¿puede obama levantar el embargo a cuba? - … · primer secretario del partido comunista de cuba,...

INTERNACIONAL

¿PUEDE OBAMA LEVANTAREL EMBARGO A CUBA?

Jesús Gracia Aldaz, diplomático. Embajador en Cuba (2001-2004)

21/04/2009Nº 96

El presidente Obama ha dado instruc-ciones el 13 de abril de 2009 a los De-partamentos del Tesoro, de Comercioy de Estado para que levanten todaslas restricciones sobre los viajes y losenvíos de remesas de los cubano-ame-ricanos a Cuba. En esta misma ordense incluyen modificaciones en materiade telecomunicaciones, regalos y laampliación de determinados productos

que podrán ser exportados, ademásde los que ya tienen esta autorización.

Por su lado, los presidentes latinoa-mericanos que han visitado reciente-mente Cuba, y que acaban de reunirsecon Obama en la Cumbre de las Améri-cas, han pedido al presidente nortea-mericano que levante el embargo.Mientras, el Gobierno cubano, con el

REU

TER

S/E

nriq

ue d

e la

Osa

Pasajeros de un vuelo de Miami llegan al aeropuerto José Martí de La Habana el 13 de abril de 2009

papel 96:PAPELES 21/4/09 10:13 Página 1

primer secretario del Partido Comunistade Cuba, Fidel Castro, a la cabeza, pidevehementemente, al igual que lo hacecada año ante la Asamblea General delas Naciones Unidas, que se levante el“bloqueo”.

A cualquier interesado en la políticaexterior y en la situación de Cuba sele plantean dudas sobre estos concep-tos. ¿Se refieren todos ellos a lamisma realidad?, ¿qué relación tienenlos viajes con el embargo?, ¿por quéinsiste el Gobierno cubano en el blo-queo?, ¿y puede el presidente de losEstados Unidos levantar el embargocomo le reclaman los países latinoa-mericanos?

A estas cuestiones voy a tratar dedar respuesta, teniendo en cuenta queestamos ante una serie de políticas es-tablecidas por los Estados Unidos deacuerdo con su ordenamiento jurídico.

Efectivamente, los viajes y el envíode remesas de los cubano-americanosa Cuba forman parte del embargo,pero son una parte menor de toda laserie de medidas que lo conforman. Elembargo está recogido en una recopi-lación de normas que han ido variandocon el tiempo, como se ve con las me-didas que acaba de lanzar el presi-dente Obama.

En cuanto al “bloqueo”, es una deesas trampas semánticas que tantogustan a las dictaduras, y que a fuerzade utilizarlas terminan calando en al-

gunos grupos de opinión. Cuba nosufre ningún bloqueo, que implicaría laabsoluta imposibilidad de comerciarcon ningún país exterior. Es más, auncon el embargo vigente, los EstadosUnidos son el mayor exportador deproductos agrícolas a Cuba por el sis-tema de las “autorizaciones” o licen-cias, que permiten excepciones aalgunos puntos del embargo.

1. El embargo

La legislación sobre el embargo de losEstados Unidos a Cuba consiste enuna serie de normas, de rango legisla-tivo y reglamentario, que se han idoacumulando a lo largo de los casi cin-cuenta años de vigencia de esta polí-tica, y que se recogen en el Código deReglamentos Federales de los EstadosUnidos (CFR, siglas en inglés)1 bajo lasección 31, capítulo 515, denominado“Reglamento de Control de los BienesCubanos” (Cuban Assets Control Regu-lations”, en adelante CACR).

Este conjunto de normas, que ha idovariando con el paso del tiempo, prohíbea todos los ciudadanos norteamerica-nos, a todos los residentes permanen-tes en los Estados Unidos y a las filialesy sucursales de empresas norteameri-canas, el comercio en un sentido ampliocon Cuba bajo pena de sanciones quepueden ir desde multas pecuniarias apenas de 10 años de prisión.

Las prohibiciones relativas al em-bargo recogidas en el CACR incluyen:

2

1 El CFR codifica los reglamentos aprobados por la Administración por títulos, secciones y capí-tulos según la autoridad que los emite. En este caso, al tratarse de una compilación emanadapor el Tesoro, aparece como Título 31.


3

1.1. Prohibición de las exportacio-nes a Cuba de bienes, servicios otecnología, salvo lo expresamenteautorizado por las “licencias” queel Departamento de Control deBienes Extranjeros (OFAC) puedeemitir. Esta “licencia” es la que hapermitido que, a pesar del em-bargo, los Estados Unidos se hayanconvertido en el principal exporta-dor de productos agrícolas a Cubay uno de sus principales socios co-merciales desde 2001.

1.2. Prohibición de las importacio-nes de bienes o servicios de Cuba,ni directamente ni a través de terce-ros países.

1.3. Prohibición a los sujetos aestas normas de cualquier transac-ción que implique a Cuba o a ciuda-danos cubanos, con la excepción deobras de arte o material informativo.

1.4. Bloqueo de todos los bienes decubanos, públicos o privados, y detodas las transacciones financierascon Cuba. Bajo este epígrafe se pro-híbe realizar transacciones con cual-quier bien en los que el Gobiernocubano pueda tener algún interés.

1.5. El envío de regalos a la islaestá también sometido a prohibi-ción, salvo autorización expresa porla vía de “licencia”. Esto incluye do-

naciones humanitarias, que debenser autorizadas por el Departa-mento de Comercio y la OFAC con-juntamente.

1.6. Transacciones vinculadas a losviajes a Cuba. Bajo este epígrafe,se prohíbe gastar dinero en viajes aCuba a las personas no autorizadasbajo el régimen de una “licencia”general o una “licencia” particular.Como se verá a continuación, estanormativa ha sufrido varias modifi-caciones, la más importante de lascuales es la autorizada el pasado13 de abril de 2009 por el presi-dente Obama.

2. Evolución normativa de lasleyes del embargo

La legislación del embargo comienzaen octubre de 1960 bajo la Adminis-tración Eisenhower, con un embargoparcial, como respuesta a las naciona-lizaciones de empresas norteamerica-nas por el Gobierno de Fidel Castro, yse amplía durante la AdministraciónKennedy con su Declaración de 3 defebrero de 1962, por la que se esta-blece un embargo a todo tipo de co-mercio con Cuba.

La legislación aplicable a la políticadel embargo mezcla normas con rangode ley y otras normas derivadas delpoder ejecutivo, que pueden reglamen-

“Cuba no sufre ningún bloqueo, que implicaría la absolutaimposibilidad de comerciar con ningún país exterior. Es

más, aun con el embargo vigente, los Estados Unidos son el mayor exportador de productos agrícolas a Cuba”


4

tar y desarrollar las políticas de em-bargo comercial. Las principales leyesque dan amparo al embargo son:

•“Ley de comercio con el enemigo”,Trading With the Enemy Act, enadelante TWEA, de 1917. Esta leyda poderes al presidente de los Es-tados Unidos para encargar a unDepartamento de su Administra-ción la regulación, control y, en sucaso, penalización del comerciocon un país hostil. Desde 1962esta tarea recae sobre la OFAC, delDepartamento del Tesoro, que esquien desarrolla y administra pordelegación del presidente toda lanormativa del embargo.

•“Ley de cooperación internacional”(Foreign Assistance Act) de 1961.

•“Ley de la democracia para Cuba”(Cuba Democracy Act) de 1992,en adelante CDA. Esta ley, apro-bada tras la caída de la Unión So-viética y el fin de la Guerra Fría, porun lado endurece el embargo, al in-cluir entre los sujetos al embargo alas filiales y sucursales de empre-sas norteamericanas y a los barcosque toquen puerto cubano, y porotro autoriza al presidente de losEstados Unidos a levantarlo si con-sidera que el Gobierno de Cuba harealizado avances hacia la democra-cia por medio de la celebración deelecciones libres y la adopción deuna economía de libre mercado, einforma en este sentido al Con-greso.

•“Ley de solidaridad, libertad y demo-cracia para Cuba” de 1996, en ade-lante Ley Helms-Burton. La ley

Helms-Burton es posiblemente lamás conocida de cuantas forman lanormativa del embargo. Uno de losobjetivos de esta ley era fijar toda lalegislación sobre el embargo y hacerdepender del poder legislativo lasuspensión y posterior derogacióndel mismo, condicionado siempre ala desaparición de los hermanosCastro del poder y a la llegada de unGobierno elegido democráticamenteen Cuba.

Adicionalmente, esta ley afectano sólo a compañías y ciudadanosnorteamericanos sino también aaquellos ciudadanos y empresas deterceros países que violen el conte-nido de esta ley de derecho internonorteamericano, si bien esta cláu-sula ha sido levantada cada seismeses por los sucesivos presiden-tes norteamericanos a raíz de uncompromiso entre la UE y los Esta-dos Unidos.

•“Ley de sanciones comerciales eincremento del comercio” del año2000, en adelante TSRA. Esta leyhabilita al Departamento de Co-mercio norteamericano a autorizarla venta, exportación o reexporta-ción de medicinas, equipos médi-cos, alimentos y productos agrícolaspor parte de los Estados Unidos, su-jetos a la autorización previa delDepartamento de Comercio y bajola condición de recibir los pagosen efectivo y de no usar barcos cu-banos en estas transacciones.Esta “licencia” es la que ha permi-tido a los Estados Unidos ser elprincipal exportador de productosagrícolas y medicinas a Cuba des-de 2001.


5

Como contrapartida a esta “flexi-bilización” del embargo, esta leyprohíbe las visitas turísticas de ciu-dadanos norteamericanos a Cuba,quienes sólo podrán viajar en ade-lante si tienen una licencia bajo al-guna de las categorías autorizadashasta esa fecha. Esto impide alpoder ejecutivo dar una licencia ge-nérica para viajes turísticos, sinasistencia del Congreso.

Estas leyes se desarrollan regla-mentariamente por la OFAC y estáncompiladas en el “Reglamento de Con-trol de los bienes Cubanos” CACR2,que contempla las limitaciones y prohi-biciones al comercio con Cuba, asícomo las licencias que permiten ex-ceptuar algunas prohibiciones.

3.- El caso específico de laslimitaciones de viaje y de envíode remesas

Las normas del embargo no prohíbendirectamente los viajes a Cuba, perosí que imponen una serie de restric-ciones a cualquier transacción econó-mica relacionada con los viajes aCuba, lo que da como resultado prác-tico una limitación de los viajesdesde Estados Unidos a Cuba. Noobstante, como en toda la legislacióndel embargo, existen autorizaciones o

“licencias” emitidas por el ejecutivo,que permiten en ciertas circunstan-cias los viajes a Cuba mediante auto-rización.

Así, desde 1963 a 1977 los viajesa Cuba estuvieron totalmente prohibi-dos bajo la normativa del “Regla-mento de Control sobre los BienesCubanos” CACR. En 1977 la Adminis-tración Carter modificó estas reglas,lo que significó de hecho un levanta-miento de las restricciones de viaje yel inicio de vuelos directos a Cuba.Esta situación duró hasta 1982,cuando la Administración Reaganreinstauró las limitaciones, mante-niendo algunas categorías autoriza-das a viajar y prohibiendo los viajes decarácter turístico y comercial, que ha-bían sido permitidos por Carter.

Desde entonces, y con diversas va-riaciones en unos casos hacia unamayor apertura y en otros hacia mayo-res limitaciones, según los vaivenesde las relaciones bilaterales entreEE.UU. y Cuba, las restricciones deviaje se han mantenido sometidas aautorización.

En 2004, durante la AdministraciónBush, tras la ola represiva de la prima-vera de 2003, se endureció esta norma-tiva, lo que afectó fundamentalmente a

“Las normas del embargo no prohíben directamente losviajes a Cuba, pero sí que imponen una serie derestricciones a cualquier transacción económica

relacionada con los viajes a Cuba”

2 Ver 31 CFR 515.501 y siguientes, donde se recoge actualizada toda la regulación relativa alembargo con Cuba.


6

los viajes de los cubano-americanos envisita familiar y a algunas categorías deviajes de carácter educativo. El presi-dente Obama ha vuelto a modificaresta normativa el pasado 13 de abril,eliminando las restricciones de viaje yenvío de divisas para los cubano-ameri-canos.

Las licencias para viajar a Cubapueden concederse bajo una licenciageneral, que no precisa autorizaciónpor parte de la OFAC para las siguien-tes categorías:

• Funcionarios de los Estados Unidos,terceros países y organizaciones in-ternacionales en misión oficial.

• Periodistas acreditados por un mediode comunicación autorizado.

• Investigadores para trabajos autori-zados.

• Viajes para visitar a familiares hastatercer grado. Esta categoría acabade ser introducida por la Administra-ción Obama el pasado 13 de abril de2009.

Junto con estas cuatro categorías ad-misibles para una licencia general, exis-ten once categorías adicionales querequieren, caso por caso, una autoriza-ción o licencia específica de la OFAC, enla que ahora entran básicamente todoslos ciudadanos norteamericanos sin fa-miliares en Cuba, y que abarca los via-jes educativos, deportivos, científicos,humanitarios y religiosos.

La reciente decisión del presidenteObama, de 13 de abril de 2009,afecta fundamentalmente a los cu-bano-americanos y supone una inter-pretación más amplia del concepto defamilia, incluyendo, hasta el tercer

grado, la eliminación de los límites delnúmero de visitas, el aumento de laduración de la estancia (anteriormenteuna cada tres años por catorce días),el aumento también de las cantidadesque pueden gastar los cubano-ameri-canos en sus viajes (de 50$ a 179$por día) y una elevación de las reme-sas que pueden llevar consigo los via-jeros: hasta 3.000$.

Esta decisión, basada en los intere-ses de los ciudadanos cubano-ameri-canos y de los cubanos que podránrecibir visitas y remesas, deja fuera dela licencia general al resto de los ciu-dadanos norteamericanos que recla-man viajar a la isla, y que por elmomento tendrán que conformarsecon solicitar alguna de las once cate-gorías de licencia específica queotorga la OFAC.

En cuanto a las remesas, la nuevanormativa anunciada el 13 de abril su-pone el levantamiento de todas lasrestricciones para el envío de divisas aCuba y la vuelta a la situación previa ajunio de 2004, cuando se permitía alos viajeros llevar consigo hasta3.000$ en los viajes a la isla. Esto esimportante, pues una buena cantidadde las divisas se llevan directamentepor los familiares en sus viajes paraevitar los costes de transferencias in-ternacionales.

El levantamiento de las restriccio-nes sobre las remesas y los viajes delos cubano-americanos tiene importan-cia en la economía de la isla, pues afines de los años 90 se llegó a calcu-lar que las remesas que llegaban aCuba podían alcanzar los 900 millo-nes de dólares, una buena cantidad


7

de las cuales provenía directamentede los Estados Unidos3.

Por otro lado, en relación con losviajes, según estimaciones del Go-bierno cubano, estas limitaciones hanhecho bajar el número de visitantes le-gales e ilegales de Estados Unidos aCuba, de los 200.000 de media en losaños anteriores a 2003, cuando habíamenos restricciones a los viajes fami-liares y los norteamericanos podíanviajar con la categoría “people to peo-ple”, a unos 90.000 de media desde2005 hasta la fecha4.

4. Poderes del presidente de los Estados Unidos paramodificar o levantar el embargo

El presidente de los Estados Unidostiene amplios poderes para modificarla reglamentación y la aplicación delas normas del embargo, mediante sucapacidad de instruir en este sentidoa los diferentes departamentos de suAdministración, tal y como ha hechorecientemente el presidente Obama.

En efecto, la Ley de Comercio conel Enemigo (TWEA), que está en labase del embargo, da facultades alpresidente para delegar en un órganode su Administración la reglamenta-ción de esta legislación, función quedesde 1962 recae en la Oficina parael Control de Bienes Extranjeros, OFAC(este organismo administra las sancio-nes comerciales hacia Cuba y hacia elresto de los países sometidos a san-ciones por la legislación norteameri-cana).

Uno de los principios establecidos enestas normas (CACR) es que “Todo tipode transacción con Cuba está prohibidosalvo expresa autorización de la OFAC,mediante reglamentos, instrucciones, li-cencias, etc.” (31 CFR 515.201). Estacláusula, que se repite a lo largo detodo este conjunto de normas, ha sidoutilizada en diversas ocasiones por lospresidentes norteamericanos para ali-viar o endurecer las normas del em-bargo, especialmente en lo referente alos gastos para viajes o en el envío deremesas a Cuba.

“Una vez más, la pelota está en el tejado del Gobiernocubano, que debe dar cauce a las aspiraciones de sus

ciudadanos, y que posiblemente tenga mayoresdificultades en esconder sus carencias si no puede

achacarlas a un enemigo exterior”

3 Aunque no hay datos fiables sobre remesas, la Comisión para una Cuba libre estimó que en2004 las remesas de Estados Unidos a Cuba oscilaron entre 400 y 800 millones de dólares, yla Auditoría General de los Estados Unidos, GAO, estimaba que en 2007 las remesas totales aCuba fueron de entre 900 y 1000 millones de dólares.

4 Las cifras difieren según las estimaciones de los Estados Unidos y de Cuba, pues miden dife-rentes categorías de pasajeros y de “legalidad” en los viajes.


8

FAES Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales no se identifica necesariamente con las opiniones expresadas en los textos quepublica. © FAES Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales y los autores. Depósito Legal: M-42391-2004

[email protected]

Sin embargo, la posibilidad de elimi-nar el embargo implica una potestadlegislativa que va más allá de los po-deres ejecutivos del presidente. La le-gislación aprobada por el Congreso,que ampara el embargo, y en especialla Ley Helms-Burton, que lo codifica,sólo puede ser derogada por unanorma de rango similar. Por ello, aun-que a los ojos del observador extran-jero el embargo pueda parecerextemporáneo e ineficaz, su propia ar-quitectura jurídica y el equilibrio de po-deres en la política americana hacenmuy difícil su levantamiento y aconse-jan un acercamiento paulatino a esteasunto.

Para levantar definitivamente el em-bargo sería necesaria la aprobaciónpor el Congreso de una “ley ómnibussobre Cuba”5, que procediera simultá-neamente a:

• Levantar todas las normas jurídicasque afectan a embargo.

• Resolver las reclamaciones de ciu-dadanos norteamericanos sobrepropiedades confiscadas por el Go-bierno revolucionario.

• Aprobar los nuevos acuerdos bila-terales en materia de inversión ycomercio, necesarios para normali-

zar el comercio entre los EstadosUnidos y Cuba.

Dadas las dificultades que una inicia-tiva legislativa de estas característicasencuentra en el Senado y en la Cámarade Representantes, sería necesario unavance previo en las relaciones bilate-rales, con concesiones por parte deCuba y de los Estados Unidos, que faci-litaran el proceso legislativo para laaprobación de esta “ley ómnibus”.

Ahora, una vez más, la pelota estáen el tejado del Gobierno cubano, quedebe dar cauce a las aspiraciones desus ciudadanos, y que posiblementetenga mayores dificultades en escon-der sus carencias si no puede acha-carlas a un enemigo exterior.

Es evidente que para Fidel Castro elembargo ha sido siempre necesario.Así lo señaló el ex presidente Aznar alcomentar una conversación que tuvocon Castro en Madrid en 1998 y en laque éste le confesó literalmente: “Ne-cesito el embargo para esta genera-ción y la siguiente”. Esperemos quelos nuevos tiempos traigan tambiéncambios en la actitud del Gobierno cu-bano, por el bien de los cubanos y delas libertades.

5 Una ley ómnibus es aquella que en un mismo texto jurídico modifica o deroga varias leyes an-teriores en un solo acto legislativo.


¿puede obama levantar el embargo a cuba? - … · primer secretario del partido comunista de cuba,...

Documents