raadva brussel,7juli2009(09.07) deeuropeseui e (or.en) … · 2009-07-10 · 1 11860/09 cle/gra/dm...

1

11860/09 cle/GRA/dm 1

DG G II L

RAAD VA

DE EUROPESE UIE

Brussel, 7 juli 2009 (09.07)

(OR. en)

11860/09

FI 248

TRAS 278

MAR 102

AVIATIO 101

CAB 29

RECH 227

IGEKOME DOCUMET

van: de heer Vítor CALDEIRA, voorzitter van de Rekenkamer ingekomen: 1 juli 2009 aan: de heer Karel SCHWARZENBERG, voorzitter van de Raad van de Europese

Unie Betreft: Speciaal verslag nr. 7/2009 betreffende het beheer van de ontwikkelings- en

valideringsfase van het Galileo-programma, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

Mijnheer de voorzitter, Hierbij doe ik u in alle officiële talen van de Europese Gemeenschappen een exemplaar toekomen van Speciaal verslag nr. 7/2009 betreffende het beheer van de ontwikkelings- en valideringsfase van het Galileo-programma. Dit speciaal verslag, dat binnenkort zal worden bekendgemaakt, is op 14 mei 2009 door de Rekenkamer aangenomen en gaat vergezeld van de antwoorden van de Commissie, die op 3 februari 2009 op de hoogte was gesteld van de voorlopige bevindingen. (Beleefdheidsformule) (w.g.) Vítor CALDEIRA

________________________

Bijlage: Speciaal verslag nr. 7/2009 betreffende het beheer van de ontwikkelings- en

valideringsfase van het Galileo-programma, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

1

12, RUE ALCIDE DE GASPERI TELEPHONE (+352) 43 98 – 1 E-MAIL: [email protected]

L - 1615 LUXEMBOURG TELEFAX (+352) 43 93 42 INTERNET: http://eca.europa.eu

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF

EUROOPA KONTROLLIKODA

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕ∆ΡΙO

EUROPEAN COURT OF AUDITORS

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE

CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA

CORTE DEI CONTI EUROPEA

EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA

EUROPOS AUDITO RŪMAI

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

IL-QORTI EWROPEA TA’ L-AWDITURI

EUROPESE REKENKAMER

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

Speciaal verslag nr. 7/2009

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, EG)

Het beheer van de ontwikkelings- en valideringsfase

van het Galileo-programma

vergezeld van de antwoorden van de Commissie

2

TR2012743NL06-08PP-DEC002-09-VO-RS-Galileo-TR.DOC 14.5.2009

INHOUD

Paragraaf

Gebruikte afkortingen

Samenvatting I - XII

Inleiding 1 - 2

De geschiedenis van Galileo 3 - 29

De beginjaren (vóór 1999) 3 - 8

Ontwerp (1999-2002) 9 - 12

Ontwikkeling en validering ten tijde van de GOG (2003-2006) 13 - 26

Ontwikkeling en validering na de GOG (sinds 2006) 27 - 29

Reikwijdte en aanpak van de controle 30 - 33

Opmerkingen 34 - 74

Concessieonderhandelingen mislukt 35 - 42

Vertraging en budgetoverschrijding bij technologische ontwikkelingsactiviteiten 43 - 50

Beperkt nut van OTO-activiteiten 51 - 57

Integratie van EGNOS slechts gedeeltelijk geslaagd 58 - 65

Ontoereikend openbaar bestuur 66 - 74

Conclusies en aanbevelingen 75 - 86

Bijlage I - Het Europese Ruimteagentschap

Bijlage II - Feiten, cijfers en voorbeelden met betrekking tot EGNOS

Bijlage III - Internationale samenwerking inzake Galileo

Bijlage IV - Door de ERK gehanteerde criteria voor de beoordeling van het beheer van het Galileo-concessieproces door de publieke sector, vergezeld van een samenvatting van de beoordeling

Bijlage V - Lijst van in dit verslag gebruikte termen

Antwoorden van de Commissie

3


GEBRUIKTE AFKORTINGEN

ARTES Advanced Research in Telecommunications Systems (geavanceerd onderzoek naar telecommunicatiesystemen)

BBP Bruto binnenlands product

CNES Centre National d'Etudes Spatiales (Frans ruimtevaartagentschap)

CS Commercial Service (commerciële dienst)

EG Europese Gemeenschappen

EGNOS European Geostationary Navigation Overlay Service (Europees systeem voor navigatie door geostationaire bedekking)

EOIG EGNOS Operator and Infrastructure Group (EGNOS operatoren infrastructuurgroep)

ESA European Space Agency (Europees Ruimteagentschap)

GCC Galileo Control Centre (Galileo-controlecentrum)

GCS Ground Control Segment (controlecentrumsegment)

GIOVE Galileo In-Orbit Validation Element (Galileo-element voor validering in een baan om de aarde)

GMS Ground Mission Segment (grondstationsegment)

GNSS Global Navigation Satellite System (wereldwijd satellietnavigatiesysteem)

GOG Gemeenschappelijke onderneming Galileo

GPS Global Positioning System (wereldwijd plaatsbepalingssysteem)

GSA European GNSS Supervisory Authority (Toezichtautoriteit voor het Europees GNSS)

GSTB Galileo System Test Bed (proefbank voor het Galileo-systeem)

GTI Gezamenlijk technologie-initiatief

HoT Heads of Terms (belangrijkste contractvoorwaarden)

4


INTOSAI International Organisation of Supreme Audit Institutions (Internationale Organisatie van Hoge Controle-instanties)

IOV In-Orbit-Validation (validering in een baan rond de aarde)

KP6 Zesde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie, ter bevordering van de totstandbrenging van de Europese onderzoeksruimte en van innovatie (2002-2006)

NRSCC National Remote Sensing Centre of China (nationaal centrum voor teledetectie van China)

OPP Openbaar/particulier partnerschap

OS Open Service (open dienst)

OTO Onderzoek en technologische ontwikkeling

PB-Nav Programme Board on Satellite Navigation (Programmaraad voor satellietnavigatie)

PFI Private finance initiative (initiatief om tot particuliere financiering over te gaan)

PRS Public Regulated Service (publiek gereguleerde dienst)

PwC PricewaterhouseCoopers

SAR Search and Rescue (opsporing en redding)

SESAR Single European Sky ATM Research (Europees luchtverkeersbeveiligingssysteem)

SoL Safety of Life (dienst beveiliging van mensenlevens)

TEN-T Trans-Europees vervoersnetwerk

5


SAMENVATTING

I. De aanzet tot de programma's EGNOS en Galileo werd in het midden van de jaren '90

gegeven met als doel de opzet van een Europees wereldwijd satellietnavigatiesysteem

(GNSS). EGNOS is een regionaal satellietaugmentatiesysteem voor Europa dat de

signalen afkomstig van bestaande satellietnavigatiesystemen zoals het GPS verbetert.

Galileo wordt momenteel ontwikkeld als Europa's wereldwijde satellietnavigatiesysteem.

II. Om de ontwikkelings- en valideringsfase van het Galileo-programma te beheren,

richtten de Europese Commissie en het Europese Ruimteagentschap (ESA) een daarvoor

bestemde structuur op, de Gemeenschappelijke onderneming Galileo (GOG), die van

september 2003 tot eind 2006 operationeel was. In 2007 werden de activiteiten van de

GOG overgedragen aan de Toezichtautoriteit voor het Europees GNSS, een

communautair agentschap.

III. Het Galileo-programma was in menig opzicht het eerste in zijn soort: het was de

eerste nauwe samenwerking tussen het ESA en de Commissie bij zo'n groot

ruimteprogramma, het eerste op Europees niveau beheerde industriële programma en de

eerste keer dat de Commissie zou deelnemen in een openbaar/particulier partnerschap.

IV. De onderhandelingen met de particuliere sector over een concessieovereenkomst

liepen begin 2007 vast en het Parlement en de Raad besloten om het programma in het

najaar van 2007 te heroriënteren. De technologische ontwikkeling is vijf jaar vertraagd.

Eind 2008 zijn er nog geen operationele satellieten gelanceerd en de kostenramingen voor

de ontwikkelings- en valideringsfase zijn bijna verdubbeld van 1,1 tot 2,1 miljard euro. Bij

de controle door de Rekenkamer van de ontwikkelings- en valideringsfase van het

Galileo-programma werd onderzocht:

i) aan welke factoren het mislukken van het concessieproces is toe te schrijven;

ii) aan welke factoren de gerapporteerde vertragingen en kostenoverschrijdingen

bij de technologische ontwikkeling zijn toe te rekenen;

iii) in hoeverre de uitgaven voor onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten ten goede

zijn gekomen aan het Galileo-programma;

iv) hoe goed de GOG het EGNOS-programma geïntegreerd heeft in Galileo;

6


v) of het Galileo-programma adequaat werd bestuurd.

V. De Rekenkamer kwam tot de conclusie dat het beheer van de ontwikkelings- en

valideringsfase ontoereikend was. Het Galileo-programma kampte op verschillende

niveaus met problemen:

i) de GOG was geen sterke programmabeheerder en er was geen ander orgaan

waaraan deze rol werd toebedeeld. De GOG haalde de meeste van haar

doelstellingen niet; dit was echter te wijten aan factoren waarop de GOG

meestal geen invloed had;

ii) het programma ontbeerde een sterke strategische leider en toezichthouder: de

Commissie gaf niet proactief leiding aan het programma, zodat het stuurloos

was;

iii) omdat de lidstaten uiteenlopende verwachtingen hadden van het programma,

traden zij op in het belang van hun nationale industrieën en vertraagden zij de

besluitvorming. De compromissen leidden tot uitvoeringsproblemen,

vertragingen en uiteindelijk tot kostenoverschrijdingen.

VI. Het OPP was ontoereikend voorbereid en ontworpen. Daardoor was de GOG

verplicht, onderhandelingen te voeren over een OPP dat onrealistisch was.

VII. De taak van de GOG om toezicht te houden op de technologische

ontwikkelingsactiviteiten werd ernstig belemmerd door bestuurskwesties, een onvolledig

budget, vertragingen en de industriële organisatie van de ontwikkelings- en

valideringsfase.

VIII. Discontinuïteit, de ongeschiktheid van het Zesde Kaderprogramma (KP6) voor het

financieren van marktontwikkelingsactiviteiten, het ontbreken van een brede aanpak op

het gebied van marktontwikkeling en vertragingen verklaren het beperkte nut van de

OTO-resultaten van Galileo.

IX. De integratie van EGNOS in Galileo was geen onverdeeld succes omdat het mandaat

van de GOG onduidelijk was, het besluit om EGNOS te betrekken bij de

concessieonderhandelingen de verwezenlijking van het EGNOS-programma vertraagde,

het institutionele kader van EGNOS onduidelijk was en de GOG weinig moeite deed voor

de marktontwikkeling ten behoeve van EGNOS.

7


X. Het programma werd ontoereikend bestuurd. De rolverdeling tussen de entiteiten die

betrokken zijn bij de ontwikkelings- en valideringsfase (EU- en ESA-lidstaten, Commissie,

GOG en ESA) was niet duidelijk omschreven. De Commissie toonde geen adequaat

leiderschap bij de ontwikkeling en het beheer van Galileo.

XI. Wil de medio 2007 doorgevoerde heroriëntering van de programma's EGNOS en

Galileo slagen, dan moet de Commissie haar beheer van de programma's aanzienlijk

versterken. Dit verslag bevat een aantal aanbevelingen die erop gericht zijn de Commissie

in die taak te ondersteunen.

XII. Mocht ten slotte de EU besluiten om aan andere grote infrastructuurprogramma's te

beginnen, dan moet de Commissie zich ervan verzekeren dat zij toegang heeft tot de

benodigde beheersinstrumenten.

8


INLEIDING

1. Dit controleverslag handelt over de betrokkenheid van de Europese Unie bij

satellietnavigatie in de periode 2003-2006.

2. De satellietnavigatiestrategie van de Europese Unie bestaat uit twee programma's:

EGNOS1 en Galileo.

a) EGNOS is een regionaal systeem voor Europa dat de door de bestaande

satellietnavigatiesystemen2 uitgezonden signalen monitort en corrigeert door de

nauwkeurigheid ervan te verbeteren en de betrouwbaarheid ervan te beoordelen.

b) Momenteel wordt aan Galileo gewerkt als Europa's wereldwijde

satellietnavigatiesysteem (GNSS). Het is de Europese pendant van het Amerikaanse

GPS en een gemeenschappelijk initiatief van de Europese Commissie en het

Europees Ruimteagentschap (ESA) (zie bijlage I).

DE GESCHIEDENIS VAN GALILEO

De beginjaren (vóór 1999)

3. De geschiedenis van Galileo begon in 1994, toen de Europese Commissie voorstelde,

Europa te betrekken bij satellietnavigatie3. Op basis van dit voorstel verzocht de Raad van

de Europese Unie de Commissie in december 1994 om de nodige activiteiten te

ontplooien4.

4. De oorspronkelijke strategie van de Commissie voor de ontwikkeling van een GNSS

bestond uit twee fasen. De eerste (GNSS-1) diende om een aanvulling op de bestaande

GPS- en GLONASS-systemen te ontwikkelen. Deze fase, bekend als EGNOS, omvat drie

1 European Geostationary Navigation Overlay Service (Europees systeem voor navigatie door geostationaire bedekking).

2 GPS (Global Positioning System (Wereldwijd plaatsbepalingssysteem)), een door het Amerikaanse ministerie van defensie ontwikkeld en beheerd GNSS; GLONASS, een door de voormalige Sovjet-Unie ontwikkeld GNSS dat nu voor de regering van de Russische Federatie wordt beheerd door haar ruimtetroepen.

3 COM(94) 248 - Satellietnavigatiediensten: een Europese benadering.

4 Resolutie van de Raad van 19 december 1994 betreffende de Europese bijdrage aan de ontwikkeling van een wereldwijd satellietnavigatiesysteem (GNSS).

9


transponders op geostationaire satellieten en een netwerk van heel Europa bestrijkende

grondstations, die worden gebruikt om de nauwkeurigheid van GPS en GLONASS te

verbeteren (zie voetnoot 2) en om de betrouwbaarheid van hun signalen te beoordelen.

5. EGNOS werd in 1994 eerst uitgevoerd als een ESA-programma met diverse

financieringsbronnen (ESA-lidstaten, de Europese Commissie, Eurocontrol en een aantal

nationale burgerluchtvaartdienstverleners en andere organisaties5). Het was oorspronkelijk

bedoeld als demonstratiemodel, maar in de loop der tijd werd besloten het om te vormen

tot een 'preoperationeel' en vervolgens operationeel programma (zie ook bijlage II).

6. De tweede fase (GNSS-2) bestond erin een wereldwijd civiel satellietnavigatiesysteem

op te zetten, bekend als Galileo. Dit zal uiteindelijk bestaan uit 30 satellieten op een vaste

hoogte van ongeveer 23 000 km en een netwerk van grondstations, en het zal vijf niveaus

van dienstverlening leveren (zie tekstvak 1).

Tekstvak 1 - De vijf Galileo-diensten

De "open dienst" (Open Service, OS) zal kosteloos zijn voor de gebruiker en zal plaatsen

tijdsbepalingsprestaties bieden die concurrerend zijn met andere GNSS-systemen.

"Dienst beveiliging van mensenlevens" (Safety of Life, SoL) zal verbeterde prestaties leveren

(waaronder een integriteitsfunctie, d.w.z. een tijdige waarschuwing voor verminderde

nauwkeurigheid) en certificering verzorgen, en zal met een dienstverleningsgarantie worden

aangeboden aan de veiligheidskritische vervoerssector, zoals de lucht- en zeevaart.

De "commerciële dienst" (Commercial Service, CS) zal toegang verschaffen tot twee extra

(gecodeerde) signalen om een hogere gegevensverwerkingscapaciteit mogelijk te maken en

gebruikers in staat te stellen de nauwkeurigheid te verbeteren.

De "overheidsdienst" (Public Regulated Service, PRS) zal een plaatsen tijdsbepaling bieden aan

specifieke gebruikers die een grote continuïteit in de dienstverlening nodig hebben (bijv.

hulpdiensten, veiligheidsdiensten en het leger), met gecontroleerde toegang.

5 Verenigd in de EGNOS Operator and Infrastructure Group (EOIG).

10


Ten slotte zal Galileo met zijn "opsporings- en reddingsdienst" (Search And Rescue, SAR)

bijdragen tot het internationale satellietsysteem voor opsporing en redding (Cospas-Sarsat).

Galileo-satellieten zullen in staat zijn om signalen op te vangen van noodbakens op schepen, aan

boord van vliegtuigen of gedragen door personen, en deze terug te sturen naar nationale

reddingscentra, die zo de precieze locatie van een ongeval kunnen vaststellen.

7. De drijfveren voor de oprichting van Galileo waren van drieërlei aard:

a) politiek (Galileo geeft een signaal dat Europa in staat is een onafhankelijk GNSS op te

zetten);

b) economisch (Galileo werd commercieel levensvatbaar geacht en werd onderbouwd

met prognoses van aanzienlijke economische en sociale voordelen);

c) technologisch (Galileo moest het meest geavanceerde beschikbare navigatiesysteem

worden).

8. Het Galileo-programma was vanaf het begin verdeeld in vier fasen (zie tabel 1):

a) technisch ontwerp;

b) ontwikkeling en validering;

c) stationering;

d) commerciële exploitatie.

11


Ontwerp (1999-2002)

9. Het Galileo-programma ging van start in 1999, toen de Raad groen licht gaf voor de

ontwerpfase6. In deze fase verrichtte zowel de Commissie als het ESA technische studies,

voorontwikkelingen en haalbaarheidsstudies. Financiering uit de begroting van de

Europese Gemeenschap werd hoofdzakelijk toegekend via het vierde en het vijfde

kaderprogramma voor onderzoek en ontwikkeling7. De middelen van het ESA werden

toegekend via zijn GalileoSat-programma.

10. In november 20008 presenteerde de Commissie de resultaten van de ontwerpfase aan

het Europees Parlement en de Raad. Deze bevatten concrete voorstellen met betrekking

tot het ontwerp van het systeem, de economische en financiële aspecten en de

beheersstructuur ervan. Het volgende tijdschema werd vastgesteld voor de volgende

fasen van het Galileo-programma (zie ook tabel 1):

a) de ontwikkelings- en valideringsfase zou van 2001 tot 2005 lopen;

b) de stationeringsfase zou lopen van 2006 tot 2007;

c) de commerciële exploitatiefase zou van start gaan in 2008.

Volgens de planning in de mededeling zou EGNOS in 2003 operationeel worden.

6 Resolutie van de Raad van 19 juli 1999 inzake de rol van Europa bij de ontwikkeling van een nieuwe generatie van satellietnavigatiediensten - Galileo - Ontwerpfase.

7 Besluit nr. 1110/94/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 april 1994 betreffende het vierde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap van communautaire werkzaamheden op het gebied van onderzoek, technische ontwikkeling en demonstratie (1994-1998) (PB L 126 van 18.5.1994, blz. 1); Besluit nr. 182/1999/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 december 1998 betreffende het vijfde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie (1998-2002) (PB L 26 van 1.2.1999, blz. 1).

8 COM(2000) 750 van 22 november 2000 - Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over Galileo.

12


Tabel 1 - De in november 2000 geplande fasen van het Galileo-programma

Fasen en voornaamste

doelstellingen

Oorspronkelijke

planning

Beheersstructuur1

Ontwerpfase

Technische activiteiten

− Technische studies

− Voorontwikkelingen op technologisch gebied

Andere activiteiten

− Voorbereiding van de beheersstructuren voor de volgende fase

− Haalbaarheidsstudies vanuit juridisch oogpunt en het oogpunt van bedrijfsontwikkeling

− Internationale overeenkomsten

1999-2000 Europese Commissie en het ESA

afzonderlijk plus coördinatie via

een raad van beheer voor het

programma (Programme

Management Board, PMB),

het Galileo-programmabureau

(Galileo Programme Office, GPO)

en de tussentijdse structuur ter

ondersteuning van Galileo (Galileo

Interim Support Structure, GISS)

Ontwikkelings- en valideringsfase


− Gedetailleerde specificatie van ruimte-, grond- en gebruikerssegmenten

− Ontwikkeling en vervaardiging van prototypes van satellieten en het minimumgrondsegment

− Validering van het systeem in een baan om de aarde

Andere activiteiten

− Onderzoekssubsidies (KP6)

− Ontwikkeling bedrijfsplan

− Onderhandelingen over concessie

− Integratie van EGNOS

− Internationale overeenkomsten

2001-2005 Europese Commissie en het ESA

via de GOG

Stationeringsfase


− Assemblage en lancering van satellieten

− Aanleg van het gehele grondsegment

Andere activiteiten

− Bedrijfsontwikkeling

2006-2007 Toezichtautoriteit voor het

Europees GNSS (GSA) +

concessiehouder

Commerciële exploitatiefase


− Vervanging van satellieten

− Exploitatie van de centra

− Onderhoud Andere activiteiten

− Commerciële activiteiten

2008+ Toezichtautoriteit voor het

Europees GNSS (GSA) +

concessiehouder

1 De wijzigingen in de Galileo-beheersstructuur die worden voorgesteld in recente (2007) mededelingen van de

Commissie en resoluties van de Raad zijn niet verwerkt in deze tabel.

13


11. De Commissie stelde in dezelfde mededeling dat "op grond van de resultaten van de

kosten-batenanalyses GALILEO rendabel is en zo aantrekkelijk dat vanaf 2007

overheidsfinancieringen in de vorm van subsidies niet langer nodig zijn". Het

Galileo-systeem zou in totaal 3,3 miljard euro kosten (zie tabel 2 voor een gedetailleerde

uitsplitsing). De Commissie achtte het OPP "een wezenlijk element voor het welslagen van

het GALILEO-programma". In de mededeling werd ook op de dringende noodzaak

gewezen van het nemen van een politiek besluit over de voortzetting van het programma

op de Europese Raad van Nice in december 2000.

12. Zoals de Raad van de Europese Unie had verzocht in zijn Resolutie van 5 april 2001,

had de Commissie een aantal studies verricht naar een bedrijfsplan voor Galileo. In deze

studies werd een 'concessie'-model van OPP aanbevolen9. De Raad bevestigde de keuze

voor een concessie ter financiering van de stationerings- en exploitatiefasen van het

Galileo-programma en stemde er in maart 2002 mee in "te streven naar een verhouding

van ten hoogste 1/3 voor de Gemeenschapsbegroting en ten minste 2/3 voor de

particuliere sector" voor de stationeringsfase.

Ontwikkeling en validering ten tijde van de GOG (2003-2006)

Doel

13. Uit technisch oogpunt bestond de ontwikkelings- en valideringsfase uit de

technologische ontwikkeling van een deel van het systeem - een eerste kernconstellatie

van twee experimentele en vier operationele satellieten, het bijbehorende grondsegment

en proefgebruikerssegmenten, die validering mogelijk maken door testen in een baan om

de aarde en aan de grond (ook genoemd In-Orbit-Validation (IOV)). Het ESA was

verantwoordelijk voor de uitvoering van deze technologische-ontwikkelingsactiviteiten via

zijn GalileoSat-programma.

14. Naast de technologische ontwikkeling richtte de Commissie zich tijdens de

ontwikkelings- en valideringsfase op andere activiteiten die de kloof tussen het systeem en

de toekomstige gebruikers ervan moesten dichten, teneinde de achtereenvolgende fasen

van het programma voor te bereiden door middel van bedrijfsontwikkeling en het

bijeenbrengen van middelen. Vroegtijdige ontwikkeling van gebruikerssegmenten werd

9 Een OPP van het type DBFO (design - build - finance - operate) waarbij de particuliere partij de kosten terugverdient met gebruiksheffingen of beschikbaarheidsbetalingen.

14


essentieel geacht om bij de daaropvolgende ingebruikname van het Galileo-systeem

directe inkomsten te genereren. Daarom richtte de Commissie zich op betrokkenheid van

de particuliere sector via een OPP. Daarnaast lag de nadruk op het financieren van

OTO-activiteiten via het zesde kaderprogramma voor onderzoek (KP6)10 om zowel

technologische ontwikkeling als bedrijfsontwikkeling te ondersteunen, en op het gebruik

van EGNOS als een programma dat de markt vast voorbereidt op Galileo. EGNOS zal

soortgelijke regionale diensten verlenen als drie van de vijf toekomstige Galileo-diensten,

OS, SoL en SAR (zie tekstvak 1).

De gemeenschappelijke onderneming Galileo - het beheersinstrument voor de ontwikkelings- en valideringsfase

15. De ontwikkelings- en valideringsfase zou worden beheerd door de GOG, een

daarvoor bestemde structuur, opgezet door de Commissie en het ESA na goedkeuring

van de Raad van de Europese Unie en de ESA-Raad. Het besluit van de eerstgenoemde

Raad om volop door te gaan met de ontwikkeling en validering werd pas in maart 200211

genomen, 15 maanden later dan verwacht. Deze vertraging was veroorzaakt door de

langdurige onderhandelingen tussen de EU-lidstaten over het gebruik van het systeem

voor militaire doeleinden, en de financiering van en deelname aan het programma door de

particuliere sector. De officiële toestemming van de ESA-Raad voor de ontwikkeling en

validering werd verder vertraagd tot mei 2003. Dit werd veroorzaakt door de langdurige

discussies tussen de ESA-lidstaten over hun industriële deelname in het programma. De

GOG werd opgericht bij een verordening van de EG in mei 200212 13, haar oprichtingsakte

werd getekend in juni 2003 en zij werd operationeel in september 2003.

10 Besluit nr. 1513/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2002 betreffende het zesde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie, ter bevordering van de totstandbrenging van de Europese onderzoeksruimte en van innovatie (2002-2006) (PB L 232 van 29.8.2002, blz. 1).

11 Voorlopige goedkeuring voor een aantal activiteiten werd in april 2001 gegeven.

12 Verordening (EG) nr. 876/2002 van de Raad van 21 mei 2002 tot oprichting van de gemeenschappelijke onderneming Galileo (PB L 138 van 28.5.2002, blz. 1).

13 Artikel 171 van het EG-Verdrag: "De Gemeenschap kan gemeenschappelijke ondernemingen of andere structuren in het leven roepen die noodzakelijk zijn voor de goede uitvoering van programma's voor communautair onderzoek en communautaire technologische ontwikkeling en demonstratie."

15


16. De belangrijkste reden voor de oprichting van de GOG was de behoefte aan een

coördinatieplatform tussen het ESA en de Commissie. Er waren verscheidene andere

redenen14, zoals de noodzaak om het programma via één enkele entiteit te beheren en het

vermogen om particuliere middelen aan te trekken voor ontwikkeling en validering. Hoewel

de particuliere sector door het ondertekenen van een memorandum van overeenstemming

aangaf bereid te zijn om tot 200 miljoen euro bij te dragen aan de ontwikkelings- en

valideringsfase15, is dit voornemen nooit tot uitvoering gebracht.

17. Krachtens haar statuten moest de GOG:

a) toezicht houden op alle Galileo-programma-activiteiten die waren gepland voor de

ontwikkelings- en valideringsfase;

b) alle noodzakelijke aanpassingen verrichten om rekening te houden met de

ontwikkelingen die zich in de loop van de ontwikkelings- en valideringsfase voordoen;

c) de stationeringsfase en de exploitatiefase voorbereiden.

18. De hoofdtaken van de GOG waren ingevolge haar statuten:

a) beheer van een aanbestedingsprocedure, resulterend in het sluiten van een

concessieovereenkomst;

b) toezicht houden op technologische ontwikkelingsprojecten van het ESA;

c) opzet en beheer van onderzoeksprojecten;

d) integratie van EGNOS in Galileo.

14 Verordening (EG) nr. 876/2002; Conclusies van de Europese Raad van maart 2001; COM(2001) 336 van 20 juni 2001 - Voorstel voor een Verordening van de Raad tot oprichting van een gemeenschappelijke onderneming Galileo.

15 Overweging 13 van Verordening (EG) nr. 876/2002.

16


19. In het begin bestond de GOG alleen uit haar twee oprichtende leden, het ESA en de

Europese Commissie. Het nationale teledetectiecentrum van China (National Remote

Sensing Centre of China, NRSCC) werd in oktober 2004 lid van de GOG, in

september 2005 gevolgd door het Israëlische bedrijf MATIMOP (zie ook bijlage III). De

beheersstructuur van de GOG is weergegeven in figuur 2.

Financiering

20. Tijdens de ontwikkelings- en valideringsfase liepen de EU-middelen (uit TEN-T16 en

KP6) via de GOG, terwijl het ESA Galileo medefinancierde via zijn programma's

GalileoSat en ARTES (figuur 1). Tussen 1999 en 2007 is in totaal een bedrag van

1,94 miljard euro aan Galileo toegewezen.

16 Verordening (EG) nr. 2236/95 van de Raad van 18 september 1995 tot vaststelling van de algemene regels voor het verlenen van financiële bijstand van de Gemeenschap op het gebied van transeuropese netwerken (PB L 228 van 23.9.1995, blz. 1); Beschikking nr. 1692/96/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 1996 betreffende communautaire richtsnoeren voor de ontwikkeling van een transeuropees vervoersnet (PB L 228 van 9.9.1996, blz. 1), zoals gewijzigd bij Beschikking nr. 1346/2001/EG (PB L 185 van 6.7.2001, blz. 1).

17


Figuur 1 - Ontwikkelings- en valideringsfase van Galileo - Financieringsstromen

(1999-2007)1

Europese Commissie946 miljoen

Overige92 miljoen

ESA-lidstaten902 miljoen

Gemeenschappelijke onderneming

Galileo892 miljoen

Europees Ruimteagentschap

1 716 miljoen

Infrastructuurontwikkeling

1 716 miljoen

OTO

110 miljoen

Werkzaamheden en

activiteiten van de GOG

114 miljoen

114 m

io

110 m

io

92 m

io

196 m

io

750 m

io852 m

io

50 m

io

668 mio

1 716 m

io

TEN-T

KP6

KP6

TEN-T NRSCC

MATIMOP

België

GalileoSat

ARTES

GalileoSat

1 De Chinese en Israëlische bijdragen bestonden uit een bijdrage aan het basisvermogen van de GOG

(respectievelijk 5 miljoen en 4 miljoen euro) en een bijdrage die moest worden gebruikt om de

activiteiten van hun eigen nationale industrieën te financieren (via contracten met het ESA). Deze

laatste werd niet volledig ter beschikking gesteld.

Bron: schatting van de ERK.

Voortgang

21. In oktober 2004 zond de Commissie een mededeling over de voortgang van het

programma aan het Parlement en de Raad17. Deze mededeling effende de weg voor een

vergadering van de Transportraad in december 2004, waarop werd besloten om over te

gaan tot de stationeringsfase van het programma. De Commissie legde geen bijgesteld

tijdschema voor. Op dat moment had de technologische ontwikkeling een vertraging

opgelopen van ongeveer drie jaar.

17 COM(2004) 636 def. Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad - Overgang op de stationerings- en de exploitatiefase van het Europees programma voor radionavigatie per satelliet.

18


22. Volgens de mededeling had de GOG "de selectieprocedure voor een toekomstige

concessiehouder afgerond". De selectiefase voor de concessie was evenwel juist verlengd

tot eind januari 2005. Bovendien selecteerde de GOG in februari 2005 geen

voorkeursgegadigde uit twee kandidaat-consortia18. In plaats daarvan stelden de

inschrijvers voor om op te gaan in een gefuseerd consortium, waarmee de GOG in

juni 2005 instemde, en deden zij een gezamenlijk bod.

23. Tussen juli en december 2005 waren zowel de concessieonderhandelingen als de

technologische ontwikkelingsactiviteiten geblokkeerd door toedoen van een aantal

lidstaten. De meningsverschillen tussen de lidstaten betroffen met name de samenstelling

van het gefuseerde consortium, dat een bod moest doen voor de concessieovereenkomst

en de locatie van de activiteitencentra van het systeem, zijn grondinfrastructuur en

hoofdkantoor. Door bemiddeling19 werd er in december 2005 overeenstemming bereikt.

De feitelijke onderhandelingen met het gefuseerde consortium begonnen in januari 2006.

24. Op 28 december 2005 werd de eerste experimentele satelliet, GIOVE-A genaamd,

met succes gelanceerd; hiermee werd de toegang tot de door de Internationale

Telecommunicatie Unie aan Galileo toegekende frequenties gewaarborgd.

18 De consortia Eurely en iNavsat. Een derde voorgeselecteerd consortium, geleid door Eutelsat, trok zich in de zomer 2004 terug uit de selectiefase.

19 In oktober 2005 stelde de vice-voorzitter van de Europese Commissie een voormalig Europees Commissaris als bemiddelaar aan - Persbericht IP/05/1345.

19


25. In juni 200620 bracht de Commissie een bijgesteld tijdschema voor Galileo uit21. De

ontwikkelings- en valideringsfase zou nu tot begin 2009 duren, en de stationering zou

plaatsvinden in 2009 en 2010 (een verschuiving van drie jaar ten opzichte van de

oorspronkelijke planning). Deze mededeling betekende ook een stijging in de begroting

voor de ontwikkelings- en valideringsfase tot 1,5 miljard euro (400 miljoen euro meer dan

de oorspronkelijke begroting). Over de concessieonderhandelingen zei de Commissie dat

gebleken is dat de concessieoplossing "het meest aangepast aan het specifieke karakter

van het programma. […] Vóór eind 2006 zullen de ontvangsten- en kostenramingen

alsmede de bijdrage van de publieke sector worden vastgesteld. Bovendien zal het

financiële plan worden geconsolideerd en zullen de voornaamste contractclausules

worden geredigeerd."

26. In november 2006 parafeerden de onderhandelaars van de GOG en het gefuseerde

consortium de belangrijkste contractvoorwaarden Hot, Heads of Terms v.1 van het OPP

Galileo, het eerste ontwerp van een contractueel niet-verbindende verklaring. Dit was het

document waarmee de GOG een concessieovereenkomst het dichtst benaderde.

Ontwikkeling en validering na de GOG (sinds 2006)

27. De GOG was eind 2006 van mening dat zij haar hoofdtaken met succes had

volbracht22. De GOG werd eind december 2006 ontbonden23 en haar activiteiten werden

overgedragen aan de Toezichtautoriteit voor het Europees GNSS (GSA), die in juli 2004

was opgericht om de openbare belangen met betrekking tot de Europese

GNSS-programma's te behartigen en daarvoor als regelgevende instantie op te treden

20 COM(2006) 272 van 7 juni 2006 - Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad - Stand van zaken betreffende het programma Galileo.

21 De eerste keer dat de Commissie dit schema publiceerde was in de 'noot voor de redactie' van Persbericht IP/05/1345 van 25 oktober 2005.

22 Persbericht van GOG van 30 november 2006 - Volgende stap in het Galileo-programma - overdracht van het beheer van de gemeenschappelijke onderneming Galileo aan de Toezichtautoriteit voor het Europees GNSS.

23 Verordening (EG) nr. 1942/2006 van de Raad van 12 december 2006 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1321/2004 inzake de beheersstructuren van de Europese programma's voor radionavigatie per satelliet (PB L 367 van 22.12.2006, blz. 18); Verordening (EG) nr. 1943/2006 van de Raad van 12 december 2006 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 876/2002 tot oprichting van de gemeenschappelijke onderneming Galileo (PB L 367 van 22.12.2006, blz. 21).

20


gedurende de stationerings- en exploitatiefase van het programma Galileo24. Door deze

overdracht van activiteiten veranderde de rol van de GSA, hetgeen niet was voorzien bij

haar oprichting.

28. De concessieonderhandelingen met het gefuseerde consortium liepen begin 2007

vast. In een mededeling van mei 200725 erkende de Europese Commissie dat EGNOS en

Galileo te maken hadden met veel vertragingen (vijf jaar ten opzichte van het

oorspronkelijke tijdschema) en kostenoverschrijdingen. In 2007 besloot de Raad van de

Europese Unie26 tot heroriëntering van het programma: de stationering zou nu in 2013

gereed zijn, volledig gefinancierd worden uit de Gemeenschapsbegroting (zie tabel 2), en

het ESA zou de rol van afgevaardigd inkoper krijgen. Het Europees Parlement en de Raad

stelden op basis hiervan een verordening vast betreffende de voortzetting van de

uitvoering van de GNSS-programma's27. Op 1 juli 2008 publiceerde de Commissie een

oproep tot het indienen van blijken van belangstelling voor de aankoop van infrastructuur

voor het Galileo-systeem, en wel in zes rubrieken (systeemondersteuning,

grondstationsegment, grondbesturingssegment, ruimtesegment (satellieten),

lanceerraketten en werking). Na een voorselectie van geschikte kandidaten werden er

eind 2008 preliminaire voorstellen ontvangen. Het proces waarbij een concurrentiegerichte

dialoog wordt gevoerd, wordt naar verwachting in de loop van 2009 afgerond.

24 Verordening (EG) nr. 1321/2004 van de Raad van 12 juli 2004 inzake de beheersstructuren van de Europese programma's voor radionavigatie per satelliet (PB L 246 van 20.7.2004, blz. 1).

25 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad - Galileo op een tweesprong: de uitvoering van de Europese GNSS-programma's, SEC(2007) 624, 16 mei 2007.

26 Resoluties en conclusies van de Raad van 6-8 juni, 1-2 oktober en 29-30 november 2007.

27 Verordening (EG) nr. 683/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 betreffende de voortzetting van de uitvoering van de Europese programma's voor navigatie per satelliet (Egnos en Galileo) (PB L 196 van 24.7.2008, blz. 1).

21


Tabel 2 - Kostenramingen van Galileo

Oorspronkelijke kostenraming in miljoen euro (COM(2000) 750)

Bijgewerkte kostenraming in miljoen euro (COM(2007) 261

en ESA-documenten)

Ontwerpfase 80 80

Ontwikkelings- en valideringsfase

1 100 2 100

Stationering 2 150 3 400

Totaal 3 330 (waarvan 1 800 miljoen te

dragen door de overheidssector)

1

5 580 (geheel te dragen door de

overheidssector)2

1 De jaarlijkse exploitatiekosten, inclusief de vervanging van de satellieten, werden geraamd op

220 miljoen euro.

2 Beschikbaarheidsbetalingen (vast deel) voor exploitatiekosten, onderhoud en debetrente voor de

reconstitutie van het kapitaal tot 2030 worden geraamd op 5 300 miljoen euro.

29. In haar mededeling van mei 2007 analyseerde de Commissie het mislukken van de

concessieonderhandelingen uitvoerig. Dit document was erop gericht de weg vrij te maken

voor een heroriëntering van het programma. In dat licht verschaft het een niet-uitputtend

overzicht van de redenen voor de mislukking. Er wordt ingegaan op het feit dat de

veronderstellingen van de Commissie over het tijdschema, de begroting en de overdracht

van het marktrisico en ontwerprisico "wellicht te optimistisch [zijn] geweest". De

mededeling behandelt ook onderwerpen zoals bestuur door de overheid en de particuliere

sector en het feit dat nationale belangen van de lidstaten de overhand hadden gekregen

op de strategische langetermijndoelstellingen van het programma. Er wordt echter niet

ingegaan op kwesties als de voorbereiding van het OPP (inclusief timing en vakkennis) en

rapportage, welke factoren hierna in dit verslag worden uitgewerkt.

22


REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE

30. De Rekenkamer verrichtte een controle van het beheer van de ontwikkelings- en

valideringsfase van Galileo door te onderzoeken:

a) aan welke factoren het mislukken van het concessieproces is toe te schrijven;

b) aan welke factoren de gerapporteerde vertragingen en kostenoverschrijdingen bij de

technologische ontwikkeling zijn toe te rekenen;

c) in hoeverre de uitgaven voor onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten ten goede zijn

gekomen aan het Galileo-programma;

d) hoe goed de GOG het EGNOS-programma geïntegreerd heeft in Galileo;

e) of het Galileo-programma adequaat werd bestuurd.

31. De controle betrof de periode waarin de GOG de ontwikkelings- en valideringsfase

beheerde (september 2003 - december 2006) en was met name gericht op haar mandaat,

haar oprichtingsproces en het beheer van haar taken. De controlewerkzaamheden werden

uitgevoerd in 2007 en 2008. De Rekenkamer volgde de ontwikkeling van het programma,

waaronder de heroriëntering ervan, tot eind 2008.

32. De Rekenkamer verzamelde controle-informatie aan de hand van controles van

stukken en gesprekken bij de GOG, de Commissie en het ESA, en door het voeren van

gesprekken met andere betrokkenen, zoals vertegenwoordigers van lidstaten, de GSA

(Toezichtautoriteit voor het Europees GNSS), begunstigden van onderzoeksprojecten,

vertegenwoordigers van de Europese ruimtevaartindustrie, bedrijven die hadden

ingeschreven op de concessie en door de GOG ingehuurde adviseurs.

33. Om de kwaliteit van het beheer van de activiteiten op het gebied van onderzoek en

ontwikkeling door de GOG te beoordelen, voerde de Rekenkamer een enquête uit onder

482 begunstigden van een of meer onderzoeksprojecten die werden gefinancierd in het

kader van de thematische prioriteit "Lucht- en ruimtevaart" van KP6.

23


OPMERKINGEN

34. De volgende controlebevindingen hebben betrekking op de verschillende taken van de

GOG in de ontwikkelings- en valideringsfase (paragrafen 35-65) en op kwesties met

betrekking tot het overheidsbestuur (paragrafen 66-74). In elke sectie worden de

doelstellingen van de GOG gedetailleerd beschreven en als ijkpunt gebruikt om haar

resultaten aan af te meten. Vervolgens gaat de Rekenkamer na waarom de GOG de

meeste van haar doelstellingen niet heeft gehaald. Waar dit relevant was, werd ervaring

met bestaande programma's, projecten of organisaties als ijkpunt gehanteerd. In andere

gevallen werden algemeen aanvaarde beginselen voor projectbeheer gebruikt. Met name

voor de paragrafen 35-42 heeft de Rekenkamer ook een reeks controlecriteria gehanteerd

die zijn afgeleid uit de beste praktijken bij het oprichten van OPP's28 (zie bijlage IV voor

een gedetailleerd overzicht van deze analyse).

Concessieonderhandelingen mislukt

Doelstelling

35. De belangrijkste taak van de GOG was, een OPP te bedingen waarbij de particuliere

sector in partnerschap met de Europese Commissie zou investeren in het opzetten en

gebruiken van de Galileo-infrastructuur. Aanvankelijk was bepaald dat vóór eind 2004 een

concessiehouder (te weten de betrokken particuliere ondernemingen) zou worden

aangewezen, dat de GOG de onderhandelingen in 2005 zou afronden en dat de GSA

tegen eind 2005 een concessieovereenkomst zou gunnen.

Resultaten

36. Zoals gepland heeft de GOG het concessieproces gefaseerd opgestart (voorselectie,

selectie, onderhandelingen). Zij heeft in april 2004 een eerste pakket

aanbestedingsdocumenten uitgebracht, waarna zij een procedure van

concurrentiegerichte dialoog organiseerde en de inschrijvers een

ontwerp-concessieovereenkomst en beoordelingscriteria verstrekte.

28 INTOSAI-richtsnoeren over de beste praktijk voor de controle van publiek-private financiering en concessies (herzien) - november 2007.

24


37. De GOG was niet in staat een voorkeursgegadigde te selecteren in oktober 2004, en

evenmin na de verlenging van de selectiefase in februari 2005. De onderhandelingen

gingen pas in januari 2006 van start, nadat de inschrijvers zich hadden verenigd in één

consortium.

38. De termijn voor de gunning van de concessieovereenkomst werd tweemaal uitgesteld,

van december 2005 tot december 2006, en vervolgens tot december 2007. Begin 2007

besloten de Commissie en de GSA de onderhandelingen te staken.

Oorzaken van de mislukking

39. Het OPP was ontoereikend voorbereid en ontworpen. Daardoor was de GOG

verplicht, onderhandelingen te voeren over een OPP dat onrealistisch was.

Voorbereiding

40. Er is aanzienlijke ervaring met OPP-projecten opgedaan in de lidstaten en derde

landen. De ervaring leert dat de beste praktijken de volgende elementen omvatten:

a) een behoorlijke voorbereiding: de publieke sector moet de vereisten van het project

duidelijk omschrijven, nagaan welke capaciteiten de particuliere sector heeft, de

potentiële voordelen evalueren, alternatieve manieren onderzoeken om in zijn

behoeften te voorzien, de adequate verdeling van het risico onderzoeken, bekijken of

een en ander betaalbaar en waarschijnlijk kosteneffectief is, en een 'business case'

uiteenzetten. Voordat voor een bepaald soort OPP wordt gekozen, moet een

adequate risicobeoordeling plaatsvinden;

b) voldoende tijd: de ervaring van andere organisaties29 leert dat het vaststellen van een

degelijke aanpak van OPP en van de standpunten van de publieke sector ruim een

jaar in beslag neemt, zelfs in het geval van OPP-projecten die minder complex zijn

dan Galileo;

c) adequate beheermiddelen: het beheer van een OPP-project vraagt om een speciaal

team dat de juiste vaardigheden in huis heeft en bijtijds is samengesteld;

d) handhaving van doeltreffende mededinging;

29 OPP-/PFI-praktijken in het VK.

25


e) regelmatig bekijken van een lopend OPP-project om te waarborgen dat de besteding

van het geld daaraan nog steeds optimaal is.

41. Een aantal van deze beste praktijken werden door de Commissie tijdens de

voorbereidende fase van het Galileo-OPP niet in acht genomen30:

a) een behoorlijke voorbereiding. Ondanks het feit dat zij diverse studies had laten

uitvoeren, verrichtte de Commissie geen onderzoek naar de traditionele openbare

aanbesteding, en een vergelijking met de overheidssector werd nooit opgezet31.

Bovendien bekeek de Commissie niet vooraf hoe het risico op realistische wijze zou

kunnen worden gespreid over de publieke en particuliere sector, in welke fase van het

project of op welk onderdeel van de activiteiten van Galileo een OPP de grootste kans

van slagen heeft, of wat de relatieve voordelen van verschillende OPP-modellen

waren32. De Commissie deed een - door de Raad aangenomen - voorstel voor OPP

voor de stationerings- en exploitatiefase van Galileo om een politieke consensus te

bereiken. Nadat de Commissie de argumenten voor investeringen door de publieke of

de particuliere sector aan de hand van verschillende studies had onderzocht, koos de

Commissie voor een 'concessie' voor het OPP (zie paragraaf 12). In de documentatie

van de Commissie werden de kenmerken van een concessie omschreven, maar dit

gebeurde aan de hand van argumenten op basis van algemene stellingen, en niet van

een specifiek op Galileo gerichte redenering, en voor de aanbesteding werd een

30 In bijlage IV wordt een gedetailleerd overzicht gegeven van de criteria die worden toegepast voor de controle van het beheer door de publieke sector van het concessieproces van Galileo, alsmede een samenvatting van de beoordeling van elk criterium.

31 Een vergelijking met de overheidssector is een schatting van de kosten van het project indien klassieke aanbestedingsmethoden waren gevolgd. Deze wordt gebruikt om te helpen vaststellen of particuliere financiering een betere kosteneffectiviteit biedt dan klassieke aanbesteding.

32 Slechts het joint venture-model en het concessiemodel werden onderzocht.

26


ambitieus tijdschema voorgesteld. Hoewel verschillende van de risico's en problemen

die zouden moeten worden ondervangen, in de voorbereidende fase werden

onderkend33, stelde de Commissie niet duidelijk vast welke invloed deze op de

haalbaarheid van de transactie zouden kunnen hebben of hoe de publieke sector

deze op doeltreffende wijze zou kunnen aanpakken;

b) voldoende tijd: gezien het ambitieuze tijdschema, dat voorzag in rapportage aan de

Vervoerraad in december 2004, liet de Commissie de GOG niet voldoende tijd34 om

tot een aanpak van concessies te komen. Verschillende inschrijvers toonden zich ook

bezorgd dat het aan tijd ontbrak om een geloofwaardig bedrijfsplan uit te werken in het

kader van de procedure van de concurrentiegerichte dialoog. Bijgevolg werden in de

oorspronkelijke stukken van de GOG bij de aanbestedingen geen specifieke

doelstellingen vastgesteld. Met name werd niet ingegaan op de meeste moeilijkheden

die inherent zijn aan het concessiemodel. Dit leidde tot inschrijvingen door het

bedrijfsleven die geen vaste prijzen of toezeggingen bevatten, en voorzien waren van

voorwaarden en punten van voorbehoud, zodanig dat zij onvoldoende grondslag voor

vergelijking en evaluatie boden. Om dezelfde reden had de GOG geen degelijke

evaluatiecriteria voor een vergelijkende evaluatie van ingediende inschrijvingen. De

eerste duidelijke stellingname van de publieke sector op een aantal punten die van

belang zijn voor Galileo, betrof de 'contractvoorwaarden' die eind 2006 met de

inschrijvers waren overeengekomen;

c) adequate beheermiddelen: de GOG was een nieuwe organisatie, met een nieuwe

juridische opzet, een nieuw samengesteld team, een nieuw hoofd en geen in het

verleden opgedane ervaring met onderhandelingen over concessies. Er werd pas een

beroep op externe adviseurs gedaan in september 2004 (d.w.z. na het uitbrengen van

aanbestedingsdocumentatie en de beginfase van de concurrentiegerichte dialoog);

d) instandhouding van de concurrentie: vanaf het najaar van 2004 waren er twee

concurrerende industriële consortia. Zij stelden in mei 2005 voor, de krachten te

33 Er werd op diverse knelpunten voor een OPP gewezen, zoals onzekere inkomsten (marktrisico), technologische risico's, onderlinge afhankelijkheid tussen ontwikkelings- en stationeringsfasen (ontwerprisico), en industriële concentratie in de ruimtevaartindustrie.

34 De GOG heeft nog geen acht maanden nadat zij operationeel werd, een eerste pakket aanbestedingsdocumenten uitgebracht.

27


bundelen om één enkele offerte in te dienen. De GOG stemde in met deze fusie op

bepaalde voorwaarden35, en in de hoop dat dit een hogere kosteneffectiviteit zou

opleveren. Bij gebreke van een vergelijking met de overheidssector ging elk

concurrentie-element in de procedure verloren;

e) regelmatige inspectie: de publieke sector moet een lopend OPP-project regelmatig

bekijken om te waarborgen dat het kosteneffectief blijft. Hoewel in de verslagen van

de GOG ter evaluatie van de concessie op diverse risico's en problemen werd

gewezen36, was haar voortgangsrapportage over het programma al te positief. In haar

regelmatig afgegeven officiële verklaringen heeft zij nooit vraagtekens gezet bij de

haalbaarheid van de concessie, maar slechts de termijn voor de gunning van de

overeenkomst elk jaar telkens met nog eens twaalf maanden uitgesteld. Bijgevolg

hadden lidstaten die vertrouwden op de GOG, niet voldoende informatie om

corrigerende maatregelen te eisen (zie ook paragraaf 74, onder f)).

Het gekozen OPP-model

42. De keuze voor een OPP in de vorm van een concessie werd door de Commissie

voorgesteld en door de Raad vastgesteld bij wijze van politieke consensus tussen de

lidstaten. Deze OPP-concessie, gebaseerd op een kostenverdeling van ten hoogste een

35 Inachtneming van EU-wetgeving inzake openbare aanbestedingen en mededinging, een strak tijdschema, aanzienlijke verbeteringen van inschrijvingen ten opzichte van de eerdere individuele offertes en het feit dat het gefuseerde consortium zich houdt aan een gemeenschappelijke, passende juridische structuur.

36 Evaluatieverslagen van oktober 2004, februari 2005 en juni 2005.

28


derde publieke bijdragen en ten minste twee derde particuliere bijdragen die de GOG

moest bedingen, verschilde in diverse opzichten aanzienlijk van enig ander destijds

bestaand OPP37:

a) Galileo kent een hoog technologisch risico. Het omvat een constellatie van

30 satellieten die in een middelhoge baan om de aarde zijn gebracht, met nieuwe

componenten (zoals een nieuw soort atoomklokken) die tot op heden niet in de ruimte

zijn getest;

b) het is moeilijk te voorspellen hoeveel inkomsten zullen worden gegenereerd,

aangezien de GPS-signalen vrij beschikbaar zijn. Er moet nog een exploitatiemodel

worden vastgesteld;

c) de Galileo-concessie had volgens plan moeten ingaan nadat, en niet voordat het

systeem werd ontworpen en de infrastructuur gedeeltelijk werd ontwikkeld door de

publieke sector. Hoewel het Galileo-OPP de concessie van het type DBFO (design -

build - finance - operate) dicht benaderde, verschilde het Galileo-OPP daar toch sterk

van in die zin dat van een particuliere concessiehouder werd verwacht dat deze zich

verbindt tot het bouwen, financieren en besturen van een nieuw systeem dat door de

publieke sector was opgezet en overgedragen (tekstvak 2).

Tekstvak 2 - De voornaamste risico's van de concessie

De drie voornaamste factoren die de concessieonderhandelingen belemmerden, waren de

overdracht van de publieke naar de particuliere sector van het marktrisico en het ontwerprisico, en

de wettelijke-aansprakelijkheidsregeling.

Om het marktrisico over te dragen was het vertrouwen nodig dat de marktopbrengst kan worden

verkregen conform een overeengekomen basisscenario voor marktontwikkeling. De

marktonzekerheid, het vooruitzicht dat de ontvangsten in de verre toekomst liggen en de

belangrijke rol die voor de publieke sector in de marktontwikkeling wordt voorzien, maken dat dit

risico moeilijk kan worden overgedragen aan de particuliere sector.

37 Traditionele OPP-infrastructuurprojecten hebben bijv. betrekking op tunnels en wegen. Het best hiermee te vergelijken OPP, Paradigm / Skynet (telecommunicatiesysteem van de Britse defensie), verschilt echter in veel opzichten van Galileo: zij kent een lager technologisch risico, het Britse ministerie van defensie geldt als betrouwbare basisinkomstenbron, een overzicht van de reeds geleverde prestaties is beschikbaar en het project wordt aangestuurd door één enkele sponsor die over ervaring met OPP beschikt (Brits ministerie van defensie).

29


Voor de overdracht van het ontwerprisico moest zeker worden gesteld dat het ontwerp (door het

ESA uitgewerkt tijdens de ontwikkelings- en valideringsfase) geen inherente problemen vertoonde

die het gevolg zouden kunnen zijn van een ondeugdelijk of onder de maat presterend systeem

(waarvoor de concessiehouder tijdens de exploitatie verantwoordelijk zou zijn). Dit risico was

moeilijk over te dragen, niet alleen vanwege de technische complexiteit van het Galileo-ontwerp en

de van de concessiehouder tijdens de operationele fase verwachte output, maar ook vanwege de

taakverdeling tussen enerzijds ontwerp en ontwikkeling (het ESA) en anderzijds stationering,

besturing en onderhoud (concessiehouder).

De wettelijke-aansprakelijkheidsregeling betreft niet-contractuele verplichtingen jegens potentiële

slachtoffers van storingen van Galileo, waarvoor geen specifiek wettelijk of verzekeringsmodel

voorhanden is.

Vertraging en budgetoverschrijding bij technologische ontwikkelingsactiviteiten

Doelstelling

43. De tweede van de vier hoofdtaken van de GOG was het toezien op de technologische

ontwikkelingsactiviteiten van het ESA, teneinde te waarborgen dat voldoende satellieten

en grondsegmentinstallaties waren gebouwd en in werking waren gesteld als bewijs van

de capaciteit en betrouwbaarheid van het systeem, en dit alles binnen het geplande

tijdsbestek en budget (zie paragraaf 13).

Resultaten

44. In december 2006 was er slechts één experimentele satelliet (GIOVE-A) operationeel,

die de toegang waarborgde tot voor Galileo benodigde frequenties waarvoor bij de

Internationale Telecommunicatie-unie aanvragen waren ingediend. De tweede

experimentele satelliet (GIOVE-B) werd in april 2008 gelanceerd, 30 maanden later dan

oorspronkelijk gepland. Volgens het huidige tijdschema38 eindigt de ontwikkelings- en

valideringsfase in 2010 - vijf jaar te laat. Overeenkomstig de door het ESA in juli 200839

overgelegde kostenramingen zal de ontwikkeling en validering 1 miljard euro meer kosten

dan het oorspronkelijke budget van 1,1 miljard euro (zie tabel 3).

38 Verordening (EG) nr. 683/2008.

39 De ramingen werden eerder geactualiseerd in februari 2005 en mei 2007.

30


Tabel 3 - Vergelijking van de begrotingsramingen 2001 en 2008 voor de ontwikkelings- en

valideringsfase (in miljoen euro - prijzen van 2001)

Activiteit

Raming

oorspronkelijke

begroting

Begrotingsraming

juli 2008

Galileo System Test Bed (GSTB-V2,

proefbank) 85 173

Lanceerinrichtingen 90 224

In-Orbit-Validation (IOV, validering in

een baan rond de aarde) 747 1 253

Kosten ESA 110 303

Overige 68 151

Totaal 1 100 2 104

Bron: ESA.

Oorzaken van vertragingen en kostenoverschrijdingen

45. Bij haar taak, toezicht te houden op de technologische ontwikkelingsactiviteiten,

ondervond de GOG ernstige belemmeringen door bestuurskwesties, een onvolledig

budget, vertragingen en de industriële organisatie van de ontwikkelings- en

valideringsfase.

46. De GOG had de taak gekregen, toezicht te houden op de technologische

ontwikkeling, maar deze taak was niet nader omschreven. In de praktijk werkte het ESA

zonder toezicht van de GOG, maar overeenkomstig zijn eigen regels en procedures. De

toezichthoudende rol van de GOG ten opzichte van het ESA stond op gespannen voet met

diens bestuursstructuur. Deze wordt verderop behandeld als bestuurskwestie in de

paragrafen 66-74.

47. De begroting van Galileo voor ontwikkeling en validering, zoals voorgelegd aan de

Raad40, was onvolledig. Ze bevatte geen specifiek budget of specifieke reserve voor

onvoorziene uitgaven41. Ze was met 1,1 miljard euro lager dan de kostenramingen die

40 COM(2000) 750 van 22 november 2000.

41 Voor de deelneming van het ESA in de ontwikkelings- en valideringsfase (die de helft van het totale budget uitmaakt) geldt de facto een voorziening voor onvoorziene uitgaven van 20 %:

31


resulteerden uit de definiëringsfase. Bovendien werd geen rekening gehouden met de

financiële bijdrage van de Commissie ad 50 miljoen euro aan de GOG, en werden

beveiligingseisen (120 miljoen euro) niet ingecalculeerd42. De in totaal vereiste middelen

en kosten van een project dienen in de planningsfase te worden vastgesteld, waar nodig

met inbegrip van budgetten voor onvoorziene uitgaven en met wijzigingen. De ervaring

van andere organisaties wijst uit dat ruimteprogramma's gewoonlijk een budget voor

onvoorziene uitgaven van 10 tot 40 % vergen, naar gelang van de complexiteit van het

programma, de innovatiegraad en het aantal onbekenden.

48. De ontwikkelings- en valideringsfase ging pas in mei 2003 van start, 29 maanden later

dan gepland (zie paragraaf 15). Volgens berekeningen van het ESA, bevestigd door de

GOG, zijn extra kosten van circa 142 miljoen euro aan deze vertraging toe te schrijven43.

49. De industriële organisatie van de ontwikkelings- en valideringsfase, die wordt

gekenmerkt door een specifieke opzet, met een ad hoc-hoofdaannemer, leidde tot

vertragingen en kostenoverschrijdingen. Een door concurrentie gekenmerkte context wordt

verondersteld bevorderlijk te zijn voor het tijdig en binnen de grenzen van het budget

bereiken van resultaten. In 2000 werd een joint venture van toonaangevende Europese

ruimtevaartondernemingen opgericht44 die moest fungeren als industrieel hoofdaannemer

voor de ontwikkeling en realisatie van de Galileo-infrastructuur. In een oligopolide context

zoals de Europese ruimtevaartindustrie werd door de oprichting van de joint venture de

indien de cumulatieve kostenoverschrijding minder dan 20 % van het budget van het programma bedraagt, mag geen deelnemende lidstaat zich uit het programma terugtrekken.

42 Met beveiligingseisen werd te laat in het programma rekening gehouden: in 2004 kondigde de Beveiligingsraad van Galileo bijkomende vereisten aan waarmee 120 miljoen euro aan extra kosten gemoeid waren. De daaruit resulterende 1 000 wijzigingsaanvragen hadden vérgaande consequenties voor de technische basis en bijgevolg voor de lopende ontwikkelingsactiviteiten.

43 Dit bedrag omvat: a) 41 miljoen euro voor de ontwikkeling van een tweede testsatelliet om vóór juni 2006 het risico te beperken dat met het zeker stellen van toegang tot aangevraagde frequenties gepaard gaat, aangezien het risico te groot is met slechts één satelliet; b) 15 miljoen euro voor verdere ontwikkelingen in verband met de nuttige lading; c) 40 miljoen euro aan bijkomende kosten die het ESA maakt voor de aanzienlijke verandering in het tijdschema; d) 46 miljoen euro aan extra arbeidskosten voor de industrie wegens veranderende economische omstandigheden.

44 De locatie en functies van het hoofdkantoor, de beheersstructuur van het bedrijf en de toewijzing van werkpakketten aan de diverse onderaannemers waren voorwerp van een overeenkomst tussen verschillende regeringen.

32


concurrentie verder beperkt. Het ESA kon niet anders dan in de periode tussen juli 2001

en december 2004 diverse contracten aan deze joint venture gunnen. Bij verschillende

van deze contracten deden zich aanzienlijke vertragingen en kostenoverschrijdingen voor.

Volgens ESA-verslagen waren deze problemen toe te schrijven aan problematisch beheer,

onduidelijke verslaglegging en besluitvormingsketens en het feit dat de selectie van

onderaannemers werd ingegeven door "zelfopgelegde industriële distributiebeperkingen,

en niet door kosten- en roosterefficiëntie". Als gevolg van ernstige problemen bij de

tenuitvoerlegging van het hoofdcontract ten aanzien van de ontwikkelings- en

valideringsfase besloot het ESA in december 2007 om de industriële organisatie en het

contractueel kader van de IOV te wijzigen. Het ESA nam de taken en

verantwoordelijkheden van de algemene hoofdcontractant over. Deze reorganisatie zal

betekenen dat bijkomende kosten45 worden gemaakt tijdens de ontwikkelings- en

valideringsfase. Volgens schattingen van het ESA omvatten deze 350 miljoen euro voor

het herziene industrieel kader en 194 miljoen euro voor kosten van het ESA46.

50. De aanslepende concessieonderhandelingen in de tweede helft van 2005 (zie

paragraaf 23) hadden ook een effect op de technologische ontwikkeling: het programma

werd met viereneenhalve maand vertraagd en de extra kosten ad 103 miljoen euro zijn toe

te schrijven aan deze vertraging en de uitvoering van de overeenkomst van

5 december 200547.

45 Onder meer voor beëindiging van het IOV-contract.

46 Uitbreiding van de IOV-dekking tot 2010 en voorbereiding van verantwoordelijkheden voor de aanbesteding voor het volledig operationeel vermogen (full operational capability, FOC).

47 De partners in het gefuseerde consortium kwamen overeen om twee identieke Galileo-controlecentra (GCC) op te richten, bestaande uit een GMS (grondstationsegment) en een GCS (controlecentrumsegment), maar om het GCC te implementeren met behulp van zowel het in Duitsland gevestigde GMS als het in Italië gevestigde GCS, in plaats van te werken met één operationele en één back-up-GCC. Ook werd overeengekomen een derde GMS in "cold back-up-modus" en een derde GCS op te zetten.

33


Beperkt nut van OTO-activiteiten

Doelstelling

51. De derde taak van de GOG48 was het initiëren en beheren van de nodige

onderzoeksactiviteiten ter ondersteuning van de verwezenlijking van de kerntaken en –

doelstellingen van de ontwikkelings- en valideringsfase van Galileo (d.w.z. technologische

ontwikkeling en vroegtijdige ontwikkeling van gebruikerssegmenten - zie ook de

paragrafen 13 en 14).

Resultaten

52. Tussen september 2003 en december 2006 selecteerde de GOG in totaal

70 onderzoeksprojecten ter waarde van 110 miljoen euro en voerde zij hierover

onderhandelingen en hield zij toezicht op deze projecten, die uit KP6 werden gefinancierd

aan de hand van diverse uitnodigingen tot het indienen van voorstellen. De activiteiten

waren gericht op de ontwikkeling van gebruikerssegmenten, hetgeen bestond in het

bevorderen van innovatieve diensten en toepassingen van geschikte technologie

(ontvangers, plaatselijke componenten), alsmede op de marktontwikkeling in verschillende

gebruikersgemeenschappen. De OTO-activiteiten behelsden ook enige technologische

ontwikkeling van het Galileo-systeem en EGNOS-demonstratieactiviteiten.

53. De controle wees uit49 dat de GOG in het algemeen werd gezien als een efficiënte

structuur voor de tenuitvoerlegging van de Galileo-component van het

KP6-werkprogramma50. De onderzoeksprojecten leidden tot belangstelling en

bewustwording in de gebruikersgemeenschappen en slaagden erin, verschillende

organisaties en belanghebbenden bijeen te brengen. Het uiteindelijke nut van de

OTO-activiteiten voor het Galileo-programma is echter beperkt. De GOG heeft de

projectresultaten niet voldoende benut om een coherent pakket van door de gebruiker

48 De Commissie gaf de GOG dit mandaat in haar werkprogramma voor KP6 van 9 december 2002 (thematische prioriteit 1.4: "luchtvaart en ruimte"). Het werd vertaald in drie jaarlijkse contracten met de GOG voor specifieke ondersteuningsactie (KP6).

49 Met name aan de hand van de enquête en gesprekken met deelnemers aan KP6.

50 De enquêteresultaten leveren een over het geheel genomen positief beeld van het management van de GOG op, vooral op de volgende terreinen: aanbestedingsdocumenten (bestekken van de werkzaamheden), contractbeheer, -bewaking en -beoordeling. Onder meer de volgende onderzochte terreinen waren voor verbetering vatbaar: het beleid op het gebied van de intellectuele eigendomsrechten en de verspreiding en gebruikmaking van resultaten.

34


gevalideerde vereisten te formuleren dat voor het ESA als basis voor de

systeemspecificatie van Galileo zou kunnen dienen. Een groot aantal projecten bestond in

een gedetailleerde analyse van de regelgevingsactiviteiten die op het niveau van zowel de

EU als de lidstaten vereist zijn om de toepassing van GNSS-applicaties in een groot aantal

economische en maatschappelijke sectoren te bevorderen. Er werd geen follow-up

gegeven aan de resultaten van deze projecten.

Redenen voor beperkt nut

54. Discontinuïteit, de ongeschiktheid van KP6 voor de financiering van

marktontwikkelingsactiviteiten, het ontbreken van een brede aanpak op het gebied van

marktontwikkeling en vertragingen verklaren het beperkte nut van de OTO-resultaten van

Galileo.

55. Toen de Commissie voorstelde de GOG op te heffen, was het haar bedoeling de

continuïteit van het programma te garanderen door voor een soepele overdracht van de

activiteiten aan de GSA te zorgen51. De overdracht van de GOG naar de GSA van de taak

om toezicht op meer dan 50 projecten uit te oefenen leidde echter tot vertragingen en

veroorzaakte problemen wat betreft de ondersteuning en follow-up van projecten en de

verspreiding van de projectresultaten52.

56. Het instrument voor het toekennen van KP-subsidies is ongeschikt voor de

financiering van marktontwikkelingsactiviteiten. Voor KP6-subsidies (nadat een uitnodiging

tot het indienen van voorstellen is gedaan) wordt in wezen een bottom-up-aanpak gevolgd

zonder gecentraliseerde benutting van de resultaten. Idealiter hadden de KP6-activiteiten

moeten worden ondersteund door consolidatie van de resultaten ervan in een brede

top-down-aanpak van marktontwikkeling op het niveau van de GOG/het GSA (zie ook

EGNOS - paragraaf 65). Zonder een dergelijke proactieve aanpak is moeilijk te

waarborgen dat de projecten na afronding ervan blijvend nut hebben voor het

Galileo-programma.

51 Voorstel voor een verordening van de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1321/2004 inzake de beheersstructuren van de Europese programma's voor radionavigatie per satelliet (COM(2006) 261 van 2 juni 2006).

52 75 % van de 482 respondenten lieten weten dat er sprake was van een negatieve impact op hun project(en).

35


57. De enquêteresultaten bevestigden ook dat de cumulatieve vertragingen in het

programma (in de technologische ontwikkeling, EGNOS-operaties en de

concessieonderhandelingen) een negatief effect hadden op zowel de uitvoering van

KP6-projecten (bijv. doordat het EGNOS-signaal niet beschikbaar was) als de toekomstige

benutting van de projectresultaten (vanwege de impact ervan op de activiteiten van het

GNSS en mogelijkheden tot het ontwikkelen van onderzoek).

Integratie van EGNOS slechts gedeeltelijk geslaagd

Doelstelling

58. Als de voorloper van Galileo speelt EGNOS een cruciale rol bij de vroegtijdige

ontwikkeling van gebruikerssegmenten (zie ook paragraaf 14). De vierde taak van de

GOG was "toe te zien op de optimale integratie van EGNOS in Galileo" (zie voetnoot 12).

Aangezien EGNOS en Galileo twee volledig onafhankelijke systemen zijn (zie bijlage II

voor een gedetailleerde vergelijking van EGNOS en Galileo), heeft integratie geen

betrekking op het in technische zin delen van infrastructuur, maar op het volgende:

a) integratie in de Galileo-bestuurs- en beheersstructuren werd noodzakelijk geacht voor

de aanpak van zaken als het bereiken van overeenstemming door de eigenaars van

EGNOS53, de integratie van de financiering van EGNOS en Galileo54 en de keuze van

het tijdstip voor het aanstellen van een economisch beheerder van EGNOS;

b) op het niveau van de markt werd met de integratie beoogd de weg te bereiden voor

het introduceren van Galileo op de markt met gebruikmaking van het systeem EGNOS

als voorloper, aangezien het soortgelijke regionale diensten zal verlenen als drie van

de vijf toekomstige diensten van Galileo.

Resultaten

59. Op beleidsvlak zijn EGNOS en Galileo geïntegreerd in één Europese beleidslijn voor

GNSS. Uit financieel oogpunt is de financiering van de Commissie voor EGNOS

opgenomen in de financiering van Galileo.

53 Ook wel 'EGNOS-kaderovereenkomst' genoemd.

54 Deze doelstelling ontstond vanwege de financieringsproblemen waarmee EGNOS in januari 2006 te kampen had.

36


60. EGNOS ondervond echter vertragingen, en de voornaamste uitdagingen van het

programma, zoals de marktontwikkeling, certificering en de rol van de diverse

belanghebbenden, vormen nog steeds onopgeloste problemen:

a) sinds oktober 2004 wordt er onderhandeld over een kaderovereenkomst betreffende

het 'ownership' en de toekomstige exploitatie van EGNOS. In september 2008 was

hierover nog steeds geen overeenstemming bereikt. Het EGNOS OS-signaal is sinds

juli 2006 in technische zin beschikbaar geweest, maar zonder een economisch

beheerder kan het niet operationeel worden verklaard55;

b) het marktpenetratieplan van de GOG werd nooit geïmplementeerd en een

certificeerbare versie van EGNOS wordt niet vóór maart 2009 verwacht, ofwel ten

minste twee jaar later dan verwacht56.

Redenen voor beperkt succes

61. De succesvolle verwezenlijking van haar vierde doelstelling door de GOG werd

belemmerd door een aantal factoren:

a) de rol van de GOG en haar mandaat ten aanzien van EGNOS was onduidelijk,

b) het besluit om EGNOS te integreren in Galileo was nadelig voor EGNOS;

c) het institutioneel kader van EGNOS is zeer complex;

d) de GOG spande zich te weinig in voor marktontwikkelingsactiviteiten.

62. De rol van de GOG en haar mandaat ten aanzien van EGNOS was onduidelijk. De

statuten van de GOG bepaalden slechts dat de GOG zou "toezien op de optimale

integratie van EGNOS in Galileo". Ingevolge de tripartiete overeenkomst57 was het ESA

middels zijn ARTES-9-programma verantwoordelijk voor de technische ontwikkeling en het

55 Vanwege kwesties rond de aansprakelijkheid en onzekerheid over de toekomst van de financiering en het bestuur van EGNOS.

56 Bij gebreke van duidelijke mijlpalen en planning voor EGNOS is dit slechts een conservatieve schatting.

57 Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap, het Europees Ruimteagentschap en de Europese Organisatie voor de veiligheid van de luchtvaart inzake een Europese bijdrage tot de ontwikkeling van een wereldwijd satellietnavigatiesysteem (GNSS), ondertekend in 1998 (PB L 194 van 10.7.2009, blz. 16).

37


gebruik van EGNOS. Uit deze wettekst blijkt echter niet duidelijk wie de algehele

beheerder van het EGNOS-programma was. Doordat er geen programmabeheerder was,

ontbrak het EGNOS duidelijk aan een strategische langetermijnvisie58, hetgeen tot

onzekerheid, vertragingen en kostenoverschrijdingen leidde (bijlage II).

63. Hoewel het besluit om EGNOS in de concessieonderhandelingen op te nemen een

doorlopende communautaire financiering veilig stelde, vertraagde het tegelijkertijd de

verwezenlijking van het EGNOS-programma omdat:

a) vertragingen in de concessieonderhandelingen de termijnen voor de technologische

ontwikkeling van EGNOS verschoven;

b) elke activiteit met betrekking tot de aanstelling van een economisch beheerder van

EGNOS werd stopgezet omdat dit tot de verantwoordelijkheid van de

Galileo-concessiehouder behoorde.

Bovendien maakte de noodzaak om een kaderovereenkomst voor EGNOS te sluiten de

concessieonderhandelingen complexer.

64. Het institutioneel kader van EGNOS is zeer complex. De diverse partijen die financiële

belangen hebben bij EGNOS, hebben alle verschillende prioriteiten. Als eigenaar van de

activa van EGNOS gedurende de looptijd van het ARTES-9-programma treedt het ESA op

namens de landen die een financieel belang in dat programma hebben. Voor elke

eigendomsoverdracht is hun instemming vereist59. De Commissie heeft geen

eigendomsrechten op EGNOS, maar via de GSA moet zij, overeenkomstig Verordening

(EG) nr. 1321/2004 eigenaar van de activa van EGNOS worden. Het ontbreken van een

duidelijk mandaat voor de GOG als EGNOS-programmabeheerder deed twijfels rijzen over

de vraag of de GOG gemachtigd is, over een kaderovereenkomst voor EGNOS te

onderhandelen.

58 Zoals langlopende financiële verplichtingen, een stabiele technische basis, een duidelijke lijn in de richting van toekomstig bestuur, prioriteren van doelstellingen met betrekking tot uitbreiding van EGNOS buiten Europa, een duidelijk beeld van de complementariteit van EGNOS en Galileo.

59 Overeenkomstig de bilaterale overeenkomsten tussen het ESA en acht nationale verleners van luchtverkeers(beheers)diensten en andere agentschappen.

38


65. Bovendien ging de aandacht van de GOG met name uit naar institutionele, financiële

en internationale samenwerkingskwesties en er werden slechts weinig tijd en middelen

besteed aan het vroegtijdig ontwikkelen van een aantal 'service enablers' (voor de

dienstverlening bevorderlijke factoren) voor EGNOS: de GOG heeft de resultaten op het

punt van marktontwikkeling van KP6 niet op gecentraliseerde wijze benut (paragraaf 56)

en heeft het marktpenetratieplan voor EGNOS niet geïmplementeerd.

Ontoereikend openbaar bestuur

66. In de volgende secties gaat de aandacht uit naar de rolverdeling en de wijze waarop

de Commissie haar rol als voornaamste promotor van het Galileo-programma heeft

vervuld.

Onduidelijke rolverdeling

67. De rolverdeling tussen de entiteiten die betrokken zijn bij de ontwikkelings- en

valideringsfase van het programma (EU- en ESA-lidstaten, Commissie, GOG en ESA) was

niet duidelijk omschreven.

68. Het vermogen van de GOG om het programma effectief te beheren werd beperkt

door:

a) haar bestuursstructuur (figuur 2).

De statuten van de GOG verleenden haar een toezichthoudende rol ten aanzien van

de door het ESA te verrichten werkzaamheden op het gebied van technologische

ontwikkeling. Het ESA was echter zowel een der oprichters van de GOG (en bijgevolg

vertegenwoordigd in het uitvoerend comité en de raad van bestuur) als een

'contractant' (ontvanger van financiering en verantwoordelijk voor de uitvoering in het

kader van de ESA/GOG-overeenkomst). Derhalve was de GOG vanwege dit

belangenconflict voor het ESA binnen de GOG, in de praktijk niet in staat doeltreffend

toezicht te houden op het ESA;

b) haar tijdelijk karakter.

Het opheffen van de GOG vóór de beëindiging van de ontwikkelings- en

valideringsfase ondermijnde haar autoriteit60.

60 De Commissie erkende in haar mededeling van mei 2007 dat de timing van de overdracht van activiteiten van de GOG naar de GSA op 1 januari 2007 suboptimaal bleek. De GSA werd nog

39


69. De overeenkomst tussen het ESA en de GOG over de ontplooiing van activiteiten op

het gebied van technologische ontwikkeling in de ontwikkelings- en valideringsfase (door

de Commissie bedongen voordat de GOG operationeel werd61) was niet voldoende

specifiek (de ESA-EUMETSAT-overeenkomsten hadden beter als model kunnen

dienen62 63). Hierdoor heerste onduidelijkheid over de regels die gelden voor het gunnen

van contracten64, eigendomsoverdracht, verslaglegging en uitvoering65. In de

overeenkomst werd de rol van de diverse actoren niet opgehelderd. In de geest van de

kaderovereenkomst tussen het ESA en de Europese Gemeenschap66 hadden deze rollen

opgebouwd en haar betrekkingen met de Commissie en het ESA waren niet duidelijk vastgesteld.

61 Later formeel goedgekeurd door de raad van bestuur van de GOG en ondertekend door de uitvoerend directeur.

62 EUMETSAT (de Europese Organisatie voor de exploitatie van meteorologische satellieten) is een intergouvernementele organisatie die is opgericht ten dienste van in totaal 21 lidstaten en negen samenwerkende staten.

63 Het ESA is verantwoordelijk voor de ontwikkeling van het ruimtesegment van EUMETSAT-programma's, en EUMETSAT is verantwoordelijk voor het systeem als geheel. In de ESA-EUMETSAT-overeenkomsten wordt uitvoeriger ingegaan op aspecten als:

§ financiële aansprakelijkheid, de uitsplitsing ervan in industriële prijzen en ESA-kosten, en procedures die moeten waarborgen dat de grenzen van de financiële aansprakelijkheid in acht worden genomen;

§ de benutting van de marge voor beheer en goedkeuringsprocedures;

§ de vaststelling van duidelijke communicatielijnen;

§ duidelijke procedures voor het behandelen van kennisgevingen van wijziging die niet onder het oorspronkelijk beoogde werk vallen;

§ bezit van materiële goederen en intellectuele eigendom.

64 Het ESA past het principe van de 'billijke tegenprestatie' toe als onderdeel van haar industriebeleid. Met andere woorden, een land dat een bijdrage aan het ESA levert zal, binnen een zekere marge, contracten voor de industrie ontvangen waarvan de waarde equivalent is aan die bijdrage. In theorie is dit principe slechts van toepassing op 50 % van het budget voor ontwikkeling en validering. In de praktijk is het niet mogelijk dergelijke regels toe te passen op 50 % van één ondeelbare activiteit die als zodanig wordt beheerd.

65 Bijv. wat betreft de uitvoering en financiering van bepaalde kennisgevingen van wijzigingen zoals waarmerking, gegevensuitwisseling, hogeprecisiepositioneringsdienst en de overeenkomst van 5 december.

66 Kaderovereenkomst tussen de Europese Gemeenschap en het Europees Ruimteagentschap (PB L 261 van 6.8.2004, blz. 64).

40


complementair moeten zijn, waarbij het ESA het bevoegde technisch orgaan zou zijn, de

Commissie zich op de politieke dimensie zou richten en de GOG zich zou bezighouden

met de vereisten van gebruikers en met certificering.

70. Het ESA was betrokken bij programmabeheer (via de GOG) en tegelijkertijd

verantwoordelijk voor het dagelijks beheer van de technologische ontwikkelingsactiviteiten

van zowel Galileo als EGNOS.

71. De onduidelijke rolverdeling leidde tot onduidelijke verantwoordingslijnen. Veel

besluiten met betrekking tot Galileo werden beïnvloed door het feit dat niet één actor

(Commissie, GOG, ESA, lidstaten) de volledige verantwoordelijkheid op zich nam: het

besluit ten gunste van afzonderlijke ontwikkelings- en stationeringsfasen, de keuze voor

een OPP, aanvaarding van het fusievoorstel van de inschrijvers, de overeenkomst tussen

het ESA en de GOG, onvolledige budgettering, vertragingen in de technologische

ontwikkeling van EGNOS en de industriële organisatie van IOV.

72. Het programmabeheer werd ook bemoeilijkt door ingrijpen van de lidstaten in het

beheer van afzonderlijke programmaonderdelen (paragrafen 23 en 49).

41


Figuur 2 - Bestuursstructuur van de GOG

Het programma miste een sterke strategische sponsor en toezichthouder

73. Tussen 1999 en 2004 droeg de Commissie actief bij tot het initiëren en starten van het

programma. In de loop van 2005 kwamen er vertragingen en kostenoverschrijdingen aan

het licht, maar corrigerende maatregelen van betekenis werden pas in maart 2007

getroffen.

Uitvoerend directeur GOG Uitvoerend comité GOG

Raad van bestuur GOG

ESA PB-Nav

(ESA-lidstaten)

Raad van toezicht GOG

(EU-lidstaten)

Beveiligingsraad van

Galileo

Gemeenschappelijke onderneming Galileo

ESA Consultants Industrie

ESA-GOG-overeenkomst OTO-subsidies Onderzoeksopdrachten

Overige

contractanten

De GOG werd bestuurd door een uitvoerend directeur, vier raden en een uitvoerend

comité. Alle agendapunten van de raad van bestuur werden voorbereid tijdens

vergaderingen van het uitvoerend comité en werden eerst op het niveau van de

EU-lidstaten door de raad van toezicht besproken, alsmede op het niveau van de

ESA-lidstaten in de PB-Nav (Programmaraad voor satellietnavigatie). Het ESA en de

Commissie hadden evenveel stemmen in de raad van bestuur, waar voor alle besluiten

consensus was vereist.

42


74. Gedurende het gehele programma nam de Commissie, als de voornaamste promotor

van het programma, een aantal managementbeginselen niet in acht, zoals:

a) het stellen van duidelijke, realistische en aanvaardbare doelstellingen: het programma

heeft meerdere doelstellingen, hetgeen resulteerde in uiteenlopende verwachtingen

van belanghebbenden. Naast de politieke, economische en technologische drijfveren

achter Galileo (paragraaf 7) zagen de lidstaten het als een manier om de Europese

ruimtevaartindustrie te consolideren. Voor sommige lidstaten is de mogelijke

toepassing van het systeem voor het leger of defensie een even belangrijke

doelstelling geweest. De Commissie stelde geen prioriteiten voor de doelstellingen

van het programma;

b) het definiëren van passende strategieën en instrumenten om deze na te streven: de

Commissie heeft geen strategische visie op lange termijn voor de programma's

EGNOS en Galileo gevolgd67, maar heeft zich op kortetermijndoelstellingen en

-besluiten gericht. Dit wordt geïllustreerd door:

i) het ontbreken van een stappenplan voor EGNOS en Galileo. Kwesties die

verband houden met bijv. het toekomstige exploitatiemodel voor Galileo en

EGNOS, de implementatie van systeemprioriteiten (bijv. welke dienst eerst moet

worden geïmplementeerd) of de ontwikkeling van militaire luchtvaartmarkten

voor EGNOS moesten eind 2008 nog worden opgelost;

ii) de problemen die werden ondervonden bij de onderhandelingen over een

kaderovereenkomst voor EGNOS. Als onderdeel van het Europese

satellietnavigatiebeleid stelde de Commissie voor de programma's EGNOS en

Galileo onder één paraplu samen te brengen, te weten de Europese

satellietnavigatieprogramma's. Dit gebeurde echter zonder voorafgaande

instemming van de overige belanghebbenden bij EGNOS (paragrafen 5 en 64)

en zonder dat er veel aandacht werd besteed aan de complexiteit van het

institutionele kader. De GOG (en later de GSA) werd belast met de

onderhandelingen over een dergelijke overeenkomst, maar eind 2008 was er

geen vooruitgang geboekt. Bijgevolg is - behalve voor technische zaken (die

67 Zoals de complementariteit van beide programma's, modellen voor de toekomstige exploitatie van EGNOS en Galileo of de implementatie van systeemprioriteiten.

43


door het ESA worden beheerd) - geen enkele entiteit gemachtigd om belangrijke

besluiten inzake EGNOS te nemen en het programma aan te sturen;

iii) het feit dat de Commissie er sterk op gericht was het programma door de

opeenvolgende Raadsvergaderingen te loodsen (zie bijv. de paragrafen 21 en

22 over de mededeling van de Commissie van 6 oktober 2004);

c) het opzetten van een toekomstige (permanente) organisatie: tussen juli 1999 en

december 2006 belastte de Commissie zes verschillende tijdelijke structuren met het

bieden van technische ondersteuning voor het programmabeheer van Galileo of met

de feitelijke beheerstaak. De GOG was het vijfde initiatief van dien aard. Als een

flexibele, specifiek hierop gerichte organisatie met een ondernemende instelling had

zij een doeltreffend programmabeheerder kunnen zijn. Haar positie werd echter

ondermijnd door haar tijdelijke karakter68, haar bestuursstructuur (figuur 2) en haar

gebrek aan expertise;

d) het zorgen voor de juiste vaardigheden om alle door de publieke sector beheerde en

aangestuurde programmacomponenten ten uitvoer te leggen: toen de Commissie de

GOG opzette, had zij niet voldoende oog voor het feit dat het om een nieuwe

organisatie ging met onvoldoende ervaring en know-how voor het verrichten van haar

taken (zie ook paragraaf 41, onder c));

e) het voorzien in risicobeheer: bij aanvang van het programma ging de Commissie niet

adequaat om met de risico's die aan de Galileo-concessie waren verbonden (bijv.

marktrisico, ontwerprisico en technologisch risico) (zie ook paragraaf 41, onder a) en

tekstvak 2) en startte zij het concessieproces dus zonder de nodige voorbereiding;

68 Zelfs voordat de GOG operationeel werd, publiceerde de Commissie een voorstel voor een verordening van de Raad waarbij de GSA als haar opvolger werd opgericht (COM(2003) 471 def. van 31 juli 2003).

44


f) tijdige besluitvorming over alle aspecten van het programma: de Commissie

onderzocht of monitorde de voortgangsverslagen van de GOG niet kritisch genoeg. In

de mededelingen van de Commissie kwam de positieve toon van officiële uitlatingen

van de GOG telkens terug. De Commissie eiste of trof vóór maart 2007 geen

corrigerende maatregelen van betekenis, zelfs al werd de concessietermijn jaarlijks

met telkens twaalf maanden verschoven.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

75. Het beheer van de ontwikkelings- en valideringsfase was ontoereikend. Het

Galileo-programma kampte op verschillende niveaus met problemen:

a) de GOG was geen sterke programmabeheerder en er was geen ander orgaan

waaraan die rol werd toebedeeld. Zij haalde de meeste van haar doelstellingen niet -

dit was echter te wijten aan factoren waarop de GOG meestal geen invloed had;

b) het programma ontbeerde een sterke strategische sponsor en toezichthouder: de

Commissie gaf niet proactief leiding aan het programma, zodat het stuurloos was. Het

programmabeheer vertoonde een aantal tekortkomingen: het ontbrak aan realistische

doelstellingen, een passende strategie en vaardigheden; er was onvoldoende

voorbereidend werk verricht, en er was sprake van een lange reactietijd voordat

corrigerende maatregelen werden getroffen;

c) omdat de lidstaten uiteenlopende verwachtingen hadden van het programma, traden

zij op in het belang van hun nationale industrieën, hetgeen vertraging in de

besluitvorming opleverde. De daaruit voortvloeiende compromissen leidden tot

uitvoeringsproblemen, vertragingen en uiteindelijk tot kostenoverschrijdingen.

Aan welke factoren is het mislukken van het concessieproces toe te schrijven?

76. Het OPP was ontoereikend voorbereid en ontworpen. Daardoor was de GOG

verplicht, onderhandelingen te voeren over een OPP dat onrealistisch was

(paragrafen 35-42).

45


Aan welke factoren zijn de gerapporteerde vertragingen en kostenoverschrijdingen bij de

technologische ontwikkeling toe te rekenen?

77. De taak van de GOG om toezicht te houden op de technologische

ontwikkelingsactiviteiten werd ernstig belemmerd door bestuurskwesties, een onvolledig

budget, vertragingen en de industriële organisatie van de ontwikkelings- en valideringsfase

(paragrafen 43-50).

In hoeverre zijn de uitgaven voor onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten ten goede

gekomen aan het Galileo-programma?

78. De OTO-resultaten waren van beperkt nut vanwege discontinuïteit, de ongeschiktheid

van KP6 voor het financieren van marktontwikkelingsactiviteiten, het ontbreken van een

brede aanpak op het gebied van marktontwikkeling en vertragingen (paragrafen 51-57).

Hoe goed heeft de GOG het EGNOS-programma in Galileo geïntegreerd?

79. De integratie van EGNOS in Galileo was geen onverdeeld succes omdat het mandaat

van de GOG onduidelijk was, het besluit om EGNOS te betrekken bij de

concessieonderhandelingen de verwezenlijking van het EGNOS-programma vertraagde,

het institutionele kader van EGNOS niet duidelijk was en de GOG weinig moeite deed voor

de marktontwikkeling ten behoeve van EGNOS (paragrafen 58-65).

Werd het Galileo-programma adequaat bestuurd?

80. Het programma werd ontoereikend bestuurd. De rolverdeling tussen de entiteiten die

betrokken zijn bij de ontwikkelings- en valideringsfase van het programma (EU- en

ESA-lidstaten, Commissie, GOG en ESA) was niet duidelijk omschreven. De Commissie

toonde geen adequaat leiderschap bij de ontwikkeling en het beheer van Galileo

(paragrafen 66-74).

46


Lessen voor de toekomst

81. De organisatie van het Galileo-programma is sinds 2007 aanmerkelijk gewijzigd. Veel

van de uit de GOG getrokken lessen zijn echter relevant voor zowel het dóórlopende

Galileo-programma als mogelijke verdere gemeenschappelijke ondernemingen en

industriële programma's.

82. De Commissie heeft zichzelf als programmabeheerder voorgedragen, een uitdagende

rol waarvoor zij over weinig ervaring beschikt. Hoewel dit een geschikte

kortetermijnoplossing zou kunnen zijn, dient de Commissie na te gaan of dit de meest

passende regeling op lange termijn zou zijn. De Rekenkamer doet de volgende

aanbevelingen.

Aanbeveling 1

Om als programmabeheerder aan gezag te winnen, dient de Commissie haar middelen en

haar juridische en financiële instrumenten aan te passen aan de specifieke kenmerken

van de ontwikkeling en het beheer van een industrieel programma:

a) de omvang en know-how van haar personeel dient in overeenstemming te zijn met

haar taak als programmabeheerder;

b) er moet een passend kader voor samenwerking tussen de EU en het ESA worden

opgezet;

c) de Commissie moet ervoor zorgen dat zij over de financiële instrumenten beschikt om

de infrastructuur te kunnen financieren (anders dan via subsidies) en toezeggen de

jaarlijkse exploitatie- en bijkomende kosten van deze infrastructuur op lange termijn te

zullen dragen;

d) het programma moet zodanig worden aangestuurd dat de programmabeheerder in

staat wordt gesteld zijn taken op coherente wijze te vervullen (verwachtingen

formuleren, bevoegdheden verlenen en prestaties verifiëren).

83. Er moet een duidelijke koers worden uitgezet, wil Galileo succes boeken. Besluiten

over de toekomst ervan kunnen niet door de Commissie alleen worden genomen, maar

duidelijk leiderschap is van essentieel belang.

47


Aanbeveling 2

Het is dringend noodzakelijk dat de Commissie de beleidsdoelstellingen van het

programma verduidelijkt en omzet in strategische en operationele doelstellingen die

Galileo van een degelijk stappenplan voorzien vanaf heden tot na de volledige

stationering. Zo is het de vraag:

a) hoe Galileo als commercieel systeem moet worden gepositioneerd. Is het noodzakelijk

in financieel opzicht de kosten te dekken of zal voortzetting van de ondersteuning door

de publieke sector nodig zijn? Gaat het erom maximale inkomsten te genereren, of de

macroeconomische voordelen te maximaliseren en de gehele waardeketen van

Galileo te bedienen door goederen en diensten die met de toepassingen ervan

worden gegenereerd?

b) hoe EGNOS en Galileo zich tot elkaar zullen verhouden wanneer Galileo eenmaal

volledig operationeel is. Zullen zij naast elkaar bestaan en zo voor nuttige redundante

dienstverlening zorgen, of zal EGNOS worden ontmanteld?

84. Het mislukken van de concessieonderhandelingen betekent niet dat er in de toekomst

geen grondslag is voor een Galileo-concessie. Eventuele toekomstige pogingen om een

beroep te doen op particuliere financiën moeten echter gebaseerd zijn op een realistischer

inschatting van wat verkoopbaar is en of er werkelijk iets te zeggen valt voor een OPP.

Opgemerkt zij dat er succesvolle exploitatiemodellen bestaan voor andere internationale

satellietprojecten zoals Inmarsat, Intelsat, Eutelsat of Eumetsat.

Aanbeveling 3

De Commissie dient voldoende tijd te nemen om de exploitatiefase voor te bereiden,

gebruikmakend van de in de lidstaten bestaande beste praktijken, rekening houdend met

verschillende modellen voor initiatieven van de particuliere sector en met de opgedane

ervaring in vergelijkbare sectoren.

85. Afhankelijk van het besluit over de positionering van Galileo als commercieel systeem

(zie aanbeveling 2) zal de Europese Unie ofwel zich moeten toeleggen op de bevordering

van vroegtijdige marktontwikkeling van inkomsten van Galileo/EGNOS (om directe

ontvangsten te genereren ter compensatie van de kosten), ofwel moeten accepteren de

totale potentiële kosten van Galileo te financieren (mogelijk 10 miljard euro in de komende

48


20 jaar). In het eerste geval dient er een passend kader voor gebruikers te worden

opgezet.

Aanbeveling 4

De Commissie dient ervoor te zorgen dat er werk wordt gemaakt van:

a) de analyse, consolidatie en validering van relevante en stabiele gebruikersvereisten;

b) het uitwerken van de nodige maatregelen (zoals de noodzakelijke weten

regelgeving);

c) de promotie van EGNOS als een voorbeeld voor Galileo, door het certificeren van de

SoL-dienst van EGNOS en het compatibel maken van de exploitatiemodellen van

EGNOS en Galileo;

d) de ontwikkeling van een duidelijk en compatibel prijsbeleid of ontvangstenmodel voor

Galileo- en EGNOS-diensten, en van beleid inzake wettelijke aansprakelijkheid.

86. De Commissie heeft intussen andere gemeenschappelijke ondernemingen opgericht

(SESAR, ITER en diverse gezamenlijke technologie-initiatieven, JTI's). De met Galileo

opgedane ervaring leert dat de aanpak van deze nieuwe ondernemingen goed gepland en

realistisch dient te zijn.

Aanbeveling 5

Voor eventuele toekomstige gemeenschappelijke ondernemingen en industriële

programma's waarmee de EU zich wil gaan bezighouden, moet de Commissie:

a) nagaan of er duidelijke, dwingende redenen voor het oprichten van een

gemeenschappelijke onderneming zijn;

b) ervoor zorgen dat alle realistische opties voor samenwerking met de particuliere

sector behoorlijk zijn overwogen;

c) zich inspannen om een bestuursstructuur op te zetten die een behoorlijk

programmabeheer door de gemeenschappelijke onderneming niet belemmert.

49


Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van

14 mei 2009.

Voor de Rekenkamer

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President


BIJLAGE I

HET EUROPESE RUIMTEAGENTSCHAP

Het ESA is een intergouvernementele organisatie die in zijn huidige vorm in 1975 is

ontstaan door de samenvoeging van twee bestaande agentschappen, ELDO (European

Launcher Development Organisation - Europese organisatie voor de ontwikkeling van

lanceersystemen) en ESRO (European Space Research Organisation - Europese

Organisatie voor ruimteonderzoek). Het ESA heeft 18 lidstaten: Oostenrijk, België,

Tsjechië, Denemarken, Finland, Frankrijk, Duitsland, Griekenland, Ierland, Italië,

Luxemburg, Nederland, Noorwegen, Portugal, Spanje, Zweden, Zwitserland en het

Verenigd Koninkrijk. De nationale instanties die in deze landen verantwoordelijk zijn voor

de ruimtevaart, nemen zitting in de ESA-Raad die de organisatie bestuurt.

Het doel van het ESA is de samenwerking tussen de Europese staten op het gebied van

ruimteonderzoek en ruimtetechnologie en de toepassing hiervan in de ruimte - uitsluitend

voor vreedzame doeleinden - tot stand te brengen en te bevorderen met het oog op

gebruikmaking ervan voor wetenschappelijke doeleinden en voor operationele

ruimtesystemen bestemd voor praktische toepassing.

De activiteiten van het ESA bestaan uit twee categorieën: 'verplicht' en 'niet-verplicht'.

Programma's die worden uitgevoerd in het kader van de algemene begroting of de

begroting voor wetenschappelijke programma's zijn 'verplicht'; hieronder vallen de

basiswerkzaamheden van het Agentschap (studies betreffende toekomstige projecten,

technologisch onderzoek, gedeelde technische investeringen, informatiesystemen en

opleidingsprogramma's). Alle lidstaten dragen bij aan deze programma's op een schaal die

gebaseerd is op hun BBP. Bij de andere programma's, de zogenoemde 'niet-verplichte'

programma's, is een beperkt aantal lidstaten betrokken die vrij kunnen beslissen over het

niveau waarop zij deelnemen. Zowel ARTES-9 als GalileoSat is een niet-verplicht

programma. ESA's uitgavenbegroting 2006 bedroeg bijna 3 miljard euro.

Het ESA en de Europese Gemeenschap zijn van elkaar onafhankelijke organisaties. Zij

hebben andere lidstaten en worden beheerst door andere regels en procedures. Het ESA

is niet gebonden aan EU-regelgeving.

Een kaderovereenkomst tussen het ESA en de Europese Gemeenschap (van kracht sinds

mei 2004) legt de samenwerking tussen de twee instanties formeel vast. Het Europees

ruimtevaartbeleid, waarvoor werd getekend in mei 2007, brengt de aanpak van het ESA

op één lijn met die van de afzonderlijke EU-lidstaten en brengt voor het eerst een

gemeenschappelijk politiek kader voor ruimtevaartactiviteiten in Europa tot stand.


BIJLAGE II

FEITEN, CIJFERS EN VOORBEELDEN MET BETREKKING TOT EGNOS

Vergelijking tussen EGNOS en Galileo

EGNOS Galileo

Verband met andere GNSS

Verbetert de signalen van GPS en GLONASS

Volledig onafhankelijk van andere GNSS

Diensten 3: OS, SoL, SAR 5: OS, CS, PRS, SoL, SAR

Dekking Regionaal (Europa) Wereldwijd

Ruimtesegment 3 transponders op geostationaire (GEO) satellieten die in een baan op 36 000 km hoogte om de aarde draaien

30 medium earth orbit MEO-satellieten die in een middelhoge baan op 23 000 km om de aarde draaien

Grondsegment 4 vluchtleidingscentra (MCC, Mission Control Centres)

34 stations voor afstandsbepaling en integriteitsbewaking (RIMS, Ranging and Integrity Monitoring Stations)

6 navigatielandgrondstations (NLES, Navigation Land Earth Stations)

3 GCC (Galileo-controlecentra)

20 GSS (Galileo-sensorstations)

5 S-band-grondstations voor het opwaartse pad ('up-link stations')

10 C-band-grondstations voor het opwaartse pad ('up-link stations')

Gefinancierd door ESA, Europese Commissie, Eurocontrol, EOIG, belanghebbenden bij GOG

ESA, Europese Commissie, China, Israël

Financieringsbronnen van EGNOS

Financieringsbronnen van EGNOS (totaal 630 miljoen euro, prijzen van 2001)

Tussen 1995 en 2007 toegekende middelen

ESA-lidstaten (ARTES)

37 %

Europese Commissie

(TEN-T + KP7)

28 %

EOIG

26 %

Eurocontrol

2 %

Belanghebbenden bij GOG

7 %

Bron: Raming van de ERK.


Het ontbrak EGNOS aan een langetermijnvisie

De EGNOS-doelstellingen werden geleidelijk aangepast gedurende de omvorming van het

programma van een demonstratiemodel tot een volwaardig operationeel programma. Het

had te lijden onder een gebrek aan langetermijnvisie en politieke betrokkenheid. Hierna

volgen enkele voorbeelden:

d) EGNOS-subsidies van de Europese Commissie werden in jaarlijkse tranches betaald

en kwamen stelselmatig te laat. De bijdragen van de ESA-lidstaten kwamen ook te

laat. Sommige activiteiten van het programma werden daarom vertraagd, hetgeen

onzekerheid schiep over de planning van de tenuitvoerlegging van het programma.

e) Halverwege de looptijd leidden veranderende vereisten, evoluerende normen en

nieuwe ideeën over de certificering van het programma tot vertragingen en extra

kosten.

f) In september 2008 was er nog steeds geen stappenplan voor EGNOS.

g) Hoewel het OS-signaal van EGNOS in juli 2006 beschikbaar kwam, was het systeem

in september 2008 nog steeds niet operationeel verklaard vanwege het vraagstuk van

de wettelijke aansprakelijkheid, onzekerheid over de toekomst van het programma

qua financiering en bestuur en de terughoudendheid van de Commissie om het

systeem technisch te aanvaarden.

h) Ondanks de inspanningen van het ESA en de GOG om de mogelijkheden van

EGNOS overzee (bijv. in Afrika, China en Zuid-Amerika) te laten zien, bestaat er

eigenlijk geen strategie om EGNOS buiten Europa te steunen.

i) In de organisatiestructuur van de GOG was EGNOS toegewezen aan de technische

afdeling en werd het niet behandeld als volwaardig, sectoroverschrijdend programma.

Tot 2006 ontving de GOG van de Commissie geen financiële middelen om aan

specifieke EGNOS-gerelateerde studies te besteden.


BIJLAGE III

INTERNATIONALE SAMENWERKING INZAKE GALILEO

De EU heeft verscheidene internationale overeenkomsten gesloten met betrekking tot

Galileo.

Met de Verenigde Staten (2004) en met Rusland (2006) werden

samenwerkingovereenkomsten getekend om de interoperabiliteit en compatibiliteit tussen

Galileo en bestaande GNSS, zoals GPS en GLONASS, te verzekeren.

Door samenwerkingsovereenkomsten met China (2003) en Israël (2004) werden

respectievelijk het NRSCC en MATIMOP lid van de GOG.

Er werden algemene samenwerkingsovereenkomsten getekend met Oekraïne (2005),

India (2005), Marokko (2005) en Zuid-Korea (2006), maar deze hebben nooit geleid tot

een feitelijke deelname of GOG-lidmaatschap.

Het doel van al deze overeenkomsten was de technologische en politieke risico's tot een

minimum te beperken, industriële en politieke kennis te bevorderen en te versterken, de

levering van systeemtoepassingen te stimuleren, marktpenetratie in derde landen te

bieden, Galileo als internationale norm te bevorderen en de grondslag te leggen voor de

installatie van grondsegmentonderdelen in verschillende regio's van de wereld.

De verhoudingen met de Chinese en Israëlische ondernemingen werden geschaad toen

de GOG werd ontbonden en er problemen ontstonden bij de overdracht van de

betreffende overeenkomsten aan de GSA. De besprekingen over samenwerking met nog

andere landen zoals Brazilië, Mexico, Chili, Canada, Argentinië en Australië werden ook

gestaakt nadat de GOG was opgeheven.


BIJLAGE IV

DOOR DE ERK GEHANTEERDE CRITERIA VOOR DE BEOORDELING VAN HET BEHEER VAN HET GALILEO-CONCESSIEPROCES DOOR DE PUBLIEKE SECTOR, VERGEZELD VAN EEN SAMENVATTING VAN DE

BEOORDELING

Criteria (gebaseerd op de richtsnoeren van INTOSAI voor

de beste praktijken op het gebied van de controle van

publiek-private financiering en concessies)

Verantwoor- delijk orgaan

Zijn de criteria vervuld?

Samenvatting van de beoordeling

A. Vaststelling reikwijdte van het project

A.1 Selectie van het project

Hoe stelde het gecontroleerde orgaan prioriteiten bij potentiële projecten? Hield het zich aan die volgorde van prioriteit bij de uitvoering?

Commissie (Raad)

Niet beoordeeld

(politieke keuze)

Galileo was een uniek project en het besluit om het uit te voeren was van politieke aard. Op initiatief van de Commissie begin jaren '90 keurde de Raad het Galileo-programma goed en vertrouwde hij de Commissie het beheer ervan toe.

Vervolgens werd op voorstel van de Commissie politieke consensus tussen de lidstaten bereikt over publiek-private samenwerking/concessie om de ontwikkelingsfase op gang te brengen. Het was de bedoeling gebruik te maken van dit scenario bij het beheer en de financiering van de volgende fasen. Zie opeenvolgende mededelingen van de Commissie, studies van de Commissie en conclusies van de Raad van 1994 tot 2003.

A.2 Vaststelling van vereisten van het project

Heeft het gecontroleerde orgaan de vereisten vanaf het begin duidelijk vastgesteld en uitgedrukt in output, en duidelijk gemaakt aan welke bijzondere beperkingen de particuliere sector gebonden zal zijn?

Commissie (Raad)

Gedeeltelijk Zoals kan worden afgeleid uit het voorbereidende werk van de Commissie en de door de Raad genomen besluiten, gaf de Europese publieke sector zijn vereisten in zeer algemene termen aan. De voorgestelde concessie moest de financiering en het beheer van de stationering en werking - waaronder reconstitutie van het kapitaal - van het Galileo-systeem dekken. Daartoe zou de concessiehouder het systeem en de componenten ervan verkrijgen, in werking stellen, beheren, exploiteren en onderhouden gedurende de concessieperiode om de vijf Galileo-satellietdiensten te leveren en te voorzien in de daaropvolgende ontwikkeling van afgeleide toepassingen. Er werd ook aan gedacht om het beheer van EGNOS en de verlening van EGNOS-diensten in de contractuele bepalingen voor de Galileo-concessie op te nemen.

De voorbereidende werkzaamheden van de Commissie voor de concessie lieten behoorlijk wat onzekerheid bestaan op cruciale punten, zoals het onderliggende inkomstenmodel en de wijze van overgang van de ontwikkelings- naar de stationeringsfase. Hoewel zij een aantal van de beperkingen aanstipten waarmee de deelname van de particuliere sector in het project geconfronteerd werd, zetten zij niet een strategie van de publieke sector uiteen die kon worden voorgesteld aan de particuliere sector.

De voorbereidende werkzaamheden van de Commissie verschaften de particuliere sector dus geen duidelijke vereisten en beperkingen voor de voorgestelde Galileo-concessie.


A.3 Capaciteiten van de particuliere sector

Verrichtte het gecontroleerde orgaan een voorlopige beoordeling van de capaciteiten van de particuliere sector om aan de vereisten te voldoen?

Commissie Gedeeltelijk De conclusies van de voorbereidende werkzaamheden van de Commissie luidden - weliswaar in algemene bewoordingen - dat een concessie haalbaar was, in tegenstelling tot het alternatieve joint venturemodel (dat de vorm kreeg van aandelen in het kapitaal van de GOG). Er werd geoordeeld dat de particuliere sector onwillig zou zijn deel te nemen aan en te investeren in deze laatste vanwege onzekerheid over het te verwachten financiële rendement en de mogelijke belangenverstrengeling in de ontwikkelings- en valideringsfase.

Ook werd geconcludeerd dat de Europese particuliere sector over de noodzakelijke capaciteiten beschikte om het Galileo-systeem en de diensten te leveren dankzij zijn gevestigde technische know-how en zijn bewezen ervaring met het financieren en beheren van grote projecten.

Zoals gezegd in A.2 waren de projectvereisten echter niet voldoende duidelijk. Daarom bleef de beoordeling van de capaciteiten van de particuliere sector om aan deze vereisten te voldoen te algemeen.

De Commissie was dus niet in staat om een voorlopige beoordeling van de capaciteiten van de particuliere sector te verrichten.

A.4 Evaluatie van potentiële voordelen

Verrichtte het gecontroleerde orgaan een voorlopige evaluatie van de voordelen die het beoogde?

Commissie (Raad)

Gedeeltelijk De grondgedachte achter het uitvoeren van Galileo door middel van een OPP berustte op de volgende argumenten (cf. de mededeling van de Commissie van 10 februari 1999): aanvullende financiering, verbetering van de opzet van het project, algemene kosteneffectiviteit, betere benutting van de diensten, de gebruikersbehoeften worden centraal geplaatst en een betere kostenbeheersing.

Een in opdracht van de Commissie uitgevoerde studie leverde een lijst doelstellingen op: zo snel mogelijk, en idealiter begin 2008, over volledige operationele capaciteit beschikken om te kunnen inspelen op de in de GNSS-markt geboden kansen, een aanzienlijk deel van de stationeringskosten verkrijgen via particuliere financiering (met een indicatief aandeel van 2/3), een optimale besteding van de middelen verzekeren (door de technische oplossing en het technische systeem te optimaliseren, de mededinging bij en doelmatigheid van de aanbesteding te optimaliseren, het risico in hoge mate over te dragen en financiële stimulansen voor prestaties te creëren), de Europese industrie bij de zaak betrekken zodat deze de contracten om het systeem te bouwen en de gebruikersapparatuur te vervaardigen kon binnenhalen, bij de particuliere sector de verantwoordelijkheid leggen om ervoor te zorgen dat de werking en specificaties van het systeem niet alleen voldeden aan de prestatie-eisen van de publieke sector maar ook aan die van de markt, het genereren van inkomsten van de markt optimaliseren, de behoefte aan overheidsuitgaven verminderen en de bijdrage van de overheid spreiden over een langere periode, en de kosten over de hele economische levensduur optimaliseren door efficiency-verbeteringen van de particuliere sector in te voeren. De studie erkende dat in een project met zoveel doelstellingen compromissen nodig waren.

Bij haar voorbereidende werkzaamheden stelde de Commissie echter geen compromissen voor. Bovendien waren deze algemene doelstellingen niet specifiek genoeg voor de voorgestelde concessie van Galileo. De Commissie had een strategie moeten uitzetten met daarin bijv. i) de voorkeuren van de publieke sector met betrekking tot de commerciële exploitatie van Galileo; ii) de strategie van de overheidssector om te zorgen voor een praktische overgang om de onderlinge afhankelijkheid tussen de ontwikkelings- en de stationeringsfase op te lossen.

Dergelijke elementen hadden vervolgens goed gebruikt kunnen worden als beoordelings- en selectiecriteria bij de beoordeling van de in het kader van de openbare inschrijvingsprocedure ingediende offertes.


A.5 Bredere beleidsdoelstellingen (waaronder regelgevingsaspecten)

Beoordeelde het gecontroleerde orgaan welke impact bredere beleidsdoelstellingen op het project zouden kunnen hebben?

Commissie (Raad)

Gedeeltelijk Het Galileo-project is omgeven door strategische overwegingen (bijv. de mogelijkheid om het voor militaire doeleinden te gebruiken). De lidstaten zijn het hier onderling niet over eens. Niettemin komt naar verwachting ongeveer een derde van de potentiële opbrengsten van Galileo voort uit het gebruik van de overheidsdienst (PRS, public regulated service) door bijv. hulpdiensten, veiligheidsdiensten en het leger.

De ontwikkeling van de GNSS-toepassingen hangt ook in hoge mate af van de regelgevende maatregelen die zullen worden genomen op lidstaat- en EU-niveau. Er wordt verwacht dat - alweer - ongeveer een derde van de potentiële opbrengsten afhangt van de steun die de publieke sector geeft in de vorm van regelgeving; zonder deze steun kan de particuliere sector geen opbrengsten tegemoet zien. De Commissie kwam echter niet met een plan om de kansen op succes van Galileo te vergroten met regelgevende maatregelen.

A.6 Selectie van de meest geschikte vorm van partnerschap

Onderzocht het gecontroleerde orgaan een reeks alternatieven om in zijn behoeften te voorzien, zoals traditionele openbare aanbesteding of privatisering, voordat werd gekozen voor publiek-private financiering en concessies?

Commissie (Raad)

Nee Traditionele aanbesteding werd niet onderzocht als onderdeel van de voorbereidende werkzaamheden van de Commissie. De Commissie beperkte zich tot onderzoek naar i) de ontwikkeling van een bedrijfsplan voor het Galileo-programma en ii) de meest geschikte OPP-constructie. In de voorbereidende werkzaamheden van de Commissie werd een OPP in de vorm van een concessiemodel voorgesteld, en niet van een joint venturemodel.

In afwijking van een van de aanbevelingen uit twee door PricewaterhouseCoopers uitgevoerde studies (november 2001 en januari 2003) werd er geen vergelijkingsmateriaal voor de overheidssector ontwikkeld om als benchmark te dienen waartegen de totale baten van offertes van de particuliere sector voor het OPP konden worden afgezet om zo de onderhandelingspositie van de publieke sector te verbeteren.

A.7 Innovatie

Ging het gecontroleerde orgaan vooraf de mogelijkheden tot innovatie na op het punt van bijv. ontwerp en constructie, beheer en projectfinanciering?

Commissie Gedeeltelijk In haar voorbereidende werkzaamheden onderkende de Commissie de noodzaak van innovatie in de voorgestelde Galileo-concessie, maar stelde zij niet precies vast waar of hoe innovatie mogelijk was.

De Commissie verrichtte geen verdere voorbereidende werkzaamheden. Aan het begin van het concessieselectieproces werden inschrijvers in de aanbestedingsstukken aangemoedigd om innovatieve oplossingen aan te dragen door hen toe te staan verschillende inschrijvingen in te dienen.

Het ontbreken van duidelijke vereisten voor de Galileo-concessie (zie A.2) maakte het echter onmogelijk om vooraf, in het selectieproces, rekening te houden met innovatie.

A.8 Risicobeoordeling

Onderzocht het gecontroleerde orgaan vooraf de adequate verdeling van projectrisico's tussen de publieke sector en de particuliere partijen die betrokken waren bij het project?

Commissie Nee In de voorbereidende fase vond er geen onderzoek plaats naar de risicoverdeling. Dit zou mogelijk zijn geweest als er duidelijke vereisten waren vastgesteld voor de particuliere sector.


A.9 Betaalbaarheid en vermoedelijke kosteneffectiviteit

Woog het gecontroleerde orgaan vóór de start van de aanbestedingsprocedure af in welke mate het project naar verwachting betaalbaar en kosteneffectief zou zijn?

Commissie Nee Hoewel de risico's en moeilijkheden die vóór de concessieverlening aan particuliere partners overwonnen moesten worden, in de voorbereidingsfase waren geïdentificeerd, ontbrak er een beoordeling in welke mate deze onzekerheden de uitvoerbaarheid van het project beïnvloedden. De potentiële voordelen van het Galileo-project werden onderzocht, maar de argumenten vóór en tegen de concessieaanpak werden niet volledig ontwikkeld.

De betaalbaarheid en de vermoedelijke kosteneffectiviteit van de Galileo-concessie werden vóór de start van de aanbestedingsprocedure niet in aanmerking genomen.

A.10 'Business case' op hoofdlijnen

Bereidde het gecontroleerde orgaan een goede 'business case' voor ter onderbouwing van het besluit om met de aanbesteding van het project te beginnen?

Commissie Gedeeltelijk Op verzoek van de Raad (Resolutie van de Raad van 5 april 2001) verrichtte de Commissie enige voorbereidende werkzaamheden om de ontwikkeling van een bedrijfsplan voor het Galileo-programma te ondersteunen en onderzoek te doen naar een geschikt model ('business case') voor het OPP.

Hoewel bij deze werkzaamheden werd gepleit voor ondersteuning door de overheidssector, door te verwijzen naar de sterke kosten-batenverhouding, werden de voor- en nadelen van het gebruik van het concessiemodel niet duidelijk beschreven.

B. Projectbeheer

B.1 Projectteam

Beoordeelde het gecontroleerde orgaan welke vaardigheden nodig waren om het project met succes op te leveren? Waar kon het gecontroleerde orgaan deze verkrijgen, bijv. eigen personeel of externe adviseurs? Stelde het gecontroleerde orgaan het projectteam tijdig samen?

Gedeeld Commissie -

GOG

Gedeeltelijk De GOG werd operationeel in september 2003, toen zij het personeel van GISS overnam. Er werd extra personeel aangeworven maar de GOG slaagde er niet in personeel te vinden met directe ervaring met het beheren van het proces om OPP-constructies en concessies op te zetten.

De GOG benoemde pas in een laat stadium in het selectieproces een externe adviseur (te weten nadat de aanbestedingsstukken waren uitgebracht en de concurrentiegerichte dialoog had plaatsgevonden).

B.2 Marktonderzoek

Onderzocht het gecontroleerde orgaan de markt voorafgaand aan de start van de formele aanbesteding om vast te stellen dat er dienstverleners waren die zich zouden willen inschrijven voor het project?

Commissie Gedeeltelijk Op 22 februari 2003 publiceerde de Commissie een oproep tot het indienen van blijken van belangstelling (PB C 43 van 22.2.2003, blz. 12) door ondernemingen voor de 'Galileo-concessie'. Deze oproep was erop gericht om een database in te richten met geïnteresseerde bedrijven en deze in staat te stellen om zich voor te bereiden op het inschrijvingsproces. 85 bedrijven lieten hun belangstelling blijken en werden opgenomen in de database. Hoewel er een informatiedag werd georganiseerd voor geïnteresseerde partijen, werd er geen moeite gedaan om na te gaan hoe hun begrip en hun indruk van de voorgestelde concessievereisten waren.

In het algemeen bestond er interesse voor het Galileo-project bij potentiële dienstverleners, maar zij hadden preciezere vereisten nodig voor het aangaan van een concessieovereenkomst.

B.3 Contractuele aangelegenheden

Ging het gecontroleerde orgaan na welke contractuele kwesties waarschijnlijk zouden opkomen tijdens de aanbesteding en stelde het een ontwerpcontract op met een eerste voorstel voor elke kwestie?

GOG Gedeeltelijk Er werd een ontwerpcontract voorbereid tijdens de selectiefase en de concurrentiegerichte dialoog.

Maar dit was nog erg voorbarig gezien het bestaan van talloze onzekerheden, niet in de laatste plaats het ontbreken van een voorkeur voor het toepasselijke recht.


B.4 Aanbestedingsstrategie

Bereidde het gecontroleerde orgaan een aanbestedingsstrategie voor die betrekking had op het aantal inschrijvingsrondes dat gehouden zou worden, het aantal inschrijvingen dat in elke inschrijvingsfase uitgenodigd zou worden, de aanpak van het orgaan op het gebied van communicatie met de inschrijvers en op een realistisch tijdschema voor het inschrijvingsproces?

Gedeeld Commissie -

GOG

Gedeeltelijk De voorbereidende werkzaamheden van de Commissie leverden een indicatief aanbestedingsplan op voor de selectie en onderhandelingen door middel van een oproep tot het indienen van blijken van belangstelling, een aankondiging van concessie, een preselectiefase en een selectiefase. De gunning van het contract moest uiterlijk 14 maanden na de start van het proces plaatsvinden. Ondanks de vertraagde start van de GOG-werkzaamheden hielden de Commissie en de GOG zich in het begin aan het plan om de selectie- en onderhandelingsfase in een korte periode in 2003 en 2004 te organiseren (aankondiging van concessie PB 2003/S 200 - 179789).

Dit tijdschema was echter erg ambitieus. Ervaring met OPP/PFI in het Verenigd Koninkrijk duidt erop dat het veel langer duurt (een periode van 18 maanden is niet uitzonderlijk) om specifieke en samenhangende doelstellingen vast te stellen, zelfs voor een normaal, niet bijzonder ingewikkeld OPP-project. Reeds lang bestaande ESA-aanbestedingspraktijken wijzen er ook op dat het vaststellen van een grondige aanpak op het gebied van de Europese ruimtevaartindustrie veel meer tijd vraagt dan een jaar, zelfs voor een ervaren organisatie.

B.5 Tijdschema van het project

Bereidde het gecontroleerde orgaan een geloofwaardig tijdschema voor het project voor waarin mijlpalen waren opgenomen waaraan de voortgang kon worden afgemeten, en punten in het proces waarop het orgaan moest beoordelen of het project nog levensvatbaar was?

Gedeeld Commissie -

GOG

Gedeeltelijk Het aanvankelijke algemene tijdschema voor het Galileo-programma werd tussen 2000 en 2004 herhaaldelijk medegedeeld (zie tabel 1).

Het tijdschema was echter heel algemeen en bevatte geen tussentijdse mijlpalen om de levensvatbaarheid van het programma te beoordelen. Bijgestelde tijdschema's werden officieel medegedeeld in 2006 en 2007.

Tussentijdse mijlpalen met betrekking tot het concessieproces werden herhaaldelijk uitgesteld, maar daarbij werd niet aangegeven of het project levensvatbaar bleef.

B.6 Vergelijking kosten en baten

Vergeleek het gecontroleerde orgaan de kosten en baten van publiek-private financiering met een alternatieve aanbestedingsvorm?

Gedeeld Commissie -

GOG

Nee De voorbereidende werkzaamheden van de Commissie omvatten een kosten-batenanalyse van het Galileo-project, maar een dergelijke analyse werd niet verricht van de voorgestelde concessieaanpak, afgezet tegen een alternatieve aanbestedingsvorm.

Zoals aangegeven onder A.6 werd in studies door PricewaterhouseCoopers aanbevolen om degelijk vergelijkingsmateriaal voor de overheidssector voor te bereiden. Hieraan werd echter geen gevolg gegeven.

B.7 Lijst van inschrijvers

Slaagde het gecontroleerde orgaan erin een goede lijst van inschrijvers op te stellen?

Gedeeld Commissie -

GOG

Gedeeltelijk De voorgeselecteerde consortia (zie ook B.2) omvatten een breed scala van Europese industriële capaciteiten om het Galileo-systeem te leveren.

Operators en verwerkende bedrijven lager in de bedrijfskolom werden echter gemarginaliseerd door de ruimtevaartindustrie. Deze situatie verergerde nadat een van de drie voorgeselecteerde consortia zich in de zomer van 2004 uit het selectieproces terugtrok.


B.8 Bestek

Stelde het gecontroleerde orgaan een duidelijk bestek op?

GOG Nee De aanbestedingsstukken van de GOG dienden er vooral toe inschrijvers te helpen hun voorstellen te structureren. De stukken bevatten weliswaar algemene beginselen, maar geen specifieke doelstellingen, duidelijke risicoposities of gewenste benaderingen die de GOG als vertegenwoordiger van de publieke sector steunde. De aanbestedingsstukken gingen met name niet in op de gebreken in het ontwerp en de inherente problemen van de voorgestelde concessieregeling. De GOG omschreef bijv. niet nauwkeurig haar voorkeursoptie (of alternatieve opties) voor marktontwikkeling, maar vroeg inschrijvers slechts om hun voorgestelde benaderingen in te dienen. En terwijl de GOG inschrijvers vroeg om hun strategie voor het overnemen van de resultaten van de IOV en die inzake het onderwerp 'aansprakelijkheid' te beschrijven, stelde zij niet vast welk recht toepasselijk was voor het concessiecontract, hoewel dit voor inschrijvers als basis voor hun analyse had kunnen dienen. Er was maar één uitzondering: de lanceringsmogelijkheden; hier gaf de GOG duidelijk aan een voorkeur te hebben voor Ariane 5 en Soyuz.

Als gevolg hiervan beschikten inschrijvers niet over voldoende details over de positie en voorkeuren van de publieke sector en waren zij op zichzelf aangewezen bij het indienen van de inschrijvingen zonder richtsnoeren voor hun voorstellen en zonder de mogelijkheid om precies in te gaan op duidelijke vereisten.

B.9 Behoud van concurrentie

Slaagde het gecontroleerde orgaan erin om concurrentiedruk te behouden bij de gunning van het contract en voerde het de onderhandelingen met de voorkeursgegadigde goed?

GOG Nee Aangezien de GOG twee keer niet in staat was om een voorkeursgegadigde te selecteren en de samenvoeging goedkeurde, slaagde zij er niet in om de concurrentiedruk te behouden.

B.10 Regelmatige evaluatie

Beoordeelde het gecontroleerde orgaan regelmatig gedurende de aanbesteding of het project kosteneffectief bleef?

Gedeeld Commissie -

GOG

Nee In haar mededelingen liet de GOG regelmatig zien dat zij het vaste voornemen had om een overeenkomst met de particuliere sector te sluiten, maar zij onderzocht de haalbaarheid en de potentiële kosteneffectiviteit niet (zie ook B.5).

B.11 Begrotingen voor de projectkosten

Heeft het gecontroleerde orgaan realistische begrotingen opgesteld en beheerd voor alle projectkosten voor zowel interne als externe middelen?

Gedeeld Ja De GOG vertrouwde op de goedkeuring van de jaarlijkse begrotingen voor elk van haar taken.

De Commissie en de GOG maakten echter geen raming van het uitgavenniveau van zowel de overheids- als particuliere sector voor het gehele selectie- en onderhandelingsproces. De particuliere sector presenteerde in oktober 2005 een schatting van 24,5 miljoen euro.

B.12 Benoeming van adviseurs

Stelde het gecontroleerde orgaan goede externe adviseurs aan na een mededingingsprocedure?

Gedeeld Gedeeltelijk De GOG selecteerde ervaren externe adviseurs op grond van een aanbestedingsprocedure met mededinging, maar zij benoemde hen pas in een laat stadium in het selectieproces (te weten na het uitbrengen van de aanbestedingsstukken en de concurrentiegerichte dialoog).

B.13 Kosten beheer

Hoe oefende het gecontroleerde orgaan toezicht en beheer uit op de projectkosten, waaronder die voor de interne en externe middelen?

Gedeeld Gedeeltelijk De GOG nam externe adviseurs en consultants aan via kadercontracten die waren afgesloten na aanbestedingsprocedures. De kosten werden onder controle gehouden door het plaatsen van individuele werkopdrachten.

De GOG had echter geen langetermijnbeleid inzake de kosten van externe adviseurs.

C. Offertes en contract


C.1 Voorstellen van de inschrijvers

Werd een breed scala van oplossingen voorgesteld door de inschrijvers?

Gedeeltelijk In de door de GOG ontvangen offertes kwam de vakkennis en ervaring van de inschrijvers als Europese leiders in de industrie tot uitdrukking.

Aangezien de overheidssector echter geen precies bestek had opgesteld (zie B.8), ontbrak het de inschrijvers aan richtsnoeren voor hun voorstellen en konden zij niet precies ingaan op duidelijke vereisten.

Een van de voorgeselecteerde inschrijvers constateerde dit probleem en voorspelde de uitkomst van het onderhandelingsproces heel precies in het voorjaar van 2004 (notulen van een vergadering in het kader van de concurrentiegerichte dialoog):

De aanbestedingsstukken van de GOG bevatten veel goede instructies en de beslissing om tweewekelijkse bilaterale vergaderingen te organiseren (d.w.z. via vergaderingen in het kader van de concurrentiegerichte dialoog) is verstandig, maar er blijven ernstige zorgen. Er is veel te weinig tijd om de vereisten van de GOG te analyseren, het 'Galileo Operating Company'-bedrijfsplan te organiseren en een offerte in te dienen vóór 1 september van dit jaar. Voor offertes die binnen de beschikbare tijd worden opgesteld, zal op grote schaal moeten worden uitgegaan van veronderstellingen. Mondelinge mededelingen aan de inschrijvers dat zij het gewoon zo goed mogelijk moeten doen, kunnen in tegenspraak zijn met de geschreven instructies om een juridisch bindende offerte te maken en uit te brengen. De GOG beschikt niet over de middelen om een deugdelijke, op de waarde voor de publieke sector gebaseerde vergelijking te maken tussen de offertes. De GOG ontwikkelt geen bedrijfsplan voor de publieke sector waarmee zij een dergelijke vergelijking kan maken, en kan dit ook niet doen binnen het tijdschema van de aanbesteding. De evaluatie van de verschillende offertes zal met name inconsistent zijn omdat i) inschrijvers veel voorwaarden aan hun offertes zullen moeten verbinden, voorwaarden die zullen verschillen per offerte en die de GOG niet zal kunnen evalueren; ii) de GOG inschrijvers hun eigen belangrijkste outputverplichtingen laat ontwikkelen, die eveneens zullen verschillen per offerte en die de GOG niet zal kunnen evalueren. Inschrijvers lopen dus een aanbestedingsrisico dat werkelijk buiten de aanvaarde beginselen van OPP ligt.

Zoals voorspeld bevatten de ingediende offertes geen vaste prijzen en verplichtingen en was de GOG verplicht de selectiefase te verlengen. Een technische nota van een GOG-adviseur bevestigde bovenstaand oordeel in december 2004:

In een aantal opzichten gaf het gebrek aan ontwikkelingen in de voorstellen van de inschrijvers de onzekerheid met betrekking tot de vereisten van de GOG weer. Als gevolg van deze onzekerheid bestonden er aanzienlijke structurele verschillen tussen de offertes (hetgeen een directe vergelijking moeilijk maakt) en gaven beide inschrijvers slechts indicatieve prijzen aan.

C.2 Beoordeling van de offertes

Verrichtte het gecontroleerde orgaan een brede beoordeling van de offertes?

Gedeeltelijk De GOG beoordeelde en evalueerde de ontvangen offertes overeenkomstig de vooraf vastgestelde algemene evaluatiecriteria (financieel, technisch, beheer).

In februari 2005 gaf de GOG de concurrerende offertes uiteindelijk echter een gelijke totaalbeoordeling (zie ook C.1).

C.3 Selectie van de inschrijver

Beoordeelde het gecontroleerde orgaan de resultaten van de evaluaties om zo de economisch voordeligste offerte te selecteren?

Gedeeltelijk De GOG evalueerde de offertes aan de hand van haar formele evaluatiecriteria voor de aanbesteding. Zij beschikte echter niet over gedetailleerde en grondige evaluatiecriteria die precieze vereisten weergaven waartegen de concurrerende offertes konden worden afgezet en vergeleken (zie ook A.4).

De GOG verklaarde tweemaal niet in staat te zijn een voorkeursgegadigde te selecteren: in oktober 2004 en, na de verlenging van de selectiefase, in februari 2005.


C.4 Veranderingen gedurende de onderhandelingen met de inschrijver aan wie de concessie wordt gegund

Heeft het gecontroleerde orgaan de veranderingen in de voorwaarden van de overeenkomst gedurende de afsluitende onderhandelingen met de inschrijver aan wie de concessie wordt gegund, tot een minimum beperkt?

Nee Na de goedkeuring van de fusie en de indiening van een gezamenlijke offerte verloor de GOG haar capaciteit om het onderhandelingsproces te sturen. Zij was niet in staat de naleving van de voorwaarden van de fusie af te dwingen, en de onderhandelingen hadden te lijden onder de samenstelling van het samengevoegde consortium en zijn onvermogen om overeenstemming te bereiken (hetgeen te wijten was aan het aantal aandeelhouders, de uiteenlopende belangen, OPP-ervaring, enz.).


BIJLAGE V

LIJST VAN IN DIT VERSLAG GEBRUIKTE TERMEN

Aanbestedingsproces De praktijk van het plaatsen van advertenties voor, en

vervolgens het ontvangen en evalueren van offertes of

inschrijvingen van verschillende bedrijven in de

particuliere sector om de diensten die vallen onder de

publiek-private financierings- en concessiedeal te

beheren teneinde een optimale kosteneffectiviteit te

realiseren.

Bedrijfsplan Een formele uiteenzetting van een aantal

bedrijfsdoelstellingen, de redenen waarom deze haalbaar

worden geacht en het plan ter verwezenlijking van deze

doelstellingen.

Belangenconflict Situatie waarin een bepaalde persoon of organisatie in

twee hoedanigheden optreedt, waaraan tegengestelde

doelstellingen of belangen zijn verbonden.

Beschikbaarheidsbetaling Een periodieke betaling die een concessiehouder van

een overheidsinstantie ontvangt voor het aanbieden van

een beschikbare faciliteit.

Bestuursstructuren Het bestaande toezichtsysteem dat het management in

staat moet stellen controle over het project te houden,

met inbegrip van de toewijzing van

beheersverantwoordelijkheden en de processen en

systemen voor rapportage aan het management.

Business case Informatie aan de hand waarvan de opzet en voortzetting

van een project wordt verantwoord. Hierin worden de

redenen voor het project uiteengezet en wordt de vraag

naar het 'waarom' van het project beantwoord.

Concessieovereenkomst Een overeenkomst tussen publieke en particuliere

partners waarbij aan laatstgenoemden het exclusieve

recht wordt verleend om investeringen in een openbare

nutsvoorziening te beheren, in stand te houden en uit te

voeren.


Concurrentiedruk Situatie waarin concurrenten verplicht zijn hun

inschrijvingen voor goederen/diensten/offertes bij de

aanbestedende organisatie zo aantrekkelijk mogelijk in te

dienen om geen terrein te verliezen aan rivaliserende

concurrenten, welke resulteert in een gunstiger transactie

voor de gunningsautoriteit.

Galileo-gebruikerssegment Anders dan het ruimtesegment en het grondsegment van

het systeem zet het gebruikerssegment de signalen om

in diensten voor de eindgebruikers. Het bestaat uit

verschillende soorten gebruikersontvangers.

Openbaar/particulier

partnerschap

Een overheidsdienst of particulier zakelijk initiatief,

gefinancierd en bestuurd door een samenwerking tussen

de overheid en een of meer particuliere ondernemingen.

Risico-overdracht Het overdragen van risico dat normaliter wordt gedragen

door de aanbestedende organisatie, aan de

dienstverlener uit de particuliere sector.

Risicospreiding De overeenstemming tussen de partijen bij een publiek/

private financiële transactie of concessie waarbij wordt

bepaald welke partij(en) verantwoordelijk is (zijn) voor het

dragen van de financiële of andere consequenties van

die gebeurtenis, voor het minimaliseren van de kans dat

een bepaalde tegenvaller zich voordoet, en voor het

beperken van de impact van die gebeurtenis.

Traditionele aanbesteding Een contract waarbij de klant de contractant

eenvoudigweg voor de levering van een activum betaalt

naarmate het werk ter ontwikkeling van dit activum

vordert. Dergelijke activa zijn bij afronding ervan volledig

betaald. Het onderhoud van deze activa wordt in

afzonderlijke contracten geregeld, terwijl de exploitatie

ervan onder de verantwoordelijkheid van de publieke

sector blijft vallen.

Vergelijking met de

publieke sector

Een schatting van de projectkosten bij veronderstelde

gebruikmaking van traditionele aanbestedingsmethoden.

Aan de hand hiervan kan worden besloten of particuliere

financiering een betere kosteneffectiviteit biedt dan de

traditionele aanbesteding.

NL NL

COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN

Brussel, 28.5.2009 SEC(2009) 728

Antwoord van de Commissie op het speciaal verslag van de Rekenkamer

"Het beheer van de ontwikkelings- en valideringsfase van het Galileoprogramma"

NL NL

Antwoord van de Commissie op het speciaal verslag van de Rekenkamer

"Het beheer van de ontwikkelings- en valideringsfase van het Galileoprogramma"

SAMEVATTIG

I. -V. Galileo en EGNOS zijn twee baanbrekende programma’s die als doel hebben een Europees wereldwijd satellietnavigatiesysteem op te zetten. Het Europees Ruimteagentschap (ESA) en de Commissie hebben samen het initiatief genomen voor deze twee programma’s en werden gesteund door hun respectieve lidstaten.

Het ESA was verantwoordelijk voor de technologische ontwikkeling en de Commissie voor het beleid. Samen hebben zij de Gemeenschappelijke Onderneming Galileo (GOG) opgericht, een coördinatieplatform dat toezicht houdt op de tenuitvoerlegging van de ontwikkelings- en valideringsfase.

Wat de stationerings- en exploitatiefase betreft, heeft de Raad, op voorstel van de Commissie, een regelgevend agentschap (de Toezichtautoriteit voor het Europees GNSS) opgericht om de belangen van de publieke sector in de publiek-private samenwerking (PPS) te vertegenwoordigen.

Al van de bij de oprichting van de Toezichtautoriteit hebben de lidstaten en het Europees Ruimteagentschap een belangrijke rol gespeeld. Naar aanleiding van de problemen bij het vinden van private financiering is het geïntegreerde Galileo/EGNOS-programma in 2008 een EU-programma geworden dat volledig uit de EU-begroting wordt gefinancierd. Vanaf dat ogenblik heeft de Commissie de rol van programmabeheerder op zich genomen. Dit nieuwe opzet schept duidelijkheid in de verantwoordelijkheden en de Commissie is dan ook van mening dat zij goed op weg is om haar doelstellingen te verwezenlijken. De Commissie erkent dat het programma vertraging heeft opgelopen en dat de kosten hoger zijn opgelopen dan verwacht, maar gezien het innoverende karakter en de gesofisticeerde techniek van het pre-project is de Commissie van mening dat de door de Rekenkamer opgestelde beoordeling van het beheer van de ontwikkelings- en valideringsfase te negatief is. Terugblikkend is het duidelijk dat meer had kunnen worden gedaan om sommige problemen in een vroeger stadium aan te pakken.

V.

i) De GOG is opgericht als interface tussen het ESA, dat verantwoordelijk is voor de technologische ontwikkeling (IOV, In Orbit Validation), en de Europese Commissie, die bevoegd is voor de beleidsaspecten.

ii) De Commissie heeft permanent toezicht gehouden op het programma, zonder zich in de bevoegdheden van het ESA te mengen, met name wat technische en industriële kwesties betreft. De Commissie is tussenbeide gekomen wanneer dit nodig was om blokkeringen te vermijden en aanpassingen van het programma voor te stellen.

VI. De keuze voor een PPS was een politieke beslissing van de Raad. De Commissie heeft een duidelijk politiek mandaat gekregen om op korte termijn een PPS voor te bereiden en heeft dit gedaan op basis van de informatie die destijds op dit zeer specifiek en innoverend gebied beschikbaar was. De sector heeft op deze oproep voor een PPS-concessie geantwoord met ernstige en realistische voorstellen.

NL NL

VIII. Via de GOG en daarna de Toezichtautoriteit voor het Europees GNSS heeft de Commissie KP6-fondsen gebruikt om technologische ontwikkelingsactiviteiten en toepassingsgericht OTO te financieren. Deze OTO-projecten en met name toepassingsgericht OTO zullen op middellange en lange termijn (2009-2015) vruchten afwerpen en de exploitatie van deze werkzaamheden moet worden opgenomen in het komende actieplan voor GNSS-applicaties.

IX. Het voorstel van de Commissie om EGNOS in Galileo te integreren betekende in feite de redding van het EGNOS-programma en heeft ervoor gezorgd dat de nodige financiering beschikbaar was om dit project voort te zetten. De Commissie heeft deze geïntegreerde benadering zowel tijdens als na de concessieonderhandelingen volgehouden.

X. Deze bewering van de Rekenkamer houdt onvoldoende rekening met de omstandigheden van het ogenblik. De Commissie heeft actief gezocht naar de middelen om een groot aantal belanghebbenden uit de publieke sector (EU- en ESA-lidstaten, het ESA, derde landen, de Commissie), met verschillende institutionele rollen en verantwoordelijkheden, op passende wijze bij het programma te betrekken. De Commissie heeft tastbare vooruitgang geboekt op het gebied van internationale samenwerking. De oprichting van de GOG en van de Toezichtautoriteit, alsook de voorstellen om het programma te heroriënteren, die uiteindelijk zijn uitgemond in de vaststelling van Verordening 683/2008, tonen duidelijk aan dat de Commissie blijkt heeft gegeven leiderschap, met inachtneming van de respectieve rollen van de belanghebbenden.

XI. De Commissie heeft een duidelijk mandaat gekregen om het programmabeheer van de stationeringsfase over te nemen en is dan ook begonnen met haar beheerscapaciteit aan te passen, zowel in de Commissie zelf als met de steun van gekwalificeerde externe adviseurs.

XII. De lessen die getrokken zijn uit Galileo worden gedeeld met de lidstaten en andere belanghebbenden om zo het beheer van grote infrastructuurprogramma’s te verbeteren.

ILEIDIG

2. Het Europees Ruimteagentschap en de Commissie hebben samen het initiatief genomen voor EGNOS en Galileo en werden gesteund door hun respectieve lidstaten.

Het ESA was verantwoordelijk voor de technologische ontwikkeling en de Commissie voor het beleid. Samen hebben zij de Gemeenschappelijke Onderneming Galileo opgericht, een coördinatieplatform dat toezicht houdt op de tenuitvoerlegging van de ontwikkelings- en valideringsfase.

Wat de stationerings- en exploitatiefase betreft, heeft de Raad, op voorstel van de Commissie, een regelgevend agentschap (de Toezichtautoriteit) opgericht om de belangen van de publieke sector in de publiek-private samenwerking (PPS) te vertegenwoordigen.

DE GESCHIEDEIS VA GALILEO

15. Voor de uitvoering van de ontwikkelingsfase van het Galileo-programma is de GOG opgericht om de eenheid van het beheer en de financiële controle van het project voor de onderzoeks-, ontwikkelings- en demonstratiefase van het Galileo-programma te waarborgen en met het oog daarop de financiële middelen ten behoeve van dit programma bijeen te brengen (artikel 1 van Verordening (EG) nr. 876/2002). De technische verantwoordelijkheid voor deze fase werd toevertrouwd aan het ESA in het kader van zijn GalileoSat-programma. Met de goedkeuring van het

NL NL

GalileoSat-programma door de ESA-lidstaten werd het startschot voor de industriële activiteiten gegeven. De Gemeenschappelijke Onderneming Galileo was het coördinatieplatform tussen het ESA en de Commissie voor de ontwikkelings- en valideringsfase.

17. -18. Overeenkomstig artikel 2 van de statuten van de GOG, zijn de belangrijkste taken van deze onderneming:

1) toezicht houden op de integratie van EGNOS in Galileo en op de tenuitvoerlegging van de ontwikkelings- en valideringsfase van Galileo;

2) de industriële activiteiten van de ontwikkelingsfase op gang brengen via het ESA;

3) in samenwerking met de Commissie en het ESA de stationerings- en de exploitatiefase voorbereiden door de aanbestedingsprocedure te beheren die moet uitmonden in het sluiten van een concessieovereenkomst;

4) toezicht houden op de uitvoering van alle programma-activiteiten.

21. De conclusie die de Raad Vervoer van maart 2004 heeft getrokken uit de mededeling van de Commissie van oktober 2004 was niet dat de Commissie verslag moest uitbrengen over de ontwikkelings- en valideringsfase, maar over de start van de stationering- en exploitatiefase.

Op dat ogenblik werd ervan uitgegaan dat de vertraging in de technologische ontwikkeling (IOV, In Orbit Validation) niet van die aard was dat het onmogelijk zou zijn in 2006 van start te gaan met de activiteiten voor de stationeringsfase van het programma.

22. De destijds beschikbare informatie bevestigde dat het niet onredelijk was te verwachten dat de aanbesteding een gunstig resultaat zou opleveren. In de mededeling is vermeld dat de procedure tot dan toe succesvol was geweest en werd de Raad om bevestiging gevraagd teneinde:

- de Gemeenschappelijke Onderneming in staat te stellen de onderhandelingen over de in de loop van 2005 door de Toezichtautoriteit te sluiten concessieovereenkomst af te ronden; en

- belanghebbenden uit de particuliere sector in staat te stellen hun offertes en financiële toezeggingen te bevestigen.

23. De Commissie heeft de politieke verantwoordelijkheid die haar is toegewezen, opgenomen en heeft voormalig commissaris Van Miert verzocht te bemiddelen teneinde een klimaat te scheppen waarin de lidstaten tot overeenstemming konden komen. De Commissie is erin geslaagd de concessieonderhandelingen te deblokkeren en de activiteiten van de ontwikkelings- en valideringsfase, die tussen juli en december 2005 waren stilgevallen door onenigheid tussen lidstaten, weer op gang te trekken.

26. In de loop van 2006, meer bepaald in de tweede helft van dat jaar, heeft de GOG, met sterke steun van de Commissie en de Europese Investeringsbank, de punten van onenigheid met het samengevoegde consortium teruggebracht tot enkele fundamentele kwesties die onopgelost bleven. Eind 2006 zijn de resultaten van deze onderhandelingen, samen met het onderhandelingsteam en de overige activiteiten van de GOG, overgedragen aan de Toezichtautoriteit.

27. Eind 2005 heeft de Commissie het pad geëffend voor de stationeringsfase door het initiatief te nemen voor de overdracht van de GOG, die was opgericht voor de ontwikkelingsfase, aan de

NL NL

Toezichtautoriteit, die was opgericht om de belangen van de openbare sector in de PPS-regeling voor de stationerings- en exploitatiefase te beheren.

Deze acties van de Commissie waren gebaseerd op twee uitgangspunten: 1) dat de concessieonderhandelingen tegen eind 2006 konden worden afgerond, hetgeen geloofwaardig was gezien de stand van de onderhandelingen na de samenvoeging van de consortia, en 2) dat de vertragingen in de IOV-fase betekenden dat deze fase langer zou duren dan de GOG.

28. In de loop van 2006 en 2007 vond ook een parallelle ontwikkeling plaats waarbij het ESA ernstige moeilijkheden bleef ondervinden bij het beheer van zowel EGNOS als Galileo. Wat EGNOS betreft, waren de moeilijkheden vooral van technische aard. In het geval van Galileo hadden het industriële opzet en het beheer door het ESA af te rekenen met ernstige vertragingen en kostenoverschrijdingen. ESA heeft daarop een grondige herschikking doorgevoerd van de contractuele relaties die het had opgezet voor het GalileoSat-programma. Naar aanleiding van deze problemen en het stilvallen van het concessieproces heeft de Commissie aan de Raad en het Parlement voorgesteld het programma te heroriënteren, de stationeringsfase te financieren uit de Gemeenschapsbegroting, op te treden als projectbeheerder en een beroep te doen op het ESA als afgevaardigd inkoper voor de stationeringsfase. Daartoe is op 9 juli 2008 Verordening 683/2008 betreffende de voortzetting van de uitvoering van de Europese programma’s voor navigatie per satelliet vastgesteld.

29. De mededeling van mei 2007 had niet tot doel de redenen van het falen van de concessieonderhandelingen in detail te beschrijven, maar een inventaris op te maken van de resultaten van de onderhandelingen en voorstellen voor de toekomst te doen.

REIKWIJDTE E AAPAK VA DE COTROLE

31. In de periode waarop de controle van de Rekenkamer betrekking heeft (september 2003-december 2006) had de GOG tot doel de eenheid van het beheer en de financiële controle van het project voor de onderzoeks-, ontwikkelings- en demonstratiefase van het Galileo-programma te waarborgen en met het oog daarop de financiële middelen ten behoeve van dit programma bijeen te brengen.

OPMERKIGE

39. Het concept van de PPS was gebaseerd op studies en verslagen die in de loop van de definitiefase van Galileo waren opgesteld en waaruit bleek dat de stationering, werking en commerciële exploitatie van Galileo in het kader van een PPS-structuur met private financiering haalbaar waren. De keuze voor een PPS werd aangemoedigd en uiteindelijk bekrachtigd door de Raad. De tijd die beschikbaar was voor de voorbereiding van de PPS was beperkt. De sector heeft op deze oproep voor een PPS-concessie geantwoord met ernstige en realistische voorstellen.

41. Zoals blijkt uit de studies waarover de Commissie beschikt, werd duidelijk rekening gehouden met de beste PPS-praktijken. Deze beste praktijken zijn echter ontwikkeld met gevestigde sectoren en diensten (motorwegen, ziekenhuizen, elektriciteitscentrales enz.), waar de risico’s al relatief goed geïdentificeerd zijn en het gemakkelijk is een kostenvergelijking op te stellen op basis van bestaande gegevens. Dit was en is nog steeds verre van het geval voor de stationering, werking en commerciële exploitatie van Galileo.

NL NL

a) Door het niet eerder vertoonde karakter van het Galileoproject was het extreem moeilijk om beste praktijken op PPS-gebied toe te passen, zoals het ontwikkelen van een betrouwbare vergelijking met de overheidssector door gebrek aan gegevens.

Door het verschil in toepassingsgebied tussen IOV en FOC (Full Operational Capability, volledig operationeel vermogen) was het onmogelijk om de IOV-gegevens te gebruiken om een dergelijke vergelijking op te stellen.

Uit de studies die de Commissie en de GOG hebben laten uitvoeren, blijkt duidelijk welke risico’s verbonden zijn met de stationering, werking en commerciële exploitatie van de voorgestelde infrastructuur; volgens deze studies was het mogelijk deze risico's efficiënt te beheersen in het kader van een PPS-concessie.

b) Gezien de tijdsdruk en de moeilijkheden om genoeg precedenten te vinden waarop kon worden voortgebouwd, hebben de Commissie en de GOG in het kader van dit aanbestedingsproces geopteerd voor een concurrentiegerichte dialoog teneinde de aanbestedingsspecificaties geleidelijk te verfijnen.

De procedure van de concurrentiegerichte dialoog dient om complexe zaken te behandelen; gezien de technische, financiële en juridische opzet kwam de Galileo-PPS hiervoor in aanmerking.

De onbekende elementen die kenmerkend waren voor de Galileo-PPS werden inderdaad verondersteld te worden aangepakt via deze procedure, door interacties met bijzonder ernstige en toegewijde kandidaten.

De procedure werd na verloop van tijd uitgebreid om de kandidaten de mogelijkheid te geven verfijnde en meer geloofwaardige bedrijfsplannen en financiële modellen voor te stellen.

De uitbreiding van de dialoogprocedure en de interacties tussen de GOG en de kandidaten, zelfs na de samenvoeging, leverde belangrijke resultaten op die in de contractvoorwaarden (Head of Terms) zijn opgenomen.

c) Het personeel van de GOG bestond uit vakmensen die specifieke ervaring hadden opgebouwd in de ruimtesector en specifieke ervaring hadden met het beheer en de financiering van projecten in de publieke sector. Er was geen kenniskloof in vergelijking met teams uit het bedrijfsleven.

Ervaren adviseurs werden betrokken bij de conceptfase van het programma (zie met name de aanvangsstudie). Vanaf het begin van de actieve fase van de concurrentiegerichte dialoog hebben ervaren adviseurs (Price Waterhouse Coopers, Lovell’s enz.) en hogere personeelsleden van de Europese Investeringsbank de GOG bijgestaan in de onderhandelingen, zowel vóór als na de samenvoeging van de kandidaten, en in het kader van het samenvoegingsproces zelf.

d) De twee consortia werden noch door de GOG, noch door de Commissie aangemoedigd om hun offertes samen te voegen. Om de gevolgen van het door de Rekenkamer beschreven proces (met name het verlies van het concurrentie-element) te verzachten, heeft de Commissie voorwaarden gesteld voor de goedkeuring van de samenvoeging.

Na grondig onderzoek van het gezamenlijke voorstel oordeelde de GOG, met de steun van hooggekwalificeerde adviseurs, dat het gezamenlijk voorstel een hogere kosteneffectiviteit had dan de individuele voorstellen.

NL NL

e) De lidstaten hoefden niet alleen op de officiële verslagen van de GOG te vertrouwen; ze waren immers vertegenwoordigd in de raad van toezicht van de GOG, die uitgebreid in kennis werd gesteld van de voortgang van de onderhandelingen en regelmatig op de hoogte werd gehouden van de voortgang van het programma.

Ze waren ook vertegenwoordigd in specifieke werkgroepen, met name de PPS-deskundigenvergaderingen, zodat ze de onderhandelingen van nabijer konden volgen, en kregen volledig inzicht in de problemen die tijdens de onderhandelingen zijn opgedoken, en meer precies met betrekking tot kwesties die verband houden met de concessie.

De onderhandelingen waren complex maar werden op gestructureerde, ernstige en professionele wijze gevoerd door de twee partijen; de GOG had dan ook geen redenen om de haalbaarheid van de concessie te betwijfelen. Aangezien de verslagen van de GOG voor een breder publiek dan alleen maar de lidstaten waren bestemd, moest bepaalde commerciële informatie vertrouwelijk blijven.

42. Het door de Commissie voorgestelde PPS-model week af van andere PPS-modellen die op dat ogenblik bestonden. De zeer specifieke aard van de activiteiten en de bijbehorende risico’s hadden tot gevolg dat andere bestaande projecten niet als referentie konden worden gebruikt voor het Galileo-project, met name wat de verdeling van de risico’s en de financiering tussen de publieke en de private sector betreft.

a) Alle belanghebbenden, en met name de private sector, waren zeer goed op de hoogte van het feit dat het Galileoproject technologisch complex is.

b) Uit aanvangsstudies bleek duidelijk dat het moeilijk te voorspellen viel hoeveel inkomsten konden worden gegenereerd; dit werd echter niet als een voldoende reden beschouwd om de PPS-regeling volledig op te geven.

Beschikbaarheidsbetalingen door de publieke sector werden een geschikt instrument geacht om de financiële levensvatbaarheid te garanderen.

De contractvoorwaarden bevatten een mogelijke structuur voor beschikbaarheidsbetalingen, op basis waarvan een overeenkomst op hoog niveau is bereikt met de private sector.

c) De private sector wist dat het ontwerp was ontwikkeld onder de verantwoordelijkheid van de publieke sector, via de ontwikkelingsfase; bovendien werd benadrukt dat dit feit bijdroeg tot de complexiteit van de risicoverdeling binnen de concessieregeling.

In deskundigenverslagen is er echter nooit op gewezen dat dit een belangrijk struikelblok was voor de levensvatbaarheid van de concessieregeling.

Er zij aan herinnerd dat de industrie die het ontwerp tijdens de ontwikkelingsfase heeft ontwikkeld, ruim vertegenwoordigd was in de lijst van kandidaten voor de concessieovereenkomst.

Tekstvak 2

Vooral het marktrisico, ontwerprisico en in mindere mate de wettelijke-aansprakelijkheidsrisico's waren de controversiële punten tijdens de onderhandelingen.

Desondanks werd ook op deze punten vooruitgang geboekt tijdens de onderhandelingen, althans wat de verdeling van de wettelijke-aansprakelijkheidsrisico’s en het marktrisico betreft.

NL NL

Het is bovendien waarschijnlijk dat het falen van de concessieonderhandelingen ook kan worden toegeschreven aan andere factoren, zoals het feit dat de industrie realiseerde dat er voordeliger financieringsopties waren.

De moeilijkheid om marktrisico over te dragen, werd vastgesteld en erkend; de contractvoorwaarden gaan daarom duidelijk de richting uit van een mogelijke overeenkomst waarbij de risico-overdracht in een eerste fase minimaal is, met mechanismen voor een geleidelijke toename van de marktrisico-overdracht in de loop van het contract.

Het meest controversiële punt tijdens de PPS-onderhandelingen was de overdracht van het ontwerprisico.

De IOV-fase, die oorspronkelijk bedoeld was om de ontwerprisico’s te beperken, werd door de private sector beschouwd als een belangrijke rem op het nemen van ontwerprisico's.

De weigering van de industrie om ontwerprisico’s te nemen wegens een gebrek aan zichtbaarheid van, betrokkenheid bij en validering van de IOV-fase, werd tijdens de onderhandelingen heftig bestreden omdat de potentiële concessiehouder bestond uit dezelfde industriële partners die in de ontwerpfase zicht hadden op hun eigen prestaties.

In de contractvoorwaarden werden de basiselementen voor een regeling ter beperking van de wettelijke aansprakelijkheid overeengekomen.

43. In de verordening tot oprichting van de GOG is bepaald dat de GOG "het Europees Ruimte-Agentschap [belast] met de uitvoering van de maatregelen die tijdens de ontwikkelingsfase moeten worden genomen met betrekking tot het ruimtesegment en het grondsegment van het systeem".

Deze activiteiten werden door het ESA uitgevoerd in het kader van het GalileoSat-programma, dat gezamenlijk word gefinancierd door ESA-lidstaten, op vrijwillige basis, en door de Europese Gemeenschappen.

45. Het ESA was verantwoordelijk voor de uitvoering van het GalileoSat-programma en bracht bij de GOG verslag uit over zijn activiteiten. Volgens artikel 2, lid 4, was het toezicht van de GOG beperkt tot het garanderen dat alle fasen van het programma correct op elkaar aansloten, en mocht dit niet worden beschouwd als een vervanging van de technische deskundigheid van het ESA.

47. De budget van Galileo voor ontwikkeling en validering was gebaseerd op studies die in opdracht van de Commissie werden uitgevoerd en werd door het ESA aanvaard in de GalileoSat-verklaring.

De GalileoSat-verklaring voorzag in een standaardflexibiliteit van 20% op de bijdrage van het ESA, waardoor het budget voor onvoorziene uitgaven de facto 10% bedroeg, hetgeen onvoldoende bleek gezien de complexiteit van het programma.

48. Het laattijdige begin van het GalileoSat-programma door de ESA-lidstaten heeft tot extra kosten geleid die niet meer konden worden terugverdiend.

49. Het ESA heeft de aanbesteding van de IOV-fase uitgevoerd volgens zijn eigen aanbestedingssysteem.

NL NL

Het ESA heeft gekozen voor een industriële organisatie, geleid door één hoofdcontractant, maar heeft er, tenminste wat het door de ESA-lidstaten gefinancierde gedeelte van het programma betreft, voor gezorgd dat op geografische basis een beroep werd gedaan op subcontractanten.

Galileo was het eerste en enige GNSS-programma waaraan de Europese ruimte-industrie daadwerkelijk kon deelnemen. Het was dan ook waarschijnlijk dat de gekozen hoofdcontractant een doorslaggevend concurrentievoordeel zou genieten bij toekomstige aanbestedingen (vooral voor de stationeringsfase). Dit had grote gevolgen voor het industriële beleid dat door het ESA werd aangemoedigd.

Het gevolg hiervan en van de acties van diverse belanghebbende lidstaten was dat de uiteindelijk gekozen hoofdcontractant een joint venture was van bedrijven met tegenstrijdige belangen, die er nooit in geslaagd zijn efficiënt samen te werken.

Toen het ESA werd geconfronteerd met de extra kosten en de vertragingen koos het in december 2007 uiteindelijk voor een andere industriële organisatie en een ander contractueel kader, waarbij het zelf de hoofdverantwoordelijkheid op zich nam en de verschillende werkpakketten uitbesteedde aan subcontractanten.

53. De uit het KP6 gefinancierde onderzoeksactiviteiten hadden betrekking op alle belangrijke gebruikerssectoren, zoals onderzoek naar toepassingen en andere aspecten (normalisering, juridische aspecten en dienstverlening, marktaspecten enz.) die het toekomstige gebruik van Galileo mogelijk maken. De onderzoeksprojecten in de diverse gebruikerssectoren omvatten in het algemeen ontwikkelings-, testen demonstratieactiviteiten.

De exploitatie van deze werkzaamheden moet worden opgenomen in het komende “actieplan voor GNSS-applicaties”.

De definiëring van de diensten, die de basis vormden voor de systeemspecificaties, had al eerder plaatsgevonden, met KP5-financiering.

54. Het doel van het kaderprogramma is de ontwikkeling van technologieën en diensten aan te moedigen, maar de marktspelers toch de vrijheid te laten om te kiezen in welk domein deze ontwikkelingen zullen plaatsvinden. Deze benadering heeft haar waarde bewezen aangezien diverse bedrijven, met name kmo’s, kennis en ervaring hebben opgedaan die hen een positie als marktleider hebben bezorgd, zoals Ifen en Septentrio voor tweevoudige Galileo/GPS-ontvangers, Polestar voor indoor-plaatsbepalingsoplossingen en Telesys voor locatiegebaseerde diensten.

Zoals bij elke onderzoeksactiviteit is het resultaat van de projecten niet gegarandeerd; dit hangt af van diverse factoren waarop de Commissie geen invloed heeft. De beslissing om de resultaten op de commerciële markt te gebruiken, moet door de projectconsortia zelf worden genomen.

55. De follow-up van de projecten door de Toezichtautoriteit werd hoofdzakelijk uitgevoerd door personeel dat voordien bij de GOG werkte aan deze projecten. De Toezichtautoriteit heeft de verspreiding van de projectresultaten bevorderd door een internetgebaseerde gegevensbank van de projectresultaten op te zetten, door twee succesvolle “Growing Galileo”-evenementen te organiseren waar een inventaris werd opgemaakt van de resultaten, en door een repertorium van de resultaten te publiceren.

Een aantal KP6-projecten heeft vertraging opgelopen, maar uit een analyse van de afzonderlijke projecten blijkt dat hiervoor diverse redenen zijn die niet noodzakelijk verband houden met de overdracht.

NL NL

56. De in het kader van KP6 gefinancierde activiteiten hebben onder meer betrekking op de ontwikkeling van nieuwe toepassingen, de evaluatie van hun marktpotentieel, onderzoek naar mogelijke bedrijfsmodellen en onderzoek naar bedrijfsplannen die geschikt zijn voor de commercialisering van deze toepassingen. Uit ervaringen met marktontwikkelingen en technologische innovatie blijkt dat marktinnovaties meestal door de markt zelf worden gecreëerd, en niet van bovenaf kunnen worden opgelegd. Dit geldt met name op onvolwassen markten zoals deze, waar de GOG/Toezichtautoriteit het moeilijk zou hebben gehad om uitgebreide ontwikkelingsstrategieën uit te werken.

57. De vertragingen in het Galileo/EGNOS-programma verklaren gedeeltelijk de vertraging van sommige KP6-projecten.

60. EGNOS heeft te lijden gehad onder vertragingen die vooral te wijten waren aan technologische kwesties waarop de Commissie geen invloed had, en die vertragingen in de ontwikkeling met zich meebrachten.

a) Het sluiten van de EGNOS-overeenkomst is zeer moeilijk gebleken ten gevolge van intrinsieke moeilijkheden die eigen zijn aan de relatie tussen de verschillende partners die bij EGNOS betrokken zijn. Eind 2008 werd de overeenkomst eindelijk afgerond, en op 31 maart 2009 werd ze ondertekend. Bovendien loopt het ESA-programma voor de exploitatie van EGNOS (ARTES9) af op 31 maart 2009, het ogenblik waarop het systeem moet voldoen aan de technische specificaties die nodig zijn voor de exploitatie ervan door een economische operator.

(b) In maart 2009 zal het systeem certificeerbaar zijn, en verwacht wordt dat het de operator tegen 2010 zal certifiëren overeenkomstig de verordening inzake het gemeenschappelijk Europees luchtruim.

61.

b) Hoewel bevestigd is dat de integratie van EGNOS in Galileo een politieke doelstelling was, is dit vanuit contractueel oogpunt steeds een bron van problemen geweest.

Daarom moesten de kandidaten voor de concessieovereenkomst de integratie van EGNOS in Galileo als een facultatief scenario beschouwen.

Uit de ontvangen offertes bleek duidelijk dat de integratie van de twee systemen voordelen zou opleveren; de onderhandelingen over de concessieovereenkomst, na de samenvoeging van de twee kandidaturen, werden dan ook gevoerd op basis van een integratiescenario.

c) Het institutioneel kader van EGNOS is complex om historische redenen die verband houden met de opzet van het programma.

d) De GOG heeft de opdracht gegeven voor diverse bedrijfsplannen voor EGNOS en voor studies naar de commercialiseringsmogelijkheden van de EGNOS-diensten; daaruit bleek dat de mogelijkheden om inkomsten te halen uit EGNOS eerder beperkt waren.

Uit besprekingen die zijn gevoerd met de luchtvaartsector is gebleken dat het moeilijk is een mechanisme voor het genereren van inkomsten uit het EGNOS-signaal zelf vast te stellen, aangezien dit signaal vrij en gratis toegankelijk is voor alle gebruikers.

NL NL

In dit opzicht moet worden benadrukt dat EGNOS OS en SoL vanuit technisch oogpunt niet van elkaar verschillen wat de toegankelijkheid door de gebruikers betreft. Ze verschillen alleen wat de certificering betreft.

Deze conclusies rechtvaardigen het standpunt van de GOG om niet in marktontwikkelingsactiviteiten voor EGNOS te investeren.

62. Het EGNOS-programma werd uitgevoerd als een ESA-programma (ARTES 9), dat hoofdzakelijk werd gefinancierd door ESA-lidstaten en de EOIG. De financiering van de EU was beperkt.

De vertragingen en kostenoverschrijdingen in het kader van het ARTES 9-programma zijn toe te schrijven aan diverse technische redenen.

63.

a) Los van het concessieproces had EGNOS te kampen met een reeks technologische problemen waarop noch de Commissie noch de GOG invloed hadden en die tot vertragingen in het programma hebben geleid.

b) Het is zeer moeilijk om een operator aan te wijzen voor een infrastructuur die vanuit technisch standpunt nog niet is voltooid. Bovendien zou het voor de Commissie onmogelijk zijn geweest om een operator aan te wijzen zonder rechten te hebben op de te exploiteren activa.

De aanwijzing van een economische operator van EGNOS wordt nu afgewerkt onder de verantwoordelijkheid van de Europese Commissie.

De noodzaak om een kaderovereenkomst te sluiten had slechts beperkte gevolgen voor de concessieonderhandelingen.

64. De GOG heeft een duidelijk mandaat gekregen om EGNOS te integreren in Galileo, waardoor het noodzakelijk werd met de diverse EGNOS-belanghebbenden te onderhandelen over een kaderovereenkomst teneinde het pad te effenen voor de uiteindelijke eigendomsoverdracht van EGNOS.

De door de GOG geleide onderhandelingen over deze kaderovereenkomst waren uiteindelijk niet succesvol omdat het institutioneel kader te complex was, zoals de Rekenkamer zelf erkent; toch vormden deze onderhandelingen een solide basis voor de huidige overeenkomst met de Commissie.

65. Door de vertraging van het programma heeft de GOG het marktpenetratieplan voor EGNOS niet geïmplementeerd.

67. De taakverdeling tussen de partijen tijdens de ontwikkelingsfase was gebaseerd op het beginsel van samenwerking tussen de partijen, teneinde een gemeenschappelijk platform voor de ontwikkeling van het programma tot stand te brengen.

Met het oog op de stationeringsfase is deze benadering herbekeken in de GNSS-verordening, die duidelijk voorziet in een strikte scheiding van rollen en verantwoordelijkheden tussen de betrokken partijen.

68.

NL NL

a) Wat de belangrijkste taken van de GOG betreft: zie punt 17.

De Commissie merkt op dat deze bestuursstructuur, en met name de dubbele rol van het ESA, duidelijk was vastgelegd in de verordening tot oprichting van de GOG.

b) De opheffing van de GOG had geen gevolgen voor de rol van deze onderneming in die fase van het programma.

Anderzijds was het opheffen van de GOG noodzakelijk om te vermijden dat haar rol en die van de Toezichtautoriteit elkaar zouden overlappen.

69. De bedoeling van de overeenkomst tussen het ESA en de GOG was een partnerschap tot stand te brengen tussen de partijen die het project cofinancieren, waarbij het ESA zijn eigen regels zou hebben toegepast voor het plaatsen van contracten.

Door de coöperatieve aard van de overeenkomst werden de regelingen voor tenuitvoerlegging en rapportering niet in detail vastgelegd, zoals de gewoonte is in standaardovereenkomsten. De specifieke rapporteringsvoorwaarden werden door het uitvoerend comité van de GOG vastgesteld toen de betalingen aan het ESA voor het eerst verschuldigd waren.

De in december 2008 ondertekende delegatieovereenkomst tussen de Commissie en het ESA voor de stationeringsfase voorziet in strikte verplichtingen inzake toezicht en rapportering.

70. Het ESA was verantwoordelijk voor zowel de IOV-fase als EGNOS via twee ESA-programma’s, GalileoSat en ARTES 9.

71. De Commissie is van mening dat het ESA duidelijk verantwoordelijk is voor de resultaten van de technologische ontwikkelingsactiviteiten die het uitvoert. De Commissie heeft duidelijk haar politieke verantwoordelijkheid in het programma opgenomen. Het spoor van elke beslissing kan worden gevolgd naar het orgaan aan wie die beslissing was toevertrouwd.

73. De Commissie heeft de rol van belangrijkste promotor van de GNSS-programma’s vervuld.

De concessieonderhandelingen liepen van 2005 tot 2007 en hebben in december 2006 de verwachte contractvoorwaarden opgeleverd.

Toen het duidelijk werd dat de concessieonderhandelingen zouden mislukken, zijn corrigerende maatregelen genomen.

De moeilijkheden die zich tot eind 2006 hebben voorgedaan tijdens de onderhandelingen waren echter niet van die aard dat daaruit kon worden besloten dat het onmogelijk was de Galileo-infrastructuur via een PPS-concessieregeling tot stand te brengen.

De Commissie beschikte pas begin 2007 over de elementen waaruit zij kon concluderen dat de verlenging van het concessieproces geen goede waarde zou hebben opgeleverd voor de publieke sector en dat de onderhandelingen dus moesten worden stopgezet.

De Commissie verwijst ook naar haar antwoord op punt 23.

74. De redenen voor de moeilijkheden tijdens de ontwikkelingsfase vielen buiten de invloed van de Commissie en werden meestal niet beïnvloed door de managementbeginselen die de Commissie toepaste.

NL NL

a) De Commissie is erin geslaagd duidelijke doelstellingen voor de Europese GNSS-programma’s vast te stellen, die zijn bekrachtigd door de Raad en het Parlement.

Het is waarschijnlijk dat een programma van deze omvang een reeks uiteenlopende verwachtingen creëert bij de belanghebbenden, en het is mogelijk dat met name de lidstaten verschillende doelstellingen hebben vooropgesteld, maar dit heeft geen verandering gebracht in de doelstellingen die bij het begin van het programma zijn vastgesteld.

b) De keuze van een PPS-concessiemodel dat betrekking heeft op verschillende fasen van het project (stationering, exploitatie, commerciële exploitatie), geeft wel degelijk blijk van een strategische visie en planning op lange termijn.

Het gebrek aan succes van dit proces heeft geen gevolgen voor de door de Raad aangenomen langetermijnbenadering.

i) In het kader van een PPS-concessieregeling wordt verondersteld dat het exploitatiemodel en het stappenplan door de private sector worden opgesteld.

Een van de redenen waarom voor dit model is gekozen is net het feit dat de private sector in staat werd geacht dit te doen.

Overeenkomstig de GNSS-verordening krijgt de Commissie de bevoegdheid om een dergelijk stappenplan voor Galileo op te stellen, parallel met de stationering van de infrastructuur.

Wat EGNOS betreft, zal over de opstelling van een stappenplan worden onderhandeld in het kader van de selectie van de toekomstige EGNOS-operator.

ii) De problemen bij de onderhandelingen over een kaderovereenkomst voor EGNOS waren grotendeels te wijten aan de dynamiek tussen de EGNOS-belanghebbenden.

De onderhandelingen over de overeenkomst zijn overgenomen door de Toezichtautoriteit en afgerond door de Commissie, zonder onderbrekingen of hiaten in de onderhandelingsbevoegdheid.

De overeenkomst tussen de EG en de EOIG werd opgesteld in december 2008 en ondertekend op 31 maart 2009.

iii) Rekening houdende met de politieke en strategische aard van het programma heeft de Commissie tijdens vergaderingen van de Raad regelmatig verslag uitgebracht en gecontroleerd of er consensus heerste.

c) Gezien de bepalingen van het Verdrag moest de Commissie twee juridische structuren oprichten: de GOG (krachtens artikel 171), om te zorgen voor samenwerking met het ESA met betrekking tot de ontwikkelings- en valideringsfase, en de Toezichtautoriteit (krachtens artikel 308), om de stationerings- en exploitatiefasen aan te sturen. Om de weg voor te bereiden voor deze twee structuren zijn ondersteunende activiteiten uitgevoerd in het kader van vier verschillende contracten, maar deze hadden geen betrekking op de oprichting van juridische structuren.

d) Zie de opmerkingen van de Commissie onder punt 41 c).

e) Tijdens de dialoogfase heeft de GOG, met de hulp van ervaren adviseurs, een uitgebreide risicomatrix ontwikkeld.

NL NL

Tijdens de onderhandelingen met de concessiekandidaten is een uitgebreide reeks documenten opgesteld over de identificatie en mogelijke toewijzing van dergelijke risico’s.

Door de hierboven beschreven aard van het project was het onmogelijk deze risico’s te identificeren en vooraf grondig te evalueren.

f) De Commissie heeft de rol van belangrijkste promotor van de GNSS-programma’s vervuld. Toen het duidelijk werd dat de concessieonderhandelingen zouden mislukken, zijn corrigerende maatregelen genomen.

De moeilijkheden die zich tot eind 2006 hebben voorgedaan tijdens de onderhandelingen waren echter niet van die aard dat daaruit kon worden besloten dat het onmogelijk was de Galileo-infrastructuur via een PPS-concessieregeling tot stand te brengen.

De Commissie beschikte pas begin 2007 over de elementen waaruit zij kon concluderen dat de verlenging van het concessieproces geen goede waarde zou hebben opgeleverd voor de publieke sector en dat de onderhandelingen dus moesten worden stopgezet.

COCLUSIES E AABEVELIGE

75. Gezien het innovatieve karakter en de technische complexiteit van het project is de Commissie van mening dat de beoordeling van het beheer van de ontwikkelings- en valideringsfase door de Rekenkamer te negatief is.

a) De GOG werd niet opgericht als een sterke operationele programmabeheerder. In Verordening 876/2002 is duidelijk bepaald dat: "Voor de uitvoering van de ontwikkelingsfase van het Galileo-programma inzake radionavigatie per satelliet wordt bij deze voor een periode van vier jaar een gemeenschappelijke onderneming in de zin van artikel 171 van het Verdrag opgericht. Deze onderneming heeft ten doel de eenheid van het beheer en de financiële controle van het project voor de onderzoeks-, ontwikkelings- en demonstratiefase van het Galileo-programma te waarborgen en met het oog daarop de financiële middelen ten behoeve van dit programma bijeen te brengen." Volgens deze verordening moet de GOG ook "het Europees Ruimte-Agentschap [belasten] met de uitvoering van de maatregelen die tijdens de ontwikkelingsfase moeten worden genomen met betrekking tot het ruimtesegment en het grondsegment van het systeem", waardoor de verantwoordelijkheid van het ESA om de technologische ontwikkelingsactiviteiten uit te voeren wordt erkend.

b) De Commissie heeft, binnen de grenzen van haar verantwoordelijkheden, permanent toezicht gehouden op het programma en voor begeleiding gezorgd. De Commissie is tussenbeide gekomen wanneer dit nodig was om blokkeringen te vermijden, aanvullende financiële middelen te verstrekken en de structuren van het programma aan te passen.

Bij de in 2008 door de Commissie voorgestelde heroriëntering van het programma werd de rol van programmabeheerder duidelijk aan de Commissie toegewezen, teneinde het door de Rekenkamer aangehaalde probleem op te lossen.

76. De PPS werd voorbereid op basis van de informatie die destijds beschikbaar was en die voortvloeide uit voorbereidende werkzaamheden waarbij een beroep werd gedaan op deskundig extern advies.

NL NL

Het concept van de PPS was gebaseerd op studies en verslagen die in de loop van de definitiefase van Galileo zijn opgesteld en waaruit bleek dat de stationering, werking en commerciële exploitatie van Galileo in het kader van een PPS-structuur met private financiering haalbaar waren. De keuze voor een PPS werd aangemoedigd en uiteindelijk bekrachtigd door de Raad. De tijd die beschikbaar was voor de voorbereiding van de PPS was beperkt. De specifieke uitdagingen van de Galileo-PPS, die hoofdzakelijk verband houden met specifieke technische en marktgebonden aspecten, verklaren grotendeels waarom het niet mogelijk was het concessieproces te voltooien.

77. Het ESA werd geconfronteerd met technische en programmatische problemen, hetgeen de vertragingen en de kostenoverschrijdingen verklaart.

78. De OTO-activiteiten hebben de opdracht en prestaties van Galileo helpen definiëren , waren gericht op alle belangrijke gebruikerssectoren en hadden betrekking op onderzoek naar toepassingen en andere aspecten die het toekomstige gebruik van Galileo mogelijk zullen maken.

Deze activiteiten hebben aanzienlijke belangstelling gewekt in de gebruikersgemeenschappen en hebben geleid tot de ontwikkeling van technologieën en kennis die in een latere commercialiseringsfase zullen worden geëxploiteerd.

79. De integratie van EGNOS in Galileo was van essentieel belang om de continuïteit van het EGNOS-programma en de nodige financiering te garanderen.

Ondanks de technologische moeilijkheden zal EGNOS, dankzij de verduidelijking van het institutionele kader op initiatief van de Commissie, het eerste Europese GNSS-programma zijn dat in gebruik wordt genomen.

80. De Commissie heeft tijdens de volledige duur van het programma de rol van promotor moeten vervullen, rekening houdende met alle belanghebbenden in dit gezamenlijk initiatief, met name het ESA. De Commissie heeft de situatie actief beheerd en heeft regelmatig het initiatief genomen om de situatie te deblokkeren en het programma te bevorderen.

81. De Commissie heeft het beheer van het programma herzien, waarbij zij rekening heeft gehouden met tal van aanbevelingen van de Rekenkamer.

82. De Commissie heeft voorgesteld het beheer van het Galileoprogramma over te nemen op een beslissend moment voor het programma. De Raad en het EP hebben dit voorstel bekrachtigd door Verordening 683/2008 aan te nemen. Het valt onder de bevoegdheid van de Commissie de meest geschikte oplossing op lange termijn voor te stellen.

Aanbeveling 1

De Commissie heeft al zeer concrete stappen genomen om haar financiële en juridische instrumenten aan te passen aan haar nieuwe rol als programmabeheerder. Om dit proces te vergemakkelijken is een interinstitutioneel panel voor Galileo (GIP) opgericht.

a) De Commissie heeft gezorgd voor de overplaatsing van dertig ervaren personeelsleden van de Toezichtautoriteit (waarvan sommigen met ervaring die teruggaat tot de GOG) en heeft intern gerekruteerd om een speciaal Galileoteam samen te stellen.

b) In Verordening 683/2008 worden de rollen en verantwoordelijkheden van het ESA en de Commissie verduidelijkt. Overeenkomstig deze verordening heeft de Commissie

NL NL

delegatieovereenkomsten met het ESA gesloten voor de uitvoering van FOC-aanbestedingsactiviteiten en voor verdere ontwikkelingsactiviteiten voor EGNOS.

c) Bij Verordening 683/2008 is een specifiek Galileo-begrotingsonderdeel aan de Commissie toegekend om de infrastructuur te financieren. De Commissie maakt gebruik van een openbare aanbesteding om de infrastructuur te kopen.

Wat de exploitatie- en reconstitutiekosten betreft, bereidt de Commissie het volgende financiële kader voor om te garanderen dat het budget voldoende wordt gedekt. Om te garanderen dat de financiële instrumenten die haar uit hoofde van haar financiële verordening ter beschikking zijn gesteld, geschikt zijn om het programma te financieren, zal de Commissie deze instrumenten opnieuw bekijken.

d) Het bij Verordening 683/2008 vastgestelde beheerskader voorziet in een duidelijke toewijzing van rollen en verantwoordelijkheden.

83. Bij Verordening 683/2008 heeft de Commissie duidelijk als taak gekregen leiderschap uit te oefenen en scenario's voor na de stationeringsfase van Galileo voor te stellen aan de Raad en het Parlement. Bovendien wordt een interinstitutioneel panel voor Galileo opgericht.

Aanbeveling 2

In Verordening 683/2008 zijn de politieke doelen van het programma, die stabiel zijn gebleven tijdens de laatste jaren, nogmaals herhaald. In deze verordening wordt ook een solide stappenplan voor de stationeringsfase vastgesteld en wordt de Commissie verzocht in 2010 een mededeling op te stellen over de toekomst van Galileo na de stationeringsfase.

a) De mededeling van de Commissie zal onder meer betrekking hebben op de strategische en operationele doelen van Galileo. In de mededeling zal ook worden ingegaan op de vraag of het model voor de exploitatie van het systeem rekening houdt met de marktrealiteit en op de wenselijke positionering van het systeem in de waardeketen, en zal duidelijk worden aangegeven welke gevolgen de voorgestelde modellen hebben in termen van begroting en verantwoordelijkheden van de publieke sector.

b) In de mededeling zal ook aandacht worden besteed aan de integratie van EGNOS in Galileo.

84. De Commissie is reeds, samen met diverse belanghebbenden, begonnen aan de opstelling van deze mededeling en heeft externe adviseurs gevraagd haar te helpen bij het inventariseren van de overvloedige informatie die in de loop der jaren is verzameld, met name dankzij de ervaring met de concessieonderhandelingen.

Aanbeveling 3

Om op tijd klaar te zijn vóór het einde van de stationeringsfase is de Commissie begonnen met de voorbereiding van de exploitatiefase. Zij zal rekening houden met de beschikbare ervaring.

85. De Commissie zal de opties analyseren, zoals vereist bij Verordening 683/2008, en zal in 2010 haar conclusies presenteren.

Aanbeveling 4

NL NL

a + b) In het kader van de mededeling stelt de Commissie een overzicht op van de gebruikersvereisten en plant zij de acties die nodig zijn om het gebruik van GNSS-technologie te bevorderen. Dit zal haar in staat stellen een passend regelgevingskader voor te stellen.

c) De Commissie heeft maatregelen genomen om te garanderen dat EGNOS, wanneer het operationeel is, voldoet aan de behoeften van de gebruikers, met name die in de luchtvaartsector; met het oog daarop heeft de Commissie een ervaren operator met een sterke luchtvaartachtergrond geselecteerd.

86. De Commissie heeft andere gemeenschappelijke ondernemingen opgezet en kan dit ook in de toekomst nog doen. Elk van deze ondernemingen is grondig gepland en geval per geval getoetst aan de criteria die relevant zijn voor de door die onderneming uit te voeren activiteiten.

Aanbeveling 5

De Commissie onderzoekt geval per geval de basisbeginselen en het optimale beheer van alle nieuwe gemeenschappelijke ondernemingen.

NL NL

BIJLAGE II

Het EGNOS-programma werd uitgevoerd in het kader van een operationeel ESA-programma (ARTES 9) en beheerd door het ESA. Aangezien dit het eerste ESA-programma op het gebied van navigatie was, had het af te rekenen met talrijke technische problemen.

b) Dit onderzoeksprogramma loopt reeds meer dan tien jaar. In die periode zijn de technische eisen veranderd en is de certificeringsomgeving geëvolueerd.

c) Door het mislukken van de concessieonderhandelingen moest het EGNOS-stappenplan worden herzien overeenkomstig het nieuwe beheer dat in juli 2008 bij Verordening 683/2008 is vastgesteld.

d) Een van de belangrijkste redenen waarom EGNOS nog niet operationeel is, zijn de moeilijkheden die het ESA heeft ondervonden om het signaal beschikbaar te houden met de kwaliteit en betrouwbaarheid die certificering mogelijk maken.

De technische aanvaarding door het ESA is pas begin maart 2009 van start gegaan. Dit is een voorwaarde voor de overdracht van het systeem aan de EG, die het systeem pas zal aanvaarden wanneer het voldoet aan de doelstellingen die het ESA zichzelf heeft gesteld in het ARTES 9-programma, en niet eerder.

e) De inspanningen van het ESA en de GOG om de mogelijkheden van EGNOS overzee te demonstreren, zijn gecoördineerd en gefinancierd door de Commissie. Op basis van deze voorbereidende studies zal de Commissie beslissen al dan niet voor te stellen EGNOS tot buiten Europa uit te breiden.

f) De GOG heeft TEN-T 2004- en TEN-T 2005-fondsen van de Commissie ontvangen die specifiek bestemd waren voor EGNOS, en in 2005 ook fondsen van DG AIDCO. Bovendien hadden verscheidene KP6-projecten betrekking op EGNOS. Ten slotte beschikte de GOG over een budget dat zij naar eigen goeddunken mocht gebruiken en dat jaarlijks door de raad van bestuur van de onderneming werd goedgekeurd; als het beheer van de GOG dit had besloten, kon dit budget worden gebruikt voor de financiering van specifieke EGNOS-gerelateerde studies.

NL NL

BIJLAGE III

De overeenkomsten tussen NRSCC en MATIMOP en de GOG zijn overgedragen aan de Toezichtautoriteit. Over de opheffing van de GOG is op het niveau van de raad van beheer overeenstemming bereikt met MATIMOP en NRSCC. Aangezien de besprekingen met derde landen werden gevoerd door de Commissie en niet door de GOG, had opheffing van de GOG geen invloed op die besprekingen.

BIJLAGE IV

De Commissie verwijst in het algemeen naar de hierboven verstrekte antwoorden op het verslag van de Rekenkamer, en met name naar de punten 39, 41 en 42.

A.2. Door het niet eerder vertoonde karakter van het project was het niet mogelijk om met betrekking tot de eisen en verplichtingen het niveau van volwassenheid te bereiken dat kenmerkend is voor projecten waar gevestigde industrieën en diensten bij zijn betrokken (snelwegen, ziekenhuizen, elektriciteitscentrales enz.); de risico’s van dergelijke projecten zijn al redelijk goed gekend en het is gemakkelijk om op basis van bestaande kostengegevens een kostenvergelijking op te stellen. Gezien de tijdsdruk en de moeilijkheden om genoeg precedenten te vinden waarop kon worden voortgebouwd, hebben de Commissie en de GOG in het kader van dit aanbestedingsproces geopteerd voor een concurrentiegerichte dialoog teneinde de aanbestedingsspecificaties geleidelijk te verfijnen.

De procedure van de concurrentiegerichte dialoog dient om complexe zaken te behandelen; gezien de technische, financiële en juridische opzet kwam de Galileo-PPS hiervoor in aanmerking.

De onbekende elementen die kenmerkend waren voor de Galileo-PPS werden verondersteld te worden aangepakt via deze procedure, door interacties met bijzonder ernstige en toegewijde inschrijvers.

De uitbreiding van de dialoogprocedure en de interacties tussen de GOG en de kandidaten, zelfs na de samenvoeging, leverde belangrijke resultaten op die in de contractvoorwaarden (Head of Terms) zijn opgenomen.

A.3. Zie het antwoord op A.2.

A.4. Zie het antwoord op A.2.

A.5. In al haar recente relevante regelgevingsactiviteiten heeft de Commissie bepalingen ter bevordering van GNSS-toepassingen opgenomen (zie bijvoorbeeld het Europees elektronisch tolheffingssysteem).

De Commissie heeft er echter nauwlettend op toegezien de concurrentie niet te verstoren in het voordeel van Galileo of EGNOS.

Tijdens de onderhandelingen heeft de kandidaat-concessiehouder een raming opgesteld van het gedeelte van de inkomsten dat rechtstreeks of onrechtstreeks afhankelijk was van de publieke sector. In de mededeling over de toekomst van Galileo zullen deze cijfers opnieuw worden bekeken en zullen passende regelgevende maatregelen worden voorgesteld.

NL NL

A.6. De keuze voor een PPS werd aangemoedigd en uiteindelijk bekrachtigd door de Raad.

Het opstellen van een betrouwbare vergelijking met de publieke sector was geen realistische optie omdat er, in tegenstelling tot meer traditionele sectoren, geen relevante gegevens beschikbaar waren.

Zelfs gegevens van de IOV-fase (In Orbit Validation) konden niet worden gebruikt om een dergelijke vergelijking op te stellen gezien het verschil in toepassingsgebied tussen IOV en FOC (Full Operational Capability, volledig operationeel vermogen).

A.7. Tijdens de concurrentiegerichte dialoog zijn innovatieve oplossingen voorgesteld door de kandidaten en uitvoerig besproken.

Er werd bijzondere aandacht besteed aan de beoordeling van de innovatieve commercialiseringsoplossingen die door de kandidaten waren geïdentificeerd. Via dit proces kreeg de Commissie inzicht in nieuwe toepassingen en markten.

A.9. Deze punten zijn behandeld tijdens de voorbereidende studies die door Price Waterhouse Coopers zijn uitgevoerd; de conclusies van die studies bevestigden dat de PPS-optie kosteneffectief was.

B.1. Het personeel van de GOG bestaat uit vakmensen die specifieke ervaring hebben opgebouwd in de ruimtesector en specifieke ervaring hebben met het beheer en de financiering van projecten in de publieke sector. Er was geen kenniskloof in vergelijking met teams uit het bedrijfsleven.

Ervaren adviseurs werden betrokken bij de conceptfase van het programma (zie met name de aanvangsstudie). Vanaf het begin van de actieve fase van de concurrentiegerichte dialoog hebben ervaren adviseurs (Price Waterhouse Coopers, Lovell’s enz.) en hogere personeelsleden van de Europese Investeringsbank de GOG bijgestaan in de onderhandelingen, zowel vóór als na de samenvoeging van de kandidaten, en in het kader van het samenvoegingsproces zelf.

B.2. Tijdens de volledige fase van de concurrentiegerichte dialoog werd aandacht besteed aan de beoordeling en de bevordering van het begrip door alle partijen van de eisen voor het sluiten van een concessie.

Dit was een van de redenen waarom gekozen is voor de procedure van de concurrentiegerichte dialoog.

B.3. Tijdens de fase van de concurrentiegerichte dialoog zijn de ontwerpovereenkomsten verder verfijnd en uitgebreid, en zijn uitvoerige besprekingen gehouden over de keuze van de toepasselijke wetgeving.

B.4. De planning was ambitieus, en de GOG heeft deze gewijzigd om rekening te houden met het feit dat de onderhandelingen complexer waren dan oorspronkelijk verwacht.

B.5. De haalbaarheid van het project werd regelmatig opnieuw bekeken en becommentarieerd, met name in de opeenvolgende mededelingen van de Commissie.

B.6. Zie het antwoord op A.6.

B.7. Zoals de Rekenkamer opmerkt, is men er via de aanbestedingsprocedure in geslaagd een uiteenlopende reeks Europese bedrijven aan te trekken die zich sterk willen engageren voor dit

NL NL

project. Het is niet meer dan normaal dat de ruimte-industrie een prominente rol vervult in de consortia aangezien het om een innovatief en uitdagend ruimteproject gaat. In alle kandidaat-consortia waren niettemin ook operatoren vertegenwoordigd.

B.8. Zie het antwoord op A.2.

B.11. De kosten van het selectieproces voor de private sector werden niet geraamd omdat er geen intentie bestond om deze met overheidsgeld te financieren.

B.12. Zie het antwoord op B.1.

B.13. De kosten van externe adviseurs werden permanent in de gaten gehouden.

C.1. Zie het antwoord op B.2.

C.2. De offertes werden grondig beoordeeld en vergeleken.

C.4. Ondanks de samenvoeging is de GOG erin geslaagd het onderhandelingsproces te sturen en overeenstemming te bereiken over veel thema’s, zoals blijkt uit de contractvoorwaarden die eind 2006 met het samengevoegde consortium zijn overeengekomen.

raadva brussel,7juli2009(09.07) deeuropeseui e (or.en) … · 2009-07-10 · 1 11860/09 cle/gra/dm...

Documents