przeglĄd - marszalek.com.plmarszalek.com.pl/przegladprawakonstytucyjnego/pdf/35.pdf · relacje...

PRZEGLĄDPRAWA

KONSTYTUCYJNEGO

Dwumiesięcznik 2017 nr 1 (35)

redaktor naukowy numeruAgnieszka Gajda

Rada naukowaprzewodniczący: Wiesław Skrzydło (Polska), członkowie: Rainer Arnold (Niemcy), Yuriy Boshytski (Ukraina) Emilio Castorina (Włochy), Jan Filip (Czechy), Iván Halász (Węgry), Cristina Hermida del Liano (Hiszpania)

Tomáš Majerčák (Słowacja), Kostas Mavrias (Grecja), Aliya Orazaliyeva (Kazachstan)

Komitet redakcyjny

Redaktor naczelny Zastępca redaktora naczelnegoSabina Grabowska (Uniwersytet Rzeszowski) Anna Młynarska-Sobaczewska (Instytut Nauk Prawnych PAN)

Redaktor prowadzący SekretarzeSzymon Gumienik Joanna Juchniewicz (Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie)

Radosław Grabowski (Uniwersytet Rzeszowski)

Redaktorzy tematyczniAgnieszka Bień-Kacała (Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu): organy władzy publicznej

Andrzej Bisztyga (Uniwersytet Zielonogórski): systemy konstytucyjneMarek Chmaj (Szkoła Wyższa Psychologii Społecznej w Warszawie): samorząd terytorialny

Krzysztof Eckhardt (Wyższa Szkoła Prawa i Administracji w Przemyślu): systemy praw i wolnościGrzegorz Kryszeń (Uniwersytet w Białymstoku): systemy wyborcze

Joanna Marszałek-Kawa (Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu): systemy polityczneSławomir Patyra (Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie): systemy rządów

Krzysztof Prokop (Państwowa Wyższa Szkoła Informatyki i Przedsiębiorczości w Łomży): systemy konstytucyjnePiotr Uziębło (Uniwersytet Gdański): prawo parlamentarne

Jacek Zaleśny (Uniwersytet Warszawski): systemy konstytucyjne państw Europy Środkowo-Wschodniej

Redaktorzy językowi Redaktor statystycznyJames H. Satterwhite

Szymon GumienikAgnieszka Jeran

Redaktorzy części „Przeglądu Prawa Konstytucyjnego”I. Artykuły: Ryszard Balicki (Uniwersytet Wrocławski), Anna Frankiewicz-Bodynek (Uniwersytet Opolski)

II. Sprawozdania, recenzje: Krzysztof Urbaniak (Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu) Małgorzata Lorencka (Uniwersytet Śląski), Marcin Dąbrowski (Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie)

III. Glosy: Marcin M. Wiszowaty (Uniwersytet Gdański) Piotr Czarny (Uniwersytet Jagielloński w Krakowie), Tomasz Milej (Uniwersytet Zielonogórski)

IV. Kronika naukowa: Przemysław Mijal (Uniwersytet Szczeciński), Jerzy Rychlik (Uczelnia Techniczno-Handlowa im. Heleny Chodkowskiej w Warszawie)

Redaktor techniczny Korekta Projekt okładkiPaweł Kucypera Zespół Krzysztof Galus

© Copyright by Wydawnictwo Adam Marszałek

Toruń 2017

Dwumiesięcznik ukazuje się w wersji drukowanej

ISSN 2082-1212

Wydawnictwo prowadzi sprzedaż wysyłkową:tel./fax 56 648 50 70; e-mail: [email protected]

Wydawnictwo Adam Marszałek, ul. Lubicka 44, 87-100 Toruńtel. 56 664 22 35, 56 660 81 60, e-mail: [email protected], www.marszalek.com.pl

Drukarnia nr 2, ul. Warszawska 52, 87-148 Łysomice, tel. 56 678 34 78

SPIS TREŚCI

Część I

ARTYKUŁY

Daniel KnagaUniwersytet ŁódzkiOczywista bezzasadność skargi konstytucyjnej 11

Paweł KróliczekUniwersytet Śląski w KatowicachZakres podmiotowy polskiej skargi konstytucyjnej 35

Jakub G. Firlus, Natalie FoxUniwersytet Jagielloński w KrakowieFurther Considerations on ‘Brexit’ 55

Jerzy KucińskiSpołeczna Akademia Nauk w WarszawiePosłowie jako podmioty sejmowej kontroli działalności rządu w świetle regulacji normatywnych 71

Kamil DąbrowskiUniwersytet SzczecińskiOdpowiedzialność Prezydenta za wykroczenia 109

Izabela NiczyporukUniwersytet w BiałymstokuKonstytucyjna zasada rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych na tle linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego w latach 2006–2016 123

4 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2017/1

Marcin PrzybyszPierwsza i druga „reforma federalizmu” w Republice Federalnej Niemiec – zmiany Ustawy Zasadniczej z 2006 i 2009 r. w odniesieniu do kompetencji prawodawczych i stosunków finansowych Związku i krajów 137

Rafał CzachorUczelnia Jana Wyżykowskiego w PolkowicachInstytucje demokracji bezpośredniej w systemie samorządu lokalnego w Republice Białoruś 155

Michał Zbigniew DankowskiUniwersytet GdańskiZagadnienie stołeczności miast w regionach autonomicznych Hiszpanii 173

Piotr KapustaUniwersytet ZielonogórskiUstrój Londynu na tle normatywnej regulacji samorządu terytorialnego Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej 189

Kamil StępniakUniwersytet w BiałymstokuRelacje między Zasadami Techniki Prawodawczej a Zasadami Poprawnej Legislacji w procesie stanowienia prawa 209

Część II

RECENZJE, SPRAWOZDANIA

Wojciech Mojski, Konstytucyjna ochrona wolności wypowiedzi w Polsce, ISBN 978-83-63761-49-3, Towarzystwo Wydawnictw Naukowych „Libropolis”, Lublin 2016, ss. 189, (recenzja), Sabina Grabowska 227

Anna Maria Kosińska, Kulturalne prawa człowieka. Regulacje normatywne i ich realizacja, Wydawnictwo KUL, Lublin 2014, ss. 340, (recenzja), Anna Frankiewicz-Bodynek 231

5Spis treści

Jarosław Zbieranek, Alternatywne procedury głosowania w polskim prawie wyborczym- gwarancja zasady powszechności wyborów czy mechanizm zwiększania frekwencji wyborczej?, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2013, ss. 260, (recenzja), Łukasz Buczkowski 241

Ewa Malinowska, Konstytucja jako gatunek tekstu prawnego, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2012, ss. 188, (nota recenzyjna), Paweł Fiktus 249

Konferencja naukowa Idea wolności i niezależności w państwie demokratycznym – problemy ustrojowe, Jasionka k. Rzeszowa, 13–14 maja 2016 r., (sprawozdanie), Joanna Uliasz 255

Część III

KRONIKA NAUKOWA

Wspomnienie o Profesorze Pawle Sarneckim 261

INFORMACJE DLA AUTORÓW 299

CONTENTS

Part I

ARTICLES

Daniel KnagaUniversity of LodzEvident groundlessness constitutional complaint 11

Paweł KróliczekUniversity of Silesia in KatowiceObjective Scope of Polish Constitutional Complaint 35

Jakub G. Firlus, Natalie FoxJagiellonian University in KrakówFurther Considerations on Brexit 55

Jerzy KucińskiUniversity of Social Sciences in WarsawMembers of Parliament as one of the entities to control states government in the light of Polish Law 71

Kamil DąbrowskiUniversity of SzczecinThe problem of jurisdiction under presidential offences 109

Izabela NiczyporukUniversity in BiałystokThe constitutional principle of reliability and efficiency of public institutions in the case law of the Constitutional Court in the years 2006–2016 123

7Contents

Marcin PrzybyszThe first and the second reform of federalism in the Federal Republic of Germany – the amendments of the Basic Law of 2006 and 2009 in order to the legislative powers and financial relations of the Union and Länder 137

Rafał CzachorUniversity of Jan Wyżykowski in PolkowiceInstitutions of direct democracy in the system of local self-government in the Republic of Belarus 155

Michał Zbigniew DankowskiUniversity of GdańskiThe problem of capitality in the autonomous communities in Spain 173

Piotr KapustaUniversity of Zielona GóraRegime of London against the normative regulation of the local government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland 189

Kamil StępniakUniversity in BiałystokRelations between the principles of proper legislation and the principles of legislative techniques in the process of law-making 209

Part II

REVIEWS, REPORTS

Wojciech Mojski, Konstytucyjna ochrona wolności wypowiedzi w Polsce, ISBN 978-83-63761-49-3, Towarzystwo Wydawnictw Naukowych „Libropolis”, Lublin 2016, pp. 189, (review), Sabina Grabowska 227

Anna Maria Kosińska, Kulturalne prawa człowieka. Regulacje normatywne i ich realizacja, Wydawnictwo KUL, Lublin 2014, pp. 340, (review), Anna Frankiewicz-Bodynek 231


Jarosław Zbieranek, Alternatywne procedury głosowania w polskim prawie wyborczym- gwarancja zasady powszechności wyborów czy mechanizm zwiększania frekwencji wyborczej?, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2013, pp. 260, (review), Łukasz Buczkowski 241

Ewa Malinowska, Konstytucja jako gatunek tekstu prawnego, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2012, pp. 188, (review note), Paweł Fiktus 249

Scientific conference The idea of freedom and independence in a democratic state – constitutional issues, Jasionka near Rzeszowa, 13–14 May 2016, (report), Joanna Uliasz 255

Part III

SCIENTIFIC CHRONICLE

The memory of Professor Paweł Sarnecki 261

GUIDELINES FOR AUTHORS 299

CZĘŚĆ I

ARTYKUŁY

Przegląd Prawa Konstytucyjnego---------ISSN 2082-1212---------

DOI 10.15804/ppk.2017.01.01---------Nr 1 (35)/2017---------

Daniel Knaga1

Oczywista bezzasadność skargi konstytucyjnej2

Słowa kluczowe: oczywista bezzasadność, skarga konstytucyjna, konstytucyjne prawa i wolności, ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, klauzula generalnaKeywords: evident groundlessness, constitutional complaint, constitutional rights and freedoms, The Constitutional Tribunal Act, general clause

StreszczeniePrzesłanki dopuszczalności skargi konstytucyjnej mają przede wszystkim formalny char-akter. Zgodnie z art. 77 ust. 3 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytu-cyjnym, Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi lub skardze, jeżeli wniosek lub skarga są oczywiście bezzasadne. Oczywista bezzasad-ność jest przesłanką o merytorycznym charakterze, jest niedookreślonym pojęciem, a jej znaczenie wynika z procesu stosowania prawa. Możliwość merytorycznego badania skar-gi konstytucyjnej na etapie wstępnego rozpoznania ma wyjątkowy charakter i powinno być poddane restrykcyjnej interpretacji. Wszelkie wątpliwości dotyczące tego, czy skar-ga jest oczywiście bezzasadna powinny skutkować skierowaniem jej do merytorycznego zbadania. Praktyka oparta na przeciwnym założeniu mogłaby doprowadzić do pozbawie-nia skargi jej podstawowej funkcji jako środka ochrony konstytucyjnych praw i wolności.

1 Autor jest doktorantem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego. E- mail: [email protected] Artykuł powstał na podstawie fragmentów pracy magisterskiej „Oczywista bezzasadność jako jedna z przesłanek rozpoznania skargi konstytucyjnej”, wyróżnionej w V edycji konkursu „Przeglądu Prawa Konstytucyjnego” na najlepszą pracę magisterską z zakresu prawa konsty-tucyjnego i systemów politycznych w roku akademickim 2014/2015, której promotorem był Pan dr Jarosław Sułkowski z Uniwersytetu Łódzkiego.


Summary

Evident groundlessness constitutional complaint

Grounds of constitutional complaints admissibility have in majority formal character. According to article 77.3.3 The Constitutional Tribunal Act of 25 June 2015, the Tribu-nal shall issue a decision on refusal to proceed with an application of a constitutional complaint, if an application or a constitutional complaint are manifestly unfounded. Ev-ident groundlessness is constitutes a substantial requirement od admissibility. Since it has a character of a general clause, its meaning is determined in the process of applica-tion of law. Any doubts whether the complaint is evidently groundless, should result with its consideration in regular proceedings, and full examination of its legitimacy. The pos-sibility of the substantive examination of complaints grounds, at the preliminary stage has an exceptional character, and should be given restrictive interpretation. The practice based on the opposite assumption could change constitutional complaints role as a rem-edy for constitutional rights and freedoms infringement.

*

I.

Oczywista bezzasadność jest jedną z przesłanek kontroli dopuszczalności skargi konstytucyjnej na etapie jej wstępnego rozpoznania. Jej stwierdzenie skutkuje odmową nadania skardze dalszego biegu (art. 77 ust. 3 pkt 3 ust-awy z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym3). Przed przystąpieni-em do analizy zakresu pojęciowego tej przesłanki warto zbadać i określić jej szczególny charakter, który odróżnia ją od innych warunków dopuszczalności skargi. Pozwoli to ustalić znaczenie oczywistej bezzasadności oraz cele, jak-ie przemawiały za jej wprowadzeniem.

Przesłanki warunkujące przeprowadzenie postępowania w sprawie hier-archicznej kontroli norm, na gruncie Konstytucji oraz ustawy o TK, możemy generalnie podzielić na przesłanki formalne (procesowe) i materialne (mery-toryczne) oraz na przesłanki dodatnie i ujemne.

3 T.j. Dz.U. 2016, poz. 293; dalej: ustawa o TK.

13Daniel Knaga • Oczywista bezzasadność skargi konstytucyjnej

Pierwszy podział wymogów dopuszczalności skargi podyktowany jest od-miennością skutku ich niewypełnienia4. Otóż wystąpienie przesłanki formalnej ujemnej lub brak wystąpienia dodatniej powoduje niedopuszczalność dalsze-go procedowania. W takim przypadku Trybunał ogranicza się do badania je-dynie formy skargi konstytucyjnej, nie podejmując badania jej meritum oraz nie rozstrzygając o istocie sprawy5. Natomiast w przypadku przesłanek ma-terialnych, TK dokonuje merytorycznej oceny określonego środka ochrony. Rozstrzyga wówczas o istnieniu bądź nieistnieniu tych elementów, które od-noszą się do istoty skargi lub wniosku o stwierdzenie kwestionowanych reg-ulacji za niezgodne z ustawą zasadniczą.

Jak wskazywałem wcześniej, warunki dopuszczalności skargi konstytu-cyjnej mają zróżnicowany charakter. Z jednej strony zostały uregulowane w Konstytucji (art. 79), z drugiej natomiast w ustawie o TK (art. 60, art. 64, art. 65, art. 66 oraz art. 77 ust. 3 i 4) oraz na mocy jej art. 74 także w Kod-eksie postępowania cywilnego6. Ta dwoistość przesłanek warunkujących merytoryczne rozpoznanie skargi prowadzi do problemów w rozgranicze-niu ich ogólnego charakteru. Dzieje się tak z uwagi na to, że pewne pos-tanowienia ustawy o TK konkretyzują materialne elementy skargi wynika-jące z art. 79 Konstytucji.

O ile część przesłanek ma wyłącznie formalny aspekt (np. termin na wniesienie skargi, wyczerpanie drogi prawnej, przymus adwokacko-rad-cowski, wymogi pisma procesowego), to część z nich ma charakter mieszany, formalno-materialny. Do tych ostatnich zaliczamy m.in. określenie przed-miotu kontroli, wskazanie, która konstytucyjna wolność lub które prawo skarżącego, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone, uzasadnienie zarzutu niezgodności przedmiotu kontroli ze wskazaną kon-stytucyjną wolnością lub prawem, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie oraz przedstawienie stanu faktycznego. Z jednej strony, warunki te odnoszą się do formuły wnoszonego środka ochrony, a ich brak powoduje wezwanie skarżącego do ich uzupełnienia. Z drugiej natomiast,

4 J. Królikowski, J. Sułkowski, Znaczenie przesłanki oczywistej bezzasadności dla dostępności skargi konstytucyjnej jako środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw, „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 5, s. 93.5 Ibidem, s. 94.6 T.j. Dz.U. 2014, poz. 101, ze zm.


określają część merytoryczną skargi oraz wpływają na ocenę TK co do jej istoty. Należy jednak pamiętać, że na etapie wstępnej kontroli, Trybunał bada jedynie ich aspekt formalny, tj. czy podmiot inicjujący postępowan-ie skargowe uczynił zadość swojemu obowiązkowi i prawidłowo określił wymagane elementy skargi. Ocena zasadności sformułowanych zarzutów co do zasady następuje podczas rozpoznania merytorycznego7. Dotyczy to również przesłanki istotnego zagadnienia prawnego, która została umie-jscowiona w art. 104 ustawy o TK, określającym katalog przesłanek umorze-nia postępowania na etapie merytorycznego rozpoznania sprawy. Tak sfor-mułowana regulacja nie daje podstaw do odmowy nadania dalszego biegu skardze na etapie wstępnego rozpoznania z uwagi na brak istotnego zagad-nienia prawnego wymagającego rozstrzygnięcia Trybunału8.

Jak słusznie zauważa TK, „spośród wymogów [wniesienia skargi kon-stytucyjnej] [...] szczególnego znaczenia nabiera [...] obowiązek wskazania treści praw podmiotowych naruszonych kwestionowaną w skardze regulac-ją prawną, jak i wyjaśnienia sposobu zarzucanego naruszenia. Weryfikacja wykonania tego obowiązku przez skarżącego siłą rzeczy polegać musi na oce-nie prawidłowości powołania przez skarżącego danego przepisu Konstytucji jako podstawy skargi konstytucyjnej, poprawności dekodowania z jego treś-ci – przysługujących skarżącemu – prawa lub wolności, jak i zasadności ar-gumentów przytoczonych w związku z koniecznością wyjaśnienia sposobu niedozwolonej ingerencji prawodawcy w konstytucyjny status skarżącego. I w tym też zakresie, ale wyłącznie w ramach wyznaczonych wstępną kon-7 Poza oceną zasadności zarzutów pod kątem kwalifikowanej formy ich bezzasadności pew-ne wątpliwości nasuwają się w związku z analizą wskazania jakie wolności lub prawa zostały naruszone. Wszakże Trybunał na etapie wstępnego rozpoznania ocenia, czy z przytoczonych przez skarżącego wzorców kontroli wynikają konstytucyjne prawa i wolności. Pojawia się pytanie, czy nie jest to już wyłącznie merytoryczna ocena tej części skargi.8 Por. wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15, OTK ZU 2015, Nr 11A, poz. 2129; L. Garlicki, M. Derlatka, Nowa ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, „Przegląd Sądowy” 2015, nr 11–12, s. 43. Autorzy zwracają uwagę na niejednoznaczność ujęcia art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Wskazują oni, że skoro ustawodawca traktuje brak istotnego zagadnienia prawnego jako szczególny przejaw zbędności orzekania to pojawia się powiązanie z unormowaniem art. 77 ust. 3 pkt 4 ustawy o TK, który określa przesłanki warunkujące odmowę nadania skardze dalszego biegu. Ich zdaniem „konieczne jest dopiero sięgnięcie do nadrzędnej konstytucyjnej zasady dostępności Trybunału Konstytucyjnego (obligatoryjnego zakresu kognicji), by uza-sadnić zastosowanie tu argumentacji a contrario”.


trolą skargi konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny uprawniony jest do oce-ny argumentacji przedstawionej przez skarżącego w uzasadnieniu tego środ-ka prawnego”9.

Na tle podziału przesłanek dopuszczalności skargi na formalne i mate-rialne, oczywista bezzasadność ma charakter materialny z uwagi na skutek wystąpienia oraz sposób badania. Skutkiem uznania skargi za oczywiście bez-zasadną jest odmowa uczynienia zadość żądaniu skarżącego, w konsekwenc-ji, podobnie jak w przypadku warunków formalnych, wydanie postanowienia o odmowie nadania skardze dalszego biegu. Natomiast sposób badania po-lega na ocenie zasadności meritum skargi. Trybunał poddaje kontroli zasad-ność jej zarzutów pod kątem kwalifikowanej formy bezzasadności wniesione-go środka ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Wystąpienie przesłanki merytorycznej oznacza, że skarga konstytucyjna, mimo spełnienia określo-nych warunków formalnych, nie może zostać uwzględniona10.

W toku całego postępowania skargowego, aż do wydania orzeczenia w spraw-ie, Trybunał bada, czy występują przesłanki procesowe dodatnie i ujemne. Brak spełnienia jednej z dodatnich przesłanek procesowych lub wystąpienie ujemnej przesłanki procesowej skutkuje niedopuszczalnością prowadzenia postępowania i w konsekwencji odmową nadania skardze dalszego biegu na etapie wstępnej kontroli lub umorzeniem postępowania na etapie mery-torycznego rozpoznania. Wystąpienie wszystkich wymogów o charakterze dodatnim nie przesądza definitywnie o merytorycznym rozpatrzeniu skargi, ponieważ Trybunał może dostrzec ujemne przesłanki procesowe udaremnia-jące merytoryczne rozpoznanie sprawy. Przesłanka oczywistej bezzasadnoś-ci z całą pewnością należy do ujemnych przesłanek dopuszczalności środka ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Jej wystąpienie wiąże się bowiem z niemożnością dalszego procedowania.

Warto podkreślić, że pojęcie „oczywistej bezzasadności” jest zwrotem niedookreślonym, który nie ma jednoznacznie sprecyzowanego zakresu znaczeniowego. A zatem jego treść jest wyprowadzana w procesie stosowan-ia prawa, którym w tym przypadku staje się postępowanie sądowokonstytu-cyjne. W doktrynie podkreśla się, że istnienie zwrotów niedookreślonych jest

9 Postanowienie TK z 18 maja 2011 r., sygn. Ts 45/08, OTK ZU 2011, Nr 3B, poz. 196.10 J. Królikowski, J. Sułkowski, op.cit., s. 96.


celowym zabiegiem ustawodawcy, mającym zapewnić większą elastyczność i swobodę interpretacyjną organowi stosującemu prawo11.

Również Trybunał wielokrotnie wypowiadał się na temat pojęć nieostrych. Stwierdzał mianowicie, że „każdy akt prawny (czy konkretny przepis prawny) zawiera pojęcia o mniejszym lub większym stopniu niedookreśloności. Nie-ostrość czy niedookreśloność pojęć prawnych sprzyja uelastycznieniu porząd-ku prawnego i uczynieniu go wrażliwym na zachodzące w rzeczywistości stany faktyczne”12. Natomiast „takie zwroty jak »duże niebezpieczeństwo«, »istotna wada«, »znaczny upływ czasu«, »rażące niedbalstwo«, »oczywista bezzasad-ność«, »swobodne uznanie« i inne, występują we wszystkich systemach pra-wa europejskiego, także tych państw, które charakteryzują się wysoką kulturą prawną i bez wszelkiej wątpliwości są zaliczane do państw prawa. Zwroty te przesuwają obowiązek konkretyzacji normy na etap stosowania prawa i w związ-ku z tym dają sądom (czy organom administracji – tak w wypadku np. uznania administracyjnego) pewną swobodę decyzyjną. Nie można jej jednak utożsamiać z dowolnością i wolnością od zewnętrznej kontroli. W szczególności niepodob-na kwestionować wskazanych przepisów na podstawie art. 45 ust. 1 Konstytuc-ji jako naruszających prawo do sądu, przez fakt posługiwania się zwrotami [...] nieostrymi. Niedostateczna precyzja i brak dookreśloności przepisu może ty-lko wtedy być podstawą zarzutu, gdy dany zwrot nie daje – przy użyciu ogól-nie aprobowanych technik wykładni, możliwości ustalenia jego znaczenia [...] ustawodawca ma prawo posłużyć się zwrotami niedookreślonymi, dającymi sądom możliwość wyważonej, zindywidualizowanej oceny. Nie jest to narusze-nie konstytucyjności przez legislatora, który utrzymuje się w takim wypadku w granicach konstytucyjnej swobody regulacji”13.

Warto podkreślić, że wprowadzenie do ustawy o TK przesłanki „oczywistej bezzasadności” miało na celu zapewnić TK swobodę w określeniu zakresu znaczeniowego tego pojęcia i w ten sposób pozwolić na wypełnienie go konk-retną treścią wynikającą z okoliczności danej sprawy. Potwierdza to również Trybunał, który wyklucza możliwość zakwestionowania w drodze skargi konstytucyjnej niedookreśloności pojęcia „oczywistej bezzasadności”. Jego

11 E. Łętowska, Interpretacja a subsumcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych, „Państwo i Prawo” 2011, z. 7–8, s. 18.12 Postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU 2004, Nr 4A, poz. 36.13 Postanowienie TK z 22 września 2005 r., sygn. Ts 49/05, OTK ZU 2006, nr 1B, poz. 30.


zdaniem taki zarzut nie jest związany z przedmiotem zaskarżenia. Odnosi się natomiast do modelu postępowania sądowokonstytucyjnego. W konsek-wencji nie mieści się w zakresie kontroli inicjowanej w trybie skargowym14.

Kolejną z cech przesłanki oczywistej bezzasadności jest jej kwalifikowany charakter. Wskazuje się, że do nienadania skardze dalszego biegu nie wystarczy uznanie zarzutów skarżącego za bezzasadne. Bezzasadność ta musi być określo-na jako „oczywista”, tzn. bezsporna, ewidentna, niewątpliwa, niezaprzec-zalna, zrozumiała sama przez się. Ostatecznie sprowadza się to do sytuacji, gdzie nieracjonalność twierdzeń jest widoczna od razu, bez głębszej analizy prawnej oraz wynika z ocen o charakterze obiektywnym15. Nie ma więc potr-zeby przeprowadzania szerokiej analizy jurydycznej i dokonywania pogłębi-onej oceny trafności zarzutów16. Stwierdzenie oczywistej bezzasadności skargi konstytucyjnej odnosi się nie tyle do konkretnych elementów stanu prawne-go zaistniałego w sprawie, ale do ocen generalnych, nawiązujących do praw-idłowości i logiki rozumowania. Nie każda zatem bezzasadność, lecz uznana za oczywistą może stanowić przedmiot badania na etapie wstępnej kontroli17. W konsekwencji, Trybunał bada jedynie pewien stopień zasadności zarzutów. Nawet jeśli na etapie wstępnego rozpoznania TK uzna skargę za bezzasad-ną, a nie za oczywiście bezzasadną, to sędzia Trybunału wydaje zarządzenie o jej przedstawieniu Prezesowi w celu wpisania do właściwego repertorium i wyznaczenia składu orzekającego. Dopiero tak ukształtowany skład Try-bunału może wydać rozstrzygnięcie przesadzające w istocie o zasadności lub bezzasadności przedstawionych przez skarżącego zarzutów.

Należy również podkreślić, że ocena oczywistej bezzasadności dokonywa-na jest w dwóch aspektach – w aspekcie prawnym i w aspekcie faktycznym. Pierwszy z nich polega na tym, że przepisy obowiązującego prawa podlega-jące różnej wykładni w sposób jasny i niebudzący wątpliwości wyklucza-ją możliwość uznania żądania skarżącego18. Oczywista bezzasadność skar-14 Postanowienie TK z 22 lutego 2006 r., sygn. Ts 34/05, OTK ZU 2006, Nr 1B, poz. 27.15 Komentarz od ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, red. Z. Czeszejko-Sochacki, Warszawa 1999, s. 121.16 Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, T. II, red. H. Dolecki, T. Wiśniewski, Warszawa 2010, s. 358.17 Komentarz od ustawy o Trybunale Konstytucyjnym..., s. 121.18 Zob. orzeczenie SN z 19 marca 1947 r., sygn. C.III.149/47, OSN 1948, Nr 1, poz. 12; postanowienie SN z 8 września 1970 r., sygn. II CZ 115/70, OSNCP 1971, Nr 6, poz. 104.


gi musi więc być widoczna prima facie dla każdego przeciętnego prawnika, bez głębszej analizy stanu prawnego i faktycznego19. Warto w tym mie-jscu zaznaczyć, że w literaturze przyjmuje się również odmienne stanow-isko, zgodnie z którym oczywistość nie powinna być diagnozowana przez zwykłego przeciętnego prawnika, ale przez sędziego – przy wykorzystaniu jego wiedzy i doświadczenia życiowego. Podstawowa wiedza prawnicza może bowiem okazać się niewystarczająca20. Aby ocenić konkretny środek ochro-ny pod kątem oczywistej bezzasadności niejednokrotnie nie wystarczy samo zapoznanie się z aktami spawy. W większości przypadków należy poddać analizie orzecznictwo Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyj-nego lub Trybunału Konstytucyjnego (w zależności od rodzaju środka i mie-jsca jego uregulowania), które w drodze stosowania prawa ustaliły zakres pojęciowy tego zwrotu. I tak przykładowo, na pierwszy rzut oka skarga kon-stytucyjna może nie jawić się jako oczywiście bezzasadna dla przeciętnego prawnika, jednak w drodze dogłębniejszej analizy Trybunał uzna, że wystąpiła okoliczność przemawiająca za uznaniem oczywistej bezzasadności postaw-ionych zarzutów. Jak słusznie zauważa Marek Jaślikowski „to co dla jednego prawnika jest oczywiste, dla innego może nie być, jednakże już z istoty »oczy-wistości« wynika, że powinna ona być oceniana przy uwzględnieniu wiedzy i doświadczenia »zwykłego« (ordynaryjnego) prawnika i że pojęciu temu na-leży nadać charakter intersubiektywny”21. Oczywista bezzasadność powin-na być widoczna przez więcej niż jednego prawnika, który zapoznał się nie tylko z aktami sprawy, ale również z orzecznictwem sądów, wypełniających ten zwrot konkretną treścią.

Natomiast aspekt faktyczny oczywistej bezzasadności występuje, gdy wnioski, jakie skarżący wyciąga z przytoczonych przez niego w uzasadnie-niu okoliczności faktycznych są rażąco sprzeczne z zasadami logiki22. Sytu-acja taka będzie występowała, gdy postanowione przez skarżącego zarzu-ty będą wprawdzie pełnoprawnymi zdaniami w sensie logicznym, to jednak

19 Komentarz od ustawy o Trybunale Konstytucyjnym..., s. 121 i cyt. lit.20 Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Postępowanie rozpoznawcze, T. II, red. T. Ere-ciński, Warszawa 2012, s. 578.21 M. Jaślikowski, Glosa do wyroku SN z dnia 14 grudnia 2006 r., I BP 13/06, „Przegląd Są-dowy” 2008, nr 11–12, s 184.22 Komentarz od ustawy o Trybunale Konstytucyjnym..., s. 121–122 i cyt. lit.


będą niedorzeczne, tzn. w sposób oczywisty niemożliwe do utrzymania i poz-bawione podstaw.

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że to ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca pozostawia rozstrzygnięcie, który z powodów odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu i w jakim zakresie zaistniał w konkretnej sprawie. Brak formalny skargi jest uchybieni-em polegającym na nieistnieniu pewnego elementu składającego się na całość. Inny charakter należy przypisać przesłance oczywistej bezzasadności, która pozwala na ocenę pewnego stopnia zasadności przytoczonych przez skarżące-go zarzutów. Takie ukształtowanie tej przesłanki pozwala na zaliczenie jej do materialnych warunków wniesienia skargi o kwalifikowanym charakter-ze. Jej zaistnienie wiąże się z niemożnością dalszego procedowania, dlatego też zalicza się ją ponadto do ujemnych przesłanek procesowych. Dodatkowo pojęcie „oczywistej bezzasadności” jest zwrotem niedookreślonym, którego zakres znaczeniowy ustalany jest w procesie stosowania prawa.

II.

Pojęcie „oczywistej bezzasadności” występujące w art. 77 ust. 3 pkt 3 ustawy o TK nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Dlatego też jego znaczenie należy poszukiwać w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przesłanka oczywistej bezzasadności skargi pojawiła się w polskim systemie prawnym wraz z wejściem w życie ustawy z 1 sierp-nia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym23. Na gruncie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym24 przesłanka ta funkcjonowała w od-niesieniu do wniosków podmiotów o ograniczonej legitymacji wnioskowej. Zgodnie z jej art. 23 ust. 3, Trybunał mógł, w trybie ustalonym w ust. 2, pos-tanowić o nienadaniu wnioskowi dalszego biegu, jeżeli wniosek nie odpowi-ada wymaganiom wynikającym z przepisów ustawy bądź gdy jest oczywiście bezzasadny lub mylnie skierowany; na postępowanie w tej sprawie przysługi-wało zażalenie do Trybunału, który rozpoznawał je na posiedzeniu niejaw-nym w składzie trzech sędziów. Podobnie jak obecnie, na etapie poprzedzają-

23 Dz.U. Nr 102, poz. 643, ze zm.24 Dz.U. Nr 25, poz. 98, ze zm.


cym merytorycznie rozpoznanie sprawy Trybunał badał, czy wniosek został wniesiony z zachowaniem warunków formalnych oraz czy nie jest oczywiście bezzasadny. W przypadku niewystąpienia przesłanki dodatniej lub wystąpi-enia ujemnej albo gdy środek został mylnie skierowany, Trybunał postanow-ieniem odmawiał nadania wnioskowi dalszego biegu.

W okresie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o TK, Trybunał sporadycznie odnosił się do przesłanki oczywistej bezzasadności. Najczęściej bowiem nie nadawał wnioskowi dalszego biegu z uwagi na brak wymagań wynikających z przepisów ustawy. Dopiero, gdy wszystkie ustawowe warun-ki były spełnione, oceniał zasadność meritum pod kątem jego kwalifikowanej formy. W ten sposób w postanowieniu z 30 września 1987 r. odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu ze względu na brak naruszenia wskazanego prawa gwarantowanego ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że czasowe zawiesze-nie konstytucyjnego prawa podmiotowego z uwagi na ściśle określony cel nie przesądza o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Tym samym takie zarzuty należy ocenić jako oczywiście bezzasadne25.

Warto dodać, że przesłanka oczywistej bezzasadności miała autonom-iczny charakter. Trybunał wyraźniej odróżniał ją od warunków ustawowych wniosku. Przykładowo odmawiał nadania wnioskowi dalszego biegu m.in. ze względu na brak powołania przepisu wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy26, brak kognicji Trybunału Konstytucyjnego27, czy też z uwagi na to, że wniesienie wniosku nastąpiło po upływie pięciu lat od ogłoszenia ustawy28. We wszyst-kich tych sprawach podstawą postanowienia TK był brak wymogu wynika-jącego z przepisów ustawy, a nie oczywista bezzasadność zarzutów. W tym ostatnim przypadku Trybunał każdorazowo badał zasadność wniosku, oce-niającym przy tym, czy powołane w uzasadnieniu argumenty choćby w na-jmniejszym stopniu uprawdopodabniają tezę o niekonstytucyjności kwest-ionowanych przepisów. W rzeczywistości granica między badaniem meritum wniosku pod kątem przesłanki oczywistej bezzasadności na etapie wstępne-go rozpoznania, a orzekaniem co do istoty na rozprawie była nieostra. Moż-

25 Sygn. T 2/87, OTK ZU 1987, poz. 8.26 Postanowienie TK z 10 stycznia 1994 r., sygn. T 9/93, OTK ZU 1994, poz. 2.27 Postanowienie TK z 13 maja 1994 r., sygn. T 4/94, OTK ZU 1994, poz. 9.28 Postanowienie TK z 7 sierpnia 1995 r., sygn. T 22/95, OTK ZU 1995, poz. 51.


na pokusić się o stwierdzenie, że przesłanka ta służyła nienadawaniu dalsze-go biegu sprawom, w związku z którymi Trybunał nie dostrzegał problemu konstytucyjnego.

Przechodząc do rozważań na gruncie obowiązującej ustawy o TK należy podkreślić, że faza wstępnej kontroli obejmuje dwa etapy. Pierwszy z nich służy do oceny, czy spełnione zostały wszystkie warunki formalne skargi. Następ-nie Trybunał przystępuje do etapu drugiego – badania zarzutów pod kątem oczywistej bezzasadności. W rzeczywistości etap ten ma charakter meryto-rycznego rozpoznania sprawy29. Jednak nie chodzi o rozstrzygnięcie co do is-toty, ale o odrzucenie tych skarg, które już na „pierwszy rzut oka” nie rokują wydania orzeczenia uwzględniającego stanowisko skarżącego. Należy jednak pamiętać, że Trybunał dokonuje badania wystąpienia wszystkich przesłanek skargi w toku całego postępowania, aż do wydania wyroku. W praktyce może zdarzyć się sytuacja, w której TK po stwierdzeniu, że zachodzą konstytucy-jne i ustawowe wymogi warunkujące prawidłowe wniesienie skargi umorzy postępowanie z uwagi na jej oczywistą bezzasadność na etapie merytorycz-nego rozpoznania30.

Aby w pełni ustalić, jak rozumiane jest pojęcie oczywistej bezzasadności w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, należy przytoczyć jej znaczenie w ujęciu językowym. Przymiotnik „oczywisty” wskazuje na pew-ien stopień rzeczownika, którego określa. Wyraża coś co do czego nie żad-nych wątpliwości. Jego wystąpienie wiąże się z pewnością, że stan, do które-go się odnosi jest pewny, ewidentny, wyraźny, rażący. Natomiast bezzasadny to nie mający podstawy, nieuzasadniony, bez racji bytu, błędny, niesłuszny. Zestawienie obu tych słów w odniesieniu do skargi konstytucyjnej oznacza, że z całą pewnością kwestionowane regulacje są zgodne z powołanymi wzor-cami kontroli, wyraźnie widać, że jest ona niesłuszna i ewidentnie pozbawio-na podstaw. Do takiego rozumienia pojęcia „oczywistej bezzasadności” od-wołuje się również Trybunał. W postanowieniu z 21 czerwca 2001 r. stwierdził, że „oczywista bezzasadność wymaga uznania, że kwestia jest bezsporna, nie wymaga pogłębionej analizy, bowiem ocena prawna narzuca się jako ewident-

29 J. Królikowski, J. Sułkowski, op.cit., s. 102.30 Przykładowo postanowienie TK z 24 października 2006 r., sygn. SK 65/05, OTK ZU 2006, Nr 9A, poz. 145.


na z punktu widzenia przyjętych poglądów doktrynalnych i orzecznictwa”31. Z kolei w postanowieniu z 14 września 2010 r. uznał, ze przesłanka ta wiąże się ze stanem, w którym nieracjonalność twierdzeń widać od razu, bez głębszej analizy prawnej32, a „podnoszone zarzuty w sposób oczywisty nie znajdu-ją uzasadnienia i w zakresie wskazanych praw i wolności są oczywiście poz-bawione podstaw”33.

Początkowo, stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do oczy-wistej bezzasadności kształtowało się inaczej niż obecnie. Na gruncie po-przednio obowiązującej ustawy o TK Trybunał przyjmował, że niespełnienie części z warunków formalnych wniesienia skargi skutkuje oczywistą bezzasad-nością skargi. Tym samym odmawiał nadania jej dalszego biegu, gdy skarżący nie wskazał przepisów, mających jego zdaniem godzić w konstytucyjne pra-wa i wolności, ale powołał się ogólnie na ustawę34 lub przepisy te wprawdzie wskazał, to jednak nie stanowiły one podstawy rozstrzygnięcia o jego sytu-acji prawnej35. Podobnie traktowano wskazanie wzorca kontroli, z którego nie wynikają prawa podmiotowe36, niewykazanie sposobu naruszenia tych praw37, błędne określenie ostatecznego orzeczenia o prawach lub wolności-ach38, czy też brak sformułowania lub uzasadnienia zarzutu niekonstytucy-jności kwestionowanych regulacji39. Trybunał uznawał również, że przedst-awione w skardze zarzuty są oczywiście bezzasadne, gdy „odnoszą się przede wszystkim do wadliwego – zdaniem skarżącego – zastosowania przez organy władzy publicznej obowiązujących przepisów prawa, nie kwestionują natomi-ast zgodności z konstytucją powołanych w skardze unormowań”40. O oczy-wistej bezzasadności skargi przesądzało także zakwestionowanie w jej pe-titum lub uzasadnieniu zaniechania ustawodawcy. W postanowieniu z 24

31 Sygn. Ts 187/00, OTK ZU 2002, Nr 3B, poz. 203.32 Sygn. Ts 104/09, OTK ZU 2010, Nr 5B, poz. 359.33 Postanowienie TK z 26 listopada 2007 r., sygn. Ts 211/06, OTK ZU 2007, Nr 5B, poz. 219.34 Postanowienie TK z 24 stycznia 1999 r., sygn. Ts 124/98, OTK ZU 1999, Nr 1, poz. 8.35 Postanowienie TK z 15 października 1998 r., sygn. Ts 84/98, OTK ZU 1998, Nr 5, poz. 91.36 Postanowienie TK z 3 sierpnia 1998 r., sygn. Ts 68/98, OTK ZU 1999, poz. 61.37 Postanowienia TK z 12 maja 1998 r., sygn. Ts 9/98, OTK ZU 1999, poz. 28 oraz z 24 sierpnia 1998 r., sygn. Ts 75/98, OTK ZU 1998, Nr 4, poz. 58.38 Postanowienie TK z 24 sierpnia 1998 r., sygn. Ts 72/98, OTK ZU 1998, Nr 5, poz. 84.39 Postanowienie TK z 23 września 1998 r., sygn. Ts 108/98, OTK ZU 1998, Nr 6, poz. 110.40 Postanowienie TK z 12 maja 1998 r., sygn. Ts 9/98, OTK ZU 1999, poz. 28.


stycznia 1999 r. TK stwierdził, że „skarga konstytucyjna nie może zmierzać do żądania, aby orzeczenie Trybunału zastąpiło ustawodawcę pozytywne-go”41. Sprowadza się to w istocie do wymagania, aby Trybunał Konstytucy-jny „uzupełnił” treść tego przepisu, a to „również wyczerpuje pojęcie oczy-wistej bezzasadności”42.

Taka interpretacja oczywistej bezzasadności była podyktowana nieprecyzy-jnym sformułowaniem art. 36 ust. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o TK zgod-nie, z którym „Gdy wniosek jest oczywiście bezzasadny lub braki nie zostały usunięte w określonym terminie, sędzia Trybunału wydaje postanowienie o od-mowie nadania wnioskowi dalszego biegu”43. Literalna wykładnia tego prze-pisu pozwala przyjąć, że Trybunał odmawia nadania dalszego biegu w dwóch sytuacjach: po pierwsze w przypadku oczywistej bezzasadności środka ochro-ny oraz po drugie, w przypadku nieuzupełnienia jego braków formalnych. Z racji tego, że ustawodawca nie wskazał tutaj braku przesłanek określonych w art. 46 i art. 47 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o TK, Trybunał, by nie narazić się na nieprawidłowe stosowanie tego przepisu kwalifikował je jako oczywista bezzasadność. Było to błędne stanowisko, ponieważ skoro ustawodawca obok warunków formalnych wymienia przesłankę odnoszącą się do pewnego stop-nia zasadności zarzutów, to oznacza, że każdy z nich ma autonomiczny char-akter. Poza tym określanie tym mianem innych uchybień „mogłoby doprow-adzić do zatarcia granic między formalną a merytoryczną kontrolą skargi konstytucyjnej, a w konsekwencji, ujemnie wpłynąć na możliwość ochrony konstytucyjnych wolności lub praw”44.

Z czasem każda z konstytucyjnych i ustawowych przesłanek dopuszczalnoś-ci skargi nabrała bardziej autonomicznego znaczenia. Braki, które wcześniej były klasyfikowane jako oczywista bezzasadność zaczęły stanowić samodziel-ną podstawę do odmowy nadania skardze dalszego biegu45. Takie stanow-

41 Sygn. Ts 124/98, OTK ZU 1999, Nr 1, poz. 8.42 Ibidem.43 Na podstawie art. 49 ustawy o TK stosuje się go również w odniesieniu do skargi kon-stytucyjnej.44 J. Królikowski, J. Sułkowski, op.cit., s. 105.45 Przykładowo postanowienia TK z 27 marca 2013 r., sygn. Ts 170/10, OTK ZU 2013, Nr 2B, poz. 138; z 11 kwietnia 2013 r., sygn. Ts 154/11, OTK ZU 2013, Nr 2B, poz. 158; z 18 lipca 2013 r., sygn. Ts 205/11, OTK ZU 2013, Nr 4B, poz. 335; z 7 kwietnia 2014 r., sygn. Ts 22/14, OTK ZU 2014, 4B, poz. 352.


isko prezentowane w orzecznictwie przez Trybunał jest bliższe funkcji i is-tocie tej przesłanki.

Brzmienie obecnie obowiązującej ustawy o TK nie pozostawia wątpli-wości co do tego, że każda z przesłanek wniesienia skargi konstytucyjnej ma samodzielny charakter, a wystąpienie oczywistej bezzasadności samo w sobie uzasadnia odmowę nadania jej dalszego biegu. Warto zauważyć, że w orzecznictwie Trybunał odnosi swe rozważania na temat oczywistej bezzasadności skargi do braku adekwatności między poszczególnymi ele-mentami tego środka ochrony. Brak adekwatności oznacza, że między ele-mentem X, a elementem Y nie ma związku ani treściowego, ani normatyw-nego. Dotyczą one zupełnie innych kwestii, a ich zakresy nie spotykają się. Brak jest „wspólnego pola” w ramach, którego mogłoby dojść do porówna-nia określonych aspektów skargi46.

Trybunał wielokrotnie stwierdzał brak adekwatności między przed-miotem skargi (kwestionowane regulacje, będące podstawą ostatecznego orzeczenia kształtującego sferę praw i wolności skarżącego) a jej podstawą (prawa o randze konstytucyjnej, która miały zostać naruszone). Uznawał, że jeżeli przywołane w petitum wzorce kontroli w ogóle nie dotyczą kwes-tionowanych norm to zachodzi właśnie oczywista bezzasadność47. „Sko-ro bowiem z punktu widzenia badania zgodności konkretnych przepisów prawa wzorzec jest nieadekwatny, to jego przywołanie w danej sprawie jest oczywiście bezzasadne, gdyż nie można w żaden sposób przeprowadzić kontroli konstytucyjności aktu normatywnego lub jego części na podst-awie takiego przepisu. Jeżeli przepis nie znajduje zastosowania w konk-retnej sprawie, to każdy może stwierdzić, że użycie go jako wzorca kon-troli nie ma sensu. Dlatego też jeżeli wnioskodawca przywołuje wzorce, które nie mogą być podstawą kontroli kwestionowanych przepisów, to na-leży odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi [lub skardze] w zakresie 46 Ibidem, s. 97.47 Postanowienia TK z 24 lipca 2002 r., sygn. SK 44/01, OTK ZU 2002, Nr 4A, poz. 57; z 16 sierpnia 2004 r., sygn. Tw 43/03, OTK ZU 2004, Nr 4B, poz. 230; z 18 stycznia 2005 r., sygn. Tw 34/03, OTK ZU 2005, Nr 1B, poz. 2; z 13 maja 2005 r., sygn. Tw 12/04, OTK ZU 2005, Nr 3B, poz. 94; z 7 marca 2005 r., sygn. Ts 77/04, OTK ZU 2005, Nr 2B, poz. 65; z 11 września 2007 r., sygn. Ts 144/09, OTK ZU 2008, Nr 2B, poz. 65; z 17 grudnia 2009 r., sygn. Ts 144/09, OTK ZU 2010, Nr 3B, poz. 222; z 1 marca 2011 r., sygn. Ts 5/10, OTK ZU 2011, Nr 2B, poz. 156; z 4 lipca 2012 r., sygn. Ts 42/10, OTK ZU 2012, Nr 4B, poz. 332.


tych nieadekwatnych wzorców kontroli właśnie ze względu na oczywistą bezzasadność”48.

Trybunał przyjmował oczywistą bezzasadność skargi konstytucyjnej również w sytuacji braku związku (nieadekwatności) pomiędzy zarzutami skierowanymi przeciwko kwestionowanym przepisom a przedmiotem tych zarzutów. W ten sposób w postanowieniu z 7 grudnia 2005 r. odmówił nada-nia skardze dalszego biegu, gdy skarżąca skierowała swoje zarzuty przeciwko braku odpowiednich przepisów przejściowych (intertemporalnych), wskazując jednocześnie w petitum przepis określający wymogi, jakie należy spełnić, aby uzyskać świadectwo kwalifikacyjne. Nie powołała natomiast żadnej normy regulującej zastosowanie zaskarżonej regulacji pod względem czasowym49. Tym samym, zarzut skargi jest oczywiście bezzasadny, gdyż nie został pow-iązany z normatywną treścią zaskarżonego przepisu50.

O oczywistej bezzasadności skargi można mówić również, gdy „pomiędzy stanem prawnym, przedstawionymi przez skarżącego okolicznościami fak-tycznymi oraz domniemanym naruszeniem brak jest powiązania logicz-nego”51. Chodzi o stan, w której przepis stanowiący podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach lub wolnościach skarżącego reguluje jego sytuację w inny sposób aniżeli on sam wywodzi. Naturalną tego konsekwencją będzie niemożność uwzględnienia żądania dotyczącego uznania kwestionowanych regulacji za niezgodne z ustawą zasadniczą.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że brak adekwatności występuje, gdy pomiędzy określonymi elementami skargi nie występuje odpowiedni związek. Nie chodzi przy tym o brak jakiegokolwiek powiązania, ale o brak związku treściowego (który będzie niewątpliwie od-nosił się do nielogiczności wywodów) lub normatywnego (odnoszącego się do określonych przepisów prawnych). W swoim dotychczasowym orzec-znictwie Trybunał odmawiał nadania skardze dalszego biegu ze względu na wystąpienie przesłanki oczywistej bezzasadności z uwagi na brak adekwat-ności pomiędzy takimi aspektami skargi jak: przedmiot (kwestionowane unormowania) i podstawa (wzorce kontroli), zarzuty skierowane przeciwko

48 Postanowienie TK z 16 sierpnia 2004 r., sygn. Tw 43/03, OTK ZU 2004, Nr 4B, poz. 230.49 Sygn. Ts 156/05, OTK ZU 2006, Nr 2B, poz. 107.50 Postanowienie TK z 16 maja 2005 r., sygn. Ts 127/04, OTK ZU 2005, Nr 3B, poz. 122.51 Postanowienie TK z 12 lipca 2007 r., sygn. Ts 281/06, OTK ZU 2008, Nr 3B, poz. 99.


określonym przepisom i przedmiot tych zarzutów oraz stan prawny sprawy, przestawione przez skarżącego okoliczności faktyczne i domniemane narusze-nie praw i wolności konstytucyjnych.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK na skarżącym spoczywa obowiązek wskazania przedmiotu skargi, którym jest podstawa prawna orzeczenia kształtującego sferę praw lub wolności jednostki. W przypadku uznania, że wymóg ten został prawidłowo sfor-mułowany Trybunał przechodzi do kolejnego etapu weryfikacji skargi – od-nosi się do oceny powołanych w skardze wzorców kontroli (naruszonych praw o randze konstytucyjnej) wraz z wyjaśnieniem sposobu tego narusze-nia52. Między tymi trzema przesłankami zachodzi trójelementowa zależność. Stwierdzenie wystąpienia pierwszej z nich pozwala na przejście do oceny następnej, itd.

Jak wcześniej wskazywałem, obecnie każdy z konstytucyjnych i ustawowych wymogów dopuszczalności skargi ma autonomiczny charakter. Braki, które wcześniej były klasyfikowane jako oczywista bezzasadność stanowią teraz sa-modzielną podstawę do odmowy nadania skardze dalszego biegu.

Przyczynę odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej może stanowić zatem brak wskazania przepisu, na podstawie której sąd lub organ administracji orzekł ostatecznie o prawach lub wolnościach skarżącego w ro-zumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Z takim przypadkiem mamy najczęściej do czynienia, gdy skarżący nie wskazał przed-miotu skargi, uczynił nim zaniechanie ustawodawcze53 lub gdy, mimo formal-nego określenia zaskarżonego przepisu ustawy lub innego aktu normatyw-nego, argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej wskazuje, że skarżący w istocie podaje w wątpliwość wadliwą praktykę stosowania pra-wa54. Trybunał nie rozpatruje również merytorycznie skargi, gdy skarżący ws-kazał jej przedmiot w sposób niepełny albo błędny (np. poprzez skierowanie zarzutów przeciwko przepisowi, które nie stanowiły podstawy wskazanego

52 Postanowienie TK z 1 marca 2011 r., sygn. Ts 5/10, OTK ZU 2011, Nr 2B, poz. 156.53 Wyrok TK z 9 października 2001 r., sygn. SK 8/00, OTK ZU 2001, Nr 7, poz. 211. W wyroku tym Trybunał wyraźnie odróżnia odmowę nadania dalszego biegu ze względu na oczywistą bezzasadność skargi od zaniechania ustawodawczego.54 Postanowienia TK z 3 marca 2003 r., sygn. Ts 43/02, OTK ZU 2003, Nr 1B, poz. 34 oraz z 19 lipca 2011 r., sygn. Ts 355/08, OTK ZU 2011, Nr 4B, poz. 295.


jako ostateczne rozstrzygnięcie)55. Należy jednak podkreślić, że w przypad-ku, gdy kwestionowany przepis wiernie odtwarza sformułowanie konstytu-cyjnego wzorca kontroli, to wówczas Trybunał stwierdza oczywistą bezzasad-ność skargi. W takiej sytuacji bowiem, skarga „w istocie dotyczy nie przepisu ustawy, lecz przepisu Konstytucji, który został ujęty zbyt wąsko w zestawie-niu z wyobrażeniem skarżącego [...] Kompetencja Trybunału nie sięga jednak tak daleko”56. Podobnie należy ocenić wydobycie z przepisów takich norm, których nie można prawidłowo wyprowadzić57. We wszystkich tych przypad-kach zdaniem Trybunału zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 77 ust. 3 pkt 3 ustawy o TK.

Kolejnym wymogiem warunkującym prawidłowe wniesienie skargi jest wskazanie, które konstytucyjne wolności lub prawa zostały zdaniem skrzące-go naruszone (art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Trybunał odmówi nadania skardze dalszego biegu, gdy skarżący tych praw nie wskaże. Najczęściej będzie wiązało się to z sytuacją, gdy z powołanych w petitum norm ustawy zasadniczej nie wynikają żadne prawa podmiotowe podlegające konstytucyjnej ochronie58. Natomiast, gdy skarżący z powołanego wzorca kontroli nie wywiedzie żadnego prawa59 lub gdy wskaże przepisy Konstytucji, które będą wprawdzie źródłami przysługujących mu praw podmiotowych, jednak nie tych, które on sam z nich wywodzi, to sytuacja ta będzie skutkowała oczywistą bezzasadnością skargi60.

Również wymóg wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wol-ności jest badany przez Trybunał pod kątem bezzasadności w stopniu oczy-wistym, gdy „podstawa skargi konstytucyjnej jest co prawda wskazana przez skarżącego poprawnie, a więc wyraża prawa i wolności, do których skarżą-cy odwołuje się w swych zarzutach, jednak wyjaśnienie sposobu naruszenia owych praw i wolności w żadnym stopniu nie uprawdopodabnia zarzutu nie-konstytucyjności zaskarżonych przepisów. Jest to więc sytuacja, w której pod-

55 Postanowienie TK z 24 października 2007 r., sygn. Ts 42/07, OTK ZU 2008, Nr 1B, poz. 37.56 Postanowienie TK z 28 maja 2003 r., sygn. SK 33/02, OTK ZU 2003, Nr 5A, poz. 47.57 J. Królikowski, J. Sułkowski, op.cit., s. 101.58 Postanowienie TK z 25 listopada 2014 r., sygn. Ts 283/13, OTK ZU 2014, Nr 6B, poz. 581.59 Postanowienie TK z 12 lipca 2010 r., sygn. Ts 316/08, OTK ZU 2011, Nr 3B, poz. 202.60 J. Królikowski, J. Sułkowski, op.cit., s. 101. Autorzy jako przykłady podają wywodzenie prawa do wznowienia postępowania z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz prawa do kasacji z art. 78 Konstytucji. Chodzi, więc o sytuację, gdy wskazany wzorzec kontroli nie jest źródłem praw podmiotowych wymienianych przez skarżącego.


noszone zarzuty w sposób oczywisty nie znajdują uzasadnienia i w zakresie wskazanych praw i wolności są oczywiście pozbawione podstaw. Brak upraw-dopodobnienia naruszenia wskazanych praw i wolności przez zaskarżone prze-pisy, w stopniu, który wskazuje na zasadniczy brak podstaw, jako oczywista bezzasadność skargi, uniemożliwia nadanie skardze biegu”61. „Czym innym jest bowiem dalece negatywna ocena dokonanego przez skarżącego wskaza-nia sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw (oczywista bezzas-adność skargi konstytucyjnej), czym innym zaś stwierdzenie w toku kontro-li wstępnej, że do tego rodzaju wskazania skutecznie nie doszło (nieusunięte braki skargi konstytucyjnej)”62. W konsekwencji Trybunał stwierdza oczy-wistą bezzasadność skargi, gdy „sformułowane w niej zarzuty wobec kwest-ionowanej regulacji, choćby w najmniejszym stopniu nie uprawdopodobnia-ją negatywnej jej kwalifikacji konstytucyjnej”63.

Trybunał odnosi swoje rozważania na temat oczywistej bezzasadności także do konieczności uzasadnienia argumentów skargi, mających na celu uprawdo-podobnienie, że kwestionowane regulacje są niezgodne z Konstytucją (art. 65 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). „Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że przesłanka odpowiedniego uzasadnienia zarzutów nie powinna być traktowana powier-zchownie i instrumentalnie. Przytaczane w piśmie procesowym argumenty mogą być mniej lub bardziej przekonujące [...], lecz zawsze muszą być argu-mentami »nadającymi się« do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny. W szczególności nie można uznać, że omawiany warunek jest spełniony, jeże-li wszystkie zarzuty wobec zakwestionowanej regulacji na tle danego wzorca kontroli wykraczają poza kognicję Trybunału Konstytucyjnego”64. Ponadto uzasadnienie takie nie może zawierać wyłącznie osnowy zarzutów i wskaza-nia (w sposób numeryczny) postanowień Konstytucji, z którymi, zdaniem skarżącego, niezgodne są kwestionowane przepisy, ale również precyzyjne przedstawienie treści konstytucyjnych, wywodzonych z tych postanowień, a naruszonych przez ustawodawcę. Powinna temu towarzyszyć szczegóło-wa i precyzyjna argumentacja uprawdopodabniająca stawiane zarzuty65.

61 Postanowienie TK z 26 listopada 2007 r., sygn. Ts 211/06, OTK ZU 2007, Nr 5B, poz. 219.62 Postanowienie TK z 1 lipca 2009 r., sygn. Ts 189/06, OTK ZU 2009, Nr 4B, poz. 225.63 Postanowienie TK z 12 lipca 2004 r., sygn. Ts 32/03, OTK ZU 2004, Nr 3B, poz. 174.64 Wyrok TK z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU 2010, Nr 8A, poz. 78.65 Postanowienie TK z 27 sierpnia 2010 r., sygn. Tw 4/10, niepubl.


W konsekwencji TK uzna za oczywiście bezzasadne takie argumenty, które „nie nadają się” do oceny pod kątem zgodności kwestionowanych regulacji z powołanymi wzorcami kontroli. Jako przykłady należy podać: błędną in-terpretację skarżonego przepisu, tj. przypisanie mu innego znaczenia nor-matywnego niż to, które w rzeczywistości posiada (np. utożsamianie udziału obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości z udziałem organizac-ji społecznych w postępowaniu sądowym)66, wyrażenie jedynie dezaprobaty w stosunku do przedmiotu skargi, bez szczegółowej analizy zarzutu, wypow-iedź będąca w opozycji do dotychczasowego stanowiska Trybunału (np. inna wykładnia wzorca kontroli niż wynika to z jednolitego orzecznictwa TK) lub opierająca się na całkowicie nieprawidłowej, fragmentarycznej wykładni prze-pisu Konstytucji i zawartych w jego treści przesłanek korzystania z instytucji skargi konstytucyjnej67, czy też brak związku między zarzutem a jego uzas-adnieniem (skarżący nie odnosi swoich argumentów do postawionego w pe-titum zarzutu niezgodności z Konstytucją). Z oczywistą bezzasadnością ar-gumentacji skargi konstytucyjnej mamy do czynienia również, gdy jedynie w znikomym stopniu odnosi się do problemu niekonstytucyjności zakwest-ionowanej regulacji68, jest niezgodna z aktualnym stanem prawnym lub fak-tycznym oraz gdy skarżący nie wskazał żadnych argumentów natury prawnej, których Trybunał mógłby poddać merytorycznej ocenie na rozprawie.

Trybunał precyzując zakres znaczeniowy pojęcia „oczywistej bezzasad-ności” w odniesieniu do skargi konstytucyjnej stwierdzał także, że w jego granicach mieści się wada polegająca na wyprowadzaniu przez stronę wni-osków rażąco sprzecznych z zasadami logiki69 oraz wypowiedź nieznajdująca oparcia w faktach lub prawie70. Wiąże się ona również z sytuacją, gdy z utr-walonej wykładni przepisów Konstytucji oraz dotychczasowego orzecznict-

66 Postanowienia TK z 12 listopada 2001 r., sygn. Ts 139/01, OTK ZU 2002, Nr 1B, poz. 106; z 10 stycznia 2013 r., sygn. Ts 257/11, OTK ZU 2013, Nr 1B, poz. 80; z 27 listopada 2013 r., sygn. Ts 41/13, OTK ZU 2013, Nr 6B, poz. 605.67 Postanowienia TK z 14 marca 2000 r., sygn. Ts 147/99, OTK ZU 2000, Nr 5, poz. 163 oraz z 7 września 2011 r., sygn. Ts 350/10, OTK ZU 2011, Nr 6B, poz. 465.68 Postanowienie TK z 24 lutego 2011 r., sygn. Ts 218/08, OTK ZU 2011, Nr 4B, poz. 288.69 A. Józefowicz, Problematyka pism w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, „Nowe Prawo” 1987, nr 6, s. 19.70 Postanowienia TK z 4 lutego 2009 r., sygn. Ts 157/08, OTK ZU 2009, Nr 1B, poz. 49 oraz z 17 marca 2011 r., sygn. Ts 358/08, OTK ZU 2011, Nr 2B, poz. 134.


wa Trybunału wyraźnie wynika, że zarzut naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych jest bezpodstawny71. Podobnie traktowane jest powołanie jako przedmiot skargi uregulowania, które w żadnym wypadku nie prowad-zi do naruszenia wskazanych wzorców kontroli i jest ono oczywiście zgodne z Konstytucją. W postanowieniu z 22 marca 2004 r. Trybunał ocenił w ten sposób zarzuty skarżącego dotyczące niekonstytucyjności unormowań prze-pisów kodeksu cywilnego w zakresie ochrony dóbr osobistych z uwagi na to, że oddalenie powództwa o zasądzenie odszkodowania z tytułu naruszenia tych dóbr w oczywisty sposób nie narusza konstytucyjnego prawa skarżące-go do ochrony wolności, w tym wolności wyboru obrońcy w postępowaniu dyscyplinarnym, prawa do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz prawa do sądu poprzez zamknięcie sądowej drogi dochodzenia naruszonych wolności. „Zarzut domniemanego pozbawie-nia skarżącego możliwości sądowej kontroli naruszenia przysługujących mu uprawnień procesowych, w tym w szczególności prawa do wyboru obrońcy w postępowaniu dyscyplinarnym, dotyczy ewentualnie orzeczeń odmawia-jących mu takiej kontroli. Orzeczenia takie nie zostały wszakże wskazane [w danej sprawie] jako podstawa [...] skargi konstytucyjnej”72.

Również, gdy analiza zaskarżonego przepisu pokazuje, że nie sposób do-szukać się w nim treści związanych ze stawianymi zarzutami lub pożądane przez skarżącego rozwiązania (projektowany stan prawny) pozostawiają w jaskrawej sprzeczności z treścią przywołanego w skardze wzorca kontroli Trybunał odmówi nadania dalszego biegu ze względu na oczywistą bezzas-adność tego środka ochrony.

Podsumowując, należy stwierdzić, że obecnie przesłanka oczywistej bez-zasadności skargi konstytucyjnej ma bardziej autonomiczny charakter niż na początku istnienia tej instytucji. Wprawdzie nie odnosi się już do braków formalnych, to jednak dotyczy pewnych aspektów poszczególnych przesłanek dopuszczalności skargi oraz istnienia adekwatności (odpowiedniego związku) między nimi. Mimo że, Trybunał wielokrotnie definiował to pojęcie, to jed-nak nie da się ustalić jego jednoznacznego zakresu treściowego. Nawet w kon-tekście poszczególnych wymogów skargi, oczywista bezzasadność odnosi się

71 Postanowienie TK z 28 stycznia 2014 r., sygn. Ts 309/13, OTK ZU 2014, Nr 2B, poz. 175.72 Sygn. Ts 203/03, OTK ZU 2004, Nr 4B, poz. 243.


do różnych kwestii, co dodatkowo utrudnia klasyfikację jej poszczególnych znaczeń. Niewątpliwie trzeba rozpatrywać ją pod kątem kwalifikowanej formy bezzasadności zarzutów. Wchodzi ona bowiem w grę tylko, wtedy gdy skarżą-cy w sposób niebudzący wątpliwości nieprawidłowo sformułował określone elementy skargi.

III.

W ramach wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej obok przesłanek ogólnych prawidłowego wniesienia tego środka ochrony uregulowanych w Konstytucji, ustawodawca wprowadził rozbudowany katalog wymogów o bardziej szcze-gółowym charakterze. Wśród nich nie ma żadnej klauzuli generalnej, która pozwalałaby na jakąkolwiek uznaniowość przy ich rozpatrywaniu73. Try-bunał bada jedynie, czy określony warunek wystąpił i w zależności od pod-jętej oceny w tym zakresie kieruje sprawę do merytorycznego rozpoznania lub odmawia nadania skardze dalszego biegu. Tak ukształtowany formal-izm z jednej strony zapobiega napływowi zbyt dużej ilości skargi kierow-anych na rozprawę, a w konsekwencji nie powoduje paraliżu orzeczniczego TK. Z drugiej natomiast, nie pozwala na odstąpienia od tych rygorów, gdy za rozpatrzeniem skargi przemawiałyby względy słuszności, istotny problem konstytucyjny lub nawet oczywista niezgodność kwestionowanych regulacji z Konstytucją. Należy bowiem pamiętać, że Trybunał nie może dokonać hi-erarchicznej kontroli norm z inicjatywy własnej. Postrzega się go wprawdzie jako negatywnego ustawodawcę, jednak działającego wyłącznie na wniosek określonych podmiotów.

Środkiem ochrony inicjującym postępowanie sądowokonstytucyjne o na-jszerszym zakresie podmiotowym jest skarga konstytucyjna. Jak stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zos-tały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ admin-istracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. Skarga spełnia dwie podst-73 J. Królikowski, J. Sułkowski, op.cit., s. 108.


awowe funkcje. Działa z jednej strony w interesie publicznym – ma bowiem na celu wyeliminowanie z porządku prawnego aktu niezgodnego z ustawą zasadniczą, z drugiej w interesie jednostek, będących nosicielami konstytu-cyjnych praw i wolności – służy ochronie tych praw podmiotowych. Dlate-go też pogodzenie tak doniosłych funkcji skargi z formalizmem jaki wiąże się z rozpatrzeniem jej meritum pod kątem oceny zasadności zarzutów jest bardzo trudne.

Dopełnieniem formalnych ograniczeń jest przesłanka oczywistej bezzas-adności, która została wprowadzona w celu uelastycznienia oceny celowoś-ci skargi konstytucyjnej. Jak przyjmuje Trybunał „oczywista bezzasadność wysuniętych w skardze zarzutów może natomiast w niektórych przypadkach uzasadniać tezę o faktycznym braku naruszenia wskazanych w skardze kon-stytucyjnych praw lub wolności”74. W konsekwencji „wykluczenie oczywistej bezzasadności sformułowanych w tym środku procesowym zarzutów stanow-ić ma jeden z celów badania prawidłowości skargi konstytucyjnej, prowadzo-nego w ramach jej wstępnej kontroli”75.

Podstawową funkcją przesłanki, o której mowa w art. 77 ust. 3 pkt 3 ust-awy o TK jest zapobieganie nadawaniu dalszego biegu skargom, które nie rokują choćby najmniejszych szans na ich uwzględnienie. Można stwierdzić, że oczywista bezzasadność jest „sitem”, do którego dostają się skargi spełniające warunki formalne, natomiast przechodzą przez nie tylko te, których zarzuty są albo zasadne, albo bezzasadne, ale nie w stopniu oczywistym.

Niedookreślony charakter oczywistej bezzasadności pozwala Trybunało-wi na pewien zakres swobody w wypełnianiu tej przesłanki odpowiednią treścią. Ocena taka nie jest jednak dowolna. Jej granicą są okoliczności danej sprawy oraz konstytucyjne i ustawowe przepisy regulujące faktyczną możli-wość skorzystania z prawa do skargi.

Ze względu na funkcję tego środka polegającą na ochronie praw i wolnoś-ci gwarantowanych ustawą zasadniczą należy szczególnie ostrożnie odwoły-wać się do przesłanki oczywistej bezzasadności. Jak słusznie podkreśla Zd-

74 Postanowienie TK z 4 listopada 2003 r., sygn. Ts 52/03, OTK ZU 2003, Nr 4B, poz. 232.75 Postanowienia TK z 4 lipca 2012 r., sygn. Ts 42/10, OTK ZU 2012, Nr 4B, poz. 332; z 27 marca 2013 r., sygn. Ts 170/10, OTK ZU 2013, Nr 2B, poz. 138; z 11 kwietnia 2013 r., sygn. Ts 154/11, OTK ZU 2013, Nr 2B, poz. 158; z 18 lipca 2013 r., sygn. Ts 205/11, OTK ZU 2013, Nr 4B, poz. 335.


zisław Czeszejko-Sochacki „można sformułować pogląd, że [...] może [ona] wynikać bądź z jednolitego stanowiska doktryny i orzecznictwa TK w danej kwestii prawnej względnie z istotnych wad z punktu widzenia logiki formal-nej”76. Niewątpliwie jej treść powinna odpowiadać zasadom słuszności i ce-lowości. Tylko wówczas bowiem nie będzie używana w sposób niezgodny z funkcją i celami skargi.

Podsumowując, należy stwierdzić, że przesłanka oczywistej bezzasadnoś-ci w postępowaniu skargowym służy eliminowaniu skarg, które wprawdzie spełniają warunki formalne, jednak wywody skarżącego wskazują, że żądnie określone w petitum nie zasługuje na uwzględnienie. Pozwala to na selekcję tego środka ochrony pod względem stopnia zasadności zarzutów. W konsek-wencji przesłanka ta jako klauzula generalna nabiera większego znaczenia.

Literatura

Garlicki L., Derlatka M., Nowa ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, „Przegląd Sądowy” 2015, nr 11–12.

Jaślikowski M., Glosa do wyroku SN z dnia 14 grudnia 2006 r., I BP 13/06, „Przegląd Sądowy” 2008,, nr 11–12.

Józefowicz A., Problematyka pism w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, „Nowe Prawo” 1987, nr 6.

Komentarz od ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, red. Z. Czeszejko-Sochacki, Warsza-wa 1999.

Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, T. II, red. H. Dolecki, T. Wiśniewski, Warsza-wa 2010.

Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Postępowanie rozpoznawcze, T. II, red. T. Ere-ciński, Warszawa 2012.

Królikowski J., Sułkowski J., Znaczenie przesłanki oczywistej bezzasadności dla dostępnoś-ci skargi konstytucyjnej jako środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw, „Prze-gląd Sejmowy” 2009, nr 5.

Łętowska E., Interpretacja a subsumcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych, „Państ-wo i Prawo” 2011, z. 7–8.

76 Komentarz od ustawy o Trybunale Konstytucyjnym..., s. 121.


DOI 10.15804/ppk.2017.01.02---------Nr 1 (35)/2017---------

Paweł Króliczek1

Zakres podmiotowy polskiej skargi konstytucyjnej2

Słowa kluczowe: skarga konstytucyjna, zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej, jed-nostka, ochrona praw i wolności konstytucyjnychKeywords: constitutional complaint, objective scope of constitutional complaint, an in-dividual, constitutional rights protection

StreszczenieNiniejszy artykuł koncentruje się na analizie kręgu podmiotów uprawnionych do kiero-wania skarg konstytucyjnych. Dla tego zagadnienia szczególnie ważna jest funkcja skar-gi konstytucyjnej. Stanowi ona instrument ochrony praw i wolności jednostki. Trybunał, z uwagi na lakoniczność regulacji dotyczącej tej kwestii, musiał doprecyzować ten aspekt swojej działalności. Nie budzi wątpliwości, że podmiotami tego uprawnienia są przede wszystkim osoby fizyczne z uwagi na fakt, że to one są również podmiotami praw, których skarga konstytucyjna stanowi gwarancję. Kontrowersje związane są zwłaszcza z przyznaniem czynnej legitymacji skargowej podmiotom zbiorowym, w szczególności podmiotom prawa publicznego.

1 Autor jest asystentem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach. E-mail: [email protected] Artykuł powstał na podstawie fragmentów pracy magisterskiej „Funkcje skargi konsty-tucyjnej w polskim porządku prawnym”, wyróżnionej w V edycji konkursu „Przeglądu Prawa Konstytucyjnego” na najlepszą pracę magisterską z zakresu prawa konstytucyjnego i systemów politycznych w roku akademickim 2014/2015, której promotorem była Pani prof. Anna Łabno z Uniwersytetu Śląskiego.


Summary

Objective Scope of Polish Constitutional Complaint

The article focuses on the analysis of objective scope of right to put forward a constitu-tional complaint. Of particular imprtance, for this issue, is the function of constitutional complaint. It is an instrument of human rights protection. Due to the brevity of statutory and constitutional regulation of this problem, Constitutional Tribunal had to determine this aspect of its activity. It is glaringly obvious that individuals are the biggest group of complainants because constitutional rights inhere mainly to a natural person. It is cru-cial that constitutional complaint is a guarantee of exactly that entitlements. Disputes have arisen with the granting a proactive complainants legitimation for collective bod-ies, especially public ones.

*

I.

Ratio wprowadzenia do polskiego porządku prawnego instytucji skargi konstytucyjnej jest zagwarantowanie ochrony konstytucyjnych praw i wol-ności jednostki. To właśnie gwarancyjna funkcja skargi powinna stanow-ić zasadniczy punkt odniesienia w procesie wykładni art. 79 Konstytucji3 oraz przepisów niższego rzędu regulujących postępowanie przed Trybu-nałem4. Konieczność jej realizacji wpłynęła na odpowiednie ukształtowanie jej zakresu podmiotowego. Lakoniczność przepisów konstytucyjnych i ust-awowych sprzyja rozmaitym interpretacjom5. Ciężar dookreślenia tego as-pektu procedury skargowej spoczywa więc na Trybunale. Oczywiste wydaje się, że skarga na naruszenie aktem normatywnym (i wydaną na jej podst-awie ostateczną decyzją, orzeczeniem, rozstrzygnięciem) przysługujących

3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., (Dz.U. 1997, Nr 78, poz. 483 ze zm.).4 Ustawa z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Kon-stytucyjnym, (Dz.U. 2016, poz. 2072.).5 A. Łabno, Skarga konstytucja w Konstytucji III RP, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Kon-stytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 772.

37Paweł Króliczek • Zakres podmiotowy polskiej skargi konstytucyjnej

jednostce konstytucyjnych wolności lub praw będzie spełniała funkcję in-strumentu ochrony praw człowieka tylko wtedy, jeśli uprawniony do jej wn-oszenia będzie możliwie najszerszy zbiór podmiotów rzeczywiście występu-jących w porządku prawnym jako podmioty praw i wolności podlegających ochronie w tym trybie.

Janusz Trzciński wskazuje trzy możliwe interpretacje użytego w ustawie zasadniczej dla zakreślenia podmiotowej strony analizowanego instrumen-tu sformułowania: po pierwsze- każdy obywatel, po drugie- każdy człowiek, a więc każda osoba fizyczna oraz po trzecie- każda osoba fizyczna i praw-na6. Należy przypomnieć, że mimo początkowych kontrowersji związanych z ograniczeniem zakresu podmiotowego skargi konstytucyjnej wyłącznie do osób posiadających obywatelstwo polskie dość szybko zdecydowano się na podążenie za wzorcami zagranicznymi. Przyjęto, że najtrafniejsze będzie szerokie ukształtowanie katalogu podmiotów uprawnionych do wnosze-nia tego środka do Trybunału Konstytucyjnego7. Na akceptację zasługu-je argumentacja przedstawiona przez Z. Czeszejko-Sochackiego. Stwierdził, że sformułowanie to powinno być odczytywane analogicznie do znaczenia, w którym użyto je w art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, stanowiącego pod-stawę prawa do sądu. Instytucje te mają bowiem charakter proceduralnych gwarancji konstytucyjnych, a sama skarga może być pojmowana jako kwal-ifikowany rodzaj prawa do sądu8.

Przed dokonaniem szczegółowej analizy zakresu podmiotowego skargi kon-stytucyjnej należy przypomnieć, że ustrojodawca, słusznie nie zdecydował się na ukształtowanie kręgu podmiotów wszystkich praw i wolności konstytu-cyjnych in abstracto. Zostały one uregulowane autonomicznie, w zależności od natury konkretnego prawa podmiotowego9. L. Garlicki wskazuje, że jeże-li nic innego nie wynika z treści ustawy zasadniczej prawo podmiotowe do-

6 J. Trzciński, Zakres podmiotowy i podstawa skargi konstytucyjnej, [w:] Skarga konstytucyjna, red. J. Trzciński, Warszawa 2000, s. 47.7 Zob. Projekty konstytucji 1993–1997, opr. R. Chruściak, Warszawa 1997, s. 84, 131, 190, 214 i 272; Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, T. XVIII.8 Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2002, s. 247.9 P. Tuleja, M. Grzybowski, Skarga konstytucyjna jako środek ochrony praw jednostki w pol-skim systemie prawa, [w:] Sądy i trybunały w Konstytucji i praktyce, red. W. Skrzydło, Warszawa 2005, s. 108.


tyczyć może tak osób fizycznych, jak i stowarzyszeń, fundacji, partii poli-tycznych i innych organizacji społecznych10. Bez wątpienia więc podmiotem praw konstytucyjnych mogą być inne niż osoba fizyczna byty prawne11. Pot-wierdza to orzecznictwo konstytucyjne. Trybunał stwierdził bowiem, że up-rawnienie do kierowania skargi do TK „pomimo posłużenia się przez ustro-jodawcę wyrażeniem »każdy«, nie ma charakteru powszechnego” i ogranicza się do podmiotów konstytucyjnych praw i wolności12.

II.

Istota skargi konstytucyjnej przesądza, że w legitymację skargową wyposażone zostały jednak przede wszystkim osoby fizyczne. Zdefiniowanie tego pojęcia nie jest problematyczne. Kodeks cywilny expressis verbis stwierdza, że osobą fizyczną jest każdy człowiek od momentu narodzin do jego śmierci13. Jak już wspomniano, ustawa zasadnicza nie zawiera żadnego generalnego, odnoszące-go się do wszystkich wolności i praw o charakterze konstytucyjnym, prze-pisu ograniczającego krąg uprawnionych w tym aspekcie osób fizycznych. Abstrakcyjne ograniczenie zakresu podmiotowego skargi np. do osób posi-adających obywatelstwo polskie, zwłaszcza w kontekście praw o charakterze fundamentalnym, stanowiłoby wszakże zaprzeczenie ideałów współczesnego państwa prawnego oraz roli skargi konstytucyjnej jako instrumentu gwaran-tującego przestrzeganie ustawy zasadniczej względem jednostki. Koncepcję maksymalnego rozszerzenia zakresu podmiotowego skargi konstytucyjnej wspiera także systematyka ustawy zasadniczej. Omawiana instytucja znala-zła wszakże swoje miejsce w jej II rozdziale Konstytucji poświęconym statu-sowi jednostki – jej prawom, wolnościom i obowiązkom. Wyrażony w art. 30

10 L. Garlicki, Trybunał Konstytucyjny w projekcie Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, „Państwo i Prawo” 1996, z. 12.11 J. Trzciński, Artykuł 79, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, T. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 3–4.12 Postanowienie TK z 14 grudnia 2011 r., sygn. SK 29/09, OTK ZU z 2011 r., Nr 10 A, poz. 130 i podobnie postanowienie TK z 30 sierpnia 2011 r., sygn. SK 1/10, OTK ZU z 2011, Nr 6 A, poz. 70.13 A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 2001, s. 158.


związek wszystkich praw i wolności człowieka14 z samym jestestwem osoby ludzkiej bez względu na jej przynależność narodową, państwową, etniczną czy też inne cechy implikuje bowiem powszechny obowiązek ich ochrony spoczywający na władzy publicznej.

Nie wszystkie prawa o charakterze konstytucyjnym adresowane są jednak do wszystkich osób fizycznych. Różnicowanie kręgu uprawnionych podmi-otów jest konieczną konsekwencją niejednolitej natury i cech praw oraz wol-ności15. Ustrojodawca zdecydował się na przyjęcie kilku kryteriów różnicują-cych. Najpowszechniej wykorzystywanym jest obywatelstwo, co jest zresztą zrozumiałe gdy weźmie się pod uwagę jego istotę zwłaszcza zaś obowiązki zeń wynikające. I tak, wyłącznie obywatel polski jest podmiotem dostępu do służby publicznej, uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej, czynne-go i biernego prawa wyborczego w wyborach parlamentarnych, prezydenckich i samorządowych etc. Innymi kryteriami, które odnaleźć można w konstytucji są np. rodzicielstwo (tylko rodzicom przysługuje prawo do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami), płeć (oczywiście tylko kobietom przysłu-guje prawo do szczególnego traktowania w okresie przed i po urodzeniu dziec-ka), wiek (z biernego prawa wyborczego skorzystać może tylko obywatel, który najpóźniej w dniu wyborów ukończył 30 lat) a także zrealizowanie warunków niezbędnych do zaistnienia innych stosunków prawnych. Przykładem tych ostatnich mogą być prawa związane z ochroną sytuacji konsumentów, najem-ców i użytkowników przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi zagraża-jącymi ich zdrowiu, bezpieczeństwu i prywatności.

Jednym z najciekawszych zagadnień związanych z legitymacją skargową osób fizycznych są jej granice, tj. moment, w którym zdolność tę się nabywa, a w którym się ją traci. Co ciekawe, Trybunał uniezależnił skuteczność jej wniesienia od po-siadania pełnej zdolności do czynności prawnych. Rozwiązanie to nie jest ewen-ementem w Europie. Oderwanie od analizowanego uprawnienia od zdolności do czynności prawnych występuje również w systemie niemieckim i hiszpańskim16.

14 L. Garlicki, Artykuł 30, [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, T. III, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 12–13.15 A. Łabno, Skarga konstytucyjna w Konstytucji III RP..., s. 772; P. Tuleja, M. Grzybowski, Skarga konstytucyjna jako ..., s. 108–109.16 P. Czarny, Skarga konstytucyjna w Niemczech i w Austrii (wybrane problemy), „Przegląd Legislacyjny” 2007, nr 3, s. 5.


Rację mają ci autorzy, którzy opowiadają się za dopuszczalnością przyzna-nia ochrony skargowej nasciturusa oraz prowadzenia postępowań przed Try-bunałem w tym trybie jeżeli jego inicjator (skarżący) umrze przed wydaniem orzeczenia. Zasadniczy problem w przypadku dziecka nienarodzonego pole-ga na braku fundamentalnej przesłanki zdolności skargowej, którą jest bez-pośredni charakter naruszenia prawa lub wolności inicjującego postępowanie. W tym wypadku bowiem uczynić musiałby to na rzecz nasciturusa ustanow-iony przez sąd opiekuńczy kurator. Dopuszczenie rozpoznania skargi kon-stytucyjnej sporządzonej na rzecz dziecka poczętego stanowiłoby realizację ochrony przysługujących mu praw zagwarantowanych w Konstytucji (np. up-rawnienia spadkowe), a więc urzeczywistnienie istoty skargi17. Średni czas tr-wania postępowania przed Trybunałem nie wpłynąłby na zasadniczą zmianę analizowanej sytuacji, mimo że dziecko z całą pewnością zdążyłoby bowiem przyjść na świat. Sytuacja dziecka nienarodzonego odpowiada w dużej mierze uprawnieniom dziecka, którego sytuację prawną kształtować będą jego przed-stawiciele ustawowi. Warto zauważyć, że kres interesu prawnego związany ze śmiercią skarżącego nie powinien stać na przeszkodzie zakończeniu kon-troli konstytucyjności merytorycznym orzeczeniem szczególnie w sytuacji oczywistej niezgodności zaskarżonego przepisu z ustawą zasadniczą. Nie moż-na bowiem zapominać, że skarga konstytucyjna jest także środkiem chronią-cym porządek prawny18. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że odrębności postępowania trybunalskiego od innych postępowań sądowych są „na tyle is-totne, że uzasadniają bardzo ostrożne stosowanie przesłanek zawieszenia lub umorzenia postępowania. Przyjęcie innego stanowiska ograniczałoby w znaczą-cym stopniu możliwość realizowania podstawowej funkcji postępowania przed Trybunałem w zakresie badania konstytucyjności przepisów prawa”19. Wskazać należy, że nierozerwalny związek skargi z ochroną praw i wolności przejawia się także w tym jej aspekcie. Dalsze procedowanie, mimo śmierci 17 P. Tuleja, Skarga konstytucyjna w Polsce- dziesięć lat doświadczeń, „Przegląd Legislacyjny” 2007, nr 3, s. 32.18 Por. Wyroki TK z: 21 maja 2001, sygn. SK 15/00, OTK ZU 2001, Nr 4, poz. 85, sygn. SK 15/00, OTK ZU 2001, Nr 4, poz. 85; 15 kwietnia 2003, sygn. SK 4/02, OTK ZU 2003, Nr 4 A, poz. 31; z 14 maja 2001 r., sygn. SK 1/00, OTK ZU 2001, Nr 4, poz. 84; 21 maja 2001 r., sygn. SK 15/00, OTK ZU 2001, Nr 4, poz. 85; 27 maja 2009 r., sygn. 53/08, OTK ZU 2009, Nr 5, seria A, poz. 81. Postanowienie TK z 27 maja 2009, sygn. SK 53/08, OTK ZU 2009, Nr 5 A, poz. 81.19 Wyrok TK z 15 kwietnia 2003, sygn. SK 4/02, OTK ZU 2003, Nr 4A, poz. 31.


bezpośrednio zainteresowanego będzie stanowiło drogę do ochrony sytuac-ji prawnej jego następców prawnych20.

Zdolność skargowa osób fizycznych w Polsce nie różni się fundamentalnie od regulacji w większości europejskich systemów konstytucyjnych21. W syste-mie niemieckim odnajdujemy, podobnie jak Konstytucji RP, sformułowanie, że uprawniony do wniesienia skargi konstytucyjnej do Trybunału Federalne-go jest każdy (z niem. jedermann), kto twierdzi, że władza publiczna naruszyła jego prawa22 wskazane w § 90 ust. 1 ustawy o FTK23 (a więc prawa podstawowe lub prawa z grupy doń zbliżonych24). Mimo, że zdecydowana większość praw i wolności, których gwarancję stanowić ma skarga konstytucyjna przysługu-je wszystkim osobom fizycznym25, w odniesieniu do niektórych z nich us-trojodawca niemiecki, podobnie jak polski, zdecydował się na ograniczenie zakresu podmiotowego, np. przez wskazanie, że tylko obywatele niemieccy mają prawo bez zgłaszania lub zezwolenia do pokojowego gromadzenia się (art. 8 ust. 1 UZ26). Jeżeli doszukiwać się najbardziej znaczącej różnicy pomiędzy regulacją polską i niemiecką, najjaskrawszym przykładem będzie objęcie pra-wa azylu skargą konstytucyjną, co stanowi o silniejszej niż w Polsce stand-ardzie ochrony cudzoziemców i bezpaństwowców27. Podobne rozwiązanie –

20 Dla porównania zob. postanowienie TK z 9 marca 1999 r., sygn. SK 10/98, OTK ZU 1999, Nr 2, poz. 27, w którym Trybunał przyjmuje zupełnie inny punkt widzenia.21 A. Łabno, Standardy stosowania praw i wolności człowieka w konstytucjach Hiszpanii i Por-tugalii. Przyczynek do rozważań nad rozwiązaniami polskimi, [w:] Prawa człowieka a nowa Konstytucja RP, red. A. Łabno, Warszawa 1998, s. 3; B. Banaszak, Skarga konstytucyjna i jej znaczenie w zakresie ochrony praw podstawowych, [w:] Podstawowe prawa jednostki i sądowa ich ochrona, red. L. Wiśniewski, Warszawa 1997, s. 177–179.22 Forma użytego czasownika jest wynikiem fundamentalnych różnic w zakresie przed-miotowym skargi w Polsce i RFN. W przypadku zaniechania prawodawczego nie może być przecież mowy o żądnym zaktualizowanym prawie podstawowym. Sądzę, że to właśnie z tego względu ustrojodawca niemiecki zdecydował się na użycie tego sformułowania.23 Ustawa o Federalnym Trybunale Konstytucyjnym, tłum. L. Garlicki, [w:] Sądy konstytu-cyjne w Europie. T. I. Austria, Francja, Niemcy, Włochy, Warszawa 1996, s. 180.24 M. Derlatka, Skarga konstytucyjna w Niemczech, Warszawa 2009, s. 86 i n.25 B. Banaszak, Sądownictwo konstytucyjne a ochrona podstawowych praw obywatelskich. RFN, Austria, Szwajcaria, Wrocław 1990, s. 59–60.26 Ustawa zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec z dnia 23 maja 1949 r., tł. B. Banaszak, A. Malicka, [w:] Konstytucje państw Unii Europejskiej, red. W. Staśkiewicz, Warszawa 2011.27 B. Szmulik, Skarga konstytucyjna. Polski model na tle porównawczym, Warszawa 2006, s. 116.


uniwersalizacja praw gwarantowanych w ustawach zasadniczych – występują np. w systemie chorwackim, czeskim, słowackim i węgierskim28.

Warto zauważyć, że Federalny Trybunał Konstytucyjny w procesie wykładni konstytucji rozszerza zakres podmiotowy poszczególnych praw i wolności. St-wierdza, że skoro porządek konstytucyjny wyznacza sferę swobody jednostki, której normatywny wyraz stanowi art. 2 ust. 1 konstytucji to każde nieuzasadn-ione naruszenie prawa cudzoziemców stanowić może pogwałcenie wynikające-go z niej prawa podmiotowego (prawa do poszanowania autonomii osobistej)29. Konstrukcja ta pozwoliła na objęcie ochroną skargową „nieobywateli”, także w zakresie tych praw, które w pierwotnym zamierzeniu ustrojodawcy im nie przysługiwały. Każde więc ograniczenie swobody jednostki, nie tylko obywate-la niemieckiego, sprzeczne z prawem pisanym ale także zwyczajowym narusza art. 2 ust. 1 konstytucji30. Oznacza to, że granicę swobody jednostki wyznacza konstytucyjny porządek oraz nakazy moralności. Rozwiązanie to stanowi obec-nie bardzo użyteczną instytucję ochrony uprawnień obywateli innych państw członkowskich Unii Europejskiej, prowadzi bowiem do wynikającego z trak-tatów równego ich traktowania w niektórych kwestiach.

Ciekawą konstrukcję zakresu podmiotowego skargi konstytucyjnej zdecy-dował się przyjąć ustrojodawca hiszpański. Zdolność skargowa (podobnie jak w Polsce uzależniona jest od wystąpienia w sprawie interesu prawnego) przysłu-guje tam zasadniczo jednostkom. Ustrojodawca w uprawnienie to, dla ochro-ny dobra wspólnego, wyposażył również organy ochrony prawa: prokuraturę oraz ombudsmana (Defensor del Pueblo). Podmioty te muszą jednak formalnie działać na rzecz osoby, która jest zainteresowana rozstrzygnięciem tego prob-lemu konstytucyjnego31. Jak wskazuje M. Kłopocka-Jasińska aktywność tych urzędów państwowych jest jednak rzadka. Prokuratura jest organem ochrony praw podstawowych może więc inicjować postępowanie skargowe dla ochrony wszystkich praw podstawowych, które zostały naruszone w sprawie indywid-

28 M. Granat, Formy konkretnej kontroli konstytucyjności prawa (W państwach Europy Środkowej i Wschodniej), [w:] Konstytucja i władza we współczesnym świecie. Doktryna – prawo – praktyka. Prace dedykowane Profesorowi Wojciechowi Sokolewiczowi na siedemdziesięciolecie urodzin, red. M. Kruk, J. Trzciński, J. Wawrzyniak, Warszawa 2002, s. 495 i n.29 M. Derlatka, Skarga konstytucyjna..., s. 87.30 Ibidem, s. 88 i powołane tam orzecznictwo.31 M. Kłopocka-Jasińska, Skarga konstytucyjna w Królestwie Hiszpanii, Warszawa 2012, s. 63.


ualnej. Wskazuje się, że działa wtedy w zastępstwie pokrzywdzonego podmi-otu. Jednym ze szczególnych zadań tego urzędu jest występowanie ze skar-gami w imieniu osób nieletnich i upośledzonych32. Defensor del Pueblo może natomiast zainicjować postępowanie w tym trybie tylko wówczas, gdy stwi-erdzi, że doszło do naruszenia praw konstytucyjnych w procesie stosowan-ia prawa przez organy administracji publicznej33. Rozwiązanie to powoduje, że instrument zmierzający w pierwszej kolejności do sanacji sytuacji prawnej jednostki inicjować może podmiot o szczególnej pozycji ustrojowej. W Polsce dopuszczalne jest jedynie uczestnictwo Rzecznika Praw Obywatelskich, jeże-li zgłosił udział w postępowaniu oraz Prokuratora Generalnego z urzędu34.

III.

W polskiej praktyce stosowania skargi konstytucyjnej zdecydowana większość postępowań inicjowana jest przez osoby fizyczne. Mimo to, istotnym zagad-nieniem jest uprawnienie innych podmiotów do inicjowania kontroli skargowej, zwłaszcza że trudno w tym zakresie o stanowisko niebudzące jakichkolwiek polemik35. Odpowiedź na pytanie, czy podmioty inne niż osoba fizyczna mogą zwracać się z żądaniem zbadania zgodności norm prawnych z ustawą zasad-niczą w analizowanej procedurze uzależniona jest w pierwszym rzędzie od ro-zumienia jej znaczenia dla ochrony praw i wolności jednostki. Jak wskazuje się w literaturze regulacje tego zagadnienia można sklasyfikować w dwie grupy – pierwszą z nich stanowią akty prawne, w których kwestia ta znalazła jasne ureg-ulowanie, drugą zaś takie, które pozostawiają to do rozstrzygnięcia sądom kon-stytucyjnym i doktrynie36. W Polsce przyjęto to ostatnie rozwiązanie.

32 Ibidem, s. 79–80.33 Ibidem, s. 83.34 Art. 42 pkt 7 i 10 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, (Dz.U. 2016, poz. 2072). Przepisy ustawy stanowią, że udział Rzecznika Praw Dziecka możliwy jest jedynie wówczas gdy postępowanie zainicjuje wniosek RPO lub skarga konstytucyjna i dotyczą praw dziecka.35 W. Wróbel, Skarga konstytucyjna- problemy do rozwiązania, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 61.36 S. Witkowski, Zdolność skargowa podmiotów nie będących osobami fizycznymi – przegląd wybranych systemów prawnych, [w:] Konstytucja – Rząd – Parlament. Księga jubileuszowa


Janusz Trzciński trafnie zauważa, że to właśnie ochrona praw i wolności jednostki umożliwia interpretowanie terminu „każdy” w kierunku dopuszcze-nia do inicjowania postępowania ze skargi konstytucyjnej przez podmio-ty inne niż osoba fizyczna37. W związku z analizowanym już utrwalonym znaczeniem słowa „każdy” w Konstytucji38 osoby prawne prawa prywatne-go powinny móc kierować do Trybunału skargi konstytucyjne w stosunku do tych norm prawnych, które naruszyły prawo lub wolność konstytucyjną, których mogą być podmiotami. Wiąże się to przede wszystkim z potrze-bą zagwarantowania ochrony fundamentalnych praw i wolności jednostki, które mogą być wykonywane także lub wyłącznie przez ich udział w szcze-gólnego rodzaju zbiorowościach39. Przykładem takich praw i wolności może być prawo własności oraz swoboda działalności gospodarczej40. Stanowisko to umacnia orzecznictwo Trybunału. W jednym ze swoich wyroków TK st-wierdził, że w polskim systemie prawnym możliwość wniesienia skargi kon-stytucyjnej jest co do zasady ujęta jako prawo przysługujące jednostce – stano-wi ona w zdecydowanej większości przypadków reakcję na pogwałcenie jej praw i wolności41. Przyznanie zdolności skargowej podmiotom zbiorowym (np. osobom prawnym), podyktowane jest, zdaniem Trybunału, nie zamiar-em wzmocnienia ich pozycji a dążeniem do intensyfikacji ochrony jednostek, które te organizacje tworzą lub z ich działalności korzystają42.

I w tym kontekście warto poczynić uwagi porównawcze, zwłaszcza że przy-wołane w niniejszym tekście systemy prawne regulują to zagadnienie inaczej niż polska konstytucja. Szczególnie interesujący jest przykład amparo kon-stytucyjnego. Hiszpański ustrojodawca przyjmując, że „każdy obywatel” może

Profesora Jerzego Ciemniewskiego, red. P. Radziewicz, J. Wawrzyniak, Warszawa 2014, s. 374.37 J. Trzciński, Zakres podmiotowy i podstawa skargi konstytucyjnej, [w:] Skarga konstytucyjna, red. J. Trzciński, Warszawa 2000, s. 49.38 J. Trzciński, Zakres ..., s. 50–51; zob. także wypowiedź P. Winczorka jako eksperta KKZN, Biuletyn KKZN, T. XXV, s. 6.39 S. Witkowski, Zdolność skargowa..., s. 384.40 Trafnie przywołują je P. Tuleja, M. Grzybowski, zob. P. Tuleja, M. Grzybowski, op.cit., s. 108.41 Wyrok TK z 8 czerwca 1999 r., sygn. SK 12/98, OTK ZU 1999 r., Nr 5, poz. 96, za J. Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, [w:] Konstytucja, wybory, parlament: studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, red. L. Garlicki, Warszawa 2000, s. 212–213.42 Wyrok TK z 7 maja 2001 r., sygn. akt K 19/00, OTK ZU 2001, Nr 4, poz. 82; postanowie-nie TK z 12 października 2004 r., sygn. akt Ts 35/04, OTK ZU 2004, Nr 1, seria B, poz. 25.


powołać się na naruszenie przysługujących mu praw stanowionych w art. 14- 29 Konstytucji nie wprowadził reglamentacji skargi konstytucyjnej w zależności czy skarżącym miałaby być osoba fizyczna czy prawna43. W zasadzie, a contar-io stwierdzić można, na podstawie niedopuszczalności legitymacji skargowej tych podmiotów ze względu na naruszenie prawa do skorzystania z klauzu-li sumienia, że skierowanie amparo przez te grupy jest możliwe dla ochrony wszystkich innych praw, których gwarancję stanowi skarga w Hiszpanii44. Niemiecki FTK przesądził natomiast wyraźnie, że „osoby prawne prawa” (bez względu na to, czy regulowane reżimem prawa prywatnego czy publicz-nego) mogą korzystać z prawa do rozwoju własnej osobowości, zasady równ-ości, wolności religii, wolności nauczania, wolności prasy, prawo do ochrony tajemnicy korespondencji, prawo własności i wielu innych45.

Zdolność skargowa osób prawnych prawa prywatnego nie budził zasad-niczych wątpliwości. W grupie podmiotów prawa prywatnego, co do których uprawnienia do inicjowania kontroli skargowej występowały w doktrynie wąt-pliwości wskazać należy małżonków działających wspólnie. Trybunał uznał, że należy dopuścić do skutecznego wszczęcia postępowania skargowego przez małżonków, gdy uzasadniają to po pierwsze natura stosunków prawnych regulowanych zaskarżoną normą oraz zarzuty prze nich podnoszone oraz po drugie względy ekonomiki procesowej. W jednej z takich spraw przed-miotem postępowania była zgodność z konstytucją przepisów mających zas-tosowanie w sytuacji, gdy praca podatnika i jego małżonka jest świadczona spółce cywilnej, której wspólnikiem jest tylko jedno z nich, a podstawą świ-adczenia pracy jest umowa odrębna od umowy spółki46.

Szczególnie istotne kontrowersje związane są z kwestią przyznania uprawnie-nia do inicjowania postępowania skargowego podmiotom prawa publicznego zwłaszcza tym, które wykonują władztwo publiczne. W zakresie tego poję-cia należy umieścić przede wszystkim partie polityczne jednostki samorządu terytorialnego oraz spółki z udziałem Skarbu Państwa. Poglądy doktryny nie

43 S. Witkowski, Zdolność..., s. 378; A. Łabno, Skarga konstytucyjna w Hiszpanii, [w:] Konsty-tucja. Trybunał Konstytucyjny, red. C. Banasiński, J. Oniszczuk, Warszawa 1988, s. 131–144.44 Ibidem.45 B. Banaszak, Podmiotowy i przedmiotowy zakres skargi konstytucyjnej w Republice Federalnej Niemiec, Austrii i Szwajcarii, „Acta Universitatis Wratislaviensis” z 1992 r., nr CC, s. 68.46 Wyrok TK z 24 stycznia 2001 r., sygn. SK 30/99, OTK ZU 2001, Nr 1, poz. 3.


są w tym względzie jednoznaczne, choć stwierdzić należy, że jest ona w tym zakresie zdecydowanie bardziej rygorystyczna. Wynika to z właściwości tych podmiotów a także istoty skargi konstytucyjnej jako przede wszystkim środ-ka ochrony praw i wolności jednostki przed naruszeniem jej autonomii przez organy władzy. To właśnie przede wszystkim organy władzy publicznej as adresatami konstytucyjnych praw i wolności. To one są więc zobowiązane do przestrzegania owych praw i swobód w granicach wyznaczanych przez porządek konstytucyjny47. Mimo, że Trybunał stwierdził, iż „konstrukcja konstytucyjnego prawa podmiotowego, którego beneficjentem miałby być podmiot władzy publicznej, prowadziłaby do utożsamienia podmiotów in-gerujących w prawa i wolności z ich nosicielami”48, doktryna i orzecznictwo dopuszczają wyjątkowo skuteczne kierowanie skarg konstytucyjnych przez te podmioty w odniesieniu do ich aktywności w płaszczyźnie prawa prywatne-go49. Tezę tę zdaje się potwierdzać utrwalone orzecznictwo, z którego wyni-ka, że powierzenie podmiotowi prawa prywatnego pewnych zadań z zakresu np. władztwa administracyjnego nie oznacza automatycznego pozbawienia go legitymacji do inicjowania kontroli konstytucyjności w trybie z art. 79 ust. 1 Konstytucji50. Szczególnie istotne dla skutecznego kierowania skargi kon-stytucyjnej jest odpowiedniość między charakterem podmiotu i charakter-em prawa, na które ten podmiot się powołuje51.

Trybunał odmawia partiom politycznym zdolności skargowej w stosunkach publicznoprawnych z uwagi na ich szczególną pozycję ustrojową jako instru-

47 Zob. postanowienie TK z 23 stycznia 2008 r., sygn. Ts 277/06; Por. postanowienia TK z 26 października 2001 r., sygn. Ts 72/01, OTK ZU 2001, Nr 8, poz. 298; 11 grudnia 2002 r., sygn. Ts 116/02, OTK ZU 2003, Nr 2, seria B, poz. 104; 12 października 2004 r., sygn. Ts 35/04, OTK ZU 2005, Nr 1, seria B, poz. 25; 20 grudnia 2007 r., sygn. SK 67/05, OTK ZU 2007, Nr 11, seria A, poz. 168.48 Zob. postanowienia TK z 6 lutego 2001 r., sygn. Ts 148/00, OTK ZU 2001, Nr 3, poz. 73; 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05, OTK ZU 2007, Nr 6, seria A, poz. 60.49 P. Tuleja, M. Grzybowski, Skarga konstytucyjna..., s. 108–109; B. Banaszak, Skarga kon-stytucyjna i jej znaczenie w zakresie..., s. 178.50 Wyrok TK z 25 maja 2009 r., sygn. akt SK 54/08, OTK ZU 2009, Nr 5, seria A, poz. 69.51 W. Płowiec, Legitymacja publicznych osób prawnych do wniesienia skargo konstytucyjnej, „Zagadnienia Sądownictwa Konstytucyjnego” 2014, nr 1–2, s. 15; B. Banaszak, J. Boć, M. Ja-błoński, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 143.


mentu wyrażania woli narodu52 oraz wpływ, jaki wywierają one na stanowie-nia prawa poprzez funkcjonowanie w parlamencie53. Najistotniejszym jednak argumentem podnoszonym w orzecznictwie konstytucyjnym, przesądzają-cym o braku czynnej legitymacji skargowej partii politycznych jest ujęcie skar-gi konstytucyjnej jako środka ochrony praw i wolności jednostki. TK stwi-erdza, że skoro status partii politycznych nie został uregulowany w rozdziale II Konstytucji a z przyznanych praw korzystają wyłącznie w celu wywierania wpływu na realizację zadań powierzonych władzy publicznej to nie można uznać ich za podmioty będące „zwykłymi beneficjentami praw i wolności”54. W tym przedmiocie wydaje się być aktualne stwierdzenie, że w celu inicjowa-nia kontroli konstytucyjności prawa partie powinny wykorzystywać instru-menty służące do wszczynania postępowań o charakterze abstrakcyjnym, np. wniosku grupy posłów55, mimo że porównanie tych środków mogłoby wy-dawać się nietrafione. Trybunał rozpoznawał tę kwestię zaledwie kilka razy. Najgłośniejszym z postępowań było to zainicjowane skargą PSL, w którym domagano się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją przepisów związa-nych z finansowaniem partii. TK uznał a priori, że skoro przepisy te należą do sfery publicznej droga skargowa nie powinna być dopuszczalna. Należy zauważyć, że w istocie, przepisy które spowodowany znaczne problemy finan-sowe ugrupowania mogły skutkować jego likwidacją, co wpłynęłoby na re-alizację prawa obywateli do zrzeszania się w tego rodzaju zbiorowościach.

Mniejsze kontrowersje wzbudza przyznanie zdolności skargowej jednost-kom samorządu terytorialnego. Zdecydowana większość doktryny wyraża pogląd, że stałoby to w sprzeczności z ustrojowym charakterem tych podmi-otów, który zdecydowanie różni się od pozycji jednostki czy osób prawnych prawa prywatnego56. Ich cechą charakterystyczną jest to, że ich funkcjonowan-ie ze swej natury opiera się na ograniczaniu praw i wolności ich członków. J. Stępień zauważa, że „samo posiadanie osobowości prawnej przez gminę nie jest wystarczającą podstawą do utożsamienia zakresu konstytucyjnej ochro-

52 Wyrok TK z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt Kp 6/09, OTK ZU 2010, Nr 1, seria A, poz. 3.53 Wyrok TK z 8 marca 2000 r., sygn. akt Pp 1/99, OTK ZU 2000, Nr 2, poz. 58.54 Postanowienie TK z 15 września 2011 r., sygn. akt Ts 256/09, OTK ZU 2011, Nr 5, seria B, poz. 359.55 Postanowienie TK z 21 marca 2000 r., sygn. SK 6/99, OTK ZU 2000, Nr 2, poz. 66.56 Postanowienie TK z 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05, OTK ZU z 2007 r., Nr 6A, poz. 60.


ny jednostek samorządu terytorialnego z zakresem konstytucyjnej ochrony osób prawnych”57. Jak już wielokrotnie wspominano ratio legis skargi kon-stytucyjnej było zagwarantowanie ochrony praw i wolności jednostki. Wynika z niej przede wszystkim, że wolności i prawa konstytucyjne chronią te pod-mioty przed nadmierną ingerencją władzy publicznej. Podmioty sprawujące władztwo publiczne nie mogą być podmiotami praw i wolności o charakter-ze konstytucyjnym czy wynikających z nich uprawnień szczegółowych58. Jed-nym z przywoływanych na poparcie tej tezy argumentów jest umiejscowie-nie przepisów regulujących działalność osób prawnych prawa publicznego poza rozdziałem dotyczącym praw i wolności konstytucyjnych59. Należy jed-nak nadmienić, że konstytucyjne prawa i wolności podmiotowe wynikają nie tylko z przepisów II rozdziału ustawy zasadniczej (np. prawo do zakładania tworzenia i udziału w partiach politycznych oraz swoboda działalności gosp-odarczej). Za przyznaniem racji przeciwnikom dopuszczalności przyznania jednostkom samorządowym czynnej legitymacji skargowej przemawia to, że art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust.2 Konstytucji stanowią podstawę dla szczególnego trybu kontroli konstytucyjności prawa inicjowanej przez samorząd gminny, powiatowy lub wojewódzki. Przepisy te uprawniają or-gan stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do skierowania wnios-ku do TK o stwierdzenie niezgodności z ustawą zasadniczą przepisów jeżeli kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działa-nia60. Dopuszczenie więc do inicjowania postępowania skargowego przez jed-nostki samorządu terytorialnego doprowadziłoby do obejścia szczególnego trybu wnioskowego61.

Stanowisko Trybunału wobec zagadnienia zdolności skargowej przedsiębi-orców, którzy są kapitałowo powiązani ze Skarbem Państwa czy innych pod-miotów, dla których organem założycielskim jest organ władzy publicznej zas-

57 J. Stępień, Samorząd terytorialny, [w:] Księga Księga XX- lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 624.58 Postanowienie TK z 26 października 2001 r., sygn. Ts 72/01, OTK ZU 2001, Nr 8, poz. 298.59 J. Trzciński, Zakres.., s. 53.60 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, ss. 971–973.61 Postanowienie TK z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt Ts 163/09, OTK ZU z 2012 r., Nr 1, seria B, poz. 35; za A. Syryt, Podmiotowość prawna gmin a ochrona praw człowieka, [w:] Jedność norm i wartości. Zbiór studiów dedykowanych Profesor Marii Gintowt-Jankowicz, red. J. Pastwa, Z. Cieślak, K. Sawicka, W. Federczyk, Warszawa 2014, s. 364.


adniczo się zmieniło. Dla odróżnienia podmiotów prywatnych i publicznych TK korzystał z kryterium majątkowego. Za publiczny podmiot gospodarczy uznaje podmiot, który prowadzi działalność gospodarczą opartą na mająt-ku publicznym62. Jest ono uzupełniane o kryterium funkcjonalne, w którym decydujący jest wpływ władzy publicznej na działalność skarżącego podmio-tu63. Pierwotnie, Trybunału Konstytucyjny, przesądził jednoznacznie, że drogę tę uznać należy w ich wypadku za niedopuszczalną. Stwierdził, że „reguła od-mawiająca przyznania zdolności skargowej osobom prawnym prawa publicz-nego odnosi się także do publicznych podmiotów gospodarczych (a więc m.in. spółek akcyjnych, których akcjonariuszem jest Skarb Państwa), gdyż swobo-da działalności gospodarczej wynikająca z art. 20 i 22 ustawy zasadniczej do-tyczy wyłącznie „działalności (przyp. PK) jednostek (osób fizycznych) oraz instytucji «niepaństwowych» (...niepublicznych), które mają prawo samodziel-nego decydowania o udziale w życiu gospodarczym [...]. Chodzi tu więc o oso-by fizyczne i inne podmioty, które korzystają z praw i wolności przysługują-cych człowiekowi i obywatelowi”64. Stanowisko to pozbawia ochrony także tych przedsiębiorców, w których udział podmiotu publicznego (nie tylko Skarbu Państwa bezpośrednio ale także przez właścicielskie uprawnienia in-nych przedsiębiorstw publicznych) jest marginalny. W ostatnich latach jed-nak Trybunał przyjął bardziej liberalną wykładnię. Uznał, że zdolność skar-gowa podmiotu innego niż osoba fizyczna jest warunkowana zależnością „między charakterem podmiotu i charakterem prawa, na które ten podmiot się powołuje”. Dla dopuszczalności skargi istotne znaczenie mają zatem roz-patrywane łącznie: charakter naruszonego przepisu Konstytucji oraz char-akter prawny skarżącego65.

W Niemczech natomiast nie ogranicza się zdolności skargowej do pod-miotów prawa prywatnego66. Artykuł 19 ust. 3 niemieckiej konstytucji67 ex-pressis verbis przesądza, że prawa podstawowe (zarzut ich naruszenia przez 62 Postanowienie TK z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt SK 67/05, OTK ZU z 2007 r., Nr 11, seria A, poz. 168.63 Wyrok TK z 24 lipca 2006 r., sygn. akt SK 8/06, OTK ZU z 2006 r., Nr 7, seria A, poz. 84.64 Postanowienie TK z 8 kwietnia 2008 r., sygn. SK 80/06, OTK ZU z 2008 r., Nr 3, seria A, poz. 51.65 Wyrok TK z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt SK 38/09, OTK ZU 2010, Nr 5, seria A, poz. 46.66 M. Derlatka, op.cit., s. 101.67 Ustawa zasadnicza Republiki...


działanie lub zaniechanie władzy publicznej stanowi przedmiot skargi w RFN) przysługują także krajowym osobom prawnym, a więc i tym prawa publicz-nego, jeżeli istota tego prawa pozwala na jego zastosowanie względem nich68. W praktyce biorąc pod uwagę specyfikę skargi konstytucyjnej ograniczono tę możliwość do sytuacji, w których dochodzi do ograniczenia praw oby-wateli poprzez wkroczenie państwa w sferę autonomii tych osób prawnych. B. Banaszak wskazuje na długotrwałą praktykę w tym zakresie. Z orzec-znictwa FTK wynika, że uprawnione do kierowania doń skarg konstytucy-jnych są państwowe szkoły wyższe, publiczne rozgłośnie radiowe, związki wyznaniowe, które dochodzić mogą w tym trybie ochrony wolności sło-wa, wolność sumienia i wyznania, wolność nauki oraz gwarancji rzetel-nego i sprawiedliwego procesu69. Rozwiązanie zbliżone do polskiej prakt-yki odnaleźć można w systemie hiszpańskim. Legitymacja skargowa osób prawnych prawa publicznego jest dopuszczalna w odniesieniu do niektórych tylko praw. M. Kłopocka-Jasińska wskazuje, że może tu chodzić np. o prawo do skutecznej ochrony sądowej, gdy skarżący znajduje się w sytuacji pro-cesowej analogicznej do tej, w której w tych warunkach znalazłaby się oso-ba fizyczna70. Na tle zaprezentowanych rozważań wyjątkowo przedstawia się skarga w Austrii, zgodnie z linią orzeczniczą tamtejszego sądu konstytu-cyjnego w uprawnienie do inicjowania kontroli skargowej wyposażone zos-tały tak podmioty prywatne jak i publiczne71. Czynna legitymacja skargo-wa podmiotów publicznych obejmuje tam zarówno działalność mieszczącą się dominium jak i imperium.

IV.

Powyższe ustalenia upewniają, że jedno z najistotniejszych zagadnień wpływających na realizację podstawowej funkcji skargi konstytucyjnej, jaką jest ochrona jednostki przed naruszeniem jej konstytucyjnych praw

68 M. Derlatka, op.cit., s. 97–98, 100 i powołane tam orzecznictwo.69 B. Banaszak, Sądownictwo konstytucyjne..., s. 67.70 M. Kłopocka- Jasińska, op.cit., s. 75–76.71 P. Tuleja, W. Wróbel, Postępowanie w sprawie skargi konstytucyjnej przed austriackim Try-bunałem Konstytucyjnym, „Państwo i Prawo” 1999, z. 11, s. 63.


lub wolności, stanowi podmiotowy zakres uprawnienia do jej wnoszenia. Z uwagi na lakoniczne sformułowania Konstytucji z 1997 r. i kolejnych ustaw regulujących postępowanie przed Trybunałem szczególne znaczenie zyskuje w tym aspekcie dorobek TK. To właśnie wspomniana funkcja skar-gi konstytucyjnej stanowi podstawę rozszerzającej go linii orzeczniczej. W tym kontekście nie można rzecz jasna abstrahować od poglądów Try-bunału dotyczących szczegółowego ustalenia jak kształtować będzie się grupa podmiotów praw i wolności zagwarantowanych w Konstytucji, które w sposób bezpośredni wpływają na podmiotowy zakres czynnej le-gitymacji skargowej.

Literatura

Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012.Banaszak B., Podmiotowy i przedmiotowy zakres skargi konstytucyjnej w Republice Fed-

eralnej Niemiec, Austrii i Szwajcarii, „Acta Universitatis Wratislaviensis. Prawo” nr CC, Wrocław 1992.

Banaszak B., Sądownictwo konstytucyjne a ochrona podstawowych praw obywatelskich. RFN, Austria, Szwajcaria, Wrocław 1990.

Banaszak B., Skarga konstytucyjna i jej znaczenie w zakresie ochrony praw podstawowych, [w:] Podstawowe prawa jednostki i sądowa ich ochrona, red. L. Wiśniewski, Warsza-wa 1997.

Czarny P., Skarga konstytucyjna w Niemczech i w Austrii (wybrane problemy), „Przegląd Legislacyjny” 2007, nr 3.

Czeszejko-Sochacki Z., Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003.

Derlatka M., Skarga konstytucyjna w Niemczech, Warszawa 2009.Garlicki L., Artykuł 30, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, T. III, red.

L. Garlicki, Warszawa 2003.Garlicki L., Trybunał Konstytucyjny w projekcie Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia

Narodowego, „Państwo i Prawo” 1996, z. 12.Granat M., Formy konkretnej kontroli konstytucyjności prawa (W państwach Europy Środ-

kowej i Wschodniej), [w:] Konstytucja i władza we współczesnym świecie. Doktryna- prawo- praktyka. Prace dedykowane Profesorowi Wojciechowi Sokolewiczowi na siedem-dziesięciolecie urodzin, red. M. Kruk, J. Trzciński, J. Wawrzyniak, Warszawa 2002.

Kłopocka-Jasińska M., Skarga konstytucyjna w Królestwie Hiszpanii, Warszawa 2012.


Łabno A., Skarga konstytucja w Konstytucji III RP, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002.

Łabno A., Skarga konstytucyjna w Hiszpanii, [w:] Konstytucja. Trybunał Konstytucyjny, red. C. Banasiński, J. Oniszczuk, Warszawa 1988.

Łabno A., Standardy stosowania praw i wolności człowieka w konstytucjach Hiszpanii i Portugalii. Przyczynek do rozważań nad rozwiązaniami polskimi, [w:] Prawa człow-ieka a nowa Konstytucja RP, red. A. Łabno, Warszawa 1998.

Olejniczak J., Notatka w sprawie skargi konstytucyjnej w Związkowej Republice Austrii, opracowanie z 22 lutego 1993 r., Nr ZO-07-123/93, Warszawa 1993.

Oniszczuk J., Kompetencje Trybunału Konstytucyjnego w Konstytucji RP, [w:] Konstytuc-ja, Trybunał Konstytucyjny, red. C. Banasiński, J. Oniszczuk, Warszawa 1998.

Płowiec W., Legitymacja publicznych osób prawnych do wniesienia skargo konstytucyjnej, „Zagadnienia Sądownictwa Konstytucyjnego” 2014, nr 1–2.

Projekty konstytucji 1993–1997, opr. R. Chruściak, Warszawa 1997.Skowrońska-Bocian E., Prawo spadkowe, Warszawa 2014.Stępień J., Samorząd terytorialny, [w:] Księga XX- lecia orzecznictwa Trybunału Konstytu-

cyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006.Syryt A., Podmiotowość prawna gmin a ochrona praw człowieka, [w:] Jedność norm i wartoś-

ci. Zbiór studiów dedykowanych Profesor Marii Gintowt-Jankowicz, red. W. Federczyk, Warszawa 2014.

Szmulik B., Skarga konstytucyjna. Polski model na tle porównawczym, Warszawa 2006.Trzciński J., Artykuł 79, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, T. I, red.

L. Garlicki, Warszawa 1999.Trzciński J., Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, [w:] Konstytucja, wybory, parla-

ment: studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, red. L. Garlicki, Warszawa 2000.Trzciński, J., Zakres podmiotowy i podstawa skargi konstytucyjnej, [w:] Skarga konstytu-

cyjna, red. J. Trzciński, Warszawa 2000.Tuleja P., Grzybowski M., Skarga konstytucyjna jako środek ochrony praw jednostki w pol-

skim systemie prawa, [w:] Sądy i trybunały w Konstytucji i praktyce, red. W. Skrzy-dło, Warszawa 2005.

Tuleja P., Skarga konstytucyjna w Polsce – dziesięć lat doświadczeń, „Przegląd Legisla-cyjny” 2007, nr 3.

Tuleja P., Wróbel W., Postępowanie w sprawie skargi konstytucyjnej przed austriackim Trybunałem Konstytucyjnym, „Państwo i Prawo” 1999, z. 11.

Witkowski S., Zdolność skargowa jednostek samorządu terytorialnego, „Zagadnienia Sądownictwa Konstytucyjnego” 2014, nr 1–2.

Witkowski S., Zdolność skargowa podmiotów nie będących osobami fizycznymi – przegląd wybranych systemów prawnych, [w:] Konstytucja- Rząd- Parlament. Księga jubileuszowa Profesora Jerzego Ciemniewskiego, red. P. Radziewicz, J. Wawrzyniak, Warszawa 2014.


Wojtyczek K., Granice ustawodawczej ingerencji w sferę praw człowieka w Konstytuc-ji RP, Kraków 1999.

Wolter A., Ignatowicz J., Stefaniuk K., Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 2001.Wróbel W., Skarga konstytucyjna- problemy do rozwiązania, [w:] Księga XX-lecia orzec-

znictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006.


DOI 10.15804/ppk.2017.01.03---------Nr 1 (35)/2017---------

Jakub G. Firlus1, Natalie Fox2

Further Considerations on ‘Brexit’3

Keywords: BREXIT, royal prerogatives, Article 50 of the EU Treaty, Parliament sover-eignty, Supreme Court of the United Kingdom, competencesSłowa kluczowe: BREXIT, prerogatywy królewskie, Artykuł 50 Traktatu o Unii Europe-jskiej, suwerenność parlamentu, Sąd Najwyższy Zjednoczonego Królestwa, kompetencje

SummaryOn June 23rd, 2016, the United Kingdom (UK) held an EU-Referendum which resulted in a vote in favor of withdrawing from the European Union (EU). However, in a post-ref-erendum reality, several constitutional issues have become apparent. On one hand, it is not certain whether the Prime Minister, under the royal prerogatives, can trigger Art. 50 of the EU Treaty. On the other hand, the scope of Westminster’s approval must still be determined. It is believed that the judiciary will end up in a constitutional crisis, es-pecially the Supreme Court. At the very least, the suspension of ‘Brexit’ procedures is causing uncertainty on both sides i.e. UK and EU. This paper will pose some of the es-sential questions being discussed on the eve of the Supreme Court’s decision over ‘Brex-it’ in December of 2016/January of 2017.

1 Author is an assistant in the Chair of Administrative Procedure of Faculty of Law and Administration Jagiellonian University in Cracow. E-mail: [email protected] Author is an assistant in the Chair of Comparative Constitutional Law of Faculty of Law and Administration Jagiellonian University in Cracow. E-mail: [email protected] The following paper was written before the Supreme Court of United Kingdom had reached its final verdict related to discussed issues. Per data released on the official website, the first hearing is scheduled for December 5 2016: https://www.supremecourt.uk/news/supreme-court-prepares-for-article-50-appeal.html, (12.12.2016).


Streszczenie

Dalsze rozważania na temat ‘Brexitu’

W referendum przeprowadzonym 23 czerwca 2016 r. Brytyjczycy opowiedzieli się za opuszczeniem instytucjonalnych struktur Unii Europejskiej. Jakkolwiek w nieodległym czasie okazało się, że podjęta decyzja skutkować będzie szeregiem wątpliwości o konstytu-cyjnej proweniencji. Z jednej strony, zastrzeżenia związane są z zakresem kompetenc-ji premiera. Spór prawny odnosi się do oceny dopuszczalności samodzielnej notyfikacji instytucjom europejskim zamiaru wyjścia z UE (art. 50 Traktatu o Unii Europejskiej). Z drugiej strony, ewentualny zakres zgody parlamentu nie jest jasny i wymaga dalszej analizy. Stąd też nieocenioną rolę w tonizowaniu sporu kompetencyjno-konstytucyjnego w Zjednoczonym Królestwie przypisać należy sądownictwu. Dalsze wstrzymanie proce-dury opuszczenia UE jest, bowiem niekorzystne tak dla Zjednoczonego Królestwa, jak również dla UE. Stąd też w niniejszym artykule dokonano przeglądu pytań i wątpliwoś-ci, które wymagają uwagi w przededniu wyroku Sądu Najwyższego w sprawie Brexitu.

*

I.

Beyond a doubt ‘Brexit’ can be described in many different manners, some of them are connected to merely political, legal and macroeconomic analyses of further relations between the United Kingdom (UK) and EU-27; howev-er, listed planes somehow seem to interfere with each other. In fact, the econ-omy4 is said to be a crucial factor that would determine to a great extent the eventual shape of British substantive law, in the case when considering the matter of subsequent participation by the UK in a Single Market economy (‘hard’/’soft’ ‘Brexit’ issue)5. Henceforth it is unknown whether there is a legal basis for the further preferential participation in the European Economic Area

4 See S. Dhingra, G. Ottaviano, T. Sampson, J.V. Reenen, The consequences of Brexit for UK trade and living standards, London 2016.5 See e.g. Brexit and Beyond. How the United Kingdom might leave the European Union a report by The UK in a Changing Europe for Political Studies Association of the UK, p. 4 http://ukandeu.ac.uk/wp-content/uploads/2016/11/Brexit-and-Beyond-how-the-UK-might-leave-the-EU.pdf (12.12.2016); R. Ladrech, Explainer: what’s the difference between ‘hard’ and ‘soft’ Brexit?,

57Jakub G. Firlus, Natalie Fox • Further Considerations on ‘Brexit’

(EEA) by a non-Member State of the European Union (EU)6. Furthermore, this issue arose from potential supervision over the British market, meaning it is plausible that EU institutions7 would prefer to keep its competences in the field of financial and competition law. UK authorities will be obliged, ac-cording to international obligations, to maintain8 to some extent direct ef-fectiveness of EU law regarding domestic systems. In turn the post-referen-dum legal reality would be affected by EU regulations, directives and other European fontis iuris9.

On the other hand, ‘Brexit’ explicitly reflects on British constitutional law and EU law as a part of the British legal system. One could state that the de-cisions made by the British on the 23rd of June, 2016, during the EU-Referen-dum created serious consequences for both European and domestic law, espe-cially in terms of human rights and institutional guarantees over substantial areas such as: consumer protection law, environmental law, agricultural and fishery regulations and judicial cooperation. In an academic paper it is im-possible to list or discuss each and every legal reflection of ‘Brexit’. Hence, only some of these concerns and issues will be analyzed. Simplified research shows that British ordo iuris will be divided and uncertainty is to be the op-timal term of description for the present situation.

To focus on selected constitutional and competency aspects of ‘Brexit’, the scope of considerations must be narrowed. For this reason, the issues of the ref-erendum have been excluded. In fact, it is unnecessary to discuss the issue of civ-il engagement in the UK since there are numerous available publications dealing

“The Conversation” (6 October 2016), https://theconversation.com/explainer-whats-the-difference-between-hard-and-soft-brexit-66524, (12.12.2016).6 See ‘Smart Brexit’, British Influence (28 November 2016) http://influencegroup.org.uk/smartbrexit/(12.12.2016); A. Asthana, J. Rankin, ‘Brexit: UK government faces legal challenge over single market, “Guardian” (28 November 2016), https://www.theguardian.com/poli-tics/2016/nov/28/uk-government-faces-legal-challenge-over-single-market?CMP=Share_iO-SApp_Other, (12.12.2016).7 See D. Chalmers, Article 50 – five big legal questions, “The UK in a Changing Europe” (4 November 2016), http://ukandeu.ac.uk/article-50-five-big-legal-questions/, (12.12.2016).8 Obviously de lege lata EU law involve direct effect on British legal system esp. on condi-tions set by European Communities Act (1972); see e.g. A. Gillespie, The English Legal System, Oxford 2015, pp. 129–130.9 See e.g. L. Eaker, The Brexit Legal Mess – Falling Into a Black Hole?, “Jurist” (29 June 2016), http://www.jurist.org/forum/2016/06/larry-eaker-black-hole.php, (12.12.2016).


with this subject. Although two factors connected with the EU-Referendum are relevant for further consideration. These are the advisory character10 of the refer-endum and the doctrine of Parliament sovereignty. It is widely accepted that aside from its non-binding character, the referendum affects the role of Parliament in the British legal system11. Thus, it is not acceptable12 from a political point of view to repeal the popular (democratic) vote by Parliament13. On the other hand, recog-nition of direct effectiveness of EU law in British domestic system constrain a su-premacy of Parliament. Therefore, neither referendum nor supremacy of European law14 fulfills the orthodox doctrine of parliament’s sovereignty15. When consider-ing the purely theoretical16 aspects of the commented doctrine, subsequent leg-islation passed by Parliament may ignore17 the British decision made on the 23rd of June, 201618. After all, a constitutional and competency crisis, which is occur-ring in the UK now, could lead to a full ‘resurrection’ of Parliament sovereignty19.

10 See V. Miller and A. Land, Brexit: how does the Article 50 process work?, House of Commons Library, 30 June 2016, pp. 10, http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-7551 (12.12.2016); Brexit and Beyond..., pp. 5.11 See P. Mikuli, N. Fox, Instytucja referendum z Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej – uwagi wokół ogólnokrajowego referendum z dnia 23 czerwca r., [In:] Aktu-alne problemy referendum, eds. B. Tokaj, A. Feja-Paszkiewicz, B. Banaszak, Warszawa 2016, s. 291–292; P. Mikuli, Zasada podziału władz w ustroju brytyjskim, Warszawa 2006, p. 62.12 See P. Craig, Brexit: A drama in Six Acts, p. 33, http://law.indiana.edu/what/advance-knowl-edge/vibrant-community/assets/craig-brexit.pdf (12.12.2016).13 See R. Ekins, The Legitimacy of the Brexit Referendum, U.K. Const. L. Blog (29th Jun 2016) https://ukconstitutionallaw.org/2016/06/29/richard-ekins-the-legitimacy-of-the-brexit-ref-erendum/(12.12.2016).14 See e.g. A. Gillespie, The English..., p. 133–134; I. Loveland, Britain and Europe, [In:] The British Constitution in the Twentieth Century, ed. V. Bogdanor, Oxford 2003, pp. 676–678.15 As H. Thompson stated: ‘[a]s EU membership was always hard to reconcile with the con-stitutional principle of parliamentary sovereignty without putting that membership to the test of exit’; see H. Thompson, Haven’t we been here before?, “The UK in a Changing Europe” (28 November 2016), http://ukandeu.ac.uk/havent-we-been-here-before/(12.12.2016).16 See R. Gordon QC, Constitutional Change and Parliamentary Sovereignty – the Impossible Dialectic, [In:] The British Constitution. Continuity and Change. A festschrift for Vernon Bogdanor, ed. M. Qvortrup, Bloomsbury 2015, pp. 153–154.17 See opp. P. Mikuli, Zasada podziału..., p. 60.18 See Brexit and Beyond..., p. 5.19 Political statements made by some of the MPs show that the outcome of potential voting over ‘Brexit’ issue in Parliament is unclear; see e.g. C. Lucas, Why I will vote against triggering article


II.

The process of the UK withdrawing from the UE is complex and could lead to a constitutional crisis in terms of institutional and competency un-certainty, meaning there are several doubts and questions connected with the personal competence to trigger the notification under Art. 50 of the Treaty20. The ‘Brexit’ process is the most complicated case by default and by the rea-son of characteristic. At this point the main factor is that the so-called ‘Brex-it’ is composed of several individual stages21. Therefore, research on the state’s withdrawal from the EU must be divided into the four following time-stages:

– Internal decision made by the Member State over withdrawal from EU (pre-notification, domestic stage).

– Formal initiation of the withdrawal process by triggering Art. 50 of the Treaty.

– Bilateral (Member State – UE authorities) negotiations22 over the terms of the withdrawal.

– Post-treaty modifications of domestic law.At this moment the UK is considering the first step, without any prop-

er solution for moving forward, yet to some extent the lack of clarity of Art. 50 has further complicated the withdrawal process. The wording of follow-ing provisions suggest that there are two separate and autonomous factors of withdrawal proceedings stated. Article 50 sets up the right to withdraw from the EU, however, the Treaty provisions are rather simplified, outlining that pre-notification proceedings were to be grounded by domestic law23, reiterat-ing that it is a matter of domestic legislation to determine whether there is suf-ficient reason for the initiation of the process governed by Art. 50 of the Trea-ty. It is a matter of internal constitutional law of the Member State to set out

50, “Guardian” (27 November 2016), https://www.theguardian.com/commentisfree/2016/nov/27/vote-against-triggering-article-50-brexit-reckless (12.12.2016).20 Treaty on European Union, Official Journal of the European Union, C 202/13.21 See E. Suwara, ‘Wyzwania prawno-proceduralne dla Unii Europejskiej związane z BRE-XIT-em’, ‘Europejski Przegląd Sądowy’ 2016, nr 9, pp. 11.22 See A. Łazowski, ‘How to withdraw from the European Union. Confronting hard reality’, CEPS Commentary (16 January 2013), pp. 2 https://www.ceps.eu/publications/how-with-draw-european-union-confronting-hard-reality; ‘Brexit and Beyond’..., pp. 7.23 ‘in accordance with its [Member State] own constitutional requirements.’.


conditions which must be fulfilled before a formal process may occur (stage no. 2), justifying the binding referendum, Parliamentary control or judicial review. There are several doubts in accordance with the literal interpretation of Art. 50, some of which on the grounds of the admissibility of accepting the will of the Member State to withdraw from the EU, which is an uncondi-tional24 character of notification25. It is sufficient issue to determine wheth-er one’s submitted notification under Art. 50 of the Treaty could have been withdrawn. Unless the procedure of ‘Brexit’ is ultimate, one could set differ-ent arguments over the scope of governmental competencies, specifically royal prerogatives, to operate in relation with the EU institutions in this field. How-ever, issues centering around the Treaty’s interpretation are held by a Court of Justice of the European Union (CJUE)26, in fact the interpretation at this point does not fulfill the acte clair doctrine27, therefore, raising doubts in the proceedings before British courts over the meaning of EU law should be re-ferred28 to the CJUE. Obviously, the Supreme Court of the United Kingdom is not likely to bring the interpretation matter to the European jurisdiction, especially in the case of ‘Brexit’. Finally, further interpretation of the Treaty is irrelevant to the UK’s ‘constitutional requirements’ as mentioned in Art. 50.

Aside from the aforementioned issues listed above, there are several con-stitutional uncertainties arising from ‘Brexit’. At the pre-notification stage, it is crucial to determine whether the competence to trigger the Art. 50 does encompass the scope of royal prerogatives. In other words, is it acceptable, in terms of constitutional law that the Prime Minister, without previous West-24 High Court of Justice Queen’s Bench Division Divisional Court, case Gina Miller & Deir Tozetti Dos Santos v. Secretary of State for Exiting the European Union, stated that the result of giving notice under Article 50 is unenviably and it will cause the complete withdrawal from EU.25 See P. Craig, ‘Brexit’..., pp 28; ‘Brexit: how does’..., pp. 15–16. However, research on pre-referendum negotiation between UK and EU shows that from EU institutional point of view ‘Brexit’ seems to be irreversible; see e.g. J. Barcz, ‘Unia Europejska a Wielka Brytania – prawne aspekty porozumienia nakierowanego na zapobiegnięcie Brexitowi’, Europejski Przegląd Sądowy 2016 (4).26 See A. Gillespie, The English..., pp. 137–139.27 See e.g. Judgment of the Court (First Chamber) of 15 September 2005 Intermodal Trans-ports BV v Staatssecretaris van Financiën, C-495/03, Curia.28 See about status of UK’s judges in face of European law order M. Arden, An English Judge in Europe, [In:] M. Arden, Human Rights and European Law: Building New Legal Orders, Published to Oxford Scholarship Online: March 2015, DOI: 10.1093/acprof:oso/9780198728573.001.0001.


minster approval, could formally initiate the ‘Brexit’ process (stage no 2)? Due to academic research and judicial decisions there are several29 answers at this point, some stating that government is entitled to give notice of with-drawal without any prior parliamentary decision30 since prerogative to con-duct foreign affairs is exercised solely by government, and primarily by the Prime Minister under untrammeled prerogative powers31.

Nevertheless, this argumentation is key considering the following reasons. Firstly, if it is accepted that foreign affairs and transactions between the inde-pendent states are royal prerogatives32, this proves to be the case unless the ex-ercised powers affect the plane of domestic law33. Due to the abovementioned direct effectiveness of EU law the formal initiation of the withdrawal process has a significant impact34 on domestic law, especially regarding human rights. Furthermore, the government will operate in the field of prior statutory regu-lation (ECA), in fact, those arguments were crucial in the Gina Miller & Deir Tozetti Dos Santos v. Secretary of State for Exiting the European Union case35.

Secondly, the scope of prerogative powers can be altered by a constitution-al convention or legal constraints such as statutory approval36, thus British

29 P. Craig argued that there are three different models considering this issue; see P. Craig, ‘Brexit’..., p. 29.30 See V. Miller, A. Lang, ‘Brexit’..., pp. 11–12; Gina Miller & Deir Tozetti Dos Santos v. Sec-retary of State [76]. See also D. Chalmers who stated that considering the human right issue lead us to the conclusion that approval and activity of Parliament is required after withdrawal notification is given by Parliament; D. Chalmers, op.cit.31 This approach does fulfill with Blackstone’s doctrine of prerogative powers; see about the distinction between Blackstone and Dicey’s sight on royal prerogatives L. Maer, O. Gay, The Royal Prerogative, House of Commons Library, (30 December 2009), p. 3 http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmselect/cmpolcon/784/78403.htm (12.12.2016).32 See I. Loveland, Constitutional Law, Administrative Law, and Human Rights. A Critical In-troduction, Oxford 2015, p. 93; P. Leyland, The Constitution of the United Kingdom. A Contextual Analysis, Bloomsbury 2016, p. 87; A.W. Bradley, K.D. Ewing, Constitutional And Administrative Law, Pearson 2003, p. 309.33 See about two planes of international agreements A. Gillespie, The English..., pp. 94–95.34 See about distinction between international relations and EU membership J. Hunt, A rul-ing in Belfast make the high court’s Brexit decision even more complicated than you think, “The Conversation” (4 November 2016), https://theconversation.com/a-ruling-in-belfast-makes-the-high-courts-brexit-decision-even-more-complicated-than-you-think-68247 (12.12.2016).35 Detailed analysis of this case is set in further research.36 P. Craig, ‘Brexit ’..., pp. 30–31.


constitutional law creates37 a mechanism of control over the scope and exer-cise of prerogatives38 both political and legal. Legal aspects relate to the ac-ceptance of judicial review over governmental activity39 and in this case, acts made by courts are protecting the power of Parliament40. The political41 con-trol, on the other hand, relates to previous approval of Parliament in govern-ment actions42. Due to the importance of conducted matters it is necessary to set out authorization in statutes by the Parliament.

These considerations lead to the contrary approach where triggering, under the royal prerogative, Art. 50 of the Treaty without prior parliamentary control and approval is inadmissible. The arguments based on the Parliament’s sover-eignty doctrine43 and relevant impact of EU law on the British legal system set a pre-triggering legal condition, which is the acceptance of the decision of ‘Brex-it’ by the Parliament. Enacting statutes empowering the government would also determine the time factors of the process44, meaning that British ‘constitution-al requirements’ in the first stage are divided between Parliament and govern-

37 See about British and American experiences on the judiciary control over the executive actions A. Glendon, A. Schubert Jr., Judicial Review of Royal Proclamations and Order-in-Council, “The University of Toronto Law Journal” 1951, Vol. 9, No. 1, p. 70.38 See about legal control of prerogatives T. Poole, United Kingdom: The royal prerogativ, “International Journal of Constitutional Law” 2010, No. 8, p. 148, http://icon.oxfordjournals.org/content/8/1/146.extract (12.12.2016).39 See I. Loveland, Constitutional Law..., p. 94. However British constitutional law recogniz-es difference between judicial review on existence of prerogative power and its use; see esp. CCSU v Minister for Civil Service [1985] 1 AC 374. One could state that appropriate use of prerogative powers (executive actions) does not fulfill with scope of judicial review.40 See S. Fredman, The Least Dangerous Branch: Whose Role is it to Protect Parliamentary Sovereignty? Miller and the Human Rights Implications of ‘Brexit’, “Oxford Human Right Hub” (7 November 2016), http://ohrh.law.ox.ac.uk/the-least-dangerous-branch-whose-role-is-it-to-protect-parliamentary-sovereignty-miller-and-the-human-rights-implications-of-brexit/(12.12.2016).41 Parliamentary approval generally, on the field of foreign affairs, is not needed before government action, yet ministers are responsible to Parliament for their decisions; see A.W. Bradley, K.D. Ewing, Constitutional..., p. 309.42 See I. Loveland, Constitutional Law..., p. 94.43 See P. Mikuli, N. Fox, op.cit., p. 291.44 See N. Baber, T. Hickman, J. King, Pulling the Article 50 ‘Trigger’: Parliament’s Indispensable Role, I-CONnect (28 June 2016), http://www.iconnectblog.com/2016/06/pulling-the-arti-cle-50-trigger-parliaments-indispensable-role/(12.12.2016).


ment competencies. However, government is solely exercising the will of British people and their mandate in legislature and until Westminster passes the prop-er legislation, the Prime Minister unable to enact such change, prima facie, ful-filling the royal prerogative. Relevant arguments in favor of this approach were set by the Court in Gina Miller & Deir Tozetti Dos Santos v. Secretary of State. It is worthwhile to point out two of them, which can be found as controversial:

– Since the withdrawal process is inevitable it will directly affect the domestic legal system45.

– Exercise of government’s prerogative may lead to nullification of human rights set up by EU law46.

The first of the listed arguments is partially correct, it refers to per se ob-vious conclusions considering the effects of withdrawal on the British legal system, since Art. 50 of the Treaty is ‘the only way’47 to leave the EU, the ef-fects of government’s subsequent conduct are evident. Henceforth the the-oretical outcome of the proceedings set by the Lisbon Treaty and repealing ECA are equal48 in terms of domestic law. However, this thesis is rather sim-plified because the repealing of the ECA and bypassing the Treaty procedure would per se violate the UK international obligations49 and as such is unac-ceptable. Nevertheless, it is coherent with doctrine of Parliament suprema-cy in the British constitutional system50. Unduly the Parliament has exclusive power to determine the time-period and extent of the EU law transposition into the domestic legal system. Court judgment and argumentation related to the inevitability of the ‘Brexit’ process is to some extend a priori, as afore-mentioned, an unconditional factor of notice given under Art. 50, is not cer-tain and it is purely a matter of EU law, therefore, the Court should not have laid down its decision on such justifications.

We believe that sufficient arguments in favor of the Parliament’s competence on the ‘Brexit’ case arise from two constitutional issues; supremacy of Parlia-

45 See [11]–[14].46 See [37], [43], [57]-[66].47 See e.g. V. Miller, A. Lang, ‘Brexit ’..., pp. 7–9.48 See to some degree opt. P. Craig, ‘Brexit ’..., pp. 32–33.49 See e.g. A. Gillespie, The English..., pp. 133–134.50 See e.g. A.L. Young, Parliamentary Sovereignty and the Human Rights, Portland 2009, pp. 162 ff.


ment and statutory alteration of the scope of royal prerogatives. The second of the listed issues was also taken into consideration by the Court and is so justified in the court’s final decision which argued that in fact the royal prerogative is ex-cluded since the same legal field already operates within the statute51. In regards to the second argument the supremacy of Parliament obviously has its limits. Nonetheless since the ECA came into force, within its prospective effects, Par-liament by its own decision constrained the supremacy rule, hence the decision over regaining limitless legislation power should also be made by Parliament52.

Regarding the court argumentation on interfering between human rights set up by EU law and bringing the notification under Art. 50 of the Treaty one could say that it is misleading in several aspects. Primarily the essential elements53 of human rights in the UK was set up in the Human Rights Act54 yet the Treaty and subsequent legislation grounded in additional, so called EU citizens’ rights, is in direct participation in the European Parliament and the main issue at this point is to determine whether merely triggering Art. 50 will affect those rights. Some stated that the EU is rooted in human rights derived from the ECA, not the European law itself and consequently, if the ECA is not repealed the rights will be exercised and guaranteed by the UK’s authorities55; the recognition of such EU rights, as statutory law, is challenged by some commentators56. What is in common with these two approaches? Both arguments refer purely to the post-treaty modifications (stage no 4) rather than to the withdrawal process it-self. Therefore, as long as the UK remains a Member State of the EU, the rights set up by the European legislation will stay unchanged, which is to say that the 51 See Gina Miller & Deir Tozetti Dos Santos v. Secretary of State [77 ff]; Also, about mentioned seizure of royal prerogatives see e.g. I. Loveland, Constitutional..., pp. 101–101.52 See similar argumentation on this issue by N. Baber, T. Hickman, J. King, op.cit.53 See A. Zięba, Brytyjska koncepcja praw i wolności obywatelskich w dobie reformy ustroju pań-stwa, [In:] Ustroje, tradycje i porównania. Księga jubileuszowa dedykowana prof. dr hab. Marianowi Grzybowskiemu w siedemdziesiątą rocznicę urodzin, eds. P. Mikuli, A. Kulig, J. Karp, G. Kuca, Warszawa 2015, p. 352; R. Costigan, P.A. Thomas, The Human Rights Act: A View From Below, “Journal of Law and Society” 2005, Vol. 32, No 1, p. 51: “The Human Right Act was described as having ‘the potential of being one of the most fundamental constitutional enactments since the Bill of Rights over 300 ago”; A. Gallespie, op.cit., pp. 42–46, 172.54 Human Rights Act 1998 (9 November 1998).55 See similar argumentation D. Chalmers, op.cit.56 See E. Bjorge, EU Rights as British Rights, “Oxford Human Rights Hub” (14 November 2016), http://ohrh.law.ox.ac.uk/eu-rights-as-british-rights/(12.12.2016).


scope of future citizens’ rights would be subject to negotiations (stage no 3) and future treaties. So it is a matter of Parliamentary legislation in terms of repeal-ing the ECA and adopting new provisions, for example, the Great Repeal Bill.

Aside from the recognition of Parliament’s competency another question may be posed. Since the ‘Brexit ladder’ has been expanded, further consider-ations must be given. Authorization for government actions fulfill only pre-no-tification requirements, yet it is not clear what legal impact would be given. It is a matter of both British constitutional law and EU law whether the act en-acted by Westminster is binding for the government (both in stage no. 2 and no. 3)57. Not only is this the case in the formal initiation of the withdrawal pro-cess (stage no. 2), yet also in the merits of future agreements between the UE-27 and the UK, especially whether Parliament could determine an approval statute for the issue of future participation in a Single Market (EEA, ‘hard’/’soft’ ‘Brex-it’). One could say that considering an open formula of negations58, the poten-tial outcome of it is unpredictable, henceforth further provisions related to the merits and wordings of future treaties are solely political and irrelevant. Beyond any doubt, the role of Parliament would be crucial to the closure of negotia-tions59and the future treaty must be established in Westminster before it is rat-ified60 therefore it is Parliament61 which will determine whether the negotiated deal is coherent with previous conditions and indications given in approval of such an act, thus Parliament may refuse to ratify the new agreement on future relations between the UK and the EU in a post-‘Brexit’ reality; finally howev-er legally non-binding, the ‘Brexit approval legislation’ will affect the outcome of the negotiations between the UK and the EU on the terms of withdrawal.

III.

British constitutional law in the face of ‘Brexit’ is in a constitutional and com-petency crisis and as discussed above, selected issues are neither comprehen-sive nor ultimate answers for questions which will arise. Seemingly, another

57 See N. Baber, T. Hickman, J. King, op.cit.58 See P. Craig, Brexit..., p. 37; V. Miller, A. Lang, op.cit., p. 17; Brexit and..., p. 7 ff.59 See Brexit and..., pp. 20–21.60 See P. Craig, Brexit..., pp. 38–40.61 See e.g. A.W. Bradley, K.D. Ewing, Constitutional..., pp. 309–310.


constitutional issue is stemming from the pre-withdrawal legality discussion, which relates to the process of devolution62, since the EU law has a serious im-pact on local government legislation and the scope of their competencies63. Several questions of law can be posed, firstly, whether British constitutional law requires approval to be given by devolved legislatures on triggering Art. 50 (stage no. 1–2)64. Secondly, whether devolved legislation on ‘Brexit’ would be binding for the government. Thirdly, since the broad spectrum of EU-law matters filled with devolved competencies65 what is the optimal way after with-drawal to divide regained powers between Westminster, Scotland, Wales and Northern Ireland66? Nonetheless a post-treaty stage is needed for further con-sideration on whether there is a necessity to hold another referendum on the final ‘Brexit’ agreement67.

The essential factor which must be solved is the recognition of British ‘con-stitutional requirements’. In other words, judiciary is the last hope for over-coming the uncertainty under constitutional law. Only one fact is certain at this point that there is a strong argumentation in favor of Parliament’s com-petencies over all stages of ‘Brexit’. This is to say Westminster’s approval is needed under Art. 50 and one could say that the merits of such an act of Par-liament will also affect the negotiations between the UK’s government and the EU-27. Furthermore, Parliament’s approval is needed for the ‘Brexit’ deal ratification, meaning that Westminster, in terms of scrutiny, would determine whether the new treaty is beneficial for UK. In a post-treaty reality, the Par-liament is obligated to guarantee proper rights for UK citizens, market par-62 About devolution process see e.g. B.H. Toszek, E. Kużelewska, Od wizji do rzeczywistości. Dziesięć lat dewolucji w Walii, Warszawa 2011, pp. 13 ff.63 See P. Leyland, The Constitution..., pp. 267–268; V. Miller, A. Lang, Brexit..., pp. 9, 37–38.64 See decision of High Court of Justice in Northern Ireland McCord’s (Raymond) Application NIQB 85; J. Hunt, op.cit; Gina Miller & Deir Tozetti Dos Santos v. Secretary of State [103]-[104].65 See e.g. S. Douglas-Scott, Removing references to EU law from the devolution legislation would require the consent of the devolved assemblies, “The Constitution Unit” (13 June 2016), https://constitution-unit.com/2016/06/13/removing-references-to-eu-law-from-the-devolution-leg-islation-would-invoke-the-sewel-convention/(12.12.2016).66 Scotland and Wales’ s governments will intervene in hearings before Supreme Court scheduled for December; see UK Supreme Court allows Scotland and Wales to enter Brexit lawsuit, “Jurist” (19 November 2016), http://www.jurist.org/paperchase/2016/11/uk-supreme-court-allows-scotland-and-wales-to-enter-brexit-lawsuit.php (12.12.2016).67 See D. Chalmers, Article 50...


ticipants and other relevant areas previously governed by EU law. This is es-pecially the case due to abovementioned issues between Scotland, Wales and Northern Ireland.

One might say that this paper is speculative and purely theoretical, yet this is not the case. Because daily new issues connected with the UK’s mem-bership in the EU are occurring the academic debate is lack of certainty. One could not foresee what the decision of the Supreme Courts will be neither it is possible to determine the scope and merits of future negotiations or deals between the UK and the EU-27. In Summary, the role of the academic com-munity is to list the potential problems without any proper answers.

Literature

UK Supreme Court allows Scotland and Wales to enter Brexit lawsuit, “Jurist” (19 No-vember 2016).

Arden M., An English Judge in Europe, [In:] M. Arden, Human Rights and European Law: Building New Legal Orders, Published to Oxford Scholarship Online: March 2015.

Asthana A., Rankin J., Brexit: UK government faces legal challenge over single market, “Guardian” (28 November 2016).

Baber N., Hickman T., King J., Pulling the Article 50 ‘Trigger’: Parliament’s Indispensable Role, I-CONnect (28 June 2016).

Barcz J., Unia Europejska a Wielka Brytania – prawne aspekty porozumienia nakierowa-nego na zapobiegnięcie Brexitowi, „Europejski Przegląd Sądowy” 2016, nr 4.

Bjorge E., EU Rights as British Rights, “Oxford Human Rights Hub” (14 November 2016).Bradley A.W., Ewing K.D., Constitutional And Administrative Law, Pearson 2003.Chalmers D., Article 50 – five big legal questions, “The UK in a Changing Europe” (4 No-

vember 2016).Costigan R., Thomas P.A., The Human Rights Act: A View From Below, “Journal of Law

and Society” 2005, Vol. 32, No 1.Craig P., ‘Brexit: A drama in Six Acts’.Dhingra S., Ottaviano G., Sampson T., Reenen J.V., The consequences of Brexit for UK

trade and living standards, London School of Economics and Political Science 2016.Douglas-Scott S., Removing references to EU law from the devolution legislation would re-

quire the consent of the devolved assemblies, “The Constitution Unit” (13 June 2016).Eaker L., The Brexit Legal Mess – Falling Into a Black Hole?, “Jurist” (29 June 2016).Ekins R., The Legitimacy of the Brexit Referendum, “U.K. Const. L. Blog” (29th Jun 2016).


Fredman S., The Least Dangerous Branch: Whose Role is it to Protect Parliamentary Sov-ereignty? Miller and the Human Rights Implications of ‘Brexit’, “Oxford Human Right Hub” (7 November 2016).

Gillespie A., The English Legal System, Oxford 2005.Glendon A., Schubert A. Jr., Judicial Review of Royal Proclamations and Order-in-Coun-

cil, “The University of Toronto Law Journal” 1951, Vol. 9, No. 1.Gordon R. QC, Constitutional Change and Parliamentary Sovereignty – the Impossible

Dialectic, [In:] The British Constitution. Continuity and Change. A festschrift for Ver-non Bogdanor, ed. M. Qvortrup, Bloomsbury 2015.

Hunt J., A ruling in Belfast make the high court’s Brexit decision even more complicated than you think, “The Conversation” (4 November 2016).

Ladrech R., Explainer: what’s the difference between ‘hard’ and ‘soft’ Brexit?, “The Con-versation” (6 October 2016).

Łazowski A., How to withdraw from the European Union. Confronting hard reality, “CEPS Commentary” (16 January 2013).

Leyland P., The Constitution of the United Kingdom. A Contextual Analysis, Blooms-bury 2016.

Loveland I., Britain and Europe, [In:] The British Constitution in the Twentieth Century, ed. V. Bogdanor, Oxford 2003.

Loveland I., Constitutional Law, Administrative Law, and Human Rights. A Critical In-troduction, Oxford 2015.

Lucas C., Why I will vote against triggering Article 50, “Guardian” (27 November 2016).Maer L., Gay O., The Royal Prerogative, “House of Commons Library” (30 December 2009).Mikuli P., Zasada podziału władz w ustroju brytyjskim, Warszawa 2006.Mikuli P., Fox N., Instytucja referendum z Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii

i Irlandii Północnej – uwagi wokół ogólnokrajowego referendum z dnia 23 czerwca r., [In:] Aktualne problemy referendum, eds. B. Tokaj, A. Feja-Paszkiewicz, B. Banaszak, Warszawa 2016.

Miller V., Land A., Brexit: how does the Article 50 process work?, “House of Commons Library”, 30 June 2016.

Poole T., United Kingdom: The royal prerogative, “International Journal of Constitution-al Law” 2010, No. 8.

Suwara E., Wyzwania prawno-proceduralne dla Unii Europejskiej związane z BREXIT-em, „Europejski Przegląd Sądowy” 2016, nr 9.

Thompson H., Haven’t we been here before?, “The UK in a Changing Europe” (28 No-vember 2016).

Toszek B.H., Kużelewska E., Od wizji do rzeczywistości. Dziesięć lat dewolucji w Walii, Warszawa 2011.

Young A.L., Parliamentary Sovereignty and the Human Rights, Portland 2009.


Zięba A., Brytyjska koncepcja praw i wolności obywatelskich w dobie reformy ustroju państ-wa, [In:] Ustroje, tradycje i porównania. Księga jubileuszowa dedykowana prof. dr hab. Marianowi Grzybowskiemu w siedemdziesiątą rocznicę urodzin, eds. P. Mikuli, A. Kulig, J. Karp, G. Kuca, Warszawa 2015.


DOI 10.15804/ppk.2017.01.04---------Nr 1 (35)/2017---------

Jerzy Kuciński1

Posłowie jako podmioty sejmowej kontroli działalności rządu w świetle regulacji normatywnych

Słowa kluczowe: posłowie, status prawny posła, kontrola sejmowa, interpelacje poselsk-ie, zapytania poselskie, pytania w sprawach bieżących, informacje bieżąceKeywords: members of Parliament, status of deputy, parliamentary control, deputies in-terpellations, deputies questions, deputies questions in ongoing matters, information in ongoing matters

StreszczeniePosłowie są – obok Sejmu in pleno i komisji sejmowych – jednym z podmiotów sejmowej kontroli działalności szeroko rozumianego rządu, na który składają się: Rada Ministrów in gremio, Prezes Rady Ministrów i pozostali członkowie Rady Ministrów, a także centralne i terenowe organy administracji rządowej. Celem artykułu jest analiza statusu posłów jako podmiotów kontroli sejmowej w świetle regulacji normatywnych, zwłaszcza kon-stytucyjnych. Na ten status kontrolny posłów składa się kilka zasadniczych elementów: 1) ogólny status prawny posła, wyznaczany przez dwie grupy czynników: a) generalnie przez pozycję Sejmu w systemie organów państwowych RP i koncepcję stosunku przed-stawicieli do wyborców, b) na płaszczyźnie szczegółowej przez przepisy aktów normaty-wnych – Konstytucji RP z 1997 r., ustawy z 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i sen-atora, Regulaminu Sejmu; 2) zakres podmiotowy i przedmiotowy uprawnień posłów do kontroli działalności rządu, który jest identyczny z zakresem podmiotowym i przed-miotowym takiej kontroli określonym w art. 95 ust. 2 Konstytucji z 1997 r.; 3) pozosta-jące w dyspozycji posłów instytucje służące kontroli działalności rządu, którymi są: a)

1 Autor jest profesorem w Społecznej Akademii Nauk w Warszawie. E-mail: [email protected].


interpelacje poselskie, b) zapytania poselskie, c) pytania w sprawach bieżących, d) in-formacje bieżące.

Summary

Memers of Parliament as one of the entities entitled to control states government in the light of polish law

Memers of Parliament are together with Sejm in pleno, and parliamentary commissions, one of the entities entitled to control widly understood states government, which con-sists of: the Counsil of Ministers in gremio, Primeminister, other members of the Coun-sil of Ministers, as well as central and local organs of governmental administration. The purpose of this work is an analysis of members of Parliament position as parliamenta-ry control entities, according to normative regulations, in particular provisions of Con-stitution. The above mentioned position consists of following elements: 1) general sta-tus of deputy determined by two groups of features: a) in general by position of Sejm in the system of govering bodies in the Republic of Poland, and concept of relation of dep-uties to electors, b) on the detailed ground by normative acts regulations – The Consti-tution of The Republic of Poland of 2nd April 1997, Act on performance of deputy, and senators mandate, Sejms regulation; 2) subjective, and objective scope of deputies rights to control governments activity, which is identical with subjective, and objective scope of such control determined in art. 95 of 1997 Constitution; 3) institutions remaining in deputies disposal which aim is control, which are: a) deputies interpellations, b) depu-ties questions, deputies questions in ongoing matters, d) information in ongoing matters.

*

I.

Konstytucja z 1997 r. wprost wskazuje w art. 115 na posłów, jako jeden z se-jmowych podmiotów kontroli działalności rządu. Konstytucja nie zastrzega, iż kontrolę tę posłowie mogą sprawować wyłącznie indywidualnie, co pozwala uważać, że z instrumentów i form kontroli mogą oni korzystać także grupowo.

Podstawę normatywną dla określenia w artykule treści użytego w tytule określenia „sejmowa kontrola działalności rządu” stanowi głównie przep-is art. 95 ust. 2 Konstytucji, w którym czytamy: „Sejm sprawuje kontrolę nad

73Jerzy Kuciński • Posłowie jako podmioty sejmowej kontroli działalności rządu...

działalnością Rady Ministrów w zakresie określonym przepisami Konstytuc-ji i ustaw”. W przepisie tym ustrojodawca rozstrzygnął generalnie o następu-jących zwłaszcza sprawach: 1) wskazał podmiot, który sprawuje kontrolę nad działalnością rządu – jest nim Sejm, przy czym termin „Sejm” musi być w świ-etle także innych przepisów Konstytucji rozumiany w szerokim zakresie, jako obejmujący wszystkie podmioty kontroli sejmowej, a więc Sejm in pleno, komis-je sejmowe, posłów; 2) wskazał podmiot, który podlega kontroli sejmowej, na-zywając go „Radą Ministrów”. Termin ten na gruncie przepisów konstytu-cyjnych także musi być rozumiany w sposób nie zawężony jedynie do Rady Ministrów jako kolegialnego organu egzekutywy, ale oznaczający wszystkie właściwie organy administracji rządowej: naczelne – Radę Ministrów in gremio, Prezesa Rady Ministrów i pozostałych członków Rady Ministrów, centralne or-gany tej administracji, a nawet organy terenowe; 3) wskazał podmiot kontro-li sejmowej – „działalność” Rady Ministrów, przy czym określenie działalność obejmuje całą aktywność organów rządowych, realizowaną w różnych formach prawnych; 4) wyznaczył prawne granice, w jakich musi się „mieścić” sejmowa kontrola działalności rządu, wskazując, że może być ona sprawowana jedynie „w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw”.

Wreszcie, sprawą wymagającą wyjaśnienia jest rozumienie wielokrotnie użyte-go w artykule określenia „sejmowa kontrola działalności rządu”. Na tle różnych stanowisk w polskiej nauce prawa konstytucyjnego w kwestii pojmowania kon-troli sejmowej, przyjmiemy, że sformułowanie „sejmowa kontrola działalności rządu” oznacza całokształt podejmowanych przez sejmowe podmioty, zgodnie z obowiązującym prawem, czynności o charakterze samoistnym, polegających na: 1) zapoznawaniu się z działalnością kontrolowanych organów rządowych albo w pełnym jej zakresie albo w wybranych fragmentach, 2) porównywan-iu tej działalności z jej wzorcem politycznym, społecznym czy ekonomicznym albo z wzorcem prawnym, 3) formułowaniu na tej podstawie ocen dotyczących skontrolowanej działalności organów rządowych, 4) przekazywaniu tych ocen oraz opinii i sugestii przez podmiot kontrolujący organowi skontrolowanemu.

II.

W tym fragmencie artykułu poruszymy krótko problem statusu posłów jako podmiotów kontroli działalności rządu. Zajmiemy się w sposób syntetyczny


dwiema zwłaszcza grupami spraw: 1) generalną charakterystyką statusu praw-nego posła, zwracając przy tym szczególną uwagę na te elementy owego sta-tusu, które pozostają w związku – bezpośrednim lub pośrednim – z rozważa-niami w artykule, 2) spróbujemy określić zakres podmiotowy i przedmiotowy uprawnień posła do kontroli działalności rządu.

Zagadnienia statusu prawnego posła rozważane są w podręcznikach pra-wa konstytucyjnego, w pracach dotyczących ustroju konstytucyjnego RP oraz w opracowaniach poświęconych głównie tym kwestiom2. Umożliwia to skon-centrowanie uwagi na tych zwłaszcza zagadnieniach dotyczących statusu posła, które pozostają w określonym związku z sejmową kontrolą działalności rządu.

Pojęcie „status prawny” posła oznacza sytuację prawną, w jakiej znajduje się poseł w związku z wykonywaniem przez niego funkcji przedstawicielsk-iej. Status ten wyznaczają dwie grupy czynników: 1) na płaszczyźnie general-nej – pozycja Sejmu w systemie organów państwowych RP i koncepcja stosun-ku przedstawicieli do wyborców, 2) na płaszczyźnie szczegółowej – przepisy aktów normatywnych: Konstytucji z 1997 r. (zwłaszcza art. 102–107 oraz 118 ust. 1); ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora3 (wiele przepisów); Regulamin Sejmu (szczególnie dział I rozdz. 2 i 4, dział II rozdz. 12 i 13, dział III rozdz. 1–4).

Charakter mandatu poselskiego określa Konstytucja RP w art. 104 ust. 1, stanowiąc: „Posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców”. To założenie, że posłowie reprezentują naród, jest głównym uzas-adnieniem ich uprawnień do kontroli działalności rządu, jako że uprawnie-2 Zob. zwłaszcza: M. Kudej, Status prawny posła i senatora, [w:] Założenia ustrojowe, struktura i funkcjonowanie parlamentu, red. A. Gwiżdż, Warszawa 1997; K. Grajewski, Status prawny posła i senatora, Warszawa 2016; idem: Immunitet parlamentarny w prawie polskim, Warszawa 2001; idem: Odpowiedzialność posłów i senatorów na tle zasady mandatu wolnego, Warszawa 2009; K. Skotnicki, Konstytucyjne i polityczne determinanty statusu posła i senatora, [w:] Parlament. Model konstytucyjny a praktyka ustrojowa, red. Z. Jarosz, Warszawa 2006; D. Lis-Staranowicz, Niepołączalność mandatu parlamentarnego w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009; J. Kuciński, Demokracja przedstawicielska i bezpośrednia w Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2007, rozdz. IV; M. Chmaj, Stan i perspektywy immunitetu parlamentarnego w Polsce, [w:] Dziesięć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. E. Gdulewicz, H. Zięba-Załucka, Rzeszów 2007; Mandat przedstawicielski w teorii, prawie i praktyce poselskiej, red. M. Kruk, Warszawa 2013; M. Zubik. Immunitet parlamentarny w nowej Konstytucji RP, „Państwo i Pra-wo” 1997, z. 9.3 T.j. Dz.U. 2015, poz. 1605.


nia te wykonują oni za naród i zamiast narodu4. Nadaje to sprawowanej przez posłów–przedstawicieli narodu kontroli działalności rządu wysoką rangę prawnoustrojową.

W cytowanym przepisie art. 104 ust. 1 wyrażona została koncepcja tzw. mandatu wolnego (nazywanego czasem mandatem niezwiązanym), przy-jmowana współcześnie przez większość konstytucji państw demokratycznych. W Konstytucji z 1997 r. wskazano na dwie istotne cechy mandatu wolnego:

1) uniwersalność (powszechność) – poseł ma reprezentować cały zbiorowy podmiot władzy zwierzchniej, czyli naród, co wyraźnie akcentuje także art. 1 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, stanowiąc: „Posłow-ie [...] wykonują swój mandat kierując się dobrem Narodu”. Dobrem narodu mają się oni kierować w całej ich aktywności parlamentarnej, czyli również w realizacji kontroli działalności rządu;

2) niezależność – ani wyborcy, ani ich organizacje nie mają prawnej możli-wości narzucenia posłowi sposobu działania, zwłaszcza zachowania w Izbie, co dotyczy wszystkich obszarów aktywności parlamentarnej posła, w tym także wykonywania przez niego kontroli działalności rządu, którą realizować powinien tak, jak wskazuje treść złożonego przez posła ślubowania poselsk-iego (art. 104 ust. 2) – „rzetelnie i sumiennie wykonywać obowiązki wobec Narodu, [...] czynić wszystko dla pomyślności Ojczyzny i dobra obywateli, przestrzegać Konstytucji i innych praw Rzeczypospolitej Polskiej”.

Rozważając problematykę wolnego charakteru mandatu poselskiego, trzeba wspomnieć o relacjach posła z partią polityczną, która wysunęła jego kandy-daturę w wyborach, umieszczając go na liście wyborczej, z której to listy zos-tał wybrany do Sejmu. Relacje te modyfikują w istotny sposób prawną kon-strukcję mandatu wolnego, ukazując jej kontekst praktyczny5. Szczególne znaczenie dla tych relacji, a pośrednio dla faktycznej możliwości wykonywania przez posła mandatu, w tym wszystkich jego uprawnień i obowiązków posels-kich, ma dyscyplina partyjna obowiązująca posła z tytułu jego przynależnoś-ci do klubu czy koła partyjnego w Sejmie6. Niektórzy autorzy oceniają nawet,

4 Por. M. Granat, O istocie mandatu przedstawicielskiego, [w:] Mandat przedstawicielski..., s. 15.5 Szerzej zob. J. Szymanek, Przedstawiciel i jego zaplecze polityczne: od relacji przedpartyjnych do partii właściwych, [w:] Mandat przedstawicielski ..., s. 39 i n.6 Por. J. Kuciński, Konstytucyjny system organów państwowych, Warszawa 2011, s. 203. K. Skotnicki dokonał analizy regulaminów klubów parlamentarnych pod kątem ich zgodności


że w realiach ustrojowych RP największy rzeczywisty wpływ na postawę posła ma jego przynależność partyjna7. Ocena ta odnosi się w określonym stopniu także do możliwości aktywności posła w kontroli działalności rządu.

W ustawie o wykonywaniu mandatu (rozdz. 3 i 4) oraz w Regulaminie Se-jmu są wymienione uprawnienia i obowiązki posła. Chodzi o dwie grupy tych uprawnień i obowiązków: 1) wykonywane przez posłów w Sejmie, zwłaszcza związane z działalnością Izby i jej organów, a świadczące o swoistej korelac-ji uprawnień i obowiązków poselskich, 2) wykonywane przez posłów poza Sejmem, a związane ze sprawowaniem mandatu poselskiego. Jedne i dru-gie mogą być urzeczywistniane w sferze objętej kontrolą działalności rządu, a niektóre głównie w tym obszarze aktywności Sejmu.

Za najistotniejsze – z punktu widzenia rozważań w artykule – uprawnienia i obowiązki posła, mieszczące się w pierwszej wymienionej wyżej grupie, na-leżałoby uznać: uprawnienie i obowiązek czynnego uczestnictwa posła w pracach Sejmu i jego organów, do których został wybrany; prawo zgłaszania interpelac-ji i zapytań poselskich oraz pytań w sprawach bieżących; prawo uczestnictwa w grupowym składaniu wniosków o przedstawienie przez członka Rady Min-istrów na posiedzeniu Sejmu informacji bieżącej. Wśród uprawnień i obowiąz-ków poselskich drugiej grupy istotnych dla aktywności kontrolnej posła, war-to wskazać: prawo do uzyskiwania (na żądanie) od członków Rady Ministrów oraz przedstawicieli właściwych organów i instytucji państwowych informac-ji i wyjaśnień w sprawach wynikających z wykonywania obowiązków posels-kich; prawo do podejmowania – w ramach wykonywanych obowiązków – in-terwencji w organach administracji rządowej w celu załatwienia sprawy, a także prawo zaznajamiania się z tokiem rozpatrzenia jego interwencji; prawo do uzys-kiwania pomocy w sprawowaniu mandatu od organów administracji rządowej.

Wśród gwarancji swobodnego wykonywania mandatu poselskiego ws-kazać należy na zasadę niepołączalności (incompatibilitas) oraz na immu-nitet poselski. Zasada niepołączalności nie obejmuje jednak zakazu łączenia mandatu poselskiego z funkcją członka Rady Ministrów oraz sekretarza st-anu w administracji rządowej (art. 103 ust. 1 Konstytucji).

z koncepcją mandatu wolnego wyrażoną w Konstytucji z 1997 r. Wyniki jego analizy były raczej pesymistyczne (K. Skotnicki, op.cit., s. 66–67).7 Zob. P. Czarny, Sejm i Senat, [w:] Prawo konstytucyjne RP, red. P. Sarnecki, Warszawa 2008, s. 239.


Możliwość łączenia mandatu posła z członkostwem w Radzie Minis-trów wynikała a contrario z art. 8 Małej konstytucji z 1992 r. W Konstytuc-ji z 1997 r. ten wyjątek od zasady incompatibilitas rozszerzono na sekretarzy stanu, uznając zapewne, że również ich stanowiska mają charakter stricte polityczny. Większość autorów nie ma zastrzeżeń do przyjętego w obecnej Konstytucji rozwiązania wyłączającego stosowanie zasady niepołączalności do członków Rady Ministrów, znajdując argumenty przemawiające za jego przyjęciem, zwłaszcza wskazując, że jest to świadome nawiązanie do ro-związań charakterystycznych dla systemów rządów parlamentarno-gabine-towych, w których nie występuje separacja władz, ale ich współpraca. Nie są to jednak jedyne głosy w tej sprawie. Odnotować można również takie, w których wyraża się wątpliwość co do zasadności owego rozwiązania8. Ws-kazuje się więc, że kumulacja funkcji parlamentarnej i rządowej prowadzi do tego, że niektórzy posłowie, członkowie rządu, mogą – w ramach funkcji kontrolnej realizowanej przez Sejm – oceniać działalność tego rządu, które-go są członkami lub, dodatkowo, uczestniczyć, jako posłowie w formach eg-zekwowania parlamentarnej odpowiedzialności przed Sejmem Rady Minis-trów lub jej członka. Sformułowano więc dosyć radykalny postulat, aby poseł zawieszał swój mandat na okres pełnienia funkcji członka Rady Ministrów lub sekretarza stanu w administracji rządowej9.

Spośród trzech przywilejów składających się na immunitet posła, z punk-tu widzenia treści artykułu wspomnieć należy o immunitecie materialnym. Został on w klasycznej formie wyrażony w przepisie art. 105 ust. 1 zd. 1 Kon-stytucji, gdzie czytamy: „Poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialnoś-ci za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu poselskie-go ani w czasie jego trwania, ani po jego wygaśnięciu”. Immunitet ten określa się czasem mianem immunitetu nieodpowiedzialności. Wyłączenie odpow-iedzialności posła obejmuje różne rodzaje działalności wchodzącej w zakres sprawowania mandatu. Za taką działalność poseł może odpowiadać wyłącznie przed Sejmem, i to jedynie w zakresie określonym w Regulaminie Sejmu. Im-munitet materialny ma charakter niewzruszalny (bezwzględny), nie istnie-je procedura, w której możliwe byłoby jego uchylenie, a i sam poseł nie może

8 Zob. K. Skotnicki, op.cit., s. 69–70; J. Kuciński, Demokracja..., s. 143.9 J. Kuciński, Demokracja...


się tego immunitetu zrzec. Bez wątpienia posiadanie przez posła immunite-tu materialnego wzmacnia jego pozycję jako podmiotu kontroli działalności rządu, ułatwia mu podejmowanie rozlicznych, również niepopularnych czy kontrowersyjnych czynności w tej kontroli.

Reasumując ten wątek rozważań można stwierdzić, że czynnikami sprzy-jającymi wykonywaniu przez posłów kontroli działalności rządu są – poza sama rangą prawnoustrojową sejmowej kontroli – trzy zwłaszcza czynniki: 1) status posłów jako reprezentantów narodu, 2) mandat poselski kształtowa-ny jako wolny, 3) uprawnienia i obowiązki posłów10. W pewnym stopniu nie sprzyjają natomiast sprawowanej przez posłów kontroli działalności rządu dopuszczone przez Konstytucję RP wyjątki od zasady incompatibilitas obe-jmujące członków Rady Ministrów i sekretarzy stanu w administracji rządowej.

Na zakończenie rozważań na temat statusu prawnego posłów w kontekś-cie kontroli działalności rządu warto przywołać i wykorzystać w artykule – z pewnymi drobnymi modyfikacjami – jeszcze dwa trafne spostrzeże-nia R. Mojaka na ten temat11. Po pierwsze, posłowie wywodzą legitymację do wykonywania mandatu, rozumianego jako wszystkie podejmowane przez nich działania w Sejmie i poza nim związane, z realizacją konstytucyjnych funkcji i kompetencji Izby – z woli narodu, tworząc skład osobowy Sejmu jako przedstawicielskiego organu władzy państwowej. Trudno byłoby w tej sytuac-ji pogodzić z logiką ustrojową konstrukcji organu przedstawicielskiego, pod-miotu zwierzchniej władzy, oddzielne wykonywanie przez Sejm jego funkcji od wykonywania mandatu przedstawicielskiego przez posłów. Wykonywanie mandatu poselskiego jest bowiem związane z udziałem posłów w sprawowa-niu władzy w imieniu narodu, podobnie jak czyni to Sejm. Po drugie, mając stale na uwadze, że Sejm sprawuje kontrolę działalności rządu z woli ustro-jodawcy, a więc że jego legitymacja w tym zakresie ma charakter konstytu-cyjnoprawny, również uprawnienia kontrolne posłów znajdują swoje umo-cowanie w sejmowej kontroli działalności rządu, co nie stoi na przeszkodzie istnieniu rozwiązań konstytucyjnoprawnych dotyczących tylko kontroli wykonywanej przez posłów. Ale równocześnie trzeba pamiętać, że to udzielo-na przez podmiot władzy zwierzchniej legitymacja do wykonywania przez

10 Nieco podobnie R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2007, s. 370.11 Ibidem, s. 370–371.


posłów mandatu przedstawicielskiego stanowi pierwotne, politycznoustro-jowe uzasadnienie tego mandatu, a następnie także zachowywania go przez posłów w ciągu kadencji, z czego wynikają również uprawnienia do kontro-li działalności rządu.

III.

Podstawy prawne dla określenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego uprawnień posłów do kontroli działalności rządu bezpośrednio tworzą prze-pisy kilku aktów normatywnych: 1) Konstytucji z 1997 r. (art. 115), 2) ustawy z 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (art. 16 ust. 1 i 19 ust. 1), 3) Regulaminu Sejmu (dział III, rozdział 4). Oczywiście o zakresie tym moż-na i należy wnioskować w sposób pośredni także na podstawie przywołane-go wyżej przepisu art. 95 ust. 2 ustawy zasadniczej, który w sposób generalny wyznacza zakres podmiotowy i przedmiotowy sejmowej kontroli działal-ności rządu. Ogólnie można stwierdzić, iż wskazane wyżej przepisy prawne rozstrzygają w sposób wyczerpujący o zakresie podmiotowym i przedmiot-owym kontroli działalności rządu sprawowanej przez posłów.

Przepisy art. 115 ust. 1 i 2 Konstytucji jednolicie wskazują wprost, że adre-satami przewidzianych w nich instytucji kontrolnych – interpelacji i zapytań poselskich oraz pytań w sprawach bieżących – mogą być „Prezes Rady Minis-trów i pozostali członkowie Rady Ministrów”. Oznacza to, że wymienione in-stytucje kontrolne mogą dotyczyć całej działalności Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz każdego z członków Rady Ministrów. Wykluczone jest natomiast wykorzystywanie przez posłów tych instytucji do kontroli działal-ności innych niż naczelne organów administracji rządowej, a wiec central-nych czy terenowych organów tej administracji. Regulamin Sejmu (art. 194 ust. 1) oraz ustawa o wykonywaniu mandatu (art. 16 ust. 1) wskazują organy, do których mogą być zgłaszane wnioski o przedstawienie informacji bieżącej na posiedzeniu Sejmu (Regulamin), lub od których posłowie mają prawo uzys-kiwania informacji i wyjaśnień w sprawach wynikających z wykonywania ich obowiązków poselskich (ustawa), określając je jako „członkowie Rady Min-istrów”. Należy więc rozumieć, że chodzi o wszystkich członków Rady Min-istrów – Prezesa Rady Ministrów i pozostałych członków Rady Ministrów,


a informacje bieżące lub uzyskiwane inne informacje mogą – podobnie jak w przypadku wskazanych wyżej instytucji konstytucyjnych – dotyczyć całej działalności Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i każdego członka Rady Ministrów. Przywołany art. 194 ust 1 Regulaminu wyłącza z kręgu organów zobowiązanych do przedstawiania informacji bieżących centralne i terenowe organy administracji rządowej. Natomiast treść art. 16 ust. 1 ustawy o wykony-waniu mandatu posła i senatora zdaje się pozwalać posłom na uzyskiwanie informacji także od tych organów (sformułowanie – „mają prawo uzyskiwać [...] od przedstawicieli właściwych organów [...] informacje i wyjaśnienia...”). Wreszcie w art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu stanowi się o praw-ie posła „w wykonywaniu mandatu” do uzyskiwania informacji i materiałów oraz wglądu w działalność „organów administracji rządowej”, co należy ro-zumieć, że wszystkich bez wyjątku organów tej administracji – naczelnych, centralnych, terenowych, i w zakresie całej ich działalności.

Podsumowując można stwierdzić, że posiadane przez posłów środki kon-troli działalności rządu pozwalają im na wykonywanie tej kontroli w takim samym zakresie podmiotowym i przedmiotowym, jaki wynika z przepisu art. 95 ust. 2 Konstytucji z 1997 r. określającego w stosunku do Sejmu ów zakres w sposób generalny. Zakres uprawnień posłów do kontroli działalności rządu uznać należy za rozległy na gruncie postanowień konstytucyjnych, najszerszy z możliwych – stosownie do statusu prawnoustrojowego posłów jako reprez-entantów zbiorowego podmiotu władzy zwierzchniej w RP, czyli narodu. Sposób prawnego uregulowania tego zakresu uprawnień poselskich ma isto-tne znaczenie również dlatego, że określają one możliwości kontrolne nie ty-lko posłów rządzącej partii lub koalicji, ale także – co wydaje się szczególnie ważne – partii opozycyjnych12.

Warto może na zakończenie tego wątku rozważań przywołać wyniki prze-prowadzonych w 2010 r. badań ankietowych opinii posłów na temat najważnie-jszych, ich zdaniem, obszarów działalności posła–przedstawiciela13. Wśród czterech obszarów działalności uznanych przez posłów za najważniejsze, kon-trola rządu znalazła się na drugim miejscu (po tworzeniu prawa, a przed ar-tykulacją interesów wyborców). Wskazania dotyczące kontroli rządu wyniosły

12 Por. R. Mojak, Funkcja parlamentarnej kontroli działalności rządu, [w:] Parlament..., s. 141.13 Zob. K. Kubuj, Sfery działalności posła-przedstawiciela, [w:] Mandat przedstawicielski..., s. 352–364.


79,2%, przy czym wskazywało na tę kontrolę 4 na 5 posłów. Najwięcej wska-zań na kontrolę rządu miało miejsce wśród posłów klubu poselskiego SLD (100%), a następnie PiS (96,1%). Ciekawe było to, iż tylko 66% posłów z klubu rządzącej PO wskazało na tę kontrolę, mniej niż współrządzącego klubu PSL (72,7%) i niewiele więcej niż posłów niezrzeszonych (57,1%). Badania wyka-zały, że w opinii posłów znaczenie kontroli rządu wzrasta wraz z pełnieniem funkcji poselskiej w kolejnych kadencjach: w pierwszej było to 72%, w dru-giej – 84,1%, w trzeciej – 90%, w czwartej – 100%, w piątej i szóstej – 90,9%.

IV.

Pozostające w dyspozycji posłów instytucje służące kontroli działalności rządu zostały określone w Konstytucji RP oraz w Regulaminie Sejmu. Ustawa zas-adnicza wymienia w art. 115 następujące instytucje: 1) interpelacje poselskie (ust. 1), 2) zapytania poselskie (ust. 1), 3) instytucję nienazwaną wprost w Kon-stytucji (art. 115 ust. 2), natomiast określoną w Regulaminie Sejmu jako „py-tania w sprawach bieżących” (art. 196 ust. 1). Korzystanie przez posłów z tych instytucji nie zostało obwarowane jakimiś wymogami prawnymi, a więc są one dla wszystkich posłów swobodnie dostępne. W Regulaminie Sejmu: a) zos-tały doprecyzowane wskazane wyżej instytucje konstytucyjne (art. 191–193, 195–196); b) została wprowadzona nowa instytucja, nie przewidziana wprost w Konstytucji – „informacje bieżące” (art. 194).

Już same nazwy niektórych z tych instytucji – „zapytania poselskie”, „py-tania w sprawach bieżących”, „informacje bieżące” – wskazują, że głównym celem ich wykorzystywania jest uzyskiwanie przez posłów informacji o działal-ności kontrolowanych organów rządowych. Prawo posłów do uzyskiwania ta-kich informacji wynika implicite z art. 95 ust. 2 Konstytucji, a bezpośrednio z przepisów ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora (art. 16 ust. 1 i 19 ust. 1) oraz z przepisów Regulaminu Sejmu (dział III rozdział 4). Na gruncie Konstytucji z 1997 r. prawo posła do uzyskiwania informacji o działalności kontrolowanych organów daje się też wyinterpretować z przepisów dotyczą-cych instytucji interpelacji i zapytań poselskich oraz udzielania odpowied-zi w sprawach bieżących (art. 115), chociaż w tych przepisach takie prawo posła nie zostało wyrażone wprost. Natomiast wskazane wyżej przepisy ust-


awy o wykonywaniu mandatu stanowią o tym prawie posłów expressis ver-bis. Również Regulamin Sejmu wprost przyznaje posłom (klubowi lub grupie co najmniej 15 posłów) prawo do uzyskiwania informacji. Katalog wymien-ionych instytucji, w których bezpośrednio wskazano, lub z których wynika prawo posłów do uzyskiwania informacji o działalności organów rządowych, jest większy liczebnie niż tych znanych pod rządami Małej konstytucji z 1992 r. Potwierdza to ocenę, iż tendencją rozwojową współczesnych konstytucji jest ilościowe zwiększanie instytucji tego typu, przy jednoczesnym utrzymaniu ich podobnych właściwości14.

W historii parlamentów w dobie nowożytnej wykształciły się w praktyce różne instytucje służące uzyskiwaniu przez deputowanych od rządu oficjal-nych, urzędowych informacji służących sprawowanej przez parlament kon-troli nad rządem15. Najpierw, w pierwszej połowie XVIII w., doszło w par-lamencie angielskim do ukształtowania się instytucji zapytań, a póżniej interpelacji. Podstawowym celem zapytania (question) było otrzymanie in-formacji i zmuszenie do działania. Instytucja ta rozwinęła się w praktyce par-lamentarnej, przyjmując różne formy proceduralne. Słowo interpelacja wy-wodzi się z łaciny. Interpellatio oznaczało zagadnięcie kogoś, domaganie się czegoś. Instytucja interpelacji wykształciła się we Francji, a obecnie znana jest przede wszystkim w ustrojach konstytucyjnych Europy kontynentalnej. Zarówno we Francji, jak również w innych państwach interpelacja przybrała kształt instytucji kontrolnej, której celem jest nie tylko uzyskanie informacji o działalności organu rządowego, ale w niektórych przypadkach także zajęcie stanowiska przez parlament w sprawie poruszonej w interpelacji16. W Polsce instytucja interpelacji poselskich posiada długą już tradycję, sięgającą Kon-stytucji marcowej z 1921 r.

14 Tak R. Mojak, Parlament..., s. 363.15 Wskazuje na to R. Mojak (ibidem), korzystając z ustaleń P. Silika i R. Waltersa (Jak działa parlament brytyjski, Warszawa 1994). Zob. też M. Kupis, Ewolucja instytucji interpelacji po-selskiej w polskim parlamentaryzmie, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2012, nr 1, s. 94–96; J. Zaleśny, Dynamika procedur interpelacyjnych. Doświadczenia okresu transformacji w wymiarze wertykalnym, [w:] Transformacja ustrojowa w Polsce 1989–2009, red. M. Kruk, J. Wawrzyniak, Warszawa 2011, s. 97–98; J. Wawrzyniak, Sejm a Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, Warszawa 2016, s. 156–157.16 Por. L. Garlicki, Uwaga 2 do art. 115, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, T. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2001.


Instytucja interpelacji poselskich, uregulowana obecnie w RP w art. 115 ust. 1 Konstytucji z 1997 r., niejako więc ze swej natury powinna mieć char-akter instytucji służącej nie tylko do uzyskiwania informacji o działalnoś-ci organów rządowych, ale również – jak w klasycznych parlamentarnych systemach rządów – być istotną formą kontroli tej działalności, pozwala-jącej posłom na dokonywanie na posiedzeniu Sejmu ocen wskazanej w inter-pelacji i przedstawionej w odpowiedzi na interpelację działalności organów rządowych, jak również na wyrażenie przez Izbę swego stanowiska w sprawach poruszonych w interpelacji, aby móc wpływać na dalszą działalność interpe-lowanego organu rządowego. Takie możliwości stwarzały uregulowania nor-matywne istniejące pod rządami Konstytucji marcowej z 1921 r. oraz Małej konstytucji z 1992 r. Możliwości te mocno ograniczyła Konstytucja z 1997 r. Kolejnym znaczącym krokiem w kierunku dalszej, niekorzystnej zarówno dla posłów, jak i dla funkcjonowania systemu parlamentarnego w RP, zmia-ny charakteru interpelacji poselskich w Polsce była nowelizacja Regulaminu Sejmu dokonana w 2003 r. W jej rezultacie instytucja interpelacji poselskich utraciła swój w pełni kontrolny charakter, pozostając jedynie instrumentem uzyskiwania przez posłów informacji o działalności interpelowanych organów rządowych, upodobniając się tym samym do instytucji zapytań poselskich.

V.

Za łącznym rozważeniem instytucji interpelacji i zapytań poselskich oraz zgłaszania interpelacji i zapytań poselskich w świetle regulacji normatywnych przemawia kilka istotnych argumentów: 1) obie są instytucjami konstytucy-jnymi (art. 115 ust. 1), 2) każda służy realizacji poselskiego prawa do uzyski-wania informacji o działalności kontrolowanych organów rządowych, 3) prawo korzystania z każdej z nich mają posłowie, 4) podmiotami, które zobowiązane do udzielania odpowiedzi na interpelacje i zapytania poselskie są te same orga-ny państwowe – Prezes Rady Ministrów oraz pozostali członkowie Rady Min-istrów17, 5) zbliżone są procedury interpelacji i zapytań poselskich, w których

17 W literaturze przedmiotu wyrażono nawet pogląd, że obowiązek wskazanych organów udzielenia odpowiedzi na interpelacje i zapytania jest „jądrem konstrukcji ustrojowej procedur interpelacyjnych” (tak R. Mojak, Parlament..., s. 368).


można umownie wyróżnić dwa etapy: a) zgłaszania przez posła interpelac-ji lub zapytania, b) udzielania przez interpelowanego lub zapytywanego od-powiedzi na interpelację lub zapytanie i ewentualnej, określonej prawnie, poselskiej reakcji na uzyskaną odpowiedź. Istnieją między tymi instytucjami także dosyć istotne różnice z punktu widzenia ich charakteru jako instytuc-ji służących sejmowej kontroli działalności rządu, wagi poruszanych w nich spraw, a zapewne także celu składania. Nawet bez bardziej szczegółowej ana-lizy można generalnie stwierdzić, że Konstytucja w sposób raczej ogólny ureg-ulowała obie wskazane wyżej instytucje mogące być wykorzystywane przez posłów do kontroli działalności rządu, nie dokonała szczegółowego ich un-ormowania, a przede wszystkim nie wskazała bezpośrednio, że każda z tych instytucji zawiera w sobie prawo podmiotowe posła do sprawowania kontro-li działalności rządu.

Konstytucja stanowi w art. 115 ust. 1: „Prezes Rady Ministrów i pozostali członkowie Rady Ministrów mają obowiązek udzielenia odpowiedzi na inter-pelacje i zapytania poselskie w ciągu 21 dni”. Przepis ten różni się dosyć isto-tnie od dotyczących tych spraw przepisów art. 25 ust. 1–3 Małej konstytucji z 1992 r., w których mowa była: o poselskim prawie do zgłaszania interpelac-ji lub zapytania („poseł może zgłosić interpelację lub zapytanie do Prezesa Rady Ministrów lub poszczególnych jej członków” – ust. 1); o pisemnej form-ie składanej interpelacji, ustnej zaś na posiedzeniu Sejmu zgłaszanego zapy-tania (ust. 2 i 3); o obowiązku interpelowanego lub zapytywanego udzielenia odpowiedzi – na interpelację pisemnie w terminie 21 dni, na zapytanie ust-nie, bezpośrednio na posiedzeniu Sejmu (ust. 2 i 3); o możliwości wystąpienia przez składającego interpelację do Marszałka Sejmu, w razie gdyby odpow-iedź na nią go nie zadawalała, o dodatkową odpowiedź, a także o udzielenie jej na posiedzeniu Sejmu (ust. 2). Nietrudno dostrzec, że przywołane przepisy Małej konstytucji, zwłaszcza te dotyczące interpelacji, były o wiele bogatsze treściowo od zacytowanego przepisu art. 115 ust. 1 obowiązującej ustawy zas-adniczej i nadawały znacznie większą rangę ustrojową tej wykorzystywanej przez posłów instytucji, przyznając posłowi w przypadku interpelacji up-rawnienia, o których nie wspomina Konstytucja z 1997 r.

W cytowanym przepisie art. 115 ust. 1 ustawy zasadniczej znalazły się inne jeszcze, niż wskazane wyżej (a niektóre ze wskazanych warto teraz przedstaw-ić szerzej), rozwiązania wspólne dla obu rozważanych instytucji, tj. dla inter-


pelacji i zapytań poselskich, a dotyczące ich zgłaszania: 1) chociaż instytucje te zostały określone odmiennymi terminami, jako „interpelacje” i „zapytania”, są to interpelacje i zapytania „poselskie”, a wiec każda z instytucji może być wykorzystywana wyłącznie przez posłów (nie przez senatorów), 2) Konstytucja nie rozstrzygnęła wprost, czy prawo ich składania posiada każdy poseł indy-widualnie, czy mogą być składane również przez posłów interpelacje i zapy-tania zbiorowe, 3) Konstytucja nie określiła przedmiotu ani interpelacji, ani zapytań poselskich, nie wskazała też różnic miedzy nimi.

Ogólnie można stwierdzić, że przywołane wyżej unormowania Konstytuc-ji z 1997 r., dotyczące instytucji interpelacji i zapytań poselskich, a oznacza-jące „zbliżenie” instytucji zapytania do instytucji interpelacji, są, na tle in-nych rozwiązań konstytucyjnych w tych sprawach, raczej ubogie18 i to w kilku aspektach – nie pozwalają precyzyjnie określić istoty interpelacji i zapytań poselskich, nie precyzują sposobu wykonania obowiązków przez interpe-lowanych i zapytywanych, przede wszystkim zaś w takim, iż nie przewidują możliwości przeprowadzenia w Sejmie debaty nad odpowiedzią na interpelac-ję, co powoduje, że złożona przez posła interpelacja rodzi określone relacje prawne głównie między nim, jako interpelantem, a organem interpelowanym, z niemal całkowitym wyłączeniem z tych relacji Sejmu in pleno. Interpelac-ja przestała więc, w znacznym stopniu, być w pełni formą sejmowej kontro-li działalności rządu, a pozostała głównie – podobnie jak zapytania poselsk-ie – instrumentem uzyskiwania przez posłów informacji o działalności Rady Ministrów i jej członków19. Ta zmiana charakteru interpelacji poselskich

18 Por. R. Mojak, ibidem, s. 364; idem: Funkcja ..., s. 140. R. Mojak sformułował zasadny pogląd, iż ujęcie spraw związanych z interpelacjami i zapytaniami poselskimi (a także pyta-niami w sprawach bieżących) „w sposób bardziej precyzyjny miałoby swoje zalety” (R. Mojak, Funkcja ..., s. 141).19 M. Kruk ocenia, że „interpelacji »wyrwano zęby«” (M. Kruk, Funkcja kontrolna Sejmu RP, Warszawa 2007, s. 67). Słusznie uważa, że Regulamin Sejmu „zdegradował” instytucję interpelacji poselskich, a w praktyce politycznej instytucja ta „jakoś się pogubiła”, naduży-wana, mylona z zapytaniami, „usunięta” z debaty plenarnej, powodująca nie wiadomo czemu służący „wyścig” aktywności poselskiej (M. Kruk, Konstytucyjny system rządów. Założenia i praktyka, [w:] 25 lat transformacji ustrojowej w Polsce i w Europie Środkowo-Wschodniej, red. E. Gdulewicz, W. Orłowski, S. Patyra, Lublin 2015, s. 30–31). W tej sytuacji J. Zaleśny zasta-nawia się nad sensem utrzymywania obu instytucji – interpelacji i zapytań – w ich obecnej postaci (J. Zaleśny, Dynamika..., s. 112).


widoczna jest także w praktyce parlamentarnej. Ogromna ilość składanych interpelacji (w VI kadencji Sejmu – 24.409, w VII – 34.076), ich często „miał-ka” treść – wykluczają realną możliwość spełniania przez wiele (jeżeli nie większość) interpelacji poselskich funkcji ważnej formy sejmowej kontroli działalności rządu. Rodzi to oczywiście także określone, raczej negatywne, skutki ustrojowe. Oznacza bowiem wydatne obniżenie rangi prawnoustro-jowej interpelacji poselskich, a równocześnie faktyczne zmniejszenie możli-wości posłów, zwłaszcza opozycyjnych, udziału, choćby biernego, na forum sejmowym w rozpatrywaniu spraw podnoszonych w interpelacji.

Niektóre postanowienia Konstytucji RP dotyczące instytucji interpelac-ji poselskich zostały, bo „musiały” zostać, rozwinięte w Regulaminie Sejmu, do czego skłaniał przepis art. 112 in fine Konstytucji RP, a co jest w pewnym zakresie dopuszczalne, ale wówczas ochrona uprawnień posła do składania interpelacji i zapytań jest na pewno mniejsza niż konstytucyjna. W zakresie objętym rozważaniami w tym fragmencie artykułu należałoby wskazać zwłaszcza na następujące dotyczące tych spraw uregulowania regulaminowe:

1) w Regulaminie określono, że prawo złożenia interpelacji przysługuje „posłowi” (art. 192 ust. 1), co jednak nie może i nie powinno być odczyty-wane, iż prawo to może wykonywać wyłącznie poseł indywidulanie (gdyż nie stanowi tak ani Konstytucja, ani ustawa), przy czym nie użyto w Regulaminie podobnego sformułowania w przypadku zapytań poselskich (art. 195 ust. 1);

2) w Regulaminie określono przedmiot każdej z rozważanych instytucji, wskazując, że interpelację składa się „w sprawach o zasadniczym charakter-ze i odnoszących się do problemów związanych z polityką państwa” (art. 192 ust. 1), natomiast zapytanie „w sprawach o charakterze jednostkowym do-tyczących prowadzonej przez Radę Ministrów polityki wewnętrznej i zagran-icznej oraz zadań publicznych realizowanych przez administrację rządową” (art. 195 ust. 1). Z uwagi na przedmiot, instytucja interpelacji zdaje się mieć wyższą rangę ustrojową niż zapytanie, Nietrudno jednak stwierdzić, że różnice zakresów przedmiotowych obu instytucji nie są klarowne, że zakresy te „zach-odzą” częściowo na siebie, co może sprzyjać „zamiennemu” niejako wykorzy-stywaniu przez posłów obu instytucji;

3) Regulamin wymaga, by każda interpretacja i każde zapytanie: a) zawi-erały krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem; b) zawierały wynikające z tego stanu faktycznego pytanie; c) były skierowane


zgodnie z właściwością interpelowanego; d) były złożone w formie pisemnej „na ręce” Marszałka Sejmu;

4) Regulamin upoważnia Prezydium Sejmu do: a) pozostawienia bez biegu interpelacji lub zapytania niespełniającego merytorycznych (przedmiotowych) lub formalnych wymogów; b) zażądania skreślenia z interpelacji lub zapyta-nia zwrotów sprzecznych z zasadami etyki poselskiej, pod rygorem nieprzyję-cia interpelacji lub zapytania. Te postanowienia regulaminowe oznaczają ist-nienie w polskim parlamencie pewnej formy wstępnej kontroli zgłaszanych przez posłów interpelacji i zapytań poselskich, o rozszerzonym zakresie w sto-sunku do kontroli tego typu istniejącej na gruncie wcześniejszych regulacji w Regulaminie Sejmu z 1992 r. Istnienie takiej kontroli nie jest tylko rozwiąza-niem specyficznie polskim. Także w innych państwach istnieją unormowan-ia, które – przy widocznej tendencji do niekrępowania parlamentarzysty przy wykonywaniu mandatu – mają zapobiegać ewentualnej niezgodności treści instytucji takich jak interpelacja czy zapytanie z konstytucją lub rotą ślubowa-nia parlamentarzysty, naruszaniu godności i praw innych parlamentarzystów, a także uchybianiu godności i powadze parlamentu20. Ocenia się, że polsk-ie rozwiązania w zakresie wstępnej kontroli interpelacji i zapytań poselskich są próbą pogodzenia dwóch wskazanych wyżej tendencji i celów, że – co nie wydaje się bezdyskusyjne – powierzenie Prezydium Sejmu prawa sprawowa-nia takiej kontroli „minimalizuje niebezpieczeństwa wypływające z przeka-zania tego rodzaju zadań dyskrecjonalnej władzy Marszałka Sejmu”21. Trafnie zwraca się przy tym uwagę, iż rzeczywista możliwość praktycznego korzysta-nia przez posłów z interpelacji i zapytań została w pewnych stopniu uzależnio-na od decyzji Prezydium Sejmu, jako podmiotu kontrolującego, a prowadzona przez ów podmiot polityka w sprawach interpelacji i zapytań może wywier-ać rzeczywisty wpływ na kształt tych instytucji22. Oznacza to, że Prezydium

20 Por. A. Gwiżdż, Interpelacje i procedury podobne w burżuazyjnym prawie państwowym, „Państwo i Prawo” 1963, z. 4, s. 617–618.21 R. Mojak, Parlament..., s. 376.22 Zob. M. Stębelski, Kontrola sejmowa w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2012, s. 291–292. Autor ten nie bez racji uważa, że powierzenie wewnętrznemu (dodajmy – pozakon-stytucyjnemu) organowi wewnętrznemu Sejmu tak szeroko określonych uprawnień kontrolnych co do formy, ale zwłaszcza co do przedmiotu interpelacji i zapytań poselskich (nieprecyzyjnie przecież przez twórców Regulaminu Sejmu rozróżnionych) stwarza – z punktu widzenia posłów korzystających z instytucji interpelacji lub zapytań – „bardzo realne zagrożenia” (ibidem).


Sejmu, które powinno zachowywać neutralną politycznie postawę wobec in-terpelacji i zapytań poselskich, zwłaszcza zgłaszanych przez posłów opozycy-jnych, a nawet wykazywać życzliwość i powściągliwość wobec tych instytuc-ji oraz posłów je zgłaszających, posiada w swej gestii spory zakres uprawnień kontrolnych w sprawach interpelacji i zapytań, i z uprawnień tych zaczęło ko-rzystać w VII kadencji Sejmu, pozostawiając bez biegu 819 interpelacji (2,3%) i 121 zapytań (1,4%). Tak więc rozważane w tym fragmencie postanowie-nia Regulaminu Sejmu (art. 192 ust. 4 i 5), z pozoru o charakterze wyłącznie proceduralnym, w istocie mają inne jeszcze znaczenie, współokreślając kon-stytucyjnie wskazany i rozwijany w Regulaminie Sejmu kształt prawnoustro-jowy instytucji interpelacji i zapytań poselskich. Zapewne byłoby bardziej po-prawnie, gdyby uregulowania art. 192 ust. 4 i 5 Regulaminu Sejmu, z uwagi na swoje możliwe daleko idące skutki ustrojowe, posiadały wyraźną podst-awę prawną w Konstytucji lub w ustawie;

5) Regulamin zobowiązuje Marszałka Sejmu do: a) przesłania interpelac-ji lub zapytania „niezwłocznie” interpelowanemu; b) informowania Sejmu na posiedzeniach o przyjętych interpelacjach i zapytaniach;

6) tekst interpelacji i zapytania ogłasza się w załączniku do sprawozdania stenograficznego z posiedzenia Sejmu.

Na gruncie rozważań dotyczących instytucji interpelacji i zapytań posel-skich należy podjąć próbę zanalizowania dwu jeszcze kwestii dotyczących tych instytucji jako instrumentów sejmowej kontroli działalności rządu: 1) regulaminowego określenia przedmiotu interpelacji i zapytań, 2) możliwości zgłaszania przez posłów na podstawie art. 115 ust. 1 Konstytucji interpelac-ji i zapytań nie tylko indywidualnych, ale także zbiorowych. Sprawy te sta-wały się już przedmiotem analiz w piśmiennictwie naukowym, przy czym najwięcej uwagi poświęcił im, zwłaszcza tej drugiej23.

Ad. 1) Wskazywaliśmy już wyżej, że określenia przedmiotu interpelac-ji i zapytań poselskich dokonano nie w Konstytucji, ale w Regulaminie Se-jmu (art. 192 ust. 1 i art. 195 ust. 1). Przypomnijmy, iż Regulamin stanowi, że interpelację składa się „w sprawach zasadniczym charakterze i odnoszą-cych się do problemów związanych z polityką państwa”, natomiast zapytanie „w sprawach o charakterze jednostkowym dotyczących prowadzonej przez

23 Zob. R. Mojak, Parlament..., s. 365–383.


Radę Ministrów polityki wewnętrznej i zagranicznej oraz zadań publicznych realizowanych przez administrację rządową”. Pierwsze pytanie, jakie się nasu-wa, brzmi: czy Regulamin Sejmu jest aktem normatywnym właściwym dla regulowania tych kwestii, w sytuacji gdy nie zostały one uregulowane ani w Konstytucji, ani w ustawie? Odpowiedź na to pytanie nie jest wcale łatwa. Z dotyczących tych spraw unormowań regulaminowych wynikają bowiem określone skutki prawne dla posłów jako interpelantów i zapytujących oraz dla Prezesa Rady Ministrów i pozostałych członków Rady Ministrów jako in-terpelowanych i zapytywanych. W jednym i w drugim przypadku skutki te można uznać za konkretyzację przepisu art. 115 ust. 1 Konstytucji, który – jak już wcześniej wskazaliśmy – nakłada na wymienione w nim naczelne organy administracji rządowej obowiązki związane ze złożoną poselską interpelac-ją lub zapytaniem, zaś w przypadku posłów stanowi ukonkretnienie i do-precyzowanie ich prawa do wnoszenia interpelacji i zapytań. Gdy więc cho-dzi o interpelowanych i zapytywanych, to Regulamin Sejmu o żadnych ich nowych obowiązkach związanych z interpelacjami i zapytaniami nie stano-wi, wskazuje jedynie na zakres spraw, o które organy te mogą być indagowane w interpelacjach lub zapytaniach. Uregulowania Regulaminu w tym zakresie nie budzą więc wątpliwości prawnych.

Inna nieco jest sytuacja prawna w przypadku przywołanych przepisów w zakresie dotyczącym posłów. W Regulaminie zakreślono merytoryczne granice dla formułowanych w interpelacjach i zapytaniach poselskich py-tań posłów dotyczących spraw działalności kontrolowanych organów, cho-ciaż spraw tych nie określa ani Konstytucja, ani ustawa. Regulamin jest więc jedyną regulacją normatywną dotyczącą tych kwestii. Trzeba się więc zas-tanowić, czy regulacja ta „mieści się” w zakresie problemów przewidzianych w art. 112 Konstytucji do określania w Regulaminie Sejmu? Argumentów na rzecz odpowiedzi twierdzącej nie jest raczej dużo. Wydaje się, że głównym uzasadnieniem uregulowania tych spraw w Regulaminie była sama koniec-zność ich unormowania, chociaż treść art. 112 ustawy zasadniczej nie wska-zuje, by regulamin uchwalony przez Sejm był aktem normatywnym właści-wym do określania zakresu merytorycznego w jakim muszą się „poruszać” posłowie składając interpelacje lub zapytania. Mała konstytucja z 1992 r. stanowiła w tych sprawach wprost, iż „Szczegółowe zasady składania inter-pelacji i zapytań oraz udzielania na nie odpowiedzi określa Regulamin Se-


jmu” (art. 25 ust. 4), stwarzając wyraźne podstawy dla uregulowania tych kwestii w regulaminie. Konstytucja z 1997 r. nie wypowiada się bezpośred-nio w tych sprawach. Nie można więc, przy zachowaniu pewnej ostrożnoś-ci, odmówić racji stanowisku wyrażonemu w piśmiennictwie, że – przyzna-jąc w sposób bezwzględny pierwszeństwo uprawnieniom konstytucyjnym posła – Regulamin Sejmu nie stanowi właściwej podstawy prawnej do ew-entualnej ingerencji Prezydium Sejmu (przewidzianej w art. 192 ust. 4 Reg-ulaminu) w charakter spraw, które są przedmiotem wniesionych interpelac-ji i zapytań poselskich, a więc że w tej sytuacji „Tylko do oceny posła należy pozostawić klasyfikację spraw przedstawionych Sejmowi w zgłaszanych in-terpelacjach (zapytaniach)”24.

Drugie pytanie dotyczy tego, czy rozróżnienie przedmiotu interpelac-ji i zapytań zostało dokonane w Regulaminie Sejmu precyzyjnie? Wyżej wyrażona została już co do tego wątpliwość, podzielana przez wielu innych autorów25. Dokonane w Regulaminie Sejmu rozróżnienie przedmiotu obu in-stytucji ma u swych podstaw „wagę” spraw, o które posłowie pytają w inter-pelacjach i zapytaniach, albo – jak chcą niektórzy – „charakter” tych spraw, czyli ich „powagę”; do pewnego stopnia także złożoność spraw jest formal-nym kryterium rozgraniczenia tych dwóch instytucji kontrolnych. Waga spraw będących przedmiotem interpelacji jest prima facie większa niż spraw poruszanych w zapytaniu, a więc liczba wnoszonych interpelacji – tak moż-na by przypuszczać – powinna być mniejsza niż liczba zgłaszanych zapytań (czego zupełnie nie potwierdza praktyka parlamentarna, w której liczba inter-pelacji jest kilkakrotnie większa niż zapytań). Sprawa przedstawiana w inter-pelacji musi spełniać łącznie dwa wymogi (świadczy o tym użyty w art. 192 ust. 1 Regulaminu spójnik „i”): 1) mieć zasadniczy charakter, 2) odnosić się do problemów związanych z polityką państwa. Również sprawa, o której mowa w zapytaniu, powinna charakteryzować się dwiema łącznie cechami: 1) mieć charakter jednostkowy, 2) dotyczyć albo prowadzonej przez Radę Min-istrów polityki wewnętrznej lub zagranicznej, albo zadań publicznych real-izowanych przez administrację rządową. W przypadku obu instytucji chodzi

24 Ibidem, s. 379.25 Przykładowo ibidem, s. 367; J. Zaleśny, Interpelacja poselska. Uwagi na tle praktyki polskiej, [w:] Dwadzieścia lat transformacji ustrojowej w Polsce, red. M. Zubik, Warszawa 2010, s. 471; idem: Dynamika..., s. 107–108; J. Wawrzyniak, Sejm..., s. 152–160.


przede wszystkim o sprawy o charakterze politycznym. To głównie powodu-je, że kryterium rozróżnienia przedmiotu obu instrumentów kontrolnych nie jest dostatecznie ostre26. Trudno bowiem precyzyjnie wskazać różnice miedzy sprawami polityki państwa (wewnętrznej lub zagranicznej) „o zasadniczym charakterze”, a sprawami „o charakterze jednostkowym”. Sprawy tego rodzaju nie muszą być postrzegane alternatywnie. Już sama istota zagadnień związa-nych z polityką państwa może powodować, że sprawa o charakterze jednost-kowym będzie miała zarazem charakter zasadniczy. Dylemat ten muszą więc rozwiązywać sami posłowie, decydujący się na złożenie czy to interpelacji, czy zapytania. Może to powodować, że sprawy jednostkowe, błahe z punktu widzenia polityki państwa, będą poruszane w interpelacji, a sprawy zasad-nicze z punktu widzenia polityki państwa znajdą się w zapytaniu, zaś Prezy-dium Sejmu nie będzie ingerować, bo zazwyczaj rzadko to czyni, w praw-idłowość dokonanego wyboru. Zaakceptuje go więc w myśl reguły, że skoro poseł posłużył się interpelacją, to najwidoczniej uznał sprawę za zasadniczą dla państwa, a jeżeli skorzystał z zapytania, to zapewne dostrzegł jednost-kowy charakter problemu.

Ad. 2) Na kwestię tzw. strony podmiotowej uprawnionej w świetle polskich przepisów prawnych do wnoszenia interpelacji i zapytań poselskich wskazał w kategoriach jakby autentycznego zagadnienia ustrojowego R. Mojak27. Tr-zeba przyznać, że przepis art. 115 ust. 1 Konstytucji z 1997 r. nie rozstrzyga tej kwestii w sposób jednoznaczny. Wskazuje jedynie, że Prezes Rady Ministrów i pozostali członkowie Rady Ministrów mają obowiązek udzielenia odpow-iedzi na interpelacje i zapytania „poselskie”. Użyta w cytowanym fragmencie formuła liczby mnogiej powoduje pewne trudności interpretacyjne w spraw-ie uprawnienia do zgłaszania interpretacji i zapytań. Wspomniany wyżej au-tor formułuje więc pytanie, uznawane przez niego za „podstawowe” – „czy są to indywidualne, czy [...] grupowe uprawnienia posłów”28. Odnotowuje, że dominuje w polskiej nauce prawa konstytucyjnego taka wykładnia prze-pisu art. 115 ust. 1 Konstytucji RP, w której uznaje się, że podmiotem uprawn-ionym do zgłoszenia interpelacji lub zapytania jest poseł. Na potwierdzenie zasadności takiej wykładni przywołuje przepisy art. 192 ust. 1 oraz art. 196

26 Por. R. Mojak, Parlament...; J. Zaleśny, Dynamika..., s. 107–108.27 R. Mojak, Parlament..., s. 372–374.28 Ibidem, s. 372.


ust. 2 Regulaminu Sejmu (ten drugi przepis dotyczy pytań w sprawach bieżą-cych), w których mowa jest o uprawnieniach do korzystania z instytucji inter-pelacji lub tych pytań przez „posła” określonego w liczbie pojedynczej, a także przepis art. l4 ust. 1 pkt 7 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, w którym mowa jest o prawie wnoszenia interpelacji i zapytań przez „posła”29.

R. Mojak słusznie uważa, że do ważnego wniesienia interpelacji lub zapyta-nia wystarcza podpis na stosownym dokumencie jednego posła30, chociaż taki wniosek można sformułować na tle treści przepisu art. 115 ust. 1 Konstytucji, bez przywoływania uregulowań podkonstytucyjnych aktów normatywnych. Trafnie też ocenia, że stosowane ewentualnie w praktyce parlamentarnej pol-ityczne (partyjne) ograniczenia prawa posłów do wykonywania kontroli nie mają wpływu – w przypadku naruszenia przez posłów zakazów politycznych nałożonych przez statut czy kierownictwo klubu poselskiego – na ważność zgłoszonej interpelacji lub zapytania31. W konkluzji R. Mojak stwierdza (tak właściwie to niczego nowego nie proponując): „Przyznanie na gruncie Regu-laminu Sejmu oraz cytowanej ustawy (o wykonywaniu mandatu posła i sen-atora – uwaga moja J.K.) indywidualnie każdemu posłowi prawa dotyczącego wniesienia do Sejmu interpelacji lub zapytania poselskiego jest [...] właściwym odczytaniem przez prawodawcę statusu ustrojowego posła”32. Słusznie przy tym uważa, że Konstytucja nie stanowi trwałej ochrony indywidualnego pra-wa każdego posła do zgłaszania interpelacji i zapytań poselskich33. W rezu-ltacie zajmuje stanowisko zgodne z poglądami zdecydowanej większości au-

29 R. Mojak jak gdyby zapomina, iż wątpliwa jest w prawie konstytucyjnym interpretacja jakiegokolwiek przepisu Konstytucji drogą wykorzystywania w tym procesie konweniujących z pojęciami użytymi w tym przepisie pojęć użytych w aktach podkonstytucyjnych, również w ustawie i w Regulaminie Sejmu, bo nie mogą one być uznane za wyraz wykładni autentycznej. Możliwa jest natomiast odwrotna procedura interpretacyjna – dokonywania wykładni prze-pisów aktów podkonstytucyjnych przez wykorzystanie znaczenia odpowiednich przepisów konstytucyjnych.30 R. Mojak, Parlament..., s. 373.31 Ibidem. Warto może odnotować, że w literaturze przedmiotu pojawiła się wielce kontro-wersyjna myśl, iż Regulamin Sejmu mógłby wykluczyć możliwość składania przez posłów interpelacji indywidualnych, a dopuścić jedynie grupowe (M. Stębelski, Kontrola..., s. 29).32 Ibidem. Podobnie stwierdza w innej swej pracy, że w świetle przepisów konstytucyjnych i regulaminowych „instytucje interpelacji i zapytań poselskich przyjmują charakter indywi-dualnych uprawnień każdego posła” (R. Mojak, Funkcja ..., s. 140–141).33 R. Mojak, Parlament..., s. 374.


torów, że obecnie obowiązujące rozwiązania prawne nie stoją na przeszkodzie zgłaszaniu również interpelacji lub zapytań poselskich grupowo. Zaakcentu-jemy więc na zakończenie tego wątku rozważań, że obowiązujące przepisy prawne pozwalają na zgłaszanie przez posłów interpelacji i zapytań posels-kich zarówno indywidualnie, jak i grupowo (zbiorowo), zarówno: przez kilku wymienionych z imienia i nazwiska posłów; przez jednego posła w imieniu grupy posłów; przez jednego posła w imieniu grupy posłów z danego klubu parlamentarnego; przez grupę posłów z danego okręgu wyborczego. Inną zu-pełnie kwestią jest natomiast realna możliwość ograniczania posła w składa-niu interpelacji (czy zapytań) wynikająca z jego przynależności do klubu lub koła poselskiego.

Sprawy udzielania odpowiedzi na interpelacje i zapytania poselskie oraz ewentualnych określonych prawnie reakcji posłów na uzyskaną odpowiedź reguluje Konstytucja z 1997 r. (w art. 115), ale głównie Regulamin Sejmu (art. 192, 193 i 195). Konstytucja ogranicza się do wskazania identycznego dla obu instytucji 21-dniowego terminu, w jakim interpelowani i zapytywani mają obowiązek udzielenia odpowiedzi na interpelację lub zapytanie. Ten 21-dnio-wy termin nie ma jednak charakteru zawitego, ale głównie instrukcyjny34.

Istotne kwestie związane z udzielaniem odpowiedzi przez interpelowanych i zapytywanych zostały uregulowane w Regulaminie Sejmu w art. 192 ust. 7 in fine i 193:

1) odpowiedź na interpelację i na zapytanie ma być udzielona w formie pisemnej, przy czym – dodajmy – powinna to być odpowiedź odzwierciedla-jąca pełną znajomość przez interpelowanego czy zapytywanego problemów przedstawionych w interpelacji lub w zapytaniu. Trafnie wskazuje się przy tym, że obowiązek udzielenia odpowiedzi na interpelację lub zapytanie może mieć – w przypadku świadomego jego niespełnienia – nie tylko skutki pol-ityczne, ale także prawne, oznaczać delikt konstytucyjny, za który ponoszo-na jest odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu. Zasadne wydaje się przy tym stanowisko, iż w świetle art. 115 ust. 1 Konstytucji i art. 193 Regulaminu Sejmu odpowiedź na interpelację czy zapytanie powinna być przez interpe-lowanego lub zapytywanego udzielona osobiście35;

34 Por. J. Juchniewicz, Instrumenty realizacji funkcji kontrolnej Sejmu – próba oceny skuteczności, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2013, nr 1, s. 22 przypis nr 24.35 R. Mojak, Parlament..., s. 382.


2) Marszałek Sejmu ma obowiązek informowania na posiedzeniu o na-desłanych odpowiedziach na interpelacje i zapytania lub braku odpowied-zi na nie;

3) w razie uznania przez interpelowanego pisemnej odpowiedzi na jego interpelację (ale tylko na interpelację, nie na zapytanie) za niezadawalającą, może on zwrócić się na piśmie do Marszałka Sejmu o wystąpienie do interpe-lowanego z żądaniem dodatkowych wyjaśnień na piśmie, uzasadniając przy-czynę nieprzyjęcia odpowiedzi. Z wnioskiem takim można wystąpić tylko raz, nie później niż w terminie 30 dni od dnia uzyskania niezadawalającej odpowiedzi. Interpelowany „powtórnie” ma obowiązek udzielenia w termi-nie 21 dni dodatkowych wyjaśnień. Trzeba raz jeszcze krytycznie ocenić, iż na gruncie obecnie obowiązujących przepisów konstytucyjnych i regulami-nowych nie ma żadnych prawnych możliwości „zaangażowania” całego Se-jmu w publiczne rozpatrzenie spraw poruszonych w interpelacji, na którą od-powiedź interpelant uznał za niezadowalającą.

Nie można w tym miejscu nie zwrócić uwagi, że do 23 kwietnia 2003 r. Regulamin Sejmu przewidywał prawo interpelanta nie tylko zwrócenia się do Marszałka Sejmu z wnioskiem o żądanie dodatkowych wyjaśnień od in-terpelowanego – w razie nieotrzymania odpowiedzi w terminie lub w razie uznania otrzymanej odpowiedzi za niezadawalającą, ale także „umieszcze-nia interpelacji na porządku dziennym posiedzenia” (art. 120 ust. 3)36. Roz-patrzenie interpelacji na posiedzeniu Sejmu obejmowało informację o treści interpelacji oraz udzielenie przez interpelowanego odpowiedzi, przy czym interpelant mógł zwrócić się do interpelowanego o udzielenie dodatkowych wyjaśnień (art. 121 ust. 1). Oba te przepisy regulaminowe zostały w kwiet-niu 2003 r. uchylone uchwałą Sejmu w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu37, co upodobniło instytucje interpelacji i zapytań, przyczyniło się do osłabi-enia całej sejmowej kontroli działalności rządu, szczególnie zaś do dalsze-go obniżenia rangi prawnoustrojowej instytucji interpelacji poselskich, uznawanych powszechnie w literaturze przedmiotu za podstawowe up-rawnienie posła w zakresie kontroli nad działalnością rządu, za klasyczną już instytucję, bo znaną w Polsce Konstytucji marcowej z 1921 r. (art. 33),

36 M.P. 1998, nr 41 poz. 618 ze zm.37 M.P. 2003, nr 23 poz. 337.


za ważny instrument i formę sejmowej kontroli działalności rządu. Inter-pelacje poselskie pozostają więc od 2003 r. niemal wyłącznie źródłem infor-macji dla posłów o działalności kontrolowanych organów rządowych, a taki kierunek ewolucji tej instytucji raczej nie zasługuje na aprobatę, gdyż osłabia funkcję interpelacji jako w pełni formy kontroli działalności rządu, funk-cję którą spełniały interpelacje do 2003 r. Taki kierunek zmian regulami-nowych budzi podwójne zdziwienie: 1) dokonane one zostały wolą Sejmu, który sam, własną uchwałą ograniczył swoje możliwości w zakresie kon-troli działalności rządu; 2) zmiany tego rodzaju dokonały się decyzją SLD-owsko–PSL-owskiej większości sejmowej, partii politycznych, które w swych dokumentach programowych opowiadały się, okazało się, że wyłącznie werbalnie, za umacnianiem rangi ustrojowej Sejmu jako przedstawicielst-wa narodowego;

4) tekst pisemnej odpowiedzi na interpelację i zapytanie ogłasza się w załączniku do sprawozdania stenograficznego z posiedzenia Sejmu.

VI.

Konstytucja z 1997 r. stanowi w art. 115 ust. 2: „Prezes Rady Ministrów i pozostali członkowie Rady Ministrów mają obowiązek udzielania odpow-iedzi w sprawach bieżących na każdym posiedzeniu Sejmu”. W cytowanym przepisie uregulowana została nowa instytucja, nie znana wcześniejszym pol-skim aktom konstytucyjnym, która miała przejąć funkcje dawnych zapytań poselskich znanych Małej konstytucji z 1992 r. Oznaczało to, że pod rządami Konstytucji z 1997 r. nastąpiło zwiększenie ilości instytucji, jakie mogą być wykorzystywane przez posłów w kontroli działalności rządu. W krótkim cza-sie po wprowadzeniu do ustawy zasadniczej tego przepisu oceniano, że być może „otwiera” to drogę do znanej wielu parlamentom tzw. godziny pytań, przeznaczonej na wyjaśnianie przez członków rządu bieżących kwestii. Prog-nozowano, że ta dodatkowa procedura „jeszcze bardziej przyczyni się do st-worzenia nieostrych granic miedzy »interpelacjami«, »zapytaniami« i »pyta-niami w sprawach bieżących«”38.

38 P. Sarnecki, Przemiany kompetencyjne Sejmu i Senatu dokonane w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., „Gdańskie Studia Prawnicze” 1998, T. III, s. 119.


Cytowany przepis art. 115 ust. 2 Konstytucji pozwala na sformułowanie na tle jego treści kilku uwag:

1) wprowadza on do polskiego systemu ustrojowego nową instytucję kon-trolną, która może być wykorzystywana do uzyskiwania informacji o działal-ności organów rządowych;

2) nie reguluje wyczerpująco tej nowej instytucji (nieco podobnie jak to ma miejsce z interpelacjami i zapytaniami), a raczej kształtuje jej ogólne podstawy39;

3) nie nazywa wprost nowej instytucji40 (nie użyto w nim pojęcia py-tanie); można jedynie wnioskować, że chodzi o pytanie, gdyż mowa jest o obowiązku udzielenia odpowiedzi, a odpowiedź to zazwyczaj właśnie reakcja na pytanie;

4) odpowiedzi mają być udzielane „w sprawach bieżących”, co oznacza, że takich bieżących spraw powinny dotyczyć również pytania. Słowo „bieżą-cy” oznacza słownikowo „przypadający na chwilę obecną, trwający obec-nie”41. Termin „sprawa” rozumiany jest słownikowo jako „okoliczności, które stanowią wyodrębniony przedmiot czyjegoś zainteresowania, obchodzą kogoś, są ważne dla kogoś”42. Użyte w Konstytucji określenie „sprawy bieżące” moż-na więc rozumieć jako okoliczności istniejące w danej chwili, będące przed-miotem czyjegoś zainteresowania, ważne dla tego kogoś. Trzeba przyznać, że autor tego artykułu nazbyt wąsko postrzegał wcześniej treść pojęcia „pyt-anie w sprawach bieżących”, wskazując, że sprawa poruszana w tym pytaniu powinna dotyczyć kwestii będących przedmiotem danego posiedzenia Izby43. Wydaje się, że bardziej zasadnie wskazuje się, iż pytania mogą mieć za przed-

39 Można więc zgodzić się z poglądem R. Mojaka, iż cytowany przepis art. 115 ust. 2 „rodzi” potrzebę ustanowienia w Regulaminie Sejmu procedur realizacji tej nowej instytucji (R. Mojak uważa nawet, że o tym „przesądza”, Parlament ..., s. 385).40 Innego zdania jest M. Kudej, który uważa, że Konstytucja wprowadza wprost nową in-stytucję „pytań w sprawach bieżących” (M. Kudej, Zmiany w Regulaminie Sejmu dokonane 4 września i 28 października 1997 r., „Przegląd Sejmowy” 1998, nr 3, s. 15). Podobnie J. Zaleśny, którego zdaniem „ustrojodawca operuje pojęciami [...] »pytanie w sprawach bieżących«” (J. Zaleśny, Dynamika..., s. 107).41 Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, T. I, Warszawa 1978, s. 163.42 Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, T. III, Warszawa 1981, s. 302.43 Por. J. Kuciński, Legislatywa – egzekutywa – judykatywa: konstytucyjne instytucje i me-chanizmy służące równowadze władz w polskim systemie trójpodziału, Warszawa 2010, s. 233.


miot sprawy z zakresu bieżącej działalności Rady Ministrów i jej członków44, bez wymogu, żeby dotyczyły one spraw o zasadniczym charakterze. Odwrot-nie, wydaje się, że powinny to być – w odróżnieniu od przedmiotu interpelac-ji czy zapytań – aktualne sprawy o mniejszym znaczeniu niż te, które mogą być przedmiotem właśnie interpelacji lub zapytania;

5) nie wskazuje się w nim wprost podmiotu (czy podmiotów), którym mają być udzielane odpowiedzi; jedynie stylistyka całego art. 115 oraz treść prze-pisu art. 115 ust. 1 pozwalają wnioskować, że chodzi o posłów. Trudno więc stwierdzić na gruncie przepisu art. 115 ust. 2, czy udzielenia odpowiedzi może żądać tylko poseł indywidualnie, czy mogą także żądać tego posłowie grupowo;

6) jako zobowiązanych do udzielania odpowiedzi w sprawach bieżących wskazano te same podmioty, które mogą być adresatami interpelacji i zapy-tań poselskich, a więc Prezesa Rady Ministrów i pozostałych członków Rady Ministrów;

7) wymienione podmioty mają obowiązek udzielania odpowiedzi „na każdym posiedzeniu Sejmu”.

Rozwinięcie analizowanego wyżej, dosyć enigmatycznego przepisu art. 115 ust. 2 Konstytucji, nastąpiło w Regulaminie Sejmu (art. 196). Rozstrzyg-nięto w nim szereg kwestii dotyczących rozważanej nowej instytucji kon-trolnej, w tym takich, które wiążą się z charakterem tej instytucji jako in-strumentu sejmowej kontroli działalności rządu: 1) instytucje tę określono wprost jako „pytania w sprawach bieżących”; 2) wskazano, że prawo do za-dawania takiego pytania ma „poseł”, nie rozstrzygając, czy mogą je zadawać również posłowie grupowo (co wydawałoby się naturalne); 3) postanowiono, że pytania będą zadawane ustnie na każdym posiedzeniu Sejmu, co jednak nie oznacza, iż mogą one być zadawane spontanicznie na tym posiedzeniu, bowiem Regulamin wymaga, aby poseł, zamierzający postawić pytanie, na-jpóźniej do godz. 21.00 dnia poprzedzającego rozpoczęcie posiedzenia Sejmu poinformował na piśmie Marszałka Sejmu „o ogólnej tematyce pytania i jego adresacie” (art. 196 ust. 2); 4) zobowiązano Prezydium Sejmu (nie wiado-mo czemu nie Marszałka Sejmu?) do informowania posłów – które ze zgło-szonych pytań w sprawach bieżących zostają włączone do porządku dzienne-go posiedzenia Sejmu. Regulamin nie wskazuje żadnych kryteriów, według

44 Tak J. Juchniewicz, Instrumenty..., s. 23.


których miałaby się dokonywać taka „selekcja” pytań przez Prezydium Se-jmu. Oznacza to oddanie w jego gestię sporej władzy dyskrecjonalnej w tym zakresie, co nie musi być okolicznością służącą interesom zgłaszających py-tania w sprawach bieżących posłów opozycji; 5) przyznano Prezydium Sejmu, które ma obowiązek zasięgnąć w tej sprawie opinii Konwentu Seniorów, prawo ustalania dla każdego posiedzenia kolejności zadawania pytań. Uprawnienie to nie ma jednak charakteru wyłącznie formalnego, gdyż w świetle przepisu art. 196 ust. 6 Regulaminu Sejmu, pozwalającego na rozpatrzenie w punk-cie dziennym posiedzenia Sejmu „Pytania w sprawach bieżących” nie więcej niż 11 pytań, to Prezydium Sejmu (po zasięgnięciu wskazanej wyżej opinii Konwentu, która jest przecież tylko opinią) decyduje faktycznie o tym, które spośród zgłoszonych przez posłów pytań będą rozpatrywane na posiedze-niu Sejmu, a które nie, co znaczy, chociaż Regulamin o tym nie rozstrzyga, że po prostu skończy się ich byt, gdyż nie „przechodzą” one automatycznie na następne posiedzenie, co spowodowane jest również tym, że do następ-nego posiedzenia poruszane w nich problemy mogą już stracić swą aktual-ność. Ta regulacja prawna dotycząca postępowania z pytaniami wzbudziła wątpliwości w nauce45; 6) ustalono, że odpowiedzi na pytanie w sprawach bieżących będą bezpośrednio po zadanym pytaniu udzielane na posiedze-niu Sejmu przez „ministrów, do których są kierowane pytania lub, w wyjąt-kowych sytuacjach, przez upoważnione przez nich osoby” (art. 196 ust. 5)46; 7) rozstrzygnięto, że odpowiedzi na pytania będą rozpatrywane w osobnym punkcie porządku dziennego – „Pytania w sprawach bieżących”, w którym – jak już wskazywaliśmy – może być rozpatrywane nie więcej niż 11 takich pytań; 8) zdecydowano, że rozpatrzenie pytania w sprawach bieżących obe-jmuje: a) przedstawienie treści pytania przez zadającego (w ciągu 2 minut); b) udzielenie ustnej odpowiedzi przez osobę, do której pytanie zostało skie-rowane, albo przez osobę przez nią upoważnioną (nie dłużej niż 6 minut); 9) nad pytaniem i udzieloną odpowiedzią nie przeprowadza się dyskusji, nato-miast zadający pytanie, i tylko on, ma prawo do postawienia pytania dodat-

45 R. Mojak, Parlament..., s. 393.46 Nie sposób nie zwrócić uwagi, że w cytowanym przepisie regulaminowym wśród pod-miotów udzielających odpowiedzi na pytania w sprawach bieżących pominięto Prezesa Rady Ministrów (lub osobę ewentualnie przez niego upoważnioną), który konstytucyjnie został wskazany jako możliwy adresat takich pytań. Powodów tego pominięcia nie sposób zrozumieć.


kowego (w ciągu 1 minuty), co rodzi obowiązek udzielenia odpowiedzi uzu-pełniającej (nie dłużej – co do zasady – niż 3 minuty).

Dokonując ogólnej oceny rozwiązań normatywnych dotyczących pytań w sprawach bieżących trafnie zwrócono w piśmiennictwie uwagę na kil-ka kwestii: po pierwsze, uznano, że te pytania są „najsłabszym nosicielem pierwiastka politycznego (czyli z natury rzeczy – spornego), co powoduje, iż ranga ich jest formalnie mała”47; po drugie, pomimo tej małej rangi py-tań w sprawach bieżących, mogą one odgrywać istotną role w „grze” między posłami, zwłaszcza opozycyjnymi, a rządem, co oznaczałoby wzmocnienie znaczenia tych pytań w sprawowanej przez posłów kontroli działalności rządu48; po trzecie, pytania w sprawach bieżących są dla opozycji sejmowej atrakcyjne49, gdyż stanowią jedną z nielicznych (oprócz informacji bieżących) dostępnych posłom opozycji instytucji kontrolnych potrafiących „zmusić” organy rządowe do publicznego wyjaśnienia na posiedzeniu Sejmu istotnych bieżących kwestii politycznych, gospodarczych czy społecznych, bez oczeki-wania na okazję jakiejś debaty w tej, czy podobnej sprawie.

VII.

Informacje bieżące. Jest to instytucja, która została wprowadzona do polsk-iego systemu prawnego w wyniku wspomnianej wcześniej nowelizacji Reg-ulaminu Sejmu dokonanej 23 kwietnia 2003 r., gdy równocześnie w sposób wyżej wskazany „zdegradowano” instytucję interpelacji poselskich. Może więc jest pewna racja w twierdzeniu niektórych autorów, że informacje bieżące miały być swoistą „rekompensatą” dla posłów za ustrojowe zdeprecjonowan-ie najważniejszej z dysponowanych przez nich instytucji kontroli działalności rządu – interpelacji, chociaż nie sposób zauważyć, że informacje bieżące nie są w stanie – z uwagi zarówno na ich cechy formalne, jak i na przedmiot – być rzeczywistą rekompensatą za daleko idącą zmianę charakteru podstawowej instytucji kontroli działalności rządu pozostającej w gestii każdego posła, to jest interpelacji. Odnotować jednak trzeba głosy, w których zastanawiano

47 M. Kruk, Funkcja..., s. 70 i 73.48 Ibidem, s. 73.49 Por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2014, s. 242.


się, czy informacja bieżąca nie przejmie roli interpelacji poselskich, wskazu-jące, że zawiera ona „pewien ładunek polityczny”, także operatywny, chociaż brak jej dwu cech interpelacji: jest z definicji informacją, a więc Regulamin Sejmu nie przypisuje jej formalnie cechy ważności i politycznego znaczenia, zwłaszcza, że jest informacją w sprawach bieżących; prawo jej żądania nie przysługuje indywidualnie posłom.

Instytucja informacji bieżących została – jak już wskazano – wprow-adzona do polskiego porządku prawnego wspomnianą wyżej uchwałą Se-jmu z 23 kwietnia 2003 r. Uchwałą tą znowelizowano Regulamin Sejmu, zmieniając tytuł jego rozdziału 4 w dziale III, który otrzymał brzmienie „Interpelacje, informacje bieżące, zapytania poselskie i pytania w sprawach bieżących”.

Instytucja informacji bieżących nie posiada ani konstytucyjnych, ani ust-awowych podstaw prawnych. Wątpliwości budzi więc twierdzenie R. Mo-jaka, że instytucja ta została ukształtowana na podstawie art. 115 ust. 2 Konstytucji50, a także sugestia tego autora, że jest zgodna z art. 112 ust-awy zasadniczej51. Konstytucja ani w momencie wprowadzania tej nowej instytucji, ani obecnie nie znała i nie zna instytucji informacji bieżących. W art. 115 ust. 2 mowa jest o udzielaniu „odpowiedzi” w sprawach bieżą-cych, a nie ma w nim nic o przedstawianiu informacji bieżących. Art. 112 ustawy zasadniczej upoważnia Sejm do określania w swoim Regulaminie m.in. sposobu „wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu”, co zupełnie nie odnosi się do infor-macji bieżących, nie znanych ani Konstytucji, ani żadnej ustawie, a tylko te akty normatywne mogą upoważniać Sejm – zgodnie z przepisem art. 95 ust. 2 – do kontrolnego „wkraczania” w obszar działalności rządu52. Tak więc wprowadzenie do polskiego systemu parlamentarnego nowej instytuc-ji dokonano bez podstawy konstytucyjnej czy ustawowej, wyłącznie drogą zmiany Regulaminu Sejmu i jedynie ten akt normatywny stanowi obec-nie podstawę jej funkcjonowania. Sytuacja ta rodzi poważne wątpliwości co do zgodności takiego stanu prawnego zarówno z przepisem art. 95 ust. 2 Konstytucji, jak i z przepisami art. 112 oraz art. 7.

50 R. Mojak, Parlament..., s. 363, 384 i 385.51 Ibidem, s. 365.52 R. Mojak w pełni sobie z tego zdaje sprawę (ibidem, s. 369).


Instytucja informacji bieżących znajduje swoje uregulowanie w Regulam-inie Sejmu (w rozbudowanym treściowo art. 194)53. Przepisy tego artykułu Regulaminu rozstrzygają o kilku interesujących nas w tym fragmencie ar-tykułu kwestiach dotyczących rozważanej instytucji:

1) jej istotą jest przedstawienie na posiedzeniu Sejmu „informacji bieżącej”. Nie jest wcale łatwo na gruncie regulaminowym wyjaśnić, co oznacza określe-nie „informacja bieżąca”. Regulamin nakazuje w art. 194 ust. 1 stosować do in-formacji bieżących „odpowiednio” m.in. przepis art. 192 ust. 1 Regulaminu, w którym – przypomnijmy – mowa jest o przysługującym „posłowi” prawie złożenia interpelacji „w sprawach o zasadniczym charakterze i odnoszących się do problemów związanych z polityką państwa”. Ten odsyłający przepis art. 194 ust. 1 Regulaminu budzi istotne trudności interpelacyjne, i to z dwu powodów: 1) w świetle przepisu art. 194 ust. 1 Regulaminu prawo złożenia wniosku o przedstawienie informacji bieżącej przysługuje „Klubowi oraz grupie co najmniej 15 posłów”, a więc nie posłowi indywidualnie, jak stano-wi o tym art. 192 ust. 1; 2) rodzi pytanie o to – jaki byłby sens wprowadza-nia do porządku prawnego jeszcze jednej instytucji, którą mogą wykorzysty-wać posłowie (co prawda grupowo) do kontroli działalności rządu, instytucji o takim samym przedmiocie, jak interpelacja, tyle, że określoną w taki sposób, iż ma to być informacja „bieżąca”.

W piśmiennictwie naukowym, zapewne na podstawie literalnej wykładni odsyłającego przepisu art. 194 ust. 1 Regulaminu oraz przepisu art. 192 ust. 1, którego dotyczy odesłanie, formułuje się pogląd, iż „przedmiotem wniosków o przedstawienie »informacji bieżących« mogą być sprawy o zasadniczym charakterze, odnoszące się do problemów prowadzonej przez Radę Minis-trów polityki państwa, a charakter spraw aktualnych jest dodatkowym kry-terium oceny spraw”54. Zwłaszcza ostatni fragment cytowanej wypowiedzi budzi pewne wątpliwości. Trzeba bowiem od razy zauważyć, iż z żadnej reg-ulacji normatywnej dotyczącej interpelacji poselskich nie wynika, żeby in-dagowani drogą tej instytucji interpelowani nie mogli być pytani o bieżące,

53 Zwróćmy uwagę, że – z niezrozumiałych raczej powodów – ta pozakonstytucyjna i poza-ustawowa instytucja kontrolna została w Regulaminie Sejmu wymieniona i unormowana zaraz po interpelacjach, a przed dwiema instytucjami konstytucyjnymi – zapytaniami poselskimi oraz pytaniami w sprawach bieżących.54 Tak R. Mojak, Parlament..., s. 388.


czyli jak najbardziej nawet aktualne sprawy o zasadniczym charakterze od-noszące się do problemów związanych z polityką państwa. Nie tu więc chy-ba leży sens wprowadzenia nowej instytucji.

Próbując wniknąć w rzeczywiste intencje Sejmu, jako twórcy tej nowej instytucji (nazwanej właśnie przez niego „informacjami bieżącymi”), który zapewne nie zamierzał powielać instytucji interpelacji pod nową nazwą, cho-ciaż w innym kształcie proceduralnym, eo ipso więc prawodawcy racjonalnego, należy inaczej postrzegać „klucz” do problemu przedmiotu informacji bieżą-cych. Trzeba przyjąć, że zasadnicze znaczenie dla określenia tego przedmio-tu ma przepis art. 194 ust. 1, w którym ustanowiono grupowe prawo posłów do wykorzystywania w kontroli działalności rządu „informacji bieżących”, a jedynie pomocnicze przepis art. 192 ust. 1, w którym mowa jest o indy-widualnym prawie posła do złożenia interpelacji o przedmiocie tam wska-zanym. Na tle przedmiotu interpelacji, a przy pewnym uwzględnieniu treś-ci określenia innej instytucji jako „pytania w sprawach bieżących” (zarówno bowiem w nowej instytucji, jak i w tych pytaniach występują takie same sfor-mułowania – „sprawy bieżące”, które jednak wcale nie muszą mieć identycz-nego zakresu treściowego) można uznać, że informacje bieżące powinny dotyczyć najbardziej aktualnych problemów prowadzonej przez rząd polit-yki wewnętrznej lub zagranicznej RP. Nie w przedmiocie jednak widoczne są przede wszystkim różnice między informacjami bieżącymi a interpelac-jami. Bardziej w procedurach ich stosowania, a przede wszystkim w podst-awach prawnych ich bytu. Informacje bieżące wykazują natomiast pewne podobieństwa proceduralne do pytań w sprawach bieżących, chociaż istot-nie różni je to, że te drugie są instytucjami konstytucyjnymi, a te pierwsze wyłącznie regulaminowymi;

2) z pisemnym wnioskiem o przedstawienie informacji bieżącej ma prawo wystąpić klub poselski lub grupa co najmniej 15 posłów; nie jest to więc prawo, z którego mógłby skorzystać poseł indywidualnie (to odróżnia tę instytucję od interpelacji, zapytań i pytań poselskich). W literaturze przedmiotu kry-tycznie ocenia się, że twórcy art. 194 ust. 1 Regulaminu byli niekonsekwent-ni, nie przyznając również kołom poselskim prawa złożenia takiego wniosku, ale tym samym dali wyraz woli, aby próg poparcia dla wniosku o przedstaw-ienie informacji bieżącej był stosunkowo wysoki. Wniosek o przedstawienie informacji bieżącej, zawierający prezentację stanu faktycznego, wynikające


z niego pytanie (lub pytania) oraz uzasadnienie musi być złożony najpóźniej do 21.00 dnia poprzedzającego dzień rozpoczęcia posiedzenia Sejmu, wska-zując adresata wniosku;

3) jeżeli zostało zgłoszonych kilka wniosków, o tym, która ze zgłoszonych propozycji przedstawienia informacji bieżącej zostanie uwzględniona, a in-formacja przedstawiona na najbliższym posiedzeniu Sejmu, decyduje Prezy-dium Sejmu po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów. Może być bowiem wygłoszona tylko jedna informacja na jednym posiedzeniu, o której Prezydium Sejmu (nie wiadomo dlaczego nie Marszałek Sejmu) ma obowiązek poinfor-mowania posłów. Jednakże, inaczej niż w sytuacji pytań w sprawach bieżą-cych, Prezydium Sejmu nie ma w przypadku decydowania w sprawie infor-macji bardziej rozległej władzy dyskrecjonalnej, bowiem Regulamin Sejmu nakazuje temu organowi wewnętrznemu przy wyborze „tematu” informacji kierować się trzema kryteriami: 1) znaczeniem tematu, 2) jego aktualnością, 3) liczebnością klubu lub koła, które zgłosiły propozycje tematyczne informac-ji55. W przypadku braku jednolitej opinii Konwentu Seniorów (w którym, poza Marszałkiem Sejmu i wicemarszałkami, są zarówno przedstawiciele klubów partii rządzących, jak i klubów opozycyjnych) w sprawie wyboru tematu in-formacji, o wyborze rozstrzyga Sejm (to znaczy w praktyce rządząca większość sejmowa). W przypadku zastosowania również więc tej procedury opozyc-ja sejmowa nie ma gwarancji, że potrafi przez żądanie informacji bieżącej skutecznie doprowadzić do debaty w Sejmie nad informacją56. W tej sytuac-ja trafnie wskazano, że również w przypadku informacji bieżących (podob-nie jak w przypadku pytań w sprawach bieżących) Regulamin Sejmu powin-ien w większym stopniu chronić prawa posłów57;

4) wniosek ma dotyczyć przedstawienia informacji bieżącej przez „człon-ka Rady Ministrów” (art. 194 ust. 1), co w świetle art. 147 Konstytucji na-leży rozumieć, że dotyczyć to może każdego członka Rady Ministrów, nie wyłączając jej Prezesa. Jeżeli Prezydium Sejmu przyjmie konkretny wniosek

55 Trafnie zwrócono uwagę, że ponieważ prawo żądania informacji bieżącej posiada klub poselski lub 15 posłów, to nie jest jasne kryterium uwzględniania przez Prezydium Sejmu liczebności koła poselskiego jako podmiotu wnioskującego (J. Zaleśny, Dynamika..., s. 109 przypis nr 21).56 Por. ibidem, s. 109.57 R. Mojak, Parlament..., s. 393.


o przedstawienie informacji bieżącej, to wskazany w tym wniosku członek Rady Ministrów obowiązany jest na najbliższym posiedzeniu Sejmu taką in-formację ustnie przedstawić;

5) rozpatrzenie informacji bieżącej na Posiedzeniu Sejmu obejmuje: a) „przedstawienie uzasadnienia wniosku” przez przedstawiciela wnioskod-awców, b) „udzielenie odpowiedzi przez przedstawiciela Rady Ministrów” (art. 194 ust. 6; ten element jest zapewne ową właściwą informacją bieżącą). Zwróćmy uwagę, że wniosek dotyczył przedstawienia informacji „przez człon-ka Rady Ministrów”, a odpowiedzi ma udzielić „przedstawiciel Rady Minis-trów” (co przecież nie jest tym samym). Regulamin Sejmu ściśle limituje czas przedstawienia wniosku i udzielenia odpowiedzi;

6) w sprawie przedstawionej informacji z urzędu przeprowadza się dysk-usję. Regulamin i w tym przypadku limituje czas wystąpień posłów w dys-kusji, a kolejność tych wystąpień określa Marszałek Sejmu, uwzględniając naprzemienne zabieranie głosu przez posłów z klubów, z kół oraz posłów niezrzeszonych. Na zakończenie dyskusji głos zabierają kolejno: przedstaw-iciel wnioskodawców oraz reprezentant Rady Ministrów, przy czym czas ich wystąpień też jest regulaminowo limitowany. Łączny czas na rozpatrzenie odrębnego punktu porządku dziennego, nazywanego „Informacją bieżącą”, nie może być dłuższy niż dziewięćdziesiąt minut58. Regulamin nie przewidu-je podejmowania przez Sejm jakiejkolwiek uchwały w sprawie informacji bieżącej, nawet o przyjęciu (lub nieprzyjęciu) takiej informacji do wiadomoś-ci. W kwestiach rozpatrywania na posiedzeniach Sejmu informacji bieżącej słusznie zwrócono uwagę, że procedura ta nie zawiera dostatecznych gwaranc-ji formalnoprawnych w zakresie korzystania przez posłów z przysługujących im uprawnień59.

Wnikliwej oceny rozwiązań normatywnych dotyczących instytucji infor-macji bieżących dokonała M. Kruk60. Spostrzeżenia tej autorki mogą zastąpić podsumowanie tego wątku rozważań. M. Kruk wskazała: po pierwsze, na „nieporadność legislacyjną” w kształtowaniu w art. 194 Regulaminu Se-jmu tej instytucji, wyrażającą się zwłaszcza w braku precyzji i konsekwenc-

58 Jedni uważają, że to długo (J. Zaleśny, Dynamika..., s. 1125), inni, że czas ten jest raczej krótki (R. Mojak, ibidem, s. 393).59 R. Mojak, Parlament..., s. 397.60 M. Kruk, Funkcja..., s. 69–70.


ji w używaniu takich terminów jak „wniosek” o przedstawienie informacji, „temat” informacji, „propozycja” informacji; po drugie, na „interesują-cy” charakter tej nowej instytucji, „pośredniej” między interpelacją a naj-prostszym udzielaniem informacji bieżącej; po trzecie, na „siłę polityczną” instytucji informacji bieżącej, o czym świadczy: a) zaangażowanie w nią klubów, kół i grup poselskich, służące ograniczeniu liczby wniosków o tak-ie informacje i stanowiące pewną gwarancję utrzymania ich wagi; b) zaan-gażowanie Konwentu Seniorów, a nawet całej Izby w decydowanie o tym, które informacje będą stanowiły przedmiot dyskusji w Sejmie; c) grono adresatów ten instytucji – członkowie rządu; d) przeprowadzanie dyskus-ji na posiedzeniu plenarnym ze szczególną dbałością o kolejność mówców; po czwarte, że niezrozumiały jest, dosyć specyficzny, wymóg uzasadnie-nia żądania informacji, bowiem posłowie mają prawo domagania się od or-ganów rządowych informacji bez specjalnego uzasadnienia, a uzasadnienie takie „upolitycznia” wniosek; po piąte, że w „odczytaniu” charakteru tej in-stytucji, którą Regulamin Sejmu ukształtował „dość zagadkowo”, nie poma-ga także – jak to ocenia, może trochę przesadnie, autorka – „zupełny brak wskazania co do zakresu i rodzaju spraw, których informacja ma dotyczyć” (o nieprecyzyjnym wskazaniu tych spraw w Regulaminie na pewno moż-na mówić – uwaga moja J.K.); po szóste, „reżim” informacji bieżących ws-kazuje na „spore naładowanie” akcentami politycznymi i na upodobnienie do interpelacji; po siódme, że użyte w odniesieniu do tej instytucji określe-nie „informacja” jest „chyba kamuflażem”, jest sposobem na wywołanie bieżących ważnych spraw (decyzji, wydarzeń, zachowań, stanowisk) oraz poznanie ich skutków – z zakresu polityki rządu.

Autorka puentuje: „Nie bardzo wiadomo, dlaczego zdegradowano inter-pelacje, aby na ich miejsce wprowadzić taką hybrydę”61. Warto do tego dodać jeszcze jedno celne spostrzeżenie innego autora, że wprowadzenie do pol-skiego systemu prawnego instytucji informacji bieżących spowodowało ob-niżenie rangi politycznoustrojowej interpelacji (a także zapytań poselskich), skoro tryb postępowania w tych dwóch ostatnich procedurach ogranicza się do wymiany pism między posłami a podmiotami interpelowanymi (i zapyt-ywanymi), o których Sejm jest tylko informowany62.61 Ibidem, s. 70.62 Tak R. Mojak, Parlament..., s. 392–393.


W świetle analizowanych postanowień Regulaminu Sejmu dotyczących informacji bieżących można stwierdzić, że instytucja ta, chociaż wątpliwe są jej podstawy konstytucyjne (ustawowe również), stwarza posłom, co praw-da jedynie działającym zespołowo, możliwość nie tylko realizacji ich prawa do uzyskiwania informacji na temat działalności organów rządowych (uzależn-ionego co prawda, podobnie jak w przypadku pytań w sprawach bieżących, w pewien sposób od decyzji Prezydium Sejmu), ale również możliwość dysk-usji na temat spraw poruszanych w informacji, w trakcie której mogą być for-mułowane przez posłów oceny i wnioski pod adresem tych organów. Skorzys-tanie przez posłów z prawa do złożenia wniosku o przedstawienie informacji bieżącej i faktyczne przedstawienie takiej informacji na posiedzeniu Sejmu powoduje, że instytucja ta wykazuje swoje prawne ukształtowanie do wypełni-ania dwóch ważnych funkcji – informacyjnej oraz ocennej, a więc spełniania podstawowych wymogów stawianych sejmowej kontroli działalności rządu.

VIII.

W konkluzji całości powyższych rozważań można stwierdzić: 1) jednym z se-jmowych podmiotów kontroli działalności rządu są posłowie; 2) czynnikami sprzyjającymi wykonywaniu przez posłów kontroli działalności rządu są – poza samą rangą prawnoustrojową sejmowej kontroli – trzy zwłaszcza czynniki: a) status posłów jako reprezentantów narodu; b) mandat poselski kształtowany jako wolny; c) uprawnienia i obowiązki posłów; 3) zakres pod-miotowy i przedmiotowy uprawnień posłów do kontroli działalności rządu jest taki sam, jaki wynika z przepisu art. 95 ust. 2 Konstytucji z 1997 r.; 4) posłowie dysponują następującymi konstytucyjnymi instytucjami służącymi sprawowaniu przez nich kontroli działalności rządu: a) interpelacje poselsk-ie, które od 2003 r. mają charakter głównie instrumentów uzyskiwania przez posłów informacji o działalności organów rządowych; b) zapytania poselsk-ie; c) pytania poselskie – obie instytucje o charakterze stricte informacyjnym. Regulamin Sejmu dodał do tego w 2003 r. jeszcze jedną instytucję informa-cyjną – d) informacje bieżące.

Rozważania zawarte w artykule skłaniają do sformułowania kilku wni-osków de lege ferenda: 1) byłoby pożądane, aby wszystkie instytucje służące


sprawowaniu przez posłów kontroli działalności rządu posiadały swą podst-awę konstytucyjną lub przynajmniej ustawową; 2) instytucje te powinny być określone normatywnie jako prawa podmiotowe posłów (indywidualne lub grupowe); 3) w Konstytucji lub ustawie trzeba byłoby dokonać generalnej char-akterystyki prawnej każdej z instytucji służącej sprawowaniu przez posłów kontroli działalności rządu; 4) należałoby przywrócić instytucji interpelac-ji poselskich jej w pełni kontrolny charakter, pozwalający na zaangażowanie Sejmu in pleno w ewentualną debatę nad sprawą podniesioną w interpelacji.

Literatura

Chmaj M., Stan i perspektywy immunitetu parlamentarnego w Polsce, [w:] Dziesięć lat Kon-stytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. E. Gdulewicz, H. Zięba-Załucka, Rzeszów 2007.

Czarny P., Sejm i Senat, [w:] Prawo konstytucyjne RP, red. P. Sarnecki, Warszawa 2008.Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2014.Garlicki L., Uwaga 2 do art. 115, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz,

T. II red. L. Garlicki, Warszawa 2001.Grajewski K., Immunitet parlamentarny w prawie polskim, Warszawa 2001.Grajewski K., Odpowiedzialność posłów i senatorów na tle zasady mandatu wolnego,

Warszawa 2009.Grajewski K., Status prawny posła i senatora, Warszawa 2016.Gwiżdż A., Interpelacje i procedury podobne w burżuazyjnym prawie państwowym,

„Państwo i Prawo” 1963, z. 4.Juchniewicz J., Instrumenty realizacji funkcji kontrolnej Sejmu – próba oceny skutecznoś-

ci, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2013, nr 1.Kruk M., Funkcja kontrolna Sejmu RP, Warszawa 2007.Kruk M., Konstytucyjny system rządów. Założenia i praktyka, [w:] 25 lat transformacji us-

trojowej w Polsce i w Europie Środkowo-Wschodniej, red. E. Gdulewicz, W. Orłowski, S. Patyra, Lublin 2015.

Kuciński J., Demokracja przedstawicielska i bezpośrednia w Trzeciej Rzeczypospolitej Pol-skiej, Warszawa 2007.

Kuciński J., Konstytucyjny system organów państwowych, Warszawa 2011.Kuciński J., Legislatywa – egzekutywa – judykatywa: konstytucyjne instytucje i mecha-

nizmy służące równowadze władz w polskim systemie trójpodziału, Warszawa 2010.Kudej M., Status prawny posła i senatora, [w:] Założenia ustrojowe, struktura i funkc-

jonowanie parlamentu, red. A. Gwiżdż, Warszawa 1997.


Kudej M., Zmiany w Regulaminie Sejmu dokonane 4 września i 28 października 1997 r., „Przegląd Sejmowy” 1998, nr 3.

Kupis M., Ewolucja instytucji interpelacji poselskiej w polskim parlamentaryzmie, „Prze-gląd Prawa Konstytucyjnego” 2012, nr 1.

Lis-Staranowicz D., Niepołączalność mandatu parlamentarnego w polskim prawie kon-stytucyjnym, Warszawa 2009.

Mandat przedstawicielski w teorii, prawie i praktyce poselskiej, red. M. Kruk, Warsza-wa 2013.

Mojak R., Parlament a rząd w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2007.Parlament. Model konstytucyjny a praktyka ustrojowa, red. Z. Jarosz, Warszawa 2006.Sarnecki P., Przemiany kompetencyjne Sejmu i Senatu dokonane w Konstytucji RP z 2

kwietnia 1997 r., „Gdańskie Studia Prawnicze” 1998, t. III.Stębelski M., Kontrola sejmowa w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2012.Wawrzyniak J., Sejm a Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, Warszawa 2016.Zaleśny J., Dynamika procedur interpelacyjnych. Doświadczenia okresu transformac-

ji w wymiarze wertykalnym, [w:] Transformacja ustrojowa w Polsce 1989–2009, red. M. Kruk, J. Wawrzyniak, Warszawa 2011.

Zaleśny J., Interpelacja poselska. Uwagi na tle praktyki polskiej, [w:] Dwadzieścia lat trans-formacji ustrojowej w Polsce, red. M. Zubik, Warszawa 2010.

Zubik M., Immunitet parlamentarny w nowej Konstytucji RP, „Państwo i Prawo” 1997, z. 9.


DOI 10.15804/ppk.2017.01.05---------Nr 1 (35)/2017---------

Kamil Dąbrowski1

Odpowiedzialność Prezydenta za wykroczenia

Słowa kluczowe: wykroczenia, Prezydent, immunitetKeywords: offences, President, immunity

StreszczenieW artykule poruszono problematykę dotyczącą zakresu odpowiedzialności Prezydenta RP za wykroczenia i ewentualnej jurysdykcji nad nimi. Dostrzegając brak wyraźnej reg-ulacji tych zagadnień, autor wskazuje, iż – w związku z zakazem domniemywania im-munitetów – zakres odpowiedzialności Prezydenta RP za wykroczenia musi być tożsamy jak w przypadku innych obywateli. Z uwagi jednak na szerokie niebezpieczeństwa ni-erozerwalnie związane z realizacją tej formy odpowiedzialności, proponuje objęcie ju-rysdykcji nad nimi przez Trybunał Stanu. Dla przyjęcia takiego stanowiska autora skła-niają zarówno treści obowiązującego porządku prawnego, jak również liczne argumenty natury funkcjonalnej i językowej. W konsekwencji zarysowuje on tezę, iż „przestępstwo” w rozumieniu art. 145 ust. 1 Konstytucji stanowi w istocie nazwę dla szeroko rozumi-anej odpowiedzialności karnej.

Summary

The problem of jurisdiction under presidental offences

The article discusses the scope of legal responsibility on the part of The President of the Republic of Poland. The lack of precise legal regulations concerning the matter in ques-tion leads to the following conclusion: taking into consideration the present prohibition

1 Autor jest asystentem w Katedrze Postępowania Karnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego. E-mail: [email protected].


of implicit immunity the President of the Republic of Poland ought to share the same realm of legal responsibility as do other Polish citizens. Yet, due to the apparent dangers inherent in the execution of the legal responsibility the author proposes for the jurisdic-tion in question to be under the supervision of the State Tribunal. The author’s argu-ment is founded on the present legal order as well as in numerous functional and lan-guage oriented factors. As a consequence, the author claims “the offense” as defined in the 145th article of the Constitution is in reality a general notion for criminal responsibility.

*

Regulacja odpowiedzialności prawnej najwyższych piastunów władzy pub-licznej to jedno z podstawowych zadań stawianych współczesnemu prawodaw-cy. Pamiętając, iż odpowiednie ukształtowanie tej materii stanowi podstawową gwarancję zachowania praworządnego i demokratycznego systemu prawne-go, jest zmuszony do stworzenia mechanizmów, które zabezpieczając te oso-by przed formami bezprawnych nacisków, pozostawiają suwerenowi szcze-gólną aparaturę prawną, pozwalającą na realne wykonywanie nadzoru nad działalnością swoich reprezentantów.

W powyższy nurt zagadnień wpisuje się kwestia odpowiedzialności Prezy-denta Rzeczypospolitej Polskiej za wykroczenia. Zagadnienie to jawi się jako szczególnie zawiłe, gdyż brak jest jego wyraźnej regulacji. Mimo to często zdajemy się przyjmować, iż Prezydent nie może odpowiadać za wykroczenia na zasadach ogólnych. To intuicyjne spostrzeżenie wydaje się być związane z rolą, jaką odgrywa głowa państwa w polskim porządku prawnym. To przez pryzmat owej roli oceniamy bowiem ogół regulacji dotyczących Prezydenta, który pełniąc funkcję najwyższego przedstawiciela RP musi niejednokrotnie odwoływać się wyłącznie do swojego osobistego autorytetu2 – którego waga uwypukla się zwłaszcza przy stosowaniu szerokiego wachlarza niewładczych kompetencji3. Sprawia to, iż kształtując tryb pociągania głowy państwa do od-powiedzialności za wykroczenia, prawodawca przyjąć musi taką konstrukcję, która zabezpieczać będzie powyższe wartości. Z drugiej jednak strony, reg-

2 D. Dudek, Autorytet Prezydenta, a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2013, s. 314.3 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2008, s. 279.

111Kamil Dąbrowski • Odpowiedzialność Prezydenta za wykroczenia

ulacja ta musi być proporcjonalna do zakresu niebezpieczeństw, jakie wiążą się z decyzją o pozostaniu przy ogólnych zasadach pociągania do odpowied-zialności.

Mając na względzie wskazaną antynomię, niniejsza praca stanowi próbę określenia zakresu odpowiedzialności Prezydenta RP za wykroczenia, a także podmiotu uprawnionego do egzekucji tej formy odpowiedzialności. Dotyczy jednak wyłącznie sytuacji, gdy popełnienie wykroczenia nie jest związane z zajmowanym stanowiskiem lub nie jest dokonane w zakresie urzędowania głowy państwa. Sytuacje objęte wyłączeniem będą bowiem stanowić podst-awę odpowiedzialności konstytucyjnej Prezydenta RP, a ich kwalifikacja jako naruszenia ustawy w rozumieniu art. 145 Konstytucji4 nie budzi wątpliwości.

Wskazać przy tym należy, iż obecnie brak jest opracowań dotyczących przedmiotowego zagadnienia. Dlatego też punktem wyjścia dla niniejszych rozważań będzie analiza samego pojęcia „wykroczenie” i jego relacji w sto-sunku do pojęcia „przestępstwa”, co określi zakres przedmiotowy niniejszych przemyśleń i ograniczy ewentualne wątpliwości. Często bowiem mogą być one związane nie z odmiennym stanowiskiem merytorycznym lecz z pewną nie-ostrością terminologiczną. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, iż zarówno pojęcie wykroczenia, jak i przestępstwa mają dwoisty charakter – jeden związa-ny z płaszczyzną konstytucyjną, drugi z regulacjami ustawowymi.

Chociaż bowiem ustrojodawca nie zdefiniował powyższych terminów, to wielokrotnie posługuje się nimi5. Na tej podstawie można sformułować kilka wniosków dotyczących relacji obu nazw. Po pierwsze, na gruncie Kon-stytucji nazwy „wykroczenie” oraz „przestępstwo” nie są nazwami o zami-ennym zakresie desygnatów6. Gdyby prawodawca chciał oznaczyć w różnych miejscach tego samego aktu prawnego ten sam zakres desygnatów, to z pewn-ością posłużyłby się tożsamymi nazwami, co stanowi odczytywaną a contrar-io konsekwencję zakazu wykładni homonimicznej. Skoro zaś posługuje się niezależnie dwoma nazwami, to uznać należy, iż przypisuje im przynajmniej częściowo odmienną treść. Po drugie, ustawa zasadnicza nie wyklucza przyję-cia, iż któraś z nazw jest nadrzędna w stosunku do drugiej lub też obie nazwy wykluczają się lub krzyżują. Ustrojodawca bowiem nie posługuje się nazwami

4 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).5 Por. art. 237 ust. 1 oraz art. 42 ust. 1, art. 44, czy art. 145 ust. 1 Konstytucji.6 Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2009, s. 39.


w obrębie tożsamej jednostki redakcyjnej, co sprawia, iż nie można wykluczyć istnienia wskazywanych relacji pomiędzy zakresami desygnatów obu nazw.

Pamiętając o powyższych wnioskach, należy odnieść się także do ust-awowego sposobu pojmowania obu pojęć. Starając się odtworzyć ich ust-awową treść, wskazać trzeba, iż zasadniczym aktem prawnym kształtującym sposób rozumienia zwrotu „wykroczenie” jest Kodeks wykroczeń7. Jego nor-matywna treść zmusza do przyjęcia, iż wykroczeniem jest czyn społecznie szkodliwy, zabroniony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnie-nia pod groźbą kary aresztu, ograniczenia wolności, grzywny do 5000 zł lub nagany, którego znamiona wypełnione zostają w sposób zawiniony przez sprawcę czynu8. Natomiast treść pojęcia „przestępstwa” zarysowana zos-tała w Kodeksie karnym9, który choć nie wskazuje na jego definicję legalną, to jednak pozwala uznać, iż przestępstwem jest czyn zawiniony, o stopniu społecznej szkodliwości wyższym niż znikomy, zabroniony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia pod groźbą kary grzywny powyżej 30 stawek dziennych albo powyżej 5000 złotych, kary ograniczenia wolnoś-ci przekraczającej miesiąc albo kary pozbawienia wolności przekraczającej miesiąc albo kary surowszej10.

Porównanie charakterystyki czynów obu kategorii uwypukla, iż zasadniczą różnicą pomiędzy przestępstwem a wykroczeniem jest ich stopień społecznej szkodliwości11, a w konsekwencji także właściwy katalog środków prawno-karnej reakcji. Jednocześnie zestawienie obu pojęć zmusza do przyjęcia, iż przynajm-niej na poziomie ustawowym, zakresy desygnatów obu nazw wykluczają się. Nie istnieje bowiem jakiekolwiek wykroczenie, które jednocześnie stanowiło-by przestępstwo. Co prawda, istnieć mogą sytuacje, w których określonemu czynowi przypisywać będziemy równoległą realizację znamion wykroczenia i przestępstwa, jednak rozróżnić należy stosunki pomiędzy zakresami zna-mion konkretnych wykroczeń i przestępstw oraz relacje pomiędzy samymi nazwami „wykroczenie” i „przestępstwo”.

7 Ustawa z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. 2015, poz. 1094 ze zm.).8 A. Marek, Prawo wykroczeń (materialne i procesowe), Warszawa 2012, s. 34.9 Ustawa z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.).10 T. Dukiet-Nagórska i inni, Prawo karne. Część ogólna, szczególna i wojskowa, Warszawa 2014, s. 68.11 W. Wróbel, A. Zoll, Polskie prawo karne. Część ogólna, Kraków 2010, s. 29.


Pamiętając o powyższych ustaleniach, należy zwrócić uwagę na kwestię is-toty immunitetu. Choć pojęcie to jest najczęściej używane w kontekście nauk konstytucyjnych lub karnistycznych, to jednak sposób rozumienia jego isto-ty wypracowany został dopiero na gruncie nauki teorii prawa wskazującej, iż immunitet jest złożoną sytuacją prawną, polegającą na tym, iż określony pod-miot jest zwolniony od kompetencji podmiotu A, podczas gdy inne podmi-oty kompetencji tej podlegają12. Choć powyższa konstrukcja jest tradycyjnie ujmowana w nawiązaniu do regulacji karnych, to może ona przybierać także kształt wpływający na zakres innych form odpowiedzialności. Przykładowo, wyłączenie podmiotu spod kompetencji sądów cywilnych wpływa na możli-wość egzekwowania jego odpowiedzialności cywilnej. Z kolei założenie, iż dany piastun władzy publicznej nie podlega regulacjom prawa wykroczeń wyłącza jego odpowiedzialność za czyny realizujące znamiona wykroczeń.

Charakterystyka immunitetu podkreślająca, iż stanowi on wyjątek od ogól-nych zasad podległości kompetencyjnej niesie za sobą szereg konsekwencji dla zasad wykładni przepisów, związanych z instytucją immunitetu. Po pierwsze, uznać należy obowiązywanie zakazu domniemywania istnienia immunite-tu. Podobnie wiążącym jest zakaz wykładni rozszerzającej zarówno podmi-otowego, jak i przedmiotowego zakresu immunitetu. Oba zakazy wynikają z ogólnych uwag dotyczących wykładni wyjątków w związku z którymi ws-kazuje się, iż wszelkiego rodzaju immunitety stanowią odejście od realizac-ji konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa13. Do podobnych wniosków doszedł Trybunał Konstytucyjny, wskazując iż w związku z tym, że immunitet należy postrzegać jako wyjątek, regulacje immunitetowe muszą być interpretowane według zasad wykładni wyjątków, co m.in. wyklucza stosowanie wykładni rozszerzającej14. Powyższe uwagi skłaniają do przyję-cia, iż stwierdzenie braku wyraźnej regulacji wyłączającej odpowiedzialność Prezydenta RP za wykroczenia wymusza uznanie, iż zakres odpowiedzial-ności głowy państwa za czyny tej kategorii jest tożsamy jak w przypadku in-nych podmiotów.

Przechodząc zaś do analizy konkretnego kształtu odpowiedzialności za prezydenckie wykroczenia, zwrócić należy uwagę na możliwe istnienie

12 S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 108.13 B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2008, s. 408.14 Wyrok TK z 28 listopada 2001 r. sygn. K 36/01, OTK 2001 r. nr 8 poz. 258.


w tym zakresie trzech modeli. Opowiedzenie się w konkretnym systemie prawnym za określonym modelem jest ściśle związane z aktualnymi prefer-encjami aksjologicznymi.

Przyjąć można, iż Prezydent odpowiada za wykroczenia na zasadach ogól-nych, co związane jest chęcią priorytetowej realizacji zasady równości oby-wateli. Wychodząc z założenia, iż ryzyko paraliżu funkcjonowania aparatu państwa związane z egzekucją tej formy odpowiedzialności jest niewielkie, prawodawca zdaje się wskazywać na brak uzasadnienia dla odstąpienia od re-alizacji zasady równości. Zwolennicy tej konstrukcji podkreślają, iż każde od-stępstwo od ogólnych zasad odpowiedzialności jest formą nieuzasadnionego zróżnicowania obywateli, co jest wystarczającym argumentem dla zniesienia w tym zakresie wszelkich form uprzywilejowania15. Równolegle wskazuje się, iż postulat odpowiedzialności prawnej wszystkich organów władzy publicznej, z Prezydentem na czele, znajduje też pewne uzasadnienie w zasadzie zaufan-ia do państwa i stanowionego przez nie prawa, stanowiącej pochodną zasa-dy państwa prawa, ale tym bardziej dotyczącej zaufania do osób odpowied-zialnych za przestrzeganie tego prawa16. Model opierający się na powyższych założeniach obowiązuje m.in. we Francji17.

Przeciwnicy zarysowanego modelu wskazują jednak, iż choć uksz-tałtowanie specjalnych zasad odpowiedzialności może naruszać zasadę równości obywateli, to jednak działanie takie jest uzasadnione. Wskazują, iż przyjęcie modelu aktywnej prezydentury wymusza wręcz istnienie reg-ulacji, które szczególnie chronić będą piastuna mandatu przed nadużyci-ami. Równolegle zwracają uwagę, iż zawsze uprzywilejowanie funkcjonar-iuszy publicznych w dziedzinie odpowiedzialności w postaci różnorodnych immunitetów nie tylko miało zapewnić bezpieczeństwo prawne indywidu-alnych osób, ale też niezakłócone i prawidłowe pełnienie powierzonych im funkcji, dotyczyło zatem nie tylko interesu prywatnego, ale również publicz-nego18. Dlatego też podkreślają, iż wystarczającym uzasadnieniem szczegól-

15 D. Wajda, Uwagi o potrzebie reformy Trybunału Stanu, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 2, s. 127.16 D. Dudek, Autorytet..., s. 70.17 W. Skrzydło, Formy odpowiedzialności konstytucyjnej w Republice Francuskiej, [w:] Formy odpowiedzialności konstytucyjnej w państwach europejskich, red. S. Grabowska, R. Grabowski, Toruń 2010, s. 139.18 D. Dudek, Autorytet..., s. 69.


nego reżimu prezydenckiej odpowiedzialności jest jego pozycja ustrojowa i konieczność zagwarantowania równowagi władz między głową państ-wa a władzą sądowniczą19. Równolegle przypominają, iż Prezydent wciąż pozostaje symbolem państwa20, co także uzasadnia przyznanie mu wyjąt-kowych instrumentów ochrony prawnej. Kierując się tą argumentacją, przy-jąć można skrajny model wykluczający wszelkie lub niektóre formy odpow-iedzialności głowy państwa, co w kontekście poruszanej tematyki oznacza istnienie immunitetu materialnego w zakresie wykroczeń. Nie wchodząc w zasadność podjęcia takiej decyzji podkreślić należy, iż dla stwierdzenia jej istnienia koniecznym jest wyraźny przepis, pozwalający na odczytanie odpowiedniej normy, co związane jest z charakterem immunitetu jako wy-jątku od ogólnych zasad odpowiedzialności.

Pomiędzy powyższymi konstrukcjami kształtuje się model, w którym Prezydent odpowiada za wykroczenia w zakresie takim jak każdy obywatel, jednak egzekucja jego odpowiedzialności odbywa się na zasadach szczegól-nych. W tych przypadkach prawodawca z jednej strony zdaje się przyznawać, iż wyłączenie określonej formy odpowiedzialności prawnej stanowi formułę zbyt daleko naruszającą zasadę równości obywateli. Z drugiej jednak, chcąc zabezpieczyć piastuna mandatu przed formami nacisku związanego z podle-ganiem powszechnej kompetencji co do egzekucji określonych form odpow-iedzialności, przyjmuje specjalny tryb jej egzekwowania, co polegać może na odmiennym ukształtowaniu procedury egzekucji odpowiedzialności, zas-ad wszczęcia postępowania, czy też na przekazaniu właściwych kompetencji szczególnemu organowi. Model taki przyjęto m.in. w Niemczech21.

Próbując rekonstruować zakres odpowiedzialności Prezydenta RP za wykrocze-nia, zwrócić należy uwagę na brak jego wyraźnej regulacji. Co prawda art. 145 ust. 1 Konstytucji może sugerować, iż głowa państwa odpowiada wyłącznie za delikt konstytucyjny oraz przestępstwa, to jednak wnioski te wydają się mylące, bo chociaż w doktrynie brak jest jednolitego stanowiska dotyczące-

19 M. Milczarek, Odpowiedzialność karna Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2010, nr 1, s. 138.20 Z. Witkowski, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo konstytucyjne, red. Z. Wit-kowski, Toruń 2011, s. 357.21 R. Balicki, Formy odpowiedzialności konstytucyjnej w Republice Federalnej Niemiec, [w:] Formy odpowiedzialności..., s. 210–215.


go istnienia immunitetu Prezydenta RP, czy jego form22, to jednak wątpli-wości dotyczą jedynie kwestii dotyczącej odpowiedzialności za przestępst-wa. W pozostałym zakresie niemal jednolicie wskazuje się, iż Konstytucja nie gwarantuje Prezydentowi RP, tak jak posłom i senatorom immunitetu mate-rialnego, ani też nie daje mu formalnych gwarancji nietykalności23. Wspom-niany przepis stanowi więc jedynie wyraz privilegium forii głowy państwa, który chroniąc powagę urzędu, zabezpiecza majestat Rzeczypospolitej Polsk-iej24. Przywilej ten sprowadza się zaś jedynie do wyłączenia Prezydenta spod kompetencji sądów karnych i przekazania w tym zakresie zupełnej i wyłącznej jurysdykcji Trybunałowi Stanu25. W stosunku do zakresu odpowiedzialności prawnej głowy państwa, za realizację pozostałych obowiązków prawnych, na-leży stwierdzić, iż samo „Sprawowanie urzędu nie może stanowić przesłan-ki uzyskiwania przywilejów nieokreślonych expressis verbis w normach prawnych”26. Stwierdzając więc brak normy wyraźnie statuującej immunitet Prezydenta RP co do pozostałych form naruszenia ustaw, uznać należy, iż odpowiada on za wykroczenia w zakresie tożsamym z pozostałymi obywa-telami. Prawidłowość zarysowanej wykładni potwierdza praktyka organów wymiaru sprawiedliwości, w ramach której podejmowano próby pociągnię-cia Prezydenta do odpowiedzialności cywilnej27, czy też ustalenia jego ewen-tualnej odpowiedzialności za popełnione wykroczenia28.

Kierując się zarysowanym zakresem odpowiedzialności za wykroczenia, ważnym zagadnieniem jest określenie organu właściwego do egzekucji wspom-nianej formy odpowiedzialności. W tym zakresie brak jest odrębnej regulacji przedmiotowego zagadnienia, co skłania do przyjęcia, iż Prezydent w zakresie swych wykroczeń ponosi odpowiedzialność przed sądami powszechnymi.

22 A. Chorążewska, Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r., Warszawa 2008, s. 259; D. Dudek, Prezydent RP, [w:] Konstytucyjny system organów państwa, red. D. Dudek, Z. Husak, G. Kowalski i W. Lis, Warszawa 2013, s. 174.23 B. Banaszak, Prawo..., s. 634; częściowo odmiennie D. Dudek, Autorytet..., s. 74–75.24 S. Hoc, Prezydent RP jako świadek w postępowaniu sądowym, [w:] Rzetelny proces karny. Księga jubileuszowa Profesor Zofii Świdy, red. J. Skorupka, Warszawa 2009, s. 381.25 Wyrok TK z 21 lutego 2001 r. sygn. P 12/00, OTK 2001, Nr 3 poz. 47.26 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 779.27 Sąd: prezydent nie może być pozwany za raport z weryfikacji WSI, www.prawo.gazetaprawna.pl (25.04.2016).28 Tak, słynny czerwony golf należy do Prezydenta, www.tvn24.pl (25.04.2016).


Uwzględniając bowiem – istniejące na poziomie ustawowym – rozróżnienie pojęć „przestępstwo” i „wykroczenie”, uznać można, iż jurysdykcja Trybunału Stanu nie rozciąga się na orzekanie w sprawach prezydenckich wykroczeń. Zarysowaną wykładnię potwierdza art. 2 ust. 1 ustawy o TS29, który wskazu-jąc na formy naruszeń – uzasadniających jurysdykcję Trybunału – nie wymie-nia ich kwalifikowanej postaci, jaką jest popełnienie wykroczenia. Co praw-da uznać można, iż skoro prawodawca posługuje się zbiorczą nazwą „ustawa”, to pojęcie to zawiera w sobie również desygnaty regulacji określających znami-ona wykroczenia, to jednak twierdzenie takie jest niezasadne. Skoro bowiem prawodawca ujmowałby tak szeroko termin „ustawa”, to bezcelowym byłoby posługiwanie się w tym samym zdaniu zwrotami „przestępstwo” i „przestępst-wo skarbowe”, które to zachowania są w istocie również formą naruszenia ust-awy. Dążąc więc do skrótowości tekstu prawnego, racjonalny prawodawca z pewnością wykluczyłby z treści przepisu zwroty, których istnienie nie wpły-wa na jego obraz normatywny. Skoro zaś pozostawił je, należy uznać, iż zrobił to celowo. Jedynym zaś celem, który uzasadniałby takie działanie jest przyję-cie, iż pod pojęciem „naruszeń ustawy” z art. 2 ust. 1 ustawy o TS, prawodaw-ca nie ujmuje regulacji określających kwalifikowane formy naruszeń ustaw.

Choć powyższe twierdzenia zdają się być racjonalne, to jednak ich nor-matywna treść burzy założenie o spójnej aksjologii prawodawcy. Jak wskazuje bowiem doktryna, privilegium fori spełniać może swoje funkcje jedynie przy uznaniu zupełnej i wyłącznej jurysdykcji Trybunału. Tylko w ten sposób up-rzywilejowanie to realnie zabezpiecza piastuna prezydenckiego urzędu przed nieuzasadnionym wszczynaniem postępowań represyjnych przeciwko jego osobie. Mając na względzie charakter kar orzekanych w sprawach o wykrocze-nia, który obejmuje środki tożsame co do istoty jak w przypadku przestępstw, brak jest podstaw do różnicowania przez prawodawcę obu reżimów odpow-iedzialności. Dlatego też zasadnym wydaje się zwrócenie uwagi na argumenty przemawiające za rozszerzeniem literalnej wykładni terminu „przestępstwo” obecnego na gruncie art. 145 Konstytucji jako obejmującego czyny kwali-fikowane ustawowo zarówno w ramach przestępstw, jak i wykroczeń.

W tym zakresie należy podkreślić wskazywane już relacje pomiędzy na-zwami „przestępstwo” i „wykroczenie”. Ich rozumienie na gruncie Konstytuc-

29 Ustawa z 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu, (Dz.U. 2002, Nr 101, poz. 925 ze zm.).


ji nie wyklucza ujmowania „przestępstwa” jako nazwy zbiorczej dla czynów określanych na gruncie ustaw mianem przestępstw i wykroczeń. Dlatego też wydaje się, że brak jest przeszkód dla przyjęcia szerokiego rozumienia przed-miotowego terminu na gruncie art. 145 Konstytucji. Co prawda, regulacja ust-awowa neguje powyższą interpretację, co czyni kształtując wykluczający się stosunek zakresu nazw przestępstwo i wykroczenie, to jednak ów sposób ro-zumienia nie może wiązać przy wykładni terminów konstytucyjnych. Przeci-wne twierdzenie, przypisujące wiążący charakter znaczeniom ustawowym, jest niedopuszczalne z uwagi na obowiązującą hierarchię źródeł prawa. Nieu-zasadnionym byłoby bowiem przyjmowanie, iż ustawy wiążąco nadają treść zwrotom konstytucyjnym, zwłaszcza gdy odczytane przy ich uwzględnieniu normy są sprzeczne z aksjologią prawodawcy. Dlatego też uznać należy, iż brak jest przeszkód, aby na gruncie Konstytucji odejść od ustawowego rozumienia terminu „przestępstwo” na rzecz jego szerokiej interpretacji.

Warto również podkreślić, iż brak jest racjonalnych podstaw dla zróżnicow-ania trybów egzekwowania poszczególnych rodzajów szeroko rozumianej odpowiedzialności karnej. Co prawda, tradycyjnie utożsamiamy odpowied-zialność karną wyłącznie z odpowiedzialnością za popełnione przestępstwa, to jednak w tym przypadku ograniczanie takie zdaje się być nieuzasadnione. Całkowicie uzależniając treść odpowiedzialności karnej od abstrakcyjnie pojmowanego terminu przestępstwa, praktyka taka sprawia, iż jej charak-ter jest determinowany przez aktualny sposób rozumienia owego terminu, co w przypadku polskiej regulacji sprowadza się do chwilowo przewidzianej wysokości kary za dany czyn. Odnosząc powyższe uwagi do konstytucyjnej regulacji, uznać należy, iż ryzykownym byłoby uzależnienie trybu ścigania od aktualnej wysokości zagrożenia karą. Działanie takie ujawniałoby swoje słabości, zwłaszcza w sytuacjach zmiany zagrożenia karą określonych czynów zabronionych, czy też w ramach tzw. przestępstw przepołowionych, kiedy to co najmniej trudnym do ustalenia byłaby jurysdykcja określonego orga-nu. Dlatego też wydaje się, iż początkowo zarysowana interpretacja pozost-awiając szerokie pole do działań arbitralnych ułatwiających zaistnienie kry-zysu konstytucyjnego jawi się jako niedopuszczalna.

Nie można przy tym zapominać o wspominanej już szerokiej tożsamoś-ci istoty kar orzekanych za przestępstwa i za wykroczenia, a w konsekwenc-ji również o niemal identycznych konsekwencjach ich stosowania. W tym


zakresie podkreślić należy, iż wyłączna i zupełna właściwość Trybunału Stanu odnosząca się do czynów realizujących znamiona przestępstw (w rozumieniu ustawowym), została ukształtowana również po to, by zabezpieczyć piastu-na mandatu przed stosowaniem wobec niego kary pozbawienia wolności. Jej orzeczenie implikuje bowiem uznanie, iż Marszałek Sejmu musi tymczasowo przejąć do wykonywania obowiązki Prezydenta RP, co stanowiąc konieczną for-mułę ograniczenia zasady trójpodziału władzy, staje się ważnym argumentem za wyłączeniem możliwości orzekania o niej przez sądy powszechne. Istnieje bowiem ryzyko, iż wydana w tym zakresie decyzja Sądu, choć w pełni praw-idłowa, mogłaby wywołać kryzys konstytucyjny. Skoro zaś podobne skutki wywołałoby również orzeczenie kary aresztu, której wykonanie kwalifikować należałoby jako tymczasową przeszkodę w sprawowaniu urzędu, nieuzasad-nionym byłoby różnicowanie organów, w kompetencji których leży decyzja o stosowaniu tych środków prawnokarnej reakcji. Założyć można bowiem, iż racjonalny prawodawca, dostrzegając tożsame niebezpieczeństwa związane z ich stosowaniem, w tożsamy sposób ogranicza ryzyko ich zaistnienia.

Odmienna wykładnia doprowadziłaby do konieczności przyjęcia, iż Prezydent obok wąsko rozumianej odpowiedzialności karnej egzekwowanej przed TS, mógłby również odpowiadać za wykroczenia przed sądami powszechnymi. Możliwym byłoby wręcz równoległe postępowanie sądowe w przedmiocie od-powiedzialności za wykroczenie oraz przed TS w przedmiocie odpowiedzial-ności konstytucyjnej za ten sam czyn. Taka sytuacja wydaje się być sprzeczna z duchem regulacji ustanawiającej prezydenckie privilegium fori, co uzasad-nia odstąpienie od wąskiego rozumienia „przestępstwa”. Przemawia za tym także wniosek a maiori ad minus – skoro TS może rozstrzygać w sprawach przestępstw jako podstawy odpowiedzialności karnej, to tym bardziej orzekać może w przypadku niejako „łagodniejszych” form naruszeń, tj. wykroczeń.

Powyższe argumenty zdają się jednoznacznie przemawiać, by w drodze wykładni celowościowej rozszerzyć właściwość TS także o orzekanie w sprawach wykroczeń, a w konsekwencji przypisać konstytucyjnemu terminowi „przestępst-wo” rolę nazwy dla każdej formy czynów skutkujących szeroko rozumianą odpowiedzialnością karną, a więc także dla wykroczeń. Co prawda, brak jest regulacji trybu postępowania TS egzekwującego odpowiedzialność za wykrocze-nia, jednak uzasadnionym byłoby w tym zakresie stosowanie per analogiam ustawy o TS. Mimo jednak faktycznej możliwości rozwiązania zarysowanych


braków, słusznym wydaje się konstruowanie wniosku de lege ferenda o pod-jęcie w tym zakresie działań legislacyjnych.

Podsumowując niniejsze rozważania, należy uznać, iż Prezydent RP pon-osi pełną odpowiedzialność za dokonane wykroczenia. Co prawda, czasami wypełnienie ich znamion stanowić może podstawę odpowiedzialności kon-stytucyjnej, to jednak w pozostałych przypadkach brak jest podstaw prawnych do wyłączenia głowy państwa spod odpowiedzialności za wykroczenia. W związ-ku z charakterem immunitetu nie można bowiem domniemywać istnienia w tym zakresie prezydenckiego uprzywilejowania. O ile jednak kwestia istnie-nia odpowiedzialności głowy państwa za wykroczenia nie budzi wątpliwości, o tyle trudnym jest zrekonstruowanie trybu jej egzekwowania. Zdaje się bowi-em, iż prawodawca zapomina o wadze, jaką w tym zakresie odegrać może jasna i wyraźna regulacja. Mimo to wydaje się, iż zasadnym jest przyjęcie, iż wskazy-wane względy natury celowościowej przemawiają za uznaniem wyłącznej i zu-pełnej właściwości Trybunału Stanu także w zakresie prezydenckich wykroczeń.

Sygnalizowane wątpliwości i braki obowiązujących regulacji wpisują się w sze-rszą perspektywę słabości polskiego systemu prawnego, w którym prawodaw-ca pomimo bogatego rodowodu regulacji odpowiedzialności prawnej głowy państwa zapomniał o roli, jaką może odegrać pełne jej unormowanie. Dlate-go też podzielić należy pesymistyczne twierdzenie D. Dudka, iż analiza pos-tanowień Konstytucji „[...] pokazuje, że idea odpowiedzialności nie stanowiła naczelnej wartości, która podniesiona byłaby do rangi zasady konstytucyjnej, a następnie znalazła wyraz normatywny w konkretnych regułach sprawowania władzy i mechanizmach tego sankcjonowania”30. Mimo to wydaje się, iż słusz-nym jest poświęcenie przedmiotowym zagadnieniom większej uwagi i postu-lowanie de lege ferenda stworzenia wyraźnej regulacji omawianej problematyki.

Literatura

Banaszak B., Prawo konstytucyjne, Warszawa 2008.Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012.Chorążewska A., Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytuc-

ji RP z 1997 r., Warszawa 2008.

30 D. Dudek, Autorytet..., s. 69.


Dudek D., Autorytet Prezydenta, a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2013.Dudek D., Prezydent RP, [w:] Konstytucyjny system organów państwa, red. D. Dudek,

Z. Husak, G. Kowalski i W. Lis, Warszawa 2013.Dukiet-Nagórska T. i inni, Prawo karne. Część ogólna, szczególna i wojskowa, Warsza-

wa 2014.Formy odpowiedzialności konstytucyjnej w państwach europejskich, red. S. Grabowska

i R. Grabowski, Toruń 2010.Hoc S., Prezydent RP jako świadek w postępowaniu sądowym, [w:] Rzetelny proces karny.

Księga jubileuszowa Profesor Zofii Świdy, red. J. Skorupka, Warszawa 2009.Marek A., Prawo wykroczeń (materialne i procesowe), Warszawa 2012.Milczarek M., Odpowiedzialność karna Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, „Przegląd

Prawa Konstytucyjnego” 2010, nr 1.Wajda D., Uwagi o potrzebie reformy Trybunału Stanu, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 2.Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia

1997 r., Warszawa 2008.Witkowski Z., Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo konstytucyjne, red. Z. Wit-

kowski, Toruń 2011.Wronkowska S., Ziembiński Z., Zarys teorii prawa, Poznań 2001.Wróbel W., Zoll A., Polskie prawo karne. Część ogólna, Kraków 2010.Ziembiński Z., Logika praktyczna, Warszawa 2009.


DOI 10.15804/ppk.2017.01.06---------Nr 1 (35)/2017---------

Izabela Niczyporuk1

Konstytucyjna zasada rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych na tle linii orzeczniczej Trybunału

Konstytucyjnego w latach 2006–2016

Słowa kluczowe: zasada rzetelności i sprawności, preambuła, Konstytucja, Trybunał Konstytucyjny, działanie instytucji publicznych, orzecznictwoKeywords: the principle of fairness and efficiency, preamble, the Constitution, the Con-stitutional Court, the operation of public institutions, case law

StreszczenieArtykuł przedstawia wybraną linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wyroków odwołujących się do rzetelności oraz sprawności instytucji publicznych. Zasada zawarta w tytule została wyrażona przez polskiego ustrojodawcę w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. We wstępie zostają wskazane różne stanowiska doktr-yny dotyczące normatywnego charakteru preambuły. Ze względu na brak definicji legal-nej autorka definiuje pojęcie „rzetelność” oraz „sprawność”, a także „rzetelność państwa” i „sprawność państwa”. Niniejszy artykuł w swojej zasadniczej części uwzględnia orzec-zenia TK wydane w latach 2006–2016. Przyjęty czasookres warunkowany jest wydanym w 2006 r. orzeczeniem, w treści którego zasada rzetelności i sprawności została nazwana „zasadą”, a TK uznał jej normatywny charakter. Wyroki zostały omówione w kolejnoś-ci chronologicznej. Celem artykułu jest wykazanie istoty znaczenia zasady rzetelności i sprawności państwa jakie nadaje jej omawiane orzecznictwo. Założeniem jest również zwrócenie uwagi na Wstęp do Konstytucji RP jako jej istotny fragment.

1 Autorka jest doktorantką w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa Uniwer-sytetu w Białymstoku. E-mail: [email protected].


Summary

The constitutional principle of the reliability and efficiency of public institutions in the case law of the Constitutional Court in the years 2006–2016

The article presents selected line of jurisprudence of the Constitutional Court with regard to judgments referring to the reliability and efficiency of public institutions. The principle in-dicated in its title was expressed by Polish constitutional lawmaker in the preamble to the Pol-ish Constitution of 1997. In the introduction, there are identified various positions of doctrine regarding the normative character of the preamble. Due to the lack of a legal definition the au-thor defines the concept of “fairness” and “efficiency”, and “the integrity of the state” and “the efficiency of the state”. This article in its essential part takes into account judgements of the Constitutional Tribunal issued in 2006–2016. Adopted timing is determined by the judgement oth the Tribunal passed in 2006, where the principle of fairness and efficiency has been called the “principle” and where the Court recognised its normative charcter. The judgments are dis-cussed in chronological order. The aim of this article is to show the substantial meaning of the principle of fairness and efficiency of the state which was provided in discussed court cases. The idea is also to draw attention to the Introduction to the Constitution as its important part.

*

I.

Definiując pojęcie „rzetelność” i „sprawność” należy odnieść się do ich słownikowe-go znaczenia oraz dorobku doktryny, gdyż w polskim prawie brakuje ich defin-icji legalnej. Słownik języka polskiego określenie „rzetelność” utożsamia z uczci-wością, sumiennością oraz solidarnością2. Jej leksykalnym przeciwieństwem jest nierzetelność, lekkomyślność, czy też zwodniczość3. W literaturze „rzetelność” jest definiowana jako wyznacznik określenia sposobu działania, który przejawia się w regułach postępowania właściwych dla osiągnięcia konkretnego celu4. Jak już

2 Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1985, s. 161.3 A. Dąbrówka, E. Geller, Słownik antonimów, Warszawa 1995, s. 425; L. Murat, Rzetelność jako prawne i pozaprawne kryterium kontroli, „Kontrola Państwowa” 2014, nr 4, s. 61.4 Zob. K. Kowalik-Bańczyk, Prawo do obrony w unijnych postępowaniach antymonopolowych w kierunku unifikacji standardów proceduralnych w Unii Europejskiej, Warszawa 2012, s. 103.

125Izabela Nieczyporuk • Konstytucyjna zasada rzetelności i sprawności działania...

była mowa, kontrola państwowa wykorzystuje rzetelność jako swoiste konstytu-cyjne kryterium. Literatura przedmiotu wskazuje, iż tego kryterium „nie może podważyć żadna ustawa zwykła, ustawy regulujące ustrój samorządu terytorial-nego włączając”5. Z kolei „rzetelność państwa” przez doktrynę rozumiana jest jako należyte, staranne oraz solidne wypełnianie przez państwo swoich zadań – funk-cji, które są tożsame z głównymi kierunkami działalności organizacyjnej państ-wa6. Po raz pierwszy kryterium „rzetelność” pojawiło się w ustawie z 1949 r. do-tyczącej kontroli państwowej7.

„Sprawność” jest definiowana np. jako efektywność lub bezproblemow-ość związana z podejmowaniem decyzji. Natomiast „sprawność państwa” związana jest ze strukturą władzy publicznej nastawioną na efektywną real-izację wyznaczonych mu celów. Jednocześnie należy pamiętać o rozróżnie-niu „sprawności państwa” od „dobrego rządzenia”. Określenia nie są sobie tożsame8. W celu ukazania sprawności państwa należałoby dokonać ana-lizy wszystkich jego sfer działalności9. Omawiana „sprawność państwa” była również przedmiotem dyskusji ze względu na przyjęcie przez Polskę nowej strategii rozwoju. Dokument nazwano „Sprawność Państwa 2020”10.

II.

Dokonując analizy preambuły – wstępu do Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. uwidocznione zostają dwa cele główne przyświecające uchwaleniu tego aktu11. Pierwszym z nich było zagwarantowanie jednostce praw obywatelskich.

5 W. Sokolewicz, Artykuł 203, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, T. 3, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 8.6 Szerzej na temat funkcji państwa: R.M. Małajny, Funkcje państwa i zakres ich konstytu-cjonalizacji (prolegomena), [w:] W kręgu zagadnień konstytucyjnych. Profesorowi Eugeniuszowi Zwierzchowskiemu w darze, red. M. Kudej, Katowice 1999, s. 51; G.L. Seidler, H. Groszyk, A. Pieniążek, Wprowadzenie do nauki o państwie i prawie, Lublin 2003, s. 64.7 Ustawa z 9 marca 1949 r. o kontroli państwowej, (Dz.U. Nr 13 poz. 74).8 „Dobre rządzenie” wymiennie jest używane z określeniem „dobra administracja”. Szerzej: A.I. Jackiewicz, Prawo do dobrej administracji jako standard europejski, Toruń 2008.9 Zob. A.J. Dębicka, Sprawność państwa, Warszawa 2008.10 Strategia została przyjęta przez Radę Ministrów uchwałą Nr 17 z 12 lutego 2013 r. w sprawie przyjęcia strategii „Sprawne Państwo 2020”, (M.P. 2013, poz.136).11 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).


Drugim, istotniejszym z punktu widzenia obranej tematyki artykułu było zapewnienie rzetelności oraz sprawności działania instytucji publicznych12. Celem samej preambuły jest wskazanie historycznych podstaw Konstytucji, wyrażenie konstytucyjnej tożsamości państwa, ustanowienie podstawowych wskazówek systemu wartości, a także określenie kierunków wykładni zasad-niczej części Konstytucji13.

W doktrynie prawa konstytucyjnego dają się wyróżnić dwa stanowis-ka w stosunku co do prawnego charakteru wstępu do tak ważnego aktu jakim jest konstytucja. Pierwsze, odmawia preambule znaczenia praw-nego. Stanisław Bożyk zaznacza, iż Wstęp do Konstytucji nie ma charak-teru normatywnego jednak stanowi istotną wskazówkę w procesie inter-pretacji ustawy zasadniczej14. Z kolei drugie stanowisko, potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny (dalej TK) w wyroku z 11 maja 2007 r. (K 2/07), stanowi iż „preambuła sama w sobie nie rodzi skutków prawnych dla adresatów aktu normatywnego, nie oznacza to jednak, że jest ona poz-bawiona znaczenia normatywnego”15. Ryszard Małajny wskazuje, iż jeś-li Wstęp do Konstytucji zawiera chociażby jedną normę prawną, należy uznać że całość posiada normatywną naturę16. W literaturze przedmio-tu pojawia się również pogląd tzw. domniemania normatywności jedynie poszczególnych części składowych preambuły17. Jak zostało wyżej wyka-zane zdanie doktryny dotyczące normatywnego charakteru preambuły nie jest jednolite. Normatywność lub nienormatywność Wstępu do Kon-stytucji nie jest oczywista.12 Cele te zostały wskazane w następującym sformułowaniu. „pragnąc na zawsze zagwaran-tować prawa obywatelskie, a działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność działania...”.13 Zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2014, s. 47; P. Win-czorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku. Wydanie drugie – rozszerzone, Warszawa 2008, s. 13.14 S. Bożyk, Etapy rozwoju współczesnego polskiego konstytucjonalizmu, [w:] Prawo konstytu-cyjne, red. S. Bożyk, Białystok 2014, s. 68–69.15 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2007 r., K2/07, OTK ZU 5A/2007, poz. 48.16 R.M. Małajny, Konstytucja, [w:] Polskie prawo konstytucyjne na tle porównawczym, red. R.M. Małajny,Warszawa 2013, s. 118–119.17 Por. A. Gwiżdż, Wstęp do Konstytucji – zagadnienia prawne, [w:] Charakter i struktura norm Konstytucji, red. J. Trzciński, Warszawa 1997, s. 183; M. Piechowiak, Preambuła, [w:] Konstytucja RP. Komentarz, T. I. Art. 1–86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 155.


Tytułowej zasady nie należy ograniczać jedynie do pewnych części skład-owych państwa (w tym przypadku do działania instytucji publicznych). Jej oddziaływanie sięga całego organizmu państwa. Rzetelność i sprawność działania instytucji odzwierciedla bowiem rzetelność i sprawność państwa. Taką intencję ustrojodawcy można odczytać z ogółu postanowień zawartych w polskiej ustawie zasadniczej.

W niniejszym miejscu zaznaczenia wymaga fakt, iż preambuła nie jest jed-ynym miejscem, w którym została sformułowana tytułowa, analizowana zas-ada. Na przykład, artykuł 45 ust. 1 Konstytucji wymienia cechy sądów, które de facto mają zapewnić rzetelność i sprawność działania władzy sądowniczej18. Przywołana charakterystyka sądu pozwala jednostce na rzetelny i publiczny proces19. Literalne użycie określenia „rzetelność” ustrojodawca zastosował również w art. 203 ust. 1 i 2 Konstytucji RP określającym kryteria kontro-li Najwyższej Izby Kontroli (dalej NIK). Zgodnie z przywołanym przepisem organ ten może kontrolować działalność poszczególnych instytucji oraz jed-nostek pod kątem legalności, gospodarności oraz rzetelności. Niniejszy kat-alog posiada otwarty charakter, gdyż zgodnie z doktryną rzetelność można utożsamiać np. z poprawnością20. Podkreślenia wymaga, iż przyjęte kryte-rium rzetelności jest znacznie szersze od wymienionej przez ustawę zasad-niczą legalności21.

Wartości wskazane w tytule niniejszego artykułu są również elementem ustaw szczegółowych. Takim przykładem może być art. 12 ustawy Prawo prasowe nakładający na dziennikarzy obowiązek rzetelności zastosowany na etapie zbierania materiałów oraz informacji prasowych22.

Rzetelność i sprawność państwa oraz działania jego instytucji w oparciu o obie przesłanki w literaturze przedmiotu jest bardzo rzadko poruszana. Bra-kuje całościowych, przedmiotowych opracowań niniejszej kwestii. W związku

18 Zob. Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”.19 Wyrok TK z 7 stycznia 1992 r., K 8/91, OTK ZU 1992, nr 5, s.76–84.20 Zob. I. Sierpowska, Funkcje kontroli państwowej. Studium prawnoporównawcze, Wrocław 2003, s. 74, 165–168.21 Zob. K.A. Strzępek, Znaczenie prawne wstępu do Konstytucji RP z 1997 roku. Rozważania oparte na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Ad-ministracyjnego, Warszawa 2013, s. 192.22 Ustawa z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, (Dz.U. Nr 5, poz. 24 ze zm.).


z jedynie cząstkowymi analizami wybranej części ustawy zasadniczej, mamy do czynienia ze swoistą luką, która ze względu na swoją aktualność oraz pow-agę wymaga szerszego omówienia, a także wypełnienia.

III.

Zgodnie z obraną tematyką celem artykułu jest przedstawienie wybranych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wydanych na przestrzeni ostatnich dziesięciu lat odwołujących się do zawartej w preambule Konstytucji RP zasady rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych. Przyjęty czasookres uwarunkowany jest wydanym w 2006 r. orzeczeniem, w treści którego tytuło-wa rzetelność i sprawność została nazwana „zasadą”, a TK uznał wówczas jej normatywny charakter.

We wrześniu 2006 r. Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył wniosek posłów dotyczący przedmiotu oraz zakresu działalności komisji śledczej zajmującej się przekształceniami kapitałowymi na przestrzeni 17 lat23. Sąd uzasadnia-jąc wyrok dokonał wykładni art. 111 ust. 1 Konstytucji dotyczącego możli-wości powołania komisji śledczej. Jednocześnie sprecyzował standardy do-tyczące powołania komisji w nawiązaniu do przedmiotowej zasady rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych. Trybunał stwierdził, iż narusze-nie przywołanego artykułu jest jednoznaczne z naruszeniem nakazu zawarte-go w preambule. W literaturze przedmiotu wyrok ten uznawany jest za jeden z bardziej doniosłych, gdyż zauważyć można, jak TK współstosował inter-pretacyjnie normę rzetelności i sprawności sformułowaną w preambule. Na-leży uznać, iż uzyskała ona wówczas normatywny walor. W ocenie Trybu-nału cel powołania komisji śledczej powinien być jasny i precyzyjny, w innym przypadku będzie on godził w rzetelność i sprawność instytucji publicznych. Do przedstawionego wyroku TK nawiązał w 200824. Przedmiotem orzecze-nia było wówczas zbadanie sprawy zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez m.in. członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, czy też Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w okresie od 31 październi-ka 2005 r. do 16 listopada 2007 r.

23 Wyrok TK z 22 września 2006 r., U 4/06, OTK ZU 2006, nr 8A, poz. 109.24 Wyrok TK z 26 listopada 2008 r., U 1/08, OTK ZU 2008, nr 9A, poz. 160.


3 listopada 2006 r.25 TK orzekł w sprawie o zgodności z preambułą zaskarżonych przez wnioskodawców przepisów ustawy o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw26. Część Konstytucji dotycząca rzetelności oraz sprawności działania instytucji publicznych została przez sąd zastosowana jako wzorzec kontroli konstytu-cyjności. Dokonując wyroku sędziowie powołali się na fragment preambuły istotny z punktu widzenia niniejszego artykułu, jednak w orzeczeniu za-brakło szerszej wykładni rzetelności oraz sprawności. Pomimo wskazanych braków, w literaturze przedmiotu omawiany wyrok traktowany jest jako przełomowy w przedmiotowej kwestii, gdyż sąd konstytucyjny wprowadził do obrotu prawnego określenie „zasady rzetelności i sprawności działania in-stytucji publicznych”27.

Kolejny ważny wyrok z punktu widzenia obranej tematyki artykułu zapadł 14 listopada 2006 r.28 Orzeczenie to dotyczy działalności oraz statusu Społec-znej Komisji Rewindykacyjnej. Instytucja ta działała na podstawie ustawy z 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez określone podmi-oty w wyniku wprowadzenia stanu wojennego29. Trybunał w przywołanym orzeczeniu potwierdził, iż na mocy wyżej wymienionej ustawy ustawodawca mógł upoważnić organ pozasądowy do orzekania w sprawach rewindykacy-jnych. Miał on pozostać pod kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA). Jednocześnie Trybunał zaznaczył, iż organy administracji, którym zostały powierzone uprawnienia jurysdykacyjne muszą przestrzegać rzetel-ności i sprawności swoich działań. W przypadku analizowanej ustawy, jak uważa Kamil Andrzej Strzępek, jej przepisy wystarczyły by sąd konstytucyjny mógł z nich zrekonstruować normy ustawowe30. Odwołanie się w orzeczeniu do rzetelności i sprawności bezsprzecznie „wzmocniło” motywy rozstrzyg-nięcia oraz wartość merytoryczną. Użyte sformułowanie od tej pory nabrało

25 Wyrok TK z 3 listopada 2006 r., K 31/06, OTK ZU 2006, nr 10A, poz. 147.26 Ustawa z 8 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, (Dz.U. Nr 175, poz. 1457).27 K.A. Strzępek, op.cit., s. 194.28 Wyrok TK z 14 listopada 2006 r., SK 41/04, OTK ZU 2006, nr 10A, poz. 150.29 Ustawa z 25 października 1990 r., o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodo-we i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (Dz.U. 1996, Nr 143, poz. 661 ze zm.).30 K.A. Strzępek, op.cit., s. 195.


normatywnego znaczenia31. W późniejszych latach sąd konstytucyjny coraz częściej odwoływał się do omawianej zasady.

Jednym z ważniejszych orzeczeń wydanych przez Trybunał Konstytucy-jny (w obranym we wstępie artykułu okresie czasowym) jest wyrok z 11 maja 200732. Przedmiotem postępowania były rozwiązania szczegółowe przewidzi-ane przez ustawę z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o doku-mentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów33, czyli tzw. ustawę lustracyjną. W przywołanym orzeczeniu TK wskazał na rzetelność i sprawność państwa, która była celem ustawy stanow-iącej przedmiot obrad sądu. W uzasadnieniu wyroku czytamy o wartościach chronionych przez preambułę Konstytucji zobowiązujących jednostkę do pa-mięci i wdzięczności w stosunku co do przodków, która nie byłaby możliwa (jak wskazał TK) bez trzech elementów: poszanowania podstawowych wol-ności i praw, zagwarantowania praw obywatelskich oraz zapewnienia rzetel-ności i sprawności działania instytucji publicznych34. Rzetelność i sprawność została przez sąd konstytucyjny przywołana w kontekście analizy rozwiązań przewidzianych przez ustawę w konfrontacji ich pod względem kontroli kon-stytucyjności. Interesujący, z punktu widzenia tematu artykułu fragment pre-ambuły posłużył określeniu z jednej strony kontekstu społecznego przedmio-tu orzeczenia. Z drugiej strony, kontekstu aksjologicznego zasady rzetelności i sprawności. W związku z powyższym należy uznać, iż został on przywoła-ny jako dyrektywa wykładni funkcjonalnej35.

W orzeczeniu wydanym 16 grudnia 2009 r. rzetelność i sprawność działa-nia instytucji publicznych została wykorzystana jako wzorzec kontroli kon-stytucyjności36. Przedmiotem wyroku były przepisy ustawy z 4 września 2008 r. dotyczącej zmiany ustawy o dokumentach paszportowych oraz ust-awy o opłacie skarbowej37. Przedmiotem postępowania był art. 12 ust. 1, który poszerzył katalog osób uprawnionych do otrzymania paszportu dyplo-

31 Ibidem.32 Wyrok TK z 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK ZU 2007, nr 5A, poz. 48.33 Dz.U. Nr 218, poz. 1592.34 Zob. K.A. Strzępek, op.cit., s. 194.35 Ibidem.36 Wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., Kp 5/08, OTK ZU 2009, nr 11A, poz. 170.37 Dz.U. 2010, Nr 8, poz. 51.


matycznego. Wnioskodawcą był Prezydent RP, który wskazywał, iż poszer-zony katalog podmiotów godzi w zasadę rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych. Zarzut dotyczył również pominięcia w ustawie in-stytucji publicznych, przez co wyrażona we Wstępie Konstytucji zasada nie może być przez nie realizowana. Przywołano również argument, iż dostęp-ność instytucji publicznych do otrzymania paszportu dyplomatycznego po-zwoliłaby im na sprawną oraz rzetelną realizację zadań. W omawianej sprawie Trybunał przypomniał o wątpliwościach związanych z normatywnym char-akterem preambuły. Wyjaśnił, iż brak jednolitości „wynika stąd, że z tekstu preambuły nie można wyprowadzić norm prawnych w znaczeniu ścisłym”38, jednak w świetle najnowszej doktryny konstytucyjnej jej treść jest wystarcza-jąca do uznania jej normatywnego charakteru39. Trybunał stwierdził także, iż „preambuła jest częścią tekstu Konstytucji, a jej wypowiedzi mogą mieć, na tle określonej sprawy, zwłaszcza w związku z konkretnymi przepisami Konstytucji, walor normatywny”40. Z punktu widzenia zasady rzetelności i sprawności orzekł, iż w nawiązaniu do zaskarżonego przepisu nie została ona naruszona. W omówionym orzeczeniu przedmiotowe sformułowanie pre-ambuły TK zastosował bezpośrednio, traktując je jako swoistą zasadę posi-adającą normatywny charakter.

We wrześniu 2014 r. zapadł wyrok41 Trybunału dotyczący zasady rozlicza-nia i opłacania składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne przez wspól-nika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością42. Skarżąca (os. prywatna) w uzasadnieniu wniosku do TK podkreślała, że „usprawnienie funkcjonowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie może stanowić sa-modzielnej przesłanki zróżnicowania ochrony prawa własności lub praw ma-

38 Zob. również wyrok TK z 11 maja 2005 r., K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49.39 Por. L. Garlicki, Wstęp, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, T. 5, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 18; P. Chybalski, Opinia do wniosku Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie katalogu osób uprawnionych do otrzymania paszportu dyplomatycznego, „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych” 2008, nr 3/4, s. 242; S. Rozmaryn, Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1961, s. 61–70.40 Trybunał nawiązał również do orzeczenia z 27 listopada 2007 r., sygn. SK 39/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 127.41 Wyrok TK z 25 września 2014 r., sygn. SK 4/12, OTK ZU nr 8A/2014,poz.95.42 Ustawa z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2013, poz. 1442, 1623, 1650 i 1717 oraz 2014, poz. 567, 598 i 1146).


jątkowych wspólników spółek prawa handlowego”43. W odpowiedzi na przed-stawioną argumentację Trybunał uznał, iż rzeczywiście preambuła Konstytucji stanowi o sprawności organów władzy publicznej w realizacji postawionych im zadań. Niemniej jednak, przywołana zasada nie jest wystarczająca do sa-modzielnego uzasadnienia ingerencji w prawa i wolności gwarantowane przez Konstytucję. Takie stanowisko Trybunał uzasadnił normatywnym znaczeni-em wstępu do ustawy zasadniczej o czym była już wcześniej mowa. W przed-stawionym wyroku podkreślono również stanowisko, iż zasada sprawności i rzetelności działalności instytucji publicznych została w preambule pow-iązana z zagwarantowaniem, a nie ograniczaniem praw jednostki. W związ-ku z powyższym TK uznał, że zaliczenie wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością do katalogu podmiotów prowadzących pozarolniczą działalność jest wyrazem ochrony praw jednostki.

IV.

Wśród orzeczeń, w których sąd konstytucyjny nawiązał do zasady rzetel-ności i sprawności są wyroki dotyczące kontroli konstytucyjności przepisów ustawy o ustroju sądów powszechnych. Jeden z takich wyroków zapadł 15 stycznia 2009 r.44 Przedmiotem postępowania była ocena konstytucyjności przepisów poszerzających zakres uprawnień Ministra Sprawiedliwości. Do-tyczyły one swobody podjęcia decyzji w stosunku do przeniesienia, oddele-gowania sędziego poza jego dotychczasowe miejsce pracy. Trybunał podkreślił, iż delegowanie sędziego do innego miejsca służy wsparciu na określony czas konkretnej części regionu oraz ma zapewnić wymiarowi sprawiedliwości rzetelność oraz sprawność działania. Artykuł 77 §1 pkt 1, 3 i 4 ustawy o us-troju sądów powszechnych z 27 lipca 2001 r. w rozumieniu TK był potrzebny ze względu na sprawność przeprowadzanych postępowań45.

Kolejny, istotny wyrok (z punktu przyjętej tematyki artykułu), którego przedmiotem była ustawa o ustroju sądów powszechnych, zapadł 27 mar-

43 Ibidem.44 Zob. wyroki TK z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU 2009, nr 1, poz. 3; z 7 li-stopada 2005 r., sygn. P 20/04, OTK ZU 2005, nr 10A, poz. 111; z 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03 2004, nr 2A, poz. 8.45 Dz.U. 2015, poz. 133 ze zm.


ca 2013 r.46 Postępowanie dotyczyło uprawnienia Ministra Sprawiedliwości do tworzenia oraz znoszenia sądów, a także do ustalania ich siedzib i obszarów właściwości w drodze rozporządzenia. Wnioskodawcy podnosili zarzut nie-konstytucyjności kwestionowanych przepisów ustaw między, innymi z art. 10 Konstytucji dotyczącym trójpodziału władzy. Trybunał w uzasadnieniu wy-roku podkreślił konieczność współdziałania władz w celu zagwarantowan-ia rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych. Odrębność oraz niezależność sądów musi iść w przysłowiowej parze z równowagą między władzami zapewnioną w przywołanym wyżej konstytucyjnym artykule. Ustrój sądów według TK musi realizować dwie wytyczne. Zobowiązany jest do zapewnienia sądom jako instytucjom publicznym rzetelności oraz sprawn-ości działania. Według Trybunału rzetelność działania sądów należy rozum-ieć jako ich bezstronność, niezależność, niezawisłość oraz sprawność. Dodat-kowo sądy w miarę swoich możliwości nie mogą przedłużać prowadzonego postępowania poza czas, jaki jest temu konieczny. W wyroku został również wskazany cel oraz podstawowe założenie działania sądów. Zgodnie z omawia-nym orzeczeniem jest nim dążenie do rzetelnego i sprawnego wykonywania zadań publicznych. Zdaniem TK „sprawność postępowania, czyli jego termi-nowość i rzetelność, jest zaliczana do istotnych wartości procedur sądowych”.

Orzeczenia dotyczące ustawy o ustroju sądów powszechnych są szczegól-nie istotne z punktu widzenia obecnej sytuacji politycznej w Rzeczypospolitej Polskiej w odniesieniu do szeroko rozumianego sądownictwa. Ich waga jest znacząca również w kontekście relacji pomiędzy zasadą podziału władz oraz równoważenia się władz. Jak zostało zaznaczone Trybunał wielokrotnie pod-kreślał konieczność współdziałania władz w celu zagwarantowania rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych. W rozumieniu sądu konstytu-cyjnego odrębność oraz niezależność sądów musi iść w parze z równowagą i trójpodziałem władz zapewnioną w art. 10 Konstytucji. Ustawa zasadnicza jest najważniejszym aktem prawnym w Polsce. Przepisy w niej zawarte są be-zwzględne i nie podlegają dyskusji. Zgodnie z omówionymi orzeczeniami rzetelność oraz sprawność działania instytucji publicznych jest nierozerwal-nie związana z trójpodziałem władzy. Zachwianie równowagi pomiędzy ninie-jszymi zasadami mogłoby spowodować utratę stabilności ustroju państwa.

46 Wyrok TK z 27 marca 2013 r., sygn. K 27/12, OTK ZU nr 3A/2013, poz. 29.


Doświadczenia ostatniego roku pokazują jak naruszanie ustrojowych zasad negatywnie wpływa na całe funkcjonowanie państwa.

V.

Najnowszym, a zarazem najgłośniejszym medialnie orzeczeniem, w którym Trybunał odwołał się do rzetelności i sprawności jest wyrok wydany 9 marca 2016 r.47 dotyczący ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym48. Przywołana ustawa budziła wiele poważnych zarzutów ze strony różnych pod-miotów, w tym instytucji publicznych. Ze względu na mnogość skarg Trybu-nał połączył wszystkie wnioski, gdyż dotyczyły one przepisów tej samej ust-awy. Rozpatrzył je na jednej rozprawie. Wnioskodawcy podnosili niezgodność konkretnych przepisów ustawy „w związku z preambułą Konstytucji, art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, przez to, że tworząc instytucję publiczną w ksz-tałcie uniemożliwiającym jej rzetelne i sprawne działanie naruszają zasady państwa prawnego w zakresie kontroli konstytucyjności sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny oraz zasadę racjonalności ustawodawcy”. Czytając powyższe orzeczenie uwagę zwraca argument, iż dane przepisy są „niekon-stytucyjne w związku z preambułą Konstytucji przez to, że uniemożliwiają organowi konstytucyjnemu, którym jest Trybunał Konstytucyjny, rzetelne i sprawne działanie oraz ingerując w jego niezależność i odrębność od pozos-tałych władz, naruszają zasady państwa prawnego”.

W celu lepszego zrozumienia przywołanego orzeczenia należy sięgnąć również do jego uzasadnienia wygłoszonego przez sędziego sprawozdaw-cę, w którym wielokrotnie pojawia się nawiązanie do zasady rzetelności oraz sprawności. Zostaje ona wywołana m.in. w trakcie oceny mechanizmu orze-kania Trybunału unormowanego grudniową ustawą. Sąd konstytucyjny pod-kreślił, iż poszczególne rozwiązania przewidziane przez ustawę szczegółową paraliżują pracę TK, co istotnie obniża sprawność jego działania.

W innym miejscu uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjny stwi-erdził, że ustawodawca nie ma pełnej swobody ustalania tak podstawowych

47 Wyrok TK z 9 marca 2016 r., sygn. K 47/15, OTK ZU 2016, nr 1A, poz. 2.48 Ustawa z 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, (Dz.U. poz. 2217).


dla działania organów władzy sądowniczej kwestii, jak np. liczebność składów orzekających (takie rozwiązanie przewidywała grudniowa now-elizacja ustawy o TK). Dalej czytamy, iż zgodnie z preambułą Konstytucji, regulując tę materię ustawodawca, jest zobowiązany zapewnić rzetelność i sprawność działania sądów oraz trybunałów. W związku z powyższym tzw. składy orzekające muszą zatem być skonstruowane w ten sposób, by gwarantowały rzetelne rozpoznanie sprawy, a to znaczy, iż muszą być one przede wszystkim bezstronne, niezależne i niezawisłe. Składy muszą być również sprawne, tzn. że ich działanie nie może być opóźnione bez uzasadnionej zwłoki.

Rozpatrując przepisy dotyczące sposobu procedowania przez Sejm nad przed-miotową ustawą TK zarzucił władzy ustawodawczej brak rzetelności i wnikli-wości postępowania nad przedmiotem szczegółowej ustawy. W uzasadnieniu czytamy, iż nowe unormowanie wymagało nadania pracom ustawodawczym rozsądnych ram czasowych oraz poszanowania Regulaminu Sejmu.

VI.

Zasada rzetelności i sprawności zawarta w preambule polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. jak zostało przedstawione w powyższym artykule, wielokrot-nie stanowiła istotny punkt orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytu-cyjny na przestrzeni ostatnich 10 lat. Omówione wyroki nadały przedmiot-owej zasadzie normatywny charakter. Przełom nastąpił w 2006 r. Do tego momentu sąd konstytucyjny nie mówił o zasadzie.

Jednocześnie należy pamiętać o braku legalnych definicji „rzetelności” i „sprawności”. Ten fakt wymaga wypełnienia. Ze względu na aktualność tem-atu oraz nowe trendy polityczne dotyczące chęci zmiany Konstytucji przez obecną większość parlamentarną panująca sytuacja powinna być bodźcem do wypełniania istniejącej luki prawnej. Jak zostało podkreślone we wstępie, zaprezentowana przeze mnie zasada rzetelności i sprawności jest materią pom-ijaną przez doktrynę prawa konstytucyjnego. Nie można również zapomnieć, iż omówioną ideę należy rozpatrywać w kategorii całego państwa, a nie jedy-nie jego pewnych części składowych.


Literatura

Bożyk S., Etapy rozwoju współczesnego polskiego konstytucjonalizmu, [w:] Prawo kon-stytucyjne, red. S. Bożyk, Białystok 2014.

Chybalski P., Opinia do wniosku Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego w spraw-ie katalogu osób uprawnionych do otrzymania paszportu dyplomatycznego, „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych” 2008, nr 3/4.

Dąbrówka A., Geller E., Słownik antonimów, Warszawa 1995.Dębicka A.J., Sprawność państwa, Warszawa 2008.Garlicki L., Wstęp, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, T. 5, red. L. Gar-

licki, Warszawa 2007.Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2014.Gwiżdż A., Wstęp do Konstytucji – zagadnienia prawne, [w:] Charakter i struktura norm

Konstytucji, red. J. Trzciński, Warszawa 1997.Jackiewicz A.I., Prawo do dobrej administracji jako standard europejski, Toruń 2008.Kowalik-Bańczyk K., Prawo do obrony w unijnych postępowaniach antymonopolowych

w kierunku unifikacji standardów proceduralnych w Unii Europejskiej, Warszawa 2012.Małajny R.M., Funkcje państwa i zakres ich konstytucjonalizacji (prolegomena), [w:]

W kręgu zagadnień konstytucyjnych. Profesorowi Eugeniuszowi Zwierzchowskiemu w darze, red. M. Kudej, Katowice 1999.

Małajny R.M., Konstytucja, [w:] Polskie prawo konstytucyjne na tle porównawczym, red. R.M. Małajny,Warszawa 2013.

Murat L., Rzetelność jako prawne i pozaprawne kryterium kontroli, „Kontrola Państwo-wa” 2014, nr 4.

Piechowiak M., Preambuła, [w:] Konstytucja RP. Tom I. Komentarz Art. 1–86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016.

Rozmaryn S., Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1961.Seidler G.L., Groszyk H., Pieniążek A., Wprowadzenie do nauki o państwie i prawie, Lu-

blin 2003.Sierpowska I., Funkcje kontroli państwowej. Studium prawnoporównawcze, Wrocław 2003.Sokolewicz W., Artykuł 203, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, T. 3,

red. L. Garlicki, Warszawa 2007.Strzępek K.A., Znaczenie prawne wstępu do Konstytucji RP z 1997 roku. Rozważania

oparte na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2013.

Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku. Wydanie drugie – rozszerzone, Warszawa 2008.


DOI 10.15804/ppk.2017.01.07---------Nr 1 (35)/2017---------

Marcin Przybysz1

Pierwsza i druga „reforma federalizmu” w Republice Federalnej Niemiec – zmiany Ustawy Zasadniczej z 2006 i 2009 r.

w odniesieniu do kompetencji prawodawczych i stosunków finansowych Związku i krajów

Słowa klucze: Niemcy, federalizm, Ustawa Zasadnicza, landy, Związek, prawodawstwo, reformy, finanse publiczne, hamulec długów.Keywords: Germany, federalism, Basic Law, Länder, Union, legislation, reforms, pub-lic finances, debt brake.

StreszczenieTekst zawiera opis i analizę zmian Ustawy Zasadniczej RFN z 2006 i 2009 r. dotyczących kompe-tencji prawodawczych i relacji finansowych federacji i landów. Tekst otwiera krótkie przedstawienie postępującego przez ponad 50 lat „|procesu przenikania się polityk”, określanego już w 70. latach ub. wieku jako „pułapka”. Z tej perspektywy istotna była próba rozwiązania problemu w drodze dwóch, dużych nowelizacji niemieckiej konstytucji w latach 2006 oraz 2009 (tzw. pierwsza i dru-ga reforma federalizmu). Autor opisuje założenia i instrumenty zastosowane w drodze pierwszej reformy tj. wzmocnienie własnych kompetencji prawodawczych Związku i krajów, zmniejsze-nie liczby spraw co do których Bundesrat może stosować bezwzględne veto, ograniczenie tzw. „mieszanego finansowania”, utrudnienie „blokowania się” przez Związek i kraje poprzez nowe uregulowanie spraw wymagających zgody Bundesratu, jak również dostosowanie Ustawy Zas-adniczej do wyzwań związanych z członkostwem RFN w Unii Europejskiej. W tym kontekście analizie została poddana również druga reforma federalizmu. Znowelizowała ona system wza-jemnych relacji finansowych Związku i krajów, wprowadziła tzw. hamulec długów (Schuldenbrem-se) jednocześnie ograniczając niektóre rozwiązania ustrojowe wprowadzone trzy lata wcześniej.

1 Autor jest doktorem nauk prawnych. E-mail: [email protected].


Summary

The first and the second reform of federalism in the Federal Republic of Germany – the amendments of the Basic Law of 2006 and 2009 in order to the legislative powers and financial relations of the Union and Länder

The text contains description and analysis of changes of 2006 and 2009 in the Basic Law for the Federal Republic of Germany concerning legislative powers and financial relations of fed-eration and länder. The text begins with a description of advancing for over 50 years “process of policies’ merging”, described already in seventies of 20th century as a “trap”. Therefore, it was important to try to resolve the problem by two large amendments of the German consti-tution in 2006 and 2009 (i.e. the 1st and the 2nd reforms of federalism). The author describes assumptions and instruments applied by the first reform, ie. strengthening of legislative com-petences of the Union and länder, reducing the number of cases towards which the Bundes-rat may apply the absolute veto, limiting so-called “mixed funding”, making “blocking up” of the Union and the countries through new regulation of matters more difficult by requir-ing the approval of the Bundesrat, as well as the adjustment of the Basic Law to the challeng-es of membership of Germany in the European Union. In this context the second reform of federalism was also the subject of analysis. The reform amended the system of mutual finan-cial relations of the Union and countries and introduced a so-called “debt brake” (Schuld-enbremse) but also limited some solutions which had been introduced three years before.

*

I.

Federalizm w Niemczech jest semper reformanda, podlega nieustannym, większym lub mniejszym modyfikacjom, a rozwiązania ustrojowe składające się na jego istotę dostosowywane są do bieżących wyzwań. Należy zauważyć, że większość przeprowadzanych od 1949 r., średnio co kilka lat, zmian niemieckiej kon-stytucji dotyczyło systemu federalnego i jego elementów, co w dużym stopniu było w przeszłości przedmiotem badań polskiej nauki prawa konstytucyjnego2.

2 B. Banaszak, System konstytucyjny Niemiec, Warszawa 2005; J. Barcz, System prawny Re-publik Federalnej Niemiec wobec norm prawa międzynarodowego, Warszawa 1986; P. Czarny, Bundesrat, między niemiecką tradycją a europejską przyszłością, Warszawa 2000; M. Domagała,

139Marcin Przybysz • Pierwsza i druga „reforma federalizmu”...

W niniejszym opracowaniu podstawowej analizie poddane zostały dwie, najbardziej obszerne i doniosłe nowelizacje Ustawy Zasadniczej dokonane po zjednoczeniu Niemiec w latach 2006 oraz 2009, określane jako pierwsza i druga reforma federalizmu (Föderalismusreform I oraz II). Celem przyświe-cającym autorowi było poznanie istoty dokonanych wówczas zmian, a następ-nie ocena związków między obiema reformami. Związki te – jak to zostało zasygnalizowane w tekście – zarówno co do przyświecających „reformatorom” celów, jak i zastosowanych rozwiązań ustrojowych – niekoniecznie pozostają ze sobą w zgodzie. Co więcej, wydaje się, że reforma 2009 r. w znacznej mier-ze ograniczyła możliwości skorzystania z dobrodziejstw nowelizacji 2006 r.

II.

Pierwsze korekty niemieckiej konstytucji dotyczące również kompetencji ustawodawczych Związku i krajów miały miejsce już kilka lat po jej uchwa-leniu (1954, 1959), a do znaczących zmian doszło w drugiej połowie lat sze-śćdziesiątych pod wpływem polityczno-gospodarczej „fali Keynesa” obejmu-jącej kolejne kraje zachodniego świata. Aktywna, planowa polityka gospodarcza państwa miała zatrzymać pogłębiający się kryzys społeczno-ekonomiczny i, pobudzając koniunkturę, pomóc Niemcom wrócić na ścieżkę szybkiego wz-rostu. Ambitne cele wymagały wprowadzenia instrumentów prawnych – efe-ktywnych narzędzi służących koordynacji, a najczęściej koncentracji zadań realizowanych przez związkowe państwo3. Przeprowadzone w duchu „federal-izmu kooperatywnego” zmiany Ustawy Zasadniczej polegały m.in. na zobow-

Pozycja konstytucyjnoprawna kraju w systemie federalnym RFN na przykładzie Hesji, Łódź 1990; J. Galster, Reforma konstytucyjna w zjednoczonych Niemczech, „Przegląd Sejmowy” 1996, nr 3, s. 57–68; D. Janicka, Ustawa Zasadnicza w praktyce RFN 1949–1989, Toruń 2009; A. Mły-narski, Tendencje rozwoju federalizmu w Republice Federalnej Niemiec [w:] Problemy rozwoju federalizmu we współczesnym świecie, red. J. Jaskiernia, Kielce 2009, s. 130; P. Sarnecki, Związek i kraje w strukturze państwowej Republiki Federalnej Niemiec, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego” DCCCXXIV, Warszawa–Kraków 1987; A. Szmyt, Ustawa w RFN w świetle polskiej literatury przedmiotu, „Zeszyty naukowe Uniwersytetu Gdańskiego” 1993, nr 16, s. 115; J.W. Tkaczyński, Ustrój federalny Niemiec. Konstrukcja i funkcjonowanie, Toruń 2002.3 F.W. Scharpf, Föderalismusreform. Kein Ausweg aus der Politikverflechtungsfälle?, Frankfurt 2009, s. 136.


iązaniu Związku i krajów do uwzględniania w ich gospodarce budżetowej wy-mogów równowagi ogólnogospodarczej, nad czym miała czuwać powołana ustawą o stabilności i wzroście (Stabilitäts – und Wachstumsgesetz4) z 1967 r. Finansowa Rada Planowania (obecnie Rada Koniunktury). Przyznane jej kom-petencje oraz faktyczna działalność Rady miały niebagatelne znaczenie dla relacji Związku i krajów. Do konstytucji wpisano ponadto „zadania wspól-notowe” (obecnie art. 91a–91e UZ), realizowane łącznie przez Związek i kraje. Zagadnienie dalszych postulowanych zmian podejmowano w latach 1970–725 podczas prac Komisji ds. Nowego Podziału Terytorium Związku – Kommis-sion zur Neugliederung des Bundesgebietes, potocznie nazywanej „Komis-ją Wernera Ernsta”, która w 1973 r. opublikowała w formie raportu efek-ty prac6. Kolejne Komisje „Ankietowe” w Bundestagu (1972–19767, 1977), również po zjednoczeniu (Komisja Konstytucyjna działająca w latach 1991–1993 w niewielkim stopniu znowelizowała UZ8) nie przyniosły pokładanych w nich nadziei. Powodem takiego stanu rzeczy były polityczne spory i bloku-jące się wzajemnie większości w Bundestagu i Bundesracie. Gospodarcze efe-kty wprowadzonych zmian również wydawały się być niesatysfakcjonujące, co skłoniło niektórych do wniosku, że „kooperatywny” federalizm doprow-adził de facto do „politycznego immobilizmu”9.

Podsumowując model „federalizmu kooperatywnego” wskazuje się na trzy problemy, których rozwiązania nie można było znaleźć przez kolejne 30 lat tj. stosunkowo niską efektywność (społeczno-ekonomiczną) tego modelu, ogran-iczone możliwości realizacji polityki związkowej (w związku z silną pozycją Rady Związkowej) oraz niewielką autonomię polityki krajowej10.

4 http://www.gesetze-im-internet.de/stabg/BJNR005820967.html (23.05.2016).5 http://www.bundesarchiv.de/cocoon/barch/k0/k/k1970k/kap1_1/kap2_42/para3_7.html (23.05.2016).6 http://www.bpb.de/nachschlagen/lexika/handwoerterbuch-politisches-system/40250/bundesstaat-foederalismus?p=all (23.05.2016).7 http://dipbt.bundestag.de/doc/btd/07/059/0705924.pdf (23.05.2016).8 Chociaż w znacznym stopniu ograniczyła dowolność stosowania przez Związek „klauzuli potrzeby” w ramach ustawodawstwa konkurencyjnego. Więcej na temat tej rewizji: M.D. Müller, Auswirkungen der Grundgesetzrevision von 1994 auf die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern, Münster 1996; J. Galster, op.cit., s. 57–68.9 F.W. Scharpf, Föderalismusreform..., s. 43.10 Ibidem, s. 30.


W 70 latach ubiegłego wieku cytowany wyżej Fritz Scharpf stworzył opisy-wane szeroko terminy: przenikanie polityk i pułapka przenikania się polityk11, określające zjawisko skomplikowanej i złożonej decyzyjnie „wielopłaszczyznow-ości” niemieckiego systemu władzy, gdzie materie związkowe i krajowe i do-tyczące ich procedury decyzyjne i procedury finansowania przenikają (wręcz gmatwają) się wzajemnie doprowadzając często do blokad decyzyjnych i stag-nacji. Wiązano go również z nieprzejrzystością sukcesywnie korygowanego na przestrzeni lat niemieckiego systemu podziału kompetencji Związku i krajów.

III.

O potrzebie reformy systemu federalnego w duchu subsydiarności zaczęto poważnie dyskutować u progu nowego tysiąclecia. Zdominowany przez CDU/CSU i FDP Bundestag uchwalając kolejne ustawy, był raz po raz blokowany w Radzie Związkowej przez większość SPD i Partię Zielonych. Stało się oczy-wiste, że silna pozycja Rady Związkowej w procesie ustawodawczym, zgłaszane przez nią veto i różnorodne, obustronne zależności pomiędzy Związkiem a krajami uniemożliwiają efektywne działania rządu centralnego i popiera-jącej go większości parlamentarnej w Bundestagu, nawet w obszarach należą-cych do wyłącznych kompetencji Związku12. Na przestrzeni lat „kooperacja federalna” polegała na tym, że kraje godziły się na przyznawanie kolejnych kompetencji Związkowi w zamian za uzyskanie silniejszej pozycji w Bundes-racie. Pomiędzy rokiem 1949 a 2005 liczba ustaw, które mogły być uchwalone jedynie za zgodą Rady Związkowej wzrosła sześciokrotnie. Bez zgody krajów na poziomie Związkowym nie mogły być przeprowadzone żadne poważniejsze inicjatywy ustawodawcze, samodzielnie (na płaszczyźnie regionalnej) kraje również nie mogły zbyt wiele decyzji podejmować. Koniec końców prowadziło

11 F.W. Scharpf, Theorie der Politikverflechtung, [w:] F.W. Scharpf, B. Reissert, F. Schnabel, Politikverflechtung: Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik, Kronberg 1976; G. Lehmbruch, Parteienwettbewerb im Bundesstaat, Stuttgart 1976; S. Kroop, Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung, Wiesbaden 2010.12 H. Risse, Reformbestrebungen zur bundesstaatlichen Ordnung – Aufgaben, Arbeitsweise und Ergebnisse der Föderalismuskommission I, [w:] Handbuch Föderalismus – Föderalismus als de-mokratische Rechtsordnung in Deutschland, Europa und der Welt, Band II: Probleme, Reformen, Perspektiven des deutschen Föderalismus, red. I. Härtel, Berli–Heidelberg 2012, s. 494.


to do swego rodzaju „zaprogramowanej stagnacji”, zwłaszcza we wspomni-anych wyżej okresach „wrogich” wobec siebie większości w Bundestagu i iz-bie związkowej13.

Postulat podjęcia kolejnej próby zreformowania niemieckiego federalizmu po raz pierwszy otwarcie zgłosił heski premier Hans Eichel w przemówieniu otwierającym okres jego przewodnictwa w Radzie Związkowej14. Temat pod-jęli i poparli również niektórzy premierzy krajów w ramach odbywającej się w Poczdamie Konferencji Premierów niemieckich krajów15.

Również parlamenty krajowe podnosiły postulat dokonania zmian, cze-go dowodem jest Deklaracja z Lubeki niemieckich parlamentów krajowych16 z 31 marca 2003 r. zatytułowana „Wyznanie federalizmu i subsydiarnoś-ci – wzmocnić parlamenty krajowe!”. Dla uczestników spotkania narzędzi-em służącym rozwiązaniu problemów związanych z narastającą od ponad 50 lat złożonością materii kompetencyjnej i nieprzejrzystego przenikania się płaszczyzn związkowej i krajowej miała być właśnie zasada pomocniczości. Ich zdaniem powinna też ona być podstawowym kluczem do ożywienia pol-ityki krajowej i skutecznego podjęcia na tym szczeblu społecznych kwestii17. Spotkanie w Lubece było jednym z bodźców do rozpoczęcia dyskusji na fo-rum parlamentu związkowego. 16 października 2003 r. parlamentarna Komisja Modernizacji Porządku Związkowego podjęła prace nad reformą systemu fed-eralnego. Obrady składającej się z 64 członków Komisji oraz towarzyszących im licznych doradców i ekspertów trwały do grudnia 2004 r. Sfinalizowan-ie prac i przeprowadzenie nowelizacji Ustawy Zasadniczej uniemożliwiło przedterminowe rozwiązanie Bundestagu. Doprowadzenie reformy do koń-ca stało się jednak po nowych wyborach jednym z elementów umowy koali-cyjnej między CDU/CSU a SPD. Jej celami, przedstawionymi w exposé nowej Kanclerz – Angeli Merkel miały być wzmocnienie własnych kompetencji

13 R. Herzog, Kooperation und Wettbewerb, „Aus Politik und Zeitgeschichte” (APuZ) 50/2006, s. 5.14 731. Posiedzenie Rady Związkowej z 6 listopada 1998 r., Protokół plenarny (Plenarpro-tokoll), s. 476 i n.15 Jahreskonferenz der Ministerpräsidentenkonferenz, 2 grudnia 1998 r.16 I. Härtel, Die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes und der Länder im Lichte des wohlge-ordneten Rechts, [w:] Handbuch..., s. 543.17 Głosy: O. von Beust, H.-W. Arens, A. Glück, [w:] Föderalismuskonvent der deutschen Land-tage. Dokumentation, Kiel 2003.


prawodawczych Związku i krajów, zmniejszenie liczby spraw co do których Rada może stosować bezwzględne veto, ograniczenie tzw. „mieszanego finan-sowania”, utrudnienie „blokowania się” przez Związek i kraje poprzez nowe uregulowanie spraw wymagających zgody Bundesratu, jak również dostoso-wanie Ustawy Zasadniczej do aktualnych wyzwań związanych z członkost-wem RFN w Unii Europejskiej.

Ostatecznie, najobszerniejsza od 1949 r. nowelizacja Ustawy Zasadniczej (określana „pierwszą reformą federalizmu” – Föderalismusreform I) stała się faktem wchodząc w życie 1 września 2006 r.18 Zmiany w obszarze ust-awodawstwa dotyczą przede wszystkim kwestii:

1. całkowitego zniesienia tzw. ustawodawstwa ramowego (dotychc-zasowy art. 75 UZ); sprawy objęte nim do tej pory zostały przenie-sione do ustawodawstwa konkurencyjnego (umożliwiającego w niek-tórych przypadkach odmienną regulację w krajach) oraz wyłącznego Związku, przy jednoczesnym zawężeniu ich zakresu tematycznego;

2. przeniesienia części kompetencji (znajdujących się dotychczas w sfer-ze ustawodawstwa konkurencyjnego i ramowego) do zakresu kompe-tencji wyłącznych krajów;

3. wprowadzenia nowego rodzaju ustawodawstwa w ramach ustawodawstwa konkurencyjnego tj. możliwości odmiennego uregulowania przez kra-je niektórych, wskazanych enumeratywnie w art. 72 ust. 3 UZ kwestii;

4. zniesienia wymogu uzyskiwania zgody Rady dla uchwalenia ustaw, których przedmiotem jest organizacja administracji i tryb postępowa-nia administracyjnego w sprawach, w których kraje wykonują ustawy związkowe jako własne sprawy (art. 84 UZ19) przy jednoczesnym up-

18 Por. A. Kustra, Reforma federalizmu w Niemczech. Geneza. Cle. Podstawowe założenia, „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 1(78), s. 205.19 Art. 84 ust. 1: Jeżeli kraje związkowe wykonują ustawy federalne jako własną sprawę, wówczas ustanawiają one we własnym zakresie odpowiednie urzędy i tryb postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy ustawy federalne stanowią inaczej, kraje związkowe mogą dokonać odmiennych regulacji. Jeżeli kraj związkowy dokonał odmiennych regulacji zgodnie z przepisem zdania 2, wówczas wynikające z ustaw federalnych późniejsze regulacje odnośnie ustanowienia urzędów i wprowadzenia trybu postępowania administracyjnego wchodzą w życie najwcześniej sześć miesięcy po ich ogłoszeniu, o ile za zgodą Bundesratu nie postanowiono inaczej. Przepis art. 72 ust. 3 zdanie 3 stosuje się odpowiednio. W wyjątkowych przypadkach z powodu zaistnienia szczególnej potrzeby władze federalne mogą dokonać


oważnieniu krajów do przyjmowania odmiennych od związkowych ro-związań (zmiana ta rozumiana była z jednej strony jako ograniczenie możliwości narzucania odgórnych norm przez Związek, ale i jako da-jąca nadzieję na znaczne zmniejszenie liczby ustaw do których przy-jęcia uprzednio potrzeba była zgoda Bundesratu, w przeszłości pro-jekty ustaw dotyczące tej kwestii były przedmiotem większości ustaw wymagających zgody Rady Związkowej);

5. zakazu nakładania na gminy i powiaty dodatkowych zadań w drodze ustawy związkowej20;

6. zwiększenia wpływu krajów na aktywność RFN w ramach Unii Eu-ropejskiej, m.in. poprzez wprowadzenie obowiązku reprezentowa-nia Niemiec przez przedstawiciela krajów, jeśli przedmiotem obrad są sprawy należące do wyłącznych kompetencji krajów oświaty sz-kolnej, kultury lub radia.

Próbując oceniać które z powyższych zagadnień miało największe znaczenie, pierwszoplanowa wydaje się zmiana art. 84 ust. 1 UZ. Dla przykładu, w la-tach 1981–1991 przypadki ustaw, przyjętych na podstawie art. 84 ust. 1 UZ (postępowanie administracyjne oraz ustrój administracji w kwestiach, w których kraje związkowe wykonują ustawy związkowe jako własną sprawę), stanow-iły 58,1% wszystkich przyjętych ustaw wymagających zgody Rady. W latach 1998–2005 odsetek ten wynosił 54,6%21. Liczby te wynikały przede wszyst-kim z wypracowanej przez Federalny Trybunał Konstytucyjny „teorii jednoś-ci”, w świetle której zgoda Bundesratu wymagana była nie tylko dla uchwale-nia poszczególnych przepisów dotyczących procedury administracyjnej czy struktury urzędów, ale całości ustaw w których były one zawarte („stanowią-

regulacji trybu postępowania administracyjnego według jednolitych dla całego Związku zasad bez możliwości odmiennych regulacji przez kraje związkowe. Ustawy te wymagają zgody Bundesratu. [...] [tłum. własne, por.: B. Banaszak, A. Malicka, Konstytucje państw Unii Europejskiej, Warszawa 2011].20 W. Kluth, Föderalismusreformgesetz. Einführung und Kommentierung, Baden-Baden, 2007, s. 55–56; szerzej: Neuere Entwicklungen im Kompetenzrecht. Zur Verteilung der Gesetzgebungs-zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern nach der Föderalismusreform, red. M. Heintzen, A. Uhle, Berlin 2013.21 W. Reutter, Regieren nach der Föderalismusreform, „Aus Politik und Zeitgeschichte” (APuZ) 50/2006, s. 5.


cych ustawodawczo – techniczną jedność”)22. Zmiana art. 84 ust. 1 UZ miała zdaniem projektodawców przynieść obniżenie liczby ustaw wymagających zgody Bundesratu z ok. 54% wszystkich ustaw do 35–40%23. Według wstępnych ocen statystycznych dokonywanych przez służby Bundesratu, w ciągu 2,5 lat po wejściu w życiu zmian tj. w okresie od 1.09.2006 do 28.02.2009 r., procen-towy udział ustaw wymagających zgody Rady wynosił 39%24. Nowe brzmienie art. 84 ust. 1 UZ umożliwia krajom przyjmowanie odmiennych regulacji w powyższych sprawach, zgoda Bundesratu na ujednolicenie postępowania bądź struktury administracyjnej wymagana jest zaś jedynie z powodu zaist-nienia szczególnej potrzeby.

Poddając analizie charakter spraw, co do których nowelizacja konstytuc-ji przyniosła przyrost kompetencji po stronie krajów należy zwrócić uwagę na to, że przyznano im możliwość regulowania m.in. spraw prawa karnego wykonawczego25, prawa zgromadzeń, prawa dotyczącego godzin otwarcia sklepów, prawa dotyczącego restauracji, prawa domów opieki, prawa regulu-jącego sprawy wynagrodzeń i zaopatrzenia emerytalnego krajowych urzęd-ników, spraw scalania (komasacji), prawa obrotu gruntami rolnymi oraz dzi-erżawy gruntów rolnych, spraw domostw i osad, spraw targów, wystaw oraz rynków, kwestii występów artystycznych, prawo hal sportowych oraz niek-tórych spraw mieszkalnictwa26.

W zamian za powyższe, Związek pozyskał w trybie nowelizacji do zakresu swych wyłącznych kompetencji sprawy broni i materiałów wybuchowych, sprawy opieki nad osobami poszkodowanymi podczas wojny oraz byłych jeńców wojennych, sprawy wytwarzania i wykorzystania energii jądrowej dla celów pokojowych, tworzenie i eksploatacja urządzeń z tym związanych

22 BVerfGE 8, 274 [za:] Herzog, R., Kooperation..., s. 6.23 H.G. Henneke, Art. 84, [w:] GG Kommentar zum Grundgesetz, red. B. Schmidt-Bleibtreu, F. Klein, H. Hofmann, H.G. Henneke, Köln 2014, s. 2013.24 Tak: P. Robbe, K. Rohleder, K. Gramann, Auswirkungen der Föderalismusreform I. Mitwir-kungsrechte und Gesetzgebungskompetenzen, Berlin, 2009, s. 3.25 Niekoniecznie zresztą pozytywnie oceniana zmiana – F. Dünkel, Die Farce der Föderalis-musreform – ein Vergleich der vorliegenden Gesetze und Gesetzesentwürfe zum Jugendstrafvollzug: http://www.rsf.uni-greifswald.de/fileadmin/mediapool/lehrstuehle/duenkel/Stand_ Ju-VoG_24_9_2007.pdf (23.05.2016).26 D. Uhle, Art. 70 Abs. 1 GG, [w:] Grundgesetz Kommentar, Band V, Art. 54–85, red. T. Maunz, G. Dürig, München, 2008, s. 100–126.


oraz usuwanie negatywnych skutków promieniowania jądrowego, sprawy meldunkowe i dowodów osobistych oraz sprawy ochrony dóbr kulturalnych przed wywozem za granicę. Do wyłącznych kompetencji dodano również sprawy prewencyjnego działania Związkowej Policji Kryminalnej (Bunde-skriminallamt) w zakresie zwalczania zagrożeń międzynarodowym terro-ryzmem.

Drugą stroną medalu powyższych zmian było ograniczenie dziedzin z zakresu kompetencji konkurencyjnych, co do których Związek musi up-rzednio wykazać istnienie konieczności podjęcia działalności prawodawczej dla „ustanowienia jednakowych warunków życia [...] oraz zachowania jednoś-ci prawnej i ekonomicznej” (art. 72 ust. 2 UZ)27. W zakresie tym oraz w kat-alogu spraw, które kraje mogą regulować „odmiennie”, znalazły się ponadto sprawy ujęte uprzednio w tzw. „ustawodawstwie ramowym”.

IV.

Wynikające z kilkuletnich prac Komisji i ekspertów wprowadzone ostatec-znie w 2006 r. zmiany Ustawy Zasadniczej nie odpowiadały w pełni oczeki-waniom ani przedstawicieli krajów zasiadających w Radzie Związkowej ani rządu ani też uczestniczących w pracach Komisji przedstawicieli nauki28. Mimo dokonanych „roszad”, system podziału kompetencji w dalszym ciągu pozostał w dużej mierze nieprzejrzysty i zagmatwany. Fritz Scharpf uważa jednak, że uzyskany efekt może być uznany za kompromisowe rozwiązanie między zwolennikami efektywnej federacji z jednej strony oraz bardziej au-tonomicznych krajów z drugiej29.

W trakcie obrad doszło również do głębokiego podziału między przed-stawicielami bogatych krajów południowego zachodu będących płatnikami brutto do niemieckiego budżetu – zwolenników „federalizmu konkurencyj-nego” (czy też w bardziej „eleganckiej” formule – federalizmu twórczego) oraz biedniejszymi, wciąż zdanymi na pomoc Związku (i finansowanie przez bo-

27 J. Rozek, Hintergründe, Motive und Ziele der Föderalismusreform von 2006, [w:] Neuere Entwicklungen..., s. 27.28 F.W. Scharpf, Föderalismusreform..., s. 11.29 Ibidem.


gatsze kraje) regionami, głównie wschodnimi (chociaż w nie mniejszym sto-pniu Bremy, czy Kraju Saary)30.

Co najmniej od połowy lat 70. wyrażano w niemieckiej nauce o państwie i poli-tologii zdanie, że Ustawa Zasadnicza kładąca olbrzymi nacisk na współpracę oraz modele wypracowywania konsensusu czyni to kosztem mechanizmów demokra-tycznej legitymacji31. To, jak pisze Gerhard Lembruch, „pęknięcie strukturalne” między państwem związkowym a współzawodnictwem partyjnym ograniczało zdolność efektywnego i elastycznego funkcjonowania państwa umożliwiając je-dynie zastosowanie „półśrodków”32. Taki stan rzeczy prowadził zaś do wnios-ku, że system ten stanowi w istocie „niedemokratyczne państwo związkowe”33.

Pierwsza reforma federalizmu miała zmienić powyższą praktykę w taki sposób, aby uchwalane prawo w większym stopniu odzwierciedlało poglądy większości parlamentarnej ukształtowanej w demokratycznych wyborach zarówno do Bundestagu, jak i do krajowych Landtagów, a sam proces stanow-ienia prawa był bardziej przejrzysty i uproszczony.

Praktyka stanowienia prawa w kilku ostatnich latach, które upłynęły od re-formy zdaje się częściowo potwierdzać to, że zdała ona egzamin, również z tego względu, że trudno jednoznacznie określić to, kto jest większym jej beneficjentem (Związek czy kraje)34. Dzięki uzyskanym w trybie reformy kom-petencjom prawodawczym doszło do ożywienia aktywności parlamentów krajowych oraz towarzyszącej jej debaty publicznej w regionach. Liczba ust-aw uchwalanych na szczeblu związkowym spadła o ok. 10%, kraje starają się też mierzyć z nowymi, przekazanymi im w trybie reformy kompetencjami, nawet jeśli (zwłaszcza bogatsze kraje południa) liczyły na szerszy ich zakres. Zależnie od dziedziny pojawiają się głosy o potrzebie korekty (np. ponowne-go przekazania spraw wynagrodzeń urzędników na poziom Związku z uwagi na „drenujące” mniejsze i „biedniejsze” kraje systemy bardziej „szczodrych” uposażeń urzędniczych w krajach bogatszych).

30 Ibidem.31 W. Reutter, Regieren..., s. 12.32 G. Lembruch, Parteienwettbewerb im Bundesstaat, Wiesbaden, 2000 [za:] W. Reutter, Regieren..., s. 12.33 Ibidem.34 H.P. Schneider, Die Föderalismusreform I auf dem Prüfstand: Ein Zwischenbericht über Teil-bereiche ihrer Umsetzung, „Jahrbuch des Föderalismus 2012”, Baden-Baden 2012, s. 232–233.


V.

Już w momencie nowelizowania konstytucji, twórcom zmian wiadome było, to, że nie ma ona charakteru zupełnego, a kolejnym, uzupełniającym krokiem na drodze reformowania systemu federalnego Niemiec będzie reforma „kon-stytucji finansowej” (Reform der Finanzverfassung), określana również „drugą reformą federalizmu” (Föderalismusreform II), zainicjowaną już w 2006 r. i uchwaloną w 2009 r.

Utworzona w grudniu 2006 r. Komisja składająca się w równej części (po 16 członków) z przedstawicieli Rady Związkowej i Parlamentu Związ-kowego miała opracować propozycje unowocześnienia stosunków finan-sowych między Związkiem oraz krajami i stanowić pogłębienie zmian doko-nanych kilka miesięcy wcześniej w ramach pierwszej reformy federalizmu. Już wcześniej, jesienią 2004 r., w trakcie obrad poprzedniej Komisji, Rada Ek-spertów opiniująca rozwój gospodarczy RFN wskazała, że jakakolwiek refor-ma federalizmu pozostanie bez efektu, jeśli nie obejmie głębokiego rozwikła-nia obszaru „konstytucji finansowej”35.

Ważnym sygnałem ostrzegawczym oraz impulsem do dokonania zmi-an było orzeczenie FTK z 19 października 2006 r. – tzw. „wyrok berliński”36. Do tej pory, choćby w orzeczeniu z 27 maja 1992 r. dotyczącym kraju Saary37, Trybunał potwierdzał przysługujące krajom roszczenie o przyznanie im po-mocy stabilizującej budżet, uzasadniając to zasadą „wierności związkowej”. Doprowadziło to do powstania u polityków krajów związkowych poczucia, że w sytuacji zadłużenia mogą zawsze liczyć na bezwarunkową pomoc in-nych krajów i Związku. Takie nastawienie oznaczało jednak również dalsze narastanie długów. Charles B. Blankart określił tę mentalność „federalizmem z ograniczoną odpowiedzialnością”38.

Tymczasem, w „wyroku berlińskim” FTK po raz pierwszy dobitnie pod-niósł konieczność ponoszenia przez kraje odpowiedzialności za własne długi 35 Sachverständigenrat für die Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgut-achten, 2004, s. 538, www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/download/gutachten/04_v.pdf [za:] H. Laufer, U. Münch, Das föderale System der Bundesrepublik Deutschland, München, 2010, s. 273.36 BVerfGE 116, 327.37 BVerfGE 86, 148.38 C.B. Blankart, Föderalismus in Deutschland und in Europa, Baden-Baden, 2007, s. 207.


oraz w pierwszej kolejności podjęcia samodzielnych działań (oszczędnościo-wych) mających na celu poprawę sytuacji finansowej. Aby kraj mógł zwracać się o pomoc do innych członków Związku musi wykazać, że podjął wszelkie dopuszczone prawem i faktycznie możliwe działania mające na celu zmnie-jszenie deficytu39. W praktyce, przy obowiązującej, skostniałej konstrukcji Ust-awy Zasadniczej dającej krajom niewielkie możliwości działania, wykazanie realizacji wskazanych przez Trybunał środków jest mocno ograniczone. Sam Trybunał zwrócił zresztą uwagę na pilną potrzebę uregulowania politycznego i prawnego tej sprawy tzn. dokonania niezbędnych zmian konstytucyjnych.

Uwzględniając potrzebę uporządkowania kwestii polityki budżetowej kra-jów, nowa komisja miała za zadanie:

1. zreformować Ustawę Zasadniczą w takim stopniu, aby podział właści-wości oraz odpowiedzialności za finansowanie poszczególnych zadań był bardziej przejrzysty;

2. powiązać ze sobą w większym stopniu kompetencje do stanowienia prawa w zakresie poszczególnych podatków z możliwością uzyskiwa-nia z nich przychodów odpowiednio przez Związek bądź kraje;

3. dokonać do 2019 r. reformy wertykalnego podziału podatków i sys-temu wyrównania finansowego;

4. wypracować reguły postępowania w przyszłych sytuacjach kryzysowych polegających na głębokim zadłużaniu się poszczególnych krajów (vide „sprawa berlińska”)40.

W praktyce okazało się, że Komisja stanęła przed trudnym zadaniem przypominającym rozwiązanie kwadratury koła. Jak to słusznie napisał cy-towany wcześniej Charles B. Blankart, podobnie jak w przypadku wielu in-nych trudnych reform dylemat w tym przypadku polegał na tym, że „sku-teczne środki nie były możliwe do zastosowania ze względów politycznych, zaś możliwe do zastosowania środki o charakterze politycznym okazały się bezskuteczne”41. Wskutek głębokich podziałów między członkami Komisji pracującym nad drugą reformą federalizmu w ogóle nie zajęła się ona sprawą reformy systemu „wyrównania finansowego”. Mało tego, komentatorzy ws-kazują, że niektóre efekty jej prac stanowią negację głównego celu przyświe-

39 H. Laufer, U. Münch, Das föderale System..., s. 275.40 Ibidem, s. 274.41 C.B. Blankart, Föderalismus..., s.203.


cającego pierwszej reformie z 2006 r. (Föderalismusreform I), czyli przyzna-nia krajom większej autonomii, również poprzez umożliwienie im pobierania własnych podatków i ustalania stawek podatkowych. Wprowadzenie „ham-ulca zadłużenia” (który to termin stał się głównym określeniem kojarzonym z „drugą reformą”) tak naprawdę jeszcze bardziej ograniczyło autonomię budżetową krajowych parlamentów42.

VI.

Efekty prac Komisji nad „drugą reformą federalizmu” są zatem oceniane wielorako. Narastający od lat stan zadłużenia, oscylujący w 2010 r. w oko-licach 80% niemieckiego PKB, wymuszał na niemieckich władzach podję-cie radykalnych środków. Zdaniem ekspertów Federalnego Ministerstwa Finansów, pochodzące z przełomu lat 60. i 70. konstytucyjne regulacje do-tyczące zadłużenia państwa nie dawały możliwości zatrzymania postępujące-go od 40 lat groźnego trendu43. Twórcom zmian zależało zatem na tym, aby ustalić w przepisach rangi konstytucyjnej (wiążących średnio i długotermi-nowo każdy następny rząd) sztywne zasady budżetowe, których przestrze-ganie umożliwi zbilansowanie budżetu zarówno krajów, jak i Związku oraz będzie podstawą wypracowywania w „lepszych ekonomicznie czasach” na-dwyżki stanowiącej zabezpieczenie przyszłych potrzeb44.

Poddając ocenie to, w jakim zakresie efekty prac Komisji korespondują w celami, które im przyświecały, należy stwierdzić, że prowadzi ona do różnych wniosków zależnie od tego którego z nich miałaby ta ocena dotyczyć.

Jeśli chodzi o postulat zwiększenia autonomii podatkowej krajów to rezu-ltaty są raczej mało satysfakcjonujące, a winą za to należy obarczyć, co cieka-we nie sam Związek, ale landy o słabszej kondycji finansowej, jak Berlin, Meklemburgia Przedpomorze czy Szlezwik-Holsztyn, które w przeciwieńst-wie do Bawarii, Badenii-Wirtembergii, Nadrenii-Westfalii czy Dolnej Sak-

42 H. Laufer, U. Münch, Das föderale System..., s. 276.43 C. Kastrop, F. Marklein, Die Schuldenregel in Deutschland – Ein guter Start für einen langen Weg, [w:] Staatsverschuldung in Deutschland nach der Föderalismusreform II – eine Zwischenbilanz, red. C. Hetschko, J. Pinkl, H. Pünder, M. Thye,Hamburg 2012, s. 3 i n.44 Ibidem, s. 15.


sonii obawiały się odpowiedzialności związanej z szerszymi kompetencjami w zakresie ustawodawstwa podatkowego oraz konkurencji innych krajów45.

Pozytywnie należy ocenić samo opracowanie zasad ograniczania i un-ikania zadłużenia, jak również osadzone w konstytucji zobowiązania do za-bezpieczenia finansów publicznych na czasy gorszej koniunktury (zmia-ny art. 115 oraz 109 UZ). Trudno jednakże oceniać jak zasady powyższe sprawdzą się w praktyce w średnim i dłuższym przedziale czasowym, zwłaszcza w wyjątkowych, przewidzianych nowymi przepisami sytuac-jach katastrof naturalnych i pojemnych znaczeniowo „innych nadzwycza-jnych zdarzeniach”.

Trudno również na tę chwilę jednoznacznie ocenić przyjęte w toku re-formy zasady konsolidacji istniejących już długów. Opracowano, co prawda, w art. 143d UZ „ścieżkę konsolidacji” najbardziej problematycznych budżetów krajowych, ale zdaniem przedstawicieli niektórych krajów (np. Erwina Sell-eringa – premiera rządu Meklemburgii Przedpomorza) jest to mechanizm niesprawiedliwy, albowiem nie uwzględnia on faktycznego potencjału gosp-odarczego i finansowego krajów a jedynie wysokość posiadanego zadłużenia. Z tego punktu widzenia przyjęte rozwiązanie będzie musiało zostać poddane ocenie pod kątem swojej efektywności46.

Twórcy reformy z 2009 r. ustanowili „system wczesnego ostrzegania” ma-jący na celu odpowiednio wczesne dostrzeżenie nadzwyczajnych sytuac-ji budżetowych i wdrożenie odpowiednich środków naprawczych. Wprow-adzony jednakże system potencjalnych sankcji (raczej mało dotkliwych), jak również obsadzenie nowego organu – Rady Stabilizacyjnej jedynie przedst-awicielami egzekutywy związkowej i krajowej budzą wątpliwości niektórych komentatorów, co do tego czy będzie mógł on skutecznie funkcjonować47.

Krytycznie oceniono powtórne znowelizowanie zmienianego już w 2006 r. art. 104b UZ (umożliwienie Związkowi udzielania pomocy finansowej krajom w przypadku klęsk i sytuacji nadzwyczajnych) oraz pozostawienie na mar-ginesie tematu opracowania procedury ewentualnego dobrowolnego łączenia się krajów, co miało znaczenie w kontekście często spotykanego w literaturze,

45 A. Sattler, Deliberativer Föderalismus, Analyse der Beratungen zur Modernisierung der Bund – Länder – Finanzbeziehungen, Baden-Baden 2011, s. 314, 322.46 Ibidem, s. 323.47 Ibidem.


bardzo ważnego postulatu nowego, efektywniejszego kształtu terytorialnego Związku (czyli zmniejszenia liczby landów)48.

„Wielkim nieobecnym” reformy 2009 r. była reforma systemu „wyrównania finansowego”, ale to zagadnienie, jako wysoce sporne pozostawało od począt-ku do końca w cieniu absolutnie priorytetowego tematu opracowania systemu „hamulca długów” (Schuldenbremse)49.

Wprowadzane w 2009 r. zmiany Ustawy Zasadniczej nie wzmacniają samodzielności krajów, a już w szczególności krajowych parlamentów50. Przeciwnie, poprzez wprowadzenie sztywnych reguł ograniczających zaciąganie kredytów, wprowadzenie nowego związkowego „policjanta” w postaci Rady Stabilizacyjnej ugruntowują przewagę Związku nad kra-jami51. Można zaryzykować twierdzenie, że poprzez zmiany „drugiej re-formy” zanegowano i tak nieśmiałe i ograniczone środki podjęte w ra-mach „pierwszej reformy” mające na celu rozgraniczenie obu płaszczyzn władz niemieckiego państwa (Entf lechtung). Jeden z komentatorów efek-tów prac Komisji z 2009 r. stwierdził wprost, że wprowadzone wskutek jej prac zmiany w konstytucji są niczym innym jak „kastracją Landtagów”52, co – z uwagi na mocno ograniczone w obecnym kształcie możliwości autonomicznego pozyskiwania przez kraje dochodów oddaje w dobitny sposób istotę zmian.

Z pewnością wynik drugiej reformy federalizmu cechuje daleko idąca „cen-tralizacja związkowa”53. Cytowany już wcześniej Charles Blankart oraz Erik R. Fasten określili to tak, że w 2009 r. „zniknął duch reformy 2006 r. mają-cy wzmocnić i Związek i kraje. [...] Teraz nie chodzi już o checks and balanc-es pomiędzy Związkiem i krajami a jedynie tylko o „czeki Związku”. Feder-alizm zdaje się być uciążliwą przeszkodą na drodze do przejęcia władzy nad środkami krajów”54.

48 Ibidem, s. 324.49 Co wielokrotnie potwierdzali obaj jej przewodniczący – Peter Struck i Günther Oettinger za: A. Sattler, Deliberativer Föderalismus..., s. 326.50 H. Laufer, U. Münch, U., Das föderale System..., s. 277.51 G.P. Hefty, Zentralismus im Föderalismus, Frankfurter Allgemeine Zeitung z 7 marca 2009 r.52 H. Prantl, Widerstand gegen die Kastration der Landtage, Süddeutsche Zeitung z 26 marca 2009 r.53 A. Sattler, Deliberativer Föderalismus..., s. 325.54 Wypowiedź dla FAZ [za:] A. Sattler, Deliberativer Föderalismus..., s. 325.


Mając na uwadze to, że dyskusja na temat obecnego kształtu niemieck-iej „konstytucji finansowej” w dalszym ciągu burzliwie się toczy, nie moż-na wykluczyć, że w najbliższym czasie dojdzie do podjęcia prac nad podjęci-em dalszych, również konstytucyjnych reform. Tym bardziej, że zagadnienie to stało się jednym z celów zawartych w umowie koalicyjnej CDU-CSU-SPD na lata 2013 – 2017, zaś zaplanowany w trybie reformy 2009 r. scenariusz kończy się w 2019 r.

VII.

Dokonując analizy celów przyświecających twórcom „drugiej reformy” oraz dokonanych zmian Ustawy Zasadniczej warto również zwrócić uwagę na fakt, że gruntowna, dokonana w dobie światowego kryzysu finansowego reforma konstytucyjnych ram finansów publicznych w ewidentny sposób określiła ki-erunek polityki Niemiec w ramach Unii Europejskiej, zwłaszcza po przejęciu teki Federalnego Ministra Finansów przez Wolfganga Schäuble. Oszczęd-nościowy kurs na narodowej płaszczyźnie został bowiem potwierdzony w do-bie kryzysu Euro i finansowych problemów Grecji. Nie bez znaczenia były też kolejne orzeczenia Federalnego Trybunału Konstytucyjnego55.

Literatura

Banaszak B., Malicka A., Konstytucje państw Unii Europejskiej, Warszawa 2011.Banaszak B., System konstytucyjny Niemiec, Warszawa 2005.Barcz J., System prawny Republik Federalnej Niemiec wobec norm prawa międzynaro-

dowego, Warszawa 1986.Blankart C.B., Föderalismus in Deutschland und in Europa, Baden-Baden 2007.Czarny P., Bundesrat, między niemiecką tradycją a europejską przyszłością, Warszawa 2000.Domagała M., Pozycja konstytucyjnoprawna kraju w systemie federalnym RFN na przykładzie

Hesji, Łódź 1990.

55 Wyrok FTK z 7 września 2011 r. („Pomoc dla Grecji”) – 2 BvR 987/10, 2 BvR 1485/10, 2 BvR 1099/10.


Dünkel F., Die Farce der Föderalismusreform – ein Vergleich der vorliegenden Gesetze und Gesetzesentwurfe zum Jugendstrafvollzug: http://www.rsf.uni-greifswald.de/fi-leadmin/mediapool/lehrstuehle/duenkel/Stand_JuVoG_24_9_2007.pdf (23.05.2016).

Galster J., Reforma konstytucyjna w zjednoczonych Niemczech, „Przegląd Sejmowy” 1996, nr 3.

Härtel I., Die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes und der Länder im Lichte des wohlge-ordneten Rechts, [w:] Handbuch Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechts-ordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, Band I: Grundlagen des Föderalismus und der deutsche Bundesstaat, red. I. Härtel, Berlin–Heidelberg 2012.

Hefty G.P., Zentralismus im Föderalismus, Frankfurter Allgemeine Zeitung z 7 marca 2009 r.Henneke H.G., Art. 84, [w:] Kommentar zum Grundgesetz, red. B. Schmidt-Bleibtreu,

F. Klein, H. Hofmann, H.G. Henneke, GG Köln 2014.Herzog R., Kooperation und Wettbewerb, „Aus Politik und Zeitgeschichte” (APuZ) 50/2006.Janicka D., Ustawa Zasadnicza w praktyce RFN 1949–1989, Toruń 2009.Kastrop C., Marklein F., Die Schuldenregel in Deutschland – Ein guter Start fur einen lan-

gen Weg, [w;] Staatsverschuldung in Deutschland nach der Föderalismusreform II – eine Zwischenbilanz, red. C. Hetschko, J. Pinkl, H. Pünder, M. Thye, Hamburg 2012.

Kluth W., Föderalismusreformgesetz. Einfuhrung und Kommentierung, Baden-Baden 2007.Kroop S., Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung, Wiesbaden 2010.Laufer H., Münch U., Das föderale System der Bundesrepublik Deutschland, München 2010.Lehmbruch G., Parteienwettbewerb im Bundesstaat, Stuttgart 1976.Neuere Entwicklungen im Kompetenzrecht. Zur Verteilung der Gesetzgebungszuständig-

keiten zwischen Bund und Ländern nach der Föderalismusreform, red. M. Heintzen, A. Uhle, Berlin 2013.


DOI 10.15804/ppk.2017.01.08---------Nr 1 (35)/2017---------

Rafał Czachor1

Instytucje demokracji bezpośredniej w systemie samorządu lokalnego w Republice Białoruś

Słowa kluczowe: samorząd lokalny, demokracja bezpośrednia, Republika BiałoruśKeywords: local self-government, direct democracy, Republic of Belarus

StreszczenieSamorząd lokalny w Republice Białorusi jest instytucją prawa konstytucyjnego. Prze-widuje się w nim funkcjonowanie instytucji demokracji pośredniej i bezpośredniej. Celem niniejszego artykułu jest omówienie prawnych aspektów funkcjonowania instytucji demokracji bezpośredniej w systemie samorządu lokalnego w Republice Białoruś, w tym referendum lokalnego, zebrania lokalnego oraz organów terytorialnego samorządu społec-znego Wskazano również problemy w realizacji zasad demokracji bezpośredniej, odno-sząc je do specyfiki niedemokratycznego reżimu politycznego współczesnej Białorusi.

Summary

Institutions of direct democracy in the system of local self-government in the Republic of Belarus

Local self-government in the Republic of Belarus is an institution of constitutional law. It declares functioning of institutions of direct and indirect democracy. The aim of fol-lowing paper is to describe legal aspects of institutions of direct democracy in the sys-tem of local self-government in Belarus including local referendum, local assembly and

1 Autor jest profesorem nadzwyczajnym na Wydziale Nauk Społecznych Uczelni Jana Wy-żykowskiego w Polkowicach. E-mail: [email protected].


territorial social self-government. It discusses also problems in implementation of di-rect democracy mechanisms, relating this with the specificity of nondemocratic politi-cal regime in contemporary Belarus.

*

Ewolucja idei demokratycznego ustroju państwa odeszła od pierwotnego ro-zumienia pojęcia demokracji i aktualnie dotyczy głównie prawnego zag-warantowania i realizowania zasady wolności oraz równości wszystkich członków wspólnoty. We współczesnych państwach zasada demokratyzmu odnosi się do określonego katalogu wartości politycznych oraz konstytuuje mechanizm życia społecznego, w którym jego członkowie dysponują prawem bezpośredniego i pośredniego wpływania na decyzje państwowe, w tym po-przez delegowanie swoich prerogatyw na rzecz organów przedstawicielskich. W państwach postradzieckich, które z różnym skutkiem dokonują transfor-macji ustrojowej, wskazuje się na znaczenie petryfikacji instytucji samorządu lokalnego oraz bezpośredniego zaangażowania obywateli w rozwiązywanie problemów wspólnoty2.

Zgodnie z konstytucją i ustawodawstwem Republiki Białoruś, choć wbrew praktyce jej życia politycznego, gwarantuje się suwerenność narodu, demokra-tyczny ustrój, pluralizm życia publicznego, przestrzeganie praw człowieka i obywatela. Ustawa zasadnicza Republiki Białoruś z 1994 r., istotnie znow-elizowana w 1996 r., gwarantuje nie tylko istnienie samorządu lokalnego, ale także stosunkowo szerokie spektrum instytucji bezpośredniego udziału oby-wateli w jego funkcjonowaniu. Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie krótkiej charakterystyki kształtowania się samorządu lokalnego we współcz-esnej Białorusi oraz instytucji demokracji bezpośredniej gwarantowanych ust-awowo na szczeblu lokalnym. Tezą pracy jest stwierdzenie, że prawo Białorusi gwarantuje istnienie szeregu instytucji bezpośredniej partycypacji obywate-li w samorządności lokalnej, aczkolwiek nie jest ono realizowane. Podkreślić

2 A.J. Lapin, O.W. Nieczajewa, Pierspiektiwy i probliemy razwitija form nieposredstwiennoj diemokratii w sistiemie miestnogo samouprawlenija, „Izwiestija wisszich ucziebnych zawiedenij. Powołżskij region” 2011, nr 3, s. 53–60.

157Rafał Czachor • Instytucje demokracji bezpośredniej w systemie samorządu...

należy, że bardzo ograniczona praktyka wykorzystywania tychże instytuc-ji uwarunkowana jest specyficzną kulturą polityczną i przede wszystkim au-torytarnym charakterem reżimu politycznego, który dąży do eliminacji ja-kichkolwiek przejawów działań obywateli na rzecz artykulacji i agregacji własnych interesów3.

Proces kształtowania się współczesnego modelu samorządu lokalnego w Republice Białoruś należy wiązać z przyjęciem w kwietniu 1990 r. ustawy o ogólnych zasadach samorządu lokalnego i gospodarki lokalnej w ZSRR4. W związku z postępującym wówczas faktycznym rozpadem ZSRR może być ona traktowana przede wszystkim jako manifest polityczny, aczkolwiek w określony sposób odnosiła się do zasad Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z 1987 r. Białoruska ustawa o samorządzie lokalnym i gospodarce lokalnej została przyjęta w lutym 1991 r.5 Rady deputowanych – lokalne ciała przedstawicielskie – określone zostały jako organy władzy lokalnej, zapewniające realizację interesów obywateli, aczkolwiek jednocześnie zach-owały status organów władzy państwowej. Radom deputowanych podle-gały komitety wykonawcze – lokalne ciała egzekutywy. Utrzymano hier-archiczną zależność od organów wyższego rzędu, w tym finansową, zaś własność komunalna traktowana była jako forma własności państwowej. Odejście od modelu względnie samodzielnego samorządu lokalnego, posi-adającego własne organy wykonawcze, nastąpiło w końcu 1994 r., gdy egze-kutywa została włączona w struktury wówczas tworzonego ściśle scentral-izowanego tzw. „pionu prezydenckiego”. Był on forsowany przez Aleksandra Łukaszenkę jako główne narzędzie służące zwiększeniu efektywności ad-ministracji publicznej6.

3 Szerzej problem funkcjonowania systemu politycznego Białorusi omawiają: R. Czachor, Transformacja systemu politycznego Białorusi w latach 1988–2001, Polkowice 2016; P. Usov, Powstanie, konsolidacja i funkcjonowanie reżimu neoautorytarnego na Białorusi, Warszawa 2014.4 Zakon SSSR ot 9.04.1990 g. „Ob obszczich nacziałach miestnogo samouprawlenija imiestnogo choziajstwa w SSSR”, http://ppt.ru/newstext.phtml?id=21814 (23.06.2016).5 Zakon ot 20 fiewralja 1991 g. N617-XII „O miestnom uprawlienii i samouprawlenii w Riespu-blikie Biełarus’”, http://pravo.levonevsky.org/bazaby/zakon/text31/index.htm (23.06.2016).6 Szerzej ustrój samorządu lokalnego w Republice Białoruś oraz specyfikę jego funkcjo-nowania w przedstawia: R. Czachor, Uwarunkowania prawne funkcjonowania samorządu lokalnego w Republice Białoruś, [w:] Europejskie modele samorządu terytorialnego. Stan obecny i perspektywy, red. J. Wojnicki, Warszawa 2014, s. 189–210; W.A. Kodabowicz, Princip raz-


Obecny ustrój samorządu lokalnego w Republice Białoruś określony jest przez ustawę zasadniczą Republiki Białoruś z 1994 r. (istotnie znowelizowaną w 1996 r.)7 oraz kilkakrotnie nowelizowaną ustawę o miejscowym kierowaniu i samorządzie lokalnym ze stycznia 2010 r. (dalej w artykule przywoływana jako u.s.)8. Artykuł 3 konstytucji stwierdza przynależność władzy suwereno-wi – ludowi, który sprawuje ją bezpośrednio i poprzez organy przedstaw-icielskie. Wspomniana ustawa samorząd lokalny definiuje jako „formę or-ganizacji i działalności ludności zamieszkującej określone terytorium w celu samodzielnego rozwiązywania, bezpośrednio lub pośrednio, społecznych, gospodarczych i politycznych zagadnień lokalnego znaczenia z uwzględnieni-em interesów ogólnopaństwowych i interesów obywateli, specyfiki rozwoju jednostek administracyjno-terytorialnych na bazie własnych środków mate-rialnych i finansowych i środków pozyskiwanych” (art. 1 u.s.).

Do podstawowych zasad funkcjonowania organów miejscowego kiero-wania i samorządu ustawodawca zaliczył: praworządność; sprawiedliwość społeczną; ochronę praw i interesów obywateli; połączenie interesów ogól-nopaństwowych i lokalnych, uczestnictwo organów miejscowego kierowania i samorządowych w rozwiązywaniu kwestii dotyczących praw i interesów oby-wateli; jedność i kompleksowość systemu kierowania lokalnego i samorządu; współdziałanie organów kierowania lokalnego i samorządu; rozgraniczenie kompetencji organów kierowania lokalnego i samorządu; wybieralność or-ganów samorządu lokalnego i podległość obywatelom; jawność i uwzględnienie opinii społecznej, stałe informowanie obywateli o podejmowanych decyzjach lokalnego znaczenia; odpowiedzialność organów kierowania i samorządu lokalnego za praworządność i zasadność podejmowanych decyzji; obligatory-jność realizacji na odpowiednim terytorium podejmowanych w ramach po-siadanych kompetencji decyzji rad deputowanych i organów wykonawczych; samodzielność i niezależność organów samorządu lokalnego w zakresie po-

dielenija włastiej w sistiemie miestnogo uprawlenija i samouprawlenija Biełarusi, „Juridiczeskij żurnal” 2006, nr 3, s. 26–30.7 Konstitucija (Osnownoj Zakon) Respubliki Biełarus’ 1994 g. (s izmienienijami i dopłołnienijami 1996 g.), Minsk 1996.8 Zakon Respubliki Biełarus’ ot 4 janwarja 2010 g.N108–3 „O miestnom uprawlienii i samouprawlienii w Respublikie Biełarus’”, http://www.pravo.by/main.aspx?guid=3871&p0=H11000108&p2={NR-PA} (10.06.2016).


siadanych kompetencji, niedopuszczalność ograniczenia kompetencji or-ganów kierowania i samorządu lokalnego za wyjątkiem przypadków określ-onych prawem (art. 3 u.s.).

Ustawa nie reguluje zasad współpracy lokalnych organów legislatywy i eg-zekutywy, wskazując jedynie na tworzenie przez nie jednego, zintegrowane-go systemu i współdziałanie w celu realizacji interesów ogólnopaństwowych i lokalnych. Jednocześnie w dalszej części ustawy wyróżniono względnie sa-modzielne systemy ciał przedstawicielskich i organów wykonawczych.

Rozdział 5 konstytucji, zatytułowany Miejscowe kierowanie i samorząd, potwierdza istnienie osobliwego modelu prawno-organizacyjnego, w którym lokalne organy łączą w sobie funkcje terenowych organów władzy państ-wowej oraz funkcje samorządowe. Należy przez to rozumieć, że lokalne org-any egzekutywy: komitety wykonawcze i administracje lokalne (dzielnicowe) mają charakter kierowniczy, państwowy, będąc komponentem tzw. „pionu (prezydenckiej) władzy wykonawczej”, podczas gdy ciała przedstawicielsk-ie – rady deputowanych oraz organy terytorialnego samorządu społeczne-go – charakter samorządowy. Potwierdza to ustawa o miejscowym kierowaniu i samorządzie lokalnym w art. 1 ust. 2. Upatrywać można w tym kontynuacji socjalistycznego modelu, w którym, np. w Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, rady narodowe były organami władzy państwowej i samorządu społecznego. Organy miejscowego kierowania i samorządowe połączone są ze strukturą administracyjno-terytorialną Republiki Białoruś funkcjonują na jej wszyst-kich 3 szczeblach: obwodowym (wojewódzkim), rejonowym (powiatowym) oraz podstawowym (gminnym). W praktyce ma miejsce dominacja organów egzekutywy, włączonych w struktury „pionu władzy wykonawczej” nad samorządowymi ciałami przedstawicielskimi9. Obrazuje to stan samorząd-ności, która ogranicza się do aspektów formalnych i jest elementem legitymi-zującym rządzących i cały model systemu politycznego10.

Artykuł 117 konstytucji stanowi, że samorządność jest realizowana przez obywateli pośrednio i bezpośrednio: za pośrednictwem lokalnych rad deputowanych, organy wykonawcze i administracyjne, organy terytorial-

9 W.A. Kodabowicz, Organizacionno-prawowyje probliemy rieformirowanija organizacji i die-jatiel’nosti miestnych organow uprawlenija, „Juridiczeskij żurnał” 2005, nr 2, s. 24–29.10 W.N. Kiwiel, Tieoreticzeskije osnowy miestnogo samouprawlenija, [w:] Miestnoje samoupraw-lenije w Biełarusi, red. I.P. Sidorczuk, Minsk 2007, s. 25; P. Usov, op.cit., s. 180.


nego samorządu społecznego a także referenda, zabrania i inne formy bez-pośredniego udziału w życiu społecznym. Zgodnie z ustawą można wyróżnić następujące elementy władzy lokalnej, tworzącej system kierowania mie-jscowego i samorządu lokalnego, a więc powołane do wykonywania funkc-ji administracji publicznej. Po pierwsze, lokalne rady deputowanych, będące przedstawicielską formą samorządu lokalnego. Po drugie, organy terytori-alnego samorządu społecznego. Po trzecie, organy wykonawcze, w istocie wyłączone z systemu samorządu lokalnego. Po czwarte, bezpośrednie formy samorządu lokalnego (art. 1 u.s.). Do form demokracji bezpośredniej na szc-zeblu lokalnym w Republice Białoruś, zgodnie z obowiązującym prawodawst-wem (art. 33–37 u.s.), zalicza się następujące instytucje: referendum lokalne; zebranie lokalne; terytorialny samorząd społeczny; inicjatywę prawodawczą na szczeblu lokalnym; petycje; samoopodatkowanie obywateli na określone przez nich cele; organizację demonstracji, pochodów itp.; zgłaszanie kandy-datów i odwołanie deputowanych lokalnej rady deputowanych.

II.

Zasady i tryb organizacji referendów lokalnych reguluje Kodeks Wyborczy Re-publiki Białoruś11 (dalej k.w.) i przywoływana ustawa o samorządzie lokalnym z 2010 r.. Referendum definiowane jest jako „sposób podejmowania przez obywateli Republiki Białoruś decyzji w najważniejszych kwestiach o znacze-niu państwowym i społecznym”. Może mieć ono charakter ogólnopańst-wowy lub lokalny (art. 111 k.w.). Przedmiotem referendum lokalnego mogą być zatem kwestie istotne dla społeczności danej jednostki administracy-jno-terytorialnej, które znajdują się w sferze kompetencji lokalnych organów władzy prawodawczej i wykonawczej. Referendum lokalne, podobnie jak ref-erendum ogólnopaństwowe i wybory prezydenta oraz deputowanych parla-mentu i lokalnych rad, są wolne, powszechne, tajne, bezpośrednie i równe (art. 3–7 k.w.).

Inicjatywa w kwestii organizacji referendum przysługuje lokalnym radom deputowanych oraz grupie 10% obywateli stale zamieszkujących na terenie

11 Izibratiel’nyj kodieks Riespubliki Biełarus’, http://www.rec.gov.by/sites/default/files/pdf/kodeks.pdf (18.06.2016).


danej jednostki administracyjno-terytorialnej. Procedurę organizacji ref-erendum inicjuje zawiązywana w tym celu grupa uprawnionych do udziału w nim obywateli. Jest to od min. 10 osób na wsi do min. 50 osób w stołecz-nym Mińsku (art. 126 k.w.). W kolejnych etapach następuje:

1. wyrok odpowiedniego sądu w sprawie zgodności proponowanego przez grupę inicjatywną jako przedmiot referendum pytania z wy-maganiami prawa oraz prawidłowości procedury powołania grupy inicjatywnej. Jak wspomniano, referendum dotyczyć może wyłącznie kwestii o znaczeniu lokalnym oraz znajdujących się w zakresie kom-petencji lokalnych organów samorządowych, czyli odpowiedniej rady deputowanych (art. 34 u.s., art. 112 k.w.). Zgodność proponowanego pytania z wymaganiami ustawowymi jest potwierdzana wyrokiem odpowiedniego sądu, który w danej sytuacji decyduje o ważności da-nego zagadnienia i zasadności organizacji referendum;

2. rejestracja pytania będącego przedmiotem referendum oraz grupy in-icjatywnej przez właściwy organ wykonawczy, wydanie dokumentów uprawniających do zbioru podpisów poparcia w kwestii organizac-ji referendum;

3. zbiór podpisów przez grupę inicjatywną, złożenie list z podpisami do odpowiednich organów wykonawczych. Zgodnie z Kodeksem Wy-borczym, w przypadku zainicjowania referendum przez grupę obywa-teli, koszty związane z dopełnieniem procedur rejestracji, organizac-ji zbioru podpisów spoczywają na grupie inicjatywnej (art. 114 k.w.)

4. stwierdzenie przez odpowiedni organ wykonawczy dopełnienia wy-mogów formalnych, głównie zebrania ważnych podpisów min. 10% obywateli stale zamieszkujących w danej jednostce administracy-jno-terytorialnej i podjęcie decyzji o organizacji referendum, jego zasięgu (obwodowym, rejonowym, miejskim);

5. ogłoszenie referendum przez odpowiednią radę deputowanych w ciągu 30 dni od dopełnienia przez grupę inicjatywną warunków formalnych (art. 127 k.w.). Rada jest kompetentna określić charakter wyników ref-erendum (konsultacyjny, obligatoryjny).

Decyzje podjęte w drodze referendum mogą być zmienione lub odwołane tylko w trybie referendum. Decyzje te, w postaci odpowiedniego aktu prawnego, podpisywane są przez przewodniczącego właściwego komitetu wykonawczego.


W praktyce do tej pory w Republice Białoruś nie odbyło się ani jedno ref-erendum lokalne. Jako główną przyczynę tego faktu należy wskazać niską aktywność polityczną obywateli jak i działania aparatu władzy zmierzającego do kontrolowania wszelkich przejawów ich zaangażowania w sprawy publiczne.

III.

Zebranie lokalne jako element samorządu lokalnego określa ustawa o mie-jscowym kierowaniu i samorządzie lokalnym (art. 33 u.s.), zaś szczegółowe regulacje dotyczące tej instytucji przynosi ustawa o zebraniach republikańs-kich i lokalnych z lipca 2000 r. (wielokrotnie nowelizowana, dalej w tekście – u.z.r.l.)12. Definiowane jest ono jako „zebranie grupy obywateli w celu dyskusji nad problemami życia państwowego i społecznego o znaczeniu republikańskim lub lokalnym, podstawowa forma bezpośredniego udziału obywateli w kie-rowaniu sprawami społeczeństwa i państwa” (art. 33 u.s.). Zebrania lokalne zwoływane są w razie konieczności i mogą w nich uczestniczyć pełnoletni, niepozbawieni praw publicznych obywatele Republiki Białoruś stale zamiesz-kujący na terenie danej jednostki administracyjno-terytorialnej (art. 3 u.z.r.l.).

Z inicjatywą organizacji zebrania lokalnego mogą występować lokalne rady deputowanych, organy wykonawcze, organy terytorialnego samorządu społec-znego oraz grupy min. 10% stałych, dysponujących pełnią praw publicznych mieszkańców danej jednostki administracyjno-terytorialnej. Finansowan-ie zebrania, podobnie jak w przypadku referendum lokalnego, ciąży na jego inicjatorach. Obywatele powołują grupę inicjatywną, której celem jest poin-formowanie obywateli nie później niż na 15 dni przed zebraniem o jego mie-jscu, czasie oraz porządku zebrania. Zebranie otwiera i prowadzi przewod-niczący grupy inicjatywnej (art. 12 u.z.r.l.).

W zakresie prerogatyw zebrania lokalnego znajduje się: rozpatrywanie zagadnień leżących w gestii organów miejscowego kierowania i samorządu lokalnego, kierowanie do nich wniosków i propozycji, m.in. w kwestii po-datków i opłat lokalnych; dyskutowanie projektów decyzji lokalnych rad deputowanych, organów wykonawczych w kwestiach lokalnych z zakresu gosp-

12 Zakon Riespubliki Biełarus’ ot 12 ijulija 2000 g. N411–3 „O riespublikanskich i miestnych sobranijach”, http://pravo.levonevsky.org/bazaby/zakon/zakb0656.htm (10.06.2016).


odarki, spraw społecznych i kultury; ocena działalności organów miejscowego kierowania i samorządu lokalnego; zgłaszanie propozycji do porządku obrad sesji lokalnych rad deputowanych, posiedzeń komitetów wykonawczych i ad-ministracji lokalnych; rozpatrywanie propozycji i udzielanie rekomendac-ji w kwestii zmian nazw miejscowości lub ich części; dyskusja nad środkami wzmocnienia porządku publicznego; rozpatrywanie projektów planów ro-zwoju i zagospodarowania przestrzennego, wykorzystania zasobów natural-nych; podejmowanie decyzji o powołaniu lub likwidacji organów terytori-alnego samorządu społecznego, wybór jego członków oraz uchwalanie jego statutu; wybór przedstawicieli uprawnionych do udziału z zebraniach repub-likańskich (art. 14 u.z.r.l.).

Zebrania lokalne posiadają prawo zwracania się z pytaniami do organów państwowych, organizacji społecznych, przedsiębiorstw, które zobowiązane są do udzielania odpowiedzi i informacji obywatelom. Dla ważności zebrania lokalnego niezbędna jest obecność co najmniej 25% uprawnionych do tego obywateli lub nie mniej niż 75% uprawnionych przez nich do tego osób. De-cyzje podejmowane są zwykłą większością głosów w sposób jawny bądź tajny.

Jak wskazuje praktyka, zebrania lokalne są organizowane z różną częs-totliwością, która zależy od specyfiki funkcjonowania organów administrac-ji w danej jednostce. Wskazać bowiem należy, że z reguły są one inicjowane nie przez obywateli, lecz właśnie komitety wykonawcze lub organy terytori-alnego samorządu społecznego.

IV.

Istnienie organów terytorialnego samorządu społecznego jako jednej z form samorządu lokalnego potwierdza ustawa zasadnicza Republiki Białoruś w art. 117, zaś szczegółowo reguluje rozdział 3 (art. 25–32 u.s.) ustawy o mie-jscowym kierowaniu i samorządzie lokalnym. Definicję tej instytucji zawi-era jej art. 25. Głosi, że jest to „forma dobrowolnej działalności obywateli w miejscu ich zamieszkania w części jednostki administracyjno-terytorialnej (osiedle, dzielnica, podwórze, wieś) w celu rozwiązywania kwestii o znacze-niu lokalnym bezpośrednio bądź poprzez organy terytorialnego samorządu społecznego”.


Jako cel istnienia organów terytorialnego samorządu społecznego okreś-lono „rozwój i realizację w odpowiedniej części jednostki administracy-jno-terytorialnej inicjatyw obywatelskich w kwestach o znaczeniu lokalnym” (art. 26 u.s.). Wśród podstawowych zadań spoczywających na tych organach określono: sprzyjanie realizacji praw, wolności, swobód i interesów obywa-teli; udzielanie pomocy organom wykonawczym i radom w ich pracy z oby-watelami; analiza i uwzględnianie poglądów obywateli w kwestiach rozwoju społeczno-gospodarczego, ochrony środowiska i zasobów naturalnych; zaan-gażowanie obywateli w działania na rzecz urządzania, upiększania i właści-wej eksploatacji domów i terenów przyległych; uczestnictwo w działaniach na rzecz pomocy społecznej m.in. inwalidom i ludziom starszym; sprzyjanie organizacji odpoczynku obywateli; udział w organizacji pracy z rodzinami patologicznymi; sprzyjanie dobroczynności; sprzyjanie odrodzeniu i zach-owaniu wartości kulturowych, narodowych tradycji i zwyczajów; sprzyjanie uprawomocnionym organom w ich działalności na rzecz prewencji łama-nia prawa; sprzyjanie w realizacji obywatelskiej inicjatywy prawodawczej w sprawach o znaczeniu lokalnym; sprzyjanie rozwiązywaniu innych prob-lemów o znaczeniu lokalnym (art. 26 u.s.).

Statuty poszczególnych organów terytorialnego samorządu społeczne-go, przyjmowane przez zebrania lokalne na bazie wzorcowych dokumentów opracowywanych przez rady deputowanych wyższego szczebla, konkretyzują podstawowe obszary ich działalności. Jest to głównie: opracowywanie planów rozwoju przestrzennego danego obszaru podlegającego organom terytorial-nego samorządu społecznego; koordynowanie prac na rzecz utrzymania i up-iększania terenu; określanie miejsc powstawania parkingów, przystanków komunikacji publicznej, postojów taksówek, przejść dla pieszych, kiosków, pawilonów handlowych; współpraca przy organizacji wyborów lokalnych.

Istotnym ograniczeniem w działalności organów terytorialnego samorządu społecznego jest pozbawienie ich możliwości zgłaszania do porządku obrad lokalnych rad deputowanych oraz do organów wykonawczych wniosków czy postulatów. Wpływa to nie tylko na obniżenie znaczenia i autorytetu tej in-stytucji, ale nie służy wymianie opinii między władzą a mieszkańcami13. Or-

13 M.W. Kobasa, Tierritorial’noe obszczestwiennoje samouprawlienije [w:] Posobije dlja dieputa-tow miestnych sowietow dieputatow Riespubliki Biełarus’, red. M.W. Kobasa, Minsk 2010, s. 44.


gany te nie posiadają istotnych uprawnień władczych, do stanowienia aktów prawnych i są one określone dość ogólnie. Skutkować to może wątpliwościami odnośnie form realizacji spoczywających na nich zadań. Ustawa nie określa praw, a jedynie zadania tych organów, co w obecnych warunkach politycznych do minimum ogranicza ich działalność14.

Ustawa nie zdefiniowała źródeł i zasad finansowania działalności organów terytorialnego samorządu społecznego. Jedynie art. 44 ustawy o samorządzie lokalnym z 2010 r. stanowi, że komitety wykonawcze mają prawo udzielania im wsparcia (w tym materialnego) za aktywne uczestnictwo w rozwiązywa-niu spraw o charakterze lokalnym.

Powoływanie organów terytorialnego samorządu społecznego, podobnie jak ich likwidacja, leży w gestii zebrań lokalnych (art. 28 u.s.). Jak wspom-niano, zgodnie z art. 11 ustawy o zebraniach republikańskich i lokalnych, zebrania lokalne zwoływane są gdy zachodzi taka konieczność przez rady deputowanych, organy wykonawcze, organy terytorialnego samorządu społecznego lub z inicjatywy nie mniej niż 10% obywateli stale zamiesz-kujących dany obszar. Koszty związane z organizacją zebrania ponosi jego inicjator (art. 4 u.z.r.l.).

Organy terytorialnego samorządu społecznego mogą mieć charakter jednoosobowy lub kolegialny, zaś w przypadku kolegialności – posiadać osobowość prawną lub być jej pozbawionym (art. 27 u.s.). W przypad-ku posiadania osobowości prawnej, zgodnie z art. 44 Kodeksu Cywilne-go Republiki Białoruś15, organy te mogą posiadać i dysponować majątk-iem, ponosić odpowiedzialność za swoją działalność i działać na własny rachunek. Oznacza to, że ustawa o samorządzie lokalnym zrównała status organów terytorialnego samorządu społecznego ze statusem organizac-ji pozarządowej (art. 27 u.s.). W świetle powyższego organy terytorialnego samorządu społecznego mogą prowadzić działalność gospodarczą ogran-iczoną w skali i zakresie do potrzeb i celów, w jakim dana organizacja zos-tała powołana. Brak osobowości prawnej organu terytorialnego samorządu społecznego pozbawia go prawa do: posiadania wyodrębnionego majątku; nabywania majątku we własnym imieniu oraz realizacji praw majątkowych

14 Ob organach tierritorial’nogo obszczestwienogo samouprawlenija w Riespublikie Biełarus’. Analiticzeskaja zapiska, Minsk 2010, s. 25.15 Grażdanskij kodieks Riespubliki Biełarus’, http://kodeks.by/gk-rb-ch-2/3/(10.06.2016).


i niemajątkowych; posiadania własnego rachunku i odrębności finansowej a także zdolności cywilnoprawnych.

W praktyce organy terytorialnego samorządu społecznego funkcjonują głównie w większych ośrodkach miejskich, np. w stołecznym Mińsku. Pow-stają one głównie na nowo wybudowanych osiedlach, co wskazuje, że ich mieszkańcy widzą zasadność wykorzystywania tej instytucji w celu artyku-lacji i realizacji swoich potrzeb. Działalność ta podlega kontroli organów władzy państwowej. Są znane przypadki, gdy była ograniczana z pobudek politycznych16.

V.

Wśród form bezpośredniego ludowładztwa ustawa o miejscowym kierow-aniu i samorządzie lokalnym w art. 35 wymienia inicjatywę prawodawczą obywateli, którzy kierować ją mogą do lokalnych organów przedstawiciel-skich – rad deputowanych. Obywatelom Republiki Białoruś gwarantuje się prawo wnoszenia do rad deputowanych projektów aktów prawnych dotyczą-cych kwestii o znaczeniu lokalnym, zmiany, uchylenia czy interpretacji ak-tów już obowiązujących (art. 35 u.s.). Oznacza to, że przedmiotem inicjaty-wy prawodawczej obywateli na szczeblu lokalnym może być każda kwestia, która mieści się w prerogatywach odpowiedniej rady deputowanych. Inicjat-ywa prawodawcza obywateli może materializować się w postaci propozycji konkretnego aktu prawnego, jak i ogólnie sformułowanego postulatu, bez na-dawania mu sprecyzowanej treści, odpowiadającej wymaganiom aktu prawne-go. Propozycje zgłoszone w trybie przewidzianym ustawą, niezależnie od ich postaci, podlegają obligatoryjnemu rozpatrzeniu na sesji rady deputowanych z zapewnieniem możliwości obywatelom uczestnictwa w niej. Rezultaty pro-cedowania rady deputowanych muszą zostać opublikowane w lokalnych środ-kach masowego przekazu.

Inicjatywa prawodawcza obywateli na szczeblu lokalnym może być real-izowana poprzez zebrania lokalne (art. 33 u.s.) a także organy terytorialnego samorządu społecznego (art. 26 u.s.). Tryb realizacji inicjatywy prawodaw-

16 A. Zawadski, Prabliemy i perspektywy mjascowaga samakirawannja u Biełarusi, Minsk 2003, s. 80.


czej obywateli leży w gestii odpowiedniej rady deputowanych. Komentu-jąc tę formę demokracji bezpośredniej wydaje się zasadne wskazać, iż zasa-dy rozpatrywania przez lokalne ciała prawodawcze propozycji zgłaszanych w formule inicjatywy prawodawczej na szczeblu lokalnym powinny zostać regulowane ustawą, co zapewniłoby unifikację procedur. Odnośnie częstotli-wości odwoływania się obywateli Republiki Białoruś do omawianej instytuc-ji oraz skuteczności tych działań, czyli zaspokajania postulatów przez rady deputowanych, to brak dokładnych informacji, aczkolwiek niewątpliwie jej sto-sowanie zależy od aktywności lokalnych organów terytorialnego samorządu społecznego. Tam, gdzie funkcjonują one sprawnie, istnieje większe prawdo-podobieństwo, że do rad deputowanych zgłaszane są obywatelskie inicjaty-wy w zakresie prawodawstwa.

VI.

Możliwość udziału obywateli w rozwiązywaniu problemów lokalnych w posta-ci petycji i zapytań do organów publicznych gwarantuje ustawa o petyc-jach obywateli17. Akt ten reguluje tryb i zasady kierowania petycji, zapytań, propozycji indywidualnych i zbiorowych oraz skarg i wniosków do organów państwowych i innych organizacji. Wśród organów, do których można je ki-erować wspomniana ustawa wymienia lokalne rady deputowanych i podległe jej ciała (art. 4).

Ustawa określa obowiązkowy termin rozpatrzenia takiego dokumen-tu w ciągu 1 miesiąca od dnia jego złożenia, zaś w sprawach niewymagają-cych dogłębnej analizy – w ciągu 15 dni. Jedną z form składania propozycji, skarg i wniosków jest księga skarg i wniosków, której funkcjonowanie okreś-la dekret prezydenta Republiki Białoruś z 2005 r. Obowiązek jej prowadzenia, udostępniania obywatelom oraz organom kontrolnym, a także udzielania od-powiedzi spoczywa na organach administracji publicznej, innych organizac-jach a także np. na firmach prywatnych18.

17 Zakon Riespubliki Biełarus’ ot 18 ijulija 2011 g. N300–3 „Ob obraszczenijach grażdan i juri-diczeskich lic”, http://pravo.by/main.aspx?guid=3871&p2=2/1852 (25.06.2016).18 Diekriet Priezidienta Riespubliki Biełarus’ No. 2 ot 14 janwaria 2005 g. „O sowierszenstwo-wanii raboty s nasielienijem”, http://www.pravo.by/main.aspx?guid=3961&p0=Pd0500002 (23.06.2016).


Brak jest bliższych informacji o stosowaniu instytucji petycji w skali ogólnopaństwowej, choć jest ona stosowana stosunkowo często. Przyczyn jej popularności należy upatrywać we względnie prostej formie składa-nia oraz możliwości indywidualnego występowania obywateli. Obywa-tele stosują ją głównie w najważniejszych kwestiach bytowych, choć, jak stwierdzają badacze, nie zawsze odpowiednie organy reagują we właści-wy sposób19.

VII.

Ustawa o miejscowym kierowaniu i samorządzie lokalnym przewidu-je, że w wyniku decyzji zebrania lokalnego lub organu terytorialnego samorządu społecznego można wprowadzić samoopodatkowanie obywa-teli. Rozumiane jest ono jako gromadzenie środków finansowych na fi-nansowanie lub pokrycie kosztów z odpowiedniego budżetu lokalne-go na cele określone przez zebranie lokalne lub organ terytorialnego samorządu społecznego (art. 36 u.s.). Samoopodatkowanie ma charakter dobrowolny, zaś wysokość opłat, termin ich dokonywania oraz określe-nie grup obywateli uczestniczących w procedurze leży w gestii inicja-torów jego wprowadzenia.

Środki te gromadzone są przez odpowiedni komitet wykonawczy, włączane są do budżetu lokalnego i wydatkowane wyłącznie na cele określone przez zebranie lokalne lub organ terytorialnego samorządu społecznego. Kontrolę nad wykorzystaniem środków pochodzących z samo opodatkowania sprawu-ją komitety wykonawcze wyższego szczebla.

Instytucja samoopodatkowania jest wykorzystywana, aczkolwiek brak in-formacji o powszechności i skali tego zjawiska. Wśród przykładowych celów jej stosowania można przytoczyć remonty domów wielorodzinnych, budowy placów zabaw, budowę przepompowni wody w miejscowości, która była poz-bawiona jej regularnych dostaw.

19 A.W. Karamyszew, Kommientarij k Zakonu Riespubliki Biełarus’ „O miestnom uprawlienii i samouprawlenii w Riespublikie Biełarus’” ot 20.02.1991 g., Minsk 2004, s. 122.


VIII.

Do form bezpośredniego uczestnictwa obywateli w życiu publicznym, także na szczeblu lokalnym, należy zaliczyć możliwość organizacji demonstracji, pochodów, mityngów itd. Zagadnienie to jest regulowane przez szereg aktów prawnych, zaś w szczególności przez ustawę o imprezach masowych20. Akt ten określa tryb i zasady organizacji imprez masowych, wśród których wy-mienia się zebrania, mityngi, pochody, demonstracje, pikiety. Ustawa ta nie reguluje: zebrań kolektywów pracowniczych, partii politycznych, związków zawodowych, organizacji religijnych i innych organizowanych w pomieszcze-niach zamkniętych zgodnie z obowiązującym prawem i statutem organizato-ra; zebrań lokalnych i republikańskich regulowanych odrębną ustawą; imprez masowych organizowanych przez organy państwowe, zwłaszcza obchodów świąt państwowych i innych świąt uznawanych w Republice Białoruś.

Imprezy masowe są kategoryzowane ze względu na liczbę ich uczestników: do 1000 osób i ponad 1000 osób. Inicjatorami w pierwszym wypadku mogą być obywatele, partie polityczne, związki zawodowe i inne zarejestrowane or-ganizacje, zaś w drugim wypadku – tylko partie polityczne, związki zawodowe i inne zarejestrowane organizacje.

Inicjator imprezy masowej zobowiązany jest do złożenia wniosku w tej sprawie wraz z określeniem szczegółów przedsięwzięcia nie później niż 15 dni przed jej organizacją. Wydania zezwolenia na organizację demonstrac-ji lub pochodu dokonuje odpowiedni komitet wykonawczy nie później niż 5 dni przed jej organizacją. Zabrania się organizacji tego typu przedsięwzięć w pobliżu (mniej niż 200m) rezydencji prezydenta, budynków Zgromadzenia Narodowego, Rady Ministrów, siedziby publicznego radia i telewizji, a także: organów administracji państwowej i lokalnej, sądów, prokuratur, przedstaw-icielstw dyplomatycznych (mniej niż 50 m).

W praktyce życia publicznego współczesnej Republiki Białoruś praktycznie nie dochodzi o organizacji imprez masowych, które nie byłyby organizowane lub kontrolowane przez aparat władzy. Oznacza to, że instytucja ta nie jest wykorzystywana jako faktyczny mechanizm bezpośredniego wyrażania woli przez społeczność w kwestiach lokalnych.

20 Zakon Riespubliki Biełarus’ot 30 oktjabrja 1997 g. N114–3 „O massowych mieroprijatijach w Riespublikie Biełarus’”, http://pravo.levonevsky.org/bazaby/zakon/zakb0941.htm (23.06.2016).


IX.

Za jedną z form demokracji bezpośredniej należy uznać prawo obywateli do zgłaszania, wyboru i odwołania swoich reprezentantów do prawodawczych organów przedstawicielskich – zarówno ogólnopaństwowych, jak i lokalnych. Porządek realizacji tego prawa określa Kodeks Wyborczy.

Kandydatem na deputowanego lokalnej rady deputowanych (niezależnie od szczebla) może być posiadająca pełnię praw wyborczych pełnoletnia oso-ba zamieszkująca stale zamieszkująca daną jednostkę administracyjno-tery-torialną i posiadającą obywatelstwo Państwa Związkowego Białorusi i Rosji (tj. Republiki Białoruś i/lub Federacji Rosyjskiej). Kadencja trwa 4 lata (art. 10 u.s.). Kandydaci mogą być zgłaszani przez grupy obywateli, partie polityczne oraz kolektywy pracownicze. W przypadku zgłaszania kandydata przez grupę obywateli powoływane są grupy inicjatywne gromadzące podpisy. Dla re-jestracji kandydata na deputowanego wymagane jest zebranie nie mniej niż 20 podpisów w wyborach do rad wiejskich i miast znaczenia rejonowego, 75 podpisów w wyborach do rad rejonowych (powiatowych) i miejskich miast znaczenia obwodowego oraz 150 podpisów do rad obwodowych i mińskiej rady deputowanych (art. 65 k.w.). Rejestracji kandydatów na deputowanych dokonują lokalne komisje wyborcze.

Odwołanie deputowanego lokalnej rady może zainicjować grupa 15 lub 40 wyborców (w zależności od statusu rady: rejonowej, obwodowej). W przypadku mińskiej rady deputowanych – 50 wyborców (art. 131 k.w.). Przyczyną może być utrata zaufania wyborców wskutek niewypełnienia obowiązków, łama-nia prawa lub podejmowania innych działań dyskredytujących go (art.129 k.w.). Wniosek w sprawie organizacji zebrania wyborców składają jego inic-jatorzy do przewodniczącego danej rady deputowanych w postaci pisemnej wraz z uzasadnieniem inicjatywy. Przewodniczący rady w ciągu 10 dni roz-patruje wniosek, zaś w przypadku zgody, określa czas i miejsce organizacji zebrania. Odmowa musi być uzasadniona i podlega oprotestowaniu w ciągu 3 dni. Dla ważności zebrania wymagane jest kworum w postaci odpowied-nio do rangi miejscowości: 20, 75 lub 150 uprawnionych wyborców. Decyz-je zebrania o odwołaniu deputowanego podejmowane są zwykłą większością głosów (art. 132 k.w.).


X.

Rekapitulując, należy stwierdzić, że prawodawstwo Republiki Białoruś gwa-rantuje obywatelom możliwość wpływu na samorządność lokalną poprzez instytucje demokracji bezpośredniej. Obowiązujące rozwiązania prawne wpisują się w demokratyczne standardy państwa prawa, w którym gwaran-tuje się samorządność lokalną. Zadania i kompetencje instytucji demokrac-ji bezpośredniej są takie same jak lokalnych organów przedstawicielskich, aczkolwiek realizacja tych prerogatyw przez obywateli nastręcza trudności. W praktyce funkcjonowanie omówionych w artykule instytucji jest znacznie utrudnione lub wręcz uniemożliwianie. Samorząd lokalny sprowadzony jest do elementu legitymizującego system politycznych i jego rzeczywiste funkc-jonowanie – abstrahując od konieczności reformy w duchu Europejskiej Kar-ty Samorządu Lokalnego, której Białoruś nie podpisała. Możliwe to będzie prawdopodobnie tylko w nowych okolicznościach politycznych.

Wśród źródeł obecnego stanu rzeczy należy wskazać następujące. Po pierwsze, specyficzną kulturę polityczną, która pozostaje pod wpływem doświadcze-nia radzieckiego. Obywatele są zasadniczo bierni, nie wykazują zaintereso-wania sprawami politycznymi oraz obawiają się zaangażowania w działal-ność publiczną. Po drugie, działania aparatu władzy nie sprzyjają aktywności społecznej. Dominacja w strukturach władzy wykształconego w II połowie lat 90. „pionu prezydenckiego” doprowadziła do marginalizacji lokalnych ciał przedstawicielskich a także przyniosła ścisłą kontrolę aktywności społecznej w różnych jej przejawach. Działalność publiczna jest koncesjonowana i kon-trolowana przez organy władzy wykonawczej, co znacznie utrudnia próby samoorganizacji obywateli i artykulacji przez nich żądań o charakterze poli-tycznym. W świetle powyższego obowiązujące rozwiązania prawne w omawia-nym zakresie są wykorzystywane stosunkowo rzadko.

Literatura

Czachor R., Transformacja systemu politycznego Białorusi w latach 1988–2001, Polkow-ice 2016.


Czachor R., Uwarunkowania prawne funkcjonowania samorządu lokalnego w Republice Białoruś, [w:] Europejskie modele samorządu terytorialnego. Stan obecny i perspekty-wy, red. J. Wojnicki, Warszawa 2014.

Karamyszew A.W., Kommientarij k Zakonu Riespubliki Biełarus’ „O miestnom uprawl-ienii i samouprawlenii w Riespublikie Biełarus’” ot 20.02.1991 g., Minsk 2004.

Kiwiel W.N., Tieoreticzeskije osnowy miestnogo samouprawlenija, [w:] Miestnoje samouprawlenije w Biełarusi, red. I.P. Sidorczuk, Minsk 2007.

Kobasa M.W., Tierritorial’noe obszczestwiennoje samouprawlienije, [w:] Posobije dlja dieputatow miestnych sowietow dieputatow Riespubliki Biełarus’, red. M.W. Koba-sa, Minsk 2010.

Kodabowicz W.A., Organizacionno-prawowyje probliemy rieformirowanija organizac-ji i diejatiel’nosti miestnych organow uprawlenija, „Juridiczeskij żurnał” 2005, nr 2.

Kodabowicz W.A., Princip razdielenija włastiej w sistiemie miestnogo uprawlenija i samouprawlenija Biełarusi, „Juridiczeskij żurnal” 2006, nr 3.

Konstitucija (Osnownoj Zakon) Respubliki Biełaruś 1994 g. (s izmienienijami i dopłołnieni-jami 1996 g.), Minsk 1996.

Lapin A.J., Nieczajewa O.W., Pierspiektiwy i probliemy razwitija form nieposredstwien-noj diemokratii w sistiemie miestnogo samouprawlenija, „Izwiestija wisszich uczieb-nych zawiedenij. Powołżskij region” 2011, nr 3.

Ob organach tierritorial’nogo obszczestwienogo samouprawlenija w Riespublikie Biełarus’. Analiticzeskaja zapiska, Minsk 2010.

Usov P., Powstanie, konsolidacja i funkcjonowanie reżimu neoautorytarnego na Białoru-si, Warszawa 2014.

Zawadski A., Prabliemy i perspektywy mjascowaga samakirawannja u Biełarusi, Minsk 2003.


DOI 10.15804/ppk.2017.01.09---------Nr 1 (35)/2017---------

Michał Zbigniew Dankowski1

Zagadnienie stołeczności miast w regionach autonomicznych Hiszpanii

Słowa kluczowe: Hiszpania, autonomia, Konstytucja Hiszpanii, statut autonomiczny, stolica, stołecznośćKeywords: Spain, autonomy, Spanish Constitution, Statute of Autonomy, capital, capitality

StreszczenieZagadnienie stołeczności miast jest tematem marginalizowanym, nie zawsze jednak przepisy traktujące o stolicach są jasno sprecyzowane. Szczególnym przypadkiem jest Hiszpania, podzielona na regiony autonomiczne, którym konstytucja wyznacza prawo do samodzielnego wyznaczenia stolicy. W większości regionów sprawa jest uregulowana w statucie autonomicznym lub statut odsyła do osobnych ustaw lokalnego parlamentu regionalnego. Często nie występuje wprost termin „stolica”. Zamiast tego wskazuje się miasto, które będzie siedzibą naczelnych instytucji au-tonomii. Przeważnie stołeczność poszczególnych miast nie podlegała wątpliwości. Od tej zasady zdarzają się wyjątki. W Galicji miał miejsce (lata 80. XX w.) poważny polityczno-społeczny kryzys w rywalizacji o stołeczność Santiago de Compostela i La Coruña. Kraj Basków oraz Kastylia i Leon nie posiadają przepisu wprost okreś-lającego ich stolicę. O ile wśród Basków prymat miasta Vitoria, siedziby instytuc-ji autonomii, nie jest kontrowersyjny, o tyle stołeczność Valladolid jest podważana przez inne ośrodki regionu autonomicznego, co powoduje liczne lokalne kryzysy polityczne w ciągu ostatnich dekad.

1 Autor jest doktorem nauk prawnych, wykładowcą w Instytucie Filologii Romańskiej na Wydziale Filologicznym Uniwersytetu Gdańskiego. E-mail: [email protected].


Summary

The Problem of Capitality in the Autonomous Comunities in Spain

The problem of capitals is often marginalized however, not always regulations referring to capitals are clearly defined. The constitution of Spain allows the autonomous regions (which the country is divided into) to designate their capitals themselves. Most regions regulate the problem of capitals in their Statue of Autonomy, or refers to other resolu-tions of the local parliament. Often the term “capital” is not used. Instead, the city that will host the autonomy institution is indicated. In most cases there is no doubt about the city which should hold the capital function in the autonomy. However there are excep-tions to this rule. For example in Galicia a serious conflict took place in course of desig-nation of the capital. The same is still happening in Castilla and León. This autonomy, as well as The Basque Country, has no clear regulation regarding to the capital city, which is the cause of many local political crises.

*

I.

Zagadnienie stołeczności jest zazwyczaj tematem marginalnym w studiach dotyczących szeroko pojętego konstytucjonalizmu. Przepisy traktujące o stoli-cach poszczególnych państw w ich konstytucjach są zazwyczaj zwięzłe i jasne, przeważnie nie wymagają większego komentarza. Kwestię tę słusznie zauważył Krystian Complak, który poświęcił artykuł zagadnieniu stolic państw w kon-tekście konstytucyjnoprawnym2. Nie we wszystkich konstytucjach występu-je przepis wymieniający stolicę danego państwa. Z badań Complaka wyni-ka, że ok. jedna trzecia konstytucji świata nie wspomina o stolicach państw3. Podobnie sytuacja ma się z terytoriami i regionami autonomicznymi, a także z jednostkami administracyjnymi w poszczególnych państwach federalnych, które posiadają regionalne ustawy zasadnicze regulujące ich działania.

2 K. Complak, Stolice państw jako zagadnienie konstytucyjne, [w:] Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, red. J. Supernat, Wrocław 2009, s. 92.3 Ibidem, s. 94–95.

175Michał Z. Dankowski • Zagadnienie stołeczności miast w regionach...

Hiszpania jako państwo quasi-federacyjne4, dzieli się od przeszło trzech dekad na regiony autonomiczne. Każdy z tych regionów autonomicznych na mocy konstytucji hiszpańskiej z 1978 r. został umocowany do przyjęcia statutu autonomicznego, w postaci ustawy organicznej, regulującej wewnętrzne działanie poszczególnych autonomii. Konstytucja przewidywała trzy różne drogi przyjęcia statutu autonomicznego. Po ich przyjęciu, statuty autonom-iczne zostały zatwierdzone przez Kongres Deputowanych – niższą izbę ogól-nopaństwowego parlamentu w Hiszpanii5. Regiony autonomiczne kształtują się bardzo różnie zarówno pod względem powierzchniowym, jak i ludnościo-wym. Taki, a nie inny sposób ukształtowania regionów autonomicznych wyni-ka głównie z uwarunkowań historycznych. Regiony dzielą się na prowincje, które są podstawowymi jednostkami administracyjnymi państwa. Podział na prowincje jest również bardzo zróżnicowany – Kastylia i Leon posiada ich dziewięć, zaś takie regiony jak Murcja, La Rioja, czy Baleary są zarazem jedy-ną regionalną prowincją. Jeszcze inny status posiadają afrykańskie enklawy Hiszpanii – Ceuta i Melilla, które są od 1995 r. miastami autonomicznymi, jednakże nie posiadają tak szerokich uprawnień jak regiony autonomiczne.

Celem niniejszego artykułu jest wykazanie, na podstawie regionów au-tonomicznych Hiszpanii, że nieuregulowanie ustawowe kwestii stołecznoś-ci nie jest problemem mało istotnym, gdyż może prowadzić do konfliktów na tle politycznym i społecznym.

II.

Większość statutów autonomicznych reguluje kwestie stołeczności poszcze-gólnych regionów autonomicznych. Spośród siedemnastu regionów auto-4 Oficjalnie Królestwo Hiszpanii jest państwem unitarnym, jednakże posiada wyraźne cechy państwa federacyjnego. W piśmiennictwie przedmiotu zwykło określać się Hiszpanię państwem regionalnym. Sprawa posiada obszerną literaturę cytowaną przez zajmującą się problemem Annę Srokę. Na temat państwa regionalnego zob.: A. Sroka, Hiszpańska droga do federalizmu, Wrocław 2008, s. 33–39.5 W polskich publikacjach przyjęto nazywać parlament hiszpański terminem „Kortezy Ge-neralne”. Termin ten wydaje się nieodpowiednim tłumaczeniem (nieudanym spolszczeniem) hiszpańskiej nazwy parlamentu – Cortes Generales, co oznacza dosłownie „dwory generalne” i wywodzą swoje nazewnictwo od czasów średniowiecznych zgromadzeń stanowych, które odbywały się przeważnie w obecności dworu królewskiego na Półwyspie Iberyjskim.


nomicznych, trzynaście posiada miasto, które jest wskazane w statucie auto-nomicznym expressis verbis jako stolica regionu autonomicznego. Podobna regulacja występuje w konstytucji państwowej, gdzie w art. 5 ustanowiono, że „stolicą państwa jest gród Madryt”6.

Większość regulacji dotyczących stolic regionów autonomicznych nie budzi zasadniczych wątpliwości. Powierzchniowo największy region autonomiczny Hiszpanii Andaluzja, dzieli się na osiem prowincji, zaś jego stolicą ustanowiono Sewillę. Tu sprawa wydaje się oczywista, gdyż Sewilla jest największym mias-tem, historycznie była stolicą Andaluzji od czasów Rekonkwisty, zaś w Śred-niowieczu zdarzało jej się pełnić funkcję siedziby dworu królewskiego Ka-stylii, największego organizmu państwowego, z którego powstała nowożytna Hiszpania7. Stołeczność Sewilli reguluje art. 4 pkt 1 statutu autonomicznego Andaluzji. Stanowi on, że stolicą regionu autonomicznego jest Sewilla, gdzie swoją siedzibę ma Parlament regionalny wraz z regionalnym Prezydentem i Radą. Dopuszcza się jednak organizowanie sesji powyższych instytucji w in-nych miejscowościach regionu, w zgodzie z przyszłymi postanowieniami reg-ulaminu parlamentarnego oraz ogólnych dyspozycji prawnych8. Ustawodaw-ca wykazał się jednak chęcią dywersyfikacji dla najważniejszych instytucji, przydzielając siedzibę Sądu Najwyższego miastu Granada, ze względów his-

6 Constitución Española de 27 de diciembre de 1978, Boletín Oficial del Estado (dalej: BOE) núm. 311, de 29 de diciembre de 1978, art. 5. Konstytucja określa Madryt słowem villa, który w języku polskim nie posiada dokładnego odpowiednika. Tradycyjnie villa było to miejsco-wość, która otrzymała pewne prawa i przywileje, jednak nie posiadała pełnych praw miejskich (ciudad). W języku angielskim synonimem hiszpańskiej villa jest town, zaś ciudad – city. Takie określenie wynika z zaszłości historycznych, albowiem kiedy Madryt został wyniesiony do rangi stolicy przez Filipa II (1561 r.) był niewielką miejscowością, posiadającą niewiele ponad 15 tys. mieszkańców. Stołeczność Madrytu została usankcjonowana jednak dopiero w okresie II Republiki w 1931 r. Następnie norma została utrzymana w konstytucji z 1978 r., zaś w 2006 r. uchwalono specjalną ustawę regulującą status stolicy – Ley 22/2006, de 4 de Julio, de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid, BOE núm. 159, de 05 de Julio de 2006.7 W czasach nowożytnych także przynajmniej dwukrotnie czasowo przenoszono stolicę do Sewilli. Tak było w latach 1729–1733, kiedy mieszkała tam rodzina królewska Filipa V i część jego dworu oraz w epoce Wojen Napoleońskich, kiedy pomiędzy 1808 r. i 1814 r. w wyniku niestabilnej sytuacji państwa funkcje stołeczne dzieliło kilka miast, wśród nich Sewilla oraz Kadyks.8 Art. 4 pkt 1, Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, BOE núm. 68, de 20 de Marzo de 2007.


torycznych również wielce znaczącego dla Andaluzji9. Zastrzeżono przy tym, że inne instytucje regionalne (wyłączając powyższe wymienione w statucie) mogą być rozlokowane w dowolnych miastach Andaluzji10.

Podobnie jak w Andaluzji, nie podlega dyskusji stołeczny charakter Bar-celony dla Katalonii. Wyrażona w art. 10 nowego statutu autonomicznego z 2006 r. norma prawna nadaje największemu miastu regionu prawa stołec-zne. Statut wprost pisze o stołeczności Barcelony, ponadto wyznacza w niej siedzibę dla najważniejszych regionalnych instytucji: Parlamentu, Prezydenta i Rządu, zastrzegając jednocześnie, że owe instytucje mogą obradować w in-nych miejscach Katalonii, zgodnie ze wskazaniem regulaminu parlamenta-rnego i obowiązującego prawa11. Barcelona jest drugim co do wielkości mi-astem całej Hiszpanii i hegemonem politycznym i gospodarczym w swoim regionie. Pod względem historycznym również stołeczność Barcelony w Kat-alonii nawiązuje do czasów średniowiecznych. W dobie późnośredniowiecznej w ramach Korony Aragonii, Barcelona dzieliła funkcje stołeczne z Saragossą, wówczas stolicą Królestwa Aragonii12, dziś stolicą regionu autonomicznego Aragonu. Statut autonomiczny tego regionu posiada przepis lapidarny dotyczą-cy własnej stolicy. Artykuł 3 pkt 3 określa, że stolicą Aragonu jest Saragossa13.

Statut autonomiczny dla Wspólnoty Walencjańskiej (Comunidad Valencia-na) nie wskazuje expressis verbis stolicy dla regionu autonomicznego. Nie mniej jednak art. 5 tego statutu desygnuje miasto Walencję, jako siedzibę lokalnego rządu (Generalitat). Pozostałe instytucje mają być rozlokowane w dowolnych gminach regionu, wyznaczonych przez odpowiednie przepisy14. Chociaż prze-9 Art. 4 pkt 2, ibidem.10 Art. 4 pkt 3, ibidem.11 Art. 10, Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cata-luña, BOE núm. 172, de 20 de Julio de 2006.12 Od czasów powołania hrabstwa Barcelony w dobie Karola Wielkiego (przełom VIII-IX w.), Barcelona była uważana za „miasto hrabiowskie”. W dobie zjednoczenia z Koroną Aragonii, to właśnie w tym mieście najczęściej rezydował monarcha Aragonii. Jednocześnie Barcelona nigdy nie została nazwana stolicą Korony Aragonii sensu stricte, gdyż koronacje odbywały się przeważnie w Saragossie, która od czasu panowania Piotra -IV (1336–1387) była nazywana oficjalnie stolicą. Por. Buesa Conde D.J., El rey de Aragón, Zaragoza 2000, s. 57–59.13 Art. 3 pkt 3, Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón, BOE núm. 97, de 23 de Abril de 2007.14 Art. 5, Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, BOE núm. 86, de 11 de Abril de 2006.


pis wyznaczający Walencję stolicą regionu nie jest precyzyjny, ze względów zwyczajowych, powołując się na tradycję (wielokrotne odwołanie do history-cznego Królestwa Walencji, którego miasto Walencja pozostawała stolicą15) i znaczenie tego miasta, jego prymat w regionie nie jest kwestionowany.

W regionach autonomicznych składających się z pojedynczych prowinc-ji również największe i najważniejsze gospodarczo miasta stały się stolicami. Tak się dzieje w Murcji, co reguluje art. 5 statutu autonomicznego dla regionu Murcji, który ustanawia stolicą miasto Murcia i w nim lokuje najważniejsze or-gany regionalne, z wyjątkiem parlamentu regionalnego (Asamblea Regional), który ma siedzibę w Kartagenie16. Podobnie art. 2 pkt 2 statutu autonomicz-nego Kantabrii wynosi do miana stolicy Santander i to miasto wskazuje jako siedzibę instytucji regionalnych17. Siedzibą instytucji regionalnych w Księstwie Astrurii, na mocy art. 5 statutu regionalnego jest Oviedo. Statut regionalny nie wprowadza pojęcia stolicy, zostawiając jednocześnie dyspozycję, która wska-zuje, że na mocy prawa będzie można ustanowić siedzibę, którejś z instytuc-ji regionalnych w innym miejscu na terenie księstwa18. Jednakże dorozumia-na stołeczność Oviedo nie podlega dyskusji i jest powszechnie aprobowana, gdyż jest to największe i jedno z najstarszych miast, od wczesnego średnio-wiecza będące stolicą regionu.

Na Wyspach Balearskich stolicą jest Palma de Mallorca, hegemon wśród miast archipelagu, położone na największej wyspie. Stołeczność Palmy us-ankcjonowana została w art. 7 statutu regionalnego. Jednocześnie wskazano, że Palma jest stałą siedzibą najważniejszych instytucji autonomicznych regionu, z zastrzeżeniem, że Parlament oraz Rząd mogą być zwoływane do innych mie-15 Królestwo Walencji istniało w latach 1238–1707, jednakże nigdy nie było państwem suwerennym, pozostając w unii najpierw z Królestwem Aragonii, a po utworzeniu Królestwa Hiszpanii, stając się jego integralną częścią (od 1520 r. wicekrólestwem). W wyniku Hiszpań-skiej Wojny Sukcesyjnej (1701–1714) doszło do zniesienia odrębności prawnych i unifikacji z resztą Hiszpanii. Od tej pory tytuł Króla Walencji jest używany jedynie prestiżowo przez monarchów hiszpańskich. Na temat odrębności prawnych Królestwa Walencji szerzej: V. Boix, Apuntes históricos sobre los fueros del antiguo Reino de Valencia, Valencia 2003, passim.16 Art. 5, Ley Orgánica 4/1982, de 9 de Junio, de Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, BOE núm. 146, de 19 de Junio de 1982.17 Art. 2 pkt 2, Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Can-tabria, BOE núm. 9, de 11 de enero de 1982.18 Art. 5, Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Asturias, BOE núm. 9, de 11 de enero de 1982.


jsc Wysp Balearskich19. Ostatnim z regionów jednoprowincjonalnych, gdzie stołeczność nie budzi kontrowersji jest La Rioja. Jej stolica Logroño jest bez-pośrednio wskazana w art. 4 statutu regionalnego20, zwanym także Statutem z San Millán, ze względu na miejsce, w którym został podpisany w 1981 r.

III.

Nie było wątpliwości przy ustaleniu stolicy w Estremadurze, w którego skład wchodzą dwie prowincje: Badajoz oraz Cáceres. Uregulowanie stołecznoś-ci nie wyróżnia się tu spośród reguły lapidarnych przepisów w statutach au-tonomicznych. Artykuł 5 statutu autonomicznego wyznacza miasto Merida stolicą Estremadury, jednocześnie wskazując je jako siedzibę uchwałodawcze-go Zgromadzenia i wykonawczej Junty wraz z jej Prezydentem21. Stołeczność Meridy jest naturalna dla tego regionu autonomicznego i wynika z zaszłości historycznych, ale nie posiada uzasadnienia w potencjale ludnościowo-gosp-odarczym miasta. Merida, której tradycje sięgają czasów Imperium Rzymskie-go, ustępuje znacząco miastom Badajoz i Cáceres, zarówno w kwestii wielkoś-ci, jak i ekonomicznie. Interesujące, że Merida nie jest przy tym stolicą żadnej z dwóch prowincji regionu. Tu stołeczność należy do obu wyżej wymien-ionych większych miast, które są stolicami prowincji o tych samych nazwach.

Nieco inaczej prezentuje się sytuacja z Nawarrą, gdzie stolicą wprawdzie jest najznaczniejsze miasto regionu, jednak na taki stan rzeczy znaczny wpływ miały uwarunkowania historyczne. Nawarra długo związana była z Krajem Basków, zaś do XVI w. pozostawała niepodległym państwem w stosunku do Hiszpanii. Włączenie Królestwa Nawarry do Królestwa Hiszpanii nastąpiło wraz z przejęciem lokalnego prawa (fueros), które stosowano aż do XIX w. i ponownie znów w okresie II Republiki (1923–36). Wraz z nastaniem dyktat-ury okresu Francisco Franco lokalne odrębności Nawarry zostały częściowo zniesione. Przywrócono je po transformacji, kiedy w 1982 r. Nawarra zdecy-19 Art. 7, Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de las Illes Balears, BOE núm. 52, de 1 de Marzo de 2007.20 Art. 4, Ley Orgánica 3/1982, de 9 de junio, de Estatuto de Autonomía de La Rioja, BOE núm. 146, de 19 de Junio de 1982.21 Art. 5, Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, BOE núm. 25, de 29 de Enero de 2011.


dowała się utworzyć samodzielny region autonomiczny, odrębny od pozos-tałych prowincji baskijskich, które stworzyły region autonomiczny Kraju Basków, stając się w ten sposób jedyną wspólnotą foralną (Comunidad Foral), której ustrój opiera się częściowo na dawnych prawach lokalnych. Na mocy art. 8 statutu autonomicznego, przyjętego przez lokalny parlament Nawarry Pampeluna stała się stolicą nowego regionu22.

Inną charakterystykę, ze względu na swoją specyfikę, posiada Wspólno-ta Madrytu (Comunidad de Madrid), region autonomiczny, który skupia na-jbliższe okolice stolicy całego państwa. Stolicą regionu wyznaczono mias-to Madryt, zgodnie z art. 5 statutu autonomicznego. Zastrzeżono przy tym, że organy i wydziały poszczególnych instytucji autonomicznych mogą zna-jdować się w innych miejscowościach regionu, zgodnie z zasadą decentral-izacji, dekoncentracji i koordynacji ich zadań23. Artykuł 6 statutu autonom-icznego wyznacza specjalny ustrój dla Madrytu, jako stolicy państwa i odsyła do przyszłych ustaw, w kwestii regulacji relacji pomiędzy instytucjami państ-wowymi, autonomicznymi i miejskimi, w odniesieniu do kompetencji dla nich wyznaczonych24.

Wyodrębnienie Madrytu i jego najbliższej okolicy, jako osobnej autonomii regionalnej, spowodowało konieczność wyznaczenia nowej stolicy dla regionu Kastylii-La Mancha, do którego Madryt należał wcześniej. Statut regionu au-tonomicznego nie wyznaczał stolicy, ograniczając się jedynie (jak w kilku an-alogicznych przypadkach) do przepisu odsyłającego do później uchwalonych praw, dotyczących wyznaczenia siedziby dla instytucji regionalnych25. Or-gan uchwałodawczy – Cortes, postanowił w 1983 r., że stolicą regionu zosta-nie miasto Toledo. Za stołecznością przemawiała przede wszystkim tradycja historyczna. Toledo było stolicą Państwa Wizygotów we wczesnym Średnio-wieczu, a następnie po Rekonkwiście także Królestwa Kastylii, zaś po zjed-noczeniu Kastylii z Aragonią do 1561 r. rezydował tam dwór króla Hiszpanii. 22 Art. 8, Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra, BOE núm. 195, de 16 de Agosto de 1982.23 Art. 5, Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, BOE núm. 51, de 1 de Marzo de 1983.24 Art. 6, ibidem. Problem uregulowano dopiero po ponad dwóch dekadach, w cytowanej już wyżej ustawie: Ley 22/2006.25 Art. 6, Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto modificada por las Leyes Orgánicas 6/1991, 7/1994, 3/1997 y por la Ley 26/2002, BOE 195, de 10 de Agosto de 1982.


Członkowie Cortes postanowili, że organy uchwałodawcze oraz rząd region-alny będzie rezydował w Toledo26, pozostawiając najwyższy trybunał sądowy regionu dla największego miasta – Albacete. W pokonanym polu pozostało miasto Cuenca, której mieszkańcy do ostatnich chwil liczyli na przyznanie siedziby jakiejś instytucji regionalnej27.

Anomalię na mapie regionów autonomicznych w kwestii uregulowania stołeczności stanowią Wyspy Kanaryjskie. Wobec specyficznej sytuacji ge-ograficznej oraz istnienia dwóch potężnych ośrodków miejskich na dwóch największych wyspach archipelagu postanowiono powołać do życia dwie równoprawne stolice regionu autonomicznego na mocy art. 3 pkt 1 statutu autonomicznego. Według tego przepisu ustanowiono podzieloną stołeczność Kanarów, pomiędzy miasta Santa Cruz de Tenerife oraz Las Palmas de Gran Canaria. Siedzibą prezydenta rządu regionalnego będą obie stolicy na zasadzie alternaty na czas każdej kadencji. Wiceprezydent rządu regionalnego będzie sprawował swoją funkcję z jednej z dwóch stolic, w której aktualnie nie prze-bywa prezydent. Zastrzeżono przy tym, że parlament kanaryjski będzie miał swoją siedzibę w Santa Cruz de Tenerife28. Takie rozstrzygnięcie jest wyjąt-kowe w warunkach hiszpańskich, ale spotykane w praktyce administracyjnej innych państw. Kompromis przy unormowaniu dzielonej stołeczności wynika z faktu, że żadna z obu stolic nie dominuje nad drugą w jakimkolwiek znaczą-cym aspekcie, zaś zarówno Santa Cruz, jak i Las Palmas zdecydowanie prze-wyższają pozostałe miejscowości archipelagu w kwestii ludnościowej, infra-strukturalnej oraz ekonomicznej i tradycyjnie stanowiły centrum archipelagu.

IV.

Nie wszędzie wybór stolicy okazał się oczywisty. W niektórych regionach autonomicznych sprawa stołeczności wywoływała kontrowersje i docho-

26 Ley 3/1983, de 7 de diciembre, de la sede de las Instituciones Regionales de la Junta de Comuni-dades de Castilla-La Mancha, Diario Oficial de Castilla-La Mancha de 20 de Diciembre de 1983.27 L.J. Gómez, Toledo cumple 30 años desde que una fraze la hizo capital regional, La Tribuna de Albacete, z. 8 grudnia 2013, http://www.latribunadealbacete.es/noticia/Z0E00D190-F32C-DB4E-56B2B25DC4378005/20131208/toledo/cumple/30/a (02.04.2016).28 Art. 3 pkt 1, Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, Estatuto de Autonomía de Canarias, BOE núm. 195, de 16 de Agosto de 1982.


dziło do poważnych kryzysów politycznych. Część z nich została zażegnana (np. w Galicji), jednakże pomimo upływu ponad trzech dekad, niektóre spo-ry o stołeczność pozostają kwestią otwartą (Kastylia i Leon).

Statut autonomiczny Galicji nie regulował zagadnienia stołeczności re-gionu. Artykuł 8 odsyła do przyszłego prawa ustanowionego większością kwal-ifikowaną 2/3 przez Parlament regionalny, odnośnie miejsca, gdzie znajdować się będzie siedziba instytucji autonomii29. Od momentu ukonstytuowania się władz autonomicznych rozpoczęła się batalia o prawa stołeczne pomiędzy na-jważniejszymi miastami regionu. W szranki stanęły La Coruña30, Santiago de Compostela i Vigo31. To ostatnie szybko wycofało się z wyścigu i poparło starania mniejszego, ale historycznie legitymowanego Santiago de Com-postela. Miasto to jest wprawdzie mniejsze i mniej znaczące gospodarczo niż niedalekie La Coruña lub Vigo, w dodatku nie jest nawet stolicą prowincji, ale o jego aspiracjach przeważyła tradycja. Przede wszystkim jest to miejsce pielgrzymek chrześcijańskich (ze względu na obecność w nim domniema-nego grobu św. Jakuba Apostoła), uważane za trzecie najważniejsze miasto chrześcijaństwa. Santiago de Compostela było także stolicą średniowieczne-go Królestwa Galicji32.

Nad stołecznością Galicji debatowano od momentu powołania autonomii. Przez trzy lata zagadnienie to wywoływało poważne emocje polityczne i społec-zne (m.in. największa w historii miasta manifestacja skupiająca ok. 150.000 mieszkańców La Coruña). Kiedy większość lokalnych polityków opowiadała

29 Art. 8, Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, modificada por la Ley 18/2002, BOE núm. 101, de 28 de Abril de 1981.30 Używa się także oficjalnej nazwy miasta w języku galicyjskim: „A Coruña”. W oficjalnych publikacjach używa się nazwy galicyjskiej, jako jedyną oficjalną nazwę miasta, zaaprobowaną przez hiszpański parlament. Jednakże w tekstach hiszpańskich (kastylijskich) obowiązuje używanie nazwy „La Coruńa”. Patrz: Diccionario panhispánico de dudas, Madrid 2005, hasło: La Coruña.31 P. Conde Muruais, Santiago y La Coruña se disputan la capitalidad de Galicia, „El Pais”, z 21 kwietnia 1978, http://elpais.com/diario/1978/04/21/espana/261957630_850215.html (02.04.2016).32 La Coruña w 1563 r. została stałą siedzibą Audiencji Królewskiej dla Galicji (regionalne-go sądu najwyższego). Od tej pory miasto rościło sobie pretensje nieformalnej stołeczności regionalnej. Por. A. Vigo Trasancos, A Coruña. Historia e imagen de un puerto atlántico, [w:] Patrimonio cultural vinculado con el agua. Paisaje, urbanismo, arte, ingeniería y turismo, red. M. Lozano Bartolozzi, V. Méndez Hernán, Merida 2014, s. 386.


się za przyznaniem prymatu Santiago de Compostela, pojawiła się poważna groźba rozłamu autonomii galicyjskiej i opuszczenia jej przez La Coruńa. Os-tatecznie w czerwcu 1982 r. Parlament Galicji przyznał stołeczność Santiago de Compostela w stosunku głosów 60:8 (przy trzech nieobecnych uprawn-ionych do głosowania)33. Tradycja okazała się jednak w tym wypadku istot-niejsza, niż kwestie ludnościowe lub ekonomiczne i stołeczność Santiago de Compostela pozostała utrzymana. Kryzys udało się zażegnać wraz ze zmi-aną polityczną we władzach lokalnych La Coruña, ale dyskusja na temat pry-matu w regionie autonomicznym wciąż trwa.

Nierozwiązanym problemem pozostaje wyznaczenie stolicy w Kastylii i Leonie. Brak jednoznacznego określenia stołeczności powoduje ciągłe napię-cia polityczne i społeczne w regionie. Praktycznie każda spośród dziewięciu prowincji tworzących region autonomiczny ma aspiracje przewodniczenia. Rywalizacja pomiędzy Valladolid, Burgos, León, Palencją i Salamanką oraz brak jasnego uregulowania kwestii przywództwa spośród powyższych miast, powoduje, że region traci na znaczeniu ekonomicznym. Politycy różnych op-cji w ostatnich latach próbują rozwiązać problem, skłaniając się do przyzna-nia pierwszeństwa Valladolid, jednak aspiracje pozostałych miast dotychc-zas przekreślają ich wysiłki.

Zwolennicy stołeczności Valladolid, szukają jej praw w zdarzeniach histo-rycznych. W 1601 r. król Filip III przeniósł do tego miasta swój dwór na okres pięciu lat, za namową swojego faworyta Francisco Gómez de Sandoval y Ro-jas34. Za stołecznością miasta przemawia także fakt, że Valladolid jest obec-nie największym miastem regionu i w niej zostały umiejscowione główne instytucje regionu: Zgromadzenie (Junta) – organ rządowy i administra-

33 C. Fernández, Un pleito perdido, „La Voz de Galicia”, z 17 czerwca 2006, http://www.lavozdegalicia.es/hemeroteca/2006/06/17/4870276.shtml (02.04.2016).34 T. Miłkowski, P. Machcewicz, Historia Hiszpanii, Wrocław 2009, s. 153. Przypuszcza się także, że wpływ na przeprowadzkę dworu mogły mieć interesy Sandovala, który spekulował nieruchomościami, nabywając wcześniej liczne działki i budynki w Valladolid w niskich cenach. Po przybyciu dworu ceny nieruchomości Sandovala znacząco wzrosły, co ten wykorzystał sprzedając je z wielokrotnym zyskiem. Por. A. Feros, El duque de Lerma. Realeza y privanza en la España de Felipe III, wyd. II, Madrid 2006, s. 303 i n. Inną przyczyną był konflikt pomiędzy Sandovalem a opozycyjnie nastawionymi przedstawicielami byłego dworu ojca królewskiego – Filipa II. Król powrócił do Madrytu, które znów mogło cieszyć się obecnością dworu, dopiero po zapłaceniu przez magistrat tego miasta sowitej ceny 250 tys. dukatów.


cyjny, Prezydent oraz Regionalny Parlament (Cortes)35. Stało się tak dzięki przepisowi w art. 3 pkt 1 statutu regionalnego, który przewiduje, że siedzibę lub siedziby instytucji rządu autonomicznego regionu wyznaczone zostaną odrębną ustawą. Pkt 2 tego samego artykułu przewiduje, że odrębna usta-wa określi miejsce dla administracji regionalnej, według wskazania Zgro-madzenia, odwołując się do kryteriów decentralizacji, skuteczności, koor-dynacji funkcji i tradycji historyczno-kulturalnej36. Valladolid spełnia zatem faktyczne funkcje stolicy37, analogicznie do pozostałych regionów autonom-icznych, jednak de iure stołeczność Kastylii i Leonu pozostaje nieobsadzo-na. W ten sposób pozostawiono bez rozstrzygnięcia sporu, który toczy re-gion od niemal trzech dekad.

Brak odniesienia expressis verbis w stosunku do stołeczności Kastylii i Le-onu, a zarazem nieostre sformułowanie przepisu, który wyznacza siedziby głównych instytucji autonomii, powoduje konflikty pomiędzy rywalizujący-mi miastami. Na tradycję historyczno-kulturalną powołują się zwolennicy ustanowienia stolicy regionu w Burgos, które pełniło rolę stolicy Hiszpa-nii w ostatnich miesiącach wojny domowej – od kwietnia do października 1939 r.38 W drugim co do wielkości mieście Kastylii i Leonu znajduje się pon-adto siedziba Sądu Najwyższego Kastylii i Leon. Inne organy autonomiczne mają swoje siedziby w szeregu miast regionu: Palencia (Trybunał Obrachun-kowy – Tribunal de Cuentas), Zamora (Rada Doradcza – Consejo Consultivo), León (Rzecznik Praw Obywatelskich – Procurador del Común).

Konflikt, głównie polityczny i społeczny, wokół stołeczności regionu, do-prowadził w 2009 r. do sytuacji, kiedy Zgromadzenie Kastylii i Leonu oficjal-35 Ley 13/1987, de 29 de diciembre, por la que se determina la sede de las instituciones de auto-gobierno de Castilla y León, Boletín Oficial de Castilla y León núm 5, de 11 de Enero de 1988.36 Art. 3, Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, BOE núm. 288, de 1 de Diciembre de 2007.37 Więcej na temat faktycznej stołeczności Valladolid i związanych z nią przemian w struk-turze miejskiej, zob.: B. Calderón Calderón, J.L. García Cuesta, Capitalidad politica regional y cambios en la estructura urbana de Valladolid (1987–2012), „Estudios Geográficos”, vol. LXXV (276), 2014, s. 97 i n.38 Wcześniej od stycznia 1938 r. Burgos było siedzibą prawicowego rządu powołanego przez Franco. Por. M. Tuñón de Lara, J. Valdeón Baruque, A. Domínguez Ortíz, Historia Hiszpanii, Kraków 2007, s. 581. Często powołuje się też na tradycję średniowieczną, kiedy Burgos przy-sługiwał tytuł Caput Castelle, jako miasto przodujące podczas wygłaszania mów w trakcie zgromadzeń kastylijskich Cortes.


nie przeprosiło za używanie terminu stolica w stosunku do Valladolid w niek-tórych oficjalnych biuletynach. W następnym roku sprzeciw Partii Popularnej (Partido Popular) uniemożliwił uznanie Valladolid oficjalnie stolicą, wska-zując jako powód chęć uniknięcia zaostrzenia konfliktu między prowinc-jami regionu na tym tle. Jednocześnie politycy zwrócili uwagę na faktyczne pełnienie funkcji stołecznych przez to miasto39.

Nie ma jasności także w kwestii stołeczności w Kraju Basków. Wprawdzie tradycyjnie jako stolicę tego regionu autonomicznego określa się mias-to Vitoria – stolicę jednej z trzech prowincji wchodzących w skład Kra-ju Basków, jednak dotychczas kwestia ta nie została w pełni uregulowana. W tym wypadku jednak, odwrotnie niż w Kastylii i Leonie, zdecydowana większość społeczeństwa i polityków jest zgodna co do zwyczajowej stołec-zności Vitorii40, która ludnościowo i gospodarczo zdecydowanie ustępuje najważniejszemu miastu w regionie – Bilbao. Statut autonomiczny odsyła w wypadku wyznaczenia siedziby dla instytucji autonomicznych do przyszłej regionalnej ustawy, którą ma podjąć Parlament Baskijski41. Taka regional-na ustawa została uchwalona w 1980 r. i ustanawiała miasto Gasteiz – Vi-toria siedzibą Parlamentu i Rządu, jednocześnie nie nazywając tego miasta stolicą42. Sytuacja wydaje się analogiczna do innych prowincji, które nie ws-kazały stołeczności w swoich statutach lub regionalnych ustawach wprost. W przypadku Kraju Basków istnieje jednak zasadnicza różnica, albowiem siedziba instytucji autonomicznych nie posiada żadnych przywilejów, jak-ie posiadają stolice lub miasta wyznaczone jako miejsce usytuowania po-szczególnych instytucji autonomicznych. W szczególności dotyczy to kwestii ekonomicznych, które dopiero w ostatnim czasie zaczęły być dyskutowane i częściowo uregulowane w przypadku Vitorii.

39 M.J. Melgar, El PP renuncia a solicitar la capitalidad para evitar conflictos entre provincias, „El Mundo” z 1 lutego 2010, http://www.elmundo.es/elmundo/2010/02/01/castillayleon/1265053518.html#comentarios (02.04.2016).40 Por. M.Z. Dankowski, Geneza i konstytucyjne podstawy autonomii baskijskiej, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2015, nr 4(26), s. 170.41 Art. 4, Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco, BOE núm. 306, de 22 de Diciembre de 1979.42 Ley 1/1980, de 23 de mayo, de Sede de las Instituciones de la Comunidad Autónoma del País Vasco, Boletín Oficial del País Vasco, núm. 19, de 03 de Noviembre de 1980.


V.

Jak wynika z powyższej analizy, kwestia stołeczności nie zawsze musi być sprawą oczywistą. A przecież już Monteskiusz dostrzegał w XVIII w. jak waż-nym jest, „aby dobrze wybrać stolicę państwa”43. Brak regulacji prawnych dotyczących stolicy w przypadku niektórych regionów może prowadzić do poważnych reperkusji. Szczególnie widać było to zjawisko na przykładzie regionu autonomicznego Galicji, gdzie sytuacja kryzysowa została zażegna-na. Problem jednak wciąż jest obecny w Kastylii i Leonie, gdzie aspiracje po-szczególnych miast (nie zawsze poparte aspektami gospodarczymi), powodują konflikty polityczne, dzieląc przy okazji społeczeństwo regionu autonomicz-nego. Takie działania mogą skutkować w przyszłości separatyzmem poszcze-gólnych prowincji i próbą utworzenia nowych regionów autonomicznych. Rozdrobnienie spowoduje zapewne jeszcze większe osłabienie gospodarcze regionu, czego świadoma jest większa część polityków, próbujących wypra-cować kompromis i ostatecznie unormować prawnie kwestię stołeczności re-gionów autonomicznych.

Literatura

Boix V., Apuntes históricos sobre los fueros del antiguo Reino de Valencia, Valencia 2003.Buesa Conde D.J., El rey de Aragón, Zaragoza 2000.Calderón Calderón B., García Cuesta J.L., Capitalidad politica regional y cambios en la

estructura urbana de Valladolid (1987–2012), Estudios Geográficos, vol. LXXV (276), 2014.

Complak K., Stolice państw jako zagadnienie konstytucyjne, [w:] Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego: księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, red. J. Supernat, Wrocław 2009.

Dankowski M.Z., Geneza i konstytucyjne podstawy autonomii baskijskiej, „Przegląd Pra-wa Konstytucyjnego” 2015, nr 4 (26).

Diccionario panhispánico de dudas, Madrid 2005.Feros A., El duque de Lerma. Realeza y privanza en la España de Felipe III, wyd. II, Ma-

drid 2006.Miłkowski T., Machcewicz P., Historia Hiszpanii, wyd. III, Wrocław 2009.Monteskiusz K., O duchu praw, przekł. T. Żeleński-Boy, Warszawa 2002.

43 K. Monteskiusz, O duchu praw, przekł. T. Żeleński-Boy, Warszawa 2002, s. 293.


Sroka A., Hiszpańska droga do federalizmu, Wrocław 2008.Tuñón de Lara M., Valdeón Barque J., Domínguez Ortiz A., Historia Hiszpanii, wyd. II,

Kraków 2007.Vigo Trasancos A., A Coruña. Historia e imagen de un puerto atlántico, [w:] Patrimonio

cultural vinculado con el agua. Paisaje, urbanismo, arte, ingeniería y turismo, red. M. Lozano Bartolozzi, V. Méndez Hernán, Merida 2014.


DOI 10.15804/ppk.2017.01.10---------Nr 1 (35)/2017---------

Piotr Kapusta1

Ustrój Londynu na tle normatywnej regulacji samorządu terytorialnego Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej

Słowa kluczowe: burmistrz Londynu, Władza Wielkiego Londynu, Zgromadzenie, bur-mistrz, samorząd terytorialnyKeywords: The Lord Mayor of the City of London, Greater London Authority, Assem-bly, mayor, local government

StreszczenieW niniejszej publikacji przedstawiono specyfikę anglosaskiego modelu samorządu tery-torialnego ze szczególnym podkreśleniem jego odrębności względem samorządów tery-torialnych innych państw Unii Europejskiej. Autor przedstawił specyfikę rozwiązań prawnych odnoszących się do stolicy – Londynu. Podjęte rozważania dotyczą również przyczyn reform związanych z organizacją samorządu terytorialnego, które nastąpiły pod koniec XX w.

Summary

Regime of London against the normative regulation of the local government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland

Ths work shows specific character of anglo – saxon model of self government with par-ticular emhasise of its distinguishing characteristic in comparison to selfgovenments of other EU Memberstates. The Author presented specific legal regulations existing in the

1 Autor jest adiunktem w Katedrze Systemów Ustrojowych i Praw Człowieka Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Zielonogórskiego. E-mail: [email protected].


capital of United Kingdom – the city of London. Presented analysis refers also to rea-sons of reforms of selfgovernments organization undertaken at the end of XX century.

*

I.

Jedną z podstawowych instytucji demokratycznego państwa stanowi samorząd terytorialny. Struktura terytorialna państw członkowskich UE ukazuje róż-norodność organizacji i zarządzania poszczególnymi jednostkami struktury terytorialnej. „Dotyczy to nie tylko różnic między państwami, ale i polityki wewnętrznej, gdyż rozwiązania podejmowane w poszczególnych państwach nie są jednolite”2. W modelu anglosaskim samorząd terytorialny „traktowany w kategoriach politycznych, nie jest formą udziału obywateli w wykonywan-iu zadań administracyjnych z woli władzy centralnej, w wytyczonych przez nią ramach i często we współdziałaniu z równoległym aparatem podległym władzy centralnej. Stanowi on naturalną instytucję polityczną, a nie tylko administracyjną, swoisty odpowiednik idei parlamentaryzmu na szczeblu lokalnym, działający bez równoległego występowania przedstawicieli rządu w terenie. Zarazem [...] opiera się na zasadzie ustawowego określania zadań samorządu w sposób enumeratywny [...] a nie na zasadzie domniemania jego zadań”3. Jak zauważa B. Banaszak, cechą charakterystyczną anglosask-iego modelu samorządu terytorialnego jest brak podziału na zadania własne i zlecone, podleganie samorządu terytorialnego nadzorowi ze strony rządu oraz sprawowanie nad nim kontroli przez sądy powszechne4. Niemniej jed-nak wyróżnianie dwóch podstawowych modeli samorządu terytorialnego nie oznacza, że rozwiązania normatywne dotyczące samorządu terytorialnego zos-tały wykształcone w poszczególnych państwach demokratycznych w sposób

2 M. Sakowicz, Struktury terytorialne państwa – w poszukiwaniu optymalnych rozwiązań, „Studia i Prace. Kwartalnik Kolegium Ekonomiczno-Społecznego” 2012, nr 1, s. 149.3 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999, s. 31.4 Por. B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Warszawa 2007, s. 495.

191Piotr Kapusta • Ustrój Londynu na tle normatywnej regulacji samorządu...

wzorcowy, choć oczywiście możliwym jest wskazanie elementów wspólnych5. Jedną z cech angielskiego samorządu jest niecentralizacja, która „wynika dzi-siaj, jak i dawniej, w znacznej mierze z traktowania go bardziej za istotną in-stytucję społeczeństwa obywatelskiego niż za część składową »aparatu państ-wowego«. Skutkiem tego jest pewne zbliżenie położenia samorządu do innych form organizacji życia zbiorowego, w tym i do organizacji pozarządowych [...], co stanowi istotną różnicę w porównaniu z doktrynami kontynentalnymi”6.

Z uwagi na okoliczność, że „stolica była, jest i będzie przedmiotem żywego zainteresowania ze strony władz państwowych, próbujących niejednokrotnie i w różny sposób [...] zapewnić sobie wpływ na jej funkcjonowanie”7 w wielu współczesnych państwach w regulacji ustroju samorządu terytorialnego za-jmuje normatywna regulacja statusu stolicy (metropolii)8. Wybór Londynu jako przedmiotu analizy odnosi rozważania również do sfery pozaprawnej – politycznego problemu stolicy państwa, którego „rząd centralny obawia się potęgi politycznej i finansowej władzy stolicy, a elity krajowe konkurują z eli-tami stołecznymi”9. Zagadnienie ustroju metropolii Londynu jest nie tylko interesujące z tego względu, że dotyczy ono metropolii globalnej. Odmien-ność tradycji samorządowych w Zjednoczonym Królestwie oraz różnica pol-itycznych mechanizmów funkcjonowania samorządu, jak też samych zasad ustrojowych sprawiają regulacje brytyjskie niezmiernie ciekawymi.

II.

Rozwiązania ustrojowe dotyczące samorządu terytorialnego w Zjednoczonym Królestwie wykazują daleko idące odrębności przy porównaniu ich z regulac-jami krajów Europy kontynentalnej. Nie bez znaczenia pozostaje tu okoliczność, że w Zjednoczonym Królestwie brak jednego stanowionego aktu normatyw-

5 Por. B. Banaszak, op.cit., s. 494.6 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 37.7 K. Kuć, Samorząd terytorialny miasta stołecznego Warszawy, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska Lublin – Polonia. Sectio K” 2003, Vol. X, s. 109.8 Regulacja taka obowiązuje m.in. w Austrii dla Wiednia, w Niemczech dla Berlina, który stanowi odrębny kraj związkowy, czy w Polsce dla Warszawy, dla której planowane są dalsze reformy jej ustroju.9 A. Szmytt, Ustrój metropolii stołecznej – Londyn, „Samorząd Terytorialny” 2001, nr 7–8, s. 121.


nego, który można byłoby określić mianem konstytucji. „Konstytucję tworzy całokształt norm o różnym pochodzeniu, które to normy odnoszą się do pod-staw ustroju politycznego państwa. Normy te powstały w różnych okresach i wynikają z prawa zwyczajowego, orzecznictwa sądów, konwenansów kon-stytucyjnych i licznych ustaw parlamentu o charakterze ustrojowym”10. Z tej przyczyny nie można mówić w przypadku Zjednoczonego Królestwa o kon-stytucyjnych podstawach samorządu terytorialnego w taki sposób, jak to jest rozumiane w systemach kontynentalnych.

Z ustrojowej perspektywy istotną jest centralizacja władzy. Nie towarzyszy jej tworzenie i funkcjonowanie administracji rządowej w terenie. Wskutek prowadzonej od ponad 30 lat polityki samorządowej szereg różnego rodza-ju spraw przyznano wprost agendom rządowym. Choć często te instytucje działają lokalnie – dla danych jednostek terytorialnych, to jednak znajdują się one poza strukturą i kontrolą samorządu11. Wskutek takiego ukształtowania właściwości organów i ich umiejscowienia w strukturze podmiotów wykonu-jących zadania publiczne można już mówić o deficycie demokracji na pozi-omie lokalnym. To od sytuacji politycznej zależy sposób realizowania zadań na rzecz społeczności lokalnych – czy odbywa się to przez agencje rządowe, czy też powierza je się samorządom. Podejmowane próby reform doprow-adziły do innego skutku – „otóż w ostatnim czasie znaczny zakres autonomii (odrębne parlamenty i egzekutywa) uzyskały poszczególne kraje wchodzące w skład Wielkiej Brytanii, to jest Walia, Szkocja i Irlandia Północna”12. Pro-ces dewolucji Walii, Szkocji i Irlandii Północnej skutkował zmianą natury Zjednoczonego Królestwa, która w jej wyniku stała się państwem quasi-fed-eralnym13. W literaturze odnaleźć można obecnie głosy ostrzegające przed nieuniknionym rozpadem Zjednoczonego Królestwa będącym skutkiem de-wolucji14. Wątpliwości te warte są rozważenia ze szczególnym uwzględnieniem

10 D. Lebowa, Samorząd terytorialny w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, [w:] Samorząd terytorialny w państwach Unii Europejskiej, red. M. Czuryk, M. Kar-piuk, J. Kostrubiec, Warszawa 2015, s. 420.11 Por. A. Piasecki, Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne, Warszawa 2009, s. 71.12 D. Lebowa, op.cit., s. 421.13 D. Wilson, C. Game, Local Gevernment in the United Kingdom, Parlgave Macmillan 2006, s. 82–86.14 Por. P. Walichniewicz-Bartnik, Proces dewolucji i jego ewentualne konsekwencje dla Zjed-noczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, [w:] Samorząd terytorialny w Polsce


bieżącej sytuacji politycznej będącej efektem wyniku referendum dotyczące-go wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE.

Mocą ustawy Scotland Act z 1998 r. powołano do życia szkocki parla-ment oraz gabinet (rząd), jak też Szkockiego Audytora Generalnego. „Kom-petencje parlamentu szkockiego obejmują ustawodawstwo we wszystkich materiach, z wyjątkiem tych, które [...] zostały wyraźnie pozostawione reg-ulacji parlamentu Wielkiej Brytanii [...]. Nie można tu jednak nie wska-zać na funkcjonowanie tzw. »konwenansu Sewella«, zgodnie z którym wy-dawanie przez parlament centralny (Westminister) ustaw dotyczących Szkocji winno być poprzedzone uzyskaniem zgody parlamentu szkockiego”15. Sz-kocki samorząd jest jednoszczeblowy a tworzą go 32 jednostki unitarne, na których czele stoją rady. „Po 2000 r. następuje systematyczne wprow-adzanie systemu gabinetowego”16.

W Walii dewolucja władzy nastąpiła w drodze Government of Wales Act z 1998 r. Jednak z uwagi na uwarunkowania historyczne i poczucie przynależnoś-ci mieszkańców do tego regionu ma ona najbardziej ograniczony charakter. W Walii doszło do wykształcenia w wyniku dewolucji Zgromadzenia Naro-dowego Walii i gabinetu. „Główny ciężar dewolucji walijskiej polega na tym, że ustawą dewolucyjną (brytyjski) Sekretarz Stanu do spraw Walii został zobowiązany do przeprowadzania ze Zgromadzeniem Narodowym Wal-ii konsultacji w sprawie rządowego (brytyjskiego) programu prac legislacy-jnych przed każdą sesją parlamentu Wielkiej Brytanii”17. Również w Wal-ii występuje jednoszczeblowy samorząd terytorialny – są to 22 jednostki unitarne na czele z radą. „Na skutek reformy z początku XXI w. dokonano rozdzielenia władzy ustawodawczej i wykonawczej w radach. Większość rad zdecydowało się wybierać [...] model polegający na funkcjonowaniu lidera i gabinetu wykonawczego”18.

i w Europie (doświadczenia i nowe wyzwania), red. J. Marszałek-Kawa, A. Lutrzykowski, Toruń 2008, s. 241.15 P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Zakamycze 2005, s. 83.16 D. Lebowa, op.cit., s. 425.17 P. Sarnecki, op.cit., s. 87.18 D. Lebowa, op.cit., s. 426. Por. też M. Ochwat, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, [w:] Samorząd terytorialny państw europejskich, red. S. Wróbel, Katowice 2012, s. 210.


Z kolei na podstawie Nothern Ireland Act z 1998 r. przeprowadzono de-wolucję władzy centralnej w Irlandii Północnej. Mocą tej ustawy utworzono parlament – Zgromadzenie Północnoirlandzkie oraz rząd – Komitet Wykonaw-czy. „Podstawową jednostką samorządu terytorialnego Irlandii Północnej jest dystrykt, którym zarządza rada”19.

III.

Objęcie w 1997 r. przez Partię Pracy władzy w Zjednoczonym Królestwie, które nigdy nie było państwem scentralizowanym, i rozpoczęcie przez nią wzmożonego procesu dewolucji spowodowało, że obecnie terytoria Szkoc-ji, Walii i Irlandii Północnej wykazują jeszcze większą decentralizację20. Podjęta aktywność ustawodawcza zmierzająca do reorganizacji samorządu terytorialnego nie ominęła również Londynu, w którym tak naprawdę zapoczątkowano proces przeobrażeń władztwa lokalnego. Konieczność zmi-an zakotwiczona była w wielu czynnikach. Oprócz poglądów samego pre-miera Tony’ego Blaira, którego osobistego poglądy silnie determinowały pol-itykę w tym zakresie21, to dostrzeżono, po pierwsze, że świadczenie usług lokalnych w Londynie po likwidacji Rady Wielkiego Londynu22 w 1986 r.23

19 D. Lebowa, ibidem.20 Por. L. Rajca, Samorząd terytorialny w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii, [w:] Samorząd terytorialny w Europie Zachodniej, red. L. Rajca, Warszawa 2010, s. 282.21 Tony Blair opowiadał się zdecydowanie za wprowadzeniem silnej władzy jednostki w stolicy, co miałoby odpowiadać prezydenckiemu systemowi rządów (por. D. Richards, M.J. Smith, Governance and Public Policy in the United Kingdom, Oxford 2002, s. 245).22 Do 1986 r. istniało poza Londynem 6 innych hrabstw metropolitalnych (metropolitan counties). Zostały one zniesione wraz z Radą Wielkiego Londynu. Ich zadania zostały wówczas powierzone wchodzącym dotychczas w ich skład dystryktom, które uzyskały samodzielność. Równocześnie część zadań powierzono organom wspólnym (np. w obszarze policji, straży pożarnej czy transportu publicznego). Por. M. Kardas, C. Kucharska, Analiza porównawcza modeli samorządu terytorialnego Niemiec, Wielkiej Brytanii i Szwecji, „Colloqium Wydziału Nauk Humanistycznych i Społecznych”2011, Rocznik II, s. 116–117.23 Jak się okazało, choć likwidacja Rady Wielkiego Londynu była powiązana z samorządową polityką torysów, to jednak nie przyniosła ona faktycznej reformy londyńskiego samorządu. Stąd też podkreśla się również przy tej okazji niechęć ówczesnej premier Margaret Thatcher względem Kena Livingstone’a, który był wówczas liderem Rady.


uległo znacznemu skomplikowaniu. Po wtóre, Londyn jest największym miastem Zjednoczonego Królestwa24 – i to nie tylko pod względem ilości mieszkańców, ale również powierzchni. „Ta odrębność jest i powinna zna-jdować swój wyraz w odrębności rozwiązań ustrojowych, które powinny nie tylko służyć jakości życia mieszkańców [...] stolicy i jej rozwojowi, lecz także służyć optymalizacji funkcjonowania (w tym przypadku Londynu – przyp. autora) jako dużego obszaru miejskiego, który winien pełnić możli-wie najefektywniej rolę metropolii”25.

Nie bez znaczenia dla podjęcia decyzji o reformie samorządu Londynu był deficyt demokracji w brytyjskim samorządzie, który zamierzano zniwelować planowaną reorganizacją władzy lokalnej w stolicy. „Od lat podkreślano postępującą centralizację, skostnienie sytemu tradycyjnych instytucji oraz spadek frekwencji wyborczej. W Londynie problem ten zdawał się dodatkowo nasilony właśnie przez brak wybieranej w wyborach bezpośrednich rady”26.

Wreszcie czynnik oddziałujący na reorganizację samorządu stolicy stanow-iła zachodząca transformacja administracji lokalnej. Koniec lat 80. i lata 90. XX w. stanowiły w Zjednoczonym Królestwie, i nie tylko, odchodzenie od lo-cal government (tradycyjnie rozumiany samorząd terytorialny) do local gov-ernance (system współrządzenia lokalnego). Założenie istnienia monokra-tycznego organu wykonawczego (burmistrza), odpowiadającego założeniom polityki i poglądom premiera na funkcjonowanie samorządu terytorialne-go, miało wskazywać, że w systemie współrządzenia pojawi się prawdziwy lider. Miał on sprawować władzę wraz z innymi podmiotami, dzięki czemu rządzenie stawałoby się coraz bardziej współrządzeniem. To zaś z kolei sprzy-jało ujawnieniu potencjału tkwiącego w społeczności miasta27.

W takich okolicznościach 7 maja 1998 r. przeprowadzono referendum, które-go przedmiotem było zatwierdzenie propozycji rządowych. Aż 72% biorących

24 Pierwszy pod względem wielkości w Zjednoczonym Królestwie Londyn jest jednocześnie trzecim największym miastem Europy; zaraz po Moskwie i Stambule.25 S. Faliński, Ewolucja ustroju miasta stołecznego Warszawy w latach 1990–2002, „Myśl Ekonomiczna i Polityczna” 2001, nr 4(35), s. 143.26 K. Rudzik-Maruszak, Samorząd terytorialny w Wielkiej Brytanii w latach 1997–2010. Od nowego zarządzania publicznego do lokalnego współrządzenia, Lublin 2012, s. 165.27 Por. D. Sweeting, Leadership in Urban Governance. The Mayor of London, Local Government Studies Spring 2002, Vol. 28, i.1.


udział w referendum28 opowiedziało się za utworzeniem Władzy Wielkiego Londynu. W efekcie w 1999 r. uchwalono ustawę o Władzy Wielkiego Lond-ynu (Greater London Authority Act).

IV.

Zrozumienie zmian instytucjonalnych wprowadzanych w stolicy wymaga od-niesienia się do struktury samego miasta. Przede wszystkim pamiętać trzeba o istnieniu w Londynie 32 dzielnic (boroughs)29 oraz korporacji City of Lon-don. Dopełnieniem przyjętego rozwiązania ustrojowego Londynu jest funk-cjonowanie licznych agencji i tzw. quangos30. Do tej ostatniej grupy zalicza się m.in. nie tylko uniwersytety czy kolegia, ale również Władze Zdrowia oraz stowarzyszenia mieszkaniowe.

Londyn z blisko 8,5 mln mieszkańcami31 wykazuje się na tle całego Zjed-noczonego Królestwa dużą specyfiką stanowiącą wynikową tradycji i potrzeb współczesnej metropolii. Należy jednak podkreślić, że aglomeracja londyńs-ka jest większa niż sama metropolia, względem której ustanowiono specjal-ny reżim prawny stanowiący przedmiot rozważań. Wokół miasta rozciąga się tzw. Green Belt Ring32 – pas terenów zielonych i zlokalizowanych zaraz za nim

28 Referendum przy swoim ostatecznym wyniku nie było jednak zupełnym sukcesem labu-rzystów, ponieważ frekwencja osiągnęła poziom jedynie 34%.29 32 londyńskie boroughs to City of Westminster, Kensington and Chelsea, Hammersmith and Fulham, Wandsworth, Lambeth, Southwark, Tower Hamlets, Hackney, Islington, Camden, Brent, Ealing, Hounslow, Richmond upon Thames, Kingston upon Thames, Merton, Sutton, Croydon, Bromley, Lewisham, Greenwich, Bexley, Havering, Barking and Dagenham, Redbridge, Newham, Waltham Forest, Haringey, Enfield, Barnet, Harrow oraz Hillingdon. Jak wynika z wyliczenia cztery dzielnice nie używają tytułu London borough – Westminster, Greenwich, Kingston upon Thames oraz Kensington and Chelsea, które posiadają status gmin królewskich (royal boroughs).30 W języku angielskim określa się je jako quasi-autonomous non-governmental organisations.31 Por. dane statystyczne wskazujące na 8416535 mieszkańców Londynu w 2013 r., http://www.neighbourhood.statistics.gov.uk/HTMLDocs/dvc134_a/index.h (29.01.2016).32 Koncepcja zielonego pierścienia ma swoje pierwsze normatywne uregulowania jeszcze w okresie dwudziestolecia międzywojennego. W 1938 r. została przyjęta ustawa The Green Belt Act. I właśnie w Londynie najpierw wdrażano jej postanowienia. W czasach powojennych podjęto szereg działań zmierzających do ochrony terenów zielonych okalających miasta. W ich wyniku Londynowi uniemożliwiono prowadzenia swobodnej rozbudowy.


„miast satelitarnych” stolicy, które należą już do innych hrabstw i regionów. Z tego względu wszelkie działania podejmowane przez Władzę Wielkie-go Londynu siłą rzeczy odnoszą skutek wyłącznie względem samego Lond-ynu, nie mając bezpośredniego wpływu na sytuację najbliższego otoczenia tworzącego aglomerację.

Londyńskie dzielnice są bardzo duże. Najmniejsza z nich liczy 160060 mieszkańców (Kingston upon Thames), natomiast największa 363378 miesz-kańców (Croydon). Spośród wszystkich boroughs dwanaście znajduje się w cen-tralnej części miasta zwanej Londynem Wewnętrznym, a dwadzieścia pozos-tałych w Londynie Zewnętrznym. „Są one także zróżnicowane – zarówno pod względem zabudowy, jak i poziomu życia mieszkańców, ich narodowoś-ci oraz przynależności etnicznej”33. Normatywna regulacja samorządu lon-dyńskich boroughs nie odbiega od unormowań ustanowionych powszechnie dla całego samorządu w Anglii. Każda z boroughs tworzy samodzielną jed-nostkę samorządu terytorialnego. Ich występowanie jest charakterystyczne jedynie dla stolicy. Niemniej odnosząc ich istnienie i działalność do innych jednostek samorządu znanych systemowi angielskiemu, z powodzeniem moż-na je przyrównać do angielskich counties oraz districts.

W skład władz dzielnic wchodzą rada, która wybierana jest w wyborach bezpośrednich co 4 lata oraz organ wykonawczy. Rozwiązanie to jest wyniki-em przyjęcia rozwiązania, zgodnie z którym działalność londyńskich dzielnic oparta jest na ogólnych unormowaniach regulujących samorząd terytorial-ny. Podobnie jak w przypadku innych jednostek terytorialnych Anglii właści-wym jest mówić o organie wykonawczym, ponieważ Local Government Act z 2000 r. daje jednostkom lokalnym prawo wyboru modelu władzy wykonaw-czej spośród trzech możliwych. Liderzy poszczególnych dzielnicowych rad tworzą Stowarzyszenie Samorządowe Londynu (Association of London Gov-ernment), którego zadaniem jest stanie na straży sprawnego funkcjonowan-ia samorządu stolicy. Choć z punktu widzenia interesu miasta, stojące przed nim zadanie jest istotne, to jednak Stowarzyszenie nie stanowi części Władzy Wielkiego Londynu. Na niewłaściwość tego rozwiązania i jego potencjalną konfliktogenność zwraca się uwagę w brytyjskiej literaturze34.

33 K. Rudzik-Maruszak, op.cit., s. 170; Por. A. Szmytt, op.cit., s. 121.34 Por. D. Sweeting, op.cit., s. 5.


W boroughs podejmowano w przeszłości starania o stworzenie reprezen-tacji mieszkańców w tzw. sąsiedztwach (neighbourhoods), jednak zostały one zaprzestane. „Okazało się, że mieszkańcy niechętnie angażują się w sprawy swojego miejsca zamieszkania; zbyt często przeprowadzają się lub zbyt wiele czasu w ciągu dnia spędzają w innych częściach miasta. Ponadto, w Londy-nie wybiera się już wystarczająco wielu przedstawicieli”35. Z tych przyczyn wysiłki władz skoncentrowały się na wspieraniu aktywności mieszkańców w in-nych formach. W ten też sposób coraz powszechniej powstają (spontanicznie) komitety w celu rozwiązywania określonej sprawy. Nierzadko współpracują one z organizacjami społecznymi i kościelnymi.

Działalność dzielnic związana jest z zagadnieniami typowymi dla jed-nostek samorządowych. Do ich właściwości należą sprawy mieszkaniowe, z zakresu pomocy społecznej – w tym przeciwdziałanie patologiom społec-znym, zdrowia i oświaty, jak też sprawy z obszaru rozwoju gospodarczego, planowania przestrzennego36, ochrony środowiska37, oczyszczania, zieleni miejskiej, regulacji ruchu drogowego i utrzymania dróg lokalnych oraz spor-tu i turystyki.

Istotny element londyńskiego samorządu stanowi City of London. Z racji swej niewielkiej powierzchni zwane bywa również Square Mile. Zamieszki-wane jest przez niecałe 7500 osób, choć na co dzień pracuje w nim ok. 320000 osób, co tylko dobitnie potwierdza poziom mobilności mieszkańców Lond-ynu i okolic miasta. Liczba osób zatrudnionych w City jest ponad 42-krotnie większa od liczby jego mieszkańców. Nie stanowi ono części żadnej z dzielnic Londynu, choć City oczywiście znajduje się w granicach metropolii. Szcze-gólny charakter tej części Londynu wynika przede wszystkim ze skupienia

35 A. Szmytt, op.cit., s. 120.36 Jest to dziedzina podlegająca daleko idącym ograniczeniom. Boroughs nie są w pełni samodzielne w przygotowaniu planów zagospodarowania przestrzennego, ponieważ muszą one odpowiadać strategii rozwoju stolicy, którą całościowo przygotowuje burmistrz Londynu. Odpowiada to powszechnej regulacji zgodności z planami regionalnymi planów jednostek samorządu. W przypadku prowadzenia inwestycji mających szczególne znaczenie dla miasta oraz planowania zagospodarowania obszarów o znaczeniu strategiczne wszystkie decyzje są wcześniej konsultowane z burmistrzem.37 Obszar ochrony środowiska przewiduje obowiązek dzielnic w zakresie konsultacji z bur-mistrzem w przypadku przygotowania raportu o stanie środowiska. Dzielnice zobowiązane są również przedsiębrać działania odpowiadające określanym przez burmistrza strategiom.


w City przeważającej większości działalności bankowej, ubezpieczeniowej i handlowej Wielkiej Brytanii38. City kierowane jest przez burmistrza (The Lord Mayor of the City of London), który równocześnie pełni funkcję ambas-adora Korporacji mającej siedzibę w City. Jego kadencja trwa rok a wybiera go Common Hall, składający się z członków gildii londyńskiej. Lord Mayor, będą-cy przewodniczącym City of London Corporation, piastuje stanowisko o char-akterze apolitycznym. Działa on bardziej jako ambasador zajmujący się ws-pomaganiem i promocją City na arenie międzynarodowej, przede wszystkim w dziedzinie finansów i biznesu39. Urząd Lorda Mayor’a jest odrębny od bur-mistrza tworzącego razem ze Zgromadzeniem Władzę Wielkiego Londynu.

V.

Utworzona została na podstawie Greater London Authority Act z 1999 r. Zgro-madzenie (Assembly) oraz burmistrz (mayor) konstytuują wspólnie Władzę Wielkiego Londynu (Greater London Authority). Wyróżnienie wskazanych dwóch rodzajów organów zdaniem części przedstawicieli doktryny świadczy, że „we Władzy Wielkiego Londynu po raz pierwszy podjęto próbę przeprow-adzenia formalnej separacji władz uchwałodawczej i wykonawczej”40. Trudno jednak zgodzić się z tym stwierdzeniem po określeniu zakresu kompetencji każdego z organów. Przydane zadania nie odpowiadają bowiem tradycyjnemu podziałowi władzy – i wcale nie jest tak, że Zgromadzenie, jako mogłoby się wydawać, wykonuje zadania o charakterze prawodawczym. Przede wszystkim sprawuje ono funkcję kontrolną wobec burmistrza Londynu. Za tą przyczyną proste przypisanie Zgromadzeniu zadań organu prawodawczego jest nieścisłe.

Zgromadzenie i burmistrza w wykonywaniu ich zadań wspiera personel pomocniczy. Przewodniczy mu burmistrz, a liczy ok 650–700 osób. Natomiast główne zadania Władzy Wielkiego Londynu wykonywane są przez cztery org-

38 Sektor finansowy przynosi zysk w wysokości 26 bilionów funtów całego dochodu City of London. Stanowi to 17,1% dochodu z działań ekonomicznych podejmowanych w całym Londynie oraz 7,5% dochodu narodowego w sektorze finansów w 2013 r.39 Por. https://www.cityoflondon.gov.uk/about-the-city/how-we-make-decisions/Pages/key-members.aspx (22.02.2016).40 K. Rudzik-Maruszak, op.cit., s. 166.


any funkcjonalne – Transport for London, Metropolitan Police Authority, Lon-don Fire and Emergency Planing Authority oraz London Development Agency.

W skład Zgromadzenia stanowiącego wchodzi 25 członków, których kadencja trwa 4 lata. Wybory do Zgromadzenia przeprowadzane są razem z wyborem burmistrza. Grupa ta dzieli się na dwie podgrupy. 11 z nich wy-bieranych jest, co cztery lata, w przeprowadzanych w całym Londynie wyb-orach proporcjonalnych. Pozostałą 14 wybiera się w wyborach większościo-wych spośród kandydatów wysuwanych przez partie polityczne lub osoby niezrzeszone. W konsekwencji wyborca dysponuje dwoma głosami na swój okręg wyborczy obejmujący terytorium dwóch lub trzech dzielnic.

Z punktu widzenia funkcjonowania Zgromadzenia, zważając na możliwą do zaobserwowania aktywność tego organu, najważniejszą jego kompetencją jest właściwość do uchwalania budżetu, który przygotowuje burmistrz. Równ-ocześnie może ono wprowadzać do budżetu zmiany, do czego potrzebnych jest uzyskanie większości 2/3. Jak już wcześniej zaznaczono, Zgromadzenie posiada jednak przede wszystkim ogólną kompetencję kontroli burmistrza, równoważenia i oddziaływania na jego władzę. Oprócz tego na Zgromadzenie nałożono obowiązki o charakterze kreacyjnym. Zgromadzenie odpowia-da za powołanie władz jednostek organizacyjnych wykonujących zadania Władzy Wielkiego Londynu oraz najważniejszych urzędników. Do zadań Zgromadzenia „należy również obserwacja funkcjonowania miasta i wska-zywanie problemów mających znaczenie dla całego Londynu, a także przy-gotowywanie możliwych sposobów ich rozwiązania wraz z przedłożeniem odpowiednich do tego dokumentów burmistrzowi”41.

Sama działalność Zgromadzenia oparta została o zasadę jawności. Założenie to odnosi się nie tylko do przyjmowanych rozstrzygnięć. Włączenie zasady jawności do wyznaczników funkcjonowania Zgromadzenia oznacza również prawo do zapoznawania się z przebiegiem jego posiedzeń. Co istotne z punktu widzenia rozważanej zasady, gwarantuje się dostęp do dokumentów. Możli-wość zapoznania się z dokumentem źródłowym stanowi najpoważniejszą z gwarancji omawianej zasady.

Wypełnianie podstawowego obowiązku kontrolno-oddziałującego polega m.in. na konsultowaniu ze Zgromadzeniem projektów strategii przygotowy-

41 A. Szmytt, op.cit., s. 119.


wanych przez burmistrza. Przejawia się ono również przyjmowaniu od bur-mistrza uzasadnień podejmowanych rozstrzygnięć. Uprawnienia o charak-terze kontrolnym są na tyle szerokie, że pozwalają członkom Zgromadzenia zadawać burmistrzowi pytania wszelkiego rodzaju, zaś ten obowiązany jest na nie wszystkie odpowiadać. Wypełnienie funkcji kontrolnej polega również na wykonywaniu przez samego burmistrza, z mocy przepisów, obowiązków sprawozdawczych wobec Zgromadzenia.

„Reforma władzy w Londynie była pierwszą inicjatywą mającą na celu us-tanowienie silnego przywództwa na etapie przechodzenia do governance”42. W zamyśle reformatorów to właśnie burmistrzowi miała zostać powierzona dominująca pozycja w systemie ustroju metropolii londyńskiej. Pomimo pod-jętych rozwiązań normatywnych i dominacji burmistrza nad Zgromadzeni-em, burmistrz nie dysponuje w świetle przepisów prawa silną władzą. Jego pozycja jest efektem działań podejmowanych przez rząd centralny, starający się ograniczać pozycję burmistrza. Nastawienie polityków związane jest z an-gielską tradycją nieskorą do przekazywania władzy na samorządowy szczebel organizacji. Stosunek posiadanych kompetencji do siły jego mandatu moż-na przyrównać do pozycji Prezydenta RP. Choć dysponuje on szeroką legit-ymacją demokratyczną, to jednak jego kompetencje są ograniczone43. Niem-niej jednak zakres kompetencji i pozycja burmistrza Londynu są większe niż innych burmistrzów w Anglii.

Szczególny przejaw ograniczania władzy burmistrza Londynu ze stro-ny władzy centralnej stanowią dążenia rządu do jak najściślejszej zgodności strategii rozwojowych miasta z programami i strategiami ogólnopaństwowy-mi. Aktywność rządu centralnego uwidacznia się głównie w obszarze zagosp-odarowania przestrzennego i transportu. Rzeczywista przewaga wyraża się w wymiarze finansowym. Burmistrz stolicy jest bowiem skrępowany ramami budżetu Władz Wielkiego Londynu, którego większa część jest finansowa-na centralnie. Głównym źródłem dochodów są rządowe granty (subwencje),

42 L. Rajca, Reformy samorządu terytorialnego w Anglii w latach 1997–2010, Toruń 2012, s. 257.43 Sam Ken Livingstone podnosił wielokrotnie, że zakres uprawnień burmistrza Londynu współcześnie jest skromniejszy niż wymiar uprawnień burmistrza Moskwy za czasów Stalina. Por. Policing in the 21st Century. Seventh Report of Session 2007–08. Volume II. Oral and written evidence, Londyn 2008 s. 15; Devolution: A Decade on. Fifth Report of Session 2008–09. Volume II, Londyn 2009, s. 141.


które stanowią ponad 80% funduszy GLA. Granty te składają się m.in. z dys-trybucji podatku od lokali niemieszkalnych (non-residential property taxes), podatku lokalnego (council tax) i podatku od usług publicznych (user fees)44. Kwota finansowania Londynu nie jest podawana globalnie. Granty te są bow-iem przeznaczane na konkretne cele. Taki model kształtowania budżetu Lon-dynu daje równocześnie rządowi możliwość określenia przeznaczenia części przekazywanych środków i związanie wytycznymi burmistrza, który stawia-ny jest przed koniecznością realizacji planów rządu. W doktrynie podnosi się, że „współcześnie angielski samorząd terytorialny nie jest de facto instytucją niezależną od władzy centralnej. Zawsze poddawany jej nadzorowi, opierają-cy się na zasadzie enumeracji kompetencji, ograniczony również poprzez ust-awowe tworzenie odrębnych instytucji do spraw doń należących [...], od dłuższe-go czasu znajduje się [...] w sytuacji wzrastającej zależności finansowej”45.

Rzeczywisty wymiar władzy burmistrza zależy jednak nie tylko od przy-danych prawem kompetencji, ale również charyzmy samego piastuna orga-nu. Za przykład posłużyć może Ken Livingstone, który dzięki swoim osi-ągnięciom uzyskując 828380 głosów w wyborach w 2004 r. wybrany został drugi raz na burmistrza Londynu. Rząd centralny musiał przy podejmowan-iu decyzji dotyczących Władz Wielkiego Londynu, a w szczególności pozyc-ji samego burmistrza, uwzględniać uzyskany przez niego wynik. Sukces wy-borczy stanowił znaczącą kartę przetargową w rozmowach z rządem. Swoimi wysiłkami doprowadził on do tego, że reformą Władzy Wielkiego Londynu z 2007 r.46 zwiększono uprawnienia Mayor of London, np. w obszarze ochro-ny środowiska, zdrowia i mieszkalnictwa. W szczególności zaś przyznano mu wówczas prawo powoływania osoby (a nawet piastowania przez samego May-or of London) Przewodniczącego Metropolitalnego Organu Policji47. Po prze-granej K. Livingstone’a w 2008 r. i przejęciu władzy przez B. Johnsona możli-wość tę wykorzystał nowy burmistrz.44 Por. szerzej E. Slack, Managing The Coordination Of Service Delivery In Metropolitan Cities: The Role Of Metropolitan Governance, Toronto 2007.45 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 38.46 Greater London Authority Act 2007.47 Przed reformą z 2007 r. szef policji metropolitalnej był jedynie podległy burmistrzowi Londynu, którego jednak powoływał minister właściwy do spraw policji, co stanowiło wyraz dominacji w tym zakresie interesów centralnych i jednoznacznie świadczyło o niechęci rządu do silnej pozycji burmistrza stolicy.


Pomimo wyraźnej nieprzychylności ze strony władzy centralnej pozyc-ja burmistrza Londynu urosła w siłę. W ostatecznym kształcie ustrojowym metropolii burmistrzowi powierzono podejmowanie decyzji dotyczących Władzy Wielkiego Londynu. „Przygotowuje i firmuje swoim nazwiskiem strat-egie działań w poszczególnych dziedzinach: transportu, rozwoju przestrzen-nego, ochrony środowiska, jakości powietrza, zagospodarowania nieużyt-ków, obniżenia poziomu hałasu, rozwoju gospodarczego i odnowy, kultury, oraz strategię rozwoju gospodarczego”48. Do właściwości burmistrza należy także przygotowanie projektu budżetu miejskiego. W ramach tego uprawnie-nia mieści się również opracowanie budżetów podległych Władzy Wielkie-go Londynu instytucji, tj. Transport for London, Mayor’s Office for Police and Crime, London Fire and Emergency Planning Authority, London Legacy De-velopment Corporation oraz Old Oak and Park Royal Development Corpora-tion. Nadto w obszarach tych ustalenia burmistrza nie wymagają uzyskania zgody Zgromadzenia, którego kompetencje dotyczą jedynie w części wprow-adzania zmian do strategii rozwoju gospodarczego.

Burmistrzowi Londynu przydano również wykonywanie funkcji kreacyjnej, którą realizuje poprzez powoływanie członków władz instytucji podległych Władzy Wielkiego Londynu. Wyraża się ona też w prawie wskazywania Zgro-madzeniu kandydatów na stanowiska do obsadzenia. Ograniczenia właściwoś-ci burmistrza ze strony Zgromadzenia wyrażają się również i w uprawnieniu do powoływania przez nie części stanowisk kierowniczych w podlegających burmistrzowi podmiotach. Burmistrz uprawniony jest do powoływania m.in. członków i przewodniczących Transport of London, London Legacy Devel-opment Corporation, jak też 17 członków London Fire and Emergency Plan-ning Authority.

Najszerszy katalog uprawnień przyznano burmistrzowi Londynu w obszarze planowania przestrzennego w metropolii. „Polegają one, przede wszystkim na tworzeniu strategii rozwoju przestrzennego Londynu, o charakterze planu regionalnego”49. Każde przedsięwzięcie ocenione jako mające szczególne doni-osłe dla strategii metropolii podlega jego opiniowaniu. W tej dziedzinie kom-petencje burmistrza są na tyle szeroko ukształtowane, że obejmują również sprawdzanie ze strategią rozwoju Londynu planów rozwojowych boroughts. 48 A. Szmytt, op.cit., s. 119.49 Ibidem.


Zgodnie z Mayor of London Order (2008) – The Town and Country Planning (Mayor of London) Order 2008 planowana przez którąś z boroughs inwestycja może nie dojść do skutku, jeżeli jej realizacji na terenie strategicznym odmówi burmistrz. Ponieważ strategia i planowanie przestrzenne nie są prowadzone w oderwaniu od tego rodzaju działań podejmowanych przez inne uprawnione podmioty, to burmistrza ustanowiono także organem właściwym w sprawach reprezentacji interesów Londynu w tej dziedzinie względem rządu central-nego oraz pozostałych regionów. Mocą Localism Act 2011 wprowadzono do-datkowe uprawnienia dla burmistrza – ustalanie London Environment Strat-egy, przy czym Zgromadzenie może odrzucić jego strategie.

VI.

Wprowadzenie optymalnej formy ustroju metropolii przynosi wymierne skut-ki. W szczególności korzystnym jest wprowadzanie nowych rozwiązań ustro-jowych w oparciu o wcześniejsze funkcjonowanie samorządu miasta oraz now-oczesne rozwiązania ustroju metropolii na świecie. O efektywności działań podjętych względem Londynu niech świadczy, że „dzięki nowym rozwiązani-om instytucjonalnym Londyn zwiększył swoje możliwości rozwoju, co przy-czyniło się do zdobycia prawa do organizacji igrzysk olimpijskich w 2012 r.”50. Nie można również pominąć znaczącej pozycji burmistrza Londynu w bieżącej polityce brytyjskiej. Odgrywa on bowiem „znaczącą rolę nie tylko w Londy-nie, ale również na forum krajowym i międzynarodowym”51. Obecnie wyraźne stanowisko burmistrza Londynu, odrębne od poglądów rządu centralnego reprezentuje Boris Johnson w kwestii wystąpienia Wielkiej Brytanii z Unii Eu-ropejskiej. Ogłosił on, że zaangażuje się w kampanię na rzecz wyjścia Wielkiej Brytanii z UE, wbrew liderowi swojej partii, premierowi Davidowi Camerono-wi, który zapowiedział, że będzie rekomendował pozostanie kraju w Unii52.

50 M. Sakowicz, op.cit., s. 146; Por. także K.E. Joniec, Zarządzanie metropolią londyńską w kontekście organizacji Letnich Igrzysk Olimpijskich w 2012 roku (studium przypadku po wi-zycie w Londynie), [w:] Analiza skuteczności narzędzi polityk publicznych, red. M. Sakowicz, Warszawa 2011.51 A. Szmytt, op.cit., s. 119.52 Na podstawie http://www.tvn24.pl/wiadomosci-ze-swiata,2/burmistrz-londynu-popiera-wystapienie-wielkiej-byrtanii-z-ue,621267.html (22.02.2016).


W ustroju samorządu terytorialnego Anglii metropolia londyńska, opar-ta na zasadzie decentralizacji, uzyskała status samodzielnego regionu. Ro-związanie to sprawia, że między Władzą Wielkiego Londynu a centralnym rządem brak szczebli pośrednich. Podział miasta na boroughs znajduje od-zwierciedlenie w przekazaniu im części zadań publicznych, przy pozostawie-niu reszty samorządowi metropolitalnemu. Reforma ustroju metropolii stolicy nie przyniosła ze sobą przyznania Władzom Wielkiego Londynu kompetenc-ji ani do wydawania decyzji administracyjnych, ani do stanowienia powsze-chnie obowiązujących przepisów. Wyjątek stanowią dyrektywy wydawane samorządom boroughs z zakresu ochrony środowiska, organizacji ruchu dro-gowego i planowania przestrzennego, przy czym ograniczenia tworzone przez Władzę Wielkiego Londynu mogą dotyczyć jedynie obszarów o charakterze strategicznym dla rozwoju stolicy lub określonych rodzajów inwestycji wska-zanych w planie metropolitalnym.

Bierność londyńczyków względem proponowanych im władz sąsiedztw (neighbourhoods) jako formy samorządu mieszkańców sprawiła, że włodarze zainteresowani partycypacją społeczną w sprawowaniu władzy sprzyjają ro-zwojowi organizacji społecznych i zrzeszeń mieszkańców grupujących się dla realizacji określonego celu.

Z perspektywy poczynionych uwag kluczowe jest poszukiwanie coraz to lepszych rozwiązań normatywnych. Powinny one czynić zadość zarówno potrzebom metropolii (aglomeracji) przy poszanowaniu interesów osób jej niezamieszkujących, jak i terytoriów nieobjętych specjalną regulacją ich dotyczącą. Bez wątpienia rządowi centralnemu udało się doprowadzić do wykształcenia w stolicy silnego ośrodka władzy lokalnej o dużym odd-ziaływaniu ogólnokrajowym. Mając jednak na uwadze funkcjonalny wym-iar metropolii, prawodawstwo angielskie w zakresie specjalnego statusu us-trojowego Londynu w systemie samorządu terytorialnego wymaga jeszcze kolejnych reform, które pozwoliłyby uwzględniać również interesy i potr-zeby terenów silnie związanych ze stolicą, a obecnie z uwagi na zawężony obszar obowiązywania nieobjętych rozwiązaniami przygotowanymi spec-jalnie dla Londynu. W obliczu takiego wyznawania koniecznym stanie się również ponowne rozważenie kształtu władzy w mieście i podział zadań publicznych.


Literatura

Banaszak B., Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Warszawa 2007.

Devolution: A Decade on. Fifth Report of Session 2008–09. Volume II, Londyn 2009.Faliński S., Ewolucja ustroju miasta stołecznego Warszawy w latach 1990–2002, „Myśl

Ekonomiczna i Polityczna” 2011, nr 4 (35).Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004.Joniec K.E., Zarządzanie metropolią londyńską w kontekście organizacji Letnich Igrzysk

Olimpijskich w 2012 roku (studium przypadku po wizycie w Londynie), [w:] Analiza skuteczności narzędzi polityk publicznych, red. M. Sakowicz, Warszawa 2011.

Kardas M., Kucharska C., Analiza porównawcza modeli samorządu terytorialnego Nie-miec, Wielkiej Brytanii i Szwecji, „Colloqium Wydziału Nauk Humanistycznych i Społecznych, 2011, Rocznik II.

Kuć K., Samorząd terytorialny miasta stołecznego Warszawy, „Annales Universitatis Mar-iae Curie-Skłodowska Lublin – Polonia. Sectio K” 2003, Vol. X.

Lebowa D., Samorząd terytorialny w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, [w:] Samorząd terytorialny w państwach Unii Europejskiej, red. M. Czuryk, M. Karpiuk, J. Kostrubiec, Warszawa 2015.

Ochwat M., Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, [w:] Samorząd terytorialny państw europejskich, red. S. Wróbel, Katowice 2012.

Piasecki A., Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne, Warszawa 2009.Policing in the 21st Century. Seventh Report of Session 2007–08. Volume II. Oral and writ-

ten evidence, Londyn 2008.Rajca L., Reformy samorządu terytorialnego w Anglii w latach 1997–2010, Toruń 2012.Rajca L., Samorząd terytorialny w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Północnej

Irlandii, [w:] Samorząd terytorialny w Europie Zachodniej, red. L. Rajca, Warszawa 2010.Richards D., Smith M.J., Governance and Public Policy in the United Kingdom, Oxford 2002.Rudzik-Maruszak K., Samorząd terytorialny w Wielkiej Brytanii w latach 1997–2010.

Od nowego zarządzania publicznego do lokalnego współrządzenia, Lublin 2012.Sakowicz M., Struktury terytorialne państwa – w poszukiwaniu optymalnych rozwiązań,

„Studia i Prace. Kwartalnik Kolegium Ekonomiczno-Społecznego” 2012, nr 1.Sarnecki P., Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Zakamycze 2005.Slack E., Managing The Coordination Of Service Delivery In Metropolitan Cities: The Role

Of Metropolitan Governance, Toronto 2007.Sweeting D., Leadership in Urban Governance. The Mayor of London, Local Government

Studies Spring 2002, Vol. 28, i. 1.Szmytt A., Ustrój metropolii stołecznej – Londyn, „Samorząd Terytorialny” 2001, nr 7–8.


Walichniewicz-Bartnik P., Proces dewolucji i jego ewentualne konsekwencje dla Zjed-noczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, [w:] Samorząd terytori-alny w Polsce i w Europie (doświadczenia i nowe wyzwania), red. J. Marszałek-Kawa, A. Lutrzykowski, Toruń 2008.

Wilson D., Game C., Local Gevernment in the United Kingdom, Parlgave Macmillan 2006.


DOI 10.15804/ppk.2017.01.11---------Nr 1 (35)/2017---------

Kamil Stępniak1

Relacje między Zasadami Techniki Prawodawczej a Zasadami Poprawnej Legislacji w procesie stanowienia prawa

Słowa kluczowe: Zasady techniki prawodawczej, zasady prawidłowej legislacji, legislac-ja, prawo konstytucyjne, ochrona praw człowieka, Trybunał KonstytucyjnyKeywords: The rules of legislative technique, principles of proper legislation, legislation, constitutional law, protection of human rights, the Constitutional Court

StreszczenieZnaczenie zasad techniki prawodawczej (ZTP) oraz zasad prawidłowej legislacji (ZPL) jest kluczowe dla procesu stanowienia prawa. Są one gwarancją poszanowa-nia praw chronionych przez ustawodawcę, a także ochrony praw człowieka. Zasady prawidłowej legislacji wywodzone są przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Kon-stytucji Rzeczypospolitej Polskiej (czyli z zasady demokratycznego państwa praw-nego). Zasady techniki prawodawczej stanowią zaś załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodaw-czej. W opracowaniu dokonano charakterystyki obu dziedzin uwzględniając ich specyfikę oraz rys historyczny. Wykazano także, że dzięki łącznemu stosowan-iu ZTP i ZPL oraz ich ścisłym relacjom prawodawca może stanowić akty prawne, które będą gwarantować ochronę praw człowieka oraz będą chronić interes państ-wa. Wskazano zależności między ZTP i ZPL i korzyści płynące z łącznego stoso-wania tych dziedzin.

1 Autor jest doktorantem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku. E-mail: [email protected].


Summary

Relations between the principles of proper legislation and the principles of legislative techniques in the process of law-making

Meaning of the principles of legislative techniques (PLT) and the principles of prop-er legislation (PPL) should be regarded as a key to the process of lawmaking. These rules are often a guarantee for the protection of human rights. The principles of good legislation are inferred by the Constitutional Court of Art. 2 of the Polish Consti-tution (the democratic rule of law). The principles of legislative techniques are in-cluded in the Annex to the Regulation of the Prime Minister Council of Ministers dated on 20 June 2002 on the principles of legislative technique. The paper presents a characteristics of both disciplines taking into account their specificity and his-torical background. It was also shown that by joint application of PPL and PLT and their inseparable correlation legislator may establish acts that will guarantee the protection of human rights and will protect the interests of the State. The Author also identified benefits which derive form joint application of both sets of legisla-tive rules and principles.

*

Problematyka relacji między zasadami prawidłowej legislacji (ZPL), a zas-adami techniki prawodawczej (ZPL) jest złożona. Stanowi ona podstawę tworzenia dobrego prawa. Tylko poprawne działanie obydwu dziedz-in powoduje możliwość realizacji norm w nich zawartych, a także egze-kwowania przepisów. Współoddziaływanie pomiędzy zasadami praw-idłowej legislacji, a zasadami techniki prawodawczej stanowi podstawę do stanowienia spójnego i prawidłowo rozwijającego się systemu praw-nego, a także zapobiega takim zjawiskom jak chociażby dewaluacja pra-wa, czy też powstawanie niepożądanych luk prawnych. Oddziaływanie pomiędzy wskazanymi dziedzinami wydaje się być niezbędne do spraw-nego funkcjonowania systemu prawnego i najwyższej gwarancji ochrony praw człowieka. Jednakże, jak się okazuje w praktyce współdziałanie to, nie jest wcale takie oczywiste.

211Kamil Stępniak • Relacje między Zasadami Techniki Prawodawczej...

Zasady prawidłowej legislacji2 swoją podstawę prawną znajdują w art. 2 Kon-stytucji RP3, czyli artykule ustanawiającym zasadę demokratycznego państ-wa prawnego. Jednakże jako ich bezpośredni aksjomat powinno się wskazać zasadę budowania zaufania obywateli (a także innych jednostek) do państwa i stanowionego przez nie prawa. Znana jest ona także jako tzw. zasada lojal-ności państwa, która bezpośrednio jest wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny sformułował szereg reguł i wy-mogów stanowienia prawa, które zbiorczo nazywamy zasadami prawidłowej legislacji. Same zasady zaś można określić jako ogólne dyrektywy tworzenia prawa, których powinien przestrzegać każdy prawodawca4.

Zasady techniki prawodawczej możemy określić jako reguły, zasady i wy-tyczne dotyczące konstruowania aktów normatywnych, które same często są ujęte w formie aktu normatywnego. Zasady te określone są jako dyrektywy legislacyjne. Innymi słowy ZTP, to zbiór pewnych wytycznych (a co za tym idzie w konkretnym przypadku – umiejętności), które wskazują jak poprawnie formułować tekst aktu prawnego, jak włączać go do systemu prawa, lub z nie-go derogować5. Co ważne, ze względu na istniejące antagonizmy, technika prawodawcza nie jest taka sama dla wszystkich systemów prawnych.

W Polsce dość długo należało czekać na regulacje z zakresu techniki prawodawczej. Co ciekawe, przez pewien czas nie obowiązywały one w sensie normatywnym, ponieważ początkowo postanowiono odejść od wydawania aktu prawnego regulującego niniejszą materię, na rzecz zwykłych publikacji książkowych. Publikowano je za to jako zbiór wytycznych dla prawodawcy6.

Pierwsze zamysły dotyczące zastosowania jednolitych wzorców tworzenia prawa można dostrzec już w czasach Pierwszej Rzeczypospolitej. Przykłady można zauważyć w pewnych, powtarzalnych wzorach stanowienia konstytucji. Kwestie legislacyjne zostały podjęte w stanowisku króla Zygmunta III: „Jakoż

2 Inaczej nazywana przez Trybunał Konstytucyjny także poprawną lub rzetelną legislacją. W wyroku TK z 9 marca 2016 r., sygn. K 47/15 mowa jest wyłącznie o poprawnej legislacji. Historycznie określano je jako zasady przyzwoitej legislacji.3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).4 Wolności i prawa jednostki w Konstytucji RP. Tom I – Idee i zasady przewodnie konstytucyjnej regulacji wolności i praw jednostki w RP, red. M. Jabłoński, Warszawa 2010, s. 305–307.5 M. Błachut, W. Gromski, J. Kaczor, Technika prawodawcza, Warszawa 2008, s. 14–16.6 G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2009, s. 18–22.


napomina i prosi nakoniec J.K. Mć W. Mci, abyście i posły te, które podług zwyczaju obrać i posłać na ten przyszły sejm będziecie raczyli, żebyście takowe obrali, którzyby żadnemi swemi własnemi ani przyjacielskimi potrzebami nie byli zabawieni, którzyby i nic swego i nic na ten czas inszego od W. Mci nie przynosili, jedno to, co J.K. Mć na ten czas W. Mciom proponować raczył”7. Oczywiście były to instrukcje króla o charakterze nie stricte technicznym, lecz raczej ogólno-legislacyjnym. Miały jednak takie znaczenie, że wskazy-wały, by stanowić prawo w sposób bezstronny i niekazuistyczny.

Świadomą potrzebę uregulowania ZTP zauważono dopiero w okresie dwudziestolecia międzywojennego. Ze względów historyczno-ustrojowych w stosunku do regulacji wprowadzanych w Europie był to proces spóźniony. Na świecie tego typu regulacje wcześniej ukazały się chociażby w Niemczech, Austrii, Szwajcarii czy też Rosji. Przyszedł jednak taki czas, że krajowi de-cydenci i politycy pod wpływem rozwoju nauki prawa zauważyli potrzebę wprowadzenia pewnych formalnych ujednoliceń w sposobie technicznego formułowania aktów prawnych.

Pierwszym aktem, który regulował wprowadzenie ZTP był okólnik Min-istra Spraw Wewnętrznych nr 99 z 2 maja 1929 r. w sprawie zbioru zasad i form technicznego opracowywania ustaw i rozporządzeń, opublikowany w Dzienniku Urzędowym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nr 7 z 1929 r. pod pozycją 1478. Warto jednak zauważyć, że już osiem lat wcześniej, bowiem w konstytucji marcowej9 zawarto przepis dotyczący możliwej inicjatywy ust-awodawczej: Prawo inicjatywy ustawodawczej przysługuje Rządowi i Sejmo-wi. Wnioski i projekty ustaw, pociągające za sobą wydatki ze Skarbu Państ-wa, muszą podawać sposób ich zużycia i pokrycia (art. 10).

Kolejnymi wytycznymi, skierowanymi do całej administracji państ-wowej było zarządzenie nr 55–63/4 Prezesa Rady Ministrów z 13 maja 1939 r. Zarządzenie to nie zostało opublikowane w formie przewidzianej dla aktów normatywnych, ukazało się natomiast w formie publikacji książkowej10.

7 Król Zygmunt III Waza w instrukcji na Sejm 1597.8 OL. 2048/2.9 Ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 44, poz. 267 ze zm.).10 Zob. Zasady techniki prawodawczej (obowiązujące w zakresie prac prawodawczych Rządu stosownie do zarządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 maja 1939 r. nr 55–63/4), Warszawa


W celu ujednolicenia stosowanych technik prawodawczych, zostało wy-dane zarządzenie nr 238 Prezesa Rady Ministrów z 9 grudnia 1961 r. w spraw-ie Zasad techniki prawodawczej. Tak jak jego poprzednik nie zostało opub-likowane w jakimkolwiek dzienniku urzędowym i ukazało się jako publikacja książkowa11. Był to osobliwy sposób publikacji zarządzeń, najwidoczniej jed-nak nie uznano zasadności publikacji niniejszego aktu prawnego w żadnym dzienniku urzędowym.

Czwartym zbiorem ZTP była uchwała nr 147 Rady Ministrów z 5 listopa-da 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej12. Aktem tym powrócono do tradycji publikowania ZTP w dziennikach urzędowych i traktowania ich jako pełnoprawnych aktów normatywnych. Był to zarówno przełom jak i powrót do korzeni związanych z ZTP w Polsce. Akt ten utracił moc obow-iązującą w 2001 r. Obecnie w Polsce obowiązujące ZTP stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej13. Rozporządzenie to zostało wydane na pod-stawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów14.

Rozpatrując prawno-filozoficzną genezę obowiązywania ZPL, powin-niśmy odwołać się do nauki amerykańskiego teoretyka prawa Lon Luvois Fullera15. Według niego, prawo, aby mogło spełniać swoje założenia i być eg-zekwowane powinno spełniać określone warunki, bądź przynajmniej dążyć do ich spełnienia16. Fuller badając wpływ norm prawnych na ludzkie zach-owanie sformułował zasady wewnętrznej moralności prawa, czyli zbiór ws-kazówek jakie prawo powinno spełniać, aby było efektywne i obiektywne względem wszystkich adresatów17. Wśród zaproponowanych przez Fullera zasad były: postulat ogólności prawa, obowiązek ogłoszenia norm prawnych,

1939.11 Zob. Zasady techniki prawodawczej, Warszawa 1962.12 M.P. Nr 44, poz. 310.13 Dz.U. Nr 100, poz. 908.14 Dz.U. 2012, poz. 392.15 R. Tokarczyk, Filozofia prawa w perspektywie natury, Białystok 1996, s. 116–117.16 M. Zirk-Sadowski, Wprowadzenie do filozofii prawa, Warszawa 2011, s. 148.17 A. Dyra, Pozytywizm prawniczy, [w:] Teoria i filozofia prawa. Repetytorium, A. Dyrda, N. Ghazal, R. Nowak, O. Pogorzelski, A. Samonek, Warszawa 2011, s. 67–69.


zakaz retroaktywności prawa, jasność i bezsprzeczność prawa, a także stabil-ność ustanowionych norm prawnych18.

W polskim systemie prawnym rozwój ZPL zawdzięczamy orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego. Odwołując się do art. 2 Konstytucji RP Trybu-nał Konstytucyjny stwierdził, że zasada demokratycznego państwa prawnego zawarta w niniejszym przepisie wymaga od ustawodawcy stanowienia norm nienagannych legislacyjnie. Muszą być one stanowione w taki sposób, aby za-bezpieczały interesy prawne swoich obywateli19.

Trybunał w swoim orzecznictwie ustanowił szereg reguł stanowiących stanowienia norm prawnych w sposób prawidłowy. Niniejsze zasady schar-akteryzowano poniżej aby dać pełen obraz ich znaczenia w procesie legisla-cyjnym.

Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa jest traktowana jako oczywista w demokratycznym państwie prawnym i tak też była traktowana przez Trybunał Konstytucyjny20. W orzecznictwie TK zasa-da ta stanowi nadrzędne miejsce względem innych zasad21. Trybunał również z niej wyprowadził dalsze zasady dotyczące procesu legislacyjnego. Zgod-nie z tą zasadą uprawnienia przyznane obywatelom przez państwo nie mogą mieć charakteru uprawnień pozornych czy też niemożliwych do realizacji ze względów prawnych lub faktycznych albo z uwagi na niejasne określenie warunków korzystania z przyznanych uprawnień22. Ustawodawca powinien być zatem w swoich działaniach nie tylko racjonalny lecz również uwzględ-niać prawa obywateli. Brak racjonalności bądź nieprzestrzeganie techniki leg-islacyjnej może narazić ustawodawcę na brak poszanowania stanowionych norm bądź bunt społeczny.

Zasada taAX opiera się na założeniu wymagalności pewności prawa. Chodzi więc o takie stanowienie i taki zespół cech, który zapewni jed-

18 L.L. Fuller, Moralność prawa, Warszawa 1978.19 Wyroki TK z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98, OTK ZU 1999, nr 3, s. 832; z 10 kwietnia 2006 r., sygn. SK 30/04, OTK ZU 2006, seria A, nr 4, poz. 42.20 S. Wronkowska, Zasady przyzwoitej legislacji w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 671–672.21 Wyroki TK z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK 2001, nr 3, poz. 51; z 15 lutego 2005 r., sygn. K 48/04, OTK 2005, nr 2, poz. 15.22 Wyrok TK z 20 stycznia 2011 r., sygn. Kp 6/09, OTK ZU nr 1/A/2010.


nostce bezpieczeństwo prawne. Zakazuje ona ustawodawcy tworzenie ta-kich instytucji prawnych, które byłyby pozorne bądź niewykonalne przez obywateli23.

Zasada bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa jest powiązana z zasa-dą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Nie można mówić bowiem o zaufaniu do norm prawnych bez bezpieczeństwa prawne-go i stabilności (czy też pewności) prawa. Bezpieczeństwo prawne jednost-ki, o którym mowa, zapewnia obywatelowi umożliwienie przewidywalności działań organizacji państwowych, a także możliwość planowania przyszłych działań własnych24. Pewność prawa oznacza nie tylko stabilność prawa sensu stricto, ale także przewidywalność działań organów administracji publicznej i skorelowanych z nimi działań obywateli25. Jednostka powinna mieć bowi-em możliwość poznania swojego stanu prawnego, określenia skutków swoich zachowań oraz ewentualnych sankcji z nich wynikających26.

Zasada określoności prawa wywodzi się z doktryny niemieckiej. W wąskim znaczeniu rozumie się ją jako nakaz precyzyjności, czyli możliwość wyprow-adzenia z przepisu jednoznacznej normy prawnej27. Według niej, przepisy stanowione powinny być formułowane w sposób jasny i precyzyjny czyli taki, który nie pozostawia wątpliwości co do swojej warstwy treściowej. Adresat tej normy nie powinien mieć wątpliwości, co do praw i obowiązków na nie-go nałożonych przez dany przepis28. Co za tym idzie, nakłada to obowiązek na ustawodawcę zachowania pewnej optymalizacji względem stanowionego przezeń prawa. Warto jednak pamiętać, że stopień określoności każdorazowo podlega relatywizacji ze względu na sytuację prawną i faktyczną w momen-cie stanowienia przepisów. Badanie określoności prawa powinno zawsze od-

23 W orzeczeniu z 2 marca 1993 r., sygn. K 9/92 TK stwierdził, że ustawodawca nie może tworzyć konstrukcji normatywnych, które są niewykonalne i w konsekwencji dają jedynie pozorność ochrony interesów jednostki.24 Por. wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU z 2000 r. Nr 5, poz. 138.25 Zob. orzeczenie TK z 2 marca 1993 r., sygn. K.9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6.26 K. Celarek, Legislacja administracyjna. Studium z zakresu nauki administracji i prawa ad-ministracyjnego, Kraków 2011, s. 43.27 S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993, s. 25.28 Zob. wyroki TK z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00; z 19 grudnia 2008 r., sygn. K 19/07, OTK-A 2008, nr 10, poz. 182.


nosić się do badania nie tylko danej regulacji ale także sytuacji, w której była ona ustanowiona29.

Zasada ochrony interesów w toku, to kolejna dyrektywa prawa sformułowa-na przez TK. Obowiązek uwzględniania interesów w toku dotyczy przypadków, kiedy pewna sytuacja faktyczna lub prawna (przedsięwzięcie) już rozpoczęła swój bieg, a w trakcie jej trwania (przed jej zakończeniem) prawodawca postanawia zmienić prawo w materii dotykającej właśnie tej sprawy. Innymi słowy do-tyczy takiej sytuacji, kiedy prawo pozwala na wyznaczenie pewnego horyzontu czasowego w załatwieniu danej sprawy, a w czasie trwania tej sprawy zmienia się stan prawny. W takim wypadku nowe przepisy powinny zacząć obowiązy-wać adresata normy dopiero gdy dana sprawa znajdzie swój koniec30.

Ochrona praw nabytych, jej istota sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa aby obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w chwili podejmowania decyzji31. Winniśmy jednak dodać, że zasada ta nie ma char-akteru absolutnego, a co za tym idzie w pewnych przypadkach możliwe jest stanowienia norm, które będą ograniczać niniejsze prawo32.

Ekspektatywy, czyli pewne oczekiwanie prawne – sytuacje, w której część normy prawnej została spełniona w celu nabycia pewnego prawa (np. poprzez wystąpienie wypadku ubezpieczonego), także podlegają ochronie prawnej na kanwie niniejszej zasady. Warunkiem ochrony ekspektaktyw praw jest ich maksymalne ukształtowanie33.

Zakaz działania prawa wstecz jest nazywany zasadą lex severior retro non agit. Zabrania ona przede wszystkim stanowienia norm prawnych, które od-nosiłyby się do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. War-to podkreślić, że chodzi przede wszystkim o niedziałanie prawa wstecz na nie-korzyść adresata normy prawnej34.

29 T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, War-szawa 2008, s. 210–223.30 L. Grzonka, Legislacja administracyjna, Warszawa 2011, s. 101.31 Wyrok TK z 2 czerwca 1999 r., sygn. K34/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 94.32 Wyrok TK z 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99, OTK ZU z 2000 r. Nr 1, poz. 1.33 T. Zalasiński, op.cit., s. 130–132.34 L. Grzonka, op.cit., s. 95.


Ostatnią z omawianych zasad jest obowiązek zachowania odpowiedniego va-catio legis. Jest to okres od ogłoszenia aktu normatywnego do jego wejścia w ży-cie. Ma na celu umożliwienie zapoznania się z aktem normatywnym, a także dos-tosowywanie się podmiotów prawa do nowego aktu normatywnego, a co za tym idzie zmiany sytuacji prawnej. Okres dostosowawczy przy wprowadzaniu w życie nowych przepisów powinien uwzględniać ich treść i charakter35. Okres ten prze-ważnie trwa 14 dni, jednakże orzecznictwo TK wskazuje, że są możliwe wyjątki od tej zasady (skrócenie lub wydłużenie okresu vacatio legis).

Mając na uwadze powyższe zasady, istotną uwagą, jeśli chodzi o egzekwowan-ie wykonywania ZPL jest to, że samo ich naruszenie przez organy stanowiące prawo nie może stanowić nieważności aktu prawnego w sposób bezpośredni. W związku z tym przed sądem nie możemy powołać się na naruszenie ZPL. Taka reakcja jest możliwa w sposób pośredni, gdy jako podstawę powołamy naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z naruszeniem konkretnej zas-ady legislacyjnej36.

Inna sytuacja dotyczy stosowania ZTP. Zasady techniki prawodawczej bow-iem obowiązują w formie rozporządzenia wydanego przez Prezesa RM na pod-stawie upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie o Radzie Ministrów37. Dotyczą przede wszystkim podmiotów państwowych oraz samorządowych, za-jmujących się legislacją na najwyższym poziomie (przygotowujących projekty ustaw i rozporządzeń), a także do podmiotów wydających akty wewnętrznie obowiązujące na poziomie ministerialnym38.

Zasady techniki prawodawczej wskazują na konkretne normy techniczne, które powinien stosować prawodawca. Mowa tutaj np. o jednostkach redakcy-jnych stosowanych w aktach prawnych, nazewnictwie aktów prawnych, oraz poszczególnych zasadach ogólnych dot. stanowienia aktów normatywnych. Ustawodawca określił bowiem w nich sposoby nazewnictwa aktów prawnych, ich części składowe, sposoby nowelizacji i derogacji prawa39.

35 Wyrok TK z 11 września 1995 r., sygn. P 1/95, OTK 1995 r., cz. II, poz. 26.36 K. Celarek, op.cit, s. 46.37 Art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz.U. 2012, poz. 392).38 S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993, s. 25.39 M. Błachut, W. Gromski, J. Kaczor, op.cit., s. 14–16.


Pomimo odmiennych charakterów prawnych, trzeba uznać, że istnie-je współzależność pomiędzy zasadami techniki prawodawczej, a zasadami prawidłowej legislacji. Jest to związek, który w prawidłowym zastosowaniu pozwala na stanowienie prawa, które zachowuje wysokie standardy ochro-ny40. To znaczy takiego, które w swoim ratio legis pozwala na ochronę praw i dóbr, przy realizowaniu założonych celów ustawowych i interesów państ-wa. Każde prawo – ustawa, lub inny akt prawny, powinien być stanowiony nie tylko dla realizacji celu założonego przez ustawodawcę (prawodawcę), ale także przy założeniu ochrony i poszanowania praw jednostek, w tym oczywiście ochrony praw człowieka i chronienia praw należycie (słusznie) nabytych41.

Zasady techniki prawodawczej służą przede wszystkim poprawnemu reda-gowaniu tekstów prawnych. Niemniej są one także przydatne przy ich późnie-jszej interpretacji, czy też przy dokonywaniu subsumpcji prawa42. Ich charak-ter normatywny jest niezwykle doniosły i pozwala na wprowadzenie pewnej standaryzacji ich stanowienia43. Jednakże sam akt określający niniejsze ZTP (w obecnym stanie prawnym ujęte w formie rozporządzenia Prezesa RM) jest w swoim przedmiocie niezwykle technicznym dokumentem44.

Problematyka ZPL zaczęła mieć znaczenie dopiero po przekształceniu us-trojowym po 1989 r. „Władza ludowa” nie przykładała uwagi do przestrze-gania wytycznych dotyczących stanowienia prawa. Ich stosowanie, a także przestrzeganie norm ochrony praw człowieka nie stanowiły przedmiotu działalności „władzy ludowej”45.

Samo orzecznictwo dotyczące ZPL jest w związku z powyższym dosyć młode. Dzięki spójnej linii orzeczniczej TK stanął na straży wolności jed-nostek, a jednocześnie ochrony zaufania do państwa. Pomimo zmieniających się parlamentów i partii rządzących, co w sposób oczywisty wpływa na treść

40 S. Wronkowska, M. Zieliński, O korespondencji dyrektyw redagowania i interpretacji tekstu prawnego „Studia Prawnicze” 1985, nr 3–4, s. 301–327.41 M. Zieliński, Wykładnia prawa – Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 49–59.42 Jest to proces myślowy polegający na sprzężeniu stanu faktycznego z określonymi nor-mami prawnymi.43 J. Wróblewski, Tworzenie prawa a wykładnia prawa, „Państwo i Prawo” 1979, z. 6, s. 5–16.44 S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy..., s. 46.45 W. Staśkiewicz, Stare i nowe modele legislacji, [w:] Dyskrecjonalność w prawie. Materiały Konferencyjne, red. W Staśkiewicz, T. Stawecki, Warszawa 2010, s. 194–206.


stanowionych przepisów, zawsze, odwoływano się do standardów które muszą być przestrzegane w demokratycznym państwie prawnym. Dlatego też tak ważne są ZPL, które nie opisują aspektów technicznych w procesie stanowie-nia prawa, ale wskazują jakie obiektywne przesłanki ma brać pod uwagę ust-awodawca (prawodawca)46.

Samo stanowienie aktu prawnego jest czynnością konwencjonalną, zaś pro-ces tworzenia tekstu aktu prawnego można uznać za czynność techniczną. Oczywiście do koordynacji tworzenia tekstu powoływane są odpowiednie służby składające się ze specjalistów w tej dziedzinie. Odpowiedzialność pol-ityczną za ustanowiony akt prawny zawsze ponosi jednak większość parlam-entarna (jeśli mówimy o ustawie) bądź inny organ władzy państwowej, który za wydanie danego aktu jest odpowiedzialny. Dlatego też powinno się dokonać rozróżnienia pomiędzy ZTP – które w sposób techniczny podpowiadają jak dany akt można sformułować, a także ZPL, które wskazują, jakie wartości, zasady, prawa i obowiązki powinny być uwzględnione w procesie stanowie-nia aktów prawnych47.

Jako przykład potwierdzający współzależność ZPL z ZTP można trak-tować wymóg sporządzenia Oceny Skutków Regulacji (dotyczy on prawodaw-cy rządowego). Jest to analiza (wg metody kosztów i korzyści), która stanowi jeden z załączników do projektu aktu normatywnego przygotowywane-go przez jednostki rządowe48. Określa ona przewidywane skutki i korzyś-ci planowanych regulacji. Obowiązek przygotowania OSR do projektów rządowych aktów prawnych wprowadził Regulamin pracy Rady Minis-trów49. Natomiast doprecyzowanie obowiązku wynikającego z regulaminu, a także wiele technicznych wytycznych, jeżeli chodzi o przygotowanie OSR ustanowiono w Wytycznych do oceny skutków regulacji przygotowane przez Ministerstwo Gospodarki50.

46 T. Zalasiński, op.cit., s. 54.47 S. Wronkowska, Zasady..., s. 178–179.48 W. Rogowski, W. Szpringer, Ocena Skutków Regulacji, Warszawa 2007, s. 8.49 Uchwała Nr 190 Rady Ministrów z 29 października 2013 r. Regulamin pracy Rady Mi-nistrów, (M.P. poz. 979).50 Co ciekawe Wytyczne do oceny skutków regulacji zastąpiły Metodologiczne podstawy oceny skutków regulacji przyjęte zostały przez Radę Ministrów 1 lipca 2003 r.


We wprowadzeniu do OSR, które przygotowało Ministerstwo Gospodarki znajdziemy tekst potwierdzający wcześniejsze rozważania dotyczące kooperac-ji ZTP i ZPL. Z dokumentu tego wynika, że każdy akt prawny i wszystkie ro-związania legislacyjne powinny realizować jak najwięcej celów gospodarczych, przy jak najmniejszym obciążeniu dla państwa, społeczeństwa i środowiska. Metoda regulacji powinna być jak najbardziej efektywna i zarazem jak na-jmniej kosztowna51. Obowiązek wprowadzenia sporządzania OSR jest opar-ty na case study krajów zachodnich, a także USA, gdzie wprowadzenie an-alogicznego dokumentu pozwoliło na zwiększenie efektywności prawa oraz poprawienie jego przewidywalności. Ponieważ w Polsce, po okresie trans-formacji, a w szczególności w okresie przygotowania do wejścia do Unii Eu-ropejskiej ilość wydawanych aktów prawnych wzrosła ponad dwukrotnie, postanowiono wprowadzić niniejszą metodę w celu ograniczenia dewaluac-ji norm prawnych, a także zwiększenia ich jakości52. Warto mieć na uwadze, że OSR był już wcześniej często wykorzystywany przez organy administracji. Już od 2001 r. nałożono na jednostki rządowe obowiązek przygotowywania OSR53. Zgodnie bowiem z §9 Regulaminu pracy Rady Ministrów organ wni-oskujący przed opracowaniem projektu aktu normatywnego dokonuje oceny przewidywanych skutków regulacji a wyniki OSR stanowią część uzasadnie-nia do aktów normatywnych. Także w ZTP podkreślono konieczność doko-nania pogłębionej analizy wszystkich warunków społeczno-gospodarczych przed podjęciem decyzji o wszczęciu procesu legislacyjnego54.

Zakres oceny powinien obejmować nie tylko projekty ustaw, ale także projekty aktów prawnych niższego rzędu, które są tworzone przez jednost-ki rządowe. Wyjątkiem od sporządzania OSR jest ustawa budżetowa, która ma przewidziany odrębny tryb uchwalania. Ministrowie mają także kom-petencję do określania, które akty – ze względu na swój ważny charakter

51 W. Rogowski, Skutki regulacji, czyli legislacja postawiona na głowie, Obserwator Finansowy, www.obserwatorfinansowy.pl (23.03.2015).52 W. Rogowski, W. Szpringer, op.cit., s. 19–23.53 Na podstawie Uchwały nr 49 Rady Ministrów z 19 marca 2002 r. Regulamin Pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 13, poz. 221).54 R. Zubek, Jak i dlaczego reformować oceny skutków regulacji w Polsce. Opracowanie przygo-towanie na zlecenie Rzecznika Praw Obywatelskich, Poczdam 2007, s. 3–10.


i znaczące oddziaływanie na gospodarkę będą potrzebowały sporządzenia pogłębionej oceny skutków regulacji55.

Ważnym kryterium sporządzania OSR jest zasada obiektywizmu. Dokonując oceny nie należy kierować się opiniami i wpływami z zewnątrz. Przy sporządza-niu OSR należy kierować się także zasadami przejrzystości i jawności, czego wyrazem jest wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych i przedstaw-ienia ich wyników. Wymóg tworzenia OSR dla projektów rządowych, to nie tylko zabieg pozwalający na zwiększenie efektywności prawa i zmniejszenie obciążenia dla budżetu poprzez ocenę, jakie skutki dana regulacja wywoła. To także dbałość o zachowanie zasad prawidłowej legislacji i ochronę należy-tych dóbr wskazanych poprzez orzecznictwo TK56. Z drugiej zaś strony po-przez wprowadzenie obowiązku sporządzania OSR ma na celu zadbanie o re-alizację wymogów ZTP oraz rozszerzanie kontekstu ustanowionego w nich dla sporządzania projektów ustaw. Widzimy tu wiele powiązań między OSR, a rozwijaniem norm ZTP. Jako przykład możemy w tym miejscu wymienić konieczność pozyskania opinii od podmiotów zainteresowanych rozstrzy-gnięciem sprawy, zgodnie z ZTP. Jest ona ciągle jednym z obligatoryjnych działań poprzedzających podjęcie decyzji o przygotowaniu projektu ustawy. Dzięki przeprowadzaniu badań opinii społecznej możliwe staje się pozys-kanie szeregu istotnych informacji na temat funkcjonowania danego sekto-ra gospodarki. Konsultacje, rozumiane nie tylko jako konsultacje społeczne projektu aktu prawnego, pozwalają na zebranie danych dotyczących potenc-jalnych kosztów i korzyści czy oszacowania ryzyka wynikającego z regulacji.

Ocena skutków regulacji pozwala także na wykrycie innych rozwiązań, niż stanowienie nowego prawa. Działania stymulujące pozanormatywne ro-związywanie problemu są szczególnie ważne, co potwierdzają dane Sejmu RP, z których wynika, że w latach 2007–2011 rocznie uchwalanych było ponad 230 nowych ustaw57. Aby zachować pożądaną ochronę w poszczególnych proce-sach legislacyjnych, organ który akt wydaje (nowelizuje, deroguje) powinien

55 W. Rogowski, W. Szpringer, dz.cyt., s. 31–44.56 Por. Wytyczne do prowadzenia oceny wpływu i konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego, dokument przygotowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości we współ-pracy z Kancelarią Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2015.57 Sprawozdanie dostępne na: www.orka.sejm.gov.pl/SQL.nsf/ustawyall?OpenAgent&6&100 (24.03.2016).


wykazać się dbałością zarówno o aspekty techniczne, inaczej może bowiem dojść do nie osiągnięcia zamierzonego skutku regulacji, jak i o aspekty mate-rialne i aksjologiczne, tak aby w tym procesie nie naruszyć żadnych praw oraz nie narazić się na odpowiedzialność z tego wynikającą. Nie można zapom-nieć bowiem, że naruszenie zasad legislacyjnych, a co za tym idzie narusze-nie praw jednostki i sądowo udowodniona relacja między powstałą szkodą, a wadliwie ustanowioną regulacją prawną może być podstawą do ubiegania się o odszkodowania od Skarbu Państwa58.

W procesie stanowienia prawa ważne są dwa aspekty, których spełnienie zawsze powinno być łączne: techniczny – czyli sposób stanowienia poszcze-gólnych norm prawnych zawierających hipotezę, dyspozycję i sankcję. Normy te zawarte ZTP stanowią w jaki sposób powinno się akty stanowić i dero-gować z obiegu, tak aby nie powstały luki prawne, które będą powodowały niepożądane działania, a także tak aby osiągnąć zamierzony cel. Dzięki nim można uzyskać spójność systemu prawnego, która pozwoli na odczytywanie intencji prawodawcy, oraz prawidłową wykładnię prawa59. Z drugiej zaś st-rony widać potrzebę zastosowania norm materialnych, które w swojej istocie traktują o pewnej aksjologii stanowienia norm prawnych, a także osiągania pewnej metody fenomenologicznej która pozwoli na tworzenie prawa na na-jwyższym poziomie ochrony60.

W demokratycznym państwie prawnym współdziałanie tych obu sfer wydaje się nierozłączalne. Jest ono konieczne dla ochrony dóbr jednost-ki, a także dóbr publicznych. Tylko dzięki koniunkcji ZPT i ZPL można osiągnąć normy prawne, które swoim charakterem nie będą przypomi-nać tych, rodem z ubiegłego ustroju. Tylko tak można uniknąć naruszania norm międzynarodowych, a także naruszania podstawowych praw jed-nostek. Co także ważne, to tylko we współpracy obu sfer można stworzyć taki rodzaj prawa, który będzie spójny i nie będzie rodził wątpliwości adre-satów, co do jego treści61.

Styk powyższych dziedzin bardzo dobrze widać przy analizie OSR, które z jednej strony kładą wysoki nacisk na zachowanie norm technicznych i od-

58 Por. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 24.01.2013 r., sygn. I ACA 779/12.59 S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 8.60 R. Tokarczyk, op.cit., s. 84–85.61 J. Oniszczuk, Filozofia i teoria prawa, Warszawa 2012, s. 25–34.


wołują się w swojej podstawie do zasad techniki prawodawczej, a z dru-giej strony ich istotą jest ochrona interesów państwa oraz obywateli, położenie nacisku na aksjologię stanowionego prawa i odpowiedź na pyta-nie: po co stanowimy dany akt. Czy jest on konieczny i czy uda się osiągnąć przez niego zamierzony skutek. Nowa formuła tego obowiązku sprawdza się i dobrze byłoby gdyby jej stosowanie było obowiązkowe nie tylko do pro-jektów rządowych, ale także do innych społecznych i pozarządowych inic-jatyw legislacyjnych62.

Relacja pomiędzy ZTP i ZPL jest silna i nierozerwalna. Trudno jest sobie wyobrazić możliwość niestosowania tych dwóch dziedzin łącznie. Tylko taki związek kompetencyjno-materialny pomiędzy tymi dziedzinami może zag-warantować jak najwyższą ochronę i stanowienie prawa jak najwyższej jakoś-ci, które jest należne i obowiązkowe w demokratycznym państwie prawnym.

Literatura

Błachut M., Gromski W., Kaczor J., Technika prawodawcza, Warszawa 2008.Celarek K., Legislacja administracyjna. Studium z zakresu nauki administracji i prawa

administracyjnego, Kraków 2011.Dyrda A., Ghazal N., Nowak R., Pogorzelski O., Samonek A., Teoria i filozofia prawa.

Repetytorium, Warszawa 2011.Fuller L.L., Moralność prawa, Warszawa 1978.Grzonka L., Legislacja administracyjna, Warszawa 2011.Jabłoński M., Wolności i prawa jednostki w Konstytucji RP. Tom I – Idee i zasady przewod-

nie konstytucyjnej regulacji wolności i praw jednostki w RP, Warszawa 2010.Oniszczuk J., Filozofia i teoria prawa, Warszawa 2012.Rogowski W., Szpringer W., Ocena Skutków Regulacji, Warszawa 2007Staśkiewicz W., Stawecki T., Dyskrecjonalność w prawie. Materiały Konferencyjne, Warsza-

wa 2010.Tokarczyk R., Filozofia prawa w perspektywie natury, Białystok 1996.Wierczyński G., Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz. Warsza-

wa 2009.Wronkowska S., Zasady przyzwoitej legislacji w orzecznictwie Trybunału Konstytucyj-

nego, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006.

62 W. Rogowski, W. Szpringer, op.cit., s. 22.


Wronkowska S., Zieliński M., Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004.Wronkowska S., Zieliński M., O korespondencji dyrektyw redagowania i interpretacji tek-

stu prawnego, „Studia Prawnicze” 1985, nr 3–4.Wronkowska S., Zieliński M., Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warsza-

wa 1993.Wróblewski J., Tworzenie prawa a wykładnia prawa, „Państwo i Prawo” 1979, z. 6.Zalasiński T., Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego,

Warszawa 2008.Zieliński M., Wykładnia prawa – Zasady. Reguły. Wskazówki., Warszawa 2002.Zirk-Sadowski M., Wprowadzenie do filozofii prawa, Warszawa 2011.Zubek R., Jak i dlaczego reformować oceny skutków regulacji w Polsce. Opracowanie przy-

gotowanie na zlecenie Rzecznika Praw Obywatelskich, Poczdam 2007.

CZĘŚĆ II

RECENZJE, SPRAWOZDANIA


DOI 10.15804/ppk.2017.01.12---------Nr 1 (35)/2017---------

Recenzja

Wojciech Mojski, Konstytucyjna ochrona wolności wypowiedzi w Polsce, ISBN 978–83–63761–49–3, Towarzystwo Wydawnictw

Naukowych „Libropolis”, Lublin 2016, ss. 189

W recenzowanej monografii Wojciech Mojski zajął się problematyką kon-stytucyjnej ochrony wolności wypowiedzi w Polsce. Autor wybierając ten temat nie podjął się, co prawda, analizy zagadnienia nowego dla literatu-ry z zakresu polskiego prawa konstytucyjnego. Literatura ta jest obszerna i umożliwia wszechstronne zapoznanie się z tą problematyką. W żadnym jednak stopniu nie umniejsza to wartości naukowej recenzowanej mono-grafii. Poszczególne opracowania dotyczą bowiem szczegółowych aspek-tów konstytucyjnej ochrony wskazanej wolności w Polsce, a nie kom-pleksowej analizy tego zagadnienia, a Autor podjął się próby całościowej analizy ochrony wolności wypowiedzi w ramach polskiego systemu kon-stytucyjnego i już w tym miejscu można zauważyć, że uczynił to w sposób rzetelny, nowatorski i przekonujący.

Książka składa się ze wstępu, trzech rozdziałów i zakończenia. Poszcze-gólne jej części tworzą przemyślaną i spójną całość, w której można odczytać zamysł Autora, aby podjęty temat zrealizować poprzez wyróżnienie części wprowadzającej (Wstęp), teoretycznej (Rozdział I), normatywnej (Rozdział II), praktycznej (Rozdział III), a także zawierającej wnioski (Zakończenie). Na szczególne podkreślenie zasługuje przy tym wyróżnienie w monogra-fii części teoretycznej, w której analizie poddane zostały uwarunkowania ochrony wolności wypowiedzi w każdym demokratycznym państwie praw-


nym. W kolejnych dwóch częściach odnosi je bowiem Autor do norm pol-skiego porządku konstytucyjnego i praktyki ich stosowania w Polsce, a w Za-kończeniu formułuje ważne i odnoszące się nie tylko do Polski wnioski.

Przechodząc do szczegółowej analizy struktury książki, warto zauważyć, że we Wstępie (str. 9–12), poza ogólnym tłem podjętych w niej rozważań, W. Mojski wskazał również na jej podstawowy cel. Celem tym była w zało-żeniu Autora próba ustalenia czynników, które mają wpływ na to, że po „kil-kunastu latach obowiązywania w Polsce nowej demokratycznej konstytucji i szerokim związaniu się przez państwo polskie prawem międzynarodowym i ponadpaństwowym w kontekście ochrony wolności wypowiedzi, nadal po-jawiają się istotne problemy prawne związane z tą wolnością” (str. 10). Lektu-ra książki pozwala stwierdzić, że konsekwentnie zmierza on do osiągnięcia założonego celu w kolejnych częściach monografii i czyni to w sposób inte-resujący i pogłębiony.

Rozdział pierwszy monografii Wojciecha Mojskiego pt.: „Uwarunkowa-nia ochrony wolności wypowiedzi w demokratycznym państwie prawnym” (str. 13–42) poświęcony jest jego rozważaniom odnoszącym się do komuni-kacji interpersonalnej jako faktycznego korelatu wolności wypowiedzi, za-łożeniom normatywnej teorii jej ochrony oraz aksjologicznym czynnikom dotyczącym gwarancji tej wolności w demokratycznym państwie prawnym. W rozdziale tym przeanalizowane zostały również kwestie odnoszące się do podstawowych problemów praktyki ustrojowej ochrony wolności wypo-wiedzi w takim państwie.

W rozdziale drugim „Konstytucyjny model ochrony wolności wypowie-dzi w Polsce” Autor przedstawia polski model konstytucyjny ochrony wol-ności wypowiedzi, zrekonstruowany na podstawie przepisów Konstytucji oraz przepisów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Karty Praw Pod-stawowych Unii Europejskiej i Międzynarodowego Paktu Praw Obywatel-skich i Politycznych ONZ.W. Mojski analizuje w tym rozdziale wskazane akty pod kątem zawartych w nich gwarancji wolnej wypowiedzi, wzboga-cając swoje wnioski o ich interpretację dokonywaną w opracowaniach dok-trynalnych oraz w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a także Komitetu Praw Człowieka ONZ.

W kończącym monografię rozdziale trzecim „Konstytucyjne problemy ochrony wolności wypowiedzi w Polsce” (str. 119–156) Autor przeanalizował

229Recenzja • Wojciech Mojski, Konstytucyjna ochrona wolności wypowiedzi...

główne problemy konstytucyjne związane z praktyką ochrony wolności wy-powiedzi w Polsce. W ramach podziału przyjętego w tym rozdziale analizie poddane zostały na wstępie uwarunkowania konstytucyjnej praktyki ochro-ny wolności wypowiedzi w Polsce, a następnie w kontekście tych uwarunko-wań, generalne i szczegółowe problemy związane z regulacjami normatywny-mi polskiego porządku prawnego dotyczącymi wypowiedzi zniesławiających, znieważających, „antydemokratycznych” i nienawistnych, a także tych, które dotyczą wolności wypowiedzi prasy i innych środków społecznego przekazu.

Na bardzo pozytywną ocenę zasługuje wykorzystana w pracy baza źró-dłowa. Co prawda nie wykorzystano w książce wszystkich dostępnych źró-deł bibliograficznych dotyczących analizowanej tematyki, tak w języku pol-skim, jak i tym bardziej w literaturze obcojęzycznej, jednakże nie można uczynić z tego zarzutu. Autor w sposób dojrzały i wskazujący na pogłębio-ną analizę poruszanej tematyki, dobrał do poruszanych przez siebie kwe-stii właściwe opracowania doktrynalne, jak też egzemplifikujące analizowa-ne problemy orzeczenia TK, ETPCz i uwagi KPCz ONZ.

W Zakończeniu monografii (str. 157–168) Wojciech Mojski zawarł cie-kawe wnioski z przeprowadzonych badań, których najlepszym podsumo-waniem jest następujący fragment, dotyczący ochrony wolności wypowie-dzi w każdym współczesnym demokratycznym państwie prawnym, w tym także w Polsce: „Duży stopień uwikłania aksjologicznego ochrony wolno-ści wypowiedzi przesądza zarazem jednak o niemożliwości ferowania w peł-ni obiektywnych i powszechnie akceptowalnych rozstrzygnięć w kwestiach szczegółowych. Odnosi się to zarówno do opinii społecznej, poglądów dok-trynalnych, rozstrzygnięć prawodawczych, jak i rozstrzygnięć orzeczni-czych. W istotnym zakresie konkretne rozstrzygnięcia mają bowiem cha-rakter subiektywnych ocen odnoszących się do danego kontekstu ochrony wolnej wypowiedzi. Subiektywizacja tych ocen jest jednak czymś nieunik-nionym w demokratycznym państwie prawnym”. Pogląd ten nie rozstrzy-ga wszelkich wątpliwości dotyczących ochrony wolności wypowiedzi w Pol-sce. Nie sposób jednak nie podzielić tego poglądu, gdyż przeprowadzona w monografii analiza w istocie przekonuje o zasadności wniosku, że dysku-sja o istocie i granicach wolności słowa w Polsce zawsze będzie budziła wie-le sporów i emocji, które jak wykazał Autor są wynikiem przyjętej koncepcji ustrojowej państwa demokratycznego.


Zaprezentowane powyżej zalety monografii Wojciecha Mojskiego, wpły-wają nie tylko na to, że zasługuje ona na rekomendację jako wartościowa pozycja naukowa, skierowana przede wszystkim do teoretyków i prakty-ków nauk prawnych. Dodatkowo można wskazać, że recenzowana mono-grafia może stanowić ciekawe źródło wiedzy i refleksji dla szerszego kręgu czytelników. Można ją polecić zarówno studentom kierunków prawniczych, politologicznych i dziennikarskich, ale także czytelnikom, którzy zaintere-sowani są po prostu ochroną w Polsce jednej z najistotniejszych wolności człowieka.

Sabina GrabowskaUniwersytet Rzeszowski


DOI 10.15804/ppk.2017.01.13---------Nr 1 (35)/2017---------

Recenzja

Anna Maria Kosińska, Kulturalne prawa człowieka. Regulacje normatywne i ich realizacja, Wydawnictwo KUL, Lublin 2014, ss. 340

Nakładem Wydawnictwa KUL ukazała się książka traktująca o zagadnieniu niezwykle rzadko poruszanym w literaturze prawniczej. Na rynku wydaw-niczym spotyka się co prawda pozycje dotyczące dziedzictwa kulturalnego bądź dóbr kultury, lecz są to teksty pisane z punktu widzenia prawa między-narodowego, karnego bądź cywilnego, albo też omawiające zagadnienie bar-dzo wąsko, np. pod kątem funkcjonowania określonych instytucji: muzeów, bibliotek. Kulturalne prawa człowieka nie stanowią przedmiotu monogra-fii. Zagadnienie to poruszane było jedynie w formie rozdziału w monografii wieloautorskiej, bądź komentarzy do stosownego artykułu Konstytucji RP. Te próby omówienia znaczenia prawnego praw kulturalnych stanowią naj-częściej próby niewyczerpujące lub w gruncie rzeczy nieudane1. Kulturalne prawa człowieka stanowią więc pozycję wyjątkową już przez wzgląd na swój temat, szeroki zakres jego omówienia i konstytucyjną perspektywę ukazania przedmiotowych zagadnień.1 Wyjątkiem w tym zakresie są publikacje autorstwa lub współautorstwa M. Jabłońskiego, np. Wolności z art. 73 Konstytucji RP, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002; Wolność twórczości naukowej i artystycznej oraz do-stępu do dóbr kultury (współautor J. Węgrzyn), [w:] Realizacja i ochrona konstytucyjnych wol-ności i praw jednostki w polskim porządku prawnym, red. M. Jabłoński, Wrocław 2014. Do do-brych komentarzy art. 73 Konstytucji zaliczam np. tekst autorstwa L. Garlickiego, Rozdział II „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”, artykuł 73, [w:] Konstytucja Rzeczypo-spolitej polskiej. Komentarz,T. 3, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 4.


Recenzowana książka składa się z czterech rozdziałów, poruszających zagadnienia związane z prawami kulturalnymi, uszeregowane zarówno w układzie chronologicznym, jak i przedmiotowym w sposób pozwalający na zgrabne poprowadzenie wywodów i udowodnienie wskazanych we wstę-pie tez.

Rozdział I Homo culturus – rozumienie kultury w interpretacji praw kul-turalnych przybliża zjawisko kultury w szerokim kontekście. Pomimo ty-powo prawniczego charakteru pracy A.M. Kosińska – w celu zdefiniowania kultury – sięga do dorobku przedstawicieli różnych dziedzin nauki, m.in. so-cjologii, kulturoznawstwa, filozofii kultury. Prezentuje powstałe w tym za-kresie teorie, typy definicji i wypracowane przez różnych autorów metody badań nad kulturą. Co istotne nie ogranicza się ona do przytoczenia suchych definicji kultury, lecz doszukuje się głębokiego ich sensu, zgłębia filozofię kultury „wyznawaną” przez twórców tychże definicji. W toku procesu ba-dawczego dobiera myślicieli, których filozofia pozwala na postawienie kul-tury na należnym jej miejscu, jako istotnego zjawiska towarzyszącego czło-wiekowi i decydującego o jego człowieczeństwie.

Autorka przedstawia też w ciekawy sposób relacje pomiędzy kulturą a cy-wilizacją, w toku których dochodzi do wniosku, że zakresy definicji tych po-jęć ani nie są całkowicie rozłączne, ani też się nie pokrywają. Ostatecznie zgadza się z poglądem, w myśl którego relacje między kulturą a cywiliza-cją opierają się na ich chronologicznym następstwie. Istotą kultury jest twór-czość, wytwarzanie wartości, a cywilizacja polega na udoskonalaniu i prze-twarzaniu. Rozgraniczenie kultury i cywilizacji jest więc niemożliwe, jednak jeśli cywilizacja jest oderwana od kultury, nie niesie żadnych wartości.

Ciekawe są rozważania nad kulturą globalną i masową oraz nad konse-kwencjami wyróżnienia kultury masowej dla nauk prawnych. Ogólnie kul-tura masowa oceniona została w recenzowanej książce negatywnie, jako zja-wisko dające się sklasyfikować z punktu widzenia standaryzacji i ilości, a nie wartości. Może ona jednak nieść wartości i tylko w takim zakresie objęta po-winna być regulacją prawną. Kultura globalna niesie niebezpieczeństwo, po-nieważ wprowadzając jednolite wzorce wypiera kulturę narodową, lokalną; procesy globalizacji trudne są do oceny i nie podlegają kontroli. W pracy tej akcentuje się natomiast takie aspekty kultury, które wynikają z natury ludz-kiej oraz z faktu egzystowania człowieka w grupie społecznej. Wychodząc

233Recenzja • Anna M. Kosińska, Kulturalne prawa człowieka. Regulacje...

z tego założenia Autorka omawia zagadnienie tożsamości kulturowej i spe-cyfikę kultury polskiej.

Rozdział II Prawa kulturalne – pojęcie i ochrona w systemie międzyna-rodowym prezentuje kolejne akty prawa międzynarodowego w rozdzieleniu na system ONZ, system UNESCO i regionalne systemy ochrony praw czło-wieka takie jak OBWE Rada Europy i Unia Europejska. W celu oddania na-leżytego charakteru i miejsca praw kulturalnych w poszczególnych aktach, jak i w ramach całego systemu, Autorka wychodzi od przybliżenia podziału praw człowieka na prawa poszczególnych generacji. Po tak zarysowanym tle wyjaśnia ona czym są prawa kulturalne oraz do której z generacji praw czło-wieka są one zaliczane. Wszelkie akty prawne i regulowane przez nie kwestie omówione są przez pryzmat praw kulturalnych. Autorka bada przepisy, któ-re odnoszą się do tej kwestii bezpośrednio, jak również stara się wyinterpre-tować z innych przepisów czy i w jakim stopniu mogą one być zastosowane do praw kulturalnych. Ten proces wymaga od badacza pogłębionej wiedzy na temat specyfiki zjawiska, albowiem tylko ona pozwoli na taką interpreta-cję stosownych przepisów, która umożliwi odniesienie ich do sytuacji reali-zacji bądź przestrzegania praw kulturalnych.

Rozdział III Uregulowanie praw kulturalnych w konstytucjach pol-skich XX wieku stanowi analizę systemu prawa polskiego w poszczegól-nych okresach historycznych. Proces ten dotyczy aktów rangi konstytu-cji, ustaw, i aktów innego typu (dekretów, manifestów). Pod kątem praw kulturalnych badaniom poddane zostały np. ustawy budżetowe okre-su II RP. Jest to zabieg atrakcyjny, rzucający światło na sferę funkcjono-wania kultury w okresie międzywojennym. W dalszej części rozdziału Autorka stara się obiektywnie ocenić podstawy prawne funkcjonowania sfery kultury w okresie PRL podkreślając jednocześnie, że sama kultu-ra w czasach tych była „niezwykle okrojona”. Władze zweryfikowały bo-wiem dotychczasowy dorobek artystyczny, umniejszały rolę kultury sa-kralnej, eliminowały rolę, jaką dla kultury pełniły mniejszości narodowe i etniczne, itp. Tak więc o ile rozbudowany arsenał przepisów konsty-tucyjnych mógłby dawać podstawy do prowadzenia racjonalnej polity-ki kulturalnej, to działania władz czyniły je fasadowymi poprzez ogra-niczanie kultury do tych zjawisk i działań, które zyskiwały akceptację władz ze względów ideologicznych.


Natomiast w odniesieniu do aktualnie obowiązującego systemu prawne-go, analiza obejmuje jedynie przepisy Konstytucji RP. Jest ona wielowarstwo-wa w takim znaczeniu, że w zakresie przepisów art. 5, 6 i 73 przedstawio-no zarówno procedury techniczne (np. jak zagadnienie praw kulturalnych uregulowane było w złożonych projektach konstytucji, prace nad aktualną konstytucją w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, dysku-sje nad redakcją poszczególnych przepisów), omówiono ich znaczenie praw-ne jak też sięgnięto głębiej: do aksjologii uregulowań, do moralności i etyki, które legły u podstaw poszczególnych regulacji. Co istotne Autorka bierze pod uwagę wszelkie postanowienia Konstytucji, jakie się do działalności kul-turalnej odnoszą bezpośrednio i pośrednio, w efekcie czego słusznie stwier-dza: „Wydawać by się mogło, że regulacja ta jest nad wyraz skromna. Jednak po analizie innych przepisów Konstytucji można zauważyć, że prawa kul-turalne regulowane są w niej znacznie szerzej” (s. 173). „Uświadomienie so-bie relacji i powiązań pomiędzy poszczególnymi wolnościami, pozwala zro-zumieć, że pomimo pozornie wąskiej regulacji, prawa i wolności kulturalne są regulowane w Konstytucji dość szeroko i właściwe ich odczytanie stwarza duże gwarancje ochrony jednostki”. (s. 209–210)

Rozdział IV Realizacja praw kulturalnych w III RP skupia się na przed-stawieniu tych podmiotów w państwie, których rola polega na realizacji całości lub jedynie pewnego wycinka praw kulturalnych w Polsce. Najwię-cej uwagi Autorka poświęciła ukazaniu struktury i działań, jakie na rzecz realizacji praw kulturalnych podejmuje Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Potencjał tegoż ministra wynika z faktu dysponowania roz-ległymi kompetencjami polegającymi na sprawowaniu mecenatu nad kul-turą, prowadzeniu stosownych strategii i programów, możliwości ustana-wiania nagród, medali i odznaczeń, organizowaniu kongresów. Minister kultury prowadzi też szereg instytucji kultury, które wspierają jego działa-nia i – poprzez swoje fachowe przygotowanie – przyczyniają się do spraw-ności funkcjonowania ministerstwa. Są wśród nich też takie, które pro-wadzą działalność kulturalną polegającą na promocji i upowszechnianiu kultury polskiej w kraju i za granicą. Zwrócono też uwagę, że sferą kultury zajmują się również inni ministrowie: Minister Spraw Zagranicznych, Mi-nister Edukacji oraz Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Oprócz or-ganów władzy centralnej, przedstawiono jaką rolę w realizacji praw kultu-


ralnych i udostępnianiu kultury spełniają Kościoły i związki wyznaniowe, media oraz organizacje pozarządowe.

Pisząc o prawach kulturalnych, dostępie do kultury i gwarancjach praw-nych (konstytucyjnych), Autorka postanowiła zbadać, jaki jest w praktyce poziom świadomości w tym zakresie studentów, którzy co prawda nie będą zawodowo zajmować się kulturą, ale z racji ukończenia studiów wyższych pretendują do miana inteligencji. Przeprowadzone przez nią badanie an-kietowe wykazało niestety niski poziom świadomości studenckiej na temat przysługujących jednostce praw oraz instytucji odpowiedzialnych za pro-pagowanie kultury i prowadzenie działalności kulturalnej. Wynika z nich również, iż w małych miejscowościach utrudniony jest dostęp do oferty kulturalnej, a środowisko studenckie ma ograniczone możliwości finanso-we. Stąd wniosek o ogromnej roli państwa w tworzeniu dostępu do kultury (np. dostępu do kin), co pozwoli na ukształtowanie „społeczeństwa obywa-telskiego zanurzonego w kulturze jako pochodnej godności i źródle czło-wieczeństwa”.

Na przełomie recenzowanej książki A.M. Kosińska udowadnia posta-wione we wstępie tezy, wykazuje świadomość specyfiki metod i narzę-dzi, którymi w tym celu należy się posłużyć; weryfikuje określone ka-tegorie i świadomie wybiera tę perspektywę (s. 17), która, jej zdaniem, zagwarantuje właściwą interpretację przepisów konstytucyjnych podda-nych analizie.

Autorka prezentuje głębokie przemyślenia o kulturze, jako o wychowa-niu do człowieczeństwa, jako o zjawisku, które jest nieodzowne dla człowie-czeństwa (s. 38), odróżniającym człowieka od pozostałych zwierzą. Wątki aksjologiczne są bardzo mocno zaakcentowane. Autorka przedstawia pra-wa kulturalne jako narzędzia ochrony człowieczeństwa i jego godności. Ca-łość wywodów w książce oparta jest na chrześcijańskim fundamencie. Prze-wija się to w całej pracy, tak przy wskazywaniu kryteriów pozwalających na zweryfikowanie określonych zjawisk; zakwalifikowanie ich jako nadają-ce się do objęcia regulacją prawną, bądź nie; jako mające wartość bądź nie. Autorka przychyla się do poglądów tych autorów, którzy widzą religię, jako czynnik decydujący o „żywotności kultur” (s. 36), zapobiegający upadko-wi cywilizacji zachodniej. Kościół Katolicki przedstawiony jest jako ważny podmiot propagujący idee kulturalne (s. 39–44), pełniący istotną rolę w two-


rzeniu kultury (s. 60), w procesie zachowania i udostępniania dóbr kultury (s. 195–196). Funkcje poszczególnych artykułów Konstytucji odczytuje ona np. w nawiązaniu do słów Jana Pawła II (tak w odniesieniu do art. 6 Konsty-tucji, s. 198).

W rozdziale trzecim Autorka prezentuje ciekawy pogląd, zgodnie z którym w Rozdziale II Konstytucji RP brak uregulowania prawa do-stępu do dóbr kultury (s. 200). Jedyny bowiem przepis tego rozdziału, który reguluje prawa kulturalne, został sformułowany tak, że w grun-cie rzeczy przewiduje wolności. Tymczasem sfera wolności powinna być wolna od jakichkolwiek działań państwa. Trudno to – zdaniem Autor-ki – pogodzić z faktem, że nie ma możliwości korzystania z praw kultu-ralnych poza życiem zbiorowym społeczeństwa. Z jednej strony wolności z art. 73 konstytuują prawo podmiotowe, z drugiej zaś zadaniem państwa jest jedynie stworzenie możliwości realizacji wolności (s. 208–209; zob. też s. 214–215, 313).

Zasadniczo należy zgodzić się z wieloma poglądami Autorki prezento-wanymi w recenzowanej książce. Dotyczy to niebezpieczeństw płynących dla kultury polskiej ze strony globalizacji, umasowienia kultury i szerokiego otwarcia kanałów przesyłu informacji/danych (s. 30–38 i np. 174). Podobnie jak A.M. Kosińska uważam, że obniżenie jakości kultury jest z jednej strony efektem niesłusznej marginalizacji przez państwo działań (prawodawczych, nadzorczych) i zadań w sferze kultury, z drugiej strony skutkuje rozplenia-niem się tzw. kultury niskiej jako kultury łatwiejszej w odbiorze. W tym kontekście za bardzo słuszne uważam spostrzeżenia Autorki o tym, że w te-lewizji publicznej, która powinna wypełniać misję publiczną „jest miażdżąca przewaga kultury popularnej nad wysoką” (s. 296), jak i jej propozycje o ko-nieczności nauczenia się historii przez osoby starające się o uzyskanie oby-watelstwa polskiego (s. 216).

Spośród uwag o charakterze de lege ferenda dotyczących regulacji kon-stytucyjnej na przychylną uwagę zasługują propozycje zmiany art. 73 (s. 215), art. 32 ust. 2, art. 33 (s. 190, 216). W zakresie regulacji podkonsty-tucyjnych Autorka proponuje ustawę o dostępie do dóbr narodowych i jej podstawowe cele (s. 285), przepisy wprowadzające takie rozmieszczenie bi-bliotek gminnych, aby umożliwić realne korzystanie z bibliotek wszystkim mieszkańcom kraju (s. 288). Mam natomiast wątpliwości co do propozy-


cji polegającej na dodaniu „do Konkordatu lub ustawy o stosunku pań-stwa do Kościoła Katolickiego ustępu o treści <<Państwo wspiera Kościół Katolicki w zachowaniu i upowszechnianiu chrześcijańskiego dziedzictwa kultury narodowej>>” (s. 276). Podobnie też odnoszę się do propozycji do-dania w art. 6 Konstytucji RP ustępu 3 o treści: „<<państwo polskie zda-je sobie sprawę z roli Kościoła Katolickiego w procesie tworzenia, zacho-wania i udostępniania narodowego dziedzictwa kulturowego. Tym samym zobowiązuje się wspierać struktury Kościoła w zachowaniu i udostępnia-niu dóbr kultury jak najszerszej liczbie obywateli>>” (s. 280). Formułując te wątpliwości zdaję sobie sprawę z udziału dziedzictwa chrześcijańskiego w dziedzictwie narodowym2, jednak mam wątpliwości, czy proponowane rozwiązania nie naruszałyby zasady równości, równouprawnienia Kościo-ła Katolickiego względem innych kościołów i związków wyznaniowych, czy nie naruszałby konstytucyjnej zasady bezstronności i wzajemnej nie-zależności państwa i kościoła (art. 25).

Jeśli chodzi o uwagi krytyczne, które powinny się znaleźć nawet w po-zytywnej recenzji, to podzielić je mogę na uwagi o charakterze merytorycz-nym i technicznym. Wśród uwag merytorycznych usytuowałabym zarzut o zbyt powierzchownym potraktowaniu pewnych zagadnień. Autorka nie zająknęła się na temat skutków wycofania w 2003 r.3 z przepisów prawnych definicji „dobra kultury” (s. 261 i nast.). Pisze ona co prawda, że dobro kul-tury to pojęcie szersze niż zabytek, wiec „zabytki stanowiąc część dóbr kul-tury, podlegają również ochronie konstytucyjnej”. Nie zastanawia się jednak nad ochroną tych dóbr kultury, które zabytku nie stanowią. Ponadto Au-torka posługuje się zamiennie pojęciami zabytek i dobro kultury, jako ele-mentami dziedzictwa, co jest zabiegiem nieuprawnionym (s. 266–267). Nie zwróciła też ona uwagi na niebezpieczeństwo wywozu dóbr kultury za gra-nicę w obliczu przystąpienia Polski do strefy Schengen, podczas gdy w rze-czywistości stwarza to realne niebezpieczeństwo niekontrolowanego wywo-2 Autorka tej recenzji jest autorem publikacji Miejsce dziedzictwa sakralnego w dziedzictwie narodowym Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Urzeczywistnianie wolności przekonań religijnych i praw z niej wynikających, red. S.L. Stadniczeńko, S. Rabieja, Seria: Ekumenizm i integracja, nr 25, Opole 2012.3 Miało to miejsce na skutek zastąpienia ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. Nr 10, poz. 48 ze zm.) ustawą z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).


zu dóbr kultury będących istotnymi elementami dziedzictwa narodowego, pozwalających utrzymać pamięć o historii i poczucie tożsamości członków narodu polskiego (s. 264). Autorka nie przedstawiła też „za” i „przeciw” wy-roku Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów dotyczącego klauzul nie-dozwolonych (s. 284). Tymczasem sprawa ta – istotna dla dostępu do dóbr kultury i korzystania z tychże dóbr – odbiła się głośnym echem w środowi-sku naukowców4 i muzealników5.

Biorąc pod uwagę konstytucyjnoprawny charakter opracowania, zbyt po-wierzchownie potraktowano w recenzowanej książce kwestię ujęcia art. 5 i 6 Konstytucji w formie norm programowych (s. 193). To czy przepisy są nor-mami programowymi, czy też konstruują prawo podmiotowe ma kapital-ne znaczenie dla skuteczności normy zawartej w przepisie i możliwości po-woływania się nań przez osoby fizyczne. Anna M. Kosińska zdaje się nie akceptować charakteru art. 5 i 6 jedynie jako normy programowej. Oso-biście też pogląd ten podzielam. Jednak, w obliczu zdecydowanych opinii środowiska konstytucyjnego w tej mierze, jej argumenty przeciwne takie-mu podejściu są niewystarczające. Mianowicie podkreśla ona, że: „Regula-cja praw kulturalnych w art. 73 jest niepełna”. „Z tego względu pełne prawa kulturalne mogą być zrekonstruowane na podstawie art. 5, 6 i 73”. Adwer-sarze wywodzenia praw podmiotowych z norm programowych opinię tę ła-two podważą, wskazując, że jednak Rozdział II Konstytucji formułuje jakieś prawo podmiotowe w zakresie działalności kulturalnej, więc nie ma pod-staw wywodzenia praw podmiotowych z przepisów Rozdziału I. Przeciw-stawią konstytucyjną regulację praw kulturalnych np. wolności działalności gospodarczej, która w ogóle nie jest ujęta wśród Wolności, praw i obowiąz-ków człowieka i obywatela. Uważam więc, że nauka powinna poszukiwać argumentów za wywodzeniem praw podmiotowych z norm programowych w oparciu o regułę, dającą się zastosować do każdego przypadku, nawet ta-kiego, w ramach którego istnieje prawo podmiotowe, które w pewnym stop-niu pokrywa się swym zakresem z normą programową. W literaturze mamy

4 W. Kowalski, K. Zalasińska, Prawo do wyglądu muzealiów i ich fotografowania, „Państwo i Prawo” 2013, z. 2.5 M. Drela, M. Trzciński, Zakaz fotografowania w regulaminie muzeum – komentarz do Wy-roku Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 5 maja 2010 roku, „Ochrona Zabytków” 2009, T. 57, Nr 4 (247).


koncepcję minimum praw podmiotowych odpowiadających minimum obo-wiązków władzy publicznej Janusza Trzcińskiego. Warto jednak poszukiwać kolejnych argumentów, na które w konkretnej sytuacji mógłby się powoły-wać Trybunał w swym orzecznictwie.

Czasem wywodom Autorki brak przysłowiowej kropki nad „i”. Na przy-kład na s. 179, gdy pisze ona o zasadzie zwierzchnictwa narodu i współod-powiedzialności tegoż za realizację i ochronę wolności i praw innych ludzi, to brak tu drugiej części wywodu, która odniosłaby to wyraźnie do wolno-ści i praw kulturalnych i unaoczniła np. poprzez przykłady jak to mogłoby się przekładać na praktykę.

Wydaje się, że do kwestii merytorycznych zaliczyć można posługiwa-nie się przez A.M. Kosińską terminem „zapis” zamiast terminu „przepis” (np. s. 214, 229, 278). Zapis jest instytucją prawa spadkowego, a zgodnie z re-gułami prawoznawstwa niedopuszczalne jest używanie jednego terminu na określenie dwóch różnych instytucji. Błąd ten powielany jest nagminnie przez dziennikarzy, publicystów i – co gorsza – przez prawnicze platformy internetowe, dobremu prawnikowi jednak nie przystoi.

W książce zdarzają się też błędy i niedociągnięcia techniczne, których wyeliminowanie w dużym stopniu spoczywa na samym wydawnictwie. Po-dobnie też wydawnictwo wydaje się być odpowiedzialnym za podanie w spi-sie treści błędnych numerów stron. Rozbieżność pomiędzy stroną podaną w spisie, a stroną na której rzeczywiście rozpoczyna się odpowiedni rozdział czy podrozdział wynosi od pięciu stron na początku – do ponad dwudziestu stron na końcu książki.

Kulturalne prawa człowieka. Regulacje normatywne i ich realizacja jest to pozycja, którą należy wysoko ocenić i to nie tylko ze względu na jej uni-kalny charakter (o czym pisałam na początku niniejszej recenzji), ale rów-nież z powodów merytorycznych. Książka ta sytuuje prawa kulturalne w epi-centrum rozważań i ukazuje rozległe możliwości wyinterpretowywania z istniejących regulacji prawnych norm, dających się zastosować do tychże praw. Autorka np. widzi związki pomiędzy ochroną środowiska, a zachowa-niem naturalnego otoczenia zabytków i innych nieruchomych dóbr kultury (s. 167). W prowadzonych wywodach zauważalne jest duże zaangażowanie emocjonalne i wiara w znaczenie praw kulturalnych dla należytej kondy-cji człowieczeństwa. Kultura i prawa kulturalne przedstawione są jako pod-


stawowe dla zachowania godności ludzi, możliwości samorozwoju, poczu-cia tożsamości. Znamienne jest tu stwierdzenie Autorki, że: ”Człowiek bez kultury obumiera duchowo i moralnie, co ma wpływ na rozwój i kondycję całego społeczeństwa, nie tylko w sferze kultury” (s. 291). Z pewnością jest to książka, którą warto przeczytać i wracać do niej ... aby następnym razem odkryć w niej więcej niż poprzednio.

Anna Frankiewicz-BodynekUniwersytet Opolski


DOI 10.15804/ppk.2017.01.14---------Nr 1 (35)/2017---------

Recenzja

Jarosław Zbieranek, Alternatywne procedury głosowania w polskim prawie wyborczym – gwarancja zasady powszechności

wyborów czy mechanizm zwiększania frekwencji wyborczej?, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2013, ss. 260

Należy z dużym zadowoleniem odnotować, że problematyka zasady po-wszechności wyborów nadal pozostaje w kręgu żywego zainteresowania nauki prawa konstytucyjnego (nie wspominając o politologii czy socjolo-gii). Po wydanych w 1998 i 2000 r. monografiach Jerzego Buczkowskiego i Krzysztofa Skotnickiego, polska bibliografia prawnicza wzbogaciła się o ko-lejną cenną pozycję autorstwa Jarosława Zbieranka. Wyróżnia się ona moim zdaniem z dwóch powodów: 1) została opracowana nie tylko przez naukow-ca specjalizującego się w problematyce prawa konstytucyjnego, lecz – rzec można – również praktyka, biorącego czynny udział w pracach legislacyj-nych Sejmu i Senatu (Autor uczestniczył m.in. w pracach sejmowej Komi-sji Nadzwyczajnej rozpatrującej projekt Kodeksu wyborczego), szefa Progra-mu Prawa i Instytucji Demokratycznych w Instytucie Spraw Publicznych, eksperta Centrum Studiów Wyborczych UMK w Toruniu, a ponadto pra-cownika Zespołu Prawa Konstytucyjnego i Międzynarodowego w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich; 2) praca – odmiennie niż uprzednie doty-czące zasady powszechności wyborów, ma charakter bardzo specjalistyczny: pole badawcze ograniczone jest wyłącznie do analizy precyzyjnie dobranych gwarancji zasady powszechności (alternatywnych procedur głosowania) po-zostawiając poza kręgiem zainteresowań inne instytucje gwarantujące reali-


zację tej zasady (np. rejestr i spisy wyborców, terytorialne i zagraniczne ob-wody głosowania, zaświadczenia o prawie do głosowania, itd.) Taki wybór pola badawczego jest ciekawy i, co trzeba koniecznie podkreślić, bardzo ko-rzystny społecznie, choćby z uwagi na potrzebę propagowania przyjętych przez Kodeks wyborczy nowych instytucji zabezpieczających realizację za-sady powszechności wyborów (w szczególności głosowanie przez pełnomoc-nika oraz głosowanie korespondencyjne).

Wewnętrzny układ treści monografii jest klarowny, logiczny, dowodzący bardzo dobrej znajomości omawianej tematyki. Nie dziwi to, bo szczególne-go zainteresowania Jarosława Zbieranka alternatywnymi procedurami gło-sowania dowodzi chociażby 13 przytoczonych w pracy opracowań nauko-wych jego autorstwa dotyczących tych kwestii.

Już we Wstępie do monografii dowiadujemy się, jaki jest główny cel ba-dawczy Autora – chodzi o kompleksową analizę funkcji alternatywnych procedur głosowania i rozstrzygnięcie celów ich wprowadzenia do polskie-go systemu prawa wyborczego: czy celem tym miało być stworzenie dodat-kowych gwarancji zasady powszechności wyborów i wyeliminowanie stanu dyskryminacji w dostępie do głosowania określonych grup wyborców, czy też również zwiększenie poziomu frekwencji wyborczej, obniżenie kosztów organizowania wyborów, umożliwienie sprawniejszego obliczania ich wy-ników? Rozstrzygnięcie tego problemu ma służyć weryfikacji postawionej przez Autora tezy, iż główną funkcją alternatywnych procedur głosowania – w przypadku ich skierowania do ściśle określonych kategorii wyborców – jest zapewnienie gwarancji zasady powszechności wyborów, natomiast w przy-padku przyznania tych procedur wszystkim wyborcom – jest funkcja,,ak-tywizowania elektoratu”, czyli zwiększenie frekwencji wyborczej (s. 9 i n.).

Rozdział I umiejętnie wprowadza czytelnika w sens rozumienia omawia-nych pojęć. W tym celu Autor przedstawia jedną, prostą, zrozumiałą dla od-biorców definicję alternatywnych procedur głosowania, których istota po-lega na tym, że w określonych ustawowo przypadkach wyborcy (zwykle ściśle ich oznaczona część) mogą skorzystać zamiast z procedury podstawo-wej (tzn. z tradycyjnego trybu głosowania w lokalu lub punkcie wyborczym) z innej, alternatywnej dla niej metody oddawania głosu (s. 15). W rozdziale tym spotykamy się także z kategoryzacją alternatywnych procedur głosowa-nia (głosowanie przez pełnomocnika, głosowanie korespondencyjne, elek-

243Recenzja • Jarosław Zbieranek, Alternatywne procedury głosowania w polskim...

troniczne, a także przy wykorzystaniu mobilnej urny wyborczej) oraz krót-ką ich charakterystyką, której celem jest zaznaczenie występujących między nimi różnic. Dzięki tej charakterystyce można np. dowiedzieć się, że w ame-rykańskich stanach Oregon i Waszyngton możliwość oddawania głosu w lo-kalach wyborczych została zlikwidowana, a jedyną możliwością uczestni-czenia w głosowaniu jest wyłącznie głosowanie korespondencyjne (all-postal voting) – szerzej Autor problem ten naświetla na str.45. Ponadto, odnośnie głosowania elektronicznego upewniamy się, że głosowanie za pomocą ma-szyny elektronicznej (,,głosomatu”) nie może być uznane za alternatywną procedurę głosowania, ponieważ wymaga od wyborcy osobistego udania się do lokalu wyborczego (s. 19 i n.).

W rozdziale tym, sygnalizując potencjalne funkcje alternatywnych pro-cedur głosowania, Autor doprecyzowuje ukazany we Wstępie główny cel ba-dawczy. Stwierdza, że priorytetowym celem wprowadzania owych procedur jest zapewnienie określonym kategoriom wyborców ułatwień w oddawaniu głosu. Tymczasem z wieloletniej debaty na omawiany temat wynikało, że al-ternatywne procedury głosowania postrzegano jako mechanizmy wpływa-jące na poziom frekwencji wyborczej, zaś w opracowaniach z zakresu prawa konstytucyjnego czy politologii stawiano znak równości pomiędzy gwaran-cją zasady powszechności a zwiększeniem ogólnego poziomu frekwencji. To powodowało, że wprowadzenie tych procedur napotykało na trudności, gdyż uznawano je za bezzasadne.

Na zakończenie rozdziału I Autor dokonuje omówień alternatywnych procedur głosowania w dokumentach międzynarodowych, m.in. w Europej-skiej Konwencji Praw Człowieka, Kodeksie Dobrych Praktyk Wyborczych, Zaleceniach Komitetu Ministrów Rady Europy dla państw członkowskich w sprawie prawnych, praktycznych i technicznych standardów głosowania elektronicznego.

W rozdziale tym na str. 15, chyba przez przeoczenie Autor użył sformuło-wania,,tajne wybory”; z pewnością chodzi o tajne głosowanie.

W rozdziale II – przy wykorzystaniu szerokiej literatury anglojęzycznej – Jarosław Zbieranek przedstawia cztery analizowane przez siebie alternatyw-ne procedury głosowania w wybranych krajach świata, skupiając się głównie na wskazaniu celów, jakimi kierował się ustawodawca danego kraju przy ich ustanawianiu. We wprowadzeniu do procedury głosowania koresponden-


cyjnego (s. 39) nieco zbyt dosłownie powtarza informacje przekazane już na ten temat na stronach 17–18 podczas omówień kategoryzacji alternatyw-nych procedur głosowania.

Z dokonanych analiz dowiadujemy się, że w Szwajcarii rozszerzenie procedury głosowania korespondencyjnego na wszystkich głosujących nie przyczyniło się do wzrostu poziomu frekwencji wyborczej; w istocie po-dobny wniosek wynika z doświadczeń amerykańskich i brytyjskich. Nie-stety, brak informacji, jakie są w tym względzie doświadczenia Niemiec – oprócz faktu że w 2009 r. skorzystało z tej formy głosowania ponad 21% ogółu wyborców (s. 50). Co istotne, również głosowanie elektroniczne, które w swym założeniu miało wpływać na wzrost poziomu uczestnictwa w wyborach głównie wśród młodych wyborców, nie spełniło – jak wyka-zują doświadczenia np. Estonii i Wielkiej Brytanii – pokładanych w nim nadziei. Głosowanie w tej formie jest traktowane przez wyborców głów-nie jako ułatwienie udziału w wyborach. Z dużą erudycją Autor przytacza rozwiązania funkcjonujące w krajach dopuszczających głosowanie przez pełnomocnika (wymienia podmioty, które mogą skorzystać z tej formy głosowania, ukazuje procedury ustanawiania pełnomocnika, wymienia ograniczenia w pełnieniu tej funkcji oraz liczbę dopuszczalnych pełnomoc-nictw) i konkluduje, że liczba wyborców korzystających z tej alternatywy głosowania jest relatywnie niewielka i służy głównie jako ułatwienie dla wyborców, którzy z obiektywnych przyczyn wykluczeni są z możliwości uczestniczenia w głosowaniu w lokalu wyborczym. Omawiając procedu-rę głosowania przy pomocy mobilnej urny wyborczej Jarosław Zbieranek słusznie przypomina, że rozwiązanie to spotyka się z krytyką ekspertów oraz organizacji międzynarodowych, gdyż forma ta może być wykorzysty-wana do fałszowania wyników wyborów (s. 70); z tego też względu oma-wiana procedura głosowania powinna dotyczyć wąskiego kręgu uprawnio-nych. Również i ja, pomimo że akceptuję racjonalność wprowadzenia tej procedury, podzielam wyżej wyrażony pogląd, mając na uwadze polską-,,urnę pomocniczą” która może być stosowana przez obwodową komisję wyborczą (po uzgodnieniu z komisją wyborczą wyższego stopnia) podczas głosowania w domach pomocy społecznej oraz zakładach opieki zdrowot-nej (czyli m.in. w szpitalach, zakładach pielęgnacyjno–opiekuńczych, sta-cjonarnych hospicjach). Praktyka dowodzi, że ta procedura głosowania nie


tylko nie zabezpiecza zasady tajności głosowania, lecz także stwarza po-kusę dla personelu zakładów opieki zdrowotnej do głosowania za upraw-nionych pacjentów. Dlatego też słusznie zgłaszane są postulaty, aby wpro-wadzić dla obwodowych komisji wyborczych, którym wyrażono zgodę na stosowanie takiej urny, specjalnych, dodatkowych szkoleń odnośnie po-prawności procedury oddawania głosu w tych zakładach1.

Muszę przyznać, że treść rozdziału III, traktująca o przebiegu prac nad wprowadzeniem alternatywnych procedur głosowania do polskiego prawa wyborczego, jest dla mnie wyjątkowo interesująca. Autor dla jej stworzenia wykorzystał kompletną bazę faktograficzną (druki parlamentarne, biulety-ny z posiedzeń komisji, sprawozdania stenograficzne, wystąpienia Rzeczni-ka Praw Obywatelskich, propozycje przedkładane przez PKW, prowadzone badania socjologiczne, fachową literaturę przedmiotu, przekazy medialne), aby krok po kroku, nie pomijając żadnego etapu, ukazać zawiłą i wielolet-nią drogę, zmierzającą do,, zakotwiczenia” tych procedur w obowiązują-cym prawie wyborczym. Drogę, która np. dla instytucji pełnomocnika wy-borczego i głosowania korespondencyjnego rozpoczęła się już w 1992 r., aby pełną realizację uzyskać dopiero na gruncie przepisów Kodeksu wyborcze-go z 2011 r. (głosowanie przez pełnomocnika częściowo zostało wdrożone w 2009 r. w ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego, a następnie w 2010 r. w wyborach prezydenckich i samorządowych).

Niestety, zdalne elektroniczne głosowanie, pomimo że koncepcja jego wprowadzenia datuje się już na lata 90. XX w. – a jak przypomina Autor związana była z informatyzacją usług publicznych, w tym pracami nad stwo-rzeniem podpisu elektronicznego – nie ma realnych perspektyw na wpro-wadzenie w najbliższym czasie i stanowi raczej wizję, do której należy dą-żyć, dotychczas nie zostały bowiem stworzone możliwości zagwarantowania bezpieczeństwa tej procedury głosowania; na przeszkodzie stoją bariery or-ganizacyjne i technologiczne. Jarosław Zbieranek zauważa, że w Polsce,, głosowanie przez Internet” było jedynie pewnym hasłem wykorzystywa-nym w debacie publicznej (s. 134); do problematyki tej nawiązuje również na s. 234 in.

1 Por. wypowiedź Ł. Kaczkowskiego, [w:] Zmiana ordynacji wyborczej a zmiana konstytucji. Międzynarodowa Konferencja Naukowa, Rzeszów, 3 – marca 2008, red. S. Grabowska, R. Gra-bowski, Rzeszów 2008, s. 57 i n.


W rozdziale IV Autor dokonał omówień,,pakietu” alternatywnych proce-dur głosowania uregulowanych w Kodeksie wyborczym oraz poddał anali-zie praktyczną stronę ich zastosowania w wyborach parlamentarnych prze-prowadzonych w 2011 r.; wykorzystał w tym celu oceny wynikające z prac badawczych, które przeprowadził na zamówienie Rz.P.O. (szkoda, że nie zo-stały przeprowadzone badania obrazujące rzeczywistą liczbę wyborców ko-rzystających z mobilnej urny wyborczej, gdyż stwierdzenie, „około kilkuset” nie jest precyzyjne).

Biorąc pod uwagę fakt, że zamiar skorzystania z nowych procedur gło-sowania skutecznie wyraziło blisko 40 tys. uprawnionych wyborców, Au-tor – podobnie jak Rz.P.O. i PKW – pozytywnie ocenia praktyczną stronę ich funkcjonowania i uznaje za mylne i świadczące o błędnym rozumie-niu istoty i funkcji wprowadzonych procedur, wypowiedzi tych publicy-stów, a nawet przedstawiciele doktryny, którzy wyrażają rozczarowanie brakiem oczekiwanego podniesienia przez nie frekwencji wyborczej, a po-nadto akcentujących znikomą część ogółu wyborców głosujących z wyko-rzystaniem nowych instytucji. Przekonanie to rozwija następnie w rozdziale V, stanowiącym kwintesencję celu badawczego i postawionej tezy, traktu-jącym o funkcjach realizowanych przez alternatywne procedury głosowa-nia. Przedstawia również prognozy rozwoju tych procedur w polskim pra-wie wyborczym oraz formułuje wnioski de lege ferenda. Jarosław Zbieranek nie uchyla się od zaprezentowania własnego stanowiska odnośnie zgłasza-nego przez PKW oraz Klub Parlamentarny Platformy Obywatelskiej postu-latu wprowadzenia głosowania korespondencyjnego dla wszystkich wybor-ców. Jego zdaniem należy dążyć do możliwości rozszerzenia tego głosowania w kraju również na osoby, które ukończyły 75. rok życia; jest to jego zda-niem minimum minimorum uspójnienia obu procedur – głosowania przez pełnomocnika i korespondencyjnego (s. 232). W Zakończeniu przyznaje, że do zgłaszanych propozycji odnosi się z dużą wstrzemięźliwością, gdyż nie jest dla niego wystarczający cel takich działań i funkcja, jaką ta procedu-ra miałaby spełniać. Oczekiwanie zwiększenia frekwencji wyborczej wśród wyborców biernych, wydaje mu się w świetle dokonanych analiz problema-tyczne i bezzasadne (s. 239).

Odnośnie formalnej strony pracy zauważyć należy, że wewnętrzny układ treści niektórych rozdziałów jest bardziej szczegółowy od ukazane-


go w Spisie treści. W rozdz. 2.2.1., rozdz. 4.4.1 i rozdz. 5.5.4. Autor wy-odrębnia jeszcze dodatkowe omówienia oznaczone literami alfabetu (A, B, C itd.), których Spis treści nie odzwierciedla – moim zdaniem należa-ło to uczynić. Co ciekawe, Jarosław Zbieranek – z sobie tylko wiadomych powodów – nie korzysta z na ogół powszechnie stosowanych w pracach o profilu prawniczym skrótów przytaczanych w przypisach pozycji biblio-graficznych. Ponadto, ostateczna korekta wydawnicza nie wyeliminowa-ła niestety wszystkich zauważonych w monografii uchybień komputero-wych (ss. 15, 18, 24, 41, 42, 56, 71, 79 (przypis 196), 108, 124, 130, 133, 136, 137). Na s. 175 (tabela) wadliwie podano godziny głosowania: jest od. 7.00 – 12.00; powinno być od 7.00 – 21.00. Są to jednak drobne wady, gene-ralnie występujące we wszystkich opracowaniach.

Sama merytoryczna treść pracy nie nasuwa uwag krytycznych. Z całą pewnością wypełnia lukę w literaturze polskiego prawa wyborczego w sposób kompleksowy dokonując analizy funkcji alternatywnych proce-dur głosowania i celów ich wprowadzenia. Jest napisana językiem bardzo przystępnym, a przez to zasługuje na wnikliwą analizę przez wszystkich za-interesowanych problematyką prawa wyborczego. Powinna stanowić obo-wiązkową literaturę badawczą dla wszystkich parlamentarzystów oraz zna-leźć się w podręcznych bibliotekach Delegatur KBW i urzędów gmin (miast). Jestem przekonany, że na stałe zagości również w wykazach bibliograficz-nych prac dyplomowych przygotowywanych na seminariach z zakresu pra-wa konstytucyjnego.

Łukasz BuczkowskiPaństwowa Wyższa Szkoła Informatyki i Przedsiębiorczości w Łomży


DOI 10.15804/ppk.2017.01.15---------Nr 1 (35)/2017---------

Nota recenzyjna

Ewa Malinowska, Konstytucja jako gatunek tekstu prawnego, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2012, ss. 188

Mimo że konstytucja jako czołowy akt prawny, którego postanowienia de-terminują cały system prawny, na przestrzeni wielu lat doczekała się licz-nych badań, Ewa Malinowska zmierzyła się z niezmiernie ciekawym zada-niem polegającym na analizie zależności występujących pomiędzy treścią konstytucji a obowiązującym w określonym przedziale czasowym ustrojem politycznym. Publikacja składa się z dwóch części: pierwsza – zatytułowa-na jako ustalenia teoretyczne oraz tradycja konstytucyjna, natomiast część druga została poświęcona modelowi gatunkowemu konstytucji i jego teksto-wym realizacją. Na wstępie należy zasygnalizować racjonalność w konstruk-cji omawianego zagadnienia. Koherentność prezentowanego przez Autorkę materiału sprawia, że poruszanie się po lekturze jest proste oraz sprawia, że czytelnik bez przeszkód odnajduje interesujące go zagadnienie. Zastoso-wana gradacja problematyczna sprawia, że przechodząc od zagadnień ogól-nych jak: dyskurs czy też tekst prawny odbiorca dochodzi do kwestii anali-tycznych. Warto w tym punkcie dodać, że do kwestii wielopłaszczyznowych, rozpatrywanych w ujęciu aksjologicznym, strukturalnym, poznawczym, pragmatycznym czy też stylistycznym. Przyjęcie tego rodzaju skomplikowa-nej metodyki badawczej wiąże się niewątpliwie z faktem, że konstytucja za-licza się do aktów prawnych, który jest ściśle skorelowany z procesem ustro-jowym państwa. Tak więc należy zgodzić się z tezą, przedstawioną przez


Autorkę we Wstępie analizowanej publikacji, że należy również uwzględnić kontekst kulturowy oraz społeczny jak i szereg czynników pozajęzykowych takich jak: uwarunkowania społeczne, ideologiczne czy też geopolityczne.

Jak wspomniano powyżej Ewa Malinowska, w swej pracy zastosowała gradację problematyczną pomagającą na stopniowej analizie badanego przez siebie zagadnienia. Co istotne, jako formę wstępu Autorka nie ograniczy-ła się, jako to występuje w wielu publikacjach, do zwięzłego scharakteryzo-wania podstawowych pojęć oraz zagadnień, lecz ukazała wzajemne zależno-ści oraz sprzeczności zachodzące pomiędzy aspektami stanowiącymi punkt wyjścia do dalszej analizy. Warto przy tym podkreślić, że owa charaktery-styka przybrała postać prezentacji zależności jaki zachodzą pomiędzy po-szczególnymi zagadnieniami. Już w pierwszej części została pokazana zależ-ność pomiędzy dyskursem a tekstem. Wykraczając poza granicę prawniczej publicystyki Autorka sięgnęła po dorobek z zakresu lingwistyki. Analogicz-nie sytuacja wygląda w przypadku omówienia testu względem gatunku czy też stylu w relacji do gatunku i dyskursu.

Odrębne miejsce zostało poświęcone problematyce dyskursu prawno-ustrojowego który został wyprowadzony z dyskursu prawnego, odwołując się przy tym do dorobku prof. Zygmunta Ziembińskiego, będącego jednym z elementów dyskursu. Konstruując pojęcie dyskursu prawnego, Ewa Ma-linowska podkreśliła przy tym dominująca pozycje konstytucji, jednakże, uznała, że dyskurs prawnoustrojowy jest dyskursem otwartym w odniesie-niu do innych dyskursów, takich jak: dyskursy polityczne oraz ideologiczne. Jednakże ciekawa teza jaka została przez nią zaprezentowana dotyczyła kwe-stii rozbieżności pomiędzy sposobem spostrzegania przez podmiot instytu-cjonalny – czyli decydenta a ogół społeczeństwa na gruncie dyskursu praw-noustrojowego.

W dalszej części swej pracy Ewa Malinowska, omówiła właściwości tekstu prawnego. Wykazała przy tym daleko idącą wielopłaszczyznowość, za punkt wyjścia przyjmując pojęcie tekstu prawnego, a następnie ilustrując jego struktu-rę, normatywność czy też jego językowe właściwości. O ile w pierwszym przy-padku, t.j.: opisując pojęcie tekstu prawnego zaprezentowała podstawowe tezy z teorii i filozofii prawa autorstwa prof. Sławomiry Wronkowskiej, Tomasza Gi-zberta-Studnickiego czy też Marii Renaty Mayenowej, to z kolei w drugiej oraz trzeciej odsłonie jaką jest struktura czy też normatywność tekstu prawnego, za-

251Nota recenzyjna • Ewa Malinowska, Konstytucja jako gatunek tekstu prawnego

akcentowała na koherencyjność tekstów prawnych jako element wyróżniający tego rodzaju teksty, opisując główne przy tym jej założenia. Na odrębną uwa-gę zasługują dwa punkty tejże części publikacji: możliwy świat tekstu prawnego oraz pożądane cechy tekstu prawnego. Autorka konstruuje w nich zarówno ob-raz jaki tekst prawny ma przekazać potencjalnemu odbiorcy, odnosząc się przy tym do elementów świata fikcji literackiej jak i wskazując na dychotomiczną ce-chę tekstu prawnego w kontekście dążeniu do osiągnięcia pożądanych cech tek-stu prawnego a jego społeczną znajomością.

Całość części pierwszej uzupełnia rozdział poświęcony tradycji uchwala-nia aktów o ustrojowym znaczeniu oraz charakterystyka tradycji konstytu-cyjnej przybliżając potencjalnemu czytelnikowi najważniejsze epizody pol-skiego konstytucjonalizmu.

Natomiast w drugiej części pracy, Autorka opisała model gatunkowy konstytucji i jego tekstowe realizacje. Jak wspomniano powyżej analiza tego zagadnienia została dokonana na kilku płaszczyznach. W pierwszej części dotyczy ona komponentu pragmatycznego zobrazowanego jako kontekst ogólny, w którym została przedstawiona sytuacja społeczno–polityczna wy-stępująca podczas tworzenia polskich ustaw zasadniczych, czy też na płasz-czyźnie relacji nadawczo – odbiorczych oraz funkcji tekstu.

Na szczególną uwagę zasługują tezy zawarte w części poświęconej rela-cjom nadawczo – odbiorczym w których to, w przeciwieństwie do innych aktów prawnych, występuje specyficzna pozycja nadawcy oraz odbiorcy przejawiająca się tym, że odbiorca się de facto każdy obywatel. Natomiast in-teresująca teza została przytoczona w przypadku nadawcy, przy którym Au-torka zwróciła uwagę na jego wielopodmiotowość przejawiającą się w wy-stępowaniu trzech grup podmiotów: podmiotu przygotowującego projekt, podmiotu pojmującego decyzje prawotwórcze oraz podmiotu prolongu-jącego akt prawny jak i na dyskurs prawnoustrojowy – różny w zależności od obowiązującego systemu politycznego.

Kolejna część publikacji dotyczy komponentu strukturalnego, w której to została zaprezentowana analiza porównawcza polskich ustaw zasadniczych z perspektywy ich wewnętrznego podziału według takich elementów jak: ty-tuł, preambuła, przepisy merytoryczne, przejściowe oraz końcowe. Jednak-że ciekawe uwagi zostały zwarte w dalszej części pracy poświęconej kompo-nentowi poznawczemu, w którym to Autorka omówiła zakres poszczególnych


polskich ustaw zasadniczych oraz obraz świata prawnego, jaki został przed-stawiony z perspektywy ustawodawcy. Zasadniczą kwestią w tym przypad-ku jest regulacja ustroju państwowego, organizacja władz państwa czy też pra-wa i obowiązki oraz wolności obywatelskie. Odrębnie został zasygnalizowana pozycja religii. Powyższe wywody Ewy Malinowskiej dotyczące komponen-towi poznawczemu zostały oparte na analizie porównawczej najważniejszych polskich ustaw zasadniczych oraz ich systematyki. Odwołując się do po raz kolejny badań lingwistycznych, Ewa Malinowska podjęła się trudu opisania językowych obrazów świata utrwalonych w konstytucjach. Zasadniczym ele-mentem tego problemu są dwa światy: opisany w konstytucji jak i świat bę-dącego swoistego rodzaju wizją ustroju deklarowaną przez ustawodawcę. Przepisy konstytucyjne pełnią wówczas dwojaką rolę poprzez budowanie ży-cia polityczno – prawnego oraz stanowią prezentację poglądów ustrojodawcy na funkcjonowanie narodu oraz jednostki. Badając treść konstytucji, począw-szy od Konstytucji 3 Maja 1791 r. a skończywszy na Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. wskazała na stopniowe wykształcanie się katalogu prawa i obowiąz-ków obywateli. Począwszy od usankcjonowania niesprawiedliwości społecz-nej w pierwszej polskiej ustawie zasadniczej w postaci wyeksponowania roli szlachty, poprzez identyfikowanie obywatelstwa z przynależnością państwową (konstytucja Księstwa Warszawskiego), przez przyznanie władzy zwierzchniej narodowi z zachowaniem monteskiuszowskiej zasady trójpodziału władzy (Konstytucja z 21 marca 1921 r.), odrzucenie zasad systemu demokratyczne-go (Konstytucja z kwietnia 1935 r.), następnie Konstytucja PRL, kiedy to do-chodzi do sytuacji w której występuje rażąca dysproporcja pomiędzy rzeczy-wistością a światem opisanym na kartach ustawy zasadniczej aż po przepisy obowiązującej obecnie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., Autorka wykazał roz-bieżności jaki zachodziły pomiędzy światem kreowanym w ustawie zasadni-czej a ówczesną rzeczywistością polityczną.

Kolejna część dotyczy komponentu aksjologicznego. W tej części zaakcen-towano szczególna uwagę na semantyki nazw wartości konstytucyjnych. Ewa Malinowska wyszczególniła przy tym szereg terminów, które bardzo często pojawiają się w taktach konstytucyjnych. O ile pojęcia,,prawa”,,,państwa” czy też np.:,,socjalizmu”, nie powinno przynieść żadnych problemów interpreta-cyjnych, tak pojęcie,,wolności”,,,dobra” czy też,,narodu”, może powodować szereg wątpliwości. Słusznie przy tym Autorka zauważyła, że w przepisach

253Nota recenzyjna • Ewa Malinowska, Konstytucja jako gatunek tekstu prawnego

konstytucyjnych bardzo często ustawodawca posługuje się terminem,,dobro”. Oczywiście rodzi się przy tym pytanie – co to jest, lub jak te pojęcia rozumieć? Jako przykład podała szereg zwrotów stosowanych w konstytucjach polskich od 1791 r. a kończąc na 1997 r. Tak więc i w tym przypadku koniecznym stało się sięgnięcie po dorobek lingwistyczny. Analogicznie prezentuje się sytuacja z pojęciem,,wolności”, aczkolwiek w tym przypadku zadanie interpretacyjne jest znacznie trudniejsze. Podobnie jak i w przypadku,,dobra”, Ewa Malinow-ska zaprezentowała szereg przykładów zawartych w tekstach polskich ustaw zasadniczych, jednakże mankamentem, jest przytoczenie zaledwie jednej po-zycji publicystycznej w której zdefiniowano pojęcie,,wolności”.

Z kolei do bardzo ciekawych wniosków dochodzi autorka przy interpreta-cji pojęcia,,narodu”. Paradoksalnie wydawałoby się, że z tym terminem, nie powinno być żadnych problemów w sensie jego analizy, jednakże wykładnia poszczególnych artykułów polskich konstytucji wykazała, że pojęcie,,narodu” jest na gruncie tworzenia ustaw zasadniczych pojęciem bardzo mocno związa-nym z ówczesną sytuacja polityczna. Tytułem przykładu należałoby wskazać Konstytucję z 22.lipca 1952 r. w której to,,naród” był tożsamy z,,ludem pracu-jącym”,,,polskim ludem pracującym” lub,,ludem pracującym miast i wsi”, na-tomiast Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. jako,,naród” uznaje,,wszystkich oby-wateli Rzeczpospolitej”. Ostatni rozdział dotyczył komponentu stylistycznego, który według Ewy Malinowskiej winien być rozpatrywany na dwóch płasz-czyznach: cz. I – preambuła oraz cz. II – pozostały tekst konstytucji. Rów-nież i w tym przypadku autorka ukazuje, że koniecznym niekiedy staje się stosowanie dorobku lingwistyki dla analizy tekstu prawnego. Preambuły pol-skich ustaw zasadniczych zawierały zwroty emocjonalne mające za zadanie wywołanie odczuć patriotycznych. Jednakże co istotne, przeprowadzona ana-liza z zastosowanie lingwistyki wykazał, że każda konstytucja zawierał cha-rakterystyczne dla siebie słowa – klucze. Jako p[przykład wskażę Konstytucję marcową z 1921 r., w której często używano następujących zwrotów: Matka--Ojczyzna czy tradycja Konstytucji 3 Maja. Z kolei Konstytucja z 1997 r. posłu-giwała się zwrotami takimi jak: Ojczyzna, Matka-Ojczyzna czy Naród Polski. Co ciekawe pomiędzy trzema preambułami – Konstytucji 3 maja, marcowej oraz z 1997 r., można wyodrębnić analogiczny wzorzec semantyczny oraz sty-listyczny, które wskazują na cele uchwalenia konstytucji takie jak: patriotycz-ne, ogólnonarodowe jak i odnoszą się do podobnych wartości: nietykalności


granic państwa czy też jego niepodległości. Pozostały tekst konstytucji (okre-ślony jako stylistyka części zasadniczej) został rozpatrzony na kilku płasz-czyznach: normatywność (zaakcentowanie w tekście konstytucji jest pozycji w systemie prawnym, jako najważniejszy akt prawny w państwie) bezosobo-wość (wypowiadanie się w trzeciej osobie), dążenie do precyzji (rozwlekłość niektórych części konstytucji polegająca na dokładnym sprecyzowaniu okre-ślonych zachowań w danej sytuacji), standaryzacja (dotycząca nie tylko kon-strukcji ustaw zasadniczych ale i języka jakim są one napisane) idiomatycz-ność (stosowanie charakterystycznych dla danej ustawy zasadniczej idiomów jak np.: Konstytucja z 1997 r. – demokratyczne państwo prawne, czy konsty-tucja z 1952 r. – państwo demokracji ludowej) czy też intertekstualność (prze-jawiająca się tym, że w tekst konstytucji będący tekstem suchym ujęte są uro-czyste teksty dotyczące np.: ślubowań poselskich czy też przysięgi Prezydenta itp.). Publikacja kończy się punktem dotyczącym ideologizacji języka, w któ-rym to Ewa Malinowska wykazała zależność zachodzącą pomiędzy konsty-tucją a ideologia panującego obozu politycznego. Jako przykład przedstawiła analizę przepisów Konstytucji z 1952 r. – będącej aktem prawnym zdetermi-nowanym przez ówczesną władzę polityczną.

Praca Ewy Malinowskiej poświęcona konstytucji jako gatunku tekstu praw-nego stanowi ciekawy przykład stosowania lingwistyki w badaniach nad tek-stem prawnym. Uwzględniając przy tym analizę porównawczą pomiędzy akta-mi prawnymi tego samego rodzaju (w tym przypadku konstytucji) powstałych w różnych (niekiedy diametralnie różnych) systemach polityczno – prawnych można prześledzić np.: stopień oddziaływania władzy politycznej na przepisy konstytucyjne jak i sposób ich formułowania. Niewątpliwie uzasadniania to tezę o nierozerwalnej symbiozie prawa z polityką. Przyjęta przez Autorkę metody-ka badań może być z powodzeniem stosowania odnośnie innych tekstów praw-nych, nie tylko konstytucji. Warto przy tym zasygnalizować, że na płaszczyźnie lat oraz systemów politycznych zmianie podlegały nie tylko postanowienia kon-stytucji ale zmieniało się podejście wobec funkcjonowania całych działów praw-nych. Tak więc powstaje pytanie czy nie kontynuować rozpoczętych w ten spo-sób badań wobec np.: prawa rolnego czy rodzinnego.

Paweł FiktusUniwersytet Wrocławski


DOI 10.15804/ppk.2017.01.16---------Nr 1 (35)/2017---------

Sprawozdanie

Konferencja naukowa „Idea wolności i niezależności w państwie demokratycznym – problemy ustrojowe”,

Jasionka k. Rzeszowa, 13–14 maja 2016 r.

W dniach 13–14 maja 2016 r. w hotelu Ostoya, w Jasionce k. Rzeszowa odby-ła się konferencja naukowa poświęcona problematyce idei wolności i nieza-leżności w państwie demokratycznym. Konferencja w założeniu organizato-rów – pracowników Katedry Instytucji Prawnych i Praw Człowieka WPiA UR – była uczczeniem i podziękowaniem za 40 lat pracy akademickiej Pani Profesor Haliny Zięby-Załuckiej.

Z okazji tego znakomitego jubileuszu w wydarzeniu wzięli udział wy-bitni konstytucjonaliści z wielu ośrodków uniwersyteckich w Polsce, a tak-że przedstawiciele sądownictwa, prokuratury i organów kontroli państwa. Swoją obecnością wydarzenie uświetnili: prof. dr hab. J. Sobczak (SSN), prof. dr hab. E. Ura (SSO w Rzeszowie), dr G. Artymiak (SSO w Rzeszo-wie), dr M. Sztorc (SSO w Rzeszowie), G. Białowąs (prokurator Prokuratu-ry Regionalnej), J. Woźnik (Prokurator Okręgowy w Tarnobrzegu), Ł. Har-pula (p.o. Prokuratora Okręgowy w Rzeszowie), A. Korczowska (prokurator Prokuratury Rejonowej w Rzeszowie del. do Prokuratury Okręgowej w Rze-szowie), I. Czarnecka – prokurator Prokuratury Rejonowej w Mielcu oraz S. Różański (Przewodniczący Rady Izby Komorniczej), W. Motyka (Dyrek-tor Delegatury NIK w Rzeszowie) i dr J. Mazur (radca Prezesa NIK).

Konferencję otworzyła i uroczyście powitała szacowne grono gości Pani Prof. dr hab. H. Zięba-Załucka. W dalszej kolejności przemawiali: Jego Ma-


gnificencja Rektor UR, prof. dr hab. S. Czopek oraz Dziekan WPiA UR prof. dr hab. S. Sagan składając podziękowania oraz życzenia pomyślności Jubilatce.

Po uroczystym otwarciu konferencji rozpoczęto obrady w ramach dwóch sesji merytorycznych. Sesji pierwszej przewodniczył prof. dr hab. S. Sagan, referaty wygłosili zaś na temat: wolności, niezależność i demokracji jako przesłanki członkostwa państwa w Radzie Europy – prof. zw. dr hab. Jerzy Jaskiernia (UJK w Kielcach); idei wolności i niezależności a przyczyn i kie-runków zmian Konstytucji RP – prof. nadzw. dr hab. Andrzej Bisztyga (UZ); prawa do samostanowienia wobec koncepcji suwerenności – prof. zw. dr hab. J. Sobczak (SWPS Uniwersytet Humanistycznospołeczny); idei praw, wolno-ści i bezpieczeństwa pracy i służby w RP – prof. nadzw. dr hab. M. Liwo (WSIiZ w Rzeszowie); wolność jednostki w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., jej definicji oraz potocznych intuicji – dr A. Bił-gorajski (UŚ).

Sesji drugiej przewodniczył prof. nadzw. dr hab. Andrzej Bisztyga. Tema-ty referatów ogniskowały się wokół problematyki niezależności władzy są-downiczej (dr M. Haczkowska z Politechniki Opolskiej wygłosiła prelekcję mającą charakter rozważań teoretyczno – prawnych nt. niezależności wła-dzy sądowniczej stawiając pytanie o realność czy też iluzoryczność owej nie-zależności), funkcjonowania sądownictwa konstytucyjnego jako warunku zabezpieczenia wolności i praw jednostek (wspomniane zagadnienie refero-wał dr R. Balicki w UWr w wystąpieniu zatytułowanym Po co obywatelom sąd konstytucyjny?). W wypowiedziach prelegentów powrócił także wątek wiodący sesji pierwszej tj. kwestia rozumienia idei wolności. Należy wspo-mnieć w tym miejscu referat dra Ł. Pikuły (UJK w Kielcach) Idea wolności w filozofii prawa Rudolfa Stammlera. Problem granic wolności słowa w kon-tekście art. 135 §2 k.k., penalizującego publiczne znieważenie Prezydenta RP, przedstawiła dr B. Stępień-Załucka (UR). Prelegentka scharakteryzowa-ła rozwiązania prawne przyjętej w tożsamej materii w różnych krajach Eu-ropy Zachodniej, poddała również w wątpliwość zasadność polskiej regula-cji w przyjętym zakresie. Dwie pierwsze sesje tematyczne zamknęła krótka dyskusja.

Przewodnictwo sesji trzeciej zostało powierzone prof. nadzw. dr hab. Bo-gusławowi Szmulikowi. W sesji tej wygłoszonych zostało pięć referatów. Re-

257Sprawozdanie • Konferencja Idea wolności i niezależności w państwie...

ferat otwierający, dotyczący dwóch kwestii: po pierwsze sposobu wykonania przez ustawodawcę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 lipca 2014 r., sygn. K 23/11 (nadmienić należy, że wyrok dotyczy przepisów przyznających zbyt szerokie uprawnienia w zakresie kontroli operacyjnej policji, straży gra-nicznej oraz służbom specjalnym) oraz po drugie oddziaływania sposobu wykonania wspomnianego wyroku na sposób realizacji konstytucyjnego prawa do wolności wygłosił prof. nadzw. dr hab. J. Paśnik (Akademia Huma-nistyczna im. A. Gieysztora w Pułtusku). W kolejnym wystąpieniu prof. zw. dr hab. Anna Łabno (UŚ) scharakteryzowała instytucjonalne granice wol-ności. W sesji trzeciej, dwa referaty bliskie sobie tematycznie, poświęcone zostały zagadnieniu statusu sędziego z uwzględnieniem konstytucyjnej za-sady niezawisłości sędziowskiej i jej gwarancji. Głoszącymi byli dr J. Michal-ska (UZ) oraz mgr W. Kopczyński (UWM).

Wartym zauważenia pozostaje także referat dr D. Ossowskiej-Salamo-nowicz (UWM), w którym prelegentka odniosła się do kształtującego się na naszych oczach nowego aspektu prawa do prywatności, mianowicie pra-wa do bycia zapomnianym. Na konieczność zagwarantowania prawa do by-cia zapomnianym – o czym wspomniała dr Ossowska Salamonowicz – zwró-cił uwagę Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 13.05.2014 r. w sprawie C-131/12, Google Spain SL i Google Inc. przeciwko Agencia Española de Pro-tección de Datos (AEPD) i Mario Costeja González. Prelegentka częściowo krytykując wyrok Trybunału zwróciła uwagę na konieczność zagwaranto-wania także „prawa do pamięci”.

Referat zamykający sesję trzecią wygłoszony został przez dra M. Śladkow-skiego (UŚ), dotyczył problematyki przymusowego doprowadzenia dłużni-ka w postępowaniu o wyjawienie majątku, z uwzględnieniem aspektu kon-stytucyjnej zasady wolności.

W sesji czwartej zaprezentowane zostały referaty o zróżnicowanej tema-tyce. Dr J. Szukalski z Wyższej Szkoły Stosunków Międzynarodowych i Ko-munikacji Społecznej w Chełmie scharakteryzował instytucję Pełnomocni-ka Olij Madżlisu ds. Praw Człowieka w Uzbekistanie, mgr P. Króliczek (UŚ) wygłosił prelekcję nt. procedury rozpoznawania skarg i wniosków w postę-powaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w kontekście ochrony praw i wolności jednostki, dr P. Kapusta (UZ) odniósł się do zagadnienia wol-ności związkowych w Konstytucji RP, mgr Natalie Fox podjęła kwestię roli


sądu w postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarza w świetle konstytucyjnego prawa do sądu i na zakończenie dr K. Kozłowski (UJ) poruszył zagadnienie niezależności samorządu terytorialnego w świe-tle postanowień Konstytucji RP oraz Europejskiej Karty Samorządu Teryto-rialnego. Sesje tematyczne zamknęła dyskusja.

Owocem niniejszej konferencji będzie wydana nakładem Wydawnictwa Uniwersytetu Rzeszowskiego księga jubileuszowa upamiętniająca 40-lecie pracy akademickiej prof. zw. dr hab. Haliny Zięby-Załuckiej.

Joanna UliaszUniwersytet Rzeszowski

CZĘŚĆ III

KRONIKA NAUKOWA

261KRONIKA NAUKOWA

Wspomnienie o Profesorze Pawle Sarneckim

Profesor Paweł Sarnecki był osobą, pod której opieką rozpoczynaliśmy naszą uczelnianą i naukową drogę, więc był dla nas po prostu „Profesorem”. Ten identyfikujący Go jednoznacznie tytuł stosowaliśmy zarówno w sensie na-ukowym, jak i emocjonalnym, oznaczającym człowieka nam bliskiego.

Paweł Sarnecki urodził się w Kielcach, 17 marca 1939 r. Było to pierw-sze z ważnych dla Profesora miejsc, z którym pozostał związany przez całe życie. W Kielcach dorastał i tam też ukończył renomowane I Liceum Ogól-nokształcące im. Stefana Żeromskiego. Z tego rodzinnego miasta wyjechał następnie do Krakowa na studia prawnicze, choć z uwagi na relacje rodzin-ne nadal często w Kielcach bywał. Wracał także do Kielc jako wykładowca, uczący kolejne pokolenia zagadnień z szeroko rozumianego prawa publicz-nego. Wiele lat współpracował bowiem z kieleckimi uczelniami: najpierw z Wyższą Szkołą Administracji Publicznej, a następnie z Wyższą Szko-łą Ekonomii, Prawa i Nauk Medycznych im. Edwarda Lipińskiego. Dru-


gim ważnym dla Profesora miejscem stał się Kraków, jako miasto, z którym się związał i w którym zamieszkał, oraz Uniwersytet Jagielloński, w którym po zakończeniu studiów rozpoczął pracę od stanowiska stażysty w 1962 r. Krakowska Alma Mater była ośrodkiem, w którym realizował Profesor Pa-weł Sarnecki całe swoje zawodowe życie aż do emerytury jako badacz, dy-daktyk i zaangażowany członek społeczności akademickiej. Stopień dok-tora nauk prawnych uzyskał w 1969 r. na podstawie rozprawy „Wytyczne w systemie rad narodowych”, która została wyróżniona przyznaniem pierw-szej nagrody w konkursie „Państwa i Prawa”. Wśród ważnych dla Profeso-ra miejsc wymienić również trzeba Szwajcarię, Austrię i Niemcy, w których przebywał na stypendiach. Prowadził także wykłady w Austrii i Francji. Za-gadnienia ustrojowe państw niemieckojęzycznych zajmowały szczególne miejsce wśród zainteresowań naukowych Profesora Pawła Sarneckiego. Pro-blematykę relacji między rządem i parlamentem Konfederacji Szwajcarskiej uczynił tematem rozprawy habilitacyjnej, która stała się podstawą nadania mu w 1978 r. stopnia doktora habilitowanego nauk prawnych. Z kolei wyda-na drukiem w 1989 r. książka pt. „Związek a kraje w strukturze państwowej Republiki Federalnej Niemiec” zaowocowała przyznaniem tytułu naukowe-go profesora nauk prawnych.

Ważnym miejscem w życiu zawodowym Profesora stała się w końcu również Warszawa. W latach 1993–1997 był stałym ekspertem Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, współtwórcą obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W kolejnych latach kontynuował działalność doradczą w Sejmie, będąc zatrudniony w Biurze Studiów i Eks-pertyz Kancelarii Sejmu, w Zespole Prawa Parlamentarnego, na stanowi-sku głównego specjalisty do spraw legislacji. Równolegle z entuzjazmem współtworzył czołowy periodyk prawniczy „Przegląd Sejmowy” oraz przy-gotowywał publikacje w Wydawnictwie Sejmowym, w tym m.in. wieloto-mowy podstawowy komentarz do Konstytucji RP, którego był współauto-rem, a także dzieła konstytucjonalistów polskich sprzed II wojny światowej, przywrócone w ten sposób do obiegu naukowego. Azylem, z którego uro-ków mogliśmy korzystać podczas corocznych spotkań, był zaś dla Profeso-ra domek z ogrodem w Lanckoronie, gdzie powstało wiele z opublikowa-nych przez Niego prac naukowych.

263KRONIKA NAUKOWA

Centrum aktywności naukowej Profesora stanowiła Katedra Prawa Kon-stytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, gdzie rozpoczął wieloletnią współpracę z profesorem Witoldem Zakrzewskim, której naturalnym do-pełnieniem, po przejściu kolejnych szczebli kariery uczelnianej, stało się ob-jęcie stanowiska Kierownika Katedry w 1988 r. W macierzystej Katedrze wykształcił kilkuset magistrantów, a spośród wypromowanych przez niego doktorów czworo – w tym kolejny Kierownik Katedry Prawa Konstytucyj-nego UJ, profesor Piotr Tuleja – osiągnęło później stopień doktora habilito-wanego. To właśnie przede wszystkim w pomieszczeniach Katedry, pier-wotnie mieszczącej się przy ul. Jabłonowskich, a od 1999 r. przy ul. Brackiej w Krakowie, mogliśmy korzystać z opieki naukowej Profesora, rozlicznych inspiracji, a także z okazywanej nam nieustannie życzliwości i serdeczności.

Działalność publiczna i naukowa Profesora Pawła Sarneckiego honoro-wana była nagrodami i odznaczeniami państwowymi. Wśród nich wymie-nić należy dwie nagrody Ministra Edukacji Narodowej II stopnia – w 1982 r. za działalność dydaktyczną oraz w 1988 r. za osiągnięcia naukowe. Za zasłu-gi na rzecz budowy podstaw prawnych państwa demokratycznego został od-znaczony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Krzyżem Oficerskim Orderu Odrodzenia Polski. Ceniony był również przez środowisko nauko-we. Był członkiem Komitetu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk oraz Komisji Prawniczej Polskiej Akademii Umiejętności. Przewodniczył Radzie Naukowej czasopisma „Casus”, zasiadał również w Komitecie Redakcyjnym czasopisma „Krakowskie Studia Prawnicze”, a także był redaktorem serii „Zeszyty naukowe UJ. Prace z nauk politycznych”. Nie można pominąć po-dejmowanych przez niego wysiłków na rzecz integracji środowiska polskich konstytucjonalistów. Począwszy od 1963 r. był stałym uczestnikiem corocz-nych Zjazdów Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego. W tym czasie dwukrotnie, tj. w 1988 r. i w 2005 r., Zjazdy te organizował odpowiednio w Janowicach i Cedzynie. Przez dwie kadencje między rokiem 1994 a rokiem 2001 był wiceprezesem Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego. Ko-ordynował również przygotowywane przez środowisko konstytucjonalistów prace zbiorowe, by choćby wspomnieć książki pt. „Konstytucjonalizacja zasad i instytucji ustrojowych” oraz pt. „Ustrój Unii Europejskiej i ustroje państw członkowskich”.


Szeroki zakres zagadnień podejmowanych przez Niego powodował, że właściwie we wszystkich obszarach prawa konstytucyjnego badacze mo-gli znaleźć doktrynalne wypowiedzi Profesora pogłębiające własne reflek-sje. Nauka prawa konstytucyjnego zawdzięcza mu opracowania książko-we pt. „Senat RP a Sejm i Zgromadzenie Narodowe”, „Wolność zrzeszania się”, „Prawo o stowarzyszeniach – komentarz” oraz liczne artykuły, glosy, recenzje i teksty w pracach zbiorowych. Pasja naukowa Profesora Sarnec-kiego inspirowała także nas jako wychowanków, zachęcanych do podejmo-wania różnorodnych i oryginalnych tematów badawczych. Podsuwane nam pomysły na artykuły i rozprawy dotyczyły przeróżnych kwestii, ale za ich ce-chę wspólną możemy uznać przenikające te sugestie przekonanie Profesora, że podejmowanie zagadnień z zakresu ustrojów państw obcych niezwykle korzystnie wpływa na nasz rozwój naukowy i warsztat badawczy oraz kom-plementarnie pozwala na wnikliwsze badanie ustroju polskiego. Zarówno rozległe ogólnoświatowe zainteresowania Profesora, jak i jego zamiłowanie do historii, pokazywały nam, że aspirować do rzetelnych badań naukowych mogą ci, którzy dbają o możliwie wszechstronny rozwój intelektualny, a sku-pianie spojrzenia na podejmowanych tematach jest tym skuteczniejsze, z im rozleglejszymi horyzontami badawczymi się obcuje. Życzliwość, ciepło i in-dywidualna opieka, którymi Profesor nas obdarzał, powodowały jednocze-śnie, że wzorce płynące od Niego nie były onieśmielające, lecz pogodnie za-chęcające.

W ostatnich latach życia, już po przekazaniu macierzystej Katedry w ręce swego następcy, Profesor emanował tą samą energią i pasją, którą znaliśmy z wcześniejszych dekad. Pracował nad dalszymi artykułami, rozwijał ko-lejne wydania swego opracowania Ustroje konstytucyjne państw współcze-snych oraz krakowskiego podręcznika Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, którego był redaktorem. Niestety przedwczesne odejście Profeso-ra sprawiło, że czytelnicy nie będą mogli już zapoznać się z dziełem, które planował, ale najwyraźniej nadal się do niego przygotowywał. Miało to być autorskie ujęcie książkowe wykładu z prawa konstytucyjnego, systemowe i teoretyczne przedstawienie dziedziny, której poświęcił swe życie. Szczęśli-wie jednak obdarzył nas Profesor Paweł Sarnecki bardzo bogatym korpu-sem swej twórczości oraz wspomnieniami, wskazówkami i inspiracjami. Nie pragniemy więc naszego Mistrza żegnać, lecz dbać o rozwijanie Jego dzieła.

265KRONIKA NAUKOWA

Monika Florczak-Wątor, Sebastian Kubas

*

Chociaż Profesora Pawła Sarneckiego nie ma już pośród nas, nieustan-nie pozostaje obecny w pamięci Swych przyjaciół, koleżanek, kolegów oraz uczniów. Wyrazem tej obecności są liczne wspomnieniach o Profesorze przy-gotowane przez przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego, osoby, które pozostawały z Nim w bliskich relacjach. Oto niektóre z nich:

Wspomnienie Profesora Kazimierza Działochy

Początki mojej bliskiej i serdecznej przyjaźni z profesorem Pawłem Sarnec-kim sięgają końca lat 60. ubiegłego stulecia. Zawdzięczam je naszym sto-sunkom z osobą profesora Witolda Zakrzewskiego – Pawła jako ucznia pro-fesora i adiunkta w krakowskiej Katedrze Prawa Państwowego oraz moim kontaktom z profesorem nawiązanym w związku z jego udziałem w charak-terze recenzenta w moim przewodzie doktorskim. Osoba Profesora Witolda Zakrzewskiego była też obiektem naszej wspólnej troski w czasie jego dłu-gotrwałej choroby. Mniej czy bardziej intensywne kontakty osobiste z Paw-łem, zawsze pełne wzajemnego szacunku i przyjaźni utrzymywaliśmy przez cały czas naszej aktywności akademickiej, także jako organizatorzy i uczest-nicy konferencji naukowych kierowanych przez nas katedr prawa konsty-tucyjnego, później, jako uczestnicy prac organizatorskich i edytorskich Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego w okresie prac nad teore-tyczną koncepcją przyszłej konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Był też Pa-weł członkiem kierowanego przeze mnie stałego zespołu ekspertów Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Jego głęboka wiedza i poczucie odpowiedzialności za słowo zjednały mu uznanie członków Zgromadzenia Narodowego. Za prace nad projektem Konstytucji RP Prezydent Rzeczpo-spolitej nagrodził go Krzyżem Kawalerskim OOP.


W nauce prawa konstytucyjnego Paweł Sarnecki pozostanie na zawsze dzięki bogatemu i wielostronnemu dorobkowi naukowemu jaki pozostawił po sobie. Na najwyższe uznanie zasługują jego studia nad demokratycznymi ustrojami państw europejskich, w szczególności Szwajcarii, Austrii, Niem-czech i Wielkiej Brytanii, stale wzbogacane i uaktualniane w kolejnych edy-cjach prac im poświęconych. Natomiast w dziedzinie badań nad polskim prawem konstytucyjnym czołowe miejsce zajmują te liczne rozprawy i stu-dia, które poświęcił instytucjom obowiązującej Konstytucji RP, ukazując wnikliwie ich specyfikę, a zarazem bliskie pokrewieństwo z założeniami współczesnych ustrojów demokratycznych. Jest jednak w dorobku nauko-wym Pawła Sarneckiego rzecz szczególna. To jego wyjątkowa znajomość i uznanie dla znaczenia tradycji polskiej myśli konstytucyjnej w rozwoju pra-wa polskiego. Swoje przywiązanie do tradycji wyraził w szczególny sposób jako pomysłodawca i organizator osobnej sesji katedr prawa konstytucyjne-go w 70- tą rocznicę konstytucji kwietniowej. We wstępie tomu prac i dysku-sji będących dorobkiem sesji, zatytułowanym „Prawo konstytucyjne II Rze-czypospolitej. Nauka i instytucje” pisał, że powinniśmy oddawać się refleksji nad przeszłością polskiej myśli ustrojowej i dorobkiem konstytucyjnym bę-dącym jej owocem, że powinniśmy to czynić „ku pożytkowi nas wszystkich: tych młodych, ale i bardziej doświadczonych celem umocnienia się w prze-konaniu, że mamy do kogo nawiązywać, że powinniśmy o tę tradycję dbać i ją kontynuować, że nie wolno nam działać wbrew tej tradycji” (s. 10). Tej idei służył w swoich studiach poświęconych konstytucjom II Rzeczypospo-litej i myśli konstytucyjnej tego okresu, wznawiając w formie reprintów, nie-dostępne już na rynku dzieła W. Komarnickiego i M. Starzewskiego, czy wy-dając we współpracy z Wydawnictwem Sejmowym „Najstarsze konstytucje z końca XVIII i połowy XIX w.”. Czynił to z potrzeby dydaktyki prawa kon-stytucyjnego i potrzeby sięgania do genezy nowoczesnej konstytucji w pra-cach nad Konstytucją III RP.

Kielczanin z urodzenia i absolwent tamtejszego Liceum im. S. Żeromskiego, wracający tam we wspomnieniach, był przede wszystkim krakowianinem i człowiekiem tamtejszego Uniwersytetu. Z jego wyjątkowej znajomości hi-storii miasta i umiejętności ciekawego opowiadania korzystaliśmy wielokrot-nie z okazji pobytu w Krakowie. Dla mnie był kustoszem mojej ograniczonej

267KRONIKA NAUKOWA

wiedzy historycznej i starał się ją wzbogacić w czasie naszych wspólnych spa-cerów po mieście.

Spóźniona wiadomość o śmierci Pawła i niefortunny zbieg okoliczności nie pozwoliły mi wziąć udziału w pogrzebie Pawła. Tym silniej tkwi we mnie pamięć o nim i naszej ostatniej, przyjacielskiej rozmowie w czasie wrześnio-wej, ubiegłorocznej konferencji w Krakowie, poświęconej XXX rocznicy działalności Trybunału Konstytucyjnego.

Wspomnienie Profesor Marii Kruk-Jarosz

Tak trudno napisać wspomnienie o Pawle, jeśli nie można uwierzyć, że już odszedł. Ta wiadomość sprzed kilku miesięcy wciąż do mnie nie dociera. Ani kiedy biorę do ręki któryś z jego tekstów, ani kiedy Sabina przypomi-na o terminie napisania wspomnień. Może dlatego, że jesteśmy, no właśnie... byliśmy, z Pawłem równolatkami i wciąż nie wydaje mi się, że już czas na po-żegnania. Także dlatego, że była między nami nitka sympatii i porozumie-nia, wynikająca może stąd, że prawie równocześnie weszliśmy do środowiska konstytucjonalistów, może stąd, że pracowaliśmy razem w Komisji Konsty-tucyjnej ZN, a może po prostu dlatego, że ja uwielbiam Kraków, w którym spędziłam znaczną część swego dzieciństwa. No dobrze, ale to jeszcze nie o mnie.

Jeśli odłożyć na bok wspomnienie tych osobistych relacji, to muszę wy-znać, że Paweł Sarnecki był dla mnie zawsze pewnym autorytetem nauko-wym. Jeśli pisałam o czymkolwiek, a jednocześnie przeczytałam tekst Pawła na ten lub podobny temat, zawsze weryfikowałam swój, czy aby jest do-brze przemyślany. Paweł często dostrzegał to, co umykało mojej uwadze, a co było ważne, potrafił znaleźć oryginalną interpretację problemu, często po prostu wiedział więcej. Bowiem miał Paweł ogromną erudycję i znakomi-tą znajomość prawa konstytucyjnego, zarówno – co oczywiste – polskiego, jak i przede wszystkim obcego.

I potrafił to wykorzystać nie tylko w analizach teoretycznych, ale także w upowszechnianiu tej wiedzy. Co roku posługuję się w pracy ze studenta-mi bezcennym zbiorem Jego autorstwa pt. „Najstarsze Konstytucje”, które „wybrał, przełożył i wstępem opatrzył” w 1997 r. Pięknie wydany przez Wy-


dawnictwo Sejmowe egzemplarz z naszej domowej biblioteki, z własnoręcz-ną dedykacją Pawła, jest prawie zaczytany i z licznymi podkreśleniami nosi znamiona częstego używania. Za co Ci Pawle dziękuję.

Paweł Sarnecki był też spiritus movens polskiego przekładu i wydania znanego dzieła Emmanuela-Josepha Sieyèsa „Czym jest stan trzeci?” oraz „Eseju o przywilejach” (Wydawnictwo Sejmowe 2016). Ten pierwszy na ję-zyk polski pełny przekład fundamentu francuskiej doktryny konstytucyj-nej wzbogacił polskie wersje klasyki w tej dziedzinie. O ile teksty naukowe Profesora Pawła Sarneckiego, ze względu na swą wartość intelektualną, będą żyły – wciąż cytowane – własnym życiem, to tej Jego działalności, takich ważnych inicjatyw wzbogacania polskiej bibliografii, także nie możemy Mu zapomnieć. Szkoda, Pawle, że nie otrzymamy już nic więcej.

Wspomnienie Profesora Andrzeja Szmyta

Profesor Paweł Sarnecki – to w mym życiu pełne cztery dekady znajomości, przyjaźni i współpracy, sprawiające iż zawsze był dla mnie i pozostanie w mej pamięci Pawełkiem. Poznaliśmy się na Zjeździe Katedr w Puławach (1975), gdy dr Wołowski – ówczesny mój środowiskowy przewodnik – wprowadzał mnie do grona swoich rówieśników, starszych ode mnie o ponad dekadę. Paweł był już kilka lat po doktoracie. Szybko zbliżyły nas Jego i narastają-ce we mnie zainteresowania ustrojami państw obszaru niemieckojęzyczne-go. Duże więc znaczenie miała dla mnie Jego habilitacja (1978) o relacjach między rządem a parlamentem Konferencji Szwajcarskiej, dekadę później (1987) książka profesorska (1987) o relacjach między związkiem a krajami w RFN, jeszcze dekadę później kolejne monografie o parlamencie Austrii i jej systemie konstytucyjnym oraz o parlamencie szwajcarskim. Było zu-pełnie naturalne, że opublikował recenzję (1994) z mojej rozprawy habili-tacyjnej o stanowieniu ustaw w RFN i zaproponował mi funkcję recenzen-ta rozprawy doktorskiej P. Czarnego o Bundesracie, gdzie był promotorem (1997). Po latach byłem zaszczycony, gdy zgodził się być recenzentem dok-toratu A. Gajdy o polskim Rzeczniku Praw Obywatelskich (2010), napisane-go pod moją opieką.

269KRONIKA NAUKOWA

Początek lat dziewięćdziesiątych ub.w. przyniósł nam wspólne, in-tensywne i nowe doświadczenia. Razem rozpoczęliśmy pracę ekspertów w ówczesnym Biurze Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu oraz weszliśmy do składu Kolegium Redakcyjnego nowopowstałego czasopisma „Przegląd Sejmowy”. W Kolegium tym byliśmy jedynymi ze środowiska konstytu-cjonalistów, którzy dotrwali w nim aż do momentu odwołania – po 23 la-tach – całego składu redakcji (2016) w ramach dokonywanej wówczas wszę-dzie przez nowe władze „dobrej zmiany”. Comiesięczna praca Pawła na rzecz „Przeglądu Sejmowego” była nadzwyczaj ofiarna, stanowiąc dla wszystkich wzór do naśladowania. Liczne ekspertyzy pisane przez nas w Biurze Studiów i Ekspertyz sprawiały, że konsultowaliśmy się w ramach „gorącej linii” nie-ustannie, świadomi znaczenia fachowych i godnych naukowca opinii przed-kładanych politykom i urzędnikom państwa. Byliśmy w tym zakresie dla siebie solidnym wsparciem. Lata te zbliżyły nas bardzo zwłaszcza do pra-wa parlamentarnego i spraw legislacji, a Jego osobiście także do prac nad nową Konstytucją. Ze szczególnym zainteresowaniem odbierałem Jego pra-ce jako redaktora jednego z tomów pograntowych, związanych z przygoto-wywaniem Konstytucji, poświęconego konstytucjonalizacji zasad i instytu-cji ustrojowych (1997). Zechciał też napisać artykuł do „Gdańskich Studiów Prawniczych” (1998) o wybranych zagadnieniach nowej Konstytucji, poświę-cony przemianom kompetencyjnym Sejmu i Senatu, dokonanym w Konsty-tucji RP z 1997 r. Wspólnie zainicjowaliśmy oraz byliśmy współredaktorami i współautorami (także z udziałem Z. Witkowskiego) angielskojęzycznego tomu (The Principles and Basic Institutions of the System of Government of the Republic of Poland, 1999), zrealizowanego przez Polskie Towarzystwo Prawa Konstytucyjnego w celu prezentacji dla zagranicy nowych podstaw konstytucyjnych RP. W kręgu mych szczególnych zainteresowań pozostała jego monografia o systemie źródeł prawa w Konstytucji (2002). W 2006 r. ze-chciał zaś opublikować recenzję z monografii pograntowej PTPK pod moją redakcją, poświęconej konstytucyjnemu systemowi źródeł prawa w prakty-ce. Zbliżało nas mocno także zamiłowanie do historii. Inspirowałem więc – skutecznie – ideę zorganizowania przez Pawła zjazdu (2006) poświęconego prawu konstytucyjnemu II RP (nauce i instytucjom), a kolejno we współre-dakcji i współautorstwie (z udziałem także R. Mojaka) udało się nam zre-alizować (2012) biograficzny tom o sylwetkach uczonych konstytucjonali-


stów polskich okresu 1918–2011. W ramach jubileuszowego, pięćdziesiątego zjazdu katedr (w Gdyni, 2008), poświęconego trzeciej władzy w Polsce, Pa-weł wygłosił referat na temat Krajowej Rady Sądownictwa. Zawsze mogli-śmy polegać na gotowości i rzetelności naszej współpracy oraz przyjaciel-skiej dyskusji.

Było zupełnie naturalne, że gdy rodziła się pierwsza księga jubileuszowa z okazji 65-lecia Pawła (2005), krakowscy Koledzy zwrócili się do mnie o na-szkicowanie sylwetki Profesora. Uczyniłem to pełen radości, z poczuciem realizacji przyjacielskiego obowiązku. Było też dla mnie zaszczytem, że kil-ka lat później Koledzy krakowscy powierzyli mi rolę laudatora z okazji księ-gi jubileuszowej na 70-lecie urodzin Pawła (2010), gdy w pięknej i uroczystej auli Cellegium Maius UJ, wypełnionej po brzegi uczestnikami uroczystości, mogłem oddać hołd Jego osobie i naukowym dokonaniom.

Serdeczną pamięcią obejmuję też nasze, jakże prywatne, wizyty domo-we w Gdyni i Krakowie, dyskusje o malarstwie połączone z radością podzi-wiania sztuki, informacje o najnowszych wystawach, aukcjach i katalogach, wypoczynek w Lanckoronie u podnóża gór, samochodowe eskapady, w któ-rych Pawełek był niedościgłym przewodnikiem i żywą encyklopedią, wresz-cie pełne radości i ciepła rozmowy o dzieciach i wnukach. Na zawsze pozo-stanie to w mej pamięci.

Pożegnałem Go w mroźny, grudniowy dzień na Cmentarzu Rakowickim w Krakowie.

Wspomnienie Profesora Jerzego Jaskierni

Śmierć Profesora Pawła Sarneckiego wywołała u jego przyjaciół i współ-pracowników uczucie głębokiego żalu i zaskoczenia. Choć wiedzieliśmy, że zmagał się z ciężką chorobą, to jednak byliśmy przekonani, że ją przezwy-cięży. Do ostatnich chwil był aktywny – podczas konferencji poświęconej Trybunałowi Konstytucyjnemu na Uniwersytecie Jagiellońskim w Krako-wie, a także w trakcie 58. Zjazdu Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego w Zamościu. Cieszył się, że 59. Zjazd Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyj-nego odbędzie się w 2017 r. w jego rodzinnych Kielcach, na Wydziale Pra-

271KRONIKA NAUKOWA

wa, Administracji i Zarządzania UJK, przyjął zaproszenie do udziału, ale już tego zjazdu nie doczekał.

Pawła poznałem jeszcze w trakcie studiów prawniczych na UJ. Pisałem pracę magisterską pt. „Ministerialna koordynacja międzyresortowa” pod kierunkiem Prof. Witolda Zakrzewskiego, ale P. Sarnecki, wówczas adiunkt, niejednokrotnie zastępował Profesora w prowadzeniu proseminarium, a na-stępnie seminarium. Wspierał też moje działania jako szefa Sekcji Zagadnień Polityczno-Ustrojowych Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa (TBSP), gdzie był także aktywny jako student.

Gdy zostałem asystentem, w ówczesnym Zakładzie Prawa Państwowe-go UJ, hierarchia była czytelna. Paweł był niekwestionowanym numer 2. Jako jedyny odważał się wchodzić w polemikę z Mistrzem. Pozostali pra-cownicy (Jacek Czajowski, Marian Grzybowski, Zbigniew Maciąg, Tadeusz Skrzypczak i ja) rzadko się na to zdobywali. Paweł już wówczas imponował pryncypialnością naukową, bez względu na to, z kim przyszło mu polemi-zować. Koncentrował się wówczas na problematyce rad narodowych (nie-wątpliwie nawiązując do zainteresowań naukowych i aktywności politycznej Prof. W. Zakrzewskiego) i wykazywał duże predyspozycje do analizy praw-no-dogmatycznej, zwłaszcza dotyczącej wytycznych w systemie rad narodo-wych, czego dotyczył jego doktorat (Wydział Prawa i Administracji UJ, Kra-ków1969).

Jego zainteresowania naukowe w kolejnych latach wyraźnie przesunęły się na problematykę ustrojową państw strefy niemieckojęzycznej. Kluczo-we znaczenie w jego dorobku mają niewątpliwie: praca habilitacyjna Rząd a parlament Konfederacji Szwajcarskiej (Kraków 1978, Wydawnictwo UJ) oraz „książka profesorska” Związki i kraje w strukturze Republiki Federalnej Niemiec (Zeszyty Naukowe UJ, Kraków 1987). Zainteresowanie dla ustrojów porównawczych procentowało podręcznikiem Ustroje konstytucyjne państw współczesnych (Walters Kluwer, Warszawa 2013), który doczekał się pięciu wydań. Równie ważny jest podręcznik pod redakcją P. Sarneckiego Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej (C.H.Beck, Warszawa 2014), wie-lokrotnie wznawiany i stanowiący najlepszy wyraz potencjału naukowego środowiska prawa konstytucyjnego UJ, które – po śmierci Prof. W. Zakrzew-skiego – z dużym powodzeniem budował.


Dorobek naukowy P. Sarneckiego jest wielowątkowy. Obok ustrojów Au-strii, Niemiec i Szwajcarii, wiele miejsca poświęcił polskiemu konstytucjo-nalizmowi, a zwłaszcza zagadnieniom władzy ustawodawczej, dwuizbowo-ści (Senat RP a Sejm i Zgromadzenie Narodowe, Kancelaria Sejmu, Warszawa 1999), systemowi źródeł prawa (System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczy-pospolitej Polskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2002) i prawu o sto-warzyszeniach (Prawo o stowarzyszeniach, Wolters Kluwer, Warszawa 2007), Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2002). Był autorem komentarzy doty-czących Prezydenta RP (Zakamycze 2000) i prawa o stowarzyszeniach (Za-kamycze 2000). Szczególne znaczenie miał jego udział w przygotowaniu kluczowego Komentarza do Konstytucji RP pod redakcją prof. Leszka Gar-lickiego, opublikowanego przez Wydawnictwo Sejmowe.

Istotne znaczenie poznawcze dla działalności polskiego parlamentary-zmu niosą też jego ekspertyzy przygotowywane w ramach współpracy z Biu-rem Studiów i Ekspertyz, a następnie z Biurem Analiz Sejmowych Kance-larii Sejmu RP. Był ponadto aktywnym członkiem Kolegium Redakcyjnego „Przeglądu Sejmowego”, gdzie był zastępcą redaktora naczelnego, wpływa-jąc na wysoki poziom naukowy tego periodyku.

Paweł nigdy nie zapominał o swej „małej Ojczyźnie”: Kielecczyźnie. Uro-dził się 17 marca 1939 r. w Kielcach. Był absolwentem I Liceum Ogólno-kształcącego im. Stefana Żeromskiego w Kielcach. Przez wiele lat wykładał w ośrodku zamiejscowym Wydziału Prawa i Administracji UJ w Kielcach. Współpracował też z Wyższą Szkołą Administracji Publicznej w Kielcach. Ostatnie lata swej aktywności naukowej, po przejściu na emeryturę, związał z Wyższą Szkołą Ekonomii, Prawa i Nauk Medycznych im. Edwarda Lipiń-skiego w Kielcach.

Prof. P. Sarnecki należy do grona uczonych w dziedzinie prawa konstytu-cyjnego, którego twórczość naukowa na trwale wpisała się do dorobku pol-skiej myśli konstytucyjnej i będzie z pewnością inspiracją dla nowych gene-racji konstytucjonalistów.

273KRONIKA NAUKOWA

Wspomnienie Profesora Zbigniewa Witkowskiego

Poznałem Profesora Sarneckiego 40 lat temu podczas ogólnopolskiego zjaz-du Zakładów Prawa Państwowego w Ustroniu k. Kępna. Dla mnie to był pierwszy zjazd jako świeżo zatrudnionego asystenta w 1976 r., w Zakładzie Prawa Państwowego UMK w Toruniu i wszystko, i wszyscy jego uczestnicy mnie bardzo interesowali. Wtedy usłyszałem młodego doktora Sarneckiego pierwszy raz i zwrócił moją uwagę jasnością i niezwykłą kulturą wypowie-dzi oraz skromnością. I odtąd zawsze wsłuchiwałem się w to co mówił dok-tor, docent a wreszcie profesor Sarnecki, a był zawsze skupiony i zabierając głos w dyskusji do przysłowiowego bólu precyzyjny. Lubiłem tę Jego skru-pulatność i dyscyplinę merytoryczną wypowiedzi, także wtedy, gdy wcho-dziłem z Profesorem Pawłem w polemikę także na łamach Przeglądu Sej-mowego, w redakcji którego razem zasiadaliśmy prawie przez 20 lat. Wtedy dopiero tak naprawdę poznałem Pawła z pasją zbierającego działa sztuki w zakresie malarstwa polskiego. Nie było praktycznie wyjazdu do Krako-wa albo via Kraków, by nie spotkać się z Pawłem i, by po kolacyjce i piwie albo winku nie zajrzeć do Jego Przyjaciół prowadzących przebogatą gale-rię malarstwa w Rynku Głównym. A tych wyjazdów krakowskich było jed-nak kilka, bo albo byłem recenzentem doktoratów u Pawła, albo gościł On redakcję Przeglądu Sejmowego na posiedzeniu wyjazdowym, albo też przy okazji jakiejś konferencji. Zawsze gościnny, serdeczny, atrakcyjny rozmów-ca, bo znawca wielu problemów zwłaszcza zaś historii i amator starych wy-dawnictw konstytucyjnych albo dzieł z ustrojem związanych. To Paweł był przecież pomysłodawcą Biblioteki Przeglądu Sejmowego, w której wydawali-śmy wiele wartościowych i niedostępnych już na rynku dzieł m.in. z epoki II Rzeczypospolitej. Dobierał je zawsze skrupulatnie, wybory swe uzasadniając i konsultując z nami. Bardzo dużo czytał, podejmował się licznych recenzji w postępowaniach redakcyjnych a był recenzentem skrupulatnym ale obiek-tywnym i w zasadzie życzliwym dla autorów.

Na zawsze zapamiętam przemiłe zaproszenie Pawła i jego Małżonki, Pani Lucyny do Ich ślicznej posiadłości w Lanckoronie, gdy któregoś lata bawi-łem z moją rodziną na wakacjach w Zakopanem. I wspólny wtedy wyjazd do Kalwarii Zebrzydowskiej i spacer po Lanckoronie, którą znał „jak własną kieszeń” i ludzi stamtąd, i jej historię. I zapamiętam tę nadzwyczajną gościn-


ność Profesora Pawła, który wiedząc, że będziemy z żoną i z naszą wtedy kil-kunastoletnią jedynaczką Kasią (dziś już jest profesorem prawa), zadbał nie tylko o świeże bułeczki na śniadanie, ale i o całkiem sowitą omastę do nich i o obiad. Do dziś wspominam przepiękny i bezkresny widok na góry z sadu obok domu Pawła i Jego żart podkreślony półkolistym ruchem ręki skiero-wanym ku horyzontowi wypełniony frazą „ to wszystko tutaj jest moje!”.

Będzie nam Ciebie Pawle bardzo brakowało!

Wspomnienie Profesora Jána Gronskýego

Říká se, že staří lidé si často dobře pamatují, co bylo před desítkami let, ale nepamatují si, co se dělo před několika dny. Když mne zastihla zpráva o úmrtí prof. Pawla Sarneckého, tak ve mne nejprve vzbudila lítost a smutek nad odchodem toho hezkého, černovlasého mladého člověka a přítele, které-ho obraz mám stále před sebou. Vrátily se vzpomínky na společné chvíle v Krakově a okolí, ale zcela zmizelo datum, kdy to vlastně bylo. Nějak v pod-vědomí mám rok 1979, ale vůbec si nejsem jistý. Jen vzpomínám na pobyt v historickém srdci Polska, pobyt, který měl být studijní, ale nakonec se pro-měnil spíše ve stresující, ale pak jen v hluboký lidský zážitek.

Na Jagellonské univerzitě mne velmi srdečně přivítal (mám dojem, že teh-dy docent) Pawel Sarnecki. Vedl tehdy katedru práva a administrativy, což bylo pro mne překvapení, neboť na právnické fakultě UK se šlo po Únoru 1948 cestou rozdělení kateder na katedru státního práva, katedru správní-ho práva a vzniklou katedru státu a práva Sovětského svazu. Něco takové-ho na Jagellonské univerzitě neexistovalo (neměli adekvátní Košický vládní program).

S Pawlem Sarneckim jsme strávili první hezký den, vyměňovali jsme si zkušenosti, vzpomněli společné přátele ve Varšavě a Lodži. Ubytoval jsem se na koleji. Byla to jakási dvougarsoniéra, dva pokoje a společná koupelna. V druhém pokoji byla ubytovaná jistá Bulharka. Ráno Bulharka odešla, já jsem šel do uvolněné koupelny a když jsem se vrátil do svého pokoje, zjistil jsem, že jsem totálně okraden. Peníze, pas, celní a devizové prohlášení, dokonce i zápisník. Dveře na chodbu byly otevřené.

275KRONIKA NAUKOWA

Tak začal můj specifický studijní pobyt, který vyzněl zcela jinak, než stu-dijně. Od mnoha plánovaných akcí bylo nutno upustit, neboť jsem neměl pas, důležité celní a devizové prohlášení a ani peníze. Z plánovaných setká-ní došlo jedině k setkání s mnou mnohonásobně v mé habilitační práci cito-vaným prof. Dr. Witoldem Zakrzewskim. U toho – jak mi Pawel řekl – začí-nal Pawel Sarnecki svou vědeckou a pedagogickou dráhu. Prof. Zakrzewski byl tehdy (tuším) vedoucím politologického ústavu Jagellonské univerzity. I to bylo překvapením, že takový ústav vůbec existoval. Politologie tehdy u nás mohla oficiálně jen paběrkovat.

Nastaly dny, kdy Pawel především řešil mé okradení. Den jsme strávili na policii, což byl zážitek svým způsobem tragikomický, spíš připomínající Švejka v Putimi. Pak jsme odjeli do Katovic, kde byl československý konzulát a kde mi vystavili náhradní dokumenty. Pawel zařizoval, abych dostal navíc nějaké zloté, abych mohl v Krakově také něco koupit. Byl z toho všeho vel-mi nešťastný, stále se omlouval, za co nemohl. Pozval mě domů, seznámil s milou manželkou a synkem. Bylo to velmi hezké pozdní odpoledne a večer. Vše v tom rodinném kruhu probíhalo v takové teplé, blízké, přátelské atmo-sféře, jako bychom se znali léta.

To hlavní přišlo v následujících dnech: Krakov a jeho historie. Okolí Kra-kova, těžký průmysl, Weliczka (úžasná solná jeskyně), Wojtyla, předtím arcibiskup krakovský a pak papež. Pawel mi věnoval neuvěřitelně mnoho času, vyzařovala z něho láska k jeho zemi, ke Krakovu, k památkám ve měs-tě a jeho historii. To na mne hluboce zapůsobilo zanechalo jakýsi těžko de-finovatelný vztah k městu a jaksi samostatně ke Karolovi Wojtylovi. Neměl jsem vůbec pocit, že jsem v zemi reálného socialismu. V tom městě, s jeho dějinami, v kostelech, do kterých mne Pawel zavedl, bylo něco, co splývalo s mými vzpomínkami na mé dětství a rané mládí, a hlavně též na polské har-cery, kteří v srpnu 1939 na společném letním táboře v Kláštere nad Znievom, těsně před vypuknutím války, stáli na počátku mého vztahu k Polsku.

Odcházejí blízcí polští konstitucionalisté, státovědci, politikové, sociolo-gové, na jejichž práci jsem desítky let navazoval a kteří mi otevírali okna do „socialistického konstitucionalismu s lidskou tváří“. Všichni už odešli. A odešel i můj nejbližší a nejmilejší Tadeusz Szymczak, za kterým jsem teh-dy z Krakova do Lodže jel. Teď nás opustil Pawel Sarnecki. Setkání s ním v


Krakově se stalo základem přátelství na mnoho let. Zanechalo v mé paměti stopu, která je nesmazatelná.

Wspomnienie Profesora Adama Jamroza

Profesora Pawła Sarneckiego poznałem dawno temu, w 1965 roku w cza-sie studiów w Uniwersytecie Jagiellońskim. Byłem studentem II roku w gru-pie ćwiczeniowej z prawa państwowego (dzisiaj prawo konstytucyjne). Ćwiczenia do wykładów Profesora Witolda Zakrzewskiego prowadził wów-czas młody, szczupły dr Sarnecki budzący spore zainteresowanie moich ko-leżanek studentek. Zajęcia prowadził w sposób bardzo miły, z niewyszukaną kulturą, zawsze nienagannie przygotowany i nadzwyczaj cierpliwy.

W ciągu wielu lat nasze relacje zmieniały się stopniowo, aż do relacji szczerze przyjacielskich. Z tego okresu też będę Go zawsze pamiętał jako profesora o rzetelnej wiedzy i otwartości poznawczej, który swój autorytet zbudował na takich podstawach. Był jednym z kontynuatorów znakomitej krakowskiej szkoły ustrojoznawczej. Miałem szczęście z nim się przyjaźnić, a kilka razy naukowo współpracować.

Wspomnienie Profesora Krzysztofa Skotnickiego

Pierwsze spotkanie z Profesorem Pawłem Sarneckim, które pamiętam, mia-ło miejsce w 1978 r. podczas Zjazdu Katedr Prawa Państwowego w Muszy-nie. Będąc wówczas adiunktem na krótko przed habilitacją, którą uzyskał w tym samym roku, wygłaszał referat o systemie rządowym w Szwajcarii. Wywiązała się później bardzo ciekawa dyskusja, której fragmenty wspomi-nam do dzisiaj. Spokój i swoboda wypowiedzi, a przede wszystkim precy-zja formułowanych tez i wykorzystywana argumentacja już wówczas jedno-znacznie pokazywały, że jest on wybitnym znawcą prawa konstytucyjnego. Nie trzeba o tym nikogo przekonywać, a kolejne lata pracy jedynie umacnia-ły Jego pozycję w środowisku konstytucjonalistów.

Zjazdy katedr oraz konferencje, w których uczestniczyliśmy, stopnio-wo zbliżały nas do siebie. Nie pamiętam nawet kiedy, z inicjatywy Pro-

277KRONIKA NAUKOWA

fesora Pawła Sarneckiego, zaczęliśmy zwracać się do siebie po imieniu, było to jednak jeszcze zapewne w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, co traktowałem jako duże wyróżnienie. Wielokrotnie siedzieliśmy obok siebie podczas obrad czy kolacji, kilkakrotnie na dłuższych trasach wio-złem też Pawła samochodem. Rozmawialiśmy wówczas, rzecz zrozumia-ła, nie tylko o prawie konstytucyjnym. Miałem również przyjemność kil-kakrotnie gościć w jego domu i poznać uroczą Małżonkę. Dzwoniliśmy również do siebie z życzeniami świątecznymi czy imieninowymi. Dzięki temu poznałem Osobę bardzo ciepłą, pogodną, spokojną, o wielkiej eru-dycji i wielu zainteresowaniach. W pamięci szczególnie utkwiły mi jego opowieści o krakowskich klubach i kabaretach, a zwłaszcza Kabarecie Stu-dentów Akademii Medycznej „Cyrulik”. Umawialiśmy się też na wakacyj-ne spotkania w Małopolsce i Beskidzie Niskim, do których jednak z bra-ku czasu nigdy nie doszło. Wspominając Pawła trudno nie przypomnieć wreszcie, że bardzo lubił tańczyć i był że był świetnym tancerzem, czego wielokrotnie byłem świadkiem.

Pawłowi zawdzięczam wreszcie inspirację do podjęcia starań o wydanie reprintów książek z przełomu XIX i XX wieków poświęconych problema-tyce wyborczej. W jego bardzo bogatej domowej bibliotece miał wiele ta-kich pozycji i kilka spośród nich podarował mi z prośbą, abym podjął stara-nia w celu ich przypomnienia. Mam nadzieję, że wkrótce uda mi się spełnić to życzenie.

Ostatni raz spotkałem się z Profesorem Pawłem Sarneckim podczas Zjaz-du Katedr Prawa Konstytucyjnego w Zamościu w 2016 r. W porównaniu z tym co słyszałem od niego podczas rozmów telefonicznych, wydawał się być w znacznie lepszym zdrowiu, co mnie, jak i wszystkich, bardzo ucieszy-ło. Ten obraz pozostanie w mojej pamięci.

Wspomnienie Profesora Stanisława Biernata

Przez wiele lat moja żona i ja mieszkaliśmy na tym samym osiedlu Czer-wony Prądnik w Krakowie, co państwo Sarneccy. Czasami odwiedza-liśmy się po sąsiedzku. Kiedyś, a musiało to być we wczesnych latach 90. ubiegłego wieku, przyznałem się Profesorowi, że nigdy nie byliśmy


z żoną w Kalwarii Zebrzydowskiej i okolicach. Na to prof. Sarnecki, zna-ny turysta, zaproponował nam wspólne zwiedzanie. Wybraliśmy się za-tem w trójkę w którąś niedzielę autobusem do Kalwarii. Najpierw Pro-fesor oprowadził nas dokładnie po kościele i klasztorze, a następnie po słynnych dróżkach pielgrzymkowych. Znał tam dosłownie każdy ka-mień. Następnie przeszliśmy do Lanckorony. Profesor pokazał i opisał nam miasteczko, wskazując co ciekawsze domy. Zrobiło się późne po-południe i zaczął nam doskwierać głód, natomiast okazało się że w ca-łej Lanckoronie nie można dostać nic do jedzenia. Na szczęście udało się cudem kupić w piekarni jeszcze gorące bułki. Profesor zaprowadził nas do swojego małego, bardzo przyjemnego domku. Kupił u sąsiada jajka i moja żona usmażyła jajecznicę – gigant. Nigdy, ani wcześniej, ani póź-niej, jajecznica nie smakowała mi tak bardzo. W trakcie jej jedzenia, Pro-fesor zaproponował nam „przejście na ty”.

Kilkanaście lat później, w jesieni 2016 r., spotkałem Profesora z synem, panem Ksawerym, przechadzających się na tyłach klinik przy ul. Koperni-ka. Paweł był wówczas w szpitalu i korzystał z ładnej pogody. W trakcie na-szej rozmowy okazało się, że pamiętał dokładnie naszą wycieczkę do Kalwa-rii i Lanckorony, z najdrobniejszymi szczegółami.

Jakkolwiek to mało poważnie zabrzmi: profesor Paweł Sarnecki kojarzy mi się nie tylko z Jego pracami i wypowiedziami z prawa konstytucyjnego, ale także z jajecznicą!

Wspomnienie doktora habilitowanego Piotra Tulei

Profesora Pawła Sarneckiego poznałem na drugim roku studiów, gdy uczest-niczyłem w prowadzonym przez niego wykładzie z prawa konstytucyjnego. W 1984 roku wykład ten miał szczególny charakter. Profesor w zasadzie nie wykładał podstaw Konstytucji PRL, lecz teorię prawa konstytucyjnego. Brak polskich opracowań dotyczących podstawowych zagadnień konstytucjona-lizmu oraz brak dostępu do literatury zagranicznej sprawiał, że wykład Pro-fesora był w tamtym czasie unikalnym źródłem wiedzy. Profesor dbał o to, by jego studenci mieli możliwość zdobycia gruntownej wiedzy, by w przy-szłości byli dobrymi prawnikami.

279KRONIKA NAUKOWA

Zainteresowanie prawem konstytucyjnym spowodowało, że zapisałem się na seminarium magisterskie do Profesora Sarneckiego. Przedmiotem se-minarium była m.in. analiza klasycznych tekstów dotyczących ustroju pań-stwa. Profesor starał się dobierać teksty w taki sposób by seminarzyści mogli poznać różne punkty widzenia na kluczowe zagadnienia prawa konstytucyj-nego. Jednym z nich była istota i cechy samorządu terytorialnego. Zaintere-sowany tą problematyką pytałem Profesora o przedwojenną literaturę po-święconą samorządowi terytorialnemu. Profesor wskazał na prace T. Bigo i J. Panejki. Niestety nie miałem dostępu do żadnej z nich. Nie udało mi się też wypożyczyć ich w żadnej z krakowskich bibliotek. Spytałem Profesora czy mógłby pożyczyć mi książkę autorstwa J. Panejki. Z dzisiejszej perspek-tywy widzę, że prośba była bardzo śmiała. Student po kilku seminaryjnych spotkaniach prosi Profesora o pożyczenie książki, która była wówczas bia-łym krukiem. Wydana przed II wojna „Geneza i podstawy samorządu eu-ropejskiego” J. Panejki była nie tylko niedostępna w bibliotekach. Nie było wówczas żadnych szans na jej kolejne wydanie. Profesor pożyczył mi jednak książkę prosząc bym obchodził się z nią ostrożnie. Starałem się nie uszko-dzić książki. Jednak po kilkukrotnym jej przeglądnięciu zaczęły wypadać pojedyncze kartki. Książka zaczęła się dosłownie rozpadać w rękach. Miała kilkadziesiąt lat i nie przetrwała kolejnego wertowania. Zdaniem introligato-ra sklejenie książki pozostawiłoby widoczne ślady. Oddałem sklejoną książ-kę, jednak z widocznymi śladami introligatorskiej ingerencji. Musiałem więc powiedzieć Profesorowi o całej sprawie. Zostałem potraktowany bardzo wy-rozumiale. Zastanawiałem się jednak czy Profesor nie chowa do mnie ura-zy. Czy nie uznał, że nie potrafiłem docenić wartości książki, którą mi po-wierzył.

Po zakończeniu seminarium dowiedziałem się, że w Katedrze zostanie rozpisany konkurs na stanowisko asystenta. Zastanawiałem się czy w nim wystartować. Czy niefortunne zdarzenie nie zaważy na opinii Profesora o mnie. Profesor okazał się jednak wielkoduszny, nie tylko puścił w niepa-mięć zdarzenie z przed kilku miesięcy, ale uznał, że moje zainteresowania przedwojennym samorządem terytorialnym dobrze rokują na przyszłość. Dzięki pozytywnej opinii Profesora Sarneckiego zostałem asystentem w Ka-tedrze Prawa Konstytucyjnego UJ.


Wspomnienie doktora habilitowanego Iwony Niżnik-Dobosz

Pan Profesor Paweł Sarnecki jest postacią, którą spotykałam się na różnych etapach mojej życiowej i edukacyjno-rozwojowej drogi na Uniwersytecie Ja-giellońskim, począwszy od czasów studenckich. Muszę w tym miejscu za-znaczyć, że moje wspomnienie nie dotyczy opisu jakiś szczególnie intensyw-nych relacji naukowych, ale sytuacji, w których Osoba Pana Profesora była dla mnie bodźcem do pewnej refleksji naukowej, pozytywnego i twórczego zaskoczenia, czy też źródłem pewności, że jego obecność w danym gronie zawsze będzie inspirująca, wspierająca i przychylna, co nie oznacza, że w ca-łości aprobująca. A muszę w tym miejscu powiedzieć, że ciąg tych zdarzeń stworzył jednak przez lata pomiędzy nami więź naukowego porozumienia.

Pierwsza refleksja związana z Osobą Prof. Pawła Sarneckiego ogarnę-ła mnie, kiedy z piedestału występującego na katedrze w Collegium No-vum wykładowcy prawa konstytucyjnego niejako „zszedł” – pijąc na moich oczach (stałam wtedy w kolejce po bułki) kefir wprost z osobiście „odkap-slowanej” z aluminiowego kapsla, kultowej obecnie, szklanej butelki w nie-istniejącym już sklepie spożywczym przy ul. Brackiej w Krakowie. Ta zaska-kująca forma była prawdopodobnie wersją śniadania dla zawsze skromnego i praktycznego Pana Profesora, a ja wtedy – z perspektywy postrzegania stu-dentki I roku Administracji – doszłam do niezwykle „odkrywczego” wnio-sku, że profesorowie UJ, obok tego, że są abstrakcjonistami poruszający-mi się po sferze norm prawnych, są także zwyczajnymi ludźmi i muszą jeść a niekiedy czynią to w zabawnym roztargnieniu. Od tej chwili, jakoś inaczej patrzyłam na prawo konstytucyjne/państwowe, które uzyskało dla mnie wy-miar bardziej ludzki.

Kolejne zaskoczenia związane z Osobą Prof. Pawła Sarneckiego zawdzię-czam wynalazkowi Alexandra Bella, czyli telefonowi. To przez telefon, w za-sadzie, w oparciu jedynie o świadomość mojego istnienia/pracy, wtedy jesz-cze w Instytucie Prawa Administracyjnego i Nauki Administracji UJ (nie znaliśmy się wtedy wprost osobiście, jako studentka jedynie słuchałam wy-kładu) – Profesor zaprosił mnie na kolację do swojego mieszkania w Kra-kowie, na której gościł pewnego niemieckiego profesora i doradcę rządu z Bonn, twierdząc, że to spotkanie będzie dla mnie interesujące i że zale-ży mu na mojej obecności. Do dzisiaj pamiętam gościnność pani Profeso-

281KRONIKA NAUKOWA

rowej i sympatyczną nauko-towarzyską atmosferę. Ta otwartość naukowa Pana Profesora i zainteresowanie innymi było dla mnie kolejnym miłym na-ukowym i życiowym doświadczeniem. Kolejne zaskoczenie to zawsze nie-spodziewane, ale jakże ciekawe telefony z pytaniami, co o danym problemie z zakresu prawa konstytucyjnego/publicznego twierdzą, myślą „administra-tywiści”, których ja miałam w domyśle uosabiać. Przy pierwszym takim te-lefonie, działając już jako adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego UJ, byłam pod takim wrażeniem tego telefonu, Rozmówcy i pytania, że na po-czątku z trudem zbierałam myśli. Potem już nie byłam aż tak zaskoczona, ale telefony Pana Profesora zaczynające się od słów „(...) pani Iwono, co pani my-śli...”, zawsze były nieoczekiwane, spontaniczne naukowo, interesujące i po-budzające przede wszystkim mnie do myślenia. Teraz mi ich bardzo brakuje.

Kolejne zaskoczenie to procesja Bożego Ciała na Czerwonym Prądniku, gdzie mieszkaliśmy w pewnym sąsiedztwie i wspólnej parafii. Profesor stał w gronie zebranych wiernych na wolnym powietrzu. Kiedy mnie zobaczył podszedł, przywitał się i część procesji odbyliśmy razem. Miał szczególny dar do prostoty i naturalności swoich zachowań.

Pan Profesor Sarnecki lubił bywać na zdarzeniach naukowych, konferen-cjach, wystawach, jubileuszach. Był osobą, która przyjmowała zaproszenia i zawsze miała coś interesującego do powiedzenia. W czasie obecnego po-śpiechu, koncentrowaniu się na byciu przed ekranem monitora i w e-prze-strzeni, uczestniczące aktywne bycie Profesora w realnym życiu naukowym Wydziału Prawa i Administracji UJ było szkołą zachowania dla młodszego pokolenia i zarazem gwarancją, że będą mieli cierpliwego, interesującego, wyrozumiałego i ciepłego rozmówcę.

Z punktu widzenia moich zainteresowań naukowych muszę powiedzieć, że działalność naukowa Pana Profesora doskonale wpisywała się w proble-my badawcze nauki prawa administracyjnego. To on wypełniał zwartymi monografiami luki w literaturze przedmiotu pisząc o stowarzyszeniach i po-zycji prawnej Prezydenta RP. Interesował się żywo problemami ustroju i or-ganizacji samorządu terytorialnego. W tym zakresie był dla mnie szczegól-nie cennym interlokutorem. W przerwach tych naukowych rozmów, które często miały miejsce w ramach owego naukowego „bywania” Pana Profe-sora, była także mowa o niezbędnych, dla świeżości umysłu i zachowania


zdrowia, spacerach; uroku i aniołach Lanckorony; a także twórczości Tade-usza Wiśniaka związanego z Lanckoroną.

Z perspektywy moich skromnych, ale dla mnie niezwykle cennych kon-taktów naukowych i po części towarzyskich pragnę napisać, że wspominam Pana Profesora jako osobę, która w pełni żyła życiem Uniwersytetu, stano-wiąc jego cząstkę, wchodząc naturalnie w nurt nauki, czując się w nim jak przysłowiowa „ ryba w wodzie” i dzieląc się z innymi – przy zachowaniu swoistego niezwykłego poczucia humoru, skromności i łagodności – swo-imi osiągnięciami i olbrzymią, opartą na fundamencie pracowitości, rzetel-ną wiedzą.

Wspomnienie doktora habilitowanego Zdzisława Zarzyckiego

Pana Profesora dr hab. Pawła Sarneckiego poznałem 26 lat temu, jako student prawa na Wydziale Prawa i Administracji UJ. Będąc na drugim roku studiów w roku akademickim 1991/92 miałem przyjemność uczestniczyć w wykła-dach Profesora z prawa konstytucyjnego. Był to przedmiot obowiązkowy, dwusemestralny. Muszę przyznać, że wykłady Pana Profesora Sarneckie-go cieszyły się zróżnicowanym zainteresowaniem studentów, ale ja sumien-nie chodziłem na wszystkie i wspominam je bardzo dobrze. Chociaż trzeba było dobrze znać materię konstytucyjną, żeby nadążyć za tokiem myśli Pro-fesora i śledzeniem wątków często ubarwianych przykładami z orzecznictwa polskiego Trybunału Konstytucyjnego lub krajów niemiecko- języcznych. W czerwcu 1992 r. zdałem u Profesora egzamin z prawa konstytucyjnego i był to mój ostatni egzamin w programie na drugim roku studiów. Pan Pro-fesor był wymagającym egzaminatorem. Sam egzamin był ustny, zazwyczaj odbywał się w grupach 3–4 osobowych, w gabinecie Profesora, który mieścił się wówczas na ul. Jabłonkowskich 5. Losowało się karteczkę z trzema lub czterema pytaniami, a Pan Profesor po wysłuchaniu odpowiedzi, zazwyczaj bez wyrazu twarzy, w milczeniu wpisywał ocenę do indeksu. Wiem, że nie wszyscy zdawali go za pierwszy podejściem.

Pana Profesora Sarneckiego spotykałem parę lat później na samej Uczel-ni, będąc pracownikiem naukowy UJ (w Katedrze Prawa Kościelnego i Wyznaniowego), jak i w miejscu swojego miejsca zamieszkania. Okaza-

283KRONIKA NAUKOWA

ło się, że Profesor także mieszkał na Prądniku Czerwonym. Tak się złożyło, że przez kilkanaście lat jeździliśmy tym samym autobusem MPK na swoje zajęcia lub coroczną Wigilię Wydziałową organizowaną przez Władze Dzie-kańskie w Pałacu Larischa przy ul. Brackiej 12. Zdarzało się też, że razem wracaliśmy z tej Wigilii. Stąd też Pan Profesor z czasem nazywał mnie „Są-siadem”, zwracając się do mnie słowami „Witam Sąsiada” lub „Co tam nowe-go u Sąsiada”. W czasie drogi dyskutowaliśmy często na różne tematy około konstytucyjne, ale głównie w obrębie mojej tematyki – prawa wyznaniowe-go. Pan Profesor chętnie wdawał się ze mną także w dyskusję na temat hi-storii regulacji wyznaniowych w naszej polskiej przeszłości konstytucyjnej, np. marcowej z 1921 r., czy nawet majowej z 1791 r., albo o regulacjach au-striackich z 2 połowy XIX w. Wiedzę miał ogromną w tym zakresie, chociaż ja nie ze wszystkimi poglądami Profesora się zgadzałem, czemu dawałem wyraz. Pan Profesor Sarnecki często dyskutował ze mną o wielu praktycz-nych zagadnieniach w tej materii. Wiedziałem, że w swoim czasie opraco-wał i wydał ceniony bardzo Komentarz do Prawa o stowarzyszeniach (wyd. 1 w 2000 i kolejne dwa w 2002 i 2007). Stąd też w dyskusjach poruszaliśmy tematy dotyczące np. zakresu stosowania ustawy prawo o stowarzyszeniach z 1989 r. lub o zgromadzeniach z 1990 r. do organizacji kościelnych, lub ka-tolickich albo innych stowarzyszeń wiernych. Z uwagi na to, że problematy-ka jest obszerna, nastręczająca wiele trudności natury praktycznej i obarczo-na wieloma wyjątkowymi rozwiązaniami, to rzecz jasna, że mieliśmy różne poglądy w tej materii. Szczególnie pamiętam, że zdecydowanie różniliśmy się co do zastosowania w/w ustaw w zakresie funkcjonowania kółek żywego różańca i oaz.

Na koniec muszę przyznać, że spotykałem Pana Profesora spacerują-cego na naszym osiedlu (czasami z żoną) nie tylko taszczącego zakupy ale często z plecakiem udającego się lub wracającego z wyprawy w góry lub w świętokrzyskie. Spotykaliśmy się też czasami w lokalu wyborczym miesz-czącym się od szeregu lat w budynku przedszkola nr 178 przy ul. Sudol-skiej 3. Poza grzecznościowym uściskiem dłoni i krótką rozmową, zgodnie stwierdzaliśmy, że trzeba realizować swoje obywatelskie obowiązki w tym zakresie.

Pamiętam też Pana Profesora z dosyć częstych wizyt w siedzibie Samo-rządowego Kolegium Odwoławczego przy Lea 10, gdzie Profesor w swoim


czasie pracował w zespole redakcyjnym kwartalnika CASUS. Pani Prezes Kolegium, mec. Krystyna Sieniawska, zawsze podkreślała olbrzymią wie-dzę, doświadczenie oraz zaangażowanie Pana Profesora przydatne w pra-cach nad redakcją tego czasopisma.

Wspomnienie doktora habilitowanego Zbigniewa Maciąga

Profesor Paweł Sarnecki to wybitny i wysoce ceniony konstytucjonalista, znawca nie tylko polskiego systemu ustrojowego ale również wielu państw obcych, zwłaszcza Konfederacji Szwajcarskiej i Republiki Federalnej Nie-miec. Jego ogromna wiedza i umiejętności jako eksperta służyły społeczeń-stwu w trudnym procesie przemian ustrojowych w Polsce, w szczególności w przygotowywaniu projektu Konstytucji RP z 1997r. Pracę naukową w Ka-tedrze Prawa Państwowego Uniwersytetu Jagiellońskiego pod kierownic-twem Profesora Witolda Zakrzewskiego rozpoczął w 1962r.W tym też roku ja podjąłem studia na Wydziale Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego. Moje zainteresowania prawem państwowym spowodowały, że już w toku studiów spotykałem się z nim w kole naukowym i na seminariach prowadzonych przez Profesorów Witolda Zakrzewskiego i Marka Sobolewskiego. Służąc swą życzliwością i pomocą studentom, wzbudzał sympatię i jednocześnie rozwijał zainteresowania przedmiotem, był znakomitym dydaktykiem. Podjęcie przeze mnie pracy jako asystenta w Katedrze Prawa Państwowego zbiegło się w 1969r. z jego obroną pracy doktorskiej. Fakt, iż stałem się jego kolegą w pracy pozwalał mi na bliższe poznanie jego zainteresowań. Oka-zały się one niezwykle szerokie – od rad narodowych w PRL poprzez ustro-je wielu państw zachodnich w tym przede wszystkim Szwajcarii i na Sta-nach Zjednoczonych kończąc. Ja najwyraźniej koncentrowałem się, zgodnie z wolą moich przełożonych, na Republice Federalnej Niemiec. W tym zakre-sie pracy naukowo-badawczej stykaliśmy się merytorycznie, chociaż tematy prowadzonych prac uzupełniały się ale nigdy nie pokrywały. W wielu nato-miast bardziej ogólnych kwestiach współdziałaliśmy ze sobą, czego dowo-dem mogą być niektóre publikacje z moim udziałem pod redakcją Profesora Pawła Sarneckiego. Wspólnie rozwijaliśmy współpracę naukowo-badawczą i dydaktyczną z uniwersytetami w Niemczech, Austrii i Szwajcarii. Wspiera-

285KRONIKA NAUKOWA

liśmy też studentów w ich staraniach o stypendia i pobyty naukowe w pań-stwach Europy Zachodniej.

Moje przyjacielskie kontakty z Pawłem przeniosły się też na kontakty po-między naszymi rodzinami: żonami i dziećmi. Sprzyjało temu nie tylko po-chodzenie moje i mojej żony tak jak i Pawła z ziemi kieleckiej, ale również relatywnie bliskie sąsiedztwo, bliskie zamieszkanie na tym samym osiedlu w Krakowie. Odejście Pawła to nie tylko wielka strata dla nauki polskiej to także ból i żal całej naszej rodziny, w której pamięci zawsze pozostanie.

Wspomnienie doktora habilitowanego Andrzeja Bisztygi

Profesora Pawła Sarneckiego – pomimo, że nie pochodził z Krakowa, za-wsze kojarzyłem z Krakowem i Uniwersytetem Jagiellońskim. Podręcznik jego autorstwa Prawo konstytucyjne, w akademickim obiegu określany jest jako „krakowski”. Znaczący dorobek profesora z zakresu prawa konstytu-cyjnego jest powszechnie znany. Niemniej wizerunek naukowca nie stanowi jedynie prostej wypadkowej jego dorobku. Jest on współtworzony również przez zdarzenia o pozazawodowym charakterze.

Po jednej z konferencji naszego, „konstytucyjnego” środowiska – chyba było to w Lublinie – jej uczestników ugoszczono w restauracji, w której wy-strój i muzyka jako żywo nasuwały skojarzenia z bronowicką chatą. W spo-tkaniu uczestniczyli nawet, równie malowniczo ubrani członkowie zespo-łu tanecznego. Tańczono przy ludowych dźwiękach. Siedziałem wówczas z profesorem Pawłem Sarneckim przy jednym, także ludowym w formie sto-le i chyba ten sielski klimat nam się udzielił, bo w pewnym momencie zmie-niłem przedmiot naszej rozmowy, zwracając się do profesora słowami: a cóż tam Panie w polityce? Chińczyki trzymają się mocno?, na co profesor od-rzekł: miły gospodarzu, mam przez cały dzień dosyć Chińczyków! Na co ja: Pan polityk! A profesor Sarnecki z naciskiem: polityków mam dość po uszy! I tak sobie porozmawiali Czepiec z Katowic z Dziennikarzem – nomen omen z Krakowa, używając języka Wesela Wyspiańskiego. Znamienne jest, że nie pamiętam już zasadniczego przedmiotu naszej, wówczas toczonej rozmowy, natomiast właśnie to zdarzenie utkwiło mi w pamięci jako pewien rodzaj kodu porozumienia czy jakiegoś „nadawania na podobnych falach”. Morał


z tego wspomnienia nie może być taki, że profesor nie lubił wszystkich po-lityków! Inaczej. Ta krótka historia przypomina nam o tym, że życie istnie-je i będzie istnieć także poza niełatwą misją prowadzenia badań nad prawem konstytucyjnym oraz że powinniśmy zachowywać pewien dystans wobec samych siebie. To ważne, że obok pracy naukowej, nasze osobowości są kon-stytuowane również przez inne czynniki, które ułatwiają zrozumienie, po-rozumienie czy prowadzenie dialogu. A to są rzeczy ważne zarówno dla na-uki, jak i dla szerzej pojętego życia społecznego.

Profesora Pawła Sarneckiego zachowujemy w dobrej, środowiskowej pa-mięci.

Wspomnienie doktora habilitowanego Ewy Popławskiej

O tym, że Profesor Paweł Sarnecki był wybitnym konstytucjonalistą, wie-my wszyscy i będzie nam Go szczególnie brakować w czasach, gdy rudy-menty prawa ustrojowego są kwestionowane. Twórczość naukowa Profeso-ra pozostanie zawsze aktualnym źródłem nauki i inspiracji dla stosujących prawo i badających je. Warto przypomnieć jednak inny piękny rys sylwetki Pawła Sarneckiego. Był erudytą, znawcą historii, zwłaszcza rodzinnego mia-sta i regionu, Osobą żywo zainteresowaną Polską i światem, niestrudzonym turystą. Podczas konferencji i zjazdów naukowych można było w godzinach porannych, przed obradami, których nie opuszczał, spotkać Profesora, zwie-dzającego okolice, zawsze świetnie zorientowanego w ich dziejach i interesu-jących obiektach.

Na zawsze zapamiętam udział Profesora Pawła Sarneckiego w wyjeździe naukowym do Meksyku w 2008 roku. Zwłaszcza zaraz po przylocie, przy-zwyczajony do europejskich standardów akademickich, z trudem oswajał się z dezynwolturą południowoamerykańską w organizacji pobytu, by z czasem chłonąć egzotykę z ciekawością i coraz większym entuzjazmem. Jak zwy-kle doskonale przygotowany do zwiedzania kraju, sugerował gospodarzom warte przedstawienia nam miejsca, o których nawet oni nie słyszeli. Nigdy nie zapominał o sprawach Polaków. Podczas spotkania z osobami piastują-cymi funkcję kolegialnego ombudsmana stanu Hidalgo Pan Profesor ujął się za rodakiem. Podniósł problem nieskuteczności przeciwdziałania przestęp-

287KRONIKA NAUKOWA

czości w Meksyku, wskazując na wielokrotne ataki na posiadłość Sławomi-ra Mrożka i jego żony, które zmusiły ich do opuszczenia Meksyku. Wykłady Pana Profesora były przyjmowane przez meksykańskich studentów z du-żym zainteresowaniem, o czym świadczyła następująca po nich dyskusja. Nie była przeszkodą zupełna nieznajomość przez nich prawa polskiego, Pan Profesor miał bowiem dar przedstawiania omawianej problematyki w spo-sób żywy i poruszający.

Wspomnienie doktora habilitowanego Andrzeja Kuliga

Z osobą Profesora Pawła Sarneckiego kojarzy mi się wiele anegdot, zważyw-szy, że z prof. Piotrem Tuleją znaliśmy Go nieprzerwanie od 1983 r., a spo-ro lat pod Jego kierownictwem mieliśmy okazję przepracować. Podzielę się wspomnieniem na poły służbowym a na poły rodzinnym.

Wiele lat temu zdecydowano, że dydaktyka prawa konstytucyjnego na studiach prawniczych przestanie być prowadzona na II roku studiów i „zejdzie” na ich I rok, co przyczyni się do zdjęcia z tego roku odium stu-diów przede wszystkim historycznych (historia prawa polskiego, powszech-na historia prawa, prawo rzymskie) lub – jak to określił jeden z członków rady Wydziału – „michałkowych” (tu nie podam nazw tych przedmiotów). To oczywiście oznaczało, że w jednym roku akademickim zajęcia z prawa konstytucyjnego odbywały się równolegle na I i II roku studiów. Był to istny Armagedon, gdyż studia prawnicze uległy wtedy szalonemu upowszechnie-niu, tak wiec na jednym roku studiowało ok. 1000 studentów. Można sobie wyobrazić, jak wyglądało wtedy egzaminowanie studentów jak i sama czyn-ność wpisywania ocen do indeksów i kart egzaminacyjnych. Katedra Prawa Konstytucyjnego UJ gnieździła się wtedy w dwóch pokojach, z których jeden był gabinetem Pana Profesora, na ostatnim piętrze przedwojennej kamienicy przy ulicy albo jeszcze S. Ziaji albo już Jabłonowskich. A że legendy o znako-mitym budownictwie przedwojennym są tylko legendami, więc w czerwcu i na początku lipca, gdy żar lał się z nieba niemiłosiernie, a dach nie był ni-czym izolowany (o czym dumnie świadczyły zacieki na suficie) więc można sobie wyobrazić tzw. ogólną atmosferę, gdy do pomieszczeń tych przedziera-li się przez tłum studentów koczujących w całym budynku kolejni pracowni-


cy Katedry z poprawionymi przez siebie pracami egzaminacyjnymi. Trzeba je było rozkodować, gdyż prace poprawiane były w warunkach anonimo-wości, (gdyż przecież nie można mieć zaufania do egzaminatora!), rozdzie-lić prace studentów I i II roku, podjąć trud ułożenia ich alfabetycznie wedle nazwisk studentów, stworzyć listę studentów wraz z uzyskanymi przez nie ocenami, a potem je mozolnie wpisywać do kart i indeksów studentów itd. A tymczasem, za drzwiami, na schodach prowadzących od parteru po II pię-tro stali dopytujący się wzajem i nas studenci „czy są już wyniki?”. Zaś ko-ledzy z innych Katedr, których pracę skutecznie w ten sposób sparaliżowa-liśmy bez przerwy do nas wpadali (o ile udało im się przebić przez kordon studentów) lub dzwonili z pytaniami, z których najdelikatniejsze brzmia-ło: czyście zwariowali? Dzwonili też sami studenci, co sprawiło, iż przesta-liśmy po jakimś czasie odbierać telefon, ale jego mało sympatyczny terkot rozbrzmiewał nieustająco. Od wszystkich tych okoliczności zewnętrznych staraliśmy się odciąć Profesor Sarneckiego. Przyjęliśmy bowiem zasadę – jak się okazało, bardzo ambitną – iż każda z prac oceniona przez nas na oce-nę niedostateczną przechodzi kolejną weryfikację przez Pana Profesora, któ-ry ze stoickim spokojem sprawdzał kolejne podrzucane Mu przez nas prace, po czym w miejscach nieoczywistych kładł je jako poprawione, i zamykał się w swoim gabinecie, celem poprawy dalszych prac. W tej gorącej, w sensie do-słownym jak i w przenośni, atmosferze, w pewnym momencie drzwi do Ka-tedry otworzyły się i stanął w nich młody człowiek. Na jego widok, tonem może nie nieuprzejmym, ale w swej temperaturze wyraźnie kontrastującym z klimatem panującym w pokoju, rzuciłem krótko: Słucham Pana? Ponieważ wszystkie twarze pracowników Katedry, tworzących spory tłumek w jed-nym pokoju, między biurkami i szafami, zwróciły się ku młodemu człowie-kowi, a oblicze na nich się malujące najogólniej nie wyrażało przyjaznego zainteresowania, ten lekko się jąkając wyrzucił z siebie: Ja do Profesora Sar-neckiego. Moja odpowiedź była szybka i zdecydowana, bardziej przypomina-jąca komendę wojskową niż ciepłą odpowiedź: Pan Profesor jest zajęty, niko-go nie przyjmuje. Na co młody człowiek podjął jeszcze jedną próbę: Ale ja.... Tym razem byłem pryncypialny: Chyba jasno się wyraziłem, Pan Profesor jest zajęty, proszę przyjść na dyżur, a teraz do widzenia Panu. W tym momen-cie młody człowieka złożył dłonie w trąbkę, przywarł nimi do ust i zawo-łał: Tato, to jak Ksawery! Nie wiem co było pierwsze, czy śmiech wszystkich

289KRONIKA NAUKOWA

w pokoju, czy otwarcie się drzwi w gabinecie Szefa i wychylenie się zza nich głowy Profesora. Na moją próbę wyjaśnienia, Szef machnął ręką, bagateli-zując jawnie całe zdarzenie, a my ... cóż, przystąpiliśmy do dalszej pracy, ale anegdota z nami pozostała już na zawsze.

Wspomnienie doktora habilitowanego Moniki Florczak-Wątor

Profesor Paweł Sarnecki pozostanie dla mnie wzorem i uosobieniem rze-telności naukowej, sumienności i pracowitości. Był profesorem starej daty w jak najbardziej pozytywnym tego słowa znaczeniu. Oczytany, elokwent-ny, imponował dużą wiedzą, nie tylko z zakresu prawa, ale i historii. Miał świetną pamięć, dzięki której był w stanie precyzyjnie wskazać kto, gdzie i kiedy pisał już o zagadnieniach, które mnie interesowały. Miał też rzadko obecnie spotykaną umiejętność uważnego słuchania rozmówcy. I umiejęt-ność rozważnego wypowiadania się, wolnego od emocjonalnego zaangażo-wania. Był człowiekiem skromnym, trochę zdystansowanym, ale jednocze-śnie bardzo ciepłym i życzliwym. W pamięci pozostanie mi jego tajemniczy uśmiech, niemal ten sam, który dostrzegam, patrząc na obraz „Mona Lisa” Leonarda Da Vinci.

Spośród wszystkich naszych spotkań w szczególny sposób zapamiętam to pierwsze, z maja 2001 r. Pamiętam obawy, które mi towarzyszyły, gdy szłam na rozmowę w sprawie przyjęcia mnie na studia doktoranckie. Pan Profesor nie znał mnie, nie byłam jego seminarzystką, w czasach studenc-kich nie byłam związana z Katedrą Prawa Konstytucyjnego. Spodziewałam się, że będzie chciał sprawdzić stan mojej wiedzy z tematyki, z której plano-wałam przygotować rozprawę doktorską. Wszak dodać trzeba, że wśród stu-dentów miał On opinię surowego egzaminatora. Tymczasem Pan Profesor spojrzał na moje cv, uśmiechnął się w ten charakterystyczny dla siebie spo-sób i powiedział, że zgadza się, bo jestem kielczanką i absolwentką I Liceum Ogólnokształcącego im. Stefana Żeromskiego. I tak oto ku mojemu zaskocze-niu, to nie średnia ocen ani stan wiedzy, lecz miejsce mojego urodzenia bli-skie sercu Pana Profesora przesądziło o tym, że związałam swoje życie zawo-dowe z kierowaną przez Niego Katedrą. O Kielcach rozmawialiśmy później wielokrotnie, także o liceum, którego oboje byliśmy absolwentami. Pamię-


tam, że podziwiałam to silne przywiązanie Pana Profesora do Kielc, zazdro-ściłam mu sentymentalnego związku z tym miastem. Sama, odkąd sięgam pamięcią, zawsze marzyłam o tym, by mieszkać w Krakowie i być może dla-tego nie byłam z Kielcami tak silnie związana. I na ten temat również roz-mawialiśmy. Pan Profesor opowiadał o Kielcach, których nie znałam, o la-tach powojennych, gdy sam w tym mieście się wychowywał, o liceum, które wcześniej było szkołą męską. Kilka lat temu pożyczył mi ze swoich zbio-rów powieść kieleckiego pisarza Wiesława Jażdżyńskiego pt. „Okolica star-szego kolegi”, zachęcając do lektury. To swoisty pamiętnik z życia kieleckie-go liceum, a zarazem wspaniały opis Kielc i atmosfery tego miasta w latach poprzedzających wybuch drugiej wojny światowej. Za książkę tę i wszystkie nasze rozmowy jestem Panu Profesorowi bardzo wdzięczna. Myślę, że dzię-ki nim zaczęłam inaczej patrzeć na miasto, z którego pochodzę, w pewnym sensie odkrywać je na nowo, dostrzegać jego piękno, którego wcześniej nie widziałam lub widzieć nie chciałam. Nadal w Kielcach bywam regularnie. Tylko tych rozmów z Profesorem Pawłem Sarneckim bardzo mi brakuje.

Wspomnienie doktora Antoniego Rosta

Profesor Paweł Sarnecki znany jest większości kolegów, w każdym razie spo-za Krakowa, przede wszystkim jako uczony, autor publikacji i wystąpień konferencyjnych. Ja miałem okazję poznania go z innej strony, w dość nieco-dziennych okolicznościach.

Przed wieloma laty byłem na rocznym stypendium na Uniwersyte-cie w Zurychu. Pewnego gorącego dnia miałem jakąś sprawę do załatwie-nia w ambasadzie i przyjechałem do Berna. Idąc ulicą w pewnym momen-cie spotkałem się z kimś, kto wyglądał jak znany mi już wówczas ówczesny dr Sarnecki. On również przyjrzał mi się, ale minęliśmy się bez słowa, oby-dwaj przekonani, że natrafiliśmy na sobowtórów – ale po godzinie, gdy wsze-dłem do ambasady, wpadliśmy na siebie i wtedy dopiero okazało się, że nie jesteśmy sobowtórami, ale oryginałami. Z tej okazji Paweł, który był „miej-scowy”, bo odbywał staż w Bernie, zaproponował wycieczkę na miejscową górę – Gurten. Góra ta nie powala wysokością, bo liczy nieco ponad 800m, ale obydwaj byliśmy w garniturach i krawatach a pogoda była zdecydowa-

291KRONIKA NAUKOWA

nie letnia. Wyglądaliśmy w drodze na szczyt omal jak XIX-wieczni angielscy dżentelmeni na łódkach ma Tamizie i wzbudzaliśmy widoczne zaintereso-wanie... Do celu dotarliśmy mocno zużyci, ale również na dół konsekwentnie zeszliśmy pieszo; zresztą było nam już właściwie wszystko jedno... Po dro-dze zdążyliśmy się jednak nagadać i zaprzyjaźnić, co było dla mnie wów-czas swoistym awansem, bo Paweł był już doktorem i był ode mnie wyraźnie starszy. Nawiązana wówczas nić sympatii pozostała do końca i przy każdym spotkaniu nawiązywaliśmy do wspomnienia tego letniego dnia w Bernie...

Wspomnienie doktora Piotra Czarnego

Profesora Pawła Sarneckiego poznałem podczas moich studiów prawni-czych w październiku 1986 r. Później, przez ponad 30 lat naszych kontaktów zmieniał się charakter naszych relacji – byłem uczestnikiem jego semina-rium magisterskiego, potem został On promotorem mojej rozprawy doktor-skiej, ale przede wszystkim w latach 1990–2009 był moim przełożonym jako Kierownik Katedry Prawa Konstytucyjnego UJ.

Ponieważ przez tyle lat byłem jego podwładnym, utrwalił się w mojej pa-mięci jako Szef, choć czasem nazywaliśmy go w Katedrze między sobą bar-dziej „familiarnie”, używając hiszpańskiej wersji jego imienia. W tym krót-kim wspomnieniu, chcę tylko przypomnieć o paru wydarzeniach, które pokazują Profesora Sarneckiego w sposób mniej „pomnikowy”, ale bardziej charakteryzujący go w zwykłych kontaktach międzyludzkich.

Jako młody pracownik bardzo przeżywałem rozmowy z Szefem. Dopie-ro później, gdy poznałem pracę i w innych instytucjach (i miałem tam in-nych „szefów”) w pełni zrozumiałem jak życzliwym i otwartym na potrze-by innych przełożonym był Profesor. Kiedy była potrzeba podjęcia trudnego, a czasem kontrowersyjnego rozstrzygnięcia, prof. Sarnecki zwykł spokojnie cytować znane słowa gen. F. Kleeberga: „przywilejem dowódcy jest brać od-powiedzialność na siebie” i wskazywał, co należy zrobić. Decyzje były cza-sami niełatwe. Jedna z nich polegała na tym, aby po zebraniu opuścić budy-nek Katedry za pomocą drabiny, ponieważ portier zamknął drzwi wejściowe i pomimo licznych prób nie mogliśmy ich otworzyć.


Kiedy wprowadzono egzaminy pisemne z prawa konstytucyjnego, zaczęły się nasze coroczne spotkania (na początku lipca) w Lanckoronie, gdzie Pro-fesor miał letni domek i gdzie dokonywaliśmy podsumowania kolejnych lat oraz omawialiśmy problemy naukowe i dydaktyczne. Kiedyś przedmiotem takiej dyskusji była recenzja wydawnicza przygotowywanego w Katedrze podręcznika. Recenzent „wytknął”, że pewne tezy w podręczniku odbiega-ją od poglądów doktryny i powołał się na wcześniejsze artykuły Profesora. Problem polegał na tym, że „kontrowersyjne” tezy pochodziły z fragmentów podręcznika napisanych właśnie przez Niego. Szef, kiedy „ostrożnie” doszli-śmy do tego punktu, stwierdził filozoficznie: „No cóż, popadłem w sprzecz-ność z samym sobą”. Później często cytowaliśmy to zdanie na oznaczenie zmiany poglądów (naukowych i nie tylko).

Utkwiły mi też w pamięci wydarzenia ze zjazdu katedr w Jastrzębiej Gó-rze z początku lat 90-tych. Profesor, jeden z kolegów i ja zostaliśmy w Jastrzę-biej Górze jeden dzień dłużej, a po kolacji, gdy nie było już praktycznie innych uczestników, pomyśleliśmy, żeby nawiązać rozmowę z Profesorem. Przygoto-waliśmy tematykę naukową, ale po przedstawieniu pierwszego zagadnienia Profesor stwierdził tylko: „ciekawe, ale już Rozmaryn o tym pisał”. Do dziś określa się tak w naszej Katedrze zagadnienia „pozornie odkrywcze”.

Pamiętam też, że choć nie był z pochodzenia Galicjaninem (ale „Króle-wiakiem”) pokazywał mi oryginalne wydania książek o Franciszku Józefie z okresu autonomii galicyjskiej z bardzo interesującymi ilustracjami. Bardzo ciepło wyrażał się przy tym o „starym” cesarzu, co świadczy, że przesiąkł at-mosferą miasta pod Wawelem.

Wspomnienie doktora Bogumiła Nalezińskiego

Pana Profesora Pawła Sarneckiego spotkałem po raz pierwszy w 1984 r. Byłem wówczas studentem II roku prawa na Uniwersytecie Jagiellońskim. Uczęszczałem na wykłady z prawa konstytucyjnego prowadzone przez Pana Profesora. Było to jeszcze w okresie obowiązywania przepisów Konstytucji PRL z 1952 r., a więc w stanie prawnym bynajmniej niezachęcającym studen-tów do podejmowania głębszych analiz dogmatycznych dotyczących ustro-ju państwa. Pomimo tego Panu Profesorowi udawało się zainteresować słu-

293KRONIKA NAUKOWA

chaczy problematyką, która dopiero po wielu latach znalazła wyraz w aktach normatywnych, poddających się „normalnej” wykładni i stosowaniu. Wspo-minam też lata tworzenia obowiązującej Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., kiedy Pan Profesor, już jako ekspert Komisji Konstytucyjnej Zgro-madzenia Narodowego, dzielił się z nami swoimi wrażeniami z kolejnych etapów prac parlamentarnych nad projektami ustawy zasadniczej. Chyba nie bardzo doceniałem wówczas doniosłość tamtych spotkań, możność bez-pośredniego kontaktu z Osobą, która była autentycznym współtwórcą osta-tecznej treści przepisów obowiązującej Konstytucji. Uczestnictwo Pana Pro-fesora w tych pracach można chyba uznać za formę „nagrody”, jaką historia przygotowała Mu za cierpliwość i niezłomność w krzewieniu wiedzy na te-mat konstytucji i ustroju państwa.

Ale Pana Profesora kojarzyć będę też niezmiennie – myślę, że podobnie jak pozostali pracownicy Katedry Prawa Konstytucyjnego UJ – ze wspól-nych przedsięwzięć akademickich, dydaktyki, egzaminów, zebrań. Zawsze opanowany, pogodny, ze stoickim spokojem znoszący rozmaite „wyboje”, których dostarczało nam codzienne funkcjonowanie uczelni. Fantastycz-nym dopełnieniem naszej pracy były coroczne wyjazdy – z reguły w okresie późnowiosennym – do Kalwarii Lanckorony, gdzie Pan Profesor przyjmo-wał nas w swoim domku z ogrodem. Tam, przy smakowitym jedzeniu i pi-ciu, mogliśmy w prawdziwie domowej atmosferze podyskutować o wszyst-kim, co przychodziło do głowy. Pan Profesor zawsze szczerze dziękował nam za całoroczny wysiłek „pracowniczy”, z prawdziwą gospodarską troską do-glądając, aby niczego na stołach w ogrodzie nie brakowało. Zawsze z żalem opuszczaliśmy gościnną „profesorską” Lanckoronę.

Także i tego bardzo dziś brakuje...

Wspomnienie doktora Marcina Krzemińskiego

Profesora (bo mówiąc o „Profesorze”, było dla nas jasne, że chodzi nam o Pana Profesora Pawła Sarneckiego) po raz pierwszy spotkałem na wykła-dach z prawa konstytucyjnego. Prawo konstytucyjne było pierwszym przed-miotem dogmatycznym, takim „prawdziwym prawem” w toku studiów i dla-tego z wielkim przejęciem chodziłem na Jego wykłady. Szczególnie utkwiła


mi w pamięci ta ich część, która odnosiła się do zasad i aksjologii konstytu-cyjnej, do czego jeszcze wrócę. Już wtedy zetknąłem się ze sposobem żar-towania Profesora – wygłaszał on z kamienną twarzą jakąś często zaska-kującą kwestię, po czym przez chwilę obserwował zmieszanego rozmówcę i potem z szerokim uśmiechem wyjaśniał, że żartował. Dla studenta skut-kowało to wieloma skreśleniami linijek w notatkach z wykładów, obejmu-jących wcześniej skrupulatnie zanotowane kwestie. Pamiętam taki skreślo-ny opis sposobu głosowania przez szwajcarskie kobiety wałkami do ciasta. Z egzaminu z prawa konstytucyjnego dostałem piątkę i tak mnie to zasko-czyło, że poszedłem obejrzeć swoją pracę. Jedyną adnotacją, jaką dostrze-głem, była wpisana ocena. Zdobyłem się nawet na pytanie do prof. Andrzeja Kuliga (wówczas magistra), czy ta praca w ogóle była czytana, na co ten po-kazał mi w dalszej części pracy wstawiony czerwonym długopisem przeci-nek i powiedział, że mam być z czego dumny, bo pracę sprawdzał Szef.

Do Profesora wróciłem na trzecim roku, na proseminarium, które zbie-gło się z wejściem w życie Konstytucji i wydawaniem pierwszych ustaw ustrojowych ją rozwijającymi, które na bieżąco omawialiśmy. Potem było seminarium magisterskie i stałe kontakty z Profesorem, gdzie reprezentowa-łem TBSP, albo po prostu przychodziłem na dyżury, żeby o coś spytać. Do-piero po latach uświadomiłem sobie, jakim wielkim przywilejem były roz-mowy o konstytucji z jej współtwórcą i ile cierpliwości musiał mieć do mnie Profesor. Gdy Profesor dowiedział się, że jadę studiować na ostatnim roku studiów we Francji, stwierdził, że mam moralny obowiązek wykorzystania tego w jak największym stopniu i podyktował mi temat mojej przyszłej pracy magisterskiej. Pamiętam, że spędziłem potem około tygodnia w czytelni bi-blioteki wydziałowej, żeby zrozumieć, czego ma ona dotyczyć. Temat okazał się być pasjonujący i w ten sposób, dzięki Profesorowi, na długi czas „wsiąk-nąłem” w ustroje państw frankofońskich, będąc także współautorem reda-gowanej przez Profesora książki, a potem przygotowując doktorat.

Szczególnie miło wspominam wizyty u Profesora w jego domku w Lanc-koronie, gdzie zapraszał nas, żeby – jak mówił – podziękować nam za rok pracy, a my składaliśmy Mu życzenia imieninowe. Nieodłącznymi elemen-tami tych wizyt były wielkie, pyszne lanckorońskie pierogi. Była to też oka-zja do spacerów po okolicy i rozmów o pasjach, których Profesor miał wiele.

295KRONIKA NAUKOWA

Mieszkałem niedaleko Profesora, co sprawiało, że czasem jeździliśmy wspólnie autobusem na uczelnię. W dodatku ulice, przy których mieszka-liśmy, nazywały się podobnie, a oznaczenia numerów się niemal pokrywa-ły. Skutkiem pomyłek listonosza wielokrotnie znajdowałem korespondencję do Profesora na swojej skrzynce na listy, po czym Mu ją odnosiłem. Potem, gdy pochłonęła mnie praktyka radcowska i nie mogłem dokończyć doktora-tu, sąsiedztwo z Profesorem sprawiało, że myślałem o Profesorze jeszcze czę-ściej, bo codziennie wychodząc z domu truchlałem na myśl, że Go spotkam i będę musiał się przyznać do braku postępów. Profesor chyba był tego świa-dom, bo pewnego razu, gdy wracając pociągiem z Warszawy siedziałem sam w przedziale, nagle rozsunęły się drzwi, a spośród firanek wyłonił się Pro-fesor, szeroko się do mnie uśmiechnął i niemal teatralnie zawołał: „a więc tu pana dopadłem!”. Po czym spędziliśmy ponad dwie godziny na serdecz-nej rozmowie.

Ukończenie doktoratu i radość Profesora z tego faktu były dla mnie swe-go rodzaju katharsis – że Go nie zawiodłem. Mimo, że stan zdrowia nie po-zwolił Profesorowi uczestniczyć w obronie, to mocno mnie dopingował, a potem bardzo mi pomógł przy przygotowaniu pracy do druku.

Bo na Profesora zawsze można było liczyć. Był też autorytetem i osobą, któ-ra w największym stopniu ukształtowała sposób mojego prawniczego my-ślenia. Zaszczepił we mnie przywiązanie do zasad ogólnych i aksjologii pra-wa. Zawsze podziwiałem u Niego niezwykłą precyzję wywodu w kwestiach szczegółowych, połączoną ze zdolnością patrzenia na każdy problem praw-ny z perspektywy „lotu ptaka”, przez pryzmat zasad ogólnych, podstaw ak-sjologicznych. Przy tym wszystkim, Profesor był osobą niezwykle skromną. W ostatnich naszych rozmowach nie ukrywał, że boli go lekceważenie zasad konstytucyjnych, wywołane upadkiem kultury politycznej. Niemniej nie przy-pisywał nikomu złej woli, starał się analizować zjawisko, szukać jego przyczyn.

Bycie uczniem Profesora było wielkim zaszczytem i przywilejem.Będzie mi Go bardzo brakowało.


Wspomnienie doktor Anny Surówki-Pasek

Wszyscy wspominać będą Pana Profesora Pawła Sarneckiego jako wybitne-go naukowca, ale w pamięci jego współpracowników z Katedry Prawa Kon-stytucyjnego UJ pozostaną słynne spotkania imieninowe w Lanckoronie. Coroczne spotkania po zakończeniu roku akademickiego i... towarzyszą-ce im pierogi ruskie z pobliskiej restauracji. Były one dla wszystkich nie-mal nieodłącznym elementem każdego spotkania w Lanckoronie. Zawsze gościnny, otwarty i przyjacielski, wyczekujący niecierpliwie swych gości – współpracowników, których traktował nie tylko jako podwładnych, ale jako ludzi z którymi dzielił zarówno pracę, jak i chwile swojego życia. Swoją postawą potrafił stworzyć prawdziwie rodzinną atmosferę. A po obfitym poczęstunku, wycieczka. Z nostalgią wspominam wycieczkę do ruin zamku w Lanckoronie, którą pewnego razu zaproponował nam Pan Profesor. Dziarskim krokiem wspinający się w górę, opowiadający w drodze z pasją o historii Lanckorony. Człowiek o szerokich zainteresowaniach nie tylko związanych z nauką prawa.

Wspomnienie doktora Bogusława Przywory

Pana Profesora Pawła Sarneckiego poznałem kilka lat temu na jednym ze spotkań Katedry Prawa Konstytucyjnego, będąc wówczas doktorantem i pisząc pracę doktorską. Wcześniej znałem Pana Profesora z publikacji na-ukowych. Od pierwszych spotkań Pan Profesor zainspirował mnie do wie-lu przedsięwzięć naukowych, wskazując kierunki dalszego rozwoju. Spotka-nia z Panem Profesorem były dla mnie niezwykłe i bardzo owocne, w tym zwłaszcza podczas zjazdów Katedr Prawa Konstytucyjnego, czy w Trybuna-le Konstytucyjnym.

Pan Profesor Sarnecki towarzyszył doktorantom w realizacji wielu kon-ferencji naukowych, obejmując patronat albo moderując bądź wygłasza-jąc referaty. W szczególności chciałbym pamięcią przywołać jedną z nich. Na zaproszenie Stowarzyszenia Absolwentów i Przyjaciół Wydziału Prawa i Administracji UJ w Pałacu Larischa przy ul. Brackiej 12 w Krakowie Pan Profesor pełnił funkcję moderatora konferencji, a jednocześnie dzielił się

297KRONIKA NAUKOWA

z uczestnikami konferencji swoimi przemyśleniami i doświadczeniami eks-perckimi z okresu powstawania Konstytucji RP. Wszyscy uczestnicy słucha-li z wielkim zaciekawieniem.

Na koniec chciałbym wyrazić wdzięczność Panu Profesorowi Pawło-wi Sarneckiemu za jego życzliwość i dobre słowo, a wielokrotnie za pomoc w trakcie pisania pracy doktorskiej, a także za to, że w zastępstwie mojego promotora Profesora Krzysztofa Wojtyczka (który 5 listopada 2012 r. objął uroczyście funkcję sędziego Europejskiego Trybunału Praw Człowieka) – to-warzyszył mi na ostatnim etapie procesu doktorskiego przy wręczaniu dy-plomów doktora.

Pan Profesor pozostanie dla mnie jako jeden z najwybitniejszych przed-stawicieli polskiej nauki prawa konstytucyjnego, człowiek kompromisu, a jednocześnie człowiek serdeczny i skromny.

Wspomnienie doktora Marcina Przybysza

Nazwisko Pana Profesora Pawła Sarneckiego znane mi było – podobnie jak każdemu studentowi a następnie absolwentowi prawa w Polsce – pra-wie od samego początku mojej edukacji prawniczej. Z uwagi na swoje szcze-gólne zainteresowanie porównawczym prawem publicznym oraz ustrojami konstytucyjnymi z dużą ciekawością zapoznawałem się z kolejnymi publika-cjami Jego autorstwa. Po podjęciu po studiach pracy naukowo-dydaktycz-nej miałem przyjemność uczestniczyć w corocznych Zjazdach Katedr i Za-kładów Prawa Konstytucyjnego. Pamiętam, że pośród wielu interesujących odczytów, prezentacji i dyskusji wystąpienia Profesora Sarneckiego robiły na mnie duże wrażenie. Ukazywał w nich nie tylko szeroką i dogłębną zna-jomość materii, ale jednocześnie wielką pokorę, życzliwość i otwartość wo-bec innych, często dużo młodszych naukowców. To chyba właśnie ta pokora połączona z otwartością, ciekawością i wciąż niezaspokojonym pragnieniem dalszego zgłębiania zagadnień prawno-konstytucyjnych ujmowała mnie w sposób szczególny.

Jesienią 2015 roku kończąc prace nad rozprawą doktorską pod kierun-kiem Pana Prof. Piotra Tulei miałem zaszczyt przedstawiać jej tezy na ze-braniu krakowskiej Katedry. Wiedziałem już wtedy o poważnej chorobie


Prof. Sarneckiego. Nie mógł uczestniczyć w mojej prezentacji, jednakże – z uwagi na zbliżone zainteresowania problematyką niemieckiego federali-zmu – przekazał mi za pośrednictwem Prof. Tulei szereg książek poświę-conych tej problematyce. Było to o tyle ujmujące, że do tej pory nie miałem przyjemności konsultować się osobiście z Prof. Sarneckim. Już po kilku mie-siącach „nadrobił” swoją ówczesną nieobecność z nawiązką pojawiając się niezapowiedzianie na obronie mojej pracy doktorskiej. Fascynująca dys-kusja, życzliwość podczas obrony i następnie słowa uznania w kuluarach po jej zakończeniu stanowiły dla mnie wyjątkowe przeżycie. Nawet podczas skromnego poczęstunku wertował w skupieniu karty mojej rozprawy dzię-kując za podjęcie na nowo tematu, którym sam zajmował się naukowo 30 lat temu. To również traktowałem jako szczególne wyróżnienie i nagrodę za trud żmudnych kilkuletnich badań. W onieśmielającej mnie koleżeńskiej wręcz rozmowie prosił o przesłanie mu egzemplarza dysertacji po jej książ-kowym wydaniu.

Bardzo żałuję, że nie zdążyłem.

*

Zachowujemy we wdzięcznej pamięci wyłaniający się z powyższych wspo-mnień szacownego grona autorów obraz Profesora Pawła Sarneckiego jako człowieka cieszącego się życiem i obcowaniem z innymi ludźmi. Spuścizna pozostawiona przez Profesora Sarneckiego jako naukowca inspirować może równie mocno, co serdeczność, którą emanował jako przyjaciel, kolega i spo-legliwy wychowawca.

Monika Florczak-Wątor, Sebastian Kubas

Informacje dla Autorów

Wymogi formalne

Teksty należy nadsyłać w postaci wydruku (jeden egzemplarz) i w for-mie elektronicznej – preferowany format MS Word*, AmiPro*, WordPer-fect – z dołączonym oświadczeniem o oryginalności pracy oraz o tym, że nie uczestniczy ona aktualnie w innym postępowaniu wydawniczym. Koniecz-ne jest także umieszczenie dokładnego adresu do korespondencji i adresu mailowego oraz informacji o autorze, w której powinny być podane: sto-pień/tytuł naukowy, zajmowane stanowisko oraz miejsce pracy. Zostanie to wykorzystane w pierwszym przypisie artykułu. Ponadto nadsyłany arty-kuł musi być opatrzony:1. abstraktem do 1000 znaków; w sposób syntetyczny i klarowny wskazują-

cym cele, metody analizy oraz główne wnioski, eksponując wartość do-daną dla podjętej problematyki (w języku polskim i angielskim),

2. tytułem w języku angielskim,3. wykazem wybranych przez Autora słów kluczowych (w języku polskim

i angielskim),4. wykazem wykorzystanej w tekście literatury.

Redakcja „Przeglądu Prawa Konstytucyjnego” informuje, iż w celu prze-ciwdziałania ghostwriting i guest authorship wprowadzono odpowiednie procedury związane z zaporą ghostwriting. Ghostwriting oraz guest author-ship są przejawem nierzetelności naukowej, a wszelkie wykryte przypadki będą demaskowane, włącznie z powiadomieniem odpowiednich podmio-tów (instytucje zatrudniające autorów, towarzystwa naukowe, stowarzysze-nia edytorów naukowych itp.).

Z ghostwriting mamy do czynienia wówczas, gdy ktoś wniósł istotny wkład w powstanie publikacji bez ujawnienia swojego udziału jako jeden z autorów lub bez wymienienia jego roli w podziękowaniach zamieszczo-nych w publikacji.


Z guest authorship (honorary authorship) mamy do czynienia wówczas, gdy udział autora jest znikomy lub w ogóle nie miał miejsca, a pomimo to jest autorem/współautorem publikacji.

Ponadto Redakcja PPK będzie dokumentować wszelkie przejawy nierze-telności naukowej, zwłaszcza łamania i naruszania zasad etyki obowiązują-cych w nauce.

Dlatego też Redakcja PPK wymaga od Autorów publikacji ujawnienia wkładu poszczególnych Autorów w powstanie publikacji (z podaniem afilia-cji oraz kontrybucji, tj. informacji, kto jest autorem koncepcji, założeń, me-tod, protokołu itp. wykorzystywanych przy przygotowaniu publikacji). Au-tor ponosi również odpowiedzialność za zgłoszoną publikację.

Redakcja nie zwraca tekstów niezamówionych oraz zastrzega sobie prawo do ich redagowania i skracania.

Artykuł, raport z badań czy komunikat powinien liczyć do 30 000 zna-ków, włączając abstrakty, tekst właściwy, tabele i wykresy oraz przypisy. Re-cenzja, glosa, opinia powinny zawierać do 15 000 znaków. Sprawozdanie, nota powinny zawierać do 10 000 znaków. Prosimy o zachowanie szerokiego marginesu i podwójnej interlinii, bez wstawiania śródtytułów.

Format przypisów bibliograficznych (op.cit.; ibidem):• książka – M. Weber, Etyka protestancka a duch kapitalizmu, Lublin

1993.• tekst w pracy zbiorowej – J.Ł. Grzelak, Dylematy społeczne, [w:] Psy-

chologia ekonomiczna, red. T. Tyszek, Gdańsk 2004, s. 265.• artykuł w czasopiśmie – T. Szlendak, Techno-dzieci końca ery indu-

strialnej, „Studia Socjologiczne” 1994, nr 1, s. 128.• Internet, jako źródło informacji, wygrywa z telewizją i prasą, www.in-

ternetstats.pl (27.02.2010).• powtórzenie:

– J. Kowalski, op.cit., s. 12 (gdy ponownie powoływana jest tylko jedna publikacja danego autora).

– J. Kowalski, Zależności pomiędzy..., s. 23–34 (gdy ponownie powo-ływana jest jedna z kilku publikacji danego autora).

301Informacje dla Autorów

Procedura recenzyjna

Każdy nadesłany tekst jest opiniowany przez Komitet Redakcyjny w termi-nie trzech tygodni od jego wpłynięcia do redakcji. Opinia zawiera wniosek o zakwalifikowaniu tekstu do postępowania recenzyjnego lub odrzuceniu ze względu na uchybienia formalne. Następnie każda praca (po usunięciu personaliów autora) jest opiniowana przez jednego z Redaktorów PPK. Po uzyskaniu pozytywnej opinii tekst zostaje przesłany do dwóch recenzen-tów zewnętrznych. W przypadku uzyskania recenzji negatywnej Redaktor Naczelny kieruje tekst do dodatkowego recenzenta zewnętrznego. W ciągu 3 miesięcy od nadesłania tekstu autor otrzymuje recenzje nadesłanego tek-stu (po usunięciu personaliów recenzentów) oraz informację w sprawie dal-szego postępowania publikacyjnego.

W przypadku tematycznego sprofilowania poszczególnych numerów PPK zakwalifikowany tekst zostaje opublikowany zgodnie z jego meryto-ryczną treścią.

Na stronie internetowej czasopisma dostępne są teksty w wersji pdf z ko-lejnych numerów dwumiesięcznika.

Guidelines for Authors

Formal requirements

Authors should submit MS Word* AmiPro* WordPerfect files and one copy of the manuscript with enclosed statement of originality and a statement that it is not under consideration for publication process elsewhere. It is very im-portant to provide a precise postage address, an e-mail address, and infor-mation about the Author (academic degree, position and place of work). This information will be used in the first footnote in the article.

Furthermore the article should consist of:1. an abstract (up to 1000 characters) (both in Polish and English) – indicat-

ing the objectives, methods of analysis and the main findings in a concise and clear way, exposing the added value for the undertaken issues,

2. keywords (both in Polish and English),3. title of the article in English,4. list of literature used in text.

The editors of “Przegląd Prawa Konstytucyjnego” (Review of Constitu-tional Law) informs that in order to prevent ghostwriting and guest author-ship, the proper procedures connected with a ghostwriting firewall system have been implemented. Ghostwriting and guest authorship are a sign of scientific misconduct, and any detected cases will be unmasked, including notifying the appropriate entities (authors’ employers, scientific societies, as-sociations of scientific editors etc.).

Ghostwriting refers to cases when a person significantly contributed to the publication but was not mentioned as a co-author or in the acknowledge-ments.

Guest authorship is given when an author/co-author contributed little or nothing to the paper.

303Guidelines for Authors

Moreover, the editors of “Przegląd Prawa Konstytucyjnego” will docu-ment all forms of scientific misconduct, especially violations and breaches of scientific ethics.

Therefore, the editors of “Przegląd Prawa Konstytucyjnego” demand that authors should disclose contributions from individual authors in the crea-tion of the publication (including affiliation and contribution, i.e. the infor-mation about who is the author of the concepts, premises, methods, protocol, etc. used when preparing the publication). Authors also bear responsibility for the submitted publications.

We do not return not ordered texts and we reserve the right to their edit-ing and shortening.

Article, research report or communicate should have up to 30 000 charac-ters, including abstracts, main text, tables, diagrams and footnotes. Review, glossaries, opinion should have up to 15 000 characters; report and note up to 10 000 characters.

Format of bibliography (op.cit.; ibidem):• book – M. Weber, Etyka protestancka a duch kapitalizmu, Lublin

1993.• an article in a collective work – J.Ł. Grzelak, Dylematy społeczne, [w:]

Psychologia ekonomiczna, red. T. Tyszek, Gdańsk 2004, p. 265.• an article in a journal – T. Szlendak, Techno-dzieci końca ery indu-

strialnej, „Studia Socjologiczne” 1994, No. 1, s. 128.• the Internet – Internet jako źródło informacji, wygrywa z telewizją

i prasą, www.internetstats.pl (27.02.2010).• repetition:

– J. Kowalski, op.cit., p. 12 (when only one work of this author is ci-ted in the paper).

– J. Kowalski, Zależności pomiędzy..., pp. 23–34 (when more than one work of this author is cited in the paper).


Review procedure

Within three weeks of submission each text is being assessed by the Edito-rial Board. Opinion contains a request for a review or rejection due to for-mal defects.

Then, each paper (after removing the author’s personal details) receives the opinion of one of the editors of “Przegląd Prawa Konstytucyjnego”. Hav-ing received a positive opinion, the paper is sent to two external reviewers. In case the paper receives a negative opinion, chief editor sends it to an addi-tional external reviewer. Within three months of submission of the text the author receives its review (without personal data of the reviewer) and infor-mation regarding further publishing procedure.

Articles from the next issues are available in pdf format on our website.

przeglĄd - marszalek.com.plmarszalek.com.pl/przegladprawakonstytucyjnego/pdf/35.pdf · relacje...

Documents