rafael tamayo y antonio de haro* el proceso de...

VOLUMEN XIII ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2004 ■ PP. 525-583 Gestión y Política Pública 525

Rafael Tamayo y Antonio de Haro*

El proceso de mejora regulatoriaen el municipio urbano mexicano:

una primera aproximación1

Este artículo tiene como objetivo central hacer una primera aproximación a la lógica y los

detalles del proceso de mejora regulatoria en el municipio urbano mexicano, para lo cual,

primero, se identifican y analizan sistemáticamente las acciones que se han implementado

en un conjunto de municipios urbanos y, a partir de ahí, se definen modalidades genéricas

o patrones generales del proceso de diseño e implementación de la mejora regulatoria. El

resto del trabajo se organiza de la manera siguiente. En la primera sección se propone

el marco analítico que encuadra teóricamente la política de mejora regulatoria y clasifica

las distintas acciones en tres esferas básicas: normativa, administrativa e institucional. En la

segunda sección se hace explícita la manera de selección de los municipios y el método a

través del cual se obtuvo la información cualitativa. En la tercera sección se describe el con-

texto estatal de la mejora regulatoria, así como las acciones principales en el nivel municipal,

utilizando la tipología propuesta. La última sección, retomando el análisis de las acciones

municipales, se dedica al desarrollo de conclusiones sobre las diferentes modalidades que

ha seguido el proceso en los municipios-ciudad tanto en el diseño de las estructuras institu-

cionales como en el enfoque de sus programas.

Palabras clave: gobierno local y municipal; gestión de la regulación.

* Rafael Tamayo Flores es profesor investigador de la División de Administración Pública, CIDE. En la actua-lidad se desempeña como profesor-investigador del Departamento de Economía del Instituto Tecnológico y deEstudios Superiores de Monterrey, campus Ciudad de México. Correo electrónico: [email protected]. Antoniode Haro es presidente de Politeia, Centro de Estudios en Asuntos Públicos, A.C. Correo electrónico: [email protected].

1 Artículo recibido el 22 de mayo de 2003 y aceptado el 7 de octubre de 2003.

Regulation Improvement Process in Mexican Urban Municipalities: A First Approach

The main goal of this article is to make a first approach to the logic and details of the reg-

ulation improvement process in Mexican urban municipalities and, therefore, first sys-

tematically identifies and analyzes the actions implemented in a set of urban municipali-

ties and, from there, generic modalities or general patterns of design and implementation

process of regulatory improvement are defined. The rest of the paper is organized as fol-

lows. The first section proposes the analytic scheme that frames theoretically the policy of

regulatory improvement and classifies the various actions into three basic spheres: regu-

latory, managerial and institutional. The second section specifies municipalities selection

as well as the method through which this qualitative information was obtained. The third

section describes the state context of regulatory improvement, and the main municipal-

level actions using the proposed typology. Picking up the municipal actions analysis, the

last section is devoted to the development of conclusions about the different modalities

the process has followed in municipalities-cities both in the design of institutional struc-

tures and in its programs approach.

Keywords: local and municipal government; regulatory management.

INTRODUCCIÓN2

En México, desde mediados de la década de 1990 y hasta el presente, se han veni-do desarrollando esfuerzos importantes para mejorar el marco regulatorio quecompete al orden federal de gobierno. Esto en respuesta a la percepción generali-zada de que la regulación aplicable tanto a empresas como a particulares resultabaexcesiva y compleja y, por tanto, muy costosa para la economía y para la sociedaden su conjunto. Con la crisis de 1995, el gobierno federal retoma interés en la fle-xibilización y simplificación del entramado regulatorio relacionado con la aperturay operación de empresas como instrumento para promover la recuperación econó-mica, ya que no implicaba grandes costos de implementación.

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G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L

2 La información básica de este trabajo presentada en la sección tercera proviene de un estudio elaboradopor los autores para la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER, 2001). Se agradece a dicha instituciónel haber autorizado el uso de dicha información en la elaboración de este artículo. Se agradecen las pertinen-tes observaciones de Enrique Cabrero, las cuales contribuyeron a mejorar el artículo.

Así, a mediados de ladécada de 1990 se establecen las bases normativas y organi-zacionales sobre las cuales se buscaría implantar, por primera vez, un proceso siste-mático y continuo de análisis y revisión, tanto de los trámites empresariales existen-tes como de los nuevos proyectos legislativos y administrativos de orden federal conimpacto potencial en la actividad empresarial. Esto se hizo mediante el Acuerdo pa-ra la Desregulación de la Actividad Empresarial (ADAE) expedido por el presidente Ze-dillo en noviembre de 1995, y una enmienda a la Ley Federal de Procedimiento Ad-ministrativo (LFPA) que entró en vigor en diciembre de 1996.3 Estas reformas marcanel inicio de la institucionalización de la reforma regulatoria en el nivel federal.

Sobre las bases establecidas en el ADAE se inicia un programa de desregulacióny simplificación del marco regulatorio que aplica a la apertura y operación de em-presas, con el cual se esperaba reducir los costos de cumplimiento derivados delexceso de trámites y requisitos, pero también de las prácticas de corrupción origi-nadas por la discrecionalidad de la autoridad en la resolución de trámites. La reduc-ción de costos de cumplimiento, se esperaba, coadyuvaría a reactivar la inversión yel empleo, desincentivar la economía informal y, por ende, mejorar la recaudación.4

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3 El ADAE estableció los criterios que debería cumplir toda propuesta regulatoria (leyes, reglamentos, decre-tos, acuerdos, normas oficiales, etc.) con impacto potencial en la actividad empresarial y definió un procedi-miento claro para revisar las regulaciones federales. El ADAE, por otra parte, amplió las facultades de la Unidadde Desregulación Económica (UDE) —creada en 1989— como órgano técnico y administrativo responsable deldiseño, formulación y análisis de las propuestas regulatorias, y creó el Consejo de Desregulación Económica(CDE) como órgano político en el cual se discuten y validan las propuestas con la participación del propio sec-tor empresarial, de otros grupos sociales y de expertos en la materia. Asimismo, estableció la obligación para ca-da secretaría de estado de designar un subsecretario responsable de realizar el programa de propuestas regula-torias y de informar sobre sus avances al CDE. El CDE es presidido por el Secretario Comercio y FomentoIndustrial (hoy de Economía) y el vicepresidente es el Secretario de la Contraloría y Desarrollo Administrativo.También son miembros del CDE los Secretarios de Hacienda y del Trabajo, cinco representantes del sector em-presarial, tres sindicales, cuatro de los académicos y dos de asociaciones agropecuarias. La enmienda a la LFPA

estableció la obligación, para todas las dependencias y organismos descentralizados federales, de elaborar Ma-nifestaciones de Impacto Regulatorio (MIR) en todos sus proyectos de reforma con impacto potencial en la acti-vidad empresarial, los cuales deberían turnarse a la UDE para su revisión. En las MIR se deberá exponer la racio-nalidad del proyecto, las alternativas consideradas, las formas de aplicación previstas y el contenido de lasconsultas públicas efectuadas.

4 Anteriormente —desde finales de la década de 1980— el trabajo de análisis, revisión y reforma del marcoregulatorio federal que incide en la actividad económica se había concentrado fuertemente en proyectos de des-regulación de ramas de actividad económica y áreas de regulación/legislación específicas. Entre las primeras so-bresale la rama de autotransporte y, en las segundas, la competencia económica y los procedimientos adminis-trativos. Las bases del proceso de desregulación se establecieron en un acuerdo presidencial de febrero de 1989,en el que se encomienda a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, SECOFI (hoy Secretaría de

Se informa que el número de trámites empresariales federales se redujo en más de45% entre 1996 y 1999 (OCDE, 2000; COFEMER, 2001a).

Posteriormente, mediante las reformas a la LFPA de marzo de 2000 se sentaríanlas bases para extender el ámbito de acción del sistema de análisis y revisión delmarco regulatorio federal fundamentado en el ADAE y para consolidar su institucio-nalización.5 Esas reformas también introducen elementos que favorecen la transpa-rencia en la elaboración y aplicación de las regulaciones, así como la certidumbrejurídica.6 El cambio hacia esquemas normativos, organizacionales e institucionales quepermiten la participación de los regulados en el proceso de elaboración de la re-gulación, que garantizan la aplicación imparcial, menos discrecional de las re-gulaciones y que aplican formas de control más simples y eficientes, es precisa-mente lo que define el concepto de mejora regulatoria.

En un país federal existen responsabilidades regulatorias compartidas por go-bierno nacional y gobiernos locales, lo cual hace indispensable promover la mejoraregulatoria en los distintos órdenes de gobierno. Los avances que se han efectuadoen el nivel federal a partir de las disposiciones del ADAE y de las reformas a la LFPA

del 2000 podrían resultar infructuosos si los gobiernos estatales y municipales noalínean sus políticas y prácticas en la materia. Esto es particularmente claro en loconcerniente a la regulación que aplica para la apertura y operación de empresas.Al respecto, en el ADAE se reconoce el apoyo a los programas de reforma regulato-



Economía, SE) revisar el marco regulatorio de la actividad económica y hacer propuestas de reforma orientadasa promover la inversión y la libre competencia. Para coordinar las tareas respectivas, en 1989 se crea la Unidadde Desregulación (UDE) dentro de la SECOFI.

5 Mediante las reformas a la LFPA, el sistema de análisis y revisión incluye los trámites ciudadanos (en adi-ción a los empresariales), así como las áreas de adquisiciones y obras públicas, seguridad social y normas oficia-les, entre las más importantes. Los organismos descentralizados y las autoridades financieras distintas al Bancode México quedan sujetos a la aplicación de las nuevas disposiciones. Se crea la Comisión Federal de Mejora Re-gulatoria (COFEMER) como órgano desconcentrado de la SECOFI (hoy SE) con autonomía técnica y operativa, elcual reemplaza a la UDE. Se crea el Consejo para la Mejora Regulatoria para reemplazar al CDE adhiriéndosele co-mo miembros al Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, al Presidente de la Comisión Federal de Competen-cia y al Titular de la Procuraduría Federal del Consumidor (véase nota 3). Se obliga a los subsecretarios o equi-valentes responsables de la mejora regulatoria a presentar un programa a la COFEMER al menos cada dos años.

6 Estos elementos se refieren a la obligacion de la COFEMER de hacer públicos los anteproyectos de reformay sus MIR (véase nota 3), y de que ambos sean enviados a la COFEMER para su revisión por lo menos 30 días habi-les antes de su envío al Poder Legislativo. También se refieren al carácter oficial y reglamentario del Registro Fe-deral de Trámites y Servicios (RFTS) y a la facultad legal de oponerse jurídicamente a la aplicación de un trámi-te cuando éste no se aplique de acuerdo con lo incrito en el RFTS.

ria de los estados y municipios como una línea de acción central,7 la cual se refrenday resalta en el Programa Federal de Mejora Regulatoria 2001-2006 (COFEMER, 2001a).Sin embargo, un informe reciente sobre la reforma regulatoria en México concluyeque las regulaciones de orden estatal podrían, efectivamente, estar frustrando lasreformas realizadas en el nivel federal, y recomienda buscar una mayor coordina-ción con los estados y ayudarlos a desarrollar la capacidad técnica y administrativaque les permita crear regulaciones de calidad (OCDE, 2000, 58). Asimismo, reco-mienda diseñar una estrategia para motivar a los municipios a conformar progra-mas de mejora regulatoria.

La realidad es que los gobiernos de los municipios urbanos grandes del país(municipios-ciudad) sí han estado actuando en materia de mejora regulatoria, enmuchos casos, sin estar enterados de las acciones en el nivel federal. En la mayoríade los casos, el objetivo de agilizar los procedimientos administrativos para la aper-tura y operación de empresas es simplemente mejorar la imagen del municipio an-te el sector empresarial y la ciudadanía en general. No es común que los funciona-rios municipales asocien un marco regulatorio más simple en sus procesos y menosdiscrecional en su aplicación con la creación de un mejor entorno para los micro ypequeños empresarios.

En general, poco es lo que se ha investigado y conoce sobre el qué y el cómode las acciones que los gobiernos municipales han implementado como parte deun proceso de mejora regulatoria. Este artículo tiene como objetivo central haceruna primera aproximación a la lógica y los detalles de dicho proceso, para lo cual,primero, se identifican y analizan sistemáticamente las acciones que se han imple-mentado en un conjunto de municipios urbanos y, a partir de ahí, se definen mo-dalidades genéricas o patrones generales del proceso de diseño e implementaciónde la mejora regulatoria. Para esto, se propone una tipología que distingue entreacciones administrativas, normativas e institucionales, la cual se aplica a la informa-ción obtenida a través de entrevistas a funcionarios públicos municipales y estata-les y de documentación relevante.



7 El mismo día en que se expidió el ADAE, en 1995, se formalizaron acuerdos de coordinación entre el Eje-cutivo federal y todos los gobernadores, mediante los cuales estos últimos se comprometían a establecer las ba-ses para la reforma regulatoria y para promover su instrumentación. Actualmente, la COFEMER ya ha renovadoconvenios de mejora regulatoria con más de la mitad de los gobiernos estatales.

Entre otras características, se observa que el proceso de mejora regulatoria tie-ne que estar cimentado en un acuerdo jurídico-político entre las dependencias delmunicipio mediante el cual se establecen compromisos. Sin embargo, la mejora re-gulatoria puede avanzar sin dicho acuerdo, aunque de manera muy limitada; porejemplo, las competencias regulatorias de las dependencias no podrán ser redistri-buidas a fin de lograr diseños organizacionales más eficientes. La unidad adminis-trativa encargada de coordinar el proceso puede variar en cuanto al nivel jerárqui-co y la complejidad de estructuras, pero ambas características, al parecer, estándirectamente relacionadas con el alcance potencial y el ritmo de avance del proce-so. En general, se ha prescindido de órganos de consejería en los que pudiera in-cluirse la representación de grupos civiles; esto debido a la percepción de que po-drían obstruir o dilatar decisiones.

Por lo general, en el municipio el proceso ha iniciado con un programa de sim-plificación de trámites. Entre municipios, el grado de avance es muy heterogéneoy se distinguen dos enfoques principales: el empresarial y el integral. El enfoqueparticular está claramente determinado por la dependencia que coordina la políti-ca. Así, el enfoque empresarial se impone cuando la mejora regulatoria es dirigidapor el área de desarrollo económico. Usualmente, este enfoque contempla la im-plementación de un sistema para eliminar requisitos y flexibilizar formas de regula-ción para la apertura de empresas en giros de bajo riesgo.

El resto del trabajo se organiza de la manera siguiente. En la primera sección sepropone el marco analítico que encuadra teóricamente la política de mejora regu-latoria y clasifica las distintas acciones en tres esferas básicas: normativa, adminis-trativa e institucional. En la segunda sección se hace explícita la forma de selecciónde los municipios y el método a través del cual se obtuvo la información cualitati-va. En la tercera sección se describe el contexto estatal de la mejora regulatoria, asícomo las acciones principales en el nivel municipal, utilizando la tipología propues-ta. La última sección, retomado el análisis de las acciones municipales, se dedica aldesarrollo de conclusiones sobre las diferentes modalidades que ha seguido el pro-ceso en los municipios-ciudad tanto en el diseño de las estructuras institucionalescomo en el enfoque de sus programas.



MARCO ANALÍTICO

Durante los últimos cinco a siete años se ha venido planteando con insistencia quela estabilidad macroeconómica y la desregulación de algunos sectores no son con-diciones suficientes para garantizar un crecimiento económico sostenido. En estesentido, mucho se habla de la necesidad de complementar esas políticas con refor-mas institucionales que implican ajustes importantes en el marco regulatorio de losdiferentes ordenes de gobierno: una reforma regulatoria.

La reforma regulatoria se ha definido como los “cambios para mejorar el desem-peño, el costo y la calidad de las regulaciones y los correspondientes trámites gu-bernamentales” (OCDE, 2000a). La necesidad de este tipo de cambios en el orden es-tatal y municipal de gobierno ha sido subrayada por la OCDE en un informe recienteen el que afirma que en México:

Muchas regulaciones estatales y municipales permiten una discrecionalidad ex-cesiva por parte de los reguladores. El personal administrativo responsable deotorgar licencias a menudo evalúa solicitudes con base en una combinaciónde requerimientos formales y criterios subjetivos. La cantidad de tiempo y re-cursos para la presentación de apelaciones administrativas y judiciales de deci-siones oficiales, junto con la percepción de que las resoluciones son imprede-cibles, exacerba las dificultades para las empresas de menor tamaño. Además,muchos permisos y licencias sirven, en la práctica, como sustituto de un sistematributario local (OCDE, 2000, 25).

En general, la regulación excesiva que implica cumplir con numerosos trámitesadministrativos (permisos, licencias, autorizaciones) y enfrentarse a procesos con-fusos y poco transparentes puede crear un ambiente adverso para la inversión. Elargumento es que el inversionista común puede verse forzado a sobornar autorida-des, a fin de completar o acelerar la resolución de sus trámites. En este contexto,la corrupción se equipara con un impuesto sobre la inversión, el cual podría incre-mentar considerablemente el costo de hacer negocios o establecer empresas. Si éstees el caso, la regulación excesiva y poco transparente —que crea fuentes potencia-



les de rentas para los burócratas y, por ende, corrupción— puede frenar la inver-sión. Además, los trámites excesivos se han constituido en barreras de entrada, par-ticularmente para las micro, pequeñas y medianas empresas.

El costo de hacer negocios también puede crecer de manera sustantiva cuandoel sistema judicial es débil e ineficiente y, por tanto, no garantiza el cumplimiento decontratos eficazmente. El problema es que los derechos de propiedad estarán enriesgo a pesar de estar estipulados en la ley. Asimismo, esos costos aumentaráncuando los mecanismos de resolución de disputas contractuales existentes noson imparciales. En este caso, la probabilidad de que los contratos sean respetadosdisminuye y los sobornos se hacen necesarios. Por consiguiente, esas deficienciasdel sistema judicial, al incrementar el costo de hacer negocios, tenderán a frenar lainversión.8 La redefinición constante o inestabilidad de las reglas del juego básicas(leyes de inversión, fiscales y derechos de propiedad) al crear una situación de in-certidumbre también frenará la inversión.9

Entonces tenemos que la regulación excesiva y discrecional, pero también lainestabilidad de las reglas que garantizan los derechos de propiedad y las deficien-cias del sistema judicial que le impiden garantizar efectivamente el cumplimientode contratos, generan costos económicos que pueden resultar considerables. Esoscostos mejor conocidos como costos de transacción, como podemos inferir, son



8 Knack y Keefer (1995) confirman empíricamente la asociación inversa del desempeño de la inversión conlos niveles de corrupción y la debilidad del sistema judicial.

9 La teoría de las decisiones de inversión nos proporciona elementos analíticos básicos. El elemento cen-tral es la combinación de la irreversibilidad de las decisiones de inversión y la incertidumbre de estas decisio-nes en cuanto a ganancias y costos futuros. Por una parte, una vez que el acervo de capital ha sido instalado,no será posible darle un nuevo uso sin incurrir en grandes costos económicos; por la otra, el inversionista des-conoce los rendimientos netos del proyecto y, en el mejor de los casos, sólo le asigna probabilidades subjeti-vas. Sin embargo, lo que el inversionista sí puede controlar es la cronología de sus inversiones y tiene la opciónde esperar momentos con un nivel de incertidumbre aceptable (en cuanto a sus rendimientos) para efectuarsu inversión. Entonces, la decisión de inversión se define como un equilibrio entre el valor de esperar y el cos-to de oportunidad que implica posponer la inversión (los rendimientos sacrificados). De este marco analítico,se deduce directamente que la inversión se estancará debido a cualquier situación que incremente la incerti-dumbre y, por tanto, el valor de esperar. Al respecto véase Dixit y Pindyck (1994, cap. 1). La importancia delvalor de esperar se ha confirmado en estudios empíricos de la inversión. Véase, por ejemplo, Servén y Solimano(1994, cap. 4). Las crisis económicas o políticas (e.g., choques externos, quiebra del sector financiero, conflictosarmados o conflictos políticos exacerbados) también crean gran incertidumbre en cuanto al comportamientode las variables que influyen en la decisión de invertir; por consiguiente, el valor de esperar se incrementaenormemente y la inversión se estanca.

determinados por las instituciones, entendidas éstas como las reglas del juego a lasque tienen que sujetarse los miembros de una sociedad.

Por otra parte, definir las mejores opciones regulatorias de un país resulta sertécnica y políticamente muy difícil. Esa dificultad ha generado interés por la crea-ción de previsiones legales y organizacionales para dar un seguimiento sistemáticoa la reforma regulatoria. En la práctica, se establecen leyes o acuerdos del ejecuti-vo que obligan a todas las dependencias gubernamentales a cooperar con la refor-ma regulatoria y se crean organismos en los que se concentran especialistas en lasáreas de economía, derecho y políticas públicas para realizar el seguimiento de ac-ciones. Esto se ha conocido como administración regulatoria (regulatory manage-ment); un concepto de sistema de administración para disciplinar y controlar el de-sarrollo de nuevas leyes y regulaciones (OCDE, 1994). En sentido estricto, se tratade un cambio en las instituciones o reglas del juego relacionadas con el desarrollo denuevas regulaciones a las cuales deben sujetarse las diferentes dependencias de laadministración pública.

El diagnóstico de la OCDE y otros índices desarrollados para comparar el marcoinstitucional para la inversión en diversos países sugieren que, en México, los costosde transacción derivados de los problemas del marco regulatorio son relativamen-te altos.10 Desde mediados de la década de 1990, se ha avanzado de manera impor-tante en la construcción de un sistema de administración del marco regulatorio fe-deral que busca garantizar la transparencia y la eficiencia de las regulaciones (véasela introducción). Sin embargo, en el nivel estatal, y sobre todo municipal, al pare-cer aún persisten serios problemas de trámites y/o requisitos innecesarios, formasde control ineficientes y alta discrecionalidad de los burócratas reguladores. La per-sistencia de esos problemas en el orden local de gobierno podría comprometer elavance logrado en el orden federal, ya que existen responsabilidades regulatorias



10 Uno de los indicadores del índice global BERI (Business Executive Risk Intelligence) se refiere a las demo-ras burocráticas. En ese indicador particular, México ocupa el lugar 34 de 50 países incluidos, muy por debajode sus principales socios comerciales, Estados Unidos (4) y Canadá (12), e incluso de Chile (22) (citado en Bo-letín de la Empresa Media, núm. 8, 2000). El Factor-O desarrollado más recientemente por PricewaterhouseCoopers también incluye un indicador referente al régimen regulatorio según el cual México ocupa el lugar 10de 35 países, ubicándose por debajo de Estados Unidos (5), pero también de Chile (2) y Uruguay (6) (Pricewa-terHouse Coopers, 2001).

compartidas, lo cual es particularmente claro en materia de apertura y operaciónde empresas.

Como ya se mencionó, el objetivo de este artículo es conocer y analizar las ac-ciones de mejora regulatoria que se han implementado en los municipios urbanosdel país y definir los elementos centrales de su diseño e implementación. La inten-ción es comenzar a llenar el vacío total que existe en el conocimiento de esta áreade política pública en el nivel municipal, la cual define la manera de gobernar conmás o menos transparencia y con más o menos eficiencia.

La mejora regulatoria (MR de aquí en adelante) en al ámbito municipal consisteen la implementación de acciones de muy diversa índole, por lo que, para efectuarun análisis sistemático y más preciso de los avances en esta materia, convendríaaplicar un método que permitiera clasificar las acciones. La alternativa propuesta esuna clasificación que distinga si las acciones implementadas implican la modifica-ción o creación de 1) disposiciones jurídicas, 2) procedimientos administrativos, o3) arreglos institucionales. Con base en esa distinción, es posible definir tres gran-des esferas de acción, las cuales se caracterizan a continuación. Ésta es la clasifica-ción que aquí se aplica para analizar los avances municipales en materia de MR.11

La esfera normativa abarca aquellas acciones de política que modifican los es-pacios de control y supervisión de las actividades desempeñadas por los particula-res, ya sean empresas o individuos. Invariablemente, son acciones que implicancambios en leyes, reglamentos o disposiciones administrativas de carácter general,que regulan la actividad de los particulares. El objetivo estratégico de estas accio-nes es reducir los costos en los que incurren los particulares para poder cumplircon la normatividad, sin incrementar con ello los costos sociales.

En el ámbito municipal, la esfera normativa incluye, además de modificacionesa los reglamentos municipales y bandos de policía y buen gobierno, cambios en lasleyes estatales que inciden en las atribuciones legales de control y supervisión delmunicipio. Sin embargo, cabe puntualizar que el gobierno municipal únicamenteposee capacidad para reglamentar, por lo que las modificaciones normativas de ma-yor alcance necesariamente implicarían la participación de las legislaturas locales e



11 Esta tipología se comenzó a desarrollar en un estudio realizado por los autores para la Comisión Fede-ral de Mejora Regulatoria (COFEMER, 2001b).

incluso de la federal. El gobierno municipal puede proponer cambios a las leyes es-tatales, pero es facultad exclusiva de la legislatura local sancionar dichos cambios.

La esfera administrativa comprendería acciones que modifican los procedi-mientos de control y seguimiento de las actividades ejercidas por los particularesque están sujetas a regulación (trámites). Estas acciones implican cambios en losprocedimientos burocráticos que los particulares deben cumplir para poder efec-tuar una actividad regulada. El objetivo estratégico de este tipo de acciones es mo-dernizar y agilizar los trámites.

Por diversas razones, las acciones de MR en el ámbito municipal se han concen-trado de manera importante en la esfera administrativa. La primera es que la imple-mentación de dichas acciones encuentra menores resistencias de tipo político encomparación con las acciones de la esfera normativa (no siempre deben ser vota-das en cabildo o en el congreso local). La segunda es que, por lo general, su instru-mentación es técnicamente más sencilla. Por último, el interés natural de los go-biernos locales por crear empleo e ingreso en un tiempo relativamente corto hafavorecido acciones administrativas que pueden implementarse con relativa facili-dad. Un claro ejemplo de esto son las ventanillas únicas de gestión de trámites.12

La esfera institucional comprendería aquellas acciones mediante las cuales secrean instancias y reglas para operar los programas de MR en el municipio. Estas ac-ciones implican, por una parte, cambios en la estructura organizacional que se con-cretan en la creación de oficinas o departamentos y, por otra, el establecimiento deacuerdos entre diferentes dependencias municipales que permitan y garanticen elbuen funcionamiento de los nuevos departamentos. El objetivo estratégico de lasacciones relativas al diseño institucional es imprimir certidumbre, transparencia ycontinuidad al proceso de MR.

En la práctica, muchas de las acciones de MR afectan a más de una de las tres es-feras descritas. Por ejemplo, la creación de un centro único de atención empresa-



12 La implementación de una acción administrativa que requiere cambios en los reglamentos municipales,los cuales deben ser votados en el cabildo municipal, o que requiere modificaciones a las leyes estatales, las cua-les deben ser aprobadas por el congreso estatal, sin duda se vuelve políticamente más complicada. Por ejemplo,las acciones administrativas que implican modificaciones a la estructura orgánica del gobierno municipal (adhe-rir o eliminar puestos y/o dependencias) requieren cambios en la reglamentación municipal, lo cual implica unmayor grado de dificultad política y técnica en su implementación.

rial implica un acuerdo entre dependencias municipales en el que se establecenprimordialmente compromisos de tipo institucional (cambios en reglas y estructu-ra de operación), pero que también incluye compromisos de tipo normativo (mo-dificación de reglamentos) y administrativo (modificación en procedimientos detrámites). Asimismo, la elaboración de un registro de trámites municipales es unaacción fundamentalmente institucional, pero que, en principio, podría implicarcambios administrativos (en el procedimiento de algunos trámites) que, a su vez,en algunos casos, deberán sustentarse en cambios normativos. La figura 1 muestralas tres esferas de la MR y su frecuente traslape en la implementación de accionesparticulares. A fin de dar claridad al significado de las diversas acciones de MR se presen-ta el cuadro 1. Esto es necesario para facilitar al lector no familiarizado con el tema elseguimiento del resto del documento y en especial de las secciones tercera y última.

MARCO METODOLÓGICO

La estrategia metodológica para diagnosticar el avance de la MR en el ámbito muni-cipal se fundamentó principalmente en entrevistas con los funcionarios directa-mente responsables de dicha área, tanto en el nivel municipal como en los gobier-nos estatales. También se recurrió a la investigación documental para ampliar y enalgunos casos corroborar, la información obtenida mediante las entrevistas. Lamuestra se integró con 12 municipios urbanos y el Distrito Federal. Cinco de los



FIGURA 1. ESFERAS DE ACCIÓN DE LA MEJORA REGULATORIA



CUADRO 1. DEFINICIÓN DE LAS PRINCIPALES ACCIONES DE MEJORA

REGULATORIA EN LOS MUNICIPIOS

Esfera* Acción Objetivo

En cada dependencia municipal

N Revisión del fundamento legal de los requisitos Hacer coherentes los requisitos con la normativade los trámites. vigente.

A Revisión y reforma de los procesos de los trámites. Disminuir tiempos de respuesta mediante la eliminaciónde pasos y requisitos.

A Profesionalización de los funcionarios de ventanilla. Mejorar la imagen de la dependencia ante el público.

I Elaboración de manuales de organización Formalizar los procesos de gestión de los trámites.y procedimiento.

I Aplicación de auditorías internas y de un programa Detectar y corregir casos de irresponsabilidad,de usuarios simulados. ineficiencia y corrupción en los procedimientos

de los trámites.

Entre dependencias del municipio

N Revisión y reforma de reglamentos y de la normativa Justificar técnica y legalmente las reformas administra-en general. tivas e institucionales (e.g., eliminación/creación de

trámites y requisitos, o de dependencias).Mejorar el marco normativo vigente.

A Creación del inventario de trámites con sus requisitos, Transparentar la información relativa a los trámitescostos, plazos y lugar para gestionarlo. con propósitos de claridad.

A Revisión y reforma de los procesos de los trámites Reducir los costos en que los particulares incurren paraque involucran varias dependencias. efectuar los trámites.

A Introducción de sistemas de información electrónica Mejorar el seguimiento de los trámites, evitar duplicidadcompartida. de requisitos y facilitar la elaboración de estadísticas.

A Creación de ventanillas únicas de gestión de trámites. Ahorrar tiempo al empresario o ciudadano en larealización de sus trámites

A Creación de las estructuras de operación del Sistema Disminuir los tiempos de respuesta para apertura dede Apertura Rápida de Empresas (SARE). empresas en giros de bajo riesgo (ambiental, sanitario

y civil).

I Establecimiento de acuerdos de mejora regulatoria Crear compromisos para contribuir al avance de laentre dependencias municipales. mejora regulatoria, por ejemplo, para la elaboración

del catálogo de trámites o la instrumentación del SARE.

I Creación del Consejo de Mejora Regulatoria Permitir la participación de diferentes grupos de laMunicipal. sociedad civil en la orientación del proceso de mejora

regulatoria.

I Creación del Registro Municipal de Trámites (esto Generar certidumbre jurídica entre los particulares yimplica la publicación del catálogo de trámites en la reducir la discreción en la gestión del trámite por partegaceta municipal; es decir, se oficializa). de la autoridad.

municipios originalmente seleccionados se ubican en la Zona Metropolitana deMonterrey (ZMM); sin embargo, en tres de ellos se encontró que no existe ningúntipo de avance en materia de MR, por lo que no se documentan.13

CUADRO 1. DEFINICIÓN DE LAS PRINCIPALES ACCIONES DE MEJORA

REGULATORIA EN LOS MUNICIPIOS (CONT.)

Esfera* Acción Objetivo

Entre municipios del mismo estado

I Creación de registros de trámites homologados Reducir las diferencias de criterios de resolución,entre municipios. requisitos y tiempos de respuesta entre municipios,

con lo cual se logra un equilibrio estable del marcoregulatorio.

I Acuerdos de cooperación en la materia. Permitir la elaboración de programas y estrategiasconjuntas, las cuales resultan muy relevantes paramunicipios conurbados, ya que pueden generarahorros en el diseño e instrumentación de la políticay genera un equilibrio estable.

Estatal que afecten el ámbito municipal

N Reforma de leyes estatales que afectan las facultades La LPA define los instrumentos de defensa jurídica dede regulación municipal. Aquí sobresale la Ley de los regulados, delimita la discreción y sanciona elProcedimiento Administrativo (LPA), o su equivalente, incumplimiento de las autoridades estatales y munici-que contemple la positiva ficta y las manifestaciones pales en la gestión de trámites. También norma elde impacto regulatorio (MIR) para trámites proceso de elaboración y revisión de todas las iniciativasmunicipales. de reforma al marco normativo estatal y municipal,

generalmente a través de las MIR.

A Creación de ventanillas únicas de gestión de Ahorrar tiempo al empresario y/o ciudadano en latrámites y/o centros de atención empresarial. realización de trámites de todos los órdenes de

gobierno y facilitar la oferta de servicios públicosrelacionados con la creación de empresas.

I Convenio de colaboración entre el gobierno estatal Establecer compromisos para contribuir al avancey el municipal. de la mejora regulatoria, por ejemplo, para la instru-

mentación del SARE o para capacitación.

* N = normatividad, A = administrativo, I = institución.



13 Los municipios considerados son Tijuana, B. C., León, Gto., Benito Juárez, Q. R., Naucalpan, Estado deMéxico, Puebla, Pue., Guadalajara, Jal., Cuernavaca, Mor., y la ZMM, N. L. (Monterrey, San Pedro Garza García,Apodaca, Escobedo y Guadalupe). En los últimos tres municipios de la ZMM se encontró que no hay avances enla materia y, por tanto, no se documentan aquí.

La selección de municipios-ciudad o urbanos de tamaño mediano y grande obe-dece a que, en ese tipo de localidades, es donde la MR tiene un impacto potencial-mente mucho mayor, ya que ahí se concentra, con mucho, la mayor parte de la po-blación y la actividad económica. En consecuencia, se esperaría que en ese tipo delocalidades sea también donde haya un mayor interés por parte de los ayuntamien-tos y autoridades estatales, e incluso federales, para promover proyectos de MR.

Por distintas razones, las entrevistas se aplicaron primero a los funcionarios delámbito estatal. Primero, en términos de estrategia de investigación, el conocimien-to del contexto estatal de la MR (e.g., marco normativo relevante, convenios de coo-peración estado-municipio y programas de apoyo en esta área de política) y de lasrelaciones intergubernamentales en general, permitió mejorar la agenda de las en-trevistas a los funcionarios municipales. Segundo, en términos de la operación dela investigación, los funcionarios estatales fueron, en la mayoría de los casos, el con-ducto para contactar y convocar a los funcionarios municipales.

Se elaboró una guía de entrevista que se envió con anticipación a los funciona-rios estatales y municipales, en la que se definió la temática que se abordaría. Laguía también tuvo el propósito de ayudar a los funcionarios a sistematizar la infor-mación que aportarían; básicamente se les pidió ordenar la información sobre losavances de la MR de acuerdo con las tres esferas de acción del marco analítico: nor-mativa, administrativa e institucional. A fin de enriquecer y corroborar la informa-ción verbal, en la misma guía se les pidió que aportaran documentación legal, in-formativa y de promoción, relacionada con acciones de MR. En la mayoría de loscasos, las entrevistas se realizaron en grupo, congregando en una sesión a los fun-cionarios estatales y, en otra, a los de ambos niveles. Éstas se efectuaron entre sep-tiembre y diciembre de 2001. En total participaron 43 funcionarios públicos (26municipales, 14 estatales y 3 del gobierno central del DF).



LOS AVANCES MUNICIPALES

TIJUANA, BAJA CALIFORNIA

El contexto estatal

El gobierno estatal ha encaminado sus acciones en materia de MR exclusivamentehacia el ámbito empresarial. La responsabilidad ha sido ubicada en la Secretaría deDesarrollo Económico (SDE). Dentro de la SDE, el Departamento de Desregulacióny Normatividad (DDN), de la Dirección de Fomento Industrial y Comercial (DFIC), esel encargado de instrumentar las acciones de MR.

El marco legal en el que se ha sustentado la MR en la entidad no parece ser elmás adecuado. Ésta se ha instrumentado a partir de un Acuerdo del Ejecutivo Esta-tal.14 Ese Acuerdo sustentó la creación de una Unidad de Desregulación, un Con-sejo Estatal de Desregulación y del Registro Estatal de Trámites Empresariales. LaUnidad de Desregulación se concretó con la creación del DDN, dentro de la SDE. En-tre sus principales atribuciones está la de revisar los flujos de las diversas tramito-logías, los requisitos que se solicitan y los plazos de respuesta, así como elaborarpropuestas específicas para la simplificación, desconcentración o eliminación detrámites. El Consejo se define como un órgano de apoyo técnico y consultivo de laSDE y está integrado por funcionarios públicos y representantes de organizacionesempresariales, laborales, del sector agropecuario y académicas. Al parecer, en lapráctica el Consejo no ha operado de manera efectiva.

El Acuerdo instruye a la SDE para realizar una revisión de los trámites empresa-riales. Al respecto, en 1997 se inició un proyecto de desregulación con el objetivode simplificar y reducir los tiempos de respuesta. Bajo esta iniciativa fueron sujetosde modificación un total de 124 trámites. También se elaboraron guías de trámitespor giro de actividad para orientar el proceso de apertura de una microempresa(e.g., tortillerías, carpinterías, panaderías, herrerías, etcétera).

Un importante número de trámites han sido descentralizados y delegados a los



14 Acuerdo del Ejecutivo Estatal para la Desregulación de la Actividad Empresarial, emitido el 14 de diciem-bre de 1995.

municipios o están en proceso de descentralización, de tal modo que actualmentesólo entre 5 y 10% de los trámites empresariales son del ámbito estatal. El gobiernoestatal sólo ha conservado el control de ciertos trámites del sector industrial, mien-tras que los de comercio y servicios son prácticamente municipales en su totalidad.

Una de las características del proceso de MR en el ámbito estatal es que han de-jado de lado la construcción de una base legal-institucional. Esto se explica, enparte, por medio de la percepción de las autoridades estatales de que la instituciona-lización conlleva efectos adversos para la implementación del proceso. Por ejemplo,argumentan que la introducción de una ley de procedimiento administrativo segu-ramente restaría flexibilidad al proceso, pues dificultaría la introducción de cambiosfuturos en los procesos administrativos. Consideran también que la introducciónde la positiva ficta puede no ayudar sustantivamente al objetivo de disminuir lostiempos de respuesta para resolver trámites; el argumento es que los funcionariosencargados de dictaminar solicitudes invariablemente se toman el tiempo máximopermitido por la ley para hacerlo. También se ha aplazado la obli-gatoriedad de lamanifestación de impacto regulatorio (MIR), el instrumento para evaluar las pro-puestas de reforma a la normatividad; aquí el argumento es que la SDE aún no cuen-ta con capacidad técnica para analizar las MIR adecuadamente. El registro estatal detrámites no ha sido publicado en el periódico oficial del estado; el argumento esque su publicación implicaría que cualquier cambio futuro al registro requeriríanuevamente ser aprobado por diversas instancias, lo cual se quiere evitar. En sínte-sis, los funcionarios de la SDE no consideran necesario ni conve-niente instituciona-lizar la MR; la rapidez en la implementación de decisiones ha pre-valecido sobre lanecesidad de dar certidumbre y transparencia al proceso.

El gobierno estatal ha promovido la creación de ventanillas únicas de gestión detrámites empresariales en los municipios. Inicialmente, las ventanillas fueron ope-radas por el propio gobierno estatal; posteriormente, fueron operadas por los mu-nicipios, quienes a su vez han delegado su operación a organismos empresariales.En materia de cooperación estado-municipios, cabe señalar que el gobierno estatalimpulsó un programa para homologar los procesos de MR municipal; sin embargo,este programa no progresó debido tanto a los diferentes intereses y prioridades decada municipio como a la percepción de que su autonomía frente al gobierno es-



tatal sería afectada. Así, la cooperación del gobierno estatal con los municipios seha limitado a facilitar las iniciativas que emergen de los propios municipios.

Los avances en el municipio: un enfoque integral

La MR en el municipio de Tijuana se inició en 1998 con la creación de la Unidad deDesarrollo Administrativo, la cual dependía directamente del Síndico. Esta Unidadlogró elaborar los organigramas de cada dependencia municipal, así como una ra-diografía (flujo) de los trámites existentes. En el mismo año se conformó un grupo deasesores (uno por cada dependencia encargada de algún trámite municipal) quedependía directamente de la Oficina de la Presidencia Municipal. La función princi-pal de este grupo era proponer medidas de simplificación administrativa, principal-mente para mejorar los procesos de los trámites. En 1999 se fusionan la Unidad deDesarrollo Administrativo y el Staff de asesores del presidente municipal para crearla Dirección de Desarrollo Administrativo (DDA). Esta acción se fundamentó en unacuerdo entre dependencias municipales.15

La DDA se encargaría formalmente de la elaboración de propuestas e instrumen-tación de acciones de MR en el municipio. Ésta cuenta con tres áreas operativas co-mo se muestra en la figura 2. En 1999 también se crea el Consejo Municipal de Des-regulación (CMD), el cual está integrado por miembros del gobierno, la academia,asociaciones de profesionistas y cámaras empresariales. El CMD funge como un ór-gano técnico y consultivo para fortalecer los programas del gobierno municipal enmateria de simplificación de trámites y MR. A diferencia de lo ocurrido en el nivelestatal, las acciones no se han enfocado únicamente hacia los trámites empresariales,sino que, por política, han incluido todos los trámites ciudadanos del municipio.

También se presenta la descripción de las principales acciones de MR en el mu-nicipio de Tijuana, Baja California, las cuales se clasifican por esfera de acción.



15 Acuerdo de Simplificación de Trámites y Mejora Regulatoria, firmado en 1999.

ESFERA INSTITUCIONAL

• En 1999 se firma el Acuerdo para la Simplificación de Trámites y Mejora Re-gulatoria del municipio de Tijuana. En este Acuerdo se establecen las basespara la revisión de requisitos y plazos de resolución, así como el marco re-gulatorio de los trámites. El Acuerdo también plantea la creación de unanueva Unidad Administrativa para ejecutar las acciones en la materia.

• En 1999 se crea la DDA, como unidad encargada de la MR en el municipio deTijuana. En ese mismo año comienza el Programa para la Simplificaciónde Trámites y Mejora Regulatoria (PSTMR), operado por la DDA.

• En 1999 también se crea el Consejo Municipal de Desregulación que tienecomo función principal consensar y opinar sobre las propuestas que presen-te la DDA, así como promover y difundir los avances del PSTMR.

ESFERA ADMINISTRATIVA

• Se realizó un diagnóstico general de los trámites municipales (fundamentojurídico, requisitos, costos y vigencia).



FIGURA 2

• Se revisaron los procesos administrativos de todos los trámites. Asimismo,se dotó de mejor equipo (computadoras, sistemas, redes) y nueva docu-mentación (formatos) a las oficinas municipales encargadas de trámites.

• En diciembre de 2000 se realizó una revisión de los formatos de los trámitesde la secretaría del ayuntamiento, de la dirección de administración urbanay de la tesorería. Éstos se sometieron a un programa de calidad del cual re-sultaron formatos nuevos, más homogéneos, más claros, de fácil llenado,manipulables electrónicamente y accesibles a través de Internet.

• El 3 de octubre de 2000 se dio a conocer el programa “gobierno digital”. Dichoprograma abre la posibilidad de consultar, a través de una nueva página deInternet del municipio, el registro municipal de trámites (RMT), el saldo de pre-dial y una guía con los pasos, requisitos y formatos para el registro y operaciónde 92 clases de microempresas (trámites simplificados para emprendedores);también permite llenar e imprimir los formatos de los trámites. Con el objetode acercar estos servicios a la ciudadanía, el ayuntamiento tomó la iniciativa defirmar acuerdos con los llamados “café Internet” del municipio para ofreceresos servicios. En total, 58 establecimientos suscribieron el acuerdo y se in-corporaron al programa. Esto implicó capacitar al personal para atender alpúblico usuario (sólo los establecimientos que cumplieron con la capacita-ción fueron acreditados como sitio oficial del programa “gobierno digital”).

• Por algún tiempo operó una ventanilla única municipal, aunque no funcio-nó adecuadamente debido a que no tuvo el respaldo institucional necesario.Las oficinas municipales encargadas de trámites no cooperaron, haciendoinviable el pago de gestores. Por otra parte, los costos en términos de tiem-po y esfuerzo invertido por los ciudadanos realmente no disminuyó.

ESFERA NORMATIVA

• En diciembre de 1999 fue creado el RMT que al principio incluyó un total de232 trámites. A partir de esa fecha, el PSTMR ha sometido los trámites de ma-yor impacto ciudadano16 a un proceso continuo de revisión, a fin de adecuar



16 Los criterios que se han seguido para seleccionar estos trámites han sido: 1) afluencia, 2) costo y 3) tiem-pos de respuesta.

fundamentos legales, simplificar procesos y disminuir requisitos y tiemposde respuesta. Así, para septiembre de 2000 el RMT incluía 183 trámites (el to-tal de trámites municipales se había reducido en 20%). Hasta esta fecha sehan revisado 158 trámites.

• Desde su creación la DDA ha participado en cuatro proyectos de reglamentosnuevos: actividades comerciales, farmacias y boticas, usos de suelo y ecología.

LEÓN, GUANAJUATO

El contexto estatal

La responsabilidad del proceso de MR en el estado de Guanajuato ha sido ubicadaen la Secretaría de Desarrollo Económico (SDE) y dentro de ésta es la Dirección Ge-neral de Mejora Regulatoria (DGMR) la encargada de elaborar y operar los proyectosen la materia. La DGMR está estructurada en seis áreas sustantivas (análisis jurídico,sistemas, gobierno electrónico, ventanillas únicas, comprobación de calidad y aten-ción telefónica) y contaba con un personal de 25 servidores públicos.

A través de 4 ventanillas de gestión se ofrece asesoría y gestión de trámites em-presariales estatales y federales. Existe una ventanilla en cada una de las cuatro zo-nas en que se dividió al estado. En la zona sur la ventanilla se encuentra en el mu-nicipio de Celaya, en la zona poniente se encuentra en el municipio de León, en lazona norte en el municipio de Dolores Hidalgo y en la zona centro en el municipiode Irapuato. En la ventanilla de León se ha puesto en marcha un programa pilotopara incluir también la gestión de trámites municipales.

Se creó el Registro Estatal de Trámites Empresariales (RETE), en el cual se haconcretado una disminución sustancial de la carga regulatoria a los empresarios enla entidad. Mientras que en 1995 el RETE incluía 90 trámites, actualmente sólo con-sidera 36. La DGMR también elaboró una guía de los trámites, por actividad econó-mica, para instalar una empresa en el estado de Guanajuato (Instructivo de Ayudapara Trámites Empresariales), la cual se distribuye en un disco compacto.

En el aspecto de cooperación con los municipios, el gobierno del estado ha im-pulsado la firma del Acuerdo de Colaboración para la Desregulación de la Actividad



Empresarial (ACDAE). En este Acuerdo el gobierno estatal se compromete a propor-cionar asesoría técnica, así como recursos económicos y materiales para la apertu-ra de ventanillas de gestión de trámites municipales; por su parte, el municipio secompromete a revisar, con la asesoría del gobierno estatal, el marco regulatorio dela actividad empresarial en su ámbito de competencia y a realizar reformas necesa-rias a la reglamentación municipal. Hasta la fecha, el ACDAE ha sido firmado por 18municipios. Como resultado de estos acuerdos actualmente operan 13 ventanillasen igual número de municipios, atendidas por personal municipal.

Existen varios proyectos a mediano plazo. Entre éstos destacan los siguientes:1) presentar al Congreso un proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo,2) reformar el acuerdo estatal mediante el cual se crea el Consejo Estatal para laDesregulación de la Actividad Empresarial, el cual en la práctica no ha operado (enlas reformas se planea incluir como miembros del Consejo a los presidentes muni-cipales), 3) subir a la página web de la Secretaría de Desarrollo Económico el Regis-tro Estatal de Trámites por giro, 4) firmar el convenio de colaboración con la COFEMER

y 5) firmar el ACDAE con el resto de municipios. En general, las acciones antes seña-ladas muestran que los esfuerzos realizados desde el gobierno estatal se caracteri-zan por un sesgo marcado hacia el sector empresarial.

Los avances en el municipio: un enfoque desde la planeación urbana

Una característica sobresaliente en el municipio de León es que no existe una de-pendencia municipal funcionalmente especializada en la MR. La iniciativa ha sido to-mada por la Dirección General de Desarrollo Urbano (DGDU), desde la cual se hancoordinado los esfuerzos en la materia. Ha habido importantes avances en las esfe-ras administrativa e institucional y se han introducido cambios organizacionales devanguardia en la resolución de trámites. Otro aspecto importante es que los esfuer-zos de la DGDU se han apoyado sistemáticamente en el Instituto Municipal de Pla-neación (IMPLAN) (véase la figura 3).

Cabe mencionar que el IMPLAN, creado en 1994, es un organismo descentraliza-do del gobierno municipal dirigido por un consejo ciudadano. Con el tiempo, havenido afinando su visión del desarrollo y sus formas de operación y actualmente



se encarga de la planeación y diseño de las políticas públicas municipales en general.La etapa de implementación es prerrogativa de las dependencias municipales. A di-ferencia del proceso de MR del ámbito estatal, en el municipio de León las accionesde MR no tienen un enfoque exclusivamente empresarial, sino que han incluido me-joras en la regulación que afecta al ciudadano. A continuación, se describen lasprincipales acciones de MR en el municipio de León, Guanajuato, clasificándolas poresfera de acción.


• Se instrumentó el Programa de Gestión Urbana Sustentable (PGUS) que in-volucra a todas las dependencias municipales que realizan trámites. Inician-do en el año 2000, el PGUS busca disminuir el costo de traslado y de tiempoque implica para el ciudadano la realización de trámites. Se concentró en unmismo espacio la recepción, el procesamiento y la resolución de los trámi-tes de todas las dependencias. Este cambio implicó, por una parte, trasladara un funcionario de cada una de las dependencias municipales involucradasa la DGDU y, por la otra, delegar capacidad resolutiva a dichos funcionarios.

• Se creó un Comité Interinstitucional que sesiona una vez por semana paraevaluar y proponer acciones que mejoren el PGUS. En el comité participan lasDirecciones de Desarrollo Urbano, Fomento Económico, Medio Ambiente yEcología, Tránsito, Fiscalización y Control y Obras Públicas, así como el Sis-tema de Agua Potable y Alcantarillado, el H. Cuerpo de Bomberos y el IMPLAN.



FIGURA 3

• Se firmó el Acuerdo de Colaboración para la Desregulación de la ActividadEmpresarial, con el gobierno del estado, el 10 de diciembre de 1997.


• Se creó un Catálogo de Trámites Municipales por cada dependencia.• A través de la página web de la DGDU se puede obtener información de los

trámites municipales (requisitos, tiempo de respuesta, horario de atencióny costos) (Guía de Gestión Urbana).

• Como parte del PGUS se instalaron ocho Ventanillas de Gestión dentro de la DGDU,cada una de las cuales es responsable de la gestión de determinados trámites.

• Como parte del PGUS se instrumentó un programa de reingeniería de proce-sos administrativos en la DGDU, con lo que al parecer se ha logrado acortarsensiblemente el tiempo de respuesta de los trámites.

• La DGDU implementó el programa “Libro Amarillo” que opera como un siste-ma de apertura rápida de empresas. El programa busca reducir el tiempo derespuesta de trámites empresariales en giros de bajo riesgo (esos trámitescorresponden a las áreas de desarrollo urbano, tránsito, bomberos y medioambiente y ecología). La filosofía del programa es confiar en el ciudadano,el cual se compromete (mediante la firma de un documento que se registraen el “libro amarillo”) a proporcionar información verídica y a cumplir conla reglamentación aplicable al giro de su negocio. Con esto se busca evitarrequisitos y procedimientos de control como inspecciones físicas.

• Todas las áreas de la DGDU se encuentran conectadas por una red interna quepermite la consulta y manipulación de información de manera simultánea.

• Como parte de un programa de evaluación, se han aplicado algunos son-deos de opinión a los ciudadanos respecto al funcionamiento de las venta-nillas que operan dentro de la DGDU.

ESFERA NORMATIVA

• Se han revisado y modificado los reglamentos municipales, hasta donde lasleyes estatales lo han permitido, a fin de sustentar las acciones que se haninstrumentado dentro del PGUS.



BENITO JUÁREZ, QUINTANA ROO

El contexto estatal

La responsabilidad de la política de MR en el estado de Quintana Roo, al igual queen Baja California y Guanajuato, recae en la Secretaría de Desarrollo Económico(SDE). La unidad administrativa que opera los programas y acciones en la materia esla Dirección de Mejora Regulatoria (DMR) de la SDE. La estructura de la DMR constade dos jefaturas de departamento (una de Ventanilla Única y otra de DesregulaciónEconómica). Los incipientes avances ya evidencian un enfoque empresarial.

En términos relativos, el proceso de implantación de la MR en la entidad aún es-tá en una etapa muy inicial. La DMR tiene menos de un año de haber sido creada (enel momento de las entrevistas) y su capacidad para promover acciones importan-tes es muy limitada. Ya existía un Registro Estatal de Trámites Empresariales que seencuentra disponible para consulta en Internet. Sin embargo, dicho registro aún nohabía sido actualizado por la DMR. Existía también un Consejo de Mejora Regulato-ria en el que supuestamente participan instituciones del gobierno, sector educati-vo, iniciativa privada y congreso local. El Consejo tiene una Comisión Ejecutiva denueve miembros (provenientes del tipo de instituciones mencionadas), la cual, enprincipio, debería encargarse de marcar las directrices básicas a seguir en materiade MR por el gobierno estatal.

La DMR puso en operación una Ventanilla Única para asesoría y gestión de trámi-tes estatales y está coordinando un proyecto piloto para simplificar el proceso deapertura de empresas de bajo riesgo. Actualmente, dicho sistema sólo opera en elmunicipio de Othón P. Blanco. Por otra parte, se tiene planeado promover la insta-lación de ventanillas de gestión municipales, administradas por los propios muni-cipios y facultadas para recibir trámites estatales que se canalizarán a la VentanillaÚnica estatal para su dictaminación.

Sin embargo, como primer paso, será necesario firmar convenios de MR con losmunicipios, lo cual, al parecer, está muy próximo a realizarse. Estos convenios bus-carán, fundamentalmente, establecer el compromiso de los presidentes municipa-les para emitir un acuerdo interno (entre dependencias) que permita dar inicio a la



MR y elaborar los Registros de Trámites Municipales. Por otra parte, el convenio im-plicará el compromiso del gobierno estatal para proporcionar capacitación y apoyologístico para instrumentar las ventanillas municipales y elaborar los registros detrámites. La firma del convenio entre el gobierno del estado y el municipio de Be-nito Juárez estaba planeada para el día 15 de noviembre de 2001. En esa misma fechase tenía programada la firma del nuevo convenio entre el gobierno del estado y laCOFEMER.

Los avances en el municipio: lo difícil de arrancar

sin un promotor fuerte

Las acciones de MR en el municipio de Benito Juárez han sido conducidas por unadependencia de tercer nivel en la estructura orgánica municipal, la Oficina de Pro-moción Económica (OPE). Ésta depende de la Dirección de Desarrollo Económico(DDE), la cual, a su vez, se ubica en la Dirección General de Planeación y DesarrolloEconómico (DGPDE), como se muestra en la figura 4.



FIGURA 4

Existe una Comisión de Mejora Regulatoria y Simplificación que funge comouna figura de apoyo a la MR en el municipio. Ésta se ubica dentro del Consejo deDesarrollo Económico Municipal (CDEM), el cual se ha constituido como un órganociudadano.

Es importante mencionar que, por las características de la actividad económicadel municipio, una de las principales preocupaciones de la OPE se relaciona con lagestión de la Licencia de Impacto Ambiental. La Dirección General de Ecología exi-ge una gran cantidad de requisitos entre los que sobresale el Estudio de ImpactoVisual. Esto obedece, en parte, a que las organizaciones ambientalistas no guberna-mentales ejercen bastante presión para proteger la calidad ambiental del entorno.Por consiguiente, el reto de agilizar los trámites empresariales sin afectar el bienes-tar de la comunidad es particularmente complicado en este contexto. Las principa-les acciones de MR en el municipio de Benito Juárez, Quintana Roo, se describen acontinuación.


• Existe una Comisión de Mejora Regulatoria y Simplificación, establecida dentrodel CDEM, el cual se constituye como un órgano de participación ciudadana.

• Se está analizando la propuesta de un Acuerdo de Mejora Regulatoria que elgobierno estatal recientemente envió al municipio.


• Se cuenta con un Catálogo de Trámites Empresariales federales, estatales ymunicipales. Para cada trámite se tienen diagramas de flujo, tiempos de res-puesta, requisitos y costos.

• Se elaboraron Guías de Trámites para abrir y operar un negocio. En esta ac-ción participaron la Dirección General de Ecología, la de Desarrollo Urbano yla Tesorería. Cada guía contiene, además de los trámites que se deben reali-zar y sus requisitos, el directorio de la dependencia y el horario de atención.



ESFERA NORMATIVA

• Está en proceso de revisión el fundamento jurídico de los trámites de Teso-rería, Dirección de Ecología y Dirección de Desarrollo Urbano. Se informóen las entrevistas que esta tarea ha sido dificultada por la ambigüedad de lasleyes y reglamentos en que se sustentan los trámites.

• Se ha sometido a Cabildo, para su validación, la parte del catálogo de trámitesque agrupa a los del ámbito municipal. La resolución aún está pendiente.

• El municipio ha elaborado una propuesta de Ley Estatal de ProcedimientoAdministrativo que presentará próximamente al ejecutivo y al congreso es-tatales para su discusión y aprobación. Las propuestas de leyes estatales queparten del municipio son inusuales, pero, en este caso, la autoridad munici-pal de Benito Juárez ha considerado apremiante otorgar certidumbre al ciu-dadano respecto a los actos administrativos de gobierno y sustentar legal-mente herramientas importantes de MR como la afirmativa ficta.

DISTRITO FEDERAL

Algunas consideraciones especiales

Para efectos de la instrumentación de la MR, es importante señalar que los ordena-mientos jurídicos del Distrito Federal (DF) no son materia exclusiva de sus autori-dades electas, a pesar de que las leyes a las que están sujetos los ciudadanos de lacapital son emitidas por la Asamblea de Representantes. Las facultades legislativasy reglamentarias de la Asamblea Legislativa y del Jefe de Gobierno del Distrito Fe-deral están definidas en el artículo 122 de la Constitución federal, en el cual se se-ñala que la administración estará regida por un Estatuto de Gobierno y que éste seráaprobado por el Congreso de la Unión.

En síntesis, a diferencia de los estados, el DF no cuenta con una Constitución, si-no con un Estatuto de Gobierno que está sujeto a la aprobación del Congreso dela Unión. Tampoco cuenta con un Congreso, sino con la Asamblea de Representan-tes que no tiene atribuciones exclusivas sobre los ordenamientos jurídicos de inci-dencia local. Otro aspecto que diferencia al DF de las entidades federativas y que



resulta importante para instrumentar la MR, es que mientras las últimas se dividenpolítica y administrativamente en municipios con personalidad jurídica propia (ga-rantizada en la Constitución federal), el DF está dividido en delegaciones políticassin facultades para emitir normas ni reglamentos. En el DF todas las facultades re-glamentarias recaen en el Jefe de Gobierno o la Asamblea de Representantes, mien-tras que el poder de decisión de los jefes delegacionales se limita a aspectos mera-mente administrativos.

Los avances en la capital: el problema de la falta de acuerdo interno

En el DF la responsabilidad de la MR recae en la Secretaría de Desarrollo Económico(SEDECO). La unidad administrativa directamente encargada de la MR es la Direcciónde Regulación Institucional (DRI), la cual depende de la Dirección General de Polí-ticas y Normatividad Económica (DGPNE). La DRI está conformada por las subdirec-ciones de Licencias y Permisos, y de Simplificación Administrativa, como se mues-tra en la figura 5.

Dentro de la esfera institucional, el DF dispone de una Ley de Procedimiento Ad-ministrativo en la cual se contemplan y sustentan herramientas de MR como la Afir-mativa Ficta; sin embargo, esta ley solamente se refiere a las formalidades de los ac-tos administrativos del Distrito Federal y no así a las iniciativas o cambios del marcoregulatorio como tal.17 Es en la Ley de Fomento Económico, en su título V, capítu-lo primero, donde se contemplan con más precisión ciertos aspectos de MR.18 Enésta se establece que la SEDECO promoverá, en coordinación con las dependenciascompetentes, el mejoramiento del marco regulatorio de la actividad económica. Entérminos generales la ley se enfoca hacia la generación de acciones orientadas a agi-lizar los trámites para la apertura de nuevas empresas.

En la esfera administrativa, lo único que sobresale es la existencia de una Ventani-lla Única de Gestión Empresarial (VUGE) en cada una de las 16 delegaciones políticas,así como en las instalaciones de las organizaciones empresariales más importantes



17 La Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal fue publicada en la Gaceta Oficial del Dis-trito Federal el 21 de diciembre de 1995.

18 La Ley de Fomento Económico del Distrito Federal fue publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Fede-ral el 26 de diciembre de 1996.

(Canacintra, Canirac). Las ventanillas ofrecen servicios de orientación y asesoría, re-cepción e integración de la documentación, así como gestión de los trámites. LasVUGE fueron creadas legalmente por acuerdo publicado en la Gaceta Oficial delDistrito Federal del 12 de mayo de 1995.

Entre las acciones que se prevén implementar en el corto y mediano plazo des-tacan las siguientes: 1) el Programa para la Mejora Regulatoria de la Actividad Em-presarial en el Distrito Federal, 2) la creación del Registro de Trámites Empresaria-les y su instalación en la nueva página de Internet de la SEDECO y 3) la firma delAcuerdo de Mejora Regulatoria.

Es un hecho que el estancamiento en que ha caído la MR en el DF se debe enbuena parte a la falta de un acuerdo interno (intersecretarial) y con las delegacio-nes políticas, en el que se definan formas de operación y lineamientos estratégicos.



FIGURA 5

Sin duda, la capacidad de maniobra de la SEDECO para encauzar y promover mejo-ras en materia regulatoria está fuertemente limitada por la falta de ese instrumen-to jurídico-político, el acuerdo interno de MR.

La elaboración del Programa de Mejora Regulatoria consideró (según se infor-mó en las entrevistas) la participación del sector empresarial mediante una consul-ta realizada en mayo-junio de 1998 por la DGPNE.19 A continuación se resumen lasprincipales acciones de MR en el Distrito Federal por esfera de acción.


• Se cuenta con una Ley de Procedimiento Administrativo que contempla demanera específica algunos elementos de MR como la Afirmativa Ficta.

• Se cuenta con una Ley de Fomento Económico en la que se precisan los ob-jetivos de MR. El Reglamento Interior de la SEDECO también contiene más pre-cisión al respecto.

• Se cuenta con un proyecto amplio orientado hacia la actividad empresarial(Programa para la Mejora Regulatoria de la Actividad Empresarial en el Dis-trito Federal). Sin embargo, aún está pendiente el Acuerdo para la MejoraRegulatoria que sentaría las bases para crear las instancias institucionales pa-ra operar el programa.


• El gobierno central cuenta con ventanillas de orientación y gestión de trámi-tes en cada una de las Delegaciones Políticas (Ventanillas Únicas de GestiónEmpresarial), las cuales incluso tienen órganos de dictaminación con capa-cidad de resolución en ciertos trámites. Sin embargo, hay excepciones muyimportantes en cuanto a esta capacidad de resolución.



19 La opinión empresarial se captó mediante dos vías: 1) una consulta sobre verificación administrativa y re-visión del marco normativo con impacto en la actividad empresarial (se aplicó un cuestionario a 2 219 empre-sarios y se realizaron 18 mesas de trabajo que contaron con la participación de 780 empresarios; se recibieron950 propuestas); y 2) la consideración de propuestas realizadas por diversos organismos empresariales para im-pulsar el desarrollo de las actividades productivas, las cuales fueron recopiladas en mayo de 1998. Ambos ins-trumentos de consulta fueron realizados por la DGPNE.

• Los trámites que aún deben resolverse en las dependencias centrales son lossiguientes:20

Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda:a. Certificado de uso de suelo específico o para usos permitidos.b. Acreditación de uso de suelo por derechos adquiridos.c. Licencia de uso del suelo.d. Evaluación de impacto urbano.e. Permiso o licencia de anuncios.

Secretaría de Medio Ambiente:a. Evaluación de impacto ambiental.b. Registro de descarga de aguas residuales.c. Permiso de descarga de aguas residuales.d. Registro de fuentes fijas.e. Licencia local de funcionamiento.

Secretaría de Desarrollo Económico:a. Aprobación de Contratos constitutivos de sociedades de responsabilidad

limitada microindustriales.b. Expedición de la cédula de microindustria y de la actividad artesanal.c. Diversas constancias para tener acceso a incentivos fiscales.d. Diversos trámites relacionados con mercados públicos, ahora descentra-

lizados a las delegaciones

• Las ventanillas son operadas con personal de las delegaciones. Las delega-ciones también aportan la infraestructura. El gobierno central preserva el de-recho de dictar los ordenamientos y lineamientos generales de atención.

• En la página web de la SEDECO se pueden consultar los pasos del proceso(diagramas de flujo), así como los trámites básicos para la apertura y opera-ción de establecimientos de bajo impacto.



20 Principales trámites y secretarías que los regulan, Dirección de Regulación Institucional (listado no publicado).

ESFERA NORMATIVA

• Se tiene una propuesta para la elaboración de informes de impacto regula-torio (Manual de Manifestación de Impacto Regulatorio) que próxima-mente se presentará para su discusión en las instancias correspondientes

MONTERREY Y SAN PEDRO GARZA GARCÍA, NUEVO LEÓN21

El contexto estatal

El área de MR en el estado está a cargo de la Secretaría de Desarrollo Económico(SDE). Dentro de ésta, la Dirección de Fondos Financieros y Desregulación (DFFD)es la unidad responsable de diseñar y operar las acciones en la materia. Entre losavances más relevantes está el Registro Estatal de Trámites que ya fue publicado enel Diario Oficial del Estado. En la página web del gobierno estatal se pueden con-sultar los trámites federales, estatales y municipales para la apertura de microem-presas, con sus correspondientes procedimientos, requisitos, tiempos de respuesta,fundamentos legales, vigencia, costos y dependencias responsables (Pasos Básicospara la Apertura de Empresas no Riesgosas).

La DFFD impulsó el establecimiento de 11 ventanillas únicas de gestión de trámi-tes para la micro y pequeña empresa. Diez de ellas se encuentran ubicadas en mu-nicipios del interior del estado y una en las oficinas de la DFFD, en la ciudad de Mon-terrey. Esas ventanillas son atendidas por personal de los municipioscorrespondientes, a excepción de la ventanilla de Monterrey que es atendida porpersonal del gobierno estatal. Si bien esto representa un avance, lo cierto es que notiene un gran impacto en cuanto a reducir los tiempos de gestión y resolución, yaque actualmente los trámites solicitados ante las ventanillas del interior del estadonecesitan ser enviados a la ventanilla de la capital estatal para ser gestionados antelas autoridades correspondientes.



21 En la selección de municipios se incluyeron cinco del área conurbada de Monterrey (Monterrey, Apodaca,San Pedro Garza García, Escobedo y Guadalupe); sin embargo, en Apodaca, Escobedo y Guadalupe se encon-tró que no existe ningún avance de MR. Por esa razón, sólo se documentan los municipios en donde los avan-ces son más sustanciales (Monterrey y San Pedro Garza García).

En materia de coordinación con los municipios, en 1997 se firmó un convenio con23 de los 51 municipios, en el cual se establece un compromiso para simplificar lostrámites municipales con la asistencia técnica del gobierno del estado. Sin embar-go, con el cambio de administraciones municipales, en el año 2000 el seguimientode estos convenios no continuó al mismo ritmo. Actualmente se está trabajando enun proyecto piloto de MR en el que participarán tres municipios: Monterrey, Guada-lupe y Santa Catarina. El objetivo primordial de este proyecto, por el momento, escrear un Registro Municipal de Trámites Empresariales homologado y simplificado.Con esto se espera generar incentivos para que los demás municipios, o por lo me-nos los de la zona conurbada, se vayan anexando a esta política de ofrecer un mar-co regulatorio más transparente y simple para la inversión.

Los avances municipales: un enfoque desde la planeación urbana

En el municipio de Monterrey, la oficina que se ha encargado de implementar lasacciones de MR es la Dirección de Planeación, que depende de la Secretaría Técnica.Paralelamente, la Dirección de Planeación Urbana (DPU), ubicada dentro de la Se-cretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SDUE), ha realizado esfuerzos significativospara mejorar la regulación que compete a esa Secretaría (figura 6). Sin embargo, cabemencionar que no existe una buena coordinación entre estas dos instancias, a pesarde que algunas de sus acciones buscan objetivos similares.

En el municipio de San Pedro Garza García, la Dirección de Sistemas (DS) de laSecretaría de Finanzas y Tesorería es la que se ha encargado de implementar algunasacciones de MR (figura 7). La DS se encarga de apoyar al gobierno municipal en gene-ral en materia de informática, creación de sistemas y organización de redes. Tambiénestá a cargo de la elaboración y mantenimiento de la página web del municipio. Acontinuación se presentan los avances en materia de MR en estos dos municipios.


Monterrey• Se creó un Comité de Mejora Continua que se encarga de la revisión y sim-

plificación de los trámites municipales. En este comité participan la Direc-



ción de Construcción y Uso del Suelo, la Dirección de Permisos, la Secreta-ría Técnica y la Contraloría.


San Pedro Garza García• Se contrató una empresa privada para rediseñar los procesos administrativos

de los trámites que se realizan en la Secretaría de Desarrollo Urbano (SDU).



FIGURA 6

FIGURA 7

• Se instalaron sistemas de cómputo y una red interna en la SDU, a fin de ha-cer más eficiente el manejo de información en las diferentes áreas de la de-pendencia.

• Se elaboró un catálogo de trámites y servicios que se puede consultar en lapágina de Internet del municipio. El catálogo contiene básicamente informa-ción sobre requisitos y tiempos de respuesta de los trámites. Asimismo, através de la página de Internet del municipio, los ciudadanos pueden con-sultar el avance en la resolución de sus trámites.

• En el mediano plazo se tiene planeado habilitar un sistema de pagos por In-ternet, como el del impuesto predial.

Monterrey• Se cuenta con un catálogo de trámites y servicios que puede ser consultado

en la página de Internet del municipio. Este catálogo incluye información so-bre la dependencia responsable y su ubicación, el horario de atención, losrequisitos y el costo. Los trámites y sus requisitos también se difunden a tra-vés de folletos impresos.

• Se tiene planeado someter los trámites de la SDUE a un proceso de simplifi-cación administrativa. Para esto la DPU se encuentra integrando un inventa-rio de los trámites de esa secretaría.

• Se está trabajando en la automatización de los procesos administrativos delos trámites de la SDUE. Para ello se adquirió equipo de cómputo y se capaci-tó al personal.

• Próximamente se instalará una red interna que permitirá a todas las depen-dencias municipales compartir información de manera simultánea.

• Se cuenta con una ventanilla única que depende de la Secretaría Técnica del mu-nicipio. Sin embargo, esta ventanilla gestiona solamente los trámites de la SDUE.

• La DPU está implementando un programa para reducir los requisitos y tiem-pos de respuesta de los trámites municipales. Para analizar las posibles mo-dificaciones en cada trámite, se está elaborando un Manual de Procesos decada uno de ellos. El programa ha iniciado en la SDUE, pero se planea intro-ducir en todas las dependencias.



ESFERA NORMATIVA

Monterrey• Se está elaborando un reglamento de Desarrollo Urbano para el municipio,

el cual se ajustará a los cambios que introdujo la nueva Ley de OrdenamientoTerritorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del estadode Nuevo León. A partir de que dicha ley entró en vigor, en 1999, se han des-centralizado hacia los municipios aproximadamente 70% de los trámites deesta área. Actualmente sólo un 20% de toda la tramitología de la entidad enmateria de desarrollo urbano es del ámbito estatal.

PUEBLA, PUEBLA

El contexto estatal

El gobierno estatal ha realizado esfuerzos orientados a consolidar la institucionali-zación de la MR en la entidad. En agosto de 2001 se creó la Coordinación Generalde Mejora Regulatoria (CGEMERP) para encargarse del programa en la materia. Estainstancia es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Desarrollo Económico(SDE). Anteriormente las acciones de MR estaban a cargo de la Dirección de ApoyoEmpresarial de la misma SDE. En el momento de la entrevista, la CGEMERP estaba in-mersa en el proceso de planeación del Sistema de Apertura Rápida de Empresas(SARE), del Centro de Atención Empresarial, del Inventario Estatal de Trámites Em-presariales y de una clasificación de trámites por giro de actividad. Estas accionesconfirman que en el estado de Puebla se ha adoptado un enfoque de MR decidida-mente orientado hacia la promoción empresarial.

En las esferas normativa e institucional, destaca que el estado de Puebla aún nocuenta con una Ley que dé sustento a la MR; no obstante, ya existen los anteproyec-tos de la Ley de Procedimiento Administrativo Estatal y de la Ley de Mejora Regula-toria Estatal. Por otra parte, en lo institucional, además de la creación de la CGEMERP

también se creó el organismo de participación ciudadana denominado ConsejoConsultivo para la Mejora Regulatoria en Materia Económica del Estado de Puebla,el 3 de mayo de 2000. Entre las responsabilidades más importantes de este consejo



están las siguientes: recabar opiniones de los sectores público, social y privado;analizar los distintos ordenamientos y disposiciones estatales vigentes vinculados ala actividad empresarial; y proponer al Ejecutivo reformas a dichos ordenamientosy disposiciones.22

El 20 de agosto de 2001 el gobierno del estado firmó un convenio de colabora-ción con la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) en el que se establecenlas bases para desarrollar acciones conjuntas en la materia.23 En esa misma fecha, elgobierno estatal suscribió un acuerdo con el municipio de Puebla en el que se pro-pone fortalecer la coordinación entre ambos gobiernos y compartir informaciónrelativa a los trámites; el primero también se compromete a otorgar asesoría en lamateria al segundo. En el momento de las entrevistas estaba próxima la firma de unacuerdo similar con otros diez ayuntamientos.

Los avances en el municipio:

un sesgo hacia la modernización administrativa

El gobierno del municipio de Puebla comenzó a trabajar en algunas acciones de MR

a mediados de 2001. A diferencia de la mayoría de los otros municipios aquí anali-zados, en el de Puebla la Contraloría ha sido quien ha coordinado los esfuerzos enesta materia.

Dentro de la Contraloría Municipal, la oficina responsable del programa de MR

municipal es la Dirección de Modernización. Se conformó un grupo de trabajo enel que participan regularmente 24 funcionarios municipales (por lo menos hay unfuncionario de cada dependencia), el cual es coordinado desde la Contraloría. Elprograma de MR también se ha beneficiado del apoyo y la participación del asesor



22 Acuerdo del Ejecutivo Estatal que crea el organismo de participación ciudadana denominado Con-sejo Consultivo para la Mejora Regulatoria en Materia económica del Estado de Puebla, Puebla, Puebla, 3de mayo de 2000.

23 Convenio Marco de Colaboración en Materia de Mejora Regulatoria celebrado entre la Cofemer y elestado de Puebla, 20 de agosto de 2001. Entre las acciones de colaboración enmarcadas en este convenio des-tacan: a) la elaboración de o reformas a la Ley de Procedimiento Administrativo, b) creación de registros esta-tales o municipales de trámites y servicios, c) elaboración de acuerdos abrogatorios de disposiciones adminis-trativas estatales o municipales obsoletas, d) simplificación de trámites administrativos, y e) la operación de unsistema de apertura inmediata de empresas.

del presidente municipal. El esquema administrativo para atender la MR en el muni-cipio de Puebla se presenta en la figura 8.

Al parecer, el hecho de que la Contraloría conduzca las acciones de MR ha faci-litado la obtención de la información necesaria y el cumplimiento de compromisospor parte de las dependencias municipales involucradas. Sin embargo, el hecho deno haber creado una dependencia especial y especializada en MR ha limitado, encierta medida, los avances en la materia (la Dirección de Modernización, además decoordinar los trabajos de MR, tiene otras responsabilidades dentro del municipio).Como se hará evidente en el siguiente resumen por esfera de acción, las accionesde MR en el municipio de Puebla muestran un sesgo hacia la modernización admi-nistrativa, dejando de lado el componente de institucionalización y el normativo.Los avances han dependido, en buena medida, de la decisión de los mandos supe-riores de la Oficina del Presidente Municipal y de la Contraloría.



FIGURA 8


• Se firmó un convenio con el gobierno estatal para coordinar acciones de me-jora regulatoria y recibir asesoría el 20 de agosto de 2001.

• Se elaboraron manuales de organización y procedimiento para la DirecciónGeneral de Desarrollo Urbano y Ecología (DGDUE), bajo la supervisión de laContraloría. Esto permitió definir las áreas y el personal responsable en la re-solución de trámites.


• Se han revisado los principales procesos administrativos internos de laDGDUE, bajo la conducción de la Contraloría.

• Se han modernizado los equipos de cómputo en la DGDUE y ahora se tiene lainfraestructura para instalar redes internas.

• Se cuenta con un Catálogo de Trámites y Servicios Municipales, el cual, reciente-mente, fue sometido a un proceso de revisión de requisitos. Sin embargo, los ser-vicios de otorgamiento de licencias, permisos y concesiones no están incluidos.

• Se cuenta con cuatro módulos de orientación de trámites y servicios en si-tios públicos.

• Se han revisado y reformado los diagramas de procedimiento de los princi-pales trámites del municipio (reingeniería de procesos).

• Se han concentrado físicamente algunas dependencias del municipio paraahorrar tiempo de desplazo a los ciudadanos.

• Se han desarrollado indicadores para medir la eficiencia y eficacia de la pro-visión de servicios públicos.

• Se instaló una ventanilla de gestión de trámites en las instalaciones de laCANACINTRA. Sin embargo, pocas veces es utilizada, debido a la falta de difusión.

ESFERA NORMATIVA

• Se cuenta con un Código Fiscal y Presupuestario del municipio (fue publicadoen el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, el 17 de noviembre de 1999).



NAUCALPAN, ESTADO DE MÉXICO

El contexto estatal

En el Estado de México se han logrado importantes avances institucionales en ma-teria de MR, entre los que destaca el Acuerdo del Ejecutivo del Estado por el que seestablecen el Programa Integral de Mejora Regulatoria de la Actividad Empresarialy el Sistema de Apertura Rápida de Empresas (PIMRAE y SARE), firmado el 23 de marzode 2001.24 En este acuerdo se establece que la operación del SARE estará a cargo dela Secretaría de Desarrollo Económico (SDE), a través del Centro de Atención Em-presarial (CAE).

El mencionado acuerdo también establece la creación del Grupo Intersecretarialpara la Mejora Regulatoria en el Estado de México (GIMREM) y de la Comisión Esta-tal de Atención Empresarial (CEAE). Al GIMREM, integrado por los titulares de las se-cretarías de Finanzas y Planeación, Desarrollo Económico, Administración y Contra-loría, se le confiere autoridad para definir tanto objetivos y metas como políticas yestrategias del PIMRAE, y también para coordinar y dar seguimiento a dicho progra-ma. Las decisiones del GIMREM son de carácter obligatorio para las dependencias yorganismos auxiliares de la Administración Pública Estatal. Es decir, el GIMREM es elórgano facultado para revisar el marco normativo y promover las reformas a la re-gulación de la actividad empresarial.

La CEAE es la instancia encargada de coordinar a las dependencias y organismosauxiliares de la administración pública estatal con las dependencias federales y muni-cipales. Esta comisión también está facultada para resolver las solicitudes de trámitesempresariales (las solicitudes son recibidas a través del CAE y turnadas a la CEAE para sudictaminación). Cada miembro de la CEAE es responsable de revisar y dictaminar lassolicitudes de trámites que correspondan a la dependencia a la que pertenecen.

Otro elemento institucional muy importante es la existencia del Código de Pro-cedimientos Administrativos del Estado de México, en el cual se fundamentan la



24 Este Acuerdo abroga el Acuerdo del Ejecutivo Estatal para la Desregulación de la Actividad Empresarialy el Acuerdo del Ejecutivo Estatal para la Creación de la Comisión Estatal de Atención Empresarial, publica-dos en la Gaceta del Gobierno, el 14 de diciembre de 1995 y el 17 de diciembre de 1998, respectivamente.

afirmativa ficta, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y el Registro Estatal deTrámites Empresariales (RETE). Esas figuras jurídicas e institucionales son elemen-tos esenciales para propiciar certidumbre entre los particulares y promover la trans-parencia en la resolución de los trámites administrativos estatales y municipales.

No menos importantes han sido los convenios de cooperación entre el gobier-no estatal y los municipios, a partir de los cuales se ha logrado revisar y homologarlos trámites empresariales de los 24 municipios económicamente más importantesdel estado. Esto, a su vez, permitió la creación del Registro Municipal de TrámitesEmpresariales (RMTE), publicado en la Gaceta de Gobierno del 28 de mayo de 1998.

En la esfera administrativa, destaca que se cuenta con una página web en la cual sepuede consultar la información más importante sobre los trámites empresariales es-tatales y municipales. Se informó que próximamente se podrán realizar algunos trá-mites vía Internet y consultar en la página web los trámites de los tres ámbitos degobierno por giro o actividad productiva. Esto es posible toda vez que las secreta-rías estatales de Salud y Ecología y la Dirección General de Protección Civil ya hanemitido sus listas de trámites obligatorios por giro, así como los giros desreguladospor sus respectivas áreas.

Los avances municipales: enfoque empresarial y cooperación interna

La implementación de la MR en el municipio está a cargo de la Dirección General deDesarrollo y Fomento Económico (DGDFE). Dentro de la DGDFE, la unidad encarga-da de operar el programa en la materia es la Subdirección de Atención Empresarial.Esta unidad integra dos jefaturas de departamento: una que se encarga de la Ven-tanilla Única de Gestión y otra que coordina la Unidad Interdepartamental (UI)25

(véase figura 9).El esfuerzo de la administración municipal que concluye en 2003 se ha concen-

trado en la creación de un Sistema de Apertura Rápida de Empresas. Primeramente



25 La UI concentra en un mismo espacio físico a funcionarios de la Ventanilla Única de Gestión (DirecciónGeneral de Fomento y Desarrollo Económico), de la Subdirección de Normatividad Comercial (Tesorería Mu-nicipal) y del Departamento de Uso de Suelo (Dirección General de Desarrollo Urbano). Los dos últimos estánfacultados para dictaminar in situ las solicitudes de trámites para empresas de bajo riesgo ecológico y civil.

se creó la UI, la cual está en operación desde enero de 2002. La UI se fundamentó apartir de un acuerdo de trabajo entre las dependencias municipales participantes,pero se informó que, una vez concluida su fase experimental y que las adecuacio-nes pertinentes sean realizadas, la UI se someterá a la aprobación del cabildo. Asi-mismo, se informó que, a partir de 2002, la ventanilla sería la receptora única de lassolicitudes de trámites empresariales y, desde ahí, dichas solicitudes serán distri-buidas para su resolución ya sea a la UI, cuando se trate de apertura de empresasde bajo riesgo ecológico y civil, o a las dependencias municipales correspondientescuando las empresas, por sus características, impliquen un riesgo alto. Con estasmedidas se pretende eliminar el considerable rezago existente en las resoluciones,y en lo subsecuente disminuir el tiempo de respuesta; la meta informada es redu-cirlo a dos días.

La UI conjuntamente con la Ventanilla Única de Gestión (ambas dentro de laSubdirección de Atención Empresarial) finalmente configuraron una modalidad deSistema de Apertura Rápida de Empresas que se ha denominado Sistema Integral



FIGURA 9

de Respuesta Inmediata (figura 10). La formalización del SIRI implicará reformar elReglamento de la Administración Pública del municipio.

Otra importante acción fue la aprobación en Cabildo del Manual de Trámites yServicios del Municipio de Naucalpan de Juárez, el cual fue publicado en la GacetaMunicipal, en octubre de 1999. El manual incluye todos los trámites empresarialescorrespondientes al municipio (i.e., todos los trámites que fueron homologados enel RMTE más otros que derivan de la reglamentación municipal). Finalmente, cabeseñalar que en junio de 2001 se instaló el Comité Municipal de Simplificación, Moder-nización y Transparencia Administrativa, el cual pretende habilitarse como espaciode discusión para revisar y actualizar el Manual de Trámites y Servicios, y para pre-sentar las iniciativas en materia de MR. Este comité esta integrado por el PresidenteMunicipal, el Contralor y los titulares de las direcciones generales del municipio.


• Se cuenta con un órgano colegiado (Consejo Consultivo Económico), den-tro del cual existe un Comité de Planeación en el que se han planteado asun-tos relacionados con los trámites municipales.

• Se creó el Comité de Simplificación, Modernización y Transparencia Admi-nistrativa, en junio de 2001. Sus integrantes son el Presidente Municipal, elContralor y los titulares de las Direcciones Generales del Municipio. El obje-tivo fue habilitar a este comité como instancia para revisar y actualizar el ma-nual (catálogo) de trámites municipales.



FIGURA 10. SISTEMA INTEGRAL DE RESPUESTA INMEDIATA (SIRI)


• Se elaboró un catálogo de trámites (Manual de Trámites y Servicios Públi-cos) en el cual se incluyen todos los trámites homologados mediante elRMTE más otros particulares de la reglamentación del municipio. Este manualse publicó en la Gaceta Municipal, núm. 15, octubre de 1999. El municipiode Naucalpan participó junto con otros 23 municipios del Estado de Méxicoen la elaboración del RMTE. Éste se publicó en la Gaceta del Gobierno del Es-tado el 29 de mayo de 1998.

• El Sistema de Apertura Rápida de Empresas, denominado Sistema Integralde Respuesta Inmediata (SIRI), está en su fase de prueba. Éste integra la es-tructura y funciones de la Unidad Interdepartamental y de la Ventanilla Úni-ca de Gestión (véase arriba). La formalización del SIRI a través de un acuerdointerno entre las dependencias municipales involucradas se preveía para ini-cios de 2002.

• La Ventanilla Única de Gestión cuenta con un sistema de información com-partida para facilitar el seguimiento de los trámites

• Se cuenta con una ventanilla de gestión de trámites instalada en el edificioprincipal de la Presidencia Municipal.

ESFERA NORMATIVA

• Se firmó un convenio de coordinación entre la DGDFE del municipio y el Cen-tro de Atención Empresarial del Gobierno Estatal.

GUADALAJARA, JALISCO

El contexto estatal

El gobierno del estado ha venido trabajando desde hace varios años en materia deMR y no sólo dentro de su ámbito de competencia, sino también coordinándose conlos municipios de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Guadalajara (ZMCG). La res-ponsabilidad de esta área de política se ha ubicado en la Dirección de DesregulaciónEconómica (DDE) de la Secretaría de Desarrollo Económico. En general, la instru-



mentación de la MR ha seguido un patrón muy similar al del gobierno federal. Ini-cialmente, se concentró en acciones de desregulación para, posteriormente, enfo-carse hacia la creación de un sistema de administración para disciplinar y controlarel desarrollo de nuevas regulaciones; así, se creó un cuerpo de análisis económicoy jurídico y se conformó un Comité Intersecretarial de Desregulación.26 Más tarde secreó la Ley de Procedimiento Administrativo que es una de las más completas delpaís. En esta ley, se especifican en detalle los tipos de trámites existentes y se definenclaramente los recursos jurídicos para protegerse de los excesos u omisiones de laautoridad en la gestión de trámites.

La ventanilla única de gestión de trámites empresariales ha sido uno de los prin-cipales instrumentos de MR. Esta ventanilla trabaja de manera coordinada con otras,administradas por las cámaras empresariales y algunos municipios, por ejemplo,Tlaquepaque. Sin duda, uno de los atributos de la MR en Jalisco es la coordinacióny cooperación que existe entre estado y municipios.27 Los esfuerzos estatales parapromover acciones coordinadas entre municipios han sido enfocados particular-mente en los de la ZMCG. Esto ha hecho posible la homologación de los principalestrámites empresariales en los municipios de la ZMCG. La DDE está promoviendo enlos municipios de la ZMCG la creación de unidades municipales encargadas específi-camente de la MR.

Los avances municipales:

impulso mediante la modernización administrativa

Una característica en el municipio de Guadalajara es que no se ha creado una de-pendencia ex profeso para promover y coordinar la MR y tampoco existe un conse-jo. Las acciones que se han realizando representan esfuerzos independientes dedistintas dependencias. No obstante, al parecer, el conjunto de esfuerzos ha estadoencaminado principalmente hacia la agilización de trámites mediante acciones demodernización administrativa.



26 En este comité participan funcionarios estatales y municipales, delegados federales, cámaras empresa-riales, diputados y organizaciones ciudadanas.

27 En la fecha de la entrevista se tenían convenios de colaboración en materia de mejora regulatoria con 15municipios.

En la Dirección de Obras Públicas se había iniciado recientemente una reinge-niería de procesos con el objeto de reducir los tiempos de respuesta y la discrecio-nalidad de los funcionarios, así como para mejorar sensiblemente la atención al ciu-dadano. Se rediseñaron los procesos de trámites eliminando firmas, tiempos deespera y traslados innecesarios, para lo cual hubo necesidad de rediseñar espaciosfísicos de oficinas.

La Dirección de Catastro de la Tesorería ha desarrollado un programa de cóm-puto para identificar en planos electrónicos la ubicación de predios del municipio.Este sistema permite conocer saldos de impuesto predial tanto a autoridades comoa particulares, mediante un número de identificación asignado a cada predio. Portanto, cualquier particular con acceso a Internet puede conocer su adeudo sin ne-cesidad de traslado físico. A fin de incrementar el alcance del programa, se teníaprogramado inaugurar próximamente módulos electrónicos de consulta en lugaresde alta concurrencia ciudadana.

Asimismo, se planeaba unir la base de datos catastral con las correspondientesa usos de suelo y licencias de funcionamiento, lo cual sin duda agilizaría sustantiva-mente la tramitación de licencias de funcionamiento. En las entrevistas se informóque estaba en proceso la instalación de una red mediante la cual se interconecta-rían a todas las dependencias del municipio. Todo esto da cuenta de un fuerte im-pulso a la modernización de los procesos administrativos como instrumento parahacer más eficientes los procesos de tramitación.


• Está en proceso una reingeniería de procesos en la Dirección de Obras Pú-blicas.

• Se ha modernizado el catastro; los particulares pueden conocer su saldo deimpuesto predial por vía electrónica.

• Se están instalando sistemas para compartir información entre dependen-cias, a fin de agilizar los trámites.

• Por iniciativa del gobierno del estado, en Guadalajara se creó un catálogo detrámites. Los trámites empresariales están homologados con los de otrostres municipios de la ZMCG.



CUERNAVACA, MORELOS

El contexto estatal

El gobierno del estado de Morelos lleva varios años trabajando en el área de MR. Enla esfera institucional destaca la creación de una unidad de desregulación económica(UDE), dentro de la Secretaría Desarrollo Económico (SEDECO), y del Consejo deDesregulación. El titular de la SEDECO preside el consejo y el director de la UDE fun-ge como Secretario Técnico. En el Consejo se tiene representación de todas las de-pendencias del gobierno estatal y cuatro organismos empresariales.

La elaboración de manifestaciones de impacto regulatorio (MIR) es obligatoriapara cualquier iniciativa de reforma a leyes estatales que pudiera afectar a la acti-vidad empresarial. Esta figura está contemplada en la Ley de Fomento Económi-co, la cual equivale a la Ley de Procedimiento Administrativo en otros estados. Sinembargo, se informa que, en la práctica, la elaboración de las MIR no siempre se harespetado.

En la esfera administrativa destacan las 19 ventanillas de gestión de trámites em-presariales ubicadas en 18 de los 33 municipios del estado. Ahí se proporcionanservicios de información, asesoría y orientación para la constitución legal de empre-sas, así como para la instalación y/o regularización de establecimientos industriales,comerciales y de servicios. A través de las ventanillas, se gestionan trámites de lostres órdenes de gobierno. La creación de las ventanillas se fundamentó en conve-nios de colaboración estado-municipio. En la mayoría de los casos los salarios delpersonal son cubiertos por el gobierno estatal, mientras que el municipio facilita lainfraestructura (inmuebles y equipo de oficina). La elaboración del catálogo de trámi-tes empresariales es otro logro en esta esfera, aunque su diseño es sumamente ge-neral y se centra en trámites de apertura.

Los avances municipales: el Comité de Mejora Regulatoria

La unidad administrativa encargada de promover y coordinar la MR municipal es laDirección de Desregulación Económica (DDE) de la Secretaría de Desarrollo Econó-



mico (SDE) municipal (véase figura 11).28 Existe también un órgano máximo de con-sejería y decisión municipal, el Comité de Mejora Regulatoria del H. Ayuntamientode Cuernavaca (COMERAC), el cual tiene como presidentes honorario y ejecutivo alPresidente Municipal y al titular de la SDE, respectivamente. Como secretario técni-co funge el titular de la DDE (hoy DMR), el cual tiene la responsabilidad de proponerlos programas de MR municipales y de dar seguimiento a las acciones aprobadas por elComité. También forman parte del Comité el resto de los titulares de las secretaríasmunicipales, el Síndico y los titulares de las ocho delegaciones administrativas delmunicipio, así como representantes de los sectores empresarial y académico.

Se tiene un plan de trabajo trianual, donde destacan las siguientes acciones: 1) crearel registro de trámites municipales, 2) desregular los sectores turismo y agropecuario,3) mejorar procesos y crear flujogramas de los procesos por giro, 4) definir crite-rios de resolución de trámites, 5) introducir la afirmativa y negativa ficta y 6) crear8 ventanillas de gestión, una en cada delegación municipal. A continuación se pre-sentan las principales acciones de MR llevadas a cabo hasta el momento de las en-trevistas.



FIGURA 11

28 En 2002 se aprobó el cambio de nombre de esta dirección por el de Dirección de Mejora Regulatoria (DMR).


• Se creó el Comité de Mejora Regulatoria del Ayuntamiento de Cuernavaca(COMERAC), el cual funge como un órgano de consejería municipal con capa-cidad de decisión (mayo de 2001). Se incorporan en él todos los miembrosdel gabinete, incluyendo el Síndico y el Contralor.

• A finales de 2000, se crea la DDE dentro de la SDE para promover y coordinarla mejora regulatoria en el municipio.

• Se firmó un convenio con el gobierno estatal para coordinar acciones de me-jora regulatoria y recibir asesoría técnica, el 26 de mayo del 2001.


• Se creó la Ventanilla Única de Gestión Empresarial, en coordinación con elgobierno estatal. Ahí se gestionan trámites empresariales de los tres órdenesde gobierno y se proveen servicios de orientación para su realización.

CONCLUSIONES: LA MEJORA REGULATORIA EN EL MUNICIPIO URBANO

¿CÓMO Y HACIA DÓNDE?

La política de MR comenzó a figurar en la agenda de los gobiernos municipales deáreas urbanas apenas en los últimos años de la década de 1990. La importancia quese le ha otorgado y, por tanto el grado, pero también la manera en que se ha avan-zado, presentan notorias variaciones entre municipios. El análisis de las diversas ex-periencias municipales permite, por una parte, extraer importantes lecciones encuanto al diseño de estrategias y, por otra, definir lo que podríamos llamar mejoresprácticas en materia de MR. Cabe recordar que la información cualitativa que ha ser-vido de base para este análisis fue recavada a fines de 2001 y, ciertamente, dentrode este año (2002) pudieron haberse registrado avances de MR importantes en losmunicipios analizados; sin embargo, eso no afecta las conclusiones del trabajo re-lacionadas con la identificación y caracterización de estrategias y mejores practicas.



EL DISEÑO DE LAS ESTRUCTURAS INSTITUCIONALES

Generalmente, se observa que el avance y el alcance del proceso de MR es sin dudafacilitado, cuando se formaliza un acuerdo interno entre las diferentes dependen-cias municipales involucradas en la aplicación de trámites. Este acuerdo tiene elpropósito de crear consensos y establecer compromisos específicos entre las de-pendencias para instrumentar un programa en la materia. Es un instrumento jurí-dico-político que constituye el cimiento y el punto de partida del proceso; sin em-bargo, en varios de los municipios analizados se ha postergado. Tijuana es el únicoque estableció un acuerdo interno amplio antes del 2002, lo cual le ha permitidoimplementar uno de los programas de MR municipal más completos del país.

En la práctica, se observa que el acuerdo se puede postergar mientras las accionesque se implementen no impliquen delegación de facultades o redistribución de com-petencias regulatorias de las dependencias hacia instancias especializadas nuevas,por ejemplo, el sistema de apertura rápida de empresas. Éste ha sido el caso deNaucalpan y del Distrito Federal, en los cuales el acuerdo se efectuó hasta 2002.

A partir de ese acuerdo, o a pesar de la falta de acuerdo, la MR, como política in-tegral del municipio, ha iniciado comúnmente con la definición de las instanciasque se encargarán de coordinar, promover y supervisar las acciones en la materia.En general, se contemplan una unidad administrativa y un organismo de conseje-ría. En la práctica, las opciones de la primera han ido desde un staff de asesores,dependiente de la oficina del presidente municipal, hasta una dependencia especia-lizada de primer nivel. En la mayoría de los casos analizados, las instancias adminis-trativas encargadas de la MR se ubican en el segundo nivel de la estructura orgánicamunicipal, dentro de las áreas de desarrollo económico o de desarrollo urbano yecología. En la mayoría de éstas, la promoción de la MR ha sido sólo una de sus fun-ciones sustantivas: no están funcionalmente especializadas. Tijuana es el único mu-nicipio en el que se ha creado una dependencia de primer nivel para encargarse ex-clusivamente de la MR; pese a sus antecedentes, fueron una unidad dependiente dela Sindicatura y un staff de asesores asignados al presidente municipal. En el otroextremo se encuentra Benito Juárez, Quintana Roo, donde la promoción de la MR

ha sido asignada a una oficina de tercer nivel, no especializada.



El nivel jerárquico de la unidad administrativa dentro de la estructura orgánicadel ayuntamiento al parecer está directamente relacionado con el alcance potencialy el ritmo de avance de la MR; esto debido a que, usualmente, mientras mayor es lajerarquía de las dependencias, mayor es el presupuesto para gasto en infraestruc-tura y capital humano que se les asigna, y mayor es su capacidad para promovercompromisos interdepartamentales, lo cual les permite funcionar mejor. Así, Tijua-na ha sido capaz de implementar programas de vanguardia en modernización, sim-plificación y transparencia de la gestión de trámites en un lapso de sólo dos años.Por el contrario, los avances de la MR en Benito Juárez han sido bastante limitados.Los municipios de León y Naucalpan, donde la MR está a cargo de una dependenciade segundo nivel (dentro de las direcciones generales de desarrollo urbano y dedesarrollo económico, respectivamente), también presentan avances destacados. Enambos casos, esto se explica, en parte, por el interés e involucramiento directo delos directores generales en el proyecto de MR. En León, dicha dependencia no estáfuncionalmente especializada en MR, pero esto ha sido compensado por la colabo-ración estrecha del IMPLAN en la planeación y el diseño de los programas en la ma-teria.

En cuanto al órgano de consejería, éste puede estar integrado únicamente porfuncionarios gubernamentales o incluir la participación de grupos civiles de la co-munidad (empresariales, académicos, de profesionales, etc.). También puede o noestar reconocido en la estructura orgánica del gobierno municipal. En principio, lacreación de un Consejo reconocido en la estructura orgánica municipal fortalecela institucionalización de la MR y, si incluye representación social, puede convertirseen un mecanismo de legitimación de acciones. Por otra parte, sus propuestas ad-quieren, en principio, un carácter obligatorio.

Sin embargo, en la mayoría de los municipios aquí analizados, se ha prescindi-do de dicho órgano de consejería. Esto se debe en buena medida a la percepciónde los administradores municipales de que el Consejo podría obstruir y dilatar latoma de decisiones. Dicha percepción refleja las acentuadas restricciones tempora-les que enfrentan las administraciones municipales de tres años. El argumento esque existe una alta probabilidad de que los miembros del Consejo sean capturadospor intereses particulares, usualmente divergentes, que prevalezcan sobre los intere-



ses de la comunidad. Además, también se percibe que el Consejo limitaría la auto-ridad del presidente municipal y de funcionarios de primer nivel.

Tijuana y Cuernavaca son los únicos municipios en los que se han creado órga-nos de consejería para la MR. En ambos casos se incluye representación formal deempresarios y grupos de profesionales, además de la gubernamental. En Tijuana, lafunción del Consejo se ha limitado a ratificar los programas y propuestas de la uni-dad administrativa, mientras que, en Cuernavaca, el Consejo (llamado Comité) re-sulta vital para llevar adelante los programas propuestos. Esto sugiere una relacióninversa entre la jerarquía y capacidad de la unidad administrativa y la actividad delConsejo. Una dependencia de primer nivel, dotada de capacidad técnica y recursosfinancieros considerables, como es el caso de Tijuana, parece inhibir la participa-ción del Consejo. En esta situación, el Consejo tiene confianza en la calidad técnica delos programas desarrollados por la dependencia y en su capacidad para llevarlosadelante o alternativamente no tiene capacidad para emitir una opinión seria deprogramas relativamente complejos. En contraste, una dependencia de tercer ni-vel, con recursos financieros y técnicos relativamente escasos, como es el caso deCuernavaca, necesita un Consejo activo y con fuerza política para impulsar sus pro-gramas y lograr la cooperación de las distintas dependencias involucradas. Así, pa-recería que los Consejos no tienen una relación clara con el grado de avance de laMR en los municipios.

En la mayoría de los municipios analizados, se han instalado comités internosintegrados por los directores de las dependencias relacionadas con los trámites co-mo desarrollo urbano, ecología, contraloría y planeación (en algunos casos inclu-yen al propio presidente municipal), pero sin representación de grupos o sectoresde la comunidad. Existen otras modalidades de menor jerarquía y alcance comoson las comisiones que operan dentro del Consejo de Desarrollo Económico Mu-nicipal (e.g., Benito Juárez) o grupos de trabajo coordinados por alguna dependen-cia (e.g., Puebla).



LOS ELEMENTOS, LA SECUENCIA Y EL ENFOQUE DE LOS PROGRAMAS

Aunque la creación de una unidad administrativa y cuerpos supervisores no es in-dispensable para iniciar las tareas de MR, se observa que la creación de esas instanciaspermite pasar de la ejecución de acciones aisladas que requieren negociación inter-na ad hoc a la instrumentación de compromisos formales, programas coordinadosy procesos sistemáticos en el interior del gobierno municipal. Por lo general, la ins-trumentación se ha iniciado con un programa de simplificación de trámites, el cualimplica dos acciones básicas: por una parte, la reingeniería de procesos administra-tivos mediante la cual se busca introducir cambios que incrementen la eficiencia y,por otra, la reforma o creación de reglamentos para dar sustento legal a dichoscambios en los casos que sea necesario. A su vez, la reingeniería de procesos admi-nistrativos se complementa con programas de modernización administrativa quebuscan igualmente agilizar los trámites y que consisten en una reorganización admi-nistrativa que concentre físicamente las diferentes etapas del proceso y la introduc-ción de sistemas electrónicos de información compartida. La reorganización admi-nistrativa en ciertos casos también requiere una adecuación de la reglamentaciónmunicipal.

A pesar de que los municipios analizados han avanzado a un ritmo muy diferen-te en la implementación de la MR, es posible distinguir dos enfoques bien definidosen su diseño o concepción general. Un enfoque que podríamos llamar integral, enel sentido de que contempla todos los trámites municipales, tanto los que afectan laapertura y operación de negocios (empresariales) como los que afectan a la ciuda-danía en general, y otro, que se orienta fuertemente hacia la simplificación de trá-mites empresariales (enfoque empresarial). En Tijuana, León, Guadalajara, Monte-rrey y San Pedro Garza García, los programas de simplificación de trámites hanadoptado una concepción integral, mientras que en Naucalpan, Cuernavaca, el DF

y Benito Juárez, se han centrado en trámites empresariales, independientementede que los avances en cada municipio presenten variaciones muy visibles. Por ejem-plo, hasta finales de 2001, las acciones de MR en Naucalpan eran de mucha mayoramplitud que las del DF o Cuernavaca y, por supuesto, que las de Benito Juárez,pero en los cuatro se ha adoptado un enfoque empresarial.



El enfoque adoptado está muy claramente relacionado con la dependencia mu-nicipal que toma la iniciativa y el liderazgo en materia de simplificación y moderni-zación administrativa. Así, el enfoque empresarial invariablemente corresponde aprogramas encabezados por el área de desarrollo económico, mientras que se haadoptado el enfoque integral cuando los programas son conducidos por el área dedesarrollo urbano o por el área de desarrollo administrativo. No obstante, cabe se-ñalar que, en los casos donde los programas de simplificación y modernización sonconducidos por el área de desarrollo urbano, éstos han incluido inicialmente sólolos trámites controlados por dicha área.

EL SISTEMA DE APERTURA RÁPIDA DE EMPRESAS

Un aspecto relevante de los programas con enfoque empresarial es que han con-templado la implementación de lo que se ha conocido como sistema de aperturarápida de empresas (SARE), el cual se construye sobre la base de los programas desimplificación, reingeniería y modernización administrativa mencionados. El SARE

contempla cambios en las formas de control o regulación de un segmento de girosempresariales llamados de bajo riesgo (ambiental, de salud y civil). En materia deregulación, la esencia del SARE radica, por una parte, en la selección y aprobación le-gal de los giros de bajo riesgo y, por otra, en la sustitución de permisos y licenciasprevios a la apertura de un negocio por sistemas de verificación de cumplimiento(y sanciones en su caso) posteriores a la apertura. Es decir, al empresario se le otor-ga un plazo después de la apertura para cumplir con los requisitos más importan-tes e incluso algunos se eliminan. La implementación del SARE municipal depende,entonces, de las determinaciones que tomen las dependencias del nivel estatal enlas áreas de salud pública y ecología respecto de los giros considerados de bajo ries-go y susceptibles de beneficiarse de la relajación de las formas de control. Es decir,el SARE municipal tendrá que ajustarse al universo de giros de bajo riesgo determi-nado en el nivel estatal.

En materia administrativa, el SARE requiere el apoyo de los registros y sistemasde información internos para poder evitar la duplicidad de requisitos y una reorga-nización administrativa que concentre en un mismo espacio físico a funcionarios de



las diferentes áreas municipales involucradas con los trámites empresariales (ven-tanilla única receptora, normatividad comercial, uso del suelo, entre los más impor-tantes), y además que delegue a esos funcionarios facultades para resolver in situlas solicitudes de permisos y autorizaciones.

Este sistema funcional requiere un acuerdo entre dependencias municipales pa-ra ceder competencias y control en favor de la MR empresarial, y su reconocimien-to formal implicará reformas al reglamento de la administración pública municipal.En la práctica, alcanzar el acuerdo interno no es fácil, ya que es natural que los ti-tulares de las dependencias sean renuentes a ceder control en sus procesos y re-sulta prácticamente imposible cuando la dependencia que coordina la MR no es deprimer nivel (dirección general o secretaría) o siendo de segundo nivel (direcciónde área o subdirección) no esté decididamente apoyado por el titular de la direc-ción general respectiva. De los municipios aquí analizados y que han adoptado unenfoque empresarial de MR, Naucalpan es el único que ha logrado implementarun sistema de este tipo, aunque hasta inicios de 2002, aún no se había sustentado enla reglamentación municipal. León, que ha venido aplicando un enfoque integral,también ha implementado un sistema de este tipo.

EL CONTEXTO ESTATAL, ¿CUÁNTO INFLUYE?

En los gobiernos estatales la MR se ha concebido fundamentalmente como una po-lítica de promoción económica o empresarial. Esto se debe, en gran parte, a que enlos estados dicha política se ha configurado mediante un proceso de emulación delenfoque y los mecanismos instaurados en el nivel federal hasta antes de 2000.29 Porlo tanto, es sintomático que la responsabilidad de la MR en los estados invariable-mente recaiga en las Secretarías de Desarrollo Económico.

A nivel municipal observamos que no es siempre el área de desarrollo económi-co quien se ha encargado de coordinar y promover la MR. Esto refleja la existencia



29 Fue en 1995 cuando se firmaron acuerdos de coordinación en la materia entre el Ejecutivo federal y losestados. Por otra parte, ya se reseñó cómo, a partir de 2000, ocurren importantes cambios a escala federal me-diante los cuales la política de desregulación económica dio paso a la política de mejora regulatoria (véanseintroducción y notas 4, 5 y 6).

en el municipio de importantes consideraciones, además de la promoción empre-sarial, que de forma natural se han relacionado con la MR, por ejemplo, la moderni-zación administrativa o la planeación y el ordenamiento urbanos. En el nivel muni-cipal de gobierno el asunto de la promoción empresarial es también un asunto deplaneación urbana en el que intervienen áreas de regulación muy importantes pa-ra el municipio como el uso del suelo y las construcciones nuevas. En el nivel mu-nicipal es también donde la ineficiencia de los procesos regulatorios (trámites) apli-cables tanto a empresas como a ciudadanos es más aguda. En consecuencia, seobserva que en no pocos casos la responsabilidad de la MR es asignada a las áreasde desarrollo urbano o administrativo, o incluso a la de supervisión de la normativa.En esos casos, más que flexibilizar las formas o mecanismos de control de la aper-tura y operación de negocios de bajo riesgo, esencia del SARE, y reorganizar la es-tructura administrativa para agilizar los trámites correspondientes, lo que se buscaes modernizar los procesos administrativos de los trámites en general o en áreasimportantes como el ordenamiento urbano; esto mediante la reingeniería de pro-cesos y los sistemas electrónicos de información compartida.

Los gobiernos estatales, desde luego, no ven mal este enfoque, pero lo cierto esque han preferido insistir en la instrumentación de ventanillas de gestión de trámi-tes empresariales, centros de atención empresarial y sistemas de apertura rápida deempresas. No obstante, resulta claro que los gobiernos de municipios urbanos hanconducido con independencia su proyecto de MR. En algunos municipios se hanpreferido esquemas de MR orientados hacia la modernización administrativa en ge-neral, como en Tijuana, Guadalajara o León. En otros, la instauración de la MR haemulado la orientación estatal hacia la promoción empresarial, como en Naucal-pan, Cuernavaca y Benito Juárez.

La institucionalización de la MR es otro aspecto que resalta la independencia conque el municipio se ha conducido en esta materia. Por ejemplo, mientras que losestados de México, Jalisco y Puebla han desarrollado esquemas de MR más institu-cionalizados (esos estados cuentan con ley de procedimiento administrativo, registrode trámites publicados en diario oficial, etc.), sus principales municipios urbanos(Puebla, Guadalajara y Naucalpan) no cuentan con unidades de MR especializada nicon consejos de MR. Por el contrario, Tijuana y Cuernavaca, municipios con Consejos



de MR reconocidos orgánicamente y con representación social, han desenvuelto suproyecto en un contexto estatal caracterizado por una débil institucionalización.

UNA REFLEXIÓN FINAL

Resulta claro que en los municipios-ciudad, el nivel de avance en materia de MR noestá determinado por el dinamismo de su economía, por su localización geográfi-ca o por el partido político que gobierna, sino más bien por la voluntad política delayuntamiento que se refleja en la canalización de recursos hacia esta área. Es muyimportante que los gobiernos de las principales áreas urbanas del país considereny abracen a la MR como un medio para promover el desarrollo económico de susciudades y para contribuir a fortalecer la competitividad nacional. Actualmente, pa-ra resolver los trámites de apertura de un negocio en México se necesitan más de50 días y más de mil dólares; en cambio, en Estados Unidos y Canadá, los principa-les socios comerciales de México, se requieren 2 días y 125 dólares y 5 días y 210dólares, respectivamente.30 Esto representa una desventaja de costos para las em-presas nacionales exportadoras de manufacturas, la cual siempre es más grave pa-ra las pequeñas y medianas, pero también es un desincentivo para la apertura demicro y pequeños negocios en el sector servicios. En muchos casos, la alternativapara estos últimos ha sido operar informalmente, lo cual conduce a la generaciónde subempleo y afecta la recaudación fiscal.

Recientemente, los trámites de orden federal para la apertura de empresas en acti-vidades de bajo riesgo (ambiental, de salud y civil) han sido reducidos considerable-mente; esto mediante la introducción de formas de regulación y control más eficien-tes. Por tanto, en el orden municipal es donde deben estar ocurriendo los cuellos debotella detectados en el proceso burocrático de apertura de empresas de bajo riesgo.

Asimismo, el ciudadano común sigue insatisfecho con el funcionamiento de lostrámites y servicios municipales, esto sin dejar de reconocer el avance logrado enalgunos municipios. Por tanto, resulta de suma importancia mejorar también los



30 Estudio del Banco Mundial mencionado en un artículo del diario Reforma el 1 de octubre de 2002. Elestudio incluye 110 países y México ocupa el lugar 85 en cuanto a costos para iniciar una empresa y el 53 encuanto a tiempo requerido para lograr cumplir con los trámites de apertura.

trámites ciudadanos para hacerlos más ágiles y menos discrecionales. El excesivotiempo y esfuerzo dedicado a su cumplimiento también representa un costo parala economía y para la sociedad.

Todo esto pone de manifiesto la necesidad de implementar acciones de MR mu-nicipal que funcionen y sigan una secuencia correcta. Dar luz en estos aspectos espropósito central de este artículo. La mejora regulatoria debe verse no como unapolítica más, sino como un medio de gobernar con mayor eficiencia y con mayortransparencia.

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