program borbe protiv siromaštva i isključenosti u hrvatskoj

DOKUMENT

Program borbe protiv siromaštva iisključenosti u Hrvatskoj

Ministarstvo rada i socijalne skrbi Republike HrvatskeZagreb

UDK: 364.22:304(497.5)Primljeno: lipanj 2001.

Tijekom prve polovice 2001. godine skupina je stručnjaka u organizaciji Ministarstvarada isocijalne skrbi izradila Program borbe protiv siromaštva iisključenosti u Hrvatskoj.U izradi Programa sudjelovali su stručnjaci različitih institucija, kao što su: Studijski cen-tar socijalnog rada Pravnog fakulteta, Hrvatski zavod za zapošljavanje, Državni zavod zazaštitu obitelji, materinstva imladeži, Ministarstvo rada isocijalne skrbi idruga ministar-stva Vlade, a redakturu je obavio dr. sc. Zoran Šućur. Program je javno prezentiran naskupu "Hrvatska: od pasivne prema aktivnoj socijalnoj politici': održanom 7.-8. lipnja2001. godine u Varaždinskim toplicama.

Ovdje objavljujemo znatno skraćenu iprilagođenu verziju Programa. Potpuno su izo-stavljeni oni dijelovi Programa u kojima su definiraju osnovni koncepti siromaštva i is-ključenosti te analiziraju osnovni pokazatelji siromaštva u Hrvatskoj. Smatrali smo da suti pokazatelji poznati javnosti jer su objavljeni u izvještaju Svjetske banke (Studija o eko-nomskoj ranjivosti i socijalnom blagostanju, 2000.) te u ranijim brojevima naše Revije(2/2000.).

Ključne riječi: siromaštvo, isključenost, program borbe, Hrvatska.

UVOD

Siromaštvo je trajan i globalan problem.On je vidljiv na svjetskoj razini. Usprkos po-boljšanju na pojedinim područjima životnogstandarda (dostupnost osnovne zdravstvene za-štite i temeljnog obrazovanja, smanjenje nepi-smenosti i dječje smrtnosti, duži životni vijekitd.), broj siromašnih u svijetu ne smanjuje se.Nije stoga iznenađujuće da je Svjetski samit osocijalnom razvoju u Kopenhagenu iz 1995.godine u prvi plan stavio tri ključna socijalnaproblema: siromaštvo, nezaposlenost i socijal-nu isključenost. Jedan od ciljeva Programa ak-cije, usvojenog na ovom samitu, bio je iskor-jenjivanje siromaštva. Program ističe da je utom pravcu važno usmjeriti napore na izradunacionalnih strategija radi reduciranja siro-maštva (posebice apsolutnog), razviti metodemjerenja siromaštva i osigurati podmirenjeosnovnih potreba stanovništva. U borbi protivsiromaštva značajan doprinos trebaju dati ci-vilne organizacije, privatni resursi i istraži-vačke sveučilišne institucije. Suzbijanje siro-maštva implicira zadovoljavanje osnovnih čov-jekovih potreba, u koje ulaze prehrana, zdrav-Ije, obrazovanje, zaposlenje, stanovanje i sud-

jelovanje u društvenom i kulturnom životu.Generalna skupština UN proglasila je razdob-lje od 1997.-2006. desetljećem iskorjenjivanjasiromaštva. Osim toga, samit u Kopenhagenuinsistira na ostvarenju "društva za sve", u ko-jem će pojedinci imati prava i obveze i gdje ćebiti dokinuta marginalizacija i socijalna isklju-čenost pojedinih skupina.

Siromaštvo i isključenost predstavljaju so-cijalne probleme koji su itekako prisutni i urazvijenim zemljama. Spomenimo samo da jeEU (ranije EZ) pokrenula nekoliko programaza borbu protiv siromaštva i isključenosti oddruge polovice sedamdesetih godina do danas.Poznata su tri petogodišnja programa usmjere-na protiv siromaštva (prvi od 1975.-1980., dru-gi od 1985.-1989. i treći od 1989.-1994. godi-ne). Osim toga, Vijeće ministara Vijeća Euro-pe pokrenulo je 1993. godine projekt Humandignity and social exclusion. Iz sintetičkog iz-vještaja ovog projekta proizlazi da rastu riziciisključivanja u svim bitnim područjima (zdrav-stvu, obrazovanju, zapošljavanju, socijalnojzaštiti i stanovanju). Isključenost u tranzicij-skim zemljama proizlazi iz tri izvora: tranzicij-skog procesa (političke i pravne promjene),

181

Rev. sac. polit., god. 8, br. 2, str. 181-193, Zagreb 2001.

neovisnosti (pitanja građanstva i pristupa trži-štima) i samog tržišta.

Kao posljedica rata i dubokih promjena ti-jekom 1990-ih godina u Hrvatskoj se pojaviloekspandirajuće siromaštvo. Nemali broj građa-na suočio se problemima preživljavanja i zado-voljavanja najosnovnijih potreba. Hrvatska jevlada reagirala na problem siromaštva, prijesvega putem sustava socijalne skrbi i pomoći.U ratnom i poluratnom vremenu (negdje do1997.) važnu je ulogu igrala građanska solidar-nost i (međunarodna) humanitarna pomoć.Međutim, u situaciji visoke registrirane nezapo-slenosti, sporog oživljavanja ekonomije i nesta-janja radnih mjesta koje ne prati otvaranje no-vih, sustav socijalne pomoći teško uspijeva pru-žiti "posljednje utočište" i zaštitu velikom brojuranjivih skupina. Stoga je nužan cjeloviti pristupu borbi protiv siromaštva i isključenosti, koji uk-ljučuje usklađenu i povezanu aktivnost različi-tih aktera, počevši od odgovornih ministarsta-va, preko lokalnih zajednica do civilnih i nevla-dinih organizacija. Pritom valja uvažiti suvre-mene trendove i preporuke bitnih europskih in-stitucija. Cilj integralne strategije za borbu pro-tiv siromaštva i isključenosti mora biti ne samoublažavanje i reduciranje nego i prevencija ovihsocijalnih problema. U ostvarenju toga cilja bitće potrebne promjene u legislativi, ali očiglednoi veća financijska sredstva.

PRIKAZ POSTOJEĆEG STANJA

S obzirom da je siromaštvo višedimenzio-nalni problem, borba protiv njega ne može bitiograničena samo na sustav socijalne pomoći.Iz perspektive borbe protiv siromaštva i isklju-čenosti značajna su područja: radno zakono-davstvo i politika plaća, politika zapošljavanja izaštita od nezaposlenosti, porezna politika,mirovinski sustav, zdravstvena zaštita, stanova-nje, obrazovanje, obiteljska politika, socijalnaskrb i pomoć, skrb o izbjeglicama i povratnici-ma te civilno društvo. Iako veliki broj tih susta-va nema kao svoj primarni cilj borbu protiv si-romaštva, oni posjeduju instrumente koji suvrlo važni s aspekta unapređenja socijalne si-gurnosti i oživotvorenja socijalne države.

Politika plaća i radno zakonodavstvo

Hrvatska se, za razliku od većine razvijenihzemalja, susreće sa specifičnim problemomneisplate plaća zaposlenima. Prema Zakonu o

182

Program borbe protiv siromaštva i isključenosti u Hrvatskoj

radu plaća se isplaćuje nakon obavljenog rada.Ova se zakonska odredba nažalost ne primje-njuje na nekoliko desetina tisuća radnika kojinakon obavljenog posla ne dobivaju plaću navrijeme ili je ne dobivaju uopće. Prema procje-nama, broj zaposlenih koji nisu primali plaćebio je još veći prošlih godina. O težini ovogaproblema govori i podatak da najnovije prom-jene u radnom zakonodavstvu daju radnicimapravo stupanja u štrajk u slučajevima neispla-ćivanja naknada za izvršeni rad.

Radnim zakonodavstvom Republike Hr-vatske nije osigurana prihvatljiva nejednakostu politici plaća. S obzirom na vođenje politikeplaća razlikuju se poslodavci kojima je Repu-blika Hrvatska jedini ili pretežiti vlasnik, po-slodavci kojima su jedinice lokalne samoupra-ve jedini ili pretežiti vlasnik te ostali poslodav-ci. U prvom slučaju Vlada Republike Hrvatskevodi računa o prihvatljivoj nejednakosti plaća.U drugoj kategoriji poslodavaca svaki od njihsamostalno određuje politiku plaća, uz posto-janje znatnih razlika u financijskim mogućno-stima ovisno o razvijenosti gospodarstva napojedinom području. Iz tog se razloga ne moževoditi ujednačena politika prihvatljivih razlikau plaćama. Poslodavci iz treće kategorije tako-đer ne vode ujednačenu politiku prihvatljivihrazlika u plaćama, već politiku plaća prilago-đavaju svojim potrebama i stanju ponude i po-tražnje na tržištu rada, osim ako ih sindikatiposredno ne prisile da u sklopljenim kolektiv-nim ugovorima nejednakost plaća bude prih-vatljiva.

Zbog visoke stope nezaposlenosti i timeprouzročenog nesrazmjera ponude i potražnjena tržištu rada pokazalo se neophodnim zako-nom propisati zaštitu minimalnih prava radni-ka, kad je riječ o visini plaća. Umjesto mini-malne plaće uveden je institut najniže plaće.No, pitanje je može li kategorija najniže plaćebiti nadomjestak za minimalnu plaću. Najnižaplaća osigurava samo uplatu doprinosa na od-govarajuću visinu bruto plaće, ali ne jamči i mi-nimalnu neto plaću, što je zadaća instituta mi-nimalne plaće. Iako minimalna plaća ne možebiti glavni instrument u borbi protiv siroma-štva, jer je u Hrvatskoj veći problem nedosta-tak posla nego preniska plaća, ona ima odre-đenu ulogu u ublažavanju siromaštva. Većinaindustrijskih zemalja ima kategoriju minimal-ne plaće, iako se propisi o minimalnoj plaćirazlikuju od zemlje do zemlje. Ona .treba osi-

Rev. soc. polit., god. 8, br. 2, str. 181-193, Zagreb 2001.

gurati da svi zaposleni sudjeluju u novostvore-nom bogatstvu. U zemljama EU minimalna seplaća određuje u odnosu na prosječnu plaću iiznosi između 42% i 60% prosječne plaće in-dustrijskih radnika.

Osigurana je sudska zaštita prava iz radnogodnosa koja radniku pripadaju po propisima,kolektivnom ugovoru, pravilniku o radu i ugo-voru o radu. U radnim sporovima radnici suoslobođeni obveze plaćanja sudske pristojbe,ali ti sporovi razmjerno dugo traju, što radnikedovodi u težak položaj.

Gledano iz kuta europskih država, prisut-no je mišljenje o "prereguliranosti" sfere rad-nog zakonodavstva. Navedeno se prvenstvenoodnosi na institut otpremnine. Prigovora seradnom zakonodavstvu Republike Hrvatskeda bi ovaj institut bilo prikladnije regulirati ko-lektivnim ugovorima, a ne putem zakona. No,može se pretpostaviti da će tek eventualnimdonošenjem novog zakona kroz razdoblje jed-ne do dvije godine, ukoliko se poboljšaju go-spodarske prilike, ovaj institut ostati izvan za-konskog reguliranja.

Politika zapošljavanja i zaštita odnezaposlenosti

S obzirom na razinu nezaposlenosti i rastbroja nezaposlenih među siromašnima, od iz-nimne važnosti za borbu protiv siromaštva jepodručje politike zapošljavanja i zaštite od ne-zaposlenosti. Hrvatski zavod za zapošljavanjeveć nekoliko godina provodi programe usmje-rene na smanjenje nezaposlenosti i otvaranjenovih radnih mjesta, ali i na zapošljavanja te-ško zapošljivih skupina. Možemo reći da sekod nas i u svijetu u teže zapošljive osobe naj-češće ubrajaju sljedeće kategorije stanovni-štva: dugotrajno nezaposlene osobe, mladeosobe bez radnog iskustva, muškarci stariji od45 i žene starije od 40 godina, osobe niže obra-zovne razine, nekvalificirani radnici, osobelošijeg socioekonomskog statusa, osobe s uma-njenom radnom sposobnošću. Od programakoje je realizirao Hrvatski zavod za zapošlja-vanje treba istaći: sufinanciranje zapošljavanjamladih osoba (do 30 godina starosti) bez rad-nog iskustva; sufinanciranje zapošljavanja uvo-đenjem u posao, odnosno osposobljavanjem;sufinanciranje stručnog osposobljavanja, prek-valifikacije i dokvalifikacije te zapošljavanjeputem javnih radova.


Kad je riječ o zaštiti od nezaposlenosti,novčana je naknada najznačajnije i najučestali-je pravo koje se koristi za vrijeme nezaposle-nosti (u ostala prava ulaze pravo na novčanupomoć, pravo na naknadu troškova tijekomobrazovanja, pravo na jednokratnu novčanupomoć, pravo na naknadu putnih i selidbenihtroškova, pravo na mirovinsko osiguranje).Ud io korisnika novčane naknade u populacijinezaposlenih u posljednjih desetak godinakretao se uglavnom između 10% do 20%, ovi-sno o gospodarskoj situaciji i promjeni zakon-ske regulative. Novčana naknada igra važnuulogu i sa stajališta siromaštva jer veliki dio tihsredstava odlazi upravo pojedincima s niskimdohocima. Također, obuhvat i visina naknadenisu radno destimulativni.

Porezna politika

Porezni sustav doprinosi realiziranju soci-jalnih ciljeva uglavnom na dva načina: putemizuzeća od poreznih obveza ili ublažavanjemporeznih nameta. Od poreza se izuzimaju raz-ličiti oblici socijalnih transfera ovisno ili neovi-sno o ukupnom dohotku pojedinca. Ublaža-vanje poreznih obveza postiže se kroz većuprogresivnost poreznog sustava, tj. da se manjidohoci oporezuju manjim poreznim stopama.Potvrđeno je da progresivni porezni sustavi iizdašniji javni socijalni transferi smanjuju ne-jednakosti i siromaštvo. Imajući na umu ogra-ničeni utjecaj poreznog sustava na redistribu-ciju dohotka, instrumenti porezne politike mo-gu se promatrati kao podrška i dopuna mjera-ma socijalne i druge politike. Ograničenost ut-jecaja porezne politike na siromaštvo proizlaziiz činjenice da pojedinci s niskim primanjimane plaćaju porez na dohodak, odnosno nisu umogućnosti koristiti povlastice koje su na ra-spolaganju drugim poreznim obveznicima.

Od početka 2001. godine u primjeni je noviZakon o porezu na dohodak, prema kojemu sesvakom poreznom obvezniku ne oporezuje eg-zistencijalni minimum od 1.250 kuna mjese-čno. Uvećan je također neoporezivi dio miro-vine, koji najviše iznosi 2.500 kuna mjesečno.Poreznim obveznicima koji uzdržavaju članoveuže obitelji te posebice veći broj djece taj se iz-nos progresivno povećava u ovisnosti o brojutih uzdržavanih članova. Došlo je i do promje-na u poreznim stopama na dohodak, pa su um-jesto dosadašnje dvije stope (20% i 35%) uve-dene tri stope od 15%,25% i 35%.

183

Rev. sac. polit.; god. 8, br. 2, str. 181-193, Zagreb 2001.

Zakonom i Pravilnikom o porezu na doho-dak propisan je niz oblika primanja koja se fi-zičkim osobama ne oporezuju i to iz razlogakoji su pretežno socijalne naravi. U tom smislune oporezuju se socijalne potpore, primici oso-ba sa invaliditetom, doplatak za djecu, drugioblici potpora (zbog invalidnosti, bolovanja,smrti zaposlenika ili članova njegove uže obi-telji, oštećenja ili uništenja imovine poreznogobveznika), prigodne nagrade, jubilarne na-grade, otpremnine i druga primanja. Oporezi-vanju ne podliježu ni stipendije do 1.250 kunamjesečno, koje se isplaćuju kao potpore učeni-cima i studentima za vrijeme redovnog školo-vanja, kao ni naknade za rad učenika i stude-nata ostvarene preko učeničkih i studenskihudruga i to bez obzira na ostvareni iznos.

Mirovinski sustavZbog stalnog pogoršanja omjera između

broja osiguranika i umirovljenika mirovinskisustav sve teže ispunjava svoju temeljnu uloguosiguranja socijalne sigurnosti za slučaj staro-sti, invalidnosti i smrti hranitelja obitelji. Razi-na prosječne mirovine u odnosu na prosječnuplaću gotovo se prepolovila, što je dovelo dotoga da se veliki dio umirovljeničke populacijenašao ispod granice siromaštva. Udio prosje-čne mirovine u prosječnoj plaći pao je sa75,3% u 1990. na 38,4% u 2000. godini, a oko50% umirovljenika prima mirovine ispod na-cionalne linije siromaštva.

Efikasnija uloga mirovinskog sustava uborbi protiv siromaštva među starijom popu-lacijom vezana je s problemima obuhvata mi-rovinskog sustava, visine mirovina i zajam-čenosti minimalnih mirovinskih primanja. Si-romaštvom su pogođeni posebice oni dijelovistarije populacije koji nemaju nikakvih miro-vinskih primanja (oko 20% stanovništva Hr-vatske starijeg od 60 godina). Ovaj podatakpostaje tim važniji što simulacije govore daovaj postotak starijeg stanovništva neće bitipokriven ni novim (reformiranim) mirovin-skim sustavom.

Važan instrument zaštite od siromaštvajest i najniža mirovina. Veliki broj novih urni-rovIjenika ostvaruje najnižu mirovinu. U prvihdevet mjeseci 2000. godine pravo na najnižumirovinu ostvarilo je oko 38% od ukupnogbroja osiguranika koji su u istom razdobljustekli pravo na mirovinu. Oni su ostvarili uprosjeku 57,7% veću mirovinu od one koja bi

184


im inače pripadala na temelju uplaćenih do-prinosa. Najniža mirovina je najpovoljnije so-cijalno primanje za poljoprivrednike i invalid-ske umirovljenike.

S izraženim problemima osiguravanja egzi-stencije susreću se umirovljenici koji su ostva-rili mirovine u Bosni i Hercegovini i drugimdržavama bivše SFRJ. Ovi umirovljenici u pra-vilu imaju niske mirovine, znatno niže od mi-rovina ostvarenih u Hrvatskoj. Osim toga, dioumirovljenika koji su ostvarili mirovinu u Bo-sni i Hercegovini suočava se s problemom više-mjesečnog kašnjenja mirovina ili uopće neis-plate mirovina. Ta je skupina umirovljenika uposebno teškom položaju jer se najčešće radi oljudima koji su ujedno i izbjeglice.

Zdravstvena zaštitaHrvatski zdravstveni sustav obilježen je

dvjema bitnim karakteristikama: visokim tro-škovima te nezadovoljstvom sustavom. Moždase najveći problem tranzicijskog razdoblja og-leda u težoj i nejednakoj dostupnosti zdrav-stvene zaštite, što zbog proširenog trenda ne-formalnog plaćanja ili korištenja privatnihzdravstvenih usluga najvjerojatnije najviše po-gađa siromašnije skupine stanovništva. O tomeu Hrvatskoj nema pouzdanih istraživanja, alise takav zaključak lako može izvesti na osnovianalize hrvatskoga zdravstvenog sustava tesvjetskih iskustava koji jasno ocrtavaju proble-me teže dostupnosti kvalitetne zdravstvene za-štite siromašnijim grupama stanovništva, teukazuju na prisutnost niza bolesti vezanih uzrizično ponašanje među donjim društvenimslojevima (posebice nekvalitetna ishrana, alko-holizam i sL).

Zbog niza problema zdravstvenog sustava,on je već podvrgnut cjelovitoj i dalekosežnojreformi. Zamišljena zdravstvena reforma tre-ba zadovoljiti dva osnovna zadatka: financijskistabilizirati sustav te, istodobno, zdravstvenuzaštitu učiniti kvalitetnijom idostupnijom.Mogućnost kombinacije ova dva cilja opte-rećena je nizom problema, a realizacija čestoovisi o nizu konkretnih odluka. Stoga je važnoistaći da ova dva cilja moraju biti jasno vidljivau svakom pojedinačnom reformskom zahvatu.Riječ je o tome da se konačni cilj reformemože postići samo ukoliko pojedina rješenjaposebno fokusiraju problem kvalitete života idostupnosti zdravstvenih usluga siromašnijimskupinama stanovništva.


Obiteljska politika

U Hrvatskoj, pored odredbi Ustava kojimase naglašava obveza države da štiti obitelj, u višese zakona pobliže određuje zaštita obitelji i dje-ce. U tom pogledu važan je Obiteljski zakon iz1998. godine, Zakon o dječjem doplatku iz2000.godine, Zakon o radu, zatim zakoni o mi-rovinskom i zdravstvenom osiguranju i drugi.

S aspekta ublažavanja siromaštva, značajniinstrumenti obiteljske politike jesu porodnenaknade i dopusti te dječji doplatci. Zakonomsu uređena prava na porodni dopust i onimženama koje obavljaju samostalnu profesio-nalnu djelatnost, bave se obrtom, poljoprivre-dom ili su nezaposlene. Porodni i roditeljskidopusti u Hrvatskoj su dosta dugi u odnosu nadruge zemlje.

Prema Zakonu o zdravstvenom osiguranjuroditelji imaju pravo na novčanu naknadu kaopomoć za opremu novorođenog djeteta, dokdječje ustanove (jaslice i vrtići) pohađa okotrećina djece i one su subvencionirane od stra-ne države prema socijalnom statusu korisnika.

Posebno su značajni doplatci za djecu. De-mografska kriza u kojoj se nalaze gotovo sveeuropske zemlje utjecala je na trend univerza-lizacije dječjeg doplatka, što znači da se do-djeljuje svoj djeci. U Hrvatskoj je dječji dopla-tak donedavno pripadao samo obiteljima sazaposlenim roditeljima i financiran je iz plaća.Prema novom Zakonu o doplatku za djecu,čija je primjena počela u studenom 2000. godi-ne, doplatak pripada svoj djeci, bez obzira nastatus zaposlenosti roditelja. Dosadašnje pra-vo koje se protezalo samo na aktivno osigura-ne osobe, umirovljenike, hrvatske branitelje iprognanike proširuje se na poljoprivrednike,nezaposlene osobe i osobe koje obavljaju sa-mostalnu djelatnost. Zbog spomenutih prom-jena naglo je porastao broj korisnika, broj dje-ce i svote novca potrebne za realizaciju pravana dječji doplatak. Proširenje dječjeg doplatkapredstavlja značajnu potporu siromašnim obi-teljima s djecom.

Stanovanje

Socijalno značenje stana proizlazi iz činje-nice da je stan primarna čovjekova potreba, daje bez stana nemoguće zamisliti život čovjeka iobitelji, kao i od toga da je stan nezamjenjiv,pa bi ga stoga svatko morao imati. Zbog togasocijalno značenje stana i stanovanja uvjetuje


razne državne i društvene pomoći i potpore,prisutne u gotovo cijelom svijetu, bez obzira narazinu razvijenosti pojedine zemlje. Stambenepotrebe ne podmiruju se isključivo po tržišnimprincipima ponude i potražnje.

U rješavanju stambenih problema materi-jalno lošijih slojeva stanovništva ne možemozaobići značaj socijalnog stanovanja, koje po-drazumijeva intervenciju države u stambenupotrošnju (gradnja socijalnih stanova za cilja-ne skupine, subvencija najamnina i troškovastanovanja).

Za razliku od gotovo svih zapadnoeurop-skih država, u Hrvatskoj pitanje namjenskestambene štednje nije bilo zakonski reguliranosve do 1. siječnja 1998. godine, kada je stupiona snagu Zakon o stambenoj štednji i držav-nom poticanju stambene štednje, čime su ko-načno stvorene i zakonske pretpostavke da seto područje, vrlo interesantno i važno za širokikrug građana, počinje organizirano razvijati. UHrvatskoj je do sada osnovano nekoliko stam-benih štedionica.

U pogledu obveza gradova i općina, Zako-nom je utvrđeno izdavanje 10% sredstava zapribavljanje stanova osobama bez stana.

Stambeno zbrinjavanje socijalno ugrože-nih kategorija stanovništva dio je programa so-cijalne skrbi koji se odnose na stambeno zbrin-javanje specifično ranjivih skupina: invalida,azilanata te pripadnika etničkih i rasnih skupi-na. U većini razvijenih zemalja doneseni su po-sebni propisi kojima se reguliraju ovi proble-mi. Na stambenom zbrinjavanju ovih skupinanaročito insistira Europska socijalna poveljaVijeća Europe. U okviru ovih programa po-sebna se pažnja posvećuje zbrinjavanju bes-kućnika. Treba kazati da se kod nas relativnomalo radi na ovim programima, a prepreka to-me nedostatak je sredstava.

Obrazovanje

Kvalitetno obrazovanje najbolje je sred-stvo prevencije siromaštva i najefikasniji načinbijega iz siromaštva. Pojedinci bez obrazovanjačešće postaju siromašni, a djeca iz siromašnihobitelji rjeđe stječu više stupnjeve obrazova-nja. Djeca siromašnih roditelja imaju manješansi razviti jezik, socijalne vještine i "navikuučenja", koja je ključna za akademski uspjeh.Osim toga, postoji korelacija između školskespreme i nezaposlenosti, što upućuje na impe-

185


rativ permanentnog obrazovanja u uvjetimatržišnog gospodarstva i brzih promjena u kvali-fikacijskoj strukturi radne snage. Mnogi su po-jedinci prisiljeni osposobljavati se za nova za-nimanja kako bi izašli iz statusa nezaposlenih.

Velikpostotak hrvatskoga stanovništva (pre-ko polovice) ima samo osnovno obrazovanje ilimanje od toga. Osim toga, prema popisu sta-novništva iz 1991. godine 3% stanovnika stari-jih od 10 godina bilo je nepismeno, od čega28,1% u dobi između 50 do 64 godina starosti i59,5% u dobi od 65 i više godina starosti.

Rizik siromaštva posebice je velik međuonim mladim ljudima koji ne završavaju obra-zovanje i ne stječu nikakve kvalifikacije. Odukupno 55.861 učenika upisanog u L razredsrednje škole u Republici Hrvatskoj školskegodine 1996./97. školu nije uspješno završilo6.517 učenika ili 11,7%, od čega u 4-godišnjimprogramima 7,6%, a u 3-godišnjim programi-ma 17,8%. Sasvim je izvjesno da školski neus-pjeh tim učenicima znatno umanjuje moguć-nosti zapošljavanja i stvaranja osobne socijalnesigurnosti. Ispadanje iz škole povezano je sa si-romaštvom u vrijeme odraslosti. Ovim je sku-pinama potrebno pružiti "drugu šansu", međuostalim, kroz doškolovanje, dopunsko ili drugoobrazovanje.

U skladu sa sposobnostima učenika nakonzavršenog srednjoškolskog obrazovanja otvore-na je mogućnost upisa na visokoškolske ustano-ve za sve pojedince pod jednakim uvjetima. Va-lja istaknuti da hrvatski branitelji, djeca poginu-lih, umrlih, zatočenih ili nestalih branitelja, hr-vatski ratni vojni invalidi Domovinskog rata injihova djeca te djeca poginulih civilnih žrtavaDomovinskog rata i djeca civilni invalidi Domo-vinskog rata imaju pravo upisa na studij u statu-su redovitih studenta uz potporu Ministarstva,pod uvjetom da prijeđu klasifikacijski prag.

U izjednačavanju obrazovnih šansi važnuulogu igra smještaj u studentske domove. Pre-ma kriterijima Ministarstva znanosti i tehnolo-gije mjesto u studentskom domu izravno dobi-vaju skupine kao što su: studenti kojima su obaroditelja umrla, nestala ili nepoznata, studentičiji su roditelji bili razvedeni, a preminuo jeonaj roditelj kome su sudski dodijeljeni, stu-denti čiji je jedan roditelj, usvojitelj ili osobakoja ga je prema zakonu bila dužna uzdržavati,poginuo ili nestao u ratu kao pripadnik hrvat-ske vojske, MUP-a, rezervnog sastava obram-benih snaga ili civilna žrtva rata, studenti inva-

186


lidi određenog stupnja invalidnosti itd. Razra-đeno je i dodatno bodovanje temeljem socijal-nog statusa studenata.

Osim toga, važno je spomenuti i dodjeludržavnih stipendija i pripomoći studentima do-diplomskih i poslijediplomskih studija. Tako re-doviti studenti dodiplomskih i poslijediplom-skih studija - hrvatski branitelji Domovinskograta dobivaju stipendiju izravno ako dokažubraniteljski status, uz uvjet da im je stipendijaprijeko potrebna s obzirom na njihov prihod.

Socijalna skrb i pomoć

Nakon 1992. godine, poglavito zbog ratnihokolnosti, u Hrvatskoj postoje takoreći dva su-stava zbrinjavanja socijalno ugroženog stanov-ništva, od kojih je jedan bio namijenjen pro-gnanicima, izbjeglicama i drugim izravnimžrtvama rata, a drugi ostalom socijalno ugro-ženom stanovništvu.

Kad je riječ o drugom sustavu, treba istak-nuti Zakon o socijalnoj skrbi iz 1998. godinekojim su korisnici dobili pravo na: savjetova-nje, pomaganje u prevladavanju posebnih te-škoća, pomoć za uzdržavanje, pomoć za pod-mirenje troškova stanovanja, jednokratnu nov-čanu pomoć, doplatak za pomoć i njegu, po-moć i njegu u kući, osobnu invalidninu, ospo-sobljavanje za samostalan život i rad, skrb iz-van vlastite obitelji i druge pomoći.

Zaštita osoba s invaliditetom

Sustav socijalne skrbi sadržava niz pravanamijenjenih osobama s invaliditetom i opće-nito osobama s posebnim potrebama. Ta pravauključuju: doplatak za pomoć i njegu, pomoć injega u kući, osobna invalidnina, skrb izvanvlastite obitelji, naknada do zaposlenja.

Podaci o ostvarenoj naknadi do zaposlenjaukazuju na to da osobe s invaliditetom čineteško zapošljivu skupinu, to više što većina tihosoba ovo pravo ostvaruje doživotno. Ukolikose uzme u obzir da je svrha rehabilitacije ostva-rena tek onda kada se osoba osposobila za pro-duktivni rad i zaposlila, u slučaju osoba s inva-liditetom može se reći da se takva svrha teškopostiže. Osobe s invaliditetom u pravilu se za-pošljavaju u otvorenom gospodarstvu te zaštit-nim radionicama, odnosno u zaštićenim uvjeti-ma, što predstavlja model tzv. zaštitnog zapo-šljavanja. Jedan od načina zapošljavanja jest irad kod kuće.


I dok se neke od tih osoba trajno ili povre-meno zapošljavaju ili uključuju u rad, veći sedio zbog nedostatka slobodnih radnih mjesta,pogrešnih stavova poslodavaca u vezi s njiho-vim radnim učinkom, potrebe prilagodbe rad-nih mjesta ili pak zbog stvarne nesposobnostiza rad uopće ne može zaposliti. Primjerice, urazdoblju od 1996. do 2000. godine podaci obroju nezaposlenih osoba s invaliditetom uka-zuju na porast nezaposlenosti i u toj skupini.Naime, iz podataka Hrvatskog zavoda za za-pošljavanje proizlazi da je broj nezaposlenihosoba s invaliditetom u 1996. godini iznosio7.716, dokje taj broj u 2000. povećan na 9.109.

Također valja reći da za poslodavce nisupredviđena nikakva poticajna sredstva za za-pošljavanje tih osoba. Propisi kojima se reguli-ra područje zapošljavanja pojedinih kategorijaosoba s invaliditetom, kao i status privrednihsubjekata u kojima su većinom zaposlene teosobe, sadržajno su i terminološki zastarjeli, tenisu usklađeni s trenutačnim potrebama i po-nudama tržišta rada.

Socijalna pomoć

Najveći program unutar socijalne skrbi na-mijenjen siromašnima jest pomoć za uzdrža-vanje. Više od 1/3sredstava utrošenih na pravaiz socijalne skrbi otpada na ovaj program. Po-boljšanju položaja korisnika pomoći za uzdrža-vanje pripomogla je i nedavna zakonska prom-jena koja je isključila dječji doplatak iz osnovi-ce prilikom utvrđivanja prava na ovu pomoć.Naime, prijetila je opasnost da obitelji s većimbrojem ovisne djece ostanu bez prava na po-moć za uzdržavanje. Broj korisnika pomoći zauzdržavanje obuhvaća nešto više od 2% sta-novništva. Ovaj je postotak znatno veći na ra-tom pogođenim područjima (primjerice, uBrodsko-Posavskoj županiji 4,2%, Osječko--Baranjskoj 2,6%, Šibensko-Kninskoj 7,3%).

Visina pomoći za uzdržavanje utvrđuje se upostotku od osnovice koju određuje Vlada Re-publike Hrvatske, a koja trenutno iznosi 400kuna. Treba kazati da nije jasno definirano pi-tanje određivanja osnovice, već je to prepušte-no arbitrarnoj odluci Vlade. Prilikom određi-vanja visine osnovice za socijalna davanja Vla-da Republike Hrvatske nije vezana za praćenjetroškova života, rasta prosječne plaće, najnižemirovine ili za neku drugu adekvatnu veličinukoja bi uvjetovala kontinuiranu promjenu visi-ne osnovice. To prije svega ovisi o raspoloživim


sredstvima, odnosno kretanju broja korisnikasvih socijalnih davanja čije ostvarivanje je ve-zano za osnovicu.

Usporedba broja siromašnih i broja kori-snika pomoći za uzdržavanje pokazuje da jeovom pomoći obuhvaćen relativno mali dio si-romašnog stanovništva (oko 1/5 siromašnih).U najvećoj mjeri to je posljedica dosadašnjerelativno niske osnovice za socijalna davanja,koja je sprječavala da posebice brojna siroma-šna umirovljenička populacija uđe u sustav.Osnovica je relativno niska jer se cjelokupnegospodarske i socijalne prilike odražavaju navisinu najniže plaće, visinu mirovina i drugihprihoda iz rada. Primanja po osnovi socijalnepomoći ne bi se smjela približiti prihodima sosnove rada i djelovati destimulirajuće.

Temeljni je problem neadekvatna razinapomoći za uzdržavanje koja ne omogućuje ko-risnicima zadovoljavanje egzistencijalnog mi-nimuma. Nakon primanja pomoći, tekje otpri-like 1/3 korisnika u stanju minimalno zadovo-ljiti potrebu za ishranom. Time se dovodi u pi-tanje glavni cilj djelatnosti socijalne skrbi, a toje zadovoljavanje temeljnih potreba ugrože-nog stanovništva.

U prevladavanju trenutnih materijalnih po-teškoća bitnu ulogu igra i jednokratna novčanapomoć. Zahtjevi za jednokratnom novčanompomoći odnose se uglavnom na nabavku lije-kova koji nisu na listi lijekova Hrvatskog zavo-da za zdravstveno osiguranje, medicinske zah-vate koje nije moguće podmiriti iz zdravstve-nog osiguranja, izgradnju kuće, nabavu građe-vinskog materijala i sl.

Sredstva namijenjena pomoći za podmi-renje troškova stanovanja dužne su osiguratiopćine, gradovi i Grad Zagreb. Za tu namjenubili su dužni izdvojiti najmanje 5% vlastitihprihoda. Međutim, ove su jedinice tu svoju ob-vezu izvršavale izdvajajući u prosjeku samooko 3% prihoda. Osim toga, prikupljena sred-stva često se nisu koristila u svrhu za koju sunamijenjena, nego su trošena arbitrarno, neri-jetko i radi stjecanja političkih poena.

Skrb o izbjeglicama ipovratnicima

Uprava za prognanike, povratnike i izbje-glice trenutno brine o 63.143 osobe, od čegaoko 70% čine prognanici iz Podunavlja i izbje-glice iz BiH i s Kosova, a ostatak su povratnici iprognanici iz ostalih područja Hrvatske. Pra-

187


vilnikom Republičkog fonda "Kralj Zvonimir"određene su vrste troškova koji se podmirujuiz sredstava fonda: troškovi organiziranog smje-štaja, troškovi prijevoza, troškovi pogreba i ek-shumacija, troškovi smještaja učenika (osnov-ne škole) prognanika i povratnika, troškoviprijevoza učenika prognanika i povratnika,troškovi prognaničkih i izbjegličkih naselja,troškovi prijevoza stvari prognanika (povra-tak), troškovi prijevoza humanitarne pomoći,troškovi Regionalnih ureda, troškovi pomoći usocijalnoj adaptaciji i psihološkoj pomoći, tro-škovi pomoći za podmirenje drugih nužnih ži-votnih potreba.

Visina prognaničke naknade za osobe uprivatnom smještaju iznosi 150 kuna po osobimjesečno za članove obitelji čiji prihod ne pre-lazi 100 kuna po osobi mjesečno. Novčanenaknade ne isplaćuju se redovito, a s obziromda je njihova visina preniska i neusklađena sasocijalnim cenzusom, kategorije osoba kojeostvaruju pravo na navedenu naknadu dovede-ne su na rub egzistencijalnog minimuma.

Temeljem Zakona o područjima posebnedržavne skrbi korisnicima privatne imovine do-dijeljene privremeno u posjed i na korištenje poposebnim propisima, te državljanima Republi-ke Hrvatske svih djelatnosti i zanimanja kojimogu pridonijeti ekonomskom i socijalnomrazvitku područja posebne državne skrbi, akonemaju u vlasništvu stan ili obiteljsku kuću, dajese u najam stan ili obiteljska kuća u državnomvlasništvu ili dodjeljuje u vlasništvo građevinskozemljište u vlasništvu države i osnovni građevin-ski materijal.

U proračunu za 2001. godinu odobreno je200 milijuna kuna za potrebe prognanika, izbje-glica i povratnika, dok je Uprava tražila iznosod 275 milijuna kuna. S obzirom da odobrenaproračunska sredstva za 2001. godinu iznose72% traženih, Uprava pretpostavlja da će seponovno suočiti s problemom kašnjenja u pla-ćanju, što će rezultirati ugrožavanjem egzisten-cijalnog minimuma osoba u privatnom smješta-ju koje ostvaruju pravo na novčanu naknadu,isključenjem energenata u objektima na svimpodručjima Republike Hrvatske, lošijom kvali-tetom usluga smještaja i prehrane, i sl.

Civilno društvo

Nezaobilazna je uloga civilnoga društvakao dobrodošlog nadopunjujućeg partnera u

188


borbi protiv siromaštva i socijalne isključeno-sti. Danas civilni sektor u Republici Hrvatskojčini 18.981 registriranih udruga građana. Seg-ment civilnog društva koji se neposredno bavisiromašnima i socijalno isključenima čini 536pravnih osoba koje djeluju temeljem Zakona ohumanitarnoj pomoći. Najveće od njih su Hr-vatski Crveni križ, zakonski definiran kao na-cionalna, humanitarna, dobrovoljna društvenaorganizacija od opće koristi koja djeluje na ra-zini Republike i jedinica lokalne samouprave iHrvatski Caritas, kao humanitarna organizaci-ja najveće vjerske zajednice u Republici Hrvat-skoj s prisutnošću u gotovo svakom mjestu ukojem postoji župni ured.

Pored toga, prisutan je i veći broj međuna-rodnih humanitarnih organizacija čiji položajje predmetom međunarodnih ugovora izmeđuVlade Republike Hrvatske i međunarodnih in-tegracija i organizacija. To znači da, pored Za-kona o udrugama, kojim se reguliraju uvjetiosnivanja i rada udruga građana i stranih udru-ga i Zakona o položaju vjerskih zajednica, po-stoji i poseban zakon - Zakon o humanitarnojpomoći, kojim je regulirano područje pružanjahumanitarne pomoći. Ovaj Zakon humanitar-nu pomoć razumijeva kao materijalnu i finan-cijsku pomoć namijenjenu ugroženim katego-rijama stanovništva, te propisuje uvjete podkojima se djelatnost prikupljanja i raspodjelehumanitarne pomoći može obavljati. Predvi-đeno je da pomoć mogu pružati domaće udru-ge građana koje među svojim ciljevima imajupružanje humanitarne pomoći, odnosno stra-ne pravne osobe (udruge), vjerske zajednice idruge domaće pravne osobe koje prikupljaju iraspodjeljuju humanitarnu pomoć.

Carinskim i poreznim propisima razrađenje sustav carinskih i poreznih olakšica za odre-đenu robu (hrana, lijekovi, posteljina, odjeća/obuća, higijenske potrepštine) koju besplatnoili uz plaćanje uvoze humanitarne organizaci-je. Međutim, u tuzemstvu su donatori i huma-nitarne organizacije kad poklanjaju i primajuili nabavljaju robu koja predstavlja humanitar-nu pomoć dosad bili obveznici plaćanja porezai za sada na tome području nije postojao raz-rađen sustav poticajnih poreznih povlastica. Toje sprječavalo veće financiranje nevladinih or-ganizacija od strane građana i poslovnog sek-tora, a poznato je da se u svijetu upravo izsredstava građana najvećim dijelom financirarad udruga čiju djelatnost možemo definirati

Rev. sac. polit.; god. 8, br. 2, str. 181-193, Zagreb 2001.

kao humanitarnu. Predloženim paketom po-reznih zakona predviđaju se porezne olakšiceza građane kad financiraju rad civilnog sektorai to predstavlja korak naprijed u stvaranju po-ticajnog pravnog okruženja za njegovo djelo-vanje.

Težište interesa nevladinih udruga koje sebave siromašnima i socijalno isključenima tije-kom posljednjih desetak godina pomicalo se spokušaja ublažavanja posljedica ratnih raza-ranja i društvenog raslojavanja, prema otklan-janju uzroka i modelima rada koji bi trebaliomogućiti socijalnu rehabilitaciju te ugroženei socijalno isključene skupine učiniti ravno-pravnim članovima zajednice.

Jednako vrijedan rezultat rada nevladinihorganizacija ogleda se u sposobnosti civilnogsektora da mobilizira velik broj volontera, od-nosno ljudi koji svojim besplatnim radom omo-gućuju oživotvorenje njihovih programa i pro-jekata za opće dobro.

PRIJEDLOZI MJERA

Nesporno je da će bez gospodarskog opo-ravka i uspješne ekonomske politike biti vrloteško ostvariti ciljeve ovoga programa. Svakaje socijalna politika čvrsto vezana uz ekonom-sku politiku. Međutim, isključivo insistiranjena zapošljavanju neće riješiti sve socijalne pro-bleme, pa ni problem siromaštva i isključeno-sti. Iskustva drugih zemalja pokazuju da siro-maštvo može biti rašireno čak i u onim zemlja-ma koje imaju visoke stope zaposlenosti. Iakoje područje zapošljavanja ključno za ostvare-nje programa, borba protiv siromaštva i soci-jalne isključenosti ne može biti ograničena sa-mo na tržište rada.

Programi zapošljavanja• Definirati Nacionalni program aktivno-

sti u politici zapošljavanja (slično nacionalnimplanovima aktivnosti koje izrađuju zemlje Eu-ropske unije). Unutar toga potrebno je defini-rati:

- ciljeve politike zapošljavanja,- ciljane skupine (pri čemu je potrebno po-

sebnu pažnju posvetiti tzv. ranjivim skupina-ma: dugotrajno nezaposlenima, starijim radni-cima, mladim osobama niže obrazovne razine,mladim osobama bez radnog iskustva, ženamaisl.).


• Izvršiti decentralizaciju u kreiranju poli-tike zapošljavanja, osloboditi i poticati inicija-tive na regionalnom i lokalnom tržištu radakoje će poticati partnerstvo i uključivati sveraspoložive čimbenike koji mogu doprinijetiunapređivanju zapošljavanja na lokalnoj i re-gionalnoj razini.

• Povećati fleksibilnost na tržištu rada, štoznači omogućiti veću raznolikost oblika rada izakonski ih poduprijeti, tj. podrobnije reguli-rati:

- rad u skraćenom radnom vremenu i poti-cati ga tamo gdje ne postoji mogućnost zapo-šljavanja radnika u punom radnom vremenu,

- omogućiti fleksibilnost radnog vremena,- omogućiti fleksibilnost radnog mjesta,- poticati samozapošljavanje (osobito u

sektorima koji ne zahtijevaju velika početnaulaganja) putem edukacije o otvaranju vlasti-tih poduzeća, radnji i sl., povoljnim kreditnimaranžmanima, isplaćivanjem novčane naknadenezaposlenim osobama (potencijalnim poslo-davcima) u jednokratnom iznosu, informira-njem o potrebama za robama i uslugama na lo-kalnim tržištima, osnivanjem savjetovališta zasamozapošljavanje itd.

• Usmjerenost na socijalnu pomoć zami-jeniti radnim pristupom, odnosno tzv. welfarepristup što je moguće više zamijenjati workfarepristupom. Pri tom je važno da isključeni gra-đani budu prepoznati kao aktivni građani spravima i obvezama, a ne kao pasivni primate-lji usluga. Skromna iskustva već postoje u vidujavnih radova, koje je, uz neke modifikacije,nužno nastaviti i dalje unapređivati. Na taj bise način prvenstveno pomoglo onim nezapo-slenim osobama za koje poslodavci iskazujuvrlo mali ili gotovo nikakav interes te kojimaprijeti opasnost da upadnu u "zamku" dugo-trajne nezaposlenosti i da istodobno budu so-cijalno isključene.

U vezi sa zapošljavanjem osoba s invalidi-tetom treba istaknuti nužnost sustavnog pra-ćenja potreba potencijalnih poslodavaca zadjelatnicima određenih profila. U tom je po-gledu važno:

• poticati zapošljavanje osoba s invalidite-tom na otvorenom tržištu rada. Pritom valjaomogućiti uvođenje kvotnog sustava zapošlja-vanja sa svrhom određivanja obveze poslodav-cu da zaposli određeni postotak osoba s invali-ditetom. Zapošljavanje i rad pod zaštićenim

189


uvjetima, kao i rad u zaštitnim radionicama,potrebno je primjenjivati samo u situacijamakada otvoreni oblici zapošljavanja i rada nisumogući. Uz navedeno, također valja djelovatiu svrhu poduzimanja mjera za zapošljavanjeosoba s invaliditetom kroz različite oblike sa-mozapošljavanja, obavljanjem određene obrt-ničke ili uslužne djelatnosti. Pritom treba vodi-ti računa i o uspostavljanju posebnog sustavapravnih, poreznih, financijskih i drugih mjerakojima se potiče zapošljavanje osoba s invalidi-tetom. Također je potrebno sustavno prilago-đavanje radnih mjesta na kojima se mogu za-posliti i raditi osobe s invaliditetom.

Zdravstvo

• Sadašnji je sustav participacije postav-ljen tako da su iznosi participacije vrlo niski teda je veliki dio stanovništva (oko 80%) oslo-bođen plaćanja participacije. Sustav suplaća-nja na taj način ne ispunjava svoje osnovnefunkcije. Ipak, usvojeni plan povećanja partici-pacije i smanjenja kruga oslobođenih mora vo-diti računa o tome da iznos participacije neograniči pristup onima s niskim primanjima ilis velikim potrebama za nizom zdravstvenihusluga.

• Sadašnji sustav zdravstvenog osiguranjapotrebno je reformirati zbog niza razloga. Pre-ma planu reforme osnovni paket bi trebao bitidostupan svim građanima, čime se zadržavamodel osnovnoga, nacionalnog zdravstvenogosiguranja temeljenog na načelu solidarnosti.Dopunskim zdravstvenim osiguranjem pokrivatće se niz usluga koje ne pokriva osnovno osigu-ranje. Razgraničenje između ova dva paketazdravstvenog osiguranja mora voditi računa opredvidivom broju građana koji će moći plaćatidopunsko osiguranje, tj. o tome kako siroma-šniji građani ne bi bili osuđeni na izrazito redu-cirani osnovni paket zdravstvene zaštite.

• Pokrivenost velikog dijela preventivnih iprimarnih zdravstvenih programa osnovnimpaketom zdravstvene zaštite najbolji je jamacširenja kvalitete zdravstvene zaštite. No, osimtoga, bitno je razvijanje niza preventivnih pro-grama s ciljem zdravstvenog prosvjećivanja ismanjenja proširenosti bolesti povezanih s ri-zičnim ponašanjem. Takve preventivne akcijetreba razvijati osobito na regionalnim i lokal-nim razinama, a one su jedan od bitnih čimbe-nika poboljšanja kvalitete života rizičnih i siro-mašnih društvenih skupina.

190


Obrazovanje

U ovom je području potrebno poboljšatiuvjete za uključivanje siromašne mladeži u re-dovni sustav odgoja i obrazovanja, najprije udječjem vrtiću, zatim u osnovnoj i srednjoj ško-li te u visokoškolskim ustanovama u skladu sasposobnostima, mogućnostima zapošljavanja iponudama tržišta rada. Važno bi bilo:

• smanjiti stope ispadanja iz srednje škole,• predvidjeti više programa za obrazovan-

je odraslih i doškolovanje,• predvidjeti veća sredstva za stipendije i

subvencije učenicima i studentima iz siroma-šnih obitelji (kod dobivanja domova potrebnoje uspostaviti ravnotežu između kriterija mate-rijalnog statusa i uspjeha jer je u posljednje vri-jeme postojala tendencija slabljenja kriterijamaterijalnog i socijalnog statusa).

Socijalno stanovanje

S aspekta učinkovitijeg rješavanja stambe-nih problema socijalno ugroženih slojeva po-trebno je:

• financirati novu, po cijeni kontroliranu,stanogradnju za najam,

• usmjeriti učinkovitije sustav stambenihsubvencija koji bi povećao fleksibilnost na po-dručju najma stanova,

• raditi na razvoju pilot projekata socijal-nog stanovanja,

• podupirati projekte neprofitnih stambe-nih organizacija u segmentu najamnog stano-vanja i kontrole cijena izgrađenih stanova,

• insistirati na većem angažmanu lokalnihvlasti na polju nove izgradnje kako bi se pružilizadovoljavajući stambeni uvjeti za skupine ko-jima je potrebna socijalna pomoć. Zakonodav-ne promjene koje se očekuju trebale bi ojačatiodgovornost i utvrditi obveze lokalnih vlastiglede stambenih pitanja. U ovom kontekstusmatramo važnim besplatnu dodjelu zemljištasiromašnima i oslobađanje od plaćanja komu-nalnih priključaka.

Obiteljska politika

Veći utjecaj obiteljske politike na suzbijan-je siromaštva, posebice u obiteljima s više dje-ce, pretpostavlja sljedeće:

• podržati mjeru proširenja dječjih dopla-taka, koja ima pozitivne socijalne i druge učin-

'.-:"


ke. Hrvatska je već napravila značajan korak uproširenju prava na dječji doplatak na katego-rije stanovnika koji nisu zaposleni.

• prilagoditi politiku obiteljskih dopustanovim trendovima fleksibilizacije rada. U ovomse trenutku pojavio problem visine naknada zadopuste. Hrvatska ima duge porodne i rodi-teljske dopuste, pa treba ispitati mogućnostiprilagodbe obiteljskih i radnih obveza u kon-tekstu nove strukture rada.

• uključiti u većoj mjeri privatni sektor inevladine organizacije u područje usluga zaobitelj. Razvijati multifunkcionalne obiteljskecentre, koji će obiteljima s djecom pružati raz-ne usluge koje neće biti strogo institucionalnoograničene i zatvorene. Pozitivna iskustva stakvim centrima imaju mnoge zemlje s manjerazvijenim institucionalnim uslugama obitelji.

• više se oslanjati na znanstvena i stručnaistraživanja prilikom pripremanja, primjene ievaluacije mjera obiteljske politike. Središnjubi ulogu u tome trebao igrati Državni zavod zazaštitu obitelji, materinstva i mladeži.

Područja od posebnog interesa i skrb oizbjeglicama i povratnicima

• Potrebno je i dalje voditi geografski cil-janu socijalnu politiku prema područjima odposebne državne skrbi. Valja argumentiranoutvrditi granice takvih područja. Ovdje geo-grafska ciljanost uključuje niz mjera porezne,stambene, financijske i druge politike. Prijesvega, nužno je napraviti više na planu sma-njenja stambene nesigurnosti izbjeglica koji sudobili kuće na privremeno korištenje (međuostalim, i kroz dodjelu državnog zemljišta zagradnju). Prethodno je bitno napraviti temelji-tu analizu dosadašnjih mjera usmjerenih pre-ma ovim područjima.

• Mjesečna novčana pomoć po osobi suk-ladno Zakonu o statusu prognanika i izbjeglicaje niža od stalne novčane pomoći po Zakonu osocijalnoj skrbi, stoga predlažemo da se raz-motri mogućnost usklađenja stalne novčanepomoći koju primaju prognanici i povratnici sstalnom novčanom pomoći koju primaju soci-jalno ugrožene osobe.

• Obiteljima koje su se prije Domovin-skog rata bavile poljoprivredom, povratkom umjesta prebivališta bavljenje poljoprivredomje onemogućeno zbog poljoprivrednih površi-na koje su minirane i nedostatka osnovnih po-

Program borbe protiv siromaštva i isk!iučenosti u Hrvatskoj

ljoprivrednih strojeva. Preporučamo da se zapodručja posebne državne skrbi izrade progra-mi poticanja poljoprivrede kroz koncesije po-ljoprivrednog zemljišta i pomoć u nabavi stro-jeva.

Socijalna pomoć i skrb• Intenzivnija suradnja sa službom za za-

pošljavanje i razvoj programa namijenjenih te-ško zapošljivim skupinama. S obzirom da jeogromna većina primatelja socijalne pomoćinezaposlena, svi socijalni programi ili progra-mi službi za zapošljavanje, koji nastoje unapri-jediti školsku spremu i pomoći pojedincima dasteknu određene kvalifikacije ili vještine, odvelike su važnosti za prije spomenutu skupinu.Međutim, trebamo biti svjesni činjenice da ćese zapošljavanje nekih kategorija nezaposlenihprimatelja pomoći vrlo teško ostvariti, jer sumnogi zbog dugotrajne nezaposlenosti izgubilikontakte s tržištem rada, smanjena je potraž-nja za njihovom radnom snagom zbog struk-turnih promjena u ekonomiji itd. Također, po-trebno je insistirati na traženju posla i prihva-ćanju ponuđenih poslova za radno sposobne,uz uvažavanje stručnih kvalifikacija.

• Određivanje standardne naknade (imo-vinskog cenzusa) jednom godišnje, imajući uvidu visinu inflacije i rast troškova života. Mo-guće je i vezivanje standardne naknade za ne-ku drugu naknadu (mirovinu i sl.). Pomoć zauzdržavanje i dopunski transferi nisu dovoljniza podmirenje potreba ni u jednom krajnje mi-nimalističkom konceptu kakav je koncept mi-nimalne ishrane, što znači da pomoć za uz-državanje ostavlja primatelje u stalnom stanjunepodmirenosti temeljnih potreba. Dosada sestandardni iznos pomoći za uzdržavanje nijeusklađivao s inflacijom ili rastom troškova ži-vota. Usklađivanja neće bitno poboljšati mate-rijalni položaj korisnika, ali barem će spriječitipogoršavanje tog položaja.

• Uvođenje minimalnog dohotka, odno-sno ustanovljavanje službene linije siromaštva.Minimalni dohodak je onaj dohodak koji vladajamči svojim građanima i koji osigurava mini-malno prihvatljivi standard života. Istina je davlade pojedinih europskih zemalja određujuminimalni dohodak na različite načine (više ilimanje arbitrarno). Ovaj dohodak je stvar poli-tičkih odluka, ali bi bilo poželjno kada bi onbio utemeljen na nekim linijama siromaštva,koje su rezultat znanstvenih nalaza. U Hrvat-

191

Rev. sac. polit., god. 8, br. 2, str. 181-193, Zagreb 2001. Program borbe protiv siromaštva i isključenosti u Hrvatskoj

skoj bi minimalni dohodak mogao biti izvedeniz indikatora prosječne potrošnje ili iz apsolut-nih linija siromaštva. Socijalna bi pomoć treba-la biti vezana uz utvrđeni minimalni dohodak.Problem definiranja minimalnog dohotka pro-izlazi iz toga što on treba biti "adekvatan"(omogućiti zadovoljavanje temeljnih potreba)i motivirati pojedinca da poboljšanje materi-jalne situacije traži kroz rad (izbjegavanjezamke siromaštva i nezaposlenosti). U Hrvat-skoj će biti teško pomiriti ova dva zahtjevazbog malih plaća i niskih naknada socijalne si-gurnosti. Prag apsolutnog siromaštva u nas od-govara približno visini prosječne mirovine. Bi-lo bi korisno prije utvrđivanja minimalnog do-hotka prikupiti različitim metodama podatkeo pojedinim područjima života, značajnim saspekta siromaštva. Bez obzira na moguće po-teškoće, vladina politika održavanja dohodakai borba protiv siromaštva moraju se temeljitina objektivnim znanstvenim kriterijima, uva-žavajući ekonomsku realnost.

• Bolja suradnja s nevladinim i humani-tarnim organizacijama u cilju efikasnije pomo-ći onima koji pomoć uistinu trebaju. Bolja su-radnja pretpostavlja, među ostalim, otvorenostdržavnih i javnih institucija za nove ideje i pri-stupe koji dopunjuju njihovo djelovanje. Pola-zimo od toga da nevladine organizacije mogurasteretiti državu, preusmjeriti dio državnih tro-škova u nove programe i poboljšati zadovolja-vanje potreba građana. Ukratko, djelovanjevećeg broja nevladinih organizacija doprinosiboljoj socijalnoj zaštiti. Nevladine organizacijemogu doprinijeti boljem položaju kako siro-mašnih unutar sustava pomoći tako i siro-mašnih izvan njega. Iako postoji suradnja cen-tara socijalne skrbi i NVO (neke nevladine or-ganizacije dodjeljuju pomoć prema kriterijimacentara), ona je nedostatna. Nemamo, na pri-mjer, nikakvih pokazatelja o tome koliki diokorisnika pomoći za uzdržavanje dobiva i po-moć od nevladinih organizacija i u kakvomobliku. Ovakve bi informacije svakako pomo-gle da se dobije objektivniji uvid u strategijupreživljavanja korisnika pomoći i općenito si-romašnih. Smatramo da bi nevladine organiza-cije trebale imati još veću ulogu u poticanjumalih projekata na lokalnoj razini, vezano zasamozapošljavanje, stručno osposobljavanje islično. Uloga ovakvih projekata posebice bimogla biti značajna u područjima od posebnedržavne skrbi.

192

• Promjene u načinu ukidanja pomoći ovi-sno o visini zarađenog dohotka. Prema sa-dašnjim zakonskim propisima, ako neki kori-snik pomoći pronađe posao i zaradi dohodakkoji tek malo može prijeći razinu dohodovnogcenzusa, u potpunosti gubi pravo na naknadu.Time se gubitak prava na naknadu javlja kaoodređena vrsta implicitnog poreza. Jedan odmodela izbjegavanja zamke siromaštva jest imogućnost da korisnici nastave primati nakna-du u smanjenom iznosu nekoliko mjeseci na-kon početka rada na novom radnom mjestu,ovisno o visini zarađenog dohotka. To može bi-ti korisno posebno u slučaju kada korisnik os-tvaruje mali dohodak na novom poslu, pa semože kolebati između prihvaćanja zaposlenja iostanka u sustavu pomoći. U prilog spomenu-tog rješenja treba navesti i to da početak radamože povećati troškove korisnika zbog odla-ska na radno mjesto, prilagodbe poslu, uspo-stave socijalnih kontakata i sl.

• Decentralizacija djelatnosti i financira-nja socijalne skrbi. Proces decentralizacijepretpostavlja financijsku samostalnost lokal-nih razina vlasti i trebao bi omogućiti, međuostalim, i utjecaj na prioritete lokalnih vlasti usmislu davanja veće važnosti socijalnoj proble-matici na svom području. Međutim, decentra-lizacija ne smije dovesti u pitanje socijalnu rav-nopravnost građana i socijalnu pravednost, štoznači da država i dalje treba ne samo oblikova-ti zakonski okvir nego i jamčiti određenu razi-nu dobrobiti bez obzira na lokalnu ili regional-nu pripadnost. Putem decentralizacije mogućeje efikasnije odgovoriti na potrebe pojedinihsocijalnih skupina, npr. starijih osoba.

• Olakšati procese privatizacije u nekimpodručjima socijalne skrbi. Proces privatizaci-je u socijalnoj skrbi može proširiti ponudu so-cijalnih usluga i unaprijediti razinu socijalnogblagostanja, ali teško može u značajnijoj mjeriutjecati na smanjenje siromaštva.

PRAĆENJE PROVEDBE MJERA UBORBI PROTIV SIROMAŠTVA IISKLJUČENOSTI

Uspješna borba protiv siromaštva pretpo-stavlja pravodobno i precizno praćenje prom-jena važnih s aspekta blagostanja socijalno de-priviranih skupina građana. Značajan je pro-blem u tome što nema važnih statističkih poda-taka u mnogim područjima ili su ti podaci ne-pouzdani.


S obzirom na manjkavost informacija u sa-mom sustavu socijalne skrbi, smatramo važnimza ovo područje sljedeće:

1. Unaprijediti sustav prikupljanja podata-ka. Potrebno je povećati opseg i kvalitetu pri-kupljenih podataka, imajući u vidu i važnostvremenske dinamike pri skupljanju podataka.Korisno bi bilo imati instrumente koji će dava-ti diferenciranu sliku korisničke populacije.

2. Važno je imati preciznu evidenciju osredstvima koja se troše za pojedine namjene.Pojedine stavke u sustavu socijalne skrbi treba-ju biti jasno razdvojene, kako bi se moglo jed-nostavno vidjeti koliko se sredstava iz sustavatroši na pojedine programe te koji dio sredsta-va odlazi na isplatu naknada, plaće zaposleni-cima, institucionalnu skrb itd. Precizniji uvid unamjenu sredstava omogućio bi lakše praćenjenjihova trošenja na pojedine programe, kao injihovu racionalizaciju.

3. Informatizacija sustava za prikupljanjepodataka. Kompjutorsko bilježenje podataka


omogućuje ne samo brži pristup podacima ne-go i lakšu obradu dobivenih podataka. Iscrpni-je i preciznije informacije nužna su pretpostav-ka za planiranje i oblikovanje socijalno-poli-tičkih programa, ali i za znanstvene analize uovom području. Također, informatizirani su-stav bi doprinio da javnost bude češće i po-drobnije informirana o sredstvima, programi-ma i trendovima u socijalnoj pomoći i socijal-noj skrbi.

Funkciju praćenja i ocjene budućih prom-jena na planu borbe protiv siromaštva i isklju-čenosti trebalo bi vršiti posebno tijelo pri Mi-nistarstvu rada i socijalne skrbi, uz pomoć dru-gih institucija poput Instituta za socijalnu poli-tiku, koji bi mogao ne samo prikupljati podat-ke, bilježiti promjene u pravnim propisima,već i izvoditi naručena istraživanja manjeg op-sega o onim pitanjima koja zanimaju Vladu ilipojedina ministarstva.

Priredio: Zoran Šućur

Summary

THE PROGRAMME OF COMBATING POVER1YAND EXCLUSION IN CROATIA

Ministry of Labour and Social Welfare of the Republic of Croatia

In the first half of the year 2001, a group of experts organised by the Ministry of Labo-ur and Social Welfare developed the Programme of Combating Poverty and Exclusion inCroatia. The Programme was drafted by experts from different institutions, including: TheSocial Work Study Centre of the Faculty of Law, the Croatian Employment Agency, theState Institute for the Protection of the Family, Maternity and Youth, the Ministry of Labo-ur and Social Welfare and other governmental agencies. The editing work was done by DrZoran Šućur. The Programme was presented to the public at the conference entitled "Cro-atia: From the Passive Social Policy to an Active One", held in Varaždinske Toplice on7-8 June 2001.

Published here is an abridged and adapted version of the Programme. The parts of theProgramme defining the basic concepts of poverty and exclusion and analysing the basicpoverty indicators in Croatia have been left out. These indicators are thought to be knownto the public, since they were published in a World Bank report (The Study of EconomicVulnerability and Social Welfare, 2000) and in the earlier issues of our Review (2/2000).

Key words: poverty, exclusion, programme of combating, Croatia.

193

program borbe protiv siromaštva i isključenosti u hrvatskoj

Documents