proveedores - centro de información, investigación

Proveedoresindependientesde agua potableen América LatinaEl otro sector privadoen los servicios deabastecimiento de agua

por Tova Maria Solo

Departamento of Finanzas,

Sector Privado

e Infraestructura

Banco Mundial

Departamento de Energía y Agua

Desarrollo del Sector Privado

e Infraestructura

América Latina,Región

Banco Mundial

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Las interpretaciones y conclusiones del presente reporte sonde total responsabilidad de los autores y no deben seratribuidas de ninguna manera al Banco Mundial, a sus De-partamentos u organizaciones afiliadas o miembros de suConsejo de Directores Ejecutivos, ni a los países que repre-sentan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de losdatos incluidos en esta publicación, ni acepta alguna respon-sabilidad por consecuencia de su uso.

El material de esta publicación es del Banco Mundial, delDepartamento de Finanzas, Sector Privado e Infraestructu-ra, Región América Latina, y del Departamento de Energíay Agua. Se fomenta la difusión de este trabajo. Para obtenermayor información o solicitar autorización para imprimirpartes de este informe o requerir el envio de más ejempla-res, sírvase contactarse con el Departamento de Finanzas,Sector Privado e Infraestructura, Región América Latina,por correo electrónico a las direcciones mencionadas abajo:

Reporte elaborado por Tova María Solo – Banco MundialPara mayor información contactar a:Departamento de Energia y Agua o a laUnidad de Asuntos ExternosBanco Mundial, 1818 H St., Washington, D.C. 20433Teléfonos: (202) 473-2710 / 473-7229Email: [email protected]

Diseño: Fabiola Pérez AlbelaImpreso en Perú por BiblosLima, Mayo del 2003

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agradecimientosEsta publicación resume los principales resultados de una investigación realizada por el Programa de Agua y Saneamiento (PAS) del Ban-co Mundial en 1999, en ese momento bajo la dirección de Brian Grover y Bruce Gross, quienes brindaron su apoyo tanto moral comofinanciero a nuestros esfuerzos. La investigación de campo fue realizada por los consultores Carmen Arévalo, Luis Brusco, FernandoTroyano y Juan Nunura, los cuales contribuyeron con excelentes informes, muy por encima de sus términos de referencia. La investiga-ción de campo fue financiada parcialmente por Fondos Fiduciarios Daneses para la Asesoría, la GTZ y el PAS. Nuestro especial aprecio alapoyo y colaboración de la GTZ que tuvo a su cargo la producción de dos videos sobre pequeños proveedores independientes de aguapotable en América Latina.

Desafortunadamente, no es posible enumerar a todos quienes aportaron tiempo y compartieron sus experiencias y conocimientoscon nuestro equipo. Sin embargo, entre quienes destacan en particular, debemos agradecer el apoyo y entusiasmo del director delPrograma de Agua del Ministerio de Planificación de Colombia, Luis Fernando Arboleda, y del Subdirector, Luis Fernando Ulloa, actual-mente gerente general de las compañías de agua de Barranquilla y Soledad, respectivamente, Jorge Triana y Mauricio López deACODAL, y, sobre todo, el apoyo de Fernando Araujo, Ministro de Desarrollo de Colombia, quien implementó una política para impul-sar a los pequeños proveedores independientes de agua potable. Lamentablemente, Fernando fue raptado en el año 2000 y se presu-me que pueda estar muerto. Entre la comunidad de aguateros, debemos mencionar a Silvio Melgarejo, Presidente de la CAPA en Para-guay; a Jorge Uribe de CONHYDRA en Colombia; a Chihala Ghassam, Presidente de la Cooperativa de El Carmen en Cochabamba,Bolivia, algunos de los profesionales, cuyo trabajo inspiró una reevaluación del sector privado en el abastecimiento de agua en AméricaLatina.

Entre los colegas del Banco Mundial, cuya ayuda e interés nos dio mayor impulso, debemos mencionar a Chantal Reliquet, MariaPaniagua y Katia Nemes, quienes participaron en misiones y reuniones, a Alex Bakalian, quien fue el primero en ponernos en contactocon los Aguateros de Paraguay, a Menahem Libhaber, cuyos contactos en Colombia fueron tremendamente útiles. Guillermo Yepes,Lee Travers, Omar Razzaz, y Vincent Gouarne revisaron los diferentes documentos de la investigación. Estamos plenamente agradeci-dos por sus comentarios. Finalmente, Vivien Foster, Marianne Fay, Jonathan Halperin y Jack Stein motivaron la publicación del presentedocumento, lo cual amerita sin duda un agradecimiento público.

Asimismo, esta publicación ha sido posible gracias a la Unidad de Comunicaciones del Programa de Agua y Saneamiento en Lima,Perú, Beatriz Schippner, a la ayuda de Jorge Serraino y Arlene Shaffer del Banco Mundial en Washington y de la consultora Suzanne Snell,quien encontró las palabras apropiadas para el texto. Peter Loach, como asistente del equipo, nos mantuvo en orden y organizó todo elproceso. A todos, mi más sincero agradecimiento y aprecio.

Tova Maria SoloWashington, abril del 2003

prólogo

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Actualmente, se acepta en general que los pequeños proveedoresde servicios de agua y saneamiento desempeñan un rol importanteen la ampliación del acceso para quienes no cuentan con estosservicios, principalmente las familias pobres de las áreas urbanas delos países en desarrollo, las cuales quedan fuera del alcance de lasempresas públicas. Si bien la escala y magnitud del mercado de lospequeños proveedores varía de un país a otro y de una ciudad aotra, recientes estudios indican que los pequeños proveedoresatienden a aproximadamente 25% de la población urbana enAmérica Latina y Asia Oriental y 50% de la población urbana enÁfrica. Los estimados llegan a 80% en el caso del saneamiento enáreas urbanas de África y la demanda por este tipo de servicios estácreciendo por encima de 3% anual en promedio.

Los pequeños proveedores se encuentran de muchas formasy tamaños. El tipo de sus servicios oscila desde redes independien-tes alimentadas con pozos perforados que atienden a comunidadestan grandes como de unas 14,000 familias, hasta operadores decamiones cisterna que atienden a familias e instituciones de maneraindividual. Muchos han estado presentes por varias décadas y algu-nos por lo menos 70 años. Sin embargo, no fue hasta 1998 que lospequeños proveedores empezaron a ganar reconocimiento inter-nacional como actores claves en el sector de agua y saneamiento.Hasta entonces, eran considerados un fenómeno transitorio, tem-poral, que debía ser ignorado en lugar de apoyado, pues iba encontra del modelo de suministro monopólico del servicio que erapreferido y deseado por muchos gobiernos.

Los resultados de un estudio sobre los aguateros en Asuncióny Ciudad del Este en Paraguay, realizado en 1998 por el Programade Agua y Saneamiento y publicado por primera vez a través delpresente documento, descubrió que la tercera parte de las co-nexiones de agua que atendía a medio millón de personas en estasdos ciudades se habían hecho durante los 20 años precedentes alestudio. Estas conexiones habían sido suministradas por 350 a 600aguateros independientes a un costo aproximado de US$250 porfamilia y ofrecían agua a un precio consistentemente menor a lastarifas cobradas por la empresa pública de abastecimiento de agua.El estudio concluyó que en lugar de vetar a los pequeños provee-dores, los esfuerzos debían centrarse en aprender la mejor manerade incentivar y apoyar estas inversiones del sector privado en elsuministro de servicios de agua y saneamiento.

Estos descubrimientos llevaron a una serie de estudios regio-nales sobre pequeños proveedores en África, América Latina yAsia, los cuales comparten las siguientes lecciones: los pequeños

proveedores no son ni triviales ni transitorios y, en oposición a lacreencia popular, son con frecuencia más competitivos queaprovechadores. La mayoría de ellos ofrece servicios de buenacalidad y a un precio similar o menor al cobrado por la empresapública. Además, ellos generalmente operan sin financiamientoexterno (realizando sus propias inversiones en infraestructura yoperando con frecuencia a menores costos) a pesar de la falta desubsidios públicos y responden rápidamente a la demanda, adap-tando con prontitud sus servicios para satisfacer las necesidades delos usuarios.

Este informe presenta las conclusiones de un estudio sobrepequeños proveedores en seis países de América Latina realizadopor el Programa de Agua y Saneamiento. Las lecciones extraídas deParaguay, Argentina, Colombia, Guatemala, Perú y Bolivia no sóloresaltan el importante rol de los pequeños proveedores en la en-trega de servicios a quienes no cuentan con ellos, principalmentefamilias pobres en áreas urbanas, sino que también remarcan lanecesidad de que los responsables de elaborar políticas en todoslos países “den una mirada fresca a todos los proveedores de aguaque están invirtiendo y realizando actividades en sus ciudades” yestablezcan políticas promotoras y marcos reguladores que permi-tan a las familias obtener acceso a servicios de agua y saneamientode cualquier actor que sea capaz de satisfacer sus necesidades yesté dispuesto a hacerlo.

Publicado en un momento en el que el sector está enfrentan-do el reto de cumplir con las Metas de Desarrollo del Milenio, esteinforme es útil para recordar que los encargados del sector debenmantenerse abiertos y receptivos a opciones que nos permitanacceder a servicios de agua y saneamiento para todos los usuarios.El trabajar con pequeños proveedores puede permitirnos alcanzarlos objetivos más rápido y de manera más efectiva que si los ignora-mos o los asfixiamos. Sin embargo, al hacerlo, debemos tener cui-dado de que las acciones que tomemos sirvan sólo para mejorar elacceso y la capacidad de pago de las familias pobres que buscamosapoyar.

Jamal SaghirDirector, Energía y Agua

Presidente, Directorio del Sector de Agua y Saneamiento

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Los ingenieros e historiadores se están interesando cada vez más enla evolución de los sistemas de suministro de agua y en la provisión deservicios de agua y saneamiento. Sin embargo, sólo algunos usuariosse habrán preguntado alguna vez cómo se administraban nuestrosservicios públicos (agua, energía, comunicaciones, recolección debasura, etc.) y cómo hubieran sido las cosas en el pasado hasta que laprivatización empezó a tomar impulso a principios de los 90. En Amé-rica Latina, la privatización de muchos servicios enfrentó una crecienteresistencia por parte del público, lo que llevó a una especial muestrade tensión en el diálogo político. En la mayoría de países de Américadel Sur, existen convicciones muy enraizadas a favor de que los recur-sos hídricos deben permanecer dentro del dominio público y encontra de la noción de que los servicios de agua deben ser financiera-mente viables y de que bien pueden constituir negocios rentables.

Sin embargo, existen muchas buenas experiencias sobre laparticipación del sector privado en los servicios de abastecimiento deagua, desde Francia que ha delegado los servicios de agua a compa-ñías privadas desde el siglo XIX hasta Inglaterra que vendió sus em-presas de abastecimiento de agua a principios de los 90. Igualmente,en América Latina, la participación del sector privado en el abasteci-miento de agua, que incluye a muchos pequeños y medianos provee-dores, permite brindar servicios a más de 60 millones de personas entoda la región.

Muchos responsables de elaborar políticas, incluso especialistasen los servicios de agua, no tienen conciencia de la magnitud de laparticipación del sector privado en el suministro de servicios “públicos”en la actualidad. Siempre hemos sabido de la existencia de los opera-dores de camiones cisterna privados que trabajan en los barrios po-bres o comunidades “marginales” cuando la empresa municipal no escapaz de satisfacer la explosiva demanda de las ciudades. Los opera-dores de camiones cisterna responden de una manera costosa perooportuna a la demanda de los segmentos más pobres de la población,que no cuentan con acceso al servicio o a la demanda de aquellosque a pesar de contar con conexiones no cuentan con un suministroconfiable. Poco se sabe sobre otras formas de suministro privado deservicios de abastecimiento de agua, que, según se ha descubierto,son casi tan variados como los lugares donde han evolucionado. Estapublicación “Proveedores Independientes de Agua Potable en Améri-ca Latina – El otro sector privado en los servicios de abastecimientode agua” va más allá del primer estudio realizado por el Programa deAgua y Saneamiento en 1998, que documentara la experiencia de losaguateros en Paraguay; y ofrece una primera visión de los pequeñosproveedores independientes que trabajan en el abastecimiento deagua en seis países de América Latina: Argentina, Bolivia, Colombia,

Guatemala, Paraguay y Perú. En las ciudades estudiadas, se encontróque los proveedores privados llegan a aproximadamente 25% de lapoblación, lo que sugiere que el sector privado sigue siendo un ele-mento clave en el abastecimiento de agua. Sin embargo, la recolec-ción, tratamiento y disposición de aguas residuales sigue siendo unreto mucho mayor para los pequeños proveedores dadas las implícitaseconomías de escala y la menor disposición a pagar por la inversión.Incluso este corto estudio revela no sólo la importancia de los peque-ños proveedores privados sino también su ingenio. Al analizar susestrategias de supervivencia, identifica los beneficios de la competen-cia y el libre ingreso, así como los costos de operar de manera infor-mal. Las lecciones que los pequeños proveedores privados hanaprendido a lo largo de los años han dado forma a sus actuales patro-nes de operación.

Estos empresarios locales parecen ser importantes actores a losque se debe hacer participar para cumplir los retos de servir a los 120millones de pobladores urbanos adicionales que necesitan contar conun acceso adecuado a servicios sostenibles de abastecimiento de aguahacia el 2015, con el fin de reducir a la mitad los actuales déficits decobertura establecidos por la Meta de Desarrollo del Milenio en elcaso de abastecimiento de agua en los países latinoamericanos. Eneste momento, cuando es necesario establecer alianzas para alcanzarlos objetivos de desarrollo y luchar contra la pobreza, en vez de aislaro ignorar a los pequeños empresarios privados locales, se les debereconocer como actores claves en el diálogo dentro del sector y en larevisión de las normas técnicas y de calidad del servicio. Sus estrate-gias para llegar a los segmentos más difíciles del mercado de abasteci-miento de agua sin subsidios gubernamentales explícitos ofrecen unbuen ejemplo para aquellas compañías públicas y privadas que semuestran reticentes a participar en los segmentos menos favorablesdel mercado. Uno de los principales mensajes de esta publicación esque espera demostrar que incluso los pobres no sólo están dispuestosa pagar sino que de hecho están pagando por servicios de agua cuan-do se les brinda este servicio, incluso de una manera por debajo de loóptimo.

Abel MejíaGerente Sector Agua,

Departamento de Finanzas, Sector Privado e InfraestructuraRegión América Latina y el Caribe

tabla de contenidos8

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22

2830

111925

16182429

página

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1- Introducción2- Servicios ofrecidos y características operativas

Ubicación y orígenesEvolución de los camiones cisterna a las redes fijasRendimiento y precio del servicioInnovación tecnológicaFinanciamientoCapacidad de responder a la demanda de los usuarios

3- El Rol del mercadoParticipación en el mercadoTamaño eficienteUn mercado dinámico y competitivoLa fijación de precios

4- Limitaciones y estrategiasRestricciones Comerciales

Limbo legalPrácticas monopólicas deslealesAmenaza de expropiación de la infraestructuraRestricciones en las tarifasRestricciones en el área de servicioNormas y técnicas de operaciónSubsidio de los costos per cápita de las empresas públicas

Estrategias para reducir el riesgoLimitar la inversiónComprar cobertura

5- Un paso hacia delante: Nuevos roles6- ConclusionesCUADROS

Cuadro 1. Proveedores independientes de agua potable en seis ciudades de América LatinaCuadro 2. Tipos de competencia y estrategias de los pequeños proveedoresCuadro 3. Riesgos que enfrentan los PIAP en América Latina

RECUADROSCon los Aguateros no hay que esperar por el agua en ParaguayCuál es el mejor tamaño de un “sistema de agua?”Regulaciones para operadores independientes en Colombia«Nos beneficiaremos de la regulación si somos reconocidos como actores legítimos»

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1. Introducción

Desde los tiempos de la colonia, los empresariosprivados han suministrado agua a las ciudades latinoa-mericanas. Si bien solicitaban a las autoridades guber-namentales el permiso para producir y distribuir agua,la mayoría operaba sin una franquicia exclusiva y sinsubsidio o apoyo crediticio alguno por parte del go-bierno. Estos empresarios privados crecieron hastaque una ola de nacionalizaciones a mediados del sigloXX dejó a casi todas las empresas de abastecimientode agua de América Latina en manos de los gobier-nos. Algunos de los proveedores independientesoriginales sobrevivieron (Aguas de Mariscal en Guate-mala tiene más de 70 años) y desde entonces mu-chos más han crecido en sectores comerciales demanera paralela a las empresas públicas.

En los años noventa, la participación privada enlos servicios de abastecimiento de agua volvió a lostitulares en la medida que los gobiernos, frustradoscon el mal servicio y el deficiente rendimiento finan-ciero de sus empresas públicas, optaron por recurrira operadores privados, generalmente en base a con-cesiones a largo plazo (sólo Chile ha seguido unmodelo de privatización total como en el Reino Uni-do). Esta nueva ola de proveedores privados de grantamaño, frecuentemente internacionales, opera bajodetalladas regulaciones gubernamentales, con licenciapara suministrar servicios exclusivamente en sus áreasde concesión. Se diferencian de los proveedoresindependientes nacionales, más pequeños, que ope-ran con una limitada supervisión gubernamental y sinningún apoyo estatal, y que deben competir por susclientes; estos últimos son el objeto del presenteestudio.

El Programa de Agua y Saneamiento (PAS) em-pezó a recopilar a nivel global información sobre el rol

de los pequeños proveedores independientes deagua potable (PIAP) en 1998. Los PIAP tienen un rolactivo en muchos segmentos del mercado, perotienen una participación particularmente grande en lasáreas marginales de la periferia urbana que estánsubatendidas o están fuera del área de servicio de lasempresas oficiales. El objetivo del Programa al explo-rar este tema, objetivo que se deriva de su misión deayudar a los pobres a obtener acceso a mejoresservicios, es entender el rol de los PIAP junto con elde las empresas formales. En última instancia, el PASestá interesado en identificar las opciones de políticasque, mediante la creación de un espacio para la ener-gía competitiva y la creatividad de la pequeña empresa,ofrezcan servicios que respondan mejor a las necesi-dades de los pobres.

Como parte de este programa, consultoreslocales realizaron estudios de campo sobre PIAP enseis países latinoamericanos. Las restricciones detiempo impidieron incluir a los proveedores indepen-dientes de saneamiento. Los seis países reflejan unamplio espectro de ambientes hidrológicos, econó-micos y legales. En particular, se incluye una ampliagama de marcos de regulación. En Argentina y Para-guay, la legislación es ambigua con respecto al statusde los PIAP. En Colombia y Perú, la constitución pro-mueve la participación del sector privado en el abaste-cimiento de agua, pero reglamentos específicos creanobstáculos para sus operaciones. En Guatemala,existen pocos límites legales para la participación delos proveedores independientes en el sector de abas-tecimiento de agua. Bolivia está muy regulada, peropermite las cooperativas de usuarios.

En cada ciudad se hizo una selección de diez aveinte PIAP para realizar un estudio relámpago de los

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ArgentinaBolivia

ColombiaGuatemala

ParaguayPerú

Proveedores independientes de agua potable en América Latina

servicios que suministran así como de los indicadoresclaves de precio y rendimiento. Se obtuvieronindicadores similares para la empresa municipal. Serealizó una entrevista profunda con un grupo de cincoa diez PIAP, pero no fue posible obtener estadosfinancieros detallados ni realizar encuestas entre losusuarios. Los PIAP identificados durante estos estu-dios asistieron a un taller realizado en Cartagena,Colombia, en febrero de 1999.

El presente informe resume los hallazgos de losestudios en los seis países, enriquecidos por las po-nencias y discusiones en el taller de 1999. En base ala evidencia parcial disponible, el informe intenta res-ponder las siguientes interrogantes:- ¿Qué tan importantes son los servicios que

suministran?- ¿Qué tan eficaces y eficientes son los servicios?- ¿Qué obstáculos enfrentan en la búsqueda por

incrementar sus actividades o mejorar suservicio?

- ¿Cuáles son sus estrategias para competir en elmercado y enfrentar los riesgos comerciales yregulatorios?

- ¿Qué políticas mejorarían probablemente surendimiento y beneficiarían a los usuarios queatienden?

Los datos obtenidos en este limitado ejercicio derecopilación de información no están suficientementecompletos ni son suficientemente verificables comopara extraer conclusiones firmes. Sin embargo, esposible realizar algunas observaciones que sugieren elvalor de un estudio más profundo y un mayor trabajoa nivel de políticas respecto al rol de los PIAP en lospaíses específicos estudiados. Lo más sorprendenteque ha arrojado el presente estudio y que hace que

sea difícil llegar a conclusiones generales, pero tam-bién le da mayor interés al tema, es la enorme diver-sidad de los servicios, así como los sectores del mer-cado y los modelos comerciales desarrollados porlos PIAP. Quizás la clasificación más útil que se puedehacer para efectos de políticas es la diferencia entreproveedores móviles (mayormente camiones cister-na) y redes fijas (abastecimiento por tuberías). Losoperadores de redes tienen costos sustancialmentemás bajos y menores precios por metro cúbico ven-dido. Asimismo, ofrecen mayor comodidad y calidadde servicio a sus clientes, pero como su modelocomercial implica “costos inmovilizados” de infraes-tructura, están mucho más expuestos a la expropia-ción y a los riesgos de la regulación. De hecho, lasredes de operadores no se encuentran en todas lasciudades. En algunas como Lima, las regulacionesgubernamentales desalientan la provisión indepen-diente de agua a través de redes. Los operadoresmóviles ofrecen servicios con mayor costo y menorvolumen pero ello es factible en ambientes másriesgosos, donde quiera que alguien esté dispuesto acomprar agua, e inclusive si esta demanda es sóloestacional. Es interesante notar que muchos opera-dores de redes empezaron como operadores móvi-les que invirtieron en instalaciones fijas una vez queacumularon suficiente efectivo y consideraron que nocorrían el riesgo de una expropiación de esta inver-sión inmovilizada.

Pero incluso dentro de estos dos subgruposexisten importantes diferencias. Un proveedor móvilpuede operar su propia fuente de agua, comprarla auna fuente privada distinta o comercializar a nivel mi-norista agua comprada a granel (o algunas veces roba-da) a la empresa central. Los camiones cisterna pue-

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den atender directamente a los hogares, entregar aguaa un tanque de almacenamiento comunitario o inclusoabastecer a una red fija local que atiende a un grupode grifos públicos o conexiones domiciliarias. Losoperadores de pozos o fuentes privadas puedenatender a camiones cisterna, pero también ofrecer suservicio para complementar el abastecimiento de laempresa oficial en períodos de sequía. Además, mu-chos operadores pequeños también operan negociosde “agua con valor agregado” (agua embotellada,embolsada, filtrada, con saborizantes y hielo). Estadiversidad demuestra el ingenio y la capacidad derespuesta de los pequeños empresarios que viven delo que venden y que quebrarán si no ofrecen losservicios que la gente desea o si evalúan incorrecta-mente el ambiente comercial.

Una segunda observación tiene que ver con lagran escala de valor agregado que tiene la actividad delos pequeños proveedores. Incluso en ciudadesdonde la empresa pública tiene una cobertura relativa-mente alta, ellos atienden a una parte sustancial delmercado de familias urbanas, no sólo en áreas debajos ingresos u otras áreas donde la empresa muni-cipal es lenta para ampliar su red, sino también en unaamplia variedad de sectores del mercado que coexis-ten con los servicios de la empresa pública y los com-plementan.

En tercer lugar, en las ciudades donde se harealizado el muestreo, no obtuvimos confirmacióndel popular cliché (frecuentemente mencionado enestudios de ingeniería y planes maestros) según elcual todos los operadores independientes cobran unacifra inmensamente mayor que el precio de la empre-sa pública. El agua entregada en camiones cisterna esmás cara que la entregada a través de tuberías, peroen nuestro muestreo se vende de 4 a 10 veces másque el precio unitario de las redes públicas y no de 20a 100 veces más que dicho precio, tal como frecuen-temente se menciona en la literatura especializada.Más interesante aún es que los operadores de redesen varias ciudades pueden competir favorablementeen términos de precio con la empresa central, aúncuando no reciben subsidios, lo que sugiere que losretornos a escala pueden no ser tan esenciales paratodos los segmentos del sector de abastecimiento de

agua, como frecuentemente se pensaba. Esto sugie-re, especialmente en ciudades con grandes retrasosen la cobertura, que la política gubernamental bienpodría considerar la creación de un espacio para losPIAP.

Y en cuarto lugar, la política gubernamental síimporta. En particular, la presencia de PIAP de redesfijas y su disposición a invertir en mejorar la infraes-tructura varía tremendamente de una ciudad y otra (sepresentan numerosos casos en Ciudad de Guatema-la y Asunción y casi ninguno en Lima) de una maneraque parece estar relacionada menos con la demandade los consumidores (los vacíos de cobertura de laempresa principal) que con la fiscalización guberna-mental de licencias exclusivas otorgadas a las empre-sas de agua y otras limitaciones legales. Esto tambiénvaría con el tiempo en las mismas ciudades. Un“aguatero” de las zonas periféricas urbanas puede nosentirse amenazado por una licencia exclusiva enmanos de una empresa municipal burocratizada, conproblemas de liquidez y un récord de expansiónlenta, pero dejará de invertir, o intentará recuperar suinversión más rápido con las tarifas de conexión si lamisma licencia es transferida a un concesionario priva-do que tiene metas rígidas de cobertura en su contra-to y que cuenta con los medios e incentivos paraexpandirse rápidamente.

Brindar servicios a los pobres es un reto enor-me tanto en las ciudades latinoamericanas como enotros países en vías de desarrollo. El presente docu-mento sugiere que la pequeña empresa ha sido yserá parte importante de la solución, pero tambiénque distintas políticas gubernamentales pueden pro-mover o reducir la magnitud y calidad de su respues-ta. Es necesario un mayor trabajo para diseñar políti-cas o proyectos específicos que aprovechen la ener-gía de los pequeños proveedores, pero es probableque se mantenga una conclusión: los gobiernos,asesores, inversionistas y agencias de cooperaciónque están considerando reformas en las empresas deagua en los países en desarrollo deberían estar losuficientemente inspirados para tomar en cuenta este“otro sector privado” y deberían pensar dos vecesantes de adoptar propuestas de reforma que ignoreno dificulten su potencial contribución.

ArgentinaBolivia

ColombiaGuatemala

ParaguayPerú

Familiasatendidas por

PIAP(% de pob.)

38,200(15–20%)

50,000(30%)

52,500(20–25%)

>78,500(>32%)

26–30%

10%

30%

100%

PIAP

Tipo(número promedio de conexio-nes, si el dato está disponible)

- Cooperativas (3%)(78-1,150)

- Redes (10%)(500)

- Camiones cisterna (2%)

- Pequeñas redes(400; hasta 2,000)

- Camiones cisterna- Carretas- Pequeñas redes

(hasta 14,000)

- Camiones cisterna- Sistemas comunitarios- Redes privadas

(hasta 15,000)

- Camiones cisterna

- Redes privadas(condominiales)

- Sistemas comunitarios(200)

- Cooperativas (100%)(1,000 – 100,000)

Precio promedio ($US/m3)

PIAP Empresaestatal

0.42 0.540.231.25 -2.50

0.30-0.40 0.40

5.50 – 6.40 0.55

0.54

2.70–4.500.33-0.58 0.420.42

2.40 0.28

0.21

0.34 to 1.20tarifa mensual(consumo ilimitado)

0.25-0.55 n.d.

Ciudad/País

(población total de la ciudad)

Córdoba, Argentina(((((1,200,000)

Asunción, Paraguay(((((~1,000,000)

Barranquilla, Colombia(~1,200,000)

Ciudad de Guatemala(((((> 2,000,000)

Lima, Perú(((((5,200,000)

Ica, Perú

Cuzco, Perú

Santa Cruz, Bolivia(((((1,000,000)

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Cuadro 1. Proveedores independientesde agua potable en seisciudades latinoamericanas

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2. Servicios ofrecidos y características operativas

Los proveedores independientes en América Latinaoperan una amplia gama de líneas de productos yservicios, a la vez que difieren en cuanto a tipo depropiedad y tamaño. Una persona con una carretaque vende agua en vasos, bolsas o galoneras puedellegar a unas 200 a 300 personas por día. Un camióncisterna que lleva agua casa por casa generalmenteatiende entre 70 y 350 familias o entre 400 y 1,500personas por día. Los proveedores más complejosoperan redes integradas que generalmente atiendendesde unos cientos hasta varios miles de familias demanera sostenida, aunque se encontraron compañíasque empezaron con apenas 10 clientes. La red inde-pendiente promedio en Asunción atiende a unos1,000 clientes.

Algunos PIAP distribuyen agua producida por laempresa pública, tal como se esperaba, pero otrosproducen agua de fuentes privadas en todas las ciuda-des estudiadas, generalmente en las afueras. Losproductores privados de agua que cuentan con pozosprofundos, represas y en algunos casos plantas detratamiento venden a distribuidores secundarios ymantienen redes privadas y, en algunos casos, admi-nistran sus propias compañías de distribución. EnLima, donde la ley prohíbe la producción privada deagua dentro del perímetro municipal, más de 60pozos privados en los límites de la ciudad suministranagua a los camiones cisterna independientes – eincluso a la empresa pública oficial cuando sus fuentesse secan.

En cada ciudad el estudio reveló también la exis-tencia de una industria de tratamiento de agua con‘valor agregado’: productos de agua procesada, comoagua filtrada y clorada (‘purificada’), soda, hielo y aguascon saborizantes que se producen en bolsas y bote-llas y se comercializan y distribuyen localmente –compitiendo en parte con la empresa pública de aguay en parte con la industria de bebidas gaseosas.

¿De dónde vienen los PIAP?Muchos proveedores independientes tuvieron susinicios en las áreas marginales de la ciudad; enasentamientos no conectados a las redes de servicioprincipales. Los pozos, represas y reservorios gene-ralmente se encuentran fuera del centro de la ciudad,pues los productores buscan fuentes de agua demejor calidad y áreas donde no sufran restriccioneslegales. En Córdoba y Guatemala, donde las redespequeñas, o aguateros, han operado por más de 30años, ellos permanecen en lo que es ahora el centrode la ciudad, mientras que el resto de la ciudad se haexpandido a su alrededor, a pesar de que comenza-ron como compañías de servicios para las zonasperiféricas urbanas. En Lima, los camiones cisterna olas comunidades que les compran agua han desarro-llado pequeños sistemas de distribución en las barria-das de la periferia, pero durante los meses de veranoreaparecen en los barrios acomodados del centro,cuando el abastecimiento municipal de agua se tornapoco confiable.

Si bien la mayoría de pobladores de bajos ingre-sos en las ciudades estudiadas obtienen su agua deproveedores independientes, otros sectores delmercado también son importantes. Estos incluyenurbanizaciones para gente de clase media donde losconstructores encontraron más fácil construir siste-mas independientes de agua y saneamiento; gruposde casas de verano en las playas cuyos dueños prefie-ren un sistema pequeño independiente antes quepagar por kilómetros de tuberías troncales; parquesindustriales que deben tener un abastecimientoconfiable de agua de alta calidad en una ciudad dondelas empresas municipales no pueden suministrar esteservicio; y familias de todos los niveles de ingreso enlas ciudades donde la empresa pública brinda un servi-cio intermitente o poco confiable. Muchas familias

ArgentinaBolivia

ColombiaGuatemala

ParaguayPerú

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urbanas de clase media en ciudades latinoamericanas,tienen conexiones duales: una de la empresa munici-pal y otra de una red independiente.

Existen redes independientes en todas las ciuda-des estudiadas, aunque ellas desempeñan un rol másimportante en algunas ciudades que en otras. La redmás antigua registrada, Aguas de Mariscal en Guate-mala, fue fundada hace 70 años, otras (Santa Cruz yCórdoba) tienen 50 y 30 años. Estas redes muestrandiferencias fundamentales en cuanto al sistema depropiedad y modo de administración, así como,coincidentemente, en su origen. Los dueños puedenser individuos o accionistas (cooperativas y condomi-nios). La mayoría de redes fueron iniciadas por:• Empresas urbanizadoras que instalaron sistemas

de agua y saneamiento para vender los lotes ypermanecieron para administrar los sistemas olos vendieron a operadores independientes (unmodelo muy conocido en los Estados Unidos);

• Proveedores de parques industriales que en-contraron una fuente privada más confiable ybarata, particularmente en el caso de agua de altacalidad;

• Distribuidores ‘móviles’ que evolucionaron y seconvirtieron en proveedores de redes de abas-tecimiento de agua;

Se incluyen en este estudio otros dos tipos de peque-ños proveedores que en términos estrictos no po-drían ser calificados como ‘pequeños’ ni como ‘inde-pendientes: se trata de los nuevos operadores bajocontrato en las pequeñas ciudades de Colombia y lascooperativas de usuarios.

En los últimos años, ha habido en Colombia uncrecimiento en el número de compañías locales pe-queñas o personas (frecuentemente con experiencia

previa como ingenieros consultores o constructores)que asumen la operación de los activos municipalesde abastecimiento de agua en ciudades pequeñas.Esto ocurrió después de que varias de las compañíasregionales anteriormente a cargo de estos serviciosentraran en una profunda crisis en los años noventa,al retirárseles el apoyo fiscal como resultado de lasreformas descentralistas del país. La mayoría de estosnuevos operadores tienen contratos de concesión ode suministro de servicios otorgados por los gobier-nos locales y sus tarifas de agua están reguladas, porlo que no calzarían estrictamente en nuestra definiciónde operadores ‘independientes’ (aún cuando loscontratos y las capacidades de regulación a nivel localson frecuentemente débiles y dejan a estos operado-res expuestos a significativos riesgos comerciales ygubernamentales). Sin embargo, incluimos a estos“miniconcesionarios” en el estudio como un tipoemergente de pequeños proveedores privados degran interés actual para varios gobiernos latinoameri-canos que están buscando maneras de incorporar alsector privado para enfrentar el déficit en la atención yla débil gestión pública de los servicios en ciudadespequeñas.

Las cooperativas en Bolivia y Argentina constitu-yen otra forma híbrida que se da a partir de una em-presa pública regulada y un “club” de usuarios auto-gobernado. Legalmente, las cooperativas mantienenun status independiente y toman sus propias decisio-nes de inversión sin un mandato gubernamental deservicio universal y sin el derecho exclusivo de brindarel servicio a las áreas donde operan, así como sinrestricciones para ampliar dichas áreas de servicio. Sinembargo, son reconocidas y apoyadas por ley, y sustarifas y niveles de servicio están regulados, es así quelas cooperativas más establecidas se han convertidocon los años en entidades cuasi-oficiales.

Generalmente obligadas a cumplir con normasde rendimiento y pagar impuestos a la renta empresa-rial y a la extracción, las cooperativas pueden obtenercapital de inversión vendiendo acciones de una mane-ra que los operadores privados con fines de lucro nopueden hacer. Reconocidas por la estabilidad de sugestión, particularmente en comparación con algunasempresas municipales, las cooperativas argentinasofrecen, a ciudades enteras, otros servicios ademásdel suministro de agua, por ejemplo, electricidad,saneamiento e incluso seguros de salud y funerarios.En Argentina y Bolivia, las cooperativas más grandes

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se han convertido en entidades estables y pueden inclu-so obtener partidas del gobierno nacional o garantíaspara préstamos multilaterales. Sin embargo, se hanencontrado casos de cooperativas más pequeñas ame-nazadas por las recientes leyes de concesiones queobligan a sus miembros a conectarse a una compañíamunicipal privatizada. Las cooperativas tienen dificultadpara competir con las concesiones, pues las regulacio-nes tarifarias en Argentina no contemplan la recupera-ción de los costos de inversión. En Bolivia, donde lascooperativas son las únicas proveedoras en varias ciu-dades grandes, dichas cooperativas buscan nuevosmercados y compiten por ellos. Las nuevas cooperati-vas en áreas de la periferia urbana tienen un espírituparticularmente empresarial y compiten activamenteentre ellas por reclutar miembros en las fronteras desus áreas de servicio.

Evolución de los camiones cisterna a las redesfijasAunque tanto los sistemas de abastecimiento móvilcomo las redes fijas están presentes en la mayoría deciudades estudiadas, en algunas de ellas los operadoresde redes parecen estar reemplazando gradualmente alos camiones cisterna y carretillas. Los camiones cister-na siguen siendo el elemento principal de los provee-dores independientes en Lima y Barranquilla y todavíafiguran en cierta medida en Córdoba y en la Ciudad deGuatemala. La distribución por camión cisterna ha esta-do desapareciendo en Córdoba, Argentina, excepto enel caso de necesidades industriales especializadas,mientras que en Asunción y Santa Cruz ha desapareci-do totalmente para dar paso a redes pequeñas. En losasentamientos marginales de Lima se da un sistemaintermedio: los camiones cisterna mantienen y suminis-tran agua a grandes tanques de almacenamiento quedistribuyen agua por gravedad hacia grifos públicos. Lospobladores se encargan de controlar una red de man-gueras que van hacia cada casa, así como de recaudarlos pagos. Este sistema fue introducido en realidad pordonantes internacionales, quienes tenían la esperanzade que las comunidades administraran la distribución deagua, pero dio lugar a “miniconcesiones” a los opera-dores de camiones cisterna que ofrecieran el mejorprecio. Los operadores de camiones cisterna han usa-do sin problemas los reservorios, incrementando suspropios ingresos y la calidad del servicio. No obstante,ellos no han invertido en nuevos reservorios, debido alas regulaciones que transfieren toda infraestructura a la

empresa pública. Sin embargo, la tendencia sugiereque, ante un ambiente regulador medianamente favora-ble, el suministro privado mejorará gradualmente haciamétodos que implican mayores riesgos y costosinmovilizados, pero que al mismo tiempo brindan ma-yores volúmenes de agua más segura a sus clientes porun mejor precio.

Rendimiento y precioLos indicadores de rendimiento recopilados en el pre-sente estudio sugieren que los proveedores de redespequeñas –incluso a modesta escala– tienen nivelesmucho mejores que los de las empresas municipalesen términos de agua no contabilizada, productividad(trabajadores por conexión) y costos operativos. LosPIAP muestran también extremadamente bajos por-centajes de incumplimiento de pagos por parte de losusuarios, aunque se muestran flexibles con los clientesmorosos. Existen algunas diferencias entre los opera-dores con fines de lucro y las cooperativas que no loson: las cooperativas de abastecimiento de agua enArgentina muestran un margen más amplio de incum-plimiento en los pagos que el de las empresas.

El agua en camiones cisterna es siempre más caraque el agua suministrada a través de tuberías, como losaben bien las empresas públicas que tienen que sumi-nistrar servicios de emergencia en casos de sequía. Apesar de ello, el presente estudio no observó los altísi-mos incrementos (de 10 a 100 veces) mencionadosen trabajos sobre vendedores de agua en África y Asia.

Los operadores de redes independientes normal-mente tienen precios menores que los proveedoresoficiales cuando están en competencia. Sus costos decapital por conexión son generalmente menores. EnCórdoba, Argentina, los operadores independientesmantuvieron sus costos bajos durante muchos añospara competir con la empresa pública subsidiada, co-brando apenas la tercera parte por las conexiones ymanteniéndose al nivel de la tarifa subsidiada de la em-presa municipal para el abastecimiento de agua. Ahoraque una concesión privada se ha hecho cargo de laempresa municipal y se han descontinuado los subsi-dios, los precios de los proveedores independientesson 70% más bajos que los cobrados por los conce-sionarios. En Paraguay y Guatemala, los aguaterostambién compiten favorablemente en términos deprecio, a pesar de los subsidios recibidos por las em-presas estatales en cada país.

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ArgentinaBolivia

ColombiaGuatemala

ParaguayPerú


Economías de pequeña escala vs. Economías de escalaFrecuentemente se asume que la presencia de grandes compañías monopólicas en el sector agua sejustifica debido a las economías de escala. Es decir que los costos de inversión/conexión se reducen amedida que se incrementa el tamaño de una empresa de producción y distribución de agua. El hecho deque operadores independientes, que trabajan a pequeña escala, han sido capaces de vender a menoresprecios que las grandes compañías nos lleva a cuestionar este supuesto o, por lo menos, su calidad deregla inamobible. Pero no ha sido fácil realizar una comparación real de costos de operaciones grandesy pequeñas en las seis ciudades estudiadas en América Latina. Los operadores independientes tiendena tener temor de revelar sus costos y ganancias, mientras que los operadores públicos y sus concesio-nes simplemente no tienen acceso a dichas cifras (muchos costos de inversión, particularmente lossubsidiados por los gobiernos nacionales, se han olvidado y otros están inextricablemente unidos a lasinversiones en otras obras como saneamiento, forestación e incluso zoológicos).

Sin embargo, se ha documentado un caso en Paraguay, gracias a una propuesta elaborada poringenieros de CORPOSANA, la empresa municipal de agua de Asunción, para garantizar su financiamientointernacional. Se trata de costos de construcción base (no se incluyen cargos financieros) que, en estecaso, estuvieron sujetos al análisis de bancos internacionales de desarrollo para su implementaciónentre 1992 y 2000 y están ajustados al curso del dólar en 1997. Quienes efectúan la comparación, eneste caso, se basan en los costos de 1997 de dos operadores independientes, analizados en el mismoaño, y sus cargos por conexión (presumiblemente costos base más cargos financieros y utilidades).

CORPOSANA Etapa 1 - $ 1810.81 37,000 $ 387.20Etapa 2 - $ 2800.00 25,000 $ 193.60

Aguateros Muestra 1 - $183.70 300 $ 224.00Muestra 2 - $272,45 300 $ 300.00

Costo de conexión Número de conexiones Cargos por(costo total / 1992-1999 (est.) conexión#usuarios) tamaño promedio del proyecto

La información sobre costos de CORPOSANA se basa en un informe del entonces Presidente deCORPOSANA, Ing. Hugo Ruiz, mientras que la información sobre los aguateros se basa en un estudiorealizado por la CAPA – la Cámara Paraguaya del Agua.

Si bien los cargos son similares, los proyectos de gran escala tienen costos de diez a veinte vecesmayor que los costos de los proyectos de pequeña escala. La espectacular diferencia de costos en estecaso se puede explicar en gran medida por las tecnologías usadas y la fuente del agua. CORPOSANAdepende de tomas de agua superficiales ubicadas a unas quince millas fuera de Asunción (y, tal comomuestra el mapa en la página x, atravesar Asunción añade otros 25 kilómetros). Para cubrir estasdistancias, CORPOSANA requiere grandes tuberías (con un mínimo de diez pulgadas de diámetro) ypotentes estaciones de bombeo. Por el contrario, los aguateros pueden usar tuberías flexibles de pe-queño diámetro porque no están a más de cinco millas de cualquiera de los pozos que utilizan comofuentes. Asimismo, la calidad del agua de pozo es superior a la del agua de río y no requiere inversiónadicional para costosas plantas de tratamiento.

Los aguateros estiman que han instalado unas 50,000 conexiones en Asunción en los últimosquince años, con una inversión de unos US$20 millones en más de 400 sistemas de pequeñas escala.En contraste, CORPOSANA invirtió $137 millones para llegar a 62,000 conexiones nuevas en el mis-mo período. Es cierto que Asunción, como muchas ciudades de Paraguay y Argentina ubicadas endeltas, goza de una posición privilegiada con abundante agua subterránea de alta calidad. Sin em-bargo, esto demuestra claramente un caso en el que la suma de muchas operaciones de pequeñaescala resulta más económica que las “economías” de gran escala.

Innovación tecnológicaLos bajos costos y precios de los PIAP provienen engran parte de su desarrollo y del uso de tecnologíasinnovadoras de bajo costo. Las técnicas simples deperforación de pozos y las mangueras de plástico usa-das por los aguateros han reducido los costos de insta-lación de una red pequeña a unos $250 por personaatendida. Por el contrario, la mayoría de empresaspúblicas están obligadas legalmente a aplicar rígidasnormas de ingeniería y pocos países pueden incentivarla investigación sobre métodos más baratos. Las tarifasen las empresas públicas latinoamericanas frecuente-mente están por encima del costo, lo cual crea limita-dos incentivos para ahorrar capital o controlar los cos-tos de operación. Cuando los gobiernos subsidianconexiones y/o tarifas para las áreas de bajos ingresos,como en Buenos Aires, Santiago de Chile y toda Co-lombia, el subsidio reduce el incentivo del operadorpara explorar opciones con menor costo.

FinanciamientoLos PIAP tienen todos los incentivos para disminuir loscostos, debido a que les resulta difícil obtenerfinanciamiento de capital. Ellos invierten en infraestruc-tura sin recurrir al financiamiento público ni a los présta-mos blandos que sostienen a las empresas municipa-les, basándose en mayor medida en préstamos perso-nales (con frecuencia hipotecando la casa del empresa-rio), créditos comerciales a corto plazo con altos inte-reses o, cuando está permitido, en contribuciones

directas por parte de los clientes (como en el caso deoperaciones a cargo de cooperativas o condominios).Un ejemplo sorprendente es el de Asunción, Paraguay,donde 400 aguateros han invertido más de US$30millones para brindar servicio a 75,000 familias. Pocascompañías públicas de abastecimiento de agua en Amé-rica Latina pueden jactarse de tal grado deautofinanciamiento.

Capacidad de respuesta a la demanda de losusuariosLos barrios pobres informales en América Latina seestán multiplicando más rápido de lo que las empresasmunicipales pueden abastecer. En áreas donde lospobladores no tienen un título registrado, las empresasmunicipales y los concesionarios no están autorizadosgeneralmente a conectar a dichos pobladores a la red ytienen pocos incentivos para hacerlo. Por el contrario,los operadores de camiones cisterna y otros mediosde transporte de agua ingresan a los nuevos asenta-mientos tan pronto como aparecen. Los operadoresde redes sofisticadas, como los aguateros, tratan deestablecer sistemas de abastecimiento anticipándose alcrecimiento de la población: establecerse en un área endesarrollo generalmente brinda una ventaja competitiva.El negocio de estos PIAP no parece verse afectado porla situación de propiedad del terreno, los ingresos fami-liares o el tamaño de la comunidad. En estrecho con-tacto con la comunidad, parecen ser más efectivos endiseñar servicios adecuados para las necesidades yrecursos locales y en obtener el pago por dichosservicios.

Con los aguateros no hay que esperar por el agua en ParaguayEn Asunción ya no hay que esperar para contar con una co-nexión de abastecimiento de agua, una situación atípica enAmérica Latina, y esto es gracias a Manuel Lombrado y otrosaguateros que operan en todo Paraguay. Manuel es un joveningeniero de una familia de aguateros paraguayos. Hace tresaños, había ahorrado el equivalente a US$15,000, suficientepara empezar su propia aguatería. Buscó un lugar que tuvierapocas casas, pero con una ubicación prometedora. Cuando com-pró un lote, cavó su pozo y construyó su casa de bombas, tenía10 clientes, lo que no resultaba suficiente para recuperar suinversión. Pero la noticia de su aguatería corrió rápido y másfamilias se mudaron al área, que resultaba más atractiva ante ladisponibilidad de un abastecimiento de agua limpia. A fines desu primer año, 45 familias estaban conectadas, suficiente para cumplir con el pago de su préstamo y su objetivode 100 clientes en cinco años empezó a parecer bastante realista. Sus tuberías se extienden por unos 5 kilóme-tros, pero su pozo y su casa de bombas tienen suficiente capacidad para otros 10 kilómetros. Sin embargo,Manuel no contaba con que otros dos aguateros se ubicaran en el mismo asentamiento y cavaran pozos muycerca. Desde que tiene competencia, se ha hecho más agresivo en la búsqueda de nuevos clientes. Ahora ofrececondiciones de pago más cómodas y períodos de amortización más largos para atraer a más clientes.

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Ciudad de Asunción

Las áreas naranja claro muestran losplanes de expansión de cobertura de

servicios de la empresa pública. Laslíneas más oscuras señalan las principa-

les líneas troncales, existentes y pro-yectadas, que transportan agua de unaplanta de tratamiento a un reservorio15 millas afuera del centro de Asun-ción. Como indica el detalle, se en-

cuentran operando varios aguateros enlas áreas, en las cuales la compañía

brinda servicios y ha programado ex-tender servicios. Los clientes cuentancon la posibilidad de elegir entre servi-

cios públicos o privados (como semuestra en el ejemplo de JS Painu), o

servicios comunales subsidiados por elServicio Nacional de Salud.

El detalle de un área de 35 kilómetroscuadrados muestra más de 50

aguaterías existentes. Muchos de ellasse interponen entre sí, sin embargo,

hay hogares que no tienen la opción deescoger entre por lo menos tres

aguateros independientes.

¿Cuál es el mejor tamaño para un “Sistema de abastecimiento de agua”?El aguatero Silvio Melgarejo de Asunción tiene tres redes diferentes y un total de 2,700 familias usuarias. Peroel quisiera regresar a 1,000 clientes. No obtenía tanto dinero entonces, pero conocía a cada uno de sus clientesy trabajaba directamente con ellos, sin un administrador intermediario. El cree que una operación diversificadacon 1,000 clientes, que ofrezca además del servicio de agua también el de saneamiento y recolección de basura,le generaría la misma utilidad que obtiene ahora con 2,700 clientes pero dentro de un área más reducida y ungrupo de clientes más pequeño.En Colombia, Jorge Uribe, presidente y principal accionista de CONHYDRA, enfrenta un problema diferente. Sucompañía de agua tiene 14,000 conexiones en ocho ciudades diferentes. Es grande y difícil de manejar pero esel tamaño más pequeño con el que puede operar Uribe, debido al requerimiento legal de que toda empresa deservicio público debe contar con sus propios departamentos de contabilidad y planificación, preparar planescomerciales y entregar propuestas de tarifas, etc. A CONHYDRA le iría mejor si fuera más pequeña, pero nopodría pagar el personal requerido ni cubrir los costos de regulación con menos clientes.

3. El rol del mercado

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Participación en el mercadoEn todas las ciudades del estudio, los PIAP son losprincipales proveedores de agua para un significativoporcentaje de la población, a la vez que satisfacen lasnecesidades de agua de otros usuarios que conside-ran deficiente el servicio público de abastecimiento deagua. Lejos de ser un fenómeno transitorio, los PIAPhan estado presentes por mucho tiempo. Las prime-ras redes de abastecimiento de agua en AméricaLatina se construyeron a fines del siglo XIX por ac-ción de empresarios privados. El presente estudioencontró negocios con un promedio de 30 años deservicio y uno con 70 años. Ellos atienden a familiasde todos los niveles de ingresos, así como a clientesindustriales. En el primer lugar de la escala está SantaCruz, Bolivia, donde las cooperativas son las únicas acargo del abastecimiento y nunca se ha creado ningu-na empresa municipal, ni pública ni privada. Esta situa-ción se repite en varias ciudades de Bolivia y Argenti-na. En este último país, las cooperativas independien-tes y condominios cubren el 100% de las necesida-

des de agua y saneamiento de la población en untercio de las ciudades del país. En el extremo inferior,los proveedores privados representan entre 10% y15% del servicio de abastecimiento de agua en Cór-doba, Argentina.

Tamaño eficienteEl presente estudio encontró que el tamaño mínimoque requiere un sistema de abastecimiento de aguapara mantener una operación eficiente de la red esmás pequeño de lo que frecuentemente se asume.Los PIAP han desarrollado maneras de reducir suscostos iniciales y de mantener operaciones a pequeñaescala que ofrecen la entrega de agua a las casas y/oconexiones domiciliarias a precios frecuentementemenores que los de las empresas municipales demayor tamaño. En las ciudades analizadas, el tamañono parece ser un factor de suma importancia en laeficiencia del operador – excepto cuando las regula-ciones gubernamentales imponen costos fijos que nose pueden recuperar sino con un determinado tama-ño, como en Colombia.

Elección por clientes/usuarios

Elección del producto y el proveedorLos clientes eligen un vendedor específicopara una compra única o recurrente deagua. En Perú y Guatemala, hay contratosa más largo plazo con abastecimiento ycompra garantizados.

Elección del Servicio (Guatemala)Los clientes conectados a más de un pro-veedor de servicios deciden cuál utilizar.

Elección del proveedor (Asunción)Los clientes pueden elegir su proveedor ycambiarse de uno a otro.

Elección del proveedorLos clientes pueden elegir entre varios pro-veedores al inicio o pueden cambiarse deuno a otro; las redes superpuestas brindanopciones de cambio.

Elección de la administración/ compe-tencia gradualLos clientes/accionistas en sistemas coope-rativos presionan a la administración paraque igualen el rendimiento o los precios deotros sistemas cercanos.


ArgentinaBolivia

ColombiaGuatemala

ParaguayPerú

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Ejemplos

Distribuidores móviles que venden en lamisma área

LimaBarranquillaCiudad de Guatemala

Redes superpuestas

Ciudad de GuatemalaAsunción

Redes contiguas(competencia en los límites de las redes)

Santa CruzAsunciónCordoba

Redes que operan en las proximidades

Ciudad de GuatemalaSanta CruzCordoba

Un mercado dinámico y competitivoEl abastecimiento de agua por parte de proveedoresindependientes no sólo presenta una amplia gama deoperadores y productos, sino que está constante-mente evolucionando. El dueño de una carretilla aho-rra para comprar un camión y luego otro. Los dueñosde camiones buscan oportunidades para suministraragua a una pequeña red o para establecer su propiared. Los proveedores de redes pequeñas amplían susservicios apenas logran generar utilidades que reinvier-ten en sus negocios.

Si bien se puede asumir que existe competenciaentre los distribuidores móviles de agua (en ausencia

de ‘mafias del agua’ u otras prácticas monopólicas),en general se piensa que las redes tienen característi-cas de monopolio. Sin embargo, el estudio encontrónumerosos casos de redes con áreas de serviciosuperpuestas y casos de competencia por clientesespecíficos en los límites de las redes pequeñas.Cuando los proveedores amplían sus redes dentrode un mismo territorio, como en Asunción, Paraguay,ellos compiten por lograr que familias del mismovecindario se conecten a sus sistemas. En Guatemala,las familias frecuentemente están conectadas a másde una red –entonces, los proveedores compitendirectamente en el mercado de productos. Dado que

Cuadro 2. Tipos de competencia yestrategias de los pequeñosproveedores

Estrategia comercial

Comprometer a los clientes a través de uncontrato de abastecimiento a largo plazo.

Crear productos diferenciados.

Ganar la lealtad de los usuarios a través deuna atención personal.

Los primeros operadores: Fijar altas tarifasde conexión para desanimar a los clientesde cambiarse a nuevos proveedores y paraevitar perder su inversión si lo hacen.

Los operadores nuevos: Reducir los costosde conexión de manera que las familias pue-dan cambiarse de proveedor fácilmente.

Reducir las tarifas de conexión para ganarnuevos clientes.

Dispersar los costos fijos incrementando eltamaño del mercado

Ganar la lealtad de los clientes.

Adquirir sistemas menos eficientes.

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el estudio no incluyó una encuesta a las familias o alos usuarios, no ofrece una explicación de por qué lasfamilias eligen tener dos conexiones, sólo el hechode que ello ocurre frecuentemente cuando los siste-mas se entrecruzan.

La ciudad de Córdoba, Argentina, ofrece otrocaso en el que las familias en las fronteras de redesprivadas pueden elegir entre el PIAP y la empresamunicipal. En general, los PIAP cobran entre un tercioy dos tercios menos que los proveedores municipa-les, aunque ocasionalmente su agua tiene un “saborraro” debido a depósitos de azufre. Hay evidencia deque las familias usan el agua de los PIAP para lavar ylimpiar el baño, pero usan el agua del proveedormunicipal para beber.

Los operadores independientes en Córdoba ylas cooperativas en las periferia urbana de Santa Cruzcompiten por nuevos clientes en áreas “no interveni-das” o en las fronteras de redes contiguas. En lasciudades de Colombia y Perú, donde las redes inde-pendientes están dispersas, los proveedores no sien-ten una presión directa competitiva por parte de otrosoperadores. Sin embargo, tienen la necesidad demejorar sus servicios cuando llega a sus clientes infor-mación sobre mejores servicios o menores preciosen una red cercana. Por ejemplo, las cooperativas enlos suburbios de Santa Cruz parecen estarinvolucradas en una guerra abierta por nuevos clientesy por apoderarse del control de sus competidores.Los operadores en la periferia de la ciudad se apresu-ran en mejorar el servicio (incrementando las horas yla presión), antes de que sus miembros vendan todoa otras cooperativas.

Los beneficios que obtiene el usuario de lacompetencia entre los PIAP se muestran en los pre-cios. Una observación en detalle de 28 aguaterías enParaguay demostró que las tarifas por conexión vandesde US$87.00 hasta US$350.00 y que las tarifas

descienden más donde los servicios de los aguaterosse superponen con los de otros aguateros. Es intere-sante observar que las tarifas se incrementan en ciertamedida cuando los competidores son CORPOSANAy SENASA, las empresas públicas, presumiblementeporque los aguateros utilizan su reputación de serviciode mejor calidad y por lo tanto pueden cobrar tarifasmás altas. Los operadores de camiones cisterna enGuatemala siguen un patrón similar. Cobran preciosque se incrementan a medida que la distancia delcentro de la ciudad aumenta y la competencia dismi-nuye. Sus precios son cuatro veces mayor en lasáreas marginales que en el centro de la ciudad, lo cualsugiere que los costos de transporte no son el únicofactor para fijar precios.

La fijación de preciosLa fijación de preciosLa fijación de preciosLa fijación de preciosLa fijación de precios no parecía ser un problemageneralizado en la muestra de este estudio. Sin em-bargo, el caso de estudio de Barranquilla reveló inten-tos por parte de los productores y distribuidores deagua purificada en botellas de establecer un conveniopara fijar los precios. Si bien los proveedores de aguaembotellada nunca han logrado llegar a un acuerdo(entre 140 productores, algunos siempre se hanmantenido fuera y han reducido los precios por deba-jo de los niveles acordados), los distribuidores encamiones cisterna, quienes reciben su suministro dela compañía oficial con la cual tienen contrato y quepor lo tanto son una extensión de la empresamonopólica, mantienen un precio único y operan enterritorios de venta asignados. Este precio, fijado porlas autoridades públicas probablemente con la inten-ción de proteger a los usuarios, es el más alto denuestra muestra; de hecho es tan alto como el preciodel agua embotellada, de mucha mejor calidad, en lamisma ciudad, lo que sugiere nuevamente que lacompetencia es con frecuencia más efectiva que laregulación orientada a reducir los precios a losusuarios.

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4. Limitaciones y estrategias

Los proveedores independientes enfrentan un medioambiente difícil para la inversión y el desarrollo comer-cial. Ellos operan en un limbo legal y enfrentan regula-ciones de precio y de otro tipo que fueron diseñadasteniendo en mente a proveedores monopolistas másgrandes, y cada vez más enfrentan la posibilidad deuna expropiación directa. En respuesta, ellos hanencontrado maneras de reducir sus riesgos.

Restricciones comerciales

Limbo legal En los seis países estudiados, el marcode regulación de la producción y distribución de aguafue concebido para grandes proveedoresmonopólicos, sea empresas públicas o concesionesprivadas. Con la excepción de las cooperativas, queestán reguladas para proteger a sus socios, ningunode los países estudiados cuenta con un marco legalque reconozca la existencia de proveedores indepen-dientes en el sector agua y mucho menos que lospromueva. En el contexto latinoamericano, donde lasempresas municipales disfrutan de un mandato y unreconocimiento oficial, los PIAP quedan en una espe-cie de limbo: no son completamente legales ni explíci-tamente ilegales. Su invisibilidad ante la ley los deja enclara desventaja, por ejemplo, al tener que enfrentar aclientes morosos o grifos no autorizados, ya que lapolicía local no puede actuar en su defensa. Así, losPIAP se encuentran en la posición de hacer favores ala policía local a cambio de una protección no definida.

Prácticas monopólicas desleales Las leyes de pro-tección de los usuarios, la legislación antimonopólica ylas regulaciones contra el “dumping” o la fijación deprecios y otras prácticas monopolistas son raras enen cualquier sector de América Latina, y el sector agua

no es una excepción. Las regulaciones para el sectoragua en América Latina ofrecen pocos recursos a losusuarios de agua o a las cooperativas como negocios.Los PIAP no tienen base para quejarse de competen-cia desleal cuando una empresa municipal ofrece aguagratis o brinda asistencia financiera a los usuarios. LosPIAP de la Ciudad de Guatemala relatan cómo laempresa municipal, EMPAGUA, suministraba aguagratis a las familias que aceptaban bloquear los inten-tos de los PIAP de tender tuberías por sus calles paraconectar a las familias vecinas que no contaban conconexiones domiciliarias. Los proveedores de Para-guay citan un caso similar en el que la compañía públi-ca se involucró en un “dumping”, cobrando preciospor debajo del costo (en este caso, un estimado del10% de los costos de operación e inversión) en unintento por sacar del área a los PIAP.

De todas las dificultades que enfrentan al hacernegocios en un ambiente incierto y desprotegido, lossiguientes aspectos son los más resaltantes que sur-gieron de la encuesta con los operadores indepen-dientes y que son considerdados como aquellos quemás amenazan su seguridad y limitan sus opciones:falta de una propiedad segura de la infraestructura quehan construido, regulación de precios, restricción delas áreas de servicio e inadecuadas normas técnicas yde operación. Asimismo, consideran que el hecho deque las empresas públicas recurran a subsidios yfinanciamiento externo crea un campo de juegodisparejo, ya que las empresas públicas no enfrentanla misma necesidad de tener que recuperar costos enel mercado como sucede con los PIAP.

Amenaza de expropiación de la infraestructura Enla mayor parte de América del Sur, el estado se reser-

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ArgentinaBolivia

ColombiaGuatemala

ParaguayPerú


va la propiedad y el derecho soberano a usar las aguassubterráneas o superficiales y también puede reclamarlegalmente la propiedad de todos los equipos deproducción y distribución (entubada) en las áreasmetropolitanas. Si bien la probabilidad de confiscacióno expropiación varía de un país a otro, y aunque engeneral los pozos individuales son generalmentetolerados, la amenaza es suficiente para desalentar lainversión en infraestructura. En Lima, la empresaoficial de abastecimiento toma posesión de toda lainfraestructura financiada de manera privada en losvecindarios a los que amplía sus servicios. En Para-guay, la amenaza de expropiación llevó a los aguaterosa formar una asociación para realizar una campañacontra la promulgación de un proyecto de ley, aunquefue en vano. Los PIAP de Colombia señalan que lapropiedad gubernamental de las redes de abasteci-miento de agua no sólo desalienta las nuevas inversio-nes, sino que también incrementa la inseguridad fren-te a cambios políticos.

Restricciones en las tarifas Los precios están regu-lados en tres de los seis países estudiados. En Bolivia,las entidades reguladoras fijan tarifas para cada provee-dor en base a criterios de rendimiento y planes co-merciales, mientras que en Colombia y Argentina sepermiten márgenes de utilidad de 14% y 25% res-pectivamente, pero sólo sobre costos de operación(semejantes o menores que las utilidades obtenidasen depósitos bancarios a plazo fijo u otras inversionesseguras que ofrecen los mercados de dichos países).Dichas restricciones tarifarias, que tienen como obje-tivo proteger a los usuarios, también parecen limitarlos nuevos ingresos y/o las inversiones en nuevosservicios. El hecho de que los precios del agua embo-

tellada no estén restringidos, probablemente porquees considerada un bien suntuario, puede explicar porqué más de 140 productores se aglomeran en laindustria del agua embotellada de Barranquilla, mien-tras que sólo existe un puñado de redes privadas enoperación. Para reunir capital con el fin de reemplazaro fabricar nuevos equipos, los PIAP deben encontrarnuevos clientes que paguen las tarifas por conexión.Ellos no pueden obtener fondos para amortizar sudeuda con las tarifas, lo que hace virtualmente imposi-ble que el operador invierta en maneras de mejorar elservicio. Al mismo tiempo, los regímenes tarifariosdesalientan al proveedor en cuanto a la reducción decostos, pues los costos menores generarán meno-res utilidades.

Restricciones en el área de servicio El marco legalen América Latina estipula claramente qué serviciospueden brindar los operadores públicos y dónde. Aldesignar un área de servicio, el estado también esta-blece los derechos exclusivos de una empresa paravender agua a través de redes y con frecuencia obligaa los usuarios a conectarse con el proveedor oficial.Cuando la compañía oficial redefine su esfera deoperaciones, los PIAP pueden ser desplazados.Cuando las empresas públicas se privatizan, los con-tratos generalmente dan exclusividad a los concesio-narios, aún cuando los PIAP hayan invertido en elárea y ya le estén dando servicio. Éste es el caso enCórdoba, Argentina, y es una amenaza para losaguateros en Asunción. En Paraguay y Colombia,propuestas recientes establecerían zonas para losoperadores privados y para las cooperativas. En Co-lombia, el marco legal ya ha creado un conjunto de

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monopolios regulados independientemente. Estatransformación de PIAP no regulados aminiconcesiones reguladas limita la posibilidad decrecimiento y competencia por clientes, actividadescon las cuales han tenido mucho éxito, y coloca a losPIAP a la merced de las autoridades reguladores enlugar de a merced de su éxito con los usuarios.

Normas técnicas y de operación En aras de la saludpública y la seguridad, en la mayoría de países losservicios de agua están sujetos a normas altamentedetalladas de calidad e ingeniería. Estas normas nosiempre son estrictamente necesarias para la salud ypueden incrementar las tarifas por encima de losniveles accesibles para grupos de bajos ingresos. Paradar un ejemplo, las regulaciones en la mayoría depaíses requieren que las tuberías sean de un material‘durable’: cemento o, en casos especiales, PVC. Lasmangueras flexibles que han servido muy bien a losaguateros de Paraguay no están permitidas. Los PIAPno pueden cumplir con las nuevas regulaciones queaplican las normas de la Agencia de Protección Am-biental de los Estados Unidos (USEPA) al agua potable

en algunas ciudades de América Latina. Las regulacio-nes sobre tarifas no consideran reservas para cubrir lainversión para nuevas plantas de tratamiento y notienen acceso a financiamiento a largo plazo.

Otras regulaciones, incluso más alejadas de lasnecesidades de los usuarios, especifican organigramaso sistemas de planificación, gestión e informática. Has-ta los grandes monopolios las objetan, pero en el casode organizaciones más pequeñas, las puede sacar delnegocio. En Colombia, los PIAP que no llegan a ciertotamaño no han podido sobrevivir a los costos impues-tos por las regulaciones y en algunos casos simple-mente han pasado a operar ilegalmente por temor aque los sorprendan incumpliendo las regulaciones.

Subsidio de los costos de capital de las empresas públicasLas regulaciones para las empresas municipales varían,pero la mayoría permite que los ingresos obtenidos delos clientes se usen sólo para cubrir costos de opera-ción. Las tarifas de conexión cubren la inversión en re-des terciarias y medidores, pero la inversión en produc-ción, nuevas represas, plantas de tratamiento y otrasobras de gran magnitud generalmente se financian a tra-

Regulaciones para operadores independientes en ColombiaLa constitución de 1993 de Colombia y la posterior legislación sobre el sector agua buscan incentivar laparticipación privada en el sector y garantizar una administración de tipo empresarial de las empresasde agua. Sin embargo, debido a que el tema del tamaño como barrera para el ingreso nunca fue consi-derado por quienes elaboraron la ley, algunos de los requerimientos son onerosos, especialmente paraoperadores independientes. Una Comisión Reguladora Permanente monitorea a las empresas de servi-cio público (ESP) y fija las condiciones que deben cumplir para mantenerse en el negocio. Entre otros,las ESP deben cumplir con los siguientes requisitos:••••• Tener un departamento de contabilidad que cuente con por lo menos un contador profesional a

tiempo completo (para justificar el salario de un contador a tiempo completo, los operadores nece-sitan como mínimo 14,000 clientes).

••••• Presentar a la Comisión un plan de desarrollo comercial anual con metas específicas y métodos paraalcanzar dichas metas.

••••• Presentar la nómina de personal para una revisión de las calificaciones profesionales por parte dela Comisión.

••••• Organizar y apoyar una asociación de usuarios que debe elegir a un representante permanenteante el directorio de la ESP.

La multitud de controles (de los cuales los mencionados son sólo una muestra) son característicos delmarco para un monopolio. Pero no se incluyen disposiciones antimonopólicas que protejan a los usua-rios o productores contra prácticas monopólicas. Los proveedores independientes se ven más desani-mados que alentados.

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ArgentinaBolivia

ColombiaGuatemala

ParaguayPerú


Estrategias de supervivencia

Asociarse y hacer campaña (lobby).

Limitar las inversiones a una estrategia de recupera-ción a corto plazo o de infraestructura “recupera-ble” (como camiones).

Formar “alianzas” con compañías grandes o públicas*.Evadir controles.Sobornar a funcionarios.

Invertir a corto plazo.Asociarse y hacer campaña (lobby).

Buscar apoyo de organizaciones internacionales.Comprar infraestructura.

Asociarse con Compañías Públicas (compartir pérdi-das e inversiones).

Manipular la información sobre costos (contabilidadcreativa).

Limitar inversiones.Asociarse para hacer campañas solicitando estabili-dad en las altas esferas del gobierno.Intentar comprar infraestructura.Sobornar a funcionarios.

Ejemplos

Asunción

Asunción, Lima, Córdoba, todoColombia

Barranquilla,Córdoba

Santa CruzAsunción

todoColombia

Barranquilla

Córdoba

todoColombia

Cuadro 3. Riesgos que enfrentan losPIAP en América Latina

vés de asociaciones con el gobierno nacional y/o prés-tamos externos. Por lo tanto, es raro que las grandesinversiones de capital de las empresas públicas se recu-peren a través de las tarifas de agua, aunque en el futurolas nuevas concesiones deberían en principio seguir másel tipo de patrón del sector privado. Si bien estas regu-laciones no recaen directamente sobre los PIAP, ellashacen que el terreno de juego sea disparejo. Los PIAPno pueden contar con dichos subsidios o préstamosblandos. Ellos deben recuperar su inversión completa-mente o quebrar.

Estrategias para reducir el riesgoLos PIAP en América Latina han diseñado una seriede estrategias para superar las restricciones que en-frentan. Ellas incluyen reducir costos y precios, y me-jorar los servicios, pero también sobornar a funciona-rios para renovar contratos y licencias de operación,lo que perjudica el rendimiento del proveedor.

El Cuadro 3 resume los riesgos mencionados másfrecuentemente por los operadores entrevistados ylas estrategias de supervivencia que adoptaron. La

Riesgo

Cambios en las regulaciones oprivatización a gran escala quellevan a:- pérdida de derechos de

operación- confiscación- nuevas normas técnicas- nuevos costos burocráticos

Confiscación/Expropiación de activos(infraestructura)

Controles de Precios-limitación de los ingresos einversiones

Pérdida de contratos

*Las estrategias en cursivas son consideradas perjudiciales para los mercados competitivos y para la mejora del servicio.

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estrategia más común para reducir riesgos es recupe-rar los costos de inversión rápidamente (por lo gene-ral en menos de tres años). Cargar los costos deinversión a una tarifa de conexión o al precio de unaacción (como hacen las cooperativas y los condomi-nios) puede proteger a los empresarios de una ciertonivel de pérdida, pero también incentiva a los provee-dores a favorecer las inversiones en áreas con altosingresos y a reducir la expansión hacia vecindariospobres. En el caso de proveedores móviles, la reduc-ción de riesgos implica limitar la inversión en infraes-tructura física. Si bien los operadores de camionescisterna en Lima podrían incrementar considerable-mente su productividad invirtiendo en reservorios yredes de tuberías en los vecindarios, prefieren invertiren camiones adicionales. Un nuevo camión no puedeincrementar tanto los ingresos como un reservorio yuna red, pero no expondrá al propietario a una pérdi-da si el reservorio es expropiado por el estado.

Los operadores también diversifican sus inver-siones abriendo nuevas áreas en el mercado o desa-rrollando nuevas líneas de productos, como agua consaborizantes, gaseosas y hielo. Las cooperativas deservicios en Argentina ofrecen desde hace muchotiempo una variedad de productos, desde electricidadhasta funerales y algunos aguateros de Asunción estánconsiderando la posibilidad de ingresar al área dealcantarillado.

Limitar la inversión Un ejemplo destacado delimitación de la inversión ha ocurrido recientementefrente al riesgo extremo que enfrentaron losaguateros de Paraguay. La legislación promulgada enenero del 2000 introduce un sistema legal diseñadopara permitir la administración privada de la empresamunicipal, CORPOSANA. También plantea la confis-cación de las operaciones de los aguateros y el reem-plazo del ingreso abierto y la propiedad privada por unsistema de licencias de gestión renovables por unmáximo de dos años, previa aprobación de la entidadreguladora. Enfrentados a la posible pérdida de sustrabajos y de su inversión estimada en más de US$30millones, los aguateros de Paraguay se organizaron e

intentaron hacer campaña de oposición a la ley, perono tuvieron éxito. También dejaron de invertir en susredes una vez que el nuevo sistema de regulaciónempezó a amenazar con hacerse realidad.

Comprar cobertura Una segunda práctica de super-vivencia común es la de “comprar cobertura”. En elpeor de los casos, implica soborno. Los PIAP gene-ralmente no están en posición de plantear grandessobornos a los funcionarios de empresas municipaleso a altos ejecutivos de la municipalidad. Los operado-res que admitieron realizar esta estrategia específicapara reducir riesgos generalmente trataban con fun-cionarios de bajo nivel que controlaban los trámitesdocumentarios o la facturación de la empresa munici-pal. Pero otra forma más legítima de “comprar cober-tura” quizás en el área gris, implica buscar una alianza,algunas veces con ONGs reconocidas o a veces conla empresa municipal. Dicho apoyo de fondos públi-cos o de ONGs internacionales puede brindar estabi-lidad a un grupo específico pero no puede generaruna expansión sostenible de los servicios.

Barranquilla ofrece un ejemplo de una alianzaque garantizó la supervivencia de uno de estos PIAP.Una empresa urbanizadora privada, Aguas Metropoli-tanas, encontró una abundancia de aguas subterráneasde alta calidad a fines de los 80 en el área deBarranquilla que estaba fuera del alcance de la empre-sa municipal. Luego de dos años de iniciarse, cuandoya había crecido para dar atención a 14,000 familias,Aguas Metropolitanas vendió la mitad de sus accionesa la ciudad. El acueducto sirve ahora a unas 30,000familias, de las cuales sólo la mitad paga, pero operaren déficit no afecta a los propietarios de Aguas Metro-politanas: la compra por parte de la municipalidadpagó la inversión inicial y la municipalidad compensalas pérdidas de la compañía mediante transferenciaspresupuestarias (además, el dueño original tambiénganó dinero vendiendo bienes raíces en el área).Actualmente, Aguas Metropolitanas tiene pocos in-centivos para mejorar el servicio o ampliarse y lacalidad del servicio ha descendido en los últimos 6años, pues no se han realizado ajustes técnicos.

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Servicio durante 24 horas



Servicio durante 4 horas 3 veces por semana

No hay servicio

Servicio racionalizado

Referencias:

Área metropolitanade Barranquilla

Cobertura de acueducto

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Los resultados de los estudios de los PIAP en los distintos países y del congreso que los reunió por primeravez en febrero de 1999 apuntan hacia una visión de un nuevo tipo de ambiente comercial para el abastecimien-to de agua en América Latina, que da a todos los proveedores incentivos para mejorar la calidad y cobertura delos servicios al mismo tiempo que se mantienen precios competitivos. En este tipo de ambiente, el gobierno seconvierte en un facilitador más que en un operador. El equilibrio correcto entre compañías grandes y pequeñas,empresas municipales y proveedores independientes, queda determinado por los usuarios y las fuerzas delmercado en vez de por una asignación predeterminada de roles y privilegios exclusivos. Los donantes yfinancistas internacionales, los gobiernos nacionales y locales, así como los propios PIAP están interesados eneste ambiente y todos tienen nuevos roles que aprender.

Los donantes internacionales, los organismos que financian proyectos y las entidades ejecutoras podríanbeneficiarse si observan cuidadosamente lo que están haciendo los PIAP antes de realizar grandes inversionesen el sector agua. Cuando se asigna exclusividad a las concesiones, ello puede significar el fin de las inversionespor parte de los proveedores privados existentes a nivel local. Incluso podría considerarse a los PIAP comoclientes potenciales y no como intrusos. Los donantes podrían acelerar el ritmo de intercambio tecnológicoapoyando la creación de redes y asociaciones que unan a estos proveedores entre sí y también con sus contra-partes en otros países y regiones, así como con los proveedores de bienes y servicios relacionados. La mejorbomba, el mejor purificador portátil de agua, las mejores técnicas de perforación, así como los nuevos progra-mas para facturar a clientes que se descubren y usan en una ciudad pueden no conocerse en otra ciudad o paíscercanos.

Los gobiernos nacionales y locales podrían revisar sus estatutos y reglamentos buscando abrir las puertaspara los PIAP, permitiendo la competencia y garantizando que todas las inversiones de los proveedores seanseguras ante la ley. Ellos podrían repensar la tradición de competencia sólo por contrato, que brinda poderesmonopólicos para la producción y distribución de agua a una sola empresa y considerar la posibilidad de encon-trar maneras de subsidiar a los usuarios de bajos ingresos de manera directa en lugar de a través de estructurastarifarias o subsidios operativos. Asimismo, existen roles claros para que el gobierno impida la concertación deprecios, los cárteles y otras prácticas monopólicas, mediando en las disputas entre proveedores y entre provee-dores y usuarios, y monitoreando la calidad del agua y del servicio, así como sancionando a los proveedoresque violen sus contratos con sus clientes.

Los propios PIAP necesitan empezar a formar redes para hacerse conocer y respetar, desarrollando suspotencialidades a través de asociaciones y capacitación comercial y usando esto para promover y defender susderechos, pero sin caer en la tentación de formar cárteles, crear barreras para el ingreso, concertar precios orestringir las áreas de servicio.

5. Un paso hacia adelante: Nuevos roles


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ArgentinaBolivia

ColombiaGuatemala

ParaguayPerú

«Nos beneficiaremos de la regulación si somos re-conocidos como actores legítimos»—señalan los proveedores independientesEn febrero de 1999, un grupo de 29 proveedoresindependientes de Argentina, Colombia, Guatema-la, Perú y Bolivia se reunieron durante tres díasen Cartagena para discutir su experiencia comúny las limitaciones que enfrentan. Si bien fueroncríticos frente a las regulaciones existentes, ellono implica que estén contra toda regulación. Porel contrario, existía una preocupación por la faltade lineamientos para el sector agua. No sólo exis-tía la noción de que se necesita una regulacióneficaz sino que ellos se beneficiarían de dicha re-gulación en la medida que los organismos regula-dores los reconozcan como actores legítimos. Aellos les gustaría ver normas comunes basadas enel rendimiento y en los resultados, en lugar de enlos procesos o los insumos. Confían en su capaci-dad de ser competitivos en la medida en que lacompetencia se base en la eficiencia económica yno en el poder político. Para ellos, las metas de laregulación deben estar relacionadas con mejorarla eficiencia del servicio, garantizar una mejorcalidad del agua y proteger las inversiones de to-dos los operadores, grandes y pequeños.

6. Conclusiones

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Que los PIAP garantizan el abastecimiento de agua para un porcentaje significativo de la población urbana deAmérica Latina puede no ser una sorpresa para muchos que han frecuentado los barrios marginales de lospaíses en desarrollo. Pero su diversidad, creatividad y ventajas en llegar a diversos sectores del mercado quizásno hayan sido plenamente apreciadas en el pasado. Tampoco, quizás, los beneficios potenciales que puedenofrecer para el sector agua y para los usuarios: un ingreso abierto y la competencia por clientes. Los PIAP sonimportantes, en sectores e incluso en ciudades en los que la empresa oficial brinde una buena cobertura. Suéxito en construir y operar pequeñas redes cuestiona la creencia de que las redes fijas de abastecimiento deagua son un monopolio natural. La competencia por clientes está activa y funciona, pero funcionaría mejor enun ambiente comercial que permita la competencia, en lugar de un ambiente cargado de incertidumbre y regula-ciones inadecuadas. Los PIAP presentan un claro reto para las autoridades públicas y los encargados de elaborarpolíticas:- cómo elaborar políticas apropiadas que fortalezcan los aspectos positivos de este sector privado, salvaguar-

dando al mismo tiempo la salud y el bienestar públicos;- cómo regular “terrenos de juego parejos” de manera que las virtudes de un mercado competitivo puedan

mejorar los servicios de abastecimiento de agua;- cómo abrir posibilidades para la existencia de múltiples proveedores y cómo garantizar que los servidores

eficaces y eficientes no sean puestos en riesgo por sistemas de regulación.

Para empezar a responder estas interrogantes, los encargados de elaborar políticas deberían dar una nuevamirada a muchos proveedores de agua que están invirtiendo y tienen una presencia activa en sus ciudades.

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proveedores - centro de información, investigación

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