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Prof. Luis Mariano Melgarejo Paredes

Derecho CatastralInmobiliario

TEORÍA Y PRÁCTICACurso de Posgrado

2019

ii

Autor del Libro

Prof. Luis Mariano Melgarejo Paredes

Abogado y Notario Público

Diplomado en Derecho Catastral

Asunción, Paraguay

Año 2019

iii

Tabla de Contenido MÓDULO I ...................................................................................................................................................... 1

1.- Breve Reseña Histórica del Catastro ................................................................................................... 1

1.1. Grecia. Egipto y otros pueblos. ...................................................................................................... 1

2.- Etimología del Vocablo “Catastro”. .................................................................................................... 3

2.1. Griego - Romano. ............................................................................................................................. 3

2.2. El Censo oficial Romano: ................................................................................................................ 5

3. El Catastro en Paraguay ......................................................................................................................... 7

3.1. Antecedentes Legales e Institucionales ......................................................................................... 7

3.2. “Formación del Catastro de la República” (Ley del año 1888). ................................................. 9

3.3. Creación del Catastro Parcelario. ..................................................................................................11

3.4. La oficina de proyecto catastral (d.i.i.). ........................................................................................12

3.6. Ley N° 109/916.- EL SERVICIO NACIONAL DE CATASTRO. ................................................13

3.7. La Unidad Ejecutora del Proyecto (PRUT). .................................................................................14

3.8.- La nueva Ley Orgánica Municipal N° 3966/2010. .....................................................................15

3.9.- Los Préstamos Externos para Catastro: Banco Mundial (BIRF). .............................................15

Programa Uso Racional de la Tierra. Ley Nº 30/92. ..........................................................................15

Programa de Catastro Registral (PROCAR). Ley Nº 2.551/2004. ....................................................16

4.- El Catastro en Francia. Origen. ...........................................................................................................17

El Catastro Napoleónico. ......................................................................................................................19

El Catastro Napoleónico en los Bajos Pirineos. ..................................................................................21

La Propiedad en el Código Napoleónico: ...........................................................................................21

5.- Definición de Catastro ..........................................................................................................................25

4.1. Usos y Aplicaciones del Catastro. .................................................................................................26

4.2. Función social. .................................................................................................................................27

4.3. Nueva Tendencia en materia de Definición: ...............................................................................28

4.4. Clasificación del Catastro ..............................................................................................................29

6. El Catastro Multifinalitario ...................................................................................................................33

Definición: ...............................................................................................................................................33

Las Técnicas de Levantamiento del Catastro .....................................................................................35

La Cartografía Catastral (Productos del PRUT). ...............................................................................49

MÓDULO II ...................................................................................................................................................56

1era. Parte ....................................................................................................................................................56

iv

Teoría y Práctica del Catastro en General ...............................................................................................56

Naturaleza Orgánica del Catastro .......................................................................................................56

Dimensiones del Catastro .....................................................................................................................57

a) Elementos Estructurales ...............................................................................................................58

b) Elementos Jurídicos del Catastro ................................................................................................59

c) Integración Normativa .................................................................................................................60

2da. Parte: ....................................................................................................................................................60

Noción del Derecho Real ...........................................................................................................................60

Carácter del Derecho Real.- ......................................................................................................................63

MODOS DE ADQUIRIR LA PROPIEDAD (DOMINIO). CONCEPTO: ........................................63

c) DE LA USUCAPION O PRESCRIPCION ADQUISITIVA ..........................................................66

¿Cómo funciona la usucapión para lograr el dominio? ....................................................................67

La Instancia de Actuación Catastral. .................................................................................................70

La instancia de Actuación Registral: .................................................................................................71

3da. Parte: ....................................................................................................................................................74

Determinación y Práctica del Catastro ....................................................................................................74

La condición científica del derecho ...................................................................................................75

La cientificidad del Catastro ...............................................................................................................79

La Geodeterminación Catastral Inmobiliaria ..................................................................................79

4ta. Parte: .....................................................................................................................................................80

Los Sistemas Registrales Inmobiliarios ...................................................................................................80

Concepto .................................................................................................................................................80

Clasificaciones ........................................................................................................................................81

La División del Catastro según el Sistema Registral Inmobiliario ......................................................83

I - LOS CATASTROS GERMÁNICOS: ...............................................................................................84

II - EL CATASTRO LATINO: ...............................................................................................................85

III - EL MODELO EUROPEO: ..............................................................................................................86

IV - EL MODELO ANGLOSAJÓN ......................................................................................................87

El Sistema Registral Paraguayo ................................................................................................................87

Nuestro Sistema Registral es de tipo Declarativo .............................................................................88

No convalidante. ....................................................................................................................................88

Es oponible a terceros ............................................................................................................................89

Es un Registro “numerus clausus”. .....................................................................................................90

v

MÓDULO III ................................................................................................................................................105

1.- LOS SISTEMAS CATASTRALES ......................................................................................................105

Caracterización .....................................................................................................................................105

Concepto ...............................................................................................................................................108

Reglas y/o principios básicos. ............................................................................................................109

Principio de la legalidad: ....................................................................................................................109

3. LAS UNIDADES CATASTRALES. ....................................................................................................111

Unidad Orgánica: .................................................................................................................................111

Unidad de Cálculo: ..............................................................................................................................111

Unidad de Conservación: ...................................................................................................................112

Unidad Inmueble Catastral: ...............................................................................................................112

LA PARCELA: ......................................................................................................................................113

4.- LOS PROCESOS CATASTRALES ....................................................................................................113

Formación Catastral ............................................................................................................................114

Mantenimiento Catastral ....................................................................................................................115

Actualización Catastral .......................................................................................................................115

4.1.- Documentos del Catastro ................................................................................................................115

1) Elementos Cartográficos .................................................................................................................116

2) Formato Papel ..................................................................................................................................117

3) Soporte Informático .........................................................................................................................118

4) La Base de Datos del Catastro ........................................................................................................118

5) La Informatización del Catastro ...................................................................................................119

4.2.- ¿Qué es un S.I.G.? ............................................................................................................................121

El Caso puntual del “SISTEMA DE INFORMACION CATASTRAL” .........................................121

El Sistema Local o de Paraguay. ........................................................................................................121

4.3.- El SIRGAS. ¿Por qué fue creado? ...................................................................................................123

5. Catastro Inmobiliario y Registro Público de la propiedad inmueble. ..........................................125

Antecedentes Nacionales ....................................................................................................................125

5.1. ¿Qué es el Registro Público de Inmuebles? ...............................................................................126

MODELO DE COORDINACION ......................................................................................................127

CATASTRO – REGISTRO ...................................................................................................................127

REFERENCIA CATASTRAL COMO ENLACE ..............................................................................127

5.2. Catastro y Registro en España.....................................................................................................128

vi

5.3. Finca y Matrícula ..........................................................................................................................134

5.4. ¿Qué se entiende por Título? .......................................................................................................136

5.5. Finca Registral y Parcela Catastral. Concepto. Legislación. ....................................................136

5.6. La Calificación Registral ..............................................................................................................137

6. LA GEO-DETERMINACIÓN CATASTRAL ....................................................................................137

6.1. Superficie registral - Superficie catastral ..................................................................................138

6.2. La Certificación Registral. Concepto. .........................................................................................139

6.3. El Certificado Catastral. Concepto y Contenido (¿Sirve para proteger el tráfico?). ...........139

7. Organización del Catastro en nuestro País. ......................................................................................157

EL CATASTRO MINERO ...................................................................................................................157

El Catastro Forestal ..............................................................................................................................159

Catastro fiscal .......................................................................................................................................161

Ámbito de aplicación...........................................................................................................................164

Ubicación y caracterización del Catastro Agrario y Ambiental. ...................................................164

El Marco de Relación y Coordinación. ..............................................................................................165

Catastro Rural.......................................................................................................................................167

MÓDULO IV ................................................................................................................................................169

Régimen Normativo ................................................................................................................................169

COSAS y BIENES. Nociones. ..................................................................................................................169

Concepto ...............................................................................................................................................169

Diferencia ..............................................................................................................................................169

Autonomía Del Derecho Catastral. ...................................................................................................183

La Científica o dogmática, la Didáctica y la Legislativa. ................................................................183

FUENTES DEL DERECHO CATASTRAL .......................................................................................184

Vínculos de relación ............................................................................................................................185

LA INTERRELACION REGISTRAL .................................................................................................187

La Mensura Judicial en la Ley Orgánica Municipal ........................................................................229

La Mensura Judicial en la Legislación Catastral ..................................................................................231

Parte Complementaria del MÓDULO IV .............................................................................................235

La Tasación de Inmuebles. Definición. .............................................................................................235

Perfil del Tasador: ................................................................................................................................237

El Avalúo Catastral/fiscal ...................................................................................................................237

El Objeto y Estructura de la Tasación. ..............................................................................................238

vii

Valoración o Tasación de Fincas: su objeto ......................................................................................240

Valoración en función de las aplicaciones: estructura ....................................................................241

La cuestión ambiental..........................................................................................................................243

Existe un Sistema o Metodología para el Avalúo masivo/Rural ...................................................243

BIBLIOGRAFÍA TEMATICA Y DE CONSULTA .................................................................................247

viii

P R E S E N T A C I Ó N

Desde las civilizaciones más antiguas se observó la importancia que la propiedad

inmueble representaba para el hombre en cuanto a las demás posesiones, dentro

del espacio geográfico circundante, en el cual convivía, se defendían y satisfacían

sus necesidades básicas. De la explicación de este hecho, se tienen pruebas que

señalan la forma de descripción y materialización de los derechos posesorios.

A lo largo de la historia de la humanidad, desde la más incipiente forma social,

hasta el desarrollo de una organización política más avanzada, se da un hecho

gravitante, que ha existido en la práctica de casi la totalidad de las culturas y

periodos históricos, donde cobra real dimensión la gestión sobre territorio propio

de un modo inequívoco. Esto es lo que se llama CATASTRO.

En estos últimos años, se han realizado una serie de estudios, y consiguientes

publicaciones, sobre temas relacionados con la evolución histórica y la situación

actual del Catastro, en la mayor parte de los países europeos, surgiendo

significativas revelaciones sobre los catastros o los datos de los catastros como

sobre la cartografía catastral.

De un modo inercial y tomando prestada, palabras del pensamiento filosófico, ya el

pragmatismo insistió en el valor del conocimiento para la acción. No obstante, lo

señalado no menoscaba en forma alguna el valor de la ciencia.

En aras del desarrollo del presente Curso Superior de Derecho Catastral

Inmobiliario, la idea filosófica está orientada en motivar el interés de los

participantes, sobre la trascendencia e importancia de esta formidable

herramienta, y que en la percepción veamos cosas en su corporeidad, dado que una

cosa es una sucesión de perspectivas de ella, y señalaríamos que, hay algo más; que

hay una especie de núcleo en las cosas y que también ese núcleo ha de estudiarse,

por lo menos.

Teniendo por tanto como fundamento central no sólo enriquecer el conocimiento

de los participantes, sino además despertar el espíritu crítico de los mismos, a fin

de abrir un canal de debate nacional, lanzando las semillas sobre la necesidad del

Catastro en nuestro país, en razón a que el tema no forma parte de la agenda

legislativa, pero tal vez esta comunidad de estudio proponga que germine en

acción. El Autor

DERECHO CATASTRAL INMOBILIARIO. TEORÍA Y PRÁCTICA.

1 Prof. Abg. Luis Mariano Melgarejo

MÓDULO I

1.- Breve Reseña Histórica del Catastro

En un interesante Libro titulado “Estudios sobre el Catastro”, autoría del Dr.

Luis Gegg, refiere que, el documento catastral más antiguo descubierto hasta hoy

es una estatuilla caldea, encontrada en Tello (Asia) queda el plano y la descripción

del territorio de la Ciudad de Dunghi, hacia el año 3000 a.C. En tanto que otros se

remontan al período en torno al año 2.300 a.c. que citan a las antiguas ciudades de

Nínive y Babilonia la preocupación de reproducir en unas pequeñas tablillas de

arcilla mesopotámicas los límites de posesión documentada.

1.1. Grecia. Egipto y otros pueblos.

La mayoría de la literatura historiográfica, coinciden en señalar que, las

primeras evidencias de esta actividad, consistían en la expresión gráfica (gravada

sobre rocas planas, láminas de bronce, etc.) que representaban el plano del asiento

de un poblado, que incluía el territorio que lo rodeaba, como el espacio vital de sus

actividades.

Posteriormente surgen otras civilizaciones más avanzadas,

fundamentalmente la egipcia, que desarrolla procedimientos basados en una

descripción y medición, tomando ya una medida oficial, en relación directa con las

crecidas del Nilo.

Fue así que en los antiguos monumentos egipcios se encontraron

interesantes documentos en que demuestran la sabia organización y

administración de este pueblo. Se han hallado varios planos, en su mayoría de tipo

catastral y topográfico, de zonas de pequeña extensión.

Tal era su dedicación por llevar siempre una relación de todo, que llevaban

cuenta de los movimientos poblacionales y continuamente hacían censos. Y hasta

tenían a la diosa Safnkit, diosa de los libros y las cuentas. Todo esto era hecho bajo

la dirección del Faraón y fue a partir del año 3050 a.C.

En Egipto, los trabajos catastrales tuvieron gran importancia, ya que al

tratarse de un territorio que se inundaba todos los años, las aguas del Nilo

borraban los límites de las propiedades y era preciso tenerlos bien delimitados.



En la civilización egipcia encontramos a los llamados “estiradores de cuerda”,

cuya referencia directa más antigua se debe a Herodoto, quien menciona que en

Egipto trabajaban unos técnicos que utilizaban cuerdas de longitudes conocidas

con las que se encargaban de replantear los límites de las propiedades después de

las crecidas del Nilo, asignando a cada agricultor el área que le correspondía, tal

como había sido medida previamente a la crecida, lo cual permitía mantener el

correcto funcionamiento de la agricultura.

En Egipto han perdurado también planos arquitectónicos de tumbas y

jardines, mapas cosmológicos y algunos documentos cartográficos, además cabe

destacar el mapa de una mina de oro en Nubia, durante el período del Ramsés.

Otros vestigios históricos señalan que el mapa más antiguo que se ha

encontrado hasta la fecha es una placa de barro cocido procedente de Ga Sur, en

Mesopotamia (significa en griego “entre ríos”); se cree que fue realizado hacia el

año 2500 a.C. Representa la zona septentrional de Mesopotamia, cruzada por el río

Éufrates, al cual escoltan hasta su desembocadura dos cadenas montañosas.

La región así denominada abarcaba inicialmente los territorios

comprendidos entre los ríos Tigris y Éufrates. En la actualidad comprende a Iraq y

el este de Siria. La abundancia de agua creó una gran riqueza natural. Y pronto

alcanzó un gran desarrollo en Mesopotamia, con asentamientos urbanos

importantes, como Eridu o Uruk (desde el año 3.750 a.c.). En esta ciudad comenzó,

muy probablemente, un sistema complejo de escritura.

La historia de Mesopotamia es una sucesión de civilizaciones, iniciada por

los sumerios (3.000 a.c. – 2.350 a.c.). Estos son vencidos por las huestes de Sargón,

rey de los acadios (Akkad), que imponen su poder hasta 1.800 a.c.

Fue Sargón II, rey de asiria, quien fundó una biblioteca en Nínive que luego

fue ampliada y organizada bajo el reinado de Asurbanipal; los “textos” que allí se

guardaban, eran tablillas de ladrillo de arcilla cocida de 25 por 16 cm., teniendo

sólo en una de sus caras inscripciones cuneiformes, llamada así por el aspecto de

los trazos, que es en forma de cuña.

Se puede sostener, entonces que el primer desarrollo de la Cartografía en

Babilonia y Egipto vino de la mano de los avances para regular el cultivo agrícola

en áreas condicionadas por las crecidas de grandes ríos. En este contexto, la

Agrimensura surgió, pues, en este cuadro de vida.

http://www.monografias.com/trabajos13/guerrirak/guerrirak.shtmlhttp://www.monografias.com/trabajos14/problemadelagua/problemadelagua.shtmlhttp://www.monografias.com/trabajos12/desorgan/desorgan.shtmlhttp://www.monografias.com/trabajos35/mesopotamia/mesopotamia.shtmlhttp://www.monografias.com/trabajos11/teosis/teosis.shtmlhttp://www.monografias.com/trabajos16/metodo-lecto-escritura/metodo-lecto-escritura.shtmlhttp://www.monografias.com/Historia/index.shtmlhttp://www.monografias.com/trabajos35/el-poder/el-poder.shtml



Grecia también tuvo importantes observaciones en lo que refiere a

distribución de terreno, servicio militar, etc. También cabe citar entre los griegos

principalmente a Sócrates, Herodoto y Aristóteles, quienes a través de sus escritos

incentivaron su importancia para el Estado.

Más tarde, el pueblo griego fortaleció los conocimientos matemáticos,

astronómicos y, sobre todo, geodésicos anteriores, pues parece ser que fueron los

primeros en intentar averiguar la forma de la Tierra.

2.- Etimología del Vocablo “Catastro”.

2.1. Griego - Romano.

Uno de los más importantes documentos acerca de la agrimensura y el

catastro es el legado por Sexto Julio Frontino, ingeniero y militar romano nacido

hacia el año 41 de nuestra era, cuya actividad transcurrió bajo los emperadores

Vespasiano, Tito, Domiciano, Nerva y Trajano, habiendo sido elegido cónsul en el

74, 98 y 100.

Escribió tres tratados sobre diferentes materias:

1) Strategematon libri IV, sobre tácticas militares publicado bajo Domiciano

2) De acquaeductu Vrbis Romae, sobre los acueductos de Roma, y

3) De agri-mensura, manual de agrimensura en el que trata de diversas

cuestiones sobre la reglamentación de los repartos de tierras a los colonos que

seguían a la ocupación por las legiones romanas.

En ese tratado de agrimensura se presentan la mayor parte de las cuestiones

que incumben a un agrimensor, tanto respecto a los métodos de relevamiento,

como respecto al parcelamiento de tierras y su reparto, así como las consecuencias

jurídicas que derivaban de su aplicación a un determinado territorio.

Suya es la frase “el fundamento del ars mensorio radica en su práctica

actuación” y suya es la premisa básica de que deben computarse las áreas por la

proyección ortogonal sobre un plano horizontal y no por las medidas hechas sobre

el terreno inclinado.

El terreno se parcelaba en relación a los ejes previamente trazados, donde se

trazaban generalmente caminos y estas asignaciones de tierras se recogían en

tablillas de bronce, madera o mármol, denominadas “forma” o “aes” marcando los



decumani (ejes horizontales-transversales) y los kardines (ejes verticales-

longitudinales) replanteados en el terreno con líneas de diferentes grosores,

incluyendo la siguiente información catastral (estudio métrico, permitiendo

distinguir y restituir las trazas, de diversos límites del catastro).

1. área de cada parcela

2. nombre los propietarios y lotes asignados (acceptae)

3. categoría, origen y régimen jurídico

De esta información se hacían dos copias, una se guardaba en el archivo

municipal o colonial y la otra se enviaba al TABULARIUM de Roma.

En caso de originarse cualquier litigio agrario gozaban de valor oficial

probatorio, prevaleciendo sobre los testimonios.

Esta información registrada para cada propietario “per capita”, da origen al

“capitum registrum” o registro de propietarios y por extensión al registro de

unidades territoriales pasibles de tributar, de donde se deriva “CAPITASTRUM”

raíz etimológica común en todas las lenguas latinas y germánicas a la palabra

CATASTRO.

Parecería que el nombre de este tipo de registros, pudiera derivarse también

de la palabra griega “katastikhon” que significa literalmente “línea por línea”

pudiendo aludir también a un registro tributario.

Con la caída del Imperio Romano las estadísticas se pierden en Europa, floreciendo

más tarde bajo la civilización árabe. Con Carlo Magno, en Francia regresaron las

estadísticas a Europa, teniendo un carácter netamente financiero y administrativo.

En Inglaterra Guillermo el Conquistador mandó a realizar una especie de

catastro, que constituye un documento estadístico administrativo. La Iglesia,

viendo la importancia de la estadística es que después del Concilio de Trento

estableció la obligación de la inscripción de nacimientos, matrimonio y

defunciones.

La Estadística pasó así a ser la descripción cuantitativa de las cosas notables

de un estado. En la práctica, “la descripción cuantitativa de las cosas notables de

un estado”, ha existido en la totalidad de las culturas y periodos históricos.



Ello dio lugar a una Tendencia Demográfica, que se desarrolló en Alemania

y donde se hace el primer tratado que verifica el movimiento de la población. Usa

ciertos postulados, aplicándolos a los fenómenos que se refieren a la población y

así nació la Demografía.

Es por esta razón que la estadística se presenta como un poderoso auxiliar

de las distintas ciencias y técnicas en materia de población y territorio.

2.2. El Censo oficial Romano:

Los primeros antecedentes sobre censos indican que inicialmente los hacían

los estados sobre la población total con la intención de proceder al reclutamiento

militar. También se sabe que las antiguas civilizaciones china, hebrea, egipcia y

griega elaboraban censos.

Hacia aproximadamente 3800 años antes de Cristo, en Babilonia se llevaban

a cabo para hacer un cálculo aproximado de los futuros ingresos proporcionados

por los impuestos. Sin embargo, las enumeraciones no se efectuaron con

regularidad hasta que los romanos comenzaron el recuento de los habitantes de su

Imperio.

En Roma, con su perfecta organización política, jurídica y administrativa,

favoreció el desarrollo de la Estadística. La Estadística era la descripción de los

hechos notables de un estado.

Una muestra es el Census que se efectuaba cada cinco (5) años, y al principio

sólo se llevaban a cabo en Roma, pero en el año 5 antes de Cristo se extendieron

hasta cubrir todo el Imperio.

Los censos romanos corrían a cargo de los censores locales. Tenía por objeto

no sólo saber el número de habitantes, sino también la cantidad de bienes.

Además, de ocuparse del registro de la población y de la recaudación de

impuestos, el censor se ocupaba también de mantener la moral pública. Adquiere

especial dimensión mencionar a Catón como el censor más respetado de su época.

Bajo el mandato de Servio Tulio, éstos pasaron a ser base constitucional del

gobierno. La declaración adquirió una verdadera institución legal que era

necesaria hacerla ante el “prefecto del Erario”, quien era el oficial público romano

encargado del Censo de la ciudad.



Antecedentes previos a los señalados indican, por ejemplo, que en el 721 el

califa de Damasco recibió una detallada descripción numérica de la península

Ibérica.

En tiempo de Alhakén II y bajo el califato de Abd-el-Numen se realizaron

empadronamientos censales. Alfonso VII de Castilla concedió a los mozárabes de

Toledo permiso para la formación de un catastro.

La importancia de tales registros puede indicarse por las siguientes citas:

De Marcelo, jurisconsulto romano “El senado estableció que el censo y los

documentos públicos tienen más fuerza que los testigos”, y De Papiniano, en un pasaje

del Digesto: “…. En las cuestiones sobre linderos se ha de atender a los documentos

antiguos, y a la autoridad del censo formado antes de incoarse el litigio…..”.

Descubrimientos recientes revelan que los romanos sí tenían un registro

regular de pago de impuestos, y mantenían un censo formal cada 14 años,

comenzando en el reinado de Augusto César. Adicionalmente, una inscripción y

otras evidencias arqueológicas revelan que Cirenio “gobernaba” en Siria alrededor

del año 7 a.C. (aunque no con el título oficial de “gobernador”, realmente él era el

líder militar en el territorio).

Finalmente, un papiro descubierto en Egipto discute generalmente el

sistema de los impuestos romanos, declarando lo siguiente:

“Debido al próximo censo es necesario que todos aquellos que residan por alguna causa lejos

de sus ciudades, deben de inmediato prepararse para regresar a sus gobiernos originales

para que puedan completar el registro familiar del empadronamiento…”.

Fundados en estos hechos históricos vemos algo en común que se repiten en

casi todas las épocas, el desarrollo de la estadística como registro oficial de los

hechos más resaltante en la historia de los pueblos. En todos ellos sin excepción,

pueden encontrarse tres elementos esenciales; un territorio como habitad común,

una organización social, y una autoridad o consejo para la convivencia en este

espacio geográfico.

Esta misma unidad territorial, organizada bajo la autoridad o jerarca

constituyen los censos que aparecen en la historia sobre esta institución, y de esto

se ocupa el Catastro donde se destaca por su evolución y diferencias en cuanto a su

finalidad.



3. El Catastro en Paraguay

3.1. Antecedentes Legales e Institucionales

Época de la Colonia

El sitio donde se estableció y desarrollo el fuerte bautizado con el nombre de

“Nuestra Señora de la Asunción” fue fundado el día 15 de agosto de 1537 por Juan de

Salazar y Espinosa de los Monteros, que posteriormente se convirtió en ciudad con la

creación del Cabildo –institución genuinamente castellana- el 16 de septiembre de

1541, porque hasta ese entonces sólo existía un gobierno de carácter militar.

Durante todo este proceso de colonización (cultura y crisol de razas), las

tierras pertenecieron a la corona española y las primeras parcelas privadas

surgieron de las concesiones que el mismo Rey otorgara a los colonos

(generalmente un área determinada a colonizadores que lanzaron raíces en el

territorio), como retribución por los servicios en favor de la corona.

Los primeros títulos que se otorgaron correspondieron a parcelas de la

actual área urbana de Asunción y de áreas destinadas a chacras, próximas a la

ciudad. Esta situación se mantuvo a lo largo de la época colonial, trescientos años,

período en el cual la Corona Española era propietaria por la fuerza de la invasión y

conquista de toda esta tierra, territorios extensos que posteriormente son llamados

americanos.

Según evidencias de la segunda mitad del siglo XVI, la propiedad privada

era documentada a través de un título expedido por el Escribano Real e instalado

el Cabildo con la composición de un buen número de funcionarios, la fracción de

tierra concedida debía estar representado y demarcado por medio de marcos

colocados por un Oficial delineador de campo, quien era particularmente conocido

como amoxonador o amojonador de tierras.

Una cronología de la época, refiere que el entonces Gobernador Martín de

Ledesma Valderrama, en el año 1635 concede, por merced real al Capitán Miguel

Anton de Luque, dos leguas de campo sito “en el Valle de las salinas – según indica

la providencia - donde se halla y es encomendero feudatario desde hace más de veinte

años”.



Esto marca el inicio de una actividad, con el que se puede sostener que estos

documentos constituyen el primer atisbo del catastro en territorio propio en el que

se registraron las características físicas y de dominio de los inmuebles.

Época de la Independencia.

A partir del año 1811 con la declaración de independencia de Paraguay, que

“fue política y no jurídica, debido a que las leyes españolas continuaron su vigencia en el

Paraguay hasta la guerra de 1865-187015; el Estado da continuidad al proceso de

distribución de tierras, ampliando las zonas urbanas y el cinturón productivo de

chacras.

En la administración del Dictador Perpetuo16, Gaspar Rodríguez de Francia,

que gobernó entre 1814 y 1840, estableció un proyecto de remodelación urbana de

Asunción que contemplaba la rectificación y ensanche de calles y la introducción

de modificaciones en la división parcelaria, hecho este que derivó en la alteración

de títulos y concesiones.

Ya durante la presidencia de Don Carlos Antonio López, el 25 de diciembre

de 1842, el Congreso declara formalmente la independencia nacional, siendo el

primer Presidente Constitucional de Paraguay. Llevó adelante un gobierno que se

caracterizó por un notable desarrollo económico y cultural del país y, entre otras

obras, reorganizó el Registro Público de Inmuebles e impulsó la regularización

jurídica de la posesión. Al gobierno de Don Carlos, una vez fallecido le sucede su

hijo Francisco Solano.

Durante la guerra de la Triple Alianza (1865-1870) y la posterior ocupación

del territorio por brasileños y argentinos, prácticamente todos los documentos que

se encontraban en el Registro de Inmuebles fueron perdidos, siendo necesario

iniciar más tarde un nuevo proceso de inscripción.

Por Ley del 3 de abril de 1871, se crea una Oficina de Hipotecas y Registro

General de la Propiedad, para salvar en lo que fuera posible, la pérdida de los

títulos. La reconstrucción del Registro de Inmuebles se dio en el medio de una

profunda crisis económica del país y tomo como base documentos que los

15 Manual de DERECHO REGISTRAL – Lucila Ortiz de DI MARTINO.

16 Trabajo de investigación Publicado porJorge Contrera. Licenciado en Historia. 2011.



particulares poseían y declaraciones de los ciudadanos que invocaban el derecho

de propiedad.

Si bien durante estos procesos se cometieron numerosas arbitrariedades, el

nuevo registro le permitió al Estado paraguayo dimensionar la cantidad de tierras

que le pertenecían. Todas aquellas extensiones de tierras no registradas eran

consecuentemente de propiedad del Estado.

El gobierno decidió poner a la venta parte de sus tierras públicas, que se

habían acumulado durante los gobiernos de Francia y los López, con el objetivo de

recaudar fondos que permitiese levantar la economía.

Así por medio de la Ley del 16 de julio del año 1885 “De Venta de las Tierras

Públicas”, se autorizaba al Poder Ejecutivo a efectuar la venta y clasificación de la

Tierra en cinco categorías, asignando a las mismas su precio.

Grandes áreas fueron ofrecidas a capitales extranjeros (Europa, Estados

Unidos, Brasil y Argentina), procediéndose al mapeo de las mismas para

efectivizar los negocios. De esta manera nació el latifundio privado en el Paraguay,

cuyas consecuencias aún se sienten.

Sin entrar a detallar con que precisiones fueron realizados los

levantamientos, es importante destacar que los planos generados en esa época

conforman el primer “catastro de propiedades rurales” de las Regiones Oriental y

Occidental o Chaco Paraguayo3; pero sin contar con una efectiva base registral de

sus datos. El documento cartográfico denominado “Nuevo Plano Catastral del

Chaco”, corresponde en esencia al trabajo editado por el Ingeniero Civil Augusto

Cálcena, de los datos tomados de los mapas de Fontana (1882), O. J. Storm (curso

del Rio Pilcomayo levantado en 1884) y A. Codas, a quien el gobierno

encomendara la mensura y amojonamiento de las tierras del Chaco.

3.2. “Formación del Catastro de la República” (Ley del año 1888).

Con el texto de la LEY de fecha 18 de agosto de 1.888, que dispone la

creación del DEPARTAMENTO NACIONAL DE INGENIEROS y se autoriza al

P.E. a conformar su organización administrativa, en la misma expresamente se

consignaba la formación del Catastro de la República. Resultando esta la primera

expresión legal destinada a la formación del catastro y mapa geográfico de la

República, pero sin contar con la organización requerida para tal menester.



En efecto, por mandato expreso de la citada Ley se dispuso textualmente la

siguiente función; Art. 2º) Son atribuciones del Departamento Nacional de

Ingenieros:

Numeral 7.- “Desempeñar por medio de una Sección de Geodesia todo lo relativo a la

Topografía, procediendo a la formación del catastro y mapa geográfico de la República.”

(3) Historia del Catastro territorial en Latinoamérica: Los Países del Conosur.

Diego Alfonso Erba – Lincoln Institute of Land Policy - El presente texto fue escrito

en co-autoría con el Ing. Agrimensor Roberto Cáceres.

Se disponía como un primer objetivo, que en la práctica la Sección geodesia

debería suministrar un marco de referencia preciso para el control de

levantamientos nacionales topográficos, y el inicio para la formación del catastro

geométrico.

Se tienen noticias de que, el Departamento de Ingenieros, con la dotación y

designación de los empleados no fue establecido hasta la fecha del 12 de marzo de

1.891, aprobándose por Decreto del Poder Ejecutivo su reglamentación interna. Sin

embargo no existe Decreto alguno que reglamente propiamente la formación del

Catastro por actos de levantamiento efectivo en el terreno relativo a tierras

públicas.

Al Departamento Nacional de Ingenieros, se le asignaron las siguientes

funciones:

Informar a los Tribunales de Justicia, en caso que lo pidan, sobre las

mensuras que se hayan practicado, sobre las cuestiones de hechos que se susciten

ante ellos, respecto a posesiones o propiedades territoriales.

Intervenir en lo relativo a límites y demarcaciones de tierras públicas y

privadas;

Determinar la clase y forma de los marcos que se utilizarían para demarcar

las propiedades rurales;

Conformar los registros gráficos y alfanumérico con los datos provenientes

de las mediciones;

Proceder a la formación del Catastro y Mapa Geográfico de la República; y

Conferir el título de Agrimensor Público.



En la actualidad dicha dependencia corresponde al Ministerio de Obras

Públicas y Comunicaciones4. Conviene hacer notar, que muy pocas veces, se

menciona la Ley del 18 de agosto de 1.888 de creación “Del Departamento

Nacional de Ingenieros”, como precursora en la organización del estamento

catastral en nuestro país.

(4) Actualmente rige la Ley Nº 167/93 “Que aprueba con modificaciones el Decreto

Ley Nº 5 de fecha 27 de marzo de 1991 “Que establece la estructura orgánica y

funciones del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones”. (5) Ley N° 979/64.

Por tanto, más bien se cita como antecedente de lo que actualmente

conocemos hoy como el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones,

institución para el que se dictaron los Decretos de Reglamentación de la profesión

del Agrimensor5, dentro de cuya estructura funciona aún la unidad denominada

Agrimensura y Geodesia, al menos en su inicio.

La GEODESIA: En función de lo que conocemos, la palabra Geodesia,

derivada de la voz griega gêodaisia (geo, tierra; daien, dividir) de manera literal

significa “dividir la tierra”.

El concepto básico de Geodesia fue formulado en el siglo XIX, como “la

ciencia de la medición y representación de la superficie de la tierra”.

Se trata de una ciencia fundamentada en la física y en las matemáticas, cuyos

resultados constituyen la base geométrica para otras ramas del conocimiento

geográfico, como son la topografía, la cartografía, la fotogrametría, la navegación,

así como ingenierías de todo tipo o para fines militares y programas espaciales.

Su objetivo es el estudio y determinación de la forma y dimensiones de la

Tierra, de su campo de gravedad, y sus variaciones temporales. También guarda

relación con la astronomía y la geofísica.

3.3. Creación del Catastro Parcelario.

En virtud del Decreto – ley Nº 16.670/43 y en sustitución de la Ley de revalúo

inmobiliario de 1935, se creaba un instrumento con carácter marcadamente fiscal,

el Catastro Parcelario de la Nación, propiciando la instalación como autoridad de

http://www.xatakaciencia.com/2008/04/26-la-fotogrametria-fundamentos-basicoshttp://www.xatakaciencia.com/2007/11/27-viajar-entre-dos-puntos



aprobación y de revisión de los valores básicos de inmuebles el jurado de

Tasaciones.

En fecha de 27 de junio de 1947, se sanciona el Decreto-Ley Nº 20.635, bajo

la denominación genérica “De Impuesto Inmobiliario”, ésta representa en este

orden la segunda Ley en materia de Catastro, derogando expresamente a su

precedente el Decreto-Ley N° 16.670/43, basado en una mayor exigencia técnica de

ejecución, abarcando operaciones geodésicas de conjunto, presupuesto que no se

dio en la época, debido a la inestabilidad política en nuestro País.

La entrada en vigencia del Decreto-Ley N° 51/52 “Del Impuesto Inmobiliario y Otros

Gravámenes Conexos”; constituye en este orden la tercera legislación catastral, para

los fines de la formación del catastro parcelario y avalúo fiscal, siendo la autoridad

superior el Consejo de Tasaciones*.

Hasta la vigencia del Decreto/Ley Nº 51/52 la determinación del impuesto

inmobiliario siempre estuvo ligada a la administración del Estado, cuya

liquidación y percepción se canalizaba por la Oficina recaudadora “la Dirección de

Impuesto Inmobiliario”.

Esta disposición legal determinaba como la repartición administrativa

encargada de la liquidación y percepción del impuesto inmobiliario, y al mismo

tiempo la facultad de proceder a la “re-avaluación de las propiedades inmuebles sujetos

al pago del impuesto”.

3.4. La oficina de proyecto catastral (d.i.i.).

Basada en la Ley N° 459/74 “Que aprueba el Préstamo Proyecto Catastro”,

que tenía como finalidad la mejora substancial del impuesto y destinar parte de la

recaudación para impulsar la reforma agraria; dicho cuerpo legal constituía el 1er

impulso de modernización del catastro impositivo en nuestro país.

Los trabajos de Empadronamiento y Avaluación, tuvieron el acople material

del “Proyecto de Catastro”, al verse alentados por la citada ley N° 459/74 “De

Contrato de Préstamo de la Agencia Internacional para el desarrollo (A.I.D.)”, con

miras al levantamiento catastral y mejoras del impuesto inmobiliario, integrándose

dentro de la Dirección de Impuesto Inmobiliario dicha oficina técnica.



3.5. Ley N° 1.053/83 “Del Catastro de la Ciudad de Asunción”.

Nuestra Capital como sede de gobierno Municipal cuenta con una ley catastral,

pero sin aplicación práctica. Si bien, es la única Municipalidad de toda la República

que cuenta con la Ley Nº 1053/83 “Del Catastro de la Ciudad de Asunción”, no la

puso en práctica en su real dimensión.

(*) El Consejo de tasaciones quedo suprimido por el Art. 37º de la Ley Nº 109 de

fecha 06 de enero de 1992 “Que establece las Funciones y Estructura Orgánica del

Ministerio de Hacienda”.

Posteriormente, fue absorbido por el régimen del catastro impositivo de la

administración del Estado, específicamente en la competencia de otorgar la

certificación catastral sobre inmuebles de su territorio.

PREVISIÓN NORMATIVA.

Artículo 1º.- El Catastro de la Ciudad de Asunción, tiene los siguientes Objetivos:

a. Determinar el estado y las características de los predios ubicados dentro del

Municipio de la Capitaly empadronarlos en los Registros de la Dirección de Catastro

Municipal;

b. Verificar la situación de los inmuebles, conforme a títulos;

c. Comprobar las mejoras introducidas;

d. Elaborar estadísticas con los datos registrados;

e. Contribuir al planeamiento urbano de la Ciudad.

3.6. Ley N° 109/916.- EL SERVICIO NACIONAL DE CATASTRO.

De conformidad a los términos del artículo 30, de la Ley Nº 109/91, se crea el

Servicio Nacional de Catastro, como: “una repartición técnica, encargada del Catastro

de los bienes inmuebles del país”.

Y para dar cumplimiento a la función encomendada debe efectuar básicamente las

siguientes tareas:

a) Mantener un Registro actualizado de todos los bienes inmuebles, con el avalúo

de los mismos e individualizando sus propietarios legales;



b) Suministrar a la Subsecretaría de Estado de Tributación la información necesaria

para los fines de la administración del impuesto inmobiliario (Art. 169 C.N.);

c) Proporcionar información técnica sobre Catastro a Ministerios y otras

Instituciones Públicas o cualquier otro ente autorizado legalmente.

(6) Modificada y ampliada por la Ley 4394/2011 “Que establece la nueva estructura

orgánica del Ministerio de Hacienda”.

Se la define entonces como una repartición técnica u oficina pública de

relativa importancia, creada netamente para fines fiscales, de gestión catastral para

elaborar el avalúo fiscal, registrar datos inmobiliarios, actualizar e identificar a sus

propietarios, y de brindar información para la administración del Impuesto

Inmobiliario (hasta hace poco era una competencia Municipal por la Ley Orgánica

Municipal vigente).

En resumen, realiza una actividad más bien de gestión administrativa en el

cumplimiento de dichas funciones, que el de formación catastral propiamente en el

terreno, procediendo a la “Incorporación del Catastro Urbano Municipal e

Integración al Régimen de Avalúo Fiscal”, datos marcadamente de carácter

impositivo, que lo convierte, en una mera repartición administrativa, dependiente

de la estructura orgánica del Ministerio de Hacienda (Léase Art. 3°.- inc. g).

Se atribuye también al Servicio Nacional de Catastro7, competencias en la

emisión del Certificado Catastral que van más allá de las que le fueran atribuidas

normativamente por la Ley Orgánica Ministerial Nº 109/91, como el cobro de

aranceles por el servicio*.

3.7. La Unidad Ejecutora del Proyecto (PRUT).

Mediante la Resolución M.H. N° 164 de fecha 3 de marzo de 1992: “Por la

cual se instrumenta el Funcionamiento del Servicio Nacional de Catastro, se

conforma su estructura técnico-operativa –parcialmente- y las Funciones de la

Unidad Técnica de Apoyo al Proyecto UTAP.- Como hito histórico, vale mencionar

que con este programa, se da inicio a la informatización del catastro Rural-fiscal a

medias, en nuestro medio local.



3.8.- La nueva Ley Orgánica Municipal N° 3966/2010.

Precisamente, viene a delimitar la competencia Municipal en la elaboración

del catastro urbano, pasando a constituir el avalúo fiscal una atribución municipal,

generada a partir de la base de datos del catastro, hasta que por la nueva

disposición de la actual Ley Nº 5513/15, se vuelve a otorgar esta misma atribución

fiscal a la Dirección del Servicio Nacional de Catastro, la determinación de la base

imponible y su liquidación.

(7) El Servicio Nacional de Catastro, carece de proyección institucional (misión-

visión) porque no cuenta con la vigencia normativa del Sistema que determina la

“hoja de ruta” a seguir a corto, mediano y largo plazo”. (*) Decreto N° 6.418 de

fecha 30 de noviembre de 1999.

Se constituye como materia de su competencia Levantar el catastro urbano

por sí directamente, competencia que le es otorgada por la Ley Orgánica Municipal

a los Municipios de la República, por imperio de nuestra Constitución Nacional

(SECCION III/ Artículos 166 al 171).

“Sistema de Información Catastral”. En los términos del Art. 230.- Las

municipalidades establecerán un sistema de información catastral de inmuebles. La

elaboración, actualización continua y aprobación del catastro es atribución de la

intendencia. El catastro deberá ajustarse a las normas técnicas que elabore el Servicio

Nacional de Catastro. A tales efecto, la Intendencia deberá remitir la información catastral

generada al Servicio Nacional de Catastro, a fin de que….

En buena hora por tal disposición catastral, siempre y cuando los gobiernos

locales asuman dicha atribución y elaboren técnica y operativamente este

inventario inmobiliario, hasta formar y consolidar esta base de datos sobre el

territorio municipal.

3.9.- Los Préstamos Externos para Catastro: Banco Mundial (BIRF).

Programa Uso Racional de la Tierra. Ley Nº 30/92.

La carencia de información adecuada, sobre el conocimiento acabado del

territorio nacional, constituye una materia pendiente del Estado. Razón por la cual,



la falta de una base de datos reales impide muchas veces actuar con prontitud y

eficacia.

A fin de paliar esta falencia muchos países han recurrido al catastro, como la

fuente generadora que ligado a un sistema de información geográfica, aporta

datos relevantes y permanentes, destinado a acciones o planes de gobierno.

Hasta la fecha, el Paraguay, sigue siendo uno de los pocos países del mundo

que no cuenta con un Catastro Nacional, cuando precisamente la tierra constituye

uno de los recursos más importantes de nuestra Nación.

En este contexto en el año 1991, previo estudio de la situación casi

inexistente del catastro, el Banco Mundial –BIRF- otorgó un préstamo al Paraguay

por el monto de US$ 29.000.000 destinados a financiar el Proyecto de

“Racionalización del Uso de la Tierra”, que fue aprobado por Ley Nº 30 del 28 de

abril de 1992.

Dicho monto ascendió a un total de aproximadamente US$ 41.000.000,

ateniendo el aporte del Gobierno del Japón, la asistencia del Gobierno de los

Estados Unidos y más la contrapartida nacional. Finalmente, el programa fue

cerrado, sin el resultado esperado, respecto al “Catastro Rural Multifinalitario”,

beneficiando a unos pocos, y no precisamente al País.

Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

Programa de Catastro Registral (PROCAR). Ley Nº 2.551/2004.

Otro Préstamo otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),

fue por un monto de hasta Dólares de los Estados Unidos de América Nueve

Millones (USD. 9.000.000) destinados a financiar el Programa PROCAR”.

El costo total del programa se estima en el equivalente de diez millones de

dólares de los Estados Unidos de América (US$ 10.000.000), previsto bajo el ítem

Recursos Adicionales, para la completa e ininterrumpida ejecución del Programa.

Este Proyecto, que se encuentra a la fecha culminada, cuyo etapa de cierre y

consecuentes productos muy pocas noticias se tienen, es más posible que tampoco,



supere a su precedente en cuanto a la expectativa generada en su oportunidad, y

cuando no en el descreimiento y la desteñida imagen de los anteriores.

4.- El Catastro en Francia. Origen.

Históricamente, el catastro fue establecido con fines impositivos, génesis que

también comprende la descripción territorial de aquellas antiguas civilizaciones

(pueblos primitivos), respecto a su entorno circundante.

Ubicándonos en un marco histórico más reciente, y según la división

europea de la historia podemos valernos de la misma para establecer la evolución

del Catastro siguiendo la prelación de los hechos que a continuación se detallan:

I.- La llamada Edad Media que va desde la caída del Imperio romano de Occidente

(siglo V) hasta la caída del Imperio romano de Oriente (siglo XV). Particularmente

cuando Europa Occidental, desemboca en el feudalismo, que alcanzó su apogeo

entre los siglos IX y XIII.

En todo este período prácticamente no existe actividad catastral alguna, o al

menos no se cuentan con mayores precisiones sobre el mismo.

A partir de la Edad Media en Europa desde el siglo XIII al Renacimiento, se

tienen estudios de especialistas españoles e italianos, franceses como Albert

Rigaudière, cuyas aportaciones incluyen los análisis sobre las situaciones

socioeconómicas que se fueron dando y los distintos pasos seguidos para censar de

manera sistemática, la población, sus casas, fincas, etc., delimitando la relación de

los hombres con la riqueza y el espacio, inscribiendo los derechos de propiedad de

la tierra y su valor.

La importancia que tiene en esa época los catastros comprendía un amplio

territorio que se extiende desde Italia a la Corona de Aragón y desde Aquitania al

Languedoc, y que estas operaciones raramente adquieren un carácter regional, sino

que se circunscriben fundamentalmente al entorno urbano.

II.- La edad moderna transcurre más o menos desde mediados del siglo XV a

finales del siglo XVIII. Es en la Edad Moderna, cuando en la misma medida en que

van desarrollándose los estados europeos, se acrecienta la necesidad de establecer

sus fronteras, y conforme esta delimitación territorial, se fija a la riqueza



inmobiliaria como fuente de ingresos en la consolidación de las monarquías

existentes en la Europa del Siglo XV.

Vamos a ver entonces que, mucho antes al auge catastral del siglo XVIII,

aparece el catastro en distintas regiones de Europa a lo largo de la Edad Moderna,

y surgen Países como Rusia, Hungría, Polonia y Suecia o el Imperio Otomano y

diversos estados italianos que inician la realización de catastros ya en los siglos

XVI y XVII, tiempo en el que el catastro se ve como la panacea para lograr la

equidad fiscal y la solución para el crónico endeudamiento de los estados y la

penuria de las arcas de la real hacienda de todos los estados.

A lo largo del siglo XVIII las ideas revolucionarios que se producen en

Europa alteran la concepción de la propiedad existente desde la Edad Media. En

Francia y con el acceso al poder de Napoleón, produce un cambio del régimen

absolutista, se cuestionan los criterios económicos que sustentaban la propiedad,

sus medios de explotación y los procedimientos de transmisión, así como la

relación del Estado con un sistema nuevo de propiedad privada.

A partir de la concepción del “liberalismo” se suman otros países europeos,

y del fundamento que hiciera el mismo Napoleón Bonaparte, estaba dado a

describir con precisión los límites de propiedad, de forma a evitar engorrosos

litigios judiciales, reconociendo que este catastro parcelario, finalmente se

destinaría a establecer su rendimiento fiscal.

III.- La Edad Contemporánea es el periodo actual de la historia del mundo

occidental (cuarto periodo de la Historia Universal) que se inicio a partir de la

Revolución Francesa (1789 d.c.) y que sigue su proceso hasta el presente.

Durante la Revolución Francesa, se levantaron con exactitud numerosos

planos y cartas con fines militares. En Europa, sobresalía Alemania con los mapas

y planos de sus territorios.

Según nos reseña, el Dr. Jurgüen que los primeros registros completos de

catastro inmobiliario fueron implementados en los países de Europa Central a

comienzo del siglo XIX. Señala como autor de este catastro (o que se debe) a la

administración de Napoleón Bonaparte, que mando levantar en los países y

Estados ocupados, para instalar un registro inmobiliario con áreas exactamente

calculadas. La única finalidad del catastro de esta época era la justa fiscalización

del rendimiento de los bienes inmuebles.



Según los ideales de la revolución francesa un impuesto “justo” debía estar

relacionado con el rendimiento “ficticio” de la tierra, y este rendimiento dependía

en primer lugar, del tamaño del terreno. Según este ideal, el “catastro napoleónico”

levantó todas las tierras ocupadas y calculó sus áreas para estimar el rendimiento

fiscal.

A raíz de la revolución francesa (1789), la Asamblea Constituyente decidió

crear en 1790-1791 el Catastro General y fijar la contribución territorial. Además

estableció normas para:

• Las operaciones preparatorias y globales;

• Las mediciones parcelarias;

• La delimitación de cada municipio;

• La triangulación por municipio.

El Catastro Napoleónico.

Un hecho histórico de más reciente data, nos refiere a un célebre personaje,

conocido por todos, como estratega militar, considerado como el último gran

emperador de la era Contemporánea, Napoleón Bonaparte (1769-1821).

Muy pocos personajes han merecido en la historia un tratamiento tan

amplio y apasionado como el hombre que, como Primer Cónsul y posteriormente

Emperador de Francia (1799-1804 y 1804-1814), rigió los destinos de Europa

durante tres lustros.

NAPOLEON BONAPARTE desempeñó un papel fundamental en la historia de la

cartografía francesa. Paso a ser un personaje estelar que logro concebir dos obras

monumentales para la humanidad: La CODIFICACION del DERECHO CIVIL

francés o Código Napoleónico en 1804, y la elaboración de un catastro parcelario.

Junto a la transcendencia de esta obra jurídica, como complemento ideal del

Código Napoleónico, avanzo con otro importante proyecto para ponerlo en

práctica, que al mismo tiempo abarcara todas las propiedades de su imperio, fue la

implementación del Catastro parcelario, en 1807, de tal forma que no existan dudas

sobre los límites de los derechos de propiedad y posesión territorial. Fundamentos

y principios que aún mantienen su vigencia en nuestro tiempo.



En 1811, se elabora un Código Catastral titulado "Recueil méthodique des

lois, décrets, réglements, instructions et décisions sur le cadastre de la France;

approuvé par le Ministre des Finances". En su Artículo 1143 dice: "El catastro

puede, y debe, necesariamente, por consiguiente, servir de título de justicia para

probar la propiedad". Y en su Artículo 1144: "El catastro será el gran libro

territorial de Francia".

Los catastros no sólo tenían la medida del terreno, sino sus características,

historia de la propiedad y reseñas sobre el propietario. Se continuaron haciendo

hasta 1846.

Es arto conocido, el mensaje de Napoleón a su Ministro de Hacienda,

Mollien, en 1807, patentando la siguiente frase (que perduraron en el tiempo)

vigente aún:

“Las mediciones parciales son una pérdida de tiempo y dinero. La única vía posible es

cartografiar toda la tierra en todos los municipios del Imperio, propietario a propietario.

Este catastro parcelario será el complemento perfecto a mi código en materia de propiedad

de la tierra. Es imperativo que los planos sean lo suficientemente precisos y completos como

para permitir la exacta delimitación de linderos y la supresión de litigios”.

Fue él mismo NAPOLEON quien dio el impulso inicial y necesario para dos

grandes empresas de envergadura nacional, a saber, la confección de un catastro

parcelario y la de la Carta de Etat-Major, realizada al 1/80000 entre 1832 y 1880.

A raíz de las conquistas napoleónicas, los territorios de Bélgica pasaron a

formar parte del Imperio francés, y se constituyó en estas regiones un catastro

basado en el modelo «francés».

Recordemos las palabras de Napoleón: «Un buen catastro parcelario será el

complemento de mi Código civil». Está referido al Catastro de cuyas condiciones

de dominio se rige por el derecho civil y no precisamente al impositivo.

Napoléon quería convertirlo también en un instrumento jurídico, para

establecer la posesión del suelo, y un instrumento fiscal que permitiera imponer

equitativamente a los ciudadanos las contribuciones territoriales.

Por una ley del 15 de septiembre de 1807 se dio origen a un catastro

parcelario, llamado comúnmente “napoleónico” de secciones, de matrices de

propiedades edificadas y no edificadas, y de planos.



La renovación general de los planos catastrales napoleónicos fue prescrita

por la ley del 16 de abril de 1930, debido a la transformación del paisaje territorial.

Los planos napoleónicos pues fueron una referencia durante más de un siglo.

El Catastro Napoleónico en los Bajos Pirineos.

La elaboración del catastro comenzó en 1810 y se prosiguió, en un primer

momento, hasta 1818. Después de una interrupción de 10 años, salvo para el

cantón de Garlin donde la operación se celebró hasta 1825, los trabajos

prosiguieron en 1828 para terminarse en 1846.

Cada municipio fue desmenuzado en varias secciones que llevaban

individualmente una letra alfabética (A, B, C). Dentro de cada sección las parcelas

son numeradas por 1 a n. La visión de conjunto del territorio municipal es llamada

“tableau d’assemblage” –tablero de conjunto- (TA).

Los edificios públicos (municipalidades, iglesias) son indicados por el color

azul, los edificios privados (casas, graneros) son marcados en rosa. Son 1762 hojas

de plano para 159 municipios del País vasco y 2763 hojas de plano para 398

municipios del Béarn que fueron relevados. Conviene anotar que no se utilizaron

las mismas escalas.

La Propiedad en el Código Napoleónico:

Con la llegada al poder del Consulado y el Imperio de Napoleón Bonaparte,

entre 1799 y 1804, se sanciona el Código Civil de Francia, que respetará muchas de

las conquistas de la Revolución Francesa y modificará otras.

Con la división territorial que había hecho la Revolución, la multiplicación

de propietarios individuales y el fraccionamiento de la tierra hacían necesarias

nuevas leyes y nuevas disposiciones sobre los contratos y las formas de

adquisición, garantías, hipotecas, etc.

En el año 1800 Napoleón nombra una Comisión Redactora del Proyecto del

Código Civil. La comisión redactora, tenía el mandato de aunar en un cuerpo legal

la tradición jurídica nacional, basándose en el Corpus Iuris Civilis, heredado del

antiguo Derecho Romano, con la obra de los glosadores, que sentaron sobre su

base y las realidades históricas y jurídicas de su tiempo, los cimientos para la

elaboración de un Derecho Común en Occidente.



El método utilizado en el código se tomó básicamente de las Institutas de

Justiniano8, dividiendo los derechos en los referentes a las personas, a las cosas, y a

las acciones. El Código consta de 2282 artículos, donde casi el 80% del Código

Napoleónico está dedicado a la propiedad. De 582 páginas, 455 están dedicadas al

tema de los bienes y la propiedad.

La gran fuerza del Código se asienta en la definición de la propiedad, bajo la

clásica tricotomía: un derecho exclusivo, absoluto y perpetuo. El derecho de

propiedad se establece como perpetuo: no se pierde por el no uso (prescripción

extintiva). Este código fue la primera recopilación de leyes civiles en forma de

código en Francia.

Fuente: (8) – Manuel Ossorio: “Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales”.

“Instituta” 65. Obra elemental destinada a la enseñanza del Derecho. Redactadas por los

Jurisconcultos Triboniano, Teófilo y Doroteo, por encargo del emperadorJustiniano.

Uno de los artículos más conocidos y famosos del Código Civil Napoleónico

es el 544. Su tenor literal es el siguiente: “La propiedad es el derecho de gozar y disponer

de las cosas de la manera más absoluta, con tal que no se haga un uso de las mismas

prohibido por las leyes o los reglamentos”.

Sobre la interpretación del Art. 544, autores de la talla de Aubry y Rau,

troplong, señalan que, la propiedad, “en el sentido propio de esta palabra (dominio)

expresa la idea del poder jurídico más completo de una persona sobre una cosa y puede

definirse como el derecho en virtud del cual una cosa se encuentra sometida a una persona”.

El Artículo 552 dice que la propiedad del suelo comprende lo que está por arriba y

por debajo (du dessus et du dessous), salvo lo que atañe a las leyes y reglamentos

correspondientes a las minas, y a los reglamentos de policía.

Título II, Artículo 545.- "Nadie puede ser presionado a ceder su propiedad, si no es

por una causa de utilidad pública, y mediando una justa y previa indemnización".

Para reafirmar todas las precisiones sobre el Derecho de Propiedad,

Napoleón encarga, por Ley de Finanzas de 1807, a su Ministro del Tesoro



(Hacienda), Nicholas-François Mollien, la confección de los CATASTROS

PARCELARIOS.

El real desarrollo se da a partir de la creación del Catastro en Francia por

Napoleón Iº por Ley de 15 de diciembre de 1807 habiéndose impuesto sus

principios por todo el mundo latino, básicamente por el hecho de que habiendo

sido España dominada por Francia, los principios del Catastro Francés o

Napoleónico pasaron al Catastro Español.

“Lo que caracteriza mejor el derecho de propiedad, es la posesión pasible y reconocida. Es

necesario que el catastro se limite a comprobar esta posesión. Mi código hará el resto; y a la

segunda generación, no será necesario un nuevo proceso para la constatación de los límites.

(Napoleón Bonaparte, 1809).

El Código Civil francés de 1804, instala el sistema de la transmisión causal,

basado en el principio del consentimiento, y prescinde de la tradición9.

Fuente: (9) – José Luis Pérez Lasala: “Derecho Inmobiliario Registral” (Pág. 32/33)

Ediciones Depalma. 1965.

La obra fue aprobada por ley del 21 de marzo de 180410, que dispuso su

reunión en un solo cuerpo, bajo una numeración única de todos los artículos y bajo

el título de Código civil de los franceses. Más tarde se le dio el nombre de Código

Napoleón y actualmente se le designa Código civil francés.

Algunos aspectos fundamentales del código son: El Principio de la

Autonomía de la Voluntad: Articulo 1134.- “Las convenciones hechas de forma legal

serán consideradas ley para las partes que las hayan creado”

Si bien entró en vigencia a comienzos del siglo XIX, el siglo del Liberalismo,

es fruto de una evolución que madura durante el XVIII, el siglo del absolutismo

ilustrado (significaba, en la terminología de la época, que el monarca no estaba

sometido a las leyes ordinarias, pero sí a las leyes morales).

El código consiguió varios de sus objetivos como consolidar el Laicismo

(base de la República de Francia), la escrituración que permitía que todos

conocieran la ley (es decir aportar a la certeza jurídica), la propiedad privada

inmobiliaria (terminando así con comunidades vecinales, profesionales y otras

típicas de la época).



Se dice que Napoleón participo activamente en esta redacción interviniendo

frecuentemente en la comisión y su habilidad y astucia política consiguieron

amagar de buena forma las criticas y visiones negativas sobre esta codificación de

algunos jueces y políticos.

La sanción del Código Civil francés, provocó una gran repercusión, y el

movimiento codificador se impuso tanto en Europa como en América. En Europa,

el mismo Napoleón llevó su código a los países que ocupaba, iniciando una época

histórica, no sólo para el derecho francés, sino también para el derecho universal,

pues como hemos visto precedentemente, ha sido a partir de él que se produjo en

Europa y América el movimiento general de la codificación de las leyes civiles.

Es decir, el código fue una consecuencia directa del avance de los tiempos, el

fin del absolutismo y el advenimiento del liberalismo que debían ser plasmados en

el Derecho Privado.

(10) – Raymundo M. Salvat: “Tratado de Derecho Civil Argentino” (Pág. 47/48) Casa

Editora De Jesús Menendez – 1928.

En América latina la codificación fue vista como una forma de ruptura con

el derecho indiano, denominación que se da al derecho gestado en la metrópoli

España para ser aplicado en Indias (América), y por lo tanto de afirmación de la

propia identidad nacional y de la independencia política.

En opinión del filósofo francés Jacques Rousseau, la libertad y la propiedad

deben ceder ante la mayoría, ante el Estado, en oposición a esta línea de

pensamiento está la escuela histórica alemana, cuya figura central fue Kant, para

quién en el centro de la concepción está el individuo autónomo.

El aporte del actual Código Civil Francés, llamado también en su momento

el Código de Napoleón, porque fue este quien ordeno su redacción. Es

innegablemente la obra jurídica mas revolucionaria y transcendental en materia de

Derecho Privado de la historia moderna, porque representa la piedra angular de

los sistemas jurídicos llamados del “Civil Law”11, y constituye la obra más perfecta

de la codificación jurídica post Romana.

Los Códigos del siglo XIX siguieron básicamente el plan del Código

Napoleón. En definitiva, el Siglo XIX fue el siglo de la codificación del derecho civil



y el modelo más seguido fue el francés. A la fecha los cambios al Código de

Napoleón, han sido pocos, pero en lo demás, de los Principios generales, contratos,

propiedad, etc., el código se mantiene prácticamente intacto.

Desde comienzos del siglo XX los códigos alemán y suizo de las

obligaciones reflejaron una metodología más moderna que la del Código Napoleón

y sirvieron de inspiración a nuevos Códigos y a las reformas de los existentes. Lo

mismo sucedió con el Código Civil italiano de 1942.

El Código Civil de la República del Paraguay en vigencia fue sancionado

por el Honorable Congreso Nacional como Ley Nº 1.183 el 18 de diciembre de 1985

y promulgado por el Poder Ejecutivo de la Nación el 23 de diciembre de 1985. El

Código comenzó a regir desde el 1 de enero de 1987, quedando estructura de esta

forma.

(11) Ver “El Edicto: el Código Napoleónico y su aporte.

5.- Definición de Catastro

Siguiendo con el desarrollo de nuestro Curso, estamos en condiciones de

abocarnos al análisis pertinente respecto al término inequívoco de CATASTRO.

En efecto, el vocablo catastro presenta diversas definiciones obedeciendo a

los enfoques, concepciones y tendencias existentes a la fecha.

Existe una clásica definición del catastro que es indicativo de un “Censo,

inventario o Padrón estadístico sobre bienes inmuebles destinado a grabar con un

impuesto la propiedad raíz”.

a. INVENTARIO: aspecto sustantivo.-

Es el inventario general de los bienes inmuebles del país, cuyos datos proporcionan

la descripción geométrica o física, económica, jurídica, y ambiental de cada una de las

parcelas, que integran el territorio nacional.

Como el inventario realizado para para obtener la información inmobiliaria

y datos alfanuméricos necesarios para los fines y objetivos establecidos.

A fin de diferenciarlo de lo que conocemos como el Registro Gral. de la

Propiedad.



b. REGISTRO: aspecto orgánico.-

El catastro puede definirse también como el registro administrativo que

inscribe en fichas individuales información documentada de las características

físicas, jurídicas y económicas de cada una de las unidades inmobiliarias (parcelas)

de un territorio, con fines Impositivos, Estadísticos o de Planificación, y cuya

información geo-referenciada es vital para el ordenamiento territorial de un País.

c. OPERACIONES: aspecto técnico.-

Técnicamente, el Catastro, puede definirse como: el registro administrativo

de datos obtenidos por medio de operaciones técnicas legales (en su conjunto),

proporcionan la descripción física, económica y jurídica integral de los inmuebles

comprendidos en el territorio nacional12.

(12) Art.1° del Decreto Nº 14.956/92 “Que establece las Reglas Técnicas para la

Formación del Catastro”.

4.1. Usos y Aplicaciones del Catastro.

El catastro es una institución de Derecho Público, y cuyas aplicaciones

históricas eran fundamentalmente tributarias y administrativas.

En la práctica el catastro cumple con dos finalidades bastante importantes:

facilita la descripción precisa y la identificación de determinadas parcelas, y sirve

de registro permanente de derechos sobre la tierra.

Ciertamente que el catastro es una herramienta vital para la administración

del recurso tierra, por cuanto representa la única base de datos con información

detallada sobre los inmuebles en su relación con el entorno. Y es el único medio

eficaz para identificar determinadas parcelas y precisar sus límites.

El catastro, es una de las instituciones públicas que coadyuvan a una mayor

seguridad jurídica en el tráfico social de los derechos sobre la propiedad.

El hecho de que la propiedad esté debidamente catastrada y que los

derechos estén inscritos con precisión resulta muy beneficioso para el propietario

particular.



4.2. Función social.

En este sentido, entre las más importantes funciones del Catastro, se define

que este cumple con una función en su aspecto social:

“como principal garantía del ciudadano, en su condición de propietario del bien inmueble,

aportando la descripción más precisa posible de la situación de hecho de la propiedad

privada”.

Razón por la cual, procesos como la estratificación socioeconómica, el

ordenamiento territorial, la titulación de tierras, la planeación del desarrollo y el

impuesto inmobiliario tienen como insumo básico la información catastral.

Pero para que, el catastro cumpla realmente con su rol, se requiere que esté

debidamente actualizada, cubra todo el territorio nacional, y permita el acceso a la

información de un modo simple y rápido.

Síntesis de su función: Pudiendo sintetizarse los usos y aplicaciones del catastro en

función a las siguientes fuentes de asignación:

Tributarios (Impositivos):

En concreto, y en nuestro País sirve para la determinación del avalúo fiscal,

como base imponible del Impuesto Inmobiliario, el impuesto adicional al inmueble

de gran extensión y a los latifundios, e inicialmente destinado y hasta hace poco

para el impuesto a las rentas provenientes de las actividades agropecuarias (Renta

bruta).

Administrativos (Estadísticos/expropiatorios):

Sirve para determinar el estrato de gente al que debe llegar los servicios

públicos, además para la concreción y entrega masiva de títulos a los beneficiarios

sujetos a planes sociales o programas de asentamientos y regularización. Mediante

el uso de la información catastral se reducen significativamente los plazos para

expropiar los inmuebles que sean necesarios para el desarrollo de actividades

prof. luis mariano melgarejo paredes derecho …...de abrir un canal de debate nacional, lanzando...

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