rap 15-7- seara - organos de control - 2004

RAP Bs. As. (15) SECCIÓN DOCTRINA 7

DoctrinaSección

Los órganos de controlde la Administración pública:comparación de los sistemasprovincial y nacional.

Sumario: I. Consideraciones introductorias. II. Los órganos decontrol de la Provincia de Buenos Aires. II.1. Fiscal de Estado. II.2.Contador General de la Provincia. II.3. Tribunal de Cuentas. II.4.Otros órganos de control bonaerenses. III. Los órganos de con-trol del Estado Nacional. III.1. Sindicatura General de la Nación.III.2. Auditoría General de la Nación. III.3. Comisión Parlamenta-ria Mixta Revisora de Cuentas. III.4. Otros órganos de controlnacionales. IV. Principales características del sistema provincial ycomparación con el sistema nacional. IV.1. Reconocimiento demáxima jerarquía normativa a los órganos de control. IV.2. Espe-cial régimen de designación y remoción de los funcionarios. Ne-cesidad de asegurar autonomía funcional. IV.3. Control previo yposterior de la actividad fiscalizada. IV.4. Atribuciones especialespara lograr la eficacia del control. Régimen de responsabilidad delos agentes públicos. V. La situación en las demás provincias y en laCiudad Autónoma de Buenos Aires. VI. Conclusiones finales.

I. Consideraciones introductorias.

Ante todo, estimamos conveniente resaltar que en un Esta-do de Derecho no se concibe que la Administración públicano esté sujeta a ningún control.1 Éste resulta imprescindi-ble, para que en su búsqueda del bien común no se aparte

Por Juan Ignacio Seara*

* Abogado de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UniversidadNacional de La Plata. Magíster en Derecho Administrativo de la Universi-dad Austral (Premio Editorial La Ley al mejor promedio de su promo-ción). Docente de Derecho Administrativo I en la Facultad de CienciasJurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata.Docente Uni-versitario Autorizado de la Universidad Nacional de La Plata. SecretarioLetrado de la Fiscalía de Estado de la Provincia de Buenos Aires.1 Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Capítulo II, Bue-nos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 1997, p. 17 y sigs.

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de los principios y normas jurídicas que deben guiar–inexcusablemente– su actuación.

Desde esta perspectiva, el control de la actividadadministrativa no sólo interesa al Estado, sino tam-bién a los particulares, porque los protege contralas eventuales ilegalidades o arbitrariedades quepueden llegar a presentarse en oportunidad de ejer-cerse el poder estatal.2

En otro orden, merece subrayarse que los sistemasde control administrativo, que contemplan los or-denamientos jurídicos, muchas veces se muestraninsuficientes para evitar que la Administración pú-blica transgreda el marco de la juridicidad.

Sin embargo, esa circunstancia no debe llevar a laapresurada conclusión de que podrían llegar a su-primirse.3 Sí, desde luego, lo que puede y debe ha-cerse es mejorarlos, para tornarlos más eficientes.4

Basta imaginar las nefastas consecuencias que segu-ramente se producirían en una organización admi-nistrativa que no contemple ningún sistema de con-trol, para desestimar por completo aquella hipoté-tica posibilidad.5

Los fundamentos precedentes permiten sostenerque en toda organización estatal (con más razón

aún que en una privada) debe existir algún sistemade control (más simple o más complejo) de la acti-vidad que allí se realiza.6

Siguiendo este orden de ideas, nos hemos propues-to analizar los órganos de control de la Provinciade Buenos Aires y del Estado Nacional con el obje-to de poder compararlos.

En especial, pretendemos poner de relieve algunascaracterísticas y diferencias importantes que -ad-vertimos- existen entre ambos sistemas. Además,analizaremos la misma situación en las demás pro-vincias y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

II. Los órganos de control de la Provincia deBuenos Aires.

II.1. Fiscal de Estado.

La Constitución de la Provincia de Buenos Airescontempla tres órganos, cuya función primordialconsiste en fiscalizar a la Administración pública. Es-tos órganos son el Fiscal de Estado, la ContaduríaGeneral de la Provincia y el Tribunal de Cuentas,que deben actuar de manera coordinada.

El Fiscal de Estado, con las características que pre-senta en la actualidad, tiene como antecedente unamemorable sentencia del 28 de septiembre de 1878que dictó la Suprema Corte de Justicia bonaerense.7

2 Enseña Weil, Prosper, en este mismo sentido, que el Derechoadministrativo no busca solamente asegurar la acción adminis-trativa, sino también que intenta proteger al individuo de lasactividades de un poder, siempre temible para los derechos ylibertades individuales (Derecho Administrativo, Madrid, Civitas S.A.,1994, p. 127 y sigs.).3 Santamaría Pastor, Juan Alfonso, Principios de Derecho Administra-tivo, T. I, Madrid, Centro de Estudios Ramón Areces S.A., 2000, p.516, sostiene que una organización tan vasta y compleja como laAdministración estatal requiere de una serie de órganos, cuyatarea consista en la vigilancia de los demás, a los efectos de po-der comprobar su correcto funcionamiento.4 Abona lo expuesto, Garcia de Enterria, Eduardo, Democracia,jueces y control de la Administración, Madrid, Civitas, 2000, p. 121,cuando afirma de manera concluyente: “[...] la situación actual dela democracia impone un reforzamiento y, en modo alguno, unarelajación de los controles. Que ello debe hacerse preservandola eficacia, es obvio, como también que para salvaguardar ésta nodebe llegarse en ningún caso a pretender sacrificar controlesigualmente efectivos [...]”.5 Estamos convencidos de que, para que un órgano de controlsea eficiente, no basta con modificar las normas jurídicas queregulan su funcionamiento, ya que también resulta imprescindi-ble que cuente con personal idóneo y medios materiales y técni-cos para poder cumplir sus funciones. Puede verse, en similarsentido, las reflexiones de Cassagne, Juan Carlos, en libro colec-tivo Control de la Administración Pública. Administrativo, Legislativo yJudicial, Buenos Aires, Ediciones RAP, 2003, p. 809 y sigs.

6 Conviene recordar que el control constituye una actividad com-prendida dentro la compleja función de administrar (Marienhoff,Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Buenos Aires,Abeledo Perrot, 1982, p. 103 y sigs.).7 Causa DX-VIII, promovida “por el Fiscal de Gobierno contra elPoder Ejecutivo de la Provincia, sobre la nulidad de la venta deun campo en el Partido de Ayacucho, efectuada por el segundo afavor de José Faggioni”, Acuerdos y Sentencias, Serie primera, T. VIII,p. 5 y sigs. La demanda la había promovido el por entonces Fiscalde Gobierno ante la Suprema Corte de Justicia local, con el ob-jeto de lograr la nulidad de un decreto que había autorizado laventa de un campo en el Partido de Ayacucho, pero sin cumplirpreviamente con la exigencia legal del remate público. En el fallose decidió que este funcionario no era un simple consejero delPoder Ejecutivo, sino un verdadero defensor en juicio de losintereses del Estado. Por consiguiente, se consideró que estabalegitimado para demandar la nulidad de los actos estatales con-trarios a aquellos intereses y se decidió, finalmente, anular eldecreto cuestionado. Ello provocó que en la Ley de Presupuestodel año siguiente (1879) fuera suprimido el cargo de este funcio-nario. En suma, dicho funcionario ganó el juicio, pero perdió sucargo (Tribiño, Carlos Roberto, El Fiscal de Estado. Representaciónjudicial del Estado y el control de la actividad administrativa, BuenosAires, Ábaco de Rodolfo Depalma, 2001, p. 39 y sigs.).


Este precedente judicial fue determinante para que,en la reforma de la Carta Magna local de 1889,8 seincorporara -por primera vez en una Constituciónprovincial- la figura del Fiscal de Estado,9 que se hamantenido con muy pocas variantes en su actualArtículo 155.10

Esta cláusula constitucional se complementa con losArtículos 73 inciso 2, 79, 144 inciso 18.1. y concor-dantes de la Carta Magna local, y con la Ley Orgáni-ca de la Fiscalía de Estado, es decir el Decreto LeyN° 7.543/1969 (t.o. 1987).11

De la normativa mencionada precedentemente, sur-ge que este funcionario debe ser nombrado por elPoder Ejecutivo con acuerdo del Senado12 y, comotiene inamovilidad en su puesto, sólo puede ser re-movido de éste mediante juicio político.13 Para ocu-par dicho cargo se exigen las mismas condicionesque para ser ministro de la Suprema Corte de Justi-cia local.14

De acuerdo con la Constitución bonaerense, sumisión consiste en defender el patrimonio del Fis-co; puede hacerlo de los siguientes modos:15

1) En primer lugar, cuando interviene en las actua-ciones administrativas mediante la vista fiscal,16 queemite en forma previa al dictado de ciertos actosadministrativos, concretamente los que pueden lle-gar a comprometer los intereses fiscales.17

Cabe añadir, también, mediante la impugnación quepuede formular en sede administrativa con poste-rioridad a la notificación de determinados actosadministrativos (v. gr. en materia previsional).18

2) En segundo término, cuando asume la represen-tación y defensa en juicio de la Provincia, en los plei-tos en que es parte actora o demandada, o tomaintervención en cualquier otro carácter.19

Conviene aclarar que, para cumplir esta función, nodebe solicitar instrucciones a ningún funcionario,pero sí debe requerir autorización para realizar tran-

8 Conviene recordar que la primera Constitución de BuenosAires como provincia se sancionó en 1873 y fue reformada en1889, 1934 y 1994 (no mencionamos la reforma constitucionalde 1949 debido a que tuvo una breve vigencia).9 Ello ocurrió, concretamente, en el Artículo 152 de la Constitu-ción local de 1889. Las razones que provocaron que este funcio-nario fuera incluido en el texto constitucional surgen de los de-bates de la respectiva Convención constituyente (véase Debatesde la Convención Constituyente, T. I, Buenos Aires, El Censor, 1891,p. 270 y sigs.). De allí resulta que se incorporó a este funcionarioen la Ley Fundamental local, para evitar que el Poder Ejecutivopudiera influir en el Poder Legislativo para que se suprimiera sucargo, como ya había ocurrido en 1879, según vimos. Sobre elparticular, puede verse la obra de Santa Cruz, José M., El Fiscal deEstado. La Institución – Antecedentes – Legislación – Jurisprudencia,Laboremus, 1951, p. 130 y sigs.10 En la reforma constitucional de 1934, el Fiscal de Estado pasóa estar regulado en el Artículo 143 de la Ley Fundamental local.Allí se introdujeron las siguientes modificaciones: se le recono-ció inamovilidad; se sustituyó el jurado de enjuiciamiento por eljuicio político, al efecto de su remoción, y se estableció que, paraocupar ese puesto, se deberían reunir las mismas condicionesque para integrar la Suprema Corte de Justicia bonaerense. En laúltima reforma constitucional, de 1994, se mantuvo el mismotexto en relación con el Fiscal de Estado, pero en el actual Artí-culo 155.11 Esta normativa ha tenido varias modificaciones: Leyes N° 11.401,11.623, 11.764, 11.796, 12.008, 12.214 y 12.748.12 Conforme Artículo 144 inciso 18.1. de la Constitución bonae-rense.13 Conviene tener presente que, de acuerdo con el Artículo 73inciso 2, la Cámara de Diputados debe realizar la acusación antela Cámara de Senadores, la cual se constituye a ese efecto entribunal conforme reza el Artículo 79. Ambas normas pertene-cen al Estatuto Fundamental local.14 Artículos 155, 177 y 181 de la Carta Magna local.

15 Conforme Tribiño, Carlos Roberto, op. cit., p. 57 y sigs.16 Artículo 38 del Decreto Ley N° 7.543/1969 (t.o. 1987). LaSuprema Corte de Justicia local tiene dicho que, como la vistafiscal ha sido creada legalmente, podría dejarse de lado respectode determinadas materias u organismos administrativos sin vul-nerar el ordenamiento constitucional. Por otro lado, también hasostenido que resulta imprescindible que el Fiscal de Estado seaal menos notificado de las resoluciones susceptibles de afectarel patrimonio fiscal, para que tenga la posibilidad de poder im-pugnarlas judicialmente (Doctrina Causa B-44.231 “Fiscal de Es-tado”, sentencia del 31-05-1966, Acuerdos y Sentencias, 1966-I-863).17 Resulta conveniente aclarar que la vista fiscal carece de efec-tos vinculantes para la autoridad con competencia decisoria y,por su carácter fiscalizador, no constituye un dictamen jurídico.Su objeto es que dicha autoridad conozca la opinión del Fiscalde Estado antes de dictar el acto administrativo y pueda evitaruna eventual demanda de este funcionario (conforme Tribiño,Carlos R., op. cit., pp.103/106). Véase, asimismo, el trabajo deMarafuschi, Miguel Ángel, La Ley, “Competencia del Fiscal de Es-tado de la Provincia de Buenos Aires”, T. 1989-E, p. 509 y sigs.18 En este caso, la observación del Fiscal de Estado se sustanciacomo recurso de apelación, por lo que debe ser resuelta porel Poder Ejecutivo (Artículo 76, Decreto Ley N° 9.650/1980,t.o. 1994).19 La Suprema Corte de Justicia sostiene, desde hace bastantetiempo, que el Fiscal de Estado es parte legítima, pero no exclusi-va, en los juicios en que se controvierten intereses del Estado,por lo que el legislador podría excepcionalmente confiar la de-fensa de esos intereses a otro funcionario (Acuerdos y Sentencias1957-IV-245; 1964-III-795; entre otros).


sacciones o allanamientos y para desistir juicios ini-ciados.20

3) Por último, cuando impugna judicialmente actosadministrativos, que estima contrarios a la Consti-tución, las leyes o los reglamentos administrativos,lo cual puede hacer mediante acciones contenciosoadministrativas o de inconstitucionalidad.21

Esta atribución es muy particular, ya que, como re-sulta fácil advertir, este funcionario -no obstante in-tegrar el Estado- puede solicitar judicialmente lanulidad de actos emanados del Poder Ejecutivo uotros órganos administrativos cuando los estimaperjudiciales para los intereses del Fisco.22

En estos casos la demanda la contesta el AsesorGeneral de Gobierno,23 y el particular favorecidocon el acto administrativo impugnado se puede pre-sentar en el juicio en carácter de coadyuvante,24

por lo que la sentencia también hace cosa juzgadaen relación con él.

II.2. Contador General de la Provincia.

Los antecedentes del Contador General de la Pro-vincia se remontan a los primeros años de su orga-nización institucional; adquirió la máxima jerarquíanormativa en la Constitución de 1873.25 Actualmen-te, los Artículos 156 a 158 de la Ley Fundamentalbonaerense se refieren a este funcionario, lo mismoque el Artículo 82 del mismo cuerpo normativo.26

De allí surge que debe ser nombrado por el PoderEjecutivo de una terna que el Senado le presenta.27

Dura cuatro años en su cargo, pero puede ser re-electo.28 Su función consiste, esencialmente, en au-torizar los pagos que debe realizar el Tesorero Ge-neral de la Provincia.29 Por su parte, la Ley Orgáni-ca de la Contaduría General de la Provincia, Decre-to Ley N° 8.827/197730 (se complementa con la Leyde Contabilidad, Decreto Ley N° 7.764/1971),31 tie-ne la particularidad de que divide nítidamente lascompetencias de este organismo32 y las que corres-ponden a su titular.33

De esta normativa resulta que, entre otras funcio-nes,34 la Contaduría General de la Provincia con-trola el desenvolvimiento general de la haciendapública en los tres órganos esenciales del Estado;realiza un control preventivo, simultáneo o poste-rior en la Administración provincial, mediante losprocedimientos de auditoría o inspección; intervie-ne en los ingresos y egresos que se operan por Te-sorería General;35 controla la recaudación de losingresos públicos; requiere la rendición de cuentasde los responsables en tiempo y forma; registra las

20 Conforme Artículo 15 del Decreto Ley N° 7.543/1969 (t.o. 1987).21 Esta función no surge explícitamente de la Constitución local,pero sí está contemplada expresamente en el Artículo 40 de laLey Orgánica de la Fiscalía de Estado, Decreto Ley N° 7.543/1969(t.o. 1987). También aparece mencionada en el Código Contencio-so Administrativo (Artículo 9° inciso 2 de la Ley N° 12.008).22 Con acierto sostiene Tribiño, Carlos R. (véase, op. cit., p. 113 ysigs.) que, de todas las atribuciones asignadas al Fiscal de Estado,ésta indudablemente es la más importante desde un punto devista institucional, porque demuestra que no es un asesor delpoder administrador o un simple procurador judicial de la Pro-vincia.23 Conforme Artículo 9. inciso 2 de la Ley N° 12.008.24 Artículo 10 de la Ley N° 12.008 y su doctrina.25 Artículos 152 a 154.26 En la reforma constitucional de 1889, aquellos Artículos (152 a154) pasaron a ser los Artículos 153 a 155 (el primero aumentóel mandato del Contador General de la Provincia de tres a cua-tro años; el segundo le encomendó también pagar las sumas re-sultantes de las sentencias, dictadas en causas contencioso admi-nistrativas, mientras que el tercero mantuvo la misma redacción).Más tarde, en las reformas constitucionales de 1934 (Artículos144, 145 y 146) y de 1994 (Artículos 156, 157 y 158) no seprodujo ninguna modificación relevante.

27 Conforme Artículo 82 citado.28 Artículo 156 del Estatuto Fundamental de la Provincia.29 Véanse los Artículos 157 y 158 de la Constitución local y laLey Orgánica de la Tesorería General de la Provincia, Decreto LeyN° 8.941/1977 (Boletín Oficial del 06-12-1977).30 Boletín Oficial del 22-07-1977. Esta normativa fue modificadapor el Decreto Ley N° 9.942/1983 (Boletín Oficial del 16-05-1983)y reglamentada por el Decreto 4.273/1994 (Boletín Oficial del06-02-1995). De ahí surge, que colabora con el Contador Ge-neral de la Provincia, el Subcontador General de la Provincia(que también tiene raigambre constitucional), entre otros fun-cionarios.31 Véanse, en especial, Artículo 60 y sigs.32 Puede ampliarse este tema con el trabajo de Marafuschi, Mi-guel Ángel, publicado en el libro colectivo Control de la Adminis-tración Pública. Administrativo, Legislativo y Judicial, “Formas y órga-nos de control sobre la Administración Pública de la Provinciade Buenos Aires”, Buenos Aires, Ediciones RAP, 2003, p. 39 y sigs.Asimismo, con el trabajo del mismo autor, publicado en el librocolectivo El Derecho Administrativo Argentino, Hoy, “El control de laAdministración Pública en el ámbito provincial”, Buenos Aires,editorial Ciencias de la Administración, División Estudios Admi-nistrativos, 1996, p. 138 y sigs.33 En efecto, el Decreto Ley N° 8.827/1977 se refiere a la Conta-duría General en el Capítulo III, mientras que al Contador Gene-ral en el Capítulo IV. Por su parte, el Capítulo V de la mismanormativa alude a la facultad de observación que tiene asignadaeste funcionario.34 Véase el Artículo 7° del Decreto Ley N° 8.827/1977.35 Zuccherino, Ricardo Miguel, Tratado de Derecho Federal, Estadualy Municipal (Argentino y Comparado), T. II, Buenos Aires, Depalma,1992, p. 396 y sigs.


operaciones vinculadas a la hacienda pública, y elevaa los Poderes Legislativo y Ejecutivo, y Tribunal deCuentas, la Cuenta General del Ejercicio vencido.36

Por su parte, el Contador General de la Provinciatiene asignadas dos funciones importantes, que sedestacan por sobre las demás.37 En primer lugar,dispone el inicio de sumarios, para la determinaciónde irregularidades en la administración de fondos,valores o bienes fiscales y transgresiones a disposi-ciones legales, susceptibles de producir perjuicios ala Provincia.38 En segundo término, puede formularobservación con respecto a todo acto administrati-vo que viole las disposiciones vigentes.39 Esta facul-tad debe ejercerla dentro de los quince días hábiles,contados desde que tuvo conocimiento oficial delacto administrativo.

La observación debe comunicarse de inmediato alorganismo respectivo, el que debe abstenerse deobrar hasta que se dicte una resolución definitiva,es decir que tiene efectos suspensivos. El reparoformulado queda sin efecto cuando la autoridad queemitió el acto lo desiste o modifica según el criteriodel Contador General de la Provincia. Sin embargo,también puede insistirse el acto observado, en cuyocaso se requiere una decisión de la máxima autori-dad de cada jurisdicción (decreto del Poder Ejecu-tivo, resolución de los Presidentes de las CámarasLegislativas o resolución de la Suprema Corte deJusticia). Si se produce la insistencia, se cumple conel acto observado, y el Contador General de la Pro-vincia debe comunicar tal circunstancia a la Legisla-

tura y al Tribunal de Cuentas, para eximirse de res-ponsabilidad.40

II.3. Tribunal de Cuentas.

Esta institución, cuyos orígenes se remontan al De-recho colonial (y que aún hoy mantiene un fuertearraigo en el Derecho español), tuvo su reconoci-miento en el Estatuto Fundamental de la Provinciaen la reforma de 1889, lo cual produjo un cambioprofundo en materia de control estatal.41 De talmodo, por primera vez en nuestro país una Consti-tucional provincial incorporó en su texto al Tribu-nal de Cuentas.42 En la siguiente reforma constitu-cional, de 1934, se introdujeron algunas modifica-ciones con respecto a este organismo,43 que luegofueron mantenidas en el actual Artículo 159 por laúltima reforma constitucional, de 1994.44

Esta cláusula de la Constitución local establece queel Tribunal de Cuentas debe estar integrado por unpresidente –abogado– y cuatro vocales –contado-res públicos–, que son todos inamovibles. Estos fun-cionarios son nombrados por el Poder Ejecutivo

36 En sentido concordante, pueden verse el Artículo 17 y sigs. dela Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas N° 10.869.37 Véase Artículo 8°, en especial incisos 1 y 3, y Artículos 9° a 13del Decreto Ley N° 8.827/1977.38 Siguiendo similar orden de ideas, regulan este tema los Artícu-los 64 a 73 de la Ley de Contabilidad, Decreto Ley N° 7.764/1972. De allí surge que toda persona que recibe fondos del Esta-do está obligada a rendir cuentas, la que debe presentarse antela Contaduría General de la Provincia. Por su parte, el ContadorGeneral de la Provincia debe determinar la responsabilidad ad-ministrativa mediante la sustanciación de un sumario, el cual, unavez concluido con el dictado de la resolución pertinente, debeser elevado al Tribunal de Cuentas para su decisión definitiva.Este tema puede ampliarse con las reflexiones que realiza Marcer,Ernesto, en la obra Responsabilidad de los funcionarios públicos.Responsabilidad civil, penal, constitucional, administrativa y política,Buenos Aires, Hamurabi S.R.L., 1987, p. 112 y sigs.39 Véase, asimismo, Mileo, Julio A., Ley de Contabilidad de la Provin-cia de Buenos Aires. Comentada y Anotada, Buenos Aires, editorialFunción Pública, 1998, p.135 y sigs.

40 Este mecanismo, que tiende a que un funcionario se exima deresponsabilidad, se encuadra en lo que se conoce como teoría dela reiteración (Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administra-tivo, T. I, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1982, p. 597 y sigs.).41 En la Constitución de 1873, la creación del Tribunal de Cuen-tas no prosperó; se previó una simple Oficina de Contabilidad,que dependía de la Legislatura (Artículo 98 inciso 14). Sin em-bargo, en la reforma constitucional de 1889 se encomendó a laLegislatura la creación de un Tribunal de Cuentas, con facultadpara aprobar o desaprobar las percepciones e inversiones de loscaudales públicos, que estaría integrado con un presidente, le-trado, y cuatro vocales, contadores, todos nombrados por elPoder Ejecutivo con acuerdo del Senado, con carácter de ina-movibles. Las acciones originadas en las decisiones del Tribunalde Cuentas deberían ser promovidas por el Fiscal de Estado(Artículo 99 inciso 12). Cabe agregar que, luego de sancionarsela Ley de Contabilidad N° 2.337, que fue promulgada el 24 deenero de 1890, se creó finalmente el Tribunal de Cuentas el 6 defebrero de 1891. De este modo, la atribución que hasta entonceshabía tenido el Poder Legislativo para aprobar o desechar la cuentade inversión, pasó a desempeñarla un órgano técnico adminis-trativo con independencia funcional.42 Conforme Lazzo, Fidel Isaac, Tribunales de Cuentas. Jurisdiccionalidady Constitucionalización. Actuación Letrada, Buenos Aires, Depalma, 1981,p. 75. Sobre la conveniencia de que estos órganos de control ten-gan raigambre constitucional, puede verse el trabajo de Romero,César Enrique, publicado en La Ley, “Los Tribunales de Cuentas.Órganos de la Constitución”, T. 1976-B, pp. 508/511.43 Artículo 147. Así, por ejemplo, se amplió el ámbito de su com-petencia, cuando se le otorgó la facultad para inspeccionar ofici-nas provinciales o municipales, que administren fondos públicos,y tomar las medidas necesarias para prevenir irregularidades (aun-que, no por ello, su control dejó de ser posterior).44 Puede ampliarse este tema en la citada obra de Zuccherino,Ricardo Miguel, p. 403 y sigs.


con acuerdo del Senado y pueden ser removidospor igual procedimiento que los jueces de las Cá-maras de Apelación (Jury de enjuiciamiento).45 Sus fun-ciones pueden sintetizarse en los denominados jui-cio de cuentas y juicio de responsabilidad.46

El primero está destinado a examinar las rendicio-nes de cuentas presentadas por los jefes de los ser-vicios administrativos de cada jurisdicción (cuenta-dantes), quienes están obligados a rendir cuentadocumentada de su gestión (responsabilidad conta-ble). El segundo está previsto para los agentes pú-blicos (o estipendiarios),47 que por su labor habitualno disponen de fondos públicos (y, por ende, nodeben rendir cuentas), cuando por una acción uomisión ocasionan un perjuicio a la hacienda públi-ca, con el objeto de determinar el monto del per-juicio que deben ingresar en las arcas del Estado(responsabilidad administrativa).48 Ambos pueden

concluir con la aplicación de una sanción por partedel Tribunal de Cuentas. La acción judicial, para laejecución de las resoluciones de este organismo decontralor, corresponde al Fiscal de Estado.49

De acuerdo con su Ley Orgánica N° 10.869,50 elTribunal de Cuentas es un órgano de control admi-nistrativo con funciones jurisdiccionales;51 estudialas rendiciones de cuentas de la Administración pú-blica (centralizada y descentralizada), Poderes Le-gislativo y Judicial, y Municipalidades; es la única au-toridad con competencia para aprobar o desapro-bar dichas cuentas y está facultado para aplicar san-ciones: llamado de atención, amonestaciones, car-gos pecuniarios (hasta el importe del perjuicio) ymulta (dos a veinte sueldos mínimos de la Adminis-tración pública provincial).52

La Contaduría General de la Provincia, antes del 15de abril de cada año debe remitir, al Tribunal deCuentas, la Cuenta General del Ejercicio vencido.Ello, sin perjuicio de las rendiciones mensuales quedeben realizar los directores de Administración delas distintas dependencias provinciales ante la Con-taduría General. Los estudios de las cuentas sonrealizados por relatores (contadores públicos), quie-nes pueden formular requerimientos u observacio-nes antes de que el Tribunal de Cuentas emita sudecisión. Los agentes públicos pueden presentar –por

45 Artículo 182 y sigs. de la Carta Magna local.46 No obstante esta equívoca denominación, debe quedar en cla-ro que ambos juicios no se sustancian ante magistrados judicialessino ante el Tribunal de Cuentas. Enseña Fiorini, Bartolomé, si-guiendo similar orden de ideas: “[...] en el juicio de cuentas esteorganismo de contralor realiza, a través de un procedimientoreglado, el control y examen de verificación de las cuentas de lasinversiones estatales. Esta actividad se denomina juicios de cuen-tas, que tiene cierta similitud con la rendición de cuentas que serealiza en el Derecho privado. La manifestación de la rendiciónde cuentas debe ser documentada, justificada y aclarada antecualquier requerimiento [...]”. Por otro lado, agrega el mismoautor: “[...] existe el juicio de responsabilidad, que se sustancia anteirregularidades en la gestión con el patrimonio estatal y, también,por los daños producidos por los agentes de la administración al patri-monio del Estado [...]”. Añade: “[...]este procedimiento se siguecontra agentes estatales y no contra terceros ajenos a la Admi-nistración Pública, por deficiencias en la administración de fon-dos o por los daños que se produzcan a los bienes del patrimoniofiscal [...]” (Manual de Derecho Administrativo, Buenos Aires, LaLey, 1968, pp. 214/215). De modo que el juicio de responsabilidad,a diferencia de lo que ocurre con el juicio de cuentas, no surge deuna rendición de cuentas y se inicia ante una situación susceptiblede producir responsabilidad administrativa (conforme Marcer, Er-nesto, op. cit., p. 104). Este tema puede ampliarse con el trabajo dePerez Colman, Luis J., publicado en la Revista Argentina de DerechoAdministrativo N° 7, “La prescripción de la responsabilidad adminis-trativa de los agentes públicos”, Sección Doctrina, p. 7 y sigs., y conla obra de Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, T. I, BuenosAires, Abeledo Perrot, 1986, p. 371 y sigs., entre muchos otros.47 Es decir, quienes cobran un estipendio o remuneración conmotivo de sus servicios.48 Conviene puntualizar que el Contador General de la Provinciatiene a su cargo la investigación y resolución de la totalidad delos sumarios de responsabilidad en jurisdicción provincial, y, pos-teriormente, resuelve en forma definitiva el Tribunal de Cuentas.En cambio, tratándose de sumarios municipales, el Tribunal deCuentas, además, tiene a su cargo la instrucción (conforme Ar-tículos 64, 70, 73 y concordantes, Ley de Contabilidad, Decreto

Ley N° 7.764/1971; Artículo 8° inciso 3, Ley Orgánica de la Con-taduría General de la Provincia, Decreto Ley N° 8.827/1977;Artículo 44 y concordantes, Ley Orgánica del Tribunal de Cuen-tas, Ley N° 10.869; Artículo 241 y sigs., Ley Orgánica Municipal,Decreto Ley N° 6.769/1958). Por el contrario, en el juicio de cuen-tas no hay grandes diferencias cuando las cuentas son provincialeso municipales, ya que en ambos casos toma directa intervenciónel Tribunal de Cuentas (Artículos 17, 19, 26 y concordantes de laLey N° 10.869).49 Así lo establece en forma expresa el Artículo 159 (última par-te) de la Constitución local. En la misma dirección, puede verseel Artículo 33 y concordantes de la Ley N° 10.869.50 La primera Ley Orgánica del Tribunal Cuentas N° 4.373 rigiódesde 1935 hasta que fue reemplazada por la actual Ley N° 10.869(Boletín Oficial del 12-01-1990). La promulgación de esta ley fueparcial, pues el Poder Ejecutivo vetó algunas de sus disposicionespor medio del Decreto N° 5.937/1989 (Boletín Oficial del12-01-1990). Inmediatamente, la Legislatura sancionó la LeyN° 10.876 (Boletín Oficial del 26-01-1990), que sufrió un nuevoveto parcial del Gobernador, esta vez por el Decreto N° 30/1990 (Boletín Oficial del 26-01-1990). Este nuevo régimen seencuentra reglamentado por el Decreto N° 2.503/1990 (Bo-letín Oficial del 20-07-1990).51 Este tema puede ampliarse con el trabajo de Castiglione, An-tonio V., publicado en La Ley, “Función jurisdiccional de los Tribu-nales de Cuentas”, del 26-02-1988.52 Conforme Artículos 1°, 5°, 15, 16 y sigs. de la Ley N° 10.869.


escrito– su defensa y ofrecer pruebas. Luego de pro-ducirse dichas pruebas o vencido el plazo para su pro-ducción, el relator debe pronunciarse sobre su valor,con lo que la causa queda en condiciones de dictarresolución. La decisión del Tribunal de Cuentas puedeser objeto de recurso de revisión, el cual debe inter-ponerse en el plazo de quince días. Las resolucionesdel Tribunal de Cuentas son revisables judicialmente.53

II.4. Otros órganos de control bonaerenses.

En los apartados precedentes, no hemos pretendidoagotar el examen de los órganos de control de la Ad-ministración pública que existen en la Provincia deBuenos Aires, sino sólo mencionar aquellos que consi-deramos más importantes por sus funciones y porhaber sido incorporados en su Ley Fundamental.

Lo expuesto permite comprender por qué no inclui-mos a la Asesoría General de Gobierno, ya que, a dife-rencia de la Fiscalía de Estado (Artículo 155), la Con-taduría General de la Provincia (Artículos 156/158) yel Tribunal de Cuentas (Artículo 159) carecen de ran-go constitucional.54

Además, porque su labor está más orientada a pres-tar asesoramiento jurídico que a fiscalizar la actua-ción de la Administración pública. Conviene desta-car, especialmente, que lo expuesto en modo algu-no debe interpretarse en el sentido de que se leresta méritos a dicho organismo, ya que cumple unafunción muy destacada para que la actividad admi-nistrativa se desenvuelva dentro de la juridicidad.

Por otro lado, conviene aclarar que tampoco he-mos mencionado al Defensor del Pueblo, aunquepor otra razón. Ello se debe a que, si bien esta insti-tución fue incorporada en la Constitución local enla última reforma, de 1994,55 aún no ha sido puestaen funcionamiento debido a que está pendiente desanción su ley orgánica.

III. Los órganos de control del Estado Nacional.

III.1. Sindicatura General de la Nación.

En 1992 se produjo un importante cambio con res-pecto a los organismos de control nacionales, yaque se sancionó la denominada Ley de Administra-ción Financiera y de los Sistemas de Control del

Sector Público Nacional, que lleva el N° 24.156.56

Esta normativa derogó muchos artículos de la Leyde Contabilidad, Decreto Ley N° 23.354/1956(con lo que suprimió al Tribunal de Cuentas queestaba allí previsto)57 y, por completo, el DecretoLey N° 21.801/1978 (que regulaba el funcionamien-to de la Sindicatura General de Empresas Públicas).58

En sustitución de estos dos organismos, creó la Sin-dicatura General de la Nación (para realizar un con-trol interno de la Administración pública centraliza-da y descentralizada)59 y la Auditoría General de laNación (para efectuar un control externo de losPoderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial).60 Estos sis-temas de control, que están inspirados en el mode-lo canadiense anglosajón,61 constituyeron una in-novación absoluta en nuestro país.62

53 Véanse, en especial, en relación con estos temas, los Artículos17, 18, 26, 27, 30, 38 y concordantes de la misma Ley.54 En efecto, su competencia surge de su Ley orgánica, DecretoLey N° 8.019/1973 (Boletín Oficial del 30-03-1973; t.o. por De-creto N° 8.524/1986, Boletín Oficial del 09-01-1987).55 Artículo 55.

56 Esta normativa fue sancionada el 30-09-1992, publicada en elBoletín Oficial el 29-10-1992 (Fe de erratas, Boletín Oficial del15-12-1992) y comenzó su vigencia el 01-01-1993. Se divide endos grandes sistemas: el de administración financiera (Artículos1° a 95, que comprende, a su vez, otros cuatro sistemas, mejordicho subsistemas, presupuestario, crédito público, tesorería ycontabilidad, todos interrelacionados), y el de control (Artículos96 a 131, que incluye dos sistemas, o subsistemas, control inter-no y externo). Este tema puede ampliarse con el trabajo de Zillide Miranda, Martha, publicado en la obra colectiva Control de laAdministración Pública. Administrativo, Legislativo y Judicial, “El con-trol interno de la Administración Pública en el ámbito nacional:la Sindicatura General de la Nación”, Buenos Aires, EdicionesRAP, 2003, p. 63 y sigs.57 En efecto, el Artículo 137 inciso a) de la Ley N° 24.156 derogóla Ley de Contabilidad, Decreto Ley N° 23.354/1956, exceptosus Artículos 51 a 54 (Capítulo V – De la gestión de bienes delEstado) y 55 a 64 (Capítulo VI – De las contrataciones). En elArtículo 78 y sigs. de esta normativa estaba previsto el Tribunalde Cuentas de la Nación.58 Artículo 137, inciso b), Ley N° 24.156. La Sindicatura Generalde Empresas Públicas (SIGEP) era un organismo que tenía la fun-ción específica de controlar empresas estatales. Este tema pue-de ampliarse con el citado trabajo de Zilli de Miranda, Martha, p.63 y sigs.59 Artículos 96 a 115 de la Ley N° 24.156.60 Artículos 116 a 127 de la misma ley.61 Lapierre, José Augusto, trabajo publicado en la obra colectivaEl Derecho Administrativo, Hoy, “Los controles de la Administra-ción Pública”, Buenos Aires, editorial Ciencias de la Administra-ción, 1996, p. 102 y sigs.62 En especial, porque sustituía el control a cargo del Tribunal deCuentas, que censuraba enfáticamente lo actuado por los orga-nismos bajo su control, por otro sistema que apuesta más a suautocontrol. Este tema puede ampliarse con el trabajo doctrina-rio de Chapman, William L., publicado en Revista Argentina delRégimen de la Administración Pública – RAP N° 169:7, “Crónicaresumida del proceso de control gubernamental y comentariossobre la nueva ley de reforma del régimen de control de la admi-nistración financiera del Estado Nacional”.


Al titular de la Sindicatura General de la Nación(SiGeN) debe designarlo el Presidente de la Nacióny dura en su cargo mientras éste lo estime conve-niente.63 Es asistido por tres Síndicos GeneralesAdjuntos, nombrados también por el Poder Ejecu-tivo, pero propuestos por el Síndico General.

Este organismo tiene personalidad jurídica y autar-quía administrativa y financiera. Funciona en el ám-bito del Poder Ejecutivo y se complementa con lasUnidades de Auditoría Interna (UAI), que debenexistir en cada órgano o entidad, las cuales son re-guladas, coordinadas y supervisadas por la SiGeN.64

Conviene subrayar que entre la SiGeN y las UAI nohay relación jerárquica; los titulares de éstas (audi-tores internos)65 son nombrados y removidos porel titular de cada órgano o entidad donde estánengarzadas.66 Su función consiste en realizar uncontrol de auditoría posterior de las actividadesadministrativas y financieras que allí se realizan.67

El control de la SiGeN se extiende a la legalidad,auditoría y gestión.68 Puede formular observacio-nes y recomendaciones a las reparticiones o enti-

dades controladas. Su labor concluye con un infor-me, que pone en conocimiento del Jefe de Gabinetede ministros, de la opinión pública -a través de unapágina web-69 y de la Auditoría General de la Na-ción, la cual tiene la misión de realizar un controlposterior.70

III.2. Auditoría General de la Nación.

Desde 1994 este organismo tiene jerarquía consti-tucional; su función consiste en asistir técnicamen-te al Congreso de la Nación, que tiene a su cargo elcontrol del sector público nacional en los aspectospatrimoniales, económicos, financieros y operativos(Artículo 85 de la Ley Fundamental).

La Ley N° 24.156 asigna a la Auditoría General de laNación (AGN) personalidad jurídica, independen-cia funcional y financiera. Ejerce un control de lega-lidad, gestión y auditoría de la Administración Públi-ca71 (centralizada y descentralizada).72 Asimismo, fis-caliza a los Poderes Legislativo y Judicial.73

63 Artículo 108 de la Ley N° 24.156. Esta normativa, inicialmente,establecía que para ocupar este cargo debía tenerse título univer-sitario en Ciencias Económicas y una experiencia en administra-ción financiera y auditoría no inferior a ocho años (Artículo 109).Sin embargo, posteriormente, la Ley N° 25.233 (Artículo 12) per-mitió que dicho puesto también pudiera ser desempeñado por unprofesional del Derecho.64 Este organismo regula a las UAI mediante normas de controlinterno. Asimismo, coordina su actuación y supervisa la aplica-ción de aquellas normas (conforme Artículos 100, 104 yconcordantes de la Ley N° 24.156).65 En el Decreto N° 971/1993 (Boletín Oficial del 17-05-1993),se establecen los criterios de selección de los auditores inter-nos y su ubicación jerárquica, remunerativa y funcional. De allítambién surge que carecen de estabilidad.66 Artículo 100 de la Ley N° 24.156. Por ello, el responsableprimario de que exista un adecuado sistema de control en cadaórgano o entidad es su autoridad superior.67 Mertehikian, Eduardo, “El control interno en la AdministraciónPública en el ámbito nacional. Unidades de Auditoría Interna” enla obra colectiva Control de la Administración. Administrativo, Legisla-tivo y Judicial,Buenos Aires, Ediciones RAP, 2003, p. 137 y sigs.,“Reflexiones acerca de la Administración Financiera y los Siste-mas de Control del Sector Público” . Estudio preliminar a la Leyde Administración Financiera y Control de gestión, octava edición,edición de la Revista Argentina del Régimen de la AdministraciónPública - RAP, septiembre 2003, p. 13 y sigs.68 Este control debe ser integral e integrado. Integral, porque debeabarcar los aspectos presupuestarios, económicos, financieros,patrimoniales, normativos, de gestión y la evaluación de progra-mas, proyectos y operaciones; e integrado, porque debe formarparte de los procedimientos que se establezcan para la corres-pondiente toma de decisiones. Además, debe fundarse en crite-

rios de economía, eficiencia y eficacia, según reza el Artículo 103de la Ley N° 24.156. éste tema puede ampliarse con el trabajode Comadira, Julio R., publicado en su libro Derecho Administrati-vo. Acto Administrativo. Procedimiento Administrativo. Otros Estudios,“La Sindicatura General de la Nación y la Emergencia Social”,Buenos Aires, editorial Lexis Nexis, 2003, p. 761 y sigs.69 www.SiGeN.gov.ar.70 Conforme Artículo 107 de la Ley N° 24.156.71 Conviene precisar que el control de gestión de los funcionariossusceptibles de juicio político (v. gr. Presidente, Vicepresidente,Jefe de gabinete de ministros, y ministros del Poder Ejecutivo),debe realizarse en forma global y, exclusivamente, por el Congre-so de la Nación (conforme Artículo 117 de la Ley N° 24.156).72 Merece señalarse que también controla a los entes regulado-res de servicios públicos y a los entes adjudicatarios de los pro-cesos de privatización (conforme Artículo 117 de la ley citada).73 Esto constituye para la doctrina una cuestión opinable. El Artí-culo 117 (cuarto párrafo) de la Ley N° 24.156 prescribe que elcontrol externo del Congreso Nacional será ejercido por laAuditoría General. Seguidamente, el mismo precepto (quintopárrafo) establece que, en el caso del Poder Judicial, la CorteSuprema de Justicia de la Nación debe disponer sobre la modali-dad y alcances de dicho control. Sin embargo, posteriormente,cuando se reformó en 1994 la Constitución Nacional, su Artícu-lo 85 aludió al sector público nacional, sin mencionar en formaexpresa los Poderes Legislativo y Judicial. De allí que podría lle-gar a interpretarse que dicha expresión sólo comprende a laAdministración pública. Algunos autores, como Barra, RodolfoCarlos (op. cit., p. 518) y Ekmekdjian, Miguel Ángel, Tratado deDerecho Constitucional, T. IV, Buenos Aires, Depalma, 1997, p. 796 ysigs., se pronuncian en el sentido de que la Auditoría General dela Nación ejerce su control sobre los tres órganos esenciales delEstado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). Este último autor sostie-ne que sector público, que se utiliza en el Artículo 85 de la LeyFundamental, debe interpretarse en el sentido de que incluye alos tres Poderes. En dirección contraria, puede verse a Bidart Cam-


Este organismo de control está gobernado por unColegio de Auditores, de siete miembros,74 que tomalas decisiones por mayoría de votos (especialmen-te, aprobar los dictámenes que debe remitir a laComisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuen-tas).75 Estos dictámenes son obligatorios para elCongreso, pero no son vinculantes.76

El presidente del Colegio de Auditores es propues-to por el principal partido político de oposición enel Congreso77 y es designado por los presidentesde ambas Cámaras legislativas.78 Este funcionariopuede cambiar, si se modifica la composición delCongreso,79 mientras que los restantes seis miem-

pos, Germán J., Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argen-tino, T. IV, Buenos Aires, Ediar, 1995, p. 476 y sigs.; Colautti, CarlosE., Derecho Constitucional, Buenos Aires, editorial Universidad, p.204; Seville Salas, Viviana, publicado en La Ley, “La Auditoría Ge-neral de la Nación después de la reforma constitucional de 1994”,T. 1997-B, p. 1.304 y sigs., entre otros.74 Deben tener nacionalidad argentina, título universitario, en elárea de Ciencias Económicas o de Derecho, y probada especia-lización en administración financiera y control (conforme Artí-culo 121 de la Ley N° 24.156). No pueden ser designados comoauditores generales quienes se encuentran inhibidos, en estadode quiebra o concursados civilmente, con procesos judicialespendientes o que hayan sido condenados en sede penal (Artícu-lo 126 de la misma ley).75 Barra, Carlos Rodolfo, op. cit., pp. 517/518.76 Badeni, Gregorio, Reforma Constitucional e Instituciones Políticas,Buenos Aires, 1994, p. 344; Ekmekdjian, Miguel Ángel, op. cit., p.793. Véanse, asimismo, Artículo 85 de la Constitución Nacional yArtículos 118 inciso d), 125 inciso g) y concordantes de la LeyN° 24.156. Por su parte, Mertehikian, Eduardo, sostiene que laactividad de la AGN tiene naturaleza administrativa (técnica),mientras que la del Congreso, carácter político (Administraciónfinanciera y control. Régimen Jurídico Integral del Sector Público Na-cional, Buenos Aires, editorial Ciencias de la Administración, 1997,p. 35 y sigs.).77 Según Gelli, María Angélica, aunque el Artículo 85 de la Cons-titución Nacional no lo aclara en forma expresa, cuando dichacláusula alude al partido político de oposición con mayor número delegisladores en el Congreso, está refiriéndose a la oposición al parti-do del Presidente de la Nación (Constitución de la Nación Argenti-na. Comentada y concordada, Buenos Aires, La Ley, 2001, p. 574).78 Artículo 85 (tercer párrafo) de la Constitución Nacional. Paraalguna doctrina, esta propuesta que realiza el partido político deoposición tienen carácter vinculante (Bidart Campos, Germán J.,op. cit., p. 479; Zarini, Helio Juan, Constitución Argentina. Comentaday concordada, Buenos Aires, Astrea, p. 334, Astrea, 1998, p. 334,entre otros). Sin embargo, también se ha sostenido que el PoderLegislativo podría llegar a rehusarse al nombramiento del candi-dato propuesto, si existieran elementos objetivos suficientementegraves que tornen inadecuada tal proposición (Barra, RodolfoCarlos, op. cit., p. 518).79 En efecto, no tiene inamovilidad ni ninguna inmunidad. Su manda-to no está sujeto a ningún plazo de duración, por lo que permaneceen su puesto hasta que cambia la relación de las fuerzas políticas delCongreso (conforme Gelli, María Angélica, op. cit., p. 575).

80 Conforme Artículo 121 de la Ley N° 24.156. De allí resultaque los auditores generales pueden ser reelegidos. Estos funcio-narios pueden llegar a ser removidos, por inconducta grave omanifiesto incumplimiento de sus deberes, por las Cámaras legisla-tivas (Artículo 124 de la misma ley).81 Artículo 122 de la Ley N° 24.156.82 Barra, Rodolfo Carlos, op. cit., p. 509 y sigs.83 La doctrina ha afirmado: “[...] la Auditoría parece más un órga-no de asesoramiento legislativo” que, en rigor, un órgano de con-trol (Gelli, María Angélica, op. cit., pp. 573/574). Sin embargo, comosostiene otro sector de la doctrina, el Artículo 85 de la Consti-tución Nacional, en su cuarto párrafo, le confiere a la AGN lafunción de controlar, lo que resulta coincidente con el Artículo117 de la Ley N° 24.156 (Barra, Rodolfo Carlos, op. cit., p. 509 ysigs.).84 Artículo 127.

bros duran ocho años en sus puestos80 (tres sonnombrados por la Cámara de Diputados, y tres, porla Cámara de Senadores).81

De los fundamentos precedentes, se desprende quecorresponde al Congreso tomar las decisiones enla materia en examen, con apoyo en el dictamen dela Auditoría General de la Nación. El Congreso puederealizar recomendaciones a un órgano o ente admi-nistrativo y, en un caso extremo, hasta podría re-mover al Jefe de Gabinete de ministros o al Presi-dente de la Nación mediante juicio político, consustento en dicho dictamen.82

Lo expuesto en los párrafos anteriores no debe in-terpretarse en el sentido de que la Auditoría Gene-ral de la Nación no es un organismo de control, yaque sí lo es, porque forma parte de un proceso defiscalización parlamentario sin perjuicio de que lasdecisiones, finalmente, corresponden al Poder Le-gislativo.83

Los dictámenes se envían al ministro del área, alórgano o ente auditado y al Jefe de Gabinete deministros. Por consiguiente, su actividad producesólo efectos informativos sobre el órgano o entecontrolado.

III.3. Comisión Parlamentaria Mixta Revisora deCuentas.

La Ley N° 24.156 también prevé el funcionamientode una Comisión Parlamentaria Mixta (integrada porseis senadores y seis diputados), cuya misión con-siste en controlar las actividades de la AuditoríaGeneral de la Nación.84

Sus integrantes son elegidos simultáneamente, deigual forma que los miembros de las comisiones le-gislativas permanentes, y duran en sus puestos has-ta la próxima renovación de la Cámara a la que per-


tenecen. Esta Comisión Parlamentaria elige anual-mente un presidente, un vicepresidente y un secre-tario, quienes pueden ser reelectos.85

Sus atribuciones son aprobar el programa anual quedesarrollará la Auditoría General de la Nación;86

analizar el proyecto de presupuesto anual de esteorganismo y remitirlo al Poder Ejecutivo para suincorporación en el presupuesto general; encomen-darle estudios, investigaciones y dictámenes espe-ciales, y fijar los plazos para su realización.

Asimismo, requerirle información sobre las activi-dades que realiza; analizar sus informes periódicos,formularle observaciones e indicar las modificacio-nes que estime conveniente, y analizar la memoriaanual, que debe remitirse antes del 1° de mayo decada año.87 De lo expuesto surge que esta Comi-sión Parlamentaria sirve de nexo al Congreso en surelación con la Auditoría General de la Nación.

III.4. Otros órganos de control nacionales.

En el orden nacional, también existen otros orga-nismos de control, como el Defensor del Pueblo,que fue creado en 199388 mediante la sanción de laLey N° 24.284.89 Muy poco tiempo después, conmotivo de la reforma constitucional de 1994, adqui-rió la máxima jerarquía normativa en el Artículo 86de la Carta Magna nacional.90

De esta cláusula constitucional surge que aquel fun-cionario debe actuar con autonomía funcional (sinrecibir instrucciones) en el ámbito del Poder Legis-

lativo. Por otra parte, su función consiste en prote-ger los derechos, garantías e intereses tutelados enla Constitución y las leyes, contra hechos, actos uomisiones de la Administración pública91 (incluso,contra quienes, sin integrar sus cuadros, ejercen fun-ciones administrativas).92

De acuerdo con el mismo precepto, tiene legitimaciónprocesal, concordante con el Artículo 43 de la Consti-tución Nacional, que lo autoriza a promover accionesde amparo en defensa de derechos o intereses de in-cidencia colectiva.93 Debe designarlo y removerlo elCongreso (se requiere, a esos efectos, dos tercios devotos de los miembros presentes de cada Cámara le-gislativa).94 Dura cinco años en su puesto, pero puedeser reelegido, aunque una sola vez.95

Por otro lado, también puede mencionarse comoorganismo de control nacional a la Fiscalía de Inves-tigaciones Administrativas, que fue creada en 1962.96

Desde 1998, su funcionamiento se encuentra regu-lado por la Ley del Ministerio Público N° 24.946(Artículos 43 a 50),97 ya que constituye uno de susórganos (depende del Procurador General de la

85 Conforme Artículo 128 de ley citada.86 Junto con las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de am-bas Cámaras legislativas.87 Artículo 129 de la misma ley.88 Esta magistratura adquirió por primera vez la máxima jerar-quía normativa en la Constitución de Suecia de 1809 (aunque seoriginó antes) y se expandió, luego, entre los países escandina-vos. Posteriormente, fue receptada, entre otros países, por Espa-ña, en su Constitución de 1978 (Artículo 54). Ello fue decisivopara que la figura del Defensor del Pueblo fuera luego receptadapor nuestro Derecho (Maiorano, Jorge Luis, trabajo publicadoen el libro Derecho Administrativo. Obra colectiva en homenaje alProfesor Miguel S. Marienhoff, “El defensor del pueblo de la Na-ción: una nueva institución de la República”, Buenos Aires, AbeledoPerrot, 1998, p. 387 y sigs.).89 Boletín Oficial del 06-12-1993. Esta normativa, luego de la refor-ma constitucional de 1994, fue modificada por la Ley N° 24.379(Boletín Oficial del 12-10-1994).90 Afirma, con acierto, Zarini, Helio Juan (op. cit., p. 334 y sigs.):[...] el Defensor del Pueblo trata de complementar los remediostradicionales (administrativos, parlamentarios y jurisdiccionales),que en muchos países se han manifestado insuficientes para pro-teger a la persona y a la sociedad de las injusticias cometidas enel ejercicio de las funciones administrativas públicas [...]”.

91 Merece destacarse que no controla a los Poderes Legislativo yJudicial (tampoco a los organismos de defensa y seguridad), enmérito de lo que establece el Artículo 16 de la Ley N° 24.284.92 Es decir que controla las actividades de los entes de los servi-cios públicos privatizados (véase Quiroga Lavié, Humberto, Cons-titución de la Nación Argentina Comentada, Buenos Aires, ZavalíaEditor, 1996, p. 537).93 Lo mismo que, desde luego, el afectado directo, y, también, lasasociaciones debidamente registradas, para la defensa de esosmismos derechos o intereses (conforme artículo citado). Estetema puede ampliarse con las explicaciones de Gelli, María An-gélica, op. cit., p. 576 y sigs., y Sagüés, Néstor Pedro, Elementos deDerecho Constitucional, T. I, p. 389 y sigs.94 Por imperio de la Ley Fundamental (Artículo 86), goza de lasmismas inmunidades y privilegios que los legisladores.95 Con respecto a la actuación administrativa y judicial del De-fensor del Pueblo, puede consultarse el trabajo de Canosa, Ar-mando, publicado en la obra colectiva Control de la AdministraciónPública. Administrativo. Legislativo y Judicial, “El Defensor del Puebloy el control de la Administración”, Buenos Aires, Ediciones RAP,2003, p. 93 y sigs.96 Mediante el Decreto Ley N° 11.265/1962. Esta normativa fueluego modificada por el Decreto Ley N° 14.096/1962, hasta queambas fueron derogadas en 1976, cuando se dictó la Ley N° 21.383(luego modificada por el Decreto Ley N° 22.891/1983), quejerarquizó a este organismo. Este tema puede ampliarse con eltrabajo de Bianchi, Alberto, publicado en El Derecho, T. 107, “LaFiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas (Funciona-miento y pautas para su reforma)”, pp. 849/861.97 Boletín Oficial del 23-03-1998. En relación con el MinisterioPúblico, puede verse: Bianchi, Alberto, El Derecho, “El MinisterioPúblico: ¿Un nuevo poder? (Reexamen de la doctrina de los ór-ganos extra-poder)”, T. 162, pp. 139/154; Gelli, María Angélica., op.cit., p. 733 y sigs., entre otros.


Nación).98 Su titular es el Fiscal Nacional de Investi-gaciones Administrativas.99

Sus funciones pueden sintetizarse en las siguientes:100

realiza investigaciones sobre la regularidad de la con-ducta de los agentes de la Administración pública(centralizada y descentralizada);101 interviene en losprocedimientos disciplinarios que se sustancian conmotivo de sus investigaciones,102 y formula denun-cia penal, cuando los hechos que haya investigadoconstituyan delitos, en cuyo caso puede tomar in-tervención en la causa.103

Asimismo, puede mencionarse a la Oficina Antico-rrupción, que fue creada por el Artículo 13 de laLey N° 25.233,104 donde se establece que funciona-rá en el ámbito del Ministerio de Justicia y Dere-chos Humanos, con el objeto de elaborar y coordi-nar programas de lucha contra la corrupción en elsector público nacional; en forma concurrente, conla Fiscalía de Investigaciones Administrativas, ejercelas competencias y atribuciones que dimanan de losArtículos 26, 45 y 50 de la Ley de Ministerio PúblicoN° 24.946.105

Por su parte, el Decreto Reglamentario N° 102/1999106

le encarga a este organismo velar por la prevención einvestigación de aquellas conductas que se considerencomprendidas en la Convención Interamericana con-tra la Corrupción (Ley N° 24.759).107 Sus funcioneslas ejerce sólo en relación con la Administración públi-ca (centralizada y descentralizada), es decir que nocontrola a los Poderes Legislativo y Judicial.108

Su titular es el Fiscal de Control Administrativo ycuenta con dos Direcciones (Investigaciones, y Pla-nificación de Políticas de Transparencia).109 Poste-riormente, mediante la Resolución N° 17/2000 delMinistro de Justicia y Derechos Humanos, se desig-nó a este organismo como autoridad de aplicaciónde la Ley de Ética Pública N° 25.188,110 por lo que

98 Sostiene Canda, Fabián Omar, que, como el Artículo 120 de laConstitución Nacional contempla al Ministerio Público, la Fisca-lía de Investigaciones Administrativas, indirectamente, también ten-dría rango constitucional (ver su trabajo publicado en la obracolectiva Control de la Administración Pública. Administrativo, Legisla-tivo y Judicial, “Fiscalía de Investigaciones Administrativas”, Bue-nos Aires, Ediciones RAP, 2003, p. 739 y sigs.).99 Conforme el Artículo 43 de la Ley N° 24.946. Este funcionarioestá equiparado a juez de Cámara (Artículo 12 inciso c de lamisma ley). Asimismo, integran dicho organismo los Fiscales Ge-nerales (también equiparados a jueces de Cámara); los FiscalesGenerales Adjuntos (asimilados a jueces de primera instancia), ylos Fiscales de Investigaciones Administrativas (remunerados igualque estos últimos). Para desempeñar todas estas magistraturas,se debe sustanciar previamente un concurso público de oposi-ción y antecedentes, de donde resultará una terna que el Procu-rador General debe remitir al Presidente de la Nación, para queproceda a la designación de uno de los candidatos, con acuerdode la mayoría simple de los miembros presentes del Senado. To-dos permanecen en sus cargos, mientras dure su buena conduc-ta; deben ser removidos, en su caso, por Jury de enjuiciamiento.Véanse, en este sentido, los Artículos 3°, 5°, 6°, 12, 20 yconcordantes de la Ley N° 24.946.100 Conforme Canda, Fabián Omar, op. cit., p. 749 y sigs.101 Precisa el mismo autor (op. cit., p. 751) que las investigaciones(que también pueden comprender a todo ente cuya principalfuente de aportes sea estatal) pueden concluir de tres modosdistintos: a) con el archivo, si no existen irregularidades; b) con elrequerimiento a la Administración pública (concretamente, en lapersona del Procurador del Tesoro de la Nación, o el funciona-rio de mayor jerarquía administrativa de la repartición que setrate), para que sustancie un procedimiento disciplinario si sedetectan irregularidades de carácter administrativo, y c) con unadenuncia penal, si se verifica la existencia de alguna falta, quepueda configurar un delito (desde luego que, en este supuesto,también corresponde iniciar un procedimiento disciplinario).102 Ello, para actuar como parte acusadora, con facultades paraofrecer, producir y agregar pruebas; puede, incluso, recurrir lasdecisiones que resulten adversas a sus pretensiones (conformeArtículo 49 de la Ley N° 24.946).103 Conviene precisar que la causa queda en manos de los fisca-les del fuero criminal, pero con la intervención necesaria delFiscal Nacional de Investigaciones Administrativas. Sin embar-go, si aquéllos tienen un criterio contrario a la prosecución dela causa, este magistrado puede asumir directamente el ejerci-cio de la acción pública (conforme Artículo 45 inciso c de laLey N° 24.946).

104 Esta normativa, que se encuentra publicada en el Boletín Ofi-cial del 14-12-1999, introdujo algunas modificaciones a la Ley deMinisterios N° 22.520.105 La circunstancia de que ambos organismos tengan funcionesconcurrentes, ha sido criticada por Canda, Fabián Omar (op. cit., p.768), quien sostiene que no debió determinarse la competenciade la Oficina Anticorrupción mediante la remisión a la normativaque regula esta materia para el Ministerio Público, atento a queeste último no forma parte de la Administración pública.106 Boletín Oficial del 29-12-1999. Merece señalarse que estanormativa (Artículo 19) derogó los Decretos N° 152/1997 y878/1997, referidos a lo que había sido hasta ese momento laOficina Nacional de Ética Pública.107 Véanse, en especial, en relación con la competencia y atribu-ciones de este organismo, los Artículos 1°, 3°, 4°, 5°, 8° yconcordantes del Decreto N° 102/1999.108 Con respecto a las funciones de la Oficina Anticorrupción,puede verse el trabajo de Massoni, José, publicado en la obracolectiva Control de la Administración Pública. Administrativo, Legisla-tivo y Judicial, “La Oficina Nacional de Anticorrupción”, BuenosAires, Ediciones RAP, 2003, p. 681 y sigs.109 Todos estos funcionarios son designados y removidos por elPresidente de la Nación y son propuestos por el Ministro deJusticia y Derechos Humanos (conforme Artículos 6° y 10 delDecreto N° 102/1999).110 Esta normativa se encuentra publicada en el Boletín Oficialdel 01-11-1999 y reglamentada por el Decreto N° 164/1999(Boletín Oficial del 07-01-2000).


lleva un registro y controla las declaraciones jura-das de los agentes estatales.111

IV. Principales características del sistema pro-vincial y comparación con el sistema nacional.

IV.1. Reconocimiento de máxima jerarquía nor-mativa a los órganos de control.

Cuando se examinan los órganos de control de laProvincia de Buenos Aires, se advierte rápidamenteque tienen rango constitucional la Fiscalía de Estado,la Contaduría General y el Tribunal de Cuentas.112

Cabe señalar, incluso, que ello sucede en los casosde la Fiscalía de Estado y del Tribunal de Cuentasdesde la reforma constitucional de 1889, y, con res-pecto a la Contaduría General de la Provincia, des-de 1873. De modo que todos estos órganos de con-trol tienen más de un siglo de existencia.

Desde luego que, en todos esos años de vida insti-tucional, las competencias de estos organismos sehan ido remozando a través de las reformas quesufrieron sus respectivas leyes orgánicas,113 pero lasfunciones esenciales que determinaron que fuerancreados por el constituyente se mantuvieron sinsufrir modificaciones trascendentes.114

Merece destacarse que la inserción de dichos órga-nos en el texto de la Constitución local ha resulta-do decisiva para que se mantengan vigentes duran-te tanto tiempo, atento a que no quedaron expues-tos a la voluntad de las autoridades políticas.

De lo contrario, de no haber sido incluidos por elconstituyente en la Ley Fundamental local, el PoderLegislativo mediante la sanción de una ley podríahaberlos suprimido.115

Similar situación podría haber ocurrido con el Po-der Ejecutivo, ya que podría haber presentado unproyecto de ley con igual contenido116 o intercederante la Legislatura para producir aquel resultado. Ensuma, la Constitución es un serio obstáculo paraque los gobernantes puedan avanzar sobre sus ór-ganos de control.

Reafirma, cuanto venimos sosteniendo, aquel me-morable precedente judicial que determinó, poste-riormente, que el Fiscal de Estado fuera incorpora-do en la Constitución de la Provincia. Es que, comose adelantó, el por entonces Fiscal de Gobiernodemandó judicialmente la nulidad de un acto delGobernador y, luego de haber obtenido una sen-tencia favorable de la Suprema Corte de Justicia lo-cal, su cargo fue suprimido en la Ley de Presupues-to siguiente.117

En el orden nacional, la situación ha sido muy distin-ta, ya que los órganos de control no tuvieron tradi-cionalmente reconocimiento en la ConstituciónNacional, por lo que sufrieron transformaciones muyimportantes en la última década. En muchos casos,por haber sido utilizados por los gobernantes paraapaciguar los reclamos de una sociedad, que deman-da, insistentemente, mayor transparencia en los ac-tos de gobierno.

Recién a partir de la reforma de la ConstituciónNacional de 1994, aquella situación comenzó lenta-mente a revertirse. Es que la Auditoría General dela Nación adquirió jerarquía constitucional;118 lomismo ocurre ahora con el Defensor del Pueblo.119

De este modo, probablemente, estos organismosde control se mantengan vigentes por mucho tiem-po tal como ha ocurrido con sus similares bonae-renses.

Sin embargo, lo expuesto en el párrafo anteriorconstituye por ahora tan solo una saludable ten-dencia, atento a que existen otros órganos o entesde control en el orden nacional que siguen sin te-ner raigambre constitucional (Sindicatura General

111 Conviene aclarar que, por similares razones a las que ya ex-pusimos en este trabajo con respecto a la Asesoría General deGobierno bonaerense, no mencionaremos entre los organismosde control nacional al Procurador del Tesoro de la Nación y alCuerpo de Abogados del Estado (Ley N° 12.954 y Decreto Re-glamentario N° 34.952/1947).112 Artículos 155 a 159 de la Ley Fundamental local.113 En efecto, todas fueron modificadas o sustituidas por otras.114 En este sentido, conviene recordar que los tres organismosde control sufrieron alguna modificación a través de reformasconstitucionales, según vimos.115 Recuérdese que, tanto el Artículo 155 de la Constitución local,en relación con el Fiscal de Estado, como el Artículo 159 del mismocuerpo normativo, con respecto al Tribunal de Cuentas, encomien-dan al Poder Legislativo dictar sus respectivas leyes orgánicas. Claroque la Constitución, al determinar previamente la competencia deestos órganos (entre otros aspectos esenciales para su funciona-miento), impone una limitación importante a dicha tarea.

116 Conforme Artículo 144 inciso 3 de la Constitución local.117 Véase apartado II.1. supra.118 Artículo 85 de la Constitución Nacional. Esto es elogiable, yaque en sus inicios, es decir cuando fue creada por la Ley N°24.156, en 1992, no tenía ese carácter, lo que constituía un moti-vo de crítica.119 Artículo 86 de la Carta Magna nacional.


de la Nación, Fiscalía de Investigaciones Administra-tivas120 y Oficina Anticorrupción).

Para concluir este apartado, merece señalarse que,a diferencia de lo ocurrido en la Provincia de Bue-nos Aires, donde sus órganos de control fueron,primero, previstos por el constituyente, y, posterior-mente, dictadas las leyes que regularon su funciona-miento, en el orden nacional en ambos casos (Audi-toría General de la Nación y Defensor del Pueblo)se dio un proceso inverso,121 que ha provocado al-gunas dificultades interpretativas.122

IV.2. Especial régimen de designación y remo-ción de los funcionarios. Necesidad de asegurarautonomía funcional.123

Otra característica importante que se advierte enel sistema de control de la Provincia de Buenos Ai-res es la independencia funcional que se procuraasegurar a sus órganos para que puedan fiscalizaradecuadamente, incluso a funcionarios de alta jerar-quía. En este sentido, conviene tener presente quedifícilmente pueda existir un control eficaz si el ór-gano de control depende del órgano cuya actua-ción debe fiscalizar.124

Por ello, como se anticipó en oportunidad de exa-minarse los órganos de control locales, el Fiscal deEstado y los miembros del Tribunal de Cuentas de-ben ser designados por el Poder Ejecutivo con acuer-do del Senado.125 Es decir, mediante el mismo pro-cedimiento que contempla la Constitución bonae-rense para la designación de los ministros de la Su-prema Corte de Justicia.126

En relación con el Contador General de la Provin-cia, se presenta una situación en cierto modo simi-lar, porque su designación debe realizarla el PoderEjecutivo sobre la base de una terna que debe ema-nar de la Cámara de Senadores,127 según vimos. Demodo que, en todos estos casos se requiere que elGobernador tome su decisión con el consenso deaquel órgano legislativo.

En cuanto a la remoción de aquellos funcionarios,conviene recordar que el Fiscal de Estado sólo pue-de ser removido de su puesto por juicio político,128

mientras que los miembros del Tribunal de Cuentas,mediante Jury de enjuiciamiento.129 Es que todosestos magistrados gozan de inamovilidad en sus car-gos mientras dure su buena conducta, lo que tienepor objeto protegerlos para que puedan ejercer susdelicadas funciones de contralor.130

Además, con el objeto de acentuar su autonomíafuncional,131 la Ley Orgánica de la Fiscalía de Estadoautoriza a su titular a proponer al Poder Ejecutivola designación de sus funcionarios y empleados132

(lo mismo ocurre con el Tribunal de Cuentas);133

también establece que deben sustanciarse en dichoorganismo los procedimientos disciplinarios de supersonal (sin ninguna injerencia externa), por lo quesu titular puede aplicar eventualmente las respecti-vas sanciones excepto cuando son expulsivas.134

En el orden nacional, la situación que se examina esmuy diferente, porque al titular de la SiGeN lo nom-bra el Presidente de la Nación y dura en su función

120 Como se adelantó, se ha sostenido por la doctrina, con res-pecto a este órgano de control, que a partir de la reforma cons-titucional de 1994 adquirió, indirectamente, la máxima jerarquíanormativa, por la circunstancia de formar parte del MinisterioPúblico (Artículo 120 de la Constitución Nacional). Sin embargo,como es evidente, esta circunstancia no impide que se modifi-que su competencia, tampoco su integración e, incluso, que hastase lo suprima, sin ningún agravio a la Constitución.121 En efecto, estos organismos de control fueron, primero, crea-dos por ley y adquirieron, después, rango constitucional.122 Ello es así, porque el texto constitucional no coincide exacta-mente con la ley dictada previamente (puede verse, en este sen-tido, el trabajo de Seville Salas, Viviana, antes citado).123 Utilizamos la locución autonomía funcional, al igual que la Cons-titución Nacional en sus Artículos 85, 86 y 120. Sin embargo, laLey Fundamental de la Nación también se refiere a la autonomíacon un sentido distinto, en sus Artículos 75 inciso 19, 123 y 129.124 Vanossi, Jorge Reynaldo, El Estado de Derecho en el ConstitucionalismoSocial, Buenos Aires, 1982, p. 91.125 Conforme Artículos 144 inciso 18.1. y 159 de la Carta Magnalocal.126 Artículo 175.

127 Artículo 82 de la Ley Fundamental local.128 Ello implica estar alcanzado por el privilegio que contempla elArtículo 74 de la Constitución local, que establece: “[...] Cuandose deduzca acusación por delitos comunes contra los funciona-rios acusables por la Cámara de Diputados, no podrá procedersecontra sus personas, sin que previamente el tribunal competen-te solicite el juicio político y la Legislatura haga lugar a la acusa-ción y al allanamiento de la inmunidad del acusado [...]”.129 Véanse los Artículos 73 inciso 2, 79, 159, 182 y concordantesde la Constitución local.130 Por su parte, conviene recordar que el Contador General dela Provincia dura en su puesto cuatro años y puede ser reelegido(conforme Artículo 156 de la misma Ley Fundamental).131 Conviene destacar que la Fiscalía de Estado y el Tribunal deCuentas carecen de autarquía, lo mismo que la Contaduría Ge-neral de la Provincia.132 Conforme Artículo 43, segundo párrafo, Decreto Ley N° 7.543/1969 (t.o. 1987).133 Artículo 7° inciso 6 de la Ley N° 10.869.134 Artículos 44 y 45 del Decreto Ley N° 7.543/1969 (t.o. 1987).


mientras éste lo considere conveniente.135 Por suparte, los auditores internos, que tienen a su cargolas UAI, son nombrados y removidos por el titulardel órgano o ente que integran y al cual deben con-trolar.136 De este modo, es decir al no realizarse elcontrol por un órgano externo (y con una efectivaautonomía en el ejercicio de su función) parece im-probable que puedan alcanzarse buenos resultadosen esta materia.

En el caso de la AGN, conviene recordar que estágobernada por un Colegio de Auditores, cuyo pre-sidente se designa según propuesta del principalpartido de oposición en el Congreso,137 mientrasque de los seis miembros restantes tres son desig-nados por la Cámara de Diputados, y tres, por laCámara de Senadores;138 en cada caso, en una rela-ción de dos por la mayoría y uno por la minoría. Deallí que, si el partido oficialista tuviera mayoría enambas Cámaras legislativas, podría imponer sus de-cisiones en este órgano.139

Por otro lado, si bien la Constitución Nacional ase-gura a este organismo autonomía funcional,140 lacircunstancia de que dependa de una comisión in-tegrada por legisladores (con facultades como apro-bar su programa de acción anual; analizar su pro-yecto de presupuesto anual, encomendarle la reali-zación de estudios, investigaciones y dictámenesespeciales, etc.)141 puede llegar a conspirar para quesu actuación se desarrolle de aquel modo.

IV.3. Control previo y posterior de la actividadfiscalizada.

El control de los órganos provinciales (ContaduríaGeneral de la Provincia y Fiscal de Estado) se ejerce,esencialmente, en forma previa al dictado del acto ad-ministrativo.142 De este modo se pretende evitar quese consuma un perjuicio al interés público en juego.

Ello no impide que también exista un control posterior,que se complementa al anterior, el cual está a cargo delTribunal de Cuentas (juicio de cuentas y juicio deresponsabilidad)143 e, incluso, del Fiscal de Estado.

Cabe recordar, en relación con este funcionario, que,en caso de dictarse un acto administrativo en senti-do adverso a la vista fiscal, dicha decisión debe serlenotificada para que pueda eventualmente impugnarlaen sede administrativa o judicial.144

Se ha sostenido, con acierto, que el control previono sólo impide que se concrete un perjuicio al inte-rés público, sino también que, indirectamente, cola-bora con los funcionarios al advertirles que existendesvíos que pueden configurar una irregularidad y,por consiguiente, salven su responsabilidad admi-nistrativa, civil, penal o política.145

De la misma doctrina surge que el control es másefectivo cuando es previo, es decir cuando evita ocorrige el actuar contrario al orden jurídico. En elcontrol previo, el funcionario percibe la sombrapermanente del órgano de control externo, quedetecta a tiempo maniobras incorrectas, ineficaces,ilícitas, antieconómicas o disfuncionales.146

No obstante lo expuesto, en el orden nacional elcontrol está pensado, fundamentalmente, para queocurra con posterioridad a la actuación de la Admi-nistración pública no sólo en lo que concierne a laAGN, sino también a la SiGeN.147

Es que ambos organismos forman parte de un sis-tema de control (externo e interno), cuyo objetivono es censurar o reprimir en forma previa la con-creta actuación del órgano o ente controlado, sinomás bien ir modificando su conducta.148

Esto tiene, como principal ventaja, permitir que nose demore la actuación de las autoridades con com-petencia decisoria, lo que sí ocurriría si tuvieran

135 Artículo 109 de la Ley N° 24.156.136 Artículos 100, 101 y concordantes de la misma ley.137 Artículo 85 de la Constitución Nacional.138 Artículo 122 de la Ley N° 24.156.139 Conforme Barra, Rodolfo Carlos, op. cit., p. 518. Por su parte,Bidart Campos, Germán J., había sostenido: [...] la propuesta par-tidaria para designar al presidente de este organismo de controlno alcanza para asegurar su independencia, ya que, como su con-ducción está a cargo de un cuerpo colegiado, hay que saber cómoy de qué manera se lo integrará [...]” (op. cit., p. 479).140 Conviene recordar que así lo establece, en forma expresa, suArtículo 85.141 Artículo 129 de la Ley N° 24.156.142 Artículo 7° del Decreto Ley N° 8.827 y Artículo 38 y sigs. delDecreto Ley N° 7.543/1969 (t.o. 1987), respectivamente.

143 Artículos 15, 17 y concordantes de la Ley N° 10.869.144 Artículos 40, 41 y 42 del Decreto Ley N° 7.543/1969 (t.o. 1987).145 Sesin, Domingo, publicado en la obra colectiva Control de laAdministración Pública. Administrativo, Legislativo y Judicial, “Tribunalde Cuentas. Importancia y alcance del control previo. Nuevasperspectivas”, Buenos Aires, Ediciones RAP, 2003, p. 289 y sigs.146 Mismo autor, op. cit., p. 299.147 Véanse, en especial, los Artículos 102 y 117 de la Ley N° 24.156.148 Conviene reiterar que, a diferencia del control de intervenciónprevia, que entraña una fiscalización que censura fuertemente laactuación del órgano o ente controlado, el sistema que contemplala Ley N° 24.156 tiene carácter correctivo. Es decir, procura ircambiando, innovando, adaptando y transformando conductas (Zillide Miranda, Martha, op. cit., pp. 70/71 y doctrina allí citada).


que intervenir previamente uno o más órganos decontrol.

Claro que, también, conlleva el serio riesgo de quese tome una decisión que pueda causar un graveperjuicio a los intereses del Estado, que posterior-mente sea muy difícil o imposible reparar.

Muy acotadamente, la SiGeN y las UAI pueden lle-gar a actuar en forma previa al dictado del acto ad-ministrativo, lo que ocurriría, por ejemplo, si reali-zaran tareas de asesoramiento.

Asimismo, se ha sostenido que las UAI realizan acti-vidades que pueden conceptuarse como de controlprevio (no de intervención previa), cuando partici-pan en el trámite de formación de los manuales deprocedimiento que son utilizados, luego, para emitirlas decisiones.149

IV.4. Atribuciones especiales para lograr la efi-cacia del control. Régimen de responsabilidadde los agentes públicos.

Como se adelantó, el Contador General de la Pro-vincia y el Fiscal de Estado tienen asignadas atribu-ciones muy especiales, para poder cumplir eficaz-mente sus funciones de control.

En efecto, el Contador General de la Provincia pue-de formular observaciones, con efectos suspensi-vos, en relación con los actos que estima contrariosa las disposiciones vigentes150 (una situación similarocurría en el orden nacional con la antigua Conta-duría General y, más tarde, con el Tribunal de Cuen-tas).151

En cuanto al Fiscal de Estado, puede promover jui-cios contencioso administrativos o de inconstitu-cionalidad, con el objeto de obtener la nulidad delos actos que estima contrarios a la Constitución,las leyes o los reglamentos.152

Esta especial atribución se diferencia de la acciónde lesividad que está prevista en algunas normasprocesales provinciales,153 porque no se promueve

contra un particular, sino contra la misma Adminis-tración pública, y la demanda es contestada por elAsesor General de Gobierno,154 según vimos.

Cabe recordar que el particular favorecido con elacto cuestionado en la demanda del Fiscal de Esta-do debe ser citado a comparecer al pleito, en carác-ter de coadyuvante, para que ejerza su derecho dedefensa en juicio,155 por lo que la sentencia tambiénhace cosa juzgada en relación con él.

Por su parte, el Tribunal de Cuentas tiene asignadasfunciones jurisdiccionales, por lo que las resolucio-nes que dicta (luego de sustanciarse los denomina-dos juicios de cuentas o de responsabilidad) pue-den ser ejecutadas por el Fiscal de Estado a travésde la acción de apremio.156

En el orden nacional, los dos principales organis-mos de control (SiGeN y AGN) no intervienen enjuicios, como el Fiscal de Estado, y carecen de facul-tades para impedir la ejecución de actos irregula-res, como el Contador General de la Provincia. Estoúltimo es razonable que así ocurra, teniendo encuenta que su actuación es posterior a la que fisca-lizan.157

Tampoco estos organismos tienen funciones juris-diccionales. Es que es muy distinto el régimen deresponsabilidad de los agentes públicos en el orde-namiento nacional. Ello es así, porque la responsa-bilidad patrimonial debe determinarse en sede ju-dicial sin perjuicio de que la Administración públi-ca, antes de iniciar el pleito, estime el monto delperjuicio e, incluso, intime su pago al agente res-ponsable.158

De allí que, contrariamente a lo ocurre con elrégimen vigente en la Provincia de Buenos Aires,no se emiten actos administrativos que puedanluego ser ejecutados en sede judicial. Por consi-guiente, en caso de fracasar el cobro extrajudi-cial de la deuda, la Administración Pública debepromover un juicio contra el agente y demostrar

149 Conforme Mertehikian, Eduardo, trabajo publicado en la obracolectiva Control de la Administración. Administrativo, Legislativo yJudicial, “El control interno en la Administración Pública en elámbito nacional. Unidades de Auditoría Interna”, Buenos Aires,Ediciones RAP, 2003, p. 137 y sigs.150 Artículos 8° inciso 1 y 9 a 13 del Decreto Ley N° 8.827/1977.151 Véase el citado trabajo de Zilli de Miranda, Martha, en especialpp. 64 a 69.152 Artículo 40 del Decreto Ley N° 7.543/1969 (t.o. 1987).153 Este tema puede ampliarse en la citada obra de Tribiño, Car-los R., p. 115.

154 Conforme Artículo 9° inciso 2 de la Ley N° 12.008.155 Artículo 10 de la Ley N° 12.008.156 Artículo 159 in fine de la Constitución de la Provincia y Artículo32 y sigs. de la Ley N° 10.869.157 Artículos 102 y 117 de la Ley N° 24.156.158 Véase el trabajo de Ivanega, Miriam, publicado en la obra co-lectiva Responsabilidad del Estado y del Funcionario Público, “Res-ponsabilidad patrimonial de los funcionarios públicos”, BuenosAires, Editorial Ciencias de la Administración, 2001, pp. 601/609.


en ese pleito su responsabilidad, para procurarresarcirse del perjuicio.159

V. La situación en las demás provincias y enla Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

El sistema de control administrativo de la Provinciade Buenos Aires, que tiene como sus principalesprotagonistas al Fiscal de Estado, la Contaduría Ge-neral de la Provincia y el Tribunal de Cuentas, esseguido con variantes por el resto de las provinciasargentinas.160

Todas ellas, al igual que la Provincia de Buenos Aires,donde se gestó la institución del Fiscal de Estado,161

tienen prevista esta magistratura. En la mayoría deestas provincias, el Fiscal de Estado está reguladoen la respectiva Constitución,162 y en tan solo dosprovincias, en normas de inferior jerarquía.163

Por otro lado, la mayoría de las provincias regulanen sus Constituciones, al igual que la Provincia deBuenos Aires, al Contador General y a la Contadu-ría General de la Provincia.164

En cuanto al Tribunal de Cuentas, también está pre-visto en las Leyes Fundamentales de la mayoría de lasprovincias,165 como ocurrió por primera vez en laProvincia de Buenos Aires,166 mientras que, muy ex-cepcionalmente, en normas infraconstitucionales.167

Frente a este sistema de control, tan difundido en elDerecho público local, comenzó a erigirse desde hacepoco más de una década uno completamente nuevo,que contempla el ordenamiento jurídico nacional.168

Este nuevo sistema, sobre el que es prematuro porahora sacar conclusiones definitivas con tan pocosaños de vigencia, está estructurado sobre la base deprincipios, reglas y organismos que difieren sustan-cialmente de los previstos en el anterior.

Dichos organismos tienen competencias que a ve-ces se superponen;169 sólo parcialmente tienen rangoconstitucional; la autonomía funcional de los órga-nos no siempre está debidamente asegurada; la ac-tividad de control que realizan es preponderante-mente posterior, carecen de facultades especialespara poder cumplir con eficacia su labor, etcétera.

Conviene agregar que el sistema vigente en el or-den nacional es seguido por la Ciudad Autónomade Buenos Aires, ya que en su reciente Constitu-ción ha incorporado una Sindicatura General170 y

159 Por lo tanto, para los intereses del Estado resulta más benefi-cioso el sistema local.160 Las diferencias que existen entre las Constituciones provin-ciales, con respecto al Fiscal de Estado, son mencionadas porTribiño, Carlos R., op. cit., p. 50 y sigs. Con respecto a los Tribuna-les de Cuentas, puede verse el trabajo de Zihbella Ruiz de Arrigó,María, publicado en Revista de la Administración Pública N° 228, “Elcontrol de la hacienda pública en las constituciones provincia-les”, septiembre 1997, Año XIX.161 Cabe reiterar que en la Constitución de la Provincia de Bue-nos Aires de 1889 se incorporó, por primera vez, la figura delFiscal de Estado.162 En efecto, tienen en sus Constituciones al Fiscal de Estado, lasProvincias de Buenos Aires (Artículo 155), Catamarca (Artículos162 y 163), Chaco (Artículos 172 a 174), Chubut (Artículos 215y 216), Córdoba (Artículo 150), Entre Ríos (Artículo 139);Formosa (Artículos 144 y 145), Jujuy (Artículos 197 y 198), LaPampa (Artículos 101 y 102), La Rioja (Artículos 145 y 146),Mendoza (Artículos 177, 179 y 180), Misiones (Artículos 128 y129), Neuquén (Artículos 136 a 139), Río Negro (Artículos 190,192, 193 y 195), Salta (Artículo 149), San Juan (Artículos 263 a265), San Luis (Artículos 236 y 237), Santa Cruz (Artículo 125),Santa Fe (Artículo 82), Santiago del Estero (Artículos 162 y 163)y Tierra del Fuego (Artículo 167).163 Concretamente, Corrientes y Tucumán.164 Esto ocurre en las Leyes Fundamentales de Buenos Aires (Ar-tículos 156 a 158), Catamarca (Artículos 186 y 187), Chaco (Ar-tículos 175), Chubut (Artículos 217 y 218), Córdoba (Artículo151), Entre Ríos (Artículo 140 a 142), Jujuy (Artículo 202), LaPampa (Artículos 105 y 106), Mendoza (Artículos 138 a 141),Misiones (Artículos 130 y 131), Neuquén (Artículos 140 y 141),Río Negro (Artículos 191 a 193 y 195), San Luis (Artículos 169 a171), Santiago del Estero (Artículos 159 a 161) y Tierra del Fue-go (Artículo 168).

165 Las Provincias, que contemplan en su Constitución al Tribunalde Cuentas, son las siguientes: Buenos Aires (Artículo 159),Catamarca (Artículos 189 a 194), Chaco (Artículos 177 a 181),Chubut (Artículos 219 a 223), Córdoba (Artículos 126 y 127),Entre Ríos (Artículo 143), Formosa (Artículos 147 y 148), Jujuy(Artículos 199 y 201), La Pampa (Artículos 103 y 104), La Rioja(Artículos 148 a 151), Mendoza (Artículos 181 a 185), Misiones(Artículos 132 y 133), Neuquén (Artículos 142 a 148), Río Ne-gro (Artículos 161 a 163 y 169), Salta (en este caso sólo en laDisposición Transitoria N° 16), San Juan (Artículos 256 a 262),San Luis (Artículos 238 a 246), Santa Cruz (Artículo 123), SantaFe (Artículo 81), Santiago del Estero (Artículos 164 a 166) yTierra del Fuego (Artículos 163 a 166).166 Constitución bonaerense de 1889.167 Esto ocurre sólo en Corrientes y Tucumán.168 Ley de Administración Financiera y los Sistemas de Controldel Sector Público Nacional N° 24.156.169 Esta superposición de funciones no sólo se observa entre laFiscalía de Investigaciones Administrativa y la OficinaAnticorrupción, que comparten atribuciones según vimos, sinotambién con otros organismos de control, como el Defensor delPueblo o la Auditoría General de la Nación (véanse sobre elparticular, Cassagne, Juan Carlos, Control de la Administración Pú-blica. Administrativo, Legislativo y Judicial, Buenos Aires, EdicionesRAP, 2003, p. 809 y sigs.; Ekmekdjian, Miguel Ángel, op. cit., pp.804 y 807; Canda, Fabián Omar, op. cit., p. 768 y sigs., entre otros).170 Artículo 133 de la Ley Fundamental de la Ciudad Autónomade Buenos Aires.


una Auditoría General.171 Por su parte, la Provinciade Salta abandonó en su última reforma constitu-cional el clásico modelo de control provincial, paraadoptar el nuevo nacional.172

En otro orden, una situación muy particular se ob-serva en la Provincia de San Juan, donde se intentacompatibilizar ambos sistemas de control, lo queno parece aconsejable. En efecto, junto a los tradi-cionales órganos de control provinciales, se procu-ra que conviva una Sindicatura General.173

En la Provincia de Buenos Aires también hubo unintento en sentido similar, cuando se pretendió san-cionar una norma de carácter legislativo inspiradaen la Ley N° 24.156, donde se mantenían -obvia-mente- los órganos de control locales debido a surango constitucional.174 De este modo no se modi-ficaba, en su esencia, el sistema de control bonae-rense.175

Sólo resta señalar que algunas Constituciones pro-vinciales también mencionan al Defensor del Pue-

171 Artículos 113 inciso 1, 135 y 136 del mismo cuerpo normativo.172 En efecto, en el Artículo 169 de dicho ordenamiento se creóla Sindicatura General de la Provincia y la Auditoría General dela Provincia. Por su parte, la Disposición Transitoria N° 16 esta-bleció que, mientras no se apruebe la Ley de Auditoría Generalde la Provincia, continuaría funcionando el Tribunal de Cuentas.173 Con respecto a este tema, Sanchez, Alberto M., sostiene: “[...]Lamentablemente, una vez más se optó por la solución de adop-tar un modelo ajeno a nuestra realidad, en lugar de diseñarcreativamente uno que responda a nuestras necesidades, virtu-des y defectos. Es casi obvio resaltar que existen profundas dife-rencias cualitativas y cuantitativas entre el funcionamiento admi-nistrativo de la Nación y el de la Provincia de San Juan. Surge,entonces, la pregunta acerca de por qué habría de resultar apli-cable a San Juan lo normado para la Nación. Más allá de ello,insisto en que el modelo adoptado contiene, en materia de con-trol del gasto público, falencias de tal magnitud que difícilmentepuedan ser superadas [...]” (véase su trabajo publicado en el li-bro colectivo Control de la Administración Pública. Administrativo,Legislativo y Judicial, “La función de control del gasto público en laProvincia de San Juan”, Buenos Aires, Ediciones RAP, 2003, p. 695y sigs.).174 Expediente 2.300-4.149/02.175 Sin embargo, los medios periodísticos de la Ciudad de LaPlata, durante los meses de octubre y noviembre de 2003, publi-caron diversos artículos donde indicaron que el Gobierno pro-vincial tenía planeado reformar la Constitución bonaerense paracambiar su sistema de control. En este sentido, puede verse elartículo de García Ghiglione, Eduardo, y Giuliano, Jorge, publica-do por el diario El Día, de La Plata, “Reforma constitucional y losorganismos de control”, en su edición del 1° de noviembre de2003.

blo,176 y muy pocas, a la Fiscalía de InvestigacionesAdministrativas.177

VI. Conclusiones finales.

Como se adelantó, los sistemas de control (provin-cial o nacional) son siempre susceptibles de sermejorados (todos son perfectibles)178 y, especial-mente, teniendo en cuenta que deben adecuarse alas cambiantes necesidades que demanda el ámbitodonde deben ser aplicados.

Desde luego que lo mismo ocurre con el sistemade control de la Provincia de Buenos Aires, sin per-juicio de considerar que cualquier cambio que se lerealice debe preservar sus bondades, algunas de lascuales nos hemos encargado de poner de relieveen este trabajo.

Siguiendo este orden de ideas, tan solo para ilustrarlo que venimos exponiendo, estimamos que la fa-cultad que confiere al titular de la Fiscalía de Estadosu ley orgánica,179 cuando lo autoriza a demandar lanulidad de actos administrativos, debería ser incor-porada en forma expresa en el texto de la Consti-tución local.

Incluso, esta facultad debería ampliarse para queaquel funcionario también pueda cuestionar judicial-mente leyes y reglamentos, los cuales pueden llegara afectar los intereses del Fisco con mayor intensi-dad aún que los actos administrativos.180

176 Buenos Aires (Artículo 55), Córdoba (Artículo 124), Formosa(Artículo 150), La Rioja (Artículo 144 y Disposición TransitoriaN° 6), Río Negro (Artículos 166 a 169), San Luis (Artículo 235)y Santiago del Estero (Artículo 136). Lo mismo ocurre en la Ciu-dad Autónoma de Buenos Aires (Artículo 137).177 Formosa (Artículo 149), La Pampa (Artículo 107) y Río Ne-gro (Artículos 164 a 166, y 169).178 Ello comprende, según nuestra opinión, no sólo las normasque regulan su actuación, sino también sus recursos humanos,materiales y técnicos.179 Artículo 40 del Decreto Ley N° 7.543/1969 (t.o. 1987).180 En la Constitución de Entre Ríos, sólo se autoriza al Fiscal deEstado a impugnar judicialmente la legalidad de actos adminis-trativos (Artículo 138), mientras que en otras leyes fundamenta-les se lo faculta a cuestionar judicialmente la constitucionalidadde leyes, reglamentos, ordenanzas, etc. (San Juan, Artículo 265;San Luis, Artículo 237 inciso 3, y Santa Cruz, Artículo 125). Final-mente, en un último grupo, con una redacción no muy clara, se lepermite ejercer ambas atribuciones, es decir instar al controljudicial de legalidad e inconstitucionalidad (Catamarca, Artículo 162;Chaco, Artículo 174 inciso 4; Chubut, Artículo 215; Jujuy, Artículo198; La Pampa, Artículo 101; La Rioja, Artículo 145; Mendoza, Artícu-lo 177; Misiones, Artículo 128, y Neuquén, Artículo 136). Véase,Tribiño, Carlos R., op. cit., p. 50 y sigs.


En relación con el Tribunal de Cuentas, estimamosque la suspensión de la ejecución de sus resolucio-nes en forma automática, es decir con solo promo-ver una demanda contencioso administrativa pre-tendiendo su nulidad, como está contemplado ensu Ley orgánica,181 conspira seriamente contra laeficacia del sistema en los términos que fue pensa-do por el constituyente.182

Según nuestro criterio, dicha suspensión podría apli-carse en sede administrativa, pero, luego de pro-movida la demanda donde se cuestiona la resolu-ción de aquel organismo, debería ser el magistra-

181 El Artículo 36 de la Ley N° 10.869 establece que el cobrojudicial de una multa o cargo pecuniario, resultante de una reso-lución del Tribunal de Cuentas, se suspende cuando se inicia unacausa contencioso administrativa, entre otros supuestos. Por ello,cuando se promueve un juicio de esta naturaleza, donde se cues-tiona una decisión de aquel organismo de contralor, el tribunaljudicial notifica por oficio al Fiscal de Estado (también al Tribunalde Cuentas), que no debe ejecutar el cargo pecuniario o la mul-ta, con sustento en aquella disposición (Doctrina causas B-61.265,Resolución del 18-04-2000; B-62.167, Resolución del 06-12-2000;B-64.489, Resolución del 12-11-2003; B-65.808, Resolución del12-11-2003, entre muchas otras).182 Véase el Artículo 159 in fine de la Constitución bonaerense.

do que intervenga en este pleito quien concedaeventualmente una medida cautelar con aquel al-cance, cuando se encuentren reunidos los presu-puestos para su procedencia,183 como ocurre encualquier pleito.

Por último, la independencia funcional que se pro-cura asegurar a estos órganos de control bonae-renses (Fiscalía de Estado y Tribunal de Cuentas),para que puedan ejercer debidamente sus respecti-vas competencias, tendría un avance significativo siles fuera reconocida a ambas instituciones la cali-dad de entidades autárquicas.184

183 Artículo 22 de la Ley N° 12.008.184 En este sentido, se puede observar que la Constitución delChaco confiere autonomía presupuestaria al Fiscal de Estado(Artículo 172), mientras que al Tribunal de Cuentas lo autoriza aproyectar su propio presupuesto (Artículo 178). Lo mismo ocu-rre, en este último aspecto, en la Constitución de Catamarca(Artículo 192 inciso b), Chubut (Artículo 221 inciso 2), Chaco(Artículo 147), San Juan (Artículo 260 inciso 2), San Luis (Artícu-lo 244 inciso 3), Santiago del Estero (Artículo 164) y Tierra delFuego (Artículo 166 inciso 4), ya que autorizan al Tribunal deCuentas a proyectar su propio presupuesto e, incluso, a nom-brar y remover a su personal.

rap 15-7- seara - organos de control - 2004

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