Proyecto internacional sobre implementacin de las decisiones del Sistema Interamericano de DD.HH.

ARGENTINA

Universidad de Buenos Aires'

1. Presentacin

a.lntroduccin.

El sistema interamericano de derechos humanos (SI OH) goza de un amplio consenso en la Argentina. La aprobacin del Pacto de San Jos de Costa Rica en 1984 fue visto por todos los sectores politicos como una politica de estado, tendiente a garantizar el pleno respeto de los derechos humanos. Como veremos:' la amplia mayora de la jurisprudencia y doctrina tambin favorecen una interpretacin amplia de la vigencia y del carcter vinculante no slo de las normas sino tambin de las decisiones del sistema. En el marco del proceso de discusin en torno a su reformulacin o fortalecimientd, el Estado argentino se ha atribuido la condicin de lider regional en materia de derechos humanos Este informe pretende poner a prueba esa percepcin en relacin al registro de cumplimiento de las rdenes del Sistema.

La nocin de que Argentina es un Estado cumplidor podra ser una caracterizacin adecuada en ciertos sentidos, por ejemplo, si pensamos en la permeabilidad de su arreglo constitucional frente al derecho internacional, o en el grado de importancia que se asigna al derecho internacional de los derechos humanos en su jurisprudencia constitucional. Tambin podra reconocerse cierto liderazgo si analizamos las contribuciones o desarrollos nacionales en ciertas materias, como podra ser la implementacin de mecanismos de justicia de transicin, la derogacin de leyes de desacato, o ms recientemente, la despenalizacin de las calumnias e injurias en asuntos de inters pblico.

No obstante, a la luz de su registro de acatamiento y cumplimiento de las medidas concretas 9rdenadas por los rganos del SIOH. la afirmacin de un liderazgo regional no resulta tan evidente. En trminos comparados, el Estado argentino no presenta un comportamiento ostensiblemente distinto al menos respecto de otros Estados de la regin que tambin, a grandes rasgos, tienen una actitud en general receptiva respecto del sistema';.

Todo esto sustenta el inters y la necesidad de construir una narrativa compartida acerca del grado de cumplimiento de un Estado con el SIOH, que nos permita a todos un dilogo ms informado frente al anlisis de afirmaciones de este tipo. Es Argentina un Estado que cumple aceptablemente con las decisiones del SI OH?

b. Sobre el mtodo

Este informe analiza el grado de cumplimiento por parte de la Repblica Argentina respecto de las decisiones del sistema interamericano de derechos humanos en casos que la tuvieron como parte.

1 El equipo a cargo de este informe estuvo co-dirigido por Mnica Pinto y Marcelo Alegre, e integrado por Leonardo Filippini, Lucas Barreiros, Fernando Basch, Sabrina Frydman, Lucila Miranda, Yael Plavnick, Nahuel Maisley y Renzo Lavin. El equipo agradece la informacin y colaboracin prestadas por Vctor Abramovich, Javier Salgado. Vernica Gmez y Eduardo Bertoni.

Hemos abordado el trabajo de investigacin mediante una revlslon pormenorizada de la totalidad de decisiones adoptadas por los rganos del SIDH;v respecto de Argentina, entre los aos 1984 y 2009', desgranando algunos aspectos que solemos juzgar, en principio, como relevantes al momento de explicar el comportamiento de los Estados. As hemos reflexionados sobre el arreglo constitucional del pas, e indicado en cada medida cautelar, caso contencioso, o solucin amistosa, cul era el tipo de remedio o comportamiento exigido al Estado, quin era el principal destinatario y cul fue, en definitiva, la suerte corrida por cada recomendacin o punto dispositivo de un fallo, para sobre esa base discutir algunas hiptesis sobre la conducta estatal.

Esta base de informacin cuantitativa fue complementada por una serie de entrevistas a actores que, desde diferentes roles, han trabajado con o en el Sistema. Las/os entrevistadas/os se han desempeado como representantes de vctimas, comisionadas/os, relatoras/es, peritos, y como representantes del Estado ante el Sistema. Hemos decidido mantener en reserva sus nombres.

La nocin de cumplimiento, usando palabras de Ronald Dworkin, no es criterial sino interpretativa. Esto significa que distintos actores razonables pueden discrepar acerca de si una determinada decisin ha sido o no cumplida, o si lo fue slo parcialmente (tpicamente esta discrepancia suele manifestarse entre el Estado y las vctimas). A los fines de este informe, evaluamos el grado de cumplimiento teniendo en cuenta prioritariamente los informes de seguimiento que provee el Sistema. Sin embargo, a sabiendas de lo insuficiente de tal insumo, por no contar con informacin actualizada y completa respecto de todos los casos, se ha complementado con investigacin propia, con especial atencin a las entrevistas con actores que han participado de los diversos casos.

Es preciso reconocer otra fuente de ambigedad en cuanto a que la categora "cumplimiento parcial" engloba casos ms cercanos al incumplimento total y otros ms cercanos al cumplimiento total. Iremos haciendo mencin a este problema a lo largo del informe.

Finalmente, hemos optado por no realizar una distincin valorativa que jerarquice las rdenes emitidas por el Sistema, si bien es dable argir que esto podra generar distorsiones en los resultados meramente numricos: el Estado puede cumplir muchas rdenes de fcil cumplimiento y poca relevancia e incumplir todas las costosas o importantes. Hay una dimensin de "intensidad", o "relevancia", puramente subjetiva, que el anlisis cuantitativo ignora. El informe s distingue entre rdenes consistentes en medidas de reparacin individual y otras en que se pretenden reformas de tipo estructural. Se elige no tomar posicin respecto de qu es ms importante, pero resulta necesario alertar sobre esta limitacin metodolgica.

c. Diagnstico preliminar

Como veremos, nuestras observaciones sugieren que el arreglo constitucional vigente en torno a la incorporacin y jerarqua del derecho internacional no resulta un obstculo significativo al cumplimiento estatal.

El sistema federal argentino se encuentra constituido sobre principios normativos altamente receptivos del derecho internacional, y deferentes a la capacidad del gobierno federal de avanzar proactivamente hacia el cumplimiento, incluso en casos donde el principal actor involucrado es provincial o municipal.

No obstante este marco legal y constitucional tan receptivo, se observa que el sistema federal si implica inconvenientes que se traducen directamente en dificultades para cumplir con las decisiones. Veremos ms adelante que estas dificultades no son resultado del sistema federal per se, sino por la falta de un mecanismo de

implementacin claro, que distribuya responsabilidades con precisin y fuerza suficiente .

. Al margen de las condiciones estructurales que facilitan u obstaculizan el cumplimiento en trminos generales, en cada caso concreto la voluntad poltica sigue siendo en Argentina una variable fundamental.

Veremos a continuacin el sustento de estas afirmaciones en el caso argentino.

2. Diagnstico cuantitativo sobre el cumplimiento de las decisiones del SIDH

Repasemos los resultados de nuestras observaciones":

Se han analizado 30 casos del Sistema contra el Estado Argentino. El nivel de cumplimiento ha sido analizado sobre cada una de las rdenes emitidas, que -incluyendo todo tipo de decisin emitida tanto por la Comisin (CIDH) y la Corte -llegan a un total de 80 (42 CIDH, 38 Corte). Por "rdenes" nos referimos a cada uno de los tipos de reparaciones que puede ordenar o recomendar una misma decisin. Cada una de ellas fue categorizada en tipos de reparaciones, y as analizadas para determinar su cumplimiento.

De un total de 80 rdenes emitidas, el Estado Argentino ha cumplido con un 51 % (41 rdenes), ha cumplido parCialmente con el 15% (12 rdenes) y ha incumplido con el 34% de ellas (27 rdenes)

Realizando una distincin segn el tipo de reparacin, es posible observar que las reparaciones ms cumplidas por el Estado son de tipo econmico-dinerarias, con un nivel de acatamiento del 90%. Esta suele ser la medida de mayor cumplimiento por parte del Estado, en la que slo se ordena la entrega de un monto determinado, lo cual pareciera no implicar mayores dificultades de acatamiento.

Como se observa en las medidas restantes, a mayor complejidad y contenido de la orden, menor nivel de acatamiento.

El segundo tipo de reparacin con mayor nivel de cumplimiento son las reparaciones de tipo simblicas, con un 70% de los casos en que el Estado ha cumplido'ii.

Las reparaciones econmicas no dinerarias cuentan con un 50% de casos cumplidos, aunque la muestra en el caso argentino es muy pequea, como para valerse del dato para sacar conclusiones (2 casos en total, uno se cumpli y otro no).

Se han cumplido el 37,5% de las rdenes de restitucin de derechos, que alcanza un alto nivel de acatamiento (62,5%) si le sumamos los cumplimientos parciales,'ii.

Las rdenes de proteccin de vctimas y testigos cuentan con un cumplimiento del 33%. La dificultad de cumplir con una orden de este tipo puede ser una posible explicacin del 66% de incumplimiento. Vale destacar que en todos los casos se trata de medidas cautelares (CI DH) o provisionales (Corte). De los cuatro casos incumplidos, tres fueron medidas provisionales. Vale destacar que los casos de incumplimiento fueron rdenes en el marco del caso Penitenciaras de Mendoza, en el que es probable que la relacin Estado federal-provincial haya sido un obstculo para el cumplimiento.

Respecto del deber de prevenir que se le impone al Estado, el SIDH distingue en sus rdenes medidas de prevencin sin especificacin y aquellas en las que especifica que debe llevarse adelante a travs de reformas

jurdicas, a travs del fortalecimiento, la creaclon, o la reforma de instituciones pblicas, o mediante la formacin de personal pblico. En trminos generales, las medidas de prevencin fueron cumplidas en un 30%, con un 35% de cumplimiento parcial.

El alto grado de cumplimiento de las rdenes que implican reformas jurdicas (87,5% entre cumplimiento total y parcial), que por su naturaleza son de dificultosa realizacin, es sin duda un dato relevante. Sin embargo, la prevencin suele consistir' en la adopcin de medidas a largo plazo, y sin duda los datos cuantitativos de las medidas que no implican reformas jurdicas no son del todo alentadores.

Las rdenes con ningn caso de cumplimiento total son aquellas que demandan del Estado investigar y sancionar, sea con o sin reforma legal. El cumplimiento parcial de un 30% y el incumplimiento de un 70% dan cuenta de dos obstculos: por una parte, el problema metodolgico ya advertido respecto de la falta de informacin sobre el cumplimiento o no de ciertas rdenes se agrava an ms cuando la obligacin es de medios y no de resultados - como es el caso del deber de investigar y sancionar-i'; un segundo obstculo consiste en la gran dificultad que ha demostrado enfrentar el Estado argentino para lograr que el poder judicial responda a los deberes que les exige el cumplimiento de las rdenes del sistema. De la totalidad de rdenes emitidas por el SIDH, el 26% requeran la intervencin del Poder Judicial, y aproximadamente la mitad de ellas consistan en el deber de investigar y sancionar, respecto del cual ya hemos sealado un nivel sumamente bajo de cumplimiento. El Poder Judicial tambin incumple las solicitudes de medidas de proteccin para vctimas y testigos, pero ha tenido un nivel bueno de cumplimiento de rdenes de otra ndole, como ser casos de restitucin de derechos (40%, con un cumplimiento del 60% sin incluimos el cumplimiento parcial), de reglamentacin interna (100%), y de reparaciones econmicas sean o no dinerarias (66%).

Los casos de incumplimiento no parecen estar asociados de modo significativo al rgano emisor de la decisin. Si bien existe en la Argentina un jurisprudencia consistente respecto de la obligatoriedad de las decisiones de la Corte contra el Estado, como as del valor como precedente que tienen las decisiones de ese tribunal contra terceros Estados, no sucede lo mismo en el caso de las recomendaciones de la Comisin'.

Los casos de incumplimiento no parecen estar asociados al tipo de decisin (fallo, informe de fondo o de solucin amistosa, medida provisional), si bien el Estado afirma privilegiar las soluciones amistosas y suelen expresarse dudas respecto de los mecanismos para la adopcin de medidas provisionales y su correccin.

De la totalidad de casos relevados, siendo 22 de la CIDH, se identifican 9 casos en que se arrib a una Solucin Amistosa

Se emitieron en total 24 rdenes de reparacin, con un nivel de cumplimiento del 54%, que llega a un 66% si incluimos los cumplimientos parciales, superando as los Acuerdos Amistosos los niveles de cumplimiento de las rdenes en general.

Respecto del tipo de reparacin en este tipo de Acuerdos, las reparaciones dinerarias fueron cumplidas en un 100%, las simblicas en un 60% y las de restitucin en un 50%. Para el caso de los deberes de prevencin, se cumplieron totalmente el 33%, arribando a un total de 66% si incluimos los cumplimientos parciales (las reformas de tipo legal'i y de fortalecimiento de instituciones cuentan con mayor grado de cumplimiento que las que no especifican medidas y las que implican capacitacin). El deber de investigar y

sancionar ha sido incumplido en todos los casos, con excepcin del cumplimiento parcial en un 33%.

Los casos de incumplimiento no parecen estar asociados a objeciones constitucionales insalvables, aun cuando hay cierto grado de disputa en torno a la obligatoriedad de la reapertura de procesos penales fenecidos en sede nacional.

Los casos de incumplimiento no parecen estar relacionados al grado de precisin o detalle de la indicacin internacional.

3. Diagnstico analtico: los motivos (y las excusas) de los incumplimientos

a. Marco constitucional

El marco constitucional argentino no es un obstculo formal al cumplimiento de las decisiones del SIDH"'. La estructura federal del estado, si bien no impide per se el cumplimiento, ante la falta de mecanismos de coordinacin se convierte de facto en una dificultad, como se ver en el apartado b) de esta misma seccin.

Argentina es un Estado federal compuesto por veintitrs provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires''''. Los estados provinciales se rigen por sus propias constituciones y leyes, que deben ser compatibles cori las declaraciones, derechos y garantas de la Constitucin Nacional. El gobierno federal garantiza el goce y ejercicio autnomo de las instituciones provinciales bajo la condicin de que stas aseguren la administracin de justicia, el rgimen municipal y la educacin primaria"'.

Desde sus inicios, el diseo constitucional argentino estableci un orden jurdico altamente permeable al derecho internacional. Inspirado en la Constitucin de los Estados Unidos, el texto constitucional de 1853-1860 reconoci como "ley suprema de la Nacin" no slo a la propia carta magna y las leyes nacionales, sino tambin a los tratados internacionales. La reforma constitucional de 1994 otorg jerarqua constitucional a once instrumentos de derechos humanos y estableci un nuevo mecanismo a travs del cual otros tratados de derechos humanos pOdran ser dotados de igual jerarqua. Hasta el presente, dicho procedimiento se aplic para dar jerarqua constitucional a dos instrumentos: la Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzada de Personas y la Convencin sobre la Imprescriptibilidad de los Crmenes de Guerra y de los Crmenes de Lesa Humanidad. Estos elementos, tanto la situacin previa a la reforma con jurisprudencia como Ekmekdjian c. Sofovich, como la nueva jerarqua constitucional, traen como resultado la integracin de lo internacional a lo cotidiano, especialmente en el rea de los derechos humanos.

Luego de ciertas oscilaciones, la jurisprudencia de la Corte Suprema es en la actualidad consistente en cuanto a que:

El articulo 75.22 de la Constitucin, al disponer que los tratados de derechos humanos que gozan de jerarqua constitucional "no derogan artculo alguno" de la norma fundamental, implica que dichos tratados son concordantes con los artculos constitucionales, por lo que la interpretacin de las clusulas de ambos cuerpos normativos debe ser siempre armnica y nunca dar lugar a supuestos de conflicto".

La jerarqua constitucional de los tratados "en las condiciones de su vigencia", dispuesta en el artculo 75.22 de la Constitucin, significa su incorporacin tal como efectivamente rigen en el mbito internacional "y considerando particularmente su efectiva aplicacin jurisprudencial por los tribunales internacionales competentes para su interpretacin y aplicacin""'. Esto significa, adems de la obligatoriedad de las sentencias de la Corte Interamericana en los casos resueltos contra el estado argentino"", que las decisiones del tribunal regional deben ser tomadas como gua, o como pautas jurisprudenciales, para la interpretacin de los preceptos convencionales"'''. Es todava incierto el valor que asigna la jurisprudencia del mximo

tribunal argentino a las decisiones de la Comisin Interamericana, tanto en casos concretos en los que declara la responsabilidad internacional del estado argentino como en relacin con las interpretaciones que efecta en informes emitidos respecto de terceros estados. En este sentido y en el marco del caso Carranza Latrubesse, el Procurador General expuso su opinin contraria a otorgarle obligatoriedad a un informe de la CIDH, en contra de un fallo de una instancia anterior. Seria exagerado atribuirle un impacto decisivo a esta doctrina siendo un nico caso que claramente no representa el criterio del estado que a grandes rasgos es, en cambio, de explcita obediencia y cooperacin, al menos en el plano formal.

Existen, empero opiniones que indican que el cumplimiento de ciertas decisiones del SIDH podra implicar la violacin a derechos de rango constitucional. Y, aunque en forma minoritaria, existe una corriente de opinin que duda de la justicia de acatar sin ms las decisiones interamericanas que ordenan revisar la cosa juzgada en contra del imputado. Esas objeciones han aparecido en forma relativamente reciente"'. No obstante, el nmero de casos donde esta discusin es dirimente es relativamente insignificante, a la hora de evaluar el obrar del estado argentino y estas posiciones, adems, si bien pueden haber dilatado alguna discusin son minoritarias en el seno de la Corte y no podemos afirmar que sean un escollo serio.

b. Federalismo

La estructura federal del estado tampoco es un obstculo formal al cumplimiento de las decisiones del SIDH. Como ha explicado adecuadamente Ariel Dulitzky la interpretacin claramente dominante en modo alguno desliga al Estado nacional de sus obligaciones internacionales en los casos en los que ha sido el accionar de un estado provincial el detonante de un reclamo. Formalmente, al menos, no existe en consecuencia ningn obstculo que impida al Estado cumplir vinculado a su estructura federal".

Ello no implica, empero que la estructura federal no est resultando, de facto, un factor relevante al momento de determinar el cumplimiento. En los casos relevados, al menos, es posible identificar que en los supuestos de involucramiento de actores provinciales, la tendencia puede no haber sido la de la cooperacin entre estado nacional y estados provinciales, sino ms bien una de cierta tensin. Sin embargo, la evidencia es disputable y tambin permitira sugerir que, la estructura federal, opera como un obstculo, en algunos casos, pero como una aliciente, en otros, donde la presin del estado federal es til a un ms activo involucramiento de los estados provinciales.

Las entrevistas realizadas a actores relevantes del Sistema ratifican esta conclusin. En primer lugar, sealan el elemento poltico que inevitablemente atraviesa la problemtica, diciendo que "en general, la administracin nacional quiere empujar el cumplimiento pero las administra~iones locales que tienen colores polticos distintos al oficial ponen trabas en este sentido". Otra/o de nuestras/os entrevistadas/os seal que "el federalismo es un obstculo", y es tambin un resorte de presin con que cuenta el Estado Federal, en el manejo de los recursos coparticipables. Un tercer sealamiento hecho en el marco de las entrevistas se relaciona con el rol que cumplen las provincias en el litigio internacional. Dado que en la instancia internacional la representacin es Federal, las provincias -no habiendo sido parte del proceso- no se identifican como actores obligados por responsabilidad internacional. Cierto es tambin, como se seal en una entrevista, que "otras veces, las administraciones locales no entienden la relevancia de cumplir con las decisiones emanadas de los rganos de supervisin internacionales". De este modo, podemos identificar las dificultades que resultan de un sistema federal que no ha previsto una manera de implementar las decisiones del SIDH de forma clara. Esto deriva directamente en el punto siguiente de nuestro anlisis.

c. Ausencia de un mecanismo legal de implementacin y falta de coordinacin nacional

Argentina carece, por fuera de los grandes lineamientos establecidos por su jurisprudencia constitucional, de un sistema ordenado y coordinado para discutir el cumplimiento de las decisiones internacionales. Ello podra ser una causa de demora, o de llano incumplimiento. Con todo, en los casos relevados, no parece ser un problema fatal y se verifican casos de cumplimiento incluso en ausencia de mayores instancias de coordinacin. La jurisprudencia expansiva, en casos como Giro/di, adems, en lnea con el control de convencionalidad que exige la Corte IDH, parece avalar la utilidad de un mecanismo flexible y difuso de control y cumplimiento. La evidencia es ambigua. En algunos casos, la falta de un procedimiento parece asociada al incumplimiento (caso Carranza Latrubesse 1). En otros, ha dotado de flexibilidad al Estado y favorecido soluciones creativas, como los juicios por la verdad (caso Lapac). . ..

Segn las/os entrevistadas/os, sera sumamente til la incorporacin de un sistema de revisin de decisiones de instancias internacionales y de seguimiento de su cumplimiento. En una entrevista se propuso generar una instancia de discusin, tal vez parlamentaria, pero no necesariamente, del modo de implementar las decisiones del SIDH en forma coherente y coordinada. Las/os expertas/os entrevistadas/os sealan que "no hubo una discusin a nivel congreso sobre cules son las reglas de implementacin de decisiones. Si hubiera una ley aclarara mejor qlie' responsabilidad tiene cada uno"xx,. En concordancia con esta lnea argumental, seala otra/o entrevistada/o que es sumamente necesario el "establecimiento de mecanismos efectivos de coordinacin entre las instituciones estatales con competencia general y especfica y mayor previsin institucional y presupuestaria".

Parecierhaber un acuerdo generalizado respecto de la necesidad de regular la forma de implementar las decisiones del SIDH, pero las iniciativas legislativas en el pasado han fracasado. Sera interesante retomar este debate a nivel legislativo, de modo de evaluar si los obstculos del pasado han sido superados o no.

d. Tipo de decisin, rgano emisor e imprecisiones del SIDH

La Argentina suele alegar falta de precisin en las medidas cautelares, o en el trmite para su otorgamiento. Al igual que en el caso anterior, es una observacin plausible y podra servir de base a mayores argumentos, pero el record de casos no sugiere que el tipo de decisin, ni el rgano que la emite, ni la precisin de sus rdenes tengan o hayan tenido una influencia decisiva en la performance del estado.

Ciertamente, existen discusiones en nuestro medio en el sentido de identificar la intervencin de la Corte, la emisin de rdenes lo ms precisas posibles, o los arreglos de solucin amistosa, como elementos predictores de un mayor grado de acatamiento.

No encontramos evidencia suficiente para avalar tal posicin. En primer lugar vale aclarar que la imprecisin de algunas rdenes podra favorecer, en lugar de perjudicar el cumplimiento. Como las clusulas constitucionales, las rdenes del SIDH pueden ser deliberadamente imprecisas para que el Estado tenga la posibilidad de adaptar la forma de cumplimiento a sus posibilidades. Dicho esto, es sin duda cierto que en algunos casos el grado de imprecisin puede llegar a ser excesivo. Sin embargo, no necesariamente afecta sustancialmente el nivel de cumplimiento.

Respecto del tipo de decisin, el propio comportamiento del Estado es sub-ptimo desde una perspectiva de derechos humanos, en tanto, por ejemplo, se allana en el reconocimiento de hechos recin ante la Corte IDH, en contra de su supuesta mejor disposicin a privilegiar soluciones no contenciosas. Dos de nuestras/os entrevistadas/os han sealado que, si bien sera ms coherente y efectivo privilegiar

las soluciones no contenciosas, la falta de cooperacin entre los diferentes poderes, sumado a la falta de informacin sobre lo que implica el litigio internacional y la responsabilidad estatal, lleva en muchos casos a la consecuencia que estamos resaltando. Un ejemplo traido en una entrevista da cuenta de esta problemtica: "en la Argentina un obstculo que a veces se plantea es que el Estado no cuenta con autorizacin para acuerdos de Solucin Amistosa con contenido patrimonial, ya que slo paga la reparacin en caso de condena. El rea de Derechos Humanos que litiga quiere evitar la condena, pero la Procuracin del Tesoro no quiere pagar sin condena, llevando as al proceso internacional una lgica del sistema administrativo local".

e. Tipo de reparacin y actor institucional interpelado

Como se observa en el anlisis cuantitativo, los casos s sugieren que las reparaciones pecuniarias a cargo del Ejecutivo Nacional aparecen ms regularmente obedecidas que otro tipo de rdenes como las de reforma legal o de llevar adelante investigaciones diligentes.

Los motivos que llevan a diversos niveles de cumplimiento son sin duda variados, pero vale destacar aquellos especficamente reseados por las/os actoras/os entrevistadas/os. Distinguen prioritariamente dos cuestiones: por un lado, el cumplimiento o no en funcin de la complejidad de las rdenes y, por el otro, cul es el actor institucional interpelado, prioritariamente sealando los diversos poderes del Estado.

Las rdenes que implican reformas legales conllevan una dificultad, ya que el Estado est representado por el Poder Ejecutivo (PEN) en la instancia internacional, pero las leyes requieren la actuacin del Poder Legislativo (PL). Seala oportunamente un entrevistado que es importante que "las redes de apoyo social conformadas para el caso impulsen las reformas" ya que muchas veces se conforman muy efectivas redes de trabajo para el litigio internacional, pero que no tienen incidencia en el trabajo parlamentario local, y sin ese apoyo se dificulta an ms el cumplimiento de las rdenes de este tipo.

Sin embargo, la problemtica de roces entre poderes se da tambin dentro del mismo PEN, cuando no son los mismos actores estatales los que litigan que los que luego deben cumplir las rdenes. Entonces el problema de coordinacin puede no estar relacionado con el poder interpelado per se, sino con los actores institucionales obligados a cumplir, siendo en general aquellos que no intervinieron en la etapa litigiosa.

Justamente, en relacin a la necesidad de regular la implementacin de las decisiones del SIDH, un entrevistado hizo mencin del caso colombiano, y explic que su ley de implementacin incluye una norma presupuestaria por la cual distribuyen las cargas reparatorias segn las dependencias estatales involucradas. Entonces, dado que en caso de haber responsabilidad estatal, cada actor ser responsable de cubrir las reparaciones, se crea un incentivo para participar ms activamente en el proceso internacional, y consecuentemente resulta ms fcil un eventual cumplimiento de las rdenes, por parte de actores que conocen el proceso y lo legitiman con su participacin.

Es importante sealar que algunas/os entrevistadas/os consideran que el actor estatal involucrado no es necesariamente relevante para el cumplimiento de las rdenes, al entender que en realidad es la voluntad poltica la determinante.

Resulta interesante una reflexin aportada por unta entrevistado/a, quien sostuvo que "la reparacin ms desafiante es la que tiende a modificar pautas de conducta, las que pretenden lograr que los derechos humanos se constituyan en una prctica cultural".

4. Conclusiones

De manera previa es importante sealar que los diagnsticos, perspectivas, propuestas y conclusiones incluidas en este informe no pretender de manera alguna ser definitivas, si no un aporte para una discusin ms informada sobre el grado de cumplimiento por parte del Estado Argentino de las decisiones del SIDH. Aqu se sealan los aspectos que se consideran prioritarios, y que a su vez - en vista de la actitud que ha tenido el estado respecto del Sistema en el pasado - son pasibles de mejora en el corto y mediano plazo.

En primer lugar, como se ha mencionada con anterioridad, se evidencia un dficit en cuanto a la informacin pblicamente disponible acerca de la implementacin de las decisiones del sistema. Una de las razones que hacen valiosa la integracin al sistema interamericano de derechos humanos es su aporte posible a fortalecer la deliberacin pblica sobre la importancia del respeto a los derechos humanos. Para que este objetivo se cumpla es necesario ampliar al mximo el acceso pblico a la informacin sobre los casos y sobre el modo de hacer efectivas las rdenes y recomendaciones de los rganos del sistema.

En segundo lugar, si bien la Constitucin y la interpretacin judicial vigente, pacfica y casi unnime no dejan espacia para justificar incumplimientos de decisiones del sistema con base en argumentos mayoritaristas o nacionalistas, s existen genuinos problemas planteados por el sistema federal, y la falta de una legislacin que permita la coordinacin real entre poderes, que traiga como consecuencia un mayor cumplimiento.

Por ltimo, y a los fines de superar estas barreras, y de generar instancias de cooperacin entre los diversos poderes del estado y entre los diversos niveles de gobierno, adems de satisfacer la exigencia de transparencia y amplia informacin sobre el sistema, sera conveniente contemplar la posibilidad de una ley que resuelva problemas de coordinacin y de interpretacin constitucional y que establezca mecanismos e incentivos para optimizar el grado de cumplimiento de las decisiones de los rganos del sistema.

5. Anexo

LISTA DE CASOS

Nombre Referencia rgano Fecha de la Tipo de SIDH Decisin Decisin

Vaca Narvaja, Bartoli, Informe N 1/93 Comisin 5/11/1990 Informe de Birt, entre otros (Casos IDH Solucin 10.288, 10.310, 10.436, Amistosa 10.496,10.631 Y 10.771)

Herrera, Valenzi de Informe N Comisin 10/2/1992 Informe de Snchez, ESMA, entre 28/92 IDH Fondo otros (Casos N 10.147, 10.181,10.240,10.262, 10.309, 10.311)

Lpez Aurelli (Caso N Informe No. Comisin 10/4/1990 Informe de 9850) 74/90 IDH Fondo

Jorge Alberto Gimnez Informe No. Comisin 3/1/1996 Informe de (Caso 11.245) 12/96 IOH Fondo

X e Y (Caso 10.506) Informe No. Comisin 10/15/1996 Informe de 38/96 IOH Fondo

Acosta, Felicetti y otros Informe No. Comisin 17/02/1997 Medidas (Caso 11.137) 55/97 IOH Cautelares

Prisin Preventiva Informe No. Comisin 3/11/1997 Informe de (Casos Varios) 2/97 IOH Fondo

Gustavo Carranza Informe No. Comisin 9/30/1997 Informe de (10087) 30/97 IOH Fondo

Paulo C. Guardatti (Caso Informe No. Comisin 10/14/1997 Informe de 11.217) 31/97 IOH Solucin

Amistosa

Juan Carlos Abella Informe No. Comisin 18/11/1997 Informe de (Caso 11.137) 55/97 IOH Fondo

Jose Luis Ojeda y Medidas Comisin 5/21/1999 Medidas Familia Cautelares IOH Cautelares

1999

Narciso Palacios (Caso Informe No. Comisin 29/09/1999 Informe de 10.194) 105/99 IOH Fondo

Julio Mera Medidas Comisin 10/27/1999 Medidas Cautelares IOH Cautelares 1999

Carmen Aguiar de Informe No. Comisin 29/02/2000 Informe de Lapaco (Caso 12.059) 21/00 IOH Solucin

Amistosa ..

Ragnar Hagelin (Caso Informe No. Comisin 4/13/2000 Informe de 11.308) 33/00 IOH Solucin

Amistosa

'.

Merciadri de Morini Informe No. Comisin 11/10/2001 Informe de (Caso 11.307) 103/01 IOH Solucin

Amistosa

Maria Adelina Sarruggi y Sin Comisin 4/10/2002 Medidas otros Identificacin IOH Cautelares

Juan Angel Greco (Caso Informe No. Comisin 10/22/2003 Informe de 11.804) 91/03 IOH Solucin

Amistosa

Internos de la Sin Comisin 8/3/2004 Medidas Penitenciaria de Identificacin IOH Cautelares Mendoza

Maria Leontina Millacura Sin Comisin 1/18/2005 Medidas Llaipen y familia Identificacin IOH Cautelares

Sergio Schiavini (Caso Informe No. Comisin 10/27/2005 Informe de 12.080) 102/05 IOH Solucin

Amistosa

Fernando Giovanelli Informe No. Comisin 10/30/2008 Informe de (Caso 12.298) 81/08 IOH Solucin

Amistosa

Gabriel Egisto Santillan Informe No. Comisin 8/6/2009 Informe de (Caso 12.159) 79/09 IOH Solucin

Amistosa

Horacio Schillizzi Informe No. Comisin 8/6/2009 Informe de Moreno (Caso 11.732) 83/09 IOH Fondo

.

Maria Oolorez Gmez y Informe No. Comisin 12/11/2009 Medidas Familia 122/09 IOH Cautelares

Caso Garrido y Baigorria Serie C No. 39 Corte 27/08/1998 Sentencia de (reparacin y IOH Reparaciones y costas) Costas

Caso Cantos Serie C No. 85 Corte 9/7/2001 Sentencia de

IOH Fondo

Caso Bulacio Serie C No. Corte 9/18/2003 Sentencia de 100 IOH Fondo

Caso de las Sin Corte 22/11/2004 Medidas Penitenciarias de Identificacin IOH Provisionales Mendoza

Caso de las Sin Corte 18/06/2005 Medidas Penitenciarias de Identificacin IOH Provisionales Mendoza

Caso de las Sin Corte 30/03/2006 Medidas Penitenciarias de Identificacin IOH Provisionales Mendoza

Maria Leontina Millacura Resolucin del Corte 21/06/2006 Medidas Llaipen y familia Presidente IOH Provisionales

Caso Bueno Alves Serie C No. Corte 11/05/2007 Sentencia de 164 IOH Fondo

Maria Leontina Millacura Resolucin de Corte 06/02/2008 Medidas Llaipen y familia la Corte IOH Provisionales

Caso Kimmel Serie C No. Corte 5/2/2008 Sentencia de 177 IOH Fondo

Caso Bayarri Serie C No. Corte 10/30/2008 Sentencia de 187 IOH Fondo

Caso de las Sin Corte 27/11/2008 Medidas Penitenciarias de Identificacin IOH Provisionales Mendoza

; Denominado, "PROCESO DE REFLEXiN SOBRE EL FUNCIONAMIENTO DE LA CIDH PARA EL FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS". La documentacin del Consejo Permanente sobre este proceso de reflexin puede consultarse visitando el siguiente enlace: http://www.oas.org/consejo/sp/reflexion.asp

;; En sus propios trminos: "La poltica de cooperacin del Estado argentino con los rganos del sistema, basada fundamentalmente en la decisin estratgica de identificar a la solucin amistosa de los casos y peticiones como una opcin preferente, tuvo un enorme impacto, tanto a nivel del desarrollo de las poltica pblicas al interior del Estado, como as tambin en trminos de posicionamiento de la Argentina como un Estado lider en la regin en materia de promocin y proteccin de los derechos humanos". Propuestas para la aplicacin de las recomendaciones del "INFORME DEL GRUPO DE TRABAJO ESPECIAL DE REFLEXiN SOBRE EL FUNCIONAMIENTO DE LA COMISiN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS PARA EL FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS", presentadas por la Repblica Argentina.

;;; Ver, Revista Sur, nro. 12, http://www.surjournal.org/eng/conteudos/pdfl12/surjournaI12.pdf

" Se analizaron las Soluciones Amistosa, los Informes de Fondo y las Medidas Cautelares de la CIDH y las Sentencia de Reparaciones y Costas, las Sentencia de Fondo y las Medidas Provisionales de la Corte. Ver la lista de casos en el apartado 5. Anexo

, Hemos tomado 1984, porque es el ao de ratificacin por parte de Argentina de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Vale destacar que en 1994 se llev adelante la reforma constitucional que le dio jerarqua constitucional a ese mismo instrumento. La fecha de corte, 2009, intenta cerrar un ciclo de 15 aos y ubicar una fecha lo suficientemente alejada en el tiempo como para justificar una observacin del comportamiento del estado

" Al no existir un registro oficial unificado, ni un criterio estatal confiable vigente para el registro y seguimiento, la sola coleccin de la informacin es un primer desafo. El control, registro, y seguimiento, sin perjuicio de la existencia de oficinas y agencias especificas para los derechos humanos, depende, en gran medida de la discrecionalidad de sus titulares y no hay una poltica pblica del todo establecida. Hemos descartado del total de decisiones aquellas sobre las cuales no hemos podido encontrar suficiente informacin (se han descartado 3 de un total de 33 casos).

'" Hemos identificado que existen casos de incumplimiento de este tipo de reparaicin por no poder, los representantes de la victima, ubicar a la persona que debe recibir la reparacin simblica. Dado que en la mayora de los casos esta reparacin es estrictamente personal, no poder ubicar la la vctima conlleva el incumplimiento de la obligacin. Son casos como estos que evidencian la gran dificultad de establecer, a ciencia cierta, si el Estado tiene o no voluntad de cumplir, ms all del incumplimiento de facto. (Caso CIDH, Horacio Schillizzi Moreno, 11.732)

"" De los dos casos de cumplimiento parcial de este tipo de reparacin, en uno de ellos (Caso CIDH 11.732 Horacio Schillizzi Moreno) el inconveniente que evidencia el informe de seguimiento para lograr el efectivo cumplimiento es la dificultad de los representantes de la vctima de poder ubicarla.

" Es razonable argir que las obligaciones de medios son de ms fcil cumplimiento que las de resultado, ya que estas ltimas estn atadas a que efectivamente se logre lo que demanda la orden. Sin embargo, a los fines de definir si el Estado ha cumplido o no con una obligacin de medios, se debe contar con informacin respecto de los intentos -an si fueran frustrados- que

se ha hecho para cumplir, y en caso de que estos fueran suficientes la obligacin estara cumplida an si no se investiga y sanciona a loslas presuntoslas responsables. En este sentido, metodolgicamente advertimos que es posible que se hayan hecho intentos de cumplir con la obligacin y que, ante la falta de un resultado tangible, la obligacin califique como incumplida, an si el Estado ha hecho algn esfuerzo de cumplimiento.

, Basch, Fernando, "La aplicacin de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos al derecho argentino. Un anlisis de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia", prximo a publicarse en obra colectiva Tratado de los Derechos Constitucionales, por Abeledo Perrol.

" Vale destacar que, a travs de Soluciones Amistosas se lograron reformas legales de suma importancia, como lo fueron las relativas al desacato, a la penalizacin de las calumnias e injurias, y respecto de la justicia militar

,;; Cierta doctrina y votos disidentes plantean la necesidad de un "control de constitucionalidad" posterior a la decisin internacional antes de aceptar su cumplimiento. Lo que se pone en tela de juicio no es que las decisiones del SIDH deban cumplirse, sino las vas para hacer bajo ciertas circunstancias. Si bien se discuten cuestiones ligadas a la jerarqua normativa de los tratados, o a la exigibilidad judicial d!" ciertas decisiones del SIDH, no necesariamente se exige control constitucional en todos los casos. Puede haber debate en torno al principio constitucional de irretroactividad de la ley penal, al ne bis in idem, o al plazo razonable, a la hora de analizar el cumplimiento de una orden de la Corte de juzgar y castigar en un caso concreto, pero no se condicionara el cumplimiento de una orden de erigir una estatua conmemorativa a un control de constitucionalidad.

,;;; Constitucin Nacional, articulo 1.

,;, Idem, articulo 5.

"CSJN, "Monges, Analia M. el U.B.A. -resoI.2314/95-", sentencia del 26 de diciembre de 1996; "PetricDomagoj, Antonio cl Diario Pgina 12", sentencia del 16 de abril de 1998, entre muchos otros.

,,; CSJN, "Giroldi, Horacio David y otro si recurso de casacin", sentencia del 7 de abril de 1995, consid. 11

,,;; CSJN, "Espsito, Miguel Angel si Incidente de prescripcin de la accin penal promovido por su defensa", sentencia del 23 de diciembre de 2004; "Derecho, Ren Jess si incidente de prescripcin de la accin penal -causa W24.079-", sentencia del11 de julio de 2007.

'"'' CSJN, "Recurso de hecho deducido por la defensa de Julio Hctor Simn en la causa Simn, Julio Hctor y otros si privacin ilegitima de la libertad, etc. -causa W 17.768-", sentencia del 14 de junio de 2005; CSJN, "Recurso de hecho deducido por el Estado y el Gobierno de Chile en la causa Arancibia Clavel, Enrique Lautaro si homicidio calificado y asociacin ilicita y otros Causa n 259C", sentencia del24 de agosto de 2004; entre otros.

,;, Voto de Fayt en Arancibia Clavel, posicin del ex PGN Esteban Righi

" Ariel Dulitzky, "Federalismo y Derechos Humanos 1 El caso de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y la Repblica Argentina", en Anuario mexicano de derecho internacional, nro. 6. Disponible en:

http://www.revistas.unam.mx/i ndex. ph p/amd il artlcle/view/16612

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ni Aqu, por "cada uno" se hace referencia a los poderes del Estado, cuestin que veremos en ms detalle en el apartado e de esta misma seccin.