raportul auditului de performanță asupra gestionării …raportul auditului de performanță...
TRANSCRIPT
Raportul auditului de performanță
asupra gestionării fondului ecologic național în
exercițiul bugetar 2016
CURTEA DE CONTURI A REPUBLICII MOLDOVA
Direcția generală auditul fondurilor publice pentru
agricultură, silvicultură, infrastructură și mediu
Echipa de audit:
Svetlana Purici - șeful echipei de audit
Larisa Ceban – membru al echipei de audit
Temeiul efectuării auditului:
Misiunea de audit s-a realizat în temeiul:
• Art.28 și art.31 din Legea Curții de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008
• Programului activității de audit a Curții de Conturi pe anul 2017.
2
Întrebarea generală de audit
,,Metodele, instrumentele și
mecanismele existente în
gestionarea mijloacelor FEN au
contribuit în mod eficient și eficace
la atingerea rezultatelor scontate?
3
Întrebările specifice de audit1. Politicile și procedurile folosite de MM și CA al FEN laaprobarea și distribuirea resurselor FEN sunt cele maioprime și eficiente pentru realizarea beneficiilor scontate?
2. CA, MM și FEN dispun de un mecanism adecvat demonitorizare a implementării proiectelor investiționalefinanțate din FEN?
3. CA, MM și FEN dispun de mecanisme pentru măsurareași raportarea progreselor/rezultatelor obținute în cadrulimplementării proiectelor investiționale finanțate din FEN?
4
Scopul auditului
Identificarea domeniilor sensibile la riscuri aferentemanagementului și gestionării resurselor FEN;
Evaluarea metodelor, instrumentelor și mecanismelor existente îngestionarea mijloacelor FEN prin prisma eficienței și eficacitățiirepartizării și utilizării resurselor acestuia;
Asigurarea că controlul intern organizat de MM și FENgarantează conformitatea proceselor aferente planificării,executării și raportării fondurilor publice cu cadrul regulatoraferent domeniului
5
Abordarea de audit
6
Abordare de audit mixtă, orientată:
pe probleme
pe rezultate
pe
sistem
Entitățile auditate
7
Ministerul Mediului
Fondul ecologic național
20 de beneficiari ai proiectelor investiționale,
cu valoarea contractelor de antrepriză de 211,9 mil.lei, din care
87,1 mil.lei alocate din FEN
Alte instituții cu atribuții în domeniu
Sursele administrate de FEN în anii 2014 -2016 (mil.lei)
8
Venituri Cheltuieli
Nr. d/o Precizat Execu-
tat
Devi-
eri
% realizat Precizat Aprobat
de FEN
Executat
inclusiv:
total PI din
anul
curent
PI din
anii
trecuți
Devi-
eri
%
realizării
2014 270,3 250,9 -19,4 92,8% 466,6 466,6 426,4 143 283,4 -40,2 91,4%
2015 265,4
↓
233,5
↓
-31,9 88,0%
↓
424,8
↓
426,8
↓
345,2
↓
197,6
147,6
↓
-79,6 81,3%
↓
2016 262,7
↓
258,3
-4,4 98,3%
308,8
↓
436,8
287,6
↓
142,3
↓
145,3
↓
-21,2 93,1%
Total 798,4 742,7 -55,7 93,0% 1200,2 1330,2 1059,2 482,9 576,3 -141 88,3%
Probleme și deficiențe în gestionarea mijloacelor FEN (1)
FEN nu are un sistem adecvat de planificare al resurselor necesare
9
Anii Aprobat în
buget, mil.lei
Aprobat de
CA, mil.lei
Devieri,
mil.lei
%
2013 248,1 406,7 +158,6 +63,9%
2014 466,6 466,9 +0,3 +0,06%
2015 424,8 426,9 +2,1 +0,5%
2016 308,8 436,8 +128,0 +41,5%
Total 1448,3 1737,3 +289,0 +20,0%
Probleme și deficiențe în gestionarea mijloacelor FEN (2)
Mijloacele financiare ale FEN sunt direcționate, în mare parte, la proiectele destinate aprovizionării cu apă potabilă, și nu pe soluționarea problemelor de mediu și ecologie
10
Nr.
d/o
Program 2015 2016
Suma,
mil.lei
% în total Suma,
mil.lei
% în total
1 Politici şi management în domeniul protecţiei mediului 14,0 4,1% 16,1 5,6%
2 Colectarea, conservarea şi distrugerea poluanţilor organici persistenţi, a
deşeurilor menajere solide şi a deşeurilor chimice
15,4 4,5% 5,4 1,9%
3 Securitate ecologica a mediului 3,2 0,9% 4,6 1,6%
4 Monitoringul calitatii mediului 21,7 6,3% 13,2 4,6%
5 Protectia și conservarea biodiversitatii 4,6 1,4% 4,6 1,6%
6 Cercetări ştiinţifice aplicate în domeniul protecţiei mediului 0,5 0,1% 1,1 0,4%
7 Aprovizionarea cu apă și canalizare 284,8 82,5% 242,2 84,2%
8 Prognozarea meteo 0,7 0,2% 0,4 0,1%
Total 345,2 100.0% 287,6 100,0%
Probleme și deficiențe în gestionarea mijloacelor FEN (4)
Ședințele CA s-au desfășurat cu abateri de la cadrul regulator, fiind admisă substituirea unui membru al CA de către mai multe persoane
Modul și criteriile de preselecție, aprobare spre finanțare a proiectelor investiționale, precum și distribuirea mijloacelor FEN necesită îmbunătățiri, unele proiecte fiind aprobate cu tergiversare, în timp ce altele sunt examinate de urgență
11
Unii beneficiari de proiecte investiționale finanțate din FEN nu au întrunit toate criteriile stabilite în Ghidul solicitantului
12
În 17 proiecte (208,3 mil.lei) lipsesc schemele de amenajare, schițe, fotografii, planuri,materiale ilustrative
În 5 proiecte (22,9 mil.lei) pentru unul și același proiect au fost eliberate câte 2 avizeîntocmite de către diferiți experți în domeniu
În 5 proiecte (2,2 mil.lei) contribuția asigurată de beneficiar este mai mică decât 15%
În 7 proiecte (1,7 mil.lei) lipsesc procesele-verbale la documentele confirmative privindcontribuția la proiect
În 5 proiecte (14,7 mil.lei) lipsesc scrisorile de însoțire
În 9 cazuri (16,5 mil.lei) au fost aprobate etape ulterioare pentru finanțare fără a fifinalizate etapele de finanțare anterioare
Unii beneficiari de proiecte investiționale finanțate din FEN nu au întrunit toate criteriile stabilite în Ghidul solicitantului
13
În 20 proiecte (100,3 mil.lei) avizele experților nu sunt completate conform
În 3 proiecte (27,1 mil.lei) lipsește scrisoarea de garanție a contribuției
În 4 proiecte (28,4 mil.lei) lipsește contribuția beneficiarului la proiect
Într-un proiect (0,6 mil.lei) lipsește avizul ecologic
În 20 de cazuri (100,3 mil.lei) lipsește certificatul de confirmare a rechizitelorbancare ale solicitantului
În 16 proiecte (98,1 mil.lei) lipsește scrisoarea de susținere de la AAPL
În 67 de cazuri (211,9 mil.lei) lipsesc documentele privind informareasolicitantului despre deciziile luate de CA
Expertizarea proiectelor investiționale de către experți este unaformală și superficială
14
Nici un expert în domeniu nu completează Formularul tipizat destinat pentruexpertizarea proiectelor finanțate din FEN, care include evaluarea diverseloraspecte după un sistem de 10 puncte
Întrebările incluse în Formularul tipizat:
(i) nu răspund nici la o întrebare pe care experții urmau să expertizeze încadrul fiecărui proiect;
(ii) nu acoperă obligațiunile delegate experților în domeniu prin cadrulregulator.
Lipsa unor proceduri descrise privitor la modul de transmitere a setului dedocumente experților pentru evaluare și de restituire a acestora FEN
Carențe și neconformități în expertizarea proiectelorinvestiționale de către experții în domeniu
15
În 20 cazuri (211,9 mil.lei) nu sunt bifate răspunsurile la
întrebări;
În 20 cazuri (211,9 mil.lei) nu sunt completate răspunsurile
narative la întrebările care nu sunt punctate cu pontaj;
În 3 cazuri (21,7 mil.lei) nu este indicată data întocmirii
Formularului de expertiză;
Într-un caz (0,6 mil.lei) proiectele nu au fost expertizate de
experți, fiind constatată lipsa acestora în dosar
Aprobarea proiectelor investiționale se efectuează în lipsaprocedurilor de concurs
16
Aprobarea de către CA a proiectelor în lipsa:
unei metodologii privind criteriile de prioritizare a proiectelorinvestiționale
procedurilor de concurs/competitivitate între proiectele înaintate
analizei cost-eficiență a proiectelor înaintate
evaluării importanței și acoperirii financiare atât din partea FEN, cât și dinpartea beneficiarului
evaluării impactului social al proiectului înaintat
Deciziile CA privind aprobarea, respingerea, stopareaproiectelor investiționale, precum și scutirea unor beneficiaride plata contribuției nu sunt argumentate
17
Procesele - verbale ale CA nu conțin informații privindexistența analizelor cost-eficiență a proiectelor
Deciziile de aprobare a proiectelor sunt bazate, în mareparte, pe avizele experților în domeniu
În anii 2016-2017 au fost stopate 166 PI (148,5 mil.lei)
În 2016 – 17 PI (31,8 mil.lei)
În 2017 – 149 PI(116,7 mil.lei)
Neaprobarea de către FEN a proiectelor înaintate în aniiprecedenți
18
Anii Din anii precedenți Informativ: Total
general2012 2013 2014 2015 2016 Total 2017 Etape
ulterioare
Numărul de
proiecte, unit.
1 1 11 32 61 106 74 136 316
Valoarea PI, mil.lei 1,1 2,4 78,8 189,4 592,9 864,6 776,1 1074,1 2714,8
Solicitat de la FEN,
mil.lei
0,9 2,0 66,9 154,0 467,5 691,3 702,0 899,6 2292,9
[1
Modul de repartizare a mijloacelor FEN duce la tergiversarea implementăriiacestora și riscul nefinalizării lor, și, ca urmare, la utilizarea neeconomă a mijloacelorpublice (1)
19
Lipsa unor criterii de repartizare a mijloacelor disponibile ale FEN șimodului de finanțare a proiectelor investiționale
La aprobarea spre finanțare a proiectelor, CA nu ține cont de termenele deexecutare a lucrărilor stipulate în contractele de antrepriză încheiate întrebeneficiar și antreprenor
Modalitatea aplicată de FEN prin divizarea unui proiect în mai multe etapede finanțare nu este aprobată nici într-un act normativ ce reglementeazăactivitatea FEN și cauzează extinderea termenelor de implementare aproiectelor, majorarea valorii contractelor, și implicit utilizarea neeconomăși neeficientă a resurselor FEN
[1
Modul de repartizare a mijloacelor FEN duce la tergiversarea implementăriiacestora și riscul nefinalizării lor, și, ca urmare, la utilizarea neeconomă a mijloacelorpublice (2)
20
În 7 PI din 20 supuse verificării, valoarea contractelor de antrepriză a crescut cu 9,99 mil.lei, variind de la 1,1% până la 47,5%.
[1
Indexarea (+2,2 mil.lei)
4 PI
Lucrări adiționale
(+7,79 mil.lei)
6 PI
9,99 mil.lei
7 PI
Procesul de monitorizare a implementării proiectelor investiționale finanțate dinFEN efectuat de CA și MM nu a contribuit la utilizarea eficientă și eficace amijloacelor alocate
21
Nici CA, nici MM nu au examinat în ședințele de lucru situațiileprivind mersul implementării proiectelor investiționale finanțatedin FEN
Modul de ținere de către FEN a evidenței contabile a mijloacelortransferate de acesta și utilizate de beneficiar necesităîmbunătățire, fiind constatate abateri de la cadrul regulator cereglementează evidența contabilă în sistemul bugetar
Din 252 de proiecte de aprovizionare cu apă supuse verificării, la75, valoarea mijloacelor finanțate din FEN depășește plafonulmaxim admis de 85% din valoarea proiectului, depășireaconstituind 19,6 mil.lei
[1
Carențe în exercitarea de către inginerii în construcții din cadrul FEN asarcinilor de bază, atribuțiilor de serviciu, responsabilităților și împuternicirilordelegate
22
Lipsa: (i) în cadrul regulator a unor prevederi exhaustive referitor la înregistrarea într-unRegistru a transmiterii documentelor spre verificare, precum și a termenului limită necesarpentru verificare; (ii) unui plan privind efectuarea controlului implementării proiectelorinvestiționale cu deplasarea la fața locului și întocmirea actului cu privire la rezultatelecontrolului; (iii) unei abordări unice în ceea ce privește aprobarea de către inginerii constructori aproceselor - verbale privind lucrările executate;
Aprobarea proceselor-verbale de executare a lucrărilor cu corectări cu stiloul, înscrisurilecorectate nefiind argumentate sau justificate prin mențiuni sau note (11 procese-verbale/8,5mil.lei);
Nepregătirea de către inginerii constructori a informațiilor necesare despre mersul realizăriiproiectelor investiționale finanțate din FEN, pentru a fi discutate în cadrul ședințelor CA;
Neinformarea Agențiilor/Inspecțiilor ecologice despre neajunsurile depistate la implementareaproiectelor finanțate din FEN în scopul monitorizării și controlului implementării lor
[1[1
Nerespectarea criteriilor stabilite în vederea efectuării plățilorpentru tranșele intermediare și tranșele finale (1)
23
În 8 cazuri (10,7 mil.lei) - lipsește semnătura și data întocmirii raportuluiintermediar, ceea ce face imposibil de verificat dacă a fost respectat criteriul privindefectuarea tranșelor intermediare doar după prezentarea raportului intermediar;
În 3 cazuri (1,5 mil.lei) – a fost depășită limita de 10% pentru efectuarea primeitranșe de finanțare;
În 4 cazuri (5,5 mil.lei) – lipsește contribuția la proiect;
În 12 cazuri (16,1 mil.lei) – lipsesc rapoartele narative;
În 4 cazuri (3,0 mil.lei) – lipsește semnătura și data în raportul narativ;
În 6 cazuri (8,0 mil.lei) – lipsește raportul final
[1[1
Nerespectarea criteriilor stabilite în vederea efectuării plățilorpentru tranșele intermediare și tranșele finale (2)
24
În 6 cazuri (8,2 mil.lei) – lipsește data în raportul final, ceea ce face imposibil deverificat dacă acesta a fost prezentat în termenul stabilit în contractul de finanțare (5zile din data executării integrale a proiectului).
În 6 cazuri (4,5 mil.lei) – lipsește nota privind rezultatele în urma implementăriiproiectului.
În 8 cazuri (7,5 mil.lei) – lipsește certificatul de confirmare că investiția a fost luată înevidența contabilă.
În 40 cazuri (51,1 mil.lei) – actele de verificare contabilă nu sunt semnate debeneficiar.
În 8 cazuri (20,4 mil.lei) – lipsesc actele de verificare.
[1[1
Nerespectarea criteriilor stabilite în vederea efectuării plățilorpentru tranșele intermediare și tranșele finale (3)
25
În 27 de cazuri (33,7 mil.lei) - lipsesc documentele justificative precum că ingineriiconstructori ai FEN au efectuat controale în teritoriu.
În 10 cazuri (17,5 mil.lei) – se atestă aprobarea și finanțarea contractelor de finanțareaferente etapelor următoare, în condițiile când etapele precedente nu au fost finalizate.
În 5 cazuri (5,0 mil.lei) – lipsesc procesele-verbale de recepție la terminarea lucrărilor.
În 3 cazuri (2,7 mil.lei) – lipsește actul de control al Inspecției ecologice.
În 5 cazuri (4,0 mil.lei) – se atestă situații când procesele-verbale de recepție a lucrărilorsunt corectate cu stilou.
În 11 cazuri (18,8 mil.lei) - termenul de realizare a contractului de finanțare a expirat,nefiind solicitată prelungire a termenului de realizare a proiectelor investiționalerespective.
[1[1
Aprobarea volumelor de lucrări executate de către inginerii constructoridin cadrul FEN s-a efectuat cu nerespectarea condițiilor obligatoriistipulate în Ghidul solicitantului FEN
26
[1[1
FEN nu a monitorizat faptul că:
bugetul proiectului trebuie să includă numai activități ce țin nemijlocit de aspectele deameliorare a componentelor de mediu, și neacordarea suportului financiar din FEN pentrucheltuieli operaționale şi/sau administrative în cadrul proiectelor investiționale;
finanțarea solicitată din FEN să nu includă costuri majore de întreținere a oficiilor, platapentru servicii comunale, procurarea combustibilului în paralel cu arenda automobilului,telefoane, energie electrică, termică şi alte servicii ce nu se încadrează in soluționareaproblemei finale, acestea urmând a fi finanțate doar din contribuția beneficiarului;
beneficiarul să excludă din costul bugetului achitarea salariului pentru gestionarea saucoordonarea proiectului, achitarea serviciilor telefonice, energiei electrice, arenda sauîntreţinerea oficiului, etc.
În anul 2016, valoarea cheltuielilor de regie (14,5%) acceptate de FEN înlipsa descifrărilor pe tipuri de cheltuieli a constituit 13,7 mil.lei
Vizitele la fața locului cu reprezentanții FEN au constatat următoarele
27
[1[1
Denumirea proiectului Neconformități Suma, mii lei
Proiectul „Construcția rețelei de canalizare în s. Mileștii Mici, Consiliul raional Ialoveni ”(2014)
Lipsa a 2 capace din fontă 2,6
Proiectul „Construcția sistemului de canalizare și epurare, primăria Sociteni, r-nul Ialoveni” (2012)
în partea opusă de la sat se execută săpături spre șosea cu instalarea fântânilor, care nu sunt prevăzute în proiect
Vizitele la fața locului cu reprezentanții FEN au constatat următoarele
28
[1[1
Denumirea proiectului Neconformități Suma, mii lei
Proiectul „Aprovizionarea cu apă, sistemul de canalizare
și stația de epurare din s.Feodoreuca și s.Clișova Nouă
din com.Ciocârleni, r-nul Orhri”
Neplantarea puieților
Lipsa a 20 de capace din fontă
20,6
20,4
Proiectul „Sisteme de canalizare și epurare în satul
Romanești, p-nul Stășeni”
Lipsa a 10 capace din fontă 15,2
Proiectul ”Aprovizionarea cu apă a s.Mălăiești,
mun.Chișinău”
Lipsa a 19 capace din fontă 27,8
Proiectul „Sistemul de apeduct și canalizare în
com.Hrușova r-nul Criuleni”.
Nerealizarea lucrărilor
Neinstalarea scării
108,5
33,8
Proiectul „Măsuri contra alunecărilor de teren prin
ameliorarea hidrologică și silvică în com.Tohatin”
Nerealizarea lucrărilor 285,0
Total 511,3
FEN a efectuat finanțări neasigurându-se că beneficiarul a asiguratcontribuția proprie de cel puțin 15% din costul total al proiectului
29
[1[1
Verificarea a 20 de proiecte (67 contracte de finanțare) auconstatat următoarele:
În 11 cazuri (contracte de finanțare) - beneficiarii nu auprezentat scrisorile de garanție a contribuției
La 16 proiecte – nu a fost asigurat cuantumul minim alcontribuției proprii (2,7 mil.lei), fiind transferat beneficiarelor87,1 mil.lei în lipsa contribuției proprii a acetora
CA, MM și FEN nu dispun de mecanisme pentru măsurarea șiraportarea progreselor/rezultatelor obținute în cadrul implementăriiproiectelor investiționale finanțate din FEN
30
[1[1
CA și MM nu au stabilit criterii de evaluare a rezultatelor proiectelorinvestiționale finanțate din FEN pentru fiecare direcție de utilizare
Pe parcursul ultimilor ani CA nu a organizat nici o ședință privindaudierea rezultatelor monitorizării asupra realizării contractelor definanțare încheiate între FEN și beneficiar;
Informațiile prezentate în Notele privind rezultatele obținute de cătrebeneficiarii proiectelor nu relevă situațiile reale
FEN nu se asigură că cheltuielile aferente proiectului investițional au fostreflectate în evidența contabilă a beneficiarului ca investiții în curs de execuție(29)
31
[1[1
Au fost verificate 18 proiecte, fiind constatate următoarele:
3 primării (0,4 mil.lei) - nu au reflectat în evidența contabilă, la contul319230 „Instalații de transmisie în execuție”, volumul investițiilorefectuate din contribuție
La 2 primării (0,4 mil.lei) – se atestă divergențe dintre datele FEN și alebeneficiarului privind volumul contribuției proprii alocate de beneficiar
La 9 primării (12,2 mil.lei) – se atestă situații când volumele de lucrărireflectate în evidența contabilă a beneficiarului diferă de cele reflectate înfișele din SIA FEN
MM și FEN nu dispun de mecanisme de asigurare că scopul proiectului a fostatins, precum și de mecanisme pentru măsurarea și raportareaprogreselor/rezultatelor obținute în cadrul implementării proiectelorinvestiționale finanțate din FEN
32
[1[1
Lipsa unor indicatori de performanță aferenți fiecăruidomeniu/direcție de utilizare a mijloacelor FEN, ceeace cauzează modificarea lor de la an la an
Conținutul Rapoartelor de activitate a FEN este axatpe activitatea CA, nefiind raportate rezultateleintermediare și finale ale proiectelor
Alte constatări
33
[1[1
Achizițiile de lucrări efectuate în cadrul a 18 proiecte finanțate din FENs-au efectuat cu nerespectarea cadrului regulator aferent:
În 7 cazuri – lipsa extrasului (copiei) din anunțul de intenție;
În 7 cazuri – lipsa invitațiilor de participare la procedura de achiziție expediate operatoriloreconomici;
În 9 cazuri – lipsa scrisorii de solicitare pentru publicarea anunțului privind desfășurareaprocedurii de achiziție din Buletinul de Achiziții Publice
În 7 cazuri – lipsa procesului-verbal al grupului de lucru cu privire la deschiderea ofertelor;
În 7 cazuri – lipsa scrisorilor de înștiințare a ofertanților cu privire la rezultatele achizițiilor șiconfirmarea primirii acestora de către ofertanți;
Nerespectarea cadrului regulator aferent achizițiilor
34
[1[1
În 3 cazuri – lipsa declarației de confidențialitate și imparțialitate;
În 12 cazuri – procedura de întocmire și păstrare a dosarului de achiziție nu este conformă;
Într-un caz – lipsa devizului de cheltuieli al ofertei câștigătoare.
Într-un caz – lipsește dosarul de achiziție (nu a fost prezentat echipei de audit la solicitare).
Notă: 2 dosare de achiziții nu au putut fi verificate, acestea fiind ridicate de CNA
Concluzie generală
35
[1[1
Pentru sporirea eficienței utilizării mijloacelor financiare utilizate din FEN, metodele, mecanismele și procedurileaplicate de acesta necesită îmbunătățiri semnificative la toate etapele: preselecție, selecție, aprobare, finanțare,executare, monitorizare, finalizare și evaluare a impactului și progreselor atinse urmare a implementării proiectelorinvestiționale.
Situația în care se află FEN se datorează în primul rând evaluării subiective a proiectelor investiționale, acesteafiind selectate în lipsa competitivității între ele și lipsei unor criterii de prioritizare la selectarea proiectelor cu orelevanță majoră și cu impact economic și social semnificativ, fiind necesar de întreprins unele măsuri urgente deadaptate a unui management corelat pentru valorificarea eficientă a resurselor alocate din FEN.
Lipsa indicatorilor de evaluare intermediară a rezultatelor proiectelor investiționale finanțate din FEN faceimposibilă determinarea gradului de eficiență a utilizării banilor publici, precum și atingerea obiectivelor stabilite.
Neschimbarea modului existent de alocare a mijloacelor şi neîncurajarea competitivității proiectelor înaintatemențin riscul major de sistare a unor proiecte şi/sau de susținere a altora care nu au fost implementate în termen.
.
Mulțumim pentru atenție !
36
Raportul auditului de performanță
asupra gestionării fondului ecologic național în
exercițiul bugetar 2016
CURTEA DE CONTURI A REPUBLICII MOLDOVA
Direcția generală auditul fondurilor publice pentru
agricultură, silvicultură, infrastructură și mediu
Echipa de audit:
Svetlana Purici - șeful echipei de audit
Larisa Ceban – membru al echipei de audit