Qualità dei servizidefinizioni e strumenti di valutazione

Adelaide Maresca Compagnamaresca@beniculturali.it

Ufficio Studi - Segretariato generale

Roma, 31 gennaio, 5 febbraio 2008

Argomenti• L’attenzione crescente al miglioramento della qualità della pubblica amministrazione

Norme e direttive - Motivazioni e orientamenti generali • Cosa s’intende per qualità e come si valuta

Criteri generali per l’erogazione dei servizi pubblici • Metodi universali (approccio all’organizzazione)

EFQM, CAF, ISO 9001• Metodi specifici (approccio tecnico con riferimento alla funzione istituzionale)

Criteri tecnico-scientifici e standard condivisi per i musei italianiSistemi di accreditamento/riconoscimento dei musei locali

• La carta della qualità di musei, aree archeologiche, biblioteche e archivi L’assunzione di precisi impegni, il monitoraggio da parte della struttura, i reclami

• La rilevazione della soddisfazione dell’utenteIndagini periodiche e osservazione sul campo

• La diffusione di una “cultura della qualità” Difficoltà, responsabilità collettive e impegno individuale

I riferimenti continui alla qualitànel processo di riforma della P.A.

Direttiva PCM 27 gennaio 1994(direttiva Ciampi) sui principi per l’erogazione dei servizi pubblici

Legge 15 marzo 1997, n. 59Delega al governo… per la riforma della P.A.

D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 286Applicazione dell’art. 11 della legge 59/1997

Introduce l’adozione di standard di qualità e la loro pubblicazione (Carte dei servizi); dovere della valutazione della q. con verifica sul rispetto degli standard e la soddisfazione degli utenti

Individua tra le principali finalità:” il riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalla P.A.”

Riforma del sistema dei controlliSemplificazione procedure per la definizione degli standard qualitativi e l’adozione delle Carte dei servizi

Motivazioni e orientamenti

La particolare attenzione alla qualità discende da:

- minore esercizio di autorità, maggiore spirito di servizio al cittadino e alle imprese

- riduzione della spesa pubblica: ottimizzazione delle risorse disponibili, responsabilità di fronte alla comunità, trasparenza del rapporto costi-benefici

- riduzione dell’intervento pubblico (liberalizzazioni), competitività col settore privato nell’erogazione di alcuni servizi

Le recenti direttive dei Ministri per le Riforme e le Innovazioni nella P.A.

• 24 marzo 2004 (Mazzella) sulla rilevazione della qualità percepita dai cittadini

• 24 marzo 2004 (Mazzella) sul benessere organizzativo nelle pubbliche amministrazioni

• 16 dicembre 2006 (Nicolais) per una pubblica Amministrazione di qualità

* * *• 19 gennaio 2007- Memorandum d’intesa sul lavoro

pubblico e riorganizzazione delle Amm.pubbliche (Ministri Riforme e Inn.PA - Econ. e Finanze+OOSS)

Come si definisce la qualità?

L’insieme di proprietà, prestazioni, caratteristiche di un prodotto o di un servizio in grado di soddisfare esigenze dichiarate o implicite

Quali esigenze?

le esigenze del “cliente”: quali nel MiBAC?

• negli istituti e luoghi di cultura che erogano servizi: le esigenze del fruitore di beni e attività culturali, del visitatore, del ricercatore, del lettore, e di tutti i “portatori d’interesse” (amministratori locali, popolazione, comunità scientifica nazionale e internazionale) purché non contrastino con quelle di conservazione del patrimonio, ricerca e studio, sicurezza delle persone e dei beni e si concilino, per quanto possibile, col benessere del personale

• nelle amministrazioni centrali: le esigenze del cittadino (interessato ad es.a rilascio di certificazioni, autorizzazioni, contributi), del “cliente interno” (il singolo dipendente o un’altra unità organizzativa della stessa amministrazione) o di un’altra amministrazione (a parte semplificazione delle procedure, delegificazione, trasparenza dei procedimenti amministrativi) informazione (URP, sito web), facilità di accesso alla modulistica e agli uffici.

Criteri generali per l’erogazione dei servizi pubblici• eguaglianza• imparzialità• continuità

• diritto di scelta• partecipazione

• efficienza• efficacia

*cfr. Direttiva Ciampi (1994)

principi generali di riferimento della funzione pubblica

orientamento alle esigenze dei cittadini

Obiettivi tipici delle organizzazioni aziendali(ma anche art.97 Costituzione)

Cosa s’intende per efficienza ed efficacia?

• Efficienzautilizzazione ottimale delle risorse strutturali, economiche ed umane disponibili. Valutabile se sono disponibili meccanismi di misurazione e di confronto con altre realtà similari (benchmarking) sui livelli raggiunti

• Efficaciaraggiungimento degli obiettivi dell’organizzazione, connessi alla sua specifica “missione”.Valutabile se tali obiettivi sono chiaramente definiti

Come si valuta la qualità?

Gli strumenti utilizzati sono vari, a seconda: - dei soggetti che la valutano (ad es., chi è

responsabile del servizio, chi lo fornisce, chi l’utilizza)

- dell’approccio (amministrativo-contabile, funzionale, tecnico, economico, politico)

- dell’oggetto dell’analisi: singolo prodotto/prestazione o complesso dei processi organizzativi di un’istituzione(non solo front office, ma anche back office)

Metodi sperimentati

Approccio all’organizzazione (1)Gestione Totale della Qualità

- Il modello EFQM (European Foundation for Quality Management) creato per le piccole e medie imprese e finalizzato al conseguimento di risultati di eccellenza (Premio qualità).Ad esso si è ispirato:

- Il CAF (Common Assessment Framework), sviluppato a partire dal 1998 per favorire l’ introduzione dell’autovalutazione nelle amministrazioni pubbliche europee, favorire lo scambio di esperienze e buone pratiche, consentire la comparazione sistematica delle loro performance.

La metodologia

Il CAF, raccomandato tra l’altro dalla Direttiva del 2006, utilizza un set di 9 criteri, suddivisi in sottocriteri, che costituiscono le dimensioni di analisi suggerite per valutare tutte le attività e i risultati di un’organizzazione. Per ciascuno di essi viene assegnato un punteggio (da 0 a 100), attribuito considerando i punti di forza e di debolezza e formulando un giudizio globale per ogni fase del ciclo PDCA: plan (pianificare), do (fare), check (controllare), act (agire per migliorare).

Un punto particolarmente delicato è costituito dal monitoraggio che dovrebbe essere effettuato con indicatori significativi, rivisti regolarmente, e documentato.

I percorsi

• Autovalutazione attuata attraverso un processo condiviso, il più possibile partecipato e diffuso a tutta la struttura, i cui elementi caratterizzanti sono: sistematicità, periodicità, condivisione e miglioramento finalizzato all’eccellenza dei risultati

• Validazione esterna attraverso percorsi di: valutazione tra pari (peer evaluation) certificazione o partecipazione a premi

Fattori abilitanti

Si valuta come l’organizzazione utilizza le risorse

e attraverso quali processi

le trasforma in risultati

1. leadership

2. strategie e politiche

3. gestione del personale

4. gestione delle risorse e partnership

5. processi e gestione del cambiamento

Risultati

Si valuta il trend assunto dai risultati (ad es. analisi dei dati in anni successivi)

o il conseguimento vero

e proprio degli obiettivi individuati

6. soddisfazione del personale

7. soddisfazione degli utenti

8. impatto sulla società

9. risultati delle performance chiave

Le applicazioni

• in 900 amministrazioni europee• in 150 amministrazioni italiane

• dal 2006 esiste un Premio Qualità per le PP.AA promosso dal Formez e dal Dipartimento della Funzione Pubblica. L’ex direzione generale per la promozione e l’innovazione tecnologica del MiBAC vi ha partecipato, sperimentando la metodologia CAF con riferimento alla sua organizzazione.

Approccio all’organizzazione (2)Norme ISO

ISO 9000: una famiglia di norme e linee guida sulla qualità (dell’International organisation for standardisation, armonizzate e diffuse dall’UNI, Ente nazionale italiano di Unificazione e dal Comitato europeo di normazione) utilizzate soprattutto in industria come modello di riferimento per la qualificazione e la selezione dei fornitori.La versione sviluppata dal 2000 in poi ha avuto il merito di spostare l’attenzione dal prodotto/servizio all’insieme dei processi aziendali che contribuiscono alla sua realizzazione (Sistema di magement dell’azienda). Le nuove norme sottolineano la centralità dei clienti - struttura di riferimento del sistema - e il passaggio da una cultura della conformità/non-conformità alla cultura dell’efficacia e della strategia, dell’orientamento al futuro. Di conseguenza la documentazione – giudicata finora troppo analitica e “pesante”- viene semplificata e diventa meno prescrittiva

I percorsi per la certificazione

• Creazione di un sistema di qualità all’interno della struttura, attraverso l’analisi dei singoli processi e l’individuazione di gruppi di qualità incaricati di monitorarne periodicamente la gestione

• Valutazione di un Ente certificatore

• N.B. la certificazione garantisce il controllo del processo produttivo e la sua efficacia (raggiungimento degli obiettivi), ma non la sua efficienza

Le applicazioni

• la certificazione ISO 9001 è estremamente diffusa.

In alcuni settori è considerata un requisito obbligatorio per partecipare alle gare di appalti pubblici

• In qualche caso è stata applicata anche a strutture pubbliche, nonostante i costi notevoli e il particolare impegno che richiede

• Nel nostro Ministero la Biblioteca Nazionale Centrale di Firenze ha ottenuto nel dicembre 2006 la certificazione ISO nel campo applicativo “Raccolta, conservazione, erogazione e fruizione della collezione nazionale. Produzione delle serie editoriali della bibliografia nazionale italiana”.

Approccio tecnico - riferimento alla

specifica missione

Riconoscimento/accreditamento di istituti

(ad es. musei, biblioteche) che soddisfano determinati requisiti/standard definiti da leggi statali o regionali, atti di indirizzo, delibere, manuali di qualità, norme tecniche emanate da autority o associazioni professionali

Esempi

All’estero

Accreditamento dei musei del Regno unito, riconoscimento dei Musées de France, inserimento nella Rete dei musei portoghesi

In Italia

Accreditamento o riconoscimento dei musei locali da parte di alcune Regioni (Lombardia, Piemonte, Veneto, Emilia Romagna, Umbria, Marche, Lazio, Sardegna, Campania)

Linee guida/indicatori/standard individuati a livello nazionale

• Atto di indirizzo ministeriale 10 maggio 2001: con riferimento a 8 ambiti: I. Status giuridico, II. Assetto finanziario, III. Strutture, IV. Personale, V. Sicurezza, VI. Gestione delle collezioni (conservazione, incremento, documentazione, ordinamento, ricerca) VII. Rapporti con il pubblico, VIII.Rapporti con il territorio.

• Livelli minimi uniformi delle attività di valorizzazione da individuare da parte di Stato-Regioni-autonomie locali (competenza legislativa concorrente) ai sensi dell’art. 114 Codice dei beni culturali e del paesaggio

Comunicazionitramite

passa- parola

Esigenzepersonali

Esperienzapassata

SERVIZIO ATTESO

Percezioni sul servizio

Prestazionieffettive

Comunicazioni esterneverso gli utenti

Specifiche diqualità del servizio

Percezioni da parte deidirigenti circa le

aspettative degli utenti

UTENTE

FORNITORE

GAP 1

GAP 2

GAP 3

GAP 4

GAP 5

MODELLO CONCETTUALE DI QUALITA' DEL SERVIZIO(CFR. SERVQUAL, DI PARASURAMAN, ET ALII, 1990)

Erogatore del servizio

Utente

Il modello di Gronroos

Qualità Percepita

(fonte: Gronroos, 1982)

ISTITUTO

UTENTE

Coperto dal progetto Carta dei Servizi

Eventuale presenza di ricognizione a livello di singolo Istituto periferico,

non esiste modello sistematico

Stato dell’arte del MiBAC

Qualità Erogata

Qualità Attesa

Completato

Da sviluppare

Lo scostamento tra i diversi tipi di qualità

Strumenti di comunicazionedei livelli di qualità dei servizi erogati

• Le Carte dei servizi prevedono- richiamo ai principi generali che informano tutte le

attività;- informazione sulla struttura e i suoi obiettivi- assunzione di precisi impegni in relazione ai servizi

erogati, con definizione di standard direttamente controllabili dall’utente

- obbligo di risposta ai reclami ed eventuale ristoro per inadempienze accertate

- auditing/confronto periodico con i “consumatori”- aggiornamento periodico e tendenza al miglioramento

La Carta dei Servizi

È uno strumento di garanzia e tutela dei cittadini-utenti dei servizi pubblici (cfr. Direttiva Ciampi 1994)

È un “patto” tra il soggetto erogatore e l’utente basato su:o la definizione di standard di qualità ragionevoli e rilevanti per

l’utente per ciascun fattore di qualità individuatoo la verifica del rispetto degli standard, attraverso sistemi di

monitoraggioo gli effetti prodotti dagli standard,sia in termini di miglioramento

della qualità (aggiornamento e innalzamento degli standard), sia in termini di tutela degli utenti (gestione reclami, rimborsi)

• Fattori di qualità caratteristiche del servizio, rilevanti per l’utenza; dimensione della qualità. Ad esempio:– trasporti: puntualità e regolarità del servizio– fisco: rapidità e semplicità delle procedure di rimborso– musei/archivi/biblioteche: regolarità e continuità del servizio

I fattori di qualità si misurano attraverso gli• Indicatori di qualità

variabili quantitative in grado di rappresentare, in una certa unità di misura e per un certo campo di applicazione, i fattori di qualità. Ad esempio per la regolarità e continuità del servizio: numero ore/giorno di apertura

– per fattori di qualità non misurabili, affermazioni, impegni o programmi che esprimono una garanzia rispetto a specifici aspetti del servizio

• Standard di qualità = valore atteso per un dato indicatore

• Lo standard può esserespecifico: riferito alla singola prestazione

resa all’utente è espresso da una soglia minima e/o massima è direttamente controllabile dall’utente

generale: si riferisce al complesso delle prestazioni rese all’utenza

• Fattore di qualità

(regolarità e continuità del servizio)

• Indicatore di qualità

(orario di apertura - n. ore/giorno)

• Standard specifico

(tra le 8 e le 10 ore al giorno)

• Standard generale

• (9 ore al giorno nel 70% dei casi)

La Carta della qualità di musei, aree archeologiche, biblioteche e archivi

Il Ministro dei beni e delle attività culturali ha emanato con DM

una Direttiva con la quale :

- invita tutti gli istituti aperti al pubblico a predisporre la propria Carta;

- sollecita l’Amministrazione centrale a monitorare il rispetto degli standard di qualità proposti

L’adozione della Carta comporta

• Il coinvolgimento di tutto il personale della struttura per una piena adesione

agli impegni assunti e, se possibile,

la previsione di incentivi;

• L’attivazione di un sistema di monitoraggio e la definizione di un referente per la qualità

La rilevazione della qualità percepita

Il grado di soddisfazione degli utenti si può misurare attraverso:• indagini di customer satisfaction

La direttiva 24 marzo 2004 invita le PPAA alla progettazione e svolgimento di periodiche rilevazioni della qualità percepita, alladiffusione dei risultati della rilevazione e alla definizione delle strategie di intervento per operare il miglioramento, alla creazione di specifiche competenze professionali, necessarie per progettare e gestire tali indagini. Esse sono abbastanza diffuse nei musei

• altri strumenti di ascolto (articoli sui media, osservazioni, reclami, suggerimenti diretti alla struttura, anche per e-mail)

• osservazione diretta sul comportamento degli utenti e le loro reazioni, da parte degli addetti di front office

La diffusione di una “cultura della qualità”

• È un processo lento, appena agli inizi, nonostante i richiami e gli appelli di un decennio

• Comporta notevoli difficoltà nella concreta applicazione di strumenti di misurazione efficaci

(che non siano solo formali e “burocratici”)• Deve fare i conti con una situazione oggettiva

segnata da vecchie ingessature e nuove criticità dovute a carenze di strutture, di personale, di fondi e alla insufficienza di adeguata formazione

È tuttavia un percorso obbligato…

• Rispetto al governo nazionale e alla società civilegiustifica i costi di gestione e motiva nuovi investimenti

• Rispetto agli utenti:Fa chiarezza su quanto possono attendersi

• Per le singole strutture:Costituisce uno stimolo a studiare soluzioni organizzative più efficaci e a responsabilizzare tutti gli operatori

• Per l’Amministrazione Centrale:Induce a verificare costantemente i livelli di qualità raggiunti e a sostenere concretamente gli istituti per assicurare il rispetto degli impegni assunti

… il cui successo dipende anche dal nostro impegno individuale

Al di là delle responsabilità del dirigente, ciascuno di noi, in qualsiasi posizione si trovi rispetto alla “catena di produzione”, all’organizzazione complessiva della struttura, dovrebbe:

• coltivare l’attitudine a valutare con spirito critico il proprio operato, provando a mettersi dalla parte dell’utente, e più in generale del cittadino

• analizzare i processi nei quali è coinvolto e proporre eventuali correttivi per migliorarne la qualità

• sentirsi utile per il successo dell’istituzione in cui opera