CENAMEP AIP01/01/2020

2020Propuesta de Estrategia Nacional para el desarrollo de la Infraestructura Metrológica

2020 – 2030 de Panamá

Tabla de contenidoAcrónimos y abreviaciones.................................................................................3Metrología, calidad y desarrollo.........................................................................4¿Qué es metrología? y ¿cuál es su importancia?................................................6La metrología como parte de la Infraestructura Nacional de la Calidad...........8Infraestructura metrológica nacional...............................................................12

Factores clave para el desarrollo de una infraestructura metrológica..........12Justificación de una infraestructura metrológica nacional.............................13El costo y beneficio de la metrología..............................................................14¿Por qué el gobierno debe financiar la metrología?.......................................17Características principales de la infraestructura metrológica nacional actual........................................................................................................................18

Análisis estratégico..........................................................................................23Análisis externo..............................................................................................23Análisis interno...............................................................................................35Matriz FODA...................................................................................................41

Propuestas de escenarios.................................................................................42Escenario A: “Más de lo mismo”....................................................................44Escenario B: “Peor que antes”........................................................................45Escenario C: “Cambio estructural con igualdad e imparcialidad”.................45

Estrategias alternativas....................................................................................46En base a su conformación.............................................................................46

Modelo totalmente público vs totalmente privado......................................46Planificación estratégica..................................................................................47

Misión y Visión...............................................................................................47Los elementos estratégicos clave para la infraestructura metrológica nacional..........................................................................................................48

Política Nacional de Metrología..................................................................48Desarrollo institucional del instituto nacional de metrología.....................49Desarrollo de la competencia técnica del instituto nacional de metrología51Relación regional e internacional del instituto nacional de metrología......52

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Relación entre el instituto nacional de metrología y los laboratorios de calibración...................................................................................................53Relación entre el instituto nacional de metrología y los reguladores.........55Relación entre el instituto nacional de metrología y los sectores económicos..................................................................................................56Relación entre el instituto nacional de metrología y los otros componentes de la infraestructura de la calidad..............................................................57Difusión, Educación, Mercadeo – cultura metrológica................................58

Referencias.......................................................................................................59

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Acrónimos y abreviaciones AIP: Asociación de Interés PúblicoAPEDE: Asociación Panameña de Ejecutivos de Empresa BIPM: Buró Internacional de Pesas y MedidasCC: Comités Consultativos del BIPMCENAMEP AIP: Centro Nacional de Metrología de Panamá AIPCIPM: Comité Internacional de Pesas y MedidasCNA: Consejo Nacional de Acreditación CMC: capacidad de medición y calibración CNM: Consejo Nacional de MetrologíaDGNTI: Dirección General de Normalización y Tecnología IndustrialDTI: Department of Trade and Industry, UKIC: infraestructura de la calidadID: Institutos designadosI+D+i: Investigación, desarrollo e innovación IEC: International Electrotechnical CommissionIMEKO: International Measurement Confederation IMN: infraestructura metrológica nacionalINC: Infraestructura nacional de la calidadINM: instituto nacional de metrologíaISO: International Organization for Standarization LNM: Laboratorio Nacional de MetrologíaMetrificación: Es la operación por la cual un país o cualquier otra entidad social efectúa una transición de su sistema de unidades de medidas hacia el sistema internacional de unidades.MICI: Ministerio de Comercio e IndustriasMRA: Acuerdo de Reconocimiento MutuoMRC: Material de Referencia CertificadoMIPyMEs: Micro, pequeñas y medianas empresasNCSLInt´l: National Conference of Standards Laboratories International NIST: National Institute of Standards and Technology, USANPL: National Physical Laboratory of UKNRC: National Research Council, CanadaOIEA: Organismo Internacional de Energía Atómica SENACYT: Secretaría Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación OEC: Organismos evaluadores de la conformidadOIEA: Organismo internacional de energía atómicaOIML: Organización Internacional de metrología legalONA: Organismo Nacional de Acreditación PENCYT: Plan Estratégico Nacional de ciencia, tecnología e innovaciónPIB: Producto Interno BrutoPTB: Physikalisch-Technische Bundesanstalt, Alemania

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PyMEs: Pequeñas y Medianas EmpresasREDLAP: Red de Laboratorios de PanamáRT: reglamentos técnicosRTM: reglamentos técnicos metrológicosSENACYT: Secretaría Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación SI: Sistema Internacional de unidades de medidaSICA: Sistema de Integración CentroamericanoSIM: Sistema Interamericano de MetrologíaSNE: Secretaría Nacional de EnergíaSNI: Sistema Nacional de Investigación TICs: Tecnologías de la información y comunicación UE: Unión EuropeaWTO/TBT: World Trade Organization / Technical Barriers to Trade

Metrología, calidad y desarrolloLa metrología, ciencia de las mediciones, impacta de manera crítica la normalización y reglamentación técnica, las actividades de evaluación de la conformidad y juega un rol preponderante en el desarrollo de las sociedades. Las mediciones, así como la Infraestructura de la Calidad, se han convertido en una herramienta crítica para el comercio a nivel nacional e internacional y para la eliminación de las barreras técnicas del comercio. Es pues, que cada gobierno debe asumir la responsabilidad de asegurar el establecimiento y adecuado funcionamiento de una infraestructura metrológica confiable, disponer de reglamentos para los instrumentos de medición usados por los productores, laboratorios y público en general. Los recursos necesarios para el desarrollo de esta infraestructura representan una parte significativa en las inversiones de investigación y desarrollo de cada economía moderna.

La mayoría de los objetivos de desarrollo sostenible tienen una relación directa y los otros de manera indirecta con la credibilidad generada a través de las mediciones que cada país sea capaz de generar de manera confiable. Por tal motivo es que la ciencia de las mediciones debería y deberá jugar un papel preponderante en las políticas públicas y de Estado, si se esperan resultados medibles y confiables.

Desde la facilidad que genera la metrología para un comercio justo y por ende participación en mercados internacionales - tal y como lo reflejan cada vez más los acuerdos internacionales que nuestro país firma - pasando por impulso que da a la competitividad e innovación, el soporte a las regulaciones mejora en la protección a los ciudadanos hasta llegar a ayudar en la consecución de las metas sociales, son algunos de los beneficios o consecuencias de la metrología.

El formular una visión nacional consensuada, en un campo tan complejo como es el de la metrología, requiere un enfoque extensamente multidimensional.

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Las tradiciones, el recurso humano disponible, la estructura industrial y comercial, los centros de competitividad, investigación y excelencia existentes, las prioridades de políticas económicas, así como la competitividad general de la economía panameña son algunas de las dimensiones básicas que tienen una relación directa en la estrategia metrológica nacional. El desarrollo de una adecuada infraestructura metrológica nacional y sus componentes de evaluación de la conformidad relacionados se inicia bajo la hipótesis de obtener resultados óptimos de los recursos financieros disponibles.

Finalmente, la presente propuesta tiene la intención de ofrecer una base sólida para tomar decisiones futuras sobre políticas públicas y de Estado, así como ser el fundamento para una política metrológica nacional, de manera que esta ciencia sea trasversal y existente en todos los quehaceres nacionales.

La implementación de la estrategia debería mejorar la preparación de la República de Panamá para unirse al Sistema de Integración Centroamericano y otros mercados internacionales, a través de una infraestructura de la calidad que cumpla con los requisitos regionales e internacionales y al fortalecimiento de la competitividad de la economía panameña, así como su mejor distribución.

El proceso de desarrollo de la estrategia se ha llevado a cabo bajo la dirección del Centro Nacional de Metrología de Panamá AIP, con el apoyo del Consejo Nacional de Metrología, el Ministerio de Comercio e Industrias, la Secretaría Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, la Universidad Tecnológica de Panamá, así como otras partes interesadas tanto públicas como privadas.

Es ilusorio discutir cualquier fomento de la industria o el comercio, calidad de vida de los ciudadanos, protección al medio ambiente o apoyo a la investigación, desarrollo e innovación si la perspectiva de las mediciones se mantiene fuera de la ecuación de toma de decisiones en el nivel más alto. Sobre la base del "Marco de desarrollo estratégico" nacional, Panamá ha sido dirigida bajo un modelo macroeconómico dinámico y basado en el conocimiento. Debe basarse entonces, en productos – bienes o servicios - de alto valor agregado y donde el dominio de las tecnologías sea una parte medular.

El presente documento representa la propuesta de estrategia nacional de metrología para la República de Panamá como soporte y base para el plan nacional de desarrollo, plan económico de Estado y de cada gobierno, planes estratégicos sectoriales y cualquier otro plan o intensión de mejoramiento en las áreas de salud y bienestar, educación, medio ambiente, desarrollo, producción y competitividad comercial e industrial a nivel nacional y ante los mercados internacionales, con el fin último o primero de preservar y garantizar la calidad de vida y seguridad de nuestros ciudadanos y proteger el medio ambiente.

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Lo anterior sólo se conseguirá fortaleciendo la capacidad de Panamá para llevar a cabo mediciones de clase mundial, es decir, con comparabilidad, sustento científico y reconocimiento internacional, así como estableciendo plena confianza en los Patrones Nacionales de Medida.

Esta propuesta busca alcanzar los siguientes objetivos:

Alcanzar un desarrollo integral con beneficio país y que, al ser transversal, apoye la gestión de todos los entes y agentes con el fin último de garantizar la calidad de vida de cada ciudadano y habitante de nuestro país.

Desarrollar inclusiva y flexiblemente la infraestructura metrológica para que pueda ser una herramienta aliada a cualquier gestión pública o privada.

¿Qué es metrología? y ¿cuál es su importancia?Metrología es la ciencia de las mediciones y sus aplicaciones1. La metrología incluye todos los aspectos teóricos y prácticos de las mediciones, sin importar la incertidumbre de la medición o su campo de aplicación.

La infraestructura metrológica nacional es un elemento esencial para cualquier economía desarrollada, no solo que garantice la salud y seguridad de sus ciudadanos, sino también el medio ambiente y promueva la competitividad e innovación de sus actividades productivas, comerciales e industriales. Adicionalmente provee una base sustancial para las actividades de investigación y desarrollo.

No importa que tan “invisible” pueda ser la infraestructura metrológica nacional, su relevancia e impacto sí llega a ser notable. Esta notoriedad se puede encontrar en muchos ejemplos documentados a nivel internacional. Sin embargo, y a modo de ilustración vale la pena cuestionarnos sobre la existencia y confiabilidad de esta infraestructura en Panamá:

- ¿Cuánto dinero se ha invertido a nivel nacional en mega proyectos de infraestructura física? (Puente Centenario, Ampliación del Canal de Panamá, el Metro de Panamá, Ciudad Hospitalaria, corredores y carreteras, hidroeléctricas, y tantos proyectos de inmobiliarios, entre otros.), Ahora preguntémonos, ¿están las mediciones de fuerza, resistencia, longitud, ángulo en las juntas o uniones que afectan la estabilidad, el peso de los componentes y los ensayos de vibración de cada pieza incorporada a la estructura de estas construcciones aseguradas?

1 La metrología incluye todos los aspectos teóricos y prácticos de las mediciones, independientemente de la incertidumbre de la medición o campo de aplicación.

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- Uno de nuestros mayores bienes como país, el agua, ¿está asegurada la confiabilidad de las mediciones que se le realizan? ¿al menos todas las mediciones que se le hacen son comparables? Esto no es solo en agua de consumo humano, sino también la calidad de agua superficial, de costas y mares, de nuestros ríos, de las aguas que se descargan como desechos de las diferentes actividades humanas y comerciales.

- Con la interconexión del sector energético, ¿están bien medidas las cantidades de energía que compra y recibe la República de Panamá?

- En el sector de las telecomunicaciones, ¿la medición del tiempo de duración de las llamadas o de la velocidad del ancho de banda es científicamente confiable?

- ¿Cada uno de los componentes químicos que tienen los alimentos y el aire que respiramos se mide con instrumentos debidamente referenciados al sistema científicamente y legalmente aprobado?

- En el área de la salud, ¿qué se puede medir?, componentes de los medicamentos, ensayos clínicos en sangre, orina y otros, rayos x, resonancias magnéticas, ultrasonidos, entre muchas otras. ¿todas estas mediciones tienen evidencia científica de la manera que se asegura su resultado?

- Otro ejemplo puede ser el control metrológico en el campo de la metrología de las radiaciones ionizantes, como lo fue la sobre radiación de pacientes en el Instituto Oncológico Nacional y consecuente muerte prematura de un número considerable de ellos, reportado por el organismo internacional de energía atómica - OIEA de las Naciones Unidas.

Los anteriores son solo unos pocos de los muchos ejemplos prácticos de la importancia que tiene una apropiada infraestructura metrológica nacional, donde parte de los dilemas complementarios serían con respecto a la efectividad y eficiencia del alcance que tengamos a nivel nacional con respecto a las necesidades domésticas de medición. Son estos pues, uno de los factores claves para la toma de decisiones estratégicas a nivel nacional.

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La metrología como parte de la Infraestructura Nacional de la CalidadLos países dependen de muchas normas escritas y reglamentos técnicos para sus actividades relacionadas con el comercio y para la protección del consumidor. Por lo tanto, se debe establecer una Infraestructura Nacional de la Calidad, del cual la Infraestructura Metrológica del país forma parte, porque ayuda a la mejora de la calidad y comparabilidad de los productos y servicios, apoya al mejoramiento la salud y la seguridad, controla el impacto ambiental y aumenta las oportunidades comerciales.

La metrología, los estándares, la calibración y las pruebas o ensayos, y la gestión de la calidad son vitales para los productos y los procesos de fabricación, aunque los consumidores no siempre son conscientes de este

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Casos de estudio “pequeños errores, grandes impactos”1. Puedes imaginar perder $125 millones gracias a un pequeño error en el sistema métrico? Esto fue lo que pasó en 1999 cuando la NASA perdió el Mars orbiter, un equipo utilizó el sistema métrico para sus cálculos y el otro equipo el sistema imperial;2. En 1993, un avión de Air Canada se quedó sin combustible en medio vuelo. ¿La causa? No uno, sino dos errores en la determinación de cuanto combustible sería necesario. Fue el primer avión de Air Canada que usa el sistema métrico y claramente no todos lo manejaban o sabían. Afortunadamente nadie murió y solo dos personas sufrieron heridas menores, esto es increíble tomando en cuenta que el capitán y primer oficial pesaban que tenían el doble de lo que realmente tenían.3. En 1999, el Institute for Safe Medication Practices reportó una instancia en la que un paciente había recibido 0.5 gramos (grams) de Phenobarbital en vez de 0.5 granos (grains) cuando la recomendación fue mal interpretada. Un grano es una medida igual a aproximadamente 0.065 gramos. 4. Un avión con más de 30,000 libras de sobrepeso no es motivo de risa. En 1994, la FAA recibió un aviso anónimo de que un vuelo de American International Airways (ahora Kalitta Air, una aerolínea de carga) había aterrizado 15 toneladas más de lo que debería. La FAA investigó y descubrió que el problema estaba en una conversión de kilogramos a libras (o falta de ella).5. Incluso Colón tuvo problemas de conversión. Calculó mal la circunferencia de la tierra cuando usó millas romanas en lugar de millas náuticas, lo que es parte de la razón por la que inesperadamente terminó en las Bahamas el 12 de octubre de 1492, y supuso que había llegado a Asia.

hecho. Sin embargo, estos mismos consumidores a menudo usan marcas de “calidad” de los certificadores de productos como una guía al tomar decisiones de compra.

Los elementos centrales de una Infraestructura Nacional de la Calidad incluyen una variedad de organizaciones, de las cuales, cada una juega un rol en el establecimiento de normas técnicas; evaluando, ya sea que los productos, procesos o servicios cumplan con los requisitos técnicos especificados; y certificando que estos requisitos son cumplidos. El enfoque basado en buenas prácticas para una Infraestructura Nacional de la Calidad, tal como lo establece el Banco Mundial, se basa en un sistema descentralizado con los diversos organismos actuando como unidades legalmente autónomas. Ver figura abajo

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Evaluación de la conformidad: comprende ensayos o pruebas, inspección y certificación de productos o servicios. La prueba (test) o ensayo (essay) es la determinación de las características de un producto contra los requisitos de la norma o estándar. La inspección abarca el examen de un diseño de producto, producto final o proceso, y la determinación de su conformidad con los requisitos. La certificación es la formal justificación por un organismo de certificación después de una evaluación, prueba, inspección o evaluación, que un producto, servicio, organización o individuo cumple con los requisitos de un estándar o norma.

En muchos países, los servicios de evaluación de la conformidad son provistos, cada vez más, por el sector privado en lugar de los gobiernos, mientras que los gobiernos conservan la responsabilidad de mantener las bases – reglamentación técnica, metrología y acreditación – (la normalización técnica, en muchos países, la realiza el sector privado). Por lo general, cuanto más grande y más industrializada sea la economía, más se involucra el sector privado, académico y científico. La inversión extranjera directa ha sido una fuerza impulsora para la certificación de las normas internacionales en muchos países en desarrollo después de la liberalización del mercado y armonización internacional de las normas. Esta situación ha dado pie al desarrollo de una serie de organismos multinacionales de evaluación de la conformidad, la mayoría operando como compañías privadas con fines de lucro.

Metrología: como ciencia de las mediciones, tradicionalmente se ha dividido en tres ámbitos a saber:

Metrología científica se refiere, principalmente, a los aspectos teóricos y prácticos de las mediciones. En términos generales, la definición, en qué consiste y cómo se usa un sistema de unidades, así como la realización práctica a través de los patrones nacionales de medida.

Metrología legal es el aseguramiento de la exactitud de las mediciones cuando éstas influyen en la transparencia del comercio, la aplicación de la ley, la salud, la seguridad pública y el control medio ambiental.

Metrología industrial es el funcionamiento y aplicación satisfactoria de los instrumentos de medición utilizados en la industria, la producción y las pruebas o ensayos.

Un instituto nacional de metrología establece, en sí, la jerarquía de medición a nivel país. Esto es, manteniendo, desarrollando y/o diseminando las unidades de medida, a través de los patrones nacionales, así como la difusión de una cultura metrológica en la economía, ciencia, salud y educación. Estos institutos operan en el mercado primario de calibración: diseminan las unidades, al proporcionar servicios de calibración a laboratorios de calibración independientes y otras organizaciones responsables de las regulaciones y normas.

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Acreditación: es el procedimiento mediante el cual un organismo autorizado (el organismo nacional de acreditación) reconoce formalmente que una organización es competente para llevar a cabo servicios específicos de evaluación de la conformidad (es decir, pruebas o ensayos, inspección o certificación). El organismo de acreditación evalúa el personal y el conjunto de recursos (infraestructura, instrumentos, métodos, falta de imparcialidad y conflicto de intereses, etc.) que deben tener estos organismos, con el fin de asegurar los resultados y certificaciones que emiten, todo esto basado en sistema de gestión que una todos los aspectos y los mantenga en control de manera sistemática.

La mayoría de los países tienen un solo organismo nacional de acreditación responsable de todas las áreas de acreditación para beneficiarse de las economías de escala y las economías de aprendizaje en acreditación, así como para proporcionar un punto único para el acuerdo internacional. Un solo organismo de acreditación también evita confusiones en el mercado, lo que podría surgir si varias agencias afirman estar en la parte superior de la cadena de la Infraestructura Nacional de la Calidad. Cuando un país no tiene un organismo de acreditación, los organismos evaluadores de la conformidad pueden solicitar la acreditación en el extranjero.

Normas y reglamentos técnicos: La armonización de las normas nacionales con los socios comerciales regionales e internacionales es un paso clave en el apoyo a la integración global de la Infraestructura Nacional de la Calidad, aunque puede ser altamente técnico y no suceda de la noche a la mañana. Los organismos nacionales de normalización deberían utilizar tres estrategias estrechamente vinculadas para armonizar este tipo de documentos: adoptar o adaptar normas internacionales, influir en las actividades internacionales de normalización y coordinar con los socios comerciales para adoptar normas regionales adecuadas a las necesidades de la región.

Puede ser necesario un equilibrio entre la normalización y la competencia, ya que las normas excesivamente rígidas pueden reducir la competencia, la variedad de productos y el progreso tecnológico. El organismo nacional de normalización juega un papel importante en la determinación de las normas a los que debe adherirse el país en función del entorno económico y los objetivos existentes. Si bien la adopción de ciertas normas ambientales y laborales pueden ser una estrategia útil para la diferenciación de productos para ciertas empresas, puede no ser eficiente para todo el sector y puede bloquear las ventajas comparativas existentes.

Se puede desarrollar un conjunto limitado de reglamentos técnicos para proteger a los consumidores, la salud, la seguridad y el medio ambiente. De acuerdo con muchas buenas prácticas en todo el mundo, las reglamentaciones técnicas son desarrolladas por el gobierno, a menudo por agencias reguladoras

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designadas bajo los ministerios, sin la participación del organismo nacional de normalización o reglamentación técnica. Las revisiones de los reglamentos técnicos deben garantizar que no impongan barreras técnicas al comercio y restricciones innecesarias a las empresas.

Debe haber un claro entendimiento de las diferencias entre normalización y reglamentación técnica, sin embargo, se debe acordar que la naturaleza de este ejercicio no debería trasladarse al sistema legislativo y político debido a su naturaleza técnica-científica.

Infraestructura metrológica nacional Conceptualizar la metrología a nivel científico es una tarea académica extremadamente desafiante. Sin embargo, los conceptos económicos modernos pueden racionalizarla de una manera comúnmente comprensible. En esencia, la metrología como disciplina científica tiene un enfoque bastante pragmático. Era la necesidad básica del ser humano de ser capaz de medir. En la antigüedad los monarcas o soberanos fijaban las referencias por la simple razón de habilitar el comercio y las diferentes actividades económicas.

Durante los siglos XIX y XX, institucionalizar los patrones para todas las mediciones necesarias, bajo un mismo paraguas estatal fue reconocido como un “asunto de soberanía”. Este proceso dio como resultado la creación de los Institutos Nacionales de Metrología – INM, primero en Europa, después alrededor del mundo. En este siglo XXI, el simple hecho de que “los otros también los tienen”, no es un argumento suficientemente pragmático para justificar el financiamiento de esta actividad. Consecuentemente, decisiones estratégicas deben ser tomadas sobre el “¿Qué? y ¿hasta qué nivel?” es críticamente importante desarrollar la metrología de base (Patrones de Medida e infraestructura) a nivel nacional.

Factores clave para el desarrollo de una infraestructura metrológicaLos patrones de medida están evolucionando y cambiando a medida que cambia la tecnología en todo el mundo, incluso las definiciones de varias de las unidades de medida serán cambiadas a partir del año 2019. Aun así, el propósito de la metrología a nivel nacional tiene que estar motivado por las necesidades y las actividades económicas clave de Panamá. De igual manera, debe apuntar a mejorar la calidad de vida de nuestros ciudadanos.

A escala industrial, las mediciones están estrechamente asociadas con la calidad (cumplimiento de requisitos), de ahí la expresión: "uno puede producir tan bien, como uno puede medir". Ser competitivo en un mercado globalizado comprende tener un nivel apropiado de calidad de los productos. Ampliar este alcance al nivel tecnológico impone la necesidad de tener medidas

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comparables. Este último es válido para todos los parámetros físicos, así como químicos de un producto. Tener medidas comparables en un mercado cada vez más globalizado fue la fuerza impulsora que llevó a 17 países a la firma de la "Convención del Metro" el 20 de mayo de 1875, organizada por la Comisión Internacional del Metro creada cinco años antes.

Desde entonces, la estructura de las economías nacionales en todo el mundo ha cambiado drásticamente. El conductor básico del comercio internacional debería ser la obtención de "la mejor relación calidad-precio", sin embargo, esto no pasa necesariamente de esta manera. La diferencia entre lo que se describe como requisitos de los productos vs. lo que realmente se puede evidenciar a través de la medición de estas características, se puede expresar a través del concepto de calidad.

La confiabilidad de las mediciones es o debe ser el mayor apoderado de la "calidad". Esto se torna más importante cuando el producto (y/o servicio) es sofisticado. Los productos de alto valor agregado, basados en las tecnologías concentradas requieren las mejores capacidades de medición para ser dominadas por el productor. En teoría, las empresas impulsadas por la presión del mercado encuentran la mejor manera de garantizar que su producto es adecuado, confiable y lo más importante: con mediciones comparables. Los productores y empresas panameñas no son la excepción. En otras palabras, deberían poder ofrecer productos competitivos con la calidad adecuada. En consecuencia, el mercado “nacional o global” donde compiten, es el lugar donde deberían encontrar a "alguien" que pueda asegurar que ellos tienen la capacidad de medir de manera adecuada, confiable y comparable.

La primera declaración es ciertamente válida para contar con empresas globales. En la práctica, este servicio tiene un costo que aumenta la inversión en producción, generalmente trasladada al usuario final. Esto es especialmente válido cuando este servicio es ofrecido y entregado por empresas fuera del país.

¿Por qué entonces un país necesitaría una estrategia nacional en este campo?

Justificación de una infraestructura metrológica nacionalUn país tiene o debe establecer las prioridades con respecto al desarrollo de las capacidades de medición requeridas. Estas prioridades deberían estar vinculadas a áreas económicamente estratégicas o a nichos de desarrollo basados en estrategias país. Adicionalmente, otros puntos de análisis para el establecimiento de prioridades puede ser la creación de un entorno amigable para las PyMEs, la introducción y mantenimiento de mercados internacionales, socios o temas estratégicos.

En el mismo contexto, las mediciones relacionadas con la calidad de vida de los ciudadanos se han convertido en temas cada vez más importantes. Un medio

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ambiente saludable y la comida segura son, por ejemplo, temas que requieren una gran cantidad de mediciones. Su importancia ciertamente no puede ser ignorada.

El hecho de que en el Plan Estratégico Nacional de Ciencia y Tecnología 2016-2019 contemple líneas de desarrollo en cuanto a la infraestructura de la calidad y la infraestructura metrológica no es coincidencia. Desde hace varios años grupos diversos de instituciones públicas y organizaciones privadas han reconocido la importancia de esta ciencia. Sin embargo, se hace imperante que para continuar con un avance que impacte positivamente todos los niveles y sectores de la sociedad panameña, que se desarrolle y trabaje en una estrategia nacional integral.

Además, el hecho de que el alcance de las mediciones es prácticamente ilimitado, mientras que las decisiones del Gobierno están restringidas por limitaciones presupuestarias, hace que la necesidad de una visión estratégica nacional común sea un requisito esencial. En este sentido, las decisiones deben basarse en las respuestas a las preguntas:

1. ¿Cuáles son nuestros objetivos estratégicos nacionales generales?

2. ¿Qué tenemos que hacer para lograrlos?

3. ¿De dónde provienen las principales acciones de nuestro producto interno bruto?

4. ¿En qué sectores nos gustaría crear I + D de "excelencia"?

5. ¿Cuáles son los requisitos legales que nuestro gobierno debe cumplir?

6. ¿Cómo podemos hacer que nuestros ciudadanos se beneficien?

7. ¿Cómo podemos beneficiarnos como país que forma parte de un marco internacional más amplio?

El propósito de brindar respuestas a estas preguntas fue uno de los impulsores para la entrega de esta Propuesta de Estrategia Nacional para el Desarrollo de la Infraestructura Metrológica en Panamá y su consecuente evaluación de la conformidad. Lograr un amplio consenso sobre estas prioridades es de suma importancia.

El costo y beneficio de la metrologíaUna eficaz, eficiente y sólida infraestructura metrológica es fundamental para la industria, haciendo accesibles servicios tales como la calibración de instrumentos de medición, patrones de medidas y materiales de referencia, formación y asesoramiento de personal, que permiten realizar medidas

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confiables, desarrollar nuevos productos y contribuir a la calidad de éstos, junto a la eficiencia de los procesos y la competitividad de las empresas.

En los países industrializados se estima que las medidas tienen un costo equivalente en sus economías de más del 1% del PIB y un retorno equivalente entre el 2% y el 7% del PIB, por lo que la metrología supone una parte vital de la actividad diaria de la sociedad.

En el II Informe Observatorio Visión país 2025, con respecto a la evaluación del desarrollo nacional 2012-2016 de julio 2017 editado por la APEDE, el Gasto Total en Salud para el año 2014 fue de 2,379.3 millones de US. Debido a la falta de indicadores de relación con las mediciones, asumamos que, solamente, el 10% de ese gasto se relaciona directamente con mediciones. Es decir, mediciones para el diagnóstico, mediciones para los tratamientos y mediciones con respecto a los medicamentos. Esto nos daría que 237.93 millones de US fueron gastaros en mediciones para el 2014. Si asumimos que el error en las mediciones fue del 1% (malos diagnósticos, tratamientos inadecuados y/o inadecuadas composiciones de medicamentos) entonces el valor económico del error en las mediciones equivaldría aproximadamente 2.379 millones de US. Esto nos podría dar una pequeña idea de una parte del impacto que tienen las mediciones, solo en el ámbito de la salud y sin tomar en cuenta otros impactos como el social o ambiental.

La medición sistemática, con incertidumbre estimada, es una de las bases del control de la calidad industrial, hasta el punto de que, en las industrias más modernas, el costo de las mediciones supone del 10 % al 15 % de los costos de producción.

Aun siendo no muy claro el impacto que tiene la metrología en el desarrollo industrial y económico de los países, es muy usual que se quiera cuantificar y justificar la necesidad de desarrollar y mantener una infraestructura metrológica en cada país. Esta evaluación no es sencilla y para que sus resultados puedan ser fiables se debe dedicar mucho tiempo, dinero y personal especializado a ello. Merece la pena destacar el informe emitido por el Comité Internacional de Pesas y Medidas (CIPM) donde se recogen a grandes rasgos resultados de cuatro grandes estudios realizados hace unos años por: NIST (EE. UU.), DTI (Reino Unido), NRC (Canadá) y la Unión Europea. Cada uno de estos estudios ha utilizado diferentes supuestos económicos.

 El NIST ha realizado varios estudios del impacto económico de la metrología en diversas áreas, muchos de los cuales se basan en la comparación del costo de desarrollo de un cierto patrón de medida o material de referencia certificado y el ahorro estimado a un determinado grupo de usuarios o a la industria. Este modelo, en principio, permite estimar el impacto en una escala nacional haciendo alguna extrapolación. Uno de los ejemplos del estudio relata

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que el periódico Washington Post and Medical Laboratory Observer informó que entre el 25% y el 30% de las mediciones relacionadas con la salud se realizan para confirmar diagnósticos (repetición de ensayos, prevención y detección de errores). Esto significa que potencialmente, entre 10 y 30 mil millones de dólares por año podrían ser ahorrados si las medidas fueran consistentes y confiables.

El enfoque del DTI está basado en consideraciones macroeconómicas que permiten obtener cifras generales. En paralelo, se han realizado estudios comparativos respecto a las capacidades de medida de su instituto nacional de metrología (National Physical Laboratory, NPL) en relación con las de otros institutos nacionales. La investigación demostró que las mediciones en el Reino Unido tienen un efecto significativo en la economía del orden del 0,8% del PIB.

Los estudios canadienses están basados en la combinación de varios estudios parciales, encuestas y análisis estadísticos. Los casos estudiados se han extrapolado obteniéndose la importancia de dichos resultados a escala nacional. Los resultados globales del estudio estiman, de forma conservadora, que la inversión pública de 12 millones de dólares canadienses en su instituto nacional de metrología proporciona una relación costo/beneficio de 1 a 13.

El estudio de la UE está basado en seis casos (nanotecnología, industria del automóvil, industria farmacéutica, sector del gas natural europeo, industria de diagnosis in vitro y control de emisiones y contaminación del medio ambiente) y en la información aportada por los estados miembros, complementada con estimaciones económicas. Se indica que la UE gasta alrededor del 1% del PIB en actividades de medición y que por cada euro dedicado a estas actividades se generan 3 euros. Así pues, la relación costo/beneficio es de 1 a 3, esto sin tener en cuenta las externalidades.

De los estudios mencionados anteriormente se deduce que, en las sociedades industriales modernas, el valor anual de las transacciones en las que se emplean las medidas es del 50 % del PIB. Este dato es muy significativo e importante para valorar lo que significaría una reducción de la infraestructura metrológica. Un aumento en el error medio de las medidas del 0,1 % significaría un costo social del orden del 0,05 % del PIB que es mucho mayor que el costo que los Estados pagan por mantener una infraestructura metrológica.

Los cuatro estudios citados aportan argumentos que abogan por la conveniencia de que los Gobiernos inviertan o sigan invirtiendo en metrología. Concretamente, en el informe del CIPM se concluye que:

“Existen claras razones económicas para que los sistemas de medida nacionales, desarrollados y mantenidos por los institutos nacionales de metrología de los distintos países sean financiados con fondos públicos. Los

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INM inducen considerables beneficios (spillovers) a la competitividad internacional y a los procesos de innovación industrial, además de prestar apoyo al sector industrial de los instrumentos de medida y a la pequeña y mediana empresa. Los INM generan un considerable número de beneficios externos que mejoran cuantitativamente aspectos de la calidad de vida, tales como la salud, la seguridad, la protección del consumidor y del medio ambiente. La actividad de los INM influye positivamente sobre la economía a través del mantenimiento de la infraestructura metrológica, apoyando la innovación y permitiendo el comercio seguro y justo.

Se debe prestar especial atención y financiación a las tecnologías emergentes, incluyendo la metrología en áreas como la nanotecnología, las mediciones basadas en efectos cuánticos, el software, la química, la biotecnología, así como en las tecnologías de la información, que permiten realizar calibraciones y comparaciones vía telemática”.

Debe entenderse que estas sugerencias tienen un carácter general, por lo que deben ser adaptadas a las economías y nivel de desarrollo tecnológico de cada país.

¿Por qué el gobierno debe financiar la metrología?La metrología es un bien público que requiere la inversión del gobierno.

Los bienes públicos son bienes y servicios, que nadie puede proveer por su cuenta, a pesar de que todos se benefician de que estén disponibles. Los bienes públicos comunes son la defensa nacional, el alumbrado público, el aire limpio, los faros, un espacio público abierto, entre otros.

El apoyo del gobierno a la metrología puede ser en forma de reconocimiento legal del papel oficial del instituto nacional de metrología en una economía, apoyo diplomático mediante la firma de tratados internacionales como la Convención del Metro y apoyo financiero para los costos fijos y operacionales del mantenimiento de instalaciones metrológicas y los patrones nacionales de medida reconocidos internacionalmente. Además, los acuerdos internacionales, como el Comité Internacional de Pesas y Medidas (abreviado CIPM del Comité Internacional de Poids et Mesures) Acuerdo de Reconocimiento Mutuo (MRA), requieren una única autoridad nacional que solo un gobierno puede designar. La mayoría de los países no estarían dispuestos a dejar que el destino de su apertura al comercio lo decidan Institutos Nacionales de Metrología gobernados por entidades privadas.

La metrología es una tecnología de propósito general. Panamá, con una población de no más de 4 millones de habitantes, necesita una referencia nacional en mediciones, que debe ser accesible para todos los usuarios y, por lo tanto, debe ser proporcionada por un organismo imparcial considerado como bien público.

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El fundamento del apoyo gubernamental a la metrología legal es más directo. Los ciudadanos confían siempre que el gobierno está garantizando la protección de sus ciudadanos y como comerciantes de bienes, su salud y seguridad, protección del medio ambiente, entre otros, ya que no tienen la capacidad de realizar sus propias mediciones. Como consumidores de gasolina, dependemos del gobierno para garantizar que la estación de gasolina distribuya el volumen correcto de lo que compramos. Confiamos en las lecturas de los medidores de la electricidad que consumimos en nuestros hogares, ya que no tenemos la capacidad de verificar si la medición es correcta. Tenemos que confiar en que las autoridades gubernamentales están cumpliendo con su función de garantizar medidas transacciones comerciales justas y equitativas.

Por otro lado, el gobierno está interesado en fortalecer la competitividad de las industrias del país a través de nuevas tecnologías, innovaciones, producción eficiente y todo lo que tiene que ver con una mejor calidad como resultado de mediciones más precisas. Esto reduce los costos de producción, crea un valor agregado a los productos, crea más empleos para los panameños y aumenta los ingresos del gobierno en forma de impuestos y costos reducidos por "falta de calidad". En resumen, en el círculo macroeconómico, cualquier dólar invertido en la referencia metrológica nacional en la parte superior (nivel INM) pagará muchas veces en la economía a través del aumento de la demanda de mano de obra calificada, mayores pagos de impuestos, competitividad (más exportaciones o sustitución de importaciones) y una mejor calidad de las infraestructuras nacionales.

Características principales de la infraestructura metrológica nacional actualLa Ley No. 52 de 11 de diciembre de 2007 (publicada en Gaceta Oficial Digital No. 25943) “Que regula las actividades metrológicas en la República de Panamá, y modifica el numeral 3 del artículo 97 y deroga el Capítulo V del Título II de la Ley 23 de 1997” establece el marco legal para el desarrollo de las actividades metrológicas y reconoce a la metrología como un tema de especial importancia para la República de Panamá.

Los principales objetivos de esta ley se pueden resumir como sigue:

Hacer y establecer el sistema legal de unidades de medida uniforme con el Sistema Internacional de Unidades de medida – SI;

Crear un cuerpo colegiado, mixto, donde se discutan, establezcan y remienden acciones referentes a la infraestructura metrológica nacional;

Enmarcar las funciones para la designación del Laboratorio Nacional de Metrología (internacionalmente denominado instituto nacional de metrología);

Establecer la creación del sistema nacional de patrones de medida y asegurar su trazabilidad patrones internacionales de medida;

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Establecer el marco para la organización y el régimen jurídico tendientes a establecer la uniformidad de las mediciones en la República de Panamá, para la credibilidad de los resultados de las mediciones llevadas a cabo con el propósito de establecer la equidad en las transacciones comerciales, mediciones en el campo de la salud, la industria, el comercio, seguridad pública y medio ambiente.

Establecer el marco para la adopción e implementación de reglamentos en el campo metrológico.

El alcance de las actividades que involucra esta ley es muy amplio e involucra el trabajo armónico entre varias entidades gubernamentales, así como el involucramiento del sector privado. Sin embargo, a la fecha no se ha logrado la articulación efectiva en el sector gubernamental, ni el fomento a las organizaciones privadas para que inviertan y se desarrollen en este campo. Entre los principales actores de la infraestructura metrológica nacional se encuentran:

Como órgano de gobierno – el Ministerio de Comercio e Industrias – MICI

Como órgano colegiado de discusión, aprobación y recomendación organizativa – el Consejo Nacional de Metrología – CNM

Como autoridad técnica máxima, el laboratorio nacional de metrología designado – el Centro Nacional de Metrología de Panamá AIP – CENAMEP AIP

El conjunto de entidades gubernamentales regentes de las diferentes materias (agricultura, salud, comercio, medio ambiente, infraestructura, seguridad, ciencia, etc.)

El conjunto de laboratorios secundarios de calibración existentes y otros laboratorios de diferentes tipos de referencia (no metrológica)

El gran número de laboratorios de ensayos (físicos, químicos, clínicos y de alimentos), organismos de inspección y certificación existentes

Empresas comerciales e industriales de todos los sectores económicos existentes

Asociaciones representativas de los usuarios y consumidores y ciudadanos en general.

Algunos factores de consideración importante en la disposición actual de la infraestructura metrológica incluyen tareas y responsabilidades a nivel nacional que: i. no están claramente establecidas; ii. no se realizan de manera correcta, coherente, integrada o sistemática; iii. disposiciones jurídicas (normativas y operativas), contradictorias, no actualizadas y no armonizadas; iv. patrones de medida aún no establecidos; v. prioridades de desarrollo no establecidas; v. falta de planeación, diseño e implementación de los organismos evaluadores de la conformidad, requeridos para la puesta en marcha de la

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metrología legal; vi. entendimiento e implementación de la autoridad en materia de metrología legal, entre otros.

Componentes del sistema:

1. Consejo Nacional de Metrología – CNM: organismo adscrito al MICI, cuya labor principal será la de elaborar los reglamentos, en calidad de comité sectorial de normalización, para todos los temas metrológicos en el territorio nacional, con la finalidad de establecer los medios para alcanzar la uniformidad y a la confiabilidad de las mediciones que se realizan en Panamá. A su vez, tiene otras diecisiete funcionales operativas, las cuales están siendo modeladas en la propuesta de reglamentación de dicha ley. De igual manera y para lograr una real eficacia operativa se propone la creación de una Secretaría Técnica para que pueda velar por el trabajo y responsabilidades de este consejo. Está integrado por once agrupaciones públicas y privadas y, de acuerdo con la Ley No. 52 de diciembre de 2007 deben contar con reconocida solvencia académica y científica, los cuales requieren entrenamiento inicial y continuo en todos los aspectos de la metrología y normalización para que puedan ser capaces de ejercer correctamente sus funciones.

2. Laboratorio Nacional de Metrología: es un componente esencial de la infraestructura metrológica nacional, como custodio de los Patrones Nacionales de Medida y como el proveedor, a nivel superior, de la trazabilidad en el país. El Consejo Nacional de Metrología designó mediante Resolución No. 002 de 25 de julio de 2008 (Gaceta Oficial Digital No. 26123) al Centro Nacional de Metrología de Panamá AIP – CENAMEP AIP para esta función. De acuerdo con la Ley No. 52 de diciembre de 2007 este laboratorio tiene más de quince funciones. Desde el año 2003, CENAMEP AIP firmó el Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre los Institutos de Metrología del mundo (CIPM – MRA) y tiene publicadas capacidades de medición y calibración desde el año 2005 que son las que fundamentan las capacidades medición y calibración de Panamá en esas magnitudes. A la fecha solo cuenta con algunas magnitudes físicas desarrolladas para dar trazabilidad nacional, entre ellas: masa, longitud, fuerza, volumen, energía, temperatura, humedad, tiempo y frecuencia.

3. Al menos cinco reglamentos técnicos (cuyo contenido es materia de la metrología legal), con deficiencias en su desarrollo y sin unidades de verificación metrológicas autorizadas para llevar a cabo las verificaciones de los instrumentos de medición en los alcances establecidos por estos reglamentos. Aún existe desconocimiento en el entendimiento básico de las acciones que incluye el control metrológico, así como autoridades que, si bien son las regentes de sus materias, no

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deben considerarse las autoridades en materia de medición, pero así se autodenominan.

4. Existen al menos siete laboratorios secundarios de calibración, con oferta de servicios de no más de cinco magnitudes físicas, de los cuales uno está acreditado (esta información es especulativa, ya que aún no existe un censo a este nivel).

5. Existen en nuestro país, más de 10 laboratorios de ensayos químicos en los campos de hidrocarburos y agua, principalmente; más de 100 laboratorios clínicos (públicos y privados); al menos cinco laboratorios de alimentos; al menos tres laboratorios de ensayo de materiales; al menos un laboratorio forense; al menos un laboratorio genético; al menos tres centros de investigación. Sin embargo, la gran mayoría no está acreditado y no se cuenta con la evidencia de una verdadera trazabilidad metrológica en sus sistemas de medición.

6. Los sectores industrial, comercial y educativo, en su gran mayoría, aún desconocen la ciencia de las mediciones, su alcance, su correcta aplicación y por ende hace poco uso de la misma.

La infraestructura metrológica nacional se enfrenta a cambios

La presente propuesta, así como la reglamentación de la Ley No. 52 de diciembre de 2007, busca, entre otras cosas, la elaboración de una visión nacional coherente, maximizando los escasos recursos existentes y que vayan acorde con las prioridades de desarrollo de nuestro país, en todos los sectores y de los cuales todos los gobiernos deben ser parte y apoyar en función país.

Esta propuesta busca que se establezca una estrategia a no menos de 15 años, que aglutine las necesidades de todos los sectores y que los mismos se sientan incluidos y comprometidos en su desarrollo, donde los gobiernos se comprometan a apoyar y, sobre todo, se implemente con imparcialidad y sin conflicto de intereses.

Los supuestos claves para alcanzar los objetivos que se propongan se deben basar en una economía abierta y participativa; la competitividad como base comercial e industrial; la necesidad de modernizar el papel del gobierno, donde éste no pretenda hacer funciones que duplican esfuerzos y hacen uso ineficiente de los recursos; esto incluye el compartir los beneficios de los resultados que se obtengan con la implementación de esta infraestructura, con todos los niveles de la sociedad.

Las implicaciones desde la perspectiva estratégica nacional tienen un enfoque multidimensional e intersectorial con la Metrología como componente transversal y la evaluación de la conformidad relacionada.

Hoy día, las capacidades de la infraestructura metrológica nacional (en los campos donde existe) son realizadas a diferentes niveles de conocimiento y

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competencia técnica, no necesariamente sustentada ante terceros. La infraestructura necesita evolucionar y proporcionar servicios adaptados a las necesidades de los sectores económicos que cuenta y requiere nuestro país. Alineado con esto último, el instituto nacional de metrología debe estar en condiciones de desarrollar o adquirir los patrones nacionales necesarios para asegurar la trazabilidad requerida, con la antelación suficiente a la demanda; así como las acciones necesarias para el reconocimiento de dichas capacidades a nivel internacional.

La metrología como una actividad en el campo de la infraestructura de la calidad juega un papel importante en el cumplimiento de las condiciones necesarias para la integración del país en condiciones justas de mercado, tanto a nivel regional como a nivel internacional. Donde es importante señalar que, habiendo Panamá, firmado ya acuerdos comerciales regionales e internacionales, está en desventaja desde hace varios años.

El objetivo final sigue siendo la alineación completa de la legislación nacional a las mejores prácticas metrológicas. A pesar de lo logrado en este tema, la necesidad de fortalecer aún más capacidad nacional, en base a competencia técnica y una aplicación adecuada de la legislación armonizada debe primar. La infraestructura metrológica nacional, a través de sus organizaciones gubernamentales y privadas, está vinculada a organizaciones regionales e internacionales. Por lo tanto, los representantes panameños que participen activamente en los mismos, además de tener el conocimiento y competencia técnica, deben conocer las necesidades y prioridades nacionales para que puedan representar eficazmente la posición país.

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Estado actual de la infraestructura metrológica nacional.

Análisis estratégico

Análisis externoAmbiente metrológico

A pesar de haber ingresado a la Organización Internacional de Metrología Legal en el año 1974, haber firmado el Acuerdo de Marrakech y por consiguiente el ingreso de Panamá a la Organización Mundial del Comercio, en el año 1997 y haber sancionado la Ley No. 52 de diciembre de 2007, nuestro país aún no ha desarrollado, ni mucho menos diseñado una estrategia de

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desarrollo de la infraestructura metrológica nacional. Avances se han dado, sin embargo, y como en muchos otros sectores nacionales, no ha sido de forma sistémica, armónica o completa. Sigue incluso el desconocimiento de esta ciencia, su relación con el día a día de los ciudadanos o con los actores públicos y privados. A nivel educativo no se unifican criterios ni se explica claramente el tema, y a nivel universitario tampoco se ha incluido.

Diferentes gobiernos han aportado algo al tema, desde la inclusión del país a organismos internacionales de metrología, tanto legal como científica, así como, más recientemente, declaración de los Patrones Nacionales de Medida y aprobación de presupuesto para la metrología científica.

La incipiente infraestructura metrológica nacional se ha desarrollado a la luz de la adhesión de Panamá al Acuerdo de Marrakech y en el ámbito científico. Si bien es cierto que es este ámbito el que debe ser considerado como bien público, esta inversión no ha considerado todos los aspectos, quedando aún sin desarrollar varias magnitudes físicas, y no existe nada desarrollado en el campo de la metrología química y las radiaciones ionizantes. Adicionalmente, no se ha diseñado ni pensado la estructura metrológica en al campo legal, para lo cual existen diversas entidades gubernamentales, con objetivos de creación claros, los cuales no incluyen el tema metrológico, y para lo cual han creados seudo-estructuras donde, en algunos casos, han llamado metrología, al margen de las definiciones y aplicaciones correctas de esta ciencia. En el campo industrial y comercial, existe un gran desconocimiento del tema, su impacto y aplicación, sin que deje de existir un gran número de mediciones a todo nivel.

Panamá cuenta con una economía de mercado pequeña pero abierta y dinámica, especialmente en las áreas de servicio y logística. Se han presentado importantes temas desde la perspectiva de salud y medio ambiente, así como el desarrollo de las ciencias. Por tal motivo la infraestructura de metrología nacional debe promover las actividades económicas basadas en la innovación y el conocimiento, así como garantizar su implementación como soporte a la calidad de vida de los ciudadanos, proporcionando mediciones confiables.

El alcance mundial de los servicios de metrología es cada vez más amplio y abarca prácticamente todo, desde el funcionamiento de normas de cantidades eléctricas en apoyo de cualquier dispositivo electrónico, hasta la protección adecuada contra radiaciones no ionizantes o incluso el seguimiento apropiado de contaminantes en el consumo, así como el agua de consumo humano. El supuesto de contar con instalaciones metrológicas de alto nivel, comercialmente viables, ha demostrado ser insostenible incluso en países con gran desarrollo industrial. En consecuencia, el concepto de infraestructura metrológica como responsabilidad gubernamental y el establecimiento de institutos nacionales de metrología financiados por el estado es un enfoque ampliamente aceptado.

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Competencias mal entendidas

Ni el gobierno, ni la sociedad en general, han entendido aún la aplicación e impacto de esta ciencia. Es de vital importancia que se reconozca la transversalidad de la misma, de manera que las diversas autoridades de cada materia vean en los representantes de la metrología un aliado y apoyo, en vez de intromisiones o competencia; cada autoridad debe buscar y permitir el apoyo de esta ciencia para que se creen los mecanismos adecuados que garanticen las mediciones que cada uno de sus aspectos requiere.

La misión del gobierno incluye el desarrollo y la implementación de la política gubernamental en el campo y el apoyo presupuestario a las estructuras oficiales y el instituto nacional de metrología existentes.

La reglamentación de la Ley No. 52 de diciembre de 2007 puede ayudar a la organización y estructuración para el desarrollo de una infraestructura metrológica organizada, sin embargo, hacen falta crear marcos, que hoy día no contempla esta Ley. De igual manera, es imperante, la revisión integral de todos los marcos normativos establecidos, a través de los años, por los diferentes gobiernos, no solo para armonizar estas estructuras a la infraestructura metrológica, sino también para la inclusión de la infraestructura de la calidad. Es así como se requiere aclarar los alcances de cada institución, así como el indispensable trabajo en conjunto para hacer uso eficiente de los recursos, igualmente para no duplicar esfuerzos y trabajar los temas de manera integral y sistémica. A través de los años, se han creado resueltos, decretos y leyes que contradicen otras leyes existentes, otras que desconocen lo creado y otras que a pesar de haberse establecido algo, se crean en contradicción.

Esta política nacional, así como sus consecuentes políticas públicas, deben ir en pos de una implementación eficiente y eficaz de la infraestructura metrológica y consiguientemente de la calidad. Habrá que identificarse roles y actores que faciliten la ejecución de las acciones requeridas, así como su debida asignación presupuestaria para el cumplimiento de los objetivos.

De manera general se presenta la propuesta de la creación de la secretaría técnica del Consejo Nacional de Metrología, quien deberá actuar de manera objetiva, imparcial con respecto a los intereses públicos y privados que se puedan presentar. Se espera que esta instancia sea quien coordine también, las acciones en el marco de la metrología legal a partir de los reglamentos técnicos metrológicos aprobados en coordinación con las prioridades de las autoridades en

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otras materias. De igual manera deberá publicar de manera transparente los resultados y acciones llevadas a cabo por cada uno los organismos evaluadores de la conformidad debidamente autorizados por el CNM para ejercer sus funciones.

Se plantea además que se puedan llevar a cabo los estudios de necesidades y prioridades nacionales, en cada una de las actividades económicas y aspectos sociales que requieren el apoyo y desarrollo de la metrología, con el fin de que el CENAMEP AIP, como INM designado pueda diseñar y presentar su plan de desarrollo para que el gobierno pueda garantizar el presupuesto necesario para ello.

De igual manera, el CNM deberá autorizar a los organismos evaluadores de la conformidad, que cumplan los criterios establecidos para su operación en el marco de la metrología legal. Esto traerá como consecuencia el replanteamiento y rediseño de algunas entidades públicas, así como el fomento de nuevos OEC privados.

La apertura mundial de mercados, cada vez más notable en nuestro país, desde el punto de vista de importación de productos y servicios, más que nuestra participación en mercados internacionales, crea una inminente necesidad de “diseño integral” y fortalecimiento de una infraestructura de la calidad y metrológica, capaz de garantizar la calidad de los productos y servicios que son introducidos a nuestro país para el consumo de nuestros ciudadanos; y de igual manera apoye en la demostración de cumplimiento de requisitos a nuestras empresas que desean participar en los mercados internacionales.

Los ministerios de agricultura, salud, ambiente, obras públicas, seguridad y comercio ciertamente deberían tener un marcado interés en el desarrollo de la Infraestructura de la calidad y la metrológica, debido a la vinculación clave de tienen los organismos evaluadores de la conformidad en el cumplimiento y seguimiento de las actividades llevadas a cabo en el marco de sus áreas de legislación.

Mercado cada vez más abiertos y firma de acuerdos comerciales

Uno de los objetivos en materia “comercial” que han estado aplicando los últimos gobiernos ha sido la de la firma de acuerdo comerciales con otros países y economías para “facilitar la exportación” de productos y servicios panameños. Sin embargo, este mecanismo, aplicado de manera aislada no ha sido ni será eficaz de lograr dichos objetivos sino va acompañado de otros elementos que se requieren para demostrar que los mismos son aptos para esos mercados, dicho de otro modo, que cumplen con los requisitos técnicos establecidos por dichas economías,

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es decir, criterios de calidad demostrables a través de mediciones comparables.

Uno de los más grandes desafíos que tiene Panamá consiste en alcanzar una competitividad sostenible, basada en la tecnología y la innovación. Nuestro país es catalogado dentro de las economías con mayor crecimiento económico, sin embargo, para los que estudiamos y vemos de cerca la realidad nacional, nos damos cuenta de que esta “realidad” no es tal, existe mucha inequidad, además de que la mayoría de nuestras empresas no necesariamente están creciendo en base a la tecnología. Peor aún, incluso las que son capaces o logran invertir en ellas, en realidad son dependientes ya que no alcanzan a conocerla o controlarla, lo que las hace aún más dependiente de los fabricantes u otros intermediarios que controlan el conocimiento.

Todos los acuerdos comerciales firmados y por firmar basan el intercambio en base al cumplimiento de requisitos técnicos, este ejercicio es realizado por organismos evaluadores de la conformidad (organismos de inspección, laboratorios de ensayo y calibración, organismos de certificación) que tengan el alcance y la competencia para cada producto o servicio que se requiere evaluar. Es así como encontramos que, en Panamá, en materia de alimentos, medicamentos y medio ambiente, existen muy pocos de estos organismos; los que existen en su mayoría son gubernamentales, que sufren de la falta de presupuesto, potenciales conflictos de intereses, falta de personal, falta de competencia técnica demostrada ante terceros, baja actualización formativa del personal, muy baja capacidad de llegar y evaluar la producción. En contraparte encontramos sectores con más organismos, como lo son laboratorios clínicos y de especialidades radiológicas, que, a pesar de ser más, tampoco se les exige o han desarrollado sistemas de gestión que sirvan para demostrar su competencia técnica y emisión de resultados de manera sistemáticamente confiable.

Un buen ejemplo de coordinación lo tenemos en algunos aspectos del sector hidrocarburos, donde para importar algunos derivados, como gasolina y diesel, la autoridad competente (Secretaría Nacional de Energía), sí exige que los organismos que hacen la inspección de los buques, así como los laboratorios que hacen los análisis de calidad de los componentes de los hidrocarburos, además de cumplir sus requisitos legales, demuestren ante una tercera parte competente (Organismo Nacional de Acreditación, Consejo Nacional de Acreditación – CNA) su capacidad y en base a esto son autorizados por la SNE para operar y realizar la transacción comercial.

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Hemos visto o escuchado casos de nuestros productores, donde para poder exportar han tenido, en muchas ocasiones, que enviar muestras de sus productos, incluso países competidores, para que sean evaluados contra los criterios exigidos en los mercados destino. Nuestras mayores empresas, el Canal de Panamá y COPA, subcontratan varios de los servicios que requieren fuera de nuestro país. Todo esto ocasiona que, aunque puedan asumir esos costos, sus productos y servicios se encarecen y en muchos casos se puede ver afectadas sus utilidades.

Hoy día, nuestra aún no estructurada infraestructura metrológica no sería capaz de actuar bajo la presión del aumento de las necesidades internas para fortalecer la capacidad de inspección, ensayos y/o calibraciones en los ámbitos de la agricultura, la seguridad alimentaria, la política veterinaria y fitosanitaria, ambiental, la protección de los consumidores y la salud. La demanda actual es clásicamente restringida a magnitudes físicas, mientras que las áreas anteriores tienden a ampliar el alcance de las mediciones al campo químico.

Debería existir un ente de alto nivel, con actores privados y gubernamentales, que se encargue de estudiar y definir, en base a las metas país a largo plazo las capacidades de medición requeridas y la estrategia de inversión impulsada por las necesidades encontradas e incluso creadas. De acuerdo con la propuesta de reglamentación de la Ley No. 52, este ente debe ser el Consejo Nacional de Metrología con una estancia a mayor nivel que la actualmente establecida.

Apuesta al desarrollo en base a la investigación, desarrollo e innovación

Las propuestas para aumentar la competitividad promoviendo actividades económicas basadas en la innovación y el conocimiento, impulsando la productividad debe, incluir promoción de la certificación e implementación de estándares de calidad, pero exigen un componente que en Panamá aún muchos no conocen y otros no lo aplican correctamente, y esto no es más que la “excelencia” de la competencia metrológica.

Las mediciones son el núcleo y sustento de las actividades de I+D+i tecnológica. La escasa y no articulada infraestructura metrológica nacional debe proporcionar el marco para la asociación de sus componentes y experiencia de alto nivel.

Hoy en día, las investigaciones, desarrollos y/o innovaciones que se hacen en biotecnología, nuevos materiales, recursos naturales, TICs o incluso la nanotecnología son escasas, pero aún más limitados son los servicios de metrología disponibles nacionalmente y que den soporte a este tipo de actividades.

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Finalmente, pero no por ello de menor importancia, la metrología como ciencia y disciplina científica es capaz de ofrecer una gran variedad de servicios que apoyan y dan soporte a las acciones de los gobiernos, como podría ser el caso de las mediciones en salud, seguridad y medio ambiente, entre otras. Sin embargo, las deficiencias en las habilidades y el conocimiento adecuado de la aplicación de esta ciencia en los diferentes quehaceres nacionales son muchas aún; esto trae como consecuencia natural que las empresas no quieran invertir en infraestructura de medición y peor aún, lo ven como costo. Una infraestructura metrológica puede apoyar esta brecha asumiendo la responsabilidad de la transferencia de conocimiento.

Enfoque impulsado por los usuarios finales

Toda infraestructura metrológica nacional tiene cinco grupos principales de clientes directos, estos son: los laboratorios secundarios de calibración, el sector industrial y comercial, los reguladores, los organismos evaluadores de la conformidad (laboratorios de ensayos, organismos de inspección, organismos de certificación) y los centros de investigación y desarrollo.

Es claro que el sector industrial y comercial no es un grupo homogéneo en cuanto a sus necesidades y demandas para con la infraestructura metrológica. En muchas economías tradicionales, las empresas orientadas a la exportación son las primeras en demandar soluciones metrológicas a la medida que les ayuden a demostrar el cumplimiento de requisitos en los mercados internacionales; mientras el grupo que opera localmente, casi siempre las MIPyMEs, son las últimas en demandar y demostrar cumplimiento de requisitos de calidad. Al mismo tiempo, las grandes empresas y transnacionales están bien informadas y cuando lo requieren pueden pagar los servicios en el extranjero. Es así como todas las empresas de menor escala dependen por completo de la información y las capacidades proporcionadas a nivel nacional.

En general, un porcentaje pequeño de las industrias y empresas comerciales de nuestro país demandan básicamente servicios de diferentes tipos de laboratorios de ensayo, de los cuales, dependiendo de la actividad económica son bastante escasos, a su vez estos laboratorios no acostumbran demandar de manera sistemática o por desconocimiento, servicios metrológicos.

Existe también un grupo de empresas con sistemas de gestión de calidad que, de igual manera que los laboratorios de ensayo demandan algunos servicios, pero principalmente para demostrar la acción más que para hacer las adecuaciones y mejoras a los procesos.

A pesar de lo antes mencionado, y gracias a la demostración de cumplimiento de requisitos, se observa el aumento en la demanda de servicios de

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certificación de sistemas de calidad y de productos, esto ha traído como consecuencia el aumento de la demanda de los servicios metrológicos. Sin embargo, esto se percibe en las magnitudes físicas, más básicas lo que demuestra falta de conocimiento. Como consecuencia del aumento de la demanda de los servicios metrológicos, en vez de aprovechar nacionalmente los nichos de mercado, los nuevos laboratorios de calibración instalados en Panamá son de capital y origen extranjero.

Aunque la diseminación de la trazabilidad (o rastreabilidad) de las mediciones son principalmente físicas, éstas no son las únicas demandadas o requeridas e incluso, aún algunas no cuentan con referencia en el CENAMEP AIP ni con reconocimiento internacional a través de éste.

La implementación de reglamentos técnicos metrológicos armonizados, nacional e internacionalmente, que establezcan requisitos de la calidad y seguridad impulsa el mercado de los instrumentos de medición (especialmente en el sector de la salud, alimentos y medio ambiente). El país requiere contar con la cantidad de laboratorios necesarios, que sean capaces de ofrecer no solo el número de servicios requeridos, sino en las magnitudes necesitadas y en todas las áreas geográficas solicitadas.

A su vez, estos laboratorios de calibración y de ensayo, así como los organismos de certificación deberían demostrar ante un organismo de tercera parte, independiente e imparcial, su competencia técnica y resultados válidos.

El instituto nacional de metrología debe ser capaz de contar con los servicios requeridos por estos laboratorios secundarios de calibración y dichos servicios deberían ser reconocidos a nivel internacional para que en su conjunto se pueda asegurar la comparabilidad de las mediciones a nivel nacional e internacional.

De igual manera que en la actividad industrial y comercial, los reguladores deberían hacer uso de los organismos evaluadores de la conformidad, que a su vez requieren de laboratorios secundarios de calibración y donde éstos se trazan al instituto nacional de metrología con el fin de garantizar la comparabilidad de las mediciones. Pero como se ha explicado anteriormente, el tener instrumentos calibrados no es suficiente, pues es necesario, además, que estas calibraciones se realicen de manera periódica y se les debe efectuar verificaciones metrológicas entre los periodos de calibración; todas estas actividades deberían poder realizarse en Panamá. Sin embargo, y aunque se realicen todas las actividades anteriormente señaladas no se puede garantizar que los resultados obtenidos sean confiables, hace falta demostrar la competencia técnica del personal, la utilización de los métodos adecuados y la ejecución de las mediciones en edificaciones que cumplan con los requisitos

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establecidos, y el ente llamado a evidenciar periódicamente esto último, es el Organismo Nacional de Acreditación.

En el caso de los centros de investigación, desarrollo e innovación, y dependiendo de los trabajos que se hagan, muchas veces éstos requieren buscar servicios metrológicos, directamente del instituto nacional de metrología, ya que pueden ser servicios especiales o hasta apoyos en el desarrollo de sus diseños.

En conclusión, la infraestructura metrológica existente en Panamá es muy básica y no tiene la capacidad de dar soporte real a las demandas potenciales que deberían estar solicitando, mucho menos un incremento en la misma, sin contar la inexistencia de real referencia en el área química ni de radiaciones ionizantes. Además, los pocos laboratorios secundarios de calibración que existen tienen el reto, no solo, de ofrecer más servicios, sino también demostrar su competencia técnica al lograr la acreditación de cada uno de sus servicios. Como otro nivel de desarrollo se requiere desarrollar otros servicios metrológicos, diferentes como lo serían las asesorías, capacitaciones y ensayos de aptitud, entre otros, para apoyar a las empresas, industrias y centros de investigación.

Finalmente se requiere establecer y monitorear continuamente hacia donde van las necesidades metrológicas nacionales, para que el instituto nacional de metrología pueda desarrollarse en función de las necesidades y de acuerdo con las prioridades del país.

Marco más amplio

Es muy importante también, tomar en consideración un entorno más amplio, como lo sería a nivel regional y hasta internacional. Panamá, ya es parte del Sistema de Integración Centroamericano – SICA, además de contar con varios socios estratégicos en diferentes materias. La infraestructura metrológica, en los países del SICA difiere mucho, entre sí y con respecto a Panamá, sin embargo, todos somos parte del Sistema Interamericano de Metrología – SIM, (organismos que agrupa a los INM de las Américas). Costa Rica es el único, que además de Panamá, firmante del CIPM-MRA, tiene capacidades de medición y calibración declaradas ante el BIPM y reconocidas a nivel mundial y con, incluso más magnitudes desarrolladas que Panamá. A pesar de las diferencias y similitudes, la cooperación entre INM tiene varios niveles:

A nivel de INM firmantes de la Convención del Metro A nivel de INM y ID firmantes del CIPM-MRA A nivel de INM y ID miembros del SIM

Algunos aspectos estratégicos se han llevado a cabo en los diferentes países de América que deben ser considerados.

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En cuanto a metrología científica, existen grandes INM que no solo han desarrollado todas las áreas de la metrología (física, química y radiaciones ionizantes), sino que están trabajando en el borde de la ciencia, es decir que participan en el desarrollo de nuevos modelos, conceptos, definiciones y aplicaciones, con las grandes empresas de fabricación de tecnología de sus países. Otros países han desarrollado todas las referencias en sus países para las áreas prioritarias en temas económicos y de salud, principalmente, donde el sustento ha sido la apuesta a no depender de foráneos y apoyar a los nacionales, teniendo a su disposición las referencias localmente. En el caso de Panamá, no tenemos todas las áreas desarrolladas, ni todos los servicios requeridos, ni siquiera la cultura de calibrar los instrumentos para saber que tal hacemos las cosas o tomamos decisiones.

En cuanto a metrología industrial, una gran parte de los países cuentan con un sector industrial y comercial, con al menos la mínima conciencia de la importancia de la calibración de sus instrumentos de medición y el uso de un sistema de unidades de medida común (generalmente el Sistema Internacional de Unidades de medida – SI), así como normas técnicas que establecen requisitos para sus procesos, productos o servicios. En el caso de Panamá, la relevancia de la metrología aún es desconocida, las pocas empresas que calibran un instrumento de medición lo hacen porque alguien se los exige, lo que podría implicar que no apliquen, en su proceso, los resultados obtenidos; y los demás lo ven como un costo más que una inversión e innovaciones en potencia.

En cuanto a la metrología legal podemos empezar diciendo que los aspectos que involucra esta rama de la metrología son variados y debido a que nuestro país no es productor o fabricante de instrumentos de medición hace que, no solo se considere, sino que se utilicen mecanismos internacionales que ayuden en su implementación y uso eficiente de los recursos limitados. Adicionalmente, es importante establecer que el ámbito de acción de la metrología legal, de acuerdo con la OIML incluye, instrumentos de medición, métodos de medición y pre-medidos; es decir que cada uno de estos aspectos debe ser diseñado e implementado de manera que se pueda garantizar la salud, seguridad, medio ambiente y transacciones comerciales justas (con equidad) que se basan en estos aspectos. La realidad en Panamá es que el tema es no entendido o no aplicado correctamente, incluso la mayoría de los ámbitos de la metrología legal se consideran como parte de otros temas.

La parte de aprobación de modelo, que consiste en ensayos específicos a instrumentos de medición que están en etapa de prefabricación en serie, debe realizarse en instalaciones o laboratorios de pruebas o ensayos que garanticen aspectos específicos de funcionamiento básico del instrumento, así como las características establecidas en el reglamento técnico metrológico establecido. Estas instalaciones, equipamiento y personal competente, generalmente es de

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tecnología de punta y requiere en muchos casos de una alta inversión. Debido a que en Panamá no fabrican instrumentos de medida ni se importan grandes cantidades por su mercado tan pequeño, sería poco aconsejable levantar toda una infraestructura física para realizar este tipo de ensayos, en cambio ya varios países han desarrollado este tipo de inversión con el fin de evidenciar este ejercicio. Lo aconsejable sería que se creen o fortalezcan los mecanismos que ofrece la infraestructura de la calidad (acreditación y reconocimiento de pares) para que se exijan evidencias de cumplimiento con los requisitos establecidos en Panamá, de manera que todos aquellos que quieran introducir este tipo de instrumentos a nuestro país, solo lo puedan hacer si pueden demostrar y, Panamá ha reconocido el modelo de instrumento, como bueno para nuestras necesidades en el ámbito regulado. Eventualmente se podría analizar ya sea, para comprobar nosotros mismos, o porque se desarrollen empresas panameñas de fabricación de instrumentos, la necesidad de invertir en este tipo de actividad.

La parte de verificación primitiva o inicial de instrumentos de medición reglamentados involucra la realización de ensayos o pruebas específicas a cada instrumento de medición antes de ser utilizado y, en algunos casos, una vez que estén ubicados en el lugar de uso. Dependiendo del instrumento de medición, estas pruebas pueden ser iguales o no a las de aprobación de modelo, sin embargo, todas incluyen la verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en los reglamentos técnicos metrológicos de cada país, en nuestro caso, Panamá.

Los otros dos aspectos que son parte de la llamada “metrología legal” son la verificación periódica y la vigilancia de uso o fiscalización. Estas actividades pueden incluir o no acciones de inspección y/o acciones de verificación de medida llevadas a cabo tanto en sitio como en laboratorio, pero en ambos casos los organismos que lo hacen (organismos evaluadores de la conformidad) deben, además de estar autorizados por la autoridad en metrología (Consejo Nacional de Metrología – CNM), demostrar competencia técnica, honestidad intelectual, imparcialidad y validez de los resultados que emiten, por lo cual deben estar acreditados por organismos de acreditación, el CNA en el caso de nuestro país.

Cada vez es más importante y relevante que las acciones que requieran competencia y conocimiento técnico dinámico, así como inversión en tecnología de manera periódica, no sean realizadas por entidades u organizaciones con problemas presupuestarios, de actualización permanente de personal o que no puedan evidenciar falta de conflicto de intereses.

En el caso de los métodos de medición reglamentados, que deben realizados por laboratorios de ensayo o calibración, pueden ser vigilados y controlados a través de los programas periódicos de ensayo de aptitud que exigen los

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organismos de acreditación, por lo cual sería tema de garantizar la competencia del proveedor de ensayos de aptitud, a través de su acreditación.

En el caso de productos pre-medidos (en algunos casos llamado productos pre-empacados), los reglamentos técnicos metrológicos deben estar desarrollados para establecer los requisitos metrológicos, métodos y el control que se debe aplicar a la magnitud en la cual el producto es ofrecido de manera pre-empacada o pre-medida. En estos casos, es recomendable seguir los lineamientos establecidos por la OIML en conjunto con el WTO/TBT, quien a través de todos sus miembros debate y establece los requisitos y criterios. Una vez más, estas materias deben ser lideradas por el instituto nacional de metrología, sin importar todos los demás OEC que quieran participar.

De manera general, este tipo de reglamentos técnicos metrológicos deberían prescribir que la magnitud principal por la cual el producto es ofrecido sea presentada en la etiqueta, de acuerdo con las unidades de medida legalmente establecidas en el país, los valores autorizados para las cantidades nominales (caso de tamaños normalizados) y/o la información del previo por unidad. De igual manera, los RTM deben especificar las tolerancias permitidas por pre-empaques individuales, los requisitos técnicos para la evaluación de la conformidad de los productos pre-empacados que incluye, pero no se limita a los métodos estadísticos a utilizar. Además, deben incluir los criterios de aceptación o rechazo, planes de muestreo, procedimientos de ensayo, así como los equipos utilizados para realizar y controlar los pre-empacados como por ejemplo las botellas.

La ejecución de las diferentes actividades y etapas de la metrología legal puede involucrar organismos o entidades públicas y privadas, a diferentes niveles, que demuestren su competencia técnica en el ámbito y alcance y debidamente aprobado por la autoridad de metrología legal del país. De igual manera, el registro de la información de cada aspecto regulado es de vital importancia, por lo cual se deben generar sistemas de información pública donde fabricantes, importadores, reparadores, entre otros actores estarían debidamente registrados, al igual que los resultados generados, de manera que los ciudadanos en general puedan tener la información necesaria para tomar mejores decisiones.

En conclusión, se puede diseñar un plan de desarrollo de la infraestructura metrológica necesaria tomando en cuenta socios comerciales o aliados estratégicos que puedan ejecutar actividades de las cuales Panamá no tiene y quiere desarrollar.

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Análisis internoMarco Legal

La Ley No. 52 de diciembre de 2007 “Que regula las actividades metrológicas de la República de Panamá, y modifica el numeral 3 del artículo 97 y deroga el Capítulo V del Título II de la Ley 23 de 1997” establece el marco jurídico para todas las actividades que implican medición en Panamá.

Esta ley, establece: el Sistema Nacional de Unidades de Medida; las funciones generales del Consejo Nacional de Metrología; la designación del Laboratorio Nacional de Metrología y le da funciones; los Patrones Nacionales de Medida, trazabilidad e instrumentos de medición, control metrológico (esquema de metrología legal) y las generalidades para la calibración de instrumentos de medida.

Esta ley instituye las provisiones para que se creen normas y reglamentos técnicos metrológicos, así como sus respectivos sistemas de evaluación de la conformidad; crea la jerarquía metrológica nacional a través del Laboratorio Nacional de Metrología, que a partir de su designación por el CNM deberá establecer los Patrones Nacionales de Medida requeridos por el país y que éstos sirvan de referencia para la metrología industrial y legal. De igual manera sienta las bases para la inclusión de la metrología, a través del CNM y el LNM, en todos los quehaceres nacionales, con el fin de que se establezcan los mecanismos que garanticen el conocimiento metrológico a todos los niveles, la trazabilidad y confianza de las mediciones.

A partir de esta ley, se debe revisar todas las normativas (leyes, decretos, resoluciones) y reglamentos y normas técnicas que se contrapongan con la aplicación de esta Ley. De igual manera, abre la ventana a la revisión de los pocos reglamentos técnicos metrológicos que existen, aquellos que estén mal entendidos y el sistema de organizaciones que llevan a cabo ejercicios de evaluación de la conformidad de los mismos.

Recursos actualmente disponibles

Panamá ha designado desde el año 2008 al Centro Nacional de Metrología de Panamá AIP, como Laboratorio Nacional de Metrología, el cual actualmente posee personal, instalaciones y equipamiento con capacidad de proveer varios tipos de servicios metrológicos, incluidos servicios de calibración, en magnitudes físicas.

Bases materiales

El CENAMEP AIP tiene su domicilio permanente en Clayton, Ciudad del Saber, edificio 206. Este edificio cuenta con 1800 m2 y tiene capacidad para albergar a más de 20 laboratorios para magnitudes físicas.

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Actualmente operan 9 laboratorios en las magnitudes de masa, longitud, fuerza, volumen, energía y potencia eléctrica, temperatura, humedad y tiempo y frecuencia. De igual manera se cuenta con dos camiones capaces de prestar servicios en sitio en el área de balanzas y transformadores eléctricos de medida de alta exactitud.

El órgano ejecutivo, mediante Decreto Ejecutivo No. 10 de 26 de enero de 2009 “Por el cual se declaran los Patrones Nacionales de la República de Panamá”, de acuerdo con la Ley No. 52 de diciembre de 2007, establece los Patrones Nacionales de Medida que deben ser considerados como la referencia nacional tanto para el área industrial como para la metrología legal.

El edificio que alberga al CENAMEP AIP fue ocupado en el año 2016 y se cuenta con solicitud de recursos para la ampliación y adecuación del mismo para que se puedan desarrollar otras magnitudes físicas e iniciar magnitudes fisicoquímicas. Sin embargo, los recursos requeridos no se restringen a instalaciones físicas, sino también equipamiento y personal, entre otros. De igual manera, una vez se haya iniciado el desarrollo de la metrología legal, se requerirá una reorganización del Centro para cumplir con la demostración de no conflicto de interés entre las diferentes áreas estructurales.

En el año 2013 se finalizó el proyecto “Estudio de las capacidades nacionales para el desarrollo de la metrología química” en las áreas clínica, alimentos, medio ambiente y agua. Este proyecto fue financiado a través del presupuesto del CENAMEP AIP y entre otros análisis y resultados se dejó plasmado las brechas (en cuanto a personal y su conocimiento y competencia, infraestructura y equipamiento, y sus respectivos costos aproximados) que hubiese que zanjar para que el CENAMEP AIP lo desarrollara, así como lo requerido para su desarrollo por otros laboratorios evaluados durante el estudio.

Las capacidades de medición para cada uno de los aspectos que involucra la implementación de la metrología legal deben ser diseñadas y desarrolladas. Hoy en día no se realiza ninguno de los aspectos mencionados de manera correcta o eficaz. Los organismos evaluadores de la conformidad no están establecidos aún, pero se deben establecer los mecanismos para su autorización.

El factor humano (punto clave)

Este es un aspecto que debe ser muy bien considerado en el plan estratégico para el desarrollo de la infraestructura metrológica nacional, ya que lastimosamente el nivel de educación en Panamá no ha alcanzado los niveles necesarios para los nuevos retos que demanda el siglo XXI. Es

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así pues, que la metrología no es la excepción, desde los niveles de educación escolar existen vacíos y deficiencias que aún en las carreras técnicas y científicas no se logra nivelar.

El personal que ha tenido el centro desde su apertura en el año 2002 ha sido entrenado internamente y/o enviándolo a capacitar a otros Institutos Nacionales de Metrología de la región y el mundo.

El personal de primer ingreso al centro es contratado a niveles básicos, no solo en conocimiento metrológico, sino también en áreas como la matemática, física y estadística, en comparación con otros países de la región. Esto hace que el tiempo y dinero requerido para llevarlos a los niveles requeridos sean largos y altos.

De igual manera y a lo largo de los años, los salarios en el Centro no han sido ni son competencia al lado de lo que muchas empresas privadas relacionadas o no, estas empresas son capaces de ofrecer salarios más elevados por personas con el nivel de conocimiento que entrena el centro, por lo cual la capacidad del CENAMEP AIP para retener el personal es muy baja.

Esta ha sido la situación en el área de metrología física, sin embargo, el panorama para la metrología química o las radiaciones ionizantes no son más esperanzadoras. El entrenar a personas con experiencia en ensayos aplicados de estas áreas, puede ser más que un reto, un problema, ya que tienen arraigados conceptos obsoletos y hasta equivocados, consecuencia de las dificultades que enfrenta el sistema educativo nacional.

El Consejo Nacional de Metrología, órgano consultivo que crea la Ley No. 52 de diciembre de 2007, no corre con mejor suerte, ya que 9 de sus 11 miembros (públicos y privados) adolecen del conocimiento de la ciencia y en varios casos su aplicación.

Los fondos que se le asignan al Laboratorio Nacional de Metrología son a través de la SENACYT y no en función de la Ley No. 52 de diciembre de 2007, a través de la entidad que preside el CNM que es el MICI. De igual manera el CNM tiene funciones por ley para el cual no tiene presupuesto asignado para llevar a cabo, ni personal operativo que realice las tareas básicas.

Existen menos de 10 laboratorios secundarios de calibración, entre ellos 1 es público. De dichos laboratorios ninguno cubre todas las necesidades nacionales y casi todos prestan los mismos tipos de servicios, cubriendo principalmente la capital.

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El estado y el mercado como impulsores de la metrología

El tener laboratorios secundarios de calibración de muy alto nivel para temas comerciales en países de bajo perfil de desarrollo tecnológico e industrial ha demostrado ser insostenible. En consecuencia, la mayoría de este perfil de países ha desarrollado el concepto de que sus institutos nacionales de metrología cumplan este rol.

En los casos arriba mencionados, el financiamiento gubernamental se dirige a la prestación de servicios de metrología en el sentido de difusión de trazabilidad desde el más alto nivel nacional. Este es un papel fundamental que el Estado debe desempeñar para proporcionar la base para cualquier industria intensiva en tecnología existente y posiblemente en desarrollo, y aún más para asumir algunas responsabilidades típicas, como garantizar un entorno saludable y la calidad de vida para sus ciudadanos. Por lo tanto, es una cuestión de decisión estratégica nacional qué campos deberían beneficiarse de la cobertura metrológica más alta dentro del país y qué medidas serían simplemente rastreables en el exterior sin ningún compromiso (financiado por el gobierno) a nivel nacional. Las decisiones se basan, pues, en la hipótesis de que teóricamente siempre "escasean los recursos financieros", por lo cual, deben invertirse de la manera más eficiente y efectiva, respondiendo en consecuencia a las prioridades económicas acordadas a nivel nacional a largo plazo.

Por otro lado, al hacer un acercamiento a la escala de financiamiento público el acento debe estar en los servicios de "nivel nacional más alto", mientras se evitan las posibles distorsiones del mercado en la escala de calibraciones industriales de "bajo nivel" disponibles comercialmente.

Servicios y capacidades

Los servicios de calibración que brinda el CENAMEP AIP y los pocos laboratorios secundarios de calibración que existen en Panamá, son limitados.

CENAMEP AIP solo tiene algunas capacidades de medición y calibración de tres magnitudes físicas, publicadas en la base de datos del BIPM y reconocidas por los otros INM del mundo. Las capacidades de medición y calibración de un INM deben estar basados en un sistema de calidad reconocido por sus pares internacionales. En los últimos años el sistema de calidad del centro no ha sido capaz de absorber los cambios y actualizaciones en sus operaciones, por lo cual enfrenta este nuevo reto. Además, solo uno de los laboratorios secundarios de calibración que existen en nuestro país, está acreditado.

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Con respecto a la trazabilidad metrológica

Entre los Patrones Nacionales existen patrones primarios y secundarios, por lo tanto, habría que hacer un estudio de necesidades actualizadas que indique si las referencias nacionales requieren ser mejoradas o si se requiere desarrollarlas. Muchos campos de medición permanecen sin ser cubiertos por alguna manera de referencia. No existe en el CENAMEP AIP o a través de él, ninguna referencia en metrología en química, radioactividad y radiometría. En el caso de éstas últimas existe una evidente necesidad de trazabilidad impulsada por legislaciones en estas áreas.

Como en muchos países, la intensión de establecer capacidades nacionales solo puede ser llevado a cabo para un número limitado de campos de medición, por lo cual, para las demás magnitudes, la trazabilidad debería ser importada. Sin embargo, aún se carece de capacidades nacionales que soporten el segmento de “mediciones para la calidad de vida”.

El CENAMEP AIP tiene potencial para desarrollar varias otras magnitudes físicas, sin que esto necesariamente indique millones de dólares en inversión, pero si tomaría tiempo, adecuaciones estructurales, adquisiciones, capacitación de personal, así como inversiones en la estructura de gestión y operación del centro. Este no es necesariamente el escenario para los temas en química y radiaciones.

De igual manera se debe diseñar qué servicios pueden y/o se quieren promover para que los laboratorios secundarios realicen, para los cuales el CENAMEP AIP solamente debe garantizar trazabilidad y, por otro lado, cuáles sí se espera desarrolle el centro, especialmente por sus altos costos de inversión, importancia estratégica y/o tipos de servicios requeridos.

No se debe olvidar que para que las capacidades de medición de un país sean reconocidas, éste debe llegar a ser firmante de la Convención del Metro y el INM debe tener publicadas sus capacidades. De igual manera, los laboratorios secundarios de calibración deben tener trazabilidad al SI a través de un INM con dichas capacidades publicadas y a su vez deben estar acreditados en cada servicio por un ONA que también haya firmado los acuerdos de reconocimiento internacional y que se le haya reconocido su ámbito de trabajo para el área de calibración, ensayo o inspección.

A la fecha y desde el año 1974 Panamá es miembro adherente de la OIML y desde el año 2003 miembro asociado del CIPM-MRA, quedando

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pendiente aún llegar a ser miembro pleno de la OIML y firmar la Convención del Metro.

Adicionalmente, otros de los servicios que debe proveer un INM son las comparaciones y ensayos de aptitud para el resto de los laboratorios de calibración y hasta los de ensayo, con el fin de apoyar en la validación de métodos, aseguramiento de los resultados y evaluación de competencia de personal; estos servicios son exigidos a estos laboratorios por los ONA para fines de la acreditación. De igual manera otros servicios que un INM debe ofrecer para el desarrollo de la IMN es la de capacitación y asesoría, así como el apoyo en la educación y promoción de la ciencia.

Muchos países priorizan el desarrollo de su infraestructura metrológica a partir de sus productos o servicios exportables para que puedan ser aceptados en otros mercados, sin embargo, también es cuestionada la importancia de todas las mediciones hechas a lo interno de un país con el fin de garantizar la salud, alimentación y protección del medio ambiente de sus habitantes.

Con respecto a la evaluación de la conformidad

La evaluación de la conformidad de instrumentos de medición en el contexto de “metrología legal” enmarcada y establecida a partir de reglamentos técnicos metrológicos, es un enfoque que no se ha desarrollado en Panamá. Sin embargo, es hacia donde se quiere llevar el tema, con el fin de hacer cumplir la Ley No. 52 de diciembre de 2007 en su capítulo VII.

Dado que la fabricación de instrumentos de medición en Panamá es una actividad económica casi inexistente, es poco probable que se requiera la inversión en laboratorios para la aprobación de modelo, ya sea a través del INM o de iniciativas privadas. Sin embargo, se debe analizar los casos para el ensamblaje, ajuste o reparación de los mismos para que se cuente con los mecanismos para la evidencia de cumplimiento de los requisitos establecidos. Por otro lado, y para hacer uso de los acuerdos internacionales, se puede permitir, para los instrumentos de medición que se vayan a reglamentar, la debida demostración de la conformidad a través de organismos evaluadores de la conformidad internacionales con sus debidos reconocimientos.

Adicionalmente, las capacidades existentes para proporcionar la verificación de los instrumentos de medición que deben ser controlados legalmente (inicial y periódicamente) y el control de las cantidades netas de productos pre-envasados es insuficiente y en algunos casos inexistente. De igual manera se debe establecer los mecanismos claros para que los actores que deseen hacer alguna de las funciones de

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“metrología legal”, estén debidamente acreditados en el alcance requerido y con la debida autorización del Consejo Nacional de Metrología, ya que es este órgano a quien la Ley No. 52 de diciembre de 2007 le da la función de velar por el cumplimiento de los reglamentos técnicos metrológicos.

Competencias técnicas

Las competencias técnicas en una infraestructura metrológica es un eje principal. Por lo cual la competencia existente en el INM, como conocimiento primario en el tema, debe ser promovido y mantenido como un recurso valioso, costoso y no fácilmente reemplazable.

De igual manera, el conocimiento de la ciencia de la medición debe ser diseminada a todos los niveles educativos, así como su aplicación en cada rama de las actividades comerciales, industriales y de investigación, pero, sobre todo, en las oficinas gubernamentales que tratan con el tema.

Es importante abordar correctamente el tema de la competencia técnica, en especial en entidades gubernamentales, ya que en nuestro país la estabilidad laboral no es común, sin embargo, en algunos casos se invierte en formación y capacitación, pero luego el recurso es absorbido por la empresa privada. Otra realidad relacionada es la importancia de la gestión y práctica de la imparcialidad y ética profesional, en especial en los organismos evaluadores de la conformidad y la metrología especialmente. La evolución dentro de las organizaciones se inspira en el dinamismo y motivación de su recurso humano, esto es demostrando habilidades de gestión, liderazgo, comunicación y ética profesional.

La promoción de la metrología en una economía basada en el conocimiento debe ser un componente esencial. Se requiere crear y mantener vínculos estrechos con todos los sectores, tanto públicos como privados, en donde prevalezca el bien común y el no conflicto de intereses.

Matriz FODAPara el análisis a lo interno y externo de la infraestructura metrológica nacional, se establece que la misma está compuesta por el INM, el CNM, los laboratorios secundarios de calibración y los OEC en el ámbito legal e industrial. Es decir, los usuarios finales y entidades públicas y privadas (de todo tipo) usuarias de la metrología son consideradas como aspectos externos a la infraestructura misma.

INTERNAS EXTERNASFortalezas Oportunidades

Se cuenta con un INM con algunas capacidades de medición declaradas y reconocidas a nivel internacional

El INM es firmante del CIPM MRA desde 2003

Panamá es parte de la OIML desde

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El INM cuenta con personal competente

La figura jurídica del INM ayuda a la imparcialidad, ausencia de conflicto de interés e injerencia de la política en el instituto

El país ya cuenta con Patrones Nacionales establecidos en algunos parámetros

Buena infraestructura física del INM

1974 Incremento en la demanda de

servicios metrológicos Posibilidad de obtención de

asistencia y apoyo externo Disponibilidad de know-how a nivel

internacional Posibilidad de ser un referente

regional

Debilidades Amenazas Desconocimiento general sobre la

ciencia de las mediciones, su aplicación e importancia

Ausencia de visión país con respecto al desarrollo de la infraestructura metrológica

Debilidades organizacionales y de desempeño en la infraestructura actual

Bajo nivel de I+D en metrología Brechas y ausencias entre las

calibraciones y los servicios de evaluación de la conformidad

Ausencia de análisis de necesidades y prioridades país con respecto a las mediciones y sus referencias

El INM no tiene desarrollado todas las magnitudes físicas y nada en el área química o de radiaciones ionizantes

Falta de personal y rotación de personal en el INM

Salarios poco competitivos para el nivel desarrollado en el INM

Faltan sistemas de medición y relevo de los actuales

Insuficientes laboratorios secundarios de calibración en todas las magnitudes requeridas y en todas las regiones del país

Pocos e incompletos reglamentos técnicos metrológicos

Organismos evaluadores de la conformidad de los reglamentos técnicos metrológicos aún sin establecerse o sin competencia técnica y autorización

Presupuesto insuficiente para la implementación de una estrategia nacional

Desconocimiento del tema y apoyo limitado por parte de todas las partes relacionadas

Dificultad en el reclutamiento de personal competente

Lentos y escasos procesos de reglamentación y normalización técnica metrológica

Falta de confianza en el recurso humano nacional para el desarrollo de una propuesta nacional

Incapacidad de definir el cumplimiento de requisitos técnicos de productos y servicios nacionales e internacionales por deficiencias en la IMN, por ende, problemas de salud, seguridad, medio ambiente, entre otros.

Problemas de demostración de cumplimiento de requisitos para nuestros exportadores ante mercados internacionales

Falta de productividad, competitividad e innovaciones sostenibles en nuestras empresas

Propuestas de escenarios Para la modelación de escenarios que sustenten la estrategia, este documento se basó en las propuestas establecidas en el documento “El Foresight como un

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instrumento para la Definición de las políticas públicas y privadas” realizado por la SENACYT.

La propuesta busca la construcción de visión de futuro a tres niveles:

El nivel estratégico: que es el nivel macro de la nación y el plano de la visión general o integral;

El nivel programático: que es el nivel meso e incluye los sectores relacionados incluidas las entidades gubernamentales;

El nivel operacional: que es el nivel micro, donde están los proyectos y organizaciones individualmente organizadas.

Fuente: J. Medina Vásquez y E. Ortegón, “Manual de prospectiva y decisión estratégica: bases teóricas e instrumentos para América Latina y el Caribe”, serie Manuales, N°51 (LC/L.2503-P), Santiago de Chile. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2006. Publicación de las Naciones Unidas, N° de venta:S.06.II.G.37

De igual manera se espera que la propuesta para desarrollo de la infraestructura metrológica nacional sea una propuesta a largo plazo, es decir a más de diez años, tal como se explica en la siguiente figura:

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Fuente: Ortegón y Pacheco (2005). Adaptado de Avanza Brasil.

No basta con saber a dónde se quiere llegar, ya que en el mundo de hoy y con la tecnología desarrollada se pueden encontrar muchos caminos y formas, cada uno con sus pros y contras. Es por ello por lo que es sumamente importante, además de definir las metas, el establecer algunos escenarios que impliquen la elaboración de estrategias para su consecución. Estas estrategias deben ser de cambio, aprendizaje y construcción de un futuro mejor.

Escenario A: “Más de lo mismo”En el año 2030 el crecimiento económico de Panamá se mantiene como en los últimos años, donde el mayor aporte económico es el Canal de Panamá. A pesar de crecimiento, el país continúa atrapado en la “trampa del ingreso medio”, sin embargo, el costo de la vida sigue en aumento. Sigue habiendo poca capacidad de investigación e innovación, donde en ambos casos la aplicación y utilidad de la ciencia de las mediciones sigue siendo desconocida. La calidad de la educación sigue siendo baja y no fomenta el conocimiento y aplicación correcta de las mediciones o técnicas de medición. Las políticas públicas no fomentan el desarrollo y utilización de la infraestructura metrológica o la de la calidad. No existen evidencias claras y objetivas de que los resultados de las mediciones realizadas en cualquier ámbito sean realmente confiables y adecuadas para el uso, pasando por la salud, medio ambiente, seguridad y comercio, siendo afectados no solo las áreas rurales y las comarcas, sino también la misma ciudad capital.

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Escenario B: “Peor que antes”En el año 2030 la economía muestra signos de debilitamiento. Contribuyen a esta situación causas externas e internas, entre las cuales puede estar baja de la demanda del Canal de Panamá , cierre de la Zona Libre de Colón, reducción del Centro Bancario, introducción al país de todo tipo de artículos, desde alimentos hasta alta tecnología, que no cumplen con requisitos mínimos de calidad y seguridad, ya que nuestro país no ha establecido ni tiene una infraestructura que evidencie el cumplimiento de los mismos, haciendo mal uso de nuestro emblema “Pro mundi beneficio”. El desinterés, poco importismo, falta de priorización y hasta la corrupción no permite que la educación sea adecuada a las necesidades del siglo XXI, no se educa en integridad y cultura. La usanza de la tecnología es solamente como usuario sin conocimiento, haciéndonos dependientes de los fabricantes o intermediarios, no hay empoderamiento del conocimiento o la tecnología utilizada. La investigación científica no es capaz de producir resultados que impacten el tejido productivo y social y además es cuestionada en sus resultados por confiablidad en las mediciones que las sustentan. Se presentan cada vez más casos en salud, seguridad y medio ambiente relacionados a las inadecuadas decisiones tomadas, basadas en mala medición de la información de soporte. El ambiente político se deteriora cada vez más, aumentando la corrupción y la impunidad.

Escenario C: “Cambio estructural con igualdad e imparcialidad”En el 2030 Panamá es uno de los países con mejor distribución de la riqueza e ingresos per cápita. La educación y cultura de sus ciudadanos se evidencia a través de cultura, ética e integridad profesional y personal. La educación va de acuerdo con las necesidades del siglo XXI, los jóvenes y personas en general no solo son usuarias de la tecnología sino del conocimiento tras ella. La inversión en ciencia aplicada a las necesidades y prioridades del país son cada vez más altas. Existen cada vez más emprendedores e innovaciones aplicadas a todas las áreas productivas. Se han revisado todas las políticas y normativas públicas eliminando contraposiciones e incongruencias, donde todos los órganos de gobierno trabajan armónicamente y en forma sistémica. La institucionalidad está fortalecida, se evidencia una clara separación de los tres poderes del Estado y el poder judicial es altamente eficiente. Existen la cantidad de organismos evaluadores de la conformidad necesarios para garantizar la salud, medio ambiente, seguridad pública y transacciones comerciales justas y son estos entes los que generan empleos de competencias técnicas demostrables para nuestros jóvenes, además, todos están acreditados. Las entidades gubernamentales dejan de prestar servicios para los cuales no son eficientes ni pueden ser imparciales y se consolidan como garantes de la vida y seguridad de sus ciudadanos en base a decisiones basadas en información científica confiable. Existen la cantidad necesaria de laboratorios de calibración secundarios acreditados como necesita la sociedad y todas las actividades

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económicas estratégicas, todas con su consecuente trazabilidad al CENAMEP AIP que a su vez es reconocido en el mundo por sus capacidades de medición y calibración. En Panamá no entra ningún producto, servicio o instrumento de medición que no sea confiable para su uso, de igual manera todo lo producido o gestionado en nuestro país cumple con todos los requisitos mínimos y de calidad que sean requeridos por las autoridades o los mercados. Finalmente, nuestra economía no sobre sale únicamente por el Canal, sino se destacan sectores económicos estratégicos y se cuenta con los productos necesarios para contar con la seguridad alimentaria de nuestra población.

Estrategias alternativas

En base a su conformación En base a su conformación nos referimos a quienes forman parte de la infraestructura metrológica nacional en todos sus aspectos: científico, legal e industrial, es decir a qué tipo de cliente atienden. No se consideran como parte de esta infraestructura los usuarios (ciudadanos, industrias o empresas, laboratorios de ensayo, organismos de inspección y de certificación).

Modelo totalmente público vs totalmente privadoPara este modelo habría que considerar como premisas que la parte científica de la ciencia de las mediciones es considerada como un bien público.

Desde su concepto jurídico, un bien público es aquel que pertenece o es responsabilidad del Estado y desde el punto de vista económico es aquel que está disponible para todas las personas o ciudadanos. Este concepto de bien económico lo hace que sea no divisible (son compartidos, tanto sus costos de producción como de distribución); no rival (cuando su uso por una persona particular no perjudica o impide su uso por otros); y no excluyente (cuando no se puede impedir su usufructo por usuarios potenciales o reales).

En base a lo anterior, se espera que la inversión en la metrología científica que requiere un país o que estratégicamente decide desarrollar, sea hecha por el Estado a través de fondos públicos. Se espera que la referencia y garantía de las mediciones sea igual para todos y no de quien puede o quiere pagarla.

Sin embargo, por otro lado, están los laboratorios secundarios de calibración, quienes son los llamados a prestar servicios a los usuarios finales, quienes deben tener referencia o trazabilidad a los Patrones Nacionales, pero también deben evidenciar ante terceros su competencia técnica. Todos estos servicios deben ser ofrecidos en tiempo y forma de acuerdo con la necesidad, además debe ser capaz de adaptarse a los cambios tecnológicos, pero sobre todo debe ser capaz de actuar y demostrar su acción sin conflicto de intereses, con imparcialidad y confidencialidad. Es pues la metrología industrial el segundo

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aspecto a considerar, el cual debe ser objeto de fomento para, especialmente, el sector privado.

El tercer aspecto es desde el punto de vista la metrología legal o los aspectos metrológicos reglamentados (de obligatorio cumplimiento). Desde el punto de vista de que la obligatoriedad la establece el gobierno, es su rol de garante, el que algunos sustentas como base para establecer que este rol debe ser llevado a cabo desde el aparato gubernamental. Sin embargo, en países desarrollados estos roles se lo dejan a las agencias públicas y privadas que así justifiquen su ejecución, pero todas bajo la premisa de demostración de competencia técnica actualizada e imparcialidad. En busca de la eficiencia del gobierno, Panamá podría fomentar este ejercicio de manera privada bajo la supervisión y autorización del gobierno.

Planificación estratégica

Misión y VisiónLa misión de la infraestructura metrológica de Panamá es proporcionar apoyo a la competitividad e innovación del sistema productivo nacional a través de un sistema integral de instituciones públicas y privadas que ejerzan los más profundos valores éticos profesionales con el fin de garantizar la demostración sistemática de la confianza de los resultados de las mediciones que se realizan para el bienestar de los habitantes que adquieran o utilicen productos nacionales o internacionales y el desarrollo del sector productivo del país.

La visión de la infraestructura metrológica de Panamá es contar con todos los servicios metrológicos, a nivel científico, industrial y legal, que opere de manera sistémica y eficiente, siendo capaz de atender las necesidades y prioridades establecidas en el país y con reconocimiento internacional.

Los actores de la infraestructura metrológica de Panamá se deben identificar con la visión y misión y deberán estar comprometidos a cumplir las metas y objetivos estratégicos. El éxito de la estrategia nacional está relacionado con lo establecido en cada uno de los elementos estratégicos plasmados en el presente documento. Esto debe ser válido para todos los actores de la infraestructura metrológica y del sistema de evaluación de la conformidad relacionado.

El Consejo Nacional de Metrología deberá ser el foro donde se implementa la estrategia nacional dándole seguimiento, ajustándolo y comunicando públicamente los actuares.

El periodo previsto para la implementación de la estrategia es a no menos de 10 años. Procedemos a presentar 9 líneas estratégicas para el desarrollo de la infraestructura metrológica nacional. Cada línea estratégica se presenta

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enlazada a los objetivos de desarrollo sostenible que guarda estrecha relación, así como a las establecidas en el Plan de Desarrollo Nacional con visión 2040. De igual manera se presentan objetivos estratégicos al 2040 y objetivos quinquenales al 2025. Adicionalmente se ha acoplado con los objetivos estratégicos del CENAMEP AIP y las metas del PENCYT al 2019 aún no logrados.

Los elementos estratégicos clave para la infraestructura metrológica nacional

Política Nacional de MetrologíaEsta línea estratégica apoyará los siguientes objetivos de desarrollo sostenible:

- Paz, justicia e instituciones sólidas- Alianzas para lograr los objetivos

Esta línea estratégica va de la mano con los tres pilares establecidos en el Plan de Desarrollo Nacional con visión 2040, los cuales son: Inclusión (educación y salud), competencias y apertura económica (comercio interior y exterior) y productividad con sostenibilidad (finanzas públicas y medio ambiente). De igual manera, se priorizará en el primer quinquenio con los sectores logístico, turismo, agropecuario y financiero establecidos en dicho plan.

Objetivo al 2040: Contar con una Política Nacional de la Calidad debidamente articulada con Estrategia Nacional Metrológica periódicamente actualizada e implementada a nivel nacional y para los sectores públicos y privadas.

Objetivos al 2025: - Contar con la política y Estrategia Nacional de la Infraestructura

Metrológica aprobada y en implementación- Realizar el análisis de las normativas jurídicas que requieren revisión

con respecto a términos metrológicos y proponer mejoras en al menos el 10% de las mismas

- Revisar y proponer mejoras en al menos 75% de los RT y el 100% de los RTM en relación con aspectos metrológicos

- Contar con un CNM trabajando de manera eficaz de acuerdo con los RTM aprobados y con presupuesto garantizado

Para el cumplimiento de los objetivos se plantea la inclusión de los siguientes aspectos:

A. Revisión de aspectos normativos / jurídicosHitos:- Aprobación de la Política y Estrategia Nacional de la Infraestructura

Metrológica- Revisión y articulación de la política Metrológica con las demás

políticas nacionales

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- Revisión de normativas jurídicas relacionadas y con propuestas de mejora

- Revisión de RT y RTM relacionados y con propuestas de desarrollo- CNM eficazmente operante y con presupuesto garantizado

B. Acuerdos internacionalesHitos:- Firma de Acuerdos Internacionales con los organismos

internacionales de metrología- Revisión y armonización de Acuerdos Internacionales con respecto a

la IC - Grupos de negociación de tratados y acuerdos internacionales

debidamente sensibilizadosC. Metrificación nacional

Hitos:- Estudio diagnóstico de las actividades económicas no metrificadas- Diseño e implementación del Plan de metrificación del país.

Desarrollo institucional del instituto nacional de metrologíaEsta línea estratégica apoyará los siguientes objetivos de desarrollo sostenible:

- Salud y bienestar- Agua limpia y saneamiento- Energía asequible y no contaminante- Trabajo decente y crecimiento económico- Industria, innovación e infraestructura- Reducción de desigualdades- Producción y consumo responsable- Vida submarina- Vida de ecosistemas terrestres- Acción por el clima- Educación de calidad

Esta línea estratégica va de la mano con los tres pilares establecidos en el Plan de Desarrollo Nacional con visión 2040, los cuales son: Inclusión (educación y salud), competencias y apertura económica (comercio interior y exterior) y productividad con sostenibilidad (finanzas públicas y medio ambiente). De igual manera, se priorizará en el primer quinquenio con los sectores logístico, turismo, agropecuario y financiero establecidos en dicho plan.

Objetivo al 2040: Contar con la trazabilidad y demás servicios metrológicos requeridos por la infraestructura metrológica y de calidad con el fin de apoyar la competitividad, innovación y desarrollo de los sectores económicos y de investigación del país.

Objetivos al 2025:

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- Contar con el estudio de necesidades de infraestructura, equipamiento y demás recursos en base a los resultados del estudio de necesidades metrológicas del país finalizado

- Contar con la infraestructura física, equipamiento y demás recursos, aptos para su uso, con el fin de cubrir el 25% de las necesidades metrológicas del país establecidas en el estudio para la identificación y priorización.

- Lograr el reconocimiento nacional e internacional del sistema integrado de gestión del INM

- Contar con el plan a corto, mediano y largo plazo para el desarrollo de las CMC que sean requeridos por el país y desarrollo de las CMC de acuerdo con los sectores económicos establecidos en el Plan de Desarrollo Nacional con visión 2040

Para el cumplimiento de los objetivos se plantea la inclusión de los siguientes aspectos:

A. Fortalecimiento de la infraestructura física del INMHitos:- Ejecución de estudio técnico de la situación actual de las

instalaciones del INM y sus necesidades de mantenimiento- Elaboración de estudio de necesidades de infraestructura y

equipamiento en base a los resultados del estudio de necesidades metrológicas nacionales al 2040

- Implementación y cumplimiento de programas operativos de mantenimiento.

B. Eficacia del sistema integrado de gestión y la atención a las partes interesadasHitos:- Revisión continua y adecuación de las matrices de riesgo, requisitos

legales aplicables y necesidades y expectativas de partes interesadas.- Diseño e implementación de sistemas de información robustos e

integrados.- Mantenimiento y cumplimiento del sistema integrado de gestión para

todos los procesos y áreas del INM- Cumplimiento de metas operativas y estratégicas con respecto a los

indicadores de calidad y riesgos C. Desarrollo y puesta en marcha de los servicios metrológicos requeridos

por el paísHitos:- Diseño, aprobación y divulgación de la política y plan de prestación

de servicios del INM- Desarrollo y puesta en marcha de las CMC requeridas por el país de

acuerdo con el estudio para la identificación y priorización de necesidades metrológicas del país.

[50]

D. Desarrollo de plan de mercadeo e imagen corporativaHitos:- Diseño e implementación de un plan de mercadeo para la visibilidad

del INM y la metrología, con énfasis en los servicios ofrecidos a las partes interesadas

- Diseño y puesta en marcha de una imagen corporativa con una proyección al 2040

- Implementación de actividades de promoción y comunicación a nivel del INM y con socios estratégicos.

Desarrollo de la competencia técnica del instituto nacional de metrologíaEsta línea estratégica apoyará los siguientes objetivos de desarrollo sostenible:

- Paz, justicia e instituciones sólidas- Alianzas para lograr los objetivos

Esta línea estratégica va de la mano con los tres pilares establecidos en el Plan de Desarrollo Nacional con visión 2040, los cuales son: Inclusión (educación y salud), competencias y apertura económica (comercio interior y exterior) y productividad con sostenibilidad (finanzas públicas y medio ambiente). De igual manera, se priorizará en el primer quinquenio con los sectores logístico, turismo, agropecuario y financiero establecidos en dicho plan.

Objetivo al 2040: Proporcionar la trazabilidad y todos los servicios metrológicos requeridos por la infraestructura metrológica y de calidad con el fin de apoyar la competitividad, innovación y desarrollo de los sectores económicos y de investigación del país y lograr el reconocimiento internacional de las CMC de Panamá.

Objetivos al 2025: - Contar con un Esquema de vinculación y formación de estudiantes de

pregrado y posgrado en funcionamiento- Lograr el reconocimiento del personal de investigación y desarrollo del

INM por el SNI- Mantener la declaración de los Patrones Nacionales actualizada- Desarrollar, mantener y diseminar los Patrones Nacionales de Medida de

acuerdo con las prioridades nacionales establecidas en el Plan de Desarrollo Nacional con visión 2040

- Contar con el plan para el desarrollo de CMC requeridas nacionalmente terminado e implementar los servicios asociados a las capacidades requeridas por el país al primer quinquenio

Para el cumplimiento de los objetivos se plantea la inclusión de los siguientes aspectos:

A. Contratación y fortalecimiento del talento humano del INM

[51]

Hitos:- Implementación de una política y esquema de selección y

contratación de personal de excelencia acuerdo a las áreas y temas que desarrolle o deba desarrollar el INM

- Diseño e implementación de plan de carrera profesional que incluya la gestión del conocimiento generado en el INM

- Formulación de plan de capacitación del personal a corto y mediano plazo con su debido presupuesto aprobado

- Diseño e implementación de esquemas de vinculación y formación de estudiantes de pregrado y posgrado

- Diseño y aprobación de plan de investigación y desarrollo (portfolio de proyectos) alineadas a las necesidades del país.

- Reconocimiento del personal de investigación y desarrollo del INM por el SNI

- Diseño e implementación de plan de formación de metrólogos para los servicios a la infraestructura metrológica, de calidad y sectores productivos.

B. Mantenimiento y desarrollo de patrones de mediciónHitos:- Plan operativo y quinquenal de mantenimiento de patrones con

presupuesto garantizado- Revisión y actualización de la declaración nacional de los Patrones

Nacionales- Implementación de nuevos patrones de medida de acuerdo con el

diagnóstico de necesidades metrológicas al 2040 de PanamáC. Publicación de CMC pertinentes

Hitos:- Elaboración de plan a corto, mediano y largo plazo para el desarrollo

de CMC requeridas nacionalmente - Puesta en marcha del plan operativo y quinquenal de mantenimiento

y ampliación de CMC requeridas nacionalmente y asociadas a servicios del INM

Relación regional e internacional del instituto nacional de metrologíaEsta línea estratégica apoyará los siguientes objetivos de desarrollo sostenible:

- Paz, justicia e instituciones sólidas- Alianzas para lograr los objetivos

Esta línea estratégica va de la mano con los tres pilares establecidos en el Plan de Desarrollo Nacional con visión 2040, los cuales son: Inclusión (educación y salud), competencias y apertura económica (comercio interior y exterior) y productividad con sostenibilidad (finanzas públicas y medio ambiente). De igual manera, se priorizará en el primer quinquenio con los sectores logístico, turismo, agropecuario y financiero establecidos en dicho plan.

[52]

Objetivo al 2040: Participar activamente en los trabajos internacionales del SIM, CIPM-MRA, BIPM y OIML e integrarlos a la infraestructura metrológica nacional

Objetivos al 2025: - Lograr la adhesión de Panamá a la OIML como Estado Miembro - Lograr la adhesión de Panamá a la Convención del Metro - Lograr el aseguramiento del presupuesto nacional para la participación

en organismos internacionales - Participar en al menos el 75% de los comités de trabajo del SIM y al

menos el 25% de los CC del BIPM- Ejecutar al menos 3 proyectos de I+D+i con otros INM

Para el cumplimiento de los objetivos se plantea la inclusión de los siguientes aspectos:

A. Participación en organismos regionales e internacionales relacionadosHitos:- Participación de los metrólogos en los grupos de trabajo del SIM- Organización y participación en comparaciones claves y

suplementarias del BIPM- Participación del personal en otros organismos como NCSL Int´l,

IEC, IMEKO, ISO- Participación del INM con los CC del BIPM- Participación del INM en los grupos de trabajo de la OIML- Asumir puestos de liderazgo en dichas organizaciones

B. Fortalecimiento del trabajo en conjunto con otros INMHitos:- Negociación y firma de Convenios y Memorandos de entendimiento

con otros INM para potenciar el intercambio científico y técnico.- Ejecución de proyectos de I+D+i con otros INM en las áreas

requeridas por el país.

Relación entre el instituto nacional de metrología y los laboratorios de calibración Esta línea estratégica apoyará los siguientes objetivos de desarrollo sostenible:

- Salud y bienestar- Agua limpia y saneamiento- Energía asequible y no contaminante- Trabajo decente y crecimiento económico- Vida submarina- Vida de ecosistemas terrestres- Acción por el clima- Alianzas para lograr los objetivos

[53]

Esta línea estratégica va de la mano con dos de los tres pilares establecidos en el Plan de Desarrollo Nacional con visión 2040, los cuales son: competencias y apertura económica (comercio interior y exterior) y productividad con sostenibilidad (finanzas públicas y medio ambiente). De igual manera, se priorizará en el primer quinquenio con los sectores logístico, turismo, agropecuario y financiero establecidos en dicho plan.

Objetivo al 2040: Ofrecer la trazabilidad requerida por los laboratorios de calibración, así como otras necesidades de estos con el fin de que satisfagan la demanda rutinaria de los sectores económicos.

Objetivos al 2025: - Contar con el plan de fomento y mejora de los laboratorios secundarios

de calibración aprobado y cumplir con sus indicadores - Contar con los resultados del estudio de necesidades de MRC requeridos

por los laboratorios de ensayo del país

Para el cumplimiento de los objetivos se plantea la inclusión de los siguientes aspectos:

A. Servicios de calibración y trazabilidad metrológicaHitos:- Programa de fomento al desarrollo de laboratorios secundarios de

calibración- Definición de esquema de trabajo con los laboratorios secundarios de

calibración- Transferencia del conocimiento a la REDLAP con respecto los

servicios secundarios- Mantener los servicios de trazabilidad a la REDLAP en dichos

sectoresB. Servicios de ensayos de aptitud e intercomparaciones

Hitos:- Definición de necesidades y objetivos para el diseño de los servicios

en conjunto con los laboratorios y el CNA- Diseño y ejecución del programa a corto y mediano plazo de estos

servicios- Reconocimiento el INM como proveedor de ensayos de aptitud y

comparacionesC. Diseminación de la trazabilidad en el área química

Hitos:- Estudio de necesidades de MRC requeridos por los laboratorios de

ensayo del país- Diseño e implementación de plan de provisión de MRC a laboratorios

de ensayo

[54]

- Puesta en marcha de plan de trabajo para la mejora de la relación entre el INM y los usuarios del área química.

Relación entre el instituto nacional de metrología y los reguladoresEsta línea estratégica apoyará los siguientes objetivos de desarrollo sostenible:

- Salud y bienestar- Agua limpia y saneamiento- Energía asequible y no contaminante- Vida submarina- Vida de ecosistemas terrestres- Acción por el clima- Paz, justicia e instituciones sólidas- Alianzas para lograr los objetivos

Esta línea estratégica va de la mano con los tres pilares establecidos en el Plan de Desarrollo Nacional con visión 2040, los cuales son: Inclusión (educación y salud), competencias y apertura económica (comercio interior y exterior) y productividad con sostenibilidad (finanzas públicas y medio ambiente). De igual manera, se priorizará en el primer quinquenio con los sectores logístico, turismo, agropecuario y financiero establecidos en dicho plan.

Objetivo al 2040: Apoyar el desarrollo y trabajo en conjunto con las entidades reguladoras con el fin de asegurar la existencia de los RTM necesarios y su implementación de manera eficaz

Objetivos al 2025: - Contar con el plan y esquema de trabajo, a corto, mediano y largo plazo,

con los reguladores, en términos metrológicos - Realizar el análisis de las capacidades y competencias técnicas

metrológicas de los reguladores versus a la que deberían demostrar y llevar a cabo acciones de mejora de al menos el 50% de los mismos con respecto a las brechas encontradas

- Contar con una metrología legal operando de manera eficaz en al menos 6 RTM

Para el cumplimiento de los objetivos se plantea la inclusión de los siguientes aspectos:

A. Articulación del trabajo del INM con los reguladoresHitos:- Diseño e implementación de esquema de trabajo para la

identificación de necesidades metrológicas de los reguladores- Puesta en marcha de esquema de generación y evaluación de

capacidades y competencias técnicas metrológicas de los reguladores - Diseño y ejecución de plan a corto y mediano plazo de proyectos

conjuntos con los reguladores

[55]

- Participación del INM en la revisión y aprobación de normativas nacionales en términos metrológicos

- Participación del INM en la revisión, en términos metrológicos, de los RT discutidos a nivel nacional

B. Articulación del trabajo del INM con el CNMHitos:- Participación del INM en las reuniones del CNM y comités que este

establezca- Participación del INM en las discusiones de los RTM- Diseño y puesta en marcha de servicios metrológicos en el área

regulada y requerida por el CNM

Relación entre el instituto nacional de metrología y los sectores económicos Esta línea estratégica apoyará los siguientes objetivos de desarrollo sostenible:

- Trabajo y crecimiento económico- Industria, innovación y crecimiento económico- Producción y consumo responsable

Esta línea estratégica va de la mano con el pilar de competencia y apertura económica que se establece en el Plan de Desarrollo Nacional con visión 2040. De igual manera, se puede priorizar en el primer quinquenio con los sectores logístico, turismo, agropecuario y financiero establecidos en dicho plan como pilares de competencia y apertura económica.

Objetivo al 2040: Contar con todos los servicios metrológicos que demanden los sectores económicos y centros I+D+i a disposición de sus usuarios.Objetivos al 2025:

- Satisfacer el 25% de las necesidades metrológicas con relación a servicios de calibración y aseguramiento metrológico requerido por el país.

- Apoyar al 25% de los sectores económicos en la identificación y mejoramiento de sus necesidades metrológicas

- Contar con el 25% de los servicios necesarios para el apoyo de las actividades de I+D+i del país.

Para el cumplimiento de los objetivos se plantea la inclusión de los siguientes aspectos:

A. Servicios de calibración y aseguramiento metrológicoHitos:- Estudio para la identificación y priorización de las necesidades

metrológicas del país.

[56]

- Desarrollo de los servicios requeridos en los sectores de salud, comercio interior, comercio exterior, medio ambiente, finanzas públicas

- Revisión de necesidades y sectores para apoyar en el segundo quinquenio

B. Servicios de identificación de necesidades y / o mejoramiento de procesos metrológicos- Desarrollo de los servicios de diagnóstico de necesidades y/o

mejoramiento para MiPymes y grandes empresas.- Implementación de las recomendaciones entregadas a las empresas- Ejecución de actividades para el desarrollo de los sectores como

cadenas de valor en base a la ICC. Servicios metrológicos para el apoyo de las actividades de I+D+i

- Estudio para la identificación y priorización de las necesidades metrológicas de los centros de I+D+i

- Reconocimiento del INM como centro de I+D+i por parte de la SENACYT y SNI

- Establecimiento de relaciones y trabajos conjuntos con los otros centros de I+D+i para desarrollo de las áreas prioritarias

Relación entre el instituto nacional de metrología y los otros componentes de la infraestructura de la calidadEsta línea estratégica apoyará los siguientes objetivos de desarrollo sostenible:

- Salud y bienestar- Agua limpia y saneamiento- Energía asequible y no contaminante- Vida submarina- Vida de ecosistemas terrestres- Acción por el clima- Paz, justicia e instituciones sólidas- Alianzas para lograr los objetivos

Esta línea estratégica va de la mano con los tres pilares establecidos en el Plan de Desarrollo Nacional con visión 2040, los cuales son: Inclusión (educación y salud), competencias y apertura económica (comercio interior y exterior) y productividad con sostenibilidad (finanzas públicas y medio ambiente). De igual manera, se priorizará en el primer quinquenio con los sectores logístico, turismo, agropecuario y financiero establecidos en dicho plan.

Objetivo al 2040: Contar con una infraestructura metrológica eficaz y operando de manera integral con la infraestructura de la calidad.

Objetivos al 2025:

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- Contar la Ley de Calidad ratificada por el ejecutivo con su respectiva reglamentación

- Contar con el plan Estratégico Nacional de la IC integrado con la IMN aprobado

- Contar con la Base de Datos de la IC actualizada y operando de manera eficaz

- Contar con esquemas de trabajo con el CNA y DGNTI operando de manera eficaz

Para el cumplimiento de los objetivos se plantea la inclusión de los siguientes aspectos:

A. Articulación del trabajo entre el INM, CNM, DGNTI, CNA, reguladores, OECs

Hitos:- Ratificación de la Ley Nacional de la Calidad, su reglamento y el plan

estratégico de desarrollo de la IC- Diseño y puesta en marcha de la base de datos de la IC- Participación de los expertos del INM en los procesos del CNA,

cuando sea requerido- Participación de los expertos del INM en los procesos de

normalización y RT requeridos- Plan de fomento a la normalización técnica metrológica a corto y

mediano plazo

Difusión, Educación, Mercadeo – cultura metrológicaEsta línea estratégica apoyará al objetivo de desarrollo sostenible:

- Educación de calidad

Esta línea estratégica va de la mano con el pilar de Inclusión (educación y salud), establecido en el Plan de Desarrollo Nacional con visión 2040.

Objetivo al 2040: Contar con una infraestructura metrológica reconocida y eficaz que incluya todos los estamentos educativos y una cultura metrológica ciudadana.

Objetivos al 2025: - Contar con el plan de divulgación y publicación en cumplimiento de los

indicadores establecidos- Contar con el programa de sensibilización y capacitación en

cumplimiento de los indicadores establecidos- Contar con el plan de mejoramiento y actualización de las entidades

educativas, en términos metrológicos, en cumplimento de los indicadores establecidos

[58]

- Contar con mecanismos de publicación de investigaciones científicas y/o aplicaciones tecnológicas en metrología operando de manera eficaz y en cumplimiento de los indicadores establecidos

Para el cumplimiento de los objetivos se plantea la inclusión de los siguientes aspectos:

A. Difusión de una cultura metrológicaHitos:- Diseño y puesta en marcha de un plan de divulgación a corto y

mediano plazo de la cultura metrológica en conjunto con el CNM- Diseño y puesta en marcha de programa de publicaciones no técnicas

dirigidas a los ciudadanosB. Educación, formación e investigación en metrologíaHitos:- Diseño e implementación de programas de sensibilizaciones y

capacitaciones en metrología por grupos de usuarios- Diseño e implementación de plan a corto y mediano plazo de

publicaciones científicas en metrología - Diseño y puesta en marcha de plan a corto y mediano plazo para el

mejoramiento y actualización de los pensum con las diferentes entidades educativas, en materia metrológica

- Puesta en marcha de proyectos de investigación, en conjunto con otros centros, para la implementación de nuevos métodos de medición y/o transferencia de tecnología.

Referencias

Fin del documento

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