problematyka stosowania przez wielkà brytani´ i irlandi ...file/… · problematyka stosowania...

Micha∏ Martela

Problematyka stosowaniaprzez Wielkà Brytani´i Irlandi´ postanowieƒ

Tytu∏u IV TWE

Materia∏y Robocze 1 / 07

Micha∏ Martela

Problematyka stosowaniaprzez Wielkà Brytani´ i Irlandi´ postanowieƒ

Tytu∏u IV TWE

© Centrum Europejskie – Natolin

Warszawa 2007

Materia∏y Robocze 1 (11) /07

Centrum Europejskie – Natolin • Forum WSiSW

2

Micha∏ MartelaMagister stosunków mi´dzynarodowych, doktorant w Ka-tedrze Prawa Europejskiego na Wydziale Prawa i Admini-stracji Uniwersytetu ¸ódzkiego. Administrator w DyrekcjiGeneralnej do spraw Polityk Wewn´trznych ParlamentuEuropejskiego. (email: [email protected])

Niniejsze opracowanie zawiera wy∏àcznie prywatne poglàdy i opinieAutora i nie mo˝e byç w ˝adnym razie uto˝samiane ze stanowiskieminstytucji, dla której Autor pracuje.

Problematyka stosowania przez Wielkà Brytani´ i irlandi´ postanowieƒ Tytu∏u IV TWE

3

Spis treÊci

1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

2. Wprowadzenie Tytu∏u IV do TWE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

2.1. Geneza stanowiska brytyjskiego i irlandzkiego wobecTytu∏u IV TWE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

2.2. Traktat z Amsterdamu – kompromis za okreÊlonà cen´ . . . . . . . . . 13

3. Zasady udzia∏u Wielkiej Brytanii i Irlandii w Tytule IV TWE . . . . . . . . . . . 18

3.1. Protokó∏ Schengen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

3.2. Protokó∏ do artyku∏u 14 TWE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

3.3. Protokó∏ do Tytu∏u IV TWE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

4. Praktyka uczestnictwa Wielkiej Brytanii i Irlandii w realizacjipostanowieƒ Tytu∏u IV TWE i jej konsekwencje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

4.1. W∏àczenie w stosowanie cz´Êci postanowieƒ opartychna Tytule IV TWE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

4.2. W∏àczenie Wielkiej Brytanii i Irlandii w stosowanie Êrodkówtworzonych w oparciu o Tytu∏ IV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

4.3. Aspekty instytucjonalne wy∏àczeƒ brytyjskich i irlandzkich . . . . . . 39

5. Zakoƒczenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41


5

1. Uwagi ogólne

Tytu∏ IV Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà (TWE)1

„Wizy, azyl, imigracja i inne polityki zwiàzane ze swobodnym prze-p∏ywem osób” stanowi podstaw´ dla bardzo szczególnego obszaruprawa europejskiego, którego tworzenie, interpretacja i stosowa-nie nastr´cza wiele trudnoÊci. Jednà z przyczyn takiej sytuacji sàszczególne formy uczestnictwa niektórych paƒstw w tworzeniui stosowaniu przepisów prawa wtórnego, znajdujàcych podstaw´prawnà w tym Tytule. Dotyczy to z jednej strony paƒstw nieuczest-niczàcych lub uczestniczàcych w ograniczony sposób w przepisachtego obszaru regulacji, to znaczy Zjednoczonego Królestwa Wiel-kiej Brytanii i Irlandii Pó∏nocnej oraz Republiki Irlandii, a tak˝eKrólestwa Danii2, z drugiej zaÊ paƒstw uczestniczàcych (w ograni-czony sposób) w tworzeniu i stosowaniu przepisów z tej dziedziny,nieb´dàcych jednoczeÊnie cz∏onkami Unii Europejskiej. Sytuacjataka jest udzia∏em Królestwa Norwegii3 i Republiki Islandii4,

1 Wszystkie odwo∏ania do TWE odnoszà si´ do wersji skonsolidowanej, opublikowa-nej w Dz. U. WE C 325 z 24 grudnia 2002 r.

2 Zob. Protokó∏ w sprawie stanowiska Danii, do∏àczony do TWE i TUE Traktatemz Amsterdamu, Dz. U. WE C 340 z 10 listopada. 1997 r.

3 Zob. Decyzja Rady 1999/437/WE z 17.05.1999 r. Dz. U. WE L 176 z 10 lipca 1999r., s. 31 oraz decyzja Rady 1999/439/WE z 17.05.1999 r. Dz. U. WE L 176 z 10 lip-ca 1999 r., s. 35.

4 Ibidem


6

a w ostatnim czasie w analogicznej sytuacji znalaz∏a si´ równie˝Konfederacja Szwajcarska5.

W niniejszym opracowaniu zajmuj´ si´ sytuacjà dwóch pierwszychz przytoczonej powy˝ej listy paƒstw. Paƒstwa te sà potraktowane∏àcznie, poniewa˝ zasady ich uczestnictwa, czy raczej nieuczestni-czenia, w stosowaniu przepisów opartych na Tytule IV TWE sàbardzo zbli˝one, nawet je˝eli zosta∏y one po cz´Êci uregulowaneosobnymi aktami. Równie˝ przyczyny takiej a nie innej pozycjitych paƒstw sà ze sobà ÊciÊle powiàzane. Poni˝szy tekst analizujenajpierw przyczyny istniejàcej sytuacji, nast´pnie omawia przepisyregulujàce zasady udzia∏u tych paƒstw w przedmiotowym obszarzeprawa wspólnotowego i praktyk´ ich stosowania. Na koƒcu rozwa-˝ane sà konsekwencje opisywanej sytuacji zarówno dla obu bezpo-Êrednio zainteresowanych paƒstw, jak te˝ dla Unii Europejskiejjako ca∏oÊci.

Poruszana tematyka nie zyska∏a dotychczas wi´kszego zaintereso-wania w polskiej literaturze prawniczej. Mo˝na wrćz stwierdziç,˝e w∏aÊciwie jedynie fachowa literatura angloj´zyczna poÊwića te-mu zagadnieniu nieco wićej miejsca. Równie˝ w tym przypadku sàto jednak przewa˝nie dygresje lub uzupe∏nienia do g∏ównej tema-tyki badaƒ. Jedynie kilka opracowaƒ analizuje t´ spraw´ w sposóbbardziej szczegó∏owy. Dlatego te˝ w moich badaniach opar∏em si´g∏ównie na literaturze angloj´zycznej, cz´sto pozornie niezwiàza-nej bezpoÊrednio z zakresem niniejszej publikacji. W takich bo-wiem êród∏ach wielokrotnie udawa∏o mi si´ znaleêç bardzo intere-sujàce odniesienia, wnoszàce wiele do badanej tematyki. Podobnieniektóre polskie pozycje, z pozoru doÊç odleg∏e od sedna moichrozwa˝aƒ, zawiera∏y interesujàce opisy oraz komentarze, któremo˝na doskonale odnieÊç do analizowanych sytuacji. Koniecz-na okaza∏a si´ te˝ analiza przepisów prawa, nie tylko traktatowego,ale równie˝ prawa wtórnego i dokumentów roboczych Rady UE,a tak˝e pism procesowych z post´powaƒ przed Trybuna∏em Spra-

5 Zob. Umowa mi´dzy Unià Europejskà, Wspólnotà Europejskà i KonfederacjàSzwajcarskà dotyczàca w∏àczenia tego paƒstwa we wprowadzanie w ˝ycie, stosowa-nie i rozwój dorobku Schengen, dokument Rady nr 13054/04.


7

wiedliwoÊci Wspólnot Europejskich, w których mo˝na znaleêç wy-k∏adni´ wielu istotnych przepisów.

Nie dziwi fakt, ˝e opisywana tematyka budzi najwi´ksze zaintereso-wanie w paƒstwach, które sà przedmiotem analizowanych przepi-sów. Wydaje si´ jednak, ˝e kwestiom tym nale˝a∏oby poÊwi´ciç nie-co wi´cej uwagi równie˝ w pozosta∏ych paƒstwach, poniewa˝ konse-kwencje istniejàcego stanu rzeczy odczuwajà wszystkie paƒstwa,a w szczególnoÊci te, które widzà siebie w roli podmiotów w proce-sie tworzenia prawa europejskiego w jednej z najszybciej rozwijajà-cych si´ jego dziedzin.


8

2. Wprowadzenie Tytu∏u IV do TWE

Tytu∏ IV, a w∏aÊciwie obszar jego regulacji, jest jednym z „najm∏od-szych” fragmentów Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europej-skà. Samo poj´cie „obszaru bez granic wewn´trznych, w którym za-pewniony jest swobodny przep∏yw (…) osób” pojawia si´ po razpierwszy w prawie europejskim w roku 1986, w Jednolitym AkcieEuropejskim (JAE)6. Wprowadzony przez JAE do TWE art. 8a do-puszcza∏ dwie interpretacje co do zakresu podmiotowego. WielkaBrytania i Irlandia stosowa∏y interpretacj´ zaw´˝ajàcà twierdzàc,˝e odnosi si´ on jedynie do obywateli paƒstw cz∏onkowskichWspólnot Europejskich, podczas gdy paƒstwa kontynentalne pre-ferowa∏y interpretacj´ rozszerzajàcà, rozciàgajàcà jego zakres rów-nie˝ na cudzoziemców7, przebywajàcych legalnie na terytoriumpaƒstw cz∏onkowskich8.

Konsekwencjà takich rozbie˝noÊci, jak równie˝ oporu niektórychpaƒstw cz∏onkowskich wobec pog∏´biania wspó∏pracy w obszarze

6 Zob. Dz. U. WE L 169 z 29 czerwca 1978 r.7 Cudzoziemcem jest ka˝da osoba nieb´dàca obywatelem paƒstwa cz∏onkowskiego

WE. Definicja taka wynika z art. 1 Konwencji Wykonawczej do Uk∏adu z Schengen.8 S. Peers, EU Justice and Home Affairs Law, Oxford 2000, s. 64.


9

wymiaru sprawiedliwoÊci i spraw wewn´trznych (WSiSW), by∏aniemo˝noÊç rozwijania tej wspó∏pracy z udzia∏em wszystkichpaƒstw cz∏onkowskich9. Wprawdzie Traktat z Maastricht (TM)w Tytule VI Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) wprowadzi∏do obszaru wspólnego zainteresowania paƒstw cz∏onkowskich za-sady przekraczania granic zewn´trznych i sprawowania nad nimikontroli, polityk´ azylowà oraz imigracyjnà i w sprawie cudzo-ziemców, jak te˝ zwalczania nielegalnej imigracji, jednak˝e zapi-sanie tych zagadnieƒ w traktacie nie oznacza∏o rzeczywistych dzia-∏aƒ zmierzajàcych do ich realizacji. Pami´taç nale˝y równie˝, i˝dwa lata wczeÊniej podpisano Konwencj´ wykonawczà do Uk∏aduz Schengen10 (KWS), która w praktyce zmaterializowa∏a te za∏o˝e-nia wolnoÊci wspólnotowych, jednak˝e poza ramami instytucjonal-no-prawnymi Wspólnoty11.

Wspó∏praca paƒstw cz∏onkowskich w dziedzinie ochrony granic,polityki wizowej, azylowej i imigracyjnej na p∏aszczyênie wspólno-towej i w ramach instytucjonalno-prawnych Wspólnoty Europej-skiej datuje si´ od Traktatu z Amsterdamu (TA). Aby lepiej zrozu-mieç jej kszta∏t, a w szczególnoÊci pozycj´ prawnà Wielkiej Bryta-nii i Irlandii w tej wspó∏pracy, nale˝y spojrzeç szerzej na kontekstdecyzji tworzàcych stan faktyczny b´dàcy meritum naszego zainte-resowania. Jak wiadomo wiele przepisów traktatów konstytuujà-cych UE i WE jest konsekwencjà sytuacji politycznej i gry intere-sów w momencie zawierania kompromisów zmierzajàcych do ichreformy, ubranych jedynie w form´ prawnà. Podobnie by∏o w inte-resujàcym nas przypadku.

9 Por. K. Rokicka, „Wzmocniona wspó∏praca w wymiarze sprawiedliwoÊci i sprawachwewn´trznych UE”, [w:] F. Jasiƒski i K. Smoter (red.), Obszar wolnoÊci, bezpie-czeƒstwa i sprawiedliwoÊci Unii Europejskiej. Geneza, stan i perspektywy rozwoju,Warszawa 2005, s. 82.

10 Konwencja wykonawcza do Uk∏adu z Schengen z dnia 14.06.1985 r. pomi´dzy rzà-dami paƒstw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec i Repu-bliki Francuskiej dotyczàcego stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych grani-cach, podpisana dnia 19.061990 r., Dz. U. WE L 239 z 22 wrzeÊnia 2000 r., s. 19.

11 R. Rybicki, „Ochrona granic zewn´trznych w kontekÊcie wspó∏pracy Schengen”[w:] Obszar wolnoÊci…, s. 174 oraz A. Gruszczak, „Historia wspó∏pracy w dziedzi-nie wymiaru sprawiedliwoÊci i spraw wewn´trznych: od TREVI do Tampere” [w:]Obszar wolnoÊci…, s. 23.


10

2.1. Geneza stanowiska brytyjskiego i irlandzkiego wo-bec Tytu∏u IV TWE

Wielka Brytania, wraz z wyspà irlandzkà oraz tak zwanymi „przy-nale˝noÊciami Korony”12, w sk∏ad których wchodzà Wyspa Man ipo∏o˝one na Kanale wyspy Bailwicks of Guernsey i Jersey, tworzàWspólny Obszar Podró˝owania13. Istnienie tego obszaru nie jestwynikiem porozumieƒ mi´dzyrzàdowych, ale - co typowe dla an-glosaskiego systemu prawnego - efektem zasz∏oÊci historycznejoraz stosowanych praktyk. Po uzyskaniu przez Irlandi´ niepodle-g∏oÊci w poczàtkach minionego wieku nie wprowadzono prawne-go wymogu posiadania paszportu przy przekraczaniu granicy po-mi´dzy tym paƒstwem a Zjednoczonym Królestwem14. W zwiàzkuz tym, aby podró˝owaç po wyspach nale˝àcych do Wspólnego Ob-szaru Podró˝owania wystarczy prawo jazdy, legitymacja studenc-ka, a nawet bilet miesićzny, pod warunkiem ˝e zawierajà zdjćieposiadacza. Poniewa˝ istnienie tego obszaru nie ma ˝adnych pod-staw prawnych, strony mogà zmieniaç zasady jego funkcjonowa-nia aktami jednostronnymi, z czego zresztà obydwie strony korzy-sta∏y. Na przyk∏ad Wielka Brytania z inicjatywy Izby Gmin zdefi-niowa∏a w roku 1952 pewne Êrodki towarzyszàce ruchowi osobo-wemu pomi´dzy tymi paƒstwami15, zaÊ Irlandia wprowadzi∏a w1997 roku wspomniany powy˝ej wymóg posiadania dokumentu zezdjćiem.

Co ciekawe, pierwszym dokumentem prawnym, który explicite stwier-dza istnienie Wspólnego Obszaru Podró˝owania, jest Traktat Am-sterdamski, a dok∏adnie Art. 2 Protoko∏u w sprawie stosowania nie-

12 Ang. Crown Dependencies13 Ang. Common Travel Area14 Seventh Report of the Select Committee of the United Kingdom Parliament on

European Communities, Schengen and the United Kingdom’s Border Controls,http://www.publications.parliament.uk/pa/ld199899/ldselect/ldeucom/37/3703.htm.

15 E. Meehan, „Freedom of Movement: the Common Travel Area between Irelandand Britain and the Treaty of Amsterdam”, [w:] S. Ghatak, A. Showstack (red.),Migration and Mobility. The European Context, Houndmills 2001, s. 124.


11

których aspektów art. 7a TWE (obecnie Art. 14 TWE) do Zjedno-czonego Królestwa i Irlandii16.

W tym miejscu nale˝y wymieniç dwie bardzo istotne cechy odró˝nia-jàce Wspólny Obszar Podró˝owania od obszaru Schengen. Po pierw-sze, swoboda podró˝owania dotyczy jedynie obywateli Wielkiej Bry-tanii i Irlandii. Obywatele innych paƒstw, wliczajàc w to pozosta∏epaƒstwa cz∏onkowskie Unii Europejskiej, muszà posiadaç wa˝nypaszport lub dowód to˝samoÊci. Obydwa paƒstwa posiadajà równie˝osobnà polityk´ wizowà, zaÊ wiza wydana przez jedno z nich nie jestwa˝na na terytorium drugiego17.

Drugim elementem o szczególnym znaczeniu jest fakt, ˝e jedynymdokumentem to˝samoÊci wydawanym obywatelom przez obydwa rzà-dy jest paszport. Innymi s∏owy, obywatele Zjednoczonego Królestwaoraz Irlandii, w odró˝nieniu od paƒstw Europy kontynentalnej, nieposiadajà obligatoryjnie wydawanych dowodów to˝samoÊci. Ponie-wa˝ paszport jako dokument podró˝y ze swej natury nie jest wydawa-ny obligatoryjnie, wymóg posiadania paszportu ograniczy∏by swobo-d´ podró˝owania obywateli tych paƒstw po Wyspach Brytyjskich. Naosobach zamieszkujàcych na terytorium Wielkiej Brytanii nie cià˝yrównie˝ obowiàzek meldunkowy, co uniemo˝liwia monitorowaniemiejsca pobytu poszczególnych osób18. Mo˝na oczywiÊcie dyskuto-waç, czy system ten nie jest anachroniczny i czy rezygnacja z niego nieprzynios∏aby Brytyjczykom wielu korzyÊci, niemniej spo∏eczeƒstwobrytyjskie jest tak mocno przywiàzane do swych tradycyjnych, si´ga-jàcych poczàtków paƒstwowoÊci, swobód, ˝e jakiekolwiek próbygwa∏townych zmian skazane sà na pora˝k´19.

16 „Zjednoczone Królestwo i Irlandia mogà nadal uzgadniaç mi´dzy sobà kwestie do-tyczàce przep∏ywu osób mi´dzy ich terytoriami („wspólna strefa podró˝owania”),w pe∏ni szanujàc prawa osób okreÊlonych w artykule 1 pierwszy akapit litera a) ni-niejszego Protoko∏u.”

17 Seventh Report..., op. cit.18 P. Mac Einri, „The implications for Ireland and the UK arising from the develop-

ment of recent EU policy on migration”, [w:] Migration Policy in Ireland, Cork 2002.19 W ostatnim czasie, równie˝ w zwiàzku z rosnàcym zagro˝eniem terrorystycznym,

czego szczególnym dowodem by∏y zamachy terrorystyczne w lipcu 2005 roku w Lon-dynie, rozpocz´to w parlamencie brytyjskim dyskusj´ nad mo˝liwoÊcià wprowadze-nia obligatoryjnych dowodów to˝samoÊci dla obywateli Zjednoczonego Królestwa.


12

Wobec pewnych praktycznych niedostatków kontroli nad osobamiprzebywajàcymi na terytorium brytyjskim, w opinii Rzàdu Zjedno-czonego Królestwa podtrzymywanie kontroli granicznych jest naj-skuteczniejszym sposobem zapobiegania nielegalnej imigracji izwalczania mi´dzynarodowej przest´pczoÊci zorganizowanej. Po-niewa˝ po∏o˝enie geograficzne determinuje przebieg szlaków tran-zytowych z wyspy i na wysp´ przez lotniska, porty oraz tunel podKana∏em La Manche, rzàd brytyjski jest przekonany o wysokiejefektywnoÊci kontroli tych˝e granic, w szczególnoÊci w porównaniuz paƒstwami Europy kontynentalnej, które sà zmuszone do ochro-ny d∏ugich granic làdowych. Dla uzasadnienia swych poglàdów,rzàd brytyjski opublikowa∏ tzw. Bia∏à Ksi´g´ w sprawie nowocze-snego podejÊcia do imigracji i azylu20, w której mo˝emy przeczytaç,˝e zachowanie w∏asnej polityki migracyjnej oraz ochrony granic za-pewni Wielkiej Brytanii mo˝liwoÊç utrzymania swojej wysokiej po-zycji mi´dzynarodowej21.

Irlandia, przedk∏adajàca podejÊcie pragmatyczne ponad przywià-zanie do subiektywnych poglàdów na temat pewnych kwestii poli-tycznych, stwierdza∏a jednoznacznie, ˝e ze wzgl´du na swoje istot-ne interesy jest zmuszona utrzymaç Wspólny Obszar Podró˝owa-nia z Wielkà Brytanià. Rezygnacja z niego i przyj´cie europejskichprzepisów w zakresie ochrony granic, imigracji i azylu oznacza∏ybyprzeci´cie wyspy irlandzkiej w poprzek zewn´trznà granicà UniiEuropejskiej22. Sytuacja taka by∏aby bardzo niekorzystna, zarównoze wzgl´du na wysoki poziom integracji spo∏eczeƒstw Republiki Ir-landii i brytyjskiej Irlandii Pó∏nocnej, jak te˝ ze wzgl´dów ekono-miczno-politycznych23.

20 Fairer, Faster and Firmer – A Modern Approach to Immigration and Asylum,London 1998.

21 W domyÊle chodzi o utrzymanie domniemanej pozycji mocarstwa Êwiatowego,a nie ograniczanie si´ jedynie do mocarstwowoÊci regionalnej.

22 Granica pomi´dzy Wielkà Brytanià a innymi paƒstwami Unii Europejskiej (z wy-jàtkiem Irlandii) jest granicà zewn´trznà, ze wszystkimi tego prawnymi konsekwen-cjami, co wynika z definicji zawartych w art. 1 Konwencji wykonawczej do Uk∏aduz Schengen.

23 Szerzej na ten temat: P. Mac Einri, op. cit.


13

2.2. Traktat z Amsterdamu – kompromis za okreÊlonà cen´

O ile wspó∏praca z Schengen obejmowa∏a poczàtkowo jedynie pi´çpaƒstw24, o tyle w chwili podpisywania Traktatu z Amsterdamu stro-nami porozumieƒ Schengen by∏y ju˝ wszystkie ówczesne paƒstwacz∏onkowskie UE z wyjàtkiem Wielkiej Brytanii i Irlandii. Wspó∏pra-ca mi´dzy sygnatariuszami porozumieƒ z Schengen mia∏a charaktermi´dzyrzàdowy, co oznacza∏o wspó∏prac´ pomi´dzy suwerennymipaƒstwami bez cedowania uprawnieƒ na rzecz organizacji mi´dzyna-rodowej. Pomimo tego Konferencja Mi´dzyrzàdowa, zapoczàtkowa-na w roku 1996, rozpocz´∏a dyskusj´ na temat mo˝liwoÊci w∏àczeniadorobku prawnego Schengen w ramy Unii Europejskiej, w szczegól-noÊci ze wzgl´du na podobieƒstwo kwestii regulowanych postanowie-niami Schengen z postanowieniami Tytu∏u VI TUE, dotyczàcymi IIIfilaru UE w jego ówczesnym kszta∏cie. Dyskusja na forum Konferen-cji Mi´dzyrzàdowej rozwin´∏a si´ jednak, w szczególnoÊci za sprawàinicjatyw pochodzàcych z paƒstw Beneluksu, w kierunku uwspólnoto-wienia obszarów dotyczàcych swobodnego przep∏ywu osób25.

Dla Wielkiej Brytanii przekazanie Wspólnocie kompetencji w tychdziedzinach by∏o zdecydowanie posuni´ciem idàcym o co najmniej je-den krok za daleko. Pomimo tego obydwa paƒstwa nie odrzuci∏y tejinicjatywy a priori, lecz uczestniczy∏y w pracach nad odpowiednimiprzepisami traktatu. W trakcie negocjacji politycy brytyjscy prezento-wali postaw´ defensywnà, zamkni´tà, k∏adàc nacisk na aspekty proce-duralne. Zdecydowanie obstawali przy zachowaniu we wszystkichkwestiach zwiàzanych z wymiarem sprawiedliwoÊci i sprawami we-wn´trznymi (WSiSW) podejÊcia mi´dzyrzàdowego, opartego na jed-nomyÊlnoÊci. Podobnie negocjatorzy irlandzcy skupiali si´ bardziej na

24 Uk∏ad z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. mia∏ jedynie pi´ciu sygnatariuszy: Bel-gi´, Francj´, Holandi´, Luksemburg i RFN, Zob. Umowa pomi´dzy rzàdamipaƒstw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec i RepublikiFrancuskiej dotyczàca stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach,Dz. U. WE L 239 z 22 wrzeÊnia 2000 r., s. 13.

25 J. W. de Zwaan, M. Vrouenraets, „The Future of the Third Pillar”, [w:] T. Heu-kels, N. Blokker, M. Brus (red.), The European Union after Amsterdam, Leiden1998, s. 208.


14

przepisach proceduralnych, ni˝ materialnych26. Irlandia jednak˝epodkreÊla∏a jednostronnie, ˝e zamierza uczestniczyç w tworzeniu i stosowaniu przepisów opartych na Tytule IV TWE, je˝eli da si´ topogodziç z istnieniem Wspólnego Obszaru Podró˝owania27. W ostat-niej fazie negocjacji politycy brytyjscy, czujàcy na sobie wzrok irlandz-kich sàsiadów, ustàpili w wi´kszoÊci zagadnieƒ, obstajàc jedynie przy˝àdaniu jednomyÊlnoÊci w dziedzinie polityki imigracyjnej28. W konse-kwencji dosz∏o do sytuacji patowej: poza paƒstwami, które mog∏y i chcia∏y uczestniczyç we wspó∏pracy w dziedzinie swobodnego prze-p∏ywu osób na p∏aszczyênie wspólnotowej pojawi∏y si´ paƒstwa, które:

a) nie mog∏y, ani z istotnych wzgl´dów politycznych niechcia∏y uczestniczyç w tej wspó∏pracy, czyli Wielka Brytaniaorazb) nie mog∏y, choç chcia∏y w tej wspó∏pracy uczestniczyç,czyli Irlandia29.

Wreszcie celem zneutralizowania weta rzàdu brytyjskiego, a tym sa-mym przyspieszenia integracji politycznej oraz dla zapobie˝enia roz-wijaniu pozatraktatowych form wspó∏pracy pomi´dzy paƒstwamicz∏onkowskimi, na wzór Uk∏adu z Schengen, zdecydowano si´ na za-stosowanie elastycznoÊci, która mia∏a staç si´ Êrodkiem prawnymsankcjonujàcym zaistnia∏y stan rzeczy30.

Zgodnie z ogólnà definicjà elastycznoÊç ta polega na tym, ˝e niektó-re paƒstwa cz∏onkowskie majà mo˝liwoÊç ÊciÊlejszej integracji z wy-branymi paƒstwami cz∏onkowskimi31. Niektórzy autorzy definiujà to

26 M. den Boer, „A New Area of Freedom, Security and Justice: The Shaping of a Hy-brid Compromise”, [w:] F. Laursen (red.), The Amsterdam Treaty: National Prefe-rence Formation, Interstate Bargaining and Outcome, Odense 2002, s. 514–516.

27 J. Demmink, „Flexibility and Legitimacy in JHA after Amsterdam”, [w:] M. denBoer, A. Guggenbühl, S. Vanhoonacker (red.), Coping with Flexibility and Legitima-cy after Amsterdam, Maastricht 1998, s. 194.

28 S. George, „The Approach of the British Government to the 1996 IGC of the EU”,Journal of European Public Policy, 1996, 3 (1), s. 60–62.

29 Por. A. Stubb, Negotiating flexibility in the European Union. Amsterdam, Nice andBeyond, London 2002, s. 72.

30 R. Trzaskowski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w Unii Europej-skiej, Warszawa 2005, s. 169.

31 A. Ott, JednoÊç w ró˝norodnoÊci? Zró˝nicowanie prawa i polityki UE w rozszerzonejUnii Europejskiej, Warszawa 2004, s. 7.


15

pojćie jako strategi´ integracyjnà, dà˝àcà do pogodzenia heteroge-nicznoÊci w obr´bie UE i umo˝liwienia poszczególnym paƒstwomcz∏onkowskim realizacji ró˝nych polityk za pomocà zró˝nicowanychrozwiàzaƒ proceduralnych i instytucjonalnych32.

Wi´kszoÊç komentatorów polityki europejskiej na okreÊlenie ró˝nychform elastycznoÊci u˝ywa wylansowanych przez polityków i media po-j´ç takich jak: „Europa wielu pr´dkoÊci”, „zmienna geometria”, czywreszcie „Europa á la carte”. W∏aÊnie to ostatnie has∏o w pe∏ni odpo-wiada poglàdowi konserwatywnego premiera brytyjskiego Johna Ma-jora z poczàtków Konferencji Mi´dzyrzàdowej 1996, który twierdzi∏, ˝ecelem Brytyjczyków powinna byç luêno skonfederowana, a nie ÊciÊlezintegrowana Europa. Jego zdaniem najlepszà formà realizacji tegocelu by∏o stosowanie klauzul wy∏àczeniowych, nazywanych z angiel-skiego opt-out clause, tak aby umo˝liwiç poszczególnym paƒstwom nie-uczestniczenie w politykach niezgodnych z ich interesem narodowym33.

Otwarta pozostaje kwestia, czy wy∏àczenia stosowane w Tytule IVTWE powinny byç traktowane jako forma wzmocnionej wspó∏pracy34,skoro art. 1 Protoko∏u do Traktatu z Amsterdamu w∏àczajàcego do-robek Schengen w ramy Unii Europejskiej zawiera upowa˝nienie dlatrzynastu paƒstw cz∏onkowskich (tj. wszystkich ówczesnych, opróczWielkiej Brytanii i Irlandii) „do ustanowienia mi´dzy sobà wzmoc-nionej wspó∏pracy w dziedzinach obj´tych tymi uk∏adami [tj. Uk∏a-dem z Schengen i KWS] i postanowieniami z nimi zwiàzanymi (…)

32 Por. A. Stubb, „A Categorization of Different Integration”, Journal of CommonMarket Studies, 1996, 34, s. 283 oraz G. Glöckler, „Flexibility and closer coopera-tion”, [w:] G. Glöckler et al., Guide to EU Policies, 1998, s. 63.

33 R. Trzaskowski, op. cit., s. 138.34 Pojćie wzmocnionej wspó∏pracy funkcjonuje w j´zyku polskim w sposób jednolity

od Traktatu z Nicei. Terminem opisujàcym takà form´ wspó∏pracy z okresu TA mo-˝e byç równie˝ pojćie ÊciÊlejszej wspó∏pracy, zgodne z angielskà wersjà tekstu TA(closer cooperation). Wersja francuska tekstu TA zawiera termin wzmocnio-na wspólpraca (la coopération renforcée). Szerzej na ten temat: J. Barcz, „Charak-ter prawny i struktura Unii Europejskiej. Pojćie prawa Unii”, [w:] J. Barcz (red.),Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2003, s. 61. W tekÊcieniniejszego opracowania u˝ywany jest termin wzmocniona wspó∏praca, poniewa˝rozwa˝ania dotyczà sytuacji prawnej dorobku Schengen zarówno w okresie zarazpo wejÊciu w ˝ycie TA, jak równie˝ sytuacji bie˝àcej.

35 Dz. U. WE C 340 z 10 listopada 1997 r.


16

zwanymi dalej „dorobkiem Schengen”35. Wydaje si´, ˝e podejÊcie ta-kie jest niedopuszczalne z kilku powodów. Nie wnikajàc g∏´biej w za-sady zawierania wzmocnionej wspó∏pracy, aby nie oddalaç si´ od me-ritum niniejszego opracowania, nale˝y stwierdziç, ˝e porozumienia zSchengen nie spe∏ni∏yby wymogów klauzuli upowa˝niajàcej, która mazastosowanie w wi´kszym stopniu do pojedynczych aktów legislacyj-nych, ni˝ do ca∏ych obszarów polityki36. Ponadto, zgodnie z art. 43 ust.1 lit. i TUE, wzmocniona wspó∏praca nie mo˝e naruszaç postanowieƒwspomnianego Protoko∏u Schengen, przez co podkreÊlony jest szcze-gólny charakter samego acquis Schengen oraz zapewnienie poszano-wania szczególnych praw, zagwarantowanych poszczególnym paƒ-stwom, i to nie tylko Wielkiej Brytanii i Irlandii oraz Danii, ale tak˝eIslandii37, Norwegii38 i Szwajcarii39, jako uczestnikom wspó∏pracySchengen, nieb´dàcym cz∏onkami UE40.

Co najistotniejsze wreszcie, nie mo˝na postawiç znaku równoÊci po-mi´dzy wszystkimi aktami prawnymi, posiadajàcymi podstawy trakta-towe w Tytule IV TWE a dorobkiem prawnym Schengen. Poj´cia tezaz´biajà si´, ale ani dorobek Schengen jako ca∏oÊç nie mieÊci si´ wzakresie przedmiotowym Tytu∏u IV TWE (znaczàca jego cz´Êç posia-

36 C. Giering, „Die institutionellen Reformen von Nizza – Anforderungen, Ergebnis-se,. Konsequenzen”, [w:] W. Weidenfeld (red.), Nizza in der Analyse, Gütersloh2001, s. 131 oraz A. Ott, op. cit., s. 34.

37 Por. decyzja Rady z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie niektórych warunków stosowa-nia Uk∏adu zawartego przez Rad´ Unii Europejskiej i Republik´ Islandii oraz Kró-lestwo Norwegii dotyczàcego w∏àczenia tych dwóch paƒstw we wprowadzanie w ˝y-cie, stosowanie i rozwój dorobku Schengen (1999/437/WE), Dz. U. WE L 176 z 10lipca 1999 r., s. 31 oraz decyzja Rady z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie zawarciaUmowy z Republikà Islandii i Królestwem Norwegii dotyczàcej w∏àczenia tychdwóch paƒstw we wprowadzanie w ˝ycie, stosowanie i rozwój dorobku Schengen(1999/439/WE), Dz. U. WE L 176 z 10 lipca 1999 r., s. 35.

38 Ibid.39 Por. decyzja Rady 2004/849/WE z 25.10.2004 r., Dz. U. WE L 368 z 15 grudnia 2004

r., s. 26.40 K. Rokicka, op. cit., s. 90.41 Por. decyzja Rady z dnia 20.05.1999 r. okreÊlajàca, zgodnie ze stosownymi postano-

wieniami Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà i Traktatu o Unii Euro-pejskiej, podstaw´ prawnà dla ka˝dego z postanowieƒ lub decyzji stanowiàcych do-robek Schengen (1999/436/WE), Dz. U. WE L 176 z 10 lipca 1999 r., s. 17; decyzjata okreÊla, które cz´Êci dorobku prawnego Schengen znalaz∏y si´ w pierwszym,a które w trzecim filarze UE.


17

da podstawy prawne w Tytule VI TUE41), ani nie mo˝na powiedzieç,˝e ka˝dy akt prawa wtórnego, posiadajàcy podstaw´ prawnà w Tytu-le IV TWE, istniejàcy obecnie lub majàcy zostaç przyj´tym dopiero wprzysz∏oÊci b´dzie wchodzi∏ w sk∏ad acquis Schengen42. Skoro wi´c niemo˝na postawiç znaku równoÊci pomi´dzy dorobkiem prawnymSchengen a Tytu∏em IV TWE, wydaje si´ jasne, ˝e klauzule elastycz-noÊci wprowadzone w ramach przedmiotowego Tytu∏u powinny byçwi´c postrzegane raczej jako uwspólnotowienie á la carte, ni˝ jakoprzyk∏ad wzmocnionej wspó∏pracy43.

Patrzàc na Traktat z Amsterdamu nie da si´ uniknàç wra˝enia, ˝ew∏aÊciwie ka˝de paƒstwo dosta∏o w nim to, czego chcia∏o44. Postano-wienia w sprawie stosowania przez Wielkà Brytani´ oraz Irlandi´ po-stanowieƒ Tytu∏u IV TWE sà cz´sto uwa˝ane za dopuszczalne zewzgl´du na geograficznà i geopolitycznà sytuacj´ tych paƒstw. Nale-˝y je tak˝e postrzegaç jako cz´Êç szerszego kompromisu, dotyczàce-go równie˝ pewnych kwestii socjalnych i bud˝etowych45. Niewàtpliwieinkorporacja dorobku prawnego Schengen w ramy prawne Unii Eu-ropejskiej by∏a znaczàcym krokiem ku urzeczywistnieniu celów Unii,zarówno w Êwietle pog∏´biania integracji, jak te˝ z perspektywy zbli-˝ajàcego si´ rozszerzenia. Jednak˝e doprowadzi∏o to do sytuacji, wktórej specjalny status niektórych paƒstw cz∏onkowskich sta∏ si´ rze-czywistoÊcià, zarówno w sensie prawnym, jak i politycznym. Najwy-raêniej by∏a to cena, jakà pozosta∏e paƒstwa by∏y sk∏onne zap∏aciç46.

42 Sama kwestia okreÊlenia co jest, a co nie jest dorobkiem Schengen budzi wiele wàt-pliwoÊci. Jest to jednak kwestia zbyt z∏o˝ona, aby jà rozstrzygaç w tym miejscu.

43 G. Papagianni, „Free Movement of Persons in the Light of the New Title IV TEC:From Intergovernmentalism Towards a Community Policy”, Yearbook of EuropeanLaw, 2001–2002, 21, s. 112.

44 Por. M. Den Boer, „A New Area of Freedom…”, op. cit., s. 533.45 Szerzej na ten temat: J. Shaw, „Flexibility and Legitimacy in the Domain of the

Treaty Establishing the European Community”, [w:] Coping with Flexibility…, op.cit., s. 101.

46 J. Demmink, op. cit., s. 195.


18

3. Zasady udzia∏u WielkiejBrytanii i Irlandii w Tytule IV TWE

Szczególne warunki uczestnictwa, czy mo˝e raczej nieuczestniczenia,Wielkiej Brytanii i Irlandii w Tytule IV TWE zosta∏y okreÊlone wtrzech protoko∏ach do∏àczonych mocà Traktatu z Amsterdamu jed-noczeÊnie do Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà i doTraktatu o Unii Europejskiej47. Protoko∏ami tymi sà:

1. Protokó∏ w∏àczajàcy dorobek Schengen w ramy Unii Euro-pejskiej, zwany dalej Protoko∏em Schengen,

2. Protokó∏ w sprawie stosowania niektórych aspektów artyku-∏u 7a Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà doZjednoczonego Królestwa i Irlandii, nazywany dalej Proto-ko∏em do artyku∏u 1448,

3. Protokó∏ w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii, nazywany dalej, z uwagi na przedmiot regulacji,Protoko∏em do Tytu∏u IV.

47 Teksty wszystkich protoko∏ów w: Dz. U. WE C 340 z 10 listopada 1997 r.48 Zgodnie z numeracjà artyku∏ów wprowadzonà po Traktacie z Amsterdamu dawny

art. 7a nosi obecnie numer 14.


19

Skomplikowane wzajemne zale˝noÊci pomi´dzy przepisami poszcze-gólnych protoko∏ów, choç nie zawsze widoczne na pierwszy rzut oka,spowodowa∏y niezwykle z∏o˝onà sytuacj´ prawnà w Tytule IV TWE.Jest to efekt wzajemnego nak∏adania si´ obszarów regulacji tych pro-toko∏ów, niejasnoÊci niektórych przepisów, a w niektórych przypad-kach wr´cz konfliktów pomi´dzy poszczególnymi przepisami49. Mo˝ebyç to konsekwencjà braku prawniczego pragmatyzmu w procesietworzenia tych przepisów, który by∏ zdominowany przez politycznydyskurs, oparty o ideologiczne i emocjonalne argumenty50.

Aby wyjaÊniç pozycj´ prawnà Wielkiej Brytanii i Irlandii w Tytule IVTWE przeanalizujemy wybrane przepisy przywo∏anych protoko∏ów,w powy˝szej kolejnoÊci.

3.1. Protokó∏ Schengen

G∏ównym celem Protoko∏u Schengen jest umo˝liwienie transpozycjiistniejàcych uprzednio zobowiàzaƒ pomi´dzy paƒstwami–stronamiporozumieƒ z Schengen w ramy prawne Unii Europejskiej. Jak wspo-mniano powy˝ej, jednym z osiàgni´ç Traktatu z Amsterdamu by∏ouzyskanie ostatecznej zgody paƒstw cz∏onkowskich na likwidacj´ tejpozawspólnotowej struktury, z za∏o˝eniem wcielenia jej postanowieƒdotyczàcych swobodnego przep∏ywu osób pomi´dzy paƒstwami, ze-wn´trznego wymiaru migracji oraz Êrodków kompensacyjnych w sfe-rze bezpieczeƒstwa wewn´trznego w ramy prawa Unii i WspólnotyEuropejskiej. Nie jest celem niniejszego opracowania rozwa˝anietreÊci Protoko∏u jako takiego, a jedynie niektórych postanowieƒ, za-wartych specjalnie z myÊlà o Wielkiej Brytanii i Irlandii – jedynychdwóch ówczesnych paƒstw cz∏onkowskich UE, które nie by∏y strona-mi umów z Schengen i nie by∏y sk∏onne do nich przystàpiç.

49 A. G. Toth, „The Legal Effects of the Protocols Relating to the United King-dom, Ireland and Denmark”, [w:] The European Union after Amsterdam…, op.cit., s. 232.

50 M. Hedemann-Robinson, „The Area of Freedom, Security and Justice with Regardto the UK, Ireland and Denmark: The ‘Opt-in Opt-outs” under the Treaty of Am-sterdam”, [w:] D. O’Keeffe, P. Twomey (red.), Legal Issues of the Amsterdam Treaty,Oxford–Portland 1999, s. 291.


20

Tworzàc szczególnà form´ elastycznej integracji w Protokole stwier-dza si´, ˝e trzynaÊcie paƒstw cz∏onkowskich Unii Europejskiej, to jest– w chwili podpisania Traktatu z Amsterdamu - wszystkie z wyjàt-kiem Wielkiej Brytanii i Irlandii, jest upowa˝nionych do ustanowie-nia wzmocnionej wspó∏pracy w ramach prawnych i instytucjonalnychUnii Europejskiej51. Pomimo tego w akapicie piàtym preambu∏ystwierdza si´, ˝e „nale˝y przewidzieç dla tych Paƒstw Cz∏onkowskich[tj. Wielkiej Brytanii i Irlandii – przyp. aut.] mo˝liwoÊç przyj´cia ca-∏oÊci lub cz´Êci postanowieƒ tych uk∏adów [z Schengen – przyp.aut.]”. Nie oznacza to jednak bezwarunkowego i dowolnego uczest-nictwa tych paƒstw w dowolnych przepisach dorobku prawnego zSchengen52.

W tym miejscu niezb´dna jest dygresja wyjaÊniajàca, dlaczego treÊçProtoko∏u Schengen odgrywa istotnà rol´ w rozwa˝aniach na tematwarunków uczestnictwa Wielkiej Brytanii i Irlandii w Tytule IV TWE.Art. 2 Protoko∏u nada∏ moc wià˝àcà wszystkim przepisom dorobkuSchengen wobec trzynastu paƒstw cz∏onkowskich, o których by∏a mo-wa w art. 1, od dnia wejÊcia w ˝ycie Traktatu z Amsterdamu. Jedno-czeÊnie przewidziano zobowiàzanie dla Rady do okreÊlenia dla ka˝-dego przepisu wchodzàcego w sk∏ad dorobku z Schengen podstawyprawnej w Traktatach ustanawiajàcych Uni´ i Wspólnot´ Europej-skà53. Do czasu realizacji tego zobowiàzania ca∏oÊç dorobku Schen-gen traktowana by∏a jako nale˝àca do III filara UE54.

Rada wype∏ni∏a swoje zobowiàzanie, wydajàc dwa akty prawne: De-cyzj´ z dnia 20 maja 1999 r. dotyczàcà definicji dorobku Schengendo celów okreÊlenia, zgodnie ze stosownymi postanowieniami Trak-tatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà i Traktatu o Unii Euro-pejskiej, podstaw´ prawnà dla ka˝dego z przepisów lub decyzji sta-

51 Art. 1 Protoko∏u Schengen.52 M. Hedemann-Robinson, op. cit., s. 296.53 Art. 2.1, akapit 2: „Rada, stanowiàc jednomyÊlnie, okreÊla, zgodnie ze stosownymi

postanowieniami traktatów, podstaw´ prawnà dla ka˝dego z postanowieƒ lub de-cyzji stanowiàcych dorobek Schengen.”

54 Art. 2.1, akapit 4: „Dopóki nie zosta∏y podj´te powy˝sze Êrodki i bez uszczerbku dlaartyku∏u 5 ust´p 2, przepisy lub decyzje stanowiàce dorobek Schengen sà uznawa-ne za akty wydane na podstawie tytu∏u VI Traktatu o Unii Europejskiej.”


21

nowiàcych dorobek Schengen (1999/435/WE)55 oraz Decyzj´ z dnia20 maja 1999 r. okreÊlajàcà, zgodnie ze stosownymi postanowienia-mi Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà i Traktatu oUnii Europejskiej, podstaw´ prawnà dla ka˝dego z postanowieƒ lubdecyzji stanowiàcych dorobek Schengen (1999/436/WE)56. Druga zwymienionych decyzji ustala∏a podstawy traktatowe dla wi´kszoÊcipostanowieƒ dorobku prawnego Schengen57, okreÊlajàc znacznà ichcz´Êç jako oparte na Tytule IV TWE. Wynika stàd, ˝e akty prawneoparte na dorobku Schengen, zmieniajàce go, rozwijajàce go lubrozszerzajàce, przyjmowane po wejÊciu w ˝ycie Traktatu z Amsterda-mu, to jest po 1 maja 1999 r., mogà i w praktyce cz´sto majà podsta-w´ prawnà w Tytule IV TWE, wi´c, w konsekwencji, przy ich przyj-mowaniu i stosowaniu znajdujà zastosowanie ogólne zasady doty-czàce prawa opartego na TWE, w∏àczajàc uregulowania szczególnedotyczàce Tytu∏u IV TWE.

Wyjàtkowe znaczenie dla sytuacji Wielkiej Brytanii i Irlandii majàart. 4 i 5 Protoko∏u Schengen. OkreÊlajà one zasady i warunki w∏àcze-nia tych paƒstw w stosowanie obowiàzujàcych bàdê dopiero przyjmo-wanych przepisów stanowiàcych cz´Êç dorobku Schengen.

Art. 4 Protoko∏u Schengen podkreÊla, ˝e Wielka Brytania i Irlandia niesà zwiàzane dorobkiem Schengen, daje im jednak prawo wystàpienia „zwnioskiem o zastosowanie wobec nich wszystkich lub niektórych przepi-sów tego dorobku”. Innymi s∏owy gwarantuje si´ tym paƒstwom mo˝li-woÊç w∏àczenia (opt-in) w stosowanie cz´Êci lub ca∏oÊci dorobku Schen-gen. Prawo to jednak nie jest bezwarunkowe. Jest ono przedmiotem ry-gorystycznej procedury: wniosek Wielkiej Brytanii lub/i Irlandii musi zo-staç zaakceptowany w formie decyzji Rady, podj´tej jednomyÊlnie przezreprezentantów wszystkich paƒstw cz∏onkowskich, stosujàcych dorobekSchengen w ca∏oÊci oraz reprezentanta zainteresowanego paƒstwa58.

55 Dz. U. WE L 176 z 10 lipca 1999 r., s. 1.56 Dz. U. WE L 176 z 10 lipca 1999 r., s. 17.57 Nie zosta∏y okreÊlone podstawy traktatowe dla Tytu∏u III Konwencji Wykonawczej

do Uk∏adu z Schengen – System Informacyjny Schengen, z uwagi na mi´dzyfilaro-wy charakter tego systemu. W zwiàzku z tym, zgodnie z postanowieniami art. 2 Pro-toko∏u Schengen przepisy te i akty prawa na nich oparte lub je zmieniajàce i rozwi-jajàce traktowane by∏y i sà jako przynale˝àce formalnie do III filara.


22

Wymóg taki jest reminiscencjà mi´dzyrzàdowej natury poczàtkówwspó∏pracy w ramach porozumieƒ z Schengen, zanim zosta∏y one w∏à-czone w ramy instytucjonalne i prawne Unii Europejskiej. W tym okre-sie przyjćie ka˝dego nowego instrumentu prawnego wymaga∏o zgodywszystkich paƒstw uczestniczàcych, a w szczególnoÊci w∏àczenie nowegopaƒstwa w ramy tej multilateralnej wspó∏pracy wymaga∏o jednomyÊlnejakceptacji wszystkich paƒstw–stron porozumieƒ. W ten sposób chronio-ny jest tradycyjny charakter wspó∏pracy w ramach Schengen.

Omawiany wymóg jednomyÊlnoÊci jest równie˝ czynnikiem majàcymzagwarantowaç zachowanie spójnoÊci dorobku prawnego Schengen izapobiec wybieraniu przez Wielkà Brytani´ i Irlandi´ poszczegól-nych, wàskich dziedzin lub aktów prawnych, w których chcà oneuczestniczyç, pozostawiajàc na boku te, które sà dla nich mniej ko-rzystne. Z drugiej strony obawiano si´, ˝e pojedyncze paƒstwo b´dziemog∏o skutecznie blokowaç przez d∏ugi czas w∏àczenie tych dwóchpaƒstw we wspó∏prac´ opartà na dorobku Schengen z uwagi na par-tykularne interesy. Chodzi∏o w szczególnoÊci o Hiszpani´, która po-zostawa∏a w okresie prac nad Traktatem z Amsterdamu (i pozostajenadal) w sporze z Wielkà Brytanià w sprawie stosowania przepisówdotyczàcych bezpieczeƒstwa wewn´trznego, w szczególnoÊci uregulo-waƒ dotyczàcych kontroli granicznych i przepisów imigracyjnych naterytorium Gibraltaru i wobec jego mieszkaƒców. W efekcie w ostat-niej chwili przed podpisaniem Traktatu z Amsterdamu, w paêdzierni-ku 1997 roku, Konferencja Mi´dzyrzàdowa, wskutek silnych naci-sków rzàdów brytyjskiego i irlandzkiego, zdecydowa∏a o do∏àczeniudo Aktu Koƒcowego Deklaracji nr 4559 w sprawie artyku∏u 4 Protoko-

58 Taka wyk∏adnia przepisu okreÊlajàcego sk∏ad Rady, niezb´dny do podjćia przed-miotowej decyzji, odbiega nieco od literalnej wyk∏adni przepisów Protoko∏u, któ-ry stwierdza: „Rada rozstrzyga o takim wniosku, stanowiàc na zasadzie jedno-myÊlnoÊci swych cz∏onków wymienionych w artykule 1 i przedstawiciela rzàdupaƒstwa, którego ten wniosek dotyczy.” Ró˝nica ta jest konsekwencjà rozszerza-nia UE o nowe paƒstwa, które po rozpoczćiu stosowania ca∏oÊci dorobku Schen-gen, co nast´puje po spe∏nieniu okreÊlonych warunków (szerzej na ten temat w:M. Martela, „Ocena stosowania dorobku prawnego Schengen – ewaluacja Schen-gen”, Przeglàd Prawa Europejskiego, 2005, 1), nabywajà prawo do g∏osowaniaw sprawie rozpoczćia stosowania okreÊlonych przepisów dorobku Schengenw innych paƒstwach.

59 M. Hedemann-Robinson, op. cit., s. 297.


23

∏u w∏àczajàcego dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej60, wktórej zawarto zobowiàzanie wszystkich paƒstw cz∏onkowskich doumo˝liwienia Wielkiej Brytanii i Irlandii w∏àczenia w stosowanie do-robku Schengen, jeÊli tylko zwrócà si´ one do Rady z odpowiednimwnioskiem61.

Art. 5 Protoko∏u Schengen koncentruje si´ na Êrodkach prawnych,opartych na dorobku Schengen. Rozumieç to nale˝y jako akty praw-ne zwiàzane z dorobkiem Schengen, przyj´te po jego w∏àczeniu w ra-my prawne Unii Europejskiej, to jest po 1 maja 1999 r. Pierwsze zda-nie tego protoko∏u stanowi lex generalis, na podstawie którego Êrod-ki takie majà byç przyjmowane zgodnie z odpowiednimi przepisamitraktatów62. Drugi akapit ust´pu pierwszego stanowi jednak lex spe-cialis, okreÊlajàce mechanizm umo˝liwiajàcy Wielkiej Brytanii i Ir-landii nieuczestniczenie w takich Êrodkach prawnych. Mówi on, ˝e je-˝eli jedno lub obydwa paƒstwa nie notyfikowa∏y PrzewodniczàcemuRady na piÊmie, w rozsàdnym terminie, ˝e pragnà uczestniczyç w tychÊrodkach, przyjmuje si´, ˝e pozosta∏e paƒstwa cz∏onkowskie mogà goprzyjàç, z udzia∏em lub bez udzia∏u któregokolwiek z dwóch przed-miotowych paƒstw.

Kwestià spornà pozostaje, czy notyfikacja z zachowaniem rozsàdne-go terminu jest jedynym warunkiem niezb´dnym dla umo˝liwieniatym paƒstwom w∏àczenia w stosowanie danego Êrodka. Je˝eli tak jest,to pozosta∏e paƒstwa nie majà ˝adnego narz´dzia umo˝liwiajàcegozapobie˝enie swobodnemu wybieraniu przez Wielkà Brytani´ i Irlan-di´ dowolnych Êrodków prawnych, w których b´dà one uczestniczy∏y.Angielski termin okreÊlajàcy takie post´powanie jako „wybieraniewisienek”63 zdaje si´ bardzo dobrze oddawaç natur´ i efekt tego zja-

60 Tekst deklaracji w: Dz. U. WE C 340 z 10 listopada 1997 r.61 Deklaracja nr 45 w sprawie artyku∏u 4 Protoko∏u w∏àczajàcego dorobek Schengen

w ramy Unii Europejskiej, zdanie 2: „Zobowiàzujà si´ one [tj. paƒstwa cz∏onkowskie– przyp. aut.] równie˝ do uczynienia wszystkiego, by umo˝liwiç Irlandii i Zjednoczo-nemu Królestwu Wielkiej Brytanii i Irlandii Pó∏nocnej, je˝eli tego pragnà, stosowa-nie przepisów artyku∏u 4 wspomnianego protoko∏u, aby Rada mog∏a podejmowaçdecyzje okreÊlone w tym artykule z datà wejÊcia w ˝ycie tego protoko∏u oraz póêniej.”

62 Art. 5.1 „Propozycje i inicjatywy formu∏owane na podstawie dorobku Schengenpodlegajà stosownym postanowieniom traktatów.”

63 Ang. Cherry-picking


24

wiska. Sytuacja taka w katastrofalny sposób wp∏ywa∏aby na spójnoÊçi przejrzystoÊç praktyki stosowania prawa opartego na dorobkuSchengen.

Zdaniem Rady negatywne sformu∏owanie drugiego zdania art. 5 ust.164 wskazuje, ˝e z∏o˝enie wymaganej notyfikacji nie oznacza automa-tycznego dopuszczenia zainteresowanych paƒstw do udzia∏u w stoso-waniu danego Êrodka. Przepis ten jest skierowany raczej do pozosta-∏ych paƒstw cz∏onkowskich, gwarantujàc paƒstwom stosujàcym ca∏oÊçdorobku prawnego Schengen, ˝e ich dzia∏ania zmierzajàce do rozwo-ju tego˝ dorobku nie b´dà hamowane przez biernoÊç lub niech´ç po-zosta∏ej dwójki65.

Przeciwnego zdania jest Wielka Brytania, uwa˝ajàca notyfikacj´ zaca∏kowicie wystarczajàcà dla w∏àczenia w stosowanie danego Êrodka.Przytaczany jest tu argument, ˝e w odró˝nieniu od przepisów, o któ-rych mówi art. 4 Protoko∏u Schengen, przyj´tych drogà jednomyÊlne-go porozumienia stron Êrodki, o których mowa w art. 5 sà przyjmo-wane na ogólnych zasadach traktatowych, co oznacza, ˝e sà one z za-∏o˝enia obowiàzujàce dla ka˝dego paƒstwa cz∏onkowskiego, chyba ˝epostanowienia szczegó∏owe stanowià inaczej66. Dodatkowo WielkaBrytania przywo∏uje treÊç Deklaracji nr 4667 do Aktu KoƒcowegoTraktatu z Amsterdamu. Paƒstwa Cz∏onkowskie zobowiàza∏y si´ w niej „do uczynienia wszystkiego, aby mo˝liwe by∏o dzia∏anie wszyst-kich Paƒstw Cz∏onkowskich [a wi´c równie˝ Wielkiej Brytanii i Irlan-

64 „W zwiàzku z tym, je˝eli Irlandia lub Zjednoczone Królestwo albo oba te paƒstwanie notyfikowa∏y Przewodniczàcemu Rady na piÊmie, w rozsàdnym terminie, ˝epragnà uczestniczyç, przyjmuje si´, ˝e upowa˝nienie okreÊlone w artykule 5a Trak-tatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà lub artykule K. 12 Traktatu o UniiEuropejskiej jest przyznane Paƒstwom Cz∏onkowskim wymienionym w artykule 1oraz Irlandii lub Zjednoczonemu Królestwu, je˝eli którekolwiek z nich pragnieuczestniczyç w odpowiednich dziedzinach wspó∏pracy.”

65 Statement of Defence lodged by the Council of the European Union, pursuant toArticle 40 (1) of the Rules of Procedure of the Court of Justice, sprawa C-77/05,par. 20, 21.

66 Application submitted pursuant to Article 230 of the Treaty establishing the Euro-pean Community by the United Kingdom against the Council of the EuropeanUnion, sprawa C-77/05, par. 97, 98.

67 Deklaracja w sprawie artyku∏u 5 Protoko∏u w∏àczajàcego dorobek Schengen w ra-my Unii Europejskiej Dz. U. WE C 340, 10.11.1997.


25

dii – przyp. aut.] w dziedzinach obj´tych dorobkiem Schengen”. Wopinii brytyjskiej deklaracja ta zawiera domniemanà, udzielonà apriori zgod´ wszystkich paƒstw cz∏onkowskich na udzia∏ Wielkiej Bry-tanii i Irlandii we wszystkich Êrodkach, w stosunku do których z∏o˝àone wymaganà notyfikacj´.

W tej samej deklaracji czytamy jednak dalej, ˝e dotyczy to w szcze-gólnoÊci zakresu, w jakim obydwa paƒstwa stosujà dorobek Schengenna podstawie art. 4 Protoko∏u Schengen. Stàd z kolei Rada wyprowa-dza poglàd, i˝ art. 5 mo˝e byç stosowany jedynie do tych obszarówprawa materialnego opartego na dorobku Schengen, w których Wiel-ka Brytania i Irlandia uczestniczà na mocy i po spe∏nieniu wymogówprzewidzianych w art. 4. Je˝eli natomiast chcà one w∏àczyç si´ w sto-sowaniu nowo tworzonego Êrodka, to jest to dopuszczalne jedyniepoprzez rozpoczćie stosowania ca∏ego obszaru regulacji, do któregookreÊlony Êrodek nale˝y, na mocy procedury przewidzianej w art. 468.

Opisywany d∏ugotrwa∏y spór pomi´dzy Wielkà Brytanià a Radà, uzu-pe∏niony o kilka innych elementów natury proceduralnej, zaprowa-dzi∏ w roku 2005 obydwie strony przed ETS. Wićej uwagi tej sprawiepoÊwićono w dalszej cz´Êci niniejszej publikacji.

3.2. Protokó∏ do artyku∏u 14 TWE

Od czasu wprowadzenia przez Deklaracj´ Ogólnà do JednolitegoAktu Europejskiego artyku∏u 7a do Traktatu ustanawiajàcego Wspól-not´ Europejskà69, tworzàcego koncepcj´ obszaru bez granic we-wn´trznych, Wielka Brytania sta∏a na stanowisku, ˝e swobodny prze-p∏yw osób mo˝e dotyczyç jedynie obywateli Wspólnoty Europejskiej.Co wićej, podkreÊla∏a ona prawo paƒstw cz∏onkowskich do stosowa-nia wszelkich Êrodków, jakie uznajà za konieczne dla kontrolowaniaimigracji z paƒstw trzecich70. W ten sposób Wielka Brytania nie po-

68 Statement of Defence…, par 160. 69 Obecnie art. 14.70 L. Pallett, „The United Kingdom Position: Implementing the Schengen Protocol”,

[w:] C. Marinho (red.), Asylum, Immigration and Schengen Post-Amsterdam: a FirstAssessment, Maastricht 2001, s. 91.


26

dziela∏a interpretacji art. 14 proponowanej przez pozosta∏e paƒstwacz∏onkowskie.

Celem osiàgni´cia kompromisu, polegajàcego na usankcjonowaniuprawnego status quo, wprowadzono w Traktacie z Amsterdamu Pro-tokó∏ w sprawie niektórych aspektów stosowania art. 7a Traktatuustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà do Zjednoczonego Króle-stwa i Irlandii, który zosta∏ za∏àczony zarówno do TWE, jak i TUE.Protokó∏ s∏u˝y potwierdzeniu, ˝e przedmiotowy przepis TWE nieobejmuje likwidacji kontroli na granicach wewn´trznych pomi´dzytymi dwoma paƒstwami a pozosta∏ymi paƒstwami cz∏onkowskimi71.

Art. 1 i 2 Protoko∏u potwierdzajà, ˝e niezale˝nie od art. 14 TWE oby-dwa paƒstwa cz∏onkowskie zachowujà prawo do podtrzymywania iwykonywania kontroli granicznych osób zamierzajàcych wjechaç naich terytorium z terytorium innych paƒstw cz∏onkowskich, celemokreÊlenia, czy prawo danych osób do wjazdu na terytorium zaintere-sowanych paƒstw podlega przepisom prawa wspólnotowego, mi´dzy-narodowego czy krajowego.

Dodatkowo art. 2 przewiduje uprawnienie zainteresowanych paƒstwdo podtrzymywania bilateralnych uzgodnieƒ w sprawie przep∏ywuosób pomi´dzy ich terytoriami, w tym w szczególnoÊci WspólnegoObszaru Podró˝owania, bez uszczerbku72 dla praw jednostek, wynika-jàcych z przepisów prawa wspólnotowego. Ponadto, dopóki obowià-zujà takie porozumienia, postanowienia Protoko∏u stosujà si´ do Ir-landii na takich samych zasadach, jak do Zjednoczonego Królestwa73.Przepis ten jest wyraênym potwierdzeniem niewygodnego po∏o˝eniaIrlandii, która – o czym by∏a mowa wczeÊniej – nie b´dàc de facto za-interesowana wy∏àczeniem ze stosowania dorobku wspólnotowego w tym obszarze, jest zmuszona przez swojà sytuacj´ geopolitycznà doprzyjmowania stanowiska brytyjskiego jako w∏asnego.

NiedogodnoÊç sytuacji Wielkiej Brytanii wynika z art. 3 Protoko∏u,który stanowi, ˝e na zasadzie wzajemnoÊci, pozosta∏e paƒstwa

71 M. Hedemann-Robinson, op. cit. s. 292. 72 Ang. without prejudice.73 Por. A. G. Toth, op. cit., s. 233.


27

cz∏onkowskie sà uprawnione do utrzymywania analogicznych kon-troli w stosunku do osób zamierzajàcych wjechaç na ich terytoriumz obszaru Zjednoczonego Królestwa, a tak˝e obszarów, za którychpolityk´ zagranicznà Zjednoczone Królestwo jest odpowiedzialne74

lub z Irlandii. NiedogodnoÊç powy˝szej sytuacji z brytyjskiegopunktu widzenia ogniskuje si´ w szczególnoÊci na sytuacji osób po-dró˝ujàcych przez Gibraltar w stosunku do w∏adz hiszpaƒskich, od-powiedzialnych za polityk´ imigracyjnà oraz kontrole graniczne.Oznacza to w szczególnoÊci, ˝e mieszkaƒcy Gibraltaru sà poddawa-ni kontroli granicznej za ka˝dym razem, gdy chcà wjechaç na tery-torium Hiszpanii75.

Protokó∏ ten, choç formalnie dotyczàcy art. 14 TWE, odnosi swójefekt prawny w szczególnoÊci w Tytule IV TWE, który stanowipodstaw´ prawnà dla regulacji w obszarze przekraczania granicoraz poÊrednio w Tytule VI TUE76. Tworzy to przedziwnà sytuacj´prawnà, w której kwestie kontroli granicznej sà regulowane nazasadach zbli˝onych do wzmocnionej wspó∏pracy, jednak˝ewbrew tym zasadom paƒstwa w niej nieuczestniczàce zachowujàpe∏ne prawo udzia∏u w tworzeniu prawa opartego na przepisachart. 14 TWE, gdy˝ Protokó∏ nie przewiduje ˝adnych wy∏àczeƒ wtym zakresie77.

Co wi´cej, pomimo ˝e takie rozwiàzania pozostajà w jasnej sprzecz-noÊci z logikà wspólnego rynku, okreÊlonà w przedmiotowym art. 14TWE, oraz zasadà lojalnej wspó∏pracy przewidzianà w art. 10 TWE,Protokó∏, jako integralna cz´Êç tego samego Traktatu, musi byç trak-towany jako posiadajàcy taki sam status prawny, jak ka˝da inna jegocz´Êç. Co wi´cej, zgodnie z zasadà lex posteriori mo˝e on przewa˝açnad postanowieniami istniejàcymi wczeÊniej78, a jako lex specialis jeststosowany przed art. 14 TWE.

74 W ten sposób uprawnienie to jest rozciàgni´te na osoby przybywajàce z pozosta∏ychterytoriów wchodzàcych w sk∏ad Wspólnego Obszaru Podró˝owania (patrz wy˝ej).

75 M. Hedemann-Robinson, op. cit. s. 293.76 Z tej przyczyny Protokó∏ ten zosta∏ za∏àczony zarówno do TWE, jak i do TUE. 77 N. Bracke, „Flexibility, Justice Cooperation and the Treaty of Amsterdam”, [w:]

Asylum, Immigration…, s. 57.78 M. Hedemann-Robinson, op. cit. s. 294.


28

3.3. Protokó∏ do Tytu∏u IV TWE

Protokó∏ do Tytu∏u IV TWE reguluje zasady, na jakich Wielka Bryta-nia i Irlandia nie uczestniczà w stosowaniu Êrodków prawnych, posia-dajàcych podstawy w tym tytule, a tak˝e okreÊla warunki, na jakich tedwa paƒstwa mogà byç w∏àczone w ich tworzenie i stosowanie. Art. 1,2 i 5 stwierdzajà jasno, ˝e Zjednoczone Królestwo i Irlandia nieuczestniczà w przyjmowaniu Êrodków opartych na tym Tytule, nie sànimi zwiàzane, ani nie ponoszà skutków finansowych stosowaniaprzyj´tych Êrodków. Co wićej, nie sà one zwiàzane orzeczeniamiETS interpretujàcymi te Êrodki79.

Najbardziej problematycznymi przepisami Protoko∏u sà jednak art. 3 i4, okreÊlajàce zasady w∏àczenia (opt-in) obydwu paƒstw w stosowanieÊrodków opartych na Tytule IV. Art. 3 ust. 1 stwierdza, ˝e: „Zjednoczo-ne Królestwo lub Irlandia mogà pisemnie notyfikowaç Przewodniczà-cemu Rady, w terminie trzech miesićy od przedstawienia Radzie pro-pozycji lub inicjatywy w wykonaniu Tytu∏u IIIa [obecnie Tytu∏ IV –przyp. aut.] Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskà, swoje˝yczenie uczestniczenia w przyjćiu i stosowaniu zaproponowanegoÊrodka, na podstawie czego paƒstwo to uzyskuje do tego uprawnie-nie.” Wobec braku w tym artykule jakichkolwiek dalszych warunków,ograniczajàcych w∏àczenie tych paƒstw w przyjćie takiego Êrodka,wielu autorów uwa˝a, ˝e paƒstwa te zyska∏y na jego mocy prawo auto-matycznego w∏àczenia w jego stosowanie, uprzednio do jego przyjćiai mogà wykorzystywaç to prawo do uczestniczenia w Tytule IV na za-sadzie ad hoc, czy jak pisaliÊmy wczeÊniej „wybierania wisienek”, bezwymogu zgody czy akceptacji Rady80. W praktyce jednak tak nie jest.Art. 3 ust. 1 powinien byç czytany ∏àcznie z art. 7 tego samego Proto-ko∏u81, który niedwuznacznie ogranicza to uprawnienie82, stwierdzajàc,

79 Art. 2: „Zjednoczonego Królestwa lub Irlandii nie wià˝à ani nie majà do nich za-stosowania (…) orzeczenia Trybuna∏u SprawiedliwoÊci interpretujàce te postano-wienia lub Êrodki.”

80 Por: A. G. Toth, op. cit., s. 234.81 Art. 7: „Artyku∏y 3 i 4 nie naruszajà Protoko∏u w∏àczajàcego dorobek Schengen

w ramy Unii Europejskiej”.82 Statement of Defence…, op. cit, par. 38.


29

˝e Protokó∏ Schengen stanowi lex specialis wobec Protoko∏u do Tytu∏uIV83. Oznacza to, ˝e w razie niezgodnoÊci pomi´dzy przepisami tychdwóch Protoko∏ów84, dotyczàcymi w∏àczenia obydwu paƒstw w stoso-wanie przepisów opartych na Tytule IV, przepisy Protoko∏u Schengenmajà pierwszeƒstwo. Celem takiego rozwiàzania jest zapobie˝enie sy-tuacji, w której zainteresowane paƒstwa mog∏yby wykorzystywaç prze-pisy Protoko∏u do Tytu∏u IV TWE do uczestniczenia w stosowaniuÊrodków prawnych, w których nie chcà lub nie mogà uczestniczyç nawarunkach przewidzianych w art. 4 i 5 Protoko∏u Schengen, czyli mó-wiàc wprost zapobie˝enie mo˝liwoÊci omijania przepisów Protoko∏u,który w danej chwili wydaje si´ mniej korzystny. Innymi s∏owy, stoso-wanie mechanizmu jednostronnej deklaracji, przewidzianego w art. 3ust.1 Protoko∏u do Tytu∏u IV jest ograniczone do Êrodków opartych naTytule IV TWE, niestanowiàcych jednoczeÊnie Êrodków rozwijajàcychdorobek prawny Schengen85.

Poglàd ten nie jest jednak˝e podzielany przez administracj´ brytyj-skà, która twierdzi, ˝e jedynym celem art. 7 jest uniemo˝liwienie wy-korzystania mechanizmu z Protoko∏u do Tytu∏u IV TWE do w∏àcze-nia w stosowanie dorobku Schengen w takim kszta∏cie, w jakim zosta∏on w∏àczony w ramy acquis communautaire na mocy Protoko∏uSchengen86. Jakkolwiek trudno podzieliç ten poglàd, podwa˝ajàcysens art. 7 jako takiego, jest on jednym z pobocznych wàtków wspo-mnianego ju˝ wieloletniego sporu pomi´dzy Radà a Wielkà Brytanià.

Wracajàc do art. 3, zawiera on w ust´pie drugim „klauzul´ bezpie-czeƒstwa”, która ma zapewniç, ˝e dwaj „outsiderzy” nie b´dà nadu˝y-wali swojego prawa do w∏àczenia w prace nad Êrodkami opartymi naTytule IV dla blokowania ich przyj´cia87. Zgodnie z jego przepisami,je˝eli Zjednoczone Królestwo lub Irlandia notyfikowa∏y zgodnie z

83 N. Bracke, op. cit., s. 58.84 Jak wczeÊniej wykazaliÊmy, sytuacja taka ma cz´sto miejsce, wskutek nak∏adania

si´ na siebie dwóch zbiorów, mianowicie: przepisów rozwijajàcych lub opartychna dorobku Schengen oraz przepisów posiadajàcych podstawy prawne w TytuleIV TWE.

85 Statement of Defence…, op. cit., par 38 – 44.86 Por. Application submitted…, op. cit., par. 101.87 A. G. Toth, op. cit. s. 234.


30

procedurà art. 3 ust 1, czyli w terminie trzech miesićy, wol´ uczest-nictwa w przyjćiu danego Êrodka, jednak˝e nie udaje si´ przyjàç te-go Êrodka z ich udzia∏em w „rozsàdnym terminie”, to Êrodek ten mo-˝e zostaç przyj´ty bez udzia∏u tego paƒstwa, na zasadach przewidzia-nych w art. 2.

Zauwa˝yç nale˝y, ˝e Irlandia wyrazi∏a swojà wol´ uczestniczenia wewszystkich Êrodkach przyjmowanych na podstawie Tytu∏u IV, na ile tyl-ko jest to mo˝liwe i nie stoi w sprzecznoÊci z utrzymywaniem Wspólne-go Obszaru Podró˝owania. Wola taka zosta∏a wyra˝ona w formie jed-nostronnej deklaracji do Aktu Koƒcowego Traktatu z Amsterdamu88.

Wielka Brytania i Irlandia posiadajà równie˝ prawo w∏àczenia w sto-sowanie Êrodka opartego na Tytule IV ju˝ po jego przyjćiu. Zasadytakiego w∏àczenia reguluje art. 4, który stwierdza, ˝e mo˝e ono nastà-piç „w ka˝dym czasie”. Nie jest to ju˝ jednak proces automatyczny.Stosowana jest w tym przypadku mutatis mutandis procedura okre-Êlona w art. 11 TWE (dawniej art. 5a). Oznacza to, ˝e w∏àczenie da-nego paƒstwa w stosowanie okreÊlonego Êrodka wymaga pozytywnejdecyzji Komisji, która powinna zostaç wydana w terminie czterechmiesićy od notyfikacji takiego zamiaru.

Jakkolwiek pozycja Wielkiej Brytanii i Irlandii w Êwietle Protoko∏uwydaje si´ byç identyczna, to art. 8 wprowadza pomi´dzy tymi paƒ-stwami powa˝ne rozró˝nienie. Zgodnie z tym artyku∏em „Irlandiamo˝e na piÊmie notyfikowaç Przewodniczàcemu Rady swojà wol´ nie-podlegania ju˝ dalej postanowieniom niniejszego Protoko∏u. W tymprzypadku wobec Irlandii stosujà si´ zwyk∏e postanowienia traktato-

88 Deklaracja Irlandii w sprawie art. 3 Protoko∏u w sprawie Stanowiska Zjednoczo-nego Królestwa i Irlandii: „Irlandia deklaruje, ˝e ma zamiar wykonaç prawo, któ-re przyznaje jej artyku∏ 3 Protoko∏u w sprawie stanowiska Zjednoczonego Króle-stwa i Irlandii, uczestniczenia w przyjćiu Êrodków w wykonaniu Tytu∏u IIIa [obec-nie Tytu∏u IV – przyp. aut.] Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot´ Europejskàw maksymalnym zakresie zgodnym z utrzymaniem wspólnej strefy podró˝owaniaze Zjednoczonym Królestwem. Irlandia przypomina, ˝e jej uczestnictwo w Proto-kole w sprawie stosowania niektórych aspektów artyku∏u 7a Traktatu ustanawiajà-cego Wspólnot´ Europejskà pokazuje jej pragnienie utrzymania wspólnej strefypodró˝owania ze Zjednoczonym Królestwem w celu zapewnienia maksymalnejswobody przep∏ywu przy wyjeêdzie i przy wjeêdzie do Irlandii.” (Dz. U. WE C 340z 10 listopada 1997 r.).


31

we.” Jest to bardzo specyficzna klauzula gwarantujàca mo˝liwoÊç per-manentnego „wy∏àczenia z zakresu wy∏àczenia”89. Dla skorzystania zniej nie jest konieczna ˝adna decyzja ani akceptacja ze strony Rady.

Analogiczna mo˝liwoÊç nie jest przewidziana dla ZjednoczonegoKrólestwa. W konsekwencji, je˝eli Irlandia uzna, ˝e pe∏ne uczestnic-two w Tytule IV TWE jest dla niej bardziej atrakcyjnà perspektywà ni˝utrzymywanie Wspólnego Obszaru Podró˝owania z Wielkà Brytanià,mo˝e drogà jednostronnej deklaracji zrezygnowaç ze swojej specjalnejpozycji w Tytule IV TWE. Je˝eli Wielka Brytania dosz∏aby do podob-nego wniosku, jedynà drogà pozostawionà temu paƒstwu jest zmianatraktatów, zgodnie z procedurà przewidzianà w art. 48 TUE.

89 Ang. opting out of the opt-out.


32

4. Praktyka uczestnictwa Wiel-kiej Brytanii i Irlandii w reali-zacji postanowieƒ Tytu∏u IVTWE i jej konsekwencje

Zapewniwszy sobie w Traktacie z Amsterdamu, w opinii w∏asnegorzàdu i oczach w∏asnej opinii publicznej, dogodnà pozycj´ w TytuleIV TWE Wielka Brytania stan´∏a wobec dylematu w kwestii prakty-ki stosowania przepisów na tym tytule opartych. Dwa najprostszerozwiàzania, czyli ca∏kowite wy∏àczenie si´ z tej wspó∏pracy, jak rów-nie˝ ca∏kowite w nià w∏àczenie by∏y praktycznie wykluczone. Pozosta-wa∏y wi´c rozwiàzania poÊrednie. Pozornie najkorzystniejsza strate-gia „wybierania wisienek” doprowadzi∏aby do bardzo powa˝nychskutków nie tylko dla dorobku wspólnotowego w tym obszarze, któryutraci∏by resztki swojej spójnoÊci i skutecznoÊci, ale tak˝e dla samejWielkiej Brytanii. Taka forma uczestnictwa w tym obszarze prawamaterialnego stawa∏aby si´ z czasem coraz bardziej skomplikowanadla samej Wielkiej Brytanii, poprzez brak spójnoÊci pomi´dzy stoso-


33

wanymi przepisami, pozbawionymi niektórych uregulowaƒ przewi-dzianych w Êrodkach prawnych, których akurat paƒstwo to postano-wi∏o nie stosowaç90. Równie˝ potencjalne konsekwencje politycznedla rozwoju tej dziedziny wspó∏pracy, jak i pozycji ZjednoczonegoKrólestwa jako powa˝nego partnera, zniechći∏y to paƒstwo do na-zbyt otwartego uprawiania takiej polityki.

4.1. W∏àczenie w stosowanie cz´Êci postanowieƒ opar-tych na Tytule IV TWE

W opisanej powy˝ej sytuacji, aby uniknàç pozostawania w sytuacjica∏kowitego wy∏àczenia z przedmiotowego obszaru wspó∏pracy Wiel-ka Brytania podj´∏a, jeszcze przed wejÊciem w ˝ycie Traktatu z Am-sterdamu, a co za tym idzie protoko∏ów sankcjonujàcych pozycj´ bry-tyjskà, dzia∏ania majàce na celu cz´Êciowe w∏àczenie jej w t´ dziedzi-n´ polityki europejskiej.

Na posiedzeniu Rady do spraw WSiSW w dniu 12 marca 1999 r., awić na pó∏tora miesiàca przed wejÊciem w ˝ycie TA, brytyjski mini-ster spraw wewn´trznych91 przedstawi∏ deklaracj´, z której wynika∏o,˝e Wielka Brytania jest gotowa w∏àczyç si´ we wspó∏prac´ policyjnà isàdowà w sprawach karnych, opierajàcà si´ na przepisach dorobkuSchengen, w∏àczajàc w to System Informacyjny Schengen. Wyrazi∏ onrównie˝ zainteresowanie rozwojem wspó∏pracy w zakresie politykiazylowej i imigracyjnej, „na ile to nie narusza systemu kontroli opar-tego na kontrolach granicznych”92.

Kolejnym krokiem by∏ z∏o˝ony 26 maja 1999 r., a wić ju˝ po wejÊciuw ˝ycie TA, na rće prezydencji niemieckiej, formalny wniosek o w∏à-czenie Zjednoczonego Królestwa do stosowania cz´Êci przepisów do-robku Schengen93. We wniosku tym, powo∏ujàc si´ na art. 4 Protoko-∏u Schengen, Wielka Brytania wnosi∏a o objćie jej stosowaniem wy-

90 L. Pallett, op. cit., s. 92.91 Ang. Home Secretary. 92 L. Pallett, op. cit., za∏àcznik I.93 Dokument Rady 8562/99 SCHENGEN 56.


34

branych przepisów Konwencji Wykonawczej do Uk∏adu Schengenoraz innych Êrodków prawnych stanowiàcych dorobek Schengen w ta-kim kszta∏cie, w jakim zosta∏ on w∏àczony do acquis communautaire.Lista artyku∏ów KWS oraz innych Êrodków prawnych, których doty-czy∏ wniosek stanowi∏a za∏àcznik do dokumentu.

Brak w∏àczenia Wielkiej Brytanii w przepisy dotyczàce zniesieniakontroli na granicach wewn´trznych pozostawa∏ w sprzecznoÊç z g∏ównym celem, z myÊlà o którym tworzono dorobek Schengen. Sy-tuacja taka pozostawa∏a jednak w zgodzie z przepisami formalnymi,zawartymi w analizowanych wczeÊniej protoko∏ach94.

Po przedstawieniu opinii przez Komisj´ 20 czerwca 1999 r. dyskusje nadwnioskiem brytyjskim w Radzie przypad∏y na okres prezydencji fiƒskiejw drugim pó∏roczu 1999 r. W ich trakcie Wielka Brytania zosta∏a zmu-szona do wprowadzenia pewnych, niezbyt istotnych korekt swojegowniosku95. Bardziej skomplikowana okaza∏a si´ kwestia kompromisu z Hiszpanià w pewnych sprawach dotyczàcych wykonywania przez w∏a-dze tego paƒstwa okreÊlonych uprawnieƒ wobec mieszkaƒców i na tery-torium Gibraltaru. Kwestia tego kompromisu by∏a szczególnie istotna z uwagi na przewidziany w art. 4 Protoko∏u Schengen wymóg jednomyÊl-noÊci. Wielka Brytania rozpocz´∏a bilateralne rozmowy z rzàdem Hisz-panii jeszcze przed z∏o˝eniem do Rady wniosku o objćie cz´Êciowymstosowaniem dorobku Schengen96. Brak porozumienia opóênia∏ jednakprzyjćie decyzji Rady, której tekst by∏ ju˝ de facto wynegocjowany.

Wreszcie, po osiàgnićiu kompromisu z Hiszpanià97, Rada wyda∏a 29maja 2000 r. decyzj´ dotyczàcà wniosku Zjednoczonego Królestwa

94 L. Pallett, op. cit., s. 93.95 W odró˝nieniu do pierwotnego wniosku sk∏oniono Zjednoczone Królestwo do stosowa-

nia art. 26 i 27 KWS, dotyczàcych odpowiedzialnoÊci przewoêników za transport powrot-ny cudzoziemców, którym odmówiono wjazdu na terytorium Schengen oraz odpowie-dzialnoÊci za udzia∏ lub pomoc w przemycie osób na terytorium Schengen. JednoczeÊnieWielka Brytania zosta∏a zmuszona do rezygnacji z udzia∏u w stosowaniu art. 41 KWS.

96 L. Pallett, op. cit., s. 93.97 Do warunków kompromisu nale˝a∏y takie elementy jak wprowadzenie dla miesz-

kaƒców Gibraltaru dokumentów to˝samoÊci, dopuszczajàcych podró˝owaniena ich podstawie po terytorium UE, wzmocnienie wspó∏pracy s∏u˝b policyjnych Gi-braltaru i Hiszpanii na bazie porozumieƒ dwustronnych oraz w∏àczenie Gibraltaruw stosowanie tych samych przepisów dorobku Schengen jak Wielka Brytania,za wyjàtkiem obserwacji transgranicznej i SIS, por L. Pallett, op. cit., s. 94.


35

Wielkiej Brytanii i Irlandii Pó∏nocnej o zastosowaniu wobec niegoniektórych przepisów dorobku Schengen98. W preambule tej decyzjimo˝emy przeczytaç, ˝e jakkolwiek jej treÊç jest dla Wielkiej Brytaniipozytywna, to zdaniem Rady „dorobek Schengen zosta∏ pomyÊlany ifunkcjonuje jako spójna ca∏oÊç, która ma byç przyj´ta i stosowanaprzez wszystkie paƒstwa popierajàce zasad´ zniesienia kontroli osóbna ich wspólnych granicach”99. Ponadto „zdaniem Rady cz´Êcioweuczestnictwo Zjednoczonego Królestwa w dorobku Schengen musiwiàzaç si´ z respektowaniem spójnoÊci spraw stanowiàcych ca∏oÊç te-go dorobku”100.

Z przytoczonych fragmentów widaç wyraênie, ˝e Rada doÊç sceptycz-nie traktuje pozycj´ Wielkiej Brytanii. NieufnoÊç co do konsekwencjipolityki brytyjskiej widoczna jest równie˝ w art. 8 ust. 2 tej samej de-cyzji, który stanowi, ˝e od dnia przyjćia niniejszej decyzji uwa˝a sińieodwo∏alnie, ˝e Zjednoczone Królestwo notyfikowa∏o Przewodni-czàcemu Rady, zgodnie z art. 5 Protoko∏u Schengen, ˝e pragnieuczestniczyç w przygotowaniu i stosowaniu wszelkich Êrodków praw-nych, rozwijajàcych t´ cz´Êç dorobku Schengen, w której, na mocyprzedmiotowej decyzji uczestniczy. Formu∏a taka gwarantuje, ˝eWielka Brytania zostanie automatycznie w∏àczona w stosowanie ca-∏oÊci przepisów rozwijajàcych dorobek Schengen w tych obszarach, wktórych uczestniczy. Oznacza to w praktyce likwidacj´ wy∏àczenia(opt-out) brytyjskiego w tych dziedzinach. Oznacza to równie˝, ˝e wÊwietle przepisów kolizyjnych, zawartych w art. 7 Protoko∏u do Tytu-∏u IV TWE, który analizowany by∏ wczeÊniej, a wynika z niego pierw-szeƒstwo Protoko∏u Schengen w stosunku do niektórych przepisówProtoko∏u do Tytu∏u IV TWE, w odniesieniu do propozycji rozwija-jàcych t´ cz´Êç dorobku Schengen, w którym Wielka Brytania uczest-niczy, nie znajdzie zastosowania procedura przewidziana w art. 3 ust1 Protoko∏u do Tytu∏u IV TWE, zaÊ art. 4 tego˝ Protoko∏u staje si´wobec nich bezprzedmiotowy. Kwestia uczestnictwa Irlandii w cz´Êcidorobku Schengen zosta∏a uregulowana nieco póêniej, poniewa˝paƒstwo to oczekiwa∏o na rozstrzygnićie w sprawie Wielkiej Bryta-

98 Decyzja Rady 2000/365/EC, Dz. U. WE L 131, z 1 czerwca 2000 r., s. 43.99 Preambu∏a Decyzji Rady 2000/365/EC ust´p 2.100 Preambu∏a Decyzji Rady 2000/365/EC ust´p 8.


36

nii. Wynika∏o to, z podkreÊlanego wielokrotnie, uzale˝nienia sytuacjiprawnej Irlandii w przedmiotowym zakresie, od Wielkiej Brytanii.Wniosek Irlandii o zastosowanie wobec niej niektórych przepisówdorobku Schengen zosta∏ z∏o˝ony 16 czerwca 2000 r., a wić niespe∏-na miesiàc po wydaniu przez Rad´ decyzji w sprawie brytyjskiej. Ra-da, po zasi´gnićiu opinii Komisji wyda∏a wobec Irlandii decyzj´101

bardzo zbli˝onà do analizowanej powy˝ej decyzji w sprawie brytyj-skiej. Nale˝y jedynie podkreÊliç, ˝e w obydwu decyzjach przywo∏ywa-ne przepisy preambu∏y brzmià analogicznie.

4.2. W∏àczenie Wielkiej Brytanii i Irlandii w stosowanieÊrodków tworzonych w oparciu o Tytu∏ IV

O ile sytuacja Wielkiej Brytanii i Irlandii w stosunku do Êrodkówprawnych opartych na Tytule IV TWE, które wesz∏y w sk∏ad acquiscommunautaire poprzez w∏àczenie w jego sk∏ad dorobku prawnegoSchengen sta∏a si´ jasna po przyjćiu analizowanych powy˝ej decyzji2000/365/WE oraz 2002/192/WE, o tyle sytuacja tych paƒstw wobecnowo tworzonych Êrodków prawnych opartych na przedmiotowymTytule wydawa∏a si´ jedynie pozornie jasna.

Z analizowanych przepisów nale˝y wyprowadziç nast´pujàcà wyk∏ad-ni´: je˝eli Êrodek prawny oparty na tytule IV TWE nie jest Êrodkiemrozwijajàcym dorobek Schengen, Wielka Brytania i Irlandia w zasa-dzie nie uczestniczà w jego przyjmowaniu i stosowaniu. Mogà jed-nak˝e w∏àczyç si´ w jego przyjmowanie i stosowanie na podstawiejednostronnej deklaracji, o której mowa w art. 3 ust. 1 Protoko∏u doTytu∏u IV lub w stosowanie Êrodka ju˝ przyj´tego na zasadach prze-widzianych w art. 4 tego˝ Protoko∏u.

Je˝eli jednak dany Êrodek prawny oparty na Tytule IV TWE jest jed-noczeÊnie Êrodkiem rozwijajàcym dorobek Schengen, Rada powinnazdecydowaç, czy Zjednoczone Królestwo lub Irlandia sà w∏àczone w

101 Decyzja Rady z dnia 28 lutego 2002 r. dotyczàca wniosku Irlandii o zastosowaniewobec niej niektórych przepisów dorobku Schengen, (2002/192/WE), Dz. U. WE L64 z 7 marca 2002 r., s. 20.


37

stosowanie danego obszaru regulacji, poprzez uprzednie wype∏nienieprocedury przewidzianej w art. 4 Protoko∏u Schengen. Nale˝y si´ wtym miejscu odwo∏aç do przepisów decyzji 2000/365/WE w przypad-ku Zjednoczonego Królestwa lub 2002/192/WE w odniesieniu do Ir-landii. Je˝eli zgodnie z tymi decyzjami zainteresowane paƒstwouczestniczy w stosowaniu tej cz´Êci dorobku Schengen, która jest roz-wijana przy zastosowaniu danego Êrodka, paƒstwo to jest automa-tycznie w∏àczone w jego przyjmowanie i stosowanie102.

Bardziej skomplikowana jest sprawa, je˝eli dane paƒstwo nie uczest-niczy w tym obszarze dorobku Schengen. Zdaniem Rady, w sytuacjitakiej zainteresowane paƒstwo nie mo˝e z∏o˝yç skutecznej notyfika-cji celem w∏àczenia w stosowanie takiego Êrodka na zasadach przewi-dzianych w art. 5 Protoko∏u Schengen, poniewa˝ mo˝liwoÊç taka do-tyczy jedynie obszarów, w których paƒstwa te uczestniczà na mocyart. 4 tego˝ Protoko∏u103. Naturalnie, zainteresowane paƒstwa nie mo-gà równie˝ skorzystaç z art. 4 Protoko∏u do Tytu∏u IV, poniewa˝ jegostosowanie zosta∏o wy∏àczone przepisami kolizyjnymi, zawartymi wart. 7 Protoko∏u do Tytu∏u IV.

Podsumowujàc, mo˝emy stwierdziç, ˝e dla wyboru sposobu w∏àcze-nia Wielkiej Brytanii i Irlandii w tworzenie i stosowanie Êrodkówprawnych, opartych na Tytule IV TWE, niezb´dne jest okreÊlenie,czy dany Êrodek stanowi rozwój dorobku Schengen, czy nie. Odpo-wiedê na to pytanie determinuje wybór procedury, która powinna zo-staç zastosowana.

Problemem jest, ˝e zasady powy˝sze nie by∏y dotychczas stosowa-ne konsekwentnie. W kilku przypadkach Rada odmówi∏a WielkiejBrytanii i Irlandii udzia∏u w Êrodkach prawnych opartych na tytuleIV TWE, uzasadniajàc swojà decyzj´ nieuczestniczeniem tychpaƒstw w przepisach pokrewnych wobec danego projektu uregulo-wania104. JednoczeÊnie paƒstwa te zosta∏y dopuszczone do udzia∏uw kilku Êrodkach, które zosta∏y okreÊlone jako rozwijajàce dorobekSchengen w dziedzinach, w których paƒstwa te nie uczestniczà.

102 Statement of Defence…, op. cit, par. 72, 73.103 Application submitted…, op. cit, par 82.104 Ibidem, par 81.1.


38

Przyk∏adami takich Êrodków mogà byç: dyrektywa w sprawie wza-jemnego uznawania decyzji o wydaleniu obywateli paƒstw trzecich105,oparta na art. 63 ust. 3 TWE, rozporzàdzenie okreÊlajàce jednoli-ty format wiz106, oparte na art. 62 ust. 2b TWE, czy rozporzàdzenieokreÊlajàce jednolity format pozwoleƒ na pobyt dla obywatelipaƒstw trzecich107, oparte na art. 63 ust. 3 TWE.

Sytuacja niepewnoÊci prawa i trwa∏y spór pomi´dzy Radà, niekon-sekwentnie kontrolujàcà prawo uczestnictwa Wielkiej Brytanii i Ir-landii w stosowaniu Êrodków opartych na Tytule IV TWE, a zain-teresowanymi paƒstwami, dà˝àcymi do wybiórczego stosowaniaprzepisów nale˝àcych do dziedzin dorobku Schengen, w którychpaƒstwa te nie uczestniczà na mocy art. 4 Protoko∏u Schengen, do-prowadzi∏y do utwardzenia stanowisk stron konfliktu. W konse-kwencji Wielka Brytania wnios∏a wiosnà 2005 roku do ETS dwieskargi108, domagajàc si´ stwierdzenia niewa˝noÊci rozporzàdzeniaw sprawie utworzenia Europejskiej Agencji do spraw Granic109 orazrozporzàdzenia w sprawie zabezpieczeƒ i danych biometrycznychw paszportach i dokumentach podró˝y110. Wniosek swój WielkaBrytania uzasadnia wy∏àczeniem ze stosowania obydwu rozporzà-dzeƒ, pomimo prawid∏owego wype∏nienia procedury, zarównoprzewidzianej w art. 5 ust. 1 Protoko∏u Schengen, jak i w art. 3 ust.1 Protoko∏u do Tytu∏u IV TWE.

105 Dyrektywa Rady 2001/40/WE z dnia 28 maja 2001 r. w sprawie wzajemnego uzna-wania decyzji o wydaleniu obywateli paƒstw trzecich, Dz. U. WE L 149 z 2 czerw-ca 2001 r., s. 34.

106 Rozporzàdzenie Rady 334/2002 z dnia 18 lutego 2002 r. zmieniajàce rozporzàdze-nie 1683/95 okreÊlajàce jednolity format wiz, Dz. U. WE L 53 z 23 lutego 2002 r.,s. 7.

107 Rozporzàdzenie Rady 1030/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r., okreÊlajàce jednolityformat pozwoleƒ na pobyt dla obywateli paƒstw trzecich, Dz. U. WE L 157 z 15czerwca 2002 r., s. 1.

108 Odpowiednio sprawy C-77/05 oraz C-137/05.109 Rozporzàdzenie Rady nr 2007/2004 z 26 paêdziernika 2004 r. o ustanowieniu Eu-

ropejskiej Agencji Zarzàdzania Wspó∏pracà Operacyjnà na Zewn´trznych Grani-cach Paƒstw Cz∏onkowskich Unii Europejskiej, Dz. U. WE L 349 z 25 listopada2004 r., str. 1.

110 Rozporzàdzenia Rady nr 2252/2004 z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie norm dotyczà-cych zabezpieczeƒ i danych biometrycznych w paszportach i dokumentach podró˝y wy-dawanych przez paƒstwa cz∏onkowskie Dz. U. WE L385 z 29 grudnia 2004 r., s. 1.


39

Pomimo z∏o˝enia przez Wielkà Brytani´ wymaganych wniosków Ra-da zdecydowa∏a o niedopuszczalnoÊci brytyjskiego uczestnictwa wstosowaniu tych Êrodków, poniewa˝ stanowià one rozwinićie przepi-sów dorobku Schengen, w których paƒstwo to nie uczestniczy111. Stro-na skar˝àca twierdzi, ˝e pozwany dzia∏a∏ na podstawie b∏´dnej wy-k∏adni relacji pomi´dzy art. 4 a 5 Protoko∏u Schengen, które zdaniemskar˝àcego powinny byç interpretowane niezale˝nie od siebie.

Rozstrzygnićie w tej sprawie jest oczekiwane z du˝ym zainteresowa-niem. Prawdopodobnie wyjaÊni ono niektóre kwestie zwiàzane z wy-k∏adnià zale˝noÊci pomi´dzy przedmiotowymi protoko∏ami i ich po-szczególnymi artyku∏ami. Nie nale˝y jednak oczekiwaç, ˝e rozwik∏aono wszystkie niejasnoÊci zwiàzane ze skomplikowanà sytuacjà Wiel-kiej Brytanii i Irlandii w odniesieniu do Tytu∏u IV TWE.

4.3. Aspekty instytucjonalne wy∏àczeƒ brytyjskich i irlandzkich

Pami´taç nale˝y, ˝e Wielka Brytania i Irlandia w odniesieniu do Ty-tu∏u IV TWE, jeÊli nie zostanà w∏àczone w przyjmowanie i stosowa-nie danego Êrodka, sà wy∏àczone jedynie z g∏osowania nad jego przy-jćiem. Oznacza to, ˝e mogà one uczestniczyç w pracach nad przygo-towaniem Êrodka prawnego, w którym nie zamierzajà uczestniczyç.W Radzie wià˝e si´ to z udzia∏em w pracach grup roboczych, CORE-PER II i w posiedzeniach samej Rady, z zachowaniem prawa do za-bierania g∏osu w dyskusji, sk∏adania wniosków, a nawet sprawowaniaprezydencji w tych gremiach112. Nie mogà jedynie g∏osowaç w sprawieprzyjćia danego Êrodka.

W Parlamencie Europejskim, z kolei, wszyscy jego cz∏onkowie, bezrozró˝nienia narodowoÊci, majà takie same prawa, w∏àczajàc w toprawo do g∏osowania – nawet, je˝eli paƒstwo, z którego pochodzà nieb´dzie stosowa∏ Êrodka, nad którym odbywa si´ g∏osowanie. Wpraw-dzie w trakcie prac nad Traktatem z Amsterdamu cz´Êç paƒstw cz∏on-

111 Dokument Rady 7331/05 JUR 101 FRONT 36.112 N. Bracke, op. cit., s. 64-65.


40

kowskich prezentowa∏a poglàd, ˝e parlamentarzyÊci z paƒstw nie-uczestniczàcych w stosowaniu danego Êrodka powinni byç wyklucza-ni z obrad i g∏osowania nad takimi projektami113, jednak˝e w koƒcuprzewa˝y∏ poglàd, ˝e cz∏onkowie Parlamentu Europejskiego sàprzedstawicielami narodów paƒstw nale˝àcych do Wspólnoty, a niesamych paƒstw114.

Na obron´ swojej pozycji w instytucjach prawodawczych Wspólnotyzainteresowane paƒstwa przytaczajà argument, ˝e odpowiada to ure-gulowaniom kwestii finansowych, zgodnie z którymi paƒstwa te nie sàobcià˝ane skutkami finansowymi Êrodków, w których nie uczestniczà,ponoszà jednak koszty administracyjne, zwiàzane z funkcjonowa-niem instytucji Wspólnoty115.

Problemem, którego skutki mogà byç bardziej dalekosi´˝ne, jestkwestia kompetencji ETS wobec tych dwóch paƒstw w stosunku doÊrodków przyj´tych w oparciu o Tytu∏ IV TWE, w których paƒstwa tenie uczestniczà. Zgodnie z art. 2 Protoko∏u do Tytu∏u IV, paƒstw tychnie wià˝à, ani nie majà wobec nich zastosowania orzeczenia ETS in-terpretujàce takie Êrodki. Pojawia si´ wi´c ryzyko zró˝nicowaniaorzecznictwa w tym zakresie, które z kolei mo˝e prowadziç do zró˝-nicowania poziomu ochrony jednostki, w zale˝noÊci od tego, czy da-ne paƒstwo uczestniczy w jakimÊ Êrodku prawnym, czy nie. Ryzyko tomo˝e dotyczyç nie tylko obywateli paƒstw trzecich, czy osób wyst´pu-jàcych o nadanie statusu uchodêcy, ale tak˝e obywateli innych paƒstwcz∏onkowskich, migrujàcych wewnàtrz wspólnoty116.

113 C. D. Ehlermann, „Differentiation, Flexibility, Closer Co-operation: The New Pro-visions of the Amsterdam Treaty”, European Law Journal, 1998, 4 (3), s. 255.

114 K. Rokicka, op. cit., s. 88.115 Art. 5 Protoko∏u do Tytu∏u IV „Paƒstwa Cz∏onkowskiego, które nie jest zwiàzane

Êrodkiem przyj´tym stosownie do tytu∏u IIIa Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot´Europejskà, nie obcià˝ajà skutki finansowe tego Êrodka, inne ni˝ koszty admini-stracyjne ponoszone przez instytucje.”

116 D. O’Keeffe, „Can the Leopard Change its Spots? Visa, Immigration and Asy-lum – Following Amsterdam”, [w:] Legal Issues of the Amsterdam Treaty…, op.cit., s. 283–284.


41

5. Zakoƒczenie

Opisywane i analizowane powy˝ej protoko∏y majà bardzo komplek-sowy i dalekosi´˝ny wp∏yw nie tylko na kwestie zwiàzane ze swobod-nym przep∏ywem osób, których bezpoÊrednio dotyczà, ale i na ca∏yporzàdek prawny i instytucjonalny UE.

Art. 1 TUE mówi o spójnoÊci, jako o zasadzie kszta∏towania stosun-ków mi´dzy paƒstwami cz∏onkowskimi. MyÊl t´ rozwija art. 3 TUE,wymieniajàcy polityk´ w zakresie bezpieczeƒstwa jako obszar, nadktórego spójnoÊcià w sposób szczególny czuwa UE, a za jej zapewnie-nie odpowiadajà Rada i Komisja. Zasada jednoÊci prawa, polegajàcana jednolitym i konsekwentnym stosowaniu prawa UE, jest zasadàogólnà, która jakkolwiek nie jest wymieniona w Traktatach, jednak˝ewynika jednoznacznie z art. 2 TUE, mówiàcego o pe∏nym zachowa-niu dorobku wspólnotowego117.

Derogacje brytyjskie i irlandzkie, wbrew przytoczonym powy˝ej zasa-dom traktatowym, prowadzà nieodwo∏alnie do dezintegracji wspól-notowego porzàdku prawnego, tworzàc przy tym niezwykle niebez-pieczny precedens. Specjalny status tych paƒstw mo˝e byç traktowa-ny jako klasyczny przyk∏ad Europy á la carte118, od której wi´kszoÊç

117 Por. T. Oppermann, „Die Dritte Gewalt In der Europäischen Union”, [w:] Deut-sche Verwaltungsblatt, 1994, s. 901.

118 Por. R. Trzaskowski, op. cit., s. 177.


42

polityków zdawa∏a si´ od˝egnywaç. Szczególna pozycja tych paƒstwogromnie komplikuje i tak ma∏o przejrzysty proces tworzenia prawaeuropejskiego. Obrona interesu narodowego doprowadzi∏a do dal-szej komplikacji tego systemu. Praktyka tworzenia wyjàtków jest mo-˝e skutecznà drogà osiàgania kompromisów, nie tworzy jednak do-brych perspektyw na przysz∏oÊç.

Pozycja Wielkiej Brytanii i Irlandii wydaje si´ byç przyk∏adem odwró-conej elastycznoÊci. ElastycznoÊç, w swoich za∏o˝eniach, mia∏a umo˝-liwiç grupie paƒstw integrowanie si´ szybciej od pozosta∏ych. W ana-lizowanym przypadku umo˝liwi∏a ona spowolnienie integracji dwóchpaƒstw. Nie bez skutków dla pozosta∏ych.

43

projekt badawczysieç ekspercko-akademicka

Projekt badawczy dotyczy procesu tworzenia „obszaru wolnoÊci, bezpieczeƒstwa i sprawiedliwoÊci”

Unii Europejskiej.

Mo˝na wyró˝niç trzy zasadnicze kwestie, które znajdujà si´ w centrum badawczych zaintere-sowaƒ uczestników projektu:

• przekszta∏cenia UE w obszar bez granic wewn´trznych – tworzony na podstawieacquis Schengen w∏àczonego w 1999 r. w ramy UE – umo˝liwiajàcy swobodneporuszanie si´ jej mieszkaƒców, a tak˝e obywateli krajów trzecich legalnie przeby-wajàcych w Unii;

• realizowania na terytorium UE zintegrowanej strategii zarzàdzania bezpieczeƒ-stwem wewn´trznym z zamiarem przeciwdzia∏ania i zwalczania przest´pczoÊcizorganizowanej;

• utworzenia europejskiej przestrzeni sàdowej poprzez zbli˝anie, harmonizacj´i ujednolicenie przepisów prawa karnego i cywilnego w celu skuteczniejszegoegzekwowania prawa w UE.

Zadaniem Forum jest integracja Êrodowiska polskich specjalistów (naukowców, doktoran-tów, pracowników administracji publicznej, ekspertów organizacji pozarzàdowych) zajmujà-cych si´ tematykà Wymiaru SprawiedliwoÊci i Spraw Wewn´trznych Unii Europejskiej. Cel ten jest realizowany w ramach projektu przez nawiàzanie i rozwijanie kontaktów w celuwymiany poglàdów, popularyzacj´ badaƒ naukowych, formu∏owanie wspólnych stanowisk,promowanie publikacji uczestników Forum.

Forum WSiSW UE

Fundacja „Centrum Europejskie – Natolin”ul. Nowoursynowska 84, 02-797 Warszawa

tel. +48 (22) 545 98 00, fax. +48 (22) 649 17 97e-mail: [email protected]

www.wsisw.natolin.edu.pl

Koordynatorzy Projektu: dr Artur Gruszczak i Karol Reczkin

44

CENTRUM EUROPEJSKIE – NATOLINRok za∏. 1993

Fundacja „Centrum Europejskie – Natolin” zajmuje si´ problematykà integracjieuropejskiej, realizujàc projekty naukowe, wydawnicze i konferencyjne.

Fundacja CEN jest partnerem:

Kolegium Europejskiego w Brugii/Natolinie

Kolegium Europejskie w Brugii (Belgia) od 1949 roku kszta∏ci na studiach podyplomowychspecjalistów, przygotowujàc ich do pracy w instytucjach jednoczàcej si´ Europy.

Od 1994 roku drugi kampus College of Europe mieÊci si´ w Natolinie.

Europejskiego Instytutu Uniwersyteckiego we Florencji

prowadzàc laboratorium badawcze EEuurrooppeeaann UUnniivveerrssiittyy IInnssttiittuuttee EEUUII RReesseeaarrcchh LLaabboorraattoorryy

Wilton Park

Wilton Park jest jednym z najwa˝niejszych w Europie miejsc spotkaƒ i dyskusji, poÊwi´conych problemom mi´dzynarodowej polityki.

Konferencje organizowane sa zarówno w siedzibie Wilton Park w Sussex (Wielka Brytania), jak i w innych oÊrodkach edukacyjno-badawczych, m.in. w Natolinie.

FFuunnddaaccjjaa sspprraawwuujjee ppiieecczz´́ nnaadd PPaa∏∏aacceemm NNaattoolliiƒƒsskkiimm oorraazz oottaacczzaajjààccyymm ggoo ppaarrkkiieemm--rreezzeerrwwaatteemm,

stanowiàcym jeden z najbardziej interesujàcych zabytków epoki romantyzmu w Polsce.Dzi´ki staraniom Fundacji wszystkie obiekty obj´te sà sta∏à opieka konserwatorska.

Wi´cej informacji na stronie:

www.natolin.edu.pl

ul. Nowoursynowska 84, 02-797 Warszawa, tel. (22) 54 59 800, fax (22) 649 17 97

problematyka stosowania przez wielkà brytani´ i irlandi ...file/… · problematyka stosowania...

Documents