potpora eu-a upravljanju u demokratskoj …...2–394. . potpora eu- a upravljanju u dr kongu...

ISSN

231

5-05

48

EUROPSKI REVIZORSKI SUD

2013

HR

Tem

atsk

o iz

vješ

će b

r. 9

POTPORA EU-a UPRAVLJANJU U DEMOKRATSKOJ REPUBLICI KONGU

POTPORA EU-a UPRAVLJANJU U DEMOKRATSKOJ REPUBLICI KONGU

Tematsko izvješće br. 9 2013

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)


EUROPSKI REVIZORSKI SUD12, rue Alcide De Gasperi1615 LuxembourgLUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1Fax +352 4398-46410E-mail: [email protected]: http://eca.europa.eu

Tematsko izvješće br. 9 2013

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu

(http://europa.eu).

Podaci o katalogizaciji navedeni su na kraju ove publikacije.

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2013.

ISBN 978-92-9241-364-4

doi:10.2865/17325

© Europska unija, 2013.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet da se navede izvor.

Printed in Luxembourg

Tematsko izvješće br. 9/2013 – Potpora EU-a upravljanju u Demokratskoj Republici Kongu

3

SADRŽAJ

Odlomak

KRATICE

I.–VI. SAŽETAK

1.–24. UVOD

1.–4. STABILNOST DRŽAVE

5.–12. DEMOKRATSKA REPUBLIKA KONGO

5.–9. SOCIOEKONOMSKA SITUACIJA

10.–12. POLITIČKE I INSTITUCIONALNE OKOLNOSTI

13.–24. SURADNJA EU-a S DR KONGOM U RAZDOBLJU OD 2003. DO 2011.

15.–21. RAZVOJNA SURADNJA

22. HUMANITARNA POMOĆ

23.–24. POLITIČKA I SIGURNOSNA SURADNJA

25.–27. REVIZIJSKI OPSEG I PRISTUP

28.–90. OPAŽANJA

28.–75. POTPORA EU-a UPRAVLJANJU U DR KONGU RELEVANTNA JE ZA POTREBE, ALI JE POSTIGLA OGRANIČENE UKUPNE REZULTATE

29.–34. POTPORA EU-a UPRAVLJANJU U DR KONGU USPOSTAVLJENA JE UNUTAR OPĆENITO DOBRE STRATEGIJE SURADNJE

35.–75. POTPORA EU-a UPRAVLJANJU RELEVANTNA JE ZA POTREBE U SVIM PODRUČJIMA, NO POSTIGNUTI JE NAPREDAK NEUJEDNAČEN I OGRANIČENIH RAZMJERA

4


4

76.–90. KOMISIJA NIJE DOVOLJNO UZELA U OBZIR NESTABILNOST DRŽAVE PRILIKOM IZRADE PROGRAMA EU-a

77.–81. RIZICIMA SE NIJE PRISTUPILO NA PRIMJEREN NAČIN

82. CILJEVI SU ČESTO BILI PREAMBICIOZNI

83.–90. UVJETOVANOST I DIJALOG O POLITICI NISU U POTPUNOSTI ISKORIŠTENI

91.–94. ZAKLJUČAK I PREPORUKE

PRILOG I. — OCJENJIVANJE PROGRAMA

PRILOG II. — METODOLOGIJA OCJENJIVANJA

ODGOVOR EUROPSKE KOMISIJE I EUROPSKE SLUŽBE ZA VANJSKO DJELOVANJE


5

AKP: Afričke, karipske i pacifičke države

CAF: Okvir za državnu potporu

CENI: Commission Électorale Nationale Indépendante (Neovisno nacionalno izborno povjerenstvo)

CMJ: Comité Mixte de la Justice (Zajednički odbor za pravosuđe)

CSDP: Zajednička sigurnosna i obrambena politika

CSP: Državni strateški dokument

CSRP: Comité de Suivi de la Réforme de la Police (Odbor za praćenje policijske reforme)

DCI: Instrument za razvojnu suradnju

GU: Glavna uprava

DR KONGO: Demokratska Republika Kongo

ERF: Europski razvojni fond

ESVD: Europska služba za vanjsko djelovanje

EIDHR: Europski instrument za demokraciju i ljudska prava

EUPOL: Policijska misija Europske unije u Kinshasi

EUSEC: Misija EU-a za pružanje savjeta i pomoći za reformu sigurnosnog sektora u DR Kongu

HIPC: Siromašne zemlje s visokom stopom zaduženosti

IFS: Instrument za stabilnost

MONUC: Misija Ujedinjenih naroda u DR Kongu (zamijenjena MONUSCO-om)

NIP: Nacionalni indikativni program

OECD/DAC: Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj / Odbor za razvojnu pomoć

OLAF: Europski ured za borbu protiv prijevara

PAG: Programme d’Appui à la Gouvernance (Program za potporu upravljanju)

PAMFIP: Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques (Program potpore za modernizaciju sustava upravljanja javnim financijama)

PAP: Program potpore parlamentu

KRATICE

6


PARP : Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale (Program potpore za reformu nacionalne poli-cijske službe)

PEFA: Javni rashodi i financijska odgovornost

PFM: Upravljanje javnim financijama

REJUSCO : Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo (Program EU-a za uspostavu pravde u istočnom dijelu DR Konga)

ROM: Praćenje usmjereno na rezultate

UNDP: Program Ujedinjenih naroda za razvoj

UPI: Unité de Police Intégrée (Program potpore EU-a za obuku integrirane policijske jedinice)

7


SAŽETAK

I.Demokratska Republika Kongo (DR Kongo) općenito se smatra jednom od najnestabilnijih zemalja na svi-jetu. Nemogućnost države da vlastitom narodu pruži osnovne usluge uvjerljiv je pokazatelj nestabilnosti. Ne poštuju se osnovni elementi dobrog upravljanja, kao što su ljudska prava i demokracija. Budući da je osigurala oko 1,9 milijardi eura potpore između 2003. i 2011. godine, EU je jedan od najvažnijih razvojnih partnera DR Konga.

II.Sud je provjerio djelotvornost potpore EU-a za pobolj-šanje upravljanja u DR Kongu. Odnosno, ispitao je potporu EU-a izbornom procesu, reformama pravosuđa i policije i upravljanja javnim financijama te procesu decentralizacije.

III.Sud zaključuje da je djelotvornost pomoći EU-a pri upravljanju u DR Kongu ograničena. Potpora EU-a pri upravljanju postavljena je unutar općenito dobre stra-tegije suradnje, odnosi se na glavne potrebe i posti-gla je određene rezultate. Međutim napredak je spor, neujednačen i ukupno ograničen. Manje od polovice ispitanih programa postiglo je, ili je vjerojatno da će postići, većinu očekivanih rezultata. U većini slučajeva održivost je nerealna.

IV.Kao i drugi raz vojni par tneri , Komisija je suočena s ozbiljnim preprekama u nastojanju da pridonese poboljšanju upravljanja u DR Kongu. Neki od razloga tog neuspjeha su odsutnost političke volje, nedostatak donatora za dinamiku programa te nedostatak apsorp-cijskih kapaciteta. Premda je Komisija dobro upoznata s glavnim uzrocima i posljedicama nestabilnosti DR Konga, nedovoljno je uzela u obzir ove izazove pri izradi programa EU-a. Rizicima se nije pristupilo na primjeren način, ciljevi programa često su preambici-ozni, uvjetovanost ima slab poticajni učinak, a dijalog o politici nije iskorišten u punom potencijalu i nije prikladno usklađen s državama članicama EU-a.

V.Obnova države i poboljšanja upravljanja u DR Kongu bit će dug proces. Ako EU, kao glavni razvojni partner DR Konga i zagovornik dobrog upravljanja i ljudskih prava, nastavi podupirati upravljanje u DR Kongu, mora znatno povećati djelotvornost svoje pomoći. U tom pogledu, Komisija mora biti realnija u onome što se može postići i u izradi programa EU-a te zahtijevati više od kongoanskih vlasti pri praćenju ispunjavanja dogovorenih uvjeta i preuzetih obveza 1.

VI.Sud preporučuje da Komisija i ESVD poboljšaju stra-tegiju suradnje EU-a s DR Kongom, bolje procjenjuju rizike povezane s uspješnom primjenom programa, uspostave ciljeve ostvarive u nacionalnom kontekstu te osnaže uporabu uvjetovanosti i dijaloga o politici.

1 Premijer DR Konga a Augustin Matata Ponyo izjavio je da „DR Kongo treba partnere koji su zahtjevni, ali imaju razumijevanja, koji su proaktivni, ali puni poštovanja te kritični, ali s jasnom vizijom“ (Libération, 12.12. 2012.).

8


NESTABILNOST DRŽAVE

1. Komisija definira „nestabilnost“ kao slabe ili nedovoljne strukture te stanja u kojima se društveni ugovor krši zbog nemogućnosti ili nodstatka volje države da se bavi osnovnim funkcijama ili da ispuni zahtjeve i odgovor-nosti koji se odnose na pružanje usluga, upravljanje resursima, vladavinu prava, jednak pristup moći, sigurnost stanovništva te zaštitu i promicanje građanskih prava i sloboda 2.

2. U nestabilnim su državama javne institucije, politički procesi i društve-ni mehanizmi često nedovoljno djelotvorni, ne postoji dovoljna razina uključenosti ili legitimiteta, te se takve države bore s visokom stopom siromaštva i ozbiljnom nerazvijenošću. Druga tipična značajka mnogih nestabilnih država jest nemogućnost djelotvornog izvršavanja državne vlasti.

3. Mnogi dokumenti EU-a o politikama, uključujući i Europski konsenzus o razvoju 3, prepoznaju nestabilnost države kao osobit problem u konte-kstu ciljeva razvojne suradnje EU-a. Priopćenjem Komisije „Korak prema odgovoru EU-a na nestabilnost“ iz 2007. godine stavljen je naglasak na dugoročnu razvojnu suradnju kao odgovor na nestabilnost.

4. Potreba za promicanjem dobrog upravljanja naglašena je i priopćenjima Komisije „Upravljanje i razvoj“ 4 i „Upravljanje u Europskom konsenzusu o razvoju“, kojima se željelo razviti dosljedan i zajednički pristup promi-canju demokratskog upravljanja.

2 COM(2007) 643 završna verzija od 25. listopada 2007.

3 COM(2006) 421 završna verzija od 30. kolovoza 2006.

4 COM(2003) 615 završna verzija od 20. listopada 2003.

UVOD

9


DEMOKRATSKA REPUBLIKA KONGO

SOCIOEKONOMSKA SITUACIJA

5. Demokratska Republika Kongo (DR Kongo) smještena je u Srednjoj Afri-ci, prostire se na 2,3 milijuna km2 i procjenjuje se da ima 68 milijuna 5 stanovnika koji su pripadnici 350 etničkih grupa (vidi kartu). Nakon stjecanja neovisnosti od Belgije 1960. godine DR Kongo je bio druga država po industrijalizaciji u Africi. Bogata je prirodnim resursima kao što su minerali i šume, ima značajan poljoprivredni potencijal i mogućnosti proizvodnje energije u hidroelektranama. U DR Kongu također postoje i nalazišta nafte. Unatoč potencijalu kojeg predstavljaju prirodni resursi, trenutačno je jedna od najnerazvijenjih država. Do ekonomskog je pada došlo uslijed gospodarskih malverzacija, slabog upravljanja i nedovoljnih ulaganja za vrijeme bivšeg predsjednika Mobutua. Dugotrajan sukob u regiji Velikih jezera od ranih 1990-ih godina imao je poguban učinak na ekonomiju: infrastruktura je pretrpjela znatnu štetu, mnoge su institucije uništene, imovina je izgubljena, a ulaganja su se zaustavila 6.

6. Nakon što je Joseph Kabila 2001. godine stupio na vlast te nakon građan-skog rata u zemlji je došlo do određenog ekonomskog oporavka. Vlada je primijenila program reformi s ciljem vraćanja makroekonomske stabil-nosti, usmjeravajući resurse na popravak infrastrukture te obnovu javnih službi i bankarskog sektora. Velik broj gospodarskih aktivnosti odvija se u neformalnom sektoru, koji je izvan kontrole vlade. To je ozbiljan hen-dikep u smislu prihoda od poreza. Nacionalni proračun za 2013. godinu iznosi 8 milijardi američkih dolara, što nije značajan iznos s obzirom na veličinu države, stanovništvo i bogatstvo prirodnim resursima.

7. Neprikladna i dotrajala infrastruktura glavna je prepreka gospodarskom rastu, društvenom razvoju, djelotvornoj javnoj upravi, sigurnosti i izgra-dnji osjećaja nacionalnog jedinstva. Veličina i rascjepkanost teritorija koji vlada ne nadzire predstavljaju velik izazov.

5 Svjetska banka (2011.).

6 Trefon, Th., Congo Masquerade – The political culture of aid inefficiency and reform failure, Zed Books, London-New York, 2011.

10


KARTA

DEMOKRATSKA REPUBLIKA KONGO – KARTA UPRAVNIH PODRUČJA

ANGOLA

BURUNDI

CENTRAL AFRICAN REPUBLIC

CAMEROON

REPUBLICOF THE CONGOGABON

RWANDA

SUDAN

SOUTH SUDAN

CHAD

TANZANIA

UGANDA

ZAMBIA

B A N D U N D U

B A S - C O N G O

E Q U A T E U R

KASAI-OCCIDENTAL

KASAI-ORIENTAL

K A T A N G A

KINSHASA

O R I E N T A L E

NORD-KIVU

SUD-KIVUM A N I E M A

B A N D U N D U

B A S - C O N G O

E Q U A T E U R

KASAI-OCCIDENTAL

KASAI-ORIENTAL

K A T A N G A

KINSHASA

O R I E N T A L E

NORD-KIVU

SUD-KIVUM A N I E M A

KINDU BUKAVU

MBANDAKA

KISANGANI

BANDUNDU

KANANGAMBUJI-MAYI

GOMA

MATADI

LUBUMBASHI

KINSHASA

Feshi

KahembaKasonga-Lunda

Kenge

Popokabaka

Bagata

Bulungu

Gungu

Idiofa

Masi-Manimba

Bolobo

Maluku

Yumbi

Inongo Kiri

Kutu

Kwamouth

Mushie

Oshwe

Lukula

Seke-Banza

Tshela

Boma

Moanda

Luozi

Mbanza-Ngungu

Songololo

Kasangulu

Kimvula

Madimba

Basankusu

Bikoro

Bolomba

Bomongo

Ingende

Lukolela

MakanzaBongandanga

BumbaLisala

Bosobolo

Businga

Mobayi-MbongoYakoma

Budjala

Gemena

Kungu

Libenge

Befale

Boende

Bokungu

Djolu

Ikela

Monkoto

Dekese

IleboLuebo

Mweka

Kamonia

Demba

Dibaya

Dimbelenge

Kazumba

Luiza

Kabinda

Lupatapata

Katanda

KamijiMiabi

Lubao

Luilu

Mwene Ditu

NgandajikaTshilenge

Katako-Kombe

Kole Lodja

Lomela

LubefuLusambo

Kabeya-Kamwanga

Bukama

Kabongo

Kamina

KaniamaMalemba-Nkulu

Kambove

Likasi

Kasenga

Kipushi

MitwabaPweto

Sakania

Lubudi

MutshatshaDilolo

Kapanga

Sandoa

KabaloKalemie

Kongolo

ManonoMoba

Nyunzu

KabambareKasongo

Kibombo

Kailo

Lubutu

Pangi

Punia

Beni

Lubero

MasisiNyiragongo

RutshuruWalikale

Fizi

IdjwiKabare

Kalehe

Mwenga

Shabunda

UviraWalungu

Aketi

Ango

Bambesa

Bondo

ButaPoko

Dungu

FaradjeNiangara

Rungu

Wamba

WatsaAru

Djugu

Irumu

Mahagi

Mambasa

Bafwasende

BanaliaBasoko

Isangi

Opala

Ubundu

Yahuma

Zongo

Gbadolite

Kikwit

Kolwezi

Democratic Republic of the Congo – Administrative MapMay 2013

Tumač

Glavni grad

Glavni grad pokrajine

Teritorijalna granica

Granica pokrajine

Državna granica0 200

Kilometres

N

W

S

E

Kartu izradio: Lovell Johns Ltd.

© Europski revizorski sud.

11


8. Pokazatelji siromaštva i ugroženosti ne pokazuju znakove poboljšanja. Godine 2011. indeks ljudskog razvoja DR Konga iznosio je 0,286, čime se DR Kongo smjestio na 187. mjesto od 187 država s usporedivim podaci-ma 7. Oko 70 % stanovništva živi ispod granice siromaštva 8. Očekivana je životna dob 48 godina 9. Država nije u mogućnosti ispunjavati obra-zovne potrebe stanovništva 10. Unatoč bogatstvu prirodnim resursima, DR Kongo je i dalje slab proizvođač hrane; oko 70 % stanovništva nema osiguranu hranu i oko 14 % djece mlađe od pet godina pati od akutne pothranjenosti 11.

9. Jedan od ključnih razvojnih izazova loše je upravljanje. Nemogućnost državne vlasti da pruži osnovne usluge ključan je čimbenik nestabilnosti države. Loše vodstvo, manjak stručnosti, ograničene mogućnosti zapo-šljavanja, neodgovarajuće upravljanje ljudskim resursima, niske plaće 12 i loši radni uvjeti neki su od uzroka neučinkovite i nedjelotvorne javne uprave. Mnoge „javne“ usluge moraju se platiti kako bi se nadoknadila nemogućnost države da ih pruži. Korupcija je široko rasprostranjena: prema poretku zemalja prema stupnju raširenosti percepcije korupcije Transparency Internationala (2011.) DR Kongo je smješten na 168. mjesto od 182 ocijenjene zemlje (vidi i odlomak 82.).

POLITIČKA I INSTITUCIONALNA SITUACIJA

10. Nakon kraja Mobutuova režima 1997. godine, 2006. godine postignut je veliki politički napredak u obliku održavanja predsjedničkih i parla-mentarnih izbora. Izbori su uslijedili nakon znatnih napora uloženih u iz-gradnju mira, čime je postavljen temelj za vladu nacionalnog jedinstva koja je pomogla uspostaviti prijelaznu vladu na čelu s predsjednikom Josephom Kabilom u lipnju 2003. godine 13.

7 Indeks ljudskog razvoja u subsaharskoj Africi kao regiji porastao je s 0,365 od 1980. godine na 0,463 u 2011. godini, ostavljajući DR Kongo daleko ispod regionalnog prosjeka.

8 Afrička razvojna banka, „Analyse de la pauvreté en RDC“, radni dokument br. 112., kolovoz 2010.

9 Podaci Svjetske banke o državama za godinu 2011.

10 Stopa pismenosti odraslih 2009. godine bila je 67 %, a stopa završetka osnovnoškolskog obrazovanja 2010. godine bila je 59 % (Svjetska banka).

11 http://www.fao.org/emergencies/resources/documents/resources-detail/en/c/162039/. Vidi i tematsko izvješće br. 1/2012 Suda o djelotvornosti razvojne pomoći Europske unije za sigurnost hrane u supsaharskoj Africi, posebno sliku 2. tablicu 2. i Prilog I. (http://eca.europa.eu).

12 Državni službenik srednje razine mjesečno zaradi manje od 100 američkih dolara.

13 Vlada je osnovana kao politički kompromis između pet glavnih naoružanih skupina: vojske bivše vlade (Forces Armées Congolaises (FAC)), Mouvement de Libération du Congo (MLC), Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RCD), Rassemblement Congolais pour la Démocratie/Mouvement de Libération (RCD/ML) i Rassemblement Congolais pour la Démocratie/National (RCD/N), kao i paravojnih postrojbi May May.

12


11. U studenom 2011. godine kongoanske su vlasti bile spore u pripremi predsjedničkih i parlamentarnih izbora, predviđenih Ustavom. Uslijed kontroverzne izmjene Ustava, predsjednički izbori skraćeni su na jedan krug, pričemu su ostavljeni mali izgledi za pobjedu opozicije. Neposto-janje suradnje sa stranim partnerima, loše upravljanje i slabo planiranje postupaka glasovanja značajno je utjecalo na vjerodostojnost nacional-nog izbornog povjerenstva (CENI), kao i na rezultate izbora 14.

12. Nestabilnost i nasilje u istočnom DR Kongu i dalje su zabrinjavajuća pitanja. Neki od uzroka takve nestabilnosti i nasilja su slabost države, etničke napetosti, zemljišni sporovi, prisutnost stranih 15 i kongoanskih oružanih skupina te neuspjela potpuna provedba mirovnih sporazuma 16. Nezakonito iskorištavanje mineralnih bogatstava regije i dalje potiče su-kobe. Mnogi međunarodni i bilateralni partneri uključeni su u reformu sigurnosnog sektora. Zbog nesposobnosti nacionalne vojske DR Konga da se obračuna s pobunjenicima i paravojnim postrojbama, učinci refor-mi su slabi.

SURADNJA EU-a S DR KONGOM U RAZDOBLJU OD 2003. DO 2011.

13. Suradnja EU-a s DR Kongom bila je obustavljena od 1992. godine do 2002. godine zbog nepostojanja napretka u procesu političke demo-kratizacije, visokog stupnja korupcije, lošeg gospodarskog upravljanja te razlika u politikama država članica EU-a prema toj zemlji. Tijekom tog razdoblja EU je nastavio s aktivnim djelovanjem, i to pružanjem humani-tarne pomoći koju je financirala Glavna uprava za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu (DG ECHO).

14. Razvojna suradnja EU-a nastavljena je nakon potpisivanja globalnog i uključivog sporazuma u prosincu 2002. godine i njegove ratifikacije u Sun Cityju (Južnoafrička Republika) u travnju 2003. godine. Financijska potpora EU-a DR Kongu u razdoblju od 2003. godine do 2011. godine iznosila je 1 868 milijuna eura, pri čemu se 72 % (1 344 milijuna eura) od-nosilo na razvojnu suradnju, 23,5 % (439 milijuna eura) na humanitarnu pomoć i 4,5 % (85 milijuna eura) na političku i sigurnosnu suradnju.

14 Nakon rezultata odmah su uslijedile optužbe za manipulaciju, prijevaru i kršenje ljudskih prava. Iako se 2011. godine 32 milijuna ljudi registriralo za glasovanje, manje od 19 milijuna (oko 59 %) zaista je glasalo. Nesrazmjer između registracije i glasovanja najbolje se objašnjava kasnom dostavom glasačkih listića na mnoga od 63 000 biračkih mjesta i teškoćama koje su ljudi imali u pronalaženju glasačkih mjesta na kojima bi trebali glasovati. U Kantagi, koja je bila za Kabilu, broj registracija i glasovanja službeno je bio najviši. U provincijama koje su bile za opoziciju, kao što je Equateur, Kasai Oriental i Kasai Occidental broj prijava birača bio je nizak.

15 Pobuna skupine M23, koju je podržala Ruanda, najnoviji je primjer toga kako oružane postrojbe koje djeluju u istočnom DR Kongu doprinose nestabilnosti situacije, a to je ujedno bio i glavni vanjskopolitički izazov u drugoj polovici 2012. godine. Skupina M23 uspjela je osvojiti Gomu, strateški glavni grad pokrajine Sjeverni Kivu. Događaj je pobudio znatnu pozornost na Općoj skupštini UN-a u rujnu 2012. godine kada su se predsjednici Kabila i Kagame odbili javno rukovati. Skupina M23 pobunjenički je pokret sačinjen uglavnom od kongoanskih Tutsija koji su nekad činili „Congrès National pour la Défense du Peuple” (CNDP). Skupina M23 prebjegla je iz vojske DR Konga u travnju 2012. g. zbog pritisaka na vladu da se uhiti general Ntagandua, kojeg je Međunarodni kazneni sud tražio zbog zločina protiv čovječnosti.

16 „The DRC: Background and current developments” (DR Kongo: Pozadina i trenutačna događanja), izvješće Kongresne službe SAD-a za istraživanje koje je objavio Ted Dagne, stručnjak za afrička pitanja, travanj 2011.

13


RAZVOJNA SURADNJA

15. ERF je glavni instrument za razvojnu suradnju s DR Kongom. U rujnu 2003. godine 9. ERF-ov državni strateški dokument i nacionalni indikativ-ni program potpisani su na početni iznos od 171 milijuna eura, a temelje se na trima glavnim prioritetima: i. makroekonomskoj potpori usmjerenoj na pružanje pristupa oprostu duga; ii . potpori zdravstvenom sektoru; i iii. izgradnji institucija i potpori tranziciji prema demokraciji.

16. U studenom 2003. godine, prema odluci Vijeća 17, dodijeljeno je doda-tnih105 milijuna za pružanje financijske potpore za demokratsku tranzi-ciju. U lipnju 2005. godine srednjoročnim pregledom 9. ERF-a dodijelje-no je dodatnih 270 milijuna eura te je prometna infrastruktura dodana kao ključni sektor. Na kraju 2011. godine ukupna dodijeljena sredstva iz 9. ERF-a iznosila su 625 milijuna eura 18.

17. Početna dodijeljena sredstva u okviru nacionalnog indikativnog programa 10. ERF-a, potpisana u rujnu 2008. godine, iznosila su 561,7 milijuna eura. Dodijeljena sredstva za nepredviđene potrebe povećana su s 47,7 u 2008. godini na 120 milijuna eura u 2010. godini, uglavnom za nastavak opo-ravka u istočnom DR Kongu te za uklanjanje negativnih učinaka cijena hrane na svjetskom tržištu i financijske krize. Dodijeljena sredstva iz 10. ERF-a sada iznose ukupno 709 milijuna eura (lipanj 2013. godine).

18. Strategija suradnje 10. ERF-a oslanja se na tri ključna sektora:

(a) upravljanje – potpora za centralizirana i decentralizirana tijela vla-sti, reformu upravljanja javnim financijama i reformu sigurnosnog sektora (pravosuđe i policija);

(b) infrastruktura i promet – potpora za sanaciju ili unaprjeđenje cesta i vodovoda;

(c) zdravstvo.

17 Odluka Vijeća 2003/583/EZ od 21. srpnja 2003. o preraspodjeli sredstava koje je primila Europska investicijska banka za operacije provedene u Demokratskoj Republici Kongu u drugom, trećem, četvrtom, petom i šestom ERF-u (SL L 198, 6.8.2003., str. 8.).

18 Raspodjela 9. ERF-a završna je raspodjela nakon dodavanja odobrenih raspodjela kao rezultat srednjoročnih i krajnjih pregleda, kao i otpuštenih sredstva iz 7. i 8. ERF-a.

14


19. Potpora za sektore koji nisu ključni uglavnom je usmjerena na mjere regionalne integracije i upravljanja šumskim resursima.

20. Tablica pruža pregled dodijeljenih sredstava iz nacionalnog indikativnog programa za 9. i 10. ERF.

TABLICA

DODIJELJENA SREDSTVA ZA 9. I 10. ERF

(milijuni eura)

9. ERF 10. ERF

% %

Pomoć predviđena programom Pomoć predviđena programom

Ključni sektori Ključni sektori

Zdravstvo 80 14 Upravljanje 130 23

Infrastruktura 50 9 Infrastruktura 276 49

Makroekonomska potpora 106 19 Zdravstvo 91 16

Institucionalna potpora/upravljanje 105 19

Ukupno 341 Ukupno 497

Sektori koji nisu ključni Sektori koji nisu ključni

Izbori 105 19 Održivi prirodni resursi, regionalne mjere, TCF2

72 13

Prirodni resursi, DDR1, ostalo 104 19


Ukupna pomoć predviđena programom

550 Ukupna pomoć predviđena programom

569

Pomoć nepredviđena programom 75 Pomoć nepredviđena programom 140


1 Razoružanje, demobilizacija i ponovno uključivanje bivših vojnika.2 Fond za tehničku suradnju.

15


TEMATSKE PRORAČUNSKE STAVKE EU-A

21. U razdoblju od 2003. do 2011. godine potpora iz općeg proračuna EU-a iznosila je 147 milijuna eura, uglavnom iz instrumenta razvojne suradnje za potporu nedržavnim dionicima i programima za sigurnost hrane. Eu-ropski instrument za demokraciju i ljudska prava (EIDHR) primijenjuje seza pružanje potpore žrtvama mučenja, promicanju demokracije i vla-davine prava, ljudskih prava i temeljnih sloboda te nedržavnih dionika. Instrumentom za stabilnost (IFS) financirane su stabilizacijske mjere u is-točnom DR Kongu te potpora policiji, kao što je program potpore za mir i stabilizaciju u istočnom DR Kongu (vidi odlomke 52. i 54.).

HUMANITARNA POMOĆ

22. Glavna uprava za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu (DG ECHO) u raz-doblju od 2003. do 2012. godine donirala je oko 500 milijuna eura što je čini najvećim donatorom humanitarne pomoći u DR Kongu. Ta je potpora uglavnom bila usmjerena na istočni dio zemlje.

POLITIČKA I SIGURNOSNA SURADNJA

23. Vijeće EU-a diplomatskim je putem doprinosilo regionalnoj stabilizaci-ji. Vijeće je uzastopno imenovalo posebne predstavnike EU-a (EUSR-a) s ciljem stabilizacije afričkih država iz područja Velikih jezera, posebice u post-tranzicijskoj fazi u DR Kongu. Naglasak je stavljen na reformu sigurnosnog sektora i poticanje osnivanja demokratskih institucija.

24. EU je u DR Kongu pokrenula i pet misija zajedničke sigurnosne i obram-bene politike: dvije vojne operacije (Artemis i EUFOR RD Congo) i tri civil-ne misije (EUPOL Kinshasa (2005.–2007.), EUPOL RDC (2007.–još u tijeku) i EUSEC RDC (2005.–još u tijeku)). Cilj je misija EUPOL RDC i EUSEC RDC pridonijeti reformi sigurnosnog sektora.

16


25. Sud je nastojao procijeniti je li potpora EU-a za upravljanje u DR Kongu djelotvorna. Revizija se usredotočila na dva pitanja:

(a) Je li potpora EU-a za upravljanje relevantna za potrebe te je li se njome postižu planirani rezultati?

(b) Je li Komisija dovoljno uzela u obzir nestabilnost DR Konga prilikom oblikovanja programa EU-a?

26. Revizija je obuhvatila potporu EU-a za izborni proces, reformu sigurno-snog sektora (pravosuđe i policija), reformu upravljanja javnim financi-jama i decentralizaciju tijekom razdoblja od 2003. do 2011. godine.

27. Revizija je provedena između ožujka i prosinca 2012. godine i uključivala je:

(a) pregled ključnih dokumenata o politikama vezanima uz pretho-dno navedena područja, pregled strateških državnih dokumenata i nacionalnih indikativnih programa za 9. i 10. ERF te razgovore s osobljem Europske komisije i ESVD-a u Bruxellesu;

(b) pregled 16 programa koje je financirala EU. Cilj pregleda bio je procijeniti djelotvornost pojedinačnih intervencija koje su ocjenji-vane uz pomoć Komisijine metodologije praćenja usmjerenog na rezultate (ROM) (vidi priloge I. i II.);

(c) posjet DR Kongu od 28. ožujka do 14. lipnja 2012. godine, tijekom kojega su revizori Suda razgovarali s osobljem delegacije EU-a, kon-goanskim vlastima, drugim glavnim razvojnim partnerima i pred-stavnicima civilnog društva. Posjećeni su programi u Kinshasi, po-krajinama Središnjem Kongu, Južnom Kivu i Sjevernom Kivu;

(d) u fazi izrade nacrta i oblikovanja izvješća revizije obavljeni su raz-govori s kongoanskim stručnjacima specijaliziranima za upravljanje i politiku odnosa između države i društva.

REVIZIJSKI OPSEG I PRISTUP

17


OPAŽANJA

POTPORA EU-a UPRAVLJANJU U DR KONGU RELEVANTNA JE ZA POTREBE, NO POSTIGLA JE OGRANIČENE UKUPNE REZULTATE

28. Sud je ispitivao je li potpora EU-a upravljanju u DR Kongu:

(a) uspostavljena unutar dobre strategije suradnje usmjerene na glavne potrebe države te je li sukladna politikama EU-a koje se odnose na reagiranje u nestabilnim situacijama;

(b) postigla ili će izgledno postići očekivane rezultate.

POTPORA EU-a UPRAVLJANJU U DR KONGU USPOSTAVLJENA JE UNUTAR OPĆENITO DOBRE STRATEGIJE SURADNJE

29. Strategija suradnje EU-a temelji se na odgovarajućoj procjeni političke, ekonomske, društvene i sigurnosne situacije u DR Kongu. U okviru 9. ERF-a Komisija je postupno uspostavila strategiju suradnje koja je uzela u obzir razvoj situacije poslije sukoba, kao i to da ne postoji nacionalna strategija smanjenja siromaštva prije 2006. godine. Potpora izbornom procesu bila je ključna za osnivanje institucija i tranziciju prema demo-kraciji. Za poboljšanje životnih uvjeta stanovništva bilo je nepohodno ob-noviti infrastrukturu, posebice u zdravstvenom sektoru. Makroekonomska potpora u okviru inicijative za siromašne zemlje s visokom stopom zadu-ženosti (HIPC) pridonijela je vraćanju makroekonomske stabilnosti i uti-ranju puta za reforme i razvoj sustava upravljanja javnim financijama 19.

30. Strategija 10. ERF-a ispravno se vodi istim načelima. Cilj joj je odgovoriti na izazove koje predstavlja politička i infrastrukturna obnova kroz po-tpore za upravljanje, zdravstvo te prometnu i vodoopskrbnu infrastruk-turu. Ovi su ciljevi usklađeni s prioritetima postavljenima u nacionalnom strateškom dokumentu za smanjenje siromaštva i rast 20 te vladinom akcijskom programu za prioritetno djelovanje 21. Potpora za izborni ciklus za 2011. godinu doprinijela je rješavanju prioritetnog pitanja upravlja-nja, no nije bila sastavnim dijelom strategije pojašnjene u nacionalnom strateškom dokumentu, te za nju u nacionalnom indikativnom programu nisu dodijeljena financijska sredstva. To je umanjilo sposobnost Komisije da na odgovarajući način odgovori na glavne probleme koji su utjecali na pripremu tih izbora (vidi odlomke 11., 40., 41., 87. i 90.).

19 U srpnju 2010. godine DR Kongo dosegao je posljednju fazu inicijative za siromašne države s visokom stopom zaduženosti; oprošteno je 12,3 milijardi američkih dolara od ukupnog državnog duga od 13,1 milijardi američkih dolara.

20 Document de Stratégie pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté (DSCRP).

21 Programme d’Actions Prioritaires (PAP).

18


31. Potpora upravljanju ključna je za strategije suradnje 9. i 10. ERF-a jer je dobro upravljanje ključno za mir, stabilnost i razvoj. Ova potpora pokriva niz ključnih područja kojima se nastoji pridonijeti dugoročnim reforma-ma i time ojačati sposobnost države da preuzme svoje osnovne funkcije u pogledu vladavine prava, sigurnosti i upravljanja javnim resursima.

32. U skladu s politikom EU-a o reagiranju u nestabilnim situacijama, razvojna suradnja kombinira se s humanitarnom pomoći koju financira Glavna uprava za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu (ECHO) te s političkom i sigurnosnom suradnjom, uglavnom u istočnom DR Kongu, gdje vlada nema suveren nadzor nad teritorijem.

33. Strategija suradnje stoga slijedi sveobuhvatan pristup koji uključuje sigurnosnu, političku, gospodarsku i razvojnu pomoć te humanitarnu potporu u skladu s načelima dobrog djelovanja u nestabilnim državama i političkim okvirom EU-a Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj/Odbora za razvojnu pomoć (OECD/DAC).

34. Strategija suradnje EU-a usmjerena je na potporu središnjoj vlasti i istoč-nom DR Kongu. Time je naglašena prednost koja je dana jačanju državnih kapaciteta, kao i potreba rješavanja velike humanitarne krize u regiji . No državni strateški dokument 10. ERF-a posvećuje malo pozornosti zemljopisnoj komplementarnosti strategija suradnje EU-a i programa država članica EU-a te drugih razvojnih partnera. Čini se da drugi partneri također odvajaju veći dio svoje pomoći za ositok zemlje, kao i za dvije najnaprednije provincije (Središnji Kongo i Katanga). Dakle, postoji rizik uspostave neravnoteže u raspodjeli razvojne pomoći na štetu siroma-šnijih pokrajina 22.

POTPORA EU-a UPRAVLJANJU RELEVANTNA JE ZA POTREBE U SVIM PODRUČJIMA, NO NAPREDAK JE NEUJEDNAČEN I SVEUKUPNO OGRANIČEN

35. Sud je utvrdio da je manje od polovice ispitanih programa postiglo ili će izgledno postići planirane rezultate te da je u većini slučajeva održivost nerealna (vidi rezultate u stupcima „Rezultati“ i „Održivost“ Priloga I.).

22 Dvije najsiromašnije pokrajine koje primaju najmanja sredstva razvojne pomoći su Equateur i Maniema. Pokrajine Kasaisa također su siromašne i primaju malo razvojne pomoći.

19


POTPORA IZBORNOM PROCESU

36. Nakon završetka građanskog rata bilo je nepohodno odvratiti državu od rata i navesti je na put prema pomirenju, jedinstvu i miru. Nakon Spo-razuma iz Pretorije 30. lipnja 2003. godine započeo je proces tranzicije, i to formiranjem prijelazne vlade čiji je glavni zadatak bio uvesti demo-kraciju kroz poštene, konkurentne, transparentne i demokratske izbore. Postizanje ovog cilja otežano je problemitičnim dogovorom prijelazne vlade oko raspodjele ovasti, kao i različita stajališta istaknutih politič-kih vođa o tome kako se prijelaz i obnova trebaju provesti. Održavanje ustavnog referenduma 2005. godine i izbori 2006. godine označili su kraj prijelaznog razdoblja 23. Drugi izborni ciklus započeo je u studenom 2011. godine.

37. Glavni je cilj EU-a u razdoblju nakon nastavka strukturne suradnje s DR Kongom (vidi odlomak 13.) bio pratiti proces političke tranzicije i obnove demokracije. Komisija je tijekom prvog izbornog ciklusa (2005. i 2006.), u obliku doprinosa višedonatorskoj zakladi kojom je upravljao Program Ujedinjenih naroda za razvoj (UNDP), financirala sljedeća dva programa:

(a) Programme d’Appui au Processus Électoral (PAPE) 24, usvojen u stude-nom 2004., osigurao je doprinos od 105 milijuna eura iz dodatne financijske omotnice koju je Vijeće dodijelilo u srpnju 2003. (vidi odlomak 16.);

(b) drugi doprinos PAPE-a, usvojen u studenom 2005. godine, bio je dodatak od 60 milijuna eura prethodnom programu financiranom iz programske pomoći za sektore 9. ERF-a koji nisu ključni.

38. Za potporu pripremi i organizaciji drugog izbornog kruga Komisija je također doprinijela zakladi kojom upravlja UNDP, a koju je 2007. godi-ne pokrenuo program Programme d’Appui au Cycle Électoral (PACE I) 25, za održavanje i jačanje postojeće institucionalne infrastrukture s ciljem pripremanja drugog izbornog kruga. ERF je financirao dva programa:

(a) 9. ERF osigurao je 3 milijuna eura za program Appui à la Ceni , koji je pokrenut u studenom 2007. godine;

(b) 10. ERF osigurao je 47,5 mili juna eura za Programme d’Appui au Cycle Électoral 2011-2013 (PACE II) 26, koji je pokrenut u svibnju 2011. godine.

23 Ustavni je referendum održan 18. prosinca 2005. godine. Kombinirani predsjednički i nacionalni/regionalni izbori održani su 30. srpnja i 29. listopada 2006. godine u cijeloj državi.

24 Program potpore EU-a za izborni proces 2005.–2006. godine.

25 Program potpore izbornom procesu 2011.–2013. godine pokrenuo je UNDP.

26 Program potpore EU-a izbornom procesu 2011.–2013. godine.

20


39. Dva programa EU-a koja su podržavala izborni proces 2005.–2006. godine postigla su većinu svojih ciljeva pravodobno pridonoseći pripremama koje su bile potrebne za održavanje izbora na općenito zadovoljavajući način, kao što je potvrdila izborna promatračka misija EU-a 27. Međuna-rodni partneri DR Konga smatraju proces uspješnim u pogledu organiza-cije logistike s obzirom na teško i jedinstveno stanje u državi. EU i drugi međunarodni partneri uspjeli su u naporima da se izbori provedu na predsjedničkoj i parlamentarnoj razini. Glavni je nedostatak, međutim, bio izostanak potpore za lokalne izbore koji su bili zakazani, ali nikada nisu održani.

40. Ciljevi potpore EU-a za predsjedničke izbore 2011. godine nisu posti-gnuti. Kao što je bilo planirano, pripremu i organizaciju predsjedničkih i parlamentarnih izbora 2011. godine vodile su kongoanske vlasti, ali se postupkom loše upravljalo i došlo je do znatnih kašnjenja u pokretanju pripremnih postupaka. Kada je međunarodna zajednica konačno reagi-rala, bilo je prekasno da se izbori održe na zadovoljavajući način. Došlo je i dokašnjenja u uspostavi neovisnog nacionalnog izbornog povje -renstva 28. Vladajući su pozorno odabrali članove CENI-ja te su isključili predstavnike civilnog društva koji su potencijalno bili za oporbu.

41. U siječnju 2011. godine izmijenjen je Ustav : postupak glasovanja za predsjednika smanjen je na jedan krug, ostavljajući opoziciji male izglede za pobjedu. Međunarodna zajednica sporo je reagirala, tvrdeći da je to pitanje nacionalnog suvereniteta. Komisija i države članice EU-a smatraju da to nije valjan razlog: Sporazum iz Cotonoua ne pruža im mogućnost uključivanja u dijalog o politici i postupak savjetovanja ako smatraju da zemlja partner ne ispunjava obvezu koja proizlazi iz poštovanja ljudskih prava, demokratskih načela i vladavine prava 29.

42. Veliki dio Kongoanaca i međunarodne zajednice potvrđuje manjak vje-rodostojnosti koji je okarakterizirao izborni proces 2011. godine i nedo-statak demokratskoga legitimiteta izbornih rezultata 30. Postoji rizik da će potpora koju pruža međunarodna zajednica, uključujući i Komisiju, biti shvaćena kao potpora uspostavi režima na štetu stanovništva.

27 Završno izvješće izborne promatračke misije EU-a u DR Kongu koje obuhvaća predsjedničke, parlamentarne i regionalne izbore 2006. godine. Izvješće od 23. veljače 2007. godine.

28 Predsjednički mandat koji je službeno trebao završiti 6. prosinca 2011. godine nije produžen radi prilagodbe ozbiljnim kašnjenjima u imenovanju CENI-ja (ožujak 2011.) i proglašenju izbornog zakona (kolovoz 2011.).

29 Članci 8., 9. i 96.

30 Završno izvješće izborne promatračke misije EU-a u DR Kongu obuhvaća predsjedničke i parlamentarne izbore 2011. godine.

21


31 Sufinanciraju ga Belgija (3,7 milijuna eura), Nizozemska (1,1 milijuna eura) i Ujedinjena Kraljevina (2,9 milijuna eura). Švedska se pridružila u kasnijoj fazi s posebnom podrškom aktivnostima usmjerenim na nasilje na temelju spola.

POTPORA PRAVOSUĐU

43. Uspostavljanje vladavine prava temeljni je dio stabilizacije i obnove DR Konga. Nestabilnosti i sukobi u prošlosti doveli su do kraha državnih institucija koje se moraju obnoviti tako da sadržavaju snažne strukture koje promiču vladavinu prava kako ne bi došlo do daljnjih političkih problema i nasilja. EU nastoji riješiti ove probleme pružanjem potpore usmjerene na istočni dio DR Konga te podržavanjem dugoročne obnove središnjih sudskih tijela.

44. Sud je pregledao dva programa:

(a) „Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la Répu-blique Démocratique du Congo” (REJUSCO), pokrenut 2006. godine, program je kojeg financira nekoliko donatora 31 te za koji je dopri-nos EU-a iz 9. ERF-a iznosio 7,9 milijuna eura;

(b) pravosudnu komponentu programa „Programme d’Appui à la Gou-vernance” (PAG) financiranu sredstvima u iznosu 9 milijuna eura iz 9. ERF-a u siječnju 2007. godine.

45. Cilj programa REJUSCO bio je doprinijeti: i. jačanju pravosudnih kapaci-teta Sjevernom i Južnom Kivuu; ii. boljem funkcioniranju pravne države kako bi se zajamčila pravedna i nepristrana suđenja; te iii . povećanju povjerenja stanovništva navedenih istočnih pokrajina u svoj pravosudni sustav praćenjem sudskih procesa i zatvorskog sustava te pomaganjem povećanju svijesti građana o pravima i obvezama, naročito u pogledu nasilja na temelju spola.

46. Iako važni, ovi ambiciozni ciljevi ostvareni su samo djelomično, uglav-nom zbog složenosti programa, zbog velikog broja postupaka, složenog okruženja i slabog dijaloga između partnera i vlade. Iz tih je razloga program prekinut ranije nego što je izvorno planirano te je doprinos Komisije smanjen. Iako je kvaliteta nekih rezultata programa, posebno izgrađenih zgrada, bila loša, program je ipak pridonio poboljšanju funk-cionalnih kapaciteta sudskih tijela. Međutim uvjeti u zatvorima još su uvijek loši te je potrebno uložiti dodatne napore kako bi se poboljšao pristup i povjerenje stanovništva u pravosuđe. Nemiri u Gomi (pokret M23) izazvali su burne promjene u regiji što je možda dodatno otežalo rad financiran sredstvima EU-a (vidi odlomak 12.).

22


47. Pravosudna komponenta programa PAG usmjerena je na pružanje potpo-re reformi pravosuđa: i. jačanjem kapaciteta sljedećih institucija: Ministère de la Justice et des Droits Humains (MJDH) 32, Comité Mixte de la Justi-ce (CMJ ) i Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) 33; ii. poboljšanjem funkcioniranja pravosuđa u provinciji Kinshasa; te iii. uspostavljanjem dugoročne političke strategije.

48. Sud je obavio službeni posjet kad je program još bio u tijeku. Poteškoće pri zapošljavanju djelatnika tima za tehničku pomoć dovele su do toga da je provedba aktivnosti kasnila dvije godine. To je dovelo do storniranja jedne petine proračuna programa. Program će vjerojatno postići veliki dio planiranih rezultata u pogledu jačanja središnjih sudskih instituci-ja i pravosuđa u provinciji Kinshasa. Glavni je problem da se politička reforma neće usvojiti prije završetka programa zbog neučinkovitosti CMJ-a. Stoga je Komisija odlučila obustaviti financijsku potporu CMJ-u.

49. U oba programa nije zajamčena održivost rezultata zbog nedovoljnog državnog proračuna za pravosuđe, postojanih nedostataka u administra-tivnim kapacitetima i nedovoljne predanosti nacionalne vlade reformi političkog sektora.

POTPORA POLICIJI

50. Jedan od glavnih prioriteta institucionalnih reformi koje je kongoanska vlada pokrenula nakon godina zanemarivanja pod vladavinom Mobu-tua i dugotrajnog razdoblja oružanog sukoba bio je pružanje sigurnosti stanovništvu. Glavne slabosti kongoanske državne politike jesu nedosta-tak opreme i infrastrukture, neprikladna izobrazba te niske i neredovite plaće, što na građane djeluje izrazito demotivirajuće. Jedan je od glavnih problema i kultura širenja blagostanja od dna naviše, pri čemu policijski djelatnici moraju financirati svoje nadređene. Policija, kao i vojska, živi na račun stanovništva.

51. Glavni ciljevi EU-a na početku prijelaznog razdoblja obuhvaćali su zaštitu državnih institucija i jačanje unutarnje sigurnosti kako bi se zaštitio pro-ces tranzicije i olakšalo održavanje izbora. Od 2005. godine usmjerena je na potporu šireg i dugoročnijeg procesa čija je glavna komponenta institucionalna i upravna reforma sigurnosnih službi.

32 Ministarstvo pravde i ljudskih prava.

33 Vrhovno sudsko vijeće.

23


34 Financijska sredstva za suradnju država Afrike, Kariba i Pacifika djeluju kao instrument regionalne suradnje kojim se koriste mnoge ili sve države AKP-a. Takve operacije stoga mogu izaći iz okvira geografske pripadnosti.

52. Sud je pregledao tri programa u ovom području:

(c) „Appui à la formation de l’Unité de Police Intégrée” (UPI), pokrenut u svibnju 2004. godine, financiran s 5 milijuna eura iz financijskih sredstava 9. ERF-a za suradnju država AKP-a 34; program potpore za mir i stabilizaciju u istočnom dijelu DR Konga, pokrenut u lipnju 2008. godine, s doprinosom EU-a od 10 milijuna eura iz IFS-a, uklju-čujući 2,9 milijuna eura za policiju;

(d) „Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale (PARP)”, po-krenut u kolovozu 2010. godine, financiran sredstvima u iznosu od 11 milijuna eura iz 10. ERF-a.

53. Program potpore UPI proveden je zajedno s EUPOL-om Kinshasa, poli-cijskom misijom CSDP-a (vidi odlomak 24.). Broj jasnih i logičkih prio-riteta bio je ponešto ograničen. Programom je uspješno uspostavljena jedinica koja se sastoji od tisuću visokoobučenih policijskih službenika, s potrebnom logističkom potporom i opremom. Planirani su rezultati ostvareni, što je omogućilo sigurnost na ustavnom referendumu i izbo-rima 2005. i 2006. godine. Sud nije mogao dobiti nikakve informacije o preraspodjeli osoblja i opreme nakon završetka programa. Stoga je održivost ovih rezultata nejasna.

54. Policijska komponenta programa potpore za mir i stabilizaciju u istočnom dijelu DR Konga djelomično je ostvarila planirane rezultate. U okviru navedene komponente osigurane su zgrade, objekti i oprema za dvije mobilne interventne jedinice i regionalne središnje policijske postaje u Gomi i Bukavu. Građevinski radovi značajno su kasnili, posebice u Bu-kavu, te su bili slabe kvalitete. U vrijeme posjeta Suda financirani objekti u Bukavu još nisu bili u uporabi. Objekti u Gomi nisu bili u funkciji zbog nedostatka tekuće vode i struje, koje je trebala provesti i financirati po-licija. Program dosad nije bio učinkovit u pogledu poboljšanja operativ-nog kapaciteta policije u regiji. Nemiri u Gomi (pokret M23) možda su dodatno otežali rad financiran sredstvima EU-a (vidi odlomak 12.).

55. Program PARP usmjeren je na pružanje podrške kongoanskoj nacionalnoj policiji jačanjem koordinacijskih kapaciteta odbora Comité de Suivi de la Réforme de la Police (CSRP), preustrojem upravljanja ljudskim i pro-računskim resursima te poboljšanjem infrastrukture za obuku. Provodi se u koordinaciji s tehničkom pomoći koju CSRP-u pruža EUPOL RDC, još jedna policijska misija u okviru zajedničke sigurnosne i obrambene politike.

24


56. Program je u vrijeme posjeta Suda još bio u ranoj fazi provedbe. Bio je uspješan u pogledu uspostave baze podataka ljudskih resursa što je bilo ključno za provedbu policijske reforme. No održivost ove baze podataka bila je upitna jer nisu postojali planovi o održavanju informacijskog sustava nakon prestanka pružanja tehničke pomoći financirane sredstvima EU-a.

POTPORA REFORMI UPRAVLJANJA JAVNIM FINANCIJAMA

57. U 2008. godini analizom javnih rashoda i financijske odgovornosti (PEFA) utvrđeno je da je upravljanje javnim financijama obilježeno nedostacima u mnogim područjima, uključujući zastarjeli zakonski proračunski okvir, neodgovarajuće planiranje i provođenje proračuna te čestu primjenu izvanrednih postupaka. Ključne funkcije, poput računovodstvenih i ri-zničkih službi, nisu poštovale načela dobre prakse, a vanjski nadzorni mehanizmi gotovo su nepostojeći.

58. Nakon provedene analize, vlada je usvojila strateški plan reforme javnih financija i provodi ga uz pomoć razvojnih partnera u koje su ubraja i EU. Strateški je plan usmjeren na uklanjanje tih nedostataka u razdoblju od 2010. do 2017. godine.

59. Sud je pregledao tri programa EU-a:

(a) komponentu javnih financija programa „Programme d’Appui à la Go-uvernance” (PAG), potpisanog u siječnju 2007. godine i financiranog doprinosom 9. ERF-a u iznosu od 6,5 milijuna eura;

(b) komponentu prirodnih resursa programa PAG financiranog dopri-nosom 9. ERF-a u iznosu od 9 milijuna eura;

(c) „Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques” (PAMFIP), potpisanog u svibnju 2010. godine i financiranog doprinosom iz 10. ERF-a u iznosu od 10 milijuna eura.

25


35 Potpora proračunu za makroekonomsku stabilizaciju u DR Kongu.

36 Proračunska potpora za ublažavanje utjecaja gospodarske i financijske krize.

37 Upravljački odbor za reformu javnih financija.

38 Strateški plan za reformu javnih financija.

39 Glavni inspektorat za financije.

40 Odbor za gospodarski, financijski i proračunski nadzor.

60. Sud je također pregledao dva ciljna programa potpore proračunu:

(a) „Appui budgétaire à la Stabilisation économique de la RDC” 35, potpi-sanog u kolovozu i prosincu 2009. godine te financiranog u iznosu od ukupno 48,6 milijuna eura iz 10. ERF-a i instrumenta za razvojnu suradnju;

(b) „Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RDC” 36, potpisanog u prosincu 2010. godine i financi-ranog sredstvima u iznosu od 50 milijuna eura iz 10. ERF-a u okviru inicijative Osjetljivost FLEX ( VFLEX) uspostavljene 2009. godine.

61. Tri programa potpore EU-a koja se bave središnjim reformama upravljanja javnim financijama dosad su dala umjerene rezultate.

62. Komponenta upravljanja javnim financijama programa PAG osnažila je od-bor Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques ( COREF) 37, ključno međuresorno tijelo zaduženo za koordinaciju reforme upravljanja javnim financijama. Također je pridonijela usvajanju plana „Plan Straté-gique de Réforme des Finances Publiques” (PSRFP) 38 te ponovno osnažila kapacitete tijela Inspection Générale des Finances (IGF) 39 i nacionalne skupštine tijela Commission Économique, Financière et Contrôle Budgétaire (ECOFIN) 40, pružajući izobrazbu, savjetovanje i opremu te obnavljajući uredske prostorije.

63. S druge strane, podrška vrhovnoj revizijskoj instituciji (VRI) bila je velikim dijelom neuspješna. Iako je došlo do povećanja broja i stručnosti osoblja, obnova sjedišta VRI-ja u potpunosti je obustavljena zbog pravnog spora s izvođačem radova. To je ozbiljno utjecalo na operativne sposobnosti VRI-ja.

64. PAMFIP, logički nastavak programa PAG, usmjeren je na jačanje programi-ranja proračuna, računovodstvenih i carinskih usluga. Program je u vri-jeme posjeta Suda bio u ranoj fazi provedbe, no već tada su ga ometale poteškoće pri zapošljavanju stručnjaka i koordinaciji određenih aktivnosti s ostalim donatorima.

26


65. Jedan od ciljeva dvaju ciljanih programa potpore proračunu bio je dopri-nijeti poboljšanju upravljanja javnim financijama. Međutim programi nisu uspostavili nikakve veze s vladinim planom reforme upravljanja javnim financijama niti su jasno definirani prioriteti koje su trebali podržati. Ne-jasno je kako programi ove vrste mogu ostvariti takav cilj, uzevši u obzir da su sredstva isplaćena jednokratno, u fiksnom iznosu, i da nisu bila podložna uvjetima i obvezama vezanima uz učinkovitost poslovanja ili dijalog o politici. Sud je primijetio da su se, unatoč teškoj gospodarskoj i proračunskoj situaciji u zemlji u kojoj je visina plaća jedan od razloga neučinkovitosti vladinih tijela (vidi odlomak 9.), plaće zastupnika u par-lamentu povećale s 1 500 američkih dolara tijekom prijelaznog razdo-blja na 6 000 američkih dolara u 2006. i 13 000 američkih dolara u 2012. U 2011. su godini izdaci za predsjednika, premijera, nacionalnu skupštinu i senat iznosili 11 % ukupnih proračunskih izdataka te bili gotovo tri puta veći od iznosa potrošenog za zdravstvo 41.

66. Usvajanje strateškog plana za reformu javnih financija pokazatelj je vla-dine predanosti za provedbu reforme upravljanja javnim financijama, koju podržavaju razvojni partneri. Međutim, kao i s programima EU-a na drugim područjima, nedovoljna proračunska sredstva i slabo upravljanje javnim financijama dovode u sumnju sposobnost institucija kojima se pruža potpora programima PAG i PAMFIP za nastavak aktivnosti te odr-žavanje zgrada i opreme bez potpore donatora.

67. Gospodarska budućnost DR Konga i poboljšano upravljanje uvelike ovise o načinu upravljanja značajnim prirodnim bogatstvom države. No kraj sukoba i održavanje izbora još nisu doveli do toga da se prirodni resursi DR Konga prepoznaju kao pokretači razvoja. U tom kontekstu, kompo-nenta prirodnih resursa programa PAG usmjerena je na jačanje kapaciteta glavnih institucija za upravljanje rudarstvom i šumarstvom, poboljšanje uvjeta za privlačenje ulaganja te povećanje prihoda.

68. Pri pregledu komponente prirodnih resursa programa PAG, otprilike go-dinu i pol prije završetka operativnog razdoblja, uočeni su tek skromni rezultati. Razlog tome djelomično leži i u neprikladnoj procjeni potreba kojom se nisu uspjele utvrditi glavni nedostaci u upravljanju prirodnim resursima, kao što su nezakonito iskorištavanje resursa, korupcija, nedo-statak pouzdanih podataka, slaba kontrola i slabi carinski mehanizmi, arbitrarno oporezivanje, niska produktivnost i niska stopa obrade sirovi-na. Postojali su i nedostaci u izradi programa koji su doveli do ozbiljnih kašnjenja tijekom provedbe i otkazivanja brojnih planiranih aktivnosti.

41 U 2011. godini ukupan proračun iznosio je 6 746 milijardi kongoanskih franaka (CDF). Proračunska izdvajanja za predsjedništvo, premijera, nacionalnu skupštinu i senat iznosila su 291 milijardu CDF (4,3 %) dok su izdvajanja za zdravstvo iznosila 233 milijarde CDF (3,5 %). Ukupna proračunska potrošnja iznosila je 3 515 milijardi CDF, od čega su 393 milijarde CDF (11,1 %) potrošene na prijašnji sektor, a 137 milijardi CDF (3,9 %) na potonji.

27


69. Iako je program pridonio jačanju kapaciteta nekih institucija, mnogi se rezultati vjerojatno neće postići. Među te rezultate ubraja se i usvajanje nacionalnog plana za šumarstvo, revizija rudarskog kodeksa i jačanje iskorištavanja, prerade i plasmana na tržište.

PODRŠKA PROCESU DECENTRALIZACIJE

70. Decentralizacija u DR Kongu predmet je duge političke rasprave koja se vratila na dnevni red usvajanjem Ustava 2006. godine. Ima tri dimenzije (političku, administrativnu i fiskalnu) i usmjerena je na poticanje demo-kracije te jačanje lokalne političke odgovornosti, pritom poboljšavajući pružanje usluga građanima.

71. Sud je pregledao dva programa:

(a) „Projet d’Appui au Démarrage de la Décentralisation en RDC” (PA2D) 42, potpisan u svibnju 2010. godine, financiran doprinosom 10. ERF-a u iznosu od 15 milijuna eura;

(b) „Programme d’Appui aux Parlements” (PAP) 43, potpisan u svib-nju 2010. godine, financiran doprinosom 10. ERF-a u iznosu od 5 milijuna eura.

72. Program PA2D usmjeren je na olakšavanje prijelaza prema decentrali-zaciji pružanjem potpore tijelima nadležnima za upravljanje reformom decentralizacije na nacionalnoj razini i jačanjem administrativnih kapa-citeta u provincijama Kinshasa i Sjeverni Kivu. Program PAP usmjeren je na doprinos konsolidaciji demokracije u DR Kongu jačanjem kapaciteta nacionalne skupštine, senata i dviju provincijskih skupština u Kinshasi i Sjevernom Kivuu.

73. Oba su programa u vrijeme posjeta Suda bila u ranoj fazi provedbe, no već su tada imali ograničene izglede za uspjeh. Programi su se suočavali s brojnim problemima zbog niza razloga, od kojih su najvažniji bili slabo-sti kongoanske administracije, odgađanje regionalnih izbora i nedovoljna politička predanost nacionalnih vlasti postizanju cilja decentralizacije. Trenutačno predsjedništvo u fazi je pokušaja konsolidacije vlasti. Decen-tralizacija zahtijeva diobu vlasti na koju predsjednik u ovom trenutku nije spreman pristati. U ovim okolnostima vrlo je upitna održivost bilo kakvih rezultata koje bi oba programa mogla postići, osim ako ne dođe do velike promjene u političkom kontekstu.

42 Program potpore za pokretanje decentralizacije u DR Kongu.

43 Program potpore parlamentima.

28


74. Unatoč golemom društvenom konsenzusu o potrebi za decentralizaci-jom, vlada nije spremna nastaviti reformu. Pristup „odozgo prema dolje” u Kinshasi koji su razvili strani partneri DR Konga, uključujući Komisiju, stoga ima ograničen potencijal za uspjeh pri promicanju provedbe de-centralizacije. Regionalne (provincijske) vlasti tvrde da se slažu s time da bi decentralizacija bila od koristi i za njih, no nisu spremne prihvatiti odgovornosti pružanja usluge koje bi to iziskivalo. Jedna od političkih prepreka su i velike razlike u imovini različitih provincija: doprinosi dvije provincije (Središnji Kongo i Katanga) čine više od polovine državnih prihoda od poreza.

75. Stoga je proces decentralizacije značajno usporen:

(a) mnogi zakonski instrumenti koji se odnose na decentralizaciju još nisu usvojeni;

(b) postupak retrocesije još nije proveden 44;

(c) lokalni izbori, koji su se izvorno trebali održati 2008. godine, a zatim su odgođeni za 2011. godinu, nisu nikad održani. Regionalni izbori planirani za 2011. godinu stavljeni su na čekanje 45.

(d) stvaranje 26 provincija, umjesto trenutačnih jedanaest, trebalo je biti dovršeno do svibnja 2010. godine, no relevantni zakon još nije usvojen.

KOMISIJA NIJE DOVOLJNO UZELA U OBZIR NESTABILNOST DRŽAVE PRILIKOM IZRADE PROGRAMA EU-a

76. Sud je ispitao je li Komisija:

(a) na primjeren način pristupila glavnim rizicima za djelotvornost pro-grama EU-a;

(b) postavila jasne i ostvarive ciljeve;

(c) prikladno upotrijebila uvjetovanost i dijalog o politici za poticanje predanosti kongoanskih vlasti poboljšanom upravljanju.

44 Članak 175. Ustava navodi da se 40 % nacionalnih prihoda prikupljenih u svakoj provinciji mora prenijeti njima, postupak poznat kao retrocesija, dok se ostalih 10 % mora dodijeliti investicijskom fondu za izjednačavanje (Caisse nationale de Péréquation), što bi se ograničilo na rashode za ulaganja. Ukupan je cilj smanjiti nejednakosti u doprinosima provincija.

45 Provincijski guverneri trenutačno obnašaju dvostruku ulogu jer istodobno zastupaju svoje provincije i obavljaju poslove središnje vlasti. Čelnike lokalnih vlasti imenuje predsjednik.

29


RIZICIMA SE NIJE PRISTUPILO NA PRIMJEREN NAČIN

77. Vanjska pomoć provodi se u visokorizičnim okruženjima, što je svakako slučaj u nestabilnim državama. Poput ostalih razvojnih partnera, Komisija ne može izbjeći preuzimanje rizika. Međutim trebala bi upravljati rizicima na odgovarajući način kako bi ih što je više moguće ublažila.

78. Komisija je dobro upoznata sa situacijom u DR Kongu i uzrocima te po-sljedicama nestabilnosti države. Pri izradi programa EU-a koje je ispitao Sud, utvrdila je mnoge rizike i razmotrila lekcije naučene iz prethodnih programa. Komisija pri odabiru načina pružanja pomoći i provedbi susta-va kontrole je uzela u obzir složenost situacije i nedostatke nacionalne administracije. No Komisija nije procijenila vjerojatnost rizika ili njegovog potencijalnog učinka na programe. U mnogim slučajevima pripremni do-kumenti odnosili su se samo na pretpostavke i/ili rizike za djelotvornost programa, iako je bilo dobro poznato da postoje ozbiljni problemi koji se posebno odnose na nedovoljnu predanost nacionalnih vlasti proved-bi reforme, kao i na slab institucionalni i financijski kapacitet države za osiguranje održivosti rezultata nakon završetka programa EU-a.

79. U programskim dokumentima nije naveden čitav niz glavnih rizika – po-najprije nedostatak političke volje, prijevare i korupcija – koji su ozbiljan razlog za zabrinutost u DR Kongu (vidi odlomak 9.). Ostali su rizici bili podcijenjeni, poput problema s prijevozom i komunikacijom, ograniče-nog apsorpcijskog kapaciteta nacionalnih vlasti (vidi odlomak 82. toč-ku (c)) i poteškoća pri zapošljavanju međunarodnih stručnjaka i lokalnih izvođača radova s potrebnom opremom i kvalificiranom radnom snagom, posebno u udaljenim i često nesigurnim istočnim dijelovima DR Konga (vidi odlomak 82. točku (b)).

80. Programi koje je pregledao Sud nisu sustavno uključivali mjere za sprje-čavanje ili ublažavanje glavnih specifičnih rizika utvrđenih na dotičnom području, ili smjernice za voditelje projekta i usluge Komisije o tome kako djelovati u slučaju realizacije rizika.

81. Ciljani pristup koji se slijedio za programe potpore proračunu usvojen 2009. godine ne sprječava niti smanjuje rizike. Sredstva za proračunsku potporu udružuju se s ostalim proračunskim sredstvima partnerske dr-žave (tzv. „zamjenjivost“) i ne može ih se pratiti nakon faze u kojoj se uplaćuju u taj proračun. Ona su izložena istim nedostacima i rizicima upravljanja javnim financijama kao i ostala sredstva nacionalnog prora-čuna (vidi odlomak 65.).

30


CILJEVI SU ČESTO BILI PREAMBICIOZNI

82. Neprikladna procjena rizika uvelike je pridonijela uspostavi preambicio-znih ciljeva za sedam programa koje je ispitao Sud:

(a) cilj određen za PACE (vidi odlomak 38.) i potpora za CENI (vidi od-lomke 11. i 40.) za doprinos demokratskim izborima bio je nerealan s obzirom na ograničenu raspoloživost kongoanskih vlasti za dijalog s međunarodnom zajednicom u pogledu pravovremenih priprema za postupak izbora u 2011. godini;

(b) ciljevi programa REJUSCO (vidi odlomke 45. i 46.) bili su pream-biciozni za situaciju nakon sukoba u istočnom dijelu DR Konga. Primjerice, program nije uzeo u obzir nedostatak građevinskih i kon-zultantskih tvrtki s odgovarajućom kvalificiranom radnom snagom i opremom. Također je obuhvatio složenu upravljačku strukturu i kombinaciju heterogenih pravila i postupaka. Opseg programa morao se smanjiti tijekom provedbe i s vremenom te je čitav pro-gram obustavljen nakon što je Europskom uredu za borbu protiv prijevara (OLAF) podnesena prijava vezana uz ugovore o izvođačkim radovima;

(c) srednjoročno vrednovanje pravosudne komponente programa PAG (vidi odlomke 47. i 48.) otkrila je da je program sa svojih 35 planira-nih aktivnosti i proračunom gotovo dvostruko većim od godišnjeg proračuna Ministarstva pravosuđa 46 loše usvojen unutar ograničene strukture i sposobnosti usvajanja Ministarstva pravosuđa. Tijekom provedbe morao se značajno smanjiti njegov opseg;

(d) komponenta prirodnih resursa programa PAG (vidi odlomke 67. do 69.) bavi se brojnim prioritetima koji obuhvaćaju širok raspon aktiv-nosti i potreba za stručnošću. To je dovelo do značajnih poteškoća i potrebe za izmjenom te značajnim smanjenjem opsega programa tijekom provedbe;

(e) program PA2D (vidi odlomke 71. do 73.) nije uzeo u obzir na primje-ren način činjenicu da se proces decentralizacije uglavnom pokreće uz pomoć donatora. Od samog početka kongoanska vlada nije bila spremna podržati reformu. Mnogi zakonski instrumenti koji se od-nose na decentralizaciju još nisu usvojeni, a mnogi promatrači sma-traju cijeli proces neuspješnim. Program EU-a odobren 2009. godine došao je do mrtve točke;

(f ) pri određivanju ciljeva programa PAP (vidi odlomke 71. do 73.) nije se dovoljno razmotrio rizik odgođenih senatorskih i regionalnih iz-bora što je značajno odgodilo ostvarenje ciljeva programa.

46 Srednjoročno izvješće o procjeni PAG-a, listopad 2011. godine.

31


UVJETOVANOST I DIJALOG O POLITICI NISU U POTPUNOSTI ISKORIŠTENI

83. Programi EU-a ne uključuju samo financiranje planiranih aktivnosti, nego i dvije druge komponente koje se moraju kombinirati na odgovarajući način kako bi se maksimalno povećali izgledi da se sredstva EU-a troše primjereno:

(a) sporazum s partnerskom državom o uvjetima koji se odnose na ciljeve i rizike programa;

(b) dijalog o politici s vladom o definiranju i provedbi odgovarajućih reformskih politika i strategija.

UVJETOVANOST

84. Za programe EU-a koje je ispitao Sud, Komisija se koristila uvjetovano-šću na način koji je značajno smanjio potencijalni poticajni učinak na predanost nacionalnih vlasti reformi i mogućnost Komisije da se koristi uvjetima kao instrumentom za dijalog o politici s vladom.

85. Kao što je Sud već ustanovio u vezi s potporom ERF-a programima ce-stovne infrastrukture u supsaharskoj Africi 47, Komisija je kongoanskim vlastima rijetko nametala preduvjete koje su trebale ispiniti prije početka programa, prije raspisivanja javnog natječaja ili potpisivanja ugovora. U pregledanim je programima uočeno nekoliko primjera ovakvog pri-stupa, poput zahtjeva da se prethodno usvoji određeni zakon ili osigura prikladno zemljište.

86. Postavljeni uvjeti nisu pravno obvezujući, ali su načelno naznačeni u spo-razumima o financiranju kao „popratne mjere” koje kongoanske vlasti moraju poduzeti. Te su mjere često nisu jasno definirane (npr. postepeno povećati troškove održavanja ovisno o proračunskim kapacitetima) niti realne (npr. osigurati prikladno održavanje).

47 Tematsko izvješće br. 17/2012 o doprinos Europskog razvojnog fonda (ERF) održivoj mreži cesta u supsaharskoj Africi (http://eca.europa.eu).

32


87. Stoga je Komisiji bilo teško pratiti pridržavanje uvjeta i pravodobno poduzeti odgovarajuće mjere kad ti uvjeti nisu bili ispunjeni. U samo jednom slučaju Komisija je odlučila obustaviti isplatu doprinosa EU-a. Zbog nepravilnosti uočenih tijekom predsjedničkih izbora 2011. godine, Komisija je u dogovoru s ostalim donatorima odlučila obustaviti završno plaćanje. Međutim u ovom je slučaju to bilo „premalo i prekasno”.

DIJALOG O POLITICI

88. Komisija je, u dogovoru s ostalim donatorima, imala glavnu ulogu u pro-micanju dijaloga o politici s kongoanskom vladom. Aktivno je sudjelovala u okviru za državnu potporu i različitim tematskim radnim skupinama koje čine institucionalni okvir za dijalog između resornih ministarstava, donatora i predstavnika civilnog društva. Komisija je financirala međure-sorna tijela koja su trebala imati ključnu ulogu u procesu reforme i koor-dinaciji s donatorima 48. Komisija je također održavala dijalog s vladom pri programiranju i pregledavanju strategija suradnje u sklopu 9. i 10. ERF-a, pri izradi i nadzoru provedbe pojedinih programa te provođenju zaje-dničkih godišnjih pregleda suradnje EU-a.

89. No nekoliko je k l jučnih nedostataka utjecalo na kval itetu di jaloga o politici:

(a) tematske radne skupine nisu bile djelotvoran forum za koordini-rani dijalog o politici. Do sredine 2009. godine većina ih je radila bez akcijskog plana i nisu imale jasnu misiju, ciljeve, odgovornosti, proračun ili raspored. Resorna ministarstva često nisu aktivno sud-jelovala, a predmet sastanaka nisu bila ključna pitanja. Nastojalo se poboljšati funkcionalnost radnih skupina, no procjenom Ministar-stva prostornog planiranja iz 2011. godine uočeno je da su mnogi od problema još uvijek prisutni;

(b) iako je ova nezadovoljavajuća situacija djelomično rezultat slabih administrativnog kapaciteta države, kongoanske vlasti davale su prednost pristupu bilateralnog dijaloga o politici sa svakim po-jedinačnim donatorom kako bi se iskoristile potencijalne razlike u mišljenju i konkurentnosti među donatorima. Tomu je pogodo-vala neprikladna koordinacija dijaloga o politici između donatora, uključujući i onu između Komisije i država članica EU-a, posebno u području potpore za policiju 49;

48 Primjerice Comité de Suivi de la Réforme de la Police i Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques.

49 „CSDP Missions and Operations: Lessons learned processes“ (Misije i operacije zajedničke sigurnosne i obrambene politike: procesi naučenih lekcija), Europski parlament, Glavna uprava za vanjsku politiku (PE 457.062, str. 52.), travanj 2012.

33


(c) EU i međunarodni partneri sličnih mišljenja suočavaju se s velikim preprekama u nastojanju da utječu na način upravljanja koji su odabrale kongoanske vlasti. DR Kongo ima prirodne resurse koje su tražene u svijetu, a uključivanje novih međunarodnih partnera čiji poslovni planovi nisu obvezujući (poput Kine, Južne Afrike, Brazila i Južne Koreje) dodatno smanjuje utjecaj tradicionalnih razvojnih partnera na vladu DR Konga;

(d) kao što je prethodno navedeno (vidi odlomke od 84. do 87.), Komi-sijin pristup uvjetovanosti značajno smanjuje njezinu sposobnost da u cijelosti iskoristi dijalog o politici.

90. Imajući na umu gore navedeno, dijalog o politici s kongoanskim vlasti-ma predstavljao je težak zadatak za Komisiju koja je postigla razičite i, cjelokupno gledajući, ograničene rezultate:

(a) budući da izborni proces nije bio ključan sektor strategije suradnje 10. ERF-a, Komisija od samog početka nije dovoljno jasno naznačila da je podrška demokratskim izborima ostala glavni politički prioritet suradnje EU-a nakon prijelaznog razdoblja. To je utjecalo na njezinu sposobnost da odgovarajuće i pravodobno reagira;

(b) u pravosudnom se sektoru zajednički odbor za pravosuđe nije po-kazao kao djelotvoran forum za dijalog i bio je vrlo neuspješan u nastojanju da Ministarstvo pravosuđa usvoji i provede reformu. Stoga je Komisija u 2011. godini povukla sredstva za financiranje tajništva zajedničkog odbora za pravosuđe. Kongoanske vlasti ta-kođer su pokazale slabo prihvaćanje programa REJUSCO kojeg je stanovništvo doživjelo kao inicijativu koju pokreću donatori;

(c) u policijskom je sektoru dijalog o politici tekao otežano. Iako je Od-bor za praćenje policijske reforme (CSRP) prikladan forum za dijalog, kongoanske su vlasti iskazale ograničenu predanost provedbi refor-me i sklonost bilateralnom dijalogu s pojedinačnim donatorima. Za usvajanje temeljnog zakona o policiji bilo je potrebno pet godina;

(d) nedostatak političke volje za provedbu procesa decentralizacije nije ostavio mnogo prostora za dijalog o politici;

(e) dijalog o politici povezan s reformom upravljanja javnim financija-ma tekao je manje otežano, ponajprije zbog koordinirane uključe-nosti donatora nakon PEFA-e iz 2008. godine.

34


91. Sud zaključuje da je djelotvornost pomoći EU-a za upravljanje u DR Kon-gu ograničena. Potpora EU-a za upravljanje uspostavljena je unutar na-čelno dobre strategije suradnje, bavi se glavnim potrebama upravljanja državom i postigla je neke rezultate. Međutim napredak je spor, nejednak i sveukupno ograničen. Nešto manje od polovine programa proizvelo je ili će izgledno proizvesti većinu očekivanih rezultata. U većini slučajeva nije realno očekivati održivost u budućnosti.

92. Zajedno s drugim razvojnim partnerima, Komisija je suočena s ozbilj-nim preprekama u nastojanju da pridonese poboljšanju upravljanja u DR Kongu: nedostatak političke volje, činjenica da o dinamici programa od-lučuju donatori i nedostatak kapaciteta za usvajanje. Premda je Komisija dobro upoznata s glavnim uzrocima i posljedicama nestabilnosti u DR Kongu, nije dobro razmotrila složenost situacije pri izradi programa EU-a. Rizicima se nije pristupilo na primjeren način, ciljevi programa često su preambiciozni, uvjetovanost ima slab poticajni učinak, a dijalog o politici nije iskorišten u punom potencijalu i nije prikladno usklađen s državama članicama EU-a u svim područjima.

93. Obnova države i poboljšanja upravljanja u DR Kongu dugo će trajati. Ako EU, kao glavni razvojni partner DR Konga i zagovornik dobrog upravljanja i ljudskih prava, želi nastaviti podupirati upravljanje u DR Kongu, mora značajno povećati djelotvornost svoje pomoći. U tom pogledu Komisija mora biti i realnija glede toga što se može postići, mora realnije osmišlja-vati programe EU-a te biti stroža prema kongoanskim vlastima prilikom praćenja pridržavanja dogovorenih uvjeta i preuzetih obveza 50.

94. Radi poboljšanja djelotvornosti potpore EU-a upravljanju u DR Kongu, Sud iznosi sljedeće preporuke:

50 Premijer DR Konga, Augustin Matata Ponyo, izjavio je „DR Kongo treba partnere koji su zahtjevni, ali imaju razumijevanja, koji su proaktivni, ali puni poštovanja te kritični, ali s jasnom vizijom” (Libération, 12.12.2012.).

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

35


U dogovoru s ostalim razvojnim partnerima, ponajprije državama čla-nicama EU-a, Komisija i ESVD trebali bi:

(a) s ci ljem programiranja 11. ERF-a i izrade budućih programa EU-a, (i) obratiti veću pažnju osiguravanju ujednačenosti koli-čine pomoći u različitim provincijama, posebice vodeći računa o najsiromašnijima; (ii) kombinirati potporu na središnjoj razini s programima na provincijskim razinama koji povezuju političku i teritorijalnu decentralizaciju s poboljšanim strategijama upra-vljanja prirodnim resursima te obnovom i razvojem infrastruktu-re; te (iii) ponovno razmotriti potporu EU-a za uspješnije gospo-darenje prirodnim resursima na temelju sveobuhvatne procjene potreba;

(b) u dijalogu s vladom DR Konga staviti veći naglasak na činjenicu da su demokratski izbori ključan sastavni dio upravljanja te pažljivo procijeniti sve rizike kako bi se osiguralo da programi EU-a u tom području ne podupiru učvršćivanje režima;

(c) promicati unaprjeđenje odgovornosti vlade DR Konga poveća-njem potpore za jačanje kapaciteta nacionalnih nadzornih insti-tucija, posebno specijaliziranim odborima nacionalne skupštine i vrhovne revizijske institucije;

(d) sustavno razmotriti potrebu pružanja potpore za borbu protiv prijevare i korupcije u svim područjima upravljanja obuhvaćeni-ma strategijom suradnje EU-a.

1. PREPORUKASTRATEGIJA SURADNJE EU-A

36


Komisija bi trebala:

(a) usmjeriti ciljeve na ograničeni broj prioriteta;

(b) odrediti vremenski okvir koji je bolje prilagođen okruženju u ko-jem se program provodi;

(c) omogućiti f leksibilnost tijekom provedbe programa kako bi se ciljevi po potrebi mogli brzo revidirati.

3. PREPORUKACILJEVI PROGRAMA


(a) na početku programa i redovito tijekom njihove provedbe pro-cjenjivati vjerojatnost i mogućnost utjecaja glavnih rizika na ostvarivanje ciljeva programa. Takva procjena mora uključivati: (i) procjenjivanje važnosti i vjerodostojnosti politika države te akcijskih planova za poboljšanje upravljanja u odnosu na dostu-pne institucionalne i f inancijske resurse; te (ii) praćenje napretka u pridržavanju obveza koje su preuzela tijela vlasti DR Konga;

(b) ustanoviti mjere za sprječavanje ili ublažavanje rizika i jasno de-finirati način postupanja u slučaju da ti rizici postanu stvarnost.

2. PREPORUKARIZICI

37



(a) ojačati svoju uporabu uvjetovanosti i dijaloga o politici. To mora uključivati: (i) postavljanje jasnih, relevantnih, realnih i vremenski ograničenih uvjeta; (ii) periodičnu procjenu pridržavanja dogo-vorenih uvjeta; te (iii) čvrsto, razmjerno i pravodobno reagiranje ako vlada DR Konga pokaže nedovoljnu predanost ispunjavanju obveza, po potrebi obustavom ili prekidom programa;

(b) poticati vladu DR Konga na usvajanje potrebnih mjera za po-boljšanje funkcionalnosti tematskih radnih skupina i nadziranje provedbe tih mjera;

(c) preuzeti aktivniju vodeću ulogu prema državama članicama EU-a da bi se potaknuo koordinirani dijalog o politici i povećao utjecaj na vladu DR Konga.

4. PREPORUKAUVJETOVANOST I DIJALOG O POLITICI

Ovo je izvješće na svojem sastanku 16. srpnja 2013. godine usvojilo III. sudsko vijeće na čijem je čelu gospodin Karel PINXTEN, član Revizorskog suda.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Predsjednik

38


PRILOG I

OCJENJIVANJE PROGRAMA

(milijuni eura)

Programi Područje Iznos Instrument EU-a Važnost Izrada Rezultati Održivost Razdoblje provedbe

Appui à la formation de l'Unité de Police Intégrée (UPI)

Polic

ija

5,00Suradnja unutar država AKP-a – 9. ERF

A B B D 7.5.2004.-31.12.2005.

Programme d'appui à la réforme de la Police Nationale (PARP)

11,00 10. ERF A B B C 12.8.2010.-12.2.2015.Produžen: 12.2.2016.

Potpora za mir i stabilizaciju u istočnom DR Kongu (kom-ponenta policije)

2,90 IFS A B C C 20.6.2008.-30.6.2011.

Programme Restauration de la Justice à I'Est de la République Démocratique du Congo (REJUSCO)

Prav

osuđ

e 7,90 9. ERF A C C D 11.7.2006.-31.12.2010.

Programme d'appui à la gouvernance (PAG) - Volet Justice

9,00 9. ERF A B B C 25.1.2007.-31.12.2012. Produžen:31.12.2013.

Appui au processus électoral en RDC (APEC)

Izbor

i

105,00 Dodatna sredstva A B B C 29.11.2004.-31.12.2010.

Programme d'appui au processus électoral (PAPE / APEC)

60,00 9. ERF A B B C 24.11.2005.-31.12.2006.

Appui à la CENI 3,00 9. ERF B C C C 13.11.2007.-31.12.2009.

Programme d'appui au cycle électoral 2011-2013 (PACE) 47,50 10. ERF A B D D 25.5.2011.-27.5.2014.

Programme d'Appui Bud-gétaire pour la Stabilisation Économique de la RDC

Uprav

ljanje

javn

im fin

ancij

ama

48,62

10. ERF/instrument za razvojnu suradnju

C C N/A N/A 2009.

VFLEX - Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RDC

50,00 10. ERF C C N/A N/A 2010.

Programme d'appui à la Gouvernance (PAG) – Volet finances publiques

6,50 9. ERF A B C B 25.1.2007.-31.12.2012.Produžen: 31.12.2013.

Programme d'appui à la Gouvernance (PAG) – Volet ressources naturelles

9,00 9. ERF B C C C 25.1.2007.-31.12.2012 Produžen: 31.12.2013.

Programme d'appui à la Modernisation des Finances Publiques (PAMFIP)

10,00 10. ERF A A C B 20.5.2010.-20.5.2015.

39


Programi Područje Iznos Instrument EU-a Važnost Izrada Rezultati Održivost Razdoblje provedbe

Projet d'appui au démarrage de la decentralisation en République Démocratique du Congo (PA2D)

Dece

ntral

izacij

a

15,00 10. ERF A C C C 20.5.2010.-20.5.2015.

Programme d'appui aux Parlements (PAP) 5,00 10. ERF A B B C 20.5.2010.-20.5.2014.

Produžen: 20.5.2015

UKUPNO 395,42

Kazalo: Na osnovi metodologije ocjenjivanja u Prilogu II. uspostavljene su sljedeće ocjene:

A – Ispunjeni kriterij

B – Manji nedostaci

C – Ozbiljni nedostaci

D – Kriterij nije ispunjen

40


PRILOG II

METODOLOGIJA OCJENJIVANJA

U svrhu revizije, ocjenjivanje važnosti, izrade, rezultata i održivosti temelji se na Komisijinoj meto-dologiji praćenja usmjerenog na rezultate. Korišteni kriteriji navedeni su u nastavku:

Važnost

A Jasno uključen u nacionalne politike i strategiju Europske komisije; odgovara obvezama Pariške deklaracije o vlasništvu, usklađenosti i harmonizaciji; vrlo je važan za potrebe ciljane skupine.

B Dobro se uklapa u nacionalne politike i strategiju Europske komisije (nije uvijek jasno naznačen); razumno je usklađen s obvezama Pariške deklaracije; važan je za potrebe ciljane skupine.

C Postoje neke poteškoće/problemi u pogledu usklađenosti s nacionalnim politikama i politikama Europske komisije ili Pariške deklaracije, ili važnosti za ciljanu skupinu.

D Proturječan je nacionalnim politikama, strategiji Europske komisije ili obvezama Pariške deklaracije; važnost potreba je upitna. Potrebne su veće prilagodbe.

Izrada

A Jasno i dobro strukturiran logički okvir; izvediva i dosljedna okomita logika ciljeva; dovoljno SMART; objektivno provjerljivi pokazatelji; rizici i pretpostavke jasno su prepoznati i kontrolirani; postoji strategija izlaska.

B Prikladna intervencijska logika, iako bi je trebalo poboljšati s obzirom na hijerarhiju ciljeva, objektivno provjerljive pokazatelje, rizik i pretpostavke.

C Problemi s intervencijskom logikom mogli bi utjecati na učinkovitost projekta i kapacitet za nadzor i ocjenu napretka; potrebna su poboljšanja.

D Intervencijska je logika pogrešna i zahtijeva opsežniju reviziju kako bi projekt imao izgleda za uspjeh.

Rezultati

⇒ Za završene projekte

A Pogodnosti i kapaciteti dobiveni iz rezultata dostupni su, dobre su kvalitete i njima se koriste sve ciljane skupine.

B Rezultati su uglavnom dobre kvalitete, dostupni većini ciljanih skupina koje ih upotrebljavaju. Postoji prostor za poboljšanje, no bez ozbiljnog utjecaja na djelotvornost.

C Dostupne su neke pogodnosti, no nisu uvijek najbolje kvalitete. Poboljšanja su potrebna kako bi se osiguralo da projekt ostvari svoju svrhu u pogledu kvalitete, postignuća i dostupnosti.

D Rezultati nisu dostupni u većini slučajeva i loše su kvalitete. Za postizanje rezultata potrebne su značajne promjene.

⇒ Za projekte u tijeku

A Izgledno je da će se rezultati u potpunosti postići u pogledu kvalitete i opsega. Ublaženi su negativni učinci.

B Rezultati će se postići s manjim ograničenjima; negativni učinci nisu prouzročili mnogo štete.

C Rezultati će se ostvariti samo djelomično zbog, između ostalog, negativnih utjecaja kojima se upravljanje nije uspjelo potpuno prilagoditi. Potrebne su korektivne mjere da bi se poboljšala sposobnost ostvarivanja rezultata.

D Projekt neće ostvariti svoj cilj, osim ako se ne poduzmu veće, temeljne korektivne mjere.

41


Održivost

⇒ Financijska/gospodarska održivost

A Potencijalno vrlo dobra; troškovi usluga i održavanja pokriveni su ili prihvatljivi; vanjski čimbenici neće na to utjecati.

B Izgledno dobra, no može doći do problema ponajprije uslijed promjene vanjskih gospodarskih čimbenika.

C Potrebno je riješiti probleme koji se odnose na financijsku održivost, bilo u pogledu institucionalne ili ciljane skupine, troškova ili promjenji-vog gospodarskog konteksta.

D Vrlo upitna, osim ako se ne naprave veće promjene.

⇒ Razina vlasništva

A Lokalne strukture i institucije snažno su uključene u sve faze provedbe i predane su nastavku ostvarivanja i upirabe rezultata nakon završetka financiranja sredstvima EK-a.

B Provedba se dobrim dijelom temelji na lokalnim strukturama i institucijama koje su također u određenoj mjeri uključene u donošenje odluka. Vjerojatnost za održivost je dobra, ali postoji prostor za poboljšanje.

C Projekt se koristi uglavnom ad hoc mehanizmima i nedovoljno se služi lokalnim strukturama i institucijama za osiguranje održivosti. Trajni rezultati nisu zajamčeni. Potrebne su korektivne mjere.

D Projekt potpuno ovisi o ad hoc strukturama, bez izgleda za održivošću. Potrebne su temeljne promjene da bi se omogućila održivost.

42


ODGOVORI KOMISIJE I ESVD-A

SAŽETAK

I.Komisija i ESVD smatraju da se temeljni elementi dobrog upravljanja kao što su ljudska prava, demokracija, sigurnost i osnovne javne usluge dovoljno ne poštuju.

III.Neki projekti na koje se odnosi komentar Suda bili su u vrlo ranoj fazi provedbe i njima se još nisu postigli rezultati. Kašnjenja u usporedbi s početnim rasporedom uglavnom su rezultat nestabilnosti i situacije u DR Kongu nakon krize. Operativna razdoblja projekata stoga su produžena i većina očekivanih rezultata projekata i programa su ostvarljivi. Rokom za ocjenjivanje učinkovitosti programa EU-a mora se uzeti u obzir činjenica da se on provodi u nestabilnoj državi. Komisija i ESVD smatraju da je potrebno priznati napredak u područjima u kojima je on ostvaren, primje-rice na izborima 2006. i u općenitom upravljanju javnim financijama.

Kao što je Sud istaknuo u svojem izvješću, nacionalni pro-račun nije dovoljan. Međutim, povećan je za faktor dva-deset u posljednjih deset godina i očekuje se da će se udvostručiti do 2016. Tim trendom omogućuje se vladi da postupno dodjeljuje odgovarajuća sredstva povezanim stavkama u proračunu, uključujući proračune za ljudske potencijale i održavanje, te na taj način u srednjem roku poveća održivost.

IV.Ciljevi su bili u skladu s vizijom EU-a za DR Kongo u tom trenutku i očekivalo se da će iskoristiti pozitivne demo-kratske promjene očekivane nakon prvih demokratsk ih izbora u 2006. Upravljanje rizikom ne znači samo da će se rizik izbjegavati i da će potpora biti tako prilagođena da će uzeti u obzir političke promjene ili vrijeme potrebno za dovršetak akcije. Komisija je primijenila oba pristupa. Komi-sija i ESVD stoga smatraju da su situacija u DR Kongu i rizici uzeti u obzir u dovoljnoj mjeri.

43



U državi kao što je DR Kongo, u kojoj su uništene sve upravne i društvene strukture, bilo bi neučinkovito pri-mjenjivati preduvjete jer je svrha potpore bila obnoviti osnovne usluge u zemlji . S druge strane, Delegacija je stalno održavala polit ičk i i sektorsk i di jalog s vlastima i prilagođavala potporu EU-a napretku koji su ostvarila ta tijela. To su Komisija i ESVD definirali kao „ugovorni pristup”. Njime se promiče „uzajamna odgovornost ” predložena u „New dealu“ za angažman u nestabilnim državama.

Pitanja upravljanja rješavaju se u okviru foruma političkih dijaloga i foruma dijaloga o politikama. Politička stajališta EU-a (Delegacije i ESVD-a/Komisije) dogovaraju se i koordi-niraju s državama članicama.

V.Pitanje bi trebalo preispitati s oba stajališta jer je istina i da se učinkovitost i ekonomičnost pomoći ne mogu unaprije-diti bez upravljanja. Ako se ne osiguraju temelji za upravlja-nje (za javne financije, pravne okvire, lokalne vlasti i decen-tralizaciju), napredak će ostati polagan i uvijek nailaziti na poteškoće u provedbi.

VI.Kao što je već navedeno, potrebno je prilagođavati uvjete kako bi se uzela u obzir nestabilnost DR Konga i oni trebaju biti dio političkog dijaloga sa zemljom. Pojam „uvjetova-nost” nije potpuno u skladu s duhom partnerstva koji služi kao okvir za suradnju sa zemljama AKP-a u skladu sa Spora-zumom iz Cotonoua. Komisija promiče uzajamnu odgovor-nost i jačanje politika i političkog dijaloga.

UVOD

11.Iako je izrazi la žal jenje zbog izmjena Ustava kojima se trebalo postići veće suglasje s opozicijom, EU ne smatra izmjene Ustava iz siječnja 2011. nezakonitima ili nedemo-kratskima. Vrijeme donošenja izmjena omogućilo je opozi-cijskim političkim strankama da promjenu uključe u svoje izborne strategije.

12.Uzroci nestabilnosti na istoku DR Konga složene su prirode. Osnovni uzroci povezani su s regionalnim, nacionalnim i lokalnim elementima. ESVD i Komisija ubrzo će predstaviti zajedničku komunikaciju o strateškom okviru EU-a za Velika jezera i predložiti daljnju analizu.

44



OPAŽANJA

Potpora EU‑a upravljanju u DR Kongu odgovara potrebama, ali njome su postignuti samo ograničeni ukupni rezultatiOdgovor na naslovKomisija i ESVD smatraju da potpora EU-a upravljanju u DR Kongu odgovara potrebama, ali su njome ostvareni samo djelomični rezultati.

30.Komisija i ESVD smatraju da na njihovu sposobnost odgo-varajuće reakcije na probleme tijekom izbora nije utjecala činjenica da potpora izbornom cik lusu nije predviđena u nacionalnom okvirnom programu. Prema stajalištima Komisije i ESVD-a, uključenost EU-a u različite faze izbor-nog cik lusa, zajedno s međunarodnom zajednicom, nije mogla biti veća bez utjecaja na političku i financijsku neo-visnost DR Konga u samom postupku.

34.Iako se potporom Komisije ne može pokriti cijeli državni teritorij, njezin zemljopisni raspored uravnotežen je, uklju-čujući za komponente povezane s upravljanjem.

Strategijom suradnje za upravljanje EU-a u velikoj se mjeri usredotočuje na potporu središnjoj vladi (koja ima nacio-nalnu dimenziju) i ograničenom broju pokrajina, uključu-jući Bas Congo i Zapadni Kasai te istočni DR Kongo.

U odnosu na suradnju u drugim sektorima, 10. ERF-om ne može se obuhvatiti cijela zemlja iako se nazočnosti pro-grama EU-a u drugim sektorima pokrivaju važna područja u Istočnom i Zapadnom Kasaiju, Bandundu, Ekvatoru, Sje-vernom i Južnom Kivusu, Bas Congu i Kinshasi. U ovoj fazi zemljopisno nadopunjavanje između suradnje EU-a i pro-grama država članica EU-a učinkovito je, ali njime se ne mogu zadovoljiti sve potrebe u najsiromašnijim dijelovima zemlje. EU mora usredotočiti suradnju na ograničeni broj intervencija kako bi izbjegao raspršivanje.

Komisija radi s drugim donatorima kako bi osigurala naj-bolju moguću koordinaciju među intervencijama. Potpo-rom za hitnost (npr. omotnica B) usmjerava se na ugrožena područja zemlje i doprinosi planu stabilizacije i obnove istočnog DR Konga (STAREC) koji podržavaju svi donatori. Komisija se uspjela oduprijeti pritisku medija što je dovelo do usmjeravanja svih napora na istok. Treba uzeti u obzir i da su najsiromašnije pokrajine istovremeno i najrjeđe naseljene i najnepristupačnije, što znači da nisu najpri-k ladnije područje za intervencije velik ih donatora zbog manjeg globalnog učinka potpore.

Potpora EU‑a upravljanju odgovara potrebama u svim područjima, ali napredak je ograničen i nejednakOdgovor na naslovKomisi ja i ESVD smatraju da potpora EU-a upravl janju odgovara potrebama u svim područjima, ali napredak je nejednak ili djelomičan.

Napredak je ograničen zbog prepreka i kašnjenja na koje se obično nailazi u nestabilnim zemljama, ali ne dovodi nužno u opasnost očekivane ukupne rezultate.

35.Neki projekti na koje se može primjenjivati komentar Suda bili su u ranoj fazi provedbe i njima se još nisu ostvarili rezultati . Kašnjenja u usporedbi s izvornim rasporedom uglavnom su rezultat nestabilnosti i situacije u DR Kongu nastale uslijed krize. Operativna razdoblja projekata stoga su produžena i većina očekivanih rezultata projekata i pro-grama je ostvarljiva (zbog čega se Komisija i ESVD ne slažu s određenim rezultatima u tablici u Prilogu I.)

Rokom za ocjenjivanje učinkovitosti programa EU-a mora se uzeti u obzir činjenica da se on provodi u nestabilnoj državi. Komisija smatra da je ostvaren napredak u dobrom smjeru.

45



Kao što je Sud istaknuo u ovome izvješću, nacionalni pro-račun nije dovoljan. Međutim, povećan je za faktor dvade-set u posljednjih deset godina i očekuje se da će se udvo-stručiti u sljedećih pet godina. Tim trendom omogućuje se vladi da postupno dodjeljuje odgovarajuća sredstva povezanim stavkama u proračunu, uključujući proračune za ljudske potencijale i održavanje, te da na taj način u sre-dnjem roku poveća održivost.

41.Vidi odgovor na odlomak 11.

ESVD i Komisi ja reagiral i su pravovremeno na izmjene Ustava (vidi izjavu HR/VP) i od Konga su zatražile pojašnje-nja u okviru redovnog političkog dijaloga.

Iako je izrazila žaljenje zbog izmjena Ustava koje su tre -bale biti donesene u dogovoru s opozicijom, EU ne smatra izmjene Ustava iz siječnja 2011. nezakonitima ili nedemo-kratskima. Vrijeme donošenja izmjena omogućilo je opozi-cijskim političkim strankama da promjenu uključe u svoje izborne strategije.

42.Činjenica da je međunarodna zajednica, uključujući Komi-siju, pružila financijsku potporu izbornom procesu, nije jamstvo uspjeha i transparentnosti izvora, niti znak potpore rež imu. EU- ova oc jena napretk a i zbornog postupk a u 2011., uključujući strukturne nedostatke, jasno je nave-dena u završnom izvješću misije EU-a za praćenje izbora.

46.Program REJUSCO predstavljao je akciju „Justice d’urgence” kojom je cilj bio pružiti nužnu potporu pravosuđu i pove-zanim područj ima na istoku na rubu propasti . N jezini rezultati se moraju promatrati u tom kontekstu. Potreba za razlikovanjem specifične situacije na istoku kojom se nisu osigurali nužni uvjeti za održivost bila je važna pretpo-stavka strateškog dokumenta za zemlju (CSP) i nacionalnog okvirnog programa (NIP).

49.Komisija bi željela istaknuti sljedeće:

1. čak i ako dodijeljena proračunska sredstva nisu dovoljna, povećanjem njihove razine pokazuje se pozitivan trend (vidi odgovor na odlomak 35.);

2. značajka programa PARJ jest unaprijediti administrativnu sposobnost; i

3. trenutačni ministar pravosuđa (imenovan u svibnju 2012.) čvrsto je za to opredijeljen.

53.Nemogućnost dobivanja informacija o ponovnoj primjeni jedan je od razloga zašto su 9. i 10. nacionalni okvirni pro-grami za ERF, te komponente Instrumenta za stabilnost ( IFS), veliku važnost pridavali unaprjeđenju upravljanja l judsk im resursima u Nacionalnoj polici j i Konga (PNC). To je do danas uključivalo popis stanovništva PNC-a, pri-premu kompjuterizirane baze podataka, osposobljavanje i pružanje potpore izradi novog osnovnog zakona (koji je predsjednik potpisao 1. lipnja 2013.) o upravljanju PNC-om.

Poduzete su nužne korektivne radnje za unaprjeđenje održivosti.

54.Trenutačno se PNC koristi svim objektima izgrađenima u okviru projekta.

Operativne sposobnosti PNC-a poboljšale su se postavlja-njem i opremanjem sjedišta policije, odnosno, upravnog i komunikacijskog centra u Gomi i Bukavu.

Došlo je do k ašnjenja u građevinsk im radovima zbog niza neoček ivanih čimbenika kao što su nedostupnost građevinsk ih zemlj išta s potrebnom dokumentaci jom, postupovna ograničenja, nedostatak stručne radne snage i građevinskog materijala na istoku te loši vremenski uvjeti koji su utjecali na dovršenje projekta u roku od 18 mjeseci provedbe Instrumenta za stabilnost.

46



56.Komisija je postavila pitanje sigurnog rješenja za upravlja-nje kojim će se osigurati financiranje rada, troškova održa-vanja itd. i time postići održivost intervencija EU-a.

Kao primjer cil jane uvjetovanosti , Delegacija je uspjela dobiti posebna sredstva u iznosu od 325 000 američkih dolara predviđenih u proračunu za 2013. posebno za tu aktivnost.

Uz f inanci jsk i dopr inos vlade Demokratske Republike Kongo, održivost te intervencije EU-a značajno se povećala.

61.Napredak u području reforme upravljanja javnim finan-cijama stabilan je i međunarodna ga zajednica priznaje, uk ljučujući institucije Bretton Woods te uživa potporu i opredijeljenost premijera. U kontekstu posebno nesta-bilne države, Komisija smatra da su ostvareni obećavajući posredni rezultati.

63.U skladu sa savjetom Delegacije EU-a, nacionalni dužno-snik za ovjeravanje (NAO) otkazao je ugovor o radovima za obnovu ureda SAI-ja jer je izvođač loše obavio posao i namjerava potpisati ugovor s drugim poduzećem. Unatoč tome kašnjenju i neugodnostima SAI je uspio nastaviti sa zapošljavanjem novih sudaca.

64.Komisija ne očekuje nikakve poteškoće u zapošljavanju stručnjaka i potpisan je „Cadre de concentration” o reformi javnih f inancija s ministrom financija i osam donatora (s Delegacijom EU-a kao glavnim donatorom).

65.Ti programi hitne potpore proračunu provodili su se u sura-dnji s institucijama Bretton Woods; cilj je bio njima sprije-čiti ozbiljne nedostatke u procesu stabilizacije DR Konga. Zemlja je došla do točke zaključenja inicijative za visoko zadužene siromašne zemlje (HIPC) i svi su se promatrači složili da je ostvaren napredak u makroekonomskoj ravno-teži i upravljanju javnim financijama.

73.Budući da je istina da provedba programa PA2D nailazi na probleme zbog toga što vlada ne želi uspostaviti pro-ces decentralizacije, program PAP manje ovisi o državnoj politici i nastavlja izgradnju kapaciteta zakonodavnih insti-tucija. Glavna prepreka za ostvarenje svih ciljeva PAP-a – odgađanje pokrajinskih izbora – ublažena je naglaskom na jačanje upravljanja četiri zakonodavne institucije i članova Nacionalne skupštine.

74.Komisija ne promiče decentralizaciju DR Konga, već to čine njegovi državljani. Prema tome, ona ne ustraje na „pri-stupu Kinshasa odozgo prema dolje”. Međutim, DR Kongo je trenutačno centralizirana zemlja, a decentralizaciju nije moguće provesti bez reformi, uključujući upravljanje jav-nim financijama na nacionalnoj razini.

Kod izrade programa EU‑a, Komisija nije dovoljno vodila računa o nestabilnom nacionalnom kontekstuOdgovor na naslovKomisija i ESVD smatraju da je zbog nestabilne nacionalne situacije onemogućena provedba programa onako kako su izvorno zamišljeni.

Rizici nisu rješavani na prikladan načinOdgovor na naslovKomisi ja i ESVD smatraju da je razina r izika posljedica nestabilnosti zemlje i da se o njoj vodilo računa u dovolj-noj mjeri.

78.Kao što je primijetio Sud, rizici se u nestabilnoj zemlji kao što je DR Kongo ne mogu izbjeći . Oni su poznati i bilo bi nerealistično pretpostaviti da bi provedba programa mogla teći glatko bez većih problema. U tom kontekstu, potpuno sprječavanje rizika je neučinkovito i upravljanjem rizikom trebalo bi se usredotočiti na reakciju na probleme pri njihovu nastanku. Komisija je uspjela prilagoditi svoje intervencije prilagodbom aktivnosti ili rokova za njihovo ostvarivanje.

Potporu upravljanju u DR Kongu treba analizirati i u poli-tičkom kontekstu radije nego u kontekstu definicije i pro-vedbe programa.

47





82.Komisija i ESVD smatraju da je procjena rizika bila prikladna i da oni izrađuju projekte na temelju spoznaja koje imaju u tome trenutku uzimajući u obzir sva ograničenja iz Finan-cijske uredbe. U slučaju problema ili kašnjenja, projekti se izmjenjuju u skladu s predviđenim i dopuštenim u Finan-cijskoj uredbi.

82. (a)Vidi odgovore na odlomke 1., 30., 41., i 42.

Potpora Komisije izbornom procesu ugrađena je u među-narodni okvirni pristup jer je program PACE podržavala međunarodna zajednica. Program PACE I. kojim su podržani izbori u 2006. smatran je uspjehom.

Programom PACE II. međunarodna zajednica doprinijela je izbornom procesu u 2011. ali je namjerno izbjegavala pre-uzeti vodstvo. Komisija je dala važan doprinos programu (+/- 20 %), ali nije imala potpunu kontrolu u projektiranju i određivanju rokova. Međunarodni partneri ipak su bili svjesni rizika koji leži u određivanju preambicioznih ciljeva jer nije bilo moguće, s obzirom na prirodu problema, odre-diti samo djelomične ciljeve.

Glavni problem izbora ni je bi lo nepostojanje di jaloga s međunarodnom zajednicom (vidi izvješće o praćenju izbora EU-a) koji je EU pokrenula pravovremeno neovisno o činjenici da su sredstva već odobrena ili dodijeljena za potporu izbornom procesu.

82. (b)Program REJUSCO bio je pravosudni program za hitne intervencije namijenjen za sprječavanje urušavanja pravo-sudnog sustava i očuvanje napretka u borbi protiv neka-žnjivosti i za poštivanje ljudskih prava. On nije bio dio pro-grama reforme pravosuđa u užem smislu. Problemi u izradi i provedbi nastali su zbog postojanja više donatora i drugih problema s provedbom.

Vidi odgovor na odlomak 46.

82. (c)Vidi iznad i odgovore na odlomak 49.

82. (e)Komisi ja i ESVD smatraju da se cjelokupnom strategi -jom potpore decentralizaciji u okviru 10. ERF-a nisu uzeli u obzir navedeni rizici. Međutim, provedena je srednjo-ročna revizi ja u ci l ju unaprjeđenja programa i njegova „vraćanja na pravi put”. Programom PA2D možda se neće ostvariti napredak kako je očekivano, posebno u odnosu na potporu na nacionalnoj razini, ali na razini pokrajina moguće je ostvariti značajan napredak.

82. (f )Program je bio dovoljno fleksibilan da se njime omoguće različite skupine prioritetnih mjera ovisno o promjenama.

84.Uporaba strogog uvjetovanja u dijalogu o politici s vrlo nestabilnim zemljama uglavnom se pokazala neučinkovi-tom i kontraproduktivnom. Za politički dijalog s kongoan-skim vlastima bolji je ugovorni pristup, koji je realističniji i promiče napredak partnerskog pristupa. Na primjer, Komi-sija je otkazala 5 milijuna eura iz Financijske konvencije 9. ERF-a jer DR Kongo nije odobrio odgovarajuće zakone o reformi nadležnog tijela za civilno zrakoplovstvo; povu-kao se i iz fonda Pace koji podržava izborni proces; a zbog prijetnje prekidom financiranja policijske akademije ako ne bude dostavljen zemljoknjižni izvadak, vlasti su bile prisi-ljene odrediti zemljište za njezinu izgradnju.

85.Komisija naglašava da je uspješno uspjela osigurati dokaz o vlasništvu zemlj išta u svim projektima izgradnje jer je odgađala dodjelu ugovora dok ne bude dostavljena potrebna dokumentacija.

Projekt civilnog zrakoplovstva otkazan je jer nisu ispu-njeni bitni preduvjeti. Međutim, taj pristup ne bi smio biti obveza u svakom projektu, već bi se trebao poduzimati samo ako je nužno. Osim toga, treba uzeti u obzir rizike „činjenja i nečinjenja”.

48




87.Komisija je zapravo obustavila isplate i otkazala ugovore u nizu slučajeva, uključujući projekte povezane s upravlja-njem. Najnoviji primjer, u svjetlu nepravilnosti zabilježenih tijekom predsjedničkih i parlamentarnih izbora u 2011. je odluka Komisije (koju su kasnije ponovili i drugi donatori) da zatvori PACE II. i da definitivno otkaže posljednja dva plaćanja (ukupno 12 milijuna eura).

89. (b)Što se tiče Komisije i ESVD-a već su uloženi svi napori u poticanje koordiniranog dijaloga o polit ikama EU-a. Delegacija promiče redovne i česte koordinacijske sastanke s EU-om na političkoj razini i razini suradnje u svim podru-čjima političkih aktivnosti i aktivnosti suradnje. Komisija i ESVD smatraju da još uvijek ima prostora za napredak u koordinaciji s državama članicama.

89. (d)Vidi odgovore na odlomke 84. i 87.

90. (a)Političke, razvojne i humanitarne aktivnosti bile su dio dosljednog niza aktivnosti EU-a. EU ostaje aktivan i vjero-dostojan politički partner u dijalogu za demokratizaciju. U tom pogledu, prednost EU-a u političkom dijalogu ne ovisi nužno o činjenici da je nacionalni indikativni program ERF-a usmjeren na određeni sektor već na sveukupnu sura-dnju između EU-a i DR Konga. Reakcije Europske komisije i ESVD-a na politički kontekst poduzete su nakon savjeto-vanja i u dogovoru s državama članicama.

Vidi i odgovore na odlomke 41. i 42.

90. (b)Komisija je povukla svoje financiranje upravo zato što CMJ nije bio učinkovit.

REJUSCO je bila inicijativa pokretana donatorima koja se kao takva provodila u hitnim situacijama.

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

91.Neki projekti na koje se komentar Suda može primjenjivati u vrlo su ranoj fazi provedbe i njima se još nisu ostvarili rezultati. Kašnjenja u usporedbi s izvornim planom uglav-nom su posljedica nestabilnosti i situacije u DR Kongu nakon krize. Operativna razdoblja projekata produžena su i većina očekivanih rezultata projekata i programa mogu se ostvariti.

Rokovima za ocjenu učinkovitosti programa EU-a mora se uzeti u obzir činjenica da je riječ o provedbi u nestabilnoj državi. Komisija i ESVD smatraju da je potrebno priznati napredak u područjima u kojima je on ostvaren, primje-rice na izborima 2006. i u općenitom upravljanju javnim financijama.

Kao što je Sud istaknuo u svome izvješću, nacionalni prora-čun nije dovoljan. Međutim, povećan je za faktor dvadeset u posljednjih deset godina i očekuje se da će se udvostru-čiti do 2016. Tim trendom omogućuje se vladi da postu-pno dodjeljuje odgovarajuća sredstva povezanim stavkama u proračunu, uk ljučujući proračune za l judske potenci-jale i održavanje, te na taj način u srednjem roku poveća održivost.

92.Razvojne probleme u DR Kongu obilježili su, između osta-log: nedostatak upravljanja, nedostatak politika, nedosta-tak sredstava, nedostatak ljudskih potencijala, nepostojanje političke stabilnosti i mira u dijelovima zemlje. To predsta-vlja težak okvir za partnerstvo na temelju činjenice (a) da konačne odluke i napredak ovise o DR Kongu i (b) da se nepostojanjem partnerstva može unazaditi proces stabili-zacije u toj ogromnoj državi koja je bila na rubu urušava-nja. U DR Kongu su od velike važnosti vodstvo i vlasništvo, a tranzicijski proces predvođen donatorima donio bi neu-činkovite donatorske projekte.

U tom kontekstu, Komisija je točno procijenila rizike ne samo u smislu činjenja, već i u odnosu na posljedice neči-njenja. Time se priznaje da je rizik od nesudjelovanja u kon-tekstu DR Konga veći od većine rizika sudjelovanja. Sta-jal ište Komisije i ESVD-a je da koordinacija EU-a dobro funkcionira u DR Kongu.

49



U skladu sa Sporazumom iz Cotonoua i „New dealom za angažman u nestabilnim državama” iz studenoga 2011. Komisija promiče uzajamnu odgovornost na temelju dogo-vorenih i ostvarljivih prekretnica radije nego na temelju uvjeta.

Preporuka 1. (a)Iako se slažu sa Sudom u odnosu na općenito izraženu zabrinutost, Komisija i ESVD ne prihvaćaju preporuku Suda.

Preporuka 1. (a) (i)Komisija će i dalje nastojati ostvariti odgovarajuću ravno-težu pomoći između svih pokrajina, uključujući siromašne u suradnji s drugim donatorima i vodeći računa o tome da su najsiromašnije pokraj ine DR Konga istovremeno i najrjeđe naseljene.

Preporuka 1. (a) (ii)Komisi ja će nastavit i uk l jučivati lokalne zainteresirane strane u provedbu svoj ih projek ata u okviru nj ihovih sposobnosti . Komisi ja će podržati i nj ihovu izgradnju kapaciteta.

Preporuka 1. (a) (iii)Komisija će nastaviti pružati potporu boljem upravljanju prirodnim resursima pod uvjetom da je potvrđena kao sektor 11. ERF-a i u kontekstu podjele zaduženja s drugim donatorima.

Preporuka 1. (b)Komisija i ESVD nastavit će stavljati naglasak na važnost demokratskih izvora u razgovorima s DR Kongom. Moguće je potvrditi da će se taj političk i dijalog nastaviti odvi-jati kroz uspostavljene kanale i poštujući utvrđena prava i uloge različitih institucija EU-a i država članica, kao i dru-gih donatora.

U odnosu na ocjenu rizika, odgovor Komisije naveden je pod preporukom 2.

Posebnim rizikom od „učvršćivanja režima” zajednički se bave sve institucije EU-a i države članice. Programi Komi-sije u skladu su s političkim opcijama EU-a i odobrile su ih države članice.

Preporuka 1. (c)Komisija i ESVD nastavit će jačati i eventualno povećati kapacitet nacionalnih nadzornih institucija u kontekstu podjele zadaća s drugim donatorima.

Preporuka 1. (d)Komisija i ESVD slažu se s preporukom.

Preporuka 2. (a)Komisija i ESVD slažu se s preporukom jer su to načela koja Komisija već primjenjuje.

Procjena rizika i učinka uzima u obzir kontekst nestabilno-sti partnerske zemlje.

Preporuka 2. (b)Komisija i ESVD ne prihvaćaju taj dio preporuke. Nastavit će poduzimati mjere za sprječavanje ili ublažavanje rizika od uključivanja.

Bit će definirani postupci u slučaju da rizici postanu stvar-nost s obzirom na sveukupnu političku situaciju u tome trenutku i u dogovoru s drugim donatorima.

Preporuka 3. (a)Komisija i ESVD slažu se s preporukom

Preporuka 3. (b)Komisija i ESVD ne slažu se s tom preporukom.

Komisija izrađuje projekte na temelju najboljih spoznaja u određenom trenutku uzimajući u obzir ograničenja koja se nameću Financijskom uredbom. U slučaju problema ili kašnjenja, projekti se mogu mijenjati i produživati.

50



Preporuka 3. (c)Komisija i ESVD ne slažu se s tom preporukom.

Uobičajena je praksa Komisije da izmjenjuje programe nakon misija ocjene rezultata i političkog dijaloga s par-tnerskim zemljama.

Preporuka 4. (a)Komisija i ESVD ne slažu se s tom preporukom.

Komisi ja pr imjenjuje načela dogovorena na međuna-rodnoj razini u 2011. za „New deal za angažman u nesta-bilnim državama“. To posebno uključuje: (i) određivanje jasnih, relevantnih i realističnih usporedivih vrijednosti uzimajući u obzir nestabilnost zemlje; (ii) povremene pro-cjene usklađenosti s tim vrijednostima; (iii) rasprave s par-tnerskom zemljom o problemima s usklađenosti i prisilnim mjerama u kontekstu političkog dijaloga; i ( iv) vođenje računa o potrebi za promicanjem predvidljivosti pomoći.

Preporuka 4. (b)Komisija i ESVD slažu se s preporukom.

Preporuka 4. (c)Komisija i ESVD ne prihvaćaju tu preporuku.

Komisija i ESVD u potpunosti su uključeni u poticanje koor-diniranog dijaloga o politikama EU-a. Sredstvo utjecaja EU-a u odnosima s DR Kongom nije samo stvar razvojne pomoći, već funkcija sveukupnih odnosa između EU-a i partnerske zemlje.

Europski revizorski sud

Tematsko izvješće br. 9/2013Potpora EU‑a upravljanju u Demokratskoj Republici Kongu

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije

2013 — 50 str. — 21 × 29,7 cm

ISBN 978-92-9241-364-4

doi:10.2865/17325

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

• jedanprimjerak: u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

• višeodjednogprimjerkailiposteri/karte:u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm), kod delegacija u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_en.htm), kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_en.htm) ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatan poziv bilo gdje iz EU-a) (*).(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (mada neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

• uknjižariEU-a(http://bookshop.europa.eu).

Pretplate koje se plaćaju:

• kodjednogodprodajnihpredstavnikaUredazapublikacijeEuropskeunije(http://publications.europa.eu/others/agents/index_en.htm).

QJ-A

B-13

-009-H

R-C


D E M O K R AT S K A R E P U B L I K A K O N G O O D 2 0 0 3 . D O 2 0 1 1 . G O D I N E P R I M I L A J E

1 , 9 M I L I J A R D I E U R A P O M O Ć I , Š TO J E Č I N I J E D N I M O D G L AV N I H K O R I S N I K A

POTPORE EU-A.

EUROPSKI REVIZORSKI SUD U OVOM IZVJEŠĆU PROCJENJUJE JESU LI KOMISIJA

I ESVD DJELOT VORNO UPRAVLJALI POTPOROM EU-A ZA UPRAVLJANJE TE JESU

LI POTPOROM OST VARENI PLANIRANI REZULTATI. IZVJEŠĆE NAGLASAK STAVLJA

N A K L J U Č N A P O D R U Č J A U P R AV L J A N J A , O D N O S N O N A I Z B O R N I P R O C E S ,

PRAVOSUĐE, POLICIJU, REFORMU UPRAVLJANJA JAVNIM FINANCIJAMA I PROCES

DECENTRALIZACIJE.

ZAKLJUČAK JE SUDA DA JE POTPORA BILA USPOSTAVLJENA U OKVIRU OPĆENITO

DOBRE STRATEGIJE UPRAVLJANJA I DA JE BILA USMJERENA NA GLAVNE POTREBE,

NO I DA JE NAPREDAK BIO SPOR, NERAVNOMJERAN I, CJELOKUPNO GLEDAJUĆI,

OGRANIČENIH RAZMJERA. ZA VEĆINU ISPITANIH PROJEKATA NIJE IZGLEDNO DA

ĆE SE ODRŽATI U BUDUĆNOSTI. RAZLOG TOME LEŽI U NESTABILNOSTI DRŽAVE, ALI

I U NEDOSTACIMA U NAČINU NA KOJI SU KOMISIJA I ESVD UPRAVLJALI SURADNJOM

S DR KONGOM.

potpora eu-a upravljanju u demokratskoj …...2–394. . potpora eu- a upravljanju u dr kongu...

Documents