pontificia universidad javeriana facultad de … · mantener el sistema dual o volver al...

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANAFACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS

TESIS DE 1999INDICE POR AUTORES

• ALVAREZ MOLINA FERNANDO• APARICIO YAÑEZ CLAUDIA LILIANA• ARANGO ARANGO MARÍA SOFIA• ARAÚJO ANGULO FELIPE SANTIAGO• ARIZA FORTICH ALMA ROCÍO• BERNAL RODRÍGUEZ PAOLA• BERNAL SALAZAR DANIEL ANDRÉS• BORDA RIDAO ROBERTO• BOTERO CABRERA ADRIANA• CALDERÓN CUELLO CLAUDIA• CASTILLO GARCIA JUAN DAVID• CASTRO MUÑOZ MARÍA ALEJANDRA• CATAÑO CATAÑO JAIME• CHARRIA SERRANO JUAN MANUEL• CUBIDES PINTO BENJAMIN• CUELLO HERMIDA ADRIANA ESPERANZA• DÁVILA VINUEZA GERMÁN• DELGADO PERDOMO PAOLA• DÍAZ ROMERO GINNA MARÍA• DUARTE CASTRO MARIO BERNARDO• DUQUE MARTÍNEZ MAGDA XIMENA• ELJACH MANRIQUE ALFONSO• FLÓREZ VÁSQUEZ CATALINA• FORERO BECERRA MARÍA DEL ROSARIO• GIRALDO SUAREZ JULIÁN JAVIER• GÓMEZ TAMARA ADRIANA LUCÍA• GONZÁLEZ AYERBE LUISA FERNANDA• GUTIÉRREZ JULIANA• HUERTAS BONILLA ADRIANA DEL ROCÍO• JAIMES TABOADA GERMAN• JOYA LIZARAZO JUAN MAURICIO• LAMK GUTIERREZ NAYIBE MARÍA• LIZCANO BUSTILLO BEATRIZ ELVIRA• LLORENTE CARREÑO MARGARITA• LÓPEZ LEÓN JUAN MANUEL• MANTILLA GÓMEZ CARLOS GERARDO• MEDINA MATALLANA MARLENE• MEJÍA GONZÁLEZ ANA MARÍA• MIRANDA CORRALES JUAN ARMANDO• MORALES LOURIDO DIANA PATRICIA• MUÑOZ CALDERÓN BEATRIZ• MURCIA CELEDÓN ERIKA• MURCIA VARGAS ANDRES CAMILO• NADER DANIES ANA MARIA• NAVAS QUINTERO MARÍA CAROLINA• NOVOA SERRANO PEDRO ELIAS• OLARTE RUSSY ALEXANDRA• OSORIO TORRES AURA XIMENA

• POVEDA CASTILLO PAOLA• RAMÍREZ ACUÑA LUZ NANCY• RAMOS AITKEN MARÍA DEL ROSARIO• RINCON CUELLAR LUIS FERNANDO• RIZO PALLAIS ERNESTO• RODRÍGUEZ DOMÍNGUEZ HERNÁN• RODRÍGUEZ LÓPEZ MARIA DEL PILAR• SÁNCHEZ CONTRERAS MARÍA FERNANDA• SANDOVAL ÁVILA ANGÉLICA ALEXANDRA• SARMIENTO CRIALES FERNANDO• SARQUIS MATTA ERIKA PATRICIA• SUAREZ DUQUE GLORIA LUCÍA• SUAREZ PARADA ALEJANDRO• SUELT COCK VANESSA ANDREA• TELLEZ NUÑEZ ALVARO ANDRÉS• TORRES IBARRA JUAN CARLOS• TOVAR LUNA ANA LUCÍA• TURBAY QUINTERO JULIO CESAR• URBINA GALIANO LIZA ANTONIETA• VERGARA DE MACÍA MARÍA CRISTINA


TESIS DE 1999INDICE POR TÍTULOS

1. ADOPCIÓN COMO INSTITUCIÓN JURÍDICA Y MEDIDA DE PROTECCIÓN POREXCELENCIA, LA

2. ANALISIS JURISPRUDENCIAL DE LA UNIÓN MARITAL DE HECHO3. APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE AUTONOMÍA UNIVERSITARIA4. BANCA ACTUAL A PARTIR DE LA CRISIS FINANCIERA DE 1982, LA5. CONNOTACIONES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL ESTADO SOCIAL DE

DERECHO6. CONSULTA PREVIA A LOS PUEBLOS INDIGENAS, LA7. CONTRATOS DE FUTUROS Y OPCIONES8. CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACION Y EL GRAVAMEN A LA PLUSVALÍA, LA9. CORRECCIÓN MONETARIA EN LA ACCIÓN SUBROGATORIA DERIVADA DEL

CONTRATO DE SEGURO, LA10. CUPOS INDIVIDUALES DE ENDEUDAMIENTO, CONCENTRACIÓN DE RIESGO Y

GARANTÍAS ADMISIBLES EN EL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO11. DE LOS FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS EN GENERAL Y DEL RECURSO DE

QUEJA12. DEL DELINCUENTE POLÍTICO AL TERRORISTA13. DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO EN EL CASO COLOMBIANO14. DERECHOS DE EXCLUSIVIDAD CONCEDIDOS POR LAS NUEVAS CREACIONES

DE LA PROPIEDAD INDUSTRIAL Y EL DERECHO DE LA COMPETENCIA15. DESARROLLO LEGISLATIVO DE LAS DIVERSIDADES ÉTNICAS EN EL DERECHO

COLOMBIANO16. EFECTOS SOCIOECONOMICOS DE LA REFORMA PENSIONAL EN COLOMBIA:

MANTENER EL SISTEMA DUAL O VOLVER AL ESTABLECIMIENTO DE UNSISTEMA PENSIONAL ÚNICO, LOS

17. EXPROPIACIÓN EN EL DERECHO COLOMBIANO, LA18. EXTRADICIÓN EN COLOMBIA. UN PROBLEMA PROCESAL, LA19. FUNCIONES DE INSPECCIÓN VIGILANCIA Y CONTROL DE LAS

SUPERINTENDENCIAS, SU ESTRUCTURA Y FUNCIONES, LAS20. INTRODUCCION AL DERECHO ECONÓMICO21. JURADO HACIA LA RECONCILIACIÓN, EL22. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE LA DESPENALIZACIÓN DEL

CONSUMO MÍNIMO DE DROGAS Y SU RELACIÓN CON EL DERECHO AL LIBREDESARROLLO DE LA PERSONALIDAD, LA

23. KNOW HOW, EL24. MODULACIÓN DE EFECTOS EN EL TIEMPO DE LAS SENTENCIAS DE

CONSTITUCIONALIDAD POR PARTE DE LA CORTE CONSTITUCIONAL25. PACTO DE CABALLEROS EN BOLSAS DE VALORES26. PRINCIPIO FUNDAMENTAL DE IGUALDAD EN EL DERECHO LABORAL, EL27. PRIVATIZACIÓN DE ENTIDADES FINANCIERAS: CASO BANCO DE COLOMBIA28. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS JUDICIALES29. PROPUESTA JURÍDICA PARA LA INDUSTRIALI ZACIÓN DE LA MINERÍA30. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA TELEVISION EN COLOMBIA, EL31. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS OFICINAS DE REPRESENTACIÓN DE ENTIDADES

FINANCIERAS DEL EXTERIOR EN COLOMBIA32. RESCATE DE LA VERDAD: REFLEXIONES SOBRE EL DERECHO A LA

RECTIFICACION, EL

33. RESPONSABILIDAD CIVIL DE LOS ADMINISTRADORES EN CASOS DECONFLICTOS DE INTERESES

34. RESPONSABILIDAD CIVIL DERIVADA DE LA ACTIVIDAD CONSTRUCTIVA, LA35. SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA36. SECTOR DE LA TELEFONÍA MÓVIL CELULAR Y EL RÉGIMEN DE LIBRE

COMPETENCIA EN COLOMBIA, EL37. SEGURO OBLIGATORIO DE RESPONSABILIDAD PROFESIONAL EN EL

CONTEXTO DE LA LEY 100 DE 199738. SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS –PRINCIPIOS, AGENTES Y MERCADO-,

LOS39. SOBERANÍA Y NUEVO DERECHO INTERNACIONAL DEL ESPACIO

ULTRATERRESTRE40. SOCIEDADES GESTORAS EN COLOMBIA-ENFOQUE PRÁCTICO-41. UNA VISIÓN VICTIMOLÓGICA DEL SECUESTRO42. VISIÓN JURÍDICA DE LOS GRUPOS EMPRESARIALES


TESIS DE 1999INDICE POR MATERIAS

DERECHO CIVIL Y COMERCIAL

1. ADOPCIÓN COMO INSTITUCIÓN JURÍDICA Y MEDIDA DE PROTECCIÓN POREXCELENCIA, LAMIRANDA CORRALES JUAN ARMANDO

2. ANALISIS JURISPRUDENCIAL DE LA UNIÓN MARITAL DE HECHOCUELLO HERMIDA ADRIANA ESPERANZA

3. CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACION Y EL GRAVAMEN A LA PLUSVALÍA, LACUBIDES PINTO BENJAMINARAÚJO ANGULO FELIPE SANTIAGO

4. DERECHOS DE EXCLUSIVIDAD CONCEDIDOS POR LAS NUEVAS CREACIONESDE LA PROPIEDAD INDUSTRIAL Y EL DERECHO DE LA COMPETENCIARINCON CUELLAR LUIS FERNANDO

5. FUNCIONES DE INSPECCIÓN VIGILANCIA Y CONTROL DE LASSUPERINTENDENCIAS, SU ESTRUCTURA Y FUNCIONES, LASOLARTE RUSSY ALEXANDRAURBINA GALIANO LIZA ANTONIETA

6. KNOW HOW, ELCASTRO MUÑOZ MARÍA ALEJANDRATORRES IBARRA JUAN CARLOS

7. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA TELEVISION EN COLOMBIA, ELBERNAL RODRÍGUEZ PAOLADÁVILA VINUEZA GERMÁN

8. RESPONSABILIDAD CIVIL DE LOS ADMINISTRADORES EN CASOS DECONFLICTOS DE INTERESESAPARICIO YAÑEZ CLAUDIA LILIANABOTERO CABRERA ADRIANA

9. RESPONSABILIDAD CIVIL DERIVADA DE LA ACTIVIDAD CONSTRUCTIVA, LAALVAREZ MOLINA FERNANDO

10. SECTOR DE LA TELEFONÍA MÓVIL CELULAR Y EL RÉGIMEN DE LIBRECOMPETENCIA EN COLOMBIA, ELDELGADO PERDOMO PAOLAMURCIA CELEDÓN ERIKA MARIA

11. SOCIEDADES GESTORAS EN COLOMBIA-ENFOQUE PRÁCTICO-ARIZA FORTICH ALMA ROCÍODUQUE MARTÍNEZ MAGDA XIMENA



DERECHO ECONOMICO

1. BANCA ACTUAL A PARTIR DE LA CRISIS FINANCIERA DE 1982, LALAMK GUTIERREZ NAYIBE MARÍA

2. CONTRATOS DE FUTUROS Y OPCIONESRIZO PALLAIS ERNESTOSUAREZ PARADA ALEJANDRO

3. CORRECCIÓN MONETARIA EN LA ACCIÓN SUBROGATORIA DERIVADA DELCONTRATO DE SEGURO, LASARMIENTO CRIALES FERNANDOTOVAR LUNA ANA LUCÍA

4. CUPOS INDIVIDUALES DE ENDEUDAMIENTO, CONCENTRACIÓN DE RIESGO YGARANTÍAS ADMISIBLES EN EL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANOBERNAL SALAZAR DANIEL ANDRÉS

5. EFECTOS SOCIOECONOMICOS DE LA REFORMA PENSIONAL EN COLOMBIA:MANTENER EL SISTEMA DUAL O VOLVER AL ESTABLECIMIENTO DE UNSISTEMA PENSIONAL ÚNICO, LOSLIZCANO BUSTILLO BEATRIZ ELVIRAHUERTAS BONILLA ADRIANA DEL ROCÍO

6. INTRODUCCION AL DERECHO ECONÓMICOBORDA RIDAO ROBERTO

7. PACTO DE CABALLEROS EN BOLSAS DE VALORESLÓPEZ LEÓN JUAN MANUEL

8. PRIVATIZACIÓN DE ENTIDADES FINANCIERAS: CASO BANCO DE COLOMBIAMUÑOZ CALDERÓN BEATRIZSARQUIS MATTA ERIKA PATRICIA

9. PROPUESTA JURÍDICA PARA LA INDUSTRIALI ZACIÓN DE LA MINERÍAPOVEDA CASTILLO PAOLA

10. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS OFICINAS DE REPRESENTACIÓN DE ENTIDADESFINANCIERAS DEL EXTERIOR EN COLOMBIARAMÍREZ ACUÑA LUZ NANCYSÁNCHEZ CONTRERAS MARÍA FERNANDA

11. SEGURO OBLIGATORIO DE RESPONSABILIDAD PROFESIONAL EN ELCONTEXTO DE LA LEY 100 DE 1997FLÓREZ VÁSQUEZ CATALINARAMOS AITKEN MARÍA DEL ROSARIO

12. SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS –PRINCIPIOS, AGENTES Y MERCADO-,LOSLLORENTE CARREÑO MARGARITASUAREZ DUQUE GLORIA LUCÍA

13. VISIÓN JURÍDICA DE LOS GRUPOS EMPRESARIALESNADER DANIES ANA MARIA



DERECHO LABORAL

1. PRINCIPIO FUNDAMENTAL DE IGUALDAD EN EL DERECHO LABORAL, ELCHARRIA SERRANO JUAN MANUELMURCIA VARGAS ANDRES CAMILO



DERECHO PENAL

1. DEL DELINCUENTE POLÍTICO AL TERRORISTASANDOVAL ÁVILA ANGÉLICA ALEXANDRASUELT COCK VANESSA ANDREA

2. UNA VISIÓN VICTIMOLÓGICA DEL SECUESTROMANTILLA GÓMEZ CARLOS GERARDONOVOA SERRANO PEDRO ELIAS



DERECHO PROCESAL

1. DE LOS FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS EN GENERAL Y DEL RECURSODE QUEJAJAIMES TABOADA GERMAN

2. JURADO HACIA LA RECONCILIACIÓN, ELFORERO BECERRA MARÍA DEL ROSARIOARANGO ARANGO MARÍA SOFIA



DERECHO PUBLICO

1. APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE AUTONOMÍA UNIVERSITARIACATAÑO CATAÑO JAIME

2. CONNOTACIONES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL ESTADO SOCIAL DEDERECHODUARTE CASTRO MARIO BERNARDOOSORIO TORRES AURA XIMENA

3. CONSULTA PREVIA A LOS PUEBLOS INDIGENAS, LAMEJÍA GONZÁLEZ ANA MARÍACALDERÓN CUELLO CLAUDIA

4. DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO EN EL CASO COLOMBIANONAVAS QUINTERO MARÍA CAROLINAGONZÁLEZ AYERBE LUISA FERNANDARODRÍGUEZ LÓPEZ MARIA DEL PILAR

5. DESARROLLO LEGISLATIVO DE LAS DIVERSIDADES ÉTNICAS EN ELDERECHO COLOMBIANODÍAZ ROMERO GINNA MARÍAMORALES LOURIDO DIANA PATRICIA

6. EXPROPIACIÓN EN EL DERECHO COLOMBIANO, LATURBAY QUINTERO JULIO CESAR

7. EXTRADICIÓN EN COLOMBIA. UN PROBLEMA PROCESAL, LAGÓMEZ TAMARA ADRIANA LUCÍA

8. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE LA DESPENALIZACIÓN DELCONSUMO MÍNIMO DE DROGAS Y SU RELACIÓN CON EL DERECHO AL LIBREDESARROLLO DE LA PERSONALIDAD, LARODRÍGUEZ DOMÍNGUEZ HERNÁNGUTIÉRREZ RUIZ JULIANA

9. MODULACIÓN DE EFECTOS EN EL TIEMPO DE LAS SENTENCIAS DECONSTITUCIONALIDAD POR PARTE DE LA CORTE CONSTITUCIONALELJACH MANRIQUE ALFONSOCASTILLO GARCIA JUAN DAVID

10. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS JUDICIALESJOYA LIZARAZO JUAN MAURICIO

11. SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURAMEDINA MATALLANA MARLENEVERGARA DE MACÍA MARÍA CRISTINA

12. SOBERANÍA Y NUEVO DERECHO INTERNACIONAL DEL ESPACIOULTRATERRESTRETELLEZ NUÑEZ ALVARO ANDRÉS



FILOSOFIA E HISTORIA DEL DERECHO

1. RESCATE DE LA VERDAD: REFLEXIONES SOBRE EL DERECHO A LARECTIFICACION, ELGIRALDO SUAREZ JULIÁN JAVIER

1

PROPUESTA JURÍDICA PARA LA INDUSTRIALIZACIÓN DE LA MINERÍA

PAOLA POVEDA CASTILLO

Tesis para optar al título deDoctora en Derecho

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANAFACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS

DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICOSANTAFÉ DE BOGOTÁ, D.C.

1.998

2

A Martha, Alvaro, María y Jorge.

3

TABLA DE CONTENIDO

Pág.

INTRODUCCIÓN 8

1. IMPORTANCIA ECONÓMICA DE LA INDUSTRIA MINERA 91.1.INTRODUCCION 91.2 PARTICIPACIÓN DE LA MINERIA EN EL PIB 121.3 IMPORTANCIA DE LOS MINERALES EN LA ECONOMÍA 15

1.3.1 Importancia Económica del Oro 15 1.3.2 Importancia Económica del Carbón18

1.3.3 Importancia Económica de las Esmeraldas 201.3.4 Importancia Económica del Níquel 221.3.5 Importancia Económica de los Materiales usados para la Industria de la Construcción 241.4 POTENCIAL GEOLÓGICO DEL PAÍS 261.4.1 Reservas Mineras Estimadas 292. RÉGIMEN INSTITUCIONAL 332.1.ESTRUCTURA INSTITUCIONAL 332.2 PROBLEMÁTICA INSTITUCIONAL 362.2.1 Falta de Capacidad técnica 362.2.2 Falta de Planeación y Escasez de Recursos 382.2.3 Baja Capacidad Administrativa 402.2.4 Falta de Coordinación de Funciones 402.3. PLANTEAMIENTO DE UNA REFORMA INSTITUCIONAL 423. RÉGIMEN LEGAL MINERO 523.1 DIVISIÓN MINERA 523.1.1 Problemática de la División Minera 553.1.2 Reforma Legal 593.2 LIMITACIONES PARA ÁREAS POTENCIALMENTE EXPLOTABLES 643.2.1 APORTE MINERO 643.2.1.1 Problemática del Aporte Minero 683.2.1.2 Planteamiento de una Reforma 713.2.2 RESERVAS ESPECIALES 723.2.3 ZONAS RESTRINGIDAS 753.2.3.3 Problemática de la Reglamentación del Uso del Suelo 773.2.3.5 Reforma Legal 803.3. TÍTULOS MINEROS 753.3.1 Regulación actual de los Títulos Mineros 793.3.1.1 Licencias de Exploración 803.3.1.2 Licencias de Explotación 823.3.1.3 Contrato de Concesión 83

4

3.3.2 PROBLEMÁTICA DE LA LEGISLACIÓN ACTUAL 863.3.3 REFORMA AL RÉGIMEN DE TÍTULOS MINEROS 893.3.3.1 Características del Título Único 913.3.3.2 Particularidades del Título Minero Único 933.4 CARGAS MINERAS 963.4.1 SERVIDUMBRES MINERAS 983.4.1.2 Régimen Actual 993.4.1.3 Problemática Legal 1003.4.1.1 Reforma del Régimen 1013.4.2 EXPROPIACIÓN MINERA 1033.4.2.1 Reforma al Régimen de Expropiación 1053.4.3 PRENDA MINERA 1084. RÉGIMEN AMBIENTAL4.1 LEGISLACIÓN AMBIENTAL 1134.1.1 El Desarrollo Sostenible como Principio Rector 1154.1.2 Otros Postulados Ambientales en la Constitución 1184.2. NORMATIVIDAD MINERO-AMBIENTAL 1204.2.1 Régimen Actual Minero-Ambiental 1224.3 PROBLEMÁTICA DEL ACTUAL RÉGIMEN 1274.3.1 Excesividad de Requisitos 1274.3.2 Inflación Jurídica 1324.3.3 Deficiencia Administrativa 1374.4 REFORMA LEGAL MINERO-AMBIENTAL 1424.4.1 Características de la Reforma 1455. RÉGIMEN LEGAL FISCAL5.1 CLASIFICACIÓN DE CONTRAPRESTACIONES ECONÓMICAS 1485.1.1 Contraprestaciones Económicas 1495.1.1.1 Canon Superficiario 1495.1.1.2 Regalías 1495.1.1.3 Participaciones 1515.1.2 Prestaciones de Naturaleza Fiscal 1525.1.2.1 Impuestos Nacionales 152

LISTA DE CUADROS

Pág.

CUADRO 1. Reservas Estimadas 30

CUADRO 2. Papel del Estado en la Actividad Minera 48

CUADRO 3. Comparación sobre Legislación de Títulos Mineros 93

5

CUADRO 4. Requisitos de los Títulos Mineros 100

CUADRO 5. Deterioros Ambientales Causados por la Minería 105

CUADRO 6. Inflación Jurídica de las Normas Minero-Ambientales 125

CUADRO 7. Trámite de Licencias Ambientales 132

CUADRO 8. Comparación de Legislaciones sobre Inversión Extranjera 162

6

INTRODUCCIÓN

Actualmente existe una corriente de renovación gestada tanto en el sector público

como privado, con la cual se pretende dar un cambio a la legislación minera

vigente, con el fin de incentivar el desarrollo del sector, tomando en cuenta la

importancia económica de la minería y el gran potencial geológico del país.

Con base en dicho planteamiento haré un análisis del marco jurídico minero, para

determinar si éste se constituye en uno de los factores que está obstaculizando el

desarrollo industrial de la minería en Colombia. De igual manera, basándome en

tal estudio analizaré la problemática generada en ella, y procederé al

planteamiento de una reforma del régimen legal minero vigente, en lo que toca a

cinco puntos en concreto, y que a mi manera de ver son los más perjudiciales

para el desarrollo del sector.

Para el cumplimiento de tal cometido he desarrollado el trabajo en cinco capítulos.

En el primero, se determinará la participación de la minería en el PIB, y en

general, la importancia económica de ésta para el país, tomando como punto de

referencia los minerales más representativos y el potencial geológico establecido.

En el segundo capítulo, se analizará la Estructura Institucional Minera, su

7

funcionamiento y nivel de eficiencia. En el tercer capítulo, desarrollaré el estudio

del Régimen Legal Minero, a través de sus principales figuras, como lo son la

Categorización Minera, las Zonas de Reserva Especial, los Títulos Mineros y las

Cargas Mineras, de tal manera que se exponga la problemática de cada una de

ellas y las posibles alternativas para un cambio legal. A continuación se analizará

el Régimen legal Minero-Ambiental, sus antecedentes, la regulación actual y el

planteamiento de su reforma, para finalmente entrar al estudio del Régimen Legal

Minero Fiscal con lo cual finalizaré mi trabajo.

Espero que esta investigación sea una de las manifestaciones que proclaman por

un cambio urgente en el tratamiento de la minería, justificando tal petición en este

estudio jurídico, el que además encuentra la necesidad urgente de realizar un

aprovechamiento eficaz de los recursos naturales no renovables, no solo en pro

de unas cifras económicas, sino en beneficio de toda una comunidad que gira

entorno a esta actividad.

8

1.IMPORTANCIA ECONÓMICA DE LA INDUSTRIA MINERA

1.1 INTRODUCCIÓN

La actividad minera en Colombia se ha concentrado desde sus inicios en la

explotación de metales preciosos tales como el oro, platino y en la explotación de

materiales de construcción, materias primas para la industria cementera y algunos

recursos energéticos que, como el carbón, tomaron importancia a causa del

desarrollo industrial del país. Estos minerales junto con otros como el níquel,

hierro, roca fosfórica, sal y esmeraldas entre otros, se han convertido a lo largo de

los últimos años en los minerales más representativos para el sector.

En general, el desarrollo de la industria minera se ha identificado por su bajo nivel

de tecnificación e industrialización. Debido a que su evolución ha sido paralela al

avance industrial del país, gran parte de la producción minera se ha caracterizado

por su deficiente tecnificación y poca sistematización. Además, el comportamiento

negativo de la demanda interna frente a dicha producción, ha llevado a que el

sector tenga un desarrollo fragmentado y con baja productividad en la mayoría de

los minerales.

En este escenario, el desenvolvimiento comercial de la industria minera en el país

se ha desarrollado de un lado en el mercado internacional, que demanda

9

principalmente oro, esmeraldas, níquel y carbón y, de otro lado, el mercado

nacional cuyos productos más importantes son los materiales para la construcción,

caliza, yeso y, en menor proporción, carbón y sal. Como consecuencia de esta

división, y teniendo en cuenta que los minerales destinados a la exportación son

los más importantes en términos de ingresos para la nación, las políticas

macroeconómicas de desarrollo del sector han sido encaminadas, desde un

comienzo, a favorecer en mayor grado los minerales destinados a proveer la

demanda externa.

Debido a lo anterior, el Estado ha presentado a lo largo de los años un

comportamiento pasivo frente al planteamiento y ejecución de políticas de

desarrollo a largo plazo, en su lugar, se ha limitado a responder a las principales

exigencias del mercado internacional, negando así, toda posibilidad de crecimiento

sostenido del sector minero. Para corroborar lo anterior, basta comparar el enorme

impulso dado al carbón como consecuencia de la crisis energética por la cual

atravesaba el mundo en la década de los setenta, con el escaso respaldo

económico que por la misma época tuvo el resto de la industria minera nacional.

De este modo la industria minera se ha caracterizado por el impulso de grandes

proyectos mineros dirigidos especialmente a la satisfacción de la demanda externa

y, en menor proporción, a la interna. Simultánea a esta evolución la minería que

abastece el mercado interno ha sido por diferentes motivos que más adelante

analizaremos, desarrollada generalmente por pequeños proyectos que se

10

caracterizan, por sus bajos niveles de tecnología, inversión y producción,

acompañados de altos índices de desarrollo informal al margen de la ley, lo que

impide a su vez ejercer un control adecuado acerca de los aspectos legales y

ambientales de esta actividad.

Esta situación ha llevado a que el sector tenga un bajo nivel de producción que no

alcanza a satisfacer la demanda interna, por lo que el país esta obligado a

importar materias primas minerales, como la bauxita, el zinc, el azufre, la roca

fosfórica, y productos de hierro.

Frente a este marco minero, el Gobierno Nacional ha decidido dejar atrás el

manejo coyuntural e improvisado de la industria minera para dar paso a una nueva

etapa caracterizada por la planeación estratégica del mismo. Así a través del

Ministerio de Minas y Energía se ha desarrollado el Plan Nacional de Desarrollo

Minero, diseñado para resolver la situación antedicha, y en cuyo contenido se

encuentra entre otras una reforma integral de la legislación minera actual, tema

que conforma el punto central de esta investigación.

En este contexto general procederemos a analizar la participación de la minería

en la economía general, teniendo en cuenta que las políticas fiscales, cambiarias y

de inversión, desarrolladas a través de normas legales, por ser variables

fundamentales para el desenvolvimiento del sector, serán objeto de estudio en

11

diferentes capítulos en los cuales se analizará la incidencia que tiene en la

industria desde un punto de vista eminentemente jurídico.

1.2. PARTICIPACIÓN DE LA MINERÍA EN EL PRODUCTO INTERNO BRUTO

El producto Interno bruto es la suma del valor bruto total, a precios de mercado, de

los valores de los bienes y servicios producidos en el país en un determinado

período de tiempo. Aunque su incremento obedece al aumento en el valor de las

transacciones de los sectores primario, secundario y terciario de la economía,

existen situaciones circunstanciales que afectan de manera directa dichos niveles

de crecimiento. Es así como políticas contraccionistas del gasto, o fenómenos

coyunturales de índole política y de seguridad pueden perjudicar el crecimiento

económico de un país1, en términos de producto interno bruto.

A pesar de que Colombia se ha caracterizado por su inestabilidad en estos dos

aspectos, el PIB colombiano en las tres últimas décadas ha tenido una tasa de

crecimiento semejante al del resto de los países de América Latina. Sin embargo,

esto debe valorarse teniendo en cuenta, por un lado que la tasa de crecimiento

anual de los países en vía de desarrollo en comparación con la de los países

industrializados nunca es superior al 1.5% en promedio, y por el otro, que la

economía Colombiana ha tenido que crecer en medio de innumerables problemas

1 Arango Londoño Gilberto. Estructura Económica Colombiana. Colección Profesores, 1997. P.2.

12

de orden público. No obstante lo anterior, el comportamiento del PIB en Colombia

se ha mantenido por encima del promedio de muchos de los países de

Latinoamérica.2

En este contexto la participación del sector minero aunque entre la década de los

setenta e inicios de los noventa, paso de tener una participación de 2.67 % a

4.45% en el PIB, es uno de los de más bajo crecimiento con relación al resto de

los sectores que componen la economía nacional. En el cuadro 1 se ilustra dicha

situación:

Participación de los Sectores en el PIB año 1.996

Agricultura $ 182.223 millones de pesosExplotación de Minas $ 40.208 millones de pesos3

Industria Manufacturera $ 168.417 millones de pesosTransporte $ 85.471 millones de pesosConstrucción $ 35.073 millones de pesosServicios financieros $ 150. 729 millones de pesos.4

Fuente: Plan Nacional de Desarrollo Minero, UPME 1997.

La contribución del sector minero en el PIB, ha mostrado una participación que

oscila entre el 4.52 % en 1.991 y el 4.63 % en 1.996 teniendo el punto más bajo en

el año de 1.994, época para la cual la producción minera fue de tan solo el 3.63%

2 Así la economía Colombiana tiene un promedio de crecimiento de 3.4%, para el año de 1994 este porcentajese incremento a 3.9% de acuerdo con cifras en: Arango Londoño Gilberto, Estructura EconómicaColombiana. Octava Edición, Colección Profesores. P. 8-10.

3 Esta cifra incluye la totalidad de la producción de hidrocarburos del país.4 Cifras en: Plan Nacional de Desarrollo Minero, Ministerio de Minas y Energía UPME. p. 284.

13

del PIB total. No obstante para entender la representación económica de la

industria minera es preciso excluir del PIB minero total, el porcentaje

correspondiente a la industria de hidrocarburos, momento a partir del cual

tendríamos la verdadera dimensión del sector minero, cuya importancia en valor

porcentual frente al PIB nunca ha superado el 2 % siendo la participación más

baja entre la totalidad de países del Grupo Andino.5

La representación de la minería en la economía está teniendo una tendencia

decreciente en el PIB durante los últimos años, así, a inicios de los años 90 la

minería, sin hidrocarburos, representó el 2, 2 % del PIB, y en el año de 1.994

paso a representar el 1.6% de éste, dicha cifra ésta conformada básicamente por

los ingresos obtenidos en la explotación de minerales destinados a la exportación

(oro, carbón, esmeraldas y níquel) y, en menor proporción por los utilizados en las

industrias cementeras y de construcción. 6

Las últimas cifras oficialmente registradas demuestran para el tercer trimestre de

1.997 un crecimiento del sector minero del 1.58 % explicado por el incremento de

la producción de gas natural en 7.13% y carbón en 3.09 %.7 A pesar de este

furtivo incremento, la baja participación de la minería en el PIB sigue siendo poco

representativa y se constituye en el reflejo de toda la problemática que padece el

5 2 Ibid., p. 29.6 Cifras en: Estrategias para el Fortalecimiento del Sector Minero Colombiano, Conpes p. 3.7 Cifras en: Evolución de la Economía Colombiana, tercer trimestre de 1997, DANE p.4.

14

sector, de ahí que este sea el punto inicial para identificar cada uno de los

inconvenientes que están entorpeciendo el desarrollo industrial minero.

1.3. IMPORTANCIA DE LOS MINERALES EN LA ECONOMÍA NACIONAL

La importancia económica de los minerales en la economía nacional está dada por

el total de volúmenes de producción, la posibilidad de venta en el mercado interno

o en el de exportación, y en la capacidad de generación de empleo que tanto la

industria minera en sí como las industrias conexas a ésta aportan al país. Con

base en estos dos criterios y teniendo en cuenta las cifras estadísticas, escogí un

grupo de minerales que, de acuerdo con dichas características, en mi opinión, son

fundamentales para la economía nacional y la participación de la minería en el

PIB.

1.3.1. Importancia Económica del Oro

Ha sido desde un comienzo uno de los minerales fundamentales de la minería

colombiana. Su producción ha estado influenciada por el comportamiento de los

precios internacionales, y las regulaciones internas a las que se ha visto

sometido. Su explotación es llevada a cabo en su gran mayoría por la pequeña e

15

informal minería que tienen a su cargo el 90% del total de producción, la cual se

caracteriza por tener un bajo nivel de tecnología y un alto costo ambiental.8

El comportamiento de la producción de oro en Colombia ha sido los últimos años

negativa, pasando de 35.5 mil toneladas en 1.985 a 21.0 mil toneladas en el año

de 1.994. La explicación de esta reducción en volúmenes de producción, se ha

atribuido a la caída de los precios internacionales del oro, y a la grave

problemática de seguridad en los sectores en donde se ubican las minas de oro.9

De acuerdo con la UPME10 en el período comprendido entre Enero y Abril de

1.997 se logró una producción total de oro de $49.826.092.173 pesos

representados en $7.720.678 gramos-oro.

Aproximadamente el 80% de la producción nacional está dirigida a satisfacer la

demanda externa, el 20% restante está destinado a su utilización industrial y a

formar parte de las reservas internacionales.

La demanda externa, por su parte, está compuesta por compradores extranjeros

que utilizan el oro para la industria joyera, constituyendo este uso como el principal

componente de la demanda que para 1.992 representó el 86% del total. Se

alcanzó así un consumo superior a 2.400 toneladas de oro anuales, lo cual

8 La única explotación a gran escala del oro es la realizada por Mineros de Antioquía, en los depósitosaluviales de los ríos Nechí y Tigui.9 Cifras en: Estrategias para el Fortalecimiento del Sector Minero Colombiano, Conpes p.26.10 Estadísticas Minero Energéticas, Boletín Trimestral N.4 Julio de 1997. p. 46.

16

representa un incremento que se explica, principalmente, por el crecimiento de las

economías como consecuencia de los procesos de apertura que se llevan a cabo

en el mundo entero.11

Los principales compradores de oro colombiano son: Estados Unidos, 69.22%,

Suiza, 2.49% y Reino Unido, 0.02%, no obstante la aceptabilidad que tiene el

mineral en estos países, la baja productividad del sector y la disminución de los

precios internacionales, han llevado a que el valor de las exportaciones estén

cayendo considerablemente ya que en el año de 1.991, se reportó la cifra de 409

millones de dólares pasando, en el año de 1.994 a 235 millones de dólares.12

La participación de Colombia en el mercado internacional es reconocida, y

aunque ocupa el tercer lugar en Latinoamérica, después de Brasil y Chile, en el

ámbito mundial esta categorizado en el duodécimo lugar en cuanto a volúmenes

de producción. Sin embargo, y como anteriormente se mencionó, problemas de

inestabilidad, baja tecnología y poca inversión han afectado tanto la producción

total como la demanda del producto. A pesar de esto, el oro se ha convertido en

un mineral estratégico el cual debe recibir no solo una política de inversión y

financiación adecuada, sino un cambio legal que permita el desarrollo integral del

sector, y la legalización de las innumerables minas que en el momento se

encuentran al margen de la ley, con una baja producción.

11 Geoconsulta LTDA, Industrialización y Comercialización de Minerales. p. 30.12 2 Ibid., P. 15.

17

1.3.2. Importancia Económica del Carbón

La importancia del carbón se dio con motivo de la crisis vivida con el petróleo en la

década de los setenta, y la necesidad de encontrar nuevas fuentes de energía que

no dependieran de situaciones coyunturales geopolíticas.

La explotación de carbón es desarrollada, en su mayor parte, a través de

proyectos de mediana y gran minería que se caracterizan por los altos niveles de

tecnología y producción. Las principales regiones productivas se encuentran

localizadas en la Costa Atlántica especialmente en los departamentos de la

Guajira (Cerrejón Zona Central y Zona Norte), Córdoba y César. Mientras que en

estas zonas se produce la mayor parte de la producción a gran escala, con un

promedio de 63 % del total de la oferta anual de carbón, en el interior del país se

desarrolla un 7% más de los proyectos de mediana escala, dejando el resto a la

pequeña minería con un 17 % y a la minería de subsistencia con un 4 %.13

La producción carbonífera actualmente se caracteriza por el distanciamiento cada

vez mayor entre los volúmenes de carbón producidos por la gran minería y los

volúmenes de producción de la pequeña minería. Para el año de 1.996, el 80 %

del total de la producción de Carbón (30.065 toneladas), se distribuyó, entre la

Guajira, César y Córdoba.14 Mientras que el 20% restante corresponde al interior

13 2 Ibid., P.18.14 Cifras deducidas de acuerdo con las Estadísticas Minero Energética Boletín No.2 Enero de 1997.

18

del país lo que se explica por la ubicación geográfica de los grandes proyectos

carboníferos colombianos de El Cerrejón y La Loma.

El desarrollo de la industria de carbón a gran escala ha puesto a este producto,

después del petróleo y el café, como el tercero más importante en la balanza

comercial. Carbocol, empresa dedicada al manejo exclusivo del proyecto de El

Cerrejón, se ha colocado como el exportador más importante de carbón en

América y el explotador de la mina de exportación más grande del mundo

obteniendo, gracias a lo anterior, la suma de US $ 223 millones de dólares de

utilidades netas en 1996. Cerrejón Zona Norte ha logrado además posicionarse

como el segundo suministrador de carbón al mercado europeo.

La oferta de carbón esta destinada en su mayor parte a la generación de energía

eléctrica, sin embargo, en los últimos años la demanda de carbón en Colombia

para dicho uso disminuyó entre 1993 y 1995 en 200.000 mil toneladas, debido a la

puesta en marcha de productoras de energía hidroeléctricas. No obstante lo

anterior, la tasa de crecimiento de la producción de carbón ha venido aumentando

en los últimos años. Así, entre 1990 y 1994 creció un 3.5% anual, esperando para

el año 2000 un crecimiento de 4.6% al año.15

La demanda externa, por su parte, constituye el 80% de la producción nacional,

15 Cifras en: Estrategias para el Fortalecimiento del Sector Minero Colombiano, Conpes p. 29.

19

está abastecida por los grandes proyectos que se caracterizan por su alta

tecnología, gran inversión y sus importantes volúmenes de producción. La tasa de

crecimiento de ésta ha sido altamente positiva: entre 1.980 y 1.992 creció en un

2% y entre 1992 y 1994 creció un 4%.16

Finalmente las exportaciones de carbón le están dejando a la nación más de 671

millones de dólares FOB anuales, lo que convierte al carbón en un mineral

fundamental para la economía nacional, no solo por su contribución al PIB, sino

por la aceptación que tiene en el mercado internacional es así como el total de

exportaciones para el año de 1996, según la UPME, fue alrededor de 24.346 mil

toneladas y en el primer semestre de 1997 fue de 13.394 mil toneladas. Si a lo

anterior le sumamos el empleo que genera y las sumas de dinero recogidas por

concepto de regalías ($ 4.122 millones de pesos 1.996-1.997). Tenemos un

mineral estratégico para el país.

1.3.3. Importancia Económica de las Esmeraldas

A pesar de que la exploración y explotación de esmeraldas estuvo a cargo

exclusivamente de Mineralco S.A ( hoy por Minercol Ltda.) quien la realiza a

través de la figura del aporte minero mediante contratos de exploración y

explotación minera con particulares, actualmente la actividad de exploración es

16 Industrialización y Comercialización de Minerales, Geoconsilta LTDA.

20

casi nula, y la explotación está monopolizada por grupos de las regiones

esmeraldíferas quienes manejan económica, social y políticamente dichas

regiones.

Los principales centros de explotación son Quípama y Muzo con una producción

promedio de 4.000.000 de Quilates al año; Coscuez con una producción estimada

en 3.000.000 Quilates y Chivor con 200.00 Quilates por año.17

La importancia económica de las esmeraldas depende exclusivamente de su

comercialización en el exterior. El mineral es explotado en Colombia con el único

fin de ofrecerlo en el mercado internacional, razón por la cual casi la totalidad de la

producción es dirigida a los países consumidores de esmeraldas como lo son

Estados Unidos, Japón, Hong Kong, Suiza, Panamá, España, Francia, Antillas

Holandesas y Alemania. De este modo la demanda externa ha venido

aumentando considerablemente en los últimos años. Así, de los 15 millones de

Quilates demandados anualmente en el mundo, Colombia aporta el 60% para su

satisfacción.18

Nuestro país es entonces el principal productor de esmeraldas en el mundo con un

50 % de la producción, le siguen Zambia con 20% y Brasil con 12%, la explicación

17 Cifras en: Análisis de la inversión Minera, Econometría Anexos Esmeraldas.18 En 1.978 Colombia Exporto 106.583.00 Quilates de esmeraldas y en 1.996 hasta el mes de Septiembre 5.356.77 Quilates en: Anexos del documento de Industrialización y Comercialización de minerales,Geoconsulta LTDA.

21

de este dominio es la reconocida calidad de las esmeraldas que se deriva de su

origen y tipo de yacimiento. La importancia de este sector de la industria minera es

evidente si se tienen en cuenta además las últimas cifras que se han registrado

alrededor de su producción, así en los últimos años se han generado para el país

divisas por la suma de US $400.000.000.oo. de dólares.

1.3.4. Importancia Económica del Níquel

La importancia económica del níquel esta dada en razón de la elaboración de

materias primas que se constituyen en el fundamento de su comercialización.

Aproximadamente el 90 % de este se usa en forma metálica y, por lo general, se

combina con otros metales, dando como resultado aleaciones fisicoquímicas que

se utilizan como base para diversos usos industriales. Se resalta como principal

producto derivado del níquel el acero inoxidable, el cual ocupa el 75% de la

producción total del mineral.

Su principal centro de producción esta ubicado en el Municipio de Monte Líbano

en Córdoba, en donde la compañía Cerro Matoso S.A. produce aproximadamente

45 millones de libras de níquel anuales. Esta compañía estuvo en manos del

Gobierno Nacional, con una participación accionaria del 47.7% y de la Empresa

Americana Billiton con una participación de 52.3%. Sin embargo, como

consecuencia de una política de privatización, se vendió el 46.58% de las

acciones del Estado a la firma Sudafricana Gencouna International Níquel Limited,

22

lo que demuestra el aceptable nivel de competitividad de la producción niquelera

colombiana.

La explotación hecha en Cerromatoso se caracteriza entonces por sus

operaciones de alta tecnología, y la obtención del mineral con una óptima calidad

debido a la elevada concentración del níquel. Consecuencia de lo anterior es el

incremento en los niveles de producción obtenidos en los últimos años. Así, para

el año de 1.995 se llegó a superar los 50 millones de libras al igual que para el año

de 1.996.

Este proyecto minero que esta desarrollado en virtud de un contrato de concesión

con vigencia hasta el año 2.007, ha puesto a Colombia como el primer productor

de níquel de Sudamérica y el tercer productor en el ámbito latinoamericano

después de Cuba y República Dominicana.

En cuanto a la demanda externa, los principales compradores del níquel

colombiano son E.U.A., Francia, Alemania, Italia, Bélgica y Japón, gracias al

abastecimiento de dichos mercados se ha consolidado un indudable

fortalecimiento de las exportaciones niqueleras que mientras que para el año de

1.985 fueron de 24.8 millones de libras, para 1.991 fueron de 45.0 millones de

libras de níquel.

23

1.3.5. Importancia Económica de los Materiales usados en la Industria de laConstrucción

Los minerales que constituyen este grupo son la caliza y dolita, los materiales

aglomerantes o cementales, las piedras ornamentales o de revestimiento y

ornamentación, el yeso, las arcillas y los agregados pétreos.

Los materiales utilizados en la industria de la construcción son clasificados como

minerales estratégicos para el desarrollo de la industria minera, debido a que son

la base del sector de la construcción, el cual ha tenido una participación en el PIB

durante los últimos años de más del 6.5 %, lo que hace que dichos minerales

sean fundamentales en la economía nacional.

El comportamiento de la oferta y demanda de estos minerales depende

básicamente del desarrollo de la industria de la construcción. Es así como la

industria del cemento consume entre el 70% y 80 % de la producción total de

caliza, e igualmente consume entre el 30% y 40% de la producción de yeso. A su

vez, el concreto utiliza grandes proporciones de agregados pétreos y cemento.

La construcción en Colombia se caracteriza por tener un comportamiento cíclico

explicado por algunos como causas de políticas estatales y, por otros, como

fenómenos económicos inevitables del sector. Del sector de la construcción

depende el desarrollo de la explotación de los minerales ya que ambas industrias

24

están estrechamente relacionadas a esta. Así cuando el sector se encuentra en la

etapa positiva del ciclo, el desarrollo de las industrias conexas, tiene un

crecimiento importante y, a la inversa, cuando se producen las etapas negativas

las industrias conexas se ven gravemente afectadas.

En la práctica, esta dinámica de la construcción ha llevado a que en períodos de

expansión los precios de las materias primas de la construcción se eleven y las

grandes industrias de dichos materiales se consoliden aumentando su

participación en el mercado. Por su parte, las pequeñas empresas logran

sostenerse en el negocio y, se crea la oportunidad para que pequeños productores

con explotaciones de subsistencia entren al negocio. Por los motivos expuestos

anteriormente, la producción de este sector de la minería está repartida en manos

de grandes mineros, y en manos de mineros de subsistencia con la baja

tecnología y los grandes problemas ambientales que los caracteriza.

Como se ve, la importancia económica de estos minerales esta dada en razón de

su demanda interna para la construcción, sin embargo, aunque la oferta esta

dirigida casi en su totalidad al consumo nacional hoy día algunas empresas ha

incursionado en los mercados internacionales, especialmente para satisfacer

demandas de cemento, artículos de cerámica y porcelana que, para 1.994

reportaron más de US $ 72 millones de FOB.19

19 Econometría, Análisis de la Inversión en Minería.

25

1.4. POTENCIAL GEOLOGICO DEL PAIS

El potencial geológico en Colombia no ha podido todavía establecerse con certeza

debido a la falta de conocimiento específico en este campo. La principal causa es

que la exploración básica, que es el punto de partida para recopilar información

geológica necesaria, es muy deficiente por la falta de inversión y la casi

inexistencia de programas que la desarrollen. El Instituto de Investigaciones en

Geociencias, Minería y Química, Ingeominas, que es la entidad delegada por el

Estado para recopilar dicha información, no ha podido obtener en ese sentido los

conocimientos técnicos de naturaleza geológica que permitan a los inversionistas

participar en el sector de una manera relativamente confiable.

Este desconocimiento del potencial geológico obstaculiza la toma de decisiones

por parte de toda clase de inversionistas, quienes al ver aumentado

significativamente los riesgos por no conocer de antemano la potencialidad de los

yacimientos, buscan regiones que cuenten con la información requerida para el

establecimiento y condiciones de las reservas. A su vez si el inversionista pudiera

contar con tal información disminuiría los costos de exploración y, si bien

mantendría algunos riesgos, éstos no serían tan altos, sino apenas los propios de

la actividad.

26

Desdichadamente en Colombia los inversionistas se enfrentan con un

desconocimiento geológico casi total, prueba de esto es que muchos de los

hallazgos en el país no han sido consecuencia de estudios cientifico-técnicos

como lo son en el resto del mundo, sino que obedecen a circunstancias puramente

accidentales.20Así casos como el del oro y las esmeraldas, en los cuales el

descubrimiento de grandes yacimientos se han dado por virtud del azar, y no en

desarrollo de programas técnicos de exploración, nos demuestran la carencia de

conocimientos a disposición de la inversión extranjera.

Para efectos de implementar una adecuada planeación dentro del sector minero,

el Gobierno Nacional está desarrollando un programa de Exploración Básica que

comprende tanto la investigación geocientífica, como la ampliación de la

cartografía geológica que hoy día cubre tan solo el 30 % del territorio nacional. De

esta manera, el Ministerio de Minas y Energía pretende despertar un mayor

interés de parte de los inversionistas extranjeros.

A pesar de lo anterior, investigaciones recientes adelantadas en aras de aminorar

los efectos negativos de la carencia de información, han revelado la existencia de

reservas que adelante enunciaremos, y que nos permitirán tener un punto de

referencia sobre si existe o no un potencial geológico que justifique la realización,

tanto de inversiones nacionales, como extranjeras.

20 Ingeominas, Minerales Estratégicos para el Desarrollo de Colombia. p. 136.

27

En este orden de ideas el Conpes apoyado en estudios geológicos afirma que hay

gran potencial geológico en Colombia el cual, aunque se caracteriza por su

parcial conocimiento, permite inferir las grandes reservas de minerales existentes

actualmente en el país.

Sin embargo, antes de entrar a analizar dichas estadísticas es importante tener

en cuenta que al establecer un potencial geológico se deben observar si existen

las condiciones de favorabilidad del yacimiento, es decir, si se cuenta con el

conjunto de elementos que hacen que un yacimiento o depósito se pueda

considerar, en términos económicos, como un potencial geológico real.

Así la exploración de yacimientos, se analiza a partir de dos variables

fundamentales; de una parte, se encuentra la variable Tecnología-Infraestructura

y, de otra parte, se encuentra la de Concentración de Mineral en Depósitos. Así,

existe un área denominada “Reservas Económicamente Explotables” que

representa los depósitos que tienen una adecuada concentración de un

determinado mineral y, cuentan con la infraestructura y la tecnología suficientes

para permitir una explotación económicamente viable. Estos yacimientos son los

que revisten importancia para la economía nacional, debido a que no sólo gozan

de una alta cantidad de mineral sino que, además, existen los niveles de

tecnología e infraestructura necesarios para su exploración y explotación.

28

Sigue, en orden descendiente en importancia, un área denominada “Reservas

Marginales” que es aquella que representa los depósitos que tienen la

concentración del mineral requerida pero que no cuentan con la infraestructura o

la tecnología adecuada para proceder a la explotación de los yacimientos. Así,

para la explotación dentro de estas áreas es necesario que ocurra un cambio bien

en la tecnología o bien en la infraestructura que permita la extracción y

comercialización de los minerales de una manera rentable.

Por último, existe un área denominada “reservas no explotables” en la cual están

los yacimientos que no tienen una suficiente concentración de mineral o, aquellos

en los cuales definitivamente no existe, ni es probable que exista, una tecnología

lo suficientemente avanzada para proceder a su explotación.

1.4.1. Reservas Mineras Estimadas

A pesar de que el potencial geológico del país solo puede ser determinado con

algún grado de certeza después de realizar una concienzuda investigación

geocientífica, es decir, analizar los parámetros físicos y químicos que caracterizan

el subsuelo, y que determinan la eventual posibilidad de existencia de minerales,

en las siguientes líneas nos limitaremos a valorar, con base estudios realizados a

29

través de la ciencia de la geología21, si existe o no un potencial geológico para los

minerales que anteriormente analizamos como estratégicos.

En general, Colombia se caracteriza por tener una diversidad de suelos lo que

aumenta la probabilidad de reservas mineras en el país, en el caso del oro existe

tanto el Escudo de Guyanés que es la parte más antigua de la tierra (razón por la

cual es una de las zonas con mayor producción del mineral y con mayores

probabilidades de existencia del mismo) como el Cinturón Circunpacífico, que es

una provincia metalogénica que aporta cerca del 40% de la producción total del

oro.

Dentro de este marco geológico Colombia cuenta con unas reservas de oro

considerables distribuidas en todo el territorio Nacional, y aunque la exploración

básica de este mineral es mínima, y la mayor parte de los yacimientos se han

encontrado por azar, existe una estadística confiable que registra un gran

potencial aurífero del país.

Respecto del carbón, debido a la alta tecnología con que se maneja su explotación

y las grandes capitales de inversión para su exploración, existen razones

suficientes y probadas para decir que hay reservas para los próximos 167 años.

21 Ingeominas, Instituto de Investigaciones en Geociencias, Minería y Química.

30

En lo que concierne a las esmeraldas existe una total carencia de información

sobre la existencia o no de reservas. Actualmente, no ha sido posible establecer

reservas de este mineral por que las labores de explotación a tajo abierto y las

subterráneas se ejecutan al tiempo que las de exploración visual, constituyéndose

como la única forma de exploración básica del mineral. Así, al igual que el oro, los

yacimientos son descubiertos accidentalmente.

A pesar de lo anterior, se ha concluido que por las características geológicas de

las zonas del cinturón esmeraldífero occidental (Muzo Quipama y Coscuez) y el

cinturón esmeraldífero oriental (Chivor y Gachalá) es probable que existan

yacimientos con alto contenido del mineral. El Níquel, por su parte, goza de un

ambiente geológico totalmente favorable, es así como Colombia hace parte de del

Arco el Caribe, que es una estructura geológica que tiene relación con el proceso

tectónico de placas, lo cual hizo que durante el Mesozoico se generaran

intrusiones básicas y ultrabásicas que tienen que ver con la creación de depósitos

importantes de Níquel.

Si a todo este conjunto de potencial geológico le agregamos las cifras de reservas

minerales de plata, platino, aluminio, cobre, zinc, plomo, hierro, sal, asbesto, roca

fosfórica, potasa y azufre entre otros, tendremos un potencial geológico enorme

que, con toda razón, el Conpes lo califica como importante y representativo para la

economía de la Nación.

31

Cuadro 2. Reservas Estimadas

Minerales Reservas probadas Reservas estimadas Reservas indicadasOro 1.257 onzas troy, existen otras reservas

probadas en las cuencas de los ríos SanJuan y Atrato.

350 millones de toneladas

Carbón 6.585 millones de toneladas 12.33 millones de toneladas 1.644 millones de toneladasEsmeraldas No hay datos, debido a que las labores

de explotación se ejecutan al tiempo conlas de exploración visual siendo esta laúnica forma de exploración básica.

No hay datos No hay datos

Níquel 50 millones de tonelada, estas reservasconstituyen el 1.5% del total de reservasmundiales.

25.5 millones de toneladas

Yeso 29.57 millones de toneladas 168 millones de toneladas 40 millones de toneladas

Fuente: Minerales estratégicos para el desarrollo de Colombia. Ingeominas. Documento Análisis de inversión enMinería.

Teniendo entonces como base la importancia económica de la minería y las

expectativas geológicas que existe alrededor de ella, procederemos a analizar en

los siguientes capítulos la problemática de la legislación minera, ambiental, fiscal y

cambiaria con el fin de establecer si el contexto generado por dicha normatividad

es causa de la baja participación de la industria en el PIB y si con tal legislación

existen las condiciones necesarias para que las reservas planteadas tengan una

viabilidad en un futuro no muy lejano.

Finalmente con base en el diagnóstico que resultará de dicha investigación,

determinaremos cuáles serían los cambios normativos más importantes a

implementar sobre todo en lo que respecta a la legislación minera vigente y el

proyecto de minas que se pretende adoptar como nuevo Código de Minas.

32

2. RÉGIMEN INSTITUCIONAL

2.1. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL

Tan importante como un marco normativo eficaz, es un plan de políticas de

desarrollo para el sector minero. Sin embargo a lo largo de la historia, el Estado

Colombiano ha prestado poca importancia a este y ha concentrado sus esfuerzos

en la formulación de políticas y estrategias para el sector energético dejando de

lado al minero.

Hasta finales de los años ochenta el Estado, como actor principal en la economía

nacional, desempeñó un papel de interventor, a través de la adopción de medidas

proteccionistas, que generaron un sistema de economía cerrado en el cual se

protegió directamente a la producción nacional.

El Estado en su función de interventor creó todo un marco institucional, por medio

del cual pudiere ejercer dichos cometidos, así se conformó un conjunto de

entidades descentralizadas, como los Establecimientos Públicos, las Empresas

Comerciales e Industriales de Estado, las Sociedades de Economía Mixta, las

cuales tuvieron como objetivo principal ejecutar las políticas de intervencionismo

estatal.

33

La minería no fue ajena a este proceso por lo que su producción, se limitó a la

satisfacción de la demanda nacional y su realización se desarrolló bajo la dirección

de un conjunto de entidades del sector central y descentralizado. Las políticas que

dichas entidades desarrollaron, respondieron a necesidades coyunturales, que le

generaron al sector minero un tratamiento disperso, por lo que nunca se tuvo una

acción global de desarrollo para la minería.

De este modo fueron creadas entidades especializadas que solo tenían como

función el desarrollo de un mineral en particular, y que conforman hoy el marco

institucional minero. Se creó así en su momento la Empresa Colombiana de

Esmeraldas que se transformó en Ecominas y posteriormente en Mineralco22,

quien aunque se encargaba de todos los recursos minerales salvo el carbón y los

minerales radiactivos, centro su actividad en el control de las esmeraldas.

También de esta forma se creó Carbocol que en un principio respondió a la

necesidad de impulsar el carbón, pero que desde 1.990, tuvo como única función

el manejo del contrato de El Cerrejón. Así para suplir la necesidad del manejo

general del carbón, se creó Ecocarbón. Mineralco y Ecocarbón se fusionaron por

orden del Gobierno Nacional, con el fin de que se constituyera Minercol Ltda, para

que cumpla unificadamente la función de administración de los recursos mineros

(Decreto 1679. De 1997).

22 Mineralco es una sociedad Anónima de orden Nacional, encargada de promover y ejecutar programas yproyectos del sector minero, de manejar aportes destinados a la pequeña y mediana minería.

34

El Instituto Nacional de Energías Alternativas -INEA- tuvo su origen al igual que los

demás como consecuencia del interés mundial sobre los minerales radioactivos,

actualmente la actividad exploratoria en este campo es casi nula debido a que

dicha entidad ya no existe.23 Finalmente se creó el Ingeominas como una de las

entidades más importantes que lleva acabo la cartografía geológica del territorio

nacional. Sin embargo, los escasos recursos con los que ha dispuesto solo le han

permitido cubrir una pequeña parte del territorio nacional.24

Además de estas entidades adscritas y vinculadas al Ministerio de Minas y

Energía, el Estado ha ejercido su función interventora a lo largo del territorio

nacional a través de entidades del sector central y descentralizado. Actualmente el

sector minero esta constituido por el Ministerio de Minas y Energía, el

Viceministerio de Minas, Minercol Ltda, Las Regionales Mineras, la Unidad de

Información Minero Energética –UIME- y la Unidad de Planeación Minero

Energética –UPME-.

En el ámbito regional también participan del marco institucional minero, las

Gobernaciones y los Municipios con las Secretarías Municipales de Minas y las

Secretarías Departamentales de Minas. En lo que respecta al medio ambiente

encontramos el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas

23 Inversión en Minería, Op.cit., p. 36.24La labor de cartografía geológica realizada por Ingeominas solo ha cubierto el 35 % de la Zona Andina y el10% de la Amazonía.

35

Regionales y los Departamentos Ambientales de los Municipios, entre otros.

2.2. PROBLEMÁTICA INSTITUCIONAL

Con base en el documento Conpes25 para la minería, identificamos los aspectos

más deficientes de este marco institucional vigente, los cuales a continuación se

analizaran.

2.2.1. Falta de Capacidad Técnica

El Estado Colombiano dentro de su potestad de intervención económica ha tenido

siempre una participación directa en la actividad industrial y comercial del país, y

esto lo ha llevado a que concentre la mayoría de sus esfuerzos en sacar adelante

tareas de producción, que por su naturaleza deberían estar en manos exclusivas

del sector privado.

Así, por un lado, ha desempeñado acciones que tienen que ver directamente con

la explotación de los recursos y, por el otro, con actividades complementarias a

dicha explotación, como son el conocimiento del potencial minero, el desarrollo

tecnológico, la capacitación y prestación de algunos servicios.

25 Departamento Nacional de Planeación Estrategias para el Fortalecimiento del Sector Minero Colombiano.Documento Conpes, Enero 15 de 1.997.

36

Sin embargo, debido al alto grado de especialización en los procedimientos

utilizados en la minería moderna, a los cuales el Estado por sí solo no puede

acceder, las entidades encargadas de ejercer dichas funciones se encuentran con

una deficiencia en el ámbito tecnológico que solo puede ser suministrado por

capital y tecnología del sector privado.

De esta manera, el Estado deja de lado funciones primordiales como las de

planeación, regulación, promoción, coordinación y control del sector minero, y en

su lugar se concentra en la realización de actividades mineras que, por sus

dimensiones, hacen necesaria la participación de grandes capitales. El Estado

muchas veces, o no tiene el capital o, teniéndolo, lo ha invertido y por errores de

administración de recursos propios de la administración no ha obtenido el

esperado retorno de las inversiones.

El Estado en este desempeño entra entonces a competir con el sector privado

(nacional y extranjero) en la producción y comercialización de minerales, sin los

recursos y la tecnología suficientes para desarrollar la potencialidad del sector

minero. Ante esta situación el Estado se ve obligado a sacar provecho de su

situación a través de instrumentos discrecionales26 que desestimulan la inversión,

ya que colocan a los particulares en desigualdad de tratamientos.

26 Ministerio de Minas y Energía, Exposición de motivos del Proyecto de Ley. p. 60.

37

2.2.2. Falta de Planeación y Escasez de Recursos

La minería como se ve, ha tenido una falta de planificación por parte del Estado, y

su manejo se ha caracterizado por políticas a corto plazo resultado de

circunstancias coyunturales transitorias. Esta deficiencia de estrategias para el

fortalecimiento de la actividad a largo plazo, tiene su principal causa en la

concentración de esfuerzos en el sector energético.

Esta posición del Estado frente a la labor minera se refleja en los planes de

desarrollo interno de las distintas entidades pertenecientes al marco institucional

minero, quienes al no encontrar una política coherente de desarrollo, cumplen sus

funciones sin coordinación con el resto de las entidades estatales. La incoherencia

entre las autoridades competentes, y la carencia de un marco regulatorio integral

que incluya directrices inspiradas en principios que operen para todas las

autoridades, tanto nacionales como regionales y locales, generan desconfianza en

los inversionistas con respecto al manejo administrativo del sector.

Dicha actitud del Estado, sin embargo, en los últimos años se ha venido

modificando. De esta manera el Ministerio de Minas y Energía elaboró, el Plan

Nacional de Desarrollo Minero, que a pesar de contener todo un marco de

políticas que incluyen desde una reforma legal, hasta el planteamiento de un

sistema de financiación para los sujetos activos de la minería, pero por falta de

voluntad política no ha podido llevarse a cabo en su totalidad.

38

Tal es el caso del proyecto de ley del Código de Minas, que a pesar de ser un

elemento esencial para el cambio del manejo minero-ambiental del país, en este

momento se encuentra parado en su trámite en el Congreso, debido a la falta de

interés de las autoridades y a la prelación que tiene cualquier tema energético

sobre el minero.

La falta de importancia que las autoridades asignan al quehacer minero, se refleja

igualmente en la escasa destinación de recursos con lo que las entidades mineras

cuentan para el desarrollo de sus funciones. Tal es el caso de la limitación de

recursos del INGEOMINAS quien, para el desarrollo del programa de exploración

básica, requiere de una inversión de 50.000 millones de pesos en cinco años,

cuando su presupuesto de inversión en 1996 fue de $7 mil millones de pesos. 27

Así tenemos que existe una entidad que debe explorar los recursos mineros

(Igeominas) para que otra promueva proyectos de inversión con base en tales

recursos (Minercol Ltda.) Sin embargo, con la carencia de recursos y la falta de

voluntad para la aplicación de las políticas planteadas por los sectores interesados

en el cambio de la industria minera, las entidades difícilmente pueden cumplir a

cabalidad las funciones para las cuales fueron creadas.

27 Departamento Nacional de Planeación Estrategias para el Fortalecimiento del Sector Minero ColombianoDocumento Conpes, Enero 15 de 1997. P. 11.

39

2.2.3. Baja Capacidad Administrativa

De otro lado, las autoridades que por ley tienen a cargo la dirección y manejo del

sector minero, tienen una baja capacidad administrativa para la gestión minera. Es

así como el Ministerio de Minas y Energía, a pesar de que tuvo una

reestructuración en el año de 1.992, no logró descongestionar los procesos y

procedimientos que se tramitarón ante él, por esa razón fue eliminada la Dirección

General de Minas. Igualmente sus funciones de regulación, planificación y control,

aunque se encuentran definidas en la ley, en la práctica son ejercidas sin la fuerza

requerida.28 La debilidad de las entidades que están en la dirección y manejo del

sector, ha contribuido a la proliferación de la minería informal y de subsistencia,

las cuales realizan sus labores de exploración y explotación sin ningún control por

parte de las autoridades, lo que conlleva un alto costo ambiental y social, y al

agotamiento prematuro de los yacimientos mieneros.

2.2.4. Falta de Coordinación de Funciones

Debido a la descoordinación institucional existente entre las autoridades, en la

práctica los inversionistas se encuentran con la duplicidad de funciones entre el

Ministerio de Minas y Energía y sus entidades descentralizadas sobre todo en lo

referente a contratación. Es así como Mineralco y Ecocarbón, cumplían con

28 Ministerio de Minas y Energía -UPME-, Plan Nacional de Desarrollo Minero, Bogotá 1997. p. 42.

40

funciones referentes a la administración de los recursos mineros, competencia

también asignada al Ministerio de Minas y Energía.

Este problema sin embargo se ve principalmente reflejado en la acción de las

autoridades ambientales y mineras. La falta de conocimiento del asunto minero

por parte de la autoridad ambiental, y la falta de conocimiento del asunto

ambiental por parte de la autoridad minera, genera una diversidad de criterios,

conceptos técnicos, económicos, políticas y regulaciones que muchas veces son

contradictorios, lo que no permite el funcionamiento armónico de las entidades, ni

de las políticas del Estado.

En la práctica no ha sido posible el funcionamiento coordinado de las distintas

dependencias que tienen como fin el control de los asuntos minero-ambientales.

La ausencia de metas y políticas del sector minero-ambiental y la falta de claridad

en la ley respecto de las funciones asignadas a las Corporaciones Autónomas

Regionales y al Ministerio del Medio Ambiente generan dificultades para los

peticionarios de licencias ambientales.

De acuerdo con un estudio elaborado por consultores del Ministerio de Minas y

Energía, en el sector minero existe concretamente una incoherencia en los

criterios de aplicación de la normatividad, una disparidad en la conceptualización

del contenido técnico y económico de las disposiciones reguladoras, y la ausencia

41

de información actualizada sobre adopción de políticas nuevas, lo que conlleva a

un caos administrativo que perjudica el ejercicio de la minería29.

Ante esta situación tan desventajosa para la minería, se ha iniciado un movimiento

de renovación y cambio institucional que pretende implantar toda una nueva

concepción del desempeño del Estado en la actividad minera, y de las funciones

de las distintas autoridades minero-ambientales a cargo.

2.3. PLANTEAMIENTO DE UNA REFORMA INSTITUCIONAL

La base de una reforma a nivel institucional esta dada por una nueva concepción

en el papel del Estado Colombiano y en un reordenamiento del sector minero. Lo

primero a rediseñar es el desempeño del Estado en la actividad minera, así, se

pretende que éste asuma de manera exclusiva la función de planificación y

regulación. Por medio de la planificación el Estado debe señalar los propósitos,

objetivos a corto y largo plazo, las metas y prioridades por virtud de las cuales

trace estrategias específicas que contengan los programas que incentiven el

desarrollo de la actividad minera.

A través de la regulación, el Estado debe por su parte establecer el marco legal e

institucional que ponga en práctica los lineamientos adoptados en virtud de la

función de planeación. Así definirá claramente las actividades reguladas, las

29 Verdesarrollo S.A. Política Ambiental para el Desarrollo Minero Colombiano.

42

entidades reguladas y reguladoras, las instancias, mecanismos y condiciones

generales en que se desenvuelve la actividad minera. El Estado debe por tanto

concentrarse en un control fiscal y en un control sustantivo que asegure el

cumplimiento de las normas mineras, fiscales, cambiarias y ambientales.

La función de planeación, es a mi modo de ver, un mecanismo idóneo para el

establecimiento de estrategias que conlleven a la industrialización de un sector

determinado. Desafortunadamente en el campo de la minería esta tarea de

planeación nunca ha estado acompañada de una acción real por medio de la cual

se concreten los lineamientos trazados en los diferentes planes de desarrollo en

asuntos relaciondos con la industria minera. Un claro ejemplo, es el encontrado en

el Plan Nacional de Desarrollo 1.998-2.002, en el cual a pesar de que se tienen

como fundamentos principales la reactivación de la producción, a partir de las

exportaciones, la generación de empleo y la concertación de la paz, no se

encuentra un mecanismo específico que indique que la minería pueda llegar a

convertirse en un medio para el cumplimiento de dichos fines.

Para lograr un real cambio en el sector minero, es necesario que el Estado tome

conciencia sobre la necesidad de reconsiderar la forma como hasta ahora se ha

43

venido haciendo minería en el país. Aunque la conciencia sobre la importancia del

sector se ha visto de algún modo plasmada en la elaboración de los Planes de

Desarrollo Minero llevados a cabo a través del Ministerio de Minas y Energía,

éstos no han sido suficientes.

Puede decirse que el Estado en los últimos años ha fortalecido su tarea de

planeación, sin embargo todavía no ha logrado su materialización en cifras

económicas que muestren la ejecución de los programas y proyectos. La falta de

voluntad política para poner en práctica los planteamientos consignados en

documentos y recomendaciones, elaborados por los distintos sectores, es lo que

ha impedido llevar a cabo la realización de dichos planes.

Existen las bases técnicas y teóricas para lograr un cambio en el ejercicio de la

actividad, pero no existe quien promueva en forma efectiva su ejecución. Por eso,

considero que esta tarea debe ser lograda no solo por las autoridades nacionales

que por virtud de la ley se les ha confiado el manejo del sector minero y todas

aquellas entidades que pertenecen al sector descentralizado por servicios, sino

también por el órgano legislativo. De este modo, debe haber entonces una

voluntad política en el Congreso, ya que si bien el problema es poner en práctica

la recomendaciones planteadas, la primera instancia es convertirlas en mandatos

legales con base en los cuales la administración las ejecute.

44

Una vez que el Congreso adopte la decisión de impulsar el sector, a través de un

reordenamiento institucional y de un cambio en la legislación actual hacia un

marco contractual competitivo en la región, se encontrará que cualquiera que sea

la forma que estas adopten, deben tener como fin, el agilizar las gestiones ante las

autoridades, para que los particulares puedan acceder a los recursos naturales no

renovables de manera eficaz y rápida.

La eliminación de los excesivos trámites y procedimientos exigidos para

desarrollar legalmente la minería, evitará el incremento en los porcentajes de

particulares que desarrollan la actividad, omitiendo requisitos establecidos en la

ley, lo que a su vez evitará el surgimiento de conflictos entre los mineros y entre

los particulares y la administración. En este punto sería importante que se

desarrollaran, para el caso especial de la minería, soluciones alternativas de

conflictos tales como comisiones de peritazgo, que permitieran que las

controversias surgidas en virtud del ejercicio de esta actividad, tengan una

solución rápida teniendo en cuenta las características especiales de la industria y

los principios del derecho administrativo.

Además del acuerdo de voluntades políticas entre las autoridades, y del

establecimiento de un marco normativo eficaz, es necesario que el Estado logre

garantizar las condiciones para sacar adelante cualquier proyecto minero. En la

situación actual, por más intención que se tenga de llevarlo acabo, la

incertidumbre sobre la estabilidad social, económica, política y de seguridad,

45

cierran las posibilidades de inversión y, lo que es más grave aún, afectan la

inversión extranjera que constituye la base para la transferencia de tecnología y la

apertura a la tecnificación minera.

El Estado debe entonces explorar el recurso minero y promover a través de sus

entidades descentralizadas (Empresas Industriales y Comerciales del Estado) el

desarrollo de proyectos que beneficien al país, es decir aquellos con los cuales se

da por un lado un racional aprovechamiento de los recursos mineros y por el otro

la generación de empleos, tecnología, infraestructura y capital entre otros. Para

ello debe contar con un marco normativo moderno, una administración eficiente y

un régimen impositivo competitivo.

El sector privado por su parte tiene la responsabilidad de explotar los recursos de

manera adecuada, generando riqueza y bienestar alrededor de su actividad, de tal

manera que los diferentes sectores que interactuan en la minería sean los

beneficiados directos de las diferentes ventajas. Adicionalmente el sector privado

debe estar en condiciones de aportar conocimiento, tecnología, y empleo entre

otros.

46

A mi modo de ver la industrialización de la minería implica desarrollar la

exploración y explotación de minerales con base en un conjunto de directrices

micro y macro económicas que busquen la calificación de los individuos que

ejercen la actividad en empresas mineras. Entendiendo por empresas mineras

aquellas que deben tener en su interior toda una distribución de funciones ya sean

directivas, administrativas, operativas entre otras, que les permitan tener una

verdadera estructura comercial y acceder como empresa a sistemas de

financiación y cooperación Estatal.

Debe desarrollarse la actividad bajo los principios de rentabilidad, productividad,

eficiencia y disminución de costos, de este modo si las normas mineras se diseñan

de tal manera que quien ejerza la actividad deba garantizar su calificación técnica,

experiencia y capacidad económica, cada vez será mejor el nivel de calidad de los

empresarios mineros. De lo contrario el excesivo paternalismo estatal y la

indiferencia ante la mineria ilegal seguirá llevado a la postración de sector.

En el Cuadro 3, sé representa gráficamente el papel que el Estado debe cumplir

de acuerdo con los anteriores planteamientos.

47

Cuadro 3. Papel del Estado en la Minería

ACTIVIDAD ESTADO SECTOR PRIVADORegulación y planeación Central- Ministerio de Minas y

Energía y sus dependencias(UPME)

Titulación minera y fiscalización DescentralizadoExploración básica, carta geológica nacional,mapas temáticos

Descentralizado INGEOMINAS

Investigación y desarrollo tecnológico DescentralizadoInfraestructuraFinanciaciónExploración técnica detallada y factibilidad minera.Diseño e ingenieríaDesarrollo, producción, desarrollo,procesamiento, transformación, transporte,distribución y comercialización.

Fuente:The World Bank, Latin America Strategy Study, Junio de 1995.

En sustitución a la función productiva del Estado, se ha establecido la creación de

una entidad administradora de recursos cuyo origen fue la fusión entre Ecocarbón

y Mineralco. De este modo se creó la Empresa Nacional Minera Limitada, Minercol

Ltda, a la cual se le transpasó la función de tramitación y seguimiento de las

obligaciones derivadas de los títulos mineros tales como los aportes, licencias de

exploración y contratos de concesión.

Al respecto el Colegio de Abogados de Minas y Petróleos se ha pronunciado en el

sentido de cuestionar como Minercol Ltda, siendo Empresa Industrial y Comercial

del Estado, diseñada específicamente para intervenir en proyectos pueda a si

mismo otorgar títulos mineros. En efecto, las nuevas funciones llevarán al

contrasentido de que sea factible que Minercol compita con algunos contratistas

partículares en el negocio minero, y sea autoridad reguladora al mismo tiempo

como consecuencia de su naturaleza y sus funciones.

48

Con la administración del Dr. Andrés Pastrana se han implementado nuevas

recomendaciones, dentro de las cuales como se verá se plantea nuevamente el

reordenamiento institucional y legal, que no pudieron llevarse acabo durante la

pasada administración.

De acuerdo con la Comisión de Empalme del nuevo gobierno 1.998-2.002, las

medidas para la reorganización del sector minero y el consecuente cambio en la

política minera deberían ser las siguientes:

- Se recomienda la liquidación de Mineralco, y la Unidad de Planeación Minero

Energética UPME, la cual debe ser incorporada a las Unidades de Planeación ya

existentes de cada una de las entidades del sector, de este modo las funciones de

estas empresas pasarían a ser competencia de Minercol.

- Se plantea la reducción de la nómina oficial colombiana de todas las empresas

del sector minero adscritas al Ministerio de Minas y Energía, mediante la adopción

de una adecuada estructura para Minercol Ltda.

Finalmente puede decirse que el desempeño de las instituciones del Estado

encargadas de dirigir y coordinar los asuntos mineros esta fundada en los

lineamientos trazados por la constitución de 1.991 en lo que respecta a el ejercicio

49

de la función pública a través de la descentralización, desconcentración y

delegación de funciones. Bajo este marco de actuación, la administración

estructuró una serie de entidades públicas encargadas de administrar y manejar

los recursos naturales no renovables. Sin embargo, la coordinación necesaria de

las entidades del orden Nacional, regional y local, no se ha podido implementar de

manera que la administración pública preste un adecuado servicio al ciudadano en

el manejo de los asuntos mineros.

Aunque el fin de esta descentralización fue el otorgamiento de determinadas

atribuciones a entidades públicas, con el propósito de que estas ejercieran con

autonomía y eficacia el ejercicio de ciertas funciones, en lo que se refiere a

asuntos mineros dicha descentralización no cumplió sus objetivos. Por ejemplo,

las Secretarías de Minas de las Gobernaciones dados los problemas económicos

de los entes territoriales vieron afectada su gestión en la realización de dichas

labores. Por ello, los mineros salieron perjudicados pues el desempeño de las

funciones se hace de manera ineficiente y la prestación de los servicios se ve

desmejorada, por la falta de recursos económicos, técnicos y humanos.

De acuerdo con el sentir de algunos particulares tanto las Secretarias de Minas

como las Divisiones Regionales Mineras no cumplen eficazmente sus funciones,

no obstante que el fundamento de su existencia es acercar la autoridad al minero

para facilitar la gestión pública y privada.

50

Hoy en día Minercol Ltda, para el cumplimiento del principio de descentralización

administrativa, va a tener a su disposición las antiguas Divisiones Regionales de

Minas y Subgerencias Regionales de Ecorcabón que actualmente se denominan

Gerencias Operativas de Minercol Ltda. Es importante, por lo tanto, que la

atribución de determinadas funciones a dichas entidades se haga de tal forma que

se cumplan los verdaderos objetivos de la descentralización, para que así se

pueda garantizar el racional aprovechamiento de los recursos naturales

renovables y no renovables y la prestación eficiente del servicio al público, en

beneficio de la región y de la Nación Colombiana.

Estudiado el régimen institucional, a continuación se hará un análisis del actual

régimen legal minero, y se establecerán los principales temas que a mi modo de

ver, han perjudicado el desarrollo de la industria minera. De esta manera se

identificarán las principales inconvenientes generados por tal legislación y se

planteará las posibles alternativas jurídicas que solucionen el problema legal

actual. En este orden de ideas se trataran cinco temas de la actual normatividad

como son la división minera, el aporte minero, las zonas de reserva mineras, la

diversidad de títulos mineros y las cargas mineras.

51

3. RÉGIMEN LEGAL MINERO

3.1. DIVISIÓN DE LA MINERÍA

Uno de los aspectos más cuestionados del actual Código de Minas, es la división

de la actividad minera en pequeña, mediana y gran minería de acuerdo con los

criterios técnicos, económicos y sociales establecidos en dicha ley. Aunque los

motivos que tuvo el legislador para establecer esta diferenciación fueron los de

constituir trámites expeditos para el otorgamiento de los derechos mineros,

conceder tratamientos fiscales preferenciales que estimularan la Pequeña y

Mediana Minería, al igual que el fomento a la inversión de grandes proyectos

mineros que contribuyeran al desarrollo social y económico de las regiones30,

diversos sectores han encontrado en esta división un elemento perjudicial para el

desarrollo sano de la industria.

Este esquema en el que la industria minera esta clasificada hoy en día, tuvo su

origen en el actual Código de Minas, y aunque como se mencionó anteriormente,

su fin fue el de estimular la minería, tanto el sector público como el privado opinan

30 Exposición de Motivos, ley 57 de 1.988 por la cual se le concede al Presidente de la República la facultadde expedir el actual Código de Minas.

52

que el legislador también consagró esta figura pensando en la protección de los

pequeños mineros, ya que la ley, disminuyó las formalidades de la pequeña

mineria, en comparación con los de mediana y gran minería.

Ante todo la ley establece la clasificación del proyecto minero como un requisito

que se le exige a todo individuo que quiera desarrollar actividad de exploración y

explotación sobre una mina. Actualmente y teniendo en cuenta que al solicitar el

área para hacer exploración no es posible clasificar el proyecto por niveles de

producción, dado que no se conoce el potencial del yacimiento, el criterio de

clasificación es la extensión del área. Por ello, esta clasificación inicial es

provisional.

Finalizada la tarea exploratoria, el minero está en capacidad de hacer una

clasificación del proyecto con base en los niveles de producción. En efecto, su

conocimiento del potencial del yacimiento le permite diseñar un proyecto de

explotación para este recurso. Esta segunda clasificación es definitiva pero puede

ser revisada durante la ejecución del proyecto ( Art.44 Código de Minas).

De esta manera llevadas acabo o en curso, las labores de exploración, el

empresario minero y el Ministerio de Minas y Energía con fundamento en el

informe final de exploración y el programa de trabajos e inversiones debe ubicar el

proyecto en una de las tres categorías de la minería, es aquí donde deben

aplicarse los criterios del Código de Minas, en donde se clasifican los proyectos

53

mineros de acuerdo con el volumen o tonelaje de materiales útiles y estériles

extraídos de la mina durante un determinado período de tiempo (artículo 15).

De este modo se determina la clasificación definitiva y la capacidad de extracción

del minero, de lo cual a su vez dependerá las inversiones, el valor de la

producción, el empleo demandado y los demás criterios técnicos y económicos

que implican la actividad en la mina bien sea a cielo abierto o subterránea.

Esta clasificación del proyecto minero, en una de las categorías consagradas por

la ley, es fundamental para el desarrollo de las etapas posteriores, ya que la

ubicación definitiva aprobada por el Ministerio de Minas y Energía es el punto de

partida con el cual el minero iniciará sus labores de explotación.

Para la etapa de explotación los interesados deben cumplir algunos requisitos, que

se hacen más exigentes en la medida que aumenten de tamaño los proyectos. Por

una parte, para los adjudicatarios de títulos correspondientes a la mediana y gran

minería, es obligatorio presentar los informes de progreso cada año, mientras que

los de pequeña minería están en este aspecto, obligados a presentar un Informe

Final de Exploración y un Programa de Trabajos e Inversiones, requisitos

obligatorios también para las otras dos categorías. Tambíen para la gran minería

existe la reversión obligación analizada más adelante.

54

3.1.1. Problemática de la División Minera

La minería en Colombia se encuentra hoy en día distribuida en diferentes

sectores, que reflejan la poca efectividad de las normas legales que consagran las

categorias mineras.

El primer y más preocupante grupo es el de la minería de subsistencia y que de

acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo,31 esta compuesto por pequeños

grupos de personas que realizan labores mineras de explotación, con el fin de

conseguir el sustento diario. Esto lleva a que la actividad sea desarrollada sin

ninguna planificación y control del recurso minero, por lo que la mina solo es

superficialmente explotada y debido a las condiciones en que se elabora la

explotación el recurso se desperdicia y su recuperación es muy baja.

La minería ilegal, al igual que la de subsistencia, también es motivo de

preocupación para la administración, ya que aunque las personas que integran

este segmento tienen los medios necesarios para una explotación organizada, no

cumplen con las normas legales y fiscales. Por lo anterior tanto una como otra

minería traen consigo graves implicaciones en lo que respecta a la conservación

del medio ambiente y a la problemática social.

31 PNDM,Op.cit.. p. 44.

55

En un tercer nivel se encuentran todos aquellos mineros que cumpliendo la

mayoría de las leyes a las que están sujetos, debida a su limitada capacidad

tecnológica y a sus volúmenes de producción se clasifican como de pequeña

minería. Finalmente esta el grupo de la minería empresarial en donde se

desarrollan los medianos y grandes proyectos con alta tecnología y con el

cumplimiento de toda la normatividad ambiental minera y fiscal.

Los últimos años de la industria minera se han caracterizado por el aumento de los

índices de minería ilegal y de subsistencia como consecuencia de la flexibilidad de

la ley frente a las situaciones anteriormente descritas. La mayoría de los

consultores del Ministerio de Minas y Energía que han analizado el tema afirman

que las grandes ventajas de que gozan los pequeños mineros frente al gran

número de formalidades que la actividad de mediana y gran minería debe cumplir,

en lugar de estimular para que se aumenten los proyectos y se clasifiquen en

rangos superiores, generan el efecto contrario, y se prefiere, por parte de los

pequeños mineros o bien mantenerse al margen de la ley y evitar los trámites y

cargas fiscales, o bien seguir con la pequeña minería gozando de ventajas

legales.

Debida a la poca información actualizada con que se cuenta para estimar en que

porcentajes de estas categorías la actividad minera se encuentra distribuida,

56

tomaremos como referencia los datos del último censo32 minero y del último

documento realizado por el Conpes para el sector minero.

Para el año de 1.988 alrededor de un 76% de las minas eran explotadas sin el

permiso de ninguna autoridad competente, es decir, pertenecían al denominado

sector ilegal. Según el Consejo Nacional de Políticas Económicas (Conpes)

actualmente se presume que el sector ilegal aumentó y se estima que la pequeña

minería incluyendo la ilegal y de subsistencia, abarca el 90% del total de las

explotaciones mineras del país estando el 68% del total de los trabajadores de la

minería ubicados en estas dos últimas categorías.

En este orden de ideas, los proyectos de gran minería hoy solo ocupan un bajo

porcentaje en cuanto a participación. Sin embargo debida a su alta tecnología y a

las inversiones con que cuentan, el porcentaje de producción de estos son mucho

más altos que lo del resto de los sectores mineros. Algunos ejemplos que ilustran

lo anterior según el Consejo Nacional de Políticas Económicas (Conpes) son:

El Cerrejon -Zona Norte- desarrollado en virtud de un contrato de asociación entre

Intercor y Carbocol para la explotación de carbón por un término de 33 años y que

aporta el 52 % de la producción total del Carbón. Un segundo gran proyecto es La

Loma desarrollado en virtud de un contrato de exploración y explotación con la

32 Censo minero elaborado en el año de 1988.

57

compañía Drummond para la explotación de Carbón en un término de 30 años y

que aporta también otro importante porcentaje de producción. Cerro Matoso es

también un proyecto de gran minería desarrollado por contrato de concesión por

el cual se produce la totalidad del Níquel en el país.33

En resumen, la actividad minera es desarrollada a través de un pequeño

porcentaje de proyectos de mediana y gran minería, un considerable número de

proyectos de pequeña minería y un alto índice de minería informal, caracterizada

esta última por estar en áreas reducidas de extensión y con niveles mínimos de

tecnología y productividad. Y en donde la mayoría de estas últimas exploraciones

y explotaciones se lleva a cabo como actividad de subsistencia realizadas

generalmente por núcleos familiares que viven gracias a los ingresos percibidos

en la explotación sin que alcancen estos últimos a ser reinvertidos en la actividad.

Esta situación real deja en duda la efectividad de las normas de actual Código de

Minas, ya que si bien, se incluyó en dicha legislación la división minera con el

propósito de ayudar y fomentar al pequeño minero, el efecto que se consiguió fue

el de aumentar los índices de ilegalidad. Todo lo anterior ha llevado a que el sector

privado cuestione la política del Estado reflejada en la ley y en el funcionamiento

de las agencias estatales como administradoras del recurso por tolerar y amparar

33 Departamento Nacional de Planeación, Estrategias para el Fortalecimiento del Sector Minero Colombiano.Documento Conpes, Enero 15 de 1.997. p. 5.

58

una situación tan deplorable para el ser humano si se tiene en cuenta las

condiciones económicas, sociales y laborales de esta gente.

Esta problemática llevó a que se cuestionara la normatividad que consagra las

categorías mineras, y como solución se propone su eliminación de la ley como se

explicará a continuación.

3.1.2. Reforma Legal

Se propone la eliminación de la clasificación de pequeña, mediana y gran minería,

y en su lugar se sugiere dar un tratamiento igualitario a todos los mineros sin

importar su tamaño y capacidad de extracción. Para lograr lo anterior se requeriría

de la unificación del régimen de títulos mineros, que actualmente esta vigente en

la ley. La posibilidad de que cualquier persona pueda acceder a los recursos

naturales no renovables por medio de una sola clase de título, eliminaría la

distinción entre los términos de duración y extensiones superficiarias a las que

actualmente se ven sometidas las diferentes categorías mineras.

Con lo anterior se contrarrestarían los efectos negativos de la división de la

minería como son los altos riesgos de accidentalidad que corren los trabajadores

debido a la ausencia de seguridad industrial, el no aprovechamiento de la totalidad

de los recursos mineros como consecuencia de la baja tecnología, la desigualdad

de costos de la actividad informal frente a la actividad formal que perjudica los

59

precios del mercado interno, el deterioro ambiental y, finalmente, los problemas

laborales (ausencia de prestaciones sociales, bajos ingresos, inestabilidad laboral

y la explotación de menores) originados en la ausencia de un régimen de

contratación laboral.

En procura de disminuir las anteriores circuastancias el Plan Nacional de

Desarrollo 1.998-2.002 estableció al respecto, que la Empresa Colombiana de

Minas Minercol Ltda, propenderá por la identificación de mecanismos de migración

de los grupos de minería al margen de la ley y de subsistencia con el fin de buscar

su legalidad y sostenibilidad.

Finalmente el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), plantea

como opción para la formalización del sector, una reforma legal que consolide el

ejercicio de la industria minera mediante la creación de asociaciones conformadas

por unidades pequeñas que puedan tener acceso a una buena financiación y

asesoría técnica. 34

Es decir se busca darle un manejo empresarial a la actividad, mediante la reunión

de estos pequeños mineros en grupos empresariales que puedan, gracias a dicha

conformación, acceder a financiación, inversiones y apoyo por parte del sector

privado nacional y extranjero. Esto por que un buen manejo industrial no tiene

34 Departamento de Planeación Nacional Estrategias para el fortalecimiento del sector Minero.Colombiano, enero 15 de 1997, p. 8.

60

nada que ver al tamaño de los proyectos, sino lo esencial es un criterio de

productividad. Así se puede ser pequeño, pero con una buena organización se

conseguirán eficientes niveles de producción, y buena rentabilidad.

Frente a la anterior propuesta de reforma, considero que con el hecho de que no

se consagren tratamientos diferenciales para el desarrollo de la actividad minera,

no se asegura la industrialización del sector ya que alguna manera se está

retomando políticas de legislaciones anteriores que nunca clasificaron legalmente

la actividad y que, sin embargo, también se caracterizaron por amparar su

desarrollo ilegal.

La estratificación del sector minero es un problema de connotaciones económicas

y sociales que no se va a solucionar con el solo hecho de excluir de la ley, los

artículos que la consagran, o de dictar decretos que fomenten su reunión

empresarial. Como es sabido, en nuestro país existe la tendencia de resolver

problemas a través de la expedición o derogatoria de normas jurídicas. Es un

sentimiento generalizado de los actores de este sector, que los cambios

normativos deben ir acompañados de politícas de Estado que permitan su

implementación.

Por ello, me es posible sugerir que, por ejemplo, se otorgara en concesión a las

grandes empresas ya constituídas o que se constituyeran para este fin, las áreas

donde se ejerce la minería de manera ilegal, como minería de subsistencia o

61

como pequeña minería, para que la población laboral perteneciente a estos

sectores se incorporara a las grandes industrias del sector, las cuales encontrarían

en los yacimientos y minas subutilizadas una fuente de ingresos, que cubriría las

prestaciones laborales de los trabajadores ahora vinculados.

De este modo, mientras que las condiciones de trabajo de estos mineros mejoraría

aumentado el nivel de vida y la seguridad en el ejercicio de la actividad

resolviendo el problema social, las grandes empresas tendrían acceso a

importantes yacimientos con un buen nivel de tecnología. La exploración y

explotación del recurso sería más eficiente de lo que lo hacen el resto de los

explotadores, y se estaría resolviendo el problema de la explotación racional de

los recursos. Como consecuencia de lo anterior se reportarían mayores ingresos

con lo que se cubriría las obligaciones laborales sin perjuicio de que se pueda

llegar a reportarse utilidades netas para la empresa. La implementación de dichos

programas estarían precedidos de los estudios indispensables que deberán

demostrar, el potencial de reservas de las áreas concedidas, las utilidades netas

posibles para las empresas, la factibilidad de las vinculaciones laborales y el

aporte al desarrollo económico y social de la zona.

De esta manera se podría reducir gradualmente el alto porcentaje de

trabajadores pertenecientes a los sectores informales, hasta tal punto que

llegado el momento, solo se permitiera el ejercicio de la minería a través de la

62

explotación de medianos y grandes proyectos donde no se desperdiciara el

recurso y se ofrecieran mejores condiciones laborales a la población.

Tambíen podría pensarse para este fin, en que se incluyera en los títulos

mineros de los pequeños proyectos, la posibilidad de que si existe un

empresario con mejor tecnología y mayor capital, interesado en determinado

yacimiento se cancele el título, previa indemnización. De este modo, el

pequeño minero tendría que ceder su derecho, basado en el principio

constitucional de que el interés partícular cede ante el interés público, y en el

principio de que la minería es una actividad de utilidad pública, no sin antes

recibir una indemnización y tener opción de integrarse al proyecto de gran o

mediana mineria al que debió ceder sus derechos.

La industrialización de la minería sólo llegará, en la medida en que esta sea

fundamentada en capital suficiente y tecnología adecuada y respaldada en

normas jurídicas estables y políticas orientadas a su desarrollo.

Desafortunadamente, los pequeños mineros son incapaces de brindar estas

condiciones, y debe pensarse por lo tanto en fórmulas que, a largo plazo,

desmonten de manera total y permanente sus labores en la minería. Una

buena opción es, entonces, la integración de estos mineros de subsistencia a

los grandes proyectos a desarrollar en un futuro, o a otros programas que

diseñe el Estado como solución al problema social que representan.

63

3.2. LIMITACIONES PARA ÁREAS POTENCIALMENTE EXPLOTABLES

Un aspecto muy criticado de la actual legislación minera, es la facultad que tiene la

administración para excluir un buen número de áreas potencialmente explotables,

de manera que grandes zonas mineras quedan congeladas indefinidamente para

la exploración y explotación por parte de particulares sin que exista algún

mecanismo en la ley para evitar dichas situaciones.

Una primer figura que contribuye a dicha inutilización de áreas es el llamado

aporte minero, el cual es uno de los puntos centrales a reformar debido a los

impactos negativos que causa sobre la industria minera.

3.2.1. Aporte Minero

Ante todo el aporte, de acuerdo con el tratadista José Luis Aramburo se define

como “El acto administrativo en virtud del cual el Estado confiere un derecho de

explotación de un yacimiento de minerales básicos para la economía nacional a un

Establecimiento Público, una Empresa Industrial o Comercial del Estado o una

Empresa Mixta con predominio de capital oficial.”35

El aporte fue incluido por primera vez en la legislación colombiana en el Decreto-

35 Aramburo José Luis, Curso de Derecho Minero, 1a.Edición .Bogotá Junio de 1980. P.64.

64

Ley 1157 de 1.940, consagración que le dio un sentido muy diferente al que

actualmente la ley tiene de éste. En tal oportunidad el artículo 15 de dicha

disposición, facultó al gobierno para aportar las minas o yacimientos de propiedad

de la Nación a empresas privadas u oficiales constituidas para desarrollar

exclusivamente la actividad minera. De esta forma, el Estado trasladaba la

propiedad de la mina la cual quedaba en cabeza de la empresa y, como

contraprestación, éste participaba en el patrimonio de ella, figura que coincide con

los aportes que se hacen a las sociedades y que son regulados por la ley

comercial.

Con la expedición del Decreto 1275 de 1.970, reglamentario de la Ley 20 de

1.969, se modificó la figura del Aporte Minero como consecuencia del auge del

intervencionismo estatal que se vivía en la época. En dicho decreto se estableció

que los yacimientos aportados eran de propiedad exclusiva de la Nación, y que

los aportes solo podían hacerse a Entidades Oficiales. De esta manera, el aporte

se caracterizó por contener un derecho exclusivo de exploración y explotación

para Entidades Estatales, con una duración de acuerdo con la vida útil de la mina,

sin un límite máximo de extensión, y con dos modalidades: el aporte directamente

solicitado por el beneficiario y el pedido por un particular para el beneficiario.

Esta nueva concepción que el legislador dio a los aportes, tuvo su justificación en

la necesidad de dejar bajo la exclusiva administración del Estado la explotación de

algunos minerales, con el fin de procurar un adecuado aprovechamiento de ellos,

65

debido a su importancia para la economía nacional. Fue así como recursos como

la sal o los minerales radioactivos entre otros, se dejaron en manos exclusivas del

Estado, no sólo por su significancia en términos económicos, sino por el especial

cuidado que ellos demandan para su explotación.

Actualmente el aporte esta consagrado en el Decreto 2655 de 1.988 como un

título minero que legitima a su titular para efectuar la exploración y explotación del

recurso que se aporta, está conformado por un acto administrativo a través del

cual el Estado, por intermedio del Ministerio de Minas y Energía, confiere la

facultad de explorar y explotar un determinado yacimiento o depósito de minerales

a una entidad vinculada o adscrita a éste.

Bajo estos parámetros y en ejercicio de la facultad conferida por dicho acto

administrativo, pueden las entidades beneficiarias del aporte realizar las

actividades de exploración y explotación por sí misma o por intermedio de los

particulares a través de diversas modalidades de contratación (concesión,

operación, asociación, etc.) con las consecuentes contraprestaciones económicas

de cada una de ellas, regalías, cánones superficiarios y participaciones.

En el actual Código de Minas se prevé que solo las entidades legitimadas pueden

hacer las solicitudes respectivas para el otorgamiento de los aportes, y la

extensión y duración de estos dependen de las licencias y concesiones, en virtud

de las cuales se ejecuten. De otro lado, las oportunidades, condiciones y términos

66

de los trabajos de exploración, montaje, construcción y explotación dependen del

alcance de los derechos contenidos en el aporte.

Bajo este escenario los particulares acceden a dichas áreas aportadas a través

de los sistemas de contratación que las entidades beneficiarias de los aportes

dispongan. Así las Juntas y Concejos Directivos de las entidades adscritas o

vinculadas, son las encargadas en desarrollo de su función administrativa del

recurso de definir mediante la expedición de un reglamento, si la contratación

debe realizarse por concurso o por contratación directa, caso en el cual debe

justificarse con motivos de interés público, económico o social, y los términos de

contratación en que se basan los contratos.

En lo que respecta a los contratos administrativos que desarrollen proyectos de

Gran Minería, estos deben guiarse por los lineamientos generales del código y por

las pautas o reglas específicas que expide el Ministerio, sin perjuicio de la

autonomía administrativa, técnica e industrial de las entidades adscritas o

vinculadas a este. De otra parte, la selección del sistema de contratación la hace

el gobierno nacional y la adjudicación del contrato o concurso se hace con el voto

favorable del Ministerio de Minas y Energía.

67

3.2.1.1. Problemática del Aporte Minero

Visto el funcionamiento de esta figura minera, me detendré en el análisis de sus

ventajas y desventajas, teniendo en cuenta, que no solo el congelamiento de

áreas como se verá, es uno de los puntos débiles que justifican su eliminación.

De acuerdo con un estudio realizado por el Ministerio de Minas y Energía36, el

aporte ha perjudicado considerablemente el desarrollo de la industria minera pues

ha contribuido a que se genere incertidumbre, por parte de los inversionistas del

sector, debido a que su otorgamiento crea un tratamiento diferencial entre los que

desarrollan la actividad minera con base en el sistema de aportes y los que la

desarrollan según el régimen común, generándose una desigualdad de

situaciones entre unos y otros.

De esta forma para un inversionista extranjero o nacional, no existen unas reglas

claras o estables que les permitan hacer sus estudios de inversión, ya que no hay

un régimen unificado por el cual se guíen y fundamenten dichos estudios. Por el

contrario, se encuentran con que dependiendo de los minerales a explotar y de las

entidades competentes de cada caso en particular, estarán sujetos a regímenes y

condiciones diferentes, lo que les representan un aumento en los riesgos, costos

36 Convertir, Proyecto de Reforma al Código de Minas, Febrero de 1997.

68

y tiempo, razón por la cual prefieren remitirse a países con legislaciones claras y

seguras.

Además de lo anterior, algunas opiniones del sector privado coinciden en decir

que con esta diversidad de regímenes, los inversionistas se encuentran ante el

problema de la discrecionalidad de la administración, ya que si bien existen unos

estatutos de contratación de cada empresa, como son los casos de Ecocarbón37 y

Mineralco, en la realidad es la administración de cada empresa la que elige con

quien contratar y sobre que bases se desarrollarán dichas contrataciones.

Otra desventaja con que se encuentran los inversionistas en Colombia es el

establecimiento de unas contraprestaciones económicas llamadas

“participaciones”, adicionales a las regalías o cánones superficiarios establecidos

en la ley, y propias del aporte minero.

Por participaciones se entienden las contraprestaciones diferentes de los cánones

superficiarios y regalías, pactadas en los contratos de exploración y explotación

que celebren las empresas industriales y comerciales del Estado dentro de sus

áreas de aporte.

37 La Empresa Colombina de Carbón Limitada ha reglamentado la contratación minera en sus zonas deaportes, así ha consagrado modalidades de contratos, tales como de Exploración y Explotación, deExplotación, de Exploración-Explotación con explotación anticipada, de Explotación con Exploraciónadicional. También puede negociar cualquier tipo de contrato si lo considere conveniente.

69

Entran aquí en consideración toda clase de acuerdos como por ejemplo, cuotas

extras en favor de las compañías estatales en caso de presentarse ganancias

extraordinarias en la comercialización de minerales; acuerdos de participaciones

crecientes de las empresas estatales por ganancias extraordinarias del contratista;

opción de derecho sobre el capital accionario de las compañías explotadoras; el

reconocimiento de bonos o cualquier otra figura tendiente a hacer más equitativa

la participación de las empresas del Estado en la explotación de alguno de sus

recursos”.38

Como se ve, con dichas participaciones la ley fomenta no solo la desigualdad de

tratamientos entre las personas dedicadas a la actividad minera sino la

discrecionalidad de la administración, por cuanto es ella quien, en cada caso, y de

acuerdo con la modalidad de contratación que se escoja, la que define los

porcentajes de participación.

No se encuentra por tanto hoy, un régimen unificado que consagre las pautas

generales para la celebración de contratos, sino que es la ley (artículo 81 Decreto

2655 de 1.988) la que faculta para que, dependiendo de cada caso en concreto,

sean las directivas de las entidades oficiales, las encargadas de decidir los

términos de contratación así como los sistemas por los cuales se escoge al

contratista, quedando la decisión a su total arbitrio.

38 Inversión en Minería, Op., p. 85.

70

3.2.1.2. Planteamiento de una Reforma

Aunque existen en el sector público defensores del aporte minero, que justifican su

existencia y permanencia en el hecho de que es vital que algunos minerales como

son en el caso actualmente del carbón, las piedras preciosas, los minerales

radiactivos y las zonas marítimas, estén bajo el exclusivo manejo del Estado

debido a su importancia y significancia para la Nación.

Del análisis efectuado encuentro que son más las desventajas que las ventajas de

esta figura, por lo que coincido, con aquellos que proclaman por su eliminación, ya

que, si bien se entiende, que hay minerales estratégicos que por su trascendencia

en la economía deben tener un tratamiento preferencial, también sabemos que

hay figuras alternas, más adelante analizadas, que permiten mantener el manejo

del Estado en dichos minerales, sin que se repitan las fallas propias del aporte.

El proyecto de ley con el que se pretendía modificar el código actual, eliminaba del

ordenamiento jurídico el Aporte Minero con las cual se pretendía acabar con los

distintos sistemas de contratación, la sustracción de áreas aportadas del régimen

común, la discrecionalidad de la administración en el establecimiento de las

condiciones de los contratos y la congelación indefinida de áreas aportadas que

tenían su explotación sujeta a la voluntad exclusiva de las entidades vinculadas o

adscritas.

71

La eliminación del aporte minero de la legislación, debe ser un propósito de la

actual administración, la cual ya planteó como una recomendación una reforma en

este aspecto.

3.2.2. Reservas Especiales

Como su nombre lo indica estas son zonas que por tener un potencial minero

considerable y de especial interés para el Estado se les da un tratamiento especial

y diferente que a las demás zonas mineras. El Decreto 2655 de 1.988 concede al

gobierno la facultad de declarar ciertos yacimientos, minas y depósitos, como

Zonas de Reserva Especial, con el fin de que en estas áreas se adelanten, por

parte de entidades adscritas o vinculadas al Ministerio, trabajos de investigación

geológico-mineros.

A pesar de que la justificación para declarar tales zonas de reserva, se da en la

medida en que la administración por razones técnicas y económicas

comprobadas, adelante en suelos potencialmente explotables, las investigaciones

pertinentes para enriquecer la información geológica minera, esta facultad de

reservar áreas no esta limitada en el tiempo, ni en el espacio, por lo que se

encuentra que la ley concedió a la administración la oportunidad de congelar áreas

indefinidamente.

72

Hoy en día se pretende eliminar del ordenamiento jurídico las zonas de reserva

especial, con el fin de evitar el congelamiento indefinido de ciertas áreas

declaradas como de reserva especial. En efecto la experiencia muestra que

amplias zonas del territorio son de reserva y aún no han sido exploradas y menos

explotadas por las agencias del Estado. En ese sentido se ha propuesto la

eliminación de dichas zonas, y en su lugar, consagrar la posibilidad de que el

Gobierno, por razones de interés público demostradas, declare zonas de reserva

temporal.

De esta manera se contempla la posibilidad de adoptar la figura de las reservas

temporales las cuales tiene a su favor el hecho de que están limitadas en el

tiempo y el espacio. Estas áreas entonces, no deben exceder un determinado

número de hectáreas y la reserva deberá tener una duración máxima de dos

años, pasados los cuales las zonas quedan libres y se integrarán al régimen

ordinario de selección del concesionario, con la salvedad de que no podrán ser

declaradas nuevamente como tales. De esta forma se busca la exploración

adecuada de las minas o yacimientos por parte de entes capacitados para el

desarrollo de la industria en esas áreas específicas.

En mi opinión, la eliminación de las reservas especiales constituye una ventaja

para la industria minera, pues acaban con la posibilidad de congelar determinadas

áreas, so pretexto de la existencia de razones de interés público, las cuales en

ocasiones pueden no estar totalmente justificadas pero que se prestan para

73

amparar la ineficacia empresarial del Estado, o si lo están, dan vía libre a

tratamientos diferenciales, que por la manera como se encuentran planteados en

la norma, conllevan el desaprovechamiento del mineral.

En cuanto a ser remplazado por reservas temporales, no encuentro del todo

justificado el establecimiento de las mismas, pues si bien su objetivo es la reserva

para la elaboración de estudios e investigaciones que procuren una mayor

información minero-geológica, el Estado siempre ha sido ineficiente en lo que

respecta al desarollo de estos fines. Por el contrario si estas áreas fueran

concedidas desde el principio a los partículares, estos en su propio beneficio

desarrollarian mejor tales labores, debido a que teniendo en cuenta su propio

interés económico deben producir resultados en estas tareas.

Considero que sería mejor si se eliminara por completo cualquier forma de

reserva, ya que si bien la temporalidad que se predica de las nuevas reservas,

limitan la posibilidad de las autoridades en el congelamiento indefinido de áreas,

todavía quedaría un espacio en el que la administración tendría la potestad

exclusiva del manejo de ciertos recursos.

Por lo anterior, puede ser una mejor opción la eliminación total de áreas de

reserva, y en su lugar la liberación desde un principio de todo yacimiento o mina,

sin importar el recurso que fuere. Como bien se sabe las reservas hacen

referencia a recursos estratégicos para la Nación, sin embargo con el simple

74

hecho de que el Estado los tenga bajo su potestad exclusiva no se garantíza,

como atrás quedo descrito, ninguna garantía adicional que no le pueda dar el

sector privado. Otra opción intermedia podría ser que se permitan reservas

temporales, con determinada restricción de áreas, pero con el establecimiento de

mecanismos por medio de los cuales se haga un control de resultados de las

investigaciones llevadas a cabo. Por tanto, se exigirían resultados a la entidad

beneficiaria de la reserva, como se le exige a los partículares titulares de licencias

de exploración. Todo para garantizar el racional aprovechamiento de los recursos

mineros.

3.2.3. ZONAS RESTRINGIDAS

3.2.3.1. Limitaciones por uso del Suelo

Unas de las situaciones que más afecta el aprovechamiento de áreas mineras, es

la aplicación de las normas referentes al uso del suelo ya que la ley le da, a las

distintas autoridades, las facultades para que regulen su utilización. Así de

conformidad con la Carta Política de 1.991 artículo 287, las entidades territoriales

gozan de entera autonomía para administrar sus recursos, ejemplo de lo anterior

es la competencia de los Consejos Municipales para reglamentar los usos del

suelo, y, la posibilidad de las áreas metropolitanas de autorizar la expedición de

reglamentos a este respecto.

75

En el mismo sentido la Ley 99 de 1.993 dispone que el Ministro del Medio

Ambiente es competente de una parte para expedir y actualizar el estatuto de

zonificación de uso adecuado del territorio y, por otra, para expedir las

regulaciones nacionales sobre el uso del suelo en lo concerniente a los aspectos

ambientales. Adicionalmente las Corporaciones Autónomas Regionales deben

establecer las normas generales a las que se deben sujetar los propietarios de

vivienda en áreas suburbanas.

3.2.3.2. Zonas Mineras Indígenas y de Comunidades Negras

Otras de las circunstancias que involucra el desaprovechamiento de zonas

mineras en el territorio nacional esta dado por la reglamentación de las Zonas de

Reserva Indígena y de las Comunidades Negras.

Actualmente las zonas de Reserva Minera Indígena, son zonas restringidas para

las actividades mineras que tienen la única posibilidad de que sean explotadas

por los aborígenes, o con el concurso de ellos, siempre y cuando no se atenté

contra las condiciones culturales, sociales y económicas de dichos grupos

aborígenes. También existen las zonas mineras indígenas, que son por su parte

zonas que el Ministerio de Minas y Energía señala como comprendidas dentro de

territorios indígenas razón por la cual requieren de una licencia especial para su

exploración y explotación.

76

3.2.3.3. Problemática de la Reglamentación del Uso del Suelo

En razón de las atribuciones legales sobre el uso del suelo, las distintas

autoridades de las entidades territoriales, han expedido reglamentos en virtud de

los cuales se establecen las restricciones de zonas para el desarrollo de la

industria minera, sin que tengan en consideración el potencial minero de dichas

áreas. Con la expedición de la Ley 338 de 1.997 se establecieron algunos

mecanismos por medio de los cuales los Municipios, en ejercicio de su autonomía,

promueven el ordenamiento de su territorio, y el uso equitativo y racional del suelo.

De este modo a través de un plan de ordenamiento territorial las autoridades

municipales tiene la facultad de señalar las condiciones de protección,

conservación y mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, forestal o

minera.

El Decreto 879 de 1.998 por el cual se reglamentó la ley en mención, le da el

carácter de obligatorio a los planes de ordenamiento territorial y consagra como

prioridades de estos lo relacionado con la conservación del medio ambiente, los

recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales.

Adicionalmente señala que la duración de los planes de ordenamiento territorial

tiene una vigencia mínima de tres períodos constitucionales dando estabilidad a la

normatividad. A su vez señalan la vigencia de sus contenidos y componentes, los

cuales también pueden tener hasta una vigencia de tres períodos constitucionales.

77

Esta obligación adicional de los municipios, abre la posibilidad para que se

establezcan limitaciones sobre las zonas mineras, de acuerdo con los criterios

establecido en la ley. De esta manera con la facultad de adoptar políticas

restrictivas al uso del suelo minero por períodos de más de nueve años, sé esta

abriendo la posibilidad a la congelación de áreas por lapsos prolongados que van

a causar la inutilización de zonas potencialmente explotables, si se limita su

explotación sin argumentos técnicos suficientes. Un caso que sirve de ejemplo es

la Resolución 222 de 1.994 expedida por el Ministerio del Medio Ambiente, donde

se declaran zonas ambientalmente incompatibles con la minería sin un adecuado

soporte técnico.

Por otro lado la omisión tanto de la Ley como del Decreto acerca de un

mecanismo de coordinación de políticas entre las autoridades mineras y

ambientales convierte estas disposiciones como futuras fuentes de conflictos entre

dichas autoridades.

3.2.3.4. Problemática de las Zonas mineras Indígenas y de ComunidadesNegras

De otra parte, en cuanto a la regulación de las áreas donde habitan los indígenas,

se encuentra todo un conjunto de normas expedidas por autoridades tales como la

Oficina de Asuntos Indígenas de el Ministerio del Interior, el Incora y autoridades

ambientales, la cuales en dichas regulaciones establecen las condiciones para la

78

realización de las distintas actividades económicas en dichas zonas. Sin embargo

en tales reglamentaciones no hay claridad sobre los conceptos de resguardo

indígena y territorio indígena, por lo que el porcentaje de áreas nacionales

ocupado por estas zonas, a las que se debe acceder según los requisitos exigidos,

es supremamente alto y se ve aumentado debido a la inexactitud en la

determinación de tales extensiones.

Así tanto los resguardos, es decir los sitios donde habitan los indios, como las

zonas de influencias de estos, es decir los territorios indígenas, se ven sujetos a

una serie de requisitos, entre los cuales se encuentra el consentimiento de los

aborígenes para la realización de labores mineras. Esto dificulta el acceso a sitios

potencialmente explotables y hace que muchas áreas se vean inutilizadas

mientras se llega a concertaciones con las comunidades indígenas. De otra

paerte, el Ministerio de Minas y Energía no hace parte de los comités técnicos del

Incora que delimitan estas áreas.Ello implica que no se tiene en cuenta la riqueza

del subsuelo en la toma de estas decisiones (ley 21 de 1.991 y ley 160 de 1.994).

En lo que respecta a las Comunidades Negras, la Ley 70 de 1.993 supone que

haya una organización al interior de las mismas, para efectos de la coordinación

para la toma de decisiones que tengan que ver con sus territorios y el

otorgamiento de la propiedad colectiva de la tierra. Hasta la fecha no ha sido

posible que esto funcione, sin embargo, se puede calcular que los territorios de

79

Comunidades Negras son casí la totalidad de la Cuenca del Pacífico que

comprende Chocó, Antioquia , Nariño, Cauca y Valle del Cauca.

El Decreto 1320 de 1.998 establece la obligación de consultar a dichas

comunidades para la exploración y explotación de recursos no renovables

encontrados en tales territorios. Si se tiene en cuenta la dificultad de consultar a

estas organizaciones debido a la falta de coordinación a su interior, se encontrará

un obstáculo para la obtención de las autorizaciones mineras y ambientales que

requieren los proyectos .

El sector privado calcula que junto con las áreas indígenas, resguardos y

territorios y las comunidades negras, solo se podrá realizar minería sin cumplir con

las exigencias planteadas para tales casos, en aproximadamente un 20% el

territorio nacional explotable.

3.2.3.5. Reforma Legal

3.2.3.5.1. Uso del Suelo

Ante la multiplicidad de reglas y normas que perjudican la utilización de áreas

mineras y con el fin de lograr concordancia entre las autoridades territoriales,

mineras y ambientales sobre el uso y aprovechamiento del suelo, se ha

80

contemplado la posibilidad de establecer procedimientos que tengan en cuenta los

conceptos de las distintas entidades territoriales al momento de otorgar los

derechos en las zonas urbanas.

3.2.3.5.2. Comunidades Indígenas

Dentro de esta política de no permitir que haya territorios reservados, también se

ha acogido la idea de abolir las zonas de reserva indígena. El proyecto de ley,

por ejemplo, proponía la unificación de las zonas mineras indígenas, y las zonas

de reserva indígena, las cuales tienen un tratamiento diferente en la legislación

actual.

El proyecto pretende entonces la unificación de estas dos modalidades, propone

el establecimiento de unas zonas mineras indígenas que comprenderían las dos

divisiones actuales. De esta manera para la exploración y explotación de dichas

zonas existiría ante todo un derecho de prelación en favor de las comunidades

aborígenes, que tendrían la posibilidad de que, si así lo solicitaren, la autoridad

minera les otorgará en concesión la exploración y explotación de tales áreas.

En caso de que la concesión de exploración y explotación fuera solicitada por

particulares, tal autoridad minera notificaría a las comunidades dicha intención

para que dentro de los cuatro meses siguientes, hicieran valer el derecho de

preferencia que tendrían, so pena de prescripción del mismo. Sin posibilidad de

81

dilatarlas en el tiempo. En caso de que se apruebe el proyecto de ley, los

particulares no necesitarán de licencias especiales para adelantar los trabajos

mineros en tales áreas. A este respecto sería bueno que el legislador tuviera en

cuenta la importancia de unificar los procedimientos de consulta, a las

comunidades indígenas, por parte de la autoridad minera y ambiental, para que

se agilizara en beneficio del minero dichos requisitos legales.

3.2.3.5.3. Comunidades Negras

Respecto de las comunidades negras, el proyecto faculta al Ministerio de Minas y

Energía para señalar y delimitar dentro de las áreas en que se haya adjudicado

propiedad colectiva a comunidades negras, según los lineamientos del artículo 4

de la Ley 70 de 1.993, zonas mineras de comunidades negras, para que la

actividad de exploración y explotación minera que se pretendiera desarrollar en

estas áreas, sea realizará de acuerdo con determinadas condiciones técnicas

especiales, acordes con la protección y participación de dichas comunidades. Al

igual que con las zonas mineras indígenas, existiría para las comunidades negras

un derecho de preferencia en su favor, con las mismas características de aquellas.

Por último, y en concordancia con el interés del Estado en el aprovechamiento de

ciertas áreas, la corriente de renovación también plantea como opción, el

establecimiento de unas zonas parcialmente restringidas para la minería. Estas

áreas solamente estarán disponibles bajo un concepto previo y favorable de

82

ciertas autoridades, sin embargo con el fin de que dichas áreas no queden

congeladas indefinidamente, se establecería el silencio administrativo positivo.

3.2.3.5.4. Otras Zonas Restringidas

Dentro de estas áreas se encuentran las zonas ocupadas por obras o servicios

públicos, zonas del perímetro urbano y zonas ecológicas.

La reforma que se pretende implementar considera importante diferenciar todas

las zonas especiales anteriores, de las llamadas áreas restringidas, las cuales son

enunciadas taxativamente en la ley y están impedidas totalmente para ejercer en

ellas la actividad minera. Dentro de dichas áreas se encuentran los parques

naturales nacionales, las reservas naturales, los santuarios de flora y fauna, las

zonas arqueológicas, las zonas ocupadas por edificios o construcciones rurales,

salvo consentimiento del propietario o poseedor, y las carreteras públicas,

oleoductos, gasoductos y líneas de transmisión eléctrica.

La motivación fundamental para el adelanto de una reforma en cuanto al

señalamiento de la zonas no aptas para trabajos mineros, es la necesidad de

desarrollar mecanismos regulatorios que permitan el ejercicio de la industria

minera en el lugar en donde se encuentran los yacimientos, y no donde las

autoridades sin fundamentación técnica o jurídica consideren que se pueden

83

hacer, toda vez que así se desaprovechan gran cantidad de terrenos con

eventual potencial minero.

Sin embargo, estudiadas las propuestas no encuentro soluciones que cambien de

manera radical los problemas descritos anteriormente como consecuencia de las

limitaciones a áreas potencialmente explotables. Pienso que el punto de partida

para resolver esta situación es tener en cuenta la declaración de utilidad pública,

frente a los derechos de sectores minoritarios y los derechos del resto de la

sociedad. Si bien es cierto que la Constitución y la ley protegen de manera

especial los derechos de ciertos sectores sociales y promueve la descentralización

en busca del desarrollo de las regiones, también es cierto que la Constitución y la

ley obliga a los mineros a la explotación de los recursos de manera eficiente en

beneficio de toda la sociedad.

La actividad minera, para que garantice el racional aprovechamiento de los

recursos naturales, renovables y no renovales dentro del concepto de desarrollo

sostenible, requiere de tecnología y de grandes inversiones de capital. Las

minorías etnicas no pueden garantizar dichos lineamentos, por tanto, debería

haber consistencia entre las políticas y la normatividad, en cuanto a lo que

persigue el Estado cuando otorga el título de explotación.

A mi modo de ver el derecho de preferencia que se intenta conceder a las

comunidades indigenas y negras, no es positivo para la actividad minera, debido a

84

que dichos grupos étnicos no cuentan con la tecnología y los capitales suficientes

para adelantar adecuados proyectos mineros. Así, si se permitiera la explotación

preferente de estas comunidades, terminarían convirtiéndose en minería de

subsistencia y haciendo un esfuerzo en pequeña minería.

Considero que lo procedente es la concesión directa de las zonas a las grandes

empresas para que con su estabilidad económica y tecnológica hagan un buen

uso de los recursos renovables y no renovables, que son propiedad de todos ,

incluyendo a la minorias étnicas. Los recursos económicos que generen esos

proyectos podrían ser asignados a planes y proyectos de desarrollo para el

mejoramiento de las condiciones de vida de estos Colombianos.

El derecho de preferencia de que gozan estas comunidades podría entenderse

como la posibilidad de acceder de manera preferente a los empleos generados por

los proyectos de exploración y explotación, y al mejoramiento para los Indígenas y

negros en su calidad de vida.

Aunque en principio la consagración parezca incostitucional por no tener en

cuenta el derecho de los indígenas y las comunidades negras sobre el uso de sus

territorios,se podrían buscar mecanismos legales por medio de los cuales dichas

comunidades tengan activa participación en los órganos de decisión y dirección de

85

las empresas, pero dejando a personas con capacidad técnica y económica el

desarrollo de los proyectos, bajo el principio de que el interés general, en este

caso, la economía nacional, prevalece sobre cualquier interés partícular.

Considero que las anteriores propuestas podrían solucionar de una manera

distinta, un problema social que, a mi juicio ha sido erróneamente atendido a

través de la permisividad del Estado con la minería de subsistencia, la pequeña

minería mal ejercida y la minería informal.

3.3. TÍTULOS MINEROS

Uno de los aspectos centrales de las legislaciones mineras son las regulaciones

de los títulos mineros, consagradas en estas, con el fin de que los particulares

accedan a las minas y yacimientos pertenecientes exclusivamente a las

Naciones. El origen de dichos medios jurídicos los encontramos en la legislación

española en donde todas las minas pertenecían a la Corona, por lo que su

utilización dependía de que se entregaran a los particulares dichas minas en

arrendamiento o a cualquier otro título no traslaticio de dominio. De esta manera,

los descubridores de yacimientos se les otorgaba la facultad de explotación

condicionada al pago de regalías y al mantenimiento de las labores mineras, estos

principios rigieron durante la época colonial y los primeros cuarenta y ocho años

de nuestra República, en donde todas las minas pertenecieron a la Corona y

después a la República.

86

Sin embargo el régimen jurídico de la propiedad Colombiana, cambió desde 1.858,

fecha en que se aprobó la carta política da la Confederación Granadina. Desde

este momento la legislación minera se fraccionó y la propiedad de las minas, se

distribuyó entre las minas pertenecientes a la Unión, las pertenecientes a los

diferentes Estados de acuerdo con el régimen constitucional de la época y

finalmente las de algunos particulares que conforme al principio de accesión

adoptado en algunas regulaciones de los Estados, reconocieron propiedad a los

particulares dueños del suelo.39 Así ya no solo los títulos eran los medios para

acceder a las minas de la unión o de los Estados sino también aquellos que

reconocían propiedad particular sobre algunas partes del subsuelo.

Fue solo hasta la expedición de la Constitución de 1.886 artículo 202, que la

República recobró el dominio de todas las minas, ya hubiese estas pertenecido a

los Estados o a los propietarios del suelo. Sin embargo en esta reivindicación de la

Nación, se presentaron algunos casos en que se habían configurado derechos en

favor de terceros y hubo la necesidad de reconocer la propiedad partícular de

algunas minas.

39 Este criterio fue adoptado por las Asambleas de los Estado y fue ratificado por el Código Fiscal de 1.873artículo 939, sin embargo fue eliminado en el artículo 5 de la ley 38 de 1.887.

87

Recuperada entonces la propiedad sobre las minas, la tarea posterior del

legislador fue la de establecer un marco legal apropiado que permitiera el acceso

de los particulares a dichas minas. Con la Ley 20 de 1.969 se intentó unificar la

legislación minera, reafirmando en primer lugar el principio de que todas las minas

pertenecen a la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos en favor de

particulares.

En segunda instancia se estableció, que “en concordancia con la función social de

la propiedad, el objeto de los derechos otorgados sobre los depósitos mineros era

el de obtener, mediante su explotación técnica y sistemática, el aprovechamiento

total de los respectivos yacimientos”40. El legislador definió la función social en

relación con la actividad minera, como producción económica, creación de trabajo

y empleo, generación de riqueza, aprovechamiento de recursos naturales,

explotación técnica y económica del suelo y subsuelo, objetivos que solo podían

ser alcanzados a través de un sistema que permitiera el acceso justo a las minas

del Estado.41

En este orden de ideas se dispuso que todas las minas de la Nación quedaban

sujetas a los sistemas administrativos de contratación del aporte, la concesión y el

permiso, y que en el curso de la tramitación administrativa de estos, no habría

lugar a oposiciones fundadas en pretendidos derechos de la propiedad de los

40 Arrieta Carlos Gustavo, Exposición de Motivos ley 20 de 1969, Ecominas. P. 503.41 Aguirre L. Indalecio, Exposición de Motivos ley 20 de 1969. P. 511.

88

yacimientos. También se dispuso en dicha oportunidad que para el otorgamiento

de tales derechos primaban los principios de derecho administrativo de tal manera

que se accediera eficazmente a la exploración y explotación de las minas y se

cumplieran los objetivos planteados en el concepto de función social de la

propiedad del subsuelo.

Por último se reafirmó la utilidad pública e interés social de la industria minera, y

se facultó al Gobierno para decretar oficiosamente o a solicitud de parte, la

expropiación de los derechos que se tengan sobre las minas cuando sea

necesaria para la inmediata iniciación de las explotaciones o para aumentar la

producción en beneficio de la economía nacional.

Estos postulados son los supuestos más importantes a partir de los cuales, las

legislaciones mineras posteriores tomaron en su consideración para la regulación

de la actividad minera. A continuación iniciaremos el análisis de la normatividad

actual de los títulos mineros.

3.3.1. Regulación Actual de los Títulos Mineros

El título minero ha sido definido como “El acto administrativo que consta en un

documento mediante el cual se radica en una persona natural o jurídica, distinta

de la Nación, el derecho a explorar y explotar el suelo y el subsuelo mineros de

89

propiedad nacional.”42 Los títulos han sido entonces utilizados en la legislación

colombiana, como los mecanismos idóneos que legitiman el ejercicio de los

derechos de exploración y explotación del suelo y subsuelo Colombiano.

Se consideran como títulos los de adjudicación perfeccionados conforme al

Código de Minas adoptado por la Ley 38 de 1.887, las Minas redimidas a

perpetuidad y las sentencias ejecutoriadas que reconozcan la propiedad privada

del suelo y subsuelo minero, así como los respectivos contratos, negocios o

convenios a través de los cuales se transfiere el respectivo derecho de dominio.

También, son títulos mineros, los permisos, concesiones y aportes otorgados de

acuerdo con la Ley 20 de 1.969, al igual que las licencias de exploración, de

explotación, los contratos de concesión y los aportes otorgados en virtud del

Decreto 2655 de 1.988, siendo estos últimos los medios actualmente vigentes en

la ley.

42 ARAMBURO, Op. Cit., p. 75.

90

3.3.1.1. Licencias de Exploración

En primer lugar encontramos las Licencias de Exploración, que son, de acuerdo

con, el Código de Minas “los títulos que confieren a una persona el derecho

exclusivo para realizar, dentro de una zona determinada, trabajos dirigidos a

establecer la existencia de depósitos y yacimientos de minerales y sus reservas en

cantidad y calidad comercialmente explotables”.

Estas licencias son actos administrativos de carácter particular proferidos, antes

por el Ministerio de Minas y Energía y hoy por Minercol Ltda o sus entidades

delegadas, en virtud de las cuales se confiere un derecho absoluto que no puede

ser desconocido una vez que este debidamente registrado, momento a partir del

cual las licencias se radican en el activo patrimonial del beneficiario toda vez que

son esencialmente negociables y renunciables.

Las áreas que se otorgan en virtud de dichas licencias están clasificadas por el

Decreto 2655 de 1.988 según la extensión del yacimiento y según la magnitud de

los proyectos. De este modo, dependiendo si son exploraciones de pequeña,

mediana o gran minería, la duración de las mismas será de uno, dos y cinco años

según el proyecto a desarrollar. Los interesados por su parte pueden solicitar

licencias de exploración limitándolas a determinados minerales o pueden

solicitarlas en relación con todos los minerales concesibles existentes en el

yacimiento o depósito.

91

En cuanto a las obligaciones derivadas de las licencias de exploración estas

dependen de la envergadura de los trabajos, de esta manera los pequeños

mineros tienen las obligaciones de efectuar y presentar el Informe Final de

Exploración y el Programa de Trabajos de Inversiones, además de las

obligaciones ambientales impuestas por la Ley 99 de 1.993 a las cuales se hará

referencia posteriormente en el subcapítulo de Problemática Ambiental.

Por su parte, los medianos y grandes mineros tienen un grado de exigencia mayor

en cuanto a obligaciones, ya que estas se les imponen, como anteriormente se

dijo, teniendo en cuenta la dimensión del proyecto que se desarrolla.

De esta manera estos mineros deben presentar por cada año de la vigencia de la

licencia un resumen del programa de exploración ejecutado, con las inversiones

realizadas y los resultados obtenidos, igualmente deben presentar un resumen del

programa de obras y trabajos que adelanten en la anualidad siguiente. Además

del anterior informe de progreso, deben presentar el informe final de exploración,

el programa de trabajo de inversiones y las obligaciones ambientales impuestas

por la normatividad ambiental.

Con estos parámetros la administración se asegura que el proyecto a

desarrollarse tendrá la viabilidad técnica, económica, ambiental y jurídica. De esta

manera al vencimiento de la licencia de exploración si el titular cumplió con todas

92

las obligaciones anteriores, tendrá derecho a la correspondiente licencia de

explotación o a que con él se suscriba el contrato de concesión según el caso.43

3.3.1.2. Licencias de Explotación

Las licencias de explotación son los actos administrativos en virtud de los cuales

los pequeños mineros adelantan la explotación de los minerales, previa

autorización del Ministerio de Minas y Energía. Se constituyen en títulos mineros

que tienen como finalidad permitir al titular de una licencia de exploración que

haya cumplido todas sus obligaciones, y cuyo proyecto sea clasificado de

pequeña minería, convertir su licencia de exploración en licencia de explotación.

El Ministerio de Minas y Energía o la autoridad minera delegada, son los

competentes para aprobar dicha conversión.

Para que pueda concederse estas licencias, los interesados deben presentar el

Informe Final de Exploración, y el Programa de Trabajos e Inversiones, los cuales

deben ser aprobados por las autoridades mineras, la ley ha establecido la

constitución de dichas licencias de manera inmediata, cuando en los primeros

sesenta días no se ha dado ninguna objeción a los documentos e informes

presentados.

43 Ricaurte Margarita y Martínez Alejandro, Código de Minas, artículo 44. P. 41.

93

En cuanto a las obligaciones del explotador éste deberá rendir informes anuales,

por medio de los cuales las autoridades se enteren del programa de explotación,

incluyéndose todas las inversiones realizadas y los resultados obtenidos.

Deberán igualmente presentar los resúmenes correspondientes al programa de

obras y trabajos programados para el año siguiente.

Finalmente, para el inicio de la explotación, los trabajos, obras de desarrollo y

montaje se deberán realizar durante el primer año, sin embargo con previo aviso

al Ministerio se podrán iniciar las labores propias de explotación. La duración de

las licencias es de 10 años contados a partir de su inscripción en el registro

minero, con la posibilidad de ser prorrogada por una sola vez por el término inicial

o hacer uso del derecho de preferencia para suscribir contrato de concesión si las

circunstancias del yacimiento así lo permiten.

3.3.1.3. Contrato de Concesión

Es un contrato minero, es decir, que tiene por objeto principal la exploración,

montaje de minas, explotación y beneficio de minerales. Se celebra entre el

Ministerio de Minas y Energía y una persona natural o jurídica con el fin de que se

le conceda a ésta el derecho exclusivo para extraer los minerales de un

yacimiento determinado y para realizar las obras necesarias para su explotación.

94

Para celebrar el contrato de concesión es necesaria la aprobación del Informe

Final de Exploración, el Programa de Trabajo de Inversiones, la delimitación de las

zonas y la clasificación definitiva del proyecto como de mediana o gran minería.

Así el contrato se perfecciona una vez se haya suscrito esta previa comprobación

del cumplimiento de los anteriores requisitos. Su ejecución sin embargo solamente

podrá hacerse a partir de su inscripción en el registro minero, y como en cualquier

otro caso, deben cumplirse las obligaciones consagradas en la ley 99 de 1.993 y el

decreto 501 de 1.995 referente al medio ambiente, lo cual se analizara en el

capítulo correspondiente.

Por la concesión del Estado al particular, de los derechos sobre el subsuelo, éste

último tiene la facultad exclusiva de extraer los minerales encontrados en las áreas

concedidas, las cuales se entienden contratadas por linderos, por lo que el

concesionario no tiene derecho a reclamo en caso de que la extensión real

contenida en tales linderos resulte inferior a la mencionada en el contrato.

En cuanto a los minerales que comprende la concesión, tal y como lo indica el

artículo 65 del Código de Minas, son únicamente los específicamente señalados

en el contrato, así, como también los que se hallaren asociados o en liga íntima o

que se obtengan como subproductos de la explotación de los minerales

principales.

95

En lo que respecta a las obligaciones además de las contraprestaciones

económicas y las obligaciones ambientales y fiscales el Código de Minas

establece unas obligaciones de orden técnico por medio de las cuales la racional

explotación de los recursos mineros y la seguridad de los trabajadores, esto sin

perjuicio de la autonomía técnica, industrial, económica y comercial del

concesionario.

La duración del contrato es de treinta años contados a partir de la inscripción del

mismo en el Registro Minero, los trabajos de desarrollo y montaje deberán

hacerse dentro de los primeros cuatro años del período de explotación, y a

medida en que dicha explotación se lleve a cabo deberán devolverse al Ministerio

de Minas y Energía las zonas que no queden incluidas en los respectivos planes

relativos a las áreas a explotar.

Un elemento final de éste contrato es la llamada figura de la reversión, por virtud

de la cual el concesionario de contratos de gran minería, ya que en la mediana

minería la reversión es facultativa del Estado, está obligado a entregar a éste, sin

ningún costo, la totalidad de instalaciones y equipos que estén en funcionamiento

al momento en que opere la reversión. Así mismo, el minero deberá entregar al

Estado todas las propiedades muebles que haya adquirido para beneficio de la

explotación o de las actividades conexas tales como el transporte y embarque de

minerales.

96

3.3.2. PROBLEMÁTICA DE LA LEGISLACIÓN ACTUAL

- La regulación de los títulos mineros contiene un innumerable listado de

requisitos y trámites que, adelantados siguiendo los pasos y el ritmo de la

administración, convierten los procedimientos para acceder a los títulos en una

tarea de nunca acabar. Se consultó con la Dra. Margarita Ricaurte,44 quien de

acuerdo con un censo realizado entre algunos mineros me confirmó, que si un

proyecto no tiene ningún conflicto con terceros, el tiempo que puede transcurrir

entre la solicitud del título y su otorgamiento o la celebración del contrato puede

ser hasta de cuatro años, término a partir del cual pueden perfectamente pasar

otros cuatro años en el otorgamiento de la licencia ambiental, es decir, por bien

que le vaya a un minero gastará aproximadamente ocho años para comenzar sus

labores mineras. Los pasos a seguir se han calculado, por parte de los

interesados, en 265.

En la práctica la mayoría de los mineros comienzan los trabajos antes de estar

habilitados legalmente, debido a que los trámites superan los plazos estimados

para la ejecución de estudios y trámites relacionados con la factibilidad y

prefactibilidad del proyecto, teniendo que iniciar la ejecución de las obras o

trabajos sin los respectivos permisos, licencias y contratos que debe otorgar el

44 Entrevista con la Dra. Margarita Ricaurte quien fue una de las dos consultoras que elaboraron el primerproyecto de ley para reformar el actual Código de Minas, Junio 19 de 1.998.

97

Estado, para cumplir con los cronogramas establecidos. Esta variable jurídica

usualmente supera cualquier estimativo razonable.

- Por otro lado el régimen de contratación minera, es inequitativo ya que según

los sujetos de la relación jurídica, y los minerales a explotar, las reglas a aplicar

serán diferentes. Lo anterior genera incertidumbre para los inversionistas, los

cuales encuentran tratamientos diferenciales que no hacen eficiente el sistema,

si se le comparara con el resto de las legislaciones. Véase Cuadro 4.

- Adicionalmente la duración de los diferentes títulos mineros, esta perjudicando

gravemente la actividad minera. Es así como, por ejemplo, para las licencias de

exploración, existe un lapso muy largo, el cual no esta en concordancia con la

realidad, ya que gracias a la tecnología y a la ayuda de instrumentos modernos,

los diagnósticos son dados en un tiempo más corto y sobre áreas más extensas.45

En cuanto a los contratos de concesión cuyo término es actualmente de 30 años,

(art. 69) su duración se convirtió en un obstáculo para las empresas que ejercen

actividad industrial minera. La explotación minera es un conjunto de operaciones

que requieren, por lo general, de largos períodos de tiempo que les permitan la

adecuada explotación de la mina y la recuperación de la inversión.

45 Inversión en Minería, Op., p 76.

98

Cuadro. 4 Comparación sobre Legislación de Títulos Mineros

México Perú Chile ColombiaRégimen deLicencias

Concesiones deexploración yexplotación.Resolucionesadministrativas.

Concesión deexploración yexplotación.Resolucionesadministrativas.

Concesionesde exploracióny deexplotación.ResolucionesJudiciales.

Licencias deexploración, deexplotación,contratos deconcesión.Resoluciones ycontratos adm.

Informetécnico sobreexploración

Sí, dentro de los120 días de laterminación.

No No Sí antes delvencimiento delicencia

Duración de laexploración

Seis añosImprorrogables

Seis añosImprorrogables

Dos años ydos másprorrogable

De uno a cincoaños segúnprorrogable porigual tiempo

Obligación enexploración

Ejecutar trabajoscon inversionesmínimas. Informeanual deinversiones. Pagoderechos

Ejecutar trabajoscon inversionesmínimas.Declaración anualde labores

Pagar tasa Pagar canonsuperficiario

Duración deexplotación

Cincuenta añosprorrogables porigual término

Por la vida útil de lamina

Indefinida Treinta añosProrrogable

Obligacionesen explotación

Ejecutar trabajoscon inversionesmínimas. Rendirinformes anualesmensuales deproducción y cada2 años sobrereservas

Acreditarproducción mínimoal octavo año. Encaso contrariohabrá sanción.Informe annual deventas. Pago dederecho ydeclaración anualconsolidada

Pagar tasa Pagar regalíasPresentación deinformes anuales

Contratos Concursospúblicos áreas deasignación

Licitación públicaáreas empresasestatales

Contratos deoperación

Contrato deconcesión

Aporte minero Sí Sí No SíClasificaciónde minería

Si pequeña omediana segúnventas anuales,volumen deextracción aportea producción Nal

Si se diferencia alpequeño productor

No Sí en pequeñamediana y engrande segúnvolúmenes deextracción

Reversión debienes

No No No Sí en granminería

Fuente: Documento Modernización de la Actividad Econometría, Bogotá 1995.

En la práctica industrial, los mineros se encuentran con una barrera temporal que

no les permite tener la seguridad necesaria en cuanto al suministro de materia

prima, sobre todo en industrias tales como la cementera, la del ladrillo y la del

99

vidrio, en donde las fábricas deben tener garantizado la materia prima por un

período superior a 30 años, lo que obliga a tener más títulos mineros de los

necesarios, con el fin de tener zonas en reserva para desarrollos futuros.

De otra parte, se presenta la situación de que los mineros se abstienen de hacer

nuevas inversiones en tecnología y recursos materiales dado que no tienen

certeza de lograr el retorno de las inversiones nuevas. Lo anterior, debido a que

en un término relativamente corto todo revierte al Estado. De este modo, el

limitado término de duración del contrato puede perjudicar la viabilidad económica

y técnica de la empresa minera y transformadora de minerales.

La reversión tuvo su justificación legal cuando no existía la ley de regalías y el

Estado participaba directamente de la exploración y explotación minera. Hoy, con

la ley de regalías existe una obligación a favor del Estado como contraprestación

de la explotación de los recursos no renovables lo cual deja sin piso la

justificación económica de dicha figura. Además, los bienes revertidos no aportan

al funcionamiento del Estado y si significan erogaciones costosas para su

administración y mantenimiento.

En concordancia con lo anterior, se ha propuesto la eliminación de la reversión

minera del contrato de concesión lo que en mi opinión es conveniente para la

industrialización del sector, debido a que al eliminar dicha figura se esta

buscando que haya actualización tecnológica e inversión en los últimos años de

100

los proyectos mineros en ejecución. De esta forma los empresarios hacen sus

inversiones hasta último momento, sin temer que después toda vaya a ser

revertido. Igualmente, para el Estado significa eliminar unos gastos de

administración que no generan un ingreso que los compense.

3.3.3. REFORMA AL RÉGIMEN DE TÍTULOS MINEROS

De acuerdo con el análisis anterior, es forzoso concluir que para que un minero

acceda a la explotación de un recurso natural no renovable debe cumplir las

exigencias requeridas tanto por el Ordenamiento Jurídico Minero como el

Ordenamiento Jurídico Ambiental. Sin embargo dichos procedimientos no estan

coordinados en cuanto a los tiempos y modos, de tal forma que para cada etapa

del proyecto minero, haya un requisito ambiental correspondiente.

Por ejemplo, hoy en día un minero firma el contrato de concesión y después

obtiene la licencia ambiental pudiendo ocurrir que, de acuerdo con el resultado de

los estudios ambientales, el proyecto no tenga viabilidad ambiental. Lo anterior

nos conduce a la situación presente en que una entidad o agencia del Estado

otorga un derecho y otra puede hacer su ejercicio nugatorio.

Bajo estas circustancias los inversionistas corren el riesgo de que la autoridad

ambiental no conceda la licencia, lo que significaría una pérdida de tiempo y

capital invertido en las etapas de prefactibilidad y factibilidad. Esta es solo una

101

manifestación de la falta de coincidencia que se presenta entre los procedimientos

a seguir en materia minera y ambiental, los cuales no tienen en cuenta las obras

ejecutadas y los recursos invertidos.

La reforma debe concentrarse a mi modo de ver, en hacer una evaluación

simúltanea de la viabilidad jurídica técnica, económica y ambiental del proyecto

para que así se logre sincronizar los procedimientos a seguir, con el fin de que

haya una acoplamiento, no solo en las oportunidades de cumplir los requisitos,

sino en los términos que la ley da para los pronunciamientos respectivos de las

autoridades competentes.

La opción que se ha planteado, de establecer un solo título minero como se

explicará a continuación y de unificar en el tiempo los trámites tanto mineros como

ambientales, puede ser una alternativa para armonizar la desorganización

procedimental causada por la falta de claridad en la ley. Sin embargo, encuentro

que al haber una unificación podría generarse un problema de intromisión de

competencias entre autoridades lo que generaría una fuente de conflictos, que el

legislador debe considerar.

Por ejemplo, las autoridades ambientales podrían querer modificar el diseño

minero del proyecto para ajustarlo a las normas ambientales, o las autoridades

mineras hacer exigencias que no consulten las necesidades de presevación del

medio ambiente.

102

Estimo que el punto de partida para encontrar soluciones efectivas, es entender

que el fundamento central del problema radica en el distanciamiento entre los

criterios y fines de las autoridades competentes. Por tanto, solo en la medida en

que se encuentren fórmulas que armonicen dichos lineamientos, será más fácil

cumplir por parte de los mineros los procedimientos y requisitos exigidos por las

autoridades en mención. Por eso en otros paises como México existe una sola

autoridad que concede los dos permisos.

Debería entonces buscarse la manera en que la autoridad minera y ambiental

trabajen conjuntamente en cuanto a las oportunidades y alternativas para sacar

adelante los distintos proyectos mineros. Pienso que la unificación debe

predicarse de las funciones tanto de unos como otros, de tal manera que el

otorgamiento de derechos y licencias, sea una labor desarrollada con espíritu de

cooperación y sincronizada en cuanto a tiempos y modos en beneficio de toda la

Nación.

Un estudio46 realizado por el Banco Mundial considera que las reformas positivas

hechas en algunos países de América Latina, coinciden en la adopción de cinco

aspectos centrales del régimen de títulos mineros, por virtud de los cuales se ha

46 “ Latin American Mining Strategy Study” Legal and Institutional Aspects of Mining Regulations in latinAmerica. The World Bank page 7-9.

103

pretendido disminuir la corrupción y la duración de los procedimientos, eliminando

la discrecionalidad y tramitología:

• La eliminación del requisito que el solicitante de un derecho minero demuestre

la existencia de un yacimiento comercialmente explotable o su capacidad

económica y técnica para adelantar el proyecto.

• La eliminación o estandarización en la legislación, de los requisitos de los

programas de trabajo, inversión, producción y los mecanismos para cumplir

tales requisitos.

• El establecimiento de procedimientos que obligan a la autoridad competente a

expedir los títulos mineros con prioridad a quien cumpla con los

procedimientos para obtenerlos.

• La especificación en la legislación de las distintas obligaciones de los

beneficiarios de los derechos mineros y la forma de cumplirlas.

• La limitación en la ley las causales y procedimientos para cancelar los

derechos.

Con base en dichas recomendaciones, en Colombia se ha fortalecido la idea de

acabar con los diferentes títulos mineros para crear un título minero único

llamado contrato de exploración y explotación, por virtud del cual se otorgue el

derecho de explorar y explotar el suelo y subsuelo mineros de propiedad nacional,

siempre y cuando se cumpla con los requisitos señalados en la ley.

104

Por medio de este título se pretende otorgar a los beneficiarios la facultad de

explorar y explotar el suelo y subsuelo minero de propiedad de la Nación,

otorgándose como instrumento para tal cometido, el derecho exclusivo y temporal

para establecer la existencia de minerales en cantidad y calidad aprovechables de

manera que pueda apropiárselos mediante su extracción a cambio de

contraprestaciones económicas tales como el canon superficiario, las regalías y

los impuestos específicos.

3.3.3.1. Características del Título Único

En primer lugar, el título único conferiría al minero el derecho a realizar las

exploraciones y explotaciones necesarias desde el primer momento en que se es

titular. Esto en la práctica, constituiría una garantía para los inversionistas que

desarrollan labores de exploración, pues la ley les asegura que podrán explotar

los minerales que encuentren en la etapa de exploración sin que medien

exigencias adicionales.

De esta manera, el derecho de explotación estaría comprendido en el mismo acto

de otorgamiento del título, lo que constituye una garantía para los empresarios

toda vez que no quedan sujetos a una posterior decisión o actuación

administrativa para acceder a las labores de explotación. Con esta consagración,

el legislador lograría poner fin a una situación que genera incertidumbre y a la

que han venido siendo sometidas las personas que realizan las exploraciones.

105

Una segunda característica del título minero único, que también lo es de los

títulos actuales, es que el derecho de exploración y explotación que reconoce es

distinto e independiente de las que ampara la propiedad o posesión superficiaria

(artículo13 inciso 3). De este modo en aras de seguir el principio Regalista que

rige la propiedad de los recursos naturales no renovables en Colombia, y por el

cual hay una propiedad del dueño sobre el suelo y una propiedad estatal sobre

las minas, el título minero único permite distinguir el derecho del Estado a explorar

y explotar los recursos yacentes en el suelo y subsuelo, del derecho de los

particulares, ya sea de propiedad o posesión, sobre las áreas superficiales que

contienen dichos recursos.

El título reconoce entonces la independencia y diferencia de uno y otro derecho

(el del Estado y el del particular), con lo que se da fundamento legal a los

derechos y obligaciones que cada uno de los propietarios tiene en su favor. En

este orden de ideas, se confiere la posibilidad de gravar la propiedad superficiaria

de terceros con las servidumbres y gravámenes consagrados en la ley, y la de

gravar el derecho de exploración y explotación para garantizar a su vez el acceso

a sistemas de financiación.

106

3.3.3.2. Particularidades del Título Único

-Un aspecto fundamental es el término de duración del título único, en donde se

propone para la etapa de exploración 5 años improrrogables y para la etapa de

montaje y explotación 50 años prorrogables, por 25 años más, si se justifica.

-En lo que hace referencia al área de la concesión, se establece un límite máximo

de 30.000 hectáreas y de 1.000 hectáreas para materiales de construcción. En

cuanto a la obligación de hacer devolución de áreas, se contempla que para

aquellos títulos superiores a 500 Has, se devuelva el 50 % del área inicialmente

otorgada durante el período de la exploración, no pudiendo otorgarse al mismo

titular, durante los cinco años siguientes a la fecha de la devolución.

-Otra particularidad fundamental de esta propuesta legislativa es la eliminación de

la demostración de la capacidad económica del solicitante. Este requisito exigido

hoy a aquellos que ostentan más de tres solicitudes de títulos, aunque tiene su

justificación en tratar de evitar el congelamiento de áreas por parte de empresas

con insuficiente capacidad económica, la realidad muestra que se ha convertido

en un requisito engorroso que no esta cumpliendo su función ya que los estados

financieros de las empresas, no siempre reflejan de manera fidedigna el real

estado de las mismas, ni son garantía hacia el futuro en cuanto a la disponibilidad

de recursos necesarios para la adecuada explotación. Considero que una

verdadera fiscalización de la suficiente capacidad técnica y económica de las

107

empresas, debe realizarse en el campo, es decir en las minas, donde se

establezca que el empresario dedica al proyecto los recursos necesarios para un

racional aprovechamiento del recurso, y no sobre los documentos que se

presentan, los cuales en la mayoría de las veces no demuestran la verdadera

capacidad económica como ya se dijo.

-Una de las ventajas positivas de este título único , es la reducción de requisitos

previos y la simplificación de trámites que, acompañadas de la armonización del

régimen minero ambiental, lograrán acelerar y hacer más eficaz el otorgamiento

de los derechos mineros.

En el Cuadro 5 presentamos la comparación entre los requisitos exigidos

actualmente, en cada uno de los títulos, y los que posiblemente se exigirán con el

título único.

La unificación de los títulos mineros a que se ha hecho alusión en un contrato

único de Concesión para la exploración y explotación minera, no sólo se refiere al

establecimiento de un solo título para las dos actividades, sino a la igualdad de

tratamientos que se dará tanto a grandes, medianos y pequeños inversionistas

que, como se vió, tienen un tratamiento diferencial según la dimensión de los

proyectos que desarrollen.

108

Cuadro 5. Requisitos de los Títulos Mineros

Licencia deexploración

Licencia deexplotación

Contrato deconcesión

Aporte Minero Título MineroUnico

Presentación yradicación

Presentación deinformes finales

Aprobación deinformes finales

Solicitud conjustificacióntécnica

Solicitud de título

Estudio técnicode alinderacióny demostraciónde áreas

Solicitud deconversión delicencias

Constitución degarantíaprendaria por el10 % de valor deproducciónestimada de 2años

Estudio deplanos de laszonas

Especificación deminerales deinterés ydelimitación deáreas, max.30.000 ht.

Resolución delicencia

Solicitud deautorizaciónambiental

Aprobación delicenciaambiental

Anotación desuperposiciones

Auto condeficienciatécnicas

Presentaciónde estudio deimpactoambiental oplanes demanejo deexploración

Elaboración delcontrato,suscripción delas partes y pagode impuesto detimbre

Fijación decriteriosgenerales por elMinisterio

Notificación deconcepto técnicoy estudio desuperposiciones

Aprobación delestudio deimpactoambiental,obtención delicenciaambiental

Inscripción delcontrato ycaución enregistro minero

Resolución deotorgamiento delaporte a lasentidadessolicitantes

Suscripción delcontrato yregistro minero

Registro minero Ejecución deobligaciones

Regulación decontratos

Iniciación deexploración

Pago de canonsuperficiario

Presentación delplan ambiental

Presentaciónde informes deprogreso

Constitución degarantía 30%

Iniciación deexploración

Registro degarantía ylicencia

Presentaciónde informesfinales,clasificación delproyecto

Inicio de montajey explotación

Fuente: Código de Minas-Proyecto de Ley Código de Minas

Esta igualdad de tratamiento a los mineros se refleja también en que todos ellos

deberán cumplir con los mismos requisitos para acceder a la exploración y

explotación minera. Es así como con la sola presentación de una misma solicitud

109

ante la autoridad minera en la cual se especifiquen los minerales a explorar y

explotar, y a la cual se acompañen la descripción de la localización y la

delimitación técnica del área, se podrá suscribir el contrato de exploración y

explotación.

- Junto con la presentación de un plan minero ambiental garantizado mediante

póliza, y la inscripción en el registro minero quedará facultado el empresario para

iniciar las labores mineras. Por lo anterior, en la legislación que se pretende

expedir, cualquier minero grande, mediano o pequeño, tiene la posibilidad de

adelantar sus labores de exploración y explotación, con la seguridad de que las

autoridades mineras no concederán el derecho de explotar a una persona distinta

de la que hizo la exploración, siempre y cuando ésta así lo solicite, pero con el

compromiso de adelantar estos trabajos dentro de los mejores niveles de la

técnica.

3.4. CARGAS MINERAS

El principio regalista que rige nuestro ordenamiento jurídico ha establecido como

titulares de la propiedad del suelo a los particulares, y la del subsuelo al Estado.

Sin embargo, tal como lo estima el Dr. José Luis Aramburo en su Curso de

Derecho Minero, tanto uno como otro tienen sobre la misma entidad material

110

derechos que les permiten el uso del suelo y el subsuelo.47 Esta dimensión dual

de la propiedad genera en la práctica dificultad para el propietario particular del

suelo, al que le es difícil entender la complejidad que implica, ceder la propiedad o

soportar cargas adicionales, en pro de una actividad de interés público.

Con el propósito de delimitar los derechos de unos y otros, y en favor de un

beneficio general, el legislador introdujo en el derecho minero una serie de

instituciones jurídicas tales como las expropiaciones y las servidumbres que

encuentran su justificación en la necesidad de regular y limitar los derechos no

solo de los propietarios de terrenos sino, en general, de aquellas personas que

por concesión del Estado están facultados para la exploración y explotación de las

minas y que, por lo mismo, tienen conflictos de intereses al ejercer los derechos

derivados de sus respectivos títulos.

Al respecto, el tratadista afirma que “… cuando el Estado erige un dominio suyo

sobre las minas, separándolo del dominio del dueño del terreno, o cuando acepta

cualquier otro derecho de propiedad sobre las minas en favor de persona distinta

del dueño territorial por ejemplo la propiedad por adjudicación, se halla ante la

necesidad de proveer al minero de los atributos legales que le permitan realizar la

empresa minera sobre terrenos ajenos”.48

47 Aramburo José Luis, Curso de Derecho Minero, 1a.edición.Bogotá Junio de 1980. P.135-136.48 2 Ibid., P.135-136.

111

3.4.1. Servidumbres Mineras

Las servidumbres mineras han sido establecidas en la ley, para cuando las

necesidades de la explotación hacen necesaria la utilización de los predios

superficiarios para la explotación de la mina. Conceptualmente las servidumbres

mineras no se diferencian de las servidumbres comunes, pero si hay algunas

diferencias en cuanto a sus características.

En general las servidumbres mineras a diferencia de las comunes están

condicionadas al tiempo de la vida misma de la mina, por lo que una vez agotada

esta, concluye la servidumbre, sin que pueda caber la posibilidad de que sobreviva

a la mina, con independencia de ésta. Por su parte las servidumbres comunes,

según su regulación, derivan de la ley, los acuerdos particulares y decisiones

judiciales. Las mineras son legales o forzosas, desde que aparecen siempre

impuestas por la ley.

En cuanto a los intereses en que se fundan, las comunes se basan en intereses

privados y las mineras tienen como base siempre el interés público de que las

minas se han explotadas y aprovechadas. De otro lado, las comunes pueden ser

reales o personales mientras que las segundas solo pueden tener el carácter de

real, de tal manera que dichas servidumbres se constituyen independientemente

112

del beneficiario y se transmiten con la mina cuando esta es objeto de

transferencia.49

3.4.1.2. Régimen Actual

La legislación Colombiana consagra expresamente en la Constitución Nacional y

en el actual Código de Minas la facultad del Estado para conceder a los

particulares el derecho de exploración y explotación de los recursos naturales no

renovables del suelo y subsuelo de propiedad de éste, con lo que obviamente, se

genera conflicto entre los derechos del Estado, los concesionarios y los

particulares propietarios de los suelos aledaños a las minas.

Con el objeto de permitir la convivencia simultánea entre una actividad de utilidad

pública con el respeto al derecho de propiedad privada que tiene el particular, la

legislación de Minas ha adoptado la figura de la servidumbre, pues su

establecimiento permite el desarrollo de la actividad sin que el ejercicio de los

derechos particulares, por una lado, obstaculice la industria minera que es de

interés público y nacional y, por el otro, que esos derechos de terceros no sean

menoscabados ya que es precisamente la servidumbre y sus elementos, como las

indemnizaciones y cauciones, las que protegen los intereses de dichos

particulares.

49 “Enciclopedia Jurídica Omeba” Editorial Bibliográfica Argentina, tomo xxv.p. 476.

113

Actualmente las servidumbres mineras están consagradas para facilitar la

exploración y explotación de minas y el beneficio, transformación, fundición,

transporte y embarque de minerales. Igualmente las servidumbres facultan a la

construcción, instalación y conservación de las obras, elementos y equipos

requeridos para la actividad.50

La ley de igual modo, en favor de la protección de los derechos del particular

dueño del predio sirviente, estableció como requisito para ejercer las

servidumbres, la constitución de una caución previa y el pago de las

indemnizaciones correspondientes por parte del beneficiario de estas. Los trámites

para el otorgamiento de dichas cauciones e indemnizaciones están regulados en

la ley, y en la práctica resultan ser procedimientos engorrosos que entorpecen el

eficaz ejercicio de las servidumbres.

3.4.1.3. Problemática Legal

Las criticas a este régimen de servidumbres mineras han sido considerables, en la

exposición de motivos del proyecto de ley con el que se pretendía modificar el

Código vigente. Se evidencia la urgente necesidad de cambiar el esquema de

servidumbres mineras, en primer término, porque es un instrumento indispensable

que tiene el minero beneficiario de un contrato o licencia.

50 Decreto 2655 de 1.988 Artículo 165.

114

para hacer efectivos sus derechos derivados del título, y además , porque las

normas que contienen el esquema de servidumbres es poco expedito, debido a

que la ley consagra trámites largos y lentos que dificultan el ejercicio de esta

figura.

Una manifestación clara de los inconvenientes para la aplicación de este

instrumento está en la asignación de las competencias para el conocimiento de

los trámites y diligencias relacionadas. En efecto, poner en cabeza de los Alcaldes

Municipales las diligencias previas, y como responsabilidad de los Jueces la

fijación de las indemnizaciones, se traduce en retrasos excesivos por el

desconocimiento del tema y la falta de interés de esas autoridades por evacuar

prontamente estos asuntos.

De otro lado, en el Decreto 2655 de 1.988 se establecen procedimientos diferentes

para la determinación de las cauciones y la fijación y pago de las indemnizaciones,

lo que hace poco expedito lo contemplado en estos artículos. Con el fin de facilitar

tanto a los mineros como a los propietarios el ejercicio de sus derechos, el

proyecto de reforma busca unificar en un solo procedimiento, y ante una misma

autoridad, el trámite de las cauciones y las indemnizaciones respectivas.

115

3.4.1.4. Reforma del Régimen

- En cuanto a Procedimiento y Competencia

Se plantea la posibilidad de señalar que la fijación y modo de pago de las

indemnizaciones sean hechos por la autoridad competente, bajo el mismo

procedimiento que se ha determinado para el señalamiento del monto de la

caución previa. Es decir, que una vez se haya solicitado su prestación, la

autoridad solicitará el dictamen de un perito seleccionado de la lista de un juzgado

municipal, que una vez sea recibido, permitirá fijar el monto de la caución o de la

indemnización con fundamento en el dictamen pericial y la providencia por la cual

se señalen no tendrá apelación.

No obstante, se aconseja que cualquier parte tenga la facultad para pedir ante la

jurisdicción ordinaria, y de acuerdo con el trámite establecido en el artículo 408 y

siguientes del Código de Procedimiento Civil, la revisión del monto de la caución o

del avalúo de la indemnización, dentro del lapso de un mes desde la notificación

de la providencia.

- En cuanto a Criterios para la Fijación de Montos

Respecto a las reglas que guían el señalamiento de las cauciones y las

indemnizaciones, no se ve la necesidad de un cambio. De este modo

116

básicamente se tomará como parámetro, el valor comercial actual del uso de los

bienes afectados o deteriorados por las servidumbres; de otra parte, la

indemnización sólo comprenderá el valor del uso de la parte ocupada. Si se está

en presencia de una ocupación transitoria se estimará el valor de su uso por el

tiempo necesario para mantener las obras y realizar los trabajos de minería, y el

pago de las indemnizaciones será por períodos anticipados de tres meses; si la

ocupación es permanente, el valor del uso del terreno será pagado de contado.

De lo anterior puede decirse que la propuesta de reforma en este tema es esencial

si se tiene en cuenta la utilidad de la figura jurídica de las servidumbre en el

desarrollo de la actividad minera. Los diferentes cambios que se han introducido

en esta materia, como por ejemplo, el hecho de no dejar al arbitrio de la autoridad,

el poder de imponer sin límites servidumbres de acuerdo con las necesidades, o

de extender tales imposiciones no solo a las minas adjudicables legalmente, sino a

las que se incluyeran para los permisos, concesiones o aportes (Código de Minas

del Estado Soberano de Antioquía y Decreto 1275 de 1970), son la manifestación

de la intención de ajustar la figura a la realidad del país y en esto radica la

motivación del cambio analizado.

Como ha quedado previsto el tema de las servidumbres mineras en la propuesta

de reforma, encuentro que el inconveniente principal radica en la falta de

capacitación por parte de las autoridades competentes, para el adecuado manejo

de dicha figura, como consecuencia del desconocimiento de la ley minera y la

117

actividad extractiva. Por otro lado la experiencia muestra la falta de una eficaz

gestión para conceder los amparos administrativo por parte de las mismas

autoridades en lo que se refiere a las perturbaciones hechas por terceros frente al

ejercicio de los derechos que invulucra cualquier servidumbre minera.

Aunque considero acertada la propuesta de un cambio procedimental para el

manejo de la figura en mención, creo que la efectividad de las servidumbres

depende en gran parte de la eficancia de las autoridades en su otorgamiento e

implementación, por esta razón la reforma debe centrarse es en buscar fórmulas

por medio de las cuales se le otorgue competencia a determinadas autoridades

para que, con base en su idoneidad, garanticen un tratamiento efectivo en el

otorgamiento, regulación y protección de las servidumbres mineras. Existen en la

ley figuras tales como la delegación a las cuales podría acudirse para resolver

dicha situación, en función de ese traslado de competencias podría adjudicarse

alguna.

Adicionalmente de acuerdo con este nuevo régimen que se propone todavía

quedarían vacíos por llenar, por ejemplo, no se ha previsto la posibilidad para los

particulares de controvertir ante las mismas autoridades administrativas las

decisiones en lo que tiene que ver con la imposición del gravámen sobre sus

predios, carencia que se agrava si se tiene en cuenta el deficiente y demorado

funcionamiento de la rama jurisdiccional en Colombia.

118

3.4.2. EXPROPIACIÓN MINERA

La vinculación de la expropiación en el derecho minero encuentra su justificación,

en el hecho de que la propiedad es un elemento indispensable para el desarrollo

de la industria minera, y en que esta, a su vez, ha sido declarada por ley como de

útilidad pública e interés social.

En Colombia la propiedad privada aunque se considera como un derecho natural a

la persona humana, también, como todo derecho, tiene que cumplir con una

función social que implica obligaciones.51 Esta concepción derivada de un Estado

Social de Derecho permite al legislador, en nombre del bien de la comunidad,

consagrar leyes que legitiman el despojo de la propiedad de los particulares en

beneficio del interés general, que en este caso es el aprovechamiento de los

recursos naturales de la Nación.

La expropiación es definida por el tratadista Henao Hidrón como “ el medio jurídico

de que dispone el Estado para obtener que la propiedad privada ingrese al

patrimonio público y de este modo estar en condiciones de realizar obras de

interés general.”52

51 Alvaro Copete Lizarralde, Instituciones de Derecho Civil Colombiano,52 Hidrón Henao, Panorama del derecho Constitucional Colombiano, Editorial Temis, Octava Edición.Bogotá 1.992. p. 203.

119

En este orden de ideas fue la ley 20 de 1.969 artículo 7, la que declaró la actividad

minera como de utilidad pública e interés social, justificando de este modo la figura

de la expropiación sobre los terrenos en donde se encuentren las minas, o de

aquellos que son necesarios para el ejercicio de las labores de explotación. El

tratadista Eustorgio Sarria define la utilidad pública como “Todo aquello que se

relaciona con la satisfacción de las necesidades colectivas o generales, las cuales

tienen prelación dentro del orden jurídico-social. En otros términos es la

consagración inequívoca de la supremacía del orden público, pero no del orden

público prohijado por los individualistas, sino de un orden público económico.”53

Entendida la importancia económica de la minería por el legislador, la expropiación

minera fue consagrada en el decreto 2655 de 1988, donde se faculta a que si se

está en presencia de una actividad que implique prospección, exploración o

explotación, entre otras, se presente solicitud de expropiación al Ministerio de

Minas y Energía, quien posteriormente realiza la inspección y examen de bienes

cuya expropiación se solicita, de lo cual rendirá un dictamen sobre la

indispensable afectación de dichos bienes.

Comprobada la necesidad el Ministerio de Minas y Energía dictará la resolución

pertinente que se notificará personalmente al interesado y con lo cual

53Sarria Eustorgio, Derecho de Minas, Ediciones Rosaristas, Tercera Edición. Bogotá 1.979. p. 21.

120

3.4.2.1. Reforma al Régimen de Expropiación

El proyecto de ley declaraba la industria minera en sus ramas de prospección,

exploración, beneficio, transporte, fundición, aprovechamiento, procesamiento,

transformación, tratamiento y comercialización de utilidad pública e interés social,

precisamente por la importancia del sector en la economía, el cual no puede verse

obstaculizado por el ejercicio de derechos particulares.

La propuesta en comento facultaba a la autoridad minera a decretar las

expropiaciones de bienes y derechos necesarios para el desarrollo de la industria,

siempre y cuando tal solicitud fuera invocada por los legítimamente interesados.

Así mismo, el proyecto de ley señalaba que, para decretar la expropiación en favor

de una o varias personas que desarrollen actividad minera, el interesado debería

dirigirse a la autoridad competente, siempre y cuando concurrieran uno o varios

de los motivos de utilidad pública o interés social.

Si el interesado estaba en presencia de cualquiera de las actividades declaradas

de utilidad pública e interés social, tenía la legitimación para solicitar ante la

administración un pronunciamiento sobre la procedencia o no, de la expropiación.

121

En este sentido, la Corte Constitucional54 aclara que es la declaratoria de utilidad

pública y no un interés privado, aunque el título pueda haberse otorgado a un

particular, lo que hace viable la expropiación. Por tanto, es la actividad en sí

misma, y no la naturaleza de los sujetos, lo relevante para la declaratoria de la

expropiación.

De acuerdo con el proyecto de ley, una vez allegados los respectivos documentos,

la autoridad competente debería efectuar una inspección y un examen sobre la

necesidad de expropiar los bienes objeto de la solicitud. La autoridad minera

administrativa, mediante providencia, resolvería sobre la expropiación y haría la

notificación personal y la publicación en un periódico nacional o local. De esta

forma, las entidades públicas interesadas quedarían investidas de personería para

iniciar el respectivo juicio de expropiación ante la jurisdicción ordinaria con base en

la declaratoria en favor de ésta por parte de la administración.

Es importante que la actual administración en su intención de sacar adelante la

reforma del Código de Minas retome estas políticas, con el fin de consagrar un

régimen competitivo que le asegure a los inversionistas la estabilidad d elas

normas mineras.

Lo anterior por que el proceso de expropiación tiene por objeto, tal y como opina

Hernan Fabio López, asegurar la efectividad de la orden de transferir además del

54 Corte Constitucional Sentencia C-216 Junio 9 de 1.993.

122

dominio, la posesión material del bien objeto de expropiación y garantizar a los

titulares de derechos sobre el bien expropiado la indemnización de los perjuicios

ocasionados.55

En otras palabras, el proceso de expropiación es el medio procesal en virtud del

cual se hace judicialmente efectiva la orden administrativa de expropiar. Como

prerequisito para la actuación de la administración, es necesaria la existencia de

una ley que haya definido un bien o una actividad de utilidad pública o interés

social, la cual en este caso es la ley minera.

Posteriormente en la etapa de negociación entre la autoridad oficial y el particular

se llegará o bien a un acuerdo sobre la enajenación por medio de un contrato de

Compra-venta; o a la etapa propiamente administrativa, en virtud de la cual, la

autoridad proferirá una resolución ordenando la expropiación, dicha resolución

está sujeta a los recursos de la vía gubernativa y sometida a las acciones propias

de lo contencioso administrativo. Una vez en firme la resolución por que no se

interpusieron recursos o porque fueron resueltos desfavorablemente se tramitará

judicialmente la expropiación, garantizándose los los medios necesarios para el

ejercicio pleno de la actividad extractiva y de sus operaciones conexas.

55 López Hernan Fabio, Instituciones de Derecho Civil Colombiano, Tomo 2. Dupré Ediciones, SextaEdición. Bogotá 1.993. p. 258.

123

3.4.3. PRENDA MINERA

La prenda minera es una garantía real accesoria e indivisible, constituida sobre

una cosa mueble que se entrega al acreedor para seguridad de su crédito y que

da a aquél el derecho de pedir, en caso de mora del deudor, que se venda la

prenda en pública subasta para que con el producido se le pague conforme al

orden de preferencia establecido por la ley, o que a falta de postura admisible, se

le adjudique en pago hasta concurrencia de su crédito.

El objeto de la prenda minera, a diferencia de la prenda común, es que aquella

puede recaer sobre el establecimiento minero, los elementos que lo integran, los

minerales en sitio de acopio y los minerales que se lleguen a extraer y que

llegaren a pertenecer al explotador una vez extraídos. Esta modalidad tiene su

origen en la legislación comercial en donde se consagró una prenda especial en

virtud de la cual pueden gravarse toda clase de bienes muebles necesarios para

una explotación económica y afectos a ella o que sean resultado de la propia

explotación.

La prenda minera de acuerdo con la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación

Civil, (Sentencia 3990 de Nov. 22 de 1993) tiene una estructura jurídica similar a la

de la legislación civil toda vez que elementos esenciales de ella son retomados por

la legislación minera. Así, debe existir una inscripción del gravamen en el registro

minero para que el contrato de prenda pueda empezar a producir efectos. Veamos

124

cómo es la regulación del trámite de la prenda minera y cómo pretende ser

reformado por el proyecto de ley.

El Decreto 2655 de 1.988 establece la prenda minera con el objeto exclusivo de

garantizar el cumplimiento de las obligaciones que se contraigan para el montaje,

y la explotación de la zona otorgada. De esta manera los titulares mineros pueden

gravar con prenda el derecho a explotar contenido en el título.

Tal y como lo dispone el artículo 208, para la constitución de la prenda minera es

necesario la autorización del Ministerio de Minas y Energía y el otorgamiento de

documento privado, el cual solo producirá efectos desde el momento de la

inscripción en el registro minero. La ley ha consagrado además el silencio

administrativo positivo para cuando pasado 30 días a la solicitud si el Ministerio no

se ha pronunciado, se entienda aprobada la prenda, y se realice la inscripción en

el registro minero.

Son también susceptibles de garantía de las obligaciones, la prenda del

establecimiento minero, de los elementos que la integran, los minerales o los

productos futuros de la explotación una vez extraídos. Por lo tanto para hacer

efectiva la prenda minera y estas modalidades se ha dispuesto que en la

respectiva sentencia de ejecución, el Ministerio de Minas y Energía anote y

sustituya en el registro minero al titular por el acreedor, para que este se pague

directamente sus acreencias con el producto de la explotación. Por lo tanto

125

mientras el acreedor prendario sustituya al titular será responsable e las

obligaciones que emanan del título.

Con la reforma minera se pretende llevar a cabo una simplificación de los

procedimientos con el fin de lograr la agilización para el otorgamiento de esta

garantía. Como se vió el Decreto 2655 de 1.988 establece la autorización previa

del Ministerio como requisito fundamental para su otorgamiento. Sin embargo,

ante la dificultad de lograr un oportuno pronunciamiento de la autoridad minera a

ese respecto, y no obstante el silencio administrativo que la ley consagra para

estos efectos, el proyecto de ley eliminaba el requerimiento de la autorización

previa del Ministerio, dejando solo vigente la inscripción en el registro minero como

requisito para la producción plena de efectos del contrato.

Adicionalmente, se planteaba la alternativa de que se dejara abierta la posibilidad

de garantizar las obligaciones en mención, con cualquier garantía ordinaria

adicional o con garantía hipotecaria si se trata de minas adjudicadas y de

propiedad privada. El proyecto contenía además la facultad de hacer efectivo

cualquier gravamen aún en el evento de que el derecho a explorar y explotar haya

terminado o caducado. Al igual que con la expropiación, estas políticas hoy

suspendidas en su trámite en el Congreso, deben hacerse efectivas para que los

mineros puedan ejercer los derechos que la ley les reconoce, y no se conviertan

simplemente en instituciones jurídicas sin aplicación.

126

En este orden e ideas considero que la prenda minera, debe establecerse de tal

manera que se caracterice por garantizar el cumplimiento de obligaciones que se

contraigan para la exploración, montaje, explotación, beneficio, transformación,

transporte, y comercialización lo que constituiría una ampliación en su aplicación,

ya que en el Decreto 2655 de 1.988 la prenda garantiza únicamente obligaciones

que se contraigan para el montaje y explotación de la zona otorgada.

De igual manera debería incluirse en la ley la posibilidad de que ante una

obligación vencida garantizada con esta modalidad de prenda minera, se acepte la

posibilidad de que se pague con el producto de la venta del derecho minero. Esto

por que actualmente existe un vacío legal originado en el evento de que una

entidad financiera haga efectiva la prenda minera, pues tiene la dificultad de que el

objeto social de dichos establecimientos no le permiten el ejercicio de tal actividad.

Por tanto, aún cuando se busque la pronta realización de la garantía hay una

aparente contradicción con las normas sobre capacidad jurídica para ser

beneficiario de un título minero.

Igualmente, el sector privado aboga por un ampliación de las posibilidades de

negocio en torno a los títulos mineros, tal como la posibilidad de darlos en fiducia o

de adelantar procesos de titularización para su financiamiento.

127

4. RÉGIMEN LEGAL AMBIENTAL

4.1. LEGISLACIÓN AMBIENTAL

La protección del medio ambiente ha sido una necesidad de la humanidad quien

ante el irreversible deterioro de su entorno ha buscado por todos los medios su

recuperación y protección urgente. La actual industrializada civilización ha

desarrollado innumerables actividades que obstaculizan dichos cometidos, la

minería es quizás una de las más críticas para la protección del medio ambiente.

Esto ha llevado a que los países desarrollados y aquellos que están en vía de

desarrollo, busquen disminuir los efectos negativos ocasionados por la explotación

de recursos naturales no renovables.

Para entender dicha necesidad baste observar los principales deterioros que sufre

el medio ambiente como consecuencia de la explotación, transformación, y uso de

los recursos minerales. La gran mayoría de las explotaciones mineras, además del

agotamiento irreversible del mineral en si, presenta efectos secundarios sobre el

suelo, agua, paisaje, aire, vegetación y fauna. Ver Cuadro 6.

128

Cuadro 6. Deterioros Ambientales Causados por la Minería

Suelos Agua Aire Flora y fauna Otros

Fase deexploración ymontaje

Decestabilizacióngeomorfológica-procesoserosivos- cambiosen el uso delsuelo

Alteración de lacalidad de lasaguas y aportesde sedimentosdeterioro de larecarga deacuíferos

Deterioro de lavegetaciónnatural- extincióna la faunaterrestre yacuática

Fase de

Explotación

Creación dezonas deinundación

Salinización deaguas

Emisión departículas de aire

Eliminación yalteración dehábitats vegetalesnecesarios parala fauna

Generación deruidos operaciónequipos

Fase de

Transporte

Deterioro de lainfraestructura

Emisión departículas

Perturbaciones fela fauna porconstrucción devía

Generación deruidos operaciónde equipos

Fase delproceso debeneficio

Emisión departículas- polvo

Generación deruidos

Fase detransformación

Contaminacióncon sustanciastóxicas

Emisión departículas humo-gases

Generación deruidos pormaquinaria

Fuente: verdesarrollo S.A Evaluación de la Legislación Ambiental

Según un estudio realizado por un consultor de la UPME56 los recursos

ambientales en principio durarían casi indefinidamente por ser rápidamente

reemplazables mediante procesos naturales. Pero, su uso descontrolado a tasas

mayores que las de su remplazo natural, disminuye considerablemente su

disponibilidad. Esto es lo que se conoce con el nombre de degradación ambiental.

Por el contrario la tasa más alta de utilización posible de un recurso ambiental sin

reducir su disponibilidad, se llama rendimiento sostenido, que es el objetivo de

56 Verdesarrollo S.A., Política Ambiental para el Sector Minero Colombiano. P. 40.

129

toda empresa que ejerce su actividad afectando necesariamente el medio

ambiente.

Con el fin de alcanzar este rendimiento sostenido, los sujetos activos de la minería

(autoridades mineras-ambientales y mineros), han desarrollado instrumentos de

política ambiental que tienen en cuenta los costos y los beneficios de los

programas de protección del medio ambiente, de tal manera que alcanzan las

metas ambientales sin que se pierda la rentabilidad del negocio. Dentro de las

políticas ambientales se encuentra la protección del medio a través de una

legislación ambiental eficaz.

En Colombia la evolución de la legislación ambiental se dio como respuesta a las

exigencias internacionales sobre medio ambiente, cada día más estrictas debido a

la preocupación de las naciones por un medio ambiente sano, como patrimonio de

la humanidad.

La primera manifestación en Colombia de esta preocupación sobre el medio

ambiente se plasmó en el Código de Recursos Naturales Renovables y de

Protección al Medio Ambiente (Decreto ley 2811 de 1.974). Esta fue la respuesta

del legislador colombiano, a los postulados de la Cumbre Mundial sobre Medio

Ambiente Humano, celebrada dentro del concierto de las Naciones Unidas en

130

Estocolmo en 1.972, en donde por primera vez se unieron las naciones para

comprometerse a establecer políticas ambientales. Para la época, fuimos un país

lider en materia ambiental, sin embargo el marco institucional y la debilidad de las

normas en materia sancionatoria hicieron que aquellas disposiciones se

conviertieran en letra muerta.

4.1.1. El Desarrollo Sostenible como Principio Rector

El aporte fundamental del Código de Recursos Naturales a la legislación ambiental

fue la inclusión del principio de “Desarrollo Sostenible” que se convirtió en la base

fundamental de la política ambiental en Colombia y en el mundo. Sin embargo fue

solo hasta la expedición de la Constitución de 1.991 y la Declaración de Río de

Janeiro en 1.992, que se dio inicio a una nueva etapa para el manejo del medio

ambiente en el país, que tuvo su fundamentación en la modernización del marco

regulatorio y el reordenamiento del sector público ambiental logrado a través de la

expedición de la Ley 99 de 1.993

Con la conciencia sobre la necesidad de adoptar una legislación que permitiera la

eficaz protección de los recursos naturales renovables y no renovables, tanto el

Gobierno como el Legislador se dieron a la tarea de actualizar el marco

regulatorio, de acuerdo con las tendencias internacionales de la época. De este

131

modo, se incluyó como principio constitucional de la política ambiental en

Colombia, el principio del Desarrollo Sostenible.

El artículo 80 de la Constitución desarrolla la obligación estatal de planificar el

manejo y aprovechamiento de los recursos naturales de tal manera que se

garantice, entre otras cosas, su desarrollo sostenible. El desarrollo sostenible se

ha definido como un proceso de cambio, en el que la explotación de los recursos,

la priorización de las inversiones, la orientación del desarrollo tecnológico y los

cambios institucionales, deberían estar dirigidos a satisfacer las necesidades de

las actuales generaciones sin comprometer las posibilidades de las futuras.

La ley 99 de 1.993 artículo 3 lo define como aquel que “… conduzca al crecimiento

económico, a la elevación de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la

base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio

ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción

de sus propias necesidades”.57

De esta manera, y por mandato constitucional, la utilización de los recursos

naturales solamente es viable en la medida en que con su explotación sé de un

desarrollo económico que implique un aumento en el nivel de vida. El desarrollo

57 Ley 99de 1.993 Artículo 3.

132

sostenible se ha entendido entonces, como una filosofía que debe inspirar al poder

público en todas sus ramas y a los particulares, para que de manera armónica

concentren sus esfuerzos en la búsqueda de un mejor vivir.58

El Desarrollo Sostenible es una de las manifestaciones de la consagración de la

Nación como un Estado Social de Derecho, en donde los derechos y obligaciones

de los individuos ceden frente al interés general. De ahí que se hayan consagrado

en la Carta Política una serie de derechos colectivos entre los cuales se

encuentran el derecho al medio ambiente, los cuales por gozar de esta naturaleza

colectiva, tiene prevalencia sobre cualquier derecho individual reconocido.

Ejemplo de lo anterior es la Función Social y Ecológica de la Propiedad, en la cual

si bien, ésta comprende para sus titulares una serie de derechos individuales (uso,

goce y disposición) también es cierto que contiene para éstos deberes y

obligaciones en pro de la comunidad. Así en la minería, el propietario que en este

caso es el Estado y algunos particulares o el beneficiario de los derechos

otorgados por el Estado sobre las minas, deben ejercer sus atribuciones de tal

manera que, por un lado, no perjudiquen los derechos de la colectividad entre los

cuales se encuentra el derecho a gozar de un ambiente sano y, por el otro,

protejan las riquezas culturales y naturales de la nación.

58 Marlene Duran Camacho, La Organización Administrativa creada por la Ley 99 de 1993. Temas Mineros yPetroleros, 1.995. p. 496.

133

La industria minera entonces como actividad esencial para las economías, debe

ser desarrollada con base en el principio de desarrollo sostenido, para que así

optimicen en el ejercicio de dicha actividad todos los recursos (naturales,

económicos, técnicos y humanos), minimizando un impacto ambiental negativo, lo

que a su vez incidirá en el mejoramiento de la calidad de vida tanto de los

mineros como del resto de la comunidad.

4.1.2. Otros Postulados Ambientales de la Constitución

La Constitución Nacional establece todo un marco general sobre la utilización de

los recursos naturales y medio ambiente. En desarrollo de estos, la Constitución

encarga al Estado de un conjunto de deberes, que demuestran la consagración

del medio ambiente como un derecho de rango constitucional y colectivo. Es así

como se le atribuye la obligación de vigilancia y prevención de los factores

determinantes del deterioro ambiental, la potestad sancionadora como instrumento

primordial de control y la función de planeación ambiental dentro del sistema

Nacional de Planeación Ambiental y el Sistema Nacional Ambiental.59

Como contraprestación a estos derechos y obligaciones estatales, se incluyeron

también en la Carta derechos y obligaciones para los particulares. En

59 Constitución Política de Colombia

134

concordancia existe el deber de conservar y proteger el medio ambiente y el

derecho correlativo a gozar de un ambiente sano, de participar en las decisiones

que lo afecten, y de exigir del Estado la atención de este como servicio público.

La Corte Constitucional en Sentencia C-058 del año de 1994, Magistrado Ponente

Alejandro Martínez establece al respecto que “… Esta Constitución ecológica tiene

entonces dentro del ordenamiento Colombiano una triple dimensión: de un lado, la

protección del medio ambiente es un principio que irradia todo el orden jurídico

puesto que es obligación del Estado proteger las riquezas de la Nación (CP art.8).

De otro lado aparece como derecho de todas las personas a gozar de un ambiente

sano, derecho constitucional que es exigible por diversas vías judiciales (C.P.

art.79), tal y como lo estableció esta Corporación… Y finalmente de la Constitución

ecológica deriva un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los

particulares… ”

Sin embargo, lo más importante de este marco constitucional ecológico ha sido la

inclusión de mecanismos que permiten hacer efectivos estos derechos de

naturaleza colectiva. Así con las acciones populares (artículo 88), la acción de

cumplimiento (artículo 87), la declaración de emergencia ecológica (artículo 215) y

la acción de tutela (artículo 86) los particulares pueden hacer efectivos dichos

derechos en caso de que sean vulnerados.

135

De igual manera, la Constitución de 1.991 en su artículo 79, consagra el derecho a

la participación ciudadana en la gestión ambiental, cuando se referire a que todas

las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano por lo que la ley

garantiza la participación de la comunidad en las decisiones que puedan

afectarlo.

La Ley 99 de 1.993 regula la forma como dicha participación se ejerce, así se

establece una participación orgánica a través de los Consejos Directivos, los

Consejos Técnicos Asesores de las Corporaciones Autónomas Regionales, y el

Consejo Nacional Ambiental. En estas organizaciones toman parte personas del

sector privado pertenecientes a grupos empresariales, organizaciones no

gubernamentales, representantes de gremios de la producción industrial, agraria,

de minas e hidrocarburos, y las minorías étnicas. A través de esta participación el

ciudadano tiene la posibilidad de coadyudar en la toma de decisiones de los

asuntos que por ley le corresponden a tales organizaciones.

Otra forma de participación es la funcional, por la cual los ciudadanos pueden

actuar en los procesos que adelanta la administración en materia ambiental, en

esta clase de participación la intervención que se hace puede ser en interés

partícular o en nombre de intereses colectivos y aunque el partícular no hace parte

del órgano que toma la decisión, su opinión se toma en cuanta de tal manera que

influye en ésta.

136

Una manifestación clara de esta modalidad de participación ciudadana es la

realización de audiencias públicas ambientales en donde se le da la oportunidad a

la comunidad para que intervenga y contribuya en la toma de una decisión

respecto de un conflicto de intereses de naturaleza ambiental.

4.2. NORMATIVIDAD MINERO AMBIENTAL

El antecedente inmediato del actual régimen minero-ambiental lo encontramos en

el Decreto 2655 de 1.988, en el cual cada título minero con el que se habría de

llevar a cabo la exploración y explotación de una mina, debía tener incluida la

respectiva Licencia Ambiental que autorizaba la utilización de los recursos

naturales renovables y del medio ambiente. La autorización era dada en la medida

en que, la utilización de dichos recursos fuera imprescindible para la industria

minera, y que se pudiera restaurar el daño si era económica y técnicamente

posible.

Este artículo 246 del Código de Minas, fue demandado ante la Corte

Constitucional quien encontró como principales razones de inconformidad la falta

de competencia y la violación del artículo 65 de la Carta Política, toda vez que

dejaba la obligación de restaurar los daños causados solo si era técnicamente

137

viable y económicamente posible. Adicionalmente la disposición autorizaba las

explotaciones mineras sin límite alguno sobre los terrenos dedicados a la

agricultura.

Como consecuencia de lo anterior, se declaró inexequible el artículo 246 del

Código de Minas, decisión cuyo alcance no implicó que los órganos competentes

de acuerdo con este estatuto perdieran su competencia en tal momento, salvo la

del otorgamiento de las licencias ambientales. De esta manera conforme al

artículo 248, el Ministerio de Minas y Energía siguió siendo el competente para

ejercer la vigilancia y control de los recursos naturales renovables y del medio

ambiente con la permanente coordinación y consulta de las autoridades que, por

competencia o delegación, tienen a su cargo la preservación de dichos recursos.

En este orden de ideas el Ministerio en mención siguió siendo el encargado de

evaluar, de acuerdo con los Informes Finales de Exploración y el Programa de

Trabajos e Inversiones, la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental y un

Plan de Manejo de los Recursos Naturales con el fin de llevar a cabo los proyectos

de Gran Minería. Por su parte, para la pequeña y mediana minería en principio

solo se exigió de una Declaración de Impacto Ambiental a menos que esta última,

por su especial naturaleza, requiriera de las mismas exigencias que los proyectos

de gran minería.

138

La declaración de inexequibilidad del artículo 246 dejó para algunos un vacío legal

que solo podía ser llenado por el artículo 28 del Código de Recursos Naturales.

Esta tesis ha sido sostenida por la Oficina Jurídica del Ministerio del Medio

Ambiente, principalmente. Esta situación ameritó que el legislador incluyera en la

Ley 99 de 1.993 un régimen minero ambiental, con el cual se reguló todo lo

referente al medio ambiente y la actividad minera. A continuación analizaremos

dicho régimen y sus deficiencias las que en últimas llevaron a proclamar por una

reforma legal.

4.2.1. Régimen Actual Minero-Ambiental

Con base en los principios constitucionales ambientales consagrados en la Carta

Política de 1.991, el legislador a través de la ley 99 de 1.993 creó el Ministerio del

Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental SINA encabezado por tal

Ministerio y constituido, en su orden, por las Corporaciones Autónomas

Regionales, los Departamentos, los Distritos, las Areas Metropolitanas y los

Municipios cuya población urbana fuere igual o superior un millón de personas, de

acuerdo con el artículo 3 Decreto 632 de 1.994. El Ministerio del Medio Ambiente

fue concebido por la ley como la entidad rectora de la gestión del medio ambiente

y de los recursos naturales renovables, encargado de impulsar y definir las

políticas y regulaciones necesarias para la recuperación, protección y

sostenimiento de los recursos naturales y el medio ambiente. Sin embargo sus

139

funciones como ente regulador las ejerce en una jurisdicción nacional, sin que

exista una relación de jerarquerización entre el Ministerio y el resto de autoridades

ambientales regionales y locales.

Esta entidad de la administración central actúa en concordancia con el Sistema

Nacional Ambiental -SINA- que es según la Ley 99 de 1.993 artículo 4 “el conjunto

de orientaciones, normas actividades, recursos, programas e instituciones que

permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos

en la ley.”60

Como entidades de apoyo del Ministerio se encuentran el Consejo Asesor de

Política Ambiental, el Consejo Nacional Ambiental, Cinco Institutos de

investigación, 61 la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y el Cuerpo

especializado de Policía Ambiental.

Adicionalmente, esta establecido que los organismos ejecutores de las políticas,

programas y normas ambientales en las respectivas jurisdicciones territoriales

sean la Corporaciones Autónomas Regionales junto con las Unidades

Ambientales, así mismo los Departamentos y Municipios complementan el

60 Ley 99 de 1.993 artículo 4.61 Estos Institutos son “Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, Instituto deInvestigaciones Marinas y Costeras, Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos, instituto Amazónicode Investigaciones Científica y el Instituto de investigaciones Ambientales del pacífico”.

140

complejo sistema ambiental. La función primordial de las anteriores entidades, es

ejercer control sobre las actividades que impliquen un riesgo para los recursos

naturales renovables y no renovables, y contribuir con la planificación para el

adecuado uso y aprovechamiento de esta riqueza a nivel territorial.

El funcionamiento del Sistema Nacional Ambiental fue regulado a través del

Decreto 632 de 1.994 en el cual se consagró el régimen de transición institucional

de dicho sistema. Se estableció, que las antiguas autoridades competentes de las

funciones ejercidas en adelante por el Ministerio del Medio Ambiente, debían

prestar todo su apoyo técnico-científico, logístico y administrativo hasta que éste

tuviera la capacidad suficiente para operar autónomamente.

Además se dispuso que las actividades que dependieran de trámites y permisos

que debieran ser reglamentados, siguieran regidas por las normas vigentes, que

para los proyectos mineros estaban contenidas en las normas del Decreto 2655 de

1.988 mientras que se hacían las reglamentaciones pertinentes.

Con el Decreto 1753 de 1.994 se reglamentó finalmente el instrumento principal

para el manejo de los temas ambientales y la planificación: las licencias

ambientales. Igualmente, se determinaron los organismos competentes para su

otorgamiento. Se confirmó la competencia del Ministerio del Medio Ambiente para

141

definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la

prevención y el control de los factores de deterioro ambiental, bajo el principio del

rigor subsidiario.

En este orden de ideas, se condicionó la ejecución de obras y actividades que

produzcan deterioro grave a los recursos naturales renovables y del medio

ambiente o que produzcan modificaciones considerables o notorias al paisaje, al

otorgamiento de una licencia Ambiental para su ejecución.62

En cumplimiento de lo anterior la actividad Minera se sujeta a un número

importante de permisos especiales por parte de dichas entidades, toda vez que

esta por su naturaleza, tiene efectos secundarios sobre el suelo, el agua, el

paisaje, la vegetación y la fauna. Se estableció así la competencia privativa del

Ministerio del Medio Ambiente de otorgar la licencia ambiental para la ejecución

de proyectos de gran minería, en sus actividades de exploración, montaje,

producción, beneficio, almacenamiento, acopio, transporte, fundición,

procesamiento y transformación de minerales de acuerdo con la clasificación y

definición que de la gran minería hace el Código de Minas.

62 Ley 99 de 1.993 artículo 49.

142

Por su parte se estableció que de acuerdo con las respectivas jurisdicciones, la

competencia la tendrán las Corporaciones Autónomas Regionales para el

otorgamiento de licencias ambientales de las actividades de exploración,

explotación, beneficio, transporte y depósito de los recursos naturales no

renovables realizados en desarrollo de la mediana y pequeña minería, en zonas

dentro del área de su jurisdicción. 63

Con base en las anteriores disposiciones, el Ministerio de Minas y Energía y de

Medio Ambiente expidieron los Decretos 501 de 1.995 y 1481 de 1.996, en los

cuales se consagró el tipo de autorización ambiental que se necesita para

adelantar la exploración y explotación minera. De este modo de acuerdo con el

concepto de las reglamentaciones aludidas, se estableció que para la exploración

minera se requiere de la aprobación de un Plan de Manejo Ambiental y para la

explotación se necesita de una Licencia Ambiental. Por tanto, el explotador debe

contar con un título minero y una autorización ambiental como requisito para su

respectiva inscripción en el registro minero, lo que a su vez da inicio a las etapas

de exploración y explotación.

Aunque en un principio se pensó que con este sistema de licencias se

solucionarían muchos problemas mineros-ambientales, el exceso de

reglamentación, como se verá, perjudicó la situación de la minería, en especial, en

63 Decreto 1753 de 1.994, artículo 7, numeral 2 y artículo 8, numeral 1.

143

lo que concierne a los inversionistas mineros quienes actualmente se encuentran

con una excesiva tramitología que hace aumentar en tiempo y en dinero las

previsiones iniciales. Igualmente promueve el ejercicio de la minería ilegal dado

que resulta más económico y expedito no cumplir la ley.

4.3. PROBLEMÁTICA DEL ACTUAL RÉGIMEN MINERO AMBIENTAL

4.3.1. Excesividad de Requisitos

El principal problema de la actual legislación minero-ambiental es la abundante

cantidad de requisitos que exige la ley para iniciar las labores mineras. Un

sinnúmero de permisos, y conceptos, son requeridos por las autoridades, de tal

manera que sin el cumplimiento de alguno de ellos, la actividad minera se

convierte en ilicita.

La licencia ambiental es el instrumento más importante otorgado por la autoridad

ambiental para que los interesados puedan adelantar trabajos que impliquen el

deterioro grave de los recursos naturales renovables, del medio ambiente o la

modificación notoria o considerable del paisaje.

144

Para la obtención de licencias ambientales deben elaborarse algunos estudios de

naturaleza ambiental con el fin de que las autoridades cuenten con la suficiente

información que les permita tomar las decisiones sobre el otorgamiento o no, de

las licencias. Así para su otorgamiento es necesario presentar un Diagnóstico

Ambiental de Alternativas y un Estudio de Impacto Ambiental.

El estudio de Diagnóstico Ambiental de Alternativas -DAA- se encuentra regulado

en los artículos 17, 18 y 19 del Decreto 1753 de 1.994, y su objetivo es suministrar

la información para evaluar y comparar las diferentes opciones, de acuerdo con

las cuales, el solicitante de la licencia, puede desarrollar un proyecto, de tal

manera que optimice y racionalice el uso de los recursos ambientales y evite o

minimice los riesgos, efectos e impactos negativos que pueden provocar.

El DAA debe contener, entre otros, el objetivo del proyecto, la descripción de las

diferentes alternativas del proyecto, la identificación, estimación y análisis

comparativo de posibles impactos riesgos, los efectos derivados del proyecto y

finalmente, la descripción de las posibles estrategias de prevención y control

ambiental para cada una de las alternativas.

Este diagnóstico ambiental de alternativas no tiene mucho sentido para la minería,

ya que este supone la evaluación de varias alternativas para el desarrollo del

145

proyecto, lo cual no siempre es posible ya que, los trabajos siempre estan

limitados por la ubicación y por las condiciones generales del yacimiento. Por tanto

las alternativas en un proyecto minero solo pueden ser aquellas que se refieran

más al tipo de infraestructura a utilizar y a las técnicas de explotación del

yacimiento que se proponen.

Hoy en día el trámite del este primer estudio presenta dificultades para el

inversionista minero, quien después de haber sometido el proyecto para ser

aprobado al Ministerio de Minas y Energía como entidad competente, y surtido el

trámite para la obtención del título de explotación, debe solicitar la licencia

ambiental y presentar, entre otras muchas cosas, el diagnóstico ambiental de

alternativas. De este estudio pueden surgir a su vez por parte de la autoridad

ambiental, modificaciones para el proyecto que anteriormente había sido

autorizado por la autoridad minera, teniendo que ser revisado nuevamente por

ésta al efectuarse cambios sobre le mismo.

Esto ha llevado, como se verá, a que en el proyecto de reforma se considere la

eliminación de la presentación del diagnóstico ambiental de alternativas, y se haga

el estudio de la viabilidad del proyecto en todos sus aspectos.

146

En segunda instancia la ley exige para la actividad extractiva de la industria

minera un estudio de Impacto Ambiental -EIA- que debe corresponder en su

contenido y profundidad, a la dimensión de la actividad minera que se pretende

adelantar. Su objetivo primordial es analizar el medio biótico, abiótico y

socioeconómico, en el cual se pretende desarrollar el proyecto, y los posibles

impactos negativos que se tengan sobre estos.

El estudio de impacto ambiental debe contener los siguientes aspectos:

- Un resumen del impacto ambiental.

- Una descripción del proyecto, donde se especifique la localización de este, las

etapas, dimensiones, costos y cronograma de ejecución.

- Una descripción de los procesos y operaciones, donde se identifiquen, los

insumos, productos, subproductos, desechos, residuos, emisiones,

vertimientos, y riesgos tecnológicos entre otros.

- Una delimitación, caracterización y diagnóstico de las áreas de influencia

directa e indirecta, y la cobertura y el grado de los impactos del proyecto sobre

los diferentes componentes del medio ambiente.

- La estimación de los impactos y efectos ambientales, la identificación de

ecosistemas sensibles, y la identificación de los impactos y efectos

ambientales, su relación de causalidad y el análisis del riesgo.

147

- Finalmente el Plan de Manejo Ambiental con el que la ley pretende de manera

detallada, establecer las acciones que se requieran para prevenir, mitigar,

controlar, compensar y corregir los posibles efectos o impactos ambientales

causados en el desarrollo de un proyecto de exploración.

Este estudio, al igual que el DAA, comprende todos los aspectos que señalan los

términos de referencia, es decir, los lineamientos generales que las autoridades

ambientales consideren necesario para la realización de tales estudios. Según la

ley, estos términos de referencia son elaborados para cada sector, y pueden ser

adaptados por las autoridades ambientales a las particularidades del área en la

que tiene competencia.

A pesar de lo anterior, en la práctica, los interesados se han encontrado con la

ausencia de dichos términos de referencia, por lo que en ocasiones deben tomar

términos generales que sirven a todo tipo de actividad y que requieren de

información no relacionada con la minería. Dado que este estudio es obligatorio

para la obtención de la licencia ambiental, los empresarios se ven obligados a la

realización de estudios de impacto ambiental muy extensos, costosos y con

información poco útil para el desarrollo de las actividades mineras y para el

aprovechamiento sostenible de los recursos.

148

Con el Decreto 2150 de 1.995 se estableció que las licencias ambientales llevan

implícitamente todos los permisos autorizaciones y concesiones de carácter

ambiental necesarias para el desarrollo de la minería y que su vigencia es igual a

la duración del proyecto a desarrollar. Sin embargo el trámite para su obtención es

una carga para el minero que desea llevar a cabo su proyecto.64

De otra parte los estudios de impacto ambiental no son objeto de aprobación sino

de conceptos técnicos, con base en los cuales la autoridad ambiental decide sobre

el otorgamiento o no de una licencia ambiental posterior. Sin embargo actualmente

las autoridades ambientales someten los planes de manejo ambiental para las

actividades ya existentes a una autorización, dando a estos el mismo trámite de

las licencias ambientales que analizaremos posteriormente, sin constituir aquellas

un título jurídico.

4.3.2. Inflación Jurídica

Uno de los aspectos que mas inciden negativamente en el desarrollo actual de la

minería es el interminable listado de leyes, decretos, resoluciones y circulares

que de una u otra manera deben tenerse en cuenta para el ejercicio de la minería.

64 El Decreto 2150 de 1.995 en su artículo 132 establece que la licencia ambiental llevará implícito lospermisos autorizaciones y concesiones necesarios, consagrándose de este modo la licencia ambiental única.De igual manera el decreto en mención posibilita a la autoridad ambiental para otorgar una licencia ambientalglobal para la etapa de explotación minera.

149

Incontables disposiciones deben ser objeto de estudio por parte de los

inversionistas, con el fin de que sus actividades no se vean posteriormente sujetas

a problemas legales por la omisión de alguna de dichas legislaciones. Como parte

de este trabajo revisé la mayoría de la legislación vigente y puedo señalar

mediante el siguiente cuadro las más importantes normas a las que el sector

minero se ve sujeto.

Cuadro. 7 Inflación Jurídica de la Normas Minero-Ambientales

Constitución Nacional de 1991

Decreto-ley 2811 de 1974 Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente

Decreto 1715 de 1978 Reglamento sobre protección al paisaje

Ley 9 de 1979 Código Sanitario

Decreto 02 de 1982 Estándares sobre la calidad del aire

Decreto 1333 de 1986 Normas sobre Reservas Agrícolas y Uso del Suelo

Decreto 1335 de 1987 Normas de Seguridad en las labores mineras subterráneas

Decreto 2656 de 1988 se crea el Fondo del Fomento del Carbón

Decreto 2655 de 1988 Código de Minas

Decreto 2462 de 1989 se reglamenta parcialmente Código de Minas

Decreto 136 de 1990 se reglamenta parcialmente el Código de Minas


Ley 99 de 1993 Crea el Ministerio del Medio Ambiente y el SINA


Decreto 2222 de 1993 Normas sobre Higiene y Seguridad en las labores mineras a cielo abierto

Ley 141 de 1994 Ley de Regalías

Decreto 1184 de 1995 Reglamene ley de Regalías

Decreto 2636 de 1994 Reglamenta la legalización de exploraciones minerales de hecho

Decreto 632 de 1994 Funcionamiento del SINA

Decreto 1753 de 1994 Régimen de Licencia Ambientales

Decreto 541 de 1994 regula él cargue, descargue, transporte, almacenamiento, y disposición de materiales deconstrucción

Decreto 1600 de 1994 Reglamenta los sistemas de investigación e información ambiental

Resolución 81979 se desarrolla el inciso 1o. del art. 67 de la Ley 141d e1994

150

Ley 188 de 1995 Plan Nacional de Desarrollo 1995-1998

Decreto 2150 de 1995 reducción de trámites innecesarios

Decreto 948 de 1995 Reglamento de protección y control de calidad

Decreto 2107 de 1995 modifica el Decreto 948 de 1995 y el decreto 2107 de 1995

Decerto 501 de 1995 reglamente el ejercicio de los derechos que otorgan los títulos mineros

Decreto 1791 de 1996 Nuevo régimen de aprovechamiento forestal

Decreto 1397 de 1996 participación de comunidades indígenas

Resolución 864 de 1996 identifica equipos de control ambiental que dan beneficios tributarios

Resolución 1277 de 1996 Zonas compatibles con la actividad minera en la sabana de Bogotá

Decreto 1481de 1996 modifica parcialmente el decreto 501 de 1995

Decreto1421 de 1996 reglamenta el artículo 134 del decreto ley 2150 de 1996

Decreto 883 de 1997 regula instrumentos administrativos para la prevención y control ambiental (declarado nulo)

Resolución 108 de 1997 protección de derechos de los usuarios de servicios públicos

Decreto 625 de 1996 modifica parcialmente el decreto 2319 de 1994

Decreto 1342 de 1997 reglamenta ley 143 de 1994

Ley 70 de 1993 Régimen de las Comunidades Negras

Decreto 1320 se 1998 Regula las consultas con las comunidades Negras

Resolución 655 de 1996 Regulas requisitosde licencias ambientales

Decreto 450 de 1996 se reglamenta ley 141 de 1996

Ley 366 de 1997 regula la liquidación de rentas provenientes de explotación de metales

Decreto 910de 1997 Reglamento de tasas retrubutivas por utilización del agua

Resolución 0273 de 1997 establecen tárifas mineras de tasas retributivas por vertimentos liquidos

Decreto 1888 de 1996 modifica decreto 2636 de 1994

Ley 491 de 1999 Ley del seguro ecológico

Resolución 192 de 1999 Se fijan tarifas para el cobro de servicios de evaluación y seguimiento de licencias y otrasautorizaciones

Ley 373 de 1997 Por medio de la cual se establece el programa para el uso eficiente y el ahorro de el agua

De acuerdo con un documento realizado por el Centro de Estudios sobre

Desarrollo Económico de la Universidad de los Andes65 la llamada inflación

jurídica, es decir, el aumento de la tasa de crecimiento en el volumen de las

normas, tiene una incidencia negativa sobre el crecimiento económico de un país.

65 Rubio Mauricio, Normas, Justicia y Economía en Colombia. Documento CEDE 95-07.

151

La legislación minero ambiental sobresale desdichadamente por este hecho. Sin

embargo aunque esta normatividad minero ambiental puede estar caracterizada

por la inestabilidad y la discrecionalidad, es esta última la que de acuerdo con el

estudio, tiene un mayor impacto negativo sobre el crecimiento económico.

De este modo, entre mayor sea la proporción de artículos de origen no legislativo,

mayor será el índice de discrecionalidad en la normatividad, ya que los decretos

del ejecutivo y las resoluciones administrativas según dicho estudio, son por lo

general expedidos por funcionarios, que carecen de representación popular y se

encuentran en relación de jerarquía entre ellos. Así la expedición de estas normas

no tiene un control público de una corporación como el Congreso, por lo que se

consideran de mayor contenido discrecional que las propiamente legislativas.

Para el año de 1.995, fecha en que se realizó la investigación, de cada cuatro

artículos que regulaban la actividad de las empresas, tres tenían un origen no

legislativo. En el cuadro anterior se observa que la mayoría de las disposiciones a

las que esta sujeta la actividad minera, son dictada por el ejecutivo con base en el

artículo 189 numeral 11 de la Carta Política, en virtud del cual el Presidente

ejerce la potestad reglamentaria mediante la expedición de decretos, resoluciones

y órdenes. Esto esta perjudicando en mi opinión el crecimiento del sector minero.

152

Un segundo aspecto negativo de la normatividad minero ambiental es su corta

vigencia, la que a su vez esta estrechamente relacionada con la discrecionalidad,

pues entre más alto sea el grado de discrecionalidad en las normas, mayor será la

probabilidad de modificaciones en el régimen, y por lo tanto, menor será su

promedio de vigencia o duración. Un caso ilustrativo de este fenómeno lo

encontramos en la reglamentación del recurso aire para el cual se han expedido

multiplicidad de disposiciones que han sido ya modificadas.

La legislación minero-ambiental tiene como característica la inestabilidad de sus

normas debido a su constante modificación, tal es el caso de la situación

presentada en el año de 1.995 donde se llegó a un acuerdo entre el gobierno y

algunos grupos económicos para que se dictará un decreto antitramitomania, que

ayudara al ejercicio de los trámites ante la administración, y se dictó entonces el

Decreto 2150 de 1.995.

En él incluyeron los artículos 133 y 134 por los cuales, el primero reducía los

casos en que se requería la presentación del diagnóstico ambiental de alternativas

y el segundo por el cual se posibilitaba la iniciación de actividades susceptibles de

afectar el ambiente con la sola presentación del plan de manejo. A su vez con

base en dicha disposición se dictó el Decreto 1421 de 1.996, que determinaba las

actividades que aún causando deterioro ambiental podrían iniciarse sin permiso y

solo requerían de un plan de manejo ambiental.

153

Este Decreto perdió vigencia en menos de un año, debido a la declaración de

inexequibilidad del artículo 134 del Decreto 2150 de 1.995, por la Corte

Constitucional.66

Sin embargo, aún más grave que la situación en si misma de inestabilidad e

ilegitimidad de las normas, son los motivos por los que ellas están siendo

derogadas, anuladas o modificadas. Así en la mayoria de veces no existen

criterios de fondo que realmente justifiquen un cambio en la legislación sino que

por el contrario la motivación de estas reformas obedecen a causas que

jurídicamente hacen referencia más a problemas de forma y no de fondo.

Tal es el caso del Decreto 883 de 1.997, por el cual el ejecutivo regulaba algunas

actividades, que por no causar un deterioro grave al medio ambiente, no requería

de una licencia ambiental, o que por estar incluidas en otras actividades se

entendía que ya tenían la licencia.

La intención del gobierno al expedir este derecho era facilitar las labores, entre

otras las mineras, que por no perjudicar al medio no era justificable que tuvieran

una licencia.

66 Corte Constitucional Sentencia C-433 de 1996 Magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz.

154

Los motivos por los cuales el Consejo de Estado declaró la nulidad, se resumen

en la aparente falta de competencia del Presidente para regular dicha materia, ya

que este solo tenía competencia para regular las actividades que deterioran el

medio ambiente y no las que no lo deterioran.67 En este orden de ideas, el Decreto

883 de 1.997 que favorecía el ejercicio de la minería perdió vigencia, sobre la

base, no de fundamentos de fondo que realmente atendieran a la real protección

del medio ambiente, sino por el contrario, su legitimidad fracasó por una

cuestionable falta de competencia.

Por tanto la falta de rigor científico para expedir las normas hacen que aumenten

los cambios en el régimen jurídico. Tal vez el elemento más nocivo para la minería

de este manejo legal que se tiene en Colombia, es el impacto negativo que tiene

sobre la inversión, la incertidumbre que causa este tipo de modificaciones. Como

consecuencia de esto, se genera un mayor componente de riesgo de los capitales,

un aumento de costos de información y de transacción. No es lo mismo para un

inversionista tomar una decisión sobre la base de aplicar una normatividad que en

cualquier momento cambia, que tomar una decisión sobre la base de unas normas

estables y seguras que por lo menos estén vigentes durante el período de

inversión.

67 Consejo de Estado, Sentencia 26 de febrero de 1988 Sección Primera Consejero Ponente Ernesto RafaelAriza pág 14, 15 y 16.

155

Según el estudio en comento, la discrecionalidad de las normas y su vigencia

promedio explican cerca del 15% de las variaciones en el crecimiento de la

inversión. Cada tres años adicionales de vigencia promedio de las normas, se

tiene un efecto positivo en el crecimiento de la inversión.

4.3.3. Deficiencia Administrativa

Otra circunstancia perjudicial de la legislación ambiental actual, es la forma como

están establecidos los trámites administrativos para acceder al otorgamiento de

las licencias y permisos ambientales, actualmente dicho procedimiento se realiza

en una etapa de evaluación, de decisión y finalmente otra de seguimiento y

monitoreo. En estas tres instancias se exigen requisitos excesivos y sin

justificación probada. Los funcionarios gozan para su pronunciamiento de largos

términos en días hábiles que no se cumplen, sin consecuencia negativa para el

funcionario.

Por su parte, existe una serie de procedimientos internos que no conllevan unos

reales criterios administrativos, sino que obedecen a exigencias innecesarias.

Actualmente el trámite de las licencias ambientales del sector minero, tiene una

duración de dos años los cuales deben ser tenidos en cuenta dentro del

156

cronograma de inversiones y ejecución de un proyecto. Esto ha llevado a la

paralización de algunos proyectos y al aumento de sobrecostos en estos.

Si se analiza el actual trámite que los inversionistas deben realizar para la

obtención de una licencia ambiental, se entenderá la necesidad de unificar el

régimen minero-ambiental, para que con base en él, la administración ejerza de

manera eficaz su función. El Cuadro 8 ilustra el trámite requerido para las

licencias ambientales.

Cuadro 8. Trámites de Licencias Ambientales

1- Petición, se hace por escrito ante el Ministerio del MedioAmbiente, la CAR o el DAMA, se solicita que se determinesi se requiere el –DAA- además con la petición debe deallegarse toda la información relacionada con la personadel solicitante y el proyecto.

5- Solicitud a otras autoridades de conceptos oinformación, allegada la información adicional, la autoridadambiental dentro de los 15 días siguientes solicita, a otrasautoridades los conceptos e informaciones que requiera.Dicha información debe ser enviada en un plazo máximode 60 días.

2-auto de iniciación de trámite y decisión sobre el –DAA- ytérminos de referencia, la autoridad ambiental para dichaactuación cuenta con un plazo máximo de 30 días hábiles.

6-Expedición de auto de trámite, se dicta auto declarandoreunida la información requerida.

3-Escogencia de la Alternativa y fijación de los términos dereferencia, si hay obligación de presentar el -DAA- laautoridad ambiental tiene un plazo de 60 días para elegir laalternativa sobre a cual debe realizarse el estudio y fijar lostérminos de referencia si no los hay.

7-desición sobre otorgamiento de la licencia, se otorga ose niega la licencia en un plazo máximo de 120 díascontados a partir de la expedición del auto de tramite.Contra dicha resolución proceden los recursos dereposición y apelación

4-Presentación del estudio de Impacto Ambiental, serealiza se entrega a las autoridades y estas, apartir de estemomento tienen 30 días para pedir la información adicionalque requiera.

8- Notificación, se hace al interesado y a cualquiera que losolicite por escrito. Finalmente se publica.

157

La industria minera considerada como actividad económica primordial se ve de

esta manera obligada a ajustar su ejecución a la regulación ambiental, quedando

como consecuencia, sujeta a un sin fín de normas, requisitos, trámites y

autoridades que aumentan los formalismos para su ejercicio y generan un

incremento de su desarrollo ilegal.

Por otro lado los nuevos inversionistas del sector además de encontrarse con

innumerables requisitos establecidos por la legislación, deben enfrentar la falta de

términos de referencia claros y sencillos que les permiten la elaboración de los

estudios ambientales exigidos, situación que se complica, si se tiene en cuenta la

falta de criterios claros para la ubicación y desarrollo de los proyectos.

Adicionalmente los empresarios se encuentran con la ausencia de coordinación en

políticas ambientales a nivel nacional, regional o local, lo que hace que los

trámites administrativos que deben seguir los mineros no obedezcan a unos fines

u objetivos trazados en beneficio de las regiones y de la Nación en general. A lo

anterior, hay que agregar la falta de información sobre zonas de especial interés

ecológico o socioeconómico como por ejemplo áreas protegidas, ecosistemas

estratégicos, sistemas hidráulicos entre otros,68 lo que por un lado dificulta el

cumplimiento de las obligaciones ambientales y, por el otro, no permite que haya

68 Verdesarrollo S.A., Política ambiental para el Sector Minero Colombiano. Documento realizado para elPlan Nacional de desarrollo Minero.

158

una adecuada planeación ambiental general que sirva de referencia para otorgar o

no, las licencias ambientales y programar la ejecución de proyectos en ellas.

La excesiva reglamentación, su continua modificación y la subjetividad en las

decisiones dificultan el cumplimiento de las obligaciones, las cuales por pertenecer

a la normatividad ambiental, tienen una connotación de interés público.

Adicionalmente merece un comentario el contenido del artículo 72 Decreto 948 de

1.995, que ha establecido que por tratarse su objeto de regulación de actividades

restringidas por razones de orden público, los permisos otorgados no generan

derechos adquiridos en cabeza de su respectivo titular, de modo que su

modificación o suspensión puede ser ordenada por las autoridades ambientales

competentes cuando surjan circunstancias que alteren sustancialmente aquellas

que fueren tenidas en cuenta para otorgarlo.69

Este precepto puede dar lugar a una serie de atropellos y al desconocimiento de

derechos legítimamente constituidos, al dejar que sea la autoridad ambiental la

que señale cuándo las circunstancias ameriten la modificación o suspensión de

una autorización.

69 Artículo 72, Decreto 948 de 1995.

159

Finalmente, actualmente existe una preocupación en el sector minero como

consecuencia de la ley 491 de 1.999 por el cual se reforma el Código Penal. Dicha

reformar por una parte, adopta y regula la tesis según la cual las personas

jurídicas son sujetos del derecho penal, por lo cual pueden verse sometidas a una

serie de sanciones tales como multas, cancelación de registros mercantil,

suspensión temporal o definitiva del establecimiento o de sus instalaciones. Y por

otra establece que los representantes legales, directivos o funcionarios

comprometidos pueden ser sancionados con penas privativas de la libertad, si con

su actuación u omisión propician las actividades que generan los efectos

negativos sobre el entorno natural

Con base en estos principios, cualquier persona que ilícitamente explore, explote,

transforme, beneficie o transporte recursos mineros o yacimientos de

hidrocarburos y ocasione daño grave en los ecosistemas naturales, incurrirá en

prisión de uno a seis años y en multa de cincuenta a trescientos salarios mínimos

legales vigentes.

Adicionalmente establece dicha ley que si tal conducta punible se ha realizado en

forma clandestina o sin haber obtenido el correspondiente permiso, autorización o

licencia de la autoridad ambiental, se presumirá la responsabilidad objetiva de la

persona jurídica.

160

Con este marco actual de inseguridad jurídica e inestabilidad legal, y teniendo en

cuenta que el ejercicio de la actividad sin los requisitos descritos anteriormente es

ilicita y que en un futuro cercano cualquier compañía que cause un daño ecológico

será sujeto pasivo del Derecho penal, se hace urgente la reforma de la legislación

minera actual so pena de seguir aumentado en las estadísticas la minería informal

y llenar las cárceles con los llamados delincuentes ecológicos. A continuación se

hará referencia a la propuesta de cambio que se pretende realizar.

4.4. REFORMA AL RÉGIMEN MINERO-AMBIENTAL

La reforma esta sustentada en la necesidad de armonizar los trámites minero-

ambientales con el fin de que, a través de unas normas sistematizadas y

coordinadas, se cumplan tanto los requisitos mineros como los ambientales de

manera expedita y en un lapso razonable. De esta forma, las autorizaciones para

la ejecución de proyectos mineros pueden obtenerse simultáneamente.

La industria minera en general seguiría sujeta a los lineamientos ambientales

mencionados anteriormente, pero, en lo que hace referencia a licencias

ambientales como autorización del Estado, quedaría sometida a un régimen

especial minero, que permita ejercer competencia y control tanto a las autoridades

mineras como a las ambientales de manera coordinada.

161

En concordancia con lo anterior, se establecería la obligación de presentar en

cualquier momento, durante los trabajos de exploración, el Plan Minero Ambiental

instrumento éste, que unificaría los regímenes. Lo anterior teniendo en cuenta que

es competencia de la autoridad minera revisarlo en lo que corresponde a aspectos

mineros, y de la autoridad ambiental, respecto de los temas ambientales.

Adicionalmente, para lograr una total coordinación entre las autoridades en este

punto, se consagraría el principio de simultaneidad, es decir, aquel por el cual las

autoridades competentes conocen al mismo tiempo, cada una de su materia, sin

que esto implique competencias compartidas.

Por tanto, se propone la exigencia de este Plan Minero Ambiental como

instrumento para la toma de decisiones de las autoridades mineras y ambientales.

Este documento técnico deberá contener la información correspondiente a un

estudio de impacto ambiental, con todas las actividades o componentes del

proyecto minero a realizar en el área de la concesión. La ventaja que ofrece, es la

consideración del proyecto como un todo y no desagragado en cada uno de sus

componentes como sucede hoy en día. Así mismo del estudio simultáneo del Plan

Minero Ambiental por parte de ambas entidades, se derivará el otorgamiento o

negación de la licencia ambiental por parte de la autoridad ambiental competente,

y la aprobación o no del plan minero por parte de la autoridad minera. Con lo

anterior se estaría ofreciendo seguridad jurídica al empresario, al poder conocer

oportunamente si las autoridades encuentran viable el proyecto propuesto.

162

Como ya se dijo, cualquier persona que pretenda obtener la aprobación del plan

minero ambiental y la licencia ambiental, debe elevar la respectiva petición

simultáneamente a la autoridad ambiental y a la autoridad minera, acompañada de

una copia del Plan Minero Ambiental. El trámite de estas peticiones se guiaría por

los términos del Código Contencioso Administrativo y tendría una etapa de

radicación, de evaluación, de aprobación y notificación.

Esta idea de que los procedimientos sean realizados bajo los parámetros

establecidos en dicho Código, pone en evidencia la intención del legislador en

agilizar las actuaciones de las autoridades administrativas, en lo que hace

referencia a la recepción de peticiones, solicitud de informaciones, y en general, a

todos los lienamientos en que se encuentran enmarcados las actuaciones de la

administración frente a los particulares.

Por su parte, la coordinación entre el Ministerio de Minas y Energía y las

autoridades de Sistema Nacional Ambiental según estos planteamientos, se puede

dar en cualquier momento de la etapa de evaluación y seguimiento del Plan

Minero Ambiental, de acuerdo con los mecanismos que hayan acordado las

entidades.

163

Sin embargo, de la observación de lo que esta sucediendo no es apresurado llegar

a la conclusión que esta es una consideración de difícil realización, si se tiene en

cuanta que hoy en día el SINA, no se encuentra articulado plenamente como

estaba previsto, haciendo complicado que pueda interactuar con terceras

entidades del Estado. Así mismo, las autoridades mineras tampoco poseen un

sistema eficiente de manejo de información, llegando al punto de tener que

cumplir, por ejemplo, las funciones relacionadas con el registro minero, enviando

las providencias por correo desde las regiones hasta las oficinas centrales de

Bogotá. Sin embargo, para que la intención del legislador pueda darse, es

necesario que los funcionarios a cargo de estas agencias del Estado, adelanten

acuerdos que permitan superar los inconvenientes que hoy en día existen para

lograr la necesaria coordinación entre ellas, obteniendo los recursos fisícos y

tecnológicos necesarios para tal efecto.

Con base en lo anterior, las dos autoridades en mención deberán abstenerse de

otorgar la licencia o aprobar el plan minero, si no se garantiza para el Estado en

cumplimiento de su deber de administrar los recursos que pertenecen a la Nación,

la racional explotación del yacimiento, el uso adecuado de los recursos naturales

renovables, la seguridad de la operación minera, y la recuperación de la zona

intervenida por el proyecto minero, entre otros. Ello debe ser así, toda vez que,

como se explicó, la actividad minera debe basarse en el principio del desarrollo

sostenible.

164

4.4.1. Características de la Propuesta de Reforma

Los principales temas que se han identificado como de cambio indispensable son :

• Las actividades de exploración minera que se hacen por métodos del suelo, no

necesitarían de acuerdo con el proyecto de ley presentado a consideración del

Congreso, de la licencia ambiental ni la aprobación de un plan de manejo

ambiental. Esto, debido a la ausencia de un deterioro grave y de una

modificación sustancial al paisaje requisito éste establecido en la ley. Como

excepción a la regla anterior, la exploración minera por métodos del subsuelo,

cuando en ella hayan movimientos de tierras con equipos mecánicos o

aperturas de vías de acceso, solo podría ser iniciada una vez obtenida la

licencia ambiental, el título minero y la presentación de un Plan de Manejo

Ambiental. En los demás casos, no sería necesario ni la licencia ambiental, ni

la aprobación del Plan de Manejo Ambiental, por las razones expuestas

anteriormente.

Al respecto es importante señalar que la ley califica la clase de afectaciones al

medio ambiente que requieren de licencia. En efecto, como ya se mencionó la

definición contenida en la Ley 99 de 1.993, nos habla de daño grave y

modificaciones considerables al paisaje. Por tanto, considero factible que el

165

legislador excluya ciertas actividades por no llenar el presupuesto normativo,

como es el caso de la exploración sin remoción de tierra o apertura de vías.

• Las labores de explotación, por su parte solamente serían procedentes desde

el momento en que se inscriban en el Registro Minero Nacional, la aprobación

del plan minero y la licencia ambiental, es decir, cuando se compruebe la

viabilidad técnica económica y ambiental del proyecto. Sin embargo, las

actividades de explotación no requerirán del diagnóstico ambiental de

alternativas, dado que a juicio de los expertos, la minería solo es viable donde

se ubica el yacimiento como se menciono en acápite anterior. Existen

opiniones en el sentido de que las alternativas pueden referirse no a la

ubicación del proyecto, sino a los métodos de extracción, y a los sitios donde

se efectuen los montajes y demás desarrollos necesarios para la explotación.

En este caso, se podría justificar plenamente una oposición de las autoridades

ambientales a la eliminación de este estudio previo.

• La reforma también propone el establecimiento de una garantía única, con el

fin de que por medio de ella se ampare el cumplimiento de las obligaciones

derivadas del Plan de Manejo Ambiental. Se ha propuesto que la garantía

tenga un cubrimiento equivalente al 30% del valor promedio anual de las

actividades a desarrollar en virtud del plan. Al igual que el plan minero y la

licencia ambiental la garantía única deberá de inscribirse en el registro minero

166

para poder comenzar las labores de exploración y explotación. Hoy en día

deben ofrecerse dos garantías, una minera y otra ambiental para unos mismos

trabajos.

• Finalmente se ha acogido de manera positiva la idea de que en el evento en

que surgieran diferencias técnicas de hecho entre las dos autoridades

competentes, con motivo de la impugnación de los actos que nieguen licencias

o no aprueben los planes minero-ambientales, los beneficiarios de los títulos

mineros podrían, mediante petición, solicitar un dictamen pericial que estudie

las diferencias surgidas y sirva como medio de prueba para resolver la

impugnación. Es importante destacar en este punto, que esta posibilidad no

implica que sean los distintos peritos los que juzguen y decidan las diferencias

entre las autoridades, simplemente serían los encargados de dar un tercer

concepto, que solo tendría un valor probatorio, pero al cual se le reconoce su

inmensa utilidad.

-Comentarios a la Reforma

Encuentro que el ejercicio de la industria minera implica el desenvolvimiento de

actividades de alto impacto sobre el medio ambiente, por lo que el legislador

frente a esta situación, ha establecido normas especiales con el fin de dar mayor

protección al entorno natural. Tales regulaciones se han caracterizado por ser más

167

estrictas y severas en cuanto a su contenido y aplicación, haciendo dificil el

ejercicio de esta actividad lícita .

Es así como un minero que pretende llevar a cabo su proyecto es obligado a

efectuar una serie de estudios ambientales, que incluyen la elaboración de

diagnósticos, estudios y el diseño de medidas de mitigación. Sin embargo la

complejidad para la elaboración y evaluación de dichos documentos por parte de

los mineros y las autoridades competentes, entorpecen en un alto grado la

ejecución de los proyectos mineros. Por un lado, los empresarios deben invertir

tiempo y dinero en su preparación, y por el otro, la autoridades encuentran que

para la evaluación hay una dificultad dada la ausencia de un inventario nacional de

recursos naturales, que permita la adecuada valoración de un perjuicio ambiental

eventual, cuestionando la eficacia y utilidad de las medidas aprobadas.

El resultado es la imposibilidad de la autoridad ambiental para un pronunciamiento

rápido y confiable en el otorgamiento o no, de las licencias. De otro lado, existe un

riesgo para los mineros, por el tiempo y capital invertido en la realización de tales

estudios, que finalmente no le garantizan la posibilidad de llevar a cabo su

proyecto. A esta dificultad, hay que agragarle el problema analizado en el capítulo

sobre titulos mineros, referente a la falta de sincronización que existe entre las

oportunidades legales para cumplir las exigencias de los dos Ordenamientos

Jurídicos. (Minero y Ambiental)

168

De acuerdo con lo anterior, estimo que la reforma propuesta solo esta planteando

una solución al problema procedimental, referente a la actuación coordinada entre

las autoridades mineras y ambientales, asunto que, como se analizó, es

altamente positivo para la eficiencia en el otorgamiento de los derechos mineros y

ambientales. No obstante encuentro un vacio en lo que hace alusión a la

necesidad y conveniencia de los estudios ambientales como tales, cuestión que a

mi modo de ver conlleva igual o más perjuicio a la actividad minera dado que aún

no ésta comprobada la utilidad y eficacia de tan complejos estudios en la defensa

del medio ambiente.

Es así como podemos anota que desde la creación del Ministerio del Medio

Ambiente en el año de 1.993, no se ha visto un mejoramiento real en la

conservación del Medio Ambiente. En efecto, los consecuencias negativas de los

trabajos lícitos, sumados a la cantidad de trabajos al márgen de la ley, hacen que

el problema supere las medidas ambientales que se toman.

El punto de partida para lograr una solución sería entonces, la unificación en

cuanto a las actuaciones de las autoridades tal y como se ha expuesto, y el

replanteamiento de los criterios de evaluación ambiental de los proyectos, de tal

manera que la aprobación de los planes minero ambientales y el otorgamiento de

los derechos que conllevan, se lleven a cabo con base en lineamientos que

permitan un control adecuado, la implementación de programas de autogestión y

una protección real del medio ambiente.

169

El Gobierno Nacional y el Congreso deben buscar el modo de facilitar a los

mineros el cumplimiento de las numerosas obligaciones ambientales, no solo a

través de la disminución de requisitos y acortamiento de términos y

procedimientos sino que también la legislación debe facilitarle a las autoridades

encargadas de la recepción de los planes y diagnósticos, los medios idóneos para

su estudio, evaluación y aprobación.

Adicionalmente merece la pena comentar acerca de la inclusión en el proyecto de

la figura del silencio administrativo positivo, cuando los términos no se cumplen

por parte del funcionario público. Considero que no siempre se lograran los fines a

través de este mecanismo dado que las consecuencias de su aplicación pueden

afectar negativamente a la entidad d el Estado, en este caso Minercol Ltda. y no al

funcionario moroso. Entonces tendríamos que el ciudadano obtiene por este

medio una decisión pronta y favorable, que puede no estar de acuerdo con las

políticas de Estado o las necesidades de la comunidad en general.

170

5. RÉGIMEN LEGAL FISCAL

5.1. CONTRAPRESTACIONES ECONÓMICAS QUE SOPORTA LA ACTIVIDAD

MINERA

El régimen fiscal colombiano para el sector minero tiene como fin la canalización

de las ganancias obtenidas por la explotación de los recursos naturales no

renovables a través de mecanismos como las regalías, los cánones superficiarios,

los impuestos y demás gravámenes que causan a favor del Estado las

contraprestaciones económicas, las cuales a su vez según el Código de Minas se

constituyen en una retribución directa por el aprovechamiento económico de los

bienes de propiedad de la nación (art. 212).

5.1.1. Contraprestaciones Económicas

En la práctica se han distinguido dos clases de cargas en favor del Estado: las

contraprestaciones económicas a las cuales pertenecen los cánones supeficiarios,

las regalías, las participaciones y los impuestos específicos, y; las cargas de

naturaleza eminentemente fiscal en las que se distinguen los impuestos

nacionales, los impuestos municipales y las tasas ambientales.

171

5.1.1.1. Canon Superficiario

Es la suma de dinero pagada por los titulares de licencias de exploración de

proyectos de minería al Estado. Tiene una equivalencia de un salario mínimo-día,

por hectárea y por año. Debe ser cancelado según el Decreto 1184 de 1.994

después de la inscripción en el registro minero.

5.1.1.2. Regalías

Las regalías son “los porcentajes sobre el producto bruto explotado que la Nación

exige como propietaria de los recursos no renovables, las cuales son recaudadas

directamente o a través de Empresas Industriales y Comerciales del Estado

titulares de los aportes donde se encuentran los yacimientos.”70

El régimen de regalías está contenido en la Ley 141 de 1.994 y en el Decreto 1747

de 1.995. Su fundamento constitucional se encuentra en el artículo 360 de la Carta

Política el cual consagra que “la explotación de un recurso natural no renovable

causará a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía, sin

perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte”. Esta

disposición constitucional, también consagra que los departamentos y municipios

en cuyo territorio se lleven a cabo explotaciones de recursos naturales no

70 Inversión en Minería, Op., P. 85.

172

renovables y los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos

recursos tendrán derecho a participar de las regalías.

El destino de las regalías, salvo lo asignado a los departamentos y municipios, es

el Fondo Nacional de Regalías, con el objeto de promover la industria minera, la

preservación del medio ambiente y la financiación de los proyectos regionales de

inversión definidos de acuerdo con los planes de desarrollo como primordiales. Se

destinan además el 15 % de los recursos al sector energético, el 12.3% a la

atención de proyectos que sean importantes en el ámbito regional, 10% más para

la Corporación del Rio Grande de la Macarena y un 5 % final para los gastos de

funcionamiento del Fondo Nacional de Regalías.

A su vez el 100 % de los recursos destinados a la minería deberá invertirse en la

elaboración de estudios y la realización de labores de prospección, exploración,

diseño, promoción, supervisión y ejecución de proyectos mineros con énfasis en la

pequeña y mediana minería71.

El nuevo gobierno al respecto se ha trazado como propósito que “tramitará en lo

económico las modificaciones al Fondo Nacional de Regalías. Con esta iniciativa

busca que las regiones accedan acerca de un 70 % de los recursos que genere el

71 Ley 141 de 1.994 artículo 47 parágrafo 4 no.1.

173

fondo para la conservación y mejoramiento de la infraestructura vial, secundaria y

terciaria del país”.72

En cuanto a las regalías destinadas a los departamentos y municipios consagra la

ley que en su totalidad deben estar orientadas al desarrollo de los proyectos

contemplados en los Planes Departamentales y Municipales de Desarrollo,

siempre y cuando en dichas entidades territoriales existan coberturas mínimas de

mortalidad infantil, cobertura básica de salud, educación, agua potable, y

alcantarillado, en el evento de que no se haya logrado lo anterior deberá

destinarse el 50 % de las regalías a dichos objetivos.

5.1.1.3. Participaciones

Las participaciones, como se explicó anteriormente, son las contraprestaciones

económicas originadas en la explotación de áreas aportadas por el Estado a

Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Debido a que no está limitadas

en la ley, cualquier clase de acuerdo que represente el reconocimiento de sumas

de dinero a favor del Estado se le denomina participación, y así como se señaló

en su momento llevan consigo una carga de subjetividad y onerosidad para el

inversionista.

72 Diario de Economía y Negocios, Portafolio, Miércoles 26 de Agosto de 1998, año 5 No.417

174

Finalmente están los impuestos específicos que son los determinados en la ley

para minerales especiales v.gr. el carbón.

5.1.2. Prestaciones de Naturaleza Fiscal

5.1.2.1. Impuestos Nacionales

- Impuesto a la Renta

- El impuesto nacional más importante es el de renta, el cual esta directamente

relacionado con la actividad minera, ya que cualquier empresa colombiana minera

con inversión extranjera debe, sobre el total de los ingresos recibidos tanto de

fuente nacional como extranjera que no estén bajo un régimen especial, tributar el

35 % en total.

Aunque esta tarifa debe decirse, es la más alta en América Latina73, la ley

compensa dicho monto estableciendo todo un conjunto de deducciones que

permiten aminorar la carga impositiva anterior. De esta manera, son deducibles de

la renta todos los costos, gastos y erogaciones que tengan relación de causalidad

con esta y que no estén prohibidos en la ley.

73 Chile 15%, Argentina 30%, Venezuela 25%, Brasil 25%, Perú 30%, México 30%, Bolivia 30%. 93 inver

175

Dentro de las deducciones más relevantes para la industria minera está la

deducción por agotamiento en explotaciones de minas y la deducción de

amortizaciones por inversiones necesarias. Estas últimas deben hacerse en

plazos de cinco años salvo que se requiera hacer la amortización en un plazo

menor como sería el caso de la no-viabilidad de un yacimiento, en donde la

inversión puede ser amortizada en el año en que se determine la no operancia.74

Por su parte, el impuesto a la renta de las Sucursales de Sociedades Extranjeras

en Colombia se les grava a la tarifa del 35%, sin embargo, para su cálculo no es

posible deducir montos por concepto de gastos, comisiones, honorarios de

administración o dirección, regalías, y explotación y adquisición de cualquier clase

de intangibles pagados directa o indirectamente a sus casas matrices u oficinas

del exterior.

En lo que respecta a las personas naturales extranjeras no residentes en el país

están, sujetas al impuesto sobre la renta en la misma tarifa pero solo tributan

sobre las rentas de fuente nacional. Las personas extranjeras residentes tienen

una carga de acuerdo con la tarifa progresiva establecida por la ley pero solo a

partir del quinto año tributan sobre los ingresos tanto de fuente nacional como de

fuente extranjera.

74 Econometría, Análisis de la Inversión en Minería. p. 92.

176

-Impuesto de Remesa

- Un segundo impuesto nacional es el de remesas que se origina cuando se giran

al exterior utilidades obtenidas en el país. Así, las sociedades Colombianas con

inversión extranjera, al realizar pagos al exterior, se ven sometidos a una retención

en la fuente del 7% hecha por la misma sociedad. En caso de que tales utilidades

sean reinvertidas en la actividad, el pago del impuesto se diferirá mientras se

mantengan las inversiones. Si sobrepasan los cinco años, tales utilidades

quedarán exoneradas del pago.

También se exoneran de pagar el impuesto de remesa, los pagos o abonos

realizados por concepto de servicios técnicos y asistencia técnica prestados desde

el exterior o en el país, por personas no residentes en el exterior, y a las regalías

hasta un monto máximo de 3% de las ventas o producción total de la empresa en

la cual se originen.75 Existe otra excepción para las personas naturales no

residentes que reciban utilidades por concepto de dividendos y participaciones

obtenidas en el país.

75 Econometría, Análisis de la Inversión en Minería. P. 87.

177

Para las sucursales de sociedades extranjeras el impuesto de remesa se causa

con el solo hecho de que la sociedad obtenga las utilidades, ya que se presume su

remisión al exterior.

-Impuesto de Timbre

En los contratos de concesión que son de cuantia indeterminada el impuesto de

Timbre Nacional se causa sobre cada pago o abono en cuenta derivado del

contrato, durante el tiempo en que se encuentra vigente.

-Impuesto a las importaciones

- Respecto al los impuestos de las importaciones, tanto el I.V.A. que tiene una

tarifa del 16%, como los derechos aduaneros contienen normas flexibles que

tienen el fin de estimular el sector minero. Por tanto, no se causa el impuesto de

valor agregado a las importaciones temporales de maquinaria pesada para

industrias básicas como la minería siempre y cuando se destinen a la exportación

como mínimo el 70 % de los incrementos de la producción generados con esos

bienes.

178

Tampoco causan I.V.A. ni pago de aranceles, la importación de materias primas,

siempre y cuando estas se destinen en su totalidad a la producción de bienes de

exportación.

Estos tratamientos especiales arancelarios hacen parte de un sistema de

impotación-exportación, por medio del cual personas naturales o jurídicas

introducen al país, exento de depósito previo, de licencia y de derechos

aduaneros, materias primas y demás insumos que se utilicen para la elaboración

de bienes destinados a la exportación. Se conoce como Plan Vallejo y

básicamente el importador-exportador debe celebrar un contrato con el gobierno

en donde se comprometa a exportar los bienes elaborados con las materias

primas, a prestar una fianza bancaria ante la autoridad aduanera que garantice la

obligación de exportar, a llevar libros especiales de contabilidad y finalmente a

utilizar materias primas nacionales si la elaboración de los productos finales de

exportación así lo permiten.

Estas medidas son positivas para los bienes destinados a la exportación, sin

embargo dado que los poco minerales de exportación son el carbón, oro,

esmeraldas y niquel, el resto de los minerales estan excluidos de la aplicación de

dichas ventajas tributarias. Por tanto, se debería buscar la forma de abrir

mercados en el exterior para otros recursos mineros para que de esta manera

puedan aplicarse dichos incentivos a el resto de minerales.

179

En el Decreto 255 de 1.992 se exceptuó también de gravámenes arancelarios las

importaciones de maquinaria, equipos técnicos, materiales y repuestos destinados

a la exploración minera-petrolera, y los bienes de capital que vayan a ser

utilizados en la explotación de pequeñas unidades auríferas. Al respecto considero

que sería bueno que dicha política arancelaria se ampliara a la actividad de

explotación minera con el fin de que a través de tales medidas se disminuyeran

también los costos de la actividad de explotación, donde los bienes de capital

tienen costos superficiarios.

La citada ley además creó unas contribuciones especiales para las industrias

extractivas que tendrán vigencia hasta el año 2.000 para los yacimientos y campos

petroleros que hayan sido descubiertos con posterioridad al 30 de Junio de 1.992

y antes del 1 de Enero de 1.995 y cuya producción se haya iniciado con

posterioridad al 31 de Diciembre de 1.994.

De esta manera, los yacimientos que iniciaron producción antes de esta última

fecha deben la contribución solo hasta Diciembre de 1.997, y aquellos yacimientos

descubiertos con posterioridad al 1 de Enero de 1.995, están exentos de su pago.

La contribución especial impuesta a los proyectos de explotación de carbón y

níquel solo tuvo vigencia hasta el 31 de Diciembre de 1.997.

La ley 345 de 1.996 y el decreto 204 de 1.997 establecen por su parte que todas

las industrias extractivas deben de cancelar una contribución especial por una sola

180

vez, equivalente al 0.5%del patrimonio liquido al 31 de diciembre de 1996.76

- Acuerdos de Estabilización

Finalmente, la ley permite la celebración de acuerdos de estabilización por medio

de los cuales los inversionistas acuerdan contratos con el Estado, para que

durante 10 años se acojan a un régimen de estabilidad en materia tributaria, de

control de cambios, y de derechos aduaneros. De esta manera, los tributos o

contribuciones establecidos con posterioridad al acuerdo y en vigencia de éste no

operan para dichos inversionistas.

Para acogerse a este régimen los contribuyentes deben pagar un impuesto a la

renta superior en dos puntos a la tasa establecida para el régimen común, es

importante destacar que los beneficios que se dicten en ese tiempo sí tendrán

plena aplicación para estos.

Sin embargo y a pesar de que estos acuerdos son un mecanismo para facilitar el

cumplimiento de las cargas fiscales, de los inversionistas del sector minero,

aquellos no han sido utilizados, por que la administración no los ha dado a

conocer debidamente y su publicidad ha sido casi nula.

76Econometría, Modernización de la Negociación Minera. P. 87.

181

5.1.2.2. Impuestos Regionales

- Dentro de los impuestos regionales que interesan a los operadores de proyectos

mineros, encontramos el impuesto predial que grava los bienes inmuebles

ubicados en el territorio del respectivo municipio, y su tarifa depende del avalúo

catastral del inmueble y de las normas que para su reglamentación expide de cada

municipio.

- También está el impuesto de Industria y Comercio que grava las actividades

industriales, comerciales o de servicios realizadas en el municipio. La tarifa

depende de cada uno de éstos y tiene como base gravable, el promedio mensual

de ingresos del año inmediatamente anterior al gravable, expresado en moneda

nacional y excluyendo las devoluciones, ingresos provenientes de ventas de

activos, exportaciones, subsidios e impuestos recaudados.

5.1.2.3. Tasas Ambientales

La última carga a estudiar es la que tiene que ver con la utilización de los recursos

naturales y el impacto ambiental que esto conlleva. La ley 99 de 1.993, artículo 42,

establece que la utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua, y del

suelo para introducir o arrojar desechos o desperdicios mineros o industriales,

aguas negras, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de

actividades originadas en el hombre, o actividades económicas o de servicio sean

182

lucrativas o no estarán sujetas al pago de tasas retributivas por las consecuencias

nocivas de las actividades expresadas.77

Estas cargas ambientales de acuerdo con la Corte Constitucional Sentencia C-495

de 1996, Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz tienen el carácter de tasas

nacionales con destinación específica, pues, con tales contribuciones se procura

el financiamiento de algunos servicios públicos específicos de carácter

administrativo sobre el medio ambiente.

Por su parte para determinar las tarifas de las cargas ambientales se tendrán en

cuenta:

- El valor de depreciación del recurso

- Los costos sociales entre los cuales se encuentra salud, tranquilidad pública,

bienes públicos y privados entre otros.

- Los costos ambientales (alteración de ecosistemas)

- Los costos de recuperación del recurso afectado.

Estas tasas se causan por el hecho de ejercer actividades que representan un

peligro potencial para el medio ambiente. Así, en la medida en que las industrias

extractivas causen impactos con sus actividades, las autoridades competentes

77 Ley 99 de 1.993 artículo 43.

183

subirán las tasas de contribución.

Al respecto considero que la anterior disposición no aporta los criterios necesarios

al funcionario encargado del cálculo de la depreciación y costos a que hace

referencia. Esta norma representa entonces una dificultad para la medición del

perjuicio del recurso ya que no se tiene los criterios objetivos prestablecidos

necesarios por medio de los cuales se establezca el grado de depreciación de un

recurso, por lo que su determinación queda sujeta a la apreciación del funcionario

de turno.

Esta modalidad fiscal tiene además la motivación no solo de cobrar un monto

como contraprestación a la utilización del ambiente, sino la finalidad de incidir en

el comportamiento ecológico de las industrias, toda vez que estas, en el afán de

bajar las tarifas impositivas invertirán en procesos y tecnologías que les permitan

el ejercicio de la actividad con un menor impacto ambiental.

De acuerdo con algunas opiniones de funcionarios del sector público, como por

ejemplo la del Subdirector de Planeación Minera de la UPME Dr. Eduardo

Chaparro, este régimen fiscal colombiano es una legislación competente para la

inversión extranjera de capitales y su tratamiento tributario. Ventajas como

deducciones a la renta y tratamientos fiscales especiales para la industria minera

logran, según ellos, un incentivo para los inversionistas extranjeros que

encuentran un criterio de rentabilidad en dicha legislación.

184

En el sector privado por su parte encontramos opiniones como la de la Dra.

Sandra Pava de Montero, Directora Ejecutiva de la Asociación Nacional de

Fabricantes de Ladrillo y Derivados de la Arcilla, según la cual, no encuentra tan

cierta la afirmación del sector público, ya que si bien existen como se vio

instrumentos legales que aminoran las cargas fiscales, todavía no se llega a una

legislación competente respecto de otros países.

Tal como el caso de Argentina que en virtud de una reforma legal instituyó

acuerdos de estabilización para nuevos proyectos o ampliación de los existentes

por períodos de treinta años. Consagró igualmente la posibilidad de que todos los

gastos realizados en prospección, exploración y otros estudios pueden ser

deducidos del cálculo del impuesto de renta.

Adicionalmente la nueva legislación Argentina permite la amortización de

inversiones equivalente a un tercio por año, así para obras de infraestructura esta

será de un 60 % en el primer año y 20 % para los años subsiguientes. De igual

manera estableció el no pago de aranceles para la importación de bienes de

capital y equipo y el no pago de impuesto sobre los activos productivos.

Coincide también en esta apreciación el Dr. Aurelio Martínez, Coordinador del

Consejo Intergremial de Minería CIMCO que agrupa los gremios más

185

importantes a nivel nacional (Asogravas, Anfalit, ICPC, Asomineros y Fenalcarbón)

quien manifiesta que con base en legislaciones tales como la Argentina, se puede

afirmar que no encuentra del todo competitivo el actual régimen fiscal colombiano.

Para él los acuerdos de estabilización deberían tener un mayor tiempo de

duración, además de revaluarse las condiciones fiscales anteriormente

explicadas, con el fin de aliviar la inversión extranjera del sinnúmero de cargas

fiscales. Adicionalmente, opina que la experiencia muestra que algunos

extranjeros encuentran discriminatorio el trato fiscal que se le da a ellos, frente a

los nacionales, por lo que sería interesante que se estudiara la unificación de

tratamientos para uno y otros.

Los distintos estamentos que han propuesto la reforma del código de minas solo

tuvieron una objeción al régimen de contraprestaciones económicas del actual

Código de Minas, la cual fue plasmada en le proyecto de ley presentado al

Congreso. Dicha objeción fue la participación derivada del régimen de los aportes

mineros. En consecuencia se propuso la eliminación de dicha modalidad y se

mantuvieron, por el contrario, los cánones superficiarios, las regalías según la Ley

141 de 1994, los impuestos específicos y fiscales propiamente dichos que son

objeto de otros ordenamientos jurídicos.

186

-Legislación Cambiaria

Como complemento fundamental de la legislación fiscal, se encuentran las normas

que regulan los derechos y obligaciones cambiarias, por medio de las cuales se

les da un tratamiento a los capitales externos en el país.

Aunque en Colombia, durante un largo período adoptó un modelo económico

cerrado en virtud del cual, se limitó la entrada al país de capitales extranjeros lo

que trajo como consecuencia la dificultad al acceso en mercados internacionales

y la poca competitividad de los bienes y servicios producidos con la poca

tecnología que un modelo cerrado permite transferir.

Esta situación creó la necesidad de establecer un mercado dinámico y

competitivo, que llevara a la internacionalización de la economía Colombiana a

través de la apertura económica. En ese proceso uno de los pilares

fundamentales fue la reforma al régimen cambiario que tuvo como fin hacer más

ágil la política de inversiones extranjeras en el país.

Con el fin de cumplir la transformación del sistema cambiario, el Consejo Nacional

de Política Económica y Social -Conpes-, en ejercicio de las facultades legales

conferidas por la Ley 9 de 1.991, adoptó un nuevo de Estatuto de Inversiones

Extranjeras que se compone, der un conjunto de normas que rigen tanto las

187

inversiones de capital del exterior en el país, como las inversiones Colombianas

en el exterior.

Las principales disposiciones legales son las resoluciones del Conpes 51 y 52 de

1991, las resoluciones 53, 55, 56 y 57 de 1.992, y la resolución 60 de 1.993.

También se encuentra el decreto 2346 de 1.993, los decretos 98, 1812, 2012 y

2764 de 1.994 y los decretos 517 de 1.995 y 1295 de 1.996.

Esta normatividad cambiaria se desarrolla con fundamento en cuatro principios

fundamentales que le dan la estabilidad necesaria a la actividad de inversión en

Colombia. El primer principio es de la igualdad de tratamientos, lo que se resume

en el hecho de que la inversión de capital exterior en Colombia tiene el mismo

tratamiento, en todos los efectos, que la inversión de capital nacional. El segundo

principio es el de la universalidad, por virtud de la cual es posible invertir en todos

los sectores de la economía nacional salvo algunas excepciones (Seguridad y

Defensa Nacional y procesamiento de disposición de basuras tóxicas).

El tercer principio es el de la automaticidad según el cual no se requieren

autorizaciones previas salvo las excepciones expresamente consagradas y,

finalmente, el principio de libre remisión de utilidades y capital al exterior.

188

5.2. Normas sobre Inversión Extranjera

El artículo 31 de la resolución 52 de 1.991 del Conpes desarrolla el principio

constitucional por el cual se reconoce la propiedad de los recursos naturales no

renovables al Estado.

Dicho mandato contenido en el artículo 332 de la Constitución Política dice que “el

Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin

perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes

preexistentes a la misma.”78

La resolución consigna en virtud de lo anterior la facultad del Estado para explorar

y explotar tales recursos ya sea directamente, o a través de organismos

descentralizados, o conferir a los particulares el derecho a hacerlo, o reservarlos

temporalmente, todo de conformidad con lo dispuesto en los códigos de Petróleos

y Minas, y demás normas pertinentes sobre la materia.

Con fundamente en lo anterior, el Estado Colombiano a través del Estatuto de

Inversiones Extranjeras (Decreto 1295 de 1.996) permite la inversión de capital

extranjero en los proyectos mineros que desarrollen la exploración, explotación,

beneficio, y transformación de minerales. Dichas inversiones se pueden hacer sin

189

autorización por parte del Ministerio de Minas y Energía con lo cual se faculta, de

manera general, el acceso de capital extranjero a la actividad minera siempre y

cuando se cumplan con las normas establecidas en el Código de Minas.

Toda inversión hecha en el sector genera a su vez unos derechos cambiarios

para los inversionistas de capital extranjero. Así de acuerdo con el artículo 16 de

la resolución 52 de 1.991, los inversionistas tienen entre otras facultades la

posibilidad de remitir al exterior en moneda libremente convertible las sumas

recibidas por:

a) Las utilidades netas comprobadas que generen periódicamente las

inversiones;

b) La reinversión de utilidades o retención en el superávit de las utilidades no

distribuidas con derecho a giro;

c) La capitalización de las sumas con derecho a giro producto de las

obligaciones derivadas de la inversión y

d) La remisión al exterior en moneda libremente convertible, de las sumas

recibidas producto de la enajenación de la inversión dentro del país o de la

liquidación de la empresa o portafolio de la reducción de su capital.

78 Constitución Nacional, artículo 332.

190

Sin embargo, y como contraprestación de los anteriores derechos, toda Persona

Jurídica que invierta en proyectos mineros (exploración, explotación beneficio y

transformación) o en empresas de servicio técnico dedicadas exclusivamente al

sector minero, tienen la obligación de reintegrar el producto de las exportaciones y

de hacer las transacciones internas en moneda legal colombiana.

Para el caso del Carbón, Ferroníquel y Uranio no es obligatorio para las empresas

reintegrar al mercado cambiario las divisas provenientes de las ventas en

moneda extranjera en el exterior, si estas operan a través de sucursales

establecidas en el país. Lo anterior, sin perjuicio del reintegro obligatorio para el

cubrimiento de gastos en moneda nacional.

Estas empresas, además, no pueden adquirir divisas en el extranjero para

atender gastos en el exterior, sin embargo, pueden celebrar y pagar contratos

entre ellas siempre y cuando las operaciones sean hechas en el país, y las

divisas provengan de recursos generados en la operación. Este régimen es

potestativo y en caso de no acogerse a éste, el inversionista deberá avisar al

Banco de la República quien lo exceptuará del régimen por un término de 10

años.

191

5.2.1. Régimen Cambiario

Cualquier inversión del exterior en el sector minero deberá registrarse en el

Banco de la República incluyéndose, en dicho registro, todos los movimientos

de inversiones adicionales, capitalizaciones, reinversiones de monto de

utilidades con derecho a giro, remesa de utilidades y reembolso de capitales.

De acuerdo con el estatuto de inversiones, el registro deberá proceder tanto

para las inversiones directas como para las indirectas que se hagan en la

industria minera. Se entiende por las primeras los aportes provenientes del

exterior de propiedad de personas naturales o jurídicas extranjeras al capital

de una empresa, o la adquisición, con ánimo de permanencia, de

participaciones, acciones o cuotas en el mercado de valores.

Por su parte, las inversiones indirectas son todos los actos o contratos por

medio de los cuales el inversionista realiza un aporte tangible o intangible a una

empresa sin que lo anterior implique para ella tener participación accionaria en

todo o parte de ella. La renta generada por dichas inversiones dependerá de

las utilidades generadas por la empresa.

Tanto para las inversiones directas o indirectas en el sector minero el registro

deberá ser solicitado por el inversionista o su representante, dentro de los tres

meses siguientes a la fecha en que se haya autorizado o realizado la inversión.

192

El Banco de la República podrá prorrogar a solicitud del interesado dicho

término, por seis meses más, pero vencido éste, si no se ha efectuado el

registro, se considerará como no realizada la inversión y tanto la suma invertida

como las utilidades generadas por esta, carecerá el derecho a ser giradas al

exterior.

Con esta política y legislación, se ha incrementado la inversión extranjera en

general,79 encontramos que en este aspecto Colombia se encuentra en un nivel

competitivo y los extranjeros encuentran claridad y estabilidad en el estatuto de

inversión extranjera, en el siguiente cuadro se mostrará el nivel competitivo de

estas normas, lo cual favorece positivamente la industria minera.

Cuadro 9. Comparación sobre Inversiones de Legislación Extranjera

Bolivia Chile Perú ColombiaIgualdad de derechos ygarantías entre losextranjeros y losnacionales. Igualdad enrégimen tributario.

Igualdad de derechos ygarantías entre losextranjeros y losnacionales.

Garantía sobre la libretenencia, uso ydisposición interna yexterna de monedaextranjera.

Igualdad de derechos ygarantías entre losextranjeros y losnacionales

Libre convertibilidad enla moneda. Libreimportación de bienes yservicios con unaexcepción.

Libre acceso a losmercados y sectoreseconómicos

Libre convertibilidad dela moneda nacional oextranjera al tipo decambio imperante en elmercado

Facultad de remitir alexterior en monedalibremente convertiblelas sumas recibidas

Realización deinversiones conjuntascon riesgo compartido

Solamente lasinversiones queexcedan de 5 millonesde dólares requierenautorización del comitéde inversionesextranjeras

Libertad para laremisión de utilidades,dividendos y recursosfinancieros

Facultad de invertir encualquier proyectominero sin autorizaciónde autoridad

La Reinversión deutilidades y de

Mínima intervencióngubernamental en las

Libre comercializacióninterna y externa de la

Registrada la inversiónen el Banco de la

79 Econometría, Análisis de la Inversión en Minería. P. 65.

193

dividendos es libre detodo impuesto

actividades de losinversionistas

producción República inversionistaadquiere de maneraautomáticamente losderechos cambiarios

Libre transferencia alexterior de capitalesdespués detranscurridos tres añosde su ingreso.Estrabilidad sobrenormas de exportacióny régimen arancelariodurante la inversión

Fuente: Documento Modernización de la Negociación Minera, Econometria Bogotá 1995.

Sin embargo para la inversión de capitales extranjeros no es suficiente, por lo

menos, en lo que concierne al sector de la minería un marco contractual

atractivo si este no va acompañado de políticas orientadas a impulsar la

exploración y la explotación de minerales. Para ello, sería necesario involucrar

otros estamentos públicos como el Departamento Administrativo de Planeación

Nacional, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Comercio Exterior, y el

Ministerio del Medio Ambiente, quienes dentro del ámbito de su competencia

coadyuden los esfuerzos del Ministerio de Minas y Energía. Al respecto

tenemos las experiencias de Perú y Argentina donde sus inversiones en

minería y la generación de divisas por exportaciones ha aumentado

considerablemente gracias a un cambio en la política y la normatividad,

orientadas a fomentar la actividad.

194

6. CONCLUSIONES

1. La participación de la industria minera en la economía nacional ha sido siempre

muy baja en comparación con el resto de los sectores productivos. La falta de

políticas a largo plazo por parte de los gobiernos, no ha permitido que dicha

participación aumente y, por el contrario, se ha disminuido en los últimos años. A

pesar de que existe una explotación intensiva respecto de minerales tales como el

Carbón y el Níquel, los cuales representan un ingreso de divisas para la Nación,

existe un total desaprovechamiento de otros recursos naturales no renovables.

2. Aunque debido a la falta de exploración minera no se tiene un conocimiento

total de las reservas del territorio nacional, con los estudios llevados a cabo, se ha

podido establecer que existe un potencial geológico minero importante, el cual se

seguirá desaprovechando si no se adoptan las medidas que permitan su

exploración y posterior explotación.

3. Existen varios factores que contribuyen a las situaciones antes descritas

dentro de los cuales gran parte se refieren a aspectos de índole técnico y aún

económicos. Sin embargo el marco jurídico, según el estudio realizado a través de

esta tesis, demuestra que tampoco constituye un instrumento para el buen

195

desarrollo de la industria minera. Por ello, se hace urgente la modernización de las

instituciones y figuras jurídicas que de estar establecidas de otra forma podrían

facilitar el impulso de la minería.

4. Teniendo en cuenta entonces que la minería es una alternativa para la

generación de empleo y riqueza, se justifica hacer un cambio legal por medio del

cual se adopten políticas que le dan a la actividad un manejo empresarial. De este

modo se logrará optimizar la utilización de recursos, disminuir los costos y

aprovechar las ventajas comparativas absolutas del país.

5. Dentro de lo institucional se ha visto que el Estado ha tenido una intervención

excesiva e ineficiente. En los últimos años ha participado de manera activa en la

minería como empresario, motivo por el cual ha dejado de lado funciones de

planeación y regulación esenciales para el progreso del sector minero.

6. En concordancia con la idea de cambiar la política de tratamiento a la industria

minera, se ha rediseñado la función del Estado frente a la minería, y se ha

propuesto su limitación como gestor activo de ésta, para que en sustitución se

mejore su papel de ente regulador y planificador. De esta manera, se tendría a

una entidad como Ingeominas explorando y encontrando el producto minero, y

otra como Minercol Ltda. buscando los empresarios e inversionistas que ofrezcan

las condiciones técnicas y económicas para su explotación racional y sostenible.

196

7. Dentro de los temas jurídicos puedo concluir que existe un impacto negativo de

la actuales normas del Código de Minas, por los tratamientos diferenciales dados

a los mineros según su capacidad de producción. Lo anterior, hace de la minería

una actividad poco llamativa debido al trato desigual dado a los inversionistas, en

especial a los interesados en macro proyectos.

8. Actualmente la mayoría de la población laboral del sector, pertenece a la

minería de subsistencia y a la mineria ilegal. Por lo anterior, la exploración y la

explotación realizadas su acargo carecen de la tecnolgía y capital adecuado. Se

plantea entonces el establecimiento de políticas que a mediano y largo plazo,

logren reubicar estos grupos en la minería legal ya sea en la pequeña, mediana o

gran minería, para que de esta forma se busque tecnificar e industrializar dichas

actividades mineras.

9.Otro problema a solucionar, es el que tiene que ver con la gran cantidad de

áreas inutilizadas como consecuencia de figuras tales como el aporte minero y las

reservas especiales. Al respecto se ha planteado la posibilidad de eliminar el

aporte minero y limitar las reservas especiales con el fin de disminuir la potestad

de las autoridades sobre las disponibilidad de áreas potencialmente explotables.

10. Existen además una serie de regulaciones destinadas a reglamentar el uso y

aprovechamiento de suelos, las cuales están obstaculizando el acceso a áreas

potencialmente explotables. Por su parte, la falta de coordinación de las

197

autoridades y las abundantes disposiciones legales en este sentido, tienen

inutilizado un porcentaje alto del territorio nacional con alto potencial minero.

11. Por su parte la diversidad de títulos mineros perjudica el acceso de los

particulares a los recursos naturales no renovables. Si a esto se le suma los

procedimientos, requisitos y trámites que hay que asumir, se encuentra todo un

marco de normas que desestimulan el ejercicio de la actividad de manera legal,

empresarial e industrial.

12. Lo anterior se da, pues el lleno de los requisitos legales supera cualquier

estimativo en tiempo, frente a las demás gestiones previas al inicio de un proyecto.

En efecto, mientras los cálculos económicos, diseños técnicos y decisiones de

índole gerencial se pueden atender en un determinado lapso, los trámites no tiene

cuando acabar.

13. Con una reforma en la legislación minera se podrán por tanto establecer

normas más competitivas que incentiven tanto la inversión nacional como

extranjera. Así la unificación de procedimientos y trámites están planteados como

alternativas que permitirán la fácil incursión de los inversionistas a la actividad

minera, permitiendo que parte de la inversión que hoy se destina a países como

Chile, Argentina, y Perú, llegue a Colombia.

198

14. Con un régimen único de títulos mineros por medio del cual se le otorgue el

derecho a explorar y explotar el subsuelo colombiano a cualquier persona sin

importar su tamaño y en cumplimiento de unas obligaciones minero-ambientales

claras, se facilitará el ejercicio de la actividad y disminuirá su ejecución ilegal.

15. El actual régimen ambiental es una carga más para los mineros y

autoridades competentes debido a la dificultad que para ellos representa, la

elaboración y cumplimiento de las distinas obligaciones ambientales. Se ha

planteado en este sentido unificar los trámites de dichas obligaciones en un

solo procedimiento minero-ambiental y facilitar la elaboración por parte de los

mineros y la evaluación por parte de las autoridades de los estudios y

diagnósticos ambientales. Lo anterior se logrará a través de la unificación de

conceptos y parámentros ambientales necesarios para los fines anteriores.

16. Igualmente valdría la pena revisar temas como los privilegios de las

minorías étnicas y la participación ciudadana en cuanto a los mecanismos

existentes para el ejercicio de esos derechos, ya que hoy aportan un alto grado

de retrasos y demoras a la ejecución de los proyectos.

17. Finalmente a través de un marco fiscal estable y unas cargas tributarias

competitivas, la inversión en el sector minero puede verse estimulada

proporcionandose de esta forma tecnología y capital, lo que contribuye junto con

los otros factores anterioremente descritos, a la industrialización de la minería.

199

BIBLIOGRAFÍA

§ AGUIRRE, Indalecio. “ Exposición de Motivos de la Ley 20 de 1.969”

Ecominas 1970.

§ AMBITO JURÍDICO. Legis, Edición No.5, Bogotá Abril 1.998.

§ ARAMBURO, José Luis. “Curso de Derecho Minero“, 1a. Edición, Editorial

el Catolicismo, Bogotá 1.980.

§ ARANGO, Gilberto. “Estructura Económica Colombiana”, 8a. edición,

Editorial McGraw Hill, Bogotá 1.997.

§ ARCE, David. “Marco Constitucional de los Recursos Energéticos”,

Universitas Revista No. 89, Bogotá Diciembre de 1.995.

§ ARRIETA, Carlos Gustavo. “Exposición de Motivos de la Ley 20 de 1.969 “,

Ecominas 1.970.

§ BALLEN, Rafael. “Constituyente y Constitución de 1.991”, 1. Edición,

Editorial Jurídica de Colombia, Bogotá 1991.

§ CASTELBLANCO, Beatriz. ” Ley 99 de 1.993 “, Editorial Publicitaria, Bogotá

1.994.

§ COCK Ordoñez, Vivian. “ Estructura Institucional del Sector encargado de

la Administración de Recursos Naturales no Renovables”, Temas Mineros y

Petroleros, Bogotá 1.995.

§ COINVERTIR. “Proyecto de Reforma al Código de Minas”, Bogotá Febrero

de 1.997.

200

§ CONGRESO NACIONAL. “Memoria al Congreso Nacional 1.996-1.997“,

Ministerio de Minas y Energía, Editorial Edifarni Ltda.

§ COMISIÓN DE EMPALMES DEL NUEVO GOBIERNO. 1.998-2.002 Sector

Minero-Energético, Santafé de Bogotá, Agosto,1.998.

• DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. “ Estrategias para el

Fortalecimiento del Sector Minero Colombiano”, Documento CONPES,

Enero 15 de 1.997.

§ DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. “Evolución de la

Economía Colombiana”, tercer semestre de 1.997.

§ DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Plan Nacional De

Desarrollo-Bases 1.998-2.002, 1a. edición, Bogotá, Noviembre de 1.998.

§ DURAN Camacho, Marlene. “La organización Administrativa creada por la

Ley 99 de 1.993”, Temas Mineros y Petroleros, Bogotá 1.995.

§ ECONOMETRIA. “Análisis de la Inversión Minera”, Estudio realizado para la

UPME Bogotá 1.995.

§ ECONOMERTIA. “Modernización de la Negociación Minera”, Estudio

realizado para la UPME,Bogotá 1.995.

§ ENCICLOPEDIA JURÍDICA OMEBA. Editorial Bibliográfica Argentina, Tomo

XXV, Buenos Aires Argentina.

§ GEOCONSULTA. “Industrialización y Comercialización de la Minería”

Bogotá 1.995.

§ HIDRON, Henao. “Panorama del Derecho Constitucional”, 8a. edición

Editorial Temis, Bogotá 1.992.

201

§ INGEOMINAS. “Estrategias para el Fortalecimiento del Sector Minero en

Colombia”, Ministerio de Minas y Energía 1.994-1.995.

§ INGEOMINAS. “Programa de Exploración Básica Quinquenio 1.996-2.000”,

UPME Abril de 1.996.

§ INGEOMINAS. “Informe Anual”, Bogotá 1.995.

§ JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA. Tomo XXVI No. 303 Marzo de 1.997.

§ LOPEZ, Hernán Fabio. “Instituciones del Derecho Civil Colombiano”, 6a.

edición, Dupré Ediciones, Bogotá 1.993.

§ LIRA Ovalle, Samuel. “Curso de Derecho Minero“, 2a. edición, Editorial

Jurídica de Chile, Santiago de Chile 1.994.

§ MACÍAS, Gómez Luis Fernando. “Introducción al Derecho Ambiental”,1a.

edición, Legis, Bogotá 1.998.

§ MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA. “Plan Nacional de Desarrollo Minero”,

Bogotá 1.995.

§ MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA. “Estadísticas Minero Energéticas”

Boletín No.2 Enero de 1.997.

§ PORTAFOLIO. Diario de Economía y Negocios, Año 5 No. 417, Santa Fé

de Bogotá, Agosto 26 de 1.998.

§ REGULATORY COST IMPACT ON TERRTORIAL AND PROVINCIALL

MINES. The Coopers and Lybrand Consulting Group.

§ RICAURTE Margarita y MARTINEZ Alejandro. “Código de Minas” 1a.

edición, Universidad de los Andes, Bogotá 1.991.

202

§ RUBIO, Mauricio. “Normas Justicia y Economía en Colombia”, Centro de

Estudios Sobre Desarrollo Económico, Universidad de los Andes, Bogotá

1.995.

§ RUEDA S. Patricia y MARTINEZ Adriana. “Bases y Orientciones el Nuevo

Código de Minas” Santafé de Bogotá,1989.Tesis de Grado. Pontificia

Universidad Javeriana. Facultad de Ciencias Jurídicas.

§ SARRIA, Eustorgio. “Derecho de Minas” 3.a edición, Ediciones Rosaristas,

Bogotá 1.974.

§ THE WORLD BANK. “Latin American Mining Strategy study” IENIM, Junio

de 1.995.

§ VERDESARROLLO. “Política Ambiental para el Desarrollo Minero

Colombiano” Bogotá 1.996.

pontificia universidad javeriana facultad de … · mantener el sistema dual o volver al...

Documents