1

PROJEKAT UNAPREENJA LOKALNOG RAZVOJA (GOLD)

VODI ZA PRIMJENU INSTITUTA PRAVA GRAENJA

U FEDERACIJI BOSNE I HERCEGOVINE

ZEML

JITEPR

AVO

GRA

ENJA

juni/lipanj, 2015.

ZGRADA

Vodi za primjenu instituta prava graenja pripremljen je u sklopu USAID Sida Projekta unapreenja lokal-nog razvoja (GOLD) kao rezultat izraenog interesovanja lokalnih zajednica u Federaciji Bosne i Herce-govine da se doprinese boljem razumijevanju i lakem snalaenju prilikom implementacije prava graenja propisanog Zakonom o stvarnim pravima Federacije Bosne i Hercegovine kao jednom od mehanizama za unapreenje investicija.

3

SADRAJ

I) ZATO SE ODLUITI ZA PRAVO GRAENJA? ................................................................................ 4

1) ta je pravo graenja? .................................................................................................................. 4

2) Kako razlikovati pravo graenja od drugih instituta sa slinim ekonomskim ciljem?..................... 4

3) Zato pravo graenja? .................................................................................................................. 5

4) ta je povoljnije: prodaja zemljita ili zasnivanje prava graenja (Raspolaganje prodajom vs. raspolaganje pravom graenja)? ..................................................... 6

II) KAKO REALIZOVATI ODLUKU O RASPOLAGANJU ZASNIVANJEM PRAVA GRAENJA? ......... 8

1) Rjeavanje vlasnikih odnosa na zemljitu ................................................................................... 8

2) Priprema za konkurs i formulisanje uslova optereenja pravom graenja zemljita u javnom vlasnitvu ....................................................................................................................... 8

3) Priprema za javni konkurs i formulisanje uslova buduih ugovora o zasnivanju prava graenja ............................................................................................................ 9

4) Koji elementi moraju biti posebno uzeti u obzir prilikom zakljuivanja ugovora o graenju? ...... 10

4

I) ZATO SE ODLUITI ZA PRAVO GRAENJA?Strateka odluka da se zemljitem u javnom vlasnitvu raspolae osnivanjem prava graenja pretpostavlja da se u svakom konkretnom sluaju odvagnu prednosti i even-tualne mane ovog instituta. Stoga ga je potrebno poznavati.

1) ta je pravo graenja?Pravo graenja je u pravnom sistemu u BiH (pravo entiteta i Brko distrikta BiH) novi pravni institut uveden zakonima koji reguliu stvarna prava.1 Pravo graenja je u enti-tetima i Brko distriktu BiH u osnovi koncipirano na isti nain:

- Pravo graenja je stvarno pravo;

- Sa stanovita vlasnika jedne nekretnine (zemljita) pravo graenja je teret, te se kao drugi tereti (hipoteka, slunosti, zemljini dug, stvarni tereti) upisuje u teretni list nekretnine na kojoj se osniva;

- Nositelj prava graenje ima pravo da na tuem zemljitu i/ili ispod tueg zemljita sagradi odreenu graevinu i da, dok traje pravo graenja, bude njen vlasnik. Za uzvrat on vlasniku zemljita periodino plaa odreenu naknadu;

- Zakon tretira pravo graenja u pravnom prometu kao posebnu nekretninu. Pravo graenja se upisuje u poseban zemljino-knjini uloak;

- Pravo graenja sa zgradom predstavlja jednu nekretninu, a zemljite drugu i obje su, ako nije drugaije ugovoreno, u slobodnom prometu i trino iskoristive za svoje vlasnike;

- Pravo graenja se moe slobodno prenositi i optereevati (npr. zaloiti).

2) Kako razlikovati pravo graenja od drugih instituta sa slinim ekonomskim ciljem?

Pravo graenja slijedi iste ciljeve kao i koncesija. Razlika je u tome to je koncesija na-in iskoritavanja javnog dobra, a pravo graenja se osniva na graevinskom zemljitu koje je dobro od opteg interesa, ali nije javno dobro, te moe biti u vlasnitvu i na njemu se mogu osnovati stvarna prava. Kod koncesija subjekt javnog prava nastupa kao vlast, a kod prava graenja kao uesnik u privatno-pravnom odnosu.

Pravo graenja mogu zasnovati i drugi vlasnici graevinskog zemljita, a ne samo subjekti javnog prava.

Pravo graenja regulisano propisima stvarnog prava nije identino sa istoimenim pra-vom graenja upravnog prava, gdje prema Zakonu o prostornom planiranju i koritenju zemljita na nivou Federacije BiH predstavlja pravo da se gradi u skladu s dozvolom nadlenog organa. Kako je pretpostavka ovog potonjeg prava rjeavanje vlasnikih odnosa na zemljitu na kome se gradi, onda i pravo graenja moe biti osnova za izdavanje graevinske dozvole i za stjecanje upravnopravnog prava graenja.

1 Zakon o stvarnim pravima Federacije BiH (Slubene novine FBiH 66/2013, 100/13), Zakon o stvarnim pravima Republike Srpske (Slubeni glasnik Republike Srpske 124/08, 58/09, 95/11), Zakon o vlasnitvu i drugim stvarnim pravima Brko distrikta BiH (Slubeni glasnik BD BiH 1/01, 8/03, 40/04, 19/07).

5

Pravo graenja vri istu funkciju koju je u ranijim propisima vrilo pravo trajnog kori-tenja graevinskog zemljita, ali na nain primjeren trinoj privredi. Pravo graenja se osniva u pravilu prije gradnje zgrade, dok je pravo trajnog koritenja nastajalo tek sa zavretkom gradnje. Pravo graenja je stvarno pravo i posebna nekretnina pa se moe prenositi i zalagati, dok su pravo trajnog koritenja kao i pravo koritenja u svrhu izgradnje bila neprenosiva i nezaloiva prava. Prestankom zgrade prestajalo je i pravo trajnog koritenja, dok to sa pravom graenja nije sluaj.

3) Zato pravo graenja?Koji ekonomski cilj se postie pravom graenja?

Historijski razlozi za nastanak instituta prava graenja u uporednom pravu objanja-vaju njegov cilj i ekonomski znaaj. Ovo pravo je novi institut i kao takvo je nastalo u dvadesetom vijeku (npr. u Njemakoj 1919, a u Austriji 1912).

Graevinsko zemljite u gradovima i naseljima gradskog karaktera je postalo ograni-en, a time i vrlo skup resurs. To je irokom broju stanovnika onemoguavalo rjeava-nja stambenog pitanja kupovinom zemljita i izgradnjom kua ili kupovinom izgraenih stambenih jedinica, jer je u njihovu cijenu ulazila i cijena zemljita. S druge strane vla-snici zemljita, esto subjekti javnog prava, nisu bili motivisani ili nisu bili u finansijskoj mogunosti da grade, a niti voljni da zemljite prodaju.

Kompromis izmeu ta dva suprotstavljena interesa je pravo graenja.

Vlasnik zemljita ne gubi to svojstvo, on zadrava vlasnitvo na zemljitu. On se liava posjeda i mogunosti koritenja zemljita izvjesni vremenski period, ali za to vrijeme ubire periodinu naknadu, koja prema iskustvima uporednog prava - npr. Njemakog, u konanici moe, ovisno od stratekog odreenja javnog sektora prilikom osnivanja prava graenja, i da preraste cijenu koju bi vlasnik jednokratno dobio da je prodao zemljite.

Graditelj gradi pod povoljnijim uslovima; cijena gradnje nije optereena cijenom ze-mljita.

Historijski je pravo graenja nastalo kao modus rjeavanja odreenih socijalnih pitanja (jeftinija stambena izgradnja), a vremenom je postalo i forma javno-privatnog partner-stva, odnosno modalitet graenja industrijskih i privrednih objekata. Pravni institut pra-va graenja moe biti iskoriten u razliite gospodarske svrhe. U uporednom pravu se u formi prava graenja zemljite koristi i od strane subjekata koji kao svoju djelatnost imaju npr. izgradnju i iskoritavanje golf terena.

Viestruka iskoristivost ovog instituta omoguava da se u uslovima skupog graevin-skog zemljita, izbjegavanjem kupovine zemljita, potakne ulaganje u odreenoj lokal-noj zajednici, a da se lokalnoj zajednici osiguraju dvije vrste prihoda: prihod po osnovu naknade za pravo graenja, i prihodi u vidu poreza i doprinosa vezanih za obavljanje odreene djelatnosti.

6

Osim spreavanja otuenja gradskog graevinskog zemljita, koncentracija zemljita u rukama opina i gradova omoguava efikasnije prostorno planiranje, usmjeravanje gradske rente u komunalnu infrastrukturu, urbanu komasaciju i parcelaciju, te sprjea-va pekulaciju graevinskim zemljitem.2

Zakoni o stvarnim pravima entiteta omoguavaju subjektima javnog prava da na dva naina raspolau zemljitem u njihovom vlasnitvu: prodajom i zasnivanjem prava gra-enja. U Brko distriktu BiH je to jedini nain raspolaganja graevinskim zemljitem, jer je ono i dalje ostalo u vlasnitvu Distrikta. U sluaju raspolaganja osnivanjem prava graenja subjekt javnog prava, odnosno opina ili grad, ostaju vlasnicima zemljita i time zadravaju ovaj vaan ekonomski resurs.

U Republici Hrvatskoj se takoer diskutovalo da li izvriti transformaciju prava trajnog koritenja u pravo graenja ili u pravo vlasnitva. Prihvaena je posljednja solucija. Takvo je rjeenje i u oba entiteta u BiH, ali je u Brko distriktu prihvaeno suprotno rjeenje te je pravo trajnog koritenja graevinskim zemljitem pretvoreno u pravo graenja.

U SR Njemakoj je pravo graenja, osim razloga koji su dvadesetih godina prolog vijeka doveli do njegovog zakonskog regulisanja, imalo znaajnu ulogu u transforma-ciji vlasnikih odnosa u novim saveznim dravama nakon ujedinjenja. Zakon o rjea-vanju stvarno-pravnih odnosa (Sachenrechtsbereinigungsgesetz) je predviao dvije forme transformacije vlasnikih odnosa: titulari prava koritenja zgrade su zemljite mogli otkupiti ili je u njihovu korist moglo biti osnovano pravo graenja. U pravilu je pravo izbora izmeu ove dvije opcije imao titular prava koritenja. Ukoliko je titular prava koritenja birao pravo graenja, ugovor je zakljuivan prema sadrini propisanoj zakonom, a naknada za pravo graenja bila je u pravilu za pola nia nego u drugim sluajevima prava graenja.

4) ta je povoljnije: prodaja zemljita ili zasnivanje prava graenja (Raspolaganje prodajom vs. raspolaganje pravom graenja)?

Prilikom donoenja odluke o nainu i uslovima raspolaganja nekretninama u javnom vlasnitvu, ili konkretnije prilikom donoenja odluke gradskog/opinskog vijea, na pri-jedlog gradonaelnika/naelnika, treba procijeniti prednosti i mane oba rjeenja.

Da li bi za grad/opinu bilo povoljnije da se zemljite proda i jednokratno naplati nje-gova puna trina vrijednost ili da se zadri u vlasnitvu grada/opine, optereti pravom graenja i ubire renta kroz dui vremenski period?

Nema jedinstvenog odgovora koje je raspolaganje optimalnije, i odluka gradskog/opinskog vijea treba biti donesena ocjenom svih relevantnih okolnosti konkretnog sluaja.

2 Ovo su bili npr. razlozi za uvoenje prava graenja u uporednom pravu. Navedeno prema P. Simonetti, Pretpostavke, funkcija i priroda prava graenja, Zbornik Pravnog fakulteta Sveuilita u Rijeci v. 19, br. 2, 1998, str. 425 427. Prema istom izvoru u prvoj polovini dvadesetog stoljea je grad Stokholm otkupio 50% neizgraenog graevinskog zemljita da bi se postigli gore opisani ciljevi.

7

Ipak, pravo graenja ima odreene prednosti:

- Grad/opina zadrava graevinsko zemljite kao vrijedan resurs i osnovu odri-vog razvoja;

- Naknada (renta) se ubire ravnomjerno kroz dui vremenski period i ne moe, na-kon to je jednokratno naplaena, biti i jednokratno potroena;

- Grad/opina moe time doprinijeti jeftinijoj stambenoj izgradnji, rjeavanju socijal-nih potreba stanovnitva, ali i privlaenju stanovnitva u odreena podruja;

- Jeftinija gradnja je mogua i kod gospodarskih pogona, te odreena jedinica lokal-ne samouprave postaje atraktivnija za investicije;

- U ispunjavanju zadataka iz oblasti prostornog ureenja i planiranja grad/opina nisu ogranieni individualnim vlasnitvom na pojedinim parcelama.

Kao negativna strana prava graenja istie se njegova vremenska ogranienost, to se moe opovrgnuti sljedeim argumentima:

- Rokovi nisu propisani zakonom, ve ugovorom, to omoguava da se prilagode svakom konkretnom sluaju;

- Po isteku ugovorenog roka je mogue dogovoriti i njegovo produenje;

- Koncesijama je takoe iskoritavanje odreenog dobra vezano za rok, i to rok ije je produenje zakonom ogranieno, pa ipak to ne sprjeava i znatna ulaganja korisnika koncesije;

- Odreeni gospodarski poduhvat nije nuno vezan za vjeno trajanje. Odreene investicije se po prirodi stvari isplate u kraem roku, dok se gospodarskim su-bjektima omoguava vea konkurentnost na tritu kroz poveanu fleksibilnost i mobilnost u odnosu na osnovna sredstva;

- Ogranienost rokom moe biti osjetljivija kod stambene izgradnje, ali u roku od 30, 60 ili 90 godina na koje se u uporednom pravu obino ugovara pravo graenja, i odreenu stambenu jedinicu koristi druga ili trea generacija vlasnika, to reducira emotivnu vezu sa nekretninom.

8

II) KAKO REALIZOVATI ODLUKU O RASPOLAGANJU ZASNIVANJEM PRAVA GRAENJA?

Ubjeeni u prednosti prava graenja, grad/opina su donijeli principijelnu (strateku) odluku da e odreenim zemljitima raspolagati zasnivanjem prava graenja te je nu-no tu odluku i implementirati. Ova strateka odluka je pretpostavka za poduzimanje aktivnosti u skladu sa Zakonom (a u Federaciji BiH i Pravilnikom o postupku javnog konkursa za raspolaganje nekretninama u vlasnitvu Federacije BiH, kantona, grado-va i opina, u daljem tekstu: Pravilnik). S obzirom na navedeni Pravilnik, ovdje e u fokusu biti pravna situacija u Federaciji BiH.

Ovu strateku odluku ne treba mijeati sa odlukom gradskog/opinskog vijea koja se donosi na prijedlog gradonaelnika/naelnika o nainu i uslovima raspolaganja. Ova odluka e biti donesena tek nakon poduzimanja odreenih pripremnih radnji. Za svako konkretno raspolaganje je potrebno donijeti ovu odluku, ali Pravilnik ne iskljuuje i donoenje odluke koja bi obuhvaala zemljite (katastarske parcele) jednog podruja npr. za cijelu novoformiranu industrijsku zonu. Ipak, Pravilnik nalae da istovremeno bude donesena i odluka o nainu i o uslovima raspolaganja. Stoga ova odluka nije prvi korak, ve korak kome prethode ozbiljne pripreme.

1) Rjeavanje vlasnikih odnosa na zemljituPravo graenja moe zasnovati samo vlasnik zemljita i to vlasnik koji je kao takav upisan u zemljine knjige. Nuno je rijeiti pitanje da li je grad/opina titular odreenog zemljita ili su u skladu sa zakonima koji reguliu stvarno pravo, pravo vlasnitva stekli raniji nosioci prava koritenja (npr. lan 339. Zakona o stvarnim pravima FBiH, lan 325. Zakona o stvarnim pravima RS).

Grad/opina postaje vlasnik ex lege onih zemljita na kojima prava podobna za pre-tvorbu nemaju druga lica. U tim sluajevima se grad/opina moe i treba upisati kao vlasnik. Ukoliko je u zemljino-knjinom uloku samo grad/opina upisan kao titular nekog prava upravljanja, koritenja ili raspolaganja, onda je nesporno da samo grad/opina moe biti vlasnik te za zasnivanje prava graenja ne bi bilo nuno ni izvriti ispravku upisa. Ipak, u takvoj situaciji je to tehnika procedura, pa bi i ovaj korak trebalo zavriti prije odluke o raspolaganju pravom graenja.

Transformacija vlasnikih odnosa prema entitetskim zakonima o stvarnim pravima nije ostavila mnogo zemljita u vlasnitvu gradova/opina. Nadlena pravobranilatva sto-ga trebaju to je prije mogue sainiti inventuru zemljita u vlasnitvu grada/opine, kao i onih zemljita na kojima je upisan titular nekog prava koritenja, a to mu je pravo prestalo na osnovu Zakona o graevinskom zemljitu. Zavisno od konkretnog sluaja, gradovi/opine mogu imati opravdan interes da ta zemljita povrate u svoje vlasnitvo, iako to izaziva odreena finansijska sredstva. Uloena sredstva mogu biti vraena u istom ili viem iznosu nakon to grad/opina raspolae sredstvima u skladu sa Pravil-nikom,

2) Priprema za konkurs i formulisanje uslova optereenja pravom graenja zemljita u javnom vlasnitvu

Pravilnik o postupku javnog konkursa za raspolaganje nekretninama u vlasnitvu Federacije BiH, kantona, gradova i opina odreuje sadraj uslova koji se objavljuju pozivom na javni konkurs. Prije svega su to odreeni podaci koji definiu nekretninu.

9

Neki od propisanih dokumenata nee po prirodi stvari moi biti dostavljeni (npr. gra-evinska dozvola kada se zemljite tek kupuje radi graenja) te ih treba shvatiti kao otvorenu, a ne taksativnu listu, koja se prilagoava svakom konkretnom sluaju. Drugi su pak uslovi elementi budueg ugovora (lan 6 lit. b) do e). Lista nije zatvorena i uslo-vi koji se objavljuju u javnom konkursu mogu sadravati i druge relevantne podatke.

Poetna visina naknade, nain plaanja i dinamika dospijea cijene su propisani kao uslovi koji se objavljuju. Meutim oni nisu jedini elementi koji e opredijeliti odreenog subjekta da uestvuje na javnom konkursu. Pravo graenja je sloena konstrukcija i u ugovoru kojim se zasniva treba precizno rijeiti niz pitanja. To otvara pitanje da li svi podaci/elementi ugovora moraju biti i objavljeni u javnom konkursu.

Elementi javnog konkursa i elementi ugovora o zasnivanju prava graenja moraju biti podudarni. Da bi se izbjeglo ponitavanje i ponavljanje konkursne procedure, iz razlo-ga to zakljueni ugovor sadri elemente nepoznate uesnicima javnog nadmetanja, svi relevantni elementi bi morali biti poznati uesnicima javnog nadmetanja.

Navedeni cilj bi se mogao postii tako da objavljeni konkurs, umjesto svih elemenata budueg ugovora o graenju, sadrava napomenu da se u odreenom vremenu u slubenim prostorijama moe izvriti uvid u detaljne uslove ugovora. Ovo bi imalo prednost da sa uslovima ugovora ne moraju nuno biti upoznati i oni koji nemaju nika-kvog pravnog interesa u vezi sa konkretnom transakcijom. S druge strane, uvid moe biti uslovljen i plaanjem odreene naknade, nakon ega se zainteresovanom licu uruuju svi potrebni podaci ili nacrt ugovora.

Prednost ovog postupka bi bila slijedea: lice koje uestvuje u javnom nadmetanju bi od starta imalo uvid u sve uslove budueg ugovornog odnosa. Time bi bile izbjegnu-te situacije da odreena lica uplate kauciju, uestvuju u javnom konkursu, ali kasni-je odustanu od zakljuenja ugovora jer nisu imali u vidu odreene uslove ugovora. Nezakljuenjem ugovora bi, meutim, takva lica gubila uplaenu kaparu. Informacije bi stajale na raspolaganju krugu zainteresovanih lica, odreeni javno-pravni subjekt ne bi morao objaviti irokoj javnosti i one podatke koje s dio njegove poslovne politike. Svi ovi podaci su skladu sa odredbom lana 11. Pravilnika moraju biti dostupni najkasnije u mjestu u kome se odrava licitacija.

3) Priprema za javni konkurs i formulisanje uslova buduih ugovora o zasnivanju prava graenja

Prethodno je reeno da licima koja uestvuju u postupku nadmetanja moraju biti po-znati svi elementi budueg ugovornog odnosa, jer svi ti elementi utiu na odluku da se pristupi javnom nadmetanju radi ostvarenja odreenog poslovnog cilja. Navedeni elementi su nuni za donoenje utemeljene poslovne odluke na strani eventualnog budueg titulara prava graenja. Budui da e se pravo graenja u pravilu dodijeliti u postupku javnog nadmetanja, a ne neposrednom pogodbom, nee uvijek biti mogue u postupku neposrednog pregovaranja sa ciljanim partnerom definisati sve elemente budueg prava graenja, stoga e grad/opina ovo morati pripremiti ranije.

Zakon o stvarnim pravima FBiH, Zakon o notarima FBiH, te Pravilnik predviaju da se u ovu transakciju ukljuuje notar jer je za ugovor o zasnivanju graenja potrebna forma notarski obraene isprave. Zadatak notara je pravno savjetovanje i zatita po-sebno slabije i neuke stranke. Prilikom zakljuivanja ugovora o pravu graenja u nizu

10

sluajeva druga ugovorna strana nee biti slabija strana, ve ak poslovni subjekt. I u tom sluaju notar mora upozoriti na odredbe koje su nepovoljnije za jednu stranu. Grad/opina kao vlasnik nad graevinskim zemljitem mora voditi rauna o tome da, u granicama dozvoljenog, maksimalno zatiti javni interes u ovoj transakciji.

Iz vie razloga bi bilo dobro da notar u ovu transakciju ne bude ukljuen tek po okon-anju javnog nadmetanja, ve u pripremu uslova konkursa odnosno budueg ugovora.

Prvo, gradovi/opine mogu ponuditi model ugovora koji e biti osnova za sve sluajeve prava graenja, uz mogunost da se model prilagoava svakom konkretnom sluaju. Budui da su notari nadleni za sainjavanje ovih ugovora, ovi model-ugovori bi trebali biti izraeni u saradnji sa notarima, ije je poslovno sjedite na teritoriji konkretnog gra-da/opine. U ovoj situaciji e grad/opina morati platiti trokove notara, meutim nema prepreka da te trokove ne urauna u docniji ugovor sa nosiocem prava graenja (ovo treba biti vidljivo u uslovima konkursa).

Drugo, ako bi notar bio ukljuen u postupak zakljuenja ugovora tek nakon okonanja konkursne procedure, moglo bi se desiti da notar, pozivajue se na odredbe o notar-skoj obradi, ne prihvati zakljuenje ugovora u skladu sa uslovima konkursa, jer odre-ene uvjete/klauzule ugovora smatra nepovoljnim za drugu stranu, nedoputenim, ili da savjetuje neke druge uslove koji nisu bili objavljeni konkursom i sl. Sve bi to moglo ugroziti provedenu konkursnu proceduru, bilo zbog odustajanja stranke koja je dala najpovoljniju ponudu, bilo zbog prigovora drugih uesnika u konkursu.

Da bi se izbjeglo ponitavanje i ponavljanje konkursne procedure, nune su prethodne konsultacije sa notarom, koji e sa nadlenom gradskom/opinskom slubom defini-sati nacrt ugovora i uslove javnog konkursa, vodei rauna o zadai koju notar mora ispuniti prilikom notarske obrade ugovora.

S obzirom na to da je zakonom propisana procedura zasnivanja prava graenja u situaciji da je vlasnik subjekt javnog prava uloga notara nije bila ni nuna. Kako je ipak propisano da notar obrauje ovaj ugovor, ugovorne strane odnosno grad/opina trebaju iskoristiti pogodnost koji prua javna i izvrna isprava (npr. insistirati na tome da se titular prava graenja podvrgne prinudnom izvrenju za plaanja naknade za pravo graenja).

4) Koji elementi moraju biti posebno uzeti u obzir prilikom zakljuivanja ugovora o graenju?

Visina naknade za pravo graenja: Kada je javno vlasnitvo u pitanju, visina na-knade je odreena Pravilnikom i ona mora iznositi (najmanje) prosjenu mjesenu zakupninu takve nekretnine.

Ovdje se vlasnik zemljita (grad/opina) susree sa dvostrukim nepoznanicama:

- Ne postoje parametri za sigurnu procjenu visine vrijednosti prosjene zakupnine, kao ni pouzdane metode za utvrivanje visine trine cijene, tako da ista dilema postoji i kod raspolaganja prodajom zemljita;

- ak i da ovakva kalkulacija postoji, to ne bi trebalo osloboditi grad/opinu kalku-lacije da li krajnji finansijski efekt opravdava ovu vrstu transakcije. Naime, da li bi ukupna naknada za predvieni broj godina trajanja zakupa u poreenju sa cije-nom dobivenom na prodaji bila povoljnije rjeenje? Pri kalkulaciji ne treba izgubiti

11

iz vida da e u nekim sluajevima po prestanku prava graenja grad/opina biti obveznik naknade za onoliko koliko je zemljite vrjednije sa graevinom nego bez nje (negativna strana), ali i da e zasnivanjem prava graenja efikasnije utjecati na koritenje i namjenu zemljita to e generisati druge prihode (pozitivna strana). Negativni momenat je znatno ublaen injenicom da, ako naknada nije iskljuena ugovorom, grad/opina u vlasnitvo stiu izgraen objekt; u mjeri u kojoj je on u boljem stanju i cijena vea, i vlasnitvo grada/opine ima veu vrijednost.

Pravilnikom propisana minimalna cijena naknade za pravo graenja je zatitnog ka-raktera i osigurava transparentniju dodjelu uz reduciranje moguih zloupotreba. Ipak, upravo ovo transakciju moe uiniti nefleksibilnom i ogranienjem za privlaenje inve-stitora. Isti problem postoji i kod prodaje zemljita. Mogue je ovo negativno rjeenje ublaiti drugim pogodnostima koje se mogu dati investitorima.

Osim toga, Pravilnik koristi samo jedan parametar za utvrivanje najpovoljnije ponude, a to je ponuena cijena. Za ciljeve koje grad/opina eli postii, to uopte ne mora biti najrelevantniji uslov. Sa stanovita dugotrajnog, odrivog razvoja koji se pravom gra-enja na odreenom teritoriju eli postii, ovaj kriterij bi trebao biti dopunjen i ispunja-vanjem ciljeva koje jedan grad/opina eli postii (npr. graenje objekata i postrojenja odreene namjene ili vrste, zapoljavanje, i sl.).

Poreenje sa propisima koji reguliu javne nabavke ukazuje na to da bi odluujua trebala biti ekonomski najpovoljnija ponuda, to se cijeni prema ukupnim uslovima, a ne samo prema visini cijene. Na ovom mjestu bi bila poeljna izmjena Pravilnika.

U meuvremenu, dok se to ne desi, grad/opina bi trebao u uslovima raspolaganja koji se objavljuju to je mogue vie precizirati namjenu koja se eli postii na odreenom zemljitu, kao i uslove koje mora ispunjavati ponua.

lan 6 taka a) nabraja podatke o nekretnini koja je predmet raspolaganja. Lista po-dataka nije zatvorena, ve je data primjera radi. Ova odredba se moe tumaiti kao mogunost za propisivanje drugih podataka o nekretnini. Tako se npr. mogu navesti podaci o namjeni zemljita i budue graevine koji su uslovljeni prostorno-planskom dokumentacijom (prostornim, urbanistikim i/ili detaljnim planovima ureenja). Zavi-sno od objekta koji bi trebalo graditi, mogu u uslovima biti postavljeni i zahtjevi koje treba ispuniti budui titular prava graenja.

Nain i vrijeme plaanja naknade: U ugovoru je nuno ugovoriti nain plaanja i dospijee pojedinih rata: iako je naknada utvrena prema mjesenim iznosima za-kupnine to ne obavezuje nuno da se ugovori mjesena dospjelost rata. Mogue je ugovoriti da rate dospijevaju tromjeseno ili polugodinje.

Obaveza plaanja naknade u pravilu bi trebala poeti tei od dana predaje zemljita u posjed titulara prava graenja.

Sankcije za neplaanje mjesene rate: Osiguranje plaanja se moe postii ugo-varanjem pristajanja na prinudno izvrenje na plaanje svake posebne rate, ali i tako to e se neplaanje odreenog broja rata sankcionisati ukidanjem prava graenja. Neplaanje odreenog broja rata formulisati kao raskidni uslov sa mogunou otkaza prava graenja od strane vlasnika zemljita.

Osigurati da naknada bude adekvatna porastu cijena prema kojima je ona utvr-ena: U sluaju da ne doe do neplaniranih i posebno stresnih dogaaju na tritu

12

nekretnina, visina zakupnine, a time i naknada za pravo graenja, e u pravilu rasti. Nuno je osigurati da naknada za pravo graenja prati taj porast.

To je mogue ugovaranjem indeksne klauzule u skladu sa Zakonom o obligacionim odnosima; kako je visina naknade za graevinsko zemljite u neposrednoj ekonom-skoj vezi sa visinom zakupnine, takva indeksna klauzula bi bila doputena, kao i vezi-vanje sa drugim indeksom koji je u neposrednoj vezi sa predmetom posla.

Budui da se visina naknade upisuje u zemljine knjige, nuno je osigurati da upis nove, poveane naknade ne zavisi od saglasnosti osoba koje su u zemljinu knjigu upisale svoje pravo nakon prava graenja i pri tome se pouzdale u upisani iznos na-knade. Iskustva njemakog prava i ovdje mogu biti korisna: uz indeksnu klauzulu pred-vidjeti upis zabiljebe u zemljinoj knjizi da e se periodino i pod odreenim uslovima upisana visina naknade mijenjati. Tada je takva ugovorna klauzula vidljiva u zemljinoj knjizi, trea lica su o tome informisana, ne mogu se pozvati na svoju savjesnost i bie duna da trpe upis poveanja naknade koji e biti u rangu prava graenja i prvobitne naknade, odnosno imati prednost pred njihovim upisanim pravima.

Porezi i drugi trokovi: Rijeiti pitanje ko snosi poreze i druge terete u vezi sa ze-mljitem: U pravilu bi trebalo obavezati titulara prava graenja da snosi sve poreze, trokove i druge rizike vezane za zemljite. U cilju osiguranja te obaveze u ugovoru obavezati titulara prava graenja da osigura graevinu i dri je osiguranom dok pravo graenja traje ili da osigura i samo zemljite (zemljotres, klizite, poplava).

Uticaj vlasnika zemljita na buduu gradnju: Javnopravni propisi o graenju regu-liraju pitanje urbanistike saglasnosti i dozvole za graenje, plansko-regulacioni doku-menti u pravilu veliinu i namjenu graevine. U sluaju da je grad/opina vlasnik, ona bi ovdje nastupala u dvojakom svojstvu: kao vlasnik zemljita koja zakljuuje obligaci-ono-pravni ugovor sa drugom strankom i kao javna vlast koja odreuje uslove grae-nja. Ipak, ima smisla i u ovom sluaju prava graenja precizirati u ugovoru kakav se objekt moe postii (ako to doputeno odstupa od prostorno-planske dokumentacije). Propisi o graenju ne propisuju rok za zavretak gradnje, iako odreuju rokove vae-nja urbanistike saglasnosti i graevinske dozvole; u sluajevima znaajnijih objekata sa veim utjecajem na zajednicu, mogue je u graevinskoj dozvoli odrediti i krajnji rok gradnje. Ukoliko to nije uinjeno, grad/opina kao vlasnik moe u ugovoru odrediti rok u kojem graevina mora biti podignuta. Zakon ovaj rok odreuje na deset godina; ako se graevina ne izgradi u tom roku, pravo graenja prestaje. Odredba je dispozitivna i rok se ugovorom moe skratiti, ali i ukinuti. Za pretpostaviti je da je gradu/opini kao vlasniku u interesu da se odreeni objekt izgradi, budui da naroito privredni pogon donosi i druge prihode, sem prava na naknadu. Iz ovog razloga bi ugovorom o grae-nju trebalo, ako okolnosti sluaja to trae, predvidjeti krai rok u kojem graevina mora biti izgraena.

Saglasnost vlasnika za graevinske intervencije: U ugovoru o graenju mogue je predvidjeti potrebu da vlasnik da saglasnost na odreene graevinske promjene i in-tervencije. Ako su one takve prirode da je za njih potrebna graevinska dozvola, onda e grad/opina u svom drugom svojstvu, kao javna vlast, biti nadlena za davanje ovakve saglasnosti. Meutim, za sve druge sluajeve koji mogu nastupiti zavisno od vrste i namjene nekretnine, moe se predvidjeti prethodna saglasnost vlasnika.

U ugovoru se moe predvidjeti pravo vlasnika zemljita da ga moe obilaziti kako bi se kontrolisalo ispunjenje obaveza iz prava graenja. Koji e organ biti nadlean za vre-

13

nje kontrole zavisi od unutranje organizacije pojedinog grada/opine. Ova dunost bi se mogla povjeriti i pravobranilatvu.

Saglasnost za pravna raspolaganja pravom graenja: Prenos prava graenja moe biti uslovljen prethodnom saglasnou vlasnika zemljita. Kako bi ova ogranie-nja djelovala prema treima nuno je ovu injenicu zabiljeiti u zemljinoj knjizi.

Kod prenosa prava graenja na drugo lice nuno je osigurati da e novi titular preuzeti sve obaveze iz prvobitnog ugovora o graenju. Ova obaveza titulara prava graenja treba biti utvrena u ugovoru o pravu graenja.

Takoer, optereenje prava graenja moe biti uslovljeno saglasnou vlasnika. Pri tome treba voditi rauna da visina optereenja mora biti u korelaciji sa vrijednosti zgra-de i kapitalizirane rente. Ukoliko je grad/opina zainteresovan da nakon plaanja osi-guranog kredita doe do brisanja hipoteke, nuno je da se titular prava graenja oba-vee da e izvriti brisanje hipoteke te zabiljeiti zabranu raspolaganja neizbrisanom hipotekom i njenim rangom u zemljinoj knjizi.

Pravo pree kupovine, pravo otkupa: Ugovorom se moe predvidjeti da u sluaju prenosa zemljita od strane grada/opine ili u sluaju prenosa prava graenja, druga strana ima pravo pree kupovine.

Za vlasnika zemljita moe biti znaajno da se u ugovor unese i njegovo pravo otku-pa. Odnosno, obaveza je titulara prava graenja da, protekom odreenog roka, na zahtjev vlasnika na njega prenese pravo graenja, odnosno vlasnitva na graevini, to bi dovelo do gaenja prava graenja. Da bi djelovala prema treima, ovakva prava i ogranienja moraju biti zabiljeena u zemljinoj knjizi.

Plaanje naknade za objekt po prestanku prava graenja: Plaanje naknade na-kon prestanka prava graenja sigurno je najosjetljivije pitanje za grad/opinu. Vlasnik zemljita je duan osobi kojoj je prestalo pravo graenja dati onoliku naknadu za zgra-du koliko je njena nekretnina u prometu vrjednija s tom zgradom nego bez nje. Iako odredba zakona koja regulie stvarno pravo upuuje na prvi pogled obavezu vlasnika zemljita da u svakom sluaju plati naknadu, striktno jeziko tumaenje bi bilo pogre-no i dovelo bi do besmislenog rezultata da u nekim sluajevima vlasnik zemljita plati vie nego je dobio na ime naknade za graevinsko zemljite. Rjeenja i iskustva iz uporednog prava (njemako, austrijsko) idu u pravcu da je ova zakonska odredba dis-pozitivna i da se vlasnik zemljita i titular prava graenja mogu dogovarati oko visine obeteenja, naina plaanja ili iskljuenju obaveze plaanja. Ovakvo stajalite treba prihvatiti i za nae pravo.

Budui da je u uporednom pravu plaanje naknade dispozitivno, propisano je rjee-nje za situaciju da stranke ne iskljue ovu obavezu. Tako je npr. u austrijskom pravu propisano da ako nita drugo nije ugovoreno, vlasnik je duan platiti etvrtinu trenutne vrijednosti graevine. U njemakom pravu se obaveza naknade moe iskljuiti, osim u sluajevima kada je pravo graenja osnovano za rjeavanje stambenih potreba so-cijalno ugroenog stanovnitva. U tom sluaju naknada iznosi obavezno dvije treine vrijednosti graevine. Kada se imaju ova rjeenja u vidu, trebalo bi se zalagati za izmjenu Zakona o stvarnim pravima.

Ako u ugovoru bude predvieno plaanje naknade titularu prava graenja, mogue je ugovoriti plaanje u ratama koje e trajati nekoliko godina.

14

Eventualno postojea hipoteka ne moe prestati na tetu povjerioca osiguranog hi-potekom. Prema Zakonu o stvarnim pravima ona se plaa iz naknade koju vlasnik zemljita duguje licu ije je pravo graenja prestalo. Mogue je predvidjeti samo da e vlasnik isplatiti hipoteku pod uslovima ugovora o kreditu i hipoteci, i da nee platiti nikakvu naknadu, to zavisi i od visine duga titulara prava graenja prema njegovom povjeriocu.

U ugovoru treba predvidjeti da se sva potraivanja koja vlasnik ima prema titularu pra-va graenja obraunavaju sa naknadom koju mu vlasnik duguje.

U ugovoru bi trebalo predvidjeti da odreknue prava graenja za sobom povlai i gu-bitak prava na naknadu za graevinu. Nije mogua situacija da se titular prava grae-nja odrekne prava graenja, a ono je optereeno hipotekom. Naime, pravo graenja je nekretnina, a vlasnik nekretnine se svog prava ne moe odrei ako je nekretnina optereena. U uporednom pravu je plaanje naknade predvieno samo ako je pravo graenja prestalo protekom vremena, a i onda kao dispozitivno pravilo.

Ovaj vodi pripremljen je uz podrku Amerike agencije za meunarodni razvoj (USAID) i vedske meunarodne agencije za razvoj i saradnju. Sadraj ovog vodia na odraava nuno stavove USAID-a, Sida-e, ili vlada Sjedinjenih Amerikih Drava ili vedske.

16