Informatika

Igazgatásszervező alapképzési szak hallgatói számára

Miskolc

2010

Lektor

Prof. Dr. Molnár Miklós egyetemi tanár

Szerkesztő

Prof. Dr. Torma András egyetemi tanár

Szerző

Prof. Dr. Torma András Dr. Csáki Gyula Balázs

Intézetigazgató egyetemi tanár egyetemi adjunktus

1-6. fejezetek 7. fejezet

A technikai szerkesztést végezte: Dr. Czékman Zsolt tanársegéd

Budapest – Miskolc

2010

2

Tartalomjegyzék

Bevezetés

1. Az informatika alapfogalmai

1.1. Az információ fogalma

1.2. A kommunikáció fogalma

1.3. Az infokommunikáció fogalma

1.4. Az infokommunikációs jog fogalma

1.5. Az információs rendszer fogalma és típusai

1.6. Az informatika tárgyköre és fogalma

1.7. A jogi informatika fogalma

1.8. A közigazgatási informatika fogalma

2. A rendszerelmélet alapfogalmai

2.1. A rendszerelméletről általában

2.2. A rendszer fogalma és a rendszerek tipizálása

2.3. A szervezet fogalma

3. Az információs társadalom ismérvei

4. A nyilvántartások informatikai jelentősége: fogalma, típusai, követelményei

5. Az információs rendszerek informatikai jelentősége

5.1. Az államigazgatási információs rendszerek

5.2. Az önkormányzati információs rendszerek

5.3. A számítógépes jogszabály-nyilvántartások (jogi adatbázisok)

6. Az információkezelés fogalma, jelentősége és eszközei

6.1. A segédeszközök

6.2. A kommunikációs eszközök

6.3. Az információ-technikai eszközök

6.4. A hivatalon belüli anyagmozgatás eszközei

6.5. A számítógép

7. Az elektronikus közigazgatás informatikai alapjai

Irodalomjegyzék

3

Bevezetés

A bolognai folyamatra épülő, és a magyar felsőoktatásban a XXI. század elején tanuló

hallgatók nem nélkülözhetik az informatika kérdéskörének alapos, vagy kevésbé alapos

ismeretét, attól függően, hogy az adott diploma milyen jellegű.

Mivel:

- az igazgatásszervező alapképzési szak elsősorban a (magyar) közigazgatás számára kíván

speciálisan felkészült, a gyakorlatot jól ismerő és azt továbbfejleszteni képes szakembereket

képezni,

- a közigazgatás valójában nem tesz mást, mint információt szerez be, gyűjt, dolgoz fel, tárol

és továbbít, vagyis információt kezel,

- az informatika pedig az információ kezelésének a tudományaként jellemezhető leginkább,

ezért nyilvánvaló, hogy az „Informatika” című tantárgy oktatása az igazgatásszervező

alapképzési szakos hallgatók képzésének egyik meghatározó tartópillérét kell, hogy

képezze, és képezi ténylegesen is.

A Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Karán 2009 szeptemberében kezdődött

meg az igazgatásszervező-képzés, miután azt a Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság

engedélyezte. E szak beindításával a Kar képzési palettája teljessé vált, hiszen a felsőfokú

szakképzéstől (jogi asszisztens), az alapképzésen és a mesterképzésen keresztül, a

doktorképzésig, minden szinten folytat képzést. E tényre különös figyelmet kell fordítani,

hiszen az egyes képzési típusok többsége szervesen egymásra épül, vagyis nyilvánvaló, hogy

az egyes képzési típusok során elsajátítandó ismeretek körének és mélységének még akkor is

eltérőnek kell lennie, ha az adott tantárgy neve (megnevezése) esetleg ugyanaz.

A jelen esetben éppen ez a helyzet, ugyanis „Informatika” cím alatt nem csupán az

igazgatásszervező alapképzési szakon, hanem már azt megelőzően, a felsőfokú

szakképzésben (pontosabban: a jogi asszisztens-képzésben) is közvetítettünk ismereteket

hallgatóink számára, természetesen más-más kérdéseket előtérbe állítva, és más-más

mélységben tárgyalva az adott kérdésköröket. A jelen tananyag mintegy ráépül az ott, illetve a

középiskolában szerzett ismeretekre, miközben a közigazgatási mesterképzésben két

tantárgy - az „Elektronikus közigazgatás”, valamint a „Közigazgatási informatika” – épül rá a

jelen tananyag által közvetített informatikai ismeretekre.

A fentiek alapján, és a fentiek figyelembe vételével a jelen egyetemi jegyzet

megírásával az volt a célunk, hogy (elsősorban) az igazgatásszervező alapképzési szakon

tanulmányokat folytató hallgatóinkkal megismertessük az informatika legfontosabb

4

alapkérdéseit, illetve alapjait. Nevezetesen a következő kérdéseket: az informatika

alapfogalmai, a rendszerelmélet alapfogalmai, az információs társadalom ismérvei, a

nyilvántartások informatikai jelentősége, az információs rendszerek informatikai jelentősége,

az információkezelés fogalma, jelentősége és eszközei, s végül: az elektronikus közigazgatás

informatikai alapjai. Ezen ismeretek megteremtik számukra ugyanis annak lehetőségét, hogy

a diploma birtokában, a gyakorlatban is alkalmazzák az informatika vívmányait, illetve

másfelől: a mesterképzés során képessé váljanak az „Elektronikus közigazgatás”, valamint a

„Közigazgatási informatika” című tantárgyak által nyújtott ismeretek elsajátítására.

Befejezésül utalunk arra is, hogy - szándékaink, és hitünk szerint - a jelen jegyzetben

foglaltak hasznos, illetve hasznosítható ismereteket nyújtanak nem csak az

igazgatásszervezőknek, hanem más szakos hallgatók, sőt a közigazgatásban dolgozó

köztisztviselők számára is. Ebben a hitünkben kívánunk a tisztelt Olvasónak jó tanulást!

Budapest – Miskolc, 2010. november

A Szerzők

5

1. Az informatika alapfogalmai

A történelem tanúbizonysága szerint az emberiség életében a XIX. és a XX. század az

ipari forradalom-, és az ipari társadalom korszakát jelentették, ezzel szemben – kétség nem

férhet ahhoz, hogy – a XXI. század az információ forradalmának-, és az információs

társadalomnak a korszaka. Legalább is e korszak kezdete. Hogy mi jellemzi e korszakot,

azt a későbbiekben részletesen tárgyalni fogjuk. Ezt megelőzően azonban indokolt olyan

fogalmakat tisztázni, amelyeket a későbbiekben gyakran fogunk használni, és amelyek

ismerete nélkülözhetetlen az „Informatika” című tantárgy anyagának elsajátításához. A

következő - egymáshoz szorosan kapcsolódó, gyakorlatilag egymásra épülő - fogalmakra

gondolunk: információ, kommunikáció, infokommunikáció, infokommunikációs jog,

információs rendszer, informatika, jogi informatika, és közigazgatási informatika.

1. 1. Az információ fogalma

Az információ szó a köznyelvben valamiről szóló tájékoztatást, közlést, illetve

valamilyen ismeretet jelent. Tudományos értelemben a helyzet természetesen bonyolultabb, és

kijelenthető, hogy az információ lényege tartalmi és formai szempontból közelíthető meg,

illetve tárható fel.

a.) Az információ fogalmának tartalmi megközelítése

A tartalmi megközelítések közül a történeti-, a filozófiai-, és az egyéb szempontokat

emeljük ki. Történetileg Norbert Wiener és munkatársai figyeltek fel az irányítás és a

hírközlés szoros kapcsolatára, és megfigyeléseiket általánosítani is törekedtek. Wiener - az

automatizált rendszerek vezérlésével foglalkozva - tapasztalatait az 1948-ban megjelent

„Cybernetics” című munkájában fejtette ki. A kibernetika kifejezést a görögöktől vette át,

mégpedig a hajózás területéről. Ehhez a „kübernézis = kormányzás”, a „kübernétesz = kormá-

nyos” és a „kübernetike = a kormányzás művészete” kifejezések szolgáltatták az alapot. A

kifejezést azonban már korábban is alkalmazták. Platón (i.e. 427 – 347) például az emberek

kormányzására, a korai protestáns teológia az egyház kormányzására alkalmazta, míg André

M. Ampere az államigazgatás megjelölésére javasolta 1834-ben alkalmazni. Történetileg tehát

az információ fogalma, mint az irányítás nélkülözhetetlen eleme, a kibernetika létrejöttével

keletkezett. Ennek megfelelően N. Wiener szerint az információ annak a neve, amit a

külvilággal kicserélünk, ha figyelmünket valamire ráirányítjuk.

6

Filozófiailag az információ lényegét az Albert Ducrocq által kidolgozott ún. tükrözés-

elmélettel lehet megközelíteni. Eszerint az anyagi rendszerek objektív tulajdonsága, hogy

egymással kapcsolatban állnak, és ennek során az egyik rendszer tulajdonságai megjelenhet-

nek a másik rendszerben is. Ez utóbbi tulajdonság a valóság tükörképe, vagyis az, ami

információként értelmezhető. Ebben a felfogásban az információ nem szűkíthető le csak az

emberi tudatban való tükröződésre. Az információ ilyen értelemben minden anyagi rendszer

visszatükröződésében jelen van, vagyis az anyag egyetemes tulajdonságának tekinthető.

Ducrocq tehát az információt a valóság visszatükröződésének tekinti az anyagban, illetve -

adott esetben - az emberi agyban.

Az információ, illetve fogalma, az események bekövetkezésének valószínűségével

van kapcsolatban. Biztos esemény bekövetkezéséhez „nulla” mennyiségű információ tartozik.

Általában minél kisebb az esemény bekövetkezésének valószínűsége, az esemény

bekövetkezése annál nagyobb információmennyiséget hordoz. Az információelmélet

kidolgozója (megalapítója), Claude Shannon csupán technikai fogalomnak tekintve az

információ fogalmát, a kommunikáció mennyiségi egységeként elemzi azt, sőt

mértékegységet is rendel hozzá. Ez nem más, mint a bit, vagyis a „binary digit” – bináris

számjegy rövidítése. Shannon szerint a „bit” a nem nulla információ legkisebb mennyisége,

amely megmutatja, hogy két egymást kizáró, és egyenlő valószínűségű lehetőség közül

melyikre esett a választás. Az információ bináris egysége akár két számjegy – az 1 és a 0 – is

lehet, amelyhez logikailag az igen és a nem (is) kapcsolható.1

N. Wiener, A. Ducrocq és C. Shannon mellett más szerzők, köztük magyarok is

kifejtették nézeteiket az információról, annak tartalmáról. Balogh Zsolt György például a

következőket írja: az információ „… olyan értelmes közlés, amely vagy amelynek legalább

egy része új ismereteket szolgáltat a felhasználónak, és valamilyen szempontból az fontos

számára.”2

A magunk részéről azzal az állásponttal értünk egyet, mely szerint az információ

hasznos, új ismeret, és mint ilyennek, két megjelenési formája van. Egyik az adat, amely

rögzített információ, a másik pedig a hír, amely nem más, mint beszéd formájában „rögzített”

információ.3 Az információ éppen úgy az ember - sőt: minden élőlény - alapvető szükségletei

közé tartozik, mint a levegő, a víz vagy az élelem. Információ nélkül nemhogy emberi

társadalom, de még csak egyedi lét sem képzelhető el. Ha az egyén nem szerez információt

1 Shannon, Claude – Weaver, Warren: A kommunikáció matematikai elmélete. Az információelmélet születése és távlatai. OMIKK Budapest, 1986., 54-60. old.2 Balogh Zsolt György: Jogi informatika. Dialóg Campus Kiadó, Budapest – Pécs, 1998., 16. old.3 Kalas Tibor: A jogi informatika alapfogalmai. In. Jogi informatika. Bíbor Kiadó Miskolc, 1987., 10. old.

7

környezetéből, akkor halálra van ítélve, hiszen nem tud alkalmazkodni környezetéhez. Ne

feledjük Charles Darwin gondolatait: a természetben nem a legerősebb, nem a legnagyobb,

sőt még nem is a legintelligensebb fajok maradtak fenn, hanem azok, amelyek legjobban

voltak képesek alkalmazkodni környezetükhöz.

b.) Az információ fogalmának formai megközelítése

Az információ tartalmi lényegének feltárása után vizsgáljuk meg a formát! E

tekintetben is a szakirodalmat hívjuk segítségül, amely negatív oldalról közelítve a kérdést,

azt emeli ki, hogy az információ nem anyag, nem energia, de egyiktől sem választható el.

Ahhoz ugyanis, hogy valamely ismeret információvá váljék, anyagi hordozóra-, ahhoz pedig,

hogy eljusson a felhasználóhoz, energiára van szükség. „Az információt az különbözteti meg

az anyagtól és az energiától, hogy nem érvényesek rá az (anyag) megmaradási törvények.

Megsemmisíthető és létrehozható.”4 Ehhez még azt tesszük hozzá: további lényeges formai

„tulajdonsága” az információnak az, hogy a materiális javakkal (dolgokkal) szemben nem

sajátítható ki (legalább is tartósan nem), továbbá terjedésének – tehát átadás-átvételének –

gyakorlatilag nincsenek földrajzi korlátai.

Az információ jelentőségét mi sem mutatja jobban, mint az a körülmény, hogy a XX.

és a XXI. század fordulóján lezajlott, illetve napjainkban is zajló információs forradalom

eredményeként egy új világrend-, az információs társadalom kibontakozásának lehetünk

tanúi. Az információs társadalom fő jellemzője az ipari társadalommal szemben az, hogy a

fejlődés hajtóereje nem a motorizáció, hanem a számítógép, illetve a számítógépesítés egyre

gyorsuló ütemű elterjedése a társadalmi élet minden területén. Ehhez persze valamikor meg

kellett tenni az első, majd a következő lépéseket. A számítógépek társadalmi életbe történő

behatolása - a japán szakirodalom szerint, amellyel egyébként egyetértünk - négy fokozatban

valósult meg. Az első „a nagy tudomány” számítógépesítése (1945-1970), a második „a

vezetés” számítógépesítése (1955-1980), míg a harmadik fokozat „a társadalom”

számítógépesítése (1970-1990) volt. A negyedik fokozatot „az egyén” számítógépesítése

jelenti, melynek kezdő időpontja 1975-re, a személyi számítógép megjelenésének időpontjára

tehető.5

Mindezek és mások meghatározásának közös vonása, hogy az információ hasznos, új

ismeretet tartalmazó közlés, illetve maga a hasznos új ismeret. Az ebben az értelemben

felfogott információnak három lényeges sajátossága van:

4 Fülöp Géza: Ember és információ. Múzsák Közművelődési Kiadó, Budapest 1983., 6. old.5 Masuda, Yoneji: Az információs társadalom. OMIKK Budapest, 1988., 15. old.

8

nem sajátítható ki, legalábbis tartós időtartamban,

nem érvényesek rá az anyag-megmaradási törvények, tehát nem tud „elfogyni”,

terjedelmének nincsenek földrajzi korlátai.

Az információ jelentőségét abban látjuk, hogy biztosítja a megváltozott feltételekhez,

illetve az új környezethez való az alkalmazkodás lehetőségét. Ezt már Darwin (is) felismerte,

amikor – mint arra utaltunk – arról írt, hogy a természetben azok a fajok maradtak fenn,

amelyek környezetükhöz a legjobban tudtak alkalmazkodni! Ehhez pedig információt kellett

szerezniük, helyes döntést (döntéseket) kellett hozniuk, és meg kellett változtatni korábbi

szokásaikat, azaz alkalmazkodniuk kellett. Máskülönben pusztulásra voltak ítélve.

1. 2. A kommunikáció fogalma

A kommunikáció kifejezés a latin eredetű „commüne” (közösség, állam), illetve

„commünicatio” (közlés, részesítés) kifejezésekből származik, és kifejezetten az emberi

közösségekre vonatkozik. „A tudományok fejlődésével azonban a kifejezés használata

fokozatosan kiterjedt mindenféle hírközlésre és információ-átadásra. Az így kitágított

fogalom azonban már csak annyiban őrzi a „közösség” jelentését, hogy kommunikációnak

valamely rendszer elemei között történő információátadást tekinti.”6Ennek megfelelően a

kommunikációnak négy szintje - az információelméleti, a kommunikáció-technikai, a

biológiai és az emberi szint - között tehető különbség:

a) Információelméleti (kibernetikai) értelemben a kommunikáció bármely rendszeren

belüli információátadást magába foglal.

b.) A kommunikáció-technikai (informatikai) értelemben felfogott kommunikáció az

ember alkotta rendszereken belüli információ-áramlásra utal.

c.) A biológiai (etológiai) kommunikáció az élő szervezetekben zajló információ-

átadásra utal.

d.) Az emberi (társadalmi) kommunikáció a különféle társadalmi rendszereken belüli

emberi közlésekre korlátozza jelentését.7

A mi álláspontunk részben megfelel azt itt hivatkozott szakirodalmi álláspontnak, de

azzal nem teljes mértékben azonosul. Álláspontunk kifejtésekor az információ általunk

megadott fogalmából - az információ hasznos, új ismeret - indulunk ki, amelyből az

következik, hogy önmagában semmit sem ér, illetve önmagában nem is létezik. Értékét,

illetve egyáltalán: létezésének alapját az adja, hogy új ismeretként el is jut a felhasználóhoz,

6 Szabó Miklós: Kommunikáció általában és a jogban. Bíbor Kiadó Miskolc, 2002., 11. old. 7 Szabó Miklós: uo.

9

aki (amely) azt megfelelően kezeli: rögzíti, feldolgozza és továbbítja, illetve arra valamilyen

módon reagál. Az információnak ezt az áramlását, pontosabban: cseréjét nevezzük

kommunikációnak, amely nélkül - álláspontunk szerint - semmiféle élet (sem emberi, sem

állati, sem növényi élet) nem képzelhető el.

1. sz. ábra: A kommunikáció legegyszerűbb folyamata

információs csatorna

információ adó (kódolás)--------------------------------------------- információ vevő(dekódolás)

közös nyelv

információ vevő (dekódolás)------------------------------------------ információ adó (kódolás)

intelligencia

Az ábrával két körülményt kívántuk érzékeltetni. Egyik az, hogy az információ-adó

(vagyis a szolgáltató) egyben információ-vevő (vagyis felhasználó), az információ-vevő

(vagyis a felhasználó) pedig egyben információ-adó (vagyis szolgáltató) is lehet. Ez esetben

kétirányú (interaktív) kommunikációról beszélhetünk, szemben azzal az esettel, amikor az

információ-vevő egyben nem információ-adó (egyirányú kommunikáció). Másik pedig az,

hogy a kommunikáció megvalósulásának, vagyis az információ-cserének legalább öt

nélkülözhetetlen előfeltétele van:

a.) az információ létezése az információ-adó birtokában,

b.) az információ-adó szándéka arra, hogy megosztja az információt a felhasználóval,

c.) információs csatorna, amely összeköti a kommunikáció alanyait, ennélfogva lehetővé teszi

az információ áramlását, illetve cseréjét,

d.) olyan (közös) nyelv, amely mindkét alany számára érthető, és amit az esetek többségében

az információ kódolása - dekódolása biztosít, mégpedig továbbítható formába alakítva, majd

visszaalakítva,

e.) intelligencia, azaz képesség az új ismeret befogadására, feldolgozására és le-reagálására.

Ezen öt előfeltétel fennállása esetén valósul meg a kommunikáció, legalább is a mi

véleményünk szerint.

10

1. 3. Az infokommunikáció fogalma

1. 4. Az infokommunikációs jog fogalma

1. 5. Az információs rendszer fogalma és típusai

Az információs rendszer fogalmát a rendszer fogalmából indokolt levezetni, hiszen

nyilvánvaló, hogy az információs rendszer is a rendszerek egyik típusa. A rendszer fogalma

azonban a halmaz fogalmával áll szoros kapcsolatban, ezért kiindulópontunk nem a rendszer,

hanem a halmaz fogalma. E szerint a halmaz nem más, mint térben és időben összerendezett

elemek (objektumok) összessége, amely elemek (objektumok) között nincs kapcsolat.

Példaként szolgálhat az az eset, amikor a világ országaiból egy adott időben, és egy adott

helyre összehívunk tizenegy olyan futballistát, akik nem ismerik egymást. A halmazból akkor

lesz rendszer, ha az alkotó-elemek (objektumok) egymással kapcsolatba kerülnek, és e

kapcsolat révén az alkotó-elemekből egység jön létre, vagyis új minőség születik. Az előző

példánál maradva: a tizenegy futballista edzeni kezd, megismeri egymást, vagyis a játékosok

megismerik egymás gondolatait is, így egy jó csapatot alkotnak. Lényegesen „többen” lesznek

tehát, mint az elemek mechanikai összege, hiszen ismerik egymást. A rendszer tehát

egymással kapcsolatban álló elemek (objektumok) összessége, ide értve a kapcsolatokat, a

struktúrákat és a dinamikát is.8 Megállapítható az is, hogy a rendszer fogalmának három

ismérve van: alkotóelemekből áll, az alkotóelemek kapcsolatba kerülnek egymással, és ez a

kapcsolat létrehozza az alkotóelemek egységét. Az ily módon felfogott (értelmezett)

rendszerek alapvető jellemzője a finalitás, vagyis a meghatározott célra törekvés. Minden -

élőlények által alkotott - rendszer ugyanis egy meghatározott végső állapot, vagy cél elérésére

törekszik, amelynek minden más cselekvést alárendel.9 Ha egy rendszer alkotóelemeit

szervezetek képezik, akkor szervezetrendszerről beszélünk. Ebben az értelemben lehet szó a

társadalomirányítás állami szervezetrendszeréről (törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalmat

megvalósító államszervekről), vagy a közigazgatás szervezeti rendszeréről, amely két

alrendszerből áll: az államigazgatási szervekből és a helyi önkormányzatokból. E kérdésre a

későbbiekben, a rendszerelmélet, és az információrendszerek körében még visszatérünk.

A halmaz és a rendszer fogalmának tisztázása után térjünk vissza a kommunikáció

fenti ábrájára. Abból ugyanis egyértelműen megállapítható, hogy az információ mozgása

információs csatorna segítségével történik, melynek egyik végpontján az információ-adó (az 8 Balogh Zsolt György: Jogi informatika. Dialóg Campus Kiadó Budapest – Pécs, 1998., 19. old.9 Lásd erről bővebben Kalas Tibor – Kovács Miklós: Bevezetés a szervezéselméletbe. Tankönyvkiadó Budapest, 1985., 62-71. old.

11

adatszolgáltató), a másikon pedig az információ-vevő (a felhasználó) található. Ezen három

„elem” (objektum), vagyis az információ-adó, az információ-vevő, valamint az információs

csatorna együttesen alkotja az információs rendszer legegyszerűbb típusát, az elemi

információs rendszert. Definíciószerűen megfogalmazva: információs rendszeren az egy

adott szervezeten, vagy szervezetrendszeren belül tudatosan és célszerűen megvalósított

információcserét – az információ kibocsátását és vételét, feldolgozását, tárolását,

megjelenítését és továbbítását – értjük, ideértve azon eszközök, módszerek és eljárások

összességét is, amelyek mindezt lehetővé teszik.

A definícióból külön kiemeljük az információ áramlásának „tudatosan és célszerűen”

megvalósított rendjét. Tesszük ezt ezért, mert – mint ismeretes – az információ áramlása

megvalósulhat spontán módon is (lásd „zuhany-híradó”), és ehhez képest beszélhetünk

spontán információs rendszerekről. Ezeket azonban - bár elismerjük szociológiai és egyéb

jelentőségüket a szervezetek életében - nem tekintjük vizsgálódásunk tárgyának, hiszen

végeredményben nem is információs rendszerek. A definícióból kiemeljük a szervezetet,

illetve a szervezetrendszert is, amelyre a későbbiekben még részletesen ki fogunk térni.

Az információs rendszerek sok szempont szerint csoportosíthatók. Ezek közül -

témánk szempontjából - háromnak van kiemelt jelentősége: az információ irányának, a

működtető szervezetnek, valamint a működtetést segítő technikai eszközöknek.

a.) Az információ iránya, illetve irányultsága szerint elemi, visszacsatolásos és az

igazgatási ciklus körforgása között tehető különbség.

a/1.) Az elemi információs rendszer nem más, mint a kommunikációs lánc, vagyis az

információ egyirányú áramlása. Sémája a következő:

inf. csatorna

információ forrás -------- kódoló - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - dekódoló ------ inf. vevő

csatorna zaj

a/2.) A visszacsatolásos információs rendszerek sajátossága az információ kétirányú

(oda-vissza) áramoltatása. Két típusuk ismeretes: a negatív és a pozitív visszacsatolás. A

negatív visszacsatolásra épülő információs rendszerek célja egy folyamat előre

meghatározott keretek között tartása. Példaként szolgálhat az egyensúly-szabályozás:

12

korrekció

A pozitív visszacsatolásra épülő információs rendszerek célja nem más, mint egy adott

irányú változás folyamatos fenntartása. Példa: a láncreakció, azaz egyből lesz kettő, kettőből

lesz négy, négyből lesz tizenhat, tizenhatból lesz kettőszáz ötvenhat, stb.

a/3.) Az igazgatási ciklus körfogása jelenti az információs rendszerek irányultság

szerinti harmadik típusát.10 Lényege az, hogy:

- a visszacsatolás az igazgatási tevékenységen belül valósul meg,

- a döntéshozó (a vezető) és a végrehatást végző (a beosztott) között jön létre,

- mindaddig működik, amíg az eredetileg kitűzött cél meg nem valósul.

b.) Az információs rendszerek másik típusa az, amelyik attól függően rendszerez, hogy

hol, milyen szervezeten, illetve szervezetrendszeren belül működik az információs

rendszer. Ebbó1 a szempontból elsődlegesen állami és nem állami információs rendszereket

kell megkülönböztetni, amelyek tovább tagolhatók a következők szerint. Az állami

információs rendszerek: az országgyűlés, a közigazgatás (államigazgatás, önkormányzati

igazgatás), a bíróságok és az ügyészségek információs rendszerei. A nem állami információs

rendszerek: alapítványi, közalapítványi, köztestületi, egyesületi, egyházi, gazdasági társasági

és magáncélú információs rendszerek lehetnek.

c.) Az információs rendszerek harmadik típusa az információs rendszerek technikai

eszközökkel való segítésével kapcsolatos. Ha semmilyen technikai eszköz nem segíti az

információs rendszert, akkor manuális kezelésű információs rendszerről beszélünk, ha viszont

például számítógép segíti az információs rendszert, akkor automatizált információs

rendszerről. Az elsőre példa lehet az egyházi anyakönyvezés, az utóbbira pedig az ingatlan-

nyilvántartás.

1. 6. Az informatika tárgyköre és fogalma

A fent áttekintett fogalmának tisztázása után az informatika fogalmi kereteit kell

kijelölnünk, hiszen - mint látni fogjuk - a fogalmak között rendkívül szoros kapcsolat van. Az

informatika, mint önálló tudományág megjelenését az 1950-es években a kibernetika és a

rendszerelmélet-, majd az 1960-as évek elején a számítógép-tudomány előzte meg. A

kibernetika tárgyát a különböző rendszerekben érvényesülő vezérlés-, a rendszerelmélet 10 Az igazgatási ciklus fogalma alatt az igazgatás egyes elemeinek - nevezetesen: a célkitűzésnek, az

információ-gyűjtésnek, a tervezésnek, a döntésnek, a végrehajtásnak, a koordinációnak és az ellenőrzésnek - az egymásra épülését értjük.

13

tárgyát a különböző rendszerek általános törvényszerűségei-, míg a számítógép-tudomány

tárgyát maga a számítógép, mint eszköz képezte, illetve képezi. Az informatika tárgyköre

ezektő1 eltér. Nem más, mint a különböző eszközökkel - de különösen a számítógéppel -

megvalósított információkezelés, azaz az információ megszerzése, (gyűjtése), feldolgozása,

tárolása, sokszorosítása és továbbítása. Ezzel arra kívántunk rávilágítani, hogy az informatika

és a jelzett három tudomány-ág között kétség kívül van érintkezési felület. Világosan kell

azonban látni azt, hogy:

- a kibernetika nem csak az informatikai rendszerek-, hanem minden rendszertípus

vezérlésével foglalkozik;

- a rendszerelmélet nem csak az informatikai rendszerek-, hanem mindenféle rendszer

általános törvényszerűségeit kutatja;

- a számítógép-tudomány pedig kizárólag a számítógépet, mint eszközt vizsgálja, szemben

az informatikával, amely más információkezelő eszközöket (így például telefont, telefaxot,

stb.), sőt annak társadalmi hatásait is.

Az informatika fogalmát illetően a szakirodalom természetesen ugyanúgy megosztott,

mint az információ esetében.

a.) A Francia Tudományos Akadémia által adott definíció szerint az informatika

„racionális kezelési eszköz az információk automatikus gépek által történő tárolására a

technika, a közgazdaság és a szociális élet területén.”11

b.) Az Egyesült Államok Számítástechnikai Társaságának megfogalmazása szerint az

informatika tárgyköre az információk ábrázolása, kezelése, tárolása automatizált információs

rendszerek környezetében.

c.) Kolmogorov orosz kibernetikus felfogásában az informatika a kibernetika része,

lényege az irányítás egyik alrendszerét képező információkezelés.

d.) Aranyi Attila szerint az informatika mindössze „alkalmazási környezetbe ágyazott

számítástechnika.”12

e.) Kovacsics József az informatikát az információk automatikus kezelésének

tudományaként definiálja. Olyan tudományként, amely a szervezet formális leírásával, a

szervezet munkafolyamatainak vizsgálatával, programozásával és a számítógép

alkalmazásával foglalkozik.13

11 Charles Martzloff: Repenser I’informatique Paris, 1974., p. 57.12 Aranyi Attila: Az informatika társadalmi hatása. In: Az informatika tárgya, módszerei és alkalmazási

területei. Statisztikai Kiadó Vállalat Budapest, 1980., 25. old.13 Kovacsics József: Bevezetés az államigazgatási informatikába. Akadémiai Kiadó Budapest, 1980., 13. old.

14

f.) Balogh Zsolt György szerint az informatika olyan tudomány, amely a számítógéppel

támogatott információs rendszerek strukturális és dinamikus vizsgálatával foglalkozik annak

érdekében, hogy e rendszerek működését optimálisabbá tegye.14

Az ismertetett álláspontokból leszűrhető közös jellemzők a következők: az informatika

- információkezelés, amely

- automatizált (számítógéppel támogatott) információs rendszerekben valósul meg,

- a működés hatékonyabbá tétele érdekében.

Mindezek alapján megalkotható a saját álláspont is az információ fogalmát illetően. E szerint

az informatika fogalma alatt azon tudományos nézetek összességét kell érteni, amelyek a

különböző eszközökkel, de mindenekelőtt a számítógéppel megvalósított

információkezelésre vonatkoznak. Minthogy az információkezelés - vagyis az információ

kibocsátása és vétele, feldolgozása, tárolása, megjelenítése és továbbítása - információs

rendszerekben valósul meg, ezért az informatika - ahogyan arra Balogh Zsolt György

helyesen rámutat - valóban felfogható olyan tudománynak is, amely a számítógéppel

támogatott információs rendszerek strukturális és dinamikus vizsgálatával foglalkozik, annak

érdekében, hogy e rendszerek működését optimálissá tegye. Az információs rendszerek

azonban - mint arra korábban rámutattunk - szervezeten és/vagy szervezetrendszerekben

működnek, így az informatika nem nélkülözheti a szervezetekre vonatkozó legfontosabb

ismereteket sem. E kérdéskörrel azonban - didaktikai okok miatt - nem itt, hanem később

fogunk foglalkozni.

Az informatika fogalmával szemben a szakirodalom ma már egységes abban, hogy az

informatika két nagy területre osztható föl: az általános (vagy más néven: elméleti), és a

szak (vagy más néven: alkalmazott) informatikára. Az általános informatika a

szakinformatikákból alakult, illetve alakul ki azáltal, hogy deduktív módon, azok általános

törvényszerűségeit kutatja, tárja fel és alkalmazza. Tárgyát tehát az információkezelés

legáltalánosabb törvényszerűségei képezik, mindenekelőtt a következő területeken: az

információs rendszerek tervezése és formális leírása, az információs folyamatok modellezése,

valamint az ezzel kapcsolatos szervezeti és adatstruktúrák feltárása. A szakinformatikák az

információkezelés törvényszerűségeit csupán egy-egy szakterületen - például a pénzügyek, a

kereskedelem, az egészségügyi, a statisztikai, a jogi élet területén - vizsgálják, tárják fel és

alkalmazzák. Tárgyuk tehát csupán az adott szakterületre (ágazatra) vonatkozó - meghatározó

módon számítógéppel magvalósított - információkezelés.

14 Balogh Zsolt György: Jogi informatika. Dialóg Campus Kiadó Budapest – Pécs, 1998., 21. old.

15

1. 7. A jogi informatika fogalma

A szakinformatikák is tovább tagozódnak azonban. Álláspontunk szerint a jogi

informatika, mint a jogi normák által érintett életviszonyokkal - így különösen az állami

szervekkel és működésükkel - informatikai szempontból foglalkozó szakinformatika,

országgyűlési, közigazgatási, bírósági és ügyészségi informatikára tagolható, követve az

államhatalmi ágak klasszikus megosztását.

A fentieket figyelembe véve a jogi informatika fogalma a következő módon

definiálható. A jogi informatika a jogi élettel - így különösen az állami szervekkel és

működésükkel - kapcsolatos információknak a különböző eszközökkel és módszerekkel, de

különösen a számítógéppel megvalósított kezelésére vonatkozó tudományos nézetek

összessége. Másként kifejezve: a jogi informatika a jogi információk számítógéppel

megvalósított logikus és automatikus kezelésének a tudománya.15

1. 8. A közigazgatási informatika fogalma

Az informatika alapjait jelentő elméleti fejtegetéseket a közigazgatási informatika

fogalmának tisztázásával zárjuk. Ennek során abból indulunk ki, hogy a jogi informatika is

különböző ágakra tagolható. A tagolás alapja elsődlegesen annak az állami szervnek a típusa,

amelyik a jogi élettel kapcsolatos információkezelést megvalósítja: azaz beszélhetünk

országgyűlési-, közigazgatási-, bírósági-, és ügyészségi informatikáról, mint a jogi

informatika egy-egy ágáról. Ennek megfelelően a közigazgatási informatika a jogi

informatikának az az ága, amely a közigazgatási szervek által, a különböző eszközökkel

és módszerekkel, de különösen a számítógéppel megvalósított - jogi élettel kapcsolatos -

információkezeléssel foglalkozik tudományos igénnyel.

Minthogy a közigazgatás két ágat (ágazatot) jelent: az államigazgatást és az

önkormányzati igazgatást, ezért értelemszerű, hogy a közigazgatási informatika tekintetében

is indokolt e szétválasztást követni. Ennek megfelelően a későbbiekben külön-külön fogjuk

tárgyalni az államigazgatási és az önkormányzati információs rendszerekre vonatkozó

kérdéseket. Ezt megelőzően azonban - elsősorban didaktikai okok miatt - még tisztáznunk kell

néhány kérdést.

2. A rendszerelmélet alapfogalmai

15 Kovacsics József: Bevezetés az államigazgatási informatikába. Akadémiai Kiadó Budapest, 1980., 14. old.

16

Az elmúlt mintegy ötven évben a kibernetika mellett a rendszerelmélet volt az, amely

talán a legnagyobb hatást gyakorolta a tudományokra. Mindazonáltal nem állíthatjuk még ma

sem teljes bizonyossággal, hogy a rendszerelmélet önálló tudományági elismerést nyert volna.

A sok eltérő megközelítési módszer és felfogás, amelyet a szerzők mind a rendszerelmélet

fogalomkörébe tartozónak tekintenek, arra utal, hogy a rendszerelméletnek, mint

tudománynak a tárgya és módszere ez ideig még nem nyert egyértelmű tisztázást. Ennek

ellenére indokolt a rendszerelmélet néhány alapfogalmával foglalkoznunk, hiszen ezek az in-

formatika témaköréhez nélkülözhetetlen megalapozást nyújtanak.

2. 1. A rendszerelméletről általában

A rendszerelmélet létrejötte két fő okra vezethető vissza: a tudományok egyre nagyobb

mértékű specializációjának ellensúlyozására, továbbá arra a felismerésre, hogy az új

tudományos problémák megoldása új módszereket, alapvető módszertani változásokat

igényel.

a.) A tudományok differenciálódásának ellensúlyozása érdekében először ötvözött

tudományok alakulnak ki, mint például a biokémia, szociálpszichológia, stb., majd a

kibernetika metszi keresztbe a hagyományos diszciplínákat, végül a rendszerelmélet jön létre,

amely az absztrakció legmagasabb szintjén próbál közös nevezőt szolgáltatni a tudományok

számára.

b.) Az új módszerek keresése iránti igény akkor kezdett élesen jelentkezni, amikor

sorra keletkeztek a régi módszerekkel már meg nem oldható problémák. Keresni kellett tehát

olyan módszereket, amelyeket más tudományok sikerrel alkalmaztak. Ebben az útkeresésben

is Norbert Wiener, illetve a kibernetika tette meg az első jelentős lépést akkor, amikor az élő

szervezetben zajló irányítási folyamatokat általánosította. A rendszerelméleti megközelítés

ettől azonban egy lépéssel még tovább megy. Olyan általános módszert nyújt a tudományok

számára, amelynek alkalmazása semmilyen szempontból nincs korlátozva, tehát eredményeit,

törvényszerűségeit bármely tudomány használhatja. Ezt nevezzük rendszerelméletnek.

A rendszerelméleti kutatások megindulása Ludwig von Bertalanffy nevéhez fűződik,

aki 1949-től kezdett rendszerelméleti tanulmányokat publikálni. Öt megalapozó tanulmánya

1951-ben jelent meg, General System Theory: A New approach to Unity of Science.

(Általános rendszerelmélet. Új kísérlet a tudományok egységének létrehozására) címmel.16

Ezekben a tanulmányokban L. Bertalanffy megkísérli a rendszerelmélet alapfogalmait

tisztázni, melyek között elsősorban a rendszer fogalmát és típusait kell kiemelnünk.

16 Human Biology 1951. Vol. 23.

17

2. 2. A rendszer fogalma és a rendszerek tipizálása

Az információs rendszer fogalmának tisztázása során már jeleztük, hogy rendszer

fogalmának tisztázásához célszerű a halmaz fogalomból kiindulni, mely alatt térben és

időben körülhatárolt elemek összességét (együttesét) értjük. Jeleztük azt is, hogy a halmazból

akkor lesz rendszer, ha az elemek kapcsolatba kerülnek egymással, és erre a kapcsolatra

bizonyos törvényszerűségek az irányadók.

A rendszerelmélet kidolgozója, Bertalanffy szerint a rendszer nem más, mint

„egymással kölcsönhatásban álló elemek együttese, amikor az elemeket mennyiségi mérték

jellemzi.” Más meghatározások is az elemek kapcsolatát, és az egységet hangsúlyozzák.

Példaként idézhető R. L. Ackoff, aki arról ír, hogy a rendszer „kölcsönösen összefüggő

részekből álló elemek összessége, amely egységként viselkedik.”17

Budai Attila rendszernek tekinti „az olyan elemek és az azok közötti kapcsolatok

együttesét, amelyek meghatározott ismérvek (vizsgálati célok) szempontjából együvé

tartoznak.” Budai a rendszer elemeinek a rendszer azon alkotóit (összetevőit) tekinti,

amelyeket a rendszer vizsgálata során már nem bonthatunk további részekre.18

Mindezek alapján megállapítható, hogy a rendszer fogalmának három ismérve van:

Alkotóelemekből áll, az alkotóelemek kapcsolatban állnak egymással és ez a kapcsolat az

alkotóelemekből egységet, és ezzel új minőséget hoz létre.

Alkotóelem bármi lehet, mivel a rendszerfogalom elvonatkoztat az alkotóelemek

konkrét megjelenési formájától. Így az anyagi természetű rendszerek mellett beszélhetünk

fogalomrendszerről, logikai rendszerről, számrendszerről, stb., tehát az elemek lehetnek akár

nem anyagi természetűek is.

Az alkotóelemek kapcsolata szintén bármiféle lehet, azonban a kapcsolatok csak akkor

hoznak létre rendszert, ha az adott halmaz valamennyi elemére kiterjednek. Azok az

alkotóelemek, amelyekre a kapcsolatok nem terjednek ki, a rendszeren kívüli elemeknek

minősülnek.

Az alkotóelemek egysége azt jelenti, hogy a rendszer összességében minőségileg mást

jelent, mint az elemek halmaza. Az egységként való megjelenés minőségileg változást

eredményez a korábbi állapothoz képest. Például az atom, a molekula, a sejt, a biológiai szer-

17 R. L. Ackoff: Az általános rendszerelmélet és a rendszerkutatás…. In: Rendszerelmélet. Budapest, 1969. 73. old.

18 Budai Attila: Rendszerelmélet, rendszertervezés, rendszerszervezés és rendszerelemzés. In: Jogi informatika. ELTE Budapest, 1996. 23-24. old.

18

vezetek, a társadalmi szervezetek éppen azért tekinthetők rendszernek, mert egységként más-

más minőséget jelentenek, mint az alkotóelemek összessége.

A rendszerelmélet képviselői a fogalom tisztázása után általában a rendszerek

tipizálásával kezdtek foglalkozni. Ezek közül vizsgálunk meg itt most hármat:

a.) Bertalanffy elsődlegesen nyílt és zárt rendszert különböztet meg. Felfogása szerint

zárt a rendszer akkor, ha „kívülről” nem lépnek be elemek és egy elem sem lép „ki” belőle. A

nyílt rendszerben viszont az elemek kifelé és befelé áramolhatnak, így a rendszer elemei cse-

rélődhetnek. Szervezéstudományi szempontból azért van jelentősége a rendszerek ilyen

tipizálásának, mert a szervezetek és maga a társadalom is nyílt rendszernek tekinthető, így

alkalmazhatók rájuk a nyílt rendszerek általános törvényszerűségei.

b.) Bertalanffyval szemben más szerzők egész rendszerhierarchiát állítanak fel az egyes

típusokból. Ennek legismertebb képviselője K. E. Boulding, aki egyik tanulmányában az

alábbi kilenc szintű rendszerhierarchiát fejti ki: Első szint a statikus struktúra szintje, mely

alatt a rendszerek vázát érti, mint például az elektronok atommag körüli elhelyezkedési sé-

máit, vagy az atomok sémáját a molekulaképletben, vagy a naprendszer térképét, stb. A

második szint az egyszerű, dinamikus rendszerek szintje, melyhez már determinált,

szükségszerű mozgás tartozik. Ide sorolható az emelő, a csiga, a gőzgép, vagy akár a dinamó

is. Elméleti síkon ide sorolható a fizikai, a kémiai, a közgazdasági elméleti konstrukciók

legnagyobb része is. A harmadik szint a vezérléssel működő szint, a termosztát szint. Ez az

előzőtől abban különbözik, hogy egyensúlyi helyzetet tart fenn. A termosztát a külső

hőmérséklettől függetlenül fenntartja a beállított hőmérsékletet, de hasonlóan marad fenn az

egyensúlyi állapot a biológiában és a társadalomban is. A negyedik szint a nyílt önfenntartó

rendszerek szintje. Itt kezd elválni az élő az élettelentől, ezért ezt lehet a sejt szintjének is

nevezni. Azok a rendszerek tartoznak ide, amelyek a környezettel anyagcserét folytatnak és

képesek az önreprodukcióra. Az ötödik szint a genetikai társadalom szintje, melynek tipikus

alakja a növény. A következő, hatodik szint az állatvilág szintje, amelyet növekvő mozgé-

konyság, teleologikus viselkedés jellemez. Ezután az emberi szint következik melyet az

emberi tudat választ el elsősorban az előző szinttől. A nyolcadik szint a társadalmi szervezet

szintje, melyet a szervezetekben megjelenő emberi kapcsolatok különböztetnek meg az egyes

embertől. A szervezet fogalmát illetően itt csak arra utalunk, hogy legáltalánosabb értelemben

a szervezet az emberek meghatározott csoportja, amelyre sokféle törvényszerűség jellemző.

Ily módon a szervezet rendszerként értelmezhető és a rendszerhierarchiában elhelyezhető.19A

19 Megjegyzés: a szervezet fogalmával és jellemzőivel a következő fejezetben részletesen foglalkozni fogunk!

19

legfelső lépcsőfok a transzcendentális rendszerek szintje, amely túlmutat az eddig megismert

világon.20

c.) Budai Attila egyrészről dinamikus és statikus, másrészről hierarchikus és nem

hierarchikus rendszereket különböztet meg. A dinamikus rendszert az jellemzi, hogy az

elemei közötti kapcsolatok változnak, és működéséhez tudatosan használ fel törvényszerűsé-

geket, míg a statikus rendszerben az elemek közötti kapcsolatok állandók. A dinamikus

rendszerek tovább tagolhatók célratörő és nem célratörő rendszerre. Az előbbiek sajátsága

az, hogy az elemek közötti kapcsolatnak van egy olyan kitüntetett állapota (rendszercélja)

amelynek elérésére maga a rendszer törekszik. A célratörő rendszerek között azonban további

két típust indokolt megkülönböztetni: a determinisztikus és a sztochasztikus rendszereket,

attól függően, hogy a cél elérése egyértelműen meghatározott, vagy csupán valószínűsíthető.

Budai szerint a rendszer akkor hierarchikus, ha több olyan részrendszerből (alrendszerből)

áll, amelyek között alá fölérendeltségi viszonyok mutathatók ki. Ezzel szemben a nem

hierarchikus rendszerben ilyen viszonyok nem mutathatók ki.21

2. 3. A szervezet fogalma

Mint arra már utaltunk, legáltalánosabb értelemben a szervezet az emberek

meghatározott csoportja, amelynek megvannak a maga törvényszerűségei. Ez a fogalom

azonban még túlságosan tág, ezért szűkítésre, pontosításra szorul. A pontosítást, vagyis a

szervezet fogalmának definiálását, feladatának tekinti nem csak a szervezés- és vezetés

tudomány, hanem egy egész sor más tudomány, például a szociológia, a rendszerelmélet, az

informatika, illetve még további tudományok is.22 A rendelkezésünkre álló korlátozott keretek

természetesen nem teszik lehető e nézetek széleskörű ismertetését, néhány példa-értékű

definíció ismertetése azonban mindenképpen indokolt. Vizsgáljunk meg tehát néhány

definíciót.

a.) Kulcsár Kálmán a szervezet fogalmát a szociológia-tudomány oldaláról

közelítette meg és a következő módon fogalmazott. „A szervezet az emberi munkamegosztás

20 K. E. Boulding: Az általános rendszerelmélet a tudomány csontváza. Budapest, 196921 Budai Attila: Rendszerelmélet, rendszertervezés, rendszerszervezés és rendszerelemzés. In: Jogi informatika. ELTE Budapest, 1996. 25. old.22 A szervezettel foglalkozó különböző tudomány-ágak vizsgálatainak, és eredményeinek egyoldalúságát jól

példázza a következő indiai mese tanulsága: Hat vak ember találkozik egy elefánttal. Egyikük az agyarát ragadja meg és úgy gondolja, hogy az elefánt formája olyan, mint egy dárda. Egy másik az oldalánál érinti meg, és állítja, hogy inkább a falhoz hasonlít. A harmadik az egyik lábát tapogatja végig, majd kijelenti, hogy az elefánt rendkívüli hasonlóságot mutat egy fával. A negyedik az ormányt kapja el, és azon a véleményen van, hogy az elefánt a kígyóval rokon. Az ötödik a fülét fogja meg és egy legyezőhöz hasonlítja az elefántot, míg a hatodik, aki a farkát érte el, ennek ellentmond és úgy véli, hogy az elefánt inkább olyan, mint egy vastag kötél. (Lásd: Alfred Kieser: Szervezéselméletek. Aula Kiadó Budapest, 1995., 2. old.)

20

fejlődésével bizonyos célok érdekében kifejtendő tevékenység elvégzésére kialakított olyan

intézmény, amely csoporttulajdonságokkal rendelkezik, amelynek céljait, felépítését,

tevékenységét formálisan is lefektetett előírások szabályozzák, és amely e szabályozásból,

valamint a szervezeten belül kialakuló nem formális emberi kapcsolatokból adódóan a

hierarchikusan felépített státusok és szerepek funkcionális rendszerét jelenti.”23

Látható, hogy szociológiai szempontból a következő jellemzők bírnak jelentőséggel. A

szervezet: emberek csoportja, célszerűség, munkamegosztás, szabályozottság, hierarchia,

rendszer, informális kapcsolatok.

b.) R. L. Ackoff, a rendszerelmélet egyik kiemelkedő képviselője a szervezetet

célszerűen létrehozott rendszernek tekinti, amely legalább két elemet tartalmaz, amelyek

között funkcionális munkamegosztás-, és kommunikáció valósul meg a cél elérése érdekében.

Ackoff a szervezetnek két fő eleme között tesz különbséget: az ún. kulcs-elemek (vagyis az

emberek), valamint az ún. ráható elemek (az egyéb erőforrások) között.24

Látható, hogy rendszerelméleti szempontból a szervezet lényegi ismérve az, hogy

emberek és erőforrások egyesítésének helyszíne. Jellemzi továbbá a célszerűség, a

munkamegosztás, és a rendszeri minőség.

c.) Berényi Sándor szerint a „szervezet” szónak több jelentése van, attól függően, hogy

melyik tudományág kategóriájaként használják. Nézete szerint az igazgatástudományban

kétféle jelentését, egy tágabb és egy szűkebb értelmezését kell megkülönböztetni. Tágabb ér-

telemben a szervezet az emberek minden olyan csoportja, amely közös cél érdekében

együttműködik. Szűkebb értelemben szervezetről „csak akkor beszélhetünk, ha az emberek

adott csoportját tudatosan hozták létre, ha normák szabályozzák a szervezet tevékenységét,

felépítését, a munkamegosztást, az anyagi eszközök használatát, a szervezés és igazgatás

rendszerét, eszközeit”.25

d.) Kovacsics József részben más nézőpontból közelíti meg a szervezet fogalmát.

Szervezetnek tekinti a társadalmi-gazdasági feladatok ellátása céljából az emberi kapcsolatok

azon rendjét, amelyet a szervezés meghatároz. Ennek megfelelően a szervezet ismérvei

szerinte a következők: meghatározott cél (ok) érdekében jön létre, a társadalmi

munkamegosztás produktuma, az emberek meghatározott csoportja, az emberek integrált és

differenciált társas tevékenysége, hierarchikus rendszer, létét materiális eszközök biztosítják,

23 Kulcsár Kálmán: A szervezet mint társadalmi alakulat. MTA Szervezéstudományi Bizottságának Kiadványa. Budapest, 1966., 9. old.

24 R. L. Ackoff: Towards a System of Systens Concepts. Management Science, 11/1971. pp. 665.25 Berényi Sándor: A szervezet. In: Magyar Államigazgatási Jog. BM Könyvkiadó Budapest, 1980., 11. old.

21

működését normák szabályozzák, egyéb tényezők (például: tradíciók, a szervezet tagjainak

szakképzettsége, stb.) is hatnak rá.26

e.) Budai Attila részben ismét más oldalról közelíti meg a kérdést. Szervezet alatt egy

olyan állandó rendet ért az emberek közötti kapcsolatban, amelyet, illetve magát az emberek

közötti kapcsolatot valamilyen faladat végrehajtásának céljából hozták létre. Ebből követke-

zően - véleménye szerint - minden szervezetet három körülmény jellemez: a szervezeti célok,

a célokból következő funkciók és feladatok, valamint a szervezeti erőforrások: humán,

anyagi-technikai, pénzügyi és információs erőforrások.27

f.) Rákanyarodva immár a szervezés-tudomány territóriumára, elsőként Szentpéteri

István álláspontját említjük, aki szerint a szervezet „…az emberek fejlett munkamegosztáson

és kooperáción alapuló, célirányú, normatív cselekvés- és magatartásrendszere, amely

viszonylag állandó, másrészt a környezet, a körülmények változásához alkalmazkodó

struktúrájával a cselekvéseket tervezhetővé és hatékonnyá teszi.”28 A definíció kulcs-szavai:

emberek csoportja, célszerűség, munkamegosztás és kooperáció, normativitás, és

viszonylagos állandóság.

g.) Horváth Imre szűkebben fogalmaz: „a szervezet az emberi munkamegosztás

fejlődésével meghatározott célok megvalósítására létrehozott, önálló jellegű rendszer,

melynek céljait, struktúráját, tevékenységét formálisan is lefektetett előírások

szabályozzák”29A fogalom kulcs-elemei: emberek csoportja, munkamegosztás, célszerűség,

normativitás, rendszer-jelleg.

Az ismertetett definíciók rámutattak a szervezet legfontosabb ismérveire, így nincs

akadálya annak, hogy kifejtsük az erre vonatkozó saját álláspontunkat is. Nos, mi úgy

ítéljük meg, hogy egy komplex, lehetőleg a szervezet minden lényeges összetevőjére kiterjedő

fogalom megalkotása az indokolt. Ennek értelmében a szervezet: az emberek tudatosan,

konkrét cél(ok) elérése érdekében létrehozott, hierarchiába rendezett, normatív keretek

között működő, munkamegosztáson alapuló és információs rendszerekkel összekötött,

tudati tényezők által is determinált olyan csoportja, amelyet jelentős, konkrét

feladat(ok) ellátásával bíznak meg, ehhez erőforrásokat biztosítanak, és amely nyílt

(nyitott) rendszerként, környezetével aktív kapcsolatban áll.

A definíció fogalmi elemei tehát a következők: a szervezet 1.) emberek csoportja, 2.)

konkrét cél(ok) elérése, 3.) jelentős feladat ellátása, 4.) erőforrásokkal való rendelkezés, 5.) 26 Kovacsics József: Bevezetés az államigazgatási informatikába. Akadémia Kiadó Budapest, 1980., 15. old.27 Budai Attila: Rendszerelmélet, rendszertervezés, rendszerszervezés és rendszerelemzés. In. Jogi informatika.

ELTE Budapest, 1996. 29. old.28 Szentpéteri István: A szervezet és a társadalom. Közgazdasági és Jogi Kiadó Budapest, 1985., 78. old.29 Horváth Imre: Közigazgatási szervezés- és vezetéstan. Dialóg Campus Kiadó Budapest-Pécs, 2002., 78. old.

22

munkamegosztás az emberek között, 6.) hierarchia (alá-fölé rendeltség), 7.) normativitás

(szabályozottság), 8.) információs rendszerek működése, 9.) tudati tényezők jelenléte, 10.)

nyílt (nyitott) rendszer. Vizsgáljuk meg e fogalmi elemeket kicsit bővebben!

Ad. 1.) A szervezet emberek csoportja

A szervezet legfontosabb, kiinduló ismérve az, hogy kizárólag az emberek e célra

rendelt, térben és időben összerendezett csoportját jelenti. Vagyis: a szervezet alapvető építő-

elemei mindig, és kizárólagosan az emberek, az emberi fajnak legalább két egyede. Ezzel a

distinkcióval kirekesztjük a szervezet fogalmából az ember – állat, és az állatok egymás

közötti „szerveződését”, továbbá az ember – gép, és a gép-gép közötti kapcsolatokat. Az már

más kérdés, hogy a szervezethez, mint láttuk, szükségképpen hozzátartoznak egyéb

összetevők is. Így például egy vállalkozás (egy részvénytársaság) esetében akár az állatok,

akár a különböző gépi eszközök, mint erőforrások is.

Ad. 2.) A szervezetet valamilyen fontos társadalmi igény kielégítése érdekében

megfogalmazott konkrét cél(ok) elérése érdekében hozzák létre

A szervezet soha nem véletlenszerűen, nem „magától” jön létre, hanem előre

meghatározott cél, vagy célok elérése érdekében, szándékosan létre hozzák, mégpedig erre

hivatott, erre feljogosított emberek! Egy szervezet céljának a meghatározása tehát mindig

racionális emberi tevékenység. Olyan, amelyet fontos társadalmi igény kielégítése

érdekében fogalmaznak meg. Az emberi társadalom fejlődése azt mutatja, hogy időről-időre

újabb igények merülnek fel valamely szükséglet kielégítésére, ezeket a társadalom tagjai

érzékelik, és igyekeznek kielégíteni. Adott esetben valamilyen konkrét szervezetet

létrehozatalával, kifejezetten abból a célból, hogy a felmerült igényt kielégítse. A szervezeti

céllal-, annak kimagasló jelentőségével összefüggésben négy fontos körülményt kell

kiemelni:

a.) Mindenek előtt azt, hogy végeredményben a cél tartja össze a szervezetet,

biztosítja a szervezeti struktúra és folyamatok egységét, a szervezetet alkotó emberek és

erőforrások összehangolt és eredményes felhasználását.

b.) A szervezeti cél, mint legfőbb cél mögött gyakran több kisebb cél húzódik meg,

vagyis a szervezetet alkotó belső szervezeti egységeknek, illetve személyeknek (ha vannak

ilyenek) mind-mind meg vannak a maguk sajátos céljai. Rendkívül fontos, hogy e kisebb

célok megfelelően illeszkedjenek a hierarchiában fölöttük lévő szervezeti egységek

(személyek) céljaihoz, mert ellenkező esetben elmarad a szervezet legfőbb céljának elérése:

23

nem sikerül kielégíteni a szervezet létrehozását indukáló társadalmi igényt. Hangsúlyoznunk

kell tehát azt, hogy a szervezeti célok hierarchiát képeznek, és ebben az értelemben

egymással összhangban kell, hogy álljanak.

c.) A szervezeti cél(ok) léte nem csak a felmerült társadalmi igény kielégítésének-,

hanem az ellenőrzés lehetőségét is megteremti. Az ellenőrzésnek ugyanis éppen az a lényege,

hogy a bekövetkezett eredményt - amit a szervezet produkált - összevetjük a kitűzött céllal, és

ezen összevetésből következtetést vonunk le a jövőben megvalósítandó további

tevékenységekre nézve.

d.) Időhorizontját tekintve a szervezet céljai hosszú-, közép és rövid-távúak

lehetnek. A célok megfogalmazása annál inkább konkrét, minél rövidebb a cél időtávlata,

vagyis - másik oldalról - annál inkább általános, minél hosszabb távú a cél. Természetesen ez

esetben is követelmény a hierarchia elvének érvényesítése, vagyis az, hogy a rövid-távú

céloknak illeszkedniük kell a középtávú célokhoz, ez utóbbiaknak pedig a hosszú távú

célokhoz!

Ad. 3.) A szervezet valamilyen jelentős feladatot lát el

A szervezeti cél(ok) kijelölése determinálja a szervezet feladatait, hiszen csakis a

feladatok sikeres végrehajtása eredményezheti a kitűzött célok elérését. A szervezés- és

vezetéstudományban, de az állam- és jogtudományban is, a feladat az adott szervezet

társadalmi rendeltetését határozza meg, illetve azt az okot, körülményt jelöli meg, amiért a

szervet létrehozták. Az állam és jogtudományok körében legnagyobb jelentősége - az

államhatalmi ágak megosztása elvét érvényesítő demokratikus jogállam keretei között - az

állami szervezet-rendszer három legfontosabb összetevője közötti feladat-elhatárolásnak van.

Ennek értelmében beszélhetünk az állam törvényhozói, végrehajtói és bírói feladatairól,

illetve az e feladat-megosztást érvényesítő állami szervezeti struktúráról: az országgyűlésről, a

közigazgatási szervekről és a bíróságokról. Ezzel arra is felhívjuk a figyelmet, hogy az a

kívánatos, ha először van egy - a kitűzött céllal adekvát - feladat, és csak azt követi a feladat

ellátására hivatott, és a feladat jellegének megfelelő szervezet létrehozása. Az a helyes tehát,

ha a kabáthoz keressük a gombot és nem a gombhoz a kabátot! A szervezési munka helyes

sorrendje tehát a következő: cél – feladat – szervezet.

Ad. 4.) A szervezet részére erőforrásokat biztosítanak

24

Ahhoz, hogy valamely szervezet el tudja látni a számára előírt feladatokat,

erőforrásokra van szüksége. Ezek lehetnek humán-, az adott szervezethez rendelt emberi

erőforrások, de lehetnek dologi jellegűek, vagyis pénzügyi és gépi-technikai erőforrások is.

Az állam- és jogtudományok körében harmadik - az előzőekhez viszonyítva nem

kevésbé fontos - erőforrásként utalni kell a szervezet jogszabályok által biztosított

beavatkozási lehetőségeire is, ami összefoglalóan hatáskörként fogalmazható meg. Az állami

szervezetrendszer tekintetében a hatáskör azon jogszabály által biztosított eszközöket

(lehetőségeket) jelenti, amelyek gyakorlása révén az adott szervezet képes ellátni a rá rótt

feladatokat, vagyis képes betölteni társadalmi rendeltetését.

Ad. 5.) A szervezetben az emberek között munkamegosztás valósul meg

A munkamegosztás végigkíséri az emberiség fejlődését, hiszen nem férhet kétség

ahhoz, hogy már az ősember is érvényesítette annak előnyeit, amikor például a férfiak

vadásztak, a nők pedig gyűjtögettek. Ezt nevezzük természetes munkamegosztásnak. Az

első nagy társadalmi méretű munkamegosztás azonban - jelenlegi ismereteink szerint - a

mezőgazdaság megjelenése volt, amelyet aztán követett a második-, a kézművességnek a

mezőgazdaságból való kiválása, majd a harmadik-, a kereskedelem kialakulása, és így

tovább. Látható, hogy az idő-dimenzióban való előrehaladás során az emberi társadalomban

egyre jobban érvényesül a munkamegosztás (a specializáció), vagyis kimondható: egy

társadalom annál inkább fejlett, minél jobban érvényesíti a munkamegosztást, illetve annak

követelményét. Másik oldalról kimondható az is, hogy végső soron a munkamegosztás

érvényesítése teszi lehetővé az emberi társadalom fejlődését, hiszen annak révén egyre

többet és egyre jobbat, egyre olcsóbban lehet termelni. Nem haszontalan talán itt utalni H.

Fayolra, aki szerint a munkamegosztás célja az, hogy ugyanakkora erőfeszítéssel, illetve

erőkifejtéssel többet és jobbat termeljünk.30Sőt: utalhatunk Taylorra is, aki a munkamegosztás

követelményét érvényesítve javasolta olyan szervezeti egység (munkairoda) létrehozását az

üzemekben, ahol nem egy-, hanem három-, részfunkciót ellátó mester dolgozik, jelentősen

javítva ezzel az üzem teljesítményét.31

A munkamegosztásnak, az emberi tevékenység specializálásának azonban

árnyoldalai is vannak, szervezeti és személyi szinten egyaránt. Szervezeti szinten utalni kell

arra, hogy a túlzottan specializálódott szervezetekben komoly probléma az egyes

30 Henri Fayol: Administration Industriale et Générale. Paris, Dunod, 1916., 13. old. Lásd magyarul is: “Ipari és általános vezetés” címen. Közgazdasági és Jogi Kiadó Budapest, 1984. (59. old.)

31 F.W. Taylor: Üzemvezetés. A tudományos vezetés alapjai. Közgazdasági és Jogi Kiadó Budapest, 1983.

25

tevékenységek összehangolása (koordinálása), márpedig ha a koordináció nem megfelelő,

akkor veszélybe kerül a feladat megfelelő színvonalú ellátása, és ezzel a szervezeti cél(ok)

elérése. A személy, vagyis a túlzottan specializált munkakört betöltő dolgozók szintjén pedig

legfontosabb negatív körülmény a monotónia és a fásultság bekövetkezése, továbbá a

motiváció hiánya, amelyek mind-mind a teljesítmény csökkenéséhez vezetnek. Mindezekkel

csupán arra kívántuk felhívni a figyelmet, hogy bármennyire is kívánatos a munkamegosztás,

a specializáció egyre erőteljesebb érvényesítése a társadalomban és annak különböző

szervezeteiben, azért ennek bizony korlátai is vannak.

Ad. 6.) A szervezetet hierarchia (alá-fölé rendeltség) jellemzi

A szervezetet emberek csoportjaként definiáltuk, ebből következik, hogy az emberek

között kapcsolatnak kell lenni, hiszen csak így biztosítható a szervezetre háruló feladatok

ellátása és a szervezeti célok elérése. A szervezetben lévő emberek közötti kapcsolat lehet

hierarchikus (alá-fölérendeltségi) és mellérendeltségi.

Hierarchikus kapcsolat, vagyis hierarchia minden szervezetben szükségképpen jelen

van, ugyanis minden szervezetben lennie kell ún. vezető(k)nek. Olyan személy(ek)nek,

illetve személyek csoportjának (vezető testületnek), amely felelős a szervezet egész

tevékenységéért, végső fokon a szervezeti célok eléréséért. Éppen ezért sajátosak a feladatai,

másfelől pedig több jogai vannak, mint a szervezetben lévő többi személynek, az ún.

beosztottaknak. A „más feladatok” - elsősorban a célkitűzés, a döntéshozatal és az

ellenőrzés - a vezetői mivolthoz kapcsolódnak, csakúgy, mint a „több jogok”. Ez utóbbiak

között meghatározó az a körülmény, hogy a vezetőnek minden beosztott alá van rendelve: őt a

vezető feladat ellátásával bízhatja meg, utasítást adhat ki részére, egyedi ügyekben dönthet

helyette, elmozdíthatja a helyéről, fegyelmi úton felelősségre vonhatja, stb.. A hierarchia léte

biztosítja azt, hogy a szervezetben megvalósuló különböző emberi tevékenységek, vagy adott

esetben a szervezet különböző belső szervezeti egységeinek tevékenységei összhangban

legyenek, ne szét-, hanem egy irányba mutassanak: a szervezeti cél felé. Mindezekből

megállapítható, hogy a hierarchia valójában a munkamegosztás, mégpedig az ún. vertikális

munkamegosztás következménye.

A mellérendeltségi kapcsolatban a szervezetet alkotó, vezetőnek nem minősülő

személyek, illetve belső szervezeti egységek között hiányzik a hierarchia. Általános

értelemben véve jogaik és kötelezettségeik azonosak. E kapcsolat is a munkamegosztás

eredménye, mégpedig az ún. horizontális munkamegosztás következménye.

26

Ad. 7.) A szervezetben normativitás (szabályozottság) érvényesül

A szervezetet alkotó emberek, illetve belső szervezeti egységek tevékenységének oly

módon történő összehangolásához, hogy azok ténylegesen is egy irányba mutassanak, nem

csupán hierarchia szükséges, hanem az is, hogy az egyes tevékenységeket írásba foglalják,

szabályozzák.32 A rendszerint ún. szervezeti és működési szabályzatba foglalt magatartási

szabályok mindenki számára, előre meghatározzák azokat a kereteket, amelyek betartása

nélkülözhetetlen a szervezeti cél(ok) eléréséhez. Ilyen előre meghatározott szabályok

hiányában a vezető csak egyedi utasítások révén tehetne kísérletet a szervezeti cél(ok)

elérésére, ami hallatlanul megterhelné őt és a beosztottjait, másfelől pedig jelentősen

csökkentené a sokféle tevékenység egy irányba történő tartásának lehetőségét, és ezzel

veszélyeztetné a cél elérését.

Ad. 8.) A szervezetben információs rendszerek működnek

A korábbiakban rámutattunk arra, hogy álláspontunk szerint az információ hasznos, új

ismeret, ezért nélkülözhetetlen a szervezet számára.33Ha ugyanis a szervezethez nem jut el

megfelelő mennyiségű-, és minőségű információ, vagy eljut, de nem a megfelelő helyre,

illetve nem hasznosítja azt a szervezet, akkor pusztulásra van ítélve. Alapvető vezetői feladat

tehát minden szervezetben az információ-áramlás megszervezése: annak biztosítása, hogy

mindenkihez eljusson a számára fontos információ, és az ténylegesen is hasznosításra

kerüljön. A vezető oly módon tesz eleget e kötelezettségének, ha előre megtervezett módon,

megfelelő külső és belső információs rendszereket működtet. Ezeket nevezzük hivatalos,

vagy másként kifejezve: formális információs rendszereknek. A külső információs

rendszerek kötik össze a szervezetet környezetével, vagyis a külvilággal. Ezek biztosítják

azt, hogy az információk beérkezzenek a szervezethez, másfelől pedig azt, hogy a külvilág

tájékoztatást kapjon a szervezetről, annak működéséről, illetve a működés eredményeiről. A

belső információs rendszerek kapcsolják össze a vezetőt és a beosztottakat, illetve a

beosztottakat egymással, így biztosítva végső fokon a rész és az egész összhangját. A formális

külső és belső információs rendszerekkel összefüggésben fel kell hívni a figyelmet arra, hogy

a szervezetekben szükségképpen működnek nem hivatalos, vagy másként kifejezve:

informális, vagyis nem a vezetés által szándékoltan létrehozott, hanem spontán módon

32 Ne feledjük, hogy az írásbeliség Max Weber bürokrácia-modelljének első követelménye! Lásd bővebben: Max Weber: Gazdaság és társadalom. Közgazdasági és Jogi Kiadó Budapest, 1967., 57 – 82. old.

33 Megjegyezzük, hogy az információ minden élőlény számára nélkülözhetetlen, hiszen hiányában nincs lehetőség a környezethez történő alkalmazkodásra.

27

létrejövő és működő információs rendszerek is. Ezeknek szintén vannak külső és belső

változatai. Az ilyen jellegű információs rendszerek jelentőségét nem szabad lebecsülni!

Ad. 9.) A szervezetben erőteljesen jelen vannak a tudati tényezők

A korábbiakban rámutattunk arra, hogy a szervezet emberek csoportja, így

nyilvánvaló, hogy az együttes tevékenység következtében szükségképpen kialakulnak és

érvényesülnek a csoport tagjai között bizonyos tudati tényezők. Így például szimpátia,

ellenszenv, közösségi szellem, az összetartozás érzése, az önzetlen segítség-nyújtás készsége,

stb.. Ezek mind-mind az emberi tudathoz kapcsolódnak és csak látszólag olyanok,

amelyeknek jelentősége csekély, vagy legalábbis kisebb, mint a szervezet egyéb - itt már

tárgyalt - elemeinek jelentősége. Hangsúlyozni kell tehát a tudati tényezők fontosságát, már

csak azért is, mert a vezető részéről ezek pozitív és negatív értelemben, vagyis a szervezetre

nézve előnyösen és hátrányosan egyaránt felhasználhatók.

Ad. 10.) A szervezet nyílt (nyitott) rendszer

A rendszerelmélet szerint akkor beszélhetünk rendszerről, ha a térben és időben

összerendezett elemek (személyek, szervezetek, gépek, ezek különböző csoportjai) egymással

kapcsolatba kerülnek, és ennek révén egység, valamilyen új minőség születik. Nos, ha ebből a

szempontból vizsgáljuk meg az általunk kidolgozott fogalmi elemeket felvonultató

szervezetet, akkor az derül ki, hogy a szervezet nem más, mint rendszer. Olyan rendszer,

melyben az egyes elemeket a személyek (emberek) képezik.

A rendszerelmélet igen sokféleképpen csoportosítja a rendszereket. Ezek közül

számunkra a Ludwig von Bertalanffy által kidolgozott ún. nyílt (nyitott)-, és az ún. zárt

rendszer közötti különbség-tételnek van jelentősége. A nyílt (nyitott) rendszer aktív

kapcsolatban áll környezetével abban az értelemben, hogy alkotó elemei szabadon

cserélődhetnek külső elemekkel: a belső és a külső elemek rendszer-határon történő átjárása

tehát biztosított. Más a helyzet a zárt rendszerekkel. A zárt rendszer ugyanis nem áll aktív

kapcsolatban környezetével, vagyis elemei nem cserélődhetnek a külső elemekkel.

Mindezeket figyelembe véve, és a fentiekben bemutatott szervezeti ismérvek alapján

le kell szögeznünk, hogy a szervezet nyílt (nyitott) rendszer, azaz környezetével aktív

kapcsolatban áll: alkotó elemei (az emberek) rendszerint szabadon cserélődhetnek, külső

információs rendszerei révén érzékeli a külvilág változásait, míg belső információs

rendszerei, és erőforrásai segítségével reagál azokra, így biztosítva fennmaradását, illetve

szervezeti céljainak elérését.

28

Mindezek lezárásaként annak hangsúlyozásával, hogy a szervezet rendszer, ki kell

emelni azt is, hogy a szervezet és a rendszer nem azonos jelentésű, nem szinonim

fogalmak! A különbségek négy fő kérdésben ragadhatók meg, a következők szerint:

a.) a szervezet feltételezi az emberek részvételét, a rendszer azonban lehet gépi is,

b.) a szervezet szervezett, a rendszer lehet konstruált is,

c.) minden szervezetnek kell, hogy legyen vezetője, míg a rendszernél ez nem

követelmény,

d.) a szervezetben hierarchia van, míg a rendszerben az elemek kapcsolata áll előtérben,

nem a hierarchia.34

3. Az információs társadalom ismérvei

Vannak szerzők, akik a kommunikációt olyan jelentősnek ítélik meg az emberiség

történelmében, hogy egyenesen a kommunikációs eszközök fejlettsége alapján

korszakolják azt. Eszerint az emberiség eddigi történelmében öt nagy korszakot

különböztethetünk meg, azaz az információ öt nagy forradalmáról beszélhetünk, a

34 Horváth Imre: Közigazgatási szervezés- és vezetéstan. Dialóg Campus Kiadó Budapest - Pécs, 2002., 78.

old.

29

következők szerint. Az első a beszéd forradalma: az ember kiemelkedik az állati létből, s a

munkavégzés során szerzett és teremtett információt közvetlenül átadja társainak, utódainak.

A második az írás forradalma: az információ-átadás közvetetté válik, vagyis az információ-

átadás és átvétel ideje nem feltétlenül azonos. Megkezdődik tehát az idő és a tér legyőzése. A

harmadik a könyvnyomtatás forradalma: a sokszorosítás technikája az információk tömeges

terjesztésének lehetőségét teremti meg, s ezzel elősegíti a társadalmi haladás felgyorsulását. A

negyedik a távközlés forradalma: az információs összeköttetések behálózzák a Földet, a világ

összezsugorodik, felderengenek az egységes emberi társadalom körvonalai. Az ötödik az

elektronikus információ-feldolgozás forradalma: a kommunikáció új minőséggel

gyarapodik, az ember-ember párbeszéd mellett megjelenik az ember-gép párbeszéd, az

információtárolás-, és feldolgozás új, még messze kihasználatlan lehetőségei tárulnak fel.35

A magunk részéről ehhez csak annyit teszünk hozzá, hogy éppen napjainkban zajlik a

kommunikáció hatodik forradalma: az elektronikus információfeldolgozás (a számítógép)

és a távközlés összekapcsolása, és ennek eredményeként a Föld egészét behálózó új

„információs szupersztráda,” az Internet rohamos térhódítása.

Más szerzők a gazdasági-gazdálkodási eszközök szempontjából korszakolják az

emberiség történelmét, amikor a következők szerint fogalmaznak: Az írásos történelem

folyamán talán három olyan változásra serkentő hatást találunk, amely elég erőteljes volt

ahhoz, hogy alapvetően átformálja az Embert. Az első mezőgazdaság bevezetése, második az

ipari forradalom, a harmadik pedig a számítógép forradalma az információfeldolgozás

technikájában.36

Észre kell vennünk, hogy e nézetek - és még idézhettünk volna más szerzőktől is -

találkozási pontja nem más, mint az emberiség eddigi (ismert) történelmének talán

legnagyobb találmánya, a számítógép. Az a technikai eszköz, amely valóban forradalmian

változtatta, és változtatja meg napjainkban is életünket, hiszen egy új társadalom

kialakulásának előfeltételeit teremtette meg. Azt valljuk tehát, hogy az emberiség életében

egy korszak-, az ipari társadalom véget ért, és napjaikban már egy új korszak hajnalán

vagyunk, az információs társadalom korszakában! Az ipari-, és az információs társadalom

közötti legfontosabb különbségeket - az innovációs technológia, a társadalmi-gazdasági

szerkezet és az emberi értékek szempontjából - a következő táblázat foglalja össze*:

35 Fülöp Géza: i.m. 35. old.36 Simon, Herbert A.: The Impact of the Computer on Management. Persented at the 15 CIOS World

Conference Tokyo, Japan. 1969

30

1. sz. táblázat: az ipari és az információs társadalom fő különbségei

IPARI TÁRSADALOM INFORMÁCIÓS TÁRSADALOM

Innovációs technológia Mag (hajtóerő):

Alapvető funkció:

Termelő-erő:

Gőzgép (erő)

A fizikai munkaerő helyettesítése, és kiegészítése.

Anyagi termelő-erő.

Számítógép.

A szellemi munkaerő helyettesítése, és kiegészítése.

Információs termelő-erő.Társadalmi- gazdasági szerkezet

Termékek:

Termelő Központ:

Piac:

Húzó iparágak:

Gazdasági szerkezet:

Társadalmi gazdasági alapelv:

Társadalmi-gazdasági alany:

Társadalmi gazdasági rendszer:

Társadalmi forma:

Kormányzati forma:

Legmagasabb foka:

Hasznos termékek és szolgáltatások.

Korszerű gyár.

Új világrészek,gyarmatok.

Gyáripar (gépgyártás, vegyipar)

Árutermelő gazdaság (a termelés és a fogyasztás szétválasztása).

A kínálat és a kereslet egyensúlya, ill. ennek törvénye.

Vállalat.

A tőke magántulajdona, szabad verseny, a profit maximalizálása.

Osztálytársadalom (központi hatalom, osztályok, ellenőrzés)

Parlamenti demokrácia.

Magas szintű tömegfogyasztás.

Információ, és technikai ismeretek.

Információs közmű.

Az ismeretek határának kitolódása, információs tér.

Intellektuális iparok (információs ipar).

Szinergikus gazdaság (közös termelés és megosztott hasznosítás)

A célok törvénye.

Önkéntes közösségek (információs közösségek).

Infrastruktúra, szinergia-elv, a társadalmi előnyök elsőbbsége.

Funkcionális társadalom (sokközpontú, funkció, autonómia)

Részvételi demokrácia.

Magas szintű ismeret-termelés.

Értékek Értékrend:

Etikai szabályok:

A kor szelleme:

Anyagi értékek.

Alapvető emberi jogok, emberiesség.

Reneszánsz (az ember felszabadítása).

Időérték.

Önfegyelem, társadalmi hozzájárulás.

Globalizmus (az ember és a természet szimbiózisa)

*Forrás: Masuda, Yoneji: Az információs társadalom. OMIKK Budapest 1988, 35. old. (A táblázatot

leegyszerűsítettük, ami nem érinti az érdemi kérdéseket!)

31

A táblázat „önmagáért beszél”, jól mutatja az ipari-, és információs társadalom

jellemzőit, különbözőségeit. Amit mégis ki kell emelnünk, az nem más, mint az a tény, hogy

az ipari társadalomnak információs társadalommá történő átalakulása mögött meghúzódó

hajtóerő az információs javak termelése, ennélfogva az innovációs technológia

középpontjában a számítógép áll. Az ily módon kialakuló információs társadalomban az

informatikai ágazat válik meghatározóvá a társadalmi életben. A számítógép beépül az

egyének, a szervezetek mindennapjaiba és a társadalmi kommunikáció nagy része immár

digitális csatornákon valósul meg.

A számítógépes technológiának a társadalmi életbe való gyors behatolását-, valamint

ennek révén az ipari társadalomnak az információs társadalommal történő felváltását, a

számítástechnikában és a távközlésben lezajlott, és napjainkban is zajló robbanásszerű

technikai-technológiai fejlődés generálta, generálja. E folyamat sajátos jellemzője, hogy a

fejlődés kezdetben külön-külön, (tehát külön a számítástechnikában és külön a távközlésben),

az 1970-es évektől kezdve pedig összefonódva és egymást erősítve valósult meg, s

végeredményben - mint arra utaltunk - a kommunikáció hatodik forradalmaként jellemezhető.

A két technológia össze-ölelkezését találóan fejezi ki a telematika kifejezés, ami nem más,

mint a telekommunikáció és az informatika fogalmak „összeépítése”. Ily módon, egyfajta

konvergencia eredményeként születhettek meg ugyanis az ún. telematikai eszközök, illetve

technológiák: a teletex, a videotex és a telefax, sőt ezáltal vált lehetővé az egész Földgolyót

mára behálózó Internet kiépítése és folyamatos fejlődése is. Ahogyan azt a szakirodalom írja:

Az 1970-es évektől kezdve egyre gyorsuló ütemben épül ki a világon egy olyan

kommunikációs infrastruktúra, amely megszabadítani látszik az emberiséget az idő és a

távolság fogságából. Ezt a kommunikációs rendszert - amely mára már az államok fölé növő,

és önálló életet élő képződménynek tekinthető - cyberspace-nek, „kibernetikus térnek”

nevezzük. Talán ennek a rendszernek a létrejötte, és a társadalom szerkezetébe való beépülése

jelenti az információs forradalom lényegi szocio-kulturális mozzanatát.37 Azt már mi tesszük

hozzá: az információs társadalom felépítésének nélkülözhetetlen eszközét.

Az információs társadalom szimbóluma az információs közmű, mint ahogy az ipari

társadalomnak szimbóluma a korszerű gyár. Az információs közmű nyilvános információ-

feldolgozó-, és szolgáltató létesítményekből álló olyan infrastruktúra, amely számítógépeket

és kommunikációs hálózatokat foglal magába. Ennek segítségével bárki, bárhol, bármikor

képes (lesz) az általa igényelt bármilyen információhoz könnyen, gyorsan és olcsón

37 Balogh Zsolt György: Jogi informatika. Dialóg Campus Kiadó Budapest – Pécs, 1998., 146. old.

32

hozzájutni. Az információs közműnek három lényeges összetevője van: információs

infrastruktúra, az információ közös termelése és megosztott hasznosítása, valamint a lakosság

aktív részvétele. Az információs infrastruktúra azon technikai eszközök, és technológiák

összességét jelenti, amelyek segítségével a felhasználó megszerzi (megszerezheti) a szükséges

információt. Az információ közös termelése és megosztott hasznosítása azt jelenti, hogy az

információ termelési szerkezete „önkeltő”, tehát az információs közmű által termelt

információkhoz mindig újak járulnak. Ennek magyarázata az, hogy a felhasználó egyben

termelő is. Világosan kell látni azt is, hogy a lakosság aktív részvétele nélkül az információs

társadalom nem valósulhat meg, hiszen az információs társadalom végső célja éppen az egyén

információs szükségleteinek maximális kielégítése.38

4. A nyilvántartások informatikai jelentősége: fogalma, típusai, követelményei

Információ nélkül nincs hivatal, nincs közigazgatás, nincs működőképes állam, sőt

semmilyen életforma sem. Ha az állami szervek az adatokat minden előzetes cél és szempont

nélkül gyűjtik, akkor azok nem-, vagy csupán igen nehezen hasznosíthatók. Sőt: a személyes

adatok esetében ez a tevékenység már törvénybe is ütközne. Az előzetesen kimunkált célok

nélküli adatgyűjtés eredménye csupán az ismeretek egy rendszertelen halmaza lehet, amely

nem biztosítja az eredményes államvezetést. Ezt ismerték fel elődeink már az emberi

38 Masuda, Yoneji: Az információs társadalom. OMIKK Budapest 1988., 73-79. old.

33

társadalom kezdeteinél, az állam kialakulásakor. Az Alsó- és Felső Egyiptom egyesítése

eredményeként létrejött Egyiptom Állam létrehozója és az I. dinasztia (i.e. 2955-2780)

megalapítója, Ménész (más leírások szerint: Mén, Meni, Aha) fáraó - többek között -

elrendelte az állami kiadások és bevételek előre meghatározott szempontok szerinti

nyilvántartásba vételét annak érdekében, hogy áttekintése legyen államának vagyoni

helyzetéről. Másik példa: Kínában, a Han dinasztia (i.e. 202 – i.u. 220) első császára

(bizonyos Lin Pang nevű hadvezér) elrendelte a háztartások és a személyek összeírását,

nyilvántartásba vételét, amivel lehetővé vált az adóztatás megvalósítása, sőt a hadsereg

feltöltése is.

Mindezek alapján a nyilvántartás fogalma a következő módon definiálható: a

nyilvántartás nem más, mint előre meghatározott szempont(ok) szerint összegyűjtött és

rögzített, azaz rendszerezett információk, pontosabban: adatok együttese. Jelentősége

az, hogy áttekintést biztosít a nyilvántartással érintett objektum(ok) fölött, lehetővé téve

ezáltal a döntések gyors és megalapozott meghozatalát.

A nyilvántartások (közigazgatási) fontosságát hangsúlyozva Mámai Kiss István a

következőket írta: „A közigazgatás áttekintés nélkül lehetetlen. Hiába ismeri a közigazgatási

tisztviselő a jogszabályt, ha az igazgatott területről, a népességről, valamint ezek különböző

kérdéseiről áttekintése nincs. Ilyen esetben intézkedései a levegőben lógnak, és esetleg

ellenkezőjét eredményezik annak, amit velük el akart érni.”39

A nyilvántartások száma és a bennük tárolt adatok köre a XX. században, de

különösen annak második felében rendkívül megnövekedett, mert az állam csak ezek

segítségével vált képessé a magára vállalt, egyre növekvő feladatok ellátására. A modern

állam és benne a közigazgatás, egyre kevésbé nélkülözhette tehát a személyekről-, a

szervezetekről-, a természeti kincsekről és az épített környezetről felvett és megfelelően

rendszerezett adatokat, hiszen gazdaságszervező, egészségügyi, szociális, kulturális, védelmi

stb. feladatait csak ezek birtokában volt képes megvalósítani. Napjainkban a különböző állami

szervek, de különösen a közigazgatás szervei százas nagyságrendben vezetnek nyilvántartást.

Ezek gyakorlatilag átfogják egész környezetünket; a társadalmi-, a gazdasági és a politikai

élet minden területét. Szinte nincs olyan állam a Földön, ahol nem működik népesség-

nyilvántartás, a gazdálkodó szervek nyilvántartása, gépjármű-nyilvántartás, természeti erő-

forrás (föld, erdő, ásványi kincsek, víz, stb.) nyilvántartás, bűnözők nyilvántartása, stb.

39 M. Kiss István: A közigazgatási adattárak. Magyar Közigazgatástudományi Intézet, Budapest, 1944., 2. old.

34

Mindezekből okszerűen következik, hogy az állami szervek által vezetett

nyilvántartások tipizálhatók, tehát különböző szempont szerint csoportosíthatók. Ezek

közül hatot emelünk ki, a következők szerint:

Jogi hatás alapján: konstitutív és deklaratív hatályú nyilvántartás között tehetünk

különbséget. Az előbbi azt jelenti, hogy valamely jog a nyilvántartásba vétellel jön létre,

módosul, vagy szűnik meg. Ilyen például az ingatlan-nyilvántartás, amelynél a tulajdonjog -

az erre irányuló szerződésen és birtokbaadáson túl - magával az ingatlan-nyilvántartásba

történő bejegyzéssel száll át, a Polgári Törvénykönyv szerint. Ezzel szemben a deklaratív

hatályú nyilvántartás nem keletkeztet jogot, illetve az ilyen nyilvántartásba való felvétel

közvetlenül nem eredményezi jog keletkezését, módosulását, vagy megszűnését, hanem a

nyilvántartás csak kinyilvánítja (deklarálja) valamely jog keletkezését, módosulását, vagy

megszűnését. Ilyen például az anyakönyvi nyilvántartás és ezen belül a halotti

anyakönyvezés, amelyhez közvetlenül nem tapadnak jogi következmények (pl. öröklés), hi-

szen azok már korábban, a halál pillanatában beálltak, a Polgári Törvénykönyv értelmében.

A nyilvántartás tárgya-, azaz azon objektum szerint, amelyre maga a nyilvántartás

vonatkozik: különbség tehető a személyi- (például: a polgárok-), a dologi- (például:

ingatlan-, gépjármű-, közmű-, lakás-), a szellemi javak (például: szabadalmak-, találmá-

nyok-, védjegyek-) és a jogszabályok nyilvántartása között.

A nyilvántartást vezető szerv jellege alapján: megkülönböztetünk közigazgatási- (ezen

belül államigazgatási-, önkormányzati és vegyes) továbbá bírósági nyilvántartásokat. Egy-egy

példa: államigazgatási nyilvántartás a gépjárművek nyilvántartása; önkormányzati

nyilvántartás az önkormányzati vagyon nyilvántartása; vegyes nyilvántartás a polgárok

személyi adatainak és lakcímének nyilvántartása; bírósági nyilvántartás a cégek

nyilvántartása.

A hitelesség, azaz a nyilvántartásba foglalt adatok bizonyító ereje szempontjából:

közhitelű és nem közhitelű nyilvántartás között tehető különbség. A közhitelű nyilvántartás

vezetését mindig jogszabály rendeli el és a bejegyzett adatokat - az ellenkező bizonyításáig -

mindenki köteles elfogadni. Ilyen például az ingatlan-nyilvántartás, vagy a polgárok

nyilvántartása. A nem közhitelű nyilvántartást az adott szerv nem jogszabályi előírás, hanem

saját döntése alapján fekteti fel és vezeti, rendszerint azért, hogy megkönnyítse a saját

munkáját.

Attól függően, hogy milyen módszerrel és milyen eszközökkel vezetik a nyilvántartást,

különbség tehető könyvszerű (lajstromos), kartotékos (kézi kartonos) és számítógépes

nyilvántartás között. A könyvszerű vagy más néven lajstromos nyilvántartás a legrégebbi,

35

de még napjainkban is használatos módszer és eszköz az adatok rendszerezett tárolására. Jel-

lemzője és egyben hátránya az, hogy az adatokat csak egy szempont szerint-, általában

kronológiai sorrendben rögzíti, ezért az adatok más szempont(ok) szerinti csoportosítására

nem, vagy csak jelentős plusz-munkaerő ráfordítással alkalmas. Az ilyen nyilvántartás

hasznosítási lehetősége tehát korlátozott. Előnye viszont az adatbiztonság magas szintje,

hiszen utólag az adatok már nem-, vagy csak felismerhető módon változtathatók meg. Nem

véletlen ezért, hogy még napjainkban is ilyen módon vezetik az anyakönyveket. A kartotékos

nyilvántartás azt jelenti, hogy minden egyes tétel (objektum) külön kartonlapon kerül

feltüntetésre, azaz ahány tétel, annyi karton található a nyilvántartásban. Előnye az, hogy a

kartonok különböző szempontok szerint csoportosíthatók, illetve megjelölhetők, így a bennük

lévő adatok több szempontból is, külön munkaerő-ráfordítás nélkül felhasználhatók. Az ilyen

nyilvántartás hasznosítási lehetősége tehát jóval magasabb, mint a lajstromos nyilvántartásé.

Hátránya azonban az, hogy (elvileg) észrevétlenül is kicserélhetők a kartonlapok, ennélfogva

az adatbiztonság szintje alacsony. Ilyen nyilvántartások például az önkormányzatok la-

kásnyilvántartásai. Ma már a számítógép a nyilvántartások igazi eszköze, éppen azok nagy

adattömege miatt. Előnye az, hogy a tárolt adatok nagy gyorsasággal, elvileg bármely

szempont szerint csoportosíthatók és kinyerhetők, tehát a hasznosítási lehetőség elvileg

korlátlan. Hátránya viszont az, hogy rendkívüli biztonsági intézkedéseket kell foganatosítani

az adatok megvédésénél, sőt egy sor jogi jellegű probléma is föllép (például a személyiségi

jogok védelme, szoftvervédelem, stb.).

Végül, de nem utolsó sorban indokolt különbséget tenni hatósági és nem hatósági

nyilvántartások között. A hatósági nyilvántartás sajátossága az, hogy azt a közigazgatási szerv

jogszabályi előírás alapján, hatóságként köteles vezetni, a közigazgatási hatósági eljárás

általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a Ket.) alapján. Ezzel szemben a nem

hatósági nyilvántartás vezetését nem jogszabály írja elő, vagy ha igen, akkor azt nem ható-

ságként kell vezetnie az adott szervnek. Hatósági nyilvántartás például az ingatlan-

nyilvántartás és a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartása, nem hatósági

nyilvántartás pedig például az ügyirat-nyilvántartás, vagy az önkormányzati vagyon

nyilvántartása.40

Fölvetődik a kérdés: vajon a nyilvántartások információs rendszernek tekintendők, vagy

sem? A válasz erre egyértelmű igen, azaz minden nyilvántartás információs rendszer, az

általunk korábban megadott értelemben. Ehhez azonban az kell, hogy a nyilvántartott adatok 40 A nyilvántartásokról lásd például Horváth Imre: Jogi szervezés- és vezetéstan c. művét. Dialóg-Campus

Kadó Budapest-Pécs, 1998, valamint a Jogi Informatika (Szerk.: Kovacsicsné Nagy Katalin) c. tankönyvet. ELTE Budapest, 1996

36

mindig aktuálisak és a valóságot híven tükrözők legyenek, hiszen az új ismeretek közlésének

csak ez esetben van értelme, illetve az új ismeret csak ekkor lesz hasznos. Ennek kapcsán

vetődik fel az a további kérdés, hogy vajon informatikai oldalról melyek azok a főbb követel-

mények, amelyeket a nyilvántartásokkal szemben indokolt támasztani? Álláspontunk

szerint a következők:

Célszerűség és célhoz kötöttség: a nyilvántartás nem lehet öncélú, hanem mindig valamely

feladat végrehajtásának eszköze kell legyen. Másfelől: a nyilvántartásban csak azon adatokat

szabad (kell) tárolni, amelyek a meghatározott cél eléréséhez feltétlenül szükségesek.

Törvényesség: ez a követelmény szorosan kapcsolódik a célhoz kötöttséghez, hiszen ma

már például törvény írja elő Magyarországon is a személyes adatok célhoz kötött gyűjtését és

tárolását. A törvényesség azonban ezen túllépve azt is jelenti, hogy egyrészről csak olyan

nyilvántartásokat szabad vezetni, amelyeket jogszabály elrendel, de legalábbis nem tilt,

másrészről pedig a személyi nyilvántartások csak kifejezett jogszabályi felhatalmazás esetén

kapcsolhatók össze.

Pontosság és valósághűség: azt a követelményt fejezi ki, hogy a nyilvántartás adatai a

tényleges állapotot tükrözzék, azaz a nyilvántartás legyen mindig naprakész állapotban.

Objektum-közeliség: azt jelenti, hogy lehetőség szerint a nyilvántartást ott kell vezetni,

ahol az érintett objektum (személy, szervezet, dolog) él, dolgozik, vagy van. Csak ily módon

biztosítható egyébként a pontosság és a valósághűség követelményeinek érvényesülése.

Ne legyen párhuzamos adatkezelés: ez azt jelenti, hogy egy adatot egy szervezetnél csak

egy alkalommal kell fölvenni. Ez esetben nem fordulhat elő az a - sajnos a magyar

közigazgatásban - gyakori eset, hogy egy adott szerv különböző nyilvántartásaiban,

ugyanazon objektumról más-más adatokat tartanak nyilván.

Rugalmasság (flexibilitás): a nyilvántartás akkor rugalmas, ha lehetőség van az adatok új

szükségleteknek megfelelő kicserélésére, megváltoztatására.

Teljesség: a nyilvántartás vezetésének csak akkor van értelme, az adatbázis csak akkor

szolgálhat megalapozott döntések alapjául, ha kiterjed minden egyes érintett objektumra.

Gépesíthetőség: a nyilvántartásokban tárolt adatok nagy tömege és az abból történő infor-

mációszerzés gyors megszerzésének az igénye szükségessé teszi, hogy a nyilvántartások

számító-gépre vihetők legyenek. Ennek persze gátat szabhat a gazdaságosság követelménye,

hiszen nyilvánvaló, hogy egy néhány tételből álló nyilvántartást nem érdemes

számítógépesíteni.

Gazdaságosság: a nyilvántartás felfektetésének és különösen a számítógépes nyilvántartás

vezetésének csak akkor van értelme, ha a nyilvántartás sok-sok tételből áll, és az egyes tételek

37

adattartalma is jelentős. A mindössze néhány tételből álló nyilvántartást nem érdemes, mert

nem gazdaságos számítógépesíteni.

A nyilvántartások itt jelzett követelményeknek megfelelő felfektetéséhez és vezetéséhez

kiemelt társadalmi és magánérdek is fűződik, hiszen ma már csak a nyilvántartások

tömegével biztosítható a társadalmi célok elérése. Néhány példa: a polgárok személyi

adatainak és lakcímének nyilvántartása nélkül nem létezik demokratikus állam, hiszen a

választójog gyakorlására csak az e nyilvántartással biztosított adatokkal lehetséges. Vagy:

ingatlan-nyilvántartás nélkül nem képzelhető el modern állam, mert a tulajdoni helyzet

áttekinthetetlen lenne, megbénulna az ingatlanforgalom. Ugyanakkor azonban a

nyilvántartások sok esetben súlyosan sérthetik is a társadalmi és a magánérdeket. Különösen

az egyes nyilvántartások jogszabály által meg nem engedett összekapcsolása lehet súlyosan

érdeksértő, mint arra az Alkotmánybíróság is rámutatott a személyi szám használatával

kapcsolatos - jogtörténeti jelentőségű - 15/1991. (IV. 13.) AB határozatában. Nem elegendő

tehát, ha a szabályozás csupán a nyilvántartás felfektetésére és vezetésére terjed ki, hanem

szabályozni kell az adatokhoz való hozzáférést is.

A nyilvántartások funkciója (szerepe) napjainkban a következőkben jelölhető meg:

- áttekintést biztosítanak a nyilvántartott személyek, illetve objektumok fölött,

- adatbázisként szolgálnak döntések meghozatalához,

- rögzítik a személyek, illetve az objektumok tényleges jogi helyzetét, továbbá

- lehetővé teszik az adatok statisztikai célú felhasználását.

E két utóbbi funkció eredménye egyaránt az, hogy a döntéshozó információt szerez a

nyilvántartásból, és abból kiindulva hozhatja meg döntéseit. Valójában tehát a nyilvántartások

funkciója az, hogy a döntéshozó számára áttekintést biztosítanak, és lehetővé teszik gyors

és megalapozott döntések meghozatalát.

A korábbiakban rámutattunk arra, hogy a közigazgatás feladata végső soron az állami

akarat gyakorlati végrehajtásának megszervezése. E feladat csak akkor valósítható meg, ha a

közigazgatási szervek sok-sok nyilvántartást vezetnek, vagyis mondjuk ki: a modern

társadalomban a nyilvántartások döntő többségét természetesen a közigazgatási szervek

vezetik. Ha mindezeket kiegészítjük azzal a - korábban tett - megállapításunkkal, hogy

minden nyilvántartás önálló információs rendszerként is felfogható, akkor nyilvánvalóvá

válik, hogy a társadalmon belül a közigazgatás működteti a legtöbb, és a közösségi ügyek

intézéséhez leginkább szükséges nyilvántartást, illetve információs rendszert! Egyszerűen

nem tehet mást, hiszen feladatainak (törvényes, eredményes és hatékony) ellátása ezt követeli

meg.

38

5. Az információs rendszerek informatikai jelentősége

A korábban kifejtettek alapján megállapítható, hogy az információs rendszerek

informatikai jelentőségét az adja, illetve biztosítja, hogy a kormányzati döntéshozatalhoz

szükséges információk döntő többsége ezáltal nyer biztosítást. A közigazgatás tagozódását

alapul véve, külön-külön tárgyaljuk az államigazgatási-, és az önkormányzati információs

rendszereket, majd ezt követően a számítógépes jogszabály-nyilvántartások (jogi adatbázisok)

kérdéskörét.41

41 A közigazgatási nyilvántartások tipizálásának természetesen más módozatai is lehetnek, sőt vannak is. Horváth Katalin például funkció szerint a következő módon tipizál: országos alapnyilvántartások; ágazati-szakági, vagy funkcionális rendszerek; erőforrás információrendszerek; a központi államigazgatási szervek

39

5. 1. Az államigazgatási információs rendszerek

Az államigazgatási szervek (nevezetesen: a kormány, a minisztériumok, az autonóm

államigazgatási szervek, a kormány-hivatalok, a központi hivatalok, és a dekoncentrált

szervek) információs rendszerei általában, de nem feltétlenül, egy-egy általuk vezetett

nyilvántartáshoz kapcsolódnak. Ebből következik, hogy az államigazgatási információs

rendszerek fogalmi köre tágabb, mint az államigazgatási nyilvántartásoké. Hogy

mennyiben és miként, azt a későbbiekben mutatjuk be az egyes információs-rendszerek

ismertetésénél, illetve azzal összefüggésben.

Más információs rendszerekhez hasonlóan az államigazgatási információs rendszerek is

sokféle szempont alapján csoportosíthatók: tartalom, forma, eszköz, jogi jelleg, stb. alapján.

Témánk szempontjából azonban a funkciónak van a legnagyobb jelentősége, mert

megítélésünk szerint ily módon jelölhetők meg legcélszerűbben az államigazgatási

információs rendszerek főbb jellemzői és sajátosságai. Ebből a szempontból - tehát a funkció

figyelembevételével - az államigazgatási információs rendszereket a következők szerint

csoportosíthatjuk: országos alapnyilvántartások, ágazati- és funkcionális információs

rendszerek, valamint állami statisztikai információs rendszer.

5. 1. 1. Az országos alapnyilvántartások

A szakirodalomban és a jogi életben azokat a nyilvántartásokat tekintjük ún. „országos

alapnyilvántartásnak”, amelyek társadalmi-gazdasági szempontból a legjelentősebbek, mivel a

kormányzati döntéshozatal információs bázisának gerincét ezek képezik. E nyilvántartások

közös jellemzője az, hogy azonos elvek alapján, egy összefüggő, zárt rendszerben, az egész

országra - illetve az ország minden adott objektumára - kiterjedően (teljes körűen) rögzítik a

lakosságnak, a nemzeti vagyon egyes elemeinek, vagy a szellemi javaknak ugyanazon

legfontosabb adatait, függetlenül attól, hogy erre egy központi helyen, vagy az országban

széttagoltan kerül-e sor. További jellemzőjük az is, hogy felfektetésüket és vezetésüket

jogszabály írja elő, továbbá számítógépes környezetüket tekintve – éppen a teljes körűségből

fakadó óriási adattömeg miatt – ún. nagygépes rendszerek.

Az országos alapnyilvántartásokat rendszerint, de nem kivétel nélkül, közigazgatási

szervek vezetik.42 E nyilvántartások köre a következő:

irányítási célú információrendszerei; statisztikai adatgyűjtési- és feldolgozási rendszerek. Lásd: Közigazgatási információrendszerek, alapnyilvántartások In: Jogi informatika. ELTE Budapest, 1996

42 Ez utóbbi kivételre példaként említhető a gazdálkodó szervek (gazdasági társaságok, szövetkezetek, egyéni cégek) nyilvántartása, az ún. Országos Cégnyilvántartó és Céginformációs Rendszer, melyet a megyei bíróságok, mint cégbíróságok vezetnek, de ide kell sorolni a közhasznú szervezetek nyilvántartásait, valamint

40

a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartása,

az anyakönyvi nyilvántartások,

a bűnügyi nyilvántartás,

az ingatlan-nyilvántartás,

a közúti közlekedési nyilvántartás,

a légi járművek nyilvántartása,

az úszólétesítmény-nyilvántartás (hajólajstrom),

a szabadalmi lajstrom,

a jogszabály-nyilvántartás,

az adó-nyilvántartások.

A jelen munka keretei között természetesen nincs lehetőség az itt megnevezett

valamennyi nyilvántartás informatikai nézőpontú bemutatására. Ezért csupán a három fő

típusra - a személyekre, a nemzeti vagyon egy konkrét elemére és a szellemi javakra -

vonatkozó egy-egy nyilvántartást tekintünk át, mégpedig a következő szempontok szerint: a

nyilvántartás pontos neve, a létesítő, illetve a működését előíró jogszabály megnevezése, a

nyilvántartás adatköre, a nyilvántartást vezető szerv(ek) megnevezése, valamint az

információáramlás sémája.

A.) A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartása

(mint személyi nyilvántartás)

Valamely állam lakossága nyilvántartásának történetileg két módozata alakult ki: az

anyakönyvezés, valamint a népesség-nyilvántartás. Az előbbi célja nyilvánvalóan az

emberi élet legfontosabb szakaszai időpontjának - a születésnek, a házasságkötésnek és a

halálnak - továbbá az ezekkel kapcsolatos legfontosabb adatoknak a rögzítése, míg az utóbbi

célja elsődlegesen annak megállapítása volt, hogy hány fő lakik az adott településen, a területi

középszinten, illetve országban. A továbbiakban - terjedelmi okok miatt - az

anyakönyvekkel nem foglalkozunk és jelezzük, hogy „népesség-nyilvántartás”-, valamint „a

polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartása” kifejezéseket szinonimként

használjuk, mivel tartalmilag ugyanazt jelentik.43

Az 1989-1990 évi rendszerváltás gyökeresen új jogi helyzetet teremtett a

népesség-nyilvántartás terén is, amit erősített a számítástechnikai alkalmazások egyre a gondnokság alatt álló személyek nyilvántartását is.

43 A lakosság-nyilvántartás történetéről lásd bővebben: a „Személyi nyilvántartások története, nemzetközi megoldások” című tanulmányt, melyet egy BM - munkacsoport készített el, és amely a Magyar Közigazgatás 1992. évi 3. számában jelent meg.

41

gyorsabb magyarországi elterjedése. A hatalom egységes voltát hangsúlyozó

egypártrendszert, a hatalommegosztás elvét érvényesítő többpártrendszer-, az alapvetően

centralizált tanácsrendszert pedig erősen decentralizált és az autonómiára épülő önkormány-

zati rendszer váltotta fel. A piaci viszonyok az élet minden területén - így az informatikában

is - helyet követeltek maguknak. Mindezen társadalmi-gazdasági változások, valamint az

Alkotmánybíróságnak a személyi szám használatával kapcsolatos 15/1991 (IV.13) AB határo-

zata kényszerítette ki döntően a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról

szóló 1992. évi LXVI. törvény megalkotását, és ezzel az állami népesség-nyilvántartás új

alapokra helyezését.44 Az új szabályozás maradéktalanul eleget tesz az Alkotmánybíróság

által előírt követelményeknek, amikor alapelvként deklarálja a személyes adatokkal való

önrendelkezési jogot, az adatkezelés célhoz-kötöttségét, az adattárolás megosztottságát és a

nyilvántartásba vehető adatok pontos (tételes) meghatározottságát.

A népesség-nyilvántartás célja a korábbiakhoz képeset jelentősen megváltozott.

Előtérbe kerültek a polgárok érdekei, hiszen a törvény szerint a nyilvántartás mindenekelőtt

azokat az alapvető személyi és lakcímadatokat tartalmazza, amelyek a polgárok egymás

közötti jogviszonyaiban a személyazonosságuk igazolásához szükségesek, és csak

másodlagosan rögzíti azon adatokat, amelyek a közigazgatási és igazságszolgáltatási szervek,

valamint más természetes és jogi személyek törvényen alapuló adatigényeinek kielégítéséhez

szükségesek. Ez utóbbi esetben az adatszolgáltatásra csak akkor kerülhet sor - éspedig

rendszerint pénzbeli térítés ellenében - ha az adatigénylő személy, vagy szerv nem tudta meg-

szerezni a polgártól a szükséges adatokat, vagy az általa kiadott adat nem alkalmas az

azonosításra illetőleg a nyilvántartásból való közvetlen adatigénylés mentesíti a polgárt a

többszörös adatszolgáltatási kötelezettség alól.

A nyilvántartás adatköre a polgár következő adataira terjed ki: családi és utónév,

leánykori név, anyja neve, nem, születési hely és idő, állampolgárság, illetve menekült-, vagy

bevándorolt státus, személyi azonosító jel, elhalálozás helye, ideje, lakóhely, tartózkodási

hely, az adatszolgáltatásra vonatkozó korlátozás, illetve tilalom, az adatokból történő

rendszeres adatszolgáltatásra vonatkozó jelzés, családi állapot, arcképmás és aláírás.

A népesség-nyilvántartás háromszintű: helyi szinten a községi-, városi-, fővárosi

kerületi jegyző, területi (regionális, illetve megyei) szinten a Kormány területi államigazgatási

hivatalának vezetője, központi szinten pedig a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter által

irányított Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások központi Hivatala jár el ilyen

jogkörben. A jegyző által számítógéppel kezelt helyi nyilvántartás a jelzett adatkör minden

44 A törvény végrehajtásáról a 146/1993. (X. 26.) Kormány rendelet intézkedett!

42

adatát rögzíti, az arcképmás és aláírás kivételével, mivel ezeket csak a központi adatbázis

tárolja. A jelzett adatok azonban három különböző típusú adatbázisban - az úgynevezett

aktív, a várakozó és a passzív állományban - szerepelnek, attól függően, hogy az adott sze-

mélynek az adatai változatlanok, változás alatt állnak, vagy az adott személy már nem

tartózkodik valamilyen ok miatt (például elköltözött, meghalt, kivándorolt, stb.) a jegyző

illetékességi területén. Ki kell emelni, hogy a vonatkozó kormányrendeletben kijelölt -

mintegy 270 - körzetközponti feladatot ellátó települési önkormányzat jegyzője a

polgármesteri hivatal részeként működő okmányiroda útján látja el feladatait.45 Megyei,

illetve regionális szinten a számítógépes nyilvántartást (de csak az aktív állomány

vonatkozásában) a Kormány területi államigazgatási hivatal vezetője vezeti. A központi

számítógépes nyilvántartást (aktív és passzív állományt), továbbá az ehhez kapcsoló

személyi igazolvány nyilvántartást a Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások

Központi Hivatala vezeti. E szerv kezeli az ún. „Központi Okmánytárat” is, amelyben az

adatváltozásokat megalapozó okiratokat (például lakcímbejelentő lapokat, bírósági ítéleteket

stb.) ötven évig őrzik.

A nyilvántartás működésének legfontosabb informatikai jellemzői a következők: A

jegyző az adatváltozásról - annak jellegétől függően - a polgártól, az anyakönyvvezetőtől, a

külképviseleti szervtől, vagy más jegyzőtől értesül. A polgár - formanyomtatványon - köteles

bejelenteni állandó lakcímének és tartózkodási helyének megváltozását az illetékes jegyzőnél.

Az e célra szolgáló formanyomtatványon közli a legfontosabb személyi adatait is (név,

leánykori név, anyja neve, születési hely és idő, állampolgárság, személyi azonosító jel). A

polgár a személyi igazolvány iránti kérelmét is a jegyzőnél terjeszti elő, szintén formanyom-

tatványon, melyen közli aktuális személyi adatait. Ezen túlmenően a polgár jogosult írásban

letiltani adatai kiadását vagy helyesbítését is. Az anyakönyvvezető a születési, a házassági és

a halotti anyakönyvben rögzített személyi adatokban bekövetkezett változásról a kórháztól

vagy orvostól (születés és halál), más anyakönyvvezetőtől (házasságkötés), vagy a bíróságtól

(válás, halál tényének bírósági megállapítása) értesül, illetve oly módon szerez tudomást,

hogy előtte a polgár házasságot köt. Ezen események anyakönyvezése után az

anyakönyvvezető tájékoztatja a jegyzőt az adatváltozásról. A külképviseleti szervtől értesül a

45 Lásd az okmányirodák kijelöléséről és illetékességi területéről szóló 256/2000. (XII. 26.) Korm. rendeletet. Lásd még ehhez: az okmányirodák működésének személyi és technikai feltételeiről szóló 58/1999. (XII.30.) BM rendeletet, valamint a biztonsági okmányok védelmének rendjéről szóló 86/1996. (VI.14.) Korm. rendeletet is!

A jogirodalomból lásd például: Farkas Edit: Körzetközponti igazgatás, az Okmányiroda működésének tapasztalatai. Magyar Közigazgatás 2001. évi 10. szám, továbbá Vitál-Eigner Beáta: Az okmányellátás jogi szabályozása és ennek anomáliái. Magyar Közigazgatás 2001. évi 9. szám

43

jegyző akkor, ha a házasságkötés külföldön történt, vagy külföldön élő magyar állampolgár

kéri a nyilvántartásba való felvételét, mert abban nem szerepel. A jegyző a saját illetékességi

területén bekövetkezett területszervezési, közterület-elnevezési és házszámváltozási dön-

tésekről értesíti az illetékes másik jegyzőt. Végezetül: a nyilvántartás adatforrása lehet a

területszervezési intézkedést kihirdető jogszabály is. Mindezek mintegy összefoglalásaként

az információáramlás rendjét a következő ábrán mutatjuk be:

2. sz. ábra: A népesség-nyilvántartás információ-áramlási rendje

KEKKH

bíróság

kórház, orvos Anyakönyv-vezető Állig. Hivatal

Anyakönyvvezető

Polgár Jegyző

külképviseleti szerv

Jegyző

Rendőrség

A népesség-nyilvántartás szervei - a törvényben meghatározott feltételek és korlátok

között - adatokat szolgáltatnak a nyilvántartásból, az alábbi négy adatcsoport szerint:

a) csak név és lakcím adatok,

b) név és lakcím adatok, továbbá anyja neve, állampolgársága, születési hely és idő, nem, a

nyilvántartásból való kikerülés oka, helye és ideje,

c) az előző adatok, továbbá a személyi azonosító jel,

d) a teljes adatkör.

Az a) pont szerinti adatszolgáltatás kérelemre történik, külön jogszabályban

meghatározott díj fizetése mellett. A kérelemben meg kell jelölni a felhasználás célját és

44

igazolni kell annak jogalapját is. A kérelmet a jegyzőhöz kell benyújtani, kivéve, ha az adat-

szolgáltatást csak a megyei, vagy a központi szerv tudja teljesíteni. Meg kell tagadni a

kérelem teljesítését, ha a polgár megtiltotta az adatai kiadását, vagy ha a kérelmező nem

jelölte meg a felhasználás célját és nem igazolta jogalapját, azaz azt, hogy mennyiben érinti

jogát, vagy jogos érdekét a kérelem teljesítése. A b) pont szerinti adatszolgáltatást az

önkormányzatok és a rendőrség szervei, a c) pont alattit a földhivatalok, a honvédelmi

igazgatás szervei és a rendőrség szervei, míg a d) pont alattit a bíróságok, az ügyészségek, a

rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok kérhetik, de csak a feladataik ellátása körében,

illetve érdekében.

A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI.

törvénnyel kapcsolatban arra is rá kell mutatnunk, hogy a jogalkotó komoly hangsúlyt fektet

az adatvédelem kérdésére. Kimondja például a törvény, hogy minden nyilvántartó szerv

köteles adatvédelmi szabályzatot készíteni és megfelelő ellenőrzési rendszert kialakítani,

továbbá köteles üzemeltetési naplót, hardver és szoftver-nyilvántartást, adatszolgáltatási

naplót, valamint az adatokhoz való hozzáférési lehetőséget szabályozó ún. jogosultsági nyil-

vántartást vezetni. Az adatvédelmet szolgálja a törvény azon rendelkezése is, mely szerint a

belügyminiszter a központi szervnél és a középszintű szerveknél adatvédelmi felelőst köteles

kinevezni, aki az adatkezelés törvényességét ellenőrzi. Az adatvédelem kapcsán végezetül

arra utalunk, hogy a személyi adat és lakcímnyilvántartás más nyilvántartással csak kifejezett

törvényi felhatalmazás esetén kapcsolható össze!

B.) A közúti közlekedési nyilvántartás

(mint a nemzeti vagyon egy elemének nyilvántartása)

Az Országgyűlés - a tulajdon védelme, valamint a közúti közlekedés biztonságának

elősegítése érdekében - alkotta meg a közúti közlekedési nyilvántartásról szóló 1999. évi

LXXXIV. törvényt.46 A nyilvántartás három részből áll: az engedély- és a

járműnyilvántartásból, valamint az okmánytárból.

Az engedély-nyilvántartás adatköre a járművezető személyére és az őt megillető

engedélyre terjed ki a következők szerint: a járművezető személyazonosító adatai (családi és

utónév, leánykori név, anyja neve, születési hely és idő), lakcíme, arcfényképe, saját kezű

aláírása, egészségi és pályaalkalmassági adatai, állampolgársága, elhalálozásának ideje. Az

engedély esetében az adatkör kiterjed az engedély típusára, okmányazonosító jelére, a

46 A törvény végrehajtását szolgálja a közúti közlekedési nyilvántartás működéséről és az adatszolgáltatás rendjéről szóló 56/1999. (XII. 28.) BM rendelet, a közúti közlekedési igazgatási feladatokról, a közúti közlekedési okmányok kiadásáról és visszavonásáról szóló 35/2000. (XI. 30.) BM rendelet, valamint a közúti közlekedési nyilvántartásból teljesített adatszolgáltatás díjáról szóló 54/1999. (XII. 23.) BM rendelet.

45

kiadására, visszavonására, cseréjére és érvényességére vonatkozó adatokra; az

eltulajdonítására, megsemmisülésére, elvesztésére és megtalálására vonatkozó adatokra,

továbbá a hivatalos feljegyzések rovatába bejegyzett adatokra.

A járműnyilvántartás adatköre szintén kettős: egyrészt a járműtulajdonosra

(üzembentartóra), másrészt a járműre terjed ki. A járműtulajdonos esetén a nyilvántartás

rögzíti a személyazonosító adatokat, lakcímet, saját kezű aláírást, külföldi személy esetén az

állampolgárságot, jogi személy esetében pedig: a megnevezését, székhelyének címét,

cégjegyzékszámát. A jármű vonatkozásában a nyilvántartás tartalmazza az azonosító és

műszaki adatokat (hatósági jelzés, alváz- és motorszám, típus, szín, teljesítmény), a

forgalomban tarthatóság feltételeit, a forgalmazási korlátozásra vonatkozó adatokat

(elidegenítési tilalom), továbbá a járműokmányok azonosító jelére, kiadására, érvényességére,

cseréjére, visszavonására, eltulajdonítására, megsemmisülésére, elvesztésére és megtalálására

vonatkozó adatokat.

Az okmánytár nem más, mint a nyilvántartás alapiratainak, a nyilvántartásban

szereplő adatok változását szolgáló okmányoknak, valamint a cserélt, a leadott és a visszavont

okmányoknak a nyilvántartása, illetve ezek összessége. Az okmánytár - ennek megfelelően -

tartalmazza: a vezetésre jogosító engedélyekre vonatkozó iratokat (kiállítás, csere,

érvényesítés, pótlás, a vezetésre jogosult személye, szünetelés); a járművek első forgalomba-

helyezésére, forgalomból kivonására, a járműokmányok kiállítására, érvényesítésére, cseréjére

és pótlására vonatkozó iratokat; az engedély- és a járműnyilvántartás adataiban bekövetkezett

változásra és törlésre vonatkozó iratokat; továbbá az adatszolgáltatás korlátozására, tiltására,

illetve a visszavonó nyilatkozatra és az adatszolgáltatásra vonatkozó iratokat.

A közúti közlekedési nyilvántartást - a polgárok személyi adatainak és lakcímének

nyilvántartásától eltérően - csupán központi szinten működtetik, az okmányellátási

feladatok végzésében azonban közreműködnek a Kormány területi államigazgatási hivatalok

vezetői, valamint a körzetközponti feladatokat ellátó jegyzők is. A nyilvántartást - országos

illetékességgel - a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter irányítása alatt álló központi

hivatal, a Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala működteti,

és annak belső szervezeti egysége, a Közlekedés-igazgatási és Nyilvántartó Főosztály vezeti.

A Kormány területi államigazgatási hivatal vezetője - a törvényben a jegyző hatáskörébe

utalt ügyekben - ellátja a másodfokú hatósági és az ezzel összefüggő adatkezelési feladatokat,

valamint figyeli a nyilvántartás adatainak kezelését. A külön jogszabályban47 meghatározott

körzetközponti feladatokat ellátó jegyző - az okmányiroda útján - ellenőrzi a

47 Lásd a korábban már hivatkozott 256/2000. (XII. 26.) Kormány rendeletet!

46

járművezetésre jogosító okmányok kiállítására, cseréjére, érvényesítésére és pótlására

irányuló kérelem adatait, majd teljesíti, vagy megtagadja a kérelmeket; az ügyfél kérelmére

intézkedik a gépjármű törzskönyvének kiállításáról, cseréjéről, pótlásáról; ellátja a gépjármű

forgalmi engedélye kiállításával, cseréjével, pótlásával kapcsolatos feladatokat; átvezeti a

nyilvántartásban az itt megjelölt adatokat, illetve adatváltozásokat; továbbítja az okmánytár

részére a bejegyzés alapját képező iratokat, valamint kezdeményezi okmánykörözés

elrendelését.48

A nyilvántartás adatforrásai a következők:

a járműtulajdonos; aki a személyazonosító és lakcímadatok, illetve a cégjegyzékszám és

székhely változását,

a jármű új tulajdonosa; aki a jármű tulajdonjogának megváltozását,

a használt jármű értékesítésével foglalkozó kereskedő; aki az előző tulajdonos

személyazonosító és lakcím adatait, illetve a jogi személy nevét, székhelyét

köteles - a bejegyzett adatok módosítására okot adó körülmény bekövetkeztétől számított - 15

napon belül bejelenteni a bejegyzésre jogosult, illetékes jegyzőnél (okmányirodánál), amely

értesíti a Nyilvántartót. Ugyancsak a bejegyzésre jogosult jegyzővel (okmányirodával) közli a

közlekedési hatóság a vezetési jogosultságra és az egészségi alkalmasságra vonatkozó

adatokat. A jegyző, illetve az okmányiroda mellett a nyilvántartás további adatforrása

a járműokmányt kiállító (érvényesítő, cserélő) hatóság,

a személyiadat- és lakcímnyilvántartás szerve, valamint

a közúti közlekedési előéleti pontrendszert vezető szerv.

Mindezek figyelembevételével az információáramlás rendjét a következő ábrán

szemléltetjük:

3. sz. ábra: A közúti közlekedési nyilvántartás információ-áramlási rendje

ADATFORRÁS ADATSZOLGÁLTATÁS

48 A körzetközponti igazgatást végző okmányirodák működésének tapasztalatairól lásd például a következő tanulmányokat: Dr. Vitál-Eigner Beáta: Az okmányellátás jogi szabályozása és annak anomáliái. Magyar Közigazgatás 2001. évi 9. szám, valamint Dr. Farkas Edit: Körzetközponti igazgatás. Magyar Közigazgatás 2001. évi 10. szám

47

Nyilvántartócsoportos

Mint látható, a nyilvántartás szervei adatokat szolgáltatnak, de a körzetközponti

feladatokat ellátó jegyző (okmányiroda) csak egyedi adatszolgáltatást végezhet. Az

adatszolgáltatás egyébként kérelemre, és díjfizetés mellett történik. A kérelemben utalni kell

az adatfelhasználás céljára, az adatkérés jogalapjára és az adatszolgáltatás teljesítésének

módjára is.

A nyilvántartással kapcsolatban befejezésül arra kell még utalni, hogy a jogalkotó

ezúttal is komoly figyelmet szentelt az adatvédelem kérdésének. Ennek keretében mondja ki

például a törvény, hogy az adatszolgáltatásról nyilvántartást kell vezetni, továbbá a

nyilvántartásból szerzett adat kizárólag az igényelt célra használható fel, és harmadik személy

részére nem adható át. Lényeges e körben kiemelni azt is, hogy a személyes adatokkal való

önrendelkezési joggal összhangban, az érintett személy írásban korlátozhatja, vagy

megtilthatja személyes adatainak a törvényben megjelölt célokon túli felhasználását.

C.) A szabadalmi lajstrom

(mint a szellemi javak egyikére vonatkozó nyilvántartás)

Minden államnak rendkívül fontos, hogy polgárai folyamatosan fejlesszék innovációs

képességeiket, újabb és újabb műszaki-technikai megoldásokat dolgozzanak ki, hiszen a

nemzetgazdaság ezáltal gyorsabban fejlődik, a polgárok életszínvonala pedig gyorsabban nő.

Nem elegendő azonban új megoldások feltalálása, hanem szükséges azok nyilvántartása is,

annak érdekében, hogy az innováció eredménye, a találmány megfelelő állami védelmet

kaphasson. Erre szolgál a szabadalmi lajstromba vétel. A szabadalmi lajstrom konstitutív

48

járműtulajdonos

a jármű új tulajdonosa

használtjármű kereskedő

közlekedési hatóság

eljáró jegyző (okmányiroda)

járműokmányt kiállító hatóság

személyiadat- és lakcímnyilvántartás

szerve

közúti közlekedési előéleti pontrendszert

vezető szerv

egyedi

hatályú, centralizált nyilvántartás, melyet a Magyar Szabadalmi Hivatal vezet, a hozzá

bejelentett és általa elfogadott új szabadalmakról.49 A lajstromban fel kell tüntetni: az adott

szabadalom lajstromszámát, az ügyszámot, a szabadalom címét, a szabadalom jogosultjának

nevét és lakcímét, a képviselő nevét és székhelyét, a feltaláló nevét és lakcímét, a bejelentés

napját, az elsőbbséget, a szabadalmat megadó határozat keltét, a fizetett fenntartási díj

összegét és a fizetés idejét, a szabadalmi oltalom megszűnését, annak jogcímét és időpontját,

a szabadalom korlátozását, valamint a hasznosítási engedélyeket.

A szabadalmi lajstromba való felvételt - a külön jogszabályban előírt

alakszerűségekben előírtak szerint - kérelmezni kell, s ennek alapján indul meg az eljárás,

mely a bejegyzéssel, vagy annak megtagadásával zárul.50 A kérelmet bárki előterjesztheti, aki

- megítélése szerint - új, szabadalmi védelemre jogosult eljárást dolgozott ki, illetve ilyen

terméket állított elő. A szabadalmi lajstromba csak a Magyar Szabadalmi Hivatal, vagy a

bíróság határozata alapján lehet bejegyzést tenni.

A Magyar Szabadalmi Hivatal hivatalos lapjában, a Szabadalmi Közlöny és

Védjegyértesítőben közölni kell a szabadalmakkal kapcsolatos legfontosabb adatokat és

tényeket. Így különösen: a bejelentő és a képviselő nevét, címét, a bejelentés napját és

ügyszámát, a feltaláló nevét, a találmány kivonatát a jellemző ábrával, a lajstromszámot, a

jogosult nevét és címét, a szabadalom elsőbbségének napját, a szabadalom címét és

nemzetközi osztályjellegét, a szabadalmi oltalom korlátozását, megszűnését.

A lajstrom nyilvános, tehát abba bárki betekinthet és térítés ellenében az abban foglalt

adatokról másolatot kérhet.

A szabadalmi lajstrommal kapcsolatos információáramlás rendje igen egyszerű,

amit a következő ábra bizonyít:

4. sz. ábra: A szabadalmi bejelentések információ-áramlási rendje

ADATFORRÁS ADATSZOLGÁLTATÁS

49 Lásd a találmányok szabadalmi oltalmáról szóló 1995. évi XXXIII. törvényt!50 Lásd a szabadalmi bejelentés,…. részletes alaki szabályairól szóló 20/2002. (XII. 12.) IM rendeletet!

49

kérelmező bárki lehet

bíróság

Magyar Szabadalmi

Hivatalbárki részére

5. 1. 2. Ágazati és funkcionális információs rendszerek

Az országos alapnyilvántartásokat követően, másodikként említettük az

államigazgatási információs rendszerek körében az ágazati és funkcionális információs

rendszereket. Ezek a főhatóságok - azaz a minisztériumok, az autonóm államigazgatási

szervek, a kormány-hivatalok, a központi hivatalok, valamint a rendvédelmi szervek országos

parancsnokságai – olyan információs rendszerei, amelyek kifejezetten az adott főhatóság

feladatainak az ellátását szolgálják.

Az igazgatástudomány ágazatnak tekinti a társadalmi tevékenység olyan mértékű

elkülönülését, amely elkülönült igazgatást is követel magának. Ebben az értelemben ágazat

például a honvédelem, vagy a mezőgazdaság, és ennek megfelelően ágazati szervnek

tekintendők a honvédelem-, illetve a mezőgazdaság igazgatásával foglalkozó központi

közigazgatási szervek: a Honvédelmi Minisztérium, illetve a Földművelésügyi és

Vidékfejlesztési Minisztérium. A főhatóságok ágazati információs rendszereinek sajátossága

tehát az, hogy az abban áramoltatott adatok mindig az adott konkrét ágazati szervre, illetve

annak ilyen jellegű feladataira vonatkoznak csupán.

A funkcionális igazgatás - az ágazatihoz hasonlóan - szintén a társadalmi

munkamegosztás terméke, viszont nem követel feltétlenül önálló szervezetet, illetve

szervezetrendszert. Nem a szervezetre koncentrál tehát, hanem a tevékenységre, mégpedig

azon tevékenységre, amelynek kifejtésére rendszerint minden szervezetnek szüksége van,

függetlenül az ágazati hovatartozástól. Ilyen tevékenység például a tervezés, a pénzügyek, a

személyzeti politika, az informatika, stb. Ebből következően a főhatóságok funkcionális

információs rendszereinek sajátossága az, hogy az abban áramoltatott adatok mindig az adott

főhatóságok adott - tervezési, pénzügyi, személyzeti, informatikai, stb. - tevékenységének el-

látásához kapcsolódnak.

A főhatóságok ágazati és funkcionális információs rendszereinek végpontjain

rendszerint az adott főhatóság területi szervei (az ún. dekoncentrált szervek) állnak,

nem ritkán azonban a települési önkormányzatok.

Az alábbiakban két főhatóság - a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (mint a

korábbi Miniszterelnöki Hivatal jogutódja), valamint a Nemzetgazdasági Minisztérium (mint

50

a korábbi Pénzügyminisztérium jogutódja) - egy-egy konkrét, példaértékű információs

rendszerét mutatjuk be: a közszolgálati nyilvántartást, valamint az államháztartás pénzügyi

információs rendszerét.

A.) A közszolgálati nyilvántartás

A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium információs rendszerei közül az egyik

legfontosabb a közszolgálati nyilvántartás.51

A nyilvántartás célja az, hogy megbízható adatokat szolgáltasson a közszolgálati

jogviszonyból-, vagy ehhez kapcsolódó más jogszabályokból eredő, jogszabályban

meghatározott jogok gyakorlásához, illetve kötelezettségek teljesítéséhez, továbbá a közigaz-

gatási szakemberképzéshez és továbbképzéshez, valamint a Kormány közigazgatási

személyzetpolitikai döntéseinek meghozatalához. Ennek érdekében a jogszabály kimondja,

hogy minden közigazgatási szerv köteles a nála dolgozó köztisztviselőkről nyilvántartást -

ún. Közszolgálati Alapnyilvántartást - vezetni és abból folyamatosan adatokat szolgáltatni a

MeH részére, ahol a Központi Közszolgálati Nyilvántartást (KÖZIGTAD) vezetik.

A közigazgatási szervek (amelyek száma több, mint háromezer) által vezetett

Alapnyilvántartás a köztisztviselő vonatkozásában nyolc adatkörben több, mint 30 adatot

rögzít, a következők szerint:

a) személyi azonosító adatok (például: név, születési hely és idő, anyja neve, stb.),

b) iskolai végzettségi-és szakképesítési adatok,

c) korábbi munkaviszonyok adatai,

d) a közszolgálati jogviszonnyal összefüggő adatok,

e) az alkalmazó szervre vonatkozó adatok és a köztisztviselő jelen munkaviszonyával

kapcsolatos adatok,

f) az illetmény és a külön juttatás adatai,

g) a munkából való távollét adatai,

h) a közszolgálati jogviszony megszűnésének adatai.

A Központi Közszolgálati Nyilvántartás hét adatkörben, 16 adatot rögzít a

köztisztviselőről, az alábbiak szerint:

a) a technikai azonosító kód,

b) személyi adatok (de csak a köztisztviselő neme és születési éve!),

51 Lásd a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. XXIII. törvényt, a közszolgálati jogviszonnyal összefüggő adatkezelésről és a közszolgálati nyilvántartásra vonatkozó szabályokról szóló 233/2001. (XII. 10.) Kormány rendeletet, és a közszolgálati nyilvántartás egyes kérdéseiről szóló 7/2002. (III. 12.) BM rendeletet!

51

c) iskolai végzettségi-és szakképesítési adatok,

d) a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos adatok,

e) az alkalmazó szervre vonatkozó adatok és a köztisztviselő jelen munkaviszonyával

kapcsolatos adatok,

f) az illetmény és a külön juttatás adatai,

g) a közigazgatási jogviszony megszűnésével kapcsolatos adatok.

Ha megvizsgáljuk a jelzett két adatkört, akkor megállapíthatjuk, hogy a nyilvántartás -

többek között - lehetővé teszi egyrészről a magyar közigazgatás teljes személyi

állományának áttekintését, elemzését, a személyi állomány mozgásának (mobilitásának)

figyelemmel kísérését, másrészről pedig a magyar közigazgatás szervezetrendszerének pontos

és egyértelmű felrajzolását is. Mindezeknek azért van különös jelentősége, mert ezen adatok

birtokában - legalább is elvileg - megvalósítható egy feladatarányos létszámgazdálkodás a

magyar közigazgatásban, először annak fennállása óta.

A nyilvántartott adatokban bekövetkezett változást a köztisztviselő nyolc napon belül

köteles jelezni a munkáltatói jogkör gyakorlója részre, aki gondoskodik a változás

átvezetéséről, és annak, valamint az általa hivatalosan észlelt változásnak a Központi

Nyilvántartás felé történő folyamatos megküldéséről a kormány regionálisan szervezett

hivatala útján, illetve - a központi közigazgatási szervek esetében - közvetlenül a

Minisztérium részére. Az adatszolgáltatás távadat-átvitel útján közvetlenül történik.

Az Alapnyilvántartás adatai közül csupán három: a közigazgatási szerv megnevezése,

valamint a köztisztviselő neve és beosztása minősül közérdekűnek, ennélfogva mindössze

ezek hozhatók nyilvánosságra a köztisztviselő hozzájárulása nélkül. Ugyanakkor a törvény -

az adatvédelmi szempontokat érvényesítve - lényegesen korlátozza azok körét, akik

jogosultak betekinteni a nyilvántartásba. Ennek értelmében az alapnyilvántartásba betekinthet

a köztisztviselő mellett a közvetlen felettese, és a minősítést végző vezető, míg a központi

nyilvántartásba csupán a köztisztviselő és a központi közigazgatási szervek vezetői, de csak a

kormányzati döntések megalapozásához szükséges körben. Ugyancsak a személyes adatok

védelmét szolgálja az a törvényi rendelkezés, amely szerint egyrészről a nyilvántartás

törvényi felhatalmazás hiányában nem kapcsolható össze más adatrendszerrel, másrészről

pedig, még statisztikai célra is csak személyazonosításra alkalmatlan módon szolgáltatható ki

adat a nyilvántartásból.

52

A nyilvántartásban szereplő személyes adatok védelméért és az adatkezelés

jogszerűségéért az alapnyilvántartás esetében a közigazgatási szerv hivatali szervezetének a

vezetője (jegyző, hivatalvezető), a központi nyilvántartás esetében pedig a miniszter a felelős.

B.) Az államháztartási Pénzügyi Információs Rendszer

A Nemzetgazdasági Minisztérium egyik legfontosabb információs rendszere az

Államháztartási Pénzügyi Információs Rendszere (a továbbiakban: PIR),52amely az

államháztartás egészének és az államháztartás költségvetésével kapcsolatba kerülő személyek

és szervezetek e kapcsolatára kiterjedő adminisztratív azonosító adatokat, továbbá

költségvetési, pénzügyi és számviteli adatokat, valamint az ezekhez kapcsolódó naturális

mutatószámokat gyűjti, nyilvántartja, feldolgozza és szolgáltatja. E definíciónak megfelelően

a PIR az alábbi - egymáshoz szervesen illeszkedő - öt alrendszerből áll:

- törzskönyvi nyilvántartások, (amelyek az államháztartás részét képező szervek, pénzügyi

alapok és előirányzatok egyedi azonosítását szolgálják, illetve biztosítják),

- adminisztratív nyilvántartások (amelyek az államháztartáson kívüli szervek és

személyek államháztartási kapcsolatára kiterjedő egyedi azonosítását és az államháztartási

kapcsolatok lebonyolítását szolgálják, illetve biztosítják),

- költségvetési tervezési rendszer, (amely az államháztartás részét képező szervek

költségvetésének tervezését, valamint a többéves költségvetés előirányzatai alakulásának

nyomon követését szolgálja, illetve biztosítja),

- költségvetési végrehajtási rendszer, (amely az államháztartás éves költségvetésének

végrehajtását kíséri figyelemmel),

- a pénzügyi kapcsolatok előkészítését és lebonyolítását szolgáló nyilvántartások,

(amelyek az államháztartáson kívüli szervek és személyek államháztartási kapcsolatára

kiterjedő tartalmi (érdemi) adatait rögzítik, mégpedig folyószámla, adós-, hitelező-, vevő-,

szállító könyvelésben).

Az államháztartás körébe tartozó szervek (minisztériumok, kormány-hivatalok, központi

hivatalok, önkormányzatok, elkülönített állami pénzalapok, stb.) a Minisztérium felhívására

rendszeres és eseti adatszolgáltatásra kötelesek a költségvetési kapcsolatok vonatkozásában,

a Minisztérium által előírt formátumban és adathordozókon. Az adatszolgáltatás teljes

körűségéért és valódiságáért az adatszolgáltató szerv vezetője tartozik felelősséggel.

52 Lásd az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Kormány rendelet XVI. fejezetét!

53

A PIR jelentősége - a fentiekből következően - az, hogy lehetővé teszi az államháztartás

költségvetésének megalapozott tervezését, a folyó költségvetés folyamatos figyelemmel

kísérését és azt, hogy indokolt esetben az arra illetékes szervek beavatkozzanak a nemkívána-

tos irányú folyamatokba.

5. 1. 3. Az állami statisztikai információs rendszer

Az állami statisztika feladata és célja minden társadalomban az, hogy valósághű képet

adjon (tájékoztasson) a társadalom, a gazdaság, illetve az emberi környezet állapotáról, és

változásairól annak érdekében, hogy az államhatalmi szervek ezen objektív adatok birtokában

megalapozott döntéseket hozhassanak. Ebből következően a statisztikai információs

rendszereknek - illetve ha egységesnek tekintjük az állami statisztikai információrendszert,

akkor annak - sajátossága az, hogy különböző alrendszerekből épül föl. Ezek az alrend-

szerek több módon csoportosíthatók, amelyek közül - informatikai szempontból - a működés,

az információ jellege és a szervezeti felépítés bír a legnagyobb jelentőséggel. A működés

alapján - igazodva a statisztikai tevékenység, mint folyamat főbb állomásaihoz -

adatgyűjtési-, adatfeldolgozási- és tájékoztató alrendszereket különböztetünk meg. Az infor-

máció jellege (az információ tartalma) alapján beszélhetünk társadalom- és

gazdaságstatisztikáról, majd ezeken belül például halálozási-, házassági-, születési stb., illetve

ipari-, kereskedelmi-, idegenforgalmi stb. statisztikáról, illetőleg ezeknek megfelelő

statisztikai információs alrendszerekről.

A működésnek és a tartalomnak azért is különös jelentősége van, mert rendszerint

ezen szempontok - tehát a működés, a tartalom, valamint mindkettő - figyelembevételével

alakítják ki a statisztikai szervezetek felépítését. A működési szempontot érvényesítő

szervezeti megoldást a következő ábrán mutatjuk be:53

5. sz. ábra: a statisztikai szervek felépítése a működés oldaláról

VEZETŐ

ADATGYŰJTŐ

RÉSZLEG

ADATFELDOLGOZÓ

RÉSZLEG

TÁJÉKOZTATÓ

RÉSZLEG

53 Ezen ábra, valamint a következő két ábra forrása: Alföldi István – Straub Elek: Statisztikai informatika és eszközei. Statisztikai Kiadó Vállalat Budapest, 1988

54

Az információ jellegéhez (tartalmához) igazodó megoldást mutatja a következő ábra:

6. sz. ábra: a statisztikai szervek felépítése az információ tartalma alapján

VEZETŐ

IPARI RÉSZLEG MEZŐGAZDASÁGI

RÉSZLEG

OKTATÁSI

RÉSZLEG

A gyakorlatban persze ilyen tiszta formában - nemigen működnek statisztikai

szervezetek, hanem az a tipikus, hogy a fenti két szempontot egyesítik, illetve vegyítik a

szervezet kialakításakor. Az ilyen módon létrejövő vegyes szervezeti struktúra ábrája a

következő:

7. sz. ábra: a statisztikai szervek vegyes felépítése

VEZETŐ

IPARI

ADATGYŰJT

Ő RÉSZLEG

MEZŐGAZD

ASÁGI

ADAT-

GYŰJTŐ

RÉSZLEG

OKTATÁSI

ADATGYŰJT

Ő RÉSZLEG

ADAT-

FELDOL-

GOZÓ

RÉSZLEG

TÁJÉKOZTAT

Ó RÉSZLEG

Az állami szervek és a társadalom tagjainak megfelelő tájékoztatása érdekében az

Országgyűlés külön törvényt alkotott a statisztikáról,54 amelyben szabályozza a hivatalos

statisztikai szolgálat szervezeti rendszerét, továbbá a statisztikai tevékenységet: az adatok

statisztikai módszerekkel történő felvételét, feldolgozását, tárolását, átadását, átvételét,

elemzését, szolgáltatását, közlését és közzétételét. A törvényben meghatározott állami

54 Lásd az 1993. évi XLVI. törvényt!

55

statisztikai tevékenység ellátása Magyarországon az ún. hivatalos statisztikai szolgálat

feladata. E szolgálathoz tartozó szervek a következők: a Központi Statisztikai Hivatal, a

minisztériumok, a Legfelsőbb Bíróság, a Legfőbb Ügyészség, a Magyar Nemzeti Bank,

valamint a Gazdasági Versenyhivatal.

A Központi Statisztikai Hivatal a Kormány irányítása alatt álló központi hivatal,

melynek hét regionális (területi) szerve működik, és amelynek fő feladatai az alábbiak:

a) a statisztikai tevékenység kifejtése össztársadalmi méretekben,

b) a statisztikai tevékenység országos szintű összehangolása,

c) az Országos Statisztikai Adatgyűjtési Program tervezetének évenkénti összeállítása és

Kormány elé terjesztése,

d) más állami információrendszerek, a különböző állami nyilvántartások és adatgyűjtések

fogalmi és osztályozási rendszerének kialakítása, illetve abban való közreműködés,

e) statisztikai adatszolgáltatás az államhatalmi, a közigazgatási szervek, a társadalmi szervek,

a lakosság részére,

f) az Országgyűlés és a Kormány évenkénti tájékoztatása az ország társadalmi-, gazdasági és

népesedési adatairól.

A KSH tájékoztató és adatszolgáltató feladata megvalósulásának egyik „testet öltött”

változata a STADAT elektronikus statisztikai információs rendszer, amelynek fő célja az

érdekeltek gyors és hiteles tájékoztatása a társadalom és a gazdaság legfontosabb adatairól

és az abban bekövetkezett változásokról. Az információs rendszer szolgáltatásait bármely

természetes és jogi személy közvetlenül igénybe veheti, ha rendelkezik a megfelelő hardver és

szoftver feltételekkel.55 A STADAT adatállományának szerkezete a következő:

I. Országos adatok, (22 témacsoportban: például népességi adatok, foglalkoztatottság, lakás és

közműadatok, beruházási adatok, árak, energia, ipari termelés, külkereskedelem, a bűnözés

adatai, stb.)

II. Megyei adatok, (18 témacsoportokban: az országos szerkezetnek megfelelően, hiszen

ezekből épülnek fel döntően az országos adatok: például a megye népességi adatai, foglalkoz-

tatottság adatai, lakás és közmű állománya, stb.)

III. Nemzetközi (összehasonlító) adatok, (12 témacsoportban: például az egyes országok

területe, népessége, az ipari termelés indexe, a fizetési mérleg alakulása, a fogyasztási árindex

stb.)

Az adatokat a KSH Regionális Igazgatóságai, a minisztériumok, valamint a Magyar

Nemzeti Bank folyamatosan szolgáltatják. Ily módon biztosított a rendszer gyors és való-

55 A rendszer elérhető a www.ksh.hu Internet-címen!

56

sághű adatszolgáltatása. A rendszer fejlesztésének eredményeként a felhasználó ma már

közvetlenül hozzáférhet a szükséges adatbázishoz, és lehetősége van grafikonok, idősorok és

Excel táblázatok készítésére is.

A statisztikai adatgyűjtésre a törvény két módon - az adatszolgáltatási kötelezettség

előírásával, vagy önkéntes adatszolgáltatás alapján - ad lehetőséget. Adatszolgáltatásra

kötelezett bármely természetes és jogi személy lehet azzal a megszorítással, hogy:

a) természetes személytől a személyes adatokra vonatkozó kötelező adatszolgáltatást

csak törvény rendelhet el,

b) gazdasági tevékenységet folytató vállalkozás kötelező adatszolgáltatását csak

kormányrendelet - mégpedig az Országos Statisztikai Adatgyűjtési Program keretében,

évenként, a tárgyévet megelőző év végén - állapíthatja meg, de csak a törvényben kijelölt ke-

retek között, az ott megadott témakörök vonatkozásában. (Ilyen témakör például: a beru-

házások adatai, munkaügyi adatok, a termékek és szolgáltatások megnevezése és értéke, stb.)

A statisztikai törvény külön foglalkozik az állam és a társadalom szempontjából talán

legfontosabb adatokkal, az ún. népmozgalmi eseményekkel - azaz a Magyarországon

bekövetkezett születéssel, halállal, házasságkötéssel, válással és lakóhely-változtatással - kap-

csolatos adatoknak a gyűjtésével és kezelésével. A törvény kimondja, hogy a népmozgalmi

események statisztikai célú felmérése érdekében a KSH - az anyakönyvvezetők, az egészség-

ügyi szervek, a bíróságok, valamint a Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások

Központi Hivatala kötelező adatszolgáltatása alapján - a következő személyi adatokat gyűjti:

név, lakcím, tartózkodási hely, születési hely és idő, nem, családi állapot, iskolai végzettség,

foglalkozás, munkahely, gyermekek száma, anyakönyvezés helye, a népmozgalmi esemény

helye és ideje. A személyes adatok védelmét szolgálja azonban a törvény azon rendelkezése,

amely kimondja, hogy a személy azonosítását lehetővé tevő adatokat (név, lakcím,

tartózkodási hely) az adatok ellenőrzését követő nyolc napon belül törölni kell az

adatbázisból.

A hivatalos statisztikai szolgálathoz nem tartozó szerv statisztikai adatgyűjtést

Magyarországon csak önkéntes adatszolgáltatás alapján hajthat végre. Ez esetben tehát az

adatgyűjtő szerv köteles az adatszolgáltatásra felkért személy illetve szerv figyelmét felhívni

az adatszolgáltatás önkéntességére. Ez alól a helyi önkormányzat annyiban jelent kivételt,

hogy önkormányzati rendelet az önkormányzat illetékességi területén statisztikai adatgyűjtést

rendelhet el.

5. 2. Az önkormányzati információs rendszerek

57

A közigazgatás egyik összetevőjére-, az államigazgatásra vonatkozó információs

rendszerek áttekintése után, immár nincs akadálya a másik összetevőre-, az

önkormányzatokra vonatkozó információs rendszerek bemutatásának. Az „Új Magyar

Lexikon” szerint az önkormányzat és az autonómia szinonim fogalmak. Egyrészről a helyi

szerveknek azt a jogosultságát jelentik, hogy meghatározott helyi feladatokat önállóan, a

központi kormányzati szervektől függetlenül láthatnak el, mégpedig képviseleti szerveik által

(lásd: városi önkormányzat). Másrészről pedig - a fejlődés későbbi fázisában - azokat az

érdekképviseleteket is e fogalommal jelölték, illetve jelölik, amelyek az állami szervektől

viszonylagos függetlenséggel intézték saját ügyeiket (lásd: ügyvédi kamara, orvosi kamara,

stb.). Látható, hogy az önkormányzat sine qua non-ja az önállóság, vagyis a saját

ügyekben való szabad döntés joga.

Történetileg az önkormányzatoknak valóban az itt jelzett két alaptípusa alakult ki.

Ezeket napjainkban - figyelembe véve a jogi terminológiát - helyi önkormányzatoknak és

szakmai önkormányzatoknak nevezzük. Ugyanakkor azonban ma már ismeretes az önkor-

mányzatok további típusa is: a kisebbségi önkormányzatoké. A továbbiakban azonban az

„önkormányzatok” kifejezés alatt kizárólag a helyi önkormányzatokat értjük, azon

politikai és igazgatási szerveket, amelyeket a következők jellemeznek:

- részei az államszervezetnek és ezen belül a közigazgatás szervezeti rendszerének,

- széleskörű önállósággal rendelkeznek (önálló jogi személyiség, szervezeti önállóság, saját

tulajdon, a helyi közügyek önálló intézése, stb.)

- területi alapon szerveződnek, (község, város, fővárosi kerület, főváros és megye),

- a közösséget megillető közhatalmat közvetve (a képviselőtestület útján) és közvetlenül

(helyi népszavazás és népi kezdeményezés révén) gyakorolják,

- jogalkotó és jogalkalmazó tevékenységet egyaránt kifejtenek.56

A helyi önkormányzatok feladata a helyi közügyek intézése, vagyis eljárás azon

ügyekben, amelyek a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom

önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint ezek szervezeti, személyi és anyagi

feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak. Az önkormányzatok jelentősége éppen

az, hogy a lakosság a mindennapokban általuk találkozik az állammal, mint a közhatalom-

56 Lásd: a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényt. A helyi önkormányzatokra vonatkozó igen gazdag jogirodalomból pedig a következőket emeljük ki: Csefkó Ferenc: A helyi önkormányzati rendszer. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 1997, Szita Károly: Gondolatok az önkormányzati rendszer korszerűsítéséről. Magyar Közigazgatás 2002. évi 4. szám, Torma András (Szerk.): EU-csatlakozás, magyar önkormányzatok. Virtuóz Kiadó Budapest, 2003, Horváth M. Tamás (Szerk.): A regionális politika közigazgatási feltételei. BM Budapest, 2004, Józsa Zoltán: Önkormányzati szervezet, funkció, modernizáció. Dialóg Campus Kiadó Budapest-Pécs, 2006

58

gyakorlás egyik meghatározó szervével. Az önkormányzatokat az állampolgár nem kerülheti

ki, hiszen itt történik az anyakönyvezés, az építési-, a szabálysértési és az egyéb hatósági

ügyek döntő többségének az intézése, valamint az egészségügyi, a szociális, az oktatási és

nevelési intézmények fenntartása is - hogy csak a legjellemzőbb ügytípusokat említsük. A he-

lyi közügyek intézéséhez az önkormányzatoknak egyrészről információval kell rendel-

kezniük - a jogi normákon túlmenően - a területükön élő személyekről, az ott dolgozó szerve-

zetekről, az ott található építményekről, közművekről és földrészletekről, másrészről pedig

információt kell biztosítaniuk a lakosság és a központi államigazgatás részére a településről,

az önkormányzat működéséről, vagy éppen az egyes ügytípusok elintézési rendjéről. Az

ehhez szükséges adatok rendszerint, de nem kivétel nélkül az önkormányzati információs

rendszerekből nyerhetők ki, amelyeket az alábbiak szerint csoportosíthatunk:

nyilvántartások, lakosságtájékoztató információs rendszerek, vezetői információs rendszerek,

térinformatikai rendszerek, valamint integrált információs rendszerek. A továbbiakban az

önkormányzati információs rendszerek kérdéskörét ennek megfelelő szerkezetben tárgyaljuk!

5. 2. 1. Az önkormányzatok nyilvántartásai

Az önkormányzatok által vezetett nyilvántartások számáról - adatgyűjtés hiányában -

pontos, dokumentált és publikált adatok napjainkban sajnos nem állnak rendelkezésre, az

azonban biztosra vehető, hogy százas nagyságrendet képviselnek, a bennük tárolt adatok

pedig több tízezerre tehetők. E nyilvántartások - éppen a komoly nagyságrend miatt - tipizál-

hatók, mégpedig több szempont szerint. Ezek közül itt és most azt emeljük ki, hogy az adott

nyilvántartást jogszabályi kötelezés alapján, vagy saját elhatározásból vezeti-e az

önkormányzat, hiszen az egész kérdéskört alapvetően az információ szemszögéből vizsgáljuk.

a) Az önkormányzatok jogszabályi előírás alapján vezetett nyilvántartásai további

három csoportba sorolhatók:

azon nyilvántartások, amelyek egy országos alapnyilvántartás részeként, illetve

alrendszereként funkcionálnak,57

azon nyilvántartások, amelyek nem egy országos alapnyilvántartás alrendszerei, mégis

jogszabály alapján, teljes körűen és országosan egységes szempontok szerint rögzítik az adott

objektumok előírt adatait. Ezeket - szemben az országos alapnyilvántartásokkal, az itt jelzett

sajátosságok miatt - helyi alapnyilvántartásoknak nevezhetjük,58

57 Ilyen például a korábban már bemutatott személyi-adat és lakcímnyilvántartás.58 Ilyen helyi alapnyilvántartás például az anyakönyvi nyilvántartás, az önkormányzati vagyonkataszter,

vagy az ügyirat nyilvántartás is.

59

azon egyéb - jogszabályi előírás, tipikusan önkormányzati rendelet által előírt -

nyilvántartások, amelyek sem országos, sem helyi alapnyilvántartásnak nem tekinthetők.59

b) A saját elhatározásból - s tegyük hozzá: kifejezetten a saját munka megkönnyítése

és eredményesebb végzése érdekében - vezetett önkormányzati nyilvántartások nem

tipizálhatók, azok elvileg az önkormányzati munka bármely objektumára és bármely adat-

mélységére kiterjedhetnek, feltéve, hogy nem ütköznek jogszabályi korlátba. Ilyen korlátnak

minősül például, a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi LXIII. törvénynek, a 2. §. (4)

bekezdésében rögzített azon rendelkezés, mely szerint az önkormányzati szervek a polgártól,

illetve a személyi-adat és lakcímnyilvántartásból csak azokat a személyi adatokat kérhetik,

amelyekre a feladatok ellátása érdekében törvény, vagy törvényi falhatalmazás alapján önkor-

mányzati rendelet feljogosítja őket.60

5. 2. 2. Lakosságtájékoztató információs rendszerek

Az előző fejezetben tárgyalt nyilvántartások létének alapja az információk (adatok)

dinamikus - az önkormányzat részére és az önkormányzat részéről való - mozgatása, illetve

mozgása, tehát a nyilvántartások esetében az önkormányzat információ (adat) felvevő és

információ leadó is. Ezzel szemben a lakosságtájékoztató információs rendszerek létének

alapja az, hogy csupán az önkormányzattól kifelé, a lakosság irányába áramlik az információ,

azaz az önkormányzat - ebben az esetben kizárólag - az információ adó pozíciójában áll.

További lényeges különbség az is, hogy az önkormányzati nyilvántartások rendszerint a ható-

sági jellegű feladatok ellátását szolgálják, azon feladatokét, amelyek során az önkormányzat

és a lakosság között alá-fölérendeltség, azaz közhatalmi jogviszony áll fenn. Ezzel szemben a

lakosságtájékoztató információs rendszerek sajátossága éppen az, hogy az önkormányzat

nem utasít, és nem parancsol, hanem szolgáltat: olyan lépéseket tesz, amely segíti a polgá-

rokat a jogaik gyakorlásában és kötelezettségeik teljesítésében. Erre komoly szükség van,

hiszen az önkormányzat a helyi közügyekben demokratikus módon, széleskörű

nyilvánosságot teremtve valósítja meg a közakaratot.

A lakosságtájékoztató információs rendszerek formai és tartalmi szempontból

egyaránt csoportosíthatók.

a.) Formai szempontból ezen információs rendszerek a következők lehetnek:

59 Ilyen például a szociális segélyben részesítettek nyilvántartása, vagy az önkormányzati bérlakások nyilvántartása.

60 Ilyen, a saját elhatározásból vezetett nyilvántartásnak minősülnek például: az ügyfélforgalmi statiszti-kák, az önkormányzati lakást igénylők nyilvántartása, a közterület használatok nyilvántartása, stb.

60

a különböző információkat tartalmazó dokumentumoknak az önkormányzati hirdetőtáblán

való kifüggesztése, továbbá a helyben szokásos más módon (például hangosbemondó segítsé-

gével) történő közhírré tétele,

vezetői fogadó órák tartása,

évente legalább egy alkalommal történő közmeghallgatás a képviselőtestület részéről,

önkormányzati napi-, hetilap kiadása,

ügyfélszolgálat működtetése61,

a képviselőtestület által meghatározott olyan egyéb fórumok, amelyek a lakosság

közvetlen tájékoztatását és a fontosabb döntések előkészítésébe való bevonását szolgálják.62

b.) Tartalmi szempontból - tehát abból kiindulva, hogy mit, milyen információt

közvetít az információs rendszer - a lakosságtájékoztató információs rendszerek a következő

típusba sorolhatók:

jogi információs rendszerek: amelyek célja kifejezetten azon jogszabályi előírások

közhírré tétele, amelyek ismerete nélkülözhetetlen az önkéntes jogkövetéshez, illetve a

lakosság önkormányzati típusú ügyeinek intézéséhez,

településpolitikai rendszerek: amelyek célja egyrészről a lakosságnak az önkormányzati

döntések előkészítésébe történő bevonása, másrészről a már meghozott településpolitikai

döntésekről való tájékoztatás,

települési információs rendszerek: amelyek célja az, hogy az érdeklődőket tájékoztassa az

adott település legfontosabb adatairól: terület, népesség, a népesség összetétele, közterületek,

közműellátottság, beépíthetőség, orvosi - iskolai - óvodai ellátottság, stb.

önkormányzati híradó: amelynek célja a lakosság tájékoztatása az önkormányzat és

szervei (a képviselőtestület, a bizottságok, a polgármester, a jegyző és a hivatal) működéséről,

munkájáról.

5. 2. 3. Vezetői információs rendszerek

Az igazgatás céltudatos emberi tevékenység, amely biztosítja a kitűzött cél eléréséhez

szükséges feltételeket és az egyes résztevékenységek (a munka) összhangját. Az igazgatás egy

folyamat, amelynek (építő) elemei a következők: célkitűzés, információgyűjtés és feldolgo-

zás, tervezés, döntés, végrehajtás, koordináció és ellenőrzés. A vezetés az itt jelzett igazgatási

tevékenység egyes (kiemelt) elemeinek - a célkitűzésnek, döntésnek és ellenőrzésnek - egy 61 Számítógépes tájékoztatás a település és az önkormányzat, mint szervezet legfontosabb adatairól, vagy

a különböző típusú ügyek intézésének jogszabályi feltételeiről; formanyomtatványok biztosítása az ügyintézés megkönnyítéséhez; önkormányzati rendeletek biztosítása az érdeklődők részére, stb.

62 Erre is az önkormányzati törvény kötelezi a képviselőtestületet. Ilyen fórum lehet például a falugyűlés, a község-, várospolitikai tanácskozás, a városrész tanácskozás, stb.

61

kézben történő egyesítése eredményeként jelenik meg és önállósul a szervezeten belül, s mint

olyan, a munkamegosztás „terméke”. Álláspontunk szerint tehát a vezetés nem más, mint egy

szervezeten belül megvalósuló, célkitűző, döntést hozó és ellenőrző, emberi tevékenység.

Egy adott szervezet (vagy az egész társadalom) sikerének kulcsa mindenkor és

meghatározó módon a vezetés kezében van, hiszen - mint láttuk - a vezetés döntő befolyással

van a szervezet életére. Ebből következik, hogy az adott szervezet léte és hatékonysága szem-

pontjából egyik legfontosabb kérdés a vezetés megfelelő információval történő ellátása, azaz

a vezetői információs rendszer megfelelő működése. Vezetői információs rendszer - az em-

beriség történetében - mindig is volt és működött. Az már más kérdés, hogy azt milyen eszkö-

zökkel és módszerekkel működtették, továbbá, hogy abban milyen tartalmú információt

áramoltattak. Általánosságban azt lehet mondani, hogy a történelmi fejlődés során a sikeres

vezetők (uralkodók) egyre modernebb eszközök és módszerek (füstjel, fényjel, gyalogos és

lovas futár, postagalamb, távíró, telefon, számítógép, műholdas távközlés, stb.) révén, egyre

több és differenciáltabb információt szereztek a környezetükről, s valójában ennek

köszönhették hatalmuk fenntartását, esetleg növelését. Aki az információt, a kiemelten

fontos információt a leggyorsabban volt képes megszerezni és feldolgozni, az gyors és

megalapozott döntés meghozatalára volt képes, ennélfogva sikeres volt. Gondoljunk

például a katonai felderítésre, amely ha megfelelő információt szerez egy adott támadásról,

illetve annak előkészületeiről és azt továbbítja a vezetéshez, akkor a vezetés egy megelőző

csapással eldöntheti a háború sorsát. Nem véletlenül írja egy szerző a következőket. „Az

információ birtoklása éppúgy hatalom, mint a fizikai erő vagy a fegyver. A jobb információel-

látottság, a gyorsabb információterjesztés technikája a szervezetet erőfölénybe juttatja.”63

Annak ellenére tehát, hogy vezetői információs rendszer mindig is jelen volt az

emberiség életében, mégis csak a számítógépek elterjedésével és annak a vállalati vezetésbe

történő beépülésével kapcsolatban jelent meg önálló fogalomként: Management

Information System (a továbbiakban: MIS) néven, az 1960-as években. Igaz, hogy a

„vezetési információs rendszer” kifejezést már 1938-ban is használta C. Bernard, majd ké-

sőbb, 1947-ben H. A. Simon is, viszont nem abban az értelemben, hogy az adott vezetési

problémákat az elektronikus számítógép segítségével oldják meg. Erre csak jóval az első

számítógép - az ENIAC - 1946-ban történt megépítését követően, a számítástechnika

fejlődése következtében kerülhetett sor. Akkor, amikor az már egy olyan fejlettségi szintet ért

el, amely lehetővé tette egy adott vállalat egész ügyviteli és műszaki irányítási rendszerének

számítógépre vitelét. Ez az időszak az 1960-as évek végére tehető, amikor a számítástechnika

63 Gömbös Ervin: Informatika és hatalom. Statisztikai Kiadó, Budapest, 1984., 178. old.

62

fejlesztésében élenjáró Amerikai Egyesült Államokban polgárjogot nyert a MIS, olyannyira,

hogy megkezdődött annak egyetemi oktatása is. A Management Information System -

amelynek magyar megfelelője a Vezetői Információs Rendszer (a továbbiakban: VIR) -

célja és lényege kezdetben az adott szervezet vezetőjének információval történő ellátása volt

egy konkrét adatbázisból, annak érdekében, hogy helyesen tűzze ki a célokat, továbbá gyors

és megalapozott döntéseket hozzon, röviden: a szervezet sikeres legyen. A későbbiek során -

az 1980-as évektől - a MIS fogalma, illetve jelentése az egy adott (saját) adatbázisból történő

információszolgáltatáson túlmenően kibővült azzal a lehetőséggel, hogy a vezető közvetlenül

hozzáférhetett a szervezet egyéb adatbázisaihoz, az ún. adatfeldolgozási rendszerekhez, sőt

külső adatforrásokhoz is. Ily módon a VIR egyrészről az irányítani kívánt szervezet

sajátosságaival - tehát rendszerelemeivel, transzformációival és környezeti kapcsolataival -

összhangban álló vezetési-döntési rendszerré, másrészről pedig egy ezzel összhangban lévő

olyan információrendszerré fejlődött, amely megvalósítja a tervezés és a vezetés egységét,

és amely számítógépes adatfeldolgozási rendszerre támaszkodik.

A magyar helyi önkormányzatokon belül napjainkban működő vezetői információs

rendszerekre is teljes egészében igazak az itt ismertetett, alapvetően a gazdasági életre

vonatkozó általános jellemzők. Az önkormányzatok világában azonban a vezetői információs

rendszerek azonban természetesen rendelkeznek sajátosságokkal is, amelyek az alábbiak

szerint összegezhetők;

Sok esetben - sajnos - nem beszélhetünk tudatosan kiépített vezetői információs

rendszerekről, hanem sokkal inkább spontán, alkalomszerű vezetői információszerzésről

egy-egy adott konkrét, döntésre váró kérdésben.

Ha azonban mégis működnek az önkormányzatnál tudatosan kiépített és számítógépre

alapozott vezetői információs rendszerek, akkor azokat az jellemzi, hogy

- rendszerint erősen személyhez kötöttek, azaz Magyarországon nincs egy általánosan

elterjedt, nagyszámú önkormányzati vezető által elfogadott és alkalmazott rendszer, sőt

még széles körben elterjedt modellről sem beszélhetünk napjainkban, hanem sokkal inkább

helyi próbálkozásokról, kísérletekről. Ebből következik hogy rendszerint

- a felhasználók köre korlátozott, tehát gyakran kizárólag az elsőszámú önkormányzati

vezetőre, a polgármesterre terjed ki, továbbá

- az információk köre is túlságosan leszűkített, mert tartalmilag kizárólag az

önkormányzati munkához kapcsolódik és csupán az adott település legfontosabb adataira

(lakosságszám, összetétel, intézményi ellátottság, stb.) valamint a hivatal és a

63

képviselőtestület működési kérdéseire (létszám és bérhelyzet, hatósági statisztika,

határozatok, stb.) terjed ki.

A vezetők gyakran csak a testületi üléseken, a különböző értekezleteken és a sajtóból

szerzik információikat, azaz valójában nem is működtetnek specifikus vezetői információs

rendszert.

Természetesen sorolhatók lennének a konkrét, egyedi esetek mindezek

ellenkezőjére is! A mai magyar helyi önkormányzati igazgatásból – megyei, városi és

községi szintről egyaránt – hozhatók lennének konkrét példák valódi Vezetői Információs

Rendszerek kiépítésére és működtetésére. Mindezektől azonban – a rendelkezésünkre álló

keretek korlátozott volta miatt – el kell tekintenünk. A fő célunk tehát csupán a

figyelemfelkeltés lehet. Az önkormányzati vezetők figyelmének arra irányítása, hogy az

Európai Unióban működő magyar önkormányzatok nem nélkülözhetik a célra-orientáltan

létrehozott, a modern szervezési megoldásokat és technikai eszközöket alkalmazó vezetői

információs rendszereket sem.64 Ne feledjük: a nem megfelelően (rosszul, hiányosan, vagy

túl-) informált vezető nem, illetve csak véletlenül képes helyes döntéseket hozni!

5. 2. 4. Térinformatikai rendszerek

Az önkormányzatok - részben jogszabályi előírás, részben saját elhatározás alapján -

sok-sok leíró jellegű, tehát numerikus, vagy szöveges adatokat tartalmazó nyilvántartást

vezetnek a területükön található térbeli objektumokról: épületekről, közművekről,

közterületekről és telkekről (is). Ezen adatok számítógépre vitele már önmagában is jelentős

segítséget nyújt az önkormányzati munkához, hiszen a számítógép segítségével az adatok

gyorsan beszerezhetők és tetszőleges szempontok szerint csoportosíthatók, sőt a számítógépes

adatfeldolgozás révén esetleg új információk is kinyerhetők a rendszerből. Ugyanakkor az

önkormányzatok - jogszabályi kötelezés miatt - kötelesek topográfiai térképeken, ún.

földmérési alaptérképeken is rögzíteni kül- és belterületüket, az egyes ingatlanok határait, az

egyes építményeket és közműveket, azaz az illetékességi területükhöz tartozó minden térbeli

objektumot. Ezen térképek számítógépre vitele önmagában szintén komoly előrelépés az

önkormányzati munkában, hiszen ezáltal például már a laikus képviselőtestületi tagok, vagy

akár a lakosság számára is áttekinthetővé válik a település egésze, annak szerkezete, vagy

akár az egyes objektumok elhelyezkedése is. Ezzel lehetőség nyílik például olyan döntések

64 Csak zárójelben utalunk arra, hogy - megítélésünk szerint - a helyi önkormányzatok háromezres nagyságrendje miatt komoly üzleti lehetőség rejlik egy jól kidolgozott önkormányzati vezetői információrendszer-szoftver értékesítésében.

64

meghozatalára, amelyek révén a település szerkezete kiegyensúlyozottá válik, vagy éppen az

úthálózat, a közművek fejlesztése olcsóbb lesz.

Az objektumok térinformatikai megjelenítése a fejlődés következő lépcsőjét jelenti,

hiszen a számítógép ekkor már nem csak tárolja és numerikus és/vagy szöveges módon

rendelkezésre bocsátja az objektumokkal kapcsolatos leíró jellegű adatokat, hanem azokat a

képernyőn térbelileg is, térképhez kapcsolódva, láthatóvá-, s ezzel közérthetővé teszi. Ilyen

értelemben a térinformatika nem más, mint a térbeli objektumok leíró jellegű adatainak és a

település digitalizált térképállományának számítógépes összekapcsolása. Az állami

térképeknek két típusát kell megkülönböztetni: a földmérési alaptérképeket és a topográfiai

térképeket.65 A földmérési alaptérképek - állami alapadatként - közhitelesen rögzítik a

földrészleteket, azok határvonalait, helyrajzi számát és egyéb azonosítóit, valamint a

földrészleteken található építményeket és létesítményeket. A községre és városra vonatkozó

állami alapadatokat a körzeti földhivatalok, a megyére vonatkozókat a megyei földhivatalok,

míg az ország egészére vonatkozókat a földművelési és vidékfejlesztési miniszter által kijelölt

központi földmérési szervezet kezelik, illetve kezeli. Az állami topográfiai térkép papíron,

több - színnyomással, vagy számítógépen kezelhető (digitális) formában - rétegben

szerkesztett térkép, amely a földfelszín természetes és mesterséges alakzatainak elemeit

tartalmazza, a tulajdonviszonyra utalás nélkül. A törvény azt is kimondja, hogy az állami és

az önkormányzati térinformatikai rendszerek alapjaként kizárólag az itt jelzett állami térképek

és alapadatok használhatók fel.

A térinformatika kifejezés tartalmilag az angol Geographical Information Systems

(a továbbiakban: GIS) = Földrajzi Információs Rendszernek felel meg, s jól mutatja, hogy itt a

különböző objektumok egyes jellemző adatainak földrajzi helyhez kötéséről és azok térbeli

térképi megjelenítéséről van szó, szemben a korábbi kizárólagosan leíró jellegű (numerikus

és/vagy szöveges) továbbá adatbázis nélküli térképi megjelenítéssel.

Ugyanakkor jeleznünk kell azt is, hogy a térbeli objektumok adatainak térinformatikai

feldolgozása és megjelenítése nem jelenti feltétlenül az adatok leíró jellegű, vagy térképi

formában történő feldolgozásának teljes eltűnését, hanem sokkal inkább azok egy egységben

történő és rendkívül látványos számítógépes kezelését.

Másként kifejezve: a GIS egy speciális, számítógépre alapozott információs rendszer,

amely egyrészről biztosítja a különböző térbeli objektumok térképi megjelenítését,

másrészről ezen objektumok leíró jellegű adatainak térképi pontokhoz kötött

megismerését is.

65 Lásd a földmérési és térképészeti tevékenységről szóló 1996. évi LXXVI. törvényt!

65

Egy adott önkormányzat esetében a GIS alkalmazása azt jelenti, hogy a település

földmérési alaptérképét - az azon feltüntetett épületekkel, közművekkel, közterületekkel és

telkekkel együtt - 1:10.000 méretarányban digitalizálják (számítógépre viszik), és az így

létrehozott ún. digitalizált térképállományhoz, illetve annak egyes pontjaihoz, vonalaihoz

vagy vonalakkal körülzárt területéhez hozzárendelik a megfelelő leíró (numerikus, és/vagy

szöveges) adatokat, mint például az adott földrészlet hossza és szélessége; az adott épület

magassága; az adott közműhálózat étmérője, anyaga és kapacitása stb.

A térinformatika - igaz, csak a vállalati alkalmazásokban - már az 1970-es években

megjelent Magyarországon, mindenekelőtt a közművekkel kapcsolatosan. A közigazgatásban

az első kísérletekre az 1980-as években került sor (például Győr városában), amelyek bár

viszonylag sikeresek voltak, az eredményei azonban széles körben mégsem terjedtek el.

Ennek okai között találjuk a megfelelő hardver és szoftver eszközök hiányát, az adatok gépre-

vitelének és feldolgozásának viszonylag hosszú idejét és igen költséges voltát, valamint azt is,

hogy akkoriban az egyes tanácsok (a mai önkormányzatok jogelődei) sok esetben nem is

rendelkeztek megfelelő térképi és numerikus adatokkal a területükön fekvő térbeli objektu-

mokról, így egyszerűen nem volt mit térinformatikai alapokra helyezni.

1992-ben az Országos Műszaki Fejlesztési Bizottság - az ún. Térinformatikai

Nemzeti Projekt keretében - pályázatok kiírásával igyekezett lökést adni a térinformatika

közigazgatásban (helyi igazgatásban) történő fejlesztésének - tegyük hozzá: részben sikerrel.

A pályázatok elnyerésével ugyanis az első fordulóban tizenöt önkormányzat (például: Győr,

Miskolc, Szeged, Göd, Érd), a második fordulóban pedig további tíz önkormányzat (például:

Tata, Vecsés, Békés) kezdte meg a térkép alapú információs rendszerének kiépítését, de átütő

siker nélkül, mert igazából egyetlen önkormányzatnál sem sikerült modell értékű megoldást

kidolgozni.66

Az 1994-ben indult és 1996-ban befejeződött projektek összességében mintegy

kétmilliárd forint feletti projektértéket valósítottak meg, 1,2 milliárd OMFB támogatás

mellett. Eredményként könyvelhető az is, hogy a projektek eredményeként anyagilag és

szakmailag megerősödött a piaci működéshez szükséges vállalkozói kör, nemzetközileg is

jelentős oktatási szakanyagok készültek el, és oktatási tervek jöttek létre, továbbá több új

termék és szolgáltatás jelent meg a piacon. Figyelemre méltó azonban, hogy „… a

közigazgatás érzéketlensége a projekt eredményei iránt folyamatos magas szinten maradt.”67 66 A Nemzeti Projektről, valamint annak önkormányzati ágáról lásd: „Térinformatikai Nemzeti Projekt 2.1

verzió” (OMFB Budapest, 1994 szeptember, valamint Bognár Vilmos: Az OMFB Térinformatikai Nemzeti Projektje In: Mi a jövő (Szerk.: Bognár – Fehér - Varga) OMFB-ORTT-HÉASI Budapest, 1998. c. publikációkat!

67 u.o., 479. old.

66

A térinformatika önkormányzati alkalmazásai terén legmesszebb talán a kifejezetten

térinformatikára szakosodott Geoview Systems Kft. jutott, amely több településnek készítette

el a településirányítási térinformatikai rendszerét (Pécs, Győr, Hajdúszoboszló, Mezőtúr,

Balatonfüred, stb.). E térinformatikai rendszerek moduláris felépítésűek, amelyek felölelik az

egyes ingatlanokhoz-, valamint a közművekhez kapcsolódó nyilvántartásokat is (víz, gáz,

csatorna, stb.). A rendszerben az egyes objektumokhoz nem csak szöveges adatokat lehet

kötni, hanem fényképeket, műszaki rajzokat, térképszelvényeket is.

Az önkormányzati munkában a térinformatika előnyei és eredményei leginkább a

következő területeken aknázhatók ki:

- fejlesztési és rendezési koncepciók és tervek készítése,

- településüzemeltetés (ide értve a közművesítést, a közműfenntartást, valamint a helyi

közlekedésigazgatást),

- műszaki igazgatás (az önkormányzat területén található ingatlanok nyilvántartása,

telekalakítás, építési engedélyezés, építési tilalom, stb.),

- humán igazgatás (iskolai-, orvosi-, választási körzetek kialakítása, stb.).

A közeljövőben várható, hogy az önkormányzatok a jelenleginél sokkal erőteljesebben

fognak támaszkodni a térinformatika itt jelzett eredményeire, ehhez azonban nélkülözhetetlen

a jelenlegi térképállománynak - a földmérési alaptérképeknek - az aktualizálása

(rendbetétele), a térbeli objektumok alapadatainak összegyűjtése és aktualizálása, majd a tér-

informatika alapjául szolgáló 1:10.000 méretarányú digitális térképi adatbázis létrehozása

megfelelő hardver- és szoftver eszközök igénybevételével.68

5. 2. 5. Integrált információs rendszerek

Az önkormányzatok egyik meghatározó jellemzője az, hogy környezetükkel aktív

információs kapcsolatban állnak: információ-források, és egyben információ-felhasználók

is. Ahhoz, hogy el tudják látni feladataikat, a helyi közügyek intézését, adatokkal kell rendel-68 A térinformatika jelentőségét mutatja, hogy W. J. Clinton az Amerikai Egyesült Államok Elnöke 1994.

április 11-én kiadta a „Térinformatikai Adatok Gyűjtésének és Hozzáférésének Koordinálására: Az USA Országos Térinformatikai Infrastruktúrája” című rendeletét, melynek bevezető gondolatai a következők: „A térinformatikai adatok meghatározó jelentőségűek a gazdasági fejlődés előmozdításában, a természeti erőforrások gondozásának tökéletesítésében és a környezetvédelemben. Napjaink technológiája már jelenleg lehetővé teszi a térinformatikai adatok korszerű gyűjtését, forgalmazását és felhasználását, valamint a korszerű térképezést. A … Csoport javaslatot terjesztett elő ama vonatkozásban, hogy…egy koordinált országos térinformatikai adat infrastruktúrát fejlesszünk ki annak érdekében, hogy elősegítsük a térinformatikai adatok állami és magánszektorban történő felhasználását a következő területeken: szállítás, településfejlesztés, katasztrófa-elhárítás, környezetvédelem, informatika.”A rendelet fogalmakat is meghatároz, amelyek közül a „térinformatikai adatok” fogalmát kell kiemelni. E szerint „a térinformatikai adatok olyan információt jelentenek, amelyek a föld felületén elhelyezkedő természeti tárgyak, vagy az ember által emelt létesítmények és határok földrajzi elhelyezkedését és attribútumait foglalja magában.” [1.§ (b) pont]

67

kezniük az egész településről: a területükről, a népességükről, az épített környezetükről,

valamint a településen működő szervezetekről. „Az önkormányzatok területük igazgatását

komplex módon végzik, ezért területükről komplex információkkal kell rendelkezniük.

Tevékenységükben a hatósági és a szervezési feladatok együtt jelennek meg és ... az

igazgatásban egymást kiegészítik.” - írja Horváth Imre az „Önkormányzati informatika” című

tanulmányában.69

Nem elegendő tehát az eredményes igazgatáshoz az, hogy az önkormányzatok külön-

külön, egymástól független és szétdarabolt nyilvántartásokat vezessenek, hanem az (is)

szükséges, hogy - törvényi keretek között - megvalósítsák ezek egy rendszerben történő,

integrált kezelését. Ma már adott a lehetőség arra, hogy az önkormányzatok kiépítsenek egy

olyan több modulból, illetve alrendszerből álló integrált számítógépes információs rendszert,

amely képes kiszolgálni az önkormányzatok széleskörű információs igényeit, függetlenül

attól, hogy az adatokra kinek, milyen okból, milyen hatáskör gyakorlásához van szüksége.

Ebben az információs rendszerben a feladatok ellátásához szükséges adatokat egy helyen

tartják nyilván, kiküszöbölve ezzel az azonos adatok párhuzamos kezeléséből eredő

hátrányokat, másrészt pedig az integráció révén nem csupán egy-egy konkrét adat-, hanem

minőségileg magasabb rendű adatláncolat kinyerésére is lehetőség van.

A Miskolci Egyetem Közigazgatási Jogi Tanszéke által – több éves kutatómunka

eredményeként – elkészített integrált információs rendszer, a VIRGRAF adatbázisa átfogja

az adott település (város, község) egészét, hiszen öt alrendszerből áll: népesség, szervezetek,

építmények, közművek és földrészletek, amelyek - a szükséges mértékig - tovább

tagozódnak.70 Az egyes alrendszerek-, illetve az azon belül található egyes itt jelzett adatok

között kapcsolat biztosított, ami a rendszer átjárhatóságát, s ezáltal magát az integrált

adatkezelést teszi lehetővé.71

Ugyancsak integrált önkormányzati információs rendszernek tekinthető a

Hajdúszoboszló Város Polgármesteri Hivatalánál kidolgozott „KÖZ-ÜGY” nevű

igazgatási információs és ügyintézői szoftver-rendszer. A „KÖZ-ÜGY” egységes szerkezetbe

foglalja az önkormányzat belső információáramlását, biztosítja a területi szervek és az

ügyfélszolgálat adatigényeit és az ügyek többségében lehetővé teszi automatizált

69 In: Jogi informatika. (Szerk. Kovacsicsné Nagy Katalin) Budapest, 1996. (kiemelés tőlem: T.A.)70 A népesség alrendszer például: állandó lakos, ideiglenes lakos, szociális ellátásban részesülő, stb., a

szervezetek alrendszer például: gazdasági társaság, szövetkezet, intézet stb., az építmények alrendszer például: lakás, garázs, üzlet stb., a közművek alrendszer például: vízvezeték, gázvezeték, villanyvezeték, stb., a földkészletek alrendszer például: külterület, belterület, út, járda, telek, stb.

71 Lásd erről Torma András: Az önkormányzati hivatal információs rendszere. Magyar Közigazgatás: 1990. évi 6. szám

68

kommunikációs, ügyfél-tájékoztatási és ügyintézési gyakorlat folytatását. A rendszer

moduláris felépítésű, főbb elemei a következők: Vezetői információs rendszer („VEZIR”),

ágazati ügyintéző-programok („INTÉZŐ”), az államigazgatási eljárás szabályai szerinti

eljárási ügymenetmodell („ELJÁR”).72

Végül (harmadik példaként), de nem utolsó sorban megemlítjük még a GISPÁN

Integrált Önkormányzati Rendszert, amely az önkormányzati ingatlan-vagyonnal való

gazdálkodáshoz nyújt(hat) jelentős segítséget. Az adatbázis moduláris felépítése és az egyes

modulok közötti kapcsolat biztosítja az integrációt. A rendszer ún. központi modulokból

(keretrendszer, rajz-rendszer, címkataszter, partner-nyilvántartás, iktatás), műszaki

nyilvántartásból (ingatlan-nyilvántartás, út-nyilvántartás, közmű-nyilvántartás,

ingatlanvagyon-kataszter) és vagyongazdálkodási modulokból áll. Az adatbázis

összekapcsolható az önkormányzat kapcsolódó egyéb nyilvántartásaival, de segítséget

nyújthat a hatósági ügyek intézéséhez is.73

5. 3. Számítógépes jogszabály-nyilvántartások (jogi adatbázisok)

A jogszabály-nyilvántartás szükségképpen hatalmas mennyiségű adatot tartalmaz,

ennélfogva kiválóan alkalmas arra, hogy számítógéppel oldják meg vezetését, illetve

kezelését. A számítógépes jogszabály-nyilvántartások kérdéskörét a következő szempontok

alapján tárgyaljuk: a nyilvántartások megjelenése, típusai, elterjedésük a fejlett államokban és

az EU-ban, majd a magyar helyzet, s végül: összegző megállapítások és következtetések.

5. 3. 1. A számítógépes jogszabály-nyilvántartások (jogi adatbázisok) megjelenése

Mint arra a korábbiakban, a nyilvántartásokkal szembeni követelmények tárgyalásakor

már utaltunk, minden nyilvántartás esetén alapkövetelmény a pontosság és a valósághűség.

Fokozottan igaz ez a követelmény a jogszabály-nyilvántartások esetében, hiszen azok pon-

tos és naprakész vezetése alapvető előfeltétele a jogalkotás és a jogalkalmazás

törvényességének, elsősorban a hatályosság szempontjából. Hogyan tudná az adott

társadalmi viszonyt a jogalkotó szabályozni, vagy újraszabályozni akkor, ha nem ismerné a

jelenlegi jogszabályi rendelkezés helyzetét, azaz a hatályos jogot! Mondjuk ki nyugodtan:

sehogy, illetve úgy, hogy teljes káosz uralkodna! A jogalkalmazás szemszögéből vizsgálva a

kérdést, a helyzet ugyanez. A jogalkalmazó szervek döntései (határozatai, ítéletei) csak akkor

72 Lásd erről bővebben Dr. Vincze Ferenc: Települési önkormányzati ügyfél- és információs szolgálat c. tanulmányát. Magyar Közigazgatás 1999. évi 8. szám

73 Lásd erről bővebben Soltész András: GISPÁN c. tanulmányát. Autonómia (Országos Önkormányzati Szaklap) 2000. május 5. szám, 34-35. old.

69

lehetnek törvényesek, ha e szervek maguk is tisztában vannak az adott társadalmi viszonyt

rendező hatályos jogszabályokkal, azaz érvényesül a „jura novit curia” - a bíróság a jogot

(hivatalból) ismeri - klasszikus elve.

Nos, mindezen körülmények miatt már az ókori államok is fölismerték azt, hogy

valamilyen módon szükséges a hatályos joganyag nyilvántartása. Kezdetben ez manuálisan

(kőtáblákba vésve, papirusz tekercsen, rigiszteres könyv, vagy kartonos nyilvántartás

felfektetésével stb.) történt, ami megfelelt a kor műszaki-technikai adottságainak, illetve

követelményeinek. Csakhogy a XX. század életviszonyainak bonyolultsága és az állam

szerepének erősödése oda vezetett, hogy a jogszabályok száma ugrásszerűen megnőtt, és ezt

- nyilvántartás oldaláról - manuális úton követni egyre nehezebb volt. Ekkor azonban

segítségül jött az emberiség egyik legnagyobb találmánya, a számítógép, amelynek alapvető

tulajdonságai - az elvileg korlátlan tárolókapacitás, az adatok gyors visszakeresésének és

logikai összekapcsolásának lehetősége - éppen az olyan nagy tömegű adatokkal dolgozó

nyilvántartások esetében bontakoztathatók ki igazán, mint a jogszabály-nyilvántartás.

Az úttörő szerepet - mint oly sok esetben - most is az Egyesült Államok játszotta, ahol

a jogszabályanyag számítógépre vitelének két alapvető módozatát dolgozták ki és

valósították meg.

Az egyik megoldás szerint - amelyet R.T. Morgan alakított ki 1957-ben, az

oklohamai állami egyetemen - a joganyagot ún. tárgyszavak (vagy más néven: kulcs-

szavak, deszkriptorok) segítségével dolgozzák fel és viszik számítógépre, majd e tárgy-,

illetve kulcsszókatalógus segítségével történik a joganyag azonosító adatainak a

visszakeresése.74 Ily módon tehát a számítógép nem a teljes szöveget, hanem annak csupán

absztrakt, tárgyszavak szerinti kivonatos változatát kezeli, ami nagyságrendekkel kisebb

tárolókapacitást követel meg, mintha a teljes szöveget kezelné. Ehhez persze hozzá kell fűzni,

hogy az 1950-es évek végének számítástechnikája még nem is tette lehetővé olyan roppant

méretű adatbázisok tárolását, mint a jogszabályok teljes szövegének nyilvántartása.

A második megoldás - amelyet a J. Harty dolgozott ki 1962-ben a pittsburghi

egyetemen - a joganyag teljes szövegét viszi számítógépre, és arra nézve teljes körűen

teszi lehetővé a keresést, tehát mellőzi a tárgyszavak használatát. Ily módon jött létre az

ún. teljes szövegű, (full-text) jogszabály-nyilvántartás, amit alapvetően a számítástechnika

rohamos fejlődése, a számítógép-kapacitás jelentős növelése tett lehetővé.75

74 Ilyen ún. tárgy- (kulcs-) szavak, deszkriptorok például a következők: illetékesség, házasság, hozzátartozó, elévülés stb.

75 Lásd erről bővebben Varga Csaba: Gondolatok a számítógépes jogszabály-nyilvántartásról. Jogi Tudósító I. évf. 3. szám, 1970. február

70

A fejlődés következő lépcsője az volt, hogy a joganyag nyilvántartása mellett - tehát

egy jogi információs rendszerben, de a jogszabálytól független másik adatbázisban -

fölépítették a bírósági döntések és a jogi szakirodalom nyilvántartását is, és lehetővé

tették az egyes adatbázisok közötti átjárást, jelentősen könnyebbé téve ezáltal a

jogalkalmazók munkáját.

5. 3. 2. A számítógépes jogszabály-nyilvántartások (jogi adatbázisok) típusai

A számítógépes jogszabály-nyilvántartás (mint jogi adatbázis, és információs rendszer)

feladata elsődlegesen abban áll, hogy - a számítógép tulajdonságainak, illetve műszaki

adottságainak felhasználása révén, valamilyen jogi döntés meghozatalának elősegítése céljá-

ból - gyors, teljes és pontos információt biztosítson a jogszabályokról, a jogalkotó szervek és

az erre feljogosított bíróságok elvi jellegű iránymutatásairól, a meghozott jogalkalmazói dön-

tésekről, valamint a jogi szakirodalomról. Ahhoz, hogy a nyilvántartás e feladatnak eleget te-

hessen, mindenekelőtt az szükséges, hogy

- az adatbázis teljes körű legyen,

- valósuljon meg az adatbázis folyamatos aktualizálása,

- a tárolt adathalmazból (adatbázisból) a szükséges információk egyszerűen, gyorsan és

pontosan kinyerhetők legyenek, a felhasználó által meghatározott kívánalmaknak

megfelelően, továbbá

- az adatbázis célra orientált szerkezetben nyerjen kiépítést, tehát legyen integrált és ezáltal

tegye lehetővé az egyes jog dokumentumok közötti átjárást, a felvetődött jogi probléma

végigkövetését.76

Az e követelményekkel adekvát számítógépes jogszabály-nyilvántartó (jogi

információs) rendszereket négy lényeges szempont - az adatbázis felépítésének módja, a

megoldandó jogászi feladat jellege, az adatbázis tartalma és az adatbázishoz való hozzáférés

módozata – alapján indokolt csoportosítani:

1.) Az adatbázis felépítésének módja szerint megkülönböztethetünk:

- bibliográfiai (hivatkozási) adatokat tartalmazó,

- faktografikus (tényleges) adatokat tartalmazó és

- vegyes rendszereket.

A bibliografiai adatokra (tárgymutatókra, deszkriptorokra) épülő első jogszabály-

nyilvántartó rendszert - mint arra az előzőekben már utaltunk - R.T. Morgan, míg a fakto-

grafikus adatokra épülő (tehát a jogszabályok teljes szövegét kódoló és a természetes

76 Balogh Zsolt György: i.m. 307-309. old.

71

nyelven történő kezelésre épített) első jogszabály-nyilvántartó rendszert J. Harty dolgozta ki.

Az eltelt mintegy negyven év alatt - ezen alapokra épülve - sok-sok számítógépes jogszabály-

nyilvántartó rendszer került kiépítésre, amelyek igyekeztek a két „ősmegoldást” tovább-

fejleszteni. Így jöttek létre egyrészről az ún. „vegyes rendszerek”, amelyek tehát egyesítik a

két megoldás jellemzőit, másrészről pedig a továbbfejlesztett változatok, amelyek közül itt

csupán arra utalunk, hogy a bibliográfiai adatokra épülő rendszernek további két változata is

kialakult. Az egyik a tárgyszavakat a jog adatbázis teljes szövegéből emeli ki (KWIC-rend-

szer: key word in context), míg a másik nem a szövegből, hanem egy előre felépített

szótárból, az un. tezauruszból emeli ki ezt (KWOC-rendszer: key word out of context).77

2.) A számítógépes jogszabály-nyilvántartó rendszerek másik - s számunkra fontosabb -

csoportosítási szempontja az, hogy milyen jogászi feladatot kívánunk megoldani az

adatbázis segítségével. A szakirodalom e kérdésben (is) megosztott.

a.) Az egyik álláspont szerint különbséget kell tenni: adatszolgáltató, problémamegoldó

(vagy más néven szakértői) és vegyes rendszer között. Az adatszolgáltató rendszerre -

nevéből következően - az jellemző, hogy csupán a felhasználó által megjelölt témához kap-

csolódó, tehát az adott jogesetnél alkalmazandó jogszabályt (jogi iránymutatást,

szakirodalmat) választja ki az adatbázisból. Ezzel szemben a szakértői rendszer továbblép,

nem csupán az alkalmazandó jogszabályt emeli ki az adatbázisból, hanem képes azt,

pontosabban: annak egyes elemeit összevetni az egyedi tényállással, és az összevetés eredmé-

nyeként képes akár a jogi döntés meghozatalára is. A vegyes rendszer egyesíti az előző két

megoldást, tehát egyes területeken csupán szolgáltatja az információt, más területeken pedig

szakértői rendszerként működik.

b.) A megoldandó jogászi feladat szempontjából szóba jöhető másik álláspont szerint a

számítógépes jogszabály-nyilvántartó rendszereknek négy fajtája van:

- lelőhelyfeltáró rendszerek, amelyeknek feladata csupán a felhasználó által megjelölt

témához tartozó jogszabály(ok) megkeresése,

- tartalomfeltáró rendszerek, amelyeknek feladata nem csupán a jogforrás(ok)

megkeresése, hanem a jogforrás(ok) szövegének a rendelkezésre bocsátása is,

- adatfeldolgozó rendszerek, amelyeknek feladata az egyedi jogeset és az általános jogi

norma elemeinek összevetése és ebből következtetések levonása, esetleg döntések megho-

zatala (ezek a rendszerek lényegében a szakértői rendszereknek felelnek meg),

- vegyes rendszerek, amelyek az előző három rendszerből legalább kettőnek a sajátosságait

alkalmazzák.

77 A deszkriptorok és a tezaurusz kérdésére még visszatérünk, és a kérdést később bővebben tárgyaljuk!

72

3.) A számítógépes jogszabály-nyilvántartó rendszerek tipizálásának harmadik lényeges

szempontja a nyilvántartás tartalma. E szempontból - a jogi dokumentumok fajtáinak

megfelelően - meg kell különböztetni:

- jogszabály-nyilvántartást (amely csak a jogi normákra és a jogalkotó szervek elvi

iránymutatásaira terjed ki),

- a közigazgatási szervek jogi információs rendszereit,

- a bíróságok és az ügyészségek jogi információs rendszereit,

- a jogi szakirodalom nyilvántartását, továbbá

- a vegyes rendszereket.

A valóságban e típusok rendszerint nem, vagy csupán részben különülnek el ilyen

mereven egymástól. A magyar helyzetet bemutató következő fejezetben ezt az állításunkat

megfelelően igazolni fogjuk. Előtte azonban még meg kell ismerkednünk a külföldi

helyzettel.

4.) Az adatbázishoz való hozzáférés módozata alapján közvetlen és közvetett hozzáférést

lehetővé tevő rendszereket különböztethetünk meg.

A közvetlen hozzáférést lehetővé tevő, ún. on-line rendszernek sajátossága az, hogy

a felhasználó - számítógépes hálózat segítségével - közvetlen kapcsolatban van a szolgáltató

földrajzilag távol lévő jogi adatbázisával, ennélfogva (elvileg) folyamatosan, illetve

mindenkor lehetősége van a hatályos jog megismerésére. Ezzel szemben a közvetett

hozzáférést lehetővé tevő ún. osztott adatbázisú rendszerek esetében a felhasználó nem fér

hozzá közvetlenül a szolgáltató jogi adatbázisához, hanem az adatbázist a szolgáltató postai

úton, rendszerint havonta, vagy negyedévente floppy-lemez, vagy compact disk (CD-lemez)

formájában juttatja el hozzá. Ily módon a felhasználó a joganyag változásról soha nem

azonnal, hanem csak utólag, a postai küldemény megérkezése után értesül, ami hatályossági

aggályokat vet fel, és jelentős problémák forrása lehet.

5. 3. 3. Számítógépes jogszabály-nyilvántartások a fejlett államokban és az EU-ban

A számítógépes jogszabály-nyilvántartások (jogi információs rendszerek) előző

fejezetben vázolt típusai, az egyes országokban ténylegesen működő rendszerek

csoportosításának eredményeként alakultak ki. Mindebből az is következik, hogy napjainkban

igen sok jogi információs rendszer működik a világban, sőt egy-egy államon belül több is.

A számítógépes jogszabály-nyilvántartás szülőföldjén, az USA-ban sok-sok ilyen

rendszer működik. Ezek közül megnevezhető például egyrészről a WESTLAW, a DATUM

és a PITTS nevű rendszereket, amelyek a teljes jogszabályszöveget kezelik, azaz ún. full-

73

text rendszerek, másrészről pedig a GATT és a WRU megnevezésű rendszereket, amelyek a

tárgyszavak szerinti keresés elvére épülnek, azaz ún. absztrakt rendszerek. Mi itt most

mégsem ezeket, hanem az USA - és talán az egész világ - legnagyobb jogi adatbázisát, a

LEXIS/NEXIS-t mutatjuk be, hiszen jelentősége messze meghaladja más rendszerekét.

A LEXIS rendszer fejlesztése 1968-ban indult meg, az ún. OBAR projekt keretében.

Kezdetben – elsősorban a feladat nagysága és az ebből fakadó óriási költségek, továbbá a

hardver eszközök viszonylagos fejletlensége miatt - a rendszer nem a joganyag teljes szö-

vegét, hanem csak a tárgyszavakat dolgozta fel, ma már azonban természetesen a teljes

szöveget. Hozzáférést illetően a rendszer on-line jellegű, tehát aki keresni kíván a jogi

adatbázisban, annak közvetlenül csatlakoznia kell a központi számítógéphez. A LEXIS

/NEXIS napjainkban már nemzetközi és komplex rendszerré nőtte ki magát, ami egyrészt

azt jelenti, hogy nem csupán az USA, hanem számos más állam (Egyesült Királyság,

Ausztrália stb.) joganyagát is feldolgozza (LEXIS-adatbázis), másrészt pedig nem csak jogi

dokumentumokat, hanem pénzügyi-gazdasági információkat is szolgáltat, mégpedig

gyakorlatilag a világ minden államáról (NEXIS-adatbázis). Ez utóbbira tekintettel használják

ma már a rendszer megnevezésére a LEXIS/NEXIS kifejezést.

A rendkívül összetett, komplex adatbázis alrendszerekből (library = könyvtárakból),

az alrendszerek pedig file-okból épülnek fel. A tényleges keresések a könyvtár kiválasztása

után a file-okban történnek. Például: külön könyvtára van az USA szövetségi jogának (FR-

LAW) és a tagállamok joganyagainak (US-LAW); Mexikónak (MEX-LAW); a Brit

Nemzetközösségnek (CW-LAW). A nemzetközi jog (INT-LAW) könyvtár pedig két file-ből

áll: az INTLAW a nemzetközi szerződéseket, még az EUROCOM az Európai Közösség

joganyagát rögzíti.78

Az Egyesült Királyságban működő egyik legjelentősebb számítógépes jogi

információs rendszer a STATUS, amely 1972-től működik. E rendszer a nemzetközi jog

forrásai közül az Európa Tanács határozatait és ajánlásait dogozza fel, míg a hazai jog köréből

a hivatalos közlönyben kihirdetett jogszabályokat. A STATUS lehetővé teszi nem csupán a

teljes szöveg kikeresését, hanem a dokumentumok elemzését is. Az on-line rendszer a

képviseleti-, a közigazgatási- és az igazságszolgáltató szervek mellett a nagyközönség

számára is hozzáférhető, természetesen díjfizetés mellett.

Franciaország esetében az Igazságügy Minisztérium Adatfeldolgozó Hivatala által

1974-ben kidolgozott jogi információrendszert lehet kiemelni, amely két adatbázisból 78 Lásd erről bővebben, valamint a LEXIS/NEXIS legnagyobb riválisáról, a WESTLAW-ról Balogh Zsolt

György: i. m. 321-324. old., továbbá Leith P.: The Computerised Lawyer. A Guide to the Use of Computers in the Legal Profession. Springer Verlag London, 1991

74

épül fel. Az egyik a büntetőjogszabályokat és a büntetőeljárás során tárgyalt esetek alapadata-

it, a másik pedig a büntetőeljárásban részt vett személyek (vádlott, vádló, stb.) összes adatait

tartalmazza, s mint ilyen, valójában nem jogszabály-, hanem bűnügyi nyilvántartás. A

rendszer felhasználói csakis az Igazságügy Minisztérium által arra feljogosított szervek és

személyek (így a bíróságok, ügyészségek, rendőri szervek, ügyvédek, közjegyzők, közigaz-

gatási szervek) lehetnek.

Olaszországban 1974-től működik az ITALGIURE rendszer, a Legfelsőbb Bíróság

Elektronikus Dokumentációs Központja keretében. A rendszer teljes körű jogszabály-

nyilvántartásnak tekinthető, hiszen feldolgozza a teljes joganyagot, a Legfelsőbb Bíróság

döntéseit, a polgári- és a büntetőbíróságok döntéseit, valamint a jogi szakirodalmat. Az

adatbázishoz – közvetlenül (on-line) és közvetve (CD-lemez segítségével) egyaránt – bárki

hozzáférhet, díj fizetése ellenében.

A Német Szövetségi Köztársaság Kormánya 1973-ban bízta meg a szövetségei

igazságügy-minisztert egy olyan számítógépes jogi adatbázis (információs rendszer)

kifejlesztésével, amely alkalmas a teljes német joganyag, bírói határozatok és jogirodalom egy

számítógépes rendszerben történő kezelésére és ezáltal hozzájárul a jogbiztonság növeléséhez,

a jogi döntések meghozatala gyorsításához, a jogrendszer belső struktúrája pontos

megismeréséhez, de mindenek előtt a jogrendszerben bekövetkezett változások folyamatos

figyelemmel kíséréséhez.

A fejlesztés célja tehát az volt, hogy az elektronikus adatfeldolgozás segítségével

gyorsabb, alaposabb és átfogóbb jogi tájékozódás váljon lehetővé, és ezzel növekedjen a

jogalkotó és a jogalkalmazó szervek jogbiztonsága, a jogrendszer áttekinthetősége; ezáltal

javuljon és gyorsuljon a döntéshozás a törvényhozó, a végrehajtó és az igazságszolgáltató

szerveknél egyaránt. További cél volt az is, hogy a jogi dokumentáció kezelése váljon

hatékonyabbá és gazdaságosabbá, ami azáltal következhet be, hogy ugyanazon jogi

dokumentumokat nem kell párhuzamosan nyilvántartaniuk a különböző szerveknek

(minisztériumoknak, bíróságoknak, stb.) és személyeknek (ügyvédek, közjegyzők, stb.), mint

az korábban volt, hanem e helyett a jogi dokumentumokat egy közhiteles rendszer, a JURIS

adatbázis tárolja és kezelje, melyhez bárki hozzáférhet.

A fejlesztő munka jogterületenként haladt. Első fázisában - 1973. és 1983. között -

a szociális jog, az adójog és a magánjog egyes területei kerültek feldolgozásra, a rájuk

vonatkozó összes lényeges jogi dokumentum, azaz: a jogszabályok, az ítélkezési gyakorlat és

a jogi szakirodalom figyelembevételével. A fejlesztő munka második fázisáról 1984-ben

döntött a Szövetségi Kormány. Ennek értelmében egyfelől a JURIS által feldolgozandó

75

joganyagot fokozatosan kiterjesztették a jogélet minden egyes területére, másfelől pedig az

adatbázis fejlesztését, üzemeltetését és értékesítését üzleti alapra helyezték. Ez utóbbi úgy

történt meg, hogy - a Szövetségi Igazságügyi Minisztérium, Saarland Tagállam, a Szövetségi

Ügyvédi Kamara és a Rudolf Haufe Kiadó összefogásával – 1985-ben létrehoztak egy

nyereségorientált gazgasági társaságot, a JURIS GmbH-t, amely üzemelteti (karbantartja),

fejleszti és terjeszti a JURIS-t, mint Németország egyetlen közhiteles számítógépes

jogszabály-nyilvántartását.

A JURIS adatbázisai a következők:

a) Jogszabályok: amely a szövetségi törvényeket és az ezek felhatalmazása alapján kiadott

rendeleteket, továbbá a kiemelkedő jelentőségű pénzügyi-jogi normákat tartalmazza, teljes

szövegben (mintegy 190.000 jogi dokumentum).

b) Bírósági határozatok: amely a Szövetségi Alkotmánybíróság és az öt Szövetségi

Felsőbíróság legfontosabb döntéseit rögzíti (mindösszesen mintegy 400.000 bírói döntést!),

kivonatosan, de a legfontosabbakat (mintegy 80.000-et) teljes szöveggel.

c) Jogi szakirodalom: amely a jogi élettel foglalkozó monográfiák, tanulmányok, esszék és

disszertációk bibliográfiai adatait dolgozza fel (körülbelül 350.000 dokumentum!),

d) Jogi háttéranyagok: amely mintegy 800 szövetségi törvény sorsát kíséri figyelemmel a

tervezet benyújtásától, az elfogadásig és a módosításokig, kifejezetten a háttéranyagokra

koncentrálva.

e) Menedékjogi-menedékügyi adattár: amely további négy adatbázisban dolgozza fel a

vonatkozó közigazgatási- és bírói joggyakorlatot, a különböző jogesetek dokumentumait és a

szakirodalmat.

f) Környezetvédelmi adatbázis: amely a teljes környezetvédelmi joganyagot, bírósági

döntéseket és szakirodalmat feldolgozza, három további adatbázisban.

g) Sajtóközlemények: ezen adatbázis a Szövetségi Alkotmánybíróság és az öt Szövetségi

Felsőbíróság sajtóközleményeit rögzíti.

h) Teszt adatbázis: amely mintegy 2500 jogesetet feldolgozva mutatja be - mindenki által

szabadon hozzáférhető módon - a JURIS működését.

A JURIS ma már egyaránt hozzáférhető on-line módon és CD-lemez segítségével,

természetesen megfelelő díjfizetés ellenében.

Az Európai Unió hivatalos számítógépes jogszabály-nyilvántartása a CELEX,

amely mintegy 100. 000 jogi dokumentumot rögzít, teljes szöveggel.79 A rendszer on-line 79 A CELEX mellett elérhető másik közösségi jogi adatbázis neve: Eur-lex, amely lényegesen szűkebb

adatbázis, mint a CELEX, mivel csak a Hivatalos Lap L és C sorozataiban kihirdetett dokumentumokat dolgozza fel. Az Eur-lex internet-címe: http://europa.eu.int/eur-lex

76

szolgáltatásként és CD-lemez útján egyaránt hozzáférhető bárki által, megfelelő díj fizetése

ellenében. Az adatbázis legfontosabb forrásai egyrészről az Európai Unió Hivatalos Lapja (az

Official Journal of the European Union – röviden: Official Journal, O. J.), pontosabban annak

C és L sorozatai, másrészről pedig az Európai Bíróság Közleményei (a Reports of Cases

before the Court of Justice and Court of First Instence – röviden: European Court Reports -

ECR) című lap.

A CELEX adatbázisa - az egyes dokumentumok típusa szerint - 9 szektorból épül fel.

Az 1. és 2. szektor a közösségi jog. elsődleges forrásait, az Alapszerződéseket és azon egyez-

ményeket tartalmazza, amelyeket a Közösség kötött harmadik államokkal. A 3. és 4. szektor a

Közösség intézményei által alkotott jogszabályokat, a közösségi jog ún. másodlagos forrásait

dolgozza fel, amelyeket egyébként az Official Journalban hírdettek ki: a rendeleteket, az

irányelveket, a határozatokat, az ajánlásokat, és az állásfoglalásokat. Az 5. szektor az

előkészítés alatt álló jogszabályokat, tehát a jogszabályok tervezeteit tartalmazza, míg a 6.

szektor az Európai Bíróság döntéseit, amelyeket egyébként 1961-től a Bíróság Közleményei

Című lap, a European Court Reports is leközölt. A 7. szektor a tagállamok belső (nemzeti)

jogrendszerére való hivatkozásokból áll, tehát azon jogszabályok azonosító adatait - nem a

teljes szöveget(!) - rögzíti, amelyeket a tagállamok a Közösség előírásai alapján alkottak meg.

A 9. szektor az Európai Parlamentben fölvetett és a Official Journalban nyilvánosságra hozott

kérdéseket tartalmazza.

A CELEX CD-ROM változatának megnevezése: JUSTIS CELEX, ami a lekérdezést

biztosító JUSTIS nevű szoftverre utal. A német, angol és francia nyelvű adatbázis, illetve

rendszer terjesztését egyébként egy gazdasági társaság végzi, piaci alapokon.80

A CELEX mellett az Európai Uniónak egyéb számítógépes jogszabály-

nyilvántartásai is vannak, amelyek hatóköre azonban jelentősen szűkebb, mint a CELEX-é.

Megemlíthető például a JUSTIS WEEKLY LAW, a SINGLE MARKET, és a JUSTIS

EASTERN EUROPE. A JUSTIS WEEKLY LAW; az angol jogrendszer alapvető építő-

köveit jelentő bírósági precedenseket dolgozza fel. A SINGLE MARKET; a Közösség

Alapító Szerződéseit rögzíti, azon szerződéseket tehát, amelyek ténylegesen a Közösség

Alkotmányát képezik: a Római Szerződést, az Egységes Európai Aktát, a Maastrichti

Szerződést, az Amszterdami Szerződést és a Nizzai Szerződést. A JUSTIS EASTERN

EUROPE négy kelet-európai állam - Lengyelország, Csehország, Bulgária és Magyarország -

gazdasági élettel kapcsolatos legfontosabb joganyagát (adójog, privatizáció, tőzsdejog, külföl-80 A CELEX elérhető a http://europa.eu.int/celex internet-címen. Utalni kell arra is, hogy a jogalkotási

folyamat kezdeti szakaszaiban született egyes dokumentumok külön is hozzáférhetők a Pre-lex nevű jogi adatbázisban, amely a http://europa.eu.int/prelex internet-címen érhető el.

77

di befektetések joga) és a vonatkozó szakirodalmat teszi hozzáférhetővé. E rendszerek

mindegyike személyi számítógépen futtatható CD-lemez útján alkalmazható.

5. 3. 4. A számítógépes jogszabály-nyilvántartások (jogi adatbázisok) Magyarországon

A számítógépes jogszabály-nyilvántartás magyarországi gyökereinek kutatásánál

1967-ig kell visszanyúlni, ugyanis ekkor kezdődtek meg az Igazságügyi Minisztériumban

azok a kutatások, amelyek a joganyag ilyen módszerrel történő nyilvántartásának lehetőségeit

vizsgálták. Mielőtt azonban konkrétan e korszakkal foglalkoznánk, indokolt időben egy kicsit

még jobban visszatekinteni, éppen az Igazságügyi Minisztérium, mint illetékes főhatóság

kapcsán:

Az első ide vonatkozó dátum 1951, amikor egy minisztertanácsi határozat minden

állami szervet (ide értve a főhatóságokat, az intézeteket, sőt még az állami vállalatokat is!)

arra kötelezett, hogy fektessen fel és vezessen nyilvántartást a rá vonatkozó jogszabályokról.81

Ezen túlmenően a határozat nyilvánossá tette azt az Igazságügyi Minisztériumban manuálisan

vezetett, kartotékos jogszabály-nyilvántartást, amely 1867-ig visszamenőleg tartalmazta a

magyar jogszabályokat. A határozat alapján elkészített több ezer jogszabály-nyilvántartás

használati értéke korlátozott volt, hiszen

- minden szerv csak a saját magára vonatkozó jogszabályt vette nyilvántartásba, és –

központi előírás hiányában – az általa legjobbnak ítélt feldolgozási módszert választotta,

- minden nyilvántartást manuálisan kezeltek, így nem volt lehetséges a mélyebb és átfogóbb

ismeretek, jogalkotási tendenciák feltárása, még e viszonylag szűk területeket felölelő

nyilvántartásokból sem.

Ilyen előzmények után jelent meg Magyarországon is az 1950-es években a számítógép,

mint olyan technikai eszköz, amely "képességénél" fogva mintegy kínálja önmagát a

jogszabály-nyilvántartás gépesítésére. Ezt ismerték fel az Igazságügy Minisztériumban,

amikor 1967-ben elkezdték kutatni a számítógépes jogszabály-nyilvántartás lehetőségeit,

majd kísérleti jelleggel meg is valósítani azt. Az eredmények gyorsan jelentkeztek, hiszen

1968-69-ben már meg is történt az öröklési jog feldolgozása. Ezt követően azonban a

munka megtorpant, mindenekelőtt anyagi okok és hardver-, illetve szoftverproblémák miatt.

Az 1970-es években több nagy teljesítményű számítógép érkezett hazánkba, ami

lökésszerű fejlődést eredményezett a számítógépes jogszabály-nyilvántartás terén.

Megkezdődött ugyanis a családi jog anyagának, valamint a vonatkozó jogi

iránymutatásoknak és szakirodalomnak a hangsúlyozottan még mindig kísérleti jellegű

81 Lásd az 1009/1951. (II. 8.) MT határozatot!

78

feldolgozása, majd számítógépre vitele. Ezzel párhuzamosan több minisztérium is

megkezdte a saját ágazatára vonatkozó jogszabályoknak számítógépre vitelét - tegyük

hozzá, hogy minden központi koordináció nélkül. Ily módon ahány helyen gépesítették a

jogszabály-nyilvántartást, az annyiféle módszerrel, és annyiféle géptípuson történt meg.

Az 1970-es években tehát kísértetiesen megismétlődött az, ami húsz évvel korábban már

megtörtént!

1980-ban a Minisztertanács felismerte a helyzet tarthatatlanságát, és a 2022/1980. (IX.

9.) MT határozatban elrendelte egy központi számítógépes jogszabály-nyilvántartás, az

Egységes, Országos Jogi Információs Rendszer (a JIR) országos alapnyilvántartásként

történő létrehozását. Jogi-szakmai bázisként az Igazságügyi Minisztériumot,

számítástechnikai-üzemeltető szervként pedig a Központi Statisztikai Hivatalt jelölte ki a

kormányhatározat. A tényleges munkálatokat a Minisztérium megbízásából az IM

Számítástechnikai Alkalmazási Központ, a KSH megbízásából pedig az Államigazgatási Szá-

mítógépes Szolgálat végezte.

*

A továbbiakban a számítógépes jogszabály-nyilvántartások egyes magyarországi

típusait mutatjuk be, természetesen a legelsővel, a JIR-rel kezdve.

1. Az Egységes Országos Jogi Információ Rendszer (a továbbiakban: JIR)

A JIR kialakításának célja - a fentiekből következően - a korábbi párhuzamos

számítógépes fejlesztések megszüntetése és az erők koncentrálása révén egy valóban

egységes, az egész magyar jogrendszerre kiterjedő, közhiteles, nagygépen futó számítógépes

jogszabály-nyilvántartás létrehozása volt, amely tartalmazza a Legfelsőbb Bíróság jogi

iránymutatásait és a jogi szakirodalmat is.

A JIR adattartalma tehát a következő adatköröket ölelte fel: normatív jogszabályok,

nem normatív jogszabályok, nemzetközi vonatkozású normatív jogszabályok, 1945 előtt

kibocsátott, még hatályos jogszabályok, bírósági iránymutatások, jogi szakirodalom.

A JIR kiépítése rendkívül lassú, nehéz és igen költséges jogi-műszaki feladat volt,

hiszen minden egyes jogszabályt, jogi iránymutatást és szakirodalmat - az erre a célra

szolgáló - külön adatfelvételi lapok segítségével fel kellett dolgozni, még a számítógépre

vitelt megelőzően. A feldolgozás kulcskérdése a korábban már érintett tárgyszavak (az ún.

deszkriptorok) kiemelése volt a normaszövegből, hiszen ezek tették lehetővé a joganyag

79

számítógépre vitelét és a feldolgozott anyag gyors visszakeresését. A deszkriptorok kiemelése

mellett igen komoly és óriási jogászi feladat volt e kifejezések egymáshoz való

viszonyának feltárása révén az ún. „tezaurusz” felépítése is. A tezaurusz (a görög thesurus

= kincs, kincstár) fogalmára nézve több álláspont is ismert:

Az egyik nézet szerint a tezaurusz az emberi ismeretek egy vagy több ágazata

ellenőrzött fogalmainak olyan rendezett, nyílt gyűjteménye, amely tükrözi az egyes fogalmak

egymás közötti kapcsolatát.

A másik nézet szerint a tezaurusz segítségével fogalmainkat szabványosíthatjuk,

mégpedig oly módon, hogy azokat - a hierarchikus viszonyokat kifejező - egységes

kódszámmal látjuk el, megkönnyítve ezzel a fogalmak számítógépre vitelét. Ebben az ér-

telemben a tezaurusz a jogi információs rendszerek, illetve a jogi adatbázisok kiindulási

pontja.

A különböző vélemények összegzéseként a következőket mondhatjuk: a tezaurusz

lényege abban áll, hogy az adott jogi dokumentumot jellemző deszkriptorokat olyan

logikailag zárt rendszerbe foglaljuk, amelyből a deszkriptorok egymáshoz való viszonya egy-

értelműen megállapítható. A JIR tezaurusz-állománya monohierarchikus (fa) struktúra szerint

épült fel, melyben a deszkriptorok egymással való kapcsolata alá-fölérendeltségi (generikus-

specifikus), szinonim, rokoni vagy társas viszony lehetett. A JIR 7 szinten tudta kezelni a

tezauruszállományt és egy deszkriptornak maximum 20 szinonimáját és 10 rokonát volt

képes nyilvántartani. Fel kell hívni a figyelmet arra, hogy a tezaurusz-építés sajátos nemzeti

feladat, mert az egyes deszkriptorok jelentései rendszerint eltérnek az egyes nemzeti

nyelvekben, illetve jogrendszerekben.

A magyar jogi tezaurusz kiépítése 1982-ben indult meg a családi jog terén, majd a

polgári jog, a polgári eljárásjog, az alkotmányjog és a nemzetközi jog következett.

Amennyiben minden jogág tezarusz-állományának kiépítése megtörtént volna, akkor beszél-

hettünk volna arról, hogy létrejött a Magyar Jogi Tezaurusz. Ez azonban - a később

részletezendő okok miatt - sajnos nem következett be.

A tezaurusz jelentőségét az adja a jogszabály-nyilvántartásban, hogy egyrészt

lehetővé teszi a jogi dokumentumok tartalmának gyors feldolgozását, feltárását és

visszakeresését, másrészt egységesíti a jogi terminus-technikusokat, tisztítja a jogi

terminológiát.

Az 1980-as évek végére a JIR építése egyre nehézkesebb lett - elsősorban hardver- és

szoftverproblémák, adatfeltöltési nehézségek, valamint anyagi okok miatt - mígnem a

80

létrehozását elrendelő minisztertanácsi határozatot 1989-ben formálisan is hatályon kívül he-

lyezte a Kormány.82

A JIR tehát tíz évvel a születése után elhalt, a munkálatok befejeződtek. Milyen

körülmények miatt következett ez be? Csupán jelzésszerűen:

- a feladat az 1980-as évek technikai-műszaki fejlettségéhez és a rendelkezésre álló erősen

korlátozott erőforrásokhoz képest túl nagy volt,83

- a kidolgozott szoftver túl bonyolult, lassú, nehézkes volt,

- a fejlesztés és üzemeltetés túl drága volt (évente több tíz millió forintba került),

- az eredmény lassan jelentkezett és viszonylag kevés volt,

- érvényesült a „közös ló effektus”- sok probléma adódott abból, hogy a projektnek két

főhatóság is felelőse volt,

- a hihetetlenül gyors technikai fejlődés a nagygépes rendszerek ellen hatott (a személyi

számítógépek tárolókapacitásának és adatkezelési sebességének (teljesítményének)

erőteljes növekedése, csökkenő árak mellett, a mindezek révén a PC-k rohamos elterjedése,

a CD-technológia megjelenése stb.).

A JIR építésének azonban sok pozitívuma is volt. Gondolunk itt arra, hogy a JIR

építése során sok-sok szakember megismerte a számítógépes jogszabály-nyilvántartás

elméleti és gyakorlati problémáit, s e téren komoly tapasztalatokat is szerzett. Úgy is

fogalmazhatunk, hogy minden ma működő magyar számítógépes jogszabály-nyilvántartásnak

a gyökere, ősforrása - ilyen, vagy olyan módon - végül is a JIR volt. Ez adja a JIR igazi je-

lentőségét.84

2. A KARTOTÉK Számítógépes Nyilvántartó Rendszer

A KARTOTÉK az Igazságügyi Minisztérium olyan személyi számítógépen futtatható

jogszabály-nyilvántartása, amely floppy lemezen tárolja az adatokat. Ez a jogi adatbázis az

Igazságügyi Minisztériumban – a JIR munkálataitól függetlenül, továbbra is - vezetett kézi

kartonos nyilvántartás filozófiáját követve tárolja és kezeli a hatályos magyar jogszabályok

számát, címét, a kihirdetés és a hatálybalépés időpontját, a megjelenés közlönyszámát, a

tárgyszavakat, a jogszabályváltozásokat (módosítás, hatályon kívül helyezés), valamint a

jogszabályok közötti kapcsolatokat (alapjogszabály, végrehajtási rendelet), tehát a

normaszöveget nem!82 Lásd a 2024/1989. (HT. 10.) MT határozatot!83 Ne feledjük, ekkor még Magyarországra nézve érvényes volt a fejlett technika (így a számítógép)

átadását tiltó ún. COCOM-lista, így a korszak legmodernebb hardvereszközeit nem szerezhettük meg.84 Lásd ehhez Balogh Zsolt György: A jogszabály-nyilvántartás története Magyarországon. JIT Hírlevél

1995. évi 1. száma

81

A KARTOTÉK szoftverét az ALINOR Kft. fejlesztette ki az IM támogatásával. A

rendszer első változata már 1990-ben elkészült, akkor tehát, amikor a JIR lényegében már

nem funkcionált, még (illetve már) próbaüzemben sem. Létét egyrészt ennek a körülménynek,

másrészt pedig annak a felismerésnek köszönhette, hogy a személyi számítógépek

viszonylagos olcsósága és elterjedtsége miatt szükséges egy PC-n futtatható, felhasználóbarát

és nem túl drágán eladható szoftver, tehát egy számítógépes jogszabály-nyilvántartás, amely

nemcsak „viszi a pénzt”, mint a JIR, hanem „hozza is”.

Az adatbázis forrását a Magyar Közlönyben kihirdetett jogszabályok képezik. Az

adatbázisból a jogszabályok címe, tárgya, száma és változása alapján nyerhetők információk.

Az adatbázis mintegy 15. 000 jogszabály adatait tartalmazza, 20. 000 tárgyszó szerinti

hivatkozás mellett.

A rendszer későbbi (5. 0-ás) változatát kiegészítették egy olyan jogszabálygyűjtemény

sorozattal, amely a gyakorlati élet legfontosabb jogi területeit fedi le: adójog, társasági jog

stb., de itt sem kerül sor a teljes szöveg tárolására.

A rendszer egyébként – díjfizetés fejében – bárki által hozzáférhető. A felhasználó

havonta, floppy lemezen kapja meg a friss adatbázist.

3. A MUTATÓ Magyar Jogszabályok Számítógépes Tárgymutatója

Szorosan kapcsolódik a KARTOTÉK-hoz az Igazságügyi Minisztériummal szintén

együttműködő JUROS Kiadó Kft. által kidolgozott MUTATÓ, ami lényegében a magyar

jogszabályok személyi számítógépen futtatható tárgymutatója. Ez a rendszer a már

korábban tárgyalt tárgyszavak (deszkriptorok) szerint dolgozza fel a jogszabályokat, illetve

hivatkozási adataikat, továbbá a Legfelsőbb Bíróság irányelveit, elvi döntéseit, a miniszteri

utasításokat, tájékoztatókat és közleményeket, illetve hivatkozási adataikat. Az adatbázis tehát

nem tárol, és nem kezel normaszöveget!

Az Igazságügyi Minisztérium 1991-től évente könyv alakban is megjelenteti a

Magyar Jogszabályok Mutatóját, amely a tárgyszavakat ABC-rendbe szedve rögzíti az egy-

egy tárgyszóval kapcsolatos hatályos jogszabályok számát és címét. Csupán két érdekesség:

ki gondolná, hogy jelenleg 30-féle elévülés, és 26-féle illetékesség található a magyar

jogrendszerben?! Hogy melyek ezek, s milyen jogszabályban, mely paragrafusnál találhatjuk

meg ezeket, nos ezt mondja meg számunkra a MUTATÓ.

4. A FORRÁS Elektronikus Jogszabálygyűjtemény Sorozat

82

Ugyancsak ide kapcsolódik, tehát lényegében a KARTOTÉK későbbi (5.0-ás)

verziójának filozófiáját követve fejlesztette ki a JUROS Kiadó Kft a FORRÁS elektronikus -

szintén személyi számítógépen futtatható - jogszabálygyűjtemény sorozatot, amely floppy- és

CD-lemezen egyaránt hozzáférhető. A FORRÁS nem más, mint egy-egy jogterület teljes ha-

tályos joganyagának és a Legfelsőbb Bíróság vonatkozó elvi iránymutatásainak a

gyűjteményes kiadása. Jelenleg mintegy 30 jogterületet lefedő kötet készült el, de továb-

biak szerkesztése is folyamatban van. Néhány feldolgozott témakör, illetve jogterület: szerzői

jog, cégjog, külkereskedelmi jog, illetékjog, társadalombiztosítási jog stb.

A KARTOTÉK-kal és a MUTATÓ-val szemben a FORRÁS adatbázisa(i) full-text

rendszerűek, tehát már normaszöveget is tartalmaznak, persze csak az adott tárgykörben.

Az adatbázis(ok) aktualizálására évente 3 alkalommal kerül sor, az adathordozó lemez

megküldése révén.

5. A MAGYAR TÖRVÉNYTÁR CD

A Magyar Törvénytár a magyar jogi szakkönyvkiadásban egyik legfontosabb szerepet

játszó Unió Lap- és Könyvkiadó jogszabálygyűjteménye, amely könyv alakban és CD-

lemezen egyaránt hozzáférhető.

A Magyar Törvénytár CD adatbázisának tartalma rendkívül széles, hiszen abban

megtalálhatjuk a hatályos jogszabályokat, az Országgyűlés, az Alkotmánybíróság és a

Kormány határozatait, a Legfelsőbb Bíróság elvi iránymutatásait, az APEH irányelveit és a

KSH közleményeit, a nemzetközi szerződéseket, sőt az Európai Közösségek

jogszabályainak (az ún. elsődleges és az ún. másodlagos jogforrásoknak) a magyar nyelvű

szövegét is!

A keresésre szintén széles körű lehetőséget biztosít a rendszer, hiszen keresni lehet

cím, szám, kibocsátó, kulcs-szó, évszám, de a teljes szöveg bármely kifejezése alapján is.

A szoftver készítői különös figyelmet szenteltek a rendszerint jogalkalmazó munkát

végző felhasználó egyéni igényei kielégítési lehetősége megteremtésének. Erre figyelemmel a

rendszerben irat-mintatárat, táblázat és saját adatbázis kialakítási lehetőséget is

biztosítanak, sőt – az időgép funkció segítségével – lehetőség van évekre visszamenően is

megkeresni a kívánt jogi dokumentumot. A frissítés havonta, az aktuális teljes joganyagot

tartalmazó CD lemez megküldésével történik.

6. A CompLEX CD-Jogtár

83

Napjaink legelsőként és (talán éppen ezért) leginkább elterjedt számítógépes

jogszabály-nyilvántartása a Kerszöv Kft által kifejlesztett és jelenleg a CompLex Kiadó által

gondozott CompLEX CD (DVD) JOGTÁR. Ennek adatbázisában – teljes szövegben –

megtaláljuk a hatályos jogszabályokat, a Legfelsőbb Bíróság elvi iránymutatásait, a törvények

miniszteri indoklását, a jogi szakirodalmat, valamint egyéb, - a jogalkalmazáshoz gyakran

szükséges - dokumentumokat is (például APEH állásfoglalásokat, a Magyar Közlöny 1989-től

eredeti szövegű kiadásait, a tárcaközlönyöket és a fontosabb bírósági döntéseket). Az

adatbázist egy irat-mintatár egészíti ki, amelyben szövegszerkesztőbe exportálható

szabályzat-, szerződés-, és nyomtatványminták találhatók.

A szoftver is széles körű lehetőséget biztosít a keresésre: kereshetünk tárgyszavak,

jogszabályszámok, jogalkotók, évszámok, de a rendszerben tárolt bármely kifejezés alapján

is. A rendszer időgép funkcióval is rendelkezik, ami lehetővé teszi, hogy a felhasználó nem

csupán a jelenlegi, hanem a jogeset megoldása szempontjából esetenként fontosabb, korábbi

időpontban hatályos jogszabályi állapotot is megismerhesse. Figyelemreméltó szolgáltatás az

is, hogy a kikeresett jogi norma-szöveg nem csak kinyomtatható, hanem szövegszerkesztőbe

is beemelhető. A Jogtár megfelelő díj fizetése ellenében bárki által hozzáférhető. Az

adatbázis frissítése havonta, a mindenkori teljes és hatályos joganyagot rögzítő CD-lemez

postai megküldésével történik. Kiemelést érdemel, hogy a szolgáltató - igény és külön díj

fizetése esetén – on-line összeköttetést biztosít a központi adatbázissal, melynek révén

mindenkor naprakész jogszabálygyűjtemény áll a felhasználó rendelkezésére!

Külön rendelésre – negyedévenkénti frissítéssel – a szolgáltató ún. JOGTÁR PLUSSZ

CD-lemezeket is biztosít a következő jogterületeken: CD-Adó-TB, CD Munkaügy, CD

Önkormányzat, CD Tűzvédelem, CD HMJ (angol és német nyelvű magyar jogszabályok), CD

EU Jogtár, CompLEX CD Céghírek. Ezen adatbázisok – a FORRÁS filozófiáját követve – az

adott jogterületre vonatkozó teljes joganyagot feldolgozzák

7. A JOGTÁR Számítógépes Jogszabálygyűjtemény

A JOGTÁR szintén egy személyi számítógépen – floppy-, vagy CD-lemez

segítségével egyaránt – futtatható jogszabálygyűjtemény, amely három gazdasági társaság; a

Hypermedia Kft., a Közlöny és Lapkiadó Kft., továbbá az IQsoft Rt. együttműködésének

eredményeként született meg. Az adatbázis csak jogszabály-szöveget tartalmaz, tehát

szakirodalmat és bírósági iránymutatásokat nem. Induló adatállománya az 1990. december

31-el lezárt Hatályos Jogszabályok Gyűjteménye volt. Ezt aktualizálják folyamatosan a

84

Magyar Közlönyben kihirdetett jogszabályok számítógépes nyomdai tőpéldányának

felhasználásával.

A rendszerből nem törlik a módosított és a hatályon kívül helyezett

jogszabályszövegeket, ily módon megállapítható a korábban hatályos jogi normaszöveg

is, ami a jogalkalmazó számra fontos követelmény. A keresés teljes körű, azaz keresni lehet

a jogszabály számára, címére, tárgyára és a jogalkotó szerint (sőt az adatbázis bármely

kifejezésére is). Az aktualizálás havi rendszerességgel történik.

8. A JOG-ÁSZ Számítógépes Jogszabály Adatbázis

A JOG-ÁSZ c. elektronikus jogszabálygyűjtemény szoftverét a Computer Media Rt.

fejlesztette ki, adatbázisát pedig a Közlöny és Lapkiadó Kft bocsátotta rendelkezésre. A

rendszer lényegében nem más, mint a JOGTÁR mágneslemezes előfutára, azaz a Hatályos

Jogszabályok Gyűjteményének személyi számítógépen futtatható floppy-lemezes változata.

Az adatbázis tehát csak jogi normaszöveget tartalmaz. Az induló adatállomány rögzíti az

1990. december 31-i állapotot, s ezt frissítik a Magyar Közlönyben megjelent eredeti

normaszöveggel. A rendszer keresési módszere és frissítése megegyezik a JOGTÁR-éval.

9. A CD-JOGÁSZ Hatályos Jogszabályok Hivatalos Gyűjteménye

A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény alapján - az Igazságügyi Minisztérium és a

Miniszterelnöki Hivatal megbízásából - a Közlöny és Lapkiadó Kft. 1996-ban megjelentette a

10 kötetes új „Hatályos Jogszabályok Hivatalos Gyűjteménye” című kiadványt, majd a Kft.

jogutódja, a Magyar Hivatalos Közlönykiadó annak CD lemezen rögzített, CD-JOGÁSZ

márkanevű változatát.

A rendszer az 1991-ben kiadott Hatályos Jogszabályok Gyűjteményén alapuló olyan

számítógépes adatbázis, amely az 1991-től megjelent Magyar Közlöny szövegek

számítógépes nyomdai tőpéldányának felhasználásával kerül folyamatos frissítésre,

ennélfogva hiteles és adatbeviteli hibától mentes. A keresési lehetőség - más rendszerekhez

hasonlóan - lényegében teljes-körű, azaz történhet a jogszabály számára, címére,

kibocsátójára, a tárgyszavakra vagy bármely kifejezésre, sőt egy időben több szempont szerint

is. A frissítésre havonta kerül sor, a Magyar Közlönyben megjelent normaszövegek

figyelembevételével.

85

1998-tól lehetőség van az on-line összeköttetésre is.85 A rendszer időgép funkcióval

is rendelkezik. A hatályos jogszabályokon és azok korábbi szövegváltozatain túlmenően az

adatbázis tartalmazza a Magyar Közlöny előző havi nyomdahű számait, a Bírósági

Határozatokat, az Adó és Ellenőrzési Értesítőt, az Alkotmánybíróság határozatait, a KSH

jelzőszámait, a Vámtarifajegyzéket és Gyógyszer-jegyzéket. A jogalkalmazást segíti egy, a

rendszerbe integrált irat-mintatár, valamint egy újdonság- és változásfigyelő funkció is.

Figyelemreméltó, hogy – a 137/1998. (VIII. 18.) Kormány rendelet alapján – ez az

egyetlen közhiteles szövegű jogszabály-nyilvántartás Magyarországon, márpedig a

közhitelesség alapvető jelentőségű a jogi életben. Az más kérdés, hogy ez a rendszer

ugyanakkor a legfiatalabb is, ami lépéshátrányt jelent a korábbi rendszerekkel szemben.

A kérdés tehát immár az, hogy vajon a CD-JOGÁSZ önmagában a közhiteles szöveg

miatt képes lesz-e kiszorítani az időben sokkal hamarabb induló és mára már jelentős

jogalkalmazói (bírósági, közigazgatási) pozíciókat szerzett, ugyanilyen magas szakmai és

műszaki színvonalat képviselő egyéb rendszereket.

10. A Háromnyelvű Hatályos Magyar Jogszabályok

Az 1989/1990. évi rendszerváltást követően Magyarország nemzetközi kapcsolatai,

és különösen a gazdasági kapcsolatok jelentősen kibővültek, az országba igen jelentős

külföldi tőke áramlott. Mindezek következtében a külföldi államok és üzletemberek részéről

elemi erővel tört fel az igény a legfontosabb magyar jogszabályok megismerése iránt. Ezt

ismerte fel a Verzál Kft., amikor 1990-ben, kéthetenkénti időközökben, meg kezdett jelentetni

egy három-nyelvű (magyar, német és angol) kiadványt, a Hatályos Magyar Jogszabályok

című közlönyt. Az első hat szám minden évben a hatályos jogszabályokat tartalmazza, míg a

további számok a gazdasági élet jogi aktualitásához igazodva közlik a legfontosabb

jogszabályokat: Társasági Törvény, Polgári Törvénykönyv, Munka Törvénykönyve stb. A

kiadvány használati értékét és kezelhetőségét nagymértékben javítja, hogy az 1994-től már

megvásárolható a Közlöny CD változata is.

11. Egyéb magyar számítógépes jogi adatbázisok

Az elmúlt évtizedben forradalmi változások tanúi voltunk Magyarországon a

tekintetben is, hogy hogyan alakult a számítógépes jogszabály-nyilvántartás, illetve a jogi 85 Nem utolsó sorban talán azért (is), mert a jogi szakirodalom már 1996-ban figyelmeztetett: „…a

kormányzat, amennyiben valóban korszerű jogszabály-nyilvántartás létrehozását tervezi, nem mondhat le az on-line rendszerű központi nyilvántartás megteremtéséről.” Lásd Dr. Nagy Marianna: A jogszabálynyilvántartási rendszerek lehetőségei és a dereguláció. Magyar Közigazgatás 1996. évi 8. szám 479. old.

86

adatbázisok helyzete. Egy biztos: a JIR elhalásával és az állam visszavonulásával keletkezett

piaci űrt a magántőke igen gyorsan, a lehető legmodernebb technikák és technológiák

felhasználásával igyekezett betölteni, sőt: be is töltötte azt. Ezt jól mutatják az előzőekben

bemutatott adatbázisok fejlesztői és akkor még nem beszéltünk arról, hogy időközben más

rendszerek is születtek, majd elhaltak. (ELŐKÖZLÖNY-Novorg Kft., KÖZLÖNYTÁR-

Comser Kft., JOGIKUS-Közgazdasági és Jogi Kiadó Kft. stb.) Az előzőek alapján az is

nyilvánvaló, hogy Magyarország összes jelentős jogi kiadója igyekezett kidolgozni a maga

rendszerét, és „kihasítani egy szeletet” ebből a nem is oly kicsi tortából.

Más - jelentős - jogi szakkiadóktól eltérően, a HVG-ORAC Kft. nem készített saját, a

jogrendszer egészét átfogó jogszabály-nyilvántartást, illetve jogi adatbázist, hanem más utat

jár: a jogi élet egy-egy területét dolgozza fel és értékesíti on-line módon, és/vagy CD-

lemezen. Például: Bírósági Határozatok CD/Online, Ingatlanjog CD/Online, Társasági Jog

CD/Online, Polgári Törvénykönyv CD/Online, Jegyző CD/Online, Büntetőjog CD/Online,

Közlekedési büntetőjog CD stb. Az egyes adatbázisok teljeskörűen dolgozzák fel az adott

konkrét jogterületre vonatkozó jogszabályokat, jogi iránymutatásokat, bírósági határozatokat

és kommentárokat, sőt a felhasználó iratmintákhoz és forma-nyomtatványokhoz is

hozzáférhet. A központi adatbázissal való on-line összeköttetés az Internet segítségével, a

közvetett kapcsolat pedig a CD-lemez megküldésével valósul meg. A rendszer-csoport

márkaneve: HVG-ORAC JOGLINE.

Hasonló filozófiát követ részben a CompLex Kiadó is, hiszen nem csupán a korábban

bemutatott CompLEX Jogtár adatbázist fejleszti, hanem egy-egy jogterületet, illetve az arra

vonatkozó irat-mintákat önállóan is. Példaként említhető az Önkormányzat CD-ROM,

amely a helyi önkormányzatok működésével kapcsolatos legfontosabb adatokat tárolja és

kezeli a következő tartalom mellett: jogszabályok, irat- és nyomtatvány-mintatár,

Önkormányzati címlista, Hírlevél, Rendelet-mintatár, Szabályzat-mintatár, Polgári jogi

szerződés mintatár, Jogi bibliográfia, Önkormányzati szakkönyvek. A rendszer frissítése

negyedévenként történik. Másik példaként a Polgári jogra és Társasági jogra vonatkozó

Iratmintatár CD említhető, amely több mint ezer szerkeszthető irat- és kitölthető

nyomtatványmintát bocsát a felhasználó rendelkezésére, megfelelő magyarázatokkal, sőt

jogszabályi kapcsolattal is. A rendszer lehetőséget biztosít saját iratminták szerkesztésére, az

adatbázisba történő beépítésére, de természetesen többfunkciós (cím, dátum, szöveg-részlet

stb.) keresésre is.

Az egyéb számítógépes jogi adatbázisok körében indokolt szólni egy olyanról is,

amely bár nem a magyar joganyagot és a kapcsolódó jogeseteket, irodalmat dolgozza fel,

87

viszont kifejezetten az Európai Unió iránt érdeklődő magyarokhoz szól. Ez az adatbázis –

ami tartalma alapján nem kifejezetten jogi adatbázis, de mégiscsak kezeli a közösségi jog

legfontosabb előírásait – nem más, mint az Europa Szerver, melynek adatbázisát az Euro

Info Service építette fel, és építi napjainkban is. Az Europa Szerver Magyarország

legnagyobb, Európai Unióval foglalkozó magyar nyelvű számítógépes adatbázisa, amely

az Interneten keresztül érhető el, on-line módon, díj fizetése ellenében.86 A rendszer hét

adatbázisból áll, a következők szerint:

Europa Enciklopédia: amely széleskörű tájékoztatást ad az Európai Unió felépítéséről és

egyes intézményeiről, az intézményrendszer működéséről és a Közösség egyes un.

politikáiról (iparról, környezetvédelemről, mezőgazdaságról stb.),

EuroAdatok: amely az Enciklopédiában megadott információkkal kapcsolatos pontos

statisztikai adatokat adja meg,

Európa Havonta: amely az EU-tól származó sajtóközleményeket és havi jelentéseket

rögzíti, illetve biztosítja,

EuroTanácsok: amely különböző információkat, tanácsokat ad diákok, önkormányzatok,

vállalkozók részére, természetesen az EU-val kapcsolatban,

EuroZsargon: amely az EU-ban, illetve az EU-val kapcsolatban használt szavak és

kifejezések magyarázatát adja meg,

Újdonságok: amely az Eu-val kapcsolatos, a fentiekhez nem köthető információkat

biztosít a felhasználó részére,

Europa Webújság: amely havi magazinként színes híreket, riportokat és elemzéseket közöl

az EU-ról.

Befejezésül: az elmúlt évtized tapasztalatai alapján biztosra vehető, hogy a

számítógépes jogi adatbázisok piacán további változásokra fog sor kerülni. Egyes

rendszerek el fognak tűnni, más rendszerek pedig születni vagy újjászületni fognak. Ez a

működő jogállam és piacgazdaság követelménye, de egyben biztosítéka is.

5. 3. 5. Összegző megállapítások és következtetések a számítógépes jogi adatbázisokról

Az előző négy fejezetben írottak alapján a számítógépes jogi adatbázisok (jogszabály-

nyilvántartások) vonatkozásában a következő főbb megállapítások tehetők, illetve

következtetések vonhatók le:

86 A rendszer elérhető a www.euroinfo.hu internet-címen!

88

1.) Az életviszonyok rendkívüli bonyolultságát regulázni kívánó jogszabályok magas

száma miatt ma már nem mellőzhető a számítógép igénybevétele a jogszabály-

nyilvántartás terén (sem).

2.) Az eredményes jogalkotói- és jogalkalmazói munka egyaránt megköveteli a

joganyaghoz kapcsolódó szakirodalom, a bírósági iránymutatások, az elvi jelentőségű

egyedi döntések, sőt a jogi szakirodalom feldolgozását is.

3.) A rohamos technikai fejlődés eredményeit indokolt minél hamarabb alkalmazni a

jogszabály-nyilvántartás terén (floppy lemez, CD-lemez, on-line összeköttetés), s e

tekintetben Magyarország igen jó pozícióban van a későn indulók előnyét élvezve.

4.) A CD-lemez elterjedésével és az erők e technikára való koncentrálásával az 1990-

es évek közepén és végén a figyelem hazánkban elterelődött a modern technika másik nagy

fejlődési irányától, a számítógépes hálózatokról, illetve az on-line összeköttetés

lehetőségeiről. Az ezredforduló e tekintetben változást hozott, de a jövőben is indokolt lenne

e technológiára több energiát fordítani, mert ennek igénybevétele esetén a jogalkalmazónak

nem havonta, vagy negyedévenként, de mindenképpen utólag, hanem azonnal lehetősége van

(lenne) adatbázisának aktualizálására, azaz mindenkor a hatályos jogi normaszöveget

ismerhetné meg és alkalmazhatná! A jogállamiság egyik alapelve, a jogbiztonság

követelménye ugyanis ezt megkívánja.

5.) Az 1989/90-ben bekövetkezett rendszerváltás és a tervgazdálkodásról a szociális

piacgazdaságra való áttérés lökésszerű fejlődést eredményezett a jogszabály-nyilvántartás, s

különösen a számítógépes jogi adatbázis-kezelés terén. A magánszféra átvette a

kezdeményezést az államtól, gyorsan kitöltötte azt az űrt, ami a JIR elhalásával keletkezett e

téren, s ma már igen sokféle rendszer üzemel hazánkban, kifejezetten piaci alapon és rend-

szerint igen magas műszaki-, technikai-, és jogi szakmai színvonalon. A JIR-rel ellentétben

ezek egyike sem követel meg különösebb számítástechnikai ismereteket, tehát a rendszerek

mind-mind kifejezetten felhasználó-barátnak minősíthetők.

6.) A magánszféra vezető szerepe és az állam - mindenekelőtt az Igazságügyi

Minisztérium - visszahúzódása következtében az a helyzet állt elő, hogy gyakorlatilag a

magánszektor az, amelyik uralja e szférát. Önmagában ez még nem baj. A probléma abból

fakadt, hogy a rendszerváltást követő hosszú évekig, egészen 1998-ig nem volt egyetlen egy

olyan számítógépes jogszabály-nyilvántartásunk sem, amelyik közhitelesnek volt

tekinthető, amelynek szövegét minden állami szerv - köztük a bíróság is - köteles volt

89

autentikus forrásként elfogadni.87 Ennek végső oka az volt, hogy a jogszabály-nyilvántartás

szakmai ágazati felelőse, az Igazságügyi Minisztérium, csak olyan saját rendszerrel - lásd

KARTOTÉK - rendelkezett, amelyik nem rögzít normaszöveget.

7.) Az ily módon keletkezett probléma megoldásának elvileg két lehetséges módja volt

az 1990-es évek közepén. Az első lényege az volt, hogy:

a) egyik oldalról az állam (az Igazságügyi Minisztérium, a Miniszterelnöki Hivatal és más

minisztériumok, valamint a Legfelsőbb Bíróság és a Legfőbb Ügyészség), másik oldalról

pedig az érdekelt gazdasági társaságok képviselői és jogtudósok együttesen állapítsák meg

egy adott konkrét időpontban a hatályos jogot és bírósági iránymutatásokat,

b) dolgozzák fel ehhez a vonatkozó szakirodalmat, majd

c) hozzanak létre egy gazdasági társaságot, amely közhitelesen nyilvántartja

jogszabályainkat és a jogi szakirodalmat, miközben piaci alapon értékesíti azt.

A másik megoldás szerint csak az állami szervek jutnak jelentőséghez a probléma

megoldásában, a magánszféra tehát nem. Ennek értelmében az állam egy speciális gazdasági

társaságot hoz létre, kizárólagos tulajdonlás mellett azzal a feladattal, hogy - az európai

országok állami kiadóihoz hasonlóan - a hivatalos lapok és jogszabálygyűjtemények

szerkesztése, kiadása és terjesztése a Kormánynak alárendelt egyetlen szervezet útján

történjen.

8.) Ténylegesen a másodikként jelzett megoldás valósult meg, éspedig szintén

három lépésben. Az első lépés a Magyar Hivatalos Közlönykiadó kft. létrehozása volt 1996

októberében, a Miniszterelnöki Hivatal felügyelete mellett. A kft. az 1994. január 1-én

létrehozott Közlöny és Lapkiadó kft. jogutódjaként jött létre és megnevezése annak

kifejezését szolgálta, hogy az általa publikált kiadványok jelentik Magyarországon az

egyetlen közhiteles jogforrást a jogalkotók és jogalkalmazók számára. A második lépésben

1996 és 1997-ben - a Miniszterelnöki Hivatal és az Igazságügyi Minisztérium megbízásából -

sor került a 10 kötetes Hatályos Jogszabályok Hivatalos Gyűjteményének könyvalakú

kiadására, a harmadik lépésben pedig e jogszabálygyűjtemény 1997-ben történő számítógépes

feldolgozására és CD lemezen történő forgalmazására, CD-JOGÁSZ márkanéven, havi

adatfrissítés mellett. Sőt: utaltunk arra is, hogy 1998-tól biztosított a központi adatbázishoz

való közvetlen (on-line) felhasználói hozzáférés is. Ily módon immár elmondható, hogy - ha a

87 Ez különösen azért volt fájdalmas, mert az Alkotmányunk immár a jogállamiság elvét deklarálta, amelynek egyik alapelve a jogbiztonság követelménye. Márpedig közhiteles szövegű jogszabály-nyilvántartás hiánya nemhogy jogbiztonságot ad, hanem egyenesen jogbizonytalanságot eredményez nemcsak a jogalkalmazás, hanem a jogalkotás során is!

90

kívánatosnál évekkel később is, de - végre van közhiteles szövegű jogszabály-

nyilvántartása a Magyar Köztársaságnak.

9.) A jogalkotási törvény szerint a helyi önkormányzatok rendeletei ugyanúgy

jogszabályok, mint a törvény, vagy akár a kormányrendelet. A jogi adatbázisok készítői erről

a tényről gyakorlatilag nem vesznek tudomást, így az önkormányzati rendeletek

számítógépes feldolgozása a jogi adatbázisokból rendszerint hiányzik. Hogy ez milyen

súlyú probléma, azt jól mutatja, hogy a mai Magyarországon senki nem tudja pontosan

megmondani a hatályban lévő önkormányzati rendeletek számát sem, nemhogy a tartalmára

nézve tudna nyilatkozni! Mindez annak kimondására késztet, hogy indokolt lenne elrendelni

a helyi önkormányzatok rendeleteinek központi nyilvántartásba vételét és megoldani

azok legalább olyan színvonalú kezelését, mint amelyet a központi jogszabályok esetében

megismerhettünk. Ne feledjük ismét a szakirodalom által leírtakat: „A jogszabály-

nyilvántartás funkcióit csak akkor határozhatjuk meg, ha pontosan körülhatároljuk, kinek szól

a nyilvántartás, és mit várnak a rendszertől. E kérdésre háromféle válasz adható: a jogszabály-

nyilvántartás a jogalkalmazásnak, a jogalkotásnak és/vagy a jogtudomány művelőinek is

szól…Ehhez képest a jogszabály-nyilvántartásnak több szintje, több funkciója létezik:

a.) az első-, szinten az ún. szűkebb értelemben vett nyilvántartási szinten csak a jogszabályra

vonatkozó azonosítók rögzítése történik,…

b.) a második-, szinten, az ún. nyilvántartási szinten a jogszabály azonosítókon túl a

jogszabály szövege is rögzítésre kerül,…

c.) a harmadik-, szint az ún. elemzési, vagy információs szint, amely az első két szintet

meghaladva nem a joganyagból, hanem a joganyagról szóló információt tartalmazza.”88

Ha tehát az önkormányzatok rendeletei - központi kötelezés hiányában - még

összegyűjtve sincsenek, akkor nyilvánvalóan nem elégíthetők ki nemhogy a jogtudomány,

vagy a jogalkotás, de még a jogalkalmazás igényei sem, ami rendkívül súlyos és káros

következménnyel jár(hat) a jogbiztonság követelményének érvényesülésére nézve.

6. Az információkezelés fogalma, jelentősége és eszközei

88 Dr. Nagy Marianna: i.m. 477. és 478. old.

91

Korábban kifejtettük, hogy az információ önmagában semmit nem ér, hiszen

rendeltetése éppen az, hogy eljutva a felhasználóhoz, hasznosul, illetve hasznosításra kerül.

Ahhoz, hogy ez megtörténjen, az információt - megszerzését követően - rendszerint

valamilyen műveletnek kell alávetni: fel kell dolgozni. Információkezelés fogalma alatt az

információ különböző eszközökkel való megszerzését, rögzítését, feldolgozását, tárolását és

továbbítását értjük. Jelentősége az, hogy megteremti az információ hasznosításának a

lehetőségét.

Az információ kezelését számtalan technikai eszköz segítheti, illetve segíti. Az

ezekkel való megismerkedés előtt azonban rögzíteni kell, hogy az információ megszerzését

megelőzően gyakran szükséges olyan eszközök használata, amelyek bár kényelmessé, gyorssá

teszik magának az információnak a megszerzését, de nem kapcsolódnak közvetlenül az

információhoz, ezért segédeszközöknek nevezhetők. Mindezek figyelembe vételével az

információkezelés eszközei - a technikai eszközök oldaláról - a következők szerint

alakulnak:

a.) Segédeszközök (amelyek nem kapcsolódnak közvetlenül az információhoz) :

- elektromos levélbontó-készülék,

- elektromos tűzőgép,

- iratkötő készülék,

- hajtogató és borítékoló-gép,

- postai bérmentesítő-gép,

- iratmegsemmisítő-gép.

b.) Kommunikációs eszközök (amelyek az információ megszerzését és továbbítását teszik

lehetővé):

- telefon,

- távírógép (telex),

- telematikai eszközök:

= teletex,

= videotex,

= távmásoló eszközök,

= telefax,

= bürofax,

- video- (táv) konferencia,

- elektronikus levelezés.

92

c.) Információtechnikai eszközök (amelyek az információ rögzítését, feldolgozását és

tárolását teszik lehetővé):

c/a.) Az információrögzítés eszközei

- írástechnikai eszközök,

= írógép,

= író- és szöveg-automaták (szövegszerkesztő gépek),

= beszédre működő írógép,

- képtechnikai eszközök

= fényképezőgép

= film felvevő-gép,

= video,

- hangtechnikai eszközök,

= diktafon,

= magnetofon,

- reprográfiai eszközök,

= sokszorosítógép,

= másológép,

c/b.) az információfeldolgozás eszközei

- számológép,

- könyvelőgép,

c/c.) Az információtárolás eszközei

- az irattározás eszközei,

= számítógéppel vezérelt kartotéktároló,

= iratgyűjtő és dobozos iratrendező,

= mikrofilm,

= Computer Output Microfilm (COM)

- a nyilvántartás eszközei

= nyilvántartó könyv,

= kartoték,

d.) A hivatalon belüli anyagmozgatás eszközei (amelyek az információ közlését,

továbbítását teszik lehetővé):

- iratszállító lift (páternoszter),

- szállítószalag,

- csőposta.

93

e.) A számítógép, (mint univerzális technikai eszköz).

A továbbiakban az információkezelés ezen öt eszköz-csoportját tekintjük át nagy-

vonalakban, hangsúlyozva, hogy az itt megjelölt valamennyi eszközök tényleges

felhasználására természetesen soha nem kerül sor egyetlen közigazgatási munkafolyamatban

sem.

6. 1. A segédeszközök

Mint arra a korábbiakban már rámutattunk, a hivatalban megvalósuló igazgatási

munka végeredményben nem más, mint az információnak - egy meghatározott cél elérése-,

tehát a közigazgatási feladatok eredményes ellátása érdekében való - megszerzése, rögzítése,

feldolgozása, tárolása és továbbítása, ezért nyilvánvaló, hogy a gépesítés és automatizálás

eszközeinek is e tevékenységeket kell támogatniuk. A tevékenységek támogatása történhet

közvetlenül (például az információ feldolgozását, és továbbítását közvetlenül támogatja a

számítógép, hiszen ez a technikai eszköz képes arra, hogy megfelelő program segítségével

„önmaga” is elvégezzen különböző elemzéseket, döntéseket hozzon és továbbítsa azokat),

vagy közvetve. Ez utóbbiakat, tehát a közvetett támogatást biztosító eszközöket - az

információ megszerzését, feldolgozását és áramoltatását közvetlenül segítő eszközökhöz

viszonyítva - nevezzük segédeszközöknek, utalva arra, hogy ezek nem kapcsolódnak

közvetlenül az információhoz. A segédeszközök igénybevétele az egyes munkaműveleteknél

sok esetben igen fontos, hiszen segítségükkel egyszerűbbé, gyorsabbá, hatékonyabbá és

olcsóbbá válhat az adott munkaművelet elvégzése. Segédeszközök a következők:

1. Az elektromos levélbontó-készülék

A hivatali munka iratkezelési cselekményei között elsőként található a postabontás.

Ezt a tevékenységet naponta akár több száz alkalommal és teljesen mechanikusan kell

megismételnie a hivatal dolgozójának, ezért logikus e művelet gépi eszközökkel való segítése.

Erre szolgál az elektromos levélbontó-készülék, amelyet csupán rá kell illeszteni a boríték

felső részére, és végig kell ott húzni. A készülék egyenes vonalban levágja a boríték felső

részét, így a benne található irat gyorsan kiemelhető és az iratban lévő információ (az

ügyfél neve és lakcíme, az irat tárgya, az esetleges előzményekre utalás, stb.) gyorsan

megismerhető.

2. Az elektromos tűzőgép

94

Az iratok (ügyiratok és mellékletek) megfelelő sorrendben történő összekapcsolása,

összefűzése és ilyen állapotban történő továbbítása célszerűségi-és biztonsági okok miatt

igen fontos tevékenység, mert egyrészről az irat tartalma sok esetben csak így érthető meg

(célszerűségi okok) másrészt pedig az iratok egy egységként való kezelése csak így

valósítható meg (biztonsági okok). Az iratok gyors, egyszerű és biztonságos kezelését teszi

lehetővé az elektromos tűzőgép, amely egyben mentesít is a mechanikus tűzőgépek

alkalmazásához szükséges erőkifejtés alól, és automatikusan összekapcsolja a belehelyezett

iratokat.

3. Az iratkötő-készülék

A főhatóságok (minisztériumok, kormányhivatalok, központi hivatalok, stb.), valamint

a nagyobb önkormányzatok (megyei jogú város, főváros, fővárosi kerületek) gyakran

készítenek olyan kiadványokat, amelyeknek könyvszerű megjelenése és ilyen formában

történő eljuttatása - akár célszerűségi akár esztétikai okok miatt - szükséges. A napjainkig

használt hagyományos kötészeti eljárás nehézkes, lassú és drága, továbbá külön

szaktudást is igényel, amely rendszerint nem áll rendelkezésre a közigazgatási hivataloknál.

Mindezen hátrányokat küszöböli ki az elektromos iratkötő készülék, amely az

A/4-es formátumú lapokat - egy speciális, hőre lágyuló ragasztóval kezelt, és a felhasználó

által előre kiválasztott irattartóba helyezve - másodperceken belül összeköti, és úgy biztosítja

a fent említett célszerűségi-, és esztétikai követelmények érvényesülését. A készülék

kezelése rendkívül egyszerű, semmilyen speciális képzettséget, szakismeretet nem igényel

és az eljárás viszonylag olcsó.

4. A hajtogató- és borítékoló gép

A hivatali munkában gyakran előfordul, hogy azonos méretű leveleket (iratokat) nagy

tömegben kell összehajtani és borítékba helyezni. Gondolunk itt elsősorban a különböző

testületi ülésekre szóló meghívókra, rendezvényekre, de akár a nagyszámú ügyfelet érintő

hatósági - például kisajátítási, vagy adóhatósági - eljárásokra is. Ez a tevékenység

meghatározott időszakonként, többször, rutinszerűen ismétlődik és a dolgozótól egymás

után ugyanazt a mozdulatot követeli meg, ezért gépesíthető, illetve automatizálható.

A hajtogató- és borítékoló gép nagy gyorsasággal (a gép típusától függően percenként

negyven-hatvanszor) képes a kívánt méretre összehajtogatni és a borítékba helyezni az

iratokat, majd lezárni a borítékot, lehetővé téve ezáltal az irat gyors továbbítását. A gép

beállítható úgy is, hogy az összehajtogatás eredményeként a levélben található címzés a

95

boríték előre megnyitott részéhez kerüljön, így a boríték külön történő megcímzése

feleslegessé válik. Ily módon jelentős munkaerő-kapacitás szabadítható fel, ami a

közigazgatás hatékonysága növekedését vonja maga után.

5. A postai bérmentesítő-gép

Az iratok továbbításának hagyományos módozata az, hogy egy hivatali alkalmazott

az adott napon összegyűjtött és borítékba helyezett ügyiratokat (idézés, határozat, meghívó,

értesítés, stb.) elviszi a postára és - természetesen sorban állás után - átadja a postai

alkalmazottnak, aki a küldeményeket leméri és bérmentesíti. E tevékenységek elvégezhetők

„egy menetben” is, mégpedig a hivatalon belül, a postai bérmentesítő-gép segítségével. Ez a

szerkezet nagy gyorsasággal megméri a küldemény súlyát, méreteit, rögzíti a továbbítás

módozatát (ajánlott, légiposta, stb.), s mindezekhez képest automatikusan kiszámolja a

fizetendő díjat, majd ezzel az összeggel bérmentesíti a küldeményt.

A készülék alkalmazása előtt az szükséges, hogy a hivatali dolgozó a postánál

engedélyeztesse a bérmentesítő készük használatát és egyidejűleg - mintegy előlegként -

fizessen meg egy bizonyos összeget, amelynek erejéig a készüléknek lehetősége van a

bérmentesítésre. A szerkezet természetesen minden egyes bérmentesítés során levonásba

helyezi a felhasznált összeget. Célszerű, ha a hajtogató- és borítékoló gépet, valamint a

postai bérmentesítő gépet együttesen, mintegy egy egységként, egy dolgozó felügyeletével

használja a hivatal. Ezáltal ugyanis lényegesen javítható a munkaidő-kihasználás és ezzel a

munka hatékonysága.

6. Az iratmegsemmisítő-gép

A (köz)igazgatási munka - jellegénél fogva - ma még elsősorban irathoz, tehát

papírhoz kötődő tevékenység, így természetes az, hogy a feleslegessé vált iratokat

valamilyen módon meg kell semmisíteni. A feleslegessé válás bekövetkezhet azért, mert az

irat már nem aktuális (pl. elavult a nyomtatvány, betelt a jegyzettömb, stb.), vagy azért,

mert az irattározásra vonatkozó előírások szerint a valamikor „élő” aktákat le kell selejtezni.

Ilyenkor lép elő az iratmegsemmisítő gép, amely a hivatal által meghatározott biztonsági

követelményeknek megfelelően képes az iratokat rendkívül gyorsan olvashatatlan

papírcsíkokká változtatni és – géptípustól függően – akár előre meghatározott formára is

tömöríteni.

96

6. 2. A kommunikációs eszközök

A korábbiakban rámutattunk arra, hogy a kommunikáció legáltalánosabb értelemben

az információ cseréjét jelenti egy adó és egy vevő között. Rámutattunk arra is, hogy a

kommunikáció realizálódásához, legalább öt feltételnek kell egyidejűleg teljesülnie: 1.) az

információ létezése az információ-adó birtokában, 2.) az információ-adó szándéka arra, hogy

megosztja az információt a felhasználóval, 3.) az információ adójának (küldőjének) és

vevőjének (fogadójának) közös kommunikációs csatornával kell rendelkeznie, amely

lehetővé teszi az információ oda- és visszajutását, 4.) az információ adójának és vevőjének

közös nyelvet kell használnia, tehát mindkettőnek azonos jelekkel, szavakkal, stb. kell tudnia

az információt megjeleníteni és továbbítani, 5.) az információ adójának és vevőjének

megfelelő intelligenciával kell rendelkeznie, azaz nem csak fizikailag, hanem értelmileg is

képesnek kell lennie az új ismeret fogadására.

Mindezekből látható, hogy a kommunikáció valójában egy információ átadási-,

átvételi-, tehát egy „....információátviteli folyamat, amely tudatban ered és tudatban végződik.

Az olyan információátvitelt, amelynek csak a végpontján van tudat, nem kommunikációnak,

hanem megfigyelésnek nevezzük… Az olyan információátviteli folyamatot pedig, amelynek

csak a kezdőpontján van tudat, vezérlésnek nevezzük.” - írja egy jogász szerző, s lássuk be,

mennyire igaza van az egyes fogalmak éles elhatárolása során!89 Egy másik szerző hasonló

módon adja meg a kommunikáció fogalmát, amikor a következőket írják: „A kommunikációt

úgy határozzuk meg, mint egy kontextuson belüli olyan társadalmi folyamatot, melyben

jeleket hoznak létre és visznek át, észlelnek és kezelnek olyan követelményként, amelyből

jelentés következtethető ki.”90

8. sz. ábra: a legegyszerűbb (ún. egycsatornás) kommunikációs rendszer vázlata

CsatornaMultimédia Információs forrás

Információ kódolás

Jelkódolás - -

Távközlési vonal

Multimédia információs vevő

Információ dekódolás

Jel-dekódolás

Zajforrás

89 Masano Toda: A kommunikáció fogalma. In: Kommunikáció (Szerk.: Horányi Özséb) KJK Budapest, 1977. ,88. old. (kiemelés tőlem, T.A.)

90 Worth, Sohl – Gross, Larry: Szimbolikus stratégiák In: Kommunikáció (Szerk: Horányi Özséb) KJK Budapest, 1977., 40. old.

97

Az információhordozó bármilyen média (beszéd, zene, rajz, szöveg, szám, kód,

vezérlőjel, animáció, kép, mozgókép) lehet, ezért nevezzük multimédiának.91

A hivatali kommunikáció eszközeinek alapvető rendeltetése - mindezekből

következően - az, hogy biztosítsák egyrészről az igazgatási munka viteléhez szükséges

információnak a megszerzését, másrészről pedig a megszerzett és feldolgozott információnak

a továbbítását, azaz végeredményben az információcserét a hivatal és a rajta kívül álló más

szervek, személyek között, továbbá a hivatalon belül. Mielőtt rátérnénk az egyes eszközök

(technológiák) bemutatására, szükségesnek ítéljük ezek rendszerezését, egymáshoz való

viszonyának megvilágítását.92

Ennek során abból kell kiindulni, hogy a kommunikációs eszközök működését ún.

távközlő-hálózatok teszik lehetővé, amelyek rendeltetésük alapján nyilvános, vagy

magánhálózatként funkcionálnak. A nyilvános távközlő hálózatokat az egyes államok postái

tartják fenn és üzemeltetik abból a célból, hogy azokat bárki igénybe vegye

információtovábbítás céljára. Ebből következik, hogy a magán távközlő hálózatok nem

nyilvánosak, tehát azokat csak a tulajdonos külön engedélye alapján lehet igénybe venni. A

nyilvános hálózatok bérelt, vagy kapcsolt áramköröket vehetnek igénybe. A bérelt

áramkörök folyamatosan az előfizetők rendelkezésére állnak, műszaki paramétereik állandók

és jól meghatározhatók. Ezzel szemben a kapcsolt áramkörök jellemzője az, hogy az

előfizetők csakis a hívás idejére vehetik azt igénybe és az információ a hívás idejére egyedileg

létrejött útvonalon, kapcsolóközponton keresztül jut el a célzott helyre.

A nyilvános kapcsolt távközlő hálózatoknak a következő típusai működnek:

a) távközlő hálózatok (PSTN = Public Switched Telephone Network = Nyilvános kapcsolt

távbeszélő hálózat). Ezen belül belföldi és nemzetközi távbeszélő hálózatok között kell

különbséget tenni, sőt, a belföldi hálózatok is tovább bonthatók helyi-, helyközi-, gerinc-,

góc-, gyűjtőgóc- és regionális távbeszélő hálózatokra.

b) távíróhálózatok, amelyeknek három, egymástól függetlenül működő típusa üzemel

Magyarországon. Ezek a következők:

- telex- (TX) hálózat; amelyhez bárki, bármilyen előfizető hozzáférhet és lebonyolíthatja

telexlevelezését,

91 Lásd erről bővebben: Információmenedzsment (Szerk.: Gábor András) Aula Kiadó, Budapest, 1997., 246-248. old.

92 Ennek során elsősorban a Balogh – Berkes - Kovács: A számítógépes távközlés telematikai szolgálatai. Alkalmazástechnikai Tanácsadó Szolgálat, Budapest, 1988, és a Berkes – Gonda – Szabó - Verbélyi: Adatátvitel számítógép-felhasználóknak. Ipari Informatikai Központ, Budapest, 1989 című kötetekre támaszkodtunk.

98

- TGX hálózat; amely a belföldi postai táviratforgalmat bonyolítja le,

- Gentex- (GX) hálózat; amely a nemzetközi postai táviratforgalom lebonyolítására

szolgál.

c) adathálózatok, amelyek lehetnek:

- vonalkapcsoltak (CSPDN= Circuit Switched Public Data Network = vonalkapcsolt

nyilvános adathálózat) vagy

- csomagkapcsoltak (PSPDN= Packet Switched Public Data Network = csomagkapcsolt

nyilvános adathálózat).

d) integrált szolgáltatású digitális hálózat (ISDN = Integrated Services Digital Network).

Ennek célja nem más, mint a jelenlegi hálózatok egy hálózattal történő felváltása, azaz a

különböző hálózatok szolgáltatásainak egy közös hálózatban való integrálása.93

e) egyéb távközlő hálózatok, mint például:

- rádióhálózat,

- televízió műsorszétosztó-hálózat,

- nemzetközi műholdas hálózat,

- kábeltelevízió-hálózat, stb.

A távközlő-hálózatokon a fenntartó szervek (posták) különböző szolgálatokat

működtetnek, amelyek egy része megfelel a hálózat alaprendeltetésének (elsődleges vagy

alapszolgálatok), másik részük pedig mintegy ráépül az alaprendeltetésű hálózatokra

(másodlagos, harmadlagos szolgálatok). Elsődleges szolgálatnak tekintendő: a távbeszélő-

szolgálat, a távírószolgálat, a telexszolgálat, a vonalkapcsolt adatátviteli szolgálat és a

csomagkapcsolt adatátviteli szolgálat. Másodlagos szolgálatnak minősül: a telexhálózati

adatátviteli szolgálat és a távbeszélő hálózati adatátviteli szolgálat.94

A fenti szolgálatok által biztosított kommunikációs lehetőségek két nagy csoportba

sorolhatók. Az egyik csoportot azon eszközök és technológiák képezik, amelyek a beszédet,

a másik csoportba pedig azok, amelyek nem a beszédet, hanem a szöveget, képet, ábrát

közvetítik. Az első csoportba tartozik: a telefon és a távkonferencia (legalábbis részben). A

második csoportba tartozik: a távírógép (telex), az elektronikus levelezés, valamint az ún.

telematikai eszközök: (a teletex, a videotex és a távmásolók).

*

93 Az ISDN kérdésére a későbbiekben még visszatérünk!94 E szolgálatokra építhetők rá az ún. telematikai szolgálatok: a telex, a távmásolás és a videotex,

amelyekről a későbbiekben még lesz szó.

99

Miután áttekintettük a kommunikációs eszközöket és megvizsgáltuk azokat a távközlő-

hálózatokat, amelyek lehetővé teszik ezek működtetését, most az egyes kommunikációs

eszközök (köz)igazgatási munkába történő bevonási lehetőségeit kell feltárnunk. Erre

teszünk kísérletet a következők szerint:

1. A telefon

Az A. G. Bell által 1876. február 14-én szabadalmaztatott és a T. A. Edison és mások

által továbbfejlesztett telefon feltalálása és működtetése forradalmi változást eredményezett az

emberi kommunikáció történetében, hiszen segítségével először vált lehetővé egymástól

hallótávolságon kívül lévő személyek közötti beszéd-kommunikáció. A telefon ma már a

hivatali kommunikáció gerinceként működik szerte a világban, nélküle a közigazgatási

munka (is) elképzelhetetlen. Ez a kiemelt szerep a jövőben is megmarad, hiszen a telefon

által nyújtott szolgáltatások bővülnek egyrészt a fejlesztés hagyományos eszközeinek

felhasználásával, másrészt pedig a digitális technológia nyújtotta lehetőségek kiaknázásával.

A telefonos kommunikáció fejlesztésének hagyományos eszközei közül a közismert

üzenetrögzítőket, a telefonszám-rögzítő berendezéseket, valamint az ún. „telefon-manager

rendszereket” szükséges kiemelni. A telefonszám-rögzítő berendezés funkciója az, hogy

előre betáplált hívószámok azonnali - tehát tárcsázás nélküli - hívását, illetve újrahívását teszi

lehetővé, ami jelentős időmegtakarítást eredményezhet a hivatali munkában (is). A telefon és

a mikroszámítógép megfelelő összekapcsolása tette lehetővé ún. „telefon-manager

rendszerek” kialakítását. A számítógép szoftverje biztosítja a telefon gyors és kényelmes

használatát, mert lehetővé teszi például: elektronikus telefonkönyv készítését, a

telefonforgalom naplózását, az automatikus hívásismétlést.

A telefonos kommunikáció fejlesztésének másik útjaként a digitális technológia

előnyeinek kiaknázását jelöltük meg. A hagyományos analóg technológiával szemben a

digitális technológia a beszédimpulzusokat ún. „biner (kettős) kódolja”, azaz igen/nem

formára, ún. „bit sorrá” alakítja. Ezzel lehetővé teszi, hogy óriási tömegű adatok

áramoljanak igen szűk keresztmetszetű vezetékben és az egyéb kommunikációs eszközök

szolgáltatásai is bővüljenek. A digitális telefon alkalmazása azért előnyös, mert egyrészről

lényegesen javul a beszéd minősége, másrészről pedig maga a telefon ad lehetőséget a

telefonos kommunikáció fejlesztésének hagyományos eszközeinél említett szolgáltatások

igénybevételére, sőt további szolgáltatások felhasználására is. A digitális telefon tehát a

következő fontosabb szolgáltatásokat biztosítja: üzenetrögzítés, telefonszám-rögzítés és

ehhez kapcsolódó ún. „rövid tárcsázás”, forgalmi napló készítése, hívásismétlés és

100

várakoztatás, hívásátirányítás, konferenciabeszélgetés. Ez utóbbi azt jelenti, hogy a hívó és

hívott fél külső személyeket is be tud vonni a megbeszélésbe anélkül, hogy köztük a kapcsolat

megszakadna.

A legrégebbi kommunikációs eszköznek, a telefonnak a csodálatos megújulási

képességét bizonyítja a mobil-telefon megjelenése és rohamos elterjedése, különösen a kelet-

közép-európai országokban. Ezt a rohamos elterjedést nagymértékben indokolja és

magyarázza a hagyományos távközlő hálózatok és technológiák viszonylagos fejletlensége e

térségben. A mobil-telefon közigazgatási alkalmazása a helyszíni szemléken és

ellenőrzéseken juthat különösen szerephez, amikor szükségessé válhat a helyszín és a hivatal

közötti kapcsolat azonnali létrehozása, például a tulajdoni-használati viszonyok, vagy a

személyi adatok tisztázása érdekében.

Mindezekből látható, hogy a telefon kiemelt szerepe a hivatali munkában

folyamatosan és egyre megújuló módon fennmarad és nem csupán az információ

összegyűjtésében és továbbításban mutatható ki, hanem az információ rögzítésében, sőt - a

konferenciabeszélgetés és a mobil-telefon révén - az értekezlet, a konzultáció

lebonyolításában, megtartásában is.

2. A távírógép (telex)

Mint arra korábban már utaltunk, a távíró szolgálatoknak három típusa alakult ki és

működik jelenleg is: A Gentex-, a TGX-, és a Telexszolgálat. Mindhárom szolgálat - más-más

hálózaton, de - műszaki szempontból alapvetően azonos berendezésekkel és technológiával

valósítja meg a távgépírást. Tekintettel azonban arra, hogy a közigazgatási szervek

közvetlenül csakis a telexszolgálatot vehetik igénybe, ezért a továbbiakban a távírógép és

telexfogalmakat szinonimként használjuk.

A kommunikációs eszközök között a telefon mellett a távírógép (telex) rendelkezik a

legrégebbi múlttal, így természetes, hogy e technikai eszköz is komoly fejlődésen ment

keresztül az elmúlt évtizedekben, de maga a funkció nemigen változott: az pedig nem más,

mint szöveges információ írógépről - írógépre történő viszonylag gyors továbbítása, egy

távközlő-hálózat segítségével.

A telexgépek történetében (is) kiemelkedő jelentőségű esemény volt a számítógép, és

különösen a személyi számítógép megjelenése, majd „összekapcsolása” e távközlési

eszközzel. Az 1980-as évek elején, a hagyományos (elektromechanikus) telexgépeket egyre

gyorsabb ütemben kezdték felváltani a korszerű, számítógép-alapú szerkezetek. Ezek a

következő előnyöket biztosították elődeikhez képest: rövidített hívószámok használatának

101

lehetősége, azonos szöveg több címre történő leadásának lehetősége, képernyős

szövegszerkesztő-gép alkalmazásának lehetősége (megteremtve ezáltal a gépelési hibák

kijavításának és más kényelmi szolgáltatások igénybevételének lehetőségét), a leadott szöveg

archiválásának lehetősége háttértárolón, az ékezetes karakterek automatikus átalakítása a

távíró ábécében szereplő karaktersorozatokká (pl. ö = oe), a forgalom naplózása, sikertelen

hívások esetén automatikus újrahívás.

A telex közigazgatási szervek által történő szélesebb körű alkalmazását két körülmény

gátolja jelentősen: az egyik az, hogy az adatátvitel viszonylag lassú, a másik pedig az, hogy

karakterkészlete korlátozott. Előnye viszont a párbeszédes üzemmód alkalmazásának

lehetősége.

Mindezeknek megfelelően a telex szerepe a hivatali munkában megegyezik a

telefon szerepével (információgyűjtés, továbbítás és rögzítés), a különbség csupán az általuk

felhasznált információ megjelenési formájában (írás alapú információ - beszéd alapú

információ) mutatható ki. Éppen ezért e két eszköz - elvileg - jól kiegészíti egymást a

hivatalban. Azért csak „elvileg”, mert a gyakorlatban a közigazgatási szervek csak ritkán

alkalmazták és alkalmazzák e kommunikációs technológiát, részben a jelzett két gátló

körülmény miatt, részben azért, mert a számítógép és az egyéb technikai eszközök (például a

telefax) ma már jobb minőségben és gyorsabban tudják biztosítani a telex viszonylag

korlátozott szolgáltatásait.

3. A telematikai eszközök

Az adatközlés szabványosítására alakult nemzetközi együttműködés egyik központja,

a ITTCC (International Telegraph and Telephone Consultative Commite = Nemzetközi

Távíró és Távbeszélő Tanácsadó Bizottság) telematikai szolgálatoknak nevezte el a

távközlő hálózatokon futó, elsődleges és másodlagos szolgálatokra épülő, s a

számítástechnika vívmányait alkalmazó távközlő szolgálatokat: a teletex-, a videotex- és a

távmásoló szolgálatot.95 A telematika tehát a távközlés és a számítógép konvergenciá-

jaként, pontosabban e két technológia egyesülése eredményeként jött létre és funkcionál.

A telematikai szolgálatok sok szempont szerint hasonlíthatók össze. Ezek közül - a

közigazgatási feladatokra tekintettel - elsősorban az alkalmazási kör, az információbevitel

módja, az átvitt információ jellege, a tipikus üzenet és a kezelhetőség érdemel kiemelést. 95 Berkes-Gonda-Szabó-Verbélyi: Adatátvitel számítógép-felhasználóknak. Ipari Informatikai Központ,

Budapest, 1989., 25. old.. Meg kell azonban jegyezni, hogy a telematika fogalmát (amely egyébként a telekommunikáció és az informatika fogalmak összekapcsolása révén jött létre) az ún. „Nora-Minc tanulmány” alkalmazta először, amely magyarul is megjelent. Lásd: Nora, Simon - Minc, Alain.: A számítógépesített társadalom. Statisztikai Kiadó, Budapest, 1979

102

Számunkra azonban előnyösebb, ha az egyes telematikai eszközöket - tehát a teletexet, a

videotexet és a távmásoló eszközöket - külön-külön vizsgáljuk meg, és rámutatunk arra, hogy

ezen eszközök mely hivatali cselekményeknél alkalmazhatók.

a) A teletex (irodai távgépírás)

A teletex - ami a telexhez hasonlóan végeredményben szintén nem más, mint egy

írógép és egy távközlési eszköz egyesítése, amit kiegészít egy képernyő - kifejezetten az

irodai munka hatékonyságának emelését célzó kutatások eredményeként született meg. Az

1970-es években ugyanis jelentős ellentmondás alakult ki egyfelől az elektronikus írógépek

(szövegszerkesztő berendezések) által produkált nagyszerű irodai leíró teljesítmények,

másfelől pedig az elkészült írásbeli dokumentumok (szerződések, levelek, határozatok)

hagyományos levélpostai továbbításának nehézkessége és lassúsága között. Ezt az

ellentmondást, feszültséget, érzékelve a Német Szövetségi Köztársaságban 1974-ben

felállított ún. KtK Bizottság (Komission für den Ausbau des technischen

Kommunikationssystems - A technikai kommunikációs rendszerek kiépítésének bizottsága)

tett javaslatot először a teletex rendszer bevezetésére. A cél az irodai munka hatékonyságát

növelő olyan távközlési eszköz kialakítása volt, amely minden szervezet számára elérhető,

olcsó, gyors és sokoldalú.

A KtK Bizottság az 1976-ban elkészített, „Távközlési jelentés” című zárótanulmá-

nyában rögzítette, hogy az irodai távgépírás (az un. Büroferschreiben, vagy teletex) iránti

igény mind a gazdasági életben, mind a közigazgatásban rendkívül nagy, a meglévő

hálózatokon gazdaságosan megvalósítható, továbbá az e technológiát megvalósító berendezés

a hivatali írógépek teljes jelkészletét használva alkalmas írott szöveg rögzítésére és közvetlen

üzenetküldés, illetve levelezés lebonyolítására.96

A teletexszolgálatot először 1981-ben, az NSZK Posta vezette be, amely egy évvel

később már azt is lehetővé tette – megfelelő, un. teletex-telex konverter alkalmazása esetén, -

hogy a teletextulajdonos kapcsolatba léphessen a világ összes telexállomásával! A teletex-

szolgálat az 1980-as évek végére általánosan elterjedt nemzetközi távközlő szolgálattá vált,

amely az előfizetők számára bármely két teletexállomás között automatikus, tárból-tárba

való továbbításon alapuló elektronikus levelezést tett lehetővé, távközlő hálózaton

keresztül. Az új szolgálat legjellemzőbb hardvereszközei, az előfizetői végberendezések, az

ún. teletexterminálok, amelyek mind a levelek előállítását, mind azok átvitelét (elküldését és

fogadását) a hivatali írógépeknek megfelelő jelkészlettel és formátumban végzik. 96 Balogh – Berkes - Kovács: A számítógépes távközlés telematikai szolgálatai. Alkalmazástechnikai

Tanácsadó Szolgálat, Budapest, 1989., 21. old.

103

A teletex, mint kommunikációs technika és technológia főbb jellemzői az alábbiak

szerint összegezhetők: a szöveges információ előállítása és rendkívül gyors továbbítása,

automatikus üzemvétel és rögzítés, együttműködés a telexszolgálattal, teljes értékű karakter

(jel) készlet, megbízhatóság (automatikus naplózás), kompatibilitás és nyitottság, lapokba

rendezett levelezés lehetősége.

Miután a teletex is - a telexhez hasonlóan - a szöveges (írott) kommunikáció

eszközének tekintendő, amely alapvetően az információ összegyűjtését, rögzítését és

továbbítását teszi lehetővé, illetve segíti elő, ezért indokolt e két technikai eszköz

összehasonlítása.

A hivatali munka végzése szempontjából az alábbi főbb következtetések vonhatók le a

táblázatból: A teletex a telexnél jóval gyorsabban továbbítja az adatokat, és karakter (jel)

készlete is sokkal gazdagabb. Ugyanakkor azonban azt sem szabad elfelejteni, hogy a teletex

nem képes párbeszédes üzemmódban működni, a telex viszont igen! Az más kérdés, hogy

a technikai fejlődés már a közeljövőben a párbeszédes üzemmód megteremtéséhez-, s ezzel a

telex eltűnéséhez fog vezetni.97

A telex és a teletex - jellegüknél fogva - nem, illetve csak csekély mértékben

alkalmasak az ügyfelekkel való kommunikációra. Jelentőségük elsősorban a különböző

közigazgatási és más szervezetekkel való kapcsolattartásban és a köztük való szöveges

információ-áramoltatásban mutatható ki. Ugyanakkor, mint arra egyes német szerzők

rámutatnak, a közigazgatási szervek által használt telexközpontokkal ellentétben - amelyeknél

a közigazgatási szakember által előre elkészített szöveget közvetítenek - a teletex

készülékeket elsősorban a szakelőadói és titkársági munkahelyeken célszerű alkalmazni, tehát

ott, ahol a szöveget közvetlenül készítik el és továbbítják akár belső, akár külső

kommunikációs partner részére.98

b.)A videotex

A British Post Office (ma: British Telecom) egyik fejlesztőmérnökének az az ötlete

támadt az 1970-es évek elején, hogy a különböző nagyszámítógépeken tárolt adatok

(információk), telefonvonalakon igen széles körben eljuttathatók a felhasználókhoz, ha azok

(tehát a szöveges és a grafikus információk egyaránt) televíziókészülékeken megjeleníthetők

97 A teletex-terminálok és a teletex-telex konverterek elterjedésének következtében hosszabb távon a telexszolgálat megszűnése várható. Balogh – Berkes - Kovács: Hiv. mű. 69. old.. Ehhez csak azt tesszük hozzá, hogy e folyamatot gyorsítja az elektronikus levelezés - e mail - és az Internet rendkívül gyors térhódítása a hivatali életben is.

98 Kübler, H.: Informationstechnik in Verwaltungsorganisation. Verlag Kohlhammer Stuttgart, Berlin, Köln, Mainz, 1987., 58. old.

104

lennének. E három média, illetve hardvereszköz - tehát a nagyszámítógépek és adatbázisaik,

a telefon, illetve a távbeszélőhálózat, valamint a tévékészülék - összekapcsolásának

eredményeként született meg az Egyesült Királyságban az ún. wiewdata-rendszer, amelyet

1973-ban mutattak be, és amely 1978-tól Prestel márkanéven üzemel is.

Az angol posta - nem titkolt - egyik célja az volt a rendszer kifejlesztésével, hogy a

telefonhálózatok csúcsidőn kívüli kihasználtságát fokozza. A wiewdata szolgáltatásainak

segítségével ugyanis a munka végeztével otthon tartózkodó - és telefonnal, valamint

televízióval egyaránt rendelkező - családok könnyen hozzáférhettek a földrajzilag távol lévő

számítógépekben tárolt adatbázisokhoz, és ily módon olcsón és gyorsan megszerezhetik a

szükséges információt.99

A rendszer működésének lényege az információ kétirányú, ún. interaktív áramlása,

ami azt jelenti, hogy a felhasználó közvetlenül kommunikálhat az adatbázist tároló

számítógéppel, azaz kérése a számítóközpontba jut el és a központ biztosítja is részére a kért

információt.

A wiewdata-rendszer kiépítésével egyidejűleg az Egyesült Királyság két televíziós

adója, a BBC és az IBA is hozzákezdett - eleinte önállóan, később közösen - egy olyan

tájékoztató, ún. teletextrendszer kiépítéséhez, amelyben a lakosság széles körét érintő

információt a TV-adó sugározza ki és a lakosság TV-készüléken veheti azt.100 Ez a

technológia tehát mellőzi a kommunikációs eszközök használatához egyébként szükséges

távközlőhálózatot. A közös munka eredményeként Angliában már az 1980-as években két

teletextrendszer kezdte meg működését: a BBC 1 és BBC 2 csatornákon a Ceefax adását, a

ITV két kereskedelmi csatornáján pedig az Orecle-t kezdték el sugározni. A teletext sikere

óriási volt, hiszen egyetlen adapter beépítésével a tévénézők ingyenesen - bár nem interaktív

módon, tehát egyirányú információáramlás révén - juthattak hozzá a kívánt információkhoz.101

A wiewdata- és a teletext rendszer közötti különbség - mint láttuk - elsősorban az

információ továbbításának két-, illetve egyirányú módozatából adódik. Az információ

továbbításának sajátos módozatára tekintettel ajánlotta az adatközlés szabványosítására

létrejött nemzetközi szervezet a tagországoknak, hogy a kétirányú adatátviteli rendszereket

99 Pál Ilona: Viewdata- Prestel – Anglia. Könyvtári Figyelő, 1991. XXXVII. évf. 2. szám, 251-257. old.100 Az előzőekben tárgyalt teletex nem tévesztendő össze az itt hivatkozott teletext-tel! (Ez utóbbit hazánkban is

ismeri a közvélemény, hiszen a Magyar Televízió által „Képújság” néven sugárzott videografikai szolgálat e rendszer segítségével jut el a nézőkhöz.) A teletext rendszerben a televízióadás részeként - az egyébként nem használt jeltartományban - jut el az információ a felhasználóhoz, ezért a televízió adásideje és a tv adásainak korlátozott vételi lehetőségei behatárolják a teletext adások vételét.

101 A későbbiek során a teletex-adaptereket már eleve beépítették a televízió készülékekbe!

105

(tehát a wiewdata-rendszereket) videotexnek, míg az egyirányú információáramlás elvére

épülő rendszereket teletextnek nevezzék el.

Az angolszász szakirodalomban a videotex elnevezés alatt a wiewdata és a teletext-

rendszereket együttesen értik. E rendszerek hazai megnevezésére az Országos Műszaki

Fejlesztési Bizottság tett javaslatot; amelyben a kétirányú rendszerekre a „teledata”-, míg az

egyirányú rendszerekre a „képújság” kifejezések használatát ajánlotta. Az 1980-as évek

közepéig a magyar gyakorlati élet és szakirodalom még tartotta is magát ehhez az ajánláshoz.

Később azonban a helyzet megváltozott, amennyiben a kétirányú rendszerekre a videotex

kifejezés, az egyirányú rendszerekre pedig a teletext kifejezés használata uralkodott el.102

Mindezek miatt a továbbiakban a videotex megnevezés alatt az angol wiewdata-rendszerre

épülő kétirányú adatátvitelt lehetővé tevő (interaktív) kommunikációs technikai eszközt

és technológiát értjük.

A videotex-technológia sajátosságai a következők szerint foglalhatók össze: a

rendszer által hozzáférhető adat alfanumerikus, vagy grafikus jellegű; az adatokat (rendszerint

fa struktúrájú) adatbázisban tárolják; az adatbázis távközlési hálózaton érhető el; a felhasználó

maga vezérli a hozzáférést tehát kétirányú az információáramlás; a lekérdezett információ

képernyőn jelenik meg; a rendszer használata könnyen elsajátítható, nem igényel mélyebb

számítástechnikai vagy egyéb speciális ismereteket; lehetőség van arra, hogy a felhasználó

saját adatbázist alakítson ki, tartson fenn és kezeljen; lehetőség van arra is, hogy az

információszolgáltató csupán meghatározott körű, ún. zárt előfizetői csoport részre engedje

meg az adatbázishoz való hozzáférést.

A videotex-rendszerek szolgáltatásai eltérőek lehetnek a szolgáltatási céltól, a

felhasználók körétől és a rendelkezésre álló eszközöktől függően. Összegezve a

szolgáltatásokat, azt mondhatjuk, hogy azok a következő célok kielégítését biztosítják:

információszerzés, kommunikáció, tranzakciók. A videotex-rendszerek legfontosabb

szolgáltatása nem más, mint egy (vagy több) számítógépes adatbázisból történő

információszerzés, a keresett információ feltalálása és rendelkezésre bocsátása. Az (elvileg)

korlátlan háttérkapacitású számítógépeken tárolt adatok átfogják (átfoghatják) a társadalmi és

gazdasági élet minden területét, a politika, a kultúra, a jog, a sport, a közigazgatás főbb

eseményeitől kezdve a kereskedelmi- és az üzleti világ eseményeiig, ennélfogva

kiapadhatatlan információ-forrást képez(het)nek. A kommunikáció rendszerint az

üzenetküldés révén realizálódik, amelynek során az egy rendszerben található felhasználók

102 Kovács Katalin: A videotex és a magyarországi megvalósítása. Könyvtári Figyelő XXXVII. Évf. 2. szám, 1991., 226. old.

106

információt cserélhetnek egymással, lényegében elektronikus levelezés útján. A tranzakciók

teszik lehetővé például azt, hogy a lakás, vagy a munkahely elhagyása nélkül otthonról, illetve

a munkahelyről helyet foglaljunk egy-egy repülőgépen, elvégezzünk egy-egy bevásárlást,

vagy megoldjunk olyan más feladatot, amely korábban megkövetelte a személyes jelenlétet.103

A videotex-rendszer ma már az egész világon elterjedt telematikai szolgáltatás,

amelynek egy-egy országban nemzeti (nyilvános) és magán (zártkörű) rendszerei

egyaránt üzemelnek. A német szakirodalom - éppen a viszonylag korai, 1984-ben történt

bevezetés miatt - már az 1990-es években - foglalkozott a videotex közigazgatási

alkalmazásának lehetőségeivel, sőt a gyakorlati alkalmazások elemzésével is.

Németországban a videotex (az un. Bildschirmtex = Btx) közigazgatási

alkalmazása négy területen - az állampolgárok tájékoztatása, az egyedi ügyekben folytatott

levelezés, a hatóságok egymás közötti információcseréje, valamint az egy szerven belüli

információcsere terén - valósul meg.104

Magyarországon az 1980-as évek elején kezdődtek meg az első videotex-kísérletek,

részben a Magyar Postánál, részben különböző intézményeknél és szervezeteknél (MTA, Ipari

Minisztérium, stb.). Magyarország nemzeti (nyilvános) videotex szolgálata - a Magyar

Videotex - 1989. január 1-től kezdte meg működését, a MATÁV Rt., mint szolgáltató

közreműködésével. A rendszer műszaki kiépítettsége azonos a Németországban és az

Ausztriában kiépített Bildschirmtex rendszerekkel. A Magyar Videotex által kínált

szolgáltatások megegyeztek a világ más videotex rendszerének szolgáltatásaival, hiszen:

a) a felhasználó számára lehetőséget adtak:

- az információ lekérdezésére, (megszerzésére),

- az üzenetküldésre és fogadásra (kommunikációra),

- ún. tele-programok lekérdezésére (a tele-programfunkció révén a felhasználó nem egy

adatot, hanem számítógépes programot kérhet le a szolgáltatótól),

- a díjazási adatok lekérdezésére.

b) az informácószolgáltató számára lehetőséget adtak:

- a felhasználó részére biztosított fenti lehetőségekre,

- a hozzáférési jogosultság ellenőrzésére,

- az adatok bevitelére és szerkesztésére,

- zárt felhasználói csoportok kialakítására és

103 Balogh – Berkes - Kovács: i.m. 213. old.104 Kübler, H.: i.m. 59 - 61. old.

107

- ún. válaszoldal szerkesztésére (ez esetben az előfizetők kitöltik az információszolgáltató

által küldött megrendelések, vagy akár a közvélemény kutatások válaszoldalait).

A Magyar Videotex-rendszer nyitott volt, ahhoz bárki csatlakozhatott, díj fizetése ellenében.

Hivatali alkalmazása lehetséges, sőt kívánatos is. A videotex eredményesen elsősorban a

lakosság tájékoztatása céljából, de az egyes önkormányzatok, illetve a központi szervek és az

önkormányzatok közötti igen gyors és viszonylag olcsó információcsere céljából is

használható. A hazai közigazgatásban való gyors elterjedését segítheti, hogy ma már

gyakorlatilag minden területi és helyi önkormányzat rendelkezik személyi számítógéppel, a

rendszer kezelése és használata rendkívül egyszerű és nem igényel mélyebb

számítástechnikai, vagy egyéb speciális ismereteket, továbbá a rendszer működtetése

viszonylag olcsó.

Ugyanakkor a speciális számítógépes adathálózatok-, és különösen az Internet

térhódítása kétségkívül korlátozza, gátolja a videotex közigazgatási alkalmazásának

elterjedését, nem csak Magyarországon, hanem külföldön is.105

c.) A távmásoló eszközök (faximile)

Az első távmásoló készüléket a skót származású Alexander Bain készítette el 1842-

ben. A készülék működésének lényege a következő volt: az adókészülékre helyezett eredeti

írásbeli dokumentumot egy egyszerű szerkezettel soronként letapogatják és az ott észlelt

írásjeleket (betűt, ábrát) villamos jelekké alakítják (kódolják) majd így továbbítják. A

villamos jeleket a vevőkészülék dekódolja, azaz írásjelekké visszaalakítja és rögzíti az

elhelyezett papíron.

A Bain-féle távmásoló készülék és technológia az elmúlt 150 évben igen komoly

fejlődésen ment keresztül, aminek eredményeként a távmásoló gépek ára jelentősen

lecsökkent, teljesítménye lényegesen javult, kezelése egyszerűbb lett, felhasználási

lehetőségének köre pedig kiszélesedett.

A távmásoló gépek (közismert néven: telefaxok) a már korábban tárgyalt távmásoló

szolgálatok (nemzeti posták) által üzemeltett távbeszélő- (telefon) hálózaton keresztül

bonyolítják le az információcserét. Napjainkban alapvetően kétféle távmásoló szolgálat

működik a világban: a telefax, és a bürofax. Mindkét szolgálat ugyanazon távmásológépeket

(faxokat) üzemelteti, a különbség a készülékek tulajdonosában van. A telefax előfizetői

távmásoló-szolgálatot jelent, azaz a készülék az előfizető (magánszemély, jogi személy)

tulajdonában van. Ezzel szemben a bürofax a postai távmásoló-szolgálat nemzetközileg 105 A videotex fejlődéstörténetéről és a különböző videotex-rendszerekről lásd Brückner Huba:

Videotexrendszerek és alkalmazásuk c. monográfiát. SZÁMALK Budapest, 1985

108

elfogadott megnevezése, azaz ez esetben a készülék a posta tulajdonaként, a

postahivatalban kerül elhelyezésre, ahol azt bárki szabadon igénybe veheti megfelelő

díjazás ellenében.

A telefax előnye a többi telematikai eszközzel szemben az, hogy az előfizető számára

a kapcsolt távbeszélő-hálózaton keresztül biztosítja igen gyorsan a hagyományos távközlési

eszközökkel (telefon, telex) nem továbbítható információk (szövegek, képek, rajzok, ábrák)

átadását és átvételét. A telefaxkészülék - a telefonhoz hasonlóan - analóg -, vagy digitális

felépítésű lehet, attól függően, hogy milyen módon történik az adatok (jelek) átalakítása,

továbbítása és megjelenítése. Jeleznünk kell, hogy az 1980-as évektől gyakorlatilag már csak

digitális rendszerű készülékek kerülnek forgalmazásra. A távmásoló-készülékek fontosabb

szolgáltatásai a következők szerint összegezhetők: helyi másolat készítésének lehetősége

(másológépként való alkalmazás lehetősége!), forgalomnaplózás, automatikus vétel

lehetősége, dátum kijelzése és rányomtatása a másolatra, késleltetett információtovábbítás, a

kép memóriában való elhelyezése, a vett anyag automatikus méretre vágása.

A telefax-technológia főbb jellemzői a következők: gyors és hiteles információ

(szöveg, kép, rajz, ábra) átadás-átvétel, bizonyos minőségi kereteken belül, de földrajzi

korlátok nélkül; világméretű kompatibilitás; felhasználóbarát kialakítás, egyszerű

kezelhetőség; irodai környezetbe való egyszerű, problémamentes beilleszthetőség; s végül, de

nem utolsó sorban - mint láttuk - a készülékek széles körű szolgáltatásainak mivolta. A

telefax-technológia egyik legfontosabb problémája és hiányossága az, hogy nem teszi

lehetővé az információk késleltetett elküldését, tárolását és további feldolgozását, szemben

például az elektronikus levelezéssel.

A telefax közigazgatási alkalmazását illetően a fejlett államokban, így

Németországban is több tapasztalat született, mint hazánkban, hiszen ott a közigazgatási

szervek lényegesen korábban és szélesebb körben kezdték alkalmazni ezt e technológiát.106

Egy német kutatócsoport szerint a telefax helyi közigazgatásban történő alkalmazásának

legfontosabb lehetőségei az alábbiak:

- térképek, grafikák fogadása és/vagy továbbítása a szervezeten belül és kívül,

- statisztikai számsorok, táblázatok fogadása és/vagy továbbítása szervezeten belül és kívül,

- a közlekedés rendjének meghatározása ábrák segítségével,

- feladatok meghatározása és kiadása szervezeten kívül.107

106 A telefax magyar közigazgatásban történő használatáról lásd Dudás Ferenc: Utazgatás, vagy telefax c. tanulmányát! Computerworld Számítástechnika III. évf. 46. szám, 1988. október 33. old.

107 Kübler, H.: i.m. 58 old.

109

Tekintettel arra, hogy a telefax telefonvonalat használ föl az információ továbbítására,

az 1980-as évek közepén fölmerült a lehetőség a telefon és a telefax egy készülékben

történő egyesítésére. A kutatások eredményeként sikerült egy készülékben integrálni a két

technológiát, és a kombinált telefon-telefax készülék ma már hazánkban is széles körben

elterjedt. A fejlődés másik iránya a távmásoló funkció számítógéppel történő kiváltása

volt. Az 1980-as évek közepén ugyanis megjelentek a személyi számítógépen futtatható olyan

programcsomagok, amelyek az alapgép megfelelő hardver kiegészítőkkel (ún. képdigitalizáló

berendezéssel, nagy felbontású nyomtatóval, vonali egységgel) történő összekapcsolása révén

teljes mértékben helyettesíthetik a távmásoló-készüléket. A telefax személyi számítógéppel

történő kiváltásának széles körű elterjedését azonban jelentősen hátráltatta az a körülmény,

hogy a kiegészítő hardverelemek ára relatíve magas volt. Ezen eszközök ugyanis legalább

annyiba kerültek, mint egy jó minőségű távmásoló-készülék, így beszerzésük és alkalmazásuk

célszerűsége legalábbis megkérdőjelezhető volt. A fejlődés következő lépcsőjeként azonban -

1980-as évek végén - megjelentek a személyi számítógépbe beépíthető ún. „faxkártyák”,

amelyek már feleslegessé teszik a hardver kiegészítők használatát, így az 1990-es évektől

kezdve a PC-fax kombináció rohamos elterjedésének lehetünk tanúi.108

4. A video (táv) konferencia

Mint arra korábban rámutattunk, a telefonüzenet digitalizálása, illetve a digitális

telefon révén ma már lehetőség van ún. „konferenciabeszélgetés” lebonyolítására is.

E lehetőség mintegy továbbfejlesztését jelenti a video(táv)konferencia (electronic

meeting), amelynek segítségével az egymástól földrajzilag távollévő kommunikációs

partnerek között a hang és a kép egyszerre közvetíthető, azaz a készülék előtt ülő személyek

nem csupán látják egymást beszélgetés közben, hanem egyidejűleg akár ugyanazt a képi

dokumentumot is láthatják és megvitathatják.109

A világ első képtelefonját az 1964-es New York-i világkiállításon mutatták be, a

laikusok és a hírközléssel foglalkozó szakemberek legnagyobb csodálatára. Természetes volt

ezért az, hogy mindenki várta e valóban fantasztikus lehetőség rohamos és széles körű

elterjedését. Csakhogy az analóg videojel közvetítésére épülő rendszer kiépítése egyrészről

igen költséges volt, másrészről pedig a rendszer rossz minőségű képet biztosított, így a

108 Meg kell jegyezni, hogy a faxkártyák segítségével a számítógép kommunikálni tud a távmásolóval, tehát a két technikai eszköz kommunikálni tud egymással. Az más kérdés, hogy az összeköttetést továbbra is a telefonhálózat biztosítja.

109 Barcomb, D.: Office Automotion. A Survey of Tools and Techniques. Digital Press Bedford, 1981., 63. old.

110

képtelefon elterjedése a vártnál lényegesen lassúbb volt.110 A képtelefon széleskörű

elterjedéséhez az információk digitalizálásának lehetővé tétele teremtette meg az igazi

lehetőséget. A digitális képtelefon (videokonferencia) bemutatkozására 1982-ben került sor.

Ezzel a technológiával lényegesen javult a kép minősége, azonban még mindig nem tudták a

teljes mozgást közvetíteni megfelelő minőségben. A további fejlődést e téren az ún.

„videokodek” (kódoló/dekódoló) 1986-ban történő megjelenése hozta meg, melynek

segítségével már a teljes mozgás közvetítése is lehetővé vált, viszonylag jó minőségben.111

A videokonferencia-rendszer széles körű elterjedését napjainkban két körülmény

gátolja: az egyik a viszonylag magas ár, a másik pedig a még mindig nem tökéletes

képminőség. Ez az oka annak, hogy a videokonferenciázás terén úttörő szerepet játszó

Egyesült Államokban is csupán néhány ezerre tehető az e technológia megvalósulását

lehetővé tevő berendezések száma.112

A videokonferencia előnye az, hogy mentesít az oda-vissza utazás, a szállás és az

ezzel együtt járó költségek alól; felszabadítja az utazásra fordítandó időt; továbbá lehetővé

teszi több munkatárs egyidejű bevonását a munkába, biztosítva ezzel a tárgyalások dinamikus

lefolytatását és az eredmények gyors realizálását.

Ugyanakkor a külföldi szakirodalom arra is rámutat, hogy az érintett szakemberek

nem feltétlenül akceptálják e lehetőséget, mert vagy az egyéni utazási szükségleteik, vagy a

már bejáratott kommunikációs szokásaik, avagy a személyes kommunikációba vetett hitük

miatt ragaszkodnak a konferenciák hagyományos formáihoz.113

A videokonferencia hivatali alkalmazásának lehetőségei viszonylag szűk területre

terjednek ki, hiszen a munkálatok legnagyobb hányadát képviselő egyedi (hatósági) ügyek

csoportja e vonatkozásban automatikusan kiesik. Megmarad azonban az a terület, amikor a

közigazgatási szerv az egész közösség (település, megye, ország) ügyében jár el és sürgősen

kell konzultálnia más szervekkel, vagy amikor egy központi szerv (például egy miniszter)

kíván értekezletet tartani a területi szervek vezetőivel.114

110 Usdin, S.: Látjuk-halljuk. Computerworld Számítástechnika IV. évfolyam 2. szám, 1989. január 7. 18. old.

111 u.o.112 Haneke, W.: Die neue Methoden der Bürotechnik. Zeitschrift für Führung und Organisation 1991. évi 1.

szám, 12. old.113 Kübler, H.: i.m. 62. old.114 Figyelemre méltó, hogy a Német Posta már az 1980-as évektől kezdve több városban is működtet

videokonferencia stúdiót, melyet bárki – így a közigazgatási szervek is – igénybe vehet, térítés ellenében. Sőt: a német szakirodalom már akkor bátorította és ösztönözte a szövetségi, tartományi és helyi közigazgatási szerveket saját stúdió kialakítására, arra utalással, hogy ily módon hatékonyan kezelhetők az azonnali intézkedést igénylő helyzetek (például: katasztrófa-elhárítás). Lásd Kübler, H i.m. 63. old. Azt már mi tesszük mindehhez hozzá, hogy Magyarországon is indokolt lenne ilyen központi és helyi stúdiók kialakítása, különösen az Önkormányzati Minisztériumban és a Kormány területi államigazgatási hivatalaiban, valamint az Országos Rendőr-főkapitányságon és a megyei rendőr-főkapitányságokon. Azért e szerveknél, mert ezek

111

5. Az elektronikus levelezés (e-mail)

A közigazgatásban ma még világszerte - de Magyarországon különösen - az

üzenettovábbítás hagyományos, „fizikai” formája valósul meg, azaz az információt

rendszerint valamilyen eszköz segítségével papíron rögzítik, és a papírt juttatják el a

címzettnek, postai úton.

Az 1960-es években - az USA Védelmi Minisztériuma által a világon elsőként

létrehozott, nagy földrajzi távolságokat áthidaló számítógépes hálózat, az ARPA-net

fejlesztése közben - az IBM szakemberei rájöttek arra, hogy a számítógépek között

hagyományos adatátvitel elektronikus üzenetközvetítéssé (Computer Bassed Message

System: CBMS) fejleszthető megfelelő hardver és szoftver eszközök segítségével.115 Az

ARPA-net fejlesztése során, az 1970-es években, a hálózat forgalmának döntő részét még

nem a földrajzilag távol lévő számítógépeken végzett különböző műveletek (adatátvitel)

képezték, hanem a hálózattal összekapcsolt emberek személyes üzenetei. Ezért mondhatjuk,

hogy az elektronikus levelezés valójában a számítógépek közötti adatátvitel

melléktermékeként jött létre és így kezdte meg világhódító pályafutását. Az elektronikus

levelezés (electric mail, e-mail) lényege az, hogy a számítógépek közötti adatátviteli

lehetőséget kihasználva - adatátviteli hálózat segítségével - mellőzhető az információ

papíron való rögzítése és annak postai küldeményként (csomag, levél, stb.) való - s tegyük

hozzá, hogy viszonylag lassú, költséges és nem egészen biztonságos - továbbítása, mert a

szövegszerkesztővel a képernyőre írott szöveges információ azonnal a címzett számítógépes

postafiókjába juttatható el. Az elektronikus levelezés folyamatának jellemzői az alábbiak

szerint összegezhetők:

- a kívánt szöveges információ (levél-válaszlevél) megszerkesztése,

- a kívánt beállítások elvégzése (például elküldési időpont, címzett, vagy címzettek

meghatározása)

- az információ automatikus továbbítása, elküldése és érkeztetése,

- értesítés az üzenet sorsáról (kézbesítve, elolvasva),

- a vett üzenet kezelése: törlése, továbbküldése, tárolása, nyomtatása.

vezetői különösen gyakran, szinte heti gyakorisággal utaznak budapesti értekezletre, sok esetben több száz kilóméterről. Hogy a rendszer viszonylagos drágasága ellenére a befektetés rendkívül gyorsan megtérül, azt bizonyítja például a francia telefonkönyvben lévő Szeged székhelyű Digáz Rt és a Győr székhelyű Égáz Rt által 2001-ben megvalósított videokonferencia rendszer. A készülékek ára ugyanis-az elmaradt utazási és szállásköltségek megtakarítása révén-körülbelül egy év (!) alatt megtérült, miközben a döntési mechanizmus nagyobb és hatékonyabb lett. Forrás: BOSS. 2001/június 48-49. old.

115 Az ARPA-netről később még részletesen szólunk, de már itt utalunk arra, hogy ez a hálózat nem csak az elektronikus levelezésnek forrása, hanem az Internetnek is!

112

Az elektronikus üzenetküldés fontossága abban is kiemelhető, hogy egy átlagos (7-8

perc időtartamú) hivatali telefonálás időtartama az e-mail segítségével legalább a felére

csökkenthető, és az ilyen kommunikációs rendszer nem igényli más személyek (pl.

telefonközpontos, titkárnő, stb.) közreműködését, sem pedig a kommunikációs partnerek

egyidejű jelenlétét a hálózaton.116 További előny természetesen a papír-, és az azzal együtt

járó irattározás mellőzése, de nem utolsó sorban az is, hogy az üzenetküldés és vétel

automatikusan naplózásra kerül, melyből biztonságosan megállapítható, hogy a küldemény

elérte-e a célállomást. Hátránya viszont az elektronikus levelezésnek az, hogy a személyes

kapcsolat, a személyes meggyőzés lehetősége csökken, ezért nyilvánvaló, hogy sok esetben

(pl. egyedi hatósági ügyben) ezt a technikai lehetőséget nem célszerű alkalmazni.

A fejlett államokban a hivatalon belüli elektronikus levelezés tipikus eszköze a helyi

(lokális) hálózat (LAN: Local Area Network), amelyet szintén az 1970-es évek elején

fejlesztettek ki az USA-ban. A helyi telefonálgatás, levelezés és a munkatársak

keresgélésének elmaradása miatt - a tapasztalatok szerint - igen gyorsan megtérülnek az

elektronikus levelezés megteremtésének költségei.

Az elektronikus levelezés jelentősen hozzájárulhat a közigazgatási szervek

munkájának eredményesebbé tételéhez, hiszen segítségével egyrészt kiváltható a

hagyományos iratkezelési cselekmények többsége (iktatás, gépelés, irattovábbítás,

irattározás, selejtezés), másrészt pedig lehetővé válik a döntések meghozatalához

szükséges információk gyors megszerzése, továbbítása és rögzítése. Mindez egyértelműen

a jövő hivatala felé mutató sajátosság.117

6. 3. Az információtechnikai eszközök

A hivatal felé áramló különböző írásbeli, képi, hangi és egyéb információk (adatok)

csak akkor hasznosíthatók, ha azok megfelelő módon rögzítésre, feldolgozásra és tárolásra

kerülnek. A következőkben azokat a technikai eszközöket mutatjuk be, amelyek a hivatali

munka e fázisában - azaz az információ rögzítésekor, feldolgozásakor és tárolásakor –

alkalmazhatók a (köz)igazgatásban.

1. Információrögzítő eszközök: az írás, a kép, a hang és a reprográfia eszközei116 Az elektronikus levelezés, a telefon, a telex és a telefax technológia használatának költségeit elemezve

egy 1994-es spanyol felmérés szerint ugyanazon információ átvitelének költsége - ha egy egységnyinek tekintjük az elektronikus levelezés költségeit - a telefon esetében 25-szörös, a telex esetében 15-szörös, telefax eseténben pedig 5-szörös. Forrás: Jurado, P.M.: Cozmopolitan message hardling system in the Spanish state administration: „ISTMO projekt” ICA Information No. 53. June 1994

117 Az elektronikus levelezésről lásd például: „Útjelzők a dzsungelben” Computerworld Számítástechnika IV. évf. 5. sz. 1991. január 31. 21-22. old. vagy: Információmenedzsment (Szerk.: Gábor András) Aula Kiadó, Budapest, 1997. 318-340. old.

113

1.a.) Az írás eszközei: írógép, író- és szövegautomata, valamint beszédre működő írógép

A hivatali munka és az írás ősidők óta összetartozó fogalmak, hiszen hosszú ideig a

hivatal volt - az egyház mellett - az a hely, ahol az információt az adott kor lehetőségei

szerint, valamilyen szilárd anyagon rögzítették.

A Cristopher Lathman Sole által 1867-ben szabadalmaztatott ún. „Qwerty”

billentyűzettel felszerelt írógép az 1870-es években valósággal forradalmasította az írást és

megsokszorozta a leíró személy teljesítményét. Az eltelt több mint 100 év alatt az írás

eszközei bár sokat fejlődtek, de tény, hogy ma már a szövegszerkesztő-szoftverrel ellátott

számítógépek segítik az információk írásbeli rögzítésének munkáit.

Az írógép

A hivatali munkában az írógépeknek három típusát használják: a mechanikus, az

elektromechanikus és az elektronikus írógépet. A hagyományosnak tekinthető mechanikus és

elektromechanikus (hétköznapi kifejezéssel élve: elektromos) írógépeket a fejlett

államokban mára teljesen kiszorították az elektronikus írógépek, de méginkább a

számítógépek. Mindez a hazai közigazgatásról is elmondható. Az elektronikus írógépek a

mikroelektronika győzelmének „termékei”. Sajátosságuk az, hogy működésüket

microprocesszor vezérli, melynek segítségével lehetővé válik a gyakran előforduló

szövegrészek, dátumok, gépelési formátumjegyek memóriában való elhelyezése, és bármikor

történő felhasználása. Hátránya viszont e szerkezeteknek az, hogy ugyanazt a tevékenységet

(ellenőrző olvasás) mindkét félnek (tehát a gépírónak és a szöveg szerzőjének is), akár

többször is el kell végeznie. Ráadásul az újragépelés során gyakran a hibátlan részek sem

használhatók fel, tehát azoknak az újraírása is szükséges. Mindez jelentősen lelassítja a

munkát és csökkenti a gépírói munka hatékonyságát. További hátrányos körülmény az,

hogy a helyesen gépelt anyag külalakja nem változtatható meg, azaz ha a szerző

igényeinek a gépíró által megvalósított formátum nem felel meg, akkor a teljes szöveg

újraírása szükséges és a folyamat kezdődik előröl. Mindezen hátrányok kiküszöbölhetők az

író- és szövegautomatákkal, illetve (más megnevezéssel élve) a szövegszerkesztő gépekkel.

Író- és szövegautomaták (szövegszerkesztő gépek)

A hivatali (irodai) munka automatizálása terén az első lépés az író- és szöveg-

automaták megjelenése volt, az 1960-as évek második felében. E technikai eszközök annak

köszönhették megjelenésüket, hogy a számítástechnikával foglalkozó szakemberek egy

114

jelentős részének figyelme - ez időtájban – a számítógép helyett az írásmunka ésszerűsítése és

gazdaságosabbá tétele felé irányult.

A szakemberek abból indultak ki, hogy az írásmunka ésszerűsítésének

követelménye túllép az írógép modernizálásán és az információk minél gyorsabb, írásban

történő rögzítésén, ezért leginkább szövegfeldolgozásként definiálható. Ebben az értelemben

a szövegfeldolgozás többet jelent, mint a hagyományos gépírás. A lediktált szöveg és a kézirat

leírásán, továbbá, a kijavított anyag újragépelésén túlmenően ugyanis jelenti az irat eredeti

gépelt formában való sokszorosítását, szövegelemek feldolgozását, szövegelemekkel

táblázatok, kimutatások készítését, aktuális adatok és tárolt szövegelemek

összeillesztését, valamint címrészek és levélszövegek automatikus összeválogatását, és

abból iratok összeállítását.118 A szövegszerkesztést, illetve szöveggel dolgozást az tette

lehetővé, hogy az elektronikus írógépet megfelelő memóriával látták el, és lehetővé tették

a szöveg képernyőn történő megjelenítését is E technológiának tehát két hardverösszetevője

van: az elektronikus írógép és a képernyő.

A szövegszerkesztő gépek (mint például az 1990-es években Magyarországon igen

elterjedt a ROSITEX) alkalmazásának előnyei a hagyományos gépírási tevékenység

technológiája megváltozásából adódtak. A hagyományos gépírási folyamat - mint láttunk -

viszonylag lassú és formához kötött. Ennek kiküszöbölése biztosítja a felhasználó részére a

legfontosabb előnyöket; a gyorsaságot és az írás minőségét. A szövegszerkesztő gépek által

nyújtott lehetőségek - amelyek éppen a jelzett előnyöket biztosították - az alábbiak szerint

összegezhetők:

- adattároló képesség (ami a kijavított, tehát végleges szöveg megőrzésére szolgál),

- elemi szerkesztési képesség (ami egy betű, egy szó, vagy egy bekezdés törlését, vagy a

szövegbe való beépítését teszi lehetővé),

- fejlett szerkesztési képesség (ami egész szövegrészek törlésére, vagy a szövegbe való

beépítésére ad lehetőséget),

- a formátum értelmezése (ami a mozgó helyek rögzítésére és az automatikus szóátvitelre és

lapváltásra szolgál),

- csökkentett papír- és adathordozó kezelési igény (ami a takarékosság elvének

érvényesítését jelenti).119

118 Kilin József: Szövegfeldolgozó gépek az irodai munkában. Állam- és Igazgatás 1980. július. 637. old.119 A szövegszerkesztő gépekről lásd bővebben például Dobay Miklós – Poór József: Összehasonlító

elemző tanulmány a szövegfeldolgozás külföldi és magyarországi helyzetéről. PM Szervezési és Ügyvitelgépesítési Intézet, Budapest, 1983

115

A kifejezetten szövegszerkesztésre készített célgépek mellett azonban a

számítógépek is alkalmasak szövegszerkesztési és feldolgozási feladatok elvégzésére.

Mint azt a későbbiek során látni fogjuk, a számítógépek univerzális technikai eszközök,

amelyek - sok más egyéb feladat, például a távmásolás mellett - szövegszerkesztési,

táblázatkezelési és adatfeldolgozási funkciókat is képesek ellátni, megfelelő szoftvereszközök

segítségével. Ma már nyilvánvaló, hogy a számítógépek rohamos elterjedése gyakorlatilag az

írógépek és a szövegszerkesztő gépek eltűnéséhez vezetett.

Beszédre működő írógép

A gépírást - és egyben a gépíró(nő)t is helyettesítő gép megalkotása, illetve az ehhez

vezető számítógépes beszédfelismerés problematikája régóta foglalkoztatja a szakembereket,

és a beszédre működő írógép (voice activated typewriter) bizony már az 1980-as évektől

létezett. Az USA-ban például több ilyen rendszer is működik, amelyek közös és egyben

legfőbb problémája az, hogy csak bizonyos személyek hangját ismeri fel és foglalja írásba a

számítógép. Ahogyan a szakirodalom fogalmazott az 1980-as évek közepén, csak a

közeljövőben lehet arra számítani, hogy megjelennek az emberi beszédet folyamatosan

felismerő és írásban rögzítő írógépek (számítógépek ?), így ezek (köz)igazgatásban történő

alkalmazása ma még nem realitás.120

1.b.) A kép eszközei: fényképezőgép, filmfelvevő, és videofelvevő

A hivatali munka során - elsősorban az egyedi hatósági ügyekben - gyakran felmerül

annak szükségessége, hogy egy adott állapotot (helyzetet) nem csupán szöveges (írásos)

módon, hanem képi formában is rögzítsenek. Az információ képi rögzítésének eszközei a

fényképezőgép, a filmfelvevő és a videofelvevő.121 Miután ezek az eszközök közismertek,

bemutatásukkal részletesen nem foglalkozunk. Mindössze arra utalunk, hogy jelentőségük a

különböző térbeli objektumok tényleges fizikai állapotának és egymáshoz való térbeli

viszonyának rögzítése. Közigazgatási alkalmazásukra elsősorban a műszaki- és a

közlekedési igazgatás területén van széles körű lehetőség.122

1.c.) A hang eszközei: diktafon és magnetofon

120 Lazzaro, J. J.: Computer Voice Input. High Technology, 1986. évi 1. szám121 A mikrofilmet, illetve –technológiát is ide kellene sorolni, de – tekintettel arra, hogy annak elsődleges

funkciója az információtárolás, ezért – alkalmazásáról nem itt, hanem később, az irattározás eszközeinél lesz bővebben szó.

122 Például: engedély nélküli építkezés, tilos helyen való parkolás, közlekedési szabályok megsértése, bizonyítása esetén stb!

116

A (köz)igazgatási munkavégzés során sok esetben szükséges a szóbeli információk

teljes körű rögzítése. Ehhez nyújt segítséget a diktafon és a magnetofon. Az emberi beszéd

hivatali rögzítésének tipikus eszköze a diktafon, amelynek felhasználása révén időben és

térben különválasztható a diktálás és a gépírás, azaz az ügyintéző és a gépíró időbeosztása

elválasztható egymástól. Ez lehetővé teszi a munka célszerűbb és hatékonyabb

megszervezését, másrészt a kívánt szöveg gyors és pontos rögzítését is.123 A diktafon

használata elsősorban az egyedi hatósági ügyek intézésekor célszerű, s azon belül is a

hosszabb terjedelmű szöveges információk rögzítése - például határozat szövegezése - során.

A hangrögzítés másik technikai eszköze a magnetofon, amelynek alkalmazása elsősorban a

testületi üléseken, az értekezleteken és a különböző egyedi ügyekben lefolytatott

tárgyalásokon indokolt, tehát akkor, amikor fontos érdek fűződik minden elhangzott szó

maradandó, pontos, objektív rögzítéséhez. A diktafon és a magnetofon alkalmazása - a

szakirodalom és a gyakorlati tapasztalatok szerint - egyszerű és gazdaságos, tehát a beruházási

költségek igen gyorsan megtérülnek. Ez az alapvető magyarázata ezen eszközök széles körű

elterjedésének.

1.d.) A reprográfia eszközei: sokszorosítógépek és másológépek

Amíg az emberi hang rögzítésének - előzőekben tárgyalt - eszközei az információ

gyors, de egyszeri (illetve igen korlátozott példányszámú) írásba foglalását segítik elő, addig a

reprográfiai eszközök a már elkészült irat - papíron rögzített szöveg, ábra, kép -

megtöbbszörözésére adnak lehetőséget.124

A (köz)igazgatási munkában felhasználható reprográfiai eszközöket két csoportba -

a sokszorosítógépek és a másológépek csoportjába - sorolhatjuk.

A sokszorosítógépek sajátossága az, hogy az eredeti szöveget valamilyen

szöveghordozón - ún. nyomóformán - rögzítik, s az ezen rögzített szöveg fog majd megjelenni

a kívánt példányszámban. A magyar közigazgatásban az 1980-as és 1990-es években a

legelterjedtebb sokszorosítógép a stencilgép volt, amelynek mind kézi, mind elektromos

meghajtású változata ismeretes volt. Ugyancsak a sokszorosítógépek kategóriájába sorolhatók

az irodai ofszet nyomdagépek, amelyek azonban már nyomdaüzemi körülményeket és

123 A szakirodalom szerint a diktafonról való leírás 4-7-szer gyorsabb mint a kézírásnak az írógéppel történő átírása! Lásd Hirscheim, R. A.: i.m. 167. old.

124 Meg kell jegyeznünk, hogy végeredményben az irodai másolás eszközének tekinthetjük magát az írógépet is abban az esetben, amikor a gépíró ún. „átütő papírt” és indigót használva az eredeti irattal együttesen készít - igaz, korlátozott számú - másolatot. E hagyományos módszer alkalmazását feleslegessé teszi az elektromos írógépek és a szövegfeldolgozó berendezések használata, hiszen ezek memóriában rögzítik a bevitt szöveget és annak korlátlan példányszámban történő gyors megjelenítésére adnak lehetőséget.

117

szakembereket igényelnek, így az általuk előállított - bár kétség kívül igényes kivitelű -

másolatok viszonylag drágák. A sokszorosítógépek alkalmazásának jelentős hátránya az, hogy

csekély számú - mindössze néhány példányos - másolat készítésére gazdaságosan nem

használhatók fel, holott a közigazgatásban ez az igény gyakran felmerül, sőt az egyedi

ügyekben ez a tipikus.

A másológépek olyan technikai eszközök, amelyek a kívánt szöveg nyomóformán

történő rögzítésének mellőzésével képesek az iratot reprodukálni. A másológépek tehát nem

közvetett úton, hanem közvetlenül az eredeti dokumentumról készítik a másolatot, ezért

alkalmazásuk révén igen gyorsan nyerhető az eredetivel teljesen megegyező másolat. A

normál papírt igénylő másolóberendezések mára kiszorították a hivatalokból a speciális papírt

igénylő gépeket, hiszen használatuk egyszerűbb, a másolatok minősége jobb, és a fogyasztói

áruk sem aránytalanul magas. A másológépek beszerzésénél persze az ár és a teljesítmény

mellett célszerű még figyelembe venni a következő tényezőket is: a legnagyobb másolható

dokumentum méreteit, a kicsinyítés és nagyítás lehetőségeit, a másolatok szétválogatásának

lehetőségét, a működést vezérlő pult felszereltségét, a szervizlehetőségeket és a színes

másolás lehetőségét is.

2. Az információfeldolgozás eszközei: számológép és könyvelőgép

Az információfeldolgozás - az adatfeldolgozáshoz hasonlóan - tágabban és szűkebben

egyaránt értelmezhető fogalom. Tágabb értelemben információfeldolgozás alatt értjük az

információ rögzítését, tárolását, valamilyen műveletnek való alávetését és továbbítását. Ezzel

szemben szűkebb értelemben az információfeldolgozás csupán az információ valamilyen

műveletnek való alávetését jelenti, azaz azt az eljárást, amelynek révén a rendelkezésre álló

információból újakat nyerünk. Az információfeldolgozást ma már igen sok eszköz segíti,

amelyek közül mi itt a számológéppel és a könyvelőgéppel foglalkozunk, tudatában annak,

hogy az információfeldolgozás eszközei közé a számítógép is besorolható, erről azonban –

éppen a számítógép univerzális jellege miatt – a későbbiekben szólunk.

a) Számológép

A legegyszerűbb és legelterjedtebb információ (adat) feldolgozó eszköznek a

számológép tekinthető, amely a numerikus adatok feldolgozásához nyújt jelentős segítséget.

A négy matematikai alapművelet és más aritmetikai műveletek elektronikus úton történő

elvégzése tehermentesíti a pénzügyi, a könyvelési és a tervezési feladatokat ellátó

(köz)igazgatási dolgozókat, továbbá rendkívül meggyorsítja munkavégzésüket, azaz

118

pontosabbá, hatékonyabbá teszi a hivatali cselekményeket. A számológépek elterjedésére

és rendkívül széles választékára figyelemmel eltekintünk ezen eszközök részletes

bemutatásától. Arra azonban utalunk, hogy a számológép funkcióit természetesen a

számítógépek is el tudják látni, azaz a számítógép alkalmazható számolási feladatok ellátására

is.

b) Könyvelőgép

Minden szervezet - a jogszabály, így mindenekelőtt a számviteli törvény erejénél fogva

- köteles arra, hogy gazdasági folyamatait meghatározott formák szerint nyilvántartsa. A

főkönyvi és folyószámla-könyvelést, továbbá az egyéb könyvelési műveleteket is viszonylag

könnyű gépi eszközökkel elvégezni, hiszen e műveletek nagy számban és mechanikusan

ismétlődnek. Ez az oka annak, hogy a könyvelőgépeket évtizedeken át alkalmazta a magyar

közigazgatás, csakúgy, mint az 1970-es évektől kezdve az elektronikus

könyvelőautomatákat, amelyek átmenetet képeztek a könyvelőgép és a számítógép között. A

könyvelőautomata nagy gyorsasággal biztosította: a könyvelési számlapok és naplók

vezetését, a szükséges matematikai műveletek (összeadás, egyenlegezés, stb.) elvégzését, az

egyes tételek - könyveléssel egyidejű és tetszés szerinti szempontok alapján történő -

kigyűjtését, továbbá ezek kiírását és halmozását, valamint főkönyvi- és folyószámla-kivonat

készítését. A magyar közigazgatásban azonban mára a számítógépek már kiszorították e

berendezéseket, hiszen megfelelő szoftverrel a számítógépek mindenben eleget tudnak tenni a

könyvelési feladatoknak (is).

3. Az információtárolás eszközei: irattározási eszközök és nyilvántartási eszközök

A (köz)igazgatási munka végzése csakis megfelelő információ birtokában lehet

eredményes. Nem elég tehát az információnak a megszerzése és feldolgozása, hanem az is

szükséges, hogy adott időpontban a már megszerzett és feldolgozott információ ismételten

felhasználható legyen.

Az információ újrafelhasználásának - közigazgatási jogi oldalról - két lehetősége

van. Egyrészről az, hogy jogi normában kötelezik a közigazgatási szerveket a náluk

keletkezett, illetve általuk felhasznált iratok megfelelő szempontok szerinti megőrzésére,

tárolására és selejtezésére (irattározás),125 másrészt pedig úgy, hogy elrendelik meghatározott

adatok kötelező rögzítését (nyilvántartás)126. Ennek megfelelően az információtárolás

125 Lásd erről a közfeladatot ellátó szervek iratkezelésének általános követelményeiről szóló 335/2005. (XII. 29.) Kormány rendeletet.

126 Lásd erről például a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvényt.

119

technikai eszközeit is két csoportba - az irattározás eszközei és a nyilvántartás eszközei

közé - sorolhatjuk.

a) Az irattározás eszközei: iratgyűjtő és dobozos iratrendező, számítógéppel vezérelt

kartotéktároló, mikrofilm, valamint Computer Output System

A hivatalban található iratok - elintézés szempontjából - feldolgozás alatt állók

(folyamatban lévő ügyek) és már feldolgozottak (befejezett ügyek) lehetnek. Ez utóbbi

kategória is megosztható aszerint, hogy az iratokra a közeljövőben lesz-e szükség (ezeket

ugyanis az ún. „kézi irattárban” helyezik el), avagy várhatóan nem lesz szükség rájuk (ezeket

az ún. „központi irattárban” helyezik el).

A magyar közigazgatásban már hosszú ideje bevezették az ún. „előadói ívet”, ami

lehetővé teszi az egy ügyhöz tartozó összes irat egy egységként való kezelését; intézését és

irattározását. Ezen, előadói ívekbe helyezett iratok (akták) tárolásának hagyományos

módszere az, hogy - az előadói íven feltüntetett ügykör jelzőszáma szerinti - fűzős dossziéba

helyezik el. Ezt a technológiát iratgyűjtő és dobozos iratrendező megoldásnak nevezzük.

E módszer helyigénye igen nagy, miközben az iratok visszakeresése viszonylag bonyolult és

lassú. E hátrányokat küszöböli ki az ún. számítógéppel vezérelt kartotéktároló rendszer.

Az irattározás gyökeresen új útja a mikrofilmtechnika alkalmazása, amikor már nem

a papír alapú adathordozót (ügyiratot, aktát), hanem a mikrofilmet használják fel az adatok

tárolására. Ennek révén az adattárolással kapcsolatos anyagfelhasználás 75%-kal, a tárolás

helyszükséglete pedig 95%-kal csökkenthető!127 A magyar közigazgatásban először (még

1974-ben) Bács-Kiskun megyében alkalmazták a mikrofilmtechnikát,128amelynek

tapasztalatai alapján az eljárás jogi kérdéseit is rendezték.129 A mikrofilmtechnika

alkalmazásának egyik kulcskérdése a tárolt anyag visszakeresése, amelynek manuális és

gépi (számítógépes) módszerre egyaránt ismeretes. A számítógéppel segített mikrofilm-

visszakeresés (Computer Assited Retrieval) esetében arról van szó, hogy a dokumentum

megtalálásához szükséges adatokat a számítógép tárolja és a felhasználó által megadott

szempontok szerint az iratot rendkívül gyorsan meg is keresi.

A számítógép és a mikrofilm összekapcsolásának másik lehetősége a COM

(Computer Output Microfilm) berendezésben öltött testet. Ez a berendezés mikrofilmlapra

127 Poór József: Irodaszervezés, irodaautomatizálás. KJK Budapest, 1987. 93. old.128 Lásd erről: Egyedi Ernő: A mikrofilmezés tapasztalatai Bács-Kiskun Megyében. Állam- és Igazgatás

1979. november129 Erre az 5/1977. (TK. 26.) MTTM utasításban, majd az 1981. évi I. törvényben került sor!

120

rögzítette a számítógéppel olvasható és feldolgozható adatokat - éspedig úgy, hogy az emberi

szemmel történő olvasásra is alkalmas volt, persze csak megfelelő visszanagyítás után.

A mikrofilm alkalmazásának – korábban jelzett anyag-felhasználási és hely-

megtakarítási előnyökön túl – további előnye az volt, hogy az adat-elérés időigénye közel

egyharmadára csökkent; az adat – megfelelő konfigurációs kiépítés esetén – többféle formába

átalakítható volt (a papíron tárolt információ például filmre, vagy mágneses adathordozóra

volt átvihető); a hatályos jogi szabályozás a mikrofilmet az eredetivel megegyező

dokumentumnak tekintette; egy dokumentumról korlátlan számú másolat volt előállítható,

mégpedig gyorsan és viszonylag olcsón, továbbá lehetőség volt az eredeti anyag hű

másolatának biztonságos és tartós megőrzését.130Mindezen előnyök ellenére azt kell

megállapítanunk, hogy a hazai közigazgatásban igen lassan haladt a mikrofilmtechnika

alkalmazásának ügye, és ezt a technikát mindössze néhány önkormányzat és néhány

dekoncentrált szerv alkalmazta. Ebben nyilvánvalóan szerepet játszott a számítógépek

rohamos elterjedése, valamint az a tény, hogy a berendezés és maga az egész eljárás igen sok

pénzbe került, de az is, hogy az eszközök működtetése speciális képzettséget, gondos és

tervszerű- előrelátó munkát követelt meg, amit a közigazgatási szervek nem szívesen vállaltak

fel.

b) A nyilvántartás eszközei: nyilvántartó könyv, kartoték

A nyilvántartást korábban előre meghatározott szempontok szerint rendszerezett és

rögzített adatok együtteseként definiáltuk és utaltunk arra is, hogy a közigazgatási feladatok

ellátása mindig is szükségessé tette nyilvántartások vezetését, mert ez áttekintést biztosított

a nyilvántartási tételek - személyek, ingatlanok, járművek, stb. - fölött.

A nyilvántartások vezetésénél alkalmazható technikai eszközök, illetve megoldások

a közül hármat emelünk ki: a nyilvántartó könyvet (lajstromot), a kartotékot és a

számítógépet.131 A közigazgatási nyilvántartások vezetésének - évszázadok óta alkalmazott -

legrégibb módja a könyvszerű vagy más néven lajstromos nyilvántartás, amelyben az

adatokat rendszerint időrendi sorrendben rögzítik. Ebből következően amennyiben a

nyilvántartási elemeket (adatokat) más ismérv szerint kívánják visszakeresni, úgy újabb

mutató szerinti nyilvántartást (pl. az iktatókönyv mellett ABC szerinti névmutatót is) kell

készíteni. Nincs lehetőség tehát arra, hogy a nyilvántartás adatait tetszőleges szempontok

szerint csoportosítsák. Ennek megfelelően ahány ismérv szerint kívánják a tárolt adatokat

130 Poór J.: i. m. 78-79. old.131 Ezekről korábban már szó volt, nevezetesen: a nyilvántartások tipizálásánál!

121

csoportosítani, annyi újabb nyilvántartást kell készíteni. A lajstromos nyilvántartás e

kétségtelenül fennálló hátrányát bizonyos mértékig kompenzálja a nyilvántartás magas

dokumentációs értéke, ami azt jelenti, hogy az ilyen nyilvántartások adatainak hitelessége

biztosított, hiszen utólagos változtatásra nincs, vagy csak korlátozott mértékben és

ellenőrizhető módon van lehetőség.

A kartotékos nyilvántartás sajátossága az, hogy az egyes nyilvántartott tételek

külön-külön kartotéklapon kerülnek rögzítésre, így lehetőség van azok szabad - illetve

tetszőleges szempontok szerinti - átcsoportosítására. Az újabb lajstrom elkészítése tehát ez

esetben felesleges, viszont a kartotékok átcsoportosítása az összes kartoték átválogatásának

szükségessége miatt mindenképpen időigényes feladat. Ezért kezdetben azt a módszert

alkalmazták, hogy a kartotékokat annyi példányban készítették el, amennyi szempont

szerint kívánták csoportosítani az adatokat. Ez nyilvánvalóan gyorsította az adatok

csoportosítását és a kívánt információ megszerzését, viszont igen sok energiát igényelt maga a

kartoték több példányos lemásolása. Ennek kiküszöbölésére szolgált például az ún. „Synoptic

kartotékrendszer”, amelyben a kartotékok felső szélén nyomtatott sorszámokat helyeztek el,

és ezekben - a nyilvántartani kívánt ismérveknek megfelelően - ún. „lovasokat”, illetve

jelzőket tüntettek fel. A különböző színű, de azonos sorrendi helyen elhelyezett lovasokat és

jelüket könnyű áttekinteni, és a kívánt szempontok szerint a megfelelő kártyát kiemelni,

illetve összeszámolni.132 A kartotékok szabad mozgatásának következménye azonban az a

negatív körülmény, hogy az ilyen nyilvántartás dokumentációs értéke csekély. Éppen ezért

csak azon nyilvántartások esetében volt célszerű alkalmazni, amelyek nem minősülnek

közhitelűnek.

A közigazgatási szervek nyilvántartó jellegű feladatait ma már rendkívüli módon

segítik a számítógépek. Erről azonban a későbbiekben szólunk részletesen, itt csak utalunk e

körülményre.

6. 4. A hivatalon belüli anyagmozgatás eszközei

Mivel a közigazgatási feladatok ellátása során keletkező dokumentumok döntő

többsége ma még, s várhatóan a közeljövőben is papíralapú információhordozó (ügyirat,

akta), ezért gondoskodni kell ezek hivatalon belüli mozgatásáról. Lehetőség szerint arra kell

törekedni, hogy az iratok mozgatása legyen gyors, megbízható és gazdaságos, továbbá ne

vegye túlságosan igénybe a hivatal dolgozójának fizikai erejét. A hivatalban e célra

132 Kovacsics József: Bevezetés az államigazgatási informatikába. Akadémiai Kiadó Budapest, 1980., 272-273. old.

122

felhasználható legfontosabb technikai eszközök: a csőposta, a szállítószalag és az iratszállító

lift, amelyek általános ismertségük miatt nem igényelnek részletes bemutatást és elemzést. 133

6. 5. A számítógép

„Az elektronikus számítógép nagyobb jótevője lehet az emberiségnek, mint bármely

más találmány a történelemben.” - írta 1965-ben G. Burck.134 Vele egyetértésben - most, az új

évezred elején is - megerősíthetjük: az emberiség egyik legfontosabb találmánya valóban a

számítógép, amely ma már az élet minden területén jelen van, és forradalmasítja nemcsak az

anyagi valóságot, hanem az ember gondolkodását is.

A számítógép, mint technikai eszköz ma már a (köz)igazgatási munka legfontosabb

támogatója, hiszen - mint látni fogjuk - a közigazgatási munka szinte valamennyi területén

alkalmazható, felhasználható. Ezek a körülmények indokolják azt, hogy a többi technikai

eszköztől elkülönítve, önálló fejezetben foglalkozzunk a számítógép közigazgatási

alkalmazásának lehetőségeivel és területeivel. Mielőtt azonban e kérdéskört kezdenénk

elemezni, röviden áttekintjük a számítógép tulajdonságait (képességeit), hiszen ezek teszik

lehetővé a számítógép közigazgatási alkalmazását.

6. 5. 1. A számítógép tulajdonságai

A számítógép sajátosságait elemezve Neumann János a következőket írta:

„Mindenekelőtt azzal kell tisztában lennünk, hogy a gép (értsd számítógép) semmit sem tud

csinálni, amit az ember gép nélkül is meg ne tudna tenni, csak gyorsabban, pontosabban, vagy

valamilyen más módon, célszerűbben fogja azt elvégezni”.135 Jó tíz évvel később - a

számítógép tulajdonságairól - F.G. Withington így fogalmaz: „Ha a számítógép egyetlen

képessége az volna, hogy önmagát pontosan ismétli, már ez is igazolná és indokolná széles

körű elterjedését az ügyviteli munkában. ... Sokkal alapvetőbb erőssége azonban az a

képessége, hogy modelleket kezel, külső eszközöket vezérel és javítja a gyorsan ismétlődő

események operatív ellenőrzését.”136Lényegében ugyanerre a következtetésre jut K. Lenk is,

amikor a számítógép és a számológép különbségeit elemzi: „A különbség a számítógépeknek

abban a képességében rejlik, hogy át tudják venni az emberi gondolkodás formalizált

(matematikai és logikai) funkcióit. Ezt a sajátos képességet összekapcsolják az információ

133 Lásd erről bővebben: Sasfi Árpád.: Egyéb tevékenységekkel kapcsolatos anyagmozgatás In: Anyagmozgatási kézikönyv (Szerk.: Felföldi László) Műszaki Kiadó Vállalat, Budapest, 1977

134 Burck, G.: The Computer Age. Harper and Row, New York, 1965. pp. 181.135 Neuman János: Válogatott előadások és tanulmányok. Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, Budapest,

1965., 42. old.136 Withington, F.G.: A számítógép a valóságban. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1974., 25.

old.

123

tárolásának, átvitelének, valamint a vezérlés automatizálásának funkciójával.”137 - írja Lenk.

Érdekesen közelíti meg a számítógép képességeit, tulajdonságait egy magyar szerzőpáros,

akik szerint a számítógép a következő négy alaptulajdonsággal rendelkezik: felerősítés,

konzerválás, koncentráció és univerzalitás. A szerzők kifejtik, hogy a számítógép felerősít

bizonyos emberi képességeket, így mindenekelőtt a számolási-számítási készséget, a

konzerválás pedig azt jelenti, hogy a számítógép segítségével az ember szellemi

problémamegoldó eljárása bármikor, még az ember távollétében is felhasználható. A

koncentráció révén - írják a szerzők - többféle emberi tevékenység egy adott feladatra

összpontosítható, míg az univerzalitás révén egyetlen eszközzel (a számítógéppel), többféle

feladat oldható meg akár egyidejűleg is.138

A számítógép gyakorlati (konkrét) tulajdonságait - a fenti idézeteket is figyelembe

véve - a következők szerint foglalhatjuk össze:

pontosság („önmagát pontosan ismétli”),

óriási tömegű adatok kis helyen történő tárolásának a képessége, és (elvileg) korlátlan

„emlékezőképesség” (tároló-képesség),

modellek kezelésének képessége (számítógépes döntéshozatal megvalósítása),

külső eszközök vezérlése,

gyorsaság (az aritmetikai és logikai műveletek, valamint a tárolt adatok visszakeresése

terén egyaránt),

az ún. időosztás és a távadat-feldolgozás lehetősége (a számítógépet egyszerre többen is

használhatják, és a gép felhasználójának nem kell feltétlenül a számítógéppel egy helyen

tartózkodnia),

igen gyors kiíró (nyomtató) képesség,

univerzalitás (egyidejűleg többféle feladatot, illetve funkciót tud ellátni).

Elméleti szinten vizsgálva a számítógép tulajdonságát (egy jogász szerző) Yoneji

Masuda azt állapította meg, hogy a számítógép, mint ember alkotta intelligens gép, három

rendkívüli, egyedülálló tulajdonsággal - az információ teljes tárgyiasításának, a bonyolult

kognitív információ létrehozásának, és a szerkezetileg egységes információs hálózatok

kialakításának képességével - rendelkezik.139 Vizsgáljuk meg e tulajdonságokat részletesen!

a.) Az információ tárgyiasítása - azaz az információ alanyának elválasztása az

információ létrehozásától - a szerző szerint az emberiség története során három lépésben 137 Lenk, Klaus: Információs technológia és a társadalom. In: Áldás vagy átok. Jelentés a Római Klub

számára. (Szerk.: Fridrichs, G. - Schaff, A.) Statisztikai Kiadó Vállalat, Budapest, 1984., 246. old.138 Lásd erről bővebben Billingné Szőnyi Katalin - Csékfalvi Károly: Mire képes a számítógép?

Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest, 1975., 9 - 14. old.139 Masuda, Joney: Az információs társadalom. OMIKK Budapest, 1988., 50-59. old.

124

történt meg. Az első lépés az információnak írásban való rögzítése volt. Ennek jelentőségét az

adta, hogy ezáltal az információközlés az információ adójának távollétében is megtörtént (az

írás forradalma). A második lépést a nyomtatás megjelenése jelentette, ami lehetővé tette az

írott információ sokszorosítás útján történő széleskörű terjesztését (a nyomtatás

forradalma). A harmadik lépés a számítógép megjelenésével vette kezdetét. A számítógép

ugyanis lehetővé tette az információ alanyának teljes elválasztását az információ

létrehozójától oly módon, hogy az információ előállítása – legalábbis részben – az embertől a

géphez került át (a számítógép forradalma).

b.) A számítógép második rendkívüli tulajdonsága a bonyolult kognitív információ

létrehozásának képessége. A kognitív információ sajátossága az, hogy „tervszerű cselekvés-

kiválasztást tesz lehetővé a helyzeti viszonyok megváltozására adott válaszban,…azaz olyan

aktív kölcsönhatást tesz lehetővé, amely megváltoztatja a környezetet, és haladást hoz az

emberiség számára”.140

c.) A számítógép harmadik különleges tulajdonsága az, hogy segítségével

szerkezetileg egységes információs hálózatok alakíthatók ki. „Információs hálózatnak

nevezzük az olyan információátvitelt, amely egy nagyobb térségben, nagy számú ember

között valósul meg a távbeszélő és távíró hálózatok útján. E hálózatok számítógépekkel

kiegészítve olyan hálózati rendszerekké fejlődnek, amelyek nagymértékben hasonlítanak az

élőlények információs mechanizmusaihoz.141 Ez a hasonlóság abban mutatható ki, hogy

mindkettő rendelkezik a tárolás, a vezérlés, a másolás és a kódolás funkciójával, továbbá

mindkettő előre programozott. Mindez pedig a jövő társadalmát illetően arra mutat, hogy az

egy sok központú, számítógépes hálózatokkal összekapcsolt társadalom lesz, amely „a külső

környezetben fellépő változásokra a jelenlegi társadalomnál gyorsabb, és a lényeget

pontosabban tükröző választ tud majd adni”142 – előre vetítve ezzel az új társadalmi rend, az

Információs Társadalom meghatározó jellemzőjét.

6. 5. 2. A számítógép-alkalmazás elvi lehetőségei a közigazgatásban143

A számítógépek kezdetben katonai, tudományos, majd termelési és kereskedelmi célú

felhasználását viszonylag gyorsan követte az igazgatási - tehát irodai és hivatali - jellegű

140 Masuda, J.: i.m. 56. old.141 Masuda, J.: i.m. 54. old. 142 Masuda, J.: i.m. 58-59. old. 143 A jelen fejezet megírása során elsősorban Kalas Tibor több évtizedes, e témában végzett kutatási

eredményeire támaszkodtunk, amelynek mintegy összegzéséről lásd: Gondolatok az igazgatási tevékenység számítógépesítésének lehetőségeiről c. tanulmányát. A tanulmány megjelent: Publicationes Universitas Rerum Polytechnicarum Miskolciensis. Series Yuridica et Politica. Tomus II. Fasciculus 1. Miskolc, 1987

125

alkalmazás. Ebben döntő szerepet játszott az a felismerés, hogy az igazgatási munka - éppen

a sajátosságai miatt - egyenesen megköveteli a számítógép előzőekben jelzett

tulajdonságainak kiaknázását.

A számítógép-alkalmazásának helye van az igazgatási ciklus minden eleménél. Az

már más kérdés, hogy az alkalmazás lehetősége - mint látni fogjuk - az egyes elemeknél más

és más, ennélfogva ezeknél a számítógép-alkalmazás súlya és szerepe is eltérő. Vizsgáljuk

meg ezek után az igazgatási ciklus elemeit - a célkitűzést, az információgyűjtést és

feldolgozást, a tervezést, a döntést, a végrehajtást, a koordinációt és az ellenőrzést - abból a

szempontból, hogy vajon elvileg (!) milyen lehetőség adódik a számítógép-alkalmazásra az

adott szakaszban.

a.) Mint arra korábban már szintén rámutattunk, az igazgatási munkában a célkitűzés a

leglényegesebb elem, hiszen az összes többi művelet annak realizálását szolgálja. A

célkitűzéshez információra van szükség, mégpedig olyan információra, amely egyrészről a

kitűzött cél ismeretét, másrészt pedig a cél megvalósítása várható következményeinek

előrelátását teszi lehetővé. Csakis a reális célok kitűzésének van értelme, tehát a célkitűzésnél

már vizsgálni kell a célok realitását. A számítógép hatalmas tárolókapacitása és az

adatokhoz való gyors hozzáférés lehetőséget nyújt adott esetben a célkitűzés

realitásának jobb megítéléséhez. A számítógép-alkalmazás ilyen szerepéről azonban csak az

olyan célkitűzések kidolgozásánál beszélhetünk, „…amelyeknél tömegesen előforduló

információk értékelésére van szükség. Egyéb esetekben a célkitűzés és a számítógép-

alkalmazás kevésbé hozható összefüggésbe.”144

b.) A korábbiakban utaltunk arra is, hogy az igazgatási ciklus egyes elemei közötti

kapcsolatot az információ (illetve annak áramlása) biztosítja, ami információs rendszer(ek)

révén valósul meg. Ugyanakkor ki kell emelni azt is, hogy „az igazgatási ciklus minden egyes

eleméhez elemi információs rendszerek (információs alrendszerek) kapcsolódnak, amelyek

összességében képezik az igazgatási információs rendszert.”145 Az információs rendszerek

működésének kulcskérdése az adatgyűjtés és feldolgozás, amihez a számítógép jelentős

segítséget nyújthat. A számítógép (elvileg) végtelen tárolókapacitása ugyanis lehetővé teszi az

igazgatási feladatok ellátásához szükséges adatoknak előre történő összegyűjtését és

feldolgozását, nyilvántartások felfektetése formájában. Ilyen esetben az adatok nem csupán

egy-egy feladat ellátására használhatók fel, hanem általánosan, az igazgatási ciklus minden

144 Kalas T.: Gondolatok…………… 8. old.145 Kalas T.: Gondolatok…………….10. old.

126

egyes eleménél is. Az adatok (információk) ilyetén való összegyűjtésének azonban gazdasági,

(anyagi), jogi és aktualizálási korlátai vannak, illetve merülhetnek fel.

c.) Az adatok (információk) összegyűjtése és feldolgozása lehetővé teszi az igazgatási

ciklus következő elemének-, a tervezésnek a megvalósítását. A számítógépben tárolt és

feldolgozott adatok tehát lehetővé teszik különböző tervvariánsok, illetve modellek

kidolgozását, sőt az egyes terv-variánsok eredményének előre történő kiszámítását is. Ennek

során a számítógép-alkalmazás addig mehet el, hogy meghatározza a javasolt (a legjobb) terv-

variánst, rámutatva annak következményeire is.

d.) A döntés - mint tudjuk - a tervezési fázisban kidolgozott alternatívák közül az

egyiknek a kiválasztását jelenti. Az alternatívák közötti választás során a számítógép

meghatározó szerepet játszhat, mégpedig két irányban. Egyfelől a benne tárolt adatok

felhasználásával csökkenthető a bizonytalansági tényező szerepe, másfelől pedig

megalapozottabb és gyorsabb is lehet a döntés, hiszen a gép segít az adatok elemzésében, a

legjobb alternatíva kiválasztásában, sőt bizonyos esetekben - mint látni fogjuk - még dönteni

is tud! A számítógépes döntéshozatal lehetőségeinek vizsgálatakor elsődlegesen a döntések

tipizálásának szükségessége merül fel. A legelfogadottabb tipizálást H.A. Simon végezte el,

aki megkülönböztetett ún. programozott és programozatlan döntéseket. Álláspontja szerint

programozott az a döntés, amelyet rutinszerűen ismétlődően alkalmaznak (hoznak meg) és

amely meghozatalának elősegítésére irányelveket és mechanizmusokat dolgoztak ki. Ezzel

szemben programozatlan az a döntés, amely újszerű, ezért csak egyszer, vagy ritkábban

felmerülő, bonyolult kérdésekben kell meghozni, továbbá a döntés alapját a döntést meghozó

személy általános adottságai (például gyakorlati érzéke, ítélőképessége, stb.) képezik.146 H. A.

Simon utal arra is, hogy a programozott döntés számítógépesíthető, hiszen előre

meghatározhatók azok az összefüggések, amelyek egyrészt az egyes alternatívák és az

eredmény között állnak fenn, másrészt pedig azok a kritériumok, amelyek meghatározzák az

alternatívák közötti választást. Ezzel szemben a programozatlan döntések - éppen e

sajátosságuk miatt - nem, vagy csupán részben automatizálhatók. Az ilyen jellegű döntések

esetén a számítógép-alkalmazás szerepe elsősorban az adatgyűjtésben és feldolgozásban,

valamint az egyes döntési alternatívák kidolgozásának és értékelésének segítésében nyilvánul

meg.

A számítógépes döntéshozatal kapcsán még egy körülményre indokolt felhívnunk a

figyelmet. Nevezetesen arra, hogy a számítógép végső fokon soha nem az ember helyébe,

146 Lásd erről Simon, H.A.: A vezetői döntés új tudománya c. kötetét. Statisztikai Kiadó Vállalat, Budapest, 1982

127

hanem „csak” az ember mellé lép, hiszen programját - a szoftvert - végső fokon az ember

készíti el. Ennek következtében a számítógépes döntés valójában kétszeres döntést jelent. A

döntés alapvonalait az ember határozza meg, az ember modellezi, és csak ezután következik -

az ember felügyelete alatt - a technikai lehetőségek kihasználása révén a gépi döntés

meghozatala.147

e.) Bár a végrehajtás és a koordináció az igazgatási ciklus két külön elemét képezi, a

közigazgatási munka számítógépesítési lehetőségeinek vizsgálatakor mégis célszerű az együtt

történő tárgyalásuk. Ennek oka elsősorban az, hogy a számítógép-alkalmazás mindkét

műveletnél azonos jellegű, hiszen mindkettő esetében elsősorban az ún. „háló-diagramos”

módszerek igénybevételében realizálódhat a számítógép-alkalmazás. A háló-diagramos

módszerek kidolgozása azt a célt szolgálja, hogy az igen bonyolult szervezési feladatok

megoldásakor (pl. nagyberuházások megvalósításakor) is legyen biztosított a maximális

hatékonyság. A módszer lényege a feladatok egymásra épülő, logikus ütemezése, valamint

azok elvégzésének folyamatos figyelemmel kísérése és ellenőrzése. A háló-diagram

alkalmazása azonban koordinációs eszközt is jelent, mert a feladatok elvégzésének

hatékonyságát csak a koordináció tudja biztosítani. A háló-diagramos módszerek alkalmazása

azért igényli a számítógép segítségét, mert a feladatok ütemezéséhez és koordinálásához

szükséges nagymennyiségű számítási műveletek gyors elvégzése csak ezen keresztül

lehetséges. Emellett a számítógép alkalmas magának a háló-diagramnak a tárolására, sőt

megfelelő szoftvereszközök esetén annak ellenőrzésére is.

f.) Az ellenőrzés lényegét korábban az információgyűjtésben és feldolgozásban

jelöltük meg, hiszen az igazgatás alanya ennek során vizsgálja meg az eredmény és a kitűzött

cél közötti viszony alakulását. E tekintetben a közigazgatási hivatal a számítógépet

alkalmazhatja úgy, mint adatfeldolgozó, másrészt pedig úgy is, mint regisztráló és

eredménykimutató eszközt, kihasználva annak gyors műveletvégző és adatelemző képességét.

Az első esetben a számítógép időszakonként, míg a második esetben folyamatosan rögzíti

az eredményt és összeveti azt a kitűzött céllal.

Az igazgatási ciklus egyes elemeinek - a számítógépesítés aspektusából történő -

elemzése után összefoglalhatjuk azokat a területeket, amelyeken - elméleti megközelítésben -

lehetséges a számítógép-alkalmazás. Ezek szerint a számítógép-alkalmazásra az olyan jellegű

igazgatási feladatokban van lehetőség, amelyekben:

- több igazgatási feladat közös információtartalmának tárolása lehetséges,

147 A számítógép közigazgatási döntésekben játszott szerepének egyéb kérdéseit a későbbiek során tárgyaljuk!

128

- gyors információszolgáltatás szükséges,

- tömegesen jelentkező adatfeldolgozási feladatok elvégzése szükséges,

- alternatíva kidolgozása modell keretében lehetséges,

- programozott döntés meghozatala lehetséges,

- hálódiagram alkalmazása lehetséges,

- a tevékenység eredményének folyamatos regisztrálása szükséges.148

Mindezek alapján könnyen belátható, hogy a társadalom szervezetei közül éppen a

közigazgatás, a „legnagyobb gyár” az a terep, amelyen a számítógép-alkalmazásnak

feltétlenül helye van, nem csak elméletben, hanem a gyakorlatban is. Hogy milyen

területeken, azt a következőkben vizsgáljuk meg. Ezt megelőzően azonban - didaktikai okok

miatt - még áttekintjük a számítógép-alkalmazást segítő és korlátozó tényezőket.

6. 5. 3. A számítógépek közigazgatási alkalmazását segítő és korlátozó tényezők

Az előző fejezetben vázoltuk azt, hogy a számítógép hogyan, és milyen mértékben

vehet részt az igazgatási ciklus egyes elemeinek megvalósításában. Ehhez képest szólni kell

arról is, hogy vannak bizonyos körülmények, melyek elősegítik, s vannak bizony olyanok is,

amelyek hátráltatják, illetve egyenesen lehetetlenné teszik a számítógép gyakorlatban történő

közigazgatási alkalmazását. A közigazgatás számítógépesítését elősegítő tényezők a

következők szerint összegezhetők:

a közigazgatási szervek nagy adattömegű nyilvántartásokat vezetnek, illetve használnak

fel,

a közigazgatási szervek munkaműveleteinek jelentős része rutinszerűen ismétlődik,

a közigazgatás joghoz kötött tevékenységek sorozata, tehát a döntések modelljét

(algoritmusát) - sok esetben - maguk a jogszabályok tartalmazzák.149

A számítógép-alkalmazás korlátait jelentő legfontosabb körülmények az alábbiak:

a gazdaságosság követelménye (hiszen például egy mindössze néhány tételből álló

nyilvántartás gépesítése biztosan nem gazdaságos, még akkor sem, ha többféle adatot

rögzít),

148 Kalas T.: Gondolatok…………. 20. old.149 Ezzel kapcsolatban indokolt hivatkozni Kovacsics professzor következő megállapítására: „Világosan

kell látnunk, hogy a közigazgatási életben előforduló döntések legnagyobb része rutin döntés, melyekben tulajdonképpen a jogalkotó már döntött. A jogalkalmazási feladat nem más, mint az, hogy a konkrét esetre alkalmazza a jogot.”Lásd: Kovacsics József. Bevezetés az államigazgatási informatikába. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1980., 290. old.

129

a jogszabályok megfogalmazása sok esetben nem logikus, egyik paragrafus ellentmond a

másiknak, és a jogalkotó sok esetben nem is következetesen használja a terminus-

technicusokat, ezért nem lehetséges az algoritmus elkészítése (programozatlan döntés),

a jogállamiságra tekintettel a közigazgatásban általános az elsőfokú döntések

felülvizsgálatának a lehetősége, tehát érvényesül a jogorvoslathoz való alkotmányos jog.

Ha számítógép hozza meg az elsőfokú döntést, akkor joggal merül fel a kérdés, hogy a

másodfokú döntést meghozhatja-e egy „másodfokú” számítógép?

különböző jogszabályi előírások - formailag és tartalmilag - is korlátozhatják a számítógép

alkalmazását, így mindenekelőtt a különböző számítógépes nyilvántartások

összekapcsolását, az állampolgárok érdekeinek védelme céljából.

*

Összegezve a közigazgatás számítógépesítésének elvi lehetőségeit, valamint az alkalmazás

segítő és korlátozó tényezőit, azt állapíthatjuk meg, hogy „…a gazdaságosság és a jogszabályi

előírások vázolt korlátain belül mindazon nem jogorvoslati eljárással kapcsolatos

közigazgatási feladat számítógépesíthető, amelynek algoritmusa megalkotható és az

ellátásához szükséges adatok számszerűsíthetők.”150

6. 5. 4. A számítógép gyakorlati alkalmazásának területei a hivatalban

A számítógép korábban tárgyalt tulajdonságai (képességei) és az igazgatási ciklus

egyes elemeibe való beépítésének elvi lehetőségei már viszonylag korán arra késztették a

szakembereket, hogy a számítógépet valamilyen módon bevonják a közigazgatási feladatok

gyakorlati végrehajtásába. A technikai - s különösen a számítástechnikai - fejlődés

eredményeként a számítógép egyre fontosabb szerepet játszik a hivatali életben,

olyannyira, hogy ma már elérhető közelségbe került a teljesen automatizált hivatal

megvalósítása.

A számítógép gyakorlati alkalmazásának területei a hivatalban a következők:

nyilvántartások kezelése, döntéshozatal, olyan tevékenységi formák, amelyeket a külön e

célra kifejlesztett ún. céleszközök mellett a számítógép is meg tud valósítani; (például

150 Kalas Tibor: Az automatizált igazgatási rendszerek elvi kérdései az államigazgatásban In: A jogi informatika helyzete egyes közép- és kelet-európai országokban (Szerk.: Kovacsicsné Nagy Katalin) Tankönyvkiadó Budapest, 1990., 257. old.

130

távmásolás, szövegszerkesztés, sokszorosítás, stb.), számítógépes konferencia; továbbá az

információ térinformatikai megjelenítése.151Vizsgáljuk meg e területeket részletesen!

1. A nyilvántartások kezelése

A számítógép közigazgatási alkalmazásának első, s mindmáig talán legfontosabb

területe a nyilvántartás, ami - mint arra már utaltunk - a különböző objektumokra

(népességre, ingatlanra, jogszabályra stb.-re) vonatkozó adatoknak előre meghatározott

szempont(ok) szerinti összegyűjtését és rendszerezett tárolását jelenti.

Ennek magyarázata egyrészt a közigazgatási munka sajátosságaiból, másrészt pedig a

számítógép „képességeiből” adódik. A közigazgatási munka egyik sajátossága az, hogy

ellátásához óriási tömegű információra (adatra) van szükség, s ráadásul rendszerint záros

határidőn belül. A különböző manuálisan kezelt nyilvántartások csupán korlátozott mértékben

képesek a közigazgatási szervek információigényét kielégíteni, részben a tárolókapacitás

végessége, részben a hagyományos adatszolgáltatás viszonylagos lassúsága miatt.

Ugyanakkor a számítógép elvileg korlátlan tárolóképessége lehetővé teszi, hogy a

közigazgatási szerveknek akár az összes nyilvántartása, s annak minden egyes nyilvántartási

tétele is a gép memóriájába kerüljön, s onnan bármikor, bármilyen gyakorisággal, gyorsan és

tetszőleges szempontok szerint csoportosítva felszínre hozható, megismerhető legyen. Ezen

okok adnak magyarázatot arra, hogy miért alkalmazzák előszeretettel a közigazgatási szervek

a számítógépet a nyilvántartó munkájuk során.

A számítógépes nyilvántartások azonban közelről sem egységesek, igen sokféle

szempont (így például a nyilvántartás tárgya, a nyilvántartó szerv jellege, a számítógép típusa,

stb.) szerint csoportosíthatók. A közigazgatási feladatok ellátása szempontjából a

nyilvántartás jellegének van a legnagyobb jelentősége.

E szempontból egyszerű, összetett és integrált számítógépes nyilvántartás között

indokolt különbséget tenni:

- Az egyszerű nyilvántartás sajátossága az, hogy csupán egy adott nyilvántartási

alapegységre vonatkozó adatokat rögzít, a jogszabályban vagy a közigazgatási szerv belső

utasításában meghatározott szempont(ok) szerint.152

151 Felhívjuk a figyelmet arra, hogy a számítógép gyakorlati alkalmazásának egyik kiemelkedő és egyre fontosabb területét (lehetőségét) jelenti az elektronikus levelezés is, amelyről a korábbiakban, a kommunikációs eszközökről szóló fejezetben már részletesen szóltunk, ezért azt itt nem ismételjük meg.

152 Ilyen nyilvántartásnak tekinthető például: a köztisztviselők nyilvántartása; a tartási szerződések nyilvántartása; az önkormányzati tulajdonban álló bérlakások nyilvántartása. Ezek esetében a nyilvántartási alapegység a személy; a tartási szerződés; illetve a bérlakás.

131

- Összetett (komplex) nyilvántartásról akkor beszélhetünk, amikor egy adott nyilvántartás

két, vagy több nyilvántartási alapegységre vonatkozó adatokat rögzít, szintén a jogszabályban

vagy a belső utasításban meghatározott szempont(ok) szerint.153

- Az integrált nyilvántartás esetén arról van szó, hogy több nyilvántartási alapegységre

vonatkozó adatokat rögzítenek, de ezek az alapegységek (alrendszerek) az integráció révén

meghatározott - többnyire kétirányú - kapcsolatban állnak egymással.154 Az ilyen nyilvántartás

előnye az, hogy - mint arra már utaltunk - egyrészről megszűnik az azonos adatok

párhuzamos kezelése, másrészről pedig az, hogy az integráció, az alrendszerek

összekapcsolása segítségével információs láncok építhetők fel, amelyek új minőségű

információt biztosítanak a felhasználó számára.155

2. A döntéshozatal

A számítógép gyakorlati alkalmazásának első területéhez - a nyilvántartáshoz -

szorosan kapcsolódik a számítógép-alkalmazás második, magasabb szintje, a számítógépes

döntéshozatal. Ekkor a számítógép már nem csupán nyilvántartja a döntés meghozatalához

szükséges adatokat, illetve azok egy részét, hanem - feltéve, hogy az adott döntési feladat

algoritmizálható - döntési műveleteket is végez és akár hatósági határozatokat is készít

(programozott döntés).

A közigazgatási döntések számítógépesítése során három lényeges – és általunk

megválaszolandó – kérdés vetődik föl: a.) miben áll a gépi döntés lényege? b.) hogyan néz ki

a közigazgatási jogi döntés mechanizmusa? c.) konkrétan hogyan és miként automatizálható a

közigazgatási jogi döntés?

153 Ilyen nyilvántartás például az ingatlan-nyilvántartás, ahol a tulajdonos és az ingatlan adatait - mint nyilvántartási alapegységeket - kezelik együttesen; vagy a gépjármű-nyilvántartás, ahol a tulajdonos és a gépjármű adatait - mint alapegységeket - kezelik együttesen.

154 Az integráció fogalma a közigazgatási szakirodalomban az adatfeldolgozás integrációjaként jelent meg. Az ide vonatkozó fogalmi meghatározások azonban nem egységesek. A német E. Meincke szerint például az integrált adatfeldolgozás olyan új szervezeti forma, amelyben az alapadatokat átalakítás, vagy összevonás útján új információkká alakítják át, emberi beavatkozás nélkül. Lásd: Integriert Datenverarbeitung in der öffentlichen Verwaltung unter besonderer Berücksichtigung der Kommunalverwaltung. Verlag Kohlhamer Köln, 1970. 62.old. A belga F. Aimé az integrált adatfeldolgozás fogalmát a gazdaságosság oldaláról közelíti meg, és azt hangsúlyozza, hogy az integráció olyan tudatos tevékenység, amelynek során a számítógép-kapacitás optimális kihasználtsága és a kialakított rendszerek maximális hatékonysága közötti összefüggésre törekednek. Lásd: L'informatique et l'administration. Institut International des Sciences Administrativex, Brüxel, 1973. 152. old.Kalas T. szerint az integrált adatfeldolgozás lényege az, hogy "a hatékonyság és gazdaságosság növelése érdekében kiküszöbölik az azonos munkafolyamatok többszörös elvégzését, és lehetővé teszik egy munkafolyamat eredményének többszöri felhasználását. Lásd: Az integráció jelentősége a számítástechnika államigazgatási alkalmazásában. Állam és Igazgatás 1976. évi 12. szám. 1111. old.

155 Ilyen nyilvántartás például a VIRGRAF rendszer, vagy a GISPÁN rendszer, amelyekről részletesen szóltunk korábban, az integrált információs rendszerek című fejezetben!

132

Ad. a.), Azaz miben áll a gépi döntés lényege?

A jogi életben - csakúgy, mint a társadalmi-gazdasági élet minden területén -

folyamatosan születnek döntések. Ezek legfontosabb sajátossága az, hogy mindig az adott

állam jogrendszeréhez, jogrendjéhez igazodnak. A jogi döntések sok szempont szerint

csoportosíthatók, melyek közül - témánk szempontjából - legfontosabb a döntés alanya. E

tekintetben azonban különbséget kell tenni jogalkotói és jogalkalmazói döntések között. A

jogalkotói döntések alanya az a szervezet, amely jogosult, illetve köteles jogi norma

megalkotására. E döntésekkel szembeni alapvető követelmény az, hogy feleljenek meg az

alkotmányosság és a jogrend követelményeinek, olyan életviszonyokat szabályozzanak,

amelyek valóban szükségessé teszik a jogi rendezést, megfogalmazásuk feleljen meg a

magyar nyelv szabályainak, legyenek közérthetők, világosak, logikusak és

ellentmondásmentesek, továbbá szervesen illeszkedjenek be a jogrendszerbe. A hatályos jogi

normák vizsgálata - e követelményekkel szemben, sajnos - azt mutatja, hogy a jogalkotással

felruházott szervek ma még kevés energiát fordítanak a jogi normák belső és külső

ellentmondásainak kiszűrésére, továbbá az egyes fogalmak és jogi műszavak következetes

használatára. Márpedig ez nem csupán a jogalkotás, hanem a jogalkalmazás törvényességét is

érintő alapvető kérdés, és alapjaiban sérti az Alkotmányban deklarált jogállamiság egyik

alappillérét: a jogbiztonság követelményét.

A jogalkalmazói döntés alanya az a szervezet, amely jogosult, illetve köteles ilyen

tevékenység kifejtésére. E szervezetek közül számunkra természetesen a közigazgatási

szervek bírnak jelentőséggel, ezért a továbbiakban kizárólag velük foglalkozunk. A

közigazgatási szervek jogalkalmazói tevékenysége kétirányú; hatósági és nem hatósági

jellegű. Az első esetben a közigazgatási szerv - hatáskörében és illetékességi körében eljárva

- a rajta kívül álló szervezetek és személyek (ügyfelek) részére jogot vagy kötelezettséget

állapít meg, adatot igazol, nyilvántartást vezet, vagy ellenőrzést végez. A második esetben a

közigazgatási szerv egyfelől irányítási, felügyeleti és tulajdonosi feladatokat lát el, másfelől

pedig nem a társadalom felé, hanem vagy a saját szervezetrendszere, vagy a belső szervezeti

egysége felé irányuló döntést hoz, a jogi normák realizálása érdekében. A közigazgatási

jogalkalmazói döntések számítógépesítésének szempontjából az első terület, a hatósági

jogalkalmazás a jelentősebb, hiszen a döntések nagyobb része e téren születik és ez az a

terület, amely révén a közigazgatás élő, mindennapi kapcsolatban áll a lakossággal.

Ugyanakkor azt is rögzítenünk kell, hogy a hatósági jogalkalmazói tevékenység nem

szűkíthető le az egyedi határozatok meghozatalára, hanem ide kell sorolni a közigazgatási

szerveknek: a hatósági intézkedéseit, a hatósági ellenőrzéseit, az aktusnak nem minősülő

133

eljárási cselekményeit, valamint a regisztratív tevékenységét is. Tény azonban, hogy a

hatósági jogalkalmazói tevékenység itt megnevezett típusai közül legnagyobb jelentősége -

mennyiségi és minőségi szempontból egyaránt - a hatósági határozat meghozatalának van, s

ráadásul ez az a terület, amelynél a számítógép bevonható a döntési folyamatba. Hogy

hogyan, azt a későbbiekben bemutatjuk. Ezt megelőzően azonban rá kell mutatnunk a

következő körülményekre:

A jogalkalmazással, s a jogalkalmazás során bekövetkező jogi döntéssel általában a

jogelmélet tudománya foglalkozik, ezért a fejtegetéseink során nem nélkülözhetjük annak

megállapításait. A jogelmélettel foglalkozó szerzők - a jogalkalmazás vizsgálatakor - a

jogszabály és a jogeset viszonyából indulnak ki. Arra a kérdésre keresnek választ, hogy

milyen kapcsolat áll fenn az általános jellegű jogi norma és a konkrét, egyedi tényállás között,

s továbbmenve: hogyan lehet biztosítani a gyakorlati életben a jogi norma és a tényállás

összhangját. A többségi álláspont az, hogy a jogalkalmazási folyamatnak - a jogszabály és a

tényállás viszonyának - kiindulási pontja maga a jogi norma. Ez azonban felveti a

jogértelmezés problematikáját, azaz végeredményben a jogalkalmazói tevékenység

szubjektív, tudati elemét. Annak a kérdésnek az eldöntésekor, hogy a jogalkalmazói

tevékenység során hozott döntésben milyen szerepet játszik a tudati elem, azt elsősorban a

jogi norma, illetve annak megfogalmazása határozza meg. Ha a jogi norma egzakt, konkrét,

logikus és egyértelmű, akkor a jogalkalmazás során születő döntésnél a jogalkalmazó

szubjektumnak szerepe, mozgástere igen csekély. Ellenkező esetben a jogalkalmazó

szerepe megnő, sőt sok esetben kizárólagossá válhat.156

A döntések korábban már ismertetett, H.A. Simon-féle tipizálása, és az itt vázolt

jogelméleti fejtegetések összevetése alapján megállapítható, hogy jól kitapintható kapcsolat

áll fenn a programozott döntés és a jogalkalmazói döntés között. Ennek lényege az, hogy

a jogalkalmazói döntések jelentős része programozott döntésként fogható fel - ezért

számítógépre vihető - feltéve, hogy a döntés lépéseit, a jogi norma egzaktan, logikusan és

egyértelműen határozta meg.157

Ad. b.), Azaz hogyan néz ki a közigazgatási jogi döntés mechanizmusa?

A hatósági jogalkalmazói döntéseket meghatározott keretbe foglaló határozat és az

annak alapját képező jogi normák közötti kapcsolat - azaz másként kifejezve: a közigazgatási

156 Peschka Vilmos: Az esetnorma, avagy a jogszabály és a jogeset kapcsolatának problémája. Állam és Jogtudomány, 1985. évi 2. szám

157 Varga Jenő: Az önkormányzati hivatal döntései számítógépesítésének lehetőségei. Magyar Közigazgatás, 1990. június, 364. old.

134

hatósági döntési mechanizmus - lényege három lépés megtételében foglalható össze: (1.)

a tényállás megállapítása, a jogilag releváns tények kiemelése révén, (2.) az adott tényállásra

vonatkozó hatályos jogszabály(ok) megkeresése, (3.) a jogszabály(ok) feltételrendszerének

vizsgálata, elemzése és ezeknek a tényállási elemekkel való összevetése.

A döntési mechanizmus első lépéseként lényegében azt kell megállapítani, hogy a

tényállásban megvalósultak-e azon feltételek, amelyeket a hatályos jogszabály(ok) előír(nak).

Ha igen, akkor meg kell hozni a döntést, és határozatba kell foglalni azt. Ha nem, akkor

intézkedni kell a tényállás kiegészítése iránt, majd meg kell hozni a döntést.158

A jogszabály feltételrendszere alapján megkülönböztethetünk ún. egyszerű és

összetett jogalkalmazói döntési modellt. Egyszerű modellről akkor beszélünk, amikor a

jogszabály egzakt, egyértelmű és konkrét választ ad a tényállási elemek megvalósulása esetén

a jogeset megoldására, azaz a döntés mikéntjére. Ilyen esetben a döntés könnyen

algoritmizálható, így a számítógép által is meghozható. Ezzel szemben az összetett döntési

modell sajátossága az, hogy a jogszabály nem ad egyértelmű iránymutatást a

jogalkalmazónak a tényállási elemek megvalósulása esetén hozandó döntésre, hanem

választási lehetőséget biztosít részére, például a mérlegelési jog révén. A döntés

algoritmizálása - tehát végső soron a döntés számítógép által történő meghozatala - ekkor sem

kizárható, viszont sokkal nehezebb, összetettebb feladat, mint az egyszerű modell

algoritmizálása.

Ad. c.), Azaz konkrétan hogyan, és miként automatizálható a közigazgatási gépi döntés?

A hatósági határozat meghozatalának döntési folyamata, mint láttuk - bizonyos

feltételek mellett - automatizálható, gépre vihető. A döntés automatizálásának a következő

három szakaszát különböztetjük meg: algoritmuskészítés, szövegszerkesztés, programozás.

Az algoritmus készítése a jogszabályban rögzített feltételek igennel vagy nemmel

megválaszolható kérdésként történő megfogalmazását, vagy másként kifejezve: a

jogszabályszövegnek a számítógép nyelvére történő lefordítását jelenti.159 A

158 Ez a döntési metodika alapjaiban megegyezik a jogesetmegoldás általános modelljével, melyet a következő módon szemléltethetünk:

Jogszabály-kiválasztás

Tényállás-megállapítás DöntésForrás: Bárdos Péter: A problémamegoldó jogi gondolkodás modellezése. In: Jogi problémák vizsgálata és megoldás a kibernetikai módszerekkel (szerk.: Bárdos Péter és Bárdos Péterné) ELTE Jogi Továbbképző Intézet, Budapest, 1975., 64. old.

159 A jogszabályok szövege alapján elkészíthető algoritmusokra több példa is említhető a szakirodalomból. Ezek közül a gyermektartásdíj kiszámítását megoldó algoritmust (Dorkó K.: A tartásdíj összegének kiszámítása), valamint a lakás-használatbavételi díj összegét megállapító algoritmust (Bándy Gy.-Honyecz I.:

135

szövegszerkesztés keretében kerül sor azon standard válaszok, sztereotip szövegformulák

elkészítésére, amelyek valamilyen módon - az algoritmus lépései és a feltett kérdésekre adott

válasz alapján - tartalmazzák a döntést, annak indoklását, valamint a határozat jogszabályban

előírt, állandó részeit. A programozás pedig speciális ismereteket igénylő, bonyolult és

alapvetően nem jogászi feladat, ezért részleteivel nem foglalkozunk.

A számítógépes döntéshozatal gyakorlati megvalósítása rávilágít arra, hogy a

jogalkotás során is szükséges lenne a számítástechnika követelményeit figyelembe venni!

A jogszabályok sok esetben nem, vagy csak igen bonyolult módon algoritmizálhatók, mert a

fogalmak használata nem következetes, a rendelkezés nem egzakt, nem logikus, nehezen

értelmezhető, sőt gyakran egyetlen jogi normán belül (is) ellentmondó rendelkezések

találhatók! Éppen ezért célszerű lenne az algoritmus elkészítése már a jogszabály

előkészítése során, pontosabban: a jogalkotónak meg kellene követelnie, hogy a jogszabály-

tervezetek mellé „tegyék oda” az algoritmusokat, ami nagyban megkönnyítené nemcsak a

döntés számítógépre vitelét, hanem egyáltalán a jogalkotók és jogalkalmazók munkáját is.

3. Olyan tevékenységi formák, amelyeket a kifejezetten e célból létrehozott, ún. céleszközök

mellett a számítógép is meg tud valósítani

A számítógép gyakorlati alkalmazásának harmadik területeként - a nyilvántartás és a

döntéshozatal után - kell megemlíteni azon közigazgatási tevékenységi formákat, illetve

területeket, amelyeket a külön e célra létrehozott céleszközök mellett - megfelelő szoftverek

segítségével - maga a számítógép is képes megvalósítani és ezzel az adott technológiát,

illetve technikai eszközt helyettesíteni. E tevékenységi területek, technológiák a következők:

kommunikáció, szövegszerkesztés, sokszorosítás, adatfeldolgozás, irattározás, és

nyilvántartás. A számítógép ezen területekre történő bevonásának lehetőségeiről a megfelelő

fejezeteknél már szóltunk, ezért ettől itt eltekintünk.

4. Számítógépes konferencia

A számítógép gyakorlati alkalmazásának negyedik területét és viszonylag új

lehetőségét jelenti a számítógépes konferencia, amely nem csak elektronikus levelezést,

hanem egyéb módon történő információadást, és átvételt is lehetővé tesz. (például: távoktatás,

távvásárlás, távmunka, elektronikus kiadványok tanulmányozása, önkormányzati

szolgáltatások igénybevétele, stb.). Az első számítógépes konferenciát 1966-ban rendezték

Számítástechnika a közigazgatásban) emeljük ki. Mindkét tanulmány a Mikroszámítógépek felhasználása a jogalkalmazásban (szerk.: Kovacsicsné Nagy Katalin) c. kötetben található. A kötetet az ELTE Állam- és Jogtudományi Kara adta ki 1990-ben.

136

meg, de maga a szolgáltatás csak az 1980-as években vált megbízhatóvá. Az 1980-as évek

közepétől az USA-ban már tömegméreteket öltött a használata, míg Japánban és Nyugat-

Európában a fejlődés lassúbb volt.160 A számítógépes konferencia leginkább a gazdasági

életben terjedt el, és az 1990-es évekre az USA 500 legnagyobb vállalatának csaknem

mindegyikénél már kiépült a számítógépes konferenciarendszer. Ennek oka - s magyarázata -

az, hogy e technológia stratégiai előnyt biztosít számukra, hiszen lehetővé teszi, hogy a

földrajzilag távol lévő vállalati dolgozók azonnal és interaktív módon vitathassanak meg egy-

egy problémát és ezáltal a kollektív bölcsesség elve érvényesülhessen. A vállalati

tapasztalatok azt is mutatják, hogy a számítógépes konferencia hatására nem csupán a vállalat

szellemi teljesítménye nő meg ugrásszerűen, hanem a vállalati hierarchia is ellaposodik,

megszűnik a vezetők kivételezett helyzete, egyértelművé és áttekinthetővé válik az, hogy ki,

mikor, s mivel járult hozzá egy adott probléma megoldásához.161

Napjaink fejlődését az jellemzi, hogy a számítógépes konferencia egyre inkább a

politikai és közéleti jogok gyakorlásának eszközévé válik, s lehetővé teszi egy új típusú,

elektronikán alapuló demokrácia megvalósítását. Ennek alapvető sajátosságai a

következők:

a lakosság mindenkor aktuális információval rendelkezik az adott település társadalmi-

gazdasági életével kapcsolatos legfontosabb eseményekről, a helyi önkormányzat

működéséről,

a lakosság közvetlenül, lakásáról vagy munkahelyéről is részt vehet a települést érintő

döntések meghozatalában,

a lakosság részére egy sor kényelmi szolgáltatás is rendelkezésre áll: távvásárlás,

távoktatás, elektronikus kiadványok (könyvtár), telebank, távmunka,

a hatósági ügyek intézéséhez sem kell feltétlenül az ügyfél jelenléte a hivatalban, hiszen

az elektronikus levelezés révén nemcsak a kérelem terjeszthető elő, hanem a meghozott

határozat, vagy a levélre adott válasz is továbbítható.162

160 Lásd erről bővebben: Szabó Szilárd: A kapcsolatok új dimenziói. Computerworld Számítástechnika. IV. évfolyam 21. szám, 1989. május 20.

161 U.o.162 A számítógépes konferencia által teremtett lehetőségek kiaknázása vezetett arra, hogy az e technológiát

széles körben alkalmazó településeket a szakirodalom intelligens városnak nevezi. Ezek közül három példát emelünk ki: egyet az USA-ból, egyet Franciaországból és egyet Spanyolországból. Ugyanakkor jelezzük, hogy az intelligens város csirái már Magyarországon is felismerhetők, mindenekelőtt a „teleház-mozgalom” képében. Lásd erről: Gáspár Mátyás: Teleház Magyarországon. In.: Mi a jövő? (Szerk.: Bognár-Fehér-Varga:) OMFB. Budapest, 1998. 457-475. old. E kis magyarországi kitérő után nézzük az említett három példát a fejlett államokból:1. USA: Santa Monica (Kalifornia) A város tanácsa 1989-től üzemeltet egy olyan számítógépes lakossági információ-rendszert, amelyhez bárki csatlakozhat a saját számítógépével, feltéve, hogy rendelkezik egy ún. modem készülékkel. A város vezetése a rendszertől - amely egyébként 350.000 dollárba került - azt várja, hogy jelentősen javulni fog a lakosság informáltsága, és ezáltal a helyi közigazgatás s a lakosság kapcsolata.

137

5. Az információ térinformatikai megjelenítése

Az információ térinformatikai megjelenítése szintén új, immár ötödik területét jelenti a

számítógép hivatalon belüli felhasználásának, és erről - korábban, az önkormányzatok

információs rendszereinek tárgyalásokra - már tettünk is említést.

Ott a következőkre utaltunk: a különböző térbeli objektumokról - így építményekről,

közművekről és földrészekről - a hivatalban vezetett sok-sok nyilvántartás, és az azokról

készült térképek komoly segítséget nyújtanak a közigazgatási feladatok ellátásához, hiszen

A PEN (Public Electronic Network = Nyilvános Elektronikus Hálózat) néven működő lakossági információ-rendszer négy legfontosabb szolgáltatása a következő:a) elektronikus hirdetőtábla; amelyről a lakosságot széleskörűen érdeklő, közhasznú információk olvashatók le, mint például: a tanácsülések helye, ideje, napirendje; információ arról, hogyan lehet megszerezni különböző tanácsi engedélyeket, földrengési tanácsadó, álláshirdetések.b) elektronikus levelezés; amelynek segítségével - a papír, s a toll, valamint az ezekkel együttjáró költségek és várakozás mellőzésével - a lakosság közvetlenül kérdéseket tehet fel a város vezetőinek, panaszokat, javaslatokat juttathat el hozzájuk, s a választ gyorsan a saját otthonában, a képernyőn elolvashatja.c) távkonferencia: amely révén az egész város, vagy egy-egy nagyobb városrész sorsát érintő nyilvános viták rendezhetők anélkül, hogy a lakosság egy időben és egy helyen jönne össze.d) könyvtári szolgálat; amely az online (közvetlen) keresés lehetővé tételével megkönnyíti a városi könyvtár használatát, és a könyvek kölcsönzését.A rendszer működése mind a lakosságnak, mind a helyi közigazgatásnak előnyös, mert csökken (megszűnik) a sorban állás a városházán, kulturáltabbá válik az ügyintézés, a lakosság közügyekbe való beleszólási lehetősége megnő, s ezáltal a lakosság egészét, vagy széles körét érintő döntések megalapozottabbak lehetnek, tájékozottabbá válik a lakosság.Lásd erről bővebben: Csákó Mihály.: Berkley: Szakmai képzés és társadalom. Computerwold Számítástechnika 1983. évi 21. szám2. Franciaország: Marne-la-ValléeA Párizstól mintegy 25 km-re fekvő Marne-la-Vallée lakosainak száma 1983-ra elérte az 55.000 főt. A hat község egyesülésével létrejött, s az új lakótelepeket egymás után építeni kényszerülő város (a lakosság évente mintegy 5000 fővel növekedett!) közélete egyre inkább áttekinthetetlenné vált a városi vezetés által, ezért 1983-ban úgy döntöttek, hogy létrehoznak egy ASPASIE nevű non profit társaságot, melynek fő célja az, hogy a megfelelő technikai eszközök (számítógép, telematikai eszközök, stb.) segítségével fejlessze a helyi demokráciát. Ennek érdekében a társaság mindenkinek ingyenesen rendelkezésre bocsátja a társadalmi élet viteléhez szükséges alapvető információkat. A társaság célját-, s egyben a demokráciát szolgáló legfőbb eszköz egy számítógép hálózat és egy központi adatbázis. A hálózat az állami tulajdonú Teletel hálózaton működik, s a telefon előfizetőknek ingyen juttatott ún. minitel terminálokkal, vagy közvetlenül számítógéppel kérdezhető le. A rendszer biztosítja a párbeszédes kapcsolat lehetőségét is, ami azt jelenti, hogy a számítógéppel rendelkező felhasználók - akár otthonról is - szabadon kialakíthatják saját közleményeiket, s azt közölhetik a többi felhasználóval. A rendszer szolgáltatásai lényegében megegyeznek a korábban ismertetett PEN rendszerével: a) a központi adatbázis információinak rendelkezésre bocsátása, amely lényegében a helyi közélet eseményeiről ad tájékoztatást. Tartalmazza például: a városi tanács működésével kapcsolatos fontosabb információkat, a különböző rendezvények helyét és idejét, a vállalkozók és a cégek hirdetéseit, a továbbtanulási lehetőségeket.b) elektronikus levelezés,c) távkonferencia.A rendszer előnyei teljes egészében azonosak a PEN-rendszer előnyeivel.

Lásd erről bővebben Csákó M.: Közvetlen demokrácia számítógéppel Computerwold Számítástechnika III. évfolyam 8. szám. 1988. február 17.3. Spanyolország: VillenaA 30 ezer lakosú települést a Spanyol kormány, 1985-ben választotta ki azzal a céllal, hogy példát mutasson fel a spanyol települések számra, az intelligens város megteremtésével. Az intelligens város „lelke” a számítógépes hálózat, melynek központja, a szolgáltatások koordinálója, a virtuális városháza. A lakosság minden olyan szolgáltatást és információt elérhet a számítógép segítségével, amely a mindennapi tevékenységhez kapcsolódhat. a.) szabadidő eltöltés: játékok és Internet elérési lehetőség, b.) lektronikus

138

valamilyen szinten biztosítják az adatok áttekinthetőségét. Ezen adatok numerikus - és

szöveges formában való számítógépre vitele már önmagában is jelentős előrelépést

jelent, mivel az áttekintés, és ezáltal az információk rendelkezésre bocsátása gyorsabbá,

megbízhatóbbá válik, nem beszélve arról, hogy a számítógép révén esetleg új összefüggések,

új minőségű információk is nyerhetők. Az objektumok térinformatikai megjelenítése a

fejlődés következő lépcsőjét jelenti, hiszen ekkor a számítógép már nemcsak tárolja és -

szöveges és/vagy numerikus módon - bocsátja rendelkezésre az adatokat, hanem azok

felhasználásával az objektumokat térben is érzékeltetve, a képernyőn meg is jeleníti.

Ezáltal a szakemberek, de akár a laikus testületi tagok, vagy a lakosság is könnyen, gyorsan és

igen szemléletes módon jutnak információhoz a település egészéről, vagy annak egy részéről,

ami lehetővé teszi számukra a település szerkezetét, jövőjét meghatározó döntések

megalapozottabb, racionálisabb meghozatalát.

Az információ térinformatikai megjelenítéséhez vezető út három lépésből áll:

a) a településről készült alaptérkép kisebb szelvényekre bontása,

b) e szelvények azonosító jelzéssel történő ellátása,

c) a térképszelvények adatainak digitalizálása. Ez utóbbi teszi lehetővé, hogy a számítógép

képernyőjén a térkép (vagy csupán egy-egy szelvény) megjeleníthető legyen. Az adatok

térbeli megjelenítésének fontosságát - mint arra a szakirodalom rámutat - anyagi okok is

motiválhatják, hiszen a térinformatika révén jelentős anyagi eszközök takaríthatók meg.163

kiadványok: az Interneten elérhető folyóiratok, napilapok, elektronikus városi napilap, c.) oktatás-távoktatás, d.) távvásárlás, e.) személyes kapcsolatok: virtuális klubok, elektronikus hirdetések, elektronikus posta, f.) önkormányzati információk és szolgáltatások: ügyintézés, engedélyezés, g.)telebank, h.) távmunka.

Lásd erről bővebben: Majtényi Judit: A spanyol módszer. Magyar Hírlap 1998. február 17-i számának informatikai melléklete, 4. old.

163 Ezen állítás alátámasztására csupán egy példát említjük, amely egyébként rámutat a térinformatika más előnyeire is. A kanadai Burnaby város lakosságát - az 1980-as évek elején - egyre inkább nyugtalanították az azbeszt állítólagos rákkeltő hatásáról terjengő híresztelések. Éppen ezért az egyik tanácsülésen a város vezetőihez a következő három kérdést intézték: a vízvezetékek hány százaléka készült azbesztből, hol vannak a vezetékek veszélyes szakaszai, hány embert fenyegetnek a veszélyes szakaszok? A hagyományos közműnyilvántartásra támaszkodva a kérdések megválaszolásához mintegy 10 hétre lett volna szükség. Ezzel szemben a városházán akkor már működő MIS (Manegement Information System = Vezetési Információs Rendszer) segítségével - amely egyébként a számítógépes adatok térinformatikai megjelenítését (is) biztosítja - a válaszok tíz perc alatt megadhatók voltak. A Vezetési Információs Rendszerben minden információ a

digitális alaptérképhez kapcsolódik. A rendszer nyilvántartja: - a közműveket (víz, gáz, csatorna, telefon) és azok alapadatait (anyag, méret, kor)- az utakat (a fizikai hely, méret, burkolat, kor) és azok közlekedésszervezési adatait (egyirányúság, jelzőlámpák)- a lakóházakat és ipari létesítményeket, (alapterület, bejárat, folyosók, liftek, stb.)A MIS rendszer használata révén jelentősen ésszerűsíthetők például a szemétszállítás útvonalai (s ezáltal mintegy évi 14-16 millió dollárral csökkenthetők ennek költségei), csökkenthetők az utak jégmentesítésének költségei (évi 600 millió dollárral) és racionalizálhatók a városrendezési elképzelések. Lásd erről bővebben Szabó Sz.: Térképészet és számítástechnika az Észak-amerikai helyi igazgatásban. Computerwold Számítástechnika V. évfolyam 23. szám 1990. május 18.

139

*

Összegezve a számítógép-alkalmazás itt áttekintett öt közigazgatási területét azt

állapíthatjuk meg, hogy végeredményben minden hivatali cselekmény - tehát minden

ügyviteli és nem ügyviteli cselekmény is támogatható, illetve kiváltható számítógéppel a

gyakorlatban is, egy kivételtől eltekintve. Ez az egy kivétel - a postabontás - csak objektív

okok miatt áll fenn, hiszen fizikailag kizárt, hogy számítógép bontsa fel a postát, illetve az

iratot tartalmazó borítékot. Ha azonban eltekintünk a ma még általános papíralapú

ügyintézéstől, akkor ez a kivétel sem áll fenn, mivel az elektronikus levelezés és a

számítógépes konferencia megvalósításakor maga a számítógép végzi el - az ember

irányításával - ezt a műveletet is.

Mindez arra utal, hogy jelenlegi ismereteink szerint a számítógép az a technikai eszköz,

amely már részben a jelen-, de különösen a jövő hivatalában tevékenykedve:

- fogadja a beérkezett „iratokat”,

- iktatja azokat,

- az adatbankból „beszerzi” a szükséges információkat, és feldolgozza azokat,

- meghoz bizonyos döntéseket és azt meghatározott formába önti,

- továbbítja a döntést – „az iratot” - a címzettnek, majd

- irattárba helyezi, selejtezi, vagy

- szükség esetén sokszorosítja is azt.

Ezért tekinthető a számítógép univerzális technikai eszköznek!

140

7. Az elektronikus közigazgatás informatikai alapjai

141

Irodalomjegyzék

Alföldi I. – Straub E.: Statisztikai informatika és eszközei (Statisztikai Kiadó Vállalat Budapest, 1988)

Ádám Katalin: A közigazgatási informatika helyzete (Magyar Közigazgatás 1995. évi 6. szám)

Balázs István: A XXI. század közigazgatásának kihívásai (Magyar Közigazgatás 2000. évi 7. szám)Balogh Zsolt György: Jogi informatika (Dialóg-Campus Kiadó Budapest-Pécs, 1998)Balogh Zsolt György: A jogszabály-nyilvántartás története Magyarországon (JIT Hírlevél 1995. évi 1. szám)Balogh S. – Berkes J. – Kovács L.: A számítógépes távközlés telematikai szolgálatai (Alkalmazástechnikai Tanácsadó Szolgálat, Budapest, 1989)Barcomb, D.: Office Automotion. A Survey of Tools and Techniques (Digital Press Bedford, 1981)Becsó Zsolt: Nógrád, az intelligens régió (Magyar Közigazgatás 1999. évi 4. szám)Berényi Sándor: Közigazgatás a modern társadalomban (KJK Budapest, 1990)Berkes J. – Gonda L. – Szabó K. – Verbélyi A.: Adatátvitel számítógép-felhasználóknak (Ipari Informatikai Központ, Budapest, 1989)Bleicher, K.: A szervezet mint rendszer (Közgazdasági És Jogi Könyvkiadó Budapest, 1979)Bognár V. – Fehér Zs. – Varga Cs. (Szerk.): Mi a jövő? (OMFB-ORTT-HÉASI Budapest, 1998)Brückner Huba: Videotexrendszerek és alkalmazásuk. (SZÁMALK Budapest, 1985)Budai Balázs: E-Government, avagy kormányzati és önkormányzati kihívások az on-line demokrácia korában (Aula Kiadó Budapest, 2002)Burck, G.: The Computer Age (Harper and Row, New York, 1965. 181. old.)Csoknyai Edit: Adatvédelem és információszabadság (Magyar Közigazgatás 1992. évi 9. szám)Dudás Ferenc: Új kihívások, avagy: Lesz-e a közigazgatásból e-közigazgatás? (Magyar Közigazgatás 2000. évi 9-10. szám)Farkas Edit: Körzetközponti igazgatás, az okmányiroda működésének tapasztalatai (Magyar Közigazgatás 2001. évi 10. szám)Ferenczy Endre: A modern igazgatási technika és a közigazgatás a fejlett nyugati államokban (Állam- és Jogtudomány XXIII. évfolyam 3. szám, 1980)Fluck András: A közigazgatási ügyintézés racionalizálása (Második, átdolgozott kiadás Budapest, 1938)Fülöp Géza: Ember és információ (Múzsák Kiadó, Budapest, 1984)Gömbös Ervin: Informatika és hatalom (Statisztikai Kiadó Vállalat Budapest, 1984)Gráf Magdolna (Szerk.): Az informatika tárgya, módszerei és alkalmazási területei (Statisztikai Kiadó Vállalat Budapest, 1980)Halassy Béla: Adat és információ (Számítástechnika, 1994. február)Horváth Imre: Jogi szervezés- és vezetéstan (Dialóg-Campus Kiadó Budapest-Pécs, 1998)Horváth Imre – Leitner László – Mezey Gyula – Pongrátz Tibor: Tanácsigazgatás és informatika 1.2. (SZÁMALK Budapest, 1983)Horváth János: A területi és a helyi közigazgatás informatikájának helyzete (Magyar Közigazgatás 2002. évi 7-8. szám)Informatikai és Hírközlési Minisztérium: A Magyar Információs Társadalom Stratégia. (Budapest, 2003)Informatikai és Távközlési Kormánybizottság: Az információs Társadalom Kialakításának Kormányzati Teendői (Budapest, 1998) Kalas Tibor: Az automatizált igazgatási rendszerek elvi kérdései az államigazgatásban In: A jogi informatika helyzete egyes közép- és kelet-európai országokban (Szerk.: Kovacsicsné Nagy Katalin) (Tankönyvkiadó Budapest, 1990)Kalas Tibor: Számítógép az államigazgatásban (KJK Budapest, 1979) Kalas Tibor: Gondolatok az igazgatási tevékenység számítógépesítésének lehetőségeirő1. (Publicationes Universitas Miskolciensis. Series luridica, T. II., F. 1. Miskolc, 1987)Kalas Tibor: Az automatizált közigazgatási hivatal létrehozásának elvi lehetőségei (Magyar Közigazgatás 1990. évi 6. szám)Kecskeméti Klára – Torma András: Gondolatok az elektronikus aláírás mibenlétéről és szabályozásának egyes külföldi modelljeiről (Jogtudományi Közlöny 2002. évi 1. szám)Kilényi Géza: Informatika, közigazgatás, jogi szabályozás. (Valóság, 1986. évi 11. szám)Kovacsics József: Bevezetés az államigazgatási informatikába (Akadémiai Kiadó Budapest, 1980)Kovacsics József: Az államigazgatási informatika főbb eredményei és problémái (Magyar Jog 1983. évi 6. szám)

142

Kovacsics József: A statisztika szerepe a rendszerváltás után az államigazgatásban és az igazságszolgáltatásban (Magyar Közigazgatás 1993. évi 2. szám)Kovacsicsné Nagy Katalin (Szerk.): Jogi Informatika (ELTE Budapest, 1996)Kondricz Péter – Tímár András: Az elektronikus kereskedelem jogi kérdései (KJK-Kerszöv Kiadó Budapest, 2000)Kübler, H.: Informationstechnik in Verwaltungsorganisation (Verlag Kohlhammer Stuttgart, Berlin, Köln,Mainz, 1987. 58. old.)Lazzaro, J. J.: Computer Voice Input. (High Technology 1986. évi 1. szám)Lenk, Klaus: Információs technológia és a társadalom. In: Áldás vagy átok. Jelentés a Római Klub számára. (Szerk.: Fridrichs, G. - Schaff, A.) (Statisztikai Kiadó Vállalat, Budapest, 1984)Losato, Bruno: Az informatikai kihívás (OMIKK Budapest, 1989)Lőrincz Lajos: Magyar közigazgatás: dilemmák és perspektívák (Akadémiai Kiadó Budapest, 1988)Lőrincz Lajos: Összehasonlítás a közigazgatásban (Magyar Közigazgatás 1999. évi 5. szám)Magyary Zoltán: Magyar Közigazgatás (Királyi Magyar Egyetemi Nyomda Budapest, 1942)Mámai Kiss István: A közigazgatási adattárak (Magyar Közigazgatás-tudományi Intézet Budapest, 1944)Masuda, Yoneji: Az információs társadalom (OMIKK Budapest, 1988)Mezey Gyula: Tendenciák a közigazgatási informatikában (Magyar Közigazgatás 1996. évi 9. szám)Molnár Miklós: A közigazgatás-tudomány fejlődési irányai In: Tanulmányok a közigazgatás szervezeti és jogi intézményi köréből (Szerk.: Lőrincz Lajos) Unió Kiadó Budapest, 1995Nagy Marianna: A jogszabálynyilvántartási rendszerek lehetőségei és a dereguláció (Magyar Közigazgatás 1996. évi 8. szám)Neuman János: Válogatott előadások és tanulmányok. (Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1965) Németh Jenő: Új értékrendek-fejlődési irányok… (Magyar Közigazgatás 2002. évi 4. szám)Nora, S.-Minc, A.: A számítógépesített társadalom. (Statisztikai Kiadó, Budapest, 1979)Poór József: Irodaszervezés, irodaautomatizálás (Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest, 1987)Raith Tivadar: Az irodaüzem racionalizálása (Révai Kiadás Budapest, 1930)Sántha Imre: Informatikai fejlesztés a közigazgatási hivataloknál (Magyar Közigazgatás 2002. évi 5. szám)Shannon, Claude – Weaver, Warren: A kommunikáció matematikai elmélete. Az információelmélet születése és távlatai (OMIKK Budapest, 1986)Simon, Caude: Managing Information Resources in State Government (Public Administration Review No. 5. 1990)Simon, Herbert Alexander: The Impact of the Computer on Management (Presented at the 15 th CIOS World Conference, Tokyo, Japan, 1969)Simon, H.A.: A vezetői döntés új tudománya (Statisztikai Kiadó Vállalat, Budapest, 1982)Soltész András: GISPÁN (Autonómia 2000. évi 5. szám)Sólyom László: A személyiségi jogok elmélete. (Akadémiai Kiadó Budapest, 1983)Szabó Miklós: Kommunikáció általában és a jogban (Bíbor Kiadó Miskolc, 2002)Szurday Kinga: Az adatvédelmi jogi szabályozás szerepe, feladatai és hatása a közigazgatásra és a versenyszférára (Magyar Jog 1994. évi 11. szám)Torma András: Az önkormányzati hivatal információs rendszere (Magyar Közigazgatás 1990. évi 6. szám)Torma András: A területi államigazgatás informatikai helyzete (Magyar Közigazgatás 1998. évi 12. szám)Torma András: Az információ jelentősége a (köz)igazgatásban (Virtuóz Kiadó Budapest, 2002) Torma András (Szerk.): Jogi informatika (Virtuóz Kiadó Budapest, 2003)Torma András: Az információs társadalom közigazgatási alapkérdései. In: Magyar közigazgatási jog Általános Rész (Szerk.: Fazekas M. - Ficzere L.) (Osiris Kiadó Budapest, 2005)Tózsa István: m- Government (Magyar Közigazgatás 2003. évi 9. szám)Trócsányi Sára: A kommunikáció jogi alapjai (Osiris Kiadó Budapest, 2004)Varga Jenő: Az önkormányzati hivatal döntései számítógépesítésének lehetőségei (Magyar Közigazgatás, 1990. június)Vámos Tibor: Információ és társadalom (Magyar Tudomány 1982. évi 11. szám)Vincze Ferenc: Települési önkormányzati ügyfél- és információs szolgálat (Magyar Közigazgatás 1999. évi 8. szám)Vitál-Eigner Beáta: Az okmányellátás jogi szabályozása és annak anomáliái (Magyar Közigazgatás 2001. évi 9. szám)Withington, F.G.: A számítógép a valóságban (Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1974)

143