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HABITAÇÃOpolíticas, planos e instrumentos

Profª Drª Luciana de Oliveira Royer16 de maio de 2014

AUP 278

FAU-USP

• Características da urbanização no Brasil

• Déficit habitacional

• Breve histórico da política habitacional brasileira

• PNH e PLANHAB

• MCMV

• Desafios e possibilidades

SUMÁRIO

Características principais da formação das cidades brasileiras:

• urbanização excludente

• dissociação crônica entre política urbana e habitacional

• fragmentação do espaço urbano

• contínuo crescimento e adensamento da periferia das grandes cidades

• aprofundamento da segregação e exclusão sócio-territorial

Características da urbanização no Brasil

• Caráter da miséria social e da violência que marca nossa urbanização

• Industrialização com baixos salários, independente da formalidade das

relações de trabalho e emprego, gerou como “subproduto” as cidades

ilegais e precárias.

• Em 1940, o Brasil tinha 18,8 milhões de habitantes residindo em

cidades, enquanto que em 2000 esse número era de 138 milhões e

em 2010 aproximadamente 160 milhões


Industrialização com baixos salários:

Em 1960, os 20% mais pobres detinham 3,5% da renda nacional,enquanto que os 10% mais ricos, detinham 39,7%.

Em 1990, essa relação mudou para 2,3% da renda para os 20%mais pobres e 49,7% para os 10% mais ricos (IPEA, 1993).


Moradias improvisadas embaixo de pontes e viadutos, ocupação de

morros, várzeas, mangues, igarapés, encostas, fundos de vale, beira de

córregos, rios e represas, poluição de recursos hídricos, poluição do ar,

impermeabilização da superfície do solo, desmatamento de áreas,

enchentes, desmoronamentos, incêndios em edificações deterioradas,

alta densidade habitacional, doenças de veiculação hídrica, doenças

respiratórias, violência urbana, compõem o que Maricato classifica como

a “tragédia urbana brasileira”.

Quadro da urbanização no Brasil

Fonte: Karina Leitão e Glaydson Pereira

Foto: João Whitaker

Fonte: http://www.diarioliberdade.org/archivos/Colaboradores_medios/ingrid/2012-08/comunidade_da_paz_em_itaquera.jpg

• Mercado restrito:

a equação salário/renda e preço da terra/moradia excluiu a populaçãode menor renda do mercado formal.

• Produção estatal:

não atingiu renda mais baixa e;

não garantiu acesso a terra urbanizada e adequada.

Brasil: Evolução da Política

Habitacional


Fonte: http://oglobo.globo.com/fotos/2011/10/17nha2s.jpg

Foto: Luciana Ferrara

O déficit habitacional é calculado como a soma de

quatro componentes:

• domicílios precários (soma dos domicílios improvisados e dos rústicos)

• coabitação familiar (soma dos cômodos e das famílias conviventes secundárias com intenção de constituir um domicílio exclusivo)

• ônus excessivo com aluguel urbano

• adensamento excessivo de domicílios alugados.

Déficit habitacional

Coabitação familiar (43,1%)

Ônus excessivo com aluguel (30,6%)

Domicílios precários (19,4%)

Adensamento excessivo de domicílios alugados (6,9%)

Mais de 70% do déficit 5,1 milhões de unidades habitacionais

1,8 milhões de unidades habitacionais


Déficit por reposição de estoque e déficit por incremento de estoque

• O conceito de déficit habitacional está ligado diretamente às deficiências do estoque de moradias.

• Moradias sem condições de serem habitadas pela precariedade das construções e que, por isso, devem ser repostas.

• Inclui ainda a necessidade de incremento do estoque, em função da coabitação familiar forçada (famílias que pretendem constituir um domicílio unifamiliar), dos moradores de baixa renda com dificuldades de pagar aluguel e dos que vivem em casas e apartamentos alugados com grande densidade. Inclui-se ainda nessa rubrica a moradia em imóveis e locais com fins não residenciais.


“Em razão de a depreciação de domicílios ser um indicador impossível de calcular, a separação conceitual em déficit por reposição de estoque e déficit por incremento de estoque possui pouca relevância do ponto de vista dos cálculos. (...) Metodologicamente ela permanece uma distinção importante” (FJP, 2013).


• Estados da região Norte, além de Maranhão e do Piauí tem forte presença de domicílios precários. No Maranhão, 61,4% do déficit são compostos pelos domicílios precários. No Rio de Janeiro, o percentual de domicílios precários, de 4,7%, é o menor do país.

• Domicílios precários correspondem a menos de 10% do déficit habitacional de regiões metropolitanas, e a quase 30% do déficit nas áreas não metropolitanas.

• O ônus excessivo com aluguel é menos expressivo nas localidades em que há alta presença de domicílios precários.


Déficit habitacional total por unidades da Federação - Brasil - 2010

Déficit habitacional relativo por unidades da Federação - Brasil - 2010

Composição do déficit habitacional por unidades da Federação - Brasil - 2010

ESPECIFICAÇÃOPrecários Coabitação Ônus Adensamento Precários Coabitação Ônus Adensamento

Região Norte 303.261 352.601 121.893 45.687 36,8 42,8 14,8 5,5Região Nordeste 603.000 923.984 479.541 104.992 28,6 43,8 22,7 5Região Sudeste 175.238 1.165.196 1.067.265 266.729 6,6 43,6 39,9 10Região Sul 172.822 309.276 259.799 28.853 22,4 40,1 33,7 3,7Região Centro-Oeste 89.114 240.255 195.906 35.279 15,9 42,9 34,9 6,3Brasil 1.343.435 2.991.313 2.124.404 481.539 19,4 43,1 30,6 6,9

Reg Metropolitanas 335.999 1.556.451 1.222.685 301.233 9,8 45,6 35,8 8,8

São Paulo 98.905 646.219 569.802 180.616 6,6 43,2 38,1 12,1

DÉFICIT HABITACIONAL POR COMPONENTETOTAL EM RELAÇÃO AO DÉFICIT HABITACIONAL TOTAL %


ESPECIFICAÇÃOsem

rendimento0 a 3 3 a 5 5 a 10 10 ou mais Total

Brasil 3,9 62,7 14,5 13,1 5,8 100,0

Regiões Metropolitanas 3,7 60,0 14,6 14,4 7,2 100,0

Demais áreas 4,2 66,0 14,3 11,4 4,1 100,0

CLASSES DE RENDIMENTO DOMICILIAR (SALÁRIOS MÍNIMOS) %


Inadequação domiciliar

São considerados inadequados os domicílios que não oferecem condições satisfatórias de habitabilidade.

Calculada apenas para as áreas urbanas.

Formada por três componentes:

• Carência de infraestrutura urbana,

• Ausência de banheiro exclusivo

• Adensamento excessivo de domicílios próprios.

“Cada domicílio investigado pode não ser classificado em algum ou sê-lo em um ou vários critérios de inadequação. Por este motivo, os resultados não podem ser somados, sob o risco de haver dupla contagem de domicílios.” (FJP, 2013)


A carência de infraestrutura urbana é o componente da inadequação que mais afeta os domicílios urbanos.

13 milhões de domicílios urbanos (26,4%) carecem de pelo menos um item de infraestrutura básica: água, energia elétrica, esgotamento sanitário ou coleta de lixo.

• Norte: 63,1% de seus domicílios são carentes de pelo menos um componente da infraestrutura.

• Nordeste e Centro-Oeste: em torno de 43%

• Sul e Sudeste: 23,8% e 11,7% respectivamente.

• Estado de SP: 7,6% apresentam pelo menos uma carência.

Cálculo do déficit habitacional

Total

Relativo aos domicílios particulares permanentes

Total


Total


Região Norte 1.900.799 63,1 290.710 9,6 241.601 8,0Região Nordeste 4.856.713 43,4 538.819 4,8 397.067 3,5Região Sudeste 2.763.175 11,7 92.728 0,4 766.201 3,3Região Sul 1.814.615 23,8 53.539 0,7 106.875 1,4Região Centro-Oeste 1.672.650 43,3 30.112 0,8 72.020 1,9Brasil 13.007.952 26,4 1.005.909 2,0 1.583.763 3,2

CARÊNCIA DE INFRAESTRUTURA (1)

AUSÊNCIA DE BANHEIROADENSAMENTO EXCESSIVO EM

DOMICÍLIOS PRÓPRIOS

INADEQUAÇÃO DOMICILIAR


Abastecimento de água

Esgotamento sanitário

Iluminação elétrica

Coleta de lixo 1 2 3 4

Região Norte 920.316 1.552.148 43.759 158.681 1.216.119 603.177 73.579 7.925Região Nordeste 972.788 4.285.161 96.865 598.571 3.920.973 782.962 144.625 8.154Região Sudeste 1.036.484 1.953.239 174.109 256.977 2.201.458 473.307 80.900 7.509Região Sul 377.470 1.522.294 28.028 48.839 1.672.492 123.171 18.010 942Região Centro-Oeste 354.775 1.539.676 17.126 53.986 1.406.716 240.215 24.459 1.259Brasil 3.661.834 10.852.519 359.886 1.117.055 10.417.758 2.222.832 341.573 25.789

NÚMERO DE SERVIÇOSCOMPONENTES CARÊNCIA DE INFRAESTRUTURA


ANTECEDENTES (INÍCIO DO SEC XX):

• Produção rentista no início do séc XX (1889-1938) : moradias de

aluguel

• Aluguéis são regulados pelo mercado

• Inexiste produção estatal da habitação

• Vilas operárias

• Cortiços

• Produção rentista

Breve histórico da política habitacional brasileira

Vila Economizadora – SP

Fonte: Bonduki, Nabil. Origens...

1940 - 41,2 milhões hab - 31% urbana

• Origens da habitação social (1930-1964)

• Economia centrada no setor agrário exportador

• 1930 – Estado Novo

• 1946 – Fundação da Casa Popular

• Conjuntos Habitacionais IAPs (Institutos de Aposentadorias e Pensões)


• Congelamento dos alugueis

• Facilitação da venda de lote a prestação

• Adoção dos princípios do movimento moderno: habitação como serviço público

• Crescimento da cidade informal: loteamentos periféricos, favelas, alagados, mocambos, invasões


Pedregulho – RJ

Fonte: Bonduki, Nabil. Origens...

1950 - 51,9 milhões hab - 36,2% urbana

• Política nacional desenvolvimentista

• Continuação da produção de habitação popular através dos IAP’s e

Fundação da Casa Popular

• Ampliação das periferias urbanas

• Massificação do automóvel

• Surgimento de industrias, classe média urbana e operariado urbano



• 1964 - golpe militar - cerceamento dos direitos políticos

• Criação do Banco Nacional da Habitação – BNH e das companhias

municipais e estaduais de habitação (COHAB’s)

• Criação do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS e do

Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo SBPE

• Criação do serviço federal de habitação e urbanismo – SERFHAU

• Urbanização crescente e expansão das periferias loteamentos

clandestinos e auto-construção



• População urbana supera a rural

• 1973 - constituição das regiões metropolitanas

• 1979 – lei federal de parcelamento e uso do solo urbano (lei 6766/1979)

• Ampliação da ocupação das periferias urbanas

• Construção de conjuntos habitacionais periféricos

• Auto-construção nas periferias

• Movimentos organizados sobre a questão habitacional


A opção por grandes conjuntos na periferia das cidades, gerouverdadeiros bairros dormitórios e requereu elevados custospúblicos para levar infraestrutura urbana às franjas das cidadesonde esses conjuntos eram instalados.

Além da dispersão urbana promovida e desarticulada depreocupações fundiárias, a adoção exaustiva de soluçõesuniformizadas, padronizadas e indiferentes às diversidadesregionais do país, gerou um parque habitacional que apesar deexpressivo, revelou-se de qualidade questionável (BONDUKI,2002).


Foto: CDHU

Fonte: Acervo


• 1984 - movimento “diretas já”

• 1985 - fim do governo militar

• 1986 – fechamento do BNH e sua incorporação à CAIXA

• Emenda constitucional de iniciativa popular pela reforma urbana

• 1988 – Constituição Federal (arts182 E 183)

• Aumento da favelização

• Programas de construção de habitação popular e de urbanização de favelas por mutirão auto-gestionários

• Ocupações organizada de terrenos públicos e privados


1990

• Indefinição da coordenação da política nacional urbana e habitacional

• Programas com financiamento internacional

• 1991 - primeiro projeto de lei de iniciativa popular – Fundo Nacional de Moradia Popular

• 1994 – Plano Real



• 2001 - aprovação do Estatuto da Cidade (lei federal 10.257/2001)

• 2003 –criação do Ministério das Cidades

• 2005 –criação do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social

• I e II Conferências Nacional das Cidades (2003 e 2005)


1985

1987

1988

Criou-se o Ministério da Ação Social, vinculando a política de habitação às políticas de ação social

1990

Criado o Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente

Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente, ao qual estava subordinado à Caixa Econômica Federal

Criado o Ministério da Habitação e do Bem-Estar Social


1ª de 4 Conferências das Cidades organizada pela Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior junto com Movimento Nacional de Reforma Urbana

Primeiro projeto de iniciativa popular na Constituição: Fundo Nacional de Moradia Popular / Conselho de Moradia Popular

Criada a Secretaria de Política Urbana, subordinada ao Ministério do Planejamento e Orçamento, transformada em Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU), vinculada à Presidência da República até 2002

1991

1995

1999


Programa de Aceleração do Crescimento - PAC2007

Estatuto da Cidade: Lei Federal 10.257 / 2001(13 anos após a Constituição Federal)

Ministério das Cidades (1º dia de governo Lula)

Conferência das Cidades

2001

2002

2003

PLANHAB – Plano Nacional de Habitação

Programa Minha Casa Minha Vida 2

2008

2009

2009 Programa Minha Casa Minha Vida 1


Formular uma estratégia para equacionar a médio e longo prazo o atendimento às necessidades habitacionais do Brasil, definindo:

• cenários • metas físicas e financeiras;• fontes de recursos e subsídios;• modelagem de financiamento e subsídios • propostas para a Cadeia Produtiva;• propostas de Política Urbana relacionada com habitação• proposta de arranjos institucionais;• linhas programáticas;• recomendações para alterações legais e novos estudos

HORIZONTE TEMPORAL DO PLANHABAno 2023 – 4 quadriênios

Revisões a cada PPA – 2011, 2015 e 2019

Plano Nacional de Habitação -

PlanHab

Plano Nacional de Habitação

• Ampliação das fontes de recursos e subsídios;

• Priorização das faixas de renda de até 5 salários mínimos, comênfase na população de até 3 salários;

• Criação do Sistema e do Fundo Nacional de Habitação de InteresseSocial;

• Adesão de Prefeituras e Governos de Estado ao SNHIS (exigênciade Fundo, Conselho Gestor do Fundo e Plano);

• PlanHab

Implantação da Política Nacional de

Habitação

PNH e Planhab

Sistema Nacional de Habitação

FNHIS

Sistema Nacionalde Mercado

Política Nacional de Habitação

Sistema Nacional de Habitaçãode Interesse Social

FGTS

Outros Fundos

Caderneta de Poupança

Mercado de Capitais

Sistema de FinanciamentoImobiliário - SFI

Sistema Financeiroda Habitação - SFH

EIXOS ESTRATÉGICOS DO PLANHAB:

� Modelo de financiamento e subsídios� Política urbana e fundiária� Desenho institucional� Cadeia produtiva da construção civil

A estratégia do PlanHab foi articulada em quatro eixos queprecisam ser implementados simultaneamente com iniciativas claras e bem delimitadas, gerando resultados no curto, médio e longo prazo

PNH e Planhab

Produto

Regiões Metropolitanas, Capitais e Municípios com + 100 mil habitantes

Municípios com de 20 a

100 mil habitantes

Municípios com até 20

mil habitantes

A B D C E F G H I J K

Lote

Lote + Material (32m²) + Ass. Técnica

Material (32m²) + Assessoria Técnica

Unidade Pronta (auto-gestão / empreiteira)*

Casa (40 m²)

Apartamento (51 m²)

Unidade em Área Consolidada e/ou central

Produtos habitacionais prioritários para atendimento segundo tipos de município

PNH e Planhab

• Criar condicionalidades urbanas para o acesso aos recursos do SNHIS, buscandopressionar os municípios e estados para adotarem medidas destinadas a reduzir ocusto da terra e combater a especulação, como os instrumentos do Estatuto da Cidade;

• Inclusão no Plano Municipal de Habitação do dimensionamento da quantidade deterra necessária para atender a demanda habitacional, por faixa de renda edefinição da estratégia para obtê-la.

• Adoção de instrumentos de política fundiária (zoneamento de interesse social, % deobrigatoriedade de terras para HIS em novos parcelamentos, iptu progressivo paraimóveis ociosos) associadas a constituição de “reservas” fundiárias e estratégiasde intervenção no mercado de solos correspondentes ao dimensionamentoincluído no Plano Municipal de Habitação.

• Adoção de Planos de Expansão Urbana como condição para a extensão do perímetrourbano dos municípios.

• Propor no processo de revisão da Lei 6766/79, em curso no Congresso Nacional,medidas para ampliar o acesso e baratear a terra legalizada e urbanizada.

Estratégias urbanas e fundiárias

PLANHAB: Estratégias urbanas e fundiárias

PNH e Planhab

Fonte:

http://territoriopoeticocidadetiradentes.wordpress.com/2010/07/23/ola-

mundo/

Diagnóstico

Contexto• Inserção regional e características do município; • Atores sociais e suas capacidades;• Condições institucionais e administrativas;• Marcos legais e regulatórios; • Oferta Habitacional.

Necessidades habitacionais• Precariedade habitacional;• Déficit quantitativo e qualitativo;• Demanda demográfica futura;• Produção habitacional: alternativas, padrões e custos;• Quadro geral das necessidades habitacionais.

Plano de ação

• Diretrizes e objetivos• Provisão, adequação e urbanização: linhas programáticas, programas e ações• Linhas programáticas normativas e institucionais• Prioridades de atendimento• Metas, recursos e fontes de financiamento• Monitoramento, avaliação e revisão

Conteúdo PLHIS – Plano Local de HIS

PNH e Planhab

Conteúdos e procedimentos para elaboração dos PLHIS e dos PEHIS estabelecidos napublicação Guia de Adesão ao Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS,produzida pela SNH e do MCidades e Manual do EAD PLHIS.

Conteúdo: Proposta Metodológica

Diagnóstico do setor habitacional

Plano de ação.

PLHIS/PEHIS: Deve ser articulado com o PlanHab

PLHIS: Deve ser articulado com o Plano Diretor

PLANHAB: relação com PEHIS e PLHIS

PNH e Planhab

• Conteúdo ambicioso

• Capacidade institucional dos municípios brasileiros é limitada e desigual;

• Falta de estrutura do setor habitacional – ação voltada para execução de obras;

• Pouco valorizado por tomadores de decisão (gestores e dirigentes do setor habitacional e do governo) – “habitação é apenas construção de casas”

PLANHAB: Dificuldades do PEHIS e PLHIS

PNH e Planhab

Priorizar a elaboração do Diagnostico;

Priorizar a identificação e caracterização dos assentamentos;

Identificar as tipologias de intervenção

Identificar e mapear áreas adequadas para Habitação

(quantidade = atendimento do déficit acumulado e demanda demográfica futura)

Diferenciar o conteúdo do PLHIS em função do estágio de desenvolvimento institucionalde cada município e das especificidades locais e regionais.

PLANHAB: Dificuldades do PEHIS e PLHIS

PNH e Planhab

ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social

� Identificar e reservar a terra, onde serão construídas as novas HIS, com vistas a

estabelecer condições mais favoráveis para o acesso das famílias de baixa renda à

terra urbanizada e cumprimento da função social da propriedade.

� Avaliação dos Planos Diretores produzidos, coordenadas pelo sistema

CONFEA/CREAs e pelo IPPUR/UFRJ, em parceria com o Ministério das Cidades,

estima-se que cerca de 80% dos Planos Diretores contemplaram a criação de ZEIS,

depois de aprovado o Estatuto da Cidade.

PNH e Planhab

MCMV 2 – ampliação do nº de unidades de 40% para 60% no atendimentoà FAIXA 1

MCMV

Mais subsídio para baixa renda

Maior acesso a financiamento pelo FGTS

Redução do risco do financiamento

Redução do prêmio do seguro – MIP e DFI

* A cobertura do Fundo Garantidor é somente para operações de financiamento com recursos FGTS **Para a FAIXA 1 – Recursos OGU e FAR, não há cobrança de seguro, no entanto há coberturas de MIP e DFI

MCMV

A COMPETÊNCIA É COMPARTILHADA ENTRE UNIÃO, ESTADO E MUNICÍPIO

MUNICÍPIOESTADO SP

SECRETARIAMUNICIPAL DE HABITAÇÃO

SECRETARIAESTADUAL DE HABITAÇÃO

CMH

FMH

UNIÃO

MINISTÉRIO DAS CIDADES

SECRETARIA NACIONAL DE HABITAÇÃO

FNHIS

CONCIDADES

CDHUCOHAB

CGFNHIS

CEH

FPHIS

FGH

• Precariedade como uma questão metropolitana e não municipal

• Maior número absoluto de DPP em aglomerados subnormais estão localizados nas capitais das RM

• Relação entre o número de domicílios em aglomerados subnormais e o numero de domicílios total: maior % se encontra nos municípios limítrofes ao município polo

Desafios e possibilidades

DISTRIBUIÇÃO ESPACIAL DOS SETORES CENSITÁRIOS SEGUNDO TIPO

DE ASSENTAMENTO - RMSP

Fonte: IBGE - CENSO 2010 - Elaboração própria

PERCENTUAL DE DOMICÍLIOS EM AGLOMERADOS SUBNORMAIS EM

RELAÇÃO AO TOTAL DE DOMICÍLIOS - RMSP

Fonte: IBGE - CENSO 2010 - Elaboração própria

Política setorial de habitação e governança metropolitana

• A política habitacional é responsável pela geração de externalidades

que extrapolam os limites dos municípios.

• Da questão ambiental à mobilidade urbana, muitos são os efeitos -

positivos e negativos - associados à produção de unidades

habitacionais.

• Assim, apesar da disciplina do uso e ocupação do solo ser da

competência dos municípios, é inegável que a gestão da política

habitacional exige um outro olhar sobre a gestão do espaço, que não

coincide com os limites políticos das fronteiras federativas.


Política setorial de habitação e governança metropolitana

• Do mesmo modo que o mercado imobiliário não respeita os limites

entre os municípios na formação do preço das unidades

habitacionais, a gestão política do espaço demanda uma

intervenção a partir de outras estruturas de governança.

• Não há, portanto como compreender a dinâmica habitacional, de

mobilidade urbana, sem olhar para todo o conjunto da metrópole.

• Conflitos e problemas existentes nesse tecido urbano não tem

como serem equacionados e resolvidos no âmbito municipal.


Frágil articulação da política urbana e habitacional

Continuidade do processo de periferização da população de menor renda e de construção de habitações em áreas distantes ou com urbanização inadequadas ou ainda muito distantes dos centros de trabalho

Aumento de investimento e atendimento para baixa renda


Consolidar o SNH

Garantir maior aderência dos investimentos ao déficit habitacional

Articular a política habitacional com a política urbano- fundiária

Eleger e executar projetos que dialogam com planejamento do setor e estratégia de ação pactuada com atores sociais (PLHIS - PEHIS)

Alavancar processos de inclusão social


ABRUCIO, Fernando L.; SANO, Hinoboru; SYDOW, Cristina T. Radiografia do associativismo territorial brasileiro: tendências, desafios e impactos sobre as regiões metropolitanas. In KLINK, Jeroen (Org.) Governança das metrópoles: conceitos, experiências e perspectivas. São Paulo: Annablume, 2010.

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