poslov~ broj: usl-3295112-27 -...
TRANSCRIPT
REPUBLIKA HRVATSKA UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Avenija Dubrovnik 6 i 8 Poslovni broj: UsI-3295112-26
Z A P I S N I K 0 O B J A V I - sastavljen u Upravnom sudu u Zagrebu
13. studenoga 20 13.
Prisutni od strane suda:
Sutkinja: Lidija Prica
Zapis~Ear: Marija Horvat
Stranke:
% Tiiitelj t Grad Zagreb
Tuienik: Ministarstvo financija
Radi: povrata prorzunskih sredstava
ZapoEinje objava presude u 14,OO sati. Rasprava je javna.
Za tuiitelja: Marko Ramljak, odvjetnik prema punornoti u spisu Za tuienika: Sabina Matijevid, zamjenica DO prema punomodi u spisu
Sud donosi i objavljuje
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
I. PoniStava se jeSenje Ministarstva financija Republike Hrvatske, Uprave za financijsko upravljanje, unutarnju reviziju i nadzor, Sektora za prorzunski nadzor i nadzor koncesija, KLASA: UPII-041-01112-0111, URBROJ: 513-05-02112-1 od 26. mjna 2012.
11. Odbijaju se zahtjevi tuiitelja i tuienika za nadoknadu troSkova upravnog spora.
Nakon Sto je sutkinja proEitala presudu, ukratko ju je obrazloiila. Pisani otpravak presude uslijediti Ce naknadno.
DovrSeno 14,05 sati
Sutkinja: Stranke:
P o s l o v ~ broj: Usl-3295112-27
REPUBLIKA HRVATSKA UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Avenija Dubrovnik 6 i 8
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji toga suda Lidiji Prica, te Manji Howat, zapisniEarki, u upravnom spom tuiitelja Grada Zagreba, Zagreb, Trg Stjepana RadiCa 1, zastupanog po gradonaEelNku Milanu BandiCu, kojega zastupa opunomoCenik Marko Ramljak, odvjetnik u Zagrebu, Prilaz Gjure DeieliCa 57, protiv tuienika Ministarstva financija Republike Hwatske, Uprave za financijsko upravljanje, unutarnju reviziju i nadzor, Sektora za proraEunski nadzor i nadzor koncesija, Zagreb, KatanEiCeva 5, zastupanog po iupanijskom driavnom odvjetniitvu u.Zagrebu, Zagreb, Savska cesta 41, radi povrata proracunskih sredstava, nakon javne rasprave zakljuEene 5. studenoga 2013. u prisutnosti opunomoCenika tuiitelja i opunomoCenice tuienika, 13. studenoga 2013.
p r e s u d i o j e
I. PoniStava se rjeSenje Ministarstva iinancija Republike Hwatske, Uprave za financijsko upravljanje, unutamju reviziju i nadzor, Sektora za proraEunski nadzor i nadzor koncesija, KLASA: UPII-041-01112-0111, URBROJ: 51 3-05-02112-1 od 26. ~ j n a 2012.
11. Odbijaju se zahtjevi tuiitelja i tuienika za nadoknadu troSkova upravnog spora.
Obrazloienje
Osporenim rjeSenjem tuienika KLASA: UPIl-041 -01112-0111, URBROJ: 51 3-05- 02112-1 od 26. ~ j n a 2012. utvrduje se u toEki 1. da je Grad Zagreb u 2008. godini s osnova poreza na dohodak za decentralizirane funkcije ostvano prihod u iznosu od 565.420.982,85 kuna, Sio predstavlja 137.758.826,85 kuna viSe od minimalnih financijskih standarda koji su propisani Uredbom o naEinu izraEuna iznosa pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave za 2008. godinu, koji standardi za Grad Zagreb u 2008. godini iznose 427.662.156,OO kuna. ToEkom 2. utvrduje se da je Grad Zagreb u 2009. s osnova poreza na dohodak za decentralizirane funkcije ostvario prihod u iznosu od 557.642.956,29 kuna, Sto predstavlja 110.971.428,29 kuna viSe od minimalnih financijskih standarda koji su propisani Uredbom o naEinu izraEuna iznosa pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podmtne (regionalne) samouprave za 2009. godinu, koji standardi u 2009.godini iznose 446.671.528,OO kuna, s time da je Grad Zagreb u driavni proraEun po osnovi viSe ostvarenih sredstava za decentralizirane funkcije u 2009. godini vratio iznos od 37.618.750,OO kuna, te preostali dug s tog osnova imosi 73.352.678,29
L z Poslovni broj: ~si-3295112-27
kuna. U toEki 3. utvrduje se da je Grad Zagreb u 2010. godini s osnova poreza na dohodak za decentralizirane funkcije ostvario prihod u iznosu od 500.570.1 11,22 kune,Sto predstavlja 53.896.544,22 kune viSe od minimalnih financijskih standarda koji su propisani Uredbom o naEinu izratuna iznosa pomodi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave za 201 0. godinu, koji standardi za Grad Zagreb u 201 0. godiii iznose 446.673.567,OO kuna, s time da je Grad Zagreb u driavni proratun po osnovi vise ostvarenih sredstava za decentralizirane funkcije u 2010. godini vratio iznos od 27.679.137,42kune, te preostali dug s tog osnova iznosi 26.217.406,80 kuna. Totkom 4. utvrduje se da je Grad Zagreb u 201 1. godini s osnova poreza na dohodak za decentralizirane funkcije ostvario prihod u iznosu od 498.438.941,OO kuna, Sto predstavlja 128.339.000,OO kuna viSe od minimalnih financijskih standarda koji su propisani Uredbom o naEinu izraEuna iznosa pomodi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podruEne (regionalne) samouprave za 2011. godinu, koji standardi za Grad Zagreb u 2011. godini iznose 370.099.941,OO kuna, s time da je Grad Zagreb u driavni proratun po osnovi viSe ostvarenih sredstava za decentralizirane funkcije u 201 1. godini vratio iznos od 28.040.625,OO kuna, te preostali dug s tog osnova iznosi 100.298.375,OO kuna. U toEki 5. nalaie se Gradu Zagrebu vratiti razliku ostvarenog iznosa imad minimalnih standarda za centralizirane funkcije, i to za 2008. godinu u iznosu od 137.758.826,85 kuna, za 2009. godinu u imosu od 73.352.678,29 kuna, za 2010. godinu u iznosu od 26.217.406,80 kuna te za 2011. godinu iznos od 100.298.375,OO kuna, ukupno dakle, iznos od 337.627.286,94 kuna, na raEun driavnog proratuna Republike Hrvatske broj: 1001005-1863000160, model 64, pozivom na broj 7196 (Povrat neiskorigtenih sredstava iz ranijih godina) 42395-539150, u roku od 15 dana od dana primitka rjelenja. ToEkom 6. odredeno je da ako Grad Zagreb ne postupi sukladno toEki 5. izreke jeienja, pokrenuti de se izvrini postupak. ToEkom 7. odredeno je da jeienje postaje izvrSno pretkom roka iz toEke 5. izreke jeSenja te toEkom 8. da protiv jeSenja ialba nije dopultena.
Tuiitelj u tuibi istiee da je predmet inspekcijskog nadzora bio samo i iskljuEivo proraEun za 201 1. i 2012. godinu t i je kao takav nesumnjivo utvrden prije poEetka i tijekom trajanja s m o g nazora. Prema tome, smatra da u konkretnoj stvari nije bilo uvjeta za postupanje u smislu provjere naEina koriStenja proratunskih sredstava za bilo koju drugu proratunsku godinu osim za one koje su nastale u 201 1. i 2012. godini. Sukladno tome, niti je tuienik obavljao nadzor nad proraEunima za 2008., 2009. i 2010. godinu, niti je to smio Einiti, pa u pogiedu istoga nije niti prikupljao EinjeniEnu gradu, niti traiio kakva pojaSnjenja. IstiEe da odlukom o obavljanju proraEunskog nazora u konkretnom sluEaju nije odredeno da bi predmetnom nadzora bili proraEuni za 2008.: 2009. i 2010. godinu, pa za sva utvrdenja tuienika u pogledu istih godina, pa tako i ona sadriana u toEki l., toEki 2. i toEki 3. osporenog rjeienja, nije postojala valjana pravna osnova. U tom smislu, smatra da niti za kasnije utvrdenje pod toEkom 5. osporenog rjeSenja ne postoji valjana pravna osnova bududi da predstavlja zbroj toEaka 1. do 4. IstiEe da je pobijano jeSenje doneseno pozivom na Elanak 59. stavak 2. Zakona o proraEunu, ali da ista odredba ne moie biti podloga za donoSenje osporenog rjeSenja u smislu nalaganja da se Sto ima platiti u driavni proraEun Republike Hrvatske. U tom smislu tuiitelj istiEe da je nadleho tijelo pogreSno primijenilo materijalno pravo i donijelo rjeSenje koje nije ovlaSteno donositi uopie, a kamoli u postupku proratunskog nadzora Grada Zagreba. IstiEe da je jasno kako se nadzor obavlja radi kontrole naEina na koji se koriste sredstva proratuna koji se nadzire, a ne za kontrolu obaveza prema i I -
I treiima. Ovo je, prema miSljenju tuiitelja, jedino i logitno tumaEenje zakonske odredbe i ujedno ideje o proraEunskom nadzoru, jer pitanje pladanja navodnih obveza prema Republici Hrvatskoj ne moie biti predmet proraEunskog nadzora, bududi da nije rijeE o koristenju proratunskih sredstava ved zahtjew jedne strane - Republike Hrvatske da joj druga strana - 'Grad Zagreb neito plati. lstite da iz Elanka 59. stavak 2. Zakona o proratunu nedvojbeno
3 Poslovni broj: Us1-3295112-27
proizlazi da se u proratunskom nadzoru obavlja kontrola na koji naEin sredstva ,,odlazeC' iz i proraEuna, odnosno da li su sredstva u proraEunu koji se nadire koriStena sukladno proraEunu.
Stoga smatra da je i inspektor proraEunskog nadzora ovlaSten donijeti jedino i iskljuEivo odluku o povratu sredstava u prorahn, ako utmdi da bi iz proraEuna neSto bilo plaCeno protivno svrsi i namjeni. ZakljuEuje da su nedvojbeno i nedvosmisleno predmet proraEunskog nadzora samo rashodi odnosno plaCanja koja su izvrSena, i to ona plaCanja prema treCim osobama iz proraEuna koji se nadzire. Drugim rijeEima, to znaEi da inspektor u postupku prorrlEunskog nadzora moie donijeti samo odluku kojom se neSto vrata u onaj proraEun koji on nadzire, ali ne ?to se ima uplatiti (a ne vratiti) iz proratuna koji se nadzire u proratun koji nije predmet nadzora. Posebno pri tome istiEe da je ovakvo postupanje tijela driavne vlasti prema jedinici lokalne i podmEne (regionalne) samouprave nezakonito i u-tom smislu predstavlja zlouporabu ovlaitenja, jer protivno svrsi zakona od Republike Hrvatske Eini vjerovnika ispred svih dmgih. Tuiiteli istiee kako . . je -- u konkretnom sluEaju - Rep&bl&a Hrvatska, koristeCi prerogativ ~ p~risile bravo naprisilno izvrknje osporenog jesenja), ono l o u bltl predstavlja spor izrnedu jedinicaTokalm - - .. LpodmEne (regionalne) samouprave i cent;@.<e -dria~hi'v~Sfi~~07(5~iOga kome pripada gravo.-na odredeni postot&.sredstava prikupljenih po o&;i poreza . ria dohblak, - pbku~ala podvestip_od izvrienje proraEunskog nadzora, :_._ . . kojeg nije - firhi ijesavanja navedenih sporova. U konkretnom'slu~aju postoji Tor me& toga. k.qm_e prigaaa ..lzo70.-. - ~ ~ . .-
sredstava pnkupljenih sa osnoveporeza na dohodak - .~ -. .,. prikupljen ..~.. za podmirenje ~ e ~ i z ~ = h ~ ~ u ~ e i i ~ G ? d i d % ~ m u -. isto pripada u dijelu koji premaSuje minimalni standard b deceitraliiirane funkcije (koji propisuje tuienik), a tuiitelj da Eitav tako prikupljeni prihod pripada jedinicama lokalne i podruEne (regionalne) samouprave. Tuiitelj dodaje sve da je pitanje koje rjeiava osporeno jeSenje i moglo biti predmetom proraEunskog nadiira, pa da je tuienik pravilno primijenio postupovna pravila i materijalnopravni propis kao osnovu za donoienje rjeSenja (Elanak 59. stavak 2. Zakona o proraEunu), istiEe da je tuienik pogreino utvrdio da bi Grad Zagreb imao kakvu obvezu premaRepublici Hrvatskoj u smislu da je obvezan platiti onaj iznos sredstava prihodovanih po osnovi udjela za decentralizirane funkcije u porezu na dohodak, koji prelazi iznos odreden Uredbama utvrdenih minimalnih standards. Prije svega se istiEe da je tuienik pogrezno primijenio odredbu Elanka 12. Uredbe za 2008., Uredbe za 2009. i Uredbe za 201 0. i Elanak 8. Uredbe za 201 1. (u daljnjem tekstu Uredbe), pa na tako pogreino primijenjeno pravo pogreino utvrdio EinjeniEno stanje. Pojednostavljeno, tuiitelj opisuje kako postoji temeljeni nenamjenski dio poreza na dohodak - 15,5% za iupanije i 55% za opdine ili gradove, dodatni namjenski dio poreza na dohodak - udio namijenjen za decentralizirane funkcije od 12% i tredi dio poreza na dohodak - 17,5% koji sluii za pomoii izravnanja. Gradu Zagrebu, jer obavlja i poslove iupanije (1 5,5%) i poslove grada (55%), pripada ukupno 70,5% temeljenog nenamjenskog dijela poreza uveCanog za dodatni udio u porezu na dohodak za decentralizirane funkcije (12%) ili ukupno S2,5% (Elanak 45. stavak 4. toEka 1. i 2. i Elanak 45. stavak 4. toEka 5. Zakona o financiranu jedinica lokalne i podrutne (regionalne) samouprave). Tuiiteij navodi kako tako naznateni postotak slovom zakona pripada onoj jedinici lokalne i podruEne (regionalne) samouprave na Eijem je podrutju ostvaren. Obrazlaie da nenamjenski dio prikupljenog poreza, koji kod Grada Zagreba iznosi 70,5% prikupljenih sredstava po osnovi poreza na dohodak, predstavlja prihod kojem nije unaprijed odredena svrha, ito znaEi da se mora troziti na obavljanje djelatnosti jedinica lokalne i podruEne (regionalne) samouprave, ali nije navedeno koliko toEno za koju od djelatnosti. Namjenski dio prikupljenog poreza - 12% predstavlja prihod koji se mora i smije trogiti samo namjenski za plaCanje toEno odredenih djelatnosti - za plaCanje trbSkova decentraliziranih funkcija. Tuiitelj navodi da je snagom zakona jasno kako je u oba sluEaja rijeE o prihodu jedinica lokalne i podruine (regionalne) samouprave, koji se razliku jedino po namjeni odnosno moguCnosti tih istih jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave da samostalno odreduju na Sto Ce totno troiiti tako
\ ,;
4 Poslovni broj: UsI-3295112-27 .
prikupljena sredstva. Dodaje kako treCi dio poreza na dohodak - 17,5% koji sluii za pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije predstavlja prihod jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave, koji iste ubim i prosljeduju u driavni proratun, kojim upravlja centralna vlast na naEin da iz tako prikupljenih sredstava doznduje potrebno onim jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave koje obavljaju decentralizirane funkcije, ali nemaju dovoljno vlastitih sredstva (iz udjela za decentralizirane funkcije) za obavljanje svih decentraliziranih funkcija, odnosno podmirenje tako stvorenih rashoda. ZakljuEuje da su i to strogo namjenska sredstva koja se imaju koristiti samo za isplatu onim jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave koje su preuzele obavljanje decentraliziranih funkcija, ali nemaju dovoljno sredstava iz dodatnog udjela u porezu na dohodak (dmgi dio - 12% ukupno). U biti tako izdvojena sredstva predstavljaju svojevrstan fond unutar driavnog proraeuna iz kojega se financiraju deficitame jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave. Tuiitelj navodi kako su odredbom Elanka 12. Uredbi, odnosno Elankom 8. Uredbe za 201 1. godinu, propisani sluEajed kada jedinice lokalne i podmEne (regionalne) samouprave moraju vratiti primljeno sa pozicije pomoCi za izravnanja. Obrazlaie da je logitki propisano da je jedinica lokalne i podmtne (regionalne) samouprave, koja je primila sredstva pomoCi (iz posebnih sredstava jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave 17,5 % koja se drie na driavnom proraiunu), ali je do kraja fiskalne godine ipak iz sredstava ubranih za decentralizirane funkcije (12%) dosegla Uredbom odredeni minimalni standard za decentralizirane funkcije, mora vratiti Sto je pimila na naEin da iznos uplati u driavni proraEun. Smatra da je svrha propisa jednostavna i IogiEna. IstiEe da za decentralizirane funkcije obveze nastaju u pravilu u razdobljima kraCim od godinu dana, pa je moguCe i izvjesno da kojoj od jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave, zbog slabijih prihoda tijekom dijela godine (primjerice prije sezone kod opCina i iupanija oslonjenih na turizam) zatrebaju sredstva za zadovoljenje minimalnih standarda za decentralizirane funkcije, a da ipak do kraja godine, zbog poveCanih prihoda (primjerice nakon sezone kod opCina i iupanija oslonjenih na turizam), dosegnu iznos minimalnog standarda za decentralizirane funkcije. U tom slufaju, po zavrSetku fiskalne godine iste jedinica lokalne i podmine (regionalne) samouprave moraju vratiti iznos primljenih sredstava u cijelosti ili djelomitno, ovisno o tome koliko su nadoknadili do zadnjeg dana tekuCe godine. Tuiitelj smatra da je ovakvo tumaEenje p redmet~h odredaba jedino logitno i u skladu sa svrhom propisa. Navodi da je Zakonom o financiraju jedinica lokalne i podruEne (regionalne) samouprave propisano da udio za decentralizirane funkcije predstavlja prihod jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave, i to onaj koji se mora i smije samo strogo namjenski koristiti, dok odredba Elanka 45.a Zakona propisuje naEin ostvarenja samo i iskljutivo prava na pomoC (pa i obveze na povrat) iz posebnih sredstava prikupljenih kao udio pozicije za pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije (iz 17,5%). U tom smislu istiEe da odredba stavka 2. istoga Elanka predstavlja ovlaStenje Vladi Republike Hrvatske da propiSe samo i iskliuEivo naEin na koji se izraEunava iznos pomoCi izravnania za decentralizirane funkciie na koji pojedina jedinica lokalne i podmtne (regionalne) samouprave ima pravo. Posljednje na naEin odredenja kriterija prema kojima se to pravo stjeEe, naEin distribucije sredstava krajnjim korisnicima i uvjete pod kojima se primljena sredstava imaju vratiti u izdvojeni dio prora~una namijenjen izravnanju za decentralizirane funkcije. Sukladno takvom tumatenju, jer je Zakon odredio da udio za decentralizirane funkcije u porezu na dohodak predstavlja prihod jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave, jer se Eitava odredba -~ Elanka ~ 45.a Zakona odnosi na naEin uredenja iznosa pomoci izravnanja zadecentralizirane fudcije, jer je odredborii stavka 2 . istoga Elanka Vladi RH dano ovlaStenje da podzakonskim aktom uredi s a m o i iskfiutivo naEin izraEuna iznosa pomoCi izravnanja, jer je naziv Uredbe ograniEen samo i iskljuEivo . . na natin ivaEuna pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije, tuiitelj smatra kako je jasno i nije dvojbeno da se Uredba primjenjuje samo i iskljutivo na one jedinice
Poslovni broj: UsI-3295112-27
i lokalne i podmtne (regionalne) samouprave koje, i samo u dijelu u k o i e m u , - . ~ r i _ ~ j u p m o C ~ ~. . . ,. . -
i z P o z i c i j e za funkci&. ZakljuEuje da se -_. ~
i navedene uredbe ~rimieniuiu samo onda kada iedinica lokalne i ~ o d r u t n e (reeionalne)
/ < \ ..
samouprave prima iznos pomoti, pa je odredbom Elanka 12. (odnosno Elanka 8 . za Uredbu iz 201 I.), propisano kada se i pod kojim uvjetima ima watiti primljena pomot - kada zbroj ostvarenih sredstava iz udiela za decentralizirane funkcije i primjene pomoCi premaiuje iznos odreden minimalnim standardom. Dmgim rijetima, tvrdi k&o istom red oh nije odredeno (niti je dopuiteno odrediti) bilo kakvu uplatu dijela sredstava iz udjeIa za decentralizirane funkcije (12%) u driavni proratun. To stoga Sto su ista sredstva prihod jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave, pa se nemaju zaSto uplaCivati u prorahn, i to su strogo namjenska sredstva koja se ne smiju uplaCivati u driavni proratun. Kako Uredbe rjeSavaju pitanje podjele pomoCi iz udjela za pozicije za pomaCi izravnanja za decentralizirane funkcije (iz 17,5%), tako se samo i tako dobivena pomoC moie pod odredenim uvjetima ,,vraCati". Jednako tako, navodi kako je rijeE o strogo namjenskim sredstvima te se u konkretnom slutaju radi o tome da ih jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave mora rasporediti za ispunjenje decentraliziranih funkcija, i u biti ne smije ,,uplaCivati" (a niti moie vraCati) u driavni proraEun. Smatra da bi to bilo u suprotnosti sa namjenom istoga prihoda odredenom u Elanku 45. stavku 2. totki 2. i Elanku 45. stavku 9. Zakona. Napokon, istiEe da je Zakon koji primarno ureduje materiju jasno propisao Sto se ima uplatiti u driavni proratun - 17,5% sredstava prikupljenih porezom na dohodak sa pozicije za pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije, pa je Uredbom koja isto razraduje dopuiteno samo dalje razradivati navedeno, a ne stvarati nove ,,obveze" jedinicama lokalne i podmEne (regionalne) samouprave. Stoga tvrdi kako je stav tuienika o primjeni istih Uredbi kod jedinica Iokalne i podmtne (regionalne) samouprave koje nisu primale pomoC iz udjela pozicije za pomoCi i m a n j a za decentralizirane funkcije, pa tako i Giad Zagreb, suprotna tekstu i svrsi iste odredbe te protivan temeljnim naEelima financiranja jedinica lokalne i podmtne (regionalne) samouprave. Navodi da iz Ustava proizlazi da se jednom proglaSeni prihodi jedinica lokalne i podrutne (regionalne) samouprave ne mogu nikada i ni pod kojim uvjetima ,,vratati" (odnbsno plaCati) u driavni proraEun. Ovo iz razloga jer su to vlastiti prihodi jedinica lokalne i podrutne (regionalne) samouprave kojima iste slobode raspolaiu. U tome smislu, tuiitelj navodi da predmetna odredba Uredbi nije i ne moie biti tumaEena kako to Eini tuienik. Dodaje kako na jednako tumaEenje upuCuje i medunarodni ugovor kojega je Republika Hrvatska potpisnik - Europska povelja o lokalnoj samoupravi (Narodne novine, Medunarodni ugovori, broj: 2/07., 14/97. i 4/08.). lpak usprkos naprijed navedenom, tuiitelj istiEe kako tuienik tumaEi citirane odredbe Uredbi protivno tekstu zakonske odredbe temeljem koje su donesene, protivno nazivu Uredbi, protivno svrsi koja se Uredbama postiie i protivno Ustavnom uredenju pitanja financiranja jedinica lokalne i podruEne (regionalne) samouprave. Slijedom navedenoga, smatra da je jasno da je u konkretnom slutaju tuienik pogreSno primijenio materijalni propis, jer je primijenio podzakonski akt kojise uopCe ne p;imjenjuje u
.<--.
konkretnom sluEaju, zatim je taj akt pogreino tumaEio i konaEno zbog toga pogreSno utvrdio ,,dugovanje" Grada Zagreba prema driavi. Tuiitelj navodi da je Grad Zagreb za obavljanje decentraliziranih.funkcija utroiio redovito viSe nego li je odredeno minimalnim standardima te je prikupljena sredstva za decentralizirane funkcije troSio namjenski, pa je plaCao Eak i viSe od onoga odredenog minimalnim standardom, a da za to nije koristio udio pozicije za pomoCi izravnanja za decentralizirane W c i j e . Stoga smatra da je jasno da ne postoji niti je mogla nastati bilo kakva obveza na povrat sredstava, jer su sva sredstva pribavljena po osnoviudjela za decentralizirane funkcije potroSena namjenski, sukladno Zakonu, dok sredstva pomoCi nisu koriitena.' Naime, kako to tumati tuienik, kojemu su navedeni podaci bili dostupni tijekom provedbe proratunskog nadzora, ispada da bi tuiitelj morao sve prihode po osnovi udjela za decentralizirane funkcije (koji su medutim prihodi Grada Zagreba kojima slobodno raspolaie
Poslovni broj: USI-329511 2-27 ". ', 1
u okvim djelatnosti) koji nadilaze nerealno nisko odredene minimalne standarde (primjetno je \, da su minimalni standardi uvijek manji od stvamo utrodenog) ,,vratitiX u driavni proraEun ? (premda isto ne smije uEiiti i ne mote vratiti Sto nije primio), pa iz drugih sredstava financirati decentralizirane funkcije (iz nenamjenskog udjela u porezu na dohodak - 70,5%). Drugim rijeEima, tuienik traii uplatiti u driavni proraEun sredstava koja su prikupljena za decentralizirane fimkcije, pa te iste funkcije financirati iz drugih sredstava (koja nisu prikupljena radi financiranja decentraliziranih fimkcija), kao da tuienik odreduje maksimalne, a ne minimalne standarde. Predlaie poniStiti osporeno rjedenje u cijelosti i utvrditi da tuiitelj nije u obvezi vratiti razliku ostvarenog iznosa imad minimalnih standarda za decentralizirane funkcije, ukupno imos od 337.627.286,94 kuna na raEun driavnog proraEuna Republike Hrvatske uz nadoknadu troSkova postupka zajedno sa zateznim kamatama.
Tuienik u odgovom na tuibu istiEe da su tuiba i tuibeni zahtjev tuiitelja u potpunosti neosnovani, da su u tijeku postupka koji je prethodio donoSenju pobijanog jedenja te u samom postupku donoSenja istog poitivane sve postupovne odredbe opCeg upravnog postupka, EinjeniEno stanje je potpuno i toEno utvrdeno, te su na tako utvrdeno EinjeniEno stanje pravilno primijenjene sve relevantne odredbe materijalnog prava. Navodi da je temeljem odredbe Elanka 9. stavka 1. Pravilnika o proraEunskom nadzom (Narodne novine, broj: 20/09.)~ministar financija doNo odluku KLASA: 041-01112-01183; URBROJ: 513-05- 02112-2 od 12. lipnja 2012. o obavIjanju proraEunskog nadzora utvrdivanja zakonitosti i namjenskog koridtenja proraEunskih sredstava i naplate proraEunskih prihoda Grada Zagreba za 201 1. i 2012. Temeljem predmetne Odluke nadzorom su obuhvacene odredene pozicije prihoda i rashoda u vremenskom razdoblju od 1. sijeenja do 3 1. prosinca 20 1 1. i utvrdivanje zakonitosti proraEuna Grada Zagreba za 2011. godinu te pozicije prihoda i rashoda u vremenskom razdoblju od 1. sijetnja do 31. svibnja 2012. i utvrdivanje zakonitosti proraiuna Grada Zagreba za 2012. godinu. 0 provedenom prorahnskom nadzom sastavljen je Zapisnik KLASA: 041-01112-0 1/83, URBROJ: 513-05-02112-4 od 28. lipnja 2012. koji je urnten tuiitelju. TuZenik navodi kako Zakon o proraEunu (Narodne novine, broj:87/09.) u Elancima 115. do 122. sadriava odredbe o proraEunskom nadzoru, s tim da su inspektori proraEunskog nadzora ovlaiteni utvrdivati zakonitost postupanja po ostalim odredbama Zakona o proraEunu te u ime Ministarstva financija sastavljaju optuine prijedloge, ako utvrde postojanje radnji koje imaju obiljeae prekrSaja koji su propisani Elancima 124., 125., 126., 127. i 129. Zakona o proratunu, a ako utvrde radnje za koje postoji osnovana sumnja o utinjenom kaznenom djelu, podnose kaznenu prijavu nadleinom driavnom odvjetnidtvu. Tuienik dodaje kako se Pravilnikom o proraEunskom nadzoru (Narodne novine, broj: 20109.) ureduju ciljevi, djelokrug i sadriaj proraEunskog nadzora, naEin i uvjeti obavljanja proraEunskog nadzora, ovlaStene osobe proraEunskog nadzora i mjere proratunskog nadzora. Dodaje da prema navodima tuiitelja, tuienik Nje bio ovlaSten obaviti nadzor proraEuna za 2008., 2009. i 2010. godinu, s obzirom da je Odlukom ministra financija predmet nadzora bio proratun tuiitelja za 201 1 . i 2012. godinu, a koji je navod potpuno netoEan. Tuienik istite da je Elankom 115. stavkom 2. Zakona o proratunu propisano ;da proraiunski nadzor obuhvata nadzor rahnovodstvenih, financijskih i ostalih poslovnih dokmenata subjekata nadzora. Sukladno navedenom, istiEe da su inspektori proraEunskog nadzora u postupku proraEunskog nadzora izvrSili uvid u bruto bilancu za 201 1. te su utvrdili da je tuiitelj na kontu 2393 101 0 - obveze za vide upladen porez na dohodak od utvrdenog minimalnim standardom za decentralizirane funkcije iskazao stanje obveza na dan 31. prosinca 201 1. u imosu od 337.627.286,94 kuna, iz Eega slijedi da je sam tuiitelj iskazao navedenu obvezu prema Driavnom proraEunu Republike Hrvatske u svojim poslovnim knjigama. Iz bruto bilance za 201 1. vidljivo je da je na istom kontu iskazano poEetno stanje obveza u iznosu od 237.328.91 1,94 kune, promet u 201 1. koji se sastoji od pladanja prema driavnom prorahnu u imosu od 28.040.625,OO kuna, te obveza povrata za 2011. u imosu od 128.338.999,97 kuna. Tuienik navodi kako je iz
.7 Poslovni broj: UsI-3295112-27
navedenog nedvojbeno da su inspektori proraEunskog nadzora utvrdili obvezu uplate u DriavN proraEun po osnovi decentraliziranih funkcija temeljem uvida u poslovnu dokumentaciju - bmto bilancu za 201 1. te da Nsu obavili nadzor proraEuna za 2008., 2009. i 2010. godinu, a Sto su takoder bili ovlaSteni, neovisno o predrnetu nadzora, s obzirorn da je Pravil~korn o proraEunskorn nadzom Elankom 11. stavkorn 4. propisano da je inspektor proraEunskog nadzora ovlaSten u tijeku nadzora proSirili predmet nadzora i razdoblje obuhvateno nadzororn. Tuienik zakljuEuje kako nije osnovan navod tuiitelja da bi se u tom slukju rnorala donijeti nova Odluka o obavljanju proraEunskog nadzora na koju se tuiitelj poziva u svojoj tuibi te da prema tome nisu toEni ni navodi tuiitelja da je tuienik postupio suprotno Elancirna 8., 9. i 10. Pravilnika o proratunskorn nadzom i Odluci ministra financija, niti mogu posluiiti kao dokaz tvrdnjama tuiitelja, veC naprotiv Elanak 8. propisuje da se promEunski nadzor obavlja za tekuCu fiskalnu godinu, a po potrebi te u odredenim okolnostima obavlja se i za protekla razdoblja. Stoga tuienik srnatra kako je potpuno neosnovana tvrdnja tuiitelja da se razdoblje nadzora ne smije mijenjati, kao i da je inspektor postupio suprotno Odluci ministra financija, jer on to Eak i nije uEinio, veC se odgovarajuti na navode iz primjedbi tuiitelja na zapisnik o proraEunskom nadzoru rnorao osvmuti na prethodne proraEunske godine po samoj inicijativi tuiitelja, koji neuspjeSno pokuSava iskoristiti ta razdoblja u potkrjepu svojih navoda. Dodaje da tuiitelj nije u pravu kada tGdi da Elanak 59. stavak 2. Zakona o proratunu ne moie biti podloga za donoSenje rjeSenja o uplati sredstava u driavni proraEun Republike Hrvatske te da je nadleino tijelo pogreSno primijenilo rnaterijalna pravo i donijelo jeSenje koje nije ovlaSteno donositi uopCe, a kamoli u postupku proratunskog nadzora. tuienik navodi ako Ustav Republike Hrvatske propisuje Elankoml36. da su u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga tijela jedinice lokalne i podruEne (regionalne) samouprave samostalna i podlijeiu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaitenih driavnih tijela. Dodaje kako Zakon o proraEunu Elankom 115. propisuje da je proratunski nadzor postupak nadziranja zakonitosti, svrhovitosti i pravodobnosti koriStenja proraEunskih sredstava kojim se nalaiu rnjere za otklanjanje utvrdenih nezakonitosti i nepravilnosti. Nadalje, navodi da isti Zakon Elankom 59. stavkom 2. propisuje ako se proraEunskirn nadzorom utvrdi da su sredstva koriStena suprotno zakonu ili proraEunu, inspektor proraEunskog nadzora donosi rjeienje o povratu sredstava u proraEun. Obrazlaie kako zakonitost koriStenja proratunskih sredstava, a Slo je nespomo predmet utvrdivanja u postupku proraEunskog nadzora, obuhvaca ispitivanje je li subjekt nadzora postupio u smislu pozitivnih propisa Republike Hrvatske, zakona te podzakonskih propisa donesenih temeljern zakona, kojima se detaljnije ureduje primjena zakona u smislu utvrdivanja je li, izmedu ostalog, subjekt nadzora sredstava ostvarena po propisima koristi u visini odredenoj posebnim propisima. Tuienik smatra da upravo u tom kontekstu treba sagledati odredbu Elanka 59. stavka 2. Zakona o proratunu, pozivom na koju je osporavano rjeSenje o povratu donijeto. Nairne, istiEe kako inspektor proraEunskog nadzora, a suprotno tvrdnjama tuiitelja, nije niti jednom zakonskom odredbom ovlaSten naloiiti treCim osobama povrat sredstava koja su zakonito koriStena u prorahne jedinica lokalne (regionalne) sarnouprave, vet moie naloiiti iskljueivo povrat sredstava u driavni proraEun, ako proraiunskim nazorom utvrdi da postoji obveza uplate sredstava u driavni proraEun. Navodi da Zakon o proraEunu propisuje istim Elankom 59. stavkom 4., a koji odreduje povrat sredstava u proraEunu, da ministar financija ureduje pravilnikom iz Elanka 55. stavka 4. toga Zakona naEin povrata sredstava i vodenje evidencija o povratu sredstava iz stavka 1. i 2. toga Elanka, a citirani Zakon propisuje Elankom 55. stavkom 4. da ministar financija razgraduje pravilnikom, a predstavniEko tijelo svojim aktom, naEin i uvjete izvrSavanja proraEuna s raEuna proraEuna. Tuienik dodaje kako je temeljem navedenih zakonskih odredbi donijet Pravilnik o naEinu i uvjetima izvrSenja driavnog proraEuna te o naeinu povrata sredstava u driavni proraEun i vodenje evidencija o povratu sredstava (Narodne novine, broj: 4811 I.), koji Elankorn 1. odreduje da se tim
8 \ ', Poslovni broj: Usl-3295112-27 \
Pravilnikom propisuje naEin i uvjeti izvriavanja driavnog proratuna s raEuna driavnog proraEuna, natin povrata pogreino ili viSe uplaCenih sredstava iz driavnog proratuna te natin povrata sredstava u driavni proratun i vodenja evidencija o njihovu povratu. Navedeni Pravilnik u Elanku 16. propisuje da se sredstva za koja se proratunskim nadzorom utvrdi da su koriStena suprotno zakonu ili driavnom proratunu i za koja je inspektor proraEunskog nadzora donio jeSenje o povratu sredstava u driavni proratun, vraCaju u driavni proratun na naEin propisan Elankom 15. istog Pravilnika. Prema tome, tuienik istite da je tuiitelj vratio viSak sredstava u driavni proratun u tekuCoj godini, ista bi poveCala planirane rashode, odnosno pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije pa time dmgima, financijski slabijim jedinicama lokalne i podmEne (regionalne) samouprave bio na raspolaganju veCi iznos sredstava. Isto bi se neizravno odnosilo i na rashode izvrSene prethodnih godina, jer bi se tim povratima poveCali ostali prihodi proratuna, koji sluie za financiranje proraEunskih rashoda, pa tako i za financiranje pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije. Tuienik istite da Zakon o lokalno i podmEnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine broj: 33/01 ., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09. i 15011 1.) propisuje u Elanku 72. da ministarstvo financija, odnosno dmgo zakonom odredeno tijelo, nadzire zakonitost materijalnog i financijskog poslovanja jedinica lokalne samouprave i jedinica podmEne (regionalne) samouprave. Zakon o financiranju jedinica lokalne i podmtne (regionalne) samouprave (Narodne novine, broj: 117/93., 69/97., 33/00., 73/00., 127/00., 59/01., 107/01., 117/01., 150/02., 147/03., 132/06., 26/07., 73/08. i 25/12.) propisuje Elankom 88. stavkom 1. da ministarstvo financija nadzire zakonitost koriitenja proratunskih sredstava jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave i njihovih proratunskih i izvanproraEunskih korisnika. Takoder, isti Zakon normira Elankom 96. da nadzor nad primjenom toga Zakona i propisa donesenih na temelju toga Zakona provodi Ministarstvo financija i tijela nadleina za nadzor javnih prihoda. Temeljem Elanka '45.a stavka 2. Zakona o financirarju jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave, donesene su uredbe Vlade Republike Hwatske o naEinu ivatuna iznosa pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podruEne (regionalne) samouprave za 2002., 2003., 2004., 2005., 2006., 2007., 2008., 2009., 2010., 201 1 . i 2012. godinu. Navedeni Zakon u Elanku 45.a stavku 2. propisuje da Vlada Republike Hwatske uredbom utvrduje naEina izraEuna iznosa pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinice lokalne samouprave i podrutne (regionalne) samouprave. Uredba o naEinu izraEuna iznosa pomoti izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podruEne (regionalne) samouprave za 2008. godinu (Narodne novine, broj: 52/08.) takoder propisuje Elankom 17. da ministarstvo financija i ministarstva nadleina za Skolstvo, socijalnu skrb, zdravstvo, te nadleino tijelo driavne uprave za vatrogastvo obavlja nadzor u pogledu zakonitosti postupanja i namjenskog koriitenja sredstava iz ove Uredbe. Tuienik dodaje kako potpuno isto propisuje i Uredba o naPinu izratuna imosa pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije lokalne i podrutne (regionalne) samouprave za 2009. godinu (Narodne novine, broj: 8/09., 43/09. i 76/09.) u Elanku 17. iste Uredbe; Uredba o naEinu izratuna iznosa pomodi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave za2010. godinu (Narodne novine, broj: 19/10.) u Planku 17. iste Uredbe, te Uredba o naEinu izratuna iznosa pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podrutne (regionalne) samouprave za 201 1. godinu (Narodne novine, broj: 2911 1. i 6611 1 .) u Elanku 12. iste Uredbe. Tuiitelj zakljutuje da je sukladno svim gore citiranim propisima Ministarstvo financija ovlaSteno i duino provoditi nadzor u pogledu zakonitosti postupanja i namjenskog koriitenja sredstava iz tib'uredbi. IstiEe da je sukladno Uredbama, .. . jasno, ~.~ nedvojbeno ~. . i precizno propisano da je Grad Zagreb, koji financira decentralizirane funkcije, u sluEaju o3Giiariviijii viSka sredstva od dodatnog udjela poreza na dohodak nego Sto je to utvrdeno minimalnim standardom, duian viiak tako ostvarenih sredstava vratiti. u driavni proraEun. ZakljuEuje da je rijeE o sredstvima koja se u skladu s pozitivnim propisima smatraju
9 Poslovni broj: UsI-3295112-27
/ p r i h o d h driavnog prorahna, a obveza vraCanja sredstava postoji ne samo u odnosu na - .. .- . .. _- . .. . - - - - &a kojasu isplaCena, kako to pogreSy tvrdirtuzitelj, nego i u odnosu na sredstva ko$ proiivno pozitivnim . . p ~ p i s i m a nisu.ipja$.e."a_" proracun, nego su zadiiana. Dodaje da j5 netoE%i?idnja tuiitelja da je tuienik pogreSno primijenio odredbe Ela~ika' 12. Uredbi o naEinu izratuna iznosa pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave za 2008., 2009., 2010. te Elanka 12. Uredbe za 201 1. godinu. Smatra da je neprihvatljivo i netoEno tumaEenje navedenih odredbi uredbi od strane tuiitelja, kao i tumaEenje natina izraEuna pomoCi izravnanja, s obzirom da navedeno pretpostavlja primjenu kriterija i mjerila za utvrdivanje minimalnog standarda za svaku funkciju, naEin doznatavanja sredstava krajnjim korisnicima - ustanovama, izvjeStavanja o utroknim sredstvima, obvezu povrata sredstava ako se ostvari viSe sredstava od propisanog, odnosno ako se ostvari viie sredstava od stvorenih obveza i drugo Eime se postiie ravnomjemo zadovoljavanje potreba svih lokalnih jedinica. Nadalje, istiEe kako Ustav u Elanku 137. stavku 3. postavlja pred driavu zadaCu pomaganja financijski slabijim jedinicama lokalne samouprave u skladu sa zakonom. Tuienik navodi da Zakon o financiranju jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave propisuje Elankom 45. a stavkom 2. da Vlada Republike Hrvatske uredbom utvrduje naEin izraEuna iznosa pornoti ivavnanja za decentralizirane funkcije jedinice lokalne samouprave i podmEne (regionalne) samouprave te je temeljem navedene zakonske odredbe Vlada Republike Hrvatske svake godine Uredbom utvrdivala naEin izraEuna iznosa pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinice lokalne i podmEne (regionalne) samouprave, prema posebnim zakonima i odlukama o kriterijima i mjerilima za osiguranje minimalnoga financijskog standarda javnih potreba u djelatnostima osnovnog i srednjeg Skolstva, socijalne skrbi, zdravstva i vatrogastva. Navodi kako se navedena djelatnost financira u iznosu propisanome minimalnim standardima, a koji se svake godine procjenjuje prema stvamoj potrebi obavljanja djelatnosti te Ce u sluEaju da pojedina opCina, grad ili iupanija ne ostvare u dodatnom udjelu u porezu na dohodak planirani iznos minimalnog standarda, primiti od driave pomoC izravnanja za obavljanje navedene djelatnosti, dok Ce u sluEaju ako ostvare viSe sredstava od propisanih, ostvareni viSak vratiti u driavni proraEun. Prema miiljenju tuienika sve opisano ne maEi da oni ne mogu utroSiti viSe sredstava od propisanih za pojedinu decentraliziranu funkciju, ali isto mogu uEiniti iz dmgih nenamjenskih prihoda prorahna. Tuienik istiEe kako su prema odredbi Elanka 45. stavka 1. Zakona o financiranju jedinica lokalne i podmtne (regionalne) samouprave, zajednitki porezi porez na dohodak i porez na promet nekretnina, dok isti Elanak u stavku 2. propisuje da se prihod od poreza na dohodak dijeli imedu driave, opCine, grada i iupanije, s time da prema stavku 4. udio opCine, odnosno grada iznosi 55,5%, udio iupanije iznosi 15%, udio za decentralizirane funkcije iznosi 12% te udio pozicije za pornoCi izravnanja za decentralizirane funkcije iznosi 17,5%. Nadalje navodi da prema Elanku 4. toEki 2. istog Zakona Grad Zagreb, koji prema posebnim zakonima financira decentralizirane funkcije, ima pravo na dodatni udio u porau na dohodak, i to za osnovno ikolstvo 3,1%, srednje Skolstvo 2,2%, socijalnu s h b - zavod za socijalnu skrb 0,5%, domo've za starije i nemoCne osobe I ,7%, zdravstvo 3,2%, vatrogastvo - javne vatrogasne postrojbe 1,3% tako da ukupno udio u porezu na dohodak za financiranje decentraliziranih funkcija iznosi 12%. Takoder navodi da prema stavku 5. na podmtju Grada Zagreba udio u porezu na dohodak iznosi 70,5% uveCano za dodatni udio u porezu na dohodak od 12% za decentralizirane funkcije te udio pozicije za porno6 izravnanja za decentralizirane funkcije u iznosu od 17,5% koji je prihod driavnog proraEuna, a namjena mu je financiranje financijski slabijih jedinica lokalne i podmtne (regionalne) samouprave koje ostvamju nedostatna sredstva za financiranje decentraliziranih funkcija. lsti Zakon Elankom 45. stavkom 10. normira da se raspodjela zajednitkih poreza iz toga Elanka primjenjuje na uplate i povrate tih poreza. Prema opisanome, tuienik smatra kako je potpuno netoEna tvrdnja tuiitelja da je porez na dohodak
10 \
Poslovni broj: USI-329511 2-27 'I
lokalni porez Grada Zagreba koji predstavlja njegow vlastitu imovinu, kada citirani Zakon sasvim jasno propisuje da se radi o zajednitkom porezu, a kako je to gore navedeno. Sukladno citiranoj zakonskoj odredbi razvidho je da je Grad Zagreb samostalno raspolaie s 70,5% udjela u porezu na dohodak, koji predstavlja nenamjenski dio s naslova poreza na dohodak te sa 12% udjela kojirn se namjenski financiraju decentralizirane funkcije. Medutim, ako Grad Zagreb, kao i svaka druga jedinica lokalne i podruEne (regionalne) samouprave ostvari vise sredstava od propisanih rninimalnirn standardima, tuienik smatra da je duian tako ostvareni viSak sredstava vratiti u driavni prorahn, Sto je bio sluEaj u 2006. i 2007. godini, kada je vratio cijeli iznos u driavni proraEun te u razdoblju od 2009. do 201 1. godine, kada je tuiitelj imSio djelorniEni povrat sredstava u driavni proraEun, dok u 2008. nije vratio niSta. Ako pak Grad Zagreb, kao i svaka druga jedinica lokalne i podruEne (regionalne) samouprave ostvari manje sredstava od propisanih minimalnirn standardima, primit Ce pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije iz driavnog proraeuna, a Sto je bio sluEaj u razdoblju od 2001. do 2005. godine. Tuienik tvrdi kako je srnisao ovakve zakonske regulative svojevrsna solidamost, s obzirom da jedinice lokalne i podruEne (regionalne) samouprave koje ostvare nedostatna sredstva iz dodatnog udjela poreza na dohodak za decentralizirane funkcije, ostvaruju pravo na pomoCi ivavnanja iz driavnog proraeuna. S dmge strane, tuienik tvrdi da su jedinice lokalne i podmEne (regionalne) samoupravne koje po osnovi; dodatnog udjela u porau na dohodak ostvare viSe sredstava od propisanog minimalnog standarda, duine viSak sredstava vratiti u driavni proraEun. Obrazlaie da iste mogu sukladno fiskalnim moguCnostima za financiranje decentraliziranih funkcija izdvojiti i viSe sredstava za financiranje decentraliziranih funkcija, ali to financiraju iz drugih izvora, Sto je Einio i tuiitelj, ali i neke druge jedinice lokalne i podruEne (regionalne) samouprave, koje si time nisu uzele za pravo da ne Mate u driavni proraEun sredstava koje su sukladno naprijed citiranim propisima bile duine vratiti. Naime, istiEe da se u postupku obraEuna udjela od 12% od zajedniEkog poreza. na dohodak primjenjuju dva kriterija, pmi se odnosi na postotak za fmanciranje pojedinih decentraliziranih funkcija (npr. 1,7% zdravstva) od ukupno prikupljenih sredstava, kako je prethodno opisano, a dmgi se odnosi na odredeni novEani iznos rninimalnog standarda unutar postotka koji se ne smije premagiti, te se takav iznos vraCa u driavni proraEun. Tuienik zakljuEuje da je 12% udjela za financiranje decentraliziranih funkcija tuiitelj obvezan koristiti narnjenski, ali ako pritom tako ostvarenih 12% predstavlja veCi iznos od utvrdenog minimalnirn standardom, tako ostvareni' viSak pripada driavi, uplaCuje se u driavni proraEun i iskazuje kao prihod od povrata po osnovi decentraliziranih funkcija te sluii za financiranje rashoda driavnog proratuna, koji se koristi i za pomoci ivavnanja drugim iupanijama, opCinarna i gradovima za financiranje decentraliziranih funkcija, koji su prikupili manje sredstava od utvrdenih minirnalnih standarda. Tuienik navodi da su navedena sredstva prihod driavnog proraEuna ako se ostvare u visini veCoj od minimalnih standarda propisanih Uredbama za svaku proraEunsku godinu te ista sredstva, a koja su zajednitki porez, driava namjenski doznaEuje jedinicama lokalne i podruEne
. . . . (regionalne) samouprave s pozicije pornoti iuavnanja, iz Eega se namebe zakljuEak da je ..
tuiitelj nepovratom u driavni proraEun zapravo oStetio druge jedinice te na taj naEin u bitnome utjecao na smanjeni opseg financiranja decentraliziranih funkcija kod drugih iupanija, gradova i opCina, a Sto je ustavna zadaCa driave kako je to odredeno Ustavom Republike Hrvatske. Nadalje, navodi da je preostali udjel od 17,5% prihod driavnog proracuna i sluii za financiranje jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave koje nisu ostvarile dovoljno sredstava od dodatnog udjela u porezu na dohodak u visini propisanih minimalnih standarda za svaku decentraliziranu funkciju. IstiEe da se upravo tako i tuiitelj ponaSao, kako i sam izriEito navodi, jer je u jednom razdoblju u kojemu je ostvario manje sredstava od propisanih standarda bio korisnik pornoti izravnanja decentraliziranih funkcija, a u drugom razdoblju kada je oswario viSe sredstava vraCao ih je u driavni prorabn, dok je u
1 1 . Poslovni broj: UsI-3295112-27
/ treCem razdoblju djelomiEno udovoljavao svojoj obvezi povrata sredstava u driavni proratun. Tuienik navodi da se prilikom powata sredstava u driavni proratun tuiitelj nije iuitito, nesumnjivo, ozbiljno i slobodno ogradio od svoje obveze, nije osporio kako pravnu osnow tako niti visinu potraiivanja dliave, niti je tuienik iz njegova postupanja u bilo kojem trenutku mogao izvuCi takav zakljutak da bi tuiitelj bilo Sto dliao upitnim ili neutemeljenim. lz ovakvoga stava, a kada jedna strana redovito i m i a v a svoje obveze spram dmge strane s iste pravne osnove tijekom duljeg vremenskog perioda, ne zadriavajuii pritom pravo povrata tako uplaienog iznosa niti bilo Eime dovodeCi u pitanje osnovanost potraiivanja, svakako se moie izvuCi zakljuEak da prva strana uopCe ne osporava obvezu, veC je StoviSe priznaje, jer odriavajuti poslovni odnos skoro I I godina, prvo zaprima porno6 od driave, a koje pravo sada ne priznaje drugirn jedinicarna lokalne i podruEne (regionalne) samouprave, zatirn potpuno vraCa sredstva, i u konatnici u izmijenjenirn gospodarskim okolnostirna od 2008. na ovamo obavlja tek djelorniEni povrat sredstava u driavni proraEun. Zapravo, osirn primjedbama na Zapisnik, tuiitelj navedenu obvezu osporava prvi puta pokretanjem upravnog spora. Tuienik istiEe kako sve prethodno citirane Uredbe Vlade Republike Hrvatske propisuju da ako jedinica lokalne i podruEne (regionalne) samouprave iz dodatnog udjela poreza na dohodak ostvari viSe sredstava nego Sto je to utvrdeno minimalnim standardom, duina je vibk sredstava vratiti na r a h n driavnogproraEuna Republike H ~ a t s k e . Sobzirom da kod brojnih lokalnih proraEuna postoji razlika imedu ostvarenih prihoda i nastalih rashoda, isti su u znaEajnoj mjeri primatelji sredstava iz driavnog proratuna, a radi se o namjenskirn sredstvirna kojih se zakonitost, narnjenska utroienost te pravodobnost utroSka nadzire u postupku proraEunskog nadzora te se u sluEaju utvrdene nepravilnosti i nezakonitosti nalaie njihov povrat u driavni proratun. IstiEe da je tuiitelj svojim postupanjern usrnjerenim ka nepowatu sredstava na raEuna driavnog proratuna Republike Hrvatske sukladno odredbarna naprijed navedenih Uredbi o naEinu izraEuna iznosa pomoCi ivavnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podruEne (regionalne) samouprave, zapravo najviSe naStetio financiranju navedenih funkcija kod dmgih lokalnih jedinica koje ostvaruju pravo na prihode s pozicije pomoCi izravnanja. Tuienik navodi da je upravo tuiitelj, koji je ostvario propisane standarde financiranja decentraliziranih funkcija, svojim ponaianjern onemoguCio zadovoljenje tih potreba drugim jedinicarna, a Eime je namSeno ravnomjemo financiranje na driavnoj razini te je time povrijedio naEelo zaStite financiranja slabijih lokalnih jedinica. Tuienik istiEe da je driavni proraEun u razdoblju od 2008. do 201 I . temeljem udjela u porezu na dohodak za pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije od 17,5% ostvario iznos od 5.595.945.209,80 kuna, dok je jedinicama lokalne i podmtne (regionalne) samouprave za financiranje decentraliziranih funkcija doznaEio iznos od 6.182.485.820,22 kuna, Sto znaEi da Driavni proraEun temeljem udjela od 17,5% u porezu na dohodak nije ostvario dovoljan prihod za financiranje pomoci financijski slabijirn jedinicama lokalne i podruEne (regionalne) samouprave te je iz dmgih prihoda morao financirati razliku koja mu je nedostajala u iznosu od 586.540.610,42 kune. ZakljuEno istiEe da je Driavni ured za reviziju u svojim izvjeztajirna o reviziji pro~aEuna Giada Zagfeba, svake godine utvrdivao obvezu koju je po osnovi decentraliziranih funkcija Grad Zagreba duian vratit u driavni proraEun. Navodi da je u izvjeitaju Driavnog ureda za reviziju za 2010. utvrdena obveza povrata u driavni proraEun u iznosu od 237.328.912,OO kuna. Navedeni iznos uveCan je za obvezu povrata u 201 1. godini od 128.338.999,97 kuna te urnanjen za izvrSenu uplatu od 28.040.625,OO kuna, Sto daje ukupnu obvezu povrata na dan 31. prosinca 201 I . u iznosu od 337.627.286,94 kuna. Sukladno svemu navedenom, tuienik se protivi tuibi i tuibenom zahtjevu u cijelosti kao neosnovanirn, pa predlaie sudu tuibu i tuibeni zahtjev odbiti u cijelosti te naloiiti tuiitelju naknaditi tuieniku troSkove spora prema zatraienorn trolku.
U podnesku od 26. rujna 2013. tuienik istiEe da se Elanak 45.a stavak 6. Zakona odnosi na dodatne udjele u porezu na dohodak uredujuci jedan od naEina raspolaganja
12 Poslovni broj: UsI-3295112-27
Ministarstva financija s dodatnim udjelom u porezu na dohodak. Navodi da sukladno spomenutom stavku, ako se iz dodatnog udjela u porezu na dohodak ostvari viSe sredstava nego Sto im pripada, na ternelju uredbe iz stavka 2. ovog Elanka, za funkciju, Ministarstvo financija moie koristiti viSak za srnanjenje pomoCi u skladu s dmgim funkcijama u godini za koju su namijenjena sredstva ili za sljedeCu godinu. Zakljutuje da se spomenutim stavkom jasno naznaEuje kako 1. lokalnim i podruEnim (regionalnim) jedinicama ne pripada cjelokupni imos dodatnih udjela nego je on vezan uz razinu financiranja pojedine decentralizirane funkcije (odnosno minimalni standard kako ga oblikuje Uredba), 2. pravo raspolaganja viSkom ima Ministarstvo financija te 3. Zakon upuCuje na Uredbu Vlade Republike Hrvatske kao podzakonski i provedbeni propis kojim Ce biti podrobnije uredena sva daljnja pitanja vezana uz to podmcje i izvrSavanje Zakona.
Tuiitelj u podnesku od 7. listopada 2013. istiEe da je od kada je zapoEeta decentralizacija u smislu prijenosa pojedinih funkcija na jedinice lokalne i podmEne (regionalne) samouprave, a kasnije propisivanja tih istih funkcija samoupravnim djelokrugom jedinica lokalne i podruEne (regionalne) samouprave, uspostavljen princip solidamosti. ObrazlaZe kako je njegovo uredenje jednostavno - u Zakonu je odredeno da se odredeni postotak udjela u porezu na dohodak prikupljen na podmEju pojedine jedinice lokalne i podruEne (regionalne) samouprave ne uplaCuje u korist iste jedinice, veC kao pozicija za pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije. Opisuje kako se navedeno izravnanje obavlja tako da Vlada Republike Hrvatske svake godine za pojedine obvezne decentralizirane funkcije propisuje minimalne standarde, pa se onim jedinicama lokalne i podmEne (regionalne) samouprave koje nemaju dostatno sredstva radi financiranja niti tih minimalnih standarda doznatuju sredstva sa pozicije za pomoCi iuavnanja. Dmgim rijeEirna, po naEelu solidamosti sve jedinice lokalne i podruEne (regionalne) samouprave daju identiean postotak (koji nuino rezultira razliEitirn apsolutnim brojkama), da bi potom pojedine jedinice lokalne i podruEne (regionalne) samouprave ostvarile pravo na porno6 koja im se isplaCuje iz tako prikupljenih sredstava do iznosa minimalnih standarda. Navodi da js-_opisani. naEin solidamosti jedini zakonom predvideni naEin na koji driava garantlra svim gradanima minimum javnih usluga na podmEju decentraliziranih funkcija. Dodaje kako sve druge konstmkcije tuienika naprosto nemaju uporigte u zakonskom tekstu. Tuiitelj navodi kako EkmIT45~stivak - . ~ . ~ ~. - 6.. Zakona propisuje sasvirn jednostavno - ako od dodatnog udjeia u na dohodak (12%-vlastitih sredstava) jedinica lokalne i podruEne (regionalne) samouprave koja prima pomoC za pojedine funkcije (jer se inaEe na nju Uredba ne primjenjuje) ostvari viSe sredstava nego li je propisano kao granica za primitak pomoCi temeljem Uredbe Vlade Republike Hrvatske, Ministarstvo financija moie taj viSak koristiti za smanjenje pomoCi u skladu s dmgim funkcijama. Tuiitelj zakljuEuje kako se ova odredba mote primijeniti samo na onu jedinicu lokalne i podmEne (regionalne) samouprave koja prima pornoC (jer se primjenjuje Uredba, jer se radi o ,,smanjenju pomoCi u skladu sa dmgim funkcijama") i samo u sluEaju da za pojedinu funkciju, za koju je primila pomot, dosegne dostatna sredstva iz udjela za decent~alizirane funkcije -12% . (vlastitih sredstava). U takvim . sluEajevirna Ministarstvo financija ima pravo za taj, preko minimalnog standarda po pojedinoj funkciji prebaEeni iznos pomoCi, smanjiti porno6 za druge funkcije. ZakljuEuje da Zakon kao propis
. . ~ ~ . viSeg ranga ne propisuje uopCe o povratu sredstava u driavfi~rOfZuii, veCreguIira pravo onoga tko je3aopomoC da, kada za pojedinu decentraliziranu funkciju jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave koja je pomoC primila, prebaci od dodatnog udjela (od vlastitih prihoda) minimalni standard preknjiii iznos primljene pomoCi na onu decentraliziranu funkciju gdje postoji deficit. Tvrdi kako suprotni navodi tuienika nisu .osnovani, protivni su pravilima nomotehniEkog uredenja propisa, gramatiEkom i smislenom (teleoloSkom) tumaEenju iste norme. IstiEe da je u istim Elancima nedvojbeno napisano da je rijeE o povratu sredstava te da bi se neSto vratilo, rnora se najprije primiti. Tuiitelj navodi ako
'., d' 13 Poslovni broj: UsI-3295112-27
iz niti jedne odredbe Zakona ne proizlazi da bi Grad Zagreb bilo koji dio iz 12% udjela za decentralizirane funkcije primio iz driavnog proratuna, pa da ga ima vratiti. DapaEe, ta se sredstva izravno doznaEuju jedinicama lokalne i podmEne(regionalne) samouprave. IstiEe da se IogiEki vratiti moie samo pomot primljena iz 17,5% udjela pozicije za pomot i ivavnanje za decentralizirane funkcije, i to samo u dijelu u kojem je pomoC primljena. Dodaje da je tuienik naveo da bi izmedu tuiitelja i tuienika bio odriavan ,,poslovni odnos" kroz 1 1 godina, jer da u istome razdoblju nije spomaUpravna osnova niti visina potraiivanja driave, niti je tuienik iz njegova postupanja u bilo kojem trenutku mogao izwti takav zakljuEak da bi tuiitelj bilo Sto driao upitnim ili neutemeljenim". Tuiitelj istiEe da odnos izmedu driave kao centralne vlasti i jedinice lokalne samouprave nije ugovomi pa niti poslovni odnos, pa da bi se cijenio prema naprijed navedenom. Takoder istiEe da je sustav financiranja jedinca lokalne i regionalne samouprave u bitnome promijenjen od 1. sijeEnja 2007. Imjenama i dopunama Zakona o financiranju jedinica lokalne i podmtne (regionalne) samouprave (Narodne novine, broj: 132106.). Tuiitelj obrazlaie kako su promjenom sustava sve jedince lokalne i regionalne samouprave pretrpjele znaEajan pad ukupnih prihoda, i to na naEin koji je u bitnome najviSe osjetio upravo Grad Zagreb. Naime, prihodi po osnovi poreza na dobit, koji su ubirani kao zajedniEki i prema sjediStu dmStva, pa je po logici stvari Grad Zagreb kao najvete poslovno sjediSte u driavi najviSe ubirao, odjednom su proglaSeni prihodima driave. Kao kompenzaciju, poveCan je prihod po osnovi poreza na dohodak, ali ovo na naEin da je u konatnici Grad Zagreb zavrSio u minusu gotovo 800.000.000,00 kuna. Tuiitelj opisuje da je povetanje udjela u porezu na dohodak bilo dvostruko - poveCan je namjenski udio i dodatni udio u porezu na dohodak za decentralizirane funkcije. Ovo povetanje nuino je maEilo da se povetao kapacitet jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave za samostalno financiranje decentraliziranih funkcija, pa time i smanji traiena pomod. U tom smislu, tuiitelj opisuje kako su nakon navedenih promjena u bitnome promijenjeni uvjeti financiranja decentraliziranih funkcija, pa Grad Zagreb nije imao potrebe za primanjem pornoti sa pozicije izravnanja, veC je samo uplaCivao na isti raEun. Navodi da je prvi obraEun po novom uredenju uslijedio 2008. godine, kada je Grad Zagreb platio najveCi dio, ali je odmah potom zaustavio takva, tada samo suspektno, a danas oEito na zakonu neosnovana pladanja. Stoga tvrdi da su navodi tuienika da iz postupanja tuiitelja, koji veC od 2008. protestira i ne plaCa smatrajuti da nije duian platiti (ili plaCa djelomiEno, da bi izbjegao prisilu) sredstva iz udjela za decentralizirane funkcije, a koja nepladanja su predmet pobijanog rjegenja, potpuno neosnovani. ZakljuEuje kako praktiEki od poEetka primjene novoga sustava Grad Zagreb nije izvrSavao traieno, vet je traiio naEin da isto prekine. Pri ovome istiEe da je tuiitelj bio prisiljen, iz razloga jer je subjekt nadzora Driavnog ureda za reviziju, a kako bi izbjegao posljedice negativnog miSljenja, prema uputi istoga ureda knjiiiti navedeno kao obvezu prerna driavi. Sukladno tome, navode tuienika smatra neosnovanim.
U podnesku od 31. listopada 2013. tuiitelj istiEe da tuienik pogreSno tvrdi da Grad Zagreb u 10 godina niti jednom nije osporio obvezu povrata. Pa kako da dmgaEije netko ospori obvezu, ako ne odbijanjemda takw ,,obvezu"plati,a Sio je Grad Zagreb odbijao uEiniti od primjene novog sustava raspodijele poreza - 1. sijeEnja 2007. UnatoE tome, Grad Zagreb je pokuSavao zaStiti sredstva svojih gradana i pravovremeno se obradao Ministarstvu financija, ali ga je isto uredno odbilo, kao primjerice u dopisu od 3. studenoga 2008. koji dostavlja u prilogu. Obrazlaie da je navedeno uslijedilo nakon Sto je Grad Zagreb zaprimio Okruinicu poslanu korisnicima pomoCi (Sto Grad Zagreb nije bio) 20. lipnja 2008. i zahtjev da uplati dio dodatnog udjela za decentralizirane funkcije. Tuiitelj smatra da je ve t iz navedenog dopisa i Okruinice bilo vidljivo zaSto je Grad Zagreb uopCe u svojim poslovnim knjigama knjiiio ,,obvezuG povrata, odbijajuci isto platiti.
Tuibeni zahtjev je osnovan. - .
14 Poslovni broj: USI-3295112-27 '1,
Tijekom postupka sud je izvrSio uvid u sudski spis i spis tuienika dostavljen uz odgovor na tuibu.
U ovom predmetu nisu spome Einjenice, nego primjena materijalnog prava. Konkretno, spomo je da li je tuiitelj kao jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave, koja u razdoblju od 2008. do 2011. godine nije koristila sredstva pornoti izravnanja za financiranje decentraliziranih funkcija, duian u Driavni proratun Republike Hrvatske uplatiti imos prihoda od dodatnog udjela u porezu na dohodak koji prelazi tzv. minimalne financijske standarde propisane odgovarajutim Uredbama.
Prema Elanku 45. Zakona o financiranju jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave (Narodne novine, broj: 117/93., 92/94., 69/97., 33/00., 73/00., 127/00., 59/01., 107/01., 117/01., 150/02., 147/03., 132/06., 26/07., 73/08.) zajednicki porezi su: 1. porez na dohodak i 2. porez na promet nekretnina (stavak 1 .).
Prihodi iz stavka 1. toEke 1. ovoga Elanka dijele se imedu driave, opCine, grada i iupanije (stavak 2.).
Prihodi iz stavka 1. totke 2. ovoga Elanka dijele se imedu driave, opCine i grada (stavak 3.).
Prema stavku 4. prihod od poreza na dohodak raspodjeljuje se, i to: 1. a) udio opcine, odnosno grada 55% . .
b) udio Zupanije 15,5% c) udio za decentralizirane funkcije 12% d) udio pozicije za pomoci ivavnanja z.a decentralizirane funkcije 17,5%.
2. OpCina, grad, iupanija i Grad Zagreb koja prema posebnom zakonu financira decentraliziranu funkciju, ima pravo na dodatni udio u porezu na dohodak, i to za:
Osnovno Skolstvo 3,1% Srednje Skolstvo 2,2% Socijalnu skrb - centre za socijalnu skrb 0,5% - domove za starije i nemoCne osobe 1,7% Zdravstvo 3,2% Vatrogastvo - javne vatrogasne postrojbe 1,3%.
Stavkom 5. je propisano da na podmEju Grada Zagreba udio u porezu na dohodak iznosi:
- udio Grada Zagreba 70,5% uvecano za dodatni udio u porezu na dohodak iz stavka 4. toEke 2. ovoga Elanka,
- udio pozicije za pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije 17,5%. Udio optine i grada u porezu na promet nekretnina iznosi 60%, a driave 40% (stavak
8.). Jedinicama lokalne i podruEne (regionalne) samouprave pripadaju zajedniEki porezi u
postocima utvrdenimovim Zakonom ostvareni na njihovu podruEju (stavak 9.). Raspodjela zajednitkih poreza iz ovoga Elanka primjenjuje se na uplate i povrate tih
poreza (stavak 10.). Prihod od poreza na dobit prihod je driavnog proraEuna (stavak 1 I .). Clankom 45.a istoga Zakona propisano je da se za pokriCe javnih izdataka u oblasti
osnovnog i srednjeg Skolstva, socijalne skrbi, vatrogastva i zdravstva koji se prema posebnom zakonu prenose na jedinicu lokalne i podruEne (regionalne) samouprave raspodjeljuju sredstva sa pozicije pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije u Driavnom proraEunu Republike Hrvatske (stavak 1 .).
15 . Poslovni broj: UsI-3295112-27
/ Vlada Republike Hrvatske uredbom utvrduje naEin izraEuna imosa pornoti izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podruEne (regionalne) samouprave i podruEne (regionalne) samouprave (stavak 2.).
Prihodi s pozicije pomoCi izravnanja koji nisu utroSeni tijekom proraEunske godine ostaju na raEunu proraEuna kao zaliha da se omoguCi plaCanje pomoCi u narednoj godini ako sene ostvare planirani prihodi (stavak 3.).
Jedinica lokalne i podruEne (regionalne) samouprave odgovorna za prenesene funkcije duina je prenositi sredstva ostvarena od poveCanog udjela iz poreza na dohodak i od pomoCi izravnanja svakoj ustanovi razmjerno odluci o minimalnim standardima (stavak 4.).
Jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave koja je preuzela neku od decentraliziranih funkcija moie raspodijeliti sredstva ostvarena od poveCanog udjela u porezu na dohodak i od pomoCi izravnanja po ustanovama unutar skupina pojedine djelatnosti, ali se preraspodjela mora zasnivati na planu objavljenom najmanje dva mjeseca prije njegova usvajanja (stavak 5.).
Ako se od dodatnog udjela u porezu na dohodak ostvari vise sredstava nego Sto im pripada, na temelju uredbe iz stavka 2. ovoga Elanka, za funkciju, Ministarstvo financija moie koristiti viSak za smanjenje pomoCi u skladu s dmgim funkcijama, . u . godini za koju su narnijenjena sredstva ili za sljedeCu godinu (stavak 6.).
Iznos pomoCi izravnanja za svaku godinu utvrduje se na temelju uredbe iz stavka 2. ovoga Elanka, a osigurava se u driavnom proraEunu Republike Hrvatske za odredenu godinu s pozicije pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije iz Elanka 45. ovoga Zakona i drugih prihoda driavnog proraEuna (stavak 7.).
Na temelju ovlaStenja iz citiranog Elanka 45.a stavka 2. Zakona donesene su Uredbe na Eijim odredbama se temelji osporeno rjeSenje, konkretno Elanak 12. Uredbe o naEinu izraEuna iznosa pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podmEne (regionalne) samouprave za 2008. godinu (Narodne novine, broj: 52/08.), Elanak 12. Uredbe o naEinu izraEuna iznosa pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podruEne (regionalne) samouprave za 2009. godinu (Narodne novine, broj: 8/09., 43/09. i 76/09.), Elanak 12. Uredbe o naEinu izraEuna iznosa pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podruEne (regionalne) samouprave za 2010. godinu (Narodne novine, broj: 19/10.) i Elanak 8. stavak 1. Uredbe o naEinu izraEuna iznosa pomodi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podruene (regionalne) samouprave za 201 1. godinu (Narodne novine, broj: 2911 1. i 6611 1 .).
'
Odredba navedenih Uredbi je identiEna za sve godine i glasi: Ako iupanije, Grad Zagreb, gradovi i opCine koji financiraju decentralizirane funkcije,
na godiinjoj razini, od dodatnog udjela poreza na dohodak i pomodi izravnanja ostvare vise sredstava nego je to utvrdeno minimalnim standardom, odnosno ostvare viSe sredstava nego je stvoreno obveza po rashodima koji se financiraju na temelju odluka o minirnalnim standardima za 20xx. godinu, viSak sredstava duini su najkasnije do 15. veljaEe 20xx. godine viatiti na raEun Driavnog proratuna' RepubIike Hrva'tskei 1001005-1863000160, model 64, poziv na broj 7196 (Povrat neiskoriStenih sredstava iz ranijih godina) - 42395-539150.
S obzirom da nije sporno kako tuiitelj u razdoblju od 2008. do 201 1 . godine nije koristio sredstva pomoCi izravnanja za financiranje decentraliziranih funkcija, veC je iste financirao iskljuEivo iz dodatnog udjela u porezu na dohodak (12%) koja sredstva je sukladno Zakonu namjenski koristio, prema ocjeni suda osporeno rjeSenje doneseno je na temelju
~ . - ~- . - ~ ~.. . . .. ~ . ... pogreSne primjene materijalnog prava. ' ' ~
N a i m ~ % ~ a % d f e ; l b a ~ ~ r e d b i nalaie obvezu vraCanja na raEun Driavnog proraEuna Republike Hrvatske viSka sredstava (preko iznosa utvrdenog minimalnim standardom, odnosno preko iznosa obveza stvorenih po rashodima koji se financiraju na temelju odluka o minimalnim standardima) koji je jedinica lokalne i podruEne. samouprave koja financira
16 Poslovni broj: UsI-3295112-27 '\ "-
decentralizirane M c i j e ostvarila na godiSnjoj razini od dodatnog udjela poreza na dohodak (koji je primami izvor financiranjadecentraliziranih funkcija) i pomoCi izravnanja (koja sredstva mogu koristiti one jedinice lokalne i podruEne samouprave koje prenesene decentralizirane hnkcije tijekom godine ne mogu financirati iz prihoda ostvarenog od
\ dodatnog udjela poreza na dohodak). Ratio navedene odredbe je u tome da jedinice lokalne i podmEne samouprave koje su tijekom godine koristile sredstva pornoti izravnanja sa pozicije driavnog proraEuna za tu namjenu (17,5%), a na kraju godine se utvrdi da su od ukupnog prihoda iz dodatnog udjela u porezu na dohodak (12%) i koriStene pomoCi izravnanja ostvarile sredstava za financiranje decentraliziranih hnkcija koja prelaze iznos propisanih minimalnih standarda za tu godinu, odnosno stvorenih rashoda koji se financiraju na temelju odluka o minimalnim standardima, viSak sredstava moraju vratiti u Driavni proraEun iz kojeg su porno6 primile. BuduCi ~ da tuiiteIj .. ... . u spornom razdoblju nije koristio sredstva pomoCi
.. , .. . . . _ ~ . . .. imvnanja sa pozicije Driavnog proratma, nema pravno'g temelja da se na njega primjeni i<iifGia odridba Uiedbi, koji pretpostavlja da s u decentralizirane hnkcije tijekom godine finarieiraie iz dodatnog udjela poreza na dohodak i pornobi iuavnanja, Sto u konkretnom predmetu nije slu~aj.
Treba dodati kako Zakon o financiranju jedinica lokalne i podruEne (regionalne) samouprave u niti jednoj odredbi ne ogranitava prihod lokalnih jedinica od dodatnog udjela u porezu na dohodak (12%)do iznosa propisanog minimalnim standardima, kako to tuienik tvrdi, niti to proizlazi iz teksta citirane odredbe Uredbi na kojima se temelji osporeno rjegenje. I Naprotiv, Elankom 45. stavkom 9. Zakona propisano je da jedinicama lokalne i podmEne (regionalne) samouprave pripadaju zajedniEki porezi u postotcima utvrdenim ovim Zakonom ostvareni na njihovu podruEju, dok je Elankom 45. stavcima 4. i 5. propisano da na podruEju Grada Zagreba udio u porezu na dohodak iinosi: udio Grada Zagreba 70,5% uveCano za r
dodatni udio u porezu na dohodak 12% te udio pozicije pornoCi izravnanja za decentralizirane funkcije 17,5%.
Nadalje, Elankom 45.a stavkom 2. Zakona Vlada RH ovlaStena je uredbom utvrditi naEin izraEuna iznosa pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije, na Sto se Uredbe i odnose. Naime, prema Elanku 1. citiranih Uredbi ovim uredbama se utvrduje naEin izraEuna iznosa pomoCi izravnanja za decentralizirane hnkcije jedinica lokalne i podruEne (regionalne) samouprave za 20xx. godinu iz Driavnog proraEuna Republike Hrvatske za 20xx. godinu prema posebnim zakonima i odlukama o kriterijima i mjerilima za osiguravanje minimalnog financijskog standarda javnih potreba u djelatnostima osnovnog i srednjeg Skolstva, socijalne skrbi, zdravstva i vatrogastva.
Clankom 3. Uredbe za 2008. (kao i Elankom 3. Uredbi za ostale godine) propisano je da se ova Uredba odnosi na jedinice lokalne i podruEne (regionalne) samouprave (u daljnjem tekstu: korisnici pornobi izravnanja), koje su preuzele financiranje decentraliziranih funkcija, i to na iupanije, Grad Zagreb, gradove i opCine iz stavka 3. Elanka 9. ove Uredbe (tablice 2 2 , 2.g. i 3.opCinelgradovi) (stavak I .).
Korisnici pomoCi izravnanja iz stavka 1. ovoga Elanka, ~u skladu sa . Zakonom Q
financiranju jedinica lokalne i podruEne (regionalne) samouprave, ostvaruju prihode iz dodatnog udjela poreza na dohodak za decentralizirane fimkcije, i to za: I . Osnovno Skolstvo 3,1%, 2. Srednje Skolstvo 2,2%, 3. Socijalnu skrb - centri za socijalnu skrb 0,5%, - domove za starije i nemoCne osobe 1,7%, 4. Zdravstvo 3,2%, 5. Vatrogastvo - javne vatrogasne postrojbe 1,3% (stavak 2.). !
Korisnici pomoci izravnanja ostvaruju pravo na sredstva iz Driavnog proraEuna Republike Hrvatske za 2008. godinu, s Razdjela 025, Glave 02506 Ministarstvo financija - Ostali izdaci driave, P1039 - Financiranje decentraliziranih funkcija, A539150 - Dodatna sredstva izravnanja za decentralizirane hnkcije, s raEuna 3631 - TekuCe pornobi unutar opCe driave, ako iz dodatnog udjela poreza na dohodak, iz stavka 2. ovoga Elanka, ne ostvare
17 Poslovni broj: UsI-3295112-27
,/ sredstva do iznosa prenesene obveze za decentralizirane funkcije za 2008. godinu, utvrdenog /
u Zbimom pregledu sredstava za decentralizirane funkcije u 2008. godini po iupanijama - tablica 1 ., Pregledu sredstava za decentraliziranu funkciju osnovnog Skolstva po iupanijama u 2008. godini - tablica 2 2 , Pregledu sredstava za decentraliziranu funkciju osnovnog Skolstva po gradovima u 2008. godini - tablica 2.g. i Pregledu sredstava za decentraliziranu funkciju vatrogastva po opCinama/gradovima u 2008. godini - tablica 3. opCinelgradovi, u daljnjem tekstu: Pregled, koji su sastavni dio ove Uredbe (stavak 3.).
Dakle, Uredbe se, sukladno zakonskom ovlaitenju za njihovo donogenje i tekstu samih Uredbi, odnose na korisnike pornobi izravnanja, koji ostvaruju pravo na sredstva iz Driavnog proratuna RH ako iz dodatnog udjela poreza na dohodak ne ostvare sredstva do iznosa prenesene obveze za decentralizirane funkcije, a nije spomo da u nadziranom razdoblju tuiitelj nije koristio sredstva pomoCi izravnanja.
Prigovori tuienika da je tuiitelj u prethodnom razdoblju djelomiEno izwiio povrat sredstava za decentralizirane funkcije te pozivanje na nalaz Driavnog ureda za reviziju nisu od utjecaja na zakonitost osporenog rjeienja.
Nadalje, tuienik pogreino smatra da iz odredbe Elanka 45.a stavka 6. Zakona proizlazi ovlast Ministarstva financija da raspolaie prihodom od dodatnog udjela u porezu na dohodak koji prelazi minimalne standarde, jer iz navedene odredbe proizlazi samo ovlast Ministarstva financija daviSak od dodatnog udjela u porezu na dohodak preko iznosa propisanog Uredbama za funkciju, koristi za smanjenje pomoCi u skladu s dmgim funkcijama, u godini za koju su namijenjena sredstva ili za sljedeCu godinu.
U odnosu na pozivanje tuienika na naEelo solidarnosti treba navesti kako je ostvarenje navedenog naEela osigurano odredbama Elanka 45. Zakona koje propisuju udio pozicije za pomoCi izravnanja za decentralizirane funkcije od 17,5%. Isto tako, Einjenica da Driavni proraEun u razdoblju od 2008. do 201 1. temeljem udjela u porezu na dohodak za pomoCi izravnanja za decentralizirane funkciie od 17,596 niie ostvario dovolino prihoda za financirinje pomoCi financijski slabijim-jedinicama lokalne i p o h E n e samoupraie, ne moie
~ ~ - predstavljati valj-mo opravdanje za donoSenje rjeSenja kojim se nalaie obveza $ate u
. . ---..-- -- .-------- -- Driavni proraiun dijela prthoda od dodatnog udjela ~ . . u porezu ~ ~~. na dohodak (12%) koji prelazi - - . .... minimalne ~ standarde . bez pravnog temelja za takvu odluku, koji kao Sto je navedeno, prema o3~eni suda u konkretnom sluEaju ne postoji. .. ..
Slijedom svega navedenog, sud je utvrdio da je osporeno rjeSenje tuienika nezakonito, pa je na temelju Elanka 58. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 20110. i 14311 2. - dalje: ZUS) odluEio kao u toEki 1. izreke presude.
Odluka o troSkovima upravnog spora (toEka 11: izreke) temelji se na Elanku 79. ZUS-a, kojim je propisano da u upravnim sporovima svaka stranka podmimje svoje troSkove.
U Zagrebu 13. studenoga 201 3,
Sutkinja: Lidija Prica, v.r.
Uputa o pravnom lijeku: Protiv ove presude dopuStena je ialba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. i a lba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve strankeu sporu, u roku
18 * -< Poslovni broj: UsI-3295112-27
od 15 dana od dana dostave ove presude. ialba ne odgada izvrSenje pobijane presude (El. 66. st. 6.ZUS-a).
DNA: 1. Od jetnik Marko Ramljak, 10000 Zagreb, Prilaz Gjwe DeieliCa 57 2. iupanijsko driavno odvjetniStvo u Zagrebu, 10000 Zagreb, Savska cesta 41 3. U spis
Za toenost otpravka -