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PROCESO Y CONSTITUCIÓN

JUSTICIA Y PROCESOEN EL SIGLO XXI

Desafíos y tareas pendientesPonencias del Noveno Seminario

Internacional Proceso y Constitución

Lima — 2019

PROCESO Y CONSTITUCIÓN

JUSTICIA Y PROCESO EN EL SIGLO XXI

Desafíos y tareas pendientesPonencias del Noveno Seminario

Internacional Proceso y Constitución

Giovanni F. Priori Posada(Coordinador)

Antonio do Passo CabralCamilo ZufelatoSantiago Pereira CamposRolando A. Martel ChangFredie Didier Jr.Hermes Zaneti Jr.Rafael Alexandria de OliveiraLiliana María Salomé ResurrecciónNelson Ramírez JiménezAlvaro Pérez RagoneEnrique A. Palacios ParejaRoxana Jiménez Vargas MachucaEduardo OteizaAngelo DondiGiovanni F. Priori PosadaPedro P. Grández CastroLuigi FerrajoliManuel AtienzaSusanna Pozzolo

Escriben:

Michele TaruffoLuciano López FloresSoraya Amrani Mekki

Perfecto Andrés Ibáñez José María Asencio MelladoMaría Cristina Che StanziolMercedes Fernández López

Mónica María Bustamante RúaLuis Orlando Toro Garzón

Jorge Iván Marín TapieroRaúl Núñez Ojeda

Luiz Guilherme MarinoniLuigi Paolo Comoglio

Jordi Nieva FenollDiana María Ramírez Carvajal

Julio César Pérez VargasOlga Fuentes Soriano

Yolanda Doig DíazJuan Luis Avendaño Valdez

FACULTAD DEDERECHO

345.73P86

Priori Posada, Giovanni, 1973- Proceso y constitución: desafíos y tareas de la justicia en el siglo XXI. Ponencias del

Noveno Seminario Internacional Proceso y Constitución / Giovanni Priori Posada, coordinador; Michele Taruffo, Antonio do Passo Cabral, Luciano López Flores… et al., 1a ed. - Lima: Palestra Editores, 2019.

786 p.; 24 cm. D.L. 2019-05214 ISBN: 978-612-325-074-41. Derecho constitucional 2. Derecho procesal 3. Ensayos, conferencias, etc. 4.

Congresos

PROCESO Y CONSTITUCIÓNJUSTICIA Y PROCESO EN EL SIGLO XXI. Desafíos y tareas pendientesPonencias del Noveno Seminario Internacional Proceso y Constitución

Coordinador: Giovanni F. Priori PosadaPrimera edición, abril 2019

Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta obra sin el consentimiento expreso de los titulares del Copyright.

© 2019: Giovanni F. Priori Posada

© 2019: Palestra Editores S.A.C. Plaza de la Bandera 125 Lima 21 - PerúTelf. (511) 6378902 - [email protected] www.palestraeditores.com

Impresión y encuadernación:Grández Gráficos SACMz, E, Lt. 15 - Urb. Santa Rosa - Los OlivosAbril, 2019

Diagramación: Gabriela Zabarburú Gamarra

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N.º 2019-05214

ISBN: 978-612-325-074-4

Tiraje: 500 ejemplares

Impreso en el Perú | Printed in Peru

Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta obra, bajo ninguna forma o medio, electrónico o impreso, incluyendo fotocopiado, grabado o almacenado en algún sistema informático, sin el consentimiento por escrito de los titulares del Copyright.

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Contenido

PRESENTACIÓN ....................................................................................... 11Giovanni Priori Posada

Primera ParteDesafíos al Acceso a la Justicia

El acceso a la justicia. Consideraciones críticas ............................................... 17Michele Taruffo

El acceso a la justicia de las generaciones futuras. La experiencia latinoamericana ...................................................................... 31Luciano López Flores

Justicia predictiva y acceso al juez .................................................................. 85Soraya Amrani Mekki

Segunda ParteDesafíos al Proceso

Medios de comunicación masiva y proceso penal ......................................... 101Perfecto Andrés Ibáñez

La crisis del proceso penal. Derechos humanos y socialización de la culpa ............................................. 117José María Asencio Mellado

La justicia constitucional la luz de los nuevos cánones interpretativos .................................................................... 151María Cristina Che Stanziola

JUSTICIA Y PROCESO EN EL SIGLO XXI. DESAFÍOS Y TAREAS PENDIENTES

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El derecho procesal ante el derecho de daños. En especial,los problemas derivados de la prejudicialidad civil y de lasrelaciones entre resoluciones dictadas en distintos órdenes jurisdiccionales ................................................................. 183Mercedes Fernández López

El debido proceso convencional: retos para el juez ..................................... 215Mónica María Bustamante Rúa Luis Orlando Toro Garzón Jorge Iván Marín Tapiero

La víctima en el proceso penal contemporáneo. Una mirada crítica ....................................................................................... 249Raúl Núñez Ojeda

La cosa juzgada sobre cuestión en beneficio de terceros .................................................................................... 283Luiz Guilherme Marinoni

tercera ParteDesafíos a la Prueba

Pruebas ilícitas, Estado de derecho y garantías del proceso “justo” ............... 309Luigi Paolo Comoglio

La inexplicable persistencia de la valoración legal de la prueba ..................... 335Jordi Nieva Fenoll

La oralidad y la prueba. Una tarea y un desafío ........................................... 355Diana María Ramírez Carvajal

La prueba de la indemnización en los procesos colectivos ....................................................................................... 373Julio César Pérez Vargas

La prueba prohibida. Viejos problemas procesales de lasnuevas tecnologías ....................................................................................... 389Olga Fuentes Soriano

CONTENIDO

7

El valor probatorio de la investigación corporativa en elproceso penal. Apuntes preliminares ............................................................ 417Yolanda Doig Díaz

El examen cruzado en la prueba testimonial ................................................ 431Juan Luis Avendaño Valdez

cuarta ParteProceso y Tecnología

Proceso y tecnología: nuevas tendencias ....................................................... 449Antonio do Passo Cabral

Juicio plenario virtual en los tribunales brasileños: Un análisis crítico a la luz de las normas procesales fundamentales involucradas ......................... 473Camilo Zufelato

Gestión adecuada y aplicación de las tecnologías. En el sistema de justicia civil........................................................................ 493Santiago Pereira Campos

El expediente judicial electrónico (eje): La experiencia peruana ................................................................................ 527Rolando A. Martel Chang

Quinta ParteProcesos Colectivos y Estructurales

Notas sobre las decisiones estructurantes .................................................... 545Fredie Didier Jr. Hermes Zaneti Jr. Rafael Alexandria de Oliveira

Los procesos constitucionales frente al desafío de la discriminación estructural ........................................................................... 559Liliana María Salomé Resurrección

JUSTICIA Y PROCESO EN EL SIGLO XXI. DESAFÍOS Y TAREAS PENDIENTES

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Sexta ParteAbuso del Proceso y Corrupción

Corrupción judicial en el Perú factores que contribuyen a ese estado de cosas ............................................. 575Nelson Ramírez Jiménez

El abuso de la apelación ............................................................................... 591Álvaro Pérez Ragone

La corrupción en la otra orilla ..................................................................... 617Enrique A. Palacios Pareja

Corrupción y proceso ................................................................................. 629Roxana Jiménez Vargas-Machuca

SéPtima ParteMétodo Comparado y Reformas

al Sistema de Justicia

Derecho procesal comparado. Perspectiva contextual desde América Latina ............................................... 653Eduardo Oteiza

Proceso civil, herencia de la modernidad y desafíos del futuro ..................... 667Angelo Dondi

La independencia del Poder Judicial como eslogan en lahistoria republicana peruana. El siglo xix ..................................................... 677Giovanni F. Priori Posada

La Nueva Junta Nacional de Justicia y los desafíos pendientes ..................... 695Pedro P. Grández Castro

CONTENIDO

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Octava ParteCreación Judicial del Derecho

Crítica al creacionismo judicial .................................................................... 721Luigi Ferrajoli

“Los jueces crean derecho”, los principios jurídicos y la ponderación ...................................................... 741Manuel Atienza

Interpretación por principios y derechos ...................................................... 759Susanna Pozzolo

Los Autores ................................................................................................. 775

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La nueva Junta Nacional de Justicia y los desafíos pendientes

Pedro P. Grández Castro1

1. PRESENTACIÓN

Esta ponencia trata sobre la reciente reforma constitucional que ha sustituido al anterior Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) por la nueva Junta

Nacional de Justicia (JNJ). Como se recuerda, tras los sucesos conocidos como “CNM Audios” y las investigaciones a los llamados “Cuellos blancos del puerto”2, se reabrió un debate latente desde la transición del año 2000: la necesidad de una reforma profunda e integral del sistema de justicia. Esa reforma, sin embargo, solo ha sido parcial y las recomendaciones de lo que fue la CERIAJUS han sido incorporadas con muy poca incidencia en el sistema de justicia3.

1 Profesor Ordinario en las Facultades de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Coordinador Académico de la Maestría en Derecho Constitucional y Derechos Humanos de la UNMSM.

2 Una investigación fiscal a los integrantes de lo que sería una organización criminal que operaba en la Provincia Constitucional del Callao y que terminó involucrando a importantes autoridades judiciales del más alto nivel, incluyendo a varios de los integrantes del CNM.

3 Entre las propuestas de reforma de la CERIAJUS con relación al CNM se recogían las siguientes: (i) Se constituye en el órgano autónomo encargado de la selección, nombramiento, promoción y régimen disciplinario de todos los jueces y fiscales. (ii) Asume el control externo y permanente de los jueces y fiscales, eliminando el sistema de control interno que está en manos del Poder Judicial y del Ministerio Público. (iii) Elimina las ratificaciones de jueces y fiscales cada siete años, pues, en la práctica, ellas se han convertido en un poder discrecional absoluto, secreto e incuestionable. Disponible en: http://www4.congreso.gob.pe/comisiones/2004/ceriajus/reforma.htm

PEDRO P. GRÁNDEZ CASTRO

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Los audios interceptados han abierto un conjunto de investigaciones —todas aún en curso—, que, ante los ojos de la gran audiencia ciudadana, dieron cuenta de una red de favorecimientos que comprometían seriamente la honorabilidad de los cargos, poniendo en evidencia la penetración de mafias en la toma de decisiones del CNM en los concursos y ratificaciones, dos de las más relevantes funciones de este órgano del sistema de la justicia peruana. Todo esto generó la renuncia sucesiva de la mayoría de integrantes del Consejo hasta que, finalmente, el Congreso emitió la Ley N° 30833, publicada el 28 de julio de 2018, mediante la cual se declaró en emergencia el CNM y se suspendió la vigencia y aplicación de su Ley Orgánica.

Antes de avanzar sobre el contenido y los cambios producidos—que se han concretado mediante la reforma de la Constitución4 y, posteriormente, a través de la promulgación de la nueva Ley Orgánica de la JNJ5—, me gustaría contextuali-zar mi ponencia en el marco del proceso histórico y político, tanto internacional como interno. En lo que atañe a lo primero, conviene mirar el proceso histórico de reformulación del modelo de separación de funciones en la Europa de la posguerra que permitió ubicar al Poder Judicial en un lugar de primera importancia para la garantía de las libertades. Esto suponía liberarlo de las injerencias políticas y de cualquier otra índole, fortaleciendo su independencia. Por otro lado, respecto del proceso interno, resulta imprescindible dar una mirada al contexto más reciente: el proceso de cambios que resultó frustrado durante la etapa de transición hacia la consolidación de la democracia. Aquí los diagnósticos de la CERIAJUS siguen siendo la pauta más clara, aun cuando sus conclusiones y recomendaciones no se hayan podido implementar hasta la fecha.

En este sentido, las preguntas que orientarán mi presentación son las siguientes: los cambios que introduce la JNJ, ¿responden a los problemas identificados desde tiempos de la CERIAJUS y profundizados posteriormente, conforme se ha podido evidenciar en el caso de los “CNM audios”? ¿Es posible sostener que la nueva JNJ forma parte de la preocupación contemporánea por reforzar la independencia judicial en el marco de los Estados Constitucionales, dada la importancia de la judicatura?

2. LA GOBERNANZA DE LA JUDICATURA LUEGO DE LA POSTGUERRA

La preocupación por la gobernanza de la magistratura (entendida como tal la selección, la carrera, la separacion y el control disciplinario de los jueces) solo aparece como un tema relevante en Europa, durante el proceso de implementación de lo que hoy suele identificarse como el constitucionalismo de la postguerra, también conocido como constitucionalismo de los derechos humanos (Prieto, 2004):

4 Ley de Reforma Constitucional Nº 30904 del 10 de enero de 2019.5 Ley Nº 30916 publicada en el Diario Oficial El Peruano el 19 de febrero de 2019.

LA NUEVA JUNTA NACIONAL DE JUSTICIA Y LOS DESAFÍOS PENDIENTES

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un modelo de organización del Estado que hace de la Constitución una verdadera norma jurídica, densa en contenidos, pero capaz de ser actuada judicialmente por cualquier ciudadano a través de procesos judiciales de garantía de los derechos fundamentales.

Como ha destacado Ferrajoli (1999), uno de los cambios más relevantes en la nueva configuración del modelo se observa en la posición del juez, quien, al con-vertirse en garante de los derechos humanos recogidos en las Constituciones, asume el papel de contralor de la validez de las leyes, que solo serán tales si se encuentran conformes con la Constitución. En buena cuenta, “su papel no es ya, como en el viejo paradigma paleopositivista, el de la sujeción a la letra de la ley cualquiera que sea su significado, sino el de la sujeción a la ley solo en la medida en que sea válida, [esto es], que sea coherente con la Constitución” (Ferrajoli, 1999, p. 69).

Unido al papel tan relevante de garantía de los derechos y de la propia validez del Derecho, los jueces también han ido adquiriendo progresivamente un inusi-tado papel en la propia defensa del Estado de Derecho, a través de un modelo de exclusión de privilegios y defensa del principio de legalidad frente a quienes gustan de actuar por encima o doblegando la vigilancia de la legalidad. El fenómeno de la criminalidad del poder ha generado una legitimidad social de la justicia, al tiempo que ha reforzado el poder que ya formalmente venía establecido en las Constitu-ciones de la postguerra. De este modo, podemos decir que existe, hoy en día, una demanda social de actuación judicial frente a la crisis de la propia democracia.

Siguiendo a Ferrajoli, por un lado, la garantía de los derechos frente a los abusos de todo tipo, por otro, la exigencia de justicia frente a los actos de corrupción del poder público, han reforzado enormemente la presencia de los jueces, exigiendo de ellos y de la justicia en general, una actuación de garantía y estabilidad del propio sistema democrático6.

Es en este contexto en el que cobra relevancia el gobierno de la magistratura y, sobre todo, la preocupación por dotar a los jueces de garantías institucionales frente al riesgo, siempre latente, de interferencias de toda índole. De ahí, la necesidad de pensar un diseño institucional para captar los mejores elementos del Derecho para el servicio de la justicia, pero también, el diseño efectivo de un sistema de control de la magistratura, que sea capaz de prevenir y reprimir los actos de corrupción al interior del sistema. Los Consejos de la Judicatura responden, en efecto, aun con matices y diferencias culturales y de tradición jurídica, a una preocupación común:

6 En nuestra región, piénsese en la forma cómo se ha acrecentado en los ultimos años la exigencia de la actuación de la justicia a partir de grandes casos de corrupción como el fenómeno “Lava jato”, que ha puesto sobre la mesa la amenaza que supone para las democracias frágiles, la mercantlización de la política, que ha llevado a grandes marchas en las principales capitales de América, exigiendo severidad a los jueces y, como en el caso peruano, defendiéndolos en las plazas públicas como ver-daderos “héroes” de la democracia de nuestro tiempo.


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la necesidad de reestructurar las relaciones entre política y magistratura luego del trauma de la guerra y en un ambiente de renovación de los roles que corresponden a los jueces en el nuevo modelo de organización política. En el caso de Italia, que suele citarse como modelo paradigmático, se trató de un proceso de transferencia de competencias del poderoso Ministerio de Justicia que en tiempos del fascismo logró controlar la magistratura, hacia un nuevo organismo que debiera garantizar al máximo la no injerencia de los poderes políticos y en especial, del Poder Ejecutivo en el gobierno judicial (López Guerra, 2003, p. 166)7.

Como lo recuerda Pizzorusso, aun con antecedentes a inicios del siglo xx, la incorporación del Consejo Superior de la Magistratura en la Constitución Italiana de 1947 supuso, en la práctica, una progresiva búsqueda de fortalecimiento de la independencia judicial y la reducción de las prerrogativas del Ministerio de Justicia. En la misma línea, López Guerra sostendrá que “la aparición de los Consejos de la Magistratura significa un paso más en la autonomización de la carrera judicial al colocar en su cúspide, no al Ministerio de Justicia, sino a un órgano separado del Ejecutivo” (2003, p. 166). La garantía de la independencia se asocia de este modo a la “gestión” de la carrera judicial que será asumida desde la captación de los nuevos jueces, hasta su separación cuando existan causas que así lo establezcan.

La composición de esta nueva institución, que no es nada uniforme en la experiencia comparada, recoge, sin embargo, una marcada presencia del Poder Ejecutivo y también del Poder Judicial. Tanto en el caso francés —el modelo incluso pionero en este tema en Europa—, como en el caso italiano, llama la atención el rol preponderante del Presidente de la República que, en ambos casos, preside el Consejo. En el caso francés, una reforma del año 1993 reforzó considerablemente el rol del propio Consejo en la designación de jueces de todas las instancias y no solo de la Corte de Casación; además, permitió compartir la designación de los integrantes del propio Consejo con el Parlamento. Asimismo, aumentó el núme-ro a dieciséis integrantes, de los cuales los jueces y fiscales ocupan diez puestos, aunque en la composición persiste la figura del Presidente de la República y la del Ministro de Justicia (Aucoin, L., 2002, p. 95).

En el caso español, el Consejo General del Poder Judicial sigue más de cerca al modelo italiano. Así, su Ley Orgánica establece en su artículo 122, como funciones, “en particular (…) nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario”. La composición del Consejo General español es un tanto diferente y compromete al Congreso (propone 10: 6 jueces y 4 juristas) y al Senado (propone otros 10: 6 jueces y 4 juristas), quienes a su vez proponen candidatos, y es el Rey quien los nombra. Entre las funciones, sin embargo, una especialmente relevante tiene

7 En este mismo sentido, se ha señalado que, “la experiencia del Consejo de la Magistratura en Europa, instaurada con el caso italiano, responde a la necesidad de crear un contrapeso a la subordinación ejercida oficialmente por el Ejecutivo en lo judicial” (Gonzales, 2009, p. 194).


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que ver con la selección de los jueces, proceso en el que, en Europa, es común la gestión de una escuela judicial, normalmente adscrita al Consejo que permite la formación no sólo para el acceso sino continuamente. Este es el diseño, tanto del Consejo Francés, como también del Consejo General del Poder Judicial en España y demás países de Europa. Centros que, en la práctica, actúan como verdaderos espacios de reclutamiento del personal judicial8.

La cuestión disciplinaria merece atención en el modelo europeo. De nuevo aquí, el caso italiano destaca en la forma de abordar el problema. Una sección del Consejo con autonomía se ocupa de las cuestiones disciplinarias, pero es el Ministerio de Justicia, o en su caso, el Procurador General para la casación, quien tiene la iniciativa en la formulación de cargos en el procedimiento disciplinario (Pizzorusso, 1994, p. 68). Esta nota no deja de ser relevante, pues las cuestiones disciplinarias no forman parte del gobierno interno del Poder Judicial como a veces se postula.

Aun con sus diferencias, la aparición de los Consejos de la Magistratura en Europa muestra una preocupación constante por fortalecer el rol de los jueces en la estructura del Estado, atendiendo no solo a la importancia de sus funciones en abstracto, sino, fundamentalmente, al valor de la justicia como bien constitu-cional básico que debe ser garantizado por el Estado en condiciones de igualdad e imparcialidad. Como anota bien López Guerra, en esta dirección, no es solo la independencia lo que fundamenta y justifica esta marcada precaución por el gobierno independendiente de la magistratura, sino la propia calidad de la justicia (2003, p. 165).

Como he señalado en otro lugar (Grández, 2010, p. 15 y ss.), el constitucio-nalismo con jueces, que puede ser asumido como el triunfo del modelo americano de controles (Check and balance), impuso al diseño europeo de la postguerra la introducción de instituciones ajenas a su tradición. Por un lado, tribunales cons-titucionales para el resguardo de la supremacía de la Constitución como norma, por otro lado, nuevos diseños institucionales, como el Consejo Superior de la Magistratura que debiera cumplir el rol de vigilar la independencia de los jueces para asumir la tarea de la garantía de los derechos frente al poder. Este diseño y estas nuevas instituciones no han sido necesarias en la tradición norteamericana.

En el caso norteamericano, las dos cuestiones se han resuelto, en efecto, con una fórmula que ha funcionado pragmáticamente bien: designación vitalicia unida a irresponsabilidad por las decisiones judiciales. Con esta fórmula, y siguiendo una vieja tradición de los sistemas anglosajones, la designacion sigue en manos

8 Cfr. En el siguiente portal puede encontrarse los centros de formación judicial de los países miembros de la unión Europea:

https://e-justice.europa.eu/content_national_training_structures_for_the_judiciary-406--maximi-ze-es.do


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del Presidente a propuesta del Senado y, con frecuencia, estas propuestas pueden ser rechazadas. En este esquema, la garantía de la independencia queda confiada a la inamovilidad que solo puede ser alterada mediante un procedimiento de im-pechment que es más infrecuente que cualquier reforma a la propia Constitución (Diez-Picazo, 1992, p. 24).

3. EL CONSEJO NACIONAL DE LA MAGISTRATURA EN LA EXPERIENCIA PERUANA

Desde su creación en 1993, el Consejo Nacional de la Magistratura en el Perú, tal como fue diseñado mediante el texto constitucional emitido en aquel año, ha sobrevivido dos décadas y media funcionando como órgano autónomo encargado de la selección, nombramiento y ratificación de jueces y fiscales. Si bien es cierto, al momento de su entrada en funcionamiento muchas fueron las expectativas que se generaron con la reforma del sistema de justicia que conllevaría su instalación, varios años después somos capaces de poder ofrecer una mirada en perspectiva te-niendo en cuenta los aspectos positivos y negativos a partir de la experiencia vivida.

Para ello, primero será necesario presentar tales expectativas generadas en la población en la década de los 90, pero, sobre todo, durante el comienzo del milenio cuando al nuevo modelo le fue posible por fin funcionar de manera efectivamente autónoma desde la caída del régimen fujimorista. Haré esta presentación en re-lación con los problemas más urgentes que se buscaba solucionar con la creación de un órgano independiente del poder político, creación que seguía, además, una tendencia existente en toda la región latinoamericana de plantear nuevas estrategias para recuperar la confianza perdida en el aparato jurisdiccional (Pásara, 2004, p. 91 y ss.). Posteriormente, plantearé un balance sobre los avances y retrocesos que el nuevo Consejo Nacional de la Magistratura trajo para el sistema judicial en el Perú, lo que ofrecerá mayores recursos para evaluar de mejor manera la justificación o no de una reforma constitucional en la actualidad, tal como fue planteada en el proceso de referéndum del 2018.

De acuerdo a García Toma (2016, p. 302 y ss.), alrededor del mundo es posible encontrar diversos modelos institucionales para el nombramiento judicial, entre los que podemos mencionar el modelo de designación política, de designación por cooptación, de designación por elección política, de designación por órganos concurrentes, y el de designación por concurso técnico. En el caso peruano, con la reforma constitucional de 1979 que creó el Consejo Nacional de la Magistratura, se insertó por primera vez el modelo de designación por concurso técnico (García Toma, 2016, p. 302). Este órgano estaba “concebido sobre [la imagen] del Con-sejo Nacional de Justicia” (Zolezzi, 1995, p. 126) que había sido creado durante el régimen militar de Juan Velasco Alvarado, quien le otorgó una conformación pluralista a este nuevo órgano, aunque solo de manera aparente ya que buscó con


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esta reforma un sistema de nombramiento de jueces concentrado en manos del gobierno de facto9.

Es recién con el Consejo Nacional de la Magistratura de 1979 que se elimina por primera vez la participación directa del poder político en el órgano encargado de la selección de los jueces, aunque no se elimina definitivamente su intervención, dado que, si bien ningún miembro del Congreso ni del gobierno integraban el CNM, era el Poder Ejecutivo quien finalmente debía elegir entre las propuestas y nombrar a los futuros jueces, y el Poder Legislativo quien los ratificaba en el cargo. Así, si bien con la creación en la década del 60 del Consejo Nacional de Justicia se dio un primer paso para disminuir la injerencia de los otros poderes en el sistema de justicia, podemos decir que hasta el modelo del CNM de 1993, en términos constitucionales, esta separación se planteó de manera progresiva.

A continuación, presentaré el contraste entre el Consejo Nacional de la Ma-gistratura diseñado en 1979, y el que se insertó en la Constitución de 1993, con el fin de ver de manera clara cómo es que uno de los problemas más importantes que se buscaba resolver con la segunda reforma era la intromisión del poder político en el proceso de selección, nombramiento y ratificación de magistrados.

CNM 1979 CNM 1993

Conformación — El fiscal de la nación

— Dos representantes de la Corte Suprema

— Un representante de la Feder-ación Nacional del Colegios de Abogados del Perú

— Un representante del Colegio de Abogados de Lima

— Dos representantes de las facul-tades de derecho del país

— Un representante de la Corte Suprema

— Un representante de la Junta de Fiscales Supremos

— Un representante de los cole-gios de abogados del país

— Dos representantes de los demás colegios profesionales del país

— Dos rectores de universidades (uno de las nacionales y otro de las particulares)

9 Según Zolezzi (1995), si bien el Consejo Nacional de Justicia, creado por el decreto ley 18060 (de 23 de diciembre de 1969), estaba integrado por “dos delegados del Poder Ejecutivo, dos del Poder Legislativo, dos del Poder Judicial, uno de la Federación Nacional de Colegios de Abogados, uno del Colegio de Abogados de Lima y uno por cada programa académico de derecho (facultades) de las dos universidades nacionales más antiguas” (p. 124), el gobierno mantenía su control dado que durante el régimen no existía Congreso y los representantes del Poder Judicial eran nombrados por el Poder Ejecutivo.


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CNM 1979 CNM 1993

Funciones

Selección y conformación de ternas con propuestas

— Selección y nombramiento

— Ratificación

— Aplicación de la sanción de destitución

Organización Consejo Nacional + consejos dis-tritales

Un único Consejo Nacional

Nivel de inde-pendencia

El CNM envía una terna de pro-puestas al Poder Ejecutivo para que este sea el que elija

El CNM escoge al ganador

Capacitación No se exige Se crea la Academia de la Magis-tratura

Tal como se observa, el nivel de autonomía política del Consejo dependía —al menos en términos formales— no de la calidad de sus miembros (como sí ocurría en el caso del Consejo Nacional de la Justicia de la década del 60), sino del alcance de sus funciones. Como mencionamos anteriormente, ya desde la reforma de 1979 ningún representante del Poder Ejecutivo ni del Parlamento formarían parte del Consejo; no obstante, persistía el poder político ejercido por el gobierno porque la elección final y el posterior nombramiento recaían en su competencia. Debido a ello, se consideró que era necesario asegurar una mayor independencia cambiando sus funciones —restringidas al proceso de selección—, e incrementándolas hacia el proceso de nombramiento en sí mismo.

De esta forma, los cambios de conformación y competencias realizados para el modelo del CNM tuvieron como principal objetivo disminuir “los riesgos de falta de independencia, politización y partidarización” (Eguiguren, 2002, p. 45). Asimismo, dicho objetivo estaba relacionado con la finalidad de proponer un mo-delo de gestión más eficiente que pueda responder a las transformaciones traídas por la complejización del aparato estatal generada por el incremento de políticas sociales y la multiplicación de conflictos públicos y privados, y que se enfrentaba a graves problemas como una baja capacitación de los jueces y fiscales, y una an-ticuada organización interna de todo el aparato judicial (Zolezzi, 1995, p. 135).

Todo ello dio pasó a que se comprendiera como una necesidad la instaura-ción de un nuevo poder que ofrezca, a través del alcance de sus competencias, un auténtico control a la intervención del gobierno frente a la importante labor de los jueces y fiscales en un Estado democrático. La independencia, aparece así, también entre nosotros, a veces como una reivindicación que aparenta ser real, otras como un simple pretexto para promover cambios que no siempre aciertan ni en el diagnóstico previo y tampoco en la solución al problema.


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No obstante, como lo ha recordado Gonzales en el trabajo más documentado que tenemos sobre la judicatura peruana (2009), “ni autonomía o independencia son categorías que puedan ser leídas con claridad en el marco institucional de lo judicial en el Perú; subordinado desde sus orígenes por el influjo de poderes fácticos, desdibujado como entidad pública, por los vaivenes a los que fue some-tido, su carácter de poder, en los términos del lenguaje de la teoría liberal, quedó únicamente como un nombre” (pp. 186-187).

Respecto a la conformación del diseño del CNM de 1993, es importante mencionar que, a diferencia del anterior de 1979, la novedad más resaltante fue la posibilidad de agregar dos miembros más al Consejo que no pertenecían a las clásicas instituciones como la Corte Suprema, el Ministerio Público, los colegios profesionales o las universidades. Las dos personas que permitirían un colegiado conformado por un total de nueve miembros provenían directamente de la sociedad civil que, de forma organizada, podría presentar candidatos de las instituciones representativas del sector laboral y empresarial (García Toma, 2016, p. 311-312).

El aspecto participativo y “democrático” ha sido tambien elogiado a veces sobredimensionando el aspecto semántico del lenguaje y no siempre el pragmático. Así, la composición del CNM no solo sería plural sino además multidisciplinaria, ya que la labor de selección y nombramiento de los jueces y fiscales no se com-prendía como una tarea únicamente jurídica. En el discurso de persuasión se solía argumentar que la justicia no solo era un asunto de abogados y que la incorpora-ción de miembros de formación distinta a la abogacía, permitiría aportar puntos de vista de equilibrio en los debates sobre selección, ratificación o destitución de magistrados.

A la luz de los hechos, este diagnóstico no ha sido realista. Salvo alguna hon-rosa excepción, la incorporación de integrantes sin formación jurídica no solo ha incrementado el nivel de mediocridad del CNM, sino que, con frecuencia, han sido fácilmente copados por los integrantes abogados quienes de este modo incre-mentaban sutilmente su poder de decisión en el Colegiado, un poder que, como ya se ha dicho, no siempre se ha orientado a poner el conocimiento al servicio de la justicia como un bien de la comunidad.

Finalmente, es importante hacer referencia a otro de los objetivos que estu-vo en la mira durante las reformas constitucionales del órgano encargado de la selección y nombramiento de nuevos magistrados. Este objetivo estaba referido a la disminución de los altos índices de corrupción que carcomían el sistema de justicia en nuestro país. Al respecto, según la perspectiva propuesta por Zolezzi (1995), luego del autogolpe de Estado de abril de 1992 (mes en el que muchos consejos dejaron de existir y muchos magistrados fueron cesados en sus cargos), “más que el ingreso a la magistratura, la preocupación en dicho momento fue la evaluación de los magistrados a fin de separar del cargo a los jueces presuntamente corruptos” (p. 128).


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Teniendo ello en cuenta, la introducción de una reforma constitucional que diera algún tipo de solución a este problema se hacía urgente, sobre todo consi-derando un pasado histórico lleno de casos de “marcada sumisión [de los jueces] ante el poder de turno” (Eguiguren, 2002, p. 55). La herramienta de cambio que se consideró que sería idónea para enfrentar esta tara fue la ampliación de las competencias del Consejo Nacional de la Magistratura para poder encargarse directamente de los procesos de ratificación, que, hasta ese momento, había sido competencia del Poder Legislativo10.

No obstante, a fin de que la ratificación pueda cumplir de manera efectiva la tarea de servir como un factor desincentivador para el magistrado que se vea tentado a cometer actos de corrupción, y, por el contrario, no sea utilizada como un mecanismo de injerencia ilegítima en la autonomía del juez o fiscal, era fun-damental que se diera a través de un modelo que garantice una desconexión con el poder político. Debido a ello, en la reforma de 1993 se decidió dotar al proceso de ratificación de mayor independencia colocándolo en competencia exclusiva del nuevo Consejo.

En suma, luego de haber hecho un recorrido por algunos de los rasgos más resaltantes, podemos decir que fueron tres los objetivos principales que guiaron la reforma realizada en la Constitución de 1993 para la institución del Consejo Nacional de la Magistratura: (a) lograr una mayor autonomía (a través del otorga-miento de la competencia de nombramiento; (b) mantener el factor democrático para garantizar su legitimidad (mediante la naturaleza plural y multidisciplinaria de sus miembros); y, (c) disminuir los niveles de corrupción al interior del Poder Judicial (a través de la transferencia de la función de ratificación).

Teniendo ello en cuenta, cabe ahora preguntarnos cuál fue el nivel de impacto del nuevo modelo para los fines indicados, y a partir de ello, ver en qué medida la reforma constitucional de 1993 trajo consigo una transformación significativa para el sistema de justicia en el Perú. Desde una perspectiva comparada de la región

10 Como ya fue mencionado con anterioridad, en la Constitución de 1979 no se logró evitar la partici-pación política en las decisiones tomadas por el Consejo Nacional y los consejos distritales, ya que, por ejemplo, se mantuvo “la necesaria ratificación de los vocales de la Corte Suprema por el Senado (…)” (Zolezzi, 1995, p. 126). Por otro lado, desde el punto de vista de Eguiguren, “a primera vista, la ratificación sugiere ‘desconfianza’ pues, en un sistema judicial tradicionalmente caracterizado por la acusada debilidad institucional y su escasa independencia, podría ser otro mecanismo que acen-túe la sujeción política del magistrado y desaliente cualquier resistencia o enfrentamiento ante las instancias de poder. Parecería, entonces, contraproducente y peligrosa para la autonomía del órgano jurisdiccional y la independencia de sus magistrados. Pero paradójicamente, y ello es lo que hace a este tema controvertido, la existencia de un proceso periódico de ratificación puede convertirse, en ciertos casos, en un poderoso instrumento de advertencia y sanción a aquellos magistrados cuya conducta funcional y resoluciones evidencien falta de compromiso con la defensa de la Constitución y de los principios democráticos” (2002, p. 55).


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latinoamericana, Pásara (2004) señala, por ejemplo, que “el funcionamiento de los consejos (…) no ha producido mejoras [drásticas] en ciertos aspectos clave; [este es el caso por ejemplo del] viejo problema de la politización de nombramientos [que] no parece haber sido desterrado” (p. 90). Asimismo, señala que “como era previsible, el simple cambio de modelo institucional no podía ser portador de soluciones complejas y óptimas” (ibid.).

En el caso específico peruano, la debilidad del nuevo modelo no tardó en hacerse evidente, sobre todo por el mantenimiento de los altos índices de corrup-ción al interior del sistema de justicia. Desde un análisis de las micropolíticas de corrupción existentes en el aparato judicial, Mujica (2011) llama la atención sobre el hecho de que hacia el 2004, el país contaba con un proyecto de reforma integral11 que complementaría la que se planteó a nivel constitucional durante el régimen fujimorista. Sin embargo, dichos intentos “se [enfrentaron] a diversos problemas que resultaron ser parte de (…) las redes y sistemas de poder dentro del Poder Judicial, y en los otros poderes del Estado, [y que] han interferido en la reforma y han puesto diversas trabas en el proceso” (Mujica, 2011, p. 62).

Así, uno de los factores clave que tiene que ver justamente con el problema de la corrupción en los jueces y fiscales está relacionado con una serie de objeciones que, desde inicios de la década del 2000, se presentaron ante la idoneidad o no de los criterios empleados por el Consejo Nacional de la Magistratura durante el proceso de selección y nombramiento (Monroy, 2003, p. 50-51; citado por Mujica, 2011, p. 62). Así, por ejemplo, si bien con el cambio constitucional de 1993 que formalmente excluía a cualquier representante del poder político en la conformación del CNM, esto no necesariamente iba a garantizar la ausencia de injerencia alguna. Ello debido a que, mientras que institucionalmente el CNM no tuviera mayores controles internos, la injerencia se seguiría dando a través de las redes de poder e influencias existentes entre los distintos niveles del Estado12.

11 Dicho proyecto contenía 170 propuestas de cambios legales así como de políticas públicas de acceso a la justicia y de anticorrupción (Mujica, 2011, p. 61).

12 Al respecto, resultan bastante gráficas las conclusiones a las que arriba Pásara (2003) luego de rea-lizar un análisis sobre la necesidad que existía de acompañar el cambio constitucional del sistema de selección y nombramiento de jueces y fiscales, con una reforma profunda del todo el sistema de justicia. De acuerdo al autor, si el proceso de selección mantenía sus rasgos y definiciones tradicio-nales en cuanto a los criterios de idoneidad de los magistrados, “difícilmente [podría] contribuir a la transformación del sistema de justicia” (2003, p. 20). Así, en relación con la regulación vigente sobre el proceso de selección, el autor señala que: (i) existe un amplio margen para la arbitrariedad y una carencia de elementos objetivos, sobre todo en la etapa de la entrevista personal, aunado al hecho del estrecho espacio reservado para que la ciudadanía pueda expresar su opinión; (ii) no existe una adecuada construcción del perfil de magistrado para el cargo —sobre todo para la etapa de la evaluación del currículo—, cuya idoneidad no solo se debe apreciar en el nivel de conocimientos o trayectoria profesional, sino, sobre todo, en una actitud y comprensión del Derecho que esté alineada


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Tal como se previó, estos problemas, y muchos otros relacionados tanto con algunos rasgos del modelo instaurado en 1993, como con otros que escapaban del posible control legal e institucional, tuvieron su punto de quiebre a mediados de 2018 (con el ya mencionado caso “CNM audios”) cuando fueron difundidos en los medios de comunicación unos audios en los que se escuchaban a algunos miembros del entonces existente Consejo Nacional de la Magistratura, y otros jueces de la Corte Suprema y de la Corte Superior del Callao. Entre los extractos de las conversaciones —cuya grabación formaba parte de una investigación fiscal que había iniciado meses atrás— quedaba expuesto ante toda la opinión pública lo que para la mayoría de ciudadanos era bastante evidente: los altos niveles de corrupción y tráfico de influencias, que aseguraban un permanente intercambio de favores como rebajas de penas, ofrecimientos de nombramientos, negociaciones de asensos, entre otros.

Al parecer, el Consejo Nacional de la Magistratura, en palabras de Gonzales (2018), no solo no había logrado su fin principal: reclutar a los mejores; sino que, mucho peor, “no habría [podido] evitar a los peores”13. Se puede ensayar muchas hipótesis sobre el fracaso del modelo peruano de Consejo de la Magistratura; no obstante, hay un hecho inocultable en toda esta crisis: esta vez la crisis se ha estado desarrollando hasta llegar a su punto de quiebre en el seno mismo de las instituciones de la justicia. La crisis nos ha mostrado que no son suficientes las garantías formales de la independencia de un órgano como el Consejo, en la medida que ello no garantiza necesariamente jueces independientes. Un Consejo copado por las redes de corrupción de la propia organización judicial y fiscal, propicia la selección y nombramiento de jueces que ingresan con la independencia cancelada de entrada.

4. LA REFORMA CONSTITUCIONAL Y LA NUEVA JUNTA NACIONAL DE JUSTICIA

Desde el 2016 se estuvo discutiendo la posibilidad de plantear reformas al modelo vigente del Consejo Nacional de la Magistratura. No obstante, no fue sino hasta que estalló la crisis de corrupción relatada en el apartado anterior que tanto el gobierno como el Congreso consideraron la urgencia de una reforma. Es así que, a mediados del 2018, el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y diversas ban-cadas parlamentarias presentaron los proyectos a partir de los cuales se elaboraría

con la reforma del sistema de justicia; y, (iii) escases de elementos que permitan distinguir durante el concurso a aquellos participantes cuyo perfil ofrezcan rasgos diferentes a los tradicionales (como los conocimientos jurídicos) que pueda ofrecer un aporte efectivo a la transformación del sistema de justicia (como por ejemplo, un profundo conocimiento de la realidad social.

13 Ver: https://legis.pe/crisis-cnm-gorki-gonzales/


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la propuesta de reforma constitucional cuya aprobación iba a ser decidida por la población a través del proceso de referéndum convocado por el Presidente de la República.

En total, fueron presentados siete proyectos de ley, de los cuales el que mostraba una mayor particularidad fue el del Poder Ejecutivo, mientras que los de las bancadas y el del Poder Judicial, debido a sus puntos en común, fueron agrupados entre aquellos que proponían un modelo judicialista y aquellos que defendían uno mixto14. En el caso del primer proyecto, solo se proponía la mo-dificación de los artículos 155° y 156° de la Constitución; por un lado, para el proceso de conformación de la institución se proponía que los miembros debían ser “elegidos por concurso público de méritos por una comisión especial, confor-mada por el presidente del Poder Judicial (…), el fiscal de la Nación; el titular del Tribunal Constitucional, el defensor del Pueblo y el Contralor General de la República”15. Por otro lado, en relación con los requisitos para ser miembro se proponía: ser peruano de nacimiento, abogado colegiado con más de treinta años de ejercicio profesional, una intachable trayectoria personal, profesional, democrática, de integridad y respeto a los derechos humanos, así como haber ejercido con solvencia cargos públicos o privados y no tener antecedentes penales o judiciales.

En el caso del modelo judicialista impulsado por un sector del Congreso, se pretendía que la institución esté conformada también únicamente por profesionales del ámbito jurídico que sean representantes del sistema judicial, de los colegios de abogados y de las facultades de Derecho. En contraste, los proyectos que apostaban más por un modelo mixto buscaban que se mantenga el factor multidisciplinario del organismo, cuya conformación —de acuerdo a las propuestas— no debía restringirse los abogados.

Luego de un extenso debate, se aprobó en el Congreso el proyecto de refor-ma constitucional que propone una modificación de los artículos 154°, 155° y 156° de la Constitución, referidos específicamente a las atribuciones del Con-sejo Nacional de la Magistratura, a su conformación, y a los requisitos para ser miembro. Asimismo, se propuso reemplazar el nombre de la institución por la Junta Nacional de Justicia (JNJ). Algunos meses después, mediante el referén-dum realizado en diciembre de 2018, las y los ciudadanos peruanos aprobaron la modificación.

A continuación, en el siguiente cuadro presentaré una comparación entre el texto anterior contenido en la Constitución de 1993 y su reciente modificación:

14 Ver: https://elperuano.pe/noticia-la-reforma-del-cnm-y-tres-modelos-estaran-debate-69881.aspx15 Ver: Proyecto de Ley N° 3159/2018-PE emitido el 01 de agosto de 2018.


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Const. 1993 Reforma const. 2018

1. Nombrar, previo concurso público de méritos y evaluación personal, a los jue-ces y fiscales de todos los niveles. Dichos nombramientos requieren el voto confor-me de los dos tercios del número legal de sus miembros.2. Ratificar a los jueces y fiscales de to-dos los niveles cada siete años. Los no ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público. El proce-so de ratificación es independiente de las medidas disciplinarias.

3. Aplicar la sanción de destitución a los Vocales de la Corte Suprema y Fiscales Supremos y, a solicitud de la Corte Supre-ma o de la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las instancias. La resolución final, motivada y con previa audiencia del interesado, es inimpugnable.4. Extender a los jueces y fiscales el título oficial que los acredita.

1. Nombrar, previo concurso público de méritos y evaluación personal, a los jue-ces y fiscales de todos los niveles. Dichos nombramientos requieren el voto público y motivado conforme de los dos tercios del número legal de sus miembros. 2. Ratificar, con voto público y motivado, a los jueces y fiscales de todos los niveles cada 7 años; y ejecutar conjuntamente con la Academia de la Magistratura la evaluación parcial de desempeño de los jueces y fiscales de todos los niveles cada tres años y seis meses. Los no ratificados o destituidos no pueden reingresar al PJ ni al MP. 3. Aplicar la sanción de destitución a los jueces de la Corte Suprema y fiscales su-premos; y, de oficio o a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las instancias. En el caso de los jueces supremos y fiscales supre-mos también será posible la aplicación de amonestación o suspensión de hasta 120 días calendario, aplicando criterios de razonabilidad y proporcionalidad. La resolución final debe ser motivada y con previa audiencia del interesado. Tiene na-turaleza de inimpugnable. 4. Registrar, custodiar, mantener actuali-zado y publicar el Registro de Sanciones Disciplinarias de Jueces y Fiscales. 5. Extender a los jueces y fiscales el título oficial que los acredita. 6. Presentar un informe anual al Pleno del Congreso.

1. Uno elegido por la Corte Suprema, en votación secreta en Sala Plena.2. Uno elegido, en votación secreta, por la Junta de Fiscales Supremos.3. Uno elegido por los miembros de los Colegios de Abogados del país, en vota-ción secreta.4. Dos elegidos, en votación secreta, por los miembros de los demás Colegios Pro-fesionales del país, conforme a ley.5. Uno elegido en votación secreta, por los rectores de las universidades naciona-les.

La JNJ está conformada por 7 miembros titulares seleccionados mediante concurso público de méritos, por un período de 5 años. Está prohibida la reelección. Los su-plentes son convocados por estricto orden de mérito obtenido en el concurso. El con-curso público de méritos está a cargo de una Comisión Especial, conformada por: 1) El Defensor del Pueblo, quien la pre-side; 2) El Presidente del Poder Judicial; 3) El Fiscal de la Nación; 4) El Presidente del Tribunal Constitucio-nal; 5) El Contralor General de la República;

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Const. 1993 Reforma const. 2018

6. Uno elegido, en votación secreta, por los rectores de las universidades particu-lares.El número de miembros del CNM puede ser ampliado por éste a nueve, con dos miembros adicionales elegidos en vota-ción secreta por el mismo Consejo, entre sendas listas propuestas por las institucio-nes representativas del sector laboral y del empresarial. Los miembros titulares del CNM son elegidos, conjuntamente con los suplentes, por un período de 5 años.

6) Un rector elegido en votación por los rectores de las universidades públicas li-cenciadas con más de cincuenta años de antigüedad; y, 7) Un rector elegido en votación por los rectores de las universidades privadas li-cenciadas con más de cincuenta años de antigüedad. La Comisión Especial debe instalarse, a convocatoria del Defensor del Pueblo, seis meses antes del vencimiento del manda-to de los miembros de la Junta Nacional de Justicia y cesa con la juramentación de los miembros elegidos. La selección de los miembros es realizada a través de un pro-cedimiento de acuerdo a ley, para lo cual, la Comisión Especial cuenta con el apoyo de una Secretaría Técnica Especializada. El procedimiento brinda las garantías de probidad, imparcialidad, publicidad y transparencia.

Para ser miembro del Consejo Nacional de la Magistratura se requieren los mis-mos requisitos que para ser Vocal de la Corte Suprema, salvo lo previsto en el inciso 4 del artículo 147. El miembro del Consejo Nacional de la Magistratura goza de los mismos beneficios y derechos y está sujeto a las mismas obligaciones e incom-patibilidades.

1. Ser peruano de nacimiento. 2. Ser ciudadano en ejercicio. 3. Ser mayor de 45 años, y menor de 75 años. 4. Ser abogado: a. Con experiencia profe-sional no menor de 25 años; o, b. Haber ejercido la cátedra universitaria por no menos de 25 años; o, c. Haber ejercido la labor de investigador en materia jurídica por lo menos durante 15 años. 5. No tener sentencia condenatoria firme por delito doloso. 6. Tener reconocida trayectoria profesio-nal y solvencia e idoneidad moral. Los miembros de la JNJ gozan de los mis-mos beneficios y derechos y están sujetos a las mismas obligaciones e incompa-tibilidades que los jueces supremos. Su función no debe incurrir en conflicto de intereses y es incompatible con cualquier otra actividad pública o privada fuera del horario de trabajo. Salvo la docencia.

Teniendo en cuenta los tres rubros sobre los que se realizó la reforma, es posible decir que el cambio más importante se encuentra en la conformación de la Junta Nacional de Justicia, cuyo modelo ha sido completamente transformado dado que, a partir de ahora, los miembros serán elegidos mediante concurso pú-

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blico y ya no a través del mecanismo de representación interna por cada una de las instituciones. Al respecto, los puntos sobre los que es necesario prestar mayor atención están referidos, por una parte, a la naturaleza de la Comisión Especial que se crea exclusivamente para estar a cargo del concurso; mientras que, por otra parte, es imprescindible analizar cuidadosamente el concurso en sí mismo, es decir, sus etapas, requisitos y la objetividad e idoneidad en sus criterios de selección. Este último punto deberá ser analizado en estricta relación con la Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia.

Por otro lado, en relación con las atribuciones de la JNJ, hay cinco novedades: la primera referida a la exigencia de que la decisión de nombramiento y ratificación se realice a través de un voto público y motivado; en segundo lugar, se incorpora una nueva competencia al indicar que la Junta deberá realizar un trabajo conjunto de evaluación de jueces y fiscales con la Academia de la Magistratura; luego, en relación con la función de sanción, se agrega la posibilidad de que los jueces y fiscales supremos sean sancionados a través de amonestaciones o suspensión; y, finalmente, la incorporación de dos nuevas funciones: la gestión del Registro de Sanciones Disciplinarias de Jueces y Fiscales, y la presentación de un informe ante el Congreso. Al respecto, lo que más llama la atención y, por lo tanto, requiere un análisis crítico, es, por un lado, el mantenimiento de la ratificación y, por otro, si es que el informe que se tendrá que presentar al Parlamento se trata de una especie de “rendición de cuentas”.

Finalmente, como se observa en la reforma del artículo 156°, se terminó re-chazando el modelo mixto en la conformación de la institución, prefiriéndose una constitución restringida al ámbito jurídico, ya que, según el nuevo texto, para poder participar en el concurso público es requisito contar con la profesión de abogado.

4.1. La Ley Orgánica de la Junta Nacional de JusticiaUna vez mencionados los puntos más resaltantes de la reforma constitucional

llevada a cabo en el 2018, y antes de entrar a la discusión sobre los retos que dichos cambios implican para una reforma integral del sistema de justicia de nuestro país, quisiera hacer referencia a la Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia (Ley N° 30916) aprobada por el Pleno del Congreso el 01 de febrero de 2019, y a sus aspectos más resaltantes.

En primer lugar, llama la atención la referencia en el artículo II del Título Preliminar de la citada ley a la necesidad de fortalecer y mejorar el sistema de justicia, así como de promover una justicia eficaz, transparente, idónea y libre de corrupción. Esta mención justamente muestra el contexto de crisis social y política generada por el mayor escándalo de corrupción de la historia del CNM, sobre la cual se planteó la reforma constitucional del 2018, que dio paso posteriormente a la emisión de la norma en análisis.


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Un siguiente punto que generó un vasto debate durante el proceso de apro-bación de la norma es el contenido en el inciso a) del artículo III (que enumera los principios de la Junta Nacional de Justicia), que estipula que “está proscrita la discriminación por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, con-dición económica o de cualquier índole”. Se incorpora esta precisión en contraste con la propuesta presentada por el Poder Ejecutivo —antes de la aprobación de la ley— para que se garantice el principio de paridad de género durante el proceso de conformación de la Junta, opción que finalmente fue rechazada por el Pleno.

En relación con los criterios que deberán ser valorados por la Comisión Espe-cial encargada de elegir a los miembros de la Junta mediante el proceso de concurso público por méritos, se dan algunas indicaciones en el artículo 10° referido a los requisitos que deberán cumplir los postulantes para ser elegidos como miembros. Así, una primera herramienta para asegurar la idoneidad moral de los miembros está dada en el inciso 2 del mencionado artículo, mediante el cual se los obliga, una vez elegidos, a autorizar el levantamiento de su secreto bancario. Cabe señalar, no obstante, que durante el debate se consideró la posibilidad de que también se obligue al levantamiento del secreto de las comunicaciones, pero fue rechazado.

Asimismo, en el inciso 3 se menciona que también serán considerados el compor-tamiento laboral y familiar para evaluar el aspecto moral del postulante. Por ejemplo, en el caso del comportamiento familiar, puede leerse ese inciso junto al artículo 11°, literal n), que señala que está impedida de ser elegida aquella persona que se encuentre inscrita en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. Así también, en el literal e) del mismo dispositivo se menciona como otro impedimento el haber sido condenado con sentencia consentida o ejecutoriada por el delito de violencia contra la mujer.

Por otro lado, respecto a la afiliación política de los postulantes, de acuerdo al literal b) del artículo 11° se señala que estarán impedidos de ser elegidos aquellos que pertenezcan a una organización política y no hayan obtenido una licencia al momento de participar en el concurso. Es decir, la norma ha optado por prohibir solo la participación activa en un partido político, y no, como fue sugerido durante el debate, la afiliación política en los últimos diez años.

En relación con la mayoría necesaria para que la Junta pueda tomar sus de-cisiones, el texto aprobado, mediante su artículo 27°, ha optado por el modelo de la mayoría simple. Otro punto importante es la prohibición de la reelección de los miembros de la Junta, estipulada expresamente en el artículo 7° de la Ley Orgánica; y el tiempo máximo de duración del cargo de la Presidencia ha sido limitado a un año (de acuerdo al artículo 22° de la ley), y no a dos años y medio, como había sido aprobado por la Comisión de Justicia.

Finalmente, resulta pertinente mencionar las novedades en relación a las atri-buciones de la Junta. Así, en primer lugar, sobre la potestad que los miembros de la Junta tienen para investigar de oficio a jueces y fiscales, el artículo 44° y siguientes estipulan que puede ser usada a fin de que se aplique la sanción de destitución. Al


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respecto cabe señalar que, antes de que se apruebe la norma en cuestión, estuvo en debate la posibilidad de que dicha atribución únicamente sea usada en casos de flagrante falta disciplinaria muy grave o condena por delito doloso.

En segundo lugar, en referencia a la atribución de la ratificación, en línea con lo contenido en la reforma constitucional, el artículo 35° y siguientes de la Ley Orgánica regulan la potestad de la Junta Nacional de Justicia para ratificar cada siete años a los jueces y fiscales de todos los niveles. Asimismo, en relación con ello, se regula la potestad de evaluar parcialmente su desempeño, realizando esta función a través de un trabajo conjunto con la Academia de la Magistratura cada tres años y medio.

5. LOS RETOS HACIA EL FUTURO DE LA REFORMA INTEGRAL DEL SISTEMA DE JUSTICIA

Una vez presentados los principales cambios tanto a nivel constitucional como legal, expondré a continuación algunos comentarios sobre la reciente refor-ma, haciendo especial énfasis en aspectos que considero claves para los retos que tenemos que enfrentar a fin de poder ser testigos en el futuro de una auténtica transformación.

5.1. Sobre la conformación de la nueva JNJComo vimos, la conformación de la nueva JNJ apela a un modelo burocrático

de selección meritocrática, sobre la base de la experiencia crítica en los resultados de los procesos anteriores. Al plantear dicho cambio, sustituye un modelo de designación de los integrantes del Colegiado que se encargaba de la selección de jueces y fiscales a través de un conjunto de procesos participativos de elección. Estos procesos, si bien muchas veces defectuosos y distorsionados en sus propó-sitos institucionales —que incluían, por ejemplo, en el caso de los abogados, una movilización nacional de los candidatos en busca de votos y de representación—, son sustituidos por un concurso de méritos a cargo de una Comisión Especial que, como veremos en seguida, no queda claro si intenta “representar” algo o si solo a través de ella se busca un mínimo de legitimidad en el concurso.

En la práctica, en realidad, se está sustituyendo un modelo de representación institucional por un modelo funcional burocrático que no representa sino a cada mérito que se construye por el perfil de las preguntas de los exámenes. El máximo órgano que designa jueces y fiscales a nivel nacional quedará así en manos de acadé-micos o profesionales exclusivamente del campo del Derecho, que puede incentivar por ello mismo, a un mayor apartamiento y distancia de las preocupaciones y demandas de los ciudadanos. Si bien es verdad que el modelo “representativo” no siempre ha sido tal, sin embargo, parece claro que la nueva JNJ no puede decirse que se instale en el horizonte de la traición de los Consejos de la Judicatura de los post-guerra que han sido presentados en la primera parte de mi ponencia.


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Tratándose de un meta tribunal, es decir, un tribunal de tribunales, un cole-giado que evaluará a los magistrados de la más alta jerarquía del sistema judicial y fiscal, tiene mucho sentido el que desde sus orígenes tenga la máxima presencia, prestigio y presentación. Pero es verdad también que el nuestro es un proceso de reforma en un contexto institucional donde si hay algo que realmente está en crisis es precisamente la representación. De modo que estamos ante un modelo que es realmente expresión de su contexto.

5.2. Sobre la conformación y presidencia de la Comisión EspecialLo que bien podría ser en la tradición original de los Consejos de la Judicatura

Europea, la composición del propio Consejo, se ha convertido entre nosotros en una Comisión Especial encargada de administrar un concurso de méritos para elegir a la Junta. Después de todo, esta Comisión administrará algún sistema para medir los méritos y ya no para examinar el grado de legitimidad, representación, prestigio o vida profesional de quien pretende ser miembro de la JNJ. Por otro lado, es por demás simbólico en esta Comisión, el hecho que los dos órganos protagonistas principales del sistema de justicia, (el Poder Judicial y el Ministerio Público), sean “convocados” por el Defensor del Pueblo, quien la preside, y quien es el único funcionario entre los participantes de la Comisión que tiene designación política del Parlamento.

No hay que olvidar que esta es la fórmula constitucional de dirección del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) que, por mandato constitucional, encarga al representante del Poder Judicial la presidencia del máximo órgano electoral (art. 179.1 de la Constitución). Esto permite, en la práctica, que sea un juez de la Corte Suprema quien define la organización y funciones del JNE, designa a los funcionarios de confianza, establece las reglas de distribución del trabajo, organiza la prioridad en la ejecución del presupuesto, etc.

En un contexto cultural de gestión centralizada en las presidencias, el hecho de que sea el Defensor del Pueblo quien preside la Comisión Especial encargada del nombramiento de los integrantes de la JNJ, significa que, en la práctica, será a la defensoría a quien corresponda la gestión administrativa del proceso de selección de integrantes de la Junta. La relevancia constitucional de todas y cada una de las instituciones que integran esta Comisión Especial sugería que, por lo menos, pue-dan deliberar para definir quién preside. Esto es de especial relevancia tratándose de instituciones que están directamente comprometidas con la vida institucional de la justicia, como ocurre con el Poder Judicial y el Ministerio Público.

5.3. Sobre las funciones de la JNJComo vimos anteriormente, entre las funciones nuevas que se le encarga a

la JNJ se encuentran básicamente las siguientes: i) Aplicar de oficio la sanción de


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destitución a todos los jueces de todos los niveles (antes, para el caso de fiscales y jueces que no eran los supremos, la propuesta de destitución tenía que venir necesariamente de la Corte Suprema); ii) Realizar, cada tres años y medio, la evaluación parcial, conjuntamente con la Academia de la Magistratura (cabe señalar que, anteriormente, esta función se intentó poner en la Ley de la Carrera Judicial, y que fue declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional); iii) Actualizar el Registro de Sanciones disciplinarias de Jueces y Fiscales, al cual se le otorga rango constitucional.

Una de las cuestiones más discutibles de las funciones mencionadas es que se haya constitucionalizado la evaluación parcial de desempeño (EPD) y se haya encomendado realizar esta función “conjuntamente” con la Academia de la Magistratura (AMAG). Será muy importante que la orientación de las “evalua-ciones”, se encamine al diagnóstico de necesidades de capacitación y que se dote del presupuesto y personal necesarios a la AMAG a fin de no repetir errores del pasado en que, con frecuencia, se acudía a abogados litigantes para “valuar” las resoluciones de los jueces. Esto ha ocurrido durante el corto periodo de vigencia de la Ley de la carrera judicial, antes de que fuera declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional.

La ratificación no ha probado fortalecer la independencia de os jueces y tam-poco nos ha prevenido de la corrupción judicial, como hemos podido constatar por enésima vez, por ello duplicar la ratificación o fortalecerla con una evaluación periódica no parece aconsejable y es seguramente la parte más cuestionable de esta reforma. Si en verdad estuviéramos en condiciones de apostar por un mejor sistema judicial y fiscal, habría que empezar por eliminar la ratificación judicial, y apostar por una magistratura de principios claros sin sometimiento a ningún poder político o de los círculos de abogados y profesores que, con estos mecanis-mos, mantienen en suspenso la independencia y autonomía de los jueces. Antes que eliminar el pernicioso sistema de ratificaciones judiciales, se ha incluido un mecanismo sistémico de vigilancia a los jueces y fiscales, quienes tienen que de-dicar horas de trabajo y esfuerzos a mantener el legajo en orden y debidamente actualizado. Para ello, asisten a cursos y programas que no les sirve en absoluto en el fortalecimiento de sus perfiles, porque en las “evaluaciones periódicas” a falta de criterios claros de perfiles para evaluar, los cartones sobre programas y cursos de los más extravagantes pasan a sustituir el examen por parte de los “expertos”.

5.4. Principales retos hacia el futuroLa reforma constitucional que crea a la Junta Nacional de Justicia se enmarca

en un contexto de exigencias sociales de cambios en el sistema de justicia. Sin duda, la explosión de la crisis en el seno mismo del CNM provocó que la reforma se incie en este órgano fundamental para la vida institucional de la justicia; sin


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embargo, existe consenso desde los tiempos de la CERIAJUS sobre que los ajustes y cambios necesarios involucran a la propia Corte Suprema de la República, la organización territorial de la justicia, la descentralización, la sistematizacion de la información y el sistema de gestión del despacho judicial. Estos cambios son urgentes y deben reforzarse con una inversión de parte del Estado en materia de capacitación a través de la Academia de la Magistratura.

La reforma ha centrado, una vez más, su mirada en los controles, olvidando que el centro de cualquier proceso de reforma debiera orientarse hacia la forma de reclutamiento de la magistratura. En este punto clave seguimos apostando por los exámenes, las entrevistas e incluso una así llamada “prueba de confianza”, orientada a “generar una mejor certidumbre de su idoneidad” (artículo 32° de la Ley N° 30916). La Academia de la Magistratura deja de tener un rol gravitante en la selección de magistrados y su papel también ha sido orientado a la estrategia de la evaluación de magistrados ya en funciones.

La ratificación de la que no hemos sido capaces de librarnos en este proceso de reforma, ha salido fortalecida con una evaluación parcial cada tres años y medio. Será muy importante que la práctica permita constatar en este punto que, si algún sentido institucional puede otorgarse a esta evaluación parcial, éste debe encontrarse en la necesidad de fortalecer la capacitación con diagnósticos serios y debidamente documentados que permitan una verdadera capacitación por competencias que son necesarias para el ejercicio de la función.

Por otro lado, como hemos visto, la reforma en realidad ha introducido una JNJ que, a diferencia del anterior CNM, se coloca en un segundo nivel de cara a la representación de los sectores del sistema de justicia y de la propia sociedad civil. El principio de participación ha sido relegado para dar prioridad al principio meritocrático. Desde luego, esta preferencia de un principio por otro, responde a razones de contexto, sin embargo, ello no debiera llevar a la nueva JNJ a restar importancia a la necesidad de conectarse con los interlocutores de la sociedad y las instituciones de la justicia.

Será de especial importancia que la JNJ sea capaz de crear espacios de diálogo con la sociedad civil y, desde luego, con los actores del sistema de justicia. El que hayamos aprobado una reforma constitucional dejando fuera a representantes de importantes actores de la justicia, como los colegios profesionales o el gremio nacio-nal de los abogados, no debe leerse como que carecen de relevancia en el contexto actual. Una lectura empática de la crisis y sus verdaderas razones, aconseja a la nueva Junta a mirar sin menospreciar la relavancia que tiene en el Estado Constitucional la participación plural de la sociedad, especialmente cuando de la justicia se trata.

Finalmente, quisiera mencionar la importancia que tiene para la reforma de la justicia el rol de las facultades de Derecho y, especialmente, el papel que le corresponde a la Academia de la Magistratura. Un redimensionamiento de esta im-portante institución puede ser el inicio de una reforma pensada no para los apuros


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de la política, sino pensando en los perfiles de los jueces y fiscales que queremos para la diversidad de contextos geográficos y culturales donde deben desarrollar su importante función. A la Academia de la Magistratura debiera corresponder en verdad la formación de jueces y fiscales y su papel debiera ser fundamental en la capacitación del elemento humano. Asimismo, el Programa de Formación de Aspirantes debiera ser un verdadero posgrado para el acceso a la magistratura, con escuelas descentralizadas en las principales capitales del interior del país. Tal como ya fue mencionado, debiéramos invertir más en la formación y en la selección especializada antes que, como hace esta reforma, en redoblar esfuerzos en los me-canismos de presión para el control y “evaluación periódica” de los jueces y fiscales.

Si la reforma apostara por fortalecer la captación de los mejores profesionales para la judicatura, no debiera preocuparnos tanto los controles y la vigilancia a jueces y fiscales durante su desempeño. Una reforma de ese calibre requiere reflexión y conocimiento de los problemas al interior, algo que no se encuentra en los procesos turbulentos de la política y la táctica de aparentar cambios para menguar las tensiones que produce un sistema de justicia que lleva tiempo colap-sado en nuestro país.

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