primer congreso profesional de los ingenieros de … · que las desarrolló a través de órganos...

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RESUMEN ............................................................................................................................ 2 1.- INTRODUCCIÓN........................................................................................................... 3 2.- LAS COMPETENCIAS EN MATERIA FORESTAL EN EL MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y SUS ORGANISMOS AUTÓNOMOS....................................... 6 2.1. LA TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS EN MATERIA FORESTAL A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ....................................................................................................................... 6 2.2.- COMPETENCIAS EN RESTAURACIÓN HIDROLÓGICO-FORESTAL EN LA ACTUALIDAD..... 9 3.- LOS PUESTOS CON CONTENIDO FORESTAL EN LAS CONFEDERACIONES HIDROGRÁFICAS Y EN LA DIRECCIÓN GRAL. DE OBRAS HIDRÁULICAS................................................................................................... 12 4.- LAS FUNCIONES FORESTALES DESARROLLADAS POR LAS CONFEDERACIONES HIDROGRÁFICAS: RESTAURACIÓN HIDROLÓGICO- FORESTAL Y RESTAURACIÓN DE RÍOS Y RIBERAS ......................................... 155 4.1. LA RESTAURACIÓN HIDROLÓGICO-FORESTAL........................................................... 156 4.2. LA RESTAURACIÓN DE RÍOS Y RIBERAS..................................................................... 166 4.3. TRABAJOS HIDROLÓGICO-FORESTALES EN LOS QUE ACTÚAN TÉCNICOS NO COMPETENTES ................................................................................................................. 188 PRIMER CONGRESO PROFESIONAL DE LOS INGENIEROS DE MONTES Sesión 5ª: El Ingeniero de Montes en las Administraciones Públicas y en Organismos Internacionales. Comunicación: Situación actual de las competencias forestales en la dirección general de obras hidráulicas. Aportación de los técnicos forestales a los planes hidrológicos Autor: Concepción Jiménez Shaw

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Page 1: PRIMER CONGRESO PROFESIONAL DE LOS INGENIEROS DE … · que las desarrolló a través de órganos del Ministerio de Agricultura, con mayor o menor autonomía. En concreto, la restauración

RESUMEN ............................................................................................................................ 2

1.- INTRODUCCIÓN........................................................................................................... 3

2.- LAS COMPETENCIAS EN MATERIA FORESTAL EN EL MINISTERIO DE

MEDIO AMBIENTE Y SUS ORGANISMOS AUTÓNOMOS....................................... 6

2.1. LA TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS EN MATERIA FORESTAL A LAS COMUNIDADES

AUTÓNOMAS ....................................................................................................................... 6

2.2.- COMPETENCIAS EN RESTAURACIÓN HIDROLÓGICO-FORESTAL EN LA ACTUALIDAD..... 9

3.- LOS PUESTOS CON CONTENIDO FORESTAL EN LAS

CONFEDERACIONES HIDROGRÁFICAS Y EN LA DIRECCIÓN GRAL. DE

OBRAS HIDRÁULICAS. ..................................................................................................12

4.- LAS FUNCIONES FORESTALES DESARROLLADAS POR LAS

CONFEDERACIONES HIDROGRÁFICAS: RESTAURACIÓN HIDROLÓGICO-

FORESTAL Y RESTAURACIÓN DE RÍOS Y RIBERAS .........................................155

4.1. LA RESTAURACIÓN HIDROLÓGICO-FORESTAL...........................................................156

4.2. LA RESTAURACIÓN DE RÍOS Y RIBERAS.....................................................................166

4.3. TRABAJOS HIDROLÓGICO-FORESTALES EN LOS QUE ACTÚAN TÉCNICOS NO

COMPETENTES .................................................................................................................188

PRIMER CONGRESO PROFESIONAL DE LOS

INGENIEROS DE MONTES

Sesión 5ª: El Ingeniero de Montes en las

Administraciones Públicas y en Organismos

Internacionales.

Comunicación: Situación actual de las competencias

forestales en la dirección general de obras hidráulicas.

Aportación de los técnicos forestales a los planes

hidrológicos

Autor: Concepción Jiménez Shaw

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5.- LA MATERIA FORESTAL COMO COMPETENCIA EXCLUSIVA DE LOS

TÉCNICOS FORESTALES............................................................................................211

6.- CONCLUSIÓN............................................................................................................233

RESUMEN

A pesar de la transferencia de competencias en materia forestal a las Comunidades Autónomas, (hasta el punto que en sede estatal sólo han quedado –además de la de dictar la legislación básica- competencias de coordinación, residenciadas principalmente en la Dirección Gral. de Conservación de la Naturaleza), hay otros organismos dependientes del Estado con importantes funciones en la materia: los Organismos de Cuencas intercomunitarias, que llevan a cabo no solo los planes de restauración hidrológico-forestal, sino la ejecución de estos, y la restauración de cuencas y de riberas. Sin embargo, por diversas razones, han ido desapareciendo de las Confederaciones Hidrográficas los titulados que tienen conocimientos, y por lo tanto atribuciones, en esta materia: los Ingenieros de Montes e Ingenieros Técnicos Forestales. En concreto de 37 Ingenieros de Montes que había en las Confederaciones Hidrográficas han pasado en la actualidad a 5, de los cuales 2 se van a jubilar en breve. En la práctica por lo tanto, se están encomendando estas actuaciones forestales ( restauraciones hidrológico- forestales y restauraciones de cuencas y riberas) a titulados que no reciben formación alguna en esta materia, fundamentalmente Ingenieros de Caminos, con lo que se pone en grave riesgo la satisfacción del interés general que persiguen este tipo de obras. Los Ingenieros de la rama forestal –ahora en franca minoría en la Administración General del Estado- han perdido multitud de puestos de trabajo en los Servicios de Aplicaciones Forestales de las Confederaciones Hidrográficas, y en la propia Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas, probablemente porque la Administración cede a la presión de otros colectivos más numerosos. Lo cierto es que en las Relaciones de Puestos de Trabajo estas plazas o bien se abren a otras titulaciones -previo cambio, o no, de la denominación del puesto- pero conservando siempre sus funciones, inequívocamente forestales, o bien se cubren sin respeto a la Relación de Puestos de Trabajo por técnicos inadecuados. Esta situación trae consigo que las actuaciones en este campo no se lleven a cabo con la garantía que supone un estudio por los facultativos adecuados, lo que redunda en perjuicio del interés público. Lo anterior es especialmente grave si se tiene en consideración que se están poniendo en juego no solo importantes inversiones con dinero procedente de fondos

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europeos, sino también los propios ecosistemas hídricos, altamente dependientes de la conservación del complejo agua-suelo-vegetación. Como solución inmediata, parece imprescindible la modificación de las Relaciones de Puestos de Trabajo, a fin de que las titulaciones que se exigen en los puestos con contenido forestal sean únicamente las de Ingenieros de la rama forestal. De no adoptarse esta medida, la única solución posible sería que las Confederaciones renunciaran a llevar a cabo este tipo de actuaciones, y las dejaran en manos de los órganos forestales de las Comunidades Autónomas, que sí tienen el personal adecuado para llevarlas a cabo, so pena de incurrir en un auténtico despilfarro de los fondos europeos.

1.- Introducción.

Resulta paradójico que, mientras mayor importancia se reconoce al papel que cumplen las

Confederaciones Hidrográficas en relación con la restauración hidrológico-forestal y la

restauración de ríos y riberas, con mayor celeridad disminuye la presencia de los Ingenieros

de Montes e Ingenieros Técnicos Forestales en el Ministerio de Medio Ambiente y en sus

Organismos Autónomos, singularmente en los Organismos de Cuenca .

Lo cierto es que de 37 plazas de Ingenieros de Montes que había en las

Confederaciones Hidrográficas, han pasado a 5, de los cuales 2 se van a jubilar en

breve.

Y ello a pesar de que, como señala el Libro Blanco del Agua1, la conservación del complejo

suelo-agua-vegetación, en el marco de la preservación del ciclo hidrológico, de los procesos

ecológicos esenciales y de los sistemas vitales básicos, han revalorizado la restauración

hidrológico-forestal y la restauración de ríos y riberas.

Como muy bien reconoce el Libro Blanco del Agua, “ ... la gestión que de este elemento

básico se ha hecho en nuestro país a lo largo de la historia, ha producido un deterioro de

los elementos del medio natural que conforman el dominio público hidráulico y su entorno,

1 Libro Blanco del Agua, pág. 428 a 430.

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con el efecto de un notable empobrecimiento de la biodiversidad de los ecosistemas. Así,

han sido prácticas habituales el encauzamiento de ríos, la corta de meandros, el aumento

de la sección mediante la limpieza y dragado de cauces, la eliminación de la vegetación de

riberas, etc. Aunque con frecuencia estas actuaciones eran las únicas posibles para

resolver situaciones críticas de riesgo de poblaciones, en otras ocasiones, su utilidad o

beneficios reales eran bastante cuestionables ... “.

Y aún continúa diciendo que “ ... en el marco de la protección y recuperación del entorno

fluvial, los conceptos de cauces, riberas y márgenes, sin olvidar sus definiciones legales,

pueden y deben ser tratados desde un punto de vista funcional, de tal manera que a los

cauces se les considere como soporte físico de complejos ecosistemas acuáticos, a las

riberas como el espacio físico donde se asientan comunidades de plantas que viven

sumergidas o junto a las aguas, y a las márgenes como terrenos donde crecen plantas

dependientes de suelos húmedos. En definitiva, que se perciban estas realidades con un

enfoque ecosistémico e integrador...”.

La necesidad de preservar los ecosistemas de las cuencas vertientes se plantea, no sólo

como una demanda social, de la que la normativa actual es una de las expresiones, sino la

constatación de una realidad científica que, si no se tiene en cuenta, acentuará los ya muy

intensos impactos negativos que sufren una parte muy importante de las cuencas españolas

y provocará, en lo que a los recursos hídricos se refiere, desequilibrios de difícil solución en

el futuro.

En este sentido hay que recordar que España ratificó el 15 de Enero de 1997 el Convenio de

Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación, uno de cuyos objetivos es luchar

contra la desertificación a través de estrategias integradas que se centren, simultáneamente,

en el aumento de la productividad de las tierras, la rehabilitación, la conservación y el

aprovechamiento sostenible de tierras y aguas. En esta tarea, el papel de la restauración

hidrológico-forestal, para impedir la regresión de la cobertura vegetal, la erosión y la

desertificación se manifiestan, en la actualidad, como la salida a uno de los problemas más

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extensos, persistentes y crecientes territorialmente de cuantos afectan al ciclo del agua, al

ciclo biosférico del oxígeno-carbono y, en general, a los mecanismos regenerativos de los

sistemas vitales que se residencian y nutren en los suelos.

Es por ello que el Colegio de Ingenieros de Montes ve, con creciente preocupación, como

funciones específicamente forestales están quedando en manos de técnicos de otras

titulaciones, que no tienen competencias para desarrollarlas, y todo por falta de

funcionarios con la cualificación idónea. No solo es que los proyectos se realicen por

técnico no competente, sino que, en el caso de obras cuya realización se encarga a un

tercero mediante los mecanismos previstos en la Ley de Contratos de las Administraciones

Públicas, es frecuente que se nombre como Director Facultativo, a funcionarios que no

están especializados en la materia. Asimismo al contratar con terceros, tanto la elaboración

de proyectos como la realización de las propias obras, los Pliegos de Bases exigen que el

autor del proyecto, o el Jefe de Obra, sea un técnico inadecuado (normalmente Ingeniero de

Caminos, con el argumento de que se trata de intervenciones en cauces de dominio público,

en los que estos, supuestamente, tienen competencias exclusivas).

Además es bastante frecuente que en este tipo de concursos se acuda a denominaciones de

la obra que pueden dar lugar a confusión, evitando el empleo de términos como repoblación

o revegetación, y usando en cambio los más genéricos y ambiguos de “restauración

medioambiental”. En algunos casos este tipo de expresiones encubren lo que no es más que

una desviación del destino de los fondos cedidos por la Unión Europea.

Ahora bien, en relación con la cuestión que aquí nos ocupa, hay que destacar que, cuando

en todo el mundo se tiende a la especialización, en la Administración Pública española se

piense que cualquier ingeniero sirve para cualquier puesto. Esta situación se ha denunciado

en diversas ocasiones, y se han empleado para ello diversas vías, se han interpuesto

diversos recursos, y se ha comentado la cuestión con el Ministro y otros altos cargos del

Ministerio. Ahora bien, tal vez ésta sea la primera ocasión que tiene el Colegio de dirigirse

a quien verdaderamente tiene la responsabilidad directa en esta materia: el Director General

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de Obras Hidráulicas. Se trata pues de una última opción, pues aunque no se puede ver con

agrado que esta Corporación entre en una dinámica de denuncias y actuaciones

jurisdiccionales, de otra parte, el Colegio de Ingenieros de Montes no puede aceptar la

intromisión continua de otras Ingenierías en temas de la exclusiva competencia de los

profesionales cuyos intereses representa, por lo que, de fracasar esta iniciativa, se verá

obligado a denunciar cuantas veces sea necesario tanto a los autores de los proyectos y

direcciones de obra como a quienes los promueven o aprueban.

2.- Las competencias en materia forestal en el Ministerio de Medio Ambiente y sus

Organismos Autónomos.

2.1. La transferencia de competencias en materia forestal a las Comunidades Autónomas

La situación antes descrita puede tener su origen en un problema organizativo, que se ve

propiciado por el hecho de que el ejercicio de competencias en materia forestal es, en la

actualidad, residual para la Administración General del Estado.

En efecto, tradicionalmente, las competencias en materia forestal correspondían al Estado

que las desarrolló a través de órganos del Ministerio de Agricultura, con mayor o menor

autonomía. En concreto, la restauración hidrológico-forestal se llevaba a cabo en el seno de

las Divisiones Hidrológico-Forestales, dependientes de la Dirección Gral de Montes, Pesca

y Caza2.

2 La restauración hidrológico-forestal está encomendada al Cuerpo de Ingenieros de Montes desde la

publicación de un Real Decreto de 8 de febrero de 1888. En 1901 (R.D. de 7 de junio), el Servicio Nacional

Hidrológico-forestal dependía de la Dirección General de Montes, Pesca y Caza, y en su seno se crearon las

Divisiones Hidrológico-forestales. Continúan encomendándose esas funciones al Cuerpo de Ingenieros de

Montes. La Ley de 1951, sobre repoblación forestal en terrenos de las cuencas alimentadoras de los

embalses, a la que se refiere el artículo 341.3 del Reglamento de Montes, también encomienda esta misión a

las Divisiones Hidrológico-forestales. Por Ley de 15 de julio de 1952 el Servicio Nacional Hidrológico-

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En la actualidad, el artículo 149.1 23 de la Constitución únicamente ha reservado al Estado

la legislación básica forestal, que aún se encuentra pendiente. Así pues, son las

Comunidades Autónomas las que han asumido competencias en materia forestal, y en la

actualidad, la Subdirección General de Montes de la Dirección General de Conservación de

la Naturaleza, tiene básicamente de las funciones de coordinación entre las distintas

Comunidades Autónomas.

Ahora bien, la competencia estatal sobre las cuencas intercomunitarias, unido a la estrecha

relación existente entre el bosque y los cauces fluviales3, ha traído consigo que, al amparo

de títulos relativos a la gestión del dominio público hidráulico, el Estado conserve unas

importantes competencias forestales, en concreto, en relación con la restauración

hidrológico-forestal y con la restauración de riberas.

Estas funciones de índole forestal que desempeña la Administración General del Estado se

encuentran recogidas tanto en la Ley de Aguas como en el Plan Hidrológico Nacional.

Efectivamente, el Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto

Legislativo 1/2001, de 20 de julio, establece como uno de los contenidos obligatorios de

los planes hidrológicos de cuenca “los planes hidrológico-forestales y de conservación de

suelos que hayan de ser realizados por la Administración” (art 42 h)).

Además, el mismo texto legal considera en su artículo 46 como obras hidráulicas de interés

general, competencia de la Administración General del Estado tanto “Las obras necesarias

para el control, defensa y protección del dominio público hidráulico, sin perjuicio de las

competencias de las Comunidades Autónomas, especialmente las que tengan por objeto

forestal se hace depender de la Dirección General del Patrimonio Forestal del Estado, conservando las

Divisiones Hidrológico-forestales su finalidad específica. Cuando en 1971 se extingue el Patrimonio Forestal

asumiendo sus funciones el ICONA tampoco se hace salvedad alguna en esta materia. 3 Vinculación que se apreció ya en las Leyes de desamortización, que excluyeron de esta los montes que

regulaban las cuencas fluviales

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hacer frente a fenómenos catastróficos como las inundaciones, sequías y otras situaciones

excepcionales, así como la prevención de avenidas vinculadas a obras de regulación que

afecten al aprovechamiento, protección e integridad de los bienes del dominio público

hidráulico” como “Las obras de corrección hidrológico-forestal cuyo ámbito territorial

afecte a más de una Comunidad Autónoma”

Por su parte, el artículo 110 del Texto Refundido establece que “podrán concederse ayudas

a quienes realicen plantaciones forestales, cuyo objetivo sea la protección de los recursos

hidráulicos”.

El Reglamento de la Administración pública del agua y de la planificación hidrológica,

aprobado por Real Decreto 927/1988, establece en su artículo 83, en desarrollo de lo

dispuesto en la Ley de Aguas, lo siguiente:

1.- El Plan Hidrológico establecerá áreas de actuación y las características básicas de los trabajos de conservación de suelos y de corrección hidrológico forestal. 2.- Se incluirán en el Plan Hidrológico los Planes hidrológicos-forestales o de conservación de suelos de las distintas Administraciones Públicas. 3.- Se considerarán de forma especial los efectos de la erosión y su relación con la pérdida del recurso y de la capacidad de almacenamiento de los embalses.

Por su parte, el Plan Hidrológico Nacional destina el importe de la cuota ambiental del

canon del trasvase para las cuencas cedentes, exclusivamente a actuaciones ambientales

vinculadas a los usos del agua, y entre las previstas en el artículo 23 2) destaca la

restauración hidrológico-forestal.

Estas competencias se desarrollan sobre todo en el seno de las Confederaciones

Hidrográficas, dependientes de la Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las

Aguas.

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2.2.- Competencias en restauración hidrológico-forestal en la actualidad

Así pues, todas las competencias en materia forestal se encuentran transferidas a las

Comunidades Autónomas, con la única excepción de las que desarrollan los servicios de

aplicaciones forestales de las Confederaciones Hidrográficas, es decir la restauración en las

riberas y cabeceras de las cuencas, que en todo caso, han de coordinarse con los órganos

competentes de las Comunidades Autónomas.

Hoy en día, la restauración hidrológico-forestal aparece regulada tanto en la normativa

forestal estatal (artículos 341 a 356 del Reglamento de Montes) como en la autonómica (en

Castilla-La Mancha, en la Ley 2/1988 de 31 de mayo, de Conservación de Suelo y

Protección de Cubiertas Vegetales Naturales; en Navarra, en el artículo 44 de la Ley Foral

13/1990 de 31 de diciembre, de Protección y Desarrollo del Patrimonio forestal de Navarra;

en Valencia, en el artículo 51,2 de la Ley 3/1993, de 9 de diciembre Forestal de la

Comunidad Valenciana; en La Rioja en el artículo 53 de la Ley 2/1995, de 10 de febrero de

protección y desarrollo del Patrimonio forestal de La Rioja, y en Madrid, artículos 64 y 65

de la Ley 16/1995 de 4 de mayo Forestal y de Protección de la Naturaleza de la Comunidad

de Madrid).

Por lo que se refiere a la gestión, se encuentra transferida a las CCAA si bien la

Subdirección General de Montes de la Dirección General de Conservación de la Naturaleza

del Ministerio de Medio Ambiente, asume la competencia en materia del desarrollo de

planes de restauración hidrológico-forestal en colaboración con las CCAA (Real Decreto

1.415/2000, de 21 de julio, sobre estructura orgánica del Ministerio de Medio Ambiente).

De ahí que la propia web del Ministerio recoja como objetivos:

• Planificación de actuaciones hidrológico forestales y de mejora de la cubierta vegetal

• Estudios, realización de proyectos e inventarios, y ejecución de actuaciones de

restauración en zonas sometidas a procesos de erosión y con problemas de regulación

del régimen hídrico.

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Y como actividades y tareas

• Planificación hidrológico-forestal, lucha contra la erosión y mejora de la cubierta

vegetal en colaboración con las Comunidades Autónomas.

• Cooperación con las Administraciones Autonómicas en la ejecución de planes y

programas de restauración hidrológico-forestal de cuencas, que genéricamente

comprenden:

• Reforestación para crear cubiertas vegetales protectoras.

• Hidrotécnias de corrección para estabilización y consolidación de cauces torrenciales

• Tratamientos selvícolas para conservar y mejorar el estado de la cubierta vegetal

protectora

• Diseño, elaboración y actualización del Inventario Nacional de Erosión de Suelos y sus

correspondientes mapas de estados erosivos.

Como se expuso más arriba, llevan a cabo actuaciones de restauración hidrológico-forestal

y de reforestación la Dirección General de Obras Hidráulicas y calidad de las aguas, y las

Confederaciones Hidrográficas. Ahora bien, como es fácil de entender, este tipo de obras

no son el objeto principal de estos organismos, aunque se inviertan en esta cuestión

importantes cantidades, sobre todo gracias a la financiación de la Unión Europea.

En la citada Dirección General existe una Subdirección de Proyectos y Obras, en la que se

enclava el Servicio de Aplicaciones Forestales, que desarrolla una importante labor en

relación con la corrección hidrológico-forestal. En la actualidad hay un solo Ingeniero

técnico forestal en este servicio.

Por su parte, las Confederaciones Hidrográficas, han dispuesto tradicionalmente de unos

Servicios de Aplicaciones Forestales. Sin embargo, como se ha visto los citados Servicios

citados, que se ocupaban de esas tareas, y estaban dotados con Ingenieros de Montes e

Ingenieros Técnicos Forestales, están desapareciendo.

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El que las obras de restauración hidrológico-forestal fueran competencia tanto de los

órganos con competencia en materia forestal como de las Confederaciones Hidrográficas

no es ninguna novedad. Antaño ambos órganos residían en Ministerios diferentes, pues los

órganos forestales se encuadraban en el Ministerio de Agricultura (del que dependía el

ICONA), y las Confederaciones Hidrográficas, en el Ministerio de Obras Públicas.

Parece, sin embargo, que la transferencia de las competencias en materia forestal a las

Comunidades Autónomas ha dejado a los ingenieros de esta rama en clara minoría en la

Administración General del Estado.

Lo cierto es que en las plantillas del Ministerio en general, y de las Confederaciones

Hidrográficas en particular, prácticamente no hay técnicos forestales, muy probablemente

debido a que al elaborar las Relaciones de Puestos de Trabajo, y al sacar a concurso las

plazas, la Administración cede ante la presión de otros colectivos más numerosos

(fundamentalmente Ingenieros de Caminos, pero también Ingenieros Agrónomos y

Biólogos).

En la práctica se está relegando de forma sistemática a los Ingenieros de Montes (y también

a los Ingenieros Técnicos Forestales), bien excluyéndoles directamente de plazas con

contenido forestal, bien permitiendo que accedan a las mismas también otros titulados. Así

pueden ocupar plazas con funciones forestales personas que carecen de conocimientos en

esta materia. Ello puede traer consigo, asimismo, que sea un técnico inadecuado el que

tome la decisión de que titulación ha de ostentar el tercero que elabore el proyecto, o el Jefe

de obra de la empresa que la ejecute.

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3.- Los puestos con contenido forestal en las Confederaciones Hidrográficas y en la

Dirección Gral. de Obras Hidráulicas.

Y ello a pesar de que los Tribunales ya se han pronunciado en el sentido de que, para el

desarrollo de funciones forestales, es preciso acudir al técnico más adecuado para ello, al

Ingeniero de Montes o al Ingeniero Técnico Forestal.

Así, por Sentencia firme de fecha 11 de junio de 1998, se dictó por el Tribunal superior de

Justicia de Madrid sentencia nº 823 en cuyo fallo se estimaba el recurso contra la Relación

de Puestos de Trabajo correspondiente al antiguo Ministerio de Obras Públicas, Transporte

y Medio Ambiente, declarando que dicha resolución no es ajustada a Derecho, en cuanto a

la titulación exigida para ocupar los puestos de:

CONFEDERACIÓN HIDROGRAFICA DEL SUR

• Jefe de Servicio de Aplicaciones Forestales

• 043 Jefe de Servicio de Medio Ambiente Natural

CONFEDERACIÓN HIDROGRAFICA DEL GUADALQUIVIR

• 069 Jefe de Sección Forestal

CONFEDERACIÓN HIDROGRAFICA DEL TAJO

• 045 Jefe de Sección Forestal

• 060 Jefe de Sección técnica Forestal

En el fallo se establece lo siguiente:

“disponiendo en su lugar que los consignados bajo los números 069 y 060 solo

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podrán ser ocupados por funcionarios que tengan la titulación de Ingenieros Técnicos Forestales; y los consignados bajo los números 067, 043 y 045, por los que ostenten la de Ingenieros de Montes o la de Ingenieros Técnicos Forestales. “

El argumento principal empleado por la sentencia es que

“... se ha vulnerado un principio básico de la actuación administrativa constitucionalmente consagrado (el de la consecución del interés general, representado en este caso por la adecuada prestación del servicio público), así como una exigencia reglamentariamente impuesta, cual es la determinación de la titulación académica necesaria para el correcto desempeño de cada puesto (artículo 2 de la Orden de 2 de diciembre de 1988)” (Fdo. Jco. 3º).

En este caso, se dice:

“...la titulación no es lo suficientemente específica cuando si lo es el perfil del puesto a cubrir, permitiendo el acceso a técnicos de ramas distintas. En efecto, los puestos de trabajo a los que se refiere la Asociación recurrente se incardinan todos dentro de la acción administrativa en materia forestal, (y todos, a excepción del número 043, incluyen el término forestal en su misma denominación) ”

A pesar de lo cual, la Administración haciendo caso omiso de dicho fallo, ha nombrado

para el puesto 043 de la Confederación Hidrográfica del Sur a un Ingeniero Agrónomo.

Además, existen otros puestos de trabajo, con funciones claramente forestales, que están

abiertos en la Relación de Puestos de Trabajo a otros titulados. De ellos destacan los

siguientes:

• “Jefe de Servicio de Aplicaciones Forestales” (Puesto nº 016 de la D.G.DE OBRAS

HIDRÁULICAS Y CALIDAD DE LAS AGUAS, en el S.G. de Proyectos y Obras). Se

exige que la titulación sea de Ingeniero Agrónomo. Las funciones del puesto son la

tramitación de expedientes con componente forestal (repoblaciones, actuaciones contra

la erosión de suelos, etc...) y de actuaciones de naturaleza ambiental y/o recreativa en

las que priman las actividades de índole forestal.

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• “Jefe de Servicio del Medio Natural” (Puesto nº042 de la CONFEDERACION

HIDROGRÁFICA DEL DUERO ). Se exige que la titulación sea de Ingeniero de

Caminos, Canales y Puertos. (Funciones propias de la actividad forestal que

comprende: plantaciones y repoblaciones de 700 hectáreas anuales. Valoración de

arbolado en cauces y riberas. Subastas de arbolado en terrenos repoblados consorciados.

Plantaciones de choperas. Gestión de montes repoblados. Gestión de pastos de alta

montaña y de sotos (4000has). Gestión y Administración de 7 viveros. Gestión de coto

de caza. Redacción de proyectos de actividad forestal. Dirección de la ejecución de las

obras de los mismos. Dirección de Unidad Administrativa. Informes sobre temas de su

especialidad. Intervención en los presupuestos de “Adecuación Ambiental”.

• “Jefe del Servicio de Aplicaciones Forestales”. Puesto nº054 de la

CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL GUADALQUIVIR, en la Dirección

Técnica. Titulación: Ingeniero superior. (Estudios hidrológico-forestales, obras de

repoblación forestal, tratamientos selvícolas, adecuaciones recreativas. Representación

del Organismo en las Juntas Rectoras de los Parques Naturales de Andalucía. Dirigir

viveros forestales (3) Colaborar en las valoraciones forestales con el Servicio de

Expropiaciones. Controlar los perímetros de repoblación forestal y colaborar en los

estudios de impacto ambiental de las obras del Organismo.)

• “Jefe del Servicio de Aplicaciones Forestales”. Puesto nº077 de la

CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL GUADIANA, en la Dirección Técnica.

Se admite no solo la titulación de Ingeniero de Montes, sino también la de Licenciado

en Ciencias Biológicas. Funciones: Proyectos y direcciones de obras de restauración

Hidrológico-Forestal y Medio Ambiental y asesoramiento en la Dirección Técnica de

las mismas. Gestión de viveros forestales. Repoblaciones, Tratamientos selvícolas.

Aprovechamientos y valoraciones forestales. Prevención de incendios y plagas.

Conservación de la flora y fauna y formación y selección de personal).

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Por lo que se refiere a las restantes dependencias del Ministerio de Medio Ambiente, la

tónica es también la de la desaparición, con carácter general de los Ingenieros de Montes.

Por poner unos ejemplos, en la Inspección General de Servicios había cuatro plazas de

Inspector, dos de Ingenieros de Montes, una de Letrado y otra de Ingeniero de Caminos. En

la actualidad han quedado dos plazas de Letrado, y otras dos de Ingeniero de Caminos,

habiendo desaparecido las de Ingenieros de Montes.

En la Dirección General de Obras Hidráulicas había un Ingeniero de Montes, -que se ha

jubilado, y su plaza no se ha vuelto a cubrir con un técnico con esta titulación-, y un solo

Ingeniero Técnico Forestal.

4.- Las funciones forestales desarrolladas por las Confederaciones Hidrográficas:

Restauración hidrológico-forestal y restauración de ríos y riberas

Como se ha expuesto, las Confederaciones Hidrográficas y en su caso en las sociedades del

agua creadas por éstas4 llevan a cabo proyectos y obras en materia forestal,

fundamentalmente de restauración hidrológico-forestal, y de restauración de ríos y riberas.

Procede pues abordar una y otra, para determinar exactamente en qué consisten, y qué

papel cumplen los Ingenieros de Montes en relación con las mismas.

4.1. La restauración hidrológico-forestal

Se entiende por restauración hidrológico-forestal los planes, trabajos y acciones necesarios

para la conservación defensa y recuperación de la estabilidad y fertilidad de los suelo, la

4 Al amparo el artículo 158 de la Ley 13/1996 se autorizó al Consejo de Ministros a la constitución de

sociedades estatales cuyo objeto social fuera la construcción, explotación o ejecución de obra pública

hidráulica (punto 5 del artículo 158). En el convenio que suscriben con la Administración General del Estado

(art. 158.2) para la construcción y/o explotación de obras hidráulicas, se establece la ejecución por gestión

directa, a través de la sociedad, de las obras hidráulicas de titularidad estatal que se incluyen en los anexos de

cada convenio. El convenio es el que establece las potestades de la Administración del Estado en relación con

la dirección, inspección, control y recepción de las obras, cuya titularidad le corresponderá en todo caso.

Esta figura ha sido a su vez recogida recientemente por el artículo 132 del Texto Refundido de la Ley de

Aguas.

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regulación de escorrentías, la consolidación de cauces fluviales y laderas, la contención de

sedimentos y, en general, la defensa del suelo contra la erosión.

La restauración hidrológico-forestal, en un sentido amplio, comprende tres tipos de

actuaciones básicas:

• La corrección de torrentes, que consiste en una obra de ingeniería que pretende la

disminución de la pendiente del mismo, mediante diques y escolleras5 y para cuyo

mantenimiento es imprescindible la siguiente:

• La restauración de la cuenca, es decir la restauración del tapiz vegetal de los terrenos6

incluidos en la cuenca de un curso fluvial, mediante repoblaciones.

• El mantenimiento de estas actuaciones mediante trabajos de toda índole, trabajos

selvícolas, construcción de infraestructuras viarias, prevención de incendios, etc.

4.2. La restauración de ríos y riberas

La restauración de riberas se reguló mediante Ley de 18 de octubre de 1941, en la que se

establecía el procedimiento para estimar y deslindar lo que había de entenderse por ribera

del río en cada caso, ya que la Administración forestal quedaba encargada de la repoblación

paulatina de las mismas, debiendo redactarse los correspondientes proyectos.

A dicha Ley, que ha de considerarse vigente, se remite el Reglamento de Montes, en su

artículo 284, al regular la repoblación forestal, en la que también se incluye la de las riberas

de los ríos y arroyos7.

5 Estos diques permeables que retienen los sólidos en suspensión y dejan pasar el agua, a través de los

conocidos como “mechinales”, no deben ser confundidos con las presas. El hecho de que estas obras sirvan de

defensa de los cauces y embalses (para que no se colmaten) no puede traer consigo la competencia de los

Ingenieros de Caminos, que carecen de conocimientos sobre este tipo de obras peculiares del monte, que se

desarrollan con técnica forestal, y en base a conocimientos sobre repoblación y sobre hidráulica torrencial

característicos de los estudios de los Ingenieros de Montes.

6 Se trata de la superficie donde cae el agua que va a parar al curso fluvial.

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Por su parte, algunas Comunidades Autónomas aluden en su normativa forestal a la

restauración de riberas. En este sentido se puede citar la Ley Forestal de la Comunidad de

Madrid, en cuyo artículo 66.6 se establece que se la implantación de arbolado, entre otros

en las riberas de cauces. La Ley Forestal de La Rioja, incluye en el concepto de monte o

terreno forestal “Los sotos naturales y masas arboladas ubicadas en las riberas y zonas de

policía de los cauces públicos” (art. 4.b)) Por su parte, la Ley Forestal de la Comunidad

Valenciana obliga a que en el Catálogo de Montes de Dominio Público y de Utilidad

Pública y en el de Montes Protectores consten:

“en todo caso, las siguientes características, si concurriesen: a) Terrenos forestales situados en las cabeceras de las cuencas hidrográficas, cuya función principal consista en contener los procesos de erosión y el deterioro de los recursos hidrológicos, con independencia de sus potencialidades productoras. b) Terrenos forestales situados en las riberas de los ríos, arroyos y torrentes, y si su finalidad medioambiental permite o no la compatibilidad con la producción forestal y, en su caso, silvícola.”

Como se ha indicado, las Confederaciones Hidrográficas, que son quienes gestionan los

cauces de las cuencas intercomunitarias, y son las que llevan a cabo en la práctica muchas

de las actuaciones de restauración de riberas, que muchas veces comprenden, entre otras

actuaciones, repoblaciones de carácter forestal, con especies arbóreas y arbustivas

adecuadas, pertenecientes al tipo de especies que habitan los bosques de galería ( tamarix,

salix, populus,...), pero además, en numerosas ocasiones hay que realizar actuaciones de

obra civil, por lo que se hace necesaria la actuación de un equipo multidisciplinar (formado,

por ejemplo, ingenieros de caminos, canales y puertos, ingenieros de montes, biólogos,

etc.), debiéndose dedicar cada uno de los técnicos a la parte que más domina.

7 En la actualidad, para determinar lo que ha de considerarse ribera, hay que partir de lo establecido en el

artículo 6 del Texto Refundido de la Ley de Aguas (1. Se entiende por riberas las fajas laterales de los

cauces públicos situadas por encima del nivel de aguas bajas, y por márgenes los terrenos que lindan con los

cauces) en relación con lo dispuesto en el artículo 4, que contiene la definición de cauce: (Álveo o cauce

natural de una corriente continua o discontinua es el terreno cubierto por las aguas en las máximas crecidas

ordinarias.)

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4.3. Trabajos hidrológico-forestales en los que actúan técnicos no competentes

Tanto la restauración hidrológico-forestal, como la restauración de ríos y riberas mediante

reforestación de los márgenes de los ríos, son trabajos típicamente forestales, que requieren

la aplicación de técnica forestal.

Se trata de trabajos de gran importancia para la prevención de fenómenos catastróficos

como inundaciones y avenidas, que no siempre pueden atemperarse con medidas

constructivas. En efecto, la experiencia demuestra que la naturaleza no siempre se deja

dominar por el hormigón, y si acepta, en cambio, la utilización de sus propios recursos. Así

se puede comprobar como año tras año, las zonas desarboladas provocan inundaciones y

cortes de carreteras, que es algo que se puede evitar fácilmente con plantaciones de

arbolado, siempre claro está que se haya escogido con la suficiente solvencia técnica el

lugar, especies, densidad, etc.

Ahora bien, a la vista de lo expuesto sobre la situación del colectivo de técnicos forestales

en las Confederaciones Hidrográficas, lo más habitual es que los proyectos de esta índole se

lleven a cabo y se dirijan tanto por Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, como por

Ingenieros Agrónomos, de presencia masiva en las Confederaciones Hidrográficas, pero

claramente inadecuados en relación con la restauración hidrológico-forestal.

En este sentido, se pueden traer a colación los siguientes ejemplos:

• Proyecto de Restauración Hidrológico-Forestal y mejora de la biodiversidad en la

cuenca alta del río Agueda, en Salamanca, en la que existe una partida forestal con un

importe de catorce millones y medio de euros (en concreto 14.691.947,89 €,) que

aparece suscrito por Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.

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• Proyecto de protección de márgenes y acondicionamiento medio ambiental en el

entorno del río Guadalmina, T.M. de Benahavis. Definido por el propio Ministerio

como forestal, pues exige a las empresas que concursen la clasificación K-6-e.

Presupuesto 1.870.245,22 euros. (BOE nº 97 de 23 de enero de 2002). Firmado por

Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.

• Proyecto de parque forestal Llano de Belén, en la margen derecha del río Turón, T.M.

de Ardales (Málaga). Firmado por Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.

• En tres proyectos claramente forestales de la Confederación Hidrográfica del Guadiana,

suscritos por Ingeniero Agrónomo (Expte. 01/0.2.41. Proyecto de repoblación forestal

aguas debajo de la presa del Piedras (TM de Cartaya y otros, Huelva) Expte. 01/0.2.79

Proyecto de repoblación forestal y de recuperación ambiental en el río Guadiana, Zona

del Balcón de Extremadura (TM Lobón (Badajoz) Expte. 01/0.2.78 Proyecto de

regeneración hidrológico-forestal en el río Gevora, en la “Playa de los Seiscientos” (TM

de Badajoz, Badajoz) se ha rectificado por la Confederación Hidrográfica, encargando

su revisión y dirección al Ingeniero de Montes, a la vista del recurso presentado por

este Colegio en el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. El recurso contencioso

no ha seguido adelante por satisfacción extraprocesal de la pretensión.

• Contrato de asistencia técnica para la inspección y vigilancia de las obras de los

proyectos de corrección hidrológica de los embalses de Talave y Camarillas, La Cierva,

Pliego y Los Rodeos, Moro y Judío (Murcia y Alicante). La obra se llevó a cabo bajo la

dirección facultativa de un Ingeniero de Caminos Canales y Puertos, Jefe del Servicio

de Presas.

• Proyecto de Restitución Hidrológico-Forestal y Proyecto de Hidrotecnias en los

Barrancos de Bacamorta y Foradada del Toscar”, suscrito por Ingeniero de Caminos

Canales y Puertos. La Confederación Hidrográfica del Ebro atendió las alegaciones que

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hizo el Colegio de Ingeniero de Montes en el periodo de información pública, y los

proyectos fueron suscritos por Ingeniero de Montes.

Asimismo, como se puso de relieve, es frecuente que este tipo de proyectos y obras se

saquen a concurso, exigiéndose en las bases de la contratación que sean técnicos

inadecuados los proyectistas o jefes de obra. Esta situación se ha dado, entre otros, en los

siguientes casos:

• Convocatoria de Concurso Público de ACESA (Aguas de la Cuenca del Ebro, S.A.)

para la adjudicación de la ejecución de las obras del proyecto de restauración

hidrológico-forestal de la cuenca del torrente de Arás en Biescas,(Huesca), 2ª fase. El

Pliego de Bases exigía que uno de los documentos que han de presentar los licitadores

sea el nombramiento como Jefe de Obra ó Delegado de Obra a un titulado que ha de ser

Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.

• Concurso para la redacción del proyecto medioambiental y recuperación de enclaves

naturales del río Turón (Mieres, Asturias) (BOE 11-4-2002, nº 87, pág. 2864). Entre los

aspectos que se deben diseñar en el Proyecto se incluyen diversas actuaciones

típicamente forestales, pero en las Bases se exige que en el equipo de técnicos haya un

Ingeniero de Caminos, pero no un Ingeniero de Montes, o un Ingeniero Técnico

Forestal

• Concurso para trabajos de inspección mantenimiento y acondicionamiento de cauces y

vegetación de la ribera en la cuenca del Guadalquivir. A pesar de la importancia de las

obras de vegetación de ribera, en las bases se exige que el Adjudicatario disponga de

un Ingeniero de Caminos.

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Parece como si al Ministerio de Medio Ambiente le costara olvidar su origen como

segregación del Ministerio de Fomento, y comprender que los Ingenieros de Caminos no

sirven para absolutamente todo.

5.- La materia forestal como competencia exclusiva de los técnicos forestales.

La situación antes descrita no solo es contraria a derecho, por lesionar atribuciones

exclusivas de este colectivo, sino que además resulta lesiva para el interés público, que ha

de perseguir la máxima eficiencia en la actuación de su personal y en la inversión de su

presupuesto.

En efecto, la exclusividad de los Ingenieros de Montes (y los Ingenieros Técnicos

Forestales ) en esta materia no es una cuestión meramente corporativista, sino que tiene su

apoyo en los específicos conocimientos en materia hidrológico-forestal y de reforestación

que se imparten a estos titulados, y de los que carecen otros que están abordando este tipo

de actuaciones por falta de técnicos adecuados.

Los Ingenieros de Montes adquieren en sus estudios reglados amplísimos conocimientos en

materia de restauración hidrológico-forestal, y de hidráulica (general y aplicada). Los

Planes de Estudio incluyen materias como Cálculo de Estructuras, Construcción,

Hidráulica y Ordenación de cuencas hidrológicas, Silvopascicultura (Selvicultura y

repoblaciones), así como Proyectos (Metodología, Organización y Gestión de Proyectos).

Lo anterior se desprende de lo dispuesto en el Real Decreto1456/1990 de 26 de octubre

(BOE 20-11-90) por el que se establecen las directrices generales propias de los planes de

estudio conducentes a la obtención del título de Ingeniero de Montes. Es decir que todos los

Planes de Estudio aprobados por las distintas Universidades en que se imparta esta

titulación universitaria oficial habrán de contener como mínimo estas materias que se

consideran troncales.

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Por el contrario, en los estudios conducentes a la obtención del título de Ingeniero de

Caminos (Real Decreto 1425/1991 de 30 de agosto, BOE 10-10-1991) no se contienen

dichas materias. Los Ingenieros de Caminos estudian la materia troncal Obras y

aprovechamientos hidráulicos (Obras hidráulicas. Sistemas de recursos hidráulicos.

Aprovechamientos hidroeléctricos. Sistemas energéticos. Presas de embalse), pero en la

misma, como se puede comprobar por sus descriptores, no se incluye ni la restauración

hidrológico-forestal ni la corrección hidrológica, propia de los Ingenieros de Montes.

Evidentemente no se cuestiona la competencia de un Ingeniero de Caminos para proyectar

diques o escolleras con carácter general, y desde luego son los técnicos más adecuados para

proyectar una presa, pero no son competentes en relación con las obras de corrección

hidrológica, materia acerca de la cual carecen de conocimientos, y por consiguiente de

competencias, los Ingenieros de Caminos.

La técnica de corrección de torrentes, seguramente es más sencilla que la necesaria para la

construcción de una presa, pero es propia de los Ingenieros de Montes, que son quienes

estudian la hidráulica torrencial y pueden determinar aspectos técnicos como la altura a la

que se deben llevar a cabo las distintas actuaciones para una máxima eficacia.

Y por supuesto, si como es frecuente, las hidrotécnias se enlazan a la repoblación forestal

de la cuenca del río o torrente, la falta de competencia de los Ingenieros de Caminos para

llevar a cabo el proyecto en su conjunto es palmaria.

Lo mismo cabe decir de los Ingenieros Agrónomos, (Real Decreto 1451/1990 de 26 de

octubre, BOE 20-11-90), a los que con frecuencia se encomiendan proyectos de

restauración vegetal, para los que no son competentes. Como se desprende de sus estudios,

sus conocimientos se enmarcan en el campo de lo agrícola, y no estudian ni repoblación

con especies arbustivas o arbóreas, ni restauración hidrológico-forestal.

En todo caso, el propio Gobierno ha reconocido en la Estrategia Forestal, la necesidad de

contar con Ingenieros de la rama forestal para este tipo de proyectos:

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“En cualquier caso, para esta ordenación o planificación, los conocimientos dasocráticos y de ciencia forestal y planificación económica del monte serán imprescindibles para su elaboración, ya que estos usos van a exigir un tratamiento especial del monte y la masa forestal y ello sólo puede hacerlo –al igual que ocurre, por supuesto, cuando se trata de actuaciones tales como repoblaciones forestales y proyectos de hidrología forestal- un facultativo con dichos conocimientos, por lo cual la futura legislación básica de montes debería exigir, además del equipo multidisciplinar, la participación en el mismo de un titulado forestal ...”

6.- Conclusión

La importancia de la restauración hidrológico-forestal y de la restauración de ríos y riberas

como competencia de diversos órganos de la Administración General del Estado contrasta

con la falta de aprecio que se evidencia en la misma hacia los titulados que tienen

conocimientos, y por lo tanto atribuciones, en esta materia: los Ingenieros de Montes e

Ingenieros Técnicos Forestales.

Los Ingenieros de la rama forestal –menores en número en la Administración General del

Estado- han perdido multitud de puestos de trabajo en los que se desempeñan funciones

relacionadas con estas materias. Se trata de plazas que, o bien se abren a otras titulaciones

(previo cambio, o no, de la denominación del puesto), o bien se cubren sin respeto a la

Relación de Puestos de Trabajo por técnicos inadecuados.

Esta situación trae consigo que las actuaciones en este campo no se lleven a cabo con las

garantías adecuadas, lo que redunda en perjuicio del interés público.

Como solución inmediata, parece imprescindible la modificación de las Relaciones de

Puestos de Trabajo, a fin de que las titulaciones que se exigen en los puestos con contenido

forestal sean únicamente las de Ingenieros de la rama forestal.

Asimismo se sugiere alguna iniciativa de tipo organizativo en relación con los servicios de

aplicaciones forestales. Estos servicios, que son en la práctica los más importantes órganos

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forestales del Ministerio de Medio Ambiente, vienen arrastrando una configuración

heredada de la época en que se incardinaban en el de Obras Públicas, y en la actualidad

resultan obsoletos. Un nuevo planteamiento más cercano a los postulados ambientales

propios del Ministerio al que pertenecen en la actualidad, podría reforzar esta competencia

estatal tan importante.

En todo caso hay que advertir que el Colegio de Ingenieros de Montes, de persistir la

continua intromisión en el campo de actuaciones de los profesionales a los que representa,

se vería obligado a denunciar esta situación ante otras instancias.

Efectivamente, de no adoptarse ninguna de estas medidas, la única solución posible sería

que las Confederaciones renunciaran a llevar a cabo este tipo de actuaciones, y las dejaran

en manos de los órganos forestales de las Comunidades Autónomas, que sí tienen el

personal adecuado para llevarlas a cabo.

Con ello se evitaría el despilfarro de los fondos europeos destinados a la restauración

hidrológico-forestal y a la restauración de riberas, y el peligro para los ecosistemas y para la

propia seguridad de las personas que supone que este tipo de tareas se lleven a cabo por

técnicos inadecuados.