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PREAL

Programa de Promoção da Reforma Educativa na América Latina e Caribe

Partnership for Educational Revitalization in the Americas

Nº 17

Os efeitos da descentralização dosistema educacional sobre a qualidade

da educação na América Latina*

Donald R. Winkler eAlec Ian Gershberg**

Novembro de 2000

Os documentos desta série estão disponíveis em formato eletrônico na Internet (www.preal.cl)Revisão Técnica: Helena Maria B. Bomeny e Marcela Pronko. * Versão em castelhano de Maritza Blajtrach Roldán traduzida para o português por Paulo MartinsGarchet garchet@unisys.com.br** Donald R. Winkler é o Diretor especializado em Desenvolvimento Humano da Região AméricaLatina e Caribe do Banco Mundial. Alec Ian Gershberg é Professor Assistente da Escola Milano deAdministração e Política Urbana da New School University e pesquisador da Oficina Nacional deInvestigaciones Económicas.As opiniões expressas neste trabalho são de responsabilidade dos autores e não comprometem oPreal.

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O apoio para este projeto foi dado pelo Diálogo Interamericano através do Programa paraReforma Educacional na América Latina e Caribe. O PREAL é co-dirigido pelo DiálogoInteramericano em Washington, D.C. e pela Corporação Para Desenvolvimento de Pesquisa -CINDE, Santiago de Chile. É financiado pela Agência dos Estados Unidos ParaDesenvolvimento Econômico (USAID - U.S. Agency for Internacional Development), peloCentro Internacional de Desenvolvimento de Pesquisas do Canadá (IDRC - InternationalDevelopment Research Centre), pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), peloFundo GE (GE Fund) e outros doadores.

INDICE Fundamentos da descentralização daeducação

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O contexto educacional da descentralização

Tipologia

Nível de descentralização

Poder de decisão

Estrutura e conteúdo

Tipologia aplicada à experiência recente daAmérica Latina

Nível de descentralização

Poder de decisão

Estrutura e conteúdo

Avaliação da descentralização

Escolas com alto desempenho

As conseqüências da descentralização dasescolas

Liderança

Excelência docente

Concentração no aprendizado

Responsabilidade

Conclusões empíricas

Resumo

Bibliografia

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A descentralização do governotornou-se prática comum na AméricaLatina durante a última década. Aeducação não constitui exceção, vendo-se rápido aumento no número de paísesque estão desenvolvendo importantesreformas de descentralização nestesetor. Ao mesmo tempo, generalizou-semundialmente a tendência para dar àsescolas maior autonomia, visandomelhorar seus desempenhos e cobrarmaior responsabilidade pelos resultados.Sistemas escolares tão diversos quantoos de Victoria, na Austrália, de Memphisno Tennessee e de Minas Gerais, noBrasil, delegaram autoridade aosdiretores de escolas e em seguida,através de uma variada gama demecanismos, fizeram-nos responsáveispelo desempenho das escolas.

Os dois tipos de descentralizaçãoda educação – transferência para osníveis inferiores de governo e delegaçãopara as próprias escolas – têm origens eobjetivos muito distintos. A transferênciapara os níveis inferiores de governoocorreu, quase sem exceção, nocontexto de uma descentralização maisgeral do governo cujas causas podemser muito diversas. A delegação para aspróprias escolas, ao contrário, foigeralmente motivada pela preocupaçãodiante de seus desempenhos deficientes.Ambos esses tipos de descentralizaçãoda educação estão bem representadosna América Latina e neste trabalhoanalisamos seus diversos efeitos sobre oensino nas escolas até o momento.

A literatura sobre adescentralização da educação é cadavez mais abundante, mas continuasendo de natureza essencialmentedescritiva. As tentativas de avaliação deseus efeitos enfrentaram sériosobstáculos devidos à escassez de dadosde referência e à deficiência no desenhodas pesquisas, esta, por sua vez,também devida principalmente à

insuficiência de dados. As deficiênciasdas avaliações não se limitam, nem aospaíses latino-americanos, nem aospaíses em desenvolvimento. Summers eJohnson (1991), por exemplo, revisarammais de 600 avaliações da gestão nonível das escolas nos Estados Unidos esó encontraram dois casos com umdesenho adequado de pesquisa.

O presente relatório baseia-se emdiversos estudos e avaliações recentesdos ensinos básico e secundário, tantona América Latina, como em outrasregiões. Entre eles, três séries merecemdestaque: os estudos sobre adescentralização da educação no mundo(Fiske, 1996; Gaynor, 1998)patrocinados pelo Banco Mundial, aspesquisas sobre a educação no Brasil,no Chile e na Venezuela (Savedoff,1998) desenvolvidas sob os auspícios doBanco Interamericano deDesenvolvimento; e o trabalho daComissão Econômica para a AméricaLatina (CEPAL) em conjunto compesquisadores de cinco países (Bolívia,Brasil, Colômbia, México e Nicarágua)para avaliação das estratégias dedescentralização da educação (diGropello, 1998). Além desses estudos,foram consideradas diversas avaliaçõesespecíficas de países da América Latinae algumas revisões selecionadas deoutros locais fora da região.

FUNDAMENTOS DADESCENTRALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO

O fundamento econômico dadescentralização da educação é omelhoramento da eficiência técnica esocial (Winkler, 1994). Afirma-se que adescentralização das decisõesaumentará a participação doseleitores/consumidores locais noconjunto de serviços que recebem, oque, por fim, elevará seu bem estar.Quanto mais local for a decisão,presume-se, maior será a participaçãodo eleitor/consumidor, vale dizer, será

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maior no nível da escola que no nívelmunicipal, e maior nos órgãosgovernamentais de propósito específico(como o distrito escolar, por exemplo)que nos órgão de propósitos gerais. Se ofinanciamento e a oferta de educaçãoforem determinados no nível local, aelevação do bem estar social será aindamaior, dado que o eleitor/consumidormédio somente se dispõe a pagarimpostos na medida em que os custostributários marginais e os benefícioseducacionais marginais sejam iguais.

Esses argumentos, porém,supõem um mundo em que ademocracia funcione bem e onde todasas externalidades são apreendidas nonível local. Havendo risco de que aselites locais abarquem as decisõeslocais, poderia não haver elevação dobem estar social. Esse risco seria maiornas sociedades com pouca experiênciaem democracia participativa no nívellocal. Se as externalidadessupostamente resultantes da educação,especialmente da educação básica,forem distribuídas para além dasfronteiras da localidade, há um poderosoargumento a favor de derivar-se um altopercentual do financiamento de fontescentralizadas. A garantia de igualdade deoportunidades na educação, medida, nomínimo, em termos da igualdade degastos com educação, é mais umargumento na defesa de um alto grau decentralização do financiamento nospaíses com distribuição de rendaaltamente desigual.

O melhoramento da eficiênciatécnica é o outro fundamento dadescentralização da educação. Nestecaso, o argumento tem diversoselementos. Em primeiro lugar, na medidaem que os preços e os processos deprodução variam nos diferentes locais,há eficiências óbvias resultantes do fatode se permitir que as autoridades locaisdefinam os orçamentos para os diversosinsumos. Em segundo lugar, em

situações nas quais a capacidade dosministérios do governo central demonitorar e supervisionar as escolaslocais tem sido baixa, a delegaçãodestas responsabilidades aoseleitores/consumidores locais podeaumentar a responsabilidade dasescolas por seu próprio desempenho. Ointeresse dos eleitores/consumidoreslocais pode ser maior se tambémestiverem aportando recursos –financeiros ou não financeiros – à escola.

Um último argumento a favor dadescentralização é que o fato de havermuitos provedores, em vez de um só,provavelmente implicará em maiordiversidade de experiências e inovações.Com meios adequados para comunicar etrocar informações sobre essasexperiências, um sistemadescentralizado poderia resultar eminovações e mudanças mais aceleradasque um sistema centralizado. É possívelencontrar evidências em favor desteargumento no caso do Brasil (Xavier,Sobrinho e Marra).

O CONTEXTO EDUCACIONAL DADESCENTRALIZAÇÃO

O problema do acesso ao ensinobásico está resolvido para a maioria dascrianças da América Latina. Há hoje umconsenso cada vez mais amplo de que anecessidade agora é de melhorar aqualidade da educação, especialmentenas escolas públicas e no caso dascrianças pobres (Cúpula das Américas II,1998). A baixa qualidade reflete-se nasaltas taxas de repetência e deserção eno baixo rendimento de alguns alunosnas provas padronizadas. Os países daAmérica Latina e do Caribe queparticiparam em provas internacionais deciência e matemática obtiverampontuações levemente superiores às dospaíses africanos e muito inferiores às dosudeste asiático.

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Por outro lado, a evidência deuma prova de rendimento escolar daOrganização das Nações Unidas para aEducação, Ciência e Cultura (UNESCO),administrada em onze países da AméricaLatina e do Caribe revela que, à exceçãode Cuba, os rendimentos da maioria dospaíses da região não divergem de formaimportante, o que sugere que a maioriadesses países teriam resultadosdeficientes nas provas internacionais derendimento (Laboratorio Latinoamericanode la Calidad de la Educación, 1999). Abaixa qualidade da educação básicalimita a qualidade dos níveis superioresde educação e põe em risco acapacidade da região de competir com orestante do mundo no campo econômico.Além disso, ainda que as crianças vindasde todos os níveis de renda tenham hojeacesso ao ensino básico, continuahavendo grandes desigualdades deoportunidade educacional, medidassegundo a qualidade da educaçãoescolar. Em comparação com ascrianças de lares com boa situaçãoeconômica, as crianças das famíliaspobres provavelmente contarão commenores investimentos para suaeducação, seja da família, seja daescola.

Embora os fundamentos dadescentralização sejam tanto políticoscomo educacionais, os defensores dadescentralização esperam que um deseus efeitos seja a melhoria daqualidade. Outros possíveis efeitos sãoas mudanças na eficiência e naeqüidade. Devido à importância domelhoramento da qualidade e à limitadainformação disponível a respeito desteúltimo tema, este documento concentra-se no impacto da descentralização sobrea qualidade da educação na região daAmérica Latina e Caribe.

TIPOLOGIA

A descentralização assumediversas formas, variando conforme o

nível de governo ao qual se delegam asdecisões, os tipos de decisõestransferidas a outros níveis de governo ea orientação da descentralização: ênfasena mudança da entidade que exerce aautoridade, ou ênfase nas mudançaspedagógicas.

Nível de descentralização

O nível de descentralização dasdecisões educacionais varia, desdedelegação aos governos regionais elocais, até às comunidades e às escolas.Em muitos países federativos – Brasil,Canadá, Alemanha, Índia – os estados,ou províncias que compõem a federaçãotêm uma responsabilidade constitucionalpela educação. Em outros países –Argentina, México, Venezuela – essaresponsabilidade localiza-sehistoricamente no governo central, masgrande parte foi delegada aos estados eprovíncias durante a última década.

Freqüentemente, os governoslocais têm responsabilidadeseducacionais, especialmente em relaçãoaos ensinos básico e secundário. NosEstados Unidos, a maioria dos governosestaduais delegou a gestão educacionala governos locais de propósitoespecífico, ou distritos escolares. Emoutros países – Brasil, Chile, Colômbia –os municípios receberam cada vez maisresponsabilidades pela educaçãodurante a última década.

Finalmente, alguns países deramsignificativa autonomia de gestão(raramente de financiamento, porém) àsjuntas escolares e às escolas. Talvez osPaíses Baixos constituam o melhorexemplo de país que outorgouautoridade aos pais para criarem suaspróprias escolas com financiamento eoutros tipos de apoio do governo central.Recentemente, em cidades comoChicago e Memphis, nos EstadosUnidos, o distrito escolar deu às escolasuma significativa autonomia de gestão.

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Poder de Decisão

Algumas funções educacionaisestão descentralizadas até nos sistemascentralizados, e outras estãocentralizadas mesmo nos sistemasdescentralizados. Um estudo da OCDEcom relação a seus membros, porexemplo, mostra que mesmo nossistemas centralizados as escolastomam a maior parte das decisõesreferentes à organização da instrução.Tais decisões incluem a eleição dosmétodos pedagógicos, dos textos deestudo, os critérios de agrupamento dosestudantes nas escolas e os métodoshabituais de avaliação dos alunos. Poroutro lado, na maioria dos paíseseuropeus, a maior parte das decisões de

gestão de pessoal são tomadas no nívelcentral.

A metodologia da OCDE paramedir o grau de descentralização daeducação divide as funçõeseducacionais em quatro grupos: aorganização da instrução; a gestão depessoal; o planejamento e as estruturas;os recursos. Para fins deste documentoadotamos estas definições,compatibilizando-as com as informaçõesdisponíveis sobre a América Latina. NoQuadro 1 apresenta-se o conteúdo decada grupo.

Quadro 1

Tipos de decisões que podem ser descentralizadas

Organização dainstrução

Seleção da escola que o aluno irá freqüentar. Definição dotempo de instrução. Escolha dos textos de estudo. Definiçãodo conteúdo curricular. Determinação dos métodospedagógicos

Gestão do pessoal Contratação e dispensa do diretor da escola. Seleção econtratação dos professores. Definição ou aumento da escalade remuneração dos professores. Determinação dasresponsabilidades dos professores. Determinação doprovimento de treinamento no trabalho.

Planejamento eestruturas

Criação ou fechamento de escola. Seleção dos programasoferecidos em uma escola. Definição do conteúdo dos cursos.Realização de exames para monitoração do desempenhoescolar.

Recursos Elaboração de um plano de melhoria escolar. Definição doorçamento para pessoal. Distribuição do orçamento para outrositens que não pessoal. Atribuição de recursos para capacitaçãodocente em serviço.

Estrutura e conteúdo

Assim como a composição dasfunções educacionais descentralizadasvaria entre os distintos países, também oobjetivo e a orientação das reformasdescentralizadoras variam. Em algumas

reformas, o controle local é a meta, sejapor razões políticas, seja para fortalecera responsabilidade das escolas pelosresultados frente a seus clientes. Essasreformas centram-se na estrutura, valedizer, na transferência de poder eresponsabilidade pelas decisões a níveis

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inferiores de governo, ou às juntasescolares. Estas reformas trazemimplícita a expectativa de que o controlee a responsabilidade no nível localmelhorariam a eficiência, tanto no usodos recursos, como na correspondênciaentre a demanda dos clientes e a ofertade serviços escolares.

Em outras reformas, a meta émelhorar o aprendizado, e atransferência do poder de decisão ésimplesmente um veículo para atingir-setal objetivo. Tais reformas enfatizammais o conteúdo que a estrutura. Aparticipação dos pais é valorizada nestasreformas por ser vista como contribuiçãopara o êxito da educação, e não porqueaumente a responsabilidade pelosresultados. O fato de conseguir umacorrespondência entre a demanda dosclientes e o que as escolas oferecem sóé importante na medida em que estademanda seja coerente com a melhoriada qualidade.

Ainda que seja tentadorcontrastar as reformas estruturais comoutras reformas que enfatizam oconteúdo, esta tipologia reflete, narealidade, um processo contínuo no quala maioria das reformas dedescentralização abarca elementos deambos os tipos.

TIPOLOGIA APLICADA ÀEXPERIÊNCIA RECENTE DAAMÉRICA LATINA

A descentralização da educaçãoassumiu muitas formas, na AméricaLatina e no resto do mundo. Sempreenvolve a transferência de autoridade eresponsabilidade, dos níveis superiorespara níveis inferiores de governo, masvaria consideravelmente em termos dequais decisões são descentralizadas ede quem recebe essa delegação. Alémdisso, dado que a descentralização daeducação é parte de uma iniciativa dereforma educacional mais ampla, há

considerável variação na prática emtermos das medidas concomitantes demelhoria escolar.

Na análise que se segue, atipologia é aplicada às experiências daArgentina, do Brasil (enfocando-se oEstado de Minas Gerais), do Chile, deSão Salvador, do México e daNicarágua.

Nível de descentralização

O nível de descentralização daeducação varia muito na América Latina.Na Argentina, os ensinos básico esecundário e as escolas normais foramtransferidos do governo central para osgovernos provinciais (em 1976 e 1991,respectivamente) e, hoje, a maior partedas decisões continua concentrada nassecretarias (ministérios) provinciais deeducação. No que tange à concentraçãoda autoridade no nível regional, aArgentina apresenta um modelo singularna América Latina, embora o Méxicoesteja caminhando rapidamente emdireção similar.

O Brasil tem uma longa tradiçãode educação descentralizada, com amaior parte da autoridade concentradano nível dos governos estaduais. O papelproeminente do estado na educaçãosecundária foi confirmado pelaconstituição de 1988, dando-se aosmunicípios maior proeminência nofinanciamento e na oferta do ensinobásico e pré-escolar. Além disso, durantea década de noventa, alguns estados(como Minas Gerais, por exemplo),transferiram significativa autoridadedecisória para o nível das escolas.

A iniciativa de descentralizaçãoeducacional no Chile foi longa ecomplicada. Iniciou-se em 1981 com atransferência da autoridade paradecisões, parte aos municípios, parte àsescolas sem fins lucrativos. Continuouna década de noventa com um sistema

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no qual o governo central exercia maiorliderança pedagógica e trabalhavadiretamente com as escolas com o intuitode possibilitar melhoramento no níveldas próprias escolas.

A iniciativa de descentralizaçãoem São Salvador não foi universal.Antes, foi orientada para as áreas rurais,onde as escolas governamentais nãopuderam funcionar durante a guerra civil.Assim, enquanto nas escolas públicastradicionais as decisões continuaramconcentradas no nível do governocentral, as novas escolas rurais,chamadas EDUCO (Educación con laParticipación de la Comunidad),receberam significativa autoridade eautonomia de decisão. Como resultadodo êxito na implantação do modeloEDUCO, desenvolvem-se atualmenteiniciativas de descentralização dasescolas tradicionais.

No México, a descentralização daeducação é uma combinação dosmodelos argentino e salvadorenho. ALey General de la Educación de 1993delegou a maior parte das decisõeseducacionais relativas às escolasbásicas e secundárias aos governos dosestados, mas o importante papel dogoverno central no financiamento daeducação através de transferênciasnegociadas aos estados fez que, naprática, continuasse a centralização. Adescentralização real para os estadosomente se produziu em 1998, quandoas transferências educacionais passarama ser automáticas. Além disso, o governocentral continua operando diretamenteum sistema de escolas rurais chamadoCONAFE (Corporación Nacional deFomento a la Educación), com o fim deassegurar oportunidades de aprendizadoàs crianças de comunidades rauraisremotas, particularmente às criançasindígenas. Apesar de seu grau deautonomia ser muito inferior ao dasescolas EDUCO de São Salvador, asescolas da CONAFE deram aos pais um

papel consideravelmente maisimportante que aquele que se vê nasescolas públicas tradicionais.

Finalmente, a descentralizaçãoda educação na Nicarágua evoluiu, deuma ênfase na municipalização no inícioda década de noventa, para uma clarapolítica de maior delegação de decisõesde gestão e financiamento educacionaisimportantes ao nível da escola ao finalda década.

Vários outros países da regiãotambém adotaram políticas dedescentralização da educação duranteos anos noventa. A Colômbiadescentralizou os ensinos básico esecundário para o nível dosdepartamentos (governos regionais) edos municípios, e a Bolívia estápaulatinamente implantando uma políticasimilar. Guatemala e Honduras seguiramo modelo das escolas EDUCO de SãoSalvador. Na região, apenas Costa Rica,Equador, Panamá e Uruguai optaram porcontinuar com seus sistemaseducacionais centralizados.

Poder de decisão

O que significa adescentralização da educação emtermos de níveis particulares? Como jáfoi observado no caso dos países daOCDE, algumas decisões educacionais,como a escolha dos textos de estudo, aseleção dos métodos pedagógicos e aresponsabilidade pela implantação deplanos de melhoria escolar tendem aficar localizadas no nível da escola,independente do nível dedescentralização. Outras, como adefinição do currículo básico, ou aadministração e informação dosresultados de provas de rendimento,tendem a ficar no nível nacional,independente do nível dedescentralização. No Quadro 2 ilustra-seo nível em que se localizam as principais

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decisões educacionais em diversos países da América Latina.

Quadro 2

Nível em que ficam as principais decisões e responsabilidades educacionais

Grupo Decisões Arg MG Chile S.Salv

Méx. Nic.

Organização Nível de descentralizaçãoSeleção dos textos deestudoDefinição dos métodospedagógicos

RE

E

EE

E

LE

E

EE

E

RN

E

EE

E

Pessoal Contratação/dispensa dodIretor da escolaSeleção/contratação dosprofessoresDefinição ou aumento daremuneração dosprofessores

R

R

R

E

R

R

L

L

L

E

E

N

R

R

N

E

E

E

Planejamento Estabelecimento dasprovas de rendimentoImplantação do plano demelhoria escolar

N

E

R

E

N

E

N N

E

N

Recursos Determinação dos gastosDistribuição do orçamentode pessoalDistribução do orçamentonão relacionado a pessoal

R

R

R

R

R

E

N,L

L

L

N

N

E

R

R

R

N,E

E

EN =Nacional; R = Regional; L = Local; E = Escola.

A descentralização secaracteriza, principalmente, pelo nívelem que se localizam as decisõesrelativas a pessoal e aos orçamentos. Amaior concordância encontra-se nasdecisões relativas à seleção econtratação do pessoal docente e dosdiretores das escolas e à elaboração doorçamento para gastos não relacionadoscom pessoal. Na Argentina e no Méxicoessas decisões estão localizadas emnível regional (provincial), no Chile nonível local (municipal), e em SãoSalvador e Nicarágua no nível da escola.As decisões referentes à remuneraçãodos professores continuam, em algunscasos, nos níveis superiores de governo(como ocorre em Minas Gerais, São

Salvador e México) e na maioria doscasos vêem-se fortemente influenciadaspela política nacional que estabelece ascondições quanto a salário mínimo(Chile, por exemplo), ou as decisõesnacionais referentes ao financiamento daeducação (Minas Gerais, por exemplo).

Obviamente, simples descriçõesda descentralização não conseguemcaptar matizes importantes. Este é ocaso do plano de melhoria escolar.Quase todos os países da AméricaLatina e do Caribe exigem atualmenteque as escolas, ou as jurisdições locaiselaborem planos de melhoria, mas, comoficou claro em recente avaliação daexperiência chilena, freqüentemente

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esses planos são desenvolvidos comomero exercício burocrático e nãoatendem às mínimas normas dequalidade e participação da comunidade.Quando são as escolas que osdesenvolvem, pode ocorrer que falte aelas a autoridade necessária paraimplantá-los, como é o caso naColômbia, ou, quando têm autoridadepara fazê-lo, podem faltar-lhes as fontesde financiamento.

Outro caso pertinente é adesignação do orçamento para pessoal.As múltiplas limitações das escalasnacionais ou regionais de remuneração,os dissídios de negociação coletiva comrelação às condições de trabalho,incluindo o tamanho dos cursos e asexigências curriculares nacionais podemtraduzir-se em uma pouca autoridadereal do nível local.

Estrutura e conteúdo

Terão, as reformas dedescentralização na América Latina e noCaribe, sido principalmente de naturezaestrutural (centradas no aumento docontrole local e na responsabilidadepelos resultados), ou terão sido maiscentradas no conteúdo e vistas comoveículo para melhorar a qualidade? Aresposta, por certo, não é nada simples.

As experiências dedescentralização da educação naArgentina, no Chile na década de oitenta,e de São Salvador e México podem servistas como de natureza principalmenteestrutural, mas por razões muitodistintas. Na Argentina, aresponsabilidade, tanto pelo ensinobásico, como pelo secundário foidelegada aos governos provinciais porrazões fundamentalmente fiscais: oobjetivo da reforma foi simplesmentetransferir as responsabilidades pelosgastos aos governos das províncias.Não houve uma preocupação essencial

em saber se isto iria melhorar ou piorar aqualidade.

No Chile, o governo de Pinochetintroduziu simultaneamente um esquemamodificado de vales e de educaçãopública municipalizada para introduzir aconcorrência na captação de alunos,aumentando assim a responsabilidadedas escolas pelos resultados diante dospais. Em São Salvador, o modeloEDUCO deu ênfase à criação de juntasescolares para receber e administrar osfundos do governo destinados àeducação. Ainda que o principal objetivodo modelo EDUCO tenha sidoeducacional (aumento do acesso nazona rural), suas metas principais nãoforam as intervenções para alterar oconteúdo e melhorar a qualidade doensino escolar. No México, adescentralização da educação foi parteintegrante de uma descentralização maisampla do poder, com delegação para onível dos governos estaduais, de acordocom a liberalização política do país.Finalmente, a política de autonomiaescolar da Nicarágua teve como metaprincipal aumentar a participação dospais e da sociedade civil nos temaseducacionais e, com isto, aumentar aeficiência operacional (Arcia e Belli,1998).

Contrastando com os casosdescritos acima, Minas Gerais e Chile (apartir de 1990) enfocaram a modificaçãodo conteúdo da educação e a melhoriade sua qualidade através dadescentralização. Minas Gerais deu àsescolas públicas financiadas pelogoverno estadual um significativo graude autonomia para definir seus objetivos,desenvolver um projeto pedagógicoescolar e manejar os recursosfinanceiros, com o objetivo geral demelhorar a educação. A partir de 1990,o Chile tentou equilibrar as reformasestruturais da década de oitenta com asreformas de conteúdo para melhorar aqualidade da educação, especialmente

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no caso dos pobres. Ainda que asreformas recentes tenham ido dos níveissuperiores aos inferiores no que respeitaa seu desenho e aos objetivos queperseguem, tentaram aprofundar oprocesso de descentralização e transferiras decisões pedagógicas para o níveldas escolas. A partir de 1992, porexemplo, estimularam-se os professoresa trabalharem em conjunto nodesenvolvimento de projetos de melhoriaescolar que concorrem a financiamentodo Ministério da Educação. O EstatutoDocente foi modificado em 1995 com ointuito de permitir que os diretores dasescolas administrassem diretamente osfundos, além de dar incentivosfinanceiros de desempenho no nível dasescolas. A parti de 1997, um concurso definanciamento para os melhores projetosde melhoria da educação propostospelas escolas secundárias ofereceincentivos financeiros para o bomdesempenho e dá aos diretores dasescolas plena responsabilidade degestão na implantação dos projetos.

AVALIAÇÃO DADESCENTRALIZAÇÃO

Ainda que as razões para adescentralização da educação naAmérica Latina sejam de naturezapolítica ou fiscal, em uma perspectivaeducacional há a expectativa de que adescentralização melhore os resultadosda escolaridade. Estes resultados podemser definidos de diversas maneiras, masenvolvem, no mínimo, medidas do nívele da distribuição do aprendizado e osanos de escolaridade alcançados pelosalunos.

É difícil aferir estas medidas paraavaliar a descentralização da educaçãopor três motivos: em primeiro lugar,poucas vezes encontramos sériescronológicas dessas medidas; emsegundo, a resposta, em termos deresultados de escolaridade, a qualquertipo de intervenção educacional,

inclusive a descentralização, égeralmente lenta; e, finalmente, é muitodifícil controlar as crises externas, quevão desde os desastres naturais e crisesfiscais até greves de professores emudanças dos dirigentes da educaçãono nível nacional, coisas que tambémpodem influir nos resultados deescolaridade.

Devido à dificuldade de isolar osefeitos da descentralização sobre oaprendizado e os resultadosacadêmicos, nosso enfoque é considerarde que maneira a descentralização mudafatores que sabidamente estãorelacionados com o aprendizado. Emprimeiro lugar, perguntamo-nos qual é oconhecimento recebido com relação àscaracterísticas das escolas eficazes e dealto desempenho. Em segundo,perguntamo-nos de que maneira essascaracterísticas se refletem no ambienteescolar e, em terceiro, de que maneira adescentralização afeta, direta ouindiretamente, qualquer destes fatores.

Escolas com alto desempenho

Existe uma crescente literatura depesquisa qualitativa e quantitativa comrelação às características das escolaseficazes, ou de alto desempenho(Mohrman e Wohlstettner, 1994;Creemers, 1994; Darling-Hammond1997), que reflete o maior volume detrabalhos sobre organizações de êxito(Barzelay, 1992; Lawler, 1992). Estaliteratura conclui que as escolas com umalto desempenho se caracterizam poruma liderança forte, um corpo docentealtamente qualificado e comprometido,uma concentração no aprendizado eresponsabilidade pelos resultados.Outro conjunto de trabalhos revisa aevidência com respeito ao processoatravés do qual as escolas melhoram eapresenta conclusões que são coerentescom as pesquisas sobre as escolaseficazes. Por exemplo, em umaavaliação dos melhoramentos escolares

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em três continentes, Dalin et.al. (1994)concluem que os ingredientes essenciaisdas reformas de êxito são umcompromisso sustentado com a melhoriada qualidade, a existência de autoridadeno nível local para adaptar os programasàs condições locais, uma forte ênfasenas práticas pedagógicas e de sala deaulas e uma sólida relação de apoioentre as autoridades educacionais e aescola (através da informação, da ajuda,da pressão e das gratificações). Naanálise que se apresenta a seguir,agrupamos as variáveis associadas àsescolas de alto desempenho segundoquatro características: liderança,professores excelentes, concentração noaprendizado e responsabilidade pelosresultados.

Os líderes fortes têm acapacidade de desenvolver e comunicarcom eficácia, à escola como um todo e atoda a comunidade, um compromissocom respeito a uma missão e visão

comuns para a escola e de administrar aimplantação do plano de melhoria daescola. A missão e a visão comunsestimulam o trabalho em equipe dentro efora das escolas e, o que é maisimportante, o processo dedesenvolvimento destas equipesconverte professores e pais em “donos”das iniciativas de melhoria doaprendizado. A liderança éespecialmente importante em umaindústria de serviços, como a daeducação, na qual a contribuição decada um dos professores é difícil deaferir e, conseqüentemente, difícil degratificar de forma direta. Na falta deincentivos individuais poderosos, oslíderes devem motivar os professores amelhorar. Estas características podemser estimuladas através dadescentralização. No Quadro 3 pode servisto um resumo de nossas conclusões.

Quadro 3

Características que podem ser estimuladas através da descentralização

Características dasescolas eficazes

Variáveis de descentralização que podem contribuir para ascaracterísticas específicas das escolas eficazes

Liderança Os diretores das escolas são selecionados pela comunidadeaplicando-se critérios transparentes. Os planos de melhoriaescolar se desenvolvem no nível local. Transferem-se recursosàs escolas para implantação dos planos escolares

Professores capacitadose comprometidos

Delega-se autoridade às escolas para realizar mudançascurriculares e pedagógicas. Os professores têm considerávelresponsabilidade pelo desenvolvimento dos planos de melhoriaescolar. Delega-se autoridade aos diretores para queimplementem um sistema de avaliação do desempenho dosprofessores. Delega-se autoridade (e recursos) às escolas paraque tomem suas próprias decisões a respeito do tipo decapacitação que será dada aos professores.

Concentração nosresultados em termos deaprendizado

O plano de melhoria escolar enfatiza os objetos demelhoramento do aprendizado (e os resultados associados,como a redução da deserção e da repetência). A informaçãocom relação ao tipo de capacitação que dará aos professores étransparente.

Responsabilidade pelosresultados

Os diretores são designados por prazo fixo, sem que tal prazose renove se não forem cumpridos os objetivos de melhoria doaprendizado.

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Obviamente, a descentralizaçãonão pode converter os diretores dasescolas, acostumados a seguirpassivamente as ordens ministeriais, emlíderes dinâmicos da noite para o dia,mas pode permitir, e freqüentementepermite, um processo transparente ecompetitivo de seleção dos diretores queem parte busque identificar os líderes.Um bom exemplo disto é adescentralização de Minas Gerais, que(1) estabeleceu um procedimento paracertificar os candidatos qualificados paraconcorrer aos cargos de diretor deescolas, (2) exigiu que os candidatosapresentassem suas propostas demelhoria das escolas como parte doconcurso e (3) delegou autoridade àsjuntas escolares para efetuarem aseleção final do diretor da escola.

Os professores excelentes secomprometem com os altos objetivos epadrões da escola, possuem as sólidashabilidades pedagógicas exigidas paraalcançar esses objetivos, trabalhampermanentemente com o intuito demelhorar o ensino e o aprendizado porparte dos alunos e desempenham seutrabalho em um ambiente de trabalhoque lhes dá apoio. O compromisso dosprofessores é essencial paradesenvolver o trabalho em equipeexigido para que as escolasdiagnostiquem de forma contínua seuspróprios problemas e desenhem suaspróprias soluções. O trabalho em equipetambém é essencial para permitir que secompartilhe de forma contínua aexperiência requerida para melhorar aspráticas pedagógicas. As avaliaçõeseficazes do desempenho dosprofessores são essenciais para informara todos os professores o que precisa sermelhorado e a forma de fazê-lo. O temporequerido para participar na gestão daescola e melhoria da docência não seráfácil de encontrar em um ambiente detrabalho no qual não se destine aos

professores o tempo necessário paraestas atividades dentro de sua carga detrabalho normal. Em muitos países daAmérica Latina e do Caribe, onde sãocomuns as jornadas duplas e triplas,pode ser um desafio logístico encontrar oespaço e o tempo para que osprofessores participem.

A descentralização podecontribuir para a excelência docente demuitas maneiras distintas. Quando setransferem às escolas as decisõesrelativas aos assuntos pedagógicosimportantes, os professores recebemautoridade e têm motivação paratrabalhar coletivamente com o fim demelhorar os serviços prestados aosalunos. Quando se delega aos diretoresdas escolas a autoridade para fazeravaliações significativas do pessoaldocente, os professores podemconcentrar sua capacitação naquelesaspectos que precisam melhorar.Quando os recursos para capacitação eas decisões de capacitação são dados àescola, os professores e os diretorespodem adquirir a capacitação que de fatolhes está sendo exigida (orientada pelademanda) em lugar da capacitaçãoorientada pela oferta, definida peloministério da educação.

Uma docência de excelênciaconcentra-se no aprendizado dosalunos. Um sistema escolar concentradono aprendizado tem pedagogia, currículoe recursos apropriados às necessidadesdos alunos. Na maioria dos casos, é aescola local e seus professores queestão em melhores condições dediagnosticar e encontrar as soluçõespedagógicas adequadas aos problemasde aprendizado particulares dos alunos edas turmas da escola. Também éprovável que diferentes tipos de alunos –rurais, indígenas, pobres, adolescentes,urbanos, etc. – tenham distintasnecessidades de aprendizado, o que traz

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conseqüências para a distribuição derecursos financeiros às escolas por partedos níveis superiores de governo. Ascrianças rurais poderiam necessitarrecursos de menor tamanho, distânciasde translado razoáveis ou transporte pormobilização escolar. As criançasindígenas poderiam necessitar de umainstrução bilíngüe, que é mais onerosa.As crianças pobres poderiam precisaralimentar-se na escola e receber textosde estudo subsidiados.

A descentralização pode facilitare reforçar uma concentração noaprendizado dos alunos propiciando asinformações necessárias para avaliar osproblemas de aprendizado, delegando atomada das decisões pedagógicaspertinentes à escola e designandorecursos adicionais às escolas queapresentem necessidades especiais. Oproduto visível deste processo é umsólido plano de melhoria da escola,desenhado com a participação ativa dosprofessores e da comunidade, e comreais possibilidades de implantação.Uma boa informação a respeito doaprendizado dos alunos e do valoragregado da escola é essencial para odiagnóstico dos problemas deaprendizado, que, por sua vez, é parteessencial do plano de melhoria escolar.Também é essencial uma boainformação para monitorar o progressoem direção aos objetivos deaprendizado. A delegação das decisõespedagógicas pertinentes é fundamentalpara o desenho local de soluções paraos problemas locais de aprendizado.Finalmente, o financiamento éimportante, tanto por constituir um meiode implantar os planos de melhoriaescolar, como por permitir a introduçãode uma pedagogia que atenda àsnecessidades especiais. Em particular,na falta de recursos adicionais, ascrianças oriundas dos lares comdesvantagem educacionalprovavelmente não poderão cumpriradequadamente os objetivos

educacionais necessários para superar apobreza de seus pais.

O estabelecimento deresponsabilidade pelos resultados dáos incentivos necessários para umamelhoria educacional sustentada. Umsistema escolar com responsabilidadepelos resultados requer um conjunto deobjetivos mensuráveis de aprendizado,informações atualizadas com relação aodesempenho da escola na busca de taisobjetivos, gratificações pelo cumprimentodos objetivos e sanções pelo nãocumprimento, além de uma monitoraçãoativa do progresso. O ator normalmenteresponsável é o diretor da escola, ou seupessoal docente. O ator que faz a escolaresponsável pode ser o ministério daeducação, uma junta escolar, ou ambos.Na América Latina, o fracasso dosministérios em fazer as escolasresponsáveis é mencionado amiúdecomo o fundamento da criação de juntasescolares eleitas, que têm conhecimentolocal da escola, mas freqüentementecarecem da sofisticação necessária paraavaliar o desempenho de formasistemática.

Não pode haver responsabilidadepelos resultados no nível local, ou nonível da escola, se não houverdelegação de autoridade com relação àsdecisões pedagógicas e de destinaçãode recursos ao nível local. Adescentralização pode contribuir paraque haja responsabilidade pelosresultados no nível local através dadelegação de decisões, doestabelecimento de contratos baseadosnos resultados entre as escolas e asentidades de financiamento (incluindo osministérios do governo central e asjuntas escolares eleitas dirigidas pelospais) que especifiquem os objetivos deaprendizagem, a criação de sistemas deinformações, incluindo provaspadronizadas que meçam oconhecimento dos alunos para aferir ocumprimento dos contratos e a criação

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de um sistema de gratificações esanções relacionadas com odesempenho, inclusive com dispensados diretores das escolas. Por exemplo,a reforma de descentralização dosistema escolar de Chicago, Illinois, nosEstados Unidos, substituiu apermanência no cargo dos diretores deescola por contratos de quatro anos e

exigiu que cada diretor assinasse umcontrato anual baseado nos resultados,contratos esse em que se especificavamobjetivos anuais mensuráveis. Se asescolas não cumprissem os objetivos, odiretor poderia ser dispensado, ou opessoal docente redistribuído (verQuadro 4).

Tabela 4

Avaliação da descentralização da educação

Característicasdas escolas

eficazes

Variáveis dedescentralização

relacionadas com as escolaseficazes

Arg MG Chile S.Salv

Méx Nic

A comunidade seleciona odiretor

V ND V

Planos de melhoria escolar V V V

Liderança

Transferência dos fundos àsescolas

V V V V

Autoridade sobre o currículoda escola

V V V

Professores desenvolvem oplano de melhoria

V V V

Diretores avaliam osprofessores

V V ND V V

Professorescapacitados e

comprometidos

As escolas decidem acapacitação

V V V

Especificação dos objetivosde aprendizado

VConcentraçãono aprendizado

Informações transparentes V V V V

Nomeação de diretores porprazo determinado

V ND V

Competição pelos alunos V ND V

Responsabilidade pelos

resultadosPais com poder de decisão V V V

AS CONSEQÜÊNCIAS DADESCENTRALIZAÇÃO DAS ESCOLAS

Nesta seção tentamos avaliarcada um dos casos de descentralizaçãoda educação analisados nestedocumento em termos de suacapacidade de melhorar o aprendizado,especialmente no caso das crianças

provenientes de famílias pobres. Emalguns casos, como a Argentina, adescentralização foi um componente amais de uma reforma educacional maisampla. Em outros casos, como o Chile, areforma educativa e as mudanças nadescentralização das responsabilidadesevoluíram durante mais de uma década.Dada à complexidade que apresenta a

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avaliação das reformas, não tentamosseparar o componente da“descentralização” para avaliação, nemtentamos avaliar a reforma inicial. Antes,tentamos fazer uma avaliação dareforma em sua forma atual.

Os critérios para esta avaliaçãosão as características dedescentralização que a literatura depesquisa e a opinião profissionalatribuem às escolas de altodesempenho. Apresentamos a seguiruma avaliação resumida para cada paísanalisado neste documento.

Liderança

As experiências dedescentralização analisadas nestedocumento variam amplamente emtermos do grau em que foram geradascondições para que surja a uma forteliderança local. Nem a Argentina, nem oMéxico deram aos diretos das escolasqualquer autoridade ou responsabilidadesignificativa. O Chile deu recentementemaior autoridade aos diretores dasescolas municipais e, certamente, osdiretores das escolas privadassubsidiadas gozam há muito tempo deum alto grau de autoridade. As escolasEDUCO de São Salvador são em geralpequenas e freqüentemente carecem dediretores. Além disso, a autonomia dasescolas públicas tradicionais está sendoorganizada de forma lenta. Minas Geraise Nicarágua constituem os doisexemplos em que os diretores dasescolas têm significativa autoridade e,em Minas Gerais particularmente, oprocesso de seleção aberta valorizaimplicitamente as qualidades deliderança dos candidatos.

Excelência docente

O fortalecimento da capacidadedocente dos professores teve altaprioridade em muitos países da AméricaLatina nos últimos anos. A Argentina

iniciou um importante aperfeiçoamentode suas escolas normais. Em MinasGerais foi dada ênfase ao uso daeducação à distância para aperfeiçoar ashabilidades dos professores. No Chile,as universidades podem postularsubvenções destinadas aomelhoramento de seus programas decapacitação docente, e um grandenúmero de professores viajou ao exteriorcom o fim de aperfeiçoar suashabilidades pedagógicas. No México, foiintroduzida a Carrera Magisterial com ofim de fortalecer os incentivos para asavaliações e o desempenho docente.

Poucas das iniciativas deaperfeiçoamento do professoradoempreendidas na região, contudo, foramacompanhadas de uma minuciosaavaliação docente, destinação de tempoadicional para participação nasatividades escolares e preparo das aulase incentivos para que os professorestrabalhem e aprendam em equipe;fatores estes que parecem contribuirpara a melhoria das escolas (Dalin et.al.,1994). Entre os países analisados, oChile exibe as políticas mais compatíveiscom a modificação do comportamento eda capacitação dos professores. Otrabalho em equipe entre os professoreschilenos é estimulado através de (1)fundos disputados em concursos paradesenho e implantação de planos demelhoria escolar elaborados pelosprofessores, (2) gratificações(equivalentes, em média, a um saláriomensal) para os 25% das escolas queexibam o melhor desempenho, avaliadosegundo os índices de desempenho dasescolas e (3) a atribuição de tempo aosprofessores para que participem decírculos de desenvolvimento profissional,com apoio financeiro do Ministério daEducação.

Concentração no aprendizado

A ênfase na melhoria daqualidade e no aumento do rendimento

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dos alunos é evidente na reformaeducacional argentina, na reforma dedescentralização de Minas Gerais, nareforma chilena dos anos noventa – queainda se encontram em desenvolvimento– e em algumas das políticas eprogramas executados no México. Émenos evidente em São Salvador, ondea ênfase posta mais na ampliação doacesso, e na Nicarágua, onde seconcentrou, mais na participação dospais, que nos resultados acadêmicos.Apesar disso, mesmo naqueles paísesem que as reformas e as políticaseducacionais nacionais estão centradasno aprendizado dos alunos, nem sempreexistem as condições que permitemgerar eficazmente um enfoque noaprendizado no nível da própria escola.

A Argentina adotou umaambiciosa reforma destinada a capacitaros professores, dar um sofisticadofeedback com relação ao desempenhode cada aluno (no nível do ensinosecundário) e aportar financiamentoadicional para as crianças comnecessidades especiais. Ainda assim, asescolas, os professores e ascomunidades locais quase não têmautoridade para diagnosticar suaspróprias necessidades e desenhar suaspróprias intervenções. Em contraste, emMinas Gerais estimulam-se as escolas adiagnosticar, monitorar e avaliar; espera-se que elaborem planos de melhoriaescolar e o governo do estado dáfinanciamento para tais planos efeedback com respeito ao rendimentodos alunos. Ainda assim, nem todo esteesforço está necessariamenteconcentrado em objetivos específicos deaprendizado e os professores emembros da comunidade nem sempreparticipam ativamente do processo.

Tal como no caso argentino, areforma educativa mexicana foi dirigida eorientada em nível nacional. Apesar dasiniciativas de descentralização não teremfocalizado a melhoria do aprendizado,

outros componentes da reforma, queincluem mudanças na avaliação eremuneração dos professores e adestinação de recursos adicionais paraas crianças pobres e rurais indígenas,estão centrados no aprendizado.Excluindo-se as escolas da CONAFE,contudo, nem os professores, nem ospais encontram-se ainda ativamenteenvolvidos na promoção da melhoria doaprendizado no nível da escola(Gershberg, 1996a).

No Chile, a partir de 1990, asiniciativas de reforma enfocaram oaprendizado dos alunos, especialmentedas crianças pobres. Os professoresestão ativamente envolvidos nodiagnóstico de suas própriasnecessidades e no desenvolvimento dosprojetos de melhoramento de suaspróprias escolas. A UniversidadeCatólica (1998) avaliou os projetos demelhoria escolar realizados durante operíodo de 1992 a 1995 e concluiu que aprincipal mudança foi o aumento dainovação nas práticas pedagógicas,especialmente o uso de processos deaprendizado interativo e o aumento dotrabalho em equipe dos professores. Aavaliação também revelou que, emmédia, as escolas que haviamimplantado projetos de melhoriaexperimentaram um aumento norendimento dos alunos medido peloSIMCE. Contudo, apenas 60% dasescolas tiveram benefícios em termos derendimento, o que reflete o fato de quenem todos os projetos de melhoramentoenfocaram a melhoria do aprendizado, ealguns projetos tentaram atingirdemasiados objetivos distintos de formasimultânea.

Além do financiamento para osprojetos de melhoria escolar, o Ministérioda Educação do Chile deu financiamentoadicional para necessidades especiais,como o programa P-900, que concedeurecursos adicionais às 900 escolas maispobres do país. Publicam-se anualmente

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as pontuações médias dos alunos detodas as escolas do país nas provas e asescolas que demonstram maiorprogresso ao longo do tempo recebembonificações financeiras. Ainda que oministério da educação possa melhorar amonitoração e a avaliação dos padrõesde aprendizado, o Chile apresenta asmelhores condições para obtersignificativas melhoras no aprendizado.

Responsabilidade

É na área da responsabilidadepelos resultados que as reformasempreendidas na América Latinaapresentam as maiores carências. NaArgentina, no Chile e no México faltapelo menos um elemento crítico para quehaja uma real responsabilidade pelosresultados. Na Argentina não estãoespecificados os objetivos em termos dedesempenho, ainda não estão bemdesenvolvidos os sistemas paraavaliação sistemática do desempenho eninguém está em risco de perder seuemprego ou enfrentar uma redução deremuneração devida ao maldesempenho da escola onde trabalha.No Chile tampouco se conta comobjetivos específicos de desempenho eas escolas que exibem um desempenhodeficiente enfrentam poucos riscos. Omesmo ocorre no México. Mais ainda,nesses três países quase não existemjuntas escolares, de maneira que asescolas não são responsáveis, nemperante os pais, nem perante os níveissuperiores de governo.

Ao contrário, as juntas escolaresfuncionam ativamente em Minas Gerais,São Salvador e Nicarágua; osprofessores podem perder seusempregos se exibirem um desempenhodeficiente em São Salvador e naNicarágua, e nos três países os diretoresdas escolas correm o risco de perderemo cargo. Por outro lado, os objetivos deaprendizado raramente estãoespecificados com alguma precisão e os

sistemas de monitoração e aferição dodesempenho das escolas em relaçãoaos objetivos específicos precisam deconsiderável fortalecimento.

Conclusões empíricas

Embora seja difícil encontraravaliações rigorosas sobre adescentralização da educação, algumasforam encontradas. Revisamos asconclusões das avaliações levadas acabo em São Salvador e na Nicaráguacom a ajuda do Banco Mundial ecomplementamos tais conclusões comavaliações do processo dedescentralização no Brasil e no Chile,além de duas grandes cidades dosEstados Unidos: Chicago, Illinois eMênfis, Tennessee.

A avaliação do programa EDUCOde São Salvador feita por Jiménez eSawada (1998) compara o absenteísmodos professores e o rendimento dosalunos nas escolas EDUCO, com essesmesmos parâmetros nas escolastradicionais, controlando ascaracterísticas do corpo de alunos e odesvio na seleção (devido ao fato de queas escolas EDUCO não foramselecionadas ao acaso). Dois resultadosmerecem atenção. As escolas EDUCO,com sua estrita monitoração das escolaspor parte da comunidade e a possívelsanção aos professores, que podem nãoser recontratados, exibiram umabsenteísmo menor que as escolastradicionais e o rendimento dos alunosdas escolas EDUCO não divergia dorendimento exibido pelas escolastradicionais. Surpreendentemente, oestudo não encontrou nenhumadiferença entre as escolas EDUCO e asescolas tradicionais em termos donúmero de decisões tomadas no nível daescola, o que sugere a possibilidade deque o modelo EDUCO não estejatotalmente implantado. Por outro lado, ospais das escolas EDUCO mostram-setrês vezes mais dispostos a

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comprometer-se com as atividadesdiárias na sala de aulas que os pais dasescolas tradicionais. Por seu lado, osprofessores das escolas EDUCOdedicam muito mais tempo a reuniõescom os pais, e a possibilidade de quevisitem a família para consultar sobre osmotivos da ausência de um aluno émuito mais alta.

Em contraste com o que ocorreem São Salvador, uma avaliação dasescolas autônomas da Nicarágua feitapor King e Özler (1998) conclui que asescolas autônomas tomamsignificativamente mais decisões degestão escolar que as escolastradicionais, especialmente nos assuntosrelacionados com o pessoal e em suadeterminação do plano e do orçamentoda escola. Apesar disso, raras vezes asescolas autônomas tomam decisõesreferentes à capacitação docente. Outraconclusão chave da avaliação é que ograu de decisão efetivamente tomadopelas escolas autônomas é muitovariável e que existe uma relaçãopositiva e estatisticamente significativaentre o grau de decisão exercido e orendimento dos alunos. Além disso, arelação mais positiva com relação aoaprendizado foi encontrada nas variáveisque aferiam a tomada de decisões comrelação à contratação do pessoaldocente e à monitoração das atividadesdocentes. A Nicarágua também ilustra opossível papel do governo central nocontexto da descentralização. Umarecente avaliação qualitativa daautonomia das escolas da Nicaráguaverificou que os educadores recebemcom grande beneplácito a intervençãoativa do governo central na promoção deuma pedagogia de aprendizado ativo(Fuller e Rivarola, 1998).

A reforma de Minas Gerais nãofoi avaliada de forma sistemática, mas osresultados da prova nacional derendimento escolar do Brasil colocamMinas Gerais em primeiro lugar, ou

próximo do primeiro lugar em termos dorendimento de seus alunos em todos osgraus e matérias (INEP, 1997). Asreformas empreendidas pelo estado deMinas Gerais foram reproduzidas emparte por vários outros estadosbrasileiros. Em particular, diversosestados adotaram (1) a criação de juntasescolares, (2) a transferência direta derecursos às escolas e (3) a eleição localdos diretores das escolas. Utilizandodados cronológicos transversaiscombinados obtidos dos estados, Paesde Barros e Silva Pinto de Mendonça(1998) analisaram a relação entre estasreformas e uma série de resultados derendimento escolar: as taxas totais dematrículas, as taxas de repetência, asdefasagens entre a idade e a série, e orendimento dos alunos aferido segundo aprova nacional de rendimento escolar doBrasil, SAEB. Encontraram resultadossignificativos do ponto de vistaestatístico, porém mesclados. Oestabelecimento de juntas escolares e atransferência direta de recursos estãoassociados a um aumento da presença euma redução na defasagem entre idadee série, mas não apresentam umarelação estatisticamente significativa como rendimento dos alunos. A eleição localdos diretores das escolas, por outro lado,está associada positivamente abenefícios em termos de rendimento dosalunos, mas não a outras medidas dorendimento escolar.

Como se observou anteriormente,o Chile passou por duas fases dereforma. A primeira, iniciada em 1981,enfatizou a mudança da estrutura ou aorganização do sistema educacionalatravés da municipalização e aintrodução da concorrência e da escolha.Uma simples comparação daspontuações dos alunos nas provas derendimento durante a década de oitentamostra uma redução do aprendizado,mas durante este período tambémbaixaram os gastos educacionais reaispor aluno, o que dificulta isolar o efeito

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da reforma. Apesar disso, um estudo de1998, realizado por McEwan e Carnoy,reuniu dados de especialistas no temacom o intuito de examinar de quemaneira foi afetada a qualidade dasescolas públicas, medida em termos dasmudanças nas pontuações dos alunosnas provas de rendimento, pelo grau deconcorrência e escolha nos distintosmunicípios e ao longo do tempo.Concluíram que este aspecto da reformaeducativa chilena não tivera qualquerefeito sobre a qualidade das escolaspúblicas. Esta conclusão confirma asavaliações qualitativas realizadas poroutros especialistas, no sentido de que amunicipalização não produziu nenhumamudança substancial, nem nocomportamento, nem no desempenhodas escolas públicas (Espínola, 1997).

A segunda fase da reformachilena iniciou-se me 1990 e, como já foiobservado, nesta fase, simultaneamente,aprofundou-se a descentralização eestabeleceram-se objetivos clarostendentes a melhorar a qualidade e aeqüidade. Em contraste com o queocorrera na década de oitenta, orendimento dos alunos no examepadronizado chileno, o SIMCE, melhorousignificativamente, tanto em linguagem,como em matemática (Cox e Lemaitre,1999). Em nível nacional, o número derespostas corretas aumentouaproximadamente 18%. Também aqui,contudo, é difícil isolar os efeitos dasreformas de descentralização, tais comoa introdução de projetos de melhoria

escolar, dos de outras reformas (como acapacitação docente, por exemplo) e deum aumento significativo do gastodurante a década.

As conclusões no caso de SãoSalvador, Nicarágua e Chile secomplementam com duas avaliaçõesminuciosas realizadas em duas grandescidades dos Estados Unidos que têmuma grande população de alunos pobrese de minorias: Chicago e Mênfis.Conforme análise do Quadro 1, Chicagointroduziu reformas, em grande medidaestruturais, em 1988 e continuou comuma reforma de ênfase muito maior noconteúdo, em 1995. Um consórcio deinstituições acadêmicas dirigidas pelaUniversidade de Chicago monitorou eavaliou minuciosamente a reforma deChicago desde o início. O relatório deavaliação mais recente conclui que osbenefícios obtidos ano a ano em termosdo aprendizado dos alunos aumentaramsignificativamente (por exemplo, umamelhora de 19% no rendimento dosalunos da quinta série entre 1992 e1996) desde o início da reforma, apesardo fato de ter diminuído gradualmente onível socioeconômico dos alunos (Bryk,Thum, Easton e Luppesca, 1998). Asprimeiras avaliações demonstraramtambém que as iniciativas de reformadas escolas resultantes da autonomiatêm tanta probabilidade de iniciar-se nosbairros pobres quanto nos ricos.

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Diferente do caso de Chicago, areforma de Mênfis se concentrou, desdeo início, notadamente no conteúdo (ver oQuadro 2). A avaliação da reformaescolar de Mênfis confirmou osresultados de Chicago quanto amelhoramentos sustentados ao longo dotempo. Antes da implantação da reforma,as escolas experimentais (aquelas queposteriormente empreenderam reformasno nível da própria escola), obtiverammenores benefícios em termos deaprendizagem dos alunos que um grupode escolas de controle. Depois de umano da implantação, os benefícios dasescolas experimentais e de controleeram os mesmos e, depois de dois anos,o rendimento dos alunos das escolasexperimentais já era significativamentemaior que aquele dos alunos das escolasde controle (Ross, Sanders, Wright e

Stringfield, 1998). Finalmente, umaavaliação da descentralização de Mênfisconfirmou que a liderança por parte dosdiretores das escolas e o compromissodos professores com as reformas foramaspectos críticos para o sucesso de suaimplantação.

Em conjunto, as avaliações deSão Salvador, Nicarágua, Chile, Chicagoe Mênfis apresentam sólida evidência deque a descentralização da educaçãopode melhorar o aprendizado. Cabeassinalar que aqueles casos quedemonstraram maiores benefíciosefetivos enfatizaram a autonomia dasescolas junto com uma reformapedagógica, o que é especialmenteeficaz no caso de Chicago a partir de1995, de Mênfis e do Chile a partir de1990.

Quadro 1

Chicago: uma ênfase inicial na entidade que exerce a autoridade

Chicago fez duas reformas educativas. A primeira, iniciada em 1988, concentrou-se naentidade que exercia a autoridade, enquanto a segunda, do início da década de 95, descentralizoualgumas faculdades e enfatizou a melhora do aprendizado. A reforma de 1988 criou juntasescolares eleitas dirigidas pelos pais, com autoridade para contratar e demitir os diretores dasescolas. A junta trabalha com o diretor na preparação e monitoração de um plano dedesenvolvimento escolar. A estabilidade dos diretores nos cargos foi substituída por contratos dequatro anos. Os diretores receberam mais autoridade para contratar os professores, e para decidirsobre o orçamento, além de maior controle sobre as decisões referentes ao currículo.

Em 1995 existia uma percepção generalizada de que as melhorias educacionais nãoocorriam com suficiente rapidez em Chicago. Como resultado, o prefeito tomou em suas mãos ocontrole e nomeou um conselho escolar distrital central e uma equipe de direção de vezoempresarial. O conselho tinha direito a impor sanções sobre as escolas que apresentassemdesempenho deficiente, incluindo autoridade para dissolver a junta escolar e avaliar e demitir osdiretores (em conjunto com as juntas). Uma das primeiras medidas foi deixar em situaçãocondicional 109 das 557 escolas públicas de Chicago devido a seus deficientes desempenhosacadêmicos. A reforma de 1995 também estabeleceu uma entidade central responsável pelarevisão e avaliação do desempenho. Finalmente, aumentou a autonomia orçamentária de todas asescolas, incluindo o fato de dar a cada diretor liberdade para terceirizar uma ampla diversidade deserviços escolares.

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Resumo

A descentralização da educaçãoé um fenômeno generalizado em todo omundo, e a América Latina não é umaexceção. Apesar de haver argumentoseconômicos e educacionais a favor dadescentralização, as formas particularesde descentralização aplicadas na maioriados países da América Latina obedecemantes a motivos políticos. Dadas amagnitude das iniciativas dedescentralização da educação na regiãona última década e as formas que estatomou, é oportuno avaliarem-se seusefeitos.

É difícil avaliar as reformas dedescentralização devido (1) à carênciade dados de referência, (2) àimplantação incompleta de muitoselementos das reformas e (3) às

defasagens entre a implantação e asmudanças em fatores tais como ocomportamento e a atribuição derecursos, fatores estes que afetam oaprendizado. A dificuldade de avaliar asreformas aconselha precaução nainterpretação dos resultados. A escassezde avaliações rigorosas da experiênciada América Latina nos levou a basearnossas conclusões gerais, em certamedida, em avaliações sólidas deiniciativas de descentralizaçãoempreendidas em outras regiões.

A existência de poucasavaliações do impacto dadescentralização sobre os resultados emtermos de aprendizagem também noslevou a aplicar um enfoque alternativo,para inferir os efeitos, a partir do grau decorrespondência entre as característicasdas reformas de descentralização e as

Quadro 2

Mênfis: Descentralização com enfoque na melhoria do aprendizado

As escolas de Mênfis, Tennessee, atendem a uma população majoritariamente pobre edesfavorecida do ponto de vista educacional. Frustrada pelo rendimento acadêmicopersistentemente baixo dos alunos, a cidade decidiu em 1995 dar autonomia limitada a algumasescolas com o objetivo de estimular reformas educativas no nível das escolas. Cada escola formouuma junta escolar assessora composta pelo diretor, pelos professores, e pelos pais e outrosmembros da comunidade. A principal função das juntas é de natureza técnica – diagnosticar asnecessidades, chegar a um acordo sobre as reformas e monitorar o avanço no aprendizado dosalunos – e, ainda que sua natureza jurídica seja de assessoria, suas opiniões são levadas a sério.

Solicitou-se a cada escola do distrito de Mênfis que adotasse uma reforma, partindo de uma gamade oito modelos distintos de reestruturação escolar. Apesar de divergirem em orientaçãopedagógica, os modelos compartilham diversas características: uma maior autonomia das escolas(especialmente em questões pedagógicas); uma visão comum dos objetivos da escola, refletida noplano de desenvolvimento escolar; contratos entre o diretor da escola e a administração centralbaseados nos resultados, com metas específicas e quantificáveis; trabalho em equipe na escola; euma constante monitoração do progresso, incluindo a aplicação de provas padronizadas.

O Escritório Central de Educação de Mênfis continuou desempenhando um importante papel noestabelecimento de altos padrões (por exemplo, todos os alunos das terceira e oitava séries deviamser aprovados em provas padronizadas de matemática e ciência para serem promovidos). Afixação dos padrões mínimos e dos currículos básicos, o fomento ao aperfeiçoamento docenteatravés da oferta de uma ampla gama de opções e oportunidades de capacitação, a provisão definanciamento adicional para cobrir os custos de implantação dos planos de desenvolvimentoescolar (destinando maiores montantes às escolas que atendem aos pobres) e estabelecendosistemas de monitoração e avaliação para dar às escolas um feedback constante com relação aseus desempenhos.

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características associadas às escolas dealto desempenho. O fato de que asreformas escolares norte-americanas desucesso e bem avaliadas – de Chicago ede Mênfis – terem compartilhado ascaracterísticas da descentralizaçãoassociadas pelos educadoresprofissionais às escolas públicaseficazes valida este enfoque. Éinteressante considerar que muitas dasrecomendações feitas pelos educadorespara criar escolas eficazes coincidemcom as prováveis prescrições doseconomistas.

O desenho de reformas dedescentralização para melhoria doaprendizado é complicado devido ànatureza da educação. Por exemplo, édifícil para algum ator de fora da escolamonitorar seu desempenho e fazê-laresponsável por ele. Afinal, são vários osresultados finais de uma escola, quasetodos difíceis de aferir. A experiênciademonstrou que é especialmente difícilmedir o valor agregado da escola naobtenção de resultados acadêmicos(Ladd, 1996). Mais ainda, quando osprofessores trabalham de forma isolada,têm a possibilidade de fugir a seusdeveres, sem que isto implique sériosriscos em termos de conseqüênciasnegativas. Finalmente, os poderosossindicatos dos professores e a proteçãonormativa (freqüentemente consagradanos textos legais na América Latina)dificultam a punição dos professores quedemonstrem um mau desempenho,mesmo quando é possível identificá-los.

Para os economistas, estesproblemas de gestão requerem umasérie de soluções. Em primeiro lugar,devem ser feitos marcantes esforçospara fornecer boas informações arespeito do desempenho das escolas edos professores que levem em conta acomplexidade do processo de produçãona educação. Isto poderia exigir oestabelecimento de um organismoindependente encarregado de realizar

auditorias externas às escolas que nãose limitem simplesmente a identificar osresultados finais, mas que diagnostiquemos problemas e proponham soluções.Em segundo lugar, deve-se dar aosdiretores das escolas um maior grau deautoridade; estes profissionais têm muitomaior capacidade de monitorar ocomportamento das escolas e dosprofessores que os organismos políticoslocais, incluídas aqui as juntas escolares.Em terceiro lugar, a docência teria de serorganizada de maneira a minimizar afuga dos deveres e permitir gratificaçõese sanções pelo desempenho. Para tanto,é necessário que os professorescompartilhem suas experiências etrabalhem o mais possível em equipe.Em quarto lugar, dado o algo risco defuga dos deveres, os professores devemconverter-se em defensores e donos dasiniciativas de melhoria do ensino,inclusive das decisões referentes a suaprópria capacitação. As soluções dosproblemas educacionais impostas defora (vale dizer, de cima) têm altaprobabilidade de fracasso na ausênciade uma campanha eficaz decomunicações que angarie o apoio dosprofessores.

Duas das reformas latino-americanas analisadas neste relatório –a do Chile e a de Minas Gerais –abarcam um grande número doselementos que, segundo as pesquisasfeitas, dão origem às características dasescolas eficazes. Apesar de nenhumadestas reformas ter sido submetida auma avaliação rigorosa, a evidênciadisponível é positiva. Outras duasreformas latino-americanas – de alcancemais limitado que as do Chile e de MinasGerais – foram avaliadas em termos deseus efeitos, obtendo-se resultados maiscontraditórios. O programa EDUCO deSão Salvador ainda não demonstrouefeitos positivos sobre o aprendizado,coisa que já ocorreu no caso das escolasautônomas da Nicarágua. A reforma daNicarágua delegou considerável

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autoridade aos diretores das escolas, umaspecto que, segundo as conclusões depesquisas realizadas no Brasil, estáassociado a benefícios em termos deaprendizagem.

Em resumo, há cada vez maiorevidência de que pelo menos algumasdas características das reformas dedescentralização da educação centradasna autonomia das escolas, em oposiçãoà autonomia regional ou municipal,contribuem para o surgimento de escolasde alto desempenho. A descentralizaçãoem nível de governos subregionaistambém pode produzir alguns benefícioseducacionais ao permitir um maior graude inovação e maior flexibilidade paraadaptar a alocação dos recursos aospreços locais – mas isto ainda está porser demonstrado.

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