reforma electoral en argentina dalla via

REFORMA ELECTORAL EN ARGENTINA

Alberto Ricardo DALLA VA

SUMARIO: I. Reformas al rgimen de gobierno. II. Refor-mas al rgimen electoral. III. Reformas al rgimen de par-

tidos polticos.

I. REFORMAS AL RGIMEN DE GOBIERNO

Distintas razones han confluido para la conformacin del hiperpresiden-cialismo argentino, originadas en la prctica constitucional, encumbran-do al Poder Ejecutivo en desmedro de los otros poderes del Estado. Lacausa ms importante de esa deformacin ha sido la interrupcin de lacultura y prctica democrtica y los intereses corporativos que se fueronas nucleando en derredor de la figura presidencial. El Poder Ejecutivoresult ganancioso, no slo frente a las otras dos ramas del poder federal,sino tambin frente a los gobiernos provinciales.

La crtica encontr cabida institucional en los dictmenes del Con-sejo para la Consolidacin de la Democracia, un organismo asesor de laPresidencia de la Nacin durante el periodo del doctor Ral Alfonsn,que elabor distintas propuestas sobre una reforma constitucional quetendra por objeto consolidar el sistema democrtico recuperado en 1983,luego de un largo periodo de dictaduras militares. Dicho Consejo eracoordinado por el doctor Carlos S. Nino, y estaba integrado por distintaspersonalidades, entre quienes se destacaba Genaro A. Carri, ex presi-dente de la Corte Suprema de Justicia. La propuesta consista en la con-feccin de un nuevo modelo semipresidencialista o semiparlamentaris-ta, de modo tal que una cultura del debate suplantara a la concertacinde un modelo corporativo.

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La idea del presidencialismo mitigado encontr su cauce en la refor-ma constitucional de 1994, por las razones ms propias de la dinmicapoltica que los antecedentes jurdicos. El Pacto de Olivos, entre Menemy Alfonsn, abri la puerta a una reforma buscada con el propsito de ob-tener la reeleccin presidencial y modernizar el sistema poltico.

En el ncleo de las coincidencias bsicas estuvo contenido el acuer-do poltico de obtener la reforma por parte del oficialismo, frente al inte-rs del radicalismo por atenuar el presidencialismo, junto a otros aspec-tos relativos a la modernizacin del Parlamento, a la incorporacin deun Consejo de la Magistratura y a un fortalecimiento del federalismo.

En una breve lectura podra afirmarse que Alfonsn busc como mo-neda de cambio la reeleccin de Menem, para conseguir la incorpora-cin de las propuestas elaboradas por el Consejo para la Consolidacinde la Democracia.

En otro orden de cosas, la reforma constitucional de 1994 dise unaverdadera reforma poltica, abriendo cauces de participacin sin desnatu-ralizar la esencia del sistema representativo, al afirmar la presencia de lospartidos polticos como instituciones fundamentales del sistema demo-crtico en un marco pluralista, como igualdad real de oportunidades pa-ra varones y mujeres, eliminando los resquicios aristocrticos de la elec-cin indirecta para presidente y senadores nacionales.

1. Facultades legislativas del presidente

La formacin y sancin de las leyes es un tema de especial importan-cia dentro del texto constitucional. De all que su proceso sea en verdadun proceso constitucional, no contenido en normas adjetivas, sino delpropio texto constitucional, y que se complementa con las prcticas pro-pias del derecho parlamentario.

Sin embargo, debe sealarse que en la prctica constitucional argentinaes ste un tema que, a la par de su importancia, presenta tambin llamati-vos dficit en cuanto a los lmites de las competencias del Poder Legisla-tivo y del Poder Ejecutivo para sancionar actos de contenido legislativo.La cuestin era ms clara en el sistema presidencialista establecido en1853, donde si bien el Poder Ejecutivo actuaba como colegislador, la fun-cin legislativa propiamente dicha perteneca con exclusividad al Con-greso.

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La reforma constitucional de 1994 busc una mayor aproximacincon aquellos modelos de raz europea, entre los sistemas parlamentariosy semiparlamentarios donde las relaciones entre el Parlamento y el go-bierno se hacen ms flexibles, y gener tambin problemas an no re-sueltos en materia de lmites de competencia legislativa entre el Parla-mento y gobierno.

Asimismo, la reforma en materia de las atribuciones del Poder Ejecu-tivo ha agregado y suprimido algunas existentes, pero, por el contrario,no ha atenuado el fuerte presidencialismo del Poder Ejecutivo mediantela habilitacin otorgada a ste en situaciones excepcionales o de emer-gencia de dictar reglamentos de necesidad y urgencia (artculo 99, in-ciso 3), a actuar mediante delegacin legislativa (artculo 76), y para eltrmite de promulgacin parcial de leyes (artculo 80) se ha generadouna zona de penumbra que ha superpuesto muchas veces la competenciade los distintos poderes del Estado. En efecto, la condicin sine qua nonque el constituyente reformado impuso ms all de la existencia de unareal situacin de emergencia, fue que se cumplieran ciertos pasos proce-dimentales que hasta la fecha no fueron efectuados (v. gr. integracin decomisiones bicamerales permanentes para ambas categoras de decretos,as como trmites especiales de aprobacin parlamentaria).

El artculo 99 de la Constitucin Nacional (en adelante CN) establecelas competencias expresas que la Constitucin hecha ley concede a supresidente o titular unipersonal del Poder Ejecutivo. Es esencial la deli-mitacin de funciones especficas de cada poder al modelo presidencia-lista con divisin de poderes, como el de nuestra Constitucin.

Cabe dejar sentado que las normas que dicta el Poder Ejecutivo se de-nominan decretos, siendo que los mismos son reglamentarios, o regla-mentos, cuando tienen alcance general. Se prevn los reglamentos de eje-cucin (artculo 99, inciso 2), reglamentos autnomos (artculo 99, inciso1), reglamentos delegados (artculo 76), reglamentos de necesidad y ur-gencia (artculo 99, inciso 3).

Cuando el artculo 99, inciso 2, permite la facultad reglamentaria delpresidente para aclarar el sentido y alcance de las leyes, es decir, para fi-jar las cuestiones de detalle en la aplicacin de la ley, se pone el acentoen la parte final del inciso en cuanto a que tal actividad reglamentaria nopuede alterar el espritu de la ley, es decir, que no puede contradecir lanorma superior como lgica derivacin del principio de supremaca del

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artculo 31 CN y como aplicacin de la regla de la razonabilidad, quemanda una adecuada proporcin entre los hechos, las normas y la Cons-titucin.

Los reglamentos autnomos son aquellos que se dictan en el rea in-terna de la administracin pblica nacional y que no alcanzan ni al restode la poblacin ni a los otros poderes del Estado. El fundamento de losreglamentos autnomos proviene del artculo 99, inciso 1, cuando diceque el presidente de la nacin es el jefe supremo de la nacin, jefe delgobierno y responsable poltico de la administracin general del pas.De ah la doctrina ha establecido que existe una zona de reserva propiadel Poder Ejecutivo, as como hay una de reserva propia del Legislativo(artculo 75, inciso 32) y del Judicial (artculos 116 y 117).

Los reglamentos delegados fueron admitidos progresivamente por lajurisprudencia con carcter restrictivo, ya que se requera la existencia deun standard inteligible que determinara en qu marco y con qu condi-ciones el Poder Ejecutivo poda ejercitar la facultad delegada, entendin-dose que no se delegaba el poder de legislar sino la facultad de determi-nar las cuestiones de detalle.

Los reglamentos de necesidad y urgencia son otro ejemplo de unaprctica muy extendida que se incluy expresamente en la ConstitucinNacional. Al igual que la categora anterior, son institutos de emergenciaque se complementan, de manera que el principio es la prohibicin de lasfacultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo bajo pena de nulidadinsanable, pero se los habilita por razones de verdadera necesidad y ur-gencia mediante un procedimiento especial que an no ha sido imple-mentado y de manera restrictiva. Debe relacionarse esta categora con laanterior, de manera que en ambos casos quedan prohibidos en materiapenal, tributaria, electoral y de partidos polticos.

La necesidad de la inclusin de estas ltimas dos categoras por partedel constituyente respondi a su gran utilizacin sobre todo a partir de lapoltica de privatizacin y la denominada reforma del Estado en losaos noventa, donde comenz a verificarse un verdadero traspaso decompetencias legislativas al Poder Ejecutivo, desdibujndose a veces loslmites de la divisin de poderes cuando no es el Congreso quien hace laley, sino que se invierte el procedimiento y la ley la hace el Poder Ejecu-tivo, quedando sancionada si el Congreso no se opone.


Asimismo, si bien en los ltimos tiempos se haba hecho frecuente eldictado de reglamentos de necesidad y urgencia con alcance general, aligual que las leyes, la reforma constitucional de 1994 ha restringido a laherramienta a su carcter excepcional, que queda limitada a algunas ma-terias especficas. Adems se estableci un procedimiento especial parael caso de intervencin del ministro jefe de gabinete y la comisin bica-meral permanente.

Por otra parte, la segunda parte del artculo 77 CN establece una ma-yora agravada para la modificacin del rgimen electoral y de partidospolticos, conformando una zona de reserva del legislador que se com-plementa con el artculo 99, inciso 3, cuando prohbe la prctica del PoderEjecutivo de dictar reglamentos de necesidad y urgencia en esas mate-rias, por tratarse de decisiones polticas que requieren de un amplio de-bate al fundamentar las reglas del juego bsicas del sistema democrtico.

En conclusin, a pesar de que el sistema de separacin de poderesideado por Montesquieu asign la potestad de dictar normas de alcancegeneral, abstractas, destinadas a todos los ciudadanos, al Poder Legislati-vo, como ms genuino representante de la soberana popular y como elrgano donde se conforma la voluntad general (en trminos roussonia-nos), lo cierto es que existe una gran cantidad de factores que han contri-buido a expandir los reglamentos que dicta el Poder Ejecutivo.

Asimismo, la reforma constitucional de 1994 ha establecido lmites ala prctica del veto parcial, muy utilizada en los ltimos tiempos, sea-lando que la regla es el veto total, es decir, que una ley vetada por el pre-sidente de la nacin cae en su totalidad quedando a salvo la instanciadel Congreso, y admitiendo nicamente el veto parcial cuando la parteno vetada tenga autonoma normativa, es decir, cuando conserve unaunidad sistemtica a pesar de la parte observada. Asimismo, la reformaconstitucional ha pormenorizado en el artculo 81 el procedimiento par-lamentario de sancin de las leyes, previendo puntualmente los casos decorrecciones y rechazos a los mismos.

Presupuesto

Desde la perspectiva del Estado liberal de derecho, el presupuestosirvi como la garanta principal de someter al control del pueblo la ges-tin de la hacienda pblica, a travs de sus representantes legtimos. Sin


embargo, ese sistema de control presupuestario ha constituido meramen-te un mecanismo de carcter formal o de legalidad, frente al cual es me-nester propugnar un control material o de legitimidad. Resulta necesariocontar con un sistema de control ms efectivo, conforme a ms cercanoscriterios de justicia.

En tal sentido, la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Ai-res, de manera coherente con la tendencia hacia la democracia participa-tiva que se refleja en todo su texto, dice en su artculo 52 que se estableceel carcter participativo del presupuesto y que la ley debe fijar los proce-dimientos de consulta sobre las prioridades de asignacin de recursos.

El autor Bidart Campos considera que el presupuesto se divide en dosgrupos: ingresos y egresos, ubicndose entre los ingresos la autorizacinpara recaudar impuestos, y entre los egresos la autorizacin para efectuargastos e inversiones, el reconocimiento de crditos a los particulares, laautorizacin para hacerlos efectivos, etctera. El principio de anualidadse cumple con regularidad.

En el caso argentino, como en casi todas las Constituciones, la confec-cin del presupuesto est a cargo del Poder Ejecutivo y su aprobacin orechazo corresponde, por diferentes procedimientos, a este poder. LaConstitucin reformada pone la facultad de recaudar las rentas en cabezadel jefe de gabinete de ministros, aunque el presidente conserva la res-ponsabilidad poltica.

En los ltimos aos, por distintas leyes especiales, durante las presi-dencias de Menem y De la Ra, se concedi al Ejecutivo la facultad ex-cepcional de reasignar partidas presupuestarias ya aprobadas por el Con-greso; recientemente tal facultad fue votada por el Congreso medianteuna agregado a la Ley de Administracin Financiera del Estado, en cabe-za del jefe de Gabinete de Ministros. La oposicin ha criticado la medida,comparndola con superpoderes; en tanto que el gobierno sostiene quela Constitucin slo se refiere a la aprobacin por el Congreso de la leyde presupuesto y cita los precedentes de los presidentes ya nombrados.

Finalmente, es del caso destacar que el presupuesto no contempla par-tidas especficas a cargo de la Cmara Nacional Electoral, siendo la Cor-te Suprema de Justicia de la Nacin y el Consejo de la Magistratura delPoder Judicial de la Nacin los nicos rganos judiciales contempladosen los hechos; si bien a la administracin electoral compete el turno elec-toral, la logstica y el apoyo econmico lo realiza el Ministerio del Inte-rior.


2. Poderes presidenciales no legislativos

El gabinete ha sido incorporado con la reforma de 1994, que le otorgjerarqua constitucional, siendo actualmente un rgano colegiado de exis-tencia necesaria para la realizacin de ciertos actos propios del PoderEjecutivo, como el refrendo de los reglamentos de necesidad y urgenciaque puede dictar el presidente acorde a lo dispuesto en el artculo 99, in-ciso 3, CN. Es una institucin peculiar dentro del sistema constitucional,toda vez que el Poder Ejecutivo tiene carcter unipersonal y se concentraen el presidente de la nacin.

De todos modos, el estilo personal de cada presidente influye en el de-sempeo de las instituciones. El presidente Kirchner no convoca a lasreuniones regulares de gabinete, priorizando el contacto individual consus ministros.

La incorporacin de un jefe de gabinete como fusible frente a crisiso bloqueos del sistema presidencialista fue puesta a prueba durante lacrisis de fines de 2001; sin embargo, el presidente De la Ra no convoca la oposicin a integrar el gabinete, ni el senador Duhalde acept el car-go de jefe de Gabinete. La crisis se resolvi con la presidencia provisio-nal del segundo en el mando de la vieja ley de acefala.

En relacin con la designacin del jefe de Gabinete de Ministros, steestar a cargo del presidente de la nacin como facultad propia, pudien-do ser removido por el presidente por una mayora calificada de ambascmaras del Congreso Nacional. Asimismo, la obligacin que tienen losministros de dar informes al presidente se extiende al ministro jefe deGabinete.

El jefe de Gabinete no puede desempear simultneamente otro mi-nisterio; tiene un papel muy importante en el refrendo de los principalesactos del Poder Ejecutivo con el Poder Legislativo, ya que debe informarperidicamente al Congreso. Esta innovacin no registra antecedentes ennuestro derecho constitucional y su funcionamiento deber ser evaluadoa la luz de la prctica de las diferentes personalidades de quienes ocupenel cargo y de las diferentes circunstancias polticas que eleven o dismi-nuyan la relevancia del papel del jefe de Gabinete.

Desde la reforma constitucional se dio el caso de jefes de Gabinete demucho protagonismo, como Eduardo Bauz en la presidencia de Menemo Christian Colombo en la presidencia de De la Ra, as como se presen-


t en el caso de otros cuyo rol se asemej ms al de un secretario generalde la Presidencia.

De la segunda parte del artculo 101 surge que el jefe de Gabinete deMinistros es en principio nombrado y removido por el presidentede la nacin, pero tambin puede ser removido por el Congreso a travs deuna mocin de censura con el voto de la mayora absoluta de losmiembros de cada una de las cmaras. Tal disposicin lleva a la suposi-cin en cuanto a que el presidente debe designar un candidato que cuentecon suficiente consenso en el Legislativo para no sufrir el revs de unaremocin. El nico ministro que es pasible de ser removido por el Con-greso es, precisamente, el jefe de Gabinete.

A pesar de las expectativas y debates que gener, lo cierto es que elinstituto no ha sido probado en situaciones graves de crisis institucional,como originariamente se previ. Carlos Nino consideraba que la figuradel jefe de Gabinete sera un remedio en la crisis y pona como ejemplola ocurrida en 1987, cuando Alfonsn, siendo presidente, pierde la mayo-ra en las cmaras en la segunda eleccin intermedia de renovacin delos cuerpos legislativos, y la mayora de las provincias cayeron bajo elpoder del justicialismo como consecuencia de la situacin econmico-social imperante.

La tesis de Nino era que si el presidente hubiera podido nombrar unprimer ministro lder de la oposicin (entonces era Antonio Cafiero), esacrisis hubiera podido superarse. Tal escenario fue se recuerda ante-rior a la reforma constitucional de 1994.

Con posterioridad a dicha reforma, el escenario de crisis institucionalms grave se vivi a finales de 2001 con la renuncia del presidente Fer-nando de la Ra, ya que el vicepresidente lvarez haba anteriormenterenunciado a su cargo. En tal oportunidad, en un grave estado de convul-sin social y poltica, tampoco pudo verificarse la hiptesis, ya que nin-gn dirigente de la oposicin asumi la jefatura de gabinete, sino queocup la presidencia en el marco de acefala previsto en el artculo 88 dela Constitucin.

3. Poderes de control legislativo sobre el presidente

En relacin con el control legislativo sobre el presidente de la nacin,est a cargo de las cmaras el hacer venir a los ministros a su recinto


interpelaciones con el objeto de que den explicaciones e informessobre asuntos que estn a cargo del Poder Ejecutivo y de los ministros.Los mismos estn obligados a concurrir personalmente y su negativa ma-liciosa o irrazonable puede derivar en una acusacin de juicio poltico.Los informes deben referirse a la actividad del Poder Ejecutivo y la for-ma en que los ministros desarrollan los asuntos pblicos.

Asimismo, con la reforma se ha procurado que exista una relacinms fluida y funcional entre los rganos del poder y no separaciones r-gidas, propias de otros tiempos del constitucionalismo. Con ello se hacreado el cargo de jefe de Gabinete, que acta como vnculo de enlaceentre los poderes polticos, debiendo concurrir por lo menos una vez pormes al Congreso, alternativamente a cada una de las cmaras, para infor-mar de la marcha del gobierno.

En relacin con las facultades de investigacin de las cmaras, ningu-na disposicin constitucional se refiere a ellas. Su existencia se basa enla costumbre legislativa. Bidart Campos manifiesta que las facultades deinvestigacin de las cmaras se pueden efectuar individualmente o reuni-das, como tambin en forma permanente o ad-hoc (v. gr. comisin inves-tigadora bicameral), slo para legislar o para controlar el correcto ejerci-cio de las funciones de los otros dos poderes).

4. El hiperpresidencialismo hegemnico

A las fuertes atribuciones que la Constitucin originaria concentr enel presidente argentino se fueron agregando otras que provinieron de laprctica. En este aspecto mucho han tenido que ver las personalidades dequienes ejercitaron el cargo y que le otorgaron una impronta personal ycarismtica al cargo, que se relacion con la figura del caudillo, y queestableci una comunicacin directa con el electorado ms all de los as-pectos estrictamente legales. Las presidencias de Bartolom Mitre, JulioA. Roca, Hiplito Yrigoyen y Juan D. Pern fueron paradigmticas en elsentido indicado. De ese modo, cuando Arturo E. Sampay defendiera lareeleccin de Pern en la Convencin Constituyente de 1949, sostuvoque la misma se asentaba ...en la sublimacin del prestigio de un hom-bre y la accin personal en consecuencia de la empresa que slo se agotacuando se cumplen los objetivos... La empresa argentina depende de laposibilidad constitucional de que el general Pern sea reelegido presi-


dente.1 Semejante argumento, sostenido por el principal constituciona-lista del peronismo, es demostrativo del alcance del personalismo en elPoder Ejecutivo.

La personalizacin del poder, tal como lo sugiere Giovanni Sartori,afecta la eficacia del sistema poltico. En primer lugar porque los polti-cos no son elegidos por su capacidad para encontrar soluciones a los pro-blemas planteados, sino por otros rasgos que en la actualidad son efectosde la video-poltica. En segundo trmino, porque tal personalizacinhace perder a la gente la percepcin correcta de los problemas que sepresentan, ya que hace creer que todo es cuestin de encontrar a un vi-sionario adecuado y encomendarle una misin trascendente para que losproblemas desaparezcan como por arte de magia. En tercer lugar, porquela personalizacin del poder favorece las presiones corporativas y ellasno estn dirigidas a resolver los problemas que afectan a la sociedad ensu conjunto, sino slo los que afectan a su sector.2

La complejidad del corporativismo latinoamericano ha sido captadacorrectamente por ODonnell cuando lo caracteriza como bifronte ysegmentario. El primer rasgo se pone de manifiesto en el hecho de queel corporativismo que se da en Latinoamrica tiene tantos componentesestatizantes como privatistas: es estatizante en la medida en que pre-senta un elemento de conquista y subordinacin por parte del Estado res-pecto de organizaciones de la sociedad civil; es privatista en la medidaen que sectores de las instituciones pblicas devienen colonizados porgrupos privados y organizaciones.3

Distintas razones han confluido para la conformacin del hiperpresi-dencialismo argentino, como fuera definido por Carlos Santiago Nino.Segn este autor, han confluido una cantidad de razones originadas en laprctica constitucional que han encumbrado al Ejecutivo en desmedro delos otros poderes del Estado, toda vez que menciona un debilitamientodel Legislativo y una declinacin del Poder Judicial a ejercitar las fa-


1 Sampay, Arturo E., La reforma constitucional, La Plata, Ediciones de la BibliotecaLaboremus, 1949, p. 72. Citado por Prez Guilhou, Dardo, Derecho constitucional de lareforma de 1994, t. III: El Poder Ejecutivo, Buenos Aires, Depalma, Instituto de Estu-dios Constitucionales y Polticos.

2 Sartori, G., Representation: Representational Systems, International Encyclope-dia of the Social Sciences, pp. 472 y ss.

3 ODonnell, Corporatism and the Question of the States, en Mallory (comp.),Authoritarianism and Corporatism in Latin America, p. 47.

cultades de control que le son propias. Sin duda, la causa ms importantede esa deformacin ha sido la interrupcin de la cultura y la prctica de-mocrticas que favorecieron las decisiones concentradas en desmedrodel debate democrtico. Para Nino, esa es una de las razones por las quelos intereses corporativos se nuclearon en derredor de la figura presiden-cial. El diagnstico general de esa situacin es que el Poder Ejecutivo sa-li ganancioso no slo frente a las otras dos ramas del Poder Federal, si-no tambin frente a los gobiernos provinciales, ocurriendo en los hechosde manera paralela un debilitamiento del federalismo.4

La interrupcin de los procesos constitucionales llev al frecuente cie-rre del Congreso, con la falta de continuidad y prdida de prctica cvicay de ejercicio de los derechos polticos. A partir de 1930, por su parte,cuando se produjo el primer golpe de Estado de carcter nacionalista quederroc al presidente Hiplito Yrigoyen, la Corte Suprema de Justicia dela Nacin legitim el golpe, comenzando la elaboracin de la denomina-da doctrina de facto basada en la intencin de mantener la continuidadjurdica del Estado, pero a costa de renunciamientos en el control deconstitucionalidad de los actos de gobierno del Poder Ejecutivo. A medi-da que se fueron sucediendo nuevos golpes de Estado, la Corte Supremaperfeccion su doctrina de facto apelando a la doctrina de Constanti-neau y sosteniendo que los actos jurdicos de los gobiernos de facto (de-cretos-leyes) mantenan su legitimidad al iniciarse un nuevo periodo dejure. En un comienzo esa legitimidad necesit de un acto expreso de rati-ficacin legislativa por el Congreso, pero ms tarde la doctrina se per-feccion interpretndose que el acto jurdico tena presuncin de legi-timidad, excepto en el caso de ser expresamente derogado por el nuevoCongreso Constitucional.

La doctrina de las cuestiones polticas no judiciables fue otro factordecisivo. La Suprema Corte de los Estados Unidos elabor la doctrina delas political questions, contemplando algunos casos limitados en que losjueces no podan ejercer el control de constitucionalidad sobre los actosde los rganos polticos, por considerarse facultades privativas de losotros poderes sobre cuya oportunidad no corresponda opinar a los jue-ces (por ejemplo, declaracin de guerra). La doctrina de las cuestionespolticas adquiri en la Argentina mrgenes cada vez ms amplios, de


4 Nino, Carlos S., Fundamentos de derecho constitucional, Buenos Aires, Astrea,1992.

modo tal que una cantidad de materias pasaron a calificarse como tales,entre otras la declaracin de estado de sitio y la intervencin federalen las provincias.

La declinacin de los otros poderes coincidi con una mayor concen-tracin de facultades en el Ejecutivo y en el recurrente uso de algunosinstitutos de emergencia constitucional como el estado de sitio y laintervencin federal a las provincias. El estado de sitio es un institutode emergencia constitucional previsto para los casos de ataque exterioro de conmocin interior. Su dictado corresponde al Congreso, o al pre-sidente dando cuentas al mismo en caso de receso o de ataque exterior(artculo 23 CN). Durante su vigencia se suspenden las garantas consti-tucionales en el punto donde el estado de sitio est declarado; el presi-dente no podr aplicar penas pero s puede arrestar a personas y trasla-darlas de un punto a otro del territorio. La Corte Suprema, en el casoAntonio Sofa haba decidido que no corresponda a los jueces revisarla declaracin poltica del estado de sitio, aunque s era revisable la ra-zonabilidad de las medidas adoptadas durante la vigencia del mismo.

La recurrencia a este instituto fue reiterada y abusiva, aun cuando enmuchos casos la medida fuere injustificada. De hecho, los presidentes re-currieron muchas veces a ellas para acrecentar su poder en desmedro delos opositores polticos. La pgina ms negra del estado de sitio fue laocurrida durante la ltima dictadura militar, bajo cuyos efectos muchaspersonas fueron arrestadas y puestas a disposicin del Poder EjecutivoNacional. La Corte de entonces, a partir de los fallos Zamorano, Ti-merman y Prez de Smith, fue haciendo lugar a distintos recursos dehabeas corpus que permitieron aclarar la situacin de personas cuyo pa-radero era desconocido. Recuperada la democracia en 1983 se dict unanueva ley de habeas corpus bajo la inspiracin del senador Fernando dela Ra, que dispuso la revisin por los jueces, en todos los casos, de ladeclaracin del estado de sitio. Ese saludable principio ha sido tambinrecogido en el nuevo artculo 43 CN, reformada en 1994.5

Otro tanto ha ocurrido con la intervencin federal, una institucinde emergencia prevista en la Constitucin Nacional argentina que no esten la Constitucin de los Estados Unidos. Conforme al artculo 6o. denuestra Constitucin Nacional, el gobierno federal puede intervenir una


5 Dalla Va, Alberto Ricardo, Constitucin de la Nacin Argentina. Texto segn lareforma de 1994, comentada, Librera Editora Platense, 1994.

provincia en casos de invasin extranjera o cuando sea necesario resta-blecer la plena vigencia de las instituciones republicanas. El fundamentode tan excepcional medida es el mayor centralismo del federalismo ar-gentino en relacin con el estadounidense, segn ya vimos. El artculo5o. CN dispone que las provincias deben dictar sus Constituciones con-forme a los principios de la Constitucin federal, tanto en lo referido alas declaraciones, derechos y garantas (parte dogmtica) como en lo re-lativo al diseo de los poderes (parte orgnica). Hasta la reforma consti-tucional de 1994 existi en este tema una laguna en cuanto a cul erael rgano que deba declarar la intervencin federal a una provincia. Ladoctrina en general se inclin por interpretar que tal declaracin corres-ponda al Congreso y que el Ejecutivo slo poda ejercitarla en limitadasocasiones, como cuando aqul no estuviera reunido (receso), en cuyo ca-so deba ser inmediatamente convocado. La circunstancia de que la inter-vencin federal fuese considerada una cuestin poltica no judiciable,conforme a la vieja jurisprudencia de la Corte Suprema en los casos Cu-llen c/ Llerena y Orfila, favoreci que la misma fuera muchas vecesdeclarada por el Poder Ejecutivo.

Durante la presidencia de Carlos S. Menem se intervinieron por decre-to del Poder Ejecutivo las provincias de Corrientes y de Santiago delEstero, ocasionando una reaccin poltica que concluy en una normaexpresa incluida en el artculo 75 CN, conforme a la cual es al Congresoa quien corresponde ejercitar esta potestad excepcional. Conviene aclararque el abuso al que se presta la intervencin federal fue frecuentementeel de remover gobiernos opositores para reemplazarlos por partidariosleales al gobierno nacional o preparar las condiciones para una eleccinfavorable de las autoridades provinciales. En este pecado han incurridotanto los gobiernos peronistas como los radicales y los conservadores endistintos tiempos; aun cuando hayan existido presidentes que puedenhonrarse de no haber utilizado en ninguna oportunidad el denominadoremedio federal.

Son muchos los autores que han destacado el incremento autoritariode los poderes presidenciales desde la Constitucin de 1853, entre losque cabe citar a Italo Luder, Csar E. Romero y Dardo Prez Guilhou.6


6 Luder, Italo A., Sociologa del Parlamento, Boletn de La Ley del 14 de octubrede 1958; Romero, Csar Enrique, El Poder Ejecutivo en la realidad poltica contempo-

Este ltimo seala como causas que han intervenido en ese proceso lassiguientes:

La frecuencia de los estados de emergencia. Las facultades militares. La conduccin de las relaciones internacionales. La poltica y planes de desarrollo econmico y social. La direccin burocrtica. La delegacin de facultades legislativas. La crisis del Parlamento y de representatividad de los partidos po-

lticos. La jefatura del partido gobernante. La centralizacin de los estados, poniendo en decadencia al fede-

ralismo. La lucha contra los grupos de presin. El progreso tcnico y cientfico. La masificacin e industrializacin de la sociedad actual. La funcin de planificacin en el Estado moderno.

En consecuencia agrega, las limitaciones formales de la Consti-tucin de 1853 han experimentado la derogacin de hecho, y las inter-pretaciones poltica, doctrinaria y, ms de una vez, jurisprudencial, hanpermitido la legalizacin de un nuevo presidente en la Argentina.7 Peroespecialmente destaca cmo en la prctica se fue agregando a las funcio-nes del presidente una jefatura que no estaba prevista en la Constitucinoriginaria: la jefatura de gobierno, entendida sta como el trazado de lapoltica global y la adopcin de las decisiones fundamentales destinadasa realizarla.8 Este avance se visualizara en tanto la formulacin de laspolticas corresponda al Congreso en la Constitucin de 1853, sin per-juicio de las facultades reglamentarias y de ejecucin del presidente(artculo 99, inciso 2, conforme al texto reformado en 1994 ex artcu-lo 86, inciso 2, antes de la reforma). Pero en la realidad, el presidente


rnea, Derecho constitucional, Buenos Aires, Vctor P. de Zavala, 1975, t. 1, cap. 10.Citados por Prez Guilhou, Dardo, op. cit., nota 1.

7 Idem.8 Oyhanarte, Julio, Poder poltico y cambio estructural en la Argentina, Buenos Ai-

res, Paids, 1969, cap. III, p. 58. Citado por Prez Guilhou, Dardo, op. cit., nota 1.

comenz a tomar la iniciativa en los proyectos parlamentarios y cruzdesde una funcin de mero colegislador a una funcin activa en la san-cin de las leyes que se manifiesta en la apelacin cada vez ms reiteradaa los decretos de necesidad y urgencia, como as tambin a la prcticadistorsiva del veto parcial y promulgacin parcial de leyes, con loque se altera la unidad de las mismas, adems de la reiterada recurrenciaa la prctica de la delegacin legislativa que se acentu en los ltimosaos en materia econmica con motivo de la denominada reforma delEstado y la poltica de privatizaciones.

Ese autoritarismo se vio incluso reflejado en las ltimas reformasde las Constituciones provinciales. La Constitucin de La Rioja de 1986,en su artculo 115, dice: La funcin ejecutiva provincial ser desempe-ada por el gobernador, quien es el jefe poltico de la administracin dela provincia.... Las Constituciones de Salta de 1986, en su artculo 137,y de Crdoba de 1987, en su artculo 144, dicen, respectivamente, que:El gobernador formula y dirige las polticas de la provincia....

El protagonismo decisivo del Ejecutivo en la tarea legislativa lleg alextremo de invadir el mbito judicial en el caso de los indultos concedi-dos por el actual presidente a los comandantes militares de la represin ya algunos cabecillas de organizaciones terroristas, en materias que eran deindiscutible competencia del Congreso por va de amnistas generales.9

La crtica al hiperpresidencialismo argentino encontr cabida insti-tucional en los dictmenes del Consejo para la Consolidacin de la De-mocracia, organismo asesor de la Presidencia de la Nacin durante el pe-riodo presidencial de Ral Alfonsn, quien elabor, por encargo de ste,distintas propuestas sobre una reforma constitucional que tendra por ob-jeto consolidar el sistema democrtico recuperado en 1983, luego de unlargo periodo de dictaduras militares. Dicho Consejo tena como coordi-nador al doctor Carlos S. Nino, un destacado filsofo del derecho, y esta-ba integrado por distintas personalidades del espectro poltico, de laciencia y la cultura, en la pretendida bsqueda de un amplio consensopara el proyecto. Entre otras destacadas personalidades, integraba elConsejo el doctor Genaro R. Carri, quien haba presidido la Corte Su-prema de Justicia. La propuesta elaborada por el Consejo para la Conso-lidacin de la Democracia consista en la confeccin de un nuevo mode-


9 Prez Guilhou, Dardo, op. cit., nota 1.

lo constitucional semipresidencialista o semiparlamentario que miti-gara el tan criticado hiperpresidencialismo hegemnico.10

Despus de exponer las razones que llevaron a esa deformacin delmodelo presidencialista, el Consejo se inclinaba por parlamentarizar elsistema de modo que una cultura del debate en la formacin de la volun-tad suplantara la concentracin de un modelo corporativo de presionessobre el Ejecutivo. Analizando los distintos modelos comparados, la ten-dencia a parlamentarizar el sistema se fue inclinando posteriormente ha-cia un modelo semipresidencial o semiparlamentario, como el francs, yposteriormente algo ms mitigado, como el modelo portugus. Se pre-vea, as, la existencia de un primer ministro o ministro coordinador quedesligara al presidente de la tarea de administracin y en parte tam-bin de la tarea de gobierno. Al mismo tiempo, el primer ministro o mi-nistro coordinador podra actuar como fusible en situaciones de gravetensin poltica, sin desgastar de ese modo la figura presidencial. Se pro-pona tambin la eleccin directa del presidente de la nacin por mediode un sistema de doble vuelta o ballotage, eliminndose la prctica delcolegio electoral. Se prevea tambin un juego de censura-confianzaentre el primer ministro y la Cmara de Diputados, que tendra la con-centracin de la funcin poltica, en tanto que el Senado, bajo la denomi-nacin de Senado Federativo, se concentrara en el fortalecimiento delas representaciones provinciales, contando con iniciativa parlamentariaen las materias de inters federal. Cabe sealar que aun con matices miti-gados, muchas de esas propuestas fueron consideradas en la reformaconstitucional de 1994, que tuvo entre los principales antecedentes na-cionales a los referidos dictmenes y a los dictmenes de la Comi-sin Asesora para la Reforma Institucional de 1972, que ya en su oportu-nidad propona la reduccin del mandato presidencial a cuatro aos conposibilidad de reeleccin por un periodo igual, y distintas reformas desti-nadas a la modernizacin parlamentaria.11

De ese modo, el modelo semipresidencialista o semiparlamentariodel Consejo para la Consolidacin de la Democracia se fundament en


10 Consejo para la Consolidacin de la Democracia, Dictamen preliminar sobre lareforma constitucional, Buenos Aires, Eudeba, 1986; Segundo dictamen sobre la refor-ma constitucional, Buenos Aires, Eudeba, 1987.

11 Idem. Los Dictmenes de la Comisin Asesora de 1971, por su parte, han sido pu-blicados por el Ministerio del Interior de la Repblica Argentina.

una crtica de tipo estructural al presidencialismo como tal y a su aplica-cin en el contexto argentino. Uno de los autores ms citados en apoyode esa tesis ha sido Juan Linz, quien sostiene que el presidencialismo,cuando se funda adems en un sistema bipartidista, conduce a constantesbloqueos entre Ejecutivo y Legislativo que impiden la realizacin efec-tiva de determinadas polticas de gobierno. Un ejemplo de esto sera lafalta de apoyo parlamentario por carecer de mayora propia que tu-vo Alfonsn para implementar su proyecto de reforma sindical. SostieneLinz que en el sistema presidencialista se da un juego de suma cero.Un juego de suma cero es una estructura de interaccin en la que todolo que cada participante gana lo pierde alguno de los otros participantes,a diferencia de juegos de suma positiva (como el mercado, cuando fun-ciona bajo condiciones ideales).

Esto favorece, a su criterio, el endurecimiento de la oposicin, que norepara en cualquier mtodo para criticar u oponerse al gobierno.12 La te-sis de Linz es acogida por Nino, quien en su obra Fundamentos de dere-cho constitucional13 desarrolla ampliamente este punto, destacando lasdiferencias que existen entre ser gobierno y oposicin en la realidad pol-tica argentina; as dice, mientras los primeros gozan de prebendas,cargos pblicos, acceso al financiamiento de sus campaas polticas, et-ctera, los segundos, por su parte, deben frecuentemente sufragar su acti-vidad poltica con su propio peculio.

El presidencialismo genera una fuerza centrpeta que conduce al bi-partidismo, contraponindose a la fuerza centrfuga del sistema electoralproporcional, que promueve el pluripartidismo. En la medida en que pre-valece la primera fuerza, como ocurri tradicionalmente en la Argentina,ello contradice la exigencia de variedad y definicin ideolgica de lospartidos, ya que los partidos tienden a ser grandes coaliciones que englo-ban muy diferentes concepciones ideolgicas, expuestas en forma extre-madamente vaga. Dado el rol de intermediarios en la representacin quetienen los partidos, ello afecta gravemente el valor epistmico del siste-ma bajo la concepcin deliberativa de la democracia.14


12 Linz, Juan, Democracia presidencialista o parlamentaria. Hay alguna diferen-cia?, Consejo para la Consolidacin de la Democracia, Presidencialismo versus parla-mentarismo, pp. 19 y ss.

13 Nino, Carlos S., op. cit., nota 4.14 Idem.

Las deformaciones que ha sufrido el procedimiento democrtico hasta1983 hace ms difcil apreciar el impacto del sistema electoral sobre ladinmica poltica argentina. De todos modos, se advierte que el actualsistema proporcional por distrito tiene algn impacto centrfugo en el sis-tema de partidos, aunque no el suficiente como para neutralizar la pre-sin centrpeta que ejerce el sistema presidencialista: en efecto, mientrasel presidencialismo argentino produce una polarizacin hacia el biparti-dismo, el sistema electoral por distritos genera una tendencia contrariaque explica la aparicin variable de un tercer partido, de partidos provin-ciales y de algunas agrupaciones menos relevantes. Por otra parte, los le-gisladores del partido oficialista suelen adoptar una actitud sumisa haciael presidente, y los legisladores de la oposicin suelen tomar una actitudfuertemente adversa hacia el Poder Ejecutivo.

Esto se relaciona con el debilitamiento del papel del Congreso argen-tino. A decir de De Vergottini, el Parlamento cumple en las democraciaspluralistas bsicamente dos funciones: la funcin de orientacin polticay la funcin de control. Ambas se han debilitado desde la sancin de laConstitucin histrica. A la funcin de gobierno ya nos hemos referido yno es el caso extendernos aqu sobre el debilitamiento de los controles,aunque s es menester referir que el notorio incremento de las funcionesy competencias del Estado no ha sido acompaado por un proporcionadoreforzamiento de controles, ya garantas, como ha sealado con insisten-cia el destacado constitucionalista Jorge Reinaldo Vanossi.15

Conforme a una serie de indicadores de conflicto entre Ejecutivo yLegislativo elaboradas por Molinelli, la relacin entre el Congreso y elpresidente fue de adversidad desde el mandato de Figueroa Alcorta hastael de Castillo (con un registro mayor durante la Presidencia de Yrigo-yen), y desde la Presidencia de Frondizi hasta la de Alfonsn, aunque es-te carcter conflictivo implicaba un equilibrio de fuerzas en el primer pe-riodo indicado, mientras que en el segundo periodo el conflicto estmarcado por una clara superioridad del presidente.16


15 Vanossi, Jorge Reinaldo, Teora constitucional, Buenos Aires, Depalma, vol. 1 y2. Vase, tambin, del mismo autor: El Estado de derecho en el constitucionalismo so-cial, Buenos Aires, Eudeba, 2000.

16 Molinelli, Guillermo, President-Congress Relations in Argentina (1960-1990),ponencia presentada en el XIV Congreso Mundial de la Asociacin Internacional deCiencia Poltica.

5. El Poder Ejecutivo en la reforma constitucional de 1994

La idea del presidencialismo mitigado ha encontrado, sin embargo,su cauce en la reforma constitucional de 1994, por razones que obedecenms a la dinmica poltica que a los antecedentes jurdicos. El Pacto deOlivos entre el presidente Carlos Menem y el ex presidente Ral Alfon-sn abri las puertas de una reforma constitucional buscada por el oficia-lismo con el indisimulado propsito de obtener la reeleccin del presi-dente y vicepresidente de la Repblica, vedada en el texto originario de1853 que fijaba un periodo de seis aos, sin reeleccin inmediata, aun-que con la posibilidad de una nueva eleccin si haba transcurrido un pe-riodo, como ocurri efectivamente en los casos de Julio A. Roca y de Hi-plito Yrigoyen, nicos presidentes argentinos que resultaron reelectosbajo el sistema de la Constitucin histrica, con la salvedad de quemientras Roca pudo completar su segundo mandato, afirmado en su con-dicin de caudillo del conservadurismo, el caudillo radical Yrigoyen fuederrocado a poco de iniciarse su segundo mandato por la revolucin mi-litar-nacionalista de 1930. Juan Domingo Pern, quien tambin fue ree-lecto y no pudo culminar su segundo mandato al ser derrocado por laRevolucin Libertadora en 1955, lo fue en virtud de la Constitucinperonista de 1949, un texto inspirado en el constitucionalismo social,hecho a medida del caudillo que tena amplias mayoras pero que no pu-do superar los requisitos formales de la Constitucin histrica en cuan-to a las mayoras necesarias para producir esa reforma; motivo por elcual, una vez derogada la Constitucin de 1949, su ilegitimidad no fuejams subsanada, ni aun tampoco por la reciente reforma de 1994 reali-zada durante el mandato de un gobierno justicialista.

El tema de la reeleccin presidencial ha sido un fantasma que ha so-brevolado con frecuencia en el presidencialismo argentino, posiblementefundado en aquel principio natural a la condicin humana de tratar depermanecer en el poder durante el mayor tiempo posible, descrito conmaestra por Maquiavelo al dar nacimiento a la ciencia poltica con suobra sobre los principados y que el profesor Alberto Antonio Spota, enun profundo y meditado trabajo sobre la naturaleza del poder y la rela-cin entre lo jurdico y lo poltico, explica diciendo que al poder po-ltico no se lo declama, sino que se lo ejerce. Y que el primer objetivo,una vez alcanzado el poder, consiste en permanecer en el mismo durante


todo el tiempo que sea posible.17 Tal vez por conocer la tradicin caudi-llista latinoamericana, y por haber experimentado los largos aos de latirana de Juan Manuel de Rosas durante el siglo pasado, Alberdi eracontrario a cualquier reeleccin, sea inmediata o despus de un periodopresidencial, aun cuando los constituyentes de 1853 consagraron esta l-tima frmula. La limitacin temporal del mandato era as una de las res-tricciones que compensaba la suma de poderes otorgada al presidente.

El ejemplo extranjero ms utilizado para fundamentar la idea de lareeleccin presidencial fue, una vez ms, la Constitucin de los EstadosUnidos. Se dijo as que un mandato de cuatro aos pona a prueba lascualidades del presidente y que si ese presidente ratificaba la confianzadel electorado en una nueva eleccin, al fin y al cabo elevar el mandato aocho aos en lugar de seis, como el plazo de la Constitucin de 1853, loque no significaba agravar tanto las cosas. Al fin y al cabo, se deca, lasdemocracias ms desarrolladas de Occidente admiten la reeleccin desus Ejecutivos. Otro argumento muy usual fue el de la unificacin de losmandatos del presidente con los mandatos del Poder Legislativo a fin dehacer coincidir las fechas de elecciones y verse en la obligacin de con-sultar con tanta frecuencia a la ciudadana. De modo que las propuestasde reforma proponan tambin acortar a cuatro aos el mandato de lossenadores, que de acuerdo con la Constitucin de 1853 tenan una dura-cin de seis aos. Como antecedente de la propuesta, la reforma proviso-ria de 1972, que fue realizada por el gobierno de facto del general Lanus-se como transicin hacia la recuperacin democrtica que culmin en elregreso del peronismo y del propio Pern en 1973, previ la reelec-cin presidencial y el acortamiento de los mandatos legislativos, auncuando no se lleg a cumplir un mandato presidencial porque la viudadel presidente fallecido en 1974, Isabel M. de Pern, fue derrocada porun nuevo golpe militar en marzo de 1976.

En el proyecto elaborado por el Consejo para la Consolidacin de laDemocracia durante la presidencia de Ral Alfonsn que no lleg aconcretarse en una reforma se propona tambin una sola reeleccincon mandatos de cuatro aos, y por decisin del propio presidente enejercicio se estableca que la reforma no afectara los trminos de su pro-pio mandato, atento a que l mismo surga de una eleccin realizada bajo


17 Spota, Alberto Antonio, Lo poltico, lo jurdico, el derecho y el Poder Constitu-yente, Buenos Aires, Plus Ultra.

la vigencia de la Constitucin anterior. No fue esto lo que ocurri en elcaso actual, porque el presidente Menem fue elegido bajo la vigencia dela Constitucin de 1853 para un mandato de seis aos sin reelec-cin, y producida la reforma de 1994 obtuvo la reeleccin por un nue-vo periodo de cuatro aos, conforme fue aclarado en el captulo corres-pondiente a las disposiciones transitorias.18

La Constitucin argentina pertenece a la categora de Constitucin r-gida, si seguimos la clasificacin de Bryce, en cuanto al sistema de re-forma, ya que se requiere la convocatoria de una Convencin Constitu-yente y que previamente el Congreso declare la necesidad de lareforma, indicando los puntos a reformarse, para lo cual es necesaria unamayora de 2/3 de los miembros totales de cada cmara. La rigidez de es-te sistema dificulta enormemente la posibilidad de reformar la Constitu-cin, y a pesar del manifiesto inters del gobierno de Menem por lograrla reeleccin no se tena la mayora necesaria en la Cmara de Diputa-dos, razn por la que el gobierno estaba forzando la realizacin de unaconsulta popular vinculante para forzar la voluntad de los legisladores.En tales circunstancias es cuando se produce el denominado Pacto deOlivos, que al ser ratificado por el partido justicialista y por el partidoradical con profundas disidencias abri las puertas a las mayorasnecesarias para la reforma constitucional.

La reforma constitucional argentina de 1994 se caracteriz por su altocontenido transaccional, ya que si bien la politizacin se entiende nor-mal en todo proceso constituyente,19 se dio aqu el caso de un pactoque condicion el contenido mismo de la reforma que se instrument enla Ley 24.309 declarativa de la necesidad de la reforma, estableciendouna cantidad de temas habilitados (artculo 3o.) y un ncleo de coin-cidencias bsicas (artculo 2o.) que deba ser votado en bloque por laConvencin Constituyente, bajo pena de nulidad (artculo 5o.). Esta no-


18 Cabe aclarar que la unificacin de los mandatos de los senadores en la reforma de1994 no se unific en cuatro aos como lo propusieron los acuerdos de Olivos, sino enseis aos por decisin del propio Senado al votarse la Ley 24.309, que declar la necesi-dad de la reforma constitucional, conforme al sistema rgidoprevisto en el artculo 30.Sobre el tema puede verse el libro La reforma constitucional argentina, publicado por laAsociacin Argentina de Derecho Constitucional, y especialmente el trabajo del doctorAlberto Antonio Spota sobre Legalidad y legitimidad de la reforma.

19 El profesor Alberto Antonio Spota define al poder constituyente como ...poderpoltico que se juridiza al normarse....

vedad de votar en bloque y en una sola votacin un conjunto muy nu-meroso de temas plante serias dudas sobre la legitimidad del procedi-miento y el condicionamiento que se estableca para los convencionalesconstituyentes. La Convencin Constituyente, sin embargo, legitim ladisposicin al incorporar esa forma de votacin en el propio reglamentode la Convencin.20

En ese ncleo de coincidencias bsicas es donde estuvo contenida lasustancia del acuerdo poltico que consisti en el inters del oficialismode obtener la reforma constitucional, por un lado, frente a la intencindel radicalismo de atenuar el hiperpresidencialismo, por el otro, juntoa otros aspectos relativos a la modernizacin del Parlamento y a la in-corporacin de un Consejo de la Magistratura que mejora el procedi-miento de designacin de los magistrados. En una libre lectura podra in-ferirse que Alfonsn busc como moneda de cambio a la reeleccin deMenem conseguir incorporar a la Constitucin las propuestas que habaelaborado el Consejo para la Consolidacin de la Democracia.

Las negociaciones posteriores al Pacto de Olivos fueron, sin embargo,desdibujando ese objetivo y el modelo finalmente propuesto estuvo muylejos de las propuestas a la francesa o a la portuguesa que propugna-ban los Dictmenes del Consejo. Se dispuso la creacin de un jefe deGabinete de Ministros (artculo 100 CN) que tiene a su cargo la adminis-tracin general del pas; sin embargo, una lectura apenas ms profundadetermina que ni siquiera esa jefatura administrativa le fue concedida, to-da vez que la responsabilidad poltica por la administracin contina enmanos del presidente (artculo 99).

Esa circunstancia tambin se advierte en otros aspectos de la normaconstitucional; as, por ejemplo, el jefe de Gabinete tiene actualmente lafacultad de recaudar las rentas (artculo 100), pero esa facultad es tam-bin supervisada por el presidente (artculo 99). La debilidad de la figurase acenta an ms tan pronto se advierte que el pretendido jefe de Gabi-nete goza de menor estabilidad que el resto de los ministros-secretariosde Estado. El jefe de Gabinete puede ser destituido tanto por el presiden-te de la nacin como por el Congreso, en tanto que los dems ministrosslo pueden ser removidos por el presidente. Vanossi ha observado, conrazn, que no existe el equilibrio propio de los sistemas parlamentarios


20 Al respecto vase Dalla Va, Alberto Ricardo, Constitucin de la Nacin Argenti-na..., cit., nota 5.

en el sentido de que el presidente pueda disolver el Parlamento, comocontrapeso de la censura para permitir la decisin del electorado en laformacin de un nuevo gobierno.21 Esta debilidad lleva al propio Vanos-si a afirmar que ni siquiera estamos ante un primus inter pares y que elEjecutivo argentino se ha transformado en un sistema hbrido.22

Sin embargo, los defensores de la nueva figura, como Alberto GarcaLema, sealan que habr que observar a la nueva figura en el juego de ladinmica poltica. De ese modo puede ocurrir que con presidentes degran apoyo popular y personalidad haya jefes de Gabinete de bajo per-fil, en tanto que la figura del jefe de Gabinete pueda acrecentarse y asu-mir roles preponderantes cuando existan crisis polticas de desgaste yprdida de caudal electoral del presidente.23 El ejemplo ms difundido deesa situacin ha sido destacado por Carlos Nino en sus Fundamentos dederecho constitucional, y corresponde a la crisis posterior a 1987 cuandoel presidente Alfonsn perdi el apoyo parlamentario y la mayora de lasprovincias se inclinaron en favor del lder peronista Antonio Cafiero, dela fraccin renovadora del peronismo. Afirma Nino que si en tal cir-cunstancia hubiera existido la posibilidad de nombrar a Cafiero comoprimer ministro se hubieran superado muchas consecuencias negativasde la crisis posterior.24

Otro aspecto importante de la reforma en cuanto al presidencialismose refiere es la cuestin del rgimen electoral. Con anterioridad exista laeleccin indirecta con colegio electoral, a la manera de la Constitucinestadounidense en sus inicios. El Colegio Electoral era sumamente criti-cable por la intermediacin que produca entre el cuerpo electoral y loscandidatos o elegidos. Corresponda a una concepcin clasista o elitistade la democracia que daba lugar a posibles contubernios o manipula-cin de la eleccin. En su reemplazo se ha buscado establecer la eleccindirecta del presidente a travs del sistema de doble vuelta, con algunassingularidades propias como que la mayora requerida para triunfar en laeleccin no es del 50% como en el ballotage francs sino del 45%, con


21 Vanossi, Jorge Reinaldo A., Comentarios a la reforma constitucional, Buenos Ai-res, Asociacin Argentina de Derecho Constitucional, 1995.

22 Idem.23 Garcia Lema, Alberto, La reforma por dentro. Vase, tambin, Rosatti, Horacio

(coord.), La reforma de la Constitucin, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni.24 Nino, Carlos S., op. cit., nota 4.

el agregado de que si algn partido obtiene una diferencia superior al10% con respecto al segundo, podr triunfar con el 40% de los votos v-lidamente emitidos (excluye votos en blanco e impugnados).

Se ha criticado esta frmula en tanto se estara consagrando un presi-dente que no ha logrado la mayora absoluta del padrn, defecto que nosustentaba el colegio electoral que, adems, equilibraba la representacinfederal de las provincias en la eleccin presidencial. El actual sistema fa-vorece en cambio la concentracin del voto en un pas heterogneo des-de el punto de vista de la ocupacin poblacional del territorio como es laArgentina. En sntesis, puede ocurrir que con triunfar en los cuatro distri-tos electorales ms importantes (Buenos Aires, Santa Fe, Crdoba yEntre Ros) se gane una eleccin nacional.

A pesar de su anunciada intencin de atenuar el presidencialismo, lareforma ha merecido crticas que se suman a la indefinicin de muchasinstituciones que han quedado libradas a leyes reglamentarias que depen-dern de ocasionales mayoras parlamentarias y que el oficialismo no pa-rece demostrar demasiado inters en promover. Ha dicho Prez Guilhou:...criticamos la reforma porque afirma en exceso el poder presidencial,poniendo en riesgo su ejercicio por los abusos que suele conllevar elejercicio continuado de la suma de facultades que hemos enumerado an-teriormente....25 Por su parte, Vanossi sostiene:

En definitiva, el sistema puede demostrar dos variables: puede ocurrir quefuncione la figura del jefe de Gabinete, o que no funcione. Si no funciona,esa hiptesis vendra a corroborar su innecesidad; y si no funciona, vamosa comprobar que desconcentra, pero no descentraliza. Es claro, por estereparto de competencias, que el jefe de Gabinete desconcentrar funcionesdel presidente, pero no descentralizar el poder. La clave de la cuestinest en la descentralizacin. Y por lo tanto la figura del jefe de Gabineteno sirve para lo que realmente importaba, que era aumentar el control (oaumentar el vigor de un control desfalleciente) y procurar una mayor des-centralizacin poltica...26

Las propias Constituciones son tambin menos esquemticas. Se hanextendido los textos, hay un desapego mayor del normativismo. La recien-te reforma constitucional argentina es un ejemplo de globalizacin jurdi-


25 Prez Guilhou, Dardo, op. cit., nota 1.26 Vanossi, Jorge Reinaldo, Comentarios a la reforma constitucional, cit., nota 21.

ca constitucional. El texto histrico de 1853 se inspir en la Constitucinde los Estados Unidos como aqu est dicho y la jurisprudencia de laCorte Suprema de Justicia de la Nacin, durante largos aos, ha seguidolas lneas jurisprudenciales de la Supreme Court de los Estados Unidos.

6. Instituto de Rendicin de Cuentas. La AuditoraGeneral de la Nacin

La Constitucin reformada define a la Auditora como un organismode asistencia tcnica del Congreso, siendo el control externo del sectorpblico nacional, en sus aspectos patrimoniales, econmicos, financierosy operativos, una atribucin propia del Poder Legislativo. La figura seencuentra en el mbito que Loewenstein define como control de tipohorizontal (inter rgano) del Legislativo sobre el Ejecutivo. El objetomaterial de ese control son los actos administrativos referidos a la ha-cienda pblica.

La autonoma a que se refiere el artculo 85 es meramente funcional y,por lo tanto, el control del Congreso sobre la hacienda pblica se ajusta alas siguientes previsiones constitucionales, en orden a la limitacin delos poderes que surge de los artculos 1o. y 121 de la Constitucin Na-cional, hay control parlamentario:

1) En la aprobacin de la cuenta de inversin (artculo 75, inciso 8), de-jando a salvo que la fiscalizacin de los recursos coparticipados esta-r a cargo de un organismo federal especial (artculo 75, inciso 3).

2) En las comisiones de seguimiento presupuestario.3) En la aprobacin del presupuesto (artculo 75, inciso 8), que supo-

ne un anlisis histrico del mismo y definicin de procedimientosde ejecucin.

4) En la posibilidad de interpelacin a los ministros (artculo 75, inci-so 71).

5) En los casos de juicio poltico (artculos 53, 59 y 60 CN).6) En la posibilidad de remover al jefe de Gabinete mediante el voto

de una mocin de censura (artculo 101 CN).

Las facultades enunciadas corresponden ms bien al control parlamen-tario que a la Auditora, que es un rgano auxiliar. La Constitucin ha


remitido su integracin y funcionamiento a una ley reglamentaria quedebe ser aprobada por la mayora absoluta de los miembros de cada C-mara. La novedad ms importante, y la que ms ha caracterizado a la in-corporacin constitucional de la figura, es el hecho de que el presidentedel organismo (que es colegiado) ser designado a propuesta del partidopoltico de oposicin con mayor nmero de legisladores en el Congreso,situacin que implica la incorporacin del viejo principio que la mayoragobierna y la minora controla, y que advierte sabiamente acerca del pe-ligro de controlarse a s mismo.

El Constituyente tuvo en vistas el modelo actualmente existente, dise-ado por la Ley 24.156 de Administracin Financiera y de los Sistemasde Control del Sector Pblico Nacional. La Auditora se compone actual-mente de siete auditores generales, los que deben ser de nacionalidad ar-gentina, con ttulo universitario en las reas de ciencias econmicas o de-recho (artculo 121). Tres son designados por la Cmara de Diputados ytres por el Senado. El sptimo, que es el presidente, es designado por re-solucin conjunta de los presidentes de las dos cmaras y debe ser un le-gislador de la oposicin (artculo 122).

La Ley 24.156 rige a partir del 1o. de enero de 1993 y cre sistemasde control de la hacienda pblica, a la Sindicatura General de la Nacin,que tiene a su cargo el control interno y la Auditora General, que tiene asu cargo el control externo. Su entrada en vigencia derog la anteriorContadura General de la Nacin y el Tribunal de Cuentas, contempladosen la denominada Ley de Contabilidad (Decreto 23.354/56). Tambinqued derogada la Sindicatura General de Empresas Pblicas, creada porLey 22.639.

La presencia de un rgano de control externo de la hacienda pblicase complementa con la existencia de un rgano de control interno cuyaaccin deber tener en cuenta los resultados del ente de control interno,fundamentar su actividad de control en l y optimizar su trabajo a partirdel mejor nivel que ste pudiera brindar. El doble rgano de control esuna concepcin vigente en diversos pases. Valgan como ejemplo el Au-ditor a nombre del gobierno y el Auditor a nombre del Parlamento cana-diense, la Intervencin espaola y el Tribunal de Cuentas espaol, laContadura Mayor de la Hacienda de Mxico y la Secretara de la Con-trolara de dicho pas. No constituye una duplicidad, ya que cada rganocumple una funcin.


Toda administracin supone tres etapas esenciales: planificacin, ges-tin y control, es decir, la definicin de objetivos y metas, la ejecucinde los procedimientos necesarios para lograr dichos objetivos y concretarlas metas, y una labor de monitoreo y evaluacin para averiguar los des-vos y definir las correcciones necesarias. El poder administrador, que enel derecho positivo argentino es el Poder Ejecutivo Nacional, no podrestar ajeno a esta concepcin. Su actividad hace necesario contar con unsistema de informacin que retroalimente las decisiones del presidente.En suma, el gerente general de la hacienda pblica debe contar con unauditor que le rinda informe del desarrollo de su gestin y le permita co-nocer desvos para reordenar acciones o, aun, conocer resultados para re-definir planes.

El Poder Legislativo, por su parte, tiene dos funciones bsicas: dictarla ley y ejercer el control parlamentario. La complejidad de la adminis-tracin moderna genera la tendencia a brindar leyes marco, con numero-sas delegaciones, que tienen como contrapeso el incremento de la fun-cin de control, en cuya asistencia un rgano tcnico especfico resultaindispensable. Por ello, la naturaleza del rgano de control externo de-pendiente del Poder Legislativo (Auditora General de la Nacin) es dife-rente a la del rgano de control interno (Sindicatura General de la Nacin).

El rgano parlamentario retroalimenta la tarea del legislador, que cuan-do ejerce el control parlamentario no solamente cumplimenta una etapanatural de toda gestin, sino que cumple con una funcin especfica y nodelegable atribuida por la Constitucin Nacional. El auditor interno, encambio, debe ser odo del presidente; su significacin est dada por unmonitoreo que el propio administrador requiere para su tarea.

La asistencia tcnica al Congreso para que ste ejerza una atribucinconstitucional es entonces la nota diferencial del rgano de control exter-no, sin perjuicio de sealarse otra nota bsica: la independencia de crite-rio, que supone en el contralor de tipo parlamentario no haya sido desig-nado por el controlado ni recibir de ste su paga.

La Auditora General de la Nacin tiene, entre otras, las funciones quea continuacin se detallan, conforme a la ley:

a) Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamen-tarias en relacin con la utilizacin de los recursos del Estado.

b) Realizar auditoras financieras, de legalidad, de gestin, as comolas evaluaciones de programas, proyectos y operaciones.


c) Auditar a unidades ejecutoras de programas y proyectos financia-dos por los organismos internacionales de crdito, conforme a losacuerdos a los que, a estos efectos, se llegue entre la nacin argenti-na y dichos organismos.

d) Examinar y emitir dictmenes sobre los Estados contables financie-ros de los organismos de la administracin nacional preparados alcierre de cada ejercicio.

e) Controlar la aplicacin de los recursos provenientes de las opera-ciones de crdito pblico y efectuar los exmenes necesarios paraformarse opinin sobre la situacin de este endeudamiento.

f) Auditar y emitir opinin sobre la memoria y los estados contables yfinancieros, as como del grado de cumplimiento de los planes deaccin y presupuesto de las empresas y sociedades del Estado.

Dentro de las funciones impuestas a la Auditora General de la Nacinpor la Ley 24.156 se destaca el control de gestin, fundamentalmente ve-rificativo, dado que el control que la Auditora ejerce es posterior, verifi-cando el cumplimiento de los procedimientos programados y controlandola aplicacin prctica de todas las normas. Se hace referencia al conceptocontrol de gestin en un sentido amplio, a la evaluacin de la eficienciade las operaciones, desde la ejecucin de todo el proceso de administra-cin, a la vez que podemos definir el trmino control como el procesopor medio del cual quien administra obtiene informacin sobre el funcio-namiento de cada fase y corrige decisiones y su accin sobre la base deella.

Los conceptos que son de aplicacin en el control de gestin se cono-cen como la regla de las tres e: a) economa (gastar menos); b) eficien-cia (gastar bien), y c) eficacia (gastar sabiamente).

II. REFORMAS AL RGIMEN ELECTORAL

1. Eleccin presidencial

A. Sistema de eleccin

Durante ciento cincuenta aos se utiliz el sistema de eleccin indi-recta para presidente y vicepresidente de la nacin. Con la reforma a la


Constitucin de 1994 se adopt el sistema de eleccin directa con doblevuelta, con la sola excepcin de la eleccin de 1973, en la que la frmulaCampora-Solano Lima se impuso por eleccin directa. La reforma contcon el fuerte apoyo de los partidos polticos mayoritarios con el propsi-to de fortalecer la legitimidad democrtica del presidente por eleccinpopular y la gobernabilidad de los sistemas presidencialistas, que depen-de en parte de que el presidente electo goce de una legitimidad popularimportante y adems de que una porcin importante del Congreso cola-bore aprobando las leyes, adoptndose el sistema de eleccin directa condoble vuelta.

El actual artculo 94 de la CN establece que el presidente y el vicepre-sidente sern elegidos directamente por el pueblo, a cuyo fin todo el te-rritorio nacional conforma un distrito nico. El mismo artculo sealaque la eleccin se har por sistema de doble vuelta, pero a esa segundavuelta solamente se recurre cuando ninguna de las frmulas obtenga el45% de los votos vlidos afirmativos, conforme lo establece el artculo97. Si alguna de las frmulas supera tal porcentaje, siempre que sea lams votada, sus integrantes sern proclamados como presidente y vice-presidente de la nacin.

Adems, conforme lo establece el artculo 98, tampoco se recurrir auna segunda vuelta si la frmula ms votada obtiene el 40% de los votospero consigue una diferencia del 10%, calculada sobre el total de los vo-tos emitidos afirmativamente, respecto de la frmula que le siga en n-mero de votos. En los dems casos debe acudirse a una segunda vueltaelectoral entre las dos frmulas de candidatos que hubieran obtenido msvotos en el primer acto electoral, conforme lo establece el artculo 96. Lasegunda vuelta debe tener lugar dentro de los 30 das de realizada la an-terior. Respecto del momento de la eleccin presidencial, el artculo 95establece que ella se har efectiva dentro de los meses anteriores a laconclusin del mandato del presidente en ejercicio.

El actual sistema de eleccin directa del presidente aumenta conside-rablemente la influencia territorial de los mayores distritos (Buenos Ai-res, Capital Federal, Santa Fe y Crdoba), perdiendo las provincias me-nos pobladas el peso relativo de negociacin que tenan en el anteriorsistema indirecto. Con el Colegio Electoral se ha priorizado la soberanapopular por sobre el sistema federal.


B. Reeleccin presidencial y duracin del mandato

La reforma constitucional de 1994 redujo el plazo del mandato presi-dencial a cuatro aos y podrn ser reelegidos o sucederse recprocamentepor un solo periodo consecutivo. El anterior artculo 77, previo a su mo-dificacin, estableca un periodo de seis aos para la duracin del man-dato presidencial y de vicepresidente. Tambin prohiba la inmediata re-eleccin con la admisin para el caso de que hubiese un intervalo de unperiodo.

El actual sistema favorece la verificacin constante del electorado so-bre la ejecucin del mandatario. El presidente Menem intent una segun-da reeleccin, interpretando que no deba computarse el primer mandatopor ser anterior a la reforma. La Cmara Nacional Electoral rechaz eseargumento.

C. Elecciones

El artculo 37 de la CN, en su segundo prrafo, seala que el sufragioes universal, igual, secreto y obligatorio, recogiendo as la tradicin queen materia electoral se inicia con la Ley Senz Pea nm. 8871.

Asimismo, mediante la modificacin del Cdigo Nacional Electoral seincorpora el artculo 54, que establece que la eleccin se efectuar elcuarto domingo de octubre inmediatamente anterior a la finalizacin delos mandatos y que la convocatoria deber hacerse 90 das antes.

2. Eleccin legislativa

A. Sistema electoral utilizado en la cmara bajay en la cmara alta

Al iniciarse la seccin 1, referida al Poder Legislativo, la Constitucinadopta un sistema bicameral, de forma tal que la sancin de las leyes re-quiere la intervencin de las dos cmaras: a) la de Diputados de la Na-cin, que representan al pueblo (se lo considera como un todo), y b) lade Senadores, de las provincias, representantes de las autonomas pro-vinciales que dieron origen a la nacin argentina en 1853 que se reunie-ron en Congreso General Constituyente.


La reforma constitucional de 1994 modific la composicin del Sena-do elevando la cantidad de senadores para cada provincia y por la Ciudadde Buenos Aires (artculos 44 y 45) de dos a tres, con la caracterstica deestablecer que de los tres senadores que cada provincia elija en forma di-recta, dos representarn al partido poltico mayoritario y el restante (1) alpartido poltico que haya obtenido el segundo lugar, es decir, la primeraminora.

Los defensores de la reforma en esta parte entienden que la participa-cin de las minoras partidarias favorece al pluralismo, en tanto que suscrticos entienden que se ha afectado la representacin pura de las pro-vincias y la capital para otorgarle un sentido partidocrtico a la cmaraalta.

El principio general que rige es el del mandato representativo no vin-culante. Despus de la reforma se mantiene para los cargos a diputadosnacionales, pero con respecto al Senado, la Cmara Nacional Electoral(en el fallo nm. 2984/01) ha aclarado que las otras bancas de la mayoracorresponden al partido poltico que obtiene el primer lugar y la siguien-te al partido que sali segundo.

B. Frmula electoral utilizada

El Cdigo Electoral Nacional ha reglamentado la eleccin para dipu-tados nacionales estableciendo el sistema DHondt de representacin pro-porcional, sistema que se utiliz por primera vez en nuestro pas en 1957para la eleccin de convencionales constituyentes. En los ltimos tiem-pos, dentro de los debates doctrinarios sobre la reforma poltica han cre-cido las crticas a los sistemas de representacin proporcional al cuestio-narse las listas cerradas o bloqueadas, mal llamadas listas sbanas.

Por lo tanto, en la CN coexisten distintos sistemas electorales. As, pa-ra presidente y vicepresidente rige la eleccin directa con doble vuelta siningn candidato alcanza la diferencia exigida por el artculo 98. En ri-gor, slo los distritos grandes (Provincia de Buenos Aires, Capital Fe-deral, Santa Fe, Crdoba) presentan listas de candidatos a diputados rela-tivamente numerosas. En los distritos ms chicos slo se renuevan dos otres diputados por turno, segn el caso. Para diputados nacionales rige laeleccin directa por simple pluralidad de sufragios (artculo 45 CN), entanto que para senadores nacionales, la Constitucin reformada en 1994


introdujo el nuevo artculo 54, estableciendo la eleccin directa de tressenadores por provincia, correspondiendo dos bancas al partido polticoque obtenga la mayora en cada distrito y la banca restante al partido po-ltico que obtenga el segundo lugar. Las modalidades propias de cadaeleccin, en cada categora de cargos, se rigen por el Cdigo ElectoralNacional.

Una cuestin previa e importante a determinar es que ningn sistemaelectoral es neutro o inocente. Todos los sistemas poseen una tendenciaque tiende a favorecer un determinado resultado, ya sea la representacino la gobernabilidad. Entre ambos trminos se desenvuelve la dialcticade esta interesante y compleja cuestin.

A lo largo de nuestra historia institucional hemos tenido distintos sis-temas electorales, ello en virtud de que la reglamentacin de tal materiacorresponde a la zona de reserva de ley del Congreso de la Nacin, ha-biendo la reforma constitucional de 1994 enfatizado ese aspecto en la l-tima parte del artculo 77 cuando dispone que los proyectos de ley quemodifiquen el rgimen electoral y de partidos polticos debern ser apro-bados por mayora absoluta del total de los miembros de las cmaras.Esa disposicin debe a su vez complementarse con el artculo 99, inciso4, de la Constitucin en cuanto excluye la materia electoral y de partidospolticos de aquellas respecto de las que pueden dictarse decretos de ne-cesidad y urgencia.

La Ley nm. 140 de 1857, a poco tiempo de sancionarse la Constitu-cin histrica, fijaba el sistema de lista completa o plural de manera quequien ganaba se llevaba todos los cargos legislativos en disputa. No sloera una manera de asegurar la gobernabilidad sino tambin la hegemonade los sectores conservadores de la sociedad, que afirmaban su predomi-nio en las urnas a travs del voto pblico o voto cantado y facultativo.La oposicin, congregada primero en la Unin Cvica Nacional y, mstarde, en la Unin Cvica Radical, hizo de la abstencin electoral un ar-gumento de lucha poltica en pos del voto secreto y obligatorio que se al-canzara recin en 1912 con la llamada Ley Senz Pea.

La Ley 8.871 de 1912, conocida como Ley Senz Pea de voto uni-versal, secreto y obligatorio, implic en los hechos un gran avance de-mocrtico al permitir la participacin masiva del electorado. La nuevaley plante como cuestin novedosa la representacin de la minora porun sistema llamado de lista incompleta, en el que correspondan 2/3 de


bancas al partido que obtena la mayor cantidad de votos y 1/3 al partidoque le segua en el orden de votacin. Un sistema similar es el que se si-gue actualmente para elegir senadores nacionales, toda vez que de lostres senadores que representan a una provincia, dos bancas correspondenal partido poltico que obtiene el primer lugar y la restante al partido po-ltico que obtuvo el segundo lugar (cfr. artculo 54 CN).

La Ley 4161 de 1904, inspirada por Joaqun V. Gonzlez como minis-tro del Interior, y la Ley 14.032 de 1951, en tiempos de Juan D. Pern,implantaron el voto uninominal por circunscripciones. No obstante quepor la primera de esas leyes lleg al Congreso el primer diputado socia-lista de Amrica, que fue Alfredo L. Palacios, electo diputado por el ba-rrio de La Boca, se trata de un sistema que favorece a los partidos hege-mnicos o grandes y afecta las posibilidades de los partidos chicospara captar las preferencias en cada circunscripcin ante los grandes apa-ratos partidarios. En especial eso se agrava cuando la delimitacin de lascircunscripciones territoriales es arbitraria, como ocurri con la Ley de1951, producindose el fenmeno que se conoce como gerrymandering,que quiere decir la salamandra de Gerry; tal era la forma que parecatener una circunscripcin establecida por un gobernador estadounidensecon ese apellido.

El sistema de representacin proporcional fue establecido por primeravez entre nosotros para la eleccin de convencionales constituyentes de1957 y posteriormente para las elecciones generales para diputados en1963. Es el sistema que fija actualmente el Cdigo Electoral Nacional(Ley 19.945) bajo la modalidad creada por el belga Vctor DHondt yque es conocida como sistema DHondt. Se trata de un sistema de lis-tas, de manera que los electores votan por una lista ordenada de candi-datos que presenta cada partido. Por el mismo, la totalidad de los votosalcanzados por cada partido se dividen por uno, dos, tres y nmeros su-cesivos; determinndose una cifra repartidora o nmero base por encimadel cual se ubicarn tantas bancas como parciales haya obtenido cadapartido. En nuestro caso, el sistema DHondt se combina adems con unpiso o umbral mnimo de votos (3%) que debe alcanzar cada partido conrespecto al total de votos escrutados, a fin de asegurar un grado de repre-sentatividad adecuado y no disperso de la voluntad general.

Ejemplo prctico: hay 6 bancas a repartir y se ha producido el si-guiente resultado electoral: Partido A, 120,000 votos; Partido B, 90,000


votos; Partido C, 50,000 votos. Corresponde dividir cada resultado por 1,2, 3, 4, 5, 6 (hasta el nmero de bancas a cubrir).

Partido A(120,000 votos)

Partido B(90,000 votos)

Partido C(50,000 votos)

1 = 120,000 1 = 90,000 1 = 50,000

2 = 60,000 2 = 45,000 2 = 25,000

3 = 40,000 3 = 30,000 3 = 16,666

4 = 30,000 4 = 22,500 4 = 12,500

5 = 24,000 5 = 18,000 5 = 10,000

6 = 20,000 6 = 15,000 6 = 8,333

A continuacin se ordenan los resultados en orden decreciente:

120,000 partido A, un diputado. 90,000 partido B, un diputado. 60,000 partido A, un diputado. 50,000 partido C, un diputado. 45,000 partido B, un diputado. 40,000 partido A, un diputado (cifra repartidora = 40,000).

Sumando los diputados por partido da la siguiente cifra:

a) Partido A: 3 diputados.b) Partido B: 2 diputados.c) Partido C: 1 diputado.

Salvo en los periodos en que rigi el voto uninominal, el sufragio hasido plurinominal o por listas de candidatos (tanto para lista completacomo para lista incompleta) y el de representacin proporcional, ya sea ono posible testar o reemplazar candidatos en la lista (se llama lista blo-queada o cerrada cuando est prohibido hacerlo).

ste es un tema de gran actualidad por los cuestionamientos frecuen-tes a la llamada lista sbana (en realidad es la lista bloqueada o cerradala cuestionada). La lista sbana es otra cosa; es cuando se eligen distintas


autoridades para distintas jurisdicciones en un mismo acto (concejales,diputados, gobernador, senadores, intendentes, etctera) en boletas uni-das por troquel o separadas por lneas punteadas a separar mediante cor-tes de tijera, etctera.

En materia de cuestionamiento a las listas cerradas es necesario adver-tir que todo cambio de sistema electoral supone la opcin por otro quetambin tendr aparejadas otras consecuencias. La representacin pro-porcional por sistema DHondt represent en su tiempo un claro avanceen materia de participacin de partidos ms chicos, y es de sealar quelas listas largas de diputados aparecen en nuestro pas en las eleccionesde renovacin de cargos solamente en los distritos o provincias grandes,pero no en las ms chicas o medianas donde los representantes son bienconocidos.

Si de lo que en realidad se trata es de una mayor demanda de partici-pacin en la vida interna de los partidos polticos, que deben adecuarse aprincipios democrticos conforme lo prescribe el nuevo artculo 38 de laConstitucin Nacional, debe tenerse en cuenta que la Ley 25.611 ha esta-blecido la obligatoriedad de las elecciones internas abiertas para todoslos partidos polticos en forma simultnea en un mismo acto controladopor la justicia federal con competencia electoral. Tal sistema es utilizadode manera obligatoria y en una misma fecha en la Repblica Oriental delUruguay y ha sido propugnado por importantes representantes de nuestradoctrina.27

Otro sistema electoral que ha sido utilizado en nuestro pas es el siste-ma mayoritario de doble vuelta para elegir presidente y vicepresidente dela nacin, de manera que una vez realizada la eleccin, si ninguno de loscandidatos alcanza la mayora absoluta, se realiza una segunda votacinentre los dos ms votados. Ese sistema, que es el ballotage de origenfrancs, tiende a obtener una mayor legitimidad en el presidente de la na-cin, y fue el adoptado en la reforma provisional de la Constitucin de1972. La Constitucin Nacional reformada adopt una modalidad parti-cular de doble vuelta, de manera que una frmula gana en primera vueltasi obtiene el 45% de los votos vlidos emitidos o ms del 40% si obtienems de diez puntos porcentuales sobre el segundo (artculos 94-98 CN).


27 Spota, Alberto Antonio, Propuesta de primarias abiertas para los partidos polti-cos argentinos, Revista de Derecho Constitucional y Poltico, nm. 1, 1982.

En la Constitucin Nacional coexisten distintos sistemas electorales.As, para presidente y vicepresidente de la nacin rige la eleccin directacon doble vuelta si ningn candidato alcanza la diferencia exigida por elartculo 98. Para diputados nacionales rige la eleccin directa por simplepluralidad de sufragios (artculo 45 CN), en tanto que para senadores na-cionales, la Constitucin reformada en 1994 introdujo el nuevo artculo54 estableciendo la eleccin directa de tres senadores por provincia, co-rrespondiendo dos bancas al partido poltico que obtenga la mayora encada distrito y la banca restante al partido poltico que obtenga el segun-do lugar. Las modalidades propias de cada eleccin en cada categora decargos se rigen por el Cdigo Electoral Nacional (Ley 19.945 t.o. 1983con sus modificatorias).

C. El sufragio

Es un derecho pblico subjetivo de naturaleza poltica que consiste enel derecho que tienen los ciudadanos de elegir, ser elegidos y participaren la organizacin y actividad del poder en el Estado. Debe distinguirseel sufragio del voto. Mientras el primero es un derecho, el segundo cons-tituye un acto.

La funcin electoral consiste en la seleccin y nominacin de las per-sonas que han de ejercer el poder en el Estado, en tanto que las eleccio-nes son tcnicas o procedimientos de seleccin de la dirigencia poltica.Mediante ellas, el pueblo elige a sus autoridades. Los que son elegidos sedenominan candidatos, en tanto que los que eligen se denominan electo-res. La suma de electores conforma el cuerpo electoral.

En cuanto a la naturaleza jurdica del sufragio, hay distintas concep-ciones que lo presentan, ya sea como un privilegio (resabio feudal), co-mo un derecho de los ciudadanos o como una funcin jurdica. Para Joa-qun V. Gonzlez reviste tanto el carcter de un derecho como el de undeber y el de una funcin poltico-jurdica; en tanto que para Rafael Bielsase trata tanto de un derecho como de una atribucin otorgada por la ley.

Entre quienes consideran al sufragio como una funcin pblica estCarlos Snchez Viamonte, quien lo caracteriza como un complejo de de-rechos y deberes; Juan A. Gonzlez Caldern, quien lo caracteriza comoun poder poltico que fundamenta una funcin pblica, y Segundo V. Li-nares Quintana, quien lo considera una funcin pblica.


El artculo 37 de la Constitucin Nacional en su segundo prrafo sea-la que el sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio, recogiendoas la tradicin en materia electoral que arranca desde la Ley Senz Peanm. 8871. La ltima parte del mismo artculo favorece la adopcin deacciones que tiendan progresivamente a la igualdad real de oportunida-des entre varones y mujeres para el acceso a los cargos electivos y parti-darios. La Ley nm. 24.043 consagr este criterio a partir del llamadocupo femenino o cuota de gnero, fijando la obligatoriedad de in-cluir un mnimo de 30% de mujeres en las listas de candidatos para elec-ciones nacionales, la cual se ha venido aplicando desde 1992 con regularxito en cuanto a los objetivos perseguidos por la norma.

La competencia en materia electoral y de partidos polticos correspon-de a los jueces federales con competencia electoral a la razn de uno porcada distrito electoral del pas, coincidiendo cada distrito con el territoriode cada provincia. El tribunal de alzada es la Cmara Nacional Electoral,compuesta de una sala nica de tres jueces de cmara para todo el pas,cuyos fallos tienen carcter plenario (artculo 6o., Ley 19.108), siendoobligatorios tanto para los jueces federales con competencia electoral co-mo para las juntas electorales nacionales que en tiempo de elecciones seconforman en cada distrito y que se integran con el juez federal electoral,el presidente de la Cmara Federal de Apelaciones correspondiente aldistrito y el presidente del Superior Tribunal de Provincia.

El carcter obligatorio de la jurisprudencia de la Cmara NacionalElectoral es una fuente de derecho de mucha importancia para establecercriterios de interpretacin muy frecuentes en problemas derivados de laaplicacin del Cdigo Electoral Nacional, la Ley de Partidos Polticos ylegislacin complementaria.

As, por ejemplo, con respecto a un tema de actualidad, como es elcmputo de los votos nulos o de los votos en blanco, la Cmara NacionalElectoral ha sealado que

...la finalidad del sufragio consiste en posibilitar la expresin democrticade la voluntad poltica del pueblo, ste organizado como cuerpo electoralque est integrado por los votantes que lo emiten en blanco, y slo en lamedida en que el acto mediante el cual se manifiesta esa voluntad no renalos requisitos necesarios para la obtencin de su finalidad habr de consi-derarse nulo... El voto en blanco ha sido emitido y constituye la expresin


de una voluntad de naturaleza poltica, aun cuando no se manifieste en for-ma positiva.28

Para decirlo de otro modo, los votos valen o no valen, son o no son.Es decir, entonces, que los votos en blanco no pueden constituir otra co-sa que una subcategora de una de las categoras que marca el artculo101 del Cdigo Electoral Nacional (votos vlidos y votos nulos). Y ental medida y en ausencia de una norma expresa que diga otra cosa, desdeun punto de vista jurdico no cabe sino considerarlos como incluidos sus-tancialmente en la categora de los votos vlidos.

3. Reformas a instituciones de democracia directa(artculos 39 y 40)

En este sentido, si bien el artculo 39 no lo aclara de manera especfi-ca, se infiere del mismo que el sistema implementado acoge la forma deiniciativa formulada. En nuestro pas la facultad de intervencin en laetapa de iniciativa en la formacin y sancin de las leyes la tienen tantoel Poder Ejecutivo como el Legislativo, y ahora la iniciativa popular.

Este derecho se inserta como reconocido a los ciudadanos, es decir, alos habitantes que detentan el derecho a ejercer el sufragio. De esta ma-nera, se ha incorporado a la Constitucin un derecho de iniciativa queviene a ensanchar la base del ejercicio de la soberana popular, a partirde la introduccin de este importante instrumento de la democracia parti-cipativa, si bien la norma excluye expresamente la posibilidad de inicia-tivas en materia de reformas constitucionales, tratados internacionales,presupuesto y materia penal, y estableci que la ley reglamentaria no po-dra exigir ms del 3% del padrn electoral para que las presentacionesfuesen aceptadas.

La Ley reglamentaria 24.747 fue sancionada el 27 de noviembre de1996 y exige un piso mnimo de 1.5 del padrn electoral utili

reforma electoral en argentina dalla via

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