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PROPUESTA DE MODEL0 PARA LA GESTIÓN Y EJECUCIÓN DE LAS
COMPETENCIAS SECTORIALES EN SALUD AMBIENTAL PARA
COLOMBIA
CARLOS EDUARDO CALDERÓN LLANTÉN
CONSULTOR
INFORME FINAL
BOGOTÁ D.C., DICIEMBRE DE 2008
REPÚBLICA DE COLOMBIA
MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL
DIRECCIÓN GENERAL DE SALUD PÚBLICA
1
INTRODUCCIÓN -------------------------------------------------------------------------------------------------------- 5
CAPITULO I ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 9
REVISION DOCUMENTAL Y MARCO NORMATIVO --------------------------------------------------- 9
1. MARCO CONCEPTUAL, INTERNACIONAL Y POLITICO INSTITUCIONAL ---------------------------- 10
1.1 MARCO CONCEPTUAL ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 10
1.1.1 EL pensamiento Complejo ----------------------------------------------------------------------------------------- 10
1.1.2 Multienfoque sistémico de la Salud Ambiental -------------------------------------------------------------- 14
1.2.1 El Cambio Climático ------------------------------------------------------------------------------------------------- 22
1.2.2 EL MODELO DE DESARROLLO: DETERMINANTE ESTRUCTURAL FUNDAMENTAL ------------------- 26
1.2.3 NORMATIVIDAD INTERNACIONAL------------------------------------------------------------------------------- 33
1.2.3.1 Cumbre de la Tierra. ----------------------------------------------------------------------------------------- 34
1.2.3.2 Programa 21 ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 34
1.2.3.3 Cumbre para la Tierra + 5 ----------------------------------------------------------------------------------- 35
1.2.3.4 Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, 2002) -------------------- 36
1.2.3.5 Convenio sobre diversidad biológica -------------------------------------------------------------------- 36
1.2.3.6 Protocolo de Cartagena ------------------------------------------------------------------------------------ 37
1.2.3.7 La Convención de Ramsar (Irán) de 1971 -------------------------------------------------------------- 38
1.2.3.8 Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático ---------------------- 38
1.2.3.9 Protocolo de Kioto sobre el cambio climático -------------------------------------------------------- 38
1.2.3.10 El Protocolo de Montreal --------------------------------------------------------------------------------- 39
1.2.3.11 El Convenio de Viena --------------------------------------------------------------------------------------- 40
1.2.3.12 Objetivos de Desarrollo del Milenio ------------------------------------------------------------------- 40
1.2.3.13 El Reglamento Sanitario Internacional (RSI) -------------------------------------------------------- 41
1.2.3.14 El Convenio de Basilea ------------------------------------------------------------------------------------- 43
1.2.3.15 Código internacional de conducta para la distribución y utilización de plaguicidas ----- 44
1.2.3.16 Convenio de Róterdam (PIC) ----------------------------------------------------------------------------- 44
1.2.3.17 Convenio de Estocolmo ----------------------------------------------------------------------------------- 45
1.2.3.18 Foro intergubernamental sobre seguridad química ---------------------------------------------- 46
1.2.3.19 Declaración de Dubai sobre la gestión de los productos químicos --------------------------- 46
1.2.3.20 Codex Alimentarius ---------------------------------------------------------------------------------------- 47
1.2.3.21 Medio Ambiente de Trabajo ----------------------------------------------------------------------------- 48
1.2.3.22 La Cumbre Mundial en Favor de la Infancia (CMFI) ----------------------------------------------- 48
1.2.3.23 Derecho del mar --------------------------------------------------------------------------------------------- 49
1.2.3.24 Conferencia Hábitat II, Estambul ----------------------------------------------------------------------- 50
1.2.3.25 Declaración de Santa Cruz de la Sierra ---------------------------------------------------------------- 51
1.2.3.26 La Iniciativa “La Salud Pública en las Américas” --------------------------------------------------- 52
1.2.3.27 Declaración de Mar del Plata ---------------------------------------------------------------------------- 53
1.2.3.28 Decisión 436 de 1998 --------------------------------------------------------------------------------------- 54
1.2.3.29 Declaración de Cali, LATINOSAN/2007 --------------------------------------------------------------- 55
1.3. MARCO POLITICO INSTITUCIONAL Y NORMATIVO ---------------------------------------------------------------- 56
1.3.1 Código Nacional de los Recursos Naturales ------------------------------------------------------------------ 56
1.3.2 Código Sanitario Nacional ---------------------------------------------------------------------------------------- 57
1.3.3 La Constitución de 1991 ------------------------------------------------------------------------------------------- 59
1.3.4 La Ley 99 de 1993 ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 61
2
1.3.5 Ley 790 de 2002 ----------------------------------------------------------------------------------------------------- 62
1.3.6 Ley 100 de 1993 ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 62
1.3.7 Plan Nacional de Salud Ambiental -PLANASA- --------------------------------------------------------------- 63
1.3.8 Ley 715 de 2001 ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 66
1.3.9 Ley 1122 de 2007 ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 70
1.3.10 Plan Nacional de Desarrollo ------------------------------------------------------------------------------------- 73
1.3.11 Plan Nacional de Salud Pública 2007-2010 ------------------------------------------------------------------ 75
1.3.12 Documentos CONPES --------------------------------------------------------------------------------------------- 77
1.3.13 Agenda ambiental interministerial ---------------------------------------------------------------------------- 78
1.3.14 Agenda de cooperación interinstitucional para el desarrollo de las estrategias de Entornos
Saludables, diciembre de 2006 ------------------------------------------------------------------------------------------- 81
CAPITULO II -------------------------------------------------------------------------------------------------- 84
SINTESIS DE LAS MODALIDADES EXISTENTES DE LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA, PARA LA
EJECUCIÓN DE LAS COMPETENCIAS SECTORIALES EN SALUD AMBIENTAL ------------------ 84
2. MODALIDADES EXISTENTES DE LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA, OPERATIVA, Y DEL RECURSO
HUMANO, PARA LA EJECUCIÓN DE LAS COMPETENCIAS SECTORIALES EN SALUD AMBIENTAL
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 85
2.1 NIVEL NACIONAL ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 89
2.1.1 MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (MPS) ------------------------------------------------------------- 89
2.1.1.1 Estructura y Funciones -------------------------------------------------------------------------------------- 89
2.1.1.2 Grupo de Salud Ambiental --------------------------------------------------------------------------------- 94
2.1.1.3 Grupo de Promoción y Prevención ---------------------------------------------------------------------- 98
2.1.1.4 Grupo de Vigilancia en Salud Pública ------------------------------------------------------------------- 99
2.1.1.5 Grupo de Gestión Integral en Salud Pública -------------------------------------------------------- 100
2.1.2 Plan Nacional de Salud Pública --------------------------------------------------------------------------------- 101
2.1.3 PAB y Plan de Salud de Intervenciones Colectivas -------------------------------------------------------- 105
2.1.4 Talento Humano --------------------------------------------------------------------------------------------------- 106
2.1.5 INSTITUTO NACIONAL DE SALUD (INS) ----------------------------------------------------------------------- 108
2.1.5.1 Estructura y funciones de sus dependencias -------------------------------------------------------- 109
2.1.5.2 Grupos funcionales especializados -------------------------------------------------------------------- 113
2.1.6 Red Nacional de Laboratorios ---------------------------------------------------------------------------------- 116
2.1.6.1 Estructura y funciones de la Red Nacional de Laboratorios ------------------------------------- 116
2.1.7 Vigilancia en Salud Pública -------------------------------------------------------------------------------------- 120
2.1.8 SISTEMA NACIONAL DE MEDIDAS SANITARIAS Y FITOSANITARIAS (MSF)--------------------------- 122
2.1.9 INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS – INVIMA ---------- 124
2.1.9.1 La Subdirección de Alimentos y Bebidas Alcohólicas del INVIMA ------------------------------------- 128
2.1.9.2 Subdirección de Registros Sanitarios ----------------------------------------------------------------- 146
2.1.9.3 Subdirección de Medicamentos y Productos Biológicos ---------------------------------------- 146
2.1.10 SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD --------------------------------------------------------------- 148
2.1.11 OTROS SECTORES ------------------------------------------------------------------------------------------------ 150
2.1.11.1 MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (MAVDT) ------ 151
2.1.11.2 PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES -------------------------------- 157
2.1.11.3 MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL ---------------------------------------- 158
2.1.11.4 MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL ------------------------------------------------------------ 159
3
2.1.11.5 MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO -------------------------------------------- 161
2.1.11.6 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION ---------------------------------------------------- 162
2.1.12 CONCLUSIONES --------------------------------------------------------------------------------------------------- 165
2.2 NIVEL TERRITORIAL: DEPARTAMENTAL, DISTRITAL Y MUNICIPAL ------------------------------------------- 169
2.2.1 COMPETENCIAS TERRITORIALES EN LA RED DE LABORATORIOS -------------------------------------- 170
2.2.2 SIVIGILA A NIVEL TERRITORIAL ---------------------------------------------------------------------------------- 172
2.2.3 COMPETENCIAS TERRITORIALES EN EL PLAN NACIONAL DE SALUD PÚBLICA 2007-2010 ----- 174
2.2.4 PLAN TERRITORIAL Y PLAN DE SALUD PÚBLICA DE INTERVENCIONES COLECTIVAS -------------- 176
2.2.5 PLANES DEPARTAMENTALES DE AGUA ----------------------------------------------------------------------- 181
2.2.6 RESULTADOS DE LA ENCUESTA TERRITORIAL SOBRE SALUD AMBIENTAL ------------------------- 182
2.2.7 LOS CASOS DE BOGOTA Y EL VALLE DEL CAUCA ----------------------------------------------------------- 186
2.2.7.1 LA UNIDAD EJECUTORA DE SANEAMIENTO DEL VALLE DEL CAUCA (UES-VALLE) -------- 186
2.2.7.2 LA SECRETARÍA DISTRITAL DE SALUD DE BOGOTÁ D.C. ------------------------------------------ 196
2.2.8 RESULTADOS Y CONCLUSIONES DE LA SOLICITUD DE INFORMACION A LAS DTS –NOVIEMBRE
2008 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 207
CAPITULO III ------------------------------------------------------------------------------------------------ 216
PROPUESTA DE MODELO PARA LA GESTIÓN Y EJECUCIÓN DE LAS COMPETENCIAS
SECTORIALES EN SALUD AMBIENTAL ---------------------------------------------------------------- 216
3. MODELO TECNICO Y ADMINISTRATIVO PARA LA GESTION DE LAS COMPETENCIAS
SECTORIALES EN SALUD AMBIENTAL ------------------------------------------------------------------------- 217
3. 1 REVISIÓN DEL ABORDAJE CONCEPTUAL DEL MODELO -------------------------------------------------------- 217
3.1.1 Enfoques del Plan Nacional de Salud Pública -------------------------------------------------------------- 223
3.2. PRINCIPIOS ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 223
3.3. OBJETIVOS DEL MODELO ---------------------------------------------------------------------------------------------- 226
3.3.1. Objetivos generales ----------------------------------------------------------------------------------------------- 226
3.3.2. Objetivos específicos --------------------------------------------------------------------------------------------- 226
3.4. ESTRATEGIAS Y LINEAMIENTOS -------------------------------------------------------------------------------------- 227
3.4.1 Posicionamiento conceptual ------------------------------------------------------------------------------------ 227
3.4.2 Identidad y visibilidad -------------------------------------------------------------------------------------------- 228
3.4.3 Rectoría en Salud Ambiental ------------------------------------------------------------------------------------ 228
3.4.4 Construcción de imaginario colectivo ------------------------------------------------------------------------- 229
3.4.5 Atención Primaria Ambiental (APA) --------------------------------------------------------------------------- 229
3.4.7. Modelo de Gestión Integral ------------------------------------------------------------------------------------- 230
3.4.6. Coordinación -------------------------------------------------------------------------------------------------------- 231
3.4.7. Armonía regional -------------------------------------------------------------------------------------------------- 231
3.4.8. Complementariedad ---------------------------------------------------------------------------------------------- 232
3.4.9 Visión Territorial y Sectorial ------------------------------------------------------------------------------------- 232
3.4.10 Fortalecimiento y articulación de las instituciones y organizaciones ------------------------------- 232
3.5. ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DEL MODELO -------------------------------------------------------------- 232
3.5.1 Modelo de Interrelación Sistémica básica ------------------------------------------------------------------- 233
3.5.2 Gestión intersectorial del Consejo Nacional de Salud Ambiental (CNSA) -------------------------- 236
3.5.3 Interrelación de los procesos de planeación en Salud y Ambiente ----------------------------------- 241
3.5.4 Articulación de los Sistemas de Información y Vigilancia en la gestión de la Salud Ambiental 246
4
3.5.5 Modelo Administrativo y Operativo para la gestión sectorial de la Salud Ambiental-Nivel
Nacional ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 252
3.5.6 Modelo de Áreas Funcionales y Conjunción Intrainstitucional del ------------------------------------ 257
Grupo de Salud Ambiental-Nivel Nacional -------------------------------------------------------------------------- 257
3.5.6.1 Mapa a crítico de necesidades de armonización y coordinación. ----------------------------- 261
3.5.6.2 Construcción de Agendas intrainstitucionales, interinstitucionales e intersectoriales - 261
3.5.6.3 Creación de Grupos funcionales interdisciplinarios e intrainstitucionales ----------------- 262
3.5.6.4 Articulación y coordinación con otras dependencias del VSB ---------------------------------- 262
3.5.6.5 Articulación y coordinación con otros grupos de la DGSP --------------------------------------- 263
3.5.6.6 Identificación y funcionamiento de las Líneas de Acción ---------------------------------------- 263
3.5.6.7 Conformación intradependencial y conjunción funcional de las Áreas del GSA, con sus
Ejes temáticos y componentes ------------------------------------------------------------------------------------- 263
3.5.6.8 Fortalecimiento orgánico y funcional ------------------------------------------------------------------ 266
3.5.6.9 Identificación clara del ejercicio de la rectoría en Salud Ambiental -------------------------- 268
3.5.7. Modelo Administrativo y Operativo para la Gestión Sectorial de la Salud Ambiental-Nivel
Territorial --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 268
3.5.7.1 Unidad o dependencia específica, responsable de la gestión integral de la Salud
Ambiental ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 272
3.5.7.2 El Consejo Territorial de Salud Ambiental (COTSA) ------------------------------------------------ 273
3.5.7.3 Espacios de coordinación intersectorial, participación social y concertación ciudadana
para la gestión territorial de la Salud Ambiental (ECOTSA) ----------------------------------------------- 274
3.5.8 Modelo de Áreas funcionales y Conjunción Intrainstitucional del Grupo de Salud Ambiental –
Nivel Territorial ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 275
3.5.8.1 Modalidades de la gestión sectorial de la salud ambiental-nivel territorial --------------- 276
3.5.8.2 Grupos funcionales intrainstitucionales del GSA -------------------------------------------------- 279
3.6 CRONOGRAMA DE IMPLEMENTACIÓN ----------------------------------------------------------------------------- 288
3.6.1 Promoción general y sensibilización --------------------------------------------------------------------------- 288
3.6.2 Capacitación y divulgación sectorial --------------------------------------------------------------------------- 288
3.6.3 Fase de validación y pruebas piloto --------------------------------------------------------------------------- 289
3.6.4 Encuentro Internacional de Salud Ambiental --------------------------------------------------------------- 289
3.6.5 Fase de ajustes del Modelo y revisión internacional ------------------------------------------------------ 289
3.6.6 Fase de Instrumentación legal ---------------------------------------------------------------------------------- 289
BIBLIOGRAFÍA ------------------------------------------------------------------------------------------------------- 292
NORMATIVIDAD NACIONAL------------------------------------------------------------------------------------------------- 298
CONPES ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 300
5
INTRODUCCIÓN
La Salud Ambiental se define de manera general como el área de las ciencias que trata la
interacción y los efectos que, para la salud humana, representa el medio en el que habitan las
personas. De acuerdo a esto, los componentes principales de la salud ambiental tienen un
carácter interdisciplinario, multi-causal, pluri- conceptual y dinámico, y se imbrican
mutuamente, en una relación dialéctica1.
En este marco conceptual, y a través de una gestión intersectorial e interinstitucional, el
Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
el Instituto Nacional de Salud, el Departamento Nacional de Planeación, con el apoyo de la
Organización Panamericana de la Salud; vienen adelantado y fortaleciendo en coordinación
con otros ministerios y entidades; varios procesos relacionados con el abordaje de la Salud
Ambiental en el país; como son entre otros los siguientes: La Agenda Interministerial suscrita
entre el Ministerio de la Protección Social y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, para la gestión integral de los recursos hídricos, la promoción de procesos
productivos competitivos y sostenibles, y la prevención y control de la degradación ambiental;
la Agenda de Cooperación Interinstitucional y el Plan de Acción para el desarrollo de las
Estrategias de Entonos Saludables, que involucra además de los sectores antes mencionados,
al Ministerio de Educación Nacional, el SENA, y la Agencia presidencial para la acción social y la
cooperación internacional. Recientemente, se materializó uno de los esfuerzos de concertación
y coordinación intersectorial más importantes de la última década, con la formulación del
Documento CONPES 3550, del 24 de noviembre de 2008, que definió los ‘lineamientos para la
formulación de la política integral de salud ambiental, con énfasis en los componentes de
calidad de agua, calidad de aire y seguridad química”, aprobado por los Ministerios de
Protección Social, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Educación Nacional, Comercio
Industria y Turismo, Minas y Energía, Transporte; y los institutos IDEAM, ICA, INS, INVIMA,
Colciencias y el Departamento Nacional de Planeación.
En forma concomitante y potencializando lo anterior, el Ministerio de la Protección Social a
través de la Dirección General de Salud Pública, se ha propuesto la elaboración de un Modelo
para la gestión y ejecución de las competencias del sector salud en Salud Ambiental para el
País. Esta iniciativa se enmarca dentro de las prioridades de inversión pública social, y se
sustenta en la normatividad sanitaria vigente, y otras normas, entre las cuales destacamos las
siguientes: La Ley 9ª de 1979 (Código Sanitario Nacional), la Ley 715 de 2001 y la Ley 1122 de
2007, establecen el ámbito y las competencias a cargo de la Nación, departamentos, distritos y
1 Definición fruto del consenso intersectorial, lograda a partir de las discusiones interdisciplinarias en el
proceso de formulación de la propuesta del CONPES 3550 de 2008.
6
municipios en materia de salud pública para efectuar las acciones de prevención, inspección,
vigilancia y control de los factores de riesgo del ambiente, que afectan la salud individual y
colectiva. El Plan Nacional de Desarrollo 2006‐2010 (Ley 1151 de 2007) determinó que: “Por los
impactos positivos que puede generar sobre la salud de la población y sobre las finanzas del
Estado, se elaborará una Política Nacional de Salud Ambiental, con base en el Plan Nacional de
Salud Ambiental (PLANASA) ‐ 2000‐2010, que promueva la equidad y la protección hacia los
grupos más vulnerables, y que haga énfasis en los problemas ambientales que generan los
mayores costos para la sociedad colombiana.”
El Plan Nacional de Salud Ambiental (PLANASA 2000-2010), y su versión actualizada de 2004,
está fundamentado en la armonización entre el desarrollo humano y el ambiente, que
mantiene el equilibrio dinámico entre las necesidades del ser humano y las condiciones del
entorno, prestando especial atención a las necesidades y efectos ambientales de los grupos
más vulnerables de la sociedad, en condiciones de respeto y responsabilidad a la integridad del
ser humano. De igual forma, el Plan Nacional de Salud Pública ha incluido dentro de sus líneas
de política la Prevención de los riesgos. Para el desarrollo de esta línea de política se incluye
como una de las estrategias a cargo de la Nación, la definición, desarrollo, seguimiento y
evaluación de las políticas públicas de prevención de los riesgos: Biológicos, del consumo, del
comportamiento, del medio ambiente, laborales, sanitarios y fitosanitarios. A su vez, incluyó
como objetivo número 8 de las prioridades en salud para el período 2007 -2010: Mejorar la
Seguridad Sanitaria y Ambiental, estableciendo como meta garantizar la implementación de la
política de salud ambiental para el sector.
Para la implementación de la política de salud ambiental, desarrollo de las estrategias y
cumplimiento de las metas propuestas se debe contar con una estructura administrativa y
técnica que lo haga posible. Sin embargo, la implementación de los procesos de
descentralización y ajuste fiscal de los últimos años, han llevado a que las Direcciones
Territoriales de Salud reduzcan las plantas de personal y la estructura técnica y administrativa
para la gestión y ejecución de las acciones y competencias relacionadas con la promoción de
ambientes saludables, inspección, vigilancia y control sanitario de los riesgos del ambiente.
Esto ha generado diferentes tipos de estructura y modalidad de ejecución de estas
competencias, en muchos casos a través de convenios con los municipios y en otros casos a
través de la contratación con terceros y delegación en éstos de las competencias de
responsabilidad directa de las Direcciones Territoriales de Salud.
Es en consecuencia, una prioridad para el Ministerio establecer un modelo técnico y
administrativo que permita a las Direcciones Territoriales de Salud, efectuar la gestión del
componente de salud ambiental, para responder técnica y administrativamente a las
competencias asignadas en relación con las estrategias y acciones de promoción, prevención,
inspección, vigilancia y control, gestión y operación en salud ambiental.
7
La formulación de este documento, que contiene la propuesta inicial de Modelo para la
gestión y ejecución de las competencias sectoriales en Salud Ambiental para Colombia, se
realizó mediante un trabajo interdisciplinario, bajo la orientación de la Dirección General de
Salud Pública y el Grupo de Salud Ambiental, y contó con la asesoría técnica especializada del
Dr. Carlos E. Calderón Llantén. El proceso de elaboración de la propuesta se fortaleció con los
aportes de diferentes entidades del sector salud, y en especial las Direcciones Territoriales de
Salud, a través de encuestas, mesas de trabajo y una reunión nacional. La propuesta de Modelo
de gestión, será sometida a una amplia difusión, discusión y validación, de conformidad con el
proceso de implementación que se describe al final del documento. El Modelo de gestión que
finalmente se adopte, será entonces, fruto de un proceso de construcción colectiva, y
concertado con el sector salud.
La propuesta de Modelo se inscribe en el marco del CONPES 3550 de 2008, los dos documentos
se retroalimentaron mutuamente durante su formulación; la parte sustancial del abordaje
conceptual, la revisión normativa y del contexto nacional e internacional, se expresan en los
objetivos, lineamientos y recomendaciones del documento CONPES aprobado, lo cual permite
una armonía con la propuesta de gestión sectorial de las competencias en salud ambiental. La
coyuntura de su formulación simultánea, en la cual participaron los responsables técnicos de
los documentos, permitió una provechosa conjunción interinstitucional e intersectorial, en su
contenido y orientaciones.
Esta propuesta está estructurada en tres capítulos, con los siguientes componentes:
I. Revisión documental y marco normativo: Desarrolla los aspectos relacionados con el marco
conceptual, el pensamiento complejo, el multienfoque sistémico de la salud ambiental, el
modelo de desarrollo como determinante estructural fundamental. De otra parte, el contexto
global, la normatividad internacional más relevante, y el marco político-institucional y
normativo de orden nacional.
II. Modalidades existentes de la gestión administrativa y operativa, recurso humano y
competencias laborales, para el cumplimiento de las competencias en Salud Ambiental. Tanto
del orden nacional, haciendo énfasis en el sector salud, como a nivel territorial
(departamentos, distritos). Análisis, conclusiones, y recomendaciones, de la información
aportada por las Direcciones Territoriales de Salud.
III. Formulación de la propuesta de Modelo para la gestión y ejecución de las competencias
sectoriales en Salud Ambiental para Colombia, tanto del nivel central del MPS como de las
DTS: Sobre la base del marco conceptual y el abordaje epidemiológico, se señalan los
principios, objetivos generales y específicos, lineamientos de política de conformidad con el
CONPES 3550/08, y se describe el modelo técnico y administrativo para la gestión y
8
ejecución de las competencias sectoriales en Salud Ambiental en el país, de acuerdo con el
marco normativo vigente, con los mínimos deseables en su estructura técnica,
administrativa y de recurso humano para los niveles departamental, distrital y municipal.
En la última parte se presentan las etapas del proceso general de implementación y
validación del Modelo de gestión, que incluye difusión amplia, capacitación, revisión de
experiencias internacionales, realización de pruebas piloto, y el diseño de los instrumentos
jurídicos obligantes, que permitirá la participación de las entidades del sector salud del
nivel nacional y territorial, en una dinámica de construcción conjunta y participativa.
Este documento es un avance importante en el cumplimiento del plan de acción del CONPES
3550 de 2008, desde el sector salud, contribuyendo a la construcción del Sistema Nacional
que permitirá la implementación de la política integral de Salud Ambiental, a través de una
estructura básica para la ejecución armónica de la política intersectorial y la ejecución de los
planes y proyectos específicos de Salud Ambiental, del nivel nacional y territorial del Sector
Salud, en cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, y de los compromisos
internacionales. Esta propuesta es una guía de consulta permanente, que debe leerse de
manera integral, para interiorizar los conceptos, la normatividad, los lineamientos y el nuevo
abordaje epistemológico, que permita el debate cualificado y los aportes sustanciales al
Modelo de gestión, en procura de fortalecer orgánica y funcionalmente las estructuras para la
atención integral de la Salud Ambiental, en la Dirección General de Salud Pública del Ministerio
de la Protección Social, y las Direcciones Territoriales de Salud, a partir de un enfoque holístico
y sistémico.
9
CAPITULO I
REVISION DOCUMENTAL Y MARCO NORMATIVO
10
1. MARCO CONCEPTUAL, INTERNACIONAL Y POLITICO INSTITUCIONAL
1.1 MARCO CONCEPTUAL
La construcción de un modelo de gestión, en este caso para la Salud Ambiental, obliga a
una reflexión previa de tipo conceptual. Esto es aún más evidente, si consideramos que
los alcances del modelo son del orden nacional, es decir que se debe construir sobre la
base de parámetros universales.
Esta tarea es compleja, pues, el abordaje conceptual nos sitúa necesariamente frente a los
diferentes enfoques epistemológicos que existen, o que están en proceso de elaboración.
Sin negar los esfuerzos que tanto los teóricos salubristas, ambientalistas y los organismos
internacionales han realizado, es menester aceptar que el desarrollo conceptual sobre
esta materia es aún insuficiente, prevaleciendo abordajes diversos e incluso
contradictorios. El asunto entonces, nos lleva a planteamientos con sesgos naturalistas,
políticos, sociales, estructurales, asistenciales, genéticos e incluso termodinámicos, que
hacen necesario realizar una revisión de los diferentes conceptos sobre la Salud
Ambiental, así sea de manera sucinta.
Un modelo de gestión se construye sobre bases conceptuales sólidas, y esto significa que
debemos asumir el reto de proponer una definición básica, integradora o unificadora, a
partir de la cual construyamos de manera consecuente las formas de ejecución
administrativas, técnicas y operativas que se derivan extrínsecamente de la misma.
Construir esta plataforma de pensamiento, es poner en evidencia la cosmovisión a partir
de la cual concebimos la Salud Pública, y en consecuencia nos obliga a rebasar la postura
simplista sustentada solo en los criterios derivados de las funciones de inspección,
vigilancia y control. Es una mirada obligada al mundo, desde la complejidad de sus
determinantes estructurales, tanto de orden social, económico, político y ambiental, con
compromiso generacional.
1.1.1 EL pensamiento Complejo
Se propone entonces, la aplicación del mapa del pensamiento complejo al análisis de la
salud ambiental, dónde toda verdad es “biodegradable“ según lo plantea Edgard Morín2,
es decir, que se concibe el pensamiento en continua evolución y retroalimentación a
2 Para una mayor ilustración sobre el pensamiento complejo ver: Morin, Edgar. El método I, La naturaleza
de la naturaleza, Ediciones cátedra, S.A. Segunda Edición, Madrid, España.1986; El método II, La vida de la vida, Ediciones Cátedra, S.A. Segunda Edición, Madrid, España. 1993; El método III, El conocimiento del conocimiento. Libro primero, antropología del conocimiento, Ediciones Cátedra, S.A. Segunda Edición, Madrid, España, 1994.
11
partir de la realidad y los seres que lo producen. Se trata de romper paradigmas, en
efecto, si en el siglo XIX primó el reduccionismo cartesiano y aún se sentían con fuerza los
postulados aristotélicos, el siglo XX y lo corrido del nuevo milenio, han hecho hincapié en
la especialización y la abstracción, con una visión reduccionista del mundo, que separa de
manera mecánica el todo de las partes. En este orden de ideas, Ayala C. señala: “Es así,
como se fundamenta el determinismo, que tiene tras de sí el impacto de las ciencias
naturales, con la ocultación del azar, la ocultación de la novedad, la aplicación de la lógica
mecánica de la máquina artificial aplicada a los problemas de lo vivo y lo social.”3
El pensamiento complejo “tiene su origen en la palabra latina “complexus” que significa
“lo que está tejido en conjunto”. Es un pensamiento que reúne los conocimientos
3 Ayala C., Amilkar A. “Aplicación del mapa del pensamiento complejo como modelo en investigaciones en la
educación ambiental”. En revista “Ideas ambientales”, edición No. 2, noviembre, 2005.
12
separados. ¿Por qué reunir? Porque el conocimiento sólo es pertinente en el caso que
podamos situarlo en su contexto y en su globalidad, sino es absurdo y desprovisto de
sentido. Reunir, contextualizar, globalizar, es una necesidad natural del conocimiento”4.
Morín, rescata e integra varias teorías que se perfilaron desde la década de los años
cuarenta del siglo pasado, sugiere redefinir los principios de la ciencia, y propone una
reforma del pensamiento hacia la creación de una democracia cognitiva.
Una es “la teoría de la información, preocupada por la interacción y el código, los cuales
son herramientas que tratan la incertidumbre, la sorpresa, lo inesperado, definido en
orden como redundancia, en el desorden como el ruido, y en la organización como
programación. Una segunda es la cibernética, que plantea la teoría de las máquinas
autónomas, la idea de la retroacción o retroalimentación, en la cual la causa actúa sobre
el efecto y viceversa. La tercera teoría nos habla de los sistemas, que es la teoría de la
existencia de las cualidades emergentes, donde converge lo antiguo con lo nuevo”.5
A las tres teorías anteriores, Morin agrega la auto-organización, que Von Neumann la
define como la diferencia de máquinas artificiales y vivas, Von Foerster, como el orden por
el ruido, Atlam, como el azar organizador y Prigogine, como la organización a partir del
desorden.
Para completar el modelo y edificar el Pensamiento Complejo se agregan tres principios:
1. El principio dialógico, que redefine lo antagónico, así dos nociones contrarias que
debieran rechazarse son complementarias en el momento de definir la realidad. El
rumbo de las cosas no es lineal sino interactivo. La dinámica del mundo es la “unidad
de contrarios”, en lenguaje dialéctico.
2. El principio de recursión, que manifiesta que la sociedad produce a los individuos
aportándoles el lenguaje y la cultura, pero estos a su vez producen a la sociedad. Es
un bucle generador en el cual los productos y los efectos son al tiempo productores y
causadores. Es la autoproducción y auto-organización.
3. El principio Hologramático, que pone en evidencia que el todo que está en la parte, y
la parte está en el todo. El individuo es una parte de la sociedad, pero la sociedad está
presente en cada individuo.
Este tipo de razonamiento permite reunir lo que normalmente se separa, y discernir
puntualmente, cualquier cosa del conjunto.
4 Edgar Morin, en una entrevista con Juramir Machado da Silva. En revista: Les jardins de la connaissance.
Boletín de la Universidad Euro-Árabe itinerante., No.2 .París, octubre de 1995, p. 14. 5 Ayala C. Amilkar A., ibídem.
13
En conclusión Morín 6 señala que “El pensamiento de la complejidad, como se ve, no es en
ningún caso un pensamiento que rechace la certeza en beneficio de la incertidumbre, que
rechace la separación en beneficio de la inseparabilidad, que rechace la lógica para
autorizar todas las trasgresiones…No se trata de abandonar los principios de la ciencia
clásica -orden, separabilidad y lógica-, sino de integrarlos en un esquema que es, al mismo
tiempo, más amplio y más rico. No se trata de oponer un holismo global y vacío a un
reduccionismo sistemático, se trata de incorporar lo concreto de las partes a la totalidad”.
Más adelante termina diciendo, a manera de resumen: “El pensamiento complejo es en
esencia, el pensamiento que integra la incertidumbre y que es capaz de concebir la
organización. Que es capaz de religar, de contextualizar, de globalizar, pero, al mismo
tiempo, de reconocer lo singular y lo concreto”.
En esta línea de pensamiento, es oportuno traer a colocación una afirmación totalmente
válida: La Salud ambiental es un hecho público. Es decir, como realidad social involucra al
ciudadano en función de sus derechos. No es una entelequia técnica, sino una vivencia
consustancial al ser, a la sociedad civil. En este sentido, señala Ríos S. 7 “Quiero anotar
finalmente, que cuando un hecho social como las inadecuadas condiciones de vivienda, de
saneamiento ambiental, de migración desordenada, de conflicto armado, de limitado
acceso y baja capacidad de respuesta de los servicios de salud, no son solucionables, ni con
la racionalidad económico-instrumental y administrativa de la sociedad, ni por el
monopolio Estatal de la fuerza y de la norma, ni por las buenas intenciones del bien común
cristiano, estos hechos se convierten en asuntos políticos, esto es; ya no se le pueden
delegar otros porque están en el terreno de lo público, son reales y a la vez idearios,
sobrepasan la representatividad en el voto para convertirse en participativos, requiriendo
en el espacio de lo público la igualdad política que antaño tenían los ciudadanos Griegos
frente al Estado para modificar el poder, porque la salud ambiental, como todo hecho
social en salud pública, es un asunto político.” (s.n).
En este mismo sentido, Verdejo M. A8, subraya la dimensión social de la problemática
ambiental: “Cuando se analizan las soluciones brindadas para atender la problemática
ambiental, se percibe con toda claridad una tendencia a emitir propuestas de carácter
eminentemente técnico. Sin embargo, no puede pasar desapercibido el hecho de que la
problemática ambiental es producto de la producción, de la distribución y del consumo.
6 Pensamiento Complejo. Entorno a Edgard Morin, América Latina y los procesos educativos. Sergio
González Moena, Compilador. Colección Mesa Redonda, Cooperativa editorial del Magisterio, Bogotá, 1997. pp., 21-22. 7 Ríos Serna, Carlos A. “La salud ambiental como hecho público” en Revista Luna Azul, Universidad de
Caldas, Manizales, mayo de 2003. 8Verdejo, María. E. “Desarrollo sustentable y sostenido: un reto para la economía”. En: Economía, Sociedad
y Medio Ambiente, González M. Ana; Muñoz V. Carlos., compiladores, México, 2001.
14
Por tanto, es producto de la actividad del hombre, de ahí que resulta absolutamente
indispensable ubicar la problemática ambiental en su justa dimensión: La social.” (s.n).
1.1.2 Multienfoque sistémico de la Salud Ambiental
La salud y el desarrollo están interrelacionados, se implican mutuamente. Como lo anota
Cantú M.9 “Tanto el desarrollo insuficiente que conduce a la pobreza como el desarrollo
inadecuado que redunda en el consumo excesivo, combinados con el crecimiento de la
población mundial, pueden motivar graves problemas de salud relacionados con el
ambiente en los países desarrollados y en los países en desarrollo. La salud de una
comunidad está directamente relacionado con factores que condicionan la relación entre
salud y enfermedad, y la necesidad básica humana de un ambiente seguro, y uno que
provea condicionantes idóneos de salud, y que se expresen en agua pura, alimento y
techos adecuados”.
El sistema de desarrollo capitalista predominante en Occidente, y también los modelos de
economías estatizadas, generan presiones sin límite sobre el entorno natural, el cual a
su vez determina respuestas específicas del medio bio-físico, a manera de bucle retro-
alimentador, que influyen sobre los seres humanos. Esto genera una correlación positiva
o negativa, entre economía, ecología y sociedad, trilogía debatida en la actualidad, como
soporte estructural del Desarrollo. Así, en materia de materia de política social, y en ella
se incluye por supuesto la Salud pública y ambiental, Saldívar10 nos invita a entender “que
toda política social regida por la filosofía de la sustentabilidad sin duda debe trabajar de
manera transversal al menos en tres frentes: el ecosistema, el patrimonio y la democracia.
En el primero la lucha debe ser frontal contra todo aquello que contamina, degrada,
deteriora y agota el hábitat tanto natural como humano; en el segundo, el principio debe
ser el de la equidad intra e intergeneracional, vale decir, la conservación de un patrimonio
rico en potencialidades culturales y de recursos naturales. A su vez, en el plano de la acción
social participativa, ésta debe ser democrática, descentralizada, corresponsable y
altamente incluyente, donde se reconozcan las diferencias culturales, económicas y
sociales de los grupos y sectores que conforman una sociedad.”
La salud y la enfermedad no son dos fenómenos aislados, ambos son resultado de la
interacción de los hombres entre sí y de estos con su medio ambiente. “La salud es un
9 Cantú Martínez, P.C. 1998. Apreciación Ecológica de la salud. Ambiente Sin Fronteras. Volumen 1 No.
11/12; 4 pp. 10 Américo Saldívar V.
“Sustentabilidad ambiental y política social: dos hermanas distantes
*. En: Economía,
Sociedad y Medio Ambiente, González M. Ana; Muñoz V. Carlos., compiladores, México, 2001.
15
estado de bienestar fruto de un equilibrio temporal, precedido por una historia natural y
social. La diversidad de condiciones sociales y culturales, han dado origen a una pluralidad
de interpretaciones de lo que podríamos denominar enfermedad, así como discursos
explicativos de sus causas y sus diferentes modelos de intervención” (Calderón et al.11).
Carol Buck (1986) señala que el ambiente es el principal determinante del nivel de salud,
actuando de manera favorable o desfavorable, y agrega ``Si el entorno no es adecuado,
tampoco lo serán la biología humana, los estilos de vida y el sistema organizativo de la
atención de salud¨.
La Salud Pública se ocupa de prevenir las enfermedades, prolongar la vida, fomentar la
salud, el rendimiento, la eficiencia física y mental y con ello el bienestar general del ser
humano. La Salud Ambiental es parte consustancial de la salud pública, y tiene que ver
con el equilibrio ecológico entre el hombre y su entorno que haga posible igualmente su
bienestar. Algunas de las definiciones de salud ambiental son las siguientes12 :
“La salud ambiental refiere a un concepto general que incorpora aquellos planeamientos o
actividades que tienen que ver con los problemas de salud asociados con el ambiente,
teniendo en cuenta que el ambiente humano abarca un contexto complejo de factores y
elementos de variada naturaleza que actúan favorable o desfavorablemente sobre el
individuo. Además de la calidad ambiental, que condicionará el mayor o menor riesgo de
enfermar, la calidad del medio hace referencia a factores sociales, culturales, económicos y
políticos prevalecientes, así como a la naturaleza de otros factores ambientales” (Corey,
1988).
-Departamento de Salud y Servicios Humanos de EE.UU. “…aquellos aspectos de la
enfermedad humana y lesiones al ser humano, que son determinados o condicionados por
factores en el medio ambiente. Lo anterior implica el estudio de los efectos patológicos
directos de diversos agentes químicos, físicos y biológicos, así como los efectos que ejerce
el medio físico y social en la salud en general, entre otros la vivienda, el desarrollo urbano,
el uso del terreno y el transporte, la industria y la agricultura.”
-Sánchez- Rosado: “El control de los factores del ambiente físico que perjudican o pueden
perjudicar la salud o la sobrevivencia del hombre”.
-Blumenthal: “el estudio de los agentes productores de enfermedades que han sido
introducidos en el ambiente por el hombre, así como de las enfermedades causadas por
dichos agentes”.
11
Calderón Llantén Carlos E., et al. Salud Ambiental y Desarrollo. Ecosolar Ltda. Bogotá, 1995. 71 pp. 12
Garza Almanza V. y Cantú Martínez P.C. Salud Ambiental, con enfoque de desarrollo sustentable. Revista Salud Pública y Nutrición. Volumen 3 No. 3. México, septiembre de 2002.
16
-López Acuña et. Al.: “referimos tanto al estudio de los agentes ambientales que pueden
producir alteraciones sobre la salud de las poblaciones humanas, como al diseño y puesta
de en marcha de estrategias de intervención encaminadas a contender con ese
problema”.
Tenemos también las siguientes definiciones:
-Salud humana y su influencia por el medio ambiente, incluyendo los medios técnicos y
administrativos para mejorar el ambiente humano desde el punto de vista de la salud.13
-Segmento de la salud pública que evalúa, entiende y controla el impacto ejercido por las
personas sobre su ambiente y el impacto de este sobre aquellas.14
-Según la Unión Europea, la salud ambiental comprende los aspectos de la salud humana
incluida la calidad de vida, determinada por los factores físicos, químicos, biológicos,
sociales y psicosociales en el ambiente. También se refiere a la teoría y la práctica de
evaluar, corregir, controlar y prevenir los factores en el ambiente que potencialmente
pueden afectar en forma adversa la salud de las generaciones presentes y futuras.
-El Plan Nacional de Salud Ambiental (2001) señala que ésta comprende aquellos aspectos
de la salud humana y de las enfermedades que están determinados por factores en el
ambiente. También se refiere a la teoría y a la práctica de evaluación y control de factores
ambientales que pueden potencialmente afectar la salud.
Por otra parte, encontramos la definición de Calderón et al: “La Salud Ambiental es la
resultante del equilibrio dinámico entre el hombre y su medio: Entre las fuerzas
productivas y la oferta ambiental, entre cultura e individuo, entre necesidades
fundamentales y flujos energéticos. La ruptura de este equilibrio propicia la aparición del
fenómeno de la enfermedad”15.
Es interesante anotar que, desde una perspectiva termodinámica, también se ha
analizado el fenómeno de la salud, y su interacción con los flujos energéticos. “Hoy vivimos
en un planeta cuya superficie está fuera de equilibrio, pero que se encuentra energizada y deja una
estela de calor y polución. El carácter y las posibilidades de la vida, no sólo como fenómeno
planetario, sino también a la escala de nuestra vida individual, no pueden apreciarse
adecuadamente sin un conocimiento operacional de los caminos de la energía. No obstante, como
disciplina científica, la termodinámica de la vida (una subdisciplina de la termodinámica del no
13 Asociación Española de Toxicología. Glosario de términos toxicológicos. Versión española ampliada por M.
Repetto y P. Sanz. Sevilla: AET; 1995. (AET). 14 Simas, J. y Butter, M: Equidad de género y salud ambiental. Organización Panamericana de la Salud.
Harvard Center for Population and Development Studies, 2002. 15
Calderón et Alt. Op. cit. 73 pp.
17
equilibrio) continúa siendo esotérica dentro de la ciencia y virtualmente desconocida para el gran
público.16”
En el marco de una percepción inscrita en la “medicina termo-darwiniana” Schneider y Sagan,
manifiestan que “los principios de la termodinámica no se limitan a las células de Bénard y los
ecosistemas. También arrojan luz sobre el funcionamiento del sistema complejo más familiar de
todos: nosotros mismos. .. mostraremos que tras el envejecimiento subyace la termodinámica, y
que el ejercicio —una forma de flujo de energía— conduce a una vida más saludable. Como otros
sistemas complejos, el ser humano es un proceso energético; y como tal, es iluminado por nuestra
termodinámica de gradientes”.17
La Organización Mundial de la Salud señala que la salud ambiental es “aquella disciplina
que comprende aquellos aspectos de la salud humana incluida la calidad de vida que son
determinados por factores ambientales físicos, químicos, biológicos, sociales y
psicosociales. También se refiere a la teoría y práctica de evaluar, corregir, controlar y
prevenir aquellos factores del medio ambiente que pueden potencialmente afectar
adversamente la salud de presentes y futuras generaciones”18
En términos prácticos la Organización Panamericana de la Salud (OPS) divide la
problemática de Salud Ambiental en dos vertientes programáticas:
a. Saneamiento básico (medios ambientales)
b. Calidad ambiental (efectos a la salud).
En el área de saneamiento básico se contemplan actividades relacionadas con el
abastecimiento de agua, disposición de excretas, residuos sólidos, vivienda, control de la
fauna nociva, protección de alimentos y control de zoonosis.
En el área de calidad ambiental que implica en términos generales el efecto sobre la salud
pública de la contaminación ambiental, los componentes operativos se refieren a los
siguientes desafíos globales: Alimentación y agricultura; agua; industria; asentamientos
humanos y urbanización; y problemas transfronterizos e internacionales19.
Según esta revisión conceptual, podemos establecer que la Salud Ambiental puede ser
definida en tanto que sujeto de estudio, proceso, estado, resultado, respuesta,
16
Schneider, Eric D., Sagan, Dorion. La termodinámica de la vida: Física, cosmología, ecología y evolución. Tusquets editores. Traducción de Ambrosio García, Barcelona, 2008. Pág. 186. 17
Ibíd., pág. 319. 18
Ordóñez, G.A. 2000. Salud Ambiental: conceptos y actividades. Rev. Panam. Salud Pública Vol. 7 No. 3 19
Cantú – Martínez, P.C. y J. M. Rojas Márquez. Desafíos y exigencias en salud ambiental. Revista Salud pública y nutrición. Volumen 1 No. 2. México, 2000.
18
intervención o una combinación de estas aproximaciones. Algunas definiciones se quedan
en el marco ontológico, que busca una causalidad externa, e identifica factores
determinantes, análisis que se combina con el modelo etiológico exógeno que señala a la
enfermedad como fruto de factores externos, o el endógeno que se fundamenta en los
factores internos20. Otras definiciones reflejan una visión positivista, al definirla en función
de los resultados, es decir en una dinámica de intervención y transformación de las
condiciones que hacen del entorno un medio enfermante.
Teniendo como norte la construcción de un modelo de gestión en Salud Ambiental para
Colombia, a partir del enfoque del pensamiento complejo, debemos afirmar que:
Como una categoría conceptual que se inscribe en el marco de la Salud Pública, y requiere
un análisis holístico, desde una perspectiva sistémica, el significado de la Salud Ambiental
es múltiple:
- En tanto que sujeto de planeación, estudio, análisis y evaluación, es
interdisciplinaria y concurrente.
- Compleja en su composición y estructura.
- Determinada por condicionantes estructurales de orden económico, político,
social, cultural y ambiental.
- Como Estado Deseado es sinónimo de Bienestar, calidad de vida, y contribuye
integralmente a procurar una Salud Humana óptima y duradera.
- Como resultante se asocia con los diferentes factores de riesgo químicos, físicos,
biológicos, psicosociales y del hábitat o entorno.
- Como intervención, es el diseño y puesta en marcha de estrategias, medios
técnicos, organizacionales, administrativos, y financieros, para la evaluación,
inspección, vigilancia, control, y seguimiento.
- Es un componente consustancial de la Salud Pública, como parte de las acciones
integrales y colectivas para la promoción de la salud y la prevención de la
enfermedad.
- Es un indicador sistémico de la Sostenibilidad del Desarrollo, al establecer una
interfase dinámica entre el medio ambiente y la salud humana, a través de los
diversos factores condicionantes que interactúan entre la sociedad y su entorno.
20
Para mayor ilustración sobre los diferentes modelos etiológico-terapéuticos ver: Laplantine, Francois, Anthropologie de la Maladie. París, PAYOT, 1986.
19
A partir de estas definiciones y consideraciones, podemos concluir que los elementos
principales de la salud ambiental tienen un carácter interdisciplinario, multi-causal y pluri-
conceptual, y se imbrican mutuamente, en una relación dialéctica. Así por ejemplo,
algunos de los factores ambientales que afectan a la salud son: El abastecimiento de agua
potable y el saneamiento, la vivienda y el hábitat; la alimentación; la contaminación
ambiental derivada del empleo de productos químicos y los riesgos ocupacionales21 . De
otra parte, algunos de los componentes tendenciales de orden estructural que afectan la
salud ambiental, son la inequidad social y el subdesarrollo, las restricciones a la
democracia, el uso irracional de los recursos naturales, las políticas macroeconómicas
excluyentes, el incremento de la población, el desempleo y sub-empleo, los modelos de
asentamientos y el deterioro creciente de la calidad del hábitat urbano.
El análisis epidemiológico del país muestra una clara asociación entre los factores de
riesgo ambientales y los cuadros de morbilidad regional y nacional. En los sectores más
pobres las enfermedades infecciosas y aquellas determinadas por un medio ambiente
21
Garza – Almanza, V. 1.997. Salud y Ambiente en el desarrollo sostenible. Ambiente sin Fronteras. Volumen 1. No. 6.
20
insalubre, como la enfermedad diarreica aguda, y las infecciones respiratorias agudas,
continúan registrándose como principales causas de morbi-mortalidad infantil y de
sectores vulnerables. Así las cosas, en el diagnóstico de cualquier problema de salud, es
necesario investigar sus posibles raíces ambientales, considerando cualquier problema de
salud como un fracaso de la atención no sólo a la población sino al medio que está habita.
Estas son las premisas básicas de la noción de salud ambiental. Para reforzar los
planteamientos aquí expuestos con algunas estadísticas22, es útil citar el Documento
CONPES No. 3343/05 el cual señala que el costo anual promedio en salud pública de la
contaminación del aire en zonas urbanas “se estima en $1.5 billones, medido en términos
de mortalidad prematura por problemas cardiopulmonares y cáncer de pulmón, y a casos
de morbilidad de tipo respiratorio en niños, bronquitis crónica en adultos, entre otros. Se
calcula que ocurren cerca 600 muertes anuales por esta causa; cifra cercana a los
registros de mortalidad en los accidentes de tránsito” por otra parte, el costo anual
promedio del país en salud pública que generan “las inadecuadas condiciones del
abastecimiento de agua, el saneamiento y la higiene asciende a $1.96 billones. Esta causa
incrementa la mortalidad por enfermedad diarreica en niños menores de 5 años, en 1470
casos anuales23. En el ámbito internacional las cosas son aún más dramáticas, según el
informe sobre desarrollo humano preparado por el PNUD, más de mil millones de
personas se ven privadas del derecho a una agua limpia y 2.600 millones no tiene acceso a
un saneamiento básico adecuado. Cada año mueren cerca de 1.8 millones de niños como
consecuencia directa de la diarrea y otras enfermedades causadas por el agua sucia y un
saneamiento insuficiente. Con estos argumentos contundentes, en el marco de los
compromisos de Naciones Unidas para el milenio, se declaró el 2008 como el año del
Saneamiento.
La calidad del ambiente es responsable de un porcentaje significativo de todas las
enfermedades evitables en nuestro planeta. Según la OPS (2007), las principales
enfermedades que contribuyen a la carga de morbilidad ambiental en la población de 0 a
14 años, se presenta en la siguiente gráfica:
22
Es oportuno aclarar que este documento no tiene los alcances de un diagnóstico del sector de la salud ambiental, no es su propósito. Esto sería objeto de otro trabajo; las pocas cifras que se presentan, son solo a manera ilustrativa del marco conceptual. 23
Documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social. Departamento Nacional de Planeación, No. 3343 Titulado “Lineamientos y estrategias de desarrollo sostenible para los sectores de agua, ambientes y desarrollo territorial”. Bogotá, marzo 14 de 2005.
21
Se estima que la carga global por enfermedad atribuible al ambiente oscila entre el 25 % y
el 30 % 24. Sin embargo, la información cuantitativa relacionada con los impactos en salud
es aún precaria. El establecimiento de prioridades es uno de los desafíos más comunes de
los tomadores de decisiones en los sectores de salud y ambiente. Este reto no consiste
solamente en asignar adecuadamente los limitados recursos, sino que depende en gran
medida, de la capacidad para medir las consecuencias de la enfermedad a través de la
pertinencia y eficacia del indicador seleccionado. En los últimos años se han propuesto
indicadores compuestos que buscan medir simultáneamente las consecuencias mortales
(como la muerte prematura) y no mortales (el tiempo con discapacidad) de la
24
Mas Bermejo, Pedro. “La carga de la enfermedad ambiental”. En: Rev. Cubana Hig. Epidemiol., 2004, 42 (3).
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35% PRINCIPALES ENFERMEDADES QUE CONTRIBUYEN A LA CARGA DE MORBILIDAD RELACIONADA CON EL MEDIO AMBIENTE ENTRE LOS NIÑOS DE 0 A 14 AÑOS
La carga de morbilidad relacionada con el medio ambiente se mide en años de vida ajustados en función de la
discapacidad (AVAD), una medida ponderada de la mortalidad, la morbilidad y la discapacidad. FUENTE: OPS, 2007
22
enfermedad, sintetizando ambas unidades de tiempo, un ejemplo de esto son los AVAD
(años de vida ajustados en función de la discapacidad).
En conclusión, podemos afirmar que el abordaje conceptual de la Salud Ambiental
debemos realizarlo de manera holística, es decir, con una visión de sistema, de manera
multidisciplinaria, compleja, haciendo uso de la noción de riesgo en la epidemiológica
moderna y sobre la base de indicadores claros.
Sin lugar a dudas, la Salud Ambiental es un reto ineludible de la atención primaria en
salud, un componente consustancial de la salud pública. Las estrategias de promoción y
prevención no tendrían sentido sino abordamos con firmeza la solución a los problemas
estructurales de saneamiento básico y calidad ambiental que hemos señalado, como parte
de la Atención Primaria Ambiental (APA).
1.2. CONTEXTO GLOBAL E INTERNACIONAL
El desastre ecológico, económico y social del huracán Ike, el más reciente de la temporada
de verano del 2008, tanto en las islas del Caribe como en la costa este de los Estados
Unidos, representado en millones de personas afectadas, cientos de miles de viviendas
destruidas, centenas de muertos y heridos, arrasamiento de miles de hectáreas de
cultivos, al igual que de infraestructuras productivas e energéticas, con daños cuyos costos
financieros astronómicos contribuyen a acelerar el fenómeno recesivo mundial, nos
recuerda que los impactos ambientales globales están generando una respuesta
planetaria incontrovertible, que amenaza la vida, el bienestar humano y compromete
seriamente la sostenibilidad del desarrollo.
Hablar entonces, de Salud Ambiental en el contexto global, es abrir el debate frente a los
modelos de Desarrollo dominantes en el mundo actual, y la necesidad de construir nuevos
paradigmas que hagan posible pensar nuestra civilización a largo plazo, sin el
cortoplacismo derivado de las contingencias del mercado.
1.2.1 El Cambio Climático
Los indicios científicos de la gravedad y la urgencia del problema del cambio climático no
solamente son convincentes sino que ya ningún gobierno se atreve a negar su veracidad.
El informe Stern25 sobre la verdad del cambio climático señala que “el cambio climático
afectará a los elementos básicos de la vida de las personas de todo el mundo: el acceso al
agua, la producción de alimentos, la salud y el medio ambiente. Centenares de millones de
personas podrían padecer hambre, escasez de agua e inundaciones costeras a medida que
25
Stern Nicholas, El Informe Stern: La verdad sobre el cambio climático. Ediciones Paidós Ibérica, Barcelona 2007.
23
el mundo se calienta” (s.n). De proseguir la tendencia actual en el consumo de
combustibles fósiles generadores de gases que provocan el efecto invernadero, las
temperaturas mundiales medias podrían aumentar 2-3 grados 0C durante los próximos
cincuenta años, lo que provocará múltiples consecuencias graves como el aumento de la
frecuencia de las sequias y de las inundaciones. El aumento de dos grados en la
temperatura media traerá un aumento de entre cuarenta y sesenta millones de africanos
expuestos a la malaria. La relación entre el comportamiento del mosquito transmisor y las
condiciones climáticas es directa. Un aumento de la temperatura en zonas donde el
parásito es endémico tiene unas consecuencias catastróficas: el periodo de incubación del
parásito disminuye, la frecuencia de la picadura del mosquito aumenta y las
probabilidades de supervivencia a la enfermedad se reducen. En Colombia se comienzan a
presentar casos atípicos de malaria en zonas urbanas de Buenaventura, y casos de dengue
urbano alarmantes en el Valle del Cauca, los Santanderes y la Costa Atlántica.
Hemos de considerar el cambio climático global como algo grave e inmediato y reducir el
impacto de los humanos sobre la Tierra. Nuestro objetivo debe ser detener el consumo
de combustibles fósiles tan pronto como sea posible y cesar en la destrucción de hábitats
naturales. “Ya estamos cultivando más de lo que la Tierra puede permitirse, y si tratamos
de cultivar el planeta entero para alimentarnos, aunque sea con granjas orgánicas,
seríamos como los marineros que queman los maderos y jarcias de su barco para no pasar
frío. Los ecosistemas naturales de la Tierra no existen para que nosotros los convirtamos en
tierras de cultivo, sino para mantener el clima y la química del planeta”26.
En el informe Stern, se enfatiza “De no emprenderse acción alguna para reducir las emisiones,
la concentración de gases invernadero en la atmósfera podría alcanzar ya en 2035 el doble de
su nivel previo a la era industrial, condenándonos prácticamente a un ascenso global medio de
las temperaturas, superior a los 2 °C. A más largo plazo, habría una probabilidad superior al
50% de que ese incremento térmico sobrepasara los 5 °C. Tal aumento sería, sin lugar a
dudas, sumamente peligroso; equivaldría a la variación de temperaturas medias
experimentada desde la última glaciación hasta la actualidad. Semejante cambio radical
de la geografía física del mundo conduciría, forzosamente, a alteraciones muy significativas
de la geografía humana, es decir, de la distribución de lugares de residencia de la población y
de la forma en que ésta vive su vida”. Esto tendría implicaciones directas y severas en la salud,
26 Lovelock, James. La Venganza de la Tierra: La teoría de Gaia y el futuro de la humanidad. Traducción de
Mar García Puig. Editorial Planeta, S. A., 2007. Pág. 32.
24
los medios de vida y el crecimiento y agravará la actual vulnerabilidad, en particular, de los
países en vías de desarrollo. Un resumen de los posibles efectos del cambio climático se
presenta a continuación27, en el contexto de la incertidumbre de las previsiones, propia de este
tipo de informes.
Enunciados de Posibles efectos del cambio climático
Aumento temp. (en °C)
Sobre el agua
Sobre los alimentos
Sobre la salud
1°C
Desaparecen por completo los pequeños glaciares de los Andes, lo que amenaza el suministro de agua de 50 millones de personas.
Incrementos moderados de la productividad cerealista en regiones templadas.
Al menos, 300.000 personas fallecen cada año por culpa de enfermedades relacionadas con el clima (sobre todo por diarrea, malaria y malnutrición). Reducción de la mortalidad invernal en latitudes más próximas a los polos (Europa septentrional, Estados Unidos).
2°C
Descenso potencial del 20-30% de la disponibilidad de agua en algunas regiones vulnerables, como el sur de África y el Mediterráneo.
Descensos pronunciados de la productividad de los cultivos en las regiones tropicales (5-10% en África).
Entre 40 y 60 millones más de personas expuestas a la malaria en Africa.
3°C
En el sur de Europa, sequías intensas cada diez años. Entre 1 .000 y 4.000 millones de per-sonas adicionales padecen episodios de escasez de agua, mientras que entre 1.000 y 5.000 millones reciben más agua que antes, lo que puede aumentar el riesgo de que padezcan inundaciones.
Entre 1 50 y 5 50 millones de personas adicionales en situación de riesgo de hambruna (si el efecto fertilizante del dióxido de carbono es débil). También es probable que los rendimientos agrícolas en latitudes más elevadas alcancen niveles máximos.
Entre 1 y 3 millones más de personas mueren de malnutrición (si el efecto fertilizante del dióxido de carbono es débil). ,
4°C
Descenso potencial del 30-50% en la disponibilidad de agua en el sur de África y el Mediterráneo.
Descenso del rendimiento agrícola en un 15-35% en África, y abandono de la producción en regiones enteras (como, por ejemplo, en diversas zonas de Australia).
Hasta 80 millones más de personas expuestas a la malaria en África.
5°C
Posible desaparición de grandes glaciares del Himalaya, lo que afectará a una cuarta parte de la población china y a centenares de millones de habitantes de la India.
Incremento continuo de la acidez del agua que alterará seriamente los ecosistemas marinos y, posiblemente, las reservas pesqueras.
27
Stern, Nicholas. Op. cit., Pág. 36-37.
25
Continuación de: Enunciados de Posibles efectos del cambio climático
Aumento temp. (en °C)
Sobre el terreno Sobre el medio ambiente Efectos bruscos y a gran
escala
1°C
El deshielo del permafrost daña edificios y carreteras en diversas zonas de Canadá y Rusia.
Al menos un 10% de las especies terrestres se enfrentan a la extinción (según una estimación).
«Blanqueamiento» del 80% de los arrecifes de coral, incluida la Gran Barrera de Coral.
Empieza a debilitarse la circulación termo-halina atlántica.
2°C
Hasta 10 millones de personas adicionales afectadas por inundaciones costeras cada año
Entre el 15 y el 40% de especies corren riesgo de extinción (según una estimación). Alto riesgo de extinción de las especies árti-cas, incluidos el oso polar y el caribú.
Posibilidad de que el hielo continental de Groenlandia empiece a derretirse irreversi-blemente, lo que acelerará la elevación del nivel del mar hasta alcanzar un aumento final (y global) de 7 metros por encima de su nivel actual. Riesgo en ascenso de variaciones bruscas de las circulaciones atmosféricas, como las que gobiernan los monzones. Riesgo en ascenso de desaparición de la placa de hielo continental de la Antártida occidental.
Riesgo en ascenso de desaparición de la circulación termo-halina atlántica.
3°C
Entre 1 y 170 millones de personas adicionales afectadas por inundaciones costeras cada año.
Del 20 al 50% de especies corren riesgo de extinción (según una estimación), incluidas el 25-60% de las de mamíferos, el 30-40% de las de aves y el 15 -70% de las de mariposas en Sudáfrica. Inicio de la desaparición definitiva de la selva amazónica (sólo en algunos modelos).
4°C
Entre 7 y 300 millones de personas adicionales afectadas por inundaciones costeras cada año.
Pérdida de, aproximadamente, la mitad de la tundra ártica. Aproximadamente, la mitad de las reservas naturales del mundo no pueden cumplir sus objetivos,
5°C
El ascenso del nivel del mar amenaza la existencia de pequeñas islas, de llanuras costeras (Florida) y de grandes ciudades de todo el mundo como Nueva York, Londres y Tokio.
26
Más de 5 °C: Los análisis científicos más recientes sugieren que la temperatura media de la Tierra aumentará incluso más de 5 o 6 C sí las emisiones continúan creciendo y las retroacciones de signo positivo amplifican el efecto calentador de los gases invernadero (por ejemplo, a través de la liberación de mayores cantidades de dióxido de carbono del terreno o de metano del permafrost). Este nivel de aumento de la temperatura global sería equivalente a la magnitud del calentamiento experimentado desde la última glaciación hasta la actualidad y es probable que produzca graves trastornos y movimientos poblacionales a gran escala. Estos efectos “supeditados a factores sociales” podrían ser catastróficos, pero son muy difíciles de aprehender actualmente con los modelos de los que disponemos, ya que, las temperaturas estarían demasiado alejadas de la experiencia humana conocida. (Stern, N., 2007).
1.2.2 EL MODELO DE DESARROLLO: DETERMINANTE ESTRUCTURAL FUNDAMENTAL
Vemos entonces, como, los problemas ambientales están íntimamente relacionados con
el modelo de desarrollo predominante en el mundo, que presiona hasta el límite los
recursos naturales del planeta, más allá de su resiliencia o capacidad de asimilación y
recuperación de impactos. Tal como lo señala la Organización Mundial de la Salud, el
cambio climático es una amenaza emergente considerable para la salud pública y modifica
la manera en que debemos considerar la protección de las poblaciones vulnerables. El
informe más reciente del grupo intergubernamental de expertos sobre el cambio climático
confirma que hay pruebas abrumadoras de que los seres humanos están afectando al
clima mundial, y destaca una amplia variedad de consecuencias para la salud humana.
Muchas enfermedades importantes son muy sensibles a los cambios de temperatura y
pluviosidad entre ellas figuran las enfermedades transmitidas por vectores, por ejemplo el
paludismo y el dengue, pero también otras causas de mortalidad como la malnutrición y
las diarreas. El cambio climático ya está contribuyendo a la carga mundial de morbilidad,
aún cuando las repercusiones del clima en la salud humana no se distribuirán
uniformemente en el mundo. Las poblaciones de los países en desarrollo en particular los
pequeños estados insulares, las zonas áridas y de alta montaña y las zonas costeras
densamente pobladas se consideran especialmente vulnerables. Es por esto que la OMS
ha elegido en el 2008 el lema “Proteger la salud del cambio climático”.
En el marco conceptual afirmamos que la salud y el desarrollo están interrelacionados, se
implican mutuamente, esta última sufre y refleja los avatares de los determinantes del
crecimiento económico y social, y al mismo tiempo de manera holográfica y dialógica
influye como factor decisivo del desarrollo sustentable. En este contexto, es oportuna la
reflexión de Calderón et alt.28, sobre los límites del desarrollo, la cual presentamos a
continuación. “El proyecto de civilización que ha prevalecido en el mundo, manifiesta
inequívocos síntomas de crisis tanto en la solución de las necesidades sociales, como en la
28
Calderón Llantén, Carlos E., et alt. “Los paradigmas del desarrollo”. En: Salud Ambiental y Desarrollo. Ecosolar editores, Bogotá, 1995. Pág. 21-40.
27
interacción que establece con el ambiente. El esquema evolucionista de crecimiento económico,
evidencia que se han ahondado las diferencias entre el norte y el sur, continúa degradándose el
entorno, y deteriorándose la calidad de vida de la población”. Reorientar el proceso exige
transformar tanto las modalidades de crecimiento, el consumo y la redistribución, como la
búsqueda de alternativas de civilización, que generen nuevas relaciones de interdependencia
con la naturaleza, los recursos naturales y energéticos, e implante o facilite nuevas relaciones
entre los seres humanos.
La noción de sustentabilidad, surge fruto de la agudización y los desfases entre el capital y la
naturaleza; la finitud y la escasez de los recursos naturales es un hecho. Esto, sumado a las
desigualdades sociales existentes, son limitantes para el desarrollo de estrategias de
sustentabilidad. Así las cosas, se deben combinar las necesidades prácticas del crecimiento
con la búsqueda de sociedades más democráticas y ambientales.
Una variante de las nociones del desarrollo sustentable ha sido expresada por la CEPAL en los
documentos "Transformación productiva con equidad" y "Desarrollo sustentable". Considera
la CEPAL que el modelo de desarrollo vigente ha dado muestras claras de agotamiento e
insuficiencia, particularmente el neoliberal. "Ello ocurre por los grandes cambios globales que
afectan las sociedades, la dinámica tecnológica, la internacionalización/transnacionalización y
desregulación creciente" 29.
Tres peligros señala la CEPAL en materia de sustentabilidad. El primero, la concentración
de población en grandes ciudades, dado que éstas alcanzan niveles y velocidades que exceden la
capacidad de los ecosistemas naturales de soporte. La segunda gran causa, la pobreza, porque
genera una lógica de relación con el medio natural de sobrevivencia, la cual excluye cualquier
noción de sustentabilidad. La tercera, la lógica de la ganancia empresarial dado que privilegia el
beneficio de corto plazo. Esta lógica conduce a un mecanismo de distribución de costos y beneficios
ambientales que atenta contra la sustentabilidad.
La industria y en términos generales el capital, se desarrolla en una era de alto flujo de energía.
Rifkin dice que este proceso da la impresión que se está generando un mayor valor, al crear una
masa de productos para satisfacer las necesidades del hombre moderno, cuando en realidad se
están despilfarrando los recursos energéticos. En el proceso productivo la producción de
mercancías contempla la inversión de grandes cantidades de energía; de ésta un porcentaje
es empleada, otro se disgrega en forma de energía no utilizable. "Un aumento de la entropía,
por tanto, equivale a una disminución de la energía disponible"30. La Entropía, segunda ley de
la termodinámica, nos enseña que en el mundo material, cierta cantidad de energía acaba
29 La descentralización: El eslabón perdido de la cadena de transformación productiva con equidad y sustentabilidad. Santiago de Chile, Cuadernos del ILPES, 1992.
30 Rikfin, Jeremy. Entropía: Hacia un mundo invernadero. Barcelona, Urano, 1990. Pág. 126.
28
volviéndose inutilizable para realizar un trabajo en el futuro. Parte de la energía no
disponible se convierte en contaminación, es decir, energía disipada que se acumula en el
medio ambiente y plantea una grave amenaza al ecosistema y a la salud pública. 31
Los recursos naturales no son ilimitados, cada vez es más claro que vivimos en un planeta finito.
Existen límites físicos y energéticos, y esta es una realidad fundamental para preservar nuestra
civilización. "El fin de la era de la energía no renovable, presagia también el fin de la era
industrial. A medida que la energía no renovable acumulada en el planeta vaya
agotándose, toda la superestructura económica construida sobre ella, comenzará a
desplomarse."32
El aspecto más importante de esas nuevas alternativas, además de la redistribución, es el flujo
energético característico entre los componentes sociales y los naturales. Como señala Harvis
Marvin33, la producción e intercambio de energía proporcionan la clave para comprender las
relaciones entre poblaciones humanas y los restantes componentes de los sistemas
naturales. La capacidad de sustentación del ambiente tiene variaciones y especificidades según la
conformación social, las formas de producción y distribución de energía.
La cantidad de energía a disponer (sea esta alimentaria, hidráulica, solar) es función de los
condicionantes naturales tales como la baja calidad de los suelos, pluviosidad, extensión y
biodiversidad de las selvas, las cuales fijan el límite superior en el cual una tecnología de
producción interviene. Es así que el sólo incremento productivo (técnico o de la fuerza de
trabajo) puede rebasar la capacidad de sustentación. El autor anteriormente citado,
diferencia entre rebasar la capacidad de sustentación y el de rebasar el punto de los
rendimientos decrecientes. El primero, hace referencia al agotamiento de los límites físicos
que condicionan la producción y la energía alimentaria. El segundo, a un punto en el cual si
bien la producción permanece estable o aun continúa creciendo, se produce menos por
unidad de esfuerzo.34 La existencia de unas fuentes de energía (renovables y no renovables)
y una oferta ambiental suficientemente abundantes y viables, para garantizar su reproducción en
el espacio y en el tiempo, constituyen los macro-condicionantes que ejercen un efecto de
amortiguación sobre el deterioro entrópico universal. Estos pueden inducir movimientos de
regulación, en estabilización incesante: Es lo que denominamos los límites para el crecimiento
económico y entrópico.
31
Ibíd. Pág. 61. 32
Ibíd. Pág. 216 33
Harvis, Marvin. Introducción a la antropología general. Madrid, Alianza Editorial, 1981, pág. 201.
34Calderón, C.E., et alt. Op.cit.
29
Sobrepasar estos límites, significa que no se puede recuperar el entorno y los ecosistemas
transformados. En otras palabras, la distancia de seguridad entrópica es el límite máximo
permisible antes de llegar a un caos irreversible.
Los diversos modelos propuestos actualmente se orientan hacia un mayor o menor consumo de
energía que los acerque o los aleje de los condicionantes bio-físico-sociales y energéticos. El
modelo de acumulación neoliberal significa un mayor consumo exponencial de energía y por lo
tanto, una intersección con los límites en poco tiempo. Las propuestas de desarrollo
sustentable buscan compaginar el desarrollo tecnológico con el ambiente, sin embargo sólo
tienen incidencia en los ritmos de crecimiento. Al final, dado que no se modifica el modelo, la
intersección y la reducción de la distancia de seguridad se producirá: Se habrá alcanzado el
punto de no retorno.
Una alternativa, es la búsqueda de un modelo de desarrollo en el cual la curva de crecimiento
tienda a estabilizarse. Esto implica, contrariamente a los anteriores modelos, reducir
ostensiblemente los niveles de consumo de bienes y de energía. “Alcanzar la
termorregulación planetaria es un postulado teórico que fundamenta nuestra
concepción, esto es, lograr un equilibrio dinámico entre oferta ambiental y necesidades
económicas, sociales y culturales. Este equilibrio se edifica sobre la capacidad de
resiliencia35 de nuestra base natural, la justicia social, y la democracia. La disipación entrópica
deberá ser compatible con el stock de energía disponible, y con la capacidad de utilizar
nuevas fuentes estratégicas a largo plazo, entre otras la energía solar y la de fusión nuclear. Es
decir, establecer un pacto inteligente con la naturaleza”36. La modelación de las curvas de
crecimiento según el modelo de desarrollo, se presentan en la figura siguiente:
35
Ver, Chamochumbi, Walter “La resiliencia en el desarrollo sostenible: Algunas consideraciones teóricas en
el campo social y ambiental”, Ecoportal.net, septiembre de 2005. La definición alude a la capacidad de respuesta y recuperación que los ecosistemas naturales pueden tener frente a determinados cambios producidos por factores o agentes externos. Es decir, se refiere a los complejos procesos físicos y ciclos bio-geoquímicos regenerativos que los componentes bióticos y abióticos de un ecosistema operan -en un tiempo determinado- como respuesta para recuperar su estado anterior al efecto producido por el factor externo, y en esa medida tender al equilibrio (siempre en constante cambio). 36
Calderón et alt. Op.cit. Pp. 33-35.
30
(Calderón C.E., 1995)
31
(Calderón, C.E., 1995)
El debate sobre los límites del crecimiento se desarrolla, con amplia difusión y
controversia mundial, a partir de la publicación de “Límites del crecimiento” (Meadows,
1972)37, que insta a una ruptura del paradigma del progreso impulsado por Descartes y
Bacon, inspiradores de la revolución industrial en el siglo XVIII, que suponía la dominación
de la naturaleza como clave de la felicidad y la grandeza del género humano. A este
respecto, Schoijet M., señala con vehemencia que el último descentramiento de la
historia, que golpea la cosmovisión occidental, se evidencia cuando “Se ven los límites de
la dominación de la naturaleza, la probable incapacidad de la especie humana de
mantener su número, el fin del espejismo del crecimiento ilimitado de la población y las
fuerzas productivas, ahora encaminado al basurero de la historia, la necesidad de un
doloroso reajuste de las relaciones entre nuestra especie y la naturaleza. Aún no hay
conciencia de la magnitud de la crisis de agotamiento de los energéticos no renovables,
punto esencial de la crisis, ni de su impacto sobre la producción de alimentos. En pocas
37
Meadows, Dennis y Donella; Randers, Jorgen y Behrens III, William. Límites del crecimiento. México, Fondo de Cultura Económica (1973), original publicado en 1972.
32
décadas pasamos de los delirios sobre colonias espaciales al derrumbe de las ilusiones
sobre la capacidad de la especie de manipular los recursos de la tierra”38.
Nuestro planeta está enfermo, y en el marco de nuestra aproximación conceptual, la
salud individual refleja también el conjunto, en la parte se refleja el todo, y el todo refleja
los condicionamientos que imponen sus partes. “Creo que el empeoramiento de la salud
de la Tierra debe ser nuestra mayor preocupación, pues nuestras vidas dependen de que el
planeta que habitamos se mantenga sano. Su salud debe importarnos más que ninguna
otra cosa, porque garantizar el bienestar del cada vez mayor número de habitantes requiere
que el lugar donde vivimos esté fuerte”39. Lovelock, advierte en este sentido “La ciencia
intenta ser global más que una serie inconexa de disciplinas distintas, pero incluso los que
adoptan el punto de vista de la ciencia de sistemas serían los primeros en admitir que
nuestra comprensión del sistema de la Tierra no es mucho mejor que la que en el siglo XIX
tenía un médico de su paciente. Aun así, sabemos lo bastante de la fisiología del planeta
como para comprender que su enfermedad es grave. Sospechamos que existe un umbral —
quizá de temperatura, o un nivel dado de dióxido de carbono en el aire— más allá del cual
nada de lo que hagan las naciones del mundo servirá para nada ni podrá evitar que la
Tierra llegue irreversiblemente a un nuevo estado de calentamiento. Nos acercamos a uno
de esos puntos de inflexión, y nuestro destino es parecido al de los pasajeros de un
pequeño yate que navegan tranquilamente junto a las cataratas del Niágara sin saber que
los motores están a punto de fallar”40.
Sach J., una de las principales autoridades mundiales en economía y política
sanitaria, confirma nuestras preocupaciones sobre el actual modelo de desarrollo
dominante en el mundo, y sus limitantes estructurales. “La capacidad del mundo para
aunar crecimiento económico a largo plazo y equilibrio medioambiental está siendo
debatida en profundidad. Pero hay una cosa segura: la actual trayectoria de la actividad
humana no es sostenible. Si seguimos haciendo sin más lo que venimos haciendo en el
planeta sin alterar la tecnología (pero a una escala mucho mayor, en un momento en que
China, la India y otros grandes núcleos de población experimentan un crecimiento
económico acelerado), se vendrán abajo los cimientos medioambientales del bienestar
global. Los límites del propio medio ambiente frustrarán nuestras aspiraciones globales de
prosperidad”41. (s.n).
38
Schoijet, Mauricio. Límites del Crecimiento y Cambio Climático. Editorial Siglo XXI. México, 2008, p. 335. 39 Lovelock, James. La Venganza de la Tierra: La teoría de Gaia y el futuro de la humanidad. Traducción de
Mar García Puig. Editorial Planeta, S. A., 2007. Pág. 17-35. 40
Ibíd. 41
Sachs, Jeffrey. Economía para un planeta abarrotado. Random House Mondadori, Barcelona, 2008. Pág. 87.
33
El efecto umbral es un fenómeno ecológico ligado a los mecanismos de retroalimentación
positiva. En la naturaleza abundan los umbrales. Una ligera alteración de un factor puede
suponer la muerte, la pérdida de una cosecha, la transmisión de una enfermedad
epidémica o un fuerte aumento de la vulnerabilidad. Es necesario conocer y respetar
nuestros límites naturales, como ya lo hemos explicado. Frente al tema de la salud, Sachs
ilustra un ejemplo de las reacciones en cadena de las retroalimentaciones positivas, luego
de un cambio brusco de las condiciones del entorno: “Otra posibilidad es que nos
enfrentemos a un brote continuo de nuevas enfermedades infecciosas, de enfermedades
que aparentemente no provienen de ningún sitio y exponen de repente al mundo entero a
un riesgo monumental. Algunos ejemplos recientes de ello podrían ser el sida, el SARS, la
gripe aviar y el virus nipah (transmitido a los seres humanos por los cerdos). Estas
enfermedades emergentes tienen varias causas interrelacionadas, todas ellas vinculadas a
la creciente presión de la actividad humana sobre los ecosistemas.”42
Como corolario, señalamos que estamos enfrentados al dilema de un modelo de
desarrollo que debe reinventarse, re-direccionarse hacia la búsqueda de nuevos
paradigmas, acordes con la posibilidad real de lograr los objetivos fundamentales del
desarrollo humano sostenible. Persistir en sentido contrario, es decir continuar en la
inercia dominante, haría inútil cualquier esfuerzo por buscar soluciones de fondo,
estructurales, a la problemática mundial o nacional de la salud pública.
1.2.3 NORMATIVIDAD INTERNACIONAL
La realidad económica, ambiental, social, política y cultural señalada en los acápites
anteriores, que determina el fenómeno binomial de la salud-enfermedad, ha sido materia
de preocupación, análisis y toma de decisiones por parte de los diferentes Estados en el
mundo. El Sistema de la Naciones Unidas, ha sido el escenario fundamental a través de
convenciones marco, conferencias, protocolos, paneles y grupos de expertos,
configurando una trama densa del derecho internacional, sanitario y ambiental. Nuestro
País ha establecido nexos vinculantes con los instrumentos internacionales más
importantes, adoptándolos a través de leyes y reglamentándolos con normas específicas.
Nuestra Carta Magna, ha sido reconocida por la comunidad internacional como
aleccionadora de un claro compromiso constitucional, con el desarrollo humano
sostenible en términos sociales y ambientales. Es en este marco internacional, de deberes
y derechos, que se inscribe la formulación de nuestro modelo de gestión pública de la
Salud Ambiental. Cada instrumento significa compromisos concretos, tanto legales,
administrativos como financieros, de orden nacional, regional y local, para llevar a cabo
42
Ibíd. Pág. 118.
34
en los tiempos acordados, los planes, programas y proyectos prioritarios de la Agenda
internacional Ambiental y Sanitaria.
A continuación se presentan, de manera sucinta, los instrumentos internacionales más
importantes, relacionados con el sector de la salud y el ambiente.
1.2.3.1 Cumbre de la Tierra.
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente y el Desarrollo, conocida más
comúnmente como "Cumbre de la Tierra", fue llevada a cabo entre el 3 y el 14 de junio de
1992, en Río de Janeiro (Brasil). En ésta los países participantes acordaron adoptar un
enfoque de desarrollo que protegiera el medio ambiente, mientras se aseguraba el
desarrollo económico y social. En la Cumbre de Río fueron aprobados por 178 gobiernos,
diversos documentos, los cuales son: Programa XXI, Declaración de Río sobre medio
ambiente y desarrollo, Declaración de principios sobre los bosques, Convenciones sobre
el cambio climático, la diversidad biológica y la Desertificación.
El Principio 1 de la Declaración de Río de Janeiro señala: “Los seres humanos constituyen
el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho
a una vida sana y productiva en armonía con la naturaleza”. Esta declaración tiene validez
universal y es independiente del tiempo. Un proceso que no tenga como objetivo final y
primordial al ser humano no puede considerarse como orientado al desarrollo, y en tal
sentido la salud y el bienestar social de las personas es a la vez una meta y un requisito
primordial; preferimos darle apellido al desarrollo para caracterizarlo como Desarrollo
humano.
1.2.3.2 Programa 21
En este programa, los gobiernos expusieron un plan detallado de acción que podría servir
para que el mundo abandonara su actual modelo de crecimiento económico insostenible
para dedicarse a actividades que protegieran y renovaran los recursos ambientales de los
que dependían el crecimiento y el desarrollo. En el plan también se recomendaban
formas de reforzar el papel desempeñado por los grupos principales -las mujeres, los
sindicatos, los agricultores, los niños y los jóvenes, los pueblos indígenas, la comunidad
científica, las autoridades locales, los empresarios, la industria y las ONGs- en el logro del
desarrollo sostenible. En el Capítulo 6, se desarrolla el plan de acción frente al tema de
protección y fomento de la salud humana, y se señala en su introducción: “La salud y el
desarrollo tienen una relación directa. Tanto el desarrollo insuficiente que conduce a la
pobreza como el desarrollo inadecuado que redunda en el consumo excesivo, combinados
con el crecimiento de la población mundial, pueden redundar en graves problemas de
salud relacionados con el medio ambiente en los países desarrollados y en los países en
desarrollo. Los temas de acción del Programa 21 deben abordar las necesidades de
35
atención primaria de la salud de la población mundial, ya que se integran con el logro de
los objetivos de desarrollo sostenible y de la atención primaria de la salud, teniendo en
cuenta las cuestiones del medio ambiente. La vinculación de las mejoras de carácter
sanitario, ambiental y socioeconómico exige la ejecución de actividades intersectoriales.
Estas actividades, que comprenden las esferas de educación, vivienda, obras públicas y
grupos comunitarios, incluidas las empresas, escuelas y universidades y las organizaciones
religiosas, cívicas y culturales, tienen por objeto que la población pueda asegurar el
desarrollo sostenible en sus propias comunidades. Estas actividades, que comprenden las
esferas de educación, vivienda, obras públicas y grupos comunitarios, incluidas las
empresas, escuelas y universidades y las organizaciones religiosas, cívicas y culturales,
tienen por objeto que la población pueda asegurar el desarrollo sostenible en sus propias
comunidades. Especialmente importante resulta la inclusión de programas de prevención
en vez de depender solamente de medidas de corrección y tratamiento. Los países deben
elaborar planes para la adopción de medidas prioritarias en relación con las áreas de
programas de este capítulo que se basan en la planificación cooperativa en los diversos
niveles de gobierno, organizaciones no gubernamentales y comunidades locales. La
coordinación de estas actividades debe estar a cargo de una organización internacional
adecuada como la OMS”. En este capítulo se examinan las siguientes áreas de
programas:
a) Satisfacción de las necesidades de atención primaria de la salud, sobre todo en las
zonas rurales;
b) Lucha contra las enfermedades transmisibles;
c) Protección de los grupos vulnerables;
d) Solución del problema de la salubridad urbana;
e) Reducción de los riesgos para la salud derivados de la contaminación y los peligros
ambientales.
1.2.3.3 Cumbre para la Tierra + 5
En 1997, la Asamblea General celebró un período extraordinario de sesiones dedicado a
la ejecución del Programa 21. Aunque los Estados Miembros hubieron de hacer frente a
las diferencias que los separaban sobre el modo de financiar el desarrollo sostenible en el
plano mundial, destacaron que era más urgente que nunca aplicar el Programa 21. En el
documento final del período de sesiones se recomendaron las siguientes medidas:
adoptar objetivos jurídicamente vinculantes para reducir la emisión de los gases de efecto
invernadero causantes del cambio climático; avanzar más decididamente hacia
modalidades sostenibles de producción, distribución y utilización de la energía, y
centrarse en la erradicación de la pobreza como requisito previo para el desarrollo
sostenible.
36
1.2.3.4 Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, 2002)
Durante esta cumbre se pasó revista a los progresos conseguidos desde la Cumbre para la
Tierra de 1992. En la "Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible" y en
su "Plan de Aplicación", de 54 páginas, se afirmó la importancia fundamental del
desarrollo sostenible y se preparó el terreno para abordar sus problemas más urgentes.
También se contrajeron compromisos sobre objetivos con plazos fijos, incluidas nuevas
metas relacionadas con el saneamiento, la utilización y producción de sustancias
químicas, el mantenimiento y la restauración de las poblaciones de peces y la reducción
del ritmo de desaparición de la diversidad biológica. Además, se prestó particular
atención a las necesidades especiales de África y de los pequeños Estados insulares en
desarrollo y a nuevas cuestiones, como las pautas sostenibles de producción y consumo,
la energía y la minería. Previamente, en el 2001 se llevaron a cabo una serie de consultas
y nacionales y de reuniones preparatorias regionales y subregionales para evaluar las
oportunidades y desafíos que entraña el desarrollo sostenible así como para establecer
prioridades, iniciativas y compromisos necesarios para alcanzar este desarrollo. El
programa intergubernamental constituyó la parte central de la Cumbre, pero también se
prestó atención a todos aquellos sectores de la población que están comprometidos con
el desarrollo sostenible, incluyendo aquellos definidos en el Programa 21: Empresa e
industrias, niños y jóvenes, agricultores, pueblos indígenas, autoridades locales,
organizaciones no gubernamentales, comunidades científicas y tecnológicas, mujeres
trabajadores, sindicatos. La Cumbre se llevó a cabo del 26 de agosto al 4 de septiembre
en el Centro de Congresos de Sandton, y de forma paralela se llevó a cabo un foro no
gubernamental.
1.2.3.5 Convenio sobre diversidad biológica
Para destacar el Convenio sobre diversidad biológica, en el marco de la Cumbre de la
Tierra de 1992, es oportuno subrayar algunos de los considerandos de su declaración
final:
“Las Partes Contratantes, conscientes del valor intrínseco de la diversidad biológica y de
los valores ecológicos, genéticos, sociales, económicos, científicos, educativos, culturales,
recreativos y estéticos de la diversidad biológica y sus componentes,
Conscientes asimismo de la importancia de la diversidad biológica para la evolución y
para el mantenimiento de los sistemas necesarios para la vida de la biosfera,
Afirmando que la conservación de la diversidad biológica es interés común de toda la
humanidad,…
Conscientes de que la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica
tienen importancia crítica para satisfacer las necesidades alimentarias, de salud y de otra
37
naturaleza de la población mundial en crecimiento, para lo que son esenciales el acceso a
los recursos genéticos y a las tecnologías, y la participación en esos recursos y
tecnologías”….
Las partes acordaron los siguientes objetivos:
“Los objetivos del presente Convenio, que se han de perseguir de conformidad con sus
disposiciones pertinentes, son la conservación de la diversidad biológica, la utilización
sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se
deriven de la utilización de los recursos genéticos, mediante, entre otras cosas, un acceso
adecuado a esos recursos y una transferencia apropiada de las tecnologías pertinentes,
teniendo en cuenta todos los derechos sobre esos recursos y a esas tecnologías, así como
mediante una financiación apropiada”
1.2.3.6 Protocolo de Cartagena
Se inscribe en el marco del convenio sobre diversidad biológica.”En su segunda reunión
celebrada en noviembre de 1995, la Conferencia de las Partes en el Convenio estableció el
Grupo de trabajo especial de composición abierta sobre seguridad de la biotecnología,
encargándole la elaboración de un proyecto de protocolo sobre seguridad de la
biotecnología., que se concentrara específicamente en los movimientos transfronterizos
de cualesquiera organismos vivos modificados que fueran el resultado de la biotecnología
moderna y que pudieran tener efectos adversos en la conservación y utilización sostenible
de la biodiversidad biológica. Después de varios años de negociaciones, se completó y
adoptó en Montreal, el 29 de enero de 2000, en la reunión extraordinaria de la
Conferencia de las Partes, el Protocolo conocido como Protocolo de Cartagena sobre
seguridad de la biotecnología del Convenio sobre la diversidad biológica.
La adopción definitiva del Protocolo sobre la seguridad de la biotecnología ha sido
elogiada como un importante paso decisivo al proporcionar un marco normativo
internacional para reconciliar las necesidades respectivas de protección del comercio y del
medio ambiente en una industria mundial en rápido crecimiento, la industria de la
biotecnología. El Protocolo ha creado así un entorno habilitante para la aplicación de la
biotecnología en una forma que sea favorable para el medio ambiente, haciendo posible
que se obtengan los máximos beneficios del vasto potencial latente en la biotecnología, y
que se reduzcan a la vez a un mínimo los riesgos para el medio ambiente y para la salud
humana”43.
43 Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica (2000). Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de
la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica: texto y anexos. Montreal: Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica.
38
1.2.3.7 La Convención de Ramsar (Irán) de 1971
En esta secuencia sobre la diversidad biológica, es oportuno mencionar un evento
pionero en la protección de los humedales de importancia internacional como hábitat de
aves acuáticas, la Convención de Ramsar (Irán) de 1971. Resaltamos sus considerandos
que mencionan la relación entre el hombre y su entorno: “Las Partes Contratantes,
Reconociendo la interdependencia del hombre y de su medio ambiente, Considerando las
funciones ecológicas fundamentales de los humedales como reguladores de los regímenes
hidrológicos y como hábitat de una fauna y flora características, especialmente de aves
acuáticas, Convencidas de que los humedales constituyen un recurso de gran valor
económico, cultural, científico y recreativo, cuya pérdida sería irreparable, Deseando
impedir ahora y en el futuro las progresivas intrusiones en y pérdida de humedales,
Reconociendo que las aves acuáticas en sus migraciones estacionales pueden atravesar
las fronteras, y que en consecuencia deben ser consideradas como un recurso
internacional, Convencidas de que la conservación de los humedales y de su flora y fauna
pueden asegurarse armonizando políticas nacionales previsoras con una acción
internacional coordinada”. En seguida, las partes enuncian los acuerdos, vigentes hasta la
fecha, que han permitido el rescate y la protección de ecosistemas de humedales
estratégicos para la vida, en diferentes partes del mundo.
1.2.3.8 Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático44
Esta Convención Marco (CMNUCC) fue adoptada en Nueva York el 9 de mayo de 1992 y
entró en vigor el 21 de marzo de 1994. Permite, entre otras cosas, reforzar la conciencia
pública, a escala mundial, de los problemas relacionados con el cambio climático. En
1997, los gobiernos acordaron incorporar una adición al tratado, conocida con el nombre
de Protocolo de Kioto, que cuenta con medidas más enérgicas (y jurídicamente
vinculantes). En 2006 se enmendó en Nairobi este Protocolo a la Convención Marco de
Naciones Unidas sobre Cambio Climático y está previsto adoptar un nuevo Protocolo a la
misma en Copenhague en el año 2009. El Objetivo es Lograr la estabilización de las
concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida
interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático y en un plazo suficiente
para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático,
asegurando que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitiendo que el
desarrollo económico prosiga de manera sostenible.
1.2.3.9 Protocolo de Kioto sobre el cambio climático
Este protocolo es un acuerdo internacional que tiene por objetivo reducir las emisiones
de seis gases provocadores del calentamiento global: dióxido de carbono (CO2), gas
44
Wikipedia, La Enciclopedia Libre, actualización, 2008.
39
metano (CH4) y óxido nitroso (N2O), además de tres gases industriales fluorados:
Hidrofluorocarbonos (HFC), Perfluorocarbonos (PFC) y Hexafluoruro de azufre (SF6), en un
porcentaje aproximado de un 5%, dentro del periodo que va desde el año 2008 al 2012,
en comparación a las emisiones al año 1990. Por ejemplo, si la contaminación de estos
gases en el año 1990 alcanzaba el 100%, al término del año 2012 deberá ser del 95%. Es
preciso señalar que esto no significa que cada país deba reducir sus emisiones de gases
regulados en un 5%, sino que este es un porcentaje a nivel global y, por el contrario, cada
país obligado por Kioto tiene sus propios porcentajes de emisión que debe disminuir. Este
instrumento se encuentra dentro del marco de la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), suscrita en 1992 dentro de lo que se
conoció como la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro. El protocolo vino a dar la fuerza
vinculante que se requería.
1.2.3.10 El Protocolo de Montreal
Este protocolo fue elaborado en 1987 bajo los auspicios del Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente, entró en vigor el 1° de Enero de 1989. El Protocolo
definió las medidas que debían adoptar sus signatarios para limitar la producción y el uso
de sustancias controladas, inicialmente cinco CFC (Clorofluorocarbonos) y tres halones. En
1998 eran Partes en el Protocolo más de 160 países. El Protocolo de Montreal y el
Convenio de Viena del cual dimanaron los primeros acuerdos mundiales destinados a
proteger la atmósfera. Nuevos datos científicos pronto demostraron que el Protocolo
original no protegería de modo suficiente la capa de ozono. Con motivo de una revisión
hecha en Londres en junio de 1990 se adoptaron medidas de control suplementarias, y se
previó una asistencia técnica y financiera para los países en desarrollo signatarios. Las
enmiendas de Londres establecieron controles sobre otros 10 CFC, el tetracloruro de
carbono y el metilcloroformo, y fijaron plazos para la eliminación de las sustancias
controladas. Desde entonces las partes han aprobado varias medidas adicionales para
controlar las SAO (Sustancias Agotadoras del Ozono), entre ellas el Bromuro de Metilo
que se añadió en la enmienda de Copenhague de 1992. En 1995 las partes en el Protocolo
de Montreal decidieron eliminar el bromuro de metilo en 2010 en los países
desarrollados y congelar el consumo y la producción en el 2002 en los países en
desarrollo. En la Reunión de las partes que se celebró en 1997 en Montreal (Canadá) se
fijaron nuevos requisitos para la reducción y eliminación del uso de bromuro de metilo,
dándose más tiempo a los países en desarrollo. El consumo de esta sustancia por los
países desarrollados se congeló en 1995 a nivel básico de 1991 (con excepciones para los
usos de pre-embarque y cuarentena). El consumo se debe reducir en 25% más en 1999,
en 50% en 2001 y en 70 % en 2003, con una eliminación total en 2005. Para los países en
desarrollo el consumo se deberá congelar en 2002 a los niveles medios de 1995 - 1998,
40
reducir en 20 por ciento en 2005 y eliminar en 2015. Puede que en el futuro se adopten
nuevas medidas de control.
1.2.3.11 El Convenio de Viena
En el Protocolo de Montreal, se detalla la manera en que los signatarios deben reducir y
eliminar la producción y utilización de los productos químicos que agotan la capa de
ozono. El principio según el cual los países acordarían en el plano internacional tomar
medidas para proteger la capa de ozono se estableció en el Convenio de Viena para la
Protección de la Capa de Ozono, firmado por 21 Estados y la Comunidad Económica
Europea en marzo de 1985. En virtud del convenio las partes se comprometen a proteger
la salud humana y el medio ambiente contra los efectos del agotamiento de la capa de
ozono, y en dos anexos se estipula que los Estados participantes cooperarán en la
investigación y el intercambio de información. Este Convenio y el Protocolo crearon un
régimen de cooperación internacional, cuyos fines son establecer controles globales
sobre la producción, el consumo y el uso de sustancias que agotan la capa de ozono,
mediante controles basados en la evidencia científica y en la discusión de la viabilidad
técnica para la eliminación de éstas. Establecen además un Fondo Multilateral para la
Aplicación del Protocolo de Montreal, con el fin de apoyar a los países en desarrollo en el
cumplimiento de los controles establecidas por el Protocolo. En este contexto, se han
venido estableciendo medidas de control principalmente sobre los CFC usados en
aerosoles, la refrigeración, aire acondicionado y espumas; los halones, utilizados en
extinguidores; los hidrobromofluorocarbonos (HBFC) e hidroclorofluorcarbonos (HCFC),
empleados como gases refrigerantes; el metilcloroformo y el tetracloruro de carbono,
usados como solventes; y, desde 1992, el bromuro de metilo, aplicado como fumigante
agrícola.
1.2.3.12 Objetivos de Desarrollo del Milenio
En septiembre de 2000, en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, los principales
líderes mundiales convinieron en establecer objetivos y metas mensurables, con plazos
definidos, para combatir la pobreza, la hambruna, las enfermedades, el analfabetismo, la
degradación del ambiente y la discriminación contra la mujer. Estos objetivos y metas,
que constituyen la esencia del programa mundial, se llaman ahora "Objetivos de
Desarrollo del Milenio", y son el marco de acción y referencia obligada de los países que
lo suscribieron, entre ellos Colombia.
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) comprometen a la comunidad
internacional a una visión expandida de desarrollo, que con vigor promueva el desarrollo
humano como la clave para sostener el progreso, tanto social como económico en todos
los países, y reconocen la importancia de crear una asociación mundial para el desarrollo.
41
En la Declaración del Milenio se recogen ocho Objetivos referentes a la erradicación de la
pobreza, la educación primaria universal, la igualdad entre los géneros, la mortalidad
infantil, materna, el avance del VIH/sida y la sostenibilidad del medio ambiente.
Para lograr estos objetivos, y en respuesta de aquellos que demandaban un cambio hacia
posturas más sociales de los mercados mundiales y organizaciones financieras, se añade
el Objetivo 8, ‘Fomentar una Asociación Mundial para el Desarrollo’. En otras palabras, el
objetivo promueve que el sistema comercial, de ayuda oficial y de préstamo garantice la
consecución en 2015 de los primeros siete Objetivos y, en general, un mundo más justo.
Cada Objetivo se divide en una serie de metas, un total de 18, cuantificables mediante 48
indicadores concretos. Por primera vez, la agenda internacional del desarrollo pone una
fecha para la consecución de acuerdos concretos y medibles. Los títulos de los ocho
objetivos son:
Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre
Objetivo 2: Lograr la enseñanza primaria universal
Objetivo 3: Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer
Objetivo 4: Reducir la mortalidad infantil
Objetivo 5: Mejorar la salud materna
Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades
Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
Objetivo 8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo
1.2.3.13 El Reglamento Sanitario Internacional (RSI)
El Reglamento Sanitario Internacional (RSI)45 representa una loable iniciativa, auspiciada
por la Organización Mundial de la Salud (OMS), para lograr un impacto eficaz en la
prevención de la propagación internacional de enfermedades.
Recientemente, este instrumento legal de carácter internacional estuvo sujeto a un
proceso de revisión para su adecuación a los nuevos retos de la salud pública mundial,
manteniendo su esencia como marco normativo multilateral para las acciones
preventivas orientadas a eventos epidemiológicos de interés internacional en los países
miembros de la OMS.
Posterior a este proceso de revisión por parte de grupos de expertos de varios países, en
los cinco continentes, la versión del Reglamento Sanitario Internacional revisada fue
45
Rosales, Kerman. "El Reglamento Sanitario Internacional: Antecedentes e Implementación en Venezuela. Comunidad y Salud v. 5 No. 1 Maracay, junio, 2007.
42
presentada ante la Asamblea Mundial de la Salud (WHA), donde fue finalmente aprobada
la nueva versión que en lo sucesivo será conocida como RSI (2005).
El Reglamento revisado: RSI (2005). Después de varios proyectos, y tras un proceso de
revisión extenso, esa 58ª Asamblea Mundial de la Salud aprobó el 23 de mayo de 2005 el
Reglamento Sanitario Internacional revisado o el RSI (2005). Este nuevo reglamento fue
adoptado por consenso de los 192 países que participaron en la referida Asamblea
Mundial, el cual en su versión definitiva, consta de 66 artículos y 9 anexos.
Su finalidad y alcance, según lo expresado en el artículo 2 es:
"... prevenir la propagación internacional de enfermedades, proteger contra esa
propagación, controlarla y darle una respuesta de salud pública de forma proporcionada
con los riesgos y las amenazas para la salud pública y evitando al mismo tiempo las
interferencias innecesarias con el tráfico internacional."
Para el objetivo de esas regulaciones, el término "emergencia de salud pública de
importancia internacional" significa un "acontecimiento extraordinario" donde, de
conformidad con el artículo 6 del RSI, se ha determinado que:
· Constituye una amenaza para la salud pública de otros Estados [países] a causa de la
propagación internacional de una enfermedad y
· Podría exigir una respuesta internacional coordinada.
Con respecto a su ejecución, el RSI (2005) establece que los países desarrollarán,
fortalecerán y mantendrán las capacidades básicas para detectar, evaluar e intervenir en
el control de eventos de salud pública de importancia internacional (Anexos 1a y 1b del
reglamento). También especifica las obligaciones con las cuales deben cumplir las oficinas
de la OMS, tanto de la Sede, las Oficinas Regionales o la de los Países.
En tal sentido, los países miembros de la OMS, deberán crear una instancia nacional
denominada Centro Nacional de Enlace (CNE), para los efectos de centralizar o consolidar
la información referida a posibles eventos de salud pública de importancia internacional,
siendo este el punto de contacto permanente con el Organismo Internacional de Salud
sub-regional (OPS). Este Centro Nacional de Enlace del RSI, debería estar relacionado con
las Coordinaciones Nacionales de Epidemiología Convencional y Epidemiología Ambiental,
u otras instancias donde hayan sido definidos Puntos Focales del RSI, debidamente
convenidos entre gobiernos nacionales y la OMS.
Con relación a la puesta en práctica del nuevo marco legal, según lo previsto en el mismo
RSI (2005), este Reglamento entra en rigor a partir del 15 de junio de 2007.
No obstante, ante la alarmante aparición de casos de influenza aviar asociados a la cepa
H5N1, y una posible pandemia humana, los países ejecutaron el acatamiento anticipado
de algunas de las disposiciones del nuevo RSI, para lograr responder ante tal amenaza
pandémica. (2)
43
Alerta y respuesta ante epidemias. El 26 de mayo de 2006, la Asamblea Mundial de la
Salud adoptó la Resolución WHA 59.2, sobre la aplicación del Reglamento Sanitario
Internacional (2005), al tomar en consideración el grave riesgo a la salud humana que
estaba surgiendo de los recientes brotes en aves de corral y en seres humanos de gripe
aviar sumamente patógena causada por la cepa H5N1 del virus de la influenza A.
1.2.3.14 El Convenio de Basilea
Es un tratado ambiental global que regula estrictamente el movimiento transfronterizo
de desechos peligrosos y estipula obligaciones a las Partes para asegurar el manejo
ambientalmente racional de los mismos, particularmente su disposición; fue adoptado el
22 de marzo de 1989 y entró en vigor el 5 de mayo de 1992.
En los últimos veinticinco años, el impacto del uso de las sustancias químicas en el
ambiente y la salud ha recibido una mayor atención por parte de los organismos
internacionales y algunos gobiernos. Esto ante tanta proliferación de sustancias químicas
peligrosas con fines agrícolas e industriales en el planeta, diseminándose libremente y
causando serios problemas a los diversos ecosistemas, era necesario tomar medidas
políticas y técnicas para reducir sus riesgos en el ambiente y la salud. El Convenio es la
respuesta de la comunidad internacional a los problemas causados por la producción
mundial anual de 400 millones de toneladas de desechos peligrosos para el hombre o
para el ambiente debido a sus características tóxicas/ecotóxicas, venenosas, explosivas,
corrosivas, inflamables o infecciosas.
El Convenio reconoce que la forma más efectiva de proteger la salud humana y el
ambiente de daños producidos por los desechos se basa en la máxima reducción de su
generación en cantidad y/o en peligrosidad. Los principios básicos del Convenio de Basilea
son:
El tránsito transfronterizo de desechos peligrosos debe ser reducido al mínimo
consistente con su manejo ambientalmente apropiado.
Los desechos peligrosos deben ser tratados y dispuestos lo más cerca posible de la
fuente de su generación.
Los desechos peligrosos deben ser reducidos y minimizados en su fuente.
Para lograr estos principios, la Convención pretende a través de su Secretaría controlar
los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos, monitorear y prevenir el tráfico
ilícito, proveer asistencia en el manejo ambientalmente adecuado de los desechos,
promover la cooperación entre las Partes y desarrollar Guías Técnicas para el manejo de
los desechos peligrosos.
44
1.2.3.15 Código internacional de conducta para la distribución y utilización de
plaguicidas
Las actividades realizadas por la FAO46 para preparar, en consulta con los organismos
competentes de las naciones unidas y otras organizaciones, un código internacional de
conducta para la distribución y utilización de plaguicidas; la finalidad era beneficiar a la
comunidad internacional e incrementar la confianza internacional en lo que respecta a la
disponibilidad, reglamentación, comercialización y utilización de plaguicidas, para mejorar
la agricultura, la salud pública y el bienestar de las personas. Una de las funciones
fundamentales del código, el cual es de carácter voluntario, es servir de punto de
referencia, sobre todo hasta que los países establezcan infraestructuras adecuadas para
la reglamentación de los plaguicidas.
La FAO sugirió en 1981 que dicho código podía contribuir a superar una serie de
dificultades relacionadas con los plaguicidas. El cuadro de expertos en especificaciones
de plaguicidas, requisitos de registro y normas de aplicación, en su reunión de 1982,
convino en que el mejor modo de conseguir la regulación de las exportaciones e
importaciones de plaguicidas, y mediante ello su uso seguro era la de trabajar para la
segunda consulta intergubernamental de la FAO sobre la armonización internacional de
los requisitos para el registro de plaguicidas celebrada en Roma del 11 al 15 de octubre de
1982. En esta consulta se adoptó la decisión formal de preparar el código y se recomendó
que la FAO, en consulta con las organizaciones y organismos competentes de las Naciones
Unidas y otras organizaciones internacionales ajenas al sistema de las naciones unidas,
preparara un proyecto de dicho código.
El Código fue adoptado por la Conferencia de la FAO en 1985, en su vigesimotercer
período de sesiones, mediante la resolución 10/85.
1.2.3.16 Convenio de Róterdam (PIC)
El texto del Convenio fue adoptado el 10 de septiembre de 1998 por una Conferencia de
Plenipotenciarios en Róterdam, Países Bajos. El Convenio entró en vigor el 24 de febrero
de 2004. Tiene como objetivos promover la responsabilidad compartida y los esfuerzos
conjuntos de las Partes en la esfera del comercio internacional de ciertos productos
químicos peligrosos a fin de proteger la salud humana y el medio ambiente frente a
posibles daños; y contribuir a su utilización ambientalmente racional, facilitando el
intercambio de información acerca de sus características, estableciendo un proceso
nacional de adopción de decisiones sobre su importación y exportación y difundiendo
esas decisiones a las Partes. Aplica un mecanismo denominado PIC (consentimiento de
previa información), es voluntario, y establece que los países importadores de productos
peligrosos que se encuentran en un listado, deben recibir todas las informaciones
46
Organización para la Alimentación y la Agricultura; www.ric.fao.org.
45
técnicas del país fabricante respecto al mismo, antes de decidir la importación de los
productos. El Convenio crea obligaciones jurídicamente vinculantes para la aplicación del
procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo (CFP). Se basa en el
procedimiento de CFP voluntario ya existente, aplicado por el PNUMA y la FAO en 1989.
El Convenio se aplica a plaguicidas y productos químicos industriales que han sido
prohibidos o rigurosamente restringidos por razones sanitarias o ambientales por las
Partes y que han sido notificados por las Partes para su inclusión en el procedimiento de
CFP.
1.2.3.17 Convenio de Estocolmo
El Convenio de Estocolmo sobre COP es un instrumento internacional jurídicamente
vinculante. Se firmó en Estocolmo, Suecia, el 23 de mayo de 2001 y entró en vigor el 17
de mayo de 2004. Establece la eliminación paulatina y control de substancias conocidas
como contaminantes orgánicos persistentes.
Los COP´s son sustancias químicas de propiedades tóxicas, bioacumulables y
biomagnificables en los organismos de los seres vivos y la cadena alimentaria. Son
persistentes o resistentes a la degradación, pudiendo traspasar las fronteras
internacionales a través del aire, agua y especies migratorias. Son tóxicas tanto para el
hombre como para los animales, causando distintos tipos de cánceres, provocando
disfunciones en el aparato reproductor (endometriosis, reducción de espermas y
testosteronas), aparato inmunológico y endocrino (cambios metabólicos y hormonales),
malformaciones, diabetes, insuficiencia renal, alteraciones neuroconductuales
(hiperactividad), dolores de cabeza, mareos, problemas en la epidermis (cloracné), entre
otras. Las mujeres y los niños son considerados grupos altamente vulnerables ya que
estos COP´s pueden traspasar la placenta, actuando directamente sobre la salud y
formación del feto, excretándose luego en la leche materna. Los países partes, que han
firmado y ratificado el convenio deben aplicar medidas para: Eliminar o restringir la
producción y el uso de los COP producidos intencionalmente. Eliminar en forma
ambientalmente adecuada, las existencias de los COP fuera de uso, deteriorados,
vencidos o prohibidos. Minimizar la generación de los COP que se forman y liberan de
manera no intencional, tomando medidas de prevención relativas a las mejores técnicas
disponibles y las mejores prácticas ambientales. Elaborar un Plan Nacional de
Implementación del Convenio de Estocolmo. Son objetivos del convenio proteger la salud
humana y el medio ambiente,
establecer medidas para la eliminación y control de 12 contaminantes orgánicos
persistentes (COP), 9 de ellos son plaguicidas, otros son productos industriales y otros se
generan en forma no intencional durante la combustión y manufactura de compuestos
químicos que contienen cloro principalmente. Este es un acuerdo internacional que busca
la eliminación de aquellos contaminantes que por sus características tóxicas, su gran
46
persistencia ambiental, su capacidad para bioacumularse en las cadenas alimentarias y
para trasladarse a grandes distancias se han convertido en un problema a escala
planetaria. Desde la entrada en vigencia del convenio, cada gobierno con un plazo de dos
años, para la elaboración de un Plan Nacional de Implementación, a fin de demostrar el
cumplimiento de las obligaciones contraídas, el cual debe contar con la participación
activa de la sociedad civil. Los 12 contaminantes orgánicos persistentes contemplados en
el Convenio son nueve plaguicidas (aldrin, clordano, DDT, dieldrín, endrín, heptacloro,
hexaclorobenzeno, mirex y toxafeno); dos productos químicos industriales (PCB y
hexaclorobenzeno, también utilizado como plaguicida); y subproductos no deliberados,
de los cuales los más importantes son las dioxinas y los furanos.
1.2.3.18 Foro intergubernamental sobre seguridad química
Del 25 al 29 de septiembre de 2006, se celebró en Budapest, Hungría, el V Foro
Intergubernamental sobre Seguridad Química (FISQ), que es un mecanismo de
participación abierta cuya finalidad es orientar la generación de políticas, así como
proporcionar estrategias para la gestión de los productos químicos a nivel nacional,
regional e internacional. Adicionalmente, brinda a los países la oportunidad de incorporar
temas al programa internacional en esta materia y poner de relieve sus necesidades y
preocupaciones particulares con respecto a la creación y mejora de una gestión racional
de los productos químicos.
En el V Foro se realizó un recuento de los progresos alcanzados sobre los compromisos y
recomendaciones adoptados en las reuniones anteriores y se examinaron las estrategias
para alcanzar los objetivos. Fue de primordial importancia el análisis del papel futuro del
FISQ, a la luz de la adopción del Enfoque Estratégico para la Gestión de los Productos
Químicos a Nivel Internacional (SAICM) durante la Conferencia Internacional sobre
Gestión de los Productos Químicos (ICCM), realizada del 4 al 6 de febrero de 2006, en
Dubai, Emiratos Árabes Unidos.
1.2.3.19 Declaración de Dubai sobre la gestión de los productos químicos47
Resaltamos algunos apartes de la declaración: “Nosotros, los ministros, jefes de
delegación y representantes de la sociedad civil y del sector privado, reunidos en la
Conferencia Internacional sobre gestión de los productos químicos, celebrada en Dubai del
4 al 6 de febrero de 2006, declaramos lo siguiente:
La gestión racional de los productos químicos es esencial para que alcancemos el
desarrollo sostenible, que abarca la erradicación de la pobreza y las enfermedades, la
mejora de la salud humana y del medio ambiente y el aumento y mantenimiento del nivel
47 Declaración de Dubai sobre la gestión de los productos químicos a nivel internacional, 4 al 6 de febrero,
2006.
47
de vida de los países, cualquiera que sea su grado de desarrollo;” ... “Recomendamos la
utilización y el ulterior perfeccionamiento del Plan de Acción Mundial, para abordar las
necesidades de la sociedad actuales y en constante evolución, como instrumento de
trabajo y documento de orientación para el cumplimiento de los compromisos
relacionados con la gestión de los productos químicos, enunciados en la Declaración de
Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el Programa 21, la Declaración de Bahía
sobre la Seguridad de los Productos Químicos, el Plan de Aplicación de las decisiones de la
Cumbre de Johannesburgo, el documento final de la Cumbre Mundial de 2005 y el
presente Enfoque Estratégico;” …”Promoveremos la gestión racional de los productos
químicos y de los desechos peligrosos con carácter prioritario en los marcos normativos
nacionales, regionales e internacionales, con inclusión de las estrategias para el desarrollo
sostenible, asistencia al desarrollo y la reducción de la pobreza”.
1.2.3.20 Codex Alimentarius 48
En mayo de 1963, la 16º Asamblea Mundial de la Salud aprobó el establecimiento del
programa Conjunto FAO/OMS sobre normas alimentarias y adoptó los estatutos de la
Comisión del Codex Alimentarius. Es entonces la Comisión el órgano visible a nivel
mundial. Tiene como objetivos: Proteger la salud del consumidor a través de alimentos
genuinos, debidamente etiquetados y presentados y no adulterados; formular normas,
códigos de prácticas, directrices, recomendaciones que busquen proteger a los
consumidores. El Codex Alimentarius (código alimentario) es un conjunto de normas
alimentarias internacionales de carácter voluntario, adoptadas por la Comisión del Codex
Alimentarius. Las normas del Codex abarcan los principales alimentos, sean éstos
elaborados, semi-elaborados o crudos. Se incluyen además las sustancias que se
emplean para una ulterior elaboración de los alimentos, en la medida en que éstas son
necesarias para alcanzar los principales objetivos mencionados en el código: proteger la
salud de los consumidores y facilitar prácticas justas en el comercio de alimentos Las
directivas del Codex se refieren a los aspectos de higiene y a las propiedades nutricionales
de los alimentos, comprendidas las normas microbiológicas, los aditivos alimentarios,
plaguicidas y residuos de medicamentos veterinarios, sustancias contaminantes,
etiquetado y presentación y método de muestreo y análisis de riesgos. El Codex
Alimentarius es, sin lugar a dudas, el punto de referencia internacional más importante en
los asuntos relativos a la calidad de los alimentos. Desde su creación, ha generado
investigaciones científicas sobre los alimentos y ha contribuido a que aumento
considerablemente la conciencia de la comunidad internacional acerca de temas
fundamentales como la calidad e inocuidad de los alimentos y la salud pública.
48 Centro internacional de información sobre seguridad y salud en el trabajo (CIS). OIT. www.ilo.org ,
actualización 04-01 72007.3.
48
1.2.3.21 Medio Ambiente de Trabajo
La Organización Internacional del Trabajo (OIT), ha liderado una extensa legislación
internación para la protección de la salud de los trabajadores, y en particular sobre el
medio ambiente de trabajo. Algunos de los convenios y recomendaciones más
importantes son los siguientes:
- Convenio sobre el medio ambiente de trabajo 8 contaminación del aire, ruido y
vibraciones), 1977, núm. 148.
- Recomendación sobre el medio ambiente de trabajo (contaminación del aire, ruido y
vibraciones), 1977, núm. 156 .
Sobre sustancias y agentes tóxicos:
Recomendación sobre la prevención del carbunco, 1919, núm. 3
Recomendación sobre el saturnismo (mujeres y niños), 1919, núm. 4
Convenio sobre la cerusa (pintura), 1921, núm. 13
Convenio sobre la protección contra las radiaciones, 1960, núm. 115
Recomendación sobre la protección contra las radiaciones, 1960, núm. 114
Convenio sobre el benceno, 1971, núm. 136
Recomendación sobre el benceno, 1971, núm. 144
Convenio sobre el asbesto, 1986, núm. 162
Recomendación sobre el asbesto, 1986, núm. 172
Convenio sobre los productos químicos, 1990, núm. 170
Recomendación sobre los productos químicos, 1990, núm. 177
Sobre cáncer profesional:
Convenio sobre el cáncer profesional, 1974, núm. 139
Recomendación sobre el cáncer profesional, 1974, núm. 147
1.2.3.22 La Cumbre Mundial en Favor de la Infancia (CMFI)
Esta cumbre se celebró en 1990, menos de un año después de la aprobación de la
Convención sobre los Derechos del Niño, por parte de la Asamblea General de las
Naciones Unidas. La Cumbre adoptó una Declaración y un Plan de Acción, que incluía 27
metas para la supervivencia, el desarrollo y la protección de la infancia y la adolescencia.
En las Américas, la CMFI y la Convención actuaron como catalizadoras de
transformaciones sociales orientadas hacia un mayor reconocimiento de los derechos del
niño y una mejoría concreta en sus condiciones de vida, destacando que el compromiso y
la fijación de metas específicas, junto con la participación de las organizaciones de base,
los movimientos de niños y jóvenes, los grupos de mujeres, los líderes empresariales y
religiosos y los medios de comunicación, fueron cruciales para los logros registrados a lo
49
largo de la década. Hasta ahora, 192 países ya han ratificado o firmado la Convención
sobre los Derechos del Niño, lo que constituye un número sin precedente de
ratificaciones de un instrumento de esa naturaleza. Además, el Secretario General de las
Naciones Unidas presentó, periódicamente, informes a la Asamblea General sobre
avances en la concreción de las metas y el Examen de Mediados del Decenio en 1996
(A/51/256).
A fines del decenio se publicó el documento Metas para la infancia y el desarrollo en la
década de los noventa, que contó con aportes del Panorama social de América Latina,
publicación de la CEPAL, en sus ediciones 1994, 1995 y 1996. Durante el 2000, el vasto
proceso de evaluación culminó con la preparación de informes nacionales por parte de
más de 130 países.
En mayo del 2002 se llevó a cabo en Nueva York esta Sesión Especial que constituye un
encuentro sin precedentes de la Asamblea General, dedicado a los niños y adolescentes
del mundo. Varios jefes de Estado y de gobierno, ONG, defensores de los derechos de los
niños y los propios niños y niñas, se dieron cita.
Su organización tuvo el propósito de analizar los progresos alcanzados desde la Cumbre
Mundial en favor de la Infancia de 1990 y de renovar el compromiso internacional por los
derechos de la niñez. Para orientar el debate se contó con el documento Nosotros los
niños y las niñas: cumplir las promesas de la Cumbre Mundial en favor de la Infancia,
elaborado por el Secretario General de las Naciones Unidas y se aprobó el documento
"Un mundo apropiado para los niños".
1.2.3.23 Derecho del mar
La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM, Convención
sobre el Derecho del Mar o Convención del Mar, a veces también llamada CONVEMAR)
es considerada uno de los tratados multilaterales más importantes de la historia, desde la
aprobación de la Carta de las Naciones Unidas, siendo calificada como la Constitución de
los océanos.
Fue aprobada, tras nueve años de trabajo, el 30 de abril de 1982 en Nueva York (Estados
Unidos) y abierta a su firma por parte de los Estados, el 10 de diciembre de 1982, en
Montego Bay (Jamaica), en la 182º sesión plenaria de la III Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Derecho del Mar. Entró en vigor el 16 de noviembre de 1994, un año
después de la 60ª ratificación (realizada por Guyana).
En los últimos cincuenta años el derecho marítimo internacional se ha desarrollado con
suma rapidez. No es de extrañar, dada la presión sin precedentes que sufren los océanos,
sus recursos y el medio marino. La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho
50
del Mar, el tratado más importante jamás negociado en ese ámbito, es relativamente
reciente. Entró en vigor el 16 de noviembre de 1994.
La tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar concluyó en
diciembre de 1982. Todos los países participantes salvo cuatro -Estados Unidos, Israel,
Turquía y Venezuela- adoptaron la Convención, y 17 se abstuvieron. Sin embargo, hasta
una época reciente, la lista de países miembros a carta cabal de la Convención se limitaba
esencialmente a los de Asia, África y América del Sur, mientras que Estados Unidos seguía
negándose a firmar.
La industria petrolera produce, transporta, refina y comercializa en la actualidad más de
tres mil millones de toneladas de crudo al año. Su transporte, efectuado
mayoritariamente por vía marítima, conlleva un alto riesgo, en caso de accidente, dada la
enorme dificultad de acceder con rapidez y medios adecuados al lugar del siniestro.
Existen un gran número de protocolos internacionales para luchar contra la
contaminación marina, pero la gran mayoría no han sido ratificados (por los principales
países fuentes de la contaminación), paso necesario para que entren en vigor. Sin duda,
las legislaciones internacionales y los mecanismos de inspección y de control siguen
resultando altamente insuficientes para detener la escalada de vertidos de petróleo al
mar.
1.2.3.24 Conferencia Hábitat II, Estambul
La Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos
(Hábitat II) Estambul, Turquía 3 al 14 de junio de 1996. El Secretario general de Naciones
Unidas, resume así este trascendental evento: “Hemos adelantado mucho desde
Vancouver y la primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos
Humanos. En los últimos 20 años, el mundo ha cambiado dramáticamente. Pero los
problemas con que nos enfrentábamos en los años 70 no han sido resueltos. La pobreza, el
hambre, la enfermedad, los desequilibrios poblacionales, la falta de equidad siguen a
nuestro alrededor ... Los asentamientos humanos, especialmente en las ciudades, son
factores claves en las complejas ecuaciones cuyas premisas son el crecimiento y el
desarrollo, los problemas ambientales, los derechos humanos y la erradicación de la
pobreza ... Nuestra respuesta colectiva, el Programa de Hábitat, recoge nuestra visión
sobre lo que son asentamientos humanos, ciudades, pueblos y aldeas, seguros, prósperos,
sanos y equitativos. Esta es nuestra visión del futuro común, este debe ser el espíritu de
Estambul”49. Hábitat II ha sido la última de una serie de conferencias de las Naciones
Unidas que han configurado el programa de desarrollo mundial para los próximos años.
Dicha Conferencia elaboró un Plan de Acción Mundial --El Programa de Hábitat-- en el
49
Boutros Boutros-Ghali, Secretario General de las Naciones Unidas.
51
que se recogen las directrices para la creación de asentamientos humanos sostenibles
durante el siglo XXI, teniendo en cuenta su relación con el medio ambiente, los derechos
humanos, el desarrollo social, los derechos de la mujer, la población y otros temas
anexos. El Programa da una visión positiva de la urbanización, una en la que vivienda
adecuada y servicios básicos, un medio ambiente sano y seguro, y el empleo productivo
elegido libremente, son la regla y no la excepción. Reconociendo el impacto que la
pobreza y la falta de acceso a tierra y tenencia segura tienen, Hábitat II señaló las
condiciones de vida como la causa principal de los conflictos sociales violentos y de la
disminución de la seguridad personal. En una de sus acciones más significativas se llegó a
un acuerdo sobre el derecho a vivienda adecuada, reconociendo la obligación
fundamental que los gobiernos tienen de facilitar a las personas la obtención de vivienda
y de proteger y mejorar los hogares y los vecindarios. Hábitat II dio también un nuevo
impulso a la participación de los grupos de ciudadanos y del sector comercial privado en
los procesos de toma de decisiones de la ciudad. Asimismo alentó a los gobiernos
nacionales a compartir su poder y sus recursos con las autoridades locales.
En los 15 párrafos de la Declaración los Gobiernos destacaron siete prioridades
principales dentro del Programa de Hábitat: Pautas de consumo y producción
insostenibles, particularmente en los países industrializados; cambios demográficos
insostenibles; las personas sin hogar; el desempleo; La falta de infraestructura y servicios
básicos; la intensificación de la inseguridad y de la violencia, y el aumento de la
vulnerabilidad frente a desastres.
En el contexto Andino y Regional, existen numerosos instrumentos que ha suscrito
Colombia, sobre el tema de la salud y el ambiente, y que se constituyen en un marco legal
internacional más próximo, en términos geo-políticos. Veamos algunos de ellos.
1.2.3.25 Declaración de Santa Cruz de la Sierra
Para ilustrar esta importante Declaración de los jefes de Estado y Gobierno de las
Américas, llevada a cabo el 7 de diciembre de 1996 en Santa Cruz de la Sierra (Bolivia),
son elocuentes los siguientes acápites: “Los Jefes de Estado y de Gobierno elegidos de las
Américas, reunidos en Santa Cruz de la Sierra de conformidad con lo acordado en la
Cumbre de las Américas celebrada en Miami en 1994, reafirmamos nuestra determinación
de avanzar hacia el desarrollo sostenible e implementar las decisiones y compromisos
contemplados en la Declaración de Río y en la Agenda 21, adoptados en la Conferencia de
las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo celebrada en Río de Janeiro en
1992.
Reafirmamos, asimismo, los compromisos adoptados en la Declaración de Principios y el
Plan de Acción de la Cumbre de las Américas.
52
Nos comprometemos a promover los acuerdos alcanzados en la Conferencia Mundial
sobre Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo, celebrada en
Barbados en 1994 y reconocemos la importancia de los principios enunciados en las
recientes conferencias de las Naciones Unidas relacionados con el desarrollo sostenible.
Apoyamos los esfuerzos emprendidos a nivel hemisférico, regional y subregional, tales
como la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible, el Acuerdo sobre
Cooperación Ambiental de América del Norte, el Tratado de Cooperación Amazónica y la
Comisión Permanente del Pacífico Sur.
Reafirmamos que el ser humano tiene derecho a una vida saludable y productiva en
armonía con la naturaleza, por lo que constituye el centro de las preocupaciones
relacionadas con el desarrollo sostenible. Es necesario que las estrategias de desarrollo
incorporen la sostenibilidad como elemento indispensable para lograr de manera
equilibrada, interdependiente e integral los objetivos económicos, sociales y ambientales.
(s.n)
Una característica esencial de las Américas es su diversidad natural y cultural. Nuestros
países comparten una rica tradición política propia basada en valores democráticos y un
importante potencial económico y de desarrollo tecnológico, dentro del contexto de
economías abiertas y de mercado. Estos constituyen elementos fundamentales para
impulsar el desarrollo económico y el bienestar social, así como la preservación de un
medio ambiente sano.
Adoptaremos políticas y estrategias que alienten cambios en los patrones de producción y
consumo para alcanzar el desarrollo sostenible y una mejor calidad de vida, así como la
preservación del medio ambiente y para contribuir a la superación de la pobreza.”
En esta misma dirección se pronuncian los Ministros de Salud y Ambiente de las Américas,
reunidos en Mar del Plata, Declaración muy pertinente por el contexto histórico que la
enmarca.
1.2.3.26 La Iniciativa “La Salud Pública en las Américas”
Es pertinente destacar los esfuerzos de la OPS/OMS en la región, en el marco del sistema
de las Naciones Unidas, a través de la Iniciativa “La Salud Pública en las Américas”. “Las
reformas planteadas en el sector de la salud pública conllevan la necesidad de fortalecer
la función rectora de la autoridad sanitaria y una parte importante de este papel consiste
en hacer cumplir las Funciones Esenciales de la Salud Pública (FESP) que competen al
Estado, en sus niveles central, intermedio y local”50 (s.n.). Para ello, afirma la OPS, se hace
imprescindible el desarrollo de unos instrumentos que ayuden a llevar a cabo una
50 OPS/OMS. Funciones Esenciales de Salud Pública. Documento, CD 42/15 XLII Reunión del Consejo
Directivo de la Organización Panamericana de la Salud. LII Reunión del Comité Regional de la Organización
Mundial de la Salud. Washington, D.C., Septiembre de 2000.
53
valoración sobre la situación del ejercicio de esas funciones por parte de la autoridad
sanitaria, con el fin de identificar sus fortalezas y debilidades y sentar de este modo las
bases para la organización de unas labores concertadas de desarrollo institucional que
contribuyan a mejorar el ejercicio de la salud pública. Se señala que es necesaria la re-
inclusión de la salud pública en el programa de transformación del sector, y esto exige
una definición clara de su alcance y función, con un desarrollo conceptual y metodológico
de las FESP.
En 1999, la OPS decidió poner en marcha la Iniciativa “La salud pública en las Américas”51,
con los siguientes objetivos principales:
• La elaboración de una definición regional consensuada de las FESP, obtenida gracias a
un amplio debate entre expertos del ámbito académico, gubernamental y pertenecientes
al ejercicio profesional de la salud pública.
• El desarrollo instrumental para la medición de su desempeño como base para mejorar
el ejercicio de la salud pública.
• La elaboración de la metodología y los instrumentos que apoyen la formulación y
puesta en marcha de unas líneas de actuación nacionales, subregionales y regionales que
contribuyan a reforzar la infraestructura de la salud pública para fortalecer así el liderazgo
de la autoridad sanitaria en todos los niveles del Estado.
1.2.3.27 Declaración de Mar del Plata
Los Ministros de Salud y de Ambiente de los estados miembros de la Organización de los
Estados Americanos, reunidos en Mar del Plata (Argentina) el 17 de junio de 2005,
manifestaron que “en cumplimiento de lo acordado en la Cumbre de las Américas
celebrada en Quebec en el año 2001, y con el propósito de fortalecer nuestra alianza
hemisférica, analizar el avance alcanzado desde nuestra última reunión y acordar
directrices con miras a lograr el mejoramiento de las condiciones de salud y ambiente de
la Región, Cumpliendo con el mandato de la Cumbre Extraordinaria de las Américas,
realizada en enero de 2004 en Monterrey, en cuanto instruyó a los Ministros de Salud y de
Ambiente de las Américas (MiSAmA) a desarrollar una agenda de cooperación con el fin
de prevenir y minimizar los impactos negativos a la salud y al ambiente; Reafirmando los
compromisos, las prioridades y los objetivos acordados en la Conferencia Panamericana
sobre Salud y Ambiente en el Desarrollo Humano Sostenible celebrada en Washington en
1995, la Reunión de los Ministros de Salud y de Ambiente de las Américas realizada en
Ottawa en 2002 y la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de Johannesburgo
2002;…”
En materia de Cooperación Regional en Temas Prioritarios, se señala:
51
La Iniciativa, fue impulsada por el Director de la OPS, el Dr. George Alleyne, al hacerse cargo de su segundo mandato, en febrero de 1999. Documento resumen, OPS, portal web, 2008.
54
“Reconocemos que nuestros países enfrentan desafíos difíciles y complejos en las áreas de
salud y ambiente. Nuestros esfuerzos a nivel regional y sub-regional estarán dirigidos a
apoyar el avance y logro de los resultados en las siguientes tres áreas prioritarias:
a. Gestión Integrada de Recursos Hídricos y Residuos Sólidos
El acceso al agua potable, la higiene, el saneamiento básico y los servicios de manejo de
residuos sólidos, son factores críticos en la protección de la salud humana, y
particularmente importantes para disminuir la morbilidad y mortalidad infantil. Nos
comprometemos a mejorar su acceso, así como también a promover Sistemas Integrados
de Gestión de Residuos Sólidos.
b. Manejo Seguro de Sustancias Químicas
Nos hemos comprometido a elaborar e implementar estrategias para el manejo del
riesgo, disminuir las amenazas a los ecosistemas y a la salud humana en nuestra región,
causados por plaguicidas y otras sustancias químicas, particularmente en poblaciones
vulnerables, incluyendo grupos indígenas, trabajadores industriales y agrícolas, mujeres y
niños. Esto se hará cumpliendo con las obligaciones que hayan contraído los países en los
Convenios de Estocolmo, de Rotterdam y de Basilea.
c. Salud Ambiental de los Niños y las Niñas
Nos comprometemos a mejorar la comprensión de los vínculos entre calidad del ambiente
y salud de los niños, ya que éstos son particularmente vulnerables en todas las etapas de
desarrollo. De igual forma, nos comprometemos a continuar y fortalecerlas acciones
orientadas a la prevención de los efectos adversos del ambiente sobre los niños.
Reconocemos también las amenazas ocasionadas por la transmisión de las enfermedades
emergentes y re emergentes y nos comprometemos a promover una mejor comprensión
de las condiciones que las facilitan.”
El grupo Andino ha proferido también un número importante de Decisiones y
Resoluciones, a través de la Secretaría general. Veamos un ejemplo importante.
1.2.3.28 Decisión 436 de 1998
Esta Decisión es la Norma Andina para el registro y control de plaguicidas químicos de
uso agrícola. “La Comisión de la Comunidad Andina52 , VISTOS: Los Artículos 72, 99 y 100
del Acuerdo de Integración Subregional Andino, las Decisiones 328 y 419, el artículo 7 de
la Decisión 418 de la Comisión, y la Propuesta 5/Mod. 1 de la Secretaría General; y,
CONSIDERANDO: Que uno de los propósitos de la integración andina en el campo
agropecuario es el de alcanzar un mayor grado de seguridad alimentaria subregional,
mediante el incremento de la producción de los alimentos básicos y de los niveles de
productividad, la sustitución subregional de las importaciones y la diversificación y
aumento de las exportaciones; Que para ello se requiere, entre otros factores, la
52
Gaceta oficial de la Comunidad Andina No. 347, 17 de junio de 1998.
55
aplicación eficaz de insumos agrícolas como los plaguicidas, minimizando los riesgos para
la salud humana y el ambiente; Que es conveniente armonizar las normas de registro y
control de plaguicidas químicos de uso agrícola en el Grupo Andino, teniendo en cuenta
las condiciones de salud, agronómicas, sociales, económicas y ambientales de los Países
Miembros, con base en los principios establecidos en el Código Internacional de Conducta
para la Distribución y Utilización de Plaguicidas de la FAO, y las directrices de los
organismos internacionales competentes, que sean acordadas por los Países Miembros;
Que un sistema armonizado de registro y control de plaguicidas químicos de uso agrícola
contribuye a mejorar las condiciones de su producción, comercialización, utilización y
disposición final de desechos en los Países Miembros de la Subregión, elevando los niveles
de calidad, de eficacia y de seguridad para la salud humana y el ambiente; DECIDE:
Aprobar la siguiente Decisión relativa al Registro y Control de Plaguicidas Químicos de Uso
Agrícola (s.n.)…” Destacamos el primer artículo de los Objetivos:
“Artículo 1.- Son objetivos de la presente Decisión: Establecer requisitos y procedimientos
armonizados para el registro y control de plaguicidas químicos de uso agrícola, orientar su
uso y manejo correctos para prevenir y minimizar daños a la salud y el ambiente en las
condiciones autorizadas, y facilitar su comercio en la Subregión.” (s.n.)
La Resolución 630 de 2002, de la Secretaría General del Grupo Andino, que aprobó el
“Manual técnico Andino para el Registro y Control de plaguicidas químicos de uso
agrícola, ha sido sujeto de serias controversias.
1.2.3.29 Declaración de Cali, LATINOSAN/2007
Latinosan/2007, evento convocado por la UNICEF, BID, OPS, AIDIS, Banco Mundial, logró
cumplir con el propósito de posicionar el tema de saneamiento, no sólo a nivel de
Latinoamérica sino de países de otras regiones del mundo, ya que logró reunir entre el 12
y el 16 de noviembre, a 866 personas de 44 países en la ciudad de Cali, Colombia. Si bien
predominaron los participantes de Centro y Sur América, dado que el evento se focalizó
en el análisis de la situación de saneamiento de los países de nuestro continente, vale la
pena mencionar que hubo una buena participación de otras regiones del mundo como
Alemania, Australia, Bangladesh, Bélgica, Burkina Faso, Canadá, España, Estados Unidos,
Etiopia, Francia, Filipinas, Holanda, India, Nigeria, Suecia, Suiza y Surinam.
En la Declaración, suscrita por los Ministros y viceministros de Salud en representación de
20 países de la región de América latina y el Caribe, se establece la importancia de dar
prioridad al tema del saneamiento en las políticas de desarrollo nacionales, incluyendo el
manejo sostenible y sustentable de aguas residuales, residuos sólidos, disposición
sanitaria de excretas y promoción de buenas prácticas de higiene, para mejorar la salud y
la protección del medio ambiente y del recurso hídrico, en especial de los pobladores de
56
las zonas urbano marginales y rurales. En la Declaración se prevé la realización de
LATINOSAN 2010, con el fin de monitorear los avances de los acuerdos.
El Derecho internacional público en materia sanitaria y ambiental está en continua
evolución, y nos corresponde como País, que ha suscrito y ratificado los Convenios,
Declaraciones, Protocolos, Decisiones y demás instrumentos, mantenernos actualizados,
incorporarlos y desarrollarlos en nuestro ordenamiento jurídico interno, y sobre todo
honrar los compromisos con el cumplimiento estricto de los planes de acción aprobados,
y en los tiempos requeridos.
1.3. MARCO POLITICO INSTITUCIONAL Y NORMATIVO
Nuestro ordenamiento jurídico, en las dos últimas décadas, tanto en los temas
ambientales como sanitarios, ha marchado acorde con los compromisos internacionales.
Colombia merece el reconocimiento de la comunidad internacional, pues, ha ratificado
casi todos los instrumentos más importantes que rigen el contexto global, esto,
independiente de las lecturas que se tengan sobre la aplicación real de los mismos.
La Constitución Política de Colombia de 1991, ha sido catalogada como una de las que
más instrumentos brinda para la protección del medio ambiente, no solo en
Latinoamérica sino en el mundo, se la llama una “Constitución verde”, lo cual hace que el
compromiso con el desarrollo sostenible, sea aún más ineludible. Antes de la década de
los 90, “La aparición de la temática ambiental en el escenario de las políticas públicas
estuvo directamente relacionada con el tema de salud y su referente sanitario; siendo la
regulación sobre el tema de basuras, residuos tóxicos u hospitalarios, contaminación de
fuentes hídricas y saneamiento básico (manejo de excretas y alcantarillado), los iniciales
focos de atención que exigían la atención del Estado dada la aparición cada vez más
generalizada de enfermedades digestivas y respiratorias derivadas de la contaminación de
acuíferos y del aire” 53. (s.n.). La regulación sobre temas de fauna, flora, agua, aire y uso
del suelo estuvo a cargo de los Ministerio de Salud y Agricultura a nivel nacional, y de cada
ente territorial, sin una estructura orgánica funcional definida por niveles.
En los antecedentes a nuestro nuevo ordenamiento constitucional, cabe destacar dos
Leyes: El Decreto Ley 2811 de 1974, y la Ley 9ª de 1979.
1.3.1 Código Nacional de los Recursos Naturales
El Decreto 2811 “Código nacional de los recursos naturales renovables y de protección
al medio ambiente” (CNRN)54, fue expedido con el fin de armonizar la legislación
53
Díaz C., Marleny. “Marco jurídico del derecho ambiental en Colombia”. Agroterra.com, marzo de 2008. 54
Para una ilustración completa sobre el CNRN, ver: Evaluación y perspectivas del Código Nacional de los Recursos Naturales de Colombia en sus 30 años de vigencia. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2004.
57
existente relacionada con el uso y manejo de los recursos naturales. En él se
establecieron las fuentes principales de la política ecológica del Gobierno; siendo sin
duda, uno de los estatutos más importantes expedidos en nuestro país55. Esta norma
organiza los principios, el marco conceptual, los ejes temáticos y las áreas que
anteriormente se trataban de manera dispersa. Recoge los aspectos sustanciales de la
Conferencia de Estocolmo (1972), la cual en su declaración de principios señala56: ..“el
hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de las
condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida
digna y gozar del bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio
para las generaciones presentes y futuras”. Más adelante señala “ …Los Estados deberían
adoptar un enfoque integrado y coordinado de la planificación y de su desarrollo de modo
que quede asegurada la compatibilidad del desarrollo con la necesidad de proteger y
mejorar el medio humano en beneficio de su población.” Entre los aspectos
fundamentales del CNRN, está el inscribir la política ambiental de Colombia dentro del
principio que el ambiente es patrimonio común de la humanidad y necesario para la
supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos (art. 2º.), determinar el
derecho a disfrutar de un ambiente sano (art. 7º ); regular las temáticas de la atmósfera y
el espacio aéreo nacional, el agua en cualquiera de sus estados, la tierra, el suelo y el
subsuelo, flora, fauna, las fuentes primarias de energía, las pendientes topográficas con
potencial energético, los recursos geo-térmicos, los recursos biológicos de todos los
ecosistemas, los recursos del paisaje, bosque de manera sistemática, los residuos,
basuras, desechos y desperdicios, el ruido, las condiciones de vida resultantes de
asentamiento humano urbano o rural, los bienes producidos por el hombre que incidan
sensiblemente en el deterioro ambiental (Art. 3º). Aún vigente en la gran mayoría de sus
artículos, tiene un amplio desarrollo reglamentario.
1.3.2 Código Sanitario Nacional
La Ley 9ª de 1979, Código Sanitario Nacional57. En nuestro País, la política y
reglamentación en materia de salud pública se ha regido desde 1979 por la Ley 9ª de
1979, una norma extensa y compleja de 12 capítulos y 607 artículos, aún vigente en la
mayoría de sus disposiciones. Afirma el Dr. Gómez, R. “En los últimos años varias voces,
desde distintos frentes, han propuesto la conveniencia de reformar esta norma sin que
hasta la fecha hayan encontrado eco en el decisorio político. Esto no significa en modo
55
Rojas G., Germán. Política y legislación del medio ambiente en Colombia, Bogotá, Edit. Futuro, 1979. 56
Declaración de principios aprobada por la Conferencia Mundial, Estocolmo, 1972, en Tratados del Medio Ambiente, Madrid, Lafer, edit. Anglo, 1988. P. 372. 57 Para este aparte son muy pertinentes las reflexiones del Dr. Gómez Arias, Rubén D., en su artículo
“Reforma de la ley 9ª de 1979: ¿En qué va el proyecto?, en: Gestión Pública de Salud Ambiental, UES Valle; Calderón LL., Carlos E., editor. Santiago de Cali, 2008. Pp. 79-89.
58
alguno que la política sanitaria no se haya modificado en el país; por el contrario; la
manera de comprender e intervenir la salud pública ha sufrido cambios tan intensos que la
vigencia formal de la Ley 9ª no deja de ser paradójica, en un entorno económico y político
que la contradice en aspectos fundamentales”.
Algunas de sus bondades son: Su alto nivel de desarrollo y coherencia técnica que le ha
permitido resistir al paso del tiempo; su carácter de código; su voluntad de articular el
control del ambiente, del consumo y de los servicios médicos en función de la salud
pública, su estrecha relación con la institucionalidad del Estado. La Ley 9ª se formuló
como una Ley para el Sistema Nacional de Salud y promovió la competencia e idoneidad
de la autoridad sanitaria; e igualmente podemos destacar su énfasis preventivo.
Para comprender mejor su estructura y alcances, veamos rápidamente su contenido:
Título I. De la protección del medio ambiente. Se regulan los siguientes aspectos: Control
sanitario de los usos del agua, residuos líquidos, sólidos, disposición de excretas,
emisiones atmosféricas, áreas de captación.
Título II. Suministro de agua. Para eliminar y evitar La contaminación del agua, regula:
Aguas superficiales, subterráneas, estaciones de bombeo, potabilización.
Título III. Salud ocupacional. Para prevenir y proteger todo daño a las personas, derivado
de las condiciones de trabajo, regula: Obligaciones para los empleadores, las
edificaciones destinadas a lugares de trabajo, las condiciones ambientales, los agentes
físicos, valores límite, seguridad industrial de maquinarias equipos y herramientas,
medicina preventiva, sustancias peligrosas, plaguicidas, radio física sanitaria.
Título IV. Saneamiento de edificaciones. Regula: Clasificación, esquema básico y
estructura de las edificaciones,
Título V. Alimentos. Regula: Requisitos de funcionamiento para establecimientos,
equipos y utensilios, operaciones de elaboración, proceso y expendio, empaque, envases
o envolturas, importaciones y exportaciones; mataderos y procesos de sacrificio de
animales; de los productos de la pesca, de la leche y sus derivados, de las plantas de
enfriamiento y pasterizadoras, de las plantas elaboradoras de productos lácteos; de las
frutas u hortalizas, alimentos y bebidas, bebidas alcohólicas.
Título VI. Drogas, medicamentos, cosméticos y similares. Regula elaboración, empaque,
almacenamiento, transporte y expendio de drogas y medicamentos, estupefacientes,
sicofármacos, sujetos a restricción, y cosméticos.
Título VII. Vigilancia y control epidemiológico. Se establecen normas de vigilancia y
control epidemiológico para el diagnóstico, la prevención de enfermedades transmisibles
y no transmisibles; la recolección, procesamiento y divulgación de la información, y el
cumplimiento de las normas y evaluación de los resultados.
Título VIII. Desastres. Se establecen normas para prevenir los desastres, atenuar y
controlar sus efectos, prestar ayuda y asistencia, especialmente en lo relacionado con la
59
aparición y propagación de epidemias. Se establecen medidas para análisis de
vulnerabilidad, planeamiento de operaciones de emergencia, planes de contingencia,
entrenamiento y capacitación.
Título IX. Defunciones, traslado de cadáveres, inhumación y exhumación, trasplante y
control de especímenes. Se establecen normas para reglamentar la expedición y
diligenciamiento de certificados de defunción, registro bio-estadístico de causas de
mortalidad, autopsias de cadáveres humanos, traslado, inhumación y exhumación;
donación o traspaso y recepción de órganos, tejidos o líquidos orgánicos con fines
terapéuticos.
Título X. Artículos de uso doméstico. Se establecen normas para importadores,
fabricantes, transportadores y comerciantes de artículos de uso doméstico, destinados a
la limpieza de objetos y superficies, recubrimiento de superficies de edificaciones,
desodorantes ambientales, pegantes, fósforos, electrodomésticos, juguetes y muebles.
Título XI. Vigilancia y control. Se establecen las condiciones para la expedición de la
licencia sanitaria; se hacen explícitas las medidas de seguridad encaminadas a proteger la
salud pública y se establecen unas sanciones para quienes violen las disposiciones de la
ley.
Título XII. Derechos y deberes relativos a la salud. El artículo 594 reza: “La salud es un bien
de interés público”. El artículo 596 dice: “Todo habitante tiene el derecho a vivir en un
ambiente sano en la forma en que las leyes y reglamentos especiales determinen y el
deber de proteger y mejorar el ambiente que lo rodea”.
Como señala el Dr. Gómez Arias, la Ley 9ª de 1979 fue promulgada justo al año siguiente
de la Conferencia de Alma Ata, en el marco de la guerra fría y en el contexto de un país
que apenas cuatro años antes había creado un Sistema Nacional de Salud, a la usanza de
los Estados de bienestar e intervencionistas predominantes en Europa. “Teniendo en
cuenta que estos argumentos han sido criticados y descalificados por los defensores del
modelo económico vigente, sería conveniente recordar que durante gran parte del siglo
pasado gozaron de amplia aceptación por parte de las potencias mundiales, y que sus
principios no sólo permitieron a los países europeos recuperarse después de la profunda
crisis económica y social generada por la segunda Guerra mundial, sino que fueron,
durante varias décadas, el fundamento de las políticas de desarrollo social en los países
del tercer mundo58 ”.
1.3.3 La Constitución de 1991
El artículo 1º señala que : “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma
de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en
58
Ibíd.
60
el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general.” Esta definición fundamental enmarca todas las actuaciones de la política pública
social, económica, cultural y ambiental.
El marco de acción Constitucional de la actual regulación ambiental en Colombia está
constituido principalmente por los siguientes artículos59:
Art. 8º. “Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y
naturales de la Nación”.
Art. 58. Le asigna a la propiedad una función social que implica obligaciones. Como tal, le
es inherente una función ecológica.
Art.63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos
étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás
bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
En el Capítulo 3 del Título II, que comprende los artículos 78 a 82, hace especial énfasis en
los derechos colectivos relacionados con la protección del ambiente:
Artículo 79. Derecho a gozar de un medio ambiente sano:
“Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la
participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado
proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial
importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”.
Artículo 80. “El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales,
para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las
sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Así mismo, cooperará con
otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”.
Art. 81. “Queda prohibida la fabricación, importación, posesión y uso de armas químicas,
biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares
y desechos tóxicos. El Estado regulará el ingreso al País y la salida de él de los recursos
genéticos, y su utilización, de acuerdo con el interés nacional“.
Sobre las formas de participación democrática se señala en el artículo 103: “Son
mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el
plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la
revocatoria del mandato.” La ley los reglamentará. Igualmente, el Estado contribuirá a la
organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas,
sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales,
sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos
59
Díaz C., Marleny. Op. cit.
61
democráticos de representación en las diferentes instancias de participación,
concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan.
También se establece el mecanismo de consulta popular, a nivel nacional y territorial. La
participación ciudadana es parte de la esencia democrática de la nueva Constitución
Política de nuestro País, y en consecuencia, es consustancial a la gestión pública en
cualquier sector. Existen varias leyes y disposiciones que reglamentan los mecanismos de
la participación democrática, además del derecho a elegir y ser elegido, entre ellas la Ley
estatutaria 134 de 1994, cuyo objeto es regular la iniciativa popular legislativa y
normativa; el referendo; la consulta popular, del orden nacional, departamental, distrital,
municipal y local; la revocatoria del mandato; el plebiscito y el cabildo abierto. Además
Establece las normas fundamentales por las que se regirá la participación democrática de
las organizaciones civiles. La Ley 472 de 1998 que reglamenta las acciones populares y de
grupo, la Ley 850 de 2003 que reglamenta las veedurías ciudadanas.
Un aspecto fundamental consagrado en la Carta Magna se refiere al tema de las acciones
constitucionales para la defensa de los derechos fundamentales, entre las cuales
encontramos la acción de tutela, las de Grupo y las populares (art 88) y de cumplimiento,
como mecanismos jurídicos que se han constituido en verdaderos salvaguardas de los
derechos de tercera generación. La principal regulación en materia ambiental derivada
de la Constitución de 1991 es la Ley 99 de 1993, sus decretos y normas reglamentarias, y
toda la producción doctrinal de la Corte Constitucional a través de sus sentencias de
revisión de tutela y análisis de constitucionalidad, que han venido redefiniendo,
precisando y sentando doctrina para garantizar el derecho al goce de un ambiente sano.
1.3.4 La Ley 99 de 1993
La Ley 99, de diciembre de 1993, creó el Ministerio de Medio Ambiente, reordenó el
sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, y organizó el sistema nacional ambiental. Es muy importante
subrayar que de conformidad con esta Ley, la política ambiental colombiana adopto unos
principios generales ambientales, que comienzan subrayando que “el proceso de
desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del
desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Rio de Janeiro de junio de 1992
sobre Medio Ambiente y Desarrollo”, e igualmente se subraya más adelante que “el
manejo ambiental del país, conforme a la constitución nacional, será descentralizado,
democrático y participativo”. El artículo tercero, rescata y pondera el concepto de
desarrollo sostenible, el cual había sido aceptado a través de diferentes instrumentos
internacionales: “se entiende por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento
económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base
de recursos renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho
de la generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades” . La
62
ley consta de XVI títulos y 118 artículos, en los cuales se trata de: los fundamentos de la
política ambiental colombiana; el Ministerio de Medio Ambiente y el Sistema Nacional
Ambiental; la estructura del Ministerio; el Consejo Nacional Ambiental; las entidades de
apoyo científico y técnico; la creación y rentas de las Corporaciones Autónomas
Regionales; las licencias ambientales; las funciones de las entidades territoriales y de la
planificación ambiental; los modos y procedimientos de participación ciudadana; la acción
de cumplimiento en asuntos ambientales; las sanciones y medidas de policía; el fondo
Nacional Ambiental y el Fondo Ambiental de la Amazonía; la Procuraduría Delegada para
Asuntos Ambientales; la liquidación del INDERENA, y unas disposiciones finales tendientes
a suprimir, modificar o fusionar funciones de los ministerios o entidades como el IGAC el
INAT, el INDEMAR, y organizar y establecer los institutos de investigación. La
reglamentación ambiental derivada de esta ley ha sido bastante prolija, y es un referente
obligado para gestión y ejecución ambiental de los planes, programas y proyectos del
sector.
1.3.5 Ley 790 de 2002
A través de la Ley 790 de 2002, por la cual se expidieron disposiciones para adelantar el
programa de renovación de la Administración Pública y se otorgaron facultades
extraordinarias al Presidente de la República, se creó el Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial (MAVDT). Con esta nueva denominación y competencias, la
formulación de políticas relativas al uso del suelo y ordenamiento urbano, agua potable y
saneamiento básico, desarrollo urbano, así como la política habitacional integral
necesaria para dar cumplimiento al artículo 51 de la Constitución Política, serán funciones
de este Ministerio.
La reglamentación de la Ley 99 de 1993, tiene un número importante de intersecciones
con la reglamentación sanitaria derivada de la Ley 9ª de 1979, en temas tales como: La
contaminación de aguas superficiales y subterráneas, residuos sólidos y peligrosos,
contaminación atmosférica, contaminantes orgánicos persistentes, plaguicidas, sustancias
agotadoras de la capa de ozono y las que provocan el efecto invernadero, vectores y
roedores plaga, sanidad portuaria, hábitats y entornos saludables, calidad de la vivienda,
saneamiento básico y ambiental, y en general la prevención y control de los factores de
riesgo del ambiente y del consumo, que se originan en la interacción entre el medio y la
población humana, afectando la salud.
1.3.6 Ley 100 de 1993
Por medio de esta Ley se crea el Sistema de Seguridad Social Integral, que en su
preámbulo se define como “el conjunto de instituciones, normas y procedimientos de que
disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el
cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad
63
desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente
las que menoscaban la salud y la capacidad económica de los habitantes del territorio
nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad”. El
libro primero trata sobre el Sistema general de pensiones y el libro segundo sobre el
Sistema general de seguridad social en salud con énfasis en las entidades promotoras de
salud y las instituciones prestadoras de salud. Se plantea un modelo de competencia
regulada, que supedita la prestación del servicio de salud al mercado del aseguramiento.
El punto más importante para el tema que nos ocupa, fue la creación del INVIMA (artículo
245). No existen otros aportes al tema concreto de la salud pública, en el sentido que
hemos venido abordando, no obstante, deja intactas casi en su totalidad las normas
establecidas en la Ley 9ª de 1979. Es decir, al no ser sujeto específico de esa Ley, el tema
de la Salud Pública ni de la normatividad sanitaria ambiental, esto quedó como un debate
abierto. De hecho, varias iniciativas legislativas tendientes a reformar la Ley 9ª en el
espíritu de promulgar una Ley general para la Salud Pública en Colombia, han fracasado
hasta ahora.
1.3.7 Plan Nacional de Salud Ambiental -PLANASA- 60
El Ministerio de Salud y la OPS realizaron en el año 2000 un esfuerzo conjunto muy
importante de planificación en el sector de la Salud Ambiental, con un horizonte temporal
de diez años: 2000-2010, y unas metas ambiciosas, que fueron sistemáticamente
condensadas en un Plan presupuestado con inversiones cuantificadas. En su introducción
el Plan señala el compromiso con un Desarrollo humano sostenible. “El desarrollo
sostenible del país requiere una población saludable. Así, el término Desarrollo Humano
Sostenible plantea aquel desarrollo centrado en las personas y que no ocasiona
desequilibrio en las condiciones ambientales. Estas condiciones ambientales ejercen una
poderosa Influencia en la posibilidad de alcanzar el desarrollo que Colombia desea. Por
una parte, está su efecto sobre la salud humana y la de otras especies del planeta y por
otra, el deterioro ambiental como consecuencia de las actividades antrópicas sobre el
medio. El modelo de desarrollo en los últimos siglos ha conducido a mejoras en la calidad
de vida de la población pero también ha ocasionado notables problemas de deterioro del
ambiente que tienen profundos efectos en la salud humana, principalmente en la de los
grupos más vulnerables”.
El Plan está fundamentado en la armonización entre el desarrollo humano y el ambiente,
que mantiene un equilibrio dinámico entre las necesidades del ser humano y las
condiciones del entorno, prestando especial atención a las necesidades y efectos
ambientales en los grupos humanos más vulnerables y necesitados de la sociedad en
60
Plan Nacional de Salud Ambiental (PLANASA) 2000-2010. Ministerio de Salud de Colombia, Dirección de Salud Pública, Grupo de protección de la salud; Organización Panamericana de la Salud-OPS, División de Salud y Ambiente, Bogotá D.C., abril de 2001.
64
condiciones de respeto y responsabilidad a la integridad del ser humano. Así subraya que:
“Dado el carácter intersectorial de la Salud Ambiental, el Ministerio de Salud se
compromete en la ejecución del Plan Nacional de Salud Ambiental PLANASA 2000 - 2010,
y como parte de este proceso a buscar la participación de todos los sectores del desarrollo,
en cada uno de los ámbitos del territorio nacional, como una respuesta al logro de la paz y
la justicia social”. El Plan rescata una visión integradora, holística e involucra los
componentes estructurales para la búsqueda de la Paz y la Justicia social.
En el marco de una visión democrática de la salud y el desarrollo, el PLANASA enfatiza
que se debe poner en práctica los principios de descentralización y de participación
ciudadana; así, el sector Salud en todos sus niveles promoverá la participación local y
comunitaria en los programas y proyectos de salud ambiental, desde su identificación,
gestión, ejecución, seguimiento y evaluación, y resaltará el papel de las comunidades en
el permanente seguimiento y prevención de los riesgos asociados con el ambiente a nivel
local. Propiciará así mismo la participación de la mujer en los procesos de toma de
decisiones. Como objetivo general plantea prevenir y disminuir los riesgos asociados con
las condiciones ambientales que afectan la salud humana. Como objetivos específicos
establece: Minimizar los riesgos para la salud humana mediante el mejoramiento de los
servidos de suministro de agua potable, disposición y tratamiento de aguas residuales,
excretas, residuos sólidos y peligrosos y mejorar la vivienda, haciendo énfasis en las
poblaciones más desprotegidas; predecir, identificar y evaluar los riesgos físicos,
químicos, biológicos y psicosociales para proteger la salud humana; velar porque se
controlen los riesgos ambientales para la salud humana tanto por el sector salud como
por otros sectores mediante una activa participación de las entidades territoriales.
El PLANASA fue actualizado en junio de 200461. En la presentación del documento se
señala que “En el proceso de actualización del Plan y bajo la concepción de la
participación y responsabilidad de todos los sectores del país en la gestión sobre la salud y
ambiente, se realizaron entrevistas con funcionarios y directivos de los diferentes
ministerios e instituciones del estado que tienen relación con el tema, avanzando en la
actualización del diagnóstico sobre el condición actual de la salud ambiental, así como en
la implementación de los procesos establecidos en el PLANASA 2001-2010, que fueron
adoptados por algunos organismos de salud especialmente, para realizar sus funciones en
algunas áreas de actuación de la salud ambiental.”
Teniendo en cuenta los resultados del perfil epidemiológico del país, asociado a factores
ambientales y los compromisos para el cumplimiento de las metas del Milenio, la
propuesta actualizada del PLANASA-2004 “busca integrar a todos los sectores del país que
61
Actualización y Concertación del Plan Nacional de Salud Ambiental. Ministerio de la protección Social, Dirección General de Salud Pública. Bogotá, junio de 2004.
65
tienen relación con la Salud Ambiental, mediante la formulación de programas a
implementar en el largo, mediano y corto plazo, y en cuya estructuración se debe avanzar
para conformar un marco institucional como el que se propone de establecer, el Sistema
Nacional de Salud Ambiental, el cual permitirá jerarquizar la Salud Ambiental y adoptar el
Plan Nacional de Salud Ambiental como el Plan Oficial a desarrollar en Colombia sobre ese
tema especial.”(s.n.)62
El documento finalmente no se tradujo en un instrumento jurídico con fuerza de ley, pero
por su rigurosidad y alcance, es un referente obligado hasta la fecha. Establece unos
principios, un diagnóstico nacional, una visión de la salud ambiental, objetivos y metas,
estrategias, actividades, programas, instrumentos para la operacionalización del plan,
programas prioritarios, proyectos y costos, y una propuesta de seguimiento, evaluación y
actualización. Hoy, la realidad nos muestra que una parte significativa de las metas no se
alcanzarán en el 2010, en particular las coberturas del 100%. Por considerar que tienen
plena vigencia, fruto de un proceso de concertación con diferentes sectores del País,
regiones y localidades del sistema nacional de salud de la época, en el siguiente cuadro se
presentan los principios en los cuales se fundamenta el PLANASA; éste recoge el marco
conceptual actual relacionado con la salud ambiental. Estos principios se deben reflejar
en cada una de las acciones, programas y proyectos que se lleven a cabo durante su
ejecución, con criterios de intersectorialidad, descentralización, participación
democrática, y sostenibilidad.
Principios fundamentales del PLANASA
La promoción de la equidad y la protección hacia los grupos más vulnerable
La salud ambiental como eje impulsador y facilitador de procesos
La armonía entre sistema humano y sistema ambiental
El mantenimiento de la salud del individuo, de la familia y de la comunidad
La contribución al acceso universal a los servicios básicos de agua potable y
disposición segura de excretas, de aguas residuales y de desechos sólidos
El Procurar la distribución equitativa de los recursos
Las Acciones enfocadas preferencialmente a prevención de riesgos (revisión de
fuerzas motrices y detección de presiones) frente al tratamiento de efectos
Los efectos en el ambiente y la salud humana, con enfoque holístico y sistémico
Programas de Gobiernos intersectoriales, coordinados, descentralizados y más
participativos
La participación de la mujer
Los derechos de los niños
62
Ibídem, pág. 1.
66
Podemos afirmar que el Plan Nacional de Salud Ambiental, en su versión actualizada, se
enmarca conceptualmente en las metas del Milenio en Salud y en el Plan Nacional de
Desarrollo. El Plan incorpora los procesos que se adelantan para fortalecer y articular los
actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) para la gestión en Salud
Pública, así como las estrategias para lograr un mayor impacto en las intervenciones
colectivas, el desarrollo y fortalecimiento de la vigilancia en Salud Pública y el
fortalecimiento de las acciones de prevención y control de los factores del ambiente.
1.3.8 Ley 715 de 2001
Por tener vigencia en lo fundamental, y dictar normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de la Nación y las entidades territoriales en varios sectores, entre ellos la
Salud, es importante tener presente los siguientes artículos, referidos al tema de la Salud
pública y de la Salud ambiental:
ARTÍCULO 1o. NATURALEZA DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES. El Sistema
General de Participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por
mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales,
para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley.
ARTÍCULO 3o. CONFORMACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES. El Sistema
General de Participaciones estará conformado así:
3.1. Una participación con destinación específica para el sector educativo, que se
denominará participación para educación.
3.2. Una participación con destinación específica para el sector salud, que se denominará
participación para salud.
3.3. Una participación de propósito general que incluye los recursos para agua potable y
saneamiento básico, que se denominará participación para propósito general.
ARTÍCULO 4o. DISTRIBUCIÓN SECTORIAL DE LOS RECURSOS. El monto total del Sistema
General de Participaciones, una vez descontados los recursos a que se refiere el parágrafo
2o. del artículo 2o., se distribuirá las participaciones mencionadas en el artículo anterior
así: la participación para el sector educativo corresponderá al 58.5%, la participación para
el sector salud corresponderá al 24.5 la participación de propósito general corresponderá
al 17.0
CAPITULO I. COMPETENCIAS DE LA NACIÓN EN EL SECTOR SALUD.
ARTÍCULO 42. COMPETENCIAS EN SALUD POR PARTE DE LA NACIÓN.
Corresponde a la Nación la dirección del sector salud y del Sistema General de Seguridad
Social en Salud en el territorio nacional, de acuerdo con la diversidad regional y el
ejercicio de las siguientes competencias, sin perjuicio de las asignadas en otras
disposiciones:…
67
42.6. Definir, diseñar, reglamentar, implantar y administrar el Sistema Integral de
Información en Salud y el Sistema de Vigilancia en Salud Pública, con la participación de
las entidades territoriales.
42.12. Definir las prioridades de la Nación y de las entidades territoriales en materia de
salud pública y las acciones de obligatorio cumplimiento del Plan de Atención Básica
(PAB), así como dirigir y coordinar la red nacional de laboratorios de salud pública, con la
participación de las entidades territoriales.
42.13 Adquirir, distribuir y garantizar el suministro oportuno de los biológicos del Plan
Ampliado de Inmunizaciones (PAI), los insumos críticos para el control de vectores y los
medicamentos para el manejo de los esquemas básicos de las enfermedades
transmisibles y de control especial.
CAPITULO II.
COMPETENCIAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN EL SECTOR SALUD.
ARTÍCULO 43. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS EN SALUD.
Sin perjuicio de las competencias establecidas en otras disposiciones legales, corresponde
a los departamentos, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de
Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones
nacionales sobre la materia. Para tal efecto, se le asignan las siguientes funciones:…
43.3. De Salud Pública
43.3.1. Adoptar, difundir, implantar y ejecutar la política de salud pública formulada por
la Nación.
43.3.2. Garantizar la financiación y la prestación de los servicios de laboratorio de salud
pública directamente o por contratación.
43.3.3. Establecer la situación de salud en el departamento y propender por su
mejoramiento.
43.3.4. Formular y ejecutar el Plan de Atención Básica departamental.
43.3.5. Monitorear y evaluar la ejecución de los planes y acciones en salud pública de los
municipios de su jurisdicción.
43.3.6. Dirigir y controlar dentro de su jurisdicción el Sistema de Vigilancia en Salud
Pública.
43.3.7. Vigilar y controlar, en coordinación con el Instituto Nacional para la Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos, INVIMA, y el Fondo Nacional de Estupefacientes, la
producción, expendio, comercialización y distribución de medicamentos, incluyendo
aquellos que causen dependencia o efectos psicoactivos potencialmente dañinos para la
salud y sustancias potencialmente tóxicas.
43.3.8. Ejecutar las acciones de inspección, vigilancia y control de los factores de riesgo
del ambiente que afectan la salud humana, y de control de vectores y zoonosis de
competencia del sector salud, en coordinación con las autoridades ambientales, en los
68
corregimientos departamentales y en los municipios de categorías 4a., 5a. y 6a. de su
jurisdicción.
43.3.9. Coordinar, supervisar y controlar las acciones de salud pública que realicen en su
jurisdicción las Entidades Promotoras de Salud, las demás entidades que administran el
régimen subsidiado, las entidades transformadas y adaptadas y aquellas que hacen parte
de los regímenes especiales, así como las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud e
instituciones relacionadas.
ARTÍCULO 44. COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS. Corresponde a los municipios dirigir y
coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el ámbito
de su jurisdicción, para lo cual cumplirán las siguientes funciones, sin perjuicio de las
asignadas en otras disposiciones: …
De Salud Pública
44.3.1. Adoptar, implementar y adaptar las políticas y planes en salud pública de
conformidad con las disposiciones del orden nacional y departamental, así como
formular, ejecutar y evaluar el Plan de Atención Básica municipal.
44.3.2. Establecer la situación de salud en el municipio y propender por el mejoramiento
de las condiciones determinantes de dicha situación. De igual forma, promoverá la
coordinación, cooperación e integración funcional de los diferentes sectores para la
formulación y ejecución de los planes, programas y proyectos en salud pública en su
ámbito territorial.
44.3.3. Además de las funciones antes señaladas, los distritos y municipios de categoría
especial, 1o., 2o. y 3o., deberán ejercer las siguientes competencias de inspección,
vigilancia y control de factores de riesgo que afecten la salud humana presentes en el
ambiente, en coordinación con las autoridades ambientales.
44.3.3.1. Vigilar y controlar en su jurisdicción, la calidad, producción, comercialización y
distribución de alimentos para consumo humano, con prioridad en los de alto riesgo
epidemiológico, así como los de materia prima para consumo animal que representen
riesgo para la salud humana.
44.3.3.2. Vigilar las condiciones ambientales que afectan la salud y el bienestar de la
población generadas por ruido, tenencia de animales domésticos, basuras y olores, entre
otros.
44.3.3.3. Vigilar en su jurisdicción, la calidad del agua para consumo humano; la
recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos; manejo y disposición final
de radiaciones ionizantes, excretas, residuos líquidos y aguas servidas; así como la calidad
del aire. Para tal efecto, coordinará con las autoridades competentes las acciones de
control a que haya lugar.
44.3.4. Formular y ejecutar las acciones de promoción, prevención, vigilancia y control de
vectores y zoonosis.
69
44.3.5. Ejercer vigilancia y control sanitario en su jurisdicción, sobre los factores de riesgo
para la salud, en los establecimientos y espacios que puedan generar riesgos para la
población, tales como establecimientos educativos, hospitales, cárceles, cuarteles,
albergues, guarderías, ancianatos, puertos, aeropuertos y terminales terrestres,
transporte público, piscinas, estadios, coliseos, gimnasios, bares, tabernas,
supermercados y similares, plazas de mercado, de abasto público y plantas de sacrificio
de animales, entre otros.
44.3.6. Cumplir y hacer cumplir en su jurisdicción las normas de orden sanitario previstas
en la Ley 9a. de 1979 y su reglamentación o las que la modifiquen, adicionen o sustituyan.
ARTÍCULO 45. COMPETENCIAS EN SALUD POR PARTE DE LOS DISTRITOS. Los distritos
tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos, excepto aquellas
que correspondan a la función de intermediación entre los municipios y la Nación.
La prestación de los servicios de salud en los distritos de Barranquilla, Cartagena y Santa
Marta se articulará a la red de prestación de servicios de salud de los respectivos
departamentos. En los mencionados distritos, el laboratorio departamental de salud
pública cumplirá igualmente con las funciones de laboratorio distrital.
ARTÍCULO 46. COMPETENCIAS EN SALUD PÚBLICA. La gestión en salud pública es función
esencial del Estado y para tal fin la Nación y las entidades territoriales concurrirán en su
ejecución en los términos señalados en la presente ley. Las entidades territoriales tendrán
a su cargo la ejecución de las acciones de salud pública en la promoción y prevención
dirigidas a la población de su jurisdicción.
Los distritos y municipios asumirán las acciones de promoción y prevención, que incluyen
aquellas que a la fecha de entrar en vigencia la presente ley, hacían parte del Plan
Obligatorio de Salud Subsidiado. Para tal fin, los recursos que financiaban estas acciones,
se descontarán de la Unidad de Pago por Capitación del Régimen Subsidiado, en la
proporción que defina el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, con el fin de
financiar estas acciones.
ARTÍCULO 52. DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS PARA FINANCIAR LAS ACCIONES DE
SALUD PÚBLICA DEFINIDAS COMO PRIORITARIOS PARA EL PAÍS POR EL MINISTERIO DE
SALUD. Los recursos para financiar las acciones de salud pública, definidas como
prioritarias para el país por el Ministerio de Salud, serán iguales a los asignados durante la
vigencia anterior incrementados en la inflación causada y se distribuirán entre los
distritos, municipios y corregimientos departamentales, de los nuevos departamentos
creados por la Constitución de 1991, de acuerdo con la sumatoria de los valores
correspondientes a la aplicación de los criterios de población, equidad y eficiencia
administrativa, …
En Otros Sectores, cabe destacar que a los entes municipales se les asignan unas
competencias en materia ambiental:
70
76.5. En materia ambiental
76.5.1. Tomar las medidas necesarias para el control, la preservación y la defensa del
medio ambiente en el municipio, en coordinación con las corporaciones autónomas
regionales.
76.5.2. Promover, participar y ejecutar programas y políticas para mantener el ambiente
sano.
76.5.3. Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las
actividades permanentes de control y vigilancia ambientales, que se realicen en el
territorio del municipio.
76.5.4. Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de
agua afectados por vertimientos, así como programas de disposición, eliminación y
reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del
aire.
76.5.5. Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas,
comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras,
defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua.
76.5.6. Realizar las actividades necesarias para el adecuado manejo y aprovechamiento
de cuencas y micro cuencas hidrográficas.
76.5.7. Prestar el servicio de asistencia técnica y realizar transferencia de tecnología en lo
relacionado con la defensa del medio ambiente y la protección de los recursos naturales.
Como un énfasis en la articulación de los sectores de ambiente y salud se destaca el
siguiente artículo.
ARTÍCULO 105. ORIENTACIÓN AMBIENTAL. Los municipios, departamentos, distritos y
demás entes territoriales adelantarán las funciones y competencias ambientales bajo la
asesoría y orientación de las Corporaciones Autónomas Regionales y en cumplimiento de
los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario establecido en
la Ley 99 de 1993.
1.3.9 Ley 1122 de 2007
Mediante la Ley 1122 del 9 de enero de 2007, se hacen algunas modificaciones en el
Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. Esta Ley
tiene como objeto realizar ajustes al Sistema General de Seguridad Social en Salud,
teniendo como prioridad el mejoramiento en la prestación de los servicios a los usuarios.
Con este fin se hacen reformas en los aspectos de dirección, universalización,
financiación, equilibrio entre los actores del sistema, racionalización, y mejoramiento en
la prestación de servicios de salud, fortalecimiento en los programas de salud pública y de
las funciones de, inspección, vigilancia y control y la organización y funcionamiento de
redes para la prestación de servicios de salud. Crea la Comisión de Regulación en Salud
(CRES) como unidad administrativa especial, con personería jurídica, autonomía
71
administrativa, técnica y patrimonial, adscrita al Ministerio de la Protección Social. El
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud mantendrá vigentes sus funciones
establecidas en la Ley 100 de 1993, mientras no entre en funcionamiento la Comisión de
Regulación en Salud CRES. Se le dará al actual Consejo Nacional de Seguridad Social en
Salud un carácter de asesor y consultor del Ministerio de la Protección Social y de la
Comisión de Regulación en Salud. El Ministerio de la Protección Social reglamentará las
funciones de asesoría y consultoría del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
Algunos de los artículos clave, que tienen relación con el tema de la salud pública y
ambiental son:
Articulo 32º. De la Salud Pública. La salud pública está constituida por el conjunto de
políticas que buscan garantizar de una manera integrada, la salud de la población por
medio de acciones de salubridad dirigidas tanto de manera individual como colectiva, ya
que sus resultados se constituyen en indicadores de las condiciones de vida, bienestar y
desarrollo del país. Dichas acciones se realizarán bajo la rectoría del Estado y deberán
promover la participación responsable de todos los sectores de la comunidad.
Artículo 33º: Plan Nacional de Salud Pública. El Gobierno Nacional definirá el Plan
Nacional de Salud Pública para cada cuatrienio, el cual quedará expresado en el
respectivo Plan Nacional de Desarrollo. Su objetivo será la atención y prevención de los
principales factores de riesgo para la salud y la promoción de condiciones y estilos de vida
saludables, fortaleciendo la capacidad de la comunidad y la de los diferentes niveles
territoriales para actuar. Este plan debe incluir:
a. El perfil epidemiológico, identificación de los factores protectores de riesgo y
determinantes, la incidencia y prevalencia de las principales enfermedades que definan
las prioridades en salud pública. Para el efecto se tendrán en cuenta las investigaciones
adelantadas por el Ministerio de la Protección Social y cualquier Entidad Pública o
privada…
f. Las metas y responsabilidades en la vigilancia de salud pública y las acciones de
inspección, vigilancia y control de los factores de riesgo para la salud humana.
g. Las prioridades de salud pública que deben ser cubiertas en el Plan Obligatorio de Salud
y las metas que deben ser alcanzadas por las EPS, tendientes a promover la salud y
controlar o minimizar los riesgos de enfermar o morir.
h. Las actividades colectivas que estén a cargo de la Nación y de las entidades territoriales
con recursos destinados para ello, deberán complementar las acciones previstas en el
Plan Obligatorio de Salud. El Plan de salud pública de intervenciones colectivas,
reemplazará el Plan de Atención Básica
i. Los modelos de atención, tales como, salud familiar y comunitaria, atención primaria y
atención domiciliaria.
72
El Instituto Nacional de Salud se fortalecerá técnicamente para cumplir además de las
funciones descritas en el decreto 272 de 2004 las siguientes:
a. Definir e implementar el modelo operativo del Sistema de Vigilancia y Control en Salud
Pública en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
b. Realizar los estudios e investigación que soporten al Ministerio de Protección Social
para la toma de decisiones para el Plan Nacional de Salud.
Esta Ley asigna al INVIMA algunas funciones exclusivas que realizaban o eran
competencia de las entidades territoriales, o que su competencia no estaba clara.
Artículo 34º. Supervisión en algunas áreas de Salud Pública. Corresponde al Instituto
Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, como autoridad sanitaria
nacional, además de las dispuestas en otras disposiciones legales, las siguientes:
a. La evaluación de factores de riesgo y expedición de medidas sanitarias relacionadas con
alimentos y materias primas para la fabricación de los mismos.
b. La competencia exclusiva de la inspección, vigilancia y control de la producción y
procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de
acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados así como del
transporte asociado a estas actividades.
c. La competencia exclusiva de la inspección, vigilancia y control en la inocuidad en la
importación y exportación de alimentos y materias primas para la producción de los
mismos, en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, sin perjuicio de las competencias
que por ley le corresponden al Instituto Colombiano Agropecuario, ICA. Corresponde a los
departamentos, distritos y a los municipios de categorías 1, 2, 3 y especial, la vigilancia y
control sanitario de la distribución y comercialización de alimentos y de los
establecimientos gastronómicos, así como, del transporte asociado a dichas actividades.
Exceptúase del presente literal al departamento archipiélago de San Andrés, Providencia
y Santa Catalina por tener régimen especial.
d. La garantía mediante una tecnología de señalización de medicamentos, su
identificación en cualquier parte de la cadena de distribución, desde la producción hasta
el consumidor final con el objetivo de evitar la falsificación, adulteración, vencimiento y
contrabando. Las entidades territoriales exigirán tanto a distribuidores como a
productores que todos los medicamentos que se comercialicen en su jurisdicción
cumplan con estos requisitos.
Los establecimientos farmacéuticos minoristas se ajustarán a las siguientes definiciones:
Farmacia-Droguería: Es el establecimiento farmacéutico dedicado a la elaboración de
preparaciones magistrales y a la venta al detal de medicamentos alopáticos,
homeopáticos, fitoterapéuticos, dispositivos médicos, suplementos dietarios, cosméticos,
productos de tocador, higiénicos y productos que no produzcan contaminación o pongan
en riesgo la salud de los usuarios. Estos productos deben estar ubicados en estantería
73
independiente y separada. En cuanto a la recepción y almacenamiento, dispensación,
transporte y comercialización de medicamentos y dispositivos médicos, se someterán a la
normatividad vigente, en la materia.
Droguería: Es el establecimiento farmacéutico dedicado a la venta al detal de productos
enunciados y con los mismos requisitos contemplados para Farmacia-Droguería, a
excepción de la elaboración de preparaciones magistrales.
Parágrafo. El INVIMA, podrá delegar algunas de estas funciones de común acuerdo con las
entidades territoriales.
1.3.10 Plan Nacional de Desarrollo
El Plan Nacional de Desarrollo 2006‐2010 (Ley 1151 de 2007)63 hace énfasis y prioridad
en dos objetivos fundamentales: Mantener el crecimiento económico y complementarlo
con una noción más amplia de desarrollo. Esa noción más amplia reconoce que, el
objetivo del crecimiento económico no es un fin en sí mismo, sino es un medio idóneo
para alcanzar una sociedad más justa. El crecimiento económico por sí solo no es
suficiente para alcanzar la equidad y debe articularse con sólidas políticas sociales y
económicas con responsabilidad social, si bien el crecimiento económico es necesario,
este por sí solo no es suficiente y debe tener como contexto sólidas políticas sociales y de
seguridad democrática, en las cuales obren como criterios relevantes y decisivos la
equidad, la reducción de la pobreza, la sostenibilidad ambiental y la descentralización.
Entre sus objetivos está “Una gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo
sostenible, sustentado en la articulación adecuada de las dimensiones económica, social y
ambiental. Así mismo, una gestión de riesgo orientada no sólo a la atención, sino
prioritariamente a la prevención”.
Se señalan los Planes departamentales de agua y saneamiento como instrumentos clave
de la política sectorial. En este mismo sentido, se fortalecerá el control de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios sobre el uso de los recursos del
Sistema General de Participaciones en Agua Potable y Saneamiento Básico, y de la
Comisión de Regulación para la eficiente prestación de los servicios públicos. Para
solucionar la inadecuada disposición final de residuos sólidos, se incentivará a los
municipios para la ubicación de rellenos sanitarios regionales y se prohíben las
restricciones injustificadas de acceso a los mismos.
De igual forma, serán de importancia estratégica dentro del programa de ciudades
amables los proyectos de saneamiento básico ambiental que se desarrollen con recursos
del Fondo Nacional de Regalías, los cuales se pueden ejecutar consultando las metas
plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo.
63
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Portal web, DNP.
74
El proceso de desarrollo de Colombia deberá sustentarse en una articulación adecuada de
las dimensiones económica, social y ambiental, que permita sentar las bases para avanzar
hacia el desarrollo sostenible. Esto exige la integración de consideraciones ambientales en
los procesos de planificación del desarrollo, de manera que se promuevan modalidades
sostenibles de producción y consumo, se prevenga la degradación ambiental y sus costos
y se aseguren oportunidades de desarrollo a las generaciones futuras.
En el capítulo 5º del PND denominado “Una gestión Ambiental y del Riesgo que
promueva el desarrollo sostenible”, numeral 5.2.3., relacionado con los Componentes y
Estrategias, se definen seis temas estructurales, uno de los cuales es la Promoción de
procesos productivos competitivos y sostenibles, en el marco de la agenda interna para la
competitividad y la productividad, en la cual “la variable ambiental deja de ser percibida
como un costo adicional convirtiéndose en una oportunidad para crear competitividad y
facilitar el acceso a los mercados nacionales e internacionales”. En este contexto, se
implementarán las Evaluaciones Ambientales Estratégicas –EAE‐, en especial en los
sectores de infraestructura, transporte y minero‐energético, de turismo y salud
ambiental. Otro de los temas estructurales es la prevención y control de la degradación
ambiental, frente a lo cual se señala: “Por los impactos positivos que puede generar sobre
la salud de la población y sobre las finanzas del Estado, se elaborará una Política Nacional
de Salud Ambiental, con base en el Plan Nacional de Salud Ambiental (PLANASA) ‐
2000‐2010, que promueva la equidad y la protección hacia los grupos más vulnerables, y
que haga énfasis en los problemas ambientales que generan los mayores costos para la
sociedad colombiana.”(s.n.)
En relación con la contaminación del aire, el MAVDT promoverá la consolidación de la
Comisión Técnica Nacional Intersectorial para la Prevención y el Control de la
Contaminación del Aire (CONAIRE), como instancia de coordinación para el diseño,
implementación, seguimiento, evaluación y ajuste de políticas, estrategias e instrumentos
nacionales en materia de prevención y control de la contaminación atmosférica en
Colombia. Como parte del Sistema de Información Ambiental para Colombia (SIAC), se
creará el SISAIRE que será administrado por el IDEAM. De otra parte, se continuará con la
implementación de la Política Ambiental para la Gestión Integral de los Residuos o
Desechos Peligrosos, RESPEL, con el fin de avanzar en la solución a los graves problemas
que conllevan su generación y manejo inadecuados. Se garantizará la eliminación en 2010
de alrededor de 600 toneladas de Sustancias Agotadoras de Ozono (SAO) que se importan
y consumen anualmente en el país, y se desarrollará una estrategia nacional para el buen
manejo de refrigerantes que incluya la gestión de residuos de SAO; el MAVDT articulará la
aplicación en el país de los protocolos de Kioto y Montreal. En relación con los
contaminantes orgánicos persistentes (COP), se formulará e iniciará la implementación
del Plan Nacional de Aplicación, en el marco de los compromisos adquiridos en la
75
Convención de Estocolmo; se desarrollará el marco normativo básico y se formulará un
plan de fortalecimiento institucional.
Frente a la Gestión del riesgo para la prevención y atención de desastres, señala que el
aumento de las condiciones de vulnerabilidad ante ciertas amenazas, exacerbadas en la
mayoría de los casos por la degradación ambiental, que se manifiesta en escenarios de
desastre, es una ratificación más de la necesidad de integrar la gestión ambiental y del
riesgo, a la planificación de diferentes sectores de la economía. De esta manera, esta
gestión integrada se constituye en una herramienta estratégica para la promoción del
desarrollo sostenible. Bajo este escenario, se fortalecerán las políticas públicas para la
gestión del riesgo, orientándolas no solo a la atención, sino prioritariamente a la
prevención, con los siguientes objetivos: a) Aumentar el conocimiento, monitoreo,
análisis y evaluación de las amenazas, la vulnerabilidad y el riesgo; b) Mejorar la
información sobre el riesgo y su divulgación; c) Incrementar las medidas para la
prevención y mitigación del riesgo; d) Fortalecer institucionalmente el Sistema Nacional
para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD); y e) Aumentar la capacidad de
respuesta financiera, no solo ante la ocurrencia de un evento adverso, sino en acciones
de prevención; f) En los territorios indígenas serán las autoridades tradicionales parte
fundamental en el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres. De manera
particular, como parte de las medidas para la prevención y mitigación del riesgo, se
contempla: a) Incorporar la gestión del riesgo en los Planes de Ordenamiento Territorial;
b) Formular estrategias para incluir esta temática en instrumentos de planificación
sectorial y territorial; c) Elaborar lineamientos de política para el mejoramiento integral
de asentamientos en zonas de riesgo mitigable y el reasentamiento de población en zonas
de riesgo no mitigable; y d) Fomentar la implementación de planes municipales de
gestión del riesgo y planes de contingencia para infraestructura indispensable.
1.3.11 Plan Nacional de Salud Pública 2007-2010
El Decreto 3039 del 10 de Agosto de 2007, por el cual se adopta el Plan Nacional de
Salud Pública 2007-2010, es de obligatorio cumplimiento en el ámbito de sus
competencias y obligaciones por parte de la Nación, las entidades departamentales,
distritales y municipales de salud, las EPS de los regímenes contributivo y subsidiado, las
entidades obligadas a compensar, las responsables de los regímenes especiales y de
excepción y los prestadores de servicios de salud. En desarrollo de las competencias
consagradas en la Constitución Política Nacional, las Leyes 9ª de 1979 (código sanitario
nacional), 10 de 1990 (que reestructura el Sistema Nacional de Salud), 100 de 1993 (que
crea el Sistema de Seguridad Integral), 715 de 2001 (que dicta normas orgánicas en
materia de recursos y competencias para organizar la prestación de los servicios de
educación y salud), 691 de 2001 (que reglamenta la participación de los grupos étnicos en
el SGSSS), 1122 de 2007 (que modifica el SGSSS) y 1151 de 2007 (que expidió el Plan
76
Nacional de Desarrollo 2006-2010), el Ministerio de la Protección Social, como ente
rector del Sistema de Protección Social, del SGSSS y del sector salud, tiene la función de
proveer de manera integral las acciones de salud individuales y colectivas con la
participación de los diferentes sectores de la sociedad, con el fin de mejorar las
condiciones de salud de la población.
El Gobierno Nacional define el Plan Nacional de Salud Pública (PNSP), para cada
cuatrienio, su objetivo es la atención y prevención de los principales factores de riesgo
para la salud y la promoción de condiciones y estilos de vida saludables, fortaleciendo la
capacidad de la comunidad y la de los diferentes niveles territoriales para actuar. Debe
incluir el perfil epidemiológico, identificación de los determinantes, la incidencia y
prevalencia de las principales enfermedades que definan las prioridades en salud pública,
las actividades que busquen promover el cambio de estilos de vida saludable y la
integración de éstos en los distintos niveles educativos, las acciones que deben realizar
los niveles nacional, territoriales y las aseguradoras, el plan financiero y presupuestal de
salud pública definido en cada uno de los actores responsables del SGSSS incluyendo las
entidades territoriales y las EPS, las coberturas mínimas obligatorias en servicios e
intervenciones de salud, las metas en morbilidad y mortalidad evitables que deben ser
alcanzadas y reportadas con nivel de tolerancia cero fijadas para cada año y periodo de
cuatros años, las metas y responsabilidades en la vigilancia de salud pública y las acciones
de inspección, vigilancia y control de los factores de riesgo para la salud humana, las
prioridades de salud pública que deben ser cubiertas en el POS y las metas que deben ser
alcanzadas por las EPS tendientes a promover la salud y controlar o minimizar los riesgos
de enfermar o morir teniendo en cuenta que las actividades colectivas que están a cargo
de la Nación y de las entidades territoriales con recursos destinados para ello deben
complementar las acciones previstas en el POS. Como ya anotamos, corresponde al
Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, INVIMA, en su calidad de
autoridad sanitaria nacional, además de las dispuestas en otras disposiciones legales, las
siguientes: La evaluación de factores de riesgo y expedición de medidas sanitarias
relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricación de los mismos, la
competencia exclusiva de la inspección, vigilancia y control de la producción y
procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de
acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados, así como del
transporte asociado a estas actividades, la competencia exclusiva de la inspección,
vigilancia y control en la inocuidad en la importación y exportación de alimentos y
materias primas para la producción de los mismos, en puertos, aeropuertos y pasos
fronterizos, sin perjuicio de las competencias que por ley le corresponden al Instituto
Colombiano Agropecuario, ICA.
77
El PNSP, es nuestro referente más cercano, y sobre el mismo se hará énfasis y se
desarrollará, en el capítulo sobre el Modelo de gestión y ejecución de la Salud Ambiental.
1.3.12 Documentos CONPES
El CONPES es un organismo consultivo y coordinador que hace parte de la rama ejecutiva
del orden nacional. A la luz del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, hace parte integral del
sector central de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, dentro de los
denominados consejos superiores de la administración. “El Consejo Nacional de Política
Económica y Social es el organismo asesor principal del Gobierno Nacional en todos
aquellos aspectos que se relacionan con el desarrollo económico y social del país. También
es autoridad nacional de planeación, y coordina y orienta a los organismos encargados de
la dirección económica y social en el Gobierno, a través del estudio y aprobación de
documentos sobre el desarrollo de políticas generales. Los documentos CONPES se
elaboran en coordinación con el Ministerio o entidad pública encargada de ejecutar los
programas en el área bajo discusión. El CONPES discute entre otros aspectos, los
lineamientos del presupuesto nacional, la racionalización de la economía a través de
diferentes instrumentos interventores y la armonización del proceso presupuestal y de
planeación en torno a los objetivos fundamentales del Estado”64.
Por estas razones consideramos conveniente, enunciar los CONPES más importantes y
recientes, relacionados con los factores ambientales y su impacto en la salud y el
desarrollo humano sostenible:
Documento CONPES 3305 de 2004: Lineamientos para optimizar la política de desarrollo
Urbano. DNP, MAVDT.
Documento CONPES SOCIAL 91 de 2005: Metas y Estrategias de Colombia para el logro
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio-2015. DNP, MRE, MACP, MPS, MEN, MAVDT.
Documento CONPES 3343 de 2005: Lineamientos y Estrategias de Desarrollo Sostenible
para los Sectores de Agua, Ambiente y Desarrollo Territorial. DNP, MAVDT, MHCP.
Documento CONPES 3344 de 2005: Lineamientos para la Formulación de la Política de
Prevención y Control de la Contaminación del Aire. DNP, MAVDT, MME, MT, MPS, IDEAM.
Documento CONPES 3383 de 2005: Plan de Desarrollo del Sector de Acueducto y
Alcantarillado – DNP, MAVDT.
Documento CONPES 3375 de 2005. Política Nacional de Sanidad Agropecuaria e
Inocuidad de Alimentos para el Sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias. DNP,
MADR, MPS, MAVDT, MCIT.
Documento CONPES 3376 de 2005. Política sanitaria y de inocuidad para las cadenas de
la carne bovina y de la leche. DNP, MADR, MPS, MAVDT, MCIT.
64
CONPES No. 3196, julio 31 de 200O. “Régimen jurídico del Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES- y compilación de los documentos CONPES periodo 1998 – 2002”. Departamento Nacional de Planeación.
78
Documento CONPES 3446 de 2006. Lineamientos para una política nacional de la calidad.
DNP, MCIT, Superintendencia de Industria y Comercio.
Documento CONPES 3458 de 2007. Política Nacional de sanidad e inocuidad para la
cadena porcícola. DNP, MADR, MPS, MAVDT, MCIT, MHCP.
Documento CONPES 3468 de 2007. Política Nacional de sanidad e inocuidad para la
cadena avícola. DNP, MADR, MPS, MAVDT, MCIT, MHCP.
Documento CONPES 3463 DE 2007. Planes Departamentales de Agua y Saneamiento para
el manejo empresarial de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. DNP, MAVDT.
Documento CONPES SOCIAL 113 de 2007. Política nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (PSAN). DNP, MPS, MADR, MEN, ICBF, INCODER.
Documento CONPES 3550 de 2008. Lineamientos para la formulación de la Política
integral de Salud Ambiental, con énfasis en los componentes de Calidad de Aire, Calidad
de Agua, y Seguridad Química. DNP, MPS, MAVDT, MADR, MEN, MCIT, MME, MT, IDEAM,
ICA, INS, INVIMA, COLCIENCIAS.
1.3.13 Agenda ambiental interministerial65
En julio de 2007 los Ministerios de la Protección Social (MPS) y de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial (MAVDT), dieron un paso muy importante en la coordinación inter-
institucional y el trabajo intersectorial, al suscribir una Agenda Conjunta, sobre aspectos
claves de la salud ambiental. Es un documento aleccionador, y de gran valor hacia el
futuro pues, abre un camino claro de acciones entre los dos ministerios frente a las
problemáticas más sensibles derivadas de la contaminación ambiental, los entornos
saludables, el agua y saneamiento, los compromisos internacionales, y en general el
desarrollo sostenible. Los dos ministros firmantes parten reconociendo que: “La acción
para la protección de la salud y el ambiente del país es una tarea conjunta y coordinada
entre el Estado, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado”. Se recuerda
que “El Decreto Ley 216 de 2003, le asigna al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, la función de promover y orientar la adopción de criterios de
sostenibilidad en la gestión de los sectores productivos e institucionales, procurando la
incorporación de sistemas de gestión ambiental, reconversión tecnológica y el cambio en
los patrones de consumo, entre otros, con la finalidad de mejorar la calidad ambiental,
hacer un uso racional de los recursos naturales, proteger el medio ambiente y mejorar la
calidad de vida de la sociedad colombiana”, y en cuanto al MPS “El Decreto 205 de 2003,
señala que es competencia del Ministerio de la Protección Social, establecer y desarrollar
los principios y políticas relativas al saneamiento ambiental relacionado con los factores
que afecten la salud y su debida coordinación con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
65
Agenda ambiental interministerial. Ministerio de la Protección Social-Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial. Bogotá, julio de 2007.
79
Desarrollo Territorial o quien haga sus veces, así como desarrollar las políticas, los
programas y los proyectos tendientes a la protección de la salud para prevenir, detectar e
intervenir los riesgos del ambiente, físicos, químicos y de consumo que afectan la salud y
la calidad de vida”.
Se acordó “Desarrollar e implementar una Agenda Conjunta de Trabajo, que en el marco
del actual Plan Nacional de Desarrollo, “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos”
integre las acciones institucionales y las políticas y programas que desarrollan los dos
Ministerios y sus entidades adjuntas y vinculadas, las cuales serán desarrolladas a través
de planes anuales con acuerdos concretos, metas, indicadores y recursos, para avanzar en
el desarrollo de los temas previstos en la presente agenda”, en los siguientes aspectos:
GESTION INTEGRAL DEL RECURSO HIDRICO. Implementar las obligaciones establecidas en
el decreto 1575 de 2007 “Por el cual se establece el Sistema para la Protección y Control
de la Calidad del Agua para Consumo Humano”; realizar la Evaluación Ambiental
Estratégica para la Política de Control de la Contaminación Hídrica; preparar insumos
técnicos para la reforma de los instrumentos de comando y control de la contaminación
hídrica en Colombia.
PROMOCIÓN DE PROCESOS PRODUCTIVOS COMPETITIVOS Y SOSTENIBLES. Ejecutar las
acciones requeridas para la implementación de los CONPES 3375, CONPES 3376, CONPES
3458 y CONPES 3468 ; implementar el Decreto 1500 de 2007 “Por el cual se establece el
reglamento técnico a través del cual se crea el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y
Control de la Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos, destinados
para el Consumo Humano y los requisitos sanitarios y de inocuidad que se deben cumplir
en su producción primaria, beneficio, desposte, desprese, procesamiento,
almacenamiento, transporte, comercialización, expendio, importación o exportación”;
desarrollar acciones conjuntas para coordinar y orientar el Análisis de Riesgos
(evaluación, gestión y comunicación) sobre el ambiente y la salud humana en relación con
Organismos Genéticamente Modificados; apoyar el trabajo que se está adelantando con
el Comité Interinstitucional de Plantas Medicinales con el fin de consolidar el Vademécum
Colombiano de Plantas Medicinales.
PREVENCIÓN Y CONTROL DE LA DEGRADACIÓN AMBIENTAL. Elaborar la Política Nacional
de Salud Ambiental, teniendo en cuenta como insumo el Plan Nacional de Salud
Ambiental (PLANASA) - 2000-2010, con el fin de promover la equidad y la protección
hacia los grupos más vulnerables, y que haga énfasis en los problemas ambientales que
generan los mayores costos para la sociedad colombiana; Involucrar dentro del sistema de
vigilancia epidemiológica, los factores de riesgo asociado a plaguicidas organofosforados y
carbamatos, compuestos orgánicos persistentes, mercurio, plomo y contaminantes
atmosféricos de mayor impacto en salud; diseñar, implementar y evaluar el sistema
integrado para la vigilancia y control del dengue y malaria, de acuerdo con lo establecido
80
en el proyecto INAP – Piloto Nacional Integrado de Adaptabilidad al Cambio Climático;
coordinar y apoyar la implementación de acciones de vigilancia epidemiológica que
involucra la fauna silvestre respecto a la influenza aviar, en el marco del Comité Nacional
de Emergencias, liderado por la Dirección de Prevención y Atención de Desastres. Frente
a la Gestión y Control de Sustancias Peligrosas: Implementar las acciones requeridas para
dar cumplimiento a las metas que se establezcan en el Plan Nacional de Aplicación de la
Convención de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes (COP); diseñar e
implementar estrategias y acciones para el manejo seguro de sustancias químicas
especialmente mercurio, plomo, arsénico, cadmio, además de su inclusión en las acciones
y programas del uso de plaguicidas; desarrollar los mecanismos institucionales requeridos
para la implementación de la Convención de Róterdam; Formular un plan de gestión para
el manejo de los residuos o desechos generados o producidos por dispositivos médicos.
Para la Implementación del Protocolo de Montreal: Preparar e implementar una
estrategia para la eliminación del uso de CFCs en los Inhaladores de Dosis Medida, de
acuerdo con los plazos establecidos en el protocolo; verificar el no uso de CFC como
propelentes de aerosoles de uso comercial; avalar y supervisar los métodos de aplicación
en puertos y pasos fronterizos el uso del Bromuro de Metilo en Colombia, preparar el
marco normativo para el control de la fabricación e importación de medicamentos que
usen SAO. Frente a la Gestión y Control de Residuos Peligrosos: Adoptar los protocolos
para establecer la toxicidad de los residuos peligrosos respecto a los efectos adversos que
pueden causar a la salud humana; establecer los criterios técnicos para identificar los
organismos patógenos que le confieren la característica de infeccioso a un residuo, así
como los protocolos de análisis requeridos para su identificación y establecer criterios
técnicos para su manejo; armonizar la normatividad de residuos hospitalarios con la
normatividad de residuos peligrosos; formular el plan de gestión de devolución de
fármacos o medicamentos vencidos, de acuerdo a lo establecido en el Decreto 4741 de
2005. Frente al Control de la Contaminación Atmosférica: Formulación de la Evaluación
Ambiental Estratégica (EAE) de Salud Ambiental para Colombia, con énfasis en
contaminación atmosférica en centros urbanos, como insumo para la elaboración de la
Política Nacional de Salud Ambiental y la revisión del Plan Nacional de Salud Ambiental;
implementar el plan de acción definido en el documento CONPES 3344 “Lineamientos
para la prevención y control de la Contaminación del Aire”, en especial en lo relacionado
con la integración de la vigilancia epidemiológica con las redes de monitoreo de la calidad
del aire; elaborar términos de referencia para la elaboración de estudios epidemiológicos
para actividades de quemas controladas del sector agrícola del subsector cañicultor;
realizar estudios piloto para determinar la relación entre la contaminación atmosférica y
la salud humana. En el reglamento de la Agenda se establece un Comité operativo de alto
81
nivel y una Secretaría técnica, con lo cual se pretende garantizar la coordinación,
seguimiento y actualización de los acuerdos y compromisos.
1.3.14 Agenda de cooperación interinstitucional para el desarrollo de las estrategias de
Entornos Saludables, diciembre de 200666
El Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Agencia Presidencial para la Acción Social y
la Cooperación internacional, el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, y la Organización
Panamericana de la Salud – OPS, en el marco de los compromisos internacionales
derivados de la Cumbre del Milenio de la Asamblea General de las Naciones, realizada en
septiembre de 2000, y considerando que los “Objetivos de Desarrollo del Milenio están
centrados en el ser humano y sitúan a la salud en el centro del desarrollo al considerar que
la salud es un factor decisivo para el bienestar de las personas, las familias y las
comunidades y, a la vez, un requisito del desarrollo humano con equidad”, acordaron
establecer una Agenda de Cooperación Interinstitucional para avanzar en el desarrollo de
las estrategias de Entornos Saludables (Escuelas y Viviendas Saludables) dirigidas al
mejoramiento de las condiciones de vida de las poblaciones especialmente las más
vulnerables, integrando para ello las siguientes acciones interinstitucionales:
“1. Formular lineamientos técnicos nacionales para el desarrollo de las estrategias de
entornos saludables (escuelas y viviendas saludables) acordes con la diversidad étnica y
cultural, promover su aplicación en el ámbito nacional y brindar asistencia técnica a las
entidades territoriales para su desarrollo.
2. Integrar la estrategia de Entornos Saludables a las políticas y programas sociales que se
definan para la protección de la familia, la niñez y la adolescencia.
3. Fortalecer el enfoque de la Educación para el Desarrollo Sostenible en las acciones que
se deriven de los proyectos relacionados con la estrategia de entornos saludables.
4. Incorporar el concepto de Vivienda Saludable en las políticas, normas y reglamentos
nacionales que se expidan para el diseño y construcción de viviendas de interés social.
5. Fortalecer la Red Nacional de Entornos Saludables (Red de Escuelas Saludables, liderada
por el Ministerio de la Protección Social y Red de Viviendas Saludables, liderada por el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) y la conformación de redes
departamentales y locales.
66
“Agenda de Cooperación interinstitucional para el desarrollo de las estrategias de entornos saludables”, suscrita en diciembre de 2006, por los ministros de Protección Social, Educación Nacional, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el alto consejero de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación internacional, el Director general del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, y el representante en Colombia de la Organización Panamericana de la Salud – OPS
82
6. Establecer acuerdos intersectoriales que permitan el desarrollo de proyectos de
inversión que propicien el fortalecimiento de la estrategia de entornos saludables en los
ámbitos nacional, departamental y local.
7. Promover la inclusión en los planes de gestión departamental, distrital y municipal de
los temas de Escuela Saludable, Vivienda Saludable, saneamiento básico y ambiental, y, en
general, entornos saludables.
8. Promover la institucionalización de la iniciativa de Vivienda Saludable bajo los principios
de representabilidad, intersectorialidad, multidisciplinariedad, participación comunitaria y
alianza en redes.
9. Desarrollar y promover políticas públicas saludables y ambientales en las viviendas y
escuelas.
10. Incorporar en los programas que se adelanten, lineamientos técnicos para la vigilancia
sanitaria, evaluación, prevención y mitigación de los factores de riego ambiental y social
en la vivienda y en la escuela.
11. Priorizar el desarrollo de las estrategias de Escuelas y Viviendas Saludables en las
poblaciones vulnerables ubicadas en asentamientos precarios en zonas urbanas y rurales.
12. Difundir la información técnica sobre las estrategias de escuelas y viviendas saludables
entre el personal de salud, de educación, de ambiente, de las administraciones locales y de
las poblaciones beneficiarías de esta estrategia.
13. Articular las estrategias de escuelas y viviendas saludables a los Planes de Apoyo al
Mejoramiento, a los Planes de Atención Básica, PAB, y con la estrategia de mejoramiento
de las condiciones de habitabilidad de Acción Social.
14. Propiciar encuentros regionales y nacionales que permitan compartir experiencias para
el fortalecimiento de las redes de entornos saludables.”
Esta Agenda de Cooperación Interinstitucional se ejecutará a través de un Plan de Acción
Intersectorial que facilite la aplicación de la estrategia de Entornos Saludables. Las
instituciones firmantes constituyeron el Comité Técnico Nacional para Entornos
Saludables, integrado por la Red de Escuelas Saludables (liderada por el Ministerio de la
Protección Social) y la Red de Viviendas Saludables (liderada por el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
En el mes de junio de 2007 se formula el Plan de Acción Intersectorial67 cuyo propósito
es: “Contribuir al fortalecimiento de las Entidades Territoriales para que establezcan
procesos sociales que logren la reducción del riesgo y la promoción de factores protectores
67
“Estrategia de Entornos Saludables- Plan de Acción Intersectorial”. Ministerio de la Protección Social, Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación internacional, Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, Organización Panamericana de la Salud – OPS. Bogotá, junio de 2007.
83
en salud existente en los entornos, especialmente en los más amenazados y vulnerables, y
fomenten procesos de construcción de oportunidades de desarrollo que sean seguras y
sostenibles”.
Para lograr este propósito se trabajará en tres líneas de acción:
Línea de Acción 1: Fortalecimiento de la gestión de la Estrategia de Entornos Saludables.
Línea de Acción 2: Evaluación causa-efecto para la elaboración de políticas públicas
saludables.
Línea de Acción 3: Acciones integrales intersectoriales evaluadas por su impacto en la
salud y viabilidad económica.
A su vez, para cada línea de acción se ha definido un resultado esperado, así:
Resultado1: Sistema nacional de gestión de la Estrategia de Entornos Saludables instalado
y funcionando.
Resultado 2: Sistema nacional de evaluación del impacto de políticas de interés social en
salud, con énfasis en educación y habitabilidad, desarrollado.
Resultado 3: Acciones integrales seguras y sostenibles para lograr la reducción de los
riesgos y la promoción de los factores protectores del entorno en la salud, con énfasis en
escuelas y viviendas, desarrolladas.
En la Agenda intersectorial y su Plan de acción encontramos la posibilidad de realizar
sinergias con las acciones en Salud Ambiental, es el espacio propicio para concretar
convergencias de la gestión en salud pública, con otras actuaciones sociales, económicas
y culturales, para hacer frente a algunos de los determinantes más importantes del
entorno en la vivienda y la escuela. Se trata en suma, de coadyuvar al mejoramiento de
las condiciones de la calidad de vida y salud de la población, según las prioridades del
país y en cumplimiento de los ODM.
84
CAPITULO II
SINTESIS DE LAS MODALIDADES EXISTENTES DE LA GESTIÓN
ADMINISTRATIVA, PARA LA EJECUCIÓN DE LAS COMPETENCIAS
SECTORIALES EN SALUD AMBIENTAL
85
2. MODALIDADES EXISTENTES DE LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA, OPERATIVA, Y DEL
RECURSO HUMANO, PARA LA EJECUCIÓN DE LAS COMPETENCIAS SECTORIALES EN
SALUD AMBIENTAL
Este capítulo realiza una síntesis de las modalidades existentes de la gestión
administrativa, operativa, y del recurso humano, para la ejecución de las competencias
sectoriales en Salud Ambiental, a partir de la información disponible, y reconociendo la
actual precariedad general manifiesta en estos aspectos, identificada desde el origen de
esta iniciativa. La línea base, es decir un diagnóstico actualizado y exhaustivo, de los
sectores confluyentes en el ámbito de la Salud Ambiental, está por construirse y hace
parte de los esfuerzos interinstitucionales prioritarios. Se señalaba en los antecedentes de
este documento, que para la implementación de la política de salud ambiental, desarrollo de
las estrategias y cumplimiento de las metas propuestas se debe contar con una estructura
administrativa y técnica que lo haga posible. Sin embargo, la implementación de los procesos
de descentralización y ajuste fiscal de los últimos años han llevado a que las Direcciones
Territoriales de Salud hayan reducido las plantas de personal y la estructura técnica y
administrativa para la gestión y ejecución de las acciones y competencias relacionadas con la
promoción de ambientes saludables, inspección, vigilancia y control sanitario de los riesgos del
ambiente. Esto ha generando diferentes tipos de estructura y modalidad de ejecución de estas
competencias, en muchos casos a través de convenios con los municipios y en otros casos a
través de la contratación con terceros y delegación en éstos de las competencias de
responsabilidad directa de las Direcciones Territoriales de Salud.
Además, el tema de las competencias intersectoriales ha generado diversas interpretaciones,
que con frecuencia han conducido al ejercicio de una función pública sanitario-ambiental no
oportuna, lo cual se ilustra en el siguiente ejemplo, planteado por Calderón, C.68 “El asunto no
es tan simple, veamos un caso que lo tipifica: Para la autoridad ambiental competente
(Corporaciones Autónomas Regionales), es claro que debe proteger y velar por la
conservación de las cuencas hidrográficas abastecedoras del recurso hídrico, controlar la
contaminación, imponer las tasas retributivas y por uso de agua, sancionar a los
infractores y monitorear los cuerpos de agua. De otro lado, para el sector salud actual con
énfasis asistencialista, es de su resorte la atención de los enfermos con disentería, diarreas
agudas, cólera y demás enfermedades asociadas con la mala calidad del agua, para lo
cual se ha dispuesto la organización del aseguramiento a través de las EPS, las ARS y la
prestación del servicio a través de las ESE o IPS. El Plan de Atención Básico se resuelve con
un par de campañas promocionales que nadie atiende. No obstante, todo lo anterior no
resuelve el siguiente interrogante: ¿Quién atiende los factores de riesgo del ambiente y del
68
Calderón Carlos E. “La Salud Ambiental, Marco conceptual para la gestión pública”. En Gestión Pública de la Salud Ambiental. UESValle, Imprenta departamental, Cali, Dic. 2007. p. 28.
86
consumo asociados a la mala calidad del agua? Una autoridad atiende el recurso natural,
la otra los enfermos, pero esa categoría intermedia (la salud ambiental) se queda en el
limbo”.
Durante más de seis años entre 1994 y el 2000, al no haberse desarrollado un proceso de
acompañamiento integral a la descentralización, sumado esto a la falta de claridad en las
competencias entre los sectores de salud y el Ministerio de Ambiente creado en esa época, y
al énfasis dado fundamentalmente a las políticas de aseguramiento, se asistió, con contadas
excepciones, al desmonte, pérdida de peso específico, o disminución de la capacidad
orgánica-funcional del Nivel central y las Direcciones territoriales de salud para atender sus
obligaciones en materia de Salud Ambiental. En el año 2000 con la primera formulación del
Plan Nacional de Salud Ambiental (Planasa), se inicia un lento despertar del sector, con un
nuevo aire en el 2004 y 2005, a raíz de la revisión del Planasa, y la aprobación de varios
CONPES específicos (ya señalados en el primer capítulo). Esta crisis de la gestión pública de la
salud ambiental, está en proceso de superación pero “requiere una atención urgente que
conjugue los esfuerzos gubernamentales con los del sector privado y la comunidad, para
recuperar la capacidad de acción efectiva y eficiente de la sociedad en su conjunto frente
a los riesgos del ambiente y del consumo, que condicionan una parte significativa de
nuestro perfil de morbi-mortalidad”69.
Es preciso rescatar la capacidad de respuesta del Estado frente a esta problemática,
incluso revisando procesos de reestructuración que habían desaparecido estructuras y
funciones, dando lugar a la recuperación de cargos importantes que mejoran el recurso
humano, es el caso del Decreto 4175 de 2004 con la creación, entre otros, del Grupo de
Salud Ambiental, sobre lo cual vendremos más adelante.
De conformidad con el marco conceptual y la revisión normativa realizada en el primer
capítulo de este documento, podemos concluir que la Salud Ambiental es una función
esencial del Estado, inscrita dentro de las prioridades de la Salud Pública, y en este orden
de ideas es preciso recuperar y fortalecer la capacidad de gestión y ejecución de las
entidades públicas del orden nacional, regional y local, teniendo clara la rectoría y
liderazgo del Sector Salud, que ya la Corte Constitucional menciona y ratifica en la
sentencia del 23 de marzo de 2001, expediente 548370. En efecto, frente al tema de las
69
Gestión Pública de la Salud Ambiental, op.cit. p. 70 El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, por decisión tomada en
marzo 23 de 2001 contenida en el Expediente Nº 5483, ratificó la legalidad de la Resolución 01669 de mayo
27 de 1997 del Ministerio de Salud, reconociendo la validez de su Artículo 1º, mediante el cual se prohibió
la importación, fabricación, comercialización y uso de productos formulados con base en el insecticida
organoclorados Endosulfán, y declaró la nulidad de los artículos que permitían su uso en café, reconociendo
la vigencia de la Resolución 209 del Ministerio de Agricultura, por la cual se prohibieron los organoclorados
en el cultivo del café desde 1978, para proteger el mercado internacional del grano.
87
competencias del sector salud, concernientes a la formulación de políticas, el control y
prevención de los factores de riesgo ambientales que afectan la salud humana, esta
sentencia es muy importante, y a partir de un caso específico, sienta un fuerte
precedente en la jurisprudencia de nuestro País. Dice la sentencia en su parte resolutiva
“…Al efecto, habrá de precisarse, en cuanto al tema que se analiza, que concurren, de
conformidad con lo consagrado en la Constitución Política, la ley 9 de 1979 y el Decreto
Reglamentario 1843 de 1991, las competencias de más de una entidad en aras de la
protección de la salud del hombre, de los animales, de las especies vegetales y de la
protección del medio ambiente y de los recursos naturales, aspectos que pueden ser
amenazados por la utilización de sustancias plaguicidas, como son las del Ministerio de
Salud, del Ministerio del Medio Ambiente, de las Direcciones Seccionales de Salud, etc. Si
la salud es un derecho consagrado a nivel constitucional, y su protección objeto de
desarrollo, entre otras, en la Ley 9 de 1979, no puede desconocerse que la prevención de
los factores que puedan incidir negativamente en dicho derecho resulta de competencia
del Ministerio de Salud y de todas las entidades que en la actualidad conforman el Sistema
Nacional de Salud.” (s.n.)
Sobre el tema de la concurrencia de competencias también se sienta jurisprudencia
señalándose: “Claramente se encuentra en el Decreto 1843 de 1991, reglamentario de la
Ley 9 de 1979, que el control y vigilancia epidemiológica en el uso y manejo de
plaguicidas, deberá efectuarse con el objeto de evitar que se afecte la salud de la
comunidad, la sanidad animal y vegetal o que causen deterioro al medio ambiente,
competencia amplia, que no por ello pueda concurrir, de manera coordinada, con las
atribuciones de otras entidades del Estado citadas por el demandante. Lo cierto es que
corresponde al Ministerio de Salud ejercer prevención de factores de riesgo para la salud
del hombre, independientemente de si dichos factores de riesgo impactan igualmente, de
manera negativa, en la salud de los animales, y en los recursos naturales…Hacer tal
deslinde podría conducir a la toma de medidas contrapuestas de parte de las diferentes
entidades encargadas, cuando lo que amerita la temática es una dirección coordinada de
protección integral”.
Con relación a la situación actual, cabe señalar que “El Plan Nacional de Salud Pública,
establecido en la Ley 1122 de 2007 y desarrollado en el Decreto 3039 de 2007 y la
Resolución 425 de 2008, se constituye en una oportunidad y sobre todo en un cambio
fundamental en la orientación del Sistema de Salud Colombiano. Esta nueva orientación
estratégica conduce el sistema hacia la evaluación y el logro de resultados en términos de
88
salud y bienestar y al desarrollo del enfoque de la salud pública como un eje rector del
sistema“.71 (s.n.)
De conformidad con el modelo conceptual desarrollado en la primera parte de este
documento, la participación social y comunitaria en el diagnóstico, la planeación, diseño,
ejecución, seguimiento, control y monitoreo de las políticas y estrategias públicas que se
implementan en planes, programas y proyectos, es un elemento consustancial no solo
con el ejercicio de la participación democrática contemplado en nuestro ordenamiento
jurídico, sino la condición fundamental para el éxito de toda gestión en salud pública. Sin
la participación activa y decisoria de la gente en todo el proceso, las políticas en salud
ambiental están condenadas al fracaso. El empoderamiento se realiza desde la base: El
barrio, vereda, colegio, universidad, fábrica, institución, parque, cuenca, hábitat urbano o
rural, donde se produce la interacción entre los seres humanos y su entorno social,
económico, cultural y ambiental. No basta que exista un número significativo de leyes o
normas que consagran el derecho a la participación de las comunidades, es preciso
estimular y propiciar su ejercicio con espacios reales, incluyentes y democráticos. La
participación social y en especial en el tema de la salud ambiental, no puede ser solo
sujeto de retórica, sino de acciones eficientes y eficaces que la hagan una realidad
transformadora. La participación social y comunitaria es entonces, un elemento
fundamental de las políticas y estrategias, que se expresa transversalmente en cada
momento del complejo ciclo-salud enfermedad, como un catalizador insustituible de la
búsqueda del bienestar colectivo integral. Este tema, al igual que el de la responsabilidad
social empresarial en los asuntos ambientales, así como la reconversión industrial
sostenible y la producción limpia, son sujeto de otro análisis y discusión específica.
Con este preámbulo, se presenta a continuación, de manera sucinta, las modalidades
existentes de la gestión administrativa, operativa y del recurso humano, para la ejecución
de las competencias en salud ambiental del Nivel central, con énfasis en el sector salud, y
posteriormente del nivel territorial.
71 Aparte de la disertación presentada por el Dr. Gilberto Álvarez U. (Director General de Salud Pública del
Ministerio de la Protección Social) en el foro: Debates en Salud Pública organizado por la Universidad
Nacional de Colombia, realizado el 29 de Febrero de 2008.
89
2.1 NIVEL NACIONAL
2.1.1 MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (MPS)
A través del artículo 5º de la Ley 790 de 2002, por la cual se expidieron disposiciones
para adelantar el programa de renovación de la Administración Pública y se otorgaron
facultades especiales al Presidente de la República, se creó el Ministerio de la Protección
Social (MPS), fusionándose los ministerios de Salud y de Trabajo y Seguridad Social.
2.1.1.1 Estructura y Funciones
Mediante el Decreto No. 205 de 2003 se determinan los objetivos, la estructura orgánica
y las funciones del Ministerio de Protección Social, señalando en su artículo 1o. los
siguientes objetivos: “El Ministerio de la Protección Social tendrá como objetivos
primordiales la formulación, adopción, dirección, coordinación, ejecución, control y
seguimiento del Sistema de la Protección Social, establecido en la Ley 789 de 2002, dentro
de las directrices generales de la ley, los planes de desarrollo y los lineamientos del
Gobierno Nacional. Las políticas públicas del Sistema de la Protección Social se concretan
mediante la identificación e implementación, de ser necesario, de estrategias de
reducción, mitigación y superación de los riesgos que puedan provenir de fuentes
naturales y ambientales, sociales, económicas y relacionadas con el mercado de trabajo,
ciclo vital y la salud, en el marco de las competencias asignadas al Ministerio.
El Sistema de la Protección Social integra en su operación el conjunto de obligaciones;
instituciones públicas, privadas y mixtas; normas; procedimientos y recursos públicos y
privados destinados a prevenir, mitigar y superar los riesgos que afectan la calidad de vida
de la población e incorpora el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, el Sistema General
de Seguridad Social Integral y los específicamente asignados al Ministerio”.
Son entidades adscritas al Ministerio de la Protección Social, la Superintendencia Nacional
de Salud, la Superintendencia del Subsidio Familiar, el Instituto Nacional de Cancerología,
el Centro Dermatológico Federico Lleras Acosta, el Sanatorio de Agua de Dios, el
Sanatorio de Contratación, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, el Instituto
Nacional de Salud, el Instituto de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, el
Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, el Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y la Caja de
Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, Capresub.
El artículo 5º. Define la Estructura. La organización interna del Ministerio de la
Protección Social estará conformada por las siguientes dependencias:
1. Despacho del Ministro
90
1.1. Oficina Asesora de Comunicaciones
1.2. Oficina Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo
1.3. Oficina de Cooperación y Relaciones Internacionales
1.4. Oficina de Control Interno
2. Despacho del Viceministerio Técnico
2.1 Dirección General de Financiamiento
2.2 Dirección General de Planeación y Análisis de Política
2.3 Dirección General de Seguridad Económica y Pensiones
2.4 Dirección General de Análisis y Política de Recursos Humanos
3. Despacho del Viceministerio de Salud y Bienestar
3.1 Dirección General de Calidad de Servicios
3.2 Dirección General de Promoción Social
3.3 Dirección General de Salud Pública
3.3.1 Fondo Nacional de Estupefacientes
3.4 Dirección General de Gestión de la Demanda en Salud
3.5 Dirección General de Riesgos Profesionales
4. Despacho del Viceministerio de Relaciones Laborales
4.1. Dirección General de Protección Laboral
4.2. Dirección General de Promoción del Trabajo
4.3. Unidad Especial de Inspección, Vigilancia y Control de Trabajo
4.3.1 Direcciones Territoriales
4.3.2 Oficinas Especiales
4.3.3 Inspecciones de Trabajo
5. Secretaría General
5.1 Oficina de Control Interno Disciplinario
6. Órganos Internos de Asesoría y Coordinación
6.1 Comité Sectorial de Desarrollo Administrativo
6.2 Comité de Dirección del Ministerio
6.3 Comité Coordinador del Sistema de Control Interno
6.4 Comisión de Personal
7. Fondos Especiales sin Personería Jurídica como Sistemas de Cuentas
7.1 Fondo de Solidaridad y Garantía
7.2 Fondo de Solidaridad Pensional
7.3 Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional
7.4 Fondo de Riesgos Profesionales
7.5 Fondo de Protección Social
7.6 Fondo de Subsidio al Empleo y al Desempleo.
91
Por su pertinencia para el tema de Salud Ambiental destacamos las funciones de las
siguientes dependencias:
“Artículo 16. Funciones del Viceministerio de Salud y Bienestar. Además de las funciones
asignadas por la Ley 489 de 1998, el Viceministerio de Salud y Bienestar cumplirá las
siguientes funciones:
1. Asesorar al Ministro en la formulación de políticas y estrategias para prevención,
mitigación y superación de los riesgos que afectan a los individuos, las familias y la
sociedad que incidan en su salud y la calidad de vida.
2. Dirigir, implantar y evaluar la política de prestación de servicios de salud y promover la
organización de redes de prestación de servicios de salud.
3. Definir la política y los principios del Sistema de Vigilancia en Salud Pública.
4. Formular y orientar las políticas relacionadas con los medicamentos y los insumos
utilizados en el cuidado y protección de la salud y, en el tratamiento de las enfermedades.
5. Formular y orientar las políticas y normas tendientes a la protección de la salud de las
personas en lo relacionado con la comercialización, consumo y uso de drogas,
medicamentos y precursores que producen dependencia y efectos psicoactivos sobre la
salud.
6. Definir la política y los principios de buenas prácticas de manufactura en el
procesamiento de alimentos, bebidas, medicamentos, productos de uso doméstico,
productos cosméticos y demás que afectan la salud.
7. Establecer y desarrollar los principios y políticas relativas al saneamiento ambiental y
básico relacionado con los factores que afecten la salud y su debida coordinación con el
Ministerio del Medio Ambiente o quien haga sus veces.
8. Fijar los lineamientos técnicos y los estándares en materia de protección social que le
permitan al Estado y a las organizaciones sociales ejecutar las estrategias para realizar un
manejo social de los riesgos y sus consecuencias.
9. Diseñar, desarrollar y aplicar estrategias de protección social para la prevención,
mitigación y superación de los riesgos sociales, económicos y los relacionados con el ciclo
vital y la salud que incidan en la calidad de vida.
10. Diseñar las estrategias para ampliar las coberturas y proteger la población contra los
riesgos idiosincrásicos que inciden en la salud y la calidad de vida.
11. Dirigir y evaluar el Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad.
12. Coordinar con las entidades adscritas y vinculadas al Ministerio la ejecución de las
políticas y estrategias para prevenir, mitigar y superar los riesgos, en especial, los que
inciden en la salud y la calidad de vida de las poblaciones más vulnerables.
13. Coordinar con los departamentos, distritos y/o municipios, según el caso, la
prevención y atención de emergencias y desastres.
92
14. Promover, impulsar y asesorar la creación de los centros reguladores de urgencias en
coordinación con los departamentos, distritos y/o municipios, según sea el caso.
15. Organizar y promover la participación solidaria de las entidades y organismos del
sector salud en la prevención y atención de desastres, en el ámbito de sus competencias y
de conformidad con lo previsto en las normas legales.
16. Proponer y supervisar la ejecución de las políticas, programas y proyectos destinados a
conocer, desarrollar y adoptar alternativas de cuidado, prevención y atención de la salud.
17. Las demás que le asigne la ley o le delegue el Ministro.
Artículo 19. Funciones de la Dirección General de Salud Pública. Son funciones de la
Dirección General de Salud Pública las siguientes:
1. Definir políticas, planes, programas y procedimientos para la prevención, detección e
intervención de los riesgos para la salud y la generación de factores protectores que
conlleven un mejoramiento de la calidad de vida y promuevan la salud.
2. Establecer estrategias para prevenir, detectar e intervenir los riesgos que conducen a
lesiones y enfermedades de origen común, ambientales y psicosociales que afectan a las
personas o a las comunidades.
3. Formular, proponer las políticas, planes, programas, proyectos y normas en materia de
salud pública y psicosocial en todos sus aspectos, para reducir y mitigar los riesgos que
inciden sobre la salud y la calidad de vida.
4. Dirigir la evaluación, seguimiento, asistencia, asesoría y control de gestión de las
entidades territoriales en relación con el Plan de Atención Básica - PAB – y el Sistema de
Vigilancia en Salud Pública.
5. Establecer y determinar los factores de riesgo que inciden en la salud y la calidad de
vida.
6. Desarrollar las políticas, los programas y los proyectos tendientes a la protección de la
salud para prevenir, detectar e intervenir los riesgos del ambiente, físicos, químicos y de
consumo que afectan la salud y la calidad de vida.
7. Coordinar y orientar el Sistema de Vigilancia en salud pública y de control de
enfermedades de obligatorio registro.
8. Dirigir y desarrollar, en forma articulada con las entidades territoriales, las Entidades
Promotoras de Salud y las Administradoras del Régimen Subsidiado, la evaluación,
seguimiento, asistencia, asesoría y control de gestión de las acciones de promoción de la
salud y prevención de la enfermedad y de otras de interés en salud pública, contenidas en
los planes Obligatorios de Salud - POS – de los regímenes contributivo y subsidiado.
9. Desarrollar las políticas y normas relacionadas con la salud sexual y reproductiva.
10. Dirigir, vigilar y controlar las acciones que en materia de prevención y control de
enfermedades y vigilancia en salud pública ejecuten las entidades del sector y del Sistema
General de Seguridad Social en Salud.
93
11. Emitir concepto toxicólogo sobre clasificación toxicóloga y evaluación del riesgo de
toxicidad de los productos que vayan a ser utilizados en el país.
12. Proponer, desarrollar, ejecutar y apoyar proyectos o labores de control e investigación
de problemas de salud pública en el país, en coordinación con las instituciones
involucradas.
13. Dirigir los programas de control de enfermedades, en coordinación con los institutos
del orden nacional y de otras entidades públicas y privadas.
14. Desarrollar y mantener estrategias que permitan el suministro oportuno de los
productos biológicos necesarios para la ejecución del Programa Ampliado de
Inmunizaciones y el control de enfermedades de importancia para la salud pública.
15. Coordinar, evaluar y controlar las acciones que en materia de vigilancia sanitaria y
control de calidad ejecute el INVIMA.
16. Las demás que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la
dependencia.
Artículo 25. Funciones de la Dirección General de Riesgos Profesionales. La Dirección
General de Riesgos Profesionales cumplirá las siguientes funciones:
1. Diseñar las políticas, normas, estrategias, programas y proyectos para el desarrollo del
Sistema General de Riesgos Profesionales.
2. Coordinar con las entidades públicas y privadas, nacionales e internacionales, el
funcionamiento de los programas de salud ocupacional que se desarrollen en el país.
3. Diseñar, proponer y evaluar políticas, planes, programas y normas sobre salud
ocupacional y riesgos profesionales y asesorar a las autoridades administrativas en los
asuntos de su competencia.
4. Diseñar, dirigir y coordinar los programas, planes y proyectos de higiene y seguridad
industrial.
5. Formular, coordinar y adoptar políticas, proponer la expedición de normas y desarrollar
planes y programas en las áreas de salud ocupacional y medicina laboral, tendientes a
prevenir la ocurrencia de accidentes de trabajo o la aparición de enfermedades
profesionales, teniendo en cuenta las recomendaciones del organismo competente.
6. Proponer e impulsar programas de extensión de los servicios de salud ocupacional y
medicina laboral para la población afiliada, el sector informal de la economía y los
trabajadores independientes.
7. Establecer los procedimientos para la emisión de conceptos técnicos en relación con
medicina laboral, salud ocupacional y riesgos profesionales.
8. Participar con las entidades competentes, en la definición de requerimientos mínimos
de diseño, fabricación e importación de maquinaria, equipo y herramientas de trabajo
para prevenir los riesgos ocupacionales.
94
9. Asesorar a las direcciones territoriales en aspectos relacionados con el área de salud
ocupacional y medicina laboral.
10. Desarrollar programas de divulgación, información e investigación en salud
ocupacional y medicina laboral.
11. Dirigir, coordinar y evaluar las actividades que en medicina laboral y del trabajo
adelante el Ministerio.
12. Desarrollar, coordinación con la Dirección General de Planeación y Análisis de Política,
el Subsistema de Información que permita el procesamiento y actualización permanente
de información del Sistema General de Salud Ocupacional y Riesgos Profesionales, el cual
debe incluir el registro estadístico de riesgos.
13. Proponer modificaciones a la tabla de enfermedad profesional y al manual único de
calificación de invalidez.
14. Orientar y coordinar los programas de medicina laboral y de salud ocupacional que
adelantan las entidades administradoras de riesgos profesionales.
15. Elaborar el proyecto de presupuesto de gastos del Fondo de Riesgos Profesionales,
para la aprobación del organismo competente.
16. Propiciar la concertación entre representantes de los trabajadores, empleadores,
entidades estatales y otras organizaciones vinculadas con el Sistema General de Riesgos
Profesionales con el fin de coordinar políticas y orientaciones para la promoción y
prevención de riesgos profesionales.
17. Las demás que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la
dependencia.”
2.1.1.2 Grupo de Salud Ambiental
Mediante la Resolución 04175 del MPS, del 29 de noviembre de 2004, se modifica la
Resolución 002 de febrero 4 de 2004, en particular en lo relacionado con los Grupos
Internos de Trabajo de la Dirección General de Salud Pública, “con el fin que esta
dependencia pueda ejercer de manera adecuada los asuntos de su competencia y realizar
sus funciones con sujeción a los principios de celeridad y eficacia que regulan las
actuaciones administrativas”. La Dirección General de Salud Pública tiene los siguientes
Grupos:
-Grupo de Promoción y Prevención
-Grupo de Salud Ambiental
-Grupo de Vigilancia en Salud Pública
-Grupo de Gestión Integral en Salud Pública
95
El Grupo de Salud Ambiental tiene las siguientes funciones:
“1. Proponer, orientar y formular normas, políticas, planes, programas, proyectos y
procedimientos en materias de salud pública tendientes a la protección de las salud, en
relación con alimentos y bebidas, sustancias químicas y establecimientos de alto riesgo en
salud pública, puertos, aeropuertos y terminales terrestres, calidad del agua, calidad del
aire, procesos productivos, manejo y disposición de residuos líquidos, sólidos y peligrosos,
vivienda y espacios públicos, consumo y uso de drogas, medicamentos y sustancias
psicoactivas.
2. Dirigir la inspección, vigilancia y control de alimentos para consumo humano,
medicamentos, sanidad portuaria, establecimientos y espacios públicos de alto riesgo
sanitario, radiaciones ionizantes, sustancias químicas potencialmente tóxicas, viviendas y
vectores de importancia en salud pública.
3. Dirigir la inspección y vigilancia de los factores de riesgo del ambiente que afectan la
salud humana, en lo relacionado con calidad de agua para consumo humano, residuos
sólidos, líquidos y peligrosos.
4. Dirigir la vigilancia de las condiciones ambientales que afectan la salud y el bienestar de
la población generadas por ruido, tenencia de animales domésticos, basuras y olores.
5. Brindar asesoría, asistencia técnica y capacitación, a las entidades territoriales y otros
sectores en la formulación, ejecución, seguimiento, vigilancia y control de políticas,
planes, programas, proyectos y acciones relacionadas con la protección de la salud, la
inspección, vigilancia y control de los factores de riesgo del ambiente y la construcción de
entornos saludables.
96
6. Asesorar las instancias del Gobierno Nacional y hacer seguimiento a los compromisos
internacionales asumidos en el área de la gestión de la salud ambiental y velar porque se
proteja la salud humana en las diferentes intervenciones que se adelantan.
7. Definir, desarrollar, impulsar y fortalecer mecanismos y estrategias de coordinación
intersectorial e interinstitucional a nivel nacional e internacional para la protección de la
salud, el desarrollo de las actividades de inspección, vigilancia y control de los factores de
riesgo del ambiente y la construcción de entornos saludables, en los ámbitos nacional,
departamental, distrital y municipal.
8. Coordinar con el INVIMA, Instituto Nacional de Salud-INS-, Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Relaciones Exteriores y la red de
organismos controladores, acciones que fomenten las protección de la salud y el
desarrollo de las acciones pertinentes de inspección, vigilancia y control de los factores de
riesgo asociados con el ambiente.
9. Liderar los procesos de concertación social intersectorial y multisectorial en la
formulación, adopción, divulgación, implementación y evaluación de políticas, normas y
proyectos de protección de la salud.
10. Atender los requerimientos sobre regulación que efectúen las distintas instancias de la
administración pública, orientadas a la protección de la salud, el desarrollo de las acciones
de inspección, vigilancia y control de los factores de riesgo asociados al ambiente y la
construcción de ambientes saludables.
11. Coordinar las actividades del Comité Nacional del CODEX ALIMENTARIUS relativas a la
normalización técnica de alimentos, en su calidad de secretaría técnica y actuar como
punto de contacto del CODEX ALIMENTARIUS a nivel nacional.
12. Coordinar, evaluar y controlar las acciones que en materia de vigilancia sanitaria y
control de calidad ejecute el INVIMA, en relación con los productos a que se refiere el
artículo 245 de la Ley 100 de 1993, todo dentro del marco legal que le compete al
Ministerio.
13. Las demás que le sean asignadas de acuerdo con la naturaleza de la dependencia.”
En esta estructura se retoma, en lo sustancial, las funciones que otrora estaban asignadas
a la Subdirección de Control de Factores de Riesgo del Ambiente (SCFRA)72, luego
denominada Subdirección de Ambiente y Salud del anterior Ministerio de Salud, a través
de un grupo de menos jerarquía institucional, y mucho menor capacidad orgánica y
funcional, si se considera tanto el número de funcionarios, la infraestructura y logística, la
diversidad del talento humano y los recursos asignados. No obstante, es preciso señalar
72
El Decreto 1471 de 1990 estableció para la época, la estructura orgánica y las funciones de las diferentes dependencias del Ministerio de Salud. La SCFRA dependía de la Dirección General Técnica, que luego de transformó en Dirección General de Prevención y Control.
97
que la anterior Subdirección tenía funciones centralizadas del orden nacional, y
competencias que luego de los procesos de descentralización y reestructuración del
Estado desde 1993, fueron reasignadas al nivel territorial del Sector Salud, e incluso a
otros entes del Sistema Nacional Ambiental. Con todo, como ya lo hemos mencionado,
se evidencia una recuperación real de la capacidad administrativa y de ejecución de las
competencias sectoriales en Salud Ambiental, siendo el Grupo de Salud Ambiental una
expresión real de una mejor capacidad de gestión. El esquema operativo que se establece
a partir de las funciones asignadas, hace hincapié en la concepción de la Inspección,
Vigilancia y Control como ejes de la gestión, con poco desarrollo de una visión integral, a
partir de un análisis sistémico de la salud ambiental. No obstante, se establecen
importantes funciones de coordinación interinstitucional e intersectorial para la
construcción de entornos saludables; al igual que la coordinación, evaluación y control de
las acciones de entidades del sector salud y otras del Estado, en materia de vigilancia
sanitaria y control de los factores de riesgo del ambiente.
A continuación se enuncian los macroprocesos generales del Grupo de Salud Ambiental:
Sin considerar los contratistas, el Grupo de Salud Ambiental evidencia un alto nivel de
especialización, cuenta con dieciséis (16) funcionarios de planta, 10 mujeres y seis
hombres, la mayoría en provisionalidad:
-Coordinación: Médica Veterinaria Zootecnista, especializada en Epidemiología y
Auditoría en Servicios de Salud.
-Grupo de Zoonosis: Un (1) Médico Veterinario, especializado en Salud Pública.
-Grupo de Vectores: Dos (2) Médicos especializados en Salud Pública y Epidemiología
respectivamente, y un (1) profesional universitario en Administración Ambiental.
PROCESOS POR GRUPO DE SALUD AMBIENTAL - RECTORÍA SANITARIA
SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CALIDAD
DIRECCIÓN GENERAL DE SALUD PÚBLICA
MACROPROCESOS DE SALUD AMBIENTAL - RECTORÍA SANITARIA
FACTORES RIESGO DEL
CONSUMO
FACTORES RIESGO
QUÍMICO
FACTORES RIESGOS
DEL AMBIENTE ZOONOSIS VECTORES
NORMATIVIDAD SANITARIA - REGLAMENTACIÓN
SISTEMA DE INFORMACIÓN
GESTIÓN INSTITUCIONAL
GESTIÓN INTERSECTORIAL
ASESORÍA Y ASISTENCIA TÉCNICA
INSUMOS EN SALUD PÚBLICA
EVALUACIÓN
VIGILANCIA EPIDEMIOLÓGICA
98
-Grupo Factores de Riesgo del Consumo: Una (1) Química Farmaceuta (componente
medicamentos); tres (2) Ingenieras de Alimentos, especializadas en Ingeniería Ambiental
y Sanitaria, y en Evaluación de impactos ambientales y Epidemiología, respectivamente,
(1) Ingeniera de Alimentos e Ingeniera Ambiental y Sanitaria, una (1) Ingeniera Sanitaria y
Ambiental con una especialización, en curso, en Administración y gestión de Recursos
Naturales, una (1) Ingeniera Sanitaria con especialización en Salud Ocupacional (en total 5
profesionales del componente alimentos).
-Grupo Factores de Riesgo del Ambiente: Tres (3) Ingenieros Sanitarios y Ambientales
especializados, en Evaluación y formulación de proyectos, otro con estudios de maestría.
-Grupo de Factores de Riesgo Químico: Un (1) Ingeniero Químico con maestría en Salud
Pública, una (1) Ingeniera de Alimentos con especialización en Salud Ocupacional.
Las funciones del Grupo de Salud Ambiental están en estrecha relación con los otros tres
Grupos de la Dirección de Salud Pública, y sus competencias son complementarias, y
concurrentes. En la estructura de la DGSP del MPS definida en la Resolución 002 de 2003,
el Grupo de Promoción y Prevención tenía también las relacionadas con la Salud
Ambiental. Con la Resolución 04175 de 2004, estas funciones se trasladan
mecánicamente al nuevo Grupo de Salud Ambiental, quedándole incluso algunas que no
le son propias como las de “consumo y uso de drogas, medicamentos y sustancias
psicoactivas”. Esta función es propia del grupo de Promoción y Prevención. Resaltamos a
continuación, algunas de las funciones de los demás grupos:
2.1.1.3 Grupo de Promoción y Prevención
1. Dirigir, orientar, regular, gestionar, priorizar, vigilar y controlar las, acciones de
fomento y promoción de la salud en el ámbito nacional acorde con la situación de salud
de la población colombiana y las prioridades en salud pública establecidas.
2. Asesorar en materia de fomento y promoción de la salud a las instancias del Gobierno
Nacional responsables de la adopción e implementación de políticas, compromisos y
Acuerdos Nacionales e Internacionales para el desarrollo humano.
3. Proponer, orientar y. formular normas, políticas, planes, programas, proyectos y
procedimientos para el fomento y promoción de la salud en el ámbito nacional.
4. Liderar y promover los procesos de concertación y armonización social, intersectorial
y multisectorial para el fomento y la promoción de la salud.
5. Asesorar y brindar asistencia técnica a las entidades territoriales y demás organismos
del sector en la formulación, ejecución, evaluación y seguimiento de políticas, planes,
programas, proyectos, estrategias y .acciones de fomento y promoción de la salud y
proyectos de prevención y control de los eventos de interés en salud pública en el ámbito
de su competencia en el país.
99
6. Proponer, orientar y formular normas, políticas, planes, programas, proyectos
y procedimientos para la prevención y control de eventos de interés en salud pública en
el ámbito nacional.
7. Dirigir, orientar, regular, priorizar, vigilar y controlar las acciones de prevención y
control de los eventos de interés en salud pública, acorde con la situación de salud de la
población colombiana y las prioridades, en salud pública.
8. Dirigir los programas de control de enfermedades, en coordinación con los institutos
del orden nacional y otras entidades públicas y privadas.
15. Establecer, en coordinación, con el Fondo Nacional de Estupefacientes -FNE- de
acuerdo a la normatividad vigente, el listado de drogas y medicamentos que causen
dependencia o efectos psicoactivos potencialmente dañinos para la salud y reglamentar y
controlar su venta, consumo y uso.
Este es el grupo matriz, y en consecuencia, tiene intersecciones funcionales con el Grupo
de Salud Ambiental, en los aspectos de la promoción de la salud y la prevención de la
enfermedad, siendo el principal reto posicionar un enfoque sistémico multi-causal,
superando la vieja concepción reactiva y correctiva de la IVC.
2.1.1.4 Grupo de Vigilancia en Salud Pública
1. Dirigir, definir, diseñar, reglamentar, implantar y administrar el Sistema de Vigilancia en
Salud Pública.
2. Proponer, desarrollar, ejecutar o apoyar proyectos y labores de vigilancia e
investigación de problemas de salud pública en el país, de conformidad con las directrices
establecidas por el Ministerio.
3. Establecer y desarrollar los mecanismos de evaluación y seguimiento de la situación de
salud de la población y del impacto de las intervenciones nacionales, departamentales y
municipales que se impulsen, para orientar las medidas pertinentes en materia de salud
pública.
4. Establecer, difundir, promover y velar por el cumplimiento de las normas técnicas para
la Vigilancia en Salud Pública en el marco del Sistema General de Seguridad Social en
Salud y del sector.
5. Asesorar y brindar asistencia técnica a las entidades territoriales y a otras
organizaciones del Sistema, en la implementación y desarrollo del Sistema de Vigilancia
en Salud Pública.
6. Definir, desarrollar y supervisar la aplicación de los mecanismos de control de gestión
del Sistema de Vigilancia en Salud Pública y supervisar su aplicación en el marco del
Sistema General de Seguridad Social en Salud y del sector.
7. Desarrollar y fortalecer los mecanismos de coordinación intersectorial, multisectorial y
social que permitan establecer alianzas esofágicas para la vigilancia en salud pública.
100
8. Direccionar, coordinar, vigilar y controlar las acciones que en materia de vigilancia en
salud pública ejecute el Instituto Nacional de Salud, el Instituto Nacional de Cancerología
y el Centro Dermatológico Federico Lleras Acosta en cumplimiento de las directrices y
regulaciones fijadas por el Ministerio.
9. Proponer, gestionar, priorizar, vigilar y controlar las acciones de vigilancia en salud
pública establecidas por el Ministerio de Protección Social acorde con la situación de la
población colombiana y los riesgos que enfrentan.
En el SIVIGILA se debe potenciar el componente específico de Salud Ambiental, en
coordinación con el INS, siendo un punto de articulación funcional muy importante con el
Grupo de Salud Ambiental.
2.1.1.5 Grupo de Gestión Integral en Salud Pública
1. Proponer, formular, actualizar, difundir y velar por el cumplimiento de las normas para
la gestión de la salud pública en el marco del Sistema General de Seguridad Social en
Salud con énfasis en los planes del régimen de beneficios.
2. Definir, desarrollar, impulsar y aplicar modelos de control de gestión de Ias
intervenciones de salud pública en los ámbitos nacional, departamental, distrital y
municipal.
3. Definir, desarrollar e impulsar mecanismos y estrategias de coordinación intersectorial
e interinstitucional a nivel nacional e internacional para la gestión en salud pública en los
ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal.
4. Impulsar el desarrollo de la capacidad de gestión de las entidades territoriales-en
materia
de salud pública.
5. Coordinar con la Superintendencia Nacional de Salud y demás organismos de
vigilancia y control, las acciones de inspección, vigilancia y control de las intervenciones
de salud pública en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal.
6. Promover la participación social en la gestión, vigilancia, seguimiento y control de las
intervenciones en salud pública.
7. Dirigir, orientar, regular, gestionar, vigilar y controlar las acciones del Plan de Atención
Básica acorde con la situación de salud dé la población y las prioridades de salud pública.
El PAB es hoy el Plan de Salud Pública de Intervenciones Colectivas, el cual como ya se
anotó, debe integrar el componente de Salud Ambiental, desafortunadamente sin énfasis
ni desarrollo adecuado en la reglamentación vigente. Es de destacar también, que este
Grupo debe definir e impulsar mecanismos y estrategias de coordinación intersectorial e
interinstitucional a nivel nacional e internacional, siendo esto correspondiente con la
101
propuesta de formulación y desarrollo del Modelo de gestión sectorial en Salud
Ambiental.
2.1.2 Plan Nacional de Salud Pública
El Plan Nacional de Salud Pública (PNSP) adoptado mediante el Decreto 3039 de 2007,
ya mencionado en el primer capítulo, articula los enfoques: Poblacional, de
determinantes, y de gestión social del riesgo, definiendo las siguientes líneas de política:
1. La promoción de la salud y la calidad de vida
2. La prevención de los riesgos.
3. La recuperación y superación de los daños en la salud.
4. la vigilancia en salud y gestión del conocimiento.
5. La gestión integral para el desarrollo operativo y funcional del PNSP.
Entre los objetivos de las prioridades nacionales de salud del PNSP, para el período 2007-
2010, para el campo de la salud ambiental, se destacan el No. 5, el No. 7, No. 8 y No. 9,
relacionados con las enfermedades trasmisibles y las zoonosis; situación nutricional,
seguridad sanitaria y ambiental; y las enfermedades de origen laboral:
“Objetivo 5. Disminuir las enfermedades transmisibles y las zoonosis
Metas nacionales en enfermedades transmisibles y zoonosis
…
4. Eliminar la rabia humana transmitida por perro. (Línea de base: 0,0047 x cien mil.
Fuente: MPS 2006).
5. Reducir los casos de mortalidad por malaria a 60 casos para el 2010 (Línea de base: 119
muertes. Fuente: DANE 2004).
6. Reducir los casos de mortalidad por dengue en un 30% a 49 casos para el 2010 (Línea
de base: 70 muertes. Fuente: DANE 2004).
Estrategias para disminuir los riesgos para las enfermedades transmisibles y las
zoonosis
Línea de política número 1. Promoción de la salud y la calidad de vida
a. Desarrollar estrategias intersectoriales y de base comunitaria para mantener el
control de las poblaciones de vectores y reservorios.
b. Impulsar la conformación de un comité de coordinación y articulación local
intersectorial para la formulación y seguimiento de los planes locales de prevención y
control de las enfermedades transmisibles evitables y las zoonosis.
102
c. Impulsar la gestión de los Consejos Territoriales de Zoonosis para desarrollar acciones
de prevención, vigilancia y control de las zoonosis de importancia epidemiológica en
los territorios.
d. Desarrollar y evaluar estrategias de educación, información, comunicación y
movilización social con enfoque etno-cultural, para promoción de estilos de vida
saludable, búsqueda de sintomáticos respiratorios y de piel y prevención de las
enfermedades transmisibles.
e. Promover la participación social para la prevención de factores de riesgo y control de
la transmisión de las enfermedades transmisibles y zoonosis.
Líneas de política números 2 y 3. Prevención de los riesgos y recuperación y superación
de los daños en la salud
a. Movilizar y coordinar acciones intersectoriales con participación comunitaria para
lograr y mantener las coberturas útiles de vacunación contra fiebre amarilla y
vacunación antirrábica de caninos y felinos.
b. Implementar el Plan Estratégico Colombia Libre de Tuberculosis 2000 – 2015, para la
expansión y fortalecimiento de la estrategia Tratamiento Acortado Supervisado
DOTS/TAS para el manejo de pacientes con tuberculosis.
c. Coordinar el trabajo integral de los programas Atención Integral de las Enfermedades
Prevalentes de la Infancia - AIEPI, de lucha contra el VIH y el Programa Ampliado de
Inmunizaciones - PAI para prevenir y atender la coinfección VIH/tuberculosis.
d. Fortalecer las alianzas estratégicas entre entidades promotoras de salud - EPS y
prestadores de servicios de salud – IPS públicos y privados para garantizar el
desarrollo de las acciones de promoción de la salud, prevención específica, detección
temprana y atención integral de las enfermedades transmisibles y las zoonosis.
e. Mantener y fortalecer la vigilancia de la resistencia a los medicamentos
antituberculosos y antimaláricos y estudios para la introducción de nuevos esquemas
de tratamiento médico para las enfermedades vectoriales.
f. Fortalecer las redes de microscopia en las zonas rurales dispersas para el diagnóstico
de malaria y tuberculosis.
g. Adquirir, distribuir, hacer seguimiento y evaluación del acceso oportuno a
medicamentos, insumos críticos y medidas de protección para el control de
enfermedades transmisibles y las zoonosis.
Línea de política número 4. Vigilancia en salud y gestión del conocimiento
a. Fortalecer la vigilancia activa en los eventos prioritarios y seguimiento de cohortes de
sintomáticos respiratorios, de piel y sistema nervioso periférico.
103
b. Fortalecer los laboratorios de salud pública y entomología para el control de calidad
de las pruebas de laboratorio clínico y las pruebas de confirmación especial en
laboratorio de referencia nacional e internacional.
c. Fortalecer la conformación de comités de vigilancia en salud pública en las entidades
territoriales, entidades promotoras de salud - EPS e instituciones prestadoras de
servicios de salud - IPS y la investigación operativa de las enfermedades trasmisibles y
las zoonosis.
d. Impulsar el desarrollo de acciones de caracterización, estratificación, focalización y
georeferenciación de los riesgos y condiciones de salud.
e. Fortalecer los mecanismos de capacitación y actualización del talento humano para
mejorar la vigilancia, prevención y la atención de eventos trasmisibles y las zoonosis.
f. Desarrollar e implementar metodologías para el estudio de la carga de enfermedad y
sus determinantes, con enfoque diferencial, según ciclo vital y grupos vulnerables.”
Objetivo 7. Mejorar la situación nutricional
Estrategias para mejorar la situación nutricional
Línea de política número 1. Promoción de la salud y la calidad de vida
a. Concertación intersectorial para la ejecución y seguimiento del Plan Nacional
Seguridad Alimentaria y Nutricional y de los Planes Territoriales de Seguridad
Alimentaria y Nutricional. ..
b. …
c. Fortalecer e implementar la inspección, vigilancia y control de los riesgos fitosanitarios
de la cadena de producción, procesamiento, distribución y comercialización de
alimentos dentro del marco de los sistemas de salud internacional.
d. Fortalecer los sistemas de garantía de la calidad para los alimentos fortificados….
Objetivo 8. Mejorar la seguridad sanitaria y ambiental
Metas nacionales en seguridad sanitaria y ambiental
1. Implementar la política de salud ambiental en las entidades territoriales. (Línea de
base: por desarrollar).
2. Ampliar la cobertura de vigilancia de calidad del agua al 100% de los municipios 4, 5 y
6. (Línea de base: por desarrollar).
Estrategias para mejorar la seguridad sanitaria y ambiental
Línea de política número 1. Promoción de la salud y la calidad de vida.
a. Impulsar la conformación de mecanismos de coordinación y articulación local e
intersectorial para el seguimiento y evaluación de los planes locales de prevención y
control de los factores de riesgo ambiental y desarrollo de la política de salud
ambiental.
104
b. Promover la formulación de planes de emergencia, prevención y control por parte de
las empresas que manejan sustancias químicas peligrosas, incluyendo las rutas de
transporte de sustancias.
c. Implementar y evaluar la estrategia de entornos saludables en espacios educativos, de
vivienda y espacios laborales.
d. Promover acciones permanentes de sensibilización, información a la comunidad para
la prevención de accidentes por envenenamiento en el hogar, la prevención de la
contaminación de alimentos y la disposición adecuada de residuos sólidos.
e. Promover procesos de veeduría y control social.
f. Desarrollo y evaluación de estrategias de información, educación y movilización social
para el manejo alternativo del saneamiento ambiental en las zonas rurales y
marginales.
Líneas de política números 2 y 3. Prevención de los riesgos y recuperación y superación
de los daños en la salud
a. Fortalecer los programas de salud ocupacional en pequeñas y medianas empresas a
fin de garantizar un ambiente seguro.
b. Promover al interior de las empresas la adopción de la estrategia de Ambientes Libres
de Humo.
c. Promover las acciones de control sanitario a los riesgos sanitarios, fitosanitarios y
ambientales.
Línea de política número 4. Vigilancia en salud y gestión del conocimiento
a. Diseño, desarrollo, seguimiento, evaluación y difusión de los resultados de la vigilancia
sanitaria.
b. Fortalecer los mecanismos de capacitación y actualización del talento humano para
mejorar la vigilancia y control de los factores de riesgo del ambiente.
c. Fortalecer los laboratorios de salud pública para el apoyo de la vigilancia sanitaria.
Objetivo 9. Mejorar la seguridad en el trabajo y disminuir las enfermedades de origen
laboral
Metas nacionales en seguridad laboral y enfermedades de origen laboral
1. Reducir la tasa de mortalidad por enfermedad profesional (Línea de base: 11,5 por
cien mil. Fuente: MPS 2005).
2. Reducir la tasa de accidentes ocupacionales (Línea de base 5,2 por cien mil. Fuente:
MPS 2005).
Estrategias para mejorar la seguridad en el trabajo y disminuir las enfermedades de
origen laboral
105
Línea de política número 1. Promoción de la salud y la calidad de vida
a. Promover la implementación y evaluación de la efectividad de la estrategia de
entornos saludables en espacios laborales con enfoque diferencial por género.
b. Desarrollar normas técnicas para la promoción de la salud en espacios de trabajo,
detección temprana, protección específica y atención de las enfermedades
ocupacionales prevenibles.
c. Promover en las empresas, universidades, centros de formación del recurso humano y
comunidad general el acceso a las acciones promoción de la salud, detección
temprana, protección específica dentro del Sistema de Riesgos Profesionales, según
normas técnicas establecidas (Ministerio de la Protección Social, direcciones
territoriales de salud, administradoras de riesgos profesionales - ARP, entidades
promotoras de salud - EPS).
Líneas de política números 2 y 3. Prevención de los riesgos y recuperación y superación
de los daños en la salud
a. Desarrollar programas de sensibilización para la reincorporación y la inclusión del
discapacitado en el sector productivo.
b. Formulación y seguimiento de planes de mitigación de los riesgos en las empresas con
base en los riesgos profesionales y ocupacionales y la accidentalidad.
Línea de política número 4. Vigilancia en salud y gestión del conocimiento
a. Diseñar, desarrollar, hacer seguimiento, evaluación y difusión de resultados de la
vigilancia en salud en el entorno laboral.”
2.1.3 PAB y Plan de Salud de Intervenciones Colectivas
Para seguir esclareciendo las competencias y modalidades de la gestión sectorial en salud
ambiental, es preciso recordar que la Ley 1222 de 2007 reemplazó el Plan de atención
básica (PAB)73 por el Plan de Salud Pública de Intervenciones Colectivas.
Según el artículo 5º del derogado Plan de Atención básica, éste estaba compuesto por
actividades, intervenciones y procedimientos de:
73
El PAB había sido reglamentado por la Resolución 4288 de 1996, del ministerio de Salud. El PAB fue definido como “un conjunto de actividades, intervenciones y procedimientos, de promoción de la salud, prevención de la enfermedad, vigilancia en salud pública y control de factores de riesgo dirigidos a la colectividad”, de carácter estatal, gratuito, obligatorio, de aplicación territorial y se complementaba con los otros planes atención en salud del régimen de beneficios del SGSSS.
106
“a) Promoción de la salud. Busca la integración de las acciones que realizan la población
los servicios de salud, las autoridades sanitarias y los sectores sociales y productivos con el
objeto de garantizar, más allá de la ausencia de la enfermedad, mejores condiciones de
salud físicas, síquicas y sociales para los individuos y las colectividades.
b) Prevención de la enfermedad: Se realizan para evitar que el daño en la salud o la
enfermedad aparezcan, se prolonguen, ocasionen daños mayores o generen secuelas
evitables.
c) De vigilancia en salud pública y control de factores de riesgo. Orientadas a la
identificación, seguimiento y control de los principales factores de riesgo biológicos, del
comportamiento y del ambiente, así como a la observación y análisis de los eventos en
salud que ellos ocasionan.”
El PAB incluía claramente un conjunto importante de acciones relacionadas con la
prevención y el control de los factores de riesgo del ambiente y el consumo.
La Resolución No. 0425 del 11 de febrero de 2008 define la metodología para la
elaboración, ejecución, seguimiento, evaluación y control del Plan de Salud Territorial, y
las acciones que integran el Plan de Salud Pública de Intervenciones Colectivas a cargo
de las entidades territoriales. Las Direcciones Territoriales de Salud deben formular y
aprobar el Plan de Salud Territorial que comprende acciones del Plan de Salud Pública de
Intervenciones Colectivas y las acciones de promoción y prevención incluidas en el Plan
Obligatorio de Salud -POS del Régimen Contributivo y del Régimen Subsidiado a cargo de
las Entidades Promotoras de Salud y en el Sistema General de Riesgos Profesionales a
cargo de sus administradoras, en coherencia con los perfiles de salud territorial y además,
adoptar el sistema de evaluación por resultados. Este tema se desarrolla en el punto
sobre las competencias del nivel territorial.
2.1.4 Talento Humano
Por medio de la Ley 1164 de octubre 3 de 2007 se dictan disposiciones en materia del
Talento Humano en Salud. A través de esta ley se establecieron las disposiciones
relacionadas con los procesos de planeación, formación, vigilancia y control del ejercicio,
desempeño y ética del Talento Humano del área de la salud mediante la articulación de
los diferentes actores que intervienen en estos procesos. Se señala igualmente en su
artículo 1º que “Por Talento Humano en Salud se entiende todo el personal que interviene
en la promoción, educación, información de la salud, prevención, diagnóstico,
tratamiento, rehabilitación y paliación de la enfermedad de todos los habitantes del
territorio nacional dentro de la estructura organizacional de la prestación de los servicios
de salud”.
107
En el Artículo 4° se crea el Consejo Nacional del Talento Humano en Salud, como un
organismo asesor del Gobierno Nacional, de carácter y consulta permanente, para la
definición de políticas, encaminadas al desarrollo del Talento Humano en Salud. Según el
Artículo 5° el Consejo Nacional del Talento Humano en Salud estará integrado por los
siguientes miembros:
a) Ministro de Educación o el Viceministro delegado; b) Ministro de la Protección Social o
el Viceministro delegado quien lo presidirá; c) Dos representantes de las asociaciones de
las facultades de los programas del área de la salud, uno del sector público y otro del
sector privado; d) Un (1) representante de los egresados de las instituciones educativas
con programas de educación no formal en el área de salud; e) Un (1) representante de los
egresados de los programas de educación superior del área de la salud; f) Un (1)
representante de las asociaciones de las ocupaciones del área de la salud; g) Un (1)
representante de las asociaciones de estudiantes de programas del área de la salud; h) Un
representante de las asociaciones de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud
(IPS) ; i) Un representante de las asociaciones de las entidades aseguradoras (EPS/ARS) o
quien haga sus veces. La Academia Nacional de Medicina, la Asociación Nacional de
Profesiones de la Salud, Assosalud, la Federación Médica Colombiana, la Asociación
Colombiana de Universidades, Ascún, el coordinador de Conaces de la Sala de Salud y la
Academia Colombiana de Salud Pública y Seguridad Social serán asesores permanentes de
este Consejo. El Consejo contará con una Secretaría Técnica, de carácter permanente,
escogida por el mismo Consejo entre los funcionarios del nivel directivo del Ministerio de
la Protección Social. La Secretaría Técnica presentará los estudios que realizan las
comisiones y los que considere conveniente para que aseguren el soporte técnico al
Consejo. Para el estudio y análisis de los diferentes temas objeto de su competencia el
Consejo Nacional del Talento Humano contará con una Sala Laboral y una Académica.
De los Comités de Talento Humano en Salud reconocidos en el artículo 7º, que apoyarán
al Consejo Nacional, se destacan:
• Un comité por cada disciplina profesional del área de la salud.
• Un comité de Auxiliares en salud.
• Un comité de Talento Humano en Salud Ocupacional.
• Un comité de las culturas médicas tradicionales.
• Un comité para la Medicina Alternativa, Terapias Alternativas y complementarias.
• Un comité de Ética y Bioética.
En este sentido, es pertinente avanzar en el reconocimiento de las diferentes disciplinas,
que conforman el ámbito de la salud ambiental. Es un avance importante el Comité en
Salud ocupacional, no obstante, en el marco del desarrollo reglamentario de esta Ley, es
preciso plantear un Comité específico que dé cuenta del enfoque sistémico y la
108
complejidad del abordaje de la Salud Ambiental, y se reconozca la pertinencia de su
existencia.
2.1.5 INSTITUTO NACIONAL DE SALUD (INS)
El Decreto 175 de 1975 transforma el Instituto Nacional para Programas Especiales de
Salud, INPES, en el Instituto Nacional de Salud, INS. El Decreto 272 de enero de 2004
modifica la estructura del Instituto Nacional de Salud, INS, y determina las funciones de
sus dependencias. En el artículo 1° se señala su naturaleza jurídica: “El Instituto Nacional
de Salud, INS, es un establecimiento público del orden Nacional, con personería jurídica,
patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera, adscrito al Ministerio de la
Protección Social; es integrante del Sistema de Salud y del Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnología.” El Instituto tiene jurisdicción en todo el territorio nacional. Su domicilio sede
de sus órganos administrativos principales, es la ciudad de Bogotá, D. C.
En su calidad de autoridad científico-técnica nacional en salud, el Instituto Nacional de
Salud, INS, tendrá los siguientes objetivos, de conformidad con el artículo 3º:
1. Promover, orientar, ejecutar y coordinar la investigación científica en salud y en
biomedicina.
2. Desarrollar, aplicar y transferir ciencia y tecnología en las áreas de su competencia.
3. Actuar como laboratorio de referencia nacional y coordinar técnicamente la red
nacional de laboratorios de salud pública, en las áreas de su competencia.
4. Desarrollar, producir y distribuir productos biológicos, químicos, biotecnológicos y
reactivos de diagnóstico biomédico.
En el Artículo 4° se definen sus Funciones generales:
1. Coordinar, ejecutar y dirigir la investigación científica en salud y en biomedicina en las
áreas de su competencia, de conformidad con las políticas, planes y lineamientos del
Ministerio de la Protección Social.
2. Asesorar, coordinar, ejecutar y dirigir programas y proyectos en investigación científica
y desarrollo tecnológico en salud.
3. Asesorar al Gobierno Nacional y a las entidades territoriales, en la determinación de
políticas, planes y proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico en salud,
así como en la formulación de normas y procedimientos.
4. Participar en la planeación, desarrollo y coordinación de los sistemas de información
en salud y vigilancia epidemiológica, en coordinación con el Ministerio de la Protección
Social, las entidades territoriales y demás órganos del sistema de salud.
109
5. Coordinar, asesorar y supervisar la red nacional de laboratorios y servir como
laboratorio nacional de salud y de referencia.
6. Definir estrategias, impulsar y coordinar los planes y programas de transferencia de
tecnología y de asistencia técnica para la red nacional de laboratorios, en coordinación
con el Ministerio de la Protección Social.
7. Realizar o contratar la ejecución de actividades para el desarrollo, producción y
distribución de biológicos, químicos, biotecnológicos, reactivos y medios de cultivo, o
asociarse para los mismos fines.
8. Promover y realizar actividades de formación avanzada y capacitación de personal en
las áreas científico-técnicas de su competencia, en concordancia con las normas sobre la
materia.
9. Participar y prestar asesoría en la formulación de normas científico-técnicas y
procedimientos técnicos en salud.
10. Las demás que se le asigne la ley y sus estatutos de acuerdo con su naturaleza y
funciones.
2.1.5.1 Estructura y funciones de sus dependencias
Según el Artículo 5°, para el cumplimiento de sus funciones el Instituto Nacional de Salud,
INS, tendrá la siguiente estructura:
1. Consejo Directivo.
2. Dirección General.
2.1 Oficina Asesora de Planeación y Sistemas de Información.
2.2 Oficina Asesora Jurídica.
2.3 Oficina de Control Interno.
3. Secretaría General.
4. Subdirección de Investigación.
5. Subdirección de Vigilancia y Control en Salud Pública.
6. Subdirección Red Nacional de Laboratorios.
7. Subdirección de Producción.
8. Órganos de Asesoría y Coordinación.
8.1 Comisión de Personal.
8.2 Comité de Coordinación del Sistema de Control Interno.
Para los propósitos de identificar niveles de coordinación en el ámbito de la salud
ambiental, se transcriben las funciones de algunas dependencias.
Según el Artículo 13, son funciones de la Subdirección de Investigación, las siguientes:
1. Asesorar y proponer políticas, planes, programas y proyectos de investigación
científica e innovación tecnológica, al Ministerio de la Protección Social.
110
2. Desarrollar la investigación científica en salud y biomedicina en las áreas de su
competencia, de conformidad con las políticas, planes y lineamientos del Ministerio de la
Protección Social.
3. Orientar y asesorar al Gobierno Nacional y a las entidades territoriales, en el desarrollo
de las funciones de investigación, de conformidad con las políticas, planes y lineamientos
del Ministerio de la Protección Social.
4. Dirigir, coordinar, ejecutar, controlar y fortalecer la capacidad institucional para la
investigación básica, aplicada y social en salud.
5. Desarrollar alianzas estratégicas con agencias de cooperación, centros y redes de
investigación para la gestión de recursos que permitan el desarrollo y fortalecimiento de
la capacidad nacional en investigación en salud.
6. Desarrollar estrategias de cooperación técnica para contribuir a la formación de
investigador es en salud en los niveles nacional, departamental y municipal.
7. Promover e integrar redes nacionales e internacionales de investigadores en salud que
garanticen la competitividad de la investigación científica.
8. Coordinar con la Oficina Asesora de Planeación y Sistemas de Información la
formulación y desarrollo de los Planes Anuales de Acción de Calidad, mediante los cuales
se programarán las actividades y los recursos físicos y humanos necesarios para cumplir
con las funciones de la dependencia.
9. Las demás que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la
dependencia.
Según el artículo 14 son funciones de la Subdirección de Vigilancia y Control en Salud
Pública, las siguientes:
1. Proponer planes, programas y proyectos que contribuyan al desarrollo de la vigilancia
y control de enfermedades y factores que afecten la salud pública.
2. Desarrollar las acciones que garanticen la operación del Sistema Nacional de Vigilancia
en Salud Pública en las áreas de su competencia, de acuerdo con los lineamientos del
Ministerio de la Protección Social.
3. Desarrollar, evaluar y adecuar estrategias de prevención y control de las enfermedades
de importancia en salud pública de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de la
Protección Social.
4. Apoyar las investigaciones de brotes y epidemias y la atención de emergencias y
desastres en salud.
5. Generar, analizar y difundir la información epidemiológica de interés para la toma de
decisiones en salud pública de acuerdo con los lineamientos del Sistema Integral de
Información de la Protección Social, SIIPS.
111
6. Desarrollar las acciones de capacitación, asesoría y asistencia técnica a las entidades
territoriales y demás actores relacionados con la vigilancia y control en salud pública, de
acuerdo con los lineamientos del Ministerio de la Protección Social.
7. Apoyar a los entes territoriales y demás actores relacionados con la vigilancia y control
en salud pública, en el desarrollo de estrategias de formación de agentes para la vigilancia
y control epidemiológico, a través del Servicio de Epidemiología Aplicada (SEA) y de
alianzas estratégicas con organismos de educación formal.
8. Coordinar con la Oficina Asesora de Planeación y Sistemas de Información la
formulación y desarrollo de los Planes Anuales de Acción de Calidad, mediante los cuales
se programarán las actividades y los recursos físicos y humanos necesarios para cumplir
con las funciones de la dependencia.
9. Las que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la dependencia.
Según el Artículo son funciones de la Subdirección de la Red Nacional de Laboratorios las
siguientes:
1. Proponer planes, programas y proyectos que contribuyan al desarrollo de la Red
Nacional de Laboratorios.
2. Apoyar al Ministerio de la Protección Social y a los entes territoriales en la dirección de
la red.
3. Ejercer la coordinación, seguimiento, vigilancia y control de la red nacional de
laboratorios, bancos de sangre y componentes anatómicos.
4. Garantizar la realización de los exámenes de laboratorio requeridos para la vigilancia y
el control de las enfermedades de interés en salud pública.
5. Contribuir al mejoramiento continuo de la calidad científica, técnica y administrativa
de los laboratorios que conforman la red en las áreas de su competencia.
6. Definir, desarrollar e implementar los mecanismos que garanticen al sistema de salud
el proceso de acreditación y control de calidad de la red nacional de laboratorios
7. Garantizar la calidad, eficiencia y eficacia de los procedimientos de laboratorio que
apoyan la vigilancia y control en salud pública.
8. Normar, validar y vigilar las técnicas y procedimientos diagnósticos de laboratorio en
las áreas de su competencia.
9. Promover el desarrollo y evaluación de técnicas de laboratorio de interés en salud
pública.
10. Desarrollar la capacitación y asistencia técnica mediante la transferencia tecnológica
a todos los laboratorios del país.
11. Coordinar la formulación de los Planes de Acción y Planes de Calidad, mediante los
cuales se programarán las actividades y los recursos físicos y humanos necesarios para
cumplir con las funciones de la dependencia.
112
En el Parágrafo 4º del Artículo 33º del Plan Nacional de Salud Pública se establece que:
“El Instituto Nacional de Salud se fortalecerá técnicamente para cumplir además de las
funciones descritas en el decreto 272 de 2004 las siguientes:
a. Definir e implementar el modelo operativo del Sistema de Vigilancia y Control en Salud
Pública en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
b. Realizar los estudios e investigación que soporten al Ministerio de Protección Social
para la toma de decisiones para el Plan Nacional de Salud”.
Es importante subrayar que a través de la Resolución No. 079 del 2 de febrero de 2008,
se establece el Manual específico de funciones y competencias laborales de los empleos
de la planta de personal del INS.
113
2.1.5.2 Grupos funcionales especializados
Entre las diferentes instancias del INS se han constituido grupos funcionales
especializados, entre los cuales se destacan: El Grupo de Salud Ambiental, y el Grupo de
Factores de Riesgo del Ambiente.
El Grupo de Salud Ambiental a su vez tiene dos áreas: Investigación y Red de
laboratorios.
El Área de Investigación del Grupo de Salud Ambiental74 “tuvo su origen en el Servicio
Cooperativo Interamericano de Salud Pública hace aproximadamente 30 años, teniendo
como dedicación específica el problema de la Salud Ocupacional. Desde 1968 fue
integrado al Instituto Nacional de Salud (INS), acogiéndose a la organización y políticas de
la institución recién creada. Desde este momento el grupo ha trabajado en las áreas de
investigación, diagnóstico y referencia. A partir del año 1995, el laboratorio impulsó las
actividades en el área de investigación bajo las líneas de “Contaminantes ambientales y
efectos sobre la salud” y “Biomarcadores de exposición para contaminantes ambientales”,
de las cuales se derivan los diferentes proyectos de investigación, teniendo en cuenta que
los contaminantes ambientales de mayor prioridad son: metales pesados (plomo,
mercurio, cromo, cobre), plaguicidas (organoclorados, organofosforados, carbamatos y
piretroides) y solventes orgánicos (benceno, tolueno y xileno). Estas prioridades fueron
establecidas de acuerdo a la toxicidad de cada contaminante, la frecuencia en su uso y el
número de personas expuestas en nuestra población”. Dentro de sus objetivos específicos
están:
-Realizar estudios sobre agentes del medio ambiente (aire, agua y suelos) que puedan
estar comprometidos como factor etiológico en el desarrollo de efectos sobre la salud en
el hombre.
-Consolidar grupos de investigación orientados al estudio de la relación entre salud y
medio ambiente, con líneas definidas de investigación
- Programar, ejecutar, promover y servir de organismo de apoyo para investigaciones
sobre temas relacionados con el medio ambiente y sus efectos sobre la salud.
- Promover desde el INS una red de informática que ayude a estimular y a recopilar todas
las actividades que se desarrollen en esta área.
- Velar por la adecuada presentación y divulgación de los resultados de las
investigaciones realizadas en el laboratorio.
Frente a las líneas de investigación, señala la coordinadora del Grupo que “Durante largo
tiempo se ha centrado la atención en las enfermedades transmisibles, postergando la
valoración del componente ambiental como condicionante o desencadenante de muchas
74
Grupo de Salud Ambiental-Área de Investigación-INS. Dra. Marcela Varona, coordinadora, documento informativo, 2008.
114
enfermedades. Por lo tanto es conveniente destacar, que la gran mayoría de las
enfermedades que afectan al hombre tienen un sustrato causal que es de carácter
ambiental; solo una baja proporción de ellas obedece a razones genéticas o biológicas o
son esenciales. En este contexto ambiental, se deben considerar los factores relacionados
con los hábitos y estilos de vida”. Esto ha conducido a que en Colombia “se haya
modificado el perfil epidemiológico del país con tendencia hacia las patologías crónicas
frente a las transmisibles”. En este contexto, el área de investigación del Grupo Salud
Ambiental estableció una línea de investigación denominada “contaminantes
ambientales y efectos sobre la salud”, de la cual se deriven los diferentes proyectos de
investigación, teniendo en cuenta que los contaminantes ambientales de mayor prioridad
son:
- Metales pesados: plomo, mercurio, cromo, cobre
- Plaguicidas: organoclorados, organofosforados, carbamatos y piretroides
- solventes orgánicos: benceno, tolueno y xileno
Estas prioridades fueron establecidas de acuerdo a la toxicidad de cada contaminante, la
frecuencia en su uso y el número de personas expuestas en nuestra población.
Igualmente se desarrolló la línea de Biomarcadores de exposición para contaminantes
ambientales “viendo la necesidad a través de los proyectos de investigación que se han
llevado a cabo, de montar y estandarizar técnicas de laboratorio para el seguimiento de
población expuesta a diferentes tóxicos tanto en el ambiente general como en el
ocupacional. Estos biomarcadores sirven como pruebas tamiz para el monitoreo de grupos
grandes de población, las cuales se podrán emplear en el desarrollo de programas de
vigilancia epidemiológica y contribuirán a la transferencia de tecnología a través de la Red
Nacional de Laboratorios”.
Se ha desarrollado un número significativo de investigaciones, cuyos resultados requieren
integrarse a la gestión en salud pública, en particular a la toma de decisiones
trascendentes en materia de prevención y promoción, y el ejercicio de la autoridad
sanitaria de control y vigilancia.
El área de investigación del Grupo de Salud Ambiental, sólo cuenta con tres funcionarios
en su planta de personal: Dos profesionales (un profesional universitario, y la
coordinadora, profesional especializada que realiza un PhD) y un técnico de laboratorio; y
tres profesionales provisionales (un químico y dos microbiólogos). Los procesos de
investigación han contado con el apoyo de organismos internacionales y contratistas
especializados.
La investigación científica en salud ambiental, fundamento de un enfoque preventivo, de
control de factores de riesgo, con focalización de la población con mayores niveles de
exposición y vulnerabilidad, requiere un decidido apoyo del Nivel central, que permita
mejorar sus condiciones en términos cualitativos y cuantitativos, en cuanto a: Estructura
115
orgánica y funcional, talento humano, estabilidad laboral, comunicación y divulgación,
recursos tecnológicos e infraestructura.
El Grupo de factores de Riesgo al medio Ambiente75, es multidisciplinario (Médicos
epidemiólogos, toxicólogos; Ingenieros de alimentos, sanitario y ambiental, especialistas
en epidemiología; Comunicadores, diseñador gráfico; Promotores de la salud, y trabaja en
grupos funcionales con otras unidades del INS para la vigilancia de casos (Sivigila),
atención y seguimiento a brotes, capacitación y acompañamiento e investigación.
En Vigilancia de intoxicaciones agudas por sustancias químicas, se realizan actividades en:
Medicamentos, Metanol, Metales pesados, Solventes, Plaguicidas, Otras (Monóxido de
Carbono, metano, plantas, SPA). Entre las actividades desarrolladas figuran: Seguimiento
a la notificación al Sistema de Vigilancia de la Salud Pública SIVIGILA, Atención y
seguimiento a brotes de intoxicación aguda por químicos, Atención a quejas en salud,
Desarrollo de nuevos protocolos, Acompañamiento al PMA, Asesoría al PECIG.
Igualmente: Capacitación en clínica, diagnóstico, prevención y vigilancia de intoxicaciones
por plaguicidas; acompañamiento en la conformación; reactivación y continuidad de los
Consejos Seccionales de Plaguicidas.; trabajo en conjunto con Cisproquim, RENATO Y
ANDI, VEO.
En cuanto a la Vigilancia de enfermedades transmitidas por alimentos: El Sistema de
Vigilancia de las ETAs está fortalecido con cuatro profesionales eespecializados como
referentes en cada una de las Regionales: Atlántica, Occidente, Centro Oriente, Amazonía
– Orinoquia.Se realizan Asistencias Técnicas para cada ente territorial en apoyo a brotes
de ETA en estudios de investigación de campo, configuración de casos (brotes), en la
vinculación a otros laboratorios en caso de que el Laboratorio de Salud Pública
Departamental no tenga capacidad resolutiva para la detección de agentes patógenos
causante de las ETAs. Se realizan Estudios de Investigación para la Proyección de la
línea de base para conocer el perfil epidemiológico de las enfermedades Transmitidas por
Alimentos. Frente al Conpes 3458 (Política Nacional de Inocuidad para la Cadena
Porcícola), el Estudio de Prevalencia de enteropatógenes como salmonella ssp, e. coli,
campilobactes, yersinia enterocolitica y listeria monocytogenes por serotipificación, por
biología molecular, en manipuladores de alimentos que laboran en plantas de beneficio
de porcinos en 15 departamentos del país. Frente al Conpes 3375 (Política Nacional de
Sanidad Agropecuaria e Inocuidad de Alimentos para el Sistema de medidas Sanitaria y
fitosanitarias): Estudio de prevalencia de enteropatógenos como salmonella ssp, y listeria
monocytogenes en superficies que contactan los alimentos de empresas procesadoras de
derivados lácteos y productos cárnicos en cinco departamentos del país. Igualmente, el
75
Información tomada de “Actividades desarrolladas por el grupo Factores de Riesgo al Medio Ambiente”- Presentación en ppt, INS, 2007.
116
fortalecimientos técnico y tecnológico en el seguimiento, análisis generación de informes
del comportamiento de las ETAs (brotes) teniendo en cuenta el protocolo, los
lineamientos, indicadores y circular del sistema de vigilancia, con apoyo del SIVIGILA
para el ingreso de la información.
En vigilancia de Hepatitis A, Cólera, Fiebre Tifoidea y Paratifoidea: Vigilancia de
enfermedades de transmisión O-F; se cuenta con protocolos de vigilancia de los eventos;
su vigilancia se desarrolla como eventos independientes a las ETA.
En Vigilancia de los efectos a la salud dependientes de la calidad del agua, está el
subsistema de información para la vigilancia de la calidad del agua potable- SIVICAP. El
SIVICAP 1.7 aporta información integrada sobre los análisis fisicoquímicos,
bacteriológicos y especiales de la calidad del agua de una localidad; calcula Índices de
Riesgo de la Calidad de Agua para Consumo Humano (IRCA) y los Índices de Riesgo
Municipal por Abastecimiento de Agua (IRABA) asociados a la calidad del agua por cada
parámetro.
Es de resaltar también, la Estrategia de información, educación y comunicación – IEC-,
para poner en marcha políticas sociales en salud, porque eleva el grado de información,
conocimiento y conciencia para la construcción de culturas saludables. Está diseñada
como una oportunidad para contribuir al fortalecimiento del Sistema de Vigilancia y
Control en Salud pública.
2.1.6 Red Nacional de Laboratorios
El Decreto 2323 de julio de 2006, reglamenta parcialmente la Ley 9ª de 1979, y tiene por
objeto organizar la red nacional de laboratorios y reglamentar su gestión, con el fin de
garantizar su adecuado funcionamiento y operación en las líneas estratégicas del
laboratorio para la vigilancia en salud pública, la gestión de la calidad, la prestación de
servicios y la investigación. Define la Red Nacional de Laboratorios como el “Sistema
técnico gerencial cuyo objeto es la integración funcional de laboratorios nacionales de
referencia, laboratorios de salud pública, laboratorios clínicos, otros laboratorios, y
servicios de toma de muestras y microscopia, para el desarrollo de actividades de
vigilancia en salud pública, prestación de servicios, gestión de la calidad e investigación”.
2.1.6.1 Estructura y funciones de la Red Nacional de Laboratorios
El Artículo 7°. Define que el Ministerio de la Protección Social dirigirá la Red Nacional de
Laboratorios y definirá las políticas, programas, planes y proyectos requeridos para su
adecuado funcionamiento, y según el Artículo 8° la Red Nacional de Laboratorios estará
integrada por:
1. El Instituto Nacional de Salud, INS.
2. El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima.
117
3. Los laboratorios de Salud Pública Departamentales y del Distrito Capital de Bogotá.
4. Los laboratorios clínicos, de citohistopatología, de bromatología, de medicina
reproductiva, bancos de sangre y componentes anatómicos y otros laboratorios que
realicen análisis de interés para la vigilancia en salud pública y para la vigilancia y control
sanitario.
La red es una importante oportunidad para potenciar la coordinación interinstitucional,
en el campo de la Salud Ambiental. Precisamente, en el INS se ha constituido un Grupo de
Salud Ambiental, una de cuyas áreas está apoyada por la RNL.
El Instituto Nacional de Salud, INS, y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos
y Alimentos, INVIMA, son laboratorios de referencia del nivel nacional, y los laboratorios
departamentales de salud pública (LDSP) y del distrito capital lo serán en sus respectivas
jurisdicciones. El INS y el INVIMA ejercen conjuntamente la coordinación de la Red
Nacional de Laboratorios y además, de las competencias propias asignadas por ley,
cumplirán las siguientes funciones:
1. Asesorar y apoyar técnicamente al Ministerio de la Protección Social en la formulación
de políticas, normas y directrices relacionadas con la Red Nacional de Laboratorios, de
acuerdo con las competencias a su cargo.
2. Ejecutar las políticas, programas, planes y proyectos definidos por el Ministerio de la
Protección Social para la Red Nacional de Laboratorios.
3. Mantener actualizado el diagnóstico organizacional y de capacidad de oferta de la Red
Nacional de Laboratorios.
4. Realizar alianzas estratégicas con entidades del orden nacional e internacional, que
permitan fortalecer la Red Nacional de Laboratorios del país.
5. Implementar el sistema de gestión adoptado por el Ministerio de la Protección Social
para el funcionamiento de la Red Nacional de Laboratorios.
6. Desarrollar las acciones que garanticen la eficiente operación del Sistema de Vigilancia
en Salud Pública acorde con los lineamientos que defina el Ministerio de la Protección
Social en relación con el componente de laboratorio.
7. Diseñar e implementar el Sistema de Información para la Red Nacional de Laboratorios
de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de la Protección Social.
8. Diseñar, validar e implementar un sistema de monitoreo y evaluación que garantice un
control eficiente y eficaz de la gestión de la Red Nacional de Laboratorios acorde con los
lineamientos del Ministerio de la Protección Social.
9. Realizar según sus competencias, las pruebas de laboratorio de alta complejidad para la
vigilancia en salud pública, así como las pruebas para la vigilancia y control sanitario.
118
10. Apoyar al Ministerio de la Protección Social en el desarrollo de las políticas de
vigilancia e investigación de los efectos en salud asociados a las actividades de otros
sectores, en tanto estas puedan afectar la salud humana.
11. Propender por el cumplimiento de estándares de calidad tendientes a la acreditación
de sus procesos técnicos, científicos y administrativos.
12. Definir los estándares de calidad para la autorización de las instituciones o
laboratorios que ofrezcan la realización de análisis propios de los laboratorios de salud
pública.
13. Supervisar el cumplimiento de los estándares de calidad a los laboratorios e
instituciones que soliciten autorización para realizar análisis de interés en salud pública.
14. Definir, vigilar y controlar el cumplimiento de estándares de calidad que deben
cumplir los laboratorios de salud pública departamentales y del distrito capital.
15. Vigilar la calidad de los exámenes de laboratorio de interés en salud pública
desarrollados por los laboratorios de salud pública departamentales y del Distrito Capital.
16. Participar en programas de evaluación externa del desempeño con instituciones
nacionales e internacionales.
17. Aplicar las normas de bioseguridad en los procedimientos de laboratorio incluyendo la
remisión, transporte y conservación de muestras e insumos, así como establecer el plan
integral de gestión para el manejo de residuos, de acuerdo con la normatividad vigente.
18. Realizar la validación de reactivos, pruebas diagnósticas y de técnicas y
procedimientos analíticos, acorde con sus competencias y según la normatividad vigente.
19. Apoyar y promover la realización de investigaciones en salud y en biomedicina según
las necesidades del país y directrices dadas por el Ministerio de la Protección Social.
20. Proponer y divulgar las normas científicas y técnicas que sean aplicables para el
fortalecimiento de la Red.
21. Promover y realizar actividades de capacitación en temas de laboratorio que
fortalezcan la gestión de la Red Nacional de Laboratorios prioritariamente para las
instituciones del sector público.
22. Desarrollar, aplicar y transferir ciencia y tecnología en las áreas de su competencia.
23. Prestar asesoría y asistencia técnica a los laboratorios de salud pública en aspectos
relacionados con sus competencias.
La Comisión Nacional Intersectorial brinda apoyo y orientación superior a la Red Nacional
de Laboratorios, la cual estará conformada por:
119
1. El Ministro de la Protección Social o su delegado, quien lo presidirá.
2. El Director del Instituto Nacional de Salud, INS, o su delegado.
3. El Director del Instituto Nacional de Vigilancia de Alimentos y de Medicamentos,
Invima, o su delegado.
4. El Gerente del Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, o su delegado.
5. El Director del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, o su delegado.
6. El Director del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, Ideam, o
su delegado.
7. El Director del Instituto Colombiano de Geología y Minería, Ingeominas, o su delegado.
8. El Superintendente de Industria y Comercio, o su delegado.
9. Un representante de los laboratorios de salud pública departamentales y del Distrito
Capital, elegido por el Ministerio de la Protección Social de terna presentada por los
directores de salud departamental es y el Distrito Capital.
10. Un representante de las Facultades de Ciencias de la Salud del país elegido por el
Ministerio de la Protección Social de terna presentada por las Facultades de Ciencias de la
Salud.
La Secretaría Técnica de la Comisión Nacional Intersectorial será ejercida por la
Dirección General de Salud Pública del Ministerio de la Protección Social, o la
dependencia que haga sus veces.
De otra parte, el Decreto 3039 de 2007 en el punto 10º de las responsabilidades de los
actores del sector salud, se señala que a la Nación le corresponde la competencia de:
“Fortalecer y regular en coordinación con el Instituto Nacional de Salud – INS y el Instituto
de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA la red nacional de laboratorios, el
sistema de gestión de la garantía de la calidad de los laboratorios de salud pública y la red
de laboratorios clínicos”. (s.n)
Entre 2002 a 2007, la Subdirección RNL del INS preparó cuatro encuestas independientes
para los laboratorios, enfocadas en varios puntos críticos y específicos:
•2002‐2003 ‐ Desarrollo organizacional
•2004‐2005 ‐ Evaluación técnica y administrativa
•2006 ‐ Bioseguridad e implementación de sistemas de calidad
•2006‐2007: Requisitos mínimos hacia:
–Certificación ISO 9000
–Acreditación de pruebas a través de ISO 17025
Las conclusiones de este importante proceso se resumen así:
“El proceso de fortalecimiento y crecimiento de la RNL continúa en marcha.
Hay una mayor conciencia de la importancia del LSP como entidad en salud y de la RNL
como red. Se mejoró la integración de los laboratorios públicos y privados a la RNL y la
120
participación en programas de evaluación externa del desempeño.
Hoy en día la construcción de un nuevo laboratorio de contención de nivel 3/4 está en
estudio. Hay necesidad de profesionales cualificados al nivel maestría o doctorado.
En suma: estos aspectos, positivos o por mejorar, inciden en un mejor cumplimiento de
procesos y estándares que hagan más seguro el trabajo con muestras y especímenes y
más estable la condición profesional de los trabajadores en el LSP:
en últimas, bioseguridad y bioprotección.” 76
2.1.7 Vigilancia en Salud Pública
De conformidad con la línea de política número 4. Vigilancia en salud y gestión del
conocimiento del Plan Nacional de Salud Pública 2007-2010, la vigilancia en salud está
compuesta por los procesos de vigilancia en salud pública, vigilancia en salud en el
entorno laboral, vigilancia sanitaria e inspección, vigilancia y control de la gestión del
Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS.
La vigilancia en salud pública vigila los riesgos y daños biológicos, del comportamiento y
del medio ambiente, tanto individuales como colectivos. Para ello emplea la notificación
obligatoria, la vigilancia activa por medio de observatorios y centinelas, entre otros, y la
investigación de modelos de riesgo y enfermedad en las condiciones y eventos
priorizados. Este proceso es liderado por el Instituto Nacional de Salud - INS.
SIVIGILA
EL Decreto 3518, expedido en octubre 9 de 2006, crea y reglamenta el Sistema de
Vigilancia en Salud Pública. En su artículo 1° se señala que el “objeto del presente
decreto es crear y reglamentar el Sistema de Vigilancia en Salud Pública, Sivigila, para la
provisión en forma sistemática y oportuna, de información sobre la dinámica de los
eventos que afecten o puedan afectar la salud de la población, con el fin de orientar las
políticas y la planificación en salud pública; tomar las decisiones para la prevención y
control de enfermedades y factores de riesgo en salud; optimizar el seguimiento y
evaluación de las intervenciones; racionalizar y optimizar los recursos disponibles y lograr
la efectividad de las acciones en esta materia, propendiendo por la protección de la salud
individual y colectiva.” Se subraya que todas las acciones que componen el Sistema de
Vigilancia en Salud Pública, Sivigila, tendrán el carácter de prioritarias en salud pública.
El Sistema de Vigilancia en Salud Pública, Sivigila, es definido como el conjunto de
usuarios, normas, procedimientos, recursos técnicos, financieros y de talento humano,
76 Evolución Red Nacional de Laboratorios 1979 1979‐2008: Relación Normativa‐ Bioseguridad en el
Desempeño de los Laboratorios de Salud Pública Autores: Omar Segura, Danik Valera. Presentación en ppt.
Instituto Nacional de Salud.
121
organizados entre sí para la recopilación, análisis, interpretación, actualización,
divulgación y evaluación sistemática y oportuna de la información sobre eventos en salud,
para la orientación de las acciones de prevención y control en salud pública.
Los Responsables de la implementación y desarrollo del Sistema de Vigilancia de Salud
Pública, según el artículo 6° son: “el Ministerio de la Protección Social, los Institutos
Nacional de Salud, INS y de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, las
Direcciones Departamentales, Distritales y municipales de Salud, las Entidades
Administradoras de Planes de Beneficios de Salud, las Unidades Notificadoras y las
Unidades Primarias Generadoras de Datos…”
Según el artículo 8°, el Instituto Nacional de Salud y el Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos, tendrán las siguientes funciones en relación con el Sistema
de Vigilancia en Salud Pública:
“a) Desarrollar las acciones que garanticen la operación del Sistema de Vigilancia en Salud
Pública en las áreas de su competencia;
b) Apoyar al Ministerio de la Protección Social en la definición de las normas técnicas y
estrategias para la vigilancia en salud pública;
c) Proponer planes, programas y proyectos al Ministerio de la Protección Social que
contribuyan al desarrollo de la vigilancia y control de los problemas de salud pública;
d) Apoyar a los departamentos y distritos en la gestión del Sistema de Vigilancia en Salud
Pública y en el desarrollo de acciones de vigilancia y control epidemiológico en las áreas
de su competencia, cuando así se requiera;
e) Analizar y divulgar periódicamente la información generada por la vigilancia en salud
pública en las áreas de su competencia;
f) Coordinar con el Ministerio de la Protección Social, las acciones de vigilancia en salud
pública a ser realizadas con las entidades territoriales de salud y otros integrantes de
acuerdo con los requerimientos del Sistema;
g) Implementar las recomendaciones impartidas por el Ministerio de la Protección Social
en lo referente a las acciones a realizar para mitigar, eliminar o controlar un evento de
interés en salud pública;
h) Supervisar y evaluar las acciones de vigilancia en salud pública realizadas por las
entidades territoriales, en las áreas de su competencia.”
Según el Artículo 34, y en desarrollo de lo establecido en el numeral 1 del artículo 4° del
Reglamento Sanitario Internacional, se designa al Ministerio de la Protección Social, a
través de la Dirección General de Salud Pública o la dependencia que haga sus veces,
como Centro Nacional de Enlace, a efectos de intercambiar información con la
Organización Mundial de la Salud y demás organismos sanitarios internacionales.
122
El Artículo 35º crea la Comisión Nacional Intersectorial de Vigilancia en Salud Pública,
como instancia asesora del Ministerio de la Protección Social, la cual estará integrada por
varios ministerios. La Secretaría Técnica será ejercida por la Dirección General de Salud
Pública del Ministerio de la Protección Social o la dependencia que haga sus veces. Es
importante destacar el papel de los Comités o Comisiones nacionales intersectoriales en
la labor de coordinación inter e intra-sectorial. No obstante, es preciso su racionalización
e integración.
2.1.8 SISTEMA NACIONAL DE MEDIDAS SANITARIAS Y FITOSANITARIAS (MSF)
El CONPES 3375 de septiembre de 2005, estableció la Política Nacional de Sanidad Agropecuaria e inocuidad de alimentos para el Sistema Nacional de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, y contiene los lineamientos de política que permitirán mejorar las condiciones de sanidad e inocuidad de la producción agroalimentaria nacional con el fin de proteger la salud y vida de las personas y los animales, aumentar la competitividad y fortalecer la capacidad para obtener la admisibilidad de los productos agroalimentarios en los mercados internacionales. El objetivo general es “Mejorar el estatus sanitario de la producción agroalimentaria del país, con el fin de proteger la salud y vida de las personas, los animales y las plantas, preservar la calidad del medio ambiente y al mismo tiempo mejorar la competitividad de la producción nacional a través de su capacidad para obtener la admisibilidad sanitaria en los mercados internacionales. El ámbito de esta política incluye todas las medidas sanitarias y fitosanitarias, tal como están definidas en el Acuerdo MSF de la OMC, todas las actividades de los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Protección Social, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Comercio, Industria y Turismo y demás entidades relacionadas con el desarrollo e implementación de dichas medidas, tomando como objeto de su acción la cadena agroalimentaria desde la provisión de insumos en la producción primaria hasta la provisión de productos al consumidor incluyendo todos los productos alimentarios tanto en fresco como procesados”. Con el fin de integrar el Sistema MSF, a través de la armonización de las políticas
sectoriales pertinentes, y coordinar las acciones correspondientes entre los ministerios y
entidades involucradas, se propone el establecimiento de un Consejo Nacional de
Medidas Sanitarias y Fitosanitarias –Consejo MSF-. Este Consejo MSF, estará integrado
por los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural; Protección Social; Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, Comercio, Industria y Turismo, y por el Departamento
Nacional de Planeación, el cual ejercerá la Secretaría Técnica del mismo a través de la
Dirección de Desarrollo Rural Sostenible. Así mismo, el Consejo MSF podrá crear Grupos
Técnicos de Trabajo para apoyar sus labores, entre los cuales estarán el Grupo Técnico en
Salud Animal; el Grupo Técnico en Sanidad Vegetal, y el Grupo Técnico en Inocuidad de
Alimentos, los cuales estarán integrados por los ministerios y entidades públicas
correspondientes, y funcionarán en forma Ad-Hoc.
123
De otra parte, y considerando, entre otros argumentos, que el artículo 12 de la Decisión
Andina 515 de 2002 señala que “los Países Miembros, la Comisión y la Secretaría General
adoptarán las normas sanitarias y fitosanitarias que estimen necesarias para proteger y
mejorar la sanidad animal y vegetal de la Subregión, y contribuir al mejoramiento de la
salud y la vida humana, siempre que dichas normas estén basadas en principios técnico-
científicos, no constituyan una restricción innecesaria, injustificada o encubierta al
comercio intrasubregional, y estén conformes con el ordenamiento jurídico comunitario”,
el gobierno nacional viene estandarizando “sistemas oficiales” de inspección vigilancia y
control. Precisamente, el Decreto 1500 de 200777, tiene por objeto establecer el
reglamento técnico a través del cual se crea el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y
Control de la Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos Destinados
para el Consumo Humano y los requisitos sanitarios y de inocuidad que se deben cumplir
a lo largo de todas las etapas de la cadena alimentaria. El Sistema estará basado en el
análisis de riesgos y tendrá por finalidad proteger la vida, la salud humana y el ambiente y
prevenir las prácticas que puedan inducir a error, confusión o engaño a los consumidores.
Es importante destacar el artículo 58 de este Decreto, que establece las competencias de
las diferentes entidades, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes referidas a las
acciones de inspección, vigilancia y control. El esquema planteado para este “sistema
oficial de IVC”, puede servir de marco general para otros productos de las diferentes
cadenas agroalimentarias o del consumo, “desde la granja hasta la mesa”. Las
competencias se establecen de la siguiente manera:
1. Las actividades de inspección, vigilancia y control de sanidad animal en la producción
primaria, serán ejercidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en cabeza del
Instituto Colombiano Agropecuario - ICA -.
2. Las actividades de inspección, vigilancia y control que se realizan en las plantas de
beneficio, desposte, desprese y derivados cárnicos (transformación industrial o
agroindustrial) serán ejercidas por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y
Alimentos -INVIMA -.
3. Las actividades de inspección, vigilancia y control del transporte, almacenamiento y
expendio de carne y productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos destinados para
el consumo humano, será competencia de las entidades territoriales de salud.
77
Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007, por el cual se establece el reglamento técnico a través del cual se
crea el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne, Productos Cárnicos Comestibles,
Derivados Cárnicos Destinados para el Consumo Humano y los requisitos sanitarios y de inocuidad que se
deben cumplir en su producción primaria, beneficio, desposte, desprese, procesamiento, almacenamiento,
transporte, comercialización, expendio, importación o exportación.
124
4. Las funciones de inspección, vigilancia y control relacionadas con la gestión del medio
ambiente y de los recursos naturales corresponden a la autoridad ambiental competente.
5. Las actividades de inspección, vigilancia y control de transporte de animales en pie,
serán competencia del Ministerio de Transporte.
2.1.9 INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS –
INVIMA
El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA fue creado
mediante el artículo 245 de la Ley 100 del 23 de diciembre de 1993, a través de la cual se
establece el Régimen de Seguridad Social en Colombia, sus funciones y organización
básica, y se reglamenta mediante la expedición del decreto 1290 del 22 de junio de 1994.
El INVIMA se crea “como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al
Ministerio de Salud, con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía
administrativa, cuyo objeto es la ejecución de las políticas en materia de vigilancia
sanitaria y de control de calidad de medicamentos, productos biológicos, alimentos,
bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico-quirúrgicos, odontológicos,
productos naturales homeopáticos y los generados por la biotecnología, reactivos de
diagnóstico, y otros que puedan tener impacto en la salud individual y colectiva”. De
conformidad con el Decreto 1290 de junio de 1994, se precisan las funciones y la
organización básica del INVIMA. El artículo 2º, establece los siguientes objetivos:
“1. Ejecutar las políticas formuladas por el Ministerio de Salud en materia de vigilancia
sanitaria y de control de calidad de los productos que le señala el artículo 245 de la Ley
100 de 1993 y en las demás normas pertinentes.
2. Actuar como institución de referencia nacional y promover el desarrollo científico y
tecnológico referido a los productos establecidos en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993 y
en las demás normas pertinentes.
Parágrafo. Los productos a los cuales hace referencia el artículo 245 de la Ley 100 de
1993 son los siguientes: medicamentos, productos biológicos, alimentos, bebidas,
cosméticos, dispositivos y elementos médico quirúrgicos, odontológicos, productos
naturales, homeopáticos y los generados por biotecnología, reactivo de diagnóstico,
productos de aseo, higiene y limpieza, los plaguicidas de uso doméstico y aquellos que
recomiende la Comisión Revisora de que trata el artículo noveno (9º) del presente
Decreto.
Artículo 3o. Jurisdicción. El INVIMA tiene jurisdicción en todo el territorio nacional; su
domicilio y sede de sus órganos administrativos principales, es la ciudad de Santafé de
Bogotá, D.C.
Artículo 4o. Funciones. En cumplimiento de sus objetivos el INVIMA realizará las
siguientes funciones:
125
1. Controlar y vigilar la calidad y seguridad de los productos establecidos en el artículo
245 de la Ley 100 de 1993 y en las demás normas pertinentes, durante todas las
actividades asociadas con su producción, importación, comercialización y consumo.
2. Adelantar los estudios básicos requeridos, de acuerdo con su competencia, y proponer
al Ministerio de Salud las bases técnicas que este requiera, para la formulación de
políticas y normas, en materia de control de calidad y vigilancia sanitaria de los productos
mencionados en el artículo 245 de la ley 100 de 1993 y en las demás normas pertinentes.
3. Proponer, desarrollar, divulgar y actualizar las normas científicas y técnicas que sean
aplicables en los procedimientos de inspección, vigilancia, control, evaluación y sanción, y
en la expedición de licencias y registros sanitarios.
4. Coordinar la elaboración de normas de calidad con otras entidades especializadas en
esta materia, de acuerdo con la competencia que les otorgue la ley.
5. Expedir las licencias sanitarias de funcionamiento y los registros sanitarios, así como la
renovación, ampliación, modificación y cancelación de los mismos, cuando le corresponda,
de conformidad con la reglamentación que sobre el particular expida el Gobierno Nacional
con fundamento en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993; los registros y licencias así
expedidos no podrán tener una vigencia superior a la señalada por el Gobierno Nacional
en desarrollo de la facultad establecida en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993.
6. Delegar en algunos entes territoriales la expedición de las licencias sanitarias de
funcionamiento y de los registros sanitarios, así como la renovación, ampliación
modificación, cancelación y otras novedades referidas a los mismos, de conformidad con
la reglamentación que expida el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo 245 de
la Ley 100 de 1993.
7. Establecer las directrices operativas y los procedimientos de operación técnica a
ejecutarse, en las materias relacionadas en este Decreto.
8. Capacitar, actualizar, asesorar y controlar a las entidades territoriales en la correcta
aplicación de normas y procedimientos previstos en materia de vigilancia sanitaria y
control de calidad, de los productos establecidos en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993 y
en las demás normas pertinentes.
9. Promover, apoyar y acreditar instituciones para la realización de evaluaciones
farmacéuticas y técnicas, así como laboratorios de control de calidad, asesorarlos y
controlar su operación de acuerdo con las normas vigentes, sin perjuicio de lo que en
materia de control deban adelantar las entidades territoriales.
10. Efectuar las pruebas de laboratorio que considere de mayor complejidad a los
productos estipulados en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993 y en las demás normas
pertinentes; desarrollar, montar y divulgar nuevas técnicas de análisis y ejercer funciones
como laboratorio nacional de referencia.
126
11. Organizar, dirigir y controlar la red nacional de laboratorios referida a los productos
estipulados en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993 y en las demás normas pertinentes y
promover su desarrollo y tecnificación.
12. Dirigir, coordinar y controlar el diseño, operación y actualización del sistema de
información referido a las licencias y registros sanitarios en todo el país.
13. Resolver los conflictos que se presenten en desarrollo de las evaluaciones
farmacéutica y técnica y en la expedición, ampliación, renovación, modificación y
cancelación de licencias, registros sanitarios o de otras novedades asociadas, entre los
solicitantes y las instituciones acreditadas y delegadas.
14. Impulsar y dirigir en todo el país las funciones públicas de control de calidad,
vigilancia sanitaria y de vigilancia epidemiológica de resultados y efectos adversos de los
productos de su competencia.
15. Identificar y evaluar las infracciones a las normas sanitarias y procedimientos
establecidos y adelantar las investigaciones que sean del caso, aplicar las medidas de
seguridad sanitaria de ley y las sanciones que sean de su competencia, de conformidad
con la Ley 9 de 1979 y remitir a otras autoridades los demás casos que les correspondan.
16. Proponer medidas de carácter general para promover la aplicación de las buenas
prácticas de manufactura en la elaboración de los productos establecidos en el artículo
245 de la Ley 100 de 1993 y en las demás normas pertinentes, así como en su transporte,
almacenamiento y en las demás actividades propias de su comercialización.
17. Participar y colaborar con la industria y el sector privado en general, en los aspectos
de capacitación, actualización asesoría técnica e intercambio de experiencias e
innovaciones tecnológicas.
18. Adelantar, cuando se considere conveniente, las visitas de inspección y control a los
establecimientos productores y comercializadores de los productos establecidos en el
artículo 245 de la Ley 100 de 1993 y en las demás normas pertinentes, sin perjuicio de lo
que en estas materias deban adelantar las entidades territoriales.
19. Autorizar la publicidad que se dirija a promover la comercialización y consumo de los
productos establecidos en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993, de conformidad con lo
dispuesto en la Ley 9 de 1.979 y sus Decretos Reglamentarios y en las demás normas que
se expidan para el efecto. El INVIMA podrá autorizar de manera general y previa, toda la
publicidad que se ajuste a los criterios generales que para el efecto disponga.
20. Identificar, proponer y colaborar con las entidades competentes, en la investigación
básica, investigación aplicada y epidemiológica de las áreas de su competencia.
21. Realizar actividades permanentes de información y coordinación con los productores y
comercializadores y de educación sanitaria con los consumidores, expendedores y la
población en general, sobre cuidados en el manejo y uso de los productos cuya vigilancia
le otorga la ley al Instituto.
127
22. Numeral declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional.
23. Otorgar visto bueno sanitario a la importación y exportación de los productos de su
competencia, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas vigentes.
24. Propender, dentro de su competencia, por la armonización de las políticas referidas a
la vigilancia sanitaria y control de calidad de los productos establecidos en el artículo 245
de la Ley 100 de 1993 y en las demás normas pertinentes, con los países con los cuales
Colombia tenga relaciones comerciales.
25. Cumplir y hacer cumplir las normas y reglamentos pertinentes que emanen de la
Dirección del Sistema de Seguridad Social en Salud.
26. Ejercer las demás funciones que le asigne el Ministerio de Salud o el Gobierno
Nacional“.
En desarrollo de la directrices del CONPES 3375, y según el artículo 34º de la Ley 1122 de
2007, en cuanto a la supervisión en algunas áreas de Salud Pública, corresponde al
Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, como autoridad
sanitaria nacional, además de las dispuestas en otras disposiciones legales, las siguientes:
“a. La evaluación de factores de riesgo y expedición de medidas sanitarias relacionadas
con alimentos y materias primas para la fabricación de los mismos.
b. La competencia exclusiva de la inspección, vigilancia y control de la producción y
procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de
acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados así como del
transporte asociado a estas actividades.
c. La competencia exclusiva de la inspección, vigilancia y control en la inocuidad en la
importación y exportación de alimentos y materias primas para la producción de los
mismos, en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, sin perjuicio de las competencias que
por ley le corresponden al Instituto Colombiano Agropecuario, ICA. Corresponde a los
departamentos, distritos y a los municipios de categorías 1, 2, 3 y especial, la vigilancia y
control sanitario de la distribución y comercialización de alimentos y de los
establecimientos gastronómicos, así como, del transporte asociado a dichas actividades.
Exceptúese del presente literal al departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina por tener régimen especial.
d. La garantía mediante una tecnología de señalización de medicamentos, su
identificación en cualquier parte de la cadena de distribución, desde la producción hasta el
consumidor final con el objetivo de evitar la falsificación, adulteración, vencimiento y
contrabando. Las entidades territoriales exigirán tanto a distribuidores como a
productores que todos los medicamentos que se comercialicen en su jurisdicción cumplan
con estos requisitos.”
Se señala también, que el INVIMA, podrá delegar algunas de estas funciones de común
acuerdo con las entidades territoriales. Esta es una facultad muy importante que puede
128
permitir optimizar el proceso de desconcentración de funciones, la coordinación
interinstitucional e intersectorial, y avanzar en la descentralización.
El Decreto 3039 de agosto de 2007 (PNSP 2007-2010), en la Línea de política No. 4,
establece que:
“La vigilancia sanitaria vigila los riesgos relacionados con los alimentos, medicamentos,
tecnologías en salud, productos de uso doméstico, establecimientos públicos y las cadenas
productivas. Para ello emplea la vigilancia activa haciendo uso entre otros de la
metodología de buenas prácticas, y de la investigación. Este proceso es liderado por el
Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA.”
En cuanto a la responsabilidad de los actores del sector salud de la Nación, definidas en el
capítulo VI, además de las ya señaladas sobre la Red nacional de laboratorios, se
establece en el punto 14:
“Definir, administrar e implementar en coordinación con el Instituto de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos - INVIMA el sistema de vigilancia sanitaria”. (s.n)
Su estructura interna, funciones de las dependencias y planta de personal, están
estipulados en los acuerdos de Junta Directiva No. 002 y 003 del 27 de diciembre de 1994.
Por su parte, de acuerdo con el Programa de Renovación Administrativa Pública se
reestructura el INVIMA mediante el decreto 211 del 27 de enero de 2004 por el cual se
modifica la estructura del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos
INVIMA, se fijan las funciones de las dependencias que lo integran y se dictan otras
disposiciones y el decreto 212 por el cual se adopta la planta de personal (ver figura con
Organigrama). Mediante el Decreto 4895 de 2007, se aprobó la modificación de la Planta
de Personal del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, destinada
para la conformación de los Grupos de Trabajo Territorial, para lo cual el INVIMA cuenta
con 8 coordinaciones regionales y 14 Oficinas en Puertos, Aeropuertos y Pasos
Fronterizos. 78
2.1.9.1 La Subdirección de Alimentos y Bebidas Alcohólicas del INVIMA
La Subdirección de Alimentos y Bebidas Alcohólicas del INVIMA está conformada por:
Grupos para la inspección, vigilancia y control:
1. Gestión del riesgo en inspección, vigilancia y control;
2. Gestión operativa de la inspección, vigilancia y control;
3. Control en sitios de primera barrera;
4. Sistema oficial de inspección, vigilancia y control en carnes y derivados;
5. Gestión para la inspección vigilancia y control de los grupos de trabajo territorial.
78
Esta información fue aportada por la Subdirección de Alimentos y Bebidas Alcohólicas del INVIMA,
octubre de 2008.
129
Laboratorios Nacionales de Referencia del INVIMA:
1. Microbiología de alimentos;
2. Fisicoquímico de alimentos y bebidas alcohólicas y
3. Organismos genéticamente modificados.
Existen ocho Grupos de Trabajo Territorial encargados de la ejecución de las acciones de
inspección, vigilancia y control en la etapa de fabricación y procesamiento de alimentos y
bebidas alcohólicas, en plantas de beneficio animal, y en sitios de primera barrera.
Organigrama General del INVIMA
En la Subdirección de Alimentos y Bebidas Alcohólicas se manejan tres programas
transversales:
1. Inspección de Alimentos en sitios de primera barrera (puertos, aeropuertos y pasos
fronterizos)
2. Laboratorios nacionales de referencia: de microbiología de alimentos, fisicoquímicos
de alimentos y bebidas alcohólicas y de organismos genéticamente modificados (OGM).
130
3. Vigilancia epidemiológica (alertas rápidas).
A continuación se listan los programas que hacen parte de las actividades de inspección,
vigilancia y control de la Subdirección: Bebidas Alcohólicas, Cereales, Sal, Carnes y
Derivados, Panela, Agua y refresco, Leche y derivados, Alimentos varios, Productos de la
pesca y acuicultura
10. Materias primas e insumos alimentarios, Alimentos de baja acidez y acidificados,
Organismos genéticamente modificados. Todos los programas se manejan con enfoque
de riesgo.
Las funciones de los cinco (5) grupos de trabajo para la inspección, vigilancia y control y
de los tres (3) laboratorios nacionales de referencia, son: El Grupo de Gestión Riesgo en
inspección, vigilancia y control tiene a cargo la implementación y desarrollo los
programas de inspección sanitaria de los productos de su competencia con el enfoque de
análisis del riesgo, con el fin de proteger la salud pública de los colombianos mediante la
selección y aplicación de medidas apropiadas. Para lo cual tiene por funciones específicas:
a. Establecer los lineamientos para Identificar los peligros y riesgos asociados a los
productos de competencia de cada uno de los programas de Inspección, vigilancia y
control
b. Definir las necesidades de generación de datos científicos que soporten las decisiones
basadas en riesgo a los productos de competencia de cada uno de los programas de
Inspección, vigilancia y control
c. Evaluar los programas de Inspección, vigilancia y control Inspección, vigilancia y control
establecidos en la SABA
d. Desarrollar e integrar el sistema único de información para Inspección, vigilancia y
control de la SABA
e. Apoyar los procesos de elaboración de normas y reglamentos con criterios basados en
análisis de riesgo
f. Articular actividades resultantes de la evaluación del riesgo en Inspección, vigilancia y
control
g. Evaluar la eficacia y pertinencia de las medidas de gestión del riesgo aplicadas a través
de indicadores de gestión de riesgo
h. Documentar y comunicar los procesos de Evaluación, Gestión y Comunicación del
Riesgo en Inspección, vigilancia y control.
El Grupo de Gestión operativa tiene a cargo la realización de las actividades técnicas,
administrativas y operativas necesarias para el correcto funcionamiento de los Programas
de Inspección, Vigilancia y Control en los Grupos de Trabajo Territorial. Para ello debe:
a. Definir estrategias de seguimiento para la evaluación de planes y programas de los
programas de la Subdirección.
131
b. Formular el presupuesto y adelantar los procesos de contratación de la Subdirección
c. Diseñar, desarrollar y administrar el sistema de información, seguimiento a quejas,
reclamos y solicitudes de los ciudadanos de la Subdirección y hacer seguimiento a las
estadísticas, indicadores y metas relativas a los Programas de IVC y acciones de la
Subdirección
d. Asegurar la formulación y mantenimiento del sistema de gestión de la calidad del
INVIMA al interior de la Subdirección y los lineamientos técnicos a los grupos de trabajo
territorial para la formulación y seguimiento de los Planes Operativos Anuales a ejecutar
por parte de los Grupos de Trabajo Territorial
e. Adelantar el seguimiento de los indicadores institucionales al interior de la
Subdirección de Alimentos y Bebidas Alcohólicas
f. Diseñar, implementar y consolidar de acuerdo con las actividades de la Subdirección los
indicadores de mejoramiento de estatus de los temas atendidos por la dependencia, g.
Gestionar el desarrollo de actividades en cumplimiento al plan estratégico del INVIMA en
el cual la Subdirección tenga metas a su cargo.
h. Diseñar y desarrollar estrategias de coordinación y gestión con las entidades
territoriales de salud
i. Gestionar el desarrollo de convenios interinstitucionales y programas de cooperación
internacional con fines de dar cumplimiento a las funciones propias de la Subdirección.
El Grupo de Control en Primera Barrera, con base en el enfoque de análisis de riesgo
tiene a cargo certificar los alimentos, materias primas e insumes para la industria de
alimentos de importación y exportación mediante la utilización de herramientas de
inspección fundamentadas en la reglamentación sanitaria vigente expedida por el
Ministerio de la Protección Social y armonizada con Codex Alimentarius, articulando
actividades con otras entidades de control, con el fin de contribuir a garantizar inocuidad
de los mismos.
La Subdirección de Alimentos y Bebidas Alcohólicas del INVIMA a través del Grupo de
Control de alimentos y materias primas e insumes en sitios de primera barrera, establece
las directrices técnicas para la operativización de las actividades de inspección y
certificación de los procesos de importación y exportación.
Las funciones del grupo de control en primera barrera de alimentos y materias primas e
insumes son las siguientes:
a. Diseñar, revisar, actualizar y proponer los reglamentos técnicos de obligatorio
cumplimiento que deben ser observados en los procesos de inspección, vigilancia y
control en sitios de primera barrera
b. Coordinar el diseño, desarrollo y ejecución de proyectos y/o acciones de inspección,
vigilancia y control para el control en primera barrera
132
c. Coordinar la asesoría, asistencia técnica, capacitación y auditoría a los Grupos de
Trabajo Territorial y a las instituciones acreditadas / autorizadas / designadas en la
formulación, ejecución, seguimiento de las políticas de inspección, vigilancia y control en
sitios de primera barrera.
d. Definir y diseñar en coordinación con los Grupos de Laboratorio de Microbiología
y Fisicoquímica del Instituto, los Planes y Programas de Muestreo a través de la Red
Nacional de Laboratorios,
e. Diseñar estrategias de articulación interinstitucional y adelantar, en coordinación con
las autoridades competentes y de acuerdo con las disposiciones legales vigentes, las
funciones públicas de control de calidad y vigilancia sanitaria, relacionados con el
desarrollo de la IVC en sitios de primera barrera
f. Aplicar las medidas sanitarias de seguridad relacionadas con los productos de
competencia de la Subdirección de Alimentos y Bebidas Alcohólicas, sin perjuicio de las
que se deleguen o correspondan a las entidades territoriales de Salud y a los Grupos de
Trabajo Territorial, de conformidad con las normas vigentes,
g. Atender consultas del público en general y brindarle la orientación y la información
requerida sobre los asuntos de su competencia,
h. Presentar informes sobre sus actividades y los resultados de gestión, de acuerdo con
las normas, procedimientos vigentes, términos y metodologías adoptadas,
i. Coordinar y soportar técnicamente el desarrollo de las actividades relacionadas con el
apoyo al Comité Nacional del Codex Alimentarius y otros de interés nacional e
internacional,
j. Coordinar y evaluar el desarrollo de las Inspecciones de alimentos y materias primas y
expediciones de Certificados de Inspección Sanitaria (CIS) en sitios de primera barrera,
k. Coordinar, adelantar y evaluar el desarrollo de las acciones de vigilancia
epidemiológica y evaluación del Riesgo relacionados con el comercio internacional de
alimentos y materias primas para la industria de alimentos.
I. Apoyar la ejecución de los programas nacionales de control de microorganismos
patógenos en la inspección de alimentos y materias primas de los mismos en sitios de
primera barrera, cuando se requiera,
m. Realizar todas las actividades técnicas, y operativas necesarias para el
correcto funcionamiento del Grupo de Inspección de alimentos y materias primas de los
mismos en sitios de primera barrera,
n. Recolectar y mantener actualizada la información generada por las diferentes
actividades desarrolladas por el Grupo inspección de alimentos y materias primas en
sitios de primera barrera.
o. Preparar y gestionar el desarrollo de acciones de capacitación para el personal que
desarrolla actividades en el control de primera barrera,
133
p. Diseñar, desarrollar y realizar seguimiento al Programa de control de alimentos y
materias primas para alimentos en primera barrera, teniendo en cuenta el desarrollo de
procedimientos, protocolos, acciones, y demás que permitan la gestión del riesgo.
q. Desarrollar estrategias de articulación para el desarrollo de las acciones de
inspección, vigilancia y control en primera barrera con otras autoridades competentes.
r. Participar activamente en el desarrollo de reuniones y actividades que permitan la
optimización de los procesos de control de alimentos en puertos, aeropuertos y pasos
fronterizos.
s. Diseñar e implementar trámites y procedimientos oportunos que permitan la
agilización de las actividades de Inspección, vigilancia y control de alimentos en el
comercio internacional.
t. Articular el desarrollo de acciones de inspección, vigilancia y control con los demás
programas de la Subdirección.
Para la importación de alimentos, materias primas e insumes se requiere que el
interesado haya obtenido previamente el visto bueno del INVIMA en la Licencia de
Importación, documento que se tramita a través de la Ventanilla Única de Comercio
Exterior VUCE, el cual debe gestionarse previamente al embarque de las mercancías.
El Grupo del Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control en Carnes y Derivados
tiene a cargo coordinar el diseño, desarrollo y ejecución de proyectos y/o acciones de
inspección, vigilancia y control en referencia a las plantas de beneficio de animales de
abasto público, desposte y desprese, y derivados cárnicos. Para lo cual sus funciones son:
a. Diseñar, revisar, proponer los reglamentos técnicos de obligatorio cumplimiento que
deben ser observados en referencia a las plantas de beneficio de animales de abasto
público, desposte y desprese, y derivados cárnicos
b. Diseñar, desarrollar y realizar seguimiento a los Programas de IVC y a los respectivos
procesos de auditoría.
c. Coordinar la asesoría, asistencia técnica y capacitación a los Grupos de Trabajo
Territorial y a las instituciones acreditadas/autorizadas/designadas en la formulación,
ejecución, seguimiento de las políticas de inspección, vigilancia y control así como en la
implementación de planes, programas, proyectos y acciones en referencia a las plantas de
beneficio de animales de abasto público y derivados cárnicos
d. Realizar seguimiento al desarrollo e implementación del sistema oficial de carnes,
subproductos cárnicos y derivados cárnicos, estableciendo los indicadores de
mejoramiento de estatus sanitario, la gestión del riesgo y el desarrollo de estrategias
orientadas a fortalecer las acciones de IVC.
e. Coordinar el desarrollo de estrategias de asesoría y articulación con las entidades
territoriales de salud para el diseño y seguimiento del sistema oficial de la carne,
134
subproductos cárnicos y derivados cárnicos bajo el enfoque de riesgo y con énfasis en la
articulación de acciones "de la granja a la mesa".
f. Realizar, cuando sea necesario, visitas de inspección, vigilancia y control sobre el
cumplimiento de las normas vigentes a los establecimientos productores, e instituciones
acreditadas, relacionados con los productos de la Subdirección con fines de producción
nacional o de comercio internacional, y elaborar los informes con las observaciones y
recomendaciones pertinentes.
g. Definir y diseñar en coordinación con los Grupos de Laboratorio de Microbiología y
Fisicoquímica del Instituto, los Planes y Programas de Muestreo acordes con las
necesidades del Programa, y coordinar las actividades relacionadas con la toma de
muestras.
h. Realizar el análisis y evaluación de los resultados de los Planes y Programas de
muestreo del programa y adelantar las acciones que se deriven de ellos.
i. Diseñar estrategias de articulación interinstitucional y adelantar, en coordinación con
las autoridades competentes y de acuerdo con las disposiciones legales vigentes, las
funciones públicas de control de calidad y vigilancia sanitaria, relacionados con las carnes,
subproductos cárnicos y derivados cárnicos
j. Estudiar, evaluar y elaborar los conceptos técnicos que sean requeridos para la toma de
decisiones en los procesos sancionatorios relacionados con la producción,
comercialización y consumo de los productos de competencia de la Subdirección de
Alimentos y Bebidas Alcohólicas.
k. Absolver consultas y emitir conceptos técnicos referidos a los productos de
competencia del grupo.
I. Estudiar, evaluar y emitir concepto en desarrollo de actividades relacionadas con
auditoría, normas, procedimientos y procesos de carácter técnico que aseguran la
calidad de los productos del grupo.
m. Atender consultas del público en general y brindarle la orientación y la información
requerida sobre los asuntos de su competencia.
n. Establecer y hacer seguimiento a los indicadores de mejoramiento de estatus sanitario
del Programa.
o. Establecer el programa de vigilancia de Enfermedades Transmitidas por alimentos y
alertas rápidas en coordinación con las autoridades competentes y articular las
acciones preventivas y de control con quien corresponda.
p. Desarrollar estrategias para el desarrollo de acciones dentro del Programa orientados
a facilitar el acceso a los mercados internacionales.
q. Coordinar y soportar técnicamente el desarrollo de las actividades relacionadas con el
apoyo al Comité Nacional del Codex Alimentarius y otros de interés nacional e
internacional.
135
r. Coordinar, adelantar y evaluar el desarrollo de las acciones de vigilancia epidemiológica
de enfermedades zoonóticas en plantas de beneficio de animales de abasto público y
derivados cárnicos.
s. Coordinar la ejecución de los programas nacionales de control de microorganismos
patógenos y de residuos químicos y medicamentos veterinarios en plantas de beneficio
de animales de abasto público y derivados cárnicos.
El Grupo de Gestión para la inspección, vigilancia y control en los Grupos de Trabajo
Territorial tiene a su cargo el seguimiento técnico, asesoría, asistencia técnica a los
Grupos de Trabajo Territorial para la ejecución de las diferentes actividades de
inspección, vigilancia y control. Para lo cual tiene las siguientes funciones:
a. Establecer lineamientos técnicos para la elaboración de mapas de riesgo de acuerdo al
ámbito de trabajo, así como definir criterios para análisis de información y estrategias de
intervención previa articulación con el grupo de gestión del riesgo y con los sistemas de
información.
b. Proponer acciones de articulación con autoridades y entidades privadas a nivel
regional para el desarrollo de los programas de inspección, vigilancia y control.
c. Gestionar la información pertinente que permita mantener actualizado el sistema de
información de la Subdirección.
d. Realizar seguimiento a los indicadores de mejoramiento de estatus sanitario, a las
acciones de gestión del riesgo y al desarrollo de estrategias orientadas a fortalecer las
acciones de inspección, vigilancia y control que adelantan los grupos de trabajo territorial
previa articulación y definición con el grupo de gestión del riesgo.
e. Implementar y dar seguimiento con los grupos de laboratorio de microbiología y
fisicoquímica del Instituto a los planes y programas de muestreo acordes con las
necesidades de los programas de IVC ejecutados por los grupos de trabajo territorial, así
como coordinar las actividades relacionadas con la toma de muestras y control de calidad
de productos objeto de control sanitario de la Subdirección de Alimentos y Bebidas
Alcohólicas.
f. Presentar informes sobre las actividades y los resultados de gestión, de acuerdo con las
normas, procedimientos vigentes, términos y metodologías adoptadas y en general del
funcionamiento de los grupos de trabajo territorial.
g. Estudiar, evaluar y emitir concepto en desarrollo de actividades relacionadas con el
seguimiento técnico de los grupos de trabajo territorial acorde a normas, procedimientos
y procesos de carácter técnico que aseguran la calidad de los productos competencia de
la Subdirección.
136
El Laboratorio de microbiología de alimentos tiene a su cargo el desarrollo de actividades
diagnosticas y de investigación que apoyan las actividades de vigilancia y control con base
al análisis del riesgo biológico, para tal fin las funciones designadas a ese grupo son:
a. Diseñar y gestionar el desarrollo de Planes y Programas de Muestreo de los Programas
de IVC competencia de la Subdirección, en Coordinación con el Grupo de Gestión del
Riesgo en Inspección, Vigilancia y Control.
b. Coordinar la realización de las pruebas biológicas, microbiológicas, requeridas en el
proceso de análisis de los productos de competencia de la Subdirección, con base en los
Programas de Inspección, vigilancia y control.
c. Desarrollar las actividades que permitan el diseño, desarrollo y mantenimiento de la
Red Nacional de Laboratorios.
d. Gestionar las actividades de asesoría, capacitación y asistencia técnica a las
Instituciones acreditadas, Entidades Territoriales de Salud y Gubernamentales,
que adelanten actividades asociadas con el laboratorio.
e. Liderar las actividades como Laboratorio Nacional de Referencia que conlleven al pleno
funcionamiento de la Red Nacional de Laboratorios de Control de Calidad de los
productos de su competencia. Realizar seguimiento, auditoría, así como la administrar y
consolidación de la información de la Red Nacional de Laboratorios.
f. Realizar el análisis de los resultados de los análisis de calidad de los productos de la
Subdirección de Alimentos y Bebidas Alcohólicas, conjuntamente con los Grupos de la
Subdirección y adelantar las actividades que se deriven de ellos, de acuerdo con su
competencia.
g. Coordinar el desarrollo de proyectos en investigación básica de su competencia.
h. Asegurar que en el trabajo del área se apliquen apropiadamente las técnicas, métodos
analíticos y procedimientos, de forma que se asegure la calidad, integridad y confiabilidad
de los resultados.
i. Asegurar que el registro de datos y resultados de los ensayos se realice de
conformidad con las Buenas Prácticas de Laboratorio.
j. Liderar el programa de implementación de la Norma ISO 17025.
El Grupo de fisicoquímica de alimentos y bebidas alcohólicas es el encargado de dar el
soporte técnico científico bajo el enfoque del análisis de riesgo físico y químicos de los
productos objetos de competencia del Instituto, las funciones del grupo son:
a. Diseñar y gestionar el desarrollo de Planes y Programas de Muestreo de los Programas
de IVC competencia de la Subdirección, en Coordinación con el Grupo de Gestión del
Riesgo en Inspección, Vigilancia y Control.
137
b. Coordinar la realización de las pruebas biológicas, microbiológicas, requeridas en el
proceso de análisis de los productos de competencia de la Subdirección, con base en los
Programas de Inspección, vigilancia y control
c. Desarrollar las actividades que permitan el diseño, desarrollo y mantenimiento de la
Red Nacional de Laboratorios,
d. Gestionar las actividades de asesoría, capacitación y asistencia técnica a las
Instituciones acreditadas, Entidades Territoriales de Salud y Gubernamentales,
que adelanten actividades asociadas con el laboratorio,
e. Liderar las actividades como Laboratorio Nacional de Referencia que conlleven al
pleno funcionamiento de la Red Nacional de Laboratorios de Control de Calidad de los
productos de su competencia. Realizar seguimiento, auditoría, así como la administrar y
consolidación de la información de la Red Nacional de Laboratorios,
f. Realizar el análisis de los resultados de los análisis de calidad de los productos de la
Subdirección de Alimentos y Bebidas Alcohólicas, conjuntamente con los Grupos de la
Subdirección y adelantar las actividades que se deriven de ellos, de acuerdo con su
competencia.
g. Coordinar el desarrollo de proyectos en investigación básica de su competencia,
h. Asegurar que en el trabajo del área se apliquen apropiadamente las técnicas, métodos
analíticos y procedimientos, de forma que se asegure la calidad, integridad y confiabilidad
de los resultados,
i. Asegurar que el registro de datos y resultados de los ensayos se realice de
conformidad con las Buenas Prácticas de Laboratorio,
j. Liderar el programa de implementación de la Norma ISO 17025.
El Laboratorio Central Interinstitucional de Detección y Monitoreo de Organismos
Genéticamente Modificados (OGM) se creó en el marco del Proyecto GEF - BM
Bioseguridad - Colombia, y de él forman parte el ICA, el INVIMA y el Instituto de
Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt (lAvH), es así como su
misión es apoyar la vigilancia, control e investigación en materia de seguridad de la
Biotecnología en los sectores de salud humana, medio amiente y agropecuaria, para tal
fin sus funciones son:
• Desarrollar e implementar procedimientos y técnicas para la detección y monitoreo de
OVM incluyendo materias primas y procesadas, de acuerdo con las competencias de cada
uno de los sectores (salud humana, medio ambiente y agropecuario).
• Llevar a cabo las pruebas de extracción, amplificación de acuerdo a los primers o
cebadores adecuados de los diferentes eventos de Organismos Genéticamente
Modificados (OGM) autorizados en Colombia.
138
• Diseñar e implementar planes y técnicas de muestreo de los diferentes tipos de OVM
incluyendo materias primas y procesadas, de acuerdo con los ámbitos de competencia de
los sectores participantes (salud humana, medio ambiente y agropecuario).
• Fortalecer la capacidad técnica y humana para responder a compromisos del país frente
al Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la Biotecnología.
• Formular y desarrollar en forma interinstitucional o en coordinación con otros
laboratorios o entidades de los sectores participantes (salud humana, medio ambiente y
agropecuario institutos de investigación, proyectos de investigación en detección,
seguimiento, monitoreo y flujo de genes de OVM competencia).
• Apoyar actividades de capacitación y entrenamiento técnico del personal de los
sectores de salud humana, medio ambiente y agropecuario a cargo de los temas de OVM
y Bioseguridad.
• Implementar el sistema de calidad basado en la norma ISO 17025 con el fin de
acreditar el laboratorio
• Coordinar la realización de las pruebas moleculares, requeridas en el proceso de
análisis de los productos, que contengan o puedan contener organismos genéticamente
modificados, de competencia de la Subdirección, con base en los Programas de
Inspección, vigilancia y control.
• Realizar el análisis de los resultados de los análisis de detección y cuantificación los
productos, que contengan o puedan contener organismos genéticamente modificados de
la Subdirección de Alimentos y Bebidas Alcohólicas, conjuntamente con los Grupos de la
Subdirección y adelantar las actividades que se deriven de ellos, de acuerdo con su
competencia.
• Coordinar el desarrollo de proyectos en investigación básica de su competencia.
Adicionalmente, el INVIMA cuenta con la Comisión Revisora órgano asesor de la
Institución quien adelanta la revisión de temas específicos competencia de la Entidad.
Está conformada por seis (6) Salas Especializadas (Medicamentos y productos Biológicos,
productos Naturales, Medicamentos Homeopáticos, Alimentos y Bebidas Alcohólicas,
Dispositivos Médicos y Productos Varios y Reactivos de Diagnostico in Vitro).
Los Grupos de Trabajo Territorial (GTT) pertenecientes a la Subdirección de Alimentos y
Bebidas Alcohólicas creados y organizados para atender las acciones de inspección,
vigilancia y control en la etapa de fabricación y procesamiento de alimentos, plantas de
beneficio, tienen igualmente a su cargo la vigilancia y control en los procesos de
importación y exportación de alimentos y materias primas en puertos, aeropuertos y
pasos fronterizos. Actualmente los 8 Grupos (ver Mapa), se encuentran ubicados
estratégicamente en las principales ciudades del país, el fin de dar cobertura a los 32
departamentos del país.
139
Cobertura y ubicación geográfica de los Grupos de Trabajo Territorial (GTT) INVIMA
1. Costa Caribe 1: Guajira, Cesar, Atlántico y Magdalena. Sede: Barranquilla 2. Costa Caribe 2: Bolívar, Sucre, Córdoba y San Andrés. Sede: Montería 3. Centro Oriente 1: Santander y Norte de Santander. Sede: B/manga 4. Occidente 1: Antioquia, Chocó y Eje cafetero. Sede: Medellín 5. Centro Oriente 2: Boyacá, Cundinamarca y Amazonas. Sede: Bogotá 6. Orinoquía: Arauca, Casanare, Meta, Vichada, Guaviare, Vaupés, Guainía. Sede: Villavicencio 7. Occidente 2: Valle del Cauca, Cauca, Marino, Putumayo. Sede: Cali 8. Centro Oriente 3: Tolima, Huila y Caquetá. Sede: Neiva Fuente: INVIMA, 2007
140
Las funciones de los Grupos de Trabajo Territorial son:
a. Difundir lineamientos técnicos de cada uno de los programas con el fin llevar a cabo el
desarrollo de cada uno de los programas responsabilidad de la Subdirección en sus
respectivos equipos de trabajo,
b. Hacer seguimiento al cumplimiento de los lineamientos técnicos al interior de cada
programa,
c. Desarrollar los mapas de riesgo de acuerdo al ámbito de trabajo del grupo y levantar
los perfiles sanitarios según lineamientos de la Subdirección
d. Implementar mecanismos de seguimiento a los Programas de IVC, de acuerdo con los
mapas de riesgo,
e. Ejecutar los planes, programas y proyectos de conformidad con los lineamientos
señalados por la Subdirección de Alimentos y Bebidas Alcohólicas y adelantar el
seguimiento y evaluación de los mismos.
f. Establecer, difundir, promover y verificar el cumplimiento e implementación de las
normas relacionadas con las buenas prácticas de manufactura y/o HACCP de los productos
competencia de la Subdirección, de acuerdo con los Programas de IVC.
g. Velar por el desarrollo y seguimiento de indicadores de mejoramiento de estatus
sanitario, de las acciones de gestión del riesgo y del desarrollo de estrategias orientadas a
fortalecer las acciones de IVC.
h. Realizar las visitas de inspección, vigilancia y control sobre el cumplimiento de las
normas vigentes a los establecimientos productores, e instituciones acreditadas,
relacionados con los productos de la Subdirección de Alimentos y Bebidas con fines de
producción nacional o de comercio internacional, y elaborar los informes con las
observaciones y recomendaciones pertinentes,
i. Realizar las visitas de verificación y auditoría de Planes HACCP y Buenas Prácticas de
Manufactura en el marco de los Programas de IVC de productos competencia de la
Subdirección de Alimentos y Bebidas Alcohólicas, en coordinación con el Grupo de Gestión
del Riesgo,
j. Implementar los Planes y Programas de Muestreo acordes con las necesidades de los
Programas de IVC, según lineamientos de la Subdirección de Alimentos y Bebidas
Alcohólicas,
k. Diseñar estrategias de articulación interinstitucional a nivel regional y adelantar, en
coordinación con las autoridades competentes y de acuerdo con las disposiciones legales
vigentes, las funciones públicas de control de calidad y vigilancia sanitaria, relacionados
con los productos de competencia de la Subdirección de Alimentos y Bebidas Alcohólicas.
I. Aplicar las medidas sanitarias de seguridad relacionadas con los productos
de competencia de la Subdirección de Alimentos y Bebidas Alcohólicas, sin perjuicio de las
141
que se deleguen o correspondan a las entidades territoriales de Salud, de conformidad
con las normas vigentes,
m. Estudiar, evaluar y elaborar los conceptos técnicos que sean requeridos para la toma
de decisiones en los procesos sancionatorios relacionados con la producción,
comercialización y consumo de los productos de competencia de la Subdirección de
Alimentos y Bebidas Alcohólicas,
n. Realizar las acciones de Inspección, Vigilancia y Control con prioridad en los alimentos
de mayor riesgo en salud pública, de conformidad con la legislación sanitaria vigente y
dictar los Actos Administrativos correspondientes acorde a los programas de la
Subdirección.
o. Realizar las acciones de vigilancia epidemiológica acorde a los lineamientos dados por
la Subdirección en coordinación con las autoridades competentes,
p. Apoyar la ejecución de los programas de control de microorganismos patógenos y de
residuos y contaminantes químicos en alimentos según lineamientos de la Subdirección.
q. Ejecutar los programas de certificación sanitaria de plantas y establecimientos que
transforman y procesan alimentos, incluidas las plantas de beneficio de animales, de
conformidad con la legislación sanitaria vigente,
r. Consolidar y analizar la información generada a través del sistema de información por
cada uno de los programas ejecutados en el grupo.
s. Coordinar el desarrollo de estrategias de asesoría y articulación con las entidades
territoriales de salud para el diseño y seguimiento de Políticas y Programas de IVC, bajo la
supervisión de la Subdirección.
t. Definir el presupuesto y el Plan Operativo Anual para el desarrollo de las actividades
del grupo acorde a los lineamientos de la Subdirección.
u. Estudiar, evaluar y conceptuar sobre asuntos de competencia del área; atender
consultas y preparar respuestas a la correspondencia, derechos de petición y demás
solicitudes del público en general, brindar la orientación e información requerida sobre los
asuntos de competencia del Grupo.
Organización local del INVIMA
El INVIMA cuenta con oficinas locales en 3 puertos marítimos, 3 puertos fluviales, 5 pasos
fronterizos y 5 Aeropuertos Internacionales autorizados para realizar las importaciones y
exportaciones de alimentos, materias primas e insumes para la industria de alimentos.
Desde la oficina ubicada en el aeropuerto de Rionegro (Antioquia), el INVIMA se desplaza
a la región de Urabá para atender solicitudes de importación y exportación de alimentos,
materias primas e insumos por el puerto marítimo de Turbo (Antioquia).
Los sitios ubicados en Leticia (Amazonas) y Arauca (Arauca) operan a su vez como puertos
fluviales y pasos fronterizos.
142
En el puerto marítimo y aeropuerto internacional ubicado en San Andrés Islas, la Entidad
sanitaria competente para realizar la inspección y los certificados de inspección sanitaria
para la nacionalización de alimentos y materias primas e insumos para la industria de
alimentos, es la Secretaría Departamental de Salud de San Andrés Islas.
En todos estos lugares se cuenta con la presencia de funcionarios profesionales y técnicos
que dependen técnicamente del Grupo de Control en Primera Barrera de Alimentos y
Materias Primas e Insumos. La ubicación de los puntos de control es:
Puertos Marítimos: Buenaventura (Valle del Cauca), Cartagena (Bolívar), Santa Marta
(Magdalena), Turbo (Antioquia) y San Andrés (San Andrés Islas).
Puertos fluviales: Barranquilla (Atlántico), Leticia (Amazonas) y Arauca (Arauca)
Puertos fronterizos: Ipiales (Nariño), Cúcuta (Norte de Santander) y Maicao (Guajira)
Aeropuertos internacionales: Cartagena (Bolívar) Barranquilla (Atlántico), Bogotá, D.C.,
Rionegro (Antioquia), Palmira (Valle del Cauca) y San Andrés (San Andrés Islas)
De acuerdo con lo estipulado en el literal c) del artículo 34 de la ley 1122 de 2007, el
personal del INVIMA que realiza la inspección y certificación de inocuidad para
importación y exportación de alimentos, está localizado en 14 oficinas distribuidas en el
territorio nacional y ubicados en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos como se detalla
en la tabla siguiente:
Funcionarios del Programa de Inspección de Alimentos y Materias Primas en Sitios de
Primera Barrera
SITIO Tipo de Primera Barrera
Personal de planta
Profesional
Técnico
Cartagena
Puerto marítimo
2
3
Cartagena
Aeropuerto internacional
—
1
Buenaventura
Puerto marítimo
3
3
Barranquilla
Puerto fluvial
1
2
Soledad (Atlántico)
Aeropuerto internacional
—
1
Santa Marta
Puerto marítimo
1
1
Leticia
Puerto fluvial y paso
fronterizo
1
1
Cúcuta
Paso fronterizo
2
1
Ipiales
Paso fronterizo
1
2
Maicao – Paraguachón
Paso fronterizo
1
1
Arauca
Puerto fluvial y paso
fronterizo
1
—
Bogotá
Aeropuerto internacional
1
1
Palmira (Valle del Cauca)
Aeropuerto internacional
—
1
Rionegro (Antioquia)
Aeropuerto internacional
1
1
Total
15
19
143
El INVIMA tiene sus oficinas en las instalaciones administrativas de los puertos marítimos
y fluviales, aeropuertos y pasos fronterizos, cerca de las bodegas donde se almacenan los
alimentos, materias primas e insumos para la industria de alimentos para importación y
exportación. En algunos sitios se comparten áreas con autoridades administrativas que
realizan los controles de su competencia, como el Instituto Colombiano Agropecuario ICA,
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, Policía Antinarcóticos y
Departamento Administrativo de Seguridad DAS.
Talento humano
El personal directivo, técnico y administrativo, se encuentran conformados por 340
funcionarios, los cuales en su mayoría poseen estudios de educación formal en la
categoría de pregrado, especialización y maestrías en áreas de la salud (ver Tabla) tales
como: Ingeniería de Alimentos, Microbiología, Biología, Ingeniería química, Química y
Farmacia, Salud Pública, epidemiología. Del total de 340 funcionarios, 156 son Médicos
Veterinarios que desempeñan actividades de inspección sanitaria permanente en plantas
de beneficio, desposte y desprese de bovinos, porcinos y aves, como se relaciona en las
tablas siguientes. De igual forma se cuenta con 131 técnicos auxiliares que sirven de
apoyo en la inspección permanente en estos establecimientos los cuales no están
incluidos.
Talento Humano de la Subdirección de Alimentos y Bebidas Alcohólicas y sus 8 Grupos
de Trabajo Territorial
PROFESIÓN
Número de Funcionarios
Bacteriólogos
25
Ingeniero Químico
4
Ingenieros Agrícolas
1
Ingenieros de Alimentos o Agroindustriales
51
Ingenieros de productividad
1
Ingenieros Sanitarios
8
Médicos Veterinarios
87
Médicos Veterinarios Zootecnistas
69
Microbiólogos
17
Profesionales o Tecnólogos en Ciencia y Tecnología de Alimentos
3
Químicos
3
Químicos Farmacéuticos
10
Técnicos de Saneamiento
26
Zootecnistas
10
Médicos
1
Nutricionistas
2
Biología
1
144
Químico de alimentos
1
Secretarias
10
Psicólogo
1
Abogados
8
Auxiliares
3
Administrador Ambiental
1 Total General 340
Además se cuenta con 131 técnicos auxiliares que sirven de apoyo en la inspección
permanente en plantas de beneficio. El personal mencionado se encuentra ubicado en la
oficina del nivel central en Bogotá, en los ocho grupos de trabajo territorial y en los
laboratorios, como se discrimina en la tabla siguiente:
Talento Humano Nivel Central Subdirección de Alimentos y Bebidas Alcohólicas INVIMA
Grupo de Trabajo
Sede
Subdirector
Coordina-
dores
Profesionales
Asistencial
Nivel Central
Bogotá
1
5
25
3
Laboratorio Microbiología
Bogotá
1
9
2
Laboratorio Fisicoquímico
Bogotá
1
11
3
Laboratorio OGM
Bogotá
1
3
0
Costa Caribe 1
Barranquilla
1
10
2
Costa Caribe 2
Montería
1
10
2
Centro Oriente 1
Bucaramang
a
1
10
2
Centro Oriente 2
Bogotá
1
10
2
Centro Oriente 3
Neiva
1
10
2
Occidente 1
Medellín
1
10
2
Occidente 2
Cali
1
10
2
Orinoquía
Villavicencio
1
10
2
Médicos Veterinarios
Inspectores oficiales
Distribuidos
a nivel
nacional
156
Profesionales en sitios de
control en primera
barrera
Distribuidos a
nivel nacional
15
SUBTOTAL
1
16
299
24
TOTAL
340
145
Del total de funcionarios pertenecientes a la Subdirección de Alimentos y Bebidas
Alcohólicas del INVIMA, 156 corresponden a Médicos Veterinarios y Médicos Veterinarios
Zootecnistas inspectores oficiales graduados de universidades nacionales acreditadas por
el Ministerio de Educación- ICFES.
Grupo de trabajo Territorial Cobertura por Departamentos
Médicos Veterinarios e Inspectores
Costa Caribe 1
Guajira, Magdalena, Cesar y Atlántico
27
Costa Caribe 2
Córdoba, Sucre, Bolívar y San Andrés
22
Centro Oriente 1
Santander y Norte de Santander,
26
Centro Oriente 2
Boyacá, Cundinamarca y Amazonas
63
Centro Oriente 3
Tolima, Huila y Cagueta
18
Occidente 1
Antioquia, Chocó y Eje Cafetero
64
Occidente 2
Valle del Cauca, Cauca, Nariño y Putumayo
48
Orinoquía
Meta, Casanare, Arauca, Guaviare, Guainía, Vichada y Vaupés,
19
Total
287
El Instituto no cuenta con médicos veterinarios privados que hayan sido autorizados como
inspectores oficiales.
El INVIMA, es hoy en día la autoridad sanitaria con mayor capacidad orgánica-funcional y
operativa, con cobertura nacional, al igual que talento humano especializado, en los
aspectos que por ley le corresponden en la gestión de la Salud Ambiental, con énfasis en
la inspección, vigilancia y control.
146
El desarrollo de la Subdirección de Alimentos y Bebidas alcohólicas no guarda armonía
con el resto de la estructura, la cual comparativamente resta pequeña frente al volumen
de funcionarios y cargos creados para la primera. Esto plantea el reto de equilibrar
organizativamente el INVIMA, evitando, de una parte, que las áreas administrativa y de
apoyo se vean limitadas, y de otra, se atrofien las demás subdirecciones que tiene
funciones misionales.
De conformidad con el Decreto 211 de 2004, destacamos algunas de las funciones de las
siguientes dependencias:
2.1.9.2 Subdirección de Registros Sanitarios
Según el artículo 8º son funciones de la Subdirección de Registros Sanitarios las
siguientes:
1. Asesorar a la dirección en la formulación y ejecución de las políticas referidas a la
expedición de los registros sanitarios y al procesamiento y comunicación de la
información que de ellos se derive.
2. Dirigir, organizar, operar y controlar, en coordinación con las otras subdirecciones, el
diseño y operación del sistema nacional de registro de los productos competencia del
Instituto.
3. Evaluar y tramitar los registros sanitarios y demás novedades asociadas con los mismos,
referidos a los productos de competencia del Instituto.
4. Evaluar, tramitar y expedirlas certificaciones sobre los actos administrativos
relacionados con las funciones de la Subdirección que adelante directamente el Instituto,
o los entes territoriales.
5. Elaborar las propuestas de normas relacionadas con los registros sanitarios y sus
respectivas novedades y en general con las funciones asignadas a esta dependencia.
6. Otorgar el visto bueno sanitario o autorización sanitaria de los registros de importación
y exportación a los productos de competencia del Instituto…
10. Notificar los actos administrativos producidos por el Instituto, relacionados con los
registros sanitarios de los productos competencia del Instituto.
2.1.9.3 Subdirección de Medicamentos y Productos Biológicos
Según el artículo 9º, son funciones de la Subdirección de Medicamentos y Productos
Biológicos las siguientes:
1. Asesorar al Director General en la definición de estrategias e instrumentos para la
ejecución adecuada de las políticas que en materia de vigilancia y control de los productos
de su competencia formule el Ministerio de la Protección Social.
147
2. Planear, coordinar, desarrollar, ejecutar y controlar las actividades referidas a la
normalización, acreditación, certificación, delegación y control de los productos de su
competencia.
3. Proponer al Director General las normas técnicas relacionadas con la selección de los
productos que pueden comercializarse en el país, la garantía de la calidad, las buenas
prácticas de manufactura, los procedimientos de vigilancia y control sanitario y de la
publicidad de los productos de su competencia y, una vez aprobadas, cumplirlas y
hacerlas cumplir.
4. Elaborar y proponer al Director General, para su aprobación, las propuestas de normas
técnicas y procedimientos para la ejecución de análisis físico-químicos, microbiológicos,
biológicos y farmacológicos de los productos de su competencia.
5. Coordinar el diseño y desarrollo de planes, programas y proyectos de vigilancia y
control de calidad de los productos de su competencia.
6. Participar, conjuntamente con el Ministerio de la Protección Social, en el diseño y
desarrollo de programas de fármaco vigilancia (s.n.).
7. Participar en la ejecución de estudios de investigación aplicada referidos a los
productos de su competencia.
8. Programar, adelantar y evaluar el desarrollo de las visitas de inspección, vigilancia y
control respecto a los productos y establecimientos de su competencia.
9. Asesorar, capacitar y prestar asistencia técnica y cooperación a las instituciones
acreditadas y a los entes territoriales, en la materia de su competencia.
10. Adelantar, de acuerdo con las normas legales vigentes, las distintas actividades
requeridas para la acreditación de instituciones y laboratorios en los productos de su
competencia.
11. Diseñar los procedimientos referidos a la toma de muestras para los análisis de los
productos de su competencia.
12. Recopilar y recibir la información técnica y las muestras para análisis de control de
calidad de los productos de su competencia, clasificarlas, analizarlas, emitir los conceptos
técnicos respectivos y ejecutar las acciones a que haya lugar, en ejercicio de sus
funciones.
13. Practicar los análisis de mayor complejidad a los productos de su competencia,
cuando se requiera.
14. Ejercer como Laboratorio Central de Referencia en todas las actividades que conlleven
al pleno funcionamiento de la red nacional de laboratorio de control de calidad de los
productos de su competencia.
15. Apoyar a la Comisión Revisora en el desarrollo de las actividades que esta adelante, en
cuanto a los productos de su competencia.
148
16. Autorizar la publicidad de los productos de su competencia y vigilar el cumplimiento
de las normas vigentes en esta materia, en concordancia con el numeral 19 del artículo 4°
del Decreto1290 de 1994.
Las funciones de estas Subdirecciones suponen que el MPS debe contar, en
correspondencia, con una estructura administrativa y de talento humano, que asuma las
funciones de Rectoría en Salud Pública, que le competen por Ley, y en especial las de
coordinar, evaluar y controlar las acciones que en materia de vigilancia sanitaria y control
de calidad ejecute el INVIMA, en relación con los productos a que se refiere el artículo
245 de la Ley 100 de 1993.
2.1.10 SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
De conformidad con el Plan Nacional de Salud 2007-2010, la Superintendencia Nacional
de Salud liderará el proceso de Inspección, vigilancia y control de la gestión del Sistema
General de Seguridad Social en Salud – SGSSS. La inspección, vigilancia y control de la
gestión del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS es el conjunto de
normas, agentes, y procesos articulados entre sí, en los ejes de financiamiento,
aseguramiento, prestación de servicios, atención al usuario y participación social. “Esto
lleva a una concepción dinámica de la relación entre el conocimiento, el sujeto que conoce
y el entorno en el cual actúa para lograr una transformación positiva de la realidad.
Requiere la construcción de alianzas entre el sector salud y los sectores como educación,
medio ambiente, agua, y comunicación entre otros, para la innovación e introducción de
nuevas tecnologías”. (s.n.)
Según Artículo 2º de la Ley 1122 de 2007, el Ministerio de la Protección Social, como
órgano rector del sistema, establecerá los mecanismos que permitan la evaluación a
través de indicadores de gestión y resultados en salud y bienestar de todos los actores
que operan en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. El Ministerio, como
resultado de esta evaluación, podrá definir estímulos o exigir, entre otras, la firma de un
convenio de cumplimiento, y si es del caso, solicitará a la Superintendencia Nacional de
Salud suspender en forma cautelar la administración de los recursos públicos, hasta por
un año de la respectiva entidad.
El Sistema de inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, se define según el artículo 36º.como: “un conjunto de normas, agentes, y procesos
articulados entre sí, el cual estará en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud de
acuerdo con sus competencias constitucionales y legales, sin perjuicio de las facultades
asignadas al Instituto Nacional de Salud y al INVIMA.”
Según el artículo 39º. La Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus
atribuciones de inspección, vigilancia y control, desarrollará, además de los señalados en
otras disposiciones, los siguientes objetivos:
149
“a. Fijar las políticas de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad
Social en Salud.
b. Exigir la observancia de los principios y fundamentos del servicio público esencial de
Seguridad Social en Salud.
c. Vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el Sistema General de Seguridad
Social en Salud y promover el mejoramiento integral del mismo.
d. Proteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al
acceso al servicio de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones de
disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las fases de
promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación en salud.
e. Velar porque la prestación de los servicios de salud se realice sin ningún tipo de presión
o condicionamiento frente a los profesionales de la medicina y las instituciones
prestadoras de salud.
f. Velar por la eficiencia en la generación, recaudo, flujo, administración, custodia y
aplicación de los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud.
g. Evitar que se produzca el abuso de la posición dominante dentro de los actores del
Sistema General de Seguridad Social en Salud.
h. Promover la participación ciudadana y establecer mecanismos de rendición de cuentas a
la comunidad, que deberá efectuarse por lo menos una vez al año, por parte de los actores
del Sistema.”
De conformidad con el artículo 40º la Superintendencia Nacional de Salud, cumplirá
dentro del sistema de inspección, vigilancia y control, las siguientes funciones:
“a. Adelantar funciones de inspección, vigilancia y control al Fondo de Solidaridad y
Garantía – FOSYGA y demás actores del sistema, incluidos los regímenes especiales y
exceptuados contemplados en la ley 100 de 1993.
b. Inspeccionar, vigilar y controlar que las Direcciones Territoriales de Salud cumplan a
cabalidad con las funciones señaladas por ley, conforme a los principios que rigen a las
actuaciones de los funcionarios del Estado, e imponer las sanciones a que haya lugar. En
virtud de la misma potestad mediante decisión motivada, de oficio o a petición de parte
podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan en las entidades
territoriales de salud, cuando se evidencia la vulneración de dichos principios.
c. Con sujeción a las normas contenidas en el Código Contencioso Administrativo, señalará
los procedimientos aplicables a los vigilados de la Superintendencia Nacional de Salud
respecto de las investigaciones administrativas sancionatorias que deba surtir, respetando
los derechos del debido proceso, defensa, o contradicción y doble instancia.
d. Introducir mecanismos de autorregulación y solución alternativa de conflictos en el
Sistema General de Seguridad Social en Salud.
150
e. Ejercer la competencia preferente de la inspección, vigilancia y control frente a sus
vigilados, en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o
juzgamiento de competencia de los demás órganos que ejercen inspección, vigilancia y
control dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, garantizando el ejercicio
de la ética profesional, la adecuada relación médico paciente y el respeto de los actores
del sistema por la dignidad de los pacientes y de los profesionales de la salud.
f. Sancionar en el ámbito de su competencia y denunciar ante las instancias competentes
las posibles irregularidades que se puedan estar cometiendo en el Sistema General de
Seguridad Social de Salud.
g. Vigilar, inspeccionar y controlar que se cumplan los criterios para la determinación,
identificación y selección de beneficiarios y aplicación del gasto social en salud por parte
de las Entidades Territoriales.
h. Vigilar que las Instituciones aseguradoras y prestadoras del Sistema General de
Seguridad Social en Salud adopten y apliquen dentro de un término no superior a seis (6)
meses, un Código de conducta y de buen gobierno que oriente la prestación de los servicios
a su cargo y asegure la realización de los fines de la presente Ley.
i. Autorizar la constitución y/o habilitación y expedir el certificado de funcionamiento de
las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado.
j. Las demás que conforme a las disposiciones legales se requieran para el cumplimiento
de sus objetivos”
Para el cumplimiento de su función de inspección y vigilancia, la Superintendencia
Nacional de Salud podrá contratar la realización de programas o labores especiales con
firmas de auditoría.
Es indudable el papel decisivo que tiene la Superintendencia Nacional de Salud, en tanto
que organismo coordinador del sistema de inspección, vigilancia y control de la gestión
del SGSSS, y como parte de éste, la gestión pública en Salud Ambiental, lo cual parte
precisamente tanto de posicionar su concepto, determinar la categoría orgánica y
funcional específica, como la identificación clara de las responsabilidades sectoriales en
esta materia, del orden nacional, departamental, distrital y municipal.
2.1.11 OTROS SECTORES
Aún cuando esta síntesis, o inventario rápido de las modalidades existentes de la gestión
administrativa, para la ejecución de las competencias en salud ambiental es para el sector
salud, se hará mención enumerativa de otras instituciones nacionales, que desde sus
sectores específicos, tienen responsabilidades en la materia, o son parte de procesos de
coordinación interinstitucional o intersectorial. Solo mencionaremos algunas ya que en el
sector de la Salud ambiental, desde la perspectiva holística e integradora propuesta en el
marco conceptual, tienen responsabilidad y concurren la mayoría de las instituciones, del
orden nacional. Cada Ministerio o entidad, debe realizar su respectivo diagnóstico interno
151
para determinar sus competencias y modalidades de gestión sectorial, al igual que para
identificar las respuestas administrativas y operativas a los puntos de inter-sección con el
sector salud, y otros sectores, en el ámbito de la Salud Ambiental.
De otra parte, la Cooperación técnica internacional requiere de un análisis específico, y
aunque no es materia de este documento, se recomienda una evaluación integral de la
misma, que determine su nivel de eficacia y eficiencia, a partir de los resultados concretos
obtenidos, y habida cuenta de los nuevos desafíos a nivel mundial, las características
socio-económicas, tecnológicas, científicas, y políticas del País en esta coyuntura
histórica, los compromisos internacionales y las prioridades de nuestro desarrollo humano
sostenible. Frente a este tema, Colombia cuenta con un importante organismo creado
mediante la Ley 318 de 1996 (Agencia Colombiana de Cooperación Internacional ACCI) y
adscrito desde junio de 2003 al Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República. La disminución de los recursos de cooperación provenientes de fuentes
multilaterales y bilaterales, y el hecho de que Colombia fuera catalogada a mediados de
los 90 como país de “desarrollo medio”, llevó a que el Gobierno Nacional emitiera dos
documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES 2768 de Marzo
de 1995 y 2968 de Noviembre de 1997), que resultaron fundamentales para la
constitución definitiva de la ACCI, y con ella, la política de cooperación internacional del
país.
2.1.11.1 MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (MAVDT)
Considerando el contexto internacional y el marco legal vigente desarrollado en el primer
capítulo de este documento, al igual que sus funciones, competencias, y la magnitud de
las intersecciones administrativas a nivel de la organización del Estado, corresponde al
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) o al que haga sus
veces, un rol preponderante en el ámbito de la Salud Ambiental, y se constituye en el
primer eslabón de las prioridades en materia de coordinación interinstitucional con el
Sector Salud, en esta materia.
De conformidad con su Misión actual, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial es la entidad pública del orden nacional rectora en materia ambiental,
vivienda, desarrollo territorial, agua potable y saneamiento básico que contribuye y
promueve acciones orientadas al desarrollo sostenible, a través de la formulación,
adopción e instrumentación técnica y normativa de políticas, bajo los principios de
participación e integridad de la gestión pública. A partir de la Ley 99 de 1993, que creó el
Sistema Nacional Ambiental (SINA) y el Ministerio del Medio Ambiente, se han producido
diferentes reformas a su estructura organizativa y funciones. Con fundamento en las
facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por la Ley 790 de 2002,
se expidió el decreto reglamentario 190 de 2003, y posteriormente el decreto 216 de
2003 por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica del Ministerio de
152
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. El Decreto 217 de 2003 suprime los empleos
de la planta de personal del Ministerio de Medio Ambiente y se establece la planta de
personal del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Según el artículo 1º del Decreto 216 el Ministerio De Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, tendrá como objetivos primordiales contribuir y promover el desarrollo
sostenible a través de la formulación y adopción de las políticas, planes, programas,
proyectos y regulación en materia ambiental, recursos naturales renovables, uso del
suelo, ordenamiento territorial, agua potable y saneamiento básico y ambiental,
desarrollo territorial y urbano, así como en materia habitacional integral. Sus objetivos
estratégicos son:
-Formular políticas y regulaciones de conservación y restauración de ecosistemas para el
uso sostenible, manejo y protección de la diversidad biológica y demás recursos naturales,
garantizando la oferta de bienes y servicios ambientales con miras a lograr una
distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de su uso y aprovechamiento.
-Orientar la adopción de criterios de sostenibilidad en la gestión de los sectores
productivos e institucionales, procurando la incorporación de sistemas de gestión
ambiental, reconversión tecnológica y el cambio en los patrones de consumo.
153
- Orientar y articular procesos de formulación de política y de planeación del Sistema
Nacional Ambiental mediante el desarrollo de instrumentos y mecanismos de
coordinación, información y financieros, con el fin de fortalecer la gestión del sector.
- Promover y facilitar el desarrollo sostenible del Sistema Nacional de Agua Potable y
Saneamiento Básico y la gestión descentralizada, equitativa, participativa, eficiente,
productiva y gerencial de las empresas prestadoras de los servicios públicos
correspondientes, a través de la formulación de políticas, regulaciones, financiación e
incentivos.
- Promover el desarrollo sostenible del territorio considerando las relaciones de la
población con la base natural, el espacio construido y el entorno regional mediante la
formulación de políticas y regulaciones, referentes a la planificación, el ordenamiento y la
gestión territorial.
- Disminuir el déficit habitacional del país tanto en sus aspectos cuantitativos como
cualitativos, en alianza con actores del sector público, privado y social, mediante la
formulación de políticas y regulaciones.
De las funciones definidas en Artículo 5º de la Ley 99 de 1993, destacamos algunas:
“- Formular la política nacional en relación con el medio ambiente y los recursos naturales
renovables, y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del
territorio y de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales renovables y del medio ambiente.
- Regular las condiciones generales para el saneamiento del medio ambiente, y el uso,
manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos
naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades
contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural…
- Preparar, con la asesoría del Departamento Nacional de Planeación, los planes,
programas y proyectos que en materia ambiental, o en relación con los recursos naturales
renovables y el ordenamiento ambiental del territorio, deban incorporarse a los proyectos
del Plan Nacional de Desarrollo del Plan Nacional de Inversiones que el Gobierno someta a
consideración del Congreso…
- Establecer los criterios ambientales que deben ser incorporados en la formulación de las
políticas sectoriales y en los procesos de planificación de los demás Ministerios y
entidades, previa su consulta con esos organismos…
154
- Formular, conjuntamente con el Ministerio de Salud, la política nacional de población;
promover y coordinar con éste, programas de control al crecimiento demográfico y hacer
evaluación y seguimiento de las estadísticas demográficas nacionales. (s.n)…
- Determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general
sobre medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y asentamientos
humanos y las actividades mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o
actividad que pueda generar directa o indirectamente daños ambientales.
-Dictar regulaciones de carácter general tendientes a controlar y reducir las
contaminaciones geosférica, hídrica, del paisaje, sonora y atmosférica, en todo el
territorio nacional…
-Definir la ejecución de programas y proyectos que la Nación, o ésta en asocio con otras
entidades públicas, deba adelantar para el saneamiento del medio ambiente o en relación
con el manejo, aprovechamiento, conservación, recuperación o protección de los recursos
naturales renovables y del medio ambiente…
-Definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la
prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de
evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas...
- Establecer los límites máximos permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito
de substancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que pueda afectar el
medio ambiente o los recursos naturales renovables; del mismo modo, prohibir, restringir
o regular la fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias
causantes de degradación ambiental. Los límites máximos se establecerán con base en
estudios técnicos, sin perjuicio del principio de precaución…
- Expedir las regulaciones ambientales para la distribución y el uso de substancias químicas
o biológicas utilizadas en actividades agropecuarias…
- Establecer mecanismos de concertación con el sector privado para ajustar las actividades
de éste a las metas ambientales previstas por el Gobierno; definir los casos en que haya
lugar a la celebración de convenios para la ejecución de planes de cumplimiento con
empresas públicas o privadas para ajustar tecnologías y mitigar o eliminar factores
contaminantes y fijar las reglas para el cumplimiento de los compromisos derivados de
dichos convenios. Promover la formulación de planes de reconversión industrial ligados a
la implantación de tecnologías ambientalmente sanas y a la realización de actividades de
descontaminación, de reciclaje y de reutilización de residuos…
155
- Dictar regulaciones para impedir la fabricación, importación, posesión y uso de armas
químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos
nucleares y desechos tóxicos o subproductos de los mismos…
- Promover en coordinación con el Ministerio de Gobierno, la realización de programas y
proyectos de gestión ambiental para la prevención de desastres, de manera que se
realicen coordinadamente las actividades de las entidades del Sistema Nacional Ambiental
y las del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, creado por la Ley
46 de 1988 y reglamentado mediante el Decreto Ley 919 de 1989.” (s.n.)
El artículo 2º del Decreto 216 le determina al MAVDT funciones específicas en materia
habitacional, agua potable y saneamiento básico, uso del suelo y ordenamiento territorial.
Entre los Vice ministerios es oportuno resaltar el de Agua y Saneamiento. En septiembre
de 2006, mediante el Decreto 3137 de 2006, se creó el Viceministerio de Agua y
Saneamiento79 “contando así con un interlocutor de un nivel jerárquico acorde con su
importancia social y económica, que le permite la conciliación de las necesidades de
desarrollo con las de gestión ambiental...El rol principal que desempeña el Viceministerio
de Agua y Saneamiento es el de trabajar por el manejo social de los servicios públicos de
acueducto, alcantarillado y aseo, con el fin de garantizar su prestación con calidad, por
medio de empresas eficientes, con tarifas justas y equitativas, y que tengan por finalidad
mejorar los índices de calidad de vida de la población. En este sentido, el rol del
Viceministerio de Agua y Saneamiento está encaminado hacia la modernización del sector,
la formulación y aplicación de políticas y programas sostenibles e integrales, orientados al
fortalecimiento de la descentralización, a la gestión transparente en sus acciones, a la
asignación eficiente de los recursos, al desarrollo de programas de investigación científica,
tecnológica y administrativa en materia de agua y saneamiento y, a propender por unas
condiciones óptimas para todos y cada uno de los ciudadanos.”
De conformidad con el Decreto 3137 de 2006 algunas de las funciones del Viceministerio
son:
“- Orientar, coordinar y liderar la formulación e implementación de las políticas en materia
de agua y saneamiento…
- Preparar en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, el Plan Nacional
de Desarrollo del Sector de Agua y Saneamiento Básico…
79
“Líneas estratégicas 2007-2010, Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial-Viceministerio de Agua y Saneamiento. Bogotá D.C., pp. 21-23.
156
- Promover el desarrollo de programas de investigación científica, tecnológica y
administrativa en materia de agua y saneamiento y coordinar su realización con los
institutos de investigación adscritos y vinculados al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, así como con las autoridades ambientales…
- Coordinar las acciones interinstitucionales y sectoriales en materia de agua y
saneamiento…
- Coordinar con el Viceministerio de Ambiente, la formulación e implementación de la
política de gestión integral de residuos sólidos…
- Definir conjuntamente con el Ministerio de la Protección Social, los requisitos de calidad
del agua que deben cumplir las personas prestadoras del servicio público domiciliario de
acueducto…” (s.n)
El tema de la calidad del agua es muy importante enfatizarlo, justo ahora que se
proyectan y realizan cuantiosas inversiones en el sector de agua potable y saneamiento
básico, y se han definido los Planes departamentales de Agua como los instrumentos
fundamentales de la política sectorial en esta materia. Los lineamientos para el
diagnóstico, estructuración, implementación y seguimiento fueron establecidos en el
CONPES 3463 de MARZO de 2007, y reglamentados mediante el decreto 3200 de agosto
de 2008.
En cuanto al Viceministerio de Vivienda y desarrollo territorial, cabe destacar las
iniciativas sobre Vivienda Saludable, que se articulan con las estrategias de Entornos
saludables; y desde luego, es necesario incluir de manera explícita, en los Planes de
Ordenamiento Territorial, la variable de Salud Ambiental.
De los Institutos científicos del Sistema Nacional Ambiental-SINA, adscritos al MVDT, se
destacan el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales- IDEAM y el
Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras- INVEMAR, los cuales pueden conjugar
funciones con el SGSSS, el Sistema de Ciencia y Tecnología, y en particular con el SIVIGILA,
SIVICAP, y la Red Nacional de Laboratorios, al igual que apoyar el cumplimiento de los
compromisos internacionales en materia sanitario-ambiental, a través de la gestión inter-
institucional.
Un espacio importante para posicionar la discusión y acción de coordinación
intersectorial en salud ambiental es el Consejo Nacional Ambiental, definido en la Ley 99
de 1993 (título IV), el cual tiene como función ejercer la coordinación de las políticas,
planes y programas en materia ambiental y de recursos naturales renovables. Su
composición es intersectorial, a él concurren los Ministerios de Ambiente Vivienda y
157
Desarrollo Territorial, que lo preside, Agricultura y Desarrollo Rural, Protección Social,
Minas y Energía, Educación, Transporte, Interior, Comercio Exterior, el Director de
Planeación Nacional, el Defensor del Pueblo, el Contralor General de la República, un
representante de los gobernadores, uno de los alcaldes, representantes de las
comunidades, gremios económicos, además de otras organizaciones no gubernamentales.
A nivel territorial le corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales-CAR y a las
Autoridades Ambientales Urbanas-AAU (en ciudades de más de un millón de habitantes)
ejercer como máxima autoridad ambiental competente, lo cual significa que la
coordinación de lo sanitario-ambiental en el ámbito territorial, encuentra con las CARs y
las AAUs, interlocutores válidos, bien definidos, para la articulación y gestión de políticas,
planes programas y proyectos.
2.1.11.2 PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES
El artículo 97 de la Ley 99 de 1993 creó, dentro de la Procuraduría General de la Nación, la
Procuraduría Delegada para asuntos ambientales, la cual ejerce las funciones de:
“1. Velar por la defensa del medio ambiente de acuerdo con lo previsto en el artículo 277
de la Constitución Política y demás normas concordantes;
2. Intervenir en las actuaciones administrativas y de policía, en defensa del medio
ambiente o de los recursos naturales renovables, y del derecho de la comunidad a un
ambiente sano;
3. Velar por el cumplimiento de la Constitución, las leyes, los reglamentos, las decisiones
judiciales y demás norma superiores referentes a la defensa del medio ambiente y los
recursos naturales renovables;
4. Interponer directamente, o a través del Defensor del Pueblo, las acciones previstas por
la Constitución Política y la ley”
A través de la Resolución 417 del 15 octubre de 2003, el Procurador General de la Nación,
delega funciones ambientales a los Procuradores Judiciales Agrarios II y se autoriza su
intervención frente los tribunales contencioso- administrativos en procesos de naturaleza
agraria y ambiental.
Al definirse la gestión de la Procuraduría delegada para asuntos ambientales en función de
la defensa del derecho ciudadano a gozar de un ambiente sano, se vincula directamente
con el marco conceptual y legal de la Salud Ambiental. La coordinación interinstitucional,
dentro del ámbito de competencias de cada entidad, juega aquí un papel crucial, que
estimula la promoción de la salud, la prevención de la enfermedad, y es otro
componente clave del Sistema de Inspección, vigilancia y control de la gestión del SGSSS.
158
2.1.11.3 MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
Este Ministerio tiene como Misión80: Formular, Coordinar y Evaluar las políticas que
promuevan el desarrollo competitivo, equitativo y sostenible de los procesos
agropecuarios forestales, pesqueros y de desarrollo rural, con criterios de
descentralización, concertación y participación, que contribuyan a mejorar el nivel y la
calidad de vida de la población colombiana. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
tiene como objetivos primordiales la formulación, coordinación y adopción de las
políticas, planes, programas y proyectos del Sector Agropecuario, Pesquero y de
Desarrollo Rural (Decreto 2478/99, artículo 2º). Son Funciones del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural (MADR):
1. Formular las políticas para el desarrollo del Sector Agropecuario, Pesquero y de
Desarrollo Rural.
2. Orientar y dirigir la formulación de los planes, programas y proyectos que requiere
el desarrollo del sector Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, y en general
de las áreas rurales del país.
3. Presentar los planes y programas del sector que deban ser incorporados al Plan
Nacional de Desarrollo.
4. Preparar y presentar al Congreso de la República, de acuerdo con la agenda
legislativa del Gobierno Nacional, los proyectos de ley relacionados con las
funciones del sector.
5. Definir, en coordinación con los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Comercio
Exterior, la negociación o convenios internacionales del sector.
6. Crear, organizar, conformar y asignar responsabilidades a grupos internos de
trabajo, mediante resolución, teniendo en cuenta la estructura interna, las
necesidades del servicio y los planes y programas trazados por el Ministerio, y
designar al funcionario que actuará como coordinador de cada grupo.
7. Crear, conformar y asignar funciones, mediante resolución, a los órganos de
asesoría y coordinación que considere necesarios para el desarrollo de sus
funciones.
8. Dirigir y coordinar lo relacionado con el Control Interno Disciplinario.
9. Las demás previstas en la ley y las que por su naturaleza le correspondan o le sean
delegadas por el Presidente de la República.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural frente al tema de la Salud ambiental,
comparte competencias y actividades con otras entidades del Estado frente a: Seguridad
Alimentaria e inocuidad de alimentos, uso y gestión de plaguicidas y productos químicos
80
Ministerio de Agricultura y Desarrollo, Rural, Portal Web, 2008.
159
en la agricultura y ganadería, medidas sanitarias y fitosanitarias, y en general la
inspección, vigilancia y control (IVC) de factores de riesgo del consumo. Se apoya en
instituciones adscritas como el Instituto Colombiano Agropecuario –ICA, y Corporaciones
de participación mixta como la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria–
CORPOICA y la Corporación Colombiana Internacional –CCI. Tiene una actuación
destacada en la formulación de documentos CONPES y Agendas Interministeriales,
derivados de compromisos internacionales en el marco de los procesos de globalización
y tratados de libre comercio, los cuales suponen superar barreras no arancelarias y
procesos de cumplimiento de calidad de productos exportados y la IVC de importados
del sector, con estándares internacionales.
Con el fin de integrar el Sistema MSF, a través de la armonización de las políticas
sectoriales pertinentes, y coordinar las acciones correspondientes entre los ministerios y
entidades involucradas, se propone el establecimiento de un Consejo Nacional de
Medidas Sanitarias y Fitosanitarias –Consejo MSF-. Este Consejo MSF, estará integrado por
los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural; Protección Social; Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, Comercio, Industria y Turismo, y por el Departamento Nacional de
Planeación, el cual ejercerá la Secretaría Técnica del mismo a través de la Dirección de
Desarrollo Rural Sostenible. Así mismo, el Consejo MSF podrá crear Grupos Técnicos de
Trabajo para apoyar sus labores, entre los cuales estarán el Grupo Técnico en Salud
Animal; el Grupo Técnico en Sanidad Vegetal, y el Grupo Técnico en Inocuidad de
Alimentos, los cuales estarán integrados por los ministerios y entidades públicas
correspondientes, y funcionarán en forma Ad-Hoc.
2.1.11.4 MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL
El Ministerio de Educación Nacional (MEN) en su calidad de entidad rectora del nivel
central, juega un rol fundamental en la conducción de los procesos educativos y la
formación del recurso humano. Es en este sentido, que es imprescindible la
complementariedad y coordinación entre los sectores de salud y educación, para lograr
los propósitos de la promoción de la salud y la prevención de la enfermedad, como
política pública integral del Estado. De conformidad con el Decreto 4675 de 2006, el
MEN cumple, entre otras, las siguientes funciones:
-Formular la política nacional de educación, regular y establecer los criterios y parámetros
técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la
educación, en todos sus niveles y modalidades.
- Preparar y proponer los planes de desarrollo del Sector, en especial el Plan Nacional de
Desarrollo Educativo, convocando los entes territoriales, las instituciones educativas y la
sociedad en general, de manera que se atiendan las necesidades del desarrollo económico
y social del país.
160
- Dictar las normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para las
diferentes modalidades de prestación del servicio educativo, que orienten la educación en
los niveles de preescolar, básica, media y superior.
-Asesorar a los Departamentos, Municipios y Distritos en los aspectos relacionados con la
educación, de conformidad con los principios de subsidiaridad, en los términos que defina
la ley.
- Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se
determinen en el Plan Nacional de Desarrollo.
- Propiciar la participación de los medios de comunicación en los procesos de educación
integral permanente.
- Promover y gestionar la cooperación internacional en todos los aspectos que interesen al
Sector, de conformidad con los Iineamientos del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Es muy importante la inclusión del componente de la Salud ambiental en los diferentes
instrumentos de política y planificación del MEN, al igual que en su desarrollo pedagógico,
pensum académico, y estrategias de divulgación y medios, tales como la televisión
educativa. El MEN hace parte de Agendas conjuntas tales como la Comisión Intersectorial
de Entornos Saludables, en el área de Escuela Saludable, la cual ya se describió, y la
Agenda interministerial suscrita con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.
En el marco de esta última Agenda suscrita en noviembre de 2007, se reconoce
conjuntamente entre los dos ministerios, que uno de los propósitos fundamentales de la
educación ambiental es: “fortalecer los valores sociales, acordes con el desarrollo
sostenible y posibilitar la comprensión del ambiente, desde la interrelación de sus factores
socioculturales y naturales, con el fin de generar en los individuos y colectivos del país, la
capacidad de investigar e identificar los problemas y potencialidades de sus contextos
ambientales y de cualificar las competencias ciudadanas, para una participación
responsable en los espacios de decisión para la gestión ambiental”. 81 En la Agenda
conjunta de trabajo se define consolidar las estrategias de Educación ambiental, evaluar la
experiencia y promover los Comités Técnicos Interinstitucionales de Educación Ambiental
(CIDEA), los Proyectos Ambientales Escolares (PRAE), y los Proyectos Ciudadanos de
Educación Ambiental (PROCEDA), e igualmente fortalecer procesos conducentes a
consolidar una estrategia de comunicación y educación ambiental, en el marco de la
Política Nacional de Educación Ambiental; finalmente se crea un Comité operativo, que
garantice la ejecución de la Agenda y prepare documentos de política a ser presentados al
Consejo Nacional Ambiental . Este es un importante espacio para el posicionamiento y la
81
Agenda Interministerial Ministerio de Educación Nacional –Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogotá D.C., noviembre de 2007.
161
inclusión de la Salud Ambiental en la Agenda conjunta, como un concepto integrador que
da cuenta, desde una perspectiva dialéctica, de las interrelaciones entre medio ambiente,
salud y desarrollo.
2.1.11.5 MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO
En desarrollo de la Ley 790 de 2002, se fusionó los Ministerios de Desarrollo Económico y
Comercio exterior, y se creó el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT), cuya
misión es apoyar la actividad empresarial, productora de bienes, servicios y tecnología, así
como la gestión turística de las regiones del país, con el fin de mejorar su competitividad,
su sostenibilidad e incentivar la generación de mayor valor agregado, lo cual permitirá
consolidar su presencia en el mercado local y en los mercados internacionales, cuidando la
adecuada competencia en el mercado local, en beneficio de los consumidores y los
turistas, contribuyendo a mejorar el posicionamiento internacional de Colombia en el
mundo y la calidad de vida de los colombianos. Este l Ministerio tiene como objetivo
primordial dentro del marco de su competencia formular, adoptar, dirigir y coordinar las
políticas generales en materia de desarrollo económico y social del país, relacionadas con
la competitividad, integración y desarrollo de los sectores productivos de la industria, la
micro, pequeña y mediana empresa, el comercio exterior de bienes, servicios y tecnología,
la promoción de la inversión extranjera, el comercio interno y el turismo; y ejecutar las
políticas, planes generales, programas y proyectos de comercio exterior. Las funciones
objetivos y estructura están determinadas por el decreto 210 de febrero de 2008,
modificado por los decretos 4269 de 2005, 2785 de 2006 y 2700 de 2008.
Dentro de sus funciones se destacan:
- Formular la política en materia de desarrollo económico y social del país relacionadas
con la competitividad, integración y desarrollo de los sectores productivos de bienes,
servicios entre ellos el turismo y tecnología para la micro, pequeña y mediana empresa, el
comercio interno y el comercio exterior
- Formular la política y liderar el movimiento por el aumento de la productividad y mejora
de la competitividad de las empresas colombianas.
- Colaborar con los ministerios y demás entidades competentes en la formulación de las
políticas económicas que afectan la actividad empresarial y su inserción en el mercado
internacional.
- coordinar las estrategias gubernamentales dirigidas a incrementar la competitividad del
país como receptor de inversión extranjera, y adelantar las negociaciones internacionales
en materia de inversión extranjera.
162
- Determinar el alcance de los acuerdos comerciales internacionales suscritos por
Colombia, sin perjuicio de las funciones asignadas al Ministerio de Relaciones Exteriores.
-Velar por la pertinencia, estabilidad y debida aplicación de los incentivos a las
exportaciones, así como por la expedición de regulaciones y procedimientos dirigidos a
fortalecer la competitividad de la oferta exportable colombiana en el mercado externo.
-Establecer los trámites, requisitos y registros ordinarios aplicables a las importaciones y
exportaciones de bienes, servicios y tecnología, y aquellos que con carácter excepcional y
temporal se adopten para superar coyunturas adversas al interés comercial del país.
Es en el contexto de la misión, objetivos y funciones del MCIT, como debe valorarse su
participación activa en la formulación de la política nacional de sanidad agropecuaria e
inocuidad de los alimentos para el sistema MSF, al igual que en la política sanitaria y de
inocuidad para algunas cadenas productivas. Es importante encontrar el punto de
convergencia, el equilibrio justo, entre los intereses del comercio exterior, y en particular
la búsqueda de competitividad en los mercados internacionales y el cumplimiento de los
compromisos de los TLC, con la función social del Estado en materia de Salud Pública, y el
goce de un ambiente sano, erigidos en derechos fundamentales en nuestra Constitución
Nacional.
2.1.11.6 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION
En el marco de la Constitución Nacional el Departamento Nacional de Planeación82, como
organismo técnico asesor del Presidente, define operativamente e impulsa la implantación
de una visión estratégica del país en los campos social, económico y ambiental, a través
del diseño, la orientación y evaluación de las políticas públicas colombianas, el manejo y
asignación de la inversión pública, la definición de los marcos de actuación del sector
privado y la concreción de las mismas en planes, programas y proyectos del Gobierno.
Las funciones del DNP están establecidas en el Decreto 195 de 2004 y son:
-Proponer los objetivos y estrategias macroeconómicas y financieras, consistentes con las
políticas y planes del Gobierno Nacional, de acuerdo con la proyección de escenarios de
corto, mediano y largo plazo.
-Diseñar el Plan Nacional de Desarrollo para su evaluación por parte del Consejo Nacional
de Planeación, el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes y para su
posterior presentación al Congreso de la República, coordinar su ejecución, realizar el
seguimiento y la evaluación de gestión y resultados del mismo.
82
Departamento Nacional de Planeación, portal Web, 2008.
163
-Desarrollar las orientaciones de planeación impartidas por el Presidente de la República y
coordinar el trabajo de formulación del Plan Nacional de Desarrollo con los ministerios,
departamentos administrativos y entidades territoriales.
-Aprobar las metodologías para el diseño, el seguimiento y la evaluación de las políticas,
los programas y los proyectos contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo y las
metodologías para la identificación, formulación y evaluación de los proyectos financiados
con recursos nacionales.
-Coordinar a todas las entidades y organismos públicos para garantizar el debido
cumplimiento y ejecución de las políticas, los programas y los proyectos contenidos en el
Plan Nacional de Desarrollo.
-Dirigir, coordinar y procurar el cumplimiento de las políticas de inversión pública,
garantizar su coherencia con el Plan de Inversiones Públicas.
-Asegurar una adecuada programación del presupuesto, con base en la evaluación de
resultados.
-Promover, elaborar y coordinar estudios e investigaciones atinentes a la modernización y
tecnificación de la macro-estructura del Estado.
-Elaborar planes de largo plazo sobre organización del Estado, sobre planeación territorial
del país y sobre políticas ambientales y de desarrollo sostenible.
-Diseñar y organizar las políticas de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de
la administración pública, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de
inversión. En todo caso el Departamento Nacional de Planeación, de manera selectiva,
podrá ejercer dicha evaluación sobre cualquier entidad territorial.
-Difundir los resultados de las evaluaciones anuales de las entidades, del Plan Nacional de
Desarrollo y de las evaluaciones de impacto de las políticas públicas.
-Suministrar al Presidente de la República informes periódicos y los demás que éste
solicite acerca del desarrollo de la inversión pública, del cumplimiento de los planes de
desarrollo y asesorarlo en la preparación del informe que sobre la misma materia debe
presentar anualmente al Congreso de la República.
-Participar en las gestiones de financiamiento externo o interno relacionadas con los
planes, programas y proyectos de desarrollo económico y social, para el efecto, apoyará
los organismos y entidades públicas en la preparación y presentación de proyectos que
puedan ser financiados con crédito interno y externo y participará en las correspondientes
negociaciones.
-Estudiar y evaluar el estado y cuantía de la deuda externa pública y privada, y proponer al
Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, las medidas necesarias para
lograr el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo sin exceder la capacidad de
endeudamiento del país.
164
-Diseñar, reglamentar, sistematizar y operar el Banco de Programas y Proyectos de
Inversión Nacional, BPIN, que deberá incluir los proyectos financiables total o
parcialmente con recursos del Presupuesto General de la Nación
-Reglamentar el sistema de registro descentralizado de Programas y Proyectos y su
viabilización.
-Priorizar de acuerdo con los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo los
programas y proyectos del Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) para su inclusión
en la Ley Anual del Presupuesto, asegurando su relación con los resultados de su
evaluación.
-Llevar el registro de los proyectos que hayan sido declarados por los respectivos
ministerios como viables, para ser financiados con recursos del Fondo Nacional de
Regalías y recomendar la priorización de la asignación de recursos a estos proyectos.
-Preparar, con la colaboración de los organismos y entidades pertinentes, políticas, planes,
programas y proyectos relacionados con el estímulo a la actividad productiva y la
inversión privada.
-Participar en la evaluación de los proyectos de inversión privada nacional o extranjera
que requieran intervención del Gobierno Nacional.
-Ejercer las funciones atribuidas al Departamento Nacional de Planeación, en relación con
el Sistema General de Participaciones, conforme a las normas legales vigentes.
-Diseñar instrumentos para la difusión de las metodologías y resultados del seguimiento y
evaluación de los programas y políticas en el marco del Plan Nacional de Desarrollo.
-Coordinar, contribuir, diseñar, aprobar y aplicar las metodologías para el seguimiento y
aplicación de un sistema integral de evaluación permanente de la descentralización, de la
gestión pública territorial y del ordenamiento territorial, en especial, los aspectos a que se
refieren las Leyes 617 de 2000 y 715 de 2001 y las que las modifiquen, adicionen o
sustituyan.
-Conceptuar sobre la creación de nuevos departamentos y municipios, cuando fuere el
caso, según las normas vigentes.
-Promover la realización de actividades tendientes a fortalecer los procesos de
descentralización y modernización de la gestión pública y el fortalecimiento de los
procesos de planificación y gestión pública territorial.
-Participar en el diseño de la política para la prestación de servicios públicos domiciliarios,
a través de las Comisiones de Regulación, y promover su adopción por parte de las
empresas de servicios públicos.
-Trazar las políticas generales y desarrollar la planeación de las estrategias de control y
vigilancia, para la adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios.
-Orientar y coordinar la formulación y ejecución de planes, programas y proyectos
realizados por las entidades adscritas y vinculadas al Departamento.
165
-Participar en el diseño, seguimiento y evaluación de la política para el desarrollo de la
ciencia, la tecnología y la innovación.
- Controlar y vigilar directamente o mediante la contratación de interventores, la correcta
utilización de los recursos provenientes de regalías y compensaciones causadas por la
explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado y tomar los
correctivos necesarios en los casos que se determine una mala utilización de dichos
recursos.
-Dirigir, coordinar y dar cumplimiento a las políticas de inversión pública referentes al
Fondo Nacional de Regalías, de conformidad con lo previsto en la Constitución y la Ley.
-Diseñar las metodologías para declarar viables proyectos a ser financiados con recursos
de regalías o compensaciones.
La estructura y funciones del DNP definidas en el Decreto 195 de 2004, fueron
modificadas por el Decreto 4355 de 2005. Para los propósitos de este documento, se
destacan las siguientes Direcciones:
Dirección de Desarrollo Social, con las Subdirecciones de: Educación y Salud.
Dirección de desarrollo Urbano y Política Ambiental, con las Subdirecciones de: Vivienda y
Desarrollo Urbano, Subdirección de Agua y Ambiente. No existe un Grupo específico o
Unidad funcional de Salud Ambiental.
Entre las entidades adscritas se destacan: Instituto Colombiano para el Desarrollo de la
Ciencia y la Tecnología "Francisco José de Caldas", Colciencias; Fondo Nacional de
Regalías, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y como empresas
vinculadas el Fondo Financiero de proyectos de desarrollo-Fonade.
2.1.12 CONCLUSIONES
Las evidencias incontrovertibles que en el mundo actual, y en nuestro país, demuestran la
asociación causal entre el medio ambiente y el proceso de enfermar y morir, tales como
el cambio climático, la contaminación, la disminución de la oferta y calidad de los recursos
naturales, la precariedad de los servicios públicos básicos, los entornos insalubres, no
han sido suficientes para priorizar en las políticas públicas sociales, a nivel nacional, el
tema de la salud ambiental.
El proceso de apropiación del concepto de Salud Ambiental, en su dimensión holística, sustentado en un análisis sistémico para entender la complejidad de la realidad social, económica, política, ambiental, biológica y cultural, como determinante estructural del binomio dialéctico de la salud-enfermedad, es aún incipiente en nuestro País. Existen barreras de orden epistemológico, cultural y político, que impiden trascender el esquema predominantemente asistencialista y alopático. En esta dirección deben concentrarse los esfuerzos, es decir, en posicionar tanto en el imaginario colectivo como en el de quienes toman las decisiones al más alto nivel del Estado, la importancia y trascendencia de la Salud ambiental como componente fundamental de la Salud pública.
166
Hoy en día, estamos en un momento histórico clave, cuando nuevamente se retoman las banderas de la Salud Pública en el Plan Nacional de Desarrollo, orientándose las acciones hacia el logro concreto y evaluación de resultados traducidos en términos de Salud y Bienestar. Pero como ya anotamos al comienzo, aún persisten las secuelas de la crisis de casi una década, que dejó un vacío institucional en la gestión pública de la salud ambiental en Colombia. No son suficientes las buenas intenciones, ni incluso el nuevo marco normativo, es preciso transformar la manera de percibir y entender la Salud Pública, más allá del esquema del aseguramiento y el mercado de la salud, re-posicionando la escuela de la promoción y la prevención, la Atención primaria en salud, los municipios y ciudades saludables, la atención primaria ambiental, y los análisis integrales de la epidemiología moderna.
El Plan Nacional de Salud Pública (2007-2010), traza pautas conceptuales muy importantes al plantear el reto de articular, de manera dinámica y creativa, los enfoques: Poblacional, de determinantes, y de gestión social del riesgo. Es la ocasión para trascender la manera clásica de entender las intervenciones en salud, a través de la Inspección, Vigilancia y Control (IVC). No obstante, en los desarrollos legislativos y reglamentarios predomina el enfoque clásico de la IVC, lo cual nos coloca al final de la cadena, es decir en procesos reactivos y correctivos principalmente. Sigue estando al orden del día, entender las acciones de IVC, en el marco de un abordaje sistémico de la salud ambiental, para avanzar realmente en enfrentar las reales causas del deterioro de la salud humana, derivado de la interacción con su entorno, entendido este último en su connotación más integral.
Existe un conjunto importante de leyes y normas que tienen relación con la interacción de los factores de riesgo del ambiente, biológicos, y del consumo, con la salud humana. No obstante se evidencia desarticulación y desactualización. Particularmente aún no se logra armonizar la Ley 9ª, Código Sanitario Nacional, y su desarrollo normativo, con el Decreto Ley 2811 de 1974, Código Nacional de los Recursos naturales y del Medio ambiente, y su desarrollo normativo, con la Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios. Aunque son evidentes las intersecciones entre estos dos Códigos nacionales, columna vertebral de lo que sería un sistema sanitario-ambiental, las mismas aún no se resuelven, y predomina la acción institucional desarticulada. Los documentos CONPES, aunque representan un avance innegable frente a aspectos específicos, no representan una respuesta integral, de política pública nacional frente a la gestión de la salud ambiental. Hasta el momento son respuestas coyunturales, frente a compromisos internacionales, o ante requerimientos de la banca internacional.
Esfuerzos significativos, con alto contenido participativo, como el Plan Nacional de Salud Ambiental-PLANASA, en sus diferentes versiones (2001, 2004), aún no tienen el carácter de instrumentos jurídicos obligantes. Se convierten en buenas recomendaciones, que no quedan plasmadas oficialmente, ni instrumentalizadas a través de normas específicas. En suma, no existe una política pública nacional integral, en materia de Salud Ambiental, y esto se expresa en las estrategias aisladas que aparecen en algunos planes, programas y
167
proyectos del orden nacional. Incluso, con el ánimo de hacer diferenciaciones pragmáticas para efectos de la gestión sectorial, se confunden los términos o se dan acepciones divergentes, y parcializadas. Es el caso, por ejemplo, de llamar vigilancia en salud pública a la relacionada con los factores de riesgo ambiental, biológico y del comportamiento, y vigilancia sanitaria a los aspectos relacionados con los factores de riesgo del consumo (medicamentos, alimentos).
Un espacio de coordinación interinstitucional son las Agendas interministeriales, y sus respectivos comités técnicos, sobre temas específicos, por ejemplo Entorno saludables, contaminación del aire, medidas sanitarias y fitosanitarias, pero aquí también se reflejan esfuerzos aislados que no logran representar un conjunto de estrategias que se armonicen a nivel nacional. Mientras no existan políticas de Estado, los esfuerzos se tornan coyunturales, pasajeros, dependiendo de los gobiernos y sus planes de cada período constitucional. Se corre el riesgo de una nueva crisis.
La coordinación interinstitucional permanente en salud ambiental es casi inexistente, a pesar de existir algunos mecanismos de consulta y coordinación establecidos en la Ley. Sin contar la mera formalidad, no existe interlocución real entre las entidades. En muchos casos los comités o comisiones se quedan en los actos protocolarios de la coyuntura, pero no operan adecuadamente, o terminan siendo solo responsabilidad de unos pocos funcionarios, aislados, con iniciativa individual pero escasa o nula interlocución, y por lo tanto, sin capacidad de asumir compromisos institucionales del orden nacional y menos internacional, ya que no existe un sistema integral de gestión y seguimiento. Es necesario el desarrollo de mecanismos concretos de armonización, coordinación, colaboración, subsidiaridad, reciprocidad, que evidencien una concurrencia proactiva en la gestión pública de la salud ambiental, como ya lo ha señalado el Consejo de Estado, en el análisis de casos específicos. La formulación e implementación de un Sistema Nacional de Salud Ambiental, se torna en un imperativo, que resuelva estos aspectos, y defina su estructura orgánica y funcional, y puntos de articulación. Por el momento es necesario fortalecer las dependencias que existen del orden nacional, empezando por el Grupo de Salud Ambiental de la Dirección de Salud Pública, del Ministerio de la Protección Social; los Grupos de Salud Ambiental y Factores de Riesgo del Ambiente del Instituto Nacional de Salud. En la perspectiva de la construcción del Sistema nacional de salud ambiental, se debe mejorar sus condiciones orgánico-funcionales, logísticas, infraestructurales, técnico-operativas, científicas, de formación y competencia del talento humano. Su actual nivel de ubicación, en la estructura del Estado, no connota la jerarquía institucional que se pretende dar a la Salud Ambiental.
El INVIMA ha sido recientemente fortalecido, tanto en términos funcionales, financieros, logísticos, administrativos y de recursos humanos; con capacidad operativa desconcentrada, y presencia en todo el País; pero con énfasis en el aspecto de los alimentos y bebidas alcohólicas. El desfase frente a las demás dependencias debe ser rápidamente resuelto. Los compromisos derivados de la internacionalización de la economía, y los contraídos con la banca multilateral, en la perspectiva de los tratados de
168
libre comercio, fueron catalizadores de este proceso. No obstante, es preciso que los aspectos de competitividad y superación de las “barreras no arancelarias” en el comercio exterior, no tengan más peso que las preocupaciones nacionales en materia de Salud Pública. El valor agregado que representa el fortalecimiento de una autoridad sanitaria como el INVIMA, contrasta con el escaso desarrollo orgánico y funcional, de otras dependencias que tienen competencias en el sector de la Salud Ambiental, y que se supone son responsables de la dirección y rectoría del sector, como ya se anotó.
En el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, no existe una dependencia o grupo funcional permanente que atienda el ámbito de la salud ambiental. Lo mismo ocurre con otras entidades como el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que solo atiende puntualmente los requerimientos coyunturales, o compromisos internacionales, frente a las MSF, los plaguicidas o los COPs. Es decir, es necesario establecer las formas de atención permanente, estructural, de las obligaciones sectoriales de estas entidades frente a la gestión pública de la salud ambiental.
En el Sistema de Vigilancia en Salud –SIVIGILA, es necesario fortalecer al SIVICAP, y crear subsistemas específicos por los factores de riesgo más apremiantes en el país, por ejemplo, calidad del aire, químicos, residuos peligrosos, campos electromagnéticos, OGM, ruido, olores; al igual que integrar al sistema el componente específico de la Salud Ambiental.
La Red Nacional de Laboratorios ha venido consolidándose y cuenta con una buena infraestructura y personal a nivel central, no obstante, se debe fortalecer el área de Salud ambiental, integrándola y potenciándola de manera dinámica.
No existe en el País una política nacional, ni estrategias, de formación de talento humano en salud ambiental. Se puede aprovechar el desarrollo normativo de la Ley de Talento Humano en salud, con este propósito.
Las partidas presupuestales para atender el ámbito de la Salud ambiental, no están claramente definidas, ni en el orden nacional ni territorial. Los recursos, a excepción de agua potable y saneamiento, y en algunos casos zoonosis y vectores, están asociados a programas genéricos de salud pública, lo que dificulta su disponibilidad y ejecución específica. Los planes departamentales de agua y saneamiento, que concentran el manejo de todos los recursos de este sector, no tienen una estrategia ni recursos financieros definidos para la vigilancia de la calidad del agua.
En general, los recursos humanos, técnicos, financieros, y administrativos, para atender la Salud Ambiental en el País, son escasos, están dispersos, y las intervenciones sectoriales son desarticuladas. Es notoria la falta de liderazgo y rectoría del gobierno en materia de salud ambiental, reflejada en la indefinición de las prioridades a intervenir, la escasa destinación de recursos para la gestión, las deficiencias en la revisión y actualización de la
169
normatividad, la falta de iniciativa legislativa, y la ausencia de programas y proyectos de salud ambiental de impacto nacional.
El sistema de IVC de la gestión en salud, liderado por la Superintendencia de Nacional Salud, al igual que la acción de la Procuraduría para asuntos ambientales, son elementos catalizadores del cumplimiento de la obligación del Estado de garantizar un ambiente sano a todos los ciudadanos, evitando retrocesos en la gestión de la salud pública en nuestro país. Esto exige constituir grupos especializados, que valoren el ámbito específico de la salud ambiental, para el eficaz y efectivo control de su gestión pública.
Con todo, tenemos las bases necesarias para continuar con el proceso de transformación institucional, que apuntale la implementación de las nuevas concepciones en salud pública, con enfoque sistémico, donde la salud ambiental ocupe un lugar de primer orden. Este proceso será posible, en la medida que se garantice la participación activa y democrática de las comunidades, como constructoras de cambio en nuestra sociedad, ejerciendo sus derechos y reconociendo sus deberes.
2.2 NIVEL TERRITORIAL: DEPARTAMENTAL, DISTRITAL Y MUNICIPAL
Para hacer seguimiento de la evolución de las competencias sectoriales del nivel
territorial, en esta década, en aspectos relacionados con la salud ambiental,
mencionaremos algunas disposiciones legales a partir de 2001.
De las competencias establecidas por la Ley 715 de 2001 para los Departamentos, en el
sector salud, las cuales fueron presentadas en la primera parte de este documento,
destacamos:
La participación en la financiación de los servicios de laboratorio de salud pública, la
formulación y ejecución del Plan de Atención Básica (luego Plan de salud pública de
intervenciones colectivas), la dirección y control del sistema de vigilancia en salud pública,
la coordinación con el INVIMA; la ejecución de las acciones de IVC de los factores de riesgo
del ambiente, vectores y zoonosis, en corregimientos departamentales y en los
municipios de categorías 4ª, 5ª, y 6ª de su jurisdicción.
A nivel municipal, de la ley 715 destacamos: Formular, ejecutar y evaluar el PAB
municipal, hoy Plan de salud pública de intervenciones colectivas. Los Distritos al igual que
los municipios de categoría especial, 1º, 2º, y 3º ejercen competencias de IVC de factores
de riesgo que afecten la salud humana presentes en el ambiente, en coordinación con las
autoridades ambientales: Calidad, producción, comercialización y distribución de
alimentos. La ley 1122 de 2007 redefine y precisa competencias con el INVIMA (ver más
adelante); ruido, tenencia de animales domésticos, basuras, olores; vigilancia de la calidad
del agua para consumo humano, residuos sólidos, excretas, residuos líquidos, aguas
servidas, calidad del aire, radiaciones ionizante; vectores y zoonosis; vigilancia y control
170
sanitario de establecimientos y espacios públicos. Sobre las plantas de sacrificio de
animales se redefine competencia con el INVIMA, en el artículo 34 de la ley 1122 de 2007.
Según la Ley 715 los distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y
Departamentos, excepto aquellas que correspondan a la función de intermediación entre
los municipios y la Nación.
Tal como ya se señaló, la Ley 1122 de 2007, establece competencias exclusivas al INVIMA,
como autoridad sanitaria nacional, en la inspección, vigilancia y control de la producción y
procesamiento de alimentos, de 8las plantas de beneficio de animales, de los centros de
acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados así como del
transporte asociado a estas actividades; la inocuidad en la importación y exportación de
alimentos y materias primas para la producción de los mismos, en puertos, aeropuertos y
pasos fronterizos, sin perjuicio de las competencias que por ley le corresponden al
Instituto Colombiano Agropecuario, ICA. Corresponde a los departamentos, distritos y a
los municipios de categorías 1, 2, 3 y especial, la vigilancia y control sanitario de la
distribución y comercialización de alimentos y de los establecimientos gastronómicos, así
como, del transporte asociado a dichas actividades. Se exceptúa al departamento
archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina por tener régimen especial.
El INVIMA, podrá delegar algunas de estas funciones de común acuerdo con las entidades
territoriales.
Las entidades territoriales exigirán tanto a distribuidores como a productores que todos
los medicamentos que se comercialicen en su jurisdicción, tengan la garantía exigida por
el INVIMA, mediante una tecnología de señalización de medicamentos, que permita su
identificación en cualquier parte de la cadena de distribución, desde la producción hasta el
consumidor final con el objetivo de evitar la falsificación, adulteración, vencimiento y
contrabando.
2.2.1 COMPETENCIAS TERRITORIALES EN LA RED DE LABORATORIOS
De conformidad con artículo 12 del decreto 2323 de 2006, relacionado con las
competencias de las Direcciones territoriales de salud en la dirección y coordinación de la
red de laboratorios en el ámbito departamental o distrital, se destacan las siguientes
funciones: Establecer los objetivos, metas y estrategias de la red a nivel departamental o
distrital y los mecanismos para organizar y controlar su funcionamiento; adoptar las
políticas nacionales de la Red Nacional de Laboratorios; adoptar, difundir e implementar
el sistema de información y el sistema de monitoreo y evaluación; verificar el
cumplimiento de los estándares de calidad de los laboratorios; mantener el diagnóstico
actualizado de la oferta de laboratorios públicos y privados, así como de laboratorios de
otros sectores con presencia en su jurisdicción y que tengan relación con la salud pública;
organizar y orientar la aplicación de procedimientos para la remisión de muestras y
recepción de resultados; desarrollar las acciones que garanticen la eficiente operación del
171
Sistema de Vigilancia en Salud; brindar asistencia técnica y realizar actividades de
capacitación; garantizar la infraestructura y el talento humano necesario para el manejo
de la información. Al igual que: Propiciar alianzas estratégicas que favorezcan la
articulación intersectorial en su jurisdicción para garantizar la integración funcional de los
actores de la Re; dar aplicación al principio de complementariedad en los términos del
literal e) del artículo 3° de la Ley 10 de 1990, siempre que la situación de salud pública de
cualquiera de los municipios o áreas de su jurisdicción lo requieran y justifiquen. Las
direcciones territoriales de salud deberán garantizar la infraestructura y el desarrollo de
los laboratorios de salud pública departamentales y del distrito capital, y sin perjuicio de
las funciones y obligaciones a su cargo, podrán contratar la realización de pruebas de
laboratorio de interés en salud pública con otros laboratorios públicos o privados dentro o
fuera de su jurisdicción, siempre y cuando cuenten con la respectiva verificación del
cumplimiento de estándares de calidad.
Los departamentos y el distrito capital crearán Comités Técnicos en sus respectivas
jurisdicciones, integrados por representantes regionales de los distintos sectores
involucrados en el desarrollo de la Red. Los laboratorios de salud pública departamentales
y del Distrito Capital, como laboratorios de referencia en su jurisdicción, serán los actores
intermedios de articulación en el área de su competencia entre el nivel nacional y
municipal.
Según el artículo 17, las Direcciones locales de salud estarán encargadas de identificar y
mantener un directorio actualizado de los laboratorios públicos y privados de la
jurisdicción municipal, independientemente del sector al que pertenezcan, del nivel de
complejidad, especialización, o áreas temáticas desarrolladas, así como los servicios de
toma de muestra y redes de microscopistas, con el propósito de contribuir con el nivel
departamental en la integración funcional de estos a la Red Nacional de Laboratorios y al
cumplimiento de metas propuestas en temas relacionados con la gestión de la misma. El
municipio deberá dar aplicación al principio de subsidiariedad.
Los laboratorios públicos y privados de la jurisdicción municipal, independientemente del
nivel de complejidad, especialización, o áreas temáticas desarrolladas, así como los
servicios de toma de muestra y redes de microscopistas, tendrán las siguientes funciones:
Desarrollar la gestión para su integración funcional a la Red Nacional de Laboratorios;
apoyar a la entidad territorial en la realización de pruebas de laboratorio, según su
capacidad y área de especialización; adoptar las directrices nacionales y territoriales que
permitan su articulación al Sistema de Vigilancia en Salud Pública y su participación en el
sistema de información; informar de manera obligatoria y oportuna a la Dirección Local de
Salud, los datos y resultados de pruebas de laboratorio de interés en salud pública; 5.
Implementar un sistema de gestión de la calidad; aplicar las normas de bioseguridad y
manejo de residuos; cumplir con los estándares de calidad y bioseguridad definidos para
172
la remisión, transporte y conservación de muestras e insumos; prestar los servicios de
recepción y/o toma de muestra, conservación, transporte, procesamiento, análisis e
informe de resultados de laboratorio de manera oportuna, eficiente y confiable; participar
en el sistema de referencia y contrarreferencia de muestras biológicas, ambientales e
insumos.
2.2.2 SIVIGILA A NIVEL TERRITORIAL
La funciones de las entidades territoriales en el Sistema de Vigilancia en Salud Pública-
SIVIGILA, al igual que de las Unidades Notificadoras, y las Unidades generadoras del Dato
Primario, están definidas en los siguientes artículos del Decreto 3518 de 2006:
“Artículo 9°. Funciones de las Direcciones departamentales y Distritales de Salud. Las
direcciones departamentales y distritales de salud, tendrán las siguientes funciones en
relación con el Sistema de Vigilancia en Salud Pública:
a) Gerenciar el Sistema de Vigilancia en Salud Pública en su jurisdicción;
b) Implementar y difundir el sistema de información establecido por el Ministerio de la
Protección Social para la recolección, procesamiento, transferencia, actualización,
validación, organización, disposición y administración de datos de vigilancia;
c) Coordinar el desarrollo y la operación del Sistema de Vigilancia en Salud Pública en su
territorio, tanto a nivel interinstitucional como intersectorial y brindar la asistencia técnica
y capacitación requerida;
d) Apoyar a los municipios de su jurisdicción en la gestión del Sistema de Vigilancia en
Salud Pública y en el desarrollo de acciones de vigilancia y control epidemiológico, cuando
así se requiera;
e) Organizar y coordinar la red de vigilancia en salud pública de su jurisdicción, de acuerdo
con los lineamientos establecidos por el Ministerio de la Protección Social;
f) Integrar el componente de laboratorio de salud pública como soporte de las acciones de
vigilancia en salud pública y gestión del Sistema en su jurisdicción, de acuerdo con los
lineamientos establecidos por el Ministerio de la Protección Social;
g) Garantizar la infraestructura y el talento humano necesario para la gestión del Sistema
y el cumplimiento de las acciones de vigilancia en salud pública, en su jurisdicción;
h) Realizar el análisis de la situación de la salud de su área de influencia, con base en la
información generada por la vigilancia y otras informaciones que permitan definir áreas
prioritarias de intervención en salud pública y orientar las acciones de control de los
problemas bajo vigilancia en el área de su jurisdicción;
i) Declarar en su jurisdicción la emergencia sanitaria en salud de conformidad con la ley;
j) Dar aplicación al principio de complementariedad en los términos del literal e) del
artículo 3° de la Ley 10 de 1990, siempre que la situación de salud pública de cualquiera de
los municipios o áreas de su jurisdicción lo requieran y justifiquen;
173
k) Cumplir y hacer cumplir en el área de su jurisdicción las normas relacionadas con el
Sistema de Vigilancia en Salud Pública, Sivigila.
Artículo 10. Funciones de las Direcciones municipales de Salud. Las direcciones municipales
de salud o la dependencia que haga sus veces, tendrán las siguientes funciones en relación
con el Sistema de Vigilancia en Salud Pública:
a) Desarrollar los procesos básicos de vigilancia de su competencia, de acuerdo con lo
previsto en la Ley 715 de 2001 y de conformidad con lo dispuesto en el presente decreto o
las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan;
b) Garantizar la infraestructura y el talento humano necesario para la gestión de la
vigilancia en el ámbito municipal de acuerdo a su categoría;
c) Organizar y coordinar la red de vigilancia en salud pública de su jurisdicción de acuerdo
con los lineamientos establecidos por el Ministerio de la Protección Social;
d) Adoptar e implementar el sistema de información para la vigilancia en salud pública
establecido por el Ministerio de la Protección Social;
e) Realizar la gestión interinstitucional e intersectorial para la implementación y desarrollo
de acciones de vigilancia y garantizar el flujo continuo de información de interés en salud
pública requerida por el Sistema de Vigilancia en Salud Pública en su jurisdicción, conforme
a sus competencias;
f) Organizar la comunidad para lograr la participación de la misma en la realización de
actividades propias de la vigilancia en salud pública;
g) Realizar la búsqueda activa de casos y contactos para los eventos que así lo requieran e
investigar los brotes o epidemias que se presenten en su área de influencia;
h) Realizar el análisis de la situación de salud en su jurisdicción;
i) Dar aplicación al principio de subsidiariedad en los términos del literal d) del artículo 3°
de la Ley 10 de 1990, siempre que la situación de salud pública de cualquiera de las áreas
de su jurisdicción lo requieran y justifiquen.
Artículo 12. Funciones de las unidades notificadoras. Las direcciones territoriales de salud,
así como las entidades del sector y de otros sectores, con características de instituciones de
referencia o que tienen capacidad suficiente para la investigación y confirmación de casos
de los eventos sujetos a vigilancia en salud pública, que sean clasificadas de conformidad
con los modelos de vigilancia definidos por el Ministerio de la Protección Social, como
Unidades Notificadoras, tendrán las siguientes obligaciones en relación con el Sistema de
Vigilancia en Salud Pública:
a) Implementar los procesos básicos de vigilancia de su competencia de acuerdo con la
naturaleza institucional y según lo dispuesto por el presente decreto o las normas que lo
modifiquen o sustituyan;
b) Garantizar la infraestructura, capacidad técnica y talento humano calificado necesario
para la clasificación de los eventos de interés en salud pública sujetos a vigilancia;
174
c) Adoptar e implementar el sistema de información para la vigilancia en salud pública
establecido por el Ministerio de la Protección Social, garantizando la permanente
interacción con los integrantes de la red de vigilancia en salud pública;
d) Cumplir con las normas técnicas para la vigilancia de los eventos de interés en salud
pública que sean expedidos por la autoridad sanitaria, en lo concerniente con sus
competencias como unidad notificadora en el sistema;
Artículo 13. Funciones de las unidades primarias generadoras de datos. Los prestadores de
servicios de salud, IPS, los laboratorios clínicos y de citohistopatología, los bancos de
sangre, los bancos de órganos y componentes anatómicos, las unidades de biomedicina
reproductiva y demás entidades del sector, así como entidades de otros sectores, que
cumplan con los requisitos establecidos para las Unidades Primarias Generadoras de
Datos, tendrán las siguientes obligaciones en relación con el Sistema de Vigilancia en Salud
Pública:
a) Implementar las directrices y procedimientos determinados por el Ministerio de la
Protección Social en relación con los procesos básicos de la vigilancia en salud pública en
sus procesos de atención;
b) Realizar las acciones tendientes a detectar y confirmar los eventos sujetos a vigilancia,
incluyendo la realización de exámenes de laboratorio y demás procedimientos
diagnósticos, y asegurar las intervenciones individuales y familiares del caso, que sean de
su competencia;
c) Estructurar y mantener actualizadas las bases de datos sobre los eventos en salud
sujetos a vigilancia de acuerdo con los estándares de información establecidos por el
Ministerio de la Protección Social;
d) Analizar y utilizar la información de vigilancia para la toma de decisiones que afecten o
puedan afectar la salud individual o colectiva de su población atendida;
e) Notificar la ocurrencia de eventos sujetos a vigilancia, dentro de los términos
establecidos, y suministrar la información complementaria que sea requerida por la
autoridad sanitaria, para los fines propios del Sistema de Vigilancia en Salud Pública;
f) Participar en las estrategias de vigilancia especiales planteadas por la autoridad
sanitaria territorial de acuerdo con las prioridades en salud pública;
g) Cumplir con las normas técnicas para la vigilancia de los eventos de interés en salud
pública que sean expedidas por la autoridad sanitaria.”
2.2.3 COMPETENCIAS TERRITORIALES EN EL PLAN NACIONAL DE SALUD PÚBLICA 2007-
2010
El Decreto 3039 de 2007, establece las competencias de los Departamentos, Distritos y
Municipios, en el marco del Plan Nacional de Salud Pública 2007-2010:
De los Departamentos, Distritos, y Municipios categoría especial, 1, 2, y 3
175
“Sin perjuicio de las competencias establecidas en las normas legales, corresponde a los
departamentos, distritos y municipios categorías E, 1, 2, y 3 asumir, frente al Plan Nacional
de Salud Pública, las siguientes responsabilidades:
1. Realizar, actualizar y divulgar el análisis de la situación de salud de la población en su
territorio y la capacidad de respuesta sectorial e intersectorial de los actores en su
territorio.
2. Coordinar y articular con los actores intra y extrasectoriales la planeación, la ejecución,
el seguimiento y la evaluación de las metas del Plan de Salud Territorial.
3. Adoptar y adaptar el Plan Nacional de Salud Pública a su territorio y formular el Plan
de Salud Territorial y el plan operativo anual en consulta y concertación con los
distintos actores, bajo los lineamientos establecidos por el Ministerio de la Protección
Social.
4. Tramitar ante el Consejo Territorial de Planeación la inclusión del Plan de Salud
Territorial en el Plan de Desarrollo Territorial.
5. Adoptar las normas técnico-científicas, administrativas y financieras que para la
ejecución del Plan de Salud Territorial defina el Ministerio de la Protección Social.
6. Realizar la supervisión, seguimiento, evaluación y difusión de los resultados del Plan de
Salud Territorial.
7. Promover el ejercicio pleno de los deberes y derechos de los ciudadanos y comunidades
en la planeación, ejecución, seguimiento y control social del Plan de Salud Territorial.
8. Ejercer la autoridad sanitaria para garantizar la promoción de la salud y la prevención
de los riesgos y la recuperación y superación de los daños en salud en su jurisdicción.
9. Brindar asistencia técnica a las entidades de acuerdo a sus competencias.
10. Generar la información requerida por el sistema de información de salud, tal como lo
defina el Ministerio de la Protección Social.
11. Garantizar la conservación y red de frío y distribuir los biológicos del Programa
Ampliado de Inmunizaciones – PAI, y los medicamentos e insumos críticos para el
control de vectores, tuberculosis y lepra.
12. Coordinar el desarrollo y operación de la vigilancia en salud en sus componentes de
vigilancia en salud pública, vigilancia sanitaria e inspección, vigilancia y control en la
gestión del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS, en su jurisdicción.”
De los municipios categoría 4, 5 y 6
“Sin perjuicio de las competencias establecidas en las normas legales, corresponde a los
municipios categorías 4, 5 y 6 asumir, frente al Plan Nacional de Salud Pública, las
siguientes responsabilidades:
176
1. Participar en el desarrollo del análisis de las necesidades y problemas de salud de la
población de su territorio y de la capacidad de respuesta sectorial e intersectorial de los
actores de su territorio.
2. Formular con asesoría del departamento el Plan de Salud Territorial y el plan operativo
anual.
3. Concertar las metas y estrategias sectoriales e intersectoriales, con la participación de la
comunidad, los actores del Sistema de Protección Social y de otros sectores.
4. Tramitar ante el Consejo Territorial de Planeación la inclusión del Plan de Salud
Territorial en el Plan de Desarrollo Territorial.
5. Adoptar las normas técnico-científicas, administrativas y financieras que para la
ejecución del Plan de Salud Territorial defina el Ministerio de la Protección Social.
6. Participar en la supervisión, seguimiento, evaluación y difusión de los resultados del Plan
de Salud Territorial.
7. Promover el ejercicio pleno de los deberes y derechos de los ciudadanos y comunidades
en la planeación, ejecución, seguimiento y control social del Plan de Salud Territorial.
8. Ejercer la autoridad sanitaria para garantizar la promoción de la salud y la prevención
de los riesgos y la recuperación y superación de los daños en salud en su jurisdicción.
9. Generar la información requerida por el sistema de información de salud, tal como lo
defina el Ministerio de la Protección Social.
10. Apoyar el funcionamiento del Programa Ampliado de Inmunizaciones - PAI, en
coordinación con el departamento.
11. Coordinar el desarrollo con el departamento la operación de la vigilancia en salud en el
componente de vigilancia en salud pública.”
2.2.4 PLAN TERRITORIAL Y PLAN DE SALUD PÚBLICA DE INTERVENCIONES COLECTIVAS
Tal como ya se mencionó arriba, para facilitar la implementación del Plan Nacional de
Salud Pública 2007-2010, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2° del Decreto
3039 de 2007, el Ministerio de Protección Social, a través de la Resolución 0425 de 2008,
definió la metodología para la elaboración, ejecución, seguimiento, evaluación y control
del Plan de Salud Territorial, y las acciones que integran el Plan de Salud Pública de
Intervenciones Colectivas a cargo de las entidades territoriales. El Plan de Salud Territorial
es equivalente al plan sectorial de salud de los departamentos, distritos y municipios, y en
este sentido, es parte integral de la dimensión social del plan de desarrollo territorial y se
rige en lo pertinente, en materia de principios, procedimientos y mecanismos de
elaboración, ejecución, seguimiento, evaluación y control por la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo -Ley 152 de 1994-. El Plan de Salud Territorial se regirá por los enfoques y
principios previstos en el Plan Nacional de Salud Pública, y adoptará, adaptará e
implementará las líneas de política de promoción de la salud y la calidad de vida,
prevención de riesgos, recuperación y superación de los daños en la salud, vigilancia en
177
salud y gestión del conocimiento y gestión integral para el desarrollo operativo y funcional
del Plan.
Los ejes programáticos del Plan de Salud Territorial, definidos en el artículo 6º son:
1. Aseguramiento
2. Prestación y desarrollo de servicios de salud
3. Salud pública
4. Promoción social
5. Prevención, vigilancia y control de riesgos profesionales
6. Emergencias y desastres
De las acciones de obligatorio cumplimiento en los ejes programáticos del Plan de Salud
Territorial, que se definen en el artículo 15º, destacamos las siguientes que tienen
relevancia en el campo específico de la Salud Ambiental:
1. Eje Programático de Aseguramiento: Ningún área subprogramática.
2. Eje Programático de Prestación y Desarrollo de Servicios de Salud: Ningún área
subprogramática.
3. Eje Programático de Salud Pública: En las siguientes áreas subprogramáticas de carácter
individual y colectivo:
b) Acciones de prevención de los riesgos (biológicos, sociales, ambientales y sanitarios).
c) Acciones de vigilancia en salud y gestión del conocimiento
4. Eje Programático de Promoción Social: En las siguientes áreas subprogramáticas:
a) Acciones de promoción de la salud, prevención de riesgos y atención de las poblaciones
especiales, tales como, población en situación de desplazamiento, población en situación
de discapacidad, adultos mayores, mujeres gestantes, población indígena, población
infantil, adolescente y joven.
b) Acciones de salud en la "Red para la Superación de la Pobreza Extrema - Red Juntos".
c) Acciones educativas de carácter no formal dirigidos a técnicos, profesionales y líderes
comunitarios sobre diferentes aspectos de la promoción social, tales como, entornos
saludables, participación social, discapacidad, desplazamiento, adulto mayor, constitución
de redes, formación para el trabajo, desarrollo de modelos de atención a población
indígena.
5. Eje Programático de Prevención, Vigilancia y Control de Riesgos Profesionales: En las
siguientes áreas subprogramáticas:
a) Acciones de promoción de la salud y calidad de vida en ámbitos laborales.
b) Acciones de inducción a la demanda a los servicios de promoción de la salud,
prevención de los riesgos en salud y de origen laboral en ámbitos laborales.
178
c) Acciones de inspección, vigilancia y control de los riesgos sanitarios, fitosanitarios,
ambientales en los ámbitos laborales y riesgos en las empresas con base en los riesgos
profesionales.
e) Acciones de seguimiento, evaluación y difusión de resultados de la vigilancia en salud
en el entorno laboral.
6. Eje Programático de Emergencias y desastres: En las siguientes áreas subprogramáticas:
a) Gestión para la identificación y priorización de los riesgos de emergencias y desastres.
b) Acciones de articulación intersectorial para el desarrollo de los planes preventivos, de
mitigación y superación de las emergencias y desastres.
c) Acciones de fortalecimiento institucional para la respuesta territorial ante las
situaciones de emergencias y desastres.
De conformidad con el artículo 16º “El plan de salud pública de intervenciones colectivas
incluye un conjunto de intervenciones, procedimientos y actividades a cargo del Estado,
dirigidas a promover la salud y calidad de vida, la prevención y control de los riesgos y
daños en salud de alta externalidad para alcanzar las metas prioritarias en salud definidas
en el Plan Nacional de Salud Pública, las cuales son complementarias a las acciones de
promoción, prevención y atención previstas en los Planes Obligatorios de Salud del Sistema
General de Seguridad Social en Salud”.
El Plan de Salud Pública de intervenciones colectivas está compuesto por las
intervenciones, procedimientos y actividades cuya ejecución se ceñirá a los lineamientos
técnicos que señala el MPS. Para los propósitos de este documento se destacan solo los
concernientes y/o relacionados estrictamente al campo de la salud ambiental:
1. Promoción de la salud y calidad de vida.
a) Difusión y promoción de las políticas públicas en salud. Modelos, Normas técnicas y
guías de Atención Integral.
i) Desarrollo de las estrategias de Instituciones Educativas, Espacios de Trabajo y Espacios
Públicos Libres de Humo y de combustibles sólidos, en coordinación con Entidades
Promotoras de Salud –EPS-, Administradoras de Riesgos Profesionales –ARP-, los sectores
educativo, de cultura, deporte y otros.
m) Desarrollo de la estrategia de entornos saludables en coordinación con las Entidades
Promotoras de Salud –EPS-, Administradoras de Riesgos Profesionales –ARP-, los sectores
educativo, de cultura, deporte y otros.
f) Promoción de la salud auditiva y cognitiva, y prevención de las lesiones evitables en
coordinación con las Entidades Promotoras de Salud –EPS-. En particular lo relacionado
con ruido.
2. Acciones de prevención de los riesgos en salud.
k) Implementación de la estrategia de "Atención Primaria en Salud Mental" en
coordinación con las Entidades Promotoras de Salud - EPS-. En lo relacionado con los
179
espacios públicos y entornos saludables, lugares de convivencia y encuentro, cuenca visual
gratificante por el aporte natural, la estética del paisaje.
I) Gestión de los insumes críticos, medicamentos, elementos y dispositivos del Plan
Ampliado de Inmunizaciones, control de vectores, lepra, tuberculosis y zoonosis.
n) Actualización del censo de población canina y felina, control de su natalidad y desarrollo
de jomadas de vacunación antirrábica,
o) Coordinación con otras autoridades y sectores de las actividades de prevención,
vigilancia y control de zoonosis, tales como, rabia silvestre, encefalitis equinas,
brucelosis, tuberculosis bovina, teniosis- cisticercosis, encefalopatías de etiología
priónica y otras que, ajuicio de las autoridades de salud, se consideren de interés en salud
pública,
p) Aplicación de las medidas de prevención y control selectivo e integral de vectores, según
los lineamientos nacionales,
En el parágrafo del artículo 16 se señala: “Los municipios de categorías 4, 5 y 6, en el Plan
de Salud Pública de Intervenciones Colectivas, darán prioridad a las acciones previstas en
el presente artículo que contribuyan al mejoramiento de la salud infantil, salud sexual y
reproductiva, salud mental, nutrición y prevención de las lesiones violentas evitables.”
No hay mención explícita a las acciones en Salud Ambiental, por ejemplo la vigilancia de la
calidad de agua, precisamente en estas poblaciones de alta vulnerabilidad y riesgo.
En general quedan sin definirse claramente las acciones de vigilancia y control de los
factores de riesgo del ambiente, químicos, físicos y biológicos, derivados por ejemplo de la
contaminación del aire, el agua, y por residuos sólidos o peligrosos; sin mencionar los
temas de saneamiento básico y ambiental, particularmente en zonas rurales.
En resumen, del Plan de Salud Pública de Intervenciones Colectivas, para el campo de la
Salud Ambiental se destacan: La estrategia de entornos saludables, y la prevención,
vigilancia y control de zoonosis y vectores. Esto conduce a la necesidad de complementar
y/o modificar la resolución 0425 de 2008, para lograr visibilizar más, en el nivel territorial,
los sectores concretos de la salud ambiental, en concordancia con el Plan Nacional de
Salud Ambiental.
La Dirección General de Salud Pública83 del Viceministerio de Salud y Bienestar señala que:
“El Plan Nacional, los Planes Territoriales de Salud y los Planes de Salud Pública de
Intervenciones Colectivas están profundamente ligados y propenden por:
-Construir una visión compartida de la salud, en la cual todos los actores del SGSSS
articulan responsabilidades, recursos, acciones y esfuerzos para impactar positivamente la
salud de la población colombiana especialmente en los más vulnerables.
83
Dr. Gilberto Álvarez U., ponencia citada, 29 de febrero de 2008.
180
-Recuperar y consolidar la rectoría en salud a cargo de la Nación, Departamentos,
Distritos y Municipios como autoridades sanitarias en el territorio de su jurisdicción.
-Reconocer e impulsar la intersectorialidad y la participación ciudadana.
-Vincular el plan territorial de salud al plan de desarrollo territorial unificando la
planeación en salud y la planeación territorial al aplicar las metodologías del
Departamento Nacional de Planeación (DNP) en el sector salud84.
-Orientar a resultados en salud articulando las acciones que se realizan en Prestación,
Salud Pública, Emergencias y Desastres, Aseguramiento, Promoción social y Riesgos
profesionales.
-Bajo el liderazgo de las entidades territoriales, se deben planear las acciones individuales
y colectivas que se van a realizar en todos los departamentos, distritos y municipios en los
próximos 4 años.
-Tener en cuenta todas las fuentes de financiamiento de la salud en el territorio a 4 años
respetando la destinación de los recursos establecidos en la normatividad.
-Fortalecer la red pública de prestadores de servicios de salud.
-Consolidar el Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad.
Sin embargo, para lograr todos estos propósitos, es imprescindible que cada actor aclare y
consolide las funciones que tiene asignadas dentro del SGSSS, por lo tanto:
-Para fortalecer la dirección territorial de salud como autoridad sanitaria, es necesario que
cumpla con la prohibición de prestar directamente servicios que le impuso la Ley 1122 de
2007 y que asuma a cabalidad las funciones indelegables asignadas por la Ley 715 de
2001.
-Para optimizar el rol de las Entidades Promotoras de Salud (EPS) en el SGSSS, es
imperativo que asuman la administración del riesgo de enfermar como una
responsabilidad indelegable y que limiten la contratación con su propia red conforme a lo
establecido en la Ley 1122 de 2007.
-Para fortalecer a los hospitales públicos, es fundamental que los departamentos, distritos,
municipios y las EPS del régimen subsidiado cumplan con la obligación de contratarlos que
les impuso la Ley 1122 de 2007 y la Resolución 425 de 2008.
-Para proteger a la población, es esencial que la red pública de prestadores de servicios
logre resultados positivos en salud, mejore la calidad y reduzca las barreras de acceso en la
prestación de los servicios que prestan.”
84 DNP. “El proceso de planificación en las entidades territoriales: El plan de desarrollo y sus instrumentos
para la gestión 2008 – 2011”. Bogotá, 2007
181
2.2.5 PLANES DEPARTAMENTALES DE AGUA
La Ley 1176 de diciembre de 2007, en desarrollo de los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política, modifica la Ley 715 de 2001, estableciendo una nueva conformación
del Sistema General de Participaciones, y establece una participación con destinación
específica para el sector de agua potable y saneamiento básico, correspondiente al 5.4%.
El artículo 3°. Establece las Competencias de los departamentos: “Sin perjuicio de lo
establecido en otras normas legales, corresponde a los departamentos ejercer las
siguientes competencias relacionadas con la prestación de los servicios públicos de agua
potable y saneamiento básico:
1. Concurrir a la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico
mediante la promoción, estructuración implementación de esquemas regionales.
2. Promover, coordinar y/o cofinanciar la operación de esquemas regionales de prestación
de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico.
3. Asegurar que se preste a los habitantes de los distritos o municipios no certificados en
agua potable y saneamiento básico, de manera eficiente, los servicios públicos de agua
potable y saneamiento básico, en los términos de la Ley 142 de 1994.
4. Administrar los recursos del Sistema General de Participaciones con destinación para
Agua Potable y Saneamiento Básico de los distritos y municipios no certificados, con
excepción del Distrito Capital de Bogotá.
Parágrafo 1°. Los departamentos deben reportar la información al Sistema Único de
Información de Servicios Públicos, SUI, o el que haga sus veces, con la oportunidad y
calidad que determine la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Parágrafo 2°. Los departamentos de Amazonas Guainía y Vaupés tendrán la competencia
para asegurar que se preste a los habitantes de las áreas no municipalizadas de su
jurisdicción, de manera eficiente, los servicios públicos de agua potable y saneamiento
básico, en los términos de la Ley 142 de 1994.”
Los municipios y distritos seguirán siendo los responsables de administrar los recursos del
Sistema General de Participaciones para el sector y de asegurar la prestación de los
servicios de agua potable y saneamiento básico. En todo caso, deberán acreditar el
cumplimiento de los requisitos establecidos por el Gobierno Nacional. La
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios será la entidad competente para
adelantar el proceso de certificación o retirarla, según sea el caso, a los distritos y
municipios en el aseguramiento de la prestación eficiente de los servicios públicos de agua
potable y saneamiento básico. Los distritos y municipios están en la obligación de reportar
a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la información requerida.
La Ley también señala los criterios y lineamientos para la distribución y destinación
territorial de los recursos de la participación para agua potable y saneamiento del sistema
general de participaciones.
182
Esta ley es un avance muy importante en el sector de agua potable y saneamiento, que
permite asegurar los recursos financieros y establece los procedimientos y mecanismos de
control, para su correcta ejecución. El Decreto 3200 de agosto de 2008, reglamenta la
política sectorial de los Planes departamentales para el manejo empresarial de los
sectores de agua potable y saneamiento (PDA). Los define como un conjunto de
estrategias de planeación y coordinación interinstitucional, formuladas y ejecutadas con el
objeto de lograr la armonización integral de los recursos, y la implementación de
esquemas eficientes y sostenibles en la prestación de los servicios públicos domiciliarios
de agua potable y saneamiento básico. Además establece los principios, objetivos,
participantes, estructuras operativas, esquema fiduciario, requisitos de participación,
normas de los recursos de apoyo de la nación, procedimientos para la selección e
identificación de proyectos.
2.2.6 RESULTADOS DE LA ENCUESTA TERRITORIAL SOBRE SALUD AMBIENTAL
En el marco de la formulación de los lineamientos de política en Salud Ambiental, la
Dirección General de Salud Pública (DGSP) del MPS, realizó en el segundo semestre de
2007 una encuesta dirigida a las Secretarías departamentales y distritales de salud. Este
instrumento de diagnóstico situacional fue respondido por 25 de las 36 secretarías, para
un porcentaje de respuesta del 70%. Por ser de actualidad y pertinentes para los efectos
de este documento, se presentan a continuación los resultados y conclusiones de la
encuesta sobre salud ambiental de las Direcciones territoriales de Salud del País85 :
“El tema de Salud Ambiental está incluido dentro del área de Salud Pública de las
Direcciones Territoriales. Generalmente es manejada por un coordinador o existe un grupo
de profesionales con diferentes temas asignados como agua para consumo humano y
saneamiento básico, zoonosis y vectores, alimentos y productos farmacéuticos. Se
exceptúa de este modelo el Departamento del Valle que cuenta con una Unidad Ejecutora
independiente.
Los mayores problemas para garantizar la capacidad de gestión y cobertura permanente
de la atención en Salud Ambiental en las Direcciones Territoriales, radica en que hay muy
poco personal de planta, se depende de la contratación del talento humano, hay demoras
en los trámites contractuales, el perfil y competencias laborales del personal contratado
no siempre responde a la función asignada, existe alta rotación de contratos, poca
capacitación y actualización de los funcionarios, recursos económicos insuficientes, normas
y guías técnicas desactualizadas y una alta injerencia política.
Existen dificultades manifiestas por falta de coordinación intra e intersectorial.
85
“Resultados y conclusiones de la encuesta sobre salud ambiental en las Direcciones Territoriales de Salud en Colombia”, punto 7.3, en: Lineamientos de política sectorial de Salud Ambiental. Ministerio de la Protección Social, Dirección General de Salud Pública. Bogotá, noviembre de 2007.
183
Informan muy poca asistencia y acompañamiento técnico por parte del Ministerio de la
Protección Social, en los programas del área de Salud Ambiental.
Existencia de diagnósticos en salud ambiental:
• El 100% tienen diagnóstico de sistemas de suministro de agua para consumo humano en
zona urbana, y el 48% de los sistemas rurales.
• El 20% considera que se está entregando agua apta para el consumo humano.
• El 56 % tiene diagnóstico de Piscinas.
• Lugares de recreo en el 28%
• Alcantarillado urbano en el 88%
• Alcantarillado rural en el 28%
• Soluciones individuales de disposición de excretas en el 24%.
• Sistemas de tratamiento residuos líquidos, 64% urbano y 28% rural
• Residuos sólidos urbanos en el 88% de las secretarías y 24% en lo rural
• Residuos hospitalarios y similares 88%.
• Recolección de residuos en el 56%
• Tratamiento de residuos 48%
• Residuos peligrosos 40%
• Reciclaje 24%
• Establecimientos educativos 92%
• Establecimientos industriales 72%
• Institucionales 60%
• De viviendas el 60%
• Fábricas de alimentos 88%
• De manipuladores el 72%
• De expendios de alimentos el 80%
• De plantas de sacrificio para abasto público el 80%
• Frigoríficos el 52%
• Del transporte de alimentos el 60%
• Almacenamientos de alimentos 60%
• Animales domésticos y mascotas 72%
• Perros callejeros 32%
• Vectores 60%
• Aeropuertos 76%
• Terminales terrestres 52%
• Terminales fluviales 20%
• Terminal marítimo 16%
• Salud ocupacional 28%
• Radiaciones 20%
184
• Ruido 24%
No existen diagnósticos completos de la salud ambiental que permitan trazar y ejecutar
planes y programas acordes con la realidad. El caso es más crítico con respecto a la zona
rural.
Los mapas de riesgos de que disponen están relacionados con emergencias y desastres,
pero no con la conceptualización de mapas de riesgo con relación a la salud integral de las
comunidades y personas. Algunas secretarías no los conocen y no los tienen. Solamente el
52% vienen ejecutando acciones e intervenciones con base en los mapas de riesgo. No
siempre los mapas de riesgos se utilizan para priorizar o para orientar las intervenciones.
Esto parece indicar la falta de coherencia entre diagnósticos y acciones ejecutadas, las
cuales a veces se limitan a lo tradicional que se viene haciendo, sin corresponder a la
realidad local y departamental.
Las emergencias más informadas están relacionadas con: intoxicaciones alimentarias,
rabia, dengue, paludismo, fiebre amarilla, leptospirosis, calidad del agua, derrames de
crudos, inundaciones, sismos y por sustancias químicas.
Los Planes de Atención Básica - PAB sólo responden en su componente de Salud Ambiental
en el 33% de los casos a los problemas de salud ambiental existentes.
Los recursos asignados por Sistema General de Participaciones se asignan básicamente
sólo para atender la tradicional inspección, vigilancia y control de algunos factores de
riesgo.
Sugieren en las encuestas que para mejorar la salud ambiental se debe: a) efectuar
fortalecimiento institucional; b) Privilegiar la coordinación intra e intersectorial; c)
fortalecer los procesos de acompañamiento y asistencia técnica del nivel central a las
Direcciones territoriales de Salud; d) capacitar y actualizar al talento humano; e) asignar
presupuesto suficiente; f) coordinar con autoridades municipales; g) mantener actualizado
el marco normativo y técnico; h) garantizar que el talento humano contratado cumple
requisitos de perfil profesional y competencias laborales para desempeñar las funciones
asignadas; i) garantizar la infraestructura física y de insumos para el desarrollo de los
proyectos de salud ambiental.
El 84% de secretarías cuentan con equipos de laboratorio para hacer análisis de aguas y el
76% para alimentos. Pero la capacidad analítica disponible no es suficiente para cumplir
con la vigilancia y control de factores de riesgo.
Sólo el 64% de las dependencias de salud ambiental del país cuenta con oficinas que
cumplen con normas sanitarias y ambientales en su infraestructura física locativa.
La dotación de las oficinas de salud ambiental:
• Con escritorios suficientes el 80%
• Con archivadores el 72%
• Con mesas 68%
185
• Con sillas 80%
• Carteleras 60%
• Computador 92%
• Impresora 92%
• Biblioteca 32%
• Salón de reuniones 36%
• Internet 76%
• Video beam 44%
• Proyector acetatos 20%
• Proyector diapositivas 32%
• Proyector opacos 4%
• Vehículo 52%
• Teléfono 64%
• Fax 52%
• Centro antirrábico 44%
• Laboratorio 56%
• Crematorio 0%
La dotación no es completa ni suficiente para el cumplimiento de las acciones de salud
ambiental, no se cuenta con suficientes elementos básicos de oficina para: atención al
público, comunicaciones ni conexión a Internet, educación sanitaria, respaldo de
laboratorio, transporte y centros de zoonosis.
No se cuenta con elementos para consulta, investigación y estudio.
El talento humano en salud ambiental en las 25 Direcciones Territoriales de Salud es de
2.267 funcionarios. De ellos el 41% están vinculados por nómina y el 59% por contrato.
El 48% calcula índices de riesgo (corresponden al IRCA, vectores, aceptabilidad del agua y
vacunación antirrábica). De estos, el 76% informan que cruzan datos con epidemiología.
Los únicos índices de riesgo que manejan corresponden a IRCA.
En las 25 secretarías se presentaron en el último año 493 emergencias ambientales, de las
cuales atendieron el 80%. De éstas el 64% se atendieron de manera coordinada con otras
reparticiones.
Disponibilidad de equipos para las labores de salud ambiental:
• Para aguas el 86%
• Para residuos líquidos 4%
• Para residuos sólidos 8%
• Para aire 28%
• Para alimentos el 81%
• Para zoonosis el 76%
• Para vectores el 52%
186
• Para salud ocupacional 8%
• Para emergencias 0%
• Para otros 72%
No hay suficiente dotación en las Direcciones Territoriales de Salud para cumplir con las
funciones asignadas.
Los recursos de Sistema General de Participaciones aplicados a Salud Ambiental en 12 de
las 25 secretarías encuestadas, muestra que en promedio aplicaron sólo el 3.8% de todo su
presupuesto a la salud ambiental.
Las transferencias para funcionamiento fueron del orden de los 15.159 millones, para
inversión 7.734 millones, correspondiendo en un 58% de todos los recursos aplicados a
salud ambiental. Es decir la mayoría de las Direcciones Territoriales solamente destinan a
la salud ambiental recursos de transferencias nacionales.
Los recursos transferidos para inversión y funcionamiento del programa de ETV
constituyen en promedio, los mayores rubros aplicados en salud ambiental. Cuando se
observa la aplicación de recursos a partir de la fuente de Sistema General de
Participaciones, el porcentaje es muy bajo.” (s.n.).
2.2.7 LOS CASOS DE BOGOTA Y EL VALLE DEL CAUCA
Por considerar que el Departamento del Valle del Cauca y Bogotá D.C., cuentan con una
experiencia específica muy importante, tanto por su abordaje conceptual como desarrollo
organizativo y de gestión pública de la salud ambiental, presentamos una información
complementaria de ambas direcciones territoriales.
2.2.7.1 LA UNIDAD EJECUTORA DE SANEAMIENTO DEL VALLE DEL CAUCA (UES-VALLE) 86
La Resolución número 4106 de diciembre 31 de 1986 del Servicio Seccional de Salud,
transformó las Zonas Sanitarias en Unidades Ejecutoras de Saneamiento (UES), en
condición de unidades operativas de las Unidades Regionales de Salud del Departamento
del Valle del Cauca, encargadas en su jurisdicción de preservar y mejorar el ambiente.
Con la Aplicación de la Ley 10 de enero de 1990, a través de la Ordenanza número 049 del
13 de diciembre de 1990, se conformó el Sistema Seccional de Salud, se reorganizó la
Secretaría Departamental de Salud del Valle y se dictaron otras disposiciones, entre las
cuales, la que crea las Unidades Ejecutoras de Saneamiento en el nivel II de prestación de
servicios, las cuales posteriormente, fueron reglamentadas mediante Decreto número
1567 de diciembre 6 de 1991 como establecimientos públicos descentralizados del orden
86
La información sobre la UES, tiene como base el documento “Modelo de prestación de servicios en saneamiento ambiental- Unidad Ejecutora de Saneamiento del Valle del Cauca” de Rojas P., Alfonso. En: Gestión Pública de la Salud Ambiental, Calderón LL., Carlos E., Editor. Gobernación del Valle del Cauca, Secretaria de Salud, UES-Valle. Cali, Imprenta departamental, diciembre de 2007. Pp. 90-103.
187
departamental. En 1999 con el Decreto número 0944 se fusionan las nueve (9) Unidades
Ejecutoras de Saneamiento del Valle en la Unidad Ejecutora de Saneamiento de Tuluá.
Finalmente, mediante el Decreto número 0348 del 17 de mayo de 2000, se reestructura la
Unidad Ejecutora de Saneamiento del Valle, quedando como un establecimiento público
del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
propio, adscrito a la Secretaría Departamental de Salud, como cuerpo de apoyo técnico
operativo para la misma en el cumplimiento de sus funciones en materia de saneamiento
ambiental, con sede en la ciudad de Cali. Esta característica inscribe a la UES, como su
nombre lo indica, en funciones predominantemente operacionales.
El modelo de atención en saneamiento ambiental que tiene el Departamento del Valle del
Cauca es singular en el País.
La sede principal se ubica en Santiago de Cali y funcionalmente tiene cuatro (4) subsedes
en Buenaventura, Cartago, Tuluá y Cali que cubren los cuarenta y dos (42) municipios del
Departamento, para el desarrollo de la vigilancia, inspección y control de los factores de
riesgo del ambiente, del consumo y biológicos que afectan la salud, y las labores de
promoción y prevención asociadas. Los programas y proyectos se coordinan
operativamente con las administraciones municipales. Especial mención, que se sale del
marco operativo, es el trabajo que se desarrolla en el área social con las comunidades y
sus organizaciones sociales, para apoyar el cambio en los hábitos y comportamientos
hacia estilos y calidad de vida más saludables.
En términos del contexto, se señala que “Con los nuevos acontecimientos ocurridos en el
mundo en las últimas décadas no cabe la menor duda que los escenarios para alcanzar un
mayor desarrollo en lo económico, lo social, lo político y lo ambiental hoy en día son otros,
estamos frente a nuevas necesidades y condiciones creadas en el país como consecuencia
de las macro tendencias que se imponen en el mundo, fundamentalmente el modelo
económico de mercado y para el caso que nos convoca, las políticas de desarrollo
sostenible pactadas en la cumbre de la tierra en Río de Janeiro en 1992. Sin embargo,
estas directrices siguen reconociendo que el enfoque integral de la salud, que por más de
tres décadas se ha venido impulsando en nuestra región, trasciende del enfoque curativo a
la visión de bienestar, de la cultura de la enfermedad a la cultura de la salud”87. (s.n.).
En términos conceptuales se enfatiza que existe una relación compleja entre ecosistema y
la forma como la sociedad para sobrevivir, hace uso de los elementos que la integran
como el aire, el agua, el suelo, la flora y la fauna para producir bienes y servicios; en
síntesis se refiere a la relación con los sistemas culturales; definiéndose el “Saneamiento
Ambiental como todas aquellas acciones sobre el ecosistema y sus relaciones con el
sistema cultural que busca mejorar y mantener la salud de las personas a través de la
reducción y control de los factores de riesgo físicos, químicos, biológicos y sociales y la
87
Ibídem, Pág. 92.
188
potencialización de los factores protectores88”. Se delimitan los campos de acción del
Saneamiento Ambiental en:
Agua potable y Saneamiento básico
Protección Ambiental
Salud ocupacional
Alimentos, Medicamentos y Bebidas alcohólicas
Zoonosis y Vectores
Sanidad Portuaria Con relación al modelo de organización se señala que la “Unidad Ejecutora de
Saneamiento del Valle del Cauca es un modelo de prestación de servicios en Saneamiento
Ambiental único en el país creado para dar respuesta ágil y oportuna a las necesidades y
problemas sanitarios de los entes territoriales en las áreas urbanas y rurales del
Departamento. La visión futurista de quienes por la década del 70 concibieron en el Valle
del Cauca la prestación de éste servicio público de una manera descentralizada, pero a su
vez integrada a la prestación de servicios de salud pública, tiene mayor vigencia con la
crisis generada por la desaparición de las reparticiones administrativas encargadas de la
ejecución de los programas de Saneamiento Ambiental en los antiguos Servicios
Seccionales de Salud, hoy Secretarías de Salud de los Departamentos y Distritos”89.
La estructura organizacional de la UES, es la siguiente:
Órganos de dirección y administración: La dirección y administración del la Unidad
Ejecutora de Saneamiento del Valle del cauca está a cargo del Consejo Directivo y del
Director, quien es su representante legal.
El Consejo Directivo está conformado así:
El Gobernador del Departamento o su Delegado, quien lo presidirá.
El Secretario Departamental de Salud o su Delegado.
Dos representantes del Sector científico, así:
Uno del Sector académico Universitario.
Uno de las Asociaciones Científicas del área de saneamiento ambiental.
Dos representantes de la comunidad así:
Un representante de las Veedurías Ciudadanas.
Un Representante de los Alcaldes.
Organización interna: Para el desarrollo de su objetivo y el cumplimiento de las funciones
que le han sido asignadas la Unidad Ejecutora de Saneamiento cuenta con la siguiente
organización Interna:
1. Consejo Directivo
88
Ibídem, Pág. 94. 89
Ibídem, Pág. 95.
189
2. Dirección 2.1. Subdirección Técnica 2.2. Subdirección Administrativa
3. Subsedes 3.1. Buenaventura 3.2. Cartago 3.3. Tuluá 3.4. Cali
4. Órganos de Asesoría y coordinación 4.1. Comité coordinador del sistema de Control Interno 4.2. Comisión de Personal 4.3. Comisión de Licitaciones y Adquisiciones
Para la ejecución del plan institucional y sus proyectos estratégicos y complementarios la
Unidad Ejecutora de Saneamiento del Valle del Cauca tiene una (1) sede principal en la
ciudad de Santiago de Cali, y cuatro (4) subsedes ubicadas en Buenaventura, con un área
de influencia para todo el municipio; en Cartago, con un área de influencia de 13
municipios, en Tuluá, con un área de influencia de 16 municipios y en Cali, con un área de
influencia de 12 municipios. En cada una de ellas se cuenta con el recurso humano, físico,
y financiero requerido para la ejecución de las actividades programadas.
La distribución del recurso humano para el 2007, puede apreciarse en la siguiente tabla:
DISTRIBUCIÓN DEL RECURSO HUMANO POR SUBSEDE - UNIDAD EJECUTORA
DE SANEAMIENTO DEL VALLE DEL CAUCA - AÑO 2007
SUBSEDE ASESOR DIRECTIVO
PROFESIO
NAL TECNICOS
ASISTEN
CIAL
OFICIAL
ES TOTAL
CALI 1 3 14 10 34 62
B/VENTURA 4 8 32 44
TULUA 2 7 16 5 30
CARTAGO 2 8 12 1 23
TOTAL 1 3 22 33 94 6 159
190
Adicionalmente se cuenta con recurso humano contratado (contratos de prestación de
servicios de corta duración, de entre 3 a 8 meses, renovables por necesidades del
servicio), a nivel de profesionales (ingenieros sanitarios y ambientales, médicos
veterinarios) , operarios, técnicos y supervisores de saneamiento, y técnicos sociales, para
atender a los 42 municipios, y apoyar los diferentes programas y proyectos, en un
número que oscila, según las necesidades y los recursos disponibles, entre 250 a 300
personas. Es decir, en ocasiones, el personal contratado puede duplicar el personal de
planta.
Los recursos logísticos y técnicos, que evidencian un desarrollo importante y continuo,
incluyendo los laboratorios para análisis físico-químicos y microbiológicos, se presentan en
la tabla siguiente:
Subsede Infraestructura Física
Laboratorio de Alimentos y Aguas
Equipos/programas Agua: 200 comparadores de cloro, 14 neveras isotérmicas, 4 neveras de 8 pies, 2 geo-posicionadores, 2 altímetros, 2 caudalímetros, 2 cámaras fotográficas. Aire: 7 PM- 10, 3 Hi-Vol, 4 calibradores para estaciones, 4 explosímetros, 3 bombas Drager para medir gases en sitios de trabajo (CO, SO2, H2S), 1 cabina sonoamortiguadora con unidad sonoaudible, 1 estación móvil con equipo automatizado y unidades medidoras de NOX, CO, SO2. Plaguicidas: 7 Lovi-Bond, 7 pipetas automáticas, 1 balanza de precisión. RX: Cámara de ionización, 3Geiger para medir contaminación de área. Alimentos: 51 termómetros de punzón, 12 neveras isotérmicas, 3 neveras de 8 pies, 3 cámaras fotográficas. Zoonosis: 3 refrigeradores horizontales digitales y 35 neveras de 8 pies para almacenamiento de biológico, 8 equipos de perifoneo, 3 góndolas con mallas para captura, tramojos, prensa y equipos de disección, 1 nevera congelador para conservar muestras. Sanidad portuaria: 5 kits de tomas de muestra, 2 congeladores , 2 neveras de 10
Cali Sede principal; sede Sanidad Portuaria-aeropuerto
Un (1) laboratorio de análisis microbiológico y físico-químico
Cartago Sede regional Un (1) laboratorio de análisis microbiológico y físico-químico
Tuluá Sede regional Un (1) laboratorio de análisis microbiológico y físico-químico
Buenaventura Sede regional; sede Sanidad Portuaria
Un (1) laboratorio de análisis microbiológico y físico-químico Equipos especializados para productos de la pesca
191
pies, 1 refrigerador, 3 teléfonos, 2 faxes, 4 computadores , 3 impresoras, 2 equipos de radio comunicación, 1 equipo de órganos de los sentidos, 1 equipo de consulta externa médica. E.T.V.: 7 equipos para fumigación con vehículo, 24 solo, 11 hutson x pert, 46 microscopios, jaulas para colonias, 15 kits de entomología, 1 estereoscopio. Capacitación: 6 video Beam, 5 proyectores de diapositivas, 4 proyectores de acetatos, 4 televisores, 4 VHS. Informática: 36 computadores, 3 scaners, 65 Palm-130, 5 faxes, 36 impresoras, varios software, conexión a internet.
Además se cuenta con un parque importante de vehículos: 20 camionetas, 12 camperos,
9 motocicletas, y dos lanchas.
Para tener un estimativo de los recursos financieros, que se requieren para mantener una
Unidad operativa como la UES, presentamos un cuadro resumen de los años 2004 al 2007:
CONCEPTO 2004 2005 2006 2007
INGRESOS CORRIENTES
(miles) 7.038.573 8.938.787 13.014.899 14.505.873
Multas 290
Rentas Contractuales 6.093.938 7.008.787 10.678.684 11.823.250
Convenio Rentas Cedidas 2.029.044 2.150.787 3.169.080 4.373.297
Salud Pública 2.300.000 3.000.000 5.528.000 5.331.858
Convenio ETV 1.764.894 1.858.000 1.981.604 2.118.095
Venta de Bienes y Servicios 944.635 1.930.000 2.335.925 2.682.623
RECURSOS DE CAPITAL 3.946.152 865.560 3.609.461 2.633.134
TRANSFERENCIAS 546.023 617.972 736.482 871.026
Sistema General de
Participaciones 546.023 617.972 736.482 871.026
192
TOTAL INGRESOS 11.530.748 10.422.319 30.375.451 18.010.033
Para el cumplimiento de la visión, la misión y los objetivos institucionales, la Unidad
Ejecutora de Saneamiento del Valle realiza los siguientes programas de competencia
departamental y de subsidiariedad con los municipios:
En los 42 municipios del Departamento
Vigilancia de la calidad del agua de consumo humano en los sistemas urbanos y rurales del departamento
Vigilancia y Control del uso y exposición a sustancias potencialmente tóxicas y plaguicidas.
Vigilancia y control en protección radiológica
Vigilancia y Control de los medicamentos, cosméticos, insumos para la salud, productos de aseo, higiene y limpieza de uso doméstico
Vigilancia y control de la Sanidad Portuaria
Vigilancia y control de las enfermedades de transmisión vectorial En los municipios de categoría 4, 5 y 6
Vigilancia de la calidad de las aguas de uso recreacional en establecimientos de acceso público
Vigilancia de los sistemas de disposición de residuos líquidos en las áreas urbanas y rurales del departamento
Vigilancia de los sistemas de disposición de residuos sólidos en las áreas urbanas y rurales del departamento
Vigilancia de la calidad del aire en el departamento
Vigilancia y control de los alimentos
Vigilancia y control de bebidas alcohólicas
Vigilancia y control de la Zoonosis
Vigilancia y control de los factores de riesgo en establecimientos especiales
Un documento muy importante para apreciar el Modelo de gestión de la UES, es el Plan
Institucional, que para el período 2004- 200790, y en armonía con el Plan de desarrollo
departamental, se resume así:
Este plan ejecuta seis (6) proyectos estratégicos por un valor de $21.662.699.000 y
veinticuatro (24) proyectos complementarios por un valor de $10.333.452.000.
90
Plan de Desarrollo Institucional, vigencia 2004-2007: La vida en armonía con el ecosistema. Unidad Ejecutora de Saneamiento del Valle del Cauca-UESValle. Secretaría departamental de Salud. Santiago de Cali, noviembre de 2004.
193
Proyectos estratégicos
Corresponde para cada área estratégica, a la ejecución de las competencias asignadas al
departamento en materia de Saneamiento Ambiental y son financiadas anualmente con
los recursos provenientes de las rentas cedidas, del Sistema General de Participaciones -
Salud Pública, de Campañas Nacionales - ETV y las rentas propias.
Estos proyectos son:
1. Vigilancia de la calidad del agua y de los sistemas de disposición de residuos líquidos, sólidos y hospitalarios en los municipios del Departamento en el período 2004 - 2007. 2. Vigilancia, inspección y control en Protección Ambiental y Salud Ocupacional en el Departamento del Valle del Cauca durante el período 2005 - 2007. 3. Vigilancia, Inspección y Control al procesamiento, manipulación y transporte de alimentos para consumo humano y de las bebidas alcohólicas en los municipios categorías 4ª, 5ª y 6ª, y de los medicamentos en los 42 municipios del Valle del Cauca, durante el período 2005 al 2007. 4. Vigilancia, inspección y control de los factores de riesgo del Ambiente Portuario en el Departamento del Valle del Cauca durante el período 2005 - 2007. 5. Vigilancia, Inspección, Control, la Promoción y la Prevención de las Enfermedades Transmitidas por Vectores en el Departamento del Valle del Cauca durante el período 2005 - 2007. 6. Vigilancia Epidemiológica y el control de las enfermedades zoonóticas en los Municipios categorías 4ª, 5ª y 6ª del Departamento del Valle del Cauca durante el período 2005 - 2007. 7. Fortalecimiento Institucional
Proyectos complementarios
Corresponden a proyectos específicos que complementan cada uno de los proyectos
estratégicos. Estos proyectos buscan solucionar problemas sanitarios y ambientales que
son considerados prioritarios de acuerdo con el perfil epidemiológico y ambiental del
Departamento.
Estos proyectos son:
1. Elaborar un Plan de Mejoramiento de la calidad el agua en 45 sistemas de tratamiento
en localidades rurales nucleadas mayores a 2000 habitantes del Departamento en el
período 2005 - 2007.
2. Rehabilitar de sistemas de desinfección instalados en 180 acueductos en localidades
rurales del Departamento del Valle del Cauca en el período 2005 - 2007.
3. Fortalecimiento de la Infraestructura Sanitaria para manejo de aguas residuales en
Áreas Rurales del Departamento del Valle del Cauca.
194
4. Fortalecimiento de las Administraciones Municipales del Departamento del Valle del
Cauca en la gestión en agua potable y saneamiento básico.
5. Fortalecimiento en la gestión técnico - administrativa de Empresas de Servicios Públicos
en Áreas Rurales del Departamento del Valle del Cauca.
6. Diagnóstico y Plan de Acción Interinstitucional en Infraestructura Sanitaria y Calidad de
Agua para las localidades rurales del Departamento del Valle del Cauca.
7. Mejoramiento de la red de Monitoreo de Calidad del Aire
8. Impacto en la salud por quema de caña de azúcar
9. Elaboración del Plan de Emergencias Radiológicas en el Valle del Cauca
10. Evaluación de la calidad de los alimentos consumidos por los niños y niñas del
Programa de Fortalecimiento Nutricional Integral del Valle del Cauca durante el período
2005 al 2007.
10. Fortalecimiento del Programa de Sanidad Portuaria en el Terminal marítimo de
Buenaventura frente al reto del TLC.
11. Control de Roedores plaga en el área urbana de los municipios de categorías 4, 5 y 6
del Departamento del Valle del Cauca.
12. Caracterización de la entomofauna de vectores del Departamento.
13. Estudios de resistencia a plaguicidas por los vectores de importancia en salud pública
en el departamento del Valle del Cauca.
14. Implementación de un Laboratorio Ambiental para la Subsede del Sur
15. Acreditación y certificación del Laboratorio de las Subsedes Tuluá, Buenaventura y
Cartago en análisis de Aguas y el Laboratorio de la Subsede Buenaventura en análisis de
Alimentos.
16. Fortalecimiento del Proceso Administrativo de la UES
17. Formulación en implementación del sistema de información de la UES
18. Fortalecimiento del Talento Humano y su Administración
19. Fortalecimiento de la Capacidad de Investigación de la UES
Como todo Plan, es indicativo, y fue sujeto de revisión y ajustes, pero nos permite
visualizar los alcances del Plan Institucional, en el marco de la gestión de la UES.
La UES es un buen ejemplo de una Unidad operativa para la ejecución de las competencias
sectoriales en salud ambiental. La autonomía administrativa y patrimonio propio, y su
calidad de Establecimiento público del orden departamental, le permite cierta
versatilidad y especialización, al tiempo que su fuerte nivel orgánico-funcional le confiere
un alto nivel jerárquico dentro de la estructura regional del Estado. Es una entidad con
posibilidades reales de hacer ejercicio de la autoridad sanitario-ambiental, y de adelantar
procesos de coordinación inter-institucional e intersectorial. Es meritorio su avance en
infraestructura, logística, sistemas de información, laboratorios (ya se cuenta con las
195
instalaciones y equipos básicos para el primer laboratorio de salud ambiental a nivel
regional), y el sostenimiento de un personal de planta único en el país, tanto en calidad
como cantidad. No obstante varias amenazas se ciernen sobre este Modelo de gestión:
En primera instancia la disponibilidad de recursos para la ejecución de sus competencias,
al igual que el desarrollo de los programas y proyectos del Plan Institucional, dependen de
la buena voluntad del gobernante regional de turno. Si como en el caso del período 2004-
2007, hay una buena comprensión de su importancia y objetivos, los recursos son de una
magnitud importante (entre 15 y 30 % del PAB, en esa época), pero no existen
mecanismos que aseguren normativamente estos porcentajes. La asignación de recursos
podría variar negativamente, de manera dramática. De otra parte, los recursos de
transferencia del nivel nacional para el programa de zoonosis y vectores se mantienen
estáticos, en términos de pesos constantes.
Ligado a lo anterior está la vinculación del personal por contratos de prestación de
servicios, que al ser temporales y aleatorios, no permiten la continuidad que requieren los
programas o la asistencia técnica y el apoyo operativo a los municipios. En el 2006, se
formuló una propuesta de desarrollo orgánico e institucional, que incluía vincular a la
planta entre 50 - 80 personas más entre técnicos y profesionales, pero fue imposible
implementarla por falta de recursos seguros y permanentes91. Su viabilidad estaría dada
en la medida que la Asamblea departamental apruebe una partida específica, que permita
el incremento de los gastos de funcionamiento e inversión con cargo a recursos propios
del Departamento, o que se afecten proporcionalmente, los rubros destinados a los
programas de Salud Pública del SGP, con destino específico a Salud ambiental, con un
porcentaje definido. Esto significa, como ya lo hemos mencionado antes, que se debe
modificar la reglamentación del Plan de Salud Pública de intervenciones colectivas, donde
queden explícitamente unos rubros para atender la gestión de la salud ambiental,
incluyendo sus componentes más importantes, con porcentajes específicos.
Adicionalmente, con la reasignación de competencias exclusivas al INVIMA, se cayó la
principal renta que generaba recursos propios a la UES, a través del Programa de Sanidad
Portuaria en Buenaventura. Sigue en pie la posibilidad de generar convenios inter-
administrativos, para la delegación de funciones, lo cual permitiría, en este caso
específico, fortalecer procesos de descentralización en la gestión pública de la Salud
ambiental.
Por último, es necesario que a nivel de la Secretaría de Salud Departamental se cree y
fortalezca el Grupo de Salud Ambiental, que se encargue de coordinar conjuntamente con
la UES, la formulación de los planes, las estrategias y la consecución de los recursos, para
91
Ver: Estudios Técnicos-Reorganización administrativa. Vol. 2. Propuesta de Cambio Organizacional. Duque Soledad, consultora. UESValle, Cali, febrero de 2006.
196
la implementación de políticas nacionales; que permita el enlace con la UES, de manera
armónica, permanente y complementaria, con funciones diferenciadas pero bien
definidas, que favorezcan la coordinación interinstitucional e intersectorial. La gestión
operativa, la unidad de apoyo técnico es la UES, pero debe haber una interrelación con la
Dirección Territorial de Salud, precisamente para evitar duplicidades de funciones o
tareas, y garantizar la coordinación a nivel de políticas y estrategias, la vigilancia
epidemiológico-ambiental, la integración de los sistemas de información, la coordinación
con la red de laboratorios, y por supuesto en la implementación de un modelo de
evaluación y seguimiento de la gestión en salud Ambiental.
2.2.7.2 LA SECRETARÍA DISTRITAL DE SALUD DE BOGOTÁ D.C.92
El desarrollo conceptual y de lineamientos de política, así como el buen grado
organizacional alcanzado por la DTS de Bogotá, en materia de Salud Ambiental, amerita
destacar varios de sus logros y planteamientos, los cuales contribuyen al proceso de
formulación del Modelo de gestión, propósito de este documento.
En el contexto internacional de los programas sobre Hábitat urbano, en el caso de Bogotá,
se identifican como retos principales de la gestión pública: La falta de equidad, la
marginalidad del espacio y la pobreza urbana en la cual vive más de la mitad de los
habitantes. Este panorama afecta negativamente las condiciones de vida y salud,
particularmente de los grupos poblacionales en condiciones de pobreza en la ciudad.
“El desarrollo social, económico y tecnológico urbano genera condiciones de vida
favorables y desfavorables para el desarrollo humano. El crecimiento acelerado de la
población de la ciudad, agravado por las fuertes corrientes de migración interna, ha
conformado escenarios con grupos numerosos en condiciones de marginalidad, en los
cuales proliferan las enfermedades de la pobreza, la inseguridad y la violencia. Los
gobiernos municipales se enfrentan así a nuevos retos frente a perfiles epidemiológicos
más complejos mediante la generación de estrategias innovadoras probadas que permiten
mejorar el bienestar social”.93
Así, se reconoce la complejidad de Bogotá debido a su:94
92
La información sobre la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá D.C., tiene como base los siguientes documentos: “Avances en la construcción de los lineamientos de la política Salud y Ambiente –Distrito Capital de Bogotá” de Estrada E., Adriana. En: Gestión Pública de la Salud Ambiental, Calderón LL., Carlos E., Editor. Gobernación del Valle del Cauca, Secretaria de Salud, UES-Valle. Cali, Imprenta departamental, diciembre de 2007. Pp. 34-53; y Lineamientos de política de Salud – Ambiente. Secretaría Distrital de Salud, Bogotá D.C., 2007 – 2015. 93
OPS/DS Proyecto binacional de cooperación técnica Ecuador – Colombia 94 Guío D, Mejía JH. Propuesta para la formulación de lineamientos en salud ambiental en el Distrito Capital.
Bogotá, 2002.
197
Carácter urbano- rural, lo cual implica que la mayor parte de población se concentra en un área de tierra relativamente pequeña, pero la mayor parte del territorio tiene carácter rural. Ello marca fuertes diferencias culturales, productivas, económicas y en los ecosistemas, que deben ser consideradas de manera especial en la implementación de políticas públicas en salud ambiental.
Situación de transición rural-urbana, es decir, Bogotá en los últimos 50 años pasa de ser una pequeña ciudad de características rurales a ser una metrópolis que concentra la mayor población en Colombia, lo cual cambia radicalmente los problemas ambientales que la afectan.
Carácter de futura megalópolis, debido a que además de ser una de las 40 ciudades más grandes del mundo, está próxima a los 10 millones de habitantes (lo cual da el carácter de megalópolis). Ello hace que los problemas ambientales y de salud derivados de la concentración poblacional tengan dimensiones insospechadas.
Situación de transición ambiental, es decir, que existen simultáneamente enfermedades relacionadas con el precario saneamiento básico, las cuales se desarrollan en general en tiempo corto y con vínculos plenamente establecidos, con enfermedades relacionadas con el ambiente social y el desarrollo no sostenible, las cuales se desarrollan en tiempo largo y tienen menos vínculos directos y claramente reconocidos.
En este sentido, se reconocen como retos para la salud de la ciudad en un contexto de ambiente sostenible los siguientes:
Promover la equidad en salud y la justicia social
Afectar los determinantes de la salud y el ambiente teniendo en cuenta los diferentes sectores
Implementar políticas públicas que contribuyan a generar condiciones ambientales y sociales que mejoren la calidad de vida y de salud
Estimular el apoderamiento, participación comunitaria en salud y el ejercicio de la ciudadanía.
Fortalecer capacidades en los ciudadanos y de la sociedad
Reorientar los servicios de salud acorde a las necesidades de la población en cada uno de los territorios
En consonancia con la discusión planteada en el primer capítulo de este documento, el abordaje de la problemática de la salud se integra al análisis del desarrollo humano sostenible en lo económico-social y ambiental, que permita la equidad y la inclusión social. Dos elementos adicionales merecen destacarse: El abordaje de la salud, desde poblaciones y territorios concretos, y la participación social y comunitaria, como principio democrático. “Las políticas públicas en salud abordan poblaciones y territorios concretos, producto de la lectura social de las necesidades, entre las que se encuentran las relaciones campo-ciudad, las construcciones culturales de lo urbano y lo rural, los problemas de
198
servicios públicos y riesgos por el crecimiento urbano, la dinámica demográfica urbana, la ciudad región y su área de influencia, entre otros aspectos del hábitat urbano y la salud. El plan de desarrollo implica la construcción de soporte social que trascienda del vecindario a la red social y promueva la participación decisoria y colectiva, mediante el fomento de la capacidad de la comunidad en los procesos de planificación, gestión y control social del desarrollo local.”95 La Secretaria Distrital de Salud dentro de su proceso de fortalecimiento en el abordaje de
la salud pública, se plantea la formulación e implementación de una política pública en
salud basada en varios enfoques y lineamientos: Enfoque de derechos; Enfoque
promocional de calidad de vida y salud; Determinación social de la enfermedad;
Fortalecimiento del papel del Estado: Participación social y ejercicio de la ciudadanía;
Reconocimiento de territorios sociales.
A estos se suma un enfoque complementario:
- Enfoque de riesgo-exposición–vulnerabilidad, que supera el enfoque tradicional de IVC
que interviene puntualmente el evento en salud y/o el impacto ambiental, y permite
fortalecer las acciones de promoción y prevención oportuna.
El objetivo de la nueva política sanitaria “está relacionado con el avance en la garantía del
derecho a la salud, desde una perspectiva promocional de calidad de vida y salud que
responda a las necesidades sociales, afecte positivamente los determinantes del proceso
salud - enfermedad, permita la integralidad de la atención, la prevención de eventos y
problemas de interés en salud pública y, favorezca el desarrollo de autonomía de los
individuos y comunidades en el contexto de una amplia y efectiva participación social.”96
Más adelante se señala que “a comienzo del año 2000, se produjo un replanteamiento
fuerte frente al quehacer de la Secretaria Distrital de Salud como autoridad sanitaria del
ente territorial, y se vio la necesidad de buscar un camino claro, veraz y consistente entre
el factor ambiental y el evento en salud pública; y es bajo esta vía que se vislumbra la
necesidad de la formulación de lineamientos de política de salud y ambiente, basados en la
experiencia e historia de la Secretaria, y con base en las necesidades actuales de
información, intervención y gestión en respuesta a las necesidades”.
Con el enfoque promocional de la calidad de vida, se pretende fortalecer la gestión en
salud pública “con una mirada holística, de abordaje causa – efecto, de construcción
transectorialidad, corresponsabilidad, articulación con actores del orden público, privado,
social, comunitario, gestión local, entre otros. Enfoque encaminado a la identificación e
intervención de los diferentes factores determinantes del proceso salud – enfermedad,
95
Lineamientos de política de Salud – Ambiente. Secretaría Distrital de Salud, Bogotá D.C. 2007 – 2015. Op.cit, punto dos: Justificación. 96
Avances en la construcción de los lineamientos de la política Salud y Ambiente – Distrito Capital de
Bogotá. Op. cit. Pág. 34.
199
como respuesta a una lectura de necesidades sociales en poblaciones y territorios
específicos.”97
A partir de la lectura social de necesidades, como eje fundamental para la formulación e
implementación de una política pública saludable, reconociendo la diferencia, diversidad,
cultura etnográfica, ambientes físicos y sociales presentes y determinantes de las
condiciones de vida y salud de la población, se definen para el Distrito Capital cuatro (4)
macrorregiones definidas según los siguientes aspectos socio-ambientales98:
Continuidad territorial
Predominio de factores protectores ó deteriorantes
Grado de marginación social de bordes y
Procesos de asentamiento Adicionalmente se tiene presente:
Diagnósticos locales y sectorial
Análisis de zonas de condiciones de vida y salud
Configuración de las Macrorregiones:
Cerros Orientales: San Cristóbal, Santa Fe, Chapinero, Usaquén (4 localidades). Población: 1.047.854 habitantes.
Cuenca del río Tunjuelo: Sumapaz, Usme, Ciudad Bolívar, Rafael Uribe, Tunjuelito y Bosa (6 localidades). Población: 1.934.412 habitantes.
Río Bogotá: Kennedy, Engativá, Suba y Fontibón (4 localidades). Población: 2.942.597 habitantes.
Zona habitacional consolidada: Mártires, Puente Aranda, Candelaria, Antonio Nariño, Barrios Unidos y Teusaquillo (6 localidades). Población: 853.828 habitantes.
Igualmente es relevante destacar el ordenador estructurante de la política, que se basa en
las diferentes etapas del ciclo vital, a través del cual se integran y articulan las líneas,
objetivos, estrategias y actores, entre otros, el cual se presenta en el siguiente gráfico:
97
Ibídem, pág. 38. 98
Lineamientos de política de Salud – Ambiente. Secretaría Distrital de Salud, Bogotá D.C. 2007 – 2015. Op.cit, punto seis: Lineamientos de política.
200
Ordenador Estructurante de la Política de Salud - Ambiente
Fuente: Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, 2007.
Líneas de acción99
Para efectos de avanzar en la formulación y discusión de una propuesta síntesis, de
aplicación general, de las líneas de acción en Salud Ambiental, aplicable a las DTS, es
pertinente presentar las líneas de acción de la Secretaría Distrital. La implementación o
ejecución de estos lineamientos contempla el desarrollo conceptual, contextual, formas
de intervención, gestión intersectorial, estructura orgánica-funcional, evaluación,
seguimiento y monitoreo, para las diferentes líneas de acción:
HABITAT Y ASENTAMIENTOS HUMANOS: Se ha identificado que es la línea macro a través
de la cual se pueden implementar las demás líneas o ejes temáticos. Es necesario un
reconocimiento global del problema de los asentamientos humanos, la salud y el
ambiente, dentro del cual serían analizados, temas como:
Condiciones de vivienda urbana y rural y sus efectos en la salud.
99
Avances en la construcción de los lineamientos de la política Salud y Ambiente – Distrito Capital de Bogotá. Op. cit. Pp.50-53.
O
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SALUD Y AMBIENTE
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SALUD YAMBIENTE
INFANCIA
ORDENADOR ESTRUCTURANTE DE LA POLITICA
201
El Ordenamiento territorial y la evolución del patrón salud-enfermedad en Bogotá
Las condiciones de cobertura vegetal para la recreación y para la protección ambiental y su relación con la salud mental y las enfermedades relacionadas con la reproducción social de la ciudad.
Las características urbanas y su relación con la violencia en la ciudad.
Procesos de poblamiento y construcción social del territorio.
Atención integral a poblaciones especiales (desplazadas, con alta fragilidad social, con alto riesgo de deslizamiento, inundación, etc.).
Mejoramiento de la habitabilidad y entorno de la vivienda (vivienda digna y saludable).
Contribuir mediante acciones de sensibilización colectiva a mejoramiento de la calidad del aire en espacios interiores (viviendas, centros de trabajo y sitios de esparcimiento cerrados).
Y en general todo lo relativo a los patrones de asentamiento y urbanización de la ciudad y sus efectos en la salud humana.
SEGURIDAD ALIMENTARIA: La seguridad alimentaria de una metrópolis entendida como la
provisión, posibilidad de acceso y consumo de alimentos en calidad y cantidad para
garantizar los diferentes requerimientos nutricionales de la población para la ciudad en el
corto, mediano y largo plazo, de tal manera que se garantice la nutrición adecuada de los
bogotanos, requiere:
Cuantificar el abastecimiento de alimentos en Bogotá y el sistema de distribución.
Evaluar la contaminación de alimentos, tanto química como biológica, a lo largo de toda la cadena de producción, incluyendo desde el cultivo hasta la venta al consumidor.
Implementar sistemas de monitoreo de la calidad nutricional de los alimentos de mayor consumo.
Reconocer el sistema de distribución y uso de agroquímicos, y su empleo en la producción de alimentos en las áreas rurales de Bogotá.
Diseño de acciones basadas en la comunidad para la educación nutricional y alimentaria, que incentive el consumo de alimentos procesados con buenas prácticas de manufactura.
Conocer la dieta y la nutrición de los Bogotanos (con diferenciación territorial)
Promover la producción limpia de alimentos.
Impulsar procesos de sostenibilidad alimentaria. INDUSTRIA Y AMBIENTE: Es necesario un reconocimiento completo de las áreas y sectores
industriales, la calidad del ambiente (tanto externo como interno a la unidad industrial) y
sus efectos en la salud. La ciudad es intensiva en el uso de energía, generando efectos
tanto en su producción (la cual suele ocurrir en zonas distintas a la ciudad), transmisión (o
transporte en el caso de energéticos como el petróleo y sus derivados), distribución y uso
final. En tal sentido es necesario abarcar temas como:
202
La relación entre el patrón de asentamiento de las industrias y sus efectos en la salud Distrital.
Las actividades productoras, las cantidades producidas, las tecnologías utilizadas, y los contaminantes emitidos y su relación con los daños a la salud.
Emisiones industriales: Monitores y procesos de cumplimiento.
La salud de los trabajadores.
Estímulos a la gestión adecuada del residuo toxico de origen industrial.
Impacto sobre planes de ordenamiento territorial para mejorar procesos de planificación urbana, que eviten la concurrencia en una misma zona geográfica de industria, residencia y espacios institucionales.
EMERGENCIAS AMBIENTALES: Incluye:
La prevención y atención de emergencias ambientales relacionadas con el patrón de asentamiento en Bogotá.
El riesgo de emergencias ambientales relacionadas con la industria química.
Formación ciudadana hacia una cultura de manejo de los desastres naturales y/o antrópicos.
Investigación de tecnologías propias y apropiadas para mitigar el riesgo ambiental en poblaciones vulnerables.
Impulsar el diseño e implementación de un sistema de prevención y mitigación de emergencias ambientales especiales, tales como: Fuentes radioactivas, contaminación del aire por tóxicos ambientales.
ENFERMEDADES COMPARTIDAS ENTRE EL HOMBRE Y ANIMALES: En esta línea de acción
se debe realizar y reconocer:
Estudios de prevalencia de otras enfermedades zoonóticas diferentes a la rabia de posible ocurrencia en el Distrito Capital. (Brucelosis y Leptospirosis).
Realizar actividades de prevención, vigilancia y control de la rabia urbana.
El patrón de cuidado de las mascotas y sus efectos en la salud pública.
Prevención, vigilancia y control de enfermedades transmitidas por vectores (artrópodos y roedores – plaga).
Fortalecer sistemas de vigilancia epidemiológica de enfermedades zoonóticas.
Consecuencias en la producción y sanidad animal de los tratados de libre comercio (animal en pie, canales, subproductos).
Definición de hábitat de animales domésticos y hombre.
SANEAMIENTO BASICO: Es necesario un reconocimiento completo de los sistemas de
acueducto, alcantarillado y gestión integral de los residuos sólidos en Bogotá. En tal
sentido es necesario abarcar temas como:
203
Las condiciones (en calidad, cantidad, cubrimiento y tecnologías usadas) del abastecimiento de los servicios de acueducto, alcantarillado. y recolección de residuos y sus efectos en la salud, tanto presentes como futuras.
La relación entre condiciones inadecuadas de saneamiento y la aparición de vectores transmisores de enfermedad.
La relación entre patrones de asentamiento y condiciones inadecuadas de prestación de servicio.
El estimulo a sistemas de saneamiento básico alternativo, de bajo costo, sano, seguro y ambientalmente sostenible.
Incidir en el diseño e implementación de los planes de gestión de residuos sólidos urbanos, con una perspectiva de desarrollo sostenible.
TRANSPORTE Y ENERGIA: De los efectos en salud más reconocidos se encuentran los
relacionados con el trauma (600 muertos, 18.000 heridos/ Bogotá/año), los efectos sobre
la contaminación del aire por fuentes fijas y móviles, así como el ruido continuo que
supera valores permisibles en zonas residenciales. Entre estos temas están entonces:
Las condiciones del sistema de transporte (vías, semáforos, señalización, separadores y servicio) y sus efectos en la salud de los Bogotanos.
El sistema masivo de transporte y sus efectos en la salud.
La relación entre los sistemas alternativos de transporte y los procesos de salud – enfermedad.
Los eventos desencadenantes de accidentalidad y atropellamiento en transporte público y privado.
Condiciones laborales y salud mental de la población que debe utilizar estas formas de movilización.
Relación creciente entre contaminación ambiental y enfermedad respiratoria aguda y enfermedad cardiovascular.
Estimulo al uso de alternativas energéticas limpias y sostenibles en variados procesos productivos.
Estimulo a la reconversión vehicular para el uso de combustibles menos contaminantes.
Estimulo a formas de transporte y movilidad ciudadana que eviten el sedentarismo y la contaminación ambiental.
SERVICIOS DE SALUD Y MEDICAMENTOS: En este aspecto es necesario considerar de
manera integral:
El sistema de producción y distribución de medicamentos, su calidad y los efectos en la salud.
204
Los residuos derivados de la actividad hospitalaria, su manejo actual y sus efectos en la salud tanto de trabajadores como de la población general.
El uso de materiales que producen radiación ionizante en la actividad médica y sus efectos en la salud tanto de trabajadores como de la población en general.
Las deficiencias físicas y de abastecimiento de los hospitales en situaciones de emergencia ambiental.
Los riesgos asociados con el trabajo hospitalario en la salud de los trabajadores del sector.
La aparición de infecciones hospitalarias de gran resistencia.
Reconocer la práctica de la medicina tradicional y promover el uso racional y calidad de los fitomedicamentos.
Hacerle seguimiento a los Tratados de Libre Comercio y su impacto en la política de medicamentos.
Atención Primaria Ambiental
En el marco del proceso de atención primaria ambiental (APA) que está impulsando la
Organización Panamericana de la Salud (OPS), se espera vincular activamente a individuos,
familias, comunidades, organizaciones sociales, para que junto con las entidades del
Estado, contribuyan a la implementación de las estrategias, planes, programas y proyectos
de salud ambiental. Las intervenciones sanitarias en la APA, se manejan con un abordaje
transversal de la salud pública, y se clasifican en tres componentes: Gestión, Intervención
y Vigilancia.
De esta propuesta es de destacarse en la gestión local: La “conformación de los comités de
atención primaria ambiental en cada localidad - CAPA, cuya responsabilidad es la operar
los lineamientos de la política de salud y ambiente. Son unidades operativas que podrán
ser asumidas por grupos locales y organismos del Distrito o localidad, que han
desarrollado trabajos relacionados con el ambiente o están capacitados y dispuestos a
hacerlo”. Indudablemente, es un valioso aporte, ya que subraya la importancia de la
organización social desde lo local, como garante del tejido social sanitario- ambiental, y
permite el éxito de la gestión pública. Luego de una controversia con el sector ambiental,
que manifestaba colisión o ambigüedad de competencias, y posibles duplicidades
organizativas derivadas de la existencia de comités ambientales del nivel local, se
modifica la propuesta y se plantea que “para el abordaje y articulación de este
componente con los demás programas y proyectos definidos por la Secretaría Distrital de
Salud de Bogotá como autoridad territorial, se define desde la política un espacio de
gestión, construcción y análisis colectivo, con representación de diferentes actores
sociales de carácter público, privado y comunitario, denominado Gestión Sanitaria y
Ambiental para la Salud – GESA, proceso que retoma y potencializa diferentes estrategias
de reconocimiento en la salud pública, como son principalmente la Atención Primaria en
205
Salud - APS, la Atención Primaria Ambiental - APA, la Estrategia Promocional de Calidad de
Vida y Salud, enmarcadas en el reconocimiento de los derechos sociales, económicos,
culturales, ambientales y políticos.”100 Es decir de una estructura específica denominada
los CAPA, se pasa a una propuesta de espacio de gestión intersectorial denominado GESA,
que demuestre una gestión inmersa en la salud pública, sin colisiones con otros sectores.
En esta dirección se creó la Mesa Distrital de Salud y Ambiente, espacio donde confluyen
diferentes actores: “Comunitarios, académicos, públicos y privados, entre otros, que se
integran para discutir y aportar soluciones a los diferentes determinantes ambientales que
afectan el proceso salud enfermedad y principalmente la calidad de vida. Este proceso es el
Observatorio de Salud y Ambiente, donde se generan intervenciones de formulación,
análisis y negociación de propuestas construidas colectivamente desde y para la ciudad
que se pueden expresar en planes de acción sectoriales e intersectoriales, todo lo anterior
articulado al Plan de Gestión Ambiental –PGA- y al Sistema Ambiental del Distrito Capital
–SIAC-.”101
Dinámica de la Gestión Sanitaria y Ambiental para la Salud
100
Lineamientos de política de Salud – Ambiente. Secretaría Distrital de Salud, Bogotá D.C. 2007 – 2015. Op.cit, punto 6.3.1: Gestión de la salud pública en territorios locales-gestión local. 101
Ibídem
MACROREGION
MESA DISTRITAL DE
SALUD Y AMBIENTE
PROCESOS
LOCALES
•MACROREGIONES
•INTERINSTITUCIONALES
•INSTITUCIONALES
•MAC
•CERROS ORIENTALES
•RIO BOGOTA
•ZONA HABITACIONAL
CONSOLIDADA
•TUNJUELO
•MACROREGIONES
•INSTITUCIONES
•ORGANIZACIIONES
COMUNITARIAS
•MAC
G E S A
Gestión sanitaria y
ambiental para la
salud
206
Fuente: Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, 2007
La gestión en microterritorios – salud a su hogar, está encaminada a promover el
desarrollo de viviendas saludables, buscando el mejoramiento de la calidad de vida de los
grupos familiares. En este contexto, “la Atención Primaria Ambiental se articula mediante
los procesos de caracterización, particularmente en los relacionados con vivienda y
entorno ambiental; donde se busca la identificación de los diferentes factores
determinantes en sus dominios particular y singular, con el fin de entrar a impactar de una
forma positiva y transectorial los mismos.”102 Frente a la Gestión en Ámbitos, se señala
más adelante “Bajo este modo de gestión se busca una atención e intervención totalmente
integral, que abarque los diferentes ciclos vitales, y donde confluyan la prestación de
servicios de salud y la atención primaria ambiental. Se adelantara inicialmente en centros
educativos, barrios, cárceles; partiendo de una lectura social de necesidades y por ende su
plan de intervención está orientado a poblaciones y territorios específicos”.103
La intervención local, en microterritorios y ámbitos, se realiza a través de la educación y
capacitación, la sensibilización, la divulgación tecnológica, la formación de monitores
ambientales comunitarios, promoviendo la formulación de proyectos locales identificados
y formulados por la comunidad. Finalmente frente a la Vigilancia se propone “recepción
de demandas y denuncias ambientales locales: Esta actividad se llevará a cabo mediante
instancias de diálogo con los diversos actores relevantes de la comunidad organizada y
cogestión pública. Las demandas, sugerencias e iniciativas que la comunidad proponga,
deberán ser comunicadas oficialmente a las autoridades de los niveles locales, Distritales o
nacionales, según corresponda”.
En conclusión, se reafirma que existe un buen desarrollo conceptual y de formulación de
líneas de política para la gestión de la salud ambiental en el Distrito Capital. En la
propuesta aún no es claro si la transversalidad significa en la práctica, que no exista una
diferenciación funcional y orgánica, al interior de la Secretaría Distrital de Salud, de una
estructura que asuma integralmente el tema de la Salud Ambiental. Es decir, la conjunción
de lo general y lo particular, lo singular y lo complejo, que permita responsables
institucionales identificables por cada línea de acción. De igual forma, se perciben
problemas en el abordaje de la concurrencia de competencias, entre los sectores de salud
y ambiente, aún no resueltos. El funcionamiento a nivel local y en las microrregiones de la
propuesta GESA no se desarrolla, solo está clara la Mesa Distrital. La descentralización de
la gestión en las localidades (alcaldías menores) no se aborda.
102
Avances en la construcción de los lineamientos de la política Salud y Ambiente – Distrito Capital de Bogotá. Op. cit. Pp.46-49. 103
Ibídem
207
2.2.8 RESULTADOS Y CONCLUSIONES DE LA SOLICITUD DE INFORMACION A LAS DTS –
NOVIEMBRE 2008104
Para complementar la información disponible sobre la gestión sectorial de la Salud
Ambiental, con corte a noviembre de 2008, la DGSP del MPS, a través de una circular
dirigida a todas las DTS del País, solicitó los siguientes documentos y datos:
Estructura orgánica y funcional existente para la atención de la Salud Ambiental, en su
territorio, con su respectivo organigrama.
Descripción de los Planes, Programas y Proyectos de Salud ambiental que son
atendidos.
Número, carga laboral, perfil de los funcionarios, asesores o contratistas externos.
Manuales de procesos y procedimientos en Salud Ambiental, si existen.
Documentos técnicos, o elaboraciones conceptuales, que su Dirección territorial
pueda aportar para fortalecer la discusión, y el proceso de formulación del Modelo de
gestión pública en Salud Ambiental.
El requerimiento de información de la DGSP, dirigido a las 36 DTS, fue respondido por 11
DTS, representando el 30,55% del total. El nivel de respuesta es mucho menor que en la
anterior encuesta realizada en el 2007, y solo puede considerarse como una muestra
representativa de las regiones Costa Caribe, Orinoquía, Eje cafetero, Sur-occidente, y
Andina Centro-Oriente. En lo esencial, se corroboran las conclusiones y recomendaciones
señaladas en la encuesta del 2007, en el contexto de una débil capacidad de respuesta a
los requerimientos del nivel central.
Sobre la estructura orgánica y funcional existente, para atender las competencias
sectoriales en Salud Ambiental, tenemos:
Con la excepción de la UES-Valle (que ya describimos arriba), las demás DTS tienen
grupos funcionales conformados por profesionales y técnicos que atienden, entre otras,
labores dirigidas a la inspección, vigilancia y control de los factores de riesgo del ambiente,
del consumo, zoonosis, y ETV. En sus estructuras no se cuenta orgánicamente con un
grupo o unidad específica, para atender la Salud Ambiental. No existe una atención
integral de la Salud Ambiental, y tampoco se evidencia un manejo intersectorial; aún
prima el abordaje clásico, reactivo y correctivo, de la IVC, siendo poco desarrolladas las
acciones de promoción y prevención. Existe un interés manifiesto, por parte de los
profesionales y responsables de los programas asociados con la atención al ambiente y el
control sanitario, de crear estructuras orgánico-funcionales específicas en las DTS, para el
cumplimiento de las competencias sectoriales en Salud Ambiental, que sean claramente
visibles y reconocidas. Se resalta los esfuerzos de algunas DTS para estructurar
104
Oficios Nos 294197 de septiembre y 299065 de octubre de 2008 , de la Dirección General de Salud Pública del Ministerio de la Protección Social, dirigidos a las 36 Direcciones Territoriales de Salud del País.
208
orgánicamente la atención de la Salud Ambiental, pero aún son incipientes, y requieren las
directrices nacionales que permitan establecer la política y el modelo de gestión e
implementación. Para ilustrar el punto común en este aspecto, se presenta el
organigrama de la DTS del Quindío105, que responde al esquema general adoptado hasta
el momento: Un grupo funcional al interior de la dependencia (dirección, subdirección)
responsable de Salud Pública.
En relación con los programas de salud ambiental atendidos, se evidencia escaso
desarrollo de las labores de inter-sectorialidad o abordaje sistémico. Con algunas
excepciones, como los esfuerzos en la implementación del programa de entornos
saludables, los demás programas se manejan desde su especificidad, con poca articulación
e integralidad con otros sectores. Las relaciones con las autoridades ambientales
regionales (CAR), por ejemplo, se reduce a aspectos puntuales; la coordinación
permanente y sistemática, frente a aspectos fundamentales de la salud ambiental es
inexistente. Es preciso el fomento de procesos y puntos de articulación interinstitucional
e intersectorial. Los programas y proyectos se desarrollan en función de algunos perfiles
epidemiológicos relevantes en las entidades territoriales, no obstante, en términos
generales se atienden los programas en el marco de la IVC, definidos como:
Saneamiento básico: Calidad de agua para consumo humano, alcantarillados y
saneamiento de vertimientos, residuos sólidos y peligrosos.
Riesgos del consumo: Alimentos, medicamentos, bebidas alcohólicas.
Riesgos del Ambiente: Calidad del aire, químicos (con énfasis en plaguicidas), vertimientos
y emisiones contaminantes de la industria y la agroindustria; ruido.
105
Instituto Seccional de Salud del Quindío. Respuesta a la solicitud de información sobre Salud Ambiental, de la DGSP del MPS. Ibagué, septiembre de 2008. Archivo DGSP-Grupo de Salud Ambiental del Ministerio de la Protección Social.
209
IVC- sanitaria (cumplimiento de otros aspectos de la Ley 9ª): Establecimientos especiales y
comerciales, o de interés en salud pública, saneamiento de edificaciones y vivienda,
residuos hospitalarios.
Vigilancia y Control de Zoonosis y de Enfermedades transmitidas por vectores: Rabia,
leptospirosis, brucelosis, chagas, dengue, malaria, fiebre amarrilla, leishmaniasis.
Sanidad portuaria: Para el caso de las DTS, con aeropuertos, puertos marítimos o fluviales,
sin detrimento de las competencias del INVIMA.
La vigilancia epidemiológico-ambiental solo se desarrolla parcialmente para la calidad del
agua, y en algunos casos puntuales para ETV y calidad del aire.
Para ilustrar esta parte, se presentan las intervenciones o programas realizados, y los
sujetos a intervenir, por la DTS de Cundinamarca,106 tanto a nivel central como en los
municipios, según las competencias definidas en la ley. Es una buena síntesis, tanto de su
contenido como de su modo de operación, que muestra la situación existente a nivel
nacional.
Inicialmente se definen, frente al componente de la Salud Ambiental, las siguientes
funciones:
“- Realizar la inspección, vigilancia y control de los factores de riesgo del ambiente que
afectan la salud humana y el control de zoonosis en los 107 municipios de 4ª,5ª y 6ª
categoría, y la vigilancia y control de sustancias potencialmente tóxicas en los 116
municipios del Departamento de Cundinamarca, con el propósito de tomar oportunamente
medidas que permitan controlarlos o minimizarlos, mediante procesos continuos y
ordenados de planificación y de ejecución armónica.
-Brindar asistencia técnica, seguimiento y evaluación de las acciones de inspección,
vigilancia y control a cargo de los municipios de 2ª y 3ª categoría del Departamento.”
Los componentes de intervención son:
-Vigilancia y control de la calidad del aire, agua y suelo.
-Vigilancia y control de la calidad del agua para el consumo humano.
-Vigilancia y control de las sustancias potencialmente tóxicas
-Vigilancia y control de alimentos y bebidas alcohólicas
-Vigilancia y control de Zoonosis
-Vigilancia y control Medicamentos
-Vigilancia y control establecimientos especiales
-Vigilancia y control establecimientos comerciales
106
Secretaría de Salud de Cundinamarca-Dirección de Salud Pública. Respuesta a la solicitud de información sobre Salud Ambiental, de la DGSP del MPS. Bogotá, septiembre de 2008. Archivo DGSP-Grupo de Salud Ambiental del Ministerio de la Protección Social.
210
Los sujetos a intervenir en el nivel central, por parte de los profesionales del grupo de
control de riesgos, son:
“Vigilancia y control ambiental: Inspección, vigilancia y control de industrias
contaminantes de aire, agua y suelo: curtiembres, polímeros, siderúrgicas, baterías,
fundición de metales, petroquímicas, procesadoras de alimentos para consumo animal,
cultivos de flores, empresas productoras, formuladoras y aplicadoras de sustancias
potencialmente tóxicas, atención de emergencias, refrendación de carné de aplicadores de
plaguicidas; recepción y evaluación técnica de los reportes de análisis de muestras calidad
del aire, etc.
Agua para consumo humano: coordinación interinstitucional, inspección a cuenca
hidrográfica, levantamiento de factores de riesgo, elaboración mapa de riesgo, solicitud y
toma de muestras, custodia para caracterización y tratabilidad, análisis de resultados y
solicitud de proyecto de potabilización, evaluación del proyecto de tratabilidad,
aprobación o rechazo y expedición de autorización sanitaria, inspección infraestructura
acueductos, análisis de información y cálculo de IRABA, análisis de resultados del
monitoreo y cálculo de IRCA, notificación alcaldes y prestadores, intensificación de
acciones de inspección, vigilancia y control para IRCA e IRABA con riesgo, análisis de
información de buenas prácticas de operación, IRCA e IRABA para expedición certificación
de calidad, atención de emergencias, quejas, acciones judiciales, y educación en agua
potable.
Alimentos y Bebidas Alcohólicas: Autorización Capacitadores Manipulación de Alimentos,
inspección vigilancia y control a Industrias productoras de bebidas alcohólicas; apoyo a la
atención e investigación de emergencias originadas por intoxicación alimentaria;
seguimiento al control de calidad de leche cruda. Recepción, sistematización de informes
de ejecución de acciones municipios.
Zoonosis: Asesoría y asistencia técnica al personal operativo de Saneamiento de los
municipios en el desarrollo de las acciones de prevención y control de las zoonosis;
seguimiento y evaluación a las notificaciones de accidente por animal agresor y coberturas
de vacunación en cada uno de los municipios.”
Las acciones operativas en los municipios se realizan a través de los técnicos de
saneamiento ambiental, en los siguientes componentes y sujetos a intervenir:
“Sistemas de abastecimiento de agua potable: Monitoreo del agua para el consumo
humano en las redes de distribución de los acueductos para análisis de calidad. Análisis
pH y Cloro Residual in situ.
Industrias Contaminantes: Toma de muestras estaciones de monitoreo calidad del aire.
Residuos sólidos y vertimientos: Inspección, vigilancia y control a recolección transporte y
disposición final de residuos sólidos y puntos de vertimiento de aguas residuales.
211
Establecimientos generadores de residuos especiales y patógenos: Consultorios
Veterinarios, Droguerías, Funerarias.
Sustancias químicas potencialmente tóxicas: Expendios de plaguicidas, cultivos
informales, seguimiento a intoxicaciones por plaguicidas.
Alimentos: Inspección, vigilancia y control a expendios fijos y móviles, análisis de calidad
Leche Cruda; establecimientos de preparación y comercialización de alimentos
(restaurantes, piqueteaderos, asaderos, cafeterías, panaderías, restaurantes escolares
urbanos y rurales, plaza de mercado; supermercados, tiendas mayoristas y minoristas,
expendios de carne y vendedores ambulantes estacionarios); control masivo de alimentos;
toma de muestras, atención de intoxicaciones por alimentos.
Bebidas Alcohólicas: Inspección, vigilancia y control a expendios exclusivos de licor (bares,
discotecas, estancos y similares); control masivo de bebidas alcohólicas; toma de
muestras.
Zoonosis: Inmunización de caninos y felinos, control población canina callejera declarada
en abandono, seguimiento a accidentes por animal agresor, control de foco, toma y envío
de muestras para diagnóstico clínico de rabia; control de roedores plaga y murciélago
hematófago.
Medicamentos: Visitas de inspección técnico sanitarias a establecimientos de
comercialización de medicamentos, control masivo de medicamentos.
Establecimientos Especiales: Visitas de inspección sanitaria a granjas porcícolas y avícolas,
clínicas veterinarias, terminales terrestres y portuarios, plaza de toros, estadios y coliseos,
hoteles y moteles, cinemas y teatros, centros educativos urbanos y rurales, ancianatos,
guarderías, centros de recreación y piscinas, gimnasios, cárceles, cuarteles, estaciones de
policía, morgues, cementerios, funerarias, salas de belleza y zoológicos.
Establecimientos Comerciales: Visitas de inspección sanitaria a talleres, montallantas,
parqueaderos, campos de tejo, misceláneas, almacenes, cacharrerías, papelerías,
zapaterías, floristerías, marqueterías, talabarterías, sastrerías, lavanderías, ferreterías,
bancos y corporaciones, empresas de telecomunicaciones, etc.
Otras Acciones: Actualización permanente del censo sanitario, atención de quejas
sanitarias, prevención y control de zoonosis; uso y manejo de plaguicidas, etc.”
Para concluir con este ejemplo, se señala que el Programa de Enfermedades transmitidas
por vectores, es desarrollado por la Oficina de Epidemiología, mediante ejecución de
acciones específicas con personal auxiliar contratado, para la prevención y control del
dengue en 52 municipios con presencia de Aedes aegypti, acciones de control de foco
para la Leishmaniosis, y erradicación de los triatominos de las áreas de riesgo de
enfermedad de Chagas.
212
En relación con el talento Humano, se destacan las siguientes conclusiones derivadas de
las respuestas de las DTS:
En general se evidencia los rigores del ajuste fiscal, ya que existe poco personal dedicado
exclusivamente al componente de la Salud Ambiental. En el nivel central de cada DTS,
encontramos un rango promedio entre 5 y 7 profesionales, varios de los cuales realizan
también otras actividades. Los perfiles más frecuentes son:
-Ingenieros sanitarios y ambientales
-Médicos veterinarios
-Ingenieros químicos
-Ingenieros de alimentos
-Tecnólogos de alimentos
-Químicos farmaceutas
-Entomólogos
-Bacteriólogos
Existe también apoyo de técnicos y tecnólogos, en un rango promedio de 2-3, por cada
DTS, en áreas como salud ocupacional, regencia de farmacia y sistemas.
La falta de personal en el nivel central se suple parcialmente, a través de contratos de
prestación de servicios. En la mayoría de las DTS, el personal contratado supera al de
planta.
En la parte operativa se destacan los técnicos y supervisores de saneamiento, en un rango
promedio de entre 0.5 y 2 por cada municipio, en la jurisdicción de las DTS, siendo aún un
número insuficiente para atender la ejecución operativa de todos los programas. Esta es
una cifra coincidente con los resultados de una reunión realizada en abril de 2008107,
dónde por ejemplo, La DTS de Caldas, con 26 municipios en su jurisdicción, cuenta para la
atención de los mismos, con 55 técnicos de saneamiento, garantizando una cobertura de
dos (2) técnicos por municipio; no obstante la DTS del Quindío solo garantiza una
cobertura de 0.5 técnicos de saneamiento por municipio, toda vez que cuenta con 6
técnicos para 12 municipios.
Para el control de ETV se contratan auxiliares, y su rango promedio es muy amplio entre
12- 50 por cada DTS, dependiendo de la disponibilidad de recursos, pero el personal es
también insuficiente.
La vinculación del personal para la ejecución de las competencias en salud ambiental, a
nivel de las entidades territoriales, se hace a través de contratos de prestación de
servicios, y fundamentalmente a través de convenios inter-administrativos con las
107
Relatoría de la reunión convocada por el Grupo de Salud Ambiental-GSA-DGSP del MPS, realizada en Bogotá el 10 de abril de 2008, que tuvo como propósito reunir las DTS con mayor experiencia, para aportar al desarrollo conceptual, operativo y funcional de la Salud Ambiental. Archivo GSA-DGSP.
213
Empresas Sociales del Estado (hospitales, puestos de salud) locales. Cada año se renuevan
los convenios, generándose traumatismo por las dificultades inherentes a los procesos
contractuales y el manejo presupuestal del sector público. Es decir, no se garantiza la
continuidad pues, en la mayoría de los casos, los contratos son para un período inferior al
año. Es urgente encontrar soluciones para la gestión integral y permanente de la salud
ambiental en el nivel municipal, en el marco del sistema de gestión integral de la calidad,
la Ley del talento humano en salud, la estabilidad laboral, la eficiencia, y desde luego, la
capacidad y sostenibilidad financiera de las entidades territoriales.
No existe estandarización en los requerimientos de personal, y su vinculación está
mediada por la disponibilidad de recursos o la atención de emergencias, antes que por
criterios de focalización o priorización de las intervenciones en salud pública.
El perfil del talento humano es en general especializado en las funciones de IVC del riesgo
específico, y la interdisciplinariedad es aún poco desarrollada. El perfil del talento humano
adolece, en general, de la presencia de profesionales o técnicos de áreas que promuevan
la inter-sectorialidad, la concertación y capacitación ciudadana, la promoción de la
participación social y comunitaria, tales como las ciencias humanas, sociales, políticas y la
administración pública.
No existen manuales de procesos y procedimientos específicos para salud ambiental,
desarrollados por la DTS. Cada DTS tiene modelos de Actas de Inspección, vigilancia o
Control, de conformidad con su propia experiencia. Algunos protocolos, sobre todo en ETV
y zoonosis, orientados desde el nivel nacional, están en proceso de estandarización.
Actualmente, para acogerse a las nuevas disposiciones legales y en particular al sistema de
control de la calidad de la gestión de las entidades públicas, se están revisando los
procesos y procedimientos existentes en las DTS; pero al no contarse con una estructura
orgánica y funcional para la atención de la salud ambiental, este componente solo se ve
reflejado de manera muy tangencial. Es muy importante en este sentido, vincular
activamente a las DTS en los procesos de formulación de los manuales de procedimientos
técnicos y sanitarios, que buscan la estandarización oficial de la IVC, para algunas cadenas
productivas, en el marco de los compromisos internacionales de las MSF en carnes, leche,
huevos, productos de la pesca, plazas de mercado, y la trazabilidad, entre otros.
Con relación a los desarrollos conceptuales y documentos técnicos que fortalezcan la
discusión frente al nuevo Modelo de gestión en Salud Ambiental, solo se destacan los
aportes ya señalados de las DTS del Valle del Cauca y Bogotá, con documentos o libros
sustentados. La mayor parte de la rica experiencia existente en el País no ha sido
sistematizada, siendo un trabajo al orden del día. Urge avanzar en la discusión y
elaboración conceptual, para la transformación dinámica del quehacer de la Salud
214
Ambiental, que involucre a las diferentes DTS, y permita trascender el empirismo de
muchos años de abordaje clásico y reactivo de la IVC.
Para concluir esta parte relacionada con el nivel territorial, es pertinente traer a colación
algunas de las preocupaciones y recomendaciones manifestadas por las DTS en la última
reunión nacional de Salud ambiental108, dónde se reiteran la mayoría de las conclusiones
antes señaladas, tanto de la encuesta del 2007 como de la reciente solicitud de
información:
- Es urgente ordenar el componente multisectorial de la salud ambiental, y definir
estructuras orgánicas y funcionales claras, para el ejercicio de las competencias desde el
sector salud.
- Los recursos humanos, técnicos e infraestructurales, siguen siendo insuficientes para
atender las competencias en la materia.
- Los procesos de ajuste fiscal o reestructuración, siguen afectando al componente de
salud ambiental, ya que no se le da la importancia que merece.
- Es muy débil el posicionamiento de la salud ambiental frente a los gobernantes de la
Entidades Territoriales, en tanto que categoría conceptual inscrita en la Salud Pública,
así como en la valoración de su peso específico sobre otras inversiones sociales
prioritarias. Su aprehensión integral, es aún lenta y sujeta a los vaivenes institucionales y
políticos.
- Persiste la falta de coordinación inter-institucional e intersectorial.
- La relación con el INVIMA refleja serios problemas de coordinación, complementariedad
y atención eficiente de las obligaciones de IVC. Se requiere avanzar en la armonización de
las funciones y la creación de espacios claros de articulación. La cobertura que tiene el
INVIMA para la gestión de sus competencias exclusivas, está lejos de alcanzar los niveles
que cubrían anteriormente las DTS, se insiste en la necesidad de avanzar en la delegación
de funciones señalada en la Ley.
- La descentralización con asignación suficiente de recursos, sigue estando al orden del
día, y debe ser la respuesta estructural, de mediano y largo plazo, a los actuales
problemas de coordinación o falta de cobertura de atención a los programas en salud
ambiental.
- En general se reclama más atención del Nivel Central, y por lo tanto expresan su
satisfacción frente a las iniciativas tanto del Documento CONPES 3550/08 que condensa
los “Lineamientos para la formulación de la política integral de Salud Ambiental, con
énfasis en los componentes de calidad del aire, calidad del agua y seguridad química”,
como la propuesta de “Modelo para la gestión y ejecución de las competencias sectoriales
108
Reunión Nacional de Salud Ambiental, convocada por la Dirección General de Salud Pública-Grupo de Salud Ambiental del Ministerio de la Protección Social. Bogotá, 2-3 de diciembre de 2008.
215
en salud Ambiental para Colombia”. Se espera que con los procesos de validación e
implementación de estas iniciativas en el nivel territorial, se tenga una presencia
permanente y sistemática del nivel central, en cumplimiento de sus funciones de rectoría,
desarrollo normativo, acompañamiento a la labor intersectorial y la coordinación
interinstitucional, asistencia técnica y capacitación.
216
CAPITULO III
PROPUESTA DE MODELO PARA LA GESTIÓN Y EJECUCIÓN DE LAS
COMPETENCIAS SECTORIALES EN SALUD AMBIENTAL
217
3. MODELO TECNICO Y ADMINISTRATIVO PARA LA GESTION DE LAS COMPETENCIAS
SECTORIALES EN SALUD AMBIENTAL
3. 1 REVISIÓN DEL ABORDAJE CONCEPTUAL DEL MODELO
La propuesta de Modelo para la gestión y ejecución de las competencias sectoriales en
Salud Ambiental para Colombia, que se presenta a continuación, se debe leer y entender
en el contexto de los capítulos anteriores y como consecuencia de un abordaje conceptual
específico que sirve de sustento a todo el documento. Este capítulo por tanto, es también
la propuesta lógica derivada del análisis de la normatividad nacional e internacional, del
contexto global y los determinantes estructurales, del acopio de información directa e
indirecta que sustenta un diagnóstico sectorial del orden nacional y territorial, en el
marco de un proceso amplio de discusión y consulta. Su comprensión y puesta en
práctica a través del proceso de validación e implementación del Modelo, solo es posible
en la medida que trabajemos el documento en su integridad, mediante un trabajo de
discusión y construcción colectiva.
Como ya se señaló en la introducción, la propuesta de Modelo se inscribe en el marco del
CONPES 3550 del 24 de noviembre de 2008, que aprobó los “Lineamientos para la
formulación de la política integral de Salud Ambiental, con énfasis en los componentes
de calidad del aire, calidad del agua y seguridad química”. Los dos documentos se
retroalimentaron mutuamente durante su formulación; la parte sustancial del abordaje
conceptual, la revisión normativa y del contexto nacional e internacional, se refleja
fielmente en los objetivos, lineamientos y recomendaciones del documento CONPES
aprobado, lo cual permite una armonía con las propuestas de gestión sectorial de las
competencias en la materia. La coyuntura de su formulación simultánea, en la cual
participaron los responsables técnicos de los documentos, permitió una singular y
provechosa conjunción interinstitucional e intersectorial, en su contenido y orientaciones.
Antes de continuar con la explicación del Modelo, y para su cabal comprensión, conviene
resaltar, brevemente, algunos aspectos previos de su abordaje conceptual y
epidemiológico, ya desarrollados en el primer capítulo:
En primer lugar, recordemos que para abordar la categoría conceptual de la Salud
Ambiental, acudimos a las herramientas epistemológicas que nos brinda el pensamiento
complejo. Este tipo de pensamiento incorpora el azar, lo imprevisto, y deja espacio para
lo indeterminado. En este marco del conocimiento, “la linealidad es sustituida por la
circularidad: La causa precede al efecto y éste, a su vez, precede a esa causa en una
retroalimentación en la que los efectos se transforman en causas de sí mismos. Esta nueva
218
conceptualización no deja lugar para los determinismos absolutos…” En la gráfica siguiente
(Calderón, C.E., 2008) ilustramos esta aproximación conceptual, a la cual se le han
agregado las variables de espacio y tiempo, ya que todo hecho de salud ambiental, como
realidad social, ocurre en un entresijo espacio-temporal bien definido:
El enfoque sistémico causa –efecto en salud ambiental obedece a una lógica circular, o de
espiral dialéctica, que nos permite apreciar de manera correcta, los modelos
epidemiológicos de los determinantes ambientales de la salud. Así, según el marco Causa-
Efecto para la Salud y el Medio Ambiente109, señala que dicha relación es compleja y cada
una de sus fases está asociada a distintos aspectos del desarrollo social y económico, tal
como ya lo señalamos en el capítulo primero. No obstante es menester evitar la lectura a
manera de árbol secuencial de problemas y causas, pues la realidad no se presenta por
etapas, y como ya dijimos causas y efectos se pueden conjugar en bucles de retro-
alimentación. Aún con esta advertencia se considera que el Marco Causa –Efecto de
Corvalán, ilustra de manera pedagógica los procesos de contaminación ambiental y sus
impactos en la salud humana. Como se señala en la citada obra de la OPS, el diagrama
que se presenta a continuación es una abstracción simplificada de la compleja relación
causa-efecto que opera entre las fuerzas motrices, las presiones sobre el medio ambiente,
los estados ambientales, las exposiciones humanas, los efectos en la salud y las acciones
destinadas a minimizar estos efectos. Los distintos recuadros proporcionan ejemplos de
los factores que actúan en cada nivel. Las flechas indican las conexiones potenciales entre
las distintas causas y efectos para la salud ambiental.
109
OPS- La Salud y el Ambiente en el Desarrollo Sostenible, Publicación científica No. 572. Washington, 2000, 283 p.
219
Como está también planteado en el PLANASA, versión 2004, en referencia al Marco
FPSEEA, las fuerzas motrices son las políticas que establecen las líneas maestras del
desarrollo económico, del desarrollo tecnológico, de los patrones de consumo y del
crecimiento de la población. Las fuerzas motrices ejercen por consiguiente distintas clases
de presiones sobre el medio ambiente en formas tales como los desechos procedentes de
los asentamientos humanos, el agotamiento de los recursos naturales y la emisión de
contaminantes a causa de la extracción de minerales, la producción de energía, la
fabricación de bienes, el transporte, la agricultura y la silvicultura. Estas presiones pueden
producir cambios en el estado del medio Ambiente, como ocurre cuando se altera el uso
de la tierra (por deforestación o drenaje, por ejemplo) o cuando se incrementa el
vertimiento de sustancias tóxicas u otros residuos sobre el aire, el suelo y el agua. El modo
en que un estado alterado del medio ambiente ejerce un impacto o no en la salud
humana, dependerá de muchos factores, incluido el grado en que el hombre resulte
realmente “expuesto”. La exposición se da cuando las personas se hallan presentes en el
momento que el estado del medio ambiente cambia y se hace peligroso. Así pues la
exposición es la interacción entre la persona y el peligro ambiental. Esa exposición será
220
desde grados inocuos y aceptables, hasta peligrosos e inaceptables. El grado de exposición
como cantidad de peligro absorbida por el cuerpo se denomina “dosis”. Si se conocen las
exposiciones y las relaciones dosis respuesta, puede calcularse el “riesgo” real de una
exposición asociada a un peligro específico110. La OPS subraya no obstante, que aunque la
exposición a un contaminante o a otro riesgo para la salud relacionado con el medio
ambiente puede ser la causa inmediata de una enfermedad, “las fuerzas motrices” y “las
presiones” que provocan la degradación del entorno podrían ser los factores más
importantes en el control de ese riesgo. Se enfatiza en la importancia de hacer una
múltiple lectura de la red de conexiones presentadas en el Marco FPSEEA.
Los peligros ambientales pueden producir un amplio abanico de efectos sobre la salud,
que variarán de tipo, intensidad y magnitud según la clase de peligro, el grado de
exposición y el número de afectados. Las enfermedades más importantes se asocian a
más de un tipo de exposición y los peligros ambientales actúan junto con los factores
genéticos, la nutrición, los riesgos de estilo de vida y otros factores que provocan la
enfermedad. No obstante, como se ha hecho énfasis no hay determinismos absolutos ni
posibilidad de lecturas lineales, para lo cual presentamos enseguida un esquema en
“espiral dialéctica” para motivar una lectura diferenciada.
El Marco FPSEEA visto desde esta óptica demuestra que las fuerzas motrices y los efectos
se encuentran en un espacio y tiempo determinados, imbricándose y retroalimentándose,
y dónde se destacan los vínculos más importantes entre los distintos aspectos del Modelo
110
PLANASA, versión 2004, Op.cit. pp. 7-8.
221
de desarrollo, el Medio Ambiente y la Salud, frente a lo cual de manera permanente, a lo
largo de todas las fases, de manera simultánea, se deben identificar y ejecutar estrategias
efectivas para la acción, destinada a controlar y prevenir los efectos nocivos para la salud,
al tiempo que se actúa sobre los determinantes estructurales (fuerzas motrices y
presiones). La acción para lograr un equilibrio justo e inteligente entre bienestar y medio
ambiente, es integral, simultánea y estructural, durante todo el proceso de flujo incesante
en que se desenvuelve el binomio dialéctico salud-enfermedad.
La producción social de salud/enfermedad es un proceso histórico, productivo y dinámico,
motivada por la relación de los seres humanos entre sí y con su entorno natural. Por ello,
“la persistencia de los desfases sociales y ambientales… se manifiesta en el perfil de
acumulación epidemiológica, con enfermedades características del atraso, como el cólera,
la malaria, dengue, tuberculosis, lepra, a las que se suman las enfermedades del llamado
desarrollo como el cáncer, estrés, cardiovasculares, enfermedades respiratorias.”111 En
este sentido, y como completo de la discusión anterior, es oportuno presentar en la
gráfica siguiente, el modelo de análisis epidemiológico a partir de la articulación entre lo
social y lo natural.
La relación entre enfermedad y condiciones sociales y ambientales es de carácter
multifactorial y de causalidad cíclica, dónde se debe superar falsos determinismos.
Según Calderón et alt, (1995)112 “los momentos de articulación constituyen espacios de
conflicto, y se presentan cuando se apropia y se transforma el recurso, cuando se
distribuye y consume el producto. Los puntos de contacto serían entonces entre la oferta
ambiental y la demanda social y económica. En todos estos momentos se presentan flujos
energéticos que pueden tener características entrópicas negativas o positivas. Miradas las
cosas de esta manera la salud sólo se manifiesta en situación de equilibrio dinámico, en
consecuencia la enfermedad es una manifestación del desequilibro en cada momento de
articulación “.
Estas afirmaciones debemos entenderlas en el marco del modelo conceptual presentado
en el capítulo primero, cuya esencia recoge el CONPES 3550, donde se afirma en la
introducción que “La Salud Ambiental se define de manera general como el área de las
ciencias que trata la interacción y los efectos que, para la salud humana, representa el
medio en el que habitan las personas. De acuerdo a esto, los componentes principales de
la salud ambiental tienen un carácter interdisciplinario, multi-causal, pluri- conceptual y
dinámico, y se imbrican mutuamente, en una relación dialéctica.”
111
Calderón LL., Carlos E., et alt. Salud Ambiental y Desarrollo. Bogotá., Ecosolar editores, pp. 77-81. 112
Ibídem.
222
Una definición ajustada a esta discusión es la planteada por la OPS: “La salud ambiental
es el resultado de la interacción de factores que operan en distintos niveles de agregación
y en el marco de procesos complejos, que van más allá de los componentes tradicionales
biológicos, físicos y químicos del medio ambiente. Para su mejor comprensión, la salud
ambiental se puede contextualizar usando como referencia el marco de los factores
determinantes de la salud. Según este marco, hay una serie de factores determinantes
estructurales de carácter social, económico, político, ambiental, tecnológico y de biología
humana, algunos relacionados entre sí y en importante interacción con el sistema de
salud. Estas relaciones dan lugar a su vez a factores determinantes intermedios que
generan condiciones de vida deficientes, riesgos y peligros ambientales, y cambios en los
estilos de vida y comportamiento, como consecuencia de los cuales se modifican los
223
niveles de esperanza de vida, se producen enfermedades, daños, discapacidades y
muertes, y se ve alterado el bienestar de la población”113.
3.1.1 Enfoques del Plan Nacional de Salud Pública
Sumado al marco conceptual anterior, el Decreto 3039 de agosto de 2007, que adoptó el
Plan Nacional de Salud Pública (2007-2010), en un esfuerzo de sincretismo salubrista,
define la articulación y el trabajo integral de los siguientes enfoques:
• El enfoque poblacional, donde se plantea la necesidad de incorporar un conjunto
de acciones simples o combinadas dirigidas a la población en general, con el fin de
establecer modificaciones sobre los riesgos en cada momento del ciclo vital, los cuales
incrementan la carga de morbilidad, mortalidad y discapacidad.
• El enfoque de gestión social del riesgo plantea la construcción de soluciones a
partir del abordaje causal de los riesgos para la salud en poblaciones especificas, mediante
su identificación, evaluación y modificación, conducentes a evitar desenlaces adversos, y
teniendo en cuenta que muchos de los eventos de salud no ocurren al azar sino que son
predecibles y modificables con el concurso de los actores de salud, otros sectores
comprometidos y la comunidad.
El enfoque de los determinantes incorpora el conjunto de factores que inciden de
forma indirecta en el estado de salud de los individuos y de las poblaciones, planteando
que los resultados en salud de los individuos, grupos y colectividades dependen de la
interacción de cuatro grupos de factores: ambientales, del comportamiento humano, de la
herencia y de las respuestas de los servicios de salud.
3.2. PRINCIPIOS
Los principios por los cuales de rige el Modelo técnico y administrativo para la gestión de
la Salud Ambiental, son en primer lugar, los del PLANASA, versión actualizada de 2004.
Estos principios se deben reflejar en cada una de las acciones, programas y proyectos que
se lleven a cabo durante su implementación, con criterios de intersectorialidad,
descentralización, participación democrática, y sostenibilidad. La explicación de los
mismos, sustentada en un esfuerzo de formulación colectiva del orden nacional, tiene
toda vigencia, y corresponde al abordaje técnico y conceptual planteado en este
documento:
“El Plan está fundamentado en la armonización entre el desarrollo humano y el
ambiente, que mantiene un equilibrio dinámico entre las necesidades del ser humano y las
condiciones del entorno, prestando especial atención a las necesidades y efectos
113 Salud de las Américas, Cap. 3, “Desarrollo Sostenible y Salud Ambiental”, OPS, 2007, pág. 222.
224
ambientales en los grupos humanos más vulnerables y necesitados de la sociedad en
condiciones de respeto y responsabilidad a la integridad del ser humano.
Poniendo en práctica los principios de descentralización y de participación ciudadana, el
sector Salud en todos sus niveles promoverá la participación local y comunitaria en los
programas y proyectos de salud ambiental, desde su identificación, gestión, ejecución,
seguimiento y evaluación, y resaltará el papel de las comunidades en el permanente
seguimiento y prevención de los riesgos asociados con el ambiente a nivel local…
Por otra parte, en cabeza del Ministerio de la Protección Social y con la participación de los
demás Sectores Sociales del país se fortalecerá el marco institucional en el área de salud
ambiental con el propósito de cumplir los compromisos con la comunidad, con la
Constitución Política, con las leyes nacionales y con los acuerdos internacionales, acorde
con los principios de modernización del Estado, con criterios de eficiencia y efectividad…
Adicionalmente, dado que la mujer juega un importante papel en la protección de la salud
de su grupo familiar, se enfatiza la necesidad de propiciar su participación en los procesos
de toma de decisiones a todo nivel. La participación de la mujer contribuye además a
reducir la inequidad de género y los índices de pobreza en los hogares de bajos ingresos
que tienen la mujer como cabeza de familia…
Los derechos de los niños como prevalecientes sobre los derechos de los demás también
hacen parte integral de los principios en los que se fundamenta este Plan Nacional de
Salud Ambiental toda vez que se constituyen en fuente de inspiración para la defensa de
una población altamente vulnerable, en especial de los menores a los cinco años…
La protección de la salud humana y el medio ambiente constituyen un proceso activo y de
permanente alerta que deben integrase mediante el trabajo mancomunado, el diálogo y
la concertación intersectoriales, tanto en el análisis como en la toma de decisiones
respecto al desarrollo económico”114
Cabe destacar que estos principios se sustentan en un enfoque de derechos
fundamentales a la salud y el ambiente sano, con énfasis en los sectores más vulnerables
de la población, los niños y el papel de la mujer. También se eleva a la categoría de
principio la participación social y comunitaria, la descentralización, y el enfoque
holístico y sistémico, para el análisis e interpretación de los efectos en el ambiente y la
salud humana, y en consecuencia hacen parte consustancial del abordaje conceptual y del
quehacer práctico de la gestión integral de la salud ambiental.
114
PLANASA, versión 2004, Op. Cit, pp. 5-6.
225
Principios fundamentales del PLANASA
La promoción de la equidad y la protección hacia los grupos más vulnerable
La salud ambiental como eje impulsador y facilitador de procesos
La armonía entre sistema humano y sistema ambiental
El mantenimiento de la salud del individuo, de la familia y de la comunidad
La contribución al acceso universal a los servicios básicos de agua potable y
disposición segura de excretas, de aguas residuales y de desechos sólidos
El Procurar la distribución equitativa de los recursos
Las Acciones enfocadas preferencialmente a prevención de riesgos (revisión de
fuerzas motrices y detección de presiones) frente al tratamiento de efectos
Los efectos en el ambiente y la salud humana, con enfoque holístico y sistémico
Programas de Gobiernos intersectoriales, coordinados, descentralizados y más
participativos
La participación de la mujer
Los derechos de los niños
Este conjunto de principios se complementa y apoya con la noción de justicia ambiental,
que se presenta por la OPS como una herramienta para responder a las desigualdades y se
concibe como “un conjunto de principios y prácticas que aseguran que ningún grupo social
soporte una carga desproporcionada de las consecuencias ambientales negativas de
operaciones económicas, decisiones políticas y de programas estatales y locales, así como
la ausencia u omisión de tales políticas, permitiendo el acceso justo y equitativo a los
recursos del país, acceso a informaciones relevantes para las comunidades afectadas y
grupos vulnerables, favoreciendo la construcción de modelos alternativos y democráticos
de desarrollo ”115 (s.n.).
115 Citado en el CONPES 3550 de 2008, tomado de Salud de las Américas, Cap. 3, “Desarrollo Sostenible y
Salud Ambiental”, OPS, 2007, pág. 224.
226
3.3. OBJETIVOS DEL MODELO
3.3.1. Objetivos generales
a) Contribuir a la construcción del Sistema Nacional de Salud Ambiental, que permita la
estructura básica para la ejecución armónica de la política intersectorial y la
implementación de los planes específicos de Salud Ambiental, del nivel nacional y
territorial del Sector Salud, en cumplimiento de las disposiciones constitucionales y
legales, y de los compromisos internacionales.
b) Construir y fortalecer estructuras definidas, orgánicas y funcionales, para la gestión
integral, ejecución y seguimiento, en desarrollo de las competencias en Salud Ambiental,
en los niveles central y territorial del sector salud.
c) Desarrollar la capacidad de relación inter-institucional e intersectorial, y potenciar
canales adecuados de intercambio y comunicación en la gestión y ejecución de las
competencias sectoriales en Salud Ambiental.
d) Fortalecer el rol del Ministerio de la Protección Social, en el ejercicio de sus funciones
de rectoría, para mejorar la capacidad de regulación, planificación, coordinación y
conducción en la gestión integral de Salud Ambiental, en todo el País.
3.3.2. Objetivos específicos
a) Contribuir a desarrollar en el componente administrativo, los lineamientos para la
formulación de la política integral de Salud Ambiental, contenidos en el CONPES 3550 de
2008, y en particular implementar un Modelo para la gestión técnica y administrativa de
las competencias del sector salud.
b) Fortalecer orgánica y funcionalmente las estructuras para la atención integral de la
Salud Ambiental, en la Dirección General de Salud Pública del Ministerio de la Protección
Social, y las Direcciones Territoriales de Salud, a partir de un enfoque holístico y
sistémico.
c) Proponer una estructura general administrativa, operativa y de recurso humano, con los
mínimos deseables, para los niveles Departamental, Distrital y Municipal (categorías
especial, 1, 2, 3) del Sector Salud.
d) Definir las líneas básicas de acción, con enfoque de procesos, para la gestión integral y
sistémica de la Salud Ambiental, en el nivel nacional y territorial.
e) Identificar los puntos críticos de la gestión inter-institucional e intersectorial de la salud
Ambiental, y proponer espacios y formas de articulación y coordinación.
f) Identificar los puntos críticos de la gestión intra-institucional de la Salud Ambiental, y
proponer espacios y formas de articulación y conjunción.
g) Racionalizar los espacios de gestión existentes, articulándolos y conjugándolos en un
Sistema integral para la gestión de la salud ambiental.
227
h) Crear espacios institucionales para la concertación social y comunitaria, en la gestión
sectorial de la Salud Ambiental.
i) Vincular activamente a las Direcciones Territoriales de Salud, en la discusión de los
mecanismos de validación e implementación del Modelo técnico y administrativo para la
gestión y ejecución de las competencias sectoriales en Salud Ambiental.
Estos propósitos de orden administrativo del Modelo, se inscriben en los siguientes
Objetivos del CONPES 3550:
(i) articular la política y la gestión de las entidades, desarrollar e implementar procesos y
procedimientos tendientes al fortalecimiento de la gestión intersectorial, inter e intra-
institucional en el ámbito de la salud ambiental, (ii) fortalecer las acciones de la política de
salud ambiental bajo el enfoque poblacional, de riesgo y de determinantes sociales, (iii)
fortalecer orgánica y funcionalmente las diferentes entidades de orden nacional, regional
y local con competencias en salud ambiental en los aspectos administrativos, técnicos y de
infraestructura, (iv) crear un sistema unificado de información en salud ambiental, y (v)
fortalecer los procesos de capacitación e investigación requeridos para la problemática de
salud ambiental en el país.
3.4. ESTRATEGIAS Y LINEAMIENTOS
3.4.1 Posicionamiento conceptual
En primer término es necesario posicionar la discusión sobre la Salud Ambiental, en todos
los niveles de la estructura del Estado. A partir del marco conceptual, el diagnóstico
sectorial, los compromisos internacionales, contamos con los elementos de análisis para
realzar la importancia de la interacción dinámica entre Salud y Ambiente. Es indispensable
trascender la concepción y práctica reactiva y correctiva, y dar paso real a la promoción y
prevención con un enfoque integrador, holístico y sistémico. La Salud Ambiental debe
volver al primer nivel de la jerarquía institucional, siendo parte de las prioridades tanto de
planeación, gestión, como de ejecución de las inversiones sociales de alto impacto. Como
política de Estado, debe ir más allá de los compromisos coyunturales en materia de
comercio exterior. Sólo así, la propuesta de fortalecer la estructura del sector salud, para
el ejercicio eficiente y oportuno de las funciones públicas en salud ambiental, tiene
posibilidades de éxito, desarrollo y sostenibilidad de largo plazo. El concepto y práctica de
la Salud Ambiental debe ser parte del discurso oficial, del reflejo institucional, de la
discusión ciudadana, como componente consustancial del bienestar social y la equidad.
228
3.4.2 Identidad y visibilidad
El proceso de validación, ajuste e implementación del Modelo es colectivo y dinámico, y
da cuenta de las realidades específicas de cada región, departamento distrito o municipio,
y en consecuencia posee la flexibilidad necesaria para que sea fácilmente adaptado a las
condiciones concretas de cada DTS. Existen unos mínimos comunes, universales, como
condición para el posicionamiento institucional y fortaleciendo orgánico y funcional para
la gestión y ejecución de las competencias, en esta materia. No es una camisa de fuerza
sino una guía indicativa, que permita dar los pasos firmes hacia el cumplimiento de los
objetivos ya señalados. El componente multifacético de la Salud Ambiental debe ser
desarrollado con claras responsabilidades en las estructuras de la Direcciones Territoriales
de Salud, con alternativas de gestión y ejecución, según el grado de desarrollo o
características. Pero sin eludir la responsabilidad específica diluyendo la gestión de la
salud ambiental en aparentes enfoques transversales o a través de grupos funcionales,
que terminan ejecutando múltiples funciones, donde finalmente predominan las
actividades ligadas al aseguramiento o a otras responsabilidades de la salud pública. El
enfoque transversal o trans-sectorial sirve en la medida que no haga perder identidad a la
salud Ambiental, ni la sumerja hasta hacerla invisible en el mar inmenso de los demás
componentes de la Salud Pública. El enfoque de la complejidad permite reunir lo que está
disperso, pero sin restar la originalidad o identidad de las partes. Durante más de una
década la Salud Ambiental, en su estructura orgánica y funcional, ha venido perdiendo
vigor y presencia, por lo tanto hoy se debe reivindicar de una parte la vigencia de su
categoría conceptual específica dentro de la Salud Pública, y de otra visibilizar su
estructura.
3.4.3 Rectoría en Salud Ambiental
Para que los procesos de articulación inter-institucional e intersectorial funcionen, tengan
norte y dinámica permanente, se necesita un ente rector. Así como no cabe duda, que el
Sistema Nacional Ambiental es liderado por el MAVDT, el Sistema Nacional de Salud
Ambiental que se propone construir, debe ser regido por el Sector Salud en cabeza del
Ministerio de la Protección Social, sin ambigüedades. Esto permite empoderar a las
Direcciones Territoriales de Salud de su rol dirigente de la coordinación y articulación en
sus regiones. Incorporar esta función pública y asumirla responsablemente, desarrollando
liderazgo propio, es clave del éxito en la gestión sectorial.
229
3.4.4 Construcción de imaginario colectivo
La dinámica de construcción de un Sistema Nacional de Salud Ambiental, debe contar con
el acompañamiento proactivo de la ciudadanía y de todos los actores locales, regionales y
nacionales. Esto exige una amplia difusión de los planes, programas y proyectos; el
estímulo a la participación social y comunitaria a través de procesos educativos,
pedagógicos y de información permanente, que conduzcan a crear un imaginario colectivo
receptivo y creador de iniciativas frente a la salud ambiental. La importancia de la
interrelación entre la Salud y el Medio Ambiente debe interiorizarse en el conjunto de la
población, ya que es a través de su vinculación activa como se concretarán las acciones
que permitan el logro de los objetivos de mejoramiento de la salud humana y el bienestar
colectivo.
3.4.5 Atención Primaria Ambiental (APA)
Los principios y el objetivo de la Atención Primaria Ambiental se remontan a Alma-Ata, no
obstante, su definición y aplicaciones es más reciente. Como explica Borrini116, la atención
primaria ambiental es un proceso en el cual los grupos de personas o comunidades locales
se organizan entre ellos mismos, con apoyo externo, para aplicar su conocimiento y
pericia técnica a fin de proteger sus recursos y ambiente natural y encontrar al mismo
tiempo fuentes para sus necesidades básicas de supervivencia. Esta estrategia es
importante para sustentar los espacios de concertación y participación ciudadana
definidos en el Modelo, y potencia la interdisciplinariedad en la dirección, planeación,
ejecución, vigilancia y seguimiento.
La OPS considera la atención primaria ambiental como un conjunto de acciones para
mejorar y proteger los entornos locales, mediante la anticipación y prevención de
posibles problemas. Esas tareas deben institucionalizarse en el nivel local de acuerdo con
la capacidad tecnológica y normativa de los recursos humanos y su disponibilidad. La
estrategia puede acoplarse muy bien con los sistemas locales de salud.117 El modelo de
promoción del desarrollo crítico-holístico elaborado por M. G. M. Wright118, es el que más
se aproxima al abordaje técnico y conceptual del Modelo para la gestión y ejecución de las
competencias sectoriales en Salud Ambiental. Según la OPS este es un marco alternativo
teórico y operativo para el análisis y la práctica de la atención primaria ambiental en el
siglo XXI y señala que “el paradigma se basa en la promoción del ser humano, el ambiente
116
Borrini G, ed. “Lessons learned in community- based environmental management: Proceedings of the 1990 Primary Environmental Care Workshop”, Siena, Italia, 29 de enero – 2 February 1990. Roma, Instituto Superiore di Sanità; 1990. 117
“Atención Primaria Ambiental para el Siglo XXI”. Revista Panamericana de Salud Pública, 4(4), OPS, Washington D.C., 1998, p.293. 118
María da Gloria Miotto Wright, en “Atención Primaria Ambiental para el Siglo XXI”. Op. cit., pp. 291-293.
230
y el desarrollo social, se fundamenta en la teoría crítica y tiene una perspectiva holística.
La estrategia de acción es interdisciplinaria y busca la colaboración y la asociación de
diferentes agentes y sectores para elaborar, analizar y poner en práctica planes,
programas o proyectos. Esta estrategia requiere considerar el todo a la hora de tomar una
decisión o de formular alguna política para aplicarla a nivel local, nacional o internacional.
Su marco operativo propicia la participación junto con la acción, lo que libera y otorga
poder de decisión al individuo, la comunidad y la sociedad. Se crea así liderazgo para el
desarrollo sostenible de una nación” (s.n.). Este marco teórico que se fundamenta en la
teoría crítica, resalta los conceptos de poder, interés, conocimientos y liderazgo como
factores clave en la toma de decisiones y la formulación de políticas en todos los niveles.
Se agrega que “los principios de interacción, integración y equilibrio son cruciales para
poder negociar y para compartir el poder, los intereses, los conocimientos y el liderazgo”
(s.n.).
Considerando como ya se anotó, que los procesos de formulación del Modelo y del
Documento CONPES 3550119, se conjugaron armónicamente en su formulación, se
incluyen en esta parte los lineamientos relacionados con los aspectos administrativos y
funcionales, ya que orientan y dimensionan la construcción del soporte estructural para el
ejercicio de las competencias en la gestión de la Salud Ambiental, de responsabilidad del
Sector Salud:
3.4.7. Modelo de Gestión Integral
En primer lugar, es pertinente señalar que es propósito del Documento CONPES “indicar la
necesidad de formular un modelo integral de gestión en salud ambiental (incorporando
un enfoque de manejo social del riesgo) que incluya, la definición de los diferentes
componentes sanitario – ambientales para el país y un marco general de análisis de su
interacción, desde el cual se evalúen el conjunto de políticas asociadas por separado y de
manera agregada”. Es decir, además de los esfuerzos del sector salud, los demás sectores
deben avanzar en sus análisis sectoriales con el propósito de construir un Modelo de
gestión integral. El Modelo que construye el MPS tiene “las vigas de amarre” para
armonizarse con los demás sectores, en un esfuerzo coherente y conjunto. La gestión
integral según la Dirección General de Salud Pública del MPS, “se apoya en un conjunto de
procesos, estrategias, procedimientos, intervenciones, actividades, herramientas,
instrumentos, capacidades y habilidades gerenciales, técnicas, operativas, logísticas, de
información y comunicación enmarcadas en los principios de calidad. Articula procesos de
planeación, seguimiento y evaluación de las competencias de salud pública individuales y
119
CONPES 3550 de 2008, Op.cit. pp. 31-35
231
colectivas y los mecanismos de control de la gestión con calidad, y el seguimiento para el
logro de las metas definidas en el Plan Nacional de Salud Pública y en los lineamientos de
política sectorial en Salud Ambiental. Además, fomenta la comunicación en salud, como
estrategia que permite corregir las asimetrías en el manejo social del riesgo, generar redes
de protección social, lograr equidad y aumentar la calidad de vida en la población
colombiana120”. (s.n.)
3.4.6. Coordinación
“La formulación e implementación armónica y efectiva de las políticas y acciones sobre
salud ambiental requiere la presencia de una estructura de dirección, manejo y
coordinación en el país… conformada a través de un organismo de naturaleza
intersectorial, que integre la gestión que cumplen los distintos Ministerios y entidades
sobre la salud ambiental.
Una condición necesaria para la exitosa formulación e implementación de políticas,
estrategias nacionales y locales debe ser su naturaleza intersectorial. Por lo tanto se
requiere un modelo de gestión integral de salud ambiental que tenga en cuenta los
alcances, competencias y responsabilidades de cada uno de los actores que intervienen en
salud ambiental de tal forma que las acciones emprendidas sean complementarias,
eficaces, eficientes y costo-efectivas”. (s.n.) Aun cuando la estructura de dirección y
coordinación está planteada inicialmente para los temas de calidad de agua, calidad del
aire y seguridad química, el esquema es válido para la gestión intersectorial del conjunto
de componentes de la Salud Ambiental.
3.4.7. Armonía regional
“Las intervenciones de las autoridades de salud y ambiente de los distintos niveles
territoriales en materia de salud ambiental se ejercerán de manera armónica. Sin
embargo, las estrategias locales deberán reconocer las particulares condiciones
ambientales, demográficas, económicas, posibilidades energéticas, institucionales y
tecnológicas de cada ciudad o región. La información ambiental, sanitaria, institucional y
económica que se colecte, será la base para formular y desarrollar políticas, estrategias y
regulaciones nacionales a las cuales estará sujeto el accionar de las entidades ambientales
y de salud con jurisdicción territorial”.
120
Lineamientos de política sectorial de Salud Ambiental. “6.3. Fortalecimiento institucional para la gestión integral en el desarrollo operativo y funcional”. Ministerio de la Protección Social-Dirección General de Salud Pública. Bogotá, noviembre de 2007.
232
3.4.8. Complementariedad
“Las políticas, regulaciones, proyectos y actividades que integran las estrategias
nacionales, regionales y locales de salud ambiental deben ser explícitamente
complementarios, para asegurar su refuerzo mutuo en aras de una mayor efectividad y
eficiencia”
3.4.9 Visión Territorial y Sectorial
“Las intervenciones del gobierno en materia de prevención, manejo y control sanitario –
ambiental serán evaluadas tomando en consideración criterios espaciales y temporales.
Con este propósito será necesario identificar la dinámica espacial y temporal de las
principales fuentes de contaminación ambiental (emisiones, vertimientos y desechos
sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos). Lo anterior con el fin de incluir medidas
explícitas dirigidas a disminuir los efectos adversos de la contaminación ambiental sobre la
salud en los Planes de Ordenamiento Territorial y los Planes de Desarrollo”.
3.4.10 Fortalecimiento y articulación de las instituciones y organizaciones
“Las políticas y estrategias orientadas y formuladas para el abordaje integral del impacto
en salud causado por el deterioro ambiental, en los ámbitos nacional y territorial, deberán
reconocer las fortalezas y debilidades de las instituciones públicas y privadas involucradas
con la salud ambiental. Los sectores de ambiente y salud unirán esfuerzos para articular
un sistema de gestión integral de salud ambiental con el fin de coordinar alcances,
competencias y responsabilidades de cada uno de los actores vinculados. Se priorizará en
primera instancia, el fortalecimiento de la capacidad de las autoridades ambientales y
sanitarias en el seguimiento y monitoreo de la calidad del aire, calidad de agua y
seguridad química”. (s.n.)
3.5. ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DEL MODELO
En el marco del abordaje conceptual y epidemiológico, considerando los objetivos
generales y específicos, las estrategias y líneas de acción definidas para el Modelo técnico
y administrativo para la gestión y ejecución de las competencias sectoriales en salud
ambiental para Colombia, se presenta a continuación la propuesta de su estructura y
funcionamiento en los niveles nacional y territorial. Las funciones o competencias
definidas en la ley para cada una de las instancias del Modelo pueden ser consultadas en
la amplia revisión y análisis realizados en los capítulos primero y segundo, o en las
referencias bibliográficas y normativas. La descripción del Modelo, en el contexto del
alcance de este documento, hará énfasis en los aspectos administrativos y de
233
coordinación inter-institucional e intersectorial. La lectura y comprensión de Los
diagramas pedagógicos del modelo que se presentan en esta parte, debe darse con el
apoyo permanente de los capítulos anteriores del documento, en un ejercicio conjunto
con los análisis, conclusiones y recomendaciones inherentes a las modalidades existentes
de la gestión en salud ambiental tanto del orden nacional como territorial; no es viable su
lectura descontextualizada ni parcial.
En importante anotar que luego de las pruebas piloto, en la etapa de instrumentación
jurídica del proceso de implementación del Modelo, se elaborarán los proyectos de
reglamentación específica de las estructuras que se proponen, por ahora, de conformidad
con el alcance de este documento, solo se presenta la propuesta de manera general.
3.5.1 Modelo de Interrelación Sistémica básica
Se entiende por interrelación sistémica básica, el conjunto de sistemas del orden nacional
y territorial que concurren para sustentar la gestión de la Salud Ambiental en el País,
como responsables principales de su orientación y regulación normativa, formulación de
políticas, planes y estrategias, y la coordinación, seguimiento y evaluación de su
implementación.
En el Modelo que se presenta, los sistemas ya constituidos por la Ley son:
-Sistema Nacional Ambiental (SINA), cuya entidad rectora es el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), y su órgano máximo asesor es el Consejo
Nacional Ambiental (CNA).
-Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), cuya entidad rectora es el
Ministerio de la Protección Social (MPS), y el Consejo Nacional de Seguridad Social en
Salud (CNSSS) es su instancia asesora.
- El Sistema Nacional de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF), dónde concurren varias
entidades comenzando por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), El
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT), el MPS, el MAVDT, el DNP, el ICA y
el INVIMA.
El cuarto sistema, que aún no existe y que se propone crear, es el Sistema Nacional de
Salud Ambiental (SINSA), cuya esencia es la misma del Sistema de Gestión Integral de
Salud Ambiental, que plantea el CONPES 3550, pero proyectado más allá de la
interrelación entre el MPS y el MAVDT, integrando al menos los demás sectores
señalados, que de hecho y por Ley ya ejercen funciones relacionadas con el tema de la
salud ambiental. El Consejo Nacional de Salud Ambiental (CNSA) sería su máxima
instancia permanente de dirección, regulación, coordinación, asesoría y consulta.
El Modelo de interrelación sistémica básica se presenta en la figura siguiente:
234
235
Este es un Modelo de interrelación básica, pues, como ya se demostró, en la gestión de la
salud ambiental, concurren un número importante de Ministerios y entidades del Estado,
que en momento determinado, y según el desarrollo del componente específico o de la
coyuntura del País, se integrarán a la gestión conjunta. Es decir, el Modelo queda abierto
para que de manera objetiva y con precaución, se amplíe cuando sea necesario. Por ahora
es conveniente fortalecer, de manera prioritaria, las interrelaciones entre los sistemas ya
anotados. Como se indica en la gráfica estos sistemas se imbrican mutuamente, señalando
la necesidad de su articulación permanente. La esencia de la gestión en Salud Ambiental
es su carácter inter-sectorial.
En el nivel territorial, y dependiendo del esquema administrativo y funcional del nivel
nacional, tenemos:
-El Sistema Territorial de Seguridad Social en Salud (STSSS) cuya cabeza son las Direcciones
Territoriales de Salud (DTS), del orden departamental, distrital y municipal.
- El Sistema Regional Ambiental (SRA) y el Sistema Urbano Ambiental (SUA), cuyas
autoridades ambientales competentes son las Corporaciones Autónomas Regionales
(CAR), y las Autoridades Ambientales Urbanas (AAU) para las grandes ciudades de más de
un millón de habitantes.
De conformidad con la propuesta ya formulada para el CONPES 3550, se plantea la
creación y desarrollo del Sistema Territorial de Salud Ambiental (STSA), cuyo organismo
permanente de dirección es el Consejo Territorial de Salud Ambiental (COTSA), siendo
los espacios donde se concreta la coordinación y articulación inter-institucional e
intersectorial y se propicia la concertación, entre las diferentes entidades que concurren
en la gestión pública de la salud ambiental. Los COTSA serán del nivel departamental y
distrital, y podrán ser creados a través de una Ordenanza departamental o Acuerdo
distrital. De manera complementaria, en desarrollo de los principios de construcción
colectiva y participación democrática, y las estrategias de atención primaria ambiental
(APA), se fomentará y concretará la creación de espacios de coordinación, participación y
concertación social y comunitaria, para la gestión en salud ambiental (ECOTSA), que se
expresan de manera variada en cada entidad territorial o localidad.
Los puntos críticos de la gestión integral se sitúan entre:
- El CNSA y el STSA
- El STSA Y las CAR, Las AAU, las DTS y el COTSA.
- El COTSA y las DTS, las CAR y las AAU
- El COTSA y los ECOTSA.
236
3.5.2 Gestión intersectorial del Consejo Nacional de Salud Ambiental (CNSA)
En las conclusiones derivadas del análisis del nivel central se afirma, en el capítulo
primero, que “la coordinación interinstitucional permanente en salud ambiental es casi
inexistente, a pesar de existir algunos mecanismos de consulta y coordinación establecidos
en la Ley. Sin contar la mera formalidad, no existe interlocución real entre las entidades.
En muchos casos los comités o comisiones se quedan en los actos protocolarios de la
coyuntura, pero no operan adecuadamente, o terminan siendo solo responsabilidad de
unos pocos funcionarios, aislados, con iniciativa individual pero escasa o nula
interlocución, y por lo tanto, sin capacidad de asumir compromisos institucionales del
orden nacional y menos internacional, ya que no existe un sistema integral de gestión y
seguimiento. Es necesario el desarrollo de mecanismos concretos de armonización,
coordinación, colaboración, subsidiaridad, reciprocidad, que evidencien una concurrencia
proactiva en la gestión pública de la salud ambiental”.
En el contexto anterior, el Consejo Nacional de Salud Ambiental (CNSA) será el
organismo de dirección, regulación, coordinación y seguimiento intersectorial del Sistema
Nacional de Salud Ambiental. Definido como alta estructura a nivel del gobierno central,
tiene la jerarquía institucional necesaria para el ejercicio de sus funciones. Este Consejo
estaría integrado por los ministros de Protección Social; Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial; Agricultura y Desarrollo Rural; Comercio, Industria y Turismo, Educación
Nacional, Minas y Energía, Transporte, el director del Departamento Nacional de
Planeación, los directores del IDEAM, el ICA, el INVIMA y el Instituto Nacional de Salud
(INS), un representante de las CAR, un representante de las AAU, dos representantes de
las DTS, un representante de los COTSA, un representante de los ECOTSA, un
representante de las comunidades negras, un representante de las comunidades
indígenas, un representante del sector privado del nivel industrial, un representante del
sector privado del nivel agropecuario. Pueden incluirse otras instituciones en la medida
que el Sistema se consolide y las necesidades objetivas del País así lo requieran. El CNSA
será reglamentado en la etapa de implementación del Modelo.
Como ya se indicó, el CNSA sería el punto nodal de articulación intersectorial con los
consejos nacionales de otros sistemas tales como el SNA, el CNSSS, el CNMSF. De otra
parte, el CNSA permite articular varias iniciativas que hoy se desarrollan de manera
dispersa o desarticulada, les da homogeneidad en la definición de políticas, unidad en la
dirección y seguimiento, y cuerpo estructural complejo pero armónico.
En la figura siguiente se presenta el Modelo para la gestión intersectorial del Consejo
Nacional de Salud Ambiental:
237
238
A nivel nacional hoy se desarrollan al menos tres tipos de iniciativas que guardan relación
con la gestión de la Salud Ambiental:
- Los comités, puntos de contacto, centros de enlace, para el cumplimiento de
compromisos internacionales (CSCI). Entre estos compromisos encontramos: El Comité
239
nacional del Codex Alimentarius; El Centro nacional de enlace del Reglamento Sanitario
Internacional, los comités o comisiones de seguimiento de los compromisos en el marco
de las convenciones de Estocolmo y Róterdam, convenio de Basilea, protocolos de
Cartagena, Montreal, Kioto, y el Proyecto Piloto Nacional Integrado de adaptación al
Cambio Climático (INAP), entre otros.
- Los comités o comisiones técnicas nacionales intersectoriales (C-CTNI), entre los que
encontramos: Comité Nacional para la gestión integral de Residuos Peligrosos, Comité
técnico nacional para Entornos Saludables, los comités relacionados con Medidas
Sanitarias y Fitosanitarias (MSF), la Comisión Técnica Nacional Intersectorial para la
Prevención y el Control de la Contaminación del Aire (CONAIRE), el Comité técnico
nacional de productos transgénicos utilizados en la alimentación humana y en salud
pública, la Comisión Nacional Intersectorial para la Red Nacional de Laboratorios (CNI-
RNL).
- Las Agendas de cooperación interministerial (AIM), las cuales cuentan también con
comités técnicos de seguimiento o secretaría técnicas, entre las que se destacan: Agenda
Ambiental interministerial suscrita entre el MAVDT y el MPS; y la Agenda de cooperación
interinstitucional para el desarrollo de las estrategias de Entornos saludables, suscrita
entre la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, MPS,
MAVDT, MEN, SENA y OPS.
Al interior de cada una de estas iniciativas se han creado, y se crearán según las
necesidades, mesas de trabajo o comités temáticos específicos, con lo cual se teje una red
compleja pero dinámica, con responsables institucionales de alta interlocución y
capacidad de decisión.
El Modelo del CNSA que se presenta, y que será reglamentado en el proceso de
implementación, conservando su espíritu y orientación básica, pretende superar la falta
de coordinación entre las actuales iniciativas de gestión intersectorial, pues sería el punto
nodal de articulación. Esto permite racionalizar los recursos, integrando o fusionando
comités y comisiones, eliminando las repeticiones funcionales innecesarias, y asignando
los recursos técnicos, infraestructurales y financieros necesarios para que el Modelo
funcione. Actualmente muchas de estas iniciativas son del resorte individual de las
mismas personas, con poca interlocución con los niveles de alta jerarquía de las
instituciones que representan, sin capacidad de asumir compromisos o hacer seguimiento.
Su operatividad es muy débil o poco funcional.
El CONPES 3550 propone crear la Comisión Técnica Nacional Intersectorial para la Salud
Ambiental (CONASA), la cual, mientras se crean las condiciones de armonización del
sistema integral de salud ambiental y se avanza en su consolidación, sería la instancia
240
transitoria antes de la creación del CNSA. Aún cuando de menor jerarquía legal que la de
un Consejo Nacional, la CONASA asumiría en la práctica sus funciones, de manera
transitoria. Se propone esta transitoriedad para lograr que los demás actores de los
sistemas que se conjugan en la gestión integral de la salud ambiental, estén plenamente
convencidos de sus bondades y de la concurrencia armónica de competencias, sin
menoscabo de ninguna función asignada por la ley. Por ahora se limita esta función
coordinadora con un carácter técnico y asesor no obligante. Esta situación, de no
evolucionar hacia el CNSA, podría significar un revés en los procesos de gestión
intersectorial, al dejar las decisiones o recomendaciones a la libre interpretación o
asunción por parte de las entidades o al vaivén de las coyunturas. De conformidad con el
CONPES 3550 de 2008, en su capítulo VI sobre organización institucional, para asegurar el
coordinado diseño, formulación, implementación, seguimiento y evaluación de las
políticas y estrategias nacionales de la Política Integral de Salud Ambiental (PISA) “la
principal función del CONASA “será articular a las entidades parte de la comisión en las
diferentes áreas temáticas de salud ambiental y en particular promover la efectiva
coordinación entre las políticas y estrategias de ambiente y salud. Así mismo, CONASA
realizará un seguimiento al conjunto de las actividades productivas que tienen una
afectación negativa sobre la salud a causa de la degradación ambiental “. Será función de
CONASA establecer mesas de trabajo con el objeto de proponer a las diferentes entidades
políticas, y estrategias para prevenir y controlar efectos negativos sobre la salud derivados
de la degradación ambiental. La CONASA tendrá carácter eminentemente asesor para
todos sus miembros, y las decisiones que se adopten no son obligatorias y por lo tanto no
constituirán pronunciamientos o actos administrativos de los miembros que la integren.
La CONASA, estará presidida de manera alterna por los Ministros de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial y Protección Social o sus delegados, por un lapso de 1 año cada uno,
iniciando el MAVDT.
La Comisión, estará integrada por los representantes o sus delegados de las siguientes
instituciones: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT),
Ministerio de la Protección Social (MPS), Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
(MADR), Ministerio de Comercio Industria y Turismo (MCIT), Ministerio de Educación
Nacional (MEN), Ministerio de Minas y Energía (MME), Ministerio de transporte (MT), el
Departamento Nacional de Planeación (DNP) que ejercerá la Secretaría técnica. Además
el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM, el Instituto
Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA), el Instituto Nacional de
Salud (INS), el Instituto Colombiano Agropecuario ( ICA) y COLCIENCIAS.
La CONASA tendrá también como tarea inmediata identificar y analizar el universo
disperso de las iniciativas inter-institucionales e intersectoriales, ya descritas como puntos
241
críticos de articulación (CSCI-CCTNI-AIM), para racionalizarlas, coordinarlas y armonizarlas
sobre la base del Modelo propuesto, como parte primaria de la construcción del Sistema
de gestión integral en Salud Ambiental.
3.5.3 Interrelación de los procesos de planeación en Salud y Ambiente
El posicionamiento de la Salud Ambiental, parte desde los procesos de planeación en
todos sus niveles. El acatamiento de los principios, el cumplimiento de los objetivos del
Modelo y el desarrollo de sus estrategias, se materializan en la medida en que la gestión
integral de la salud ambiental se integre de manera participativa y democrática a los
procesos de planeación nacional, departamental, distrital y municipal. De esta forma, las
decisiones que se adopten en la materia, conllevarán la obligatoriedad necesaria, los
instrumentos y recursos humanos, financieros e infraestructurales para su ejecución. En
cada uno de estos planes de desarrollo socio-económico, en el componente de Salud
Pública se debe abrir un capítulo específico para incluir la Salud Ambiental, sin
ambigüedad y posicionando su abordaje holístico e integral, haciendo énfasis en los
componentes más importantes que arrojen los análisis de los mapas de riesgo, el perfil
epidemiológico, la carga ambiental de la enfermedad, y las necesidades de fortalecimiento
orgánico y funcional. En la gráfica siguiente se ilustra el modelo de interrelación de los
procesos de planeación en Salud y Ambiente:
242
243
La vigencia del Plan Nacional de Salud Ambiental-PLANASA será de doce (12) años, es
decir, tres períodos constitucionales de los mandatarios, y será adoptado legalmente a
través de un Decreto ó Ley, y por lo tanto su ejecución será de carácter obligatorio. De
esta manera, la Salud Ambiental se convierte en política de Estado, refrendada y ajustada
244
por cada Plan Nacional de Desarrollo (PND), para el período presidencial respectivo. El
organismo responsable de la coordinación nacional de la formulación participativa del
PLANASA, es el CNSA o en su defecto la CONASA. Se establecerá un mecanismo
permanente de consulta y retroalimentación con el Consejo Nacional de Planeación (CNP).
La formulación del Plan Nacional de Salud Pública (PNSP), de responsabilidad del Sector
Salud en cabeza del MPS, se hará en conjunción con el PLANASA y con el Plan de Gestión
Ambiental Nacional (PGAN) de responsabilidad del MAVDT. El PNSP y el PGAN, que tienen
una vigencia de cuatro años, permitirán, en un proceso armónico, formular los ajustes del
PLANASA para cada período de gobierno. Los puntos críticos de articulación y
retroalimentación de los procesos de planeación, en el nivel nacional, son entre el
PLANASA y el PND, el PNSP, el PGNA y los PTSA, para lo cual se deben establecer los
respectivos procedimientos y reglamentaciones.
A nivel territorial (Departamentos y Distritos), se formularán los Planes Territoriales de
Salud Ambiental (PTSA), en un proceso participativo coordinado por los COTSA, y
garantizando la expresión democrática de los municipios, y las diferentes formas de los
ECOTSA y demás procesos de participación social y comunitaria. Se establecerá un
mecanismo permanente de consulta y retroalimentación con los Consejos Territoriales
de Planeación (CTP). La vigencia de los PTSA es de doce (12) años, y serán adoptados
mediante ordenanza o Acuerdo distrital, y ajustados cada cuatro años a través de un
capítulo especial del componente de salud pública, de los Planes departamentales de
desarrollo (PDD) o Planes Distritales de Desarrollo (PDID). Los Planes de Salud Pública de
Intervenciones Colectivas (PSPINC) de los Planes Territoriales de Salud Pública (PTSP)
tendrán un componente específico para la gestión integral de la Salud Ambiental, para lo
cual se harán los ajustes normativos a que haya lugar. Los planes municipales de
desarrollo (PMD) tendrán también un componente de salud ambiental inscrito en los
PSPINC, de conformidad con las directrices que trace el PTSA de su jurisdicción regional
(departamental o distrital). Las Entidades Promotoras de Salud (EPS), en el marco de las
responsabilidades asignadas a los actores del sector salud y definidas en el Decreto 3039
de 2007, deben realizar y actualizar el análisis de la situación de salud de la población
afiliada, y participar en la elaboración del Plan de Salud Territorial en los municipios de su
influencia. Las Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP), deben igualmente realizar
el análisis de la situación de salud de la población afiliada y articularse con las Direcciones
Territoriales de Salud para la formulación, seguimiento y evaluación de las metas
relacionadas con los riesgos ocupacionales en el Plan de Salud Territorial, de acuerdo con
los lineamientos del MPS.
Los Planes de Gestión Ambiental Regional (PGAR) de las CAR, que tienen una vigencia de
doce (12) años, son la política de Estado en materia ambiental territorial, y se
245
armonizarán con los PTSA y el PLANASA, a través de los COTSA. El proceso de
formulación de los Planes de Acción Trienal (PAT)121 de las CAR y las AAU, debe consultar y
armonizarse con el PTSA y sus ajustes.
De otra parte, según la visión territorial del CONPES 3550, y en el marco del abordaje
conceptual y epidemiológico del Modelo de gestión, las intervenciones en materia de
prevención, manejo y control sanitario-ambiental serán evaluadas tomando en
consideración criterios espaciales y temporales. Lo cual significa que además de los Planes
de Desarrollo, los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y sus variantes: Planes
Básicos de Ordenamiento Territorial (PBOT) o Esquemas Básicos de Ordenamiento
Territorial (EOT), deben armonizarse con la política pública integral de Salud Ambiental.
Esto es aún más importante, si se considera que los POT junto con los Planes de
Ordenamiento y Manejo de las Cuencas Hidrográficas (POMCH) son instrumentos de la
mayor jerarquía en el ordenamiento espacial y ambiental del territorio. Las medidas
explícitas dirigidas a prevenir, disminuir o controlar los efectos adversos de la
contaminación ambiental sobre la salud en los POT y los POMCH “deberán ser orientadas
a promover la planificación urbana sostenible, favorecer la concentración, localización y
relocalización de industrias, entre otras actividades productivas, hacia zonas de menor
afectación social y ambiental. Las medidas desde un punto de vista territorial contribuyen
en el análisis de las diferentes relaciones sanitario- ambientales en consideración del
impacto global que todas las formas combinadas de degradación ambiental generan sobre
la salud. Así mismo contribuyen con la disminución de costos de control y manejo sanitario
ambientales por economías de aglomeración”122 y además permitirán las condiciones para
la protección, conservación, regulación y sostenibilidad de los recursos hídricos, soporte
fundamental de la calidad de vida y el bienestar de las poblaciones. Las autoridades
ambientales competentes juegan un rol muy importante, al incluir la salud ambiental
como determinante clave de los instrumentos de planificación ambiental del territorio,
bajo cuya orientación, y en la marco de los espacios de coordinación intersectorial ya
definidos, las entidades territoriales los implementarán en los Programas de Ejecución
de los POT.
En esta misma dirección apuntan los Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos
(PSMV) y los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIR), a cargo de las
entidades territoriales (ET) y las Empresas de Servicios Públicos (ESP).
121
Actualmente cursa un proyecto de Ley para unificar períodos de los directores de las Corporaciones Ambientales Regionales y de Desarrollo sostenible (CAR) y las Autoridades Ambientales Urbanas (AAU), con los cuatro años de los alcaldes distritales y gobernadores. 122
Documento CONPES 3550. Op. cit, p.34.
246
Los puntos críticos de articulación de los procesos de planeación en el nivel territorial, se
sitúan entre el PTSA y los PDD, PDID, PMD, PGAR, PAT, PTSP, y los PSPINC. En general,
podemos concluir que existe una ruta crítica en todos los procesos de planeación
relacionados con la Salud Ambiental, que connota la necesidad de un arduo trabajo de
regulación, coordinación y articulación intersectorial.
3.5.4 Articulación de los Sistemas de Información y Vigilancia en la gestión de la Salud
Ambiental
El objetivo de construir y desarrollar un Modelo de gestión integral de la Salud Ambiental,
planteado en el CONPES 3550/08, está en consonancia con el abordaje conceptual, los
propósitos y estrategias de la propuesta de Modelo de gestión sectorial planteada en este
documento. Ambas propuestas se conjugan al plantearse, como pilares del sistema
integral, además de los aspectos ya mencionados de la coordinación inter-institucional e
intersectorial, la armonización de los sistemas de vigilancia e información. En la siguiente
figura se presenta el Modelo para la articulación de los Sistemas de Información y
Vigilancia en la Gestión de la Salud Ambiental:
247
248
Desde hace más de 15 años se vienen construyendo dos sistemas de gestión y regulación,
entendidos como el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas
e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios y las políticas, tanto en
materia de salud pública, como de medio ambiente, y que son regidos por dos Ministerios
bien definidos: El Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), cuyo ente rector
es el MPS, y el Sistema Nacional Ambiental (SINA) cuyo ente rector es el MAVDT. Estos
constituyen, con sus respectivos Consejos Nacionales (CNSSS, CNA) los pilares
fundamentales de la interrelación sistémica básica, ya explicada arriba, y son la prioridad
en materia de gestión intersectorial sanitario-ambiental, señalada en el CONPES 3550/08.
El MPS construye actualmente el Sistema Integral de Información de la Protección Social
(SISPRO), que debe interactuar con el Sistema de Vigilancia en Salud Pública (SIVIGILA),
teniendo al Instituto Nacional de Salud (INS) como entidad técnica y científica de apoyo, al
igual que al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA). El
249
SIVIGILA desarrolla subsistemas de información específicos tales como el Subsistema de
Información para la Vigilancia de la Calidad del Agua Potable (SIVICAP), operado por el
INS. La gestión de la información generada por los integrantes de la Red Nacional de
Laboratorios será de carácter obligatorio y se realizará a través del sistema informático
(SIRNL) que para los efectos defina el Ministerio de la Protección Social, en el marco del
Sistema Integral de Información de la Protección Social, SISPRO o el que haga sus veces. La
Comisión Nacional Intersectorial (CNI-RNL), fue creada para brindar apoyo y orientación
superior a la Red Nacional de Laboratorios, y la secretaría técnica es ejercida por la
Dirección General de Salud Pública (DGSP) del MPS. El INVIMA aún no ha desarrollado un
sistema de información específico. Todas estas iniciativas son relativamente recientes
(menos de cuatro años). Dentro de los parámetros señalados en la reglamentación del
SIVIGILA, las Unidades Primarias Generadoras de Datos son las Instituciones Prestadores
de Servicios de Salud (IPS), y los diferentes componentes de la Red nacional,
departamental o municipal de laboratorios (RNL, RDL, RML), los laboratorios clínicos y de
cito histopatología, los bancos de órganos, bancos de sangre, los comités de vigilancia
epidemiológica (COVE), entre otras. Las Unidades Notificadoras serían las Direcciones
Territoriales de Salud (DTS), con apoyo de los Grupos de Trabajo Territorial del INVIMA, y
demás instituciones de referencia, debidamente clasificadas según los parámetros del
MPS, que tengan la capacidad suficiente de investigación y confirmación de casos de
eventos sujetos a vigilancia en salud pública.
El MAVDT cuenta con el Sistema de Información Ambiental para Colombia (SIAC), el cual
está integrado, entre otros, por el Sistema de Información de la Calidad del Aire (SISAIRE)
y el Sistema de Información del Recurso Hídrico (SIRH), operados por el IDEAM. Estas
iniciativas son también de reciente creación. Como Unidades Notificadoras actúan las CAR
y las AAU. Las Unidades Primarias Generadoras de Datos están integradas en lo
fundamental por las redes de monitoreo (actualmente en calidad del agua y del aire), con
el apoyo de los institutos científicos y laboratorios del SINA, como el IDEAM, y las
Entidades Territoriales.
De otra parte, existe un sistema de gestión intersectorial recientemente creado (3 años),
cual es el Sistema Nacional de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (SNMSF), cuyo Consejo
Nacional (CNMSF) y su múltiple composición sectorial, ya fue referenciada. Según el
CONPES 3375 de 2005, el Sistema MSF del país debe operar con base en la armonización
de políticas de los diferentes sectores involucrados, principalmente agricultura, salud
pública, medio ambiente, y comercio; la integración de las actividades de todas las
entidades nacionales regionales y locales competentes, y la coordinación con el sector
privado, con el fin de garantizar un estándar sanitario único a nivel nacional. Frente al
fortalecimiento y desarrollo de Sistemas de Información (SI-MSF), las autoridades
250
sanitarias y ambientales del Sistema MSF, deben formular las propuestas del modelo del
Sistema de información correspondiente a los aspectos MSF de su competencia. La
operación y funcionamiento de dichos modelos es muy incipiente, y aún no entra en
operación.
En el marco de este sistema, y en desarrollo de la política nacional de sanidad
agropecuaria e inocuidad de los alimentos, se vienen creando “sistemas oficiales” de
inspección, vigilancia y control, es el caso de la carne, productos cárnicos y derivados de la
carne (Decreto 1500), comentado en el capítulo segundo de este documento. El esquema
de competencias señalado en el artículo 58 de este decreto, puede ser tomado como guía
general, y contribuye a definir los puntos de articulación y coordinación intersectorial
desde la producción primaria (ICA), la transformación y procesamiento industrial o
agroindustrial (INVIMA), el almacenamiento y expendio con su transporte asociado (DTS),
y el control del transporte de animales o productos de interés en salud pública (Ministerio
de Transporte-MT).
Frente a este disperso universo de sistemas de información y vigilancia, tanto el Modelo
de gestión sectorial que se propone, como el CONPES 3550/08, plantean los siguientes
retos fundamentales, en su plan de acción:
a) Fortalecer las acciones de la política de Salud Ambiental bajo el enfoque poblacional, de
riesgo y de determinantes sociales. Esto significa, entre otras actividades, avanzar en la
creación de un Sistema Nacional de Inspección, Vigilancia y Control (SNIVC), bajo un
esquema basado en el modelo integral de Salud Ambiental, con subsistemas específicos
para el sistema MSF, medicamentos y productos biológicos, calidad del agua, calidad del
aire, seguridad química y otras prioridades de la Salud Ambiental, de tal forma que
permita adelantar vigilancia sanitaria, vigilancia ambiental y vigilancia epidemiológica.
b) Crear un Sistema Unificado de Información de Salud Ambiental (SUISA), centrado
inicialmente en la calidad del aire, calidad del agua, seguridad química, y MSF; que
articule, actualice y analice sistemas de información existentes, tales como: SISAIRE,
SISPRO, RIPS, DANE, SIVICAP, SUI, INS-SIVIGILA, SIRH, y los del sistema MSF, y vincule a las
autoridades ambientales y de salud, y a los entes territoriales. Su función esencial es
apoyar la prevención, promoción y vigilancia epidemiológico-ambiental, en el contexto
del sistema integral de gestión en salud ambiental. La operatividad del SUISA estaría
apoyada por los institutos científicos y de vigilancia de orden sanitario y ambiental tales
como el INVIMA, INS, IDEAM, CORPOICA, las redes de monitoreo, la RNL, centros
especializados de diagnóstico y laboratorios de referencia en sanidad e inocuidad
agropecuaria, las IPS, las EPS, los COVE, las entidades territoriales, y las redes de
monitoreo, entre otras, en calidad de Unidades Primarias Generadoras de Datos. Las
Unidades Notificadoras serían los COTSA, las DTS, las CAR, las AUU, el ICA, el INVIMA,
entre otras que sean calificadas legalmente como tales.
251
Estos dos sistemas (SNIVC-SUISA) se imbrican mutuamente, están correlacionados, y
constituyen la esencia de la articulación intersectorial en los sistemas de vigilancia e
información, en salud ambiental. Desde el punto de vista técnico se requiere construir la
Interfaz123, en calidad de frontera convencional o límite tecnológico común que permite el
intercambio de información y la integración funcional y operativa de los sistemas a su
interior, y entre ellos.
Estos dos grandes propósitos estarían orientados desde el nivel nacional por el CNSA o la
CONASA, como cabezas intersectoriales del SINSA, en conjunción funcional con las mesas
temáticas, o comités técnicos especializados a que haya lugar, al igual que en
coordinación con el Consejo Nacional de MSF (CNMSF) y la Comisión Nacional
Intersectorial de Vigilancia en Salud Pública (CNIVSP). Igualmente es necesario tener en
cuenta que, de acuerdo con la Ley 1122 de 2007, ya revisada en el capítulo de
antecedentes normativos, el Sistema de inspección, vigilancia y control del Sistema
General de Seguridad Social en Salud como un conjunto de normas, agentes, y procesos
articulados entre sí, está en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud (SNS), de
acuerdo con sus competencias constitucionales y legales, sin perjuicio de las facultades
asignadas al Instituto Nacional de Salud y al INVIMA. La Superintendencia Nacional de
Salud, tiene entre sus objetivos fijar las políticas de Inspección, Vigilancia y Control del
Sistema General de Seguridad Social en Salud, exigir la observancia de los principios y
fundamentos del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud y proteger los
derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al acceso al servicio
de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones de disponibilidad,
accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las fases de promoción,
prevención, tratamiento y rehabilitación en salud.
Como soporte generador de base social y participación democrática, en todos los sistemas
de vigilancia e información, incluyendo desde luego el SUISA, están los espacios sociales e
interinstitucionales de articulación donde hacen presencia, entres otros: Las redes sociales
y comunitarias, los Comités de participación comunitaria –COPACOS, los Comités de
vigilancia epidemiológica comunitaria- COVECOM, el sector privado, instituciones
académicas y de interés en Salud Ambiental.
Los puntos críticos de articulación para la gestión de las competencias interinstitucionales
e intersectoriales se presentan entonces, de conformidad con el Modelo anterior, entre:
- El SINSA y SGSSS- SINA.
- El SNIVC y SUISA, SIAC Y SISPRO
- Las Unidades primarias generadoras de datos y las Unidades notificadoras
123
La interfaz, es la frontera convencional entre dos sistemas o dos unidades, que permite intercambio de información. Esto se logra con los módulos de hardware o software, que permiten la comunicación con el exterior de un sistema o de un subconjunto.
252
- Las unidades generadoras y notificadoras de los diferentes sistemas
- Las unidades primarias generadoras de datos y los espacios sociales e institucionales de
articulación y participación.
3.5.5 Modelo Administrativo y Operativo para la gestión sectorial de la Salud Ambiental-
Nivel Nacional
El Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), como componente del Sistema
General de la Seguridad Integral (SGSS), está bajo la dirección y regulación del Ministerio
de la Protección Social (MPS). La Superintendencia Nacional de Salud (SNS) ejerce la
dirección y coordinación del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema
General de Seguridad Social en Salud. A nivel del Viceministerio de Salud y Bienestar (VSB)
concurren dos direcciones generales: La Dirección General de Salud Pública (DGSP) y la
Dirección General de Riesgos Profesionales (DGRP). Se establece entre ambas una
interfase crítica para los aspectos relacionados con la salud ocupacional y la medicina
laboral que permitan prevenir los accidentes de trabajo y la aparición de enfermedades
profesionales, en el marco del Sistema General de Salud Ocupacional y Riesgos
profesionales, que cobija tanto a la población afiliada como al sector informal de la
economía y los trabajadores independientes. La gráfica del Modelo Administrativo y
operativo para la gestión sectorial de la Salud Ambiental –Nivel Nacional, se presenta a
continuación:
253
254
Dentro de la visión integradora de la Salud Ambiental, teniendo como herramienta el Plan
de acción y operativo del Viceministerio de Salud y Bienestar (VSB), es preciso construir
una Agenda de Salud Ambiental y Ocupacional, que permita organizar uno o varios
grupos funcionales interdisciplinarios e intrainstitucionales (GFI), según las prioridades
establecidas en el Plan Nacional de Salud Pública y el PLANASA, por ejemplo, protección
radiológica, campos electromagnéticos, y en relación con otros riesgos emergentes.
255
Al interior de la DGSP existen cuatro grupos internos de trabajo: Grupo de Vigilancia en
Salud Pública, Grupo de Gestión Integral en Salud Pública, Grupo de promoción y
Prevención y Grupo de Salud Ambiental. La dinámica de gestión de estos grupos debe
ser en permanente conjunción funcional, es decir cumpliendo sus funciones específicas
definidas en ley y sus reglamentos, pero en el marco de un todo que es la DGSP, la cual a
su turno hace parte del VSB. La dinámica de interacción permanente de orden
interdependencial e intergrupal, no puede ser fruto del azar. La gestión integral de la
salud ambiental parte de identificar los puntos claves de conexión o dificultad, a partir del
mapa crítico de necesidades de coordinación o armonización, entre el Grupo de Salud
Ambiental y los otros grupos, tanto al interior de la DGSP, como con otras direcciones
generales del MPS. Este mismo proceso de diagnóstico y reflexión proactiva, como ya se
explicó, debe hacerse en el trabajo intersectorial. Por ejemplo, la DGSP, ejerce la
secretaría técnica de la Comisión Nacional intersectorial de Vigilancia en Salud Pública
(CNI-VSP).
En todo el contexto anterior, se debe tener siempre presente que el Ministerio de la
Protección Social ejerce la rectoría en Salud Pública, y que corresponde a la DGSP a través
del Grupo de Salud Ambiental, ejercer la rectoría en componentes esenciales de la Salud
Ambiental. Esta rectoría se hará efectiva y real, sólo en la medida que se visibilice a través
del ejercicio de la autoridad, en el cumplimiento de las competencias legales, y de la
capacidad de articular y coordinar el sector salud, con liderazgo intersectorial.
A partir de la valoración realizada al INVIMA en el capítulo segundo de este documento,
tenemos que este instituto nacional ejerce sus funciones de autoridad competente para
la vigilancia sanitaria y control de la calidad de alimentos, medicamentos y otros
productos, a través de cuatro subdirecciones: Registros sanitarios, Alimentos y bebidas
alcohólicas, Medicamentos y productos biológicos, e Insumos y productos varios.
Actualmente la subdirección de Alimentos y bebidas Alcohólicas, tiene un hiper-desarrollo
en comparación con las demás subdirecciones, afectando el equilibrio que debe guardarse
con las áreas administrativas y de apoyo. Lo anterior sugiere la necesidad de fortalecer de
manera integral el Instituto, en lo orgánico-funcional e infraestructural. Al interior de cada
subdirección tenemos grupos funcionales.
A pesar que la Ley lo define también como un instituto científico, esta área no se ha
desarrollado adecuadamente. Tampoco posee un sistema de información. El ejercicio de
las competencias exclusivas, sobre todo en el nivel territorial, presenta serias dificultades
operativas, de cobertura real, y de gestión intersectorial. La ley señala el camino de los
convenios inter-administrativos con las entidades territoriales, para la delegación de
competencias, sin embargo, no se ha hecho uso de esta facultad. Las delegaciones de
competencias a las entidades territoriales que demuestren capacidad organizacional e
idoneidad técnica y administrativa, sería un paso obligado conforme a nuestro
256
ordenamiento constitucional: La gestión sanitario-ambiental, debe ser descentralizada,
democrática y participativa. El Estado, a nivel central, se reservará solo aquellos aspectos
estratégicos o de alto impacto para la salubridad y soberanía nacional, el comercio
internacional o el medio ambiente. A mediano plazo, es aconsejable avanzar en términos
no solo de desconcentración o delegación de funciones, sino de descentralización real de
la vigilancia sanitaria y control de calidad. Es una vía segura para fortalecer al INVIMA
como autoridad sanitaria nacional, y darle viabilidad administrativa y financiera de largo
plazo.
El Instituto Nacional de Salud (INS), tiene tres dependencias con funciones misionales en
Salud Ambiental: De una parte, la Subdirección de Investigación y la Subdirección Red
Nacional de Laboratorios, que han constituido el Grupo funcional de Salud Ambiental. De
otra parte la Subdirección de Vigilancia y Control en Salud Pública, a cuyo interior funciona
el Grupo de Factores de Riesgo del Ambiente. En el marco de las funciones del INS, ya
revisadas anteriormente, es necesario establecer una conjunción funcional entre los
Grupos de Salud Ambiental y Factores de Riesgo del Ambiente, al igual que una dinámica
de interacción permanente de orden interdependencial e intergrupal, entre las
diferentes subdirecciones. Es oportuno reiterar que la gestión integral de la Salud
Ambiental, parte de identificar los puntos claves de conexión o dificultad, a partir del
mapa crítico de necesidades de coordinación o armonización.
El Instituto Nacional de Salud, INS, y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y
Alimentos, IINVIMA, ejercen conjuntamente la coordinación de la Red Nacional de
Laboratorios y además, de las competencias propias asignadas por ley, cumplen las
funciones de asesorar y apoyar técnicamente al Ministerio de la Protección Social en la
formulación de políticas, normas y directrices relacionadas con la RNL. En este sentido,
tienen la principal responsabilidad, conjuntamente con la DGSP del MPS, de operar
adecuadamente la Red, y de dinamizar el funcionamiento de la CNI-RNL. Esto exige la
elaboración de una agenda interinstitucional-RNL específica, con cronograma,
responsables y sistema de seguimiento, control y evaluación.
En conclusión, la Vigilancia en Salud Pública asignada al INS, y la Vigilancia Sanitaria y
Control de la Calidad asignada al INVIMA, deben ejercerse bajo la Rectoría del MPS en
materia de Salud Pública y Salud Ambiental. El ejercicio de esta rectoría será posible a
través de los mecanismos de coordinación interinstitucional e intersectorial, definidos en
este Modelo, los cuales deben ser desarrollados, reglamentando los procesos y
procedimientos a que haya lugar. Esta regulación debe resolver igualmente, los puntos
críticos de articulación y coordinación del orden intrainstitucional e intergrupal.
257
3.5.6 Modelo de Áreas Funcionales y Conjunción Intrainstitucional del
Grupo de Salud Ambiental-Nivel Nacional
Teniendo como propósito armonizar la estructura interna del Grupo de Salud Ambiental
(GSA) del MPS, con la lógica de la gestión integral y el abordaje sistémico, holístico e
intersectorial, se plantea una re-organización interna. En la gráfica siguiente vemos
esbozada la propuesta del Modelo de áreas funcionales y conjunción intrainstitucional del
Grupo de Salud Ambiental:
258
En primer lugar, es necesario que el GSA del MPS, se organice con una propuesta de
cambio institucional ajustada a las tendencias conceptuales de la gerencia pública
moderna, atemperándolas a la realidad colombiana. No obstante, el alcance de la
propuesta de Modelo de gestión, en esta materia, no es una reforma administrativa, esto
259
desborda su objeto. Se presentan unas líneas indicativas para avanzar en esta dirección, lo
cual debe hacerse en consonancia con las próximas reformas administrativas integrales
del sector salud en general, o del MPS en particular. No es viable una modificación
sustancial de la estructura orgánica- funcional, de manera aislada. La organización se
podrá entender al contemplarla como un todo que la integra y no a través de cada
elemento individualmente, siendo indispensable ver las entidades públicas como un
sistema, conformado por una serie de partes que interactúan entre sí, las cuales en
términos hologramáticos son también una expresión del todo. Las partes existen en
función del conjunto y viceversa.
La propuesta de cambio organizacional, a nivel del Modelo y sus alcances, plantea la
implementación de la gestión por procesos. Los procesos se definen como una serie
dialéctica de fases o etapas secuenciales, interdependientes y en permanente
retroalimentación, orientadas a la consecución de un resultado, en el que se agrega valor
a un insumo y se contribuye a la satisfacción de una necesidad o grupo de necesidades
afines.
Algunos de los aspectos que identifican los procesos son:
- Generalmente incluyen fases o etapas que se realizan en forma transversal, al interior de
la organización o de manera interinstitucional o intersectorial. Esto implica que en la
ejecución del proceso participan diferentes grupos, áreas o entidades.
- Cada proceso tiene una dirección específica, un plan con metas claras, una “salida única”
que lleva consigo un objetivo o varios objetivos interrelacionados.
- Existe una unidad administrativa o conjunción de unidades administrativas, responsable
(s), ante la entidad por el desarrollo unificado de cada proceso.
- A cada proceso le corresponden unas líneas de acción específicas, con sus respectivos
ejes temáticos y componentes, que serán desarrollados por las áreas funcionales claves.
-Todos los procesos están interrelacionados y se imbrican mutuamente.
En términos generales los procesos se clasifican en estratégicos, relacionados con la
formulación de políticas y estrategias, fijación de objetivos, coordinación y concertación,
comunicación, y aseguramiento de la disponibilidad de los recursos. Los Misionales son
los procesos más relevantes que contribuyen directamente al cumplimiento de la razón de
ser, de los objetivos primordiales, o misión de la entidad de la organización. De apoyo,
son aquellos que tienen por objeto coadyuvar a los procesos misionales y estratégicos,
apoyar la toma de decisiones sobre planificación, control de calidad, y mejoras
operacionales o provisión de insumos. Entre los beneficios de la implementación de la
gestión por procesos tenemos 124 : “Mayor beneficio económico debido, tanto a la
124
UES-Valle. Estudios técnicos para la reorganización Administrativa. Vol. 2. “Propuesta de cambio organizacional”. Duque V., Soledad. Unidad Ejecutora de Saneamiento del Valle del Cauca, Santiago de Cali, febrero de 2006, pp. 44-49.
260
reducción de costos y/o pasos asociados al proceso, como al incremento del rendimiento
de los procesos; mayor satisfacción del cliente debido a la reducción del plazo de servicio y
mejora de la calidad del producto/servicio; Mayor satisfacción del personal debido a una
mejor definición de procesos y tareas, evitando conflictos y dilución de competencias y
responsabilidades; Mayor conocimiento y control de los procesos; Conseguir un mejor flujo
de información y materiales; Disminución de los tiempos de proceso del producto o
servicio; Mayor flexibilidad frente a las necesidades de los clientes”.
Los procesos identificados del GSA son:
PROCESOS DEL GRUPO DE SALUD
AMBIENTAL (GSA)
TIPO DE PROCESO
MISIONAL ESTRATÉGICO DE APOYO
Normatividad sanitaria-Reglamentación
Asesoría y Asistencia Técnica
Evaluación
Vigilancia epidemiológica
Sistemas de Información
Gestión interinstitucional e intersectorial
Gestión Institucional nacional e
internacional
Concertación y participación social
Insumos en Salud Pública
Apoyo a la gestión contractual
Sistema de gestión de la calidad
Con base en lo anterior, el Modelo de gestión administrativa y operativa, del Grupo de
Salud Ambiental se estructura en términos orgánicos y funcionales, integrando
dinámicamente los siguientes aspectos:
a) Mapa crítico de necesidades de armonización y coordinación.
b) Construcción de Agendas intrainstitucionales, interinstitucionales e intersectoriales.
C) Creación de Grupos funcionales intrainstitucionales
b) Articulación y coordinación con otras dependencias del VSB
c) Articulación y coordinación con otros grupos de la DGSP
261
d) Identificación y funcionamiento de las Líneas de Acción
e) Conformación intradependencial y conjunción funcional de las Áreas del GSA, con sus
Ejes temáticos y componentes.
f) Fortalecimiento orgánico y funcional
g) Identificación clara del ejercicio de la rectoría en Salud Ambiental
3.5.6.1 Mapa a crítico de necesidades de armonización y coordinación.
Un paso obligado para avanzar en la reorganización interna, en el proceso de
implementación del Modelo de gestión y la aplicación de la prueba piloto, es la
realización colectiva del Mapa crítico de necesidades de armonización y coordinación.
Este ejercicio integra las prioridades del Plan Nacional de Salud Pública, y del PLANASA,
con los POA (planes operativos anuales), en un horizonte espacio-temporal definido.
Teniendo en cuenta este contexto, se analizan las funciones de las diferentes
dependencias del MPS, sus actividades y compromisos a realizarse en un período de
gobierno, en relación directa con la Salud Ambiental. Se identifican procesos comunes, al
igual que planes, programas y proyectos; vice ministerios concernidos, direcciones
generales, y grupos con sus correspondientes responsables. Con este mapa se identifican
las dificultades de orden administrativo, funcional, operativo, de recursos humanos,
técnicos y financieros, determinándose los puntos críticos. Es decir, aquellos aspectos
cuya resolución permitiría avanzar, de manera eficaz y eficiente, en los procesos de
armonización, articulación y coordinación de la gestión en Salud Ambiental.
3.5.6.2 Construcción de Agendas intrainstitucionales, interinstitucionales e
intersectoriales
Una vez elaborado el mapa crítico del punto anterior, se procede a definir las agendas
para el trabajo intrainstitucional (entre las diferentes dependencias al interior de la
entidad, en este caso el MPS), interinstitucional (con otras instituciones del sector salud),
e intersectorial (con otros sectores). También pueden establecerse agendas
intradependenciales, es decir al interior de una dependencia tal como una Dirección o un
Grupo funcional. Para el caso que nos ocupa, la Agenda se define como un documento
de compromisos entre dos o más entidades, o dependencias, del mismo sector o entre
diferentes sectores, donde se plasman unos objetivos específicos y metas a cumplir, en el
marco de las competencias definidas por la Ley, sobre la base de los principios de armonía
interinstitucional, concurrencia sectorial, subsidiaridad, coordinación, complementariedad
y corresponsabilidad. La agenda para su efectividad debe contar con capacidad
institucional mínima, de quién ejerza la secretaría técnica, para una permanente
convocatoria, al igual que con un cronograma de ejecución, indicadores claros de
262
resultados, responsables individualizados, y un mecanismo de seguimiento y evaluación.
Las reuniones se establecerán con un período definido y obligatorio, y tendrán sus
respectivas Actas ejecutivas.
3.5.6.3 Creación de Grupos funcionales interdisciplinarios e intrainstitucionales
La construcción de Agendas, conlleva a la conformación de grupos funcionales
intradependenciales con carácter interdisciplinario, que son los responsables de la
operatividad de las Agendas, de trabajo conjunto, al interior de la institución o
intersectorialmente. Estos grupos también operan en espacios y tiempos precisos.
3.5.6.4 Articulación y coordinación con otras dependencias del VSB
El GSA como parte del MPS, está inmerso en la dinámica de todo el Ministerio, tanto en
sus procesos misionales, estratégicos como de apoyo. No obstante, se trata de identificar
aquí aquellas relaciones inherentes a sus competencias directas en la gestión sectorial de
la Salud Ambiental. En este sentido, tenemos que existe relación con varias Direcciones
Generales del Viceministerio de Salud y Bienestar (VSB). Así por ejemplo, las más
relevantes son:
- Dirección General de Calidad de Servicios (DGCS), específicamente con los Grupos de:
a) Calidad de Servicios, el cual vela entre otros aspectos, por el cumplimiento de
normas de garantía de calidad de la prestación de servicios de salud, en sus
componentes de habilitación, acreditación auditoría e información para la calidad.
b) Infraestructura Física y Tecnología, en aspectos tales como tecnologías
biomédicas y equipos emisores de radiaciones ionizantes.
c) Medicamentos e insumos, que en aspectos relacionados con el diseño, revisión y
actualización de normas técnicas e implantación de políticas, en materia de
medicamentos e insumos.
- Dirección General de Riesgos profesionales, y en particular, con el Grupo de Salud
Ocupacional, el cual debe diseñar la política de promoción y prevención para la protección
de la salud de los trabajadores del sector formal, informal e independiente, en
coordinación con la DGSP, al igual que emitir la reglamentación técnica en materia de
higiene industrial, seguridad industrial, y medicina del trabajo.
- Adicionalmente, adscrito al despacho del Viceministro de Salud y Bienestar, existe el
Grupo de Atención de Emergencias y Desastres (GAED), como parte del Sistema nacional
de prevención y atención de emergencias y desastres, con el cual se realiza coordinación
para aspectos relacionados con amenazas naturales y riesgos sanitario- ambientales.
263
Con cada uno de estos grupos, en función del Modelo expuesto, se conformarían GFI, con
su respectiva Agenda.
3.5.6.5 Articulación y coordinación con otros grupos de la DGSP
Al Interior de la Dirección General de Salud Pública, existen puntos de articulación y
coordinación del GSA, con los siguientes Grupos funcionales:
- Promoción y Prevención. En los aspectos que le conciernan de Salud ambiental, frente a
la función de dicho Grupo de dirigir, orientar, regular, gestionar, priorizar, vigilar y
controlar, al igual que formular políticas, planes, programas y proyectos, para el fomento
y promoción de la salud.
- Vigilancia en Salud Pública. En relación con las funciones de dirigir, definir, diseñar,
reglamentar, implantar el sistema de Vigilancia en Salud Pública (SIVIGILA).
- Gestión Integral en Salud Pública. En relación con la definición y desarrollo de
mecanismos y estrategias de coordinación intersectorial e interinstitucional, a nivel
nacional e internacional, para la gestión en salud publica en los ámbitos nacional,
departamental, distrital y municipal; al igual que con las funciones de dirigir, orientar,
regular, gestionar, vigilar y controlar las acciones del Plan de Salud Pública de
intervenciones Colectivas (PSPIC).
Con cada uno de estos grupos, en función del Modelo expuesto, se conformarían GFI, con
su respectiva Agenda.
3.5.6.6 Identificación y funcionamiento de las Líneas de Acción
Los procesos ya definidos se conjugan con las Líneas de acción para el funcionamiento del
GSA. Las líneas de acción son el agrupamiento lógico y sistémico de varias áreas y ejes
temáticos, que permiten estimular el trabajo interdisciplinario, a través de la reunión de
actividades comunes en términos estratégicos. Las líneas de acción son integradoras del
trabajo colectivo, evitan las labores aisladas y obligan a la interpretación holística de la
gestión. Las líneas de acción son dinámicas y dependen también de los macroprocesos
definidos en instrumentos de planeación de mayor jerarquía, contenidos en las leyes o los
planes nacionales. Las líneas de acción son por su propia naturaleza, precisas en términos
estratégicos y de principios, pero flexibles en su composición interna.
3.5.6.7 Conformación intradependencial y conjunción funcional de las Áreas del GSA,
con sus Ejes temáticos y componentes
Cada Línea de Acción, está a su turno constituida por ejes temáticos y componentes o
temas específicos. Los ejes temáticos son las partes principales de la Salud Ambiental,
que constituyen la Línea de Acción. Los componentes, son los temas específicos que van a
264
abordarse operativamente, en la gestión y ejecución de las competencias sectoriales en
Salud Ambiental. Los temas específicos pueden variar con la coyuntura, y las prioridades
definidas en los POA, en el contexto de las políticas definidas y recursos asignados. Al
interior del Grupo de Salud Ambiental se constituirán, con el recurso humano,
infraestructural y técnico necesario, las Áreas funcionales necesarias para la gestión
integral de uno o varios ejes temáticos, según se defina en un proceso de racionalización
eficiente de los recursos, a todo nivel. Cada área contará con su respectivo coordinador.
Este documento presenta una propuesta preliminar para su discusión, en el proceso de
implementación del Modelo de Gestión, concretamente en la fase de prueba piloto, para
el nivel nacional.
La noción de conjunción funcional es clave para entender la dinámica del Modelo. Esta
expresión significa no solamente la coordinación permanente, sino la injerencia recíproca
entre las dependencias, su unión funcional, a pesar de las contrariedades o dificultades.
Conjuntar es armonizar los elementos de un conjunto para aumentar su eficacia y su
eficiencia, en la lógica de la gestión por procesos. Es una armonía dinámica que va en
contravía de las actuaciones aisladas, pues, las áreas funcionales están orbitando
alrededor de las líneas de acción, que son su norte estratégico, y a su turno las líneas de
acción se entrelazan para construir el sistema de gestión interna. Movimiento
coordinado, armonía estructural, articulación funcional e intercambio de información, en
un proceso permanente de retroalimentación, es la esencia del funcionamiento que se
propone para el GSA.
A continuación se presenta la propuesta preliminar, para su discusión en el proceso de
implementación del Modelo, de las líneas de acción, ejes temáticos y componentes, para
la gestión sectorial de la Salud Ambiental, del GSA del MPS, de conformidad con la
normatividad vigente:
ESTRUCTURA FUNCIONAL DEL GRUPO DE SALUD AMBIENTAL DE LA DGSP DEL MPS
LINEA DE
ACCIÓN
ÁREA FUNCIONAL EJE TEMÁTICO COMPONENTES
CONSUMO SANO
Y SEGURO
Control y Seguimiento
de la Vigilancia
Sanitaria (CEVS)
Coordinación, Evaluación y Control, de las Acciones de Vigilancia Sanitaria y Control de la Calidad
Medicamentos, Alimentos, Bebidas alcohólicas, Productos biológicos; OGM, Productos varios, Drogas y sustancias psicoactivas
Sanidad Portuaria (puertos, aeropuertos, terminales terrestres)
265
Seguridad Química
(SQ)
Sustancias y residuos
químicos y
radiactivos,
potencialmente
tóxicos o peligrosos
de uso y consumo
humano
Sustancias químicas
Residuos peligrosos
Plaguicidas
Metales pesados
Solventes
Riesgos emergentes
Radiactividad
Producción
Agroindustrial Limpia y
Segura (PAILS)
Seguridad
alimentaria y
nutricional
Cadenas productivas priorizadas
del Sistema MSF,
Establecimientos agro-
industriales de interés
sanitario-ambiental, ETAs,
trazabilidad. Educación,
investigación
Inocuidad
alimentaria
HÁBITAT
SOSTENIBLE Y
VIVIENDA
SALUDABLE
Producción limpia y
Hábitat Sano (PLHS)
Promoción,
Prevención y
vigilancia integral de
factores de riesgo
ambiental.
Calidad del aire (fuentes fijas y
móviles), manejo y disposición
de residuos líquidos, sólidos y
peligrosos; aseo público, ruido,
olores.
Establecimientos industriales o
comerciales de interés
sanitario-ambiental, radiaciones
ionizantes, campos
electromagnéticos.
Vivienda y Entornos
Saludables (VES)
Promoción de entornos saludables y calidad de la vivienda
Calidad del agua para consumo
humano, saneamiento básico,
saneamiento de edificaciones,
establecimientos de interés
sanitario-ambiental; basuras,
olores, ruido, tenencia de
animales domésticos. Escuelas
e instituciones públicas
saludables, mejoramiento de de
la calidad de la vivienda; calidad
y acceso al espacio público
efectivo.
(Zoonosis y vectores
ZV)
Promoción, prevención y vigilancia integral, de enfermedades transmitidas por vectores y zoonosis.
Rabia humana y canina,
leptospirosis, encefalitis equina,
ricketsias, tifo, brucelosis;
chagas, leishmaniasis, malaria,
dengue, fiebre amarilla y otras
enfermedades de transmisión
vectorial; control de roedores y
artrópodos plaga.
266
LAS DOS LINEAS
DE ACCION
Seguimiento de
Compromisos
Internacionales
Coordinación,
seguimiento, y
control de
compromisos
internacionales
Codex alimentarius, Reglamento
Sanitario Internacional,
protocolos, convenios y
convenciones.
La estructura del GSP, se ha racionalizado y simplificado al máximo, con solo dos Líneas de
acción: Consumo Sano y Seguro, y Hábitat Sostenible y Vivienda Saludable; ejecutadas a
través de seis Áreas Funcionales, agrupando al máximo para efectos prácticos, los ejes
temáticos y sus componentes.
Existen dos Áreas atípicas adicionales:
-El Área de Seguimiento a los Compromisos Internacionales (SCI), de carácter netamente
funcional, constituida por funcionarios de las diferentes áreas y con responsabilidades
específicas de las dos líneas de acción. Con ésta área, que representa una de las funciones
más importantes del GSA, se evita que los compromisos internacionales sean asumidos
individualmente o de manera aislada; se potencia el trabajo en grupo y la responsabilidad
institucional, permitiendo un mayor nivel de jerarquía, al poder interactuar con el CNSA o
la CONASA, como ya se anotó.
-El Grupo de Apoyo Administrativo y Jurídico (GAAJ) de la DGSP, es de carácter funcional
y operativo, para apoyar los procesos relacionados con la gestión contractual, y la relación
eficiente con la parte administrativa y jurídica del MPS. Este grupo liberaría de tareas
eminentemente operativas a los funcionarios (profesionales) de las diferentes áreas, para
que puedan concentrar su tiempo y esfuerzos fundamentalmente en las tareas
misionales. El GAAJ interactuaría, entre otros, con el grupo de gestión contractual y la
oficina asesora jurídica, para agilizar procesos y procedimientos de apoyo a la gestión.
3.5.6.8 Fortalecimiento orgánico y funcional
Toda la anterior, es la estructura mínima deseable, en términos de los alcances de este
documento. Su desarrollo posterior se realizará en el contexto de los principios, objetivos
y lineamentos planteados en el Modelo de gestión, que está en consonancia con el
CONPES 3550 de 2008, en particular su Objetivo de “fortalecer orgánica y funcionalmente
las entidades del orden nacional, regional y local relacionadas con la salud ambiental en
los aspectos administrativos, técnicos y de infraestructura”125. Para el fortalecimiento del
recurso humano, se señalan las siguientes acciones en el marco de los lineamientos para
la formulación de la Política Integral de Salud Ambiental (PISA):
“-Proponer la definición de las competencias laborales de la salud ambiental.
125
CONPES 3550, Op. Cit, p. 43.
267
-Proponer el desarrollo de programas de capacitación/actualización en los aspectos
técnicos y tecnológicos, dentro de las instituciones involucradas en salud ambiental.
-Propender por la disponibilidad técnica e idoneidad del recurso humano para la
implementación y fortalecimiento de los diferentes procesos enmarcados en la gestión de
la salud ambiental”.
En este contexto, y para atender los requerimientos de talento humano, derivados del
diagnóstico, se debe estudiar la posibilidad de fortalecer el GSA, con la incorporación de
nuevos profesionales en las diferentes áreas, con los siguientes perfiles:
- Un antropólogo o sociólogo para atender el proceso de concertación y participación
social y comunitaria.
- Dos médicos veterinarios con especialidad en epidemiología o salud pública, para
atender el componente de zoonosis
- Un Químico farmaceuta para el componente de Medicamentos.
- Un químico o ingeniero químico para el componente de Seguridad química.
- Dos médicos veterinarios, con especialidad en Salud pública o epidemiología, para el
componente de vectores.
- Un biólogo con especialización en epidemiología o Gerencia en Salud pública, para el
componente de vectores
- Un químico para el componente de alimentos.
-Un médico veterinario, para el componente de cadenas productivas del Sistema MSF.
- Un ingeniero eléctrico, electrónico, o electromecánico, con especialización en manejo
de radiaciones no ionizantes, para el Área de Producción Limpia y Hábitat Sano.
- Un ingeniero eléctrico, o electrónico, con especialidad en radio física.
-Un Médico especialista en epidemiología, para el apoyo de los componentes de
riesgos ambientales relacionados con la calidad del agua, del aire y residuos peligrosos.
-Dos abogados, un ingeniero industrial o administrador de empresas, y dos técnicos
auxiliares, para el Grupo de Apoyo Administrativo y Jurídico de la DGSP.
El fortalecimiento del recurso humano, debe ir acompañado de las acciones que fueron
acogidas en el CONPES 3550/08, para promover el fortalecimiento de los recursos
administrativos y de infraestructura relativos a las actividades de Salud Ambiental:
“- Promover el fortalecimiento de los recursos administrativos y de infraestructura
relativos a las actividades de salud ambiental:
- Proponer estructuras administrativas para el ejercicio de las competencias de salud
ambiental de conformidad con el modelo y productos definidos en este Conpes.
- Promover el fortalecimiento de los recursos administrativos y de infraestructura
(infraestructura, logística, espacios locativos, insumos, transporte y soporte tecnológico)
268
para la recolección y análisis de datos que permitan ejercer un mayor control sobre los
factores ambientales que afectan la salud y apoyen la gestión de la salud ambiental en
general.”
3.5.6.9 Identificación clara del ejercicio de la rectoría en Salud Ambiental
Considerando el contexto anterior, el GSA debe asumir su importante rol en el ejercicio
de la rectoría sectorial en Salud Ambiental, en el marco de sus competencias, pero con
indelegable liderazgo, tanto a nivel nacional como territorial. Su adecuación organizativa,
aún dentro de las limitadas condiciones que impone la actual realidad administrativa, le
permitirá un funcionamiento dinámico por procesos, unas áreas operativas en constante
conjunción, una eficiente relación interinstitucional e intersectorial, y en general una
acción integral con abordaje sistémico.
Así por ejemplo, será más efectiva su labor en cumplimiento de las funciones legales
asignadas, tales como las de coordinar, evaluar y controlar las acciones que en materia de
vigilancia sanitaria y control de la calidad realiza el INVIMA; el liderazgo de procesos de
concertación social e intersectorial y multisectorial en la formulación, adopción,
divulgación, implementación y evaluación de políticas, normas y proyectos de protección
de la salud; la atención de los requerimientos sobre regulación que efectúen las diferentes
instancias de la administración pública, o la coordinación interinstitucional con diferentes
entidades (INS, INVIMA, ministerios, otros) para el desarrollo de acciones que fomenten
la IVC integral de factores de riesgo del ambiente, y la promoción y construcción de
entornos saludables.
La identificación y conformación de Agendas inter-institucionales específicas, lideradas
por grupos funcionales inter-institucionales e interdisciplinarios (GFI), con el INS y el
IINVIMA, son un mecanismo concreto para lograr los anteriores propósitos, para la gestión
sectorial de la Salud Ambiental. La relación con el nivel territorial se instrumenta a partir
de los COTSA, las Direcciones de Salud Pública de las DTS, y la creación orgánica del Grupo
de Salud Ambiental, como se plantea a continuación.
3.5.7. Modelo Administrativo y Operativo para la Gestión Sectorial de la Salud
Ambiental-Nivel Territorial
En esta parte del Modelo de gestión sectorial, destacamos el principio conductor del
PLANASA que señala: Los Programas de los Gobiernos deben ser “intersectoriales,
coordinados, descentralizados y más participativos”. Esto significa que las DTS deben
avanzar en el diseño e implementación de un modelo gerencial de conformidad con las
nuevas tendencias de la administración pública moderna. El modelo gerencial modifica la
269
forma burocrático-piramidal de administración, flexibilizando la gestión, disminuyendo los
niveles jerárquicos y, por consiguiente, aumentando la autonomía de decisión de los
gerentes o directores. Tal como lo señala el Plan Nacional de Salud Pública, la gestión
estará orientada a la obtención de resultados efectivamente producidos. Esta concepción
rebasa el modelo burocrático weberiano, al contar con altos niveles de eficiencia,
democratización del servicio público, flexibilización organizacional, y control participativo.
No obstante, la profesionalización del cuerpo de funcionarios, su alta calificación,
competencia y especialización, siguen siendo factores decisivos y complementarios,
considerados en contravía de los excesos e infuncionalidad burocrática.
Un nuevo paradigma organizacional en materia de gestión sectorial de la salud ambiental,
requiere además de las premisas anteriores, de funcionarios públicos transparentes,
permanentemente entrenados, protegidos de las interferencias políticas, bien
remunerados y motivados con ambientes laborales sanos.
Como se ha hecho énfasis a lo largo de este documento, la descentralización hace parte
de la esencia constitucional del Estado colombiano. Descentralizar la ejecución de los
servicios públicos es una tarea esencial en el camino de la modernización gerencial del
Estado. Este proceso se acompaña del mantenimiento de tareas esenciales por parte de
los Gobiernos Centrales, en especial la transferencia de los recursos necesarios al nivel
territorial de manera equitativa, eficiente y oportuna, y el desarrollo de una visión
gerencial moderna y democrática en la planeación y ejecución de las reformas político-
institucionales del orden nacional, regional y local. Es así como el Centro Latinoamérica de
Administración para el Desarrollo (CLAD), señala que: “En primer lugar, las funciones que
pueden ser realizadas por los gobiernos subnacionales y que antes estaban centralizadas,
deben ser descentralizadas. Esta medida procura no sólo obtener ganancias en eficiencia y
efectividad, sino también aumentar la fiscalización y el control social de los ciudadanos
sobre las políticas públicas. El CLAD opta normativamente por la descentralización, pero
formula algunas salvedades en cuanto a la adopción de una perspectiva en la que el
proceso descentralizador pueda ser considerado siempre y en toda circunstancia, como el
único modo de resolver los problemas de la administración pública. Esto, en primer lugar,
porque la relación entre la centralización y la descentralización no es dicotómica, sino
complementaria. El Gobierno Central continuará desempeñando un papel estratégico en
cuanto a garantizar la equidad, sobre todo en países con grandes desequilibrios
socioeconómicos regionales, financiando en parte el suministro de los servicios públicos. La
descentralización realizada sin contrapartidas a los lugares más pobres tiende a reproducir
la desigualdad social existente, manteniendo así el patrón histórico de desarrollo perverso
prevaleciente en el continente latinoamericano.”126 (s.n.)
126
UES-Valle. Estudios técnicos para la reorganización Administrativa. Vol. 2. Op. cit. p. 30.
270
Lo anterior se refuerza con los lineamientos para la formulación de la política integral en
Salud Ambiental del CONPES 3550/08, en especial la Armonía regional, la
Complementariedad, la Integralidad en la Visión de la Salud Ambiental, la Visión
territorial y sectorial, y el Fortalecimiento y articulación de las instituciones y
organizaciones, ya comentados.
A nivel territorial se destacan tres propuestas en el Modelo de gestión sectorial:
a) La conformación en el organigrama administrativo de la DTS, de una unidad o
dependencia específica, responsable de la gestión integral de la Salud Ambiental
b) El Consejo Territorial de Salud Ambiental (COTSA)
c) La promoción de la creación, y fortalecimiento de Espacios de coordinación
intersectorial, participación social y concertación ciudadana para la gestión territorial de la
Salud Ambiental (ECOTSA)
En la gráfica siguiente se presenta el Modelo Administrativo y Operativo para la gestión
sectorial de la Salud Ambiental-Nivel territorial:
271
272
3.5.7.1 Unidad o dependencia específica, responsable de la gestión integral de la Salud
Ambiental
De conformidad con el diagnóstico sectorial, las solicitudes reiteradas de las DTS, los
objetivos, estrategias y lineamientos que rigen el Modelo de gestión, se propone la
creación de una Unidad o dependencia específica, que llamaremos genéricamente Grupo
de Salud Ambiental (GSA). Esta Unidad o dependencia específica, que puede adoptar el
273
nombre que más corresponda a la estructura administrativa de la DTS, será de carácter
orgánico y funcional. Es decir, aparecerá en el organigrama de la DTS, plenamente
identificada y definida en su función esencial y competencia en la gestión integral de la
Salud Ambiental del nivel territorial. En consecuencia, los manuales de funciones,
procesos y procedimientos, contemplarán esta nueva estructura. No es un grupo
funcional, es una nueva dependencia con planta de personal y funciones específicas, en el
marco de los procesos generales de las DTS, y en particular la gestión integral de la Salud
Ambiental. De esta manera en la elaboración de los presupuestos y planes de inversión
de la DTS, que se realizan en el marco de las interrelaciones de los procesos de planeación
en Salud Ambiental a todo nivel, quedarán priorizados e identificados los recursos
(humanos, financieros, administrativos, tecnológicos y logísticos) necesarios para la
gestión y ejecución, eficaz y eficiente, de las competencias específicas asignadas al GSA.
Salvo casos excepcionales, como las Unidades Ejecutoras de Salud Ambiental, el Grupo de
Salud Ambiental hará parte de la Dirección o Subdirección de Salud Pública, o
dependencia que haga sus veces.
3.5.7.2 El Consejo Territorial de Salud Ambiental (COTSA)
Como ya se señaló, uno de los objetivos del CONPES 3550/08 es articular la política y la gestión de las entidades y desarrollar e implementar procesos y procedimientos tendientes al fortalecimiento de la gestión intersectorial, inter e intrainstitucional en el ámbito de la salud ambiental. Dentro de las acciones a ser abordadas de manera coordinada por CONASA ó el CNSA, orientadas a la formulación de la Política Integral de Salud Ambiental (PISA), en el marco de este objetivo, se definió la construcción de instrumentos de planificación y espacios de participación comunitaria activos, dinámicos y con capacidad de decisión. Esto recoge las propuestas presentadas por el MPS, en el proceso de formulación del CONPES, y se conjuga perfectamente con el abordaje técnico y conceptual del Modelo de gestión. Se propone entonces, una agenda y estrategias para la incorporación del tema de salud ambiental en instrumentos de planificación relevantes y en los espacios de toma de decisión asociados, evaluando la posibilidad de crear espacios interinstitucionales e intersectoriales en salud y ambiente a nivel territorial, que serían los Consejos Territoriales de Salud Ambiental – COTSA. Los COTSA estarían constituidos por el secretario o director de salud territorial, el jefe o coordinador del GSA, quién ejercerá la secretaría técnica, delegados institucionales de las Direcciones Territoriales de Salud que se consideren necesarios en cada reunión; delegados de las EPS públicas y un delegado de la EPS privadas, el director de los hospitales departamentales o distritales, u delegados de las IPS privadas de mayor cobertura; el coordinador o secretario técnico de la Red departamental o distrital de laboratorios (RDDL) y de la RML de los municipios categoría E, 1, 2, 3; el director general de la Corporación Autónoma Regional (CAR), o de la Autoridad Ambiental Urbana (AAU), con los subdirectores regionales o locales, a que haya lugar; el director territorial del ICA,
274
el director territorial del INVIMA, el coordinador del comité técnico interinstitucional de educación ambiental (CIDEA), el coordinador o secretario técnico del sistema departamental o distrital de atención y prevención de emergencias y desastres; las Entidades territoriales (ET) en cabeza de sus gobernantes departamentales o distritales o sus delegados, y alcaldes o sus delegados de los municipios categoría especial, 1, 2, y 3. El COTSA tendrá una jurisdicción Departamental o Distrital. El COTSA podrá ampliar su composición, y dar participación a delegados de las organizaciones sociales, académicas, o del sector privado, de conformidad con la reglamentación que se expida por parte del gobierno nacional. Le corresponde a la CONASA proponer la reglamentación de la estructura, composición y funciones los COTSA. Los COTSA podrán organizar mesas o grupos funcionales de trabajo interdisciplinario, para temas específicos; al igual que establecer grupos funcionales intersectoriales para desarrollar mecanismos de coordinación con el Consejo Territorial de Seguridad Social en Salud (CTSSS), los comités departamentales o distritales de vigilancia epidemiológica-ambiental, en los aspectos relacionados con la gestión integral de la Salud Ambiental. Al ser una estructura por construirse, todos los puntos de articulación intersectorial del COTSA, son críticos. En este punto, y continuando con la articulación de este documento con el C0NPES 3550/08, en el marco del objetivo de fortalecer las acciones de la política de salud ambiental bajo el enfoque poblacional, de riesgo y de determinantes sociales, se destaca la estrategia de entornos saludables para implementar e incluir el tema de salud ambiental en el ámbito territorial. Para estos efectos se propone “la inclusión dentro de la propuesta de la creación de los COTSA, la identificación y vinculación de los actores claves territoriales, en particular gobernaciones, alcaldías, corporaciones autónomas regionales, entre otros… y el diseño e implementación del modelo de gestión y evaluación de la estrategia en el ámbito territorial”127. De esta manera la gestión integral y sistémica de la IVC y la estrategia de entornos, se constituyen, junto con el SUISA, en elementos fundamentales del modelo de gestión integral de salud ambiental.
3.5.7.3 Espacios de coordinación intersectorial, participación social y concertación
ciudadana para la gestión territorial de la Salud Ambiental (ECOTSA)
De manera complementaria, en el contexto del espíritu democrático que orienta la propuesta del Modelo de Gestión, el CONPES 3550/08 plantea “Fomentar y crear espacios de participación, destinados al análisis, construcción y evaluación de alternativas y políticas en los temas de salud ambiental. Para ese fin se requiere fortalecer las organizaciones sociales y comunitarias para su participación en procesos de toma de decisión relevantes y crear mecanismos de sensibilización y participación comunitaria a nivel territorial”128 , al igual que propone actividades de información y formación a la comunidad, relacionadas con los principales factores de riesgo ambiental y su impacto en el medio ambiente y salud.
127
CONPES 3550, Op. cit. p. 42. 128
CONPES 3550 de 2008, Op. cit, p. 40.
275
Para concretar esta propuesta, se propone la promoción y apoyo de acciones conducentes a la creación y/o fortalecimiento de espacios de coordinación intersectorial, participación social y concertación ciudadana para la gestión territorial de la salud ambiental, que denominaremos genéricamente ECOTSA. Esta sería una de las principales tareas del COTSA, para lo cual se cuenta ya con iniciativas constituidas tales como los proyectos ambientales escolares (PRAE), los proyectos ciudadanos de educación ambiental (Proceda), los Comités de Vigilancia Epidemiológica Comunitaria (COVECOM), los Comités de participación comunitaria en salud (COPACO), los Comités ambientales comunitarios (CAC), las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), los Gremios del Sector Privado (GSEPRI), las instituciones académicas. Igualmente iniciativas tales como los espacios de gestión en salud pública y ambiente (GESA), los Comités de Atención Primaría Ambiental (CAPA) o los Observatorios de Salud Ambiental (OSA). No existe una única expresión de los ECOTSA, su naturaleza es variada, múltiple, al igual que sus formas de articulación o coordinación. Algunos de estos espacios representan sectores, grupos sociales o de interés público, otros son más intersectoriales con diferentes niveles de alcance en su articulación de procesos sociales. Encontramos iniciativas frente a líneas programáticas específicas, hasta propuestas para integrar o agrupar el conjunto de la gestión ciudadana e intersectorial en la materia. Los ECOTSA constituyen el tejido social organizado, sobre el cual se sustenta la gestión de la PISA, su base democrática que garantiza la efectividad y sostenibilidad de las acciones de promoción, prevención y vigilancia integral.
3.5.8 Modelo de Áreas funcionales y Conjunción Intrainstitucional del Grupo de Salud
Ambiental –Nivel Territorial
Este modelo sigue todo el razonamiento realizado hasta el momento. En consonancia con
el desarrollo del Modelo de gestión sectorial, también es necesario, en el nivel territorial,
la implementación de la gestión por procesos.
Una propuesta preliminar indicativa de los procesos es la siguiente:
PROCESOS DEL GRUPO DE SALUD
AMBIENTAL-NIVEL TERRITORIAL (GSA)
TIPO DE PROCESO
MISIONAL ESTRATEGICO DE APOYO
Promoción y prevención
Inspección, vigilancia y control integral
Desarrollo territorial y aplicación de
Normatividad sanitaria-Reglamentación
Asesoría y Asistencia Técnica
Evaluación
Vigilancia epidemiológica-ambiental
276
Sistemas de Información
Gestión interinstitucional e intersectorial
Gestión Institucional nacional e
internacional
Concertación y participación social
Fortalecimiento orgánico- funcional e
institucional
Insumos en Salud Pública
Sistema de gestión de la calidad
Con base en lo anterior, el Modelo de Áreas funcionales y conjunción intrainstitucional
del Grupo de Salud Ambiental-nivel territorial, se estructura en términos orgánicos y
operacionales, siguiendo el esquema general y las definiciones señaladas para el nivel
nacional. Será preciso entonces, elaborar el Mapa crítico de necesidades de
armonización y coordinación, la Construcción de Agendas intrainstitucionales,
interinstitucionales e intersectoriales, la creación de grupos funcionales
interdisciplinarios inter- e intrainstitucionales, al igual que identificar claramente sus
funciones en el ejercicio de la rectoría en salud ambiental.
3.5.8.1 Modalidades de la gestión sectorial de la salud ambiental-nivel territorial
De conformidad con la experiencia nacional, probada regional y localmente, se presenta
la propuesta de tres modalidades para la gestión administrativa y operativa de la salud
ambiental, que sirven de soporte para su validación, en el proceso de implementación del
Modelo de gestión sectorial:
a) La gestión transectorial
b) Las Unidades Ejecutoras de Salud Ambiental (UESA)
c) Los Grupos orgánicos y funcionales de Salud Ambiental (GSA)
Las dos primeras son experiencias específicas desarrolladas por las DTS de Bogotá y el
Valle del Cauca, respectivamente. Quedan sujetas a su validación en el proceso de
implementación del Modelo de gestión, a partir de las recomendaciones que se presentan
a continuación. La experiencia de la gestión transectorial con los ajustes que se proponen
puede ser validada y aplicada a otros Distritos y grandes centros urbanos (por ejemplo en
Municipios categoría E, como Medellín). La tercera es la propuesta general para el resto
de las DTS del país, por lo cual tendrá un mayor desarrollo en este documento. No
277
obstante, de conformidad con el desarrollo administrativo y la realidad política, social,
económica y sanitario-ambiental de cada entidad territorial, se podrá optar por alguna de
las tres propuestas señaladas, o una combinación dialéctica de las mismas, en el marco
del abordaje conceptual, los principios, objetivos, lineamientos de política, planteados en
este documento, para la gestión integral de la Salud Ambiental.
3.5.8.1.1 La gestión transectorial
La base de la propuesta fue presentada en el capítulo segundo, al cual remitimos para una
mayor ilustración129. Para la implementación de esta propuesta, en el contexto del modelo
de gestión propuesto, señalamos las siguientes recomendaciones y ajustes:
- La transectorialidad no puede eliminar la creación de un Grupo orgánico específico al
interior de la DTS, para la coordinación de la gestión integral de la salud ambiental. Su
ubicación orgánica, es al interior de la dependencia que ejerza las funciones de Dirección
de salud pública.
- La intersectorialidad o transversalidad propias de la gestión de la salud ambiental, no son
incompatibles con la creación de una estructura orgánica y funcional, responsable de su
coordinación. Lo transversal son los procesos y las funciones, no las estructuras. Así como
no se desaparecen las estructuras para la gestión del aseguramiento o la atención en
salud, tampoco deben desaparecer las estructuras propias de la atención al ambiente en
su interrelación con las personas.
- La vigilancia epidemiológica, se ejerce como un sistema integral, a cuyo interior debe
quedar diferenciada (para poder visibilizarla) la vigilancia epidemiológico ambiental. Esto
es consecuente con los abordajes integradores que se desarrollan en la propuesta de
Modelo y en el CONPES 3550/08, frente a los sistemas de información y vigilancia.
- La contratación con la red pública de IPS, a través de convenios inter-administrativos,
debe revisarse a la luz de las nuevas disposiciones legales, la eficacia y transparencia en la
gestión pública. Podría continuar en aquellos aspectos que no riñan con competencias
legales y no tengan incompatibilidades, al igual que para los aspectos específicos
contemplados en el Plan de Salud Pública de Intervenciones Colectivas, que permitan este
tipo de sinergias interinstitucionales.
- La gestión operativa, considerando que es imposible la incorporación total de los
funcionarios a la planta de personal, puede ser apoyada por contratos de prestación de
servicios según las necesidades de la gestión, y para aquellas actividades de apoyo o
asesoría, que no requieran la condición de empleados públicos.
-Para la gestión del recurso humano dedicado a las labores operativas de promoción,
prevención e IVC, emergencias sanitario-ambientales, zoonosis, erradicación y control de
129
La propuesta está contenida en el documento “Lineamientos de Política de Salud- Ambiente 2007-2015”. Secretaría Distrital de Salud de Bogotá.
278
vectores, roedores y artrópodos plaga, saneamiento de edificaciones, etc., se recomienda
revisar el modelo de la UES-Valle. Para el caso de Bogotá, otros Distritos, o grandes
ciudades (municipios categoría especial y 1, las actividades operativas se
desconcentrarán a través de unidades operativas, que se pueden establecer para
atender las regiones o subregiones que defina la DTS. Así por ejemplo, se han definido
cuatro macro-regiones en los lineamientos de política de Salud y Ambiente, de la
Secretaría Distrital de Salud de Bogotá: Cerros orientales, Cuenca del río Tunjuelo, Río
Bogotá y Zona habitacional consolidada. La operación de los lineamientos se haría
desde la transversalidad, bajo la coordinación del GSA y demás dependencias pertinentes,
mediante los tres componentes que señala la propuesta: Gestión de la salud pública en
territorios sociales sociales-gestión local, ámbitos de vida cotidiana-microterritorios, y la
vigilancia sanitaria en salud pública. Como referencia indicativa, a adaptarse según las
condiciones específicas de cada entidad territorial, se remite a las siete líneas de acción,
con sus respectivos ejes temáticos y componentes, de la estructura jerárquica de la
política salud ambiente, del distrito capital: Saneamiento básico; Transporte y energía;
Industria y Ambiente; Medicamentos seguros y servicios de salud; Seguridad alimentaria y
nutricional-inocuidad alimentaria; Emergencias ambientales y Enfermedades compartidas.
Es preciso destacar, con mayor rigor, el componente de Salud Ocupacional.
-Para validar la transectorialidad se crearán los grupos funcionales, trans disciplinarios o
interdisciplinarios a nivel interinstitucional o intrainstitucional, a que haya lugar, y de
conformidad con las líneas de acción definidas.
Esta propuesta puede validarse en los Distritos y grandes centros urbanos.
3.5.8.1.2 Las Unidades Ejecutoras de Salud Ambiental (UESA)
Teniendo como referente el análisis de la información de la UES-Valle, presentada en el
capítulo segundo, se presentan las recomendaciones y ajustes, que permitirán armonizar
esta propuesta con el Modelo de gestión que se propone:
-La construcción de una Unidad Ejecutora de Salud Ambiental responde a necesidades
objetivas para la eficaz y eficiente gestión, en el marco de las nuevas concepciones de la
administración pública. Su función es fundamentalmente operativa.
-Su autonomía administrativa y financiera, en tanto que establecimiento público del orden
territorial, o entidad similar, solo será garantizada en la medida que la entidad territorial
(departamento, distrito, municipios categoría E, 1, 2 3), demuestre la capacidad de contar
con los recursos financieros necesarios, sumadas rentas propias, transferencias nacionales
y otros ingresos, para su cabal funcionamiento e inversión.
-Su creación, funciones, asignación de presupuesto, infraestructura y recurso humano, se
deben definir a través de ordenanza o acuerdo. Esto significa modificar la estructura de las
279
DTS, y prever la sostenibilidad, a todo nivel, del ente ejecutor que se crea. Sin recursos
claramente establecidos, no se pueden definir competencias.
- La DTS debe conservar, en la dirección de salud pública o la dependencia que haga sus
veces, un grupo orgánico de pequeño tamaño funcional, interdisciplinario, que ejerza las
funciones de regulación, coordinación sectorial, apoyo en la gestión presupuestal,
armonización funcional, para que el ejercicio de la autoridad sanitario-ambiental se ejerza
en consonancia con las labores operativas de la Unidad ejecutora. Este grupo de gestión
de salud ambiental, al interior de la DTS, permitirá y facilitará, la relación permanente con
las demás dependencias, y con el resto de la estructura administrativa de la entidad
territorial; no ejercerá funciones operativas, sino de apoyo, control, seguimiento y
evaluación, de la IVC integral que ejecute la UESA.
-La UESA desconcentrará sus funciones y actividades, de conformidad con las regiones o
sub-regiones que se establezcan de común acuerdo con la DTS (ver ejemplo de la UES-
Valle). Para estos propósitos se pondrán a disposición los recursos administrativos,
infraestructurales, técnicos, financieros y de recursos humanos, a que haya lugar.
-Se vinculará personal de planta como regla principal, con características de idoneidad
para al ejercicio de sus competencias laborales, garantizando estabilidad laboral y
capacitación continua del talento humano. De manera secundaria, se vinculará personal a
través de contratos de prestación de servicios. Las actividades de autoridad sanitaria, la
ejercerán funcionarios públicos.
Las líneas de acción y programas a ejecutar, son los que a manera indicativa se presentan
en el capitulo segundo, cuando se describe la UES-Valle. Cada DTS, adoptará, adaptará o
creará las líneas de acción, ejes temáticos o programas en Salud Ambiental, que mejor
interpreten sus condiciones objetivas.
A continuación se presentan las características de los GSA, que como ya se indicó, es la
propuesta general para la mayoría de las DTS del país.
3.5.8.2 Grupos funcionales intrainstitucionales del GSA
El GSA se articulará de manera armónica con los demás grupos o unidades de la Dirección
o Subdirección de Salud Pública, al igual que con las otras dependencias de la Dirección
Territorial de Salud, a través de grupos funcionales, con sus respectivas Agendas. En la
gráfica siguiente se presenta el Modelo de áreas funcionales y conjunción
intrainstitucional, del Grupo de Salud Ambiental (GSA) del nivel territorial:
280
281
En primer término el GSA se articulará funcionalmente, en coordinación intrainstitucional
de la DTS, con las dependencias responsables de:
-Sistemas de información (SI), para el desarrollo territorial del SUISA.
-Vigilancia epidemiológica ambiental (VEA), en el contexto del desarrollo específico del
SIVIGILA, y sus subsistemas orientados a la vigilancia integral en Salud Ambiental.
-Emergencias y Desastres (ED), frente a problemas ambientales y riesgos emergentes, con
incidencia en la salud pública, y en coordinación con las dependencias del Sistema
nacional y territorial de prevención y atención de emergencias y desastres.
Haremos énfasis, en que el movimiento coordinado, la armonía estructural, articulación
funcional e intercambio de información, en un proceso permanente de retroalimentación,
es la esencia del funcionamiento que se propone para el GSA.
282
A continuación se presenta la propuesta preliminar, para su discusión en el proceso de
implementación del Modelo, de las líneas de acción, ejes temáticos y componentes, para
la gestión sectorial de la Salud Ambiental, del GSA nivel territorial, de conformidad con la
normatividad vigente:
ESTRUCTURA FUNCIONAL DEL GRUPO DE SALUD AMBIENTAL-NIVEL TERRITORIAL
LINEA DE
ACCIÓN
ÁREA FUNCIONAL EJE TEMÁTICO COMPONENTES
CONSUMO SANO Y SEGURO
Vigilancia Integral
Sanitaria y Control de
Calidad (VIS-CC)
Acciones de Vigilancia Sanitaria integral y Control de la Calidad
Medicamentos, Alimentos, Bebidas alcohólicas, Productos biológicos; OGM, Productos varios, Drogas y sustancias psicoactivas
IVC de establecimientos de interés sanitario
Seguridad Química
(SQ)
Sustancias y residuos
químicos y
radiactivos,
potencialmente
tóxicos o peligrosos
de uso y consumo
humano
Sustancias químicas
Residuos peligrosos
Plaguicidas
Metales pesados
Solventes
Riesgos emergentes
Radiactividad
Producción
Agroindustrial Limpia y
Segura (PAILS)
Seguridad
alimentaria y
nutricional
Cadenas productivas priorizadas
del Sistema MSF,
Establecimientos agro-
industriales de interés
sanitario-ambiental, ETAs,
trazabilidad. Educación,
investigación
Inocuidad
alimentaria
Producción limpia y
Hábitat Sano (PLHS)
Promoción,
Prevención y
vigilancia integral de
factores de riesgo
ambiental.
Calidad del aire (fuentes fijas y
móviles), manejo y disposición
de residuos líquidos, sólidos y
peligrosos; aseo público, ruido,
olores.
Establecimientos industriales o
comerciales de interés
sanitario-ambiental, radiaciones
ionizantes, campos
electromagnéticos.
283
HÁBITAT
SOSTENIBLE Y
VIVIENDA
SALUDABLE
Vivienda y Entornos
Saludables (VES)
Promoción e implementación de las estrategias de entornos saludables y calidad de la vivienda
Calidad del agua para consumo
humano, saneamiento básico,
saneamiento de edificaciones,
establecimientos de interés
sanitario-ambiental; basuras,
olores, ruido, tenencia de
animales domésticos. Escuelas
e instituciones públicas
saludables, mejoramiento de la
calidad de la vivienda; calidad y
acceso al espacio público
efectivo.
(Zoonosis y vectores
ZV)
Promoción, prevención; vigilancia y control integral, de enfermedades transmitidas por vectores y zoonosis.
Rabia humana y canina,
leptospirosis, encefalitis equina,
ricketsias, tifo, brucelosis;
chagas, leishmaniasis, malaria,
dengue, fiebre amarilla y otras
enfermedades de transmisión
vectorial; control de roedores y
artrópodos plaga.
LAS DOS LINEAS
DE ACCION
Gestión Social y
Comunitaria (GSC)
Implementación de
estrategias para la
participación social y
comunitaria, en la
gestión de la Salud
Ambiental
Promoción y apoyo a los
ECOTSA
Concertación comunitaria,
participación social, diálogo
ciudadano, coordinación
intersectorial e
interinstitucional
Sanidad Portuaria (SP) IVC integral de
aeropuertos;
puertos, terminales,
terrestres y fluviales.
Alimentos, medicamentos,
bebidas alcohólicas, otros, en
delegación o coordinación con
el INVIMA.
Condiciones higiénico-sanitarias
de puertos, aeropuertos,
terminales, zonas francas.
Salud de los
Trabajadores (ST)
Promoción y
prevención de
riesgos profesionales
y salud ocupacional
Protección de la salud de los trabajadores del sector formal, informal e independiente, en materia de higiene industrial, seguridad industrial, y medicina del trabajo.
284
La estructura del GSP, se ha racionalizado y simplificado al máximo, con solo dos Líneas de
acción: Consumo Sano y Seguro (CSS), y Hábitat Sostenible y Vivienda Saludable (HSVS);
ejecutadas a través de seis Áreas Funcionales, agrupando al máximo para efectos
prácticos, los ejes temáticos y sus componentes.
Existen tres Áreas adicionales, que responden al enfoque integral del Modelo de gestión y
requieren el concurso de funcionarios adscritos a las dos líneas de acción. Pueden
concebirse de manera transectorial. Según al grado de desarrollo administrativo de las
DTS, podrían constituirse líneas de acción adicionales o áreas, esto depende de las
características del territorio, el perfil epidemiológico y su capacidad administrativa real:
- El Área de Gestión Social y Comunitaria (GSC), que responde al enfoque participativo y
democrático; responsable de una de las estrategias organizacionales más importantes a
nivel territorial, cual es la promoción, construcción y fortalecimiento de los ECOTSA.
-El Área de la Salud de los Trabajadores (ST), es muy importante pues incorpora los
componentes de la gestión integral de los riesgos profesionales y la salud ocupacional.
-El Área de Sanidad Portuaria (SP), se desarrolla en coordinación intersectorial con otras
entidades del sector salud y del sector ambiental al igual que entidades del Sistema MSF.
Es muy importante tener en cuenta las competencias de cada sector, y enfatizar en la
importancia de la delegación de competencias que puede realizar el INVIMA, cuando las
DTS estén en condiciones de reasumir funciones.
El ejercicio de las funciones de las DTS, en Salud Ambiental, debe entenderse en el marco
de las competencias fijadas por la ley y sus reglamentos, y las especificidades para los
diferentes niveles y categorías de entidades territoriales, asunto desarrollado en los
primeros capítulos.
Nuevamente se resalta la necesidad del fortalecimiento orgánico funcional de las DTS,
para el ejercicio de sus funciones de rectoría sanitario-ambiental del nivel territorial.
Especial énfasis se hace en el talento humano, donde, como ya se anotó, debe primar el
carácter interdisciplinario y las especialidades profesionales, administrativas y técnicas,
para atender de manera adecuada los diferentes componentes de la gestión integral de la
Salud Ambiental. No existen criterios unificados ni estándares nacionales, sobre el número
más óptimo de funcionarios para atender los diferentes componentes de la Salud
Ambiental, no obstante, algunas experiencias regionales nos indican los siguientes
parámetros mínimos:
-Un técnico de saneamiento por cada veinte mil habitantes o menos, para cada entidad
territorial.
-Un supervisor de saneamiento por cada diez técnicos de saneamiento
-Un ingeniero sanitario ó sanitario ambiental, y un Médico veterinario, por cada municipio
menor de veinte mil habitantes, y en todo caso, en cada región o zona de
285
desconcentración del GSA, según perfil epidemiológico. En municipios mayores a veinte
mil habitantes y hasta 100 mil habitantes, mínimo dos profesionales con los perfiles
anotados. En entidades territoriales con poblaciones mayores, se deben analizar las cargas
laborales en función de los mapas de riesgo sanitario- ambientales, para cuantificar el
recurso humano necesario.
- Cada región o subregión, o área de importancia epidemiológica en ETV o zoonosis, debe
contar al menos con un biólogo, y un entomólogo. El número de los auxiliares de ETV se
calcula según carga laboral objetiva, niveles de incidencia y prevalencia de enfermedades
transmitidas por vectores, mapas de riesgo, que permita cobertura óptima en la vigilancia
y control.
-Cada DTS debe contar al menos con un ingeniero químico o químico farmaceuta, un
regente de farmacia, y el personal de apoyo (inspectores) para las labores de IVC integral,
según las competencias sectoriales, de medicamentos, alimentos, bebidas alcohólicas
productos biológicos y otros; establecimientos comerciales y de interés en salud pública,
relacionados con los factores de riesgo del consumo y seguridad química, con énfasis en
plaguicidas e insumos de uso agropecuario. La cuantificación del personal profesional y
técnico, será calculada según el mapa de riesgos, el perfil epidemiológico, la cantidad de
establecimientos, mediante censo de sujetos de IVC.
-Cada DTS debe contar, al menos, con un profesional de la salud para atender el
componente de salud ocupacional.
- Un antropólogo o sociólogo, o profesional de las ciencias sociales, para atender el
proceso de concertación y participación social y comunitaria.
-Un ingeniero de sistemas o un técnico en sistemas para apoyar la construcción del SUISA.
Estos son los mínimos deseables, cada DTS, según sus características concretas, con base
en los principios y lineamientos de la gestión pública moderna, con apoyo de la tecnología
de punta, hará el cálculo óptimo de sus necesidades de personal, para la gestión y
ejecución eficaz y eficiente de sus competencias. En este sentido, y para dimensionar el
nivel de responsabilidad de las DTS en el proceso de planeamiento de recursos
financieros, físicos, técnicos y humanos, se presenta a continuación un listado
desagregado de los diferentes componentes de la Salud Ambiental. Con esta base, se
pueden proyectar nuevas líneas de acción, ensayar agrupamientos de ejes temáticos,
inclusión de otros componentes, y construcción de áreas orgánicas o funcionales para su
gestión. Este ejercicio tendrá en cuenta, al menos los siguientes elementos de análisis:
-Características políticas y socio/económicas de la entidad territorial
-Diagnóstico de la base natural, relaciones ecosistémicas, presiones sobre el
medioambiente
-Ordenamiento espacial del territorio
286
-Transición demográfica y epidemiológica
-Carga ambiental de la enfermedad
-Mapa de riesgos sanitario-ambientales
-Tamaño funcional de la Entidad territorial
-Capacidad financiera, administrativa, técnica y logística de la DTS
- Perfiles, disponibilidad y competencias del talento humano
- Coordinación interinstitucional e intersectorial
- Nivel de descentralización
- Racionalidad y eficiencia en la gestión
En el anexo 2 del CONPES 3550/08, y con el fin de dimensionar la complejidad e
integralidad para el abordaje de la salud ambiental, se presenta un listado preliminar de
diecisiete ejes temáticos de la Salud Ambiental, con sus componentes130, de acuerdo al
enfoque presentado en la Revista Panamericana de Salud Pública. Este cuadro es
“indicativo y preliminar para iniciar la discusión de los diferentes componentes de la salud
ambiental y su relación. Estos componentes serán objeto de acuerdos y ajustes por parte
de la Comisión Técnica Intersectorial de Salud Ambiental que se propone en el presente
documento (CONASA)”131 :
COMPONENTES DE LA SALUD AMBIENTAL (Ordoñez G. A., 2000)
1. Agua potable, saneamiento básico en higiene • Fuentes de agua superficial •Transporte y almacenamiento •Agua subterránea •Tratamiento de agua •Desinfección (incluyendo métodos electrolíticos in situ) •Distribución de agua •Calidad de agua •Agua para industrias •Gestión y tecnologías •Políticas de tarifa •Recolección y transporte de aguas residuales •Eliminación in situ de excretas •Recolección y manejo de aguas lluvias
7. Seguridad química y desechos peligrosos •Toxicología ambiental •Manejo de sustancias químicas peligrosas •Manejo de plaguicidas •Manejo de residuos peligrosos •Manejo de residuos hospitalarios 8. Entornos de vivienda y espacios saludable •Higiene en la vivienda •Higiene de edificios públicos y áreas recreativas •Reparación •Desarrollo 9. Control de vectores y salud pública veterinaria •Manejo de vectores en la salud publica
130 Ordoñez, Gonzalo A., “Salud Ambiental: conceptos y actividades”, Revista Panamericana de la Salud
Pública, Vol. 7, No.3. Washington, DC, marzo 2000.
131
CONPES 3550 Op. Cit. pp. 48- 49
287
2. Recursos hídricos y contaminación •Manejo de cuencas y áreas de recolección •Hidrogeología •Contaminación de masas de aguas •Tratamiento de aguas residuales •Eliminación de aguas residuales •Efluentes industriales •Conservación, reciclaje y reutilización del agua •Gestión de tarifas 3. Desechos sólidos y protección del suelo •Normas •Recolección y transporte de desechos sólidos domésticos •Tratamiento y eliminación de desechos sólidos domésticos •Manejo de desechos sólidos industriales •Reciclaje, reducción, reutilización •Contaminación del suelo 4. Contaminación atmosférica •Normas •Monitorización •Contaminación de aire exterior •Controles de las emisiones de fuentes fijas y móviles •Contaminación del aire interior 5. Inocuidad de los alimentos •Normas •Higiene de los alimentos (producción, distribución, preparación, educación) •Enfermedades producidas por los alimentos (falta de higiene) •Uso de plaguicidas •Control en matadero 6. Salud y seguridad ocupacional •Toxicología ocupacional •Peligros y riesgos ocupacionales •Contaminantes del lugar de trabajo •Ergonomía •Seguridad Industrial y agroindustrial
•Artrópodos y roedores •Control de zoonosis 10. Radiación ionizante y no ionizante •Manejo de desechos radioactivos •Fuentes radioactivas en servicios de salud •Fuentes radioactivas industriales •Campos electromagnéticos y salud 11.Contaminación por ruido •Ruido industrial •Ruido por transporte •Ruido por otras fuentes 12. Turismo y salud ambiental •Playas •Alojamiento de turistas •Piscinas de natación •Controles portuarios de salud 13. Planificación urbana y uso del suelo •Políticas de desarrollo urbano y rural •Evaluación de impacto ambiental 14. Seguridad en el transporte • Prevención de accidentes 15. Calidad de medicamentos •Bioseguridad en los laboratorios 16. Aspectos ambientales globales •Cambio climático •Energía y ambiente •Contaminación transfronteriza •Gestión ambiental 17. Desastres naturales •Prevención y mitigación de desastres tecnológicos y naturales
288
3.6 CRONOGRAMA DE IMPLEMENTACIÓN
La implementación del Modelo para la gestión y ejecución de las competencias
sectoriales en Salud Ambiental para Colombia, está concebida como una construcción
colectiva, interdisciplinaria e interinstitucional, donde participarán las diferentes
dependencias concernidas del nivel central del Ministerio de la Protección Social, en
cabeza de la Dirección General de Salud Pública-Grupo de Salud Ambiental, y otras
entidades del sector salud, en especial el Instituto Nacional de Medicamentos y Alimentos
-INVIMA y el Instituto Nacional de Salud-INS. A nivel territorial se contará con el concurso
de la diferentes DTS (Secretarías de Salud departamentales y distritales), en una dinámica
de participación proactiva. Las discusiones se organizarán a través de reuniones y talleres
tanto regionales como nacionales. Este proceso estará en coordinación armónica con la
socialización e implementación del CONPES 3550/08, y por tanto tendrá como puntos de
referencia la participación en la conformación de la CONASA, a nivel nacional, y los COTSA
en el nivel territorial. Esta propuesta de Modelo de gestión, es un aporte desde el sector
salud, como parte de los esfuerzos para la construcción intersectorial del modelo integral
de gestión en Salud Ambiental, en el cual participan otras entidades.
La implementación se desarrolla en seis fases, con un cronograma que se detalla en el
cuadro final. Las fases son:
3.6.1 Promoción general y sensibilización
En esta fase, se requiere diseñar y desarrollar una estrategia que permita motivar
adecuadamente a los diferentes actores del proceso, sensibilizarlos para lograr su
participación efectiva. En este sentido, la propuesta será ampliamente promocionada y
difundida, socializada a través de diferentes medios, para que llegue oportunamente a los
funcionarios clave y entidades comprometidas.
3.6.2 Capacitación y divulgación sectorial
Dado el complejo contenido de la propuesta, se diseñará y ejecutará una estrategia de
capacitación y divulgación sectorial, que permita su adecuado conocimiento, aprehensión
y debate interdisciplinario. Se utilizará la modalidad combinada de conferencias y talleres,
tanto en el nivel nacional como territorial. A nivel intrainstitucional con los diferentes
grupos de la DGSP del MPS, en especial el grupo de Salud Ambiental, y otras dependencias
del Viceministerio de Salud y Bienestar, identificadas como probables puntos críticos para
potenciales agendas intrainstitucionales. A nivel interinstitucional con el INVIMA y el INS, y
sus dependencias más importantes involucradas en la gestión de la Salud Ambiental. En el
nivel territorial, con las diferentes DTS (departamentos y distritos), y los municipios
categoría E (énfasis inicial en grandes centros urbanos).
289
3.6.3 Fase de validación y pruebas piloto
Para la validación del Modelo de gestión, se adelantarán inicialmente seis pruebas piloto,
previa la realización del diseño metodológico de las mismas. En el nivel nacional se
trabajará con el Grupo de Salud Ambiental (GSA) de la DGSP del MPS, paso muy
importante por ser la cabeza de la rectoría en Salud Ambiental. Posteriormente y de
manera simultánea se realizarán pruebas piloto en cinco DTS. Por una parte, de
conformidad con lo planteado en este documento, se validará el Modelo de gestión en el
contexto de las experiencias del Valle del Cauca y Bogotá D.C. Adicionalmente se
seleccionará una DTS de las regiones: Costa Caribe, Nororiente y Orinoquía–Amazonía.
3.6.4 Encuentro Internacional de Salud Ambiental
Con el propósito de crear un mecanismo efectivo que permita la identificación, debate
directo y sistematización de las experiencias internacionales en la gestión pública de la
Salud Ambiental, se organizará un Encuentro Internacional, que permita la presencia de
expertos de diferentes países y organismos de cooperación técnica del Sistema de
Naciones Unidas. Este Encuentro debe ser promocionado y difundido previamente, a
través de los medios, y los canales de comunicación nacional e internacional del MPS. Su
diseño metodológico y técnico científico debe corresponder a los propósitos de
enriquecer el marco conceptual, el abordaje epidemiológico sistémico y el Modelo de
gestión de la Salud Ambiental en el País.
3.6.5 Fase de ajustes del Modelo y revisión internacional
Con base en el análisis de los resultados de las pruebas piloto, los insumos técnicos, memorias y
debates del Encuentro internacional, se procederá a realizar los ajustes, a que haya lugar, al
Modelo de gestión. Estos ajustes se retroalimentarán nuevamente con los niveles nacional y
territorial del sector salud, ya descritos. Se convocará por parte de la DGSP, las reuniones y mesas
temáticas necesarias, para articular este proceso con la construcción de la política integral en
Salud Ambiental, orientada en el CONPES 3550 de 2008.
3.6.6 Fase de Instrumentación legal
Luego del proceso de consulta participativa, discusión y ajustes del Modelo para la gestión
y ejecución de las competencias sectoriales en Salud Ambiental, se requieren los
instrumentos jurídicos que permitan el obligatorio cumplimiento de las decisiones de
política pública y gestión administrativa y técnica. De conformidad con la versión y los
resultados finales del Modelo de gestión, se debe identificar, por parte de las
dependencias o instancias competentes, el tipo de instrumentos jurídicos necesarios para
su obligante implementación, tanto en el nivel nacional, como territorial: Ley, Decreto,
Resolución, Directiva, Acuerdo u Ordenanza. Según cada instrumento, se formulará la ruta
crítica y los actores involucrados del nivel ejecutivo o legislativo, nacional o territorial. Al
MPS, le corresponderá diseñar y proferir los actos administrativos a que haya lugar, y
290
preparar si fuere necesario, los documentos técnicos y jurídicos que sustenten las
iniciativas legislativas del nivel Ejecutivo nacional, a ser presentadas al Congreso de la
República.
291
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NORMATIVIDAD NACIONAL
Constitución Política de Colombia de 1991
Decisión 436 de 1998, es la Norma Andina para el registro y control de plaguicidas
químicos de uso agrícola.
Decreto 1164 de octubre 3 de 2007, dicta disposiciones en materia del Talento
Humano en Salud.
Decreto 1471 de 1990, establece la estructura orgánica y las funciones de las
diferentes dependencias del Ministerio de Salud.
Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007, por el cual se establece el reglamento
técnico a través del cual se crea el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y
Control de la Carne, Productos Cárnicos Comestibles, Derivados Cárnicos
Destinados para el Consumo Humano.
Decreto 195 de 2004, que determinan las funciones del DNP.
Decreto 216 le determina al MAVDT funciones específicas en materia habitacional,
agua potable y saneamiento básico, uso del suelo y ordenamiento territorial.
299
Decreto 2323 de julio de 2006, reglamenta parcialmente la Ley 9ª de 1979, y tiene
por objeto organizar la red nacional de laboratorios y reglamentar su gestión.
Decreto 272 de enero de 2004 modifica la estructura del Instituto Nacional de
Salud, INS, y determina las funciones de sus dependencias.
Decreto 3039 del 10 de Agosto de 2007, por el cual se adopta el Plan Nacional de
Salud Pública 2007-2010.
Decreto 3137 de 2006, creó el Viceministerio de Agua y Saneamiento.
Decreto 3200 de agosto de 2008, reglamenta la política sectorial de los Planes
departamentales para el manejo empresarial de los sectores de agua potable y
saneamiento (PDA).
Decreto 3518, expedido en octubre 9 de 2006, crea y reglamenta el Sistema de
Vigilancia en Salud Pública.
Decreto 4355 de 2005 define La estructura y funciones del DNP
Decreto 4675 de 2006 por el cual se le dan las funciones al MEN.
Decreto- Ley 2811 de 1974 “Código nacional de los recursos naturales renovables
y de protección al medio ambiente” (CNRN)
Decreto No. 205 de 2003 se determinan los objetivos, la estructura orgánica y las
funciones del Ministerio de Protección Social.
Decreto número 0944 fusiona las nueve (9) Unidades Ejecutoras de Saneamiento
del Valle en la Unidad Ejecutora de Saneamiento de Tuluá.
Decreto número 1567 de diciembre 6 de 1991 reglamenta las Unidades Ejecutoras
de Saneamiento en el nivel II de prestación de servicios.
Ley 10 de 1990 Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan
otras disposiciones.
Ley 100 de 1993 Por medio de esta Ley se crea el Sistema de Seguridad Social
Integral.
Ley 1122 del 9 de enero de 2007, se hacen algunas modificaciones en el Sistema
General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.
Ley 1176 de diciembre de 2007, por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de
la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
Ley 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios y se dictan otras disposiciones
Ley 152 de 1994, por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo.
Ley 715 de 2001 dicta normas orgánicas en materia de recursos y competencias
de la Nación y las entidades territoriales en varios sectores, entre ellos la Salud.
Ley 790 de 2002, por la cual se expidieron disposiciones para adelantar el
programa de renovación de la Administración Pública y se otorgaron facultades
300
extraordinarias al Presidente de la República, se creó el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT).
Ley 99, de diciembre de 1993, creó el Ministerio de Medio Ambiente, reordenó el
sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, y organizó el sistema nacional ambiental.
Ley 9ª de 1979, Código Sanitario Nacional (Código Sanitario Nacional).
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
Resolución 4288 de 1996, del Ministerio de Salud, que reglamenta el PAB.
Resolución 04175 del MPS, del 29 de noviembre de 2004, modifica la Resolución
002 de febrero 4 de 2004, en particular en lo relacionado con los Grupos Internos
de Trabajo de la Dirección General de Salud Pública.
Resolución 630 de 2002, de la Secretaría General del Grupo Andino, aprobó el
“Manual técnico Andino para el Registro y Control de plaguicidas químicos de uso
agrícola.
Resolución No. 0425 del 11 de febrero de 2008 define la metodología para la
elaboración, ejecución, seguimiento, evaluación y control del Plan de Salud
Territorial, y las acciones que integran el Plan de Salud Pública de Intervenciones
Colectivas a cargo de las entidades territoriales.
Resolución No. 079 del 2 de febrero de 2008, se establece el Manual específico de
funciones y competencias laborales de los empleos de la planta de personal del
INS.
Resolución número 4106 de diciembre 31 de 1986 del Servicio Seccional de Salud
del Valle, transformó las Zonas Sanitarias en Unidades Ejecutoras de Saneamiento
(UES).
CONPES
Documento CONPES No. 3196 de 200O. Régimen jurídico del Consejo Nacional de
Política Económica y Social –CONPES- y compilación de los documentos CONPES
periodo 1998 – 2002. Departamento Nacional de Planeación.
Documento CONPES 3305 de 2004: Lineamientos para optimizar la política de
desarrollo Urbano. DNP, MAVDT.
Documento CONPES SOCIAL 91 de 2005: Metas y Estrategias de Colombia para el
logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio-2015. DNP, MRE, MACP, MPS,
MEN, MAVDT.
Documento CONPES 3343 de 2005: Lineamientos y Estrategias de Desarrollo
Sostenible para los Sectores de Agua, Ambiente y Desarrollo Territorial. DNP,
MAVDT, MHCP.
301
Documento CONPES 3344 de 2005: Lineamientos para la Formulación de la
Política de Prevención y Control de la Contaminación del Aire. DNP, MAVDT, MME,
MT, MPS, IDEAM.
Documento CONPES 3383 de 2005: Plan de Desarrollo del Sector de Acueducto y
Alcantarillado – DNP, MAVDT.
Documento CONPES 3375 de 2005. Política Nacional de Sanidad Agropecuaria e
Inocuidad de Alimentos para el Sistema de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias.
DNP, MADR, MPS, MAVDT, MCIT.
Documento CONPES 3376 de 2005. Política sanitaria y de inocuidad para las
cadenas de la carne bovina y de la leche. DNP, MADR, MPS, MAVDT, MCIT.
Documento CONPES 3446 de 2006. Lineamientos para una política nacional de la
calidad. DNP, MCIT, Superintendencia de Industria y Comercio.
Documento CONPES 3458 de 2007. Política Nacional de sanidad e inocuidad para
la cadena porcícola. DNP, MADR, MPS, MAVDT, MCIT, MHCP.
Documento CONPES 3468 de 2007. Política Nacional de sanidad e inocuidad para
la cadena avícola. DNP, MADR, MPS, MAVDT, MCIT, MHCP.
Documento CONPES 3463 DE 2007. Planes Departamentales de Agua y
Saneamiento para el manejo empresarial de los servicios de acueducto,
alcantarillado y aseo. DNP, MAVDT.
Documento CONPES SOCIAL 113 de 2007. Política nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional (PSAN). DNP, MPS, MADR, MEN, ICBF, INCODER.
Documento CONPES 3550 de 2008: Lineamientos para la formulación de la Política
Integral de Salud Ambiental, con énfasis en los componentes de Calidad de Aire,
Calidad de Agua, y Seguridad Química. DNP, MPS, MAVDT, MADR, MEN, MME,
MT, IDEAM, INVIMA, ICA, INS, COLCIENCIAS.