PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL – ESAP –

MÓDULO 3 PROBLEMAS PÚBLICOS Y RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS UNIDAD 1 FUNDAMENTOS DE PROBLEMÁTICA PÚBLICA Adolfo RODRÍGUEZ BERNAL Profesor Escuela Superior de Administración Pública Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas ExRector Universidad Pedagógica Nacional Magíster en Ciencia Política

Junio 2008

Índice

1. Introducción.

2. Objetivos.

3. Ideas Claves.

4. Mapa Conceptual.

5. Presentación caso práctico.

6. Contenidos: Fundamentos de problemática Pública.

6.1 Origen de la Acción Pública.

6.1.1 Hechos, fenómenos y problemas sociales.

6.1.2. Referencial Global-Sectorial-Territorial.

6.1.3. Tipología de Problemas Públicos.

6.2 Componentes estructurales del problema.

6.2.1 Actores y protagonistas.

6.2.2 Intereses, valores e ideologías.

6.2.3 Identidad y Contradicción.

6.3 Problemática Pública.

6.4 Conflicto: causalidad y efectos.

6.4.1 Tipologías de causalidad.

6.4.2 Tipologías sobre Efectos y Resultados.

6.4.3 Árbol de problemas.

6.5 Inclusión en la Agenda Pública.

7. Actividades de aprendizaje

8. Actividades de Auto y Heteroevaluación

9. Síntesis/ Resumen

10. Bibliografía

11. Glosario

1. Introducción: La acción pública tiene origen en hechos y fenómenos sociales que cobran expresión en necesidades y problemas públicos. Por eso, identificar problemas y conflictos públicos es una labor de primer orden para la formulación de políticas públicas y demanda de procesos de investigación, elaboración de diagnósticos que sirvan de fundamento a la planeación y gestión de problemas y conflictos. La naturaleza del problema público condiciona la modalidad que adopta la resolución del conflicto. El módulo examina los fundamentos de la problemática pública, analiza los problemas públicos ligados al conflicto y la construcción cultural de problemas territoriales. Presenta distintos enfoques teóricos y metodológicos del planteamiento del problema, sus relaciones de causalidad, las teorías del conflicto y la práctica de su construcción cultural.

Esta unidad se ocupa de la génesis de la acción pública, de los componentes estructurales del problema, del análisis de la problemática pública en términos de las relaciones causa-efecto, y del proceso de inclusión del problema en la agenda pública. Se enfatiza, igualmente, en la transversalización de las problemáticas de género y de la relación público-privado en la resolución de conflictos.

El análisis acerca de los fundamentos de problemática pública tiene incidencia directa en la identificación de problemas sectoriales y territoriales; en la formulación de políticas y en la acción del buen gobierno; en la descentralización, en especial, en el tratamiento de problemas y conflictos fronterizos; así como, en el respeto de los derechos humanos.

La unidad aporta el conocimiento de problemas y conflictos, formula nuevas hipótesis de trabajo, contribuye al avance del proceso de capacitación de comunidades, ciudadanos y funcionarios públicos y, apoya, en cierta forma, la actualización curricular de los programas de formación y capacitación de la Escuela.

El tiempo de duración para el desarrollo de esta unidad depende de la extensión temática y de los niveles de profundización que demandan los programas formales de pregrado o postgrado y del ejercicio de capacitación que se pretenda con ciudadanos, políticos o funcionarios públicos. En general, el desarrollo de la unidad atendiendo objetivos, contenidos y métodos requiere de un tiempo relativo o su equivalente en créditos, así: pregrado 4 horas semanales por semestre de 16 semanas, equivalente a 64 horas; Postgrados 2 horas semanales en semestre de 16 semanas para 32 horas en forma presencial; capacitación no formal 32 horas semestre combinando presencialidad y tutorías virtuales en foros, correo electrónico y chateo.

2. Objetivos:

Proporcionar elementos de actualización y capacitación a estudiantes, comunidades, ciudadanos, funcionarios y actores políticos acerca de los Fundamentos de Problemática Pública en relación al origen de la acción pública, los componentes del problema, el análisis de problemática pública en términos causales y de consecuencias y sobre su inclusión en la agenda, con estos objetivos específicos: Al finalizar la Unidad el alumnado estará en capacidad de:

Determinar el significado del problema para la acción pública.

Analizar los componentes estructurales del problema público

Comprender el papel de la investigación en la explicación de la problemática pública

Explicitar la relación causa-efecto y construir el árbol del problema

Conocer el proceso de inclusión del problema en la agenda pública

3. Ideas Claves: Problemas sectoriales y territoriales; actores y protagonistas sociales; intereses y valores sociales; árbol del problema: causalidad y efecto; agenda pública. Problemas sectoriales y territoriales: Problemas considerados espacialmente, relativos a un sector determinado o problemas en el marco territorial ya se trate de regiones o localidades. Estos problemas cambian en el tiempo y en el espacio y responden a hechos y necesidades de carácter económico, político, cultural o social. Actores y protagonistas sociales: Los actores y protagonistas son los sujetos de la acción pública frente a los problemas sociales que acceden a la agenda. Para el caso, los actores oficiales se clasifican como gubernamentales y no gubernamentales y los actores sociales que comprenden las comunidades, los consumidores y los ciudadanos. Intereses y valores sociales: Tanto los individuos como los grupos y las colectividades tienen intereses, un conjunto de valores e ideologías que están en la base de sus relatos ofreciendo definiciones, interpretando las causas de los problemas y proponiendo alternativas de solución, es decir, con capacidad de orientar su accionar. Árbol de problemas: causalidad y efecto: Es un proceso de construcción de las principales relaciones entre un conjunto de problemas íntimamente asociados que permite establecer relaciones de causalidad entre ellos y precisar los efectos, impactos, resultados y consecuencias. Agenda pública: “Es el conjunto de problemas percibidos como aquellos que piden un debate público e incluso la intervención de las autoridades legítimas. Pero el problema previamente recorre estas fases: surgimiento, controversia social y política, transformación en objeto de intervención política y formulación del problema en un lenguaje aceptable para la sociedad y las elites políticas” (Muller, P. 1998).

4. Mapa Conceptual:

I

Fundamentos de Problemática Pública

Nota: La flechas superiores señalan el origen de la acción pública y los componentes estructurales del problema como fundamento del análisis de la problemática pública y la flechas inferiores indican que ésta conduce a la identificación de problemas, sus causas y efectos, así como el proceso de inclusión de los problemas prioritarios en la agenda pública.

5. Presentación caso práctico: Contaminación del Aire, Problemas Ambientales de Bogotá

Contaminación Ambiental en el Distrito Capital: problematización, planteamiento del problema en sus relaciones de causalidad y sus efectos: ¿Qué políticas, programas y proyectos se han diseñado al respecto? ¿Qué impacto han tenido dichas medidas?

Univ. Nacional de Colombia: Contaminación del Aire y problemas ambientales de Bogotá http://www.fescol.org.co/DocPdf/EV-FNA-Aire-problemas-

ambientales-Bogota.pdf

En un breve ensayo los estudiantes deben responder a estos interrogantes:

¿Cómo se define la contaminación del aire en Bogotá? ¿Hay otras definiciones sobre este problema?

¿Quiénes son los actores activos y pasivos d este problema?

¿Qué intereses, valores y conflictos podemos identificar frente al problema?

Origen de la Acción Pública

Hecho Social-Referencial-Tipología Componentes del Problema

Actores-intereses-contradicciones

Causas y Efectos. Problemas Públicos. Resultados

Inclusión en la

Agenda Pública

¿Cuáles son las causas y consecuencias de la contaminación del aire?

¿Cuáles son las alternativas de solución del problema? Elabore el árbol del problema

Si los estudiantes viven en la capital de la República se desarrollará este caso, pero si se trata de las Regionales de la ESAP y en función del perfil del estudiante como ciudadano, comunidad, consumidor, funcionario o político, el docente, tutor o instructor preparará un caso particular de la vida local. En cualquier evento el docente o instructor tendrá en cuenta lo siguiente:

- Descripción de la situación en que se desenvuelve el caso - Planteamiento del problema y de las cuestiones a resolver. - Propuesta de resolución, dando pistas al alumno para resolver el caso.

6. Desarrollo de los contenidos:

Fundamentos de Problemática Pública

Esta unidad presenta, en forma breve, los fundamentos de la Problemática Pública, a saber: hechos sociales y problemas públicos que están en el origen de la acción pública, identificar los componentes de problema, analizar las relaciones causa-efecto de problemas públicos y el camino recorrido para ser inscritos en la agenda pública. La historia de los problemas y conflictos públicos esta asociada a la historia de las instituciones públicas, al desarrollo de las políticas públicas y del derecho público. En este sentido, los problemas de los servicios públicos están ligados con las entidades prestadoras de los mismos; problemas de la salud pública ligados con la historia de los hospitales públicos; problemas de la educación pública ligada con las instituciones educativas; historia de los problemas agrarios a sus respectivas instituciones. La historia de los problemas públicos esta ligada a la historia de la vida privada. Algunos problemas públicos son generados por el sector privado. Grandes problemas públicos son actualmente problemas vinculados con la vida privada, Ejemplo: endeudamientos privados que se convierten en problemas de deuda pública. El esquema de articulación entre lo privado y lo público se modificando históricamente, pero hoy la velocidad del cambio en esas conexiones ha llevado a la creación de modelos a los cuales no estábamos acostumbrados. Se reitera el doble flujo de privatización de lo público y de publificación de lo privado

Un problema reclama la atención pública porque afecta a un interés o un derecho de modo que: Vulnera compromisos legítimos; debilita nuestra condición común de ciudadanos; atenta contra los valores comunes sobre los que se asienta nuestra comunidad; lesiona bienes sociales de tal forma que éstos sólo se pueden proteger mediante la acción colectiva; va en contra de la justicia, la equidad o el interés común.

6.1 Origen de la Acción Pública: Es necesario abocar la cuestión del origen de la acción pública en una perspectiva histórica que explica su relación con los problemas públicos, con los referenciales sectoriales que orientan esa acción frente a estos problemas y hacer una aproximación a tipologías de problemas, observadas, en diversas instancias y escenarios –estructurales, situacionales y coyunturales- en que se debaten los problemas públicos.

6.1.1 Hechos sociales y problemas públicos La acción pública tiene su origen en procesos, hechos y fenómenos sociales que cobran expresión en necesidades y problemas públicos. Las ciencias sociales tienen por objeto la explicación de los primeros, la identificación de necesidades y problemas a partir de los segundos. La comprensión de las necesidades sociales y de la naturaleza de los problemas está asociada al sentido y dinámica de la acción pública. La realidad social puede entenderse como un conjunto de problemas que coexisten e interactúan unos con otros y entre sí, generando macro-problemas o nudos problemáticos que por supuesto, presentan mayor complejidad pero que, en todo caso, se encuentran encadenados en relaciones causa-efecto. Problematizar es analizar de manera articulada un conjunto de cuestiones, lo que conduce a la identificación de diversos actores que perciben de manera distinta una situación como “anormal” de acuerdo a intereses, creencias e ideologías. Por tanto, el planteamiento del problema debe superar diversos relatos acerca de ellos, seleccionando el problema central, modificando su naturaleza, debatiendo en audiencias públicas estos problemas como objetos legítimos de la acción y de su inscripción en la agenda pública. La identificación y planteamiento de problemas es un proceso de aproximación objeto-sujeto implícito a su estudio riguroso y, por tanto, se mueve en la complejidad propia de esa realidad. La definición de temas de estudio y su problematización es solo el primer paso en la determinación y definición de problemas específicos. Todo problema debe ser descrito, identificado en sus elementos y, por tanto, ha de ser definido o formulado de manera clara y rigurosa. En estos términos existen procedimientos metodológicos y técnicos que permiten identificar, formular o reformular los problemas con los propósitos esperados. Entre los procedimientos más usados para la identificación de los problemas en el campo investigativo tenemos: la elaboración de diagnósticos, base de la planeación tradicional, determinística o normativa; el diseño de la Matriz DOFA, como identificación de debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas; y, análisis situacional, asociado a la planeación estratégica situacional, entre otros.

El problema se identifica por procedimientos científicos, en especial, mediante cálculos. Aparece como una dificultad ligada a necesidades y demanda ser socialmente problematizadas lo que interroga sobre: ¿Quién y cómo se problematiza un asunto? ¿Cuándo se convierte en problema? ¿Sobre qué fundamento de recursos y alianzas? ¿Con qué oposición? y ¿Cuál es la definición inicial del problema?

6.1.2 Referencial Global Sectorial –RGS-

La formulación de problemas bajo una forma “inteligible” para el aparato político-administrativo, requiere aprehender estos fenómenos de manera dinámica, asociando lógicas horizontales y verticales, se podría decir que este discurre así para cada espacio de intercambios sectoriales de administrar “una relación global/sectorial” evolutiva, que toma la forma de una gestión de la adaptación a la norma de mercado (Muller, P. 1998) Toda acción pública supone una representación o imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir. En referencia a esta representación o imagen, los actores

organizan su percepción del problema, confrontan sus soluciones y definen sus propuestas de acción. A este conjunto de imágenes las llamaremos referencial de la acción pública.

El referencial de una acción pública puede descomponerse en tres elementos: global,

sectorial y los operadores de transacción:

El referencial global es una representación general alrededor de la cual se van a ordenar

y jerarquizar las diferentes representaciones sectoriales. Esta conformado por un conjunto de valores fundamentales que constituyen las creencias básicas de una sociedad, así como por una serie de normas que permiten escoger entre varias conductas. Este referencial de mercado descansa sobre un triple cambio de normas: una rearticulación de lo social con lo económico; una redefinición de la frontera entre lo público y lo privado; y, una transacción entre el centro y la periferia con la política de descentralización (Muller, P. 1998).

El referencial sectorial es una imagen del sector o de la profesión que se convierte en

marco de referencia para la orientación de la acción pública y como instrumento de mediación facilita la cooperación, colaboración y articulación no solo entre los sectores nacionales, en el ámbito interno, sino en las relaciones externas en el escenario global.

Los operadores de transacción corresponden a algoritmos definidos que realizan la

operación de empoderamiento en el referencial global que es el acto fundador de la acción pública, teniendo en cuenta nuevas orientaciones económicas globales y en razón de las restricciones debidas a la competencia exterior.

La hipótesis que se defiende es que el referencial de una política publica «debe» transformarse cuando aparece una disonancia cognitiva en «la relación global-sectorial» (RGS), un desfase con el marco de interpretación del mundo de una sociedad (el referente global). La matriz cognitiva y normativa que estructura el sentido de la acción pública y la acción de los actores comprometidos no expresa mas que el lugar, el rol y el status de los grupos involucrados en el dominio de la transformación: el referencial es más «verdadero» porque permite a los actores comprender sus relaciones con el mundo y su actuación: lo real no se ve privado de sentido.

6.1.3 Tipología de Problemas Públicos

En función de necesidades sociales y de su satisfacción, en determinados escenarios (local, regional, nacional, supranacional o global), se formulan una serie de problemas públicos que presentan un encadenamiento causa-efecto. El análisis conduce a elegir problemas principales y asociados que llevan al proceso de problematización social.

“El problema público es una construcción social, un hecho cultural que obedece a una estructura cognoscitiva y moral (Gusfield, 1981). Por una parte, en una sociedad existen creencias sobre las situaciones y los acontecimientos que dan nacimiento a un problema. Por otra, el aspecto moral se traduce en juicios que definen el acontecimiento como insoportable e inmoral y, por consiguiente, debe conducir a una acción de cambio. Conocimiento y juicio moral se combinan para que un fenómeno se transforme en problema y desafío” (Thoenig y Meny 1992).

Todo problema en su construcción presenta una secuencia, primero, adquiere cierto nivel de generalidad como problema social, segundo, adquiere reconocimiento público y, tercero, es susceptible de ser parte de la agenda política para ser institucionalizado.

En el marco de la globalización, los problemas públicos son definidos de manera general como marcos interpretativos para los demás países, sobre todo los del Sur, que frente a su solución asumen compromisos políticos y sociales respecto de sus nacionales. En el marco del Estado-Nación, los problemas públicos que entran en la agenda política y social, en general, proceden de tres ámbitos: las relaciones internacionales, el campo económico y social.

En el ámbito de las relaciones internacionales: restricciones a los flujos internacionales de capitales, faltan de garantías para la inversión, competencia mercantil, barreras a la ampliación de los mercados, falta de control de la droga y del crimen organizado, etc.

En el campo de la economía mundial las regulaciones estatales, el dumping, los aranceles que aumentan los costos de transacción, competencia industrial versus libertad de comercio, altos costos de la mano de obra, monopolio de las patentes de innovación. Problemas ambientales, lluvia ácida y disposición de residuos industriales.

En América Latina y Colombia, el crecimiento de la deuda, baja de las reservas internacionales, baja competitividad y productividad, carencias para la inserción en el mercado, droga y crimen organizado de carácter global, desorden público y debilidades de la defensa nacional.

En la economía Latinoamericana la inflación y bajo poder adquisitivo, altas tasas de interés y baja inversión, contrabando y desempleo, crisis fiscal y gasto publico, recesión y baja competitividad de la industria, inseguridad en el campo, concentración latifundista, falta de vías de comunicación.

Para saber más sobre Sociología de los Problemas Públicos, consultar la Pág. Web:

http://www.ucm.es/info/nomadas/12/florenc.pdf

6.2 Componentes del Problema Público: Tres son los componentes del problema público: los actores y protagonistas, los intereses, valores e ideologías y las identidades y contradicciones: 6.2.1 Actores y protagonistas

Los actores y protagonistas están presentes, según el grado de empoderamiento en el proceso, tanto, en la construcción de los referenciales de la acción pública como en la formulación de los problemas públicos, en la toma de decisiones de política, en su ejecución y su gestión.

En el marco de la globalización, los actores y protagonistas están ubicados en la estructura del poder global. Los actores y protagonistas de los tres bloques de los países del Norte en su estructura tripartita de: Poder Económico: Fondo Monetario Internacional, FMI, Banco Mundial, BM, Organización Mundial del comercio, OMC, Acuerdo Multilateral sobre Inversiones, AMI; Poder Político: Organización de Naciones Unidas, ONU con todos su órganos, programas y fondos; y Poder Militar: ejércitos países del norte y la Organización del Tratado del Atlántico Norte, OTAN.

a. Los protagonistas externos que se localizan y aparecen como:

Gobiernos y organismos externos: FMI, BM, OMC

Agencias internacionales: BID, ONU, CEPAL

Corporaciones transnacionales: ITT, IBM, SIMMENS

Grupos privados trasnacionales: ONGs, Iglesias, profesionales

Grupos supra-regionales: UE, MERCOSUR, Comunidad Andina de Naciones, CAN.

b. Actores y protagonistas mediadores:

Países Semi-periféricos: España. Portugal, Taiwán, Corea, India.

Organismos Regionales Internacionales: Comisión Económica para América Latina, CEPAL; Organización de Estados Americanos, OEA.

Organismos Regionales: Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe, INTAL; Asociación Latinoamericana de Integración, ALADI; Sistema de Integración Centroamericana, SICA; Sistema Económico Latinoamericano, SELA; Cooperación Económica Asia Pacífico, APEC.

Organismos sectoriales: Comisión Interamericana de Telecomunicaciones, CITEL; Organización Latinoamericana de Energía, OLADE.

Medio Ambiente y Asentamientos Humanos: Comisión Económica para América Latina, CEPAL; Organización Panamericana de la Saludo, OPS.

c. Actores en el contexto del Estado-nación, en dos campos: Actores y Protagonistas Oficiales:

El ejecutivo

Las legislaturas

Las agencias administrativas

Las Cortes

Las Instituciones territoriales

Participantes no oficiales:

Grupos de Interés

Movimientos Sociales

Partidos políticos

Ciudadanos

Consumidores. 6.2.2 Intereses, valores e ideologías

La redefinición de los referenciales que orientan la acción pública, permiten la comprensión del direccionamiento y de la transformación del Estado y la Administración Pública, haciendo explícitos los roles que en la construcción de matrices cognitivas han tenido los intereses económicos de los actores y de las instituciones, los cuales operan en foros nacionales regionales y globales permanentes.

“Los actores elaboran argumentaciones concurrentes, que apuntan a definir un problema en un “lenguaje” que corresponde a sus valores, sus creencias, sus posiciones, sus intereses, los caracteres de su organización… en este marco general, la génesis de la acción publica es entonces desglosada en tres procesos ideales analíticamente distintos, que llevan a la problematización de los fenómenos sociales, sobre la inscripción formal sobre la agenda y la influencia eventual de las “ventanas políticas” (Muller, P. 1998). Los grupos de interés económico dominantes detentan y concentran la riqueza y el poder político. “Para el año 2000 la población colombiana alcanzó la cifra de 42,3 millones de personas, 71% urbana y 29% rural. Los sectores populares y empobrecidos representaban el 62% de la población, la clase media, cada vez más venida a menos, representaba el 33%, y los sectores de mayor riqueza y poder político, 5%” (Sarmiento Anzola 2001). “El Banco Mundial ha alertado sobre la excesiva concentración de la riqueza y del ingreso en el país al ubicar a Colombia como el segundo país de mayor concentración de la riqueza en el mundo (Banco Mundial, La hora de la Reforma. 1998). Desde 1997 el índice Gini de ingresos ha aumentado de 0,54 a 0,59. En Colombia cinco grupos financieros controlan el 92% de los activos del sector –un 36% está en manos del Grupo Empresarial Antioqueño y un 28% en poder de dos grupos controlados cada uno por una sola persona (Santodomingo y Sarmiento Angulo). Cuatro grupos económicos son propietarios del 80% de los medios de comunicación, en tanto que 50 grupos económicos dominan más del 60% en la industria, los servicios, el comercio, el transporte y la agricultura. En Colombia el 1,3% de los propietarios posee 48% de la tierra”(Yepes Palacio,1998). 6.2.3 Identidades y contradicciones El conjunto de intereses al interrelacionarse encuentran elementos comunes que se traducen en ciertos rasgos de identidad, pero en la mayoría de los casos se encuentran en diversos grados de contradicción, lo que genera conflictos económicos, políticos y sociales que demandan alternativas y mecanismos de resolución. Tanto los sujetos individuales como las comunidades y grupos sociales asumen diversas identidades según épocas históricas o etapas evolutivas. Las migraciones y las experiencias históricas, están asociadas a procesos de identificación con su propia cultura

o con culturas diversas. Las migraciones conducen inevitablemente a una mayor diversidad étnica y cultural en el interior de los países, transformando las identidades y desdibujando las fronteras tradicionales. Puede observarse diferencias de identidad entre los adolescentes en el mundo global respecto de las identidades que prevalecieron en las décadas de los '60 y de los '70, tanto para el mundo desarrollado como para los países dependientes. La contradicción conjuga factores internos y externos del fenómeno o problema objeto de la acción social y está en oposición al equilibrio de fuerzas contrarias que configuran y determinan su identidad cuantitativa y global, generando un crecimiento cuantitativo que puede transformar la relación en otra identidad diferente. La dialéctica es el método de las contradicciones, es un proceso de razonamiento, de cuestionamiento y de interpretación, que ha recibido distintos significados a lo largo de la historia de la filosofía y del desarrollo de las ciencias. Por tanto, ha evolucionado desde la mayéutica hasta la dialéctica como actitud metodológica.

Ha tenido diversos significados como: arte del diálogo y la discusión; lucha de contrarios por la cual surge el progreso de la historia. Técnica de razonamiento que procede a través del despliegue de una tesis, su antítesis y la formulación de una síntesis final. Arte de ordenar los conceptos en géneros y especies; modo de elevarse desde lo sensible hacia lo inteligible, es decir partiendo de la certeza de los sentidos hacia el desarrollo de conceptos de un mayor grado de universalidad y racionalidad; teoría y método de conocimiento de los fenómenos de la realidad en su desarrollo y automovimiento; ciencia que trata de las leyes generales del desarrollo de la naturaleza, de la sociedad y del

pensamiento humano por oposición a la metafísica (DIALECTICA. Wikipedia).

Para saber más sobre dialéctica consultar glosario que aparece en la Pág. Web: http://www.cibernous.com/glosario/alaz/dialectica.html

6.3 Problemática Pública “Todo fenómeno social aparece de manera más o menos aleatoria y caótica, ninguna regla precisa podría determinar las condiciones y los procesos de su emergencia. De ellos se derivan dos proposiciones complementarias: (I) la imposibilidad de ver de la misma manera, todos los fenómenos sociales, lo que explica que nadie sea excluido de toda posibilidad de ser inscrito en la agenda política; (II) Los fenómenos sociales pasan por una serie de prismas, actuando en tanto procesos de selección, que modifican la naturaleza, la audiencia, el sentido de los fenómenos percibidos y contribuyen a hacer los objetos legítimos para la acción pública. El conjunto de esos prismas corresponde a una fase de problematización, en el curso de la cual un cierto número de actores van a ser llevados a percibir una situación como “anormal”. Los actores perciben una desviación entre lo que son, lo que podrían ser y lo que deberían ser. (Muller, P. 1998) La expresión “problemática pública” más que una reflexión sobre obstáculos epistemológicos convoca a identificar, plantear y describir problemas reales, ligados a la relación público-privado que asume en los distintos sectores, territorios nacionales, regionales y locales en perspectiva económica política y social.

La identificación y el planteamiento de problemas tiene importancia en la gestión pública, en tres sentidos: primero, demanda de investigación para desentrañar la diversidad y explicación de problemas del sector público; segundo, ofrece alternativas de resolución de problemas y conflictos que son base de la formulación de políticas públicas; y, permite elaborar diagnósticos que soportan planes de desarrollo, el diseño de estrategias y la asignación de recursos para la acción pública. La recuperación del estudio de la problemática pública en estos tres sentidos, dando prioridad a lo problemático sobre lo temático, produce cambios significativos en el objeto del conocimiento, en la actitud metodológica asumida, en las pautas pedagógicas trazadas y en la reorientación de las técnicas didácticas con tal fin.

Las pautas pedagógicas de formación y capacitación deben priorizar en el análisis de la problemática pública, con el fin de identificar problemas, interpretarlos y explicarlos en sus relaciones de causalidad y efectos, describir a los agentes y los y las actores, los intereses, las contradicciones, así como la propuesta de resolución de conflictos como tarea permanente del gestor público.

Conviene introducir, acorde al desarrollo de la ciencia y la tecnología, los niveles técnicos y tecnológicos para el tratamiento de estos problemas en la construcción del árbol del problema, el análisis de fuentes estadísticas, directas e indirectas, manejo de las técnicas de resolución de conflictos, teoría de juegos, etc.

PARA SABER MÁS DE LA TEORÍA DE JUEGOS, CONSULTAR LA PÁGINA WEB: http://www.eumed.net/cursecon/juegos/index.htm

El mejoramiento en la identificación y en el planteamiento de los problemas se expresará, sin duda, en la formulación más adecuada y en la toma de decisiones de política pública regional o local, como marcos analíticos que afectan las distintas alternativas de solución de problemas y conflictos, tendientes a modificar la situación considerada como anormal.

La coherencia analítica de situaciones particulares y de los diagnósticos elaborados con fundamento en la investigación de problemas, cobra expresión en la viabilidad de los planes de desarrollo, en las estrategias y tácticas que servirán de soporte a la acción pública en la transformación de la realidad sectorial o local que, a la vez, legitima la acción pública.

Esta nueva estructura demanda nuevos comportamientos y acciones de las instituciones y de los profesionales comprometidos con la gestión pública, impactando otros saberes y generando un trabajo serio, en torno a la problemática de la gestión pública, orientando su desempeño con avances prácticos significativos.

En este sentido, se produce la transversalidad e intersectorialidad de la gestión pública que se manifestará en las instituciones y condiciones políticas que inciden en su realización. Se pregunta, entonces, ¿cuáles son las herramientas apropiadas para gestionar este tipo de políticas? y ¿Qué arreglos institucionales requiere la gestión pública para la viabilidad política, económica y técnica? Es necesario ahora analizar el problema, como relación social, en sus encadenamientos causa-efecto y sobre todo el camino y los procedimientos que permiten seleccionar un problema público como central y ser objeto de inscripción en la agenda pública para la atención prioritaria por agentes oficiales.

6.4 Problemas Públicos en su Relación Causa-Efecto Las indagaciones acerca de las relaciones causa-efecto han mostrado que existen muchas alternativas y pluralidad de modos posibles que explican el origen de los problemas públicos. La complejidad y multiplicidad de estas relaciones ha llevado a la construcción de tipologías causales y sobre los efectos de la problemática pública. 6.4.1 Tipologías Causales

La explicación de un problema esta ligada a un conjunto de causas posibles, en espacios públicos o privados, vinculados a los intereses, los valores y la ideología, individual o colectiva, que buscan las razones por las cuales de ha llegado a una situación problemática determinada.

Según Muller y Surel: “La mayor parte de esas explicaciones movilizan tres tipos ideales de causalidad:

Tipología No 1: causalidad múltiple y simultánea

X 1

X 2

Y

X n

Tipología No 2: causalidad secuencial

X 1 X 2 X n Y

Tipología No 3: Causalidad intrincada

X1

Y

X 2

La tipología 1 se aplica a la conjunción de factores múltiples (X 1 , X 2 ,…,) actuando de

manera simultanea para producir un fenómeno Y. A esta casualidad sincrónica se adjunta un segundo tipo posible, diacrónico esta vez, donde el encadenamiento de una serie de factores desembocan secuencialmente en Y (tipología No 2). Por ultimo, otra casualidad eventual, la intrincación de dos o de muchos factores en la génesis del fenómeno Y (Tipología No 3)” (Muller, P. 1998) Estas tipologías muestran en la práctica los distintos modos de articulación de distintos problemas y explican la naturaleza de los cambios y de las dinámicas asociadas a cada tipo de relación establecida en el escenario global, nacional o territorial. Estos tipos de causalidad están asociados a los distintos niveles de profundidad analítica. Así por ejemplo: a primera vista una acción de grupos armados para desplazar de sus tierras a pacíficos agricultores, podría analizarse en la tipología No. 1. Se trata de un evento inesperado, pero que en su desarrollo se explica a futuro por una pluralidad de causas conjugadas (presión armada, dominio sobre una zona estratégica, cultivos ilícitos, confrontación con otros actores armados, etc.) y que su análisis permitiría hacer uso de la tipología No. 2. Finalmente, variadas causas profundas pueden tomarse en cuenta en este caso concreto, tales como, la inequitativa distribución de tierras y su persistente concentración, la expansión de la guerra, el repliegue de los grupos alzados en armas, etc. que podríamos ubicar analíticamente en la tipología No. 3. Toda explicación causal implica un trabajo de artesanía intelectual orientado a la selección de información, de los distintos relatos sobre la situación y de un proceso de síntesis que de cuenta de los distintos componentes del problema en estudio, resultado en sí mismo determinado por las lecturas particulares de sus múltiples actores. En el marco de la complejidad del problema a analizar los distintos actores, beneficiados o afectados, privilegian la causalidad más vinculada con sus intereses, valores e ideología que expresa conflictos frente a los distintos relatos explicativos acerca del problema, los cuales se convierten en la base de los acercamientos y consensos en función de las fuerzas de los actores comprometidos en la situación. 6.4.2 Tipologías sobre Efectos y Resultados Todo problema público produce una serie de nuevos problemas considerados como efectos, consecuencias o resultados de su emergencia y desarrollo como problema inicial, social o público. Por analogía con las tipologías causales podemos estructurar tipologías múltiples, secuencias e intrincadas sobre efectos o resultados de un evento problemático: Por ejemplo. Si la inestabilidad social aparece como efecto directo del desplazamiento de una población podríamos ubicarlo en la tipología No. 1. Pero se trata de una situación anormal que en su desarrollo futuro genera una serie de efectos conjugados (desempleo, ocupación del espacio público o privado, delincuencia, etc.) que nos permitiría el empleo de la tipología No.2. Por último, coexisten variados efectos subyacentes que afectan el caso analizado, tales como la pobreza de otros sectores, la persistencia de fenómenos de delincuencia común que podríamos asignar a la tipología No. 3.

6. 4.3 Árbol de Problemas Una estrategia metodológica para abordar la complejidad de la problemática pública y simplificar su comprensión sin menoscabo de su estructura y organicidad, consiste en la reconstrucción de las relaciones dentro de un árbol del problema que encadena las relaciones causa-efecto, mejorando el análisis integral del problema estudiado.

Las relaciones causa-efecto abordadas, de esta manera, permite la formulación de hipótesis causales o las relacionadas con efectos y resultados no solo para la comprensión e interpretación del fenómeno analizado, sino, ante todo, para someter dichas hipótesis a un proceso de verificación o de comprobación causal o consecuencial.

¿Qué es el árbol de problemas? El árbol de problemas es una técnica que se emplea para identificar una situación negativa (problema central), la cual se intenta solucionar mediante la intervención de un proyecto utilizando una relación dentro de tipologías o modelos causa-efecto.

PARA SABER MÁS DE ESTE TEMA, CONSULTA LA SIGUIENTE PÁGINA WEB: www.sas2.net/documents/tools/techniques/problem_tree_es.pdf

6.5 Inclusión en la Agenda Todo problema en su construcción presenta una secuencia desde su inicio hasta la inclusión en la agenda, primero, adquiere cierto nivel de generalidad como problema público, segundo, adquiere reconocimiento social y, tercero, es susceptible de ser parte de la agenda política para ser institucionalizado.

“La inscripción de un problema en la agenda política se vuelve entonces un juego complejo de lógicas cognitivas y normativas, asociado a las modalidades de intercambios entre los actores sociales, que apunta, en particular, a administrar esa “relación global/sectorial” integrando más o menos perfectamente los elementos de “código” característicos del campo político. Resumiendo, su aproximación a la puesta en agenda, Cobb y Elder proponen el esquema ideal siguiente, característico de la progresión de un problema hacia la agenda institucional. P76

Fuente: Esquema adaptado de Cobb, Elder, 1972

De forma muy simplificada, la emergencia de un problema y su puesta eventual en agenda dependen de este modo de una interacción inicial entre uno o varios actores que se unen a un fenómeno dado, a veces en la ocasión de un acontecimiento disparador, esta dinámica conduce a una primera problematización” (Muller, P. 1998).

Iniciador

Problematización

Inicial

Factor

Disparad.

Características del problema

Movilización de los

símbolos

Amplificación

mediática

Expansión de

lo público

Filtros

instit. Agenda

7 Actividades de aprendizaje:

Se diferencian las actividades de aprendizaje para los programas de formación y/o de capacitación no-formal. Para los primeros, el docente de esta unidad establece estrategias pedagógicas y didácticas, tales como:

Presentar la estructura de la unidad y los resultados esperados en el proceso de formación de los estudiantes.

Se harán prácticas de identificación y planteamiento de problemas públicos, sus causas y consecuencias. Elaboración del árbol del problema.

Trabajo de artesanía intelectual (revisión bibliográfica, consulta en Internet, consulta a entidades públicas y privadas que manejan el problema de estudio, entrevistas, encuestas, etc.) en torno a los objetivos propuestos

Constitución de grupos de trabajo en torno a la identificación de problemas públicos y su inclusión en la agenda.

Actividades de asesoría permanente de parte del docente.

Para los segundos, el docente-tutor-instructor debe desarrollar habilidades, destrezas y hábitos del estudiante a través de ayudas didácticas de este tipo:

Diferenciar las modalidades de enseñanza-aprendizaje, de cursos, conferencias, seminarios, módulos y diplomados, incluyendo otras alternativas de aprendizaje.

Las tutorías virtuales de capacitación, asesoría y consultoría facilitarán la comprensión conceptual y práctica a los estudiantes de esta unidad.

Incluir otras alternativas pedagógicas, tales como grupos o comunidades de aprendizaje, multimedia, educación virtual, medios impresos, correo electrónico, blogs, listas o grupos de correo, aprendizaje vivencial, etc.

Actividades de Aprendizaje:

Primera Actividad: Analizar la Contaminación Ambiental del Río Bogotá en la Web:

http://encolombia.com/medioambiente/hume-plantatratamientorio.htm Segunda Actividad: Contaminación Atmosférica (Caso Bogotá). Ver la Página Web: http://www.ideam.gov.co/files/atlas/Contaminaci%C3%B3n.htm Tercer Actividad: Contaminación de los Parques Públicos. Localidad de Suba. Web: http://www.scielo.org.co/pdf/rsap/v9n4/v9n4a07.pdf http://www.scielosp.org/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0124-00642007000400007

Con fundamento en el referencial teórico y los componentes fundamentales del problema público, desarrollados en esta Unidad Didáctica, los estudiantes analizarán la incrusión de

los mismos en la agenda pública, elaborarán el árbol del problema, para el caso que ha elegido, presentando los resultados en forma de ensayo. El análisis debe responder a los siguientes interrogantes: Primera Actividad: Contaminación Ambiental del Río Bogotá:

¿En qué consiste el problema de la contaminación del río Bogotá?

¿Cuáles son las causas y consecuencias de la contaminación? Diseñé el respectivo árbol del problema

¿Cuáles son las alternativas de solución al problema planteado?

Segunda Actividad: Contaminación atmosférica en Bogotá:

Identificar y definir el problema de la contaminación atmosférica en Bogotá.

¿Cuál es la variabilidad espacial del fenómeno de la contaminación?

¿Cuáles son las alternativas de manejo de la contaminación ambiental? Tercera Actividad: Contaminación de los Parques Públicos en la localidad de Suba:

¿Cómo se manifiesta la contaminación ambiental de los parques públicos?

Árbol del problema ¿Cuáles son las causas y consecuencias de este problema?

¿Cuál es el papel de la comunidad en la descontaminación de los parques públicos?

8 Actividades de autoevaluación, heteroevaluación y pautas:

"Orientaciones para la evaluación de la unidad por parte del profesorado" de pautas posibles de evaluación, sin interferir en la evaluación más general de la propuesta formativa que ya está establecida. La evaluación se ajustará a las pautas generales, fijadas en este módulo, que sirven de guía al avance de los objetivos y de los resultados esperados: comprensión, capacidad analítica y práctica en la identificación, estructuración y naturaleza de los problemas públicos y de la resolución de conflictos. Reiteramos que la evaluación de los estudiantes por parte del profesor y/o tutor debe estar acompañada de la evaluación de los docentes y de los materiales utilizados en el proceso de enseñanza-aprendizaje, lo que significa establecer principios y criterios de evaluación previos. a) Elección múltiple Los componentes estructurales del problema son: 1. Actores y protagonistas 2. Intereses, creencias, ideologías 3. Contradicciones 4. Todas las anteriores 5. Ninguna de las anteriores La respuesta correcta es la 4 relacionada con la noción de estructura de un problema y su identificación, si no la escogió debe revisar estos conceptos en términos de estructura de un problema y si la seleccionó debe profundizar la comprensión del problema como origen de la acción pública. b) Elección de verdadero o falso

¿Hay diferencias entre hechos y fenómenos sociales respecto de los problemas sociales? 1. Verdadero (correcta) 2. Falso Respuesta 1 es la correcta, profundizar en la relación entre fenómeno social y las necesidades y problemas sociales y su relación con la acción pública; si es falsa debe revisar las relaciones entre fenómeno y problema social. c) Respuesta breve

Escribe la palabra o palabras que faltan en esta afirmación: Los modelos causales del problema social o público son: ____________________, __________________ e __________________.

La respuesta correcta es: multicausales, secuenciales e intrincados.

Si la respuesta es correcta se debe estudiar los modelos relativos a los efectos del problema; si no es correcta debe revisarse la teoría y los modelos de causalidad de Muller y Surel. d) Relación de conceptos

Que relación encuentra entre estos dos conceptos: Acción Pública Contradicciones Problemática Pública Causalidad y efectos Conflicto Sectorialidad La respuesta correcta son las relaciones: Acción Pública Sectorialidad Problemática Pública Causalidad y efectos Conflicto Contradicciones Si la respuesta es correcta se debe profundizar en los modelos causales y si es incorrecta se debe revisar el contenido de acción pública, componentes estructurales del problema y la relaciones causa-efecto de los problemas públicos. e) Pregunta abierta de reflexión:

¿Qué relaciones y diferencias se pueden establecer entre temática y problemática pública? ¿Qué efectos metodológicos genera el dar prioridad a la temática pública sobre la problemática y viceversa? El profesor o instructor debe orientar las respuestas en términos de reflexión epistemológica pero buscando efectos prácticos.

9 Síntesis o resumen

Esta unidad, Fundamentos de Problemática Pública, se presenta en dos fases: la primera, trabaja el origen de la acción pública y los componentes estructurales del problema como fundamentos de la Problemática Pública; la segunda hace análisis de problemática pública en relación a las causas y efectos y el proceso de inclusión en la agenda pública. En la primera parte, se analiza como la realidad social traducida en hechos y fenómenos sociales constituyen la génesis de la acción pública que encuentra sus referentes de orientación en el referencial global-sectorial y que los problemas cuyas causas son multisectoriales admiten tipologías da carácter territorial. Todo problema en su construcción presenta una secuencia, primero, adquiere cierto nivel de generalidad como problema social, segundo, adquiere reconocimiento público y, tercero, es susceptible de ser parte de la agenda política para ser institucionalizado. En la segunda parte, se examinan los componentes estructurales del problema, esto es, los actores y protagonistas, los intereses, valores e ideologías, las identidades y contradicciones con el fin de obtener herramientas y habilidades que permitan la identificación y el planteamiento de problemas sociales y públicos Los grupos de interés económico dominantes detentan y concentran la riqueza y el poder político; mientras los sectores populares y empobrecidos representaban la mayoría de la población, la clase media, cada vez más venida a menos y los sectores de mayor riqueza y poder político, representan un porcentaje mínimo de la población. En la tercera parte, se analiza el proceso de problematización de lo público en relación a lo privado y se señala la importancia de la construcción social de los problemas públicos con participación de los actores y sus relatos públicos y los procesos de consenso para preparar el problema hacia la agenda pública. La expresión “problemática pública” más que una reflexión sobre obstáculos epistemológicos convoca a identificar, plantear y describir problemas reales, ligados a la relación público-privado que asume en los distintos sectores, territorios nacionales, regionales y locales en perspectiva económica política y social. En la cuarta parte, se entra al análisis de contradicciones y de las relaciones causa- efecto atendiendo las distintas opciones y alternativas propuestas para la resolución de problemas y, en función de los acuerdos construir un árbol del problema que facilite la presentación de alternativas de solución del mismo. Las relaciones causales generan tres tipologías: la causalidad que conjuga factores múltiples que actúan de manera simultánea para producir un problema; la casualidad que encadena factores secuenciales; y la casualidad eventual con intrincación de dos o más factores que originan un problema. Finalmente, en la quinta parte, se examina el camino que recorre el problema desde sus orígenes hasta la inclusión en la agenda pública, es decir, desde la manifestación de inconformidad, su emergencia como problema, la conversión en problema social y luego en problema público objeto de la acción gubernamental.

10 Bibliografía:

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Gobernabilidad y Territorio, Univ. Del Valle.

Problemática de la Vida Local. En la globalización, la vida local presenta tres problemas centrales: cesión del mercado a las empresas transnacionales, afectando la producción material de su existencia; inseguridad alimentaria que restringe la reproducción de las fuerzas locales; y, carencia de representación y participación en la vida pública local.

VALCARCE, Federico, Lorena (2005) La sociología de los problemas públicos Una perspectiva crítica para el estudio de las relaciones entre la sociedad y la política, Rev. Nómadas, Univ. Complutense de Madrid.

Hace más de treinta años, Roger Cobb y Charles Elder se plantearon una interrogación general en el marco de una serie de investigaciones particulares sobre movilizaciones sociales y conflictos entre grupos en los Estados Unidos: ¿De dónde vienen los problemas de política pública? Y respondieron: estos policy problems resultan de los conflictos “entre dos grupos o más sobre cuestiones formales o substantivas relativas a la distribución de posiciones y recursos” (Cobb y Elder, 1972: 82). KLIKSBERG Bernardo (2000) Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social INDES/BID., Caracas: Revista Venezolana de Gerencia.

El autor analiza y refuta un conjunto de afirmaciones falaces de extensa circulación sobre los problemas sociales de América Latina y que llevan a errores en las políticas adoptadas. El objetivo de este trabajo es llamar la atención sobre estas falacias para estimular la discusión amplia y abierta sobre las mismas, con vías a su superación.

No ayudan a superar la pobreza y la desigualdad y, por el contrario, con frecuencia, las refuerzan estructuralmente; visiones como: negar la gravedad de la pobreza, no considerar la irreversibilidad de los daños que causa, argumentar que el crecimiento económico solo solucionará los problemas, desconocer la trascendencia del peso regresivo de la desigualdad, desvalorizar la función de las políticas sociales, descalificar totalmente la acción del Estado, desestimar el rol de la sociedad civil y del capital social, bloquear la utilización de la participación comunitaria, eludir las discusiones éticas y presentar el modelo reduccionista que se propone con sus falacias implícitas, como la única alternativa posible. AGUILAR Villanueva, Luís T. (2003) Problemas públicos y agenda de gobierno,

México: Miguel Ángel Porrúa. BLUMER Herbert (1971) “Social problems as collective behavior”, Social problems,

Volumen 18, Número 3, 1971, pp. 298-306.

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YEPES, Palacio, Alberto (1998) Cinco Años de Retrocesos Continuos. Banco

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11 Glosario: Problemática Pública. La expresión “problemática pública” más que una reflexión sobre obstáculos epistemológicos convoca a identificar, plantear y describir problemas reales, ligados a la relación, temporal y espacial, público-privado, que asume características particulares en los distintos sectores y territorios en las escalas global, nacional, regional y local en las perspectivas económica, política y social. Temática Pública: es un proceso de conceptualización que conduce a identificar,

plantear y definir conceptos o categorías ligados al análisis público-privado en un contexto teórico general y en perspectiva económica, política y social. Transversalidad de lo público: "Es la organización (reorganización), mejora, desarrollo y evaluación de los procesos políticos, de modo que una perspectiva de equilibrio entre lo público-privado este incorporada en las políticas, instancias, niveles y etapas, por los actores normalmente involucrados en la adopción de medidas de política". Intersectorialidad de lo público: Es entendida, de un lado, como coordinación y

colaboración en programas públicos sectoriales, nacionales, regionales y locales destinados a solucionar problemas del desarrollo y, de otro, como cooperación y solidaridad internacional alrededor de programas globales, también sectoriales, que buscan resolver problemas públicos que afectan a distintos estados. Gestión de problemas públicos: A diferencia de la administración tradicional, ligada a la

producción nacional, la nueva gestión pública, sistémica, abierta y de cara al mercado, se ocupa de las alternativas de solución de problemas públicos en relación con el carácter de los flujos económicos, sociales y políticos globales, nacionales, regionales y locales.