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Provisión de vivienda popular formal en Bogotá durante el periodo neoliberal. Estrategias espaciales y

económicas e impacto social

Sara Milena Roa Muñoz

Universidad Nacional de Colombia Facultad de Ciencias Humanas

Departamento de Geografía Maestría en Geografía

Bogotá D.C., Colombia 2015

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Provisión de vivienda popular formal en Bogotá durante el periodo neoliberal. Estrategias espaciales y

económicas e impacto social

Sara Milena Roa Muñoz

Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de Magíster en Geografía

Director: Prof. Dr. Jhon Williams Montoya

Línea de investigación: Dinámicas espaciales y estructuras urbanas y urbano-regionales

Grupo de investigación: Estudios sobre la problemática urbano-regional de Colombia

Universidad Nacional de Colombia Facultad de Ciencias Humanas

Departamento de Geografía Maestría en Geografía

Bogotá D.C., Colombia 2015

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A mis padres, por formarme como persona y enseñarme que con la perseverancia

y el esfuerzo se llega a la felicidad.

A Edwin, por ser mi compañero de camino,

cómplice de sueños y hacedor de realidades.

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Agradecimientos: A la Universidad Nacional de Colombia y al Departamento de Geografía por ampliar las sendas del conocimiento geográfico. A John Williams Montoya Garay, director del presente trabajo de grado, quien me invitó a cuestionarme sobre la provisión de vivienda urbana. Gracias a sus aportes pude direccionar el presente trabajo de grado. A mi familia, que me ha brindado su apoyo incondicional desde el primer momento en el que decidí iniciar mis estudios de posgrado. Sin su apoyo no hubiera podido culminar la presente empresa.

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Resumen El presente trabajo investigativo trata la oferta de vivienda popular durante el periodo neoliberal en la ciudad de Bogotá. Para ello, se desarrolla un análisis acerca de la influencia que ejerce el capitalismo sobre el espacio urbano, primero con el modelo keynesiano, que permeó la provisión de vivienda hasta 1970, y la transición que de este sistema se da hacia el modelo neoliberal y la implantación del mismo, así como su influencia en la oferta de vivienda. De esta manera, se realiza un análisis de los rasgos más importantes de la provisión de vivienda formal a lo largo del siglo XX y lo que va corrido del siglo XXI. El estudio de la legislación urbanística y de vivienda, así como la historia de los principales proyectos construidos, permite analizar el impacto que esta política pública genera en la reducción del déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda, así como en la segregación socio espacial. Para ello, se realizó la consulta bibliográfica que permitió disertar sobre la relación espacio-capitalismo, haciendo énfasis en el suelo urbano y la provisión de vivienda. De igual forma, se tomaron estadísticas y datos proporcionados por la Secretaría Distrital de Planeación, el DANE, el Banco de la República y la revista Metrocuadrado, los cuales fueron el insumo de gráficas y mapas que permitieron comprender el comportamiento de la provisión de vivienda popular en Bogotá, así como la distribución del déficit de vivienda, los equipamientos y los proyectos de vivienda en la ciudad de Bogotá. Finalmente, se evidenció que la provisión de vivienda popular durante el periodo neoliberal ha aumentado, lo que ha permitido disminuir el déficit cuantitativo de vivienda. Esto último, disminuyendo los acabados y el tamaño de la misma, presentando una clara diferencia en relación con la vivienda provista durante el periodo keynesiano, ya que la vivienda neoliberal es de menor calidad. Sin embargo, pese a los avances, se sigue manteniendo un déficit de vivienda significativo en la ciudad, sobre todo en las localidades periféricas. Finalmente, la ubicación de los proyectos de vivienda en las localidades periféricas, por encontrase en ellas el suelo de más bajo precio, así como la poca provisión de equipamientos, ha hecho que la segregación socio espacial sea una problemática latente en la ciudad, la cual se ha afianzado durante el periodo neoliberal. Palabras clave: keynesianismo, neoliberalismo, vivienda popular, provisión de vivienda,

suelo urbano, urbanismo.

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Abstract: This research work is about the supply of affordable housing project during the neoliberal period in Bogotá. In this way, an analysis of the influence of capitalism on urban space is developed, first with the Keynesian model, that influenced the provision of housing to 1970, and the transition of this system is given to the neoliberal model and the implementation there of, as well as its influence on housing supply. Thus an analysis of the most important features of formal provision throughout twentieth century housing is made and so far this century. The study of urban space planning and housing legislation, to analyze the impact that this generates public policy in reducing quantitative and qualitative housing deficit, just as in the socio spatial segregation. In this way, bibliographic consultation to lecture on space-related capitalism doing, emphasis on urban space and housing provision, just as was done, statistics and data provided were taken by Secretaría Distrital de Planeación, DANE, Banco de la República and Metrocuadrado magazine, which were the input of graphs and maps were produced to understand the behavior of the provision of the provision of housing in Bogotá, and the distribution of the housing deficit, equipment and housing projects in the Bogotá city. Finally, it was shown that the provision of affordable housing during the neoliberal period has increased, which has reduced the quantitative housing deficit, this finishes and decreasing the size of it, presenting a clear difference in relation to the housing provided the Keynesian period, since the neoliberal housing quality. However, despite progress, it continues to maintain a significant housing deficit in the city, especially in peripheral locations, to be in them the lowest floor, lowest price, just as the little provision of equipment, has made spatial segregation partner is a latent problematic in the city that has been strengthened during the neoliberal period. Keywords: Keynesianism, Neoliberalism, housing, urban floor, urbanism.

Contenido

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Introducción ........................................................................................................................ 13

Formulación de la pregunta problema............................................................................. 15

Hipótesis.......................................................................................................................... 16

Objetivos ......................................................................................................................... 17

Capítulo 1: Consideraciones teóricas y metodológicas ...................................................... 19

1.1 Marco teórico................................................................................................................ 19

1.1.1 La vivienda popular................................................................................................ 19

1.1.2 Capitalismo neoliberal y espacio urbano ............................................................... 20

1.1.3 El papel del Estado en el neoliberalismo ............................................................... 23

1.1.4 Neoliberalismo y ciudad ........................................................................................ 24

1.1.5 Mercantilización del suelo ..................................................................................... 27

1.1.6 Dimensiones económicas que adquieren los diferentes lugares en el espacio urbano y las decisiones residenciales .............................................................................. 28

1.1.7 Especulación del suelo ........................................................................................... 31

1.2 Marco metodológico ..................................................................................................... 33

1.2.1 Fases de investigación............................................................................................ 33

Capítulo 2: La provisión de vivienda popular en Bogotá durante el siglo XX................... 35

2.1 Fase higienista de la provisión de vivienda .................................................................. 35

2.2 Fase institucional de la provisión de vivienda, fuerte presencia del modelo keynesiano............................................................................................................................................ 36

2.3 Características de la transición en la provisión de vivienda estatal con características keynesianas a la neoliberal ................................................................................................. 43

2.4 La vivienda popular en el capitalismo neoliberal..................................................... 46

2.5 Marco político y jurídico de la provisión de vivienda popular en Bogotá en el periodo neoliberal ............................................................................................................................ 49

2.6 Formas de acceso a la vivienda popular en el periodo neoliberal ................................ 54

Capítulo 3: Provisión de vivienda en el periodo neoliberal, años 1990-2013 .................... 60

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3.1 Indicadores sobre la provisión de vivienda popular durante el periodo neoliberal ...... 61

3.2 Proyectos de vivienda ofertados en Bogotá durante el periodo neoliberal................... 71

La provisión de VIS anterior a 1997 ............................................................................... 72

Provisión de VIS gestionada por la empresa Metrovivienda .......................................... 73

3.3 Principales características de los proyectos de vivienda de interés social en Bogotá .. 77

3.4 Calidad de la VIS y la VIP en el periodo neoliberal..................................................... 82

3.5 Segregación socio espacial y provisión de vivienda popular ....................................... 92

4. Conclusiones ................................................................................................................... 98

Bibliografía ....................................................................................................................... 103

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Lista de tablas:

Tabla 1: adquisición del subsidio familiar de vivienda ...................................................... 56

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Lista de mapas: Mapa 1: Perímetro en expansión, cantidad de personas por UPZ y su relación con la cantidad de viviendas.......................................................................................................... 48

Mapa 2: Índice de la relación hogares y viviendas por UPZ. ............................................. 70

Mapa 3: Proyectos representativos de VIS desde la década de 1990. ................................ 73

Mapa 4: Proyectos de VIS planeados y construidos por Metrovivienda. ........................... 77

Mapa 5: Índice de hogares por equipamientos, salud y educación. Datos: SDP, 2011. ..... 84

Mapa 6: Índice de hogares por equipamientos en torno al abastecimiento de alimentos y la recreación y el deporte. ....................................................................................................... 85

Mapa 9: Proyectos de VIS representativos desde la década de 1990 y su ubicación con la malla vial y el sistema Transmilenio. ................................................................................. 91

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Lista de figuras: Figura 1: Evolución urbana de Bogotá. .............................................................................. 40

Figura 2: Subsidios asignados por las cajas de compensación familar en Colombia. Fuente: Asocajas y DNP. ................................................................................................................. 61

Figura 3: Número de viviendas financiadas entre 1998 y 2014. ........................................ 62

Figura 4: Valor de los créditos individuales desembolsados para la compra de vivienda de 1998 a 2014......................................................................................................................... 62

Figura 5: Índice de los costos de la construcción de vivienda en Colombia. ..................... 63

Figura 6: Índice de costos de la construcción de vivienda en Bogotá. ............................... 63

Figura 7: Índice del valor de la vivienda nueva en Bogotá. ............................................... 64

Figura 8: Índice del precio de suelo en Bogotá. ................................................................. 64

Figura 9: Promedio del valor del metro cuadrado por zona. .............................................. 66

Figura 10: Promedio de los metros cuadrados de las viviendas. ........................................ 66

Figura 11: Déficit de vivienda en Bogotá. .......................................................................... 68

Figura 12: Relación entre el total de hogares y el déficit de vivienda por estrato socioeconómico. ................................................................................................................. 68

Figura 13: Unidades de vivienda VIS y NO VIS iniciadas en Bogotá. .............................. 71

Figura 14: Proyecto Metrovivienda Plaza de la Hoja, carrera 30 con calle 19................... 76

Figura 15: Casa VIS de 3 m de frente por 12 m de fondo. Urbanización Villa de los Alpes (1991).................................................................................................................................. 78

Figura 16: Reducción progresiva del tamaño de las viviendas........................................... 79

Figura 17: Paredes de VIP 2014, Ciudad Verde. ................................................................ 80

Figura 18: Apartamentos VIS en obra. Ciudad Verde, 2014.............................................. 81

Figura 19: Baño de un apartamento VIP. Ciudad Verde, 2014. ......................................... 81

Figura 20: pancarta publicitaria, proyecto No VIS Abadía de la Candelaria, 2014. .......... 81

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Lista de siglas y convenciones: Abreviatura Término BCH: Banco Central Hipotecario. CAV: Corporación de Ahorro y Vivienda. CADE: Centro de Atención Distrital Especializada. CVP: Caja de Vivienda Popular. Fopae: Fondo para la Prevención y Atención de Emergencias. ICT: Instituto de Crédito Territorial. Inurbe: Instituto Nacional de Reforma Urbana. Paes: Planes de Ajuste Estructural. PIB: Producto Interno Bruto. POT: Plan de Ordenamiento Territorial. SMLV: Salario Mínimo Legal Vigente. SDP: Secretaría Distrital de Planeación. TLC: Tratado de Libre Comercio. UPZ: Unidad de Planeamiento Zonal. VIS: Vivienda de Interés Social. VIP: Vivienda de Interés Prioritario.

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Introducción "

La investigación sobre la provisión de vivienda popular a lo largo de los siglos XX y XXI ha sido abundante1. Sin embargo, aunque en algunos de los trabajos investigativos sobre la ciudad son mencionados los proyectos de vivienda ofertados, no se presenta en su mayoría un análisis sobre su ubicación espacial, sus características físicas, económicas y de accesibilidad. De igual forma, es escasa la cartografía presentada sobre este tema, quedando muy débil el análisis sobre la periferización de los proyectos de vivienda construidos en este lapso de tiempo, su precio en relación con las necesidades de quienes los requieren, la clara distancia respecto a las principales centralidades de la ciudad y el acceso a ellas por la población. Esta investigación se propone, entonces, ahondar en estos asuntos, partiendo de un análisis que desde la geografía radical pretende comprender la influencia del neoliberalismo sobre Bogotá, su repercusión en los proyectos de vivienda popular, la ejecución de dichos proyectos, su ubicación y funcionalidad. Se analizará el aporte que hacen estos proyectos en cuanto a la atención del déficit de vivienda cualitativo y cuantitativo a nivel urbano, su ubicación e incidencia en la calidad de vida de sus habitantes, lo que contribuye al análisis de la segregación socio espacial, un tema de especial relevancia en la política pública de vivienda. Como parte de esta investigación se realizó un artículo publicado en el Bulletin de l'Institut français d'études andines del año 2012, titulado “Estrategias Espaciales en la provisión de vivienda estatal popular en un contexto neoliberal. El caso de la periferia bogotana”, a manera de primera entrega de una investigación que, desde el análisis geográfico, analiza los principales factores económicos y políticos que han incidido en la provisión de vivienda para las clases populares durante el periodo neoliberal y su consecuente ubicación sobre el espacio urbano. De esta manera, el primer capítulo presenta los argumentos teóricos y el proceso metodológico llevado a cabo en la presente investigación. En este sentido, sobresalen principalmente los conceptos de vivienda, espacio urbano y capitalismo neoliberal para

"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""1 Por ejemplo, los trabajos realizados por Carlos Torres sobre suelo urbano y provisión de vivienda, Doris Tarchopulos y Olga Ceballos respecto a la calidad de la vivienda y la vivienda social en Colombia, Samuel Jaramillo, en su trabajo acerca del mercado de vivienda, Óscar Alfonso Roa, en lo referente a la estructuración residencial, Gilberto Arango, sobre la calidad de la vivienda, María Luisa Chiappe, respecto la política de vivienda en Colombia, León Darío Espinosa, sobre la construcción de áreas residenciales, Jean-François Jolly sobre la política pública de vivienda, entre otros.

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explicar las relaciones que agencia el modelo neoliberal sobre el espacio urbano y que, consecuentemente, afectan la provisión de vivienda popular. En el segundo capítulo, se presenta un recuento sobre la provisión de vivienda estatal en Bogotá desde el siglo XX. Ello permite analizar las políticas que, en materia de vivienda, se han llevado a cabo en la capital con el fin de compararlas, ya que se hace patente la diferencia entre las políticas influenciadas por el capitalismo keynesiano y las influenciadas por el capitalismo neoliberal. En el mismo sentido, las dinámicas urbanas de Bogotá a lo largo del siglo XX explican algunos factores característicos de la provisión de vivienda popular, tales como la localización y la segregación. En el tercer capítulo, se analiza la provisión de vivienda popular en Bogotá, utilizando para ello las estadísticas presentadas por el DANE, la SDP y otras instituciones, que permiten dar cuenta del comportamiento que ha tenido la provisión de vivienda popular desde 1990. Se analiza, además, la ubicación de algunos proyectos de VIS ofertados en este periodo de tiempo. También, se dedica un apartado al análisis sobre de la calidad de la VIS y de los procesos segregativos que se presentan en esta durante el periodo neoliberal.

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Formulación de la pregunta problema

En Colombia, y específicamente en Bogotá, la provisión de vivienda popular en las últimas décadas se ha encaminado hacia la reducción de los altos índices de déficit cualitativo y cuantitativo y ha estado ligada a dos teorías económicas y políticas: el keynesianismo y el neoliberalismo, en tanto “Colombia es un país determinado por el modelo de desarrollo asociado al modo de producción capitalista, al capitalismo dependiente y a su etapa más desarrollada: el neoliberalismo” (Torres et al, 2011: 19). En materia de vivienda, se desarrolló en Bogotá una propuesta keynesiana hasta finales de los años 1970, enmarcada por la producción de vivienda obrera con una fuerte intervención estatal, fuese como productor o como intermediario con los otros agentes. Este fenómeno se caracterizó por condiciones particulares de tamaño, calidad y acceso, frecuentemente favorables para los grupos obreros y de empleados de la época, aplicando el modelo de Estado benefactor en el cual “la intervención estatal en el ordenamiento urbano y en la acción en vivienda ocuparán un lugar preferencial” (CCVL, 1996: 18). Cabe tener en cuenta que desde finales del siglo XIX el Estado, a través de la planificación y la construcción en serie, desarrolló acciones para tratar el problema de la vivienda en las sociedades industrializadas. Colombia, al adoptar modelos de desarrollo acordes con el modo de producción capitalista, adoptó el modelo de Estado benefactor. Para la década de 1980, y de manera abierta en la década de 1990, la implementación progresiva de políticas de liberalización económica hicieron notable el avance del modelo neoliberal en la ciudad, el cual incidió en el cambio de la provisión de vivienda popular en la medida en que el Estado abandonó la construcción directa y se concentró en la normatización y vigilancia del proceso constructivo, pasando también de financiar la oferta a financiar la demanda mediante subsidios (Torres et al, 2011: 81; Chiappe, 1999). De otro lado, teniendo en cuenta que los precios del suelo son una variable importante en la construcción de vivienda y en general de los proyectos urbanísticos de la ciudad en las últimas décadas, es importante resaltar que en la regulación keynesiana el Estado tenía mayor control sobre estas variables. En el modelo neoliberal, el suelo comenzó a ser regulado por la relación de oferta y demanda, aumentando considerablemente su valor en relación con el periodo keynesiano. Por ende, fueron mucho más notorios los procesos especulativos que convirtieron la localización en una variable de primer orden, asociada a una fuerte asimetría espacial en los costos de la tierra y que, además, se corresponden con las vías de acceso con que cuentan, la cercanía o distancia respecto a los principales centros económicos y políticos de la ciudad, así como las condiciones ambientales. Por consiguiente, en un contexto neoliberal como el actual, los costos del suelo tienen una influencia mayor sobre la producción de vivienda popular, la cual se divide actualmente en Vivienda de Interés Social (VIS) y Vivienda de Interés Prioritario (VIP), y es producida preferencialmente en la periferia, afectando de esta manera a sus habitantes con los costos de localización en tanto que “los trabajadores que se instalan más cerca de sus lugares de trabajo tendrán un salario neto más elevado que aquellos cuya residencia está más distante,

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ya que estos últimos deberán hacer frente a mayores gastos” (Abramo, 2010: 97). De igual manera, la vivienda popular se ha precarizado, puesto que para mantener un margen aceptable de ganancia, los constructores han sacrificado el tamaño y, a veces, la calidad de los materiales. Entre 1993 y 2005, según el DANE, el déficit total de vivienda se había reducido en 68%; para 2011 la cifra había disminuido a 30% y el número de hogares en esa condición se mantiene en cerca de 192.417 unidades, significando una problemática delicada para la ciudad. La cuestión central de esta investigación gira, entonces, en torno a las condiciones de producción de vivienda popular bajo un modelo neoliberal en Bogotá. En consecuencia, la pregunta problematizadora es: ¿en qué sentido la relación espacio-capitalismo neoliberal influye sobre las políticas de provisión de vivienda popular en Bogotá desde la década de 1990 y cómo dichas políticas inciden en los déficits cualitativo y cuantitativo de vivienda y en la disminución de la segregación socio espacial?

Hipótesis

El presente trabajo se basa en tres hipótesis: 1. La relación espacio-capitalismo neoliberal es la que condiciona los precios del mismo y, consecuentemente, determina la ubicación de la vivienda popular nueva en la periferia sur y sur occidental de Bogotá, específicamente en las localidades de Bosa, Kennedy, Usme, San Cristóbal y Ciudad Bolívar. Esto, dado que los precios del suelo de dichas localidades son más bajos en tanto históricamente, producto de la segregación socio espacial, han sido destinadas para clases sociales bajas; además, se encuentran distantes del centro económico de la ciudad. Incluso, para las localidades de Usme y Bosa, los proyectos de vivienda se han construido en suelo decretado de expansión. 2. El modelo de provisión de vivienda popular en Bogotá, influenciado por el sistema económico neoliberal, no ha solucionado el déficit de vivienda cualitativo y cuantitativo de la urbe, siendo esta una problemática latente en la ciudad. 3. El modelo de provisión de vivienda no ha contribuido de manera notoria a la reducción de la segregación socio espacial en la ciudad.

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Objetivos

General Establecer la relación espacio - capitalismo neoliberal y sus implicaciones sociales en la producción de vivienda popular en la ciudad de Bogotá para los años 1990-2013. Específicos

! Analizar la influencia que ejerce el capitalismo neoliberal sobre el suelo urbano, en particular en áreas de provisión de vivienda popular.

! Caracterizar la provisión de vivienda popular en el marco del modelo neoliberal en

Bogotá D.C.

! Determinar qué aspectos influyen en la obtención del suelo para la implementación de proyectos de vivienda popular en Bogotá desde 1990.

! Elaborar la cartografía necesaria que permita conocer la ubicación de los proyectos

de vivienda popular construidos en este periodo, con el fin de realizar un análisis espacial de los mismos.

! Establecer el impacto de la provisión de vivienda popular neoliberal en relación

con la problemática habitacional bogotana.

! Estudiar el impacto que genera sobre la segregación residencial la oferta de vivienda popular en Bogotá D.C.

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Capítulo 1: Consideraciones teóricas y metodológicas "

1.1 Marco teórico

1.1.1 La vivienda popular

Para el DANE (2009), la vivienda es entendida como

un bien complejo que satisface un amplio conjunto de necesidades, le corresponde garantizar la protección y abrigo frente al medio físico y social, la separación y el aislamiento para lograr la privacidad de la familia y cumplir con funciones básicas para la sobrevivencia y la perpetuación de la especie como la preparación y consumo de alimentos, el aseo personal, el reposo, la recreación, la protección y la crianza.

Para el caso bogotano, el análisis de la vivienda adquiere importancia si se tienen en cuenta los índices del déficit cuantitativo y cualitativo que aquella presenta en una urbe en la que aumenta de manera constante el número de habitantes y que tiene que resolver el problema de la vivienda para todos ellos. Es el acceso a la vivienda una problemática latente en todas las urbes, sobre todo para las clases populares. En Bogotá, dicha problemática ha sido resuelta de manera informal por los habitantes y, de manera formal, desde el Estado. De esta forma, la Corporación Colegio de Villa de Leyva (CCVL 1996: 35) clasifica en cinco fases la provisión de vivienda formal en Colombia desde principios del siglo XX hasta el año 1995: la fase higienista, la fase institucional, la fase de transición, la fase de las corporaciones de ahorro y vivienda y la fase de la nueva legislación. Esta última fase coincide con la implantación en la economía colombiana del modelo neoliberal. El tratamiento que ha tenido la provisión de vivienda en colombia ha estado ligado al modelo económico capitalista. De esta forma, en el país se han implantado métodos ya utilizados en otros países capitalistas para solucionar el problema habitacional. Es así como la unidad de vivienda fue considerada, durante la primera mitad del siglo XX, una forma de atender las necesidades de la clase obrera. En este sentido, la vivienda en ese entonces se denominó vivienda obrera o para la clase proletaria (CCVL, 1996: 35) y posteriormente fue denominada Vivienda de Interés Social (VIS). Durante la última década del siglo XX y lo que va corrido del siglo XXI, la vivienda ha sido clasificada según sus características físicas, de tamaño y de la población hacia la que va dirigida. De esta manera, en 1990 el Inurbe la clasifica en Unidad básica y Vivienda mínima. Posteriormente, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo, mediante el Decreto 4466 de 2007, la clasifica como Vivienda de Interés Social (VIS), que tiene un

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precio máximo de 135 SMLV, y Vivienda de Interés Prioritario (VIP), que tiene un precio máximo de 70 SMLV. Para el caso de Bogotá, la empresa Metrovivienda, en el año 2007, clasificó la vivienda en VIS tipo I, con un precio máximo de 50 SMLV, y VIS tipo II, con un precio máximo de 70 SMLV.

1.1.2 Capitalismo neoliberal y espacio urbano

Según Delgado (2003: 81), para la geografía radical “el espacio es considerado como un producto del modo de producción”. Por lo tanto, el espacio urbano y las acciones que se agencian sobre este actualmente son en su mayoría producto del capitalismo neoliberal. Torres (Torres et al., 2011: 19) entiende el neoliberalismo como “el estadio superior del modo de producción capitalista”. Son características dentro del neoliberalismo la minimización de la intervención estatal y la consolidación de la empresa privada. En este sistema prima la libertad del mercado como motor de la economía, la cual no necesita de la regulación estatal ya que por sí sola se regula. La libertad de mercado implica incluso eliminar las barreras arancelarias y comerciales que poseen algunos países para promover el mercado global sin restricciones. La influencia que ejerce este sistema en el espacio urbano radica en la poca regulación de las relaciones mercantiles que sobre él se desarrollan y, para el caso de la provisión de vivienda, esta poca regulación hace, por medio de procesos especulativos, que el valor del suelo aumente de manera acelerada incidiendo en los precios de la vivienda. De igual forma, la privatización de empresas deja en manos privadas el proceso de la provisión de vivienda que antes era manejado por el Estado. El capitalismo neoliberal surge a mediados de la década de 1940 como una teoría económica, con los trabajos de Milton Friedman y Friedrich A. Hayeck. Sin embargo, el auge que presenta el modelo keynesiano establecido a partir de la crisis económica de 1929 por medio de la aplicación del New Deal propuesto por el presidente Roosevelt, donde primó la inversión social, las concesiones a los trabajadores, el cuidado de la salud, la educación, la regulación económica y, ante todo, la renovación urbana, la construcción de vivienda y la suburbanización (Harvey, 2004: 155-158) (Gregory et al, 2009: 497), hizo que el nuevo modelo no se implantara en los países capitalistas sino hasta 1973, momento en el que el keynesianismo entra en crisis. Es claro, entonces, cómo en el capitalismo la producción de vivienda y la inversión en planes urbanísticos se convierten en un eje dinamizador para la economía, el cual modifica directamente el espacio a través de la construcción de objetos sobre el mismo, haciendo patente que “el crecimiento urbano y el crecimiento económico (…) van inseparablemente unidos” (Harvey, 1977: 195). Las ideas neoliberales tomaron arraigo en la década del setenta, primero en Chile, en 1973; posteriormente en China, con la reforma económica agenciada por Deng Xiaoping en 1978; en Inglaterra, con Margaret Thatcher en 1979, y en Estados Unidos con Ronald Reagan desde 1980 (Harvey, 2007). Por su parte, Vega (2007: 214-215) analiza el desarrollo del neoliberalismo en cinco ciclos: el primero, con la puesta en práctica del

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modelo en Chile; el segundo, con su aplicación en países anglosajones como Estados Unidos, Inglaterra, Australia y Nueva Zelanda, donde se caracteriza por diversas reformas laborales y la disolución del sindicalismo; el tercer ciclo marca su aplicación en África y América Latina, aprovechando la denominada crisis de la deuda y las consecuentes reformas económicas para asegurar el pago de la misma por medio de los Paes2; el cuarto ciclo lo conforma la aplicación del sistema neoliberal en los países de Europa del Este y la antigua Unión Soviética, y el quinto ciclo, desde 1990, donde se instauró como modelo hegemónico en el mundo. El modelo neoliberal, basado en la teoría económica del liberalismo, promueve el crecimiento económico de los países a través del mercado. Sin embargo, la aplicación de este sistema en el mundo evidencia un crecimiento macro económico de los países, entendiendo por este el total de ingresos percibidos por el país y no necesariamente un crecimiento de la micro economía en los mismos, esta última entendida como los agentes individuales de la economía, como el productor y el consumidor. Dicha situación genera el aumento de la desigualdad social. Este sistema económico promulga la autonomía del individuo, a diferencia del modelo keynesiano que promovía la asociación. Por ende, los intereses privados priman en la economía, subordinando los intereses colectivos y de las naciones. Por lo anterior, es notable cómo en el modelo neoliberal se evidencia una reestructuración de los gobiernos locales, en lo que algunos autores denominan gobernanza urbana; el surgimiento de la competitividad urbana y la promoción de la cultura del emprendiemiento, así como la libertad de mercado donde los mercados abiertos y desordenados son los que constituyen el mecanismo óptimo para el desarrollo económico (Brenner, citado por Brand, 2009: 11) y donde es el mercado el que termina regulando al Estado (Brand, 2009: 11). La influencia de este sistema sobre el espacio geográfico es tal que para el caso urbano se considera que la economía se regula a sí misma por medio de la “mano invisible urbana”, donde se puede llegar a una competencia espacial perfecta (Abramo, 2011: 22). Es así como en el sistema neoliberal se considera que

[l]a mejor manera de promover el bienestar del ser humano consiste en no restringir el libre desarrollo de las capacidades y de las libertades empresariales del individuo dentro de un marco institucional caracterizado por derechos de propiedad privada fuertes, mercados libres y libertad de comercio (Harvey, 2007: 6).

Para el caso colombiano, la aplicación de la teoría intervencionista del New Deal desde 1934 con el gobierno del presidente Alfonso López Pumarejo (Ceballos, et al, 2008: 33) y el posterior seguimiento a las políticas de la Cepal, caracterizado por un proceso de sustitución de importaciones que, según Ahumada (1996), representaron la versión latinoamericana de la “economía keynesiana”, causó que hasta la década de los setenta primara una economía de tipo keynesiano en el país, caracterizada por un mayor control del Estado. """""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""2 Planes de Ajuste Estructural.

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La ejecución del Pacto Andino, firmado por Colombia, Perú, Ecuador y Chile, causó el inicio de la liberalización del comercio, que para ese momento se desarrolló con ciertas restricciones. Además, otras medidas de corte neoliberal se evidenciaron a inicios de la década de los setenta, cuando el presidente Misael Pastrana limitó el apoyo a la industria y en cambio lo aumentó en el sector financiero (Ahumada, 1996: 97). Es preciso tener en cuenta que en este mandato presidencial se crearon las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (CAV). Esto último puede ser un inicio de lo que posteriormente se convertiría en la neoliberalización de la provisión de vivienda en Colombia. Lauchlin Currie propuso, en el informe de la Misión económica de 1950 (Currie, 1950: 621) auspiciado por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, financiar la vivienda a través de entidades como el ICT y el BCH. Sin embargo, también propone a los fondos de los bancos y las compañías de seguros para que aporten con sus recursos a la financiación de la vivienda. Basado en este planteamiento, para 1971 este economista es llamado para la formulación de un plan de desarrollo para Colombia. Así, surge, en el mandato del presidente Pastrana Borrero, el plan nacional de desarrollo “Las Cuatro Estrategias” (1970-1974), que promovía la concentración de esfuerzos en cuatro sectores considerados claves para la economía: la construcción de vivienda, el apoyo a las exportaciones, el incremento de productividad del sector agrícola y la redistribución del ingreso. Para el caso de la vivienda, dicha estimulación no se dio con recursos estatales sino por medio del sector financiero, ya que era necesario hacer “un esfuerzo por disminuir los costos de administración en la vivienda del sector público”. De esta manera se formuló el Decreto 677 de 1972 que propuso, entre otras, la creación la Junta de Ahorro y vivienda y, consecuentemente, las CAV, entidades privadas que se encargaron de la construcción y provisión de vivienda utilizando un sistema de crédito (DNP, 1972: 449-484). La liberalización de la economía colombiana continuó con los mandatos de los presidentes López Michelsen, donde la empresa privada empezó a acarrear las responsabilidades estatales (Castaño, 2004: 61); Turbay Ayala, donde se reglamentaron las compañías de financiamiento comercial, y Belisario Betancur, quien en 1984 aplicó un programa de Ajuste Estructural donde se minimizaron los subsidios sociales (Ahumada, 1996: 99). El proceso de apertura económica inicia en Colombia con el mandato del presidente Virgilio Barco (1986-1990), y específicamente en el plan de desarrollo La revolución pacífica, ejecutado por el presidente César Gaviria (1990-1994). La apertura económica del gobierno de Gaviria fue consecuencia de las obligaciones adquiridas por el país en el gobierno del presidente Barco con el préstamo Challenger, el cual se utilizó en su mayoría para el pago de la deuda externa. Esta política se caracterizó por realizar reformas a la economía que condujeron a la disminución de varios institutos estatales, y donde sobresalieron las reformas a la salud, arancelaria (disminuyendo aranceles a los productos importados), portuaria (privatización de puertos en Colombia), tributaria (aumento de impuestos), a la inversión extranjera (aumentando el número de capitales externos al país que llegan especialmente al sector de la minería), la reforma laboral (por medio de la Ley 50 de 1990, que elimina garantías de los trabajadores, estableciendo, entre otros, el salario integral y las agencias de empleo temporales) y la reforma a los planes de vivienda (que aumentó la participación del sector privado e inició con la reforma de las entidades

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estatales encargadas de la provisión de vivienda). Elementos estos con los cuales el papel del Estado se vio drásticamente disminuido (Castaño, 2004: 62-64; Ahumada: 1996). Un poco antes del proceso conocido como la apertura económica y posterior a este, 1982-2012, se evidenció un aumento de la desigualdad y del crecimiento económico. Por una parte, el aumento de la criminalidad en el país, producto del narcotráfico, el paramilitarismo y la guerrilla, incidieron directamente sobre la distribución del ingreso y la propiedad. Por otro lado, la internacionalización de la economía también incidió en dicha cifra con la apertura económica y el aumento de las importaciones-exportaciones, que representó en promedio el 38% del PIB (Rocha, 2014: 7). De esta manera, el coeficiente de Gini, que representa valores donde 0 es igualdad total y 1 desigualdad total, para 1982 era de 0,45, ascendió a 0,57 en 2007, y para el 2012 inició un descenso con 0,54 (Rocha, 2014: 5). Por ende, para el caso colombiano la asimilación del modelo económico neoliberal se efectuó sobre una economía dependiente e ilegal que causó el aumento de la concentración de la riqueza en pocas manos.

1.1.3 El papel del Estado en el neoliberalismo

A diferencia del Estado keynesiano, en el Estado neoliberal se ha dado un cambio en la forma de gobierno. De esta manera, la salud, la educación, el empleo, la industria o la vivienda ya no son campos que ejecuta principalmente el Estado, en tanto para su ejecución aumenta la participación de la empresa privada, dejando clara la primacía de la economía de mercado sobre las políticas públicas y el bienestar social. Esta nueva forma de gobierno que ha sido marcada, según Harvey, por el neoliberalismo, es “una configuración más amplia del Estado y de elementos clave de la sociedad civil”, la cual se denomina gobernanza, donde el Estado no es el único actor llamado a gobernar, sino que, en un método que se pretende más incluyente y democrático, varios actores de la sociedad civil entran a gobernar en conjunto con el Estado y en este sentido tienen potestad sobre las decisiones que toma (Harvey, 2007: 86). La posibilidad de dicho cambio se da en la medida en que la forma de gobernar pasa de ser ejecutada de manera jerárquica, para efectuarse por medio de redes en las que se involucran, para la generación y aplicación de las políticas públicas, a las agencias del gobierno, empresas privadas, organizaciones no gubernamentales, grupos comunitarios o de bases religiosas, entre otros (Gregory et al., 2009: 313). Para el caso colombiano, Jolly parte del postulado de que la gobernancia comprende una forma de gobierno que no es jerárquica o vertical sino horizontal. Para él, en el país se debe recurrir a dos formas conocidas de gobierno: la gobernabilidad, que es regir el territorio por medio de normas a partir de una lógica vertical, y la gobernancia de los territorios, que se da de manera horizontal (Jolly, 2010: 30). En este sentido, según Jolly (2010: 32, 33), como parte de la gobernancia se implementó en Colombia desde 1982 una política pública de descentralización, que permite garantizar y potenciar el Gobierno en los territorios por medio de la inclusión de los diversos actores

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sociales que los conforman, al considerar los territorios como una construcción social que cuenta con una multiplicidad de integrantes. Fue así como se implantó en el país un modelo participativo de gobierno, en el cual todos los actores de la sociedad civil que integran el territorio deciden sobre el mismo. La anteriormente citada forma de gobierno propone la ejecución de las políticas públicas como manera de cumplir las obligaciones que tiene el Estado con la población. Este tipo de políticas se fundamenta en el modelo de descentralización que inició en 1982 y se oficializó con la Constitución de 1991, agenciada por el entonces presidente César Gaviria. Tal modelo da la posibilidad de gestionar los recursos para inversión social desde los gobiernos locales y sus territorios. Este proceso es una posibilidad democrática para que los diversos actores sociales se involucren en los proyectos de alto impacto social, ya que la “gobernanza urbana” es un método que se pretende más incluyente, en tanto considera que “el poder para organizar el espacio deriva de todo un complejo de fuerzas movilizadas por diversos agentes sociales” (Harvey, 2001: 372). Sin embargo, la empresa privada también tiene injerencia sobre estas políticas llevándolas consecuentemente a un proceso de mercantilización en donde “es el Estado el que asume la mayoría de riesgos, en tanto el sector privado obtiene la mayoría de los beneficios” (Harvey, 2007: 87). A manera de ejemplo, se tiene que, para el caso de la política pública de VIS, “[p]roveer de suelo urbanizado implica necesariamente recurrir a la gobernancia, esto es, a una manera de gobernar que involucra a múltiples actores, entre otros[,] terratenientes” (Jolly, 2010: 36). Lo anterior se manifiesta en el caso bogotano con la empresa Metrovivienda, forma de producción de vivienda popular estatal impulsada desde el año 2000, que hace parte de la política pública de vivienda del distrito capital, en la cual el Estado central aporta parte del capital y con este el gobierno local obtiene y urbaniza los terrenos que entrega a la empresa privada para que construya y venda las viviendas. En palabras de Torres (Torres et al, 2010: 19), “la producción de obras en Bogotá tiende a favorecer el interés particular”. En síntesis, los diversos agentes económicos que conforman un territorio infieren directamente sobre su gobierno y logran regular el espacio según sus intereses económicos, haciéndolo más atractivo para la inversión y mucho más productivo en términos monetarios.

1.1.4 Neoliberalismo y ciudad

Para Brand (2009: 10, 11), el crecimiento de la ciudad y su formación sen da actualmente en relación con las políticas del capitalismo global, ya que la economía de mercado tiene una importancia tal que resulta siendo la que regula el Estado. En este sentido, y teniendo en cuenta que para el periodo neoliberal es la gobernanza urbana la forma de gobierno predominante, son las empresas enmarcadas en dicha dinámica capitalista las que terminan incidiendo sobre gran parte de las decisiones que transforman el espacio urbano.

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Esta lógica de comercio internacional se hace evidente en la construcción cada vez mayor de zonas francas en los alrededores de la ciudad, así como en la presencia en aumento de edificios de las multinacionales y sus puntos de venta. Como ejemplo, en los alrededores de Bogotá “las zonas de Sabana Centro, Sabana Occidental y Soacha cuentan con proyectos que van desde centros comerciales hasta nuevas plantas de producción” (El Tiempo, 17 de octubre de 2013). En este sentido, la escala supranacional, por medio de organizaciones trasnacionales, es la que hace presencia en la ciudad, y consecuentemente el espacio urbano se convierte en el reflejo de estas relaciones glocales (Brand, 2009: 16). Es así como se consolidan en la ciudad contemporánea los valores del discurso económico neoliberal, donde sobresalen la innovación, la prosperidad y el bienestar, que se reducen a una demostración de poder por medio de lujos, tecnología y seguridad en los nuevos objetos creados, resaltando la construcción de “centros empresariales y de negocios, condominios cerrados, tiendas de lujo, centros comerciales, clubes sociales, edificios inteligentes”, entre los objetos más atractivos para la constitución en la urbe (Saldarriaga, 1999: 179). Mediante la gobernanza en la ciudad, la inversión estatal es concedida a la empresa privada para que ejecute los planes de renovación urbana, los cuales responden al embellecimiento de la ciudad y donde sobresale la lógica de la gentrificación. Esta eleva los precios del suelo en la zona centro, generando una elitización progresiva que crea consecuentemente la expulsión de las clases populares de este espacio y termina conduciendo la provisión de VIS hacia las periferias. Dicha situación de expulsión, así como la expansión de la urbe y la necesidad de crear centros especializados al capital, hace de la ciudad contemporánea un espacio donde existen ya no uno sino varios centros económicos y administrativos. Tales centros tienen como propósito hacer llegar a la población relegada a la periferia los recursos que el Gobierno de la ciudad ofrece, así como los incentivos comerciales y recreativos. En este sentido, hacen presencia en la ciudad varios focos nodales creados a partir de la explosión del centro. Del mismo modo, en la ciudad neoliberal la construcción de objetos de interés público, así como de viviendas de interés popular, se ven relegadas en tanto no dan las mismas ganancias que deja la construcción de vivienda NO VIS, que genera un valor de cambio inferior en relación con los objetos anteriormente mencionados. En palabras de De Mattos, “en sociedades estructuralmente dependientes del capital, tiende a reducirse aun más la posibilidad de promover los objetivos sociales de interés general, y en especial, de interés para los sectores más desfavorecidos” (De Mattos, 2009: 41). A esta situación se le añade el hecho de que la composición familiar actualmente se ha modificado, generando la formación de unidades familiares más pequeñas; situación que, junto al aumento de los ingresos medios en algunos grupos poblacionales, genera presión en la demanda de vivienda en la ciudad, sobre todo para las clases populares (De Mattos, 2009: 55-58). Las cifras otorgadas por la Secretaría Distirtal de Planeación para 20113 confirman este hecho, en tanto del total de habitantes de la capital en ese año, 7´467.804, unos 7´141.670 pertenecían a los estratos socioeconómicos bajo-bajo, bajo, medio bajo y medio, los cuales """""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""3 Cuadro Población, Viviendas y Hogares por estrato socioeconómico, recuperado el 10 de agosto de 2014 de http://www.sdp.gov.co/PortalSDP/InformacionTomaDecisiones/Estadisticas/ProyeccionPoblacion

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se agrupaban en 2´126.021 hogares que a su vez presentaban un déficit de vivienda de 192.417 unidades. A diferencia de ello, los estratos socio económicos medio alto y alto presentaban un total de 326.134 personas que se agrupaban en 125.149 hogares y que poseían para la fecha un total de 128.673 viviendas, demostrando un excedente de 3.524 viviendas para estas clases sociales. Este hecho deja claro que el aumento en la demanda de vivienda, sobre todo para las clases populares, y con ella la necesidad de obtener el espacio público para dichas viviendas, es un factor que en la ciudad neoliberal no se atiende a cabalidad, en tanto no es una inversión rentable y por lo mismo es ejecutada en terrenos con un bajo precio condicionado por factores externos, además de una baja calidad en la construcción de las viviendas. De forma paralela, es atractiva en la ciudad neoliberal la construcción de vivienda de alto valor, ya sea ubicada en lugares céntricos de la urbe o en periferias con fácil acceso a la ciudad y con un agregado ambiental que permite la construcción de vivienda tipo condominio. El nuevo modelo de ciudad presenta dentro de su lógica de construcción y organización espacial el determinante del capital que organiza el espacio según los fines económicos, expulsando hacia las periferias, e incluso fuera del espacio urbano, a la población de bajos recursos. En este sentido, los territorios que habitan y que han sido desarrollados por autoproducción, que se ubican estratégicamente en zonas urbanas céntricas y con los servicios de la ciudad, son utilizados para nuevos fines más rentables (Torres, et al, 2011: 23). A manera de ejemplo se tiene la construcción de edificios de apartamentos de alto costo en el barrio San Martín4, en el centro de Bogotá. En este sector hace algunos años se estableció un centro comercial en una zona de carácter empresarial sobre la carrera séptima y una zona consolidada históricamente por clases populares como el emblemático barrio La Perseverancia hacia el oriente de la carrera quinta y el barrio San Martín, de origen similar a La Perseverancia, ubicado entre las carreras quinta y séptima en el centro de Bogotá. En este barrio se construyen actualmente edificios de apartamentos NO VIS, donde un apartamento nuevo para 2015 puede costar $496´000.0005, cifra muy lejana a los precios de la vivienda para las clases populares. Otra característica de la ciudad neoliberal es la segregación socio espacial, en tanto los barrios ricos cada vez son más homogéneos, en la medida en que en la ciudad aumenta la inseguridad y la violencia, caracterizando así barrios cerrados, con seguridad privada, que dejan ver cómo “el miedo se ha transformado en un factor de fuerte incidencia en los comportamientos locacionales… [lo que permite] tomar conciencia de la segregación: ella no es nunca solamente separación, sino también siempre agregación y búsqueda de sus similares” (De Mattos, 2009: 65).

"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""4 Ficha barrial recuperada el 17 de enero de 2015 de http://institutodeestudiosurbanos.info/dmdocuments/cendocieu/coleccion_digital/Plan_Parcial_San_Martin/Ficha_Basica_San_Martin.pdf 5 Información recuperada el 18 de enero de 2015 de http://www.lamudi.com.co/apartamento-tipo-a-114932-29.html?utm_source=Mitula&utm_medium=CPC&utm_campaign=Mitula&utm_city=Bogota

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La segregación no es solamente exclusión socio espacial y diferenciación de ricos y pobres, sino que esta conlleva la diferenciación no sólo “por elementos sociales y económicos, sino también por aspectos espaciales y urbanísticos” (Torres & Rincón, 2011: 22). La homogenización de la vivienda no se da solamente en los barrios de ricos, sino que las viviendas de interés popular también son sujetas a una homogenización que deja ver la “mediocridad en el urbanismo y la arquitectura” (Saldarriaga, 1999:181), en tanto se someten miles de viviendas a una construcción básica de ladrillo, que para el caso bogotano no ha modificado su forma desde finales de la década de 1980.

1.1.5 Mercantilización del suelo

La influencia que ejerce el capitalismo, y en nuestro caso el capitalismo neoliberal, sobre el espacio urbano se evidencia en tanto “el espacio entero ha sido integrado al mercado”. Por ende, para el análisis de Lefebvre (1974: 221-223), es en “el espacio… donde se producen las relaciones capitalistas. El espacio deviene cada vez más [en] un espacio instrumental”. De esta manera, se demuestra que el capitalismo, como sistema económico, busca el lucro y el aumento del capital por medio de la instrumentalización del espacio, lo que le permite realizar relaciones comerciales, convirtiéndolo en mercancía con un valor específico. Por ende, dentro del capitalismo el espacio urbano y todos los objetos que lo conforman se convierten en mercancías que, ante todo, son necesarias y por lo tanto hay que poseerlas o tener acceso a ellas. En palabras de Harvey (1977: 164):

El suelo y sus mejoras son mercancías de las que ninguna persona puede prescindir. Yo no puedo existir sin ocupar un espacio, no puedo trabajar sin ocupar un lugar y sin hacer uso de los objetos localizados en ese lugar y no puedo vivir sin una vivienda del tipo que sea.

Es por esto que el suelo adquiere una importancia mayor dentro del capitalismo, ya que, según el análisis marxista, posee un valor de uso y un valor de cambio, y, por lo tanto, se puede obtener renta del mismo, entendiendo por renta “la parte del valor de cambio que se reserva el propietario del suelo”(Harvey, 1977: 199). En este sentido, el valor de uso es el valor que tiene cada objeto por su función en sí, y el valor de cambio es la diferencia cuantitativa que recibe cuando se intercambia ese valor de uso. Según Marx, este valor de cambio está condicionado por el trabajo que se le imprime al valor de uso. En el mismo sentido, el suelo y los objetos que lo conforman se convierten en mercancías que, al experimentar innumerables relaciones sociales, tienen varias particularidades que modifican el valor de cambio, así el valor de uso siga siendo el mismo (Harvey, 1977: 161-163). Otro factor que incide directamente sobre la renta del suelo es la cercanía con el centro de negocios, idea que trabajan Jaramillo (1994) y Abramo (2010). Jaramillo (1994: 167) describe dicha situación como la renta diferencial de vivienda, y explica que la vivienda, a manera de bien, está unida a otros valores de uso complementarios como “los sitios de

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aprovisionamiento, los lugares de reproducción colectiva de la fuerza de trabajo y… los lugares de empleo”. Por lo tanto, en el suelo urbano las viviendas presentarán diferentes distancias hacia estos valores complementarios, lo que genera mayores o menores costos de acceso a los mismos. En el mismo sentido, Abramo (2010: 29), después de hacer un análisis a partir de “la teoría de los círculos concéntricos” de Von Tünen, y “la maximización de la elección de localización” de Alonso, determina cómo el grado de satisfacción de los individuos con su lugar de residencia se da en relación con la cercanía al centro de negocios de la ciudad. entre más cercano se encuentre a este, más satisfecho estará con su localización. De esta manera, la cercanía al centro de trabajo o centro económico hace que, por medio de la especulación, la renta del suelo aumente y vaya disminuyendo hacia la periferia. Lo que quiere decir que las ubicaciones más cercanas al centro poseerán una renta más alta, y como mercancía son bienes más costosos por presentar mayor facilidad de movilidad y acceso en relación con las ubicaciones periféricas, situación que permea la provisión de vivienda popular ya que, para ofrecer viviendas a bajo precio, se escogen localizaciones periféricas más baratas, las cuales se encuentran alejadas de las ventajas del centro de la ciudad. Esta es la peculiaridad que presenta el suelo urbano como mercancía, ya que por sí mismo es un medio que tiene un valor, que produce riqueza y al que las modificaciones que se le realicen tienden a aumentarle su valor de cambio.

1.1.6 Dimensiones económicas que adquieren los diferentes lugares en el espacio urbano y las decisiones residenciales

La planificación del espacio se da por la necesidad de optimizar el espacio y evitar las desigualdades en temas de localización. En este sentido, surge a partir de la síntesis espacial neoclásica la teoría de la renta, cuya finalidad era “resolver un problema de asignación de recursos por el lado del mercado sin que eso significase la negación del principio de la igualdad mercante de los individuos” (Abramo, 2010: 205). La síntesis espacial neoclásica, fusión de las teorías de Tünen y Ricardo, plantea eliminar las desigualdades al proponer un acceso justo de los individuos al mercado, lo que hará que ellos libremente escojan su lugar de residencia según sus posibilidades económicas en relación con la renta del suelo. La mano invisible urbana6 es la que se encargará de una distribución justa. Del mismo modo, recordando la teoría de los círculos concéntricos de Thünen, se tiene en cuenta que los lugares más cercanos al centro económico tendrán una renta económica más elevada en relación con los lugares que se encuentran alejados del mismo. De esta forma, se podría inferir que el valor que adquiere el suelo es el que determina la ubicación de los individuos sobre el mismo en tanto la libertad de elección de los individuos queda limitada

"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""6 La mano invisible urbana es el término que emplea Abramo (2010) para hacer referencia a la influencia que ejerce sobre el espacio urbano la mano invisible del mercado.

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por los determinantes externos del mercado que son los parámetros de la teoría de la renta. Así, en palabras de Abramo (2010: 206-207), los individuos se convierten en “robots que construirían el orden espacial, no sólo utilizando la libertad de elección del mercado, sino conforme al programa predefinido por los parámetros que determinan la renta”. Estos parámetros son los factores internos y externos que presentan los lugares. De igual forma, los diversos objetos que se construyen sobre el espacio urbano responden en su ubicación a la renta del suelo. Como ejemplo se puede citar el análisis de Alonso (Abramo, 2010: 73), donde explica que “cuanto más próxima del centro esté la empresa, mayor será el volumen de sus transacciones y tendrá más lucro”. Esta situación incentiva entonces la construcción de objetos como empresas cerca al centro económico. Para continuar con el análisis, se destaca cómo en un sistema urbano los lugares presentan factores internos y externos que los hacen más o menos atractivos para su uso. De esta manera aumentan o no su potencial y consecuentemente su valor de cambio. Sobre este valor de cambio se cuentan las ventajas o desventajas económicas que pueda presentar un lugar (Harvey, 1977). Entre los factores de uso externos que inciden en el potencial de los espacios urbanos se encuentran principalmente el acceso a vías que conectan con diversos puntos de la ciudad, lo cual condiciona los gastos en transporte urbano así como los tiempos invertidos por las personas en el desplazamiento (Jaramillo, 1994: 168). Sobre este punto se centra el análisis de Wingo, citado por Abramo (2010: 97), quien explica la incidencia de la distancia desde el lugar de residencia hacia el centro de trabajo. En ese sentido, los trabajadores, al elegir su localización, deben hacer un análisis de la distancia al centro de trabajo ya que, si bien una localización alejada del centro económico puede presentar una renta inferior, los gastos en el transporte, así como el tiempo de los desplazamientos, aumentan para el individuo incidiendo directamente sobre su salario neto, que sería el salario que dispone el trabajador luego de descontar los gastos del transporte. Por consiguiente, la localización incide directamente sobre el valor de la renta del suelo, y se convierte en un factor externo a favor, si es cercana al centro, y en contra, si se aleja del mismo. Otro factor externo es la contaminación presente o cercana a un lugar determinado, la cual aumenta los riesgos a la salud y los consecuentes costos médicos disminuyendo el valor de la renta del suelo. Por el contrario, la cercanía a zonas verdes y lugares de recreo, que permiten mejorar la calidad de vida de las personas que habitan dichos espacios, es un factor externo que aumenta el valor de la renta del suelo. Las diferencias entre los variados grupos poblacionales hacen que no compartan los mismos intereses en cuanto a los lugares que habitan o que utilizan con frecuencia. Es así como en el análisis de Abramo (2011: 42-60) las elecciones residenciales no se deben únicamente a la renta del suelo, sino que sobre esta priman las elecciones personales. En este sentido, “los individuos basan sus decisiones residenciales en la posición (espacial) relativa entre unos y otros”. Es decir, sobre la distancia al centro económico prima la elección de lugares residenciales cercanos a sus pares sociales, esto es, a familias con el mismo capital socio-cultural o superior, ya que la decisión de localización se toma a futuro y, posiblemente, la ubicación en un lugar residencial ocupado por familias de un capital

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socio-cultural más elevado incidirá en que los hijos crezcan en ese entorno, adquiriendo dicho capital cultural. De esta manera, una familia con niños buscará preferentemente lugares tranquilos, seguros, cercanos a colegios y zonas de recreo; las personas que trabajan preferirán para vivir un lugar cercano al trabajo o con vías de fácil acceso al mismo; aquellos que se desempeñan en el ámbito académico y cultural buscarán tener mayor cercanía a los espacios urbanos que tienen dicha oferta. De la misma forma, la elección de un lugar residencial siempre es una decisión que las familias toman a futuro, ya que el proceso de localización puede modificar los recursos familiares y por ende la decisión de localización se convierte en una decisión de inversión (Abramo, 2011: 42-44). En el mismo sentido, “los individuos… buscan tomar sus decisiones con el único objetivo de maximizar sus lucros” (Abramo, 2010: 60). Queda claro que el otro factor que influye sobre el valor de los espacios es el potencial de uso que presentan. Sin embargo, sobre el potencial de uso no inciden únicamente los factores externos, sino que ante todo este está marcado por el servicio que presta dicho espacio urbano a las personas que lo habitan, y en consecuencia le asigna un valor específico. Entonces, lo que le da a una casa su valor de uso son los diversos servicios que proporciona, como intimidad, alojamiento, tamaño, ubicación, los vecinos y los lugares a los que tiene acceso. Su valor de uso también, como se mencionó en el anterior apartado, lo da el hecho de ser un factor que aumenta riqueza en tanto “el suelo (…) tiene la peculiaridad de que no requiere mantenimiento para continuar poseyendo su potencial de uso” (Harvey, 1977: 165). Es así como en el espacio urbano los lugares responden a diferentes dimensiones de renta, en tanto diversas características condicionan su valor de cambio. En el mismo sentido, y teniendo en cuenta que en un sistema urbano el acceso a la vivienda es primordial, es notable como este acceso está condicionado a su valor de cambio, que depende tanto del valor de uso del inmueble, cuanto de las características externas que presenta. Así, los económicamente fuertes tienen la libertad de acceder al lugar que deseen ya que tienen como costearlo. En cambio, los económicamente débiles solo pueden acceder a los lugares cuyas características externas incidan y condicionen un precio bajo del inmueble, haciendo notable que “las diferencias entre las preferencias de localización de los individuos están estrechamente ligadas a las que existen entre sus ingresos (Abramo, 2010: 19)” y, por consiguiente, “la libertad de elección no pasa, efectivamente, de una ilusión”(Abramo, 2010: 66). Por lo tanto, en cuanto a la provisión de vivienda popular, la necesidad de ofertar dichos inmuebles a un precio bajo genera que para la elección del terreno se busquen preferiblemente suelos que presenten una renta baja, condicionada por encontrarse lejos de las centralidades de empleo, presentar bajas condiciones ambientales o tener deficientes vías de acceso, lo que afecta a los futuros moradores de esas viviendas, personas de bajos ingresos económicos que se ven obligadas a acceder a este tipo de viviendas por el bajo costo que presentan en relación con otras con mejores atributos en cuanto a la centralidad,

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acceso y ambiente. En consecuencia, en el mercado de vivienda, “serán los política y económicamente débiles los que saldrán perjudicados” (Harvey, 1977: 65).

1.1.7 Especulación del suelo

El proceso de instrumentalización y mercantilización del que es objeto el suelo urbano lo hace susceptible de tener valor de uso, de cambio y por ende puede ser intercambiado, en tanto que “el suelo y sus mejoras son en la economía contemporánea mercancías” (Harvey, 1977: 163). Teniendo en cuenta que una característica del capitalismo neoliberal es la especulación económica, donde todos los objetos obligados al cambio monetario son susceptibles a ella, en el actual modelo económico el espacio urbano también es objeto de especulación. Este proceso se hace evidente en dos formas: La primera forma de especulación se refiere a la exageración de precios que puede merecer un lugar en relación con su ubicación y con los recursos que tiene disponibles. Estos son los efectos exteriores a los que Harvey (1977: 54) hace referencia, y los cuales pueden ser considerados como “costos o beneficios… según la naturaleza del efecto”, situación que hace que un terreno aumente su valor de manera exorbitante por la construcción de una autopista, un parque o centro comercial, o que disminuya cuando cerca de él surja una fuente de riesgo ambiental, se abandonen en él edificaciones o se ubiquen factores de precarización social como puede ser la presencia de familias de un capital cultural o social diferente, expendios de drogas, mafias, burdeles, inseguridad, entre otros. En esta forma de especulación del suelo se encuentra la incertidumbre urbana radical, la cual es propuesta por Abramo (2011). Dicha incertidumbre se da en tanto los individuos deciden el lugar de sus viviendas en relación con la cercanía de sus pares. De esta manera, las preferencias de las familias para tomar la decisión sobre su lugar de residencia se da en relación con la ubicación de otras familias con un capital económico, social y cultural similar al suyo o mayor, en tanto la decisión de adquirir vivienda es pensada a futuro, y por ende implica una inversión a largo plazo que debe aumentar el lucro familiar. Es por esto que al interior de la ciudad se generan zonas exclusivas donde viven ciertos grupos de familias. Las características particulares de estas zonas las hacen atractivas para que otras familias deseen vivir allí. Esta acreditación se ve reflejada en el aumento de la renta del suelo. Sin embargo, si a dicha zona se muda una familia con un capital cultural, económico o social menor, puede generar repulsión en los moradores antiguos y causar la paulatina migración de las familias hacia otra zona de la ciudad. Así, la incertidumbre urbana radical se genera cuando “los individuos se ven obligados a anticipar las acciones de los demás para tomar la decisión que consideran mejor, teniendo en cuenta sus propias preferencias” (Abramo, 2011: 44). Para Abramo el emprendedor urbano es el que se dedica a anticipar las decisiones locacionales que pueden tomar los residentes de la ciudad, y sobre dicha anticipación conoce el orden urbano y es capaz de alterarlo a su favor. En este sentido, los emprendedores son individuos que aprovechan las anticipaciones espaciales para ofertar nuevos lugares de vivienda con una diferenciación

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que se convierte en innovación, ello con el fin de atraer a las familias hacia su oferta de vivienda. Como es claro, la inestabilidad del orden urbano hace que se presente la incertidumbre urbana radical, donde algunos individuos emprendedores logran crear un nuevo orden urbano según sus intereses y preferencias, convirtiéndose claramente ello en un ambiente de especulación, ya que puede llegar a modificar las dimensiones económicas de los lugares sobre el espacio urbano. A manera de ejemplo, puede retomarse el caso del barrio San Martín, el cual es objeto de la dinámica de gentrificación que beneficia a los constructores emprendedores que compran casas a bajo precio y sobre ellas construyen edificios de apartamentos para la clase media-alta. La segunda forma en la que se presenta el proceso de especulación obedece necesariamente al concepto de escasez ficticia del suelo (Espinoza, 2009: 211) y la demanda del mismo. Dicha especulación es creada por el interés de aumentar la renta de sus terrenos por parte de los propietarios, pues, como señala Harvey (1977: 165), “[e]n una economía capitalista el individuo tiene un doble interés en la propiedad, como valor de uso actual y futuro y como valor de cambio potencial o actual ahora y en el futuro”. Esta situación ocurre cuando se presentan dos tipos de rentas, las reales, que tiene el terreno en la actualidad, y las potenciales, que son las que puede llegar a tener, lo que causa que “[determinados] terrenos urbanos se mantengan vacantes durante algún tiempo, aunque se cuente con el capital para desarrollarlos” (Jaramillo, 1994: 255). Por lo tanto, cuando se considera que un terreno no le produce el valor deseado a su dueño, este, luego de un proceso de anticipación, decide dejarlo vacío haciendo un uso parasitario de toda la infraestructura urbana con el fin de venderlo a futuro a un precio mayor. Esta situación genera que al interior de la ciudad se mantengan lugares desocupados, sin construcción alguna, lo que ocasiona una subutilización de suelo central, altamente apto para vivienda, por medio de la figura de “lotes de engorde”. Además facilita que, consecuentemente, la escasez creada aumente el valor del suelo urbano y específicamente el de la vivienda en toda la ciudad (Espinosa 2009: 196-221). Además de la escasez ficticia del suelo urbano, al caso bogotano se suma la presión que ejerce la demanda de vivienda en la urbe, ya que, a pesar de contar con un crecimiento poblacional de 1,85%7 anual, se mantiene una fuerte necesidad por adquirir suelo urbanizable para suplir el déficit habitacional, que para 2011 fue de 192.4178 viviendas. Dichas cifras demuestran el número de hogares que carecen de vivienda y que demandan suelo urbano para la construcción de esta. En el mismo sentido, el número de hogares que se formaron anualmente entre los años 2007 y 2012 corresponde a 51.2889. Dicha cifra, producto del aumento de la población ya sea por migración o crecimiento natural, hace que

"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""7 Cifra del DANE, obtenida de Metrocuadrado en: http://contenido.metrocuadrado.com/contenidom2/ciudyprec_m2/inforbog_m2/informacingeneralbogot/ARTICULO-WEB-PL_DET_NOT_REDI_M2-2026144.html 8 Cifras proporcionadas por la SDP (Secretaría Distrital de Planeación) con base en los datos del DANE (Departamento Administrativo Nacional de Estadística). 9 Metro Cuadrado, op cit.

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se necesiten terrenos para suplir la demanda, especialmente para la construcción de vivienda popular. El aumento del ingreso medio de las familias en la ciudad también es un factor que influye en el aumento de la demanda de vivienda (De Mattos, 2009: 58). Esta situación de especulación determina la obtención de suelo urbanizable en la periferia, y la declaración de nuevas zonas de expansión urbana en terrenos antes rurales, situación que se ampliará en el apartado sobre el suelo urbano y la construcción de vivienda popular. Otro factor que se une a la escasez del suelo urbano es la destinación de zonas para la conservación ecológica, ya que limita su utilización en la construcción de vivienda, y consecuentemente, se genera un proceso especulador basado en que este limitante disminuye la cantidad de suelo para desarrollar proyectos inmobiliarios.

1.2 Marco metodológico

1.2.1 Fases de investigación

La estrategia metodológica empleada en el presente trabajo investigativo consta de tres fases: La primera se basa en la consulta y análisis de material bibliográfico que permita consolidar los elementos conceptuales básicos para comprender la relación entre el suelo urbano, el capitalismo neoliberal y la segregación socio espacial, así como caracterizar el proceso de provisión de vivienda en Colombia, específicamente en el periodo neoliberal. La segunda estrategia metodológica consiste en el análisis cuantitativo de datos obtenidos por medio las estadísticas del DANE sobre el déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda, así como estadísticas por localidad y UPZ en relación con los índices que puedan indicar segregación socio espacial por medio de la cantidad de habitantes y los recursos de la ciudad a los que tienen acceso. Tales datos serán comparados con aquellos obtenidos sobre la ubicación de los proyectos de vivienda popular con el fin de analizar su incidencia. De otra parte, se analizan las cifras sobre los proyectos de vivienda ofertados desde 1990. La tercera estrategia metodológica es el análisis de información por medio de la elaboración de cartografía que permita dar cuenta de los servicios de la ciudad a los que los habitantes de los proyectos de vivienda tienen acceso por medio de los siguientes mapas: ! Ubicación espacial de los proyectos de vivienda analizados con la estratificación socio-económica y la malla vial. ! Mapa del déficit de vivienda por UPZ. ! Mapas de los equipamientos urbanos presentes por UPZ en relación con la ubicación de los proyectos de vivienda.

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Capítulo 2: La provisión de vivienda popular en Bogotá durante el siglo XX Para comprender a cabalidad la problemática de la provisión de vivienda popular en el periodo neoliberal, es necesario caracterizar cómo se ha venido agenciando dicha provisión en Colombia, para con ello comprender qué similitudes y diferencias se encuentran. En el presente capítulo se hace un recuento de las principales fases de provisión de vivienda en Colombia durante el siglo XX, partiendo de la fase de higienización, que es en la que se inician las intervenciones estatales de vivienda; la fase institucional, donde sobresalió la aplicación del modelo económico keynesiano, y la transición de se dio en la provisión de vivienda del modelo keynesiano al neoliberal. En las fases mencionadas se hace un recuento histórico de las políticas en materia de vivieda agenciadas por el Estado, así como de algunos fenómenos históricos, políticos y sociales que las caracterizaron. Las migraciones campo ciudad y la expansión de la urbe condicionaron la construcción de barrios que respondían a las características propias de la época. Este recuento histórico tiene como fin ilustrar la provisión de vivienda keynesiana y explicar cómo se dio la provisión de vivienda durante el periodo neoliberal, mencionando las legislación que se efectuó y las formas de acceso que se crearon para la misma. Finalmente, el análisis teórico realizado en el capítulo anterior permite comprender la influencia que genera el capitalismo en el espacio urbano y cómo dicha influencia permea las dinámicas económicas la provisión de vivienda popular en Bogotá.

2.1 Fase higienista de la provisión de vivienda Algunos antecedentes de la provisión de vivienda estatal se encuentran en la Ley 46 de 1918, con la cual se pretendió financiar la construcción de viviendas higiénicas en la capital, en tanto que las condiciones insalubres en las que vivían los habitantes capitalinos pobres los hacían más vulnerables al contagio y transmisión de epidemias. La misma ley dispuso, incluso, una suma de dinero para la ciudad de Bogotá, con el fin de construir dichas viviendas (Ceballos et al, 2008: 26). El contexto de esta ley se enmarca en el seguimiento a las políticas de vivienda aplicadas en los países industrializados, que, a finales del siglo XIX, tienen la necesidad de proveer vivienda a la clase obrera:

el obrero, como nuevo personaje social y urbano, era todo el objetivo social de todo este aparato productor. Su afiliación laboral a una empresa mediante contratos a términos definidos y la legislación laboral consecuente permitían garantizar un ingreso con el cual pagar el alquiler o la compra de una vivienda (CCVL, 1996: 15).

La Iglesia católica también intervino en el proceso de provisión de vivienda, por ejemplo con el barrio San Francisco Javier, fundado por el padre José María Campoamor en 1913.

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El sacerdote creó el Círculo de obreros en 1911 y de allí surgió la idea del barrio, el cual, ubicado al sur de la ciudad, fue el primer asentamiento periférico de la misma y contempló la idea de una ciudadela en tanto destinó viviendas con lotes para el cultivo, su propia fábrica de ladrillos para la construcción de viviendas y unas normas morales que debían preservarse en el barrio tales como la bendición de los matrimonios y la entrega de casas a los mismos, las horas de llegada al barrio, entre otras (El Espectador, 7 de septiembre de 2012). Para la segunda década del siglo XX, siguiendo el tipo de medidas de los países industrializados, se crea la Junta de Habitaciones para Obreros, la cual se encargaba de construir y arrendar las habitaciones a los obreros, quienes mensualmente aportaban un monto de dinero adicional que iba para la adquisición del inmueble. Entre las décadas de 1920 y 1930 surgen varios barrios obreros a través de la adquisición de predios y la construcción de casas por parte del Estado. Así, surgen los barrios Restrepo, Acevedo Tejada y Primero de Mayo. Sin embargo, todo este proceso sólo produjo la construcción de 160 viviendas, razón por la cual para el año de 1932 se crea el Instituto de Acción Social con el fin de enfrentar la demanda de vivienda (Espinosa, 2007: 57, 58). Para el mismo año se crea, por medio del Decreto 711 de 1932, el Banco Central Hipotecario (Ceballos et al, 2008: 31), entidad que se destacará a lo largo de los años en la provisión de vivienda obrera. Para ese entonces, el banco introdujo en el país una novedosa forma de crédito para la adquisición de vivienda, y apoyó, en 1936, la creación de la Compañía Central de Construcciones. Para esta época el banco construyó los barrios Bosque Calderón, Las Mercedes y Muequetá. El banco se caracterizó por construcciones que sobresalían por su calidad en relación con las otras ofertas de vivienda estatales (Espinosa, 2007: 59). Todas estas políticas se vieron apoyadas legalmente en la Ley 65 de 1936 o ley de vivienda obrera (Molina, s. f.) y la Ley 170 de 1936, “[p]or la cual se fomenta la construcción de casas y granjas familiares para empleados y obreros” (Ceballos et al., 2008: 35). Los intentos de proveer de vivienda a los habitantes de la ciudad también condicionó la adecuación urbanística de la urbe para afrontar su crecimiento poblacional, que para la época, 1938, era de 4,92% anual (Pérez, 2012: 2). Por tal motivo, se desarrollaron obras como la construcción de la Avenida Jiménez y la Avenida Caracas, la implantación del trolley bus, modo que reempazó al tranvía, así como la contrucción de una nueva planta abastecedora de agua en Vitelma (Alfonso, 2012: 49-55).

2.2 Fase institucional de la provisión de vivienda, fuerte presencia del modelo keynesiano El proceso de transición demográfica en el país, reflejado en la capital, no sólo contó con el aumento poblacional sino que además invirtió la relación de habitantes urbanos y rurales. En este sentido, aumentó de manera significativa la población urbana sobre la rural, (Dureau et al., 2007: 13). Básicamente, para el país el movimiento de la

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urbanización inició en los años de 1930 con el auge industrial, pero, sobre todo, la consolidación de actividades terciarias privadas y estatales orientadas a la provisión de servicios colectivos de carácter local motivó las migraciones campo-ciudad durante estas décadas (Alfonso, 2012: 44). El Instituto de Crédito Territorial fue creado en el año 1939 con la finalidad de estimular la construcción de vivienda rural en el país. Sin embargo, por la situación anteriormente mencionada, este adquiere también la función de construcción de vivienda urbana por medio del Decreto 1579 del año 1942. Para este año también se creó la Caja de Vivienda Popular y para 1947, por medio de la Ley 87, reglamentada por el Decreto 1140 de 1948, se creó la Caja de Vivienda Militar (Ceballos et al., 2008: 48, 71). Es de resaltar que la labor del Banco Central Hipotecario se enfocó especialmente hacia la provisión de vivienda para las clases medias, el ICT lo hizo para las clases medias y bajas y la Caja de Vivienda Popular lo hizo para las clases bajas (Espinosa, 2007: 60, 61). Para la década de 1940 la segregación socio espacial cambia; ya no es una relación centro periferia sino que pasa a ser una relación norte-sur que se mantiene en gran medida hasta nuestros días. Tal situación se da con el abandono del centro y la ocupación de barrios hacia el norte por familias adineradas. Este desplazamiento tuvo, entre otros motivos, el suceso histórico conocido como El Bogotazo, donde el asesinato del líder político Jorge Eliecer Gaitán, el 9 de abril de 1948, generó una ola de violencia, saqueos e incendios en el centro de la capital. Es así como en aquella época el centro se consolida en su función comercial y financiera. De esta manera, la expansión urbana de Bogotá en décadas posteriores se caracterizó por la ocupación al norte de las clases adineradas y al sur de los económicamente débiles (Dureau et al., 2000). Durante este periodo se llevó a cabo en el país otra guerra civil bipartidista conocida como “La Violencia”, la cual ha marcado el desarrollo histórico del país desde la segunda mitad del siglo XX. Esta guerra civil, que se desarrolló netamente en los campos mediante la conformación de cuadrillas de bandoleros conservadores y liberales, expulsó gran cantidad de campesinos hacia las ciudades, los cuales entraron a ocuparse en las actividades fabriles que proponía el desarrollo de la industria colombiana en la urbe y en la construcción de la misma (Lemus, 2006: 72). Para el caso bogotano, muchos campesinos consiguieron trabajo en los chircales10 y las canteras que proveían los materiales de construcción a la ciudad. Por lo tanto, para 1946 se formula la Ley 85, “[p]or la cual se provee a la financiación de viviendas para los trabajadores”, que buscaba captar recursos para la financiación de viviendas para las clases obreras que cada vez aumentaban en la ciudad (Ceballos et al., 2008: 63). Los procesos anteriormente mencionados causaron el desplazamiento hacia el norte de la élite11 y la ocupación en este periodo de barrios como La Merced, Teusaquillo, La Magdalena y Sagrado Corazón. Posteriormente, para 1951, se refleja otro avance de esta """""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""10 Se conoce como chircales a las fábricas artesanales de ladrillos a base de greda, las cuales predominaron en Bogotá en los cerros orientales y en el margen del río Tunjuelo. 11 Elite es el nombre con el que Peter Amato define a las familias adineradas aristocráticas que son una clase social alta, prominente y con poder (Amato, 1968: 61, 63).

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clase en dirección norte y la ocupación de barrios como La Cabrera, El Retiro, Chicó y Country (Amato, 1968: 80-84). Durante este proceso de crecimiento urbano, la presencia del ferrocarril también hizo conveniente la expansión hacia el occidente de la ciudad, donde se ubicaron las primeras áreas industriales. El fenómeno histórico ya mencionado como “La Violencia” causó en Bogotá el incremento de las tasas de crecimiento, que desde 1938 hasta 1951 aumentaron en casi 400.000 habitantes, pasando de 330.312 a 715.250, y para 1964 se elevaría en 300.000, para una cifra de 1´697.311 habitantes. En 1973 se duplicaría la cifra, llegando a los 2.868.123 habitantes, predominando durante este periodo una tasa de crecimiento del 5% y 6% anual (Pérez, 2012: 4). El aumento poblacional generó una alta demanda de vivienda, la cual, a pesar de la labor de las instituciones estatales, seguía presentando un elevado déficit cuantitativo y cualitativo. Según Jaramillo (citado por Dureau, 2007: 169), “entre 1964 y 1973, los dos organismos a cargo de la vivienda social en Bogotá no produjeron más que 35.000 viviendas, es decir, el 16% de las construidas durante ese periodo”. Por esta razón, según Dureau,

para alojarse, las poblaciones pobres, mayoritarias, deben entonces compartir con otros hogares viviendas en arriendo en el antiguo centro (inquilinatos) o más frecuentemente, recurrir a la autoconstrucción sobre terrenos periféricos ocupados ilegalmente (Dureau, 2007: 169).

Para el caso bogotano, estos terrenos no fueron solamente ilegales, sino que, como se verá más adelante, el mismo Estado promovió la urbanización en terrenos periféricos lejanos al centro urbano. Partiendo de la Ley 88 de 1947, que obliga a las ciudades a tener un plan regulador, y con el fin de organizar el crecimiento urbano de Bogotá generado por el aumento poblacional, en 1951, por medio del Decreto 185, se oficializa el “Plan Piloto de Bogotá”, el cual se convirtió en la base del Plan Regulador (Lemus, 2006: 74). Dentro de esta iniciativa, el arquitecto Le Corbusier propuso un plan donde se ponía como límite para la expansión urbana hacia el occidente la actual Carrera 30. Esta planeación proponía la densificación de la urbe, donde se manejaran grandes densidades en el centro y bajas en las periferias (Cortés, 2005: 124). Sin embargo, aunque esta primera fase del plan fue aprobada, el Plan Regulador, presentado por Paul Wiener y Josep Sert no lo fue, ya que la situación de orden público que afrontaba el país en ese momento no lo permitió. De igual forma, dicha situación incidió en el crecimiento urbano, que fue mayor a las previsiones demográficas presentadas en el Plan Piloto (Lemus, 2006: 75). Según Lemus (2006: 76), una de las propuestas del Plan Piloto que se aplicó fue la creación del Distrito Especial de Bogotá, durante el mandato del presidente Rojas Pinilla, por medio del Decreto 3640 de 1954, el cual formalizó la anexión a Bogotá de seis municipios aledaños: al norte, los municipios de Suba y Usaquén; al occidente, Engativá, Fontibón y Bosa; y al sur, el municipio de Usme. Esta situación generó una oferta de suelo

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generosa que aumentó considerablemente el proceso de expansión de la ciudad, la cual pasó de 2.700 hectáreas a 8.040, acompañada del crecimiento poblacional producto de la transición demográfica, Con esto, aumentó la demanda de los nuevos suelos anexados (Cortés, 2005: 124-125). Dicho proceso consistió, entonces, en la anexión de terrenos a Bogotá donde se inició un proceso de parcelamiento de las haciendas por parte de sus propietarios, convirtiendo estos terrenos en mercancía, dinamizando de esta forma el mercado del suelo. En palabras de Cortés,

poco tiempo después de realizarse la anexión el 17 de diciembre de 1954, el 25 enero de 1955 se fundó la asociación de urbanizadores y parceladores, impulsados por la Federación Nacional de Comerciantes, Fenalco. Esto sugiere que las nuevas tierras anexadas se entendían como potencialmente desarrollables por parte de los urbanizadores para continuar con el negocio inmobiliario (Cortés, 2005: 126).

La ocupación de estos terrenos se dio por medio de un proceso de conurbación hacia los municipios anexionados y aprovechando algunas urbanizaciones que se habían creado en antiguas haciendas fuera del perímetro urbano antes de la anexión. Tales urbanizaciones no cumplían, por lo tanto, con las normas de la ciudad (Cortés, 2005: 125) y terminaron convirtiéndose en el común denominador de algunos barrios populares que se crearon en haciendas urbanizadas de estos municipios. Esta forma de ocupación del terreno anexionado se dio de manera irregular dejando en medio baldíos y construyendo en la periferia, la cual le correspondió a los económicamente débiles en tanto los terrenos cercanos al centro económico y administrativo de la ciudad adquirían un mayor valor. Este proceso se ve reflejado en la Figura 1, donde, por medio de seis mapas, se muestra la evolución urbana de Bogotá; en color gris se demarca el terreno urbanizado; en anaranjado se demarcan los terrenos que estaban iniciando un proceso de urbanización; algunos se encontraban considerablemente alejados del área urbana y su ocupación motivó la expansión urbana hacia esas zonas; finalmente, en color blanco, se señalan los terrenos baldíos al interior del área urbana.

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La presencia de lotes baldíos al interior de la ciudad dinamizó el mercado del suelo en cuanto elevó su valor al crear una escasez ficticia del mismo por medio de estos lotes céntricos que hacen un uso parasitario de los servicios de la ciudad. Tal situación aumentó la segregación socio espacial de los económicamente débiles (Espinosa, 2009: 221). Este hecho marcó la provisión de vivienda para Bogotá, teniendo en cuenta además que se determinó la estrategia de densificar el centro urbano de la capital, pero a su vez promover la construcción de barrios unifamiliares en la periferia (Salazar, 2001: 23). Esta dinámica ocasionó que la mayor parte de la población bogotana solucionara sus problemas habitacionales accediendo a lotes y construyendo en ellos sus viviendas, situación que causó que el centro urbano de Bogotá no se densificara. Estos lotes, ubicados en su mayoría en la periferia, fueron asentamientos en gran medida ilegales donde se realizó un proceso de autoconstrucción progresiva de vivienda (Salazar, 2001: 24). Para la provisión de vivienda urbanizada, el ICT destinó la construcción de sus proyectos a las clases medias donde se destacan los barrios Los Alcázares y Muzú, de 1949, el barrio Quiroga, de 1951, y el Centro Urbano Antonio Nariño, de 1952. Este último constituyó la primera gran experiencia de venta de viviendas como propiedad horizontal (CCVL, 1996: 107). Igualmente, en el año 1954, por medio del Decreto 2462, se establece el Subsidio Familiar de Vivienda, el cual concede una suma de dinero, que para la época era de cien pesos, por cada hijo del adjudicatario de la vivienda, únicamente para viviendas otorgadas por el ICT (Ceballos et al, 2008: 88). Para el caso de la CVP, entre los años 1946-1957 se construyeron para las clases populares los proyectos de vivienda Modelo Norte, Primero de Mayo, Buenos Aires, Acevedo Tejada, La María y Centenario (CVP, 1974). Por parte del BCH, se destacaron los proyectos encaminados hacia las clases medias-altas, como el barrio La Soledad en 1953, Polo Club, en 1959 y Veraguas, en 1960 (CCVL, 1996: 102, 139). Todos estos barrios se desarrollaron de forma legal, contando desde un principio con los servicios domiciliarios y con vías de acceso completamente terminadas que los acercaban al centro urbano, además, predominó en ellos la innovación arquitectónica. No obstante, a pesar del esfuerzo estatal, la única forma para la mayor parte de las clases populares de la ciudad fue acceder a la vivienda por medio de la compra de lotes, los cuales en muchos casos fueron obtenidos de áreas rurales de la ciudad ubicadas en los bordes sur, sur occidental y minoritariamente nor-oriental y nor-occidental, que se tomaron de facto como áreas de expansión. De esta manera se dio una expansión urbana descontrolada en la mayoría de casos que se desarrolló primero hacia las áreas del sur y nor- occidente. Asimismo, para el año 1958 la construcción del Aeropuerto internacional El Dorado motivó la expansión hacia el occidente de la ciudad en el anexo municipio de Fontibón. Posteriormente se evidenciará el crecimiento en los terrenos de Suba y Usaquén, donde primó la urbanización para clases medias y altas. Es de aclarar que los servicios de agua y luz en este tipo de urbanizaciones fue prioritario. En cambio, la expansión hacia los terrenos de Usme se dio hasta finales de la década de los ochenta (Cortés, 2005: 126). Aunque en las actuales localidades de Suba y Usaquén el proceso de urbanización legal priorizó los servicios de agua y luz, lo mismo no se dio de manera generalizada en los procesos ilegales de ocupación del suelo en las mismas localidades. Igualmente, los barrios que se conformaron en las otras localidades anexionadas y que tuvieron un origen ilegal no

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contaban con los servicios públicos vitales, y en muchos casos tampoco tenían infraestructura vial. De esta manera, el Estado evidenció su falta de atención a la población económicamente pobre. Incluso, por la necesidad de suplir la alta demanda de vivienda y la incapacidad del Estado de producirla, este creó la figura de lotes con servicios. Dicha modalidad se destacó en la década del sesenta y consistió en entregar lotes con servicios de agua, electricidad y alcantarillado para que las clases populares construyeran en ellos sus viviendas (Carvajalino, 2014: 155). Es así como entre el periodo 1951-1964 la autoconstrucción de vivienda fue de 26,2%, cifra que en el periodo de 1964 a 1973 aumentó al 50%. Muchos de estos barrios fueron aprobados por el gobierno distrital, incluso si tenían servicios públicos deficientes, ya que algunos no tenían agua domiciliar sino que contaban con pilas de agua y lavaderos comunales y muchos carecían de vías de acceso y sistema de transporte urbano. Prueba de ello fue que para 1961 se establecieron pilas públicas para facilitar la dotación de vivienda obrera mientras que en las zonas estrictamente residenciales se estableció que tanto el acueducto como el alcantarillado estuvieran conectados a la red pública. De igual forma, se estableció la calificación de ilegal para los desarrollos urbanos fuera del perímetro de la ciudad o por encima de la cuota de servicios públicos domiciliarios (Alfonso, 2012: 87-88). Todos servicios de dichos barrios fueron en su mayoría producto del trabajo comunal de sus habitantes que construyeron de manera colectiva las vías de acceso, hicieron el alcantarillado, construyeron las escuelas y, con sistemas artesanales, acercaron a sus viviendas el servicio de acueducto y energía eléctrica12. Tal problemática requirió una respuesta estatal que se vio apoyada por el programa de la Alianza para el Progreso. De esta manera, en 1961 se impuso el primer modelo estatal de vivienda en Colombia donde se aplicaron modalidades de desarrollo progresivo y auto construcción: Ciudad Kennedy. En este proyecto se ofertó vivienda unifamiliar, multifamiliar y de desarrollo progresivo, iniciando con ello “nuevas formas de desarrollo en las que las instituciones estatales empezaban a proporcionar únicamente estructuras básicas de habitabilidad” (Espinosa, 2007: 62). Para 1966 se ejecutó el proyecto Timiza por el ICT, donde nuevamente sobresale la innovación arquitectónica, ofreciendo viviendas unifamiliares y multifamiliares con senderos peatonales, un parque y un lago. Como los últimos proyectos de vivienda construidos netamente por el Estado, sobresale la provisión por parte de ICT de forma masiva de vivienda con los proyectos Quirigua, de

"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""12 La falta de una respuesta estatal adecuada ante la creciente necesidad de vivienda en Bogotá permitió que se presentaran desarrollos urbanos con ese patrón de ocupación considerado ilegal. Por ejemplo, algunos barrios con estas características son: Patio Bonito, Chaparral, San Martín, Arrayanes, Villa Diana, Manuela Beltrán, Potosí-la isla, Tanque Laguna; los cuales se han consolidado en procesos de ocupación del terreno por hecho o por compra a urbanizadores piratas, como es también el caso del barrio Manuela Beltrán, organizado por el sacerdote franciscano Saturnino Sepúlveda. Estos barrios han recibido apoyo de algunas ONG para lograr la adecuación de los servicios públicos tales como acueducto, electricidad, alcantarillado y recolección de basuras. Sin embargo, aunque su proceso de consolidación se ha dado con dicha ayuda, siempre han contado con el trabajo comunitario de sus residentes, quienes han construido tanques de agua o acueductos artesanales, han adecuado el terreno para la construcción de viviendas, han hecho las vías del acceso al mismo y han llevado la luz eléctrica de manera artesanal (Alfonso et al., 1997)."

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1970, con 9.460 unidades, y Garcés Navas, de 1971, con 5.026 unidades, todas de vivienda unifamiliar. El ICT continúo con la innovación arquitectónica en Kennedy Experimental y El Tunal, en los años 1971 y 1972 respectivamente, manejando vivienda multifamiliar y unifamiliar de forma particular. Sin embargo, estos proyectos fueron cancelados de manera abrupta. Por su parte, el BCH direccionó hacia las clases medias altas la construcción de El Parque, conocida actualmente como Torres del Parque, diseñadas por el arquitecto Rogelio Salmona. Allí sobresale la innovación urbanística a través del manejo de la vivienda multifamiliar con una estructura rica en senderos peatonales y con un fuerte agregado ecológico (Espinosa, 2007: 63, 64). Se puede decir que con estos últimos proyectos se marca el fin de una etapa de provisión de vivienda cien por ciento estatal caracterizada por el modelo keynesiano, en tanto el Estado contribuyó a aumentar la calidad de vida de la población beneficiada a través de la innovación arquitectónica representada en espacios amplios, novedosos, con senderos peatonales, jardines, parques y plenitud de los servicios domiciliares, así como de las vías de acceso de los proyectos con la urbe. Esta población beneficiada fue en su mayoría clase media y clase media baja, que se caracterizaba por tener una estabilidad laboral, propia de esta época, la cual, a través de incentivos laborales como las primas salariales y las cesantías, así como su estabilidad en el contrato de trabajo, la convirtió en sujetos de crédito. En palabras de Alfonso (2012: 69), de esta manera se “disminuía el riesgo financiero de incumplimiento y de mora en el pago en las operaciones hipotecarias de financiación de la vivienda a largo plazo”. No obstante, queda en evidencia cómo esta oferta de vivienda en ningún caso cubrió el total de la demanda de la ciudad. En este sentido, muchos urbanizadores privados, legales e ilegales, aprovecharon para ofertar lotes a las clases medias y bajas de la urbe sin normas urbanísticas, que no siempre contaban con servicios domiciliarios o los poseían de forma irregular, alejados en su mayoría del centro urbano y con deficientes vías de acceso a los mismos, ubicados en su mayoría en los terrenos anexionados a la ciudad desde 1954. No obstante, las intervenciones urbanas estatales en Bogotá entre el periodo 1950-1972 fueron, en palabras de Alfonso (2012: 85), “excepcionalmente superiores” a los logros que se obtuvieron en la urbe después de este periodo.

2.3 Características de la transición en la provisión de vivienda estatal con características keynesianas a la neoliberal Este periodo, que abarca las décadas de los setenta y ochenta del siglo XX, caracteriza la completa bancarización del proceso de provisión de vivienda y la posterior privatización del mismo. En este sentido, desde 1965, por medio del Decreto 2349, se crea el Banco de Ahorro y Vivienda con el fin de fomentar el ahorro y otorgar préstamos a la población que deseara adquirir vivienda. De esta manera, se incrementó en la ciudad la construcción de viviendas individuales. Igualmente, se empieza a direccionar el dinero de los trabajadores hacia la obtención de vivienda por medio de la captación de las cesantías de los

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trabajadores públicos a través del Fondo Nacional del Ahorro, fundado en 1968 y perteneciente en su momento al Ministerio de Desarrollo (CCVL, 1996: 55). Para 1972 se da un importante viraje en la provisión de vivienda debido a la aplicación de las directrices planteadas por el presidente Misael Pastrana en su programa de gobierno “Las cuatro estrategias”, el cual tuvo la participación del economista Lauchlin Currie. Currie consideraba que debía hacerse un aumento del gasto público para dinamizar la economía; su visión era encaminarlo hacia la construcción. De esta manera, en el programa de gobierno presentado en 1972, se promovía la concentración de esfuerzos en cuatro sectores considerados claves para la economía: construcción de vivienda, en tanto la solución al problema habitacional era considerada “como una actividad que debe incrementarse por su contribución al desarrollo” (DNP, 1972: 452); apoyo a las exportaciones; incremento de productividad del sector agrícola, y redistribución del ingreso (Ceballos et al., 2008: 112, 115). Según Currie, el sector de la construcción es un factor de desarrollo económico y social, que dinamiza la economía y genera una gran oferta de empleo para mano de obra que no esté necesariamente cualificada (Currie, 1950: 623). Como menciona Mora (2010: 17), la construcción “dinamiza la economía [en tanto hay] más personas con salario, [hay] más personas comprando bienes y servicios, [y] más rotación del dinero”. Para el caso colombiano, esta es una estrategia importante en un país que tiene una mala distribución de tierras en el campo y que registra un constante aumento de población en sus ciudades, producto principalmente de la migración campesina. En el plan nacional de desarrollo “Las cuatro estrategias” se menciona la importancia del sector de la vivienda como eje dinamizador de la economía. Sin embargo, en este plan se planteó la disminución de la inversión pública en la administración de la vivienda y en cambio se estableció un sistema de ahorro y préstamo para costear dicho sector (DNP, 1972: 463-465). De esta manera, siguiendo sus consideraciones, desde 1976 aumentó la importancia del desarrollo urbano y del sector de la vivienda en los planes de desarrollo (CCVl, 1996: 42). El sector de la construcción de vivienda debía financiarse estimulando el ahorro privado; ya no debía depender del Estado en tanto que, hasta este momento, su capacidad de provisión de vivienda era limitada y estaba lejos de cubrir el déficit habitacional. De esta manera, se originan los decretos 677 y 678 de 1972, por medio de los cuales se crea la Junta de Ahorro y Vivienda y el Fondo de Ahorro y Vivienda (Favi) del Banco de la República (DNP, 1972: 483-494). Este marco jurídico permite la creación de las corporaciones de Ahorro y vivienda, las cuales surgen con el fin de fomentar el ahorro de las personas y subsidiar el sector de la construcción. El atractivo para los ahorradores era que sus depósitos iban ganando una corrección diaria para protegerlos de la inflación; la misma corrección se utilizó desde entonces como unidad para cobrarles a los deudores, haciendo también que las hipotecas variaran. Este es el principio de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC), promulgada en el Decreto 677 del 2 de mayo de 1972. De igual forma, nace el Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda (Icavi), como sugerencia de Currie para que las corporaciones de ahorro y vivienda tuvieran una sola vocería ante el Gobierno. El principal efecto de la

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creación del UPAC y las corporaciones de ahorro y vivienda fue el direccionamiento de la provisión de vivienda hacia los sectores que se encontraban en capacidad de endeudamiento, es decir, las clases medias y altas13. En ese mismo sentido, la participación del Estado en la provisión de vivienda empezó a ser cada vez menor hasta llegar a la nulidad completa a finales de la década de los ochenta. Dicha situación permeó las últimas intervenciones estatales del ICT en la provisión de vivienda popular, las cuales se caracterizaron por una inversión mínima y arquitectónicamente poco atractiva, que marca el inicio del postulado neoliberal, como es el caso de los barrios Las Guacamayas, al sur oriente de la ciudad, Techo (1983), Los Molinos (1984) y Bachué (1986). Estos últimos proyectos de vivienda se efectuaron bajo la forma “casa sin cuota inicial”. Sin embargo, dicho procedimiento afectó económicamente al instituto e hizo necesaria una reforma del mismo, la cual, para 1991, lo convirtió en el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y la Reforma Urbana (Inurbe) (Espinosa, 2007: 65). Las vivienda sin cuota inicial, proyecto de la administración del presidente Belisario Betancur, se hizo necesaria al comprobar que desde la implantación del sistema UPAC se disminuyeron notablemente los proyectos de vivienda para las clases populares, lo que causó que la oferta de este tipo de construcciones fuera asumida por productores informales (Ceballos et al, 2008: 159). En ese sentido, no es de extrañar que se diera un repunte en la producción de vivienda informal durante las décadas de 1970, 1980 y principios de la década de 1990 (Camargo et al, 2013). En cambio, las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, la Caja de Vivienda Militar y el BCH abarcaron la oferta de vivienda para clases medias y altas. En aquel escenario sobresalió el papel del BCH en tanto que, para 1979, a través del Decreto 2313, abre su sección de Ahorro y Vivienda, por medio de la cual direccionó la construcción de las dos últimas etapas de Niza (1983), así como El Tunal (1984), Nueva Santafé (1985) y Sauzalito (1987) (Espinosa, 2007: 65; Chiappe, 1999: 9, 10). El BCH será cerrado por el Estado en el año 2001. Es de aclarar que este proceso de modificación de la oferta de vivienda se dio después de haber negado varias iniciativas de reforma urbana que pretendían mejorar la oferta de vivienda y convertirla en un bien más equitativo14. Es así como estas propuestas, elaboradas desde el año 1960, y sobre todo la propuesta de reforma urbana planteada como un proyecto conservador para “mejorar las condiciones ambientales, desarrollar la planeación urbana y regional y dar máxima participación al sector privado”, se rechazaron

"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""13 En el plan de desarrollo de “Las cuatro estrategias” se reconoce que “[l]a captación de los recursos para vivienda de los sectores de ingresos medios y altos no es una limitante significativa, por cuanto estos recursos se encuentran relacionados con los ingresos monetarios de los demandantes” (DNP, 1972: 454). 14 Se hace referencia a las iniciativas reseñadas por Alfonso (2012: 74): en 1960, el Movimiento Revolucionario Liberal presenta el proyecto de protección a los arrendatarios o “Ley de techo"; en 1964, el Partido Liberal presenta un proyecto para estimular la construcción de vivienda; en 1969, se presenta una iniciativa bipartidista para impulsar el desarrollo urbano a partir de la vivienda, y, finalmente, en 1970, el Partido Conservador presenta un proyecto para “mejorar las condiciones ambientales, desarrollar la planeación urbana y regional y dar máxima participación al sector privado”.

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calificando aquel último como un plan de inspiración comunista, continuando sin un proyecto de reforma urbana y proponiendo de manera alternativa el sistema UPAC (Alfonso, 2012: 74-76).

2.4 La vivienda popular en el capitalismo neoliberal Aunque durante las décadas del setenta y ochenta el crecimiento endógeno de la ciudad siguió marcando el continuo aumento de la población (que para 1993 ya era de 4.945.448 habitantes15), la agudización del conflicto armado en el país (desde finales de la década de los ochenta y, principalmente, durante la década del noventa y dos mil), ha generado de nuevo un aumento en el desplazamiento campo-ciudad, lo cual ha mantenido en crecimiento a la población bogotana. Sin embargo, la tasa de crecimiento actual no es comparable con la de mediados del siglo XX, ya que tan solo es de 2% anual, entre otras cuestiones porque la ciudad no tiene ya zonas de expansión considerables. Es por esto que muchos de los migrantes que actualmente llegan a trabajar a Bogotá se están estableciendo en los municipios aledaños a la urbe, como Soacha, Mosquera, Funza, Cota, entre otros, los cuales están presentando índices de crecimiento urbano de hasta el 9% anual (Salazar, 2001: 24). Actualmente Bogotá es una metrópoli con aproximadamente 7´363.782 millones de habitantes.16 Es evidente la manera en que la presión por adquirir vivienda en Bogotá se ha mantenido como una constante. A la par, desde la década de los noventa, el Estado modificó sus políticas en cuanto a la provisión de vivienda en Bogotá y, siguiendo la política neoliberal, se encargó de regular dicha provisión. Otro factor que problematiza la provisión de vivienda en Bogotá desde este periodo de tiempo es la escasez de suelo de expansión, en tanto que, del terreno que se agregó a la capital luego de la anexión de los municipios en 1954, se siguieron manteniendo en la ciudad lotes sin ningún desarrollo, en su mayoría relativamente céntricos, ya que el proceso especulador, más fuerte en el periodo neoliberal, presiona la oferta de suelo y su precio a través de estos. Otro tanto de terreno sin construir son humedales, rondas de ríos y zonas de conservación, razón por la cual desde la década de los ochenta no estaba asegurada la disponibilidad de tierras para la expansión urbana de Bogotá. Debido a la creciente escasez de tierras urbanizables en la ciudad, se masifica un proceso de densificación para contener la expansión urbana, el cual se efectuó por medio de la construcción de apartamentos y viviendas que beneficiaron sobre todo a las clases medias

"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""15 Cifra otorgada por el DANE, recuperada el 1 de octubre de 2014 en: https://www.google.com.co/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&cad=rja&uact=8&ved=0CCMQFjAB&url=https%3A%2F%2Fwww.dane.gov.co%2Ffiles%2Finvestigaciones%2Fpoblacion%2Fpoblacion_vivienda%2Fpoblacion_colombia.XLS&ei=9oELVfbIK8acNqi7gTg&usg=AFQjCNGCZTzGnk_nKnSYNtgLhSFow2AWBg&bvm=bv.88528373,d.eXY 16 Cifra obtenida de la página de la revista Metrocuadrado, el 11 de diciembre de 2013, en: http://contenido.metrocuadrado.com/contenidom2/ciudyprec_m2/inforbog_m2/informacingeneralbogot/ARTICULO-WEB-PL_DET_NOT_REDI_M2-2026144.html

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y altas, en tanto estas podían acceder a las condiciones dadas por las corporaciones de ahorro y vivienda. Es así como se da una redensificación del espacio urbano para estas clases, aunque se siguen manteniendo los baldíos, y a la vez se desarrolla una expansión urbana en las periferias y cercanías con los municipios limítrofes de la ciudad, para los económicamente pobres (Dureau, 2007: 180). En palabras de Dureau,

los terrenos que no permiten obtener una renta importante del suelo son confiados a proyectos de vivienda social o de autoconstrucción… los programas de vivienda social desempeñan un papel fundamental en la expansión horizontal de la ciudad… y luego en el aumento de las densidades en los barrios cada vez más periféricos (Dureau, 2007: 191).

Situación esta que se ejemplifica en el Mapa 1, en el cual se distinguen las UPZ que presentan mayor cantidad de habitantes, y, en el mismo sentido, mayor cantidad de personas por vivienda. En el sur, en las localidades de Usme, Rafael Uribe Uribe y Ciudad Bolívar; en el sur occidente, en las localidades de Bosa y Kennedy, y en el nor occidente, en la localidad de Suba (25 UPZ en total). Estas 25 UPZ aglomeran a población de las clases populares pertenecientes en su mayoría a los estratos socioeconómicos uno y dos, y, en menor medida, al estrato tres. Las UPZ nombradas anteriormente ejercen también presión sobre el perímetro en expansión decretado de Bogotá, sobre todo para las localidades de Kennedy, Bosa, Suba y Usme. A diferencia de lo anterior, sólo se encuentran cinco UPZ con las características anteriormente mencionadas con predominancia del estrato socioeconómico tres, en el centro ampliado de la ciudad, en las localidades de Barrios Unidos, Teusaquillo y Puente Aranda. Situación que demuestra que las mayores densidades se encuentran en los barrios periféricos, en los que se ubican en su mayoría las personas pertenecientes a los estratos medio-bajo, bajo y bajo-bajo, y en los cuales se han enfocado los proyectos de vivienda social.

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De igual forma, el precio del suelo en la ciudad ha incrementado constantemente desde la década de 1960, cuando se empiezan a reportar datos sobre este ítem. Es así que entre los años 2009 y 2013 el suelo aumentó en 43%17. Esta cifra se debe a la escasez de suelo urbanizable y al crecimiento de la demanda del mismo, debido a un incremento del 40% en la capacidad adquisitiva de los hogares en la última década. Aunque la densificación urbana se encaminó hacia las clases medias y altas, esta se aplica para las clases bajas a finales de la década de los noventa y principios del siglo XXI, con el aumento de la oferta de viviendas de interés social e interés prioritario por medio de la construcción de casas y edificios caracterizados por la reducción de costos en espacio y acabados.

"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""17 Cifra aportada por el Banco de la República.

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2.5 Marco político y jurídico de la provisión de vivienda popular en Bogotá en el periodo neoliberal El marco jurídico para la provisión de vivienda en el periodo neoliberal inicia con la Constitución de 1991. No obstante, anterior a la Constitución, sobresale la Ley 9 de 1989, Ley de reforma urbana, la cual propuso la creación de planes de desarrollo regional y la adquisición, enajenación y expropiación de terrenos para la construcción de VIS. Lo anterior genera la creación del Banco de tierras del Distrito por medio del Decreto 305 de 1991. Sin embargo, dicha propuesta sólo se materializará hasta la creación de la empresa Metrovivienda, en tanto que las tierras, propiedad del BCH y el ICT, con las que se hubiera podido conformar dicho banco, fueron vendidas durante la primera mitad de la década de los noventa, razón por la cual el Distrito tuvo que volver a comprar terrenos para urbanizar años después (Torres et al, 2011: 46; Alfonso, 2012: 126-128). El Artículo 51 de la Constitución Política de Colombia menciona que

[t]odos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.

Esto se traduce en que el Estado regulará, facilitará y vigilará la provisión de vivienda; ya no la construirá de forma directa. Esto para Torres et al. (2011: 45) pone al Estado en un papel “tal vez contradictorio”, en tanto se convierte en garante de derechos y a su vez facilitador-regulador del mercado. El problema yace entonces en que la predominancia del mercado puede llegar a dificultar el derecho a la vivienda por medio de la mercantilización de la misma. De igual forma, la Ley 3 de 1991 estipula la normatividad para la provisión de vivienda y establece los parámetros para el subsidio familiar de vivienda (Alfonso, 2012: 139), creado en 1954 por el Decreto 2462 (Ceballos et al., 2008: 88). En esta Ley se divide el sistema nacional de vivienda en tres estamentos: el primero, fomento y ejecución, donde se designan al Inurbe, al Fondo Nacional del Ahorro, a la empresa privada, a la Caja de Vivienda Militar y a los fondos de vivienda de interés social; el segundo, asistencia técnica y promoción, donde se designa al Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, y demás universidades y centros de consultoría especializados en vivienda, entre ellos el sector privado; el tercero, financiación, conformado por las corporaciones de ahorro y vivienda, el BCH, la Financiera de Desarrollo Territorial, Findeter, y la Caja de Crédito Agrario. Lo anterior muestra la inclusión de la empresa privada en la legislación para el fomento y la construcción de vivienda del periodo neoliberal. En esta misma ley se enmarca el significado de solución de vivienda que es “el conjunto de operaciones que permite a un hogar disponer de habitación en condiciones sanitarias satisfactorias de espacio, servicios públicos y calidad de estructura, o iniciar el proceso

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para obtenerlas en el futuro”. Igualmente, se establece que el Subsidio Familiar de Vivienda es

un aporte estatal en dinero o especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece esta ley.

De igual forma, estipula que “la cuantía del subsidio será determinada por el Gobierno Nacional de acuerdo con los recursos disponibles, el valor final de la solución de vivienda y las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios”. Esta ley implica un cambio frente a la Ley 9 de 1989, en tanto crea el Sistema Nacional de Vivienda (Sinavis), sistema que, por medio del subsidio a la demanda, abre las puertas para la gestión de la vivienda a través de recursos financieros (Torres et al, 2011: 45) en tanto adjudica la provisión de vivienda a entidades públicas y privadas mientras que la Ley 9 de 1989 priorizaba la creación de reservas de tierras, el desarrollo de terrenos no urbanizados y, si fuese necesario, la enajenación de terrenos con el fin de construir en ellos equipamientos sociales y VIS. A pesar de la normatividad ya mencionada sobre vivienda y del incentivo a los subsidios de vivienda familiar realizados por el Gobierno, sigue latente la necesidad de cubrir el déficit de vivienda cuantitativo en la ciudad, el cual se justifica en los índices de informalidad presentes, en tanto el crecimiento urbano de Bogotá se configura en el modo de producción formal e informal. Es así como el desarrollo de asentamientos informales en la década del noventa contó con una participación del 32,5% del total, con 519 desarrollos informales. Además, durante este periodo de tiempo, se presenta el menor crecimiento urbano; para la década 2000-2010, el porcentaje desciende al 14,5%, con 231 desarrollos informales. Las cifras mencionadas evidencian el descenso de dicha problemática, pero no su desaparición. Dicha disminución en el porcentaje de informalidad se puede explicar en menor medida por los esfuerzos que se han realizado dentro de la política urbana y, principalmente, por el agotamiento del suelo urbano para los desarrollos de vivienda (Torres et al., 2011: 21), situación que genera el alto y desordenado crecimiento que se está dando en los municipios aledaños. Con el fin de evitar la informalidad y proyectar a las ciudades y municipios de Colombia de manera más organizada hacia el futuro, se genera la Ley 388 de 1997, la cual plantea y normatiza la creación y funcionamiento de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) en todos los municipios. Esta ley propone, en su artículo 1,

armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental (Ley 388 de 1997 Art. 1).

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Para el caso bogotano, esta Ley va a permitir la creación del POT, el cual se adopta en la ciudad por medio del Decreto 619 de 2000. En este decreto, que parte de una formulación realizada desde al año de 1998, se tocaron temas álgidos, se llegó a acuerdos y se obviaron otros temas de vital importancia para el desarrollo urbano de la ciudad. Dentro de las intenciones del POT se propuso

recuperar el urbanismo público por encima del desarrollo privado… disminuir factores de pobreza y segregación… generar empleo… desarrollar sistemas de redistribución de beneficios social para lograr mayor equidad enfatizando la gestión pública en vivienda y transporte (Torres et al, 2010: 26).

Es así como fueron concertados los temas del manejo de residuos sólidos, el marco regional del POT de Bogotá y la zona de protección del bosque oriental. No obstante, no se acordaron los temas de la expansión urbana, la clasificación de suelo para zonas de protección y el perímetro urbano en relación con la Autopista Norte. Dentro del mismo decreto no se tuvo en cuenta los trámites jurisdiccionales y ambientales de la actividad minera en la capital ni los plazos para la ejecución de programas de aguas residuales. Frente a la falta de concertación sobre las zonas de expansión se aprobó, en el Decreto 619 de 2000, la expansión al sur de Bogotá de 1.195 hectáreas; para el borde occidental se aprobó la zona localizada al sur del Aeropuerto El Dorado; para la expansión en los bordes norte y nor-occidental, por falta de argumentos técnicos, se aplazó la decisión hasta el 1 de abril de 2000, asignándoles la categoría de “áreas con régimen diferido”. En su momento se desestimó la decisión de la CAR18 Cundinamarca de considerar el perímetro urbano de la Autopista Norte como área rural (Decreto 619 de 2000). El ejercicio de ordenar el espacio bogotano de una manera integral no fue nada fácil. Posterior a esta formulación, la ciudad notó la falta de concertación en cuanto a las zonas de expansión urbana y la clasificación de suelo para zonas de protección, situación que afectó directamente la provisión de vivienda, ya que se decretaron posteriormente zonas de expansión urbana periféricas y cercanas al río Bogotá, situación que para el año de 2011 causó la inundación, producto del desborde del río, de VIS ubicadas en el sur occidente de la capital. Para el año 2003 se realiza la revisión al POT por medio del Decreto 469 de 2003. Sobresale en este la necesidad de plantear el ordenamiento del territorio a largo plazo, así como abrir la organización del mismo a una lógica de ciudad región, ya que necesariamente las directrices sobre el territorio urbano influyen sobre los municipios aledaños a la urbe. En este sentido, propone reconocer y optimizar la interdependencia del sistema urbano y rural. En cuanto a la expansión urbana, plantea promover el uso del suelo disponible al interior del espacio urbano y, sobre todo, en el centro de la ciudad y evitar la conurbación y la presión de la expansión sobre los cerros y los suelos productivos de la región. En cuanto al mercado del suelo, propone una regulación del mismo que permita contribuir a objetivos sociales donde prime el bien general, así como mejorar la """""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""18 Corporación Autónoma Regional.

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distribución de la oferta de bienes y servicios entre los habitantes, mejorar también el acceso y la conectividad entre los diferentes centros urbanos y atender de forma prioritaria los asentamientos residenciales en zonas de riesgo natural, además de la utilización sostenible de los recursos naturales y el cuidado del medio ambiente. Dicha revisión tiene la visión de la provisión de vivienda como una forma de fomentar empleo, y propone la ejecución de proyectos integrales de vivienda que fortalezcan las ventajas competitivas y promuevan el mejoramiento de su funcionalidad y calidad urbana. Igualmente, por medio de la generación de suelo apto para la construcción de VIS y VIP se pretende disminuir el mercado informal de vivienda. En este sentido, se propone promover la equidad entre urbanizadores, constructores, compradores de vivienda y la ciudadanía en general mediante la distribución de las cargas y beneficios del territorio; esto con el fin de mejorar la política de vivienda y reducir el monto de inversión pública destinada al mejoramiento integral de barrios de origen ilegal (Decreto 469 de 2003). Siguiendo el mismo fin se propone ajustar la oferta de vivienda social a la disponibilidad de suelo apto para la urbanización mediante la evaluación del riesgo natural existente. De igual forma, se exige un porcentaje mínimo para el desarrollo de programas de VIS. En el suelo de expansión norte y el suelo urbano, el desarrollo de programas de VIS es del 20% y en la zona de expansión sur y occidental, del 50%. En contraposición, para el desarrollo de programas de VIP en el suelo de expansión norte y el suelo urbano, se debe destinar el 15%, y en el suelo de expansión sur y occidental, el 30%. Entonces, es notable la forma en que el porcentaje de vivienda de interés social y prioritario sigue siendo el menor, en tanto que para el DANE, en promedio, desde 2005 se han producido 54.855 viviendas NO VIS en relación con 36.800 viviendas VIS y 14.699 VIP, a pesar de que la necesidad de viviendas de interés social en la ciudad es mayor que la de las viviendas para clases medias y altas. De la misma forma, se sigue destinando la periferia como el lugar para construir la mayor cantidad de viviendas de interés social. En el año 2013, la administración distrital presenta una modificación excepcional al POT. En esta se hizo énfasis en la inclusión de modificaciones sobre el tratamiento ambiental, el Sistema Integrado de Transporte Público (SITP) y la atención a la ruralidad. Por ende, dentro de las modificaciones al POT se propone un modelo de ciudad compacta donde prime la re densificación de las áreas, permitiendo mayores alturas y construcción en terrenos centrales de la ciudad que se denominan “el centro ampliado”, optimizando el aprovechamiento de áreas para la construcción de VIP con mayor accesibilidad y con mejores dotaciones urbanísticas, tales como parques, colegios, centros de salud, entre otros. Para el cuidado del medio ambiente se propone el uso de energías alternativas para la movilidad, la implementación de formas sostenibles de construcción en la urbe y el aumento de coberturas vegetales que permitan mitigar los efectos del cambio climático, así como cuidar e incorporar nuevas áreas como suelo de protección. En este sentido, se propone la creación de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá, Thomas Van der Hammen. En cuanto a la movilidad, se propone desestimular el uso del

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automóvil en las áreas de actividad económica intensiva, así como la implementación del tren de cercanías entre Bogotá y los municipios aledaños. En esta parte se le apunta a llevar a cabo los planteamientos del POT de 2003, donde se propone a Bogotá como una ciudad región. Esta modificación al POT realizada en 2013 ha tenido una fuerte oposición. En la misma, es notable la diferencia entre las áreas dispuestas para la construcción de VIS y VIP, ya que se propone la utilización de áreas céntricas, con un mayor desarrollo económico y mayor accesibilidad para los desarrollos de vivienda densificada. Dicha propuesta acarrea unas obligaciones para todos los procesos urbanísticos, ya que reglamenta el Artículo 36 del Decreto 469 de 2003. Esto quiere decir que, por medio del reparto de cargas y beneficios, todas las personas y entidades privadas que desarrollen proyectos urbanísticos en la ciudad deben ceder suelo, cosa que afecta a los constructores privados, razón por la cual se oponen al Decreto 364 de 2013 que reforma al POT de 2003 (Lonja de Bogotá, s.f.). Debido a la oposición que ha generado la formulación de dichas modificaciones al POT, actualmente este se encuentra suspendido por el Consejo de Estado. Sobresale la importancia de esta nueva modificación en cuanto a la provisión de vivienda popular en Bogotá, ya que propone la construcción de nuevos desarrollos urbanísticos para las clases populares en el centro de la urbe, donde sus habitantes tengan los mismos derechos, puedan gozar de las ventajas de la centralidad, como el fácil acceso y el transporte a los diversos puntos de la ciudad, así como estar cerca a todas las ventajas que la urbe ofrece, disminuyendo claramente los índices de segregación socio espacial. Con el objetivo de fomentar la construcción y aumentar el acceso de la población a la vivienda popular, para el año 2012 el presidente Juan Manuel Santos formula una estrategia para facilitar el acceso a la población a la vivienda popular estatal y de esta manera lograr “el cumplimiento de las metas del Gobierno de crear empleo y reducir la pobreza” (Presidencia de la República, 2014). Esta estrategia se denominó 100.000 viviendas gratis, por ser el número de viviendas propuestas para la primera parte del programa, que consiste en fomentar la construcción de viviendas a nivel nacional. Estas son viviendas VIP direccionadas a familias en extrema pobreza así como desplazados del conflicto armado y damnificados por desastres naturales. El método consiste en que el subsidio familiar de vivienda sea por el monto total del valor de la solución. La estrategia se consolidó por medio de la Ley 1537 de 2012; para marzo de 2013 se firmó el contrato de construcción de la vivienda numero 100.000, y para la misma fecha se habían entregado 2.477 viviendas terminadas en el país. Para el caso de Bogotá, una primera entrega de estas viviendas se hará con el proyecto “Plaza de la hoja”, donde se construyó un total de 417 viviendas en altura que, para marzo de 2015, ya están listas para la entrega.

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2.6 Formas de acceso a la vivienda popular en el periodo neoliberal

Como se analizó en el primer capítulo, dentro del periodo neoliberal las funciones estatales pasan a ser efectuadas por la empresa privada. En este sentido, la provisión de vivienda es entendida como una política pública que, en el marco de la gobernanza urbana, debe ser efectuada ya no únicamente desde el Estado, sino desde los diversos actores de la sociedad civil. Es así como en Bogotá, antes de la creación de Metrovivienda, el papel del Estado en la provisión de vivienda fue únicamente el de ofertar los subsidios de vivienda, así como vigilar y controlar el papel de las cajas de compensación familiar, surgidas en 195419, y las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, creadas con la normatividad desde 1972. Estas entidades bancarias entre “1991 y 1997 financiaron aproximadamente el 70% de los créditos totales para vivienda de interés social” (Chiappe, 1999: 10). El Estado ratifica la participación de las cajas de compensación familiar por medio de la Ley 56 de 1973. En los artículos 20, 21 y 22 de dicha ley se permite a las cajas de compensación familiar realizar planes de construcción y financiación de viviendas para sus afiliados. En este sentido, el Estado comienza a delegar a la empresa privada sus funciones en tanto se ampara en ellas como forma de ofrecer bienestar social y familiar a los trabajadores (Chiappe, 1999: 10). El papel de las cajas de compensación familiar se hace más importante en la década de 1990 cuando, por medio de la Ley 49 de 1990, son habilitadas para otorgar a los hogares con ingresos de máximo cuatro salarios mínimos un subsidio familiar de vivienda (Acevedo y Gil, s. f.). De esta manera, según Chiappe (1999: 9), estas entidades ingresan en el campo de la provisión de vivienda de interés social, en tanto constituyeron fondos para la provisión de vivienda de interés social, Fovis, con los cuales ofrecieron subsidios de vivienda según la demanda de sus afiliados. El desarrollo de esta política fue tal que, entre los años de 1991 y 1997, las cajas contribuyeron con el 31% de los subsidios otorgados. Para el caso bogotano, las cajas de compensación no sólo se limitaron al subsidio familiar de vivienda, sino que también sirvieron como intermediarias entre las constructoras y sus afiliados, e incluso construyeron algunos proyectos de VIS. Básicamente, para la financiación de la VIS se debía contar con una cuota inicial, el subsidio familiar de vivienda y el crédito. Las CAV sólo financiaban el 70% del monto de la vivienda, porcentaje que hoy en día sigue vigente con las entidades que otorgan créditos hipotecarios, y para la normativa de principios de los noventa el monto mensual de la """""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""19 Las cajas de compensación familiar responden directamente al modelo económico keynesiano. Estas surgen para el año de 1954 en el departamento de Antioquia y se extendieron luego a lo largo del país, debido al éxito que tiene su política de subsidio familiar. Así pues, las cajas de compensación familiar “son entidades de naturaleza privada que manejan recursos parafiscales deducidos de la nómina de los empleados con el fin de alimentar un fondo de subsidios” (Chiappe, 1999: 9). Estas surgen con el fin de otorgarle al trabajador afiliado un subsidio familiar especificado en dinero o en especie, por medio de remuneraciones económicas mensuales en relación con el número de hijos, y la prestación de servicios médicos, recreacionales, de educación y de aseguramiento de la canasta familiar a través de supermercados con precios económicos para sus afiliados (Acvedo y Gil, s. f.)

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cuota del crédito no debía superar el 30% de los ingresos mensuales de las familias (Chiappe, 1999: 14). Aunque el subsidio familiar de vivienda se estableció desde 1954, para la década de los noventa se convirtió en la principal característica de la intervención estatal de vivienda en Bogotá, y se otorgó por medio del Inurbe, antiguo ICT. Este es un subsidio a la demanda, en tanto el Estado ya no era productor de bienes y servicios, sino regulador y facilitador de las acciones del sector privado. El Inurbe, según Chiappe (1999: 9), “en el periodo 1991-1997 asignó el 56% del valor de los subsidios, correspondiente al 66% del número de soluciones de vivienda subsidiadas”. El instituto es liquidado durante el gobierno del presidente Uribe, en el año 2003, y es remplazado por el Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, entidad que tiene como función otorgar subsidios de vivienda para familias que no tienen una vinculación formal al trabajo (Molina, s. f.). Otra entidad encargada de la provisión del subsidio familiar de vivienda es la Caja Promotora de Vivienda Militar, la cual otorga subsidios con recursos propios a los militares y civiles vinculados a las Fuerzas Armadas, los cuales realizan un ahorro obligatorio a la misma. En el periodo 1994-1997 esta entidad otorgó el 3% del total de los subsidios (Chiappe, 1999: 10). Según la Ley 3 de 1991, el subsidio familiar de vivienda es un aporte que se le da a los hogares que carecen de recursos para comprar vivienda, o adecuarla y mejorarla, para el caso de construcción de vivienda sobre lote o la adecuación de la misma. La vivienda no puede estar ubicada en zonas de riesgo ni en un desarrollo ilegal; el subsidio se otorga sólo si no se ha recibido anteriormente otro subsidio de vivienda y si ninguno de los conformantes del hogar tiene vivienda propia. Este subsidio sólo será restituible si se presenta falsedad en los documentos presentados por el beneficiario o si el mismo incumple con los términos estipulados. Desde 1999 se realizó una modificación a dicha ley, la cual permite al beneficiario volver a recibir el subsidio familiar de vivienda en caso de pérdida del inmueble por imposibilidad de pago. De igual, forma estos hogares tendrán un tratamiento favorable para el acceso al subsidio nuevamente. También son beneficiados los hogares que se encuentran en condición de desplazamiento, desastre o calamidad pública, ya que pueden utilizar el subsidio para la compra de vivienda usada (Minvivienda, s. f.). En la ciudad, se asignó el Subsidio Distrital de Vivienda con el fin de facilitar la adquisición de las opciones de vivienda ofertadas por Metrovivienda. Este subsidio se concedió a hogares que contaran hasta con dos SMLV20 como ingresos mensuales, y para acceder al mismo se requería que ningún miembro del hogar estuviera vinculado a una caja de compensación familiar. También se tuvo en cuenta para la postulación la pertenencia del hogar a un grupo indígena o afrocolombiano, así como la discapacidad física o mental de alguno de los miembros que conforme el hogar, estar en condición de desplazamiento y la cantidad de hijos menores de 18 años (Metrovivienda, 2007: 7, 9). """""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""20 Salarios mínimos legales vigentes.

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Según el Ministerio de Vivienda (Minvivienda, s. f.), para 2014 se ratifica que las entidades que otorgan el subsidio son las cajas de compensación familiar; Fonvivienda, para los que no se encuentran vinculados a las cajas de compensación, y el Banco Agrario, para el acceso a vivienda rural. El hogar beneficiario puede estar conformado por dos cónyuges, incluso del mismo sexo, o familiares hasta de un tercer grado de consanguinidad que compartan el mismo hogar y donde los ingresos mensuales del hogar no superen los cuatro SMLV, es decir, para 2014 los ingresos mensuales no pueden superar la cantidad de $2.264.000. Igualmente, el monto del subsidio está directamente relacionado con los ingresos del hogar: entre menos ingresos, mayor es el monto del subsidio. En la Tabla 1, presentada por Minvivienda (s. f.), se muestra la relación ingresos familiares-subsidio.

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Subsidio para adquisición Cajas de compensación familiar Fonvivienda

Rango de ingresos (Smlmv) Puntaje Sisben urbano Desde Hasta Desde Hasta

Valor SFV (Smlmv)

Valor SFV Año 2012 $)

>0,00 1,00 0,00 10,88 22 12'467.391,51 >1,00 1,50 >10,88 14,81 21,5 12'184.041,70 >1,50 2,00 >14,81 18,75 21 11'900.691,89 >2,00 2,25 >18,75 20,72 19 10'767.292,67 >2,25 2,50 >20,72 22,69 17 9'633.893,44 >2,50 2,75 >22,69 24,66 15 8'500.494,21 >2,75 3,00 >24,66 26,63 13 7'367.094,98 >3,00 3,50 >26,63 30,56 9 5'100.296,53 >3,50 4,00 >30,56 34,50 4 2'266.798,46 !C'1-'!()!'2D%#>#.#/0!23-!>%1>#2#,!E'<#-#'&!23!+#+#302'?!E%3053)!8#0+#+#302'7 Según Molina (s. f.), esta disminución en el monto del subsidio para los hogares que reciben más ingresos permitió aumentar los recursos para ofertar subsidios a los hogares de menores ingresos mensuales durante la administración del presidente Álvaro Uribe Vélez (2002-2010). De esta manera el Estado, en una práctica neoliberal, cumple su función en tanto aumenta los recursos para los hogares con menos ingresos sin aumentar la inversión para el otorgamiento de los subsidios de vivienda. De igual forma, los que desean adquirir vivienda de interés social que tengan ingresos iguales a cuatro SMLV deben realizar un ahorro previo que permita el pago de parte de la vivienda, ya que sólo se financia el 70% del valor final de la misma. Aunque este ahorro no es obligatorio para los hogares con ingresos inferiores a esta suma de dinero, este aumenta el puntaje a la hora de recibir el subsidio para las familias que se postulen. Al igual que las corporaciones de ahorro y vivienda, se otorgaron créditos para el acceso a la vivienda por medio del Fondo Nacional del Ahorro, entidad estatal que administra las

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cesantías21 de los trabajadores oficiales y otorga créditos para educación o vivienda. A partir de 1998 esta entidad otorga créditos también a trabajadores del sector privado, y sus créditos están direccionados a la compra de vivienda general, incluida la de interés social. Los créditos otorgados para vivienda por estas corporaciones se basaron en un principio en el sistema UPAC (Unidad de Poder Adquisitivo Constante), el cual, como se escribió en apartados anteriores, hizo parte de la implementación del plan de gobierno “Las cuatro estrategias”, en 1972. De esta manera, teniendo al sector de la construcción de vivienda como dinamizador de la economía, se creó el sistema de valor constante como forma de incentivar el ahorro y encausar dichos dineros a la provisión de vivienda, con lo que se “pretendía proteger la inversión, cubrir la inflación e incentivar el crédito” (Mora, 2010: 17). Así, se partió del supuesto de que el UPAC sería un sistema de crédito que facilitaría la adquisición de vivienda, ya que las cuotas estaban ligadas a la inflación anual con una corrección monetaria con base en el Índice de Precios al Consumidor, IPC. Para 1994, según el Decreto 2533, el cálculo del UPAC quedó ligado exclusivamente a las tasas de interés, eliminando la incidencia del IPC y la tasa de inflación, quedando las cuotas del UPAC ligadas a las tasas de interés del mercado. Esto que causó que las cuotas aumentaran más que los ingresos de los usuarios, situación que generó una crisis en tanto los usuarios no podían pagar los intereses de sus viviendas, ni siquiera poniéndolas en arriendo, y por lo tanto tuvieron que entregarlas de nuevo a las corporaciones de ahorro y vivienda (Mora, 2010: 18). No obstante, como las deudas superaban el valor del inmueble, los bancos no los aceptaron en dación de pago hasta que la ley los obligó a ello (Alfonso, 2012: 204). La crisis de los créditos hipotecarios también estuvo influenciada por la flexibilización de los contratos laborales, lo que ocasionó que muchos trabajadores, por la condición de su contrato, no pudieran continuar con los pagos de su vivienda. De igual forma, muchos trabajadores que se encontraban bajo esta modalidad de contrato fueron excluidos del mercado potencial de crédito hipotecario (Alfonso, 2012: 191). Para el año 1999, por medio de la Ley 546 se establece el sistema de financiación de vivienda UVR. Este rige los préstamos hipotecarios hasta la actualidad. Sin embargo, según Mora (2010: 20), para el año 2000 el UVR adoptó, al igual que el UPAC, la inflación como forma de ajuste monetario. Este sistema es viable si el ajuste monetario se hace con la inflación planeada, que es con la que se ajustan los salarios anualmente, y no con la inflación real. Es de aclarar que con la Ley 546 de 1999 se exime de la utilización del UVR a las cooperativas y al Fondo Nacional del Ahorro. En este sentido, se les da la posibilidad de que continúen utilizando sus propios sistemas de financiación, o que utilicen cuotas fijas en pesos. Alfonso (2012: 228) afirma que, para el caso de la VIS, el crédito de vivienda ha aumentado notablemente en los últimos años. """""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""21Las cesantías son una prestación social que contempla la legislación laboral colombiana, que busca proteger al trabajador que queda desempleado. Las cesantías se pueden retirar anticipadamente si estas se destinan para la compra vivienda o para estudiar.

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Pero el cambio del sistema UPAC al UVR no fue la única consecuencia de la crisis del mercado de vivienda. La crisis también impulsó el mercado de alquiler y el ahorro previo, en tanto las familias asumieron vivir en arriendo mientras ahorraban una cantidad de dinero que les permitiera acceder a la vivienda con un préstamo hipotecario menor. El mercado de alquiler también tomó importancia en tanto el costo del transporte aumentó considerablemente y muchas familias prefirieron una ubicación en alquiler en relación con la distancia a sus lugares de trabajo (Alfonso, 2012: 242). Como se vio anteriormente, este ahorro previo se convirtió casi que en un requisito para el acceso a la vivienda, ya que llevar este ahorro le permite a la familia tener mayor puntaje a la hora de solicitar el SFV. Otra de las medidas que surgieron luego de la crisis son las pre-ventas, donde las familias dan una cuota inicial y van pagando una parte del inmueble (30%), que se encuentra en planos (Alfonso, 2012: 266).

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Capítulo 3: Provisión de vivienda en el periodo neoliberal, años 1990-2013 La provisión de vivienda popular en Bogotá desde 1990 se ha caracterizado por su financiación a través de subsidios a la demanda para proyectos construidos por el sector privado. Sin embargo, el papel del Estado en dicha provisión ha mutado y se puede diferenciar básicamente en dos momentos: el primero, hasta mediados de la década de los noventa, donde primó la intervención estatal a través de los subsidios a la demanda para el acceso a la vivienda construida por constructoras privadas; el segundo, desde 1998, cuando se creó la empresa Metrovivienda, una empresa mixta que gestiona la construcción de viviendas para las clases populares de la capital. A pesar de la creación esta empresa, se ha mantenido en la ciudad la construcción de vivienda popular por parte de agentes privados. Para 1990 aún se direccionaba la ayuda estatal para compra de lotes con servicios (que seguían otorgándose en la ciudad), legalización de títulos y compra de vivienda. Para la compra de vivienda nueva en este periodo, esta se clasificó en vivienda de desarrollo progresivo, unidad básica y vivienda mínima. Según Chiappe (1999: 11, 12), la unidad básica consiste “en un espacio de uso múltiple con cocina, baño y lavadero”, y la vivienda mínima es aquella que “tiene habitaciones separadas y otros desarrollos adicionales”. En la misma época, mientras las cajas de compensación familiar entregaban los subsidios únicamente para la compra de vivienda, el Inurbe, además, destinaba dichos subsidios a la construcción y mejoramiento de vivienda. Para Chiappe, el apoyo del Inurbe durante los años 1990-1993 se direccionó sobre todo a la compra de lotes con servicios, a la vivienda usada y al mejoramiento de la vivienda, en tanto que, para el periodo comprendido entre 1994-1997, la mayoría de los subsidios otorgados por el Inurbe se destinaron al mejoramiento de vivienda. El papel del Estado durante este periodo se basó en el otorgamiento de subsidios para soluciones de vivienda que eran construidas por agentes privados o por sus futuros propietarios. Lo anterior deja claro cómo para las clases populares en Bogotá, hasta mediados de la década de 1990, la autoconstrucción de vivienda fue una opción que tuvo gran acogida, incluso sobre la adquisición de una vivienda nueva. En el mismo sentido, se hace por primera vez referencia a una característica de la provisión de vivienda neoliberal: la clasificación de dicha provisión por acabados y tamaño. Esto es evidente con la diferenciación entre la unidad básica y la unidad mínima. Años después este término mutará a Vivienda de Interés Social (VIS) y Vivienda de Interés Prioritario (VIP). Básicamente, la unidad mínima, que sería denominada después VIP, se caracterizó por tener un menor tamaño y presentar menores acabados que la unidad básica, denominada posteriormente VIS.

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3.1 Indicadores sobre la provisión de vivienda popular durante el periodo neoliberal Desde la década de los noventa, como se mencionaba anteriormente, el desarrollo de la provisión de vivienda se caracterizó, en primera medida, por la oferta y el acceso a los subsidios de vivienda, los cuales han aumentado constantemente. Para el estudio de los subsidios de vivienda, se cuenta con los datos proporcionados por el DNP y Asocajas, donde se menciona que en 1991 fueron otorgados 7.574 subsidios en el país, cifra que el DNP, en su informe del mismo año, explica como consecuencia de la mala publicidad realizada durante este año por las cajas de compensación familiar. Para el informe de 1995, la cantidad de subsidios ofertados aumenta a 25.656, cifra que, incluso, sobrepasa la cantidad de subsidios ofertados en el año 2000: 21.387. Durante la primera década del presente siglo, los subsidios de vivienda asignados por las cajas de compensación familiar continuaron aumentando. Para el año 2005 se adjudicaron 38.664 subsidios; para 2010, se duplicó el número de subsidios de vivienda en relación con los asignados en el año 2000 a las familias en Colombia. En este sentido, el número de subsidios asignados del año 2000 al 2013 aumentó 213,4%, reflejando que la demanda de vivienda ha crecido de manera constante en el país, a excepción del año 2004, donde la cifra de subsidios asignados cayó en 5,8 puntos en relación con el año anterior (Figura 2).

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Las cifras anteriores son susceptibles de comparación con los datos otorgados por el DANE sobre el número de viviendas financiadas en el país desde 1998. En primer lugar, en la estadística se ve el impacto que ocasionó en la provisión de vivienda de interés social

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la crisis de la banca en Colombia en el año de 1998 (El Tiempo, 2002), afectando fuertemente a los bancos y sobre todo a las CAV, situación que redundó en un aumento en las tasas de interés que afectó directamente a los deudores del sistema UPAC. Para 1999, dicha situación causó la desestimulación en el acceso a la vivienda. La recuperación de la crisis se hizo notable desde el año 2006, mostrando hasta la actualidad un aumento progresivo. De esta manera, se pasó de 15.681 viviendas financiadas en 1998 a 8.055 viviendas en 1999, cifra que tuvo como máximo descenso 6.890 viviendas en 2001. Esta cantidad ha ido en aumento hasta llegar a 18.160 viviendas en el año 2013 y 18.773 en 2014 (Figura 3).

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Cabe anotar que en 2006 se dio un aumento mucho más amplio en el valor de los créditos otorgados para la compra de vivienda. Así, se pasó de $118.164 millones, la cifra más baja, en el año 2000, a $308.561 millones, cifra del año 2006. Para junio de 2014, se cuenta con $1.203.896 millones, cifra que supera los $1.129.233 millones de todo el año 2013, y que evidencia el boom inmobiliario que ocurre actualmente en el país y, en especial, en la ciudad de Bogotá (Figura 4).

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El incremento en el valor de los créditos otorgados también puede explicarse por el aumento que ha tenido el costo de la construcción de vivienda en Colombia, donde se pasó de 19,16 puntos, en 1990, a 200,5 puntos en 2013, y 204,55 puntos a junio de 2014, reflejando un crecimiento de más del 1.046,4% hasta 2013 (Figura 5). Para el caso bogotano, se cuenta con datos desde el año 2006, donde el costo de la construcción de vivienda consta de 160,2 puntos; para 2013, el costo es de 199,73 puntos, aumentando 124,67%. Sin embargo, para junio de 2014 la cifra ha aumentado a 203,97 puntos (Figura 6).

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Esta cifra demuestra el incremento que ha tenido el precio de la vivienda en Bogotá, representado en la Figura 7, donde se puede apreciar la evolución de los precios de la vivienda nueva y usada. Para el caso de la vivienda usada, esta se mantiene en promedio en 95,5 puntos desde 1988 (cuando se comienza a hacer la medición) hasta el año 1998. Desde allí, y como se ha visto en estadísticas anteriores, el precio de la vivienda sufre un descenso producto de la recesión económica presentando un promedio de 68 puntos hasta el año 2005, cuando se efectúa una recuperación de la economía y nuevamente los precios inmobiliarios se dan al alza, llegando a 137,16 puntos para el año 2013. Para la vivienda nueva, se reportan datos desde el año 1997, esta se mantiene en un promedio de 69 puntos hasta el año de 2005, y presenta un ascenso constante que la eleva a los 217 puntos para el año 2014, mostrando un aumento del 345% desde 2007.

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El incremento que ha tenido el precio de la vivienda en Bogotá puede explicarse también analizando el aumento en el valor del suelo, que, según datos del Banco de la República (Figura 8), para el año 1990 fue de 399,14 unidades, y, para 2013, 1.533,86 unidades, haciendo notable un crecimiento del 384,3% en los últimos 23 años. Dicha situación demuestra la primacía que tiene el suelo en Bogotá en tanto que, en el marco del modelo capitalista, este aumenta constantemente de precio por factores como la especulación económica (de la que hacen parte la demanda de suelo para construcción y la escasez ficticia del mismo que se presenta en Bogotá), así como por los efectos exteriores que el suelo posee, los cuales son mencionados por Harvey (1977: 54), a saber, el mobiliario con que cuenta y las condiciones ambientales que presenta.

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En las estadísticas anteriores se hace visible el aumento que ha tenido la producción de vivienda, así como sus costos desde la reactivación de la economía en el año 2006. Es importante resaltar dos puntos frente a este aspecto: el primero, que valida el postulado de David Harvey (1977: 195), según el cual “el crecimiento urbano y el crecimiento económico […] van inseparablemente unidos”, y el segundo, que el precio de la vivienda en Colombia, y sobre todo en Bogotá, ha aumentado constantemente. Esto puede hacer que se hable de una burbuja inmobiliaria en tanto que se menciona que este fenómeno consiste en un incremento de los precios acelerado por la especulación del precio de la vivienda a

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futuro sin considerar la oferta y la demanda actual de la misma (Titularizadora colombiana, 2012). No obstante, actualmente en Bogotá se habla de un aumento de los precios en cuanto al valor de las viviendas sin que haya estallado hasta el momento una burbuja inmobiliaria. Lo que se debe a algunas medidas que se tomaron debido a la crisis de la banca y del sector hipotecario a mediados de la década de los noventa. Tales medidas son el cambio del sistema UPAC al UVR y la opción que tienen los compradores de adquirir su crédito hipotecario desde 10, 15 o más años en UVR o en pesos con cuotas fijas; opciones que aumentan la confianza de los compradores y estimulan el mercado de la vivienda. Igualmente, se aumentó el ahorro previo con el fin de disminuir el préstamo hipotecario y se instituyeron las preventas (Alfonso, 2012: 266), las cuales son ventas de vivienda que se realizan antes del inicio de la obra, y donde los compradores aportan periódicamente dinero al constructor en el transcurso de la construcción del inmueble. Esto permite que, al momento de la entrega de la vivienda, el comprador ya haya abonado el 30% del valor final de la misma. Igualmente, estas preventas se realizan con uno o dos años de antelación a la entrega de la vivienda, lo que, unido al aumento constante del precio de la vivienda, estimula al comprador en tanto que comprará la vivienda a un precio más bajo que el que esta tenga al momento de la entrega. Por otro lado, si la demanda de la vivienda disminuye, el proyecto simplemente es retirado del mercado y no obliga a una disminución del precio de la vivienda por aumento del stock, ya que esta situación llevaría a una crisis en el mercado inmobiliario (Titularizadora colombiana: 2012). Sin embargo, a pesar de la estabilidad económica y de la provisión de vivienda lograda con dichas medidas, se hace necesario mantener más bajo el aumento del precio de la vivienda en relación con el ingreso (Titularizadora colombiana: 2012), ya que, de lo contrario, podría estallar la burbuja económica, haciéndose entonces necesaria una regulación a la economía por parte de los entes de control estatales. De esta manera se muestra que, dentro de la política neoliberal de provisión de vivienda que se ha aplicado en Bogotá, se hace necesaria la regulación. En las figuras 9 y 10 se presenta un análisis del promedio de los precios del valor del metro cuadrado de las viviendas y el tamaño de las mismas según la revista Metrocuadrado. Para el análisis se tomó como referente los meses de octubre, desde el año 2002 hasta 2014, en cuatro zonas de la ciudad: la zona sur, la cual abarca las localidades de San Cristóbal, Usme, Ciudad Bolívar, Tunjuelito, Rafael Uribe Uribe, y parte de las localidades de Antonio Nariño, Bosa y Kennedy; la zona Norte-Centro-Chapinero, que comprende las localidades de Santa Fe, Candelaria, Los Mártires, Chapinero, Usaquén y Teusaquillo; la zona occidente, en la que se encuentran las localidades Fontibón, Engativá, Barrios Unidos, parte de Kennedy y Bosa, y la zona nor-occidente, con la localidad de Suba y parte de Engativá.

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En relación con los datos proporcionados por la revista Metrocuadrado, cabe notar que el promedio del precio del metro cuadrado más bajo de vivienda siempre se encuentra en la zona sur, el cual, hasta 2010, superó el umbral de un millón de pesos, y que, a 2014, tiene un costo en promedio de $ 1.436.408. En promedio, desde el año 2002, el metro cuadrado en esta zona ha aumentado 235%. Para la zona occidente de la ciudad, el promedio del precio del metro cuadrado muestra un aumento relevante desde el año 2010 en relación con 2008. Esto es producto de la reactivación económica que, desde el año 2002, ha presentado un aumento de 304%. La zona nor-occidente ha demostrado una dinámica de aumento desde 2002 de 1.002%. Finalmente, la zona Norte-Centro-Chapinero, que abarca los estratos 3-4-5-6, siempre ha sido la que presenta un mayor promedio en el precio del metro cuadrado, y siempre ha estado al alza, presentando un aumento desde 2002 de 373%. En este sentido, el aumento en el precio de la vivienda ha sido encabezado por la zona nor-occidente, seguido de la zona Norte-Centro-Chapinero. Por otro lado, la zona occidente ha presentado un incremento menor, mientras que la zona sur ha sido la que ha presentado el menor aumento, demostrando que las localizaciones al sur, sur oriente y sur occidente de la ciudad son las de menor valor.

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En cuanto al promedio de los metros cuadrados de las viviendas ofertadas, se evidencia que no necesariamente el alto valor de las mismas va de la mano con su tamaño; si bien las áreas más pequeñas siempre se han presentado en la zona sur que, a su vez, es la que presenta menores precios en promedio, la zona norte-centro-Chapinero no presenta mayores tamaños a pesar de que presenta los más altos precios de la vivienda. Para el caso de la zona sur, según la presente estadística, se refleja, incluso, una reducción en el tamaño de las viviendas ofertadas, en tanto que, para el año 2002, el promedio era de 53,7 metros cuadrados, llegando a disminuir a 45 y 46 metros en los siguientes años. La única zona que se destaca por ofrecer vivienda de mayor tamaño es la zona nor-occidente, donde los tamaños oscilan entre los 80, 90 y 100 metros cuadrados; en la zona occidente, los tamaños oscilan entre los 60 y 70 metros cuadrados, y en la zona norte-centro-Chapinero, que presenta mayor valor de la vivienda, el tamaño de las mismas oscila entre los 69 y 90 metros cuadrados. Según el análisis estadístico presentado, se aprecia el aumento de dos variables necesarias para el estudio de la provisión de vivienda popular en un contexto capitalista neoliberal, siendo estas el precio del suelo que ha aumentado y el incremento en los costos de la producción de vivienda. No obstante, este aumento no ha frenado la demanda de vivienda en la ciudad de Bogotá, ya que el crecimiento endógeno de la población bogotana, las migraciones hacia la ciudad y la conformación de nuevos hogares mantienen la demanda de vivienda latente. En este sentido, según las cifras del DANE, en relación con el censo de 1993, ha aumentado el número de hogares22 bogotanos, de 1.255.091 a 1.561.498 en 2005, mostrando un incremento de 306.407 hogares. Para 2011, según las cifras de la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá, se cuenta con un número de 2.251.270 hogares y 2.072.267 viviendas. A pesar del aumento de hogares, del precio del suelo urbano y, consecuentemente, de la construcción de vivienda y su valor a la venta, en cifras el déficit cuantitativo se ha reducido, pasando de 412.656 hogares, en 1993, a 282.678 hogares, en 2005. De igual forma, el déficit cualitativo pasó de 142.844 hogares en 1993 a 87.197 hogares en 2005 (Figura 11). Para 2011, según los datos de la Secretaría Distrital de Planeación (Figura 12), se presenta un déficit cuantitativo de 192.417 viviendas, todas agrupadas en los estratos socio económicos bajo, bajo-bajo, medio-bajo y medio. Por el contrario, los estratos medio-alto y alto tienen un excedente de 3.524 viviendas. Aunque las cifras anteriores dan cuenta de un balance positivo en la política pública de vivienda, ya que han logrado reducir los déficits a pesar del aumento de hogares, también hacen notable que la problemática habitacional es exclusiva de las clases media y baja. Incluso, dicha cifra supera el número de hogares de la clase media-alta y alta, que además presentan un excedente de vivienda.

"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""##"Un hogar es definido como “un grupo de personas (puede ser un solo individuo), parientes o no, que ocupa la totalidad o parte de una vivienda; atiende necesidades básicas, con cargo a un presupuesto común y generalmente comparte las comidas” (Secretaría Distrital de Movilidad, 2011: 21). "

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Sin embargo, hay que tener en cuenta que, según el análisis de Torres et al. (2011: 21), la reducción del déficit cuantitativo se debe al agotamiento de suelo en la ciudad y la desaceleración del proceso de expansión de la misma. Esto dado a causa de que la mayor parte de la población que desarrolla sus actividades económicas en Bogotá se está ubicando en los municipios aledaños, los cuales están creciendo a la medida que lo hizo la capital del país a mediados del siglo XX (Salazar, 2001: 24). Por ello, tales municipios están presentando una demanda mucho más alta de vivienda en relación con Bogotá, sobre todo el municipio de Soacha, que acoge a las clases populares.

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El déficit cualitativo también ha disminuido notablemente. La metodología con la que este es calculado según el DANE demuestra cómo las variables que se tuvieron en cuenta fueron: la estructura de la vivienda, los materiales en que está construida, el hacinamiento y el acceso a servicios públicos. Sin embargo, el análisis del déficit cualitativo desconoce factores que inciden en la calidad de vida de las personas, como el tamaño de la vivienda,

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los acabados con que cuenta, el entorno en el que se encuentra y su ubicación con respecto al centro de la ciudad. En el Mapa 2 se presentan los datos que ofrece la Secretaría Distrital de Planeación sobre la población, los hogares y las viviendas por UPZ23 en Bogotá en 2011. Es notable cómo las UPZ ubicadas en las localidades de Usaquén, Teusaquillo y Chapinero son las que cuentan con menor cantidad de hogares, a diferencia de las UPZ ubicadas en las localidades de Bosa, Usme, Ciudad Bolívar, Suba y San Cristóbal. No obstante se evidencia un déficit de vivienda en tanto la correlación hogares-viviendas no es simétrica en la mayoría de UPZ de Bogotá. En el análisis, las UPZ con una relación casi simétrica entre la cantidad de hogares y viviendas son las pertenecientes a las siguientes localidades: Usaquén, que cuenta con un número de 16.103 hogares y 16.264 viviendas; Santa Fe, con 6.167 hogares y 6.027 viviendas; Teusaquillo, con 9.289 hogares y 9.662 viviendas; Chapinero, con 9.324 hogares y 9.320 viviendas, y Fontibón, con 14.496 hogares y 14.529 viviendas. Por el contrario, las UPZ con un déficit de aproximadamente mil viviendas son las de las localidades de Puente Aranda, con 15.883 hogares y 14.636 viviendas; San Cristóbal, con 19.794 hogares y 18.787 viviendas, y Usme, con 13.479 hogares y 12.389 viviendas. Finalmente, las UPZ con mayor déficit se encuentran en las localidades de Suba, que cuenta con 24.212 hogares y 22.198 viviendas; Engativá, con 28.148 hogares y 25.801 viviendas; Barrios Unidos, con 16.639 hogares y 14.299 viviendas; Kennedy, con 24.757 hogares y 22.419 viviendas; Los Mártires, con 15.019 hogares y 13.749 viviendas; Antonio Nariño, con 15.006 hogares y 13.887 viviendas; Ciudad Bolívar, con 20.218 hogares y 16.918 viviendas; Tunjuelito, con 30.571 hogares y 21.584 viviendas, y Bosa, con 32.775 hogares y 26.619 viviendas. Los datos referenciados muestran la sectorización del déficit de vivienda, la periferización de este y el estrato socioeconómico con el que cuenta la familia. Esto en tanto que, en las localidades con mayor déficit, se presentan hogares pertenecientes a los estratos uno, dos, tres, y muy pocos estrato cuatro o cinco para el caso de Suba. De igual forma, en las localidades de Usaquén, Teusaquillo, Chapinero y Santa Fe predominan los estratos tres, cuatro, cinco y seis, los cuales cuentan con menor déficit.

"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""23 Unidad de Planeamiento Zonal.

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En las cifras anteriormente mencionadas es notable como, aunque haya disminuido el déficit de vivienda en Bogotá, dichas construcciones no se están direccionando primordialmente a las clases populares, clase media y baja, que son las que presentan déficit de vivienda. En la estadística presentada por el DANE sobre las unidades de vivienda iniciadas en Bogotá de VIS y VIP (Figura 13), se ve cómo se tiene un repunte en la Vivienda de Interés Social para el año 2002, con 5.756 unidades en promedio, mientras que, para ese momento, la vivienda NO VIS se encontraba por debajo de dicha cifra, con 2.675 unidades. Para el caso de la vivienda de interés prioritario (VIP), se reportan datos desde el año 2004 con 2.079 unidades; para el año 2014, presentó 6.524 unidades. Aunque la VIP tiene su punto más alto de producción en 2006 con 11.418 unidades, siempre va a tener una producción inferior comparada con la VIS y la NO VIS. Para el caso de la VIS, esta es

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sobrepasada en producción por la NO VIS en el año 2003, con 12.121 unidades, mientras que la VIS contó con 11.033 unidades. Desde ese momento la NO VIS prima en la producción de vivienda sobre la VIS y la VIP, ya que, para el año 2013, presentó 24.417 unidades, aunque para 2014 esta cifra disminuyó presentando 15.916 unidades. Es importante analizar que el pico en la producción de vivienda VIS y VIP coincide con la ejecución de los proyectos de Metrovivienda, en el año 2007. Para el 2014, sobresale el aumento de VIP, coincidiendo con algunos proyectos de dicha empresa. De esta manera, se evidencia cómo, aunque se sigue presentando el déficit, que es más alto para las clases populares, la construcción de vivienda aumenta en la ciudad, sobre todo para los estratos con menor déficit.

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Según Alfonso (2012: 270), los datos anteriormente presentados evidencian la inoperancia del subsidio familiar de vivienda y la consecuente disminución en la construcción de la VIS. Para ello, presenta tres factores: 1) el incremento del precio del suelo y de los costos de construcción. El autor afirma que, desde el año 2003, el incremento de estos precios ha limitado la ganancia de los constructores y, por ende, para ellos, por motivos económicos, es inviable la construcción de este tipo de viviendas; 2) el aumento de la informalidad urbana ha contribuido al deterioro de la capacidad de ahorro de las clases populares, lo que ha hecho que no sean bancarizables, y 3), un factor institucional que es el incremento de los costos del acceso al subsidio.

3.2 Proyectos de vivienda ofertados en Bogotá durante el periodo neoliberal Se pueden resaltar dos momentos importantes en la provisión de vivienda de interés social en Bogotá durante el periodo neoliberal. El primero, desde 1990 hasta 1997 y el segundo desde 1997, cuando el Estado aumenta su participación en la provisión de vivienda por medio de la empresa Metrovivienda.

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La provisión de VIS anterior a 1997

Para 1991, se realizó un balance del programa de vivienda social por parte del Departamento Nacional de Planeación. En dicho balance, sobresale la participación de la empresa privada y su propuesta de incentivar la participación de los constructores privados en el mercado de VIS. Gracias a esto, según el balance, se ofertaron 36.321 soluciones de viviendas para subsidio. En el mismo balance, el DPN realiza la comparación entre la provisión de vivienda estatal del ICT, que construyó 25.000 viviendas en diez años, con la que se propone ofertar el Estado a partir de esta fecha. De igual forma, para 1991, se planeó adjudicar 31.000 subsidios, de los cuales 22.500 se destinarían al Inurbe y 8.500 a las cajas de compensación familiar. Para noviembre de ese mismo año, las cajas de compensación adjudicaron 7.574 subsidios, en su mayoría en Bogotá. En el mismo sentido, las CAV financiaron la mitad de las viviendas presentadas al programa de subsidio (DNP, 1991). Sin embargo, a pesar de esas estimaciones, a diciembre de 1991 solo se habían entregado finalmente 400 subsidios familiares, ya que el aporte de las familias y el monto del subsidio significó en promedio apenas el 24% del total del valor de la vivienda, y para la financiación de la misma se exige el 30% del valor de la vivienda como cuota inicial. Por ende, se propone como alternativa de solución incentivar el ahorro previo de las familias para aumentar su aporte a la vivienda (DNP, 1991). En el balance del DNP, a diciembre de 1995, se menciona que en el periodo de 1990-1994 se entregaron 211.000 viviendas subsidiadas. La entidad propopuso, para completar la meta, en el periodo 1995-1998, entregar 502.000 viviendas subsidiadas más 106.000 viviendas con crédito. Del total, 608.000 viviendas, se dispone el 69% para familias de ingresos inferiores a dos SMLV. En el mismo sentido, para 1995 el Inurbe había adjudicado, a hogares con hasta dos SMLV de ingresos, 100.452 de los 103.998 subsidios otorgados, y dentro de esta entidad, en el subprograma de mejoramiento de vivienda y entorno, se asignaron 58.194 subsidios. Para el subprograma de vivienda nueva, incluyendo lotes urbanizados y legalización de títulos, el Inurbe asignó 42.258 subsidios para hogares entre dos y cuatro SMLV (DNP, 1996). En el Mapa 3 se presentan varios proyectos representativos de vivienda de interés social en Bogotá desde la década de 1990. Sobresale en el mapa la ubicación de los proyectos en terrenos de estratos dos. Además, estos proyectos se encuentran, en su mayoría, en las localidades periféricas de Usme, San Cristóbal, Bosa, Kennedy, Fontibón, Engativá y Suba.

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Provisión de VIS gestionada por la empresa Metrovivienda

Para el año 1998, por medio del Acuerdo 15 del Concejo de Bogotá, se constituyó Metrovivienda, empresa industrial y comercial de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Dicha entidad se convierte en un banco de tierras que adquiere los terrenos y los dota de la

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infraestructura urbana necesaria, como la red de servicios públicos, el diseño de parques, vías de acceso, entre otros, para que en ellas sean desarrollados proyectos integrales de vivienda de interés social por constructoras privadas. Lo anterior da muestra de que esta entidad trabaja en el marco de la gobernanza urbana, es decir, realiza sus proyectos por medio de una alianza entre la empresa privada y el gobierno de la ciudad. El principal objetivo de Metrovivienda es frenar la producción ilegal de vivienda en la ciudad. Por ende, da todas las garantías para que las constructoras puedan proveer vivienda de interés social a precios competitivos respecto a la oferta ilegal de vivienda (o de suelo para vivienda). Es así como esta entidad garantiza la oferta de suelo adecuado y barato para la construcción de vivienda, además de la autonomía para las constructoras en tanto “el promotor de vivienda tiene libertad en el diseño, materiales de construcción, sistema constructivo, y selección de contratistas y proveedores, siempre y cuando opere dentro de las normas arquitectónicas y de sismo resistencia que rigen en el sector” (Metrovivienda, 2013). Metrovivienda, para el año 2007, diferencia su oferta en viviendas de interés social tipo I y II. La vivienda de interés social tipo I tiene un precio de hasta 50 SMLV y la tipo II, de hasta 70 SMLV (Metrovivienda, 2007: 6). Esta denominación, según el Decreto 4466 de 2007, corresponde a la denominación de VIP. Los primeros proyectos realizados por Metrovivienda fueron ciudadelas, las cuales estaban conformadas por varias urbanizaciones y contaban con espacios para equipamientos que mejoraran la calidad de vida de sus habitantes, tales como parques, hospitales, ciclo rutas, áreas comunes, colegios, entre otros. De esta manera, la entidad promueve la construcción de cuatro ciudadelas. La primera, en el año 2000, llamada Ciudadela El Recreo, en la localidad de Bosa, con 11.949 viviendas construidas; la segunda, Ciudadela Nuevo Usme, iniciada en 2002 con un potencial de 6.357 viviendas; la tercera, en 2003, Ciudadela El Porvenir, con 18.237 viviendas, y la cuarta, Ciudadela Campo Verde, en 2007, con un potencial de 7.189 viviendas. Estas dos últimas se encuentran ubicadas en la localidad de Bosa (Metrovivienda, 2007). De igual forma, la entidad también agenció el proyecto Usme Ciudad del Futuro, que para 2008 tenía proyectadas 36.000 viviendas (Roa, 2012: 433). El proyecto de la ciudadela Campo Verde no se ejecutó en su momento en tanto los terrenos destinados fueron declarados por el Fopae en 2010 como “zona de amenaza media de inundación por desbordamiento” (El Espectador, 14 de agosto de 2012). Sin embargo, para 2014, y debido a los pocos resultados presentados en construcción de vivienda en la administración 2012-2014, se accede a la construcción de 3.600 viviendas en Campo Verde, las cuales están proyectadas para su entrega en el mes de mayo del año 2015, esto debido a que las hectáreas de mayor riesgo, 65 en total, fueron destinadas como parque de protección ambiental (El Espectador, 24 de julio de 2014). La construcción de estas ciudadelas se ha realizado sobre suelo en expansión de la ciudad de Bogotá. En este sentido, se urbanizaron suelos de la ciudad de vocación urbano-rural; en palabras de Francesco Ambrosi (Instituto de Estudios Urbanos, 2009: 4), “agrovivienda”. Para el caso de la localidad de Bosa, se ejecutaron dichas ciudadelas sobre

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haciendas y cerca al margen del río Bogotá. En lo que respecta a Usme, se realizó un proceso de compra de terrenos a campesinos minifundistas para la construcción de viviendas VIS. Dicha situación trajo problemas sociales debido a que, por la compra del terreno (donde incluso se realizaron procesos de enajenación o compra por el avaluo del predio) y la adjudicación de VIP a estos antiguos propietarios, se les dejó sin su modus vivendi, a saber, la actividad agrícola (Pérez et al, 2011). Aunque para el caso de la ciudadela Usme y el proyecto Usme Ciudad Futuro, se intentó la compra de terrenos permitiendo que los campesinos siguieran desarrollando sus labores agrícolas (Instituto de Estudios Urbanos, 2009: 3). Desde 2012, en el marco del plan de gobierno Bogotá Humana, Metrovivienda mantiene las funciones adquiridas desde 1998 y, como objetivo, plantea llevar a cabo una reforma que modifique la forma en que se venía proveyendo la VIS en la ciudad, proponiendo “sellar las operaciones de gestión del suelo en expansión y desarrollo, buscando (…) contener la extensión de la ciudad” (Metrovivienda, s. f.). En este sentido, se evidencia una clara diferencia en la provisión de vivienda anterior, ya que se propone desde esta entidad distrital dinamizar la gestión del suelo del centro ampliado y aumentar su densificación por medio de la construcción de VIP en el mismo, con el fin de incluir a sus beneficiarios en las ventajas de la ciudad. A partir de la necesidad de adquirir suelo para la construcción de vivienda en el centro ampliado de la ciudad, Metrovivienda se acoge a la Ley 388 de 1997, la cual permite la enajenación de terrenos en los que la entidad se interese para la construcción de VIP que beneficien principalmente a las víctimas del conflicto armado (Metrovivienda, s. f.) y que entren dentro del programa de 100.000 viviendas gratis que agencia el Gobierno nacional desde el año 2012. De esta manera, se están ejecutando, entre los años 2013 y 2014, 14 proyectos que coinciden en la construcción únicamente de VIP en terrenos al interior de la ciudad, cercanos a avenidas que faciliten la movilidad de sus habitantes, algunos dentro del centro ampliado, como los proyectos de las localidades de San Cristóbal, Puente Aranda, y Santa Fe, y otros en las localidades de Usme y Bosa. Estos proyectos, además de la construcción de VIP, pretenden realizar procesos de renovación urbana y dotar de equipamientos públicos a los sectores en los que intervienen. En detalle los proyectos de Metrovivienda son: El Parque comercial y residencial Victoria, un proyecto de dos manzanas que ofertará 310 VIP en altura en el parque Tercer Milenio; Plaza de la Hoja, donde se construyen actualmente las primeras viviendas de los proyectos de la presente gestión de Metrovivienda, con aproximadamente 417 VIP en altura en el sector de Paloquemao; el proyecto San Blas, en la localidad de San Cristóbal (Avenida carrera 13 Este), con 270 VIP en altura, y el proyecto Triángulo Bavaria, que se encuentra enmarcado dentro de las modificaciones al POT del año 2013, en estos momentos suspendido, y donde Metrovivienda propone desarrollar viviendas VIP dentro del plan de revitalización y densificación del centro ampliado en un terreno que comprende un polígono entre la Avenida de Las Américas, la Avenida del Ferrocarril y la Carrera 30, y que debe entrar en un proceso de compra o enajenación para la realización de las obras. Otro proyecto para el que debe efectuarse la compra o enajenación de predios es Calvo Sur, en la localidad de

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San Cristóbal, muy cerca al centro histórico de la ciudad. Este es un proyecto que, además de la construcción de VIP, propone la renovación urbana por medio de la construcción de equipamientos públicos (Metrovivienda, s. f.).

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También se encuentran el proyecto Sosiego, en la localidad de San Cristóbal, tiene estimado un número de 59 viviendas VIP sobre la calle 11 sur; el proyecto La Colmena estima un número de 144 VIP, en terrenos adquiridos en la localidad de San Cristóbal, en la UPZ La Gloria; el proyecto Bosa 601, ubicado en la avenida Primero de Mayo y la avenida Tintal, que comprende 78 viviendas VIP, suelo obtenido por enajenación forzosa; el Proyecto Usme 1, que estima 273 viviendas en la UPZ Comuneros; el proyecto Usme 2 Idipron, en el que se estima la construcción de 356 viviendas en terrenos ya adquiridos; el proyecto Usme 3, con una proyección de 162 viviendas VIP en suelo obtenido por enajenación forzosa; el proyecto Cantarrana, en la localidad de Usme, que estima 28 VIP en un suelo obtenido por enajenación forzosa (Metrovivienda, 2013). En el Mapa 4 se presentan las obras construidas por Metrovivienda desde 2007, así como las proyectadas. Es notable cómo, por el valor del suelo urbano, los proyectos se encuentran ubicados únicamente al sur de la ciudad, con excepción de los proyectos El Pulpo y Plaza de la Hoja, dentro del centro ampliado. Igualmente, puede verse cómo los proyectos de Usme 2 y 3, Nuevo Usme, Campo Verde y El Porvenir están ubicados sobre terreno en expansión de las localidades de Usme y Bosa respectivamente.

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3.3 Principales características de los proyectos de vivienda de interés social en Bogotá La oferta de vivienda de interés social para las clases populares ha tenido una normatización desde el Estado con el fin de definir los parámetros para el seguimiento y la

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vigilancia de dicha provisión. Esto en vista de que, desde 1990, el Estado no construye directamente las viviendas sino que brinda todas las condiciones a la empresa privada para que esta construya las viviendas. Así mismo, realiza una acción de veeduría sobre dicho proceso. Dentro de la primera característica física de la vivienda para las clases populares se tiene el área construida. La vivienda de interés social en Colombia ha sufrido una reducción de su tamaño con el fin de mantener un precio bajo de la misma. En 1972, se presentó el trabajo titulado Normas mínimas de urbanización, servicios públicos y comunitarios. De allí se definieron los patrones de los barrios populares, lo que derivó en su denominación como “barrios de normas mínimas” (Tarchópulos et al., 2003: 29). Para 1980, mediante el Decreto 2489, se establecen las normas mínimas para los lotes, los cuales ahora se presentan como bifamiliares y cuentan con un área que oscila entre los 60 m2 y 90 m2, con un frente mínimo de 5 m. Dentro del mismo decreto se establece la altura máxima de tres pisos y las medidas del patio de la vivienda, las cuales deben ser, como mínimo, de 9 m2. Estas medidas muestran la disminución del tamaño, en tanto que, en la década de 1980, se consideraba un lote para dos familias el área correspondiente para una sola en 1972. Posteriormente, para 1987, el ICT emite el Manual de normas para constructores de vivienda en programas del ICT. En este documento instituye un lote para vivienda con un área mínima de 36 m2, un frente de 3 m y máximo tres pisos (Tarchopulos et al, 2003: 30). Este tamaño de lotes de 3 metros de frente por 12 de fondo será el que caracterizará la construcción de vivienda de interés social durante la década de los noventa. En la siguiente imagen se puede observar un ejemplo de este tipo de vivienda.

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Para comprender la dimensión de la reducción en los tamaños de la vivienda, se examinaron los planos presentados por CCVL sobre tres proyectos de vivienda en altura y un plano presentado por Colsubsidio. Estos son los apartamentos del Centro Urbano Antonio Nariño, construido en 1958, con una extensión de 103 m2; Ciudad Kennedy, de la década de 1960, con una extensión de 69 m2; Ciudad Tunal, de 1972, con una extensión de 68 m2, y un apartamento del proyecto Maiporé, de 2010, con una extensión de 42,5 m2 ofertado por la Caja de Compensación Familiar Colsubsidio.

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Durante la década de los noventa, la construcción de vivienda formal se agenció atendiendo las normas mínimas e, incluso, ofertando viviendas de menor tamaño, en tanto una casa ubicada en un lote de 3 m por 12 m que cuenta con tres pisos, al momento de la entrega tenía un tamaño de 61 m2 aproximadamente, mientras que la vivienda en altura presentó un tamaño menor oscilando entre los 40 m2 y los 60 m2. De igual forma, los habitantes de las casas entregadas con esta normatividad en algunos casos realizan ampliaciones a las mismas, algo imposible en la vivienda en altura, que se convirtió casi en una constante, especialmente a partir de la primera década del presente siglo. Arango (2003: 8) explica que, desde la primera década del presente siglo, el frente de las viviendas se ha reducido de 3 m a 2,8 m y 2,5 m. En este sentido, el autor comenta que, a pesar de la reducción del tamaño, el diseño de la vivienda no ha evolucionado sino que, más bien, esta ha ido reduciéndose en tanto se disminuye el tamaño, pero dentro de ella se sigue manteniendo el patrón tradicional de construcción: sala, comedor, alcobas, baños. Razón por la cual las familias deben acoplarse a estos espacios reducidos e incluso hacer el uso de mini muebles que, debido a la oferta de espacios pequeños, el mercado ha ido produciendo. Otro parámetro fundamental fue el Decreto 4466 de 2007 del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, el cual define la vivienda de interés social. De este modo, el término de VIS se da para soluciones de vivienda con un valor máximo de 150 SMLV24; a 2015, $96.652.500, y la Vivienda Interés Social Prioritario, VIP, que tiene un valor máximo de hasta 70 SMLV; a 2015, $45.104.500. El tope de valor de las viviendas incide en el tamaño de las mismas y en los acabados, segunda característica física de la provisión de vivienda en el periodo neoliberal, debido a que las constructoras atribuyen en los acabados la necesidad de ofertar vivienda sobre el precio tope estipulado por el Estado.

"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""24 Salario Mínimo Legal Vigente.

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Aducen que mayores acabados aumentan el precio de la vivienda sobre el precio normativo. De esta forma, las viviendas de interés social ofertadas durante el periodo neoliberal han coincidido en el bajo precio con el que se venden en relación con el mercado25. Sin embargo, para poder cumplir con esta finalidad, los acabados se convierten en la característica principal de dicha oferta, debido a que la disminución de los mismos garantiza un bajo valor final de la vivienda. Por ende, es común en las viviendas de interés prioritario entregarlas con las paredes en ladrillo, y dejar los acabados finales como pañete y estucado a sus moradores. De igual forma, se disminuyen costos en las puertas, pues sólo se entregan la puerta del baño, la de ingreso a la vivienda y la patio, si la vivienda cuenta con este, tal como puede apreciarse en la siguiente foto, donde se ven las paredes en ladrillo y la ausencia de puertas con la solución temporal hecha por la familia.

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Los pisos de las viviendas VIS y VIP se entregan en cemento, algunos impermeabilizados, y únicamente se entregan con baldosa los pisos de los baños y la cocina. Del mismo modo, las únicas paredes enchapadas son las de las áreas húmedas, tales como el espacio de la ducha y el lavadero. Se minimizan costos igualmente en el grosor de las paredes e incluso en la placa. Por ende, como la placa que separa un piso del otro es tan delgada, la tubería de aguas negras queda al aire en el piso inferior. Los acabados finales, como podría ser la instalación de un cielo raso que cubriera la tubería, quedan por cuenta del morador de la vivienda. Esta situación se refleja en las siguientes imágenes: en la Figura 18, se nota el grosor de las paredes que separan los cuartos de la vivienda y el grosor de la placa. En la Figura 19, se ve la tubería al aire en un baño.

"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""25 Para lograr este bajo precio muchas veces el Estado debe subsidiar el valor del suelo con el fin de que este sea bajo para las constructoras y estas puedan obtener un margen de ganancia por vivienda (Instituto de Estudios Urbanos, 2009: 2).

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Es tal la importancia de los acabados que algunos proyectos NO VIS enfatizan en que sus viviendas cuentan con los terminados suficientes. Como ejemplo, se tiene el siguiente cartel publicitario (Figura 20):

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Estas características de la provisión de vivienda popular dentro del neoliberalismo: tamaños reducidos y pocos acabados, muestran una diferencia con la provisión de vivienda popular durante el modelo económico keynesiano, en el cual primó la entrega de viviendas completamente terminadas, situación que dignificaba más la vida de sus moradores. Por el contrario, dentro del modelo neoliberal se busca lograr una mayor producción de viviendas, incentivando a las constructoras privadas para que construyan VIS.

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De esta manera, para obtener un margen de ganancia, las constructoras reducen costos en los acabados y, por lo tanto, aunque se logra dignificar la vida de las personas que acceden a este tipo de viviendas, ya que tienen un hogar, la falta de acabados genera en las familias la necesidad de terminar, en algún momento, los arreglos de su nueva vivienda. Por ende, la dignidad ya no se da por la vivienda en sí, como en el periodo keynesiano, sino, como lo menciona la empresa Metrovivienda (2007), dicha dignidad de la vivienda es dada, además, por el entorno en el que se encuentra, el cual garantiza los derechos de sus habitantes.

3.4 Calidad de la VIS y la VIP en el periodo neoliberal Para la metodología sobre el déficit de vivienda cualitativo realizada por el DANE, se tuvieron en cuenta los materiales en los que se encuentra construida la vivienda y si su piso está recubierto con un material duradero, como el cemento; de igual forma, si tiene una prestación de servicios públicos domiciliarios óptima, es decir, si cuenta con luz eléctrica, servicios de acueducto y alcantarillado adecuados y recolección de basuras; también es importante que la vivienda cuente con un espacio destinado para la cocina. Esta no puede estar compartiendo espacio con otro lugar de la vivienda y debe contar con lavaplatos. En el mismo sentido, la calidad de las paredes también es analizada; estas deben ser de un material resistente, no de madera, cartón, guadua, zinc, entre otros. Si bien este análisis calcula el déficit cualitativo, dicha cifra aumentaría si se tienen en cuenta los elementos que se relacionarán en este apartado. Para Arango (2003: 2), la calidad de la vivienda se define por componentes tangibles e intangibles. Dentro de los intangibles se encuentran la sostenibilidad, la flexibilidad y la adaptabilidad. Para el autor estos factores intangibles se encuentran en las viviendas destinadas a los estratos altos de la sociedad y en las viviendas autoconstruidas incluso por las clases populares, pero para la vivienda otorgada a las clases medias y bajas de la sociedad estos factores no se encuentran presentes y están directamente ligados a la calidad de los componentes tangibles de la misma. Tarchopulos et al (2003: 37), citando a Fresneda, explican el concepto de vivienda, que se asume como “un bien complejo que satisface necesidades y que contiene un conjunto de atributos que se relacionan con la casa y con el entorno”. Estos atributos, que se pueden entender como los factores tangibles de los que hace referencia Arango, son, en primera medida, la estructura, los servicios públicos y los equipamientos, y, en segunda medida, la localización y el entorno urbano. De esta manera, es por medio de esos atributos que se puede evaluar la calidad de la vivienda. La provisión de vivienda, sobre todo desde la segunda mitad del periodo neoliberal, es decir, a partir del año 2000 aproximadamente, tiene como característica la construcción de equipamientos como parques, alamedas, hospitales y colegios, que aumenten la calidad de vida de sus habitantes y, a su vez, la entrega de viviendas de poco tamaño sin los acabados suficientes. Sin embargo, en Bogotá se presenta escasez de equipamientos en algunos proyectos de vivienda. Para el caso, puede verse la ciudadela Nuevo Usme, iniciada en

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2002 y que a 2013 cuenta con un déficit cualitativo y cuantitativo de equipamientos, sobre todo educativos, de salud, culturales y recreacionales deportivos (Grupo de investigación Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad, 2013: 40). Por lo tanto, en los siguientes mapas se presenta el índice de los equipamientos de salud, educación, administración, recreación y deporte, seguridad y justicia en relación con la cantidad de hogares por UPZ, con el fin de analizar la presencia, o no, de equipamientos en los lugares donde se suele construir VIS y VIP. En el Mapa 5, es visible cómo en relación con los equipamientos de salud se presenta un déficit en varias UPZ ubicadas, sobre todo, en la periferia, donde el número de equipamientos corresponde a cero, especialmente en las localidades de Suba, Bosa, Kennedy y Usme. En otras UPZ deficitarias se presenta la cifra de hasta 38.162 hogares por equipamiento. Por su parte, los equipamientos educacionales son los que cuentan con mayor cobertura en la ciudad, mostrando que esta es casi simétrica con la cantidad de hogares. Esta cifra se debe al esfuerzo que han realizado las últimas administraciones distritales por cubrir la demanda educativa de la ciudad a través de la adecuación y construcción de planteles educativos que recepcionen gran cantidad de estudiantes. Sin embargo, la cobertura educativa, especialmente en las localidades de Usme, Kennedy y Bosa, es deficitaria, llegando a presentar hasta 11.938 hogares por equipamiento educativo.

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En cuanto a los equipamientos deportivos (Mapa 6), estos son deficitarios en casi todas las UPZ, en tanto la cifra más baja presenta un máximo de 58.945 hogares por equipamiento. Sobresalen las UPZ del centro de la ciudad, así como algunas ubicadas en las localidades de Usaquén, San Cristóbal y Bosa como las de menor índice. Hay que tener en cuenta que, para el caso de Bosa, los proyectos de vivienda construidos desde el año 2000 han primado en equipamientos como alamedas, parques y ciclo rutas. Sin embargo, en la ciudad los habitantes de las UPZ más densas poblacionalmente, que se encuentran sobre todo en las periferias, son los que menor acceso tienen a los equipamientos recreativos, significando con ello el recorrido de grandes distancias para acceder a algún escenario deportivo o recreativo. En el mismo sentido, los equipamientos de abastecimiento de alimentos (Mapa 6) son deficitarios en gran parte de las UPZ, especialmente en las periféricas. Las localidades de Suba y Usaquén presentan alto déficit, al igual que las localidades de Fontibón, Kennedy, Bosa, Ciudad Bolívar y Usme. Las UPZ con menor índice se encuentran principalmente en las UPZ del centro de la ciudad y algunas al sur.

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Para el caso de los equipamientos administrativos (Mapa 7), se evidencia una presencia mayor. No obstante, nuevamente son las UPZ periféricas, en su mayor parte, y algunas centrales, las que presentan mayor déficit, con cero equipamientos administrativos, lo que genera la necesidad de desplazamiento de sus habitantes hacia las áreas céntricas de la ciudad para realizar trámites administrativos. Otro caso similar se presenta con los equipamientos de seguridad, defensa y justicia. Aunque se evidencia una mayor presencia de los mismos en las UPZ periféricas, la mayor cantidad se encuentra en el centro de la ciudad, generando desplazamientos hacia el centro para los trámites correspondientes la seguridad y justicia.

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De esta manera, se ve cómo, principalmente en las UPZ ubicadas en la periferia, se tiende a presentar algún tipo de déficit de equipamientos, los cuales afectan la calidad de vida de sus habitantes, obligándolos a desplazarse a otras UPZ e, incluso, a otras localidades para acceder a los servicios que presentan los equipamientos aquí analizados. En torno a la calidad de la estructura de la vivienda, es notable cómo el área de las VIS incide en la vida privada de las familias y, con ello, en un factor intangible de los

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mencionados por Arango, como, por ejemplo, la adaptabilidad, en tanto se presentan dormitorios reducidos que deben compartirse entre varios miembros de la familia. Esto ocasiona lo mencionado por Elvia Meña (El Espectador, 4 de octubre de 2014) sobre la experiencia del macro proyecto El pajarito en Medellín: “el uso de sótanos en horas nocturnas para realizar prácticas sexuales; [la] ocupación de toda la vivienda para dormir”. La investigadora también comenta cómo, dentro de dicho macro proyecto, se han evidenciado acciones como la realización de velorios en el salón comunal. El tamaño de la vivienda es un factor que incide igualmente en la economía de las familias. Esta afirmación la hace Echeverría (2003: 26) al comparar cómo, con la provisión de vivienda realizada desde la década de los años 50 a 80, el tamaño de las mismas les permitió a las familias realizar en ellas varios usos, como la ampliación de la misma para arrendar, aumentando el número de habitantes en la vivienda y permitiendo con ello incrementar el ingreso familiar y dividir entre sus habitantes el pago de los servicios públicos o el impuesto predial. Esta situación incluso mantuvo activa la oferta de trabajo asalariado en construcción para las reformas a las viviendas. Si bien las casas entregadas durante el periodo neoliberal permiten una ampliación, esta aumenta el tamaño de la casa pero la estructura no permite que dicha ampliación pueda independizarse para ser utilizada para el arrendamiento, razón por la cual la vivienda no se puede convertir en un inmueble productivo. Este es un tema que debería tenerse en cuenta, aunque en términos de calidad de vida: dividir la vivienda para arrendar no es bueno en tanto puede acarrear problemas como el hacinamiento. En un contexto de bajo empleo26 como el actual, en el que no es probable que los habitantes de las VIS y VIP tengan un trabajo asegurado y constante, el arrendamiento es una alternativa que podría hacer que la vivienda cumpliera con otro componente intangible, como es la sostenibilidad. A lo largo de la provisión de vivienda estatal hasta 1980, las familias también construyeron locales comerciales en sus viviendas, aportando a la economía familiar por medio de tiendas o instalando en dichos locales talleres de modistería, mecánica, carpintería, entre otros, que en muchas ocasiones constituían el único ingreso económico. De esta manera, la vivienda se convierte en una fuente de ingresos, cosa que en las nuevas soluciones construidas a partir de la década de los ochenta, y consolidadas durante el periodo neoliberal, se realiza de forma precaria, ya que sus tamaños no permiten una ampliación significativa que permita construir locales o talleres en la misma. Por lo tanto, algunas familias terminan destinando el espacio de la sala-comedor para el uso de un local o un pequeño taller. Por lo tanto, durante la provisión de vivienda neoliberal es común que algunos habitantes improvisen locales en las salas de sus casas, ya que no pueden construir en las mismas locales independientes: “algunas viviendas son de tipo mixto, en las que se comparte el hogar y el sitio de producción y/o comercial (…) pero (…) el uso residencial restringe dichas labores” (Grupo de investigación Procesos urbanos en hábitat, vivienda e """""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""#'",-".-/-"01"01/123415"16"7545289-"3-:-"#+!%";<1"01"*=!>"?@1A9/-"B5:.-;5495="#+!&CD"

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informalidad, 2013: 37). Sin embargo, la densificación y construcción en altura impide hacer modificaciones estructurales a los apartamentos y, obviamente, dentro de ellos no se pueden establecer locales comerciales. Entonces, como también plantean Torres et al. (2001: 82),

“[e]l mercado formal de vivienda no contempla el concepto de vivienda productiva, aspecto vital para las familias de bajos recursos, sobre el cual se apoyan para cumplir con las obligaciones financieras adquiridas con bancos o prestamistas del sistema formal, percibir ingresos, generar empleo y responder a las obligaciones derivadas de necesidades materiales y espirituales de vida”.

Por tal motivo, en los nuevos proyectos de VIS y VIP en altura ofertados en Bogotá surge un mercado informal en las calles donde muchas veces sus habitantes, dentro de la lógica del “rebusque”, desarrollan actividades comerciales, lo que hacían los moradores de proyectos de VIS anteriores en sus locales comerciales construidos en sus viviendas. La calidad de la vivienda también se mide por sus acabados. Para 1991, por medio del Decreto 599, se le asigna al Inurbe la responsabilidad de expedir un reglamento técnico que señalara las normas garantes de unos estándares adecuados de habitabilidad para las soluciones de vivienda subsidiadas. Dicho reglamento no fue implementado, en tanto las constructoras arguyeron que, debido a los requerimientos mínimos de habitabilidad, el costo de la vivienda se incrementaría, sobrepasando el rango de precios establecido (Tarchopulos et al., 2003: 30). Así, la calidad de la vivienda en cuanto a sus acabados se ve ligada directamente al mercado. Por otra parte, la falta de acabados de la vivienda influye en la calidad de la misma ya que, como se vio anteriormente, son sus habitantes los que deben costear estos acabados. En este sentido, los bajos ingresos económicos de las familias que acceden a VIS y VIP en muchos casos les impiden hacer todas las adecuaciones pertinentes a la vivienda en un primer momento, y lo más común es que los habitantes se instalen en sus nuevas viviendas sin dichas adecuaciones y, con el paso de los años, de manera progresiva, vayan realizando los acabados a las mismas. De esta forma, en relación con las familias beneficiadas por los proyectos de vivienda de interés social hasta la década de los ochenta, las beneficiadas con VIP en el periodo neoliberal en su mayoría se encuentran en desventaja, debido a que su vivienda no es productiva y, además, es entregada sin acabados, lo que implica un aumento de gastos, afectando el componente intangible, mencionado por Arango (2003: 2), de la sostenibilidad de la vivienda. En cuanto a la calidad en el acceso a los servicios públicos domiciliarios se evidencia que, a diferencia del periodo anterior al neoliberal, donde se daba una oferta formal e informal de VIS, los proyectos de vivienda de interés social se están entregando con el servicio completo de alcantarillado, acueducto, energía eléctrica, gas, telefonía y vías de acceso. Esto es un punto a favor en cuanto a la calidad de la vivienda, ya que es de reconocer que

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el Estado, en épocas anteriores, aunque entregó proyectos de vivienda formal para las clases populares con el total de los servicios públicos, también tuvo que formalizar barrios con servicios mínimos, tales como una vía principal de acceso de vehículos, teléfonos públicos, alumbrado sólo en la vía principal del barrio y pilas de agua (Decreto 2489 de 1980, Artículo 43). Otro factor que afecta la calidad de la vivienda es la proliferación de conjuntos cerrados, que emergieron en la ciudad debido a problemas de inseguridad por el narcotráfico, así como por los secuestros y robos a residencias, los cuales causaron que se contrataran vigilantes privados y se instalaran rejas, cadenas y otros accesorios de seguridad. Por este motivo, se ofrecieron con más intensidad los conjuntos cerrados con muros, cercas eléctricas y vigilancia privada (Alfonso, 2012: 206). Las viviendas, incluyendo las VIS y VIP, están siendo otorgadas bajo la figura de los conjuntos cerrados los cuales, según Arango (2003: 3), se convierten en guetos urbanos construidos en su mayoría en áreas periurbanas y que sólo tienen una vía de conexión con la ciudad. Estos encierran toda la vida comunitaria al interior de sus rejas y en su exterior quedan espacios y calles ajenos a dicha vida, vacíos, lejanos a la vida de barrio y propensos a la inseguridad. Por esta razón, debido a su proliferación, Arango menciona que estos conjuntos se convierten en “la gran amenaza de la ciudad colombiana contemporánea” al privatizar e independizar espacios urbanos que dejan de ser totalmente públicos para estar al alcance únicamente de sus moradores. Los conjuntos cerrados manejan sus espacios internos bajo la figura de áreas privadas, propiedad común de los residentes, en tanto que los espacios externos a las rejas son áreas públicas, donde se desarrollan los equipamientos urbanos y su mantenimiento es responsabilidad del Estado, tal como el cuidado del entorno (por ejemplo, el corte del césped, limpieza y adecuación y mantenimiento de vías). En cambio, al interior de los conjuntos cerrados son sus moradores los que deben acarrear con el pago mensual de la cuota de administración que se destina a la limpieza y mantenimiento de las áreas comunes, las labores de jardinería, el mantenimiento de la tubería interna y de la red de suministro eléctrico interna, el mantenimiento de las fachadas de los edificios o casas y el mantenimiento de las vías internas y los parqueaderos. Este es otro costo que deben acarrear los moradores de viviendas VIS y VIP otorgadas bajo la figura del conjunto cerrado o edificios, ya que, además de pagar los impuestos y los servicios domiciliarios, las familias deben pagar la cuota de administración, según la Ley 675 de 2001 (Capítulo VIII, Artículo 29), Régimen de propiedad horizontal:

Los propietarios de los bienes privados de un edificio o conjunto estarán obligados a contribuir al pago de las expensas necesarias causadas por la administración y la prestación de servicios comunes esenciales para la existencia, seguridad y conservación de los bienes comunes, de acuerdo con el reglamento de propiedad horizontal.

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En este sentido, en su Artículo 25, la Ley 675 explica que dichos pagos se hacen mediante cuotas ordinarias y extraordinarias de administración. En caso de no realizar el pago, el Artículo 59 de la presente ley estipula que se realizará

1) publicación en lugares de amplia circulación de la edificación o conjunto de la lista de los infractores […] 2) imposición de multas sucesivas mientras persista el incumplimiento […] 3) restricción al uso y goce de bienes de uso común no esenciales, como salones comunales y zonas de recreación y deporte.

Incluso, se ha llegado al punto de realizar cobros jurídicos a los moradores. El hecho de tener que pagar una cuota de administración aumenta las obligaciones económicas de los hogares de escasos recursos, moradores de dichas viviendas, lo que genera el impago de las cuotas o pagos mínimos de las mismas. Aunque probablemente las tasas de mora de los conjuntos VIS y VIP sean similares a las de conjuntos NO VIS, se presenta un valor agregado que son los bajos recursos económicos con los que cuentan sus moradores, situación que hace mucho más dispendioso poder cumplir con este pago. Dicho contexto ocasiona que las áreas privadas de los conjuntos no puedan gozar del pleno mantenimiento que necesitan, entrando en un proceso de deterioro. Según el Grupo de investigación Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad (2013: 46), en las áreas privadas

no se pued[e] hacer el mantenimiento de las redes de acueducto, alcantarillado, gas o electrificación pública, ya que la Ley de propiedad horizontal las considera privadas, de manera que a las comunidades les toca asumir costos que deberían ser asumidos públicamente para este tipo de población.

El entorno y la localización también son atributos a evaluar en cuanto a la calidad de la VIS y VIP. Para el caso del entorno, ya se ha visto cómo durante el periodo neoliberal ha primado el mejoramiento del entorno de las viviendas y la construcción de mobiliario que dignifique a los habitantes de los proyectos de vivienda entregados. Sin embargo, la localización en su mayoría disminuye la calidad de la vivienda en tanto que la gran mayoría de los proyectos de vivienda de interés social han sido ubicados en las periferias urbanas, aumentando con ello las distancias que tienen que recorrer sus habitantes para acceder a la mayoría de los servicios que presta la ciudad. En el Mapa 9, se presentan algunos proyectos VIS construidos desde la década de 1990. Puede apreciarse allí su ubicación en relación con la malla vial de la ciudad y con el acceso al sistema Transmilenio, donde es notable que varios proyectos incluso se encuentran alejados del sistema y otro tanto tienen acceso al mismo en sus puntos más extremos.

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Para la Encuesta de movilidad de 2005, las personas que vivían en los lugares más extremos de la ciudad aran las que recorrían mayores distancias. En dicha encuesta sobresalen las localidades de Suba, Bosa y Usme. Obviamente, los ubicados en asentamientos de las localidades centrales, como Chapinero, Santafé, La Candelaria, Barrios Unidos y Teusaquillo, recorrían menores distancias. Para 2005, se mostró que las

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localidades que generaban más número de viajes eran Suba, Kennedy, Engativá, Ciudad Bolívar y Bosa, y las localidades que atraían viajes eran Chapinero, Santa Fé, Usaquén y Engativá. De igual forma, los residentes de las localidades de Suba, Bosa, Ciudad Bolívar y Usme en promedio tardaban 58 minutos en sus desplazamientos, siendo esta la cifra más alta en los tiempos de recorrido en la ciudad desde las localidades (Observatorio, 2005). Sin embargo, es claro que este promedio es mucho más alto en las horas pico, donde aumenta el tráfico en la ciudad y disminuye la velocidad de los recorridos. Según las encuestas de movilidad de 2005 y 2011 (Secretaría Distrital de Movilidad, 2005; 2011), en la ciudad prevalece el transporte colectivo, seguido por el uso del automóvil, la bicicleta, la motocicleta y el camino a pie. Para la Encuesta de movilidad de 2011 (Secretaría Distrital de Movilidad), se menciona cómo, para los estratos cinco y seis, la tasa de automóviles es de 1,5 por hogar; para el estrato cuatro, la relación está uno a uno; en el estrato tres hay un vehículo por cada dos hogares; en el estrato dos hay tres hogares por vehículo, y en el estrato uno hay alrededor de un vehículo por cada cuatro hogares. Por ende, para las clases populares de la ciudad prima el transporte colectivo, la motocicleta y la bicicleta como medios de movilidad. Además, son estas clases, ubicadas en su mayoría en las localidades periféricas, entre los estratos socio económicos uno, dos y tres, las que tienen que recorrer mayores distancias. Esto último explica que, para la misma encuesta, sean las personas de estratos bajos las que realizan menos viajes en relación con las personas de estratos socioeconómicos medios o altos. Según el análisis de Wingo, presentado por Abramo (2010: 97), las distancias inciden directamente sobre la calidad de vida de las personas. En este sentido, el costo del transporte depende no sólo de la distancia recorrida, sino también del tiempo de desplazamiento. Así, los gastos en transporte aumentan y, consecuentemente, tienden a tener un salario neto más elevado las personas que se instalan cerca de sus lugares de trabajo que los que deben cubrir mayores distancias. De esta manera, las personas que acceden a VIS y VIP deben pagar mayores costos de transporte.

3.5 Segregación socio espacial y provisión de vivienda popular

La exclusión en la ciudad, a la que se ven relegadas muchas de las personas que acceden a los proyectos de vivienda de interés social ofertados desde la década de los noventa, da muestra de la segregación socio espacial en Bogotá. Los precios del suelo que se presentan al interior de la urbe y que, según Fuentes (2010: 116), responden más a la zona de la ciudad donde se ubica que al uso del mismo, son clara muestra de ello. En este sentido, las clases medias y altas se caracterizan por presentar ubicaciones más céntricas o al norte de la urbe donde priman los servicios, equipamientos y las buenas vías de acceso sobre los suelos ubicados en especial hacia el sur y en la periferia, que han acogido a las clases populares (SDP et al., 2013). Esto debido a que, en la conformación de Bogotá, se mantuvieron espacios reservados para las clases sociales más adineradas, los cuales contaron con una legislación especial que los mantuvo con mejores condiciones de habitabilidad que los del resto de la ciudad. Así,

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algunos constructores urbanos aprovecharon el plan urbanístico de Le Corbusier para desarrollar la expansión de la ciudad en dirección centro - norte para las clases más adineradas (Alfonso, 2012: 79). Otro ejemplo de ello es que, en 1944, se realiza la primera zonificación de la ciudad, donde se normatizaron las zonas de carácter estrictamente residencial con unos tamaños de lote y antejardín. Sin embargo, dentro de dicha zonificación, los terrenos para barrios obreros no fueron considerados de uso netamente residencial, situación que causó una distinción urbanística y arquitectónica entre los barrios obreros y los barrios para las clases medias y altas, alimentando con ello la segmentación de la urbe en tanto las zonas que contaban con mejores condiciones de habitabilidad empezaron a presentar un mayor precio del suelo en relación con el resto. En el mismo sentido, en 1961, por la necesidad de disminuir el déficit de vivienda obrera, se implementó la instalación de pilas públicas de agua para estos barrios, mientras que, al mismo tiempo, para la provisión de vivienda en “zonas estrictamente residenciales”, se exigía que el acueducto y el alcantarillado estuvieran conectados a la red pública (Alfonso, 2012: 86-89). Incluso, como se anotaba anteriormente, el Decreto 2489 de 1980, en su Artículo 43, menciona la necesidad de mejoramiento o habilitación de barrios en Bogotá con unos mínimos, tales como una sola vía de penetración para carros, pilas de agua, servicio de alumbrado público en la vía principal y teléfonos públicos. Claramente, estos barrios son asentamientos de las clases populares. A lo anterior le se sumó la desigualdad en el acceso. Los barrios obreros se caracterizaron por estar ubicados en terrenos más lejanos al centro de la urbe y por tener deficientes vías de acceso. Algunos sólo tenían una vía principal. Además, el sistema de transporte urbano siempre fue deficiente. Desde 1970, se generalizó el uso de buses de cooperativas o empresas privadas, los cuales, en muchos casos, no ofrecieron rutas de transporte suficientes a la demanda. Lo anterior causó que el transporte en bus caracterizara a las clases populares, y, en contraposición, “el vehículo privado comenzó a configurarse como rasgo distintivo de los vecindarios nobles del norte y nororiente de la ciudad” (Alfonso, 2012: 85). Este mismo patrón de ubicación socio espacial para las clases populares se ha mantenido permeando la provisión de VIS. Para el caso de la década de los noventa y la primera del presente siglo, es característica la ubicación en la periferia de la mayoría de estos proyectos de vivienda, donde se aleja de las ventajas de la ciudad a las personas que en ellos moran. En este sentido, la ubicación periférica de los proyectos causa el aumento de las distancias que deben recorrer sus moradores para dirigirse a otros lugares en la ciudad, como los sitios de trabajo, servicios médicos especializados, universidades y entidades públicas y privadas en general. Es evidente la manera en que el alto precio del suelo en la ciudad condiciona la construcción de VIS y VIP en las zonas urbanas que presentan menor valor del metro cuadrado. Estas se encuentran ubicadas en las periferias de la ciudad, y, como se ha visto, las grandes distancias que separan a las periferias del centro urbano hacen que disminuya el valor del suelo periférico y aumenten los costos a sus consumidores. En este sentido, la

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mala calidad del transporte con que cuenta hoy en día Bogotá, y que era peor durante la década de los noventa, aumenta al factor de la distancia, el tiempo de recorrido de la misma y las condiciones en las que deben hacerlo las personas que se ubican en la periferia. Muchas de las personas deben emplear el transporte urbano, como los buses de empresas particulares o el sistema de Transmilenio y el SITP, que se está implementando recientemente. La poca cantidad de buses en relación con la cantidad de pasajeros27, así como la reducida malla vial con la que cuenta la ciudad, hacen que aumenten los trancones y el hacinamiento en los mismos. Sobre todo, en el sistema Transmilenio y en los buses urbanos, se presentan vehículos completamente llenos en las horas pico. Las personas localizadas en la periferia comúnmente deben tomar más de un bus para llegar a su destino. En algunos casos, deben tomar un bus alimentador que los acerque a un portal de Transmilenio, y de allí tomar un bus articulado hacia su destino. En algunos casos, deben realizar trasbordos. El hecho de tomar más de un bus aumenta el tiempo de desplazamiento, ya que deben esperar el arribo alimentador, luego esperar a tomar el bus articulado de Transmilenio, y nuevamente esperar otro articulado si deben realizar un trasbordo. En otros casos, en lugares donde no hay rutas alimentadoras como, por ejemplo, en algunas zonas de la localidad de Kennedy, específicamente en el sector conocido como Patio Bonito, o en El Tintal, surgió una oferta de colectivos pequeños que cobran $1.000 para acercar a la población a la Avenida Ciudad de Cali, donde deben tomar un bus en la avenida o un articulado de Transmilenio que los lleve hacia su destino. Como se evidenció en el apartado anterior, la encuesta de movilidad muestra que las clases populares, ubicadas en la periferia, son las que tienden a realizar menores recorridos. Dicha situación se explica en tanto que es mucho más oneroso desplazarse hacia localizaciones céntricas de la urbe para este tipo de población. Debido a las dificultades que presentan la distancia y la movilidad de las personas que viven en las periferias, surge como iniciativa de la administración distrital, en el año 2003, la creación de los Supercades, centros de servicios administrativos de la ciudad, con el fin de reducir estas dificultades de acceso, ya que se han ubicado en centros estratégicos con el fin de acercar a la ciudadanía, permitiendo que ellos minimicen tiempos y costos en el transporte al realizar los trámites ante diversas entidades distritales, nacionales y privadas cerca de su vivienda. No obstante, hay algunas zonas de la ciudad en las que no existe ningún núcleo de actividades centrales. Estas zonas coinciden en ser de estratos 1 y 2 (SDP et al, 2007: 24). De igual forma, aunque en Bogotá se presentan estas centralidades cercanas a las periferias que mejoran su calidad de vida en tanto no se tienen que recorrer mayores distancias para acceder a los centros, en algún momento los habitantes de dichos

"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""27 Para el caso del sistema Transmilenio, según el diario El Tiempo (febrero de 2014), para finales de 2014 el sistema debe contar con un total de 1.816 buses. Según la empresa Transmilenio, cada bus tiene capacidad para un total de 160 pasajeros. Según la revista Semana (febrero de 2014), en un día se movilizan en el sistema 2.600.000 usuarios. Si se tienen en cuenta los datos de la revista Semana, de la empresa Transmilenio y del diario El Tiempo, cada bus articulado debe movilizar en promedio a 1.431 usuarios diariamente en varios recorridos."

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lugares deben desplazarse hacia otras zonas de la ciudad, especialmente para desarrollar actividades laborales. Es en esos momentos cuando acarrean el doble costo de la distancia. La estratificación en la ciudad es otra variable que ilustra la segregación. Si bien la estructura por estratos socio económicos pretende normatizar el pago de impuestos y servicios públicos domiciliarios entre la población en relación con los recursos económicos que posee, esta se refleja espacialmente en la ciudad. De esta manera, en los diferentes espacios de la ciudad que corresponden a un tipo de estrato, se ubican las personas que, por sus características económicas se identifican con el mismo. Es así como la estratificación clasifica a la población en seis estratos: los estratos uno y dos agrupan a los estratos bajos, el tres y cuatro, a los estratos medios y el cinco y seis, a los estratos altos. En este sentido, la relación estratificación-segregación es proporcional en cuanto que vivir en determinada zona de la ciudad corresponde a la capacidad económica de la familia. Una familia pobre siempre vivirá en las zonas de estratos uno y dos, ya que no puede costear una vivienda de un estrato superior. De la misma forma, una familia de altos recursos económicos se ubicará en una zona de estrato cinco o seis, ya que no deseará compartir su hábitat con personas de recursos inferiores. En este sentido, “la estratificación […] genera círculos viciosos de separación y exclusividad” (SDP et al., 2007: 27). La situación anteriormente mencionada explica de manera directa que en la estructura urbana bogotana no sólo se segrega sino que también algunas clases se autosegregan. La segmentación histórica del espacio bogotano para diversos grupos sociales ha redundado en la separación de los mismos, y en este sentido, es válido el análisis de Fuentes (2010: 124), cuando afirma que “los precios del suelo en los estratos altos se explican a través del deseo de auto-segregación de esta parte de la población, razón por la cual pagan más por suelos que les permitan adquirir un estatus diferenciado”. Para comprender dicho argumento, se puede retomar el análisis que se realizó sobre el precio de las viviendas y sus tamaños presentados por la revista Metrocuadrado. En este se notó cómo las viviendas de la zona norte-centro-Chapinero, que abarca en su mayoría los estratos cuatro, cinco y seis, no necesariamente son las más amplias, pero sí las más costosas. Se evidencia, entonces, que el precio del suelo condiciona el acceso al mismo, mostrando la segregación del mercado del suelo, el cual hace que, para las clases populares que no cuentan con mayores recursos, el acceso a la vivienda se convierta en una imposición en cuanto deben acceder al lugar que le permiten sus recursos económicos y no a aquel que desearían. Tal situación se muestra en el Mapa 3, donde se indica la ubicación de los proyectos de vivienda de interés social ofertados desde la década de 1990 y la estratificación, el cual señala que dichos proyectos se localizan únicamente en estratos uno y dos y, sobre todo, en la periferia sur y occidente. Lo anterior se ve reflejado en el análisis presentado por SDP (2013: 14), en el cual se menciona que las localidades más segregadas son Bosa, Usme y Ciudad Bolívar. Además, las localidades más segregadas en términos de bienes y servicios públicos también son las más segregadas por ingreso (2013: 30). Entonces, la segregación socio espacial encasilla la provisión de VIS a determinadas zonas de la ciudad. De esta manera, la VIS se ha convertido en una forma en la que también se segrega a la población no sólo por la ubicación en zonas lejanas, ya que también la

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característica de sus proyectos, de menor calidad en relación con los que no son VIS, hace que sus habitantes tengan menores condiciones de habitabilidad. Aunque el acceso a servicios públicos ya no es un determinante diferenciador entre las VIS, sí lo es la calidad en la construcción de las mismas en cuanto a los tamaños y sus acabados. La falta de acabados con que estas son entregadas es la primera diferenciación. Tal es el caso del anteriormente referenciado proyecto Abadía de La Candelaria que, como se vió en la fotografía, expone claramente que la vivienda ofertada es NO VIS y, por ende, cuenta con los acabados finales que dignifican la vida de sus futuros habitantes. En el mismo sentido, la estructura arquitectónica de los proyectos VIS los presenta de forma plana y simplista; en la mayoría de casos repiten la misma estructura, homogenizando el paisaje de las zonas con VIS y encasillándolas cada vez más, permitiendo que estas sean claro objeto de diferenciación con las construcciones de vivienda NO VIS y evidenciando la “mediocridad en el urbanismo y la arquitectura”, en palabras de Saldarriaga (1999: 181). En el mismo sentido, es claro que la provisión de vivienda para las clases populares desde la década de los noventa, aunque ha buscado dignificar la calidad de vida de las personas ofertando vivienda y disminuyendo el déficit cuantitativo de la misma, no ha contribuido a disminuir la segregación socio espacial. Incluso, la ha aumentado en algunos casos, ofreciendo viviendas alejadas de las ventajas de la urbe, con malas vías de acceso y con muy baja calidad en cuanto a acabados y espacios. Por ende, SDP et al (2007: 68), citando a Sabatini y Sierralta (2006), explican cómo algunas políticas públicas que pretenden poner freno a la segregación pueden tener algunos efectos negativos, “como el impulso a la vivienda de interés social[,] que además de beneficiar a la población puede generar estigmas territoriales”. La consecuencia más clara de la segregación socio espacial en Bogotá es el hecho de que los pobres no escogen libremente el lugar de su residencia, sino que esta resulta siendo casi que un mecanismo de imposición por el bajo precio que presenta. De esta manera, ellos deben acceder a localizaciones periféricas y sin los terminados pertinentes para una habitabilidad digna. En este sentido, Lapeyronnie (citado por SDP, 2013: 61) comenta que, al no tener elección sobre su lugar de residencia, los pobres desarrollan mecanismos de protección que los encierran y alejan. Como sugerencia, el estudio que realiza la SDP (2007: 37) propone sustituir para el futuro la noción de unidad mínima de vivienda, que es la característica del periodo neoliberal, por la de unidad óptima de vivienda, que se propone sea menos segregadora. Aunque la propuesta de SDP data de 2007, a 2014 se sigue construyendo una unidad mínima de vivienda y no una unidad óptima.

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4. Conclusiones El sistema capitalista, y dentro de este los modelos keynesiano y neoliberal, han marcado e influenciado la política de vivienda en Colombia. De esta manera, la influencia del capitalismo se da sobre todo en el espacio urbano. Este último es objeto de una instrumentalización que lo convierte en mercancía con valor de uso y valor de cambio y, por consiguiente, lo hace objeto de la especulación económica (Harvey, 1977). Factores como la escasez del suelo urbano, las condiciones ambientales que presenta, los equipamientos urbanos con que cuenta, las vías de acceso que tiene y la cercanía con el centro o los centros de la ciudad así como sus moradores, potencian o disminuyen el valor del suelo. De esta manera, las dinámicas del capitalismo, donde el suelo es una mercancía susceptible a la especulación económica, son las que han generado los precios del suelo urbano, influenciando directamente la provisión de vivienda. Para el caso bogotano, si bien el precio del suelo siempre se ha mantenido al alza, ha aumentado de manera más notoria desde la década de 1970, momento en el que el país se dio una transición del modelo keynnesiano hacia lo que sería abiertamente desde la década de 1990 el modelo capitalista neoliberal. Dentro del periodo neoliberal, fueron mucho más notorios los procesos especulativos que convirtieron la localización en una variable de primer orden, asociada a una fuerte asimetría espacial en los costos de la tierra. Los altos precios del suelo al interior de la urbe condicionan la ubicación de las viviendas dirigidas a las clases populares. Aquellas son construidas en terrenos de localidades periféricas, alejadas de las bondades de la ciudad. Dicha ubicación corresponde principalmente a la distancia que estos terrenos presentan en relación con el centro económico de la urbe, lo cual hace que presenten un menor costo. La provisión de vivienda popular en Bogotá siempre ha apuntado hacia la reducción del déficit cuantitativo de vivienda. Es así como, durante el periodo keynesiano, se crearon instituciones estatales para atender dicha problemática. En la ciudad se destacó el papel del ICT y el BCH, la Caja Promotora de Vivienda Militar, el Inurbe y el Fondo Nacional del Ahorro. Por medio de estas instituciones se realizaron y financiaron proyectos de vivienda dirigidos a las clases populares que se caracterizaron por presentar viviendas en serie con tamaños amplios, además de ser construidas con innovaciones arquitectónicas y urbanísticas que estaban encaminadas a reducir el déficit cualitativo, dignificando la calidad de vida de los obreros. A pesar de dichos esfuerzos, la oferta de vivienda popular fue baja en relación con el déficit cuantitativo. Por ende, fue común que se diera solución a la problemática habitacional a través de procesos de autoconstrucción donde la población accedió a lotes en barrios que muchas veces no contaban con todas las normas urbanísticas. A su vez, el Estado debió legalizar dichos barrios y brindar la prestación de servicios públicos mínimos.

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Cabe tener en cuenta que, aunque la normatividad permitió la aprobación de barrios con servicios mínimos para las clases populares, exigió la totalidad de las normas urbanísticas para los barrios ofertados a las clases medias y altas, situación que generó, desde el nacimiento de los barrios bogotanos, una diferenciación arquitectónica y de infraestructura de servicios, que inició un proceso segregador el cual hoy en día se mantiene, incluso de manera más fuerte. La transición hacia el modelo neoliberal se caracterizó por la disminución del papel del Estado en la provisión de vivienda por medio de una menor participación económica que fue suplida por la inversión del sector privado y el ahorro previo de los hogares. Se da, entonces, durante la década de los setenta, la creación de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda y la implementación del sistema UPAC. Consecuencia de ello fue el hecho de que la vivienda fuera financiada por entidades privadas, lo que direccionó la provisión de vivienda hacia las clases sociales que estaban en capacidad de endeudamiento, relegando en mayor medida a las clases bajas. El Estado, por su parte, construyó de manera directa los últimos proyectos vivienda bajo el lema de casas sin cuota inicial. Estos proyectos se caracterizaron por una inversión menor reflejada en un agregado arquitectónico reducido en relación con proyectos anteriores. La década de 1990 inicia con una nueva Constitución Política de Colombia. Sin embargo, también marca el inicio de la implantación del modelo neoliberal, el cual permea toda la provisión de vivienda en Bogotá. A pesar de que en el Artículo 51 de la Constitución se especifica el derecho a la vivienda digna, el Estado simplemente cumplió con el deber de facilitar y regular dicha provisión, pero ya no lo hizo de manera directa. Es así como, según Torres et al (2011:45), el Estado adquiere un papel contradictorio: mientras el Artículo 51 de la Constitución promulga que el Estado debe ser garante de la oferta de vivienda, este se limitó a regular el mercado. La única participación directa estatal en la provisión de vivienda hasta mediados de la década de los noventa se dio por medio de la asignación de los subsidios de vivienda a las clases populares. De igual forma, el Subsidio Familiar de Vivienda es la principal característica de la intervención estatal en la provisión de vivienda dentro del periodo neoliberal. El Estado instituyó esta figura para subsidiar el acceso a la vivienda por parte de los hogares con menores recursos. La disminución del papel del Estado durante el periodo neoliberal se evidenció por medio de la privatización de las entidades estatales. Es así como, para 1991, el Instituto de Crédito Territorial (ICT) es liquidado y en su remplazo se crea el Inurbe (Torres et al, 2011: 73), el cual ya no se encarga de construir viviendas sino de normatizar su provisión y entregar subsidios para la compra de vivienda nueva, usada, o la adecuación y ampliación de la misma. El Banco Central Hipotecario, durante la década de los noventa, no construyó proyectos de vivienda, únicamente otorgó créditos de vivienda. Esta entidad fue liquidada en el año 2001. A su vez, el Inurbe fue liquidado en el mismo año, y con él terminan las empresas netamente estatales encargadas de la regulación de la provisión de vivienda, quedando únicamente el Fondo Nacional del Ahorro como entidad que otorga créditos para la compra de vivienda. El Estado, en el proceso de liquidación de dichas entidades, vende los lotes que pertenecían a las mismas, permitiendo que el capital privado

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acceda a terrenos antes estatales, debiendo adquirir nuevos terrenos de menor calidad en 1997 para la constitución del banco de tierras de la ciudad, decretado desde 1989. Para el año 1998 se retoma de algún modo la presencia estatal en la construcción de vivienda popular, ya que se crea Metrovivienda, una empresa que da cuenta de la gobernanza urbana, otra característica del neoliberalismo: el Estado se encarga de adquirir los predios y dotarlos de la infraestructura necesaria para darlos a las constructoras que edificarán las viviendas a otorgar. El aumento del precio del suelo obligó al Estado a adquirir los terrenos para Metrovivienda en zonas de expansión en las localidades de Bosa y Usme. El aumento del precio del suelo producto de la especulación, así como los costos de la construcción de vivienda, elevan el precio de la misma. Esto sumado al precio techo de vivienda que impone el Estado genera una caracterización en la vivienda otorgada a las clases populares desde la década de 1990, que es la homogenización de la misma a través de proyectos que tienen una misma característica urbana, plana y simple, según algunos autores (Saldarriaga, 1999; Torres et al, 2011), que cuentan con una reducción sustancial del tamaño de las viviendas, el cual ronda entre los 40 y 50 metros cuadrados, y sus acabados son mínimos, asegurando con ello una mayor oferta de vivienda a menor precio. Dentro del proceso regulador de la provisión de viviendas, el Estado crea una normatividad que pretende vigilar la construcción y entrega de las mismas. La primacía del mercado y del neoliberalismo sobresale al momento de ofertar vivienda ya que, para obtener un margen de ganancia, se limita a exigir como normas mínimas de vivienda el que estas cumplan con las normas de sismo resistencia vigentes, y que tengan los acabados mínimos: paredes sin pañetar, puertas únicamente en la entrada principal y en el baño y pisos de cemento. De igual forma, los altos precios del suelo al interior de la urbe condicionan la ubicación de la vivienda dirigida a las clases populares. Estas son construidas en terrenos de localidades periféricas, alejados de las bondades de la ciudad. Dicha ubicación corresponde principalmente a la distancia que estos terrenos presentan en relación con el centro económico de la urbe, lo cual hace que presenten un menor costo. Esto ha permitido que, durante el periodo neoliberal, se haya reducido significativamente el déficit cuantitativo de vivienda en Bogotá. No obstante, este nunca se ha eliminado por completo. Si bien el déficit cuantitativo de vivienda ha disminuido notoriamente dentro del periodo neoliberal, lo ha hecho a costa del déficit cualitativo. Aunque los cálculos oficiales evidencian en este último una disminución proporcional a la del déficit cuantitativo, estos cálculos no están teniendo en cuenta factores como el tamaño, los acabados, la productividad de la vivienda y la ubicación de la misma, los cuales ponen en detrimento la calidad de la vivienda y, sobre todo, la calidad de vida de los moradores de estos proyectos. De ser calculados dichos factores, el déficit cualitativo de vivienda aumentaría. Por ende, en relación con la provisión de vivienda del periodo keynesiano, durante el periodo neoliberal se ha realizado una oferta masiva de vivienda que por su tamaño no ha tenido en cuenta el concepto de vivienda productiva, clave en las clases populares que aumentan sus ingresos mensuales por medio de figuras como el arrendamiento o el

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establecimiento de locales comerciales en sus viviendas. De igual forma, la vivienda se aunque en su mayoría por razones estructurales no se puede realizar la ampliación de la misma la misma, si requiere de los acabados que dignifican la calidad de vida. Dentro de las diferencias más notorias entre la provisión de vivienda keynesiana y la neoliberal se encuentra el hecho de que la vivienda keynesiana se pudo transformar a su vez en una vivienda productiva por parte de sus moradores, que ampliaron los recursos económicos del hogar construyendo cuartos para el arrendamiento o haciendo locales comerciales y talleres artesanales en sus viviendas. Por el contrario, la vivienda ofertada en el periodo neoliberal, por sus características de tamaño (ya que las casas constan de un lote de 2,80 y 2,50 metros de frente y dos o tres pisos, y los apartamentos presentan un área que oscila entre los 40 y 50 metros cuadrados), impiden ampliaciones considerables, y, entonces, la vivienda no deja de ser un bien diferente al de ser un lugar dormitorio. En el mismo sentido, muchas de las viviendas VIS y VIP están siendo ofertadas bajo la lógica del conjunto cerrado; esta, además de excluir los espacios fuera del perímetro del conjunto de la vida barrial, acarrean mayores costos para sus residentes, ya que se ven obligados a pagar una cuota de administración que dé cuenta del mantenimiento de los equipamientos del conjunto, tales como parques o vías y que cuentan con una normatividad vigente que contempla sanciones para los deudores morosos. Entonces, los moradores de las viviendas de interés social ofertadas en el periodo neoliberal acarrean un doble costo en relación con los beneficiarios de este tipo de viviendas en el periodo keynesiano, ya que su casa no es productiva, necesita de las terminaciones y los acabados necesarios para hacer la habitabilidad en ella más confortable y, además, en la mayoría de los casos, deben pagar una cuota de administración, afectando la economía de las clases más pobres, que son las que tienen acceso a este tipo de viviendas. El proceso de provisión de vivienda desde los noventa en Bogotá ha mantenido la segregación socio espacial de la urbe y ha dado pocos avances sobre el tema. Entre los avances se puede señalar el aumento en la provisión de equipamientos urbanos a los proyectos de vivienda en relación con los desarrollos anteriores. Sin embargo, se sigue manteniendo la distancia de estos proyectos con el centro de la urbe. Además, sus características arquitectónicas y físicas, como la falta de acabados y la simplicidad de sus construcciones, son factores que incluso tienden a aumentar la segregación socio espacial debido a que se esquematiza un lugar y una clase de vivienda específica para los pobres, siendo esta excluyente. Para mitigar el efecto de la distancia en los proyectos de VIS, la administración distrital en la última década ha implantado los CADE como centros estratégicos de la urbe. Incluso, la empresa Metrovivienda ha iniciado un proceso de enajenación de terrenos para construcción de VIP en lugares más céntricos de la ciudad. Actualmente, se efectúa la construcción de VIP en el proyecto Plaza de la Hoja en un terreno al interior del centro de la ciudad. No obstante, el análisis anteriormente presentado evidencia que, para las familias beneficiarias de los programas de vivienda popular, la escogencia de VIS se convierte en una imposición, ya que tienen solo para escoger, por su precio, los proyectos

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de vivienda sin acabados y de poco tamaño que se encuentran ubicados en localizaciones periféricas. De igual forma, la provisión de vivienda dentro del periodo neoliberal sigue necesitando de la regulación mínima del Estado, que reglamente su precio y lo mantenga por debajo del valor de la oferta de vivienda no VIS. En el mismo sentido, el aumento del precio de la vivienda debe seguir siendo más bajo que el del ingreso, ya que, de lo contrario, prodría llegar a producirse una burbuja económica.

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