การวเคราะหความเขมแขงทางการคลงของเทศบาล(Measuring Municipal Fiscal Health in

Thailand)

เสนออาจารย ธดารตน สบญาต

จดทำาโดย1. นาย เจษฎา คลายทอง หมายเลขประจำาตว

5537012202. น.ส. ภารด เกตศร หมายเลขประจำา

ตว 5537012813. นาย รงโรจนน แสงแกว หมายเลขประจำาตว

5537012904. นาย วรภทร มงคลธนทรพย หมายเลขประจำา

ตว 55370121025. นาย วฒภทร วองถาวรกจ หมายเลข

ประจำาตว 55370121036. น.ส. ศภสรา สวางเมฆ หมายเลขประจำา

ตว 55370121137. น.ส. สาวตร แสงประเสรฐ หมายเลข

ประจำาตว 5537012116

รายงานนเปนสวนหนงของรายวชาการบรหารการคลงและงบประมาณ รหสวชา 9011103

หมเรยนท 16.6 ภาคเรยนท 3 ปการศกษา 2556

โปรแกรมวชารฐประศาสนศาสตร คณะมนษยศาตรและสงคมศาสตร

มหาวทยาลยราชภฏนครปฐม

1. สภาพปญหา โจทยการวจย และระเบยบวธการวจย1.1 ความเบองตนนบเปนเวลากวาทศวรรษทมการสงเสรมและผลกดนเรองการกระจายอำา

นาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน หลายฝายตางคาดหวงใหองคกรปกครองสวนทองถนมขดความสามารถทางการคลงทเขมแขงเพยงพอในการดำาเนนการจดบรการสาธารณะดานตางๆ ตามความตองการของประชาชนไดอยางยงยน ทรพยากรทางการคลงจำานวนมากไดรบการจดสรรใหแกองคกรปกครองสวนทองถนหลงจากการประกาศใชพระราชบญญตกำาหนดแผนและขนตอนการกระจายอำานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.2542 ในภาพรวมนน องคกรปกครองสวนทองถนมอำานาจทางการคลงเพมขนทงในดานการจดเกบรายไดทองถนการจดทำางบประมาณรายจาย และรวมถงการกอหนผกพน

อยางไรกด แมวาการกระจายอำานาจจะสงผลใหองคกรปกครองสวนทองถนโดยรวมมทรพยากรทางการคลงในระดบทสงขน แตกมไดหมายความวาทองถนทกแหงจะมขดความสามารถทางการคลงเพมขนในสดสวนเดยวกนเสมอไป และกมไดหมายความวาระดบทรพยากรทเพมขนเหลานนจะเพยงพอสำาหรบการดำาเนนภารกจในดานตางๆ (ทงภารกจเดมและภารกจใหมทไดรบการถายโอนตามกฎหมายกระจายอำานาจ) อยางทวถงเสมอไปเชนกน คำาถามหลกในเรองนกคอจะทราบไดอยางไรวาองคกรปกครองสวนทองถนแตละแหงมขดความสามารถทางการคลงทเขมแขงเพยงพอสำาหรบการดำาเนนภารกจตางๆ ตามทไดรบมอบหมาย? จะทราบไดอยางไรวาทองถนตางๆ ใชความสามารถอยางเตมทในการระดมทรพยากรของทองถนเพอการจดบรการสาธารณะในดานตางๆ? และจะทราบไดอยางไรวาเมอใดทรฐบาลควรยนมอใหความชวยเหลอแกทองถนทประสบปญหาทางการคลงอนเนองมาจากปจจยเชงโครงสรางทางเศรษฐกจและสงคมในระดบชมชนมากกวาปญหาทางการคลงทเกดขนจากปจจยทางการเมองและ/หรอการบรหารของทองถน? คำาถามตางๆเหลานถอเปนประเดนสำาคญตอการกำาหนดนโยบายการคลงทองถนทไดรบการอภปรายกนเปนอยางมากในปจจบน แตทวายงไมมการศกษาวจยเพอตอบคำาถามดงกลาวอยางเปนระบบเทาใด

รายงานการวจยฉบบนจงตองการตอบคำาถาตางๆ ดงกลาวโดยการศกษาถงความเขมแขงทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถน (Local Fiscal Capacity Analysis) ซงถอไดวาเปนเครองมอทางการบรหารทสำาคญทชวยวเคราะหถงระดบความเพยงพอของทรพยากรทองถนสำาหรบการจดบรการตามความตองการของชมชน การวเคราะหความเขมแขงทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนคออะไร? ในทฤษฏการคลงทองถนนน การวเคราะหความเขมแขงทางการคลงเปนเครองมอทชวยในการประเมนถงศกยภาพในการจดหารายได (Revenue-raising capacity: RRC) เพอนำาไปเปรยบเทยบกบความจำาเปนในดานรายจาย (expenditure need: EN) ขององคกรปกครองสวนทองถนแตละแหง การวเคราะหดงกลาวมแนวคดพนฐานวาความสามารถในการจดหารายไดของทองถนและความจำาเปนดานรายจายจะมากหรอนอยยอมขนอยกบรายละเอยดอานเพมเตมไดจาก ตวอยางเชน ดเรก ปทมสรวฒน (2549) หรอ วระศกด เครอเทพ (2550 ค) ฯลฯ เปนตน

ปจจยพนฐานทางเศรษฐกจและสงคมของชมชนแตละแหง ซงเปนตวแปรหลกในทางภาษอากร (ฐานภาษ)และการจดทำารายจายสาธารณะของแตละชมชนทองถน (ปรมาณความตองการบรการสาธารณะ หรอสภาพความรนแรงของปญหาทเกดขนในชมชน)3 โดยในรายงานวจยฉบบน ผวจยจะใชคำาวา ความเขมแขงทางการคลง “ (Fiscal condition)” “ศกยภาพทางการคลง (Fiscal capacity)” และ สขภาพ“ทางการคลง (Fiscalhealth)” สลบกนไปตลอดรายงานการวจยโดยใหมความหมายถงสงเดยวกน

ขอมลทไดจากการวเคราะหขดความสามารถทางการคลงจะสะทอนใหเหนถงระดบความเพยงพอของทรพยากรทางการคลงของทองถนเมอเปรยบเทยบกบความจำาเปนในดานรายจายในชวงเวลาหนงๆซงขนอยกบปจจยพนฐานของแตละชมชน โดยทปจจยเหลานมกอยนอกเหนอการควบคมขององคกรปกครองสวนทองถน ทงน ผลการวเคราะหสามารถนำาไปใชในการกำาหนดนโยบายการคลงทองถนทเกยวของ เชน การวางแผนบรหารจดเกบภาษอากร/รายได การวางแผนพฒนารายได/การกอหนสาธารณะ การวางแผนการใชจาย/และหรอการลงทน ฯลฯ เปนตน สามารถนำาไปใชในการวางแผนปรบปรงประสทธภาพและประสทธผลในการบรหารงานทองถนเพอใหเกดความยงยน

ทางการเงนในการดำาเนนงาน และใหขอมลทสำาคญสำาหรบใชในการกำาหนดนโยบายการใหเงนอดหนนแกองคกรปกครองสวนทองถน (Intergovernmental fiscal transfer)พงสงเกตวาความเขมแขงทางการคลงของทองถนมความหมายแตกตางไปจากการมงบประมาณแบบสมดล (หรอเกนดล) หรออาจเรยกวาเปนความเขมแขงทางงบประมาณนนเอง การมงบประมาณแบบสมดลอาจเกดไดจากการปรบลด/ตดทอนแผนการใชจายใหอยภายใตวงเงนการประมาณการรายไดหรออาจเกดจากการประมาณการรายไดใหสงเกนความเปนจรง ดงนน การพจารณาเปรยบเทยบทางงบประมาณในลกษณะเชนนจงไมสามารถบอกไดอยางชดเจนวาระดบรายจายทจดทำาขนนนเปนระดบทเพยงพอกบความตองการบรการสาธารณะทแทจรงของชมชนหรอไม ในทายทสด องคกรปกครองสวนทองถนทมการจดทำางบประมาณสมดล (หรอเกนดล) อาจมไดหมายความวาทองถนดงกลาวมทรพยากรทางการคลงมากเพยงพอสำาหรบใชในการจดบรการสาธารณะในระดบทเปนทตองการของชมชนกเปนได ในกรณเชนน จะเรยกวาเกดแรงกดดนดานการคลงในเชงโครงสราง (structural fiscal stress หรอ fiscal stress) แตทวาไมมแรงกดดนทางดานงบประมาณ (budgetary stress) ดงนเปนตน

ความทาทายในการวเคราะหความเขมแขงทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนคอการเลอกใชกรอบการวเคราะหและการมอยของขอมลทางเศรษฐกจ ประชากร สงคม การเมอง และการบรหารทสามารถสะทอนใหเหนถงคณลกษณะและความตองการบรการสาธารณะดานตางๆ ของชมชนทองถนไดอยางเพยงพอ และเปนกรอบวเคราะหทสอดคลองกบโครงสรางพนฐานทางเศรษฐกจและระบบการคลงของทองถนไทย การเลอกใชกรอบการวเคราะหทเหมาะสมยอมนำาไปสผลการวเคราะหทสอดคลองกบสภาพความเปนจรงทางการคลงของทองถนทเลอกศกษา มความนาเชอถอในทางวชาการ และสามารถนำาไปใชประโยชนในการกำาหนดนโยบายการคลงทองถนทเหมาะสมไดตอไป 5

อยางไรกด ตวแบบในการวเคราะหศกยภาพทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนทมอยในปจจบน ลวนไดรบการพฒนาขนมาจากฐานคด บรบทชมชน และโครงสรางระบบการคลงทองถนของตางประเทศ โดยเฉพาะจากประเทศสหรฐอเมรกาเปนหลก สวนตวแบบในการวเคราะหศกยภาพทางการคลงทองถนจากประสบการณของประเทศไทยเรานน ยงมไดรบการพฒนาให

กาวหนาไปเทาทควร นอกจากนการศกษาวจยของไทยในเรองนมจำานวนจำากด ไมเปนปจจบน อกทงมขอจำากดในดานกรอบทฤษฎและตวแบบทางสถตทใชในการวเคราะหประเมน 6 ดงนน การพฒนากรอบวเคราะหความเขมแขงทางการคลงทองถนทเหมาะสมกบบรบททางการคลงทองถนของไทยจงมความจำาเปนยงสำาหรบการศกษาวจยเพอพฒนาการคลงทองถนไทย ดงทจะนำาเสนอในลำาดบตอไป

ดวยเหตน ผวจยมวตถประสงคการวจยหลก 2 ประการ ประการแรก ตองการพฒนาตวแบบในกาวเคราะหศกยภาพทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนของไทย โดยในการวจยครงนจะใหความสำาคญกบเทศบาลเปนหลก ทงน การพฒนากรอบวเคราะหดงกลาวจะอยบนพนฐานของขอมลทางการคลงทองถนทมอยเปนหลก และเปนกรอบวเคราะหทมหลกวชาการรองรบอยางชดเจน ประการทสอง ตองการวเคราะหถงความเขมแขงทางการคลงของเทศบาลในชวงเวลาทมความเปนปจจบน โดยใชกรอบการวเคราะหทพฒนาขนดงกลาวขางตน ทงน ผวจยเชอวาผลการศกษาในครงนจะมสวนในการพฒนาองคความรดานการคลงทองถนของไทย ชวยใหเกดความเขาใจถงความเกยวพนหรอผลกระทบของปจจยทางเศรษฐกจ สงคม ประชากร การเมอง และการบรหารทมตอความเขมแขงทางการคลงของเทศบาล ชวยใหเกดความเขาใจถงรปแบบและสาเหตของแรงกดดนทางการคลงของทองถนไทย (ถาม) และชวยพฒนาขอเสนอแนะเชงนโยบายเพอการเสรมสรางความเขมแขงทางการคลงทอองถนของเทศบาล (และอาจรวมถงองคกรทองถนประเภทอนๆ) ตอไป

1.2 วตถประสงคในการวจย1. เพอพฒนากรอบการวเคราะหขดความสามารถทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนจากประสบการณของไทย โดยศกษาเฉพาะกรณของเทศบาลนครและเทศบาลเมองทตงอยในพนทจงหวดปรมณฑลของกรงเทพมหานคร และบรเวณพนทจงหวดภาคตะวนออก2. เพอวเคราะหถงความเขมแขงทางการคลงของเทศบาลในรอบระยะเวลาตงแตกอนการกระจายอำานาจจวบจนถงปจจบน เพอใหเกดความเขาใจทมตอขดความสามารถทางการคลงของเทศบาลในชมชนเมองแตละประเภท ผลกระทบจากการกระจายอำานาจทม

ตอความเขมแขงทางการคลงของทองถน และรวมถงการเปลยนแปลงของขดความสามารถทางการคลงของเทศบาลในชวงเวลาทไดศกษาวจย 7

1.3 ขอบเขตการศกษาและกลมตวอยางการวจยครงนครอบคลมเฉพาะเทศบาลทมความเปนสถาบนสง

(Institutionalized) ตงแตกอนการผลกดนเรองการกระจายอำานาจ (กอนป พ.ศ.2542) ซงไดแก เทศบาลนครและเทศบาลเมอง ทงนเนองจากเหตผลหลก 2 ประการดงน ประการแรก การศกษาเทศบาลนครหรอเทศบาลเมองเออตอการวเคราะหถงความสมพนธระหวางปจจยดานเศรษฐกจและสงคมกบตวแปรทางการคลงทองถนไดชดเจนกวาการศกษาองคการบรหารสวนตำาบล (อบต.) หรอเทศบาลตำาบล โดยทวไปนน เทศบาลนครและเทศบาลเมองมขอบเขตการดำาเนนภารกจทมความชดเจนและตอเนองมาเปนระยะเวลานานพอสมควร จงเออตอการวเคราะหเปรยบเทยบความจำาเปนดานรายจาย (Expenditure need) ระหวางเทศบาลในกลมตวอยาง นอกจากนเทศบาลนครและเทศบาลเมองมกเปนชมชนขนาดใหญ มความเปนพลวตรของเมอง/ชมชนสงกวาชมชนชนบท/ชมชนขนาดเลกดงเชนเทศบาลตำาบลหรอ อบต. ดงนน การศกษาเมอง/ชมชนขนาดใหญจงเพมโอกาสในการวเคราะหเพอยนยนหรอหกลางสมมตฐานการวจยไดมากขน

ในทางกลบกน เทศบาลตำาบลและ/หรอ อบต.เปนชมชนขนาดเลกซงมระดบพลวตรของเมอง/ชมชนโดยทวไปไมสงนก อกทงขอบเขตและการดำาเนนภารกจสาธารณะในดานตางๆ เพงอยในระยะเรมตนความสมพนธระหวางตวแปรดานเศรษฐกจและสงคมในระดบชมชนกบตวแปรดานการคลงทองถนและการจดบรการสาธารณะจงอาจไมชดเจนมากนก ทำาใหการศกษาความเขมแขงทางการคลงเชงเปรยบเทยบของเทศบาลตำาบลและ อบต.ยงขาดความเหมาะสมในการศกษาวจยในขณะน

ประการทสองเปนเหตผลเกยวกบการมอยของขอมล (data availability) เทศบาลนครและเทศบาลเมองไดรบการจดตงขนมาเปนระยะเวลานาน จงเชอไดวาขอมลตางๆ ทเกยวของจะมอย (data availability) และเปนขอมลทมความนาเชอถอ (reliable) ในทางกลบกน เทศบาลตำาบลและ อบต. เพงไดรบการจดตงขนเมอไมนานมาน ขอมลทางการเงนการคลง ขอมลเกยวกบการใหบรการสาธารณะ และขอมลพนฐานตางๆ จงอาจขาดความ

สมบรณและ/หรอยงมไดรวบรวมไวอยางเปนระบบมากนก ดงนน ผวจยจงไดกำาหนดขอบเขตของกลมตวอยางทเปนเทศบาลนครหรอเทศบาลเมองซงมจำานวนประชากรตามทะเบยนราษฎรราว 1 หมนคนขนไปในป พ.ศ.2541 ผวจยเชอวาคณลกษณะของกลมตวอยางดงกลาวจะชวยเพมโอกาสในการตอบคำาถามวจยในประเดนตางๆ ไดอยางชดเจน

พงสงเกตวาการวจยในครงนไมรวมถงเทศบาลตำาบล แมวาเทศบาลตำาบลบางแหงจะตงอยในพนททมความเจรญทางเศรษฐกจและสงคมในระดบสงกตาม ทงนเนองจากขอบเขตภารกจและพนทรบผดชอบของเทศบาลตำาบลมความแตกตางไปจากเทศบาลเมองและเทศบาลนครอยางมนยสำาคญ (ดคำาอธบายเพมเตมในเชงอรรถ 8 ดานลาง) ตามปกต เทศบาลตำาบลมพนทรบผดชอบขนาดเลก โดยเฉพาะเมอเปรยบเทยบกบเทศบาลนครและเทศบาลเมอง การนำาเทศบาลตำาบลมาศกษาวเคราะหรวมกบเทศบาลประเภทอนๆ ทมขนาดใหญกวาและมขอบเขตภารกจกวางขวางกวา อาจทำาใหผลการวเคราะหเปรยบเทยบเกดความคลาดเคลอนได (incomparable)

ในเบองตนนน ผวจยกำาหนดระยะเวลาการศกษาระหวางปงบประมาณ 2540 - 2549 (10 ป) ทงนเนองจากชวงระยะเวลาดงกลาวมความเปนปจจบน และคาบเกยวชวงเวลาของการผลกดนเรองการกระจายอำานาจ (ป 2542-2544) การเลอกชวงเวลาในการศกษาดงกลาวยอมเออตอการวเคราะหถงการปรบตวดานการบรหารงานคลงของเทศบาลอนเปนผลมาจากการกระจายอำานาจไดเปนอยางด และสามารถใหขอมลทมจำานวนมากเพยงพอ (observations) สำาหรบการวเคราะหในทางสถตได อยางไรกด หลงจากการลงพนทเกบขอมลแลวนน ผวจยพบวาเทศบาลสวนใหญสบคนขอมลยอนหลงไปไดถงปงบประมาณ 2544 เพยงเทานน (รอยละ 71 ของกลมตวอยาง)นอกจากน ขอมลรายจายกอนปงบประมาณ 2544 ยงคงจดทำาในรปแบบแสดงรายการ (line-item) จงไมเออตอการวเคราะหระดบรายจายทจำาเปน (Expenditure need) ของเทศบาลไดแตอยางใด ดงนน ผวจยจงกำาหนดขอบเขตระยะเวลาในการศกษาเฉพาะปงบประมาณ 2544 ถง 2549 (6 ป)

อยางไรกตาม ถงแมวาระยะเวลาของการศกษาดงกลาวไมครอบคลมถงปงบประมาณกอนการกระจายอำานาจซงเปนวตถประสงคหลกประการหนงของ

การวจยในครงนกตาม (วตถประสงคขอ 2 ในเนอหาหวขอ 1.2) การปรบตวทางการคลงของเทศบาลทเปนกลมตวอยางในรอบระยะเวลา 6 ปสามารถสะทอนใหเหนถงผลกระทบบางประการจากการกระจายอำานาจไดเชนกน ทงน ผลการวเคราะหในประเดนนจกไดรบการนำาเสนอและอภปรายในรายงานการวจยฉบบนตอไปแหง และเทศบาลตำาบลจำานวน 1,031 แหง ซงมความแตกตางกนในดานตางๆ แสดงดงตารางตอไปน

ในประเดนตอมา ผวจยกำาหนดพนทการศกษาเทศบาลนครและเทศบาลเมองทตงอยในจงหวดปรมณฑล ซงไดแก นนทบร ปทมธาน สมทรปราการ สมทรสาคร และนครปฐม และจงหวดในพนทภาคตะวนออก ซงไดแก ชลบร จนทบร ฉะเชงเทรา ระยอง ปราจนบร ตราด และสระแกว รวมทงสน 12 จงหวดทงนเนองจาก

(1) เมองตางๆ ในกลมจงหวดดงกลาวประกอบไปดวยเมองทมความเปนพลวตรทางสงคมและเศรษฐกจในระดบสงและระดบตำาในรอบสองทศวรรษทผานมา ซงเปนผลโดยตรงมาจากการพฒนาทางเศรษฐกจในพนทภาคตะวนออกทไดเกดขนในราวปลายทศวรรษ 2520 เปนตนมา

(2) เมองเหลานมบรบทพนฐานและการดำาเนนกจกรรมทางเศรษฐกจและสงคมทหลากหลาย ไดแก เปนเมองอตสาหกรรม ชมชนเมองใหม เมองพาณชยกรรม/อตสาหกรรมบรการ หรอเปนชมชนแบบดงเดม ฯลฯเปนตน ความหลากหลายของประเภทของเมองดงกลาวยอมเออตอการวเคราะหเปรยบเทยบวาเทศบาลในชมชนเมองแตละประเภทนนมขดความสามารถทางการคลงแตกตางกนหรอไม อยางไร และขดความสามารถทางการคลงดงกลาวเปลยนแปลงไปอยางไรในชวงเวลาทดำาเนนการศกษาวจย

(3) พนทจงหวดดงกลาวประกอบไปดวยเทศบาลขนาดใหญ (เชน เทศบาลนครนนทบร เทศบาลนครปากเกรด) และเทศบาลขนาดเลก (เทศบาลเมองพระประแดง เทศบาลเมองขลง เทศบาลเมองพนสนคม) จำานวนหลายแหง คณลกษณะของเมองทมความแตกตางกนสง (variation) ทงในดานสงคม ประชากรเศรษฐกจ และขนาดของเมองเชนน ยอมเออตอการวเคราะหถงความเปนพลวตรของปจจยทางเศรษฐกจสงคมและผลกระทบทมตอศกยภาพทางการคลงทองถน และยอมเออตอการทำาความเขาใจวาขนาดของเทศบาลม

ผลกระทบตอศกยภาพทางการคลงหรอไม (Is a big guy always fiscally stronger?) อกประการหนงดวย

จากขอมลทรวบรวมโดยกรมการปกครองในป พ.ศ.2541 พนทในการศกษาดงกลาวมเทศบาลนครและเทศบาลเมองทมจำานวนประชากรตามทะเบยนราษฎรราว 1 หมนคนขนไปจำานวน 22 แหงดงแสดงในตารางท 1-1 หนาถดไป และเมอผวจยสงจดหมายเชญเทศบาลตางๆ ทง 22 แหงเขารวมในการศกษาวจยมเทศบาลจำานวน 14 แหง ทตอบรบเขารวมการวจยในครงน เทศบาลดงกลาวไดแก เทศบาลนครนนทบรเทศบาลนครปากเกรด เทศบาลเมองบางบวทอง เทศบาลนครนครปฐม เทศบาลเมองปทมธาน เทศบาลนครสมทรปราการ เทศบาลนครสมทรสาคร เทศบาลเมองกระทมแบน เทศบาลเมองพนสนคม เมองพทยา เทศบาลนครระยอง เทศบาลเมองมาบตาพด เทศบาลเมองปราจนบร และเทศบาลเมองฉะเชงเทรา

พงสงเกตวากลมตวอยางดงกลาวมขอจำากดประการสำาคญคอเทศบาลนครและเทศบาลเมองเหลานอาจไมใชตวแทนทดของเทศบาลนครและเทศบาลเมองแหงอนๆ หรอในภมภาคอนๆ (ปญหา selection bias) แตกระนนกตาม หนวยวเคราะหหลก (unit of analysis) ในการวจยครงนคอลกษณะพนฐานของชมชนทองถนและความเกยวพนระหวางปจจยพนฐานเหลานกบศกยภาพทางการคลงของเทศบาล มใชตวองคกรเทศบาล ทงน องจากขอมลจำานวนประชากรในป 2541 พงสงเกตวาเมองพทยา เมองมาบตาพด และเมองพระประแดงเปนเมองทมสดสวนของประชากรแฝงจำานวนมากอนเนองมาจากจำานวนแรงงานในโรงงานอตสาหกรรม/สถานประกอบการ จำานวนประชากรรวมในพนทจงอาจจะสงกวาจำานวนประชากรตามทะเบยนราษฎรไดโดยตรง ดงนน คณลกษณะของชมชนเมองประเภทตางๆ ดงทไดนำาเสนอไวขางตนนาจะสะทอนถงสภาพทวไปของชมชนเมองแหงอนๆ ของไทยเราไดไมมากกนอย

นอกจากน เนองจากการศกษาครงนมมตในการวเคราะหทงในแนวระนาบ (cross-sectional) และในมตของอนกรมเวลา (time-series) ซงยอมสะทอนภาพความแตกตางของขดความสามารถทางการคลงของเทศบาลตามแตลกษณะของชมชนเมอง และสามารถสะทอนภาพของการเปลยนแปลงศกยภาพทางการคลงทองถนตามการเปลยนแปลงหรอความเจรญเตบโตของเมองไดเปนอยางด ความแตกตางของเมองและ/หรอความเปลยนแปลงของเมองตามระยะเวลาเชนนเปนคณลกษณะทอาจเกดขนไดในเมอง/ชมชนแหงอนๆ หรอในภมภาคอนๆ ดงนน การทำาความเขาใจเกยวกบขดความสามารถทางการคลงจากกลมตวอยางขางตนนาจะสะทอนใหเหนถงปรากฏการณในลกษณะเดยวกนทอาจเกดขนในเมอง/ชมชนแหงอนๆ ไดอยางเพยงพอ

1.4 ระเบยบวธในการศกษาการวจยในครงนดำาเนนการตามขนตอนตางๆ ดงน

(ก) สำารวจเอกสารวชาการและทบทวนวรรณกรรมทเกยวของเพอนำามาพฒนาตวแบบในการวเคราะหขดความสามารถทางการคลงของเทศบาล ประมวลเปนแบบสำารวจขอมลทตองการ (แบบสำารวจขอมลทงหมดแสดงดงภาคผนวกท 1) และนำามากำาหนดขอบเขตของการศกษาวจย และกลมตวอยาง (ข) สงจดหมายเชญโดยตรงใหแกผบรหารของเทศบาล (นายกเทศมนตร) ทง 22 แหงทอยในขอบเขตของกลมตวอยาง เพอเชญชวนเทศบาลเขารวมใน

การศกษาวจย และสงจดหมายเชญผานทางสมาคมสนนบาตเทศบาลแหงประเทศไทยเพอเปนการเชญชวนใหเทศบาลเขารวมในการศกษาวจยอกทางหนงเมอสนสดชวงระยะเวลาทกำาหนด ผวจยไดรบการตอบรบเขารวมในการศกษาจากเทศบาลจำานวนทงสน 14 แหงดงทไดนำาเสนอไวแลวกอนหนาน (ค) ดำาเนนการจดเกบขอมลจากหลายแหลง โดยไดใหความสำาคญกบขอมลพนฐานและขอมลทางการเงนการคลงของทองถนเปนหลก ซงไดแก ขอมลจากแผนพฒนาระยะปานกลางของเทศบาลทเปนกรณศกษาแผนพฒนาทองถนประจำาป เทศบญญตงบประมาณ รายงานทางการเงนและบญช แบบรายงานขอมลการจดเกบภาษ/รายไดทองถน ขอมลจากสำานกงานพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต สำานกงานสถตแหงชาต ขอมลจากกรมสงเสรมการปกครองทองถน และขอมลจากสวนราชการอนๆ ทเกยวของ

อยางไรกด ผวจยประสบกบขอจำากดประการสำาคญในการจดเกบขอมลทองถนคอขอมลทตองการนนไมมอยหรอไมมการจดเกบในเทศบาลทเปนกลมตวอยาง จากการประเมนของผวจยโดยการเปรยบเทยบกบแบบสำารวจขอมลดงทแสดงในภาคผนวกท 1 นน พบวาเทศบาลทเปนกลมตวอยางจดเกบขอมลไวเพยงประมาณ รอยละ 30 ของขอมลทผวจยตองการทงหมดเทานน ขอมลทขาดความสมบรณเปนอยางมากไดแกขอมลเกยวกบการจดเกบรายไดทองถนประเภทตางๆ โดยเฉพาะจำานวนและมลคาทรพยสนทเขาขายตองเสยภาษโรงเรอนและทดนแตละประเภท ขอมลรายไดเฉลยของประชากรในพนท ขอมลสำาหรบการวางแผนการจดบรการสาธารณะ เชน สถตอาชญากรรม จำานวนประชากรกลมยากจน จำานวนประชากรผสงอายหรอวยเดก จำานวนและประเภทผรบบรการดานสาธารณสขพนฐาน พนท/ความยาวของถนนเทศบาลและจำานวนปาย/ไฟสญญาณ ฯลฯ เปนตน

ดวยเหตน ผเขยนจงใชขอมลทตยภมจากขอมลของสวนราชการทเกยวของประกอบการวเคราะหเพอเสรม/ทดแทนขอมลของเทศบาลทขาดหายไป อยางไรกตาม ขอมลทตยภมสวนใหญมขอจำากดประการสำาคญคอขอมลเหลานเปนขอมลระดบจงหวด มใชขอมลเฉพาะของเทศบาลแตละแหงทไดทำาการศกษาขอมลเหลานไดแก ขอมลรายไดเฉลยของประชากร ขนาดของผลตภณฑ

มวลรวมระดบเมอง (Gross City Product: GCP) ดชนราคาสนคาผบรโภค (consumer price index) และอตราการวางงาน ฯลฯ เปนตน

อยางไรกด ในกรณทมการนำาเสนอขอมลเฉพาะของเขตเทศบาล ผวจยทำาการปรบคาถวงนำาหนกของขอมลดงกลาวเพอใหไดขอมลในระดบเทศบาลทเชอไดวามสวนใกลเคยงกบความเปนจรง สำาหรบขอมลตางๆ ทใชในการวจย รายละเอยดเกยวกบสมมตฐาน คาถวงนำาหนกทใช และแหลงขอมลตางๆ ไดนำาเสนอไวในภาคผนวก 2

ขอจำากดตางๆ ดงกลาวขางตนสงผลใหการพฒนากรอบการวเคราะหขดความสามารถทางการคลงในครงนมขดจำากดตามระดบของขอมลทมอยตามไปดวย และสะทอนใหเหนถงความจำาเปนในการพฒนาฐานขอมลทองถนใหมความสมบรณเพมขนตอไปในอนาคต ผวจยจกไดอภปรายประเดนตางๆ เหลานไวโดยละเอยดในเนอหาของรายงานการวจยตอไป

นอกจากการใชขอมลในเชงปรมาณแลวนน ผวจยไดใชขอมลจากการสมภาษณผบรหารของเทศบาลประกอบการวเคราะหดวยเชนกน โดยการวจยในครงน ผวจยใหความสำาคญกบการสมภาษณผบรหารฝายประจำาและผปฏบตงานของเทศบาลเปนหลก เพอตองการใหไดขอมลทมความเปนวตถวสย(objectivity) และปลอดจากความเอนเอยงทางการเมอง (political neutrality) รายละเอยดของบคลากรทใหสมภาษณแสดงดงภาคผนวกท 3 ทงน รายละเอยดดงกลาวมไดเปดเผยชอบคคลผใหขอมลแตอยางใด เพอเปนการปองกนมใหเกดผลกระทบในทางลบกบผใหสมภาษณ โดยเฉพาะในกรณทขอมลการสมภาษณมความเกยวพนกบการดำาเนนนโยบายทางการเมองทสงผลโดยตรงตอขดความสามารถทางการคลงของเทศบาล นอกจากน ขอมลจากการสมภาษณสามารถประมวลขนเปนแนวปฏบตทเกยวของในการบรหารงานคลงทองถนของเทศบาลอกประการหนงดวย ขอมลดงกลาวแสดงในหวขอ 3.4 ตอไป (ง) พฒนากรอบการวเคราะหและตวแบบทางสถต วเคราะหผลการศกษาเบองตน นำาเสนอผลการวจยในการประชมทางวชาการ และประเมนโดยผทรงคณวฒ10 จากนนจงประมวลเปนผลการศกษา พฒนาขอเสนอแนะตางๆ ทเกยวของ และ จดทำารายงานการวจยฉบบสมบรณ

2. กรอบการวเคราะห

2.1 กรอบแนวคดเบองตนความเขมแขงทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนคออะไร? นก

วชาการอธบายถงความหมายของความเขมแขงทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนไวหลายประการดงน- ACIR (1962, หนา 3) อธบายวาความเขมแขงทางการคลงหมายถง ขด“ความสามารถของหนวยการปกครองทองถนในการระดมทรพยากรเพอใชในทางสาธารณะ (Fiscal capacity is a quantitative measure intended to reflect the resources which a taxing jurisdiction can tax to raise revenue for public purposes)”- Gerald J. Miller (2001, หนา 54) กลาววาความเขมแขงทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนหมายถง ความนาจะเปนทหนวยการปกครอง“ทองถนสามารถดำาเนนงานใหบรรลพนธกจตามทไดรบมอบหมาย (Fiscal condition is the probability that a government will meet its financial obligation)”- Ladd and Yinger (1989, หนา 8) อธบายวา ความเขมแขงทางการ“คลงหมายถงสดสวนของความแตกตางระหวางขดความสามารถในการหารายไดขององคกรปกครองสวนทองถนและความจำาเปนในการใชจาย (Local fiscal health is the difference between revenue-raising capacity and expenditure need expressed as a percentage of capacity)”- Yilmaz และคณะ (2006, หนา 1-2) อธบายวาความเขมแขงทางการคลงในระดบทองถนหมายถง ขดความสามารถในการจดหารายไดของทองถนเมอ“เปรยบเทยบกบความจำาเปนในการใชจายเพอการจดบรการสาธารณะดานตางๆ (City’s revenue capacity relative to its expenditure need; where revenue capacity is potential revenue raising ability of the city, and expenditure need is the city’s need for public expenditures)”

คำานยามตางๆ ขางตนสะทอนถงคณลกษณะทสำาคญของการวเคราะหความเขมแขงทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนหลายประการดงน ประการแรก ความเขมแขงทางการคลงของทองถนเปนสภาวะของความสมดลระหวางขดความสามารถในการจดหารายไดของทองถน (Revenue-Raising Capacity : RRC) เมอเปรยบเทยบกบความตองการดานรายจาย (Expenditure Needs: EN) ความเขมแขงทางการคลงจะเกดขนไดกตอ

เมอทองถนนนๆ มขดความสามารถในการหารายไดมากเพยงพอสำาหรบการจดบรการสาธารณะตามความตองการของชมชน การททองถนแหงหนงๆ มขดความสามารถในการจดหารายไดในระดบสงอาจมไดหมายความวาทองถนดงกลาวมสถานะทางการคลงทเขมแขงถาหากวาทองถนแหงดงกลาวมความจำาเปนในการใชจายทสงเกนกวาขดความสามารถในการจดหารายไดทมอย และในทางกลบกน ทองถนทมขดความสามารถในการหารายไดในระดบจำากดอาจมสขภาพทางการคลงทเขมแขงไดถาหากวาทองถนแหงนนมความตองการในการใชทรพยากรในระดบทตำาตามไปดวย หรอหากกลาวโดยยอ สภาวะของการมขดความสามารถทางการคลงทเขมแขงกคอสภาวะท “หากจำาเปนตองใชจายมาก กหาเงนใหมาก หากจำาเปนตองใชจายนอย กหาเงนใหนอย นนเอง”

ประการตอมา การวเคราะหความเขมแขงทางการคลงของทองถนประกอบไปดวยการวเคราะหทางการคลงในระบบสองขา ซงไดแกการวเคราะหถงระดบรายไดททองถนสามารถจดเกบได (potential revenue) และระดบรายจายทจำาเปน (essential spending level) โดยเปนระดบทแตกตางไปจากรายไดจรงททองถนจดเกบได (actual revenue) และแตกตางไปจากการใชจายจรงทเกดขน (actual expenditure) ตามลำา ดบ โดยปกต ขดความสามารถในการจดหารายไดหรอระดบรายจายทจำา เปนของทองถนมความสมพนธกนอยางใกลชดกบปจจยทางเศรษฐกจและสงคมในชมชน ยกตวอยางเชน ชมชนทองถนทมประชากรในวยพงพา (เดกอายตำากวา 15 ป และผมอายเกนกวา 60 ป) ในสดสวนทสง ยอมสะทอนถงความจำาเปนในการใชจายเพอการจดสวสดการสงคมและการศกษาของทองถนทเพมสงขน และในทางกลบกนทองถนทมสถานประกอบการหรอโรงงานอตสาหกรรมจำานวนมาก ยอมหมายถงขดความสามารถในการจดเกบรายไดขององคกรปกครองสวนทองถนทเพมสงขนไปดวย ดงนเปนตน ความสมพนธระหวางตวแปรทางสงคมและเศรษฐกจชมชน ขดความสามารถในการจดหารายได (RRC) และระดบรายจายทจำาเปน (EN)แสดงดงแผนภาพท 2-1 ตอไปน

ในความเปนจรงนน โครงสรางของระบบการคลงทองถน (เชนสดสวนรายไดทองถนจากเงนอดหนนจากรฐบาลกลาง) ปจจยดานการเมองและการบรหารในระดบทองถนอาจสงผลใหระดบรายไดจรง (AR) และระดบรายจายจรง (AE) แตกตางไปจากระดบรายไดทควรจดเกบได (RRC) และระดบรายจายทจำาเปน (EN) ความแตกตางระหวางขดความสามารถในการจดหารายไดกบระดบรายไดทจดเกบไดจรงเรยกวา รายไดทมศกยภาพแตทอง“ถนยงมไดจดเกบ (revenue reserve)” สวนความแตกตางระหวางระดบรายจายทจำาเปนกบระดบการใชจายจรงเรยกวา ชองวางในการจดบรการ“สาธารณะ (service gap)” สำาหรบทองถนทม Revenue reserve กบ Service gap ในระดบทตำา ถอไดวาเปนทองถนทมความพยายามในการจดเกบภาษและมขดความสามารถในการตอบสนองตอความตองการบรการสาธารณะในระดบสงตามลำาดบ และทองถนทมขดความสามารถในการจดหารายไดทสมดลกบหรอสงกวาระดบรายจายทจำาเปน เรยกไดวาเปนทองถนทมสขภาพทางการคลงทเขมแขง แตเมอใดกตามทระดบรายจายทจำาเปนสงกวาขดความสามารถในการหารายไดแลวนน ทองถนแหงนนประสบกบสภาวะแรงกดดน

ทางการคลง (fiscalstress) ซงเปนสภาวะทองคปกครองสวนทองถนไมสามารถตอบสนองตอความตองการของประชาชนทมตอบรการสาธารณะของทองถนไดอยางเพยงพอเมอเปรยบเทยบกบชมชนทองถนแหงอนๆ

หากกลาวอกนยหนง สภาวะแรงกดดนทางการคลงในงานวจยชนนหมายถงแรงกดดนในการจดหาทรพยากรมาใชจายอนเกดขนเนองมาจากปจจยพนฐานดานสงคมและเศรษฐกจในชมชนทไมเกอหนนตอการบรหารงานคลงทองถนทมเสถยรภาพ ยกตวอยางเชน การมสภาวะเศรษฐกจชมชนถดถอยหรอการเปนชมชนชนบทอาจสงผลใหทองถนจดเกบภาษไดนอย (RRC อยในระดบตำา) แตในขณะเดยวกนกลบมความจำาเปนในการใชจายดานสวสดการสงคม บรการสาธารณะขนพนฐาน หรอการลงทนเพอกระตนเศรษฐกจชมชนในระดบสง (EN สง) ดงนเปนตน ในกรณเชนนถอไดวาการบรหารงานคลงทองถนดงกลาวเกดความตงตวนนเอง

พงสงเกตวา การใชขอมลขดความสามารถในการหารายได (RRC) และระดบรายจายทจำาเปน (EN) ในการวเคราะหความเขมแขงทางการคลง แทนการใชขอมลระดบรายไดจรง (AR) กบระดบรายจายจรง (AE) นน กเพอใหผลการวเคราะหความเขมแขงทางการคลงสะทอนถงปจจยพนฐานทางเศรษฐกจและสงคมของชมชนทองถนโดยตรง (ซงเปนปจจยทอยนอกเหนอการควบคมขององคกรปกครองสวนทองถน) และเพอใหไดขอมลสถานะความเขมแขงทางการคลงทปลอดจากอทธพลของปจจยทางการเมองและการบรหารในระดบทองถน การวเคราะหในลกษณะนมความจำาเปนอยางนอย 2 ประการดงน ประการแรก การวเคราะหความเขมแขงทางการคลงทรวมอทธพลของปจจยทางการเมองและการบรหาร (เชน ทองถนไมจดบรการสาธารณะใหมากเพยงพอกบความตองการของประชาชน หรอตามสภาพความรนแรงของปญหาในทองถน ฯลฯ เปนตน เพอใหสถานะทางการคลงของทองถนดเสมอนหนงมความเขมแขง ยอมมอาจใหภาพของสถานะทางการคลงทแทจรงขององคกรปกครองสวนทองถนแตอยางใด ประการตอมา การทำาความเขาใจถงสถานะความเขมแขงทางการคลงทแทจรง ทำาใหเรามองเหนแนวทางในการปรบเปลยนนโยบายทางการเมองและ/หรอการบรหาร(ซงเปนตวแปรทอยภายใตการควบคมของทองถน) เพอเสรมสรางความเขมแขงทางการคลงใหแกทองถนไดอยางชดเจน หากเรามไดแยกปจจยทางการเมองและ/หรอการบรหารออกจากการวเคราะหแลว จะทำาให

เราไมสามารถทราบไดวาสถานะทางการคลงทเปนอยนนเปนผลมาจากสภาพพนฐานของชมชนทองถนหรอเกดขน เนองมาจากปจจยทสามารถควบคมได อนจะสงผลตอเนองททำาใหเราไมสามารถกำาหนดแนวทางในการเสรมสรางความเขมแขงทางการคลงทเหมาะสมกบสภาพขอเทจจรงไดแตประการใด

ในประเดนตอมาทมความเกยวเนองกน การวเคราะหความเขมแขงทางการคลงของทองถนมความแตกตางไปจากการวเคราะหความสมดลของงบประมาณ ทองถนหนงๆ อาจมการจดทำางบประมาณแบบสมดล (หรอเกนดล) ซงสามารถเรยกวาเปนความเขมแขงทางดานงบประมาณ สวนในกรณททองถนประสบปญหาทไมสามารถจดทำางบประมาณแบบสมดลไดเรยกไดวาเปนแรงกดดนทางดานงบประมาณ (budgetarystress) การททองถนมงบประมาณแบบสมดลอาจมไดหมายความวางบประมาณทจดทำาขนเหลานนจะสอดคลองหรอเพยงพอกบความตองการบรการสาธารณะทแทจรงของชมชนเสมอไป การมงบประมาณแบบสมดลอาจเกดไดจากการปรบลด/ตดทอนแผนการใชจายใหอยภายใตวงเงนการประมาณการรายได แมวาแผนงานหรอรายจายเหลานนจะเปนทตองการของประชาชนเปนอยางมากกตาม หรออาจเกดไดจากการประมาณการรายไดใหสงเกนความเปนจรง ฯลฯ ดงนเปนตน

ดงนน แผนงานรายจายดงทปรากฏในเอกสารงบประมาณจงอาจมใชระดบของการจดบรการสาธารณะทเพยงพอเมอเปรยบเทยบกบความตองการของชมชน/หรอเมอเทยบกบสภาพปญหาในชมชนแตเปนแผนงานทขนอยกบระดบรายไดทมอยหรอจดเกบไดจรง ในกรณเชนน เรยกวาเปนแผนการใชจายท“มมากใชมาก มนอยใชนอย นนเอง การวเคราะหความสมดลทางงบ”ประมาณเชนนจะใชวงเงนรายไดเปนตวตง มากกวาการใชความตองการของประชาชนในชมชนเปนตวตงดงเชนทใชในวธการวเคราะหความเขมแขงทางการคลงทองถน ผลทเกดขนจากการวเคราะหงบประมาณคอขอมลทไดจากการวเคราะหจะสะทอนใหเหนวาทองถนมความสามารถในการปรบลด/ตดทอนงบประมาณรายจายใหอยในภายใตกรอบวงเงนรายไดไดมากหรอนอยเพยงใด (และอาจรวมถงระดบประสทธภาพและประสทธผลในการนำาแผนงานไปปฏบตใหเกดผลลพธอกประการหนง) แตทวาไมสามารถบอกไดวาระดบทรพยากรของทองถนภายใตสภาพพนฐานทางเศรษฐกจของชมชนนนมความเพยงพอตอการใช

จายเพอการจดบรการสาธารณะในระดบทสอดคลองกบความตองการของชมชนหรอไม ดวยเหตน ทองถนทมงบประมาณแบบสมดลอาจมขดความสามารถในการจดหาทรพยากรทไมเพยงพอเมอเปรยบเทยบกบความตองการดานรายจายของชมชนกเปนได ในกรณเชนน สามารถกลาวไดวาทองถนแหงนนเกดปญหาแรงกดดนทางการคลงในเชงโครงสราง(structural fiscal stress หรอ fiscal stress) แตทวา ไมมแรงกดดนทางดานงบประมาณ (budgetarystress) ดงนเปนตน

และดวยเหตน การวเคราะหควาเขมแขงทางการคลงของทองถนจงมใชการนำาตวเลขรายไดและรายจายดงทปรากฏในเอกสารงบประมาณมาเปรยบเทยบกนอยางงาย หากแตใชการประมาณการรายไดททองถนคาดวาจะหาได (RRC) และระดบรายจายทจำาเปน (EN) จากปจจยพนฐานดานเศรษฐกจ-สงคม-ประชากร-สภาพปญหาตางๆ ในชมชนเปนสำาคญ

ประการสดทาย การวเคราะหความเขมแขงทางการคลงของทองถนเปนสภาวะสมพทธ (relative) ซงจะดำาเนนการไดกตอเมอมการวเคราะหเปรยบเทยบอางองกบกลมตวอยาง (reference group) หรอพจารณาเปรยบเทยบในมตเวลา เชน การวเคราะหความเขมแขงทางการคลงของทองถนแหงใดแหงหนงในชวงระยะเวลาตางๆ กน เปนตน การพจารณาความเขมแขงทางการคลงของทองถนเพยงแหงใดแหงหนง (หรอเพยงชวงระยะเวลาหนงๆ) ยอมมอาจสอไดวาสถานะทางการคลงขององคกรแหงนนๆ เขมแขงมากนอยเพยงใด ดวยเหตน การคดเลอกกลมตวอยางหรอการกำาหนดระยะเวลาในการปรกษาเปรยบเทยบจงเปนสงทควรกระทำาอยางรอบคอบและมวตถประสงคในการวเคราะหเปรยบเทยบอยางชดเจน

กลาวโดยสรป ความเขมแขงทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนหมายถงขดความสามารถในการจดหารายไดขององคกรปกครองสวนทองถนเมอเปรยบเทยบกบระดบความตองการในการใชจายสาธารณะดานตางๆ ของชมชนทองถนในชวงระยะเวลาหนง ซงสามารถแสดงเปนคารอยละของขดความสามารถในการหารายไดดงแสดงในสมการท (1) หากคารอยละมคาเปนบวกยอมสอใหเหนถงระดบความเขมแขงทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนแหงนน ๆ

ความเขมแขงทางการคลงของ อปท. = (RRC - EN) / RRC * 100 (1)

ทงนเทคนคทนยมใชในการวเคราะหถงขดความสามารถในการจดหารายได (RRC) และระดบความจำาเปนในการใชจาย (EN) มหลายประการ เชน ระบบภาษตวแทน (Representative Tax System: RTS) และระบบรายจายตวแทน (Representative Expenditure System: RES) ซงพฒนาขนโดย Advisory Commission for Intergovernmental Relations (ACIR, 1962) ประเทศสหรฐอเมรกา ระบบการวเคราะหรายไดแบบ Income-with-Tax-Exportation Approach และระบบรายจายถวงนำาหนกตนทนการผลต Cost-based-Needs Approach ซงพฒนาโดย Ladd and Yinger (1989) และ Ladd (1994) เทคนคสถตสมการถดถอยเชงพห (Multiple Regression Analysis) ซงพฒนาโดย Martinez-Vazquez and Boex (1997a, 1997b) ระบบวเคราะหขดความสามารถในการหารายไดทองกบผลตภณฑมวลรวมระดบเมอง (Gross City ProductApproach)ซงพฒนาโดย Aten (1986) และกรอบการวเคราะหทใชดชนชวดทางการเงน (Financial Ratios) ซงพฒนาโดย Brown (1993) และ Grooves and Valente (1994) สำาหรบรายละเอยดวธการวเคราะหตางๆ โดยยอจกไดรบการนำาเสนอในเนอหาสวนตอไป

ความสำาคญในการศกษาเรองขดความสามารถทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนมหลายประการดงตอไปน ประการแรก ชวยใหทราบไดวาองคกรปกครองสวนทองถนในกลมตวอยางมความสามารถในการจดหารายไดทเพยงพอสำาหรบการจดบรการสาธารณะตามความตองการขนพนฐานในชมชนทองถนหรอไม ชวยใหเราทราบวาทองถนแตละแหงใชความพยายามมากหรอนอยเพยงใดในการจดเกบรายไดทองถนและชวยใหทราบวา Revenue reserve กบ Service gap ของทองถนทศกษาอยในระดบทมากนอยเพยงใดขอมลตางๆ เหลานสามารถใชเปนแนวทางในการกำาหนดมาตรการเพมขดความสามารถทางการคลงทองถนทเหมาะสมทงในระยะสน เชน การเพมความพยายามในการเกบภาษทองถน การกอหนสาธารณะในระยะสน การปรบลดรายการใชจายทไมจำาเปน ฯลฯ เปนตน และมาตรการในระยะยาว เชน การพฒนา

รายไดทองถนประเภทใหม การสงเสรมเรองการกอหนเพอการลงทน การปรบปรงโครงสรางรายไดของทองถน ฯลฯ เปนตน

นอกจากน ผลการวเคราะหขดความสามารถทางการคลงสามารถใชเปนแนวทางในการกำาหนดนโยบายการใหเงนอดหนนแกองคกรปกครองสวนทองถน (intergovernmental fiscal transfer) โดยเฉพาะเงนอดหนนทมวตถประสงคเฉพาะในการชวยลดแรงกดดนทางการคลง (stress-relief transfer) ของทองถนซงเกดขนเนองมาจากปจจยเชงโครงสรางในทางสงคมและเศรษฐกจในชมชน และอยนอกเหนอการควบคมของทองถนแตละแหง ฯลฯ เปนตน ขอมลการวเคราะหเชนนยอมนำาไปสการกำาหนดนโยบายการใหเงนอดหนนไดอยางมประสทธผลเพมมากขน

3. บทสรปและขอเสนอแนะงานวจยฉบบนมวตถประสงคเพอวเคราะหความเขมแขงทางการคลงของ

องคกรปกครองสวนทองถนซงเปนเครองมอทางการบรหารประการหนงทใชในการประเมนถงศกยภาพในการจดหารายได (revenueraising capacity: RRC) เปรยบเทยบกบความจำาเปนในดานรายจาย (expenditure needs: EN) ขององคกรปกครองสวนทองถน โดยขอมลทไดจากการวเคราะหขดความสามารถทางการคลงจะสะทอนใหเหนถงระดบความเพยงพอของทรพยากรทางการคลงเมอเปรยบเทยบกบความจำาเปนในดานรายจายในชวงเวลาหนงๆซงในขนตอนการวเคราะหนน จะใหความสำาคญกบบรบทของชมชนทองถนในดานเศรษฐกจ ประชากร และสงคม ซงเปนตวแปรหลกในทางภาษอากรและในการจดทำารายจายสาธารณะของแตละชมชนทองถนผลการวเคราะหสามารถนำาไปใชในการกำาหนดนโยบายการคลงทองถนหลายประการ ใชในการกำาหนดนโยบายการเมองการบรหารงานทองถนทเกยวของ และชวยใหขอมลทสำาคญในการกำาหนดนโยบายการใหเงนอดหนนแกองคกรปกครองสวนทองถน

การวจยในครงนครอบคลมเทศบาลนครและเทศบาลเมองจำานวน 14 แหงในพนทจงหวดปรมณฑลและจงหวดภาคตะวนออก โดยมระยะเวลาการศกษาระหวางปงบประมาณ 2544 ถง 2549 ใชวธการเกบขอมลพนฐาน ขอมลการเงนการคลง และขอมลจากการสมภาษณประกอบการวเคราะหเพอใหเกดความเขาใจทมตอความเขมแขงทางการคลงของเทศบาลทศกษาอยางรอบ

ดานทงในเชงปรมาณและในเชงคณภาพ เมอพจารณาจากขนาดของประชากร สภาพพนฐานทางเศรษฐกจและสงคม ผวจยไดจดกลมของเมองทศกษาออกเปน 4 กลมไดดงน

1. เมองทมความเปนชมชนในระดบสง (urban city) ไดแกเมองนนทบร เมองปากเกรด (นนทบร) และเมองนครปฐม เมองตางๆ เหลานมจำานวนประชากรสงกวาเมองทวไปททำาการศกษา และมความหนาแนนของประชากร (ตอตารางกโลเมตร) ในระดบสง เมองเหลานเปนพนทตงหลกของสวนราชการ และสถาบนการศกษาหลายแหง

2. เมองทมทตงใกลเคยงพนทอตสาหกรรม (suburban city) เปนเมองทมขนาดเฉลยเลกกวาเมองทเปนชมชนขนาดใหญราว 2-3 เทาตว แตมความเจรญทางเศรษฐกจเฉลยตอประชากรในระดบทสงกวาชมชนเมองขนาดใหญเลกนอย เมองทจดอยในกลมนไดแก เมองปทมธาน เมองสมทรสาคร เมองสมทรปราการ เมองระยอง และเมองฉะเชงเทรา

3. เมองกงชนบทกงเมอง (semi-rural city) ไดแก เมองบางบวทอง (นนทบร) เมองกระทมแบน (สมทรสาคร) เมองปราจนบร และเมองพนสนคม (ชลบร) พนทสวนใหญของชมชนเหลานใชเปนทอยอาศยเกษตรกรรมและ/หรอกสกรรม เมองประเภทนมขนาดเฉลยทเลก อตราการเจรญเตบโตของเมองและระบบเศรษฐกจอยในระดบตำา ไมมความผนผวนหรอเปลยนแปลงมากนก

4. เมองอตสาหกรรม (industry-based city) มระดบการพฒนาทางเศรษฐกจในระดบสงเนองจากเปนพนทศนยกลางอตสาหกรรมหลกของประเทศ มการขยายตวทงในทางเศรษฐกจและประชากรในสดสวนทสงกวาเมองอนๆ โดยเฉลย เมองทศกษาในกลมนม 2 แหงไดแกเมองพทยา และเมองมาบตาพด

ในภาพรวมนน เมองททำาการศกษาทง 14 แหงมอตราการขยายตวทางเศรษฐกจเฉลยตงแตป 2544 ถงป 2549 ประมาณรอยละ 30.8 ในขณะทอตราการขยายตวของประชากรเฉลยในชวงระยะเวลาเดยวกน เทากบรอยละ 1.0 อยางไรกด เมองขนาดใหญและเมองกงชนบทนนมพนฐานทางเศรษฐกจทคอนขางออนแอกวาเมองอนๆ ในชวงระยะเวลาทศกษา ในขณะทเมองอตสาหกรรมและเมองทตงบรเวณรอบๆ มพนฐานทางเศรษฐกจทดและเจรญเตบโตอยางตอเนอง

ผลการวเคราะหชใหเหนวาเทศบาลในเมองอตสาหกรรม (กลมท 4) เปนเทศบาลทมความเขมแขงทางการคลงในระดบสงกวาเทศบาลแหงอนๆ ตลอดชวงระยะเวลาทศกษา ทงนเนองจากเทศบาลในกลมนตงอยในเมองทมพนฐานทางเศรษฐกจทเขมแขง จงสงผลใหมขดความสามารถในการหารายไดในระดบสงในขณะทสดสวนของรายจายทจำาเปนไมสงมากนกเมอเปรยบเทยบกบขดความสามารถในการหารายไดทมอย สวนเทศบาลทตงในเมองรอบพนทอตสาหกรรม (กลมท 2) กมขดความเขมแขงทางการคลงในระดบทดพอสมควร แมวาจะมสถานะทางการคลงทออนแอกวาเทศบาลในกลมท 4 กตาม

ในทางกลบกน เทศบาลในชมชนเมองขนาดใหญ (กลมท 1) เปนเทศบาลทจดวามขดความสามารถทางการคลงในระดบทคอนขางออนแอเมอเปรยบเทยบกบเทศบาลแหงอนๆ ซงเปนผลโดยตรงมาจากการมขดความสามารถในการหารายไดทจำากด แตทวามรายจายทจำาเปนในระดบสงตามความตองการของประชาชนในชมชนเมองขนาดใหญ และสำาหรบเทศบาลในเมองกงชนบทนน (กลมท 3) จดไดวามสถานะทางการคลงในระดบทออนแอเชนกน ผลการวเคราะหชใหเหนวาเทศบาลในกลมนขาดแคลนทรพยากรทางการคลงทจำาเปนสำาหรบการจดบรการสาธารณะตามความตองการของชมชนเปนอยางมาก ผลการศกษาสะทอนใหเหนวาปญหาความออนแอทางการคลงดงกลาวเกดขนจากปจจยโครงสรางพนฐานในทางเศรษฐกจและสงคมของชมชนโดยตรง และชใหเหนวาเทศบาลในกลมนควรไดรบความสนใจและความชวยเหลอทางการเงนการคลงจากองคกรภายนอกอยางจรงจง เพอใหประชาชนในชมชนเหลานมหลกประกนพนฐานทจะไดรบบรการสาธารณะทจำาเปนจากเทศบาล

นอกจากน เมอพจารณาถงการเปลยนแปลงของระดบความเขมแขงทางการคลงของเทศบาลกลมตางๆ ระหวางปงบประมาณ 2544 และ 2549 พบวาสขภาพทางการคลงของเทศบาลสวนใหญมความออนแอลงในรอบระยะเวลา 6 ปทผานมา (ยกเวนเทศบาลในกลมท 1) ทงน รอบระยะเวลาดงกลาวเปนชวงของการผลกดนเรองการกระจายอำานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนครงสำาคญของไทย ผลการวจยสะทอนใหเหนวาการถายโอนภารกจและทรพยากรทางการคลงใหแกองคกรปกครองสวนทองถนอาจขาดความสมดลการกระจายอำานาจอาจสงผลใหขอบเขตภารกจของเทศบาลขยายตวเพมขนในสดสวนทสงกวาระดบทรพยากรททองถนไดรบการจดสรร จงสงผลตอเนองให

สถานะทางการคลงของเทศบาลออนแอลงในภาพรวมอยางไรกด มความเปนไปไดเชนกนวาการกระจายอำานาจสงผลในเชงกระตน (stimulative effect) ทางดานรายจาย การกระจายอำานาจอาจเปนปจจยกระตนใหเกดการใชจายเพมขนในอตราทสงกวาการเพมความพยายามในการจดหารายไดของทองถน จงกอใหเกดแรงกดดนทางการคลงของเทศบาลเพมขนอยางตอเนอง

ผลการวจยในครงนชวยใหตอบสมมตฐานในหลายประเดนดงน ประการแรก เทศบาลทมพนฐานทางเศรษฐกจทดจะมสวนเสรมสรางความเขมแขงทางการคลงของเทศบาลโดยตรง เทศบาลเหลานมกเปนเมองอตสาหกรรมและ/หรอเปนเมองทตงอยบรเวณใกลเคยง ซงไดรบประโยชนจากการพฒนาทางเศรษฐกจในพนทในทางกลบกน เทศบาลในชมชนเมองขนาดใหญและเทศบาลในเมองกงชนบทมสภาพพนฐานทางเศรษฐกจทออนแอกวาในเชงสมพทธ สภาพเศรษฐกจชมชนดงกลาวจงมไดมสวนเกอกลตอสถานะทางการคลงของเทศบาลมากเทาใดนก ประการตอมา ขนาดของชมชนทองถน (และรวมถงขนาดของเทศบาล) ไมมความสมพนธโดยตรงกบความเขมแขงทางการคลงของเทศบาล ขอมลตางๆ ขางตนชใหเหนอยางชดเจนวาเทศบาลทมขดความสามารถทางการคลงในระดบตำาเกดขนไดทงเทศบาลขนาดใหญ (กลมท 1) และเทศบาลขนาดเลก (กลมท 3) การเปนเทศบาลขนาดใหญมกมตนทนในการผลตบรการสาธารณะในสดสวนทสงกวาเทศบาลขนาดเลก แตทวามขดความสามารถในการหารายไดทจำากด จงสงผลใหเทศบาลในเมองขนาดใหญประสบกบปญหาแรงกดดนทางการคลงสงกวาเทศบาลทวๆ ไป และในทำานองเดยวกน ชมชนทองถนขนาดเลกมกมขนาดฐานภาษทจำากด แตทวามความจำาเปนดานรายจายในระดบสง จงสงผลใหเกดแรงกดดนดานรายจาย และสงผลโดยรวมใหขดความสามารถทางการคลงของเทศบาลขนาดเลกมความออนแอ

สมมตฐานประการทสาม ผลการวเคราะหชใหเหนวาแรงกดดนทางการคลงของเทศบาลตงแตป 2544 เปนตนมา (ซงเปนปแรกทกฎหมายกระจายอำานาจมผลบงคบใช) เกดขนจากปจจยทางดานรายจายหากเทศบาลใดไมสามารถเพมขดความสามารถในการหารายไดใหอยในสดสวนทใกลเคยงกนกบระดบรายจายทเพมขนอยางตอเนองหลงจากการกระจายอำานาจแลว ยอมนำาไปสความออนแอทางการคลงของเทศบาลเหลานน ในประเดนตอมา ผลการวเคราะหชวยใหตอบสมมตฐานประการทสไดวา เงนอดหนนกอใหเกดการ

บดเบอนของระดบความพยายามในการจดเกบภาษ (tax effort) ของเทศบาล อยางไรกดสมมตฐานทหาไดรบการปฏเสธ ผลการวเคราะหสะทอนใหเหนวาการจดสรรเงนอดหนนทวไปในชวงทผานมาชวยลดชองวางทางการคลงในแนวนอนไดบางสวน โดยเฉพาะกบเทศบาลขนาดเลกในชมชนกงชนบท ในขณะทเงนอดหนนดงกลาวกลบกอใหเกดแรงกดดนทางการคลงเพมขนกบเทศบาลในชมชนขนาดใหญ

ปจจยทางการเมองและการบรหารมความสมพนธกบความเขมแขงทางการคลงของเทศบาลเชนกนผลการวจยชใหเหนวาเทศบาลทมสขภาพทางการคลงออนแอมกขาดปจจยเกอหนนทางดานการเมอง ซงอาจเกดขนจากผนำาทองถนฝายการเมอง (ทงฝายบรหารและฝายนตบญญต) จากแรงกดดนของกลมผลประโยชนในทองถน หรอจากการมวฒนธรรมการเมองทไมเกอหนนตอการเสรมสรางความเขมแขงทางการคลงทองถนทยงยน ในทำานองเดยวกน เทศบาลทมสขภาพทางการคลงทออนแอมกประสบปญหาดานประสทธภาพในการบรหารจดการ และมแนวโนมทจะมความขดแยงกนในดานการกำาหนดแนวนโยบายการบรหารงานคลงทองถนระหวางนกการเมองทองถนและขาราชการประจำา อนเปนการบนทอนการดำาเนนการตางๆ ทชวยเสรมสรางศกยภาพทางการคลงของเทศบาล

อยางไรกตาม ผวจยตระหนกดกวาเนอหาเกยวกบปจจยดานการเมองและการบรหารทสงผลตอสขภาพการคลงทองถนทไดนำาเสนอขางตนเปนเพยงการสำารวจในเบองตนเพอใหเหนปรากฏการณดงกลาว(explorative) เทานนขอสรปและบทวเคราะหในเนอหาตางๆ เหลาน (โดยเฉพาะบทท 7) จงยงไมมนำาหนกทางวชาการทดมากพอ โดยเฉพาะในประเดนทเกยวของกบความแตกตางทางดานการเมองการบรหารระหวางเทศบาลทมสขภาพทางการคลงทเขมแขงและออนแอเปนอยางไร แนนอนวาประเดนดงกลาวควรมการวเคราะหวจยเพมเตมตอไป

ขอเสนอแนะจากการวจยเนอหาในสวนนจะนำาเสนอแนวทางในการเสรมสรางสขภาพทางการคลง

ทองถนใน 3 ระดบ ซงผวจยไดประมวลขนจากการวจยในครงนและจากงานวจย

ทผเขยนมสวนรวมในการศกษาวจยไวกอนหนาน เนอหาในสวนนจงเปนการนำาเสนอเฉพาะหลกการทสำาคญ สวนกรณตวอยางประกอบสามารถอานเพมเตมไดจากงานเขยนทผานมาของผวจย

1) ขอเสนอแนะดานการบรหารงานคลงทองถน2) ขอเสนอแนะดานการปรบบทบาทเชงสถาบน3) ขอเสนอแนะเชงนโยบายมหภาค

1) ขอเสนอแนะดานการบรหารงานคลงทองถน ( ระดบองคกร ) ขอเสนอแนะในกลมนมงประเดนเรองการปรบเปลยน/พฒนาวธบรหารจดการภายในองคกรปกครองสวนทองถนโดยจดแบงเปนการพฒนาดานรายจาย การพฒนาดานรายได การพฒนาดานการวางแผนการเงนการคลงระยะปานกลาง และการเสรมสรางขดความสามารถในการจดบรการสาธารณะระยะยาว ตารางท 8-1 ขางลางสรปแนวทางตางๆ โดยสงเขป

(1) มงปรบปรงประสทธภาพการใชจาย ผบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนควรคนหาวธการใชจายทประหยด แตสามารถนำาไปสการบรรลผลลพธตามทประชาชนตองการไดอยางมประสทธผล และเปนการใชจายทไมกอใหเกดภาระทางการคลงมากเกนจำาเปน การเพมประสทธภาพในการใชจายประเดนแรกคอการคนหาทางเลอกในการใชจายทประชาชนตองการ ซงกคอการจดทำางบประมาณแบบมสวนรวม โดยทวไปนนความตองการของประชาชนถอเปนจดเรมตนของบทบาทหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน ความตองการเหลานยอมเปนกรอบแนวทางในการกำาหนดนโยบายการพฒนาและโครงการตางๆ ทจะนำาไปสการจดมอบสนคา/บรการสาธารณะตามทประชาชนคาดหวง การจดบรการสาธารณะทไมสอดคลองกบความตองการของประชาชนยอมกอใหเกดการใชจายทไมจำาเปน ดวยเหตน การพฒนากลไกทางการเมองทองถนเพอใหการจดทำาแผนพฒนาทองถนและแผนงบประมาณสอดคลองกบความตองการของประชาชนอยางแทจรงจงไดรบความสนใจเปนอยางมากในปจจบน

ทกวนน องคกรปกครองสวนทองถนหลายแหงไดรเรมกระบวนการจดทำาแผนพฒนาทองถนโดยการกำาหนดใหประชาชนในชมชนเปนผทมบทบาทหลกในการตดสนใจ (active participation) วาตองการแผนงาน/โครงการใด มากกวาเปนเพยงผทรอรบบรการทถกหยบยนให (passive citizenship) จากองคกรปกครองสวนทองถนดงเชนทเคยเปนมาในอดต ทงน องคกรปกครองสวนทองถนจะทำาหนาทเปนเพยงผใหขอมลขาวสารและสนบสนนความรในทางเทคนคหรอวชาการ

ทจำาเปน เพอใหประชาชนตดสนใจเลอกโครงการตางๆ ทสอดคลองกบความตองการของพวกเขา มาตรการดงกลาวยอมมสวนชวยลดปญหา Supplier capture ดงทไดอภปรายตอนตน ซงอาจมชวยลดการใชจายในแผนงานทไมจำาเปนลงไดบางไมมากกนอย

ประการตอมา องคกรปกครองสวนทองถนอาจใชมาตรการจางเหมาองคกรภาคเอกชนหรอภาคประชาสงคม (contracting out) เพอเปนการเพมคณภาพและมาตรฐานการใหบรการสาธารณะ และมสวนชวยลดคาใชจายในการดำาเนนงาน โดยทองคกรปกครองสวนทองถนจะจดทำาขอตกลงหรอเงอนไขสญญาจางทชดเจน มการกำาหนดผลสำาเรจของงานทคาดหวงทงในเชงปรมาณและในเชงคณภาพ กำาหนดขอบเขตของคาใชจายในการดำาเนนงานหรอผลตอบแทนทคาดวาจะไดรบของภาคเอกชน อกทงมการตรวจสอบควบคมจากองคกรปกครองสวนทองถน และการยกเลกขอสญญา ฯลฯ เปนตน ประเดนสำาคญในเรองการจางเหมาภาคเอกชน/ภาคประชาสงคมกคอตองระวงมใหเกดการผกขาดการดำาเนนงานโดยภาคเอกชน/ภาคประชาสงคม มเชนนนแลว การจางเหมาภาคเอกชน/ภาคประชาสงคมอาจกอใหเกดปญหาดานประสทธภาพในระยะยาวไดเชนกน

มาตรการตอมาคอการชะลอการจางพนกงานเมอมอตราวาง และใชวธการมอบหมายใหบคลากรรบผดชอบงานหลายดานเพมขน ทงน ทองถนสามารถดำาเนนการไดโดยการนำาภารกจหนาทของตำาแหนงงานทไมมการบรรจพนกงานมากระจายใหกบพนกงานในตำาแหนงงานอนทใกลเคยงกนชวยกนรบผดชอบแทน การดำาเนนนโยบายเชนน นอกจากจะชวยใหประหยดคาใชจายประจำาในหมวดเงนเดอน/คาจางและสวสดการตอบแทนแลวนน ยงเปนการเปดโอกาสใหบคลากรไดพฒนาทกษะในการทำางานทหลากหลายมากขน (job enlargement) ดวย ดงนน หากทองถนสามารถเกลยงานใหพนกงานคนอนชวยกนรบผดชอบไดอยางเหมาะสม มระบบการพฒนาบคลากรและการสอนงานทด กจะสามารถใชมาตรการดงกลาวนไดอยางมประสทธผลในการลดรายจายของทองถนไดเชนกน

(2) พฒนาการบรหารจดเกบรายไดทองถน เพอใหทองถนสามารถจดเกบภาษไดเตมเมดเตมหนวยเพยงพอสำาหรบใชจายในการจดบรการสาธารณะ เพมรายไดประเภทใหมๆ สนบสนนใหระบบภาษทองถนมความเปนธรรม และลด

โอกาสในการเลดรอดของผมหนาทเสยภาษทองถน ทงน หลกการพนฐานทสำาคญกคอประชาชนทใชบรการจากทองถนควรรวมกนแบกรบภาระคาใชจายตามความสามารถทางเศรษฐกจและตามสดสวนของประโยชนทไดรบ (เชน ability-to-pay principle หรอ benefit principle เปนตน)

มาตรการแรกไดแกการอำานวยความสะดวกในการใหบรการรบชำาระภาษนนอาจดำาเนนการไดโดย (1) การออกหนวยเคลอนทขององคกรปกครองสวนทองถน และ (2) การปรบปรงการใหบรการสำานกงานวธการแรกเปนแนวปฏบตทวไปททองถนหลายแหงไดดำาเนนการ เนองจากเปนวธการทสะดวกและดำาเนนการไดรวดเรวเมอเทยบกบวธการอนๆ การดำาเนนการในลกษณะนไดแก การสงเอกสารเพอแจงจำานวนภาษทตองชำาระใหแกประชาชนผมหนาทเสยภาษ การแจงกำาหนดการออกหนวยรบชำาระภาษเคลอนทตามสถานททกำาหนด การประสานงานกบผนำาชมชน (เชน กำานน ผใหญบาน ฯลฯ) เพอชวยในการประชาสมพนธใหความรเกยวกบการเสยภาษทองถน ในการน ผนำาชมชนอาจทำาหนาทรวมกบองคกรปกครองสวนทองถนในการจดเกบรายไดไปพรอมกน มาตรการนชวยเสรมสรางทศนคตในทางบวกของประชาชนทมตอการเสยภาษทองถนได

ประเดนตอมา การใหความรความเขาใจแกประชาชนในเรองภาษอากรเปนการสรางการยอมรบทางการเมองประเภทหนงโดยการพยายามสอสารใหประชาชนไดรบทราบถงเหตผลความจำาเปนในการจดเกบภาษอากร แลรบทราบถงวตถประสงคในการใชจายเงนภาษเพอการจดบรการสาธารณะหรอการพฒนาทองถนในดานตางๆ หลกการพนฐานในการประชาสมพนธคอการทำาใหประชาชนมความเขาใจวาการจดบรการสาธารณะตางมตนทนในการดำาเนนการดวยกนทงสน ประชาชนควรรวมกนแบกรบภาระคาใชจายนในรปของการเสยภาษในสดสวนทเหมาะสมตามหลกความสามารถในทางเศรษฐกจ (ability-to-payprinciple) หรอตามหลกผลประโยชนทไดรบ (benefit principle) จากบรการของทองถน การสรางความรความเขาใจในลกษณะเชนนยอมชวยเพมระดบการยอมรบทางภาษอากรและชวยเพมขดความสามารถทางการคลงใหแกทองถนได

นอกจากน การพฒนาฐานขอมลภาษทองถนเปนมาตรการทชวยเสรมสรางสขภาพทางการคลงใหกบทองถนโดยตรง ฐานขอมลภาษทองถนเปน

เครองมอสำาหรบใชในการวางแผนการจดเกบและการตรวจสอบตดตามผลสำาเรจของการจดเกบภาษ ฐานขอมลเหลานไดแก ขอมลรายชอผมหนาทเสยภาษทองถนประเภทตางๆ จำานวนเงนภาษทจะตองชำาระ ระยะเวลาทชำาระภาษ หรอจำานวนเงนภาษคางจาย ฯลฯ เปนตน ฐานขอมลภาษทองถนทมความถกตองและเปนปจจบนกจะชวยในการวางแผนการจดเกบรายไดทมความแนนอน สามารถประเมนไดวาเมอสนปงบประมาณแลวนนทองถนจะสามารถจดเกบภาษทองถนไดครบถวนมากนอยเพยงใด และชวยใหระบบภาษทองถนเกดความเปนธรรมเพมขน ทงน หวใจหลกในการพฒนาฐานขอมลดงกลาวมไดอยทการลงทนในเทคโนโลยราคาแพง หากแตอยทการปรบปรงขอมลผมหนาทเสยภาษทองถนใหมความเปนปจจบนตลอดเวลา ซงจะชวยใหการจดเกบภาษเปนไปอยางเตมเมดเตมหนวยเพมขน

สำาหรบองคกรปกครองสวนทองถนทประสบกบปญหาการบรหารจดเกบภาษอากร อาจใชวธการรวมการจดเกบรายไดจากการใหบรการสาธารณะหลายประเภทเขาดวยกนเพอนำาไปใชในการจดชดของบรการสาธารณะ (service package) ตามทประชาชนตองการ มาตรการดงกลาวมหลกการพนฐานแลวคอการนำาคาบรการทประสบปญหาในการจดเกบทอาจเกบไดไมเตมเมดเตมหนวย หรอมความยงยากในการบรหารจดเกบ รวมเขากบคาบรการทประชาชนเตมใจจายใหหรอจดเกบไดสะดวก ทงน เพอเปนการจงใจใหประชาชนมความเตมใจจายเงนคาบรการใหแกองคกรปกครองสวนทองถนโดยรวมเพมมากขน ดงนเปนตน

ประเดนตอมาไดแกการจดเกบคาบรการจากการจดบรการสาธารณะเฉพาะประเภททประโยชนตกอยกบเฉพาะบคคลทบรโภคบรการนนๆ ขอดของการจดเกบคาบรการชวยใหทองถนทราบวาปรมาณความตองการของประชาชนทมตอสนคาบรการประเภทนนๆ นอกจากน อตราคาบรการทครอบคลมตนทนในการดำาเนนการอยางเพยงพอยงชวยเสรมสรางความยงยนทางการเงนของบรการดงกลาว โดยทไมตองพงพาทรพยากรจากแหลงเงนรายไดอน ชวยใหการกระจายภาระคาใชจายของการจดบรการประเภทนนๆ มความเปนธรรมตามหลกผลประโยชนทไดรบ และขยายขอบเขตการใหบรการสาธารณะของทองถนไดเพมขน การพฒนารายไดจากคาบรการ/คาธรรมเนยมประเภทใหมๆ จาก

บรการของถนจงมความจำาเปนอยางยงในขณะนและมสวนชวยเสรมสรางสขภาพทางการคลงไดเชนกน

(3) สรางเสถยรภาพใหกบการจดบรการสาธารณะและการจดเกบรายไดทองถนโดยใชวธการวางแผนการจดบรการสาธารณะในระยะปานกลาง โดยคำานงถงปจจยสภาพแวดลอมตางๆ ทสามารถสงผลตอความผนผวนในการจดบรการสาธารณะและการจดเกบรายไดทองถนอยางรอบดานและเพยงพอในรอบ 3-5 ปขางหนา และมการกำาหนดมาตรการรองรบความผนผวนตางๆ เหลานนอยางเหมาะสม ในประเดนแรก ทองถนควรวางแผนอยางชดเจนวาโครงการพฒนาขององคกรปกครองสวนทองถนสอดคลองและตรงกบความตองการของประชาชนโดยการคนหาวาประชาชนในชมชนทองถนตองการใหเทศบาลดำาเนนการในเรองใดหรอเหนวาปญหาใดเปนสงทควรเรงแกไขหรอควรใหความสำาคญในปจจบนและอนาคต และแผนงานหรอโครงการใดไมมความสำาคญ ขอมลเหลานยอมมสวนชวยกำาหนดทศทางในการดำาเนนงานของเทศบาล (และรวมถงองคกรปกครองสวนทองถนตางๆ) ใหดำาเนนภารกจเฉพาะทจำาเปน อนจะมสวนชวยลดแรงกดดนจากปจจยดานรายจายได

ในประเดนตอมา เมอใดกตามทมการวางแผนพฒนาทองถน ควรมการจดทำาประมาณการคาใชจายทคาดวาจะเกดขนทงหมด และจดทำาแผนการจดหารายไดสำาหรบใชในการปฏบตงานไปควบคกน ทงนเพอใหเกดความมนใจวาแผนการจดบรการสาธารณะทไดจดทำาขนสามารถนำาไปปฏบตไดจรง หากผบรหารของทองถนทราบเปนการลวงหนาวาแผนงานทจดทำาขนตองการใชทรพยากรมากกวาระดบทมอย กจำาเปนตองปรบปรงแผนงานดงกลาว ซงอาจใชวธการจดลำาดบความสำาคญกอนหลง ปรบลดขนาดหรอยบเลกโครงการเลอกเฉพาะโครงการทมความคมคาในการลงทน หรอใชวธการระดมทรพยากรทองถนเพมขนผานการจดเกบภาษหรอการกอหนสาธารณะ ฯลฯ เปนตน ประเดนสำาคญในเรองนกคอการสรางดลยภาพระหวางความตองการในการใชจายและขดความสามารถในการจดหารายไดของทองถนทงในระยะสนและระยะปานกลาง

สวนในกรณทพบวาจะเกดปญหาแรงกดดนดานการคลง (แนวโนมรายจายเปลยนแปลงผนผวนเพมขนมากกวาแนวโนมการจดเกบรายได) ผบรหารทองถนยอมมขอมลสำาหรบการจดเตรยมมาตรการรองรบไดเปนการลวงหนาเพอชวยลดความไมแนนอนดงกลาว หรอเพอชวยสรางเสถยรภาพของสถานะ

ทางการคลง ตวอยางเชน วางแผนจดเกบภาษเพม ขอรบการสนบสนนในทางการเงนจากรฐบาลหรอองคกรอนๆ วางแผนการกอหนสาธารณะ ปรบลดหรอชะลอโครงการตางๆ ฯลฯ เปนตน ทายทสด องคกรปกครองสวนทองถนยอมรกษาขดความสามารถในการตอบสนองตอความตองการของชมชนไดอยางมจดมงหมายและมความยงยนทางการเงนการคลง

(4) เสรมสรางศกยภาพของการใหบรการสาธารณะในระยะยาว บทสมภาษณผบรหารทองถนดงทไดนำาเสนอในเนอหาขางตน (เนอหาบทท 3 ทผานมา) สะทอนใหเหนวาทองถนจำานวนมากไมประสงคทจะกอหนผกพนระยะยาวเพอนำาเงนมาลงทนในโครงการตางๆ ของเทศบาล ผลทเกดขนกคอความตองการของประชาชนมไดรบการตอบสนองมากเทาทควร การประหยดจากการไมกอหนเพอการลงทนในวนนอาจมผลในระยะสน และอาจทำาใหมลคาการลงทนเพมสงขนโดยไมจำาเปนในอนาคต หรออาจทำาใหสภาพทรพยสนตางๆเกดความสกหรอหรอมไดซอมแซม จนอาจเกดอนตรายตอชวตและทรพยสนของประชาชนได

ดวยเหตน ทองถนสามารถเสรมสรางสขภาพทางการคลงในระยะยาวโดยการวางแผนการลงทนเพอเพมคณภาพและ/หรอประสทธภาพของการจดบรการ (Debt financing for capital investment/improvement) ควบคไปกบการจดเกบรายไดประเภทใหมๆ เพอนำามาใชในการดำาเนนโครงการลงทนดงกลาวใหเกดความยงยนทางการเงน โดยทวไปนน การลงทนในทรพยสนถาวร (capital investment) ถอไดวาเปนหวใจหลกของการพฒนาทองถนในระยะยาว สงเสรมการพฒนาโครงสรางพนฐานเพอรองรบความเจรญเตบโตของเมองและกจกรรมทางสงคมและเศรษฐกจและสะทอนใหเหนถงทศทางการพฒนาเมอง การกอหนเพอมาลงทนจงสอดคลองกบหลกความเปนธรรมระหวางรน (generations equity) ในการชวยกนแบกรบภาระคาใชจายของการพฒนา

ในชวงทศวรรษทผานมา องคกรปกครองสวนทองถนจำานวนหนงไดรเรมการกอหนเพอการลงทน (debt financing) ในการใหบรการสาธารณะพนฐาน เชน การกอสรางตลาดสด โรงฆาสตว โรงผลตนำาประปา

สถานธนานบาล การกอสรางหองสมดหรอโรงเรยน ฯลฯ เปนตน โดยทโครงการเหลานมกเปนโครงการทมความเปนไปในทางการเงน เชน มผลตอบแทนจากการลงทนเพอสามารถชำาระคนเงนกและดอกเบย ฯลฯ หรอเปนโครงการทมแหลงรายไดอนสนบสนนทเพยงพอตอการชำาระคนเงนก เปนตน และเปนโครงการทไดรบความยนยอมจากประชาชนเปนสวนใหญในชมชน ตวอยางโครงการลงทนของทองถนทกยมจากกองทนพฒนาเมองในภมภาค (RUDF) ธนาคารออมสน ระหวางป พ.ศ.2541-2547 ไดแก โครงการกอสราง/ปรบปรงตลาดสด โครงการกอสราง/ปรบปรงโรงฆาสตว และโครงการกอสราง/ปรบปรงระบบประปา ฯลฯ เปนตนโดยเฉลยโครงการเหลานมวงเงนกประมาณ 12-17 ลานบาท ระยะเวลาการชำาระหน 10-15 ป และอตราผลตอบแทนทางการเงนภายใน (IRR) อยทประมาณรอยละ 12-17

พงสงเกตวาการลงทนโครงการเหลานมประเดนทควรใหความสำาคญกอนการตดสนใจคอเรองความคมคาของการลงทน กลาวคอโครงการลงทนเพอเพมขดความสามารถในการใหบรการสาธารณะจำานวนมากสามารถสรางรายได(income generation) ในระยะยาวใหแกทองถนผานการจดเกบคาบรการ/คาธรรมเนยม องคกรปกครองสวนทองถนสามารถจดเกบรายไดจากการใหบรการไปใชในการชำาระคนหนเงนกและสามารถสรางผลตอบแทนกลบคนใหแกชมชนผานการยกระดบคณภาพหรอขอบเขตการใหบรการตางๆ แกประชาชนไดเพมมากขน ซงจะมสวนชวยเสรมสรางศกยภาพทางการคลงของทองถนตามไปดวย อยางไรกด การลงทนตางๆ ของทองถนมใชสงทดำาเนนการไดราบรนเสมอไป การดำาเนนโครงการลงทน โดยเฉพาะโครงการกอสรางขนาดใหญยอมกอใหเกดผลกระทบทางลบตอชมชนไมมากกนอย และอาจนำาไปสการสญเสยผลประโยชนหรอการตอตานของประชาชนบางกลมบางพวก หรอผลกระทบทางสงแวดลอม ฯลฯ เปนตน

ดวยเหตน การลงทนจงเปนสงทควรกระทำาดวยความรอบคอบ มการออกแบบโครงการ/การกอสรางทตรงกบความตองการของประชาชนและสอดคลองกบวตถประสงคการใชงานและสภาพทองถน มแผนการรองรบทงใน

ดานเทคนค ดานความตอเนองของนโยบายฝายการเมองทองถน และในดานการเงนทชดเจน อกทงควรมการจดสรรผลประโยชนของประชาชนทพงจะไดรบจากการลงทนดงกลาวอยางเหมาะสม เมอนนโครงการตางๆ ของทองถนยอมไดรบการยอมรบและมความยงยนในการดำาเนนการ และมสวนเสรมสรางขดความสามารถในการใหบรการสาธารณะและตอความเขมแขงทางการคลงของทองถนในระยะยาว

ผวจยฝากทงทายในประเดนขอเสนอแนะทเกยวของกบการพฒนาฐานขอมลทองถนอยางเปนระบบมความเปนปจจบนและเพยงพอสำาหรบการวเคราะห/กำาหนดนโยบายในอนาคต การวจยในครงนพบวาการจดเกบและการใชประโยชนจากขอมลตางๆ ทงในสวนทเปนขอมลพนฐานของชมชนและสวนทเปนขอมลทางการเงนการบญชหรอการคลง ยงไมเปนระบบหรอยงไมครบถวนเทาทควร นอกจากน การวางแผนการจดบรการสาธารณะของทองถน และรวมถงการวางแผนการจดเกบรายไดตางๆ ของเทศบาลทเปนกรณศกษายงมไดใหความสำาคญกบการใชขอมลเกยวกบปจจยสภาพแวดลอมมากนก ดงนน งานวจยในครงนนาจะสะทอนใหเหนถงความจำาเปนอยางยงในการพฒนาและการจดเกบขอมลเชงสงคม-เศรษฐกจ-ประชากรขององคกรปกครองสวนทองถนตางๆ ทงจากหนวยการปกครองทองถนและจากหนวยงานททำาหนาทกำากบดแลทองถนในการจดเกบและรายงานขอมลสนเทศของทองถนไทย ทงในสวนขอมลการเงนการคลง และขอมลเกยวกบการใหบรการ-การรบบรการของประชาชนในดานตางๆ ขอมลตางๆ เหลานนอกจะสามารถนำามาใชประโยชนในทางวชาการดานการวเคราะหสขภาพทางการคลงทองถนแลว ยงสามารถนำามาใชในการวางแผนการจดบรการสาธารณะและแผนการเงนการคลงดงทไดอธบายไวแลวขางตน ซงมประโยชนโดยตรงตอองคกรปกครองสวนทองถนเอง

นอกจากน ผนำาทองถนตองกลาทจะกาวขามแนวคดในการบรหารงานทองถนแบบเดมๆ ไปสการใชแนวทางการบรหารงานคลงทองถนทมเหตมผลและคำานงถงความยงยนทางการเงนการคลงขององคกรในระยะยาว มใชการมงลดภาษแตเพมรายจายแตเพยงเทานน การดำาเนนการทมงหวงคะแนนนยมในระยะสน เชนนยอมไมเปนผลดตอการดำาเนนงานของทองถนทมความยงยนทางการเงนในระยะยาว ดวยเหตน ความตงใจจรงและการผลกดนของผนำาทางการเมองทงฝายบรหารและฝายนตบญญตยอมชวยเกอหนนตอการเสรม

สรางความเขมแขงทางการเงนการคลง และตอการเสรมสรางขดความสามารถในการจดบรการไดอยางยงยน

2) ขอเสนอแนะในการปรบบทบาทเชงสถาบนการเสรมสรางขดความสามารถทางการคลงของเทศบาล (และอาจรวม

ถงองคกรปกครองสวนทองถนอนๆ) ทดำาเนนการไดอกมตหนงคอการปรบเปลยนบทบาทเชงสถาบนของเทศบาล ซงรวมถงการปรบภารกจหนาท และการจดความสมพนธทางการเงนการคลงและการบรหารระหวางองคกรปกครองสวนทองถนอนๆ เพอชวยเกอหนนขดความสามารถทางการคลงและ/หรอเพอชวยลดภาระแรงกดดนดานรายจายของทองถนผวจยขอประมวลแนวทางเชงสถาบนเพอชวยสงเสรมความเขมแขงทางการคลงของเทศบาลในสองมาตรการหลกดงน

บทวเคราะหจากการวจยในครงนชใหเหนอยางชดเจนวาเทศบาลทมพนฐานทางเศรษฐกจทเขมแขงจะสงผลตอเนองในทางบวกตอการเสรมสรางสขภาพทางการคลงของเทศบาล (กลมท 2 และกลมท 4) ทงในดานการมขดความสามารถในการหารายได (RRC) ในระดบสง อกทงมแรงกดดนดานรายจาย (EN) ทไมสงนกเมอเปรยบเทยบกบขดความสามารถทางดานรายไดโดยเฉลย ทงนอาจเปนเพราะประชาชนสวนใหญในชมชนเหลานมขดความสามารถทางเศรษฐกจทคอนขางด จงมไดเรยกรองบรการสาธารณะจากองคกรปกครองสวนทองถนมากนก

ดวยเหตน เทศบาล (และรวมถงองคกรปกครองสวนทองถนอนๆ) ควรทำาหนาทในการสงเสรมการลงทนทางเศรษฐกจในพนท ซงอาจมาจากการลงทนภายในชมชน มาจากการลงทนภายนอกชมชน (หรอการลงทนจากตางประเทศ) เพอเปนการชวยขยายขนาดฐานภาษทองถนไดอกทางหนง ซงยอมเปนผลดกบการพฒนาขดความสามารถทางการคลงทองถนตามไปดวย

ทผานมานน เทศบาลและรวมถงองคกรปกครองทองถนอนๆ มบทบาทในดานการพฒนาเศรษฐกจอยในขอบเขตทจำากด สวนมากจะใหความสำาคญกบการสงเสรมอาชพของประชาชนเปนหลก 82 แตมไดสงเสรมการลงทนพฒนาเศรษฐกจในพนทอยางจรงจงมากนก แนนอนวาการสงเสรมอาชพใหกบประชาชนโดยเฉพาะกลมยากจน/กลมผมรายไดนอยเปนมาตรการทมความจำาเปนประการหนงในการชวยยกระดบคณภาพชวตของประชาชน อยางไรกด

การสงเสรมอาชพดงกลาวอาจไมเพยงพอตอการเพมขดความสามารถทางการคลงใหกบองคกรปกครองสวนทองถนในระยะยาว เนองจากกจกรรมสงเสรมอาชพเหลานสวนใหญมไดเกอหนนตอการขยายขนาดของฐานภาษทองถนมากนก ประสบการณในตางประเทศหลายแหงแสดงใหเหนวาองคกรปกครองสวนทองถนแสดงบทบาทในเชงรกในการกระตนหรอกำาหนดมาตรการจงใจเพอใหเกดการลงทนในพนทเพมขน กอใหเกดการจางงาน และการขยายขนาดฐานภาษทองถนตามมา เชน การลงทนในทดนและการกอสรางอาคารสำานกงานเพอการพาณชยตางๆ เปนตน และนำาไปสการเพมขดความสามารถทางการคลงขององคกรปกครองทองถนไดในทสด 83 ดงนน องคกรปกครองสวนทองถนของไทยเราจงควรมบทบาทเชงรกในการพฒนาเศรษฐกจชมชนและการลงทนจางงานในพนทมากขนตอไปในอนาคต

ในประเดนตอมา การปรบความสมพนธระหวางองคกรปกครองสวนทองถนในทางการคลงสาธารณะและการจดภารกจอาจมสวนชวยเสรมสรางสขภาพทางการคลงของเทศบาลไดเชนกน การวจยในครงนนำาไปสประเดนทางการบรหารและการคลงสาธารณะบางประการทควรไดรบการพจารณาตอไปในอนาคต ซงไดแก การถายโอนภารกจบางประการของเทศบาลไปสองคกรปกครองสวนทองถนขนาดใหญ (upward transfer of responsibilities) เชน องคการบรหารสวนจงหวด (อบจ.) เปนตน มาตรการดงกลาวอาจสงผลดตอการเสรมสรางสขภาพทางการคลงของเทศบาล (และทองถนขนาดเลกทมหนาทจดบรการสาธารณะโดยตรง) ภารกจเหลานไดแก เชน ภารกจดานการเกบขยะ การจดการศกษา การบำารงไฟและทางสาธารณะ ฯลฯ เปนตน ภารกจเหลานมผลกระทบภายนอก (spillover effect) (ในทางบวกหรอลบ) ทกวางกวาพนทเทศบาลทจดบรการดงกลาว และเปนภารกจทอยในวสยท อบจ. มขดความสามารถทางการบรหารและการคลงสาธารณะทจะรบผดชอบได

อยางไรกตาม ขอเสนอดงกลาวอาจสงใหหลกความรบผดชอบตอสาธารณะ (public accountability)ลดนอยลงเนองจาก อบจ. เปนหนวยจดบรการสาธารณะทอยไกลจากประชาชนมากกวาเทศบาล (หรอ อบต.)ดงนน การจะดำาเนนการไดตามขอเสนอแนะดงกลาวขางตนนนควรมการพจารณาขดความสามารถทางการคลง (และรวมถงการบรหาร) ระหวางเทศบาลกบ อบจ.ไป

ควบคกน และรวมถงการพจารณาผลกระทบของการถายโอนภารกจทมตอความรบผดชอบทางการเมองและการจดบรการสาธารณะในภารกจดงกลาวหากการถายโอนภารกจจากเทศบาลไปส อบจ. สงผลใหสขภาพทางการคลงของ อบจ. ออนแอลงอยางเหนไดชด และสงผลใหประชาชนไมสามารถตรวจสอบหรอเขาถงผมอำานาจตดสนใจในการจดบรการตางๆ ไดแลวนนการถายโอนภารกจดงกลาวยอมมใชแนวทางทพงประสงคเทาใดนก แนนอนวาประเดนตางๆ เหลานควรมการศกษาวจยเพมเตมตอไป

แนวทางการเสรมสรางสขภาพทางการคลงอกประการหนงคอการใหเงนชวยเหลอ/เงนอดหนนจากอบจ.แกเทศบาล (หรอ อบต.) เพอชวยลดแรงกดดนทางการคลงของเทศบาลในชวงระยะเวลาสนๆ โดยมเหตผลสนบสนนคอหลกผลประโยชน (benefit principle) กลาวคอความตองการของประชาชนในพนทเทศบาลทประสบปญหาแรงกดดทางการคลงในระดบสงยอมมไดรบการตอบสนองททวถงเพยงพอยอมสงผลใหคณภาพการดำาเนนชวตของประชาชนเหลานนลดนอยลง และอาจกอใหเกดปญหาทางสงคมและ/เศรษฐกจในพนทของ อบจ.ตามมาได ดวยเหตน การใหความชวยเหลอทางการเงนจาก อบจ.ไปสเทศบาลทประสบปญหาสขภาพการคลงทรนแรงยอมมสวนชวยบรรเทาปญหาในพนทดงกลาวไดไมมากกนอยและสอดคลองกบหลกผลประโยชนในการใหความชวยเหลอทางการคลงแกเทศบาล (และรวมถง อบต.ระดบลางๆ ดวย) นนเอง

พงสงเกตวาการถายโอนภารกจและทรพยากรทางการเงนการคลงดงทนำาเสนอขางตนนน ไมควรถกจำากดดวยเงอนไขทางการเมองแตเพยงประการเดยว กลาวคอ ในสภาพความเปนจรงนน กลมการเมองทองถนในชมชนตางๆ อาจเปนคนละพวกคนละฝาย เชน อบจ.ถกบรหารโดยกลมการเมองหนง สวนเทศบาลถกบรหารงานโดยกลมการเมองอกกลมหนง ดงนเปนตน การจดความสมพนธทางการบรหารและทางการเงน การคลงระหวางองคกรปกครองสวนทองถนทไดจะผลสำาเรจทดนน ควรไดรบความสนใจและการผลกดนจากผบรหารทองถนตางๆ อยางจรงจง ถงแมวาผบรหารเหลานจะมฐานทางการเมองทแตกตางกนกตาม การเมองทองถนในมตใหมจงควรมงเนนการสรางประโยชนสขรวมกนใหเกดแกประชาชนในพนททมไดถกจำากดดวยขอบเขตทางภมรฐศาสตร ไมวาประชาชนเหลานจะอาศยอยในชมชนเลกหรอชมชนใหญ หรอ

ไมวาหนวยการปกครองทองถนตางๆ จะมพนทการปกครองทบซอนกนหรอไมกตาม การประสานประโยชนรวมกนใหตกอยกบประชาชนในชมชนตางๆ ยอมถอเปนเปาหมายสงสดของการปกครองทองถน

3) ขอเสนอแนะเชงนโยบายมหภาคการวจยในครงนชวยใหเกดความเขาใจในปจจยตางๆ ทสงผลตอสถานะ

และความเขมแขงทางการคลงของเทศบาล โดยเฉพาะปจจยพนฐานในทางเศรษฐกจและสงคมของเมองทสงผลตอขดความสามารถในการหารายไดและระดบตนทนในการผลตบรการสาธารณะทมความแตกตางกนไปในเทศบาลแตละกลม ผลการศกษาชใหเหนขอเทจจรงวาขนาดของเทศบาลมไดมสวนเกอหนนตอสถานะทางการคลงของเทศบาลดงทผคนทวไปเขาใจกน การเปนเทศบาลในชมชนเมองขนาดใหญและการเปนเทศบาลขนาดเลกในชมชนกงเมองกงชนบทมกประสบกบปญหาแรงกดดนทางการคลงมากกวาเทศบาลทวๆ ไป ขอเสนอแนะเชงนโยบายระดบมหภาคทชวยลดแรงกดดนดานการคลงของเทศบาลเหลานไดแกการพฒนาระบบเงนอดหนนใหแกองคกรปกครองสวนทองถนเพอชวยลดแรงกดดนทางการคลง (fiscal-stress relief transfers) เงนอดหนนประเภทใหมนมความแตกตางไปจากเงนอดหนนเพอชวยลดชองวางทางการคลง ในแนวนอน (horizontal fiscal-equalization transfers) ซงเปนเปาหมายหลกประการหนงของการจดสรรเงนอดหนนทใชอยในปจจบน โดยหลกการของเงนอดหนนประเภทนคอการจดสรรเงนอดหนนใหกบเทศบาลทประสบปญหาแรงกดดนทางการคลงเปนการเฉพาะตามแตขนาดของแรงกดดนทางการคลงดงกลาว โดยไมจำาเปนตองจดสรรเงนอดหนนใหแกเทศบาลเปนประจำาทกป (เพอปองกนปญหา Moral hazard ขององคกรปกครองสวนทองถนทไดรบเงนอดหนน) ทงนขนอยกบสถานะความเขมแขงทางการคลงของเทศบาลในแตละชวงเวลา และไมจำาเปนตองจดสรรเงนอดหนนใหแกเทศบาลแหงอนๆ ทมไดประสบปญหาแรงกดดนทางการคลงแตอยางใด ในการจดสรรเงนอดหนนประเภทนควรนำาปจจยดานสภาพพนฐานทางเศรษฐกจและสงคมของชมชนทองถน และสถานะทางการคลงของเทศบาลเขาไปเปนสวนหนงของสตรการจดสรรเงนอดหนนดงกลาว ตวชวดอยางงายทไดนำาเสนอขางตนสามารถนำาไปใชพจาณาประกอบไดเชนกน เหตผลสนบสนนการจดสรรเงนอดหนนประเภทใหมทแยกตางหากไปจากเงนอดหนนเพอชวยลดชองวาง

ทางการคลงอยบนพนฐานของแนวคดทวาประชาชนควรไดรบบรการสาธารณะจากเทศบาลในระดบทเพยงพอกบความตองการพนฐานของแตละชมชน ซงอาจอยในระดบสงหรอตำาตามแตปจจยพนฐานและความตองการดงกลาว เหตผลดงกลาวมความแตกตางไปจากแนวคดการจดสรรเงนอดหนนเพอชวยลดชองวางทางการคลง ซงมกมองวาเทศบาลขนาดใหญมทรพยากรทางการเงนการคลงมากเพยงพอกบความตองการในการจดบรการสาธารณะ จงไมจำาเปนตองไดรบการชวยเหลอมากนก ในขณะทเทศบาลขนาดเลกมกขาดแคลนทรพยากรทเพยงพอตอการจดบรการตามภารกจพนฐาน ซงจะสงผลใหประชาชนในพนทเทศบาลขนาดเลกไดรบบรการในระดบทดอยกวาประชาชนในพนทเทศบาลขนาดใหญ การใหเงนอดหนนยอมชวยเพมความสามารถในการจดบรการสาธารณะของเทศบาลขนาดเลกเหลานได

ผวจยเหนดวยกบการจดสรรเงนอดหนนใหแกองคกรปกครองสวนทองถนทมเปาหมายเพอชวยลดชองวางทางการคลงในแนวนอน อยางนอยเพอเปนหลกประกนวาประชาชนในพนททรกนดารจะไดรบบรการขนพนฐานทจำาเปนตอการดำาเนนชวตของพวกเขา อยางไรกด ผวจยเหนวาแนวคดการจดสรรเงนอดหนนทชวยลดแรงกดดนทางการคลงเปนประเดนหนงทยงขาดหา u3618 .ไปจากเวทนโยบายสาธารณะในเรองการคลงทองถน งานวจยครงนชใหเหนวาเหตผลทใชสนบสนนการจดสรรเงนอดหนนเพอการลดชองวางทางการคลงในแนวนอนอาจไมสอดคลองกบความเปนจรงทงหมดทเกดขน ถงแมวาเทศบาลขนาดใหญจะมทรพยากรโดยรวมในระดบทสงกวาเทศบาลขนาดเลกๆ แตทวากประสบกบแรงกดดนดานรายจายในระดบสงเชนกนเทศบาลขนาดใหญเหลานจงอาจไมสามารถจดบรการสาธารณะเพอตอบสนองตอความตองการของชมชนไดอยางเพยงพอ ดงนน การจดสรรเงนอดหนนโดยมวตถประสงคเพอการลดชองวางทางการคลงแตเพยงประการเดยวอาจยงไมเพยงพอในระบบการคลงของไทย และไมสจะเปนธรรมเทาใดนกกบองคกรปกครองสวนทองถนขนาดใหญทประสบปญหาแรงกดดนทางการคลงในระดบสงดงทขอมลในงานวจยชนนไดนำาเสนอไวขางตน และดวยเหตน การใหความชวยเหลอทางการคลงแกเทศบาลในชมชนเมองขนาดใหญทมแรงกดดนทางการคลงและ/หรอมขอจำากดในการจดหารายไดเปนสงทมความจำาเปนไมดอยไปกวากน

ดวยเหตน ผวจยจงเสนอใหมเงนอดหนนประเภทใหมทจดสรรใหตามสถานะหรอความเขมแขงทางการคลงของทองถน แยกตางหากจากเงนอดหนนทมงลดชองวางทางการคลงในแนวนอน องคกรปกครองสวนทองถนทมขอจำากดทางการคลงในระดบสงอาจไดรบเงนอดหนนเพอชวยลดแรงกดดนทางการคลงตามสดสวนทเหมาะสมกบสภาพความรนแรงของปญหา ดงนเปนตน ความสำาคญในประเดนนคอรฐบาลหรอสวนราชการทเกยวของควรจำาแนกประเภทของเงนอดหนนทมวตถประสงคแตกตางกนออกจากกนอยางชดเจน และกำาหนดหลกเกณฑทใชในการจดสรรเงนอดหนนทมลกษณะเฉพาะเจาะจงกบเปาหมายทตองการ และเปนหลกเกณฑทบงคบใชอยางตอเนองหรอไมผนผวนนก ทงนเพอใหระบบการจดสรรเงนอดหนนเกดความโปรงใส และเปนธรรมตามวตถประสงคทตองการ อกทงชวยใหองคกรปกครองสวนทองถนเกดความ เขาใจตรงกน และนำาไปสการกำาหนดแนวทางการบรหารงานคลงทองถนไดอยางเหมาะสมขอเสนอแนะในประเดนนควรไดรบการอธบายขยายความเพมเตมอกเลกนอยเกยวกบหนวยงานหลกทรบผดชอบการจดสรรเงนอดหนนเพอลดแรงกดดนทางการคลงดงทนำาเสนอขางตน การใหเงนอดหนนดงกลาวควรดำาเนนการโดยรฐบาล (ผานกรมสงเสรมการปกครองทองถน หรอหนวยงานอนๆ ทเกยวของเชน สำานกงานคณะกรรมการการกระจายอำานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (สกถ.)) ซงมหนาทโดยตรงในการกำากบดแลและใหความชวยเหลอแกองคกรปกครองสวนทองถน และมบทบาทโดยตรงในดานการจดสรรการกระจาย (redistributive role)

นอกจากน องคกรปกครองสวนทองถนทมขนาดใหญ เชน องคการบรหารสวนจงหวด (อบจ.) สามารถทำาหนาทในการใหความชวยเหลอทางการคลงแกเทศบาลไดอยางนอย 2 ลกษณะดงทไดกลาวแลวขางตนคอ การใหเงนอดหนนเพอชวยลดแรงกดดนทางการคลง และการรบโอนภารกจบางประเภทจากเทศบาลมาดำาเนนการ (upward expenditure reassignment) ดงเชนประสบการณทเกดขนในประเทศสหรฐอเมรการาวป ค.ศ.1970s ตอเนองมาถง ค.ศ.1980 (กรณตวอยางอานเพมเตมไดจาก Dearborn et al., 1992 หรอ Charles K. Coe, 2008 เปนตน)

อยางไรกด การใหความชวยเหลอในแนวนอน (horizontal) จากทองถนอนๆ ในระนาบเดยวกนโดยเฉพาะการใหเงนชวยเหลอ/เงนอดหนนจาก

เทศบาลทมสขภาพทางการคลงทเขมแขงไปสเทศบาลทมสขภาพทางการคลงทออนแอ อาจยงไมเหมาะสมเทาใดนกเนองจากเหตผล 4 ประการดงน ประการแรกเทศบาลทมสขภาพทางการคลงทเขมแขงอาจมขนาดของทรพยากรสวนเกน (surplus) ไมมากเพยงพอทจะชวยเหลอเทศบาลทมฐานะทางการคลงทออนแอ ประการตอมา เทศบาลทใหความชวยเหลอทางการเงนไมมอำานาจบงคบตามกฎหมายเหนอกวาเทศบาลทรบการชวยเหลอโดยการกำาหนด/ระบใหนำาทรพยากรทไดรบไปใชในการบรรเทาปญหาแรงกดดนทางการคลง (มแนวโนมทจะเกด moral hazard) ประการทสาม ความผนผวนทางการคลงอาจเกดขนไดกบเทศบาลทกขนาดและทกขณะ เทศบาลทมสขภาพทางการคลงทเขมแขงในวนนจงควรเกบสำารองทรพยากรสวนเกน (surplus) ไวใชในชวงทเกดวกฤตทางการคลง (local fiscal crisis)ในอนาคต ไมควรนำาทรพยากรสวนเกนดงกลาวมาชวยเหลอเทศบาลอนๆ ทประสบปญหาทางการคลง

ประการสดทายซงมความสำาคญอยางยงคอ การใชทรพยากรในทองถนเปนการสงเสรมกลไกการควบคมทางการเมองทมตอนโยบายการคลงทองถนแหu3591 .นนเปนการเฉพาะ (local control over local fiscal policy) หากทองถนหนงๆ มทรพยากรสวนเกนเหลอมากเกนพอด ประชาชนอาจลงมต (เชน การลงประชามต การลงคะแนนเสยงเลอกนกการเมองทมนโยบายไปในแนวทางดงกลาว เปนตน) เพอใหมการปรบลดภาระภาษลงได ซงจะสอดคลองกบหลกการประชาธปไตยขนพนฐานในการปกครองตนเองและการรวมกนรบผดชอบภาระคาใชจายของประชาชน

นอกจากน ประโยชนทเกดจากความเขาใจวาแรงกดดนทางการคลงของเทศบาลในปจจบน (ตงแตป2544 เปนตนมา) เกดขนจากปจจยทางดานรายจายนน สามารถสะทอนใหเหนถงความจำาเปนเรงดวนในการสงเสรมการพฒนารายไดทองถนและการปรบปรงประสทธภาพประสทธผลของระบบบรหารจดเกบภาษทองถน ซงจะมสวนเสรมสรางความเขมแขงทางการคลงของทองถนไดอยางประสบผลสำาเรจมากกวาการมงปรบปรงประสทธภาพในการบรหารรายจายแตเพยงประการเดยว นอกจากน การผลกดนในประเดนดงกลาวจะตองไดรบการดำาเนนการในระดบประเทศ มอาจปลอยใหเปนเรองทดำาเนนการกนเองโดยองคกรปกครองสวนทองถนแตละแหง ทผานมานน งานวจยของไทย

จำานวนมากตางสนบสนนใหทองถนมรายไดประเภทใหมๆ เชน ภาษทรพยสน (ภาษทดนและสงปลกสราง) ภาษสงแวดลอม ฯลฯ เปนตน 87 ขอคนพบจากงานวจยชนนจงมความสอดคลองและสนบสนนขอเสนอดงกลาว และชใหเหนประโยชนจากการพฒนารายไดใหมๆ ของทองถนอยางชดเจนวารายไดประเภทใหมๆ เหลานจะชวยลดแรงกดดนทางการคลงของทองถนไดโดยตรงการเสรมสรางความเขมแขงทางการคลงดานรายไดของเทศบาล (และอาจรวมถงองคกรปกครองสวนทองถนอนๆ) ถอไดวามความจำาเปนยงในปจจบน โดยเฉพาะภาษทรพยสนและภาษสงแวดลอม การจดเกบภาษทงสองประเภทนนอกจากจะชวยเสรมสรางความเขมแขงทางการคลงใหกบเทศบาลและทองถนตางๆ ไดโดยตรงแลว ยงชวยใหระบบภาษทองถนเกดความเปนธรรมเพมมากขน ปจจบน ภาษโรงเรอนและทดนทจดเกบโดยเทศบาลและทองถนตางๆ ไมสจะเปนธรรมตามหลกความสามารถ (ability-to-pay principle) และตามหลกผลประโยชนทไดรบ (benefit principle) เทาใดนก ประชาชนทพำานกในบานเรอนขนาดใหญหรอมมลคาสง ซงมกเปนประชาชนทมความสามารถในการเสยภาษในระดบสง และไดรบประโยชนจากบรการสาธารณะตางๆ ถงหนาบาน (ไฟสองทาง ถนนสาธารณะ ความปลอดภย ความสะอาด ระบบบำาบดนำาเสย ฯลฯ เปนตน) แตกลบมไดตองเสยภาษโรงเรอนและทดนแตประการใด ในขณะทประชาชนระดบลางทพกตามหอพกหรอบานเชาตางๆ หรอใชทพกเปนสถานทประกอบธรกจพาณชย ตองแบกรบภาระภาษทองถนดงกลาวอยางไมสามารถหลกเลยงได

ในทำานองเดยวกน ปญหามลภาวะตางๆ ยอมสงผลใหประชาชนในพนทไดรบผลกระทบโดยตรง และเปนปญหาทองคกรปกครองสวนทองถนไมสามารถปฏเสธความรบผดชอบไดมากนก การจดเกบภาษสงแวดลอมจงเปนการแบงเบาภาระคาใชจายใหกบองคกรปกครองสวนทองถนในการจดการกบปญหาดงกลาวโดยตรง และยงชวยสงผลใหผใชทรพยากรตางๆ เกดความรบผดชอบมากขน (หลกการผกอมลพษเปนผจาย หรอ Polluter-Pay-Principle:PPP) ทงน การจดเกบภาษประเภทนอาจมการจดสรรใหกบรฐบาลในหลายระดบทงราชการสวนกลาง องคกรปกครองสวนทองถนระดบบน (อบจ.) หรอระดบลาง (เทศบาลและอบต.) ไดตามความเหมาะสมตามแตภารกจหนาททรบผดชอบระหวางหนวยงาน

ของรฐดวยกน ทงนเนองจากการจดการสงแวดลอมมกเปนปญหาทมผลลนออก (spillovers) เกนกวาพนทใดพนทหนงนนเองพรอมกนน การใหรางวลสงเสรมความพยายามในการจดเกบภาษแกทองถนตางๆ ควรเปนแนวทางทนำาปจจยดานขดความสามารถทแทจรงในการจดหารายได (revenue-raising capacity) ของทองถนเขาเปนสวนหนงในการพจารณา และไมควรใชหลกเกณฑทองอยกบขอมลการประมาณการรายไดของทองถนหรอขนาดการเพมขนของรายไดทจดเกบไดแตเพยงเทานน 88 หลกเกณฑทงสองดงกลาวทใชอยในปจจบนเปนหลกเกณฑการประเมนทขนอยกบปจจยภายนอกองคกรปกครองสวนทองถน และเปดโอกาสใหมการจดการขอมล (manipulation) เพอใหผลการประเมนออกมาดเกนความเปนจรงได โดยทแททจรงแลวนนองคกรปกครองสวนทองถนอาจมไดใชความพยายามในการเกบภาษอยางเตมทตามศกยภาพทแทจรง ยกตวอยางเชน การใหรางวลแกทองถนมผลการจดเกบรายไดจรงไดสงกวาการประมาณการ ซงอาจเปนผลมาจากการประมาณการรายไดใหตำากวาความเปนจรง (ไมวาจะตงใจหรอไมกตาม) หรอการใหรางวลแกทองถนทมการเพมขนของรายไดทองถนในระดบสง ซงอาจเปนผลอนเนองมาจากบญหลนทบเพราะวาชมชนทองถนไดรบประโยชนจากการขยายตวทางเศรษฐกจสงคมในพนทเพมขนอยางรวดเรว จงทำาใหเทศบาลจดเกบภาษทองถนไดเพมมากขนตามมาโดยทมไดใชความพยายามอยางเตมทในการจดเกบภาษแตอยางใด ดงนเปนตนตวอยางทงสองนยอมทำาใหผลการจดเกบรายไดทองถนดดเกนความเปนจรง และสงผลใหทองถนเหลานไดรบรางวลอยบอยครง

ดวยเหตน การพฒนาหลกเกณฑการประเมนผลสำาเรจในการจดเกบภาษทองถนทใหความสำาคญกบปจจยดานขดความสามารถในการหารายไดทองถนเขาเปนสวนหนงในการพจารณามความจำาเปนอยางยงในทางปฏบต เราอาจนำาปจจยดานความเปลยนแปลงดานเศรษฐกจและสงคมของชมชนทองถนมาเปนฐานในการเปรยบเทยบกบอตราการเปลยนแปลงของการจดเกบรายได เชน หากผลการจดเกบรายไดทองถนจรงเพมขนในอตราทสงกวาอตราการเปลยนแปลงทางเศรษฐกจอาจกลาวไดวาทองถนดงกลาวประสบความสำาเรจในการจดเกบภาษทองถนในระดบสง 89 ดงนเปนตน การสรางหลกเกณฑการประเมนในเรองดงกลาวทสอดคลองกบความเปนจรงและมความนาเชอถอ ยอมมสวนสรางแรงจงใจใหกบองคกรปกครองสวนทองถนทมความตงใจจรงในการ

บรหารจดเกบภาษอากร มากกวาการใหรางวลจากโชคชะตาในทางเศรษฐกจ (windfall economic gains) แตเพยงอยางเดยว

ประเดนสำาคญทควรมการศกษาวจยเพมเตมในอนาคตไดแกการศกษาถงการปรบตวของเทศบาลตางๆ หลงจากการผลกดนเรองการกระจายอำานาจทผานมา ผลการวจยในครงนสะทอนใหเหนวา เทศบาลขนาดใหญซงมขดความสามารถทางการบรหารในระดบสง มความสามารถในการปรบตวหลงจากการกระจายอำานาจไปในทางทดขน ในขณะทเทศบาลแหงอนๆ มสขภาพทางการคลงทออนแอลงเลกนอยระหวางป 2544 ถง 2549 (พจารณาจากตารางท 6-1 ขางตนประกอบ) ขอมลดงกลาวชใหเหนถงความจำาเปนประเดนหนงวาหนวยงานตางๆ ทเกยวของควรเรงเสรมสรางขดความสามารถในการบรหารงานทองถนและการคลงสาธารณะใหกบทองถนตางๆ โดยเฉพาะเทศบาลขนาดเลก (และรวมถงองคกรปกครองสวนทองถนขนาดเลก) โดยมงใหผบรหารทองถนมทกษะในการบรหารจดการทตอบสนองตอความตองการของสาธารณะมากกวาการเรยนและรเฉพาะความรในตวบทกฎหมายหรอกฎระเบยบทางราชการแตเพยงอยางเดยว

นอกจากนแลว อาจจำาเปนตองมการพจารณาทบทวนหรอประเมนผลวาการถายโอนภารกจและทรพยากรทางการคลงใหกบเทศบาล (และ อปท.อนๆ) ในชวงทผานมา เกดความสมดลมากนอยเพยงใดขอมลตารางท 6-1 ขางตนแสดงใหเหนวาหลงจาก 5 ปของการกระจายอำานาจนน สขภาพทางการคลงของเทศบาลโดยทวไป (ยกเวนเทศบาลขนาดใหญๆ ในกลมท 1) อยในระดบทออนแอลงเลกนอย ประเดนทควรศกษาวจยเพมเตมตอไปในเชงลกกคอการปรบตวของเทศบาลในดานการบรหารงานคลงสาธารณะ (และรวมถงการบรหารงานดานอนๆ) หลงจากทมการถายโอนภารกจและทรพยากรนนเปนเชนใด เปนไปในทางบวกหรอลบตอการบรหารงานทองถน พฤตกรรมของนกการเมองทองถนสงผลตอใหเกดแรงกดดนทางการคลงเพมขนหรอไม (เชน เพมการใชจายและลดการจดเกบภาษในชวงใกลหาเสยงเลอกตงดงแนวคด Political Business Cycle ฯลฯ เปนตน) หรอควรมการปรบปรงภารกจทถายโอน (เพม/ลด) หรอไม อยางไรกลาวโดยสรป รายงานการวจยครงนเปนการศกษาถงความเขมแขงทางการคลงของเทศบาลนครและเทศบาลเมองจำานวน 14 แหงโดยใช ขอมลระหวางป พ.ศ.2544-2549 ผลการวจยพบวา

เทศบาลนครขนาดใหญทมประชากรอาศยอยอยางหนาแนน และรวมถงเทศบาลเมองทตงอยในพนทกงเมองกงชนบท มกประสบปญหาความออนแอทางการคลงมากกวาเทศบาลนครหรอเทศบาลเมองทตงอยใน/ตดกบพนทเศรษฐกจหรอพนทอตสาหกรรมขนาดใหญ ผลการวเคราะหชใหเหนวาความพยายามในการจดเกบภาษโดยเฉลยของเทศบาลทศกษาไมสงนก (ราวรอยละ 86 ของศกยภาพในการหารายได) และเปนระดบความพยายามในการจดเกบภาษทคอนขางคงทตลอดระยะเวลาททำาการศกษาวจย เทศบาลทไดรบการจดสรรเงนอดหนนในสดสวนทสง (ทงเงนอดหนนทวไปและเงนอดหนนแบบกำาหนดวตถประสงค) มกจะใชความพยายามในการจดเกบภาษทองถนทไมสงนก นอกจากน ยงพบวาการใชนโยบายประชานยมทางการคลง (fiscal populism) และการขาดประสทธภาพทางการบรหารจดการตางสงผลใหสขภาพทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนเกดความออนแอไดเชนกน

ขอมลจากการวจยดงกลาวได พฒนาขนเปน ตวบงชสขภาพทางการ“คลงอยางงายจำานวน 28 ประการ สำาหรบผบรหารทองถนนำาไปใชประเมน”สขภาพทางการคลงของหนวยงานตนเองตอไป นอกจากนผวจยไดประมวลประเดนขอเสนอแนะตางๆ ในการเสรมสรางความเขมแขงทางการคลงของเทศบาล ซงรวมถงการดำาเนนการเรงปรบปรงประสทธภาพในการใชจาย การพฒนาการบรหารจดเกบรายไดทองถน การสรางเสถยรภาพของการจดบรการสาธารณะและการบรหารจดเกบรายไดในระยะสน และการพฒนาขดความสามารถของการจดบรการสาธารณะในระยะยาว และรวมถงมาตรการในการปรบเปลยนบทบาทเชงสถาบน และการปรบปรงแนวนโยบายในระดบมหภาค ผวจยเชอวาการดำาเนนมาตรการตางๆ เชนนยอมมสวนเสรมสรางสขภาพทางการคลงใหกบเทศบาล (และอาจรวมถงทองถนประเภทอนๆ) ไดไมมากกนอยผลประโยชนทายทสดจากการมสขภาพทางการคลงทเขมแขงยอมตกอยกบประชาชนในชมชนทจะไดรบบรการสาธารณะอยางทวถงตามความตองการของพวกเขาเหลานนนนเอง