public disclosure authorized yükselişi · 26’dan neredeyse yüzde 64’e yükselmiştir. bu...

Türkiye Şehirleşme İncelemesi - Politika Notu

1

Anadolu Kaplanları’nınYükselişiTürkiye Şehirleşme İncelemesi

Politika Özeti

Nisan 2015

Sosyal, Kentsel, KırsalKalkınma ve Afet Yönetimi Küresel Uygulama GrubuDünya Bankası

Resmi olmayan çeviridir. Bilgi amaçlıdır.

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

WB406484

Typewritten Text

98745

Anadolu Kaplanlarının Yükselişi

2

© 2015 International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank1818 H Street NWWashington DC 20433Telefon: 202-473-1000İnternet: www.worldbank.org

Bu çalışma Dünya Bankası personelinin harici katkılar ile gerçekleştirdiği bir çalışmanın ürünüdür. Bu çalışmada ifade edilen bulgular, yorumlar ve sonuçlar Dünya Bankası’nın, Dünya Bankası İcra Direktörleri Kurulu’nun veya temsil ettikleri hükümetlerin görüşlerini yansıtmıyor olabilir.

Dünya Bankası bu çalışmada verilen verilerin doğruluğunu garanti etmez. Bu çalışmadaki herhangi bir haritada gösterilen sınırlar, renkler, birimler ve diğer bilgiler Dünya Bankası adına herhangi bir ülkenin hukuki statüsü hakkında herhangi bir değerlendirme veya bu sınırların onayı veya kabulü anlamına gelmez.

Haklar ve İzinler

Bu çalışmadaki materyaller telif haklarına tabidir. Dünya Bankası bu çalışmada yer alan bilgilerin yayılmasını teşvik ettiğinden dolayı, bu çalışmaya eksiksiz bir şekilde atıfta bulunulduğu sürece çalışma ticari olmayan amaçlarla tamamen veya kısmen çoğaltılabilir.

Yan haklar da dahil olmak üzere, haklar ve lisanslar ile ilgili diğer tüm sorularınızı, “World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA” adresine; 202-522-2422 faks numarasına; [email protected] e-posta adresine iletebilirsiniz.


3

T ürkiye’nin demografik ve ekonomik dö-nüşümü, kentsel büyüme ve ekonomik büyümenin birbirine koşut olarak ger-

çekleştiği, dünyanın en çarpıcı örneklerinden birisi olmuştur. 1950’li yıllarda, sanayileşmeyi ve bunun bir gereği olarak nüfusun kentsel alan-larda yoğunlaştırılmasını teşvik etmeye yönelik uyumlu çabalara rağmen, Türkiye büyük ölçüde tarıma dayalı bir ekonomiye sahip olmaya de-vam etmiştir ve kentsel nüfus oranı yüzde 25’i geçmemiştir. Ancak 1960 yılından itibaren 50 yıl-lık dönemde, GSYH içinde sanayinin payı yüzde 18’den yüzde 27’ye, hizmetlerin payı ise yüzde 26’dan neredeyse yüzde 64’e yükselmiştir. Bu yapısal değişimler ve üretkenlik artışları Türki-ye’nin vatandaşlarına önemli yararlar sağlamış, kişi başına düşen GSYH iki kattan fazla bir artışla 6000 $’dan (1980) 13.800 $’a (2013) yükselmiş-tir1. Bugün Türkiye’nin gayrısafi katma değerinin yaklaşık yüzde 92’si şehirlerde üretilmektedir ve son on yılda yoksulluktaki çarpıcı ve istikrarlı dü-şüş ile birlikte çoğu insani kalkınma göstergesin-de yükseliş kaydedilmiştir. Şehirler bugün ülke nüfusunun neredeyse yüzde 75’ini barındırmak-ta ve sanayi açısından rekabetçi ekonomisine bü-yük katkıda bulunmaktadır.

Türkiye’nin birinci nesil kentsel gündemi ekono-mik ve sosyal ilerlemesini yönlendirmiştir. Kent-sel yerleşim planlamasına ve ulaşım altyapısına yapılan erken ve önemli ölçekteki yatırımlar, yer-leşimler için sağlam bir taban oluşturulmasına ve Türkiye’nin geniş topraklarını birbirine bağlayan yaşamsal bir ulaşım ağının kurulmasına yardım-cı olmuştur. Bu durum, geçtiğimiz yüzyılın ikin-ci yarısında bir “şehirler sisteminin” oluşmasını mümkün kılmıştır. Son on yıldır yeni şirketler giderek dinamik ikincil şehirlere yönelmekte, Türkiye’nin büyük birincil şehirlerinin yayılma etkilerinden yararlanmakta ve aynı zamanda ikinci şehirlerdeki düşük arazi-kira değerlerinin ve işgücü maliyetlerinin avantajlarından ya-rarlanmaktadırlar. Bu arada, Türkiye’nin önde gelen şehirleri rekabet güçlerini korumak için çeşitlenmeye ve yenilikçiliğe yönelmektedir. Aslında Türkiye bugün bir ülkenin şehirlerinin sıra-büyüklük dağılımı beklentisi ile uyumlu bir şehirler sistemine sahiptir. Türkiye’nin şehirleri büyük ölçüde yoğunluğu sağlama bakımından

ortalamanın üzerinde performansa sahiptir ve bu durum arazi kullanımının etkin olduğunu ve üretkenliğin yüksek düzeyde olduğunu göster-mektedir. Ayrıca kaçak yapılaşma da böyle hızlı bir demografik dönüşüm yaşayan bir ülke için beklenebilecek seviyenin oldukça altındadır.

Türkiye’yi diğer birçok gelişmekte olan ülkeden ayıran özellik, mekânsal ve ekonomik dönüşü-münün hızı, ölçeği ve coğrafi çeşitliliği olmuştur. Belki de daha önemli bir etken kırsal alanlardan kentlere göçe eşlik edebilen yığın ekonomilerin-den yararlanma becerisi olmuştur. 1980’li yıllar-da ekonomik serbestleşmeyi teşvik eden poli-tikalar yeni yerli ve yabancı özel yatırım akışını çekmiştir ve kırsal göçmenler için yeni bir cazibe faktörü oluşturan iş fırsatları Türkiye’nin şehir-lerinde yığın ekonomilerini teşvik eden üretim ve tüketim piyasalarının birbirine yakınlaşması-nı sağlamıştır. 1984 yılında kabul edilen büyük-şehir belediyesi rejimi hızlı büyüyen şehirlerin tüm ekonomik ayak izlerinin etkili bir şekilde yönetilebilmesi için gerekli idari çerçeveyi sun-muştur. Hoşgörülü mülkiyet rejimi, kentlerdeki kamu arazileri üzerinde yaşayan gecekondu sa-kinlerine yasal haklar tanımış ve bu da hem ha-nehalklarının hem de ilgili belediyelerin konut ve semt altyapılarına yatırım yapmalarını teşvik etmiştir. Kamunun aracılık hizmetleri yoluyla ko-nut arzının arttırılmasına yönelik çabalar, konut stokunun hızla genişlemesine katkıda bulunan bir özel sektör tepkisini tetiklemiştir. Tüm bun-lara ek olarak, su, kanalizasyon ve diğer temel belediye hizmetlerine erişimin yaygınlaştırılma-sını desteklemeye yönelik ulusal programlar,

1 Rakamlar sabit 2005 uluslararası dolar bazında SAGP’ye dayalı kişi başına düşen GSYH’yi ifade etmektedir. ABD$ bazında nominal kişi başına düşen GSYH sırasıyla 1.567$ ve 10.666$’dır.

ANADOLU KAPLANLARININ YÜKSELİŞİ


4

mali açıdan sıkıntılı yerel yönetimlerin eşleştir-me hibe destekleri sayesinde ulusal hizmet kap-sama oranı hedeflerini yakalamalarına yardımcı olmuştur.

Türkiye’nin şehirleşmeyi ekonomik ve sosyal ilerlemenin bir sürükleyicisi olarak kullanma-daki başarıları etkileyici olmakla birlikte, yük-sek gelirli bir gelecek için yaşanabilir ve sür-dürülebilir şehirler oluşturmada karşı karşıya olduğu zorluklar aynı derecede göz karartıcıdır. Bu zorluklar arasında; verimsiz kentsel yayılma-nın önlenmesi için koordinasyon ve planlamanın iyileştirilmesi, daha geniş sosyal kazanımlara yönelik ticari ilgiyi arttıracak kentsel yenileme politikalarının tasarlanması, büyüyen şehirlerin çevresel ayak izlerinin kontrol altına alınmasının sağlanması ve sosyal içermeyi kolaylaştıran bir şehir kültürünün oluşturulması yer almaktadır.

Hızla büyüyen ikincil şehirler, Türkiye’nin ikin-ci nesil kentsel gündemini tanımlayan ilave zorluklar getirmektedir. Aralarında Anadolu Kaplanı olarak nitelendirilen iller ve ülkenin iç bölgelerindeki illerin de yer aldığı 14 adet bele-diye, Aralık 2012’de Büyükşehir Belediye Kanu-nunda yapılan değişiklik ile büyükşehir beledi-yesi statüsüne yükseltildi ve böylelikle ülkedeki büyükşehir belediyelerinin toplam sayısı 30’a yükseldi. Şimdi bu büyükşehir belediyelerinin her biri daha geniş ayak izine sahip, planlama sorumlulukları genişlemiş, görevleri artmış, ve ekonomik ayak izleri planlanması, geliştirilmesi ve genişletilmesi gereken yeni şirketleştirilmiş su idarelerine ve kentsel ulaşım sistemlerine sa-hip bir şehri yönetme zorluğu ile karşı karşıyadır.

Hem yoğun yapılaşmış alanlarda hem de Büyük-şehir Belediyelerinin kısa süre önce genişletilen idari sınırları içinde kalan köylerde ve kırsal yer-leşimlerde yeni ve farklılaştırılmış hizmet stan-dartlarının oluşturulması gerekecektir. Bu ge-lişmeler, planlamayı, bağlantıyı ve finansmanı Türkiye’nin ikinci nesil kentsel gelişim gündemi için önemli ilkeler haline getirmektedir. Bu poli-tika notu, üst orta gelir düzeyinden yüksek gelir düzeyine geçiş için ikinci nesil kentsel gelişim gündeminin çerçevesini oluşturmaktadır.

Şehirlerin planlanması, bağlantısı ve finansmanı Yeni büyükşehir belediyelerinin planlanması şu anda en yüksek politika önceliği haline gel-miştir. Kentsel bilgilerin rutin olarak toplanma-sı, analiz edilmesi ve izlenmesi ulusal ve yerel politika yapıcılar için bilgi girdisi sağlayabilir. An-cak daha uzun planlama ufuklarının gelecekteki kentsel büyümenin -hem nüfus hem de arazi ba-kımından- çevresel, ekonomik ve sosyal açıdan sürdürülebilir yollarla sağlanmasını öngörmesi gerekmektedir. Farklı yönetim kademeleri arasın-da ve aynı zamanda özel sektör ve sivil toplum ile politika işbirliğinin ve kurumsal işbirliğinin ilerle-tilmesi gerekecektir. Ayrıca, Türkiye’nin şehirleri-nin kentsel arazileri değerleme ve yönetme, daha geniş ve daha karmaşık altyapı sistemleri sunma ve arazi kullanım planlamasını tüm büyükşehir belediyesi ayak izi genelinde altyapı hizmetleri ile koordine etme becerileri ile donatabilmek için, kurumsal araçların ve planlama araçlarının daha ileri ve sofistike hale getirilmesi gerekecektir.

Mersin Adana Gaziantep Şanlıurfa

Van

Diyarbakır

Antalya

Tekirdağ

Bursa

Balıkesir

Kocaeli Sakarya

İstanbul

İzmir

Aydın Denizli

Muğla

Manisa

Eskişehir Ankara

Konya

Kayseri

Hatay

KahramanmaraşMardin

Erzurum

TrabzonOrduSamsun

Malatya

Şekil 1: Türkiye’nin Büyükşehir Belediyeleri

Not: Mor renk yeni büyükşehir belediyelerini göstermektedir.


5

Konut piyasalarının işgücü piyasaları ile bağ-lantılandırılması ve şehirlerde yaşayan insan-ların hareketliliğinde iyileştirmelerin sağlan-ması, politika yapıcılar için bir başka politika önceliğini oluşturmaktadır. Türkiye’nin şehir-ler sistemindeki birçok şehir birbirleri arasında hava, kara ve demiryolu ağları ile kurulmuş olan bağlantı altyapısından yararlanırken, günümüz-deki zorluk şehirlerin kendi içlerindeki bağlantı-yı yönetmektir. Ekonomik büyümenin yaşandığı tüm ülkelerde beklenebileceği gibi, Türkiye’de de motorizasyon oranları çarpıcı bir şekilde yük-selmektedir. Bugün artan talebe karşı önemli bir piyasa cevabı olarak özel taksiler ve otobüsler Türkiye’nin şehirlerinin çoğunda işletilmektedir. Ancak insanların işleri, kamu alanları, kurumlar ve tesisler ile olan bağlantıları sadece özel araç-lara veya özel hizmet sağlayıcılara bırakılamaz. Yeni eklenen 14 büyükşehir belediyesinin artan şehir nüfuslarını barındırabilmesi ve tıkanıklıkları azaltabilmesi için sistematik toplu taşıma yönlen-dirme sistemlerine ve daha etkili trafik yönetimi sistemlerine ihtiyacı vardır. Etkili kentsel ulaşım sistemlerinin aynı zamanda şehrin uzak bölge-lerindeki düşük gelirli kesimlerin işlerine nasıl erişeceklerini ve örneğin toplu taşımaya daha fazla bağımlı olan kadınların güvenli, temiz ve ucuz ulaşım seçeneklerine nasıl erişeceklerini de dikkate almaları gerekmektedir.

Kentsel büyümenin sürdürülebilirliği için, çevre düzeni planlarına uygun olarak sermaye yatı-rımı planlaması ve finansman üçüncü politika önceliğini oluşturmaktadır. Özellikle son yıllarda mevcut yerel yönetim harcama ödenekleri göz önüne alındığında merkezi yönetim transferle-ri güçlü olmakla birlikte Türkiye’nin ikinci nesil kentsel gelişim gündemi büyüyen Türk şehir-lerinde daha büyük ölçekli yatırımların finans-manını gerektirecektir. Daha yüksek çevre stan-dartlarını karşılayan toplu taşıma sistemleri, atık su arıtma tesisleri ve katı atık düzenli depolama tesisleri için, Türkiye’nin şehirlerinin sermaye yatırımları planlamasını iyileştirmesi ve aynı za-manda sürdürülebilirliği arttıran sağlam ve daha büyük ölçekli altyapı finansman projelerinin ha-zırlanmasına yönelik daha fazla çaba harcaması gerekecektir.

Bİrİncİ nesİl KenTsel gündemKapsamındaKİ eKonomİK ve sosYal İlerleme Şehirleşmenin başlangıç ve orta aşamalarında-ki gelişmekte olan ülkeler için Türkiye önemli

dersler sunmaktadır. 1950’lerdeki başlangıç aşa-masından günümüzde ileri şehirleşme aşaması-na ulaşan Türkiye bu sürecin nasıl gerçekleştiği, yığın ekonomilerinden nasıl yararlanmayı başar-dığı, baskılayıcı konut ihtiyaçlarının nasıl karşı-landığı, altyapı hizmetlerinin nasıl sunulduğu ve aynı zamanda şehirleşmenin daha etkili yöne-tilmesi için ihtiyaç duyulan politika ve kurumsal düzenlemeler hakkında birçok gelişmekte olan ülke için genel bir bakış sunmaktadır.

Türkiye’nin erken yerleşim planlaması yatırım-ları ülkenin şehirlerinin geleceği için önemli bir temel oluşturmuştur. Cumhuriyet döneminde (1923-1950), ülke çapındaki sanayileşme ve şe-hirleşme süreci İstanbul’un ötesinde geniş bir bölgede sağlam bir şekilde kök saldı ve politika yapıcılar yerleşim alanlarının planlanmasını ve geliştirilmesini sağladılar. Ülkenin iç bölgelerin-deki coğrafi konumuyla insanları ve şirketleri çekecek tipik özelliklere sahip olmayışı düşü-nüldüğünde, Türkiye’nin başkenti Ankara planlı bir şehrin önemli bir örneğini teşkil etmektedir. Bugün 4,5 milyon insanın yaşadığı bir metropol olan Ankara günümüzdeki mevcudiyetini bu planlama çabalarına borçludur. Anadolu gene-linde Cumhuriyetin ilk yıllarındaki planlamacılar ticari işletmelerin ana sahibinin devlet olduğu bir dönemde sanayi tesislerinin geliştirilmesi için küçük Anadolu şehirlerini seçmişlerdir. Ka-munun üretim yatırımları, kamu işletmeleri ve ulaştırma yatırımları kalkınmayı doğuya doğru yönlendirme amacı doğrultusunda tasarlanmış ve yürütülmüştür. Marmara bölgesi bu dönem-de nüfus azalması yaşamış ve Anadolu’nun iç-bölgelerine doğru bir gelişim yaşanmıştır. Bu mekânsal dönüşüm devlet müdahalesi öncülü-ğünde gerçekleşmiştir ve 1923’ten itibaren 10 yıllık süreçte 23 yerleşim planlanmıştır.


6

Bağlayıcı altyapı, Türkiye’nin yeni oluşan şehir-ler sisteminin kendine özgü bir özelliği olmuş ve Türkiye’nin kentsel ekonomilerini sürükle-yen mal ve insan sermayesi akışını sağlamıştır. Cumhuriyetin ilk yıllarından itibaren şehirleri et-kin bir demiryolu ile birbirine bağlamak ulusal uyumu sağlamak için ülke genelindeki yerleşim birimlerini birbirine bağlama yönündeki siyasi amacı karşılamıştır. Ancak erişilebilirliğin ve bağ-lantı olanaklarının arttırılması da Türkiye’nin şe-hirleri için güçlü bir ekonomik temel sağlamıştır. Türkiye’nin demiryolu ağı ve daha sonra yüksek düzeyde gelişen karayolu ağı, ülkenin iç kesimle-rinde dahi canlı yerel ekonomileri destekleyen bir ekonomik omurga sunmuştur.

Türkiye Hükümeti’nin bir başka önemli eylemi şehirlerinin yeterli düzeyde finanse edilmesini sağlaması olmuştur. Birçok gelişmekte olan ül-kenin yaşadığı gibi, bir şehri planlamak ve yerel yönetimlere görevleri dağıtmak gerekli bir hu-sustur. Gerekli bir başka husus da yerel yönetim-lerin bu görevleri yerine getirebilmesi ve ihtiyaç duyulan altyapıyı tesis edebilmesi için yeterli fi-nansmana sahip olmasıdır. Türkiye’deki politika yapıcılar bu gerçeğin açık bir şekilde farkındaydı ve özel bankalar uzun vadeli finansman sağla-yamadıklarından veya sağlamak istemedikle-rinden dolayı 1933 yılında İller Bankası kuruldu. İller Bankası’nın görev alanı yeni hazırlanan be-lediye imar planları ve altyapı hizmet ihtiyaçları için gereken uzun vadeli finansmanı sağlamaktı. İller Bankası günümüze kadar şehirlerin finans-manında, planlanmasında ve imarında kritik bir kurum olarak faaliyet göstermiştir.

Ulusal Büyümeye Yönelik Şehirler Sistemi son 60 yılda, Türkiye dünyanın ikinci en hızlı kentsel büyüme performansına sahip olmuş-tur. Sadece Kore Cumhuriyeti daha yüksek bir şehirleşme oranı yakalarken, Hindistan halen çok gerilerdedir ve 1990’larda politika yapıcı-lar tarafından önemli girişimlerin yapıldığı Çin çarpıcı bir atılım yaşamaktadır. 2012 itibariyle Türkiye’de şehirler ülke nüfusunun neredeyse yüzde 75’ini oluşturan 57 milyondan fazla kişiye ev sahipliği yapmaktadır. 2000 yılında bu oran sadece yüzde 64 idi. Türkiye’nin kentsel nüfusu on yıllık dönemde ülke nüfus artış hızının üç katı yüksek bir hızla büyümüştür. 1980’den bu yana kaydedilen ortalama şehirleşme hızı yüzde 4’ün üzerindedir (bakınız Şekil 2).

Kentsel büyümede Türkiye’nin ilk 16 büyükşe-hir belediyesi başı çekmiştir. Bu şehirler kentsel nüfusun yaklaşık yüzde 60’ını oluşturmaktadırlar ve diğer belediyelere göre üç kat daha hızlı büyü-müşlerdir. Bu şehirlerin önümüzdeki 15 yılda bü-yüklük olarak ikiye katlanması beklenmektedir. 11 milyon kişiyi barındıran İstanbul kentsel nüfus içindeki yüzde 21’lik pay ile bu tabloda hakim bir konumdadır. Nüfusu 1 milyon ile 5 milyon arasın-da değişen diğer altı kentsel yığın da yüzde 24’lük bir paya sahiptir.

Altyapı ve hizmet sunumu için kritikplanlama çerçevesi Türkiye’nin planlama sistemi 1960’lardaki ve 1970’lerdeki geçiş yıllarında evrim geçirmiştir. 1960’larda ve 1970’lerde gerçek anlamda kent-

Kaynak: Dünya Kalkınma Göstergeleri, Dünya Bankası personelinin hesaplamaları

5%

15%

25%

35%

45%

55%

65%

75%

85%

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

Kent

sel N

üfus

Ora

nı

Brezilya Kore Cum. Türkiye Güney Afrika Çin Hindistan

Şekil 2: Türkiye’de ve benzer ülkelerde kentsel nüfusun payındaki artış (1950-2015)


7

sel planlama yerleşmiştir. 1966 yılında İstanbul Nazım Plan Ofisi kurulmuş ve şehrin Nazım İmar Planı tamamlanmıştır. Kısa bir süre sonra, 1968 ve 1969 yıllarında sırasıyla İzmir ve Ankara takip etmiştir. Birçok şehirde anıtsal ölçekte bayındır-lık projeleri gerçekleştirilmiştir. Ancak 1970’lerin sonlarında devletin teknokratik kalkınma faktö-rü olarak rolü değişmiştir. Bu dönemde, devlet aktif müdahaleci rolünden çekilerek daha çok özel sektörün yolunu açan bir role bürünmüştür ve özel sektör imalat sektöründeki ana yatırımcı haline gelmiştir.

Köyden kente iç göçün zirveye ulaştığı 1980’le-rin sonlarına gelindiğinde, hızlı şehirleşme ve arazi kullanım düzenlerindeki değişikliklere ce-vap verebilmek için kentsel planlama sorum-lulukları yerel yönetimlere dağıtıldı ve plan-lama düzenlemeleri gevşetildi. Bu ekonomik serbestleşme döneminde özel sektörün ortaya çıkması ile birlikte, imar planları baskın rollerini kaybettiler ve doğrudan merkezi yönetimin kon-trolünden çıktılar. Kırsal yerleşimlerden kentsel yerleşimlere geçişin en büyük kısmı 1980’lerde

gerçekleştiğinden dolayı, bu şehirleşme bakı-mından çok önemli bir dönem olmuştur. 1985 yılında yürürlüğe konulan İmar Kanunu (3194 sayılı), planlama sürecinde yerel yönetimlere daha fazla görev verirken Devlet ekonomik böl-geler üzerinde odaklanan bölgesel planlamaya ve idari kademeler ötesi nitelikte ekonomik ge-lirlerin arttırılmasına yöneldi. Özellikle 1980’le-rin başı olmak üzere bu dönemde metropol şe-hirler “artımlı planlama” yaklaşımına geçtiler.

1984 tarihli Büyükşehir Belediyesi Kanunu Türkiye’nin Büyükşehir Belediyeleri Kanunu, şehirlerin yönetimi bakımından oyunun seyrini değiştiren bir gelişme olmuştur. 1980’lerin ilk yarısındaki ekonomik serbestleşmenin yaşandığı ve şehirleşmenin hızlı bir şekilde arttığı dönem-de Türkiye Hükümeti yeni bir belediye yönetim rejimi kabul etmiştir. Sadece Türkiye’nin mega kenti olan İstanbul’da değil, yükselen yeni kent-sel bölgelerde, daha geniş bir ayak izi genelinde daha etkili büyükşehir yönetimini sağlayacak bir rejime ihtiyaç duyulmaktaydı. Türkiye’nin dö-

Şekil 3: 2007 ile 2012 yılları arasında kurulan şirketlerin mekansal dağılımı

Türkiye’nin şehirler sistemi özellikle geçtiğimiz on yıllık dönemde evrilmeye başlamıştır ve “Anadolu Kaplanlarının” doğmasına yol açmıştır. Anadolu Kaplanları son 10 yıllık dönemde kentsel nüfus içerisindeki paylarını arttırmışlardır ve ılımlı düzeyde bir nüfus artışı yaşamaya devam etmektedirler. Bu arada, Türkiye’nin en büyük kentsel yığınlarının —İstanbul, Ankara ve İzmir— payları ise azalmıştır.

Anadolu Kaplanları arasındaki bu demografik büyüme, eşit derecede etkileyici bir ekonomik büyümeye katkıda bulunmuştur. Türkiye’nin ikincil şehirleri sadece demografik açıdan değil ekonomik açıdan da daha hızlı büyüme-ktedir. İstanbul, Ankara, İzmir ve Antalya gibi şehirlerin kişi başına düşen gayrısafi katma değer bakımından diğer şehirlerin epey önünde olduğu görülmekle birlikte, Anadolu Kaplanlarının birçoğu bu şehirleri yakalamak üzeredir. 2004-2011 döneminde özellikle Mardin olmak üzere Gaziantep, Samsun, Malatya ve Trabzon gibi şehirler kişi başına düşen gayrısafi katma değer bakımından en yüksek artışın yaşandığı şehirler arasındadır. Türkiye’nin ikincil şehirleri ekonomik yayılma etkilerinden yararlandığından dolayı, bu büyük ölçüde piyasa güçleri ile açıklanmaktadır. Birincil şehirlerdeki artan arazi-kira değerleri ve işgücü maliyetleri şirketleri daha düşük maliyetli alternatifler aramaya itmektedir. Ayrıca, dış pazarlar ile bağlantılar Gaziantep gibi şehirlerin son yıllarda bölgesel pazarlara giriş kapıları olarak kendilerini konumlandırmalarına yardımcı olmuştur. Şirket yerl-erinde ve nüfus hareketlerinde yaşanan değişim göz önüne alındığında, Türkiye on yıl öncesine göre çok daha geniş bir mekânsal dağılıma sahiptir. İstanbul artık köstebek yuvaları arasındaki bir dağ değildir, şirketleri çeken birçok şehirden sadece birisi konumundadır (Şekil 3).

metin Kutusu 1: anadolu Kaplanlarının Yükselişi

Kaynak: TOBB 2012; Dünya Bankası personelinin hesaplamaları


8

nüm noktasını oluşturan 1984 tarihli Büyükşe-hir Belediyeleri Kanunu, büyükşehir ölçeğinde-ki şehirlerin yönetilmesi için birçok gelişmekte olan ülkenin sahip olmadığı yasal ve idari zemini sağlamıştır. 1984 ile 2012 arasında onaltı bele-diye bu statüye yükseltilmiştir ve Aralık 2012’de Büyükşehir Belediyeleri Kanununda yapılan bir değişiklik ile ondört büyükşehir belediyesi daha oluşturularak toplam büyükşehir beledi-yesi sayısı 30’a yükselmiştir. Kanun, büyükşehir belediye rejimlerinin, bir şehrin idari sınırları içerisinde ve ekonomik ayak izi doğrultusunda bağlantıları destekleyen politikalar oluşturabil-melerini ve kararlı önlemler alabilmelerini sağ-layan birçok kilit hüküm içermektedir. Örneğin, Kanun büyükşehir belediyelerinin şehir gelişimi için stratejik çerçeveyi ortaya koyan kendi üst ölçekli çevre düzeni planlarını (1:50.000 ölçek-li) yapmalarına olanak tanımaktadır. O tarihe kadar bu planlar merkezi hükümet tarafından yapılmaktaydı. Kentsel ulaşım planlaması ve ya-tırım fonksiyonları da büyükşehir belediyesi se-viyesinde birleştirilerek planlamacıların tüm bü-yükşehir belediyesi ayak izi genelinde erişim ve hareketliliği sağlamalarına olanak tanınmıştır.

Büyükşehir etkisi sayesinde ortaya çıkanrekabetçi şehirler

Türkiye’nin Büyükşehir Belediye rejimi açık bir şekilde ekonomik büyümeyi teşvik ediyor. Her şehrin arzusu, ekonomisi evrilirken şirketleri ve insan sermayesini çekme ve koruma ve zaman içinde yüksek katma değerli faaliyetlere geçme becerisi ile canlılığını korumaktır. Büyükşehir Be-lediyeleri Kanunu, Türkiye’nin metropol alanları için kritik bir planlama çerçevesi sunmaktadır ve altyapı hizmetlerinin sunulmasında ve hizmet sunumunda koordinasyonun sağlanmasında doğrudan bir etkiye sahiptir. Etkili bir şekilde uygulandığında, hükümleri bir şehir idaresinin büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde hare-ketliliği arttırmasına ve şehirde yaşayanlar ile gelecekte kurulacak işletmeler için bağlantı ola-nakları sağlamasına yardımcı olabilir. Bu bakım-dan, Büyükşehir Belediyesi rejimi, “büyükşehir etkisi” yoluyla ekonomik performans ve şehir rekabet gücü üzerinde önemli bir etkiye sahip olabilir. Büyükşehir belediyesi rejimi şirketleri orantısız bir şekilde çekebilme ve yığın ekono-mileri üretebilme yeteneğine sahiptir. Şirketle-rin Türkiye’nin büyükşehir belediyelerinde diğer belediyelere göre çok daha yüksek düzeyde yo-ğunlaşması bu olguyu somut bir şekilde göster-mektedir.

Büyükşehir etkisi sadece şirketleri çekmekle ve şehirde tutmakla kalmıyor, aynı zamanda bir şe-hirler sistemi genelinde ekonomik faaliyetlerin ayrışmasını da teşvik ediyor. Türkiye’deki şehir-lerin eş merkezli alanlarında şirket yerlerinin gö-rünümü, Türkiye’deki şehirlerin performansının ekonomik ilkeler ile tutarlılığını göstermektedir

1980’lerde Türkiye büyük bir köyden kente göç süreci yaşamış ve kentsel yerleşimlerde kaçak yapılaşma alanları hızlı bir şekilde genişlemiştir. Bir çok şehir bu genişleme ile baş edememiştir ve göçmen akışı o kadar hızlı gerçekleşmiştir ki bu kaçak yapılara “gecekondu” adı verilmiştir. Söz konusu dönemde büyük şehirlerdeki ka-çak yapılaşmanın boyutlarının kentsel konut stokunun yüzde 30’u ile 60’ı arasında olduğu tahmin edilmekte-dir. Bu dönemdeki iç göçün büyük bir kısmı deniz kıyısındaki büyük şehirlerde (İstanbul ve İzmir) ve Ankara’da yoğunlaşmıştır.

1949-1990 döneminde, Türkiye Hükümeti tarafından kaçak konutlara yönelik sekiz ayrı af çıkarılmıştır. Türkiye Hükümetinin o zamanlarda hakim olan ve genel kamuoyu tarafından üstü örtülü bir şekilde kabul edilen tu-tumu, tüm Türklerin bir şekilde temel konut hakkına sahip olduğu yönünde idi. Bu aflar ile kaçak konutlarda yaşayanlara ya arazi üzerinde karşılıksız bir yasal mülkiyet hakkı ya da kullanma hakkı verilmiş ve zorla tahliye korkusu ortadan kaldırılmıştır. Mülkiyet güvencesi ile birlikte buralarda yaşayanlar konutlarına yatırım yapmaya başlamışlar ve bazı durumlarda ilave odalar inşa edilerek yeni gelen göçmenlere kiralanmışlardır; belediyeler de bunların yaşamsal altyapı hizmetlerine bağlantısını gerçekleştirmiştir. Türkiye ayrıca bu gibi kararları ka-çak yapıların büyük bir çoğunluğu kamuya ait araziler üzerinde şekillendiği bir durumda alabilme gibi şanslı bir konumdaydı. Bu koşullar elbette ki özel arazi sahiplerinden mülkiyet hakları ile ilgili olarak gelebilecek eleştirilerin önünü kesmiştir.

metin Kutusu 2: Kaçak yapılaşmalara yönelik takip edilen hoşgörülü politika


9

(bakınız Şekil 4). Arazi kira değerleri ve işgücü maliyetleri yükseldikçe, imalat faaliyetleri bir şehrin merkezinden uzaklaşmaya başlar ve şeh-rin dış çevrelerinde veya ikincil şehirlerde faaliyet göstererek rekabet eder. Yeni ve daha yüksek kat-ma değerli faaliyetler —imalat alanına göre bilgi birikimine ve insan sermayesine daha fazla dayalı olan faaliyetler- üniversitelere, diğer işletmele-re ve bilgi üreticilerine yakınlığın faaliyetleri için önemli olduğu şehir merkezlerine veya merkezi iş bölgelerine daha yakın konumlanırlar.

Kentsel şekil bir şehrin ekonomik canlılığı ve sürdürülebilirliği üzerinde önemli bir etkiye sa-hiptir. İlke olarak, kentsel yoğunluğu sağlamak çoklu ekonomik faydalar getirebilir. Altyapı hiz-metlerinin maliyetini düşürebilir veya bir başka deyişle birim altyapı maliyeti başına yararlanıcı sayısını arttırabilir. Toplu taşımayı özel araçlar karşısında uygun bir alternatif haline getirerek karbon emisyonlarını azaltabilir. Ayrıca, inşa edilen alan başına arazi maliyetlerini düşürerek arazi kullanımında verimliliği en üst düzeye çı-karabilir; bu da konut maliyetlerinin düşmesi ve arazi varlıklarının üretkenliğinin ve vergi değeri-nin artması anlamına gelir. Ana gelir kaynakları

olarak emlak vergilerine bağımlı olan şehirler, arazilerini verimli kullanmak için doğal bir teşvik unsuruna sahiptir ve tipik olarak imar planlama-larında yoğunluğu arttırmayı amaçlarlar. Türki-ye’nin yüksek derecedeki yoğunluğu ekonomik açıdan verimli bir şehirleşme düzeni ortaya koy-maktadır (bakınız Şekil 5).

Türkiye’nin Büyükşehir Belediyeleri Kanu-nu aynı zamanda su temini ve kanalizasyon hizmetlerinin daha etkin yönetilmesini sağ-lamıştır. Şehirlerinin artan nüfusu karşısında Türkiye daha büyük ölçek verimliliği sağlayacak bir kurumsal model bulma ihtiyacı hissetmiş ve büyükşehir belediyesi ölçeğinde bir çözüm arayışına girmiştir. 1981 yılında İstanbul su ve kanalizasyon hizmetleri için şirketleşmenin ilk başarılı uygulamasını gerçekleştirmiştir. Böyle-likle İstanbul özellikle bu harcama kalemlerini belediye defterlerinden çıkararak ve bunları İs-tanbul’un şirketleşen su idaresi İSKİ’ye kaydıra-rak su temini ve kanalizasyon hizmetlerini daha etkili bir şekilde yönetebilmiş ve izleyebilmiştir. Bu düzenleme, su, kanalizasyon ve atık su hiz-metlerinin fiyatlandırılmasında maliyetlerin karşılanmasını ve diğer belediye gelir kaynak-larından çapraz sübvansiyonların önlenmesini sağlamada yardımcı olmuştur. İstanbul’un başa-rılı şirketleşme deneyimi daha sonra 1984 yılın-da Büyükşehir Belediyeleri Kanunu kapsamında resmi olarak benimsenerek Türkiye’deki tüm büyükşehir belediyelerinin su şirketi kurmaları ve maliyetlerin karşılanması ilke ve usullerine dayalı olarak piyasa koşullarına göre işletmele-rini zorunlu hale getirilmiştir. Türkiye su temini

Kaynak: TOBB ve ABPRS, TÜİK, Dünya Bankası personelinin hesaplamaları.

0.0000

0.0002

0.0004

0.0006

0.0008

0.0010

0.0012

Mer

kez

<10k

m

10 -

20km

20 -

50km

Anka

ra<5

0km

Anka

ra50

- 10

0km

Anka

ra>1

00km

km2

başın

a dü

şen

şirke

t say

ısı

İmalat

0.00000

0.00001

0.00002

0.00003

0.00004

0.00005

0.00006

Mer

kez

<10k

m

10 -

20km

20 -

50km

Anka

ra<5

0km

Anka

ra50

- 10

0km

Anka

ra>1

00kmkm

2 ba

şına

düşe

n şir

ket s

ayısı

BİT

Şekil 4: Şehir alanı içerisinde şirketlerin konumu - İmalat ve BİT şirketlerinin karşılaştırılması

Kaynak: Demographia (2008) verileri ve Şehirleşme İncelemesi ekibinin hesaplamaları.

Eskisehir

Diyarbakir

MersinKayseri

Antalya

Konya

GaziantepAdana

Izmir

Ankara

Istanbul

010

000

2000

030

000

4000

0N

üfus

Yoğ

unlu

ğu (n

üfus

/ m

il ka

re)

10 12 14 16 18Nüfus

lowess: Mil kare başına yoğunluk Mil kare başına yoğunluk

Şekil 5: Türkiye’nin Şehirleri Yüksek nüfus Yoğunluğuna sahip2

2 Nüfus ve yoğunluk arasındaki doğrusal olmayan ilişkiyi bulmak için LOWESS (yerel ağırlıklı uzanım tahmincisi) grafiği kullanılmıştır. LOWESS hem eş alanlı hem de eş alanlı olmayan veriler için sağlam yerel ağırlıklı zaman serileri ve serpme grafik tahmini sağlar. Nüfus ve yoğunluk verileri küresel olarak 1500 şehirden toplanmıştır. Belirli bir nüfus seviyesi için, trend çizgisi şehrin ortalama veya beklenen yoğunluğunu gösterir. Trend çizgisinin üzerindeki şehirler kendi nüfus büyüklüklerine göre uluslararası ortalamanın üzerinde yoğunluklara sahip iken, çizginin altındaki şehirler uluslararası ortalamanın altında yoğunluklara sahiptir.


10

ve kanalizasyon hizmetlerinin piyasa koşullarına göre fiyatlandırılması bakımından benzer ülke-lerden olumlu yönde ayrışmaktadır ve bu aynı zamanda israfın önlenmesi ve su tasarrufunun teşvik edilmesi bakımlarından da olumlu so-nuçlar doğurmuştur. Piyasa fiyatlandırması aynı zamanda Türkiye’nin su temini ve kanalizasyon hizmetleri alanına özel sektörü çekmesine de yardımcı olmuştur (Şekil 6).

Şehirler sisteminin desteklenmesi Bağlayıcı altyapı, Türkiye’nin yeni oluşan şehir-ler sisteminin kendine özgü bir özelliği olmuş ve Türkiye’nin kentsel ekonomilerini sürükle-yen mal ve insan sermayesi akışını sağlamıştır. Cumhuriyetin ilk yıllarından itibaren şehirleri etkin bir demiryolu ile birbirine bağlamak sade-ce ulusal uyumu sağlamak için ülke genelindeki yerleşim birimlerini birbirine bağlama yönün-deki siyasi amacının değil aynı zamanda Tür-kiye’nin şehirleri için güçlü bir ekonomik temel sağlayan erişilebilirliği ve bağlantı olanaklarını arttırma güdüsünün de bir parçasını oluştur-muştur. Türkiye’nin demiryolu ağı ve daha sonra yüksek düzeyde gelişen karayolu ağı, ülkenin iç kesimlerinde dahi canlı yerel ekonomileri des-tekleyen bir ekonomik omurga sunmuştur.

Sosyal Konut ve TOKİ Modeli1980’lerin ortası ile sonu arasındaki dönem o zamanlar zirveye ulaşan hızlı şehirleşmenin daha etkili bir şekilde yönetilebilmesi için baş-ka kurumların da kurulduğu önemli bir dönem olmuştur. Bu konuda alınan ilk önlem 1984 yı-lında Toplu Konut Kanununun (2985 sayılı) kabul edilmesi olmuştur. Bu kanun o zamana kadar ko-nut politikası alanındaki ilk resmi devlet müda-

halelerinden birisi olmuştur. Kanun ile, artık zir-veye ulaşan hızlı şehirleşmeye acil olarak cevap verme ihtiyacı kabul edilerek, düşük gelirlilere yönelik konutlar için nominal oranlarda ve uzun vadeli finansman sağlanması öngörülmüştür. Kanunda ayrıca bir konut kurumunun kurulması öngörülmüş ve 1990 yılında Toplu Konut İdaresi (TOKİ) kurulmuştur.

ToKİ’nin konut piyasasına girişi önemli bir gelişme olmuştur. 1990 yılında kurulan TOKİ, Türkiye’nin en yoğun şehirleşme döneminde hem düşük gelirli hem de orta gelirli piyasa seg-mentleri için büyük ölçekli konut arzına yönelik bir “toptan satış” mekanizması oluşturmuştur. Amacı ve yönelimi hiçbir zaman Türkiye’nin bas-kın özel sektör konut arzı yerine kamu sektörü konut arzı getirmek olmamıştır. Daha ziyade, üstlendiği rol özel sektör tarafından büyük öl-çekli konut arzını arttırmak için gerekli uygun ortamı oluşturmak olmuştur. Bu TOKİ’nin ara-cılık rolü sayesinde büyük ölçüde başarılmıştır; bu aracılık rolü bürokrasinin azaltılmasına, idari prosedürlerin etkili “tek durak ofisler” yoluyla daha etkin hale getirilmesine, kamu arazilerinin büyük ölçekli konut projeleri için yeterli olacak ölçekte birleştirilmesine ve konut finansmanının harekete geçirilmesine yardımcı olmuştur. Bu da büyük müteahhitlik ve gayrımenkul şirketleri için yatırım fırsatları yaratmış ve artık büyüyen talebe cevap veremeyen geleneksel kooperatif konutları modelinden daha modern modellere geçişi sağlamıştır.

artan konut arzı inşaat şirketlerinin piyasaya inmesini sağlamıştır. Bunun için, TOKİ kamu arazilerinin kaldıraç olarak kullanılmasına gü-venmiştir; böylelikle kamu arazileri düşük gelirli gruplar için konut arzını finansal açıdan uygun hale getirmek için bir sübvansiyon olarak kulla-nılmıştır. Düşük gelirlilere yönelik konutlar, dev-letin müdahalesi olmasaydı müteahhitlik şirket-lerinin geliştiremeyeceği sınırlı alanlı (genellikle 50-80 m2’lik) konut birimlerine dayalı olarak uygulanmıştır.

Kaynak: Küresel Su İstihbaratı (GWI) Piyasa Raporu, Cilt 12, Sayı 9,Eylül 2011

0

100

200

300

400

500

600

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

Hindistan Çin Meksika Kore Cum. Rusya Fed. İtalya Türkiye İspanya

Evse

l Kul

lanı

m:

Litr

e/Kişi

/Gün

(sağ

eks

en)

Bileşi

k Su

Tar

ifes

i (AB

D$/

m3)

Bileşik Su Tarifesi (ABD$/m3) Evsel Kullanım: Litre/Kişi/Gün (sağ eksen)

Şekil 6: Türkiye’de ve benzer ülkelerde su temini hizmeti fiyatlandırması ve kişi başına düşen evsel su tüketimi, 2011


11

Konut finansmanındaki artış aynı zamanda ko-nutların parasal açıdan karşılanabilirliğini de art-tırmıştır. Uzun vadeli ipotekli konut finansmanına erişim sorunu, 2000’li yılların ilk yarısında bir türlü aşılamamıştır. Uzun vadeli finansmanın olmadığı bir ortamda, birçok yeni konut projesi orta gelirli hanehalklarının erişiminin uzağında kalmıştır. Bu, konut için uzun vadeli finansmana erişimin tale-bin önünde önemli bir kısıt teşkil ettiği ve genel anlamda muhtemelen konut arzı piyasasının geli-şimini engelleyen bir faktör olduğu anlamına gel-miştir. Halen erken aşamalarında olan Türkiye’nin ipotekli konut finansmanı piyasası, aynı zamanda konutların parasal açıdan daha karşılanabilir ol-masını sağlamada kritik rol oynamıştır. Talep ta-rafında özellikle son on yıllık dönemde uzayan va-delerle ipotekli konut finansmanı artmış ve konut sektörünün piyasaya inmesine olanak tanımıştır. Zaman içinde daha kısa vadelerin (3 yıldan kısa ve 3-5 yıl) yerini daha uzun vadeler (5-10 yıl ve 15-20 yıl) almıştır.

Mali kapasitesi daha düşük belediyelerin desteklenmesine yönelik müdahaleler Piyasa başarısızlığı durumunda ulusal hükü-met düzeyinde yapılan müdahaleler Türki-ye’nin şehirler sistemini destekleme yaklaşı-mının önemli özeliklerinden birisi olmuştur. Devletin 1990’lardaki Konut Politikası atılımının ötesinde, temel kentsel hizmetlerin sunumunu desteklemeye yönelik çabalar da sarf edilmiştir. Belediyeler kendi öz kaynakları ve merkezi hü-kümetin sağladığı kaynaklar ile zaman içinde ka-çak yapılaşma alanlarını düzenli hale getirmeye başladılar ve bu kapsamda yol altyapısını, su, ka-nalizasyon ve atık su arıtma hizmetlerini sağla-dılar ve böylelikle bu yerleşimlerin çoğu kentsel manzaranın kalıcı unsurları haline geldiler. İller Bankası büyük şehirlere büyüme süreçlerinde ihtiyaç duyulan altyapı şebekesi tevsii yatırımla-rı için finansman sağlamış, böylelikle bu şehirler hızlı şehirleşme ile baş edebilmişlerdir. Ancak, özellikle ekonomik tabanı çok düşük ve borç servisi için gelir akışı yetersiz olan küçük belde-lerde ve köylerde olmak üzere, hizmet kapsama oranında kabul edilen bazı boşluklar da mevcut-tu. Bu piyasa başarısızlığına cevap olarak, devlet tarafından mali açıdan bağımlı bu alanlarda su, kanalizasyon ve katı atık hizmetlerinin yeterli bir şekilde sürdürülebilmesi için özel programlar başlatılmıştır.

KÖYdes ve sUKap gibi Kalkınma Bakanlığı programları, beldeler ve köyler için bu kritik boşluğu gidermiştir. Küçük köylere su ve kana-lizasyon desteği için hazırlanan KÖYDES Proje-sinin ilk aşaması 2005 ile 2012 arasında uygu-lanmıştır. Bu programın temel amacı, özellikle uzak bölgelerdeki küçük köyler olmak üzere Türkiye’nin tüm yerleşimleri genelinde su ve ka-nalizasyon hizmetlerine geniş tabanlı bir erişim sağlamaktı. 2011 yılında SUKAP adında paralel bir program daha başlatılmış ve İller Bankası aracılığıyla sadece üç yıl gibi kısa bir süre içe-risinde milyonlarca faydalanıcıya ulaşmıştır. Bu program küçük belediyeleri hedeflemektedir ve belediyeleri İller Bankası’ndan kredi kullanmala-rı ve ihtiyaç duydukları kritik altyapı hizmetleri-ne yatırım yapmaları için teşvik etmek amacıyla yüzde 50 oranında sübvansiyon içermektedir. İller Bankası ve ticari bankalar yoluyla beledi-yelere finansman sağlayan ulusal bir sistemin yanında bu programlar 2011 yılı itibariyle Türki-ye’nin su teminine erişimini neredeyse evrensel düzeye yükseltmesine ve kanalizasyon hizmetle-rine erişim oranını da yüzde 91’e yükseltmesine katkıda bulunmuştur.

TürKİYe’nİn İKİncİ nesİl KenTsel gündemİnİ TaKİp eTmeK Türkiye’nin şehirleri bugün kendilerini hem yaşa-nabilir hem de keyifle ziyaret edilebilir kılan bazı cazip özellikler sunmaktadır. Yaygın şekilde kültü-rel miraslara ve modern ödül sahibi müzelere sa-hiptirler. Sokakları genellikle temiz ve bakımlıdır. Büyük şehirlerin çoğunda çöp toplama hizmetleri günlük olarak gerçekleştirilmektedir. Taksi ve oto-büsler sıklıkla bulunabilmektedir ve ekonomiktir. Ayrıca, Latin Amerika ve Güney Asya’da görülen tipte gecekondular bulunmamaktadır. Ancak yine de ulaşım planlamasının ve sistemlerinin iyileştirilmesi, şehirleşmenin faydalarının şehir-de yaşayan tüm vatandaşları kapsayacak şekilde yaygınlaştırılması, plansız yayılma ve verimsiz ve kontrol dışı yapılaşmanın önlenmesi gibi bir dizi zorluk mevcuttur. Bu kilit zorluklar birlikte Türki-ye’nin sürdürülebilir kentsel gelişime ilişkin ikinci nesil gündemini oluşturmaktadır.

Planlama Birkaç istisna dışında Türkiye’nin şehirleri son yirmi yılda esasen bir plan oluşturulmadan ge-lişmiştir. Türkiye’deki planlama mevzuatı, geliş-miş ülkelerin planlama mevzuatında çok nadir rastlanılan bir uygulama olan plan tadilatları yo-


12

luyla azami düzeyde planlama esnekliği tanımak-tadır. 1980’lerden önce yapılan uyumlu planlama çabalarının büyük bir kısmı esasta ve uygulama-da azalmıştır. Hızlı bir şehirleşme döneminde es-neklik güdüsü anlaşılabilirdir. Ancak, Avrupa Kon-seyi’nin 2008 yılında hazırladığı bir raporda bir şehirde yılda 250 kadar plan tadilatının onayla-nabildiği belirtilmektedir. Bu, bir şehrin planlı bir şekilde büyümesi ve yeni konut alanlarına ve ti-cari ihtiyaçlara ve alanlara ulaşım ve diğer önemli altyapı ağlarının nasıl bağlanacağı konularında azami düzeyde belirsizlik anlamına gelmektedir. Bu durum bazı örneklerde altyapı hizmetleri ile imar düzenleri arasındaki uyumsuzluğa katkıda bulunmaktadır ve şehirlerin geleceği için çok ma-liyetli, verimsiz ve hiç şüphesiz sürdürülemez bir tablo ortaya koymaktadır.

Türkiye’nin imar planlaması ve uygulaması programları kamuoyu istişaresini yeterli düzey-de ön plana çıkarmamaktadır. Türkiye’nin hızlı şehirleşme süreci, metaforik olarak ekonomik anlamda tüm gemileri yüzdüren, kentlerde yaşa-yanların ve genel olarak kırsaldan kentlere yeni göç edenlerin yaşamlarını iyileştiren bir dalga ol-muştur. Ancak, başka birçok ülkede olduğu gibi, Türkiye’deki şehirleşme şehir kültürü ve söylemi ile tam olarak kaynaşılmayan bir şehir ortamın-da sosyal düzenin bozulmasına ve “kentsel” ve “kırsal” kültürlerin düzensiz bir birlikteliğine yol açmıştır. Bu olgu kaçınılmazdır ve iyi yönetilmesi halinde farklı kültürlerin ve düşünce tarzlarının yaratıcı enerjiyi, yenilikçi fikirleri ve etkili çözüm-leri ateşleyen karışımı ve çeşitliliği yoluyla şehir-de yaşayan tüm vatandaşlar için faydalı olabilir. Ancak bu TOKİ örneğinde olduğu gibi yukarıdan-aşağıya müdahaleler hakkındaki artan eleştiri-leri önlemek için kamuoyu istişaresi için yoğun bir çaba ve özel bir kararlılık gerektirir. Topluluk gruplarının sürece katılımının sağlanması ve yeni bir sosyal sözleşmenin geliştirilmesi, Türkiye’nin şehirlerine yönelik ikinci nesil kentsel gelişim gündeminin önemli unsurlarını oluşturmaktadır.

Türkiye’nin şehirleri için bir sonraki gelişim ala-nı kısa süre önce yayınlanan onuncu Kalkınma planında ele alınmıştır. “Yaşanabilir Mekanların ve Sürdürülebilir Çevrenin” oluşturulması da da-hil olmak üzere, burada Türkiye’nin şehirleri için belirtilen kritik kalkınma zorluklarının birçoğu Planda ele alınmaktadır. Plan aşağıdaki hususları uygun şekilde vurgulamaktadır:

• Mekânsal planlama ve kentsel tasarım da da-hil olmak üzere, imar planlaması sisteminde yapısal ve fonksiyonel değişikliklerin yapılması.

• İmar planlamasında kırsal arazilerin kentsel araziye dönüştürülmesinden elde edilen de-ğer kazanımlarının arttırılması (ve bununla ilişkili gelir akışlarının, kamu alanlarının ve yeşil alanların genişletilmesi de dahil olmak üzere sosyal altyapının geliştirilmesi amacıy-la kullanılması).

• Kentsel dönüşümün, şehir rekabet gücünün ve kentsel arazi yönetiminde verimliliğin art-tırılması amacıyla kullanılması.

• Türkiye’nin şehirlerinde sosyal uyumun, kentsel bütünlüğün, estetiğin ve kültürün geliştirilmesi.

Tüm bu politika önlemleri; şehir performansının etkili bir şekilde planlanmasını ve izlenmesini ve aynı zamanda yaşanabilir ve sürdürülebilir şehir-ler için izleme sistemlerinin oluşturulmasını ge-rektirecektir.

İnsanların iş ve hizmetler ile bağlantısının sağlanması Şehir toplu taşıma sistemleri yetersiz planlan-mıştır, yetersiz finanse edilmiştir ve yetersiz yönetilmektedir. Türkiye ekonomik büyüme hı-zından iki kat daha hızlı artan motorizasyon oran-larına (1000 kişi başına düşen araç sayısı) sahip olduğundan dolayı, hiçbir şey yapmamanın ma-


13

liyeti oldukça büyük olacaktır. Bu artış uluslara-rası eğilimler ile uyumlu olmakla birlikte, uyumlu politika çabaları olmadığında şehir ulaşım sis-temlerinde halihazırda mevcut olan tıkanıklığı daha da arttıracaktır. Trafik kazaları halihazırda GSYH’nın yüzde 3’ünden çok daha yüksek mali-yetler doğurmaktadır. Özel araçlarla ulaşım aynı zamanda enerji bakımından en az verimli ulaşım yöntemidir ve ciddi bir enerji talebi oluşturmak-tadır (2022 yılına kadar mevcut seviyenin 2,5 – 5 katına çıkacağı öngörülmektedir). Bunun enerji-de ithalata bağımlı bir ülke olan Türkiye için ciddi sonuçları olacaktır.

Özel araçlara olan bağımlılık düzeyi yüksektir ve artmaya devam etmektedir; bu durum tra-fik tıkanıklıklarını da arttırmaktadır. Türkiye’nin şehirleri toplu taşıma sistemlerine yetersiz yatı-rım yapmıştır ve özel araç kullanımı artmaktadır. Şehirleşmenin erken aşamalarında, şehirlerin çoğu sadece artan nüfusun temel ihtiyaçlarını karşılamaya yetecek kadar finansal kapasite-ye sahiptirler ve genel anlamda Türkiye’de de bu durum geçerli olmuştur. Büyük şehirler için toplu taşıma sistemlerinin ve diğer daha büyük ölçekli altyapı sistemlerinin geliştirilmesi önemli ölçüde bir planlama, sağlam bir vergi tabanı ve iyi entegre edilmiş arazi kullanım planlaması ile bağlantılandırılmış daha büyük yatırımlar gerek-tirir. Geçtiğimiz onyıllarda, Türkiye’deki şehirlerin çoğu, taksiler ve dolmuşlar gibi artık daha büyük bir şehir ölçeği için yetersiz kalan girişimsel özel sektör uygulamalarına bel bağlamıştır. Dolayı-sıyla, toplu taşıma sistemlerinin planlanması ve bunlara yatırım yapılması gibi artan kentsel ula-şım ihtiyaçlarını daha yeni yeni ele almaya baş-lamışlardır. Önümüzdeki dönemlerde bazı hızlı büyüyen şehirlerin tıkanıklık maliyetlerinden ve diğer olumsuz dışsallıklardan kaçınması gereke-cektir. Türkiye’nin toplu taşım sistemlerinin ka-pasitesinin oldukça düşük olması da bu gerçeğin altını çizmektedir.

Türkiye’nin şehirlerinin özellikle otobüs hatları ve diğer toplu taşıma sistemleri için olmak üzere ulaşım planlaması ile arazi kullanım planlaması-nı ilişkilendirmesi gerekecektir. Yasal gereklilik-lere rağmen, mevcut kentsel ulaşım planlaması uygulaması, planlamaya ilişkin yasal gereklilikle-rin amaçlarını karşılamamaktadır. Çoğu şehirde arazi kullanım planlaması ile ulaşım planlaması arasında anlamlı bir entegrasyon bulunmamak-tadır. Bu planlamaların her ikisi kanunen gerekli olmakla birlikte, genellikle farklı zamanlarda ha-zırlanmaktadırlar ve bunların karşılıklı tutarlılık-larının sağlanmasına yönelik bir yasal gereklilik veya kurumsal düzenlemeler mevcut değildir. Örneğin, İstanbul’daki hem üçüncü köprünün hem de üçüncü havaalanının, mevcut imar planında yer almamalarına rağmen ulaştırma projeleri olarak inşa edilmektedirler. Belediye düzeyinde, UKOME (Şehir düzeyinde Ulaşım Koordinasyon Merkezi)’nin görevleri ulaştırma politikası ile arazi kullanım politikasının koordi-nasyonunu kapsamamaktadır; bu şehir mimarisi müdürlüğünün veya eşdeğer bir birimin sorum-luluğu altındadır. Bu durum, yasal ve düzenleyici çerçevede yapılacak değişiklikler de dahil olmak üzere belediye düzeyinde yeni planlama meka-nizmalarına ve kurumsal düzenlemelere duyu-lan ihtiyacı göstermektedir.

Türkiye’nin ayrıca şehirleri özellikle ulaşım mas-rafları gelirlerinin önemli bir bölümünü oluştu-rabilecek düşük gelirli hanehalkları için olmak üzere iş ve konut piyasaları arasındaki bağlan-tıları da güçlendirmesi gerekmektedir. Kentsel ulaşım, tüm kentsel gelişim stratejilerinin ay-rılmaz ve temel bir bileşenini oluşturur. Şehrin planlama çerçevesinin omurgasını oluşturması gerekir. Konut piyasalarının işgücü piyasaları ile bağlantılandırılması, düşük gelirli hanehalkla-rının iş fırsatlarına uygun bir şekilde erişiminin sağlanması ve aynı zamanda şehirdeki şirketle-rin rekabet gücüne katkıda bulunulması hayati öneme sahiptir. Başarılı şehirler planlama süreç-lerine şehrin gelişimine yönelik uzun vadeli bir vizyon ve hedefler belirleyerek başlarlar. Bunun için çoklu ve genellikle birbirleri ile çatışan po-litika amaçları arasındaki etkileşimleri dikkate alırlar ve daha sonra her bir sorunu eşgüdümlü bir şekilde tek tek ele alırlar –yol ağının gelişti-rilmesi, trafik yönetimi, toplu taşıma sisteminin performansının iyileştirilmesi gibi. En iyi yöne-tilen şehirlerde kentsel ulaşım stratejisinin öne çıkan özellikleri şunlardır:


14

• arazi kullanım planları, çevresel politikalar ve ekonomik kalkınma stratejisi gibi şehrin gelişim stratejisinin diğer boyutları ile iyi bir şekilde entegre olmaları;

• planlama sürecinin bütçe süreçleri ile rast-laşması; ve yatırım planlarının mevcut mali ve idari kaynaklar ile sınırlı tutulması.

Türkiye’nin yeni standartlar, araçlar ve perfor-mans göstergeleri ile kentsel ulaşım sistemini revize etmesi gerekiyor. Türkiye’nin yeni stan-dartlar, araçlar ve performans izleme gösterge-leri yoluyla kentsel ulaşım planlama sistemini mutlaka revize etmesi gerekiyor. Şu anda Türki-ye’deki birçok şehir fonksiyonel bir ulaşım ana planı olmadan işlemektedir. Planlamanın yapıl-dığı yerlerde de, konut ve iş piyasalarının birbiri-ne bağlanması ve şehrin ulaşım sisteminin arazi kullanım planlamasının omurgasını oluşturması amaçları için ulaşım planlaması genellikle arazi kullanım planlaması ile entegre edilmemiştir. Bu eksikliğin temel sebeplerinden birisi Türki-ye’deki birçok şehirde kurumsal yapının genel anlamda yetersiz olmasıdır. Şehir düzeyindeki UKOME’nin etkili kentsel ulaşım sistemleri plan-lamak, sunmak ve işletmek için gereken hiçbir icrai görevi, finansal yönetim kontrolleri veya mekanizmaları ve araçları bulunmamaktadır. Öte yandan, su sektöründe yaklaşık 30 yıl önce su idareleri belediyelerden ayrı birer birim ha-line gelerek şirketleştirilmiş ve faaliyetlerinde maliyetlerin karşılanması bakımından hesap ve-rebilir hale getirilmiştir.

Türkiye, (arabalara değil) insanlara yönelik sür-dürülebilir hareketlilik sistemleri için ulusal bir çerçeve oluşturmalıdır. Ulusal politikalar ile yerel uygulamalar arasındaki zayıf bağlantılar kentsel ulaşım hizmetlerine ilişkin planlama, finansman ve sürdürülebilir hizmet sunumu eksikliklerini ön plana çıkarmaktadır. Birçok şehir finansal kay-naklardan böyle bir harcama yapılmasını haklı çıkarmak için gerekli yolcu sayısına her zaman ulaşmayan yüksek maliyetli “vitrin” ulaşım sis-temlerini tercih ederken, diğerleri yetersiz ta-sarlanmış sistemlere sahiptir. Uygun şekilde öl-çeklendirilmiş ve maliyet etkin kentsel ulaşım sis-temleri sermaye yatırım planlaması rehber ilkele-rini takip etmelidir. Otomobillerden çok insanlar için hareketliliğin sağlanmasına yönelik bir odak değişimi Türkiye’deki şehirlerin kentsel ulaşım

politikasındaki en son eğilimleri yakalayabilme-sine yardımcı olacak ve yayalaştırmayı ve özel araç kullanımı yerine toplu taşıma seçeneklerini teşvik edecek seçenekleri ön plana çıkaracaktır.

Temel olarak kontrol ulusal hükümettedir ve ye-rel özerklik ve girişimlere ilişkin genel koşullar ulusal hükümet tarafından belirlenmektedir. Bu koşullar her zaman tam olarak yerine getirilmese de evrensel olarak kabul edilmiştir. Daha tartış-malı olan husus ise yerel düzeyde takip edilen politikaları kalıba sokmak için bunun da ötesine geçen ulusal önlemlerdir.

• Ölçek ekonomileri ve en iyi teknolojik ve ticari uygulamalar ile ilgili bilgilerin toplan-ması ve yaygınlaştırılması olanakları sebe-biyle, kentsel ulaşım ile ilgili araştırmalar ve teknik yardımlar ulusal ölçekte yönetilebilir.

• Yerel borçlanma kapasitesinin zayıf olduğu durumlarda sermaye yatırımları için formü-le dayalı karşı taraf finansman programları yaygındır. Bu düzenlemelerin tehlikesi, farklı politika müdahalelerinin nispi maliyetlerini değiştirerek yerel yönetim tarafından yapı-lan tercihleri olumsuz yönde etkilemeleri-dir.

• Merkezi hükümetin özel finansal yardım programları teknik yeniliklerin benimsen-mesini teşvik edebilir. Diğer yardımlar sa-


15

dece filoların eskimesi ile birlikte araçların yenilenmesine yönelik bir “acil durum” des-teği şeklinde olabilir. Ancak bu uygulama belediyeleri düzenli araç bakım programları yerine bu gibi istisnai desteklere güvenme-ye özendirebilir, dolayısıyla faaliyetler için kritik olmadığı sürece bu uygulamadan ka-çınılmalıdır.

Finansman vergilendirme ve gelir paylaşımı stratejileri ile ilgili geleneksel yaklaşımlar marjinal vergilen-dirme uygulamalarını savunur. Bu belirli bir yerde ihtiyaç duyulan hizmetlerin sunumu için gereken gelirleri elde etmek amacıyla vergilen-dirmenin üst marjda yapılması anlamına gelir. Ancak hızlı şehirleşme bağlamında, genellikle planlama ve yatırım kararlarının şehre yeni ge-lecek insanlar öngörülerek alınmaları gerekir. Çoğu durumda, bu büyüyen bir vergi tabanı pa-yının henüz gerçekleşmediği anlamına da gelir. Bir belediyenin uzun vadeli finansmana erişerek ve diğer borç ve arazi sermayesi araçlarını kulla-narak ihtiyaç duyduğu finansmanı kendi başına temin etme yeteneği genellikle bu boşluğu ka-patmasına yardımcı olurken aynı zamanda alt-yapı finansmanında nesiller arası eşitlik ilkesini de gündeme getirir.

Ulusal ekonomik büyümenin yavaşlaması ile birlikte bugün çok güçlü olan mali transferler göreceli olarak azalabilir ve önümüzdeki yıllar-da şehir finansmanını kritik bir zorluk haline ge-tirebilir. Belediyelerin hem gelirleri hem giderle-ri istikrarlı bir şekilde artmaktadır, ancak sadece enflasyon ile aynı hızda. Toplam gelirlerin yakla-şık yüzde 22-30’una denk gelen istikrarlı ve sağ-lam bir cari denge mevcuttur. Bu, cari giderlerin sağlıklı bir şekilde kontrol edildiğini göstermek-te ve yatırımların finansmanı ve borç alabilmek için iyi bir tampon gibi görünmektedir. 2011 yılı-na kadar bu iki kurumsal segmentte yoğunlaşan [il özel idareleri (6,6 milyar TL) ve ilçe ve belde belediyeleri (2,1 milyar TL)] nakit rezervlerinin kademeli bir şekilde birikmesine katkıda bulun-muştur (yaklaşık 11 milyar TL). Bununla birlikte, geçtiğimiz 5 yıllık dönemde cari dengeler olduk-ça farklı bir şekilde hareket etmiştir; büyükşehir belediyeleri istikrarlı ve sağlam bir cari dengeye sahip iken, büyükşehir olmayan il belediyele-ri ile ilçe belediyeleri çok küçük cari fazla ver-miştir. Yerel kuruluşların belirli vergilere ilişkin

vadesi geçmiş yükümlülüklerini, Hazine’ye olan kredi borçlarını ve sosyal güvenlik prim borçları-nı kapatmaları halinde bu nakit dengeleri ve cari dengeler düşecektir.

Yerel yönetim sektörü paylaşılan vergi gelir-leri ile hükümet yardım ve bağışları hibeleri dahil olmak üzere transferlere ağır bir şekilde bağımlıdır. 2011 yılında merkezi hükümet mali transferleri ve hibeleri sırasıyla yüzde 45,5 ve yüzde 16,5 oranlarında gerçekleşmiştir. Hükü-met yardım ve bağışlarının büyük bir kısmı be-lediyelere değil il özel idarelerine gitmiştir. İşlet-me ve gayrımenkul gelirleri (arazi satışlarından) belediyelerinin öz kaynak gelirlerinde en büyük paya sahiptir (2011 yılında yüzde 21,9). Öte yan-dan, vergi ve ücret gelirleri çok düşüktür; top-lam gelirler içerisinde yaklaşık yüzde 11’lik bir paya sahiptirler –bu uluslararası karşılaştırmala-ra göre çok düşüktür. Büyüyen ekonomi ve bö-lünebilir havuzdan gelen ulusal vergi gelirlerinin artan payı sebebiyle, transfer gelirlerinin payı da artmaktadır.

gelir tablosunda yatay dengesizlikler ön plana çıkmaktadır. Toplam ve karşılaştırılabilir toplam gelir rakamlarının arkasında, bölgeler ve yerel yönetim büyüklükleri arasında belediye gelirle-ri bakımından yatay dengesizlikler yatmaktadır. Beklenebileceği gibi, yerel gelirler büyük ölçüde büyük büyükşehir belediyelerinde ve vergi taba-nının sağlam olduğu batı bölgelerinde yoğunlaş-maktadır. Dört bölge belediye gelirlerinin üçte ikisinden fazlasını toplarken, diğer 8 bölge üçte birden azını paylaşmaktadır. En büyük ve en kü-çük bölgesel belediye geliri payları arsasında 27 kat fark bulunmaktadır. Nüfus, yerel ekonomik durum ve özellikle de büyük şirketlerin mevcu-diyeti gibi faktörler belediye gelirlerini güçlü bir şekilde etkilemektedir. Belediye gelirlerindeki ve giderlerindeki eşitsizlikler çok büyüktür ve yavaş yavaş artmaktadır.

Büyükşehir olmayan belediyelerin ve ilçe bele-diyelerinin cari dengelerinin çok düşük olması bir endişe kaynağı oluşturmaktadır. Bu durum doğrudan veya borç geri ödemesi yoluyla gelişi-min finansmanı için çok az mali alan bırakmak-tadır. Düşük cari denge düşük mali kapasiteye işaret eder ve Türkiye’nin ikincil şehirlerinin sermaye yatırımı kapasitesini kısıtlayabilir. Bu eksiklikler üç yolla giderilebilir: yerel gelir ta-banlarının genişletilmesi ve teşvikler yoluyla bu


16

belediyelerde tahsilatın iyileştirilmesi; bu ku-ruluşlara spesifik hedefli geliştirme hibelerinin sağlanması; yönetim kademeleri arası transfer formülünde küçük değişiklikler yapılması (örne-ğin ödenek paylarının değiştirilmesi veya eşit-lemenin iyileştirilmesi veya bir gelir harekete geçirme teşvikinin getirilmesi). Bununla birlikte, bu değişiklikleri tasarlamadan ve uygulamaya koymadan önce yerel yönetimlerin muhasebe, defter tutma ve bütçeleme uygulamalarının de-rinlemesine bir analizinin yapılması tavsiye edil-mektedir.

Türkiye kamu hizmetlerini sunarken arazi geti-rilerinden yararlanmayı amaçlamalıdır. Emlak vergileri arazi fiyatları ile aynı hızda artmamakta-dır ve gelir tahsilatı zayıftır. Yerel öz kaynak ge-lirleri genel anlamda çok zayıf olmasa da hizmet sunumunu karşılayacak doğrudan vergilerden zi-yade büyük ölçüde işletme ve gayrımenkul gelir-lerine bağlıdır. Yerel zenginliğin en iyi göstergesi olan emlak vergisi, yerel vatandaşların istediği ve beklediği hizmetin derecesi ve kalitesi ile uyumlu düzeylerde belirlenmelidir.

Türkiye’deki yerel finansman sistemi teşvikler ve koordinasyon bakımından büyük boşluklara sahiptir:

• En büyük yerel kuruluşlar olarak büyükşehir belediyeleri yüksek öz kaynak vergi gelirle-rine (örneğin emlak vergisi) sahip değildir, dolayısıyla tipik olarak en önemli yerel ge-lir kaynağı olan bir kalem üzerinde efektif olarak hiçbir yetkiye sahip değildirler. So-nuç olarak, aslında ana gelir kaynağı değil tamamlayıcı gelir kaynağı olması gereken işletme gelirlerine, ekonomik faaliyetlere, arazi ve bina kiralama ve satış gelirlerine güvenmek zorunda kalmaktadırlar;

• Dolayısıyla, yerel gelir mobilizasyonu için sağlanması gereken teşviklerde bir boşluk olabilir. Büyükşehir sınırları içindeki ilçe ve belde belediyelerine emlak vergilerini tah-sil etme yetkisi verilmiştir ancak hizmet so-rumluluklarının kapsamının dar olması se-bebiyle bu gelirleri arttırmaları için gerekli teşvik unsurlarına sahip değildirler. Tek hiz-met sorumlulukları katı atıkların toplanması ve bazı ara yolların yüzey kaplamalarının ya-pılmasıdır. Ancak yine de zorunlu olmasalar da başka hizmetlere ilişkin sorumlulukları da yerine getirebilirler.

Türkiye’nin emlak vergisi gelirleri oecd ve bazı benzer aB ülkelerine göre nispeten daha dü-şüktür. Emlak vergilerinin GSYH’ya oranı yüzde 0,2’dir –bu OECD ülkeleri ortalamasının (yüzde 1,1) beşte birinden düşüktür. Bunun sebeplerin-den birisi, Türkiye’deki emlak vergisi oranlarını arazi veya konut amaçlı kullanılan binalar için de-ğerin yüzde 0,1’i; diğer binalar için yüzde 0,2’si; boş arsalar için yüzde 0,3’ü olarak belirleyen ulusal mevzuattır. Büyükşehir ilçeleri yüzde 100 (iki kat) daha yüksek oranlar uygulayabilmekte-dir. Ancak her iki oran da gayrimenkulün takdir edilen değerinin yüzde 1’i civarındaki OECD ve AB ortalamalarından çok daha düşüktür. Türki-ye’de emlak vergisi taban oranları gelişmekte olan ülkelerin ortalamasının (yüzde 0,3) bile alt ucundadır; sadece boş arsalar için uygulanan iki katı oran diğer gelişmekte olan ülkelerdeki vergi oranlarından yüksektir. Dolayısıyla, emlak vergi-si oranlarının daha fazla arttırılması Türkiye’deki yerel yönetimler için umut vaat eden seçenek-ler arasındadır.

varlıkların satışından veya kiralanmasından elde edilen gelirler ve vatandaşların veya işlet-melerin geliştirme katkıları öz kaynak sermaye gelirleri olarak düşünülebilir. Bina sahalarının satışından elde edilen gelirler belediye sektörü-nün toplam gelirinin yüzde 3,3’ünü oluşturmak-tadır. Büyükşehir belediyeleri (toplamın yüzde 42’si) ve büyükşehir ilçe belediyeleri (yüzde 39) bina sahalarının satışından elde edilen bu gelir-lerden aslan payını almaktadır. Bina sahası sa-tışlarından elde edilen gelirler, büyükşehir ilçe belediyelerinin toplam gelirinin yüzde 5,7’sini oluşturmaktadır. Ancak, belediye arazileri kıt bir kaynak olduğundan dolayı bina sahası satış ge-lirleri tek seferlik bir fırsattır. Belediyeler ayrıca vergi tabanının zamanlı ve düzgün bir şekilde değiştirilmesi kaydıyla daha değerli imara açıl-mış arazilerden ve yeni inşa edilen binalardan vergi gelirlerini arttırarak da arazi geliştirmeden yararlanabilir.

Belediyelerin ücret ve harç gelirleri tahsilatının adil ve etkili bir şekilde arttırılması önemli bir amaçtır. Ücretler ve harçlar belediye gelirleri-nin yaklaşık yüzde 4’ünü oluşturmaktadır. Bina inşaat ruhsatı harçları (yüzde 27), işgal harçla-rı (yüzde 15), hal ücretleri (yüzde 10) ve iskan izni harçları (yüzde 10) yerel ücretler ve harçlar arasında en fazla gelir getiren dört kategoridir. Merkezi yönetim tarafından belirlenen üst ve


17

alt limitler dahilinde, belediyeler ekonomik ve sosyal konumlarına göre semtler için ayrı ayrı spesifik harç miktarları belirlemektedir. Ancak önümüzdeki yıllarda yerel gelir tahsilatı beledi-yelerin ortak bir odak konusu olmalıdır.

Yerel yönetimlerin öz kaynak gelirlerini arttır-mak için başvurabilecekleri seçeneklerden biri-si araziye dayalı finansman araçlarıdır. Araziye dayalı finansman, arazilerin veya arazi ile ilgili düzenleyici yetkilerin altyapı veya hizmet sunu-mu için kullanılacak kaynaklara dönüştürülmesi için kullanılan bir dizi araç içerir. Üç ana strateji şunlardır:

• Arazi satışları veya arazi, bina veya diğer alt-yapı varlıklarının uzun süreli kiralanması;

• Geliştirme etkisi vergileri veya harçları: gay-rimenkullerini etkileyen kamu altyapı geliş-tirmeleri sonucunda arazi değerlerinde elde edilen kazanımlara dayalı olarak, spesifik yerlerdeki altyapı geliştirmelerinin doğru-dan faydalanıcılarının vergilendirilmesi;

• Altyapı geliştirme için gerekli gelirleri yarat-mak için düzenleme yapmak veya düzenle-yici yetkiyi kullanmak.

Şehir içindeki arazilerin satılması istisnai dere-cede yüksek tek seferlik gelirler getirebilir. Ara-zi satışı kulağa basit gelebilir ancak birçok zor-luk içerir. Şehirler genellikle güncel ve güvenilir kamu arazi envanterlerine ve dolayısıyla belirli bir parselin fazla arazi mi olduğu ya da muhte-melen gelecekte geliştirilmek üzere tutulan stratejik bir rezerv mi olduğu bilgisine sahip de-ğildir. Arazi veya gayrımenkul değerlemesi veya fiyatlandırması alanında deneyim bulunmamak-tadır (hangi fiyat kullanılmalıdır: piyasa değeri? sosyal değer? geliştirme öncesi fiyat mı yoksa geliştirme sonrası fiyat mı?). Satış veya kiralama işlemlerinin yönetilmesi konusunda uzmanlık birikimi eksikliği söz konusudur. İşlemlerin yöne-tilmesinde şeffaflık yoktur. Şehir içindeki mev-cut fazla araziler ile ilgili sınırlamalar mevcuttur.

Kentsel dönüşüm veya yeniden imar şehirlerin özellikle şehir ekonomisinin gelişmesi ile birlik-te arazi kullanımında verimliliği arttırmak için kullandıkları bir başka stratejidir. Bu strateji en-düstriyel veya ticari arazilerin veya kaçak yerle-şim yapılan arazilerin, şehir ekonomisinde ima-lat faaliyetlerinden daha yüksek katma değerli hizmetlere geçiş ile birlikte, konut veya ticari amaçlı imar alanlarına dönüştürülmesini içerir.

Bir şehrin genellikle 20-30 yıllık bir süre içerisin-de gerçekleşen imalat tabanının erimesi süreci çok daha değerli bir kentsel gelişime dönüştürü-lebilir. Buradaki başlıca zorluklar arasında şunlar yer almaktadır: karma mülkiyet yapısı sebebiyle genellikle karmaşık hukuki sorunlar; terk edilmiş endüstri bölgelerinin yeniden geliştirilmesi için alanda yapılması gereken çok yüksek maliyetli çevre temizliği ve ıslah çalışmaları; uzun zaman alabilen mevcut kiracıların veya sakinlerin geçici veya kalıcı olarak yerlerinden uzaklaştırılması ve geçici finansman ihtiyacı; ıslah öncesi ve sonrası arazinin doğru bir şekilde değerlemesinin yapıl-masındaki güçlükler. Bununla birlikte, bu gibi uygulamalar Türkiye’nin büyükşehir belediye-lerinde yaygındır. 2007 yılında İstanbul’da eski bir otobüs garajının yeniden imar için satışından 1,5 milyar ABD$ eşdeğeri gelir elde edilmiştir.

Kırsal arazilerin dönüştürülmesi yoluyla kent-sel arazi genişlemesinin dikkatli bir şekilde planlanması bir seçenektir. Bu önceden planla-ma yoluyla gerçekleştirilmelidir ve şehrin uzun vadeli stratejik planında yansıtılmalıdır. Türki-ye’nin Stratejik Mekânsal Planları gibi ulusal ve bölgesel planlar ile koordinasyonun sağlanması da gerekli olacaktır. Eğer bir genişleme herhangi bir yük veya kısıtlama getirmeksizin genel kamu arazisinde yapılacaksa, maliyeti sıfır veya nomi-nal “ham arazi” değeri olabilir. Ancak, genellik-le durum böyle değildir çünkü arazi küçük özel arazi sahiplerinin veya inşaat şirketlerinin elinde olabilir ve bunlardan parseller halinde satın alı-narak inşat projeleri için uygun araziye dönüştü-rülmeleri gerekebilir. Bu durumda şehrin önün-deki zorluk ve sorumluluk, inşaatın şehrin ana planı ve imar planı ile uyumlu bir şekilde ger-çekleştirilmesini ve düzensiz kentsel yayılmanın önlenmesini (şehrin yol, su ve kanalizasyon sis-temlerine hemen bağlantı talep eden ve sosyal hizmetlerin, sağlık ve eğitim tesislerinin yakında konumlanması için baskılar oluşturan yeni özel olarak geliştirilen konut alanları dahil olmak üzere) sağlamaktır. Bu gibi durumlarda düzensiz kentsel yayılmanın olumsuz etkilerinin oluşma-sını önlemek veya azaltmak için önemli planla-ma ve vergi düzenleyici araçları kullanılmalıdır.

Parsel birleştirme, büyük ölçüde özel mülki-yetli alanlarda uyumlu şehir gelişimini destek-lemenin etkili bir aracıdır. İyi geliştirilmiş bir şehir, orijinal bir kırsal veya tarımsal arazi bölge-sindeki arazi mülkiyet yapısından çok farklı ara-


18

zi parsellerine ve alt bölümlerine ihtiyaç duyar. Daha önemlisi, iyi yönetilen şehirlerin genellik-le kamu kullanımı için önemli arazi kullanımları sunmaları gerekir (yeşil alanlar, çekmeler, kamu altyapısı ve yol hakları, vs.). Parsel birleştirme-de, şehir planlama girdileri sağlar, bölgeleme yapar ve özel arazi sahiplerinin vazgeçtiği belirli bir pay karşılığı altyapı geliştirme katkısında bu-lunur. Tüm alan daha sonra planlama düzenle-melerine, kentsel tasarım kavramına, yerel kül-türel özelliklere ve diğer hususlara dayalı olarak geliştirilmek üzere tek bir alan olarak birleştirilir. Başlangıçtaki arazi sahipleri, bunun karşılığında tasarlanan şehirde kendi kullanımı için bir veya iki arazi parçası alabilir; fazla arazi parçaları satı-lır ve elde edilen gelirler başlangıçtaki arazi kat-kısına göre dağıtılır.

araziye dayalı finansmanda kazançların vergi-lendirilmesi üç sebepten dolayı yaşamsal öne-me sahiptir: Birincisi, özel inşaat projelerinin şehrin ana planına, imar ve stratejik planlarına uygunluğunu sağlamak için. İkincisi, ihtiyaç du-yulan altyapının geliştirilmesi için gerekli kamu gelirlerinin yaratılması için. Üçüncüsü, imar kazanımlarının kamu ve özel paydaşlar arasın-da adil bir şekilde paylaşılmasını sağlamak için. Vergilendirme araçları arasında harici altyapı-nın geliştirilmesine atfedilen kazançların elde edilebilmesi için ödenecek şerefiye vergileri ve etki ücretleri yer alır. Bunlar yakındaki kamu alt-yapısının geliştirilmesi sonucunda gayrımenkul değerinin uzun vadede artışı sebebiyle emlak vergisinin arttırılması ile birlikte uygulanacak tek seferlik ödemelerdir. İnşaat şirketleri önemli ula-şım (metro-ray) su veya yol projelerinden elde edilecek kazanımlardan çok önceden haberdar-dırlar, bunları hesaplarlar ve dikkate alırlar.

Özet olarak, Türkiye’nin önünde bazı politika se-çenekleri mevcuttur:

• Merkezi ve yerel yönetim sektörleri ara-sındaki mevcut payların korunması ve aynı zamanda öz kaynak gelirlerinin toplanma-sındaki iyileştirmeleri teşvik edici politika önlemlerinin alınması yoluyla belediyelerin mali transferlere olan bağımlılığının azal-tılması. Bu bağlamda alınabilecek en pratik önlemlerden birisi, şu anda OECD ülkeleri-nin uyguladığı oranların onda biri düzeyinde olan emlak vergisi oranlarının ve tabanının gözden geçirilmesi ve yerel yönetimlere kendi oranlarını kendilerinin belirlemele-

ri için esneklik sağlanması olacaktır. Ayrıca yeni bir gayrımenkul değerleme sistemi dü-şünülmelidir –nicel değerlemeden nitel de-ğerlemeye geçiş (piyasa değerleri) kuvvetle tavsiye edilir. Verimsiz eşitleme transferi mekanizması gözden geçirilmeli ve ekono-mik tabanı küçük yerel yönetimler için blok hibe veya performans hibesi düşünülmeli-dir.

• Eşitleme amaçlı transfer mekanizmasının gözden geçirilmesi ve eşitleme etkilerinin iyileştirilmesi. Buradaki seçeneklerden bi-risi ekonomik tabanı düşük olan beledi-yelere Blok Hibe veya Performansa Dayalı Hibe (koşullu veya koşulsuz) uygulamasının düşünülmesi olacaktır. Örneğin Van gibi bir-çok belediye emlak vergisi potansiyellerinin tamamını kullanmışlardır ve Türkiye’deki yerel yönetimler arasında en yüksek emlak vergisi geliri düzeylerine ulaşmışlardır, an-cak halen bazı zorunlu hizmetleri sunmada kaynaklarının yetersiz kaldığı görülmektedir.

• Özellikle küçük belediyeler için olmak üzere giderek artan gecikmiş borç sorununun çö-zülmesi ve mali durumlarının iyileştirilmesi. Yerel yönetimlerin bir segmenti olan küçük belediyelerin karşı karşıya olduğu finansal sıkıntı ve sürdürülebilirlik riskleri daha ayrın-tılı ve derinlemesine bir şekilde incelenmeli ve araştırılmalıdır. Bu belediyeler grubunun bir piyasa segmenti olarak daha ayrıntılı bir şekilde incelenmesi gerekmektedir.

• Çoklu yönetim kademeleri arasında serma-ye yatırım planlamasının ve programlama-sının daha iyi uyumlaştırılmasının sağlan-ması. Sözlü anlatımlara dayalı kanıtlar farklı yerel yönetim kademeleri arasında yatırım planlaması ve uygulaması konusunda ça-kışmaların ve mükerrerliklerin olabileceğini göstermektedir. Daha ayrıntılı bir inceleme bu konuyu açıklığa kavuşturabilir ve potan-siyel olarak sermaye yatırım planlamasını daha iyi rasyonelleştirmenin yöntemlerini ortaya koyabilir. Özellikle büyükşehir bele-diyesi düzeyinde, çok yıllı sermaye yatırım planlaması şehir nazım planları kapsamında arazi kullanım planları ile ilişkilendirilerek iyileştirilebilir ve böylelikle bankalarca gü-venilir bulunan yatırım projeleri için yurtiçi ve yurtdışı finansmanın daha iyi harekete geçirilmesi sağlanabilir.


19

Sektörler ve yönetim kademeleriarasında politikaların ve uygulamanınkoordinasyonuTürkiye’nin yönetim kademeleri arasındaki sis-temi birkaç ayrı katmanda tamamlayıcı ancak aynı zamanda birbirleriyle bağlantılı sorumlu-luklara sahiptir. Bu katmanlar şunlardan oluş-maktadır: Büyükşehir belediyesi, Büyükşehir Dışı İl Belediyesi, İlçe ve Belde Belediyeleri, İl Özel İdareleri ve su-elektrik-gaz şirketleri gibi Belediye Bağlı Kuruluşları. Büyükşehir belediye-lerinin sınırları içinde kalan ilçe ve belde bele-diyeleri ayrı ilişkili kuruluşlar olarak büyükşehir yetki bölgesinin içinde yer alırlar; nazım imar planı ve ulaşım planlamasında olduğu gibi fonk-siyonları sadece kısmen büyükşehir belediyesi yetkisine verilmiştir. Burada yerel idareler ifade-si tüm sektörü, belediyeler ifadesi ise aşağıdaki Şekil 4’te gösterilen üç temel belediye grubu-nun tamamını ifade eder.

Türkiye, geniş bir metropol ölçeğinde hizmet sunumunun ve yönetiminin düzenlenmesi ba-kımından küresel bir en iyi uygulama teşkil eden bir büyükşehir belediyesi kanununa sa-hiptir. Aralarında gelişmiş ülkelerin de bulundu-ğu birçok ülke, böyle bir idari rejimi oluşturama-mıştır. Uluslararası uygulamada, yerel düzeyde hizmet sunumunu iyileştirmek amacıyla ikinci bir yönetim düzeyinin eklendiği böyle bir sistem

iki kademeli bir sistem olarak bilinmektedir. Üst kademe, ölçek ekonomisinden yararlanmak ve daha geniş bir bölgeyi etkileyen olumsuz yan et-kileri (örneğin hava kirliliği) düzgün bir şekilde ele alabilmek amacıyla bir bütün olarak bölge-yi (yani büyükşehir bölgesini) kapsamaktadır. Alt kademeler ise sınırlı ölçek ekonomilerine ve bölgesel yan etkilere sahip yerel nitelikteki hiz-metlerden (örneğin sokak aydınlatması ve yerel parklar) sorumludur. Üst kademe yönetim birim-leri “bölge çapında faydalar sunan, dışsallıklar üreten, belirli ölçüde yeniden dağıtım içeren ve ölçek ekonomileri sergileyen hizmetlerden” so-rumlu olmalı, alt kademe yönetim birimlerinin ise “yerel faydalar sunan hizmetlerden” sorum-lu olmalıdır. Türkiye’deki büyükşehir belediye-leri sorumlu oldukları fonksiyonlar bakımından uluslararası uygulamaları aynen yansıtmaktadır

merkeziyetçilikten uzaklaşma sürecinde olan ülkelerde kurumlar arası koordinasyon giderek daha fazla önem kazanıyor. Merkeziyetçilikten uzaklaşma sürecinde sadece fonksiyonlarda de-ğişiklik yaşanmaz, aynı zamanda sorumlulukla-rın sorunsuz bir şekilde devrini sağlamaya yöne-lik geçici düzenlemeler gerektirebilecek önemli kapasite sorunları da ortaya çıkabilir. Dolayı-sıyla, özellikle geçiş döneminde kurumlar arası koordinasyonun farklı biçimlerinin anlaşılması gerekli hale gelir. Kurumlar arası koordinasyon genellikle üç farklı şekilde gerçekleşir:

Şekil 7. Türkiye’nin yerel yönetim yapısı

YerelYönetimSektörü

İl Özelİdareleri

Belediyeler

BelediyeBirlikleri

BüyükşehirBelediyeleri

BüyükşehirDışı

Belediyeler

İlçe ve BeldeBelediyeleri

BağlıKuruluşlar

KalkınmaAjansları


20

• dikey koordinasyon – genellikle hiyerarşik düzende olmak üzere farklı idari düzeyler arasında (örneğin ulusal bakanlık ile yerel bir makam arasında)

• Yatay koordinasyon – aynı idari düzeydeki kurumlar/kuruluşlar/daireler/birimler ara-sında (örneğin iki bakanlık arasında; bir bakanlık bünyesindeki iki birim arasında; iki belediye arasında; bir belediyenin iki dairesi arasında)

• Çapraz koordinasyon – kamu idaresi sek-törünün dışındaki aktörler ile (örneğin özel sektör, STK’lar, üniversiteler, düşünce kuru-luşları)

dikey kurumlar arası koordinasyon farklı yöne-tim kademeleri arasında sorumlulukların açık bir şekilde tanımlanmasını gerektirir. Farklı po-litika alanlarında hangi kurumların politika oluş-turmadan sorumlu olduğunu, hangi kurumların uygulamadan sorumlu olduğunu, hangi kurum-ların farklı hizmetleri sunmakla görevli olduğu-nu ve ortaya çıkan zorluklar karşısında zamanın-da ve etkin müdahalelerin yapılması için iletişi-min nasıl geliştirilebileceğini bilmek önemlidir. Birçok OECD ülkesi yukarıdan aşağıya hiyerarşik düzende yapılandırılmayan, daha ziyade enteg-re bir kamu destek mekanizması olarak algıla-nan ve değişen ihtiyaçlar ve zorluklar karşısında sürekli olarak evrilen kurumlar arası koordinas-yon sistemleri oluşturmuştur. Böylelikle, alt ve üst yönetim kademelerinin kilit kamu hizmetle-rini sunmak için birlikte çalışmaları beklenmek-tedir ve sorumluluklar ve görevler yetkinlikleri-ne, kapasitelerine ve etkililik düzeylerine göre dağıtılmaktadır.

İl düzeyinde ve yerel düzeyde dikey koordinas-yon sektörel hatlar üzerinden sağlanmaktadır; her bir bakanlık valilikler düzeyinde temsil edilmektedir. Merkezi hükümetin yerel düzey-de yürütme temsilcilerinin olması merkezi hü-kümet kararlarının yerel düzeyde daha kolay yolunu bulmasına olanak tanımaktadır. Böyle bir mekanizma aynı zamanda yerel idarelerin eğitim ve sağlık gibi temel fonksiyonlardan so-rumlu olmadığı için de önemlidir, dolayısıyla bu koordinasyon mekanizmaları önemli bir amaca hizmet etmektedir.

Yatay kurumlar arası koordinasyon ideal ola-rak daha uyumlaştırılmış ve etkinleştirilmiş po-litikalar, daha verimli hizmet sunumu ve daha

iyi sosyal sonuçlar sağlar. Ulusal düzeyde, yatay koordinasyon belirli politikalar, düzenlemeler veya standartlar ile ilgili olarak iki veya daha faz-la bakanlığın ortak çalışmasını içerebilir; politika oluşturucu kurumlar (örneğin Çevre ve Şehirci-lik Bakanlığı) ile bir imar kuruluşu (örneğin TOKİ) arasında veya politika oluşturucu bir kurum (ör-neğin Kalkınma Bakanlığı) ile bir yatırım kurulu-şu (örneğin İller Bankası) arasında ortak çalışma ve koordinasyonu içerebilir. Yerel düzeyde, hiz-met sunumunda ölçek ekonomisinin sağlanması amacıyla birbirine yakın birkaç belediyenin or-tak hizmet birliği yoluyla sağlanan koordinas-yonu içerebilir veya kentsel gelişimin olumsuz dışsallıklarını (kirlilik, tıkanıklık ve yoksulluk gibi) azaltmaya yönelik koordinasyonu içerebilir. Ör-neğin, Washington D.C.’nin metro sistemi farklı yönetim kademelerinin sağladığı katkılar ve gir-diler ile yönetilmekte, finanse edilmekte ve ge-nişletilmektedir (ABD Federal Hükümeti, Distri-ct of Columbia, Maryland ve Virginia eyaletleri, metronun hizmet verdiği ilçeler ve belediyeleri ve özel sektör). Washington metropol bölgesin-deki politika yapıcılar şehrin-bölgenin rekabet gücünün arttırılması amacıyla birkaç idari bölge-ye yayılan bir metropol ulaşım sistemine duyu-lan ihtiyacı kabul etmişlerdir. Metropol bölgesi genelinde yaşayan insanlar için hareketliği ve iş fırsatlarına erişimi arttırmanın gerekliliğinin ka-bulü, farklı siyasi görüşe ve bağlantılara sahip politika yapıcılar ile bile toplu eylem ikileminin kırılmasına yardımcı olmuştur.

Çapraz koordinasyon, kamu kaynaklarından en iyi şekilde yararlanmak ve özel sektör ve va-tandaş katılımı yoluyla kendilerini geliştirmeyi amaçlar. Çapraz koordinasyon, kamu sektörü-nün sorumluluğu altında olan hizmetleri doğru-dan sunmak içim gerekli donanıma veya finans-mana her zaman sahip olmayabileceği öner-mesinden hareket eder. Özel sermayeyi çekme ve harekete geçirme fırsatlarını yaratır. Yerel yönetimlerin mali hareket alanlarını arttırır; kaynakları özel sektörün her zaman cevap vere-meyeceği kamu mallarına ve sosyal hizmetlere yönlendirir; ve ticari riski özel sektör hizmet sağ-layıcılara aktarır. Çoğu piyasaya dayalı ekonomi kamu hizmetlerinin sunumunda özel sektör ka-tılımını sağlar ve bu uygulamada hem başarılı hem de başarısız çok fazla deneyim mevcuttur. Türkiye’nin kamu sektörü kurumları, su ve kana-lizasyon hizmetlerinden, katı atık yönetim sis-


21

temlerinin işletilmesine ve toplu taşıma hizmet-lerine kadar birçok alanda özel sektörle birlikte çalışma konusunda engin bir deneyime sahiptir.

gerekli koordinasyonun özelliğine göre farklı mekanizmalar oluşturulabilir. Sürekli etkileşim, politikanın etkili ortak eyleme dayalı olduğu du-rumlarda özellikle kurumlar arası koordinasyona ve iletişime yardımcı olacak personel ile dona-tılmış eşgüdümlü iş birimlerinin oluşturulması-nı (ortak kurumlar veya kurullar) gerektirebilir. Halihazırda kurulu olan birimlerden politika yapıcılar ve/veya teknik personelin ortak so-runları çözmek amacıyla düzenli olarak bir ara-ya geldiği yönlendirme komiteleri veya çalışma grupları gibi daha gayrıresmi düzenlemeler ge-çici etkileşime daha iyi hizmet edebilir. Küresel olarak, çeşitli politika zorluklarının ve kurumsal zorlukların çözümüne yardımcı olmak için farklı koordinasyon mekanizmaları oluşturulmuştur ve Türkiye daha şimdiden bu alanda deneyim sahibidir.

Bölgeler, iller ve yerel yönetimler için stratejik planlar koordinasyonu geliştirebilir. Bölgesel Kalkınma Yüksek Kurulu, Türkiye’de merkezi yö-netim koordinasyonunu sağlamayı amaçlayan resmi yapı örneklerinden birisini oluşturmakta-dır. Kurula Başbakan başkanlık etmekte ve kurul toplantılarına Kalkınma Bakanı ile tartışılacak konuya göre ilgili diğer bakanlar da katılmakta-dır. Kurul tek başına bir organ değildir ve sek-törler arası sorunların tartışılması için düzenli olarak toplanmaktadır. Örneğin, politikaların ve kamu yatırımlarının daha iyi koordine edile-bilmesi için, tarım, sanayi, turizm, ulaştırma ve mekânsal gelişim alanlarından temsilciler bir araya getirilebilmektedir. Yüksek Kurulun ki-lit görevlerinden birisi, ekonomik kalkınmanın planlanması (Kalkınma Bakanlığının sorumlulu-ğundadır) ile mekânsal gelişme (Çevre ve Şehir-cilik Bakanlığının sorumluluğundadır) arasında koordinasyonu ve uyumu sağlamaktır. Bölgesel kalkınmanın bu iki yaşamsal boyutu arasında bağlantının sağlanması için böyle eşgüdümlü bir çerçeveye ihtiyaç duyulmaktadır.

mekânsal planlama alanındaki bazı kilit aktör-lerin aktif bir şekilde katılımlarının sağlanması gerekir. ÇŞB ve Kalkınma Bakanlığı iki kritik ak-tördür ancak yalnız değillerdir. Örneğin Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı (UDHB) yerel düzeyde sağlıklı kentsel ulaşım politikalarının be-

lirlenmesini ve yatırımların gerçekleştirilmesini sağlama konusunda aktif olarak rol oynamakta-dır. Daha ayrıntılı kılavuzlar ve standartlar belir-leyerek, yerel yönetimlerin birbirlerinin dene-yimlerini paylaşarak bunlardan ve aynı zamanda uluslararası en iyi uygulamalardan dersler çıkar-malarına olanak tanıyacak bir platformun oluş-turulması yoluyla bunun etkili bir şekilde başarıl-ması mümkündür. Bugün, UDHB’nın gözetim rolü bir büyükşehir belediyesi hafif raylı sistem veya metro toplu taşıma sistemleri yapmayı planlayın-caya kadar tabloya girmemektedir.

altyapı bir şehrin büyümesine yol gösterecek en güçlü araçlardan birisidir. Yeni şehir bü-yüme rotası genellikle mevcut altyapıyı takip etmektedir. Nazım imar planları ve uygulama imar planları şehir çevresindeki genişlemenin yönünü belirlemeye çalışsa da, yeni yapılaşma-lar en kolay giriş noktasını takip etme eğilimi göstermektedir. Dolayısıyla, hem şehrin diğer bölgelerine kolay erişim hem de genellikle diğer yaşamsal hizmet altyapısına (elektrik, su, kana-lizasyon gibi) yakınlık sebebiyle birçok yeni ya-pılaşma mevcut yollar boyunca filizlenmektedir. Doğal olarak, yeni yerleşimciler sadece arazinin ucuz olduğu değil aynı zamanda ulaşım mali-yetleri ile hizmet altyapısı maliyetlerinin düşük olduğu bir yerde yerleşmek isteyeceklerdir. Ör-neğin çevre yolları genellikle şehrin dışarı doğru büyümesini kontrol altına alan gayrıresmi büyü-me sınırları olarak hizmet verir. Bununla birlikte, bu gibi yatırımlar genellikle büyük ölçeklidir ve şehrin idari sınırlarını aşarak birkaç idari birimin yetki alanına girebilmektedir. Dolayısıyla, ge-rekli çalışmaların hem koordinasyonu hem de finansmanı için genellikle bir merkezi yönetim kurumunun (örneğin UDHB) katılımını sağlamak gerekmektedir.

Türkiye’de kentsel gelişimin önündeki en bü-yük zorluklardan birisi veri toplama ve kentsel göstergelerin izlenmesi için iyi tasarlanmış bir sistemin mevcut olmamasıdır. Bazı örnekler arasında kentsel planlama verileri (örneğin şe-hir başına düşen yeşil alanın izlenmesi), enerji verimliliği verileri ve kentsel ulaşım verileri (ör-neğin ulaşım ağlarının ve ulaşım türleri arası payların izlenmesi) yer almaktadır. Ayrıca farklı kurumlar birbirlerinden bağımsız olarak veri toplamakta ve bunun için genellikle kendi yön-temlerini kullanmaktadırlar; stratejilerini, poli-tikalarını ve planlarını bu verilere dayalı olarak


22

hazırlamaktadırlar. Farklı kurumlar aynı olguları farklı yollarla ölçtüklerinde, bu farklı sonuçlar verebilir ve politikalar birbirleri ile çelişen bir şekilde formüle edilebilir. Dolayısıyla, sistem içerisindeki şehirlerin performansı ile ilgili genel tablonun sunulması amacıyla kentsel verilerin toplanmasına, yönetilmesine ve analizine yöne-lik bir bilgi platformuna sahip olmak kritik öne-me sahiptir. Türkiye’nin Kentsel Gelişim Strate-jisi (KENTGES) kentsel gelişim göstergelerinin sistematik olarak izlenmesine yönelik bir zemin ve politikaların bu verilere dayalı olarak analiz edilmesi ve oluşturulması fırsatı sunmaktadır.

güvenilir veriler izlenebilir performans göster-gelerinin geliştirilmesini sağlayacaktır. 2003 yılında kabul edilen 2018 sayılı Kamu Mali Yöne-tim ve Kontrol kanunu uyarınca, kamu kurum-ları ölçülebilir amaçlar içeren Stratejik Planlar hazırlamakla görevlidir ve önceden belirlenen göstergelere göre kendi performanslarını ölç-meleri gerekmektedir. Ayrıca, Maliye Bakanlığı “idarelerin bütçelerinin stratejik planlarında be-lirtilen performans göstergelerine uygunlukları-nı belirlemeye yetkilidir”. Bu ölçümler program odaklı bütçelerin hazırlanmasını teşvik ettikle-rinden dolayı önemlidir, ancak uygulamada uy-gun bilgi sistemleri ve ortak izleme standartları olmadan bunların gerçekleştirilmesi zor olabilir. Birçok yerel idare Stratejik Planlarında sadece bir göstergeler listesine yer vermektedir, ancak sıklıkla bunların düzgün bir şekilde izlenmesine olanak tanıyacak başlangıç durumu verileri yer almamaktadır. İyi geliştirilmiş bir kentsel veri platformu bu başlangıç durumu tespitlerinin ya-

pılmasına yardımı olabilir, şehirlerin gelişim için performans göstergeleri belirlemelerini sağla-yabilir ve hem yurt içindeki hem de yurt dışın-daki en iyi performansa sahip diğer şehirler ile karşılaştırmalar yapabilir.

Türkiye’nin şehirleşme deneyimi, şehirleşme-nin başlangıç ve orta aşamalarındaki birçok gelişmekte olan ülke için önemli dersler sun-maktadır. Şehirleşme sadece çok zorlu ve yo-ğun bir demografik değişim süreci ile birlikte gelmekle kalmamış, aynı zamanda bunu sos-yal ve ekonomik kazanımlara da dönüştürebil-miştir. Şehirleşmenin önümüzdeki yıllarda de-vam etmesi ile birlikte, ikinci nesil kentsel ge-lişim gündeminin şehirleşmenin faydalarının maliyetlerinin gölgesinde kalmamasını sağla-ması gerekecektir. Bu, sürdürülebilir şehirleri teşvik etmek amacıyla Türkiye’nin geçmişteki başarılarını daha ileri düzeylere çıkarabilecek merkezi ve yerel yönetim çabalarını bağlantı-landırmaya yönelik geniş tabanlı bir politika gündemi gerektirecektir.

public disclosure authorized yükselişi · 26’dan neredeyse yüzde 64’e yükselmiştir. bu...

Documents