UNIVERSIDADE TIRADENTES

ERNANDI RODRIGUES LIRA

DESVIO DE FINALIDADE NA GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS DA POLÍCIA MILITAR DO

ESTADO DE SERGIPE

Aracaju2009

1

ERNANDI RODRIGUES LIRA

DESVIO DE FINALIDADE NA GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS DA POLÍCIA MILITAR DO

ESTADO DE SERGIPE

Monografia apresentada à Universidade Tiradentes – UNIT, como um dos pré-requisitos para obtenção do grau de bacharel em Direito.

ORIENTADORA:

PROFª. PRISCILA FORMIGHERI FELDENS

Aracaju

2

2009ERNANDI RODRIGUES LIRA

DESVIO DE FINALIDADE NA GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS DA POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DE SERGIPE

Monografia apresentada como exigência parcial para obtenção de grau de Bacharel em Direito, à comissão julgadora da Universidade Tiradentes – UNIT

Aprovada em ___/___/____.Banca Examinadora

____________________________________

Profª. PRISCILA FORMIGHERI FELDENS

ORIENTADORA

____________________________________

Examinador

Universidade Tiradentes

____________________________________

Examinador

3

Universidade Tiradentes

A Deus por toda sabedoria,

força e inspiração.

Aos meus pais e amigos

pelo incentivo ofertado no

decorrer dessa jornada.

4

AGRADECIMENTOS

A toda minha família, que sempre compartilhou de todos os momentos de

minha vida, com palavras de carinho, transmitindo-me força, fé e confiança.

A minha orientadora, pela competência e demonstração de compromisso.

A Polícia Militar que autorizou a pesquisa e aos policiais por terem

disponibilizados fontes materiais e informações para que eu pudesse fazer a

pesquisa.

A todos os colegas e amigos que contribuíram de forma direta ou indireta.

Em especial a minha esposa Simone, aos meus pais, Edival de Carvalho

Lira e Lindinalva Rodrigues Silva, e aos meus irmãos Edivan, Evalda, Henaldo,

César, Josa e Everton.

Aos meus tios, primos e primas, torcedores maiores pelas minhas

conquistas.

Aos sobrinhos, Milena, Otavio, Rairam, Tinho, Nenem.

Aos meus inesquecíveis tios Odilon José da Silva, José Né da Silva e

Maura Maria da Silva in memorin, que em suas meiguices, serenidade e firmeza

acompanharam com interesse e atenção parte de minha trajetória, a quem dedico o

fruto desse trabalho.

5

Os presos fogem do presídio

Imagens na televisão

Mais uma briga de torcidas

Acaba tudo em confusão

A multidão enfurecida queimou os carros da Polícia

Os presos fogem do controle

Mas que loucura esta nação

Não é tentar o suicídio querer andar na contra-mão?

Quem quer manter a ordem?

Quem quer criar desordem?

[...] É seu dever manter a ordem

É seu dever de cidadão

Mas o que é criar desordem

Quem é que diz o que é ou não?

São sempre os mesmos governantes

Os mesmos que lucram antes

Os sindicatos fazem greve porque ninguém é consultado

Pois tudo tem que virar óleo

Pra pôr na máquina do Estado

(Titãs – Desordem, 1.986).

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RESUMO

Este estudo volta-se para a gestão de recursos humanos em uma situação de

segurança pública – a PMSE. Tem como objetivo apresentar os princípios legais e

éticos que apontam o desvio de finalidade, verificando a sua existência na PMSE e

colocando o problema em evidência, buscando alternativas para solucioná-lo.

Especificamente, foram levantados os critérios adotados pela instituição e os

dispositivos legais que regulam o emprego do efetivo da corporação no policiamento

ostensivo, verificando se aqueles atendem aos princípios éticos em vigor na

organização, buscando identificar o sentimento dos gestores de polícia ostensiva da

PMSE, a respeito do atual policiamento ostensivo no controle aplicado no Estado, e

se, segundo suas opiniões, o desvio de finalidade dos recursos humanos tem sido

um fator preponderante para uma possível ineficácia do policiamento ostensivo no

controle da criminalidade. O estudo é do tipo descritivo, quali-quantitativo, cujos

métodos utilizados foram pesquisa documental, de observação e de levantamento. A

pesquisa de levantamento se caracterizou pela aplicação de um questionário

envolvendo gerentes operacionais da PMSE, num total de 50 Oficiais. Como

resultados, verificou-se que o policiamento ostensivo desenvolvido em Sergipe não

está sendo efetivo no combate à criminalidade e à violência em geral e como causa

principal desse problema é a insuficiência de recursos humanos empregados na

atividade fim. Alguns fatores apontados como elementos propulsores para a

existência de pouco efetivo operacional, dentre eles, foi destacada a questão dos

desvios de finalidade praticados pelos comandantes da corporação. Verificou-se que

através desses desvios, foi afastada da atividade principal da corporação uma

7

quantidade de policiais militares aproximada do total de homens empregados no

policiamento ostensivo de todo o interior do Estado, apesar do oficialato da

corporação não concordar com esse direcionamento do efetivo da instituição para

outras atividades alheias ao policiamento ostensivo. Contudo, há uma grande

expectativa na implementação de uma política interna, baseada nos princípios

constitucionais, que estabeleça critérios e condições para o emprego dos recursos

humanos nas diversas atividades da PMSE, de forma a priorizar o policiamento

ostensivo. O estudo pretendeu contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços

prestados pela PMSE e ainda, para o aprofundamento da discussão e pesquisa

sobre o tema.

Palavras-Chave: Desvio de Finalidade, Desvio de Função, Gestão de Recursos

Humanos na PMSE, Qualidade do Policiamento Ostensivo da PMSE.

8

ABSTRACT

This study focuses on the management of human resources in a situation of public

security - the PMSE. It aims to provide the legal and ethical principles that point to

the misuse, verifying their existence in the PMSE and putting the problem into the

spotlight, seeking alternatives to solve it. Specifically, they were raised to the criteria

adopted by the institution and the legal provisions regulating the employment of the

corporation effective in patrolling, making sure that those who meet the ethical

principles in effect in the organization, seeking to identify the feelings of the

managers of overt police PMSE, the about the current patrolling the control applied in

the State, and, in his opinion, the misuse of human resources has been an important

factor for a possible inefficiency of visible policing to control crime. The study is a

descriptive, qualitative and quantitative, whose methods were documentary research,

observation and survey. The research survey was characterized by a questionnaire

involving operating managers of PMSE, a total of 50 officials. As a result, it was

found that visible policing developed in Sergipe is not effective in combating crime

and violence in general and as the main cause of this problem is the lack of staff

employed in the activity end. Some factors pointed out as the driving forces for the

existence of inefficient operation, among them, was highlighted the issue of misuse

practiced by masters of the corporation. It was found that through these deviations

was removed from the core business of the corporation an amount of police officers

approached the total of men employed in patrolling the entire interior of the state,

despite the officer corps of the corporation do not agree with the direction of the

9

institution of effective for other activities outside the visible policing. However, there is

great interest in implementing an internal policy based on constitutional principles, to

establish criteria and conditions for employment of human resources in various

activities of PMSE in order to prioritize for patrolling. The study aims to contribute to

improving the quality of services provided by PMSE and, for further discussion and

research on the subject.

Keywords: Misuse of Purpose, Standard Function, Human Resource Management in

PMSE, Quality Policing Ostensive of PMSE.

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LISTAS DE TABELAS E GRÁFICOS

Tabela e Gráfico 1 – Concordância dos Oficiais a cerca de parte do efetivo da PMSE para órgãos alheios à Instituição – Aracaju/2009. ....................................................67

Tabela e Gráfico 2 – Contribuição do desvio de finalidade na gestão dos recursos humanos da PMSE para ineficácia do Policiamento ostensivo – Aracaju/2009. ......68

Tabela e Gráfico 3 – Critérios que devem ser adotados pela PMSE para classificação dos Recursos Humanos nas funções – Aracaju/2009. ........................69

Tabela e Gráfico 4 – Nível de satisfação dos Oficiais da PMSE com a atual política de Gestão de Recurso Humano – Aracaju/2009.......................................................70

Tabela e Gráfico 5 – Conceito atribuído pelos Oficiais da PMSE à Gestão de Recursos Humanos, dando ênfase ao desvio de finalidade. ....................................71

Tabela e Gráfico 6 – Prejuízo do desvio de finalidade dos Recursos Humanos no desenvolvimento da atividade de Política Ostensiva – Aracaju/2009. ......................72

Tabela e Gráfico 7 – Motivos que incentiva os PMs de Sergipe a exercerem funções gratificadas – Aracaju/2009. ......................................................................................73

Tabela e Gráfico 8 – Requisitos necessários para implantação de uma política de gestão de recursos Humanos – Aracaju/2009. .........................................................74

11

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO........................................................................................................14

2 DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO...........................16

2.1 Conceito Legal e Doutrinário dos Princípios.................................................16

2.1.1 Princípio da Legalidade..............................................................................17

2.1.2 Princípio da Impessoalidade......................................................................21

2.1.3 Princípio da Moralidade..............................................................................23

2.1.4 Princípio da Publicidade.............................................................................30

2.1.5 Princípio da Eficiência................................................................................33

2.1.6 Princípio da Licitação Pública....................................................................40

2.1.7 Princípio da Prescritibilidade dos Ilícitos Administrativos...........................41

2.1.8 Princípio da Responsabilidade Civil da Administração..............................42

2.1.9 Princípio da Participação............................................................................44

2.1.10 Princípio da Autonomia Gerencial............................................................45

2.1.11 Princípio da Razoabilidade.......................................................................46

2.2 Finalidade dos Princípios .............................................................................47

3 DOS CRITÉRIOS ADOTADOS ............................................................................49

3.1 Relevâncias Negativas dos Critérios Adotados.............................................49

3.2 Conseqüências Sociais da não Observância da Legalidade........................49

3.3 Reais Motivos da Retirada do Policial do Policiamento Ostensivo................52

3.4 Medidas que Solucionem a Questão............................................................53

12

4 ANÁLISE DOS DADOS COLETADOS .................................................................54

4.1 Tabulação dos Dados...................................................................................54

5 CONCLUSÃO.........................................................................................................58

REFERÊNCIAS ........................................................................................................66

ANEXOS....................................................................................................................67

13

1 INTRODUÇÃO

A presente monografia pauta-se em abordar se os princípios

constitucionais da administração permitem o desvio de finalidade na gestão dos

recursos humanos da Polícia Militar do Estado de Sergipe. Ainda, é pesquisado a

existência de leis, normas que disciplinam, definam o que pode ou não, no que diz

respeito retirar o policial militar dos serviços de policiamento ostensivo, que é sua

missão constitucional (artigo 144, § 5º, da Constituição Federal), para serviços

outros, que poderiam ser prestados por outros seguimentos.

Além disso, identificar-se-á os critérios adotados pelos senhores

comandantes da Polícia Militar de Sergipe, no que tange a gestão de recursos

humanos, verificando e identificando os princípios, critérios em vigor na corporação

que direcionam, embasam aqueles que exercem o poder de direção, quando do ato

de retirar o policial militar do policiamento ostensivo.

Também, pretende-se verificar, o entendimento dos gestores da polícia

militar nos níveis de direção e execução, a respeito do desvio de finalidade dos

recursos humanos. O que de pronto se percebe, que, em decorrência da

inexistência de uma política salarial satisfatória e uniforme nos diversos círculos

hierárquicos da corporação militar, bem como ausência de instruções e

acompanhamentos constantes voltados para o crescimento profissional e intelectual

do policial militar, com vistas a uma melhor prestação de serviço a comunidade, o

policial se vê obrigado a buscar outras rendas para o complemento das despesas

familiar e o suprimento das condições para o seu melhoramento intelectual.

Em assim sendo, no primeiro capítulo analisa-se se os princípios

constitucionais, legais e éticos estão sendo cumpridos pelos gestores da polícia

14

militar, e assim, contribuir para o seu efetivo controle junto aos senhores diretores da

Instituição.

No segundo capítulo levanta-se e constata-se mediante a legislação da

Polícia Militar de Sergipe e outras vigentes, se existem princípios legais, quais

critérios que disciplinem, de modo a permitir o emprego do efetivo da Corporação no

policiamento não ostensivo, e de modo pormenorizado se os critérios adotados

pelos gestores da Polícia Militar de Sergipe quanto a permitir que o policial exerça

funções outras que não a de policiamento ostensivo atendem a quais princípios

éticos em vigor na Corporação.

Por derradeiro, no terceiro capítulo, mediante análise dos dados coletados

verificar-se-á qual é o entendimento dos gestores da Polícia Militar a níveis de

direção e execução, a respeito do desvio de finalidade dos recursos humanos da

Polícia Militar e quais as conseqüências e soluções positivas ou não para o público

interno e externo, bem como os caminhos para a solução.

15

2 DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA

ADMINISTRAÇÃO

Os valores necessários à sobrevivência das organizações já não são os

mesmos de tempos passados. A história recente nos obriga a uma completa revisão

de conceitos, práticas, costumes e tradição face ao processo de globalização que se

instalou no mundo.

E como resultado de uma cadeia de metas, a presente monografia

pretende colaborar para a melhoria da qualidade dos serviços prestados pela Policia

Militar do Estado de Sergipe à comunidade sergipana, e ainda, sugere que haja um

aprofundamento da discussão e avaliação das medidas ora sugeridas, pois, na

modernidade, os fenômenos da violência constituem-se em objetos de estudos,

análises, debates sob os mais variados enfoque, onde disciplinas ligadas às ciências

humanas (sociologia, psicologia, criminologia e outras) dedicam-se a essas

temáticas buscando explicações para as causas e conseqüências, na tentativa de

encontrar soluções possíveis e equacioná-las.

2.1 Conceito Legal e Doutrinário dos Princípios Constitucionais da

Administração

A Constituição Federal não traz um conceito definido do que seja

princípios, porém, percebe-se desde logo a sua importância, visto que, tem como

objetivo precípuo, demonstrar ao homem os direitos e obrigações que ele tem em

relação ao Estado, bem como no que se refere aos demais componentes de uma

16

determinada sociedade, porque somente a partir desse conhecimento é que o

cidadão poderá fazer valer os direitos fundamentais elencados na Constituição

Federal.

2.1.1 - Princípio da Legalidade

O tradicional princípio da legalidade, previsto no art.5º, II, da Constituição

Federal, aplica-se normalmente a Administração Publica, porém de forma mais

rigorosa e especial, pois o administrador público somente poderá fazer o que estiver

expressamente autorizado em lei e nas demais espécies normativas, inexistindo,

pois, incidência de sua vontade subjetiva, pois na administração pública só é

permitido a realização de tudo que a lei não proíba. Esse princípio coaduna-se com

a própria função administrativa, de executor do direito, que atua sem finalidade

própria, mas sim em respeito à finalidade imposta pela lei, e com a necessidade de

preservar-se a ordem jurídica. É um dos sustentáculos fundamentais do Estado de

Direito. Embora não se confunda com a lei, não há negar-se, todavia, ser esta uma

das suas expressões basilares. É nela que os indivíduos encontram o fundamento

das suas prerrogativas, assim como a fonte de seus deveres. É, pois, princípio

genérico do nosso direito, esculpido como direito fundamental,

A legalidade, como princípio de administração (BRASIL, 1998, art. 37),

significa que, segundo Meirelles (2000) o administrador público está, em toda a sua

atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e ás exigências do bem comum,

e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se

a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.

17

Decorre desse princípio, a obrigatoriedade da Administração Pública, nos

dizeres de Gasparini (1993, p. 6):

[...] estar presa aos mandamentos da lei, deles não podendo se afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade do autor. Qualquer ação estatal, sem o correspondente calço legal ou que exceda ao âmbito demarcado pela lei, é injurídica e expõe a anulação. Seu campo de ação como se vê, é bem menor do que o particular. De fato, este pode fazer tudo que a lei permite e tudo que a lei proíbe, aquela só pode fazer o que a lei autoriza e, ainda assim, quando e como autoriza. Vale dizer, se a lei nada dispuser, não pode a Administração Pública agir, salvo situações excepcionais (grave perturbação da ordem, guerra). A esse princípio também se submete o agente público.

Este princípio ganha no direito público uma significação especial. Embora

o primado da lei, e nessa obviamente há de se compreender a própria Constituição,

vigore tanto no que diz respeito aos comportamentos privados quanto aos das

autoridades administrativas, o grau de adstrição desse atuar ao referencial da lei é

muito diverso. No que diz respeito às pessoas privadas, o objetivo da lei é o de

prestigiar tanto quanto possível a vontade dos diversos atores da cena privatística,

envolvendo diretamente os interesses da pessoa humana. Admitindo-se ser a

liberdade um dos valores fundamentais do Estado de Direito, segue-se,

inexoravelmente, que o papel da lei há de cifrar-se à contenção dessa vontade, tão-

somente nos casos em que ela possa ganhar uma feição incompatível com o

interesse coletivo, ou então, a de limitar-se a impor aquelas obrigações positivas que

se tornem também indispensáveis para o alcance dos mesmos objetivos. Mas

remanesce, sem dúvida, um campo em que a atuação individual é juridicamente

irrelevante, no sentido de que é deferida ao indivíduo uma permissão ampla para

comportar-se segundo os seus critérios. Esta liberdade, aliás, é procurada como

fonte de criatividade, de iniciativa e de impulso em todas as modalidades da vida

social.

18

Desvirtuar-se da finalidade legal específica implica em descumprimento

do comando legal, incorrendo no vício denominado de desvio de poder ou de

finalidade, já que não existe lei que não se destine a uma finalidade de interesse

público. Percebendo-se, de pronto, que o agente público incorre na prática do desvio

de finalidade, poder que configura-se em instrumento apto a impor limites ao poder

discricionário do agente público, direcionando seu exercício aos fins de interesse

público específicos da lei, evitando que o ato seja direcionado a fins não desejados

pelo legislado e, por conseguinte, contrários à vontade social dominante.

Para Di Prieto (1991, p. 52):

[...] que o princípio da legalidade, resumido na proposição suporta a lei que fizeste, significa esta a Administração Pública, em toda a sua atividade, presa aos mandamentos da lei, deles não se podendo afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu executor (...) ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.

Nos dias atuais, onde predomina a competitividade acirrada dos seres

humanos, muitas das vezes desleais, na luta pelos meios necessários para a

sobrevivência, foi de bom grado a ênfase dada quanto a questão de que o ser

humano só pode e deve agir dentro da legalidade, embasado na lei.

Para Di Prieto (1991, p. 63):

[...] a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite. No âmbito das relações entre particulares, o princípio aplicável é o da autonomia da vontade, que lhes permite fazer tudo o que a lei não proíbe.

A legalidade, como princípio de administração (BRASIL, 1998, art. 37),

significa que, segundo Meirelles (2000) o administrador público está, em toda a sua

19

atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum,

e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se

a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.

Decorre desse princípio, a obrigatoriedade da Administração Pública, nos

dizeres de Gasparini (1993, p. 6):

[...] ensina que o princípio da legalidade é a expressão maior do Estado Democrático de Direito, a garantia vital de que a sociedade não está presa às vontades particulares, pessoais, daquele que governa. Que seus efeitos e importância são bastante visíveis no ordenamento jurídico, bem como na vida social, forçando o administrador público a agir em conformidade com o que preconiza a lei.

É na Administração Pública que se percebe o quanto é importante este

princípio, posto que é aí que o Estado se faz sentir mais diretamente junto a

coletividade. Percebe-se, se tratar do princípio maior do nosso sistema legal, que,

como o sistema que é, tem vários princípios norteadores, os quais atingem tanto a

aplicação do Direito como a sua elaboração. A legalidade da administração e a

proteção da confiança que a sociedade deposita na atividade estatal estão

intimamente ligados à presunção de legalidade que têm os atos administrativos e ao

dever de anulá-los. E como é notório, legalidade não é somente a aplicação das leis

de forma dissociada da realidade social, mas sim uma tarefa onde o administrador

público deve guiar-se por valores que estão inseridos em princípios jurídicos e extra-

jurídicos, porque a sociedade está a exigir ações que sejam materialmente justas,

não somente formalmente justas. Necessário se regular o comportamento dos

cidadãos e dos órgãos do governo, visando a manutenção da paz social e da

20

segurança jurídica, o que é considerado como fundamental para o Estado de Direito

Moderno.

Meirelles (1987, p. 132):

[...] ensina que o poder administrativo concedido à autoridade pública tem limites certos e forma legal de utilização. Não é carta branca para arbítrios, violências, perseguições ou favoritismo governamentais. Qualquer ato de autoridade, para ser irrepreensível, deve conforma-se com a lei, com a moral da instituição e com o interesse público.

Em Sergipe, como um Estado de Direito, a administração pública,

especificamente a administração da Polícia Militar, deve obediência à lei em todas

as suas manifestações. Até mesmo nas chamadas atividades discricionárias, o

administrador público fica sujeito às prescrições legais quanto à competência,

finalidade e forma, só se movendo com liberdade na estreita faixa da conveniência e

oportunidade administrativa.

2.1.2 – Princípio da Impessoalidade

Importante a inclusão feita pelo legislador constituinte, através do

princípio da impessoalidade que, por vezes, no mesmo campo da incidência dos

princípios da igualdade e da legalidade, e não raramente é chamado de princípio da

finalidade administrativa. Conforme afirmado por Hely Lopes Meirelles, "o princípio

da impessoalidade, referido na Constituição Federal de 1988 (art.37 caput), nada

mais é que o clássico princípio da finalidade, ao qual impõe ao administrador público

21

que só o pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a

norma de direito indica, expressa e virtualmente como objetivo do ato, de forma

impessoal".

Toda vez que o administrador pratica algum entorse na legislação para

abranger uma situação por ela não colhida ou para deixar de abarcar uma outra

naturalmente inclusa no modelo legal, a Administração está-se desviando da trilha

da legalidade. Essa derrapagem nem sempre é ostensiva. Nessas hipóteses a

cautela do administrador recomenda-lhe abster-se da prática que ofenda

explicitamente a norma legal.

Silva (1990, p. 141) assevera que:

O princípio ou regra da impessoalidade da Administração Pública significa, por um lado, que as atuações administrativas se destinam a fins públicos e coletivos e não se beneficiam pessoas em particular, e, por outro lado, que os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o funcionário.

O campo por excelência em que medra o atentado à impessoalidade é o

da discricionariedade. Aqui, ao moldar o seu comportamento, cabe a prática da

escolha de um ato que melhor atenda a finalidade legal. Nesta ocasião é que o

administrador pode ser tentado a substituir o interesse coletivo por considerações de

ordem pessoal, favorecendo ou discriminando sem justificação legal. A introdução

destes elementos estranhos à preocupação legal macula, sem dúvida, o ato do vício

tecnicamente chamado de desvio de finalidade ou abuso de poder. O ato torna-se

arbitrário. O primado da lei cede diante da conveniência do administrador. O

princípio da impessoalidade, nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o

qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal. E o

22

fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou

virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal.

E a finalidade terá sempre um objetivo certo e inafastável de qualquer ato

administrativo: o interesse público. Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-

se-á a invalidação por desvio de finalidade, que a nossa lei da ação popular

conceituou como o "fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na

regra de competência" do agente (Lei n.º 4.717/65, art. 2º, parágrafo único, "e").

2.1.3 - Princípio da moralidade

Se os céticos têm escapado ao exame atento da filosofia jurídica, por

outro lado não encontram real guarida na jurisprudência ou na aplicação normativa

das leis. A ciência até os dias atuais não foi capaz de provar as razões da

complexidade a qual o ser humano está inserido, de modo que por mais que o

tempo passe mais o ser humano mais complexo fica, possivelmente, em decorrência

de suas necessidades.

Lopes (1993, p.12):

[...] explica que a ciência jurídica nunca deixou de reconhecer que para se compreender o comportamento humano e social tem-se de levar em consideração a ética, as noções que as pessoas possam ter do bem e do mal, do certo e do errado, da moralidade e da não-moralidade.

23

Diz o autor que as expressões moral e moralidade são usadas em

diferentes contextos. Quando se fala em moralidade, logo surge a idéia, em sua

concepção filosófica, da ética – ciência dos valores – entendendo-se moral como

conjunto de regras consideradas válidas, de modo absoluto, para qualquer tempo ou

lugar, grupo ou pessoa determinada. Em tempos pretéritos passados, os filósofos

debruçaram-se sobre a questão da ética, da moral e da moralidade,o que naquele

tempo já se questionava sob essas questões na qual o ser humano está inserido.

Nos dias atuais, a inexistência desses atributos, qualidades, principalmente por parte

daqueles que momentaneamente exercem funções públicas é uma constante, o que

sobremaneira acarreta prejuízos incomensuráveis ao coletivo.

Afirma ainda o autor que sem qualquer precisão técnica ou conceitual,

vislumbramos, contudo, na representação ideal da ética uma tentativa de

uniformização dessas sensações morais, buscando senão materializá-las – o que

seria impossível – ao menos dela retirar um sentido convergente de aspirações e

valores sociais. Parte da sociedade questiona sobre sua conceituação, o que é

deveras bastante subjetivo, visto que cada ser humano visualiza e tem conceito

próprio a respeito não só dessas questões como de outras.

Diz também que a moral tem o seu foro de atuação na intimidade da

pessoa, enquanto que a exterioridade é a marca da legislação jurídica que só vai

interessar-se pela adesão exterior às leis vigentes, não levando em conta qual tenha

sido a intenção do agente. Cada ser humano tem o seu nível de moralidade, é

intrínseco, é pertinente a cada um, e como este vive inserido no contexto social,

deve e é disciplinado por normas que visam a paz social.

24

Também enfatiza o autor que Direito e Moral são conceitos integrantes da noção de Justiça, em qualquer dos sentidos que se lhe possa atribuir, se levarmos em consideração que toda ação estatal é dirigida à satisfação do interesse coletivo inserido no Estado Democrático, que se destina a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos (LOPES, p. 16).

A justiça como conceito moral significa a aplicação imparcial de normas

de conduta que sejam imparciais, não discriminando arbitrariamente determinadas

pessoas ou determinados fins, pois o ato justo sempre serve a fins considerados

bons.

Por fim o autor afirma que a moralidade administrativa e a ética na

administração não representam senão uma das faces da moralidade pública que se

sujeita ao controle social e este pode até estar baseado num sistema mais ou menos

rígido – a depender do grau de desenvolvimento – pois como percebe Vasconcelos,

a moralidade é encontrada nos julgamentos que as pessoas fazem sobre a conduta

e não na própria conduta. O Administrador, ao atuar, não poderá desprezar o

elemento ético de sua conduta. Ao ter que decidir entre o honesto e o desonesto,

por considerações de direito e de moral, está cingido a uma escolha que seja a mais

eficiente no mais largo espectro da administração, e o ato administrativo produzido

não se poderá se contentar com a mera obediência à lei jurídica.

Não bastará ao administrador o estrito cumprimento da estrita legalidade,

no exercício de sua função pública, respeitar os princípios éticos da razoabilidade e

justiça, pois a moralidade constitui, a partir da constituição de 1988, pressuposto de

validade de todo ato da administração pública.

25

Não é preciso entrar na intenção do agente, porque do próprio objeto

resulta a imoralidade. Isto ocorre quando o conteúdo de determinado ato contrariar o

senso comum de honestidade, retidão, equilíbrio, justiça, respeito à dignidade do ser

humano, à boa fé, ao trabalho, a boa ética das instituições. A moralidade exige

proporcionalidade entre os meios e aos fins a atingir; entre os sacrifícios impostos à

maioria dos cidadãos. Por isso mesmo a imoralidade salta aos olhos quando a

Administração Pública é pródiga em despesas legais, porém inúteis, como

propaganda ou mordomia, quando a população precisa de assistência médica,

alimentação, moradia, segurança, educação, isso sem falar no mínimo indispensável

à existência digna. Não é preciso para invalidar despesas desse tipo, entrar na difícil

análise dos fins que inspiram a autoridade; o ato em si o seu objeto, o seu conteúdo,

contraria a ética da instituição, afronta a norma de conduta aceita como legítima pela

coletividade administrativa, é essencial o princípio da razoabilidade".

O Supremo Tribunal Federal, analisando o princípio da moralidade

administrativa, manifestou-se afirmando: "poder-se-á dizer apenas que a

Constituição Federal consagrou a moralidade como princípio de administração

pública (art.37 da Constituição Federal) isso não é verdade. Os princípios podem

estar ou não explicitados em normas. Normalmente, sequer constam do texto

regrado. Defluem no todo do ordenamento jurídico. Encontram-se ínsitos. Implícitos

no sistema, permeando as diversas normas regedoras de determinadas matérias. O

só fato de um princípio da moralidade não significa que nunca teve relevância de

princípio. A circunstância de, no texto constitucional anterior, não figurar o princípio

da moralidade não significa que o administrador poderia agir de forma imoral ou

mesmo amoral. Os princípios gerais de direito existem por força própria,

independentemente de figurarem em texto legislativo. E o fato de passarem em

26

figurar texto constitucional ou legal não lhes retira o caráter de princípio. O agente

público não só tem que ser honesto e probo, mas tem que mostrar que possui tal

qualidade.

A Constituição Federal, ao consagrar o princípio da moralidade

administrativa como vetor da atuação administração pública, igualmente consagrou

a necessidade de ponderação à moralidade e responsabilização do administrador

público amoral ou imoral. Anota Manoel de Oliveira Franco Sobrinho:

"Difícil saber por que o princípio da moralidade no direito encontra tantos adversários. A moral não é nenhum problema especial para a teoria legal. As concepções na base natural são analógicas. Por que somente a proteção da legalidade e não da moralidade também? A resposta negativa só pode interessar aos administradores ímprobos. Não à administração, nem à ordem jurídica. O contrário será negar aquele mínimo ético mesmo para os atos juridicamente lícitos. Ou negar a exação no cumprimento no dever funcional".

Dessa forma, deve o Poder Judiciário, ao exercer o controle jurisdicional,

não se restringir ao exame estrito da legalidade do ato administrativo, mas, sim,

entender por legalidade ou legitimidade não só a conformação do ato com a lei,

como também com a moral administrativa e com o interesse coletivo.

A conduta do administrador público em desrespeito ao princípio da

moralidade administrativa enquadra-se nos denominados atos de improbidade,

previstos pelo art.37, §4º, da Constituição Federal, e sancionados com a suspensão

dos direitos políticos, a perda da função política, a indisponibilidade dos bens e o

ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação

penal cabível, permitindo ao Ministério Público a propositura de ação civil pública por

27

ato de improbidade, com base na Lei nº 8.429/92 para que o poder Judiciário exerça

o controle jurisdicional sobre lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público.

Não é fácil dizer-se em que consiste este princípio da moralidade. Os que

escreveram a respeito põem-se de acordo em admitir que não se trata da moral

comum ou geral, mas, sim, daquela que se extrai da própria disciplina interna da

Administração Pública. Para atinar-se com o sentido da moralidade administrativa

hão que se levar em conta alguns fatos, de certa forma muito antigos, mas que até

hoje dificultam a aproximação entre moral e direito. Não se há de esquecer que

houve um momento, nos séculos XVII e XVIII e mesmo no início do XIX, em que as

correntes filosóficas dominantes tornavam inconvenientes as noções de moral e

direito. Alguns autores tiveram papel de destaque nessa empreitada. Citemos

apenas dois: Kant e Kelsen. Fincaram algumas distinções que marcaram fundo na

evolução dessa temática.

Em primeiro lugar, a idéia de que a moralidade é gratuita, isto é, o

comportamento moral é cumprido por simples reverência à moralidade e não por

interesse. Já o direito contenta-se com a mera conformidade da ação à lei, sem

qualquer perquirição sobre os motivos ou interesses que levaram o agente a atuar.

Outro ponto tido por diferencial é o que diz que a moral tem o seu foro de

atuação na intimidade da pessoa, enquanto a exterioridade é a marca da legislação

jurídica, que só vai interessar-se pela adesão exterior às leis vigentes, não levando

em conta qual tenha sido a intenção do agente.

A encampação do princípio da moralidade trouxe como conseqüência o

aumento do controle jurisdicional sobre a atividade administrativa. Aliás, a

concretização desse princípio dá-se em diversos pontos da Constituição. O § 4.° do

28

art. 37 postula que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão

dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o

ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação

penal cabível. Figura como crime de responsabilidade o ato do Presidente da

República que atente contra a probidade na administração, consoante o artigo 85, V.

E, ainda, nos termos do artigo 5.°, LXXIII, consigna a Constituição que qualquer

cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo à

moralidade administrativa.

O autor argentino Roberto Vemengo chega a afirmar que:

"O Direito produzido pelos órgãos estatais, ainda que se trate de representante do povo ... carece de validade por si. Toda norma de direito positivo, para pretender validade e legitimidade suficientes, tem que poder justificar-se na consciência moral dos indivíduos".

Para Hauriou a moralidade administrativa seria:

"O conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração; implica saber distinguir não só o bem e o mal, o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, mas também entre o honesto e o desonesto; há uma moral institucional, contida na lei, imposta pelo Poder Legislativo, e há a moral administrativa, que é imposta de dentro e que vigora no próprio ambiente institucional e condiciona a utilização de qualquer poder jurídico, mesmo o discricionário".6

Na administração pública, a vontade pessoal é cassada pelo interesse

público. Não há liberdade. Os atos devem conformar-se com a moralidade e a

finalidade administrativa para dar plena legitimidade à sua atuação. Por isso, a

29

administração deve ser orientada pelos princípios do Direito e da Moral, para que ao

legal se ajunte o honesto e o conveniente aos interesses sociais.

Para Meirelles (1987, p. 87):

[...] a moralidade administrativa está intimamente ligada ao conceito do bom administrador. Este é aquele que, usando de sua competência, determina-se não só preceitos legais vigentes, mas também pela moral comum, propugnando pelo que for de melhor e mais útil para o interesse público.

A Constituição Federal (BRASIL, 1988) alçou à categoria de normas

constitucionais os princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade

e eficiência, que devem presidir as atividades da Administração Pública em geral. No

entanto, o enfoque principal é dado ao princípio da moralidade na medida que ele

constitui verdadeiro super-princípio informador dos demais, como assevera Martins

Júnior (2001, p. 31).

Brandão (1951, p. 28):

Explica como ponto central da moralidade administrativa – e a distingue da legalidade – a semelhança do conceito de boa administração à honestidade que deve pautar a conduta dos agentes públicos, bem como a proporcionalidade entre as condutas juridicamente relevantes, e as modificações na ordem jurídica.

2.1.4 - Princípio da Publicidade

Gasparini (1993) ensina que o princípio da publicidade torna obrigatória a

divulgação de atos, contratos e outros instrumentos celebrados pela Administração

30

Pública Direta ou Indireta, para conhecimento, controle e início de seus efeitos.

Todos os atos, contratos e instrumentos jurídicos devem ser publicados

A publicidade não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e

moralidade. Por isso mesmo, os atos irregulares não se convalidam com a

publicação, nem os regulares a dispensam para sua exeqüibilidade, quando a lei ou

o regulamento a exige.

O princípio da publicidade comporta exceções, não sendo aplicado aos

atos relacionados com a segurança nacional, aos atos de investigação, referentes,

por exemplo, aos processos administrativos disciplinares, aos pedidos de retificação

de dados (art. 5.°, LXXII, b), bem como aos atos cujos processos deverão ser

previamente declarados sigilosos (Constituição de São Paulo, art. 59). No tocante ao

Judiciário, não se aplica aos atos que devem correr em segredo de justiça, "quando

a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem" (CF, art. 5.°, LX), e no

âmbito do Legislativo no que diz respeito às sessões secretas.

Os atos e contratos administrativos que omitirem ou desatenderem à

publicidade necessária não só deixam de produzir seus regulares efeitos como se

expõem a invalidação por falta desse requisito de eficácia e moralidade. E sem

publicação não fluem os prazos para impugnação administrativa ou anulação

judicial, quer o de decadência para impetração de mandado de segurança (120 dias

da publicação), quer os de prescrição da ação cabível.

Como já mencionado, sob pena de lesar os princípios da impessoalidade,

finalidade e moralidade, a publicidade não poderá caracterizar promoção pessoal do

agente público (CF, art. 37, § lº).

31

Assevera também o mesmo autor que é obrigatória a divulgação de atos,

contratos e outros instrumentos celebrados pela Administração Pública direta,

indireta ou fundacional, para conhecimento, controle e início de seus efeitos. Todos

os atos, contratos e instrumentos jurídicos devem ser publicados porque.

Diz Hely Lopes Meirelles (1987, p. 82):

Pública é a administração que os pratica. O agente público tem a obrigação de tornar público seus atos, exceto quando lei estabeleça caso contrário, pois, se assim não for, por certo, é possível que por trás no anonimato residam procedimentos que acarretam prejuízos a coletividade.

Afirma também o autor que o princípio da publicidade, exige a ampla

divulgação dos atos praticados pela Administração Pública, ressalvadas as

hipóteses de sigilo previstas em lei. Não apenas à divulgação do procedimento para

conhecimento de todos os interessados, como também aos atos da Administração

praticados nas várias fases do procedimento, que podem e devem ser abertas aos

interessados, para assegurar a todos a possibilidade de fiscalizar sua legalidade.

Pensamos, que o agente público que tem consigo o espírito da honestidade,

legalidade, não comporta-se de modo a omitir, camuflar seus atos, e sim de maneira

espontânea, os torna público.

Assevera ainda que certamente, com o objetivo de sujeitar ao exame

judicial a moralidade administrativa é que o desvio de poder passou a ser visto como

hipótese de ilegalidade, sujeita, portanto, ao controle judicial. Ainda que, no desvio

de poder, o vício esteja na consciência ou intenção de quem pratica o ato, a matéria

passou a inserir-se no próprio conceito de legalidade administrativa. Pensamos, que

deve atuar aí a sensibilidade do homem público, em compatibilizar a necessidade de

32

atuar com um fim moral, não obstante certo de que não é o caminho adequado para

o alcance do desiderato.

É extraordinariamente relevante o princípio da publicidade. Atente-se que

enquanto na Administração Privada vigora o princípio exatamente oposto que é o

princípio do sigilo, o princípio do segredo, na Administração Pública vige o princípio

da publicidade. A aplicação desse princípio muitas vezes é relegada a um plano

secundário. O princípio da publicidade está aí a determinar, a impor que assim se

proceda que assim se faça. Essa permissão pode ensejar uma economia

processual.

2.1.5 - Princípio da Eficiência

A Constituição Federal de 1988, em razão da reforma constante da

Emenda Constitucional nº 19, inseriu a eficiência dentre os princípios da

Administração Pública.

Martins Júnior (2001, p. 86):

Assevera que administrador deve sopesar relação de custo-benéfico, buscar a otimização de recursos, em suma, tem por obrigação dotar de maior eficiência possível todas as ações da instituição pública, sob seus cuidados.

Isso quer dizer, em suma, que eficiência administrativa se obtém pelo

melhor emprego dos recursos e meios (humanos, materiais e institucionais) para

33

melhor fazer às necessidades coletivas num regime de igualdade dos usuários.

Logo, o princípio da eficiência administrativa consiste na organização racional dos

meios e recursos humanos, materiais e institucionais para a prestação de serviços

públicos de qualidade em condições econômicas de igualdade dos consumidores. O

princípio inverte as regras de competência, pois o bom desempenho de cada órgão

ou entidade pública é fator de eficiência em cada área de função governamental. A

própria Constituição, pela EC-19/98, introduziu alguns mecanismos tendentes a

promover o cumprimento do principio da eficiência, como o da participação do

usuário na Administração Pública e a possibilidade de aumentar a autonomia

gerencial, orçamentária e financeira de órgãos e entidades da Administração direta e

indireta.

Hely Lopes Meirelles (1987, p.102):

[...] fala na eficiência como um dos deveres da Administração Pública, definindo-o como “o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional”.

É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se

contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados

positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da

comunidade e de seus membros. O bom administrador é o órgão da Administração

Pública que, usando da sua competência para o preenchimento das atribuições

legais, se determina não só pelos preceitos vigentes mais também pelos resultados

imediatos que beneficiam a coletividade.

Segundo Moraes (1999, p. 293):

34

Afirma que a eficiência deve ser ligada à idéia de qualidade, de forma a adotar critérios e morais necessários à melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar desperdícios e garantir maior rentabilidade social, principalmente na prestação dos serviços públicos essenciais, como são os casos dos serviços de garantia da segurança pública e incolumidade das pessoas.

A Administração Pública deve satisfazer o interesse público, mas sua

concepção indica que o agente público não tem o dever de administrar, senão o de

melhor administrar, voltando a face de sua conduta para os meios mais adequados e

coerentes para satisfação da finalidade, cuja competência confere.

Martins Júnior (2001, p. 87):

Ao abordar a eficiência, disse que no fundo, a eficiência tem raízes no conhecimento do dever de boa administração, igualmente importante para a compreensão dos princípios da moralidade e probidade administrativas.

A eficiência não pode comprometer o princípio da moralidade, por que

este constitui um direito subjetivo público a uma Administração Pública. E, por essa

razão, certos atos administrativos são cercados de formalidades e procedimentos

imprescindíveis à segurança dos resultados moral, ético, honesto e probo. São

autenticas garantias, limitadoras do exercício do poder administrativo, instituídas em

prol da própria Administração Pública e dos que têm interesse direto nos resultados

positivos dos serviços prestados por ela, sobretudo o povo.

Di Pietro (1991, p. 73):

35

Declara que eficiência sem moralidade tem um custo tão oneroso quão um Estado sem democracia. Segundo a autora, a eficiência não só deve-se atingir com respeito à moralidade administrativa, como integrar-se aos demais princípios, sem sobreposição.

Ao serem abordados esses princípios, estes pesquisadores acreditam

que o Governo do Estado, em observância aos princípios da Legalidade,

Indisponibilidade, Razoabilidade e Proporcionalidade, Impessoalidade, Eficiência e

sobretudo da Moralidade, deve resgatar os policiais militares que foram desviado de

suas finalidades, como forma de onerar menos os cofres públicos na admissão de

novos servidores.

A lei federal nº 8.429/92 (apud MARTINS JÚNIOR, 2001, p. 181) protege

a probidade administrativa por meio da repressão jurisdicional civil a três espécies

de atos de improbidade: o enriquecimento ilícito de agentes públicos (Art. 9º); o

prejuízo ao patrimônio público (Art. 10) e atentado aos princípios da Administração

Pública (Art. 11). Segundo Martins Júnior (2001, p. 98):

Para que se caracterize o ato de improbidade é mister a existência de ilicitude do ato, abrangendo tanto a sua imoralidade quanto a sua ilegalidade.

Esse dispositivo legal é dirigido contra o comportamento omissivo ou

comissivo violador dos princípios que regem a Administração Pública e dos deveres

impostos aos agentes públicos em geral, arrolados exemplificativamente a

honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade, e aos quais é lícito acrescer

finalidade, impessoalidade, razoabilidade, proporcionalidade, igualdade, boa-fé etc,

36

enfim tudo que componha para as noções de moralidade e probidade

administrativas.

A proteção aos princípios da Administração Pública instituída na Lei

Federal 8.429/92 enfatiza com força e vigor a tutela sistemática da moralidade

administrativa e dos demais princípios explícitos ou implícitos. Entretanto, a

preponderância dada aos valores morais da Administração Pública torna muito mais

efetiva e adequada à tutela da probidade administrativa, de modo que se conforta

com a matriz do Art. 11, violação a qualquer dos princípios do Art. 37 da

Constituição Federal (BRASIL, 1988), censurando atos que, embora não necessite

produzir efeito financeiro negativo no patrimônio público, impliquem ilegalidade,

desonestidade, incompetência, nulidade absolutas, pessoalidade, falta de

publicidade, e é claro, imoralidade.

Qualquer ação ou omissão que ofenda os princípios da Administração

Pública implicará ato de improbidade administrativa, pois a Lei Federal 8.429/92 visa

garantir a eficácia social desses princípios, transformados em deveres inerentes ao

exercício de cargos, empregos e funções pelos agentes públicos.

O inciso I do Art. 11 da supracitada Lei discrimina como atentado aos

princípios da Administração Pública, o desvio de finalidade. Esse inciso estabelece

que praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele

previsto na regra de competência e inequívoca ofensa aos princípios da

Administração Pública, notadamente legalidade e moralidade. O uso de competência

difusa ou inespecífica agride o ordenamento jurídico em sua própria base de

sustentação. Do combate ao desvio de finalidade nasceu o princípio da moralidade

37

administrativa e com a censura ao excesso de poder assentaram-se os princípios da

razoabilidade e da proporcionalidade.

Cavalcanti (1970, p. 101):

Aponta para existência de ilegalidade quando o fim for desviado do interesse público e do serviço, constituindo ofensa à moralidade administrativa.

A eficiência funcional é considerada em sentido amplo, abrangendo não

só a produtividade do detentor do cargo ou da função, como a perfeição do trabalho

e a sua adequação técnica aos fins visados pela Administração. Assim, a verificação

da eficiência atinge os aspectos quantitativos do serviço, para equalizar o

rendimento efetivo ao custo operacional e à sua real utilidade para a administração e

o bem social.

A respeito do uso do poder, Meirelles (1987, p. 113):

[...] ensina que essa faculdade é prerrogativa da autoridade administrativa, mas o poder há que ser usado legalmente, sem abuso.

Segundo o mesmo autor, o poder deve ser empregado seguindo as

normas legais, a moral da instituição, a finalidade do ato e as exigências do

interesse público. Para ele, abusar do poder é empregá-lo fora da lei, sem utilidade

pública. O poder é confinado ao administrador público para ser usado em benefício

da coletividade administrativa, nos justos limites que o bem-estar social exige

38

A ética policial militar pode ser considerada o exercício da discrição. Por

outro lado, moralmente, é o exercício da lealdade. Lealdade à família, ao cidadão,

ao superior, ao subordinado. Enfim, lealdade à Polícia Militar.

Cada militar deve exercer sua profissão como um sacerdócio e estar bem

ciente que o prestígio e o valor de sua corporação estão intimamente vinculados á

sua preparação moral e profissional.

Deve o profissional de segurança pública preocupar-se com o “ser” e não

com o “ter”. O militar de bem estar, como dimensão de caráter e personalidade, a

própria reserva moral e não o conteúdo econômico. Busca um patrimônio gradual ao

invés do enriquecimento rápido. Adere ao crescimento moral.

As instituições são respeitadas a partir do compromisso moral e ético de

seus dirigentes. A PMSE deve zelar pelos mais altos valores morais, na busca do

reconhecimento e respeito da sociedade. Seus atos devem ter a perenidade da

transparência absoluta, tornado públicas suas atividades administrativas e

operacionais.

A Polícia Militar não deve acobertar, nem coadunar com seus integrantes

que abdicam se seus compromissos morais e profissionais e partem para destinos

obscuros. Para estes maus exemplos são reservadas a dureza da legislação penal

militar e a severidade das normas disciplinares, sendo extirpados exemplarmente do

convívio da caserna. A preservação da instituição se faz com esta postura.

2.1.6 - Princípio da Licitação Pública

39

Como se percebe, são regramentos constitucionais que norteam o agente

público na condução dos bens públicos, ressalvas as possibilidade em que a lei

confere situações específicas de inexigibilidade e de dispensa de licitação.

O art.37, XXXI, alberga o princípio nos seguintes termos:

Ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam condições de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensável à garantia do cumprimento das obrigações.

Por conseguinte, a licitação é um procedimento administrativo destinado a

provocar propostas e a escolher proponentes de contratos de execução de obras,

serviços compras ou de alienações do Poder Público. O princípio da licitação

significa que essas contratações ficam sujeitas, como regra, ao procedimento de

seleção de propostas mais vantajosas para a Administração Pública. Constitui um

princípio instrumental de realização dos princípios da moralidade administrativa e do

tratamento isonômico dos eventuais contratantes do Poder Público.

Cumpre recordar, finalmente, que a licitação é um procedimento

vinculado, ou seja, formalmente regulado em lei, cabendo à União legislar sobre

normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para a

Administração Pública, direta e indireta, incluídas as funções instituídas e mantidas

pelo Poder Público, nas diversas esferas do governo, e empresas sobre o seu

controle (art.22, XXVII). Portanto, os Estados, o Distrito Federal e Municípios

compete legislar suplementar mente sobre a matéria no que tange ao interesse

peculiar de suas administrações.

40

2.1.7 - Princípio da Prescritibilidade dos Ilícitos Administrativos

A prescritibilidade, como forma de perda da exigibilidade de direito, pela

inércia de seu titular, é princípio geral de direito. Não será, pois, de estranhar que

ocorram prescrições administrativas sob vários aspectos, quer tanto às pretensões

de interessados em face da Administração, quer tanto Às desta em face de

administrados.

É o princípio que consta no art.37. §5º, que dispõe:

"A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízo ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento"

Assim é especialmente aos ilícitos administrativos. Se a Administração

não toma providência à sua apuração e à responsabilização do agente, a sua inércia

gera a perda de seu ius persequendi. Vê-se, porém, que há uma ressalva ao

princípio. Nem tudo prescreverá. Apenas a apuração e punição do ilícito, não,

porém, o direito da Administração ao ressarcimento, à indenização, do prejuízo

causado ao erário. É uma ressalva constitucional e, pois, inafastável, mas, por certo,

destoante dos princípios jurídicos, que não socorre quem fica inerte (dormientibus

non sucurrit ius). Deu-se assim á Administração inerte o prêmio da

imprescritibilidade na hipótese considerada.

2.1.8 - Princípio da Responsabilidade Civil da Administração

41

As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras

de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,

causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra os responsáveis pelo

dolo ou culpa (art.37, §6º).

Responsabilidade civil significa a obrigação de reparar os danos ou

prejuízos de natureza patrimonial (e às vezes, moral) que uma pessoa cause a

outrem. O dever de indenizar os prejuízos causados a terceiros por agente público

foi por longo tempo recusado à Administração pública. Predominava, então, a

doutrina de irresponsabilidade da Administração, sendo que os particulares teriam

que suportar os prejuízos que os servidores públicos lhes davam, quando no

exercício irregular de suas funções.

Tal posição, no entanto, não se compadecia com o Estado de Direito, por

isso, o direito brasileiro inscreveu cedo a obrigação de a Fazenda Pública compor

danos que seus servidores, nesta qualidade causem a terceiros, pouco importando

decorra prejuízo de atividade regular ou irregular do agente. Agora a Constituição vai

além, porque equipara, para tal fim, á pessoa jurídica de direito público aquelas de

direito privado que prestem serviços públicos (como são as concessionárias, as

permissionárias e as autorizatárias de serviços públicos), de tal sorte que agentes

(presidentes, superintendentes, diretores e empregados em geral) dessas empresas

ficam na mesma posição do agente públicos no que tange a responsabilidade pelos

danos causados a terceiros. Não se cogitará da existência ou não de culpa do

agente para caracterizar o direito do prejudicado à composição do prejuízo, pois a

42

obrigação de ressarci-lo por parte da Administração ou entidade equiparada

fundamenta-se na doutrina do risco administrativo.

A obrigação de indenizar é da pessoa jurídica a que pertencer o agente.

O prejudicado há que mover uma ação de indenização contra a Fazenda Pública

respectiva ou contra a pessoa jurídica privada prestadora do serviço público, não

contra o agente causador do dano. O princípio da impessoalidade vale aqui também.

O terceiro prejudicado não tem que provar que o agente agiu com culpa

ou dolo, para lhe correr o direito ao ressarcimento dos danos sofridos. A doutrina do

risco administrativo isenta-o do ônus de tal prova, basta comprove o dano e que este

tenha sido causado por agente da entidade imputada. A culpa ou o dolo do agente,

caso haja, é problema das relações funcionais que escapa à indagação do

prejudicado. Cabe à pessoa jurídica acionada verificar se seu agente operou culposa

ou dolosamente para o fim de mover-lhe uma ação regressiva assegurada no

dispositivo constitucional, visando a cobrar importâncias despendidas com o

pagamento da indenização. Se o agente agiu sem culpa ou dolo, não comportará

ação regressiva contra ele, pois nada tem de pagar.

Resta apenas observar que a Constituição foi mais técnica desta vez,

primeiro por incluir no campo a responsabilidade objetiva, todas as pessoas que

ocupem serviços públicos, segundo por ter abandonado o termo "funcionário", que

não exprimia adequadamente o sentido da norma, substituído agora pelo termo

preciso "agente".

2.1.9 - Princípio da Participação

43

O princípio da participação do usuário na Administração Pública foi agora

introduzido pela Emenda Constitucional 19/98, como enunciado do §3º do art.37,

que diz: "A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração

pública direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamações relativas à

prestação dos serviços públicos em geral, assegurada a manutenção de serviços de

atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna da qualidade dos

serviços; II - o acesso de usuários a registros administrativos e informações sobre

atos de governo, observado o disposto no art. 5º,X (respeito a privacidade) e XXXIII

(direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse ou de interesse

coletivo ou geral); III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou

abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública".

2.1.10 - Princípio da Autonomia Gerencial

A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades

da Administração direta e indireta [diz o §8º do art.37, introduzido pela EC-19/98]

poderá ser ampliada mediante contrato, a ser afirmado entre seus administradores e

o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o

órgão ou entidade, cabendo a lei dispor sobre: I - o prazo de duração do contrato; II -

os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e

44

responsabilidade dos dirigentes; III - a remuneração de pessoal. Cria-se aqui uma

forma de contrato entre administradores de órgãos do poder público com o próprio

poder público. Quanto o contato das entidades não há maiores problemas porque

são entidades, órgãos públicos ou parapúblicos (paraestatais) com responsabilidade

jurídica de modo que tem a possibilidade de celebrar contratos e outros ajustes com

o poder público, entendido poder da administração centralizada. Mas os demais

órgãos não dispõem de personalidade jurídica para que seus administradores

possam em seu nome, celebrar contrato com o poder público, no qual se inserem.

Tudo isso vai Ter que ser definido pela lei referida no texto. A lei poderá outorgar

aos administradores de tais órgãos uma competência especial que lhes permita

celebrar o contrato, que talvez não passe de uma espécie de acordo-programa.

2.1.11 Princípio Razoabilidade

Sem dúvida, pode ser chamado de princípio da proibição de excesso,

que, em última análise, objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de

modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte da Administração

Pública, com lesão aos direitos fundamentais. Como se percebe, parece-nos que a

razoabilidade envolve a proporcionalidade, e vice-versa. Registre-se, ainda, que a

razoabilidade não pode ser lançada como instrumento de substituição da vontade da

45

lei pela vontade do julgador ou do intérprete, mesmo porque "cada norma tem uma

razão de ser".

Quanto ao aspecto da atuação discricionária convém ter presente o

ensino de Diogo de Figueiredo Moreira Neto ao afirmar que a razoabilidade "atua

como critério, finalisticamente vinculado, quando se trata de valoração dos motivos e

da escolha do objeto" para a prática do ato discricionário. Deve haver, pois, uma

relação de pertinência entre a finalidade e os padrões de oportunidade e de

conveniência.

A razoabilidade deve, pois ser aferida segundo os "valores do homem

médio", como fala Lucia Valle Figueiredo, em congruência com as posturas normais

ou já adotadas pela Administração Pública. Assim, não é conforme à ordem jurídica

a conduta do administrador decorrente de seus critérios personalíssimos ou de seus

standards pessoais que, não obstante aparentar legalidade, acabe, por falta daquela

razoabilidade média, contrariando a finalidade, a moralidade ou a própria razão de

ser da norma em que se apoiou.

2.2 Finalidade dos Princípios

Sua finalidade maior é conceder ao administrador, gestor ou comandante

o ponto de partida de interpretação e elaboração de todo ordenamento jurídico,

disciplinando balizamentos dentro dos quais o administrador, interprete ou jurista

exercitará sua criatividade, seu senso do razoável e sua capacidade de fazer a

46

justiça do caso concreto e podem ser vislumbrados nas dimensões:

fundamentadora, interpretativa, supletiva, integrativa, diretiva e limitativa.

José Cretella Neto (2002, p. 2):

Afirma que o Dicionário de Filosofia, de Nicola Abbgnano, define e explica princípio como ponto de partida e fundamento de um processo qualquer

Demonstrando, assim, que os princípios se prestam a servir justamente

para dar o norte para onde o administrador, operador do direito e outros deve seguir

nessa difícil atividade de adaptação do direito, posto às novas situações jurídicas

que emergem a cada momentos da vida do ser humano. Ressaltando-se que na

medida das transformações ocorridas no bojo do seio social, as interpretações dos

princípios vão se adequando, adaptando-se as constantes transformações

ocasionadas pela globalização, meio eletrônico e outros no seio sócio-político em

que atuam.

Diz também Cretella Neto (2002, p. 3):

Que segundo José Ferrater Mota observa que existem dois modos de entender o termo princípio, segundo os escolásticos: a) o princípio como realidade, o princípio do ser; e b) o princípio como razão, o princípio do conhecimento.

Demonstrando, assim, que princípio é aquilo de onde algo procede,

podendo-se dizer, que, os princípios são neste momento de incertezas e

transformações, o estado da arte na interpretação evolutiva, a única capaz de dar

vida ao direito e cabe a todos os humanos descobri-los e utilizá-los de modo

adequado e satisfatório. Eles não objetivam regular situações específicas, mas sim

desejam lançar a sua força sobre todo o mundo jurídico. Até porque, o reflexo mais

imediato disto é o caráter de sistema que os princípios impõem à Constituição. Sem

47

eles a Constituição se pareceria mais com um aglomerado de normas que só teriam

em comum o fato de estarem juntas no mesmo diploma jurídico, do que com um

todo sistemático e congruente. Desta forma, por mais que certas normas

constitucionais demonstrem estar em contradição, esta aparente contradição deve

ser minimizada pela força catalisadora dos princípios.

3 DOS CRITÉRIOS ADOTADOS

Diante dos depoimentos colhidos junto ao público interno da instituição, a

princípio, chega-se a conclusão, que os gestores quando solicitados verbalmente

por dirigentes políticos diversos para colocar policiais a disposição de órgãos alheios

ao serviço ostensivo, atendem. Onde esse gesto, leva a diminuição do quantitativo

48

de policiais militares no policiamento ostensivo, por conseguinte, contribuindo com

tal prática para um acréscimo significativo do índice de violência.

3.1 Relevância Negativa dos Critérios Adotados:

O estudo científico do desvio de finalidade indica a necessidade de se

analisar alguns desses princípios.

Renomados e eminentes administrativistas tratam do assunto em diversas

obras; contudo, por questões metodológicas, embora o tema tenha sido abrangente,

optou-se pela transcrição da melhor doutrina, consoante cada princípio enfocado.

3.2 Conseqüências Sociais da não Observância da Legalidade

Em decorrência da inexistência de uma política salarial satisfatória e

uniforme nos diversos círculos hierárquicos da corporação militar, bem como

ausência de instruções e acompanhamentos constantes voltados para o crescimento

profissional e intelectual do policial militar, com vistas a uma melhor prestação de

serviço a comunidade, conforme depoimento dos policiais, o policial se vê obrigado

a buscar outras rendas para o complemento das despesas familiar e o suprimento

das condições para o seu melhoramento intelectual, através da interferência das

autoridades políticas locais, onde de modo constante deslocam-se um número

expressivo de policiais do policiamento ostensivo para exercerem funções outras

49

gratificadas, dentre elas, serviços particulares nas horas de folga, setores como o

tribunal de contas, assembléia legislativa, palácio do governo e afins. Por certo

essas práticas contribuem, sobremaneira, para proporcionar a sociedade um

ambiente de insegurança.

Assevera a Constituição Federal (1988, p. 67):

Artigo 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos. V policiais militares e bombeiros militares.

Com a competência constitucional que lhe é conferida, verifica-se que a

melhoria nos serviços prestados a sociedade pela policia passa necessariamente

pelo incremento das atividades de preservação da ordem pública de prevenção

criminal e de policiamento ostensivo, como forma de garantir a tranqüilidade social,

pois, é competência legal dos policiais militares a atuação no campo da preservação

da ordem pública. Este papel assume atualmente extrema relevância no cenário

estadual, em razão da crescente onda de criminalidade, principalmente na capital

sergipana.

Diante do elevado índice de violência, a sociedade sergipana exige cada

vez mais da Polícia Militar do Estado de Sergipe uma postura efetiva quanto à

garantia da ordem e da tranqüilidade pública que resulte no atendimento às

necessidades básicas dos anseios coletivos e individuais por segurança à vida e ao

patrimônio. Para tanto, a Polícia Militar necessita estar mais próxima dos locais onde

o crime acontece, para fazer valer sua missão constitucional.

A constituição Estadual (SERGIPE, 1989), no § 1º do Art. 126, assegura

que a segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é

50

exercida para a preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas, do

patrimônio e das garantias fundamentais.

Essa atribuição precípua da Polícia Militar de polícia ostensiva é a missão

mais importante que a instituição executa. O Decreto Federal n. 88.777, de 30 de

setembro de 1983, preconiza que a missão primordial da Polícia Militar é preservar a

ordem pública por meio da ação de presença, através do policiamento ostensivo,

mediante o fardamento, armamento, equipamento, viatura e aprestos policiais, itens

que atuam como força de dissuasão, prevenção e repressão às forças perturbadoras

do estagio em que a comunidade se encontra num clima de convivência harmoniosa

e pacifica, representando assim uma situação de bem-estar social.

Contudo, como qualquer ato administrativo público, a missão de manter a

ordem pública deve obedecer aos princípios da administração pública, conforme

estabelece a Constituição Federal de 1988, no seu art. 37.

Além dos preceitos contidos na Carta Magna, as normas

infraconstitucionais do Direito Administrativo estabelecem outros princípios

reguladores da atividade administrativa, que são plenamente aplicáveis às Polícias

Militares, enquanto órgãos da Administração Direta dos Estados e do Distrito

Federal.

3.3 Reais Motivos da Retirada do Policial do Policiamento Ostensivo

É possível que tais práticas ocorram, conforme relatos verbais de parte

considerável de membros da corporação, dentre outras, por ingerências políticas

partidárias, onde existem pedidos não formais por parte de políticos partidários,

51

possivelmente não preocupados com a coletividade. Pensamos, que cabe a todos e

principalmente aos representantes constituídos assumirem a responsabilidade maior

pela prática que contribui para a instabilidade social e trabalhar para mudá-la, pois,

como é sabido, o bem estar de todos deve ser medido não por conquistas

individuais, mais pelo bem que se faz ao coletivo a cada dia, mesmo porque, um

país só nasce e subsiste na medida em que os homens abdicam de fazer justiça

pelas próprias mãos e transferem esse poder aos homens da lei.

A questão da violência comporta um conjunto complexo de fatores

psicológico e social como desigualdade de renda, desemprego, sub-habitação e

deficiência de oferta de educação e lazer.

A atuação da polícia militar diante da violência e da criminalidade torna-se

cada vez mais importante. Ela tem responsabilidade institucional de garantir, o bem

estar da sociedade, tornando-se por conta dessa missão, alvo constante de ação de

marginais, principalmente nos grandes centros urbanos.

3.4 Medidas que Solucionem a Questão

Em todos os seguimentos da sociedade, para que todos vivam em

harmonia, necessário se faz, a adoção de medidas disciplinadoras, assim, também o

é os diversos ramos do direito. Diante da dificuldade que é satisfazer de modo pleno

52

os anseios da sociedade, necessário se faz disciplinar, regrar condutas, e para tal é

preciso especificar seus diversos campos.

Diante disso, entende-se que um possível caminho para a solução,

consiste no redirecionamento dos serviços prestados pelos gestores da Polícia

Militar, no policiamento ostensivo, acompanhado as demandas da sociedade. E isso

se consegue diante de uma política doutrinária que regulamente as formas e

condições para gestão dos recursos lançados na atividade fim da corporação.

4 ANÁLISE DOS DADOS COLETADOS

Neste capítulo, proceder-se-á à apresentação dos dados obtidos através

da pesquisa de campo, devidamente qualificados pelos resultados da pesquisa

documental, que foram os questionários, buscando opiniões quali-quantitativas a

53

respeito da existência de desvio de finalidade ou função e suas conseqüências para

a efetividade do policiamento ostensivo executado no Estado de Sergipe.

Buscou-se colocar opiniões de uma categoria com papel relevante nas

atividades operacionais da Polícia Militar do Estado de Sergipe (PMSE).

Essa categoria é composta pelos Oficiais que lidam efetivamente no

gerenciamento da atividade fim da PMSE em todo o Estado. O universo da pesquisa

permitiu alcançar as opiniões de Oficiais envolvidos diretamente com o policiamento

ostensivo do Estado de Sergipe, opinando como potenciais gerentes de operações.

Para obtenção dos resultados, realizaram-se cálculos estatísticos de

freqüência absoluta e relativas, cujos resultados são apresentados em tabelas e

gráficos, para melhor visualização.

4.1 Tabulação Dos Dados

Analisando o gráfico da tabela e gráfico 1 em anexo,constata-se que 62%

dos entrevistados discordam totalmente com o direcionamento de grande parte do

efetivo da Polícia Militar de Sergipe para outros órgãos alheios à atividade fim da

instituição, 20% dos entrevistados discordam, 16% dos entrevistados concordam

parcialmente, 2% dos entrevistados concordam. Sendo assim, concluímos que deve

ser implementada uma política institucional que estabeleça critérios e condições

para o emprego dos recursos humanos nas diversas atividades da Polícia Militar de

Sergipe, de forma a priorizar o policiamento ostensivo.

54

Analisando o gráfico da tabela e gráfico 2 em anexo, constata-se que 50%

dos entrevistados disseram que sempre o desvio de finalidade na gestão dos

recursos humanos da PMSE tem contribuído para ineficácia do Policiamento

Ostensivo, 42% dos entrevistado disseram que quase sempre, 6% dos entrevistado

disseram raramente, e apenas 2% dos entrevistados disseram nunca.

Analisando-se o gráfico da tabela e gráfico 3 em anexo, constata-se que

50% dos entrevistados apontam como principal critério que deve ser adotado pela

PMSE para classificação dos recursos humanos nas diversas funções da

corporação a necessidade do serviço, enquanto que 40% dos entrevistados

apontam o perfil profissiográfico, 8% dos entrevistados apontam atendimento aos

preceito da legislação, 2% dos entrevistados apontam as questões políticas e

pessoais do administrador.

Analisando-se o gráfico da tabela e gráfico 4 em anexo, constata-se que

62% dos entrevistados afirmam que a atual política de gestão de recursos humanos

da PMSE tem sido parcialmente satisfatória no que tange ao controle da

criminalidade, enquanto que 18% dos entrevistados afirmam ser satisfatória, 16%

dos entrevistados afirmam ser insatisfatória, 2% dos entrevistados responderam ser

totalmente satisfatório e totalmente insatisfatório, respectivamente.

Analisando-se o gráfico da tabela e gráfico 5 em anexo, constata-se que

62% dos entrevistados atribuem conceito péssimo à gestão de recursos humanos,

dando ênfase ao desvio de finalidade, 36% dos entrevistados atribuem conceito

regular e 2% atribuem conceito. Concluímos que os oficiais entrevistados não estão

satisfeitos com a atual situação do direcionamento dos recursos humanos da

corporação.

55

Analisando-se o gráfico da tabela e gráfico 6 em anexo, constata-se que

64% dos entrevistados afirmam que a sobrecarga do homem que labuta na atividade

fim da corporação tem sido o principal prejuízo da corporação com o desvio de

finalidade dos recursos humanos no desenvolvimento da atividade de Polícia

Ostensiva, enquanto que 20% dos entrevistados afirmam que a desvalorização do

profissional empregado no policiamento ostensivo, 8% dos entrevistados afirma que

proporcionam o aumento da criminalidade, 6% dos entrevistados afirmam que

proporcionam o desestimulo da tropa, com a conseqüente queda na qualidade do

serviço prestado e apenas 2% afirmam existir outros.

Analisando-se o gráfico da tabela e gráfico 7 em anexo, constata-se que

84% dos entrevistados afirmaram que o baixo salário na PMSE é o principal motivo

que tem incentivado os Policiais Militares de Sergipe a procurarem exercer funções

gratificadas alheias à atividade fim da instituição, enquanto que 8% dos

entrevistados afirmaram ser a existência de gratificação nos órgãos públicos e 4%

dos entrevistados afirmaram ser o principal motivo a valorização da atividade fim e a

falta de uma doutrina de pessoal, respectivamente. Concluímos que deve-se

implementar uma política salarial eficiente, de forma que os policiais não sintam a

necessidade de procurar outros meios para complementar as rendas familiares,

fazendo com que eles fiquem inteiramente à disposição e envolvidos com a

atividade fim da Instituição.

Analisando-se o gráfico da tabela e gráfico 8 em anexo, constata-se que

40% dos entrevistados apontam a valorização profissional como requisito necessário

para implantação de uma política de gestão de recursos humanos, priorizando a

atividade de policiamento ostensivo e redução da criminalidade, 32% aponta como

requisito a reformulação da legislação de pessoal, 16% apontam como requisito o

56

aumento de efetivo, 8% apontam com requisito a motivação do PM que trabalha na

atividade fim e 4% apontam como requisito a melhoria salarial.

5 CONCLUSÃO

O objetivo principal do presente trabalho foi apresentar os princípios

legais e éticos que apontam o desvio de finalidade dos recursos humanos da Polícia

Militar do Estado de Sergipe, verificando a sua existência e colocando o problema

em evidência, buscando alternativas para solucioná-lo, tomando como base, as

57

opiniões de Oficiais da Instituição que estão diretamente envolvidos com o

policiamento ostensivo desenvolvido no Estado.

Para isso, buscou-se levantar os princípios legais, através da legislação

em vigor na Polícia Militar do Estado de Sergipe, que regula a gestão dos recursos

humanos da corporação nas atividades fim e meio, os critérios adotados pela

Instituição para essa gestão, verificando só esses critérios atendem aos princípios

éticos em vigor na organização.

Também foi objetivo deste estudo, identificar o sentimento dos gestores

de polícia ostensiva, a respeito da efetividade do atual policiamento ostensivo no

Estado e se, segundo suas opiniões, o desvio de finalidade dos recursos humanos

tem sido um fator preponderante para uma possível ineficácia do policiamento

ostensivo no controle da criminalidade.

Por fim, foi identificado o sentimento desses Oficiais, sobre a

implementação de uma doutrina que regulamente as condições para transferências

e gestão dos recursos humanos nas unidades operacionais da corporação.

Passa-se, a partir de agora, a apresentar os dados conclusivos do

trabalho que servirão de suporte para a determinação da comprovação ou não das

hipóteses que, ao final, responderão o problema proposto.

Segundo as opiniões dos pesquisadores, conclui-se o seguinte: Há

discordância com relação ao direcionamento de grande parte do efetivo da Polícia

Militar de Sergipe para outros órgãos alheios à atividade fim da instituição; O

policiamento ostensivo de Sergipe não é desenvolvido com efetividade no controle

da criminalidade e da violência em geral; A necessidade do serviço é o principal

critério que deve ser adotado pela PMSE para classificação dos recursos humanos

58

nas diversas funções da corporação; A atual política de gestão de recursos humanos

da PMSE não tem sido satisfatória, no que tange ao controle da criminalidade; Há

um clima de insatisfação interna com o direcionamento de grande parte do efetivo da

PMSE para outros órgãos alheios à atividade fim da Instituição; O desvio de

finalidade dos recursos humanos provoca a desvalorização do profissional

empregado no policiamento ostensivo; Os baixos salários têm incentivado os

Policiais Militares de Sergipe a procurarem exercer funções gratificadas alheias à

atividade fim da instituição; Valorização profissional e reformulação da legislação

são fatores imprescindíveis para implantação de uma política de gestão de recursos

humanos, priorizando a atividade de policiamento ostensivo e redução da

criminalidade.

Atualmente, os recursos humanos operacionais da Polícia Militar do

Estado de Sergipe são insuficientes para desenvolver um policiamento ostensivo

que atenda com efetividade a demanda da comunidade por segurança pública.

Uma resolução da ONU, após um estudo sobre a eficiência das

organizações militares dos países ricos, recomendou que essas organizações

intensificassem seus efetivos operacionais, na proporção de 200 habitantes para

cada 1 policial. Infere-se que ao tratar de países de terceiro mundo, como o Brasil,

essa proporção da população e policiais militares, o número desses policiais deve

ser maior ao proposto por aquela organização mundial.

Em Sergipe, a proporção é de 551 habitantes para cada 01 PM

empregado na atividade fim da PMSE. Há uma defasagem de 6.182 policiais

militares no policiamento ostensivo desenvolvido no Estado, ao considerar uma

população de 1.940.081 habitantes em 2004 (crescimento de 2,18% a.a – percentual

59

estimativo). Registro do Comando de Policiamento Militar da Capital da Polícia

Militar tem mostrado um número acentuado de ocorrências não atendidas pela

corporação, em decorrência da falta de policiais militares nas ruas. Além do mais, os

próprios gestores de polícia ostensiva da instituição policial militar pesquisada têm

verificado, in colo, a necessidade de mais policiais para a efetivação do policiamento

ostensivo.

Uma das principais causas da insuficiência de efetivo operacional

utilizado no policiamento ostensivo, é o desvio de finalidade dos recursos humanos

para outros órgãos alheios à atividade fim.

A legislação em vigor na Polícia Militar do Estado de Sergipe determina

que apenas 19,61% de todo o seu efetivo deve trabalhar na atividade meio da

própria Instituição. Proibi também a cessão de policiais militares para outros órgãos

alheios às atividades constitucionais da Polícia Militar. Todavia, os dados levantados

pela pesquisa documental, mostraram que 36% do efetivo da Policia Militar está

afastado da atividade de policiamento ostensivo e 768 servidores da Instituição

foram colocados à disposição de outros órgãos do Estado, situações estas

conflitantes com a legislação. Foi concluído que este desvio de finalidade ou desvio

de função, como é conhecida na corporação, tem sido um fator agravante para a

falta de recursos humanos no policiamento ostensivo desenvolvido pela PMSE.

A falta de uma política salarial na PMSE eficiente tem incentivado à

migração de recurso humanos da atividade fim para outras atividades, o que tem

prejudicado sensivelmente a qualidade do policiamento ostensivo.

Vários problemas foram apontados pela pesquisa como sendo situações

existentes na Polícia Militar do Estado de Sergipe que favorecem a migração de

60

policiais do policiamento ostensivo para outras atividades, a exemplos da falta de

uma política de valorização do homem da atividade fim, a ausência de salário digno

e compatível com os serviços prestados pelos policiais militares; sobrecargas de

serviços dos poucos que trabalham na atividade fim da instituição; falta de uma

doutrina de política de pessoal. Contudo, a falta de uma política salarial eficiente na

PMSE foi a mais indicada pelos pesquisados, que incentiva a saída de policiais

militares das atividades da corporação, sobretudo do policiamento ostensivo,

proporcionando a queda de qualidade dos serviços prestados pelos agentes de

polícia ostensiva.

Os oficiais que desenvolvem a atividade de policiamento ostensivo da

PMSE estão suscetíveis e concordam com a implementação de uma política de

gestão de recursos que estabeleça critérios e que priorizem o policiamento ostensivo

no controle da criminalidade.

Pelos dados analisados, os oficiais da Polícia Militar de Sergipe, não só

se mostraram abertos a essa implementação, como também entendem que é

através de um trabalho de conscientização dos profissionais sobre seu papel na

atividade de policiamento ostensivo que se obterá resultados efetivos junto à

comunidade; bem como, manifestaram-se favorável à reformulação da legislação de

pessoal vigente, aumento de efetivo, motivação dos policiais militares que labutam

na atividade fim. Segundo os pesquisados, esses caminhos ao serem trilhados,

facilitará, sobremaneira, a adoção de critérios para o emprego do pessoal da PMSE,

de forma a priorizar o policiamento ostensivo desenvolvido no Estado.

Tendo a confirmação das hipóteses, há, então, de se responder ao

problema – Em que nível o desvio de finalidade na gestão dos recursos humanos da

61

Polícia Militar do Estado de Sergipe tem contribuído para a ineficácia do

policiamento ostensivo no controle da criminalidade?

Logicamente e de conformidade com os dados apresentados, o desvio de

1.776 policiais militares da atividade fim da PMSE para outras atividades alheias ao

policiamento ostensivo, não é comparado à grande defasagem de 6.182 homens

sofrida ao longo dos anos, em que cada Lei de Fixação de efetivo da Polícia Militar

não tenha fixado o número de policiais militares compatível com a necessidade da

comunidade por segurança publica mais efetiva. Nesses últimos anos, a instituição

policial militar sergipana, em nenhum momento, teve em seus quadros, recursos

humanos suficiente para atender à resolução da ONU, em que recomenda para as

organizações militares um efetivo operacional, na proporção de 200 habitantes para

cada 01 PM. Todavia, sem sombra de dúvidas, o afastamento de mais de 1700

policiais militares do policiamento ostensivo tem contribuído para o agravamento do

problema. Para se ter uma idéia, atualmente na PMSE, o número de policiais

militares empregados no policiamento ostensivo de todos os municípios interioranos

de Sergipe é de 1.380 (396 homens a menos em comparação aos policiais

desviados). Infere-se que a lotação desses 1.776 policiais afastados dos quartéis,

com a adoção de outras medidas viáveis apontadas neste estudo, dobraria a

possibilidade do alcance de uma segurança pública mais efetiva no controle da

criminalidade existente nos municípios sergipanos.

Ante o exposto, em resposta ao problema, com base nos dados

conclusivos deste estudo, pode-se dizer que o desvio de finalidade na gestão dos

recursos humanos da Polícia Militar de Sergipe tem contribuído para a ineficácia do

policiamento ostensivo desenvolvido no Estado, necessitando de ações

administrativas para a solução do problema.

62

Diante dos resultados do estudo, passa-se a sugerir medidas que possam

contribuir para minimizar ou até mesmo extirpar o problema do desvio de finalidade.

Encaminhar ao Chefe do Poder Executivo, um projeto de Lei que fixe o

efetivo da Polícia Militar na proporção de um policial para cada 200 habitantes no

Estado.

Realizar concurso público anualmente para recompletar as vagas

surgidas, em decorrência da aprovação da nova Lei de Fixação do Efetivo da Polícia

Militar.

Implementar uma política de valorização do homem que trabalha

diretamente no policiamento ostensivo, assim como acontece com os que trabalham

na atividade meio, de forma a equalizar a concessão de prêmios, promoções, apoio

moral, reconhecimento, condições de trabalho, fardamento periódicos,

acompanhamento psicológico aos envolvidos com ocorrências complexas, etc.

Implementar uma política salarial eficiente, de forma que os policiais não

sintam a necessidade de procurar outros meios para complementar as rendas

familiares, fazendo com que eles fiquem inteiramente à disposição e envolvidos com

a atividade fim da Instituição.

Fazer um trabalho de conscientização interna para que os próprios

policiais militares não procurem as autoridades políticas, a fim de se afastarem de

sua missão constitucional de preservar a ordem pública através do policiamento

ostensivo.

Terceirizar o serviço de guarda prisional atualmente realizado pelo efetivo

de 202 policiais militares lotados no Batalhão de Guardas, por conseguinte,

63

fortalecendo a atividade de policiamento ostensivo empregado no Estado.

Adotar uma posição firme contra novas possíveis tentativas de afastar

policiais militares das tropas responsáveis pela atividade fim do Estado, para que o

problema do desvio de finalidade não se agrave, de forma a não prejudicar ainda

mais a qualidade do policiamento ostensivo.

Por fim, implementar uma política de gestão de recursos humanos

baseada nos princípios constitucionais, que estabeleça critérios e condições que

priorizem o policiamento ostensivo desenvolvido no Estado, com o objetivo de

atender efetivamente a demanda da comunidade por uma segurança pública de

qualidade.

Este estudo voltou-se para a gestão de recursos humanos em uma

instituição de segurança pública – a Polícia Militar do Estado de Sergipe (PMSE).

Como resultados, verificou-se que o policiamento ostensivo desenvolvido no Estado

não está sendo efetivo no combate à criminalidade e à violência urbana e como

causa principal desse problema é a insuficiência de recursos humanos empregados

na atividade fim da Instituição. Por conseguinte, alguns fatores contribuem para que

haja pouco efetivo trabalhando no policiamento ostensivo, dentre eles, foi analisada

a questão do desvio de finalidade na gestão dos recursos humanos. Verificou-se que

através desse desvio, foi afastada da atividade principal da corporação uma

quantidade de policiais maior do que o total de homens empregados no policiamento

ostensivo de todo o interior do Estado de Sergipe.

Vários foram os fatores apontados pelos dados estudados que

proporcionam a migração de policiais militares da atividade fim para outros órgãos,

que não a própria Polícia Militar, dentre eles se destacam a falta de uma política de

64

valorização do homem de ponta de lança e a inexistência de um plano salarial

eficiente, de forma a não permitir a busca de outras rendas para complementar o

orçamento familiar. Isto posto, o presente trabalho buscou, como principal objetivo,

analisar os princípios legais e éticos que apontam o desvio de finalidade na Gestão

de Recursos Humanos da Polícia Militar de Sergipe, contribuindo para o seu efetivo

controle junto aos gestores da Instituição. Como resultado de uma cadeia de metas,

o estudo pretendeu contribuir para melhoria da qualidade dos serviços prestados

pela PMSE à comunidade sergipana, e ainda, sugere que haja um aprofundamento

da discussão e avaliação das medidas aqui sugeridas.

REFERÊNCIAS

BRANDÃO, Antônio José. Moralidade Administrativa. RDA, v. 25, jul/set, 1951.

BRASIL, Congresso Nacional. Constituição Federativa do Brasil. Brasília: Imprensa Oficial, 1988.

CAVALCANTI, Themístocles Brandão. Do Poder Discricionário. RDA, v. 101, jul/set, 1970.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade Administrativa na Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 1991.

GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 1993.

HAURIOU, Maurice. Précis Élémentaires de Droit Administratif, Paris, 1926, pp. 197 e ss. Citado por MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro.

65

ed. atual. São Paulo: Malheiros Editores, 1999, p. 83.: Revista dos Tribunais, 1993.

LOOPES, Maurício Antônio Ribeiro. Ética e Administração Pública. São Paulo: Revistas dos Tribunais, 1993.

MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade Administrativa. São Paulo: Saraiva, 2001.

MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo da Ordem Pública. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1987.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 1999.

SERGIPE, Assembléia Legislativa. Constituição do Estado de Sergipe. Aracaju: Segrase, 1989.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. Revista dos Tribunais, 1990.

ANEXOS

TABELA 1 – Concordância dos Oficiais a cerca de parte do efetivo da PMSE para órgãos alheios à Instituição – Aracaju/2009.

Grau de Concordância F Vr (%)

Concordo Totalmente

Concordo

Concordo Parcialmente

-

1

8

0

2

16

66

Discordo

Discordo Totalmente

10

31

20

62

TOTAL 50 100

Fonte: Autor.

GRÁFICO 1 – Concordância dos Oficiais a cerca de parte do efetivo da PMSE para órgãos alheios à Instituição – Aracaju/2009.

2%16%20%

62%

Concordo Totalmente Concordo Concordo Parcialmente DiscordoDiscordo Totalmente

Fonte: Autor.

TABELA 2 – Contribuição do desvio de finalidade na gestão dos recursos humanos da PMSE para ineficácia do Policiamento ostensivo – Aracaju/2009.

Escala de Contribuição F Vr (%)

Sempre

Quase Sempre

Raramente

Nunca

25

21

3

1

50

42

6

2

TOTAL 50 100

Fonte: Autor.

67

GRÁFICO 2 – Contribuição do desvio de finalidade na gestão dos recursos humanos da PMSE para ineficácia do Policiamento ostensivo – Aracaju/2009.

50%

42%

6%2%

Sempre Quase Sempre Raramente Nunca

Fonte: Autor.

TABELA 3 – Critérios que devem ser adotados pela PMSE para classificação dos Recursos Humanos nas funções – Aracaju/2009.

Critérios Adotados F Vr (%)

Necessidade do Serviço

Perfil Profissiográfico

Preceitos da Legislação

Questões Políticas/ Pessoais

Inobservância de Preceitos Legais

25

20

4

1

-

50

40

8

2

-

TOTAL 50 100

Fonte: Autor.

68

GRÁFICO 3 – Critérios que devem ser adotados pela PMSE para classificação dos Recursos Humanos nas funções – Aracaju/2009.

Fonte: Autor.

TABELA 4 – Nível de satisfação dos Oficiais da PMSE com a atual política de Gestão de Recurso Humano – Aracaju/2009.

Nível de Satisfação F Vr (%)

Totalmente Satisfatória

Satisfatória

Parcialmente Satisfatória

Insatisfatória

Totalmente Insatisfatória

1

9

31

8

1

2

18

62

16

2

TOTAL 50 100

Fonte: Autor.

69

50%

40%

8%2%

Necessidade de Serviço Perfil Profissiográfico Preceitos da Legislação

Questões Políticas/ Pessoais Inobservância de Preceitos Legais

GRÁFICO 4 – Nível de satisfação dos Oficiais da PMSE com a atual política de Gestão de Recurso Humano – Aracaju/2009.

0

5

10

15

20

25

30

35

1

931

8

1

Totalmente Satisfatória InsatisfatóriaSatisfatória Totalmente InsatisfatóriaParcialmente Satisfatória

Fonte: Autor.

TABELA 5 – Conceito atribuído pelos Oficiais da PMSE à Gestão de Recursos Humanos, dando ênfase ao desvio de finalidade – Aracaju/2009.

Nível de Satisfação F Vr (%)

Ótimo

Bom

Regular

Péssimo

-

1

18

31

-

2

36

62

TOTAL 50 100

Fonte: Autor.

70

GRÁFICO 5 – Conceito atribuído pelos Oficiais da PMSE à Gestão de Recursos Humanos, dando ênfase ao desvio de finalidade – Aracaju/2009.

2%36%

62%

Otimo Bom Regular Péssimo

71

Fonte: Autor.

TABELA 6 – Prejuízo do desvio de finalidade dos Recursos Humanos no desenvolvimento da atividade de Política Ostensiva – Aracaju/2009.

Nível de Satisfação F Vr (%)

Sobrecarga do Homem Atv. Fim

Desvalorização do Prof. Emp. No PO

Aumento da Criminalidade

Deset. Da Tropa/ Queda na Qual. Do

SV.

Outros

32

10

4

3

1

64

20

8

6

2

TOTAL 50 100

Fonte: Autor.

GRÁFICO 6 – Prejuízo do desvio de finalidade dos Recursos Humanos no desenvolvimento da atividade de Política Ostensiva – Aracaju/2009.

64%

20%

8%6%2%

Sobrecarga do Homem Atv. Fim Desvalorização do Prof. Emp. No PO

Aumento da Criminalidade Deset. Da Tropa/ Queda na Qual. Do SV.

Outros

72

Fonte: Autor.

TABELA 7 – Motivos que incentiva os PMs de Sergipe a exercerem funções gratificadas – Aracaju/2009.

Nível de Satisfação F Vr (%)

Baixo Salário na PMSE

Gratificação nos Org. Pub.

Valorização da Atv. Fim

Falta de Doutrina de Pes.

42

4

2

2

84

8

4

4

TOTAL 50 100

Fonte: Autor.

GRÁFICO 7 – Motivos que incentiva os PMs de Sergipe a exercerem funções gratificadas – Aracaju/2009.

84%

8%4%4%

Baixo Salário da PMSE Gratificação nos Org. Pub.

Valorização da Atv. Fim Falta de Doutrina de Pes.

Fonte: Autor.

73

TABELA 8 – Requisitos necessários para implantação de uma política de gestão de recursos Humanos – Aracaju/2009.

Nível de Satisfação F Vr (%)

Valorização Profissional

Reformulação da Legislação

Aumento de Efetivo

Motivação do PM na Atv. Fim

Melhoria Salarial

2

16

8

4

20

4

32

16

8

40

TOTAL 50 100

Fonte: Autor.

GRÁFICO 8 – Requisitos necessários para implantação de uma política de gestão de recursos Humanos – Aracaju/2009.

74

0 4 8 12 16 20 24

20

16

8

4

2

Valorização ProfissionalReformulação da LegislaçãoAumento do EfetivoMotivação do PM na Atv. FimMelhoria Salarial

Fonte: Autor.

Este questionário tem o objetivo de coletar os dados para a nossa monografia,

intitulada “Desvio de Finalidade da Gestão dos Recursos Humanos da Polícia

Militar de Sergipe – Visão Crítica”. Contamos com sua valiosa colaboração; não

precisando se identificar.

1- Você concorda com o direcionamento de grande parte do efetivo da Polícia Militar de Sergipe para outros órgãos alheios à atividade fim da instituição?

( ) Concordo Totalmente ( ) Concordo ( ) Concordo Parcialmente ( ) Discordo( ) Discordo Totalmente

2- Com que freqüência o (a) Sr. (a) acredita que o desvio de finalidade na gestão dos recursos humanos da PMSE tem contribuído para ineficácia do Policiamento Ostensivo?

( ) Sempre( ) Quase sempre ( ) Raramente

75

( ) Nunca

3- Aponte até dois principais critérios que devam se adotados pela PMSE para classificação dos recursos humanos nas diversas funções da corporação?

( ) Por necessidade do serviço ( ) Por atendimento do perfil profissiográfico( ) Aos preceitos da legislação ( ) Por questões políticas e/ou pessoais e administrador ( ) Inobservância de preceitos legais

4- A atual política de gestão de recursos humanos da PMSE tem sido satisfatória, no que tange ao controle da criminalidade?

( ) Totalmente satisfatória ( ) Satisfatória( ) Parcialmente satisfatória ( ) Insatisfatória( ) Totalmente insatisfatória

5- Qual conceito que você atribui à gestão de recursos humanos, dando ênfase ao desvio de finalidade?

( ) Ótimo( ) Bom( ) Regular ( ) Péssimo

6- Qual o principal prejuízo da corporação com o desvio de finalidade dos recursos humanos no desenvolvimento da atividade de Polícia Ostensiva?

( ) Sobrecarga do homem que labuta na atividade fim( ) Desvalorização do profissional empregado no policiamento ostensivo( ) Aumento da criminalidade( ) Desestímulo da tropa, com conseqüente queda na qualidade do serviço prestado( ) Outros

7- Para você, qual é o principal motivo que tem incentivado os Policiais Militares de Sergipe a procurarem exercer funções gratificadas alheias à atividade fim da instituição?

______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

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8- O que seria necessário para implantação de uma política de gestão de recursos humanos, priorizando a atividade de policiamento ostensivo e redução da criminalidade?

______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________.

77