regionala utvecklings- program, rup

Regionala utvecklings-program, RUP

Infonr 063-2005

- ett metodutvecklingsarbete

Myndigheternas rapporterBilaga 1 till Slutrapport

Regionala utvecklingsprogram, RUP – ett metodutvecklingsarbete

Myndigheternas rapporter

Bilaga 1 till Slutrapport

Info nr 063-2005

117 86 Stockholm

Besöksadress: Liljeholmsvägen 32 Telefon: 08-681 91 00. Telefax: 08-19 68 26

www.nutek.se

Har du frågor om denna publikation, kontakta Hans Ahrens Telefon 08-681 94 08 E-post [email protected]

© NUTEK Upplaga: 100 ex Produktion: NUTEK Stockholm September 2005 Färgtryck: Elanders Tofters NUTEK Info nr 063-2005

© Nutek Upplaga: 100 ex Produktion: Nutek Stockholm September 2005 Färgtryck: Elanders Tofters Nutek Info nr 063-2005

Förord

Regeringen gav i juni 2004 tretton myndigheter i uppdrag ”att redovisa förslag till metoder som bidrar till att stärka myndigheternas arbete med regionala utvecklingsprogram. Förslagen skall ta hänsyn till olika regioners skilda utvecklingsförutsättningar samt beakta möjligheterna till mellanregional samverkan.”

Nutek gavs i uppdrag att tillhandahålla processtöd och koordinera uppdraget samt genomföra samråd med ett antal myndigheter och organisationer.

Arbetet har genomförts i form av en tvärsektoriell samverkan mellan nationell och regional nivå som ett stöd inför det kommande arbetet med framtagandet av regionala utvecklingsprogram. Fyra pilotregioner har deltagit i metodutvecklingsarbetet. Dessa regioner är Skåne, Kalmar, Värmlands och Jämtlands län.

En central utgångspunkt för utvecklingsarbetet har varit att det skall utmynna i en redovisning av goda exempel och rekommendationer till regering, myndigheter och berörda aktörer på den regionala nivån. Uppdraget har även varit att beskriva de regionala utvecklingsprogrammens roll i regeringens arbete för hållbar utveckling omfattande såväl ekonomiska, sociala som miljömässiga aspekter.

I de gemensamt framtagna skrivanvisningarna uppmanas de tretton berörda myndigheterna i uppdraget att precisera följande frågeställningar:

- Hur har myndigheten planerat och integrerat uppdraget internt på myndigheten?

- Hur har uppdraget fungerat för den egna myndigheten; både avseende processen och innehåll.

- Finns synpunkter på arbetet med det samlade uppdraget? - Vilka aktiviteter och strategigrupper har myndigheten deltagit i? - Finns förslag på fortsatt arbete samt frågor som inte är lösta inom

ramen för uppdraget? - Vilka slutsatser har dragits (både möjligheter och hinder för

samverkan enl. uppdraget)? Nutek har i denna bilaga endast sammanställt myndigheternas svar, d.v.s. de olika texterna har återgivits utan redigering från Nuteks sida.

Innehåll

ARBETSMARKNADSVERKET ____________________________ 2

BANVERKET __________________________________________ 8

BOVERKET __________________________________________ 28

NATIONELLT CENTRUM FÖR FLEXIBELT LÄRANDE CFL __ 56

STATENS FOLKHÄLSOINSTITUT________________________ 64

KULTURRÅDET _____________________________________ 106

MYNDIGHETEN FÖR KVALIFICERAD YRKESUTBILDNING 114

NATURVÅRDSVERKET _______________________________ 126

NUTEK _____________________________________________ 152

RIKSANTIKVARIEÄMBETET___________________________ 158

MYNDIGHETEN FÖR SKOLUTVECKLING _______________ 196

VINNOVA __________________________________________ 204

VÄGVERKET ________________________________________ 208

2

ARBETSMARKNADSVERKET

Kontaktperson: Staffan Nilsson

Uppdrag att redovisa förslag till metoder för att stärka arbetet med regionala utvecklingsprogram.

Uppdraget

Regeringen har i beslut 2004-06-10 givit 13 myndigheter, däribland Arbetsmarknadsstyrelsen, uppdrag att till regeringen redovisa metoder för att stärka arbetet med regionala utvecklingsprogram (RUP). NUTEK har haft uppdraget att koordinera myndigheternas arbetet och skall sammanställa en gemensam redovisning till regeringen senast den 30 september 2005.

Bakgrund och översikt

Det bedrivs ett omfattande arbete med att finna utvecklingsstrategier på regional och lokal nivå. Den allmänna inriktningen av detta arbete anges i de regionala utvecklingsprogram (RUP) som finns i många län. RUP skall tjäna som sammanhållande strategi för en regions (läns) samlade ambitioner att utvecklas såväl ekonomiskt, socialt som kulturellt. Det är Länsstyrelsens, samverkansorgans eller de regionala självstyrelseorganens ansvar att arbeta fram RUP. Förordningen (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete ligger till grund för arbetet.

Arbetsmarknadsverkets roll i detta arbete bestäms dels av vilka uppdrag vi tilldelas av vår uppdragsgivare, dels av den policy för samverkan som AMS fastställde hösten 2002. Kortfattat innebär samverkanspolicyn att vår samverkan med andra aktörer koncentreras till frågor som berör arbetskraftsförsörjningen. Av särskild vikt i detta sammanhang är kompetensförsörjning, integration och rehabilitering. I policyn lyfts också fram betydelsen av att existerande samverkansorgan (Arbetsmarknadsnämnderna och de regionala kompetensråden) engageras och utgör plattform för arbetet med bl.a. RUP och de regionala tillväxtprogrammen (RTP).

Till skillnad mot arbetet med de regionala tillväxtprogrammen (RTP), där AMS fått regeringens uppdrag att medverka, har vi inte getts något sådant uppdrag i RUP-arbetet men naturligtvis har man möjlighet att delta regionalt om man så överenskommer. Den statliga myndigheten på regional nivå inom Arbetsmarkandsverket är Länsarbetsnämnden.

3

Iakttagelser och erfarenheter

AMS ansluter sig till förslagen i den rapport som ”Strategigruppen för långsiktiga arbetskrafts- och kompetensförjningsfrågor” sammanställt inom ramen för detta uppdrag. Utöver de där redovisade synpunkterna vill AMS peka på följande:

Olika regionala modeller

När det gäller RUP-arbetet finns det idag åtminstone tre olika ”politiska/organisatoriska modeller” på den regionala nivån. Dels den traditionella med länsstyrelsen som huvudansvarig , i nio län finns kommunala samverkansorgan och i två län (Skåne och Västra Götaland) finns regionala självstyrelseorgan. I ett län (Värmland) har man valt att bilda ett kommunalförbund men ännu inget samverkansorgan. Processen för att ta fram RUP måste av bland annat detta skäl variera mellan länen. Detta gör det också svårt att finna en gemensam modell för landet för hur RUP-arbetet skall gå till och exakt hur den nationella/statliga nivån skall medverka.

Den nationella nivåns medverkan

RUP skall vara ett uttryck för en regions samlade ambitioner och viljeinriktning. Den nationella/statliga nivåns medverkan i arbetet med RUP har varit den centrala frågan som vi studerat och diskuterat under metodutvecklingsprojektet.

Att nationella perspektiv behöver föras in i RUP är uppenbart och det föreskrivs också så i förordningen om regionalt utvecklingsarbete (2003:595). Inte minst arbetskraftsförsörjningsfrågorna är ett tydligt exempel på betydelsen av detta sker. I allt för ringa grad uppmärksammas dessa frågor i de RUPar vi studerat. Någon diskussion om hur arbetskraftsutbudet kan upprätthållas genom en förbättrad helhetssyn och samordning av kompetensutvecklingsfrågorna förs inte. Frågan om hur en förbättrad integration av utomnordisk födda på arbetsmarknaden kan medverka till att hålla uppe arbetskraftsutbudet berörs bara undantagsvis, liksom frågan om den ohälsrelaterade frånvaron från arbetsmarknaden.

Hur det skall gå till är en fråga som inte är lika lätt att besvara, bland annat på grund av att processen kring RUP inte är enhetlig mellan länen. I län med samverkansorgan eller självstyrelseorgan är det kanske inte självklart att en statlig aktörs medverkan, om än regionalt företrädd, upplevs som lika naturlig som i ett ”traditionellt” län där länsstyrelsen ansvarar för processen. Inte heller känns det naturligt för exempelvis Länsarbetsnämnden att delta i hela processen med RUP, som slutligen leder till ett beslut i regionfullmäktige eller motsvarande.

Arbetsmarknadspolitiken är en nationell angelägenhet och frågor om arbetskraftsförsörjning, vilket inkluderar geografisk rörlighet, måste ses i ett nationellt perspektiv. Som statlig myndighet med ett nationellt

4

uppdrag kan därför inte AMS/Lan medverka i utformandet av de delar av RUPen som uttrycker inriktning och konkreta mål, då detta ofta speglar regionala ambitioner och politiska viljeinriktning. Däremot är det ytterst angeläget att de nationella perpektiven, däribland det arbetmarknadspolitiska, förs in tidigt i RUP-processen så att de finns med i övervägandena när den regionala viljeinriktningen formuleras.

Erfarenheterna från diskussionerna i de fyra pilotlänen pekar på nödvändigheten av att klargöra arbetsmarknadspolitikens roll, möjligheter och begränsningar.

Förslag

Processmodell för RUP

Den processmodell som arbetats fram i Värmland och som ”Strategigruppen för långsiktiga arbetskrafts- och kompetensförjningsfrågor” (Bilaga 1) ansluter sig till, är också den modell som närmast ansluter till AMS synsätt. Vårt medverkan i RUP-arbetet skulle med den modellen koncentreras till faserna ”Förtanke” och ”Orientering”. Därutöver skall naturligtvis den regionala och lokala anpassningen av arbetsmarknadspolitiken, så långt det är möjligt, beakta RUPens inriktning. Även om RUP-processen med nödvändighet kommer att se olika ut i länen, kan ”Värmlandsmodellen”, som generell modell, vara vägledande för när och hur Länsarbetsnämnderna skall medverka i arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen.

Lokal delaktighet

AMS vill också peka på att arbetskraftsförsörjningsfrågorna inte kan diskuteras utan den lokal nivåns medverkan. När det gäller hur man på bästa sätt kan åstadkomma en förbättrad samordning mellan arbetsmarknads-, utbildnings-, integrations- och socialförsäkringsfrågorna är det viktigt att kommunerna finns med. Speciellt påtagligt blir avsaknaden av kommunerna när utbildningsfrågor skall diskuteras.

Använd befintliga samverkansstrukturer

AMS anser det angeläget att befinliga samverkansstrukturer används i såväl RTP- som RUP-arbetet. Arbetsmarknadsnämnderna och de regionala kompetensråden kan spela en aktivare roll i arbetet med RUP.

Vi ser arbetsmarknadsnämnderna som oerhört centrala i ansträngningarna att förbättra samverkan med politikområden som gränsar till det arbetsmarknadspolitiska. Då tillkomsten av såväl RTP som RUP skall bygga på ett ”underifrånperspektiv” ter sig

5

Arbetsmarknadsnämnden som det naturliga lokala forum där frågor av den här arten diskuteras. Varje enskild aktör får därmed en möjlighet att låta den diskussionen färga av sig på regional nivå där de ju också är företrädda i partnerskap m.m.

Detta förutsätter dock att processmodellen utformas så att den involverar den lokala nivån. Ansvaret för att så sker ligger huvudsakligen på de som utformar processmodellen men såväl AMS som Länsarbetsnämnderna bör kunna spela en aktivare roll i att aktivera dessa organ.

AMS medverkan i RUP-arbetet

Som tidigare nämnt har vi till skillnad mot arbetet med de regionala tillväxtprogrammen (RTP), där AMS fått regeringens uppdrag att medverka, inte getts något sådant uppdrag i RUP-arbetet. Förordningen (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete är i sig dock tillräckligt uppfordrande för att motivera Arbetsmarknadsverkets deltagande.

Ur arbetsmarknadspolitiskt perspektiv har de regionala tillväxtprogrammen (RTP) bedömts viktigare än RUP, då de bl.a innehåller finansiell medverkan av insatserna via arbetsmarknadspolitiken. I RTP skall arbetskraftsförsörjningen i ett regionalt perspektiv diskuteras och belysas, motsvarande krav finns inte på RUP.

AMS anser att den nuvarande avvägningen mellan vår medverkan i RUP- och RTP-arbetet väl speglar AMS ambition att koncentrera sig på frågorna kring den långsiktiga arbetskraftsförsörjningen men också ger utrymme för de samverkansambitioner som uttrycks i vår samverkanspolicy.

Johnny Ahqvist

Direktör

6

BILAGA 1

Med den värmländska RTP-processen, synpunkterna från projektets breddgrupp och de ovan summerade synsätten som grund har analysgruppen byggt ett förslag till en generell RUP-modell.

I förslaget har vi medvetet valt att ge de fem faserna benämningar som inte är belastade med förutfattade meningar om ett givet innehåll. Vi vill snarare använda uttryck som ställer krav på egna definitioner.

Förtanke

En RUP-process behöver likaväl som andra processer planeras väl för att bli framgångsrik. Förutsättningar, inriktning, ambitionsnivå behöver läggas fast.

Orientering

Den första egentliga fasen handlar om att orientera sig och skapa en ”kartbild”.

Hur ser planeringssammanhanget och kravbilden ut? Hur förändras omvärlden? Vilka tillgångar kan vi bygga på?

Riktning

Vart vill regionen på lång sikt och vilka vägval behöver göras för de kommande åren. I denna fas läggs vision och strategi fast i ett slutligt RUP-dokument.

Kraftsamling

Utan en ordentlig kraftsamling i regionen är möjligheterna till förverkligande små. Här handlar det om mobilisering av alla krafter, handlingsplaner och genomförande.

Eftertanke

Eftertanke är det samlande begreppet för de delar som handlar om uppföljning, utvärdering, sammanfattning och säkerställande av kontinuitet i genomförandeprocesserna.

Kraftsamling

Eftertanke Riktning

Orientering

Förtanke

Partner-skap

Sekretariat

8

BANVERKET

Kontaktperson: Peeter Puusepp

Redovisning av Banverkets arbete med regeringens uppdrag att redovisa förslag till metoder för att stärka arbetet med regionala utvecklingsprogram (RUP)

Banverket lämnar i denna redovisning ett antal synpunkter i enlighet med de av NUTEK uttryckta önskemålen om svar på vissa övergripande frågeställningar som framkommit i RUP arbetet.

I tillägg till detta förs ett resonemang kring frågan om regional utveckling i stort med ett antal konkreta förslag under samlingsrubriken ”Hur ska järnvägssektorn kunna bidra till en positiv regional utveckling?”

Banverket avser att inkomma med ytterligare material till NUTEK innan slutrapporten överlämnas till regeringen den 30 september.

De viktigaste frågorna som Banverket vill lyfta fram • De statliga myndigheternas möjlighet att bidra till den regionala

utvecklingen försvåras av det faktum att staten i allt väsentligt fortfarande är ”stuprörsinriktat”. Detta till skillnad från många regioner där det finns ett utpräglat integrerat synsätt på den egna regionens utveckling.

• Det kommer att vara mycket svårt att till fullo uppfylla statsmakternas transportpolitiska ambitioner om inte tydliga etappmål för samtliga transportpolitiska delmål formuleras. Trafikverkens arbete skulle också väsentligt underlättas och suboptimeringar undvikas om statsmakterna tydligare kunde prioritera vilka av de transportpolitiska delmålen som särskilt ska beaktas av respektive trafikverk.

• De av staten ägda bolagen i järnvägssektorn har inget formellt ansvar att bidra till uppfyllelsen av det transportpolitiska målet. Det samma gäller också de länstrafikansvariga och de privata aktörer som verkar i järnvägssektorn. Banverkets möjligheter att ta sitt sektorsansvar begränsas därför ofta till att bara kunna uppmana eller vädja till övriga aktörer att finna lösningar som bidrar till uppfyllelse av det transportpolitiska målet.

9

• Det finns en uppenbar risk att de regionförstorings- och/eller regionintegreringsambitioner som finns, och där förhoppningen finns att tågtrafik ska kunna bidra till att uppnå dessa, inte kommer att bli så omfattande som det ur transportpolitisk synvinkel vore önskvärt. Detta då samtliga nu gällande avtal om upphandlad persontrafik på järnväg löper ut under åren 2005-2014. Om upphandlingsvolymen skulle vara den samma som den är idag riskerar kostnaderna för den upphandlade trafiken att öka dramatiskt vid kommande upphandlingar. Den offentliga ekonomin är begränsad och det är därför inte givet att samhället framledes kommer att kunna upphandla tågtrafik i samma utsträckning som idag.

• Det nätverk som skapats i och med RUP-uppdragets fullföljande bör i någon form ”semipermanentas” i syfte att utveckla RUP-processerna. Andra myndigheter och regioner än de som deltagit i RUP-uppdraget bör inbjudas att ingå i nätverket.

Banverkets arbete med uppdraget Detta uppdrag ligger väl i linje med Banverkets ambitioner på området regional utveckling. Banverket har därför med stort intresse gått in i arbetet och med tillförsikt sett fram mot att regeringsuppdraget också skulle bidra till att väsentligt underlätta arbetet med det transportpolitiska delmålet om en positiv regional utveckling. Verket har vid ett antal tillfällen konstaterat att verktygen för att möjliggöra måluppfyllelse av det transportpolitiska delmålet om en positiv regional utveckling hittills varit mindre väl utvecklade.

Ansvaret för uppdragets utförande har legat på Samhällsplaneringssektionen på avdelning Järnväg och samhälle vid Banverket. Projektledare har varit Peeter Puusepp. Banverket har deltagit i följande arbetsgrupper inom ramen för projektet:

• Arbetsgrupp 1 Den nationella regionala arbetsgruppen. Banverkets representant har varit Peeter Puusepp,

• Arbetsgrupp 4: Programkomplexet. Banverkets representant har varit Per Olof Lingwall,

• Arbetsgrupp 8: Regionförstoring. Banverkets representant har varit Peeter Puusepp,

• Arbetsgrupp 9: Fysisk samhällsplanering. Banverkets representant har varit Anki Ingelström.

Dessutom har diskussioner förts med representanter utsedda inom de banregioner som berörts av arbetet i pilotregionerna. Dessa Banregioner och dess representanter har varit följande:

10

• Södra banregionen: Karin Nilsson (pilotlän: Skåne & Kalmar),

• Västra Banregionen: Jan-Erik Fallgren (pilotlän: Värmland),

• Mellersta banregionen: Anders Ekmark & Hans Morin (pilotlän: Jämtland).

Banverket har varit representerat vid i stort sett samtliga möten i mötesserien i pilotregionerna. Banverket vill framhålla att dessa möten varit mycket lärorika och att de gett en god inblick i pilotregionernas problem och möjligheter.

Banverkets övergripande syn på uppdragets innehåll Tiden för uppdragets utförande har varit mycket kort med hänsyn till frågornas komplexitet och vidd. Med så många parter inblandade och med vidden i frågorna har det inte varit möjligt, vare sig för Banverket eller de andra involverade myndigheterna, att sätta sig in i samtliga arbetsgruppers frågor. Verket konstaterar också att detta heller inte varit avsikten i uppdraget då respektive myndighet av naturliga skäl bara kunnat involveras i arbete som rör det egna kompetensområdet.

Enligt Banverkets uppfattning pekar dock detta på dilemmat med de statliga myndigheternas roll i den regionala utvecklingen; frågorna kan inte lösas om de isoleras i de ”stuprör” som var och en av myndigheterna representerar. Banverket konstaterar att i några av de pilotregioner som deltagit i RUP-uppdraget finns ett utpräglat integrerat synsätt på den egna regionens utveckling. Det finns i dessa pilotregioner ett antal exempel på samverkansorgan som bedriver ett betydligt mer integrerat arbete med regional utveckling än vad som idag är möjligt i staten.

På den statliga sidan finns ingen myndighet som idag har ett samlat ansvar för regional utveckling i alla dess dimensioner och aspekter. Det är inte heller önskvärt att en sådan myndighet skapas. De enda statliga instanser som idag har möjlighet att anlägga en helhetssyn på frågor som rör regional utveckling är länsstyrelserna och regeringskansliet.

Problemet med Länsstyrelserna är att de bara verkar inom ett län medan de regionala utvecklingsfrågorna idag ofta berör s.k. funktionella regioner, dvs. regioner som inte tar hänsyn till formella länsgränser eller andra administrativa gränser.

Regeringskansliet må ha en helhetssyn som sträcker sig över hela landet. Problemet är dock att denna helhetssyn inte alltid konkretiseras i vare sig myndighetsövergripande konkreta uppdrag rörande regional utveckling eller i en koordinerad styrning av de utförande myndigheterna.

Att närbesläktade myndigheter samverkar kan förefalla självklart. Däremot är incitamenten för myndigheter vars verksamheter ligger långt ifrån varandra att samverka mindre utvecklade. Det finns dock

11

anledning att tro att en sådan korsbefruktning skulle vara gynnsam för statens arbete med regional utveckling. Utveckling främjas ofta mer i mötet mellan parter som på pappret inte har så mycket gemensamt än i mötet mellan parter som de facto har en mängd gemensamma intressen men som riskerar att bli hemmablinda och arbeta slentrianmässigt.

Banverket konstaterar därför krasst att staten i allt väsentligt fortfarande är ”stuprörsinriktat” och att en praktiskt inriktad övergripande diskussion om regioners utveckling och hur respektive myndighet i samlad form skulle kunna bidra till detta, sällan förs vare sig mellan de statliga myndigheterna eller mellan statsmakterna och myndigheterna.

Banverkets uppfattning är att det skulle gynna arbetet med den regionala utvecklingen om regeringen i sin årliga styrning kunde integrera olika myndigheter i ett och samma regionala uppdrag med ett samordnat mål och en samordnad strategi.

Banverkets synpunkter på arbetet med det samlade uppdraget Banverket är i grunden positivt inställd till ambitionen att samtliga ingående myndigheter m.fl. ska lämna en samlad redovisning av uppdraget till regeringen. Samtidigt vill verket dock peka på de svårigheter detta medför.

Svårigheten ligger i att de involverade myndigheterna är inbördes väldigt olika. Vissa myndigheter, t.ex. Banverket, har en regional organisation och verksamhet spridd över stora delar av landet. Dessutom är Banverkets verksamhet högst påtaglig i så måtto att Banverket förvaltar och utvecklar statens spåranläggningar, dvs. en fysisk anläggning som kan uppfattas som såväl en tillgång eller som ett hinder för utvecklingen i t.ex. en kommun eller ett län. Banverket är därför närvarande på ett mycket påtagligt sätt i diskussioner som rör regional utveckling ut på kommunnivå. Genom sin storlek och organisation har också Banverket möjlighet att svara upp mot krav på både regional och kommunal närvaro och engagemang.

Andra, ofta mindre myndigheter, har ett helt annat uppdrag och organisation. De har i många fall ingen regional organisation och uppdraget är i många fall sådant att vare sig myndighetens verksamhet eller de beslut som fattas av myndigheten direkt påverkar en region och dess utveckling.

Dessutom finns det många fler myndigheter än de som varit involverade i just detta uppdrag som har stor betydelse för arbetet med regional utveckling. Deras syn på frågor om regional utveckling och metodik kring detta har av tids- och resursskäl inte i alla fall kunnat fångas upp i önskvärd omfattning.

Banverket upplever dock att, under de förutsättningar som förelegat, processen inom vilket arbetet utförts överlag fungerat bra. Nutek har

12

tagit sin samordningsuppgift på stort allvar och distribution av dokument, kallelser, sammanträden m.m. har fungerat utan mankemang. Banverket upplever också att samtliga involverade parter, från myndigheter till pilotregioner, tagit uppgiften på stort allvar och att stämningen i de arbetsgrupper där Banverket deltagit genomgående varit mycket god.

Banverket anser att den kanske största behållningen med arbetet varit det faktum att det i ett flertal arbetsgrupper förts en diskussion om vad som händer efter det att slutrapporten överlämnats till regeringen.

Hur bör systemet med RUP vara upplagt? Det viktigaste är att regionerna, i vilken form de än uppträder, själva är klara över vilken målbild man har för sin utveckling. Nyckeln till en positiv regional utveckling ligger i hur varje region utnyttjar de möjligheter som är unika för just den regionen.

Initiativet till en RUP eller en revidering av en existerande RUP bör komma från regionen och den ska av statsmakterna betraktas som startskottet för en dialogprocess mellan regionen och staten om ”vem som gör vad”. RUP:arna måste vara levande dokument där t.ex. frågor om transportsystemets utveckling hanteras i ett systemperspektiv.

På en nationell nivå finns det också ett behov av en målbild över vilken potential det finns för regional utveckling i olika delar av landet. Det är självklart att RUP:arna i detta kommer att utgöra ett viktigt underlag. Det finns m.a.o. en klar växelverkan mellan det olika regioner tar fram i sina RUP:ar och statsmakternas möjlighet att på olika sätt bidra till investeringar m.m. i olika delar av landet.

Möjligheterna att transportera människor och gods är centrala när det gäller att förstå hur en region fungerar och vilka potentialer som finns att utveckla regionen. Dessa frågor har utvecklats närmare av arbetsgrupp nr. 8 som arbetat med regionförstoring. En ”fysisk” RUP bör därför innehålla en redovisning av transportsystemet och regionens syn på hur systemet bör utvecklas. Om RUP innehåller väl underbyggda strategier och prioriteringar så kan åtgärder senare preciseras och finansieras i de olika sektorsprogram som finns under ”RUP-paraplyet” eller genom de nationella investeringsplanerna för vägar och järnvägar. Utveckling av transportsystemet betyder inte automatiskt investeringar i ny infrastruktur. Det kan också vara åtgärder som påverkar färdmedelsval eller utveckling av kollektivtrafiken.

Transportsystemet måste hanteras samordnat för alla trafikslag; vägtrafik, järnvägstrafik, flyg och sjöfart och behandla såväl individuella som kollektiva transporter. Förutom infrastruktur för väg- och spårtrafik är därför kollektivtrafikens linjenät och trafikutbud viktiga frågor i RUP. Transportsektorns aktörer måste därför samverka inom RUP-arbetet.

13

Transportsystemet är också av stor betydelse för markanvändningsplaneringen och strategier i RUP för t.ex. bostadsbyggande bör relateras till transportsystemet. Transportsektorn aktörer behöver, i samverkan med RUP-ansvarigt organ och länsstyrelsen, ta fram relevant planeringsunderlag för att kunna göra analyser och formulera strategier för utveckling av transportsystemet. En central del i ett sådant underlag är den nationellt viktiga infrastruktur som trafikverken samordnat redovisar som riksintressen. Andra underlag är flöden av resande, gods och fordon i olika relationer och redovisning av standard i olika delar av transportsystemet (turtäthet i kollektivtrafiken, vägstandard m.m).

Slutsatsen är given; regional utveckling som ska drivas som ett växelspel mellan regionala ambitioner och åtgärder och likaledes statliga ambitioner och åtgärder kräver en fungerande kommunikation på många nivåer. Detta är kanske RUP:ens främsta uppgift, nämligen att kunna fungera som kommunikationsarena där framförallt staten och regionerna ska kunna träffas för att diskutera och samverka kring konkreta regionala utvecklingsfrågor. Banverket anser att statsmakterna bör sätta ramar för inom vilket arbetet med de regionala utvecklingsplanerna ska bedrivas. En sådan ram bör vara de nationella målen för en hållbar utveckling. En annan ram som rör Banverket bör vara det transportpolitiska målet. Ytterligare ramar som kan vara aktuella är t.ex. Banverkets Framtidsplan och Vägverkets Nationella plan för vägtransportsystemet. Statens formella möjligheter att sätta ramar för kommuners och regioners utvecklingsarbete är naturligtvis begränsat. Den möjlighet som dock finns är att t.ex. villkora statliga investeringar med att RUP-processen bedrivs inom vissa givna ramar.

Det har under arbetes gång mer och mer allmänt pratats om att det nätverk som skapats genom arbetet bör fortleva. Syftet är att de nu aktualiserade frågorna även fortsättningsvis ska kunna diskuteras och luftas. Banverket upplever att processen lett fram till ett användbart nätverk inte bara mellan de involverade myndigheterna utan också med andra involverade organisationer och inte minst med pilotlänen. Banverket vill dock tillägga att om detta nätverk ska ha en roll att spela framledes måste givetvis såväl andra regioner som andra myndigheter inbjudas att ingå i nätverket. Detta förutsätter att en gemensam kunskapsarena byggs och att processernas former och innehåll ständigt utvecklas. Banverket föreslår att det nätverk som skapats i och med RUP-uppdragets fullföljande i någon form ”semipermanentas” i syfte att utveckla RUP-processerna.

Den fysiska planeringsdimensionen i RUP Sverige har ingen nationell eller regional fysisk planering. Dialogen mellan stat och kommun sker istället genom att de centrala verken pekar ut så kallade riksintressen. Systemet lades fast 1987 i den dåvarande naturresurslagen. Genom att säkra mark- och vattenområden för viktiga nationella funktioner ska en god

14

hushållning av mark- och vattenområden kunna uppnås. När miljöbalken tillkom överfördes lagtexten ograverad från naturresurslagen till miljöbalken (3 och 4 kapitlet) och fick benämningen hushållningsbestämmelserna.

Trots att systemet funnits i snart 20 år har kunskapen om systemet inte nått ut till alla berörda myndigheter och aktörer i samhällsplaneringen.

I den kommunala översiktsplaneringen ska kommunen redovisa hur riksintresset ska tillgodoses. Om kommunen tillgodoser riksintresset blir översiktsplanen en formell överenskommelse mellan stat och kommun, och kommunen kan därefter tryggt tillämpa sitt planmonopol. Om överenskommelse ej uppnås blir frågan om riksintresse olöst och översiktsplanen ger inte kommunen mandat att oinskränkt tillämpa ”planmonopolet”.

PBL-kommittén har granskat tillämpningen av riksintressen och konstaterat att systemet ger goda förutsättningar för att tillgodose de statliga intressena i den kommunala fysiska planeringen.

Trafikverken har tillsammans med Boverket utvecklat systemet. Utifrån en transportslagsövergripande syn har de fyra trafikverken (Vägverket, Banverket, Luftfartsverket och Sjöfartsverket) enats om att redovisa ett sammanhängande nät av internationella, nationella respektive regionala trafikfunktioner. Respektive verk beslutar om vilka vägar, järnvägar, stationer, hamnar etc. som bedöms vara av riksintresse. Boverket har sammanställt en digital karta för hela Sverige där samtliga trafikverks riksintressen finns redovisade.

Trafikverkens redovisning innefattar både befintliga och planerade anläggningar. Den nationella redovisningen är schematisk. Inför den kommunala översiktsplaneringen måste trafikverken precisera sina bedömningar och länsstyrelsens roll är att avväga konkurrerande riksintressen.

En omfattande arbete pågår för att värdebeskriva riksintressena och beskrivningar av både riksintressen och andra allmänna intressen finns på respektive trafikverks hemsida.

De samlade riksintressena är alltså en del av det underlag som bör användas i RUP-arbetet. Trafikverken bör tillsammans med Boverket göra redovisningen känd och på ett pedagogiskt sätt förklara systemet. I RUP-arbetet är det lämpligt att regionen visar hur man förhåller sig till redovisade riksintressen.

Möjligheter och hinder för samverkan mellan Banverket, andra myndigheter och regionala organ Banverket är i grund och botten en (regionalt) decentraliserad organisation. De fem s.k. banregionerna är förhållandevis självständiga i förhållande till huvudkontoret och rapporterar direkt till chefen för Banverket. Cheferna för banregionerna sitter även i

15

Banverkets ledningsgrupp tillsammans med huvudkontorets avdelningschefer.

Den verksamhet som bedrivs i banregionerna har sin utgångspunkt från de förhållanden som råder i respektive region. Järnvägssystemet är dock till sin karaktär ett sammanhängande nationellt system. Det är därför av stor vikt att åtgärder på lokal och regional nivå inte får suboptimerande effekter på det sammanhängande systemet. Balansgången mellan det lokala, regionala och nationella är kanske det allra svåraste i Banverkets arbete. Sättet att hantera denna balansgång - och de synbara effekterna - har varierat sedan Banverket bildades 1988. Banverket kan bara konstatera att denna balansgång för det mesta är framgångsrik men att det givetvis också finns exempel på motsatsen.

T.ex. kan projekt ha tagits fram av en banregion och koordinerats med andra regionala aktörer som sedan, på övergripande nationell nivå, fått en helt annan inriktning så att ”balansen” på regional nivå gått förlorad. Å andra sidan har detta då oftast kunnat motiveras med något mått av större nationell effektivitet.

Huvudkontorets roll går mer och mer mot att dels vara stabsorgan för chefen för Banverket, dels ha en expertfunktion som står till banregionernas förfogande och att ha en koordinerande roll för större nationella projekt. Ett exempel på ett sådant nationellt projekt var arbetet med att ta fram Framtidsplanen. En annan viktig roll för huvudkontoret är att fördela de anslag Banverket får från statsbudgeten till de olika banregionerna. Detta görs utifrån långsiktiga planer och verksamhetens behov. Ytterligare en viktig roll för huvudkontoret är att ta fram riktlinjer och mål för verksamheten. En självklar roll är att göra uppföljningar av ekonomi och måluppfyllelse.

Banverket ser inga egentliga hinder för en ökad samverkan vare sig med andra nationella myndigheter eller med regionala organ. Verket kan bara konstatera att dess organisation är sådan att det både finns en formell lokal och regional närvaro genom banregionerna och en nationell närvaro genom huvudkontoret.

Banverket vill dock ytterligare en gång påpeka att en sådan samverkan väsentligt skulle underlättas av ett mer samordnat ”regionalt” uppdrag från statsmakterna till respektive myndighet.

Sedan är det en helt annan fråga om och i så fall hur en ökad samverkan kan eller ska formaliseras. Banverket vill peka på den överenskommelse som tecknats mellan Banverket och Vägverket om samarbete på en mängd områden i syfte att uppnå mål som är gemensamma för myndigheterna, som en möjlig modell till praktisk samverkan mellan statliga myndigheter.

Banverket upplever att den samverkan som idag finns mellan banregionerna och olika regionala och kommunala organ i huvudsak fungerar väl och att det finns en positiv samverkan kring olika projekt.

16

Hur ska järnvägssektorn kunna bidra till en positiv regional utveckling?

Avgränsning RUP-uppdraget har i huvudsak haft ett arbetsmarknadsperspektiv och inte ett näringlivsperspektiv. Därför har diskussionen nästan genomgående centrerats kring möjligheterna att vidga arbetsmarknadsregioner och vilka möjligheter det finns att öka befolkningens tillgänglighet till arbetsplatser samt offentlig- och privat service. Hela detta avsnitt är därför skrivet ur ett persontrafikperspektiv även om de mer generella delarna av resonemang, slutsatser och förslag även gäller för godstransporter på järnväg.

Järnvägens möjligheter att hantera stora godsmängder på ett hållbart sätt är naturligtvis av stor betydelse för den regionala utvecklingen. Ett givet exempel är det faktum att malmbrytningen i Kiruna är möjlig tack vare att man har ett järnvägstransportsystem för transport av den förädlade malmen till Narvik respektive Luleå. Utan järnvägstransportsystem ingen malmbrytning, utan malmbrytning inget Kiruna. Det finns många andra exempel på järnvägstransportsystemets betydelse för en regions utveckling då den möjliggör industriell verksamhet med tillhörande godstransporter på järnväg. Utan stora godsflöden på järnväg, främst nattetid, skulle många företag inte kunna fungera.

Inom ramen för detta uppdrag har dock perspektivet varit sådant att persontrafiken varit det som på ett naturligt vis kunnat läggas i fokus för de diskussioner som förts.

Uppfylls det transportpolitiska målet och dess delmål? I SIKA:s rapport Uppföljning av det transportpolitiska målet och dess delmål (SIKA Rapport 2004:3) konstateras att dagens svenska transportsystem avviker påtagligt från ett samhällsekonomiskt optimalt tillstånd. För två av de transportpolitiska delmålen, regional utveckling och jämställdhet, saknas det idag etappmål. Det är därför högst osäkert om hittillsvarande utveckling inneburit någon grad av uppfyllelse av dessa delmål.

Banverkets uppfattning är att det kommer att vara mycket svårt att till fullo uppfylla statsmakternas transportpolitiska ambitioner om inte tydliga etappmål enligt ovan formuleras. Banverket anser också att det, för att undvika suboptimeringar av trafikverkens arbete, skulle vara önskvärt med en tydligare prioritering från statsmakternas sida om vilka av de transportpolitiska delmålen som särskilt ska beaktas av respektive trafikverk.

17

Banverket vill också peka på det faktum att vare sig de privata aktörerna inom järnvägssektorn eller de statliga aktörerna som är organiserade som aktiebolag har något formellt ansvar att bidra till uppfyllelse av det transportpolitiska målet. Banverket anser att det är beklagligt att de av staten ägda bolagen i järnvägssektorn inte utgör något föredöme i det avseendet. Banverkets uppfattning är att detta är ett problem som måste ges en lösning.

Organiserandet av persontrafik på järnväg har under 1990-talet och framåt mer och mer kommit att bli en fråga för länstrafikhuvudmännen. Dessa har full frihet att välja med vilket trafikslag man ska säkerställa den regionala trafikförsörjningen. Även Rikstrafiken har fått en utökad roll för organiserandet av persontrafik på järnväg. Rikstrafiken behöver i enlighet med sin instruktion inte nödvändigtvis säkerställa den interregionala trafikförsörjningen med hjälp av tågtrafik. SJ AB, slutligen, organiserar sådan tågtrafik som man själv finner kommersiellt lönsam, men har inga transportpolitiskt betingade uppgifter och är dessutom skyddad från konkurrens i den trafik man organiserar på egen hand.

I Banverkets sektorsprogram från 2002 identifierades ett antal utmaningar för att persontransporter på järnväg ska kunna utvecklas och tågtrafiken mer signifikant ska kunna bidra till att uppfylla det transportpolitiska målet och dess delmål. De viktigaste utmaningarna identifierades som:

• Förbättrad punktlighet, • Förbättrad information till resenärer, • Kortare restider, • Förbättrad samordning mellan transportslagen, • Förbättrad turtäthet, • ”Rätt” prisnivå, • Förbättrad tillgänglighet till stationer • Mer centrala stationslägen.

Järnvägssektorn har sedan 2002 arbetat systematiskt med dessa utmaningar. Mycket är gjort, vilket också lett till konkreta förbättringar som kommit järnvägens kunder till del. Mycket återstår att göra, varför Banverket tagit initiativ till en revidering av sektorsprogrammet. Ett uppenbart problem i det sammanhanget är att, av de aktörer som har rätt att organisera persontrafik på järnväg, är det bara Rikstrafiken som i sin instruktion har inskrivet att man ska bidra till att uppfylla det transportpolitiska målet och dess delmål, dock med ovanstående förbehåll att detta inte nödvändigtvis ska behöva ske genom tågtrafik.

I lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik står ingenting om det transportpolitiska målet och dess delmål. Förvisso arbetar de länstrafikansvariga i andan av det transportpolitiska målet, men det finns inget formellt krav på att deras verksamhet ska bidra till

18

målets uppfyllande. SJ AB:s uppdrag från sin ägare staten är att bedriva kommersiellt lönsam persontrafik och leverera en viss avkastning på det sysselsatta kapitalet. Inga krav utgående från rådande transportpolitik eller andra politikområden ställs idag på bolaget för den trafik som man själv organiserar och genomför.

Banverket kan i sin sektorsroll identifiera frågor som behöver lösas för att uppnå det transportpolitiska målet och dess delmål. Banverket kan också påtala att dessa behöver få en lösning och i viss utsträckning vidta egna åtgärder för att lösa dessa. Till större delen kan dock Banverket bara uppmana eller vädja till övriga aktörer att finna lösningar på dessa frågor.

Även om ovanstående utmaningar ”faller in” i Banverkets sektorsansvar är det långt ifrån säkert att Banverket självt kan påverka lösningar som leder till förbättringar av dessa. I många fall är det andra aktörer och då framförallt aktörer som organiserar persontrafik på järnväg, dvs. länstrafikhuvudmännen, Rikstrafiken och SJ AB, som sitter inne med lösningar på dessa utmaningar.

Dessvärre måste det konstateras att de transportpolitiska delmålen till stor del ännu så länge inte ”översatts” till operationella och mer praktiskt tillämpbara mål på myndighetsnivå. Det finns ett behov av systematik i uppföljningen av det transportpolitiska målet och dess delmål. SIKA har på eget initiativ tagit fram rapporten Mått för måluppföljning (SIKA Rapport 2004:5), som innehåller en inventering och ett urval av tänkbara mått som kan användas för att följa utvecklingen mot målen om tillgänglighet, regional utveckling och transportkvalitet. Rapporten är en lägesrapport och avser persontransporter. Den har tagits fram av en arbetsgrupp med representanter från Banverket, Luftfartsverket, Rikstrafiken, Sjöfartsverket och Vägverket. Av olika skäl har dock de framtagna måtten ännu inte kommit till användning.

Då det idag saknas ett politiskt förankrat etappmål för delmålet om en positiv regional utveckling är det svårt att säga vad aktörerna i järnvägssektorn egentligen ska sikta emot i denna fråga. Banverket anser därför att det är starkt önskvärt att ett politiskt förankrat etappmål för det transportpolitiska delmålet om en positiv regional utveckling tas fram.

Problem de kommande åren? Under åren 2005-2014 löper samtliga nu gällande avtal om upphandlad persontrafik på järnväg ut. Många av dessa är idag ekonomiskt ogynnsamma för trafikföretagen samtidigt som de representerar en stor kostnad för den upphandlande enheten oavsett om denna är Rikstrafiken eller en länstrafikhuvudman. Om upphandlingsvolymen skulle vara den samma som den är idag riskerar kostnaderna för den upphandlade trafiken att öka dramatiskt vid kommande upphandlingar. Den offentliga ekonomin är begränsad och det är därför inte givet att samhället framledes kommer att kunna

19

upphandla tågtrafik i samma utsträckning som idag. Med all sannolikhet finns det dock en uppdämnd betalningsvilja från resenärerna som till viss del skulle kunna bekosta delar av möjliga fördyringar. Särskilt om detta kombinerades med komfort- och tidtabellsförbättringar. Frågan om resenärernas betalningsvilja måste dock verifieras från fall till fall.

I takt med fragmentiseringen av den svenska järnvägssektorn har allt större krav ställts på Banverket att fatta de strategiska besluten om åtgärder i järnvägsinfrastrukturen. Det går inte längre att ”på spekulation” förlita sig på icke-bindande löften från SJ/SJ AB och Green Cargo samt från de länstrafikansvariga och Rikstrafiken om en viss trafikering ”bara Banverket bygger”.

Det förtjänar att som exempel nämnas att det sent hösten 2004 visade sig att det var mycket osäkert om Blekinge Länstrafik hade för avsikt att bedriva tågtrafik på Blekinge Kustbana när den planerade elektrifieringen av den avslutats. Banverket konstaterade då att det kanske inte skulle vara någon idé att genomföra elektrifieringen. Efter diskussioner slutade detta med att Banverket fick ett bindande löfte från Blekinge Länstrafik om fortsatt tågtrafik varför elektrifieringen kommer att fullföljas.

Banverket anser att det finns en uppenbar risk att de regionförstorings- och/eller regionintegreringsambitioner som finns, och där förhoppningen finns att tågtrafik ska kunna bidra till att uppnå dessa, inte kommer att bli så omfattande som det ur transportpolitisk synvinkel vore önskvärt. Banverket vill peka på att det vore förödande för järnvägens möjligheter att bidra till den regionala utvecklingen om det förtroendekapital, som utvecklingen av den regionala tågtrafiken under de senaste femton åren representerar, skulle raseras. Banverket vill genom detta fästa regeringens uppmärksamhet på denna fråga så att regeringen kan vidta de åtgärder man finner lämpliga för att lösa problemet.

Vilken potential har tågtrafiken som regionutvecklare? Urbaniseringen i samband med industrialismens genombrott under senare hälften av 1800-talet ställde bl.a. krav på stora lokala marknader. Under denna period kunde detta tillfredsställas genom täthet. Järnvägen spelade en avgörande roll att förbinda de nya samhällen som växte fram som ett resultat av industrialiseringen. I viss mån blev detta självgenererande, dvs. järnvägen bidrog lika aktivt till framväxten av det moderna samhället som den också föddes av den. Under den tidiga järnvägsepoken länkades dessa spridda koncentrationer av folk och verksamheter samman. I vissa regioner, läs Stockholm, gav förortstågen möjligheter till en vidgad regional åtkomlighet. Den tidiga urbaniseringens nästan absoluta tvång på täthet kunde därmed, framförallt i Stockholm, luckras upp något.

Med undantag för den spårburna trafiken i storstadsregionerna (tunnelbana, spårvägar och pendeltåg), har bilen sedan 50-talet varit

20

den viktigaste regionförstoraren. Bilens flexibilitet har här varit helt avgörande.

Under 1990-talet kunde man dock skönja en ny fas i den funktionella urbaniseringen – regionaltågets återkomst. Det finns ett antal skäl till att järnvägen åter börjar fungera som regionförstorare/åtkomlighetsförstärkare – och nu för en bredare grupp av regioner. Dessa skäl är bl.a.:

• Tekniska och organisatoriska förbättringar har skett som gett möjligheter till snabbare och mer frekventa regionaltågssystem.

• Människor är mer benägna att idag bosätta sig där de vill bo snarare än där jobben finns – detta medför att de behöver pendla i allt större utsträckning över relativt långa avstånd.

• Ansvaret för infrastrukturen har gått ifrån Affärsverket SJ till den i förhållande till trafikorganisatörerna fristående och neutrala Banverket.

• De länstrafikansvariga har fått ett allt större ansvar för kollektivtrafiken i sina respektive regioner.

• En ökad medvetenhet om de hållbarhetsmässiga nackdelar som dagens vägtrafiksystem medför gör att det finns tendenser till att man mer medvetet väljer sättet att ta sig mellan arbete och bostad.

I Banverkets sektorsprogram från 2002 identifierades fyra satsningsområden där potentialen är stor för ett ökat resande med tåg. För den regionala utvecklingen är det framförallt nedanstående två som är av intresse:

Storstäder med omland syftar till att möjliggöra daglig arbetspendling i de tre storstadsområdena med omland.

Tätorter i nätverk syftar till att knyta ihop orter i övriga landet som kompletterar varandra i nätverk som möjliggör daglig arbetspendling.

Dessa två är också sådana satsningsområden där samhället har störst inflytande då ansvaret för organisationen av trafiken till största delen faller på de länstrafikansvariga. Även i ett internationellt perspektiv är det oftast denna typ av tågtrafik som har störst tillväxt och där de största satsningarna sker. Både i Sverige och i andra länder är framtiden för denna typ av trafik dock, som framgått ovan, starkt beroende av offentliga organs betalningsvilja och kanske framförallt deras betalningsförmåga.

Den regionala järnvägstrafikens potentiella effekter varierar mellan olika delar av Sverige De regionaltågssystem som börjat etableras indikerar dramatiken i det som sker. Med nuvarande tendenser kommer de funktionella regioner

21

som detta resulterar i att inom några år att inbegripa mer än hälften av landets befolkning. För pendlingsavstånd mellan 5 och 15 mil är/blir snabba regionaltåg av avgörande betydelse av rena restidsskäl (för Stockholm tillkommer ”trängselskäl). Utbyggnaden av regionaltågssystemen har möjliggjorts dels genom att regionerna själva har ansvaret för att organisera trafiken och dels genom att dessa har samspelat med de infrastrukturinvesteringar som staten stått för.

Det är relativt få medelstora regioncentra som inte direkt eller indirekt kan bli delar av storstadscentrerade kommunikationssystem. Det rör sig om Norrlandskusten norr om Gävle (där Gävle håller på att bli/kan bli den yttersta utlöparen av en axel som från Gävle löper genom Uppsala, Stockholm, Nyköping, Norrköping till Linköping) samt ytterligare några platser i södra och mellersta Sverige som inte naturligt blir delar av något storstadscentrerat system, exempelvis Falun-Borlänge, Karlstad, Kalmar, Karlskrona och Växjö. (I Norrlands inland är Östersund i en särskild situation.) I allt rör det sig om ett tiotal regioner vilka – inom sina nuvarande pendlingsregioner – har ca en och en halv miljon invånare.

I övrigt ska också noteras att anslutningen av Arlanda flygplats till järnvägsnätet bl.a. har inneburit att ett antal orter i en 100-200 km radie kring Arlanda fått väsentligt ökad tillgänglighet till flygtrafiksystemet. På liknande sätt har anslutningen av Kastrups flygplats till det svenska järnvägsnätet via Öresundsförbindelsen inneburit att många orter i Skåne och Södra Småland också har fått ökad tillgänglighet till flygtrafiksystemet. På sikt är det möjligt att även andra flygplatser bör anslutas till järnvägsnätet. Oavsett detta är syftet med att ansluta flygplatser till järnvägsnätet dels det faktum att flygplatserna är stora arbetsplatser som behöver trafikförsörjas för att möjliggöra daglig arbetspendling. Dels är det ofta stora mängder flygresenärer som ska kunna ta sig till och från flygplatsen utan att detta onödigtvis belastar miljön eller bidrar till ökad belastning av vägtrafiksystemet.

Utgå från åtgärder som skapar tillväxt Banverket anser att det är rimligt att koppla ihop begreppet ”en positiv regional utveckling” med någon form av regional ekonomisk tillväxt. Trafiksystemets roll i detta är att leverera tillgänglighet. Banverket anser att en naturlig uppgift för RUP:en då är att etablera en arena inom vilken översiktliga prioriteringar av investeringar och åtgärder i transportsystemet kan diskuteras sett ur ett regionalt utvecklingsperspektiv.

Om satsningar på just tågtrafik antas bidra till ökad tillgänglighet och tillväxt motiveras detta ofta med möjligheter till daglig arbetspendling. Detta oavsett om det är i en ”formell” region, dvs. ett län, eller i en funktionell region. Tågtrafiken kan dock inte ses isolerat från de andra trafikslagen. Ett system- och dörr-till-dörrperspektiv är avgörande för

22

att få till rätt mix mellan åtgärder dels i infrastrukturen men också i vilken typ av trafik satsningar ska göras.

En fungerande samverkan mellan transportslagen från planering till genomförande är därför av yttersta vikt. Transportslagens samverkan med framförallt kommunernas planering måste också fungera. Just dessa kombinationer skulle för medborgarna i en region ge incitament till att ”stanna kvar” så att han eller hon kan bidra till utveckling och tillväxt i regionen.

Banverket anser därför att alla möjliga åtgärder i trafikinfrastrukturen och trafiksystemet i en region bör ses i ett systemperspektiv och den mix av åtgärder som ger bästa sammantagna effekt på tillväxten samtidigt som de bidrar till uppfyllandet av det transportpolitiska målet bör väljas.

Utgå från ett regionalt planeringsperspektiv Planeringsperspektivet för många åtgärder som genomförts i järnvägssystemet de senaste 10-15 åren har haft en tydlig nationell prägel och tillika en persontrafikprägel. Detta har en historisk förklaring då många projekt har sitt ursprung i det dåvarande Affärsverket SJ som hade just den planeringsprioriteringen. Den långväga nationella persontrafiken har därför varit den måttstock utifrån vilka många åtgärder i infrastrukturen för persontrafikens del motiverats och genomförts.

Detta trots att den persontrafik som ökar mest i betydelse är den som de länstrafiksansvariga planerar och organiserar, alltså främst trafik med syfte att möjliggöra daglig arbetspendling. Eller, om man så vill, sådan trafik som syftar till regionförstoring och förstärkt integrering av funktionella regioner.

Många av de genomförda åtgärderna, som ursprungligen motiverades av den långväga nationella persontrafiken, har samtidigt gett såväl den regionala tågtrafiken som godstrafiken möjligheter att utvecklas. Även organisatoriska åtgärder har vidtagits i syfte att främja den regionala tågtrafiken, t.ex. de länstrafikansvarigas rätt att organisera tågtrafik även på stomjärnvägarna i det egna länet i mitten av 90-talet.

Banverket anser att ett sätt att ytterligare främja regional utveckling och tågtrafikens möjlighet att bidra till detta vore att i ökad utsträckning utgå från ett regionalt perspektiv i planeringen av järnvägsinfrastrukturen. Likaså bör då såväl Rikstrafiken som SJ AB i sina organisatörsroller ges i uppgift att ta större hänsyn till regionala effekter.

Det är dock att märka att detta måste vägas samman med andra krav som ställs på järnvägstransportsystemet. I Banverkets Framtidsplan har just sådana avvägningar gjorts, varför järnvägen när Framtidsplanen genomförts kommer att stå väl rustad för att klara av såväl den förväntade expansionen av regional persontrafik som ökad godstrafik.

23

Utgå från efterfrågan Oavsett vilka behov av satsningar på tågtrafik som än identifieras sett utifrån ett regionalt utvecklingsperspektiv, finns det ändå en nota som i slutänden måste betalas med ”riktiga” pengar. Även om en samhällsekonomisk kalkyl skulle resultera i en positiv nettonuvärdeskvot för en given åtgärd kan det i kalkylen dölja sig ett negativt trafikkostnadsnetto. Dvs. trafikdriften kan vara företagsekonomiskt olönsam trots att trafiksystemet som sådant är samhällsekonomiskt motiverad. I sådana lägen måste ”samhället” i någon form subventionera trafiken med skattemedel. Detta kan möjligen i viss mån kompenseras genom att biljettpriserna justeras så att större täckningsgrad uppnås.

Banverket anser att i de fall en region väljer att satsa på tågtrafik måste man vara medveten om den långsiktiga ekonomiska åtagande och risk detta innebär. Detta är ytterst också en fråga om demokrati; vilket stöd har sådana satsningar hos regionens innevånare? Banverket anser att det vore önskvärt att hitta former för ett mer formaliserat förhållande mellan regioner och staten i de fall satsningar görs från statens sida i järnvägsinfrastruktur av regionala utvecklingsskäl. För att minimera risken för att satsningar på tågtrafik i allt för stor utsträckning ska bli en bricka i ett ekonomiskt spel i konkurrens med andra viktiga områden som samhället bekostar med skattemedel bör satsningar där, trafikkostnadsnettot i den samhällsekonomiska kalkylen är alltför lågt, genomföras med en medvetenhet om vilka de ekonomiska konsekvenserna är. Det har också visat sig att den samhällsekonomiska kalkylen i många fall är ett trubbigt instrument för beslutsfattande, varför verket anser att den samhällsekonomiska kalkylmetodiken behöver utvecklas för att tydliggöra problemet med alltför uppenbara skillnader mellan en positiv nettonuvärdeskvot och ett negativt trafikeringsnetto. Dessutom bör det diskuteras om den samhällsekonomiska kalkylen skulle kunna kompletteras med någon form av multikriterieanalys för att värdera graden av uppfyllelse av det transportpolitiska målet och dess delmål av en planerad åtgärd.

Utnyttja möjligheterna att koordinera befintliga organs arbeten Det statliga engagemanget i järnvägens persontrafik är idag splittrat. På myndighetssidan finns utöver Banverket också Rikstrafiken och Järnvägsstyrelsen samt i viss mån SIKA. Därutöver finns av staten ägda bolag som SJ AB, Jernhusen och Euromaint. Utöver de myndigheter som direkt berör järnvägsområdet är också de andra trafikverken av betydelse.

I det statliga engagemanget är det bara myndigheterna som har som del av sitt uppdrag att bidra till uppfyllandet av det transportpolitiska

24

målet. Samordningen av myndigheternas arbete lämnar dock en hel del att önska och det finns en uppenbar risk att suboptimeringar i förhållande till det transportpolitiska målet sker. Ett av syftena med den tidigare nämnda överenskommelsen om samverkan mellan Banverket och Vägverket är att minska risken för suboptimeringar.

De av staten ägda bolagen, som i samtliga fall har en dominerande ställning på sina respektive marknader, har inget formellt ansvar för att bidra till uppfyllandet av det transportpolitiska målet och dess delmål. Staten skulle dock mycket väl kunna ge dem ett sådant ansvar då man har tillgång till en mängd verktyg för att styra verksamheter i de bolag man äger i en önskad politisk riktning. Dock används dessa verktyg inte på de bolag som staten äger på järnvägsområdet.

Banverket anser därför att statsmakterna bör ta ställning till om det vore lämpligt och/eller möjligt att i högre utsträckning än idag koordinera statliga myndigheters arbeten för att säkerställa en bättre måluppfyllelse av det transportpolitiska målet. Om det befinns lämpligt och möjligt måste formerna för detta utvecklas.

Ett likaledes önskvärt ställningstagande från statsmakternas sida är om det vore lämpligt och/eller möjligt att i högre utsträckning än idag utnyttja de verktyg man förfogar över för att styra in ovan nämnda bolag i en sådan riktning att de kan bidra till måluppfyllelse av det transportpolitiska målet.

Slutligen anser Banverket att statsmakterna bör ta ställning till om det vore lämpligt och/eller möjligt att i högre utsträckning än idag koordinera nämnda myndigheters arbete med nämnda bolag i syfte att säkerställa en bättre måluppfyllelse av det transportpolitiska målet. Om det befinns lämpligt och möjligt måste formerna också för detta utvecklas.

Utnyttja och koordinera befintliga processer Planeringsprocessen för transportinfrastrukturen är formaliserad i en mängd lagar och förordningar och består av två steg: inriktningsplanering och åtgärdsplanering. I inriktningsplaneringen fastlägger riksdagen mål, ekonomiska ramar och inriktning för den kommande planeringsperioden. Avsikten är att övergripande politiska avvägningar i detta skede ska ske av regering och riksdag och inte på myndighetsnivå. Åtgärdsplaneringen är i huvudsak en process som med sedvanlig remissförankring förs mellan regeringen och berörda myndigheter.

Samtliga de regioner som idag valt att satsa på tågtrafik har också valt att anbudsupphandla trafikdriften. Även i de fall Rikstrafiken organiserar tågtrafik anbudsupphandlas driften. Anbudsupphandlingen av trafikdrift, oavsett vem det än är som genomför den, följer sin egna givna process utgående från lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.

25

Utöver detta har SJ AB sin egen interna process för att organisera den persontrafik som man själv bedömer kan bedrivas företagsekonomiskt lönsamt och som man driver med sin lagstadgade ensamrätt.

Alldeles oavsett i vilken utsträckning transportsystemet i allmänhet och tågtrafiken i synnerhet bedöms kunna bidra till uppfyllelse av det transportpolitiska delmålet om en positiv regional utveckling kan det konstateras att ovan nämnda processer i mycket liten omfattning är koordinerade.

Banverket anser därför att statsmakterna bör ta ställning till om det vore lämpligt och/eller möjligt att i högre utsträckning än idag koordinera samtliga ovan nämnda processer i syfte att bidra till måluppfyllelse av det transportpolitiska målet. Om det befinns lämpligt och möjligt måste formerna för detta utvecklas.

Hitta former för dialog och kommunikation – gå från ord till handling

I mångt och mycket är de skillnader som idag finns mellan regioners önskemål på staten och statens möjligheter att tillfredsställa dessa önskemål en fråga om bristande kommunikation. Kommunikation sker alltid på mottagarens villkor. Detta lägger ett ansvar på avsändaren av kommunikationen att utforma denna på ett sätt som mottagaren förstår och accepterar.

Alla verksamheter och medarbetarna i dessa översköljs också dagligen av enorma mängder information. Större delen av denna information sorteras dock bort. Ofta därför att den upplevs som irelevant eller för att den är ”dåligt förpackad”.

En ökad förståelse från statens sida om de villkor som kännetecknar varje enskild region ökar naturligtvis möjligheterna att upprätta en meningsfylld kommunikation mellan t.ex. Banverket och en enskild region. Banverket är lyckligt lottad som har en regional organisation som kan fånga upp signaler inte bara ur ett nationellt perspektiv utan även ett regionalt. Detta ger också möjligheter till en meningsfylld dialog på regional nivå och en möjlighet att utforma lösningar som är anpassade till varje regions verklighet men som samtidigt tar hänsyn till en nationell helhet.

Dessvärre ser inte alla statliga myndigheters verklighet ut på det viset. Framförallt de små myndigheterna har, av resursskäl, ofta bara möjlighet att arbeta ur ett nationellt perspektiv. Detta gäller också på transportområdet där t.ex. viktiga myndigheter som SIKA och Rikstrafiken är små och inte har någon regional representation. Detta är ett problem som det inte finns någon enkel självklar lösning för, men frågan bör icke desto mindre belysas av statsmakterna.

En utvecklad RUP-metodik skulle kunna vara en lösning på detta problem. En annan lösning skulle kunna vara att ge länsstyrelserna en utökad koordineringsroll. Det finns idag inget självklart svar på vilken

26

lösning som skulle vara bäst. Det ligger dock inom ramen för Ansvarskommitténs arbete att komma med förslag i denna fråga.

Förmodligen är det enda raka att genomföra ett experiment i någon skala med en eller flera pilotregioner. I ett sådant experiment skulle regeringen i samverkan med pilotlänen exempelvis kunna ge en räcka statliga myndigheter ett konkret uppdrag att i samverkan med pilotlänet i syfte att uppnå en viss mätbar tillväxtökning.

Det är först i praktisk handling som också praktiskt tillämpbara lösningar i dialogen inte bara mellan staten med dess myndigheter och regionerna utan också mellan myndigheterna skulle kunna komma fram som i sin tur skulle kunna underlätta den regionala utvecklingen.

Bo Bylund

28

BOVERKET

Kontaktperson: Jan Gunnarson

Redovisning av regeringsuppdrag avseende regionala utvecklingsprogram, RUP Sammanfattning

Regional utvecklingsplanering kräver god växelverkan mellan sektorer och nivåer i samhällsplaneringen. Det regionala utvecklingsprogrammet (RUP) är enligt prop. 2001/02:4 ett ”paraplydokument” för de regionala tillväxtprogrammen och andra delprogram.

RUP är ett samlat utvecklingsprogram för länet/regionen, där kommunerna i samverkan med länsstyrelsen/självstyrelseorganet/samverkansorganet kan stimuleras till medverkan för en gynnsam utveckling av regionen. I några län/regioner görs analytiska sammanställningar av kommunernas översiktsplaner för att underlätta dialogen regionalt – kommunalt. Utifrån förordningen (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete behöver kommunernas behandling av framtids- och utvecklingsfrågor fångas upp och beaktas i högre grad. Förordningen innebär att det klart ska kunna visas hur och i vilken utsträckning ett beaktande har skett.

Det regionala utvecklingsprogrammet är också ett underlag för dialog och förhandling med regeringen vad gäller vissa nationella ekonomiska medel till regionerna. Det sistnämnda ställer krav på jämförbarhet mellan länens/regionernas regionala utvecklingsprogram och på samtidighet i redovisningen av programmen.

I det följande lyfts ett antal av Boverkets förslag i rapporten fram i sammandrag. Förslagen är mer utvecklade i rapporten och motiveras där.

I avsnittet ”Hållbara regionala utvecklingsprogram” framhåller Boverket:

• De regionala utvecklingsprogrammen bör konsekvensbedömas i ett brett hållbarhetsperspektiv, socialt, ekonomiskt och miljömässigt.

• I analyserna inför och i de regionala utvecklingsprogrammen bör skillnader i effekter för kvinnor respektive män särredovisas tydligt och analyseras.

• Användningen av kollektivtrafik som strategiskt instrument för att främja såväl regionförstoring som regionintegrering behöver öka.

• Det behövs ett förstärkt nätverk på nationell nivå för att främja hållbarhetsaspekterna i det regionala utvecklingsarbetet samt för att främja mellanregional samverkan och erfarenhetsutbyte och i detta arbete kan Boverket med det nyinrättade Hållbarhetsrådet fylla en viktig funktion som nationellt nav och bollplank.

29

När det gäller ”Arbets- och dialogprocessen för regionala utvecklingsprogram” för Boverket i rapporten särskilt fram:

• Det krävs ett ytterligare närmande till varandra mellan ekonomisk utvecklingsplanering och fysisk samhällsplanering (”det territoriella/rumsliga perspektivet”) i en mer integrerad regional utvecklingsplanering.

• Slutsatser behöver dras på nationell nivå om det sammanlagda resultatet av de regionala utvecklingsprogrammen och det behövs ytterligare utvecklingsinsatser, utöver det i anslutning till detta regeringsuppdrag bedrivna första steget, ”Sverigebilden”, som består av exempel avseende Skåne och Jämtland.

• Den enskilda kommunens ställningstagande till det regionala utvecklingsprogrammet behöver byggas under och behandlas i kommunens översiktsplanering.

• Det är angeläget att ta till vara erfarenheter från formellt och informellt demokratiarbete i översiktsplaneprocessen, eftersom det regionala utvecklingsprogrammet i många län/regioner är otillräckligt känt bland medborgare och organisationer.

• En förstärkning av det mellankommunala planeringssamarbetet är angelägen.

• Med hänsyn till de aspekter som behandlas i de regionala. utvecklingsprogrammen, är det nödvändigt att personer med kompetens i fysisk samhällsplanering ingår i arbetsgrupper och partnerskap.

• Såväl kvinnor som män ska alltid vara väl representerade i arbetsgrupper och partnerskap, liksom olika åldersgrupper och människor med invandrarbakgrund.

I avsnittet ”Regionala utvecklingsprogram och fysisk struktur” framhålls:

• Fysiska strukturer, såsom kommunikationer, tätortsutbyggnad och grönstruktur, behöver behandlas i RUP, varvid tonvikt bör läggas på: (1) En strategi för ett samverkande orts- och trafiksystem, (2) En strategi för förvaltandet av regionalt viktiga natur- och kulturmiljöresurser och (3) Utpekande av strategiskt viktiga platser eller stråk för olika utvecklingsändamål. Den sammanvägda och eftersträvade fysiskt/rumsliga struktur, som avses ligga till grund för överväganden om mer konkreta åtgärdsförslag, behöver sammanfattas på en eller flera kartskisser/principbilder i RUP.

• Länsstyrelsens uppgift som regional samordnare av de statliga myndigheternas insatser är av avgörande betydelse i planeringssystemet enligt plan- och bygglagen, liksom länsstyrelsens ansvar för att tillhandahålla ett sektorssamordnat och aktuellt planeringsunderlag för nationella mål och statliga intressen, som ska beaktas i kommunernas fysiska planering.

• Det demokratiska inflytandet i stråkplanering kan ökas genom att genomföra sådan planering i form av en fysisk regionplan på delregional nivå.

• Ett smidigt utbyte av planeringsunderlag av olika slag i arbetet med regionala utvecklingsprogram skulle kunna tillgodoses via en av Boverket föreslagen internetbaserad tjänst, ”Planeringsportalen”, gemensam för berörda myndigheter.

30

När detgäller ”Boende och bostadsförsörjning i ett regionalt perspektiv” tar Boverket bland annat upp:

• Goda kommunikationsstrukturer och kollektivtrafik behöver i ökad utsträckning samplaneras med bostadsfrågorna i arbetet med det regionala utvecklingsprogrammet med stöd bland annat av den kommunala fysiska planeringen.

• De bostadspolitiska målen behöver konkretiseras ytterligare för användning i den praktiska planeringen på regional nivå.

• Det bör vara en uppgift för länsstyrelsen att ta fram regionalt underlag för bostadsförsörjningen.

• I varje län/region bör samverkansorganet/självstyrelseorganet/länsstyrelsen ta fram regionala riktlinjer för bostadsförsörjningen utifrån det storregionala perspektivet som en del i det regionala utvecklingsprogrammet.

Boverkets utförande av regeringsuppdraget

Boverket har med stort intresse gått in i arbetet med regeringsuppdraget. Uppdraget är väl integrerat i Boverkets verksamhet bland annat genom de uppdrag och redovisningsföreskrifter avseende de regionala tillväxtprogrammen och de regionala utvecklingsprogrammen, som Boverket har haft i regleringsbreven under några år och som även finns inskrivna i årets regleringsbrev samt genom de egna initiativ som verket tagit. Ett problem i arbetet har emellertid varit att inga särskilda medel har anvisats för Boverkets insatser.

Insatserna inom Boverket har organiserats som ett enhetsövergripande projekt inom Samhällsbyggnadsdivisionen med en styrgrupp bestående av överdirektör Ulf Troedson (ordförande) och enhetscheferna från de tre enheterna inom divisionen. Projektledare är Jan Gunnarson och projektsekreterare Annika Kieri, Stads- och regionenheten.

Vidare har Sofie Adolfsson Jörby och Christina Johannesson, Analysenheten, Bengt Eriksson, Planenheten, Kajetonas Ceginskas, Robert Johannesson, Bo Löwendahl och Ann-Mari Svensson, Stads- och regionenheten deltagit. I arbetet med avsnittet ”Hållbara regionala utvecklingsprogram” har medverkat Albert Edman och Eva Wahlström, kansliet för det nya Hållbarhetsrådet som är knutet till Boverket. En förberedelse år 2004 för det väntade uppdraget har varit att utarbeta analysrapporterna ”Regionala tillväxtprogram och fysisk samhällsplanering” (mars 2004) och ”Strategier för regional utveckling – kapplöpning mellan regioner” (september 2004). Inom ramen för Boverkets insatser i regeringsuppdraget har verket utarbetat rapporten ”Angeläget möte mellan regionalt utvecklingsarbete och fysisk översiktsplanering” (juni 2005) med inriktning på alla som direkt deltar i arbetet med regeringsuppdraget och

31

planerare och politiker på regional, kommunal och central nivå. Rapporten förväntas kunna bidra till att goda exempel för arbetet med regionala utvecklingsprogram blir kända i hela landet.

Boverket har i denna slutredovisning av regeringsuppdraget tagit fram analyser och ett antal förslag främst avseende följande:

• Hållbara regionala utvecklingsprogram, RUP • Arbets- och dialogprocessen för utarbetande av regionala

utvecklingsprogram • Regionala utvecklingsprogram och fysisk struktur • Boende och bostadsförsörjning

Boverket har ett övergripande ansvar för hushållningen med mark- och vattenområden samt för utvecklingen av den byggda miljön. Den fysiska samhällsplaneringen är till sin karaktär sektorsövergripande, eftersom alla verksamhetssektorer berörs. Boverket har därför deltagit i ett stort antal av de av NUTEK organiserade arbetsgrupperna:

• Den nationella regionala gruppen • Fysisk samhällsplanering (Boverket sammankallande) • Regionförstoringsgruppen (som även behandlar regionintegrering) • Arbetsgruppen ”Sverigebilden” • ”Programkomplexgruppen” (krav från olika operativa delprogram på

RUP) • Miljögruppen

Beträffande ”Centrala verks regionala roll”, så har denna avsedda grupp inte sammanträtt, men Boverket har levererat skriftligt underlag.

Boverket har prioriterat de regionala dialogmötena och har deltagit i samtliga dessa. Verket har även deltagit i alla större möten och konferenser i övrigt.

I flera av arbetsgrupperna har det kommit upp diskussioner om det positiva i resultatinriktade fortsatta sektorövergripande kontakter och fortsatt samarbete om frågor som avser regionalt utvecklingsarbete. Boverket strävar till att integrera insatser med metodutveckling av betydelse för regional utveckling i sitt ordinarie arbete och verket anser att fortsatt samverkan är angelägen. Verket anser bland annat att länens/regionernas arbete med regionala utvecklingsprogram behöver följas av en grupp på central nivå, varigenom det efter hand kan initieras erforderliga insatser för vidareutveckling av det regionala utvecklingsarbetet.

Boverket vill särskilt understryka att den kommande slutredovisningen från den pågående utredningen om plan- och bygglagen (PBL) har stor betydelse för stärkandet av det mellankommunala och regionala planeringsperspektivet.

32

Hållbara regionala utvecklingsprogram

Utgångspunkter och problembild Hållbar utveckling är det övergripande målet för den svenska samhällsutvecklingen. Med hållbar avses att politiken skall bidra till att nuvarande och kommande generationer kan erbjudas sunda ekonomiska, sociala och miljömässiga förhållanden. Hållbar utveckling är ett förhållningssätt, ett horisontellt övergripande perspektiv, som handlar om helhetssyn, integration och långsiktigt tänkande. Samspel mellan olika beslutsnivåer är en grundläggande förutsättning för att nå ett mer hållbart samhälle, liksom bred delaktighet och möjligheter att utkräva ansvar.

Målet för den regionala utvecklingspolitiken är väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med god servicenivå i alla delar av landet. I den nationella strategin för hållbar utveckling (Regeringens skrivelse 2003/04:129) framhåller regeringen att länsstyrelserna, de regionala självstyrelseorganen och de kommunala samverkansorganen har en viktig roll när det gäller att integrera hållbarhetsaspekterna i såväl befintliga och nya strategier som program. Både regionala utvecklingsprogram (RUP) och regionala tillväxtprogram (RTP) anges som viktiga instrument i arbetet för hållbar regional utveckling. Detta understryks ytterligare i förordningen (2003:595) om regionalt utveck-lingsarbete, där det står att det ”regionala utvecklingsprogrammet skall ange inriktning och prioriteringar av arbetet för en hållbar regional utveckling”. I förordningen är det vidare särskilt föreskrivet att de nationella målen för integration, jämställdhet och miljö ska beaktas i säkerställandet av en hållbar utveckling i samband med att länsstyrelsen/samverkansorganet/självstyrelseorganet verkar för att det av riksdagen fastställda målet för regional utvecklingspolitik ska uppnås i länet.

Trots att man på många håll har konstaterat att det finns behov av att hantera frågor om hållbar utveckling mer strategiskt i regionerna, upplever många län och regioner svårigheter att kombinera ett tydligt fokus på ekonomisk tillväxt och samtidigt integrera denna med de sociala och ekologiska perspektiven1. De konkreta aspekter som måste belysas och vägas mot varandra varierar utifrån de förutsättningar som regionen har. Man måste ta hänsyn till hur knappa resurser används och hur naturliga system kan bevaras och utvecklas. Ekonomisk tillväxt och stabilitet och hög sysselsättning är viktigt, liksom god levnadsstandard med god fysisk och mental hälsa. Den fysiska miljön och dess strukturer sätter på flera sätt ramarna för möjligheterna att nå en hållbar utveckling. Till exempel påverkar lokalisering av bebyggelse, infrastruktur och service transportbehovet och möjligheterna till kollektiva trafiklösningar.

Strategin för hållbar utveckling lyfter fram vikten av avvägningar genom fysisk planering för att nå målet om hållbart samhällsbyggande. Inom den pågående utredningen för översyn av plan- och bygglagen (PBL) övervägs bland annat att – utöver beaktande av miljöaspekterna i PBL-perspektiv – även beakta att de ekonomiska och sociala aspekterna har tillräckligt stöd i PBL:s bestämmelser.

1 Se t ex Rapport om tillväxtavtalen – Fjärde året PM Näringsdepartementet

33

Även förstärkt mellankommunal samverkan i den kommunala planeringen tas upp i arbetet. Detta skulle ge bättre förutsättningar för samverkan och ett bättre beslutsunderlag för mellankommunala och regionala frågeställningar av betydelse för hållbar utveckling.

Boverket har nyligen belyst några miljökonsekvenser av ökad pendling i en studie2. Denna visar att arbetspendlingen har ökat både avseende antal pendlare och det avstånd man reser. Det vanligaste färdmedlet är egen bil. Ökad biltrafik leder till ökade utsläpp och mer buller. Drygt två miljoner svenskar är utomhus vid bostaden utsatta för buller som överskrider riktvärdet, vilket påverkar det allmänna välbefinnandet och möjligheterna till en god livskvalitet negativt. Längs tättrafikerade gator är bullernivåerna ofta ohälsosamt höga. Ökande trafikmängder "äter" till stor del upp effekterna av de åtgärder mot buller och utsläpp som vidtas av samhället. Ett sätt att dämpa de negativa effekterna av ökade transporter är att satsa på kollektiva färdmedel och utbyggnad av knutpunkter, särskilt där befolkningsunderlaget är stort. Människors val av transportmedel grundas på deras attityder och invanda vardagsbeteende. För att ändra detta beteende och få fler att välja nya kollektiva och mer miljöanpassade transportmedel behövs ett kontinuerligt arbete med attityd- och beteendepåverkan där man visar på olika resealternativ. För att påverka människors val av transportmedel och samordna åtgärder och projekt finns lokala mobilitetskontor på flera håll i landet och i Skåne finns planer på ett sådant kontor på regional nivå.

Målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom livets alla områden. Regionförstoring, infrastruktursatsningar och lokalisering av externhandel ger strukturer som påverkar kvinnor och mäns vardagsliv vad gäller arbete, resor, service och omsorg. Mäns och kvinnors vardagsliv ser olika ut och man utnyttjar den fysiska miljön på olika sätt. En skillnad som är särskild viktig vid regional utveckling och regionförstoring är mäns och kvinnors resvanor. Kvinnor åker mer kollektivt medan män oftare tar bilen.

Boverket har initierat två studier om några följder för individer av en regionutveckling som innebär ökad arbetspendling. En av dessa studier påtalar att barnen alltid påverkas av föräldrarnas bortavaro3. Vuxnas närvaro är viktig för barn och unga i alla åldrar, men behovet minskar med barnens ökande ålder. De flesta familjer strävar efter att jämka olika krav för att ge barnen det utrymme de behöver. I de flesta fall innebär det att kvinnan i familjen inte har samma möjlighet att välja arbete långt hemifrån. Än så länge är det endast undantagsvis pappan som har det primära ansvaret för barnen.

2 "Miljöeffekter till följd av ökad arbetspendling" (Monica Axelsson) i: Boverket, 2005, Några effekter av regionförstoring, (i manus).

3 "Föräldrars arbetspendling ur barns perspektiv" (Maria Nordström, Kulturgeografiska institutionen, Stockholms universitet), i: Boverket, 2005, Några effekter av regionförstoring, (i manus).

34

Den andra studien4 rör förändringar i disponibel inkomst för fyra barnfamiljer i Stockholm-Mälardalsregionen när en part i familjen börjar arbetspendla. Beräkningarna grundar sig på faktiska reskostnader och övriga fasta kostnader (boende, barnomsorg mm), samt på att barnen inte ska behöva tillbringa mer tid borta från hemmet än om båda föräldrarna arbetade på orten. Resultaten är i några fall kanske oväntade, bland annat att det visade sig att det för barnfamiljer ytterst sällan lönar sig att arbetspendla. De två studierna är exempel på olika konsekvenser för individer som alltför ofta inte tas upp i diskussioner om regional utveckling.

Resultaten av de tre studierna tydliggör vikten av att göra breda konsekvensanalyser i socialt, ekonomiskt och miljömässigt perspektiv. I bilaga 1 finns en mer utförlig sammanställning av Boverkets studier.

Boverkets reflektioner angående önskvärd utveckling I arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen ligger att tolka innebörden av och precisera den svenska hållbarhetsstrategin på regional nivå. Arbetet med regionala utvecklingsprogram ska utgå från de nationella målen för hållbar utveckling. I den nationella strategin presenteras fyra strategiska framtidsfrågor som regeringen identifierar som centrala utmaningar för hållbar utveckling. Den nationella strategin innehåller även fördjupade beskrivningar och analyser av åtta kärnområden. Dessa är:

− Framtidens miljö − Begränsa klimatförändringarna − Befolkning och hälsa − Social sammanhållning, välfärd och trygghet − Sysselsättning och lärande i ett kunskapssamhälle − Hållbar ekonomisk tillväxt och välfärd − Regional utveckling och regionala förutsättningar − Utveckling av ett hållbart samhällsbyggande

Prioriteringarna och analyserna är på nationell nivå, men kan vara ett viktigt stöd i det regionala arbetet att analysera den aktuella situationen och prioritera utvecklingsområden som är viktiga för respektive region. Det finns också en tydlig koppling mellan de nationella kärnområdena till olika regionala och lokala mål, vilket bör återspeglas i utformningen av de regionala utvecklingsprogrammen. Exempel på regionala dokument med koppling till de åtta kärnområdena i den nationella strategin för hållbar utveckling är: regionala utvecklingsprogram och tillväxtprogram, regionala miljömål, klimatinventeringar, klimatmål, folkhälsoplaner, jämställdhets- och integrationsplaner och länstrafikplaner.

Det regionala utvecklingsprogrammet ska vara det samlade dokumentet för regionens utveckling och ska som ett sådant bygga på och ta tillvara de förutsättningar och mål som anges i andra regionala planer och program – exempelvis de ovan uppräknade, samtidigt som det ska vara ”paraplydokument”

4 "Lönar det sig att arbetspendla?" (Cecilia Svedin) i: Boverket, 2005, Några effekter av regionförstoring, (i manus).

35

för dessa. I takt med att allt fler län/regioner tar fram regionala utvecklingsprogram som fungerar som regionala hållbarhetsstrategier, kan dessa ge en regional återkoppling till framtida revideringar av den nationella strategin. En plattform och mötesplats behöver skapas, så att regionala och nationella företrädare får tillfälle till dialog om en sådan växelverkan. En sådan utvecklad dialog kan bl a bidra till att målkonflikter och möjliga synergier blir tydliga.

På den lokala nivån är det framförallt i översiktsplaneringen och i det lokala Agenda 21-arbetet (LA21) som kommunerna har utvecklat sin syn på hållbar utveckling och tagit fram åtgärder i en process där medborgarna i många fall deltagit mycket aktivt. Det har också blivit vanligare att göra analyser av de samlade effekterna av olika scenarier eller utvecklingsinriktningar i översiktsplaneringen. De erfarenheter och resultat som kommit fram genom deltagande från organisationer och medborgare, liksom innehållet i översiktsplaneringen och kommunernas LA21 ger värdefull information och underlag att ta tillvara i arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen.

I arbetet med att främja hållbar utveckling genom de regionala utvecklingsprogrammen behövs ändamålsenliga verktyg och arbetsformer samt att olika styrmedel och aktörer samverkar. Av olika skäl är arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen på många håll fortfarande okänt utanför de myndigheter och organisationer som direkt medverkar i arbetet. Boverket vill därför understryka att en bred dialog i samhället i arbetsprocessen med att ta fram ett regionalt utvecklingsprogram och i påföljande revideringsprocesser är nödvändig. På flera håll finns dock goda exempel på försök att bredda dialogen i RUP-processen, till exempel i Kalmar län, Skåne och Västra Götaland. I avsnitt ”Arbetet med regionala utvecklingsprogram kräver god växelverkan mellan alla aktörer i samhällsplaneringen” i denna rapport behandlas detta närmare.

Det finns klara indikationer på att effekterna för kvinnor respektive män av olika alternativa regionala utvecklingar och av regionförstoring i en hel del avseenden skiljer sig åt. För att synliggöra skillnaderna är könsuppdelad statistik en viktig grund. I analyserna inför och i de regionala utvecklingsprogrammen bör skillnader i effekter och konsekvenser för kvinnor respektive män klarläggas och särredovisas tydligt. Exempel på metoder som har provats av några av landets länsstyrelser och kommuner, för att integrera jämställdhetsfrågan i fysisk planering är "3R-metoden", där 3R står för resurs, representation och realia, och användandet av checklistor som arbetats fram för att granska översiktsplaner och detaljplaner. Såväl kvinnor som män bör alltid vara väl representerade i arbetsgrupper och partnerskap, liksom olika åldersgrupper och personer med varierande etnisk bakgrund.

Det positiva tillskottet till den regionala utvecklingen av att ett ökat antal människor som tillhör olika etniska minoriteter kommer in på arbetsmarknaden behöver analyseras och redovisas i de regionala utvecklingsprogrammen. Att utnyttja denna resurs mer effektivt bidrar till god regional utveckling och tillväxt och är mycket angeläget, såväl från samhällelig integrationssynpunkt som för den enskilde och därmed för ett mer hållbart samhälle.

36

I rapporten ”Välkommen till bostadsmarknaden! En lägesrapport om integration” (Boverket augusti 2005) belyses integration i boendet och bostadssegregation i första hand i etniskt perspektiv.

Några exempel

För att konkretisera och säkerställa att hållbarhetsaspekterna tydliggörs i de övergripande målen i de regionala utvecklingsprogrammen utvecklas nya metoder och arbetssätt i flera regioner. Till exempel utvecklar både Region Kalmar och Region Skåne verktyg för hållbarhetsbedömningar för att kunna fördela regionala utvecklingsmedel med hänsyn till hur olika aspekter av hållbar utveckling beaktas i projektförslagen.

I Region Skåne utgör de åtta kärnområdena i den nationella strategin för hållbar utveckling en bas för ett verktyg som håller på att utvecklas. Syftet är att utforma proaktiva åtgärder genom att bland annat belysa åtgärdernas brister och visa på samband och synergier. Verktyget omfattar tre moment som ska belysa hur åtgärden förväntas bidra till att uppnå en hållbar utveckling, hur stora möjligheterna är att genomföra en åtgärd med hänsyn till lagstiftning, ekonomi, struktur och tid, samt hur åtgärden relaterar till andra styrande dokument – regionala, nationella, internationella. Därefter ges en sammanfattning och motivering av åtgärdens prioriteringsnivå.

I tillväxtprogrammet och det regionala utvecklingsprogrammet för Kalmar län sker fördelningen av projektmedel för utvecklingsinsatser efter en översiktlig bedömning av hållbarhetsaspekterna. Bedöms åtgärden som intressant genomförs i steg två en fördjupad hållbarhetsbedömning mot en särskild checklista, varigenom de ekonomiska, ekologiska och sociala aspekterna utifrån de övergripande målen i programmen vägs mot varandra. Denna analysmetod bör kunna utvecklas vidare och testas i flera regioner som ett verktyg i arbetet med regionala utvecklingsprogram.

Boverkets förslag

*Boverket anser att det är angeläget att breda konsekvensanalyser om effekter av olika regionala utvecklingsvägar utförs i den regionala utvecklingsplaneringen, bland annat utifrån att olika individer har behov av olika lösningar under olika skeden i livet.

*Boverket anser att de regionala utvecklingsprogrammen bör konsekvensbedömas i ett brett hållbarhetsperspektiv, socialt, ekonomiskt och miljömässigt.

*Boverket vill framhålla att det finns stort behov av att erfarenheter av arbete med hållbarhetsfrågor förmedlas som goda exempel till alla län/regioner. Boverket har för avsikt att medverka till detta.

37

*Boverket anser det nödvändigt att användning av kollektivtrafik som strategiskt instrument för att främja såväl regionförstoring som regionintegrering ökas. Kollektivtrafiken har störst förutsättningar att öka där det finns betydande befolkningsunderlag. Genom en ökad satsning på miljövänlig kollektivtrafik i sådana områden kan miljöutrymme att använda bilen skapas i mer glesbebodda områden. Dessutom bör inrättandet av regionala mobilitetskontor främjas.

*Boverket anser att det behövs ett förstärkt nätverk på nationell nivå för att främja hållbarhetsaspekterna i det regionala utvecklingsarbetet och för att främja mellanregional samverkan och erfarenhetsutbyte. I nätverket kan bland annat diskuteras hur olika sektorsplaner medverkar till genomförandet av strategierna i de regionala utvecklingsprogrammen. Andra grundläggande frågor kan vara metoder för att bredda medborgarnas deltagande i arbetet med regionala utvecklingsprogram samt utvecklingen av ett verktyg och arbetsmetoder för att hållbarhetssäkra genomförandet. I detta arbete kan Boverket med det nyinrättade Hållbarhetsrådet fylla en viktig funktion som nationellt nav och bollplank.

*Boverket vill framhålla att i analyserna inför och i de regionala utvecklings-programmen bör skillnader i effekter för kvinnor respektive män särredovisas tydligt och analyseras. Boverket arbetar för närvarande med en sammanställning, i vilken det ingår en kort skrift som bland annat innehåller lämpligt utformade checklistor för bedömning av kommunala översiktsplaner och detaljplaner utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Dessa erfarenheter och metoder bör tas tillvara och även användas inom den regionala utvecklingsplaneringen.

38

Arbetet med regionala utvecklingsprogram kräver god växelverkan mellan alla aktörer i samhällsplaneringen

Utgångspunkter och problembild

Samhällsplanering och samhällsbyggande består av flera olika och ofta

separerade verksamhetsområden, kommunalt, mellankommunalt och regionalt

samt på nationell nivå. För att få till stånd en optimal regional utveckling krävs

ökad samordning mellan sektorer av statlig planering och bättre samverkan i

dialogen mellan stat och kommun. Plan- och bygglagen (PBL) anvisar

regionplan som en möjlighet. Praktiken visar dock att detta planinstrument

generellt inte utnyttjas. Från kommunalt håll har framförts kritik mot bristande

tvärsektoriell inomstatlig samordning och att planeringsunderlagen som följd av

detta ofta behandlar utvecklingsfrågorna sektorsvis. Svensk regional

utvecklingsplanering måste också vara anpassad till nordiska förhållanden. Det

gäller inte minst befolkningsmässig och arealmässig regionstorlek som är

annorlunda i Sverige och Norden än i Centraleuropa.

Förhållandet mellan å ena sidan kommunernas översiktsplanering enligt PBL och den regionala utvecklingsplaneringen och det regionala utvecklingsprogrammet å den andra är delvis reglerat genom förordningen om regionalt utvecklingsarbete. Här anges att det regionala utvecklingsprogrammet ska beakta den kommunala översiktsplaneringen. I PBL förutsätts att det regionala perspektivet tas tillvara genom mellankommunal samverkan.

Länsstyrelsens uppgift som regional samordnare av de statliga myndigheternas insatser är mycket viktig och utgör en nyckelroll i planeringssystemet. Länsstyrelsen ska verka för att nationella mål som miljökvalitetsmålen, målen för regional utveckling, transportpolitiska mål, med flera får genomslag i länet. En förutsättning för att kunna lyfta fram ett regionalt planeringsperspektiv är dock att det finns ett för ändamålet lämpligt planeringsunderlag. Länsstyrelsen ska enligt miljöbalken tillhandahålla utredningar, program och annat planeringsunderlag som finns hos statliga myndigheter. Vidare ska länsstyrelsen samordna olika samhällsintressen inom sitt statliga ansvarsområde. Länsstyrelsen ska också – oavsett om det finns kommunalt samverkansorgan, regionalt självstyrelseorgan eller inte – främja länets utveckling, noga följa länets tillstånd och underrätta regeringen om viktiga förhållanden och händelser.

Den kommunala översiktsplanen uttrycker kommunens mål och vilja bland annat när det gäller bebyggelsens utveckling, infrastruktur och den framtida användningen av mark- och vattenområden. Planen är vägledande för efterföljande beslut men inte bindande för enskilda eller myndigheter. Mot denna

39

bakgrund ställs frågan om regionalt perspektiv och mellankommunal samordning på sin spets först i detaljplaneskedet. Länsstyrelsen har skyldighet att pröva kommunens antagandebeslut om planen inte uppfyller kraven på mellankommunal samordning.

Planering för hållbar regional utveckling förutsätter bred delaktighet och samverkan i samhället. Medborgarnas kunskaper och skilda erfarenheter utgör en viktig resurs att ta tillvara. Regional utvecklingsplanering berör många vitala framtida livsbetingelser för såväl enskilda individer och hushåll som olika grupper i samhället. Idag är det regionala utvecklingsprogrammet i många län/regioner ett nästan okänt programarbete utanför partnerskapet och de organisationer som direkt medverkar i arbetet. Översiktsplaneprocessen enligt PBL ger däremot alla medborgare och organisationer tillfälle att lämna synpunkter och påverka innehållet i den kommunala planen. Detta skulle i sin förlängning kunna tillföra arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen en förstärkt demokratisk dimension om ett samspel kan åstadkommas. Härigenom kan det skapas förutsättningar för bättre och bredare förankring av insatser som föreslås i den regionala utvecklingsplaneringen och RUP. I anslutning till översiktsplanearbete genomför många kommuner frivilliga aktiviteter, bland annat genom uppsökande av medborgarna på deras mötesplatser och med hjälp användning av Internet. Översiktsplaneprocessen i kommunerna ger genom PBL-systemets demokratiregler och frivilliga insatser i anslutning till dessa, möjligheter att ge medborgare och organisationer tillfälle att lämna synpunkter på och diskutera innehållet även i tillväxtprogrammen och i de regionala utvecklingsprogrammen. Det är angeläget att ta till vara goda dialogerfarenheter från fysisk planering, Agenda 21-processen samt från den s.k. Bygga Bo Dialogen, bland annat ”Det goda samtalet om hållbar utveckling”. Det sistnämnda syftar till att med konstruktiv dialog förankra mål med olika aktörer. Bygga Bo Dialogen är en frivillig överenskommelse för hållbar utveckling mellan ett stort antal aktörer, däribland regeringen, Boverket, Naturvårdsverket, kommuner och företag inom bygg- och fastighetsbranschen.

Regionala utvecklingsprogram i ett omvärldsperspektiv - samspelet mellan EU,

nationell, regional och lokal nivå i den regionala utvecklingsplaneringen

Det finns ett par dilemman i det svenska planerings- och beslutssystemet, sett i

ett omvärldsperspektiv, som Boverket vill lyfta fram i diskussionen om

möjligheterna att anpassa och utveckla de regionala utvecklingsprogrammen till

ett effektivt instrument i den nya regionala utvecklingspolitiken. Dessa är:

1. Filosofin bakom EU: s strukturfondsprogram stämmer dåligt överens med svensk planeringstradition och ansvarsfördelning vertikalt mellan nivåerna inom samhällsplaneringen.

2. Sambanden mellan de olika planeringsnivåerna är idag inte utvecklade för att ge den regionala utvecklingsplaneringen och de regionala utvecklingsprogrammen tillräcklig stadga i dialogen mellan EU-nivån, den nationella, den regionala och den lokala nivån. Särskilt den kommunala översiktplaneringens strategiska innehåll (ingår i PBL-kommitténs pågående arbete), ansvarsförhållandena mellan staten och kommunerna (ingår i Ansvarskommitténs pågående arbete) och de demokratiska processerna (ingår i regeringens RUP-uppdrag) behöver utvecklas för att ge de regionala utvecklingsprogrammen ett bredare och politiskt bättre förankrat kommunalt underlag.

40

I figuren belyses det regionala utvecklingsprogrammets plats, insatt i ett större

sammanhang. I den följande texten kommenteras figuren.

Nationell�nivå

EUnivå

Regionalnivå

Lokalnivå

EU:s sammanhållningspolitikEuropeisk strategisk ansats

ESDP INTERREG ESPON

Regering och RiksdagNationell strategi, Nationella mål

Sektormyndigheter(NUTEK, AMS, Vägverket, Naturvårdsverket , RAÄ,Boverket m.fl.)

Regionalautvecklingsprogram, RUP,för hållbar utveckling

RegionalatillväxtprogramStrukturfonds-program ochInterreg program

Lokala utvecklingsprogramLokalt planeringsunderlag

Regionala mål/strategidokument

Kommunala översiktsplanerVision med regionalt perspektiv/Måldel och PlandelFördjupningar för delområd en/tematiska tillägg

Sektorsplaner,Regionaltplanerings-underlag

Regionplan

41

EU-nivån och den nationella nivån i ett regionalt utvecklingsperspektiv

Inom den europeiska kommissionen pågår ett arbete med att förankra

genomförandet av den tredje rapporten för EU:s sammanhållningspolitik i en

förhandling mellan medlemsstaterna om en gemensam europeisk strategisk

ansats. Avsikten är att samtliga länder ska ta fram en nationell strategi som

syftar till att gemensamt uppnå de europeiska målen. Förutom målen om

konvergens och sysselsättning (Lissabonagendan) samt miljö

(Göteborgsagendan) ska det nya målet inom sammanhållningspolitiken - den

territoriella dimensionen - behandlas. Den övergripande utmaningen är att

främja en geografiskt balanserad utveckling med mål för ekonomisk, social och

ekologisk hållbar utveckling inom EU. Den territoriella dimensionen inom

strukturfonderna utvecklas delvis parallellt inom en särskild arbetsgrupp.

Arbetet syftar till en fördjupning av den europeiska fysisk/rumsliga

(”territoriella”) utvecklingsplaneringen (ESDP) med alla 25 EU-länder

involverade. Till stöd för ESDP-arbetet har forskarnätverket ESPON skapats.

Detta nätverk fokuserar på utveckling av kunskap och analysmetoder för den

territoriella aspekten av sektorspolitiken, demografiska trender, stadsutveckling,

resurser för forskning och utveckling, miljöförhållanden med mera för att

åstadkomma en bättre balans i utvecklingen av stads- och ortsstrukturer samt i

användningen av mark- och vattenområden. Inom regeringskansliet övervägs för

närvarande om det finns behov av ett samlat grepp beträffande den rumsliga

utvecklingsplaneringen i landet, relaterad till den europeiska nivån och hur ett

sådant arbete i så fall ska relateras till den pågående processen för utveckling av

nationella strategier för vart och ett av EU-länderna.

Det samlade resultatet av regeringsuppdraget om regionala utvecklingsprogram

kommer att utgöra ett värdefullt underlag för den nationella strategin. Det är

därför viktigt att den regionala utvecklingsplaneringen kan utvecklas så att den

ger de regionala impulser som behövs i en utvecklad dialog med regeringen om

innehåll och prioriteringar i en nationell strategi. Regeringspolitikens anpassning

till de regionala förutsättningarna bör således ske i ett samspel mellan lokal,

regional och nationell nivå. I denna dialogprocess behövs en förstärkning av den

lokala medverkan, eftersom strukturfondsperspektivet inte helt stämmer överens

med den svenska traditionen av översiktlig samhällsplanering, där kommunerna

har det största ansvaret för den fysiska planeringen.

Regional och kommunal nivå

Arbetet med regionala utvecklingsprogram har sin hemvist på den regionala

nivån. Detta betyder dock inte att andra beslutsnivåer saknar intresse – tvärtom.

42

Såväl kommunernas planering som redovisning av statliga sektorsintressen är

helt nödvändiga underlag för arbetet. Länsstyrelserna har här ett särskilt ansvar

att ta fram statliga och regionala planeringsunderlag och samordna de statliga

intressena. Länsstyrelsen är dessutom huvudman för det regionala

utvecklingsprogrammet i många län. Hur samspelet mellan de olika

beslutsnivåerna ska vara beskaffat och hur relevanta sektorsmyndigheter ska

medverka är en av grundstenarna i metodutvecklingen. Den nya generationen

regionala utvecklingsprogram, som kommer sannolikt att ha karaktären av

utvecklingsstrategier för respektive län/region. De måste kopplas ihop med en

rad verksamhetsområden och genomföras i samverkan med många olika insatser

på lokal och regional nivå. Detta har tydligt framkommit i

Programkomplexgruppens analyser. Länens/regionernas regionala

utvecklingsprogram är samtidigt ett förhandlingsunderlag med staten.

Eftersom den fysiska samhällsplaneringen i huvudsak sker enligt plan- och

bygglagen med ett tydligt kommunalt ansvar är kommunernas översiktsplanering

av stor vikt i relation till det regionala utvecklingsprogrammet. Det gäller främst

de delar av översiktsplanen och dess fördjupningar som behandlar strukturella

frågor. Även tematiska delstudier med strategiska ställningstaganden till bl.a.

bostadsbyggande, större serviceanläggningar (till exempel extern handel),

lokalisering av högre utbildning, infrastruktursatsningar med mera behöver

behandlas i de regionala utvecklingsprogrammen. Det är i detta sammanhang

särskilt viktigt att behandla frågor som har betydelse i ett mellankommunalt eller

regionalt perspektiv. Det pågår också intressanta utvecklingsarbeten i ett antal

kommuner med lokala visioner eller utvecklingsprogram. Dessa kan vara

integrerade i översiktsplaneprocessen eller tas fram utanför denna process.

I Boverkets regeringsuppdrag om att vidareutveckla metodiken för ortsanalyser

är bebyggelsestrukturens utveckling en central fråga. Samverkan mellan

städer/tätorter inom pendlingsavstånd har en avgörande betydelse för att uppnå

vidgade lokala arbets- och bostadsmarknader, tillgång till service och god

livsmiljö. Det är därför mycket angeläget att behandla sambanden mellan olika

tätorters långsiktiga utveckling i de regionala utvecklingsprogrammen.

Delaktighet i ortsanalyser från organisationer/föreningar och medborgarna är

också grundläggande. Lokala tätortsanalyser skulle ge förutsättningar för ett

gemensamt kunskapsunderlag med fysisk/rumslig dimension för de regionala

utvecklingsprogrammen och den enskilda kommunens översiktsplanering.

Regeringen har utsett fyra län/regioner att medverka i arbetet med regeringsuppdraget som pilotlän/regioner: Jämtland, Värmland, Kalmar län och

43

Skåne. Dessa har delvis skilda förutsättningar och erfarenheter vad gäller arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen. Region Skåne är en av de två försöksregionerna med regionala självstyrelseorgan och har under våren 2004 genomfört sitt andra programarbete (”Skånsk livskraft”). Regionförbundet Kalmar län, som är kommunalt samverkansorgan, har långvarig erfarenhet av arbetet mot bakgrund av att det är det fjärde regionala utvecklingsprogrammet för Kalmar län som just nu utarbetas. Jämtlands län representerar de län där det inte har bildats något kommunalt samverkansorgan och där länsstyrelsen har det sammanhållande ansvaret för arbetet. Programarbetet i Värmland bygger i praktiken på ett delat ansvar mellan länsstyrelsen och kommunalförbundet Region Värmland, som inte formellt är kommunalt samverkansorgan i lagens mening. Tidigare erfarenheter har följaktligen i olika utsträckning betydelse för hur programarbetet utformas och bedrivs. Antingen bygger aktörerna vidare på den praktik och vana som har utvecklats under tidigare planeringsomgångar (Kalmar och i viss utsträckning Skåne) eller faller de tillbaka på lärdomar från andra tidigare processer inom det regionala utvecklingsarbetet än som avsett RUP (Värmland, Jämtland).

Erfarenheterna från pilotlänen/regionerna visar följaktligen på stora olikheter. Detta är till stor del naturligt, eftersom det regionala utvecklingsprogrammet behandlar länets/regionens utvecklingsförutsättningar. Boverket anser dock att det krävs viss jämförbarhet mellan de olika länens/regionernas program och viss samtidighet i redovisningen av programmen med hänsyn till att programmet bör vara underlag för dialog och förhandling med regeringen vad gäller fördelningen av vissa nationella ekonomiska medel till regionerna. I bilaga 2 finns en jämförande analys av de fyra pilotlänens/regionernas arbeten med regionala utvecklingsprogram.

Boverkets reflektioner angående önskvärd utveckling Det erfordras ett ytterligare närmande till varandra mellan ekonomisk utvecklingsplanering och fysisk samhällsplanering i en mer integrerad hållbar regional utvecklingsplanering. Idealet vore en betydligt mer integrerad samhällsplanering, d.v.s. en strategisk planering som i mycket större utsträckning än idag är ett samarbete mellan de olika nivåerna och sektorerna, där olika utvecklingsprogram och plandokument genereras ur en gemensam samhällsbyggnadsprocess insatt i ett europeiskt perspektiv. Boverket anser att det behövs en god och utökad växelverkan mellan olika planeringsnivåer och sektorer för att helhetssyn och en god samhällsutveckling ska kunna uppnås.

De mellankommunala beroendena har ökat under de senaste decennierna, vilket ställer krav på förbättrad mellankommunal och regional samordning och planeringssamverkan. Utöver för den enskilda kommunen är det en viktig uppgift för länsstyrelsen som statlig regional myndighet att verka för detta.

Det regionala utvecklingsprogrammet är enligt prop. 2001/02:4 ”paraplydokument” för bl.a. de regionala tillväxtprogrammen och därmed en bas för fördelningen av statliga pengar och vägledning till regional utveckling via regionala tillväxtprogram och andra delprogram. Det ligger i detta att det regionala utvecklingsprogrammet är ett viktigt underlag för dialog och förhandling med regeringen Dessutom är det ett samlat utvecklingsprogram för länet/regionen, genom vilket kommunerna i samverkan med länsstyrelsen, andra regionala organ och partnerskap kan stimuleras till medverkan för en gynnsam utveckling av regionen. Utan en förstärkt och återkommande dialog med den nationella nivån kan sannolikt inte ambitionerna i det regionala

44

utvecklingsarbetet lokalt/regionalt följas upp på ett framgångsrikt sätt. En utvecklad samverkan mellan regional och nationella nivån lyfts fram i prop. 2001/02:4. För en sådan stärkt dialog mellan regional och nationell nivå kan ett utvecklat strategiskt och sektorövergripande nationellt underlag vara väsentligt. Det skulle ge tydliga statliga riktlinjer för hantering av målkonflikter i den regionala planeringen och för att realisera en strategi för nationell hållbar utveckling, omfattande alla delar av landet, som väger samman olika hållbarhetsaspekter.

De befintliga regionala utvecklingsprogrammen har, och även kommande program kan på motsvarande sätt förväntas få, ett brett innehåll, som berör många olika verksamhetsområden. Därför är det naturligt att de blir föremål för breda konsekvensbedömningar i hållbarhetsperspektiv, såväl ekonomiskt som socialt och miljömässigt. Härigenom kan också överdriven byråkratisering av sådana bedömningar undvikas och medborgarengagemanget öka.

Programmen berör alla grupper i samhället: kvinnor, män, människor med olika etniskt ursprung och människor i olika åldrar. Därför är det angeläget och naturligt att dessa grupper är representerade och tar del i olika delar av arbetet.

Översiktsplaneringen har i ett ökande antal kommuner fått mer uttalat framtidsperspektiv och har fått ökad inriktning på utvecklingsfrågor. Den används mer och mer som verktyg i kommunernas strategiska planering. Metoder som visioner och/eller scenarier och ”back-castingteknik” kommer ofta till användning. Det är därför angeläget att den fysiska planeringen kan berika den regionala utvecklingsplaneringen och länets/regionens utvecklingsprogram, så att även kommunernas behandling av framtids- och utvecklingsfrågor fångas upp i större utsträckning i det regionala utvecklingsarbetet. Vidare är en förankring av det regionala utvecklingsprogrammet i var och en av länets/regionens kommuner en nödvändig förutsättning för kommunernas aktiva deltagande i att förverkliga programmet.

Det behövs följaktligen en närmare samverkan mellan arbetet med det regionala utvecklingsprogrammet och kommunernas översiktsplanearbete. I Boverkets rapport ”Angeläget möte mellan regionalt utvecklingsarbete och fysisk översiktsplanering” (maj 2005) redovisas flera fallstudier. Ett intressant exempel är att i Vimmerby kommun tar man fram ett lokalt utvecklingsprogram (LUP) inom ramen för den nya översiktsplanen. Detta har i viss utsträckning skett i dialog med Regionförbundet Kalmar län, som har det regionala utvecklingsansvaret i länet. Oavsett om kommunala utvecklingsprogram tas fram inom eller vid sidan av den fysiska översiktsplaneringen visar detta exempel på det uppenbara sambandet vad gäller regionalekonomisk utveckling och fysiska strukturer (tätortsutveckling, vägar, järnvägar mm).

I Västra Götalands län har dialogprocesserna mellan regional nivå (Västra Götalandsregionen), delregional nivå (Göteborgsregionen, Sjuhäradsbygden, Fyrbodal och Skaraborg) och kommunal nivå varit mycket aktiva. Boverket har särskilt belyst exemplet Göteborgsregionens kommunalförbunds välutvecklade regionplanedialog med sina medlemskommuner, i vilken såväl fysisk planering som regionalekonomiska utvecklingsfrågor har ingått. Ett annat exempel är Region Skåne, som har genomfört liknande dialogprocesser med kommunerna i Skåne län. I Västerbotten arbetar de mellankommunala sammanslutningarna E12-alliansen och Umeåregionen bl.a. med samverkan om regional och interregional utveckling genom stråkplanering och genom projekt inom ramen för EU:s Interreg. Boverket har beskrivit och analyserat detta närmare i rapporten ”Sektorssamordning! Exempel från mellankommunalt och regionalt samarbete inom fysisk samhällsplanering” (augusti 2003).

Dessa exempel visar på några olika tillvägagångssätt i närmandet av regionalekonomiskt utvecklingsarbete och fysisk samhällsplanering.

45

För att det regionala utvecklingsprogrammet i framtiden ska kunna fylla sin dubbla uppgift, att dels verka för att nationella mål får genomslag, dels främja länets samlade utveckling, måste det planeringsunderlag som länsstyrelserna tillhandahåller utvecklas. Länsstyrelserna har en viktig roll bl.a. när det gäller att företräda nationella mål och statliga intressen på regional nivå. Boverket utvecklar detta närmare i det följande avsnittet ”Regionala utvecklingsprogram och fysisk struktur”.

46

Boverkets förslag

*Boverket vill som en viktig utgångspunkt framhålla att det krävs ett ytterligare närmande till varandra mellan ekonomisk utvecklingsplanering och fysisk samhällsplanering i en mer integrerad regional utvecklingsplanering för hållbar regional utveckling.

*Slutsatser behöver dras på nationell nivå om det sammanlagda resultatet av de regionala utvecklingsprogrammen. Målkonflikter behöver belysas och prioriteringar göras, som underlag för vidare beslut om genomförande. Det behövs ytterligare utvecklingsinsatser, utöver det i anslutning till detta regeringsuppdrag bedrivna första steget, ”Sverigebilden”, som består av exempel avseende Skåne och Jämtland.

*Boverket menar att den enskilda kommunens ställningstagande till det regionala utvecklingsprogrammet behöver byggas under och behandlas i kommunens översiktsplanering.

*Boverket anser att det är angeläget att ta till vara erfarenheter från översiktsplaneprocessen enligt PBL, inklusive uppsökande av medborgarna på deras egna mötesplatser och interaktiv användning av Internet, Agenda 21-processen och Bygga Bo Dialogen, eftersom det regionala utvecklingsprogrammet i många län/regioner är ett bland medborgare och organisationer otillräckligt känt program.

*I de pågående diskussionerna inom PBL-kommittén har det mellankommunala och regionala perspektivet analyserats i relation till arbetet med den regionala utvecklingsplaneringen. Boverket anser att en förstärkning av det mellankommunala planeringssamarbetet är angelägen. Boverket vill i detta sammanhang framhålla att länsstyrelsens uppgift som regional samordnare av de statliga myndigheternas insatser är av avgörande betydelse i planeringssystemet enligt plan- och bygglagen.

*Boverket anser att det finns anledning att analysera länens/regionernas olika arbetssätt med inriktning på att sprida erfarenheter och verka för vidareutveckling av processen.

*Boverket vill framhålla att det, med hänsyn till de aspekter som behandlas i de regionala utvecklingsprogrammen, är nödvändigt att personer med kompetens i fysisk samhällsplanering, såsom fysiska planerare/arkitekter/landskapsarkitekter eller motsvarande ingår i arbetsgrupper och partnerskap i arbetet med regionala utvecklingsprogram.

*Boverket vill understryka betydelsen av att såväl kvinnor som män alltid är väl repreresenterade i arbetsgrupper och partnerskap, liksom olika åldersgrupper och människor med invandrarbakgrund.

47

Regionala utvecklingsprogram och fysisk struktur


I regional utvecklingsplanering ingår generellt sett dels de ekonomiska näringslivsorienterade utvecklingsfrågorna, dels de fysiska/rumsliga (”territoriella”) samhällsplaneringsfrågorna. Den gemensamma utgångspunkten för svensk regional utvecklingsplanering är att bidra till att uppnå målet om hållbar utveckling. Också inom EU-arbetet avses den ”territoriella” dimensionen förstärkas under nästa programperiod. Den fysiskt/rumsliga dimensionen är till sin natur geografisk och handlar om fysiska strukturer. Exempel på sådana strukturer är kommunikationsleder, grönstruktur, bebyggelsemönster och bostadsutbyggnad, tätortsstruktur etc. Städer samspelar i sin regionala omgivning med andra städer i flerkärniga strukturer och med omgivande landsbygd.

Det finns också fysiska strukturfrågor och miljöproblem som är hinder för en god regional utveckling och därmed kan behöva identifieras, analyseras och diskuteras i den fysiska samhällsplaneringen. Lösningar på problemen kan sökas i åtgärder med stöd av såväl fysisk planering och miljölagstiftning som regionalekonomiska insatser.

Också kollektivtrafiken har en fysisk dimension. Av naturliga skäl är dock trafikeringen avgörande för effekten av sådana infrastrukturinvesteringar. Uppbyggnad av en attraktiv, väl fungerande och konkurrenskraftig kollektivtrafik med korta restider och god turtäthet ger väsentligt förbättrade förutsättningar för hållbar regional utveckling. Det är därför av särskild vikt att uppmärksamma kollektivtrafikens behov i ett tidigt skede i planeringen. I Boverkets rapport ”Hållbara städer och tätorter i Sverige – förslag till strategi” (augusti 2004) framhålls att miljöanpassning och fysiskt/rumslig planering för hållbara strukturer förutsätter och gynnar varandra ömsesidigt.

Det finns flera intressanta exempel som tydligt visar på kollektivtrafikens betydelse för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt god regional utveckling. Ett sådant exempel på kollektivtrafikens betydelse för regionförstoring är utbyggnaden av Svealandsbanan. Denna satsning på regional tågtrafik har bl.a. medfört utökad arbetsmarknad och förbättrad tillgänglighet till högre utbildning. Andra tågtrafiksatsningar som bidrar till bättre integrering inom en region, är exempelvis Pågatågen i Skåne. Här har samspelet mellan orterna i regionen ökat och numera kan goda boendemiljöer i de mindre orterna kombineras med de större orternas arbetsplats- och utbildningsutbud. Kollektivtrafiken kan även ha stor betydelse i vissa mer glest befolkade områden, som exempelvis ”Kuxaprojektet” i Ockelbo kommun visar. Där samordnas kommunernas samhällsbetalda resor (skolskjuts, färdtjänst) med linjetrafiken till en enhetlig trafiklösning. För att informera om kollektivtrafikfrågor och samordna åtgärder och projekt finns det idag lokala mobilitetskontor på flera

48

håll i landet. I Skåne finns det planer på ett regionalt mobilitetskontor. I bilaga 3 behandlas kollektivtrafikens betydelse ytterligare och fler exempel redovisas.

I vårt land har kommunerna huvudansvaret för den fysiska planeringen. I ett ökande antal kommuner har den fysiska översiktsplaneringen fått en inriktning på utvecklingsfrågor. Enligt PBL ska kommunernas planläggning bl. a. främja en ändamålsenlig struktur. Hänsyn ska tas till förhållandena i angränsande kommuner. Den enskilda kommunen är i sådana avseenden en del i en större regional struktur. I en del fall sträcker sig dessa strukturer i funktionella regioner. Det krävs då planeringssamverkan i ett storregionalt perspektiv över administrativa gränser.

Analysen i de av Boverket publicerade underlagsrapporterna visar emellertid att fysiskt/rumsliga planeringsunderlag från översiktsplaneringen generellt sett i dag utnyttjas i mycket liten utsträckning i den regionala utvecklingsplaneringen. Det är anmärkningsvärt med hänsyn till de gemensamma frågor som behandlas i många översiktsplaner.

I Boverkets rapport ”Angeläget möte mellan regionalt utvecklingsarbete och fysisk översiktsplanering” (maj 2005) redovisas bland annat Örnsköldsviks kommuns nära samverkan i översiktsplaneringen med järnvägsplaneringen beträffande Botniabanan. Denna järnväg är ett intressant exempel på regionförstoring. Den kommande trafiken på banan blir avgörande för effekten av investeringen. Den nära samverkan mellan kommunen och Banverket innebar att delar av de analyser och utredningar som normalt ingår i järnvägsplaneringen kunde utföras i översiktsplaneprocessen. Detta medförde också mer av dialog med organisationer och medborgare, vilket bland annat återspeglas i få överklaganden och för en delsträcka att ett initiativ från medborgarna till en alternativ sträckning kommer att förverkligas.

Boverkets reflektioner angående önskvärd utveckling Det skulle stärka och göra svensk regional utvecklingsplanering mer fullödig om utvecklade underlag beträffande fysiska strukturer togs fram för och användes i de regionala utvecklingsprogrammen. I exempelvis Skåne och Östergötland avser man använda analytiska sammanställningar av kommunernas översiktsplaner.

Boverket anser att det planeringsunderlag som länsstyrelserna tillhandahåller behöver utvecklas. Bland annat av vad som framkommit i den pågående översynen av PBL framgår att det finns behov av en bättre samordning och regional anpassning av nationella mål och statliga intressen i form av ett sektorssamordnat regionalt planeringsunderlag. Det behöver utvidgas ämnesmässigt för att fånga nationella mål och regionala frågor av betydelse för länet. Det behöver också anpassas efter det geografiska verksamhetsområde som planeringsuppgiften kräver, oavsett administrativa gränser, dvs. anpassas till olika funktionella regioner. Detta kan leda till ett ökat behov av samverkan mellan flera länsstyrelser för att ta fram länsövergripande planeringsunderlag, så som skett i t.ex. Stockholm-Mälardalsregionen. I PBL behövs ett förtydligande att länsstyrelsen ska vara skyldig att tillhandahålla och till kommunerna förmedla ett sådant underlag.

49

Det behöver följaktligen utvecklas lättåtkomliga regionala, nationella och internationella underlag som visar förutsättningar och utvecklingstrender. En viktig ambition är att kunna analysera den regionala utvecklingsplaneringen även i ett nationellt perspektiv. Omvänt behöver länsstyrelser, andra regionala organ och centrala myndigheter information om kommunernas planer, bedömningar om utvecklingstendenser samt anspråk på mark- och vattenområden. Inom ramen för ”Långsiktig plan för Lantmäteriets informationsförsörjningsverksamhet” ingår bl.a. nationell samordning genom ”Nationell Infrastruktur för geografisk information”. Boverket har nyligen gjort en förstudie om hur behovet av bättre tillgång till geografisk information för samhällsplanering och hållbar utveckling samt ett smidigt utbyte av planer och planeringsunderlag av olika slag skulle kunna tillgodoses via en internetbaserad tjänst, ”Planeringsportalen”. Den är tänkt att vara gemensam för berörda myndigheter och organisationer. Avsikten är att det bland annat ska vara möjligt att sammanställa delar av kommunernas översiktsplaner, vilket behövs för den regionala utvecklingsplaneringen. Tanken är också att till ”Planeringsportalen” knyta representanter från ett antal myndigheter med uppgift att gemensamt verka för att det produceras utvecklade ”nationella planeringsunderlag”, d.v.s. för den kommunala och regionala samhällsplaneringen särskilt relevanta analyser av trender och tendenser på nationell och internationell nivå.

Som inledning till en formell planering enligt PBL och de skilda trafiklagarna, sker på sina håll i landet en ”stråkplanering” med aktörer från olika verksamheter och nivåer över administrativa gränser. Ett exempel på detta är E12-alliansens och Umeåregionens utvecklingsplanering i Västerbotten, vilken Boverket beskrivit och analyserat närmare i rapporten ”Sektorssamordning! Exempel från mellankommunalt och regionalt samarbete inom fysisk samhällsplanering” (augusti 2003).

Stråkplanering avser ofta inte endast en enda kommun, vilket kräver uppmärksamhet på de demokratiska problem som detta kan innebära. Det är angeläget att medborgarna i ökad utsträckning ges möjlighet till att vara med i planeringsdialogen om de regionala utvecklingsinsatserna. Planeringen syftar till att lokalisera bostäder, service och andra verksamheter i närheten av ”stråket”, som en potentiell utvecklingszon, för att härigenom effektivisera investeringar och skapa en god tillgänglighet. Denna typ av planering kan betraktas som en fysisk/rumslig illustration till en del av ett regionalt utvecklingsprogram. Även i dessa fall är länsstyrelsens uppgift som samordnare av statliga myndigheters insatser mycket viktig. Det är viktigt att länsstyrelsens regionala planeringsunderlag tas till vara och används i denna typ av planeringsinsatser.

Boverket anser att det är angeläget att det skapas förutsättningar för en attraktiv, väl fungerande och konkurrenskraftig kollektivtrafik. Ett led i detta är att i regionalt perspektiv peka ut stråk och knutpunkter som är strategiskt viktiga för att åstadkomma en bra kollektivtrafikförsörjning. Detta har stor betydelse för en hållbar regional utveckling.

50

Boverkets förslag

* Boverket anser att regionala fysiska strukturer behöver analyseras i RUP-arbetet utifrån ett utvecklat planeringsunderlag och redovisas i de regionala utvecklingsprogrammen. Tonvikt bör läggas på följande tre huvudaspekter:

• En strategi för ett samverkande orts- och trafiksystem: i en konkurrenskraftig och samtidigt hållbar region behöver de olika orterna fungera tillsammans, till exempel vad avser arbetsmarknad, näringsliv, utbildning och bostadsförsörjning. Särskild kraftsamling bör i detta perspektiv göras för att bygga upp och vidmakthålla en god kollektivtrafik.

• En strategi för förvaltandet av regionalt viktiga natur- och kulturmiljöresurser: i arbetet bör ingå både att kartlägga områden och att utforma riktlinjer för hur de kan och bör brukas, lyftas fram och stärkas för att bidra till en positiv utveckling av regionens olika delar.

• Utpekande av strategiskt viktiga platser eller stråk för olika utvecklingsändamål: på basis av resultatet av de två föregående punkterna identifieras områden som i det regionala perspektivet har särskilt goda förutsättningar som utvecklingsområden. Det kan exempelvis vara områden intill noder i trafiksystemet, stråk utmed de större vägarna, strategiska stråk och knutpunkter för kollektivtrafiken eller områden av särskild betydelse för utveckling av turism. Den sammanvägda och eftersträvade rumsliga struktur, som avses ligga till grund för överväganden om mer konkreta åtgärdsförslag, behöver sammanfattas på kartbild/”principbilder” i det regionala utvecklingsprogrammet.

*Boverket anser vidare att länsstyrelsens ansvar för att tillhandahålla ett sektorssamordnat och aktuellt planeringsunderlag som redovisar nationella mål och statliga intressen, som ska beaktas i kommunernas fysiska planering, behöver förtydligas i PBL. Detta underlag kan också ha stor betydelse för det regionala utvecklingsarbetet och de regionala utvecklingsprogrammen. Det kan finnas skäl att planeringsunderlaget tas fram i dialog med berörda kommuner. Planeringsunderlaget ska också redovisa om det finns behov av samverkan mellan kommuner för att tillgodose nationella och statliga intressen.

* Boverket vill framhålla att ett sätt att öka det demokratiska inflytandet i stråkplanering kan vara att genomföra sådan planering i form av en fysisk regionplan på delregional nivå.

* Boverkets förstudie om hur behovet av bättre tillgång till geografisk information för samhällsplanering och hållbar utveckling samt ett smidigt utbyte av planer och planeringsunderlag av olika slag visar att detta skulle kunna tillgodoses via en internetbaserad tjänst, ”Planeringsportalen”, gemensam för berörda myndigheter. Portalen är tänkt att kunna vara ett naturligt steg i Lantmäteriverkets utvecklingsarbete för att skapa en ”nationell infrastruktur för geografisk information”. Ett förverkligande av Boverkets och Lantmäteriverkets förslag skulle kunna ha stor betydelse för informationsförsörjningen för arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen.

51

Boende och bostadsförsörjning i ett regionalt perspektiv


Ett gott och ändamålsenligt boende är en viktig förutsättning för livskvaliteten. Det har också blivit allt tydligare att tillgången på bostäder är en viktig tillväxtbetingelse. Nytänkande beträffande bostäder och boendemiljöer ses alltmer som instrument för att göra en ort, kommun eller region attraktiv. Det har blivit ett viktigt medel för att främja näringslivsutvecklingen genom att erbjuda bostäder och boendemiljöer som efterfrågas särskilt.

En allt mindre andel av alla flyttningar kan hänföras till direkta arbetsmarknadsskäl. Boendepreferenser har blivit en allt viktigare förklaringsfaktor till flyttningar. Bostaden blir utgångspunkten för individens lokala arbetsmarknadsregion. Bostadsförsörjningen har därmed i allt fler fall blivit regional. Det kan ha stor betydelse för tillväxten i en region att kommunerna gemensamt kan åstadkomma den bostadsstruktur och bostadsmarknad som god tillväxt och livsmiljö kräver.

Rapporten ”Stockholm-Mälarregionen Sveriges tillväxtmotor – En långtidsutredning” (november 2004) av länstyrelserna i Stockholms, Sörmlands, Uppsala, Västmanlands och Örebro län, visar tydligt att en brist på bostäder är ett hot mot tillväxten, liksom att priserna på bostäder och produktionskostnaderna är av avgörande betydelse. Idag är det emellertid inte vanligt med samarbete mellan kommuner när det gäller boende och bostadsutbyggnad. En anledning till detta kan vara att många kommuner uppfattar det så, att det inte på kort sikt finns tillräckliga ekonomiska incitament för en sådan samverkan. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv kan detta i många fall innebära en suboptimering. Detta kan vara ett lika stort hinder som brist på finansiering. Det kan också hindra ett adekvat utnyttjande av befintligt bostadsbestånd på landsbygden och i mindre tätorter.

Som visas bl.a. i landshövding Mats Hellströms redovisning i april 2003 av ett regeringsuppdrag ”Vägskäl för bostadsbristen – Trafikinfrastruktur öppnar för 56 000 nya bostäder i Stockholms län” finns det områden som, med hänsyn till belägenhet och till mycket goda förutsättningar i övrigt, skulle vara synnerligen lämpliga för bostadsbyggande, men där vägnät och i vissa fall även spår/spåranordningar har otillräcklig kapacitet för transporterna efter en utbyggnad. För många kommuner kan det vara ekonomiskt betungande att utföra eller medfinansiera sådana utbyggnader av kommunikationerna. Det gäller även exempelvis det mer ”finmaskiga” vägnätet.

Boverket konstaterade i rapporten ”Bostadsmarknaden i Skåne” att bostadsmarknaden behöver ses i regionalt, kommunövergripande perspektiv. I rapporten konstaterades att fler bostäder måste byggas i regionen för att en positiv utveckling för regionen, vad gäller näringsliv och inom andra områden inte ska försvåras. Avstånden tidsmässigt i Skåne är inte större än att det redan i dag oftast är möjligt att bo i en kommun och arbeta i vilken annan skånsk kommun som helst. Hela Skåne kan därför ses som en enda bostadsmarknad och

52

det ligger i alla skånska kommuners intresse att bidra till att utveckla Skåne som region ännu mer från boendesynpunkt. För att i ett regionalt perspektiv kunna tillgodose efterfrågan på bostäder vad gäller läge, antal, upplåtelseform och lägenhetstyp behöver kommunerna samverka väl. I bilaga 4 finns en sammanfattning av Boverkets Skåneuppdrag, i vilket rapporten ”Bostadsmarknaden i Skåne” ingår.

Ett intressant exempel på delregional nivå är att i det tätbefolkade sydvästra Skåne samverkar tio kommuner om bl.a. boendefrågor i ett informellt nätverk, Samverkan Skåne Sydväst, SSSV, genom regelbundna träffar och diskussioner mellan kommunledningarna om vissa kommunövergripande utvecklingsfrågor. SSSV antog hösten 1998 som mål för sin verksamhet att bl.a. verka för och stödja Skånes utveckling till en sammanhållen regional enhet och att öka det interna samarbetet mellan kommunerna även i andra kommunala angelägenheter. I samarbetet övervägs bl.a. kommunernas bostadsplanering. Rapporten ”SSSV-kommunernas översiktsplaner – en sammanställning 2002” ger en samlad bild av SSSV-kommunernas planeringsvisioner och utbyggnadsplaner. I rapporten pekas på att det finns många attraktiva boendemiljöer i regionen och de speciella boende- och livsmiljöerna tas upp som en av regionens viktigaste tillgångar. Det stryks under att möjligheten att resa mellan tätorterna är en viktig mellankommunal planeringsfråga. Inom SSSV diskuteras att utveckla samarbetet om gemensamma bostadsförsörjningsfrågor ytterligare. Man har bland annat anordnat seminarier om hur man i SSSV-området kan lösa framtida bostadsproblem.

SSSV-kommunernas gemensamma överväganden om kommunikationerna inriktas på att ge förslag på ny- och utbyggnad av spårbunden kollektivtrafik. Det är främst en utökad lokaltrafik med s.k. Pågatåg, som kommunerna planerar för. Boendefrågorna tydliggörs genom att SSSV-kommunernas samlade utbyggnadsområden och planerade nya bostäder i översiktsplanerna redovisas. Markreservationer för cirka

60 000 lägenheter med en tidshorisont mellan 10 – 40 år redovisas. Det pekas även på att utbyggnad utan större restriktioner emellertid kan äventyra de speciella kvaliteter som de attraktiva boendemiljöerna utgör. I rapporten framhålls även intresset för samverkan, bl.a. om boendefrågor, i hela Öresundsregionen genom närheten till Själland och Köpenhamn.

Också i andra delar av landet finns enstaka exempel på viss mellankommunal samverkan om boendefrågor, t.ex inom Höglandets kommunalförbund (Nässjö och dess grannkommuner) och i Västerbotten mellan främst Umeå och Vännäs.

Boverkets reflektioner angående önskvärd utveckling Boverket vill erinra om att bl. a. analyserna från verkets genomförda projekt ”Bo lokalt – planera regionalt” (mars 2004) tydligt visar att det - trots att bostadsförsörjningen i allt väsentligt är en kommunal angelägenhet - är nödvändigt att anlägga ett regionalt perspektiv. I bilaga 5 finns en sammanfattning av projektrapporten.

53

Det gäller att regionen som helhet kan erbjuda en variation av olika boendeformer för att både kunna dra till sig och behålla kvalificerad arbetskraft. Det är därför i många fall en nödvändig förutsättning att kommunerna samarbetar nära och kompletterar varandra i samverkan om sina ofta något olika förutsättningar vad gäller boende.

Genom att det i flera regioner, särskilt i storstadsområdena och i regionerna kring flertalet övriga universitets- och högskoleorter, är brist på bostäder blir samverkan för en gemensam bostadsmarknad en förutsättning för att man ska kunna lösa problemen. En geografiskt större och mer integrerad boende- och arbetsmarknad ställer bl.a. krav på att bättre regionalt underlagsmaterial tas fram.

Boverkets förslag

* Som resultat av projektet ”Bo lokalt – planera regionalt” har ett antal aktuella förslag av betydelse för regional utvecklingsplanering formulerats.

• Det behövs en bättre samverkan mellan nationella investeringar i kommunikationer och stöd till bostadsbyggandet.

• Det är angeläget med en bättre nationell statistik, som kan brytas ner på regional nivå.

• Sociala konsekvenser av regionförstoring behöver studeras och utvärderas.

• Regionalt planeringsunderlag för bostadsförsörjningen efterlyses av samtliga aktörer, även marknadens. Detta bör vara en uppgift för länsstyrelserna att ta fram. Framförallt behövs prognosmaterial, som är användbart på kommunal nivå. Överblick över bostadsbeståndet saknas både på lokal och regional nivå, men behövs för att bedöma ombyggnadsbehov och vilken typ av nya bostäder som behöver byggas som komplement till de befintliga.

• I varje region/län föreslås samverkansorganet/länsstyrelsen ta fram regionala riktlinjer för bostadsförsörjningen utifrån det storregionala perspektivet. Dessa regionala riktlinjer bör ingå som en del i de regionala utvecklingsprogrammen.

* Boverket vill även särskilt framhålla, att goda kommunikationsstrukturer och kollektivtrafik i ökad utsträckning behöver samplaneras med bostadsfrågorna inom ramen för arbetet med det regionala utvecklingsprogrammet med stöd bland annat av den kommunala fysiska planeringen.

* Kommunerna har i många fall minskat sina resurser och därmed sin kompetens när det gäller att arbeta med bostadsförsörjningsfrågor. För att öka kunskapsnivån hos kommunerna driver Boverket projektet ”Planeringsstöd”, som inriktas på att ta fram olika typer av stöd i boendeplaneringen till kommunerna.

*Boverket har även initierat ett samarbete med länsstyrelserna i storstadslänen bland annat för att främja att goda kommunala planeringsunderlag, t.ex. inventeringar av bostadsbeståndet, kan aggregeras till regionala underlag. Syftet

54

är att stödja länsstyrelserna i deras arbete med att få fler kommuner att ta fram riktlinjer för bostadsförsörjningen.

* De bostadspolitiska målen behöver ytterligare konkretiseras för användning i den praktiska planeringen på regional nivå. Boverket har nyligen i sin rapport ”Många mål – få medel, Boverkets utvärdering av statliga stöd till bostadsbyggandet 1993-2004” påbörjat en sådan tolkning av målen och sökt uttrycka dessa i mer uppföljningsbara delmål.

56

NATIONELLT CENTRUM FÖR FLEXIBELT LÄRANDE CFL

Kontaktperson: Johan Åkerman

Slutrapport från Nationellt centrum för flexibelt lärande, CFL, avseende uppdraget att redovisa förslag till metoder för att stärka arbetet med regional utvecklingsprogram (RUP). CFL ingår i strategigruppen för arbetskrafts- och kompetensförsörjningsfrågor

Nationellt centrum för flexibelt lärande, CFL är en statlig myndighet som har i uppdrag att främja och stödja utvecklingen av flexibelt lärande inom vuxenutbildning, folkbildning och arbetsliv.

• CFL erbjuder stöd och resurser till utvecklingsprojekt, som ökar möjligheten att erbjuda flexibla studieformer och höja den pedagogiska och metodiska nivån på flexibelt lärande.

• CFL erbjuder mentorstöd, projektledning, utbildning och rådgivning för att öka kunskapen om flexibelt lärande, läromedel, arbetssätt, metoder och teknik.

• CFL främjar skapande av nätverk för att öka samverkan, sprida kunskaper och tillvarata erfarenheter.

• CFL ger stöd till utveckling av metoder och lärresurser för flexibelt lärande.

• CFL erbjuder fortbildning till lärare, skolledare och cirkelledare.

• Med hjälp av utvecklingsmedel från CFL har ett stort antal lärcentrum etablerats runt om i landet. CFL har också tagit fram riktlinjer och kvalitetskriterier för dessa.

• CFL utvecklar och producerar material och metoder för särskilda målgrupper. Ett exempel är läromedel på teckenspråk för flexibelt lärande.

• CFL är en samverkanspart i de regionala tillväxtprogrammen där vi bidrar med analys-, metod- och kompetensstöd.

• CFL är en informations- och kunskapsbank inom området flexibelt lärande.

• CFL följer upp användningen av utvecklingsmedel, samlar in kunskap och erfarenheter samt sprider resultaten via seminarier, konferenser och nätverk

CFL medverkar i strategigruppen för Långsiktig arbetskrafts- och kompetens-försörjning, och har hittills deltagit i de nationella

57

konferenser och övriga träffar som Nutek kallat till. För övrigt har myndigheten deltagit i de första regionala konferenserna i Skåne, Kalmar, Karlstad och Östersund samt i den andra regionala konferensen i Karlstad. Dessutom har CFL i strategigruppens regi medverkat i en särskild konferens med Östsam i Linköping och ytterligare en konferens med region Blekinge, Östsam och kommunerna Nässjö och Vansbro.

CFL har under 2004/2005 genomfört en omorganisation i kombination med en neddragning av både bemanning och budget. Under rådande omständigheter har det därför tidvis varit besvärligt med kontinuiteten eftersom flera personer engagerats vid olika tillfällen. I den nya organisationen, som gäller från 2005-05-01, ges uppdraget ett större utrymme.

Generellt sett kan konstateras att det saknas självklara mötesplatser mellan den nationella och regional nivån. Det saknas en naturlig ingång till den nationella nivån. Man vet inte vart man ska vända sig.

Trots att myndigheten saknar en regional organisation har CFL en dialog på lokal nivå och därigenom ofta även en dialog på regional nivå inom ramen för den löpande verksamheten.

CFL har genom handläggningen av utvecklingsmedel kontakt med omkring 240 kommuner och därigenom även kommit i kontakt med landets samtliga regioner.

I CFL:s konsultativa roll ges t.ex. respons på lokala tankar/planer kring vidareutveckling av vuxnas lärande/flexibelt lärande.

Myndigheten har utvecklat en kontinuerlig dialog med målgrupperna som i stor utsträckning förs genom de nationella nätverken (Nitus, Rvux och LärVux). Det kan t.ex. avse samråd både inför och under genomförande av myndighetens uppdrag. Som ett exempel kan nämnas uppdraget att under 2003 fördela 20 Mkr till utveckling och etablering av lärcentra. Som ett av kriterierna för ansökan angavs att det skulle finnas en koppling till det regionala tillväxtprogrammet. Utvecklingsmedlen fördelades till följande 21 kommuner: Tomelilla, Motala, Boden, Skara, Nyköping, Kommunförbundet i Jämtlands län, Jokkmokk, Kiruna, Åtvidaberg, Katrineholm, Gotland, Flen, Rinkeby stadsdelsförvaltning, Färgelanda, Alingsås, Uppsala, Kalmar, Vansbro, Gävle, Örebro och Vilhelmina. Projekttiden pågår till och med 2006. Uppföljningsarbetet har påbörjats.

CFL har kontakt med flera nätverk som ofta kan beskrivas som en sorts funktionella regioner. Som ett exempel kan särskilt nämnas nätverket Hälsingeutbildning.

58

Dessa nätverk kommer till för att kommunerna upptäcker att de har gemensamma intressen och en vilja att samverka över gränserna. De formella och geografiska gränserna är i dessa sammanhang av underordnad betydelse.

CFL gör en särskild satsning på regionalt nätverksbyggande med början 2005, riktad i första hand mot folkbildningen.

Det fortsatta arbetet med långsiktig arbetskraft och kompetensförsörjning, i ett tillväxtperspektiv, bör enligt CFLs uppfattning koncentreras på att främja vidareutvecklingen av vuxnas lärande; att utveckla tillgängligheten till lärande som en strategi för tillväxt; det livslånga lärandet som i alla avseenden utgår ifrån individens behov av utveckling, men i ett nästa steg också det småskaliga näringslivets behov av kompetensutveckling.

För att kunna utveckla frågorna om en framtida arbetskrafts- och kompetens-försörjning förutsätts att det utvecklas mötesplatser mellan de olika nivåerna. För att det ska vara möjligt måste kommunerna förmås att fortsätta satsningen på en vidareutveckling av infrastrukturen till stöd för alla vuxnas lärande. Det riktade statsbidraget till den kommunala vuxenutbildningen är villkorat till en sådan satsning, vilken dessutom ska återrapporteras.

Att synliggöra och stimulera utvecklingen av lärandet är en grundläggande förutsättning för att tillgodose ett långsiktigt arbetskrafts-och kompetensbehov.

Det handlar ytterst om ett efterfrågestyrt och målgruppsorienterat utvecklingsarbete för att optimera tillgängligheten, som en strategi för tillväxt. En sådan strategi måste grundas på utveckling av den lokala infrastrukturen för alla vuxnas lärande inom vilken mötesplatser kan utvecklas, i första hand, för kommunen och näringslivet – arbetslivet, men också för den enskilde medborgaren; individ-samhälle-näringsliv.

Av det utvecklingsarbete som sker och har skett i ett antal kommuner kan man konstatera att utvecklingsarbetet bedrivits, genom ett tydligt politiskt ledarskap, utifrån en helhetssyn på kommunens framtida utveckling, genom vilken vuxenutbildningen betraktas som ett av verktygen för tillväxt och inte som en traditionell skolfråga.

Genom den sk Lissabondeklarationen (2000) lyfter EU-kommissionen nödvändigheten av att skapa miljöer för ett kontinuerligt, livslångt och livsvitt lärande. I propositionen (2000/01:72) beskrivs nödvändigheten av att utveckla möjligheter att tillgå en efterfrågestyrd vuxenutbildning som kan möta individuella behov efter vars och ens villkor och förutsättningar. Vuxenutbildningen måste därför avskolifieras. Man måste kunna utgå ifrån den enskilde medborgaren istället för från

59

vilket utbildningssytem som genererar utbildning. En infrastruktur till stöd för alla vuxnas lärande är ett tvärstrukturellt stöd för att stötta den enskilde medborgaren att fullfölja sitt åtagande och nå sina mål. Men den är samtidigt ett tvärstrukturellt stöd för att möta det lokala småskaliga näringslivets behov av kompetensutveckling.

En viktig initial fråga är hur man kan utveckla gränssnittet för en sådan mötesplats (individ-samhälle-näringsliv) och hur man kan identifiera och möta olika behov av utbildning och kompetensutveckling. På individnivå hanteras detta genom olika former av vägledande tjänster genom t.ex. Vägledningscentrum och Vägledningshus etc.vilka utgör bra exempel på viktiga mötesplatser i infrastrukturen.

Det lokala näringslivet har än så länge inte lika självklara mötesplatser i infrastrukturen. Det kan förklaras av att det inte finns självklara funktioner sedan tidigare att bygga vidare på, utan kontakten mellan näringsliv och kommun har i huvudsak rört andra frågor. Det håller emellertid på att ändras och det växer på allt fler håll fram en ömsesidig insikt om att alla måste hjälpas åt att dra åt samma håll. Mycket återstår dock att göra.

Enkäten är det traditionella verktyget för att kartlägga behov. Ibland följer man upp den med någon form av intervju. I mindre kommuner är det allt vanligare med någon form av intervju; en personlig kontakt med varje företagare.

I t.ex. Vansbro har man med hjälpa av utvecklingsmedel från Nutek utvecklat ett webbaserat processverktyg för organisationsutveckling. Det är ett intressant metodiskt exempel som fångar upp alla viktiga frågor kring det enskilda företagets situation. Det har tagits emot väl av de företag som använt det och kan därför vara värt att uppmärk-sammas i detta sammanhang. Verktyget heter Företagsdialogen (www.foretagsdialogen.se).

I det lokala utvecklingsarbetet med infrastrukturen kan man peka på tre grund-läggande funktioner; mötesplats, mäklare och motor. Dessa kommer till olika organisatoriska uttryck i form av vägledningscentra, lärcentra, studiecentra och kunskapstorg m.m.

De kommuner som kommit så långt har som regel inlett sitt utvecklingsarbete med ett visionsarbete kring kommunens framtida vuxenutbildning. Det har så småningom resulterat i en för kommunen förankrad helhetssyn på lärandet som en strategi för framtida utveckling, där vuxnas lärande inte längre betraktas som en skolfråga.

I ett nästa steg har man utvecklat en ny kommunal organisation som har till uppgift att stödja vidareutvecklingen av vuxenutbildningen som ett verktyg för tillväxt, och därmed lämna det tradionella synsättet och organisationen av lärandet.

60

Den kommunala strukturen utgör således grunden och förutsättningen för den regionala strukturen. På den regionala nivån saknas ofta en egentlig medvetenhet om lärandets betydelse för att möta behoven av långsiktig arbetskrafts- och kompetens-försörjning. Det är viktigt att bibehålla ett ”underifrånperspektiv” i diskussionen om regionalt utvecklingsarbete.

En annan svårighet är att på längre sikt bedöma och uppskatta behovet av utbildning och kompetensutveckling. Från några regioner görs gällande att det inte är möjligt att göra sådana

bedömningar och att långsiktig planering för att möta kommande behov egentligen är bortkastad möda eftersom förändringar i omvärlden ofta kommer fort och plötsligt. Lösningen ligger i att utveckla en flexibel organisation som tillräckligt snabbt förmår att anpassa sig efter omvärldens förändringar. Oaktat vilket, är utvecklandet av en infrastruktur till stöd för alla vuxnas lärande en viktig förutsättning för att tillgängliggöra lärandet för så många som möjligt utifrån vars och ens behov.

I strategigruppens gemensamma rapport föreslås att staten utvecklar en försöksverksamhet kring kompetensutveckling i några regioner.

Beslutet om en särskild vuxenutbildningslag och att utveckla en särskild nationell myndighet för vuxnas lärande är viktiga beslut på nationell nivå, för att främja en lokal och regional utveckling.

Lärande och kompetens

Frågor kring lärande och kompetens har under det senaste decenniet stått högt på dagordningen i diskussioner om arbetslivets utveckling och det finns en stark tilltro till lärandet som drivkraft för att skapa effektiva och samtidigt utvecklande arbeten. Debatten handlar om lärande organisationer samt nya produktionskoncept och ledningsideal med anspråk på att skapa arbetssystem som bygger på ökad integration mellan arbete och lärande och ett bättre tillvaratagande av den anställdes kompetens. Lärande framhålls som en viktig mekanism för ökad tillväxt, innovativitet och konkurrenskraft och länge har lärande i arbetslivet diskuterats i relation till demokratifrågor och utvecklingen av det civila samhället. Anställdas möjligheter till lärande i arbetslivet som en viktig faktor för att motverka uppkomst av stress och arbetsrelaterad ohälsa. Utvecklingen av det livslånga lärandet betonas och det finns också en internationell samstämmighet om det angelägna i att tillvarata människors kompetens.

Begreppet kompetens är ett begrepp som ofta använts och som emellanåt ställt till problem eftersom det sällan definierats. Begreppet

61

kompetens har betecknat både de system av åtgärder som man kan dra nytta av för att höja individers eller gruppers kompetens i ett bestämt avseende och själva den process genom vilken en enskild individ lär sig och skaffar sig kompetens.

Trots omorganisationer inom näringsliv och offentlig förvaltning för att effektivisera och förbättra sin verksamhet har få lyckats med att uppnå hållbara lösningar. För organisationen har målet varit att rationalisera och öka flexibiliteten och i sin strävan ser ledare ofta den tid, kraft och energi som används till lärande som improduktiv. Den tid och de pengar som satsats på utbildning måste relativt snabbt kapitaliseras i form av ökad konkurrenskraft och/eller effektivitet. Innehållet måste överensstämma med de aktuella behoven inom företaget och även koppla direkt till de arbetsuppgifter den studerande har att genomföra. För anställda har konsekvensen ofta varit ökad arbetsintensitet, sämre arbetsmiljö och minskad anställningstrygghet och många arbetare ser inte tillfället att lära som en generös förmån utan snarare som ett hot eller måste.

En ökad satsning på utbildning är idag en syn som de flesta politiker ställer sig bakom och en växling mellan studier, arbete och andra aktiviteter blir allt viktigare.

Det ses som viktigt att ge möjlighet för varje individ att finna sina egna lärvägar och utveckla sin egen utbildningsgång inom givna organisatoriska ramar i ett livslångt lärande.

I ett samhälle som fokuserar på kompetens och kunskap kommer naturligtvis frågan om kompetensförsörjning att vara viktig och ställa stora krav på leverantörer av utbildning och kompetens. Ökad flexibilitet i fråga om innehåll, utformning, leverans och tillgänglighet blir en nödvändighet.

Utbildning för vuxna måste göras mer tillgänglig och lättare att nå än hittills. Studier måste kunna kombineras med andra krav som familj, barn och arbete. Vuxna måste kunna välja tid, plats, och tempo för sina studier och studiemöjligheter måste finnas där vuxna finns, t.ex. på arbetsplatser. Studierna måste också vara så flexibla att de är anpassade efter individers skilda förutsättningar, erfarenheter och behov och ger möjlighet för varje individ att hitta sin lärväg och sin egen bildningsgång i ett livslångt lärande.

Nya deltagare och en ny generation ställer andra krav på vuxenlärandet. Inte minst inom det flexibla lärandet läggs resurser på att utveckla material och metoder för att överbrygga teknikhinder för den studerande samt fokuserar på stöd för deras

62

informationshämtande. Ovana vid teknikanvändning, kommunikation över nätet och självständigt informationshämtande gäller inte den nya generationen vuxenstuderande. De kan det redan.

Med ökade krav på kompetens och annan syn på kunskapsinhämtande och lärande har också bedömning av kunskap och kompetens diskuterats. Hur ska till exempel informella kunskaper som förvärvats i arbetet och livet värderas? Kan man få papper på det man kan, oavsett var eller hur man lärt sig?

Kunskapssamhällets snabba förändringstakt och en förändrad arbetsmarknad, arbetskraftsförsörjning och tillväxt ställer krav på återkommande lärande. Vi förväntas att kontinuerligt komplettera våra kunskaper och lära oss nya. Att åka på kurs är för dyrt för både arbetsgivare och arbetstagare och går kanske inte att kombinera med livet i övrigt. Ett livslångt lärande innebär att studierna kommer att bedrivas som fortbildning i arbetet och på fritiden, från både arbetet och hemmet.

Vuxenutbildning bör ses som ett verktyg för tillväxt, inte som en traditionell skolfråga, och ingå i kommunernas samordnande funktion för att effektivisera sammansättningen av tillväxtbefrämjande insatser.

Vuxnas lärande behöver inte längre vara lärarstyrd klassrumsundervisning utan individuellt och självstyrt och anknyta till vuxnas varierande erfarenheter och tidigare kunskap. Den skapande processen i ett socialt sammanhang och med egen produktion ses som en väg till lärande i stället för upprepning av tidigare känt vetande. Det sociala sammanhanget främjar också motivation, kritiskt tänkande och problemlösning.

Lärande i arbetsliv innebär en strävan att skapa förutsättningar för en kontinuerlig utveckling av både individ och verksamhet och att det ges möjlighet till lärande i det dagliga arbetet som innebär tid till reflexion och utrymme för kreativitet.

En ny situation på arbetsmarknaden kräver en ny modell av kunskapslyft med fokus på att generellt höja utbildningsnivån men framför allt ge vuxna yrkesverksamma människor förutsättningar till vidareutveckling och byte av yrkeskarriär mitt i livet.

Detta ställer också nya och stora krav på behovsinventering och samverkan kring utbildning.

63

Sammanfattning

Det är viktigt att myndigheter på den nationella nivån utvecklar former för samverkan för att underlätta kontakter med den regionala och lokala nivån.

Ur ett tillväxtperspektiv är huvudstrategin för att kunna tillgodose en långsiktig arbetskrafts och kompetensförsörjning, en fortsatt satsning på att utveckla tillgängligheten till lärande. Detta förutsätts i sin tur av en vidareutveckling av den lokala infrastrukturen för vuxnas lärande, vilken succesivt förmår att utveckla de tre grundläggande funktionerna; att tillhandahålla mötesplatser; att mäkla insatser för att möta ett brett behov av utbildning och kompetens; och att verka som motor för den fortsatta utvecklingen. Ansvaret för en sådan utveckling måste delas mellan alla parter; samhället-näringslivet-individen/medborgaren.

På samma sätt som indvividens behov av lärande och utveckling måste mötas utifrån individuella förutsättningar, måste näringslivets behov av utbildning och kompetens-utveckling mötas utifrån de förutsättningar som gäller för det enskilda företagets produktion. Det är viktigt att utgå ifrån ett målgruppsperspektiv. Lärandet måste vara flexibelt sett ur alla aspekter, och en väl utvecklad lokal infrastruktur för vuxnas lärande kan tillhandahålla de grundläggande förutsättningarna för att förverkliga tillgängligheten till lärande.

I strategigruppens gemensamma rapport föreslås att staten utvecklar en försöksverksamhet kring kompetensutveckling i några regioner.

64

STATENS FOLKHÄLSOINSTITUT

Kontaktperson: Ylva Arnhof

Folkhälsa och regionala utvecklingsprogram (RUP)

Slutrapport från Statens folkhälsoinstitut, tillika slutrapport från strategigruppen Främja hälsa och förebygga ohälsa

Avrapportering av ett regeringsuppdrag (N2004/2763/RUT; N2002/2055/RUT)

65

Innehållsförteckning

Sammanfattning _________________________________________66

Uppdraget ______________________________________________67

Folkhälsoinstitutet och strategigruppen Främja folkhälsa och

förebygga ohälsa _____________________________________67

Vad har folkhälsa och RUP med varandra att göra?___________68

Den nya folkhälsopolitiken ____________________________68

Folkhälsopolitiken genomförs inom flera politikområden __69

Hälsa och andra dimensioner av hållbar utveckling _______70

Folkhälsa och miljömässig hållbarhet ___________________71

Folkhälsa och ekonomisk hållbarhet ____________________73

Folkhälsans nyckelfunktioner på regional och lokal nivå_______75

Den regionala nivån __________________________________75

Regionala utvecklingscentra för folkhälsoarbetet__________77

På lokal nivå ________________________________________78

RUP-arbetet som pedagogisk process _______________________80

Hur får vi in ett folkhälsoperspektiv i RUP-arbetet?___________81

Stärkt lagstöd________________________________________81

Metoder för ett folkhälsoperspektiv i RUP _______________82

Analys av regionens förutsättningar_____________________82

Vägval i RUP-framtagningsprocessen –

Hälsokonsekvensbedömning ger vägledning ________85

Miljöbedömning – ett brett angreppssätt som inkluderar hälsa

______________________________________________86

Uppföljning av RUP __________________________________87

Resultat och slutsatser____________________________________87

Aktörer och arbetssätt i RUP-framtagningsprocessen ______87

Nationella aktörers medverkan och roll _________________88

Förslag till regeländring _______________________________88

Behov av kunskaps- och metodutveckling________________88

Bilaga 1_____________________________________________90

Bilaga 2___________________________________________ 102

66

Sammanfattning

Den här rapporten utgör slutrapport från såväl Statens folkhälsoinstitut (FHI) som strategigruppen Främja folkhälsa och förebygga ohälsa.

En förutsättning för att den nya folkhälsopolitiken, som fastställdes av riksdagen våren 2003, ska få vederbörligt genomslag på regional och lokal nivå är att folkhälsoperspektivet utgör en vital dimension i arbetet med regionala utvecklingsprogram, RUP. Genom att redan från början få med den kunskap om medborgarnas hälsa som tjänstemän från exempelvis läns-styrelsen, landstinget och kommunerna besitter kan folkhälsoperspektivet få genomslag genom hela den fortsatta processen.

Inför arbetet är det viktigt att skapa samsyn om innehållet i begreppet hållbar utveckling. De elva målområdena för folkhälsa är ännu inte lika välkända som miljökvalitetsmålen, vilka idag har en självklar plats i det svenska samhällssystemet. För den sociala dimensionen finns det många lärdomar att dra från hur den miljömässiga hållbarheten etablerats.

Den nationella ledningsgruppen för folkhälsofrågor bör vara en drivkraft för nationell samsyn över myndighetsgränser när det gäller regionala utvecklingsfrågor ur ett folkhälsoperspektiv.

I 2§ förordningen (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete bör de nationella målen för folkhälsa få samma status som de nationella målen för integration, jämställdhet och miljö.

Hälsokonsekvensbedömningar (HKB) bör vidareutvecklas för att bidra till en socialt hållbar utveckling på samma sätt som strategiska miljöbedömningar (MB) bidrar till en miljömässigt hållbar utveckling. Eftersom hållbar utveckling är själva målet med regionala utvecklings-program bör i förlängningen metoder för systematiska hållbarhetsbedömningar, som beaktar samtliga dimensioner av hållbar utveckling, diskuteras och utvecklas.

Institutet för framtidsstudier genomför på FHI:s uppdrag studier av folkhälsans betydelse för ekonomisk hållbarhet. Preliminära resultat antyder att hälsa snarare har en större betydelse för ekonomisk utveckling än tvärtom. Fortsatt kunskapsuppbyggnad om sambanden behövs.

67

Statens folkhälsoinstitut bör utveckla metoder för folkhälsointerventioner, för att stödja det praktiska arbetet med att förverkliga de mål och intentioner som lyfts fram i de regionala utvecklingsprogrammen.

Uppdraget I juni 2004 fick Statens folkhälsoinstitut, tillsammans med tolv andra myndigheter och med NUTEK som koordinator, i uppdrag att redovisa förslag till metoder som bidrar till att stärka myndigheternas arbete med de regionala utvecklingsprogrammen (regeringsbeslut nr II 15 den 10 juni 2004, N2004/2763/RUT). I uppdraget låg att särskilt belysa hur ett antal strategiska områden kan hanteras i arbetet med regionala utvecklingsprogram, däribland området ”främja folkhälsa och förebygga ohälsa”. Även de regionala utvecklingsprogrammens roll i regeringens arbete för en hållbar utveckling, liksom hur de strategiska områdena kan bidra till en hållbar regional utveckling omfattande såväl ekonomiska, sociala som ekologiska aspekter, skulle beskrivas. För varje strategiskt område tillsattes en arbets-grupp med representanter från intresserade myndigheter och pilotregioner och med en utsedd myndighet som sammankallande.

Folkhälsoinstitutet och strategigruppen Främja folkhälsa och förebygga ohälsa Statens folkhälsoinstitut (FHI) har genomfört sitt uppdrag dels i egen regi, dels som sammankallande för strategigruppen Främja hälsa och förebygga ohälsa. Det har inte funnits någon tydlig boskillnad mellan de två sammanhangen - strategigruppen kan liknas vid en aktiv referensgrupp för FHI:s fullgörande av uppdraget. I gruppen har deltagit representanter från såväl nationell som regional nivå enligt följande;

Gunvor Landqvist, Länsstyrelsen i Skåne

Anne-Christine Lundqvist, Region Skåne

Åsa Löfvenberg, Landstinget i Värmland

Marja-Leena Pilvesmaa, Riksantikvarieämbetet

Gudrun Vahlquist, Statens kulturråd (t.o.m. feb-2005)

Siv Junback, Statens kulturråd (fr.o.m. mars 2005)

Elisabet Aldenberg, Statens folkhälsoinstitut

Hans ten Berg, Statens folkhälsoinstitut (t.o.m. feb-2005)

Mats Bjurvald, Statens folkhälsoinstitut

Gudrun Eriksson, Statens folkhälsoinstitut

68

Syftet med FHI:s och gruppens arbete har varit att diskutera och finna metoder för hur folkhälsoperspektivet kan stärkas i arbetet med regionala utvecklingsprogram genom att

• Identifiera folkhälsoperspektivet i regional utveckling – behöver det stärkas?

• Synliggöra samband mellan hälsa och andra dimensioner av hållbar regional utveckling, framför allt hälsa som nödvändigt villkor för hållbar ekonomisk utveckling

• Identifiera nyckelfunktioner på regional nivå som kan vara ”bärare” av folkhälso-perspektivet i samband med att regionala utvecklingsprogram tas fram

• Metoder för ett folkhälsoperspektiv i regionala utvecklingsprogram.

Vad har folkhälsa och RUP med varandra att göra? Enligt regeringens strategi för en hållbar utveckling är det långsiktiga målet med regional utveckling väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Här ingår ekonomisk tillväxt, jämställdhet och välfärd, minskad miljö-påverkan samt god hälsa och livsmiljö5 – med andra ord en långsiktigt hållbar regional utveckling.

Den nya folkhälsopolitiken

Folkhälsoinstitutets arbete har tagit avstamp i den nya folkhälsopolitiken (Regeringens proposition Mål för folkhälsan. Prop. 2002/03:35), som antogs av riksdagen i april 2003. Det övergripande målet är att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Den nya folkhälsopolitiken är en följd av ett viktigt strategiskt vägval. I stället för att utgå från sjukdomar och hälsoproblem när mål skulle formuleras, valdes att fokusera hälsans bestämningsfaktorer – det vill säga faktorer i samhället och i människors levnadsförhållanden som bidrar till hälsa och ohälsa.6 Inkomst, arbete, boende och tillgång till service av olika slag såsom exempelvis affärer och transporter är bestämningsfaktorer för hälsa eftersom de tillsammans har betydelse för hälsa och välbefinnande.

I propositionen anges elva målområden som innehåller de bestämningsfaktorer som har störst betydelse för att skapa förutsättningar för en jämlik och jämställd hälsa.

5 Regeringskansliet. En svensk strategi för hållbar utveckling – ekonomisk, social och miljömässig. Regeringens skrivelse 2003/04:129.

6 Statens folkhälsoinstitut. Den nya folkhälsopolitiken. Nationella mål för folkhälsan. R 2004:20, 3:e reviderade upplagan.

69

Elva målområden för hälsa

1. Delaktighet och inflytande i samhället

2. Ekonomisk och social trygghet

3. Trygga och goda uppväxtvillkor

4. Ökad hälsa i arbetslivet

5. Sunda och säkra miljöer och produkter

6. En mer hälsofrämjande hälso- och sjukvård

7. Gott skydd mot smittspridning

8. Trygg och säker sexualitet och en god reproduktiv hälsa

9. Ökad fysisk aktivitet

10. Goda matvanor och säkra livsmedel

11. Minskat bruk av tobak och alkohol, ett samhälle fritt från narkotika och dopning samt

minskade skadeverkningar av överdrivet spelande.

De första sex målområdena handlar om de förhållanden i samhället och vår omgivning som skapar våra livsvillkor, dvs. strukturella faktorer. De sista fem målen rör levnadsvanor som individen själv påverkar mer direkt, men där de strukturella faktorerna ofta spelar en stor roll.

Folkhälsopolitiken genomförs inom flera politikområden

Fördelen med att utgå från bestämningsfaktorer i stället för hälsoutfall är att de ger vägledning för politiska beslut om olika typer av samhällsinsatser. Att utgå från hälsans bestämnings-faktorer placerar huvuddelen av folkhälsoarbetet utanför sjukvårdens kompetensområde. För att påverka arbetslöshet, social trygghet, den fysiska miljön eller alkoholvanor är det politiska beslut på lokal och regional nivå som har störst inverkan. Det innebär att ansvaret för folk-hälsoarbetet vilar på aktörer inom olika sektorer och på olika nivåer i samhället.7 Det innebär också att de val av inriktning för den regionala utvecklingen som görs i det regionala utvecklingsprogrammet har betydelse för viktiga bestämningsfaktorer för hälsa och därmed för hälsoutvecklingen i regionen.

7 Socialdepartementet. Mål för folkhälsan. Artikeln senast uppdaterad 15 oktober 2004. http://www.regeringen.se/sb/d/2531.

70

Hälsa och andra dimensioner av hållbar utveckling

I regeringens strategi för hållbar utveckling anges att en god hälsa är framtidens viktigaste resurs. Höga ohälso- och sjuktal, liksom sociala och könsrelaterade skillnader i hälsa är ett grundläggande hot mot hållbar utveckling. De målområden inom folkhälsopolitiken som anges vara särskilt angelägna för den närmaste framtiden är ökad delaktighet och inflytande i samhället, ekonomisk och social trygghet, trygga och goda uppväxtvillkor, ökad hälsa i arbetslivet samt minskat bruk av tobak och alkohol, sunda matvaror och fysisk aktivitet och ett gott smittskydd. 8

De elva målområdena inom folkhälsopolitiken utgör nödvändiga inslag för en socialt hållbar utveckling på samma sätt som de 15 miljömålen anger en miljömässigt hållbar utveckling. De sju nationella kulturpolitiska målen liksom kulturmiljömålen utgör inslag i såväl den sociala som miljömässiga hållbarheten (fig. 1). I regeringens strategi för hållbar utveckling framhålls att ekonomisk tillväxt, bra miljö och en god folkhälsa är ömsesidigt beroende av varandra. Med andra ord finns synergier mellan målområden för folkhälsa, kulturpolitiska mål och miljömål, vilka i sin tur har betydelse för den ekonomiska utvecklingen och tvärtom.


71

Figur 1. Hållbar utveckling, folkhälsomål och miljömål. Samband mellan målområden för folkhälsan, kulturpolitiska och nationella kulturmiljömål samt miljökvalitetsmål och hållbar utveckling.

Folkhälsa och miljömässig hållbarhet

Det finns uppenbara synergier mellan miljökvalitetsmål och målområden för folkhälsa. Genom att uppnå miljökvalitetsmålen skapas förutsättningar för en god hälsa, och genom hälsosamma val gynnas miljön. Exempelvis har det underlag till handlingsplan för goda matvanor och ökad fysisk aktivitet, som Statens folkhälsoinstitut och Livsmedelsverket lämnat till regeringen utformats för att bidra till en positiv utveckling när det gäller alla tre hållbarhetsdimensionerna. 9

Natur- och kulturmiljövård, friluftsliv, fysisk aktivitet och hälsa hör nära samman. Friluftsliv innebär upplevelser och njutning och handlar om ett slags ”konsumtion” som ökar befolkningens välfärd och välbefinnande och som samtidigt stimulerar till ökad miljömedvetenhet. Naturen liksom kulturlandskapet har också en stor betydelse för den psykiska hälsan och sätter igång kreativa processer.

Kultur- och naturlandskap med rika historiska spår och en stor

9 Insatser och motiv – Underlag till handlingsplan för goda matvanor och ökad fysisk aktivitet. Statens folkhälsoinstitut, 2005.

72

biologisk mångfald är en arena för människor från olika generationer och kulturer att mötas och samverka kring. Detta i sin tur bidrar till människors känsla av samhörighet och rumsliga och tidsmässiga sammanhang och kan i förlängningen antas ha positiv inverkan på hälsan. Särskilt viktigt är att frågor om tillgänglighet till och kunskap om natur- och kulturmiljöer prioriteras även i det regionala utvecklingsarbetet.

Miljömålen har betydelse för människors hälsa både genom att ange gränsvärden för skadliga exponeringar av exempelvis buller och avgaser och genom att säkerställa goda livsmiljöer för såväl barn som vuxna. Med andra ord finns såväl ett hälsoskyddsperspektiv, som ett hälsofrämjande perspektiv i miljömålen. Miljökvalitetsmålet god bebyggd miljö har bäring på flera målområden för folkhälsa såsom delaktighet och inflytande i samhället, social trygghet, trygga och goda uppväxtvillkor, sunda och säkra miljöer och produkter liksom ökad fysisk aktivitet. En fysisk planering som skapar tillgänglighet är en förutsättning för delaktighet och inflytande genom att exempelvis avståndet till kulturutbud, föreningslokaler service, kulturmiljöer och grönområden inte är alltför långt, att lokaler och bostäder är tillgängliga för såväl äldre som för personer med funktionshinder. En fysisk planering som skapar trygghet i närmiljön och som uppfyller krav på säkerhet, är också en förutsättning för att människor ska våga röra sig fritt och att föräldrar ska våga ge barnen den rörelsefrihet som de behöver för sin utveckling. Genom att skapa förutsättningar för ökad fysisk aktivitet såsom cykel- och gångvägar, möjlighet för skolbarn att på egen hand ta sig till skola mm, uppnås även mål om minskade luftföroreningar och bullernivåer.

I sammanhanget bör också landsbygdsperspektivet lyftas fram. Drygt två miljoner av landets invånare bor på landsbygden (inklusive glesbygd). En fysisk planering för god tillgänglighet innebär en särskild utmaning på landsbygden, där den glesa befolkningsstrukturen skapar långa avstånd, vilket ytterligare försvårar tillgängligheten för de grupper som redan har begränsad rörelsefrihet såsom äldre, funktionshindrade och barn.

En bebyggelsemiljö som bidrar till ökad hälsa och minskad miljöpåverkan kan även bidra till minskade samhällsekonomiska kostnader. Dels kan fysisk aktivitet ersätta och komplettera en del av läkemedelsbehandlingen vid t.ex. sömnbesvär och viktreducering, dels kan fysisk aktivitet förebygga många folksjukdomar. Därmed minskas kostnaderna för sjukskrivningar och produktionsbortfall. Ökad fysisk aktivitet kan även bidra till minskade kostnader för hushållen om resor med bil eller kollektivtrafik ersätts med cykling eller promenader. Minskade resor med fordon bidrar i sin tur till minskade miljöstörningar och de kostnader som de orsakar.

73

Genom hälsosamma livsmedelsval kan vi också bidra till en bättre miljö. Alla led i livsmedelskedjan påverkar miljön. Mycket av miljöeffekterna kan hänföras till energianvändning, som i sin tur orsakar utsläpp som ger klimatpåverkan och bidrar till försurning, övergödning och luftföroreningar som är skadliga för hälsan. Genom att välja ”energisnåla” livsmedel såsom att ersätta en del av köttet med vegetabiliska proteiner, välja frilandsodlade grönsaker, äta säsongsanpassat och ta hänsyn till på vilket sätt och hur långt maten har transporterats, kan miljöpåverkan minskas.

Folkhälsa och ekonomisk hållbarhet

Synergier mellan folkhälsa och ekonomisk utveckling, dvs. frågan om folkhälsoarbetet bidrar till att förstärka Sveriges och de svenska regionernas ekonomiska tillväxt, har uppmärksammats på senare år. Ett sätt att resonera kring detta är med utgångspunkt i ekonomisk teori. Samhällsekonomin består av en utbudssida som antas vara avgörande för långsiktig ekonomisk tillväxt och en efterfrågesida som i första hand anses bestämma kortsiktig ekonomisk tillväxt. Med utbud avses produktionen av varor och tjänster, vilket in sin tur är en produkt av teknologi, arbetskraft och kapital. Folkhälsan har betydelse både för arbetskraften och det s.k. mänskliga kapitalet. Med detta avses de fysiska och psykiska färdigheter som bidrar till produktionen och som förvärvas genom investeringar i utbildning, träning, hälsovård etc. Utifrån detta resonemang kan flera argument för folkhälsa lyftas fram. Historiskt har argumenten varit att en befolkningstillväxt baserad på god hälsa och låg dödlighet gör ett land militärt starkare och att en god hälsa också är ett medel att bekämpa fattigdom. I vårt moderna samhälle är argumenten i stället att bättre folkhälsa (främst i den arbetsföra befolkningen) ökar produktiviteten, att mindre resurser går åt till att vårda andra, att en god folkhälsa skapar starkare incitament till utbildning, därför att individen kan förvänta sig att njuta frukterna av utbildningen under en längre period. En god hälsa underlättar också inlärningen. Längre livslängd leder också till ökat sparande inför ålderdomen, vilket i sin tur skapar utrymme för investeringar.

Den samlade efterfrågan handlar om individers, familjers, företags och offentliga institutioners konsumtion och investeringar, vilket också bestäms av hälsonivån i samhället.

Det finns med andra ord flera skäl som talar för att folkhälsan har betydelse för och kan bidra till den ekonomiska tillväxten. Antalet studier som undersöker detta samband är dock få i utvecklade länder; och ännu färre i ett svenskt regionalt perspektiv av idag. FHI:s ökade engagemang i regionala utvecklingsfrågor har tydliggjort behovet av

74

ökad kunskap inom området. Därför har ett forskningssamarbete inletts med Institutet för framtidsstudier. Preliminära resultat från dessa studier visar att det finns ett starkt samband mellan en god hälsa och en god ekonomisk utveckling. Den intressanta följdfrågan är i vilken riktning detta samband går – är det ekonomisk tillväxt som bidrar till en god hälsoutveckling eller är det en god hälsoutveckling som leder till ekonomisk tillväxt? Kanske överraskande för några tyder resultaten på att hälsa snarare har en större betydelse för ekonomisk utveckling än.tvärtom10 11. Studierna beräknas publiceras under hösten 2005. Fortsatt forskning inom området planeras.

En stark hypotes är att en god livsmiljö, dvs. en miljö som uppfyller såväl miljökvalitetsmål som folkhälsomål, bidrar till en positiv hälsoutveckling, vilket i sin tur bidrar till ekonomisk utveckling, som möjliggör insatser för en förbättrad livsmiljö, och så vidare (fig. 2). Även om alla tre dimensionerna är viktiga för hållbar utveckling så har den ekonomiska dimensionen ett försprång i diskussioner om regional utveckling, eftersom den ofta ses som en förutsättning för en hållbar utveckling avseende övriga dimensioner. Vi vill därför inspirera till en bredare diskussion där man vänder på resonemanget: att satsa på en god livsmiljö och god natur- och kulturmiljö bidrar i hög grad även till ekonomisk utveckling.

10 Seminarium vid Statens folkhälsoinstitut 2005-06-17. Eva Andersson och Mats Johansson. Institutet för framtidsstudier.

11 Andersson Eva. Health, impaired health and regional economic development – a study of Swedish municipalities. Paper presented at the Swedish National Institute of Public Health June 17, 2005, Institute for Future Studies,.

75

Figur 2. Principiell bild över sambanden mellan livsmiljö, hälsoutveckling och ekonmisk utveckling.

Folkhälsans nyckelfunktioner på central, regional och lokal nivå

Den nya folkhälsopolitiken innebär en ”mainstreaming” av folkhälsoarbetet, där betydligt fler aktörer än tidigare tilldelats ett ansvar för folkhälsoaspekterna inom sina respektive ansvarsområden. Inom Statens folkhälsoinstitut pågår ett omfattande utvecklingsarbete för att implementera den nya politiken på såväl central som regional och lokal nivå. FHI har enligt sin instruktion och regleringsbrev bl.a. uppdraget att stödja utvecklingen av folkhälsoarbetet på lokal och regional nivå och att utveckla ett sådant stöd framför allt till kommuner och landsting. FHI har dock inte någon regional organisation, utan är i dessa avseenden ett renodlat centralt kunskapscentrum (vissa tillsynsuppgifter utförs dock i nära samarbete med läns-styrelserna). För att folkhälsopolitiken ska få genomslag fullt ut behöver således regionala och lokala aktörer engageras.

Den centrala nivån

Propositionen Mål för folkhälsan (prop. 2002/03:35) anger i likhet med propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop.200/01:130) att varje statlig myndighet ha ett ansvar för frågor inom det egna politik- och verksamhetsområdet. Det övergripande

76

målet med folkhälsopolitiken innebär att de myndigheter som har uppgifter eller verksamhet som direkt påverkar folkhälsan också ska arbeta aktivt för att den egna verksamheten bidrar till en positiv hälsoutveckling. Enligt Förordning om regionalt utvecklingsarbete (SFS 2003:595) ska utvecklingsprogrammet utarbetas i samråd med berörda statliga myndigheter. Statens folkhälsoinstitut och strategigruppen menar att det i en ev. fortsättning av detta uppdrag finns anledning att tydliggöra att kretsen av berörda statliga myndigheter som verkar inom den sociala dimensionen av hållbar utveckling även inkluderar Arbetsmiljöverket och Integrationsverket, enligt flera i strategigruppen även Socialstyrelsen. Dessa myndigheter ingår även i den nationella ledningsgruppen för folkhälsofrågor, som inrättats på Social-departementet under ledning av folkhälso- och socialtjänstministern. Nationella ledningsgruppen för folkhälsofrågor

Inrättandet av en nationell ledningsgrupp för folkhälsofrågor är ett steg i processen att inte-grera folkhälsoaspekterna i andra politikområden. Ledningsgruppens uppgift är att verka för en samordning på nationell, regional och lokal nivå för att nå det av riksdagen beslutade övergripande nationella folkhälsomålet. Ledningsgruppen följer och stämmer fortlöpande av statliga och andra offentliga aktörers insatser samt stimulerar och stödjer en lokal och regional samordning av folkhälsoarbetet. I sammanhanget kan nämnas att regionala utvecklingsfrågor är ett av de teman som diskuteras i denna grupp.

Den regionala nivån

Av tradition har landstingen och särskilt de samhällsmedicinska enheterna spelat och spelar en central roll för folkhälsoarbetet på regional nivå. Den verksamhet som bedrivits har inte sett likadan ut över hela landet, skillnaderna i förutsättningar, resurser och vägval har varit betydande. Under de senare åren kan en viss nedrustning av de samhällsmedicinska resurserna noteras på några håll i landet. Ledarforum, ett nationellt nätverk för chefer eller motsv. vid folkhälsoenheter/samhällsmedicinska enheter inom kommuner, landsting och regioner, har nyligen lagt fram tankar om möjliga framtida scenarier för det regionala arbetet med folkhälsa12. Man konstaterar att folkhälsofrågorna är en av många dimensioner som finns med i diskussionerna om den framtida regionala och lokala samhällsorganisationen.

12 Sammanfattande rapport: Uppdrag och funktioner i det regionala arbetet med folkhälsa

Sven-Eric Bergman, Ulla Dahlbäck, Ledarforum 2005

77

Även om landstingen haft och fortfarande har en nyckelfunktion inom folkhälsoområdet genom sin samhällsmedicinska kompetens, så har nya yrkesgrupper blivit viktiga för att realisera folkhälsopolitikens intentioner.

Som tidigare framhållits genomförs folkhälsoarbetet framför allt utanför sjukvårdens kompetensområde genom insatser på lokal och regional nivå. Den nya folkhälsopolitiken har inne-burit att aktörer inom verksamhetsområden som tidigare inte förknippats med – eller för-knippat sig själva med – folkhälsa har fått en tydligare folkhälsoroll, exempelvis verksamma inom områden såsom arbetsmarknad, utbildning, fysisk samhällsplanering och bostads-försörjning etc. Härigenom har länsstyrelserna, som regionala företrädare för den nationella nivån, fått ett betydligt bredare uppdrag för dessa frågor än tidigare. Att föra in ett vidgat folkhälsoperspektiv i länsstyrelsernas arbete med olika typer av samhällsplanering, utvecklingsprojekt, tillsyn etc. är en viktig arbetsuppgift. FHI har i det senaste regleringsbrevet uppdragits att utveckla samarbetet med ett antal länsstyrelser, däribland länsstyrelserna från RUP-uppdragets pilotregioner. Även andra statliga myndigheter som agerar gentemot och tillsammans med regionala företrädare av skilda slag har i princip samma förväntningar om folkhälsomässiga hänsynstaganden på sig. Hos dessa ”nya” aktörer finns givetvis ett stort behov av att utveckla sin folkhälsokompetens.

Framväxten av regionala samverkansorgan med ansvar för vissa regionala utvecklingsfrågor visar på ett ökat engagemang i landsting och kommuner för regional utveckling, som läns-styrelserna tidigare ansvarade för. Det innebär att det på många håll i landet är samma organisation som arbetar med folkhälsofrågor som med regionala utvecklingsfrågor. Detta kan i sin tur skapa en möjlighet till en tydligare koppling mellan folkhälsofrågorna och regionala utvecklingsfrågor och samhällsutveckling i stort. Det bör dock poängteras att det inte är en självklarhet att folkhälsofrågorna får ett tydligt genomslag i frågor rörande regional utveckling när samverkansorgan tar över ansvaret. Traditionella yrkesroller och rollfördelningar inom organisationerna gör att folkhälsans nyckelfunktioner inte alltid finns med i de grupper som driver arbetet med regionala utvecklingsprogram. I detta sammanhang kan nämnas att regionala utvecklingsfrågor inte finns med bland de arbetsuppgifter som de samhälls-medicinska funktionerna inom landstingen i dagsläget beskriver.

Regionala utvecklingscentra för folkhälsoarbetet

I såväl Nationella folkhälsokommitténs slutbetänkande Hälsa på lika villkor – nationella mål för folkhälsan (SOU 2000:91), som i Alkoholinförselutredningens betänkande Gränslös utmaning -

78

alkoholpolitik i ny tid (SOU 2005:25), föreslås att ett antal regionala centra ska inrättas. Folkhälsoinstitutet menar att synpunkterna i Alkoholinförselutredningen och Nationella folkhälsokommitténs förslag om regionala utvecklingscentra bör kunna kombineras till statliga regionala folkhälsocentra i regi av FHI samt att samverkansparter för dessa centra i första hand bör vara kommuner, landsting, universitet och högskolor samt därtill länsstyrelser, näringslivet och olika frivilligorganisationer. Arbetet bör bl.a. utgå från kunskap om de folkhälsoproblem som finns i respektive centrums geografiska område.

Om sådana centra blir verklighet kommer de i kraft av sina fördjupade kunskaper om hälso-läget i regionen att kunna bli starka folkhälsoaktörer i diskussioner om den regionala utvecklingen, under förutsättning att de lyckas bygga upp en bred samverkan med såväl näringsliv som kommuner, landsting och universitet i regionen.

På lokal nivå

Inom kommunerna har folkhälsoplanerare och folkhälsoråd nyckelfunktioner. Folkhälso-planeraren är placerad i kommunledningen eller i en förvaltning och samfinansieras i många fall av kommunen och landstinget. Folkhälsoråden utgör en tvärsektoriell samverkansform med bred sammansättning, som organisatoriskt är kopplade till kommunstyrelsen alternativt en kommunal nämnd. Tjänstemän från kommunal nämnd/förvaltning samt politiker från kommunstyrelsen är representerade i de flesta folkhälsoråden, liksom politiker från kommunala nämnder, representanter från primärvården samt tjänstemän och politiker från landstinget. Folkhälsorådens breda kunskap om lokala och regionala förutsättningar bör tas tillvara i RUP-arbetet.

I detta sammanhang bör också representanter för kultur- och kulturmiljöområdet lyftas fram. Det kan t.ex. handla om att förtydliga eventuella kopplingar mellan ett framgångsrikt folk-hälsoarbete och ett rikt kulturutbud, möjligheter till eget skapande samt tillgänglighet till kulturmiljöer i samband med friluftsliv och en aktiv fritid.

En stor del av det dagliga folkhälsoarbetet utförs av kommunerna. Det handlar om insatser inom skola och barnomsorg, äldreomsorg, samhällsplanering, gatu- och parkförvaltning etc. I exempelvis Falu kommun har en inventering genomförts för att tydliggöra vilka insatser som de olika förvaltningarna gör inom varje målområdena för folkhälsa. Det första steget har inneburit att förvaltningschefer identifierat inom vilka målområden insatser görs. Detta första steg har medfört nya insikter om den egna verksamhetens ansvar för att uppnå folkhälso-politikens mål. Genom att ange insatser i en matris

79

åskådliggörs kommunernas arbete på ett mycket pedagogiskt sätt (fig.3).13

1. Delaktighet och

inflytande

2. Ekonom

isk och social trygghet

3. Trygga och goda

uppväxtvillkor

4.Ökad

hälsaiarbetslivet

5. Sunda och säkra miljöer

och produkter

6. Hälsofräm

jande hälso- och

sjukvård

7. Gott skydd m

ot sm

ittspridning

8. Trygg och säker

sexualitet

9Ö

kadfysisk

aktivitet

10. Goda m

atvanor och säkra

livsmedel

11. Minskat bruk av

lkh

lb

k

Tillväxt/Regional utveckling/näringsliv

Kultur/fritid

Miljö/hälsa

Samhällsbyggnad

Skola/barnomsorg

Socialtjänst

Äldre/sjukvård

Personalutveckling/

Arbetsmiljö

Etc.

Figur 3. Matris som underlag för inventering av kommunens folkhälsoarbete (exempel från Falu kommun)

13 Källa: Gabriella Nyhäll, Falu kommun 2005-06-21.

80

RUP-arbetet skapar nya förutsättningar för praktiskt arbete Diskussionerna även vid de avslutande regionala mötena tyder på att det fortfarande finns olika bilder av hur RUP bidrar till regional utveckling. Ibland ligger tonvikten på RUP som en ”kravlista” riktad till den nationella nivån. Då är själva slutprodukten viktigast med de motiveringar och argument som tas upp. Ett annat synsätt är att det är själva framtagningspro-cessen som bidrar till den regionala utvecklingen och då är slutprodukten underordnad.

I diskussionerna används ”RUP” och ”RUP-systemet” med lite olika innebörd. Ibland åsyftas slutprodukten i form av RUP-rapporten, ibland åsyftas själva framtagningsprocessen av rapporten eller så menar man regional utveckling i stort. Denna glidning i vad begreppet ”RUP” står för skapar ibland otydlighet i diskussionerna.

Folkhälsoinstitutet och strategigruppen vill framhålla själva RUP-framtagningsprocessen som en pedagogisk process i sig, vilket kan illustreras av en spontan kommentar från en representant från en av pilotregionerna: ”Egentligen är RUP-arbetet ett enda stort grupparbete”. Slutprodukten kan ses som ett kvitto på den process som ägt rum – ”så här långt kom vi denna gång”, men har som ”utvecklingskraft” ett begränsat värde. Om man ser RUP-framtagnings-processen som en pedagogisk process är det avgörande att alla aktörer som fortsättningsvis kommer att förverkliga RUP-en inom ramen för sina respektive uppdrag deltar aktivt. Deltagande medför en känsla av ansvar och ägande av slutprodukten, vilket också ökar sannolik-heten att de insatser som föreslagits också omsätts i det praktiska arbetet. Deltagande innebär också möjlighet att lära känna varandra över de vardagliga sektorsgränserna, vilket ökar sannolikheten för fortsatt samarbete. Till yttermera visso är delaktighet och inflytande i sig tydliga bestämningsfaktorer för hälsa.

Såsom tidigare belysts när det gäller folkhälsofrågornas plats inom regional utveckling i allmänhet och i framtagning av regionala utvecklingsprogram i synnerhet, har folkhälsoområdets traditionella nyckelfunktioner hittills inte haft en självklar roll. Samtidigt har de aktörer som av tradition är självklara i RUP-sammanhang fått en tydligare folkhälsoroll, vilket ställer nya krav på kunskap om vad detta innebär för den egna yrkesutövningen. Framtagningen av ett regionalt utvecklingsprogram utgör ett utmärkt tillfälle för lärande genom att ge aktörer inom såväl folkhälsoområdet som andra kompetensområden tillfälle att diskutera hur insatser inom olika sektorer påverkar människors hälsa. Hälsokonsekvensbedömning (HKB) utgör ett verktyg för att systematiskt belysa hälsokonsekvenser av de vägval som görs i RUP-framtagnings-processen. HKB utvecklas vidare nedan.

81

Hur får vi in ett folkhälsoperspektiv i RUP-arbetet? Ovan har vi tydliggjort folkhälsans roll i RUP-sammanhang liksom beskrivit folkhälsoområdets lokala och regionala struktur. Vi har också redogjort för folkhälsopolitiken och dess breda syn på hälsa och de samhällsförhållanden som påverkar den. Utifrån denna redogörelse står det klart att den nationella folkhälsopolitiken med dess elva målområden utgör ett nödvändigt inslag i en socialt hållbar utveckling på såväl nationell, regional som lokal nivå. Vi har också visat att folkhälsan skapar synergier mellan samtliga tre dimensioner av hållbar utveckling. Eftersom uppdragets övergripande syfte är att utveckla metoder och arbetsformer för att stärka arbetet med regionala utvecklingsprogram, infinner sig frågan om ändamålsenliga metoder för att få in folkhälsoperspektivet i arbetet med regionala utvecklingsprogram.

Stärkt lagstöd

Generellt kan sägas att utvecklingen av folkhälsopolitiken har många likheter med utvecklingen av miljöpolitiken. Bägge baseras på en mainstreaming-filosofi, bägge står för en stor del av var sin dimension i begreppet hållbar utveckling, de femton miljökvalitetsmålen motsvaras av folkhälsans elva målområden etc. Miljöpolitiken har dock funnits längre och är än så länge mer väletablerad i praktiken. Likheterna är dock så stora att folkhälsan kan repliera på erfarenheterna från miljösidan i mycket stor utsträckning. En stor skillnad är dock att det finns lagstöd för vissa inslag i miljöpolitiken, något som än så länge saknas inom folkhälso-politiken.

I förordningen (SFS 2003:595) om regionalt utvecklingsarbete sägs bl.a. att länsstyrelserna ”… ska beakta de nationella målen för integration, jämställdhet och miljö för att säkerställa en hållbar regional utveckling”. Målområdena för folkhälsa, vilka antagits av riksdagen våren 2003, anges däremot inte i förordningen. Detta trots att den nationella strategin för hållbar utveckling lyfter fram folkhälsan som framtidens viktigaste resurs.14 De elva målområdena för folkhälsa utgör även i sig nödvändiga inslag för en socialt hållbar utveckling. Lagstöd garanterar naturligtvis inte att frågorna får tillbörligt genomslag, men det skapar legitimitet och ger en tydlig signal att folkhälsoaktörer har en självklar plats i RUP-arbetet.


82

Metoder för ett folkhälsoperspektiv i RUP

Följande figur illustrerar metoder/verktyg för att inkludera ett folkhälsoperspektiv i olika faser av RUP-framtagningsprocessen.

Figur 4. Metoder för ett folkhälsoperspektiv i olika faser av RUP-framtagningsprocessen.

Analys av regionens förutsättningar

Ett första steg i arbetet med att ta fram ett regionalt utvecklingsprogram är analys av regionens förutsättningar. Här diskuteras regionens styrkor och svagheter samt identifieras hot och möjligheter för regionens utveckling (se exempelvis Regionalt utvecklingsprogram för Skåne, 2004). Syftet med RUP är att skapa en hållbar regional utveckling utifrån regionernas specifika förutsättningar. Dessa förutsättningar gäller även bestämningsfaktorer för hälsa. Inför framtagning av en RUP bör de bestämningsfaktorer för hälsa som är särskilt viktiga i regionen belysas. I vissa regioner kan alkoholen vara en bestämningsfaktor av särskilt stor betydelse och i andra regioner är kanske arbetslösheten den viktigaste frågan. Olika bestämnings-faktorer interagerar och påverkar varandra. Exempelvis kan hög arbetslöshet leda till en ökad alkoholkonsumtion, medan goda sociala nätverk kan fungera som en buffert för stress och därmed öka möjligheterna till en god hälsa. I analysen bör både negativa och positiva bestämningsfaktorer för hälsa belysas så att det negativa kan undvikas och det positiva tas tillvara och utvecklas ytterligare genom mål och insatser i RUP-en.

83

För att få kunskap om levnadsförhållanden och hälsoläget hos regionens olika invånargrupper är lokal och regional statistik en viktig kunskapskälla exempelvis från lokala folkhälsoenkäter eller andra datainsamlingar. Som tidigare nämnts har landstingen vanligtvis en samhällsmedicinsk stödfunktion för folkhälsoarbetet inom landstinget och i länet, i första hand för epidemiologisk bevakning, folkhälsorapportering och kunskapsstöd. En viktig uppgift för samhällsmedicin är att följa upp befolkningens hälsoutveckling. De flesta landsting gör med några års mellanrum befolkningsenkäter och sammanställer folkhälsorapporter som beskriver levnadsvillkor och hälsoutveckling i länet. Rapporterna ger stöd för analys både inom landstingen och i länets kommuner. I figur 5 visas ett exempel från Malmö kommun hur lokal statistik kan presenteras som underlag för en analys av levnadsförhållanden och hälsoläget. På uppdrag av ledningen i Region Skåne har Socialmedicinska enheten tagit fram kommunprofiler, s.k. spindeldiagram, som stöd för folkhälsoarbetet på lokal nivå. Diagrammen ger en överskådlig bild av hur befolkningen (kvinnor/flickor respektive män/pojkar) i en kommun ligger till i förhållande till medelvärdet i regionen. Diagrammen bygger bland annat på en folkhälsoenkät till ett slumpmässigt urval av skåningar i respektive kommun. Enligt uppgift har folkhälsoråd och folkhälsosamordnare/motsv. god nytta av spindeldiagrammen i sin planering.

84

112106 111

92

123130

122140

146

133

41

84

90

165

95

141

113108

8494128

99140

140

124

100

11887

125

138 120119

97 92

97

106

100

102

100

0

50

100

150

200

250

Ejrö stande Ej med i fö rening / studiecirkel

Svagt so cia lt nätverkEj eftergymnasial utbildning

Ej fö rvärvsarbetande

A rbetssö kande

Låginko msttagare

A nmälda bro tt

Osäker i bo stadso mrådet

Låg t illit

R ö kande blivande mö drar

Låg fö delsevikt

Inskrivna barn per årsarbetare i ko mmunal fö rsko la

R ö kning åk 9

Snusning åk 9

H ö gt alko ho lintag åk 9

A nvänt narko t ika åk 9

( D ålig självskattad hälsa åk 9

Skado r , 0 - 17 årT o nårsabo rter

F ö rt idspensio närer

A rbetsskado r

Svagt stö d f rån ö vero rdnadeSpänt arbete

B uller från traf ik

Övervikt iga

Salmo nella infekt io ner

D aglig rö kning

M edelhö gt - hö gt alko ho lintag

D ö dlighet i lungcancer

A lko ho lrelaterad dö dlighet

A bo rter , 20 - 44 år

Skado r, 75+

D ålig självskattad hälsa

P sykisk o hälsa

Ohälso ta l

H järt infarkter

F ö r t idig dö d

Ej behö riga t ill gymnasiesko lan

Låg fys isk akt ivite t

Målområden 1 och 2:Delaktighet och inflytandsamhället, ekonomisk osocial trygghet

Målområde 3:Trygga och goda uppväxtvillkor

Målområde 4:Ökad hälsa i arbetslivet

Målområden 5, 7 och 8:Sunda och säkra miljöer, gott skydd mot smittspridning, trygg och säker sexualitet

Målområden 9, 10 och 11:Ökad fysisk aktivitet, goda matvanor, minskat bruk av tobak och alkohol

HälsoutfallMalmö kommun - kvinnor och flickor

Figur 5. Spindeldiagram över bestämningsfaktorer och hälsoutfall för kvinnor och flickor i Malmö kommun, framtaget av den socialmedicinska enheten i Region Skåne. Ju närmare centrum av figuren, desto bättre förhållanden. Ringen visar medelvärdet i regionen som helhet.

För att kunna identifiera de befolkningsgrupper som är särskilt utsatta ur hälsosynpunkt bör statistiken analyseras utifrån såväl sociala som geografiska indelningsgrunder. I folkhälso-propositionen (Prop. 2002/03:35) anges att barns, ungdomars, äldres och invandrares förutsättningar att på lika villkor utveckla och bibehålla en så god hälsa som möjligt särskilt bör uppmärksammas. Men det kan också finnas andra grupper som är särskilt utsatta i just en specifik region. Att från början identifiera de grupper som är särskilt viktiga att beakta borgar för att de mål och åtgärder som tas fram i RUP fyller de behov som dessa grupper har. På så sätt kan ett jämlikhetsperspektiv byggas in i den regionala utvecklingen.

Även Statens folkhälsoinstitut kan tillhandahålla värdefull statistik avseende viktiga bestämningsfaktorer för hälsa i regionen. Till de bestämningsfaktorer för hälsa som tagits fram inom varje målområde finns ett antal indikatorer för att möjliggöra uppföljning. I många fall går indikatorerna att bryta ner även på lokal nivå (se bilaga 2).

85

Statistik kan hämtas på Folkhälsoinstitutets webbtjänst Kommunala basfakta, www.fhi.se.

Vägval i RUP-framtagningsprocessen – Hälsokonsekvensbedömning ger vägledning

I den mån nationell politik och dess olika målformuleringar inte regionaliserats i annan ordning bör detta vara ett naturligt inslag tidigt i processen; det gäller den nationella folkhälso-politiken och dess målstruktur i lika hög grad som andra politikområden. Härvid hanteras målkonflikter och behov av prioriteringar såväl inom folkhälsoområdet som mellan politik-områden.

Till målformuleringar i RUPen är det viktigt att foga konsekvensbeskrivningar – detta har framförts vid regionala möten med pilotregionerna. Inom FHI och med strategigruppens stöd har utvecklats ett förslag på hälsokonsekvensbedömning (HKB) som en metod för att få med folkhälsoperspektivet i RUP-framtagningsprocessen. Det övergripande syftet med en hälsokonsekvensbedömning är att ge planerare och beslutsfattare kunskap om de samlade hälso-effekterna av ett beslut. Det kan gälla beslut om projekt, planer, program, verksamheter eller förslag till enstaka åtgärder. En HKB ska bidra till en förbättring av beslutsunderlaget och också kunna användas för att påverka besluten till förmån för hälsan.15

Syftet med HKB i RUP-framtagningsprocessen är att på ett systematiskt sätt få med folk-hälsofrågorna genom hela processen, från den första analysen av regionens förutsättningar till de slutliga formuleringarna i termer av mål och åtgärder. Det handlar med andra ord om att ge folkhälsopolitiken genomslag på regional nivå. En HKB-metodik anpassad för RUP-processen ska vara kreativ, konstruktiv och bidra till en socialt hållbar regional utveckling. Som nämnts är utgångspunkten för HKB ofta ett förslag till beslut. I RUP-framtagnings-processen är det inte ändamålsenligt att göra HKB när hela processen genomförts och det regionala utvecklingsprogrammet är färdigformulerat. I det skedet har så mycket ”investerats” i de mål och åtgärder som föreslås, att det i praktiken är omöjligt att genomföra förändringar.

De bestämningsfaktorer för hälsa som finns inom varje målområde ger vägledning för hälsokonsekvensbedömningen. Hälsokonsekvensbedömningen underlättas av att använda

15 Statens folkhälsoinstitut. Hälsokonsekvensbedömningar för social och miljömässig hållbarhet. En generell beskrivning av hur man går tillväga. Utkast 2005-03-21.

86

bestämningsfaktorer som ”utfall” i bedömningen av de insatser som föreslås i utvecklingsprogrammet. På så sätt behöver inte hela orsakskedjan mellan en föreslagen insats och ett hälsoutfall klargöras, utan endast vilka bestämningsfaktorer för hälsa som den föreslagna insatsen kan komma att påverka och om denna påverkan är positiv eller negativ.

Eftersom RUP-en står för en ambition om en positiv utveckling för regionen och dess invånare är det lätt att vid en första anblick göra bedömningen att föreslagna mål och åtgärder är positiva även utifrån ett hälsoperspektiv. En hälsokonsekvensbedömning kan bidra med att synliggöra hur mål och insatser påverkar olika grupper i befolkningen och på så sätt garantera att de kommer alla tillgodo. Som exempel kan nämnas olika åtgärder för att skapa nya arbetstillfällen, vilket naturligtvis är positivt för alla dem som på så sätt kan öka sin ekonomiska och sociala trygghet. Men det är viktigt att reflektera över om dessa arbetstillfällen ger möjlighet till arbete även för de grupper som i dag står utanför eller har en svag ställning på arbets-marknaden? Vilken kompetenshöjning kan dessa grupper behöva för att kunna konkurrera om de nya arbetstillfällena? Hur kan förslagen kompletteras för att garantera att de grupper som bedömts som viktiga att prioritera i regionen, får del av den positiva utveckling som förslagen syftar till?

I många sammanhang framhålls hälsokonsekvensbedömning som en pedagogisk process där personer inom olika sektorer kanske för första gången på ett systematiskt sätt får möjlighet att diskutera hur beslut inom det egna området kan komma att påverka viktiga bestämnings-faktorer för människors hälsa. En guide för hållbar utveckling i form av en checklista har tagits fram i nordvästra England.16 I guiden framhålls att den största vinsten med hållbarhets-bedömning, är själva diskussionen utifrån checklistan. Diskussionen ger alla som deltar i processen ett bredare perspektiv på hur deras arbete kan bidra till en hållbar utveckling. I bilaga 1 presenteras en checklista för HKB som tagits fram inom ramen för RUP-uppdraget. Check-listan ska ses som en bruttolista där de målområden med bestämningsfaktorer väljs, som är relevanta för den aktuella situationen.

Miljöbedömning – ett brett angreppssätt som inkluderar hälsa

Strategiska miljöbedömningar, eller miljöbedömning som det oftast kallas kan definieras som en miljömässig bedömning av ett strategiskt eller övergripande beslut. Begreppet miljö bör ges en bred definition när en miljöbedömning genomförs. Begreppet ska inbegripa ekologiska 16 North West Regional Assembly. Regional Implementing action for sustainability. An Integrated Appraisal Toolkit for the North West 2003. http://set.iarna.co.uk/afs/downloads/documents/iat.pdf (050208).

87

förhållanden, kulturmiljö, folkhälsa och hushållning med naturresurser. Utöver dessa aspekter kan även sociala, socioekonomiska och samhällsekonomiska förhållanden inkluderas.17 En hälsokonsekvensbedömning utgår från en bred definition av hälsa och fokuserar på de förhållanden i samhället som skapar hälsa eller ohälsa. HKB är därför en naturlig del i en miljö-bedömning för att belysa såväl folkhälsa som sociala och socioekonomiska förhållanden. Det är i dagsläget osäkert om RUP kommer att omfattas av krav på miljöbedömning, men såsom miljöarbetsgruppen inom RUP-uppdraget framhåller i sin slutrapport, bör miljökonse-kvenserna i vilket fall lyftas fram och kommuniceras med breda grupper. I detta sammanhang utgör hälsokonsekvenserna en naturlig del.

Uppföljning av RUP

Genom att använda de indikatorer som tagits fram för olika bestämningsfaktorer för hälsa i uppföljningen av utvecklingsprogrammet är det möjligt att se om utvecklingen i regionen är socialt hållbar. De indikatorer som Statens folkhälsoinstitut beslutat om finns i bilaga 2. Som tidigare nämnts finns även statistik att hämta på institutets webbplats.

Resultat och slutsatser Utifrån de diskussioner som förts under projektets gång i såväl strategigruppen Främja hälsa och förebygga ohälsa som i samband med regionala möten vill FHI lyfta följande slutsatser:

Aktörer och arbetssätt i RUP-framtagningsprocessen

• Inför arbetet är det viktigt att skapa samsyn om innehållet i begreppet hållbar utveckling. Vad innebär de tre aspekterna miljömässig, ekonomisk och social hållbarhet? Den miljömässiga dimensionen är väl känd och definierad genom miljökvalitetsmålen och det arbete som bedrivits för att implementera dessa. De elva målområdena för folkhälsa är ännu inte lika välkända som miljökvalitetsmålen, men utgör nödvändiga inslag i den sociala dimensionen.

• Analysen i RUP-arbetet anger förutsättningarna för det fortsatta arbetet. Genom att redan från början få med den kunskap om medborgarnas hälsa som tjänstemän från exempelvis länsstyrelsen, landstinget och kommunerna, besitter utifrån sina olika perspektiv, kan folkhälsoperspektivet få genomslag genom hela den fortsatta processen.

17 Naturvårdsverket. Strategiska miljöbedömningar ett användbart instrument i miljöarbetet. Raport 5109. Naturvårdsverket 2000.

88

• För att folkhälsoperspektivet ska få genomslag i RUP är det också viktigt att strate-giska representanter för folkhälsofrågorna får inflytande exempelvis genom en central position i processen.

Nationella aktörers medverkan och roll

• För att den sociala dimensionen av hållbar utveckling ska få adekvat plats i RUP-arbetet på nationell nivå bör Integrationsverket och Arbetsmiljöverket inräknas i kretsen av berörda myndigheter som ska samverka med den regionala nivån.

• Den nationella ledningsgruppen för folkhälsofrågor som leds av folkhälso- och socialtjänstministern bör vara en drivkraft för nationell samsyn över myndighetsgränser när det gäller regionala utvecklingsfrågor ur ett folkhälsoperspektiv.

Förslag till regeländring

• I 2§ förordningen (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete sägs bl.a. att länsstyrelserna ”…..ska beakta de nationella målen för integration, jämställdhet och miljö för att säkerställa en hållbar regional utveckling.” Enligt FHI:s mening finns det inget skäl att utelämna de nationella målen för folkhälsa i sammanhanget, varför institutet föreslår att paragrafen i förordningen kompletteras i detta avseende.

• I övrigt bör utredas om det är möjligt och lämpligt att skapa ett snarlikt regelverk för folkhälsans målområden som det som gäller på miljöområdet. Sannolikt behövs i så fall en betydande konkretisering av de nationella folkhälsomålen, vilket i sig skulle vara till gagn för regionerna i deras arbete att formulera regionala mål.

Behov av kunskaps- och metodutveckling

• Kunskapen om kopplingen regionala insatser/utvecklingstendenser och hälsa behöver utvecklas, exempelvis regionförstoringens betydelse ur ett folkhälsoperspektiv.

• Hälsokonsekvensbedömningar (HKB) bör vidareutvecklas för att bidra till en socialt hållbar utveckling på samma sätt som strategiska miljöbedömningar (MB) bidrar till en miljömässigt hållbar utveckling. Eftersom hållbar utveckling är själva målet med regionala utvecklingsprogram bör i förlängningen metoder för systematiska hållbarhetsbedömningar, som beaktar samtliga dimensioner av hållbar utveckling, diskuteras och utvecklas. I ett sådant fortsatt utvecklingsarbete bör erfarenheter och metodik från såväl MB som HKB tas tillvara.

• Folkhälsans betydelse för ekonomisk hållbarhet bör förtydligas och fortsatt kunskapsuppbyggnad om sambanden behövs.

89

• Statens folkhälsoinstitut bör utveckla metoder för folkhälsointerventioner, för att stödja det praktiska arbetet med att förverkliga de mål och intentioner som lyfts fram i de regionala utvecklingsprogrammen.

90

Bilaga 1

Checklista HKB

Med utgångspunkt från regeringsuppdraget har ett metodutvecklingsarbete om hälsokonsekvensbedömning som ett instrument för socialt hållbar regional utveckling initierats av Statens folkhälsoinstitut med stöd från strategigruppen Främja hälsa och förebygga ohälsa. Metodutvecklingsarbetet har utmynnat i en checklista som bygger på de bestämningsfaktorer för hälsa som tagits fram inom folkhälsopolitikens elva målområden.

Bestämningsfaktorerna har identifierats utifrån aktuell kunskap om de sociala och miljö-mässiga förhållanden i samhället som har betydelse för hälsan, liksom kunskap om våra levnadsvanors betydelse för hälsan. De berör förhållanden inom samtliga samhällsområden som tillsammans skapar förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Vissa bestämningsfaktorer har stor relevans i samband med regionala utvecklingsprogram medan andra påverkas i mycket liten omfattning eller inte alls. Checklistan är en bruttolista där de bestämningsfaktorer som är mest relevanta för en hälsokonsekvensbedömning plockas ut och används.

1 Delaktighet och inflytande i samhället

Hur kommer förslaget att påverka…

1. Förutsättningar för politisk integration?

Politisk integration avser delaktighet och inflytande i samhället via den politiska arenan. Detta kan uttryckas exempelvis genom medlemskap i politiska partier, genom representation i beslutande församlingar eller genom deltagande i allmänna politiska val.

2. Förutsättningar för jämställdhet?

Jämställdhet innebär att kvinnor och män har lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter att vårda barn och hem, att ha ett arbete som ger ekonomiskt oberoende och att kunna delta i

politiska, fackliga och andra aktiviteter i samhället.

91

3. Risken för diskriminering?

Diskriminering reducerar vissa gruppers möjlighet till delaktighet och inflytande i samhället. Särskilt allvarlig är den diskriminering som utestänger människor från arbetsmarknaden samt särbehandlar människor i arbetslivet eftersom arbete för de allra flesta är grunden för en

lyckad integration och ett hälsosamt liv.

4. Förutsättningar för kulturellt deltagande?

Med kulturellt deltagande avses exempelvis att gå på teater, bio, idrottsevenemang, museum, delta i kulturmiljöarbete eller att musicera, besöka kyrka eller bibliotek. Det kan också innebära, eget skapande.

5. Tillgänglighet/socialt stöd?

Tillgänglighet är en grundläggande förutsättning för delaktighet och inflytande och kan ha geografiska, fysiska och ekonomiska aspekter. Det innebär exempelvis att avståndet till kulturutbud och kulturmiljöer, föreningslokaler och liknande inte får vara alltför långt, att lokaler är tillgängliga för såväl äldre, funktionshindrade och barn samt att det ska vara ekonomiskt möjligt för alla att delta i det utbud som finns. Hinder kan även utgöras av juridiska inskränkningar och språkliga barriärer. Brist på tillgänglighet kan leda till isolering och brist på socialt stöd. En aspekt på tillgänglighet är också att ha tillgång till kunskap om sin närmiljö och det omgivande kultur- och naturlandskapet, t.ex. i anslutning till friluftsliv och aktiv fritid.

2 Ekonomisk och social trygghet


6. Risken för ekonomisk utsatthet?

Människors hälsa, både den fysiska och den psykiska, förbättras med ökande inkomst. Det finns flera teorier om inkomstens betydelse för hälsan. Inkomsten påverkar t.ex. materiella villkor såsom kvaliteten på en individs eller familjs boende liksom kvaliteten på mat, kläder, transportmöjligheter och tillgång till rekreerande och fysiska aktiviteter.

92

7. Tillgång till bostad?

Boendet är av grundläggande betydelse för hälsan. Den som inte har drägliga boendeförhållanden har svårt att klara övriga delar av livet, t.ex. utbildning, arbete och sociala kontakter. Tillgång till en bra bostad samt en god fysisk och social miljö i anslutning till boendet är viktiga resurser som kan antas påverka människors hälsa och välbefinnande i positiv riktning.

8. Förutsättningar för trygghet i närmiljön?

Trygghet är ett av de mest grundläggande och starkaste mänskliga behoven och är centralt för människors välbefinnande. Känsla av otrygghet kan bero på många olika faktorer. Under detta målområde fokuseras känslan av trygghet från brott mot person. Det finns ett samband mellan känslan av trygghet i grannskapet och självskattad fysisk och psykisk hälsa. En miljö som upplevs som otrygg begränsar människors rörelsefrihet och möjlighet att använda bostads- eller stadsmiljön för exempelvis rekreation och fysisk aktivitet. När det gäller psykisk hälsa kan den undermineras av den stress det innebär att leva i ett område som känns otryggt.

9. Möjlighet till sysselsättning?

Förvärvsarbete är inte bara den viktigaste källan till inkomster och försörjning, utan i stor utsträckning också till möjligheten att bli delaktig i samhällets aktiviteter, att utvecklas samt utveckla relationer till andra.

10. Tillgång till utbildning?

Det finns ett starkt samband mellan utbildningsnivå och hälsa som visar att ju högre utbildning människor har desto bättre är deras hälsa i genomsnitt. Det förklaras av att utbildnings-nivån avgör individens position på arbetsmarknaden och därigenom tillgång till materiella resurser, liksom risken att utsättas för fysiska och psykosociala riskfaktorer i arbetsmiljön. Utbildningsnivå har vidare ett starkt samband med hälsorelaterade levnadsvanor.

93

3 Trygga och goda uppväxtvillkor


11. Möjlighet till goda relationer mellan barn och föräldrar?

Föräldrarna är den mest betydande sociala resurs som barn och ungdomar har. Det finns ett starkt samband mellan barns psykiska hälsa och en familjesituation där barnen uppger att de kommer överens med föräldrarna. Det direkta ansvaret för miljön i hemmet åligger föräldrarna, men indirekt påverkas miljön i hemmet även av familjens ekonomiska villkor.

12. Möjlighet till en god kvalitet i förskolan?

Förskolan har en viktig roll när det gäller att främja en positiv psykisk utveckling hos barn och att förebyggga och fånga upp problem i ett tidigt skede. Förskolemiljöns betydelse för barns hälsa är väldokumenterad. En aspekt av hälsofrämjande förskolemiljö är förskolepersonalens utbildningsnivå.

13. Möjlighet till en god kvalitet i skolan?

Goda kamratrelationer och lärarnas stöd har betydelse för barns och ungdomars psyksiska hälsa. Inflytande i skolan har också betydelse för barns och ungas hälsa – framförallt den sociala hälsan såsom förmåga att interagera med andra människor och den intellektuella hälsan, dvs. kognitiv förmåga såsom läsförståelse och problemlösning. Skolan ska utveckla barns kompetenser, vilka i sig är hälsofrämjande. Framgångsrika skolor präglas av ett bra pedagogiskt ledarskap från rektorn, höga förväntningar på eleverna och tät feedback från lärarna på elevernas prestationer.

14. Möjlighet till en meningsfull fritid?

Att ge barn och ungdomar möjlighet att på jämställda och jämlika villkor delta i kulturlivet och få eget utrymme för kreativitet och eget skapande i olika verksamheter är viktigt för att skapa trygga och goda uppväxtvillkor. Det är mycket som talar för att både den kognitiva och den känslomässiga utvecklingen hos barn och ungdomar kan stimuleras genom detta.

94

4 Ökad hälsa i arbetslivet


15. Arbetsmiljön?

Faktorer i arbetsmiljön kan bidra till systematiska hälsoskillnader mellan olika yrkesgrupper: Tekniskt/fysiska - olycksfallsrisker och skyddsanordningar;

Fysikaliska - buller, vibrationer, strålning e.t.c.;

Kemiska och biologiska - kemikalier och explosiva ämnen, infektionsspridning;

Ergonomiska - arbetets krav i förhållande till individens fysiska och mentala förutsättningar;

Psykosociala - arbetets krav i relation till individens psykiska och sociala förutsättningar;

Organisatoriska – ledarskap, prestationskrav och arbetets fördelning i tid och rum.

Hur arbetet organiseras påverkar möjligheterna till återhämtning. Sambanden med hälsa är mycket starka. Möjlighet att variera arbetstempo, växla arbetsställningar, byta arbetsuppgift, ta raster och pauser etc. är en basal förutsättning för hälsa i arbetet.

Inflytande i arbetslivet har stor betydelse både för enskilda arbetstagare och arbetstagarna som grupp. Inflytande och delaktighet i arbetslivet förutsätter ett handlingsutrymme och kontroll. Det finns ett välbelagt samband mellan (arbetsrelaterad) hälsa och graden av krav, kontroll över arbetssituationen och (socialt) stöd på arbetsplatsen.

16. Anställningstrygghet?

För både män och kvinnor tycks försämrad anställningstrygghet kunna bidra till uppkomst av psykisk ohälsa.

95

17. Återhämtning mellan arbetspass, balansen arbetsliv/privatliv?

En väsentlig aspekt för att upprätthålla hälsan i arbetslivet är möjligheter till nedvarvning och återhämtning mellan arbetspass. Denna aspekt har visat sig vara starkt könsrelaterad. Det har visat sig att män är bättre på att varva ner efter arbetspassets slut, medan kvinnors anspänning i stället ofta stiger, möjligen beroende på ojämnt fördelat ansvar för hem, familjerelationer etc.

5 Sunda och säkra miljöer och produkter


18. Exponering för luftföroreningar?

Som mått på luftföroreningar används kvävedioxid, marknära ozon och partiklar.

En ökning av dygnsmedelvärdet av kvävedioxid medför en ökning av antal dödsfall. För mer specifika beräkningar se WHO Air Quality Guidelines, 2nd edition, Geneva, 2000.

Hälsoeffekter av marknära ozon har påvisats även vid lägre halter än nuvarande gränsvärde. Ozon ger cirka 2000 förtida dödsfall årligen.

Även exponering för partiklar har visat sig vara en mycket stor hälsorisk, cirka 5000 förtida dödsfall årligen.

19. Exponering för strålning?

Strålning kan bestå av både UV-strålning och radon i bostäder.

UV-strålningen har ökat på grund av uttunningen av ozonskiktet. UV-strålning kan ge upphov till hudcancer. Sättet att sola har mycket stor betydelse för risken att utveckla cancer.

Radon i bostäder är den dominerande källan till exponering för joniserande strålning i vårt land. Det finns ett klart samband mellan beräknad radonexponering och lungcancerrisk. En kraftig samverkan finns mellan radon och rökning.

96

20. Exponering för buller?

Buller är den störning som berör flest antal människor i Sverige. Bullret ger upphov till psykologiska och fysiologiska stressrelaterade symptom och påverkar därigenom det allmänna välbefinnandet. Senare års forskning tyder även på att risken för hjärt- och kärlsjukdom kan öka vid höga bullernivåer orsakade av flyg- och vägtrafik.

I bostäder är de kritiska effekterna av buller att sömn, vila och avkoppling störs samt möjligheten att samtala och uppfatta tal. Vid förskolor och skolor är de kritiska effekterna möjlighet att uppfatta tal, läsförståelse och upplevelse av att bli störd, liksom i vissa fall koncentrationssvårigheter, trötthet och stressreaktioner. I vårdhem och sjukhus är de kritiska effekterna att sömn och återhämtning störs.

21. Risken att skadas?

Skaderisker kan uppstå i olika miljöer. Exempel på miljöer där skador uppstår är arbets-, trafik-, bostads-, skol- och fritidsmiljö. Skador kan ske genom olycksfall, men de kan också vara självtillfogade eller uppkomma på grund av våldshandlingar.

Skaderisker kan också uppkomma i samband med användning av olika produkter.

6 En mer hälsofrämjande hälso- och sjukvård


22. Tillgång till en hälsofrämjande hälso- och sjukvård?

Hälso- och sjukvården har en nyckelroll i folkhälsoarbetet genom sin kompetens och stora kontaktyta gentemot befolkningen. En mer hälsofrämjande inriktning på arbetet innebär att mer systematiskt integrera hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande aspekter i det löpande arbetet så att de blir naturliga delar i hela vårdkedjan. En hälsofrämjande hälso- och sjukvård innebär att betrakta hälsa och sjukdom i ett sammanhang och i ökad utsträckning fokusera på hälsa och hälsorelaterad livskvalitet snarare än sjukdom och nedsatt organfunktion.

97

7 Gott skydd mot smittspridning


23. Risken för smitta?

Samhällets skydd mot smittsamma sjukdomar har en avgörande betydelse för folkhälsan. Spektrat av smittsamma sjukdomar är mycket vitt och omfattar såväl mycket allvarliga sjukdomar med hög dödlighet som mera ordinära sjukdomar. Exempel på sjukdomar vars utveckling är viktigt att följa är klamydia, hiv, hepatit B, campylobacter och legionella.

24. Vaccinering?

Trots att Sverige har ett gynnsamt immunitetsläge har det skett en viss minskning av framför allt MPR-vaccination i ett flertal kommuner. Även om minskningen i dagsläget kan bedömas som obetydlig ur folkhälsosynpunkt förekommer det dock kommuner och skolor där täckningen vissa år faller under en acceptabel nivå.

25. Förekomst av läkemedelsresistenta smittämnen?

Uppkomsten av bakterier som är resistenta mot antibiotika och andra läkemedel har medfört betydande folkhälsoproblem i hela världen och det finns tecken på en oroande utveckling i Sverige. All användning av antibiotika, såväl till människor som till djur, bidrar till en ökad resistensutveckling. Trots att Sverige har ett gynnsamt läge beträffande antibiotikaresistens ökar importen av resistenta stammar genom införsel via personer från länder med hög förekomst. Bevakningen av utveckling har därför stor betydelse för folkhälsan.

98

8 Trygg och säker sexualitet och en god reproduktiv hälsa


26. Förutsättningar för en trygg och säker sexualitet?

Tillgång till information och kunskap i frågor som rör sexualitet och samlevnad liksom effektiv hälso- och sjukvård är viktiga faktorer för en trygg och säker sexualitet och en god reproduktiv hälsa.

De flesta oönskade graviditeter leder fram till en abort. Ett abortingrepp kan innebära ökad risk för fysiska och psykiska påfrestningar för både kvinnan och mannen. Att smittas av en sexuellt överförd infektion och i värsta fall dess komplikationer kan innebära kortsiktiga och långsiktiga allvarliga fysiska hälsokonsekvenser för såväl kvinnan som mannen med barnlöshet som följd.

27. Sexuellt våld och tvång?

Sexuellt våld och tvång är viktiga bestämningsfaktorer för en trygg och säker sexualitet och en god reproduktiv hälsa. Könsrelaterat våld kan ses som ett kontinuum där hot, våld och sexuella övergrepp är handlingar som inte kan renodlas från varandra, utan gränserna är flytande mellan dem. Våld mot kvinnor utgör ett väsentligt försummat folkhälsoproblem. Hälsokonsekvenserna av sexualiserat våld kan vara både fysiska, psykologiska och reproduktiva.

9 Ökad fysisk aktivitet


28. Förekomst av stödjande miljöer för fysisk aktivitet?

En stödjande miljö för fysisk aktivitet innebär att miljön gör det är enkelt och naturligt att vara fysisk aktiv i det vardagliga livet. Det innebär tillgång till allmänna kommunikationer (som gör att man rör sig mer än då man tar bilen), gång- och cykelbanor och närhet till grönområden.

Fysisk aktivitet är en förutsättning för en god fysisk, mental och social hälsoutveckling.

99

29. Närhet och tillgänglighet till faciliteter för fysisk aktivitet?

Det bör finnas grönområden för rekreation och fysisk aktivitet inom 5-10 minuters gång-avstånd från bostaden.

10 Goda matvanor och säkra livsmedel


30. Förutsättningar för goda matvanor?

För att förbättra folkhälsan bör intaget av frukt och grönt samt bröd (helst grovt bröd) dubbleras. Intag av fett, speciellt hårt fett, liksom konsumtionen av snacks, godis, kaffebröd och läsk bör minska. Flytande matfett och oljor bör användas samt nyckelhålsmärkta mejeri- och charkuteriprodukter prioriteras.

Matvanorna påverkas av kunskap, tid, pris och tillgång till nyttiga produkter. Goda matvanor innebär också att födointaget är lämpligt fördelat över dygnet och att människor får möjlighet att inta sina måltider i lugn och trivsam miljö. För många är måltiden förenad med möjlighet till social gemenskap t ex. den stund på dagen då man umgås med familj, vänner och kamrater.

31. Tillgång till säkra livsmedel?

Med säkra livsmedel menas livsmedel som inte innehåller skadliga mikroorganismer eller toxiska substanser exempelvis organiska miljöföroreningar såsom DDT, PCB och dioxiner.

32. Amningsfrekvens?

För nyfödda barn och upp till sex månaders ålder är bröstmjölk den bästa näringen. Barn som ammas har en lägre infektionsrisk och det är mindre vanligt med allergier bland bröstbarn.

100

11 Minskat bruk av tobak alkohol, ett samhälle fritt från narkotika och dopning samt minskade skadeverkningar av överdrivet spelande


33. Tobaksbruk?

Tobak utgör den enskilt största hälsorisken i Sverige och är en av de stora orsakerna till skillnader i hälsa mellan olika befolkningsgrupper. Tobaksbruket påverkas bland annat av faktorerna tillgänglighet, pris och social acceptans.

34. Skadlig alkoholkonsumtion?

Med skadlig alkoholkonsumtion menas mer än en viss mängd per vecka/månad, berusningsdrickande, drickande som är olämpligt i givna situationer så som under graviditet, före/i trafiksituationer, före/under arbetet samt i tidiga barn- och ungdomsår. En viktig faktor för skadlig alkoholkonsumtion är de sociala normer som råder i lokalsamhället, vilket i sin tur påverkar t.ex. hur lätt det är att få tag på alkohol. Antal försäljningsställen, öppettider för dessa, åldersregler, priset mm. har betydelse för tillgänglighet.

35. Bruk av narkotika och dopningsmedel?

All hantering av narkotika och dopningsmedel förbjuden. Narkotika- och dopningsfrågorna är således inte enbart folkhälsofrågor, utan även kriminal- och socialpolitiska problemområden. Narkotikakommissionen menade att det finns fyra områden av betydelse för missbruksutvecklingen och det är samhällsutvecklingen, som kan mätas i form av exempelvis sysselsättning och välfärd; samhällskulturen, vilken omfattar attityder och värderingar, tillgängligheten på droger samt slutligen insatser som görs för att begränsa efterfrågan.

101

36. Spelberoende?

Spelberoende innebär frekventa och upprepade spelepisoder som dominerar individens liv på bekostnad av sociala, yrkesmässiga eller familjemässiga förpliktelser. Problemspelande medför olika allvarliga sociala effekter, som i sin tur påverkar hälsan negativt. Särskilt utsatta är redan sårbara, utsatta och ekonomiskt svaga grupper däribland ungdomar, personer med utländsk bakgrund och andra som har en osäker eller otrygg förankring i samhället. Bakom-liggande samhällsfaktorer för uppkomst av spelrelaterade problem är tillgång på spel och den totala konsumtionen av spel, barns och ungdomars spelande samt reklamens och marknads-föringens omfattning och utformning.

102

Bilaga 2

Statens folkhälsoinstitut 2004-11-16

Huvudindikatorer som skall användas i uppföljningen av

den nationella folkhälsopolitiken

Målområde 1 – Delaktighet och inflytande i samhället

Valdeltagande i kommunala val (1) Jämställdhetsindex (2) Andel sysselsatta i arbetskraften

Målområde 2 – Ekonomisk och social trygghet

Inkomstojämlikhet (3) Andel barnfamiljer och barn, personer 65 år och äldre, personer

med sjuk- och aktivitetsersättning samt långtidssjukskrivna med låg ekonomisk standard (4)

Ohälsotalet (5) Andel långtidsarbetslösa resp. långtidsinskrivna vid Arbetsförmedlingen (6)

Målområde 3 – Trygga och goda uppväxtvillkor

Relationen mellan barn och föräldrar (7) Anställdas utbildning (8) Betyg i grundskolan och gymnasieskolan (9) Barns och ungas inflytande i skolan (10) Hur elever bemöts av lärare, andra vuxna och andra elever (11)

Målområde 4 – Ökad hälsa i arbetslivet

Självskattad arbetsorsakad ohälsa Index belastningsbesvär Krav/kontroll/stöd- index

Målområde 5 - Sunda och säkra miljöer och produkter

Halter av kvävedioxid Halter av långlivade organiska ämnen i bröstmjölk. Antal människor som utsätts för trafikbullerstörningar (12) Antal rapporterade skadade (döda och vårdade) per 100 000 i

olika miljöer

103

Målområde 6 - En mer hälsofrämjande hälso- och sjukvård

(Kvantitativ indikator saknas)

Målområde 7 - Gott skydd mot smittspridning

Incidensen av utvalda anmälningspliktiga sjukdomar Årliga uppföljningar av landets barnvaccinationsläge (MPR)". Årliga uppföljningar av förekomsten av antimikrobiell resistens

Målområde 8 - Trygg och säker sexualitet och en god reproduktiv

hälsa

Antal födslar och aborter/ 1000 kvinnor 0-19 år (graviditetstalet)

Incidensen av klamydiainfektion i åldersgruppen 15–29 år

Målområde 9 – Ökad fysisk aktivitet

Andel vuxna som är fysiskt aktiva på minst måttligt intensiv nivå minst 30 minuter per dag

Andel elever med minst betyget Godkänd i ämnet idrott och hälsa i grundskolans årskurs 9 och i slutbetyget från gymnasieskolan. (13)

Andel resor av det totala persontransportarbetet som gående och cyklister utför.

Målområde 10 – Goda matvanor och säkra livsmedel

Andel vuxna med övervikt (BMI25-29,9) resp. fetma (BMI>30) i befolkningen.

Andel av befolkningen som intar minst 500g frukt och/eller grönsaker per dag.

Andel barn som enbart ammas vid 4 resp. 6 månaders ålder Incidens av rapporterade campylobacter- och

salmonellainfektioner (14)

Målområde 11 - Minskat bruk av tobak och alkohol, ett samhälle fritt

från narkotika och dopning samt minskade skadeverkningar av

överdrivet spelande

Självrapporterat tobaksbruk (15) Självrapporterad exponering för tobaksrök i omgivningen Total alkoholkonsumtion (skattad och självrapporterad) (16) Dödsfall i alkoholrelaterad sjukdom eller skada (17) Självrapporterad narkotikaanvändning Narkotikarelaterad dödlighet Omfattningen av spelberoende (18)

104

1 Definition: Andel röstande i kommunala val

2 Definition: Indexet är sammanvägt av 13 variabler. För varje variabel rangordnas kommunerna efter

hur stor skillnad det är mellan kvinnor och män. Bäst får plats 1, sämst 289. Indexet är sedan

genomsnittlig placering (medelvärdet för rangerna). För tre av variablerna rangordnas kommunerna

efter nivån.

3 Definition: Gini-koefficient av disponibel ekvivalerad inkomst.

4 Definition: Andel barnfamiljer och barn, personer 65 år och äldre, personer med sjuk- och

aktivitetsersättning samt långtidssjukskrivna med låg ekonomisk standard mätt som inkomst under en

beräknad nivå för ekonomiskt bistånd och som < 50 resp. 60 procent av disponibel medianinkomst.

5 Definition: Antal utbetalda dagar med sjukpenning, arbetsskade- sjukpenning, rehabiliteringspennig,

sjukersättning och aktivitetsersättning.

6 Definition: Andel långtidsarbetslösa av de arbetslösa och långtidsinskrivna av obalansen, dvs.

arbetslösa och inskrivna i arbetsmarknadspolitiska program.

7 Som källor för bedömningen används svar på frågor i undersökningarna Attityder till skolan

(Skolverket) från år 1993 samt Barn-LNU från år 2000.

8 Definition: Andel anställda med utbildning för arbete med barn och andel årsarbetskrafter i förskolan

med pedagogisk högskoleutbildning.

9 Definition: Andel elever i årskurs 9 med minst betyget Godkänd i samtliga ämnen och andelen

elever som fått slutbetyg från gymnasieskolan inom fyra år.





12 Definition: Antalet människor som utsätts för trafikbullerstörningar överstigande de riktvärden som

riksdagen ställt sig bakom för buller i bostäder.

105

13 Definition: Andelen elever i grundskolans årskurs 9 med minst betyget Godkänd i ämnet idrott och

hälsa samt andelen elever som fått minst betyget Godkänd i kursen idrott och hälsa A som avgått med

slutbetyg från gymnasieskolan

14 Definition: Incidens av rapporterade campylobacter- och salmonellainfektioner, smittade inom respektive

utanför Sverige. Anm: Campylobacterinfektioner är huvudindikator även för målområde 7.

15 Indikatorn avses särredovisas för fyra grupper med beaktande av delmålen: 1. Gravidas och

föräldrars självrapporterade tobaksbruk. 2. Ungdomars självrapporterade tobaksbruk. 3.

Självrapporterat tobaksbruk bland olika grupper. 4. Självrapporterat bruk av snus.

16 Definition: Total alkoholkonsumtion (skattad och självrapporterad) mätt som liter 100% alkohol per

person 15 år och äldre.

17 Definition: Dödsfall i alkoholrelaterad sjukdom eller skada mätt som åldersstandardiserade dödstal

per 100 000, eller antal, om talen är små.

18 Definition: Omfattningen av spelberoende enligt internationellt accepterad metod.

106

KULTURRÅDET

Kontaktperson: Anita Jonsson

Uppdrag att redovisa förslag till metoder för att stärka arbetet med regionala utvecklingsprogram Kulturrådet fick den 10 april 2005 som en av 13 myndigheter i uppdrag att redovisa metoder som bidrar till att stärka myndigheternas arbete med regionala utvecklingsprogram. Berörda myndigheter ska redovisa uppdraget gemensamt till Regeringskansliet (Näringsdepartementet) senast den 30 september 2005. Kulturrådet lämnade den 27 september 2004 förslag till upplägg och inriktning av arbetet.

Sammanfattande slutsatser och förslag

- Kulturrådet anser att det har varit mycket värdefullt att delta i arbetet inom RUP-uppdraget. Arbetet har utgjort ett viktigt forum för tvärsektoriella dialoger och därigenom ökat kunskapen om och förståelsen för andra politikområdens mål och prioriteringar

- Uppdraget har vidare medfört en ökad förståelse för regionala diskussioner rörande kulturverksamhet i ett större regionalt sammanhang

- Enligt Kulturrådets uppfattning behövs ett fortsatt arbete när det gäller former för att upprätthålla och utveckla samspelet mellan stat, region och kommun, där ansvarsfördelning och roller mellan de olika nivåerna ytterligare belyses. Kulturrådets uppdrag är att i samverkan se till att den nationella kulturpolitiken får genomslag i hela landet.

- Länsstyrelsernas roll som samordnare av den statliga politiken på regional nivå bör förtydligas och preciseras. Kulturrådet har lämnat synpunkter och förslag i sitt remissvar på det s.k. länsstyrelseuppdraget

- Fortsatt arbete behövs också när det gäller kopplingen mellan RUP och regionala sektorsprogram såsom kulturprogram samt deras roll i dialogen med statliga myndigheter

- Kulturrådet ser gärna en fortsättning på de projekt som bedrivits inom ramen för strategigrupp 11 Kultur, kulturarv, turism och naturupplevelser som utvecklingsfaktor

107

-Slutligen menar Kulturrådet att frågor rörande utvärdering och uppföljning av statliga insatser på regional nivå bör kunna utvecklas i ett gemensamt arbete.

Kulturrådets regionala uppdrag Kulturrådet har flera uppdrag som handlar om att utveckla samverkan mellan central, regional och lokal nivå inom kulturområdet. I Kulturrådets regleringsbrev för 2005 finns följande mål för Kulturrådet, nämligen att

- bidra till att utveckla samspelet mellan de statliga, regionala och kommunala insatserna i syfte att slå vakt om en nationell kulturpolitik, främja kulturell mångfald och geografiskt jämlik fördelning av kulturutbudet,

- verka för att kulturpolitiska aspekter på utvecklingen beaktas inom andra samhällsområden.

När det gäller regional utveckling har Kulturrådet ett uppdrag att vara en samverkanspart i regionalt utvecklingsarbete, bl.a. i arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen och de regionala tillväxtprogrammen, genom att bidra med analys-, metod- och kompetensstöd inom sitt ansvars- och kompetensområde. Kulturrådet får medverka med finansieringen av de regionala tillväxtprogrammen.

Inom ramen för den nationella och tvärsektoriella storstadspolitiken ska Kulturrådet redovisa sin samverkan med kommuner, andra myndigheter, institutioner och aktörer i övriga samhällssektorer som omfattas och berörs av storstadspolitiken.

Kulturrådet redovisar vidare sedan 1997 det regionala utfallet av statens insatser för kultur. Redovisningen omfattar förutom Kulturrådet egna insatser också kulturinsatser av 33 andra myndigheter och institutioner på den centrala nivån. En rapport avseende 2003 har överlämnats till regeringen i juni.

Kulturrådet har väl utvecklade kontakter med regioner/landsting i hela landet. Rådet fördelar årligen ca 1,5 miljarder kronor till kulturverksamhet. Större delen av dessa medel används för bidrag till regionala teatrar, orkestrar, museer och länsbibliotek för vilka landsting/regioner och/eller några kommuner är huvudmän. Exempel på andra regionala bidrag är stödet till regionala konsulenter inom dans-, bild- och det mångkulturella området samt bidragen till det fria kulturlivet såsom teater-, dans- och musikgrupper, vissa utställare av bild- och formkonst samt kulturtidskrifter. Bidragsgivningen till den kulturella infrastrukturen i landet kräver nära kontakter mellan

108

Kulturrådet och huvudmännen samt övriga bidragsgivare liksom en nära dialog med berörda kulturinstitutioner och kulturlivet i övrigt.

Även i frågor som rör övergripande kulturpolitiska frågor har Kulturrådet etablerat former för dialoger/samtal med politiker och tjänstemän i regioner/landsting. Vid dessa samtal diskuteras nationella och regionala prioriteringar inom kulturområdet samt hur vi kan samverka för att nå våra gemensamma mål.

Även med vissa större kommuner har Kulturrådet regelbunden kontakt. I första hand rör detta de kommuner som är huvudmän för regional kulturinstitutioner eller har annan verksamhet som erhåller bidrag från Kulturrådet.

Kulturrådet medverkar också regelbundet i olika möten som Sveriges kommuner och landsting anordnar för kulturchefter på regional och lokal nivå samt på den årliga kulturkonferensen.

Utgångspunkten för Kulturrådets samverkan med regioner och kommuner är att se till att den nationella kulturpolitiken får genomslag i hela landet. Det nationella kulturpolitikens huvudsyfte är att främja mångfald och geografiskt jämlik fördelning av ett kulturutbud av hög kvalitet.

Kulturrådets uppläggning av arbetet med det nu aktuella uppdraget och arbetets bedrivande En tjänsteman på Kulturrådet har på deltid hållit samman Kulturrådets del av RUP-uppdraget. Vidare har ett antal tjänstemän på rådet deltagit i arbetet inom några strategigrupper. Ett antal interna möten har hållits där deltagarna i de olika strategigrupperna har haft möjlighet att diskutera gruppernas arbete och Kulturrådets synpunkter. Tyvärr har det varit svårt att få kontinuitet i Kulturrådets deltagande i några av grupperna på grund av att några tjänstemän har slutat vid rådet under uppdragets gång.

Arbetet har också regelbundet diskuterats i den interna regionala arbetsgrupp som finns på rådet samt med ansvarig avdelningschef. Kulturrådets generaldirektör har hållits informerad om uppdragets bedrivande. På styrelsemötet den 2-3 juni diskuterades ett utkast till rapport från Kulturrådet till regeringen.

109

Aktiviteter och strategigrupper i vilka Kulturrådet har deltagit Kulturrådet har deltagit i de nationella möten som anordnats av Nutek för de myndigheter som tillsammans med Kulturrådet erhöll det aktuella uppdraget samt i möten mellan dessa centrala myndigheter och de pilotregioner som deltagit i arbetet.

Kulturrådet har medverkat i följande strategigrupper:

Kultur, kulturarv, turism och naturupplevelser som utvecklingsfaktor

När det gäller medverkan i strategigrupper har Kulturrådet i första hand prioriterat deltagande i strategigruppen Kultur, kulturarv, turism och naturupplevelser som utvecklingsfaktor. Rådet har deltagit i gruppens arbete med två medarbetare. Inom ramen för strategigruppens arbete har Kulturrådet givit ekonomiskt bidrag till två studier rörande dels en kartläggning av uppföljningssystem och indikatorer för kultur och kulturarv i regionalt utvecklingsarbete dels en kartläggning av målkonflikter mellan natur, kultur och turism i hållbart utvecklingsarbete.

Programkomplexet

Kulturrådet har deltagit regelbundet i strategigruppen Programkomplexet.

Främja folkhälsa och förebygga ohälsa

Kulturrådet deltog inledningsvis mycket aktivt i strategigruppens arbete men har inte deltagit under slutskedet på grund av personalomsättning. Kulturrådet arbetar emellertid aktiv med frågor rörande kultur och hälsa och har också på regeringens uppdrag tagit fram fram en strategi för detta arbete för åren 2005 – 2007.

Arbetskrafts- och kompetensförsörjning

Även i denna strategigrupp deltog rådet aktivt under en period men har på grund av personalomsättning inte kunnat vara lika aktiva i slutskedet.

Kulturrådet bedömer att arbetet i strategigrupperna har varit mycket konstruktivt och utvecklande. Arbetet har medfört en bättre kunskap om och förståelse för arbetet inom andra politikområden samt också lagt grunden för hur de centrala myndigheterna gemensamt kan agera för att medverka i den regionala utvecklingspolitiken.

110

Synpunkter på arbetet med det samlade uppdraget Som redovisats ovan har Kulturrådet redan en omfattande dialog med regioner, landsting och kommuner. Det som detta uppdrag har tillfört är det tvärsektoriell perspektivet. Arbetet inom uppdraget har utgjort ett viktigt forum för tvärsektoriella dialoger. Uppdraget har också gett upphov till tätare dialog mellan Kulturrådet och andra kulturmyndigheter på central nivå och flera samarbetsprojekt har initierats bl.a. inom ramen för strategigruppen Kultur, kulturarv, turism och naturupplevelser som utvecklingsfaktor. Gruppen har redovisat en särskild rapport rörande arbetet i gruppen.

En viktig följd av uppdraget är vidare att kunskapen om och förståelsen för andra politikområdens mål och prioriteringar har ökat.

Genom att ta del av arbetet med RUP i pilotregionerna – Jämtland, Kalmar, Skåne och Värmland - har Kulturrådet vidare fått en ökad förståelse för regionala diskussioner rörande kulturverksamheten i ett större regionalt sammanhang.

Förslag på fortsatt arbete Ett fortsatt arbete behövs när det gäller former för att upprätthålla och utveckla samspelet mellan stat, region och kommun, där också ansvarsfördelningen mellan nivåerna behandlas. När det gäller kulturpolitiken har stat, landsting och kommuner delvis olika utgångspunkter för sitt stöd till kultur. Den nationella nivåns roll är att se till att det finns ett likvärdigt kulturutbud i hela landet och att därigenom värna den enskilda medborgarens möjlighet till tillgänglighet och delkatighet i olik kulturella och konstnärliga uttryck. För regionerna är kulturen också en viktig del av den regionala utvecklingen för att profilera regionen och öka tillväxten. Kommunerna har huvudrollen när det gäller att få till stånd ett lokalt kulturliv. Motsvarande utgångspunkter kan gälla också för andra politikområden. Ansvarsfördelning och roller mellan de olika nivåerna bör enligt Kulturrådets uppfattning vara frågor som bör ytterligare belysas.

I detta sammanhang måste länsstyrelsernas roll som samordnare av den statliga politiken på regional nivå förtydligas, särskilt när det gäller de politikområden som länsstyrelserna hittills inte haft ansvar för. När det gäller kulturpolitiken arbetar länsstyrelserna idag enbart med kulturmiljövården. Kulturrådet har i sitt remissvar på det s.k. länsstyrelseuppdraget redovisat synpunkter och förslag när det gäller kulturverksamheten.

111

Fortsatt arbete behövs också när det gäller kopplingen mellan RUP och regionala sektorsprogram samt deras roll i dialogen med statliga myndigheter. För Kulturrådets del är i första hand de regionala kulturprogrammen/visionerna betydelsefulla underlag i diskussionerna om hur man på central, regional och lokal nivå kan samverka för att uppnå gemensamma kulturpolitiska mål. Det är därför viktigt att RUP bygger på de visioner och prioriteringar som kulturprogrammen/visionerna ger uttryck för. I det sammanhanget kan former för lokal förankring av RUP och andra regionala program behöva utvecklas.

Ett fortsatt arbete behövs också när det gäller att klargöra innebörden av de tre dimensionerna – den ekonomiska, den miljömässiga och den sociala - i hållbar utveckling och vad de betyder för bl.a. kulturpolitiken.

Det arbete som bedrivs inom Ansvarskommittén och som rör regionförstoring kan få betydelse för uppbyggnaden av infrastrukturen bl.a. inom kulturområdet. Den stuktur som finns idag för kulturen utgår i huvudsak från befintlig regionindelning.

En fortsättning på de projekt som bedrivits inom ramen för strategigrupp 11 Kultur, kulturarv, turism och naturupplevelser som utvecklingsfaktor bör också diskuteras. Detta berör i alla de fyra huvudområden som strategigruppen arbetat med

- kartläggning av uppföljningssystem och indikatorer för kultur och kulturarv i regionala utvecklingsprocesser

- kartläggning av målkonflikter mellan kultur, kulturarv, natur och turism

- metodutvecklingsarbete rörande sektorsvisa delprogram inom kultur, kulturmiljö och turism

- utvecklingsarbete rörande attaktivitetsbegreppet i relation till kultur, natur och kulturarv

Vidare bör frågor rörande utvärdering och uppföljning av statliga insatser på regional nivå kunna utvecklas i ett gemensamt arbete.

Slutsatser Kulturrådet ser arbetet inom RUP-uppdraget som en process som måste fortsätta även efter det här uppdragets rapportering. Den centrala nivån måste på samma sätt som alltmer sker på regional nivå kunna diskutera tvärsektoriellt. Denna förmåga behöver utvecklas. En viktigt förutsättning är emellertid att myndigheterna får fortsatta uppdrag av regeringen att arbeta med dessa frågor.

112

Beslut

Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektör Kristina Rennerstedt efter föredragning av Anita Jonsson. I den slutliga handläggningen har också Annica Dahl och Monica Lindqvist deltagit.

Kristina Rennerstedt

Anita Jonsson

114

MYNDIGHETEN FÖR KVALIFICERAD YRKESUTBILDNING

Kontaktperson: Margareta Landh

Slutrapport från KY-myndigheten avseende förslag på metoder för att stärka arbetet med regionala utvecklingsprogram

Som en av sammanlagt 13 myndigheter fick Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning den 10 juni 2004 av regeringen i uppdrag: ”att redovisa förslag till metoder som bidrar till att stärka myndigheternas arbete med regionala utvecklingsprogram”. (Regeringsbeslut N2004/2763)

Vi har deltagit i det arbete som Strategigruppen för långsiktiga arbetskrafts- och kompetensförsörjningsbehov har genomfört. I gruppen har även representanter från Arbetsmarknadsstyrelsen, Statens kulturråd, Myndigheten för skolutveckling, Nationellt centrum för flexibelt lärande, Samverkansdelegationen, Glesbygdsverket samt Region Värmland deltagit.

Gruppen har koncentrerat sitt arbete till följande områden:

Inventering och utvärdering av de analys- och prognosmetoder som hittills använts i samband med arbetet med regionala tillväxtprogram avseende avsnittet om arbetskrafts- och kompetensförsörjning eller tagits fram av de regionala kompetensråden samt inventering av metoder för att göra effektstudier av olika utbildningsinsatser (vuxenutbildning, arbetsmarknadsutbildning, kvalificerad yrkesutbildning med mera).

Studera på vilket sätt arbetet bedrivits på det regionala och lokala planet för att förankra och skapa delaktighet samt få effekt av de olika insatserna.

Inventera vilka samverkansforum som finns för diskussioner

kring långsiktiga arbetskrafts- och kompetensförsörjningsfrågor på nationell, regional och lokal nivå.

115

Planering av arbetet

KY-myndighetens representant har deltagit i ett tiotal sammanträden i strategigruppen, merparten av de tolv möten som ägt rum i de fyra pilotlänen och i samtliga av de av Nutek anordnade nationella konferenserna och genomfört ett antal djupintervjuer i pilotlänen samt varit medförfattare av strategigruppens slutrapport.

På myndigheten i Hässleholm arbetar idag 19 personer, någon regional representation finns inte. Regional samverkan underlättas självfallet av regional närhet, och med tanke på myndighetens knappa personella resurser och nationellt övergripande insats, har utgångspunkten för vår medverkan i metodutvecklingsarbetet varit att medverka på det sätt där vi gör största möjliga nytta med en begränsad insats. Vi har strävat efter kontinuitet när det gäller representation i detta metodutvecklingsarbete. Uppdraget har samordnats av en utbildningshandläggare som deltagit i en strategigrupp och varit representant vid projektets övriga möten. Delrapporten och slutrapporten har förankrats hos myndighetens ledning. Myndigheten har inte deltagit i någon av de övriga strategigruppernas arbete.

Myndighetens uppdrag

Kvalificerad yrkesutbildning är en relativt ny företeelse inom utbildningssektorn. Efter en femårig försöksverksamhet permanentades utbildningsformen i oktober 2001 då även Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning bildades. Som statlig sektorsmyndighet inom den eftergymnasiala utbildningssektorn har myndigheten ett explicit uppdrag från regering och riksdag att välja ut och finansiera utbildningar som svarar mot arbetsmarknadens behov och som främjar statens tillväxtmål. Vårt uppdrag är nationellt och den utbildningsvolym vi ansvarar för motsvarar cirka 16 500 årsstudieplatser.

Myndigheten arbetar med verksamhetsgrenarna tillsyn, utveckling och kvalitetssäkring av kvalificerad yrkesutbildning samt samordning och administration av statsbidrag. Målet för politikområde Utbildningspolitik är att Sverige skall vara en ledande kunskapsnation som präglas av utbildning av hög kvalitet och livslångt lärande för tillväxt och rättvisa. KY-myndighetens verksamhetsområde är vuxnas lärande där målet är att ge alla vuxna möjlighet att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens i syfte att främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet, ekonomisk tillväxt, sysselsättning och rättvis fördelning. Detta mål delar vi med ett flertal andra myndigheter inom utbildningsområdet.

En slutsats, som myndigheten drar utifrån arbetsprocessen med samordningsuppdraget under 2003, är att det är svårt för små myndigheter att avsätta resurser för en uthållig och jämlik arbetsinsats i denna typ av myndighetsövergripande uppdrag. Samtidigt är det självklart att vi är beroende av den information och kunskap som sprids och produceras inom olika samverkande nätverk. För att kunna göra kvalificerade val av utbildningskoncept, behöver vi kunskap om

116

behovsbilden utifrån ett nationellt, regionalt och branschorienterat perspektiv. Men vi behöver även få tillgång till information om exempelvis regionala arbetsmarknadsförhållanden liksom regionala marknadsförutsättningar och klusterbildningar för att kunna fatta beslut av hög kvalitet.

I myndighetens regleringsbrev för budgetåret 2005 heter det under rubriken Regionalpolitik, att myndigheten skall bidra till att målet för den regionala utvecklingspolitiken uppnås. Myndigheten skall vara en samverkanspart i de regionala tillväxtprogrammen genom att bidra med analys-, metod- och kompetensstöd inom sitt ansvars- och kompetensområde. I mån av tillgängliga resurser får myndigheten vara medfinansiär av regionala tillväxtprogram (RTP). Myndigheten har dock, med nuvarande anslagsreglering, inte någon möjlighet att utnyttja befintliga medel till att vara medfinansiär av projekt inom ramen för de regionala tillväxtprogrammen.

Myndigheten skall inom sitt verksamhetsområde bistå Nutek med underlag vid uppföljningen av regionala tillväxtprogram och vid förfrågan från länens programansvariga redovisa beslutade och utbetalade belopp inom ramen för de regionala tillväxtprogrammen.

Myndigheten har under 2005 bistått Nutek med underlag till uppföljningen av regionala tillväxtprogram samt vid förfrågan redovisat för programansvariga utbetalda belopp inom ramen för regionala tillväxtprogram. I avsaknad av regional representation sker myndighetens regelbundna, regionala kontakter i huvudsak genom att ansvaret är fördelat på ett 10-tal utbildningshandläggare som är kontaktpersoner gentemot de regionala kompetensråden.

Regionala utvecklingsprogrammens roll

Vår erfarenhet av arbetet i metodutvecklingsprojektet är att det alltjämt råder oklarheter om vad ett regionalt utvecklingsprogram (RUP) egentligen tjänar för syfte samt att det bland lokala, regionala och nationella aktörer inte finns någon enighet om ambitionsnivån. I någon mån är RUP en summering av nuet, ett måldokument och ett visionsdokument på en gång. Det visar sig också bland de deltagande pilotregionerna att man har olika uppfattningar om vilken eller vilka målgrupper som RUPen är avsedd för. Det är olyckligt att inte de olika målgrupperna är tydliga och att programmets innehåll och utformning är anpassat efter dessa. Då skulle frågor som avser att diskuteras med den nationella nivån, och som kanske förutsätter medelstillskott därifrån, separeras från frågor som man kan hantera på regional nivå av egen kraft.

Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning betraktar de regionala utvecklingsprogrammen som ett ”paraply” under vilket övriga dokument som stöder regional utveckling hör hemma, t ex regionala tillväxtavtal (RTA), regionala tillväxtprogram (RTP), regionala utvecklingsstrategier (RUS) med mera. RUP-processen bör vara utgångspunkten för det regionala utvecklingsarbetet – inte finalen.

117

Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildnings uppfattning är att vi som andra sektorsmyndigheter måste tillvarata vårt sektorsansvar. Detta behöver inte motverka en regions intressen, men målkonflikter kan inte uteslutas. I samband med metodutvecklingsarbetet har vi inte sällan mött synpunkten från regional nivå att man önskar ett betydligt större inflytande över de statliga medlen för användning inom regionen. Detta gäller både inom det arbetsmarknads- och utbildningspolitiska området.

Det är vår uppfattning att det finns en uttalad vilja från sektorsmyndigheternas sida att bidra till regional utveckling, men samverkan uppstår inte av sig själv. I nuläget är drivkraften för många myndigheter att visa goda resultat från respektive myndighets sektor – inte att samverka i sig. Det är inte tydligt för en sektorsmyndighet att man blir ”belönad” för det. Målen för regional utveckling i många myndigheters regleringsbrev är otydliga. Oavsett om de nationella myndigheternas regleringsbrev är tydliga eller inte när det gäller regionalt utvecklingsarbete, är det av största vikt att den nationella nivån hittar sin roll i regionalt tillväxtarbete. Sannolikheten är annars stor att uppgiften blir lågt prioriterad och medverkan begränsad. Det är dock mycket viktigt att myndighetsövergripande samverkan och samverkan på regional- och lokal nivå utformas så att den sker utifrån varje myndighets förutsättningar.

Regionerna har som sitt primära mål att sörja för utvecklingen i sin region. De måste ta hänsyn till respektive politisk sammansättning i regionerna. Det är viktigt att RUP-processen tar hänsyn till respektive nivås intresseperspektiv.

118

RUP-processen

I dagens RUP-processer tycks det inte finnas naturliga länkar mellan och mötesplatser för lokal, regional och nationell nivå när det gäller utbildningsfrågor. Vår uppfattning är att RUP-processen måste ha ett underifrånperspektiv. Det är mycket viktigt att kommunernas långtidsplaner integreras i RUP-processen. Inom utbildnings/kompetensförsörjningsområdet finns många aktörer och inte minst är kommunerna viktiga genomförare av utbildningsinsatser.

Långsiktig kompetensförsörjning är en synnerligen viktig fråga för den nationella och regionala tillväxten. I RUParna bör långsiktig kompetensförsörjning och vuxnas lärande som tillväxtfaktor analyseras djupare och strategier inom området formuleras. RUPen skulle kunna fungera som ett viktigt verktyg i verktygslådan för sektorsmyndigheterna i samband med till exempel medelstilldelning och annan verksamhet som är avsedd att bidra till regional utveckling. För att detta skall vara möjligt i vårt fall, är det dock nödvändigt att man i RUPen gör en tydlig koppling mellan definierade profil/tillväxtområden och kompetensförsörjning. Oftast beskrivs behovet av kompetensutveckling i RUParna enbart i generella termer utan att en nulägesanalys av utbildningsnivån i regionen gjorts. Behovet av kompetensutveckling uttrycks vanligtvis som att utbildningsnivån hos regionens invånare behöver höjas – någon beskrivning av vilka specifika kompetenser som finns eller behövs förekommer sällan.

Arbetet med regional utveckling och tillväxt är så komplext att ingen klarar av det på egen hand. Det är nödvändigt att samarbeta och samverka såväl över politikområden som mellan den regionala och lokala nivån. Samverkan mellan region och kommun är av minst samma betydelse som en fungerande samverkan mellan regional och nationell nivå. Betydelsen av ett underifrånperspektiv kan inte nog betonas i RUP-arbetet. Det handlar både om det substantiella innehållet i RUPen och om förankringen av den.

Det är myndighetens uppfattning att de regionala utvecklingsprogrammen måste utformas och ägas av den regionala nivån. Den nationella nivån och staten kan medverka med att beskriva nationella förutsättningar och de statliga organens uppdrag. Det är viktigt att detta sker i ett tidigt skede av RUP-processen, innan den regionala nivån anger inriktning på sina utvecklingsambitioner. Det är inte realistiskt att den nationella nivån kan vara djupt involverad i skapandet av de regionala utvecklingsprogrammen. Som vi ser det handlar den delen av processen om vart regionerna vill på lång sikt och vilka vägval som behöver göras för de kommande åren. Den delen av processen måste ägas av regionen och bygga på en dialog med den lokala nivån.

Myndigheten ställer sig bakom den modell för hur en RUP-process kan läggas upp som tagits fram av Region Värmland, som är ett av de pilotlän som ingått i metodutvecklingsprojektet. Enligt vår uppfattning möjliggör denna modell att såväl nationella förutsättningar som statliga myndigheters uppdrag tydliggörs i ett tidigt skede. Det sker i

119

förtanke- och orienteringsfasen. Samtidigt tydliggör den att det är regionen som ytterst ansvarar för sitt regionala utvecklingsprogram och därmed viljeinriktningen. Nedan redovisar vi en kortfattad beskrivning av modellen.

Förtanke

En RUP-process behöver likaväl som andra processer planeras väl för att bli framgångsrik. Förutsättningar, inriktning, ambitionsnivå behöver läggas fast.

Orientering

Den första egentliga fasen handlar om att orientera sig och skapa en ”kartbild”. Hur ser planeringssammanhanget och kravbilden ut? Hur förändras omvärlden? Vilka tillgångar kan vi bygga på?

Riktning

Vart vill regionen på lång sikt och vilka vägval behöver göras för de kommande åren. I denna fas läggs vision och strategi fast i ett slutligt RUP-dokument.

Kraftsamling

Utan en ordentlig kraftsamling i regionen är möjligheterna till förverkligande små. Här handlar det om mobilisering av alla krafter, handlingsplaner och genomförande.

Eftertanke

Eftertanke är det samlande begreppet för de delar som handlar om uppföljning, utvärdering, sammanfattning och säkerställande av kontinuitet i genomförandeprocesserna.

Källa: Rapport 1, Processmodell för regionala utvecklingsprogram RUP-pilot Värmland 2004 – 2005

Sammanfattande iakttagelser och förslag

Nedan följer åtta förslag vars syften är att skapa metoder som kan stärka arbetet med regionala utvecklingsprogram. Myndighetens iakttagelser och förslag grundar sig på de erfarenheter som myndighetens representant i metodutvecklingsprojektet fått efter att, tillsammans med övriga representanter i strategigruppen för Långsiktiga arbetskrafts- och kompetensförörjningsbehov, gått igenom existerande regionala utvecklings- och tillväxtprogram, genomfört djupintervjuer med åtta regionala företrädare samt deltagit i tolv regionala träffar i de fyra pilotlänen (Skåne, Kalmar, Värmland och Jämtland). Dessutom har myndigheten varit medarrangör av en hearing med företrädare från fem regioner, bland andra Östergötlands, Blekinge och Kronobergs län.

Som tidigare nämnts har den vanligaste synpunkten vi fått från regionala och kommunala företrädare varit ett starkt uttalat önskemål

Kraftsamling

Efter-tanke Riktning

Orientering

Förtanke

Partner-skap

Sekretariat

120

om betydligt större inflytande över de statliga medlens användning i regionen. Detta gäller både på det arbetsmarknads- och utbildningspolitiska området. Myndighetens förslag bygger dock på att nuvarande ansvars- och arbetsfördelning mellan kommunal, regional och nationell nivå kvarstår. Nedanstående förslag har i huvudsak fokus på området kompetensförsörjning och följer inte i prioritetsordning.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

1. Iakttagelse

De flesta regioner gör någon typ av beskrivning av hur utbildningsnivån ser ut i respektive region jämfört med resten av riket. Det är inte ovanligt att det görs en grov inventering av invånarnas utbildningsnivå, däremot görs inte någon systematisk genomgång vilka kompetenser som en region innehar eller behöver på kort respektive lång sikt.

1.1 Förslag

Om man ska kunna bedöma ett långsiktigt kompetensförsörjningsbehov, bör man göra något slags nulägesanalys av hur det befintliga humankapitalet ser ut. Ett regionalt utvecklingsprogram bör ta ett helhetsgrepp över kompetensbehoven och inte ”bara” fokusera på högskoleutbildning samt att det är viktigt att höja utbildningsnivån i en region generellt sett. Här bör även gymnasie-, yrkes- och övrig vuxenutbildning involveras.

Ett ambitiöst och gott exempel är den kompetensprofil som utarbetats i Västerbottens län och som är en mycket viktig del i länets arbete med långsiktig arbetskrafts- och kompetensförsörjning.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

2. Iakttagelse

När det gäller systematisk samverkan mellan regionerna avseende kompetensförsörjning är samarbetet begränsat. 2.2 Förslag

För att optimera resurser och skapa tillväxt i de olika regionerna, vore en mer systematisk samverkan i långsiktiga arbetskrafts- och kompetensförsörjningsfrågor önskvärd. Ett intressant exempel på samverkan mellan administrativa regioner avseende kompetensfrågor är Kompetensutveckling Sydost. Här har tre län (Blekinge, Kalmar och Kronobergs län) kommit överens om hur man ska arbeta med frågor rörande utbildning, forskning, kompetensutveckling och kompetensförsörjning i syfte att föra regionen framåt. Resultaten så här långt är bland andra att länsarbetsnämnderna fördjupar samarbetet avseende upphandling av arbetsmarknadsutbildningar, ett fördjupat samarbete mellan de olika lärosätena i länen där utgångspunkten skall vara en gemensam bild av hela Sydostregionens utbildnings- och forskningsbehov med mera.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

121

3. Iakttagelse

Det förekommer endast begränsad koppling mellan en regions utpekade strategiska profilområden och det framtida kompetensförsörjningsbehovet. I den mån det finns direktkoppling till den nationella nivån handlar det oftast om medelstilldelning.

3.3 Förslag

I de olika regionala visionsdokumenten finns ofta olika satsningsområden utpekade som särskilt viktiga för en viss regions tillväxt. Det tycks som om visionsarbetet inte alla gånger är förankrat fullt ut inom de olika sektorsområdena. Det saknas en helhetssyn och en tydlig koppling mellan de utpekade profilområdena och hur man ska arbeta med arbetskrafts- och kompetensförsörjning för att ge förutsättningar för tillväxt inom dessa områden.

Vuxnas lärande måste betraktas som en tillväxtfaktor och det ska därför intimt förknippas med regionens vision om tillväxt och de utpekade strategiska områdena. Ett sådant synsätt innebär att man, för att lyckas, måste göra en tydlig prioritering av satsningar inom ett flertal politikområden. Eftersom resurserna är begränsade innebär prioriteringen i sig att man kan vara tvungen att välja bort något område där man inte avser att satsa. Ett gott exempel på detta är Region Värmland där man konsekvent involverar aktörer inom näringslivet, utbildningssektorn, forskning och utveckling med flera i ”the Packaging Arena” i syfte att bli ledande inom förpackningsområdet. Ett annat bra exempel, där man aktivt satsat på utvalda områden och därmed prioriterat bort andra, är Nässjö kommun som på ett konsekvent sätt arbetar med kompetensutveckling inom de två utvalda satsningsområdena logistik och produktutveckling inom träindustrin.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

4. Iakttagelse

Regionerna uppfattar myndigheternas roll och ansvar som otydlig när det gäller utbildningspolitiken. Man vet inte ”vägen in”. Det svårt att skapa sig en helhetssyn på vuxnas lärande.

4.4 Förslag

Under metodutvecklingsprojektets gång har vi vid flera tillfällen reflekterat över behovet av samverkan mellan aktörer på den nationella nivån när det gäller vuxnas lärande. Inte minst på grund av att aktörer på den lokala och regionala nivån har uppfattar myndighetsstrukturen som snårig. Därför är det mycket positivt att en utredning, som har till uppgift att se över hur en central myndighet för vuxnas lärande ska se ut, nyligen har tillsatts. Målet är att denna myndighet börjar verka vid halvårsskiftet 2007. Vi ser positivt på de tankar om en ny myndighet för vuxnas lärande som hittills presenterats. Vi tror att en sådan myndighet främjar helhetsbilden av vuxnas lärande och minskar risken för suboptimering när det gäller utbildningsinsatser i landet. Det blir också betydligt enklare för

122

enskilda aktörer på lokal och regional nivå att ”hitta rätt väg in” till den nationella nivån.

Vi anser det dock vara av största vikt att frågor kring vuxnas lärande inte enbart behandlas ur ett utbildnings- och individperspektiv. Vuxnas lärande berör många politikområden förutom utbildningspolitiken. Om man betraktar vuxnas lärande utifrån ett tillväxtperspektiv, inser man att det berör näringspolitiken, arbetsmarknadspolitiken och i någon mån också socialpolitiken. En helhetssyn på vuxnas lärande skulle vinna på om universitet och högskolor liksom arbetsmarknadsutbildningar i högre utsträckning samverkar med övriga eftergymnasiala yrkesutbildningar.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

5. Iakttagelse

Kompetensfrågorna har oftast ingen uttalad ansvarig på regional nivå – i den mån de finns har de sällan något genomförandeansvar.

5.5 Förslag

Även om det aktuella uppdraget avser en metodutveckling kring RUP är flera av de frågor som aktualiserats inom arbetet med långsiktig arbetskrafts- och kompetensförsörjning angelägna i allt regionalt utvecklingsarbete. En viktig fråga är vilket och vems det regionala ansvaret för kompetensförsörjning är. I detta sammanhang har också den nationella nivån ett behov av klarhet om vilka samarbetspartner som finns på den regionala nivån. Eftersträvansvärt vore att den nationella nivån får ”en väg in” i kontakten med den regionala nivån. Det är dock viktigt att den som utses att ansvara för kompetensförsörjningsfrågor på regional nivå har mandat att göra relevansbedömningar av olika utbildningssatsningar som kräver medelstilldelning. Det bör skapas naturliga länkar mellan och mötesplatser för lokal, regional och nationell nivå när det gäller utbildningsfrågor. Den nationella nivån behöver involveras då en region analyserar sitt långsiktiga kompetensbehov.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

6. Iakttagelse

Kommunerna finns med i mycket begränsad omfattning när det gäller kompetensförsörjningsfrågorna. Eftersom lärande på såväl gymnasial som eftergymnasial nivå av avgörande betydelse för arbetskrafts- och kompetensförsörjningen, är det förvånande att inte den kommunala nivån är djupare involverad i processen än vad som verkar vara fallet. Även om de enskilda kommunerna i många fall är för små som planeringsområden, är det dock de som och ansvarar för dessa utbildningar och i många fall har huvudansvar för infrastrukturen kring vuxnas lärande.

6.6 Förslag

123

Tillväxt sker i huvudsak lokalt. Den lokala nivån måste involveras när det gäller kompetensförsörjning i samband med framtagandet av ett regionalt utvecklingsprogram. Behovet av samverkansforum för diskussion och samordning av utbildningsinsatser är mycket stort. De forum som finns idag för dessa frågor är i huvudsak de regionala kompetensråden samt arbetsmarknadsnämnder i varje kommun. Oavsett om man i framtiden behåller denna samverkansstruktur eller skapar en annan, måste det tydligt framgå i uppdraget till aktörerna i dessa forum att de avsätter resurser för arbetet i dem.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

7. Iakttagelse

Det är inte tydligt vilka målgrupper som de regionala utvecklingsprogrammen är till för och vilket syfte programmen har. I metodutvecklingsprojektet har det varit uppenbart att programmen tjänar som allt ifrån nulägesbeskrivning, visionsdokument, förhandlingsunderlag till planeringsinstrument.

7.7 Förslag

Det vore önskvärt att de olika RUP-processerna involverar många aktörer på flera nivåer, att syftet med programmet tydliggörs och att förankringen av programmen sker på bred front.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

8. Iakttagelse

Målen för regional utveckling i många myndigheters regleringsbrev upplevs som otydliga.

8.8 Förslag

Oavsett om de nationella myndigheternas regleringsbrev är tydliga eller inte när det gäller regionalt utvecklingsarbete, är det av största vikt att den nationella nivån hittar sin roll i regionalt tillväxtarbete. Sannolikheten är annars stor att uppgiften blir lågt prioriterad och medverkan begränsad. Det är dock mycket viktigt att myndighetsövergripande samverkan och samverkan på regional- och lokal nivå utformas så att den sker utifrån varje myndighets förutsättningar.

De nationella myndigheterna har sina sektorsmål att uppnå, regionerna har som sitt primära mål att sörja för utvecklingen i sin region. De måste ta hänsyn till respektive politisk sammansättning i regionerna. Det är viktigt att RUP-processen tar hänsyn till respektive nivås intresseperspektiv.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Slutord

124

Under metodutvecklingsarbetets gång har det framgått att behovet av verktyg för att bedöma det långsiktiga arbetskrafts- och kompetensförsörjningsbehovet är stort på såväl lokal som regional och nationell nivå. Samtidigt visar den inventering som gjorts av strategigruppen avseende bedömning av kompetensbehov på 5-10 års sikt, där KY-myndigheten medverkat, att det är praktiskt taget omöjligt att genomföra sådana behovsanalyser. Det är dock myndighetens bedömning att det finns mycket att vinna på att myndigheter inom utbildningsområdet samverkar när det gäller exempelvis omvärldsanalyser för att bland annat bedöma kommande utbildningsbehov.

Behovet av en ökad samverkan mellan myndigheter på central nivå respektive mellan myndigheterna och regionerna har påtalats under RUP-arbetet. Även i Nuteks uppföljning av RTP-arbetet under år 2004 framhålls detta. Detta gäller generellt. Samverkansfördelar måste synliggöras på ett tydligare sätt, samverkan sker inte av sig självt. Det är oerhört väsentligt att det existerar en ”win-win situation” för att en god samverkan mellan nationell, regional och lokal nivå ska äga rum. De olika aktörerna har olika målbilder för sin verksamhet. Därför är det viktigt att processen kring framtagande av regionala utvecklingsprogram tar hänsyn till och respekterar respektive nivås mål och intresseperspektiv.

På utbildningssidan har den snåriga myndighetsstrukturen framhållits som ytterligare ett problem som också medför svårigheter för den regionala nivån att hitta fram till rätt myndighet. Samtidigt finns oklarheter om den regionala nivåns roll när gäller kompetensfrågor. Hur en ökad samverkan på bästa sätt ska kunna ge resultat ifråga om långsiktig arbetskrafts- och kompetensförsörjning är dock inte självklart.

Det är myndighetens uppfattning att de regionala utvecklingsprogrammen måste utformas och ägas av den regionala nivån. Den nationella nivån och staten kan medverka med att beskriva nationella förutsättningar och de statliga organens uppdrag. Samverkan kring långsiktig kompetensförsörjning i RUP-processen skulle kunna ske i planeringsfasen (se modell sidan 4), under förutsättning att alla inblandade aktörer accepterar en helhetssyn på vuxnas lärande både ur ett individ- och ett tillväxtperspektiv.

På Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildnings vägnar

Sonja Eriksson

Generaldirektör

126

NATURVÅRDSVERKET

Kontaktperson: Maria Daléus / Sven Arvidsson

Inledning

Regeringen har i beslut den 10 juni 2004 uppdragit åt 13 myndigheter, bl.a. Naturvårdsverket, att senast den 30 september 2005 redovisa förslag till metoder som bidrar till att stärka myndigheternas arbete med regionala utvecklingsprogram. Förordningen om regionalt utvecklingsarbete (2003:595) ska ligga till grund för arbetet. Skåne läns landsting, Regionförbundet i Kalmar län och länsstyrelserna i Värmlands resp. Jämtlands län skall enligt regeringsbeslutet inbjudas att delta i uppdraget.

De regionala utvecklingsprogrammen ska bl.a. ange inriktningar och prioriteringar av arbetet för en hållbar utveckling samt utgöra underlag för samverkan mellan och inom statlig och kommunal verksamhet. Vidare skall statliga myndigheter, inom sina verksamhetsområden, verka för att målet för den regionala utvecklingspolitiken uppnås, bl.a. genom att i sin planering av verksamheten beakta de regionala utvecklingsprogrammen.

NUTEK, som koordinerar uppdraget, skall överlämna en slutrapport till regeringen den 30 september 2005. Föreliggande rapport innehåller Naturvårdsverkets redovisning av uppdraget. Redovisningen beräknas komma att utgöra en bilaga till den huvudrapport som Nutek ansvarar för att utarbeta i samråd med övriga berörda myndigheter och pilotregioner.

Hur Naturvårdsverket har planerat och integrerat uppdraget på myndigheten?

Naturvårdsverket ser regeringsuppdraget som en naturlig fortsättning av arbetet med miljöintegration i EU:s strukturfonder och arbetet med regionala tillväxtavtal och tillväxtprogram. Att utveckla metoder för arbetet med regionala utvecklingsprogram faller således väl in i det arbete med inriktning på miljöintegration i det regionala tillväxt- och utvecklingsarbetet som verket är engagerat i. I det tidigare bedrivna arbetet har verket i samarbete med andra myndigheter och regioner tagit fram ett antal publikationer som utgör underlag för det arbete

127

som nu bedrivs inom RUP-uppdraget. RUP-arbetets inriktning på hållbar regional utveckling medger enligt Naturvårdsverkets uppfattning möjligheter att arbeta bredare med miljöaspekterna än när arbetet varit inriktat på regional tillväxt. Enligt verkets uppfattning måste miljöaspekterna vara med i RUP-arbetet som en given förutsättning eftersom RUP-arbetet är inriktat på hållbar utveckling, där miljödimensionen utgör en av de tre dimensionerna.

Arbete med RUP-uppdraget är inriktat på metodutveckling och har inom verket främst skett inom Avdelningen för hållbar samhällsutveckling och Naturresursavdelningen samt i viss utsträckning inom Miljöanalysavdelningen. En referensgrupp med representanter för dessa tre avdelningar har följt arbetet.

Hur har uppdraget fungerat för den egna myndigheter; både avseende processen och innehållet?

Arbetet har på ett naturligt sätt kunnat länkas till annat pågående arbete. Arbetet har tydlig koppling till verkets miljömålsarbetet och arbetet med naturresurshushållning, skydd av natur, effektivt nyttjande av energi- och transporter samt i viss utsträckning hållbar produktion och konsumtion m.m. Särskilt tydlig har kopplingarna varit till ett inom verket pågående arbete med att analysera sin roll gentemot och samarbete med den lokala samhällsnivån och regionerna.

Uppdraget har inneburit omfattande samarbete mellan olika avdelningar inom verket samt med representanter för andra myndigheter och organisationer. Med tanke på omfattningen av uppdraget, bl.a. med dess omfattande nätverk och myndigheters förankringsbehov (internt och sinsemellan), har tiden varit mycket knapp. Mer tid för samråd och förankring hade varit önskvärd.

Verket har anlitat konsulthjälp för att få fram underlag för vissa delar av arbetet. I övrigt har arbetsmomenten bl.a. bestått i att formulera program för arbetet, formulera konsultuppdrag, organisera arbetsgrupper, genomföra möten, videokonferenser, telefonmöten och förankra förslag inom organisationen m.m. Därtill kommer deltagande i ett stort antal möten utanför verket.

Synpunkter på arbetet med det samlade uppdraget

Uppdraget är formulerat på ett sätt som uppmanar till samarbete mellan representanter för olika myndigheter och regioner. Detta har medfört ett intressant utbyte av erfarenheter kring olika aspekter av hållbar regional utveckling. NUTEK gick i början av hösten ut och presenterade ett förslag till upplägg som var mycket ambitiöst.

128

Samtidigt kan konstateras att den organisation som valts för det samlade uppdraget har inneburit stor resursåtgång för kontakter och möten. I vissa avseenden har organiseringen av projektet medfört brister i tydlighet. Det gäller t.ex. anvisningar för arbetet som ibland givits i sena lägen. När det gäller tydlighet hade det också varit önskvärt att mer utförligt gemensamt diskutera och nå ökad samsyn kring vad ett regionalt utvecklingsprogram skall syfta till och vilket innehåll det med hänsyn till syftet bör ha. Det skulle då ha varit lättare att komma fram till metoder som svarar mot programmens syfte och att definiera vilka miljöaspekter som kan bedömas ha särskild relevans för RUP-arbetet.

Uppläggningen av projektet har beskrivits som ett samspel och växelverkan mellan regionala möten och möten i den nationella regionala utvecklingsgruppen. De olika delarna i uppdraget har var för sig varit intressanta, men de regionala mötena hade troligen kunnat ge mer underlag för metodutvecklingsarbetet om de skett mot bakgrund av en tydligare uppfattning om syftet med RUP:arna och i vissa avseenden haft en sinsemellan mer enhetlig uppläggning.

Vilka aktiviteter och strategigrupper har Naturvårdsverket deltagit i?

Av de av NUTEK initierade arbetsgrupperna har Naturvårdsverket deltagit i de som bedömts ha högst relevans med hänsyn till verkets ansvarsområde. Verket har deltagit i den nationella/regionala utvecklingsgruppen, inklusive de regionala besöken. Vidare har verket deltagit i den arbetsgruppen som fokuserat på vilka krav de olika operativa delprogrammen (regionala tillväxtprogram, strukturfonder, infrastruktur, miljömål etc.) ställer på de regionala utvecklingsprogrammen. Verket har också deltagit i den arbetsgrupp som fokuserat på det strategiska området kultur, kulturarv, turism och naturupplevelser som utvecklingsfaktor som angivits i regeringsuppdraget.

I utvecklingen av arbetsgruppsstrukturen för uppdraget har en miljögrupp bildats som ett komplement till de strategiska områden som anges i regeringsuppdraget. Verket har svarat för ledningen av denna grupps arbete, i vilken representanter för Riksantikvarieämbetet, NUTEK, Boverket, Folkhälsoinstitutet, Region Värmland och länsstyrelsen i Skåne har deltagit. Arbetet med att driva denna arbetsgrupp har varit den insats inom uppdraget som verket lagt ner den största delen av resurserna på. Verket har dock i projektet framhållit vikten av att miljöfrågan som en del i hållbar utveckling behandlas av alla grupper som formerats kring de strategiska områdena. Miljöarbetsgruppen har deltagit i ett av programkomplexgruppens möten och då presenterat och diskuterat gruppens arbete. En representant för regionförstoringsgruppen har

129

också deltagit i ett av miljögruppens möten och presenterat och diskuterat sitt arbete.

Verket har deltagit i samtliga möten med den centrala regionala grupp som NUTEK arrangerat och i samtliga miljöarbetsgruppsmöten. Vad gäller de regionala mötena har verket deltagit i samtliga utom två. Verket har därutöver med enstaka undantag deltagit i de möten som arrangerats av de övriga arbetsgrupper som verket varit representerat i.

Seminarier, videokonferenser m.m. med anknytning till i första hand miljöarbetsgruppens arbete har arrangerats av verket.

Naturvårdsverkets syn på RUP

Vilken roll har miljö och hållbar utveckling i arbetet med RUP?

Det här regeringsuppdraget utgår ifrån regeringens ambition att utveckla en sammanhållen politik för en hållbar regional utveckling, inom vilken olika nationella mål och prioriteringar kan tillgodoses och utvecklas med hänsyn till skilda regionala förutsättningar och behov. De förslag som lämnas inom ramen för uppdraget ska också beskriva de regionala utvecklingsprogrammens roll i regeringens arbete för hållbar utveckling. Vidare ska förslagen beskriva hur de i regeringsuppdraget angivna strategiska områdena kan bidra till en hållbar regional utveckling omfattande såväl ekonomiska, sociala som miljömässiga aspekter.

År 2002 presenterade regeringen den nationella strategin för hållbar utveckling. År 2004 reviderades denna strategi (se regeringens skrivelse 2003/2004:129). Strategin omfattar alla dimensionerna av hållbar utveckling: ekonomiska, sociala och miljömässiga.

RUP-arbetet har föregåtts av en lång tids arbete med regionala tillväxtprogram och tillväxtavtal. RUParna ska nu komma att utgöra vad som beskrivits som ett paraply för andra regionala program, t.ex. regionala tillväxtprogram. RUP-arbetets inriktning på hållbar regional utveckling medger enligt Naturvårdsverkets mening möjligheter att arbeta bredare med miljöaspekter än när arbetet varit inriktat på regional tillväxt. Miljö är en av de tre dimensionerna av hållbar utveckling. Utvecklingen är hållbar när såväl miljömässiga som ekonomiska och sociala aspekter samtidigt är tillgodosedda. Miljöaspekten kan därför inte ses som något som ska tillföras i arbetet med RUP, utan som en given del av arbetet med hållbar regional utveckling.

130

De regionala utvecklingsprogrammen måste enligt Naturvårdsverkets uppfattning svara upp mot kravet på att de skall bidra till en regional utveckling som är hållbar och därmed ges en sådan utformning att de gör skäl för benämningen ”strategier för hållbar regional utveckling” som ofta används. Ett sådant synsätt har stöd i förordningen om regionalt utvecklingsarbete, SFS 2003:595 § 13, och i regeringens beskrivning av uppdraget enligt vilket de regionala utvecklingsprogrammen bl.a. ska ange inriktningar och prioriteringar av arbetet för en hållbar utveckling.

Miljömålen och regional utveckling I april 1999 antog riksdagen 15 miljökvalitetsmål. Målen beskriver den kvalitet eller det tillstånd för

den svenska miljön och dess natur- och kulturresurser som är långsiktigt ekologiskt hållbar. I prop. 2004/05:150 föreslår regeringen att riksdagen fattar beslut om ett 16:e miljömål.

Regeringen har också gett Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Socialstyrelsen och Boverket ansvar för fyra övergripande miljömålsfrågor. Dessa är naturmiljö, kulturmiljö, hälsofrågor samt fysisk planering och hushållning med mark, vatten samt byggnader.

Miljömålsarbetet har således en bred inriktning och täcker in allt från begränsning av utsläpp till landskapsperspektivet. De nationella miljökvalitetsmålen har redan varit föremål för en process där de under länsstyrelsens ledning tagits om hand i det regionala arbetet (regionaliserats) och uttryckts i form av regionala miljömål. Länen har, med andra ord, gjort målen till sina. De är därmed förankrade regionalt. De regionala miljömålen bör, tillsammans med annat regionalt underlag, vara en given utgångspunkt för RUP-arbetet. Genom denna struktur med nationella miljökvalitetsmål som regionaliseras och också hanteras på lokal nivå är det möjligt att lättare att se kopplingen mellan de olika nivåerna när det gäller miljöarbetet. De strävar i samma riktning och mot samma mål.

Många län har därutöver tagit fram konkreta åtgärdsprogram för miljömålsarbetet som också har tydliga kopplingar till utvecklingsarbetet. De nationella målen följs upp årligen och kunskap om miljön överförs till den regionala/lokala nivån. Även de regionala målen följs upp regelbundet. Den centrala nivån behöver kunskaperna från den regionala/lokala nivån lika mycket som den regional nivån behöver de nationella kunskaperna.

Ansvaret för arbetet med de regionala miljömålen ligger på länsstyrelserna. I arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen är det därför viktigt att länsstyrelserna tar en aktiv roll och kan bidra med sin kompetens och erfarenhet på området. Detta även i de län där ansvaret för de regionala utvecklingsprogrammen ligger på

131

samverkansorgan eller regionala självstyrelseorgan. Det är viktigt att arbetet läggs upp så att erforderlig kompetens vad gäller miljöaspekter finns med hela vägen. Det är också viktigt att övriga som deltar i arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen får kunskap t.ex. om strategin för hållbar utveckling samt miljömålen. Samtidigt behöver de som företräder miljöaspekterna ha kunskap om regionala utvecklingsfrågor.

Naturvårdsverket har goda erfarenheter av det strukturerade arbetssättet med miljömålen. Det är ett arbete där många aktörer på olika nivåer deltar. Miljömålsrådet är ett viktigt organ och mötesplats för samråd och samverkan kring miljömålen. Där finns en systematik och ett vertikalt och horisontellt samspel som sannolikt skulle kunna vara till nytta även inom andra politikområden. Detta arbetssätt utgör en bra bakgrund till arbetet med miljöaspekter i RUP-uppdraget och överhuvudtaget i arbetet med miljö som en del i regional utveckling. Kanske kan denna struktur vara ett alternativ till modell för ett bredare och utökat hållbarhetsarbete där nationella mål och strategier tas fram och förankras regionalt inom andra områden.

Miljö som utvecklingsfaktor - Tidigare arbete och erfarenheter

Arbetet med regionala utvecklingsprogram är i många regioner relativt nystartat. Det finns dock en del arbete gjort inom näraliggande områden, t.ex. arbetet med de regionala tillväxtprogrammen som till viss del kan fungera som underlag och metodstöd även i det regionala utvecklingsarbetet även om detta har ett betydligt bredare fokus.

I samband med arbetet med miljöintegration i tillväxtavtals- och tillväxtprogramarbetet har många idéer om och exempel på miljö som en drivkraft i tillväxtarbetet tagits fram. Detta finns bl.a. utvecklat i skriften Bredda perspektiven! – Miljöintegration i tillväxtarbetet, Rapport 5163, som Naturvårdsverket tagit fram i samarbete med Länsstyrelsen i Dalarnas län, Länsstyrelsen i Skåne län, länsstyrelsen i Västerbottens län och Region Skåne.

I denna publikation konstateras bl.a. att det under de senaste decennierna har blivit alltmer tydligt att en miljöbelastande ekonomisk tillväxt utgör ett hot mot både människans och naturens överlevnad. Med detta som grund har flera drivkrafter uppkommit som ligger bakom utvecklingen av en miljödriven tillväxt. I publikationen lyfts fram hur synen på miljöarbetet inom näringslivet har ändrats markant under senare år. Utvecklingen har gått från att i huvudsak vara styrd av myndigheter och lagstiftning till att i allt högre utsträckning vara marknadsstyrd. Idag ses, enligt publikationen, miljöarbetet som ett sätt att skaffa sig marknadsandelar, minska kostnader och få högre lönsamhet. Vid en rad undersökningar, bl.a. en enkät till svenska

132

miljöchefer i näringslivet, har kundernas krav framhållits som den viktigaste drivkraften, följt av lagstiftning och sedan företagets miljöpolicy. Inom näringslivet finns dels företag som arbetar direkt med miljöteknik, s.k. renodlade miljöteknikföretag, dels företag där miljöfrågorna är en viktig drivkraft i process- och produktutvecklingen, de s.k. miljödrivna företagen. I rapporten lyfts bl.a. fram exempel på insatsområden med potential för miljödriven tillväxt, liksom ett antal konkreta exempel på sådan tillväxt.

Det är viktigt att fortsätta att skapa förutsättningar för en hållbar produktion och konsumtion. I Naturvårdsverkets Rapport 5432 Hållbar produktion och konsumtion i Sverige – En översiktlig bild konstateras bl.a. att ett aktivt arbete för att främja en hållbar produktion och konsumtion pågår inom olika arenor och bland olika aktörer. Sverige har en lång tradition av att arbeta för god miljö och hållbar utveckling. I rapporten redovisas exempel på aktiviteter och insatser som pågår; bl.a. konstateras att inom näringslivet bedrivs ett omfattande frivilligt miljöarbete med utgångspunkt i uppförandekoder, miljöledningssystem, dialogprojekt och partnerskap. Dessa initiativ är väsentliga bidrag i arbetet för en hållbar produktion och konsumtion. I rapporten framför Naturvårdsverket förslag till insatser inom ett antal områden för att driva utvecklingen framåt. Näringslivets miljöarbete finns också beskrivet; bl.a. i skrifterna Från defensiva till proaktiva – Företag och hållbar tillväxt samt A toolbox for greening of products, båda från Svenskt Näringsliv.

Nutek har tagit fram ett antal publikationer med inriktning på hållbar tillväxt och miljö. I en av dessa med titeln Lyckat och lönsamt – Så kan miljöarbete gynna ditt företag konstateras att miljöanpassning inte är en kostnad utan en investering. Ett väl genomtänkt miljöarbete kan enligt publikationen leda till stora konkurrensfördelar för både små och större företag. När ett företags ledning inkluderar miljöaspekten i sitt strategiarbete, finns mycket att vinna. På många marknader är det enligt publikationen en bonus att ha en god grad av miljöanpassning. Det är en kvalitet som säljer och som gör skillnad, en konkurrensfördel. För att underlätta ett systematiskt och framgångsrikt miljöarbete och arbete med ständiga förbättringar i mindre företag har en rad nya och vidareutvecklade metoder och verktyg tagits fram inom programmet som Nutek driver och benämns Miljödriven affärsutveckling.

Det finns också exempel att hämta i de av länen/regionerna framtagna tillväxtprogrammen och från de begränsade antal regionala utvecklingsprogram som tagit fram i landet.

133

Det är viktigt att erfarenheter som finns inom näringslivet, bl.a. vad gäller miljödriven affärsutveckling, tas till vara i RUP-arbetet och att näringslivet involveras på ett sådant sätt att det upplever delaktighet i arbetet.

Miljö som utvecklingsfaktor för både den sociala och ekonomiska dimensionen av hållbar utveckling

I arbetet med RUP begränsas utvecklingsarbetet inte av att vara knutet till tillväxt utan kan ses i ett bredare perspektiv. Detta ger större möjligheter att se natur- och kulturvärden samt miljömålen i övrigt som en utvecklingsfaktor utan att de behöver kunna uttryckas i ekonomiska tillväxttermer. Det är då t.ex. möjligt att utgå från miljömålen och se på vilket sätt ett uppfyllande av dessa kan skapa förutsättningar för utveckling av regionen ur flera aspekter, inklusive sociala och ekonomiska. I detta sammanhang, och även i miljömålsarbetet i övrigt, gäller det att uppmuntra innovativt tänkande, att ”tänka nytt” över hela spektrumet av mänskliga aktiviteter och att inte nöja sig med att endast göra sådant vi hittills gjort på ett mer effektivt sätt.

Samspelet mellan olika regionala mål, program och insatser på olika områden behöver förbättras. För det krävs kompetens på en lång rad områden och ett systematiskt förhållningssätt. Organisationer och myndigheter med miljökompetens behöver därför bidra till att identifiera insatsområden där det finns potential till positiva effekter på den sociala och ekonomiska utvecklingen. Dessa områden bör dessutom vara högt prioriterade utifrån respektive läns miljösituation och de målsättningar som finns.

Miljömålen i ett utvecklingsperspektiv: Exempel från Skåne

Under projektet har ett arbete initierats som är tänkt att tydliggöra hur de regionala miljömålen bidrar till att uppnå mål för ekonomisk och social utveckling. Syftet är att ge ansvariga för såväl utvecklingsprogram som miljömålsarbete inspiration till arbetet med programmen och ett förbättrat samspel mellan dessa. Arbetet är också tänkt att ge stöd för att identifiera behov av nya underlag. Detta arbete har påbörjats med utgångspunkt från Skånes miljömål och miljöhandlingsprogram och resultatet finns beskrivet i en konsultrapport som kommer att bli föremål för viss ytterligare bearbetning innan den föreligger i sin slutgiltiga form.

Rapporten innehåller kortfattade beskrivningar av den ekonomiska respektive den sociala potentialen för respektive miljökvalitetsmål med delmål och åtgärder. Det gäller exempelvis ökad efterfrågan på vissa

134

varor och tjänster eller en minskad negativ påverkan på befolkningens hälsa.

En översiktlig bedömning av olika åtgärders effekter visualiseras genom fyllnadsgraden i ett spindeldiagram.

Avslutningsvis ger en matris en överblick över hur samtliga miljömål kan bidra till ökad ekonomisk tillväxt och/eller förbättrad social välfärd. Sammantaget kan arbetet resultera i ett paket med insatser eller åtgärder som gynnar flera mål, på olika politikområden, samtidigt.

Arbetet utgår från Skånes miljömål, men eftersom dessa i hög utsträckning motsvarar de nationella miljökvalitets- och delmålen bör metoden vara tillämpbar i hela landet, även om varje län eller region behöver precisera och konkretisera insatser utifrån de förutsättningar som råder där. Arbetet har skett i dialog med personer som arbetar med miljömålen på Länsstyrelsen.

Skyddade områden som utvecklingsfaktor

Ur ett regionalt utvecklingsperspektiv är det viktigt att se bevarandet och utvecklingen av landskapets natur- och kulturvärden i relation till bl.a. upplevelsenäringarnas utveckling och miljöanpassning samt utvecklingen av nya näringar i regionen. Det är i många fall möjligt att varsamt nyttja natur- och kulturvärden för t.ex. turism så att värdena blir tillgängliga utan att skadas.

Att regional utveckling och naturvård hör ihop är något som framhållits i regeringens naturvårdsskrivelse En samlad naturvårdspolitik (Skr. 2001/02:173). Det kan vara värt att särskilt framhålla att skyddad natur (bl.a. naturreservat och nationalparker) kan vara en motor för hållbar regional utveckling. Sådana aspekter lyfts också fram bl.a. i regeringens skrivelse samt i en ännu inte avslutad utvärdering inom Naturvårdsverket. I ett utkast från denna kommande utvärdering lyfts bl.a. följande fram:

”En huvudtanke i En samlad naturvårdspolitik är att naturvården och de skyddade områdena kan och ska ses som en gemensam resurs som bidrar till en regions ekonomiska och sociala utveckling. Det kan åstadkommas på flera olika sätt.

Skötseln av de skyddade områdena kan direkt ge inkomster om den utförs av boende eller företag lokalt och regionalt. Dessutom kan

135

förekomsten av attraktiv natur gynna turism och besöksnäring och den vägen skapa inkomster.

Mer indirekt och långsiktigt fungerar attraktiv natur och möjligheterna till friluftsliv och rekreation som en positiv lokaliseringsfaktor som kan bidra till ortens eller regionens utveckling, menar regeringen. Sysselsättning och inkomst från de skyddade områdena har stor betydelse för den lokala acceptansen och förankringen av naturvården och områdesskyddet, särskilt i glesbygden.

Tillgången till natur kan också knytas till andra politikområden och sociala mål, främst hälsa genom fysisk aktivitet och rekreation, men också bl.a. integrationssträvanden.”

Fulufjällens nationalpark kan tjäna som ett exempel på en planering som innefattat insatser för att utveckla turismen i parkens omland. Zonering har varit en viktig del i planeringen. I Naturvårdsverkets Rapport 5467, Friluftsliv och turism i Fulufjället konstateras avslutningsvis att en central fråga för framtiden blir hur naturvård, friluftsliv och naturturism ömsesidigt kan stödja varandra. Mycket talar enligt rapporten för att intresset för och betydelsen av regional utveckling kring skyddade områden kommer att öka – något som i sin tur öppnar nya möjligheter till utveckling av friluftsliv och turism på hållbara grunder.

Folkhälsa tillsammans med miljö som utvecklingsfaktor

Våren 2003 antog riksdagen regeringens proposition Mål för folkhälsan (prop. 2002/03:35). Det övergripande målet för folkhälsopolitiken är att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Det övergripande folkhälsomålet preciseras genom elva målområden. På motsvarande sätt som miljökvalitetsmålen anger den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling utgör de elva målområdena för folkhälsa nödvändiga inslag i en socialt hållbar utveckling.

I arbetet med den nya folkhälsopolitiken gjordes ett viktigt strategiskt vägval. I stället för att utgå från sjukdomar och hälsoproblem när mål formulerades för arbetet, valdes att fokusera hälsans bestämningsfaktorer – det vill säga faktorer i samhället och i människors levnadsförhållanden som bidrar till hälsa, exempelvis delaktighet och inflytande, ekonomisk och social trygghet, trygga och goda uppväxtvillkor för barn och ungdomar samt miljötillståndet.

136

Viktiga bestämningsfaktorer för människors hälsa omfattas av de olika miljökvalitetsmålen och det finns därför uppenbara kopplingar mellan miljömålen och de elva målområdena för folkhälsa. I ett resonemang om miljö som utvecklingsfaktor ur såväl socialt som ekonomiskt perspektiv, har folkhälsan en viktig roll. Friluftslivet och dess betydelse för folkhälsan hör också till det som lyfts fram i regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik (Skr. 2001/02:173), som ett viktigt motiv till att skydda natur och göra den tillgänglig. Det har blivit allt tydligare att fysisk inaktivitet är en av de största riskfaktorerna för dagens människor för ohälsa och för tidig död. En viktig uppgift för det hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbetet är att öka den fysiska aktivitetsnivån hos befolkningen. Naturupplevelser som sådana bidrar också till ökat välbefinnande och mindre sjukdom. Eftersom friluftsliv samtidigt är en av de vanligaste formerna för fysisk aktivitet i Sverige, blir det en central uppgift för naturvården att se till att det finns tillräckligt med tillgängliga och attraktiva naturområden för friluftsaktiviteter. Delvis gäller det samma områden som är intressanta med hänsyn till naturturismen, men i än högre grad gäller det att erbjuda tätortsnära naturområden, som kan nås relativt snabbt och därmed användas för kortare motionsturer och ett mer vardagligt friluftsliv.

I den nya folkhälsopolitiken lyfts tillgången till grönområden fram under det femte och nionde folkhälsomålet. En god livsmiljö, d.v.s. en miljö som uppfyller såväl miljökvalitetsmålen som folkhälsomålen, bidrar till en positiv hälsoutveckling. En sådan utveckling är i sin tur en förutsättning för - och kan också generera - ekonomisk utveckling, som möjliggör insatser för en förbättrad livsmiljö, och så vidare.

Figuren kan illustrera resonemanget:

Positiv hälsoutveckling

Ekonomisk utveckling

God livsmiljö socialt och miljömässigt

- folkhälsomål - miljömål

137

Målkonflikter och synergier i RUP-arbetet

Enligt RUP-uppdraget skall särskilt belysas hur ett antal strategiska områden kan hanteras i arbetet med regionala utvecklingsprogram. Regionförstoring och dess betydelse för arbetsmarknads-, bostads- och utbildningsregioner; den fysiska samhällsplaneringens regionala dimension; främja folkhälsa och förebygga ohälsa samt kultur, kulturarv, turism och naturupplevelser som utvecklingsfaktor är exempel på sådana strategiska områden. När uppdraget redovisas till regeringen skall beskrivas hur dessa strategiska områden kan bidra till en hållbar regional utveckling omfattande såväl ekonomiska, sociala som miljömässiga aspekter.

”Regionförstoring”- konflikt med miljömål

Enligt den strategigrupp inom RUP-uppdraget som behandlar regionförstoring finns det mycket starka samband mellan regioners storlek och hur väl de fungerar som miljöer för ekonomisk verksamhet. Regioners produktivitet, uttryckt som t.ex. inkomst per invånare uppges öka genomsnittligt med storleken, men också socialt viktiga företeelser som t.ex. sysselsättningsgraden.

Drivkrafterna bakom regionförstoringen ligger enligt denna arbetsgrupp centralt i det sätt på vilket ekonomin fungerar i OECD-länder. Sverige är dessutom genom sin glesa regionala struktur utsatt för särskilt stark press. Det är alltså enligt denna grupps uppfattning knappast realistiskt att ”önska bort” regionförstoring/-integrering. Målkonflikter gentemot t.ex. miljömålen måste enligt denna grupp snarare klaras ut genom att förstoringen/integreringen sker på ett så energisnålt sätt som möjligt.

Sådan regionförstoring som åstadkoms genom långväga bilpendling är enligt Naturvårdsverkets uppfattning problematisk i förhållande till många miljömål. Den teknikutveckling som sker i form av möjligheter att minska bränsleförbrukningen per kilometer körd sträcka och möjligheterna att utveckla alternativa drivmedel, liksom elektronisk kommunikation via bl.a. bredband, kan åtminstone delvis komma att motverka dessa problem. På kort sikt är dock konflikten tydlig. Samverkan mellan kommuner och andra berörda myndigheter kring samhällsplanering och trafikplanering bör enligt verkets uppfattning kunna minska problemen. Möjligheterna för många familjer att få vardagen att fungera torde dock i många fall vara baserade på tillgången till bil i en på regionförstoring baserad ekonomi.

Naturvårdsverket bedömer att det för närvarande är oklart om det går att förena de miljömässiga och sociala aspekterna av hållbar utveckling med regionförstoring. Samhället har möjlighet att utveckla

138

styrmedel inom bl.a. den ekonomiska politiken och miljöpolitiken som kan påverka förutsättningarna att kombinera de olika målen. Frågan är så komplex att en särskild utredning om detta är motiverad. En sådan utredning bör närmare studera konflikter mellan målen och möjligheterna att lösa dessa. Med en sådan utredning som grund blir det en uppgift för den nationella politiken att tydligt prioritera mellan olika intressen.

”Främja folkhälsa och förebygga ohälsa” – går ofta hand i hand med miljö i övrigt

Det finns uppenbara synergier mellan miljömål och målområden för folkhälsa. Genom att uppnå miljömålen skapas förutsättningar för en god hälsa, och genom hälsosamma val, gynnas miljön. Det underlag till handlingsplan för goda matvanor och ökad fysisk aktivitet, som Statens folkhälsoinstitut och Livsmedelsverket lämnat till regeringen har utformats för att bidra till en positiv utveckling när det gäller alla tre hållbarhetsdimensionerna.

Miljömålen har betydelse för människors hälsa både genom att ange gränsvärden för skadliga exponeringar av exempelvis buller och avgaser, och genom att säkerställa goda livsmiljöer för såväl barn som vuxna. Med andra ord finns såväl ett hälsoskyddsperspektiv, som ett hälsofrämjande perspektiv i miljömålen. Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö har bäring på flera målområden för folkhälsa såsom delaktighet och inflytande i samhället, social trygghet, trygga och goda uppväxtvillkor, sunda och säkra miljöer och produkter liksom ökad fysisk aktivitet. En fysisk planering som skapar tillgänglighet är en förutsättning för delaktighet och inflytande genom att exempelvis avståndet till kulturutbud, föreningslokaler service och grönområden inte är alltför långt, att lokaler och bostäder är tillgängliga för såväl äldre som för personer med funktionshinder. En fysisk planering som skapar förutsättningar för trygghet i närmiljön och som uppfyller krav på säkerhet, är också en förutsättning för att människor ska våga röra sig fritt och att föräldrar ska våga ge barnen den rörelsefrihet som de behöver för sin utveckling. Genom att skapa förutsättningar för ökad fysisk aktivitet såsom cykel- och gångvägar, möjlighet för skolbarn att på egen hand ta sig till skola m.m., uppnås även mål om minskade luftföroreningar och bullernivåer.

Fysisk samhällsplanering – kan användas så att den bidrar till att uppfylla miljömål

Det finns en klar relation mellan den fysiska strukturen inom regionen och möjligheterna att tillgodose miljömål. Den fysiska strukturen behöver därför översiktligt behandlas i RUP. Olika utformningar av RUP:en leder till olika fysiska strukturer. I RUP-arbetet bör

139

översiktligt bedömas vilka miljömässiga, sociala och ekonomiska konsekvenser strukturerna får.

Exempel på fysiska strukturer som kan kopplas till RUP-arbetet och har miljökonsekvenser är kommunikationsleder, grönstruktur, bebyggelsemönster och bostadsutbyggnad, tätortsstruktur etc. Även system för avfallshantering och energiförsörjning kan i vissa fall vara relevanta att hantera på den regionala nivån i bl.a. RUP-arbetet. Etablering av externa köpcentra är ytterligare ett exempel på verksamheter som kan påverka servicestrukturen i ett regionalt perspektiv och behöver bedömas med avseende på miljökonsekvenserna. Också kollektivtrafiken har en fysisk dimension. Underlaget för en god kollektivtrafik baseras bl.a. på hur verksamheter och bostäder lokaliseras. Uppbyggnad av väl fungerande kollektivtrafik med korta restider och god turtäthet ger i sin tur väsentligt förbättrade förutsättningar för regional utveckling.

Länsstyrelsen har en viktig roll genom sitt ansvar för att tillhandhålla planeringsunderlag om de statliga intressena och att bevaka behovet av mellankommunal samordning.

”Kultur, kulturarv, turism och naturupplevelser” – kan ofta förenas med regional utveckling och miljömål

I den svenska miljöpolitiken ingår att bevara och utveckla landskapet som helhet. I landskapet möts ofta natur- och kulturvärdena och är beroende av varandra. En inriktning på att bevara, varsamt nyttja och utveckla landskapets kulturvärden kan ofta ha positiv effekt på naturvärdena och vice versa. I RUP-arbetet bör möjligheter att uppnå synergieffekter genom att samtidigt hantera kultur- och naturvärdena analyseras och eftersträvas.

Ur ett regionalt utvecklingsperspektiv är det viktigt att ett bevarande och en utveckling av landskapets natur- och kulturvärden integreras med upplevelsenäringarnas utveckling och miljöanpassning samt med utveckling av nya näringar i regionen. Naturmiljön och kulturarvet har en stor potential i den framtida regionala utvecklingen bl.a. genom att bidra till rika miljöer för både boende, näringsidkare och besökare. Kulturmiljö- och naturvårdande insatser är en del av en hållbar utveckling; de upprätthåller värdena samtidigt som de skapar sysselsättning. Investeringar i en regions natur och kulturarv innebär direkta investeringar i människan och hennes miljö.

För att landskapets värden – såväl rurala som urbana – ska kunna ses som en naturlig utgångspunkt för utveckling eller förändring krävs god kännedom om dessa värden och vad de kan ha för betydelse för olika

140

berörda aktörer. Om det inte finns aktuella kunskapsunderlag som beskriver dessa värden behöver sådana utvecklas. Det är också viktigt att personer med kunskaper av detta slag deltar i ett fortsatt metodutvecklingsarbete kring kulturmiljöaspekter på RUP-arbetet samt i det konkreta arbetet inom respektive län med att ta fram RUP-arna.

Vilka metoder, arbetssätt m.m. underlättar respektiver försvårar samverkan mellan regional och nationell nivå?

Att de nationella miljömålen redan hanterats på den regionala nivån i en ”regionaliserings-process” med deltagande från många olika organisationer och är relativt kända bör underlätta samverkan mellan regional och nationell nivå i RUP-arbetet. Att RUP-arbetet enligt statsmaktens krav skall bidra till - och som det ibland uttrycks fungera som en strategi för - hållbar regional utveckling ger stöd för att ställa krav på att RUP skall användas som ett viktigt instrument i miljöarbetet i vid mening.

Naturvårdsverkets ansvarsområde avser i första hand den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling. RUP-arbetet syftar till en hållbar regional utveckling där alla dimensioner av hållbarhetsbegreppet ingår. Arbete för en hållbar utveckling som helhet berör alla politikområden och ställer stora krav på samverkan och samordning mellan myndigheter/sektorer på olika nivåer och mellan dessa nivåer. Problemet med den sektoriserade myndighetsstrukturen och svårigheterna med att uppnå helhetssyn har länge uppmärksammats. Naturvårdsverket ser RUP-processen i sig som en företeelse där möjlighet ges att uppnå förbättrad samverkan kring hållbar regional utveckling, där avvägning görs mellan olika regionala mål och mellan olika politikområden inom ramen för vad som är hållbar utveckling.

När det gäller mekanismer som kan försvåra samverkan mellan regional och nationell nivå inom miljöområdet har verket tidigare erfarenhet av att det i vissa fall har funnits problem förknippade med att de organisationer (samverkansorgan och regionala självstyrelseorgan) som i många fall har huvudansvaret för det regionala tillväxt- och utvecklingsarbetet i respektive region inte är samma organisation som den som har huvudansvaret för det regionala miljömålsarbetet. Därför ser verket det som väsentligt att de personer som kommer att ansvara för RUP-arbetet tar tillvara den kompetens och det engagemang som finns hos dem som arbetar med det regionala miljömålsarbetet vilket kan gynna integrationen av miljöaspekterna i RUP-arbetet. Samverkan mellan länsstyrelsen och den organisation som har ansvar för de regionala utvecklingsfrågorna måste fungera väl

141

eftersom tillgången till kunskap om miljöaspekter kommer att vara avgörande. Det är även mycket viktigt att vidareutveckla metodik för detta samt att dessa frågor följs upp när RUP- uppdraget avslutats och att de hålls levande och vidareutvecklas. Därutöver ser verket långsiktighet i arbetet som en framgångsfaktor.

Samverkan bör främjas bl.a. genom att de nationella myndigheterna fortsätter att samarbeta sinsemellan och att dessa fortsätter att bidra med bra metodstöd till den regionala nivån samt att den regionala nivån är delaktig i utvecklingen av detta. Naturvårdsverket bedömer också att det kan behövas mötesplatser där samverkan mellan de olika aktörerna kan ske på ett konstruktivt sätt. De statliga intressen som Naturvårdsverket ansvarar för företräds på den regionala nivån av länsstyrelserna. Dessa har en viktiga roll när det gäller att företräda såväl miljöintressen som många andra statlig intressen. Med gällande rollfördelning är det naturligt att Naturvårdsverket i huvudsak är inriktat på att ge metodstöd och inte direkt involveras i enskilda regioners utvecklingsarbete.

Viktiga arbetssätt för att få med miljöaspekterna i RUP och förbättra samverkan mellan regional och nationell nivå De regionala utvecklingsprogrammen bör i ett brett perspektiv kunna utveckla innebörden av hållbar regional utveckling. Här gäller det att hela tiden utifrån ett hållbarhetsperspektiv på den regionala nivån tillgodose mål inom flera samhällssektorer. När det gäller miljöaspekter är som tidigare nämnts de regionala miljömålen en given utgångspunkt. Det bör vara naturligt att i detta arbete ha den nationella hållbarhetsstrategin som en utgångspunkt för den regionala nivåns arbete. Sambandet mellan denna strategi och RUP-arbetet kan illustreras med följande figur.

142

2005-05-31Naturvårdsverket | Swedish Environmental Protection Agency 1

Miljökvalitetsmål och andra nationella mål

Sveriges strategi för hållbar utveckling – de nationella miljökvalitetsmålen – och RUP

RUP

Ekonomisktillväxt o

konkurrens-kraft

Ekonomisktillväxt o

konkurrens-kraft

Befolkning ofolkhälsa

Befolkning ofolkhälsa

Sveriges Sveriges HUTHUT--strategistrategi2003/04:1292003/04:129

Social samman-hållning välfärd

trygghet

Social samman-hållning välfärd

trygghetFramtidens

miljöFramtidens

miljö

Regional utvecklingsamman-hållning

Regional utvecklingsamman-hållning

KlimatSyssel-

sättning och

lärande

Syssel-sättning

ochlärande

Samhälls-byggandeSamhälls-byggande

En strategi för hållbar regional utveckling

tillväxtprogram, kultur- och naturmiljöprogram, strukturfondsprogram/Intereg, länstransportplaner mm

Nationella indikatorer Åtta kärnområden(under omarbetning)

Regionala mål och indikatorer

Arbetet med regionala utvecklingsprogram behöver utvecklas med hänsyn till programmens stora bredd vad gäller utvecklingsaspekter som kan tas upp. Några förslag till arbetssätt som togs fram i Naturvårdsverksrapporten Det nya tillväxtarbetet – Förändringsarbete för en hållbar regional utveckling, Rapport 5263, kan dock vara av relevans även för RUP-arbetet. Rapporten togs fram i samarbete med Boverket, Integrationsverket, Riksantikvarieämbetet, Arbetsmarknadsstyrelsen och NUTEK.

Att arbeta för en hållbar tillväxt som inbegriper såväl miljö och ekonomi som sociala frågor kräver, enligt denna rapport, ett tvärsektoriellt samarbete. Det tar tid att hitta rätt. Det viktiga är att se arbetet som en lärande process. Genom att ta vara på erfarenheterna successivt kan processen och arbetssättet förbättras.

Det handlar t.ex. om att på den regionala nivån ta fram en vision om en hållbar framtid för länet och att organisera arbetet så att erforderlig kompetens, inte minst miljökompetens, finns tillgänglig i arbetet. Det är också viktigt att skapa delaktighet i och samsyn kring vad hållbar utveckling innebär konkret. Stöd från ledningsfunktionerna i arbetet, t.ex. när det gäller att konkretisera innebörden av RUP:en som en strategi för hållbar regional utveckling, liksom i genomförandearbetet, är mycket viktigt.

143

Varje län måste komma fram till vilka frågor som är viktigast för länet och sedan hitta lösningar på dessa. I Naturvårdsverkets rapport 5324 Vägar till hållbar regional utveckling – Processer för hållbarhet i tre län beskrivs olika erfarenheter och utgångspunkter för arbetet med hållbar utveckling i tre län. Rapporten har tagits fram av en processarbetsgrupp med representanter för Dalarna, Västra Götalands och Södermanlands län samt Nordregio, Glesbygdsverket och Naturvårdsverket.

RUP:arna bör innehålla beskrivningar av natur- och kulturvärden

För att på ett bra sätt kunna ta fram insatsområden och åtgärder i RUP:arna som tillgodoser den miljömässiga dimensionen av hållbar regional utveckling behöver RUP:arna innehålla beskrivningar av respektive läns natur- och kulturvärden samt miljöförhållanden i övrigt. I anslutning till detta behöver analyseras vilken potential för ekonomiskt och socialt hållbar regional utveckling detta ger. Det material som tas fram är också ett underlag för att belysa målkonflikter i kommande steg i RUP-arbetet då strategier och handlingsprogram tas fram. Ett sådant material behövs också som underlag för att bedöma hur möjligheterna att tillgodose miljömålen påverkas av alternativa programutformningar. Förutsättningen för att materialet skall bli bra är att det tas fram i samarbete mellan företrädare för olika kompetensområden på den regionala och lokala nivån.

Beskrivningarna av natur- och kulturvärdena kan i RUP:arna naturligtvis inte göras detaljerade, men en del underlag från t.ex. de av nationella myndigheter utpekade riksintresseområdena kan tänkas vara användbara. Länsstyrelsen har en viktig roll när det gäller att tillhandahålla underlag om bl.a. riksintresseområden. Till dessa områden finns i många fall också bedömningar av vad som krävs för att områdenas värden skall upprätthållas. De beskrivningar som tas in i RUP:arna bör i första hand vara inriktade på natur- och kulturvärdenas betydelse för länet som helhet, t.ex. vad dessa betyder för den regionala (och ibland kanske också för den lokala) identiteten och som regional utvecklingsfaktor. I detta sammanhang bör även tätortsnära naturområden, som skapar förutsättningar för ett mer vardagligt friluftsliv, uppmärksammas. Att åtgärda befintliga miljöproblem kan också ge möjligheter att utnyttja annars inte tillgängliga resurser och på så sätt ge möjlighet till en positiv regional utveckling.

Miljöbedömningar av RUP:arna

År 2001 antogs ett EG-direktiv om miljöbedömning av vissa planer och program. EG-direktivet har införts i svensk rätt genom ändringar i

144

miljöbalken, plan- och bygglagen och i lagen om kommunal energiplanering.

I miljöbalken 6 kap 11 § står att ”när en myndighet eller kommun upprättar eller ändrar en plan eller ett program, som krävs i lag eller annan författning, skall myndigheten eller kommunen göra en miljöbedömning av planen, programmet eller ändringen, om dess genomförande kan antas medföra betydande miljöpåverkan”. Planer och program inom vissa angivna områden antas alltid medföra betydande miljöpåverkan om de anger förutsättningar för kommande tillstånd av vissa angivna verksamheter och åtgärder. Ett av de angivna områdena är regional utveckling18. Planer och program som på ett betydande sätt kan påverka Natura 2000-områden anses också alltid innebära betydande miljöpåverkan.

I samband med beredningen av förordningen (SFS 2005:356) om ändring i förordningen (SFS 1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar har det dock uttryckts tveksamhet om de regionala utvecklingsprogrammen har sådan karaktär att de kan sägas ange förutsättningar för kommande tillstånd.

Erfarenheter från RUP-uppdraget tyder enligt Naturvårdsverkets uppfattning på att RUP:arnas utforming sannolikt kommer att variera mellan de olika länen. I de fall de anger förutsättningar för kommande tillstånd eller på ett betydande sätt kan påverka ett Natura 2000 område så ska de miljöbedömas. Det är inte möjligt att på förhand bedöma hur ofta de kommer att vara av sådan karaktär att de kommer att omfattas av Miljöbalkens krav på att genomföra miljöbedömningar och ta fram miljökonsekvensbeskrivningar. Verket finner det dock för troligt, och också önskvärt, att RUP:arna i en hel del fall kommer att vara så konkreta i sina ställningstaganden att de kan bedömas ange förutsättningar av sådant slag att miljöbedömningar enligt miljöbalkens bestämmelser kommer att krävas.

Även i de fall då man bedömer att miljöbalkens bestämmelser inte innebär krav på miljöbedömningar av programmet så har dock Naturvårdsverket en förväntan på att RUP:arna kommer att innehålla ställningstaganden av sådan karaktär att miljökonsekvenserna av dessa bör bedömas. Om respektive regionalt utvecklingsprogram svarar mot intentionen att det skall utformas så att det ”ställer krav” på innehållet i mer konkreta planer såsom transportinfrastrukturplaner och

18 Motsvarande står även i protokollet om strategiska miljöbedömningar till UN /ECE konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang; den s.k. Esbokonventionen

145

regionala tillväxtprogram etc. så får det enligt Naturvårdsverkets uppfattning sådana miljökonsekvenser att dessa bör beskrivas även om formella krav på miljöbedömningar inte följer av lagstiftningen. Detta kan då eventuellt göras utan att miljöbalkens regelverk i alla avseenden behöver följas. Det är dock viktigt att de tas fram genom en procedur som innebär att miljöaspekterna blir genomlysta och kommunicerade med en bred grupp av intressenter bl.a. i enlighet med intentionerna i Århuskonventionen.

Naturvårdsverket bedömer att till respektive RUP:s karaktär anpassade beskrivningar av miljökonsekvenserna kan vara ett viktigt redskap i arbetet med att öka miljöintegrationen i RUP och förbättra RUP:arnas kvalitet. Hur beskrivningarna av miljökonsekvenserna bör genomföras behöver närmare utvecklas mot bakgrund av kommande preciseringar av vad RUP:arna bör innehålla. Erfarenheter hittills visar att arbetet med miljökonsekvensbeskriv-ningar inte i sig skapar incitament och vilja att använda kunskapen om miljökonsekvenser vid utformningen av projekt. Arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar är endast en del i miljöarbetet. För att miljöfrågorna ska bli en naturlig del i RUP-arbetet så krävs även andra åtgärder som handlar om att skapa vilja och incitament samt att alla berörda parter tar sitt ansvar för arbetet med miljö i RUP.

Hur ska RUP:en utformas för att fungera som ett meningsfullt beslutsunderlag för nationell politik?

RUP:en bör i första hand ta till vara de utvecklingsmöjligheter som ligger i att utnyttja de regionala resurserna inom ramen för befintlig politik. När det gäller miljöområdet handlar det bl.a. om att se hur miljökvalitetsmålen kan bidra till att utveckla en god miljö i regionen och vara en utvecklingsfaktor.

RUP:en bör därutöver utformas så att den för de nationella myndigheterna visar hur resp. sektor/politikområde kan utformas så att den hållbara regionala utveckling som RUP:en syftar till kan stödjas och på vilket sätt regionen bidrar till att nå de nationella målen. Det handlar dels om vad som kan göras inom ramen för befintlig politik, dels om att RUP:en kan lyfta fram behov av att de centrala myndigheterna, regeringen och riksdagen ändrar praxis och lagstiftning i en riktning som så långt möjligt gynnar den regionala utvecklingen.

Hur ska den nationella politiken utformas för att vara åtkomlig för regional analys och påverkan?

146

Den nationella politiken bör utformas så att innebörden av den kan tolkas i den regionala utvecklingspolitiken och i utvecklingsprogrammen. Utformningen av nya eller revidering av befintliga nationella strategier (t.ex. den nationella hållbarhetsstrategin) och nya nationella mål bör utvecklas i en dialog mellan nationell och regional nivå.

Inom miljöområdet har de nationella miljömålen varit föremål för en regionaliseringsprocess med deltagande från bl.a. berörda länsstyrelser och kommuner. Om det är tydligt vad den nationella politiken förväntar sig av de organisationer som har ansvar för RUP-arbetet så bör det därmed också finnas möjlighet för dessa organisationer att förhålla sig till den. Regionen kan då ha möjlighet att analysera om de förväntningar som finns från den centrala nivån stämmer överens med de regionala målen och utvecklingsbehoven. I den mån det finns motsättningar mellan dessa så utgör RUP också en grund för regionen att påverka den nationella politiken i den riktning som regionen anser behövas för att bidra till en

hållbar regional utveckling.

Det är angeläget att kommunerna inom respektive län i allt större utsträckning ser sitt handlande i relation till angränsande kommuners. I många fall behövs samarbete med utgångspunkt från regionala perspektiv som kan främja alla samverkande parter.

Kopplingen mellan de regionala målen och de nationella måste bli

tydlig; på vilket sätt bidrar ett regionalt mål till de nationella och på

vilket sätt kompletterar eller motverkar/överlappar de andra regionala

mål. Hur har man kommit fram till målen? På vilket sätt har man

utgått från lokala förutsättningar och särdrag/konkurrensfördelar

jämfört med andra kommuner/regioner?

De nationella och regionala målen bör vara formulerade så att de

stärker samverkansorganens, självstyrelseorganens och

myndigheternas förmåga att göra gemensamma prioriteringar och

fatta beslut över gränser. Målen kan då handla om områden där

regionalt samarbete är viktigt, t.ex. kring infrastrukturanläggningar,

avfallshantering och utbildningsfrågor, men naturligtvis också

miljömål där samverkan ofta kan behövas i ett regionalt perspektiv.

Genom samarbete kan i många fall resurser skapas för sådant som

varje enskild kommun själv inte skulle ha kapacitet för.

147

Utöver tydliga målformuleringar behövs beslut om konkreta åtgärder.

Problemet med den sektoriserade myndighetsstrukturen och

svårigheterna med att uppnå helhetssyn har länge uppmärksammats.

RUP-uppdraget kan ses som ett led i en strävan att uppnå förbättrad

samverkan kring hållbar regional utveckling. Arbetet inom RUP-

projektet, och annat arbete som har föregått detta, har enligt verkets

uppfattning medfört ökad samsyn mellan de olika

sektorsmyndigheterna på central nivå kring begreppet hållbar

utveckling. Trots detta präglas dock arbetet på nationell nivå

fortfarande i relativt stor utsträckning av sektorstänkande med

utgångspunkt i respektive myndighets huvudsakliga

verksamhetsområde. Samordningen mellan de centrala myndigheterna

kan förbättras ytterligare, men för närvarande är det inte realistiskt att

tänka sig att de centrala myndigheterna kan förväntas uppträda mot

den regionala nivån med ett gemensamt budskap. Naturvårdsverkets

delaktighet i det regionala utvecklingsarbetet är i huvudsak inriktat på

kunskapsförsörjning och metodutveckling och inte på direkt

deltagande i det regionala arbetet. Länsstyrelsen har en viktig roll när

det gäller att bevaka de statliga intressena, bl.a. miljöintressena, och

tillhandahålla kunskapsunderlag på den regionala nivån.

Slutsatser

Naturvårdsverkets tidigare erfarenheter och deltagande i

regeringsuppdraget, inklusive de olika arbetsgrupperna, har

sammanfattningsvis lett till att verket finner det särskilt angeläget att

föreslå:

att de regionala utvecklingsprogrammen bör utformas så att de gör skäl för benämningen strategier för hållbar regional utveckling och så att de kan ligga till grund för olika delprogram, t.ex. regionala tillväxtprogram. Ett sådant synsätt är i linje med förordningen om regionalt utvecklingsarbete, SFS 2003:595 § 13 i vilken anges att programmen skall ange inriktning och prioriteringar av arbetet för hållbar regional utveckling. att de regionala miljömålen, liksom åtgärdsprogram m.m. som anknyter till dessa, bör vara en given utgångspunkt för att tillgodose miljödimensionen av den hållbara regionala utvecklingen. De till de

148

regionala utvecklingsprogrammen relaterade operativa programmen har i sin tur ansvar för att tillgodose miljödimensionen.

att miljökompetens måste finnas tillgänglig i alla skeden av RUP-arbetet. Det ställer krav på alla parter i arbetet att utveckla sin miljökompetens. Det är viktigt att fortsätta att utveckla arbetssätt för att säkerställa sådan kompetens. Länsstyrelserna har ansvar för miljömålsarbetet på regional nivå och skall tillhandahålla planeringsunderlag av olika slag, vilket gör länsstyrelsernas delaktighet i arbetet nödvändig.

att miljökonsekvenserna av RUP:arna bör lyftas fram och kommuniceras med breda grupper. Först måste tolkas om respektive RUP anger förutsättningarna m.m. av det slag som anges i 6 kap 11 § Miljöbalken och därmed omfattas av krav på miljöbedömning. Även om så inte är fallet anser Naturvårdsverket att programmen kan förväntas bli av sådan karaktär att det är viktigt, bl.a. för programmens kvalitet, att deras miljökonsekvenser kan utläsas och att framtagandet av dessa sker i en öppen process.

att målkonflikter behöver uppmärksammas i det regionala utvecklingsarbetet och lösas med utgångspunkt från de varierande regionala förutsättningarna. En konflikt som är mycket tydlig är den mellan regionförstoring och möjligheterna att uppnå miljömål. Denna konflikt torde vara generell för alla, eller i stort sett alla, län. Staten bör därför analysera möjligheterna att förena målen för den regionala utvecklingen (särskilt vad gäller regionförstoring) och miljöpolitiken samt överväga behovet av eventuella förändringar inom politikområdena.

Utöver de ovan framförda mer övergripande och från verkets sida särskilt angelägna förslagen föreslår verket:

att initiativ bör tas till att formalisera RUP:arna för att tillförsäkra ett innehåll och en process där miljöaspekterna, och andra viktiga aspekter tillgodoses. Syftet är inte att detaljstyra arbetets innehåll och form utan att säkra vissa minimikrav som bör ställas på alla RUP:ar. Detta underlättar också möjligheten att få en nationell överblick över arbetet och göra jämförelser mellan förhållandena i olika län.

att den systematik och det vertikala och horisontella samspelet i arbetet med miljökvalitets-målen sannolikt skulle kunna vara till nytta även inom andra politikområden och bör tas tillvara i RUP-arbetet.

149

att de regionala utvecklingsprogrammen bör innehålla beskrivningar av regionens natur- och kulturvärden och en översikt av miljöförhållandena i övrigt, inklusive möjligheterna till rekreation och tillgängligheten till områden med höga natur- och kulturvärden.

att natur- och kulturarvet i länet, liksom den regionala miljön i övrigt, i RUP-arbetet bör ses som möjligheter, och i vissa fall viktiga drivkrafter, för den regionala utvecklingen. Möjligheten att uppnå synergieffekter genom att samtidigt hantera natur- och kulturvärden och utveckling av besöksnäringen bör beaktas. Skyddade områden som drivkraft för regional utveckling bör, med hänsyn tagen till vad som går att förena med bevarandet av naturvärdena, uppmärksammas i ökad utsträckning.

att det krävs ökad kunskap om samspelet mellan de regionala miljömålen samt målen för ekonomisk och social utveckling på regional nivå. Tidigt i arbetet med RUP bör de regionala miljömålen och dess handlingsprogram studeras ur ett socialt och ekonomiskt utvecklingsperspektiv. Miljömålsansvariga bör bidra i det arbetet.

att den sociala dimension påverkas av miljöfaktorer och att denna koppling bör uppmärksammas i arbetet med RUP. Folkhälsa har såväl sociala som miljömässiga och ekonomiska aspekter. Möjligheter att uppnå synergieffekter mellan bl.a. folkhälsoaspekter och miljöaspekter i övrigt bör uppmärksammas.

att sambandet mellan miljö och fysisk struktur bör uppmärksammas i RUP-arbetet.

att Naturvårdsverket genom sitt arbete med den miljömässiga dimensionen kommer att fortsatt bidra till en hållbar regional utveckling.

Förslag till fortsatt arbete

I RUP-uppdraget, liksom i många andra uppdrag, har det inte varit möjligt att nå hela vägen fram när det gäller utvecklingen av metoder för att säkerställa att RUP:arna leder till en långsiktigt hållbar utveckling med avseende på bl.a. miljödimensionen. Detta gäller bl.a. metoder för att hantera målkonflikter eller för att se miljömålen som utvecklingsfaktorer. När den samlade bilden av RUP- uppdragets utfall kan ses kan man förhoppningsvis konstatera att ett nytt steg tagits när det gäller bl.a. miljötänkandet kring det regionala utvecklingsarbetet.

150

Det är också viktigt att implementera det utvecklingsarbete som redan skett i samband med tillväxtavtals- och tillväxtprogramarbetet.

Naturvårdsverket bedömer därutöver att fortsatt arbete behövs inom följande områden:

- Ett fortsatt utvecklingsarbete kring miljökonsekvenser av de regionala utvecklings-programmen behövs. Detta måste kopplas till en närmare precisering av vilket syfte och innehåll RUP:arna skall ha. Det är också önskvärt att genomföra en metodstudie av hur konsekvensbeskrivningar ur andra aspekter kan kopplas till miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar enligt miljöbalken. Syftet med en sådan metodstudie är att så långt möjligt följa samma procedur för konsekvensbedömningar av olika aspekter, t.ex. samordnade kontakter med intressenter och allmänhet. Ett rationellt system där separata processer för konsekvensbedömningar så långt möjligt undviks bör således eftersträvas.

- Behov av fortsatt sektorssamordning på den nationella nivån kvarstår. En bättre nationell sektorssamordning bör kunna vara ett verktyg för att möta den regionala nivån. Vid sådana möten bör bl.a. en mer konkret innebörd av miljöintegration och hållbar utveckling kunna ventileras. Inte minst vid de regionala mötena inom RUP-uppdraget har hävdats att mötesplatser för ett ökat och bättre samarbete mellan regional och nationell nivå behövs. Om sådana mötesplatser organiseras på ett bra sätt skulle de kunna främja ett resurseffektivt arbete med RUP. Hur dessa mötesplatser skulle kunna se ut och utvecklas bör övervägas med utgångspunkt från det samlade resultatet RUP-uppdraget. För Naturvårdsverkets del handlar det i första hand om att bistå den regionala nivån med de kunskaper om miljöaspekter på det regionala utvecklingsarbetet som verket förfogar över.

152

NUTEK

Kontaktperson: Kurt Ekelund

Uppdrag att redovisa förslag till metoder för att stärka arbetet med regionala utvecklingsprogram: Redovisning från Nutek. Ert diarienummer N2004/2763/RUT

Allmänt hänvisas till slutrapporten den 30 september 2005. Av denna framgår bland annat hur Nutek som koordinerande myndighet med ett särskilt ansvar för informations- och samrådsfrågorna har att fullgöra uppdraget. Följande redovisning är strukturerad enligt skrivanvisningarna enligt som de förelåg den 13 april 2005.

I. Övergripande frågor

1. Nuteks allmänna syn på RUP-systemet.

För att svenska företag och regioner ska växa på ett ekonomiskt hållbart sätt krävs att näringslivet utvecklar produkter med stort kunskapsinnehåll, för marknader med stabil eller växande efterfrågan. Nuteks huvuduppgift är att stödja näringslivet i detta – genom att stimulera till en positiv strukturomvandling. I en fungerande ekonomi sker en ständig överflyttning av resurser från mindre lönsamma företag till mer lönsamma – vilket leder till ett bättre nyttjande av kapital och resurser. Strukturomvandling i näringslivet är en förutsättning för ekonomisk tillväxt. Genom att företag ständigt uppgraderar sina produkter och arbetssätt skapas ekonomisk tillväxt. Detta samband är det viktigaste sambandet när orsaker till ekonomisk tillväxt skall analyseras. Näringspolitiken måste operera på såväl nationell nivå – skapa ett gynnsamt företagsklimat där regler, normer och värderingar gynnar entreprenörskap och får företag att växa – som på regional nivå, där bland annat service och tillgång på arbetskraft kan påverkas.

153

Det är Nuteks uppfattning att en fungerande regional utvecklingspolitik till stor del sammanfaller med en framsynt näringspolitik, som kombinerar den nationella och regionala nivån. Båda dessa politikområden har utifrån Nuteks utgångspunkt som mål att åstadkomma en positiv strukturomvandling i näringslivet. Det är på så sätt den regionala utvecklingspolitikens mål om »väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet« kan förverkligas.

Med detta synsätt är det av stor vikt att regionerna i samspel med den nationella nivån utvecklar starka utvecklingsmiljöer. I detta arbete är kvalificerade och väl förankrade strategier av utslagsgivande betydelse. I konsekvens med detta måste RUP-systemet vara väl integrerat i kedjan Utvecklade kommunala översiktsplaner- RUP- Nationell strategi för regional utveckling-Europeiska strategin enligt förslagen kopplade till sammanhållningsrapporten.

2. Krav på RUP och RUP-processen.

Med tillväxtfrågorna i centrum vill Nutek särskilt peka på vikten av att RUP:s strategiska inriktningar får verkligt genomslag för verksamhetsområden som har särskilt betydelse för tillväxten enligt definitionen i den regionalpolitiska propositionen Detta innebär även att RUP bör vara en arena för samordning av den fysiska samhällsplaneringen och den regionala utvecklingspolitiken. PBL-systemet bör därför kompletteras med en bestäm-melse med innebörden att de kommunala översiktsplanerna skall innehålla en redovisning av hur RUP har beaktat dessa planer.

3. Konkreta förslag på metoder, arbetssätt mm som underlättar samverkan mellan nationell och regional nivå.

A. Tydligare anvisningar till de myndigheter som ingår i berörda politikområden enligt ovan att ta hänsyn till RUP-ambitionerna och att dessa bör analyseras till sina konsekvenser.

B. Myndigheternas regionala verksamhet i sin helhet, dvs. ej enbart med kopplingar till RTP, redovisas i respektive årsredovisningar eller i två till treåriga cykler. Myndigheterna bör själva avgöra om det skall ske i form av länsredovisningar eller på annat sätt. Redovisningarna bör kommuniceras med företrädare för regionerna. Relevanta myndigheter bör överväga att inrätta särskilda dialogorganisationer med den regionala nivån. Detta är en arbetsform som Nutek prövat under lång tid och som omvittnat haft en positiv effekt på dialogen.

154

C. Ett delavsnitt i RUP bör vara en analys över vilka konkreta krav som ställs på de berörda politikområdena enligt ovan.

II. Redovisningar och synpunkter på uppdraget

1. Inom myndigheten.

Nutek har i detta uppdrag haft två roller, den ena är att delta på lika villkor som övriga berörda myndigheter, d.v.s. utifrån Nuteks uppgifter som nationell näringspolitisk myndighet och med motsvarande ansvar inom den regionala utvecklingspolitiken. Den andra rollen omfattar Nuteks särskilda uppgift att tillhandahålla processtöd och koordinera uppdraget.

Nuteks ambition inom de båda ansvarsområdena har varit att medverkan omfattat hela verkets näringspolitiska uppdrag och insatser med betoning på de insatsområden som främst bidrar till att skapa fler nya företag, fler växande företag och fler starkare regioner. Den interna förankringen har dels skett direkt via de ca 10 personer som deltagit i arbetet och dels indirekt via de ca 30 personer som ingår i verkets regionala dialogorganisation. Dessutom har verksledningen hållits informerade via genomgångar i verkets ledningsgrupp samt att GD informerat styrelsen om uppdraget.

2. Process och innehåll.

Nuteks särskilda roll gör att frågorna har en naturlig hemvist inom myndigheten. Uppdraget har som framgår av pkt 1 också berört myndighetens allmänna näringspolitiska ansvarsområde.

3. Synpunkter på det samlade uppdraget.

De inledande diskussionerna var synnerligen tidskrävande. Detta innebar att de konkreta sakfrågorna fick en för undanskymd plats i diskussionerna. Innehållsmässigt har inte tillräckliga diskussioner förts om ett mer processorienterat synsätt. Myndighets-anknutna verksamheter har dominerat.

155

4. Nuteks insatser inom uppdraget.

1. Ledning och koordinering av uppdraget samt ansvar för information och samråd. Detta har varit ett omfattande arbete inte minst genom arbetsformen med nationella och regionala konferenser. Noteras vidare att framtagande av slutrapporten och redigeringsarbetet av delrapporterna varit mycket tidskrävande mot bakgrund av att så många parter varit inblandade och att materialet varit mycket omfattande.

2. Nutek har hållit samman arbetet inom det strategiska området ” Regionförstoring och dess betydelse för arbetsmarknads-, bostads- och utbildningsregioner”.

3. Nutek har hållit samman arbetet med att beskriva hur RUP förhåller sig till de olika operativa delprogrammen: det så kallade Programkomplexet.

4. Nutek har deltagit i arbetet inom de strategiska områdena ” Den fysiska samhällsplaneringens regionala dimension”, ”Internationell konkurrenskraft, regional sårbarhet samt förmåga att stimulera och tillvarata innovationer”, ” Kultur, kulturarv och turism samt naturupplevelser som utvecklingsfaktor” samt ”Miljöaspekter”.

5. Nutek har deltagit i samtliga överläggningar med pilotregionerna via projektledningen samt särskilt utsedda kontaktpersoner.

6. Nutek har deltagit i en särskild arbetsgrupp med inriktning på en övergripande omvärldsanalys den s.k. ”Sverigebilden” och har för detta arbete engagerat Kungliga Tekniska Högskolan (KTH) och Blekinge Tekniska Högskola (BTH) för att hålla samman detta arbete.

7. Nutek har, i samverkan med pilotregionerna, som processtöd engagerat fyra följeforskare och Nordregio, för att hålla samman detta arbete, dels för att ge stöd till respektive pilotregion dels för att förstärka arbetet med den samlade dokumentationen från metodutvecklingsarbetet.

156

8. Nutek har med koppling till PBL-kommitténs uppdrag gjort en kartläggning av läget när det gäller RUP. Det konstaterades att närmare halva antalet län betraktar sin RTP som det strategiska dokumentet. Ett särfall är Stockholms län vars RUFS både är en formell regionplan och en RUP.

9. Nutek skall enligt uppdraget sammanställa ett samlat informationsmaterial om uppdraget och dess resultat senast den 30 november 2005. Insatsen kommer att genomföras i samarbete med några av de berörda myndigheterna. Formen för insatsen kommer i huvudsak vara att se till att den utförliga dokumentationen blir lättillgänglig såväl till form som till ändamål.

10. Nutek har av sitt regionala utvecklingsanslag avsatt ca 5 miljoner kronor till de särskilda kostnaderna för uppdraget, särskilt till pkt1, 6-7 och 9 ovan.

5. Förslag till fortsatt arbete samt frågor som inte är lösta inom uppdraget.

Under hänvisning till redovisningen under avsnittet I. Övergripande frågor vill Nutek särskilt lyfta fram tydligare anvisningar till myndigheterna samt reformeringen av PBL-systemet.

157

6. Slutsatser.

Uppdraget har på olika sätt kopplingar till ett antal andra aktiviteter enligt följande.

• Det har i flera avseenden varit en fortsättning av det så kallade samordnings-uppdraget. Ett flertal av de förslag som togs fram inom detta uppdrag har ännu inte behandlats inom Regeringskansliet

• Länsstyrelsernas samordningsuppdrag.

• Pågående diskussioner om en nationell strategi för regional utveckling.

Det är synnerligen angeläget att dessa tre aktiviteter och det nu behandlade uppdraget behandlas samordnat i det kommande beredningsarbetet inom Regeringskansliet och att kommande beslut utgörs av tydliga ställningstagande till respektive förslag och synpunkter.

Beslut

Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektören. I beslutet har deltagit överdirektör Sune Halvarsson, handläggare Hans Ahrens (projektledare) samt avdelningschef Kurt Ekelund föredragande.

Kjell Jansson

Kurt Ekelund

158

RIKSANTIKVARIEÄMBETET

Kontaktperson: Per-Olof remmare

Kulturmiljö och kulturarv i hållbar regional utveckling

Sammanställt av Riksantikvarieämbetet som slutrapport i regeringsuppdraget kring metodutvecklingen för regionala utvecklingsprogram (RUP)

Innehållsförteckning

1. Slutsatser _______________________________________________160

1.1 Sammanfattning ________________________________________163

2. Bakgrund och syfte_______________________________________166

3. Riksantikvarieämbetets medverkan i olika strategi-, arbetsgrupper och regionala dialoger ______________________________________169

4. Kulturmiljön och kulturarvet i hållbar regional utveckling _____171

4.1 Projektet Agenda kulturarv - samsyn, förnyelse och

medborgardialog____________________________________173

4.3 Riksantikvarieämbetet strategi för kulturarvsturism 2005-

2007 ______________________________________________175

5. Riksantikvarieämbetet organisation för hanteringen av frågor kring regional utveckling _________________________________________175

5.1 Regionenheten – sedermera samhällsbyggnadsenheten ____176

5.2 Enheten för kulturarvsturism__________________________176

5.3 Intern samverkan i RUP-uppdraget_____________________177

5.4 Samverkan mellan kulturmyndigheterna ________________178

159

5.5 Överenskommelser om samverkan med andra centrala

myndigheter________________________________________179

5.6 Kulturarv och FoU __________________________________179

6. Riksantikvarieämbetets samverkan med länsstyrelserna, länsmuseerna och självstyrelseorganen för ett hållbart regionalt utvecklingsarbete___________________________________________180

7. Erfarenheter från sektorssamordningsuppdraget ______________182

8. Viktiga frågor för Riksantikvarieämbetet och kulturmiljövården i ett hållbart regionalt utvecklingsarbete och i RUP-metodutvecklingen_183

8.1 Historiska och humanistiska perspektiv_________________183

8.1.1 Nationella miljömål och tillämpningen av

hushållningsstrategin _________________________ 184

8.1.2 Behov av förnyad samverkan för kulturmiljövården 185

8.1.3 Översiktplanering och hållbar regional utveckling _ 185

8.1.4 Regionala strategiska museiplaner _______________ 186

8.1.5 Breddade regionala dialoger ____________________ 187

8.1.6 Kulturmiljövårdens ekonomiska styrmedel – anslaget

28:26 Bidrag till kulturmiljövård _______________ 188

8.2 Helhetssyn på landskapet_____________________________189

8.2.1 Regionala och lokala kulturmiljöprogram som operativa

delprogram för RUP-arbetet och översiktsplaneringen

____________________________________________ 190

8.3 Attraktivitetsbegreppet – hur används attraktivitet för att

stärka regioner______________________________________191

8.3.1 Kulturmiljövårdens riksintressen som en ”slumrande

resurs” _____________________________________ 192

8.3.2 Behov av uppföljningssystem och indikatorer för kultur

och kulturarv i regional utveckling______________ 192

8.4 Kartläggning av målkonflikter mellan natur, kultur och turism

i hållbart utvecklingsarbete ___________________________193

8.4.1 Behov av bättre central samordning______________ 193

9. Litteraturförteckning _____________________________________195

160

1. Slutsatser

Efter att ha medverkat i metodutvecklingen av de regionala utvecklingsprogrammen (RUP) vill Riksantikvarieämbetet särskilt lyfta fram följande övergripande strategiska frågor för kulturmiljöarbetet i ett hållbart regionalt utvecklingsperspektiv.

I RUP-metodutvecklingsarbetet har Riksantikvarieämbetet konstaterat att kulturmiljösektorn bör fokusera på fyra huvudfrågor; Ett humanistiskt och historiskt perspektiv, en helhetssyn på landskapet, attraktiva regioner och överbryggande av målkonflikter mellan sektorsintressen.

Humanistiska och historiska perspektiv

Riksantikvarieämbetet anser att RUP-arbetet ska präglas av ett humanistiskt och historiskt perspektiv.

För att nå denna målsättning måste en gemensam grundsyn skapas. Riksantikvarieämbetet anser att ett ramverk för denna grundsyn bör utgå från en helhetssyn på landskapet som också har stöd i Europarådets landskapskonvention. Detta behövs för att sätta dagens samhällsutveckling i en historisk kontext och för att förstå orsakssamband och tidsskikt för framväxten och förståelsen av olika regioners skilda identiteter och kulturhistoriska särdrag. Tillämpningen av ett landskapsperspektiv - och därmed människors olika förhållningssätt och erfarenheter bidrar till en god livsmiljö och kan också ligga till grund för att lyfta fram demokratiska aspekter på RUP-arbetet.

I dag saknas i mångt och mycket dialogen med enskilda och olika intresseorganisationer i RUP-processen. Här anser Riksantikvarieämbetet att länsmuseernas kompetens och roll bör tas tillvara för att utveckla dialogformerna med såväl enskilda som regionala intresseorganisationer. De strategiska länsmuseiplanerna - som tagits fram på uppdrag av Riksantikvarieämbetet och Statens kulturråd - i syfte att synliggöra länsmuseernas roll i olika samhällsprocesser kan efter vissa justeringar också användas som ett operativt delprogram i RUP-arbetet. Riksantikvarieämbetet ser planerna som en bra plattform för länsmuseerna att stärka sin regionala roll och bidra till ett hållbart regionalt utvecklingsarbete som t.ex. i arbetet RUP.

161

Riksantikvarieämbetet anser också rent generellt att förnyade och utvecklade dialogformer måste komma till stånd såväl inom den regionala kultursektorn som rent tvärsektoriellt mellan olika sektorsintressen. En utveckling av formerna för samverkan mellan de regionala kulturinstitutionerna krävs för att bättre kunna synliggöra och stärka kulturområdet i de regionala RUP- och RTP-processerna. Vi bedömer att hela RUP-arbetet också kräver ett mer långsiktigt strategiskt förhållningssätt för samtliga aktörer för att få till stånd ett sektorsöverbryggande samarbete i syfte att nå det övergripande målet om en hållbar regional utveckling.

Den kommunala översiktsplanen är ett strategiskt viktigt dokument som ska fungera som ett operativt delprogram i det regionala RUP-arbetet. Riksantikvarieämbetet anser att kulturmiljövårdens intressen bör synliggöras tydligare i den kommunala översiktplaneringen genom att uppmärksamma historiska perspektiv. Detta kan ske genom uppdaterande/framtagande av lokala kulturmiljöprogram som fördjupningsdelar till översiktsplanen. Rent generellt bör också en tydligare koppling ske mellan intentionerna i de kommunala översiktsplanerna och RUP-dokumenten. Här bedömer Riksantikvarieämbetet att det finns klara samordningsvinster att göra i strävan mot en regional hållbar utveckling.

Bidrag till kulturmiljövård, anslag 28:26, är kulturmiljövårdens främsta ekonomiska styrmedel. Det är genom anslaget som Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna kan bidra till att uppfylla de övergripande verksamhetsmålen för kulturarvsarbetet. Bl.a. bidrar anslaget till kulturmiljösektorns medverkan i olika samhällsprocesser för ett hållbart utvecklingsarbete. T.ex. kan nämnas genomförandet av RTP, RUP, strukturfondsprogram och uppfyllandet av miljömålen.

Helhetssyn på landskapet

Som tidigare nämnts bör en helhetssyn på landskapet vara utgångspunkten för det regionala RUP-arbetet. Genom ett sådant synsätt fångas strukturer och regionala karaktärsdrag upp i utvecklingsarbetet liksom människans förhållningssätt till dessa. Europarådets landskapskonvention bör ligga till grund för detta arbete.

Ett viktigt verktyg för kulturmiljövården att kunna genomföra denna helhetssyn är framtagandet/uppdaterandet av regionala kulturmiljöprogram med en strategisk och utvecklingsinriktad ansats. Dessa program bedömer Riksantikvarieämbetet som viktiga ingångar för kulturmiljövården i RUP-arbetet. De bör kunna fungera som operativa delprogram i RUP-processen. Framtagandet av programmen förutsätter också i sig en väl uttalad regional medborgardialog - men

162

även regional-lokal dialog - varför processen isig bidrar till demokratiska aspekter på RUP-arbetet. Erfarenheterna från och formerna för genomförandet av det rikstäckande projektet Agenda Kulturarv bör tas tillvara i en sådan dialog.

Attraktiva regioner

I diskussionerna kring vad som utmärker en attraktiv region lyfts ofta natur- och kulturvärden fram. Dessa värden utmärker i sin tur regionala särdrag och kulturhistoriska identiteter. Här anser Riksantikvarieämbetet att det finns en stor utvecklingspotential för att se hur dessa värden kan bidra till att stärka regionerna i ett hållbart regionalt utvecklingsarbete.

Sett ur ett genusperspektiv stärker också den attraktiva regionen kvinnors livsmiljö genom möjligheten till sysselsättning i främjandet av kultur- och kulturarvsprojekt i ett hållbart regionalt utvecklingsarbete. Detta bör också beaktas i arbetet med RUP.

Ett verktyg i arbetet med den attraktiva regionen kan vara kulturmiljövårdens riksintressen som rent generellt ska spegla olika regionala identiteter och kulturhistoriska karaktärsdrag. Riksantikvarieämbetet ser riksintressena, och de under senare år bildade kulturreservaten, som ”en slumrande resurs” i det hållbara regionala utvecklingsarbetet. Sett ur ett näringsperspektiv är också riksintressena ofta viktiga turist- och besöksmål i regionen. Detta bör beaktas i RUP-arbetet.

Ett annat verktyg för att stärka kultur och kulturmiljövärden i den attraktiva regionen är uppföljningssystem och indikatorer för att se effekterna av gjorda satsningar. Riksantikvarieämbetet framhåller att det kortsiktigt kan vara svårt att se effekterna av gjorda kultursatsningar i en region och att dessa istället ska ses som långsiktiga effekter av samhällsutvecklingen i stort. För att stärka kulturens och kulturarvets roll i den långsiktigt hållbara utvecklingen har kulturmyndigheterna tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting - inom ramen för RUP-meodutvecklingen – genomfört en kartläggning av olika kulturindikatorer. Kartläggningen avses att under hösten 2005 följas upp av en metodhandbok för uppföljningssystem och indikatorer. Vi bedömer att resultat av detta projekt kommer att vara av stor betydelse för att stärka kulturens roll, inte minst i RTP och RUP-processerna.

Överbryggande av målkonflikter mellan sektorsintressen

Riksantikvarieämbetet anser att det i RUP-arbetet är viktigt att belysa och överbrygga målkonflikter mellan sektorsintressen. Detta gäller på

163

alla nivåer i samhällsapparaten. Genom att lyfta fram målkonflikter tvingas man till ett ställningstagande och att göra prioriteringar. Detta är inte minst viktigt för ett hållbart regionalt utvecklingsarbete. Här anser Riksantikvarieämbetet att RUP: en har en central uppgift att fylla.

Inom ramen för RUP-metodutvecklingen har Riksantikvarieämbetet medverkat till ett projekt med kartläggning av målkonflikter mellan natur, kultur och turism. Studien har syftat till att finna metoder och goda exempel för att överbrygga dessa. Riksantikvarieämbetet ser överbryggandet av målkonflikter som central för en hållbar utveckling, särskilt där kulturmiljövårdens intressen berörs. Erfarenheterna från projektet bör, när det avrapporterats, tillämpas i RUP-arbetet.

Slutligen anser Riksantikvarieämbetet att det också finns målkonflikter på den centrala nivån, dels mellan sektorsintressen och dels mellan olika nationella mål. Som ett led i att överbrygga dessa anser Riksantikvarieämbetet att det krävs en bättre nationell samverkan och samordning t.ex. i formuleringen av nationella mål och i utformningen av direktiv i regleringsbrev m.m. Därtill bör dialogen stat-region tidsmässigt samordnads mellan de olika sektorsintressena för att intentionerna med ett hållbart regionalt utvecklingsarbete på bästa sätt ska kunna genomföras.

1.1 Sammanfattning

Riksantikvarieämbetet kan konstatera att kultur och kulturarv under den senaste 10-års perioden fått en allt mer framskjuten plats i arbetet med en hållbar regional utveckling.

Kulturmiljövårdens regionala organisation, länsstyrelser och länsmuseer, har blivit viktiga aktörer i det regionala utvecklingsarbetet. Länsstyrelsernas kulturmiljöfunktioner har fått delvis förändrade roller, breddade uppdrag i kombination med att ett förändrat synsätt tillämpas i det regionala kulturmiljöarbetet. I dag ses kulturmiljön inte längre som något isolerat och strikt skyddsvärt utan synen har gått mot ett kombinerat skydds-, resurs- och brukarperspektiv. I regionala utvecklingssammanhang tillämpas särskilt resurs- och brukarperspektivet vid diskussionerna om regioners och platser attraktivitet samt för kulturmiljövärdenas betydelse som turist- och besöksmål. Allt detta har sammantaget bidragit till att kulturmiljövården flyttat fram sina positioner i den hållbara regionala utvecklingen.

164

Kulturmiljövårdens ekonomiska styrmedel, Bidrag till kulturmiljövård, bidrar i hög grad till att stärka kulturarvet i den regionala utvecklingen.

Vi kan också se att frågor kring regional identitet och regionala särdrag ofta ligger till grund för diskussionerna om ”den attraktiva regionen”. Därmed har kulturmiljöernas betydelse – ofta i kombination med naturvärden - som boende-, turist- och besöksmål kommit att tillmätas en central roll för det hållbara regionala utvecklingsarbetet. Kulturarvets demokratiska aspekter och frågor om mångfald och olika gruppers kulturarv är också en viktig del av det regionala kulturmiljöarbetet. Främjandet av kulturprojekt för främst kvinnors sysselsättning lägger också ett uttalat genusperspektiv på det regionala kulturmiljöarbetet.

Riksantikvarieämbetet ser också arbetet med de nationella miljömålen som en viktig ingång för kulturmiljövården i det hållbara utvecklingsarbetet. Här bedömer vi att länsstyrelserna överlag varit engagerade och att detta har bidragit till att stärka kulturarvets roll i den regionala utvecklingen genom att miljömålen fungerar som ett paraply för allt hållbart regionalt utvecklingsarbete. Särskilt miljömålen Ett rikt odlingslandskap och en God bebyggd miljö vill vi lyfta fram här.

Riksantikvarieämbetet kan – efter att tillsammans med kulturmyndigheterna ha utvärderat kulturens hantering i de regionala tillväxtprogrammen (RTP) - konstatera att kulturmiljövårdens regionala organisation på de allra flesta håll deltagit i det regionala utvecklingsarbetet. Det finns dock en stor variation på medverkan och engagemang mellan länen. Hela 18 av 21 län har redovisat kultur eller kulturarv som en uttalad tillväxtfaktor för länet. Vad gäller medverkan i RUP-arbetet har ännu ingen motsvarande utvärdering gjorts. Av erfarenheterna från RUP-metodutvecklingen bedömer dock Riksantikvarieämbetet att kulturmiljövårdens medverkan rent generellt sett har skett med en lägre ambition i RUP- än i RTP-processen. Här bedömer vi att det återstår ett utvecklingsarbete för en högre grad av medverkan i RUP-processen.

Det är angeläget att kulturmiljövården aktivt deltar i det strategiskt långsiktiga arbetet med RUP. I RUP-dokumentet görs viktiga ställningstaganden och avvägningar mellan olika sektorsintressen. I RUP-metodutvecklingen har Riksantikvarieämbetet förordat fyra tematiska områden som vi anser särskilt bör belysas i RUP-arbetet. Dessa är; humanistiska och historiska perspektiv, helhetssyn på landskapet, attraktiva regioner och överbryggande av målkonflikter.

165

För att kunna ta avstamp i dessa fyra huvudfrågor och få dem belysta i RUP-arbetet behövs det också verktyg och metoder. Som central myndighet ser Riksantikvarieämbetet sin roll i att vara med och utveckla dessa system i nära i dialog med vår regionala organisation d.v.s. länsstyrelsernas kulturmiljöenheter och länsmuseerna. Vi ser samverkan kring metodutvecklingen som central för att kulturmiljöfrågorna ska få genomslag i det regionala utvecklingsarbetet.

För att få ett humanistiskt och historiskt perspektiv implementerat anser Riksantikvarieämbetet att RUP-arbetet ska utgå från en helhetssyn på landskapet med avstamp i Europarådets landskapskonvention. Viktiga ingångar i detta arbete är människans förhållningssätt till sin närmiljö och former för dialog och samverkan. Konkreta verktyg i arbetet för att nå denna målsättning kan vara att de kommunala översiktsplanerna ges ett tydligare historiskt perspektiv och tydligare kopplas ihop med RUP-dokumentet.

Länsmuseernas nyligen utarbetade Strategiska planer för regionala museer är ett annat dokument värt att uppmärksamma i RUP-arbetet.

För att få till stånd en helhetssyn på landskapet är det regionala kulturmiljöprogrammet - eller motsvarande dokument - ett viktigt operativt delprogram för kulturmiljövården i RUP-arbetet. Här behöver ett metodutvecklingsarbete ske för att göra kulturmiljöprogrammen mer strategiskt utvecklingsinriktade - vilket också påbörjats av RAÄ inom ramen för RUP-metodutvecklingen. Genom framtagande av eller uppdatering av det befintliga regionala kulturmiljöprogrammet skapas också en bred dialog i RUP-arbetet såväl med enskilda, föreningslivet som med olika discipliner. Därmed kan också RUP: ens demokratiska aspekter tydligare lyftas fram.

Diskussionerna kring den attraktiva regionen tar oftast avstamp i natur- och kulturvärden. Dessa värden utgör också ofta grunden för regionens viktiga turist- och besöksmål. Därmed lyfts regionens historiska och naturgeografiska identitet fram. Detta anser vi bättre bör tas tillvara den hållbara regionala utvecklingen. Dessa värden utgör ofta grunden för en god livsmiljö och därmed val av boendemiljö samt att värdena också kan vara av betydelse för företagsetableringar. Kulturmiljövärdena är i kombination med ett rikt och varierat kulturutbud av stor betydelse för en regions attraktivitet och välbefinnande. Riksantikvarieämbetet anser att detta särskilt bör belysas i RUP-dokumentet. Vidare anser vi generellt att forskning inom området bör främjas. Som ett led i detta har RAÄ inom ramen för RUP-metodutvecklingen medverkat till genomförandet av seminariet ”attraktivitetsdagar” i Sunne den 19-20 oktober 2005.

166

Verktyg och medel för att uppnå ”den attraktiva regionen” kan vara att uppmärksamma natur- och kulturmiljövårdens riksintresseområden samt olika reservat och skyddsområden av såväl nationellt, regionalt som lokalt intresse i RUP-processen.

Effekterna av kultur och kulturmiljöarbete kan vara svåra att se i kortsiktiga ekonomiska termer. Effekterna av kultursatsningar bör i stället betraktas som långsiktiga infrastrukturella satsningar för samhällsutvecklingen i stort. Inom ramen för RUP-metodutvecklingen har därför Riksantikvarieämbetet medverkat till att kartlägga uppföljningssystem och indikatorer för kultur och kulturarv i hållbart utvecklingsarbete. Projektet kommer att följas upp genom påbörjandet av en metodhandbok under hösten 2005. Riksantikvarieämbetet bedömer att metodhandboken kommer att vara ett viktigt underlag för kultursektorn i de regionala RUP- och RTP-processerna.

Riksantikvarieämbetet ser överbryggandet av målkonflikter mellan sektorsintressen som central för ett hållbart regionalt utvecklingsarbete. Detta är också en av de huvudfrågor som RUP-processen har att belysa. Riksantikvarieämbetet har inom ramen för RUP-metodutvecklingen medverkat till ett projekt som kartlagt målkonflikter mellan de näraliggande sektorerna natur, kultur och turism. Projektet har syftat till att visa på goda exempel hur sådana sektorskonflikter kunnat överbryggas för att nå en hållbar regional utveckling.

Riksantikvarieämbetet anser slutligen att en ökad sektorssamordning även behövs på den centrala nivån. Bättre samverkan och samordning kan t.ex. ske av centrala mål för olika politikområden i kombination med likartade direktiv kring hållbar regional utveckling i regleringsbrev m.m. till olika centrala myndigheter. Även den centrala-regionala dialogen bör tidsmässigt samordnas mellan sektorsintressena för att nå den övergripande målsättningen med ett hållbart regionalt utvecklingsarbete. Här tror vi att det finns stora samordningsvinster att göra.

2. Bakgrund och syfte

Riksantikvarieämbetet är en av 13 statliga myndigheter som den 6 juni 2004 fick i uppdrag av regeringen att vara med och bidra till metodutvecklingsarbetet kring RUP. Uppdraget syftar till att redovisa

167

förslag till metoder som bidrar till att stärka myndigheternas arbete med RUP. Förslagen ska ta hänsyn till olika regioners skilda utvecklingsförutsättningar och beakta möjligheterna till mellanregional samverkan. I arbetet avses också att problematisera kring avvägningar mellan sektorsmål och regionala mål, mellan kort och lång sikt, mellan ”administrativ rationalitet” och mellan olika politiska och administrativa nivåer. Förordningen om regionalt utvecklingsarbete (SFS 2003:95) har legat till grund för arbetet.

RUP-uppdraget ska också ses som en fortsättning på det s.k. Sektorssamordningsuppdraget som den 1 oktober 2003 redovisades till regeringen och - som regeringen bedömt - bidragit till en utvecklad samverkan mellan nationella och regionala myndigheter samt olika intresseorganisationer.

Hela RUP-uppdraget ska ta avstamp i prop. En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4, rskr. 2001/02:118). I propositionen föreslås att instrument och arbetsformer för samsyn och samverkan i frågor kring hållbar regional utveckling bör utvecklas. Av förordningen om regionalt utvecklingsarbete (SFS 2003:95) framgår det också att varje län/region ska utarbeta ett regionalt utvecklingsprogram.

Regeringen uppdrog också till Verket för näringslivsutveckling (NUTEK) att vara koordinator för RUP-uppdraget och senast den 30 september 2005 ska alla myndigheter lämna ett gemensamt förslag till upplägg och inriktning av arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen till Näringsdepartementet. Samverkan i RUP-uppdraget med den regionala nivån har skett genom samverkan med fyra pilotlän;

- Skåne

- Kalmar

- Värmland

- Jämtland

Länen har valts mot bakgrund av olika huvudmannaskap för och erfarenheter av regionalt utvecklingsarbete. Därtill har länens eget intresse att vara med och bidra till metodutvecklingsarbetet i samverkan med de tretton myndigheterna legat till grund för regeringens urval.

I uppdraget har regeringen pekat ut sju strategiska områden som man önskar få särskilt belysta samt hur dessa strategiska områden kan bidra till en hållbar regional utveckling - sett utifrån

168

hållbarhetskriteriets tre dimensioner, den miljömässiga, den sociala och den ekonomiska dimensionen.

De sju strategiska områdena är;

- långsiktig arbetskrafts- och kompetensförsörjning - Regionförstoring och dess betydelse för arbetsmarknads-, bostads- och utbildningsregioner - Fysisk samhällsplanering - Internationell konStatens kulturrådrenskraft, regional sårbarhet samt förmåga att stimulera och tillvarata innovationer - Kultur, kulturarv, turism och naturupplevelser som utvecklingsfaktor - Främja folkhälsa och förebygga ohälsa - Miljöaspekter på regional utveckling

Vid sidan av arbetsgrupperna för de utpekade strategiska områdena för regional utveckling har det också funnits ett antal arbetsgrupper som studerat program och processtöd i uppdraget. Bland dessa bör särskilt tre arbetsgrupper lyftas fram;

- Programkomplexet - som studerat olika delprogram och underlag för arbetet med RUP samt diskuterat hur ett samlat planeringssystem som RUP kan ange inriktningen och prioriteringar av arbetet för en samlad hållbar regional utveckling

- Sverigebilden - som studerat och tagit fram olika indikatorer i tidsserier för att möjliggöra nationella och regionala utvecklingsförlopp och för geografiska jämförelser. Bl.a. har studerats regionens struktur och dynamik, näringsklimat, livsmiljö, miljö, demokrati och politik. Sverigebilden ska användas som en grund för analys och diskussion om framtidsmöjligheterna för olika regioner.

- Följeforskare - har studerat processarbetet i uppdraget på både regional och nationell nivå. Följeforskarna har inventerat, dokumenterat och analyserat olika processer och moment samt utifrån detta gjort reflektioner och konstaterande till gagn för hela RUP- processen. Genom följeforskarnas medverkan har en successiv lärande process skapats och en kunskapsspridning och återkoppling till alla medverkande har ägt rum.

169

3. Riksantikvarieämbetets medverkan i olika strategi-, arbetsgrupper och regionala dialoger

Riksantikvarieämbetet har deltagit i sammantaget 6 olika strategi- och arbetsgrupper i RUP-uppdraget vid sidan av de ”obligatoriska” arbetsgrupperna för de centrala verken. Riksantikvarieämbetet har också funnit ytterligare arbetsgrupper intressanta att medverka i – men av resursskäl har myndigheten inte kunnat prioritera ett deltagande i fler än dessa strategi- och arbetsgrupper.

Riksantikvarieämbetet har medverkat i följande strategi- och arbetsgrupper;

- Fysisk samhällsplanering - Kultur, kulturarv, turism och naturupplevelser som utvecklingsfaktor - Främja folkhälsa och förebygga ohälsa - Miljöaspekter på regional utveckling - Programkomplexet - Sverigebilden

För strategigrupp 11 Kultur, kulturarv, turism och naturupplevelser som utvecklingsfaktor har Riksantikvarieämbetet varit ordförande och hållit ihop arbetet. Strategigrupp 11:s resultat redovisas i en separat rapport med bidrag från strategigruppens samtliga medverkande myndigheter och pilotlän. Rapporten har sammanställts och redigerats av Riksantikvarieämbetet. Eftersom resultatet av arbetsgruppens arbete spänner över flera sektorsintressen - och inte enkom Riksantikvarieämbetets arbete med kulturarv och kulturmiljön i den regionala utvecklingen - så har vi valt att inte närmare kommentera Strategigrupp 11:s resultat i myndighetens rapport. Flera av de frågor som myndigheten drivit i RUP-metodutvecklingen återkommer givetvis i både myndighets- och strategigruppsrapporten. Kontaktperson från Riksantikvarieämbetet och ordförande i Strategigrupp 11 har varit Per-Olof Remmare.

Riksantikvarieämbetet har tillsammans med de medverkande myndigheterna och de fyra pilotlänen i Strategigrupp 11 drivit frågor kring;

170

- kartläggning av uppföljningssystem och indikatorer för kultur och kulturarv i regionala utvecklingsprocesser (Konsultrapport klar 24 juni)

- kartläggning av och diskussion kring målkonflikter mellan strategigruppens olika sektorsintressen (Konsultrapport klar 31 aug)

- metodutvecklingsarbete kring regionala kulturmiljöprogram som operativa delprogram i RUP-arbetet (Riksantikvarieämbetet-pm framtagen)

- diskussioner kring attraktivitetsbegreppet, vad det står för och hur begreppet har eller kan hanteras i regional utveckling. (Bl.a. anordnar Riksantikvarieämbetet tillsammans med NUTEK och Region Värmland seminariedagar kring ”Attraktivitet” den 19-20 oktober i Sunne).

I strategigruppen för fysisk samhällsplanering har Riksantikvarieämbetet bl.a. framhållit vikten av att fysiska strukturer ska behandlas i RUP, vilket naturligt ger en koppling till kommunernas översiktsplanering, och behovet av aktuella, och strategiskt utvecklingsinriktade regionala kulturmiljöprogram samt hur dessa kan vara utformade för att fungera som operativa delprogram i RUP-arbetet. Betydelsen av stråk, strukturer eller områden med natur- och kulturvärden har lyfts fram både för en god livsmiljö eller för närrekreation och som attraktion för en större region. Som en bilaga finns Riksantikvarieämbetets förslag, daterat 2005-06-30, för en utveckling av de regionala kulturmiljöprogrammen. Kontaktperson på Riksantikvarieämbetet har varit Ann-Mari Westerlind.

I strategigruppen för att främja folkhälsa och förebygga ohälsa har Riksantikvarieämbetet lyft frågor kring kulturmiljöns och kulturarvets betydelse sett ur folkhälsoperspektiv och kopplat till de nationella folkhälsomålen. Bl.a. har myndigheten diskuterat behovet av att bredda och konkretisera den sociala dimensionen av hållbar utveckling i RUP-arbetet. Vidare har Riksantikvarieämbetet lyft fram kulturarvets samband med utvecklingen av hälsokonsekvensbeskrivningar t.ex. för frågor som rör delaktighet och inflytande. Kontaktperson för Riksantikvarieämbetet har varit Marja-Leena Pilvesmaa.

I strategigruppen miljöaspekter på regional utveckling har Riksantikvarieämbetet valt att bl.a. lyfta frågor kring kulturmiljöarbetet i MKB-processer och behovet att på ett mer översiktligt plan miljökonsekvensbeskriva RUP-dokumentet. Därtill har frågor kring regional utveckling och implementeringen av de nationella och regionala miljökvalitetsmålen i RUP-arbetet diskuterats. Kontaktperson för Riksantikvarieämbetet har varit Camilla Eriksson.

171

I arbetsgruppen Sverigebilden har Riksantikvarieämbetet bidragit med inspel och förslag till indikatorer över kulturmiljöns tillstånd lokalt, regionalt och nationellt - bl.a. med utgångspunkt från den tidigare nämnda rapporten kring kartläggningen av kultur och kulturarv i regional utveckling. Riksantikvarieämbetet har också lyft frågor kring behovet av ett mer strategiskt utvecklat kulturmiljöarbete med utgångspunkt från Riksantikvarieämbetets tolkning av de nationella verksamhetsmålen för kulturmiljöarbetet och myndighetens uppdrag kring regional utveckling. Kontaktperson för Riksantikvarieämbetet har varit Per-Olof Remmare.

I arbetsgruppen Programkomplexet har Riksantikvarieämbetet bidragit med allmän information kring det regionala kulturmiljöarbetet i stort. Bl.a. har länsstyrelsernas roll (kulturmiljöfunktionerna) i regional utveckling tydliggjorts samt att Riksantikvarieämbetet implementerat behovet av aktuella och strategiskt inriktade regionala kulturmiljöprogram som viktiga operativa delprogram i RUP-processen. Utformning, innehåll och kulturmiljöprogrammens betydelse har också diskuteras samt kopplingen till andra sektorsvisa delprogram samt vilken nytta olika sektorer kan ha av varandra i det regionala utvecklingsarbetet. Även översiktsplanens koppling till det regionala utvecklingsarbetet har varit en central fråga för myndigheten i arbetsgruppen. Kontaktperson för Riksantikvarieämbetet har varit Per-Olof Remmare.

Riksantikvarieämbetet har också medverkat vid samtliga tolv regionala dialoger i de fyra RUP-pilotlänen. Myndighetens representant vid dessa möten har varit Per-Olof Remmare.

4. Kulturmiljön och kulturarvet i hållbar regional utveckling

Det framgår av förordningen om hållbar regional utveckling (SFS 2003:95) att kultur är ett utpekat politikområde som ska integreras i det hållbara regionala utvecklingsarbetet. Detta gäller såväl för de fria konstarterna (teater, musik, litteratur och film samt media under STATENS KULTURRÅDS ansvarsområde) som för kulturarvs- och kulturmiljöområdet under Riksantikvarieämbetets ansvars- och kompetensområde.

172

Riksantikvarieämbetet tolkar vårt uppdrag som att implementeringen av kulturarvet och kulturmiljön i det regionala utvecklingsarbetet ska ske med utgångspunkt från de nationella kulturpolitiska målen och de fyra verksamhetsmålen för kulturmiljöarbetet som regeringen fastställt. Riksantikvarieämbetet ska som myndighet verka för att målen kan uppnås medan det är länsstyrelsens roll att implementera och genomföra målsättningarna i det hållbara regionala utvecklingsarbetet.

Det finns sju kulturpolitiska mål för en nationell kulturpolitik som riksdagen beslutade 1997 (prop. 1996/97.3, bet. 1996/97. KrU1 rskr. 1996/97:129):

- att värna yttrandefriheten och skapa reella förutsättningar för alla att använda den,

- att verka för att alla får möjlighet till delaktighet i kulturlivet och till kulturupplevelser samt till eget skapande,

- att främja kulturell mångfald, konstnärlig förnyelse och kvalitet och därigenom motverka kommersialismens negativa verkningar

- att ge kulturen förutsättningar att vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft i samhället,

- att bevara och bruka kulturarvet, - att främja bildningssträvandena samt - att främja internationellt kulturutbyte och mötet mellan olika

kulturer inom landet.

Två år senare – 1999 – beslutade riksdagen också om fyra verksamhetsmål för kulturmiljöområdet (prop. 1998/99:114):

- ett försvarat och bevarat kulturarv, - ett hållbart samhälle med goda och stimulerande miljöer och

med kulturmiljöarbetet som en drivande kraft i omställningen, - allas förståelse, delaktighet och ansvarstagande för den egna

kulturmiljön samt - nationell och internationell solidaritet och respekt för olika

gruppers kulturarv.

I vårt regleringsbrev har myndigheten också ett uppdrag att verka för regional utveckling. Av regleringsbrevet för 2005 framgår att Riksantikvarieämbetet;

”ska vara en samverkanspart i regionalt utvecklingsarbete, bl. a. i arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen och de regionala tillväxtprogrammen, genom att bidra med analys-, metod- och kompetensstöd inom sitt ansvars- och kompetensområde.

173

Myndigheten får medverka till finansieringen av de regionala tillväxtprogrammen”.

Därtill har myndigheten ett återrapporteringsansvar för att visa för hur målen uppnåtts samt att myndigheten ska bistå Verket för näringslivsutveckling (NUTEK) med uppföljningen av de regionala tillväxtprogrammen (RTP). Denna uppföljning genomfördes tillsammans med Statens kulturråd (KUR), Riksarkivet (RA) och Svenska filminstitutet (SFI) och redovisades 2004 till NUTEK.

4.1 Projektet Agenda kulturarv - samsyn, förnyelse och medborgardialog Som ett led i Riksantikvarieämbetets arbete med de nationella kulturpolitiska målen och med verksamhetsmålen för kulturmiljöarbetet genomfördes mellan åren 2002-2004 projektet Agenda kulturarv (Agenda K) i hela landet efter ett regeringsuppdrag till myndigheten. Projektet syftade till att förnya och bredda synen på kulturmiljöarbetet. Agenda K genomfördes via en bred medborgardialog där demokratiska aspekter på kulturmiljöarbetet tydligt lyfts fram. Frågor kring mångfald och många olika grupper - med skilda kulturella bakgrunder - och deras syn på och förhållningssätt till kulturmiljön och kulturarvet har också diskuterats i projektet.

För ett hållbart regionalt utvecklingsarbete – och inte minst för medborgardialogen i RUP-processen anser Riksantikvarieämbetet att finns flera aspekter att dra lärdom från i projektet Agenda kulturarv. Riksantikvarieämbetet vill lyfta fram flera goda regionala exempel på en bred, väl förankrad och ny form av medborgardialog med ökad förståelse för kulturarvet både bland myndigheter, intresseorganisationer och inte minst bland enskilda.

Ett gott exempel bland många är Marieholmsprojektet i Gnosjö kn, Jönköpings län. I projektet har länsstyrelse, länsmuseum, kommun, olika intresseorganisationer, enskilda, näringsliv och näringslivets regionala intresseorganisationer samverkat i syfte att stärka och utveckla Marieholms bruk och samhälle som en resurs i den lokala och regionala utvecklingen. Därtill har en del av projektet syftat till att få företagen att ta ansvar för sin del av kulturarvet. Genom projektet och det stora lokala engagemanget i bygden har också kulturmiljön i Marieholm rustats upp och säkerställts. Marieholm med bruksmiljön, samhället och kanalen är i dag ett besöksmål i länet.

174

Riksantikvarieämbetet menar att tillvägagångssättet och erfarenheterna från Agenda K kan användas av länsstyrelserna i samverkan med länets kommuner för en breddad och förankrad medborgardialog i den hållbara regionala utvecklingen. Inte minst viktig är medborgardialogen i RUP-processen där Riksantikvarieämbetet utifrån erfarenheterna i RUP-metodutvecklingen kunnat konstatera att denna helt saknas.

4.2 Riksantikvarieämbetet vision och strategi för kulturmiljöarbetet 2004-2006 Som en uppföljning av Agenda K och för att kunna nå målsättningen med verksamhetsmålen för kulturmiljöarbetet har Riksantikvarieämbetet tagit fram en strategi där vi tolkat vårt nationella uppdrag. Rapporten ”Kulturarv i tiden – angeläget, tillgängligt, användbart – vision och strategi 2004-2006” har tillkommit mot denna bakgrund. I rapporten presenteras myndighetens kulturarvsvision och verksamhetsidé med utgångspunkt från ett kulturarvsarbete i förändring. Rapporten har under 2004 distribuerats till samtliga länsstyrelser och länsmuseer.

I arbetet med RUP-metodutvecklingen har det varit naturligt för Riksantikvarieämbetet att driva frågor med utgångspunkt från de fyra fokusområden som myndigheten valt att koncentrera sitt arbete till i rapporten. Riksantikvarieämbetet har valt fyra fokusområden för nuvarande och kommande kulturmiljöarbete;

. Strategisk omvärldsorientering och utvärdering

. Angelägen kunskap och tryggad kompetens

. Former för ökad delaktighet och breddat ansvar

. Effektiva verktyg och system

Målsättningarna i rapporten har också kommit att ligga till grund för myndighetens kontinuerliga regionala dialoger med länsstyrelserna och länsmuseerna. Sedan några år tillbaka brukar även - beroende på det regionala huvudmannaskapet för kulturfrågorna - de regionala samverkansorganen eller motsvarande delta vid myndighetens regionala möten. Genom försökslänsverksamheten har Riksantikvarieämbetet för den del av verksamhetsbidraget som kallas ”kulturpåsen” sedan 1990-talets slut haft särskilda regionala dialoger med självstyrelse-organen i de län som varit försökslän för ”kulturpåsen” nämligen Skåne, Kalmar och Gotland. I dag återstår bara Skåne som försökslän.

175

4.3 Riksantikvarieämbetet strategi för kulturarvsturism 2005-2007 Riksantikvarieämbetet har också för hanteringen av kulturarvsturismen utarbetat en långsiktig strategi som vägledning i arbetet med kulturarvsturism och publikt arbete ”Kulturarvsturism – strategi 2005-2007”. Strategin har tagits fram i syfte att dels stärka arbetet med lokal och regional samverkan och dels synliggöra myndighetens arbete med att göra de egna fastigheterna som goda exempel på besöksmål med strategisk betydelse för turistnäringen i respektive region.

I strategin lyfts särskilt fram betydelsen av att förstärka och fördjupa samarbetet mellan offentlig förvaltning och turismnäringens lokala och regionala aktörer. Den tar även fasta på myndighetens ansvar för att en kontinuerlig dialog mellan kulturmiljöernas företrädare och allmänheten förs om kulturarvets innehåll. Vidare fastslås att myndigheten ska initiera och stödja forskning och utvecklingsarbete som förnyar och fördjupar ett varsamt bruk av kulturarvet i folkbildande och turistiska syften. Strategin för kulturarvsturismen är därmed ett centralt dokument för kulturmiljöarbetet i den hållbara regionala utvecklingen.

5. Riksantikvarieämbetet organisation för hanteringen av frågor kring regional utveckling

Riksantikvarieämbetet har sedan 1990-talet arbetat med frågor som rör kulturarv och regional utveckling. Det rör sig om såväl FoU-arbete, hanteringen av EG:s strukturfonder, intern och extern samverkan med andra myndigheter, skriftliga överenskommelser om samverkan med andra myndigheter, frågor kring kulturturism, utvecklandet av vård- och underhållsplaner för myndighetens fastigheter som attraktiva besöksmål och inte minst vår samverkan med den regionala organisationen som länsstyrelsernas kulturmiljöenheter, länsmuseerna och sedermera också självstyrelseorganen.

176

För hanteringen av kulturarvet i den hållbara regionala utvecklingen har myndigheten successivt byggt upp en organisation och utvecklat samverkansformer med olika discipliner i samhället.

5.1 Regionenheten – sedermera samhällsbyggnadsenheten Riksantikvarieämbetet bedömer att vi haft en god beredskap för att kunna hantera RUP-uppdraget. Myndigheten har sedan 1990-talets mitt arbeta med frågor som på olika sätt har bäring på kulturmiljövården i det regionala utvecklingsarbetet.

Efter Riksantikvarieämbetets stora omorganisation 1995 inrättades på den nya kulturmiljöavdelningen en särskild enhet - Regionenheten - med ansvar för frågor kring hanteringen och fördelningen av kulturmiljövårdens ekonomiska styrmedel, hanteringen av EG:s strukturfonder och program samt för hanteringen av kulturarvsturism- och regionala utvecklingsfrågor m.m. .

Successivt under årens lopp har enhetens frågor stuvats om vid olika omorganisationer. Så sent som 2004 beslutades dock att fr.o.m. den 1 januari 2005 slå samman frågor kring hanteringen av kulturmiljön i den regionala utvecklingen, hanteringen av ekonomiska styrmedel och hanteringen av EU-frågor med hanteringen av kulturarvet i den fysiska samhällsplaneringen. Sammanslagningen har visat sig lyckosam för myndighetens arbete såväl med samhällsplanering som med regional utveckling. Draghjälp och samordningsvinster kan redan konstateras – inte minst i det nu pågående RUP-uppdraget där en av huvudfrågorna just har varit att se hur den fysiska samhällsplaneringen lokalt och regionalt bättre kan få genomslag i det hållbara regionala utvecklingsarbetet.

5.2 Enheten för kulturarvsturism Sedan 2003 har Riksantikvarieämbetet en egen enhet för hanteringen av frågor kring kulturarvsturism. Arbetet med kulturarvsturismen har därmed fått en närmare koppling till myndighetens arbete med att förvalta och presentera de egna fastigheterna. Samtidigt kan dessa därmed sättas in i ett vidare perspektiv för ökad tillgänglighet och kulturturistiskt användande utöver det rena förvaltandet. Riksantikvarieämbetet valde att 2003 flytta turismfrågorna till en egen

177

enhet i syfte att bättre integrera dem med förvaltningen av myndighetens egna fastigheter som besöksmål. Efter denna organisatoriska förändring har myndigheten under föregående år arbetat med framtagandet av en strategi för hanteringen av kulturarvsturismen (2005) (se vidare avsnitt 4.2) kopplat till förvaltningen av myndighetens fastigheter som besöksmål och kulturarvets och kulturmiljöernas roll i det regionala utvecklingsarbetet.

Enheten för kulturarvsturism har bl.a. i uppdrag att verka för att de av Riksantikvarieämbetet ägda och förvaltade besöksmålen håller hög kvalitet, men framför allt att dessa på sikt integreras med regionernas utbud av kulturmiljöer och kulturhistoriskt attraktiva platser i syfte att främja det hållbara regionala utvecklingsarbetet. Myndigheten förvaltar idag 166 fastigheter i 76 kulturmiljöer.

Enheten har ett mycket nära samarbete med enheten för fastighetsförvaltning i syfte att finna goda och långsiktiga partnerskapsrelationer mellan förvaltande myndigheter och brukarna av kulturmiljöerna. Bl.a. pågår ett utvecklingsarbete för att se hur vård- och underhållsplaner, eller förvaltningsplaner, kan bli mer långsiktigt strategiskt inriktade och därmed utgöra ett underlag för kulturmiljön i en hållbar regional utveckling. I planerna diskuteras platsernas upplevelsevärden, kunskapsvärden och samhällsvärden i kombination med att mål formuleras för detta. Därtill har utarbetats en strategi för att se hur målen kan uppfyllas. Det är målen och strategin som sedan styr den långsiktiga förvaltningen och därmed integrationen av fastigheterna i det långsiktigt arbete med att utveckla regionens besöksmål. Arbetsmodellen har med stor framgång bl.a. provats på myndighetens fastigheter Visingsborgs slottsruin på Visingsö, Jönköpings kommun och på Hovgården-Birka, Ekerö kommun. Riksantikvarieämbetet kan konstatera att lokalt förankrade förvaltningsplaner, baserade på lokala och regionala värden, ökar det allmänna engagemanget och ansvarstagandet för våra kulturmiljöer. Genom processen fångas också intresseorganisationer och enskilda individer upp i det lokala och regionala utvecklingsarbetet.

5.3 Intern samverkan i RUP-uppdraget Riksantikvarieämbetet har en omfattande och bred intern samverkan för många frågor som t.ex. strategi- och policyfrågor, ärendeberedning och hantering av egeringsuppdrag m.m. mellan olika avdelningar och enheter. Samverkan sker i en organiserad form och genom regelbundna möten.

178

Under RUP-uppdragets gång har Riksantikvarieämbetet valt att bilda ett internt RUP-nätverk i syfte att skapa en samsyn samt för att få till stånd ett brett erfarenhets- och kunskapsutbyte för kulturmiljöarbetet i de olika arbets- och strategigrupperna som myndigheten medverkat i. Vi bedömer samverkansformen som lyckad. Förhoppningsvis har det genom nätverket och dess erfarenhetsutbyte funnits en röd tråd för våra frågor i RUP-metodutvecklingen olika strategi- och arbetsgrupper. RUP-nätverket har sammanträtt varannan månad med något tätare möten under slutfasen av uppdraget. I nätverket har ingått representanter från Antikvariskt tekniska avdelningen - Enheten för kulturarvsturism (1 pers) och Kulturmiljöavdelningens enheter; Samhällsbyggnadsenheten (3 pers) och Uppföljningsenheten (1 person). Sammanhållande har varit Per-Olof Remmare.

5.4 Samverkan mellan kulturmyndigheterna Kulturmyndigheterna; Riksantikvarieämbetet, Statens kulturråd (KUR), Riksarkivet (RA) och Svenska filminstitutet (SFI) har sedan 1990-talet en organiserad och regelbunden samverkan i frågor som rör arbetet med EG:s strukturfonder och regionala utvecklingsfrågor. Genom denna samverkan har Riksantikvarieämbetet redan tidigt – tillsammans med kulturmyndigheterna – kunnat identifiera viktiga frågor för kultur och kulturarv i regionalt hållbart utvecklingsarbete. Denna samverkan och det faktum att myndigheterna ”redan lärt känna varandra” har varit en viktig framgångsfaktor för kulturfrågornas hantering i olika samhälls- och regionala utvecklingsprocesser.

Med Statens kulturråd har Riksantikvarieämbetet sedan 2003 en särskild skriftlig överenskommelse om vilka frågor samarbetet särskilt ska omfatta. Överenskommelsen är undertecknad av myndigheternas respektive generaldirektörer.

Kulturmyndigheternas redan etablerade och nära samverkan har självklart varit en viktig bas för oss att utgå ifrån i RUP-uppdraget. Viktiga ingångar har varit myndigheternas arbete från analysen av kulturen i de regionala tillväxtprogrammen (2004), erfarenheterna från samverkan kring frågor i Övervakningskommittéerna (ÖK4) samt vår generella samverkan kring kultur i hållbar regional utveckling (RU4). T.ex. hade ett metodutvecklingsarbete kring uppföljningssystem och indikatorer för kultur och kulturarv redan initierats när RUP-uppdraget lämnades till myndigheterna i juni 2004.

179

5.5 Överenskommelser om samverkan med andra centrala myndigheter Riksantikvarieämbetet har också skriftliga överenskommelser om samverkan med flera centrala verk. Myndigheten påbörjade redan under andra hälften under 1990-talet ett försök med skriftliga överenskommelser med andra centrala verk i syfte att bredda samverkan i olika frågor av betydelse för myndigheternas strategiska utvecklingsarbete. Överenskommelserna har upprättats efter årliga överläggningar generaldirektörerna emellan och ska uppdateras en gång per år.

Överenskommelserna syftar bl.a. till att lyfta kulturmiljöarbetet i andra centrala verks strategiska arbete, ligga till grund för ömsesidiga omvärldsanalyser samt att vara en ingång i respektive verks arbete med övergripande policy- och strategifrågor. I några av överenskommelserna regleras också särskilt frågor kring samverkan för hållbar regional utveckling och medverkan i olika samhällsprocesser. Riksantikvarieämbetet har skriftliga överenskommelser med följande centrala verk;

- Naturvårdsverket - Kulturrådet - Glesbygdsverket - Vägverket - Skogsstyrelsen

Vid sidan av de regelbundna överläggningarna med verk som Riksantikvarieämbetet upprättat skriftliga överenskommelser om samverkan med, har myndigheten regelbundna överläggningar också med andra centrala verk. Nämnas kan t.ex. Banverket, NUTEK med flera myndigheter. Här sker också regelbundna överläggningar på årsbasis. Möten dokumenteras som regel i minnesanteckningar som sedan ligger till grund för kommande möten och värdskapet för mötena brukar alternera mellan myndigheterna.

Riksantikvarieämbetet kan konstatera att överenskommelserna syftat till att ha stärkt kulturmiljöarbetet i andra sektorsintressen. Inte minst för arbetet med kulturmiljön och kulturarvet i regionala utvecklingsfrågor - där ett sektorsöverbryggande synsätt är centralt - har överenskommelserna varit framgångsrika.

5.6 Kulturarv och FoU Riksantikvarieämbetet har successivt grundlagt förutsättningarna för att kunna vara med och samverka i FoU-sammanhang för kulturarvet i den hållbara regionala utvecklingen. I myndighetens FoU-program har

180

under flera års tid frågor kring kulturarvet i samhället prioriterats. Detta har gjort att Riksantikvarieämbetet tillsammans med CERUM vid Umeå universitet bl.a. kunnat verka f ör framtagandet av rapporterna; Kulturarvet som regional utvecklingsresurs (2001), Kulturarvet som resurs för regional utveckling. En kunskapsöversikt (2002) och Kulturmiljön i den regionala utvecklingen (2002). Riksantikvarieämbetet har för avsikt att utveckla FoU-samverkan kring kulturmiljö och kulturarv i hållbar regional utveckling ytterligare.

Bl.a. har en samverkan mellan Riksantikvarieämbetet och andra statliga myndigheter inletts 2004 kring attraktivitet och attraktiva regioner och vad användandet av begreppet attraktivitet står för i hållbara regionala utvecklingssammanhang. En koppling av detta metodutvecklingsarbete har också skett till RUP-metodutvecklingen och resultatet av hitintills förda diskussioner presenteras närmare i Strategigrupp 11:s RUP-rapport.

6. Riksantikvarieämbetets samverkan med länsstyrelserna, länsmuseerna och självstyrelseorganen för ett hållbart regionalt utvecklingsarbete

Det är länsstyrelsernas kulturmiljöenheter eller motsvarande som - sedan 1975 när länsantikvariefunktionen inrättades på länsstyrelsen - är statens ”förlängda arm” vad gäller det regionala kulturmiljöarbetet. Kulturmiljöenheterna har tillsammans med Riksantikvarieämbetet ett ansvar för att verka för att de nationella kulturpolitiska målen och de centrala verksamhetsmålen för kulturmiljöarbetet får genomslag i den hållbara regionala utvecklingen. Kulturmiljöfunktionerna har t.ex. hand om frågor kring den regionala fördelningen av kulturmiljövårdens främsta ekonomiska styrmedel anlag 28:26 Bidrag till kulturmiljövård (år 2005 totalt ca 260 mnkr), tillsynen över kulturmiljövårdens drygt 1 700 riksintressemiljöer samt att man arbetar med frågor kring byggnadsminnen, fornlämningar, landskap, kulturturism, miljömål och hållbar regional utveckling. Kulturmiljöenheterna har dessutom både en bred tvär- och inomsektoriell samverkan med många andra aktörer i länet.

Under den senaste 10-årsperioden har stora förändringar skett i kulturmiljöarbetet. Kulturmiljövården har flyttat fram sina positioner i

181

det regionala arbetet och synen på kulturmiljön har utvecklats från ett strikt skyddsperspektiv till ett kombinerat skydds-, brukar- och utvecklingsperspektiv. Frågor om mångfald och skilda gruppers kulturarv är i dag också en del av länsstyrelsens regionala kulturmiljöarbete. Riksantikvarieämbetet kan vidare konstatera att länsstyrelsernas kulturmiljöenheter överlag varit med i de regionala

Utvecklingsprocesserna, som t.ex. i medverkan vid framtagandet av RTP dokumenten. Det finns dock en stor variation kring kulturmiljövårdens deltagande i de regionala utvecklingsprocesserna länen emellan.

Vad gäller kulturmiljöenheternas medverkan i RUP-processen kan Riksantikvarieämbetet genom RUP-metodutvecklingen konstatera att här återstår det ett utvecklingsarbete. T.ex. ser länsstyrelsernas medverkan och engagemang mycket olika ut bara i de fyra RUP-pilotlänen. Det är Riksantikvarieämbetets förhoppning att de metoder, förslag och verktyg som presenteras i kapitel 8 kan utgöra en bra bas för kulturmiljöenheternas framtida engagemang i RUP-processen. Riksantikvarieämbetet har också vid de återkommande regionala dialogerna med länsstyrelsen tagit upp frågan om betydelsen av kulturmiljöenheternas medverkan i det hållbara regionala utvecklingsarbetet samt behovet av en väl förankrad och organiserad samverkan med andra regionala aktörer - såväl inom som utom den egna sektorn.

Riksantikvarieämbetet har vidare regelbundna regionala dialoger med länsmuseerna. Oftast sker dialogen samtidigt som myndigheten träffar länsstyrelserna. Riksantikvarieämbetet har tillsammans med Statens kulturråd givit länsmuseerna i uppdrag att inom ramen för verksamhetsbidraget ta fram s.k. Strategiska museiplaner. Detta bl.a. i syfte att få länsmuseerna mer aktiva i olika övergripande samhällsprocesser som t.ex. den kommunala översiktsplaneringen och hållbar regional utveckling och därmed RTP och RUP-arbetet.

Under senare år har myndighetens regionala dialoger utökats och inkluderar i dag även de regionala samverkansorganen eller motsvarande institutioner beroende på vem som har det regionala huvudmannaskapet för de övriga kulturfrågorna.

182

7. Erfarenheter från sektorssamordningsuppdraget

Riksantikvarieämbetet var en av de myndigheter som deltog i det s.k. Sektorssamordningsuppdraget. Uppdraget kan ses som en föregångare till RUP-uppdraget eller vice versa. Riksantikvarieämbetet deltog i tre aktiviteter (arbetsgrupper) i sektorssamordningsuppdraget; Hållbar regional utveckling, Regional aspekt i samverkansavtal - som Riksantikvarieämbetet också ansvarade för - och i aktiviteten Kommunal översiktsplanering och bostadsförsörjning. Riksantikvarieämbetet bedömer att erfarenheterna från sektorssamordningsuppdraget varit mycket värdefulla för kulturmiljön och kulturarvet även i RUP-metodutvecklingsarbetet.

I slutredovisningen av sektorssamordningsuppdraget uppdraget lyfte Riksantikvarieämbetet särskilt fram frågor kring;

- behov av en tydligare integration av kulturmiljö- och kulturarvsarbetet i den hållbara utvecklingen

- behov av bättre tvärsektoriell samverkan (kompetens- och kunskapsutnyttjande) i RTP- och RUP-processer

- att det kommande metodutvecklingsarbetet kring RUP bör fokusera på ett hållbarhetsperspektiv som utgår från de tre dimensionerna; den miljömässiga, den ekonomiska och den sociala

- att kulturmiljöarbetet ska ha ingångar i samtliga tre dimensioner av hållbarhetsbegreppet

- att det bör ske en uppföljning och utvärdering av RTP-arbetet - att det finns ett uttalat behov av indikatorer och

uppföljningssystem för hållbar regional utveckling - att miljökvalitetsmålen ska implementeras i den hållbara utvecklingen - att kulturmiljöarbetet bättre ska integreras i andra politikområden

- att en omvärldsbevakning bör ske för regional utveckling sett ur ett nationellt och transnationellt perspektiv.

Det är med utgångspunkt från våra erfarenheter och resultat av sektorssamordningsuppdraget och de frågeställningar som vi valde att lyfta fram där som vi också valt att driva nedanstående frågeställningar i RUP-uppdraget. Vi tror att dessa frågeställningar, förslag till metodutveckling och arbetssätt samt verktyg kan bli en bra bas för kulturmiljöarbetet i den hållbara regionala utvecklingen.

183

8. Viktiga frågor för Riksantikvarieämbetet och kulturmiljövården i ett hållbart regionalt utvecklingsarbete i RUP-metodutvecklingen

För att kulturmiljövården ska kunna stärka och flytta fram sina positioner och kunna hävda kulturarvets betydelse för hållbar regional utveckling så har Riksantikvarieämbetet i kap 8 utvecklat några förhållnings- och synsätt på kulturmiljön och kulturarvet i den hållbara utvecklingen. Det kan såväl röra sig om såväl konkreta verktyg, som t.ex. uppföljningssystem och indikatorer, som ren metodutveckling t.ex. vad gäller utvecklingsarbete kring regionala kulturmiljöprogram. Även behovet av en förnyad och breddad medborgardialog är central för kulturmiljöarbetet i RUP-metodutvecklingen.

För att det som vi lyfter fram i kap 8 ska kunna gå att genomföras krävs också en gemensam grundsyn från kulturmiljösektorn i det regionala utvecklingsarbetet vad gäller begreppen ”miljö” och ”hållbar utveckling”. Miljöbegreppet har tre dimensioner; kulturmiljön, naturmiljön och miljöskyddet. Samtliga dessa tre dimensioner menar Riksantikvarieämbetet ska integreras och tillämpas som ett ”paraply” för allt hållbart utvecklingsarbete. Även hållbarhetsbegreppets tre dimensioner; den miljömässiga (tidigare ekologiska), den sociala och den ekonomiska dimensionen är något som Riksantikvarieämbetet bedömer bör synliggöras i länens hållbara utvecklingsarbete.

Riksantikvarieämbetet tror att med en gemensam grundsyn kring ovanstående begrepp så finns det mycket goda förutsättningar för kulturmiljövården att kunna stärka sin roll som en drivkraft för hållbar regional utveckling i de olika processerna i samhället - inte minst i det långsiktigt hållbara och strategiska regionala RUP-arbetet.

8.1 Historiska och humanistiska perspektiv Erfarenheterna i arbetet med RTP och RUP har visat att det finns ett uttalat behov av att tillämpa humanistiska och historiska perspektiv på en hållbar regional utveckling. Riksantikvarieämbetet ser det

184

nödvändigt att samtliga inblandade ska ha en historisk grundsyn för att förstå olika händelseförlopp och tidsskikt i det regionala utvecklingsarbetet. Detta menar vi behövs, dels för att de utgör en bakgrund till nutida händelser, dels för att ett historiskt händelseförlopp genom skilda tider tydliggör regionens historiska och kulturella identitet. Vi ser tillämpningen av detta förhållningssätt med uttalat humanistiskt och historiskt perspektiv som en drivkraft för kulturmiljöarbetet i den regionala utvecklingen. Utan kunskaper om vår historia och identitet kan vi inte förstå dagens samhällsutveckling och varför det ser ut som det gör runt omkring oss. En historisk grundsyn bör därför också tillämpas i arbetet med RUP.

Riksantikvarieämbetet vill också utveckla resonemang kring landsbygd i ett demokratiskt perspektiv och betona vikten av att arbeta med hela befolkningens relationer till landsbygden och landskapet. Detta är något som myndigheten också framhållit i yttrandet över delbetänkandet (SOU 2005:36) En hållbar landsbygdsutveckling. En tydlig demografisk trend visar en befolkning som bor i städer och större tätorter och som därmed har en mycket begränsad relation till landsbygden. Hos dagens befolkning ryms många olika bilder och associationer till landsbygd beroende på bakgrund och erfarenhet. Landsbygden och landskapet är inte, och får inte bli, bara en angelägenhet för dem som bor och verkar där. Landsbygden och landskapet ska ses som en tillgång och en angelägenhet för alla i samhället. Vi ser beståndsdelar i skapandet av svensk identitet som ett tillgängligt landskap och den för Sverige speciella allemansrätten som bl.a. ett uttryck för tilliten mellan människor.

8.1.1 Nationella miljömål och tillämpningen av hushållningsstrategin

Kulturmiljövården har ingångar i nio av de femton nationella miljömålen. Miljömålen har tillkommit i syfte att främja en långsiktigt hållbar utveckling av miljön för kommande generationer. Regionala utvecklingsfrågor för kulturmiljövården berörs främst inom målet God bebyggd miljö och i hushållningsstrategin. Länsstyrelserna har tillsammans med länens kommuner och andra institutioner brutit ner de nationella målen och utvecklat regionala miljömål. De regionala miljömålen ska långsiktigt ange en färdriktning och utveckling på det regionala planet. Flera kommuner har också utvecklat lokala miljömål.

Riksantikvarieämbetet ser därför genomförandet av miljömålen i det hållbara regionala utvecklingsarbetet och arbetet med RUP som central. Tillämpningen av miljömålen bör ligga som ett paraply för hela RUP-processen.

185

8.1.2 Behov av förnyad samverkan för kulturmiljövården

Riksantikvarieämbetet anser att det finns ett generellt utvecklingsbehov för kulturmiljövården vad gäller en bredare regional - såväl inom- som tvärsektoriell - samverkan. Ska kulturmiljövården få genomslag i det hållbara regionala utvecklingsarbetet och dess processer som t.ex. RTP och RUP måste en sådan utveckling ske. Inte minst kulturmyndigheternas analys (2004) av kulturens hantering i de regionala tillväxtprogrammen har visat på ett sådant behov. Även i länsmuseernas strategiska planer uttrycks behovet av en bredare samverkan mellan de regionala kulturaktörerna. Flera erfarenheter har visat att en organiserad samverkan mellan länets olika ansvariga regionala kulturinstitutioner som t.ex. regionala samverkansorgan, kommunala självstyrelseorgan, landsting, länsmuseer och länsstyrelser har gjort att kultursektorn flyttat fram sina positioner i det hållbara utvecklingsarbetet. Riksantikvarieämbetet finner denna samverkansform som angelägen för att stärka kulturmiljöarbetet i RTP- och RUP-processerna. Riksantikvarieämbetet bedömer dock överlag den inomsektoriella samverkan mellan länsstyrelsen och länsmuseerna som mycket god medan en utökad samverkan bör ske med andra regionala kulturinstitutioner. Vad gäller den tvärsektoriella regionala samverkan bedömer Riksantikvarieämbetet också att denna behöver breddas. Det är genom denna samverkan som vi kan skapa en förståelse för kulturmiljöarbetet hos andra sektorsintressen samtidigt som vi vill få andra sektorer att ta sitt ansvar för sin del av kulturmiljöarbetet. Det är också här som det finns stora samordningsvinster att göra både vad gäller samverkan mellan olika sektorers ekonomiska styrmedel och genom den samsyn och förankring som bara en bred samverkan kan skapa. För att RUP ska fungera som en strategisk och visionär bas för ett hållbart regionalt utvecklingsarbete - och ange färdriktningen för den regionala utvecklingen t.ex. genom att peka på behovet av olika delprogram – så förutsätter hela RUP-processen rent generellt ett nytt och mer strategisk förhållningssätt vad gäller regional samverkan. Riksantikvarieämbetet menar också att det finns en utvecklingspotential i en förnyad samverkan regionalt. Här bedömer Riksantikvarieämbetet att det finns stora samordningsvinster att göra. För samtliga sektorer kan en utökad samverkan ske både vad gäller ekonomiska medel som i den ”draghjälp” som de olika sektorerna kan ge åt varandra i det hållbara regionala utvecklingsarbetet.

8.1.3 Översiktplanering och hållbar regional utveckling

186

Ett tydligt historiskt perspektiv behövs också inom den kommunala översiktsplaneringen. Därtill behövs också en tydligare koppling mellan översiktsplanen och hållbar regional utveckling. Kulturmiljön skulle kunna lyftas fram tydligare - om de lokala kulturmiljöprogrammen uppdaterades - och dessa skulle i sin tur kunna användas som en fördjupningsdel i översiktsplanen. I samband med aktualitetsförklaringen av översiktsplanen under varje mandatperiod skulle då kulturmiljöfrågan per automatik hitta in på den ”politiska arenan”. Riksantikvarieämbetet anser att det krävs ett betydande utvecklingsarbete för att få till stånd en tydligare koppling mellan kulturmiljövården och frågor kring regional utveckling i den kommunala översiktsplaneringen. Därtill krävs också ett utvecklingsarbete vad gäller översiktsplanens tydligare koppning till RUP-arbetet.

8.1.4 Regionala strategiska museiplaner

Riksantikvarieämbetet har sett ett tydligt behov av att föra in kulturarvet och kulturmiljön i de regionala utvecklingsprocesserna genom att länsmuseerna också aktivt deltar i det hållbara utvecklingsarbetet bl.a. kring RTP och RUP-arbetet. Riksantikvarieämbetet har därför tillsammans med Statens kulturråd givit länsmuseerna i uppdrag att för öronmärkta medel och som en del av verksamhetsbidraget för åren 2002-2004 utarbeta Strategiska museiplaner. Syftet med uppdraget har varit att få samhällsplaneringen och det regionala utvecklingsarbetet att tillgodogöra sig museernas kompetens och roll samt därmed också stärka kulturmiljö- och kulturarvsarbetet regionalt. Riksantikvarieämbetet och Statens kulturråd har gått igenom samtliga strategiska museiplaner och kan konstatera att framtagandet av dessa har medfört en viss breddning av synen på museiverksamheten i de olika samhällsprocesserna. Samtidigt kan konstateras att en hel del utvecklingsarbete kvarstår. Museerna bedömer att man saknar resurser för att kunna delta på ett effektivt sätt i det hållbara regionala utvecklingsarbetet. Man anser sig också ha haft svårt att bli delaktig i diskussionen för hållbar regional utveckling då förståelsen för ett historiskt och humanistiskt perspektiv i de olika regionala utvecklingsprocesserna hitintills har varit låg. Vi kan också konstatera att länsmuseerna i de strategiska museiplanerna uttrycker ett tydligt engagemang för i kombination med en vilja att framgent få vara med och delta i det regionala utvecklingsarbetet.

187

Riksantikvarieämbetet anser att länsmuseerna har en självskriven plats och ska inbjudas i det regionala utvecklingsarbetet. Även för genomförandet av dialogen med enskilda, olika grupper och intresseorganisationer i regionen har länsmuseerna en viktig roll att fylla för en hållbar regional utveckling.

8.1.5 Breddade regionala dialoger

Riksantikvarieämbetet anser att en bred och väl utvecklad regional och lokal medborgardialog har stor betydelse för kulturarvets roll i en hållbar regional utveckling. Kommundialogen Länsstyrelsen har bl.a. ett samordnings- och tillsynsansvar över länets plan- och byggväsende samt olika statliga intressen kopplat till detta. Genom länsstyrelsens kontinuerliga dialog med länets kommuner sker också en diskussion kring kulturmiljövårdens intressen. På flera håll i landet har också avtal tecknats mellan kommun och länsmuseum om medverkan och kunskapsuppbyggnad inför planering och samhällsbyggande. Flera kommuner har också skaffat sig egen antikvarisk kompetens på kulturmiljöområdet genom stads- eller kommunantikvarier. Värdet av denna kompetens kan inte nog underskattas i de regionala utvecklingsprocesserna. Erfarenheter visar att kommuner med egen kulturmiljökompetens t.ex. i större utsträckning har aktuella och politiskt antagna kulturmiljöprogram. Detta är ett viktigt incitament för kulturarvet och kulturmiljön och kommunernas engagemang i hållbart utvecklingsarbete. Medborgardialogen Riksantikvarieämbetet anser att regionala och kommunala myndigheter bör verka för att finna goda former för en förnyad och breddad medborgardialog för kulturmiljöarbetet i den hållbara regionala utvecklingen i RUP-arbetet. Demokratiska aspekter saknas till stora delar i dag i RUP-processen. Riksantikvarieämbetet anser att detta medborgardialogen måste synliggöras i det hållbara regionala utvecklingsarbetet. Erfarenheterna från det rikstäckande projektet Agenda kulturarv borde kunna tillvaratas som en bra dialogform för detta. Projektet Agenda kulturarv har fungerat som en föregångare för gemensam samsyn, förståelse, förnyelse och dialog. Flera förslag och idéer som tillkommit regionalt genom Agenda kulturarv har också varit viktiga ingångar för kulturmiljöarbetet i hållbar regional utveckling. Ett bra exempel på sådan samverkan och dialog mellan länsstyrelse, länsmuseum, kommun, näringsliv och intresseföreningar är Marieholmsprojektet i Gnosjö kommun, Jönköpings län.

188

Näringslivsdialogen Riksantikvarieämbetet ser ett behov av en utvecklad dialog och samverkan med lokalt och regionalt näringsliv som nödvändigt för kulturmiljöarbetet i ett hållbart regionalt utvecklingsarbete. Kulturmiljöerna som turist- och besöksmål kan lyftas fram i denna samverkan men även synen på kulturmiljöerna som konkurrensmedel och som betydelse för företagsklimatet bör uppmärksammas. Inte minst viktigt är denna dialog vid kulturmiljövårdens medverkan i RTP och RUP-processerna. Vi anser att samverkan i det regionala utvecklingsarbetet bör öka såväl med näringslivet som med dess intresseorganisationer. Erfarenheter visar att en bra dialog med näringslivets lokala och regionala intresseorganisationer kan vara en viktig länk för att lättare kunna nå de enskilda företagen och därmed också kunna få dem att uppmärksamma sitt eget kulturarv. Vi tror att det genom intresseorganisationerna skulle vara lättare att skapa kontakter och bygga upp ett långsiktigt förtroende mellan näringsliv och offentlig sektor. För den offentliga sektorn gäller också att lära sig näringslivets ”kodord” och utveckla en samverkan med dem som bygger på en ömsesidig förståelse för varandras frågor.

8.1.6 Kulturmiljövårdens ekonomiska styrmedel – anslaget 28:26 Bidrag till kulturmiljövård

Riksantikvarieämbetets och länsstyrelsernas främsta ekonomiska verktyg på kulturmiljöområdet för att bedriva ett effektivt kulturmiljöarbete är anslag 28:26 Bidrag till kulturmiljövård. För 2005 uppgår anslaget till ca 260 mnkr, varav Riksantikvarieämbetet disponerar ca 250 mnkr som fördelas till länsstyrelserna efter årliga äskanden. Anslaget fördelas av Riksantikvarieämbetet till främst länsstyrelserna som i sin tur ger bidrag till olika projekt och kulturmiljöer runt omkring i landet. Målet i regleringsbrevet för Riksantikvarieämbetet är att anslaget ska åstadkomma största möjliga effekt och nytta för kulturmiljön. Det är genom anslaget som Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna kan bidra till att uppfylla de övergripande verksamhetsmålen för kulturmiljöarbetet och för en hållbar regional utveckling. Bl.a. bidrar anslaget till kulturmiljövårdens medverkan i olika regionala och lokala samhällsprocesser för ett hållbart utvecklingsarbete som t.ex. för genomförandet av RTP, RUP, strukturfonderna och miljömålen. Riksantikvarieämbetet har under innevarande år haft i uppdrag att till regeringen redovisa en kartläggning och fördelning av anslaget 28:26 för åren 2000-2004. Redovisningen har lämnats till Utbildnings- och kulturdepartementet den 1 augusti. I rapporten kan

189

Riksantikvarieämbetet – i dialog med länsstyrelserna - konstatera att en förändring av systemet och villkoren för användandet av Bidrag till kulturmiljövård är nödvändig om medlen ska göra största möjliga kulturmiljönytta. Riksantikvarieämbetet har samtidigt föreslagit regeringen att få i uppdrag att se över den förordning som i dag reglerar användandet av anslaget. Översynen syftar till att uppdatera förordningen och göra regelverket för hanteringen av anslaget mer anpassat till dagens kulturmiljö- och kulturarvsarbete. Riksantikvarieämbetet anser anslaget 28:26 mer aktivt kan användas för att stärka kulturmiljön och kulturarvet i det regionala utvecklings- och tillväxtarbetet. Särskilt för genomförandet av RTP och RUP skulle anslaget kunna användas mer offensivt. Riksantikvarieämbetet bedömer att det också kan utvecklas hur anslaget kan samverka med andra regionala anslag. Det bör också studeras hur samverkan med medel ur EG:s strukturfonder ytterligare kan breddas. I Riksantikvarieämbetets kartläggning över den regionala tillämpningen av anslaget 28:26 konstaterades det att samverkan mellan anslaget och andra anslag är förhållandevis god - men däremot mycket ojämnt fördelat mellan länen. Riksantikvarieämbetet bedömer att en regional översyn kring samfinansieringen med andra regionala medel ändå bör ske. Riksantikvarieämbetet kan konstatera att kulturmiljöarbetet kommit att spela en allt viktigare roll i det regionala utvecklingsarbetet. Runt omkring i landet har drivits framgångsrika projekt för bevarande, bruk och utveckling av kulturarvet. Vi kan konstatera att dess effekter för en hållbar regional utveckling kan vara svårt att se kortsiktigt. Satsningar på kulturmiljöer och kulturarvet är långsiktiga infrastrukturella satsningar för en hållbar utveckling. Riksantikvarieämbetet har också under våren 2005 initierat en förnyad diskussion om roll- och ansvarsfördelning mellan kulturmiljövårdens regionala institutioner. I redovisningen av myndighetens kartläggning och analys av den regionala tillämpningen av anslaget 28:26 till regeringen, har Riksantikvarieämbetet också, i dialog med länsstyrelserna, tydligt framfört ett behov av ökade resurser till kulturmiljöarbetet såväl centralt som regionalt. Detta bl.a. för att kunna uppnå målet om ett hållbart regionalt utvecklingsarbete.

8.2 Helhetssyn på landskapet Riksantikvarieämbetet menar att en helhetssyn på landskapet ska vara utgångspunkten för ett hållbart regionalt utvecklingsarbete. Med en

190

helhetssyn på landskapet skapas en samsyn mellan olika sektorsintressen och - som vi också tror - en bättre förståelse för människans förhållningssätt och brukande av landskapet. Intentionerna i Europarådets landskapskonvention ska ligga till grund för detta och implementeras i det hållbara regionala utvecklingsarbetet. Med sin historiska dimension är landskapet en resurs att ta till vara, och inte ett problem att underhålla. Landskapets attraktions- och utvecklingskraft är av central betydelse för visionen om en hållbar samhällsutveckling. Utan kultur- och naturvärden blir landsbygden och miljön fattig, och människors möjligheter till utveckling och framtidstro begränsas.

Riksantikvarieämbetet anser att det i arbetet med implementeringen av landskapskonventionen också måste ske en ökad samverkan mellan kulturmiljövården och de areella näringarna. För att uppnå målet om en hållbar regional utveckling för landskapet måste också demokratiska aspekter fångas upp och en samverkan med berörda intresseorganisationer äga rum. Genom en sådan samverkan kan människans bruk och förhållningssätt samt syn på landskapet tydligare lyftas fram i en hållbar regional utveckling.

8.2.1 Regionala och lokala kulturmiljöprogram som operativa delprogram för RUP-arbetet och översiktsplaneringen

Riksantikvarieämbetet menar att helhetssynen på landskapet bör utvecklas i regionala och lokala kulturmiljöprogram. Programmen är en viktig bas för kulturmiljöarbetet såväl lokalt som regionalt i de olika samhälls- och utvecklingsprocesserna. Riksantikvarieämbetet ser framtagandet av eller uppdateringen och förnyandet av befintliga kulturmiljöprogram som viktig för en tydligare implementering av sektorns frågor i ett hållbart regionalt utvecklingsarbete. Riksantikvarieämbetet anser att de regionala kulturmiljöprogrammen ska kunna fungera som operativa delprogram i RUP-processen. De befintliga regionala kulturmiljöprogrammen – med några få undantag – präglas av 1970-talets synsätt på kulturmiljön. Riksantikvarieämbetet bedömer att dessa bör utvecklas för att få en mer strategisk ansats med avstamp i länets kulturhistoriska profil i det hållbara regionala utvecklingsarbetet. Genom uppdaterade och förnyade kulturmiljöprogram - med en bredare syn på kulturarvet – bör dessa kunna fungera som operativa delprogram i RUP-arbetet. Då skulle också per automatik ett historiskt och humanistiskt perspektiv tillämpas i RUP och därmed i hela den hållbara regionala utvecklingen.

191

Det är inte bara på den regionala nivån som kulturmiljöprogrammen är viktiga för en hållbar utveckling. Uppdateringen av befintliga kommunala kulturmiljöprogram är viktigt för en tydligare implementering av kulturmiljöarbetet som ett strategiskt utvecklingsdokument i den kommunala översiktplaneringen. Kulturmiljöprogrammen skulle också kunna fungera som en plattform för en breddad medborgar-, intresseorganisations- och näringslivsdialog. Riksantikvarieämbetet har inom ramen för RUP-metodutvecklingen påbörjat ett metodutvecklingsarbete kring lokala och regionala kulturmiljöprogram. (Förslaget finns som bilaga till strategigrupperna 9 och 11:s redovisningar av RUP-uppdraget).

8.3 Attraktivitetsbegreppet – hur används attraktivitet för att stärka regioner För kulturmiljövården finns särskilda FoU-anslag. I forskningsarbetet har Riksantikvarieämbetet drivit flera projekt med fokus på Kulturarvet i samhället och hur kulturarvet är en resurs för hållbar regional utveckling. Tre rapporter har publicerats 2001-2002 och flera seminarier har anordnats för att stärka nätverken mellan forskare och aktörer på området.

Som ett led i detta har Riksantikvarieämbetet under 2004 initierat ett projekt kring attraktivitet (läs attraktiva regioner) och hur detta begrepp tillämpas/används av kulturmiljövården i ett hållbart regionalt samhällsbyggande. Riksantikvarieämbetet kan konstatera att när attraktivitet konkretiseras är det oftast kultur, kulturarv och naturvärden som framhålls som några av de viktigaste resurserna för en attraktiv region.

Riksantikvarieämbetet har inom ramen för RUP-metodutvecklingen initierat ett seminarium kring attraktivitetsbegreppet i Sunne den 19-20 oktober 2005. Samverkan har skett med NUTEK och Region Värmland i RUP pilotlänet Värmland. Syftet med seminariedagarna är att presentera aktuell forskning och visa på hur den kan tillämpas för att lösa praktiska problem som rör hållbart bruk av kultur, kulturarv och natur samt att sprida kunskap och bidra till ett allmänt tanke- och erfarenhetsutbyte på området. Vid seminariedagarna kommer särskilt attraktivitet att belysas ur tre perspektiv; ett brukarperspektiv, ett processperspektiv och ett utvärderingsperspektiv. (Myndighetens arbete med attraktivitet och hållbar regional utveckling beskrivs närmare i Strategigrupp 11:s redovisning av RUP-metodutvecklingen).

192

8.3.1 Kulturmiljövårdens riksintressen som en ”slumrande resurs”

Riksantikvarieämbetet anser att riksintressena ska visa på länets regionala identitet och kulturmiljöprofil. Det finns i dag drygt 1 700 områden av riksintresse för kulturmiljövården som regleras i miljöbalken och som länsstyrelsen har ett uttalat tillsynsansvar för. Riksantikvarieämbetet ser riksintressemiljöerna som en ”slumrande resurs” för det hållbara regionala utvecklingsarbetet och menar på att en framsynt hantering av riksintressena i översiktplanering och regionala och lokala kulturmiljöprogram kan bli en verklig framtida resurs för kulturmiljön och kulturarvet en hållbar lokal och regional utveckling. Därtill utgör länets riksintressemiljöer många gånger attraktiva och viktiga besöksmål för turistnäringen. Även sett ut ett renodlat näringsperspektiv finner Riksantikvarieämbetet att riksintressemiljöerna bättre bör integreras i det hållbara regionala utvecklingsarbetet.

8.3.2 Behov av uppföljningssystem och indikatorer för kultur och kulturarv i regional utveckling

Riksantikvarieämbetet har kunnat konstatera att det i dag saknas systematiska analyser över hur kulturarvets miljömässiga, sociala och ekonomiska betydelse för hållbar regional utveckling trots att kulturpolitiken är ett särskilt utpekat politikområde för regional utveckling och tillväxt.

Inom ramen för Riksantikvarieämbetets och de övriga kulturmyndigheternas samverkan och Sveriges kommuner och landstings samverkan kring hållbar utveckling konstaterades under förra året dels behovet av en kartläggning av ”nuläget” och dels behovet av ett utvecklingsarbete vad gäller uppföljningssystem och indikatorer på kulturområdet för en hållbar utveckling. Projektet konsultupphandlades och uppdraget gick till Arne Svensson, Professional Management AB i Täby.

I juni 2005 presenterades en konsultrapport med en kartläggning av befintliga uppföljningssystem och indikatorer på kulturområdet samt deras praktiska användbarhet i hållbart utvecklingsarbete. Den 19 maj anordnades dessutom ett seminarium där resultatet av projektet diskuterades med centrala myndigheter och den regionala nivån.

Riksantikvarieämbetet ser - vilket också konstateras i vår redovisning till regeringen för användandet av anslaget 28:26 - att effekterna av insatser inom kulturområdet är långsiktiga satsningar. Detta kan i sin

193

tur skapa problem vid krav på en redovisning av kortsiktiga ekonomiska resultat i program och projekt. Det är därför angeläget med en förståelse hos andra parter i den hållbara regionala utvecklingen att fokus istället bör vara på de långsiktiga effekterna av samhällsutvecklingen i stort. Den hitintills gjorda studien kring indikatorer och uppföljningssystem i hållbar utveckling ser vi som en första etapp i ett större metodutvecklingsprojekt.

Riksantikvarieämbetet och övriga samverkanspartners har för avsikt att under hösten fortsätta detta utvecklingsarbete med en metodhandbok för uppföljningssystem för kultur och kulturarv i en hållbar samhällsutveckling - under förutsättning att ekonomiska medel kan tillskjutas. För det regionala kulturmiljöarbetet - och för att kunna se effekterna av detta i olika utvecklingsprocesser regionalt - kommer metodhandboken att vara central inte bara för kulturmiljövården utan för kulturens alla dimensioner i de regionala RTP och RUP-processerna. Resultatet av projektet presenteras närmare i en bilaga i Strategigrupp 11:s RUP-rapport.

8.4 Kartläggning av målkonflikter mellan natur, kultur och turism i hållbart utvecklingsarbete ETOUR, vid mittuniversitet i Östersund, har inom ramen för Strategigrupp 11:s arbete

med RUP-metodutvecklingen fått i uppdrag att göra en kartläggning av målkonflikter mellan natur, kultur och turism i hållbart utvecklingsarbete. I rapporten kommer att presenteras olika exempel på och metoder för hantering av målkonflikter sektorsintressen emellan. Uppdraget har samfinansierat mellan NUTEK, Naturvårdsverket, Turistdelegationen, Kulturrådet och Riksantikvarieämbetet. Sammanhållande har varit Naturvårdsverket och arbetet kommer att redovisas i en separat rapport den 31 augusti 2005. Innehållet i rapporten behandlas också översiktligt i Strategigrupp 11:s redovisning varför rapporten ej kommenteras närmare här. Konstateras kan dock att resultatet av studien kommer att vara värdefull för hanteringen av målkonflikter mellan sektorsintressen i RUP-metodutvecklingen.

8.4.1 Behov av bättre central samordning

Riksantikvarieämbetet anser också att det finns ett uttalat behov av en bättre central samordning för en hållbar regional utveckling. Riksantikvarieämbetet och övriga centrala kulturmyndigheter har som tidigare nämnts sedan 1990-talet en organiserad samverkan kring olika frågor. T.ex. samverkar vi vad gäller EG:s strukturfonder,

194

regionala utvecklingsfrågor som RTP och RUP, kring kulturindikatorer och uppföljningssystem för kultur, för hanteringen av verksamhetsbidraget till länsmuseer m.m. Under senare år har denna samverkan breddats och även kommit att inkludera Sveriges Kommuner och Landsting. Det 2003 redovisade sektorssamordningsuppdraget har också för denna samverkan varit en viktig inkörsport. Vår samverkan syftar till att vi centrala aktörer samlat och på bästa sätt – ”och med liknande glasögon” - ska kunna föra en bättre och rättvis regional dialog med våra respektive regionala företrädare på kulturområdet. Vi anser det viktigt att staten centralt uppträder samlat gentemot landets regioner och län när vi ställer krav på dem om utökad och breddad regional samverkan. Riksantikvarieämbetet ser också samverkansavtalen som betydelsefulla för kontinuerliga dialoger och för en uppdatering av frågor verken emellan samt inte minst för den egna myndighetens omvärldsanalyser och strategiska utvecklingsarbete. Riksantikvarieämbetet bedömer att det för att bättre samordna olika statliga intressen - och för att tydliggöra eller motverka målkonflikter mellan olika sektorsintressen – även behöver ske en bättre central samordning mellan nationella mål, uppdrag och regleringsbrev. Detta gäller inte minst målsättningen för hållbar regional utveckling och olika centrala myndigheters medverkan i arbetet kring hållbar regional utveckling. Vi anser att t.ex. borde samtliga kulturmyndigheter ha likalydande direktiv kring hållbar regional utveckling i sin respektive regleringsbrev. En bättre samordning av direktiv borde också ske mellan kultursektorns, infrastrukturverkens och naturvårdsverkets regleringsbrev. Slutligen anser Riksantikvarieämbetet att en tydligare och mer utvecklad central samordning är en förutsättning för ett effektivt och bra utvecklingsarbete på alla nivåer i samhällsplaneringen och den hållbara regionala utvecklingen.

195

9. Litteraturförteckning

Agenda kulturarv (2004), Slutrapport Agenda kulturarv

Agenda kulturarv (2004), Utvärdering av arbetet med Agenda kulturarv – regionalt och på Riksantikvarieämbetet

CERUM (2002), Kulturmiljön och den regionala tillväxten. Länsantikvariernas syn på de regionala tillväxtavtalen (Martin Parju, Working Paper Nr 46:2002)

CERUM (2002), Kulturarvet som resurs för regional utveckling – en seminarierapport (Working Paper Nr 49:2002)

Jonas Grundberg (2002), Kulturarv, turism och regional utveckling

Naturvårdsverket (2003), Vägar till hållbar regional utveckling (2001), Bredda perspektiven

Riksantikvarieämbetet (2005), Verksamhetsplan 2005

Riksantikvarieämbetet (2004), Människan i centrum

Riksantikvarieämbetet (2004), Karaktärsdrag och bebyggelsemönster (Rapport 2004:8)

Riksantikvarieämbetet (2004), Miljökonsekvensbeskrivningar med kulturvärde (Rapport 2004:10)

Riksantikvarieämbetet (2002), Kulturarvet som resurs för regional utveckling. En kunskapsöversikt (2002:1)

Riksantikvarieämbetet (2002), Kulturmiljön i den regionala utvecklingen

Riksantikvarieämbetet (2001), Kulturarvet som regional utvecklingsresurs

Riksantikvarieämbetet (2001), Bidrag till kulturmiljövård 2001

Småföretagens Kulturarv: Rapport 2005-02-28.

196

MYNDIGHETEN FÖR SKOLUTVECKLING

Kontaktperson: Stina Utterström

Uppdrag att redovisa förslag till metoder för att stärka arbetet med regionala utvecklingsprogram

Regeringen har uppdragit åt ett antal myndigheter ”att redovisa förslag till metoder för att stärka arbetet med regionala utvecklingsprogram”. Myndigheten för skolutveckling översänder härmed sin rapportering av uppdraget till NUTEK.

Myndighetens arbete med uppdraget

Myndighetens deltagande

Myndigheten har dels deltagit i de nationella aktiviteterna som anordnats av Nutek, dels vid merparten av de möten som arrangeras av de deltagande pilotregionerna. Myndigheten har också engagerat sig i specialområdet långsiktig arbetskrafts- och kompetensförsörjning samt deltagit i diskussioner och bidragit med underlag till Sverigebilden.

Så här har myndigheten planerat och integrerat uppdraget internt

Myndigheten har ett nationellt uppdrag att stödja skolutveckling. Kontor finns förutom i Stockholm på ytterligare fyra orter i landet. De regionala enheterna svarar var och en för ett geografiskt område. Det har därför varit angeläget att de regionala enheterna involverats i arbetet kring regional utveckling inom sina resp. områden. Eftersom arbetet med RUP-uppdraget dels skett på nationell nivå, dels i ett antal pilotregioner har myndigheten för arbetet med uppdraget skapat ett speciellt projekt, med en centralt placerad projektledare samt deltagare från berörda regionala enheter. Projektledaren har haft ett övergripande ansvar samt deltagit i det nationella arbetet. I de regionala mötena har företrädesvis de regionala företrädarna deltagit.

197

Myndigheten arbetar inom fem prioriterade utvecklingsområden. RUP-uppdraget, liksom annat arbete kring regional utveckling, har en naturlig hemvist inom området ”Utbildning-arbetsliv-tillväxt” inom vilket t ex även frågor om vuxenutbildning samt skola-arbetsliv ingår. Myndigheten har för det regionala utvecklingsarbetet fokuserat målet ”att bidra till ökad medvetenhet om gymnasie- och vuxenutbildningens betydelse för regional tillväxt”. I RUP-arbetet har myndigheten betonat betydelsen av att se kompetensbehoven i ett helhetsperspektiv. Detta innebär en vidgning jämfört med den starka tyngdpunkt på högskola som i allmänhet görs i detta sammanhang.

Så här har uppdraget fungerat för den egna myndigheten

Myndigheten har i olika sammanhang betonat att ett utbildningssystem med god kvalitet är en viktig grundförutsättning för tillväxt och regional utveckling. Myndigheten arbetar främst gentemot den lokala nivån och möter där framför allt politiker och tjänstemän med ansvar för förskola, skola och vuxenutbildning. Detta är en viktig ingång för RUP-arbetet. Även organisationen inom myndigheten har varit en bra utgångspunkt för RUP-arbetet liksom för en kunskapsuppbyggnad inom myndigheten inför ett arbete riktat mot den regionala nivån.

Även om myndigheten inte hittills i någon högre utsträckning deltagit i det formaliserade regionala utvecklingsarbetet inom RTP och RUP har myndigheten ett klart intresse av utbildningsfrågorna på regional nivå. Viktiga delar i detta är att utveckla infrastrukturen liksom samverkan mellan olika aktörer och politikområden.

Synpunkter på arbetet med det samlade uppdraget

Många parter har utpekats i uppdraget, 13 nationella myndigheter och fyra regioner. Dessutom är ett antal strategiska områden utpekade och ett antal myndigheter har deltagit av eget intresse. En svårighet har legat i att för de olika deltagarna kunna fokusera på – ”att hitta metoder för arbetet med RUP”. Inriktningen på de regionala mötena har diskuterats i den nationella gruppen och underlag tagits fram inför dessa. Dock är det resp region som styrt upplägget av mötena vilket inte alltid medfört ett principiellt tänkande kring metoder för RUP.

198

Myndigheten vill också peka på den emellanåt bristfälliga representationen på regional nivå vad gäller utbildning liksom att kommunernas representation varit svag. Även om diskussionen vid mötena oftast haft en koppling till de strategiska områdena anser myndigheten att det varit svårt att lyfta de inom utbildningsområdet mest angelägna frågorna. En viss ambivalens uppstår då resp. myndighet vill lyfta sina frågor. En viktig del i uppdraget och i det regionala utvecklingsarbetet är ju just att arbeta över politikområden.

Uppdraget är koncentrerat till sambandet mellan nationell och regional nivå. Samtidigt sker den konkreta verksamheten på lokal nivå. Myndigheten anser att kommunerna borde haft en aktivare roll i uppdraget. Betoningen av att de lokala förutsättningarna och den lokala organisationen måste styra arbetet bidrar till slutsatsen att det inte kan finnas en enhetlig modell för RUP-arbetet.

Förslag på fortsatt arbete

RUPs roll i det regionala utvecklingsarbetet Diskussionerna kring RUP, dess roll och målgrupp har varit många under arbetet med detta uppdrag. Vem är den främste intressenten? Ska RUPen främst avspegla regionens önskemål om utveckling eller svara upp mot statens syn på regionens utveckling? Den nationella utvecklingsstrategin, som ska utarbetas under kommande år, måste också relateras till regionernas RUP-arbete. Myndigheten vill i detta sammanhang trycka på betydelsen av ett aktivt deltagande från kommunerna, de måste utgöra den minsta byggstenen. Ett RUP-arbete måste också relateras till de nationella målen och förutsättningarna samtidigt som det finns ett behov av analys av regionens förutsättningar, idag och i framtiden. Det finns också ett värde i en för regionen gemensam prioritering av ett fåtal utvecklingsområden.

I olika sammanhang då regionalt utvecklingsarbete fokuseras, senast i NUTEKS uppföljning av RTP-arbetet år 2004, framhålls att de nationella myndigheterna inte deltar tillräckligt aktivt. Myndigheten vill, mot bakgrund av arbetet med RUP-uppdraget markera att förutsättningarna för myndigheterna och intresset från regionernas sida för de olika politikområdena är mycket varierande. I särklass störst är intresset för de myndigheter som i sina beslut kan påverka satsningar på den regionala nivån. Det finns också en naturlig koppling till de myndigheter som är samarbetspartners i olika långsiktiga planer, t ex vägverk och banverk i arbetet med länstrafikplaner. Myndigheten efterlyser en fördjupad diskussion kring RUPs roll.

199

Det regionala ansvaret för kompetensutveckling är oklart I en tid då kompetens och kunskapsutveckling framhålls som de kanske viktigaste delarna för regional tillväxt är dessa också honnörsord i alla dokument kring regional utveckling. I RTP- arbetet var också arbetskrafts- och kompetensutveckling utpekat som ett obligatoriskt område som skulle behandlas. I de kontakter myndigheten haft i metodutvecklingsarbetet, framför allt genom arbetet med långsiktig arbetskrafts- och kompetensförsörjning, har kompetensfrågan fokuserats. Bland annat har en inventering gjorts av regionernas arbete med arbetskrafts- och kompetensutveckling som de presenterats i RTP och RUP. Intervjuer med regionala företrädare har fördjupat erfarenheterna.

Den regionala nivåns roll vad gäller utbildning/kompetensförsörjning framstår som oklar och svag. Det finns dock ingen enhetlig bild. Samtidigt som betydelsen av att satsa på kunskap och kompetens betonas i olika sammanhang, har den regionala nivån inte något självklart planeringsansvar och inte heller något ansvar för genomförandet. De regionala kompetensrådens roll är oklar och varierar mellan olika regioner. Markeringen av högskolans betydelse återkommer i regionala dokument liksom en vilja att allmänt höja utbildningsnivån. Däremot framhålls mer sällan betydelsen av annan utbildning, t ex olika former av vuxenutbildning resp ungdomars gymnasieutbildning. Mycket av dagens arbetsmarknadsdiskussion kretsar kring yrkesutbildning och bristyrken inom detta fält. De analyser om framtida kompetensbehov som presenteras i de regionala dokumenten bygger framför allt på en framskrivning av befolkningsutvecklingen och på befintlig näringslivsstruktur.

Myndigheten anser att det finns mycket att vinna på ett regionalt helhetsperspektiv på kompetensutveckling. Detta ska då inkludera all utbildning utöver den obligatoriska skolan inkl kompetensbehov hos den befintliga arbetskraften. Det behövs också en analys av framtida kompetensbehov och hur de ska kunna tillgodoses. Här skulle den nationella nivån skulle kunna bidra med en diskussion och med ett nationellt/globalt perspektiv. Den klara kopplingen till arbetsmarknaden innebär också att myndigheterna på alla nivåer inom utbildnings- och arbetsmarknadspolitik behöver utveckla en samverkan. Ett dilemma är också den målkonflikt som ligger i att individens val ska tillgodoses inom utbildningspolitiken medan arbetsmarknadens behov markeras inom arbetsmarknadspolitiken. Här finns ett ansvar hos individen att fatta väl grundade beslut samtidigt som samhället på olika sätt bör underlätta dessa, t ex genom vägledning och information.

200

I RUP-arbetet har utbildningssektorn representerats av Myndigheten för skolutveckling, CFL och KY-myndigheterna, dvs myndigheter med andra ansvarsområden än högskola. Ett problem är att högskolan inte har någon nationell företrädare i dessa sammanhang. Myndigheten anser att det är viktigt att samverkan kring utbildning utvecklas också mellan de nationella myndigheterna.

I rapporteringen från området långsiktig arbetskrafts- och kompetensförsörjning inom RUP-uppdraget presenteras en idé om en försöksverksamhet kring kompetensförsörjning i några regioner. I denna skulle ingå myndigheter inom såväl utbildnings- som arbetsmarknadspolitiken. Syftet skulle bland annat vara att ge kompetensfrågorna ett större genomslag på den regionala nivån, att utveckla modeller och lärande exempel, att främja att broar byggs mellan olika parter, t ex mellan kommuner kring vuxenutbildning respektive gymnasieutbildning. Erfarenheterna från denna samverkan skulle också kunna användas i samband med utredningen kring den centrala myndigheten för vuxnas lärande. Myndigheten anser att nyttan av ett sådant projekt måste diskuteras innan en verksamhet enl detta förslag startar.

Kommunernas roll måste stärkas I RUP-arbetet har kommunerna deltagit i varierande omfattning. Tidigare redovisade erfarenheter visar också att kommunerna i begränsad omfattning deltagit i RTP-arbetet. Myndigheten har i redovisningar från kommunerna vad gäller vuxenutbildningen fått en splittrad bild; vissa kommuner har deltagit aktivt medan andra inte alls deltagit. Bilden varierar också mellan regionerna. Fortfarande består dock mönstret att det i hög utsträckning är politiker eller kommunens näringslivschef och inte de tjänstemän som svarar för utbildningssektorn som deltar i arbetet.

Myndigheten för skolutvecklings arbete med regional utveckling

Myndigheten vill inledningsvis betona att tillgång till ett utbildningssystem av god kvalitet på alla nivåer är en viktig förutsättning för en positiv samhällsutveckling och för tillväxt. I detta innefattas t ex att lärandet är en livslång process, där förskola, grundskola och gymnasieskola utgör grunden.

Vissa av de frågor myndigheten för skolutveckling arbetar med har en speciell betydelse för den regionala utvecklingen. Denna typ av insatser sker i allmänhet i samverkan med aktörer på regional nivå, t ex med Regionala utvecklingscentra, RUC. Myndigheten pekar nedan på angelägna insatser inom några områden.

201

Framgångsfaktorer för samverkan inom vuxnas lärande.

En mycket viktig del av vuxnas lärande är utvecklingen av en infrastruktur, en samverkan med olika berörda parter, på lokal men också på regional nivå. Myndigheten svarar för det statliga stödet för utbildning av vuxna. Genom information i ansökningar och den uppföljande dialogen med huvudmännen kan myndigheten kontinuerligt följa utvecklingen av vuxnas lärande. Myndighetens rapport från kunskapslyftet (Utmaning – Lära hela livet) utgör också ett bra underlag i arbetet med att ta fram och sprida framgångsfaktorer för samverkan kring vuxenutbildningen.

Den nya gymnasieskolan - en viktig inkörsport till ökad samverkan Hösten 2007 sker stora förändringar inom gymnasieskolan. Myndigheten har ett regeringsuppdrag att arbeta för kvalitetshöjning av det individuella programmet. Men många andra frågor kommer att aktualiseras i myndighetens arbete med att stödja kommuner och skolor vid genomförandet av de olika förändringarna. Elevernas möjligheter att göra s k Frisök (för att öka elevernas valfrihet ska de från hösten –07 kunna söka program och inriktningar i andra kommuner även om dessa finns i hemkommunen) liksom den kommande minskningen av elevunderlaget, ger nya motiv för ett regionalt tänkande och samverkan över kommungränserna. Det kommande kravet på obligatoriskt lokalt samråd mellan kommuner och arbetsmarknadens parter i frågor som rör alla yrkesinriktade utbildningar kommer att medföra ökad samverkan mellan skola och arbetsliv.

Samverkan skola-arbetsliv utvecklas Det finns ett ständigt behov av att utveckla samverkan mellan utbildning och arbetsliv. Idag har frågan hög aktualitet speciellt inom gymnasieskolan. (Se ovan). Myndigheten samverkar med yrkesutbildningsdelegationen i olika frågor kring yrkesutbildningen. Ifråga om entreprenörskap i skolan, där myndigheten deltar i genomförandet av Nuteks regeringsuppdrag, är också samverkan med arbetslivet väsentlig.

Ett annat aktuellt exempel är projektet ”Regional utveckling genom samverkan” som drivs i fem regioner, med syfte att skapa en ökad samsyn och samverkan mellan regionens aktörer vad gäller gymnasieskolans yrkesinriktade program och arbetslivet. I fyra av regionerna har resp RUC ansvar för genomförandet.

202

Att möta invandrarnas behov av svenskundervisning Myndigheten deltar som part i den centrala överenskommelsen om utveckling av introduktionen av invandrare med uppdraget att göra sfi-utbildningen bättre anpassad till individens förutsättningar och behov. Arbetet fortgår och ett antal regionala och lokala överenskommelser har träffats. En skillnad jämfört med mer samverkan i mer övergripande regionala program är bland annat fokuseringen till en mer konkret frågeställning. Myndigheten ser gärna att en samverkan av detta slag utvecklas även kring andra frågeställningar.

203

Slutsatser

Myndigheten vill sammanfattningsvis peka på ett antal erfarenheter från arbetet med uppdraget.

Generellt

• De disparata och emellanåt diffusa uppfattningarna om RUPs roll.

• Kommunernas alltför knapphändiga deltagande.

• Myndigheterna har många uppdrag. Frågor kring regional utveckling är ofta perifera; de ingår i begränsad utsträckning i den för personalen ”gemensamma kunskapen”.

• De myndigheter som har medel att bidra med möter ett helt annat intresse regionalt än de som inte har denna möjlighet.

• Svårigheterna att vid de regionala mötena fokusera en mer principiell metodutveckling.

Vad gäller utbildningsfrågor

• Samtidigt som kompetensfrågor anges angelägna för den regionala utvecklingen har dessa frågor mött ett svagt intresse bland de deltagande regionerna.

• Det finns ingen ”naturlig länk” mellan lokal-regional-nationell nivå inom utbildningspolitiken. Jfr arbetsmarknadspolitiken, där Arbetsmarknadsverket finns på alla nivåer.

• Eftersom antalet intressenter är stort på alla nivåer är det svårt att hitta en naturlig mötesplats.

• Utbildningsfrågorna har på regional nivå ofta ingen utpekad ansvarig och det finns inget genomförandeansvar på den regionala nivån.

Pia Enochsson

Generaldirektör Stina Utterström

Undervisningsråd

204

VINNOVA

Kontaktperson: Marit Werner

Metodutvecklingsarbete RUP – Regionala utvecklingsprogram

1. RUP- utrymme för samverkan mellan regional och nationell nivå

För att Sverige ska nå en långsiktigt hållbar tillväxt i den alltmer kunskapsbaserade ekonomin krävs investeringar i behovsmotiverad forskning och utveckling. Investeringarna är till för att främja förnyelse för ökad konkurrenskraft inom näringsliv och offentlig verksamhet. De statliga forskningsfinansiärerna, inklusive VINNOVA, annonserar ut forskningsprogram för ansökningar i konkurrens. Alla gör vetenskapliga expertbedömningar. VINNOVA arbetar dessutom med expertbedömningar från näringslivet och offentlig verksamhet. VINNOVA utgår vidare ifrån behov i näringsliv och samhälle vad gäller forskningens inriktning, s k , behovsmotiverad forskning. Det innebär också i regel krav på medfinansiering och medagerande från näringsliv och samhälle.

Det finns nu en ökad insikt hos lokala och regionala aktörer om forskningens värde i utvecklingsarbetet inom den egna verksamheten och i utvecklandet av lokala och regionala innovationssystem. Det är viktigt att denna utveckling uppmärksammas och synliggörs i arbetet med övergripande utvecklingsplaner. För att denna utveckling ska bli verkligt framgångsrik krävs att det nationella och europeiska perspektivet sammanstrålar med regionala och lokala perspektiv. Någon form av nationellt instrument eller nationella riktningsgivare kan underlätta en kombination av statens behov av att uppnå nationella mål med regionernas intresse och vilja att själva ta ansvar för den regionala utvecklingen för att på det viset bidra till att uppnå de nationella målen. RUP utgör ett processorienterat arbetssätt som behöver analyser, strategier och prioriteringar som är samstämmiga med nationella prioriteringar.

205

2. ”Krav” på RUP-processen

Det är relevant att tala om vilka resurser som ska användas och som finns att tillgå i regioners utveckling. Det är viktigt att ge FoU-medel stort utrymme på grund av forsknings- och innovationspolitikens centrala betydelse i framväxten av en ekonomi där kunskap och förmågan att producera innovationer är av utomordentligt stor betydelse. Näringslivets samverkan med universitet och högskolor ses som en viktig resurs för att skapa effektiva innovationssystem och konkurrenskraftiga starka forsknings- och innovationsmiljöer. En tydlig profilering och fokusering för framväxten av sådana forsknings- och innovationsmiljöer bör vara ett viktigt arbete i RUP processen. Det är därför viktigt att berörda aktörer från universitet, högskola/ institut och företag samspelar med samhällsaktörer i framtagningen av program och planer för framtida utveckling och kompetensförsörjning. Förutom ett gemensamt Triple Helix- ledarskap i RUP-processen är det viktigt med nationellt och sektoriellt samspel.

Ett annat viktigt krav som bör framhållas i detta sammanhang är att RUP processen måste samverka och samordnas med relevanta EU strategier. EUs strukturfonder, speciellt de framtida, måste bli en integrerad del av den nationella politiken och också de ha stor tonvikt på FoU. I framtiden bör således EUs strukturfonder och sammanhållningspolitik vara en integrerad del av RUP och RTP. På regional nivå bör endast ett program tas fram och inte ett särskilt EU-program vid sidan av. Befintliga regioner måste än tydligare uppmanas att lägga fram länsövergripande utvecklingsprogram. På så sätt kan färre program hantera större näringsgeografiskt funktionella regioner.

3. Metoder att utveckla

o De svenska universiteten har ålagts att arbeta med det omgivande samhället, den sk tredje uppgiften. Ett flertal former för sådan samverkan, har utvecklats och bör fortsatt få stort stöd och uppmärksamhet för att kontinuerligt utvecklats. Det är av stor vikt att universitet och högskola får ökad kompetens och professionalitet att bidra till effektiva innovationssystem; identifiering, verifiering och kommersialisering i ett med andra aktörer gemensamt värdeskapande. Tyvärr är idag potentialen för synergier ibland begränsad på grund av kommunikationssvårigheter, oklara policysignaler och kortsiktig agenda. Karlstads universitet medverkar i en av OECD initierad studie angående universitets förmåga att samspela med det omgivande samhället. Karlstad är det enda i Sverige utvalda universitetet och jämförelser ska göras med ett antal andra europeiska universitet hur samverkan med företag

206

och samhälle ser ut. Här kan nya metoder vara av stor vikt att lyfta fram för att hjälpa svenska högskolor och universitet i denna för framtiden så viktiga roll.

o Ett närliggande ämnesområde till det ovan nämnda, är kompetenskartläggning. Var finns den svenska kompetensen (regionalt), och inom vilka sektorer finns den? Hur väl matchar UoHs profil näringslivets profil regionalt (tredje uppgiften)? Både utbildningsmässigt och forskningsmässigt, med andra ord stämmer utbudet med det som efterfrågas? Hur står sig de svenska regionernas kompetens internationellt? Det är viktigt att ha i åtanke att olika regioner har olika konkurrensfördelar.

o VINNOVA är den ensamt största aktören när det gäller att driva Teknisk Framsyn i Sverige. I Syntesrapporten ”Vägval för Sverige ” pekas kritiska områden för samhällsutvecklingen ut. I rapporten ”Inspiration till innovation” presenteras framtida tillväxtområden och Innovationssystemet behandlas utifrån processer, relationer, kompetens och resurser. Det är angeläget att de nationella generiska resultaten av Teknisk Framsyn används för regional framsyn. Visionsdrivna utvecklingsprocesser med framsynsmetodik som bas bör stödjas på flera sätt.

o Lärande är centralt i visionsdrivna tillväxtprocesser, innovationsprocesser och i en kunskapsekonomi. Lätthanterliga informationssystem och infrastrukturer som stöd för lärprocesser är exempel på nödvändig metodutveckling. Ett utvecklingsarbete för att skapa ett GKS – Geographical Knowledge System, baserat på GIS, har initierats på VINNOVA. Länkar mellan olika aktörer och förtätade kunskapsmiljöer lokalt, regionalt, nationellt och globalt är utmärkande i ett sådant system. Utvecklingen av ett sådant system i större skala skulle underlättas med en medverkan från många flera aktörer och finansiärer.

4. VINNOVAs deltagande i RUP-metodutveckling

Det är givet att med de gränsöverskridande uppgifter som VINNOVA har läggs det ner stora ansträngningar att bygga upp ett gott samspel mellan de olika sfärerna inom Triple Helix. VINNOVA har lyckats bygga upp ett gott förtroende med många aktörer i central förvaltning liksom i övriga delar av landet. Innovationsfrågor står högt på dagordningen; effektiva innovationsprocesser och framväxten av starka forskningsmiljöer liksom starka forsknings- och innovationsmiljöer är centrala i den nyligen presenterade forskningspropositionen.

207

I det av Nutek samordnade metodutvecklingsarbetet för RUP har VINNOVA försökt att bidra med kopplingar till redan pågående arbeten som kan ha relevans för ett sådant metodutvecklingsarbete. Visanu, nationella programmet för utveckling av innovationssystem och kluster, som VINNOVA driver tillsammans med ISA och Nutek är ett sådant arbete. Andra arbeten har nämnts ovan; Teknisk Framsyn, medverkan i diskussioner om framtida EUs strukturfonder och sammanhållningspolitik, utveckling och professionalisering av universitetens tredje uppgift samt utvecklingen av en infrastruktur för lärande. VINNOVA har även deltagit diskussioner rörande utvecklingen av ”Sverigebilden”.

VINNOVA har presenterat en NIS (Nationella innovationssystem)- rapport som identifierar ett antal problem i det nationella innovationssystemet. Eftersom de svenska regionerna är heterogena är det långt ifrån säkert att problemen är desamma för samtliga regioner. Två nya rapporter är under utarbetande inom avdelningen för innovationssystemanalys på VINNOVA; dels en SIS- bok (sektoriella innovationssystem) men även en bok om svenska regioners internationella konkurrenskraft. Huvudfrågorna som adresseras i boken är: Hur står sig de svenska regionerna avseende konkurrenskraft i ett internationellt perspektiv? Vilka styrkor/svagheter finns för de svenska regionerna. Vilka flaskhalsar, hot/möjligheter kan identifieras? Vad kan göras för att stärka den regionala konkurrenskraften? Vi hoppas den ska kunna bidra även till det fortsatta RUP – arbetet.

208

VÄGVERKET

Kontaktperson: Karl-Erik Axelsson

Vägverkets arbete med regeringens uppdrag att redovisa förslag till metoder för att stärka arbetet med regionala utvecklingsprogram, RUP

Genomförande av uppdraget

Rubricerat regeringsuppdrag, som genomförts i samverkan med andra berörda myndigheter, har bedrivits enligt den gemensamma plan för uppdragets genomförande som initialt tagits fram.

Uppdraget ligger mycket väl i linje med det förslag till inriktning som Vägverket lämnade i sin slutskrivelse till det av NUTEK sammanhållna så kallade ”Samordningsuppdraget” i slutet av september 2003. Där skriver Vägverket att det på regional nivå bör finnas ”regionala utvecklingsprogram (RUP) med hög aktualitet, till vilka behov av transporsystemförändringar kan länkas. Frågor om de fyra transportslagen bör hanteras tillsammans.”

Genomförandeplanen, som tagits fram av NUTEK tillsammans med övriga myndigheter till vilka uppdraget riktats, innefattar ett flertal aktiviteter. Av dessa har Vägverket deltagit i följande.

o Samtliga nationella möten – hearings – som hållits samman av NUTEK.

o Den nationella ledningsgruppen. o Samtliga regionala möten (tre arbetsseminarier per län) i de fyra

”pilotlänen” Skåne, Kalmar, Värmland och Jämtland. Vägverket har vid dessa möten varit representerat från nationell och i de flesta fall regional nivå.

o Av de i uppdraget utpekade sex strategiska områdena har Vägverket aktivt deltagit i arbetsgrupperna för ”regionförstoring” och ”fysisk planering” – sammankallande NUTEK respektive Boverket.

o Aktiviteten ”Planeringskomplexet” – sammankallande NUTEK. o Aktiviteten forskargruppen ”Sverigebilden” – sammankallande

KTH.

209

Resultat från gruppaktiviteter lämnas i särskilda skrivningar för respektive grupp.

Möten, arbetsseminarier och gruppaktiviteter har givit goda förutsättningar för erfarenhets- och idéutbyte mellan olika myndigheter och mellan de olika sektorer i samhället som myndigheterna representerar, samt mellan organisationer på både lokal, regional och nationell nivå.

Vägverkets syn på en utvecklad regional planering

Vägtransportsystemet är till sin funktion mycket mångfacetterat. Det handlar om olika trans- portsätt, såväl gång- och cykeltrafik och kollektivtrafik som personbils- och lastbilstransporter. Det ska tillgodose medborgare i olika åldrar och livssituationer samt svara mot en stor mängd olika typer av ärenden. Detta innebär även att vägtransportsystemet ska samverka på bästa sätt med övriga trafikslag.

Framtida krav på transporter är starkt beroende på framtida utveckling i landets olika delar inom olika samhällssektorer. Enligt Vägverkets bedömning finns det behov av att planeringen av transportsystemets utveckling i ökande grad bör samordnas med planeringen av annan samhällsutveckling. Mot bakgrund av detta framförde Vägverket bl.a. följande tankar till regeringen redan i samband med slutförandet av det tidigare nämnda samordningsuppdraget.

o Som grund för långsiktiga strategiska planer om transportsystemets utveckling bör det finnas väl förankrade regionala målbilder/program för länens utveckling.

o Det behövs en tydligare uttalad nationell hållning i frågan om transportsystemets bidrag till regional utveckling. En nationell målbild bör till stora delar bygga på vilka potentialer till regional utveckling som finns i landets olika regioner. Regionala RUP-ar bör därvid bli ett viktigt underlag.

o Den regionala arenan är naturlig nivå för sektorssamverkan kopplad mot regional utveckling. Avvägningar mellan sektorer kan här ske integrerat med den regionala politiska nivån.

o Såväl arbetet med långsiktiga planer för förändringar av transportsystemet som regionala utvecklingsprogram bör ses som pågående processer. Det är viktigt i arbetet med dessa två typer av planeringsinstrument att de båda samverkar för att uppnå samma regionala mål. Detta förutsätter att en gemensam kunskapsarena byggs och att processernas former och innehåll utvecklas.

210

o Det finns behov av fortsatt utveckling av metoder och verktyg för att kunna beskriva hur transportsystemförändringar kan påverka förutsättningar för regional utveckling. Sådana metoder bör ta sin utgångspunkt i de specifika förhållanden som råder i respektive region, t.ex. vad gäller befolkning och näringsliv.

Ovanstående synsätt ligger väl i linje med Vägverkets policydokument ”Från vägbyggare till samhällsbyggare – ny kurs för Vägverkets medverkan i samhällsplaneringen” från september 2002.

Där betonas bl.a. att Vägverkets planering i ökande grad behöver samordnas med kommunal och regional planering.

Några konkreta exempel på viktiga områden för förbättrad samordning av vägtransportsystemutveckling och annan samhällsutveckling är

- utvecklingen av de övriga trafikslagen; detta gäller såväl fysisk struktur som trafikering med kollektivtrafik som frågor om trafikens reglering.

- kommunernas fysiska planering - medborgarnas sysselsättning - näringslivets behov av godstransporter - näringslivets och offentliga organisationers

arbetskraftförsörjning - organisation av sjukvård och omsorg - utbildningssystemets organisation - kulturutbud

En mer utvecklad integrerad planering bör leda till en effektivare hushållning med samhällets resurser. Vägverket anser att en sådan planering bör ske på den nivå där verksamheter inom olika samhällssektorer kan ges en konkret och tydlig innebörd. Nationella mål inom olika sektorsom-råden måste dock beaktas. Nationella myndigheter och länsstyrelser bör tydliggöra och precisera de nationella målen för respektive regions planering samt granska planeringsresultaten i detta avseende.

Vägverket avser att vara en aktiv aktör i arbetet med framtagandet av RUP-ar. Ett sådant engagemang kan även ses som ett beredningsarbete inför arbetet med framtida långsiktiga strategiska planer för transportsystemets utveckling.

211

Innehåll i RUP samt krav på process för framtagande

För att de regionala programmen ska kunna fungera som styrande och riktningsgivande för utvecklingen av olika sektorer bör respektive program uppfylla vissa minimikrav vad gäller konkretisering och bredd, samt realism. Detta är angeläget inte minst för att programmen ska kunna ge en balanserad bild av förutsättningar och möjligheter i olika landsdelar som underlag för även en nationell planering.

En RUP bör således ha en sådan tydlighet, innehållsmässigt och geografiskt, att den kan vara vägledande för hur bl.a. transportsystemet bör utvecklas. Programmen bör m.a.o. innehålla krav på transportsystemets utveckling då detta är av vital betydelse för regionens utveckling. Sådana frågor bör ges en geografisk/territoriell bestämning så att programmet blir tydligt – och även uppföljningsbart – vad gäller problem som ska lösas samt möjligheter och behov som ska tillgodoses. Programmen bör dock inte vara detaljerade i frågor om hur detta ska ske. Detta bör lämnas till efterföljande sektorsplanering. Programmen bör dock innehålla uppgifter om hur olika strukturer av betydelse för transportsystemet bör utvecklas, t.ex. geografiska beskrivningar av planerad bostadsbebyggelse, servicefunktioner, näringslivskoncentrationer och utvecklingstendenser, högskolors utveckling m.m.

Vissa frågor kan behöva hanteras på en större regional arena än vad enskilda län utgör. Detta gäller i många fall transportsystemfrågor. Det är därför önskvärt att RUP-arbetet sker i samverkan mellan flera län i sådana frågor.

En RUP bör även kunna innehålla krav på utveckling av frågor med så stor komplexitet att detta kan behöva adresseras till statsmakten för vidare utredning. Syftet med detta skulle vara att därmed tydliggöra krav på utredningar där flera viktiga nationella och regionala aktörer med nödvändighet bör samverka.

Som underlag för en RUP bör transportsystemets funktion och eventuella brister beskrivas och analyseras i förhållande till de önskemål och behov som följer av verksamheter inom olika samhällssektorer. För medborgarna kan det handla om möjligheter att nå arbetsmarknader, fritidsaktiviteter och kulturutbud samt offentlig och kommersiell service. Särskilt är konsumentperspektivet av stor vikt. För näringslivet kan det handla om tillgänglighet till arbetskraft och marknader samt möjligheter att transportera gods. Beskrivningar av framtida transportefterfrågan och trafikströmmars storlek kan ha hög relevans.

212

Beskrivningar av transportsystemets funktion bör ske utifrån den enskilde medborgarens eller transportköparens perspektiv. Metoder för beskrivningar av hur olika transportslag kan samverka bör utvecklas gemensamt av transportverken.

Vägverket anser det vara effektivt och praktiskt att aktivt delta direkt i de framtida RUP-processer som leds av den regionalt planeringsansvariga organisationen oavsett om det är länsstyrelse, regionalt samverkansorgan eller regionalt självstyrelseorgan. Detta ger den bästa förutsättningen för att på ett effektivt och meningsfullt sätt utveckla analysmetoder och beskriv- ningssätt som möter de krav på underlag som en bred planering ställer. Möjligheter till bl.a. samverkan med andra myndigheter och trafikverk förbättras samtidigt som aktualiteten i underlag och analyser underlättas. Vägverkets kommer därvid primärt att företrädas av sin regionala organisation. Insatser kommer att göras för utveckling av metoder för analys och presentationer av relevans för regionalt programarbete. Viss utveckling har redan påbörjats.

Vad gäller krav på processens utformning är det följaktligen av stor vikt att Vägverkets regionala organisation i god tid inbjuds att delta i framtida arbeten med RUP-ar, samt att tidplaner för arbetet är tydliga och så anpassade att det finns möjligheter för trafikverk och andra att delta med relevant underlag.

Utvecklingsarbete inom Vägverket

Uppdraget handlar om metoder för att utveckla arbetet med regionala utvecklingsprogram. Vägverket avser att driva fortsatt utveckling i denna riktning. Begreppet ”metod” bör i detta sammanhang ges en vid tolkning. Vägverket ansluter sig till det synsätt, som de så kallade ”följeforskarna” inom RUP-uppdraget har, som ger begreppet en innebörd i olika nivåer. Enligt detta kan ”metod” innefatta alltifrån verktyg och tekniker för planering till arbetssätt, organisation och sammanhang i vilken planeringen ska genomföras och förhålla sig till.

Vägverket avser att vidareutveckla kompetens, arbetssätt och metoder för att förbättra möjligheter att leverera underlag för en effektivare regional planeringsprocess.

213

Exempel på forsknings- och utvecklingsinsatser är

- allmän kompetensutveckling i regionala planeringsfrågor, främst avseende Vägverkets regionala personal för att skapa en god beredskap för deltagande i regionala planeringsprocesser.

- utveckling av beskrivningssätt av transportsystemets funktion avseende personresor och godstransporter, såväl privatbilism som kollektivtrafik, samt godstransporter; ambitionen är därvid att presentationer av sådan kunskap ska tillfredsställa de behov på översiktlighet och lättbegriplighet som en bred sektorsövergripande planering ställer

- utveckling av analysmetoder för översiktlig beskrivning av samband mellan transportsystemförändringar och näringslivsförutsättningar och sysselsättning

- beskrivning av tillgänglighet för olika grupper av medborgare och näringar till olika viktiga samhällsfunktioner; särskilda insatser görs för att beskriva tillgänglighet till arbetsmarknad avseende såväl arbetstillfällen som arbetskraft

- identifiering av arbetspendlingsrelationer av särskild betydelse för olika kommuner.

Generellt gäller att analyser av transportsystemets funktion sker utifrån ett kundperspektiv och så långt det är möjligt/rimligt bör transportkedjor från ”dörr till dörr” analyseras.

214

Sammanfattande slutsatser

Vägverket anser att:

o Regeringsuppdraget varit angeläget samt att detta ligger i linje med tidigare av verket uttalade ambitioner.

o En starkare integrering av planeringen av transportsektorn och andra samhällssektorer bör leda till en effektivare planering och en bättre hushållning med samhällets resurser.

o En RUP bör ha en sådan tydlighet, innehållsmässigt och geografiskt, att den blir vägledande för hur olika samhällssektorer bör utvecklas. Den bör även vara uppföljningsbar.

o Ett aktivt deltagande i regionala planeringsprocesser för framtagande av RUP, via den regionala vägverksorganisationen, bedöms vara det effektivaste sättet att utveckla planeringsarbetet så att transportsystemet på bästa sätt svarar mot samhällets framtida krav; det är därför angeläget att formerna för den länsregionala planeringen blir sådana att Vägverket m.fl. ges möjlighet att delta i en aktiv dialog med andra planeringsaktörer.

o Insatser ska fortsätta för att vidareutveckla Vägverkets planringskompetens och beredskap för att kunna möta de framtida regionala planeringskraven.

o Insatser ska fortsätta för att vidareutveckla metoder för översiktliga analyser och beskrivningar av vägtransportsystemets funktion. Ambitionen är att kunna svara upp mot de krav på överskådlighet och lättfattlighet som en bred sektorsövergripande regional planeringsprocess ställer.

Ingemar Skogö

Liljeholmsvägen 32 117 86 StockholmTelefon 08-681 91 00 Fax 08-19 68 26

www.nutek.se

regionala utvecklings- program, rup

Documents