rede de avaliação e capacitação para a · pdf...
TRANSCRIPT
1
REDE DE AVALIAÇÃO E CAPACITAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS
PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS
Avaliação dos Planos Diretores – Estudo de Caso de Niterói
Nome do pesquisador: Rosane Biasotto, Henrique Barandier e Ricarda Lucília Domingues.
E-mail e telefone de contato: [email protected], tel: 21- 2536 9786;
[email protected], tel: 21 – 2536 9735.
Município: Niterói. Estudo de Caso do Plano Diretor de Niterói. Lei nº 1157/92, alterada pela
Lei nº 2123/04 que estabelece instrumentos municipais da política urbana, adicionando,
modificando e substituindo artigos da Lei nº 1.157, de 29 de dezembro de 1992 (Plano Diretor),
nos termos da Lei Federal 10.257 de 10.07.2002 – Estatuto da Cidade.
Estado: Rio de Janeiro.
1. Objetivo e síntese das questões centrais do Estudo de Caso de Niterói
As conclusões e considerações apresentadas neste relatório têm como referência
principal:
- a legislação urbanística de Niterói elaborada entre 1992 e 2008, considerando o marco legal da
política urbana nacional deste período;
- pesquisas e estudos recentes sobre a expansão da cidade de Niterói e sua inserção na Região
Metropolitana do Rio de Janeiro;
- entrevistas com agentes locais que participaram do processo de elaboração do plano diretor, sua
revisão e demais leis municipais complementares;
- os resultados das pesquisas do Ministério das Cidades sobre os planos diretores elaborados
após o Estatuto da Cidade;
- documentos oficiais sobre a atuação do Conselho Municipal de Política Urbana – COMPUR,
disponibilizados na homepage da Prefeitura.
2
É importante registrar que o processo de planejamento da cidade de Niterói tem o plano
diretor como instrumento básico desde o início da década de 90, logo após a aprovação da
Constituição Federal de 1988. Um período que se caracteriza por significativas transformações
nas relações de Niterói com as cidades vizinhas da Região Metropolitana do Rio de Janeiro -
RMRJ1.
Niterói, com cerca de 470 mil habitantes (IBGE, 2004) e IDH (Índice de
Desenvolvimento Humano) de 0,886, destaca-se a partir do final da década de 80 com o melhor
índice do Estado do Rio de Janeiro e o terceiro do país. Índice que também reflete a melhor
posição de Niterói no conjunto dos Municípios que integram a RMRJ, em relação aos padrões de
ocupação do seu território e perfil socioeconômico da população. No entanto, apesar desta
posição no ranking do IDH nacional indicar uma situação privilegiada, nos últimos anos a
Prefeitura de Niterói tem registrado um aumento expressivo dos assentamentos precários e das
favelas.
410.000 420.000 430.000 440.000 450.000 460.000 470.000 480.000
1991
2000
2007
An
o
População
População Total 436.155 459.451 474.002
1991 2000 2007
Fonte: IBGE, Censos Demográficos 1980, 1991, 2000; PNAD 2007.
Vale lembrar que após a fusão dos Estados do Rio e da Guanabara, Niterói deixa de ser
capital e passa por um processo de esvaziamento de suas funções políticas e institucionais. O
final da década de 80 e início de 90 é um período chave na história recente de Niterói, pois é um
1 A taxa anual de crescimento populacional de Niterói estimada em 2000, segundo dados do IBGE, é de 0,5%, ou
seja: abaixo da taxa de crescimento dos Municípios vizinhos mais pobres, no mesmo período (São Gonçalo 1,7%;
Itaboraí 4%; e Maricá 6,2%). A dinâmica populacional destes Municípios que integram o chamado leste
metropolitano, entre outros fenômenos regionais, pode ser associada ao movimento da população mais pobre em
busca do acesso a terra mais barata.
3
momento de intensificação de um discurso político local que busca reforçar a liderança da cidade
na região do leste metropolitano. Neste contexto ganha força os agentes políticos que incorporam
“expectativas” que identificam a gestão urbana como um espaço estratégico para viabilizar
“novos” vetores de desenvolvimento local.
A construção do Museu de Arte Contemporânea – MAC, projeto do arquiteto Oscar
Niemayer, inaugurado em 1996, pode ser vista como um dos frutos deste movimento político
definido por Luz2 (2008) como um processo de “reconstrução social da identidade de Niterói”.
Neste período são realizados investimentos públicos em infraestrutura que criam condições para
expansão urbana em direção as áreas próximas das praias oceânicas, favorecendo a urbanização
dos bairros de Itaipu, Piratininga e Camboinhas3,
sob a liderança política do Prefeito eleito em
1988, Jorge Roberto Silveira, que, atualmente, está no seu quarto mandato à frente do executivo
municipal. Em 1992, quando foi aprovado o Plano Diretor de Niterói Jorge Roberto Silveira
estava no último ano do seu primeiro mandato, de acordo com a cronologia abaixo:
i. 1989-1992: Jorge Roberto da Silveira - PDT (eleito: primeiro mandato);
ii. 1993-1996: João Sampaio - PDT (eleito: primeiro mandato);
iii. 1997-2000: Jorge Roberto da Silveira – PDT (eleito: segundo mandato);
iv. 2001-2002: Jorge Roberto da Silveira – PDT (reeleito: terceiro mandato
incompleto)
v. 2002-2004: Prefeito Godofredo Pinto – PT (Vice-Prefeito assume no lugar do
Prefeito eleito: primeiro mandato);
vi. 2005-2008 - Godofredo Pinto – PT (eleito: segundo mandato);
vii. 2009 <2012>: assume mais uma vez Jorge Roberto da Silveira – PDT (eleito:
quarto mandato).
Podemos dizer que o primeiro plano diretor de Niterói foi concebido sob a égide de um
ideário progressista que pretendia introduzir inovações na maneira de planejar e gerir a cidade.
O plano, que permanece em vigor, foi aprovado pela Lei nº 1157, em dezembro de 1992 e sua
modificação e alteração para adequação ao Estatuto da Cidade - Lei Federal nº 10.257, de
10/07/2001 – ocorreu através da aprovação da Lei n° 2123 de 03 de fevereiro de 2004. Já em
2 Luz, Margareth. “Políticas culturais e intervenções urbanas em Niterói: O Caminho Niemeyer”. Trabalho
apresentado na 32° ANPOCS, Caxambu, Minas Gerais, 2008. 3 Biasotto, Rosane. “A territorialidade dos pescadores de Itaipu frente a expansão urbana de Niterói.” Dissertação de
4
1992 o plano diretor de Niterói previa instrumentos complementares, visando à captura de mais
valias fundiárias e o combate a especulação imobiliária (solo criado e obrigação compulsória de
parcelar ou utilizar imóveis urbanos, sob pena do IPTU progressivo no tempo). Assim como
criou o Conselho Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente – CMUMA como forma de garantir
a participação da sociedade no processo de planejamento e gestão da cidade.4
A continuidade política comandada por lideranças dos partidos políticos do PDT e do PT
em uma primeira avaliação, pode ser considerada como um fator favorável à implementação do
plano diretor. Entretanto, algumas rupturas no processo de planejamento neste período são
observadas a partir da análise de dois aspectos: i) a legislação complementar ao plano diretor não
foi elaborada ao longo de 16 anos como o previsto; e ii) as trajetórias dos Conselhos CMUMA
(de 1993 até 1998) e COMPUR (a partir de 2004) demarcam dois ciclos que não,
necessariamente, indicam o fortalecimento da participação e controle social na gestão da cidade.
Neste sentido, Niterói pode ser visto como um caso demonstrativo da complexidade da
gestão das cidades contemporâneas, sobretudo quando a disputa pelo território urbano assume
um papel central na articulação entre agentes sociais distintos em interesses e necessidades. O
plano diretor de Niterói emerge desse modo em um campo político conflituoso, dominado por
noções de inovação e modernidade, enquanto a cidade cresce reproduzindo padrões de exclusão
territorial e refém de um mercado imobiliário sustentado pelo adensamento dos bairros do centro
e da zona sul e por investimentos públicos em infra-estrutura nas áreas de expansão. Os
problemas causados por este padrão de desenvolvimento são evidenciados pela insuficiência do
sistema de transporte coletivo e aumento expressivo do número de automóveis por habitante que
tornou o trânsito cotidiano da cidade saturado. Além do déficit de saneamento básico registrado
tanto nas áreas de expansão da cidade, como nas favelas, nos assentamentos precários e nos
loteamentos irregulares.
Em síntese, o estudo de caso de Niterói busca demonstrar, por um lado, alguns avanços
na construção de uma política habitacional de interesse social e, por outro, algumas fragilidades
na institucionalização da participação e controle social, assim como certa ambigüidade na
concepção e na aplicação dos instrumentos de captura de mais valias fundiárias referendados
pelo Estatuto da Cidade.
mestrado. Instituto de Geociências. UFRJ. 1995. 4 O resgate deste processo, incluindo as formas de participação da sociedade foi abordado no relatório de
sistematização do Plano Diretor de Niterói, em 2005, e está disponível na internet, página do Ministério das
Cidades. “Sistematização do Plano Diretor do Município de Niterói, RJ”. Instituto Polis, 2005. Disponível na
5
2. Questões para avaliação qualitativa dos Planos Diretores
O estudo de caso de Niterói responde as seguintes questões, de acordo com o roteiro da
pesquisa, levando em conta as considerações iniciais apresentadas anteriormente.
2.1. Processo de elaboração /aprovação
Quais os formatos adotados no processo de participação? (audiências
públicas/conselhos/fóruns/reuniões por áreas, etc.)
O plano diretor de Niterói começa a ser concebido na primeira gestão do Prefeito Jorge
Roberto Silveira (1989 – 1992). Os principais formatos de participação da sociedade na
elaboração do plano diretor em 92 e na sua revisão em 2004 foram audiências públicas e
seminários temáticos, alguns promovidos pela Universidade Federal Fluminense - UFF e a
Associação de Engenheiros e Arquitetos de Niterói, entre outras entidades.
O PD de 92 previu o Conselho Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente – CMUMA,
incluindo entre suas atribuições o monitoramento e a participação ativa na sua revisão. No
entanto, o CMUMA não estava em funcionamento em 2004, durante a elaboração e aprovação
da Lei Municipal n° 2123/04 que alterou o plano original conforme o Estatuto da Cidade. O
CMUMA foi criado como principal mecanismo de participação e controle social e com este
objetivo foi instalado um ano após a aprovação do plano diretor, em 1993, atuando plenamente
até 1997. Em 1998 CMUMA deixou de ser convocado pelo poder executivo municipal, quando
começa a discussão em torno da Lei das Operações Interligadas (Lei n° 1732/99) que alterou
significativamente os parâmetros urbanísticos estabelecidos para a região das Praias da Baía5 em
1995, que era considerado restritivo pelos agentes do mercado imobiliário.
O CMUMA, de caráter consultivo, era composto por 13 membros: 6 membros da
sociedade civil e 6 do poder público, incluído o Legislativo, e presidido pelo Secretário de
Urbanismo e Meio Ambiente e as entidades integrantes foram definidas por Lei Municipal. A
Homepage do Ministério das Cidades. 5 A definição dos parâmetros urbanísticos é o principal conteúdo dos Planos Urbanísticos Regionais – PUR criado
no plano diretor de 92 para as unidades territoriais de planejamento que dividiu o Município de Niterói em cinco
6
regulamentação e instalação imediata do Conselho na época da elaboração do plano de 92 eram
vistas como medidas indispensáveis para dar credibilidade ao novo processo de planejamento
que pretendia assegurar a participação da sociedade na condução da política urbana, embora sua
composição tenha sido também contestada por alguns segmentos sociais.
Qual a intensidade e a abrangência da participação? (número de reuniões, grau de
participação, etc.)
Não foi possível resgatar os documentos e os materiais de todas as audiências e reuniões
realizadas na elaboração do PD de 92. Porém, diferentes depoimentos reforçam que houve na
cidade alguma mobilização, especialmente em comparação ao esvaziamento ocorrido na
adequação do plano diretor após o Estatuto da Cidade, em 2004, apesar da polêmica registrada
dois anos antes, em torno da aprovação dos Planos Urbanísticos Regionais - PURs (Região das
Praias da Baía e Região Oceânica) 6.
Na revisão do Plano Diretor em 2004, há um relativo consenso entre as opiniões dos
agentes locais, reafirmando que a participação da sociedade não foi tratada como prioridade pelo
poder público - ou seja: “houve muito pouca participação”. A proposta foi debatida em fóruns
restritos e muito mais no âmbito técnico e jurídico, com objetivo claro de incorporar condições
mínimas para adoção dos novos instrumentos do Estatuto da Cidade e fortalecimento da política
habitacional do Município.
Em 2003, ou seja, um ano antes da aprovação da revisão do plano diretor, foram firmados
acordos entre os diferentes segmentos sociais e a Prefeitura que estavam mobilizados em torno
da 1° Conferência Nacional das Cidades, no sentido de retomar a instalação do Conselho
Municipal de Política Urbana - COMPUR. A Prefeitura assumiu a liderança na condução desta
proposta aprovada em plenária na primeira Conferência Municipal, e o COMPUR foi instalado
logo após o Prefeito sancionar a Lei n° 2123 de 2004 que incorporou os novos instrumentos do
Estatuto da Cidade, além de algumas diretrizes para as regiões que já tinham seus PURs
aprovados em 2002 (Praias da Baía e Oceânica). Neste sentido, poderiam ser contabilizados em
favor da revisão do PD de 2004 os debates e as discussões realizados na 1° Conferência da
regiões, descrito neste relatório no item 2.2. Processo de implementação. 6 A análise do processo de elaboração das leis complementares, incluindo os Planos Urbanísticos Regionais - PUR é
apresentada neste relatório no item 2.2. Processo de implementação.
7
Cidade de Niterói.
Quais foram os segmentos que se envolveram no processo de discussão pública do
plano e que interesses representavam? Como foram mobilizados?
As entidades e segmentos sociais que participaram do processo de discussão do PD de 92
passaram a integrar o CMUMA, o primeiro conselho de Niterói. Estas entidades também
participaram da Conferência Municipal em 2003, da revisão do plano diretor em 2004 e a
maioria integra hoje o Conselho Municipal de Política Urbana - COMPUR7.
As principais entidades que participaram das discussões tanto do PD de 92, assim como
da revisão do PD em 2004 são: Representantes dos empresários da construção civil e mercado
imobiliário (ADEMI), membros dos Conselhos Comunitários (CCOB – Conselho Comunitário
da Orla da Baía, CCROM – Conselho Comunitário da Orla Marítima, CCRON – Conselho
Comunitário da Região Oceânica de Niterói), Associações de Moradores; Federação das
Associações de Moradores de Niterói - FAMNIT, Universidade Federal Fluminense – UFF,
ADEMI, CDL – Clube dos dirigentes lojistas, entre outras. O CCRON – Conselho Comunitário
da Região Oceânica de Niterói é um dos mais antigos e congrega moradores, em geral de classe
média, dos bairros de Itaipu, Piratininga e Camboinhas, dentre outras localidades8.
As entrevistas realizadas e os documentos pesquisados indicam que o Clube de Diretores
Lojistas, que, em geral, agrega os interesses dos investidores que atuam no Centro da Cidade,
defendeu posicionamentos, claramente, contrários à presença do comércio informal. Por outro
lado, as demandas dos movimentos populares apresentadas pela FAMNIT concentraram-se,
especialmente, na regularização fundiária e urbanização de favelas desde 92, permanecendo
como principal reivindicação do segmento na revisão do plano em 2004.
Depoimentos dos técnicos municipais evidenciam que os empresários que atuam no
mercado imobiliário, em geral, não participaram dos fóruns de discussão ampliada, sobretudo
junto com movimentos sociais e associações comunitárias. Este segmento tende a buscar
estrategicamente os fóruns privilegiados, além de canais diretos junto à Câmara Municipal.
7 Segundo ofício n°06/09, protocolado pela Prefeitura em 19/03/09, a última reunião do COMPUR ocorreu em
novembro de 2008, quando deixa de ser convocado pelo executivo municipal. 8 Os membros dos conselhos comunitários das Praias da Baía e da Região Oceânica participaram ativamente do
processo de elaboração do primeiro PUR aprovado em 1995. Em 2002 questionaram a revisão do PUR das Praias da
Baía e elaboração do novo PUR da Região Oceânica, antes da adequação do Plano original ao Estatuto da Cidade.
Os grupos que fazem parte dos Conselhos Comunitários de Niterói costumam atuar, fortemente, na defesa do
8
Assume imagem negativa de especulador, tanto diante da população de baixa renda, como diante
de representantes de outros segmentos sociais.
De acordo com as entrevistas realizadas, os grupos que mais estiveram presentes nas
audiências públicas do plano diretor em 1992 e na revisão de 2004 foram os moradores da
Região Oceânica que apresentavam maior deficiência de infra-estrutura urbana e os integrantes
das associações de moradores dos assentamentos precários e das favelas, também deficientes em
infra-estrutura, com presença forte dos membros da FAMNIT.
Houve disponibilização adequada de informação para os atores?
No início do processo de elaboração do plano diretor (entre 90 e 91), diante da
insuficiência de uma base técnica, a Prefeitura formalizou um convênio junto ao Instituto
Brasileiro de Administração Municipal – IBAM que previa a produção de informações básicas
(1° Módulo do Plano Diretor) e o acompanhamento para elaboração do projeto de lei do plano
diretor (2° Módulo do Plano Diretor)9. No primeiro módulo do convênio, o IBAM elaborou um
documento síntese para ser distribuído para a população, contendo informações e ilustrações
sobre o Município e a cidade, além de uma série de depoimentos de entidades, sindicatos, e
organizações sociais que já defendiam um processo participativo ampliado, com a criação de um
conselho municipal. Não foi possível confirmar se este material chegou a ser distribuído como
previsto.
Segundo representantes do executivo municipal, as audiências públicas realizadas em 92
foram registradas, gravadas e arquivadas. No entanto, como era a primeira vez que se organizava
esse tipo de atividade, a Prefeitura teve muita dificuldade na preparação, sistematização e
divulgação do material de trabalho. Os informativos contendo os assuntos a serem discutidos
eram distribuídos durante as audiências públicas. Esse método foi bastante criticado pelos
participantes das audiências públicas. Na época, representantes dos movimentos sociais
organizados reivindicaram que as pautas e os documentos de referência para realização das
controle do gabarito na orla da cidade e outras ruas de bairros tradicionais consolidados. 9 O convênio foi interrompido após a finalização do 1° Módulo em março de 1991. Entre os relatórios técnicos
produzidos pelo IBAM destaca-se o relatório síntese denominado “Niterói do Século XXI. 1° Módulo do Plano
Diretor. Informações Básicas”. Convênio Prefeitura Municipal de Niterói. Secretaria Municipal de Urbanismo e
Meio Ambiente – SMUMA e IBAM. Março de 1991. O trabalho contemplou, além do relatório síntese, a
sistematização de 42 horas de entrevistas qualitativas; 51 relatórios de visitas técnicas junto ao diversos órgãos
públicos; 76 relatórios técnicos e 76 fichas de informações técnicas.
9
audiências fossem distribuídos com antecedência, permitindo que as pessoas pudessem estar
preparadas para as discussões, mas isto não foi feito.
No início da década de 90, a forma de distribuição dos materiais informativos era
bastante difícil, se comparado com os anos recentes. Já em 2004 existiam convocações por meio
eletrônico e internet. Atualmente, é possível acessar as atas das reuniões do COMPUR na
internet (período entre 2004 e 2007), assim como a legislação urbanística em vigor, inclusive o
Plano Diretor com as alterações feitas em 2004.
Ocorreram atividade de formação/capacitação voltada para os atores sociais
participarem desse processo?
Segundo os depoimentos registrados no relatório de Sistematização do Plano Diretor de
Niterói elaborado pelo Instituto Polis, em 200510
, as lideranças dos movimentos sociais
enfrentaram dificuldades para ampliar o debate nas suas bases de atuação, permanecendo
pontuais e limitados aos seus territórios de interesse. As avaliações feitas em relação ao processo
de 92 reforçam que a Prefeitura não promoveu ações significativas de capacitação. Estas
avaliações indicam ainda que se Prefeitura tivesse rapidez e agilidade nas respostas aos
questionamentos e demandas levantadas nas audiências públicas poderia ter contribuído para
maior participação dos atores sociais no processo, independente de um processo de capacitação
formal.
Podemos afirmar, de acordo com a pesquisa realizada, que a Prefeitura não atuou de
maneira expressiva na promoção de atividades de capacitação social em 92, nem em 2004. Neste
aspecto, o NEPHU/UFF - Núcleo de Pesquisas Habitacionais e Urbanas, da Universidade
Federal Fluminense, teve um papel importante por manter um projeto de extensão universitária
que inclui atividades dirigidas à capacitação comunitária. Os estudantes, sob orientação de
professores, continuam desenvolvendo trabalhos de apoio para a regularização fundiária, bem
como métodos de diálogo com a população, estudos e ações para melhoria das condições de
salubridade nos assentamentos populares do Município. No entanto, nem todos os movimentos
sociais tiveram acesso ou se envolveram no processo de capacitação promovido pela UFF.
10
“Sistematização do Plano Diretor do Município de Niterói, RJ”. Instituto Polis, 2005. Disponível na Homepage do
Ministério das Cidades.
10
Que atores (públicos/privados e da sociedade civil) participaram da construção do
Plano Diretor, especialmente em relação ao tema do solo urbano para a habitação?
Quais as posições assumidas por estes atores?
A FAMNIT com apoio da UFF liderou as discussões sobre a criação de Áreas de
Especial Interesse Social - AEIS. As posições defendidas pelos movimentos de moradia
garantiram já em 92 a criação de três tipos de AEIS (conforme o artigo 23 do plano diretor
original) que não foram alteradas em 2004:
- terreno público ou particular ocupado por favela ou conjunto habitacional de
população de baixa renda ou outras formas de sub-habitação, onde se pretende
promover a urbanização e regularização jurídica da posse de terra;
- loteamento irregular, onde haja interesse público na promoção da regularização
jurídica do parcelamento, da complementação da infra-estrutura urbana ou dos
equipamentos comunitários;
- terreno não edificado, sub-utilizado ou não utilizado necessário à implantação de
programas habitacionais para população de baixa renda, cabendo aplicação dos Artigos
156 e 182 da Constituição Federal.
Durante a elaboração da lei de adequação do plano diretor ao Estatuto da Cidade 2004
estava no centro do debate municipal a consolidação da política habitacional de interesse social
através da criação do Fundo de Habitação de Interesse Social – FUHAB e seu respectivo
Conselho Gestor. Assim como a regulamentação dos instrumentos de captura de mais valias
fundiárias previstos no Estatuto da Cidade, principalmente a Outorga Onerosa do Direito de
Construir – OODC, substituindo o solo criado concebido em 1992. Neste contexto, as alterações
feitas na lei original do plano diretor ficaram circunscritas a incorporação dos instrumentos do
Estatuto da Cidade e a atualização dos mecanismos que afetam a política municipal para
habitação de interesse social.
Na revisão do plano diretor há uma vinculação direta entre a aplicação dos instrumentos
de captura de mais valias fundiárias e o direcionamento dos recursos obtidos para regularização
11
urbanística e fundiária, como demonstra o artigo 10, da lei 2123/04 que adiciona o §3º ao artigo
18 da lei de 92, com a seguinte redação:
“§3º - Os recursos auferidos com a adoção da outorga onerosa do direito de construir –
solo criado – serão aplicados somente com as seguintes finalidades, garantida uma alocação
mínima de 30% para as ações referidas nos itens I, II e II:
I - regularização fundiária;
II - execução de programas e projetos habitacionais de interesse social;
III - constituição de reserva fundiária;
IV – ordenamento e direcionamento da expansão urbana;
V - implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
VI - criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;
VII - criação de unidade de conservação ou proteção de outras áreas de interesse
ambiental;
VIII - proteção de áreas de interesse arqueológico, histórico, cultural, ambiental ou
paisagístico.”
Entretanto, vale mencionar que as definições que afetam diretamente os agentes do
mercado imobiliário e o resultado objetivo da aplicação da Outorga Onerosa do Direito de
Construir permaneceram vinculadas aos Planos Urbanísticos Regionais - PUR, sem alterações
significativas na concepção do plano original aprovado em 1992 e sem comprometer os PURs
que já tinham sido aprovados em 2002.
Os movimentos de moradia em 1992 garantiram no plano diretor a obrigação definida
para os novos loteamentos e condomínios, reservando 5% da área total do empreendimento para
lotes com destinação social, além dos 35% para uso público ou coletivo (Art. 86). Segundo o
artigo 86, os lotes reservados “serão utilizados, obrigatoriamente, em programas habitacionais
para a população de baixa renda, ficando autorizada sua alienação pelo Município”. Estas
definições foram mantidas na Lei Municipal n° de 03 de Fevereiro de 2004, exatamente, como
estava previsto no plano de 92.
O PD de 92, assim como os PURs elaborados em 2002 (Praias da Baía e Região
Oceânica) e 2005 (Região Norte) criaram diversas AEIS, sem restringir a possibilidade de
12
criação de novas AEIS por ato do Poder Executivo, seguindo as regras pré-definidas na Lei
Municipal n. º 1157/92, ou seja: para criação de novas AEIS não há exigência que sejam
elaboradas leis municipais específicas. Segundo o artigo 24, que permanece em vigor, além das
Áreas de Especial Interesse – AEIS criadas na lei do PD de 92 e nos PURs, outras poderão ser
instituídas, posteriormente, por ato do Poder Executivo, de acordo com o parágrafo primeiro: “O
ato de que trata o caput deste artigo definirá seus limites, denominação e diretrizes que
orientarão a sua regulamentação.” É importante observar que o PUR também pode estabelecer
regras para regularização das AEIS e parâmetros para novas construções populares.
A seguir apresenta-se a transcrição de todo o artigo 24 que prevê desde 92 as formas de
criação e regulamentação das Áreas de Especial Interesse, incluindo as AEIS:
“Art. 24 - Além das Áreas de Especial Interesse criadas nesta lei, outras poderão ser
instituídas posteriormente, por ato do Poder Executivo.
§1º- O ato de que trata o caput deste artigo definirá seus limites, denominação e
diretrizes que orientarão a sua regulamentação.
§ 2º - A Secretaria Municipal de Urbanismo e Controle Urbano analisará, apreciará e
encaminhará ao chefe do Poder Executivo as propostas de criação das Áreas de Especial
Interesse.
§ 3º - A regulamentação deverá ser feita no prazo máximo de 360 (trezentos e sessenta)
dias
após sua instituição, mediante ato do Poder Executivo.
§ 4º- A análise, apreciação e elaboração do ato de criação e regulamentação de Áreas
de Preservação do Ambiente Urbano e de Áreas de Preservação do Ambiente
Paisagístico serão feitas conjuntamente pela Secretaria Municipal de Urbanismo e
Controle Urbano e pela Secretaria Municipal de Cultura.
§ 5º - Nas Áreas de Especial Interesse criadas o Poder Executivo poderá determinar,
temporariamente, em prazo nunca superior a 360 (trezentos e sessenta) dias, a suspensão
de concessão de alvarás e o licenciamento de obras de edificações e acréscimos, de
modificação de uso em edificações, de parcelamento e remembramento do solo, da
abertura de logradouros e a instalação de mobiliários urbanos. (Plano Diretor aprovado
em 2002 e revisto em 2004).
13
Quais foram os temas que geraram mais controvérsias/conflitos durante o processo
de elaboração/discussão do plano?
O processo de revisão do plano diretor ficou concentrado em três eixos principais:
i) incorporação dos instrumentos de captura de mais valias fundiárias, previstos Estatuto
da Cidade;
ii) atualização da política habitacional de interesse social;
iii) reativação do Conselho Municipal de Política Urbana – COMPUR, reivindicado na
primeira conferência da cidade de Niterói.
Segundo depoimentos, em 92 a criação das Áreas de Especial Interesse Social e a reserva
de lotes destinados a habitação de interesse social nos novos loteamentos foram os temas de
maior polêmica e controvérsias. No entanto, em 2004, essas idéias já estavam consolidadas e
os instrumentos previstos já vinham sendo utilizados especialmente na regularização
urbanística e fundiária de favelas e assentamentos precários. O conteúdo e a abrangência dos
Planos Urbanísticos Regionais – PUR que poderiam ser objeto de maior polêmica na revisão
do plano em 2004 não foram alterados.
Houve tempo suficiente para amadurecer as propostas?
Com relação à revisão do plano em 2004, os depoimentos que integram o relatório de
sistematização elaborado pelo Instituto Polis em 2005, sugerem que as audiências públicas
realizadas foram carregadas de formalidade burocrática, como se o poder público não tivesse
aproveitado a oportunidade para discutir a cidade como um todo, apesar destes mesmos
depoimentos reforçarem que “o plano diretor de 92 que continua em vigor ainda é adequado para
Niterói”. Na opinião de alguns destes entrevistados, o processo de revisão do plano deveria ter
sido prolongado, permitindo maior abrangência e inclusão de um maior número de pessoas no
debate. Esta abordagem demonstra que o tempo dedicado à revisão do plano diretor foi
conseqüência da própria estratégia política assumida pela Prefeitura que não priorizou a
ampliação da participação social.
14
Foram construídos espaços para negociar/pactuar estes temas?
Teoricamente as audiências públicas deveriam ser o principal espaço institucionalizado
de negociação e pactuação dos temas de maior conflito, especialmente porque em 2004 não
havia um conselho municipal funcionando. O primeiro Conselho Municipal – CMUMA tinha
sido desfeito em 1998 e o COMPUR só foi instituído após a aprovação da Lei nº 2123/2004
(revisão do plano diretor).
É possível supor que as reuniões preparatórias e a própria 1° Conferência Municipal da
Cidade tenham tido um papel importante para que os agentes envolvidos firmassem os acordos
que viabilizaram a aprovação, na íntegra e por unanimidade, do Anteprojeto que originou a Lei
Municipal de modificação e alteração do Plano Diretor, aprovada em 2004.
Entretanto, os Conselhos Comunitários CCO, CRON, CCb atuantes, entre outras
entidades locais, manifestaram o descontentamento em relação aos espaços de pactuação criados
tanto para elaboração dos PURs das Praias da Baía (2002) e Região Norte (2005), conforme
registra pesquisa realizada por Isabela Muller11
, em 2006. Estas manifestações copiladas dos
informativos dos conselhos comunitários registram os principais questionamentos sobre a
legitimidade das audiências públicas que tinham por objetivo dar sustentação política aos PURs
aprovados, incluindo denuncias sobre a fraca participação da sociedade na discussão da Lei
Municipal n° 2123/2004 que alterou, parcialmente, o plano diretor em vigor desde 1992.
Em que medida as propostas oriundas do processo participativo foram
incorporadas/rejeitadas na proposta formulada pelo executivo?
Uma série de matérias de jornais e notícias veiculadas até hoje na internet enfatizam que,
no processo de elaboração do plano diretor de 92 e durante a sua revisão em 2004, muitos
acordos foram desprezados, enfraquecendo o processo participativo de maneira geral. Mas esta
não é uma opinião compartilhada por todos os atores sociais envolvidos, pois outros
11
Muller, Isabela. Valores de Memória e Valores de Mercado: O Quadro habitacional do Barreto - Niterói. 2006. 85
f. Trabalho de Conclusão de Curso. (Graduação em Curso de Arquitetura e Urbanismo) - Universidade Federal
Fluminense. Orientador: Sônia Maria Taddei Ferraz.
15
depoimentos afirmam que, em geral, as opiniões expressas nas audiências públicas, sobretudo no
PUR da Região Oceânica eram respeitadas e absorvidas pela Prefeitura.
Entretanto, de acordo com os próprios representantes da Prefeitura, mesmo quando a
decisão sobre determinados assuntos era encaminhada para votação em plenária durante as
Audiências Públicas, a Prefeitura sempre deixou claro que “a última palavra é do executivo”.
Esta postura do poder público local vale para o plano de 92 e para a sua revisão em 2004. Os
depoimentos e as informações recolhidas durante a pesquisa sugerem que os acordos principais
não ocorreram nas audiências públicas, mas em espaços de negociações restritos.
Como se deu o processo de discussão na Câmara de Vereadores? Que temas foram
objeto de emendas e polêmicas? Como estas foram encaminhadas?
A aprovação da Lei Municipal nº 2123/2004 que alterou o PD de 92 foi precedida por um
processo bastante polêmico. Em 1995, quando foi aprovado o primeiro PUR das Praias da Baía o
maior descontentamento vinha dos setores imobiliários que consideravam o plano muito
restritivo, porém estes setores acabaram sendo contemplados em 1999, com aprovação das
Operações Interligadas que não foi objeto de discussão no âmbito do CMUMA, primeiro
conselho de Niterói que funcionou plenamente entre 93 e 97.
Já em 2002 o descontentamento foi expresso pelos Conselhos Comunitários que
acusavam a Câmara de manipulação dos conteúdos dos PURs, sem qualquer participação da
sociedade. A polêmica dos PURs aprovados em 2002 rendeu inúmeras matérias publicadas nos
jornais locais e divulgadas na internet, além de ações junto ao Ministério Público. Os
questionamentos foram centrados em torno da legitimidade das audiências públicas realizadas e
da falta de transparência e suficiência da participação da sociedade em todo o processo de
aprovação na Câmara Municipal. Algumas denúncias também questionaram a legitimidade dos
conteúdos dos PURs antes da adequação do PD ao Estatuto da Cidade.
Nas audiências finais de votação dos dois projetos de lei dos PURs em 2002 na Câmara
Municipal, que foram aprovados ao mesmo tempo, inclusive com numeração consecutiva (Lei nº
1967: PUR das Praias da Baía e Lei nº 1968: PUR da Região Oceânica) sugere um processo de
barganha política entre o legislativo e os agentes imobiliários locais. O descontentamento da
população foi tão forte que o Poder Legislativo chegou a impedir a entrada dos membros de
16
associações comunitárias, sob a alegação de insegurança pelo fato da população ter causado
“tumulto no interior da Casa Legislativa em ocasião anterior”12
. Neste momento, havia um
abaixo-assinado com 22 mil signatários contra a aprovação da revisão do PUR das Praias da Baía
e do novo PUR da Região Oceânica. O promotor de Direitos Difusos e do Meio Ambiente do
Ministério Público, nesta ocasião, enviou ofício ao Presidente da Câmara, apelando que fosse
autorizada a entrada da população na Casa Legislativa.
Após a aprovação dos PURs em 2002 (das Regiões Oceânica e Praias da Baía), com as
leis sancionadas pelo Prefeito, foi emitida uma liminar suspendendo os efeitos destes PURs até
que o PD fosse de fato revisto conforme o Estatuto da Cidade. Estes argumentos geraram a
proposição de uma emenda, determinando que os instrumentos previstos nos PURs só pudessem
ser aplicados após a adequação do PD de 92. Entretanto, os PURs foram validados, por força de
decisão judicial, que afastou a liminar de suspensão dos efeitos dos PURs; e apenas em 2004 foi
editada a Lei nº 2123/04 de revisão do plano diretor13
.
A Lei nº 2123/2004, não modificou o plano original significativamente, incluindo apenas
condições básicas para aplicação dos novos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade e
mantendo os dispositivos que ratificavam a abrangência dos Planos Urbanísticos Regionais –
PURs aprovados até então. A lei foi aprovada por unanimidade, sem alterar o conteúdo formal
do Plano de 92, deixando de estabelecer coeficientes de aproveitamento básico e máximo entre
outras especificações recomendadas pela Resolução 34 de 1/7/2005 do Conselho das Cidades.
Desse modo, podemos dizer que o Plano Diretor de 1992 ainda permanece em vigor, embora
tenha sofrido alteração com relação aos instrumentos urbanísticos, nos artigos 8º, 9º, 10, 11, 12,
13, 16, 17, 18 e 104.
Há um entendimento corrente sobre o conteúdo mínimo do plano diretor para aplicação
da OODC que inclui a definição das áreas passíveis de aplicação do instrumento e seus
coeficientes de aproveitamento do terreno básicos e máximos. Entretanto, no plano diretor de
Niterói, mesmo após sua revisão, estas definições são remetidas para leis municipais
complementares (PURs). Enquanto a fórmula de cálculo para cobrança da contrapartida que,
geralmente, é remetida para leis específicas, foi incluída no plano diretor revisto (Lei nº
12
Anexos (matérias de jornais) do relatório de “Sistematização do Plano Diretor do Município de Niterói, RJ”.
Instituto Polis, 2005. Disponível na Homepage do Ministério das Cidades. 13
De acordo com os depoimentos recolhidos, apesar dos números não serem precisos a elaboração dos PURs das
Regiões das Praias da Baía e Oceânica, (em 2002), contaram com a realização de cerca de 20 eventos, entre
audiências públicas temáticas e regionais, e cerca de 6 Audiências Públicas promovidas pela Câmara Municipal. No
entanto, este processo não foi suficiente para sustentar uma aprovação tranqüila na Câmara Municipal.
17
2123/2004).
Como foi o processo político de negociação do conteúdo aprovado na Câmara
Municipal? Houve acompanhamento e pressão da sociedade junto aos vereadores?
Dois anos depois da polêmica gerada com a aprovação dos PURs das Praias da Baía e
Região Oceânica, a atualização do PD em 2004 pouco mobilizou a atenção da população e
mídia local. Segundo depoimentos, foi um processo pouco participativo e que não gerou
confrontos públicos, a Câmara Municipal aprovou projeto de lei encaminhado pelo executivo
para modificação e alteração do plano diretor na íntegra e por unanimidade.
Em que medida as propostas oriundas do processo participativo foram
incorporadas/rejeitadas pelas modificações formuladas na Câmara de Vereadores?
Em suma o PD de 2004 resultou na criação do novo conselho municipal – COMPUR, na
inclusão dos instrumentos do Estatuto da Cidade e no aprofundamento de mecanismos
importantes para política municipal de habitação de interesse social, reafirmando os dispositivos
previstos no plano diretor de 92 que eram defendidos pelos próprios movimentos de moradia.
Entre os avanços mantidos no plano diretor desde 92 destaca-se a reserva de 5% da área total dos
novos loteamentos e condomínios para destinação de habitação social, além dos 35% para uso
público ou coletivo (Art. 86). Esta conquista é atribuída ao processo da Conferência da Cidade e
a retomada do Conselho Municipal (COMPUR).
Os conteúdos que, em geral, provocaram os maiores confrontos entre os diferentes
agentes sociais continuam associados aos PURs, uma vez que os parâmetros urbanísticos,
incluindo coeficientes de aproveitamento do terreno básicos e máximos que definem de fato o
que poderá ou não ser construído na cidade ficaram para as leis complementares (Planos
Urbanísticos Regionais – PUR).
Após a aprovação na Câmara, ocorreram vetos do projeto aprovado? Quais?
Porquê? Quais foram às reações dos segmentos não governamentais diante dos
18
eventuais vetos ocorridos?
Como mencionado anteriormente, a lei municipal que alterou o plano diretor em 2004 foi
resultado de uma aprovação integral do projeto de lei encaminhado pelo executivo à Câmara
Municipal, por unanimidade.
Em termos sintéticos, qual foi a metodologia (etapas e procedimentos) utilizada no
processo de elaboração e aprovação dos planos diretores?
Na elaboração e revisão do plano diretor de Niterói foram utilizadas diversas
“metodologias” para conferir legitimidade aos instrumentos de política urbana adotados, sendo
atribuída maior importância às Audiências Públicas e aos Conselhos Municipais apesar de suas
trajetórias descontínuas (CMUMA – entre 1993 e 1997 e COMPUR – desde 2004 em
funcionamento). Segue abaixo um breve resumo, conforme a cronologia apresentada em anexo,
ressaltando alguns acontecimentos que pontuaram o processo de planejamento e gestão da cidade
desde a aprovação do primeiro plano diretor:
i- 1992: Aprovação do primeiro Plano Diretor de Niterói, orientado pelos artigos
182 e 183 da Constituição Federal de 88, contemplando os princípios da gestão
democrática, prerrogativas para promoção de habitação de interesse social e
aplicação de novos instrumentos como solo criado e obrigação compulsória de
utilizar e parcelar imóveis urbanos subutilizados sob pena do IPTU progressivo
no tempo. Foram realizados Seminários e Audiências Públicas que antecederam a
aprovação do plano na Câmara Municipal. Último ano do primeiro mandato do
Prefeito eleito em 1989, Jorge Roberto da Silveira (PDT). Secretário de
Urbanismo e Meio Ambiente - SMUMA: João Sampaio.
ii- 1993: Instalação do Conselho Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente –
CMUMA, de acordo com o previsto no plano diretor. Órgão de caráter consultivo,
presidido pelo Secretário Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente – SMUMA.
Primeiro ano do Prefeito eleito em 1992, João Sampaio (PDT), sucessor do
Prefeito anterior. Secretário de Urbanismo e Meio Ambiente: Adir Motta Filho.
iii- 1995: Aprovação das primeiras leis urbanísticas complementares ao plano diretor
19
elaboradas com participação ativa do CMUMA. Lei nº 1483, de 27/12/1995 -
PUR da Região das Praias da Baía, considerado restritivo pelo mercado
imobiliário; Lei nº 1468/95: Regulamenta Áreas de Preservação do Ambiente
Urbano, Parcelamento do Solo; Lei nº 470/95: Legislação de Edificações Lei nº
1469/95: Uso e Ocupação do Solo.
iv- 1997: Aprovação da Lei 1604/97: Área Especial de Interesse Urbanístico,
Paisagístico e Turístico “Caminho Niemeyer” e da Lei 1612/97: Área Especial de
Interesse Urbanístico e Turístico do Aterro Praia Grande Norte, dentre outras
elaboradas e aprovadas até 2007. Primeiro ano do Prefeito eleito em 1996, Jorge
Roberto Silveira (PDT), segundo mandato. Começa o enfraquecimento do
CMUMA.
v- 1998: Desativação do COMUMA – Conselho Municipal de Política Urbana e
Meio Ambiente, no mesmo período de elaboração do Anteprojeto de Lei de
Operações Interligadas que possibilita o aumento do potencial construtivo nos
bairros do centro e da zona sul, afetados pelo PUR das Praias da Baía.
vi- 1999: Aprovação da Lei nº 1732/99, Operações Interligadas que altera o PUR das
Praias da Baía, sem passar pelo CMUMA.
vii- 2001: Formação do Grupo de Trabalho para adequação do Plano Diretor de 92 e
as seguintes regulamentações: EIV; Fundo Municipal de Habitação, Urbanização
e Regularização Fundiária, e PURs da Região Oceânica e Praias da Baía. Primeiro
ano do terceiro mandato do Prefeito eleito Jorge Roberto Silveira (PDT).
viii- 2002: Revisão dos PUR das Praias da Baía e elaboração do PUR da Região
Oceânica que contemplam as áreas mais cobiçadas pelo mercado imobiliário.
Gerou muita discussão e polêmica na cidade, além de ações junto ao Ministério
Público, questionando o processo participativo e a constitucionalidade destes
planos, uma vez que o plano diretor aprovado em 1992 não estava revisto,
conforme o Estatuto da Cidade. O Prefeito eleito Jorge Roberto Silveira deixa o
cargo para se candidatar a Governador do Estado do Rio, assume o Vice Prefeito
Godofredo Pinto (PT). Secretário Municipal de Urbanismo e Controle Urbano:
Adir Mota Filho.
ix- 2003: Realização da primeira Conferência da Cidade de Niterói e adesão do poder
executivo à proposta de reativação do conselho municipal – COMPUR e
fortalecimento da política habitacional de interesse social no Município.
20
x- 2004: Aprovação da Lei Municipal nº 2123, de 04/02/2004 que altera o Plano
Diretor, contemplando a criação do COMPUR, os instrumentos previstos no
Estatuto da Cidade, prevê o Fundo de Habitação de Interesse Social – FUHAB e
seu conselho gestor. Aprovação da Lei nº 2121, de 16/01/2004 que cria o
FUHAB. Inicia-se no Município a aplicação da Outorga Onerosa do Direito de
Construir – OODC nas regiões que possuem PURs aprovados (Praias da Baía e
Oceânica). As reuniões para instalação do COMPUR começam na semana em que
a Lei nº 2123/2004 do Plano Diretor é sancionada pelo Prefeito Godofredo Pinto.
A primeira reunião oficial do COMPUR ocorre no dia 04 de maio de 2004.
xi- 2005: Aprovação da Lei nº 2233, de 20/10/ 2005 - o 1º PUR da Região Norte.
Inicia-se a aplicação a OODC na Região do PUR Norte. Prefeito sanciona o
Decreto n° 9493 - 03/10/2005 que regulamenta o FUHAB, de acordo com a Lei
Federal nº. 11.124, de 16/06/2005 que institui o Sistema Nacional de Habitação
de Interesse Social - SNHIS. Realizada a segunda Conferência da Cidade.
Primeiro ano do Prefeito eleito Godofredo Pinto (PT), segundo mandato.
Secretário Municipal de Urbanismo e Controle Urbano: Adir Mota Filho.
xii- 2006: Aprovação da Lei Municipal n° 2372, de 20/07/2006 que altera Lei nº
2121/2004 que cria o FUHAB e cria o Núcleo de Regularização Fundiária –
NURF. Prefeito sanciona o decreto n° 9988, de 10/11/2006 que estabelece a
composição, competências e atribuições do NURF.
xiii- 2007: Realização da terceira Conferência da Cidade. Programas de regularização
urbanística e fundiária, acessando as seguintes fontes de recursos: OGU, HBB,
FNHIS, PAC, Pró-Cidades.
xiv- 2008: Aprovação da Lei nº 2581, de 18/07/2008 que altera pela terceira vez o
PUR das Praias da Baía, de maneira pontual e fragmentada, modificando
essencialmente o potencial construtivo de algumas áreas do centro da cidade e
zona sul.
xv- 2009: Quarto mandato do Prefeito eleito em 2008, Jorge Roberto Silveira (PDT).
O CCRON - Conselho Comunitário da Região Oceânica de Niterói encaminhou
ofício14
dirigido à atual Secretária Municipal de Urbanismo e Controle Urbano,
Maria Christina Figueira Monnerat, reivindicando a continuidade da convocação
14
O ofício foi protocolado no dia 19 de março de 2009 e disponibilizado na página da Secretária Municipal de
Urbanismo e Controle Urbano de Niterói até o dia 29 de agosto de 2009. Estavam também disponíveis na internet
21
do COMPUR, parado desde novembro de 2008, quando houve a ultima reunião.
Até então o COMPUR mantinha as reuniões mensais regulares. Não foi possível
verificar se as atividades do COMPUR voltar a ser regulares em 2009.
2.2. Processo de implementação
(i) questões gerais
As leis complementares e regulamentações definidas no Plano foram ou estão sendo
elaboradas?
A Lei nº 2123, aprovada em 04/02/2004, que modificou e alterou o conteúdo do PD de
1992, incorporou instrumentos importantes, mantendo seu conteúdo principal e as diretrizes
gerais para expansão e desenvolvimento da cidade. A nova lei não alterou a estrutura básica do
plano de 92 que já remetia para os Planos Urbanísticos Regionais – PUR a definição dos
principais parâmetros urbanísticos. Podemos dizer que a implementação do Plano Diretor de
Niterói pressupõe a elaboração dos cinco PURs previstos para as seguintes unidades territoriais
de planejamento: Região das Praias da Baía; Região Oceânica; Região Norte; Região de
Pendotiba e Região Leste.
A importância do conteúdo repassado para os PURs pode ser demonstrada não apenas
porque absorvem os parâmetros da legislação urbanística ordinária, mas também porque são
essenciais para a efetivação da obrigação compulsória de construir e utilizar imóveis urbanos,
sob pena do IPTU progressivo, além da aplicação dos instrumentos de captura de mais valias
fundiárias. Após a atualização do PD em 2004 são considerados sub-utilizados os imóveis cujo
aproveitamento do terreno seja menor que o mínimo estabelecido nos PURs. Nos PUR
aprovados em 2002 e que estão em vigor, já são definidos os coeficientes de aproveitamento
mínimo, indicando que a lógica que seria utilizada na revisão do plano diretor dois anos depois já
era prevista. Nos PURs aprovados os parâmetros urbanísticos variam: os PUR Norte (2005) e
Oceânica (2002) estabelecem o coeficiente de aproveitamento mínimo de 0,5 para toda a área. Já
o PUR Praias da Baía (2002) os coeficientes são diferenciados por fração urbana com os
mínimos variando entre 0,5 e 1,5.
até 29/08/09 as atas do COMPUR entre 2004 e 2007.
22
No caso da Outorga Onerosa do Direito de Construir - OODC, o PD em vigor estabelece
as condições gerais, inclusive com a fórmula de cálculo da contrapartida financeira. Determina
que “o direito de construir será oneroso em toda a zona urbana do município de Niterói, sempre
que o coeficiente de aproveitamento do terreno for superior ao coeficiente básico de
aproveitamento do terreno”, a ser definidos nos PURs. Cada PUR pode definir frações urbanas
isentas da aplicação do instrumento para os seguintes casos previstos: edificações residenciais
individuais, hospitais, escolas, hotéis e pousadas, e empreendimentos habitacionais de interesse
social destinados à população de baixa renda classificada de acordo com legislação específica.
As hipóteses de isenção foram definidas no PD por frações urbanas, porém esta lista foi
ampliada nos PURs. Na Região Norte, por exemplo, a OODC incide sobre edificações de usos
comerciais, de serviços ou mistas, independentemente das frações urbanas, quando mais de 10%
da área edificável for destinada para comércios e serviços. Na região Oceânica, os casos de
isenção estão restritos às clínicas e edificações residenciais coletivas em Áreas de Especial
Interesse Urbanístico 1, 2 e 3, de acordo com o PUR de 2002. Apenas na Região Praias da Baía
revisto em 2002, as isenções são estabelecidas por frações urbanas como previsto no Plano
Diretor de 92 e mantido na revisão de 2004.
Os critérios de isenções, embora previsto no PD, são variados nos PURs. O caso da
Região Norte parece alterar o sentido da OODC previsto no PD ao restringir a aplicação do
instrumento apenas a usos comerciais e de serviços. Neste caso, a lógica original parece
invertida, ou seja: a exceção passou a ser regra. Vale lembrar que no PUR da Região Norte
(2005) o coeficiente básico é igual a um, mas o coeficiente máximo é resultante da aplicação de
diversos índices urbanísticos aplicáveis. Em resumo, o PD estabeleceu as condições gerais dos
instrumentos, inclusive da OODC15
, e remeteu para os PURs definições e decisões que são
fundamentais para a regulação do uso e ocupação do solo urbano.
O primeiro PUR a ser elaborados foi o PUR das Praias da Baía, que foi aprovado em
1995, revisto em 2002 e alterado, de maneira pontual, em 2008. O primeiro PUR das Praias da
Baía foi elaborado no período de funcionamento pleno do Conselho Municipal de Urbanismo e
Meio Ambiente - CMUMA, instalado em 1993 e que funcionou até 1997, quando deixou de ser
convocado pelo poder executivo. Vale retomar que o CMUMA parou de ser acionado no ano em
que foi aprovada a lei das operações interligadas que alterou significativamente as orientações do
15
Vale mencionar que embora o PD de Niterói tenha previsto a Outorga Onerosa do Direito de Construir e
Transformação de Uso - OODCTU como o Estatuto da Cidade, os PURs aprovados até o momento não estabelecem
23
PUR das Praias da Baía original que, segundo depoimentos, era criticado pelos agentes do
mercado imobiliário local como um plano muito restritivo.
Além de do PUR das Praias da Baía (Lei n°1483/1995), entre 1993 e 1997 foram
aprovadas pela Câmara Municipal, as seguintes normas urbanísticas que continuam em vigor:
Regulamentação das Áreas de Preservação do Ambiente Urbano, Parcelamento do Solo (Lei n°
1468/95), revisão da Legislação de Edificações (Lei n°1469/1995), Uso e Ocupação do Solo (Lei
n°1470/1995); Área Especial de Interesse Urbanístico, Paisagístico e Turístico - “Caminho
Niemeyer” (Lei 1604/97); Área Especial de Interesse Urbanístico e Turístico do Aterro Praia
Grande Norte (Lei 1612/97).
Em 2002, junto com a revisão do PUR das Praias da Baía também foi aprovado o PUR da
Região Oceânica, antes da adequação ao Estatuto da Cidade feita em 2004. Segundo relatos de
diferentes agentes, apesar de terem sido realizadas audiências públicas, reuniões regionais e
seminários temáticos, o processo foi muito rápido, “pois o executivo tinha pressa na aprovação
destes Planos Urbanísticos que tratam das duas regiões mais valorizadas do Município”.
Sobre a polêmica aprovação dos Planos Urbanísticos Regionais em 2002 que precedeu a
revisão do PD de 92 em 2004, vale à pena reproduzir o depoimento do vereador Paulo Eduardo
do PT, citado no relatório do Instituto Polis: “tivemos em maio de 2002 todas as pressões do
poder executivo sobre uma Câmara subserviente e governista que empurrou goela adentro da
cidade o 2º Plano da Orla da Baia e o 1º Plano da Região Oceânica” e completa: “(....) foi um
rolo compressor. Os planos (PUR) foram aprovados na marra – por força de acordos, sem que
o Plano Diretor fosse adequado ao Estatuto da Cidade”.
A estratégia de levar para os PURs os principais conteúdos e parâmetros de controle do
uso e ocupação do solo urbano foi justificada pela Prefeitura com base na diversidade de
situações que caracterizam o território municipal. A própria atuação do Conselho Comunitário da
Região Oceânica de Niterói – CCRON, formado na década de 80, expressava a demanda dos
moradores por um plano específico que contemplasse reivindicações identificadas com os
problemas dos bairros da região. Nesta concepção, o PD assume um caráter de instrumento de
orientação geral da política urbana e os PURs ficam com o detalhamento das normas
urbanísticas. Segundo técnicos da Prefeitura, a equipe original que trabalhou na elaboração do
PD de 92 tinha como intenção elaborar os planos regionais simultaneamente, “mas a Prefeitura
nunca teve estrutura para assumir esta tarefa.”
parâmetros para a cobrança da transformação de uso.
24
O PUR da Região Norte foi aprovado em 2005 (Lei n° 2233 de 19.10.2005) e, segundo
depoimentos, durante a sua elaboração, a Prefeitura buscou aperfeiçoar o processo participativo a
partir de metodologias e experiências anteriores. Nesse PUR a Prefeitura diz ter contado com o
apoio da FASE para capacitação das lideranças sociais, visando discussões mais qualificadas, em
torno dos processos de planejamento, evitando questões individualizadas, “trazidas no varejo”.
O PUR das Praias da Baía foi modificado duas vezes (em 2002 e 2008), sem contar as
alterações permitidas com a utilização do instrumento das operações interligadas (Lei n°
1732/99), revogado expressamente pelo artigo 18 da Lei Municipal n° 2123/2004. A quantidade
das normas editadas e reeditadas aliadas à sofisticação da linguagem técnica dificulta bastante a
compreensão das condições reais que são oferecidas pela legislação urbanística de Niterói.
Se, por um lado, as diretrizes defendidas pela população foram incorporadas no plano
diretor, por outro, a sucessão de parâmetros urbanísticos alterados, nos últimos 16 anos, e a
assimetria no tratamento das cinco regiões urbanísticas, não propiciam que os diferentes
segmentos sociais participem das decisões do planejamento da cidade de maneira equânime.
Podemos concluir que apesar da estrutura do plano diretor permanecer, praticamente, intacta
desde 92, sobretudo no seu conteúdo discursivo, os PURs vêm sendo alterados e manipulados,
tanto pela ação do executivo, como do legislativo.
As alterações mais significativas feitas no PUR das Praias da Baía entre 2002 e 2008, de
alguma maneira, estão relacionadas ao aumento do potencial construtivo e a criação de exceções
à regra geral que são pouco perceptíveis para quem não tem o endereço do terreno que pode se
beneficiar com os detalhes modificados. As revisões e as alterações pontuais têm ocorrido
especialmente para viabilizar empreendimentos imobiliários nos bairros de Boa Viagem, Ingá,
Gragoatá e Santa Rosa - denominado em parte pelo marketing dos novos lançamentos
imobiliários como “baixo Icaraí” -, ambos localizados na zona sul da cidade16
.
Entre 1992 e 2004 entre as cinco áreas previstas no plano diretor apenas dois PURs
(Praias da Baía e Oceânica) foram elaborados e aprovados. Em 2005 foi à vez da Região Norte e
de acordo com depoimentos dos técnicos municipais não há previsão para elaboração dos PURs
da Região de Pendotiba e Região Leste, áreas da cidade onde há maior concentração de
assentamentos precários e favelas em expansão.
16
Muitas dessas áreas cobiçadas pelos agentes imobiliários são áreas ambientalmente frágeis. Entre os argumentos
utilizados para ocupação de terrenos muitas vezes situados em encostas de morro, com uma cobertura vegetal
significativa e outros valores ambientais relevantes, é a proteção das áreas frente à crescente ameaça de
“favelização”.
25
(ii) Sistema de gestão e planejamento
Os espaços e mecanismos de participação estabelecidos pelo plano (como Conselho
da Cidade ou similar) foram/estão sendo instalados? Funcionam regularmente?
Quando foi a última reunião e com que freqüência estas se realizam? Ver
composição (nomear os diversos segmentos, as entidades que o compõem, a
composição percentual entre poder público e sociedade civil e também a composição
de gênero), atribuições e caráter, formas de eleição dos membros e duração do
mandato. Verificar a existência de processos de capacitação dos conselheiros,
técnicos, gestores e entidades da sociedade civil, bem como sua freqüência.
A instituição de mecanismos de participação da sociedade no planejamento de Niterói a
partir do plano diretor passa por dois ciclos distintos: i) o primeiro corresponde a curta trajetória
do CMUMA, que se estende de 1993 ao início de 1997; e ii) o segundo se inicia em 2003 com as
reuniões preparatórias da Conferência Nacional das Cidade. Estes dois ciclos, apesar da
continuidade administrativa sugerida pela permanência dos partidos políticos PDT e PT à frente
da Prefeitura, durante 16 anos, demonstra que a sobrevivência destes conselhos municipais, de
certa forma, dependeu e ainda depende das posições e estilos dos gestores que assumem a
liderança no poder executivo.
O primeiro ciclo corresponde à gestão do Prefeito João Sampaio, entre 1993 e 1996, que
inicia seu mandato com a instalação do CMUMA, criado no plano diretor recém aprovado pela
Câmara Municipal. João Sampaio esteve à frente da Secretaria Municipal do Urbanismo e Meio
Ambiente – SMUMA e coordenou todo o processo de elaboração do plano diretor durante a
primeira gestão do Prefeito Jorge Roberto Silveira, entre 1989 e 1992.
O CMUMA foi concebido como instância de caráter consultivo, composto por 13
membros (6 membros da sociedade civil e 6 do poder público, incluído o Legislativo, e presidido
pelo Secretário de Urbanismo e Meio Ambiente). Opiniões correntes atribuem à fragilidade dos
conselhos municipais em Niterói ao fato de serem ambos tutelados pelo poder executivo. O
CMUMA foi extinto em 1998, mas já em 1997 deixa de ser acionado, pelo segundo governo do
Prefeito Jorge Roberto Silveira.
Em maio de 1999, já sem instância de participação e controle social institucionalizada, é
aprovada a lei municipal que regulamenta o instrumento das Operações Interligadas (Lei nº
26
1732/99) que cria condições para mudanças de uso e ocupação do solo urbano, alterando os
parâmetros definidos no PUR das Praias da Baía (Lei n°1483/1995) que foi elaborado com
participação ativa do CMUMA. A utilização das Operações Interligadas durante seus três anos
de vigência, no centro e na zona sul da cidade foi uma alternativa para os agentes do mercado
imobiliário que criticavam o primeiro PUR. Segundo Salandía17
, a lei de operações interligadas
não foi discutida no CMUMA e sua aplicação foi bastante polêmica:
“Em alguns casos o número de andares permitido na lâmina 5 dobrou, passando
de quatro para 8, e nos casos de 12, maior altura permitida até então, passou-se para 18.
Foi autorizada a redução da cota de densidade, permitindo um número maior de
apartamentos por terreno. Em qualquer caso as interligadas deveriam ser aprovadas pelo
Prefeito. A lei previa algumas restrições, como alterações contrárias à legislação
ambiental, atividades com hora de pico em vias arteriais e uso industrial nos locais
proibidos. Também tinha restrições de alcance geográfico, não se aplicando a bairros
onde a limitação de gabarito era bandeira de luta, evitando possíveis reações à lei. A
análise e aprovação das interligadas era feita por uma comissão interna da Secretaria de
Urbanismo. Nenhuma operação de interesse público chegou a ser proposta durante a
vigência da lei, sendo apenas aprovadas operações propostas de forma pontual pelos
promotores privados nos três bairros mais valorizados para a construção de edifícios
multifamiliares de classe média e alta.”
Além de participar da elaboração do PUR das Praias da Baía o CMUMA, segundo
depoimentos de representantes de técnicos da Prefeitura que participaram da sua formação, foi
bastante atuante nos seus quatro anos de funcionamento18
. Após a desmobilização do CMUMA,
no segundo mandato de Jorge Roberto Silveira, iniciado em 1997, a Prefeitura encaminha à
Câmara Municipal, dois Anteprojetos de Leis para a Área Especial de Interesse Urbanístico,
Paisagístico e Turístico - “Caminho Niemeyer” (Lei 1604/97) e para a Área Especial de Interesse
Urbanístico e Turístico do Aterro Praia Grande Norte (Lei 1612/97), além das operações
interligadas aprovada em 99. Entre 2001 e 2002, quando se inicia a discussão para revisão do PD
de 92, o CMUMA não estava mais em funcionamento.
O segundo ciclo inicia-se em 2003, com a realização da Conferência da Cidade de
Niterói, preparatória para a Conferência Nacional. Na 1ª Conferência Municipal da Cidade foi
17
Salandía, Luiz Valverde. “Da intenção à ação: desafios na busca por uma justa distribuição dos ônus e benefícios
do processo de urbanização após o estatuto da Cidade e o plano diretor.” 2008. Texto acessado na internet em agosto
de 2009. 18
Entre 1993 e início de 1997 foram elaborados, além do PUR das Praias da Baía (Lei n°1483/1995), os seguintes
projetos de leis aprovados pela Câmara Municipal, com participação ativa do CMUMA: Regulamentação das Áreas
de Preservação do Ambiente Urbano, Parcelamento do Solo (Lei n° 1468/95), revisão da Legislação de Edificações
27
aprovada a criação de um novo Conselho Municipal de Política Urbana, denominado COMPUR.
O COMPUR – Conselho Municipal de Política Urbana de Niterói foi criado na Lei 2.123 de 3 de
fevereiro de 2004. Como mencionado antes, a retomada do conselho municipal parece estar,
diretamente, vinculada ao processo de aprovação do Projeto de Lei que altera o Plano Diretor,
em 2004, que além da adesão de diferentes segmentos sociais, foi aprovado na Câmara
Municipal na íntegra.
O COMPUR foi criado diferentemente do CMUMA como órgão de natureza deliberativa
e de caráter permanente, reunindo membros do poder público e da sociedade civil, com a
atribuição de propor, assessorar e estudar diretrizes para o desenvolvimento urbano municipal,
conforme o Estatuto da Cidade. Apesar de ter sido concebido como órgão deliberativo, a atuação
do COMPUR, assim como do CMUMA, mantém seu vínculo funcional junto ao órgão gestor da
política urbana municipal, neste caso, à Secretaria Municipal de Urbanismo e Controle Urbano.
Como a indicação da presidência do Conselho é prerrogativa do chefe do executivo municipal,
desde a sua criação, o Presidente do COMPUR é o Secretário de Urbanismo e Controle Urbano,
subordinado ao Prefeito. De acordo com a Lei 2.123/2004 são atribuições do COMPUR:
Propor, debater e aprovar diretrizes para aplicação de instrumentos de política
urbana e implantação de programas relacionados à questão urbana;
Avaliar a execução da política urbana municipal;
Propor a criação de normas municipais de direito urbanístico;
Emitir recomendações sobre a efetivação do Estatuto da Cidade;
Debater soluções alternativas para a gestão da cidade no âmbito urbano e
ambiental;
Promover a cooperação entre União, Estado, Municípios da Região Metropolitana
e sociedade com a finalidade de formular políticas integradas de desenvolvimento
municipal e regional;
Convocar a Conferência Municipal das Cidades a cada dois anos;
Opinar sobre os assuntos que lhe forem remetidos pela sociedade e pelo poder
público; e
elaborar e aprovar seu regimento interno.
A composição do COMPUR integra: 18 membros titulares e 18 membros suplentes, de
acordo com a proporcionalidade estabelecida pelo ConCidades, sendo 5 representantes indicados
pelo Poder Executivo, 2 representantes indicados pelo Poder Legislativo, 5 representantes de
movimentos sociais e populares, 2 representantes do segmento empresarial, 2 representantes
indicados pelos trabalhadores, 1 representante indicado pelas entidades profissionais e
(Lei n°1469/1995), Uso e Ocupação do Solo (Lei n°1470/1995).
28
acadêmicas e 1 representante das organizações não governamentais.
Entidades que, atualmente, faziam parte do COMPUR ainda em 2008 19
:
CONSELHEIROS DO COMPUR DE NITERÓI – 2008/2010 Entidades
I - Poder Executivo
SMUC SMF
SMUC SDCIC
Agência de Desenvolvimento Urbano SSPTT
SSHAB SEP
SMARH CLIN
II – Poder Legislativo
Câmara Municipal de Niterói Câmara Municipal de Niterói Câmara Municipal de Niterói Câmara Municipal de Niterói
III - Segmento dos Movimentos Sociais e Populares
AMNIT CCOB
FAMNIT CCOB
FAMINIT Diretório Central de Estudantes da UFF
FAMINIT FAMNIT/ Diretório Central de Estudantes da UFF
CCRON FAMNIT/ Diretório Central de Estudantes da UFF
CCRON
IV - Segmento Empresarial
Concessionária Águas De Niterói ADEMI CDL ADEMI
V - Segmento dos Trabalhadores
SINTACLUNS FENASERA SINPRO - Niterói e Região Sindicato dos Bancários e Regiões
VI - Segmento das Entidades Profissionais e Acadêmicas
Universidade Federal Fluminense - UFF I. A. B
VII - Segmento das Organizações não Governamentais
Viva Niterói EM ABERTO
A composição do COMPUR tem variado pouco desde a sua criação, as maiores
alterações ocorrem com a participação alternada entre conselheiros e suplentes nas reuniões, que
19
Fonte: www.urbanismo.niteroi.rj.gov.br.
29
vêm acontecendo regularmente desde primeira, realizada no dia 4 de maio de 2004. As atas das
reuniões do COMPUR podem ser acessadas pela internet. As reuniões são mensais ou
extraordinárias, quando necessário. São abertas à participação da população que tem direito de
voz, mas apenas os conselheiros têm o direito de voto. Poucas pessoas, além dos conselheiros,
participam das reuniões e a maior dificuldade é justamente a falta de quorum, ou a demora para
que ele se forme, diminuindo o tempo de debate das questões pertinentes aos problemas da
cidade.
Registra-se em 31 atas aprovadas pelo COMPUR entre 2004 e 2007 que o Secretário
Municipal de Urbanismo e Controle Urbano, Adir Motta Filho, deixou de presidir apenas 3
reuniões20
. A reinstalação do COMPUR e a criação do Fundo Municipal de Habitação (FUHAB)
em 2004 são consideradas as principais conquistas da primeira Conferência Municipal. O COMPUR
foi criado com composição paritária.
De acordo com depoimentos de diferentes agentes locais, o COMPUR também teve um
papel importante na discussão da política habitacional. Já que o Conselho gestor do FUHAB foi
concebido para executar tarefas exclusivamente operacionais. Durante as discussões da
Conferência Municipal, segundo depoimentos recolhidos, representantes dos movimentos sociais
propuseram que o conselho gestor do fundo fosse paritário.
Outra conquista atribuída as Conferências Municipais (entre 2003 e 2005) foi a Sub-
Secretaria de Habitação, vinculada a Secretaria Municipal de Urbanismo. Cabe ressaltar que,
segundo atores locais, antes deste período, a Prefeitura não possuía um setor especifico para
tratar da habitação. Recentemente, foi criada uma Agência de Desenvolvimento Urbano
responsável pela questão fundiária. A sociedade civil durante a primeira em 2003 propôs ainda a
vinculação de 3% do orçamento municipal destinado ao FUHAB, no entanto esta proposta não
foi aceita pelo governo, que neste momento estava nas mãos do Vice Prefeito Godofredo Pinto
do PT, substituindo o Prefeito eleito Jorge Roberto Silveira do PDT. Godofredo Pinto ficou a
frente da Prefeitura até as eleições de 2004, quando então foi eleito, assumindo o mandato
seguinte, entre 2005 a 2008.
Atualmente, alguns segmentos sociais reivindicam a delimitação das áreas passíveis de
aplicação do parcelamento, edificação e utilização compulsórios e IPTU progressivo no tempo.
Segundo depoimentos na primeira Conferência da Cidade “muitas propostas interessantes foram
20
Foram analisadas 31 atas aprovadas pelo COMPUR referentes às reuniões ordinárias e extraordinárias realizadas
em 2004, 2005 e 2006, além de 12 atas em discussão referentes a 10 reuniões extraordinárias e 2 reuniões ordinárias
30
apresentadas, mas muito pouca coisa foi colocada em prática.” Na segunda e na terceira
Conferência Municipal de Niterói, realizadas em 2005 e 2007, várias propostas foram aprovadas com
adesão de vários segmentos sociais, desde construção novas moradias populares, até a arborização
no caminho Niemeyer. Ambas não foram implantadas como esperado, assim como outras
medidas aprovadas em plenária, gerando uma forte desmobilização em torno da Conferência da
Cidade de 2007. Segundo Hagino (2009) 21
, este esvaziamento foi identificado por diversos
segmentos sociais.
Existem polêmicas dentro do próprio COMPUR e que foram objeto de debate nas
Conferências da Cidade em relação ao seu caráter deliberativo. Já que apesar da lei de criação do
COMPUR afirmar que em suas atribuições ele possui poder de decisão, na interpretação do
executivo municipal e na prática o conselho desempenha um papel meramente consultivo, pois
segundo posições de representantes da Prefeitura, essas atribuições não estariam muito bem definidas
na pela Lei 2123/04. Essa posição, segundo Hagino (2009) foi defendida pelo presidente do conselho
entre 2005 e 2007, na época Secretário Municipal de Urbanismo e Controle Urbano.
Desse modo, o COMPUR, como reafirma Hagino22
(2009), não vem exercendo suas
atribuições de maneira plena, muitas vezes, por desconhecimento dos próprios conselheiros. No
ponto de vista expresso pela autora, o conselho de Niterói tem se enfraquecido em relação às
expectativas que existiam na época de sua criação, assumindo um papel de “instrumentalização
burocrática” das articulações feitas por determinados segmentos sociais mais organizados. O
enfraquecimento do COMPUR mais recentemente também é sugerido pelo ofício Oficio n°
06/09 encaminhado à atual Secretária de Urbanismo23
, pelo CCRON - Conselho Comunitário da
Região Oceânica de Niterói, membro efetivo do COMPUR desde sua criação. O documento
observa que, desde novembro de 2008, quando houve a ultima reunião do COMPUR, a
Comissão não se reúne conforme estabelecido24
.
Entre os desafios detectados na trajetória do Conselho municipal de Niterói destaca-se o
desengajamento da população nos dois ciclos apresentados. O primeiro entre 1993 e 1997,
período de atividades do primeiro conselho municipal – CMUMA, criado na PD de 2002 e um
realizadas em 2006. Documentos obtidos na homepage da Secretaria Municipal de Urbanismo e Controle Urbano. 21
Hagino, Córa Hisae Monteiro da Silva. “Democracia e participação no espaço público: uma análise da teoria de
Habermas sobre o conselho municipal de política urbana de Niterói e as conferências das cidades.” Artigo divulgado
na internet, 2009. 22
Hagino, op. Cit. 23
Secretária Municipal de Urbanismo, Maria Christina Figueira Monnerat ([email protected]) MD
Secretária Municipal de Urbanismo e Controle Urbano. Rua Visconde de Sepetiba, 987/12º andar, Centro - Niterói -
Cep: 24.020-206. Atual Prefeito eleito em 2008: Jorge Roberto Silveira, quarto mandato a frente da Prefeitura.
31
segundo momento, reaquecido pela aprovação do Estatuto da Cidade em 2001 e, mais
fortemente, a partir das Conferências das Cidades, entre 2003 e 2007. Nestes dois momentos,
que perfazem dois ciclos de 5 anos, verificou-se o esvaziamento do poder de decisão dos
conselhos (tanto do CMUMA, como recentemente do COMPUR).
Os mecanismos de gestão democrática até então experimentados na cidade de Niterói,
como conselhos municipais e conferências, permanecem como desafios para a
institucionalização da participação e controle social. Se por um lado, a Conferência das Cidades e
a trajetória do CMUMA e do COMPUR abriram novos espaços de pressão da sociedade por uma
gestão urbana mais democrática, por outro, também propiciaram que o Poder Público legitimasse
suas ações perante a sociedade, a revelia de conquistas sociais mais sólidas.
Os Conselhos têm na sua composição comitês técnicos setoriais? Quais?
O regimento interno do COMPUR prevê a convocação de membros de apoio para reuniões
ordinárias e extraordinárias ou para compor Câmaras Técnicas. A constituição de Câmaras Técnicas
pode ser criada por qualquer conselheiro e submetida à aprovação do plenário por maioria simples.
Para a criação das Câmaras Técnicas devem explicitados suas finalidades, objetivos, prazo de
duração de suas atividades, os membros componentes e suas atribuições, assim como outras regras
que identifiquem claramente suas finalidades.
Os prazos fixados para o funcionamento das câmaras técnicas podem ser renovados por
quantas vezes for necessário também por decisão da maioria simples do plenário. O próprio
regimento do conselho estabelece que as Câmaras Técnicas devam ter no mínimo 04 (quatro)
membros e no máximo por 06 (seis) membros, sendo 04 (quatro) obrigatoriamente membros
conselheiros e mantida a paridade entre usuários e gestores, podendo os outros 02 (dois) serem
membros de apoio, sem direito a voto. Os membros das Câmaras Técnicas, bem como seu
relator, são escolhidos por maioria simples do plenário, só podendo ser substituídos por nova
deliberação do plenário e as decisões tomadas por votação da maioria simples de seus membros
conselheiros.
São atribuições das Câmaras Técnicas: examinar e relatar ao plenário os assuntos de sua
respectiva competência; relatar e submeter à aprovação do plenário os assuntos a ele pertinentes;
24
Não foi possível verificar no âmbito da pesquisa se o COMPUR retomou suas atividades em 2009.
32
e convocar especialistas para assessoramento em assuntos de sua competência, desde que
aprovados pelo plenário. Entre documentos do COMPUR pesquisados (atas, ofícios e dentre
outras informações), se destaca uma Câmara Técnica, criada em 2008, com o objetivo de discutir
a situação da Lagoa de Piratininga e os investimentos em curso do Governo do Estado através da
SERLA. A câmara técnica aprofundou as questões envolvidas na demarcação da orla e da faixa
marginal da Lagoa de Piratininga e os efeitos do Plano de Alinhamento de Orla - PAO definido
pela SERLA em 1984 e homologado por Decreto Estadual. De acordo com o documento do
COMPUR este plano não foi materializado e não se tornou um instrumento eficaz para conter
ocupações irregulares no espelho d´água da Lagoa. Vários trechos do polígono definido pelo
PAO foram ocupados, na maior parte por população de baixa renda. Em 1991 a Prefeitura de
Niterói, com o apoio da SERLA, construiu uma ciclovia com o objetivo de estabelecer um limite
físico que materializasse a orla da Lagoa, visando conter o avanço irregular das ocupações.
A ciclovia, de acordo com o COMPUR, por muito tempo foi um bloqueio a expansão das
ocupações irregulares. Entretanto, as divergências entre a orla representada pela Ciclovia e a orla
legal representada pelo PAO gerou uma serie de problemas administrativos e ambientais no
licenciamento e no controle desses limites. A Ciclovia está regulamentada na legislação
municipal de Niterói como marco físico e geográfico de separação da parte nonaedificanti (área
ambiental) da zona urbana de Piratininga (Lei 1968/2002) em dissonância com a Legislação
Estadual. A discussão no COMPUR indicou a necessidade de revisão do PAO e ações para
revitalização do entrono da Lagoa com utilização de parte dos recursos do Fundo Municipal de
Urbanização, Habitação e Regularização Fundiária25
. Não foi possível verificar se medidas
indicadas foram postas em prática.
Outras Câmaras Técnicas propostas de acordo com as atas do COMPUR se destacam:
- Sistematização e consolidação de uma proposta para a política habitacional de interesse social
no município de Niterói (2004). Formada por representantes da Universidade Federal
Fluminense, da Federação de Associações de Moradores de Niterói e da Secretaria de Urbanismo
e Controle Urbano. A Secretaria de Urbanismo ficou responsável pela sistematização das
propostas apresentadas pelos conselheiros, para que os membros da Câmara Técnica possam
trabalhar na consolidação.
- Reserva de recursos para regularização fundiária no PPA26
(2005), garantindo recursos para
25
Recomendações apresentadas conforme ofício 001/08, de 25 de fevereiro de 2008. 26
A câmara técnica proposta em 2005 pelo COMPUR seria composta pelos seguintes conselheiros: Adyr Motta
33
regularização fundiária e habitação com um patamar mínimo de investimento proposto de 5% do
orçamento. Não foi possível verificar durante a pesquisa quais foram os encaminhamentos
decorrentes, porém segundo depoimentos a proposta não foi incorporada pelo executivo
municipal.
- Moradia no centro (2006): formulação de propostas que possam mitigar os efeitos da
valorização da terra, criando condições de permanência das populações de renda média e baixa
no Centro; analisar a implantação de mercados populares. Formada por representantes de cada
um dos segmentos da sociedade civil representados no COMPUR e representantes do poder
público municipal, coordenado pela Secretaria de Urbanismo e Controle Urbano27
.
Que temas são objeto de discussão/deliberação nestes Conselhos? Fazer uma
avaliação qualitativa da pauta de discussão do Conselho.
A análise das pautas aprovadas entre 2004 e 2006, referentes a 31 reuniões (ordinárias e
extraordinárias), permite observar que são presenças constantes, além do Secretário Municipal de
Urbanismo e Controle Urbano, os representantes do segmento empresarial (ADEMI) e do
segmento movimento popular representado pela FAMNIT e pelos Conselhos Comunitários da
Orla da Baía – CCROB e Conselho Comunitário da Região Oceânica de Niterói – CCRON.
Segundo pesquisa realizada por Hagino28
(2009), a desmobilização do COMPUR nos
últimos anos, especialmente a partir de 2007 pode também ser atribuída a forma como o
conteúdo das pautas das reuniões são encaminhados para discussão. A principal reivindicação
dos conselheiros, neste aspecto, é a divulgação da pauta com antecedência para que os membros
possam ter melhor compreensão dos assuntos a serem tratados e, principalmente, para que os
representantes dos movimentos sociais possam discutir os assuntos, previamente, junto às suas
bases. A pauta das reuniões tem se tornado domínio exclusivo do Secretário de Urbanismo que
Preside as reuniões, pois é ele que encaminha as questões ao conselho, de acordo com os
interesses e conveniências do executivo.
Filho, Luis Fernando Valverde Salandia, Regina Bienenstein, Carlos Alonso Quintão, Jorge Raimundo Daher,
Marcio Jorge Gomes Vicente, Paulo Eduardo Gomes, Jorge Luiz de Moura, Jorge Luiz Alves dos Santos, Kátia
Vallado Braga, José Antônio Garcia Lima, José Maria Porpino Peres e Wilson Madeira Filho. 27
Estas informações sobre as câmaras técnicas foram extraídas das atas do conselho divulgadas no site da Prefeitura. 28
Hagino, op. Cit.
34
Outros acontecimentos e decisões paralelas também são ameaças à legitimidade das
deliberações do COMPUR, nas reuniões ordinárias e extraordinárias. Especialmente quando as
propostas construídas no âmbito do COMPUR não são levadas à execução pelos órgãos do
executivo. Um dos exemplos, que pode ser citado consta no trabalho de Hagino29
(2009), e
demonstra a fragilidade do COMPUR. É o caso do processo de elaboração de propostas para
revitalização do Centro em 2006, com base em acordos firmados entre representantes do
comércio local, universidade e movimentos sociais que integram o COMPUR. A proposta
pactuada por estes segmentos, depois de uma série de debates em cima de idéias bastante
divergentes, foi finalizada na mesma semana em que os jornais locais anunciaram que o
Secretario de Urbanismo, Presidente do COMPUR, tinha ido aos Estados Unidos para contratar
uma empresa de consultoria para elaborar propostas de revitalização do Centro da Cidade, sem
qualquer participação dos segmentos sociais engajados no conselho. Registra-se que em 2006
quatro reuniões com o objetivo de discutir a revitalização do centro foram realizadas pelo
COMPUR, mas não foram elaboradas as suas respectivas atas.
A LDO, a LOA e o Plano Plurianual elaborados pelo executivo municipal após a
aprovação do Plano incorporaram as determinações do Plano? Em que áreas ou
temas?
A reserva de recursos para regularização fundiária no PPA, como mencionado antes, foi
motivo de formação de uma Câmara Técnica no COMPUR com apoio de um representante da
Câmara Municipal. A proposta principal tirada no COMPUR previa recursos para regularização
fundiária e habitação com um patamar mínimo de investimento de 5% do orçamento. Não foi
possível verificar se este encaminhamento foi realmente absorvido após 2004.
Avaliar a apropriação do Plano pela gestão pública e pela sociedade civil: O Plano
Diretor e seu conteúdo é citado pelos gestores e organizações da sociedade civil em
suas ações?
29
Hagino, op. Cit.
35
Podemos afirmar que o plano diretor foi de fato absorvido como principal instrumento da
política urbana de Niterói. Reconhecido por diferentes segmentos, entidades e movimentos
sociais. Embora permaneça sendo objeto de questionamentos em relação aos desdobramentos da
sua implementação, especialmente em relação às leis complementares subseqüentes.
Está em construção/foi implantado um sistema de gestão, com equipe técnica e com
a articulação das ações dos diferentes órgãos municipais?
O principal grupo técnico especial criado após plano diretor de 2004 foi o Núcleo de
Regularização Fundiária - NURF previsto na Lei Municipal n° 2372 de 20/07/2006 que vem
funcionando plenamente. A iniciativa de criação do NURF é atribuída ao COMPUR e aos
movimentos de moradia durante a 2º Conferência da Cidade de Niterói. Atende aos
objetivos, diretrizes e instrumentos da Política Habitacional delineados na Lei Orgânica
Municipal e no Plano Diretor.
O objetivo do NURF é aprimorar mecanismos legais, administrativos e institucionais para
o enfrentamento da urbanização e regularização fundiária dos assentamentos informais
existentes no município de Niterói. Na prática o NURF atua como uma assessoria especial de
regularização fundiária, com um corpo técnico específico, no âmbito da política habitacional
do Município. A idéia principal que gerou a formação do NURF é tornar o processo menos
burocrático, mais ágil e efetivo. Antes de sua criação, segundo depoimentos, a Prefeitura
operava a regularização fundiária de uma maneira dispersa, requisitando a atuação de
diferentes órgãos municipais, sem articulação e integração das ações setoriais. Os processos
de regularização fundiária entravam na procuradoria do Município, sem que o órgão tivesse
uma visão mais abrangente sobre a política habitacional.
O Núcleo de Regularização Fundiária – NURF, atualmente, é composto por um Conselho
Deliberativo integrado por diversos representantes da Prefeitura, tendo como órgão
coordenador a Secretaria Municipal de Urbanismo e Controle Urbano. O Decreto n° 9888/06
de regulamentação do NURF prevê a participação dos seguintes órgãos: Empresa Municipal
de Moradia, Urbanização e Saneamento - EMUSA; Procuradoria Geral do Município e das
secretarias de Assistência Social, Defesa Civil e Integração Comunitária, Fazenda, Meio
Ambiente e Recursos Hídricos e da Subsecretaria Municipal de Habitação. Para sua
operacionalização o Núcleo se organiza da seguinte maneira: uma Gerência Executiva
composta por um gerente e uma equipe de apoio formada por profissionais de Direito,
36
Arquitetura e Urbanismo, Assistência Social, Geografia e Topografia. A norma que
regulamenta o NURF prevê ainda a formalização de convênios junto aos órgãos dos
Governos Federal, Estadual, concessionárias de serviços públicos, instituições da sociedade
civil e organizações não governamentais. O Fundo Municipal de Urbanização, Habitação e
Regularização Fundiária foi regulamentado no mesmo decreto de regulamentação do NURF.
Está em construção/foi implantado formas de monitoramento das ações no
território municipal? Está previsto a participação da sociedade? Como e
periodicidade?
O monitoramento das ações no território municipal, em princípio, entre 2004 e 2007, contou
com o apoio do COMPUR, tanto nas reuniões ordinárias que ocorriam mensalmente, como nas
reuniões extraordinárias. Não foram identificados outros mecanismos de monitoramento com
participação da sociedade, além de Audiências Públicas vinculadas ao processo de elaboração e
aprovação de leis complementares.
(iii) A Relação entre o Plano Diretor e os Investimentos em Habitação de Interesse
Social, com foco nos investimentos do PAC e no FNHIS
Como se deu o processo de formulação do projeto e obtenção do investimento para
HIS no município? Que atores (públicos/privados/sociedade civil) se envolveram e
com que papéis?
Segundo informativo do Ministério das Cidades, o primeiro convênio do Fundo Nacional de
Habitação e Interesse Social foi assinado em Niterói. O total de R$ 2,2 milhões previstos no
convênio beneficia diretamente a comunidade Grota do Surucucu, na zona norte da município, a
partir de obras de habitação, urbanização, pavimentação, contenção de encostas e de construção
de uma quadra poliesportiva e uma creche. Desse total, R$1,5 milhão será destinado pelo Fundo
e R$ 700 mil pela prefeitura.
A assinatura do convênio fez parte da abertura do 2ª Feirão da Casa Própria, promovido pela
37
Caixa Econômica Federal (CEF). A previsão do banco é que até o próximo domingo (7) sejam
financiados cerca de 1,1 mil imóveis na região metropolitana de Niterói, dos Lagos e serrana do
estado.
Os programas habitacionais são orientados por três eixos estratégicos:
i) intervenção forte do município no mercado de terra urbana criando oferta de terra para as
famílias com renda abaixo de 5 SM, com prioridade para aquelas que ganham abaixo de
3SM.
ii) Urbanização, regularização fundiária e implementação de programas de inclusão social
nas comunidades consolidadas, excetuando-se aquelas em situação de risco geotécnico ou
vulnerabilidade ambiental em que seja necessário proceder a reassentamentos.
iii) Presença continuada do poder público através das políticas setoriais e de uma gestão
urbana participativa em que as comunidades partilhem do monitoramento dos seus limites
reduzindo a pressão sobre áreas de interesse ambiental.
De acordo com informações da Prefeitura, até 2007, foram beneficiadas as seguintes
comunidades, dentre outras: Com Jardim Castelo, Morro do Pires, Rua Prof. Lara Vilela 94,
Morro da Luz, Maravista, Monan Pequeno, Morro do Cafubá, Hípica – Charitas, Nova Brasília,
Bairro de Fátima, Salinas, Jurujuba, Matapaca, Morro do Atalaia, Morro do Lazareto, Grota do
Surucucu, Morro do Arroz, Setor G, Engenhoca.
No Morro da Cocada (localizado no Badu) que é uma área municipal o processo de
regularização fundiária em 2008 já estava na fase cartorial. Segundo depoimentos dos técnicos
da Prefeitura, são 355 famílias a serem beneficiadas em uma área do Município. Porém, existem
ainda algumas ocupações no entorno, em terrenos de propriedade particular, que devem ser
contempladas em uma segunda fase do programa. Nestas áreas a Prefeitura pretende utilizar a
usucapião. O Morro da Cocada foi eleito como prioridade no final de 2004 e início de 2005,
quando foi iniciado um trabalho social que consiste na atuação de uma equipe de assistentes
sociais junto às famílias da comunidade, visando esclarecer questões habitacionais e ambientais
envolvidas nos objetivos do projeto. Este trabalho é realizado em conjunto com a Secretaria de
Ação Social. No início do projeto os recursos ainda não eram do PAC, vinham do HBB. Com o
encerramento do contrato com o BID, o projeto a partir de 2007 passou a ser desenvolvido com
os recursos do PAC. A Prefeitura acredita que o trabalho social realizado vem garantindo um
38
bom relacionamento com a comunidade.
Inicialmente é feito um diagnóstico antecipado na comunidade, quando as propostas são
apresentadas, de acordo com um contato prévio com os moradores que são entrevistados para um
reconhecimento de suas prioridades de melhorias. Entretanto, de acordo com a visão da
Prefeitura, o diagnóstico prévio tem que observar demandas por obras ou equipamentos públicos
que nem sempre são apontados como prioridade pelas comunidades.
Outras áreas da cidade contam ainda com investimentos do PAC: Capim Melado (na
Ititioca), Vila Ipiranga (no Fonseca). Existe uma parceria entre Prefeitura e o Governo do Estado
no Morro do Preventório. Os recursos investidos são do Estado, enquanto a Prefeitura atua,
através do NURF, na regularização fundiária e urbanização e implantação de equipamentos.
Como ocorreram e quem participou dos processos decisórios que definiram os
investimentos em habitação no município?
A pesquisa não revelou de maneira satisfatória como ocorreu o processo decisório que
definiram as prioridades de investimento em habitação. O Preventório, o Morro do Estado e a
Vila Ipiranga são uma das maiores favelas de Niterói. Por isso, o Morro do Estado está sendo
apontado como umas das próximas áreas a passar por intervenção urbanística e de regularização
fundiária, segundo depoimentos dos técnicos municipais. O Morro da Cocada, como já foi dito,
foi escolhido por ser uma área municipal. O Capim Melado é um loteamento irregular e foi
selecionado pela Prefeitura como prioridade por ser uma experiência nova.
A situação das áreas que estão sendo objeto de intervenção é a seguinte:
- O IPERJ no Preventório está trabalhando no levantamento da situação fundiária. O
levantamento topográfico está na fase final, e, segundo a Prefeitura a previsão do Estado era
iniciar o processo de aprovação do parcelamento ainda em 2009. Neste projeto a Prefeitura deve
apoiar os trâmites burocráticos, buscando facilitar a aprovação do projeto e das obras.
- Na Vila Ipiranga, foi assinado um contrato no final de 2008 para iniciar as obras. Nesta
área parte é propriedade do Estado (CEHAB), do INSS (federal) e também existe uma área
particular, que vai ser regularizada através da usucapião. Segundo depoimentos recolhidos junto
a Prefeitura não foi realizado ainda um trabalho efetivo na Vila Ipiranga, apenas algumas
39
reuniões.
- No Capim Melado por se tratar de um loteamento, o processo original do parcelamento
será cancelado. A partir daí será feito um redesenho para aprovação e titulação também através
da usucapião, pois se trata de uma área particular. Este trabalho não havia sido iniciado no final
de 2008.
Os novos conjuntos habitacionais e/ou investimentos em urbanização/regularização
foram produzidos em áreas previamente definidas pelo Plano diretor para esta
finalidade?
O PD criou algumas AEIS, mas novas áreas foram criadas, reconhecidas posteriormente
ao PD. Porém a escolha das áreas que seriam alvo dos investimentos do PAC teve como primeiro
critério a titularidade da terra. A prioridade foi dada para as áreas Municipais: Morro da Cocada,
Capim Melado (na Ititioca) e Vila Ipiranga (no Fonseca).
De acordo com os PUR aprovados, Niterói tem 92 polígonos que definem as AEIS no
Município. O PEMAS consolidou dados sobre a maioria das áreas identificadas, algumas
subdivididas e cadastradas como novas, por apresentarem associações e organizações distintas,
mas as ocupações já existiam, apenas foram distinguidas e oficializadas. Por falta de recursos, o
processo de identificação e cadastramento dessas áreas foi interrompido, especialmente em
Pendotiba e Leste as duas regiões que não possuem PURs aprovados.
Algum dos instrumentos contidos no Plano foi usado para esta finalidade?
De acordo com depoimentos dos técnicos da Secretaria Municipal de Urbanismo e
Controle Urbano, que coordenam os programas e ações de regularização urbanística e fundiária
através da Subsecretaria de Habitação, a principal contrapartida financeira da Prefeitura aos
investimentos do PAC vem do FUHAB. Umas das fontes de recursos do FUHAB é aplicação da
Outorga Onerosa do Direito de Construir - OODC. Segundo Salandía (2008)30
, os dados
atualizados pela Secretaria de Urbanismo mostram uma arrecadação com a aplicação da OODC
40
de R$3.350.075 até abril de 2007.
Os conselhos ou outros espaços de participação popular foram consultados e/ou
participaram das definições dos projetos e obras implementados? Como?
A criação do Fundo Municipal de Urbanização, Habitação e Regularização Fundiária em
2004, foi acompanhada da criação de mecanismos de controle social através de um Conselho de
Administração, que deveria prestar contas ao Conselho Municipal de Política Urbana, também
criado em 2004 (Salandía, 2008)31
. Entretanto, o Conselho Municipal de Política Urbana não
aprova a aplicação dos recursos, pois a lei deu esta competência ao Conselho de Administração,
que, originalmente, era composto por maioria de representantes do poder público. Sua
composição foi alterada em 2006 para aderir ao Sistema Nacional de Habitação de Interesse
Social – SNHIS, entretanto não ficou claro durante a pesquisa se de fato o Conselho gestor do
FUHAB funciona conforme a concepção do SNHIS.
30
Salandía, op. Cit. 31
Salandía, op. Cit.