¿QUÉ ES UNA POLÍTICA PÚBLICA? 

DOMINGO RUIZ LÓPEZ[1]

CARLOS EDUARDO CADÉNAS AYALA[2]

  

Sumario: 1.-Objetivo del Estudio; 2.-Objetivos de las Políticas Públicas; 3.-Definición de Política; 4.-Definición de lo Público; 5.- ¿Qué son las Políticas Publicas?; 6.-Lo que se entiende comúnmente por Política Pública; 7.-Definiciones de Política Pública; 8.- Ventajas y Desventajas de las Políticas Públicas; 9.- ¿Cómo se elaboran y analizan las Políticas Públicas?; 10.- El análisis de políticas públicas está orientado a estos objetivos; 11.-¿Qué elementos deberían tener las políticas públicas para ser implementadas?; 12.- ¿Cómo Reacciona la Sociedad ante una Política Pública?; 13.- Actores que intervienen en una Política Pública, 14.- Triángulo de actores en una Política Pública: “situación deseable”;15.- Las Herramientas de una Política Pública; 16.- Los 9 pasos para el análisis de Políticas Públicas.

  1.- Objetivo del Estudio

 Ser una guía en la comprensión y análisis de lo que lo significan las Políticas Públicas, así como contribuir al entendimiento de los mecanismos de diseño y elaboración de las mismas.

 Que se tenga una idea clara y sencilla de los que son las Políticas Públicas en un contexto generalizado y los pasos que se debe llevar a cabo para implementarlas.

 Dada la importancia de las Políticas Públicas para la transformación social, el documento explica por qué y bajo qué circunstancias éstas, constituyen un factor decisivo para promover o inhibir la transformación social.  3.- Definición de Política. Para seguir analizando este documento, consideramos necesario hacer un recordatorio de ciertos términos, logrando así ir concretando una idea generalizada. Iniciando con el término de política. Entiéndase la política como ciencia y arte de gobernar que trata de la organización y administración de un Estado en sus asuntos e intereses.[3]

 

Una política es un comportamiento propositivo, intencional, planeado, no simplemente reactivo, casual. Se pone en movimiento con la decisión de alcanzar ciertos objetivos a través de ciertos medios: es una acción con sentido. Es un proceso, un curso de acción que involucra todo un conjunto complejo de decisiones y operadores[4]. La política también es una actividad de comunicación pública. La política real, en tanto lucha por el poder en función de intereses y ventajas, se expresa y efectúa en el proceso de elaboración de políticas. Las políticas se clasificarían en regulatorias, distributivas y redistributivas. La política como finalmente lo señala Luis Aguilar Villanueva es entonces un resultado de enfrentamientos y compromisos, de competiciones y coaliciones de conflictos y transacciones convenientes. Para su estudio haremos la siguiente división: policy analisis (buscar la mejor Política Pública en términos de eficiencia y equidad) y el estudio de la elaboración de políticas (policy-making study) orientando positivamente a describir, clasificar y explicar el patrón de decisión y operación con el que procede un sistema  político administrativo dado o un gobierno particular en las Políticas Públicas. Cada uno de estas partes conlleva a un profundizar más sobre este tema, generando así un mayor una idea complementaria. Componentes de la Política

 Después de la Segunda Guerra Mundial fue espontáneo y lógico llamar “análisis de políticas”, a la actividad de mejorar las decisiones de política mediante la incorporación sistemática de teoría y método científico. Logrando así una nueva forma de ver y estudiar las políticas.

 Los tres componentes principales de cualquier política son: los principios que la  orientan (la ideología o argumentos que la sustentan); los instrumentos mediante los cuales se ejecuta (incluyendo aspectos de regulación, de financiamiento, y de mecanismos de prestación de las políticas) y los servicios o acciones principales que se llevan o deberían llevarse a cabo de acuerdo a los principios propuestos. El diseño de una estrategia no es tarea de una sola persona u organización. Tampoco se trata de una política que pueda promoverse en forma tecnocrática, por un grupo de expertos o instituciones especializadas, es decir, tienen que ser un conjunto de actores los cuales interactúen y negocien, obteniendo así una Política Pública que logre beneficios convergentes a todos los involucrados. 4.- Definición     de lo Público.  

Una vez que ya hemos definido brevemente el aspecto de la política, a continuación trataremos el término de lo público, logrando así el complemento al tema de Políticas Públicas. Entiéndase por público como un adjetivo notorio, patente, visto o salido por otros del común de la sociedad. Relativo al pueblo. Común del pueblo o sociedad[5].            Aquello  referido a las políticas, decisiones y acciones de las autoridades estatales, en cualquier par de coordenadas espacio-temporales. Aunaremos el concepto de bienestar público como complemento, y decimos que  puede ser precisado como el conjunto de bienes privados y públicos, menos el conjunto de males privados y públicos, que los miembros de una sociedad producen y consumen[6].  5.- ¿QUÉ SON LAS POLÍTICAS PÚBLICAS? Para dar contestación a esta pregunta iremos profundizando poco a poco pasando desde una forma sencilla hasta una más técnica, para que el lector pueda ir tomando aquello que considere comprensible. Iremos formando ciertos criterios que a nuestra consideración se deben tener para conocer y estudiar las Políticas Públicas. Es por esto que nuestra decisión de hacer varios apartados es con la finalidad de tomar aquellos extractos de varios autores para que luego converjan en la idea generalizada.            6.- Lo que se entiende comúnmente por  Política Pública. Generalmente por Políticas Públicas se han entendido los programas que un gobierno, cualquiera que sea, desarrolla en función de un problema o situación determinada   7.- Definiciones de Políticas Públicas Las Políticas Públicas son las acciones de gobierno,  es la  acción emitida por éste, que busca cómo dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad, como señala Chandler y Plano, se pueden entender como uso estratégico de recursos para aliviar los problemas nacionales. El estudio de las Políticas Públicas como bien plantea Pallares (la cual es una visión anticuada para otros autores), debe realizarse, plantearse bajo tres cuestiones:“Qué políticasdesarrolla el Estado en los diferentes ámbitos de su actividad, cómo se elaboran y desarrollan y cómo se evalúan y cambian”. “Analizar Qué hacen los gobiernos, Cómo y Por quélo hacen y

Qué Efecto  produce.” Estas sencillas preguntas nos pueden servir como una sencilla guía para ir analizando una Política Pública, sin aún entrar en terminología económica o política compleja. Definición muy ligera pero comprensible de lo que son las Políticas Públicas Las Políticas Públicas  se pueden entender como el ámbito privilegiado de realización del “pacto” entre Estado y sociedad. Un nuevo papel del Estado, en el sentido de hacerlo más ágil y organizador. Aquí podemos rescatar el sentido participación entre estos dos actores, pero el objetivo final de beneficio a la sociedad es como lo veremos más adelante un punto que muchas veces queda olvidado, de aquí el fracaso de muchas Políticas Públicas. Cabe resaltar que no todo es asunto público y de lo público no todo se convierte en política y, actualmente asuntos públicos están siendo atendidos solamente y únicamente por el gobierno. Las Políticas Públicas son “el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos”. Pallares señala: las Políticas Públicas deben ser consideradas como un “procesos decisional”, un conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo de un plazo de tiempo. Pallares, al  mencionar esa  persuasión sobre la población no comenta si es de índole positiva o negativa, pero podemos decir que en ocasiones el bienestar se ve cuestionado en una política restrictiva o de imposición  fiscal por ejemplo, logrando ciertamente esa modificación conductual. Aunque la mayoría de las Políticas Públicas tienen un impacto directo en el bienestar de la población. Lo que genera profundo interés en el estudio de la materia que estamos tratando es al generarse una propuesta, inmediatamente surgen los actores integrantes, donde unos apoyan y otros se oponen; de esta manera surge la necesidad de negociar y realizar acuerdos.

 Las Políticas Públicas tienen que ver con el acceso de las personas a bienes y servicios. Consisten, precisamente, de reglas y acciones que tienen como objetivo resolver y dar respuestas a la multiplicidad de necesidades, intereses y preferencias de grupos y personas que integran una sociedad. Esto es lo que generalmente se conoce como “agregar demandas”, de forma tal que al final, las soluciones encontradas permitan que personas y grupos coexistan a pesar de sus diferencias. Generalmente se tienen instrumentos para plantear e impulsar las Políticas Públicas, dependiendo del tipo de actores que intervienen éstos pueden variar. Para el caso del gobierno a través de sus instituciones al elaborar una propuesta se basan en los siguientes aspectos: 

Las normas jurídicas. Es a través de las normas jurídicas que los poderes públicos autorizan y establecen las  actividades que constituyen las políticas, y también, limitan la discrecionalidad en el actuar de los que la elaboran y ejecutan. Es decir,  basarse en todo tipo de norma y ley establecida.

 Los servicios de personal. Elaborar las políticas requiere infraestructura humana, organizativa y de material.

 Los recursos materiales.  Destacan principalmente los financieros ya que son lo que suelen ser más restringidos.

 La persuasión.  Los ciudadanos consideran al gobierno como legítima expresión de la interpretación mayoritaria de los intereses generales de la sociedad. Es por esto, que se debe responder correctamente a las demandas sociales, ya que el gobierno como ente debe velar por los intereses de los que están bajo su tutela. 2.- Objetivos de las Políticas Públicas Hay un gran conjunto de Políticas Públicas que en cierto momento se vuelven objeto de incidencia de las organizaciones, dado que se constituyen en potencias aliadas o declaradas amenazas al cumplimiento de sus respectivas agendas. Con esto nos referimos a los intereses que predominan en cada grupo, los cuales lógicamente no  quieren verse afectados. La participación ciudadana en distintos momentos, es una de las maneras de contar con Políticas Públicas socialmente relevantes. Más adelante haremos nuevamente mención sobre esto,  a fin de que quede más explicado este punto. La construcción de alianzas con organizaciones de los sectores público y privado, es decir que en una Política Pública deben intervenir estos dos actores, a fin de que cada uno manifieste su postura y en momento dado puedan aportar a la propuesta. Recordemos que cuando se implemente la política, todos serán  afectados de manera positiva o negativa.

  Palumbo sostiene que la Política Pública casi siempre busca forzar o imposibilitar que la gente haga cosas que, de otro modo, no haría. Confirmando así, la influencia en el cambio de conducta de aquellos que le toca ajustarse a la política, de esta manera se marcan rumbos en la sociedad.

 ¿Por qué Pensar en las Políticas Públicas? Una vez que ya hemos analizado y conceptualizado a las Políticas Públicas, quisimos hacer la anterior pregunta, con la finalidad  de centrarnos nuevamente en el objetivo del manual y dar una respuesta más clara y específica de lo que realmente estamos buscando. Por lo que podremos decir, desde una perspectiva de la sociedad civil, las Políticas Públicas son relevantes, ya que constituyen uno de los instrumentos socialmente disponibles para atender las necesidades de la

población. La visión  que se requiere enfatizar aquí es, una de tipo  instrumental haciendo hincapié que son  “medio para”, la resolución de los problemas sociales.

 Si tenemos en mente que todo gobierno busca la solución ante los inconvenientes de la ciudadanía, de aquí traemos a colación la importancia del tema central del manual.  8.-   Ventajas y Desventajas de las Políticas Públicas  Hasta aquí se podría pensar que todo lo referente  a las Políticas Públicas son ventajas, sin embargo, queremos establecer una comparación entre los aspectos positivos y negativos que vienen a la par con los términos. De esta forma tomarlos en cuenta para ir concretando la idea que cada lector se vaya generando.            Existen múltiples instrumentos posibles para atender al bienestar de las personas, la familia, el trabajo, la comunidad, las organizaciones sociales, y, por supuesto las Políticas Públicas. Siendo estás últimas un medio como ya lo hemos comentado para que el gobierno interactúe (esa es la clave) con otros actores y así buscar soluciones a las necesidades existentes, inclusive planear a largo plazo.  Ventaja y Desventaja. Las Políticas Públicas pueden revertir, potenciar o inhibir la capacidad de que otros mecanismos permitan alcanzar el bienestar individual y colectivo. Por ejemplo, una Política Pública de empleo, de vivienda o de educación, puede debilitar o fortalecer comunidades y familias, así como potenciar o inhibir la realización personal de los individuos mediante el trabajo o el estudio. Es decir, se tienen por un lado costos y por otro beneficios.  Ventaja. Las Políticas Públicas tienen la potencialidad de resolver problemas concretos, de promover integración social: es decir, permitir que la gente viaje en el “mismo avión.” Este último término hace referencia también a la búsqueda de la equidad, ya que si bien es cierto que una propuesta de política puede beneficiar a unos y perjudicar a otros, se debe tener en mente a la mayoría que es quien decide en una democracia, sin menospreciar claro está, a las minorías.  Desventaja. En la realidad de los países,  las Políticas Públicas ni son siempre tan públicas, ni siempre responden a las necesidades de las personas a quienes están supuestamente dirigidas.

 El párrafo anterior refiere a una realidad que no podemos ocultar, suele suceder que se hacen diseños “en el escritorio”y al momento de implementar surgen deficiencias. Como también cierto es, desde el diseño se  tienen errores que se transmiten en la política final. Debido a que las Políticas Públicas son una  arena de contienda entre actores sociales con intereses y agendas particulares, el carácter más o menos público  depende de cuán capaces sean de “agregar demandas” de los grupos en cuestión, y a la forma de dar respuestas satisfactorias a los respectivos intereses y agendas. No podemos negar la intervención de las preferencias grupales y personales que en ocasiones predominan. Siendo esto algo que perjudica, obstaculiza y daña a la clara visión del concepto de lo público y a su vez en la traducción del bienestar social. Si las Políticas Públicas han de responder a las necesidades de las personas, es necesario que éstas se lleven acabo en función de, al menos, los criterios de oportunidad, calidad y transparencia. Para lograr esto se necesita la participación integra de todos los actores y a su vez la preocupación final hacia la sociedad. Más adelante veremos unas imágenes que nos muestran cual es la situación que actualmente predomina en el diseño de las Políticas Públicas y la que se podría sugerir como idónea, para que de esa manera se pueda comprender el mejor desempeño y no caer en este tipo de errores.  Desventaja Mientras las empresas privadas tienen una alta capacidad de incidencia, las organizaciones de la sociedad civil  (OSC)  tienen una baja capacidad de incidir en las políticas públicas. Las Políticas Públicas que son producto de las decisiones de los gobiernos tienden a no representar a los intereses y puntos de vista de los distintos sectores de la sociedad. Reafirmando así lo que ya anteriormente hemos comentado, sobre el predominio de uno de los actores sobre otro, protegiendo siempre sus intereses, lo que lleva solamente a una alta  probabilidad de fracaso en la implementación de las mismas. Las Políticas Públicas constituyen una herramienta de suma relevancia, no solo instrumental o práctica (por ejemplo, proveer servicios de salud para toda la población), sino para promover ciertos principios éticos (por ejemplo, que toda la población tenga los mismos derechos fundamentales al trabajo, la educación o la salud, independientemente de sus ingresos). Con esto obtenemos una diferencia entre subsanar solamente las necesidades de la población y el fomentar ciertos valores que se requieren para lograr una mayor integración. 

 9.- ¿Cómo se analizan y elaboran las Políticas Públicas? Para lograr un análisis imparcial se puede mencionar que Han existido dos modelos: el modelo racional, de H. Simon, que consiste en recoger informaciones e investigar de forma sistemática con el objeto de identificar los problemas presentes o posibles. Definir todas las alternativas posibles para enfrentar cada problema. Hacer un análisis omnicomprensivo de todas las posibilidades alternativas y de sus consecuencias. Criticas al modelo racional En la actualidad vemos cómo no existe prácticamente una política que parta de cero, casi todas en su inmensa mayoría ya han sido planteadas con anterioridad por autoridades que han antecedido a quien ahora las retoma. Sin embargo, cabe la posibilidad de generar alguna política innovadora o totalmente nueva.                       El modelo incremental. Planteado por Ch. Lindblom, el cual consiste en la elaboración de las políticas  y tiene como punto de partida la situación existente anteriormente, esta plantea sólo pequeños cambios o modificaciones de manera incremental. En ambos modelos podemos hacer mención de que se requiere un pleno conocimiento de las fallas de mercado y las fallas de gobierno, que son aspectos económicos que son fundamentales para que el analista pueda comprender, entre las cuales sobresalen, las externalidades, información asimétricas, etc. Para no lograr un documento demasiado técnico, no vamos a definir cada una de éstas, las que son del pleno dominio de los economistas. Por lo que solamente las quisimos mencionar para que sean tomadas muy en cuenta            El análisis de la elaboración de las políticas publicas. El punto de partida de este análisis lo constituye la idea del esquema “cíclico”.  Que consiste en analizar los factores que inciden en el desarrollo de una política a través de los diferentes estadíos. Es decir, que algunas se retoman, pidiéndolas actualizar algunos factores, no es raro ver ciertas políticas “retro”, que estamos seguro que el lector podrá comparar la similitud que se tiene entre unas del pasado y otras del presente. Pallares sintetiza como los tres grandes momentos del proceso. “La Formulación de las políticas, la implementación o su proceso de aplicación práctica y la evaluación de su rendimiento.” 

Retomando lo anterior, a continuación vamos a tratar lo que corresponde a la elaboración de las Políticas Públicas, con la visión de Pallares. Más adelante haremos un análisis más específico con el punto de vista de otro autor. Queremos dejar esta como una forma resumida y práctica la siguiente metodología.  ¿Cuál es el papel de la ciudadanía en vincular problemas a soluciones? A través de Regímenes democráticos, es como los ciudadanos pueden participar y lograr el impulso de las Políticas Públicas que beneficien a la mayoría.  Principal Objetivo de la Sociedad Civil dentro de la creación de las políticas públicas. Uno de los desafíos de las organizaciones sociales y no gubernamentales: contribuir a canalizar las necesidades de la población, traduciendo organización en “voz” y soluciones.  1.         LA FORMULACION DE LAS POLÍTICAS. La formulación  está compuesta a su vez de cinco etapas o pasos. A) Establecimiento de la agenda política. B) La definición de los problemas. C) La previsión. D) Establecimiento de objetivos. E) La selección de la opción. 

A)    El Establecimiento de la Agenda Política: Las agendas políticas son más el resultado de la movilización de demandas y presiones, que de un proceso racional de evaluación de necesidades, valores y objetivos. Aquí cada actor plantea su propia agenda dependiendo de sus prioridades e intereses, por lo que surge una interacción de las mismas con otros que se encuentren involucrados.

 La importancia de poner un tema en la mesa para que sea analizado debe llevar a cabo una etapa de negociación para poder generar acuerdos y así lograr el tema de estudio.

 B) La Definición de los Problemas: Debemos definir los problemas, no basta el hecho de haberlos identificado, sino que es necesario tener mayor conocimiento de ellos. Es decir, recopilar información, estudios, a fin de ir concretando a su vez el tema en específico al cual nos vamos a enfocar.

 C) La Previsión: Es  medir el impacto que podría tener la Política Pública al momento de su implementación, reacciones, grupos en contra y a favor, etc. Para lograr o intuir los posibles escenarios, se requiere una gran visión

política, por lo cual sugerimos el asesoramiento de personas que pudieran contar con esta poderosa herramienta. La previsión nos dará un mayor índice de seguridad, así como el aumento en las probabilidades de éxito de la política que se quiere impulsar.

 D)   Establecimiento de Objetivos: Establecer características genéricas del futuro deseado en un ámbito determinado. Una vez que ya se ha hecho un análisis conciso del tema que se quiere tratar y de la recopilación de la información, se pasa a establecer aquellos objetivos los cuales serán resueltos en el transcurso de la Política Pública, éstos pueden ir acompañados del tiempo en el cual se quieran resultados a fin de ir revisando poco a poco si se van cumpliendo.

 E)    Selección de Opción: Se trata de seleccionar la opción concreta, la que sea viable conforme a estudios realizados y a un previo análisis plural. Esto va aunado a la identificación de los objetivos, aunque también pudiera existir la posibilidad de la persona, institución que solicita una Política Pública en específico ya tenga la situación concreta bien definida.

  2.         LA IMPLEMENTACIÓN. El concepto de la implementación es introducido por Wildavsky y Pressman (1973) con el fin de traducir la teoría en práctica y de ésta manera generar resultados. Barret y Fudge (1981) consideran la implementación “como un  continum de elaboración y acción en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la política a la práctica y aquellos de los que depende la acción.” Pero básicamente la implementación se lleva a cabo una vez que ya se tiene todos los pasos anteriores hechos de manera correcta. Es aquí donde esperamos resultados de todo aquello planeado en el papel.  

3.                 LA EVALUACIÓN Y LA CONTINUIDAD O CAMBIO.  Consiste la evaluación en el proceso necesario para medir el grado que están alcanzando las finalidades deseadas, y sugerir los cambios que puedan situar las realizaciones de la política más en la línea de espera.           Este paso nos permite realmente ver desde el comienzo algunas fallas o las que se vayan dando en el transcurso de la implementación. Debemos estar concientes de la importancia de hacer una evaluación imparcial sobre lo que nosotros mismos hemos diseñado, con la finalidad de tener un antecedente verídico. 

 10.- El análisis de Políticas Públicas está orientado a estos objetivos           

a)     Descubrir y seleccionar los objetivos que son de interés público. b)     Utilizar los mejores medios para diseñar y optar entre alternativas que

permitan el logro de esos objetivos. 

c)      Identificar mejores sistemas para comprobar que las alternativas seleccionadas se llevan a la práctica de forma eficaz y eficiente.

  11.- ¿Qué elementos deberían tener las Políticas Públicas para ser implementadas? Como ya hemos mencionado al momento de implementar una Política Pública, ésta puede llegar a fracasar por no tener una vinculación de tipo social o por un mal diseño. Es por esto, que queremos mencionar aquellos elementos que pueden mejorar la política antes de la implementación y después para sus correcciones: Oportunidad Que las personas accedan a los servicios que  necesitan, cuando las necesitan (y no, por ejemplo, luego de meses  de espera como ocurre en los sistemas de salud pública; o a cambio de largos viajes, como ocurre muchas veces en la educación rural; o a cambio de un voto, como en muchos programas de asistencia social). Se requiere una mayor agilidad en los resultados esperados en las Políticas Públicas, la gente requiere ver que sus necesidades están siendo satisfechas. Calidad Que además de oportunos,  las personas accedan a servicios que efectivamente atiendan sus necesidades en la manera más adecuada, técnica y humanamente. El hecho que una política sea implementada no quiere decir que ésta conlleve calidad. Generar apaga fuegos como comúnmente se les llama a aquellas formas de salir del paso, políticas del ahorita, etc. Solamente traen mayores problemas en el futuro, es por esto que se necesitan instrumentos que realmente contribuyan al desarrollo humano y social. Transparencia Que las Políticas Públicas sean resultado de “reglas de juego” claras y aplicadas por igual, sin preferencias, a toda la población a la que va dirigida. 

Volvemos a tocar el tema de los actores, que más adelante quedará mayormente clarificado. Donde uno de ellos por diversas circunstancias tiene mayor peso específico que otros, predominando así sus intereses y agenda, logrando de esta manera una política hecha a la medida de ese grupo y con un perjuicio grande para los demás.  Apropiación Social. Apropiación social significa la resolución de problemas concretos para la transformación de la realidad. Requerimos de Políticas Públicas congruentes a las necesidades, ya que en ocasiones se instrumentan aquellas de difícil acceso y sabiendo de antemano que no van a funcionar. Se llega a dar también que al querer resolver cierto problema, por intentar argumentarlo demasiado terminamos generando otros o no plantear ninguna solución. La importancia del analista corresponde en darle el sentido actual y práctico a las políticas, “traducirlas” por así decirlo y sobre todo estar concientes que podrán ser implementadas para generar resultados.  12.- ¿Cómo reacciona la sociedad ante una Política Pública?  Hemos remarcado en múltiples ocasiones sobre la importancia que una Política Pública sea enfocada a la sociedad. Empero, surge un fenómeno también por parte de ésta, respecto a cuando su conducta se puede ver modificada o alterada (ya sea de manera positiva o negativa). El sistema democrático invita a que la sociedad participe y se integre a los proyectos que de manera directa le benefician o perjudican (según se vea). Es por esto que veremos este comportamiento y sus etapas. La participación ciudadana puede dibujarse usando la imagen de una escalera, que va de menores a mayores grados de involucramiento de la ciudadanía. A continuación presentamos el esquema representativo de lo anteriormente expuesto: 

“Escalera de participación ciudadana” 

                

Fuente: Internet y Políticas Públicas Socialmente Relevantes. Para que quede lo más claro posible, nos permitiremos definir cada una de las etapas y a su vez explicarlas brevemente: Información: Se trata de un nivel básico de participación en el cual se aclaran dudas, se explican alcances, beneficios y consecuencias de las acciones, y se atienden temores. Es el escalón en el que actualmente los gobiernos ponen el énfasis cuando se plantean promover alguna política. Aquí la sociedad se encuentra un tanto incrédula, apática o temerosa de lo que puede pasar si ellos apoyan la propuesta, es por esto que el gobierno (incluyendo los demás actores) se da a la tarea de proveer la información necesaria, a fin de que poco a poco se despierte el sentido de integración y participación. Consulta: Se trata de un nivel limitado de participación, pero que puede ser estratégico cuando es vinculante para los tomadores de decisiones a cargo de las Políticas Públicas en cuestión. Los tomadores de decisiones ponen a consideración de la población la puesta en práctica de una determinada decisión política. Una vez que se generó la información correspondiente, se le transmite cierto poder a la sociedad para que esta decida lo más conveniente a sus necesidades. De esta manera se pueden lograr mejores avances y con una mayor rapidez. Cabe señalar que no en todas la ocasiones se le otorga este importante poder a la ciudadanía, mejor dicho aún, es raro el caso que se presenta de esta forma. De aquí la importancia de hacer mención de lo siguiente: el papel que juega la

información que se le proporciona a la sociedad, ya que si está modificada según a los intereses de cierto grupo pueden crearse incentivos perversos. Y segundo, aunque la ciudadanía tenga el acceso a discernir una política, ésta se muestra apática e incrédula a la participación. Control Ciudadano: Existe un traslado de competencias a la sociedad civil en relación a la ejecución de políticas ya formuladas, aunque siempre dentro del ámbito de la Política Pública  la sociedad civil puede hacer un efectivo seguimiento  de los compromisos seguidos por los gobiernos, y buscar que dicho seguimiento se traduzca en correcciones del rumbo y la toma de decisiones de las respectivas acciones de política pública. Cuando se logra la participación ciudadana, ésta puede ser un ojo rector de que se estén cumpliendo cabalmente los planes establecidos por el gobierno. Se pueden hacer modificaciones y correcciones a los objetivos iniciales. Co-gestión: Se trata de una  administración compartida en la toma de decisiones, entre representantes de gobierno y sociedad civil. Aquí la población ya se encuentra integrada y participa de manera activa. Se pueden hacer observaciones, inclusive se pueden rechazar ciertas propuestas del gobierno si no son consideradas como prioritarias por la sociedad. Es decir, existe una interrelación pero al mismo tiempo límites bien establecidos. Realmente mientras más se sube por la escalera, se llega a un nivel más integro entre gobierno y sociedad, pero al mismo tiempo más separado, es decir, se lucha por el mismo bien común pero cada quien hace aportaciones diferentes. Autogestión: Es el escalón máximo de participación ciudadana mediante el cual la ciudadanía diseña programas, los administra y ejecuta. Este podría ser el nivel óptimo al que la sociedad pudiera llegar, no obstante se ve una sociedad más a la espera de mejores resultados, pero al mismo tiempo más apática en cierta medida a involucrarse con el gobierno. Dependiendo de la Política Pública y del entorno institucional y político en cuestión, los escalones críticos de participación ciudadana pueden ser unos u otros. Mientras que en algunas políticas puede ser crítico contar con una efectiva participación ciudadana en el control de los servicios, es posible que en otros casos el escalón crítico sea, por ejemplo, la consulta.  13.- Actores que intervienen en una Política Pública  Hemos venido haciendo mención de la importancia que tienen cada uno de los actores participantes en una Política Pública, para mostrarlos de una mejor

forma,  a continuación mostraremos la siguiente imagen, la cual gráficamente por sí muestra a las partes integrantes. 

“Triángulo de actores: situación actual”

                   

 

Fuente: Internet y Políticas Públicas Socialmente Relevantes 

            En el esquema anterior podemos apreciar el porque en ocasiones las Políticas Públicas no funcionan como deberían, ya que uno de los actores, en este caso la Sociedad Civil carece de menos poder de incidencia que las Empresas, por lo que éste último sector será mayormente beneficiado con la implementación de la política.             Por lo que podemos resaltar que en una Política Pública debe existir equilibrio entre los actores que intervienen en ella. Y ahora se tiene una mejor visión de por qué en ocasiones desde el diseño hasta la implementación no funcionan. El éxito de una política pública depende de: Que las Políticas Públicas sean efectivamente públicas, es decir, satisfactoriamente “agreguen” demandas e intereses de los distintos sectores de la sociedad.  “14.- Triángulo de actores en una política pública: “situación deseable”

 Una vez que hemos visto las fallas que actualmente subsisten en el correcto desarrollo de las Políticas Públicas, a continuación se presenta la siguiente imagen la cual es una propuesta realizada por diversos autores, haciendo mención de ser la situación idónea para el buen desempeño de la política. 

   

              

 

                                                                         Fuente: Internet y Políticas Públicas Socialmente Relevantes                   Se trata de promover, en suma, que las Políticas Públicas logren, efectivamente, “agregar” intereses y agendas de los distintos sectores de la sociedad. La anterior figura muestra como debería ser un equilibrio para poder impulsar Políticas Públicas que beneficien a todos los actores participantes, y sobre todo se vean reflejadas en la sociedad, que a fin de cuentas es la que recibe el impacto final. El lector podría hacer un ejercicio interesante con la finalidad de comprender lo que hasta ahora se ha explicado. Puede tomar una Política Pública que sea de actualidad y que se esté impulsado y analizar sus actores principales, ver los intereses que predominan y sobre todo cuál sería el beneficio que la sociedad tendría. Una vez hecho lo anterior, analizar si los actores se encuentran correctamente relacionados o alguno de ellos tiene mayor peso que los otros. De ahí hacer una propuesta de equilibrio entre éstos y así lograr la implementación final de la política.

 Existen varios tipos de actores clave para dicho acceso, incluyendo públicos, privados y pertenecientes al llamado “tercer sector” o sociedad civil organizada. La lógica que orienta el accionar de los gobiernos es la búsqueda de “agregación de demandas” y su principal arena son las instituciones públicas; la lógica que orienta el accionar de las organizaciones de la sociedad civil, es la búsqueda de mejorar el bienestar de dar respuestas a  grupos específicos, siendo su arena la sociedad civil. 

¿Cuáles son actualmente los principales actores que buscan incidir en las políticas públicas relativamente a las nuevas?

 A continuación mostramos la siguiente imagen que es muy similar a la anterior, solamente que aquí podemos notar la diferenciación en los actores gubernamentales, los cuales se enfocan de diferente manera en la sociedad. Pero la apreciación general es la misma en cuanto a la relación que cada uno de ellos tiene y el peso igualitario entre ellos. 

    

       

 Fuente: Transformación de las Políticas Públicas

  ¿Cómo modificar una Política Pública?

 Una Política Pública se puede modificar cuando ya no responde a las necesidades de la sociedad, también cuando se requiere una actualización o reforma de la misma, cuando los actores predominantes consideran que ya no responde a sus intereses o la propia población va impulsado aquellos cambios.

 Los acuerdos sociales respecto a las políticas no se alcanzan de una vez y para siempre. La incorporación de nuevos temas en la agenda pública es una de las razones para que este bienestar tenga que ser renegociado.

 Para modificar una Política Pública, debe ser a través de formas en las cuales el tema a proponer sea impulsado por uno de los actores y sea de sumo interés para ser puesto en la agenda pública. También se puede despertar el interés público o gubernamental a través de estudios previos los cuales reflejen la problemática existente y ésta a su vez sea conocida por la sociedad.  Incidencia en las Políticas Públicas: ¿cómo avanzar? En ocasiones, debido a los múltiples intereses que cada uno de los actores tienen, se forma una parálisis ante la posible implementación de la política o de su correcto funcionamiento. Es por esto, que a continuación queremos hacer mención

de algunos aspectos que se pueden usar para agilizar el proceso de avance en las Políticas Públicas.

 La sociedad civil organizada cuenta con suficiente experiencia y reflexión como para poder articular una estrategia con fundamentos éticos y políticos. Siendo esto, una situación muy deseable, sin embargo, aún en la actualidad no contamos con una esa cualidad como ciudadanos, por lo que siguen existiendo políticas que no son aterrizadas a la realidad. Esta falta de interés, genera apatía ante cualquier iniciativa política o por el contrario una reacción sin fundamentos. Volvemos a reafirmar la importancia de contar con información para tener una mayor participación en la toma de decisiones. La manera como los gobiernos deciden y desarrollan sus Políticas Públicas, su proceso, patrón y estilo de decisión y operación, han quedado sin investigación sistemática. No es necesario enumerar algunos ejemplos ya que estamos seguros que el lector tendrá múltiples de éstos, por la sencilla razón que la política se ve orillada a situaciones del momento, sin fundamentos académicos, sin estudio, más bien de manera intuitiva. El proceso de decisión y puesta en práctica de las políticas no ocupó el lugar central, la estructura económica, el conflicto de las clases, el interjuego de los grupos de interés, el comportamiento del entorno social o cultural del sistema político, eran los factores más socorridos para dar enteramente cuenta de por qué los gobiernos decidían de la manera en que lo hacían. Un análisis profundo no es cosa sencilla, y cierto es, que en ocasiones se requieren decisiones de último momento, para lo cual no hay tiempo de llevar a cabo toda la metodología de estudio, empero, en la mayoría de las ocasiones tiende a prevalecer los intereses personales y grupales por sobre los evaluativos. Este manual, quiere rescatar el objetivo del estudio de las Políticas Públicas como fundamento del impulso de propuestas que realmente vayan avaladas no por juicios de valor, sino por argumentos teóricos y empíricos.  15.- Herramientas de una Política Pública.           Toda Política Pública debe tener una instrumentación, en este momento nos enfocaremos a sus herramientas, las cuales sirven para poder primeramente plantearla, después concretarla, agendarla, para finalmente traducirla a la población. 

            Incentivos                             Construcción

                    De

            Capacidades

                                                            POLÍTICAS                               POBLACION                                                             PÚBLICAS            Herramientas            Simbólicas              Aprendizaje   Lo que a continuación sigue son la explicación de los elementos que las componen: Los incentivos: son los pagos o retribuciones concretas que se realizan para provocar ciertas acciones. Se puede entender también como las motivaciones personales o de grupo que llevan a diseñar una Política Pública, puede pensarse en el beneficio individual o colectivo. La construcción de capacidades: es una estrategia que involucra plazos más largos pero logros más duraderos. Acorde a ella, la función del Estado se concentrará en entregar herramientas que, a su vez, sean utilizadas por sectores

sociales para tareas específicas que satisfagan sus deseos y necesidades. Siendo la educación uno de los principales pilares para que en un futuro las personas puedan alcanzar un mejor bienestar personal y social, asimismo la capacitación en determinadas actividades que promuevan la integración y el desarrollo. Las herramientas simbólicas son estrategias no siempre fáciles de percibir. Son las dirigidas a cambiar la concepción que  la sociedad tiene de algo, con el fin de que ésta considere a los fines del Estado como deseables. El aprendizaje. Esto involucra simultáneamente a las agencias gubernamentales interesadas y a la población a la que está dirigida principalmente la Política Pública (poblaciones objetivo). Se confía en un proceso de aprendizaje mutuo en el que las partes podrán ir construyendo sus metas, los procesos necesarios para lograrlas y aun las formas en que corresponde evaluar los cursos de acción escogidos. 

 16.- LOS 9 PASOS PARA EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

 Anteriormente ya habíamos hecho un estudio previo al análisis de Políticas Públicas, ahora pretendemos dar una metodología si bien más extensa, pero al mismo tiempo más fácil de entender y desarrollar. Este procedimiento se basa en simples pasos, los cuales van llevando poco a poco al lector en el análisis de cualquier Política Pública. Nosotros quisimos hacer una síntesis del libro que se cita al final en la bibliografía, viendo lo completo y concreto de esta información decidimos extraer aquellas partes que a nuestra consideración son las más importantes. PASO     No.1

 DEFINICIÓN DEL PROBLEMA. La primera definición del problema es un paso crucial. Ésta le da al analista: 

1.      Una razón para hacer todo el trabajo necesario, a fin de terminar el proyecto.

 2.      Un sentido de dirección para obtener evidencia e información.

 El analista deberá ir más allá de la retórica, a fin de definir el problema de tal manera que pueda ser manejable y tenga sentido a la luz de los recursos políticas e instituciones disponibles. Es decir, ver si el problema es factible a las condiciones con  que se cuentan y al mismo tiempo saber traducirlo o plasmarlo en un documento, para que las demás personas además de él, también comprendan esta problemática.

 

Hay que enfocarse en una sola dificultad. Es decir, no tener diferentes problemas en el mismo momento, ya que desviaría totalmente de aquel central y terminaría por complicar o resolver uno de otra índole.

 Una sugerencia a fin de llamar la atención sobre el problema que se está tratando es  incluir la palabra “demasiado” en el escrito, en nuestra definición del problema resulta útil; por ejemplo, “demasiado grande”, “demasiado pequeño”, “creciendo demasiado lento”, “creciendo demasiado rápido”. Los problemas que merecen llamar nuestra relación no necesariamente son un problema del presente, pero pueden serlo en un futuro cercano si no se hace algo, por que cabe resaltar que se debe tener una visión en lo que a esto respecta a fin de hacer proyecciones posteriores.

 La idea de “un problema” significa por lo general que la gente piensa que algo está mal en el mundo. Por lo que esto nos puede facilitar el ordenamiento de prioridades o inclusive la organización de la agenda, sin embargo, no tiene que ser exclusivamente el punto de vista que debemos tomar en cuenta, porque en ocasiones se tiende a exagerar al extremo las problemáticas por la poca información disponible.

 Para tener mejores argumentos se deberá incluir, en la medida de lo posible, una parte cuantitativa, es decir, se deberán incluir aspectos de magnitud. ¿cuán grande es, “demasiado grande”? ¿Cuán pequeño es, “demasiado pequeño” ¿Qué significa “demasiado lento” o “demasiado rápido? Cuando hablamos de las personas sin hogar,  a ¿cuántas nos referimos?. Básicamente poner cifras, datos que demuestren la magnitud del problema, a través de comparaciones en situaciones similares o con números estadísticos.

 Existen diversas instituciones ya sean gubernamentales o no, que periódicamente se encargar de arrojar valores respecto a diversos temas. Asimismo, podemos comparar cifras con otros países, etc, es decir, el sustentar de manera numérica o gráfica independientemente de mostrarlo a los demás, para convencernos nosotros mismos de lo que estamos realizando.

  

Trampas Comunes de la Definición del Problema. 

Definir la solución dentro del “problema”, es decir, cuando lo enunciamos  éste no debe incluir una solución implícita que se nos escape por un descuido semántico. La dificultad debe ser el centro a resolver y la implementación nos dará una respuesta afirmativa o negativa al respecto.

 Sea escéptico al determinar causas implícitas (sobrentendidas). Ya que esas deben ser reales, no simplemente supuestas, por lo que nos veríamos forzosamente a tener que demostrar, las suposiciones pueden confundir el objetivo de la Política Pública desde un comienzo. Volvemos a insistir en el argumentar cifras o parámetros que nos den un punto de referencia.

 La definición del problema es un paso crucial, hay que repetir este paso una y otra vez permitiendo que la enunciación de éste vaya evolucionando. Hay que comenzar por  desechar algunas alternativas en un intento de resolver o  construir la definición de éste.

  PASO No. 2

 OBTENCIÓN DE INFORMACIÓN.

 En el análisis de políticas, el tiempo se emplea en dos actividades: pensar y obtener datos para convertirlos en “información”. Pensar es por mucho más importante, pero obtener datos toma mucho más tiempo: leer documentos, buscar en bibliotecas, revisar estudios y estadísticas, viajar para realizar entrevistas, concertar citas, etcétera. “La presión del tiempo” en el análisis de políticas es un enemigo tan peligroso, o incluso más, que los sesgos provocados por un interés político particular. La clave: trate de obtener únicamente aquellos datos que puedan convertirse en “conocimiento” que pueda convertirse en información.

 El “conocimiento” son los datos que tienen significado. La “información” es el conocimiento que afecta a las creencias existentes de la gente, ya que es una aportación y modifica por lo tanto el anterior concepto que se tenía sobre algo.

 La información es necesaria para tres propósitos principales:

 1.      Evaluar la naturaleza y la extensión de los problemas.

 2.      Evaluar las características particulares de la situación concreta de la

política que se pretende estudiar. 

3.      Evaluar las políticas que por lo menos algunas personas han pensado que funcionarían bien en situaciones aparentemente similares a la suya.

 El valor de la información depende de:

         La posibilidad de que dicha información le permita sustituir con una decisión

mejor cualquier otra decisión que haya usted tomado sin ella (y que podría haberse considerado “aceptable”). Que nos ayude a argumentar y no solamente a dejarse llevar por la intuición.

         La posibilidad de que la “nueva” decisión produzca, directa o

indirectamente, un mejor resultado de política, en comparación con el que se hubiera dado con la decisión original.

         La magnitud de la diferencia entre el valor del resultado probablemente

mejorado de la nueva decisión y el valor del resultado original. Es decir, qué

hubiera pasado si no tomamos en cuanta esa información y cuál es el resultado de si contemplarla.

 La “mejor práctica” es buscar, queriendo decir con esto, en ocasiones la dificultad de obtener la información puede frustrar la propuesta de política, sin embargo, debemos ir teniendo las herramientas necesarias (poco a poco), con base en ir a las fuentes correctas y extraer la esencia que nos ayude a proseguir. Obtenga credibilidad, cree consenso.

 Es una buena estrategia incluir la opinión de críticos potenciales de un trabajo. Obtener “retroalimentación”, consultar y profundizar aquellas situaciones con los expertos, además del apoyo de otras instituciones que no puedan ayudar a complementar nuestra búsqueda.

 El estar respaldados por personalidades o instituciones con experiencia y prestigio en el tema de estudio, ayuda a sentirnos más seguros los argumentos que estamos planteando.

  

PASO No. 3 

CONSTRUCCIÓN DE ALTERNATIVAS. 

Una vez que hemos definido de manera clara y correcta nuestro problema a continuación daremos paso a las  “alternativas”, “opciones de política”, o “cursos de acción”,  las diferentes “estrategias de intervención para solucionar o mitigar el problema.” Comience en lo general y termine en lo Particular.

 Revise las fuentes más comunes de la Política Pública. Para comenzar después al análisis de casos internacionales en que el tema sea similar o igual, casos a nivel nacional o en otros estados. Ir descendiendo Analice las causas del problema.

 “Proyección de resultados”. No es necesario conocer las causas de un problema para solucionarlo. Sin embargo, un buen esquema causal suele ser muy útil para sugerir posibles “puntos de intervención”.

  

PASO No. 4 

SELECCIÓN DE CRITERIOS 

Para el argumento de cualquier política es útil imaginar que se tienen dos líneas  discursivas interconectadas pero separables, la analítica y la evaluativa. La  primera es todo lo referente a los hechos y proyecciones imparciales de las consecuencias, la segunda es todo lo relativo a los juicios de valor. Es el paso más importante para que los valores y la filosofía entren en el análisis de políticas, porque los “criterios” son normas evaluativas utilizadas para juzgar la “bondad” de los resultados de la política que han sido proyectados en cada una de las alternativas.  Aplique Criterios para Juzgar Resultados y no Alternativas.

 Los criterios no se utilizan para juzgar las alternativas, sino los resultados.

 El criterio más importante es que el resultado proyectado “resuelva el problema de política”.  PASO No. 5 CRITERIOS EVALUATIVOS

 Eficiencia.

 Maximice el bienestar de las personas tal como la interpretan los propios ciudadanos. Este es el enfoque de análisis de “costo-efectividad” y de “costo-beneficio.”

 Equidad, igualdad, “justicia”.

 El Análisis Impone una Solución. Una variante de este enfoque incluye la idea de un “proceso educativo”. Dependiendo de las circunstancias, el analista debe animar los actores políticos importantes, –incluido tal vez su jefe o su cliente principal-, a reconsiderar sus criterios evaluativos a la luz de hechos o argumentos con los que el analista podría llamar su atención.

 Legalidad.

           Una política viable no debe violar los derechos constitucionales, estatutarios o de la ley común.

 A veces vale la pena arriesgarse con una política que podría ser juzgada como ilegal, en caso de llegar a un tribunal.

 

Aceptabilidad Política. 

Una política viable debe ser políticamente aceptable, o al menos no inaceptable. La inaceptabilidad política es una combinación de dos cosas: “demasiada” oposición y/o “muy poco” apoyo. Solidez.

 Ideas de políticas que pueden parecer muy buenas en teoría, fallan a menudo en el momento de su implementación real.

 Una opción de política, por lo tanto, debe ser lo suficientemente sólida para que, aunque el proceso de implementación no sea fácil, los resultados de la política sean satisfactorios.

 Perfectibilidad.

 Deben permitir que los implementadores de políticas perfeccionen el diseño original.

 Es bueno hacer una evaluación muy cuidadosa de la situación real actual: personajes, demandas e incentivos institucionales, vulnerabilidad política, etcétera.

  

PASO No. 6 PROYECCIÓN DE LOS RESULTADOS.

 Éste es el paso más difícil del proceso de los nueve pasos. Existen (al menos)  tres grandes dificultades. Primero, “la política” tiene que ver con el futuro, no con el pasado o el presente. Segundo, la “Proyección de los resultados” es otra manera de decir “sea realista”.

 “Hacer política”, por consiguiente, impone una carga moral más pesada que lo que mucha gente estaría dispuesta a aceptar.

  

Modelos Causales. 

Un “mercado”.Los modelos de mercado se pueden aplicar a los bienes o servicios, aun si no tienen precio.

           Modelos de producción

 

Lo más importante para entender los sistemas de producción es identificar los parámetros cuyos valores, cuando se salen de cierto rango, tienen mayor capacidad para provocar fallas, fraudes y abusos, problemas económicos extraordinarios y distorsionar el propósito original.

 Procesos evolutivos: variación, selección y retención aleatorias.

 Modelos organizacionales y políticos.

 Para la “Proyección de resultados”, muchas veces se requiere pensar tanto en la dirección general del resultado como en su magnitud.

  

El Problema del Optimismo. 

Formulación de escenarios. Para no caer en el optimismo natural, estudie sistemáticamente posibles escenarios adversos.

 La Heurística desde la Perspectiva del Otro.

 Imagínese en el lugar de otra persona. Podrá descubrir las espléndidas formas en que estos actores se adaptan a la situación de la nueva política que está usted planteando.

 Efectos Secundarios no Deseados.

 Los analistas también deben preocuparse por las “consecuencias no previstas”. He aquí algunos efectos secundarios no deseables pero anticipables, que ocurren en programas públicos.

         El “riesgo moral”, que la gente se responsabilice por las consecuencias de

sus acciones. En ocasiones la Política Pública no llega a implementarse de manera correcta, debido a que las personas no comprometen de manera plena al desarrollo  de la acción o actividad.

         La “sobrerregulación” en los campos por mencionar algunos: salud y la

seguridad. Lo cual impide poder plantear nuevos conceptos de Política Pública debido a los enormes candados legales y jurídicos que se tienen

         Los “buscadores de renta” distorsionan el programa en su provecho. Lo que

queremos decir con esto, es respecto a aquellos impulsores de la Política Pública que olvidan la relación de equilibrio que debe predominar entre los diferentes actores participantes. Ya que si uno de éstos se quiere beneficiar particularmente, hay gran probabilidad que la política no cumpla su objetivo original.

  

PASO No. 7 CONFRONTACIÓN DE COSTOS Y BENEFICIOS.

 Sin la proyección de los resultados no es posible confrontar ni ponderar. Cómo se quiere comparar algo si no se tienen los resultados, no se puede hacer un análisis costo– beneficio sin tener este elemento tan importante. Aclarando que los resultados tienen que ser verídicos y con la mayor exactitud posible a fin de tener los efectos deseados

 Un error común al comparar distintas ponderaciones es hacerlo en términos de alternativas y no de resultados esperados.

  

PASO No. 8 

¡DECIDA! 

Este paso del proceso sirve para verificar que tan  bien se  ha realizado su trabajo hasta este momento. Decida, entonces, “qué hacer” sobre las bases de su propio análisis.

 Usted podría, limitar sencillamente su historia a explicar las confrontaciones pertinentes y dejarle la decisión por completo a su cliente.

  

PASO NO. 9 CUENTE SU HISTORIA. Debe usted ser capaz de explicar su historia a cualquiera en términos lo suficientemente sencillos y realistas como para que ese “cualquiera” sea capaz de seguir adelante con la tarea de la educación  pública y democrática.

 Piense ¿Quién cree usted que usará su análisis y con qué propósito?

 Debe estar seguro de que puede responder y rebatir cualquier posible objeción que pudieran hacer distintos públicos importantes.

 Su “historia” debe tener un estilo narrativo fluido y lógico.

            

FUENTES 

MARTÍNEZ, Juliana, en, Internet y Políticas Publicas Socialmente Relevantes, ¿por qué, cómo y en qué incidir?

  

MARTÍNEZ Juliana. Visión social de la Internet y Políticas Públicas Ideas Para debatir estrategias de incidencia desde la sociedad civil

 ANTÓN COSTAS, CHRISTIAN DURÁN, MONTSERRAT TERMES. análisis y evaluación de políticas públicas

 AGUILAR VILLANUEVA, Luis. Estudio Introductorio a  las Políticas Públicas BAZÚA  FERNANDO Y VALENTI GIOVANNA. Hacia un Enfoque Amplio de Política Pública

 RODRÍGUEZ MEDINA, Leandro, Las políticas públicas como intervención en la realidad. BARDACH, Eugene. Los 8 pasos para el análisis de Polìticas Pùblicas, Centro de Investigación y Docencia Económica.

 AGUILAR VILLANUEVA, Luis. El estudio de las políticas públicas, Porrúa.

 AGUILAR VILLANUEVA, Luis. La hechura de las políticas públicas, Porrúa

 Enciclopedia Encarta 2003  

[1] Licenciado en Derecho por la UNLA, Maestro en Fiscal por la Universidad de Guanajuato, Director General del Centro de Investigaciones y Estudios Legislativos del H. Congreso del Estado de Michoacán, profesor en las licenciaturas en Derecho y Ciencias de la Comunicación de la Universidad Latina de América así como profesor en la Facultad de Economía y en la Maestría en Fiscal de la Universidad Michoacana de San Nicolás de hidalgo.

[2] Maestro en Políticas Públicas por el Instituto Tecnológico Autónomo de México, Investigador del Centro de Investigaciones y Estudios Legislativos del H. Congreso del Estado de Michoacán.

[3] Enciclopedia Encarta 2003[4] Aguilar Villanueva Luis , Estudio introductorio a las Políticas Públicas.[5] Enciclopedia Encarta 2003.[6] Bazúa Fernando y Valenti Giovanna, Hacia un enfoque amplio de Política Pública.

¿QUÉ SON Y PARA QUÉ SIRVEN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS? 

Carlos Ricardo Aguilar Astorga Marco Antonio Lima Facioeleonorigby@hotmail.com

 

La política es un asunto demasiado serio para dejarlo en manos de los políticos.

Charles de Gaulle, presidente de Francia (1890-1970) 

Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:Aguilar Astorga y Lima Facio: ¿Qué son y para qué sirven las Políticas Públicas?, en Contribuciones a las Ciencias Sociales, septiembre 2009, www.eumed.net/rev/cccss/05/aalf.htm

1.- Introducción.

Pese a la complejidad en el terreno teórico, es en lo pragmático donde podemos constatar que al menos en México, la práctica de la política es asunto de corto plazo, donde resolver lo inmediato es lo imperativo, entenderla y practicarla, simplemente se malentendió como una relación mando-obediencia, basada en el clientelismo, donde pocos administran, otros más obedecen y muchos más padecen. Nuestro Sistema Político Mexicano no fue únicamente herencia del régimen post revolucionario, sino que desde el virreinato, fue tejiéndose una red de complejidades que solo favorecían a los feudos de poder, mientras la mayoría se (mal) acostumbró a la perversa normalidad de lo desigual.

Por eso las reglas actuales, no son suficientes para enfrentar la pluralidad política que cada día crece, nuestros lastres con el pasado son ocultados por una modernidad ficticia que no nos permite convivir, solo ocurre discursivamente y no en la realidad, ¿la forma tradicional de hacer política, sirve para enfrentar la pluralidad actual?

2.- Justificación:

Reconocer nuestros problemas es una tarea necesaria pero insuficiente cuando se habla de políticas públicas: Las herramientas elegidas para solucionarlo fracasan, proponemos repensar esas herramientas para abordar los problemas. En el caso mexicano hemos recurrido principalmente a dos: gobernar por leyes y gobernar por Planes. La primera implica que ante la detección de un problema y sus consecuencias, éstas pueden revertirse si se aplica un marco jurídico que lo regule. No obstante, generar leyes no es generar políticas, ello se complica cuando la repartición de justicia es cuestionable. La segunda, gobernar por Planes, presupone que el diseño de un proyecto por si mismo soluciona el problema, pero también es un camisa de fuerza que obliga a los políticos a ser indiferentes a los cambios propios de la dinámica social. En Ciencias Sociales, los procesos no son estáticos, un plan, por muy bien diseñado que sea, implica desconocimiento de esa variabilidad. Evidentemente las leyes y los Planes tienen una trascendencia considerable, no queremos descalificarlos o anularlos, simplemente enfatizamos que como herramientas, no son las más adecuadas.

Nuestra propuesta está apegada a quienes defienden que se gobierne por políticas, por cursos de acción que pretendan solucionar un problema específico en vez de solucionar un todo que de por si es inadministrable.

Es común asociar el concepto de políticas públicas a las meras acciones de gobierno, de tal modo que cualquier acción de los actores gubernamentales es considerada erróneamente como políticas públicas. Los gobiernos no son ya los únicos actores en las fases del ciclo de las políticas, si bien toda política pública es una acción de gobierno, no se reduce a este. El presente trabajo busca

explicar qué son las políticas públicas y para qué sirven, dentro de un contexto tan complejo como es el mexicano, de modo tal que tanto servidores públicos como lectores interesados en entender el concepto, tengan una herramienta útil y sencilla, comprendiendo que rescatar la naturaleza pública de las políticas (Majone) es el punto clave.

Abordar herramientas inadecuadas, puede ser peor que no abordar el problema. Todos estamos de acuerdo en reducir la pobreza, ampliar la base gravable, hacer mejor uso de los excedentes petroleros, generar empleos, etc, el problema no es el problema público, el problema es cómo lo hemos tratado de solucionar, al menos, en los últimos 30 años.

3.- Breve esbozo teórico:

3.1.- Política no es lo mismo que políticas (politics / policies, policy)

Para entender qué son las políticas públicas, es necesario diferenciar dos conceptos que en nuestro idioma no tienen traducción: Politics (política), policies (políticas). El primero es entendido como las relaciones de poder, los procesos electorales, las confrontaciones entre organizaciones sociales con el gobierno. El segundo tiene que ver más con las acciones, decisiones y omisiones por parte de los distintos actores involucrados en los asuntos públicos.

A lo largo de este trabajo, hablaremos de política (en singular) –politics- cuando nos refiramos a las relaciones de poder (objeto de estudio de la Ciencia Política); y políticas (plural) cuando nos refiramos a las políticas públicas –policies, policy-. Esta es la clave para diferenciar la Ciencia Política (Political Sciences), de las Ciencias de Políticas (Policy Sciences) No obstante existe la política de las políticas públicas, que son las relaciones de poder en el proceso de las acciones de gobierno con la sociedad.

Lo anterior es aplicable a los diferentes sectores: política educativa, políticas educativas; política cultural, políticas culturales, política social, políticas sociales; etc. también podemos hablar de las relaciones de poder de algún sector: la política de las políticas económicas, la política de las políticas ambientales, etc.

Las políticas son el diseño de una acción colectiva intencional; el curso que toma la acción como resultado de las decisiones e interacciones que comporta son los hechos reales que la acción produce. En este sentido, las políticas son “el curso de acción que sigue un actor o un conjunto de actores al tratar un problema o asunto de interés. El concepto de políticas presta atención a lo que de hecho se efectúa y lleva a cabo, más que a lo que se propone y quiere. Las políticas se conforma mediante un conjunto de decisión, y la elección entre alternativas” (Aguilar, 2003a:25).

Las políticas se entienden como una declaración de intenciones, una declaración de metas y objetivos. Para Pressman y Wildavsky: “las políticas son una cadena causal entre las condiciones iniciales y las futuras consecuencias: si X, entonces Y” (Pressman y Wildavsky citado en Aguilar, 2000:44). Es decir, las políticas públicas son hipótesis, v.gr: si implementamos éste curso de acción (X), tendremos estas metas y objetivos cumplidos (Y)

Las políticas son cursos de acción destinados a la solución de problemas, donde inclusive el no hacer nada es una acción que se tiene que tomar en consideración y poner en práctica o no. Para (Rose, 1967; Pressman y Wildavsky, 1973), las políticas denotan también las intenciones de las fuerzas políticas, particularmente las intenciones de los gobernantes, las consecuencias de sus actos; tiende a significar intenciones más que consecuencias. Las políticas se convierte en el resultado de una serie de decisiones y acciones de numerosos actores políticos y gubernamentales (Rose, Pressman y Wildavsky, citados en Aguilar, 2003a:25).

3.2.- Los inicios del concepto

Harold Laswell, es el referente en la materia sobre ciencias de políticas, define en los años cincuenta a la política pública como: “…disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas…, con base científica, interdisciplinaria y al servicio de gobiernos democráticos”, veinte años después en 1971 agregaría un punto crucial en la definición: “el conocimiento del proceso de decisión y el conocimiento en el proceso de decisión”. Lo primero referido a las habilidades profesionales necesarias para participar en la toma de decisiones públicas (conocer el proceso de decisión de la política) y lo segundo referido a las habilidades científicas requeridas para contribuir a la invención de una teoría y práctica confiables (incorporar datos y teoremas de las ciencias en el proceso de decisión de la política con el propósito de mejorar la decisión pública). Es decir, había una diferencia entre ciencia para comprender (conocimiento del proceso de decisión) y ciencia para decidir (conocimiento en el proceso de decisión). Esta diferencia desarrolló dos tendencias de las políticas públicas: el policy studies (estudios de políticas) y el policy analysis (análisis de políticas).

Cuando se habla de política pública se hace alusión a los procesos, decisiones, resultados, pero sin que ello excluya conflictos entre intereses presentes en cada momento, tensiones entre diferentes definiciones del problema a resolver, entre diferentes racionalidades organizativas y de acción y entre diferentes perspectivas evaluadoras, estamos pues ante un panorama lleno de poderes en conflicto, enfrentándose y colaborando ante opiniones y cursos de acción específicos.

Para los franceses Yves, Mény y Jean Claude Thoening, el estudio de las políticas públicas, no es otra cosa que el estudio de la acción de las autoridades públicas. “Otro uso del término política distingue lo que los ingleses designan con la palabra policy, ya sea un marco de orientación para la acción, un programa o una perspectiva de actividad. Así se dice que un gobierno tiene una política económica, o sea que realizan un conjunto de intervenciones, que elige hacer o no hacer ciertas cosas en un campo específico, en este caso, la economía. Es en este último sentido en el que cabe hablar claramente de política pública; es decir, de los actos y de los "no actos comprometidos" de una autoridad pública frente a un problema o sector relevante de su competencia”.(Meny y Thoening, 1992: 89)

La ciencia tradicional consideraba, en los años cincuenta y sesenta, que las Políticas Públicas (policies) eran variables dependientes de la actividad Política (politics) (Roth, 2006:13-14). Se presuponía que las políticas no eran más que el resultado, el producto, la consecuencia, de los gobernantes o de quienes estaban representados en el sistema mediante los partidos políticos. Es decir, las políticas eran las decisiones de los gobernantes para la solución de un problema en particular, y que solo eran realizadas para legitimar su poder ante los gobernados.

Una política pública no es cualquier acción del gobierno, que puede ser singular y pasajera, en respuesta a particulares circunstancias políticas o demandas sociales. Dicho de otra manera, lo específico y peculiar de la política pública consiste en ser un conjunto de acciones intencionales y causales, orientadas a la realización de un objetivo de interés / beneficio público, cuyos lineamientos de acción, agentes, instrumentos, procedimientos y recursos se reproducen en el tiempo de manera constante y coherente (con las correcciones marginales necesarias), en correspondencia con el cumplimientos de funciones públicas que son de naturaleza permanente o con la atención de problemas públicos cuya solución implica una acción sostenida. La estructura estable de sus acciones, que se reproduce durante un cierto tiempo, es lo esencial y específico de ese conjunto de acciones de gobierno que llamamos política pública.

3.3.- El carácter público de la política:

Si bien las diferencias entre público y privado han dependido del momento histórico, resulta curioso y hasta paradójico que lo público es asociado con lo gubernamental, como si los gobiernos tuvieran el monopolio de lo público.

La política pública es hasta cierto punto un pleonasmo, pues la política desde los griegos era una actividad que se realizaba en la polis y no podía ejercerse sino en público (la familia era un espacio pre-político y por ende privado, era el oikos). Público y política para los griegos era algo similar porque no había concepción de lo individual, la política era pública y lo público era político. Con Maquiavelo comienza a manifestarse un realismo de la política distinto al mundo helénico, se pone de manifiesto que la política está en manos de algunas élites y que la cosa pública, la res pública, no pertenece a todo público.

Una de las principales aportaciones de las políticas públicas es precisamente rescatar el carácter público de las políticas, es decir, la intervención de actores diferentes al gubernamental en las políticas (sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, empresas, iglesias, asambleas vecinales, etc). Este ámbito público es el campo en el que los ciudadanos individuales, por sí mismos o por los voceros de sus organizaciones, hacen política y hacen las políticas (Aguilar, inédito).

Ahora bien, Gobernanza o gobernación es un concepto central para entender nuestra materia, implica el proceso de dirección de la sociedad o el proceso mediante el cual sociedad y gobierno definen su sentido de dirección, los valores y objetivos de la vida asociada que es importante realizar, y definen su capacidad de dirección, la manera como se organizarán, se dividirán el trabajo y disminuirán la autoridad para estar en condiciones de realizar los objetivos sociales deseados (Aguilar, 2005: 28-29).

3.4.- Concepto de política pública:

Las últimas décadas arrojan una generosa producción académica de lo que son las políticas públicas, por lo tanto hay un número de definiciones similar al de autores. En el siguiente cuadro describimos las definiciones de algunos, de ellos que consideramos más importantes:

Brum. Fenómeno social, administrativo y político específico, resultado de un proceso de sucesivas tomas de posición, que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones u omisiones, asumidas fundamentalmente por los gobiernos, mismas que traducen, en un lugar y periodo determinado, la respuesta preponderantemente del mismo frente a los problemas públicos vividos por la sociedad civil. (La evaluación de políticas y programas públicos. El caso de los programas de desarrollo social en México, México, M. A. Porrúa. 2006)

Manuel Canto

Chac. Cursos de acción tendentes a la solución de problemas públicos, definidos a partir de la interacción de diversos sujetos sociales, en medio de una situación de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera más eficiente los recursos públicos y tomar decisiones a través de mecanismos democráticos, con la participación de la sociedad, (Introducción a las políticas públicas, en: Canto, M. y O. Castro (coordinadores) Participación Ciudadana y Políticas Públicas en el Municipio. MCD, México. 2002)

Eugenio Lahera Parada Cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado (…) incluirá orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de sus resultados. (Lahera, E (2004), “Introducción a las políticas públicas” FCE. Chile)

Luis Fernando Aguilar Villanueva

Decisiones de gobierno que incorporan la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes. (Aguilar, L. (1993). Antologías de Política Pública, México, Porrúa. Varias ediciones)

Manuel Tamayo Sáenz Son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios. (“El análisis de las políticas públicas”, La nueva administración pública, Rafael Bañón y Ernesto Castillo (comps.), Madrid, Alianza editorial 1997)

Joan Subirats Es la la norma o conjunto de normas que existen sobre una determinada problemática así como el conjunto de programas u objetivos que tiene el gobierno en un campo concreto. (Análisis de políticas públicas y eficacia de la administración. Madrid. INAP. 1989)

Charles Lindblom Nos estamos refiriendo a procesos, decisiones y resultados, pero sin que ello excluya conflictos entre intereses presentes en cada momento, tensiones entre diferentes definiciones del problema a resolver, entre diferentes racionalidades organizativas y de acción, y entre diferentes perspectivas. Estamos ante un panorama pleno de poderes en conflicto, enfrentándose y colaborando ante opciones específicas. (“Usable knowledge: Social science and social problem solving” Yale University Press – 1979)

André Roth El concepto de política pública tiene tres acepciones: la política, concebida como el ámbito del gobierno de las sociedades humanas (polity). Segundo, la política como la actividad de organización y lucha por el control del poder (politics). Y, finalmente, la política como designación de los propósitos y programas de las autoridades públicas (policy) (Políticas Públicas: Formulación, Implementación y Evaluación, Bogotá, Aurora. 2006)

Heclo y Wildavsky Consideran a la política pública como una acción gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos fuera de ella misma. ("The Private Government of Public Money", Macmillan, London)

Mény y Thoenig. Acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad y que ésta se transforma en un programa de acción de una autoridad pública. (Las políticas públicas, Barcelona, Editorial Ariel 1992.)

María Gracas Rua Conjunto de decisiones que se traducen en acciones, estratégicamente seleccionadas (dentro de un conjunto de alternativas, conforme a una jerarquía de valores y preferencia de los interesados). Su dimensión es pública por el tamaño del agregado social sobre el cual coinciden, pero sobre todo por su carácter imperativo, siendo este revestido de la autoridad legítima y soberana del poder público. (BID 2006)

Pedro Medellín La estructuración de las políticas debe ser comprendida como el producto de un intenso proceso político a través del cual emergen y toman forma los proyectos e intereses de agentes (individuos), agencias (instituciones) y discursos (síntesis de la interacción entre agentes y agencias) en pugna por imponer un determinado proyecto de dirección política y de dirección ideológica sobre la sociedad y el estado que son gobernados. (La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidad. Chile. Serie: Políticas Sociales, núm. 93, CEPAL)

Giandomenico Majone. Es una actividad de comunicación pública y no solo de una decisión orientada a la efectuación de metas (…) es también todo el conjunto de actividades “postdecisionales” o “retrospectivas” que buscan aportar “evidencias, argumentos y persuasión” (Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. México, D. F.: Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A. C. y Fondo de Cultura Económica. 1989.)

Banco Interamericano de Desarrollo BID Intercambio complejos entre acores políticos a través del tiempo (La Política de las Políticas Públicas. Progreso económico y social para América Latina. Informe 2006)

Harold Laswell: Análisis del proceso de las políticas públicas: cómo se definen los problemas y las agendas, cómo se formulan, cómo se toman las decisiones y cómo se evalúan e implementan las políticas.

Análisis en y para el proceso de las políticas públicas: comprende el uso de técnicas de análisis, investigación y propugnación en la definición de los problemas, la toma de decisiones, la evaluación y la implementación. (La concepción emergente de las ciencias de políticas, en Aguilar, El estudio de las políticas públicas, México, Porrúa.)

Fuente: Elaboración propia.

Hay varios puntos que convergen a pesar de la diferencia de conceptos, destacamos a lo menos ocho elementos necesariamente constitutivos:

1.- Resolver problemas públicos acotados.

2.- Las decisiones implican conflicto.

3.- Se discute el problema pero más aún, la manera de abordarlo.

4.- Participación de múltiples actores.

5.- Es un proceso.

6.- No se desplaza al gobierno sino que se legitima.

7.- La población afectada se involucra en la solución.

8.- Es un ciclo y no una secuencia lineal.

Lo anterior implica cuatro grandes retos para los hacedores de políticas (policy making):

• Flexibilidad para adoptar cambios que logren objetivos y metas de la alternativa que hemos seleccionado como políticas

• Involucrar los niveles de la participación en los ciclos de política.

• En suma, lograr que el diseño de política sea una realidad aplicable (pasar de la formulación a la implementación), evaluable y consensuada social y políticamente.

• Revertir el problema no administrarlo.

4.- El método de la política pública (Su ciclo):

Las fases, proceso o ciclo de las políticas, varía según el autor. No debemos confundir fases con niveles; “fases” hace referencia a cada uno de los distintos estados sucesivos del proceso de las políticas, es pues una secuencia lógica; mientras que “niveles” hace alusión a jerarquías, es algo mayor o menor que lo precedente o antecedente. Es decir las fases del ciclo de políticas son pasos sin que importe si uno es mayor que otro.

4.1.-Modelo de Bardach.

El modelo de Eugene Bardach, propone ocho pasos para el análisis de las políticas públicas. La necesidad de resumir este enfoque, se debe a su sencillez. Para los no iniciados en el análisis de las políticas, resulta muy útil y hasta pedagógico. Ello permitirá entender la propuesta que los autores describimos más adelante.

4.1.1.- Definición del problema público.

Definir el problema, es el elemento principal en este diseño (y otros diseños) de políticas públicas, ya que, si no se delimita de forma correcta nos puede llevar a atender problemas que no sean púbicos. Entonces tendremos que dar respuesta a las siguientes dos preguntas ¿Qué es un problema? y ¿Cuál puede considerarse como problema público?

4.1.1.1.- Un problema

Cuando hablamos de problemas, vienen a nuestra mente todo tipo de situaciones que nos generan un dolor de cabeza, y tenemos entonces problemas personales (económicos, familiares, religiosos, culturales, sentimentales, etc.) y problemas sociales o que afectan al bien común, problemas qué si no afectan a toda la ciudadanía, si a una buen parte de ella (desempleo, migración, violencia, narcotráfico, epidemias, inflación, desnutrición, etc.). Estos últimos, son los que nos interesa tratar aquí.

4.1.1.2.- ¿Un problema público?

Bardach, menciona que en la definición del problema, el analista debe contemplar una parte cuantitativa “deberá incluir aspectos de magnitud”, es decir, se deben de considerar cuestiones técnicas que nos ayuden a diseñar la solución del problema para lo cual, será conveniente hacernos algunas preguntas como: ¿en qué consiste el problema? ¿contamos con los elementos necesarios para resolverlo? ¿quiénes están involucrados en dicho problema?, como podemos resolverlo? el presupuesto con el que contamos ¿es suficiente? ¿qué podemos proponer que no se haya propuesto ya? y ¿cuál es la cobertura que podemos atender? y finalmente ¿cuáles son las metas esperadas?

4.1.1.3.- La construcción del problema público.

La definición del problema, no debe incluir una solución implícita que escape por un descuido semántico, hay que limitar la definición del problema a una mera descripción y dejar abierta la búsqueda de soluciones (Bardach, 2001:22).

Fuente: Elaboración propia en base a Bardach Eugene, Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas”. CIDE; México, 1998

4.1.2.- Obtención de la información.

Como sabemos, la información es necesaria para tres propósitos principales; El primero es evaluar la naturaleza y la extensión de los problemas que se está tratando de definir. El segundo es evaluar las características particulares de la situación concreta de la política que se pretende estudiar. El tercer propósito es evaluar las políticas que por lo menos algunas personas han pensado que funcionarían bien en situaciones aparentemente similares a la suya, ya sea en otras jurisdicciones o en otro momento (Bardach, 2001:26).

4.1.3.- Construcción de alternativas.

Las alternativas son aquellas acciones, que toman el o los diseñadores de la política pública, para la solución del problema público elegido, podemos decir que son los escenarios a seguir y mediante los cuales se diseñara la política más acorde, recordemos que no siempre será la más favorables o la mejor diseñada, pero si debe ser, la que busque la solución al problema, en donde estén involucrados todos los actores inmersos en dicha acción. Se recomienda hacer una lista de todas las alternativas que le gustaría considerar en el curso de su análisis, y reorganice algunas más en una sola alternativa básica con una o más variantes (Bardach, 2001:31). La inacción, es una manera de acción, decidir no decidir, es también una alternativa.

Elegir una alternativa, significa que la elección de una implica descartar otra, y otras veces significa simplemente una acción más de política que podría ayudar a resolver o mitigar algún problema, quizá en conjunción con otras alternativas (Bardach, 2001:37).

4.1.4.- Selección de criterios.

Una vez propuestas las alternativas, continúa el proceso más complicado, la selección de la alternativa adecuada. Debemos tener en cuenta el análisis costo – beneficio (gastar menos con mejores resultados) y por el otro, tenemos que los problemas sociales, no pueden ser abordados bajo ésta lógica, y en él intervienen conceptos como la bondad, la justicia, la equidad, etc.

Bardach, propone algunas herramientas, enfoques y varios criterios para la evaluación de las alternativas:

Cuadro 3

Herramientas, enfoques y criterios

Herramien-ta:

• Costo eficacia; considera a los recursos e intenta encontrar las mejores formas para utilizarlos, busca la maximización de los resultados y minimizar los costos.

• Costo beneficio; permite que los recursos y los resultados sean variables proporcionadas.

Enfoque:

• Consiste simplemente en dejar que los procesos gubernamentales y políticos existentes efectúen la ponderación.

• El analista impone una solución; el analista modifica por sí mismo –aunque no reemplazara- la ponderación acordada por el empleador o cliente considerando una determinada concepción filosófica o política.

Criterios:

• Legalidad; Una política viable no debe violar los derechos constitucionales, estatuarios o de la ley común.

• Aceptabilidad política; Una política viable debe ser una política aceptable. En este punto es cuando se valoran las fuerzas de cada uno de los actores involucrados, ya que mientras para unos puede ser una buena alternativa, para otros no, y ello determinará las acciones a seguir, según sea el peso de las alianzas.

• Solidez; Una opción de política, debe ser lo suficientemente sólida para que, aunque el proceso de implementación no sea fácil, los resultados de la política sean satisfactorios.

• Perfectibilidad; La mayoría de las políticas fracasan en el momento de ser implementadas, ya que durante su diseño se pudieron omitir algunas cosas, sin embargo, la mejor de las políticas es aquella que se adapta más rápido al entorno en el que se ejecuta y que además pueda dar el máximo beneficio social.

• Programación lineal; Es una técnica matemática que sirve para optimizar la elección cuando se tiene un objetivo principal o una función objetivo y pocos recursos que maximizar. Es decir, se busca maximizar los objetivos con recursos limitados.

Fuente: Elaboración propia.

4.1.5.- Proyección de los resultados.

Para hacer una proyección es importante contar con cierto tipo de información, pero ésta se obtiene únicamente de la experiencia con otras políticas similares o análogas (Bardach, 2001:39). En tal sentido, es importante imaginarse todas las contrariedades posibles y por haber, en la implementación de la política: más gente que necesita del apoyo, menos presupuesto, cuestiones políticas, sociales, económicas, e incluso culturales, problemas de género, de equidad, fiscales, etc. Entre más escenarios elaboremos, mejor serán los resultados esperados.

4.1.6.- Confrontación de costos.

En el caso social, se tendría que tomar en consideración a cuanta gente o cuanta cobertura podrá tener la política implementada. El análisis de costos será buscando el mínimo aceptable en cada una de las alternativas evaluadas.

4.1.7.- Decida.

Este paso sirve para verificar que tan bien realizado esta el trabajo hasta este momento, por lo tanto hay que decidir qué hacer. Se debe tener claro que es lo más importante de la política que se pretende aprobar “lo social o lo económico” y a partir de ello, tomar la decisión de la alternativa más acorde al problema.

4.1.8.- Cuente su historia.

Este punto es uno de los más delicados, ya que de la forma de contar la historia depende si se acepta o no la política propuesta; si cubre con los objetivos, la metas, si los estudios sociales y económicos son acordes a las necesidades de la población, si las relaciones entre los involucrados son las aceptables y por último si los efectos esperados son los que verdaderamente se desean.

Bardach propone algunos aspectos importantes para contar la historia:

• Piense en un ambiente propicio para hablar; debe estar seguro de poder responder a cualquier pregunta y rebatir cualquier posible objeción.

• Puede contar su historia por escrito o oralmente; mantenga una comunicación clara y sencilla.

• Su historia debe tener un estilo narrativo fluido; debe tomar en cuenta los intereses y habilidades de los lectores.

• Proyecte sus resultados; resuma los resultados de sus alternativas que le ayuden a comparar los costos y beneficios.

• Diga porque es la mejor alternativa de política pública y porque debe ser implementada.

5.- Propuesta:

Proponemos un modelo simbiótico, basado en diferentes autores. En él se pueden ver cuatro grandes fases de la política (incluyendo sus componentes más importantes), Gestación Formulación, Implementación y Evaluación .

Advertencia:

Esta descripción gráfica, permite ver una “fotografía” de este complejo proceso de decisiones. Desarrollamos el modelo de ciclo (fases o etapas), por considerarlo explicativo, pero de ninguna manera debe entenderse como algo estático y que forzosamente tenga un solo orden. En la realidad, las fases de la política tienden a desdibujarse, superponerse y entremezclarse (Parsons), es más, pensar en un modelo infalible y un concepto único, sería algo cercano al fanatismo. La política pública no es una simple sumatoria: Gestación, Formulación, Implementación y Evaluación = Política Pública (G+F+I+E=PP). Se basa más bien en el principio aristotélico de “la suma es mayor a las partes”, la política pública va más allá de sumar G+F+I+E.

5.1.- Gestación:

Como podemos observar, la detección de un problema público, tiene que ver con uno privado (o varios) de trascendencia pública, esto es, un problema público implica problemas individuales pero no aislados, sino que esta manifestación de problemas individuales concentrados en un problema público es de implicación gubernamental, y dado que el gobierno cuenta con recursos escasos (no solo monetarios sino temporales, de personal, etc), elegir qué problemas públicos van a ser de consideración gubernamental implica necesariamente un conflicto que dejará a unos fuera. En esta fase, el gobierno tiene que responder a la pregunta ¿qué es más importante entre x, y, z… etc?, ¿es más importante, generar empleos, ceder a los empresarios, ayudar a los indígenas, resolver el problema de escases de agua, ampliar la base grabable, pavimentar las calles, (…)?, ¿resolver lo inmediato o lo urgente?

5.2.- Formulación:

A esta elección del gobierno, lo llamamos agenda de gobierno y puede entenderse como el elemento que une la gestación con la formulación de la política. En este momento se da la discusión sobre la alternativa que se adoptará para corregir el problema, lo cual está acotado por las capacidades técnicas, financieras, temporales y humanas, de los que discutan el problema."Se puede llamar propiamente formación de la agenda gubernativa al proceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la población y el gobierno, se transforman en asuntos que compiten por alcanzar la atención seria de las autoridades públicas” (Aguilar, 1993: 25).

Por lo regular es donde los diagnósticos tienen una fuerza determinante, pues de acuerdo a estos, la política tendrá forma. O dicho de otro modo, un mal diagnóstico (evaluación ex ante) llevará a una mala implementación. También es claro que quien presente mejores diagnósticos es quien acapare las agendas de gobierno, pues es más fácil formular una política si el diagnóstico funciona como elemento disparador a una posible solución.

El proceso de formulación de las políticas según el Banco Interamericano de Desarrollo implica una sucesión de intercambios entre actores políticos que interactúan en escenarios formales e informales (BID, 2006)

5.3.- Implementación:

La implementación es la puesta en práctica del diseño que elegimos y construimos para abordar el problema. Cabe mencionarse que en los países anglosajones se desarrolló desde los setentas una amplia bibliografía, pues se dieron cuenta que un diseño bien hecho no necesariamente lleva a una puesta en práctica sin problemas . La pregunta clave aquí es: ¿Por qué falla la implementación si el diseño es eficiente?, como señalamos con anterioridad, la variabilidad en la política así como en la mayoría de las ciencias sociales es irremediable, al tener escenarios, actores, intereses, cambiantes, la implementación se desajusta del diseño. Incluso “el talón de Aquiles de la política”, precisamente por la dinámica implícita. Lo que ha desarrollado que los indicadores (en este caso de implementación) tengan una relevancia significativa.

Regularmente, aquellos actores que no pudieron influir en el proceso de decisión (formulación), tratarán de recuperar ese poder en la fase de implementación, haciéndola más compleja.

Esta complejidad ha sido muy estudiada por diferentes disciplinas, sin que haya un consenso en las teorías (es interesante el debate entre economistas y sociólogos). El punto clave de la Implementación es lo que Pressman y Wildavsky llamaron “La complejidad de la acción conjunta”, pues en este juego político (Bardach), se manifiestan intereses que incomodan a los objetivos planteados en el diseño. El político (burócrata en término Weberiano) no puede prescindir de la persuasión (Majone, Subirats), intercambio político (Canto) y negociación, de no recurrir a estos, no tendrá manera de lograr que la mayoría coopere. El implementador por lo regular es un buen político.

Implementación es un proceso, implica juegos de poder, y no puede desapegarse de las estrategias y técnicas de los implementadores. Se habla de “juego” porque no hay un solo implementador, hay multiplicidad de actores (autónomos y semiautónomos) y todos quieren cierto control.

En esta fase, es común encontrar prácticas como: desvío de dinero, distorsión de objetivos, resistencia de unos vs. control administrativo de otros y lo más desgastante, la disipación de energías. La clave de la implementación es como enfrentarse a la incertidumbre.

5.4.- Evaluación:

“La evaluación consiste en la realización de una investigación, de tendencia interdisciplinaria, cuyo objetivo es conocer, explicar y valorar, mediante la aplicación de un método sistemático, el nivel de logros alcanzado (resultados e impactos) por las políticas y programas públicos, así como aportar elementos al proceso de toma de decisiones para mejorar los efectos de la actividad evaluada” (Cardozo, 2009: 10)

Es la parte menos desarrollada, existe una amplia gama de estas. Cardozo (2006) desarrolla una tipología de la evaluación:

Podemos decir que la reformulación de la política pública (y que por ello decimos que es un ciclo), va en función directa del tipo de evaluación que hagamos. No es lo mismo reformular la política si se considera la evaluación de metas que de impactos, ambas distan mucho en su explicación. Analizaremos algunos puntos importantes de la evaluación en el apartado siete de este texto.

6.- La participación ciudadana en el proceso de las políticas.

A mayor democracia, habrá mayor participación. El nivel de participación actual en México puede considerarse como un indicador de nuestra democracia, ¿qué nivel de participación tenemos en nuestras políticas? Veamos en qué consisten estos niveles:

La participación ciudadana recupera la parte pública de la política, y permite que nuestra democracia (caso de México) no sea solo una democracia electoral, sino una democracia participativa. No obstante, las políticas son escenarios donde el conflicto, la incertidumbre e intereses particulares, en todo momento. Tampoco todos los niveles de participación pueden estar en todas las fases de la política. El principio de la democracia representativa, es que el número creciente de pobladores, no permiten la democracia directa, sin embargo, la democracia representativa mexicana no arroja los mejores resultados. Vincular participación ciudadana en las fases de las políticas mejoraría el desempeño de los representantes políticos y daría mejores soluciones a los problemas públicos.

En la siguiente matriz, podemos observar los niveles de la participación con las fases de la implementación. Entendemos que democracia es la mayor incidencia de los niveles participativos en las fases de las políticas:

¿Qué personas deben participar en qué fases? Es un tema muy polémico, que implica un análisis en cada fase y en cada nivel.

7.- Un caso práctico

Se ha puesto demasiado énfasis a la gestión por resultados ó la entrega de productos que puedan hacer constatar que la política ha logrado objetivos. No obstante, tanto productos como resultados, son aspectos muy importantes pero sobra decir que son insuficientes, la razón para asegurarlo es simplemente que estos dos factores no siempre mejoran el nivel de bienestar de la población objetivo. Desarrollemos un ejemplo para ilustrarlo:

La caída de ventas de artesanías por parte de indígenas en el municipio de San Martín Texmelucan (SMT) Puebla; ha generado una disminución del 40% de sus ingresos, ante tal hecho los afectados han negociado con los regidores de agricultura, turismo y desarrollo económico. Se ha convocado a varias reuniones donde han participado -a parte de los afectados-, campesinos, empresarios, sociedad civil y gobierno.

Entre las diferentes alternativas discutidas se optó por un proyecto o política pública que tuvo como objetivo: “Capacitar a los indígenas del municipio de SMT, en la elaboración de artesanías bajo criterios de calidad total, de modo que sus ventas se enfoquen al mercado internacional”, las metas son las siguientes: 1) Implementar diez talleres con personal capacitado en materia de calidad total en los procesos de elaboración de artesanías, dirigido a los grupos organizados de indígenas texmeluquenses, en un tiempo aproximado de cinco meses. 2) Certificar en el plazo establecido al menos al 80% de los participantes. 3) Discutir al menos dos veces por mes en el cabildo los avances de la política, así como aplicarlo a criterios de transparencia.

Todo ello se financiará con recursos del municipio, así como con aportaciones privadas, exigiendo un manejo de recursos eficiente, y piden que haya actividades transparentes, productos visibles y resultados comprobables (efectos visibles), los cuales son tres: 1) Actividades: la redacción del proyecto en un documento base, donde especifique, todas las acciones a realizar; 2) Productos: Desarrollar y entregar 500 cuadernillos como material didáctico para los participantes, así como un documento guía de los capacitadores; 3) Resultados: listas de asistencia de los 500 participantes, así como fotos, videos y monitoreo de supervisores en los talleres.

Parece ser que la política pública o el curso de acción tienen forma, y salvo algunos imprevistos menores es implementada sin mayor novedad. Tanto objetivos, metas, actividades, productos y resultados son entregados con eficiencia . Los patrocinadores del proyecto están contentos de la experiencia “exitosa” que implicó abordar el problema público en cuestión.

Sin embargo productos y resultados no implicaron necesariamente una mejoría en el nivel de ingresos de los indígenas en cuestión, no solo por la sencilla razón de que a nivel internacional no pueden competir contra artesanías chinas (que ya tienen un mercado consolidado), ni tampoco por la asociación tan disímil entre labor artesanal indígena y criterios de calidad total, sino porque se supuso que capacitación, era igual a mayores ingresos, por lo que el problema no es el problema de los indígenas, sino cómo se abordó. No tuvo impacto porque no hubo mejoras en el nivel de bienestar de los indígenas, su capacitación solo logró que un 5% de los capacitados pudieran exportar en el corto plazo.

Si una política pública no pone énfasis en cómo revertir el problema, que en este caso, es la caída de las ventas, pero sobre todo la disminución del poder adquisitivo de los indígenas (y con ello disminución en su nivel de bienestar), la política pública quedará en buenas intenciones, reiterando una menor participación en asuntos públicos por parte de los beneficiarios, pues habrá que decir, tanto gobierno como sociedad, quieren -la mayor de las veces- mejoras inmediatas.

Pero el verdadero potencial de la política pública lo podemos encontrar en la fase de la Evaluación: rediseñar la política (por ejemplo, para el siguiente año), de tal forma que no solo haya lo que hubo, sino que se generen indicadores no solo de gestión, sino también de impacto, esto es, mejorar el nivel de bienestar, revirtiendo la caída de las artesanías consolidando un mercado interno (y no solo externo) que considere los criterios de producción indígena (y no solo de “calidad total”), así mejorando el poder adquisitivo de los indígenas. Ello hace más compleja la política pública, pues lejos de comprometerse con la correcta aplicación de la capacitación, ahora buscaría mejorar los ingresos de los indígenas, lo cual era de por sí el problema inicial y central.

Es cierto, se ha enfatizado que la política pública aborda problemas acotados, y la capacitación puede entenderse como una solución a un problema de esta índole, siempre y cuando se haya considerado así en un objetivo más general, del cual un objetivo parcial o meta fuera la capacitación. Así queda explícito, que la capacitación era apenas un primer logro, un primer paso hacia objetivos más acorde al bienestar. El problema, fue que no se consideró el problema como tal, que era la disminución de un 40% de los ingresos de los indígenas debido a la falta de mercado para vender sus artesanías, sino que solo se logró “administrar” sin solucionar el problema.

Lejos de discutir si hubo culpables y malas intenciones, este ejemplo pone de manifiesto que hubo un problema de diseño, también queda claro que pudo no haber intereses de por medio, sino que el diseño, esto es, la formulación, no era acorde con el problema. Sin embargo existen problemas no solo de diseño, de formulación (como se puso de manifiesto en este ejemplo), sino de implementación, de evaluación y de reformulación de la política. El problema no es hacer políticas ineficientes, sino renunciar a reformularlas .

8.- Conclusiones:

Los actores gubernamentales no son los únicos en las fases de las políticas públicas, la construcción de la política no es una decisión aislada, es más bien una decisión suboptima que busca reducir el número de perdedores y ampliar ganadores, dicho en otras palabras, una política pública (dado los recursos escasos como tiempo, presupuesto, personal, acuerdos etc.) por sí misma, trata de dar una solución a un problema acotado. Un Estado o gobierno por más democrático que sea, no pueden solucionar todos los problemas, por eso la parte política (relaciones de poder) de las políticas (acciones de gobierno) se vuelve un asunto que no a todos gusta. Implica dejar asuntos de lado y elegir los que tengan una razonada participación de gobierno y sociedad, es decir, abordar mediante la política pública lo sensatamente tratable, por eso insistimos que es suboptima. Sin embargo la discusión de lo público permitirá gradualmente abordar temas más complejos.

No hay nada más erróneo que considerar lo público como exclusivo de lo gubernamental o a lo privado como privativo de algunas empresas, en un proceso federalista tan joven como el del caso

mexicano, hace necesario acotarlo. Nos enfrentamos a procesos políticos complejos con estrategias centralistas. México es como una máquina destartalada que no por apretar un tornillo va a mejorar. Por lo que la política pública se posiciona como una herramienta que no es omnipotente, sino que busca gradualmente arreglar esa máquina de manera conjunta abordando asuntos específicos, no de manera general (como lo hacen los Planes).

Mucho se ha dicho que la política pública es una ambulancia que va recogiendo heridos de una guerra. Esto es parte del excesivo abuso del término, y la falta de su estudio teórico. Lo que hace la política pública es dar un marco de análisis y acción para revertir lo indeseable, de manera organizada, donde los actores no se reducen al gobierno, y sobre todo donde se rescata la parte pública de la política, incorporando diferentes conocimientos científicos. Hay en todo momento relaciones de poder implícitas en el proceso, que obliga a los tomadores de decisiones, a tratar la pluralidad política que hoy nos ha rebasado.

¿Qué Estado queremos?, necesitamos un Estado que garantice derechos no solo políticos y civiles, sino económicos, sociales, culturales, ambientales y culturales. Este nuevo arreglo entre Reforma del Estado y sociedad participativa en asuntos públicos, es objeto de estudio del concepto de gobernanza. El problema radica que desde los años ochenta, el Estado fue desmantelado para sustituirlo por el mercado, ¿el mercado garantiza derechos? Queremos que el Estado nos garantice seguridad, empleo, derechos, salud, etc. pero llevamos 30 años desmantelándolo.

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uación actual

El Gobierno de México, junto a las agencias de Naciones Unidas en México, ONGs, instituciones académicas y de investigación, grupos organizados de mujeres, entre muchos otros, ha manifestado preocupación porque no se ha avanzado con la velocidad necesaria  para alcanzar la meta del Objetivo de Desarrollo del Milenio de mejorar la salud materna, expresada en  la reducción de la mortalidad materna, a pesar del incremento en el presupuesto y de las iniciativas específicas que se han promovido desde el año 1998.

Las cifras muestran que en los primeros cuatro años del siglo XXI, la razón de mortalidad materna (RMM)[1] se redujo en 4% anual, cuando se requeriría al menos 5% de disminución para llegar al 2015 con una RMM no mayor a 22/100.000 nacidos vivos.[2] De acuerdo con los datos del último año, ahora la exigencia es mayor, pues se  requiere por lo menos un promedio de 7.5% anual para alcanzar la meta en 2015.

La tendencia observada en los diferentes Estados del país es que:

· La probabilidad de morir para una mujer por causas obstétricas es 5 veces mayor en un Estado del Sureste comparado con un Estado del Norte.

· Las mujeres en condiciones de pobreza alimentaría fallecen tres veces más que aquellas que no la padecen.

· En promedio, 25% de las fallecidas son beneficiarias del programa Oportunidades.

· 33.39% de las mujeres que fallecieron del 2004-2008 habitaban en localidades de menos de 2500 habitantes. El 67.28% de las mujeres fallecieron en localidad de más de 50 mil habitantes, muy probablemente con servicios de hospitalización.

· Para el periodo 2003-2007, la TMM entre mujeres sin escolaridad es cinco veces mayor que aquella que se presenta en el grupo que ha cursado estudios superiores.

Entre 2003 y 2008, la RMM ha oscilado en un rango de 66.7 en el 2003 a 57.2/100.000 NV en el año 2008, llegando a  64.5 en 2009, según datos de la Dirección General de Información en Salud (DGIS) de la Secretaría de Salud.

Aunque según estadísticas oficiales del Centro Nacional de Equidad de Género y Salud  Reproductiva (CNEGySR) el porcentaje de muertes maternas que ocurren en establecimientos de salud se ha incrementado de 86% en el 2004 a 88% en el 2008, sin embargo, estos datos no han podido ser corroborados por las estadísticas disponibles. De acuerdo al SINAIS (Sistema Nacional de Información en Salud), solamente 50 % de las muertes maternas ocurridas entre 2004 y 2007 fueron reportadas como egresos  hospitalaria en la SSA. Por ello es posible que un número importante estén ocurriendo en el primer nivel de atención y con los datos disponibles a través de las bases de datos de mortalidad es posible señalar que el 75.48% de las mujeres durante 2004-2008 fallecieron en una localidad en donde se contaba con un hospital.

El CNEGySR es el órgano rector de la Secretaría de Salud   en materia de atención a la salud de las mujeres en su ciclo reproductivo, que ha dado impulso desde el año 2001 al programa de Acción Arranque Parejo en la Vida  (programa APV) y en el cual para el año 2007-2012 se definen 3 objetivos generales:

Fortalecer la capacidad de las mujeres y sus parejas para planificar la familia y participar activamente en el cuidado de la salud materna y perinatal.Reducir las brechas existentes en la salud materna e infantil en las entidades federativas y en los municipios de menor desarrollo.Mejorar el acceso y calidad de la atención obstétrica por personal calificado e incrementar la capacidad resolutiva de los servicios de atención de emergencia obstétrica y neonatal.

Desde el año 1998 se han registrado diversos esfuerzos que deberían impactar en la mejora de la salud materna:   

§  En 1998 se instaura el Programa Progresa hoy Oportunidades. Tres de cuatro de sus acciones se enfocan a la atención materna: Paquete básico de salud, Autocuidado de la salud a través de la educación para la salud, y Reforzamiento de la oferta de los servicios de salud. El funcionamiento del programa se basa en la corresponsabilidad, que en el caso de los apoyos de salud y nutrición consiste en que las familias beneficiarias deben registrarse en la clínica de salud más cercana, cumplir con citas periódicas y asistir a las charlas de educación para la salud.

§  En el 2003 se reforma la Ley General de Salud y se crea el Sistema de Protección Social en Salud, que opera a través del Seguro Popular y que contempla 266 intervenciones, 20 de las cuales corresponden a la atención materno-infantil.

§  El 26 de abril de 2006 se establece un acuerdo del H. Consejo Técnico del IMSS  para la atención de mujeres sin derechohabiencia, referidas desde su programa de extensión IMSS Oportunidades.

§  En mayo de 2008, se establece que toda mujer con diagnóstico de embarazo deberá ser afiliada al Seguro Popular

§  El más reciente esfuerzo lo representan la Estrategia Integral para Acelerar la Reducción de la Mortalidad Materna en México y el Convenio Interinstitucional entre SSA, ISSSTE e IMSS firmado en mayo de 2009, por el cual toda mujer que presente una emergencia obstétrica debe ser atendida en cualquier unidad médica de las instituciones mencionadas, sin discriminación por razón del estado de afiliación.

Además  de los hitos estratégicos citados, en el año 2007 el CNEG-SR requirió que cada Secretaría Estatal de Salud hiciese un plan de trabajo para la disminución de la mortalidad materna.

Como ya se ha mencionado, en mayo del 2009, el CNEGySR dio a conocer la Estrategia Integral para Acelerar la Reducción de la Mortalidad Materna en México, en la cual se postula que la mortalidad materna se puede abatir en un 40 % si se superan los factores que condicionan las tres demoras, definidas en el estudio de Deborah Maine[3].

Entre 2007 y 2009 el CNEGySR ha promovido diversas iniciativas entre las que destacan: (i) promover la atención de la mortalidad materna como asunto de prioridad en la agenda política de los gobernadores y secretarios estatales de salud,

(ii) dotar de recursos humanos, equipamiento y transporte a 9 estados del país donde se concentra alrededor del 60% de la mortalidad materna para solucionar el problema de la baja capacidad resolutiva,

(iii) promover el  acompañamientos de las "madrinas obstétricas" en proyectos pilotos a fin de logara el acceso de manera oportuna,

(iv) promover la inclusión de personal alternativo como de las parteras profesionales,

(v) instalar un sistema georeferenciado de clínicas y hospitales en relación con las muertes maternas a fin de tener un diagnóstico de aquellos lugares con mayores problemas de acceso.

Por estos antecedentes se manifiesta la necesidad de contar con un mecanismo intersectorial que cumpla funciones de observación externa del comportamiento de los indicadores vinculados a la Estrategia Integral para Acelerar la Reducción de la Mortalidad Materna en México presentada en mayo 2009. Para tal fin, se solicitó la colaboración técnica al Grupo de Trabajo sobre Mortalidad Materna del Sistema de Naciones Unidas, vinculado al Grupo Interagencial de Género, a efecto de coordinar las acciones para el diseño y puesta en marcha de un Observatorio sobre Mortalidad Materna, iniciativa que culminará con su lanzamiento por la Secretaria de Salud a través el Centro Nacional de Equidad de Género en Salud Reproductiva, el INMUJERES, el Comité Promotor para una Maternidad Sin Riesgo y el Sistema de Naciones Unidas.

Para el Secretario General de la ONU, la salud materna es "la madre de todos los desafíos en salud [...]. Quizás no existe otro tema que vincule la seguridad, prosperidad y progreso como la salud de las mujeres... Hoy, la mortalidad materna es el ODM que muestra menor movimiento, y eso es un escándalo" (Asamblea Mundial de la Salud, Mayo 2009). En su opinión, la única solución para evitar las muertes maternas innecesarias es un sistema de salud organizado, competente y funcionando. El rol principal de la ONU es contribuir en cada país al dialogo del gobierno – quien debería siempre conducir y coordinar el proceso - con los distintos actores sociales, al servicio de las necesidades identificadas por el país, apoyando los plan nacionales de salud y el liderazgo nacional, y promover la incorporación de otros aliados claves.

En este sentido, el reciente reporte de la OACNUDH sobre la mortalidad y morbilidad maternas prevenibles y su relación con los derechos humanos, hace un llamado a integrar la perspectiva de derechos humanos en las intervenciones dirigidas a erradicar la mortalidad materna por medio de la transversalización de los principios de rendición de cuentas, participación, transparencia empoderamiento de las mujeres, sustentabilidad, cooperación internacional y no discriminación (párrafo 32).

Asimismo, recomienda el establecimiento de mecanismos de monitoreo y rendición de cuentas accesibles, transparentes y efectivos, y asegurar el derechos de las mujeres a participar en los procesos de toma de decisiones que afecten o impacten el embarazo y el parto. (párrafo 59)[4]

Las principales agencias del Sistema de Naciones Unidas que han formado parte de este grupo de trabajo  son: CEPAL, OACNUDH, OPS/OMS, PNUD, UNFPA, UNICEF, y UNIFEM, lo que asegura posibilidades de apoyo técnico y financiero, y el intercambio de experiencias entre países. Este Observatorio deberá a la vez contribuir al fortalecimiento de las instituciones, instancias y agrupaciones existentes, así como aportar un valor agregado, al ser una plataforma de coordinación sólida, donde puedan confluir iniciativas de gobierno, ciudadanas, académicas y de la ONU, con objetividad y credibilidad.

Mantiene Oaxaca altos índices de mortalidad maternaPor: Soledad Jarquín Edgar

cimac | Oaxaca.- 12/03/2003

El estado de Oaxaca registra altos índices de mortalidad materna, 5.4 decesos de mujeres por

cada 10 mil nacidos vivos, cifra que lo ubica por encima de la media nacional a ocho años de la

instalación del Comité Estatal por una Maternidad sin Riesgos (CEMSR).

La jefa del departamento de Salud Reproductiva de los Servicios de Salud en Oaxaca (SSO), Rosa

Lilia García Kavanagh, informó que 70 mujeres fallecieron en Oaxaca el año pasado por

complicaciones asociadas al embarazo, parto o puerperio (muerte materna).

La cifra de 2002 indica una disminución de apenas una décima respecto 2001, cuando murieron 76

mujeres, lo que representó 5.5 decesos por cada 10 mil nacidos vivos, se informó la víspera

durante la presentación del programa 2003 del CEMSR.

En 1995, cuando fue instalado el CEMSR, el estado registraba 8.9 muertes maternas por cada 10

mil nacidos vivos, mientras en 1991 morían 14 madres por cada 10 mil nacidos vivos.

García Kavanagh explicó que por jurisdicciones sanitarias el mayor número de muertes se

presentó en Valles Centrales, la Costa y la Mixteca.

Por área de responsabilidad la incidencia de muerte materna se concentró entre las

derechohabientes de los SSO, con 39 fallecimientos; IMSS Oportuniades con 27 y en tercer lugar

el ISSSTE con dos, esa institución no presentó ningún caso en el 2001.

Por grupos de edad, la muerte materna sigue concentrándose en mayor medida entre las mujeres

de 20 a 29 años de edad (30 decesos), 12 en el grupo de 30 a 34; 11 más entre mujeres de 35 a

39 años; nueve muertes de adolescentes entre los 16 y 19 años y ocho fallecimientos en el grupo

de edad de mayores de 40 años.

Ante la coordinadora nacional del CEMSR, María del Carmen Elú, y el secretario de Salud de

Oaxaca, Rafael Aragón Kuri, García Kavanagh dijo que la presencia del esposo y/o compañero no

garantizan el cuidado de las salud de las mujeres embarazadas.

MAS MUERTES ENTRE LAS MUJERES POBRES

La incidencia de muerte materna es mayor entre la población de bajos recursos económicos

porque limita su acceso a medicinas y educación básica, hecho que les impide tomar decisiones

con información certera sobre la maternidad, salud y nutrición, y aumenta las cifras de decesos en

el hogar (41).

Precisó que en el 2002, las hemorragias post parto causaron el 39 por ciento de los decesos;

hipertensión 16 por ciento; sepsis puerperal, ocho por ciento y el aborto representó apenas uno por

ciento de los casos.

Los retos para este año incluyen la incorporación de la detección, registro y prevención de la

violencia familiar entre las mujeres embarazadas; la dictaminación del 100 por ciento de las

muertes maternas y reuniones con autoridades municipales y personal de salud de los lugares

donde ocurran los decesos.

La coordinadora nacional del CPMSR, María del Carmen Elú, destacó a su vez los avances

logrados desde la instalación del comité a nivel nacional, hace 10 años, mientras el secretario

estatal de Salud, Rafael Aragón Kuri, admitió que en Oaxaca los resultados son aún poco

satisfactorios.

SJ/MEL

Definiciones

Mortalidad materna

La Organización Mundial de la Salud define a la mortalidad materna como la causa de defunción de la mujer durante el embarazo, parto o dentro de los 42 días siguientes a la terminación del embarazo, debida a cualquier causa relacionada con o agravada por el embarazo o su atención, pero no por causas accidentales o incidentales (OPS/OMS, 1995:139).

Razón y tasa

Para la sistematización de la mayor parte de la información se utilizaron las dos principales formas de medición de la mortalidad materna: la razón de muerte materna (RMM) (Pate y colabs., 2001), y la tasa de mortalidad materna (TMM). La RMM relaciona el número de defunciones debidas a complicaciones del embarazo, parto o puerperio durante un año con el número total de nacidos vivos para el año o periodo de estudio. En el pasado este indicador era conocido como tasa de mortalidad materna; sin embargo su construcción corresponde a una razón al relacionar dos fenómenos independientes: el número de defunciones maternas que ocurren en un año o un periodo, respecto de los nacidos vivos durante el mismo año o periodo.

El número de nacidos vivos ha sido utilizado como una aproximación al número de embarazos que ocurren en el año; aun cuando los nacidos vivos corresponden sólo a una fracción del total de embarazos -ya que no es posible conocerlo con exactitud debido a los abortos espontáneos que se presentan antes del diagnóstico de gestación-, mundialmente se ha considerado como una buena aproximación. No obstante la inexactitud del indicador, la RMM proporciona información sobre el panorama de este problema de salud pública, particularmente cuando se comparan varias observaciones en el tiempo (Cárdenas, 2009).

La RMM representa el riesgo obstétrico asociado con cada embarazo y se obtiene al dividir el número de defunciones por complicaciones del embarazo, parto o puerperio durante un año o un periodo determinado por el número total de nacidos vivos para el mismo año o periodo determinado, por cien mil nacidos vivos durante el mismo periodo.

La TMM mide el riesgo obstétrico y la frecuencia con la cual las mujeres están expuestas al riesgo y se calcula con el número de muertes maternas por cien mil mujeres en edad reproductiva, usualmente de 15-49 años, durante un periodo estipulado. Según Cárdenas (2009) su ventaja radica en que el resultado enfatiza que las defunciones maternas ocurren en población femenina, lo que no se obtiene con la RMM, cuyo resultado es expresado en términos de nacidos vivos.

Para la construcción de la razón y la tasa de muerte materna se utilizaron varias fuentes de información disponibles a través de cifras oficiales. Del Sistema Nacional de Información en Salud (SINAIS) se obtuvieron las bases de mortalidad para los años 2003-2007[1]; para la construcción de las RMM se utilizaron los nacidos vivos esperados[2] y los nacidos vivos atendidos reportados[3] por el Sector Salud. Para estimar las desigualdades entre mujeres y entre mujeres indígenas y no indígenas se recurrió al Censo de 2005, a partir del cual se pueden obtener las distribuciones del número de mujeres de acuerdo con la información disponible en las bases de mortalidad y las estimaciones de mujeres por edad, disponibles también en el SINAIS[4]. Para las estimaciones de MM en relación con el rezago y pobreza se utilizaron las bases de datos por municipio del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)[5] en las que se incluyen los indicadores de pobreza por municipios y por rezago social.

[1] http://www.sinais.salud.gob.mx/basesdedatos/index.html#estatica (consultada el 4 de junio del 2009)

[2] http://www.sinais.salud.gob.mx/descargas/xls/ (consultada el 12 de junio de 2009)

[3] http://www.sinais.salud.gob.mx/serviciosotorgados/index.html (consultada el 17 de junio de 2009)

[4] http://www.sinais.salud.gob.mx/descargas/xls/ (consultada el 12 de junio de 2009)

[5] http://www.coneval.gob.mx/coneval2/htmls/medicion_pobreza/HomeMedicionPobreza.jsp? categorias=MED_POBREZA,MED_POBREZA-ind_rez_soc, (consultada el 1 de junio de 2009)http://www.coneval.gob.mx/coneval2/htmls/medicion_pobreza/HomeMedicionPobreza.jsp?categorias=MED_POBREZA,MED_POBREZA-mapas_2005 (consultada el 12 de junio de 2009)

 

Bibliografía:

Cárdenas, R. (2009). Indicadores selectos para la evaluación de las condiciones de salud México: Comité Promotor por una Maternidad sin Riesgos en México.

Freyermuth Graciela, 2009. Mortalidad materna en México. Inequidad institucional y desigualdad entre mujeres. México, D.F., CNDH, CIESAS, CONEVAL.

Organización Panamericana de la Salud/OMS (1995). "Clasificación estadística internacional de enfermedades y problemas relacionados con la salud". Washington, D. C: Edición 2003, 10ª revisión, pp. 139.

Pate, E., et al. (2001). "Health Equity and Maternal Mortality", Pan American Health Organization. Equity and Health: Views from the Pan American Sanitary Bureau. Washington, D.C: pp. 85-98.

 

Muertes evitables y en exceso

El estudio de las "muertes evitables" consiste en identificar aquellas defunciones que por la tecnología médica existente no debieron suceder o pudieron ser prevenidas. Bajo este criterio normativo, la selección de causas es relativamente sencilla, pues existen en la literatura internacional listas de causas evitables reconocidas y consensuadas.

Habría que añadir, que sólo se consideran evitables las defunciones que suceden antes de los 75 años o para algunas causas antes de los 50 años y se deben a las causas seleccionadas como se explicará con detalle en la sección de material y métodos.

Una muerte evitable en exceso es aquélla que es necesario evitar para eliminar las desigualdades en la mortalidad por una causa evitable, observadas entre las diferentes regiones de México.

Cuantificación de muertes evitables

Para estimar las muertes evitables que ocurren en cada región sanitaria, por entidad federativa y a nivel nacional, no se incluyen todas las defunciones que se relacionan con las causas que aparecen en la lista de muertes evitables seleccionadas, sino que sólo se consideraron aquéllas que ocurren en exceso en cada región sanitaria. El exceso se establece al comparar cada región sanitaria con la de menor tasa de mortalidad observada para cada causa.

Bibliografía: Franco-Marina, Francisco, Lozano, R., Villa, B., Soliz, P., 2006, La Mortalidad en México, 2000-2004 "Muertes evitables: magnitud, distribución y tendencias". México, D. F., Dirección General de Información en Salud, Secretaría de Salud.

Programas en marcha

 

México se ha comprometido, como parte de los Objetivos de Desarrollo del Milenio,  a reducir la mortalidad materna en tres cuartas partes entre 1990 y 2015, lo que significa que para 2015 se haya disminuido la Razón de Mortalidad Materna (RMM) a 22 muertes maternas por 100,000 nacidos vivos estimados. Este gobierno se ha comprometido a disminuir la mortalidad materna en 40% en su población general  y en 50% en los municipios de alta marginación. La respuesta del

sistema de salud ante el reto de la muerte materna se ha plasmado en diversas acciones, que si bien han contribuido a su disminución, no han logrado los resultados esperados para asegurar que las metas comprometidas puedan ser alcanzadas. Es importante señalar que México tienen una RMM 17 veces mayor que países como Suecia o tres veces mayor que  países similares como es el caso de Chile. En el país hay diferencias importantes, así, los municipios con población indígena (70% y más) tienen RMM hasta tres veces mayores que aquellos municipios sin población indígena, o RMM siete veces mayores entre mujeres que fallecieron en el IMSScon respecto a las que no cuentan con seguridad social

Entre los esfuerzos más importantes en los últimos años para mejorar la salud materna se encuentran:

 1. Programa de Acción Específico Arranque Parejo en la Vida   (APV ) : es de carácter normativo para todo el país y particularmente para los Servicios Estatales de Salud (SESA), en el que se definen tres objetivos generales:

1.1 Fortalecer la capacidad de las mujeres y sus parejas para planificar la familia y participar activamente en el cuidado de la salud materna y perinatal.

1.2 Reducir las brechas existentes en la salud materna e infantil en las entidades federativas y en los municipios de menor desarrollo, y

1.3 Mejorar el acceso y calidad de la atención obstétrica por personal calificado e incrementar la capacidad resolutiva de los servicios de atención de emergencia obstétrica y neonatal (2007 -2012).

2. Programa de Planificación Familiar y Anticoncepción (2007-2012):  la planificación familiar y la anticoncepción es una de las intervenciones más costo-efectivas para reducir la mortalidad materna e infantil; ante el rezago observado en este tema, la actual administración ha definido este Programa como estratégico y prioritario (Plan Nacional de Desarrollo y Programa Sectorial de Salud-PROSESA

 3. Acuerdo del H. Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social para la atención de mujeres sin derechohabiencia, referidas por complicaciones obstétricas desde su programa de extensiónIMSS Oportunidades (desde 2006).

 4. Embarazo Saludable: establece que toda mujer con diagnóstico de embarazo deberá ser afiliada al Seguro Popular disminuyendo los costos de bolsillo (desde 2008).

 5. Estrategia Integral para Acelerar la Reducción de la Mortalidad Materna en México, en la que se postula que la mortalidad materna puede ser reducida en  40%  a 2012 (partiendo de cifras de 2006) si se superan los factores que condicionan las tres demoras de acuerdo con el modelo adoptado por la Organización Mundial de la Salud:

5.1Demora en buscar atención médica.5.2Demora en tener acceso a los servicios de salud, y5.3Demora en recibir un tratamiento adecuado (desde mayo de 2009). 6. Convenio Interinstitucional entre SSA, ISSSTE e IMSS por el cual toda mujer que presente

una emergencia obstétrica debe ser atendida en cualquier unidad médica de las instituciones mencionadas, sin discriminación por razón del estado de afiliación (desde mayo 2009).

 7. Acuerdos para el Fortalecimiento de las Acciones de Salud Pública en los Estados

(AFASPE) desde 2007. Desde la Secretaría de Salud Federal se establece este  documento como un mecanismo presupuestario, que se firma anualmente entre las Secretarías de Salud

Federal y estatales. Contiene asignación presupuestaria a los 31 programas bajo la rectoría de la Subsecretaría de Prevención y Promoción de Salud, de la SSA, por ende, todos los relacionados con la atención en salud sexual y reproductiva.