presupuesto instrumento tÉcnico y legal …
TRANSCRIPT
1
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS-UNLP
ESPECIALIZACIÓN EN ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y
CONTROL DEL SECTOR PÚBLICO-
PRESUPUESTO- INSTRUMENTO TÉCNICO Y LEGAL/ INSTRUMENTO
POLÍTICO Y DE GESTIÓN
CRA MARÍA ALICIA FRANCO
2
INDICE
INTRODUCCIÓN 3
1.EL PRESUPUESTO – HERRAMIENTA DE GESTIÓN PUBLICA 5
2. LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS EN EL MARCO INTERNACIONAL Y SU REPERCUSIÓN
EN LA ARGENTINA. 17
3. LAS MEDIDAS REFORMADORAS A NIVEL NACIONAL, PROVINCIAL Y MUNICIPAL. LEYES
24156, 13767 Y DECRETO 2980/00. 19
4. LAS CUESTIONES PENDIENTES EN LA REFORMA DEL SECTOR PÚBLICO 30
5. EL ORDEN MUNICIPAL. LA MODIFICACIÓN DE LA LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES. 32
6. ANÁLISIS DEL CONTEXTO POLÍTICO DE ARGENTINA EN EL 2011. PROCESO DE
APROBACIÓN DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO NACIONAL. 35
7. CASO OBRAS PARA EMERGENCIA HIDRAULICA DEC 152/13. LEY 11.340 41
8. CONCLUSIÓN. 50
BIBLIOGRAFÍA 69
APENDICE LEGAL
3
INTRODUCCIÓN
En el presente trabajo se desarrollará uno de los dilemas presupuestarios de
actualidad: el tema en discusión es si el Presupuesto es una herramienta técnica y
legal simplemente o si es un verdadero instrumento político y de gestión.
A partir de esta consigna, se discutirán opiniones sobre si el presupuesto es un
elemento para poder determinar los propósitos y programas del gobierno.
Se visualizarán las relaciones con el sistema político, sus causas y las posibles
consecuencias de dicho comportamiento.
La Reforma de la Administración Financiera del Estado Nacional se introdujo con la
sanción de la Ley 24.156, del 30 de septiembre de 1992. En ella no sólo se
implementaron metodologías y conceptos vinculados con la formulación, ejecución y
evaluación del Presupuesto Público sino que se distinguió al Presupuesto como
herramienta de gestión y de información de políticas públicas a corto, mediano y largo
plazo, siempre buscando la máxima efectividad, eficacia y eficiencia.
El Sistema Presupuestario se convirtió así, en uno de los pilares del proceso de
transformación y modernización del sector público.
Por su parte, en la órbita provincial se adhiere a esta Reforma a través de la Ley 13767
(decreto reglamentario n° 3260/08) adoptando los mismos conceptos, principios y
metodologías que en la Nación.
En tanto , en el orden municipal, se adhiere por el Decreto 2980/00 con la intención de
difundir las acciones de transformación encaradas en la propia administración
provincial, impulsando, con el apoyo financiero del Banco Mundial, un proyecto de
reforma integral de la administración financiera y de los recursos reales en el ámbito de
los municipios bonaerenses; además se ahonda la discusión tomando en cuenta el
proyecto de modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) a través del
cual se reordena la normativa referida a los municipios de la provincia de Buenos Aires.
En el ámbito de la CABA se instrumenta los sistemas de Gestión, Administración
Financiera y Control del Sector Público de la Ciudad de Buenos Aires y establece la
organización y funcionamiento de sus órganos por la Ley 70.
Se incorporan temas como la técnica presupuestaria, el Presupuesto por Programa es
un ejemplo y su base jurídica (LAF Titulo II, decretos, resoluciones, disposiciones y
4
circulares que reglamentan la ley).
Se abarcan temas relacionados, como la gobernanza pública, sistemas de seguimiento
de resultados de gestión, la evaluación y la presupuestación por resultados, algunas
experiencias en países como Estados Unidos para tratar de rescatar algún concepto
aplicable a nuestro país.
Se incluirán casos de la realidad de nuestro país y nuestra provincia.
Se analizará un ejemplo en particular a nivel nacional, como fue la aprobación del
proyecto de Ley de Presupuesto del Ejercicio 2011, evaluando el contexto político de la
Argentina.
A nivel provincial y municipal se investigará otro caso muy relevante y que ha causado
daños irreparables que a nuestra ciudad a tocado de manera especial como lo fue la
inundación de la ciudad de La Plata acaecida el 2 y 3 de abril del corriente año.
Finalmente, se vislumbrará una conclusión personal para el tema central del trabajo,
siendo de importancia para cualquier profesional de las ciencias económicas que actúe
en el sector público sea nacional, provincial o municipal, tener en cuenta que las
herramientas técnicas adquiridas en la casa de estudios sirven de guía al dirigente
político y muchas veces pueden llegar a cambiar los rumbos de aquellas decisiones
que en otra gestión anterior fueron erróneamente tomadas.
5
1-EL PRESUPUESTO-HERRAMIENTA DE GESTION PUBLICA
La presupuestación pública como base del proceso político
La Ley de Presupuesto y todo el proceso de su formulación, aprobación, modificación,
programación de la ejecución y su posterior evaluación son claves para las decisiones
de política y la gestión.
La importancia del Presupuesto, del proceso o de la administración presupuestaria es
independiente del enfoque con que se analice la gestión pública.
De la doctrina imperante y de las diversas experiencias surgen las siguientes hipótesis
sobre los temas que el presupuesto público debiera contener:
• Reflejar la totalidad del accionar público y, en consecuencia, representar
integralmente el programa general de gobierno.
• Incluir todos los elementos determinantes del proceso de asignación de recursos: las
necesidades (las carencias), los bienes que las satisfacen, que surgen de los distintos
tipos de prestaciones y los insumos que se destinan para su generación, en sus
diferentes instancias (el momento de la decisión de asignación, el momento de la
ejecución del programa general de gobierno y el momento de la evaluación integral
concluida la gestión presupuestaria).
• Cumplir en su plenitud las condiciones básicas para su evaluación integral, requisito
fundamental para dinamizar el accionar público, incorporar la coyuntura, posibilitando
procesos de corrección y reasignación; primero, en la priorización de las necesidades a
atender y en segundo lugar, en la asignación de recursos propiamente dicha a las
diferentes prestaciones.
• Incluir desarrollos destinados a países con estructura federal de gobierno que
plantean procesos de asignación de recursos de mayor complejidad, donde conviven
múltiples mecanismos asignadores, como consecuencia de la descentralización de las
decisiones.
Paradigmas sobre el papel de las administraciones públicas
En los estudios realizados surgen paradigmas sobre lo que son y lo que hacen las
administraciones públicas y se ha mantenido fiel a tradiciones analíticas como la
6
weberiana y la marxista.
Es posible identificar diversas fases o periodos analíticos dentro del estudio de la
administración pública y que resulta necesario conocer para poder analizar
adecuadamente la dimensión organizativa de los gobiernos.
Se describen a continuación las principales características de las administraciones
públicas en el estado liberal, el estado del bienestar y la gestión del neo- bienestar.
La administración pública en el Estado liberal:
El primer período comprende el estudio de lo que ha sido tradicionalmente denominado
como el estado policía o estado liberal.
Temporalmente comprende la segunda mitad del siglo XIX y las primeras tres décadas
del siglo XX.
Surge la disciplina de la administración, también conocida como Ciencias
Administrativas o Ciencias del Gobierno. El enfoque dominante se construye a partir de
las explicaciones y herramientas analíticas que se dan en torno a la consolidación de
los estados-nación, sobre todo en Europa.
Las primeras definiciones sobre lo que implica, para la conducción de los asuntos de
gobierno, la creación de sistemas constitucionales amplios en los que se perfilaban ya
cuestiones asociadas al comercio internacional, la expansión de la industria como
mecanismo idóneo de progreso, y la existencia de una comunidad internacional
compuesta por Estados débiles y fuertes.
Los fines últimos del Estado eran la representación de la voluntad colectiva y se
lograrían si la autoridad era capaz de promover y proteger la actividad de los
individuos, a quienes se consideraba el eje fundamental y motor principal del progreso
y del bienestar.
De esta forma, la administración pública se concibe como protectora de libertades y
derechos. De ahí que sus diversos énfasis se encuentren en el perfeccionamiento del
derecho, en la promoción de la ciudadanía ajustada a las definiciones de propiedad, y
en el ejercicio de facultades de supervisión y vigilancia del orden social. Si bien
existieron nociones generales sobre la existencia de derechos colectivos, como fue el
caso de las medidas de protección social que el régimen bismarckiano implantó al
unificarse los Estados germánicos, en esta fase la noción colectiva del bienestar y la
7
responsabilidad del Estado respecto a ella son casi inexistentes.
Lo mismo puede decirse de nociones como la división de la soberanía o la distribución
de competencias públicas entre niveles o ámbitos de gobierno. Estas nociones
resultaban innecesarias o contradictorias frente al propósito de unidad nacional o, si se
quiere de unificación de sistemas y regímenes.
La evolución del enfoque en el contexto estadounidense siguió un patrón diferente
respecto a Europa Occidental, aunque manteniendo las mismas tensiones
conceptuales. En este caso, las visiones sobre el gobierno y la administración pública
carecieron de los problemas políticos asociados a la consolidación de los Estados
nacionales
Sin embargo, el continuo progreso material de la sociedad estadounidense llevó al
desarrollo de nociones que centraron su atención en la clara separación de los ámbitos
de decisión política de los de instrumentación o aplicación práctica.
La dicotomía “política-administración” se plantea para ofrecer diversas posibilidades de
análisis.
Estado del bienestar
El paso de la idea del Estado liberal al Estado del bienestar es producto de los ajustes
que tienen lugar en la propia organización de los Estados-nación de principios del siglo
XX.
El ajuste de mayor importancia proviene del reconocimiento de los límites que el
desarrollo capitalista industrial mostró en la década de los veinte.
El famoso miércoles negro en Wall Street en 1929 constituyó la muestra fehaciente de
las severas limitaciones que la circulación del capital tenía por entonces, limitaciones
relativas sobre todo a la escasa capacidad de consumo de los bienes y servicios
producidos. La aguda concentración del capital y la abierta exclusión de la gran
mayoría de la población de los mecanismos de consumo fueron identificadas como los
dos componentes de una misma fórmula que podía ser revertida.
Los asuntos del gobierno y la administración pública adoptan un nuevo enfoque que
lleva a integrar a los principios de participación y representación como es el principio de
la protección.
El moderno Estado del bienestar se convirtió en una parte intrínseca del capitalismo
8
posterior a la segunda guerra –la era dorada-, una era en la que la prosperidad, la
igualdad y el pleno empleo parecían estar en perfecta armonía.
Los Estados del bienestar de las naciones occidentales fueron construidos para
soportar y alimentar una economía dominada por la producción en masa.
En la era del consenso Keynesiano no parecía haber conflicto entre la seguridad social
y el crecimiento económico, o entre la igualdad y la eficiencia.
De entonces en adelante, a la autoridad ya no sólo le competía vigilar que libertades y
derechos individuales no fueran afectados o infringidos.
La necesidad de ampliar los mercados y de asegurar la adecuada circulación del
capital se traducen en un solo concepto conocido como bienestar colectivo. La
vivienda, la educación, la salud y la protección al factor trabajo encuentran expresión
en los nuevos sistemas creados por los gobiernos.
Gestión del Neo-bienestar
La concepción de una nueva forma de gobernar basada en el fenómeno de la
asignación de los recursos públicos, se busca profundizar desarrollos que generen las
condiciones para maximizar el proceso de asignación de estos recursos públicos.
La idea de que al Estado correspondía velar por el bienestar de toda la población se
corrigió añadiendo la expresión “siempre y cuando no afecte la distribución del ingreso,
la tasa de retorno y el clima macroeconómico”.
La necesidad de ajustar el principio de protección a una definición más relativa que
terminó siendo definida como eficiencia. Esto es, que dada la relativa fragilidad del
equilibrio macro-económico ante las actuaciones del sector público, éste debía asumir
la responsabilidad de autolimitarse y controlar su actuación de forma tal que el
propósito de beneficiar a un sector social o actividad cualquiera no produjese un efecto
inverso en cualquier otro.
Esto explica también el énfasis dado al equilibrio en las finanzas públicas y la
permanente búsqueda por reducir y eliminar el déficit presupuestal.
Dentro de las corrientes de pensamiento económico vinculadas al sector público, se
pueden diferenciar y sintetizar dos grandes líneas.
1) Aquellas teorías que justifican la intervención del Estado como consecuencia de
imperfecciones del mercado.
9
Se procura estudiar -¿cómo alcanzar la “óptima o eficiente asignación de
recursos”?.
El enfoque de los economistas se reflejaba en un modelo de mercado
particionado en bienes públicos y bienes privados, tendiendo así a la eficiencia
por medio de un sistema de precios al que se producía los bienes al menor costo
posible según las preferencias de los consumidores (óptimo de Pareto).
Diferenciándose los bienes públicos de los bienes privados a causa de la no
rivalidad y /o no excluyentes y teniendo en cuenta la falta de información en esas
preferencias de los individuos se identifican así lo que se conoce como las fallas
del mercado.
Redefiniendo los conceptos de bienes públicos de los bienes privados en puros
semipúblicos o mixtos según el grado de exterioridades los mismos.
Se considera a la presupuestación como un proceso racional, para luego tomar
decisiones de objetivos y programas gubernamentales, que siempre se originan
en una necesidad pública a ser satisfecha.
Tanto se trate de organizaciones públicas como de privadas, que ellas tengan o
no fines de lucro, una primer tarea es la de establecer qué justifica su origen y su
actual funcionamiento. En ese sentido, para ello se hace imprescindible definir
las siguientes cuestiones:
Cuál es el segmento de población –en sus aspectos cuantitativos y cualitativos-
que se proponen atender?
Para esa atención, qué necesidades de dicha población se procura satisfacer?
Cuál es el tipo y magnitud de los productos y servicios a generar que provean a
su satisfacción?
Qué valor le asignan los consumidores/ usuarios potenciales a los productos y/ o
servicios que la organización está en condiciones de proveer?
La noción neo-liberal del Estado ocurre a partir del agotamiento o abandono de las
estrategias antes aplicadas para ajustarse a esta nueva situación se ha definido como
el paso del “Consenso de Washington” al “Consenso OCDE”.
La idea de que los Estados se enfrentan a la posibilidad de tener que asumir una
orientación mixta, compuesta por elementos del viejo Estado del bienestar y
10
definiciones de la etapa neoliberal, bien puede caracterizarse como un paradigma
emergente del neo-bienestar.
Este paradigma reconocería, de un lado, que el Estado no puede, ni debe renunciar a
la tarea de proteger a la población mediante la promoción de sistemas de bienestar.
Esto significa que el Estado mantiene sus nociones básicas por cuanto toca a los fines
que persigue y a la utilidad última que justifica su existencia. Pero, por otro lado, el
reconocimiento de la vigencia de los fines no significa que las formas de actuación que
se usaron en el pasado cuenten con la misma dosis de legitimidad. La etapa neo-liberal
demostró la posibilidad de que el Estado cuente con una mejor organización y un
desempeño más eficiente.
Por tanto, el Estado del neo-bienestar tendrá que establecer una nueva administración
pública en la que las discusiones tenderán a distinguir con mayor énfasis y claridad lo
que tiene que ver con la determinación de los fines del Estado, de aquello que tiene
que ver con los medios o formas concretas de alcanzar esos fines; es decir, distinguir y
diferenciar las problemas relativos a la provisión de bienes y servicios públicos de los
que configuran los medios concretos para su producción.
Y otras teorías sustentadas en la concepción de que la asignación óptima de recursos
es función de la distribución del ingreso y por lo tanto la equidad distributiva es un juicio
de valor social que se convierte en un determinante de la política económica y que
puede dar lugar a distintos óptimos, según la concepción de equidad social elegida.
En esta última corriente se encuadra como principal exponente de la Teoría del
Bienestar a Richard Musgrave, quien justifica la intervención del Estado, además de
por las fallas del mercado tradicionalmente aceptadas, por problemas de inequidad en
la distribución del ingreso, para garantizar la estabilidad (de precios y pleno empleo de
factores) y procurar el crecimiento económico.
Existe un reconocimiento de la intervención del Estado y una creencia de que el
proceso de asignación es irregular, imperfecto; constituye el resultado de numerosos
procesos de negociación.
11
Aspectos económicos, jurídicos y de gestión del fenómeno presupuestario
El análisis de la dimensión política revela el hecho de que la iniciativa para formular el
presupuesto del sector público radica en el gobierno o poder ejecutivo. Esto implica que
el partido político o la coalición de partidos políticos en el gobierno delineará en su
propuesta de presupuesto su respectivo programa de gobierno, sus políticas públicas y
sus programas de implementación. Sin embargo, la aprobación de dicho presupuesto
requiere de la participación del Poder Legislativo, lo que introduce un equilibrio entre
las fuerzas que participan en los poderes del Estado en un régimen democrático.
El presupuesto constituye un elemento clave en la gestión pública, según Sanz (2001),
sea cual sea el tipo de organismo o nivel de gobierno ya que recorre todos sus
componentes y está detrás de cada uno de los aspectos de la gestión pública.
Peters (1999), enfatiza en la dimensión política del presupuesto, señalando que entre
los procesos políticos que afectan a las administraciones públicas, es posible que el
proceso presupuestario sea el más importante.
Desde la perspectiva económica, se destaca el hecho de que el proceso
presupuestario tiene implícito el problema de la asignación de recursos en la economía.
Los enfoques económicos se centran en analizar cómo el Presupuesto y su
composición afectan la función de bienestar de la sociedad. Petrei (1997).
El Presupuesto del Sector Público está sometido a una serie de principios que otorgan
un marco para la administración presupuestaria y financiera. Estos principios se
pueden agrupar en políticos, contables y económicos Sanz (2001).
Los principios políticos son criterios normativos que responden a la idea del
presupuesto del sector público como instrumento de equilibrio de poderes y de
distribución de competencias dentro del estado constitucional.
Para los años 80, la discusión teórica respecto del fenómeno presupuestario ya se
había consolidado.
Uno de los aportes más importantes es la introducción del concepto de
“incrementalismo”. En su obra The Politics of the Budgetary Process, Aaron
Wildavsky(1964), explica las pautas de cambio observadas en los presupuestos donde
se evidenció que estos aumentaban en forma estable y previsible.
12
El autor observó una tendencia marcada del poder legislativo a asignar los mismos
incrementos porcentuales al presupuesto de un organismo público año tras año.
Dos factores fundamentales del proceso presupuestario operan a favor de los
resultados incrementales.
El primero, es que el presupuesto público típico involucra tomar decisiones que asignan
un porcentaje importante de los recursos de la economía. Las decisiones deben
tomarse en un tiempo relativamente breve, bajo gran presión política. Por consiguiente,
se observa una marcada tendencia a aceptar la distribución existente de los gastos
como algo dado, concentrándose, en las desviaciones de las pautas existentes.
Muchas veces, tampoco se dispone del equipo analítico requerido para una revisión
completa anual del presupuesto.
La segunda característica del proceso presupuestario que ayuda a producir soluciones
incrementales es la naturaleza secuencial y repetitiva de la presupuestación, donde los
actores que participan en el proceso permanecen por períodos superiores a la vigencia
del presupuesto lo que les permite generar estrategias de mediano plazo.
Peters (1999) explica que de este modo, los legisladores pueden minimizar sus costos
de toma de decisiones y concentrarse en los casos más importantes y excepcionales y
no en las decisiones más ordinarias.
En las diversas actividades del estado existen grandes controversias, difíciles de
resolver.
En cada medida presupuestaria, fiscal y/o monetaria se presentan discrepancias, por
ello es preciso primero comprender los objetivos de la política gubernamental, algunos
de estos objetivos pueden ser múltiples, se necesitará de un modelo para tomar
decisiones e interpretar el proceso político.
Algunas de las disciplinas que se integran para el análisis de los distintos resultados de
esas medidas son la economía, la administración pública y la ciencia política siendo
necesario absorber conceptos de cada una de ellas, revisando la doctrina desde sus
diferentes ópticas.
En las políticas tanto económicas como sociales se generaron diversos debates y
cuestiones de la práctica presupuestaria cotidiana, siendo necesario el surgimiento de
nuevas formas de presupuestación gubernamentales, de nuevas políticas
13
macroeconómicas y fiscales.
A partir de la revisión crítica del campo teórico y la realidad empírica vinculada a esta
temática se abarca distintos enfoques doctrinarios como se describen a continuación:
• la divergencia entre las técnicas presupuestarias y los aportes de la doctrina
económica, • la divergencia entre la evolución que tuvieron las técnicas presupuestarias
y las funciones que fue adquiriendo el estado como actor de política económica.
Aaron Wildavsky Uno de los antecedentes que puso de manifiesto la naturaleza política
de la presupuestación es su enfoque, sustentado por el presupuesto como base del
proceso político, como si fuera la columna vertebral de todos los sistemas. La misma
fue una perspectiva útil para analizar la elaboración de las políticas.
Uno de los debates se concentró en el tema de ¿cómo se realizaría efectivamente la
presupuestación? .Se plantearon cuestiones de ¿cómo relacionar las reglas de
decisión y los resultados obtenidos? (expresados en cantidades solicitadas y recibidas).
Allen Schick proporciona una buena síntesis del modelo de reforma del presupuesto y
evaluación por resultados centrándose en sus tres pilares básicos:
1.- “Gestión flexible”: cada agencia recibe una única asignación para los gastos
operativos y tiene plena discreción en el gasto de personal, desplazamientos, dietas y
otros conceptos de gasto corrientes.
2.- “Contratos de resultados”: Los directores de las agencias negocian acuerdos
formales con el Gobierno, especificando los resultados en términos de productos y
servicios, los recursos que se utilizarán y los medios en los que se basará la evaluación
de resultados.
3.- “Presupuesto por resultados”: en el proceso de asignación de recursos cada
aumento de recursos concedidos se relacionará expresamente con los incrementos de
productividad u otras medidas de resultados.
Zapiño Goñi, ha intentado identificar y tipificar los principales obstáculos, entre los
cuales se destacan: falta de apoyo político y liderazgo, ausencia de una estrategia
sistemática y comprensiva de implantación, actitud negativa y falta de motivación del
gestor político, limitaciones conceptuales con respecto a los objetivos y estructura de
programas.
A estas causas, el autor incorpora otras, como por ejemplo: los desarrollos históricos
14
no contaban con la tecnología acorde, por lo que requerían de excesivos trabajos de
procesamiento y sistematización, falta de programas de capacitación integral y
permanente a decisores y gestores, desarrollos conceptuales incompletos, con énfasis
en el momento de la decisión asignadora y no en el proceso o ciclo presupuestario (que
incluye la ejecución y evaluación).
La naturaleza de las decisiones tomadas por los gobiernos se ven influidas por
variables exógenas, como la costumbre, la fuerza de la inercia y las relaciones de
poder existentes.
Teniendo en cuenta que, los objetivos de las políticas públicas serán los lineamientos
básicos de gestión previstos por cada jurisdicción o entidad pertenecientes a la
administración pública se vuelve relevante enumerar prioridades y explicitar cómo se
enmarcan tales políticas dentro del plan estratégico sea nacional, provincial o municipal
de corto y mediano plazo.
Para ello tendrían que establecer que los programas y objetivos de los ejercicios
presupuestarios.
Describir con exactitud sus características más importantes en el proceso de
producción -cómo, cuándo, dónde y cuánto– estos parámetros son necesarios para
entender la tecnología de producción y el impacto esperado a lo largo de cada ejercicio.
No obstante, la naturaleza de las decisiones tomadas por los gobiernos se ven
inmersas en otras variables no racionales como la costumbre, la fuerza de la inercia y
las relaciones de poder existentes.
Contienen actividades que permiten la elaboración y exposición de la información
relativa al presupuesto.
La integridad del enfoque macroeconómico y fiscal requiere la participación de un
conjunto de actores en el proceso presupuestario, se requiere programar
detalladamente las actividades para hacer efectiva esa participación y su elaboración
en tiempo y forma.
Además es necesario establecer las fechas de inicio y finalización de las actividades
relevantes en el proceso de formulación presupuestaria.
De esta manera, el presupuesto es un instrumento para poder determinar los
propósitos y programas del gobierno con las relaciones con el sistema político, sus
15
causas y posibles consecuencias de dicho comportamiento.
Se podría denominar a este lineamiento como un proyecto de gobierno, debiendo ser
coherentes en el marco legal vigente y su efectiva aplicación.
En particular, un tema a tener en cuenta es una situación muy frecuente en nuestro
país, la reducción del presupuesto por situaciones financieras preocupantes e
incontrolables como estrategia para distintos períodos económicos.
.
La reducción del presupuesto y los modelos de tensión fiscal
La reducción de Presupuesto incide directamente en la crisis fiscal de las comunas con
restricciones en los recursos y grandes gastos en servicios.
Una de los caminos pensados para enfrentar una crisis financiera-fiscal sería la
redistribución de las riquezas, realizada por el gobierno federal por áreas geográficas
¿qué hacer para recaudar? Y dejar a los gobiernos locales el cómo gastar?
La tensión fiscal requiere de una revolución interna en la presupuestación, de una
organización de expectativas de los servicios públicos y beneficios obtenidos, la
recaudación de ingresos y de la escala y alcance de gobierno.
Según el ingreso disponible se podrá expandir o sostener los programas sin imponer
demandas inaceptables de los contribuyentes.
Hay diferentes modelos de tensión fiscal como el de inmigración, crecimiento
burocrático y el de vulnerabilidad política que se combinan y se trata de diagnosticar
para entender enormes presiones sobre las finanzas públicas Municipales, Provinciales
y Nacionales.
Siendo que la tensión fiscal deriva del estancamiento económico, la inflación, la
recesión y la mala administración fiscal se encuadra el problema tratando de entender
lo que ha ocurrido rastreando las reducciones presupuestarias, describiendo las
políticas de los gobiernos, sus propuestas normativas y los cambios estructurales
relacionados con el ambiente políticos y los comportamientos de las organizaciones de
los grupos de interés y el poder de los líderes políticas.
Dada esta complejidad en la presupuestación pública se generan polémicos debates y
estudios investigando supuestos o modelos de los gastos gubernamentales
incrementales o excesivos.
16
Se obtienen conclusiones como la de distintos resultados según las culturas y
contextos políticas, a veces el gobierno nacional olvida o no tiene en cuenta prioridades
o problemas locales, conjunto de recursos que posiblemente están ociosos, quien se
necesita para afrontar las incertidumbre, la cooperación y la innovación para poder ir
mejorando la reasignación de los recursos escasos y de los gastos controlando así los
presupuestos y limitando ciertas erogaciones.
Es muy interesante el análisis de los distintos modelos nuevos y contemporáneos
siendo integrados con los conceptos ya utilizados de las distintas disciplinas para hacer
aplicados por los gobiernos federales provinciales y locales.
Las teorías y propuestas normativas unifican conceptos y logran pronosticar costos a
corto y largo plazo, explicando las variables y las distintas relaciones socioeconómicas
y políticas para lograr una comparabilidad y poder ir conciliando los desvíos que
ocurren en la gestión y ejecución del presupuesto en todos los niveles.
Son cuestiones que influyen como un todo y congregan al accionar del Estado hacia
una Hacienda que produce bienes y servicios para satisfacer las necesidades públicas
que tengan prioridad en la agenda del gobierno del país.
Los países son comunidades políticas y sus economías nacionales se vuelven parte de
procesos económicos, comunicativos y políticos mundiales, que traspasan las fronteras
nacionales y muchas veces escapan del control de los instrumentos gubernamentales.
Estos hechos y fenómenos plantearon interrogantes sobre el rol de Estado, su
desempeño en las nuevas circunstancias sociales, su ámbito y el tipo de acción.
Había muchas inquietudes e interrogantes y las respuestas que se dieron a estas
preguntas fueron cruciales para comprender la función del Estado y el papel de los
gobiernos. Produjeron cambios de diversas magnitudes en las instituciones políticas,
en los sistemas fiscales y administrativos.
Las relaciones entre el estado y la sociedad (económica, civil y política) simplemente
cambiaron. La idea de desarrollo en la cultura política, en las disciplinas académicas de
la administración pública y de la ciencia política, fueron tomando diversos propósitos,
velocidades, resultados.
De las políticas públicas comentadas en los párrafos anteriores, surge una cuestión
relevante a tratar en este trabajo como las reformas administrativas que se llevaron a
17
cabo en distintos países y posteriormente en el nuestro.
2- LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS EN EL MARCO INTERNACIONAL Y SU REPERCUSIÓN EN LA
ARGENTINA.
Durante los años ’80 y sobre todo en los ’90, el neoliberalismo se constituyó en un
“programa” con fuertes pretensiones hegemónicas desde el punto de vista teórico, en lo
político, lo social y económico; de gran vitalidad para uniformar el discurso académico y
por su vocación política de poder.
En la mayoría de las sociedades de países latinoamericanos estas reformas se
ocasionaron en virtud de los daños sociales provocados por crisis fiscales de los
estados y otros debido a procesos de democratización de los regímenes.
Una compleja confluencia de factores desencadenó el proceso de Reforma del Estado:
La crisis del Estado de bienestar consecuencia de la saturación de intervenciones
políticas sobre la economía, promovía una deslegitimación creciente del sistema
político que cada vez receptaba menos consensos;
La hiperinflación ingobernable producía un verdadero proceso de desintegración social.
La volatilidad en la conformación de las expectativas de los sectores económicos, la
absoluta imprevisibilidad sobre el comportamiento del sistema económico, la
desorientación y el desorden generalizado.
La presencia predominante de grupos económicos de poder, a través de una alianza
social con el poder político, empujaban fuertemente en dirección de la reforma.
El Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, las políticas de los gobiernos del
G-7, confluyeron en el Consenso de Washington, generando una estandarización de
los mecanismos de ajuste estructural, como únicas políticas a instrumentar.
Al respecto, Basualdo (2006) discute el diagnóstico que hacia a fines de los ochenta los
sectores dominantes en su conjunto instalaron sobre la idea que atribuye la
responsabilidad de la crisis al Estado de Bienestar, ocultando las profundas
transformaciones a partir de la última dictadura militar. Como el Estado era el
responsable de todos los problemas, inflación elevada, déficit fiscal, alto
endeudamiento externo, deficiente prestación de servicios y provisión de bienes,
entonces la “reforma del Estado” centrada en las privatizaciones, la desregulación
18
económica, y la liberalización comercial y financiera era la única salida.
Los fundamentos esenciales del Programa de Reforma del Estado fueron debatidos y
aprobados por el Congreso Nacional, a través de las leyes de Reforma del Estado y
Emergencia Económica, en agosto de 1989, conformando el marco normativo para su
implementación.
Las Leyes N 23696 de Reforma del Estado y N 23697 de Emergencia Económica,
orientadas a acciones de alto contenido simbólico y destinadas a dar señales a los
mercados internos y externos respecto de la convicción sobre la necesidad del
programa de transformaciones, definieron el sustento legal de la transformación
estructural, la cual se implementó a través de un conjunto de sucesivas medidas y
programas
En Argentina se inició “el desarrollo de un muy vasto y acelerado programa de
privatización de empresas públicas” (Aspiazu y Basualdo, 2004), un proceso que en
menos de cinco años incluyó a todos los servicios domiciliarios: telefonía, electricidad,
gas natural, agua corriente y cloacas, entre un conjunto más amplio de servicios y
empresas productivas de propiedad del Estado nacional.
La reforma del Estado priorizó el ajuste de las cuentas públicas y la desregulación del
sistema económico; las políticas de privatización de las empresas públicas y venta o
concesión de activos del Estado; desregulación de distintos mercados (eliminación de
numerosos organismos estatales: Junta Nacional de Granos, de Carnes);
descentralización de servicios y bienes del Estado Nacional hacia los estados
provinciales (sistema educativo, puertos, empresas e inmuebles).
Por otra parte, la política del Gobierno Nacional para con las Provincias estuvo
orientada a producir: el saneamiento fiscal y financiero de las administraciones
provinciales; la mejora en la eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios de
educación, salud, seguridad y justicia; la mejora de la competitividad de las economías
regionales y la mejora en la distribución de Impuestos Nacionales Coparticipables
En ese contexto las Reformas Administrativas fueron realizadas para sostener el
crecimiento económico de sus sociedades, su bienestar y seguridad social, como
sucedió en los países Europeos y en los Estados Unidos.
Como consecuencia, el estado abandonó sus roles tradicionales para asumir otros:
19
dejó de producir bienes y brindar servicios, y en cambio debía regular las condiciones
de prestación de los mismos.
El sector público se vio afectado por un drástico debilitamiento del Estado a favor del
mercado, mediante una estrategia de ruptura veloz y reingeniería institucional de
reducción del aparato estatal con transferencia de funciones a los estados provinciales
y de descentralización y eliminación de áreas de gestión.
Así, la reducción del tamaño de la administración pública y la intervención del Estado
sin el acompañamiento de un reordenamiento financiero sería casi imposible de cumplir
cualquiera de las funciones públicas para satisfacer las necesidades sociales.
A fines de los ’90 la idea del “Estado mínimo” dio como resultado achicamiento de las
funciones estatales y deterioro de la política; crecimiento desbordante del mercado
sobre el estado y la sociedad civil; mercantilización de todos los satisfactores y
asignación social mediante los mecanismos de mercado.
En las experiencias de numerosos países los ajustes se dieron por el lado de la
contención de los egresos públicos corrientes más que del lado del incremento de los
ingresos, o por el lado de las contribuciones o impuestos.
En la mayoría de los países latinoamericanos no han sido coherentes al realizarse
innovaciones económicas que no se sustentaron con reformas institucionales o han
quedado como inofensivas porque no se realizaron con las medidas económicas o
cambios administrativos.
3- LAS MEDIDAS REFORMADORAS A NIVEL NACIONAL, PROVINCIAL Y MUNICIPAL. LEYES 24156,
13767 Y DECRETO 2980/00.
Las medidas reformadoras fueron decisiones del poder ejecutivo del estado, que se
formaron debido al peso político y de las amplias facultades que gozaban estos
ejecutivos, otras medidas requirieron de una reforma constitucional y el marco legal
vigente, que con más o menos debates legislativos, tuvieron efectos colaterales
debilitando el autoritarismo, acelerando la liberalización de la política, la
democratización de los regímenes.
20
La Reforma de la Administración Financiera del Estado Nacional
El proceso de confección y aprobación del Presupuesto está contemplado en la Ley de
Administración Financiera Nacional, estableciendo los órganos, principios, normas y
procedimientos que lo regirán en la Jurisdicciones y Entidades que forman el sector
público, es allí donde se origina como instrumento técnico - legal y político - de gestión.
En el marco de la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del
Sector Público Nacional (LEY Nº 24.156), el proceso presupuestario se encuentra
consagrado en el Título II, del Sistema Presupuestario, de la Ley Nº 24.156 y su
Decreto Reglamentario (Nº 1.344/07) Desde el punto de vista metodológico, los
comentarios se harán considerando, en primer término, las normas presupuestarias
contenidas en la ley mencionada, y luego, se analizarán los aspectos centrales de su
reglamentación.
En los puntos que siguen, se hará un comentario general de las características de la
ley en materia presupuestaria, luego se ahondará en las medidas reformadoras que se
tomaron específicamente en el sistema de presupuesto.
Como ocurre con la casi totalidad de las leyes, la de Administración Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Público Nacional, es una ley genérica, en el sentido de
que en ella no aparecen detalles procedimentales.
Establece los aspectos estructurales básicos y generales, así como los elementos
centrales que conforman el proceso presupuestario, diferenciando el correspondiente a
la Administración Nacional del de las empresas públicas y entes públicos no
comprendidos en la Administración Nacional. La ley se encuentra reglamentada
mediante el Decreto Nº 1.344/07.
Con la sanción de la Ley 24.156, el 30 de septiembre de 1992, no sólo se
implementaron metodologías y conceptos vinculados con la formulación, ejecución y
evaluación del Presupuesto Público sino que se distinguió al Presupuesto como
herramienta de gestión y de información de políticas públicas a corto, mediano y largo
plazo, buscando siempre la máxima efectividad, y eficacia y eficiencia.
La Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público
Nacional tiene su fundamento conceptual en la Teoría General de Sistemas.
La gestión financiera de las distintas jurisdicciones del Estado Nacional es desarrollada
21
por los distintos subsistemas que se interrelacionan entre sí: Presupuesto, Crédito
Público, Contabilidad; Tesorería, Control Interno y Externo.
En cada uno de estos subsistemas se presenta la figura de un órgano rector que
dependerá de un órgano superior que ejerza la coordinación de todos ellos, la misma
está representada por la Subsecretaría de Hacienda y Finanzas.
La Oficina Nacional de Presupuesto, como su órgano rector y las diferentes unidades
de programación y presupuesto de las jurisdicciones y entidades públicas componen el
llamado Subsistema Presupuestario.
Las actividades a desarrollar a partir de la Reforma a nivel nacional dentro del Sistema
de Presupuesto son:
• Manual de Programación Presupuestaria
• Facultades del Órgano Rector y unidades periféricas
• Sistema de Información
• Manual de Unidades de Medida e Indicadores
• Metodología para la Formulación
• Metodología de Efectos Económicos del Presupuesto y compatibilización de Política
Fiscal con la Monetaria
• Programación de Inversiones y su formulación
• Metodologías par Jurisdicciones, Entidades, Empresas, Sociedades, etc.
• Normas para Modificaciones Presupuestarias
• Normas para Programación de la Ejecución
• Reglamento de ejecución de Gastos
• Procedimientos para ejecución Financiera
• Métodos para registrar Ejecución Física
• Metodologías para la Evaluación de la Ejecución
Del planteo de estas actividades surgieron cursos de acción para implementarlas en un
período considerable. En un cuadro breve se detallarán los temas puntuales que se
incluyeron para ser modificados y que en el ámbito nacional se fueron concretando en
la práctica presupuestaria.
22
A continuación se presenta un análisis comparativo de las modificaciones inherentes a
la integridad y formulación del presupuesto: la situación previa y posterior a la reforma:
SITUACION PREVIA
SITUACION POST- REFORMA
•Inexistencia de un Presupuesto del Sector Público Nacional (SPN).
•Se elabora un Presupuesto Consolidado del SPN; se aprueba por Decisión Administrativa.
•El Sistema de Seguridad Social (SSS) no formaba parte del Presupuesto, salvo sus gastos de funcionamiento y el financiamiento del Tesoro.
•El SSS integra el Presupuesto de la Administración Nacional.
•Existían más de 100 Cuentas Especiales Presupuestarias.
•Se eliminaron las Cuentas Especiales, aunque subsisten recursos afectados y se han creado Fondos Fiduciarios y otros entes del Sector Público, los que tienen presupuesto propio.
• Débiles estimaciones de los Gastos Tributarios.
•Se dispone de estimaciones anuales de los Gastos Tributarios incluidas en el mensaje de Presupuesto.
•Insuficientes normas sobre los Presupuestos de la Empresas Públicas en la Ley de Contabilidad.
•Existen normas sobre aprobación de los Presupuestos de las Empresas Públicas en la LAF.
•Ausencia de una adecuada programación presupuestaria.
•Se verifican avances en la programación presupuestaria.
•Faltaba un sistema ordenado y coherente de “techos presupuestarios”.
•Se opera con un sistema ordenado y coherente de “techos presupuestarios”.
•No había una programación y evaluación de la Inversión Pública.
•Se cuenta por Ley con un sistema de programación y evaluación de la Inversión Pública
•Faltaba un sistema ordenado y coherente de “techos presupuestarios”.
•Se opera con un sistema ordenado y coherente de “techos presupuestarios”.
•Ausencia de prioridades en la asignación de recursos.
•Se tiende a la utilización de prioridades en la asignación de recursos.
•Débil análisis de anteproyectos por falta de datos que permitieran conocer la capacidad de ejecución de los organismos.
•Funciona un adecuado mecanismo de análisis de anteproyectos de los organismos.
•El financiamiento externo para proyectos no era tan significativo.
•Se verifica la “Problemática del Financiamiento Externo”. (BIRF -BID).
•No se proyectaba un horizonte de mediano plazo.
•Se elaboran Presupuestos Plurianuales.
23
En cuanto a la ejecución y evaluación del presupuesto se incluyen y profundizan
modificaciones en los siguientes temas:
SITUACION PREVIA SITUACION POST- REFORMA
•Se carecía de un sistema de programación de la ejecución. •No se disponía de información periódica de la ejecución. •La etapa del gasto para determinar la ejecución del mismo y del resultado del ejercicio era el compromiso (vinculado al sistema de contablidad)
•Se dispone de un sistema integral de programación de la ejecución. •Se cuenta con información oportuna sobre la ejecución presupuestaria lo que permite efectuar su seguimiento. •Se emplea la etapa del devengamiento del gasto para determinar la ejecución del gasto y el resultado del ejercicio,
•Se podían efectuar modificaciones presupuestarias durante el año, con faltante de información de ejecución.
•Se realizan modificaciones presupuestarias conforme a un régimen de delegación de facultades y sobre la base de información que las justifique.
•No se contemplaba la evaluación como una función dentro de la Administración Financiera
•Se le asigna a la Oficina Nacional de Presupuesto el rol de evaluar los presupuestos de los organismos. •Se realiza la evaluación de datos físicos y financieros de la ejecución presupuestaria.
Adhesión de la Provincia de Buenos Aires a la Reforma de la Administración por
la Ley 13767
La provincia de Buenos Aires adhiere a esta Reforma a través de la Ley 13767 (decreto
reglamentario n° 3260/08) adoptando los mismos conceptos, principios y metodologías
que en la Nación.
A partir de allí, el Ministerio de Economía tiene a su cargo la coordinación y supervisión
de los subsistemas que integran la Administración Financiera e interactuará con los
demás órganos de los subsistemas de Presupuesto, Crédito Público, Tesorería y
Contabilidad.
En provincia se adhiere a esta Reforma a través de la Ley 13767 (decreto
reglamentario n° 3260/08) adoptando los mismos conceptos, principios y metodologías
que en la Nación.
La ley establece y regula la Administración Financiera y el sistema de Control de la
Administración General del Estado Provincial.
La Administración Financiera comprende el conjunto de subsistemas, órganos, normas
24
y procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de los recursos
públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado provincial.
El sistema de control estará a cargo de la Fiscalía de Estado, la Contaduría General de
la Provincia y el Tribunal de Cuentas de la Provincia.
Son objetivos de la Ley
a) Garantizar la aplicación de los principios de regularidad financiera, legalidad,
economía, eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación de los recursos públicos;
b) Sistematizar las operaciones de programación, gestión y evaluación de los recursos
del Sector Público Provincial;
c) Desarrollar sistemas que proporcionen información oportuna y confiable sobre el
comportamiento financiero de la Provincia, para evaluar la gestión de los responsables
de cada una de las áreas competentes;
d) Establecer como responsabilidad propia de los órganos superiores del Sector
Público Provincial, la implementación y mantenimiento de:
Un subsistema contable adecuado a las necesidades del registro e información y
acorde con su naturaleza jurídica y características operativas.
Un eficiente y eficaz sistema de control previo y posterior, normativo, financiero,
económico y de gestión.
Procedimientos adecuados que aseguren la conducción económica y eficiente de las
actividades institucionales y la evaluación de los resultados de los programas,
proyectos y operaciones.
Esta responsabilidad se extiende al cumplimiento del requisito de contar con un
personal calificado y suficiente para desempeñar con eficiencia las tareas que se le
asignen en el marco de esta Ley.
La Administración Financiera estará integrada por los siguientes subsistemas, que
deberán estar interrelacionados entre sí:
a) Subsistema Presupuestario
b) Subsistema de Crédito Público
c) Subsistema de Tesorería
d) Subsistema de Contabilidad
Cada uno de los subsistemas estará a cargo de un órgano rector, que dependerá
25
directamente del órgano que ejerza la coordinación de todos ellos.
El Ministro de Economía tendrá a su cargo la coordinación y supervisión de los
subsistemas que integran la Administración Financiera e interactuará con los demás
órganos de los subsistemas.
Las disposiciones de esta Ley serán de aplicación en todo el Sector Público Provincial,
el que a tal efecto está integrado por:
a) Administración pública provincial, conformada por:
1. La administración central; y
2. Las entidades descentralizadas;
b) Empresas y sociedades del Estado provincial que abarca a las empresas públicas,
las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, las sociedades de
economía mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado
provincial tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las
decisiones societarias.
c) Fondos fiduciarios existentes y a crearse con posteridad a la entrada en vigencia de
la presente Ley, integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado
Provincial.
d) Serán aplicables las normas de esta Ley, en lo relativo a la rendición de cuentas de
las organizaciones privadas a las que se hayan otorgado subsidios o aportes y a las
instituciones o fondos cuya administración, guarda o conservación esté a cargo del
Estado provincial en forma directa o a través de entidades provinciales, salvo las que
por ley especial tengan otro régimen establecido.
Incorporación del ámbito municipal a la Reforma de la Administración por
Decreto 2980/00
En el orden municipal se adhiere por el Decreto 2980/00 con la intención de difundir las
acciones de transformación encaradas en la propia Administración Provincial,
impulsando, con el apoyo financiero del Banco Mundial, un proyecto de reforma integral
de la administración financiera y de los recursos reales en el ámbito de los municipios
bonaerenses; el nuevo modelo que se propone impulsar recoge los postulados básicos
que en la materia han sido desarrollados por el Estado Nacional desde el año 1992,
26
con la sanción de la Ley N° 24.156 como, así también, las principales definiciones
incluidas en el diseño conceptual de la reforma que fuera elaborado oportunamente
para el sector público de la Provincia de Buenos Aires; se visualizó la necesidad de
incorporar sistemas que no fueron contemplados en las experiencias anteriormente
mencionadas, tales como el Sistema de Inversiones y de Administración de Ingresos, y
de adaptar dichos postulados a las particularidades que presenta el Sector Público
Municipal.
En el Reglamento de Contabilidad se debieron incorporar aquellas disposiciones que
hagan a una moderna administración financiera y de recursos reales en el ámbito
municipal bonaerense, de modo tal que los gobiernos comunales puedan cumplir en
forma apropiada las funciones que le competen.
Las incorporaciones de las comunas tenían la finalidad de alcanzar una eficaz
obtención y eficiente utilización de los recursos públicos, una correcta asignación de
funciones y responsabilidades y la evaluación sistemática de los resultados
alcanzados. Su aplicación en el ámbito municipal se realizó en forma progresiva,
comenzando su instrumentación, en una primera etapa, en un conjunto de municipios
seleccionados como piloto, para luego replicar todos los aspectos en el resto de los
municipios.
Otra discusión a tomar en cuenta es el proyecto de modificar la Ley Orgánica de
Municipalidades (LOM) a través de la cual se reordena la normativa referida a los
municipios de la Provincia de Buenos Aires.
La experiencia en la gestión municipal lleva replantearnos el rol de las administraciones
locales y su incidencia en la vida social y económica de los distritos que componen
nuestra provincia. Es indudable la importancia que el “Estado Municipal” tiene sobre la
comunidad local.
Las administraciones municipales se enfrentan con grandes problemas económico –
financieros, con regulaciones jurídicas obsoletas y desajustadas a la dinámica
municipal, con una ausencia de autonomía, con procedimientos burocráticos, habrá
que generar desde la legislatura las herramientas necesarias para edificar una
administración pública local más eficaz y eficiente.
27
Esta discusión se profundizará más adelante en el presente trabajo, detallando el
proyecto de modificación de la LOM.
Adhesión a la Reforma de la Administración de la Ciudad de Buenos Aires Ley 70
En el ámbito de la CABA se instrumentan los Sistemas de Gestión, Administración
Financiera y Control del Sector Público de la Ciudad de Buenos Aires y la organización
y funcionamiento de sus órganos mediante la Ley 70.
Los Sistemas de Gestión y la Administración Financiera comprenden el conjunto de
órganos, normas y procedimientos que hacen posible la obtención de los recursos
públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado.
Los sistemas de control comprenden las estructuras de control interno y externo del
sector público de la Ciudad y el régimen de responsabilidad que estipula y está
asentado en la obligación de los funcionarios de rendir cuentas.
Las disposiciones de esta Ley son de aplicación al Sector Público de la Ciudad de
Buenos Aires el cual comprende la Administración Central (Poderes Legislativo,
Ejecutivo y Judicial), las comunas, los organismos descentralizados, entidades
autárquicas, organismos de la seguridad social, las empresas y sociedades del Estado,
sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía
mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado de la
Ciudad tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones
societarias y las entidades.
Asimismo, son aplicables las normas de esta Ley, en lo relativo a la rendición de
cuentas de las organizaciones públicas o privadas a las que se hayan acordado
subsidios o aportes y a las instituciones o fondos cuya Administración, guarda o
conservación esté a cargo del Estado de la Ciudad de Buenos Aires a través de sus
jurisdicciones o entidades.
El Poder Ejecutivo de la Ciudad de Buenos Aires establece los órganos responsables
de la dirección y coordinación de los sistemas que integran la Gestión y Administración
Financiera, los cuales dirigen y supervisan la implantación y mantenimiento de los
mismos.
28
Para presupuestar o realizar gastos del Sector Público de la Ciudad de Buenos Aires,
se debe cumplir con lo dispuesto por esta Ley y las reglamentaciones y normas que se
dicten en su consecuencia.
En el contexto de esta Ley se entiende por entidad toda organización pública con
personería jurídica y patrimonio propio, se trate de empresas o sociedades y
organismos descentralizados y por jurisdicción a las siguientes unidades
institucionales;
Son objetivos de esta Ley, y por lo tanto deberán tenerse presentes principalmente
para su interpretación y reglamentación, establecer como responsabilidad propia de la
administración superior de cada jurisdicción o entidad del sector público de la Ciudad,
la implantación y mantenimiento de:
a) Un sistema contable adecuado a las necesidades de registro e información y acorde
con su naturaleza jurídica y características operativas.
b) Un eficiente y eficaz sistema de control interno normativo, financiero, económico y de
gestión sobre sus propias operaciones, comprendiendo la práctica del control previo y
posterior y de la auditoría interna.
c) Procedimientos adecuados que aseguren la conducción económica y eficiente de las
actividades institucionales y la evaluación de los resultados de los programas,
proyectos y operaciones de los que es responsable la jurisdicción o entidad.
Esta responsabilidad se extiende al cumplimiento del requisito de contar con personal
calificado y suficiente para desempeñar con eficiencia las tareas que sean asignadas.
Los sistemas de Gestión y de Administración Financiera aseguran el cumplimiento de
los principios de redistribución y compensación de las diferencias estructurales
existentes entre las comunas, conforme lo determine la ley correspondiente.
Se garantiza la participación de la población en la elaboración y seguimiento del
Presupuesto Anual, del Programa General de Gobierno y del Plan de Inversiones
Públicas del Gobierno de la Ciudad a través de foros temáticos y zonales. Para ello
prevé la articulación de mecanismos que surjan de la Ley de Presupuesto Participativo.
Los sistemas establecidos y regulados por esta Ley y toda norma que se dicte en
consecuencia tendrán en consideración las prioridades de asignación de recursos
elaboradas por instancias de participación de la población.
29
El Sistema de Contabilidad es el más transversal de todos y tiene estrecha relación con
el Sistema de Presupuesto que es uno de los principales de todos los otros sistemas
restantes.
Tiene como objetivos, entre otros, los que se detallan:
o Gestión de recursos
o Gestión operativa más económica y eficiente
o Transparencia
o Información oportuna y Confiable
o Sistema de Rendición de Cuentas
o Interrelacionar sistemas de Administración Financiera con los de Control
Actividades propuestas para la Reforma Provincial y Municipal
• Implementación Progresiva en 134 municipios
• Restan Implementar
– Administración de Recursos Humanos - 2010
– Inversión Pública - 2011
– Administración de Ingresos Públicos - 2012
• Sistema Informático gratuito, por CAI
– Desarrollos particulares
– Versiones mejoradas
• Capacitación Asociada
– Por parte del Ministerio de Economía
– Por parte de Universidades contratadas
• Adaptación Normativa
– Decreto 2980/00 con la intención de difundir las acciones de transformación
encaradas en la propia Administración Provincial
– Anexos a la normativa
– Manual de cada Sistema
– Manual del Usuario de cada sistema informático
– Resoluciones del H. Tribunal de Cuentas
• Proceso de Rúbrica
• Conformación de la Rendición de Cuentas
30
4- LAS CUESTIONES PENDIENTES EN LA REFORMA DEL SECTOR PÚBLICO
En la Gestión Pública se han ido consiguiendo mejoras sustanciales como la mayor
información sobre resultados, definición de objetivos, medición de indicadores, mejora
de procedimientos de evaluación y control se han ido superando las reticencias a la
implantación de sistemas de evaluación y presupuestarios por resultados y según las
complejas situaciones del contexto en el que se implantan.
No obstante la capacidad de evaluación de los resultados sigue siendo insuficiente,
existen debilidades en los sistemas de información, los mecanismos de evaluación y
control de resultados.
La reforma del sector público ha fijado objetivos políticos y estrategias que el sistema
debe materializar en los distintos niveles políticos y gerenciales.
Por ese motivo se trata de instaurar una cultura de Presupuesto insertando ideas
nuevas, aspirando a convertirlo en una herramienta básica de la gestión y las políticas
públicas que el Gobierno implemente.
Analizar la participación para el logro de una política global y con una estructura de los
Recursos Reales y Financieros mediante una correcta definición de los indicadores de
Eficiencia, Eficacia y Efectividad. En este punto en particular en la orbita nacional se
encuentra mas desarrollado que en provincia de Buenos Aires. Existe una tendencia a
no reflejar la realidad en los indicadores, en su real medición física tratando de
identificar parámetros que sean consistentes y coherentes para cada caso.
Detectando las inconsistencias y falta de compromiso de los responsables, difundiendo
los resultados de la gestión y constituyendo una información útil para tomar decisiones
más acertadas. Siempre teniendo en cuenta la centralización normativa y la
descentralización operativa para todas las etapas del presupuesto.
El estado tiene virtudes y defectos, se debiera hallar un equilibrio para que pueda
cumplir su papel en una economía mixta tratando de cumplirlo lo más eficazmente las
decisiones colectivas, pensar ¿qué se ha de producir?, el cómo?, el para quién?, la
cuestión será la distribución, decisiones sobre impuestos o sobre los distintos
programas de asistencia social, cuales serán los grupos que se beneficiarán.
En la etapa actual de la Administración Financiera, los ejes de la transformación son:
gestión por resultados, aplicación del alcance funcional, actualización de la tecnología.
31
Para una eficiente coordinación y supervisión los circuitos de información deberían
procurar cumplir con su objetivo de optimizar los procesos operativo y de toma de
decisiones mediante la generación, procesamiento, almacenamiento y distribución de
información de la mejor calidad posible, respetando, obviamente el principio de la
economicidad. Ello se obtiene a partir de alcanzar información que tenga la mayor
comparabilidad (relatividad) y grado analítico posible.
Los procedimientos deberían ser adecuados y asegurar la conducción económica y
eficiente de las actividades de cada una de las jurisdicciones y la evaluación de los
resultados de las gestiones.
La utilidad de realizar los manuales de procedimientos, reglamentar el sistema,
registros simultáneos y automáticos con la información asociada y para la organización
y funcionamiento de SAF, redefiniendo su actuar y sus responsabilidades como
unidades de apoyo técnico –administrativas.
El objetivo principal de un sistema de información contable por responsables o por
segmentos consiste en optimizar el proceso de evaluación del desempeño, como
medio esencial de alcanzar la mejor eficiencia operativa.
La evolución e implementación del sistema integrado para la gestión central y de los
servicios administrativos ha ido destacando los beneficios que otorga desde el punto de
vista decisorio y gerencial, evitando duplicidad de tareas e inconsistencias de la
información.
Y es en ese punto en donde el profesional solo debería dar su opinión, a la hora de
explicar situaciones concretas y globales, contemplar una visión técnica y dejar al
político que accione porque es su función en ese rol que el gobierno le asigna y lo
debería cumplir con responsabilidad y coherencia con las directivas al nivel
correspondiente
La responsabilidad como profesionales es la de fomentar el cambio cultural en lo
referente a sistemas informáticos, incorporando herramientas, y conceptos para ir
llevando a cabo experiencias mas cercanas a lo que las normas describen.
Tratar de encaminar las acciones y tareas diarias a que se cumplan las consignas de
un estado mas eficiente, evitando caer en una burocracia sin sentido y por costumbre.
Así se propone un estado con una mínima acumulación de papel, surgen herramientas
32
tales como la firma digital, que aportan seguridad y garantizan la confiabilidad de los
documentos electrónicos.
Resulta conveniente mantener una planificación estratégica para el desarrollo,
mantenimiento y la expansión el sistema de administración financiera para asegurar la
sustentabilidad del mismo en el tiempo y planteándose la necesidad de coordinar
esfuerzos entre los distintos niveles de gobierno con el objeto de racionalizar la
asignación de recursos dedicados a tal objetivo.
5-EL ORDEN MUNICIPAL- LA MODIFICACIÓN DE LA LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES.
La carencia de acción del Estado para cuestiones fundamentales, como la protección
de las necesidades básicas y la protección de la vida misma de los ciudadanos.
Y cuando al fin llega la decisión política se realiza sin el apremio y la responsabilidad
adecuada para estos casos de emergencia generalizada.
Optar por realizar obras, sin priorizar las más necesarias para la población local, falta
de compromiso social de los dirigentes y representantes políticos, tanto los legisladores
como los funcionarios públicos no han tomado en cuenta estudios realizados por
Universidades Nacionales que alertaron con anterioridad la probabilidad de ocurrencia
de semejante catástrofe.
Estas circunstancias se vuelven repetitivas en todo el país, toma por sorpresa cuando
nos sucede en nuestra propia ciudad y no es alejada o perdida en otro punto del mapa
de la Argentina.
Es hora de replantear situaciones en las que es primordial la agudeza y perspectiva
política, de tomar conciencia de la importancia del presupuesto y su ejecución en
tiempo y forma como el ciudadano la requiere, consensuando intereses locales y
provinciales, debatiendo las necesidades a cubrir por parte del Estado sin dejar de
observar lo que las propias normas constitucionales así lo establecen.
Es necesario debatir y tomar en cuenta las cuestiones planteadas por los ciudadanos
acercando el gobierno a la población, quizás podamos ir tomando ejemplos y
experiencias de otros países para así adaptarlos al nuestro en todas las órbitas
jurisdiccionales o si no es posible buscar nosotros los técnicos una gama de proyectos
o planes de acciones para que la gestión las considere en su agenda.
33
Existen prioridades en las cuestiones públicas que no debieran postergarse,
posponerse o retrasarse por razones simplemente burocráticas, es ahí donde se
tendría que cambiar el rumbo de acción y gestión.
En cuanto a la falta de acción del ámbito municipal, estamos discutiendo sobre las
competencias jurisdiccionales entre Nación, Provincia y Municipio.
En el caso particular de los municipios bonaerenses se estudia la posibilidad de ampliar
su margen de autonomía mediante el proyecto de ley espera su sanción, a través del
cual se reordena la normativa referida a los municipios de la provincia de Buenos Aires.
En este sentido, tomando en cuenta la experiencia en la gestión municipal lleva
replantearnos el rol de las administraciones locales y su incidencia en la vida social y
económica de los distritos que componen nuestra provincia. Es indudable la
importancia que el “Estado Municipal” tiene sobre la comunidad local.
Pues, es el primer lugar donde recurren los vecinos para dar solución a sus problemas
cotidianos y por ende son los funcionarios municipales quienes deben enfrentar día a
día la realidad de nuestro pueblo.
Las administraciones municipales se enfrentan con grandes problemas económico –
financieros, con regulaciones jurídicas obsoletas y desajustadas a la dinámica
municipal, con una ausencia de autonomía, con procedimientos burocráticos, habrá
que generar desde la legislatura las herramientas necesarias para edificar una
administración pública local más eficaz y eficiente.
Si los municipios funcionaran de manera ágil y transparente, los vecinos se
beneficiaran con mejores servicios, con una mejor calidad de vida.
Los fundamentos señalados nos han motivado para presentar el proyecto que
seguidamente se acompaña, el que tiene como principales razones, las siguientes:
- Lograr un mayor grado de autonomía municipal, a partir del concepto del municipio
como un ente autónomo, dejando de lado su concepción autárquica que lo limitaba al
barrido, alumbrado y limpieza de las calles locales.
- Modernizar el conglomerado de normas que regulan el accionar municipal
ajustándolas a la realidad hoy imperante, además se pretende simplificar todos los
mecanismos administrativos que se ejecutan dentro de las municipalidades.
- Unificar la dispersión de normativas existentes, ya que hoy hay una gran cantidad de
34
leyes, decretos y resoluciones, que no solamente se superponen, sino también que
entorpecen a los funcionarios municipales en su labor diaria.
- Dividir la regulación dirigida a los municipios, en dos: Una parte institucional y otra
parte referida a los aspectos contables y financieros. Dejando de lado la aplicación de
la actual Ley Orgánica de las Municipalidades, del Reglamento de Contabilidad para las
Municipalidades, decreto RAFAM, unificando y simplificando los conceptos en “una
sola norma”.
- Reconocer una amplia posibilidad para la creación de asociaciones intermunicipales,
con lo cual se permitirá optimizar las capacidades municipales en materia económica y
productiva.
- Implementar una nueva y moderna visión del presupuesto, planteando el mismo como
una herramienta social, que sirva para ejecutar un “Plan de Gobierno” integral ajustado
a las necesidades locales, dejando así de lado la vieja concepción de que el
presupuesto es “solamente” una herramienta financiera.
Otorgar a los Municipios la posibilidad de que regulen, a través de Ordenanza, los
servicios públicos, las obras públicas, los tributos, los procedimientos para hacer
efectiva la responsabilidad, el empleo público municipal, etc., con lo cual se
promueve su “verdadera autonomía”.
Como hemos anticipado en los párrafos anteriores, el proyecto se divide en dos partes,
la primera trata todas las cuestiones institucionales de los municipios (como por
ejemplo, forma de gobierno, poder legislativo, poder ejecutivo, etc.-) y la segunda
parte aborda las cuestiones económico – financieras municipales. Como ejes centrales
de la Parte I podemos decir que el proyecto propuesto, jerarquiza a los municipios de la
provincia de Buenos Aires al reconocerles su autonomía. En este sentido señalamos
que, a lo largo de todo el articulado (art. 1 hasta el art. 84), se deja un amplio margen
de actuación a las administraciones municipales, rompiendo el rígido entramado que
hoy presenta la Ley Orgánica de Las Municipalidades, que mantiene encorsetados a
nuestros municipios. Además de lo señalado, se debe tener en cuenta, que se aborda
expresamente la relación de los estados municipales con la provincia y la nación (art. 4º
y5º), y particularmente se establece que en los procesos de descentralización se
deberán prever siempre las transferencias de fondos necesarias para la ejecución de
35
las competencias traspasadas a la esfera local (art. 6º). Otro punto que merece ser
resaltado, es el moderno enfoque que se hace de la estructuración administrativa de
los municipios, en este sentido se modifica la anticuada regulación existente,
incorporando un nuevo esquema administrativo municipal basado primordialmente en:
un Jefe de Gabinete, Secretarios y Responsables por programas (art. 44º, 45 º t ctes).
Esta nueva formulación permitirá otorgar más agilidad y eficiencia a las
administraciones municipales. Un inédito elemento que se incorpora a la ley es la
“Usucapión Administrativa”, definida como un procedimiento administrativo especial
que permitirá adquirir tierras a los municipios, siempre respetando las normas
nacionales en la materia (ley nac. 21477. Art. 59 del proyecto). Por último, en relación
a la parte I de la norma propuesta, debemos decir que en mérito a una mayor
eficiencia, se aborda la cuestión de la regulación del procedimiento administrativo
municipal, dejando en manos de las comunas la posibilidad de que sean ellas mismas
quienes dicten su propia normativa al respecto (art. 83º).
Este proyecto no solo implica una reforma de la ley orgánica sino también la
adecuación de leyes complementarias referidas a la materia económica financiera, que
conforman la Parte II de esta ley. Esto sobretodo en el sentido de dar un orden. Por
ejemplo, para la administración económica, financiera y presupuestaria hoy nos
encontramos con 3 normas vigentes que en muchos casos regulan sobre lo mismo de
manera diferente, en otros se superponen y en muy pocos casos se complementan: la
Ley Orgánica Municipal, el reglamento de contabilidad y el decreto 2980/00 que es la
norma más reciente de administración financiera en el ámbito municipal.
6-ANALISIS DEL CONTEXTO POLITICO DE ARGENTINA EN EL 2011. PROCESO DE APROBACIÓN
DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO NACIONAL.
Se visualiza claramente el tema que nos ocupa en este trabajo, que es un ejemplo en
el Ejercicio 2011 de cómo se debieron buscar consensos y acuerdos políticos con la
oposición.
La realidad mostro que el Ejecutivo busco un presupuesto a su propia voluntad y
conservo los superpoderes teniendo en cuenta los plazos legales.
Asimismo, tuvo una vía de vetarlo total o parcialmente, otra fue que la oposición no
36
brindara el quórum necesario y esperar que el Ejecutivo convocara a sesiones
extraordinarias, con cualquiera de ellas ambos debieron asumir el costo político de su
actuar.
Al mes de diciembre eran inciertos los rumbos de la aprobación del Proyecto de Ley de
los Ingresos y Gastos para el año 2011, visto el contexto político que vive nuestro País
el gobierno intentará no perder las facultades de Gasto discrecional en un año crucial
para continuar con el modelo propuesto.
En este contexto no habría ley de Presupuesto 2011, debiendo regirse por el de año
anterior con los ajustes tanto en los recursos como en los gastos tal como lo establece
el art.27 de la LAF, se opera con los mismos gastos, hacer uso de las facultades
extraordinarias pudiendo cambiar el crédito de las partidas presupuestarias o
aumentarlas promulgando un Decreto de Necesidad y Urgencia. No obstante, el punto
más relevante el que se refiere a los excedentes, provenientes de la subestimación de
los recursos a recaudarse, correspondientes al Ejercicio anterior liberando así
disponibilidades para ser utilizadas en este año a ser destinados en gastos no
autorizados por la ley de presupuesto.
En la mayoría de los casos nuestro país los presupuestos de un año se aprueban al
siguiente, no se ha corregido esta situación, hasta en períodos hiperinflacionarios, con
variedad de cuasi monedas demostrando una gran elusión normativa con
consecuencias muy marcadas para los indicadores socioeconómicos, en general
distorsionando la información que debería brindar una herramienta como el
Presupuesto.
Cabe señalar también las falencias de nuestras instituciones, no siendo confiables,
duraderas y no solo en materia económica sino judicial y legislativa, son los
responsables de dirigir las instituciones públicas por ello son elegidas otorgándose así
la Legitimidad de la persona que ocupa el cargo emana directa o indirectamente del
proceso electoral. Esta marcada situación se ve reflejada internacionalmente,
perjudicándonos con la resistencia a la inversión, la escasez de crédito y un mercado
de capitales casi ausente, ni hablar de la misma preferencia por el ahorro en moneda
extranjera.
De esta manera se demuestra que una Ley de Presupuesto y todo el proceso de su
37
Formulación, Aprobación, Modificación, Programación de la Ejecución y su posterior
Evaluación se convierte en una clave para la política y la gestión.
Por ese motivo se tendría que tratar de instaurar una cultura de Presupuesto insertando
ideas nuevas, aspirando a convertirlo en una herramienta básica de la gestión y las
políticas públicas que el Gobierno desea llevar a cabo. Analizar la participación para el
logro de una política global y con una estructura de los Recursos Reales y Financieros
mediante una correcta definición de los indicadores de Eficiencia, Eficacia y
Efectividad. Detectando las inconsistencias y falta de compromiso de los responsables,
difundiendo los resultados de la gestión y constituyendo una información útil para tomar
decisiones más acertadas. Siempre teniendo en cuenta la centralización normativa y la
descentralización operativa para todas las etapas del presupuesto.
Claro está que el Estado tiene virtudes y defectos, se debiera hallar un equilibrio para
que pueda cumplir su papel en una economía mixta tratando de cumplirlo lo más
eficazmente las decisiones colectivas, pensar ¿qué se ha de producir?, el cómo?, el
para quién?, la cuestión será la distribución, decisiones sobre impuestos o sobre los
distintos programas de asistencia social, cuáles serán los grupos que se beneficiarán.
Es decir toda la política pública a implementar en un Gobierno se tendría que reflejar en
primer lugar en su Presupuesto, y luego obviamente en sus etapas posteriores.
Desde ya es sabido que en las consecuencias de las actividades del Estado existen
grandes controversias y que son difícil resolverlas, cada vez que se toma una medida
presupuestaria, fiscal y/o monetaria sus efectos presentan discrepancias por ello es
preciso primero comprender los objetivos de la política gubernamental, algunos de
estos objetivos pueden ser múltiples se necesitará de un modelo para tomar decisiones
e interpretar el proceso político, las reglas de juego que se plantearán la Economía y la
Ciencia Política se integran para el análisis de los distintos resultados de esas medidas.
En el mundo de la política existen muchas negociaciones y diversos ajustes para los
distintos grupos de poder. El presupuesto y su técnica se vuelven flexibles, complejos y
dinámicos para intentar resolver los conflictos cotidianos. Se tejen y destejen
relaciones, se tratan de establecer desvíos detectando y verificando por ejemplo gastos
crecientes, según los contextos se quieren lograr consensos sobre un conjunto de
políticas tanto de los recursos como la de los gastos, buscando lograr un mayor grado
38
de flexibilidad y permitir al mismo tiempo el inicio de aquellos proyectos y obras con
impacto en ejercicios futuros, de menor tamaño y de requerimientos financieros no
significativos. Obteniendo también un equilibrio mediante reglas formales e informales
de comportamiento, logrando la integración, el liderazgo y la coordinación en el
accionar político.
También se favorece a la incorporación de peticiones presupuestarias según las
preferencias políticas y acomodarse para lograr los propósitos que se deseen en el
momento adecuado con la legitimidad de acuerdos, compromisos de los grupos de
poder.
Así en una capacidad presupuestaria se contempla una capacidad política.
El papel protagonista es del Congreso que se convierte en una institución distributiva
en una economía creciente, va adaptando las distintas posturas de redistribución en las
políticas que se financian con incremento de impuestos, costos sociales o con
transferencias de fondos entre los distintos programas políticos.
Claro que se debe tener en cuenta un retraso cada vez que resulta necesario un nuevo
ajuste según va cambiando el escenario y las condiciones económicas ya sea de
expansión o de un receso reflejando los valores políticos y sociales.
La capacidad y la incapacidad presupuestaria van de la mano descubriendo en los
procesos actuales cuestiones como la desconfianza en el sistema político, el
funcionamiento de las instituciones (Poder Ejecutivo y Poder Legislativo) y la voluntad
popular.
Para lograr una coherencia política se deben aunar esfuerzos en todos los estados
tanto nacionales, provinciales y municipales ya que estamos hablando de sistemas
integrados, intentos de comparar y consolidar los datos, la información obtenida que sin
duda es mucha y se debería poder aprovechar con tanta herramienta tecnológica que
existe hoy en día.
El ciudadano espera esto y mucho más de sus funcionarios y de todos los
profesionales que actúan en el sector público. A este individuo le interesa poder ver y
sentirse satisfecho en sus necesidades, ver progresar a su comuna y barrio, a su
provincia y a su país.
Necesita que se justifiquen con gestión y acción cotidiana todo su esfuerzo como
39
contribuyente al pagar sus impuestos y tarifas cada año.
Necesita que se pueda medir y cuantificar la eficiencia de los órganos recaudadores y
de los organismos y ministerios de la Administración central y descentralizada en todos
los órdenes.
En los últimos años la política ha sufrido muchos cambios que nos han hecho dudar de
la buena intención de los dirigentes actuales, esos que tal vez hoy a muchos de
nosotros nos representan y a quienes seguro como tantas veces apoyaremos
brindándoles sentimientos que se renuevan y se fortalecen incansablemente, nuestros
anhelos.
En la sociedad actual se busca constantemente renovar las esperanzas por toda
aquella confianza perdida en la dirigencia política. Cada período democrático está
marcado por el apoyo que cada uno le brinda a los que nos van a representar en los
distintos ámbitos de la política municipal, provincial o nacional.
En el rol de los planificadores en el diseño e implementación de un Sistema de
Planificación Integral, desde el inicio insistimos en el protagonismo de los directivos
para asegurar la eficacia de los procesos que aquí se ponen en marcha.
Las características y alcances de los desempeños que a ellos se les demandan. Uno
de los ejes –muchas veces excluyente- de la gestión organizacional está referido a la
gestión del cambio; postulando que para ello se requeriría por sobre todo un liderazgo
eficaz. Esa demanda se proyecta en la caracterización de los rasgos y
responsabilidades a exigir a los dirigentes y de los propios profesionales actuantes.
Creación o reorientación de mecanismos de educación, compromiso y comunicación
para permitir a los empleados de todos los niveles que adquieran el conocimiento, la
habilidad y la motivación necesarios para modificar sus percepciones y conductas.
Introducción de mecanismos de coordinación y respuesta feedback para desarrollar y
perfeccionar continuamente todas las iniciativas de transformación.
Proporcionar una manera de obtener la destreza necesaria que no exista en la
administración, incluyendo un proceso de asesoramiento progresivo y oportuno.
Delegar la responsabilidad de transformación a todos los niveles para multiplicar su
influencia desde arriba.
Aparece como principal obstáculo a esos propósitos la tendencia a la inercia impulsada
40
sobre todo por el enquistamiento de intereses parcializados, que se oponen a todo
accionar gubernamental que de algún modo los afecte.
Los severos déficits de las políticas públicas en materia de salud, educación, vivienda,
etc.; con crecientes descalces en sus ritmos de adaptación y desarrollo respecto a las
crecientes exigencias de un aparato productivo en permanente expansión y cambio
tecnológico.
El funcionamiento irrestricto de las “leyes de mercado” no garantiza la racionalidad
sistémica global, y aún ni siquiera un desarrollo autosustentable. De ese modo,
acotamos nosotros, esas “leyes” tampoco se encargarían de excluir a los funcionarios
que no estuvieran “a la altura de las circunstancias”: la persecución obstinada y casi
excluyente de la meta del máximo beneficio, con la estrechez de miras y la
desaprensión con que se vino caracterizando en el último período, no hizo más que
potenciar todos los riesgos sistémicos de los desarrollos futuros.
La presente crisis de los mercados de capitales globales, preanunciada largamente, no
hace más que evidenciar en todo su dramatismo hasta que extremos pueden
conducirnos esos riesgos.
Las condiciones de desarrollo en nuestro país habían conseguido distanciarse en los
últimos años de ciertas características endémicas de nuestra historia previa. Como
consecuencia de la crisis global se reiteran en los últimos meses señales que redoblan
los signos de alarma sobre el retorno a esos recorridos. Esperamos que se eviten, pero
forman parte indudable de las previsiones del Estado, y esas previsiones
reiteradamente juegan un rol protagónico en las decisiones, incluidas las estratégicas.
Se conforma de ese modo un “círculo vicioso” especialmente pertinaz del que es muy
difícil evadirse, y que en buena medida explica la evolución de la economía nacional
por largas décadas.
Un sistema de necesidades públicas que configura una escala de preferencias dada,
en cuyo establecimiento se margina casi por completo al sujeto que las determina.
La disponibilidad de una cantidad limitada de bienes, que tienen el valor que el sujeto
les atribuye. A medida que aumenta la disponibilidad de esos bienes disminuye
sucesivamente el incremento de ese valor, hasta llegar a un punto de separación a
partir del cual dichos incrementos tienen un signo negativo.
41
Considerando un sistema de necesidades, así como la disponibilidad de los bienes que
posee; y teniendo en cuenta además las restricciones que suponen los precios de los
bienes involucrados y los niveles de ingreso a los que tiene acceso; el individuo diseña
un plan de consumo que maximiza su bienestar. Lo hace cambiando unos bienes por
otros hasta que se igualan sus utilidades marginales respectivas (las de los bienes que
se intercambian). Las utilidades marginales de los distintos bienes están en relación
inversa respecto de las cantidades disponibles de esos bienes tanto públicos como
privados.
Cada organización gubernamental debe construir “a su medida”, en el proceso de
maduración y aprendizaje permanente con que deben visualizar, implementar y utilizar
integralmente el Sistema de Planificación y Control de Gestión como una herramienta
central de dirección.
Es así como la presupuestación es una creativa y profunda ilustración de las enormes
potencialidades del estado logrando ser eficientes y maximizadores en la búsqueda de
satisfacción de necesidades públicas.
En las últimas décadas, también sufren de continuo profundas reestructuraciones, para
su adecuación a las crecientes exigencias planteadas por las renovaciones reiteradas
del pensamiento estratégico.
Una vez más, el centro se coloca en la integración de las actividades de múltiples áreas
para elevar de continuo la calidad que se alcanza en las relaciones con el individuo.
Para la evaluación de esas relaciones subsisten modelos basados en premisas
inadecuadas sobre el comportamiento de los consumidores, con lo que de nuevo se
plantea la urgente necesidad de construir modelos idóneos.
7-CASO– OBRAS PARA EMERGENCIA HIDRAULICA DEC 152/13. LEY 11.340
El martes 2 de Abril de 2013, la región noreste de la Provincia de Buenos Aires sufrió
las consecuencias de una tormenta con caída de gran caudal pluvial, que en la ciudad
de La Plata alcanzó en algunos regiones los 380 mm/m2 en un tiempo de 4 hs,
ocasionando saturación de los sistemas de drenaje, la anegación de los terrenos más
bajos y aledaños a los cauces de arroyos que drenan al Río de la Plata,
comprometiendo además amplias zonas del casco urbano de la ciudad La inundación
42
afectó viviendas y calles, con niveles variables de agua de hasta 1,80 metros. Las
localidades del partido más afectadas fueron: El casco urbano, Tolosa, Ringuelet, Los
Hornos, Altos de San Lorenzo y Villa Elvira.
En el marco de la Ley 11340 y Mediante en Decreto n° 152/13, el Gobierno Provincial
declara en emergencia por el plazo de ciento ochenta (180) días, la realización de las
obras necesarias y la implementación de las acciones tendientes a reparar los daños
producidos o que se produzcan como consecuencia del fenómeno climatológico
acaecido en los días 2 y 3 de abril de 2013 en los partidos de La Plata, Berisso,
Ensenada, San Martín, Vicente López y La Matanza.
El rasgo más sobresaliente del sistema hidrográfico general, es la existencia de un
diseño de drenaje dendrítico con numerosas cuencas alineadas intermitentes
predominantemente en sentido SO – NE, que escurren sus aguas hacia el Rio de la
Plata.
La ciudad de La Plata y barrios circundantes se ubica en la “llanura alta”, denominada
así por su posición topográfica más elevada respecto de la planicie costera. El
escurrimiento superficial se materializa principalmente a través de las cuencas de los
arroyos Rodríguez, El Gato y Maldonado.
A parte de la actual situación financiera comprometida, la provincia ha postergado la
solución para la construcción de los desagües necesarios para el drenaje de los
arroyos y afluentes en la zona de La Plata y sus alrededores.
Presupuestariamente las obras que debía haber realizado el Gobierno Provincial en
estas cuencas solo son Proyectos y Estudios, no fueron incorporadas a los
presupuestos de años anteriores ni al Ejercicio 2013 en su formulación, la decisión
política fue de proponer otras realizaciones y así se llevaron a cabo.
En el cuadro anexo I se detallan las ejecuciones de los programas 10 “Saneamiento
Hidráulico” y PRG 034 “Control de inundaciones”. Cabe aclara que, las obras
mencionadas que se encuentran bajo la órbita de la Dirección Provincial de
Saneamiento y Obras Hidráulicas.
Se destacar, que en las obras en general hay un bajo nivel de ejecución y
planteándose un grave problema al buscar fuentes de financiamiento para la
realización de las obras.
43
Muchos de los préstamos con organismos multilaterales de crédito se han ido
finalizando y ahora se replantea la necesidad de renovarlos o de tomar otras opciones
para obtener financiamiento como por ejemplo la colocación de títulos como así lo
establece la Ley n°14527.
Dicho endeudamiento será contraído mediante los mecanismos y/o instrumentos
financieros que el Poder Ejecutivo juzgue más apropiados, que en todos los casos
deberá asegurar que el producido del financiamiento sea afectado a la atención de los
trabajos de infraestructura hídrica mejorando los caudales en la cuenca y/o la
realización de obras y/o la contratación de maquinaria y/o la adopción de toda otra
medida que resulte necesaria a efectos de mitigar futuros daños que pudieran
producirse como consecuencia de la caída intensa de precipitaciones.
Los servicios de amortización, intereses y demás gastos asociados a este
endeudamiento serán afrontados a partir de las Rentas Generales de la Provincia.
Sin perjuicio de lo expuesto en el párrafo anterior, el Poder Ejecutivo podrá afectar para
el pago de dichos servicios de capital, intereses y demás gastos asociados a este
endeudamiento, y/o en garantía de los mismos, como así también ceder como bien
fideicomitido, cualquier recurso y/o flujo de origen provincial sin afectación específica
y/o los recursos provenientes del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos,
de acuerdo a lo establecido por los artículos 1º, 2º y 3º del Acuerdo Nación - Provincias
sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de
Impuestos, ratificado por la Ley Nº 12888, o aquél que en el futuro lo sustituya, así
como también activos financieros y/o garantías extendidas en el marco de lo
establecido en las leyes de presupuesto.( art ° 1 Ley n° 14527)
Luego de la situación de catástrofe vivida por la Cuidad de La Plata la gestión sugiere
como alternativa de financiamiento el PROFIDE por $27.700.000 y solamente
incorporar al presupuesto vigente las realizaciones por $6.400.000. De esta forma se
acelerarían los trámites administrativos para poder llevar a cabo las tareas de Limpieza
y mantenimiento de los arroyos y sus afluentes en el transcurso del presente año.
Esta problemática también tuvo otras propuestas a lo largo del Ejercicio vigente, se
pone a consideración de las cámaras de Diputados y Senadores la Ley 14527 que
autoriza a la Provincia a endeudarse por $1.973 millones para financiar la
44
reconstrucción de la infraestructura dañada por las inundaciones en la región.
Incluyéndose la realización de obras, la contratación de las maquinarias y la adopción
de toda otra medida que resulte necesaria a efectos de mitigar los futuros daños que
pudieran producirse como consecuencia de las precipitaciones intensas.
Dichos recursos serán considerados presupuestariamente como afectados (FF 1.3)
exclusivamente a atender esos gastos.
Una Comisión Bicameral tendrá como finalidad el seguimiento, fiscalización y el control
de los objetivos establecidos en la ley antes mencionada.
Así se detallan las obras en el anexo II de este trabajo.
Se agregan al presupuesto 2014 en el programa 38-PRG 38 RECONSTRUCCION DE
LA INFRAESTRUCTURA DE LA REGION CAPITAL LEY DE ENDEUDAMIENTO Nº
14.527- siempre bajo la órbita de la Dirección Provincial de Saneamiento y Obras
Hidráulicas, y en el del Instituto de la Vivienda la obra de reurbanización de márgenes
de arroyos por contemplar la relocalización de viviendas asentadas en la zona del
arroyo el Gato, involucrado a los partidos de La Plata y Ensenada.
Una primera etapa de Ejecución de estas tareas será financiada FONPLATA (Fondo
para el Desarrollo de la Cuenca del Plata- organismo multilateral de crédito) programa
de acción y Ejecución de obras también en la órbita de estas reparticiones públicas, en
el caso particular de las obras hídricas se encuentra identificado por el PRG 37-
PROGRAMA DE MEJORA DE LA COMPETITIVIDAD DE LOS PUERTOS FLUVIALES
DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES a incluirse en el Presupuesto 2014.
Cabe señalar, que este financiamiento corresponde al uso del crédito BID siendo de
una inversión total de $70 millones para obras hídricas y 120 viviendas, de acuerdo a
criterios objetivos y según prioridades socioeconómicas serán asignados bajo la
supervisión del BID, del comité social de la UNLP y el FONPLATA.
Posteriormente a la elaboración del Anteproyecto de Presupuesto para el año 2014, se
inicia otro trámite para la incorporación de las mencionadas obras al Presupuesto
vigente, así la Dirección Provincial de Saneamiento y Obras Hidráulicas solicita la
incorporación en el Presupuesto General Ejercicio 2013 Ley 14393 de las obras a
financiarse con Préstamo FONPLATA ARG 17/2006, en razón de la emergencia
dictada por Decreto 152/13.
45
Este último determina un plazo de 180 días para realizar las obras necesarias e
implementar acciones que permitan reparar los daños producidos por las intensas
lluvias e inundación en los partidos de La Plata, Berisso, Ensenada, San Martín,
Vicente López y La Matanza.
FONPLATA –Organismo financiador del Programa reestructuró el préstamo en
cuestión.
Las obras a realizar con el objeto de evitar futuras inundaciones se vinculan a la
adecuación del Aº el Gato (Tramo 1 y Tramo 2), mejorando las condiciones de drenaje
pluvial, como así también la relocalización de los asentamientos de las márgenes del
Arroyo, pretendiendo construirse a tal fin 120 viviendas.
También se solicita la creación del PRG 037 “Programa de Mejora de la Competitividad
de los Puertos Fluviales de la Pcia. de Bs. As.. Dentro del mismo se requiere incorporar
las obras: “Canalización y Dragado del Aº El Gato” y “Puente en R.P. Nº 15(Camino
Alte. Brown) sobre Aº El Gato”, ambas en el partido de Ensenada según planificación
de inversión de fs. 46, por un Costo Total de $108.623.796. Por expediente 2365-
1882/13 se gestionó su incorporación en el Ejercicio 2013 por un monto de $1000 a
modo de respaldar presupuestariamente que se tomaron las medidas y acciones
necesarias, por cuestiones de letargo administrativo no culminó favorablemente el
trámite de incorporación y la gestión cerró el ejercicio financiero sin que se propicie el
dictado del decreto aprobatorio pertinente.
Luego de la formulación del proyecto de presupuesto 2014 comienza el estudio por
parte del Poder Legislativo, en esta etapa se proponen modificaciones e incorporación
de artículos entre otros temas de endeudamiento, se propone incluir obras solicitadas
en zonas geográficas como los partidos de Merlo, Trenque Lauquen General Villegas y
Rojas.
En las cámaras se discuten modificaciones vinculadas con el tema que estamos
tratando, por ejemplo, el artículo 84 incrementando el presupuesto del Ministerio de
Desarrollo Social en la suma de $100 millones con destino al Programa Permanente de
Asistencia de Desastres Meteorológicos.
Luego de la aprobación del articulado de la ley de presupuesto y el detalle del
formulario “analítico del gasto” de las obras se resume como se incorporan al mismo en
46
el cuadro anexo II.
En este caso práctico se trata de ejemplificar como existen falencias y puntos críticos
en el sistema presupuestario y en la gestión básicamente, letargos incomprensibles
para los ciudadanos que necesitan las soluciones a sus problemas y la falta de eficacia
en el grado de cumplimiento de los objetivos.
La acción gubernamental debiera ser prevista en tiempo y forma tratando de solucionar
los problemas del ciudadano, sin postergaciones para obras realmente necesarias en
las zonas más requeridas. Hay urgencias que debieran encontrar la atención de los
Funcionarios del Gobierno en los distintos niveles, debiera haber una coordinación de
gestiones entre los ministerios que le atañen temas como el tratado.
Debiera haber un plan estratégico provincial para lograr aunar esfuerzos, tiempos
presupuestarios y llegar a cumplimentar los requisitos legales y técnicos en desmedro
de la calidad de vida de los habitantes de las zonas afectadas.
Es claro que el escaso grado de ejecución de las obras demarca el ritmo de las
mismas, el avance físico no es el adecuado para concretar los trabajos y dar solución a
los problemas planteados por la inundación de las zonas mencionadas.
Actualmente, se han acordado convenios con distintas cooperativas de limpieza de
arroyos con el programa de Fortalecimiento a organizaciones sociales y con la
Dirección Provincial de Hidráulica, además de las tareas de mantenimiento de la
estaciones de bombeo que ya realiza esta última repartición se efectúa una proyección
de los gastos del segundo semestre del 2014 en la partida 3 “Servicios no Personales”
para la atención de estas erogaciones que alcanzan la suma de 38,5 millones de pesos
con financiamiento de impuesto a las ganancias y de rentas generales.
Esta medida podría ser entendida como una gestión para agilizar y acercar al
ciudadano la atención de necesidades más cotidianas y rutinarias como es la limpieza
de los cauces. No obstante las gestiones que tardan y los desmanes de las vivencias
del ciudadano son mayores al alcance que puedan tener estas medidas.
Cabe destacar que siempre es mejor hacer algo que no hacer pero esto no basta y
debe ser mejorado y sustanciado con la efectiva acción y control del estado en todos
sus niveles con extremado sentido de la responsabilidad que el tema en cuestión se
merece.
47
CUADRO I
Ejecución 2013 obras partidos LA PLATA, BERISSO y ENSENADA
U.G. PARTIDO PRY OBRA FI.FU. PP F. F.
CREDITO
ACTUALIZADO
2013
ACUMULADO
AL 31/12/2013
SALDO
30/12/2013
1º DIFERIDO
ACTUALIZADO
2º DIFERIDO
ACTUALIZADOFUTUROS
675 VARIOS 2716 OBRAS DE EMERGENCIA HIDRÁULICA - VARIOS PARTIDOS 4.4.0 4 1.3 1.500.000 1.500.000,00 0
330 LA PLATA 0049 DESAGUES PLUVIALES EN PARTIDO LA PLATA - ETAPA I 3.8.2 4 1.3 158.655 71.880,93 86.774,07 0
1.658.655 71.880,93 1.586.774,07 0 0
675 VARIOS 2716 OBRAS DE EMERGENCIA HIDRÁULICA - VARIOS PARTIDOS 4.4.0 4 1.3 77.099.329 1.011.609,40 76.087.719,60 55.093.617 187.400.620 150.000.000
77.099.329 1.011.609,40 76.087.719,60 55.093.617 187.400.620 150.000.000
330 LA PLATA 0049 DESAGUES PLUVIALES EN PARTIDO LA PLATA - ETAPA I 3.8.2 4 1.3 1.666.884 1.666.883,49 0,51 0 0
330 LA PLATA 7436 DESAGUES PLUVIALES EN BARRIO LA BOYERITA - CUENCA Aº GORINA -LA PLATA 3.8.2 4 1.3 845.079 845.078,41 0,59 0 0
070 BERISSO 7442 DESAGUES PLUVIALES CUENCA CANAL WATZEMBOR - I ETAPA - BERISSO 3.8.2 4 1.3 4.771.470 4.771.469,66 0,34 0 0
675 VARIOS 2716 OBRAS DE EMERGENCIA HIDRÁULICA - VARIOS PARTIDOS 4.4.0 4 1.3 27.140.473 27.140.472,25 0,75 0
34.423.906 34.423.903,81 2,19 0 0 0
113.181.890 35.507.394 77.674.496 55.093.617 187.400.620 150.000.000
1.658.655 71.880,93 1.586.774,07 0 0
77.099.329 1.011.609 76.087.720 55.093.617 187.400.620 150.000.000
34.423.906 34.423.903,81 2,19 0 0
113.181.890 35.507.394,14 77.674.495,86 55.093.617 187.400.620 150.000.000
TOTAL FF 1-3CANON BINGO
TOTAL F.F. 1-3 LEY 23966 ART. 19 INC B)-F. DE INFRAESTRUCTURA (Imp. A los Combustibles)
TOTAL FF 1-3 FONDO FEDERAL SOLIDARIO SOJA PP 4-2 CONSTRUCCIONES
TOTAL REPARTICION
PRESUPUESTO EJERCICIO 2013 LEY 14393
DIRECCION PROVINCIAL DE SANEAMIENTO Y OBRAS HIDRAULICAS
SUBTOTAL FF 1-3 CANON BINGO PP 4-2 CONSTRUCCIONES
SUBTOTAL F.F. 1-3 LEY 23966 ART. 19 INC B)-F. DE INFRAESTRUCTURA (Imp. A los Combustibles) PP 4-2 CONSTRUCCIONES
SUBTOTAL FF 1-3 FONDO FEDERAL SOLIDARIO SOJA PP 4-2 CONSTRUCCIONES
SUBTOTAL FF 1-3 RECURSOS AFECTADOS PP 4-2 CONSTRUCCIONES
48
CUADRO II
Presupuesto 2014 y ejecución obras partidos LA PLATA, BERISSO y ENSENADA
U.G. PARTIDO PRY OBRA FI.FU. PPF.
F.
CREDITO
20141º DIFERIDO 2º DIFERIDO FUTUROS
175 ENSENADA 1083 CANALIZACIÓN Y DRAGADO DEL ARROYO EL GATO - ENSENADA 3.8.2 4 1.1 50.000.000 29.400.000
175 ENSENADA 1084 PUENTE EN RUTA PROV. Nº 15 (CAMINO ALTE. BROWN) SOBRE ARROYO EL GATO - ENSENADA 3.8.2 4 1.1 12.358.000 12.688.034
62.358.000 42.088.034 0 0
175 ENSENADA 1083 CANALIZACIÓN Y DRAGADO DEL ARROYO EL GATO - ENSENADA 3.8.2 4 1.3 2.000.000 1.176.000
175 ENSENADA 1084 PUENTE EN RUTA PROV. Nº 15 (CAMINO ALTE. BROWN) SOBRE ARROYO EL GATO - ENSENADA 3.8.2 4 1.3 494.320 506.722
2.494.320 1.682.722 0 0
70 BERISSO 1096 DESAGÜES PLUVIALES EN BARRIO UNIVERSITARIO 4 4 1.3 800.000 680.000
70 BERISSO 1098 DESAGÜES PLUVIALES EN LA CUENCA WATZERBORN 3.8.2 4 1.3 1.040.000 1.120.000
175 ENSENADA 1095 DESAGÜES PLUVIALES EN VILLA DIETRI 3.8.2 4 1.3 1.400.000 880.000
330 LA PLATA 1085 SANEAMIENTO DE LA CUENCA DEL ARROYO EL GATO 3.8.2 4 1.3 11.760.000 16.000.000 5.680.000
330 LA PLATA 1086 COSTRUCCION DEL DERIVADOR DE LA AVENIDA 31 3.8.2 4 1.3 4.800.000 6.000.000 3.200.000
330 LA PLATA 1089 COSTRUCCION DEL DERIVADOR DE LA AVENIDA 143 3.8.2 4 1.3 3.200.000 4.280.000
330 LA PLATA 1092 ADECUACION DE LOS ARROYOS RODRIGUEZ Y DON CARLOS 3.8.2 4 1.3 2.000.000 1.120.000
675 VARIOS 1090 DESAGÜES PLUVIALES EN LA CUENCA DEL ARROYO MALDONADO 3.8.2 4 1.3 1.800.000 2.800.000 1.600.000
675 VARIOS 1094 ADECUACION DE LOS ARROYOS CARNAVAL Y MARTIN 3.8.2 4 1.3 2.800.000 760.000
675 VARIOS 1099 DESAGÜES PLUVIALES EN LA CUENCA ZOOLOGICO 3.8.2 4 1.3 600.000 720.000 280.000
30.200.000 34.360.000 10.760.000 0
70 BERISSO 1098 DESAGÜES PLUVIALES EN LA CUENCA WATZERBORN 3.8.2 4 1.3 26.000.000 28.000.000
175 ENSENADA 1095 DESAGÜES PLUVIALES EN VILLA DIETRI 3.8.2 4 1.3 35.000.000 22.000.000
330 LA PLATA 1085 SANEAMIENTO DE LA CUENCA DEL ARROYO EL GATO 3.8.2 4 1.3 294.000.000 400.000.000 142.000.000
330 LA PLATA 1086 COSTRUCCION DEL DERIVADOR DE LA AVENIDA 31 3.8.2 4 1.3 120.000.000 150.000.000 80.000.000
330 LA PLATA 1089 COSTRUCCION DEL DERIVADOR DE LA AVENIDA 143 3.8.2 4 1.3 80.000.000 107.000.000
330 LA PLATA 1090 DESAGÜES PLUVIALES EN LA CUENCA DEL ARROYO MALDONADO 3.8.2 4 1.3 45.000.000 70.000.000 40.000.000
330 LA PLATA 1092 ADECUACION DE LOS ARROYOS RODRIGUEZ Y DON CARLOS 3.8.2 4 1.3 50.000.000 28.000.000
330 LA PLATA 1094 ADECUACION DE LOS ARROYOS CARNAVAL Y MARTIN 3.8.2 4 1.3 70.000.000 19.000.000
330 LA PLATA 1096 DESAGÜES PLUVIALES EN BARRIO UNIVERSITARIO 3.8.2 4 1.3 20.000.000 17.000.000
330 LA PLATA 1099 DESAGÜES PLUVIALES EN LA CUENCA ZOOLOGICO 3.8.2 4 1.3 15.000.000 18.000.000 7.000.000
755.000.000 859.000.000 269.000.000 0
2.494.320 1.682.722 0 0
30.200.000 34.360.000 10.760.000 0
62.358.000 42.088.034 0 0
755.000.000 859.000.000 269.000.000 0
850.052.320 937.130.756 279.760.000 0
SUBTOTAL PRG 38 F.F 1-3 LEY 23966 ART. 19 INC B)-F. DE INFRAESTRUCTURA (Imp. A los Combustibles) PP 4-2 CONSTRUCCIONES
SUBTOTAL PRG 37 F.F 1-3 LEY 23966 ART. 19 INC B)-F. DE INFRAESTRUCTURA (Imp. A los Combustibles) PP 4-2 CONSTRUCCIONES
SUBTOTAL PRG 38 F.F 1-3 LEY 23966 ART. 19 INC B)-F. DE INFRAESTRUCTURA (Imp. A los Combustibles) PP 4-2 CONSTRUCCIONES
F.F 1-1 USO DEL CREDITO FONPLATA PP 4-2 CONSTRUCCIONES
FF 1.3 -REC AFEC LEY 14527 ENDUDAMIENTO INUNDACION LA PLATA
TOTAL REPARTICION
49
CUADRO III
FONDO FIDUCIARIO PARA EL DESARROLLO DEL PLAN DE INFRAESTRUCTURA
PROVINCIAL - LEY 12511 (Extrapresupuestario)
Listado de obras
PARTIDO NOMBRE DE LA OBRA
CREDITO
ACTUALIZADO
2014
ENERO FEBREROACUMULADO
28/02/2014SALDO
% DE
EJECUCION/C
REDITO
LA PLATA LIMPIEZA Y ADECUACION DEL ARROYO EL GATO DESDE AVDA 13 HASTA AVDA 1432.716.527 0 2.716.527 0,00%
LA PLATA LIMPIEZA Y ADECUACION DEL ARROYO EL GATO DESDE AVDA 13 HASTA DIAGONAL 741.973.906 926.589 73.562 1.000.150 973.755 50,67%
LA PLATA LIMPIEZA Y ADECUACION DE LOS ARROYOS PEREZ, REGIMIENTO Y SUS AFLUENTES4.170.733 825.887 825.889 1.651.777 2.518.957 39,60%
LA PLATA LIMPIEZA Y MEJORAMIENTO DE LOS CANALES DE DESCARGA DEL BAÑADO MALDONADO15.153.105 0 15.153.105 0,00%
LA PLATA LIMPIEZA Y ADECUACION DE LOS ARROYOS MALDONADO Y AFLUENTE- LA PLATA- BERISSO4.387.464 826.264 1.496.432 2.322.696 2.064.768 52,94%
28.401.735 2.578.740 2.395.883 4.974.623 23.427.111RESOL 221/13 Y RESOL 219/13 - OBRAS EMERGENCIA HIDRICA (ACTA 12-OBRAS EXPTE 2406-5398/13 ALC 1)
FONDO FIDUCIARIO PARA EL DESARROLLO DEL PLAN DE INFRAESTRUCTURA PROVINCIAL - LEY 12511
DIRECCION PROVINCIAL DE SANEAMIENTO Y OBRAS HIDRAULICAS
50
CONCLUSION:
Cada vez que se comienza el proceso de aprobación de un Proyecto de Presupuesto
para un ejercicio se analizan distintos escenarios en los que se plantean cuestiones,
tales como si se acepta más endeudamiento o si se financian obras que
geográficamente favorecen a uno u otro representante político.
De este entramado de discusiones y búsquedas de consensos se nutre la democracia
al practicarse en el congreso, en las legislaturas provinciales y en los consejos
deliberantes.
No obstante el buen diálogo siempre debería estar presente para lograr aprobar un
presupuesto que satisfaga a las necesidades de los ciudadanos. El hermetismo sólo
suma para no avanzar en las negociaciones.
Al proponerse una alternativa política, la oposición en la legislatura o en el congreso
podría construir un diálogo sensato y abierto, teniendo la seriedad de saber generar
herramientas de gobierno, pero también generar propuestas concretas de cambio en
materia presupuestaria, en materia de infraestructura y en materia de políticas públicas.
Es conveniente también comentar el caso del proyecto de presupuesto 2014, también
demuestra que los conceptos inferidos en este trabajo tienen alcance y plena vigencia
para ser discutidos por los profesionales en ciencias económicas que actúan en el
sector público sea nacional, provincial o municipal.
Alternativas de discusiones de como plantear más gasto en diversos conceptos como
en obras de infraestructura pública, salud, seguridad, educación, ciencia, y demás
erogaciones de importancia notoria utilizando más endeudamiento con los organismos
multilaterales de crédito tanto a nivel nacional y provincial, son ejemplos de las
opciones de la actualidad en temas presupuestarios con inferencia política.
También se adiciona la problemática de bajar la presión tributaria soportada por los
ciudadanos al abonar cada uno de los impuestos provinciales, son las modificaciones a
este proyecto de ley elevado a la legislatura para su tratamiento y posterior aprobación.
Si estas discusiones fracasan los legisladores tendrán que explicar por qué no se pudo
contar con un Presupuesto para el ejercicio, explicar a la sociedad por qué se traba
esta herramienta de gestión. Y trabajar en otro ejercicio económico con un presupuesto
prorrogado del año anterior.
51
Sin duda que la importancia de este dilema atrae la atención de los profesionales para
encontrar y plantear cuestiones como posibles soluciones a una planificación y control
de gestión aplicado al Estado, tanto nacional, provincial y en el ámbito municipal.
Se conjuga una trama de posibilidades para el rol del Estado y las políticas públicas
que se aplican en cada gobierno, las que se ven reflejadas en cada Ley de
Presupuesto, en su ejecución y su posterior evaluación.
A modo de profundizar y poder aplicar la normativa vigente en temas presupuestarios
sería recomendable poder lograr un Sistema de Planificación y Control de Gestión
como una herramienta central de la dirección de las organizaciones gubernamentales.
Para lo cual es innegable la importancia de estudiar los resultados obtenidos mediante
los indicadores físicos y de gestión.
Se torna relevante que el Estado tenga una estrategia dimensionada en los siguientes
conceptos:
La estrategia como un modelo que da coherencia, unidad e integridad a las decisiones
del estado.
La estrategia como un medio para establecer el propósito del país en términos de sus
objetivos a largo plazo, programas de acción y prioridades en la asignación de
recursos.
La estrategia como una definición del dominio del Estado. Aquí los interrogantes
básicos a definir serían: “En qué necesidades públicas estamos actuando?”, y “en
cuales deberíamos estar?”. La segmentación es la clave para el análisis,
posicionamiento estratégico, asignación de recursos y gestión del gobierno. La
segmentación explícitamente identifica el ámbito de acción, clarificando dónde y cómo
se va a satisfacer las necesidades.
La estrategia como una reacción ante las amenazas y oportunidades externas, y
debilidades y fortalezas internas, a fin de lograr una acción eficaz en el planeamiento
del Presupuesto. El rol del Estado no sería el de una respuesta pasiva a las
oportunidades y amenazas sino el de la adaptación continua y activa de a las
necesidades a satisfacer en la sociedad para afrontar las demandas de un medio
ambiente cambiante.
La estrategia como definición de la responsabilidad del gobierno es mucho más amplia
52
que la simple maximización de la satisfacción de las necesidades públicas; siendo la
estrategia el medio para establecer contratos “sociales” con aquellos que directa o
indirectamente reciben los beneficios o sustentan los costos derivados de la acción del
gobierno.
Surge de inmediato el interrogante: No son pocos los que plantean que, dada la
ambigüedad y la incertidumbre reinantes por doquier, para qué planear….la respuesta
es … sin Planeamiento no hay un futuro de país…, un proyecto para los argentinos.
Todos estos puntos en la estrategia de un planeamiento presupuestario son
importantes para abrir el debate.
Se debería pensar en los organismos internacionales multilaterales de crédito que
requerirán de nuestro gobierno un idioma común en lo que respecta a planificación
presupuestaria integrada con los sistemas, como el de contabilidad y sus principios
generalmente aceptados o recomendaciones internacionales para una mejor
exposición y valuación de los activos y pasivos del Estado.
El punto central es que las políticas de una fuerte intervención estatal y de las nuevas
políticas de asignación de recursos por el mercado comenzarán a tener fuerza en
países desarrollados y, por lo tanto, podrían lograr la solución para las economías
emergentes.
Las privatizaciones y las concesiones otorgadas de los servicios públicos por parte del
Estado no han logrado mejorar la situación del país, para lo cual es necesario que el
Estado vuelva a participar en su rol más benefactor, para poner de manifiesto hoy más
que nunca una distribución más justa para la población y una economía de inclusión
para los más necesitados.
La herramienta para actuar es el presupuesto, su ejecución y su evaluación para poder
dar una integralidad en el enfoque macroeconómico y fiscal de cada jurisdicción.
De las situaciones de la realidad, comentadas en el presente trabajo, se destacan
varias conclusiones técnicas a tener en cuenta:
De las inundaciones podemos decir, que la responsabilidad es compartida en todos los
niveles de gobierno, la falta de ejecución de las obras de infraestructura realmente
necesarias y postergadas por decisiones basadas en criterios diversos y que no fueron
encaminadas hacia las verdaderas necesidades de la población platense o que si
53
estuvieron marcadas por estudios hídricos de las cuencas de los arroyos de la zona no
fueron tomados por los dirigentes políticos y los legisladores como su carácter urgente.
También fueron agravadas las circunstancias, por reformas del código urbano a nivel
municipal, permitiendo la construcción de edificios en forma desmesurada y
complicando el drenaje existente. Las soluciones para llevar a cabo las obras de
infraestructura y vivienda, luego de lo acaecido no llegaron ni en tiempo, ni en forma
que la población lo requirió. Burocracia y demás agregados han perjudicado en
proporciones incalculables al ciudadano. Mediante decretos de declaración de zona de
emergencia se pretendió dar técnicamente la urgencia y consideración que merecía
este suceso. Luego del desastre natural queda la falta de acción del Estado, que
debiera ser evaluada presupuestariamente en el siguiente Ejercicio económico para
poder visualizar los desvíos y corregirlos, evaluar indicadores físicos para que sea
medible la cantidad de agua que se puede llegar a drenar al acaecer el fenómeno
natural. Existen buenos proyectos técnicos realizados solo faltan llevarlos a cabo, la
gran mayoría de las pérdidas ocurridas podrían haberse evitado.
A nivel municipal se puede realizar un aporte más, es importante modificar la LOM, hay
que actualizarla y unificar las normativas existentes, sin una visión integral y moderna
del actual rol de los municipios. En cuanto al aspecto financiero proponer un municipio
con la autonomía que es garantizada por la misma Constitución Nacional y no
reconocida por la Provincial. Lograr una submunicipalización para tratar de satisfacer
las necesidades de la comunidad local. Es necesario que las delegaciones o
localidades dispongan de una coparticipación municipal directa o automática para
lograr focalizar el gasto público en las localidades o zonas periféricas. Así desde el
municipio hacia las poblaciones que las rodean se debería poder viabilizar esta reforma
administrativa y financiera.
Un plan estratégico local que estará de acuerdo con el desarrollo local, deberá nacer
desde la suma o el consenso de los planes estratégicos de esas poblaciones cercanas
de menor nivel institucional. Los gobiernos locales deberían contar con políticas
públicas, más allá de las autoridades de turno, con un acompañamiento de la
ciudadanía, siempre a través de la democracia en forma consciente y responsable,
exigiendo la continuidad de los procesos.
54
APÉNDICE LEGAL
Bases jurídicas del Sistema Presupuestario y su organización
Es importante recordar la Constitución Nacional (CN) a la hora de tratar temas presupuestarios,
dilucidar cuestiones fundamentales para poder entender las competencias y atribuciones tanto
Nacionales, Provinciales y municipales.
A partir de este razonamiento se propone un repaso de nuestra CN y de las normas
presupuestarias: la Ley Nº 24.156 y su reglamentación, y las que se refieren al presupuesto
público en la Ley Complementaria Permanente de Presupuesto Nº 11.672, en la Ley Nº 24.629,
de Reforma del Estado, en la Ley Nº 25.152, de Administración de los Recursos Públicos o de
Solvencia Fiscal, y en la Ley Nº 25.917, de Responsabilidad Fiscal. La Constitución sancionada
en 1853, para la Nación Argentina, y reformada en 1994, presenta los siguientes aspectos
relacionados con el Sistema Presupuestario Público:
ARTÍCULO 4º: Se refiere a que el Gobierno Federal, provea los gastos de la Nación con los
fondos del Tesoro Nacional e indica, al efecto, sus principales fuentes del financiamiento.
ARTICULO 75: Mediante este artículo se establecen las facultades que se otorgan al Congreso
Nacional. Tales facultades son varias y significativas, pero las expresamente referidas al
presupuesto público son las siguientes:
En materia de recursos:
- Legislar en materia aduanera y establecer los derechos de importación y exportación (Inc. 1).
- Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias (Inc. 2).
- Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, bajo determinadas circunstancias
(Inc.2).
- Instituír regímenes de coparticipación con las provincias (Inc. 2).
- Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo
determinado (Inc.3).
- Contratar empréstitos (Inc.4).
En materia de transferencias de competencias, servicios o funciones, éstas no se podrán
realizar si no existe la respectiva asignación de recursos.
En materia de gastos:
- Se indican las características que debe tener la distribución entre la Nación y las provincias,
destacando que se debe efectuar tomando en cuenta la relación directa existente con las
competencias, servicios y funciones de cada una de ellas (Inc.2).
- Arreglar el pago de la deuda interna y externa de la Nación (Inc.7).
- Se abre la posibilidad de acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias cuyas rentas
55
sean insuficientes para cubrir sus gastos ordinarios (Inc.9).
En relación a la Ley de Presupuesto anual:
Una de las atribuciones más importantes que corresponde al Congreso Nacional es la que se
establece en el inciso 8 del artículo en análisis. En efecto, en dicho inciso se otorga al
Congreso la responsabilidad de fijar el presupuesto de la Administración Pública Nacional,
determinando su periodicidad anual. De igual modo, se deja instituida la vinculación entre el
presupuesto y el planeamiento al señalar que el presupuesto se debe formular considerando el
programa general de gobierno y el plan de inversiones públicas. Ese mismo inciso establece
que el Congreso aprobará o desechará la Cuenta de Inversión.
ARTICULO 85: Desde el punto de vista presupuestario, por este artículo se establece uno de
los aspectos centrales del proceso presupuestario público, como es el control externo del
Sector Público Nacional. Este control externo constituye una atribución propia del Poder
Legislativo, siendo la Auditoría General de la Nación el organismo de asesoramiento técnico del
órgano de control. Dentro de las funciones específicas que se asignan a la Auditoría General
de la Nación se encuentran las de controlar la legalidad, gestión y auditoría, tanto de la
administración central como descentralizada, así como la de intervenir en la aprobación o
rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos, que corresponde al
Poder Legislativo.
ARTICULO 99: En este artículo se señalan las atribuciones que se le asignan al Presidente de
la República. En materia presupuestaria se destaca el inciso 10, que menciona la facultad de
supervisión al Jefe de Gabinete de Ministros sobre las atribuciones que, en materia
presupuestaria, contempla el artículo 100, que a continuación se analiza.
ARTICULO 100: En su inciso 1, atribuye al "Jefe de Gabinete de Ministros" el ejercicio de la
administración general del país. Ello debe interpretarse en concordancia con el artículo 99,
inciso 1, que dispone que el presidente de la Nación es el Jefe del Gobierno y responsable
político de la administración general del país. En lo específicamente referido a la administración
presupuestaria, el Jefe del Gabinete de Ministros, además del manejo de los negocios de la
Nación, que en forma general se le asigna, tiene la misión de remitir al Congreso Nacional el
Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional, previo tratamiento en acuerdo de Gabinete y
aprobación del Poder Ejecutivo. De igual forma se le asigna competencia para hacer recaudar
las rentas de la Nación y ejecutar la Ley de Presupuesto Nacional, Incisos 6 y 7
respectivamente.
Otros artículos relevantes para comentar son el 52, y 77 al 84 y 99, inciso 3, primer párrafo.
Este último, se refiere a la promulgación de las leyes y a los Decretos de Necesidad y
56
Urgencia. Los mencionados anteriormente tienen vinculación indirecta con el Presupuesto.
Así, en el artículo 52, se atribuye a la Cámara de Diputados, en forma exclusiva, la iniciativa de
las leyes sobre contribuciones. Por su parte, en los artículos 77 al 84, se establecen normas
relacionadas con el proceso de formación de las leyes y, siendo la de presupuesto una de ellas,
el contenido de los artículos es fundamental, en especial en la fase correspondiente a la
discusión y la aprobación del Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional.
¨ El Presupuesto Público y su inserción dentro del Sistema de Administración Financiera
Pública
La organización de la Administración Financiera, tiene un carácter sistémico. Es por esta razón,
que los sistemas de presupuesto, crédito público, tesorería, contabilidad y los referidos al
control, tanto interno como externo, se encuentran estrechamente interrelacionados, en cuanto
a su normatividad, operatividad e información que generan, ello sin desmedro de las
características particulares de cada uno. La integración de los sistemas está prevista en los
artículos 5º y 7º.
Las Secretarías de Hacienda y Finanzas conforman el órgano responsable de la Coordinación
de los Sistemas de Administración Financiera del Sector Público Nacional.
¨ Organización del Sistema Presupuestario Público
En el Título IV, se comentará la organización actual del sistema presupuestario público. En este
punto sólo se reiteran, por su importancia, algunos aspectos centrales de tal organización
previstos en la Ley:
El artículo 16 determina que sea la Oficina Nacional de Presupuesto el órgano rector del
sistema presupuestario público nacional.
El artículo 18 de la ley, por su parte, establece que todas las unidades que cumplan funciones
presupuestarias en cada una de las jurisdicciones y entidades del Sector Público Nacional
integran el sistema presupuestario público, determinándose las funciones de dichas unidades
¨ Conceptos de entidad y jurisdicción
La Ley define, en el artículo 9º, los conceptos de entidad y jurisdicción.
Son jurisdicciones las siguientes:
a) Institucionales
- Poder Legislativo
- Poder Judicial
- Ministerio Público
- Presidencia de la Nación, los ministerios y secretarías del Poder Ejecutivo Nacional,
b) Administrativo Financieras
57
Periodicidad del presupuesto
En el artículo 10 de la ley se determina la periodicidad anual del presupuesto, al indicar que
el ejercicio presupuestario comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año.
En el artículo 41, por su parte, se establece la caducidad del presupuesto al afirmar que las
cuentas de recursos y gastos se cierran el 31 de diciembre del año presupuestario y que, con
posterioridad a dicha fecha, no se podrán asumir compromisos ni devengarse gastos con cargo
a ese ejercicio.
Continuidad en la ejecución
El principio de la continuidad presupuestaria se encuentra presente en varias normas de la ley.
No obstante, es el artículo 15 y el Decreto Nº 1.344/07 que lo reglamenta, en donde aparece
expresamente señalado. En tales normas se requiere que las jurisdicciones y entidades
públicas, en cuyos presupuestos se contemplen créditos presupuestarios para contratar obras,
bienes y servicios cuya ejecución exceda el ejercicio presupuestario, incluyan información
sobre los recursos invertidos en años anteriores, los que se invertirán en el futuro y sobre el
monto total del gasto, así como los respectivos cronogramas de ejecución física.
En el Reglamento de la Ley se indica a las jurisdicciones y entidades públicas que deben
remitir a la Oficina Nacional de Presupuesto, en ocasión de presentar sus anteproyectos de
presupuesto, información que contenga como mínimo: monto total del gasto, incidencia de éste
en cada ejercicio fiscal y cronograma de financiamiento y de ejecución física.
Prórroga del Presupuesto
El artículo 27 señala que si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el
presupuesto general, regirá el que estuvo en vigencia al año anterior con los siguientes ajustes,
que deberá introducir el Poder Ejecutivo en los presupuestos de la administración central y de
los organismos descentralizados:
. En los Presupuestos de Recursos:
a) Eliminará los rubros de recursos que no puedan ser recaudados nuevamente;
b) suprimirá los ingresos provenientes de operaciones de crédito público autorizadas, en la
cuantía en que fueron utilizadas;
c) excluirá los excedentes de ejercicios anteriores correspondientes al ejercicio financiero
anterior, en el caso que el presupuesto que se está ejecutando hubiera previsto su utilización;
d) estimará cada uno de los rubros de recursos para el nuevo ejercicio;
e) incluirá los recursos provenientes de operaciones de crédito público en ejecución, cuya
percepción se prevea ocurrirá en el ejercicio.
. En los Presupuestos de Gastos:
58
a) Eliminará los créditos presupuestarios que no deban repetirse por haber cumplido los fines
para los cuales fueron previstos;
b) incluirá los créditos presupuestarios indispensables para el servicio de la deuda y las cuotas
que se deban aportar en virtud de compromisos derivados de la ejecución de tratados
internacionales;
c) incluirá los créditos presupuestarios indispensables para asegurar la continuidad y eficiencia
de los servicios;
d) adaptará los objetivos y las cuantificaciones en unidades físicas de los bienes y servicios a
producir por cada entidad, a los recursos y créditos presupuestarios que resulten de los ajustes
anteriores.
¨ Estructura de la Ley de Presupuesto de la Administración Pública Nacional.
En la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público
Nacional se establece (Sección I del Capítulo II. "Del presupuesto de la Administración
Nacional"), el contenido y las características de la ley de presupuesto general. En dicho
capítulo se detallan los siguientes aspectos:
Artículo 19º. Determina, como estructura de la Ley de Presupuesto, la siguiente:
Título I: Disposiciones Generales
Título II: Presupuesto de Recursos y Gastos de la Administración Central.
Título III: Presupuesto de Recursos y Gastos de los organismos descentralizados.
A su vez, el Titulo I en el presupuesto se desagrega en capítulos referidos al Presupuesto de
Gastos y Recursos; la Delegación de Facultades; las Normas sobre Gastos; las Normas sobre
Recursos; los Cupos Fiscales; las Operaciones de Crédito de Público, etc.
Artículo 20º. Indica que las disposiciones generales que se incluyen en la Ley de Presupuesto,
constituyen normas complementarias de las establecidas en la Ley de Administración
Financiera y rigen para cada ejercicio.
Dichas normas deben ser las que se relacionen directa y exclusivamente con la aprobación,
ejecución y evaluación del presupuesto del que forman parte, no pudiendo contener
disposiciones de carácter permanente ni reformar o derogar leyes vigentes, crear, modificar o
suprimir tributos u otros ingresos.
De igual forma, se incluirán, formando parte del Título I, los cuadros agregados con la visión
global del presupuesto y de sus principales resultados. El artículo en análisis fue reglamentado
por el Decreto Nº 1.344/07, para incluir en las disposiciones generales las siguientes
clasificaciones:
59
- Económica y por rubro de recursos.
- Por finalidad, función y clasificación económica de los gastos.
- Jurisdiccional y económica de los gastos.
- Económica y por objeto del gasto.
- Jurisdiccional y por finalidades y funciones del gasto.
- Por finalidad, función y objeto del gasto.
- Jurisdiccional del gasto, según la fuente de financiamiento.
- Cuenta de ahorro-inversión-financiamiento y sus resultados.
Presupuesto Consolidado del Sector Público Nacional
El artículo 55 de la Ley Nº 24.156 establece que la Oficina Nacional de Presupuesto deberá
preparar anualmente el presupuesto consolidado del sector público, para su presentación al
Poder Ejecutivo Nacional antes del 31 de marzo del año de su vigencia para su aprobación.
Dicho Poder tiene que remitirlo posteriormente, al Congreso Nacional para su conocimiento.
Dicho Presupuesto contendrá como mínimo la siguiente información:
a) Una síntesis del Presupuesto de la Administración Nacional;
b) Los aspectos básicos de los presupuestos de cada una de las empresas y sociedades del
Estado;
c) La consolidación de los recursos y gastos públicos y su presentación en agregados
institucionales útiles para el análisis económico;
d) Una referencia a los principales proyectos de inversión en ejecución por el Sector Público
Nacional;
e) Información de la producción de bienes y servicios y de los recursos humanos que se
estiman utilizar, así como la relación de ambos con los recursos financieros;
f) Un análisis de los efectos económicos de los recursos y gastos consolidados sobre el resto
de la economía.
LEY COMPLEMENTARIA PERMANENTE DE PRESUPUESTO
Otra de las leyes que regulan los aspectos relacionados con el proceso presupuestario público
es la Ley Complementaria Permanente de Presupuesto Nº 11.672, ley de vieja data que, por
costumbre legislativa, incorpora a través de las leyes anuales de presupuesto general de la
Administración Nacional, una serie de artículos, en la medida que se considere que su vigencia
deba superar la del ejercicio presupuestario.
Dicha ley fue parcialmente derogada por la aplicación del artículo 137, inciso c, de la Ley de
Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional, Nº 24.156, en
60
donde se encomienda al Poder Ejecutivo Nacional la ordenación del texto no derogado de
dicha Ley, aspecto que se cumple con la puesta en vigencia mediante Decreto Nº 1.812/93. La
Ley Complementaria Permanente de Presupuesto, con texto ordenado, continúa con las
características de la derogada, en el sentido que se la modifica cada año con los artículos fue
el Congreso Nacional decida incorporarle. Cabe señalar que el último texto actualizado y
ordenado es el Decreto Nº 1.110/05
LEY DE REFORMA DEL ESTADO
La Ley Nº 24.629 de Reforma del Estado, sancionada por el Honorable Congreso de la Nación
el 22 de febrero de 1996, contiene en su capítulo I un conjunto de normas vinculadas con la
elaboración y ejecución del Presupuesto Nacional, que complementan lo previsto en la Ley Nº
24.156. Entre ellas cabe destacar las siguientes:
En materia de formulación y presentación se contempla:
- elaboración de un anexo con la clasificación geográfica de los gastos;
- obligación del Poder Ejecutivo Nacional de elevar al Congreso de la Nación, antes del 30 de
junio de cada año, un informe sobre los aspectos más relevantes que contendrá el proyecto de
ley de presupuesto del año siguiente;
En materia de ejecución se prevé:
- obligatoriedad del Poder Ejecutivo Nacional de presentar la ejecución trimestral del
presupuesto al Congreso Nacional, dentro de los treinta días de vencido el trimestre respectivo;
- toda ley que autorice gastos debe incluir el financiamiento de los mismos;
- obligación de reducir los aportes del Tesoro cuando se obtenga financiamiento proveniente de
uso del crédito para gastos ya previstos en el Presupuesto.
LEY DE ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS
La ley Nº 25.152, denominada Ley de Administración de los Recursos Públicos o de Solvencia
Fiscal, contiene, entre otras prescripciones las referidas a los límites al gasto y déficit del Sector
Público no Financiero, creación de organismos descentralizados y empresas públicas mediante
la sanción de las leyes, celebración de acuerdos programas; instituye el Programa de
Evaluación de Calidad del Gasto; crea el Fondo Anticíclico Fiscal; establece la información que
debe contener el mensaje de remisión del Presupuesto General de la Administración Nacional,
que envía el Poder Ejecutivo al Congreso de la Nación (el mensaje debe incorporar el
Presupuesto de Divisas del Sector Público Nacional y un Presupuesto Plurianual de por lo
menos tres años) y establece el carácter público de la información de carácter físico y
61
financiero.
LEY DE RESPONSABILIDAD FISCAL
La Ley Nº 25.917 consagra un Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal por medio del cual
se homogeneizan las reglas fiscales y financieras para la Nación y las Provincias y la Ciudad
de Buenos Aires, en la medida de su adhesión, cuyo seguimiento, control y aplicación de
sanciones se realizan a través de una única autoridad de aplicación conformada por un
Consejo Federal que se integra con la representación de las jurisdicciones precedentemente
mencionadas.
Éste se constituye en el ámbito federal por excelencia para consensuar y coordinar acciones
entre distintos niveles de gobierno y de las provincias entre sí. La Ley Nº 25.917 está
estructurada en diversos capítulos que abarcan aspectos relevantes en materia de
comportamiento fiscal.
● El primero se refiere a la transparencia y a la gestión pública; fundamentalmente
contiene normas acerca de la cobertura presupuestaria y la publicidad de los
presupuestos, información que debe brindarse en forma actualizada y regular, utilizando
metodologías para presentar estadísticas que sean comparables entre todas las
jurisdicciones.
● El segundo trata el gasto público, una de cuyas reglas es que el aumento nominal del
gasto primario, excluidos los gastos financiados con préstamos de organismos
internacionales de crédito y los gastos de capital destinados al desarrollo social y
económico financiado con cualquier uso del crédito, no debe superar la tasa de
variación nominal del Producto Bruto, previéndose solamente excepciones para
aquellas jurisdicciones que tengan un perfil sostenible de la deuda, es decir que deban
hacer frente al pago de servicios en concepto de intereses y amortizaciones con montos
que no superen el 15% de los recursos corrientes netos de transferencias por
coparticipación a municipios. En tal caso, o cuando el incremento nominal de recursos
supere el del PBI, la restricción aludida en el total del gasto primario, solo regiría para el
gasto corriente primario.
● El tercer capítulo está referido a los ingresos públicos y en él se indica como debe
efectuarse su cálculo, teniendo en cuenta la ejecución presupuestaria del ejercicio
anterior, utilizando la metodología que se considere más conveniente técnicamente,
debiéndose aclarar y justificar las modificaciones introducidas en la política tributaria.
Asimismo, obliga a elaborar estimaciones del gasto tributario, originado en leyes que
62
establecen desgravaciones o diferimientos impositivos.
● El cuarto capítulo versa sobre un aspecto central, el equilibrio financiero; establece
que tiene que transformarse en superávit en aquellas jurisdicciones donde el monto de
la deuda origine servicios que superen el 15% de los ingresos corrientes netos de
transferencias a municipios. La obligación de ejecutar presupuestos superavitarios debe
ser acorde con la implementación de planes que aseguren la progresiva reducción de la
deuda. Asimismo, tanto el Gobierno Nacional, como los Gobiernos Provinciales y de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires deben constituir fondos anticíclicos a los fines del
mejor cumplimiento de los objetivos fiscales.
● El quinto capítulo se refiere al endeudamiento, tanto de la Nación como de las
provincias. Con relación al endeudamiento público se establece la coordinación
necesaria para alcanzar un escenario de sustentabilidad que posibilite preservar la
prestación de los servicios básicos. En función de dicho objetivo se fijan pautas
conforme a las cuales el Gobierno Nacional, las Jurisdicciones Provinciales y la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires podrán hacer uso del crédito. En tal sentido, aquellas
jurisdicciones cuyos servicios de la deuda superen el porcentaje anteriormente citado de
sus recursos corrientes, tendrán severas restricciones para acceder a nuevos
endeudamientos.
● El capítulo sexto crea el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal, el que debe
garantizar el cumplimiento de esta ley y aplicar sanciones derivadas de su
incumplimiento.
Se prevé que los Gobiernos Provinciales inviten a sus Municipios a adherir al régimen,
ampliando así la aplicación en el ámbito de tales gobiernos de principios similares, coordinando
la difusión de la información fiscal relevante.
La Ley Nº 25.917 fue reglamentada por el Decreto Nº 1.731/04 y suspendida transitoria y
parcialmente, al igual que la Ley 25.152, por la Ley Nº 26.530.
63
LEY 14527
EL SENADO Y CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES,
SANCIONAN CON FUERZA DE
LEY
ARTÍCULO 1º.- Autorízase al Poder Ejecutivo a endeudarse por hasta la suma de pesos un mil
novecientos setenta y tres millones ($ 1.973.000.000) o su equivalente en otras monedas, con
el objeto de financiar la reconstrucción de la infraestructura dañada por las inundaciones
ocurridas el 2 de abril de 2013 en la Región Capital de la Provincia de Buenos Aires, y/o la
realización de obras y/o la contratación de maquinaria y/o la adopción de toda otra medida que
resulte necesaria a efectos de mitigar futuros daños que pudieran producirse como
consecuencia de la caída intensa de precipitaciones.
Dicho endeudamiento será contraído mediante los mecanismos y/o instrumentos financieros
que el Poder Ejecutivo juzgue más apropiados, que en todos los casos deberá asegurar que el
producido del financiamiento sea afectado a la atención de los objetos determinados en el
párrafo precedente. Los servicios de amortización, intereses y demás gastos asociados a este
endeudamiento serán afrontados a partir de las rentas generales de la Provincia.
Sin perjuicio de lo expuesto en el párrafo anterior, el Poder Ejecutivo podrá afectar para el pago
de dichos servicios de capital, intereses y demás gastos asociados a este endeudamiento, y/o
en garantía de los mismos, como así también ceder como bien fideicomitido, cualquier recurso
y/o flujo de origen provincial sin afectación específica y/o los recursos provenientes del
Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, de acuerdo a lo establecido por los
artículos 1º, 2º y 3º del Acuerdo Nación - Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un
Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, ratificado por la Ley Nº 12888, o aquél que
en el futuro lo sustituya, así como también activos financieros y/o garantías extendidas en el
marco de lo establecido en las leyes de presupuesto.
ARTÍCULO 2º.- El endeudamiento autorizado por el artículo anterior, será aplicado
exclusivamente a la financiación de las obras explicitadas en la Planilla que, como Anexo 1
forma parte integrante de la presente Ley.
ARTÍCULO 3º.- Autorízase al Poder Ejecutivo a:
a) Efectuar los ajustes presupuestarios que resulten menester a los fines de afectar el
endeudamiento autorizado por el Artículo 1º de la presente ley, para la inclusión al
Presupuesto General de la Administración Provincial, de las obras consignadas en el
Anexo 1 que forma parte integrante de la presente Ley.
64
b) Adecuar los montos estimados para cada una de las obras explicitadas en el Anexo 1,
sin alterar en su conjunto el total del endeudamiento autorizado por el artículo 1º de la
presente Ley.
ARTÍCULO 4º.- Créase una Comisión Bicameral que estará integrada por diez (10)
legisladores, en razón de cinco (5) por cada Cámara los que serán designados por la
Presidencia de las cámaras respectivas y deberán contar necesariamente con participación de
las minorías entre sus integrantes.
Tendrá como finalidad el seguimiento, fiscalización y el control de los objetivos establecidos en
la presente Ley y las que en lo sucesivo la modifiquen, hasta la total culminación de las obras
proyectadas.
La Comisión designará sus autoridades y dictará su propio reglamente interno, el que será
aprobado por la mayoría de los miembros que la integran.
ARTÍCULO 5º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
Dada en la Sala de Sesiones de la Honorable Legislatura de la Provincia de Buenos Aires, en
la ciudad de La Plata, a los once días del mes de julio del año dos mil trece.
ANEXO I
I- OBRA: SANEAMIENTO DE LA CUENCA DEL ARROYO EL GATO.
El proyecto elaborado para esta obra consiste en lograr una mayor capacidad de transporte de
los caudales originados en la cuenca. Para ello se diseñó la ampliación del cauce primario a lo
largo de aproximadamente 6.700 metros, para una recurrencia de lluvia superior a los 25 años,
revistiendo el cauce de hormigón armado, de acuerdo al siguiente detalle:
Entre las vías del FFCC Roca y la Avenida 13 (Centenario): Canal revestido en Hormigón
Armado cuya base de fondo será de 40 metros y los taludes verticales.
Entre la Avenida 13 (Centenario) y la Avenida 25: Canal revestido en Hormigón Armado cuya
base de fondo será de 30 metros y los taludes verticales.
Entre la Avenida 25 y la Avenida 31: Canal revestido en Hormigón Armado cuya base de fondo
será de 20 metros y los taludes verticales.
Entre la Avenida 31 y la Avenida 143: Canal revestido en Hormigón Armado cuya base de
fondo será de 15 metros y los taludes verticales.
En todo este tramo se reacondicionarán los puentes existentes a efectos de lograr que los
caudales que circularán por el cauce no generen retenciones en los mismos.
El presupuesto estimado de la obra asciende a la suma de $ 836.000.000.
El plazo de ejecución previsto es de 720 días.
II- OBRA: CONSTRUCCIÓN DEL DERIVADOR DE LA AVENIDA 31.
65
El proyecto elaborado para esta obra tiene como finalidad tomar las aguas de lluvia que
provienen del arroyo Regimiento y trasladar dichos caudales directamente al arroyo El Gato.
Para ello se diseñó un conducto derivador para una recurrencia de lluvia superior a los 10 años
y que tendrá su inicio a la altura de la intersección de las Avenidas 72 y 31 desarrollando su
traza por esta última.
A lo largo de sus aproximadamente 6.000 metros captará los excedentes pluviales del Arroyo
El Regimiento, a la altura de la calle 68, de los desagües de Los Hornos a la altura de la calle
58 y de una parte de la cuenca del Arroyo Pérez que no será captada por el Derivador de la
Avenida 143.
Con esta obra se estará aliviando además el conducto pluvial de la Avenida 25.
El presupuesto estimado de la obra asciende a la suma de $ 350.000.000.
El plazo de ejecución previsto es de 720 días.
III- OBRA: CONSTRUCCIÓN DEL DERIVADOR DE LA AVENIDA 143
El proyecto elaborado para esta obra tiene por finalidad tomar las aguas de lluvia que
provienen del arroyo Pérez y trasladar dichos caulas directamente al arroyo El Gato.
El conducto derivador diseñado para una recurrencia de lluvia superior a los 10 años tendrá su
inicio a la altura de la intersección de las Avenidas 44 y 143 desarrollando su traza por esta
última.
A lo largo de sus aproximadamente 2.800 metros captará los excedentes pluviales del Arroyo
Pérez y afluente.
Con esta obra se estará aliviando a la red pluvial que atraviese el barrio de La Loma y que
culmina en el conducto de la calle 11, por lo que este último también se verá aliviado y por
consiguiente toda su subcuenca de aportes.
El presupuesto estimado de la obra asciende a la suma de $ 187.000.000.
El plazo de ejecución previsto es de 360 días.
IV- OBRA: DESAGÜES PLUVIALES EN LA CUENCA DEL ARROYO MALDONADO
El proyecto en ejecución para esta obra está siendo diseñado para lluvias que superan los 10
años de recurrencia y tendrá como finalidad dotar a la citada cuenca de una red de drenaje que
conduzca los excedentes pluviales al cauce principal del arroyo, efectuar las adecuaciones
correspondientes a dicho cause tanto en el partido de La Plata como en el de Berisso,
ingresando al Bañado Maldonado y ejecutando las obras correspondientes de protección de los
barrios de este último partido que pudieran ser afectados por las lluvias.
Además se ejecutarán las obras correctivas a la Avenida Montevideo a efectos de lograr que la
capacidad de drenaje hacia al Río de La Plata sea la adecuada, incorporando las obras de
66
control que correspondan para evitar el ingreso del Río hacia los sectores urbanos.
El presupuesto estimado de la obra asciende a la suma de $ 155.000.000.
El plazo de ejecución previsto es de 540 días.
V- OBRA: ADECUACIÓN DE LOS ARROYOS RODRÍGUEZ Y DON CARLOS
El proyecto elaborado para esta obra comprende la adecuación del cauce principal del Arroyo
Rodríguez, diseñadas para recurrencias de lluvia superiores a los 10 años y tienen como
finalidad lograr una sección compatible con los caudales a transportar logrando que para las
citadas recurrencias no se generen desbordes y anegamientos, productos del desarrollo urbano
y de los emprendimientos agrícolas de la cuenca alta.
En su área de influencia se adecuarán los drenajes existentes y se adecuarán las obras de arte
(puentes) que son insuficientes en toda el área de Gonnet y City Bell.
El presupuesto estimado de la obra asciende a la suma de $ 78.000.000.
El plazo de ejecución previsto es de 360 días.
VI- OBRA: ADECUACIÓN DE LOS ARROYOS CARNAVAL Y MARTÍN
El proyecto elaborado para esta obra dimensionado para recurrencias de lluvias superiores a
los 10 años obra comprende la adecuación del cauce principal de los Arroyos Carnaval y Martín
y tienen como finalidad lograr una sección compatible con los caudales a transportar logrando
que para las citadas recurrencias no se generen desbordes y anegamientos, producto del
desarrollo urbano y de los emprendimientos agrícolas de la cuenca alta.
En su área de influencia se adecuarán los drenajes existentes y se adecuarán las obras de arte
(puentes) que son insuficientes en toda el área de City Bell y Villa Elisa.
El presupuesto estimado de la obra asciende a la suma de $ 89.000.000.
El plazo de ejecución previsto es de 360 días.
VII- OBRA: DESAGÜES PLUVIALES EN VILLA DIETRI
El proyecto en ejecución de este barrio urbano del partido de Ensenada comprende la
ejecución de una red de conductos rectangulares y circulares dimensionados para recurrencias
de lluvia superior a los 2 años que transportará los excedentes pluviales del citado barrio hacia
un cuenco que permitirá colectar dichos excedentes y a través de una estación de bombeo a
construir lo incorporará al Canal Oeste y por éste al Río de la Plata.
El bombeo se diseñará para recurrencias superiores a las de pluvial.
El Barrio se encuentra se encuentra ubicado entre el Camino Rivadavia, el Canal Oeste, la
calle Güemes y la Avenida San Martín en el partido de Ensenada.
El presupuesto estimado de la obra asciende a la suma de $ 57.000.000.
El plazo de ejecución previsto es de 360 días.
67
VIII- OBRA: DESAGÜES PLUVIALES EN BARRIO UNIVERSITARIO
El proyecto en ejecución de este barrio urbano del partido de Berisso tiene por finalidad
resolver los anegamientos que se producen en el mismo, ubicado entre la calle 129, la Avenida
60 o del Petróleo, la Avenida 122 y el Canal Oeste.
Se planificó independizar al barrio de los desagües proveniente de la cuenca denominada del
Zoológico, a efectos que la misma con sus desbordes no produzca anegamientos en este
barrio que posee zonas con cotas bajas.
Además se planificó independizarlos del canal de la calle 129 a efectos de evitar los
anegamientos por sudestada.
La obra pluvial será diseñada para recurrencias de lluvias superiores a los dos años, mientras
que el eventual bombeo se diseñará para recurrencias superiores.
El presupuesto estimado de la obra asciende a la suma de $ 37.000.000.
El plazo de ejecución previsto es de 360 días.
IX- OBRA: DESAGÜES PLUVIALES EN CUENCA WATZERBORN
El proyecto elaborado consiste en completar la red pluvial que aportará los excedentes a la
Estación de Bombeo en ejecución permitiendo la adecuación de esa red a los barrios de la
cuenca citada en el partido de Berisso.
Se trata de una red de drenaje urbano con conductos circulares y rectangulares de
dimensiones variables, dimensionada para recurrencias de lluvias superiores a los 2 años.
El presupuesto estimado de la obra asciende a la suma de $ 54.000.000.
El plazo de ejecución previsto es de 360 días.
X- OBRA: DESAGÜES PLUVIALES EN CUENCA ZOOLÓGICO
El proyecto en ejecución para esta obra mejorará la red pluvial existente para los barrios de la
cuenca citada en el partido de La Plata, transportando los excedentes pluviales a través del
canal existente por el predio llamado El Bosquecito, captando las aguas que provienen desde
la zona del bosque de La Plata, de la Avenida 1 y de los escurrimientos de las calles 2, 3 y 4
entre las calles 50 y 60. También captará los desagües de la Avenida 122 desde la Avenida 60
hacia 54, evitando el ingreso descontrolado por la calle 58 hacia al barrio Universitario de
Berisso.
El presupuesto estimado de la obra asciende a la suma de $ 40.000.000.
El plazo de ejecución previsto es de 540 días.
XI- REURBANIZACIÓN DE MÁRGENES DE ARROYOS
Para la relocalización de viviendas asentadas en las márgenes del Arroyo El Gato, que
involucra a los Partidos de La Plata y Ensenada, se prevé una primera etapa de ejecución, que
68
incluye el relleno de nivelación de las fracciones de tierras, a financiarse con FONPLATA.
De modo que restará financiamiento para la infraestructura de electricidad, agua, gas, cloaca y
cordón cuneta sin pavimento con mejorado y las viviendas en sí.
Se prevé una inversión en infraestructura de electricidad, agua, gas, cloacas y cordón cuneta
sin pavimento con mejorado de $ 33.689,70 por frente de vivienda.
Total infraestructura $ 10.207.980.
La tipología para las viviendas será la siguiente:
Planta Duplex de 55 m2, valor estimado por m2: $ 4.788, totalizando $ 263.340 por vivienda.
De este modo se estima totalizar la construcción de 303 viviendas por $ 79.792.020.
Plazo de ejecución 720 días.
Total presupuesto previsto: $ 90.000.000.
Listado de obras con financiamiento del FONDO FIDUCIARIO PARA EL DESARROLLO DEL
PLAN DE INFRAESTRUCTURA PROVINCIAL - LEY 12511 (Extrapresupuestario)
NOMBRE DE LA OBRA MONTO ESTIMADO
LIMPIEZA Y ADECUACION DEL ARROYO EL GATO
DESDE AVDA 13 HASTA AVDA 143 5.700.000
LIMPIEZA Y ADECUACION DEL ARROYO EL GATO
DESDE AVDA 13 HASTA DIAGONAL 74 7.600.000
LIMPIEZA Y ADECUACION DE LOS ARROYOS
PEREZ, REGIMIENTO Y SUS AFLUENTES 8.800.000
LIMPIEZA Y ADECUACION DE LOS ARROYOS
MALDONADO Y AFLUENTE-LP 5.600.000
PROYECTO EJECUCIÓN ARROYO EL GATO Y
DERIVADORES DE LA CUENCA ALTA. 3.200.000
ESTUDIO DEL BAJO ARROYO MALDONADO 3.200.000
69
BIBLIOGRAFIA
Aguilar Villanueva Luis Gobernanza y Gestion Pública, Las cinco estrategias, responzabilización y evaluación de la gestión pública.
Aspiazu D. y Basualdo E. (2004). "Las privatizaciones en la Argentina. Génesis, desarrollo y los impactos estructurales". En: PETRAS, James y Henry Veltmeyer, comp, Las privatizaciones y la desnacionalización de América Latina. Buenos Aires, Prometeo
Basualdo, Eduardo (2006). “Estudios de Historia Económica Argentina. Desde mediados del siglo XX a la actualidad”. Buenos Aires, Siglo XXI-FLACSO
Nafria Graciela (2012) La Reforma de Estado en Argentina en la década de 1990-articulo
Nafria Graciela y Nardowski Patricio (2012). Seminario REDMUNI “La submunicipalización de como forma de construir territorio dentro del actual modelo de desarrollo nacional- articulo”
Naomi B. Lynn y Aaron Wildavsky(1990). Administración Pública
Peters, Guy B. (1999). La Política de la Burocracia, F. C. E., México.
Petrei, Humberto (1997). Presupuesto y Control, Banco Interamericano de Desarrollo, USA.
Sanz, Andrés (2001). Gestión y Presupuesto, en La Nueva Gestión Pública, Editorial Prentice-Hall, México
Wildavsky, Aaron (1989).La Política del Proceso Presupuestario, Ediciones Prisma, México.
Zapico Eduado (2004). “Desarrollo integrado de la evaluación y el presupuesto por resultados.
Zapiño Goñi, Eduardo (1996). “Presupuesto por programas versus incrementalismo presupuestario. ¿Un falso dilema?”, en Revista Papeles de Economía Española N° 69.
NORMATIVA
Ley Nº 24.156
Ley 13767
Decreto 2980/00
Ley 70-CABA
Decreto 152/13
LEY 14527