regionalna politika v sloveniji po vkljuČitvi v … · razlike v razvoju, najbolj izrazito znotraj...

UNIVERZA V LJUBLJANI

EKONOMSKA FAKULTETA

DAMJAN KAVAŠ

REGIONALNA POLITIKA V SLOVENIJI

PO VKLJUČITVI V EVROPSKO UNIJO

DOKTORSKA DISERTACIJA

Ljubljana, 2014

IZJAVA O AVTORSTVU

Spodaj podpisani Damjan Kavaš, študent Ekonomske fakultete Univerze v Ljubljani, izjavljam, da sem avtor

doktorske disertacije z naslovom Regionalna politika v Sloveniji po vključitvi v Evropsko unijo, pripravljene v

sodelovanju s svetovalcem prof. dr. Markom Jakličem.

Izrecno izjavljam, da v skladu z določili Zakona o avtorski in sorodnih pravicah (Ur. l. RS, št. 21/1995 s

spremembami) dovolim objavo doktorske disertacije na fakultetnih spletnih straneh.

S svojim podpisom zagotavljam, da

je predloženo besedilo rezultat izključno mojega lastnega raziskovalnega dela;

je predloženo besedilo jezikovno korektno in tehnično pripravljeno v skladu z Navodili za izdelavo

zaključnih nalog Ekonomske fakultete Univerze v Ljubljani, kar pomeni, da sem

o poskrbel(-a), da so dela in mnenja drugih avtorjev oziroma avtoric, ki jih uporabljam v doktorski

disertaciji, citirana oziroma navedena v skladu z Navodili za izdelavo zaključnih nalog Ekonomske

fakultete Univerze v Ljubljani, in

o pridobil(-a) vsa dovoljenja za uporabo avtorskih del, ki so v celoti (v pisni ali grafični obliki)

uporabljena v tekstu, in sem to v besedilu tudi jasno zapisal(-a);

se zavedam, da je plagiatorstvo – predstavljanje tujih del (v pisni ali grafični obliki) kot mojih lastnih –

kaznivo po Kazenskem zakoniku (Ur. l. RS, št. 55/2008 s spremembami);

se zavedam posledic, ki bi jih na osnovi predložene doktorske disertacije dokazano plagiatorstvo lahko

predstavljalo za moj status na Ekonomski fakulteti Univerze v Ljubljani v skladu z relevantnim pravilnikom.

Datum javnega zagovora:

Predsednik: prof. dr. Ivo Lavrač

Svetovalec: prof. dr. Marko Jaklič

Član: prof. dr. Marjan Ravbar

Član: prof. dr. Žan Jan Oplotnik

Ljubljana, 24. 10. 2014 Podpis avtorja: ________________________

REGIONALNA POLITIKA V SLOVENIJI PO VKLJUČITVI V

EVROPSKO UNIJO

Povzetek

Skoraj vse države v svetu, velike ali male, revne ali bogate, se soočajo s problemom

regionalnih razlik, saj prosto delovanje trga povečuje regionalne razlike. Področje regionalnih

razlik je eno redkih, kjer je praksa prehitela teorijo. Povečan interes za regionalni pristop h

gospodarskemu razvoju se je pojavil po veliki gospodarski krizi v tridesetih letih prejšnjega

stoletja. Prva država, ki je začela voditi regionalno politiko, je bila Anglija v tridesetih letih,

medtem ko je problematika regionalne rasti in razvoja postala predmet proučevanj

ekonomskih teoretikov šele po 2. svetovni vojni. Danes so si ekonomski teoretiki, z izjemo

predstavnikov neoklasične teorije, ki pa se je pri pojasnjevanju regionalnih razlik izkazala za

neuporabno, dokaj enotni v oceni, da neomejeno delovanje tržnih sil povečuje regionalne

razlike v razvoju, najbolj izrazito znotraj posameznih držav. To še posebej velja za nove

članice EU. Zato sem v doktorski disertaciji analiziral obstoj, velikost, smer in stalnost

regionalnih razlik v EU-28 in v Sloveniji. Pri tem sem uporabil statistične in ekonometrične

metode, vključno s tehnikami prostorske ekonometrije.

Na ravni NUTS 2 regij v EU-28 sem dokazal obstoj -konvergence. Na osnovi analize -

konvergence sem ugotovil, da so se med regijami z letom 2010 začele povečevati razlike.

Glavni razlog za povečevanje razlik so stare članice, saj je nekaj starih članic EU v krizi

(Grčija, Italija, Španija, Portugalska, Irska), kar vpliva na meddržavne in medregionalne

razlike.

Tudi v Sloveniji so se v obdobju 1995-2011 razlike med regijami povečale, saj so razvite

regije postale relativno še bolj razvite, medtem ko je del regij relativno nazadoval. Če

analiziramo regionalne razlike bolj podrobno, ugotovimo, da velikost regionalnih razlik in

smer nista enoznačni. Analiza Theilovega indeksa je pokazala, da so razlike znotraj obeh

kohezijskih regij stabilne, oziroma se v zadnjih letih celo zmanjšujejo. Torej so se razlike med

vzhodom in zahodom države v omenjenem obdobju zmanjšale, medtem ko se razlike med

statističnimi regijami znotraj obeh kohezijskih regij povečujejo. S pomočjo uporabe panelnih

podatkov sem dokazal prisotnost -konvergence med slovenskimi regijami v obdobju 1995-

2011, kar je v nasprotju s splošnim prepričanjem o stalnem povečevanju regionalnih razlik v

Sloveniji. Analizo konvergence sem dopolnil z analizo dejavnikov, ki najbolj vplivajo na

razvoj regij. Tako kot v tujini so tudi v Sloveniji pomembni dejavniki kakovost človeškega

kapitala, raziskave in razvoj, investicije in izvoz. Bolj kot prisotnost posameznega dejavnika

je pomembna sinergija med posameznimi dejavniki, kar zahteva celovit pristop k razvoju

regij.

Na podlagi analize regionalnih politik v Avstriji, Irski, Finski in Danski ter analize slovenske

regionalne politike sem v zaključnem poglavju predstavil predlog slovenske regionalne

politike po letu 2013. Čeprav so regionalne razlike v Sloveniji v mednarodnem okvirju (EU,

OECD) nizke, Slovenija potrebuje regionalno politiko. Zavedati se je potrebno, da obstoj in

povečevanje regionalnih razlik v Sloveniji ni le ekonomski, temveč tudi socialni (dvig

brezposelnosti, revščina, nasilje v družini, porast kriminala) in politični problem. Povečevanje

razlik med posameznimi regijami v Sloveniji v prebivalcih poraja občutek manjvrednosti, ki

je še posebej močan v primeru gospodarske krize in naravnih nesreč. Slovenija ima že dolgo

tradicijo regionalne politike in predvsem izkušnje s politiko spodbujanja policentričnega

razvoja. Pomembno je, da so poleg Osrednjeslovenske regije (40 %) tudi ostale regije

(Podravska, Savinjska, Gorenjska, Obalno-kraška in Goriška regija ter Jugovzhodna

Slovenija) v obdobju 1995-2007 prispevale 50 % h gospodarski rasti države, zato je

sinhronizacija njihovega potenciala pomembna naloga slovenske regionalne politike.

Potrebno je spodbujati tudi razvoj Osrednjeslovenske regije in prav tako razviti razvojne

dejavnike v tistih regijah, ki so v obdobju 1995-2007 najmanj prispevale h gospodarski rasti.

Podobno kot v razvitih državah lahko tudi v Sloveniji regionalna politika postane pomemben

vzvod trajnostnega razvoja celotne države. Slovenija se lahko pri oblikovanju regionalne

politike zgleduje po regionalni politiki uspešnih evropskih držav, kot so Irska, Avstrija,

Danska in Finska, vendar je možnost prenosa tujih modelov zelo omejena zaradi različnih

ekonomskih, teritorialnih, upravnih, zgodovinskih in družbenih vzrokov. Pomembno je slediti

konceptu »moderne« regionalne politike, ki temelji na spodbujanju in dvigu konkurenčnih

sposobnosti vseh regij in ki jo označuje usmerjenost v izgrajevanje okolja, ki bo stimuliralo

znanje, inovativnost in s tem gospodarsko rast.

Usmerjanje razvoja regije, razvojna specializacija in priprava/izvedba medregionalnih

projektov zahtevajo ustrezne vire in kompetence na regionalni ravni. Zato predlagam

teritorialni razvoj kompetenc (angl. »development of territorial competencies«). Slovenske

regije bi se morale, podobno kot podjetja, strateško pozicionirati in nuditi vrednost (angl.

»value propostion«) za vse deležnike v regiji in za partnerje izven regije in v tujini (podjetja,

turisti, izobraževalne in raziskovalne organizacije). Govorimo torej o verigi vrednosti (angl.

»value chain«). Pri tem je pomembno, da regije izkoristijo lastne vire, splošne in specifične

kompetence, ki omogočajo razvojno specializacijo regije in načeloma temeljijo na

kombinaciji različnih virov razvoja, sposobnostih razvojnih institucij in podjetij ter na

ustrezni finančni podpori. Nova finančna perspektiva 2014-2020 ponuja priložnost, da

Slovenija spodbudi razvoj na nacionalni in regionalni ravni.

Izvajanje regionalne politike zato zahteva konsenz, sinergijo med posameznimi programi

(nacionalni, EU), partnerstvo in voditeljstvo, kar zahteva jasno politično podporo za

spremembe, jasno razdelitev odgovornosti in institucionalno stabilnost.

Ključne besede: regionalna politika, kohezijska politika, Evropska unija, konvergenca, analiza

politik.

SLOVENE REGIONAL POLICY AFTER EU ACCESSION

Summary

Nowadays almost all countries in the world, regardless of their size, are facing regional

disparities that are the consequence of free market solutions. Regional economists have

become interested in regional problems rather late, because regional economics is one of a

few areas where policy had overrun theory. Due to increasing regional disparities, United

Kingdom was the first country in the world to operate a regional policy in the 1930’s, while

regional economists started to systematically analyse regional disparities after the Second

World War only.

Economic theorists, with the exception of the representatives of a neo-classical theory, are

relatively unanimous in their assessment that the free market forces increase regional

disparities, especially at the national level. The most significant increases in regional

disparities in recent years have generally been in the Central and Eastern European countries

that have undergone rapid processes of economic catching-up, associated with significant

structural changes. There is co-existence of increasing within-country regional disparities and

convergence with the Old Member States. Therefore I have tested existence, the size,

evolution and persistence of regional disparities within the EU-28 and Slovenia. I have used

statistical and econometric methods, including spatial econometrics.

The analysis of β- convergence conducted at the NUTS 2 level across EU-28 has shown that

NUTS 2 regions are converging. As the marginal productivity of capital is generally higher in

poorer economies with lower levels of physical capital, it is expected that poorer economies

will grow at a faster rate than richer economies, leading to convergence of income over time.

Nevertheless, regional disparities at the EU-28-level are on the rise since 2010, because the

analysis of -convergence has shown slow divergence process in the year 2010. It is

suggesting that economic development patterns are characterised by strong spatial

concentration at the regional level and that distance and geography do matter in a global

world. The main reason for increasing regional disparities is the economic crisis in the Old

Member States, including Greece, Italy, Spain, Portugal and Ireland.

Regional disparities in the levels of GDP per capita have widened in Slovenia since 1995.

Nevertheless, the Theil-index analysis has shown that regional disparities between Eastern

and Western Slovenia have decreased in the last years and regional disparities within both

NUTS 2 regions have increased. The estimation of β- convergence based on the panel data

techniques shows that absolute β- convergences existed in Slovenia in the period 1995-2011.

These findings are rather surprising and contrary to the general opinion that the regional

disparities have been increasing since Slovenia declared its independence in 1991.

Additionally, an analysis of the factors underlying differences in regional competitiveness,

which will be of direct use in ensuring the appropriate formulation of future regional policy in

Slovenia, has been conducted. A number of critical drivers of growth at the regional level

have been identified, including human capital, R&D and innovation, capital investments and

export. More importantly, the analysis suggests that these endogenous factors complement

each other, highlighting the benefits of an integrated approach. In order to make proposals for

the main directions of Slovene regional policy after 2013, a comprehensive survey of the

regional policy in Austria, Ireland, Finland and Denmark, and an analysis of Slovene regional

policy have been conducted and presented in the last Chapter.

Regional disparities in Slovenia are not high compared to other countries, but their persistence

is not just an economic problem, but also a social (unemployment, poverty, crime, violence)

and political one. Increasing regional disparities have caused a feeling of inferiority in the less

developed regions, especially in the case of economic crises and natural disasters.

Slovenia has had long-standing policies aimed at ensuring polycentric and balanced regional

development. It is important to point out that around 50% of national gross domestic product

growth in the period 1995-2007 was generated by six regions (Podravska, Savinjska,

Gorenjska, Obalno-kraška, Goriška and Jugovzhodna Slovenija) other than the capital

(Osrednjeslovenska) region; the latter accounted for 40% of the national growth in GDP in

this period. Therefore, it is important to synchronise and exploit potential complementarities

among these types of non-capital regions. The Osrednjeslovenska region can further exploit

economies of scale and agglomeration. At the same time, it is important to ensure that the five

regions with the lowest contributions to aggregate growth enter into a sustainable growth path

by exploiting their own endogenous sources of growth.

Slovenia could use the positive experiences in designing regional policy made in other small

successful countries as Denmark, Austria, Ireland, Finland, but due to the differences in

economic, territorial, administrative, historical and social circumstances this transfer could be

only be limited. Slovenia should follow the »modern« regional policy (new paradigm)

approach that is based on maximising opportunities for growth and competitiveness of all

regions (»all-region« approach) focusing on competitiveness of regions; nevertheless target

areas should get special attention. Slovene regions should develop and use their sources,

general and specific competencies in order to construct effective value propositions to all

stakeholders in the region and partners abroad. The new financial perspective 2014-2020 is an

opportunity to reform Slovene regional policy in order to become an important component of

a broader economic policy that covers national policy objectives. Implementation of modern

regional policy requires strong consensus, close integration (synergy) of strategic programmes

(EU, domestic), clear allocation of responsibilities, effective coordination, contractual

agreements, institutional stability, collaborative leadership and commitment. Serious

difficulties are encountered where there is institutional instability or lack of political

commitment.

Keywords: regional policy, cohesion policy, European Union, convergence, policy analysis.

i

KAZALO

UVOD ........................................................................................................................................ 1

1 REGIONALNA POLITIKA IN TEORIJA JAVNIH POLITIK ................................. 9

1.1 Regionalna politika ...................................................................................................... 9

1.1.1 Definicija regije in regionalizma .......................................................................... 9

1.1.2 Opredelitev in motivi regionalne politike ........................................................... 10

1.2 Analiza javne politike ................................................................................................ 14

1.2.1 Definicija javne politike ...................................................................................... 14

1.2.2 Analiza javne politike ......................................................................................... 15

1.3 Analiza regionalne politike ........................................................................................ 19

2 TEORETIČNI OKVIR ZA REGIONALNO POLITIKO .......................................... 22

2.1 Klasifikacija teorij regionalne rasti ............................................................................ 22

2.2 Narodnogospodarske teorije regionalne rasti ............................................................ 23

2.2.1 Neoklasična teorija regionalne rasti .................................................................... 24

2.2.2 Teorija izvozne baze ........................................................................................... 31

2.3 REGIONALNE TEORIJE RASTI ............................................................................ 32

2.3.1 Teorije polarizacije ............................................................................................. 32

2.3.2 Endogene teorije rasti ......................................................................................... 35

2.3.3 Lokacijske teorije ................................................................................................ 38

2.3.4 Nova ekonomska geografija................................................................................ 41

2.3.5 Teorije regionalnega razvoja ............................................................................... 46

3 REGIONALNA POLITIKA EU .................................................................................... 62

3.1 Definicija regionalne politike EU .............................................................................. 62

3.2 Razvoj regionalne politike EU v obdobju 1957-1999 ............................................... 63

3.2.1 Obdobje 1957-1988 ............................................................................................ 63

3.2.2 Obdobje 1988-2000 ............................................................................................ 66

3.3 Programsko obdobje 2000-2006 ................................................................................ 71



4 ANALIZA REGIONALNIH RAZLIK NA RAVNI EU .............................................. 87

4.1 ANALIZA NEENAKOSTI V EU-28 ........................................................................ 87

4.2 Analiza beta konvergence v EU ................................................................................ 95

ii

4.2.1 Analiza konvergence NUTS 2 regij v EU-28 z uporabo presečnih podatkov .. 105

4.2.2 Analiza konvergence NUTS 2 regij v EU-28 z uporabo panelnih podatkov .... 120

4.3 Faktorji regionalne konkurenčnosti ......................................................................... 127

5 ANALIZA POZITIVNIH IZKUŠENJ REGIONALNE POLITIKE

PRIMERLJIVIH ČLANIC EU IN OCENA PRENOSLJIVOSTI V SLOVENSKO

REGIONALNO POLITIKO ........................................................................................ 134

5.1 Trendi v regionalnih politikah članic EU ................................................................ 134

5.2 Regionalna politika v izbranih državah EU ............................................................. 140

5.2.1 Regionalna politika Republike Irske ................................................................. 140

5.2.2 Regionalna politika Avstrije ............................................................................. 150

5.2.3 Regionalna politika Danske .............................................................................. 159

5.2.4 Regionalna politika Finske................................................................................ 163

5.2.5 Analiza pozitivnih izkušenj regionalne politike Irske, Avstrije, Danske in

Finske ter stopnja prenosljivosti pozitivnih izkušenj v slovensko regionalno

politiko .............................................................................................................. 166

6 REGIONALNE RAZLIKE V SLOVENIJI................................................................ 169

6.1 Stanje na ravni statističnih regij ............................................................................... 169

6.2 Stanje na ravni občin ............................................................................................... 182

6.3 Konvergenca med regijami v Sloveniji ................................................................... 185

6.3.1 Analiza regionalnih razlik na ravni statističnih regij v Republiki Sloveniji ..... 185

6.3.2 Analiza beta konvergence v Sloveniji ............................................................... 189

6.3.3 Dekompozicija faktorjev gospodarske rasti ...................................................... 202

6.4 Vpliv izbranih dejavnikov rasti na BDP na prebivalca ........................................... 206

6.4.1 Investicije .......................................................................................................... 206

6.4.2 Izvozna usmerjenost .......................................................................................... 209

6.4.3 Izobrazba ........................................................................................................... 211

6.4.4 Raziskovalno-razvojna dejavnost ..................................................................... 217

6.4.5 Sektorska struktura gospodarstva ..................................................................... 219

7 REGIONALNA POLITIKA V SLOVENIJI .............................................................. 226

7.1 Gospodarski razvoj do leta 1971 ............................................................................. 226

7.2 Obdobje spodbujanja manj razvitih območij med letoma 1971 in 1991 ................. 231

7.2.1 Cilji in načela regionalne politike ..................................................................... 231

7.2.2 Institucionalni okvir .......................................................................................... 231

7.2.3 Programski okvir ............................................................................................... 231

iii

7.2.4 Inštrumenti za uresničevanje regionalne politike.............................................. 231

7.2.5 Ocena uspešnosti ............................................................................................... 233

7.3 Obdobje spodbujanja demografsko ogroženih območij med letoma 1991 in 1999 233






7.4 Obdobje spodbujanja skladnega regionalnega razvoja med letoma 1999-2005 ...... 238






7.5 Obdobje spodbujanja skladnega regionalnega razvoja med letoma 2005-2011 ...... 259






7.6 Obdobje spodbujanja skladnega regionalnega razvoja od leta 2011 dalje .............. 271






8 PREDLOG REGIONALNE POLITIKE V SLOVENIJI V OBDOBJU

2014-2020 ....................................................................................................................... 276

8.1 Javnopolitični igralci in slovenska regionalna politika ........................................... 278

8.2 Cilji in načela regionalne politike ............................................................................ 286

8.2.1 Problemi slovenske regionalne politike ............................................................ 286

8.2.2 Uveljavljanje nove paradigme in usmeritev regionalne politike ...................... 287

8.2.3 Cilji regionalne politike .................................................................................... 293

iv

8.2.4 Načela regionalne politike ................................................................................ 295

8.2.5 Dokumenti regionalne politike ......................................................................... 295

8.3 Institucionalni okvir ................................................................................................. 308

8.3.1 Nosilci regionalne politike na nacionalni ravni ................................................ 308

8.3.2 Nosilci regionalne politike na regionalni ravni ................................................. 310

8.4 Programi regionalne politike ................................................................................... 311

8.5 Spremljanje in vrednotenje regionalne politike ....................................................... 320

8.5.1 Spremljanje slovenske regionalne politike ....................................................... 321

8.5.2 Vrednotenje slovenske regionalne politike ....................................................... 324

8.6 Regionalna politika in lokalna samouprava............................................................. 328

8.7 Regionalna politika in prostorsko načrtovanje ........................................................ 333

8.8 Slovenska regionalna politika in kohezijska politika EU ........................................ 338

9 SKLEP ............................................................................................................................ 347

LITERATURA IN VIRI ...................................................................................................... 357

PRILOGE

v

KAZALO TABEL

Tabela 1: Značilnosti regionalnih politik v razvitih državah ................................................... 14

Tabela 2: Faze javne politike ................................................................................................... 16

Tabela 3: Sprememba najpomembnejših lokacijskih dejavnikov ............................................ 39

Tabela 4: Glavne tendence v regionalnih ekonomskih teorijah ............................................... 46

Tabela 5: Pobude Skupnosti v EU-15 2000-2006 (v mio EUR, cene za leto 2004) ................ 72

Tabela 6: Nove države članice ter strukturni skladi in instrumenti 2004-2006

(v mio EUR in sedanjih cenah) ............................................................................. 73

Tabela 7: Strukturni skladi in instrumenti za EU-15, 2000-2006

(v mio EUR, cene iz 2004) .................................................................................... 73

Tabela 8: Razlika v ciljih med programskim obdobjem 2000-2006 in programskim

obdobjem 2007-2013 ............................................................................................. 77

Tabela 9: Okvirna porazdelitev sredstev kohezijske politike po državah članicah

2007–2013 (tekoče cene, v mio EUR) .................................................................. 78

Tabela 10: Alokacija sredstev kohezijske politike med državami članicami EU

v obdobju 2007-2013 in uspešnost črpanja do konca leta 2011 ............................ 79

Tabela 11: Finančna sredstva po ciljih in skladih v obdobju 2007-2013 ................................. 80

Tabela 12: Struktura kohezijske politike v obdobju 2014-2020 v primerjavi

z obdobjem 2007-2013 .......................................................................................... 84

Tabela 13: Končna alokacija sredstev kohezijske politike v obdobju 2014-2020

(v mio EUR, cene 2011) ........................................................................................ 86

Tabela 14: Tranzicijska matrika razvitosti regij EU-28 na ravni NUTS 2 glede na

BDP na prebivalca, med povprečji za obdobje 2001-2005 in 2006-2010 ............. 90

Tabela 15: Opredelitev NUTS ravni glede na število prebivalcev ......................................... 100

Tabela 16: Rezultati izračuna β-konvergence s pomočjo MNK za obdobji 2000-2010

in 2000-2007 ........................................................................................................ 107

Tabela 17: Rezultati testov prostorske avtokorelacije izračuna β-konvergence z MNK

za obdobje 2000-2010 ......................................................................................... 110

Tabela 18: Rezultati analize β-konvergence s pomočjo prostorskih modelov

za obdobje 2000-2010 ......................................................................................... 117

Tabela 19: Rezultati analize β-konvergence prostorskih modelov z uporabo presečnih

podatkov za obdobje 2000-2007 ......................................................................... 118

Tabela 20: Rezultati analize -konvergence z uporabo panelnih podatkov

za obdobje 2000-2010 ......................................................................................... 122

Tabela 21: Rezultati analize -konvergence z uporabo modela prostorskega odloga in

panelnih podatkov za obdobje 2000-2010 ........................................................... 124

Tabela 22: Rezultati analize -konvergence z uporabo Spatial Durbin modela in

panelnih podatkov za obdobje 2000-2010 ........................................................... 125

Tabela 23: Rezultati analize -konvergence z uporabo panelnih podatkov

za obdobje 2000-2007 ......................................................................................... 126

Tabela 24: Rezultati analize -konvergence z uporabo modela prostorskega odloga

ter Spatial Durbin modela in panelnih podatkov za obdobje 2000-2007 ............ 126

vi

Tabela 25: Pregled faktorjev gospodarske rasti ..................................................................... 129

Tabela 26: Bruto dodana vrednost po regijah na Irskem glede na povprečje EU-27 ............. 142

Tabela 27: Bruto dodana vrednost po regijah na Irskem glede na povprečje države

(Irska = 100) ........................................................................................................ 142

Tabela 28: Število prebivalcev po regijah v letih 2006 in 2011 ............................................. 143

Tabela 30: Delež sredstev kohezijske politike v BDP v največjih prejemnicah

v obdobju 1989-2006 ........................................................................................... 148

Tabela 31: Finančna sredstva po ciljih in skladih na Irskem v obdobju 2007-2013 .............. 148

Tabela 32: Stopnja brezposelnosti na ravni NUTS 2 in NUTS 3........................................... 149

Tabela 33: Profil irske regionalne politike ............................................................................. 150

Tabela 34: Dežele v Republiki Avstriji .................................................................................. 151

Tabela 35: Porazdelitev pristojnosti med različnimi ravnmi v Republiki Avstriji ................ 153

Tabela 36: Razlike v BDP med avstrijskimi deželami ........................................................... 155

Tabela 37: Finančna sredstva po ciljih in skladih .................................................................. 157

Tabela 38: Profil avstrijske regionalne politike ..................................................................... 158

Tabela 39: Profil danske regionalne politike .......................................................................... 161

Tabela 40: Profil finske regionalne politike ........................................................................... 166

Tabela 41: Stopnja registrirane brezposelnosti po statističnih regijah

v obdobju 2000-2012 ........................................................................................... 176

Tabela 42: Struktura podjetij po regijah v KKI(ZK) in primerjava z visokotehnološkimi

panogami, srednje visokotehnološkimi panogami, ostalimi panogami in

celotnim gospodarstvom leta 2010 ...................................................................... 180

Tabela 43: Tranzicijska matrika razvitosti statističnih regij v Sloveniji glede na BDP na

prebivalca, med povprečji za obdobje 1995-2011 ............................................... 186


prebivalca, med povprečji za obdobje 1995-2004 in 2005-2011 ........................ 186

Tabela 45: Rezultati izračuna -konvergence z MNK za obdobje 1995-2011 .................... 195

Tabela 46: Rezultati testov prostorske avtokorelacije izračuna -konvergence z MNK

za obdobje 1995-2011 ......................................................................................... 197

Tabela 47: Rezultati analize konvergence s pomočjo prostorskih modelov

za obdobje 1995-2011 ......................................................................................... 198

Tabela 48: Rezultati analize konvergence z uporabo panelnih podatkov

za obdobje 1995-2011 ......................................................................................... 199

Tabela 49: Rezultati analize konvergence z uporabo modela prostorskega odloga

in panelnih podatkov za obdobje 1995-2011 ...................................................... 200

Tabela 50: Rezultati analize konvergence z uporabo Spatial Durbin modela in panelnih

podatkov za obdobje 1995-2011 ......................................................................... 201

Tabela 51: Struktura in spremembe ravni izobraženosti po statističnih regijah glede na

statistično regijo delovnega mesta (v %) ............................................................. 213

Tabela 52: Struktura in spremembe ravni izobraženosti po statističnih regijah glede na

statistično regijo prebivališča (v %) .................................................................... 214

Tabela 53: Lokacijski koeficient števila zaposlenih po dejavnosti leta 2011 in 2000 ........... 222

vii

Tabela 54: Lokacijski koeficient ustvarjene bruto dodane vrednosti po dejavnostih

leta 2011 in 2000 ................................................................................................. 223

Tabela 55: Rezultati »shift-share« analize po sektorjih ......................................................... 225

Tabela 56: Koncept manj razvitih območij v Sloveniji do leta 1990 ..................................... 232

Tabela 57: Osnovne informacije o Javnem skladu Republike Slovenije za

regionalni razvoj .................................................................................................. 234

Tabela 58: Spodbujanje demografsko ogroženih območij med letoma 1991 in 1999 ........... 235

Tabela 59: Ocena prednosti in slabosti Zakona o spodbujanju razvoja demografsko

ogroženih območij v Republiki Sloveniji ............................................................ 238

Tabela 60: Glavne značilnosti Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja

sprejetega leta 1999 ............................................................................................. 239

Tabela 61: Ocena izvedbe regionalnih razvojnih programov v programskem

obdobju 2002-2006 .............................................................................................. 247

Tabela 62: Celotna sredstva programa Phare v obdobju 1998-2003 ..................................... 253

Tabela 63: Prednostne naloge EPD ........................................................................................ 255

Tabela 64: Indikativna razdelitev sredstev ESRR med regije ................................................ 263

Tabela 65: Dodeljena sredstva v okviru prednostne usmeritve

»Regionalni razvojni programi« .......................................................................... 264

Tabela 66: Izdani sklepi regijam v okviru javne prednostne usmeritve

»Regionalni razvojni programi« za obdobje 2010-2012 ..................................... 264

Tabela 67: Opis načrtovanih gospodarskih središč ................................................................ 267

Tabela 68: Izbrani razvojni centri slovenskega gospodarstva ................................................ 269

Tabela 69: Razpoložljiva sredstva za javni poziv 2012-2014 ................................................ 275

Tabela 70: Ocena rezultatov regionalnih politik .................................................................... 277

Tabela 71: Pregled sistema upravljanja in izvajanja regionalne politike v Sloveniji ............. 280

Tabela 72: Število občin po številu prebivalcev leta 2007 ..................................................... 281

Tabela 73: Odnos javnopolitičnih igralcev do oblikovanja in izvajanja

regionalne politike ............................................................................................... 284

Tabela 74: PSPN analiza stanja v regionalnem razvoju Slovenije ......................................... 286

Tabela 75: PSPN analiza stanja slovenske regionalne politike .............................................. 287

Tabela 76: Spremembe v paradigmi regionalnega razvoja v državah OECD ........................ 288

Tabela 77: Cilji regionalnih politik v izbranih članicah EU .................................................. 293

Tabela 78: Izhodišča razvoja regije ........................................................................................ 299

Tabela 79: Dejavniki gospodarske rasti glede na značilnosti regij ........................................ 303

Tabela 80: Kompetence regije v primerjavi z ostalimi regijami ............................................ 305

Tabela 81: Značilnosti družb s kratkoročno in dolgoročno usmeritvijo ................................ 306

Tabela 82: Finančna samostojnost občin v obdobju od leta 2007 do vključno leta 2010 ...... 314

Tabela 83: Razlika med »top-down« in »bottom-up« pristopom pri izvedbi politike ........... 316

Tabela 84: Pregled predlagane regionalne politike v Sloveniji .............................................. 319

Tabela 85: Prednosti in slabosti sistema obeh pristopov k spremljanju ................................. 322

Tabela 86: Primerjava števila občin v izbranih evropskih državah

v letih 1992, 2001 in 2009 ................................................................................... 331

Tabela 87: Razlike med razvojnim in prostorskim načrtovanjem .......................................... 334

viii

Tabela 88: Okvirni razrez sredstev kohezijske politike za obdobje 2014-2020 .................... 339

Tabela 89: Obseg dodeljevanja regionalne pomoči glede na prebivalstvo,

primerjava obdobij 2000-2006 in 2007-2013 ...................................................... 344

Tabela 90: Deleži prebivalstva, upravičeni do regionalnih pomoči za obdobje 2014-2020 .. 345

ix

KAZALO SLIK

Slika 1: Pristop k oblikovanju predloga regionalne politike v Sloveniji .................................... 8

Slika 3: Povezava razvojnih politik in posameznih prostorskih ravni ..................................... 12

Slika 4: Proces in cikel oblikovanja in izvajanja javnih politik ............................................... 17

Slika 5: Postopek cikla javne politike in mehanizmi za filtriranje ........................................... 18

Slika 6: Postopek oblikovanja regionalne politike ................................................................... 20

Slika 7: Analiza regionalne politike ......................................................................................... 21

Slika 8: Solow-Swanov model ................................................................................................. 27

Slika 9: Dinamični Solow-Swanov model ............................................................................... 29

Slika 10: Stopnja rasti kapitala v AK modelu .......................................................................... 38

Slika 11: Transportni stroški in delež industrije v posamezni regiji v primeru

mobilnosti dela ......................................................................................................... 45

Slika 12: Povezave med koncepti povezovanja ....................................................................... 53

Slika 13: Porterjev diamant ...................................................................................................... 56

Slika 14: Inovacijski sistem in javna intervencija .................................................................... 61

Slika 15: Razlike v BDP na prebivalca med regijami v EU na ravni NUTS 2

(EU27 = 100) ........................................................................................................... 84

Slika 16: Uvrstitev regij EU glede na cilje kohezijske politike v obdobju 2014-2020 ............ 85

Slika 17: Regionalne razlike v državah članicah EU in v izbranih državah,

merjene v indeksu BDP na prebivalca (EU-27 = 100) ............................................ 88

Slika 18: Porazdelitev regij EU-27 na ravni NUTS 2 glede na njihovo razvitost

z uporabo jedrne gostote .......................................................................................... 89

Slika 19: Porazdelitev regij EU-27 na ravni NUTS 2 glede na njihovo razvitost

z uporabo histograma za leti 2000 in 2010 .............................................................. 89

Slika 20: Koeficient variacije regij EU-28 na ravni NUTS 2 glede na BDP na prebivalca ..... 91

Slika 21: Ginijev koeficient vrednosti BDP na prebivalca na ravni NUTS 2 v EU-28 v

obdobju 2000-2008 .................................................................................................. 92

Slika 22: Theilov indeks, razdeljen na komponento razlik med regijami (skupaj),

med državami in znotraj držav za članice EU-28, v obdobju 2000-2010 ............... 93


med državami in znotraj držav za nove članice EU, v obdobju 2000-2010 ............ 94


med državami in znotraj držav za stare članice EU, v obdobju 2000-2010 ............ 94

Slika 25: Vključene NUTS 2 regije v konvergenčno analizo na ravni EU-28 ....................... 102

Slika 26: Vključene NUTS 2 regije EU-28 glede na višino BDP na prebivalca leta 2010 .... 102

Slika 27: Povprečna letna stopnja gospodarske rasti v NUTS 2 regijah EU-28

v obdobju 2000-2010 ............................................................................................. 103

Slika 28: Dinamika gospodarske rasti in začetnega stanja gospodarskega razvoja ............... 104

Slika 29: Razsevni diagram (korelacija) med naravnim logaritmom vrednosti BDP na

prebivalca leta 2000 in povprečno stopnjo rasti v obdobju 2000-2010 in

v obdobju 2000-2007 ............................................................................................. 106

Slika 30: Stohastična jedrna gostota LNBDPPC za obdobje 2000-2010 ............................... 106

x

Slika 31: Histogram porazdelitve ostankov izračuna β-konvergence z MNK

za obdobje 2010-2000 ............................................................................................ 108

Slika 32: Geografska porazdelitev ostankov izračuna β-konvergence z MNK

za obdobje 2010-2000 ............................................................................................ 108

Slika 33: Histogram porazdelitve ostankov izračuna β-konvergence z MNK

za obdobje 2000-2007 ............................................................................................ 109

Slika 34: Razsevni diagram ostankov regresije z uporabo MNK in vrednost Moran I

za obdobje 2000-2010 ............................................................................................ 110

Slika 35: Lokalni Moranov I (LISA) za ostanke regresije izračunane z MNK

za obdobje 2000-2010, statistična značilnost pri stopnji tveganja 5 % ................. 111

Slika 36: Lokalni Moranov I (LISA) za ostanke regresije izračunane z MNK

za obdobje 2000-2010 ............................................................................................ 111

Slika 37: Povezovalna matrika NUTS 2 regij na ravni EU-28 .............................................. 114

Slika 38: Algoritem izbora vrste prostorskega modela .......................................................... 116

Slika 39: Rast BDP na prebivalca v NUTS 2 regijah EU-28 v obdobju 2008-2010 .............. 119

Slika 40: Lokalni Moranov I (LISA) za NUTS 2 regije na ravni EU-28

za obdobje 2008-2010 ............................................................................................ 119

Slika 41: Razsevni diagram realnih stopenj rasti BDP na prebivalca in vrednost Moran I

za obdobje 2008-2010 ............................................................................................ 120

Slika 42: Dejavniki konkurenčnosti ....................................................................................... 128

Slika 43: Pristopi držav članic EU k regionalni politiki ......................................................... 138

Slika 44: Irske regije .............................................................................................................. 141

Slika 45: Zemljevid vozlišč in središč na Irskem ................................................................... 145

Slika 46: Avstrijske dežele ..................................................................................................... 151

Slika 47: Kategorizacija regij na ravni NUTS 3 .................................................................... 156

Slika 48: Institucionalna ureditev regionalne politike na Danskem ....................................... 162

Slika 49: BDP na prebivalca v slovenskih regijah v letih 1995, 2000, 2004, 2008, 2009

in 2011 (SLO = 100) .............................................................................................. 170

Slika 50: Povprečna letna stopnja rasti BDP na prebivalca v obdobju 1995-2011,

statistične regije (v %) ........................................................................................... 170

Slika 51: Delež posamezne regije v strukturi slovenskega BDP na prebivalca

v obdobju 1995-2011, statistične regije (v %) ....................................................... 171

Slika 52: Disperzija regionalnega BDP na prebivalca v Sloveniji 2000-2010

(v % od nacionalnega povprečja) .......................................................................... 172

Slika 53: Razpršenost regionalnega BDP na prebivalca 2009 v EU

(v % od nacionalnega povprečja) .......................................................................... 173

Slika 54: BDP in razpoložljivi dohodek 2009, indeks, Slovenija =100 ................................. 174

Slika 55: Gibanje števila zaposlenih po statističnih regijah v izbranih letih .......................... 175

Slika 56: Indeks delovnih migracij po statističnih regijah v obdobju 2009-2012 .................. 175

Slika 57: Prikaz dostopnosti do avtocestnih priključkov in priključkov na hitre ceste

s časoma 15 in 30 minut ........................................................................................ 177

Slika 58: Matrica razvoja za slovenske regije ........................................................................ 179

Slika 59: Indeks razvojne ogroženosti regij 2007-2009, Slovenija ........................................ 181

xi

Slika 60: Gostota prebivalstva v slovenskih občinah, na dan 1. 7. 2011 ............................... 183

Slika 61: Indeks staranja v slovenskih občinah na dan 1. 7. 2011 ......................................... 183

Slika 62: Stopnja registrirane brezposelnosti po občinah za leto 2011 .................................. 184

Slika 63: Stopnja dolgotrajne brezposelnosti (več kot eno leto) ............................................ 185

Slika 64: Porazdelitev statističnih regij v Sloveniji glede na njihovo razvitost

z uporabo jedrne gostote (RS=100) ....................................................................... 186

Slika 65: Koeficienta BDP na prebivalca v obdobju 1995-2011, statistične regije ............... 187

Slika 66: Spreminjanje regionalnih razlik v BDP na prebivalca v obdobju 1995-2011,

statistične regije – ponderirano .............................................................................. 188

Slika 67: Ginijev ideks vrednosti BDP na prebivalca na ravni statističnih regij

v obdobju 1995-2011 ............................................................................................. 188

Slika 68: Theilov indeks, razdeljen na komponento razlik med kohezijskima regijama,

in znotraj obeh kohezijskih regij, v obdobju 1995-2011 ....................................... 189

Slika 69: Vključene regije glede na višino BDP na prebivalca leta 2011 .............................. 192

Slika 70: Povprečna letna stopnja gospodarske rasti v slovenskih regijah

v obdobju 1995-2011 ............................................................................................. 192

Slika 71: Dinamika gospodarske rasti in začetnega stanja gospodarskega razvoja ............... 193

Slika 72: Razsevni diagram (korelacija) med naravnim logaritem vrednosti

BDP na prebivalca leta 1995 in povprečno stopnjo rasti v obdobju 1995-2011. .. 194

Slika 73: Histogram porazdelitve ostankov izračuna -konvergence z MNK

za obdobje 1995-2011 ............................................................................................ 195

Slika 74: Geografska porazdelitve ostankov izračuna -konvergence z MNK

za obdobje 1995-2011, statistična značilnost pri stopnji tveganja 5 % ................. 196

Slika 75: Moranov I test in porazdelitve ostankov izračuna -konvergence z MNK

za obdobje 1995-2011 ............................................................................................ 196

Slika 76: Lokalni Moranov I (LISA) za ostanke izračuna β-konvergence z MNK

za obdobje 1995-2011 ............................................................................................ 197

Slika 77: Binarna povezovalna matrika za slovenske statistične regije ................................. 198

Slika 78: Povezanost produktivnosti dela in stopnje zaposlenosti z ravnijo

BDP na prebivalca na regionalni ravni, leto 2011 ................................................. 203

Slika 79: Dekompozicija stopnje rasti BDP na prebivalca na stopnjo rasti produktivnosti

in stopnjo rasti zaposlenosti v obdobju 2000-2011 ............................................... 204


in stopnjo rasti zaposlenosti v podobdobju 2000-2008 ......................................... 204


in stopnjo rasti zaposlenosti v podobdobju 2009-2011 ......................................... 205

Slika 82: Povprečne bruto investicije v nova osnovna sredstva na prebivalca

v obdobju 2000-2011 glede na regijo izvedbe investicije (v EUR) ....................... 206

Slika 83: Primerjava povprečne ravni bruto investicij v nova osnovna sredstva

na prebivalca (glede na regijo izvedbe investicije) in BDP na prebivalca

v obdobju 2000-2011 ............................................................................................. 207

xii

Slika 84: Primerjava povprečne ravni bruto investicij v nova osnovna sredstva

na prebivalca (glede na regijo izvedbe investicije) in povprečne stopnje

rasti BDP na prebivalca v obdobju 2000-2011 ...................................................... 208

Slika 85: Skupna vrednost neposrednih tujih investicij na prebivalca

v obdobju 2002-2011 in BDP na prebivalca v letu 2011 ....................................... 209

Slika 86: Primerjava deleža izvoza v BDP in BDP na prebivalca po statističnih regijah,

leto 2011 ................................................................................................................ 210

Slika 87: Primerjava povprečne letne stopnje rasti deleža izvoza v BDP in

BDP na prebivalca v obdobju 2005-2011 .............................................................. 210

Slika 88: Izvoz na zaposlenega v letih 2005 in 2012 ............................................................. 211

Slika 89: Prebivalstvo, staro 15 let in več, po stopnji izobrazbe v letu 2012 ......................... 212

Slika 90: BDP na prebivalca in dosežena izobrazba delovno aktivnega prebivalstva

v letu 2011 ............................................................................................................. 215

Slika 91: Povprečna stopnja rasti BDP na prebivalca v obdobju 2005-2011 in dosežena

izobrazba delovno aktivnega prebivalstva v izhodiščnem letu 2005 ..................... 216

Slika 92: Povezava med stopnjo rasti dosežene izobrazbe delovno aktivnega prebivalstva

in stopnjo rasti BDP na prebivalca v obdobju 2005-2011 ..................................... 217

Slika 93: Povprečni delež izdatkov za R&R dejavnost v BDP v obdobju 2007-2011,

po regijah (v %) ..................................................................................................... 218

Slika 94: Primerjava deleža RR izdatkov v BDP in BDP na prebivalca

po statističnih regijah, povprečje v obdobju 2007-2011 ........................................ 218

Slika 95: Primerjava povprečne letne stopnje rasti RR izdatkov in BDP na prebivalca v

obdobju 2007-2011 ................................................................................................ 219

Slika 96: Gospodarstvo na Slovenskem od sredine 19. stol. do 1918 .................................... 227

Slika 97: Razmestitev industrije v Dravski banovini leta 1939 ............................................. 228

Slika 98: Obseg sredstev, ki sta jih MEOR ter Sklad od leta 1991 do 1999 namenjala

regionalnemu razvoju v % BDP ............................................................................ 236

Slika 99: Mreža regionalnih razvojnih agencij ...................................................................... 243

Slika 100: Umestitev regionalnih razvojnih programov v sistem razvojnega načrtovanja

v obdobju 2001-2006 ............................................................................................. 245

Slika 101: Zasnova poselitve v Republiki Sloveniji .............................................................. 249

Slika 102: Ciljno območje regionalne politike - občine s posebnimi razvojnimi problemi ... 250

Slika 103: Problemska območja v Sloveniji od leta 1971 do 2005 ........................................ 258

Slika 104: Razvojna prioriteta Razvoj regij ........................................................................... 260

Slika 105:Prostorska razporeditev nacionalnih razvojnih projektov ...................................... 266

Slika 106: Presežna solidarnostna in finančna izravnava namenjena občinam ..................... 282

Slika 107: Faze programskega/projektnega cikla ................................................................... 296

Slika 108: Hierarhija strateških dokumentov slovenske regionalne politike ......................... 297

Slika 109: Teritorialni razvoj kompetenc ............................................................................... 303

Slika 110: Pristop k pripravi regionalnega razvojnega programa in dogovora

za razvoj regije ....................................................................................................... 307

Slika 111: Konceptualna logika programiranja ...................................................................... 322

Slika 112: Temeljne stopnje vrednotenja: osnovni nameni, cilji in kriteriji .......................... 325

xiii

Slika 113: Odnos med učinki, rezultati in vplivi do programiranja, spremljanja

in vrednotenja v obdobju 2014-2020 ..................................................................... 327

Slika 114: Predlagana členitev na šest pokrajin ..................................................................... 330

Slika 115: Metodologija integracije razvojnega in prostorskega načrtovanja

ter varstva okolja .................................................................................................... 337

Slika 116: Razdelitev Slovenije na kohezijski regiji .............................................................. 338

Slika 117: Ponazoritev zgradbe celostnih teritorialnih naložb (CTN) ................................... 342

Slika 118: Razvojno načrtovanje regij v finančni perspektivi 2014-2020 ............................. 346

1

UVOD

Opis področja in predmet raziskovanja


regionalnih razlik. Razlike med posameznimi območji tako na svetovni kot na državni in

lokalni ravni niso niti pojav sodobnega sveta niti le zgodovinska posebnost. So nekaj, kar je

zaradi različnih naravnih danosti, družbenih, zgodovinskih ali pa kakšnih drugih posebnosti in

različnosti vedno bilo in je prisotno (Sedlaček, 2009, str. 79). Z vidika družbenoekonomskega

razvoja imajo skoraj vse svoj razviti in manj razviti del, zato je zmanjšanje regionalnih razlik

pomemben cilj vseh vlad. Države želijo z javno politiko (regionalno politiko) zmanjšati

regionalne razlike, vendar so večinoma neuspešne. Pomemben razlog je kompleksnost

regionalne politike, saj izvajanje regionalne politike vključuje horizontalno (regijsko) in

vertikalno prepletenost različnih vsebin (ekonomija, podjetništvo, ekologija, sociologija) in

nivojev odločanja (angl. »multi-level governance«), kakor tudi različni interesi

javnopolitičnih igralcev (akterjev). V literaturi in v praksi ni enotne opredelitve pojma

regionalna politika, saj se definicije razlikujejo v odvisnosti od teoretičnega gledanja

posameznega avtorja na problematiko regionalnega razvoja, od prakse regionalne politike v

posameznih državah in tudi od trenutnega družbenoekonomskega položaja. Motivi za

zmanjšanje regionalnih razlik so ekonomski in družbenopolitični ter se medsebojno

prepletajo.

V času omejenih javnih finančnih sredstev prevladujejo predvsem ekonomski motivi, saj

države želijo s pomočjo regionalne politike (javne politike) optimalno izkoristiti produkcijske

faktorje in tako spodbuditi prispevek (najmanj) razvitih regij h gospodarski rasti države. Zelo

pomembna sta socialni motiv (zagotavljanje blaginje prebivalstvu) in politični motiv, saj

ravno prevelike razlike v razvitosti spodbujajo posamezne dežele (regije) k samostojnosti

(npr. Katalonija in Baskija v Španiji, Škotska v Veliki Britaniji, Slovenija in Hrvaška v bivši

Jugoslaviji). Odpravljanje medregionalnih razlik in doseganje približno enakih življenjskih

pogojev krepi pripadnost državi in tudi skupnostim, kot je Evropska unija.

Vse države članice EU izvajajo regionalno politiko, vendar imajo zelo različne modele

spodbujanja regionalnega razvoja, kar je posledica:

razumevanja (velikosti) regionalnih problemov, saj ima v državah z znatnimi regionalnimi

razlikami (problemi) regionalna politika bolj pomembno vlogo;

ustavnopravne ureditve, saj je ponekod zmanjševanje regionalnih razlik vključeno v

ustavo, kot to velja za Italijo in Nemčijo, pomembno je tudi, če ima država vmesno

(regionalno) raven, saj v decentraliziranih državah večino javnih investicij izvedejo

lokalna in regionalna raven (npr. Avstrija);

velikosti države, zgodovine in obsega javnih sredstev.

Kljub velikosti regionalnih razlik se je povečan interes za regionalni pristop h gospodarskemu

razvoju v teoriji in praksi pojavil šele po veliki gospodarski krizi v tridesetih letih prejšnjega

stoletja. Takrat so se regionalne razlike začele izražati v kritični obliki. Prva država, ki je

začela voditi regionalno politiko, je bila Anglija v tridesetih letih. Za regionalno politiko

uspešnih držav je značilno spodbujanje na celotnem ozemlju države s poudarkom na

mednarodni konkurenčnosti regij (globalizacija), vendar z intenzivnejšo podporo določenih

območij (politika, prilagojena značilnostim posameznega območja). Države želijo z

regionalno (ekonomsko) politiko vplivati na teritorialno porazdelitev gospodarske dejavnosti.

2

V praksi želi regionalna politika korigirati nekatere posledice prostega trga s ciljem doseganja

dveh povezanih ciljev: gospodarske rasti in izboljšane dohodkovne distribucije. Tako

govorimo o spodbujanju regionalnega razvoja oziroma o prostorskem vidiku ekonomske

politike. Razvoj regij je pomemben za razvoj držav in večnacionalnih skupnost, kar kaže tudi

obsežen nabor študij, ki jih je Organizacija za ekonomsko sodelovanje in razvoj (OECD)

pripravila v zadnjih desetih letih.

Problematika regionalne rasti in razvoja je postala predmet proučevanj ekonomskih teoretikov

razmeroma pozno, šele po 2. svetovni vojni. Teorija regionalne rasti se je začela uveljavljati

šele v petdesetih letih prejšnjega stoletja in je dejansko zaostajala za prakso držav (More,

1985, str. 24). Razlogi za relativno pozno proučevanje regionalnih komponent razvoja v

ekonomski teoriji so v prevladi neoklasične teorije, ki je dokazovala, da prosto delovanje

tržnih sil vodi k izenačevanju razlik v razvitosti posameznih regij. Mnogi ekonomisti so tudi

menili, da je regionalna komponenta gospodarskega razvoja neekonomska kategorija in da je

to problem politikov, sociologov, urbanistov in šele nato ekonomistov. Dodatna ovira je tudi

kompleksnost regionalne politike (Stanić, 1984, str. 9). Z izjemo Marshalla nihče od

pomembnih ekonomistov, kot so Smith, Ricardo, Keynes, Marx, ni v svojo teorijo vnesel

prostora, saj je to le otežilo analizo (Martin, 2003, str. 3-4). Ekonomija je vse do pojava nove

ekonomske geografije zanemarjala pomen prostora, saj je bil gospodarski razvoj neprostorski

(angl. »spaceless«), kar je še danes pogled Svetovne banke. Težave uporabe različnih teorij in

modelov pri preučevanje regionalne rasti/razlik je zelo dobro izrazil Krugman (1998, str. 16),

ki je dejal, da je regionalna (prostorska) ekonomika verjetno najbolj nelinearen del ekonomije.

Temeljni vprašanji, ki si jih postavlja regionalna ekonomika, sta povezani z merjenjem

regionalnih razlik, predvsem pa z zmanjševanjem (konvergenco) ali povečevanjem

(divergenco) regionalnih razlik. Analiza regionalnih razlik je pomembna vsaj zaradi dveh

razlogov. Prvi razlog je politični. Vse nadnacionalne skupnosti, tudi Evropska unija (EU),

želijo zmanjšati notranje razlike, saj to kaže na (ne)uspešnost nadnacionalne skupnosti.

Analiza rezultatov in učinkov kohezijske politike EU je v veliki meri prispevala k razvoju

analiz konvergence. Drugi razlog je strokovni. Preko analize medregionalnih razlik je možno

posredno oceniti pravilnost posameznih ekonomskih teorij (Villaverde & Maza, 2009, str. 3).

K temu je potrebno dodati tudi (načelni) interes držav, da zmanjšajo medregionalne razlike,

saj so lahko velike razlike pomembno politično, ekonomsko, prostorsko in socialno vprašanje.

V preteklosti so države predvsem spodbujale nacionalno konkurenčnost, in sicer predvsem s

pomočjo sektorskih politik. Danes je že splošno sprejet pogled, da je nacionalna

konkurenčnost večinoma lokalizirana in zato je za razumevanje razlik v konkurenčnosti držav

potrebno poznati tudi razloge za razlike v konkurenčnosti regij (Sulaiman, 2010, str. 30). To

dokazujejo tudi teorije regionalnega razvoja.

V zadnjih dvajsetih letih smo priča okrepljenemu analiziranju trendov regionalnih razlik, kjer

so različni raziskovalci z različnimi podatki in metodami želeli dokazati

konvergenco/divergenco držav in regij. K temu procesu je poleg napredka v ekonomski

analizi (nova ekonomska geografija, prostorska ekonometrija, teorije regionalnega razvoja)

prispeval razvoj računalniške opreme in programov, kar omogoča uporabo geoinformacijskih

podatkov (GIS), kakor tudi možnosti analiz velikih baz podatkov. Nobelova nagrada, ki jo je

leta 2008 dobil Paul Krugman za dosežke na področju nove ekonomske geografije, in

Poročilo o razvoju Svetovne banke za leto 2009 (World Bank Development Report 2009:

Reshaping Economic Geography), kažejo, da je vprašanje razvoja v prostoru postalo tudi

pomembno globalno vprašanje (Anselin, 2009, str. 6).

3

Tudi v Sloveniji smo priča regionalnim razlikam, in sicer že desetletja obstojijo regionalne

razlike med zahodom in vzhodom države. Slovenija je že v začetku sedemdesetih let

prejšnjega stoletja začela izvajati regionalno politiko, ki pa ni bila zelo uspešna (Majcen et al.,

2000, str. 73). Osamosvojitev je povečala regionalne razlike in dodatno zaostrila drastično

poslabšanje demografskih razmer na velikem delu državnega ozemlja. V želji po preseganju

razlik je bil sprejet Zakon o spodbujanju razvoja demografsko ogroženih območij v Republiki

Sloveniji, ki je pri določanju problemskih območij opustil gospodarska merila in se v celoti

oprl na demografske kazalnike. Približevanje Evropski uniji, povečevanje regionalnih razlik

in dosežena makroekonomska stabilizacija, ki je bila glavni cilj razvojne politike po

osamosvojitvi, so spodbudili reformo regionalne politike, ki je bila prilagojena članstvu v

Evropski uniji. Tako je Slovenija prevzela glavne usmeritve regionalne politike EU in uspela

temeljito spremeniti programski in izvedbeni vidik regionalne politike.

Leta 2004 je Slovenija postala članica Evropske unije in v zadnjih osmih letih smo

sorazmerno uspešno črpali sredstva EU (Enotni programski dokument RS 2004-2006,

operativni programi). V zadnjih letih je Slovenija investirala znatna sredstva v regionalni

razvoj, vendar rezultati niso v skladu s pričakovanji, kar je tudi posledica neustrezne

regionalne politike (prevlada lokalnih interesov). Zato je zelo pomembno, kako bo v obdobju

2014-2020 uspela uporabiti razpoložljiva sredstva (sredstva EU, nacionalna sredstva), da

bodo slovenske regije prispevale k razvoju države in omogočile prebivalcem ustrezno

blaginjo. Zato je cilj doktorske disertacije predlagati celovit sistem regionalne politike.

Raziskovalna vprašanja, hipoteze in cilj disertacije

Nobena razvita država ne zanemarja problematike regionalnega razvoja in zato vse razvite

države vodijo neposredno (eksplicitno) in posredno (implicitno) regionalno politiko, ki je

kombinacija »pristopa od zgoraj« ali »top-down« in »pristopa od spodaj« ali »bottom-up«.

Pomen regionalne politike se s procesom globalizacije in z vzpostavljanjem nadnacionalnih

skupnosti (npr. EU) še povečuje in tradicionalna regionalna politika postaja regionalno

razvojna politika.

V doktorski disertaciji sem poskušal odgovoriti predvsem na naslednja raziskovalna

vprašanja:

1. Ali se regionalne razlike v Evropski uniji in v Sloveniji zmanjšujejo (konvergenca) ali

povečujejo? Ali regije lahko spremenijo lastno relativno razvitost, torej ali so regionalne

razlike stalne ali začasne? Kako vključitev prostora v analizo regionalnih razlik vpliva na

rezultate in zaključke analize regionalnih razlik? Kateri dejavniki (faktorji) najbolj

vplivajo na razvoj regij?

2. Ali je regionalna politika potrebna v vlogi spodbujevalca gospodarskega razvoja države

ter kdo in kako vpliva na oblikovanje in izvajanje regionalne politike?

3. Ali Slovenija kljub svoji majhnosti potrebuje regionalno politiko ali pa je možno

gospodarsko politiko v Sloveniji voditi centralizirano, brez upoštevanja regionalnih

značilnosti?

4. Ali se lahko Slovenija pri oblikovanju in vodenju regionalne politike zgleduje pri

regionalni politiki EU in pri regionalni politiki uspešnih manjših članic EU, kot sta

Avstrija in Irska?

5. Kakšna regionalna politika je z vidika stroke ustrezna za Slovenijo v prihodnosti (obdobje

2014-2020) ob upoštevanju nacionalnih danosti in danosti EU (finančna kriza, finančna

4

perspektiva 2014-2020)?

Temeljna teza doktorske disertacije je, da trg ne rešuje problema regionalnih razlik. Za

Slovenijo je pomemben razvoj njenih regij, zato Slovenija potrebuje celovito regionalno

politiko.

Hipoteze doktorske disertacije so naslednje:

H 1: Regionalne razlike v EU so stalne (permanentne) in se povečujejo.

H 2: Regionalne razlike v Sloveniji so stalne (permanentne) in se povečujejo.

H 3: Tržne sile spodbujajo povečevanje regionalnih razlik, zato je potrebna javna

intervencija.

H 4: Slovenija, kljub majhnosti, potrebuje regionalno politiko, ki mora upoštevati

razmere in danosti slovenskih regij. To zahteva ustrezne analize in vključitev vseh

deležnikov v oblikovanje in izvajanje regionalne politike.

H 5: Slovenija se lahko deloma zgleduje pri regionalni politiki EU in pri regionalni

politiki uspešnih manjših članic EU, kot sta Avstrija in Irska, vendar je možnost

prenosa tujih modelov zelo omejena zaradi različnih ekonomskih, teritorialnih,

upravnih, zgodovinskih in družbenih vzrokov.

H 6: Za skladen regionalni razvoj države niso dovolj le ukrepi neposredne regionalne

politike.

Osnovni cilj doktorske disertacije je podati podprto utemeljitev regionalne politike v Sloveniji

ter na osnovi analize začrtati usmeritve za njeno uspešno in učinkovito izvajanje v naslednjih

letih (2014-2020). V času gospodarske in finančne krize, ko se javna sredstva za izvajanje

politik znižujejo in ko se zmanjšuje število delovnih mest, je še bolj pomembno, da imamo

uspešno in učinkovito regionalno politiko. Ostali cilji so naslednji:

Analiza teorij regionalne rasti.

Analiza regionalnih razlik v EU-28 in v Sloveniji (konvergenca/divergenca).

Analiza dejavnikov regionalnega razvoja v razvitih državah in v Sloveniji.

Analiza regionalne politike v EU, državah članicah EU in v Sloveniji.

Predlog opredelitve konkurenčne sposobnosti regij.

Opis metodologije

Regionalna politika je v posamezni državi v veliki meri določena s pomembnostjo problema

(obstoj znatnih regionalnih razlik), stopnjo decentralizacije, stopnjo gospodarske razvitosti in

razpoložljivostjo sredstev EU (upravičenost do sredstev regionalne politike EU). Zato je

pomembna tako analiza regionalne politike nadnacionalnih skupnosti (Evropska unija), kakor

tudi analiza regionalne politike primerljivih držav. Kot vsaka javna politika ima tudi

regionalna politiko svojo zgodovino. Analiza pretekle regionalne politike omogoča

razumevanje razvoja regionalne politike skozi čas, kar je predpogoj za predlog ureditve

regionalne politike v prihodnosti. Regionalna politika je zelo kompleksna, saj se izvaja na

različnih ravneh (lokalna, regionalna, nacionalna, nadnacionalna) in na njeno oblikovanje ter

5

izvedbo vplivajo številni javnopolitični igralci (državni igralci, interesne skupine,

informacijski sektor, državljani), zato je potrebna analiza celotnega upravnopolitičnega

sistema, kakor tudi analiza vpliva posameznih javnopolitičnih igralcev na vsebino in izvedbo

regionalne politike.

Zaradi izjemne kompleksnosti področja raziskovalno delo temelji na uporabi več znanstvenih

metod proučevanja. V doktorski disertaciji sem uporabil več metod, in sicer:

1. Metodo deskripcije, s pomočjo katere je opisana teorija, so opredeljeni pojmi ter

ugotovljena dejstva; ta metoda je uporabljena predvsem pri opisih teorij, kakor tudi opisih

regionalnih politik.

2. Analitične metode, s katero sem analiziral stanje in trende regionalnih razlik, medtem ko

mi je uporaba analize javnih politik omogočila oceniti vpliv posameznih javnopolitičnih

igralcev na oblikovanje in izvajanje regionalne politike (angl. »policy analysis«). Pri

analizi regionalnih razlik sem s pomočjo statističnih in ekonometričnih metod naredil

analizo konvergence (beta, sigma), analizo neenakosti (Theil in Gini koeficient), kakor

tudi analizo polarizacije (Moranov I). Pri analizi konvergence sem uporabil metode

prostorske ekonometrije (angl. »spatial econometrics«), dva najbolj uporabljena modela,

in sicer model prostorskih ostankov (angl. »spatial error model – SER«) in model

prostorskega odloga (angl. »spatial autoregressive model ali spatial lag model – SAR«).

Uporabil sem tako presečne, kakor tudi panelne podatke. Pri analizi dejavnikov regionalne

rasti sem tudi analiziral dejavnike regionalne rasti v Sloveniji, in sicer s pomočjo

korelacije ter s pomočjo »shift-share« analize. Pri analizi sem uporabil naslednja

programska orodja: QGIS 2.0.1, STATA 11, SPSS 19, gretl 1.9.14, GeoDa 1.4.5, GeoDa

Space Regression 0.8.4 in Excel.

3. Metodo komparacije in zgodovinske metode, kjer sem medsebojno primerjal regionalne

politike v izbranih državah članicah EU, kakor tudi različne zakone.

4. Metodo kompilacije, kjer so s povzemanjem stališč drugih avtorjev v zvezi z izbranim

raziskovalnim problemom oblikovana nova stališča.

5. Metodo sinteze sem uporabil tekom celotnega dela, še posebej v osmem poglavju, kjer

sem vsa spoznanja sintetiziral v predlog slovenske regionalne politike za obdobje 2014-

2020.

Prispevek in struktura doktorske disertacije

Prispevek doktorske disertacije je predvsem naslednji:

1. Celovit pristop k regionalni politiki, ki podrobno in sistematično povzema in analizira

slovensko regionalno politiko ter analizo regionalne politike EU in podobnih držav

(Avstrija, Irska, Danska, Finska). Analiza razpoložljive domače in tuje literature je

pokazala, da na področju analize regionalne politike prevladuje specializirana literatura

(knjige, članki), ki se osredotoča na posamezni vidik regionalne politike (spodbujanje

inovativnosti, spodbujanje malih in srednje velikih podjetij, upravljanje poslovnih con,

krepitev človeških virov, pospeševanje socialnega podjetništva, regionalno modeliranje,

ekonometrični modeli …). Tako tudi v mednarodnih okvirih ni celovite analize

regionalnih razlik in regionalne politike z izjemo dveh klasičnih del »Regional Policy: A

European Approach« (Vanhove, 1999) in »Regional Economics and Policy« (Armstrong,

Taylor, 2000), ki pa sta že rahlo zastareli.

2. Konvergenčna analiza vključuje vseh osemindvajset članic EU (vključno s Hrvaško) in

vse NUTS 2 regije za obdobje 2000-2010. Raziskovalci zaradi metodoloških razlogov

(npr. izločitev prekomorskih ozemelj v primeru prostorske ekonometrije) in pomanjkanja

6

podatkov na ravni NUTS 2 številne NUTS 2 regije izpustijo iz analize (npr. otoke) in

uporabijo časovna obdobja, za katera so razpoložljivi ustrezni podatki. Posledično je

velika večina konvergenčnih analiz narejena do leta 2007.

3. Velika večina analiz konvergence, narejena v zadnjih letih, dokazuje, da smo v EU priča

- in -konvergenci. Z uporabo podatkov za obdobje 2000-2010 sem dokazal, da se trend

v EU 28 obrača, kar kažeta tako Theil indeks, kakor tudi -konvergenca.

4. Z modeli prostorske ekonometrije sem prvi analiziral proces konvergence/divergence v

Sloveniji. S pomočjo uporabe panelnih podatkov sem dokazal prisotnost -konvergence

med slovenskimi regijami v obdobju 1995-2011, kar je v nasprotju s splošnim

prepričanjem o stalnem povečevanju regionalnih razlik v Sloveniji. Naredil sem tudi

analizo vpliva posameznih dejavnikov gospodarskega razvoja na gospodarski razvoj

slovenskih regij.

Doktorska disertacija združuje teorijo (Poglavji 1 in 2) ter empirijo (preostala poglavja).

V prvem poglavju sem definiral pojem regionalne politike in sorodne pojme, kot so regija,

regionalizem in regionalizacija. V nadaljevanju poglavja sem opisal teorije analize javnih

politik in pristopa, ki ga sem ga uporabil v doktorski disertaciji.

V drugem poglavju sem podal zgoščen pregled teorij regionalne rasti in ocenil argumente

posameznih teorij za izvajanje regionalne politike. Na podlagi pregleda obstoječih teorij

regionalne rasti sem naredil njihovo novo klasifikacijo.

Tretje poglavje vsebuje analizo regionalne politiko EU. Regionalna politika EU je šla skozi

različna obdobja, in sicer od projektnega pristopa k programskemu pristopu, od nacionalnega

pristopa k večnivojskemu upravljanju, od poudarka na absorbciji (porabi) k poudarku na

uspešnosti, učinkovitosti, relevantnosti in trajnosti. Regionalna politika EU je imela in še ima

odločilen vpliv na strukturo in izvajanje regionalne politike v državah članicah EU in v

Sloveniji.

V četrtem poglavju sem analiziral proces konvergence/divergence v EU 28, in sicer s

pomočjo modelov prostorske ekonometrije. Uporabil sem presečne in panelne podatke. V

analizi sem ocenil vpliv gospodarske in finančne krize na β- in σ-konvergeno v EU-28 na

ravni NUTS-2 regij.

V petem poglavju sem podrobno analiziral regionalno politiko v Avstriji in Irski. Na osnovi

pozitivnih izkušenj obeh držav in na osnovi analize regionalnih politik s Slovenijo

primerljivih držav (Danska, Finska) sem ocenil stopnjo prenosljivosti njihovih izkušenj v

slovensko regionalno politiko.

V šestem poglavju sem naredil analizo regionalnih razlik v Sloveniji s trendi v zadnjih

petnajstih letih na ravni regij (NUTS 3) in občin (NUTS 5), mednarodno analizo dejavnikov

konkurenčnosti regij in oceno vpliva izbranih dejavnikov (investicije, izvozna usmerjenost,

izobraževanje, R&R) na raven in rast BDP na prebivalca v slovenskih regijah. V šestem

poglavju sem naredil tudi analizo absolutne in pogojne beta konvergence, analizo σ-

konvergence in koeficientov neenakosti (Theil in Gini indeks).

Sedmo poglavje vsebuje podrobno analizo slovenske regionalne politike od začetkov (leta

1971) dalje po obdobjih, in sicer v skladu s sprejemanjem regionalne zakonodaje. Na koncu

7

vsakega obdobja sem naredil kratek povzetek prednosti in slabosti koncepta regionalne

politike v obravnavanem obdobju.

V zadnjem, osmem, poglavju sem predstavil predlog slovenske regionalne politike, in sicer

cilje in načela slovenske regionalne politike, institucionalni in programski okvir, inštrumente

uresničevanja ter sistem spremljanja in vrednotenja. Sledijo podpoglavja o povezanosti

slovenske regionalne politike in reforme lokalne samouprave, opisujem razmerje med

regionalnim in prostorskim načrtovanjem ter podajam usmeritve za regionalno politiko v

obdobju 2014-2020.

Doktorsko disertacijo zaključuje sklep, ki vsebuje ključne ugotovitve doktorske disertacije

(potrditev hipotez) ter opisuje predlog slovenske regionalne politike za naslednja leta.

8

Slika 1: Pristop k oblikovanju predloga regionalne politike v Sloveniji

1. STROKOVNE PODLAGE

1. Opredelitev regionalne politike.

2. Teoretične podlage.

3. Analiza (EU, RS): regionalne razlike, trendi, konvergenca.

JAVNOPOLITIČNI

IGRALCI

DRŽAVNI IGRALCI

INTERESNE SKUPINE

INFORMACIJSKI SEKTOR

DRŽAVLJANI

2. REGIONALNA POLITIKA

1. Analiza regionalne politike v EU, Avstriji, Irski, Finski in

Danski.

2. Stopnja prenosljivosti pozitivnih tujih izkušenj.

3. Analiza slovenske regionalne politike po obdobjih.

3. VPLIVNA PODROČJA

1. Lokalna samouprava.

2. Prostorsko načrtovanje.

PREDLOG REGIONALNE POLITIKE V SLOVENIJI 2014-2020

9

1 REGIONALNA POLITIKA IN TEORIJA JAVNIH POLITIK

V prvem poglavju sem definiral pojem regionalne politike in sorodne pojme, kot so regija,

regionalizem in regionalizacija. V nadaljevanju sledi opis teorije analize javnih politik in

prikaz pristopa, ki sem ga uporabil v doktorski disertaciji.

1.1 Regionalna politika

1.1.1 Definicija regije in regionalizma

»Beseda regija je latinskega izvora (»regio«) in pomeni nekakšen predel, področje, torej

prostorsko omejeno okolje« (Bučar, 1993, str. 40). Regija običajno predstavlja teritorialno

enoto s skupnimi značilnostmi, zgodovino, kulturo in tradicijo. Regije so upravno-pravne

enote ali zgolj funkcionalne enote, ki služijo razvoju območja (Majcen et al. 2000, str. 1).

Lajh (2006, str. 54) opozarja, da je treba regije obravnavati tudi kot funkcionalni, politični in

družbeni prostor. V Sloveniji avtorji (npr. Šmidovnik, Vrišer, Bučar, Vlaj, Čokert …) pogosto

na regijo gledajo predvsem iz upravno-političnega vidika in regijo enačijo s pokrajino (drugi

nivo lokalne samouprave).

Lahko povzamemo, da obstojijo zelo različne definicije (pogledi) regije, saj je pomembno, s

katerega vidika posamezni avtorji obravnavajo regijo. Vidiki so lahko prostorski, politični,

kulturno-zgodovinski, ekonomski, upravno-pravni in ne nazadnje razvojni. Ravbar (2004, str.

19) vidi potrebo po ustanovitvi pokrajin predvsem zaradi izvajanja skupnih politik, predvsem

razvojne politike.

Tako tudi NUTS klasifikacija (angl. »The Nomenclature of Territorial Units for Statistics«)

daje prednost upravnim (normativnim) razdelitvam teritorija, vendar uporablja tudi analitične

(funkcionalne regije). Medtem ko normativne regije izražajo politično voljo, so analitične

regije opredeljene skladno z analitičnimi zahtevami in povezujejo območja s skupnimi

geografskimi ali socialno-ekonomskimi značilnostmi (Pečar, 2008, str. 4). Politična moč

upravnih regij se meri predvsem s številom prebivalstva. Le kritična masa prebivalstva

omogoča gospodarno reševanje pomembnih vprašanj.

»Regionalizem je pojav, ki je s procesom regionalizacije usmerjen h končnemu cilju –

konstituiranju regij«. (Gulič & Praper, 1998, str. 53). »Regionalizem lahko opredelimo tudi

kot idejno usmeritev in družbeno gibanje, ki postavlja v ospredje tisto, s čimer se uveljavljata

posebna identiteta in samostojnost določene regije« (Mlinar, 1986, str. 202).

Regionalizem se ločuje od regionalizacije. Gulič in Praperjeva (1998, str. 52) poudarjata, da

regionalizacijo opredeljujemo kot instrument za družbeno legitimizacijo in pravno

legalizacijo regionalizma. Vlaj (1998, str. 98-99) razume regionalizacijo kot stvaritev nove

ravni v državni teritorialni organizaciji, ki so lahko zelo heterogene in so vedno nad

obstoječimi lokalnimi institucijami. Na drugi strani za regionalizem velja, da mu odgovarja

definicija regije kot skupine različnih značilnosti (človeških, kulturnih, jezikovnih in drugih),

ki opravičujejo nastanek telesa, ki politično zadeva večjo ali manjšo stopnjo avtonomije.

Regija je potemtakem vmesno območje, ki je večje od tistega, ki pokriva lokalne zadeve, in je

del večjega nacionalnega oz. državnega ozemlja. Koncept regionalizacije se na splošno

razume natančno v institucionalnem smislu in je nasprotje regionalizma, ki je politično in

ideološko gibanje.

10

1.1.2 Opredelitev in motivi regionalne politike

Skoraj vse države v svetu, velika ali male, revna ali bogate, se soočajo s problemom

regionalnih razlik. Z vidika družbenoekonomskega razvoja imajo skoraj vse svoj »jug« in

svoj »sever«. Kljub temu pa se je povečan interes za regionalni pristop h gospodarskemu

razvoju v teoriji in praksi pojavil šele po veliki gospodarski krizi v tridesetih letih prejšnjega


začela voditi regionalno politiko, je bila Anglija v tridesetih letih. Tako imenovani »Barlow

Report« iz leta 1939 in kasnejši Daltonov zakon označujeta začetek tovrstne aktivnosti

britanske vlade (More, 1985, str. 1). Danes vse razvite države vodijo regionalno politiko,

vendar so med državami velike razlike v ciljih, instrumentih, ciljnih območjih, v finančnih

sredstvih in v odnosu med regionalno politiko in ostalimi javnimi politikami.

V literaturi ni enotne opredelitve pojma regionalna politika. Definicije se razlikujejo v

odvisnosti od teoretičnega gledanja posameznega avtorja na problematiko regionalnega

razvoja, od prakse regionalne politike v posameznih državah in tudi od trenutnega družbeno-

ekonomskega položaja. Poleg izraza regionalna politika v literaturi in v strateških dokumentih

zasledimo še izraze, kot so regionalno razvojna politika, regionalna strukturna politika,

regionalna prostorska politika, evropska regionalna politika, regionalna politika v ožjem

pomenu, regionalna politika v širšem pomenu, regionalna ekonomska politika, spodbujanje

regionalnega razvoja. Z evolucijo regionalne politike, ki je bila v začetku osredotočena le na

problemska območja, se je spreminjalo tudi izrazoslovje, obstojijo tudi razlike med državami.

Čeprav so med izrazi razlike, bom v nadaljevanju uporabili za vse politike izraz regionalna

politika. Regionalna politika je v Enciklopediji Slovenije (1996, str. 149-150) opredeljena kot:

1. del splošne gospodarske, razvojne ali strukturne politike, ki se izrecno nanaša na

prostorsko (teritorialno) porazdelitev dejavnosti,

2. ukrepi za zmanjšanje razlik v življenjskih in delovnih pogojih med posameznimi regijami

v državi,

3. državna pomoč regijam s posebnimi razvojnimi problemi,

4. regionalna politika je vgrajena tudi v druge gospodarske politike (industrijsko, kmetijsko,

zaposlitveno, transportno …) kot »regionalni« vidik razvoja ali kot regionalizacija ciljev,

ki si jih zastavlja gospodarska politika.

Faričeva (1999, str. 19) poudarja, da naj bi bila regionalna politika usmerjena na posamezno

območje v državi in je zato oblikovana v skladu s potrebami teh območij. Ravbar (2005, str.

43) regionalno politiko opredeljuje kot temeljno orodje za dolgoročno in usklajeno usmerjanje

prostorskega in regionalnega razvoja. Nared (2007, str. 10) poudarja, da je namen regionalne

politike ustvarjanje primerljivih razmer za življenje vseh prebivalcev, ne glede na kraj

njihovega bivanja. Tudi tuji avtorji različno opredeljujejo regionalno politiko. Maier in

Tödling (1997, str. 169), podobno kot Pečarjeva, regionalno politiko definirata kot aktivnost

države s ciljem vplivanja na dogajanje na posameznem območju znotraj neke skupnosti

(država, nadnacionalna skupnost). Vanhove (1999, str. 57) definira regionalno ekonomsko

politiko kot skupek javnih aktivnosti, s katerimi želimo vplivati na teritorialno porazdelitev

gospodarske dejavnosti. Tako Faričeva (1999, str. 19) omenja, da je Fürst že leta 1976 enačil

regionalno politiko in regionalno ekonomsko politiko. Po Fürstu ima strukturna politika v

splošnem dve dimenziji: sektorsko in regionalno. Regionalno politiko v skladu s tem

opredeljuje kot regionalno (prostorsko) diferenciacijo ekonomske politike za razliko od

sektorske diferenciacije ekonomske politike. Sama vidi regionalno politiko s prostorskega

vidika a) kot na gospodarski vidik prostorske politike ali b) kot na prostorski vidik ekonomske

11

politike. Odnos med regionalno in prostorsko politiko se v različnih državah razlikuje. V

praksi želi regionalna politika korigirati nekatere posledice prostega trga s ciljem doseganja

dveh povezanih ciljev: gospodarske rasti in izboljšane dohodkovne distribucije. Torej, na

splošno lahko opredelimo regionalno politiko kot aktivnost države, ki primarno želi zmanjšati

socioekonomske razlike med posameznimi območji v državi. To je v skladu z definicijo

regionalne politike v Zakonu o spodbujanju skladnega razvoja (Uradni list RS, št. 20/2011,

57/2012), kjer je regionalna politika opredeljena kot strukturna politika, ki obsega razvojne

dejavnosti in programe za doseganje skladnega regionalnega razvoja in se izvaja z ukrepi

endogene regionalne politike ter z usklajevanjem razvojnih politik, ki pomembno vplivajo na

regionalni razvoj na podlagi teritorialnega razvojnega dialoga.

V praksi se učinki regionalne politike prepletajo z učinki drugih, zlasti sektorskih politik

(industrijske, kmetijske ipd.). Ukrepi sektorskih politik so usmerjeni v odpravljanje

strukturnih problemov in se, v splošnem, uporabljajo na celotnem območju države. Ker so

problemi različno geografsko porazdeljeni, so tudi vplivi sektorskih politik geografsko

neenakomerno porazdeljeni. Tudi regionalna politika se loteva izboljšanja strukture

regionalnega gospodarstva, vendar skuša pri tem preseči sektorski vidik in izrecno upoštevati

regionalne učinke svojih ukrepov. V praksi je zelo težko razmejiti učinke regionalne politike

in regionalne učinke posameznih sektorskih politik, saj se učinki obeh močno prepletajo, kar

otežuje predvsem vrednotenje regionalne politike. Regionalno politiko zato natančneje

opredelimo kot zbir tistih instrumentov, ukrepov, ki eksplicitno in pretežno zasledujejo

regionalne cilje. Povezanost s sektorskimi politikami je razvidna iz naslednje slike.

Slika 2: Povezava sektorskih in regionalne politike

Vir: Prirejeno po A. Murn, Načrtovanje in izvajanje razvojnih politik vlade, 2009, str. 34.

Za regionalno politiko uspešnih držav je značilno spodbujanje na celotnem ozemlju države s

poudarkom na mednarodni konkurenčnosti regij (globalizacija), vendar z intenzivnejšo

podporo določenih območij (politika prilagojena značilnostim posameznega območja). Tako

govorimo o spodbujanju regionalnega razvoja. Gulič in Praperjeva (1998, str. 52-53)

opredeljujeta pojem regionalnega razvoja kot dejavnost usmerjanja takšnega gospodarskega,

DELO KAPITAL OKOLJE

Trg dela, izobraževanje, prebivalstvena,

znanstveno tehnološka

Politika konkurenčnosti

Okoljska politika, prometna politika,

energetska politika, IKT politika

REGIONALNA POLITIKA

12

socialnega, prostorskega, infrastrukturnega, kulturnega in drugega razvoja neke države, ki bo

imel pozitivne sinergijske učinke na učinkovitost in skladnost razvoja narodnega

gospodarstva države kot celote in njenih posameznih (regionalnih) delov. Usmerjanje

učinkovitega in skladnejšega regionalnega razvoja vključuje tudi izbor ustreznih razvojnih

strategij, politik in ukrepov, s katerimi se ustvarjajo ustrezni pogoji in okolje za čim manj

moteno delovanje tržnih zakonitosti, ki naj pospešujejo zaželene razvojne procese. Dejavnost

regionalnega razvoja vključuje tudi načine reševanja vprašanj o nosilcih razvojnih spodbud

(gospodarski, državni ali lokalni subjekti) in vprašanj upravno teritorialne ravni, na katerih naj

se oblikujejo razvojne spodbude (občina, okraj, regija, država, nadnacionalne skupnosti).

S prostorskega vidika gledamo na regionalno politiko kot na gospodarski vidik prostorske

politike ali kot na prostorski vidik ekonomske politike. Odnos med regionalno in prostorsko

politiko se v različnih državah razlikuje (Farič, 1999, str. 19). To je predvsem odvisno od

upravno-politične ureditve v posamezni državi. Tako imamo regionalno (razvojno) politiko in

prostorske vplive posameznih politik. Povezava razvojnih politik in posameznih ravni je

razvidna iz naslednje slike.

Slika 3: Povezava razvojnih politik in posameznih prostorskih ravni

Vir: J. Dunning v A. Murn, Načrtovanje in izvajanje razvojnih politik vlade, 2009, str. 4.

Države imajo različne pristope k spodbujanju regionalnega razvoja. Države želijo z

regionalno (ekonomsko) politiko vplivati na teritorialno porazdelitev gospodarske dejavnosti.

Pristop v posamezni državi je odvisen od dojemanja regionalnih problemov

(pomembni/nepomembni), od ustavno-pravne ureditve, od preteklih izkušenj in od javno-

finančnih zmožnosti, kjer ima odločilno vlogo regionalna politika EU, ki je opisana v

Poglavju 4. Regionalna politika posameznih članic je opisana v Poglavju 5.

Na regionalni ravni se horizontalno prepletajo različne politike in različni nivoji odločanja

(večnivojsko odločanje). To zahteva partnerski odnos med državno, regionalno in lokalno

13

ravnjo, kar zahteva ustrezen »socialni« kapital. Dejstvo je, da se razvoj posameznega območja

odvija v nekem družbenem, zgodovinskem, gospodarskem, političnem, okoljskem okviru, ki

pogosto predstavlja določene omejitve v razvoju.

Podobno kot vsaka politika, ima tudi regionalna politika svoj vzroke, ki so generalno

naslednji (Vanhove, 1999, str. 27-44):

1. ekonomski, ki po navadi prevladujejo,

2. družbenopolitični, kamor predvsem prištevamo:

- socialne (prerazdelitev dohodka, razporeditev delovnih mest),

- politične (regionalne razlike so v vseh državah pomembno politično vprašanje, še posebej

pred volitvami),

- okoljske (okoljski stroški zaradi prenaseljenosti).

Ekonomski motivi so večinoma prevladujoči in so medsebojno povezani. Pomembnost

posameznega ekonomskega motiva se med državami razlikuje, in so naslednji (Vanhove,

1999, str. 27-39):

1. Neoptimalno izkoriščanje produkcijskih faktorjev, predvsem dela, saj regionalne razlike

spodbujajo selitev prebivalstva iz bolj razvitih v manj razvite regije. Zato države želijo s

pomočjo regionalne politike vplivati na zaposlenost v manj razvitih regijah.

2. Gospodarska rast: Vse regije v državi prispevajo h gospodarski aktivnosti posamezne

države, zato je pomembno v kakšni gospodarski kondicije so regije. Manj razvite regije

tudi prispevajo h gospodarstvu bolj razvitih regij, saj nudijo trg za proizvode iz bolj

razvitih regij (regionalni multiplikator).

3. Vplivanje na optimalno lokacijo podjetij v državi, saj se podjetja locirajo predvsem v bolj

razvitih regijah, ki nudijo boljše pogoje poslovanja, kot manj razvite regije. Države zato

želijo vplivati na lokacijo podjetij v državi, saj imajo podjetja drugačne lokacijske kriterije

kot država.

4. Stroški pregoste poseljenosti (angl. »the cost of congestion«): Prevelika koncentracija

prebivalstva in gospodarske aktivnosti povzroča državi zelo visoke stroške, ki so povezani

z visokimi stroški izgradnje infrastrukture, z okoljskimi stroški, z oportunitetnimi stroški

dnevnih migrantov (čas izgubljen zaradi dnevnih migracij). Urbana območja imajo

tendenco stalne rasti, zato želi država vplivati na alokacijo prebivalstva in gospodarske

dejavnosti v državi.

5. Negativen vpliv regionalnih neravnotežij na stopnjo inflacije (Phillipsova krivulja):

Neravnotežja na regionalnih trgih preko višine plač povzročajo inflacijske pritiske, saj je

rast plače v razvitih regijah višja od gospodarske rasti.

Pečarjeva (1999, str. 22) meni, da glavni motiv za vodenje regionalne politike večine

sodobnih držav ni ekonomski, ampak socialni, saj tržni mehanizem povečuje regionalne

razlike. Ukrepi takšne, socialno usmerjene, regionalne politike so bolj intervencionistične

narave.

Medtem ko je bilo za regionalne politike večino držav članic Tako je v preteklosti regionalna

politika praviloma temeljila na določanju »problemskih« območij (enakost), ki so bila deležna

posebne obravnave (namenska finančna sredstva, javne investicije, davčne olajšave, finančna

izravnava …). Šele kasneje (v devetdesetih letih) smo bili priča celovitejšemu pristopu, zato

se v okviru sodobne regionalne razvojne politike združujeta regionalna politika in

spodbujanje regionalnega razvoja, ki je v principu širši pojem kot klasična regionalna politika.

To še posebej velja, kadar se regionalna razvojna politika izvaja na celotnem ozemlju države.

Kljub vsemu pa so določena območja še vedno deležna posebne obravnave.

14

Torej, regionalne politike poskušajo najti ravnotežje med ciljem enakosti (angl. »equity«) in

učinkovitosti (angl. »efficiency«), kar je razvidno iz Tabele 1.

Tabela 1: Značilnosti regionalnih politik v razvitih državah KRITERIJ KLASIČNA MODERNA

Teoretična osnova Lokacijska teorija: ključni faktorji

razvoja so proizvodni stroški in

razpoložljivost delovne sile.

Teorije učeče se regije: ključni

faktorji so inovacijsko okolje, mreže,

grozdi.

Značilnosti politike

Namen Enakost ali učinkovitost Enakost in učinkovitost

Cilj Nova delovna mesta, nove investicije Izboljšana konkurenčnost

(podjetništvo, inovacije, znanje)

Obseg aktivnosti Ozek Širok (večsektorski)

Način delovanja Reaktiven, projektno zasnovan Proaktiven, strateški

Struktura politike

Območje Problemska območja Vse regije

Analitična osnova Kazalniki SWOT analize regij

Ključni inštrument Spodbude Razvojni program

Ključna aktivnost Pomoč podjetjem, trda infrastruktura Poslovno okolje, razvojna

infrastruktura

Organizacija

Način določanja politike Centralizirano (top-down) Partnersko

Ključna inštitucija Centralna oblast Regijska oblast (se krepi)

Partnerji Ni Lokalne vlade, nevladne organizacije,

socialni partnerji

Administracija Enostavna/racionalna Kompleksna

Izbor projektov Notranji Participativen

Časovnica Ni Večletna perspektiva

Vrednotenje

Čas Končno (ex-post) Predhodno, vmesno, končno

Rezultati Merljivi Težje merljivi, a zato enostavni in

enotni kazalniki za merjenje

Vir: Prirejeno po J. Bachtler & D. Yuill, Policies and Strategies for Regional Development: A Shift in

Paradigm?, 2001. str. 12.

Po letu 2000 vse več regionalnih politik v državah EU zasleduje cilj učinkovitosti, kar je v

veliki meri tudi posledica vzpostavitve enotnega trga, širitve EU in globalizacije. Zelo

pomemben (odločilen) vpliv na regionalne politike večine držav članic imata kohezijska

politika in politika (regionalnih) državnih pomoči.

1.2 Analiza javne politike

1.2.1 Definicija javne politike

Pojem politika oz. »policy« izhaja iz grške besede »polis«, kar v stari grščini pomeni mesto -

državo, beseda »politia« v latinščini pomeni država (Fink Hafner 2007, str. 10).

Obstojijo številne definicije javne politike. Thomas R. Dye (1995, str. 2) definira javno

politiko (angl. »public policy«) kot kakršnokoli aktivnost ali neaktivnost države. Zelo celovito

definicijo javne politike podajajo Knoepfel et al. (2007, str. 31), ki pravijo, da je javna

politika serija koherentnih odločitev ali aktivnosti javnih in včasih zasebnih akterjev, ki imajo

15

različna sredstva, institucionalne povezave in interese ter želijo na ciljni način rešiti problem,

ki je na politični ravni določen kot javni (kolektivni). Z naborom formaliziranih aktivnosti

vplivajo na aktivnosti ciljne skupine s ciljem odpraviti/zmanjšati negativne vplive na socialno

skupino, ki trpi negativne učinke definiranega problema (končni koristniki).

Pri analiziranju javnih politik je potrebno upoštevati, da ciljne skupine (angl. »target group«)

neke politike

niso nujno tudi koristniki (angl. »beneficiaries«) posamezne javne politike.

Ciljne skupine in koristniki se s časom tudi spreminjajo (Širok, 2002, str. 11).

Javne politike se med seboj razlikujejo, kar je odvisno od področja javne politike, od ciljne

skupine in od institucionalnega okvirja. Javne politike so lahko urejevalne (regulativne),

distributivne ali redistributivne (Fink Hafner, 2007, str. 16-17). Po Daugbjergu (1998, str. 69-

70) sta osnovna sestavina koncepta javne politike javnopolitični cilj in javnopolitični

instrument, ki predstavlja mehanizem za doseganje javnopolitičnih ciljev.

Izbrani javnofinančni instrumenti morajo biti legalni (v skladu s pravnim sistemom) in

legitimni. Pri izbiri imajo pomembno vlogo tudi organizacija državne uprave (ministrstva,

agencije) in preference (Pal, 2010, str. 13-14).

1.2.2 Analiza javne politike

Analiza politik (angl. »policy analysis«) je uporabna družboslovna znanstvena disciplina, ki

uporablja mnogotere metode raziskovanja in argumentacije za ustvarjanje ustreznih

informacij, ki jih je mogoče uporabiti v političnih okoljih za reševanje identificiranih

problemov (Fink Hafner & Kustec Lipicer, 2005, str. 213). Omogoča ustrezno argumentacijo

v procesih političnega odločanja in je lahko opisna ali svetovalna (Fink Hafner, 2007, str. 11).

Analiza izvajanja javnega programa oziroma politike opravlja mnogotere funkcije - zlasti z

zornega kota države, in sicer (Fink Hafner & Kustec Lipicer, 2005, str. 214):

• pridobivanje informacij o primernosti in učinkovitosti dnevnega delovanja javnih politik

oziroma programa;

• omogoča nadzor nad izvedbo javnih politik (torej tudi delovanje zadolženih ustanov in

osebja);

• postavljanje novih zahtev ter podpiranje dela zaposlenih;

• nadaljnjo podporo oziroma legitimnost že uveljavljenim programom.

Proces oblikovanja politik oz. same javne politike Harold D. Lasswell (Lasswell v Grdešić,

1995, str. 2) enači s političnim procesom. Oblikovanje javne politika ima naslednje faze

(Knoepfel et al., 2007, str. 31):

1. nastanek problema,

2. iskanje rešitve,

3. priprava in sprejetje programa,

4. izvajanje politike,

5. vrednotenje politike.

16

Tabela 2: Faze javne politike FAZE 1. FAZA 2. FAZA 3. FAZA 4. FAZA 5. FAZA

Terminologija Nastanek

problema

Iskanje rešitve Priprava in

sprejetje

programa

Izvajanje

politike

Vrednotenje

politike

Vsebina Nastanek

problema

Selekcija

(filtriranje)

problemov

Določitev

vzročno-

posledičnega

modela

Izvajanje

sprejetih

instrumentov

Določitev

učinkov

Zaznavanje

problema

Definiranje

problema in

identifikacija

potencialni

vzrokov

Priprava

vzročno-

posledičnega

modela

Določitev

ustreznih rešitev

Aktivnosti

izvršilne oblasti

Vrednotenje

vplivov,

rezultatov,

uspešnosti,

učinkovitosti,

ustreznosti

Predstavitev

problema

Odločitev

javnih oblasti,

da problem

zahteva javno

ukrepanje

Iskanje

ravnovesja med

velikostjo

problema in

razpoložljivimi

sredstvi

Zahteve po

javnem

ukrepanju

Izbor

instrumentov

Glavna

vprašanja

analize

Kako je prišlo

do zaznave

problema?

Kateri

dejavniki so

vplivali na

odločitev

javnih oblasti,

da bodo

reševale

problem?

Katere rešitve so

predlagane in

sprejete s strani

javnih oblasti in

kako je prišlo do

te odločitve?

So bile

predvidene

rešitve tudi

izvedene?

Kakšni so

neposredni in

posredni učinki

in rezultati

politike?

Vir: P. Knoepfel et al., Public policy analysis, 2007, str. 31.

Iz Tabele 2 je razvidno, da je izredno pomembno zaznavanje problema, kateremu sledijo

zahteve po javnem ukrepanju (prva faza). V naslednjih fazah sledi iskanje rešitve, priprava in

sprejetje politike/programa, izvajanje in na koncu vrednotenje javne politike. Shematično je

cikel javne politike predstavljen na Sliki 5.

Zelo podobne faze oblikovanja in izvajanja javne politike opisuje tudi Fink Hafner (2007, str.

21), kar je prikazano na Sliki 4.

17

Slika 4: Proces in cikel oblikovanja in izvajanja javnih politik

Cikel oblikovanja in izvajanja politik

Proces oblikovanja in izvajanja politik

Vir: Povzeto po D. Fink Hafner, Znanost »o« javnih politikah in »za« javne politike, 2007, str. 21.

Znotraj posameznih faz smo priča filtriranju odločitev/informacij, kar je razvidno iz Slike 5.

Dejstvo je, da oblikovanje in izvajanje politik ni sestavljeno iz zaporednih, časovno in

vsebinsko ločenih faz, temveč se faze ne pojavljajo v zaporedju ena za drugo, niti med

posameznimi fazami ni jasne ločnice. Javnopolitični igralci se vključujejo v različnih fazah,

oziroma se pogosto različni javnopolitični igralci vključujejo v isti fazi. Isti javnopolitični

igralci se lahko pojavljajo tudi v različnih vlogah. Politike tako predstavljajo dolgo serijo bolj

ali manj povezanih odločitev.

Pomembno vlogo imajo deležniki. To so posamezniki in/ali skupine, ki imajo v razmerju do

posamezne javne politike nek interes (Dunn v Širok, 2002, str. 8-9). Zato je identifikacija in

analiza deležnikov izreden pomemben del oblikovanja in izvajanja javnih politik.

18

Slika 5: Postopek cikla javne politike in mehanizmi za filtriranje

Začetno filtriranje Prilagojeno filtriranje Izvedbeno filtriranje Končno filtriranje

Retroaktivna zanka

ZAKONODAJNO IZVRŠILNO

Problem prepoznan,

brez ukrepanja

Problem zavrnjen,

ker je predmet drugih politik

Problem posredovan v programiranje

Problem prepoznan

Problem reševan z

novo politiko

Problem ignoriran

zaradi pomanjkanja

ustreznih instrumentov

Izvedbeni cilj 1

Izvedbeni cilj 3

Izvedbeni cilj 2

Učinki

Problem rešen

Problem rešen,

potrditev vrednotenja

PROGRAMIRANJE IZVAJANJE VREDNOTENJE


19

Politike, deležniki in relevantna vprašanja oz. politični problemi se pojavljajo v specifičnih

kontekstih. Kontekst vpliva na deležnike in deležniki vplivajo nazaj na kontekst. Pri tem se

prepletajo objektivni in subjektivni vidiki. Na kontekst imajo velik vpliv dejavniki, kot so

gospodarski položaj, stopnja tehnološke razvitosti, politična klima, demografsko stanje,

kultura sodelovanja, globalizacijski trendi (Dunn v Širok, 2002, str. 8-9). Zato je nujno pri

analizi javnih politik upoštevati specifični kontekst in širši okvir, v katerem se javne politike

oblikujejo in izvajajo.

Javnopolitične igralce je mogoče povezati v skupine na podlagi njihovih značilnosti. Pal

(2010, str. 107-115) razločuje štiri tipe javnopolitičnih igralcev:

1. državni igralci, kamor prišteva izvršilno, zakonodajno in sodno oblast, birokracijo, javna

podjetja, svetovalne agencije;

2. interesne skupine, kot so politične stranke, združenja delodajalcev, delojemalcev in

kmetov, tematske skupine, podjetja, strokovna združenja, sindikati, cerkve;

3. informacijski sektor, sestavljen iz institutov, zasebnih svetovalcev, univerz ter medijev;

4. državljani (posamezniki).

Za države v tranziciji je značilno, da obstoji velik razkorak med formalno načrtovanim in med

tem, kar je kasneje izvedeno. To imenujemo implementacijski deficit (Strategija

gospodarskega razvoja Slovenije, 2001, str. 16).

Uresničevanje javnopolitičnih rešitev v prvi vrsti zahteva določen organizacijski okvir.

Država zato oblikuje ustrezne strukture javne uprave, kar je odvisno tudi od pristopa (npr.

ločevanje strateških in izvajalskih funkcij). Ko je javnopolitična rešitev sprejeta in

organizacijsko vprašanje rešeno, sledi interpretacija sprejetih odločitev s strani izvajalcev. Ti

morajo vedeti, kaj jim je storiti. Kadar so odločitve splošne, torej brez stvarne vsebine

(nejasna zakonodaja, splošni strateški dokumenti, nejasno razdeljene pristojnosti), izvajalci po

navadi naletijo na težave glede jasnosti in natančnosti izbranih prioritet (kaj?), podeljenih

pooblastil (kdo?) in predvidenih sredstev (kako?). Ob pomanjkanju jasnih odgovorov izvajalci

pogosto sprejete odločitve interpretirajo v skladu s svojimi interesi, z interesi ostalih

deležnikov ali pa ne odreagirajo (čakanje). Pri samem izvajanju prihaja do reinterpretacije

odločitev, kajti konkretne življenjske situacije so nepredvidljive, kar terja določeno

prilagajanje, dopolnjevanje ali spreminjanje sprejetih javnopolitičnih rešitev. Ob nejasni

vsebini je tudi veliko težje kontrolirati in vrednotiti izvajanje. Zelo pomembno sredstvo pri

izvajanju odločitev je ustrezna politična podpora in tudi možnost sankcij (Grdešić 1995, str.

105-106). Vrednotenje izvajanja Enotnega programskega dokumenta RS 2004-2006 je

pokazalo, da je bilo ravno pomanjkanje politične podpore in voditeljstva velika ovira

uspešnemu in učinkovitemu izvajanju Enotnega programskega dokumenta RS 2004- 2006

(Kavaš, 2009, str. 2).

1.3 Analiza regionalne politike

Podobno kot ostale javne politike je tudi regionalna politika predmet analiza strokovne,

politične in civilne javnosti. Ker je regionalna politika zelo kompleksna, so analize pogosto

zelo splošne, zato so tudi ugotovitve in priporočila zelo splošna. Zanimivo je, da je zelo malo

teoretičnih in praktičnih analiz regionalne politike, saj se pri regionalni politiki prekrivajo

različne ravni (lokalna, regionalna, državna, mednarodna), različne sektorske politike, različni

javnofinančni vidiki (decentralizacija javnih financ, razvojno načrtovanje, večletno

načrtovanje) in številni deležniki.

20

Vanhove (1999, str. 57) je oblikovanje in izvajanje regionalne politike razdelil na pet faz, ki

so prikazane v naslednjem diagramu.

Slika 6: Postopek oblikovanja regionalne politike

Vir: Prirejeno po N. Vanhove, Regional Policy: A European Approach, 1999, str. 57.

Tako je možno slovensko regionalno politiko analizirati v skladu z zgornjimi točkami:

1. Najprej je potrebno definirati regionalne razlike na različnih ravneh v skladu s Standardno

klasifikacijo teritorialnih enot (SKTE) klasifikacijo (analiza). Za večje geografske enote

(SKTE 2, SKTE 3) je smiselno uporabiti mednarodne primerjave.

2. Cilje je potrebno določiti v skladu z motivi regionalne politike, identificiranimi problemi,

razpoložljivi instrumenti in sredstvi.

3. Sledi priprava strategije. Strategija je dolgoročen načrt dejanj, potrebnih za reševanje

problemov pri doseganju določenega cilja (www.nickols.us/strategy definitions.pdf ).

4. Izvedba strategije je podprta z ustreznimi inštrumenti regionalne politike. Poleg različnih

ukrepov (infrastruktura, človeški viri, produktivno okolje) in oblik (povratne, nepovratne)

je potrebno določiti teritorialno osredotočenost, višino sredstev in časovnice.

5. Sledi vrednotenje regionalne politike. Možne so različne metode in različni pristopi.

Pomembno je, da brez ustreznega spremljanja ni ustreznega vrednotenja.

V Sloveniji smo reformo regionalne politike v letih 1998-1999 poskušali peljati v skladu z

navedenimi fazami, vendar smo pred pripravo Strategije regionalnega razvoja Slovenije

(sprejeta leta 2001) sprejeli Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (leta 1999).

V doktorski disertaciji sem uporabil kombinacijo pristopov analize javne politike in faz, ki jih

predlaga Vanhove. Razlogi so v značilnosti regionalne politike, saj je zanjo značilen

večsektorski značaj, vpliv različnih upravno-političnih struktur, udeležba množice deležnikov

in širok nabor motivov. Pristop k analizi regionalne politike v doktorski disertaciji je podan v

Sliki 7, ki predstavlja dopolnitev Slike 6.

1. Določitev regionalnih problemov in vzrokov za te probleme

2. Določitev ciljev

3. Določitev strategije

4. Opredelitev inštrumentov

5. Vrednotenje regionalne politike

21

Slika 7: Analiza regionalne politike

1. Identifikacija

problema: analiza,

intervencije deležnikov

3. Strateške usmeritve: cilji, načela, strategija, programi

Problem prepoznan,

brez ukrepanja

5. Ocena politike -

vrednotenje

Reševanje problema

Učinki/rezultati/vplivi

Operativni cilji

Izvedbeni cilji

Strateški cilji

Problem ignoriran

zaradi pomanjkanja

ustreznih instrumentov

Problem reševan z

novo/obstoječo politiko

oz. politikami

Problem zavrnjen,

ker je predmet

drugih politik

4. Določena izvedba: inštrumenti (nacionalno, regionalno), izvedbena struktura (nacionalno, regionalno), sistem spremljanja

(kazalniki, poročanje, nadzor)

Retroaktivna zanka

Končno filtriranje Izvedbeno filtriranje Prilagojeno filtriranje Začetno filtriranje

Problem posredovan v programiranje - zakonodaja

Problem prepoznan - regionalne

razlike

2. Analiza tujih izkušenj

22

2 TEORETIČNI OKVIR ZA REGIONALNO POLITIKO

Drugo poglavje vsebuje zgoščen pregled teoretičnega okvirja za oblikovanje in izvajanje

regionalne politike.

2.1 Klasifikacija teorij regionalne rasti

Problematika regionalne rasti in razvoja je postala predmet proučevanj ekonomskih teoretikov

šele po 2. svetovni vojni, kar je razmeroma pozno. Za začetnika regionalne ekonomike se

šteje Walter Isard, ki je bil najpomembnejši predstavnik lokacijske teorije in regionalne

analize. Tako je na področju obravnavanja regionalnih razlik stvarnost prehitevala znanost,

kar je presenetljivo, saj začetki teorije narodnogospodarske rasti segajo v 18. stoletje. Razlogi

za relativno pozno proučevanje regionalnih komponent razvoja v ekonomski teoriji so

naslednji (Stanić, 1984, str. 9):

1. V ekonomski teoriji je zaradi prevlade neoklasične ekonomske teorije dolgo prevladovalo

mišljenje, da prosto delovanje tržnih sil vodi k izenačevanju razlik v razvitosti posameznih

regij.

2. Ekonomisti so menili, da je regionalna komponenta gospodarskega razvoja neekonomska

kategorija in da je to problem politikov, sociologov, urbanistov in šele nato ekonomistov.

3. Ker je bilo proučevanje vzrokov in posledic cikličnih gibanj osnovna naloga ekonomistov,

ti niso proučevali regionalnega razvoja, ki ni cikličen.

4. Ekonomisti so na regionalni razvoj gledali enostransko in nekompleksno.

5. Obstajale so tendence, da se regionalni ekonomiki pripiše večji pomen v praksi kot v

znanosti. Zastopniki te tendence so menili, da je regionalni vidik razvoja rešen s

sprejemanjem prostorskih planov oziroma določanjem ekonomskih regij.

V desetletjih po drugi svetovni vojni so nastale različne teorije regionalne rasti, ki pa se med

seboj precej razlikujejo glede na to, kateri dejavnik pojmujejo kot primarni za regionalno rast

in kakšna je narava procesa regionalne rasti. Pri tem večina teorij izhaja iz teorij gospodarske

rasti, ki večinoma zgolj naknadno vnašajo v model prostor in razdaljo (Button & Pentecost,

1999, str. 46). Tako regionalna ekonomika ni samostojen del ekonomije in tudi nima dobro

razvitih teorij in analitičnih metod. Vzroki so tudi naslednji (Armstrong & Taylor, 1999, str.

xi):

1. Regionalna ekonomika je multidisciplinarna. Čeprav prevladuje ekonomski vidik, pa so

pomembne tudi ostale vede (sociologija, politologija, geografija, prostorsko planiranje,

…).

2. Regionalna ekonomika ima zelo široko področje raziskovanja. Regija je v bistvu majhno

odprto gospodarstvo, zato je veliko deležnikov in celoten nabor mikro- in

makroekonomskih teorij in tehnik analize.

Zaradi same širine tematike regionalna ekonomika nima dolge zgodovine teorije, niti veliko

pionirskih del. Je pa imela regionalna ekonomika zelo močan vpliv na regionalno analizo

(npr. članki Kaldorja (1970) ter Moora in Rhodesa (1973)), ki so spodbudili ostale avtorje, da

so preučevali vzroke regionalnih razlik in tudi razlik v uspešnosti gospodarstva. Zato velika

večina analize regionalne politike temelji na prilagoditvi prevladujočih ekonomskih teorij in

tehnik analizi na regionalne ravni (Armstrong & Taylor, 1999, str. xii). Tako so najprej

prevladovali ponudbeno zasnovani modeli regionalne rasti (neoklasični model), ki so mu

sledili modeli regionalne rasti, zasnovani na povpraševanju (teorija izvozne baze, teorija

kumulativne vzročnosti). V zadnjih desetletjih prevladujejo posodobljeni neoklasični modeli,

23

modeli, ki temeljijo na novi ekonomski geografiji ter modeli, ki slonijo na teoriji inovacijskih

sistemov (Harris, 2008, str. 1). Van Dijk, Folmer in Oosterhaven (2009, str. 462-464)

dodajajo še postfordistične teorije (industrijska območja), teorije socialnega kapitala in tudi

evolucijsko ekonomsko geografijo.

Različni avtorji uporabljajo zelo različne klasifikacije teorij. Pri klasifikaciji teorij sem

kombiniral klasifikacije, ki so jih predstavili Harris (2008, str. 1), Senjur (2002, str. 515-522),

Faričeva (1999, str. 3-18) ter Capelo in Nijkamp (2009, str. 4). Obstoječe ekonomske teorije,

ki predstavljajo teoretično osnovo regionalne politike, lahko razdelimo na:

1. narodnogospodarske teorije regionalne rasti:

i. neoklasična teorija, ii. teorija izvozne baze;

2. regionalne teorije rasti:

i. teorije polarizacije,

ii. endogene teorije rasti,

iii. nova ekonomska geografija;

3. teorije regionalnega razvoja.

Teorije regionalne rasti odgovarjajo predvsem na vprašanje, ali trg zmanjšuje (konvergenca)

ali povečuje (divergenca) regionalne razlike. Kot je izrazil že Richardson (1978, str. 146), je

pomemben tudi odgovor na vprašanje, ali regije v narodnem gospodarstvu med seboj

tekmujejo za končni bruto družbeni proizvod (angl. »competitive«) ali pa skupaj ustvarjajo

višji bruto družbeni proizvod (angl. »generative«). Teorije regionalnega razvoja pa predvsem

analizirajo vire regionalne konkurenčnosti. Razlika med teorijami regionalne rasti in teorijami

regionalnega razvoja je v samem izhodišču, saj so prve predvsem makroekonomske teorije in

ponujajo zelo splošne rešitve (Cambridge Econometrics, 2009, str. 10), medtem ko so teorije

regionalnega razvoja veliko bolj podrobne, saj so v ospredju predvsem podjetja in njihovo

poslovno okolje.

V zadnjih letih regionalna ekonomika pridobiva na pomenu, saj imajo regionalne razlike

negativen vpliv na razvoj držav in skupnosti (EU) zaradi visokih socialnih transferjev,

neučinkovitih proizvodnih sistemov in neugodnih socialnih razmer (Capello & Nijkamp,

2009, str. 1).

Težave uporabe različnih teorij in modelov pri preučevanje regionalne rasti/razlik je zelo

dobro izrazil Krugman (1998, str. 16), ki je dejal, da je regionalna (prostorska) ekonomika

verjetno najbolj nelinearen del ekonomije (angl. »geography turns out to be perhaps the most

naturally ‘nonlinear’ area of economics«).

2.2 Narodnogospodarske teorije regionalne rasti

Regija je malo odprto gospodarstvo in je del svetovnega gospodarstva. Zato je velika večina

regionalnih teorij zasnovanih na makroekonomskih teorijah (analizi narodnih gospodarstev)

in na teorijah mednarodne menjave (Armstrong & Taylor, 1999, str. xii). Tako so prve teorije

regionalnega razvoja poskušale teorije narodnogospodarskega razvoja po analogiji prenesti na

raven regij. V okviru te skupine teorij bi lahko ločili med povpraševalno zasnovanimi

teorijami oz. modeli po analogiji s keynesianskim modelom narodnogospodarske rasti in

ponudbeno zasnovanimi teorijami oz. modeli po analogiji z neoklasičnim modelom rasti

(Senjur, 2002, str. 515). Te teorije niso ustrezne za analizo procesa regionalne rasti in razvoja,

24

saj tega ne razlagajo. Predvsem je neustrezna predpostavka analogije med narodnim

gospodarstvom in regijo (More, 1985, str. 9-10). Dejstvo je, da je med državami velika razlika

v upravnopolitični ureditvi, saj ima regionalna raven v centraliziranih državah zelo omejene

pristojnosti in vire (npr. v Sloveniji pokrajin nimamo).

2.2.1 Neoklasična teorija regionalne rasti

Na začetku je večina ekonomistov prisegala na neoklasično teorijo, ki predpostavlja

konvergenco regionalnih razlik. Do nje ne pride, če pride do motenj v procesu konvergence in

zato regionalna politika le blaži posledice teh motenj. Neoklasični model temelji na ponudbi

dela, kapitala in tehnološkega napredka in je izpeljan iz Cobb-Douglasove funkcije.

Velik začetnik neoklasične teorije gospodarske rasti je bil A. Marshal, ki je na gospodarski

razvoj gledal kot na organski proces, kjer so vse spremembe postopne, organske in majhne.

Zato neoklasiki uporabljajo marginalistične ekonomske tehnike, ki merijo in obravnavajo

spremembe na robu, na meji. Neoklasiki uporabljajo faktorski način analize gospodarske rasti

(Senjur, 2002, str. 142).

Proces naj bi bil konvergenten, še posebej, če vključimo mednarodno menjavo. Torej naj bi

tržni mehanizem v pogojih popolne konkurence zagotavljal optimalno porazdelitev

produkcijskih faktorjev. Razlog so padajoči donosi, in sicer (Armstrong & Taylor, 1999, str.

xvi-xvii):

kapital: kapital se seli iz razvitejših območij na manj razvita,

migracije: delovna sila se seli iz manj razvitih območij na bolj razvita,

prenos tehnologije: območja, ki so tehnološko zaostala, svoj zaostanek nadoknadijo s

prenosom tehnologije.

Predpostavke neoklasičnega modela regionalne rasti izhajajo iz agregatnega neoklasičnega

modela in so naslednje: popolna konkurenca, prosto vstopanje in izstopanje podjetij na trg,

popolne (brezplačne) informacije, veliko število udeležencev na trgu, neodvisne odločitve

posameznikov in popolna mobilnost produkcijskih faktorjev, ki zasledujejo maksimalen

donos (Harris, 2008, str. 3).

Temeljni neoklasični model je predstavljen v skladu z opisi v knjigi Barra in Sala-i-Martina

(2004, str. 23-44), dopolnjen v delu Andreje Jenko (2005, str. 13-20), ki je povzela model iz

omenjene knjige (predvsem zaradi prevodov), in v Senjurjevem učbeniku Razvojna

ekonomika (2002, str. 130-160).

Skupne izhodiščne predpostavke modela so:

v model so vključene tri spremenljivke: kapital (K), delo (L) in znanje (T);

Y(t) predstavlja proizvod proizveden v času t;

produkcijska funkcija ima obliko:

( ) [ ( ) ( ) ( )]; (1)

predpostavlja se proizvodna tehnologija enega sektorja, proizvedeni proizvod je

homogenega značaja in je namenjen potrošnji;

gospodarstvo je zaprto, tako da ni zunanjetrgovinske menjave, prav tako tudi ni potrošnje

države. Ker ni javne porabe in ker imamo zaprto gospodarstvo, se ustvarjeni proizvod

25

nameni potrošnji ali investiranju: ( ) ( ) ( ). Če od obeh strani odštejemo

potrošnjo C(t) in upoštevamo, da je proizvod enak dohodku, dobimo, da je varčevanje

( ) ( ) ( ) enako investiranju ( );

je delež proizvoda, ki se privarčuje oziroma stopnja varčevanja in je dana eksogeno. V

okviru Solow-Swanovega modela je stopnja varčevanja konstantna: .

Glede na to, da mora biti varčevanje enako investiranju, ( ) ( ), je stopnja

varčevanja enaka stopnji investiranja;

predpostavlja se, da je kapital homogena dobrina, ki depreciira po konstantni stopnji

;

neto povečanje v obsegu fizičnega kapitala v določenem času je enako bruto investicijam,

zmanjšanim za depreciacijo:

( ) ( ) ( ) ( [ ( ) ( ) ( )] ( ) (2)

kjer pika nad spremenljivko pomeni odvod po času, ( ) ( ) ( ) in .

Enačba (2) določa dinamiko K za dano tehnologijo in delo;

stopnja rasti prebivalstva je eksogena in konstantna: ⁄ . Delo oziroma

prebivalstvo raste po eksponentni stopnji in v času t znaša:

( ) ; (3)

v začetni fazi predpostavljamo, da je nivo tehnologije ( ) konstanten;

če je funkcija rasti dela dana z enačbo (3) in ob odsotnosti tehnološkega napredka, potem

enačba (2) določa časovno pot (»time path«) kapitala ( ) in proizvoda ( ).

Sam proces gospodarske rasti je odvisen od oblike proizvodne funkcije. Izhodišče neoklasične

teorije je neoklasična produkcijska funkcija ( ), ki mora biti skladna z naslednjimi

predpostavkami:

konstantni donosi obsega: produkcijska funkcija ( ) ima konstantne donose obsega, kar

pomeni, da če pomnožimo kapital in delo z neko pozitivno konstanto , dobimo

vrednost proizvoda:

( ) ( ) ; (4)

potrebno je poudariti, da konstantni donosi obsega veljajo le za delo in za kapital, ki sta

rivalska produkcijska faktorja, medtem ko tehnologija ni rivalski produkcijski faktor, saj je

možno isto tehnologijo uporabiti v različnih produkcijskih procesih (tovarnah);

realizira pozitivne in padajoče donose za produkcijske faktorje: za vse in ,

produkcijska funkcija ( ) realizira pozitivni, padajoči mejni proizvod za vsakega od

produkcijskih faktorjev (kapital in delo):

;

; (5)

zadovoljuje Inadove pogoje: ko gre kapital (delo) proti 0, gre mejni proizvod kapitala

(dela) proti neskončnosti, in ko gre kapital (delo) proti neskončnosti, gre mejni proizvod

kapitala (dela) proti 0:

26

(

) (

) ; (

) (

) (6)

bistvenost: produkcijski faktor je bistven, če je potreben njegov striktno pozitivni obseg,

da se proizvede pozitivni obseg proizvoda ali ( ) ( ) .

Vse vrednosti spremenljivk v modelu so »per capita«, kar pomeni »na prebivalca«, »na

delavca«, »na osebo«. Zanima nas dinamika »per capita« spremenljivk, kot so BDP,

potrošnja, kapital.

Glede na to, da model predvideva konstantne donose obsega za vse vrednosti konstante ,

potem enako velja tudi za ⁄ in zato se proizvod lahko zapiše:

( ) ( ⁄ ) ( ) (7)

kjer je ⁄ kapital na delavca in ⁄ proizvod na delavca. Funkcija ( ) je tako

enaka ( ), kar pomeni, da se rezultat lahko zapiše v intenzivni obliki, torej v »per

capita« obliki (na delavca) kot:

( ). (8)

Pogoj ( ) lahko odvajamo po K ob fiksnem L in po L ob fiksnem K, pri čemer

dobimo, da je mejni proizvod produkcijskega faktorja:

⁄ ( ), (9)

⁄ ( ) ( ). (10)

Ena od temeljnih (enostavnejših) produkcijskih funkcij je Cobb-Douglasova produkcijska

funkcija. Ta funkcija izkazuje konstantne donose obsega ( ) in je linearno

homogena. Če vključuje tehnološki napredek, zanjo velja:

, (11)

kjer je nivo (indeks) tehnologije in konstanta z lastnostmi . Cobb-

Douglasovo produkcijsko funkcijo lahko zapišemo v intenzivni obliki kot:

(12)

Analiza Solow-Swanovega modela omogoča analizo dinamičnega obnašanja gospodarstva v

neoklasičnem modelu rasti.

Povečanje v obsegu fizičnega kapitala v določenem času kaže enačba (2). Če delimo obe

strani enačbe z L dobimo:

⁄ ( ) .

Na desni strani enačbe imamo vse spremenljivke v obliki »per capita«, medtem ko moramo

transformirati še levo stran enačbe ob upoštevanju, da je ⁄ . Tako dobimo:

27

( ⁄ )

⁄ , kjer je ⁄ in če ta izraz vstavimo v izraz za

⁄ dobimo temeljno diferencialno enačbo Solow-Swanovega modela, ki je:

( ) . (13)

Ta enačba je odvisna samo od k. Izraz na desni strani enačbe ( ) pomeni efektivno

stopnjo depreciacije za razmerje kapital-delo, ⁄ . Če bi bila stopnja varčevanja s=0,

potem bi se razmerje kapital na enoto dela zmanjševalo delno na račun depreciacije kapitala

po stopnji in deloma na račun povečanja števila ljudi po stopnji n.

Slika 8: Solow-Swanov model

Vir: J.R. Barro & X. Sala-i-Martin, Economic Growth. 2nd Edition, 2004, str. 29.

Zgornja slika prikazuje enačbo (13): zgornja krivulja je produkcijska funkcija ( ), izraz

( ) je na sliki predstavljen kot premica iz izhodišča s pozitivnim naklonom ( ).

Izraz ( ) je enak kot produkcijska funkcija, ki pa se razlikuje za multiplikator, ki ga

predstavlja pozitivni delež s. Če vzamemo za primer gospodarstvo z začetnim obsegom

kapitala na osebo ( ) , potem zgornja slika kaže, da so bruto investicije na osebo enake

višini krivulje ( ) v tej točki. Potrošnja na osebo je enaka vertikalni razdalji v tej točki

med krivuljama ( ) in ( ).

Model je v ravnotežju, ko sta v ravnotežju trg kapitala ter trg delovne sile in ko je v

gospodarstvu ravnotežna kapitalna opremljenost dela. Model je zaprt in ravnotežen.

Govorimo o ustaljenem stanju (položaju).

Barro in Sala-i-Martin razlikujeta med pojmoma dolgoročno obdobje oziroma ustaljeno stanje

(»steady state«) in kratkoročno obdobje oziroma tranzicijska dinamika (»transitional

dynamics«). Ustaljeno stanje je definirano kot stanje, kjer različne spremenljivke rastejo po

konstantnih stopnjah. V Solow-Swanovem modelu ustaljeno stanje ustreza presečišču med

krivuljama ( ) in ( ) . Vrednost, ki ustreza k v tej točki, je označena s k*, ki

algebraično zadovoljuje naslednji pogoj:

( ) ( ) (14)

k

s*f(k)

(n + δ)* k

k*

k (0)

Bruto

investicije

c f(k)

28

Ker je v ustaljenem stanju konstanten, sta tudi in konstantna, in sicer pri vrednostih

( ) in ( ) ( ). V neoklasičnem modelu so spremenljivke izražene v

»per capita«, zato se in ne povečujejo v ustaljenem stanju. To pa pomeni, da

spremenljivke in rastejo v ustaljenem stanju po stopnji rasti prebivalstva . Enkratne

spremembe v nivoju tehnologije se odražajo v spremembi produkcijske funkcije ( ).

Spremembe v produkcijski funkciji, stopnji varčevanja , v stopnji rasti prebivalstva in v

stopnji depreciacije se bodo odrazile v vrednosti spremenljivk »per capita« v ustaljenem

stanju.

Pomembno je, da enkratne spremembe v nivoju tehnologije, stopnji varčevanja, stopnji rasti

prebivalstva in stopnji depreciacije ne spremenijo »per capita« stopnje rasti proizvoda,

kapitala in potrošnje v ustaljenem stanju, ki ostanejo enake 0. Dolgoročne stopnje rasti v

Solow-Swanovem modelu so v celoti določene eksogeno. V ustaljenem stanju spremenljivke

»per capita« in ne rastejo, medtem ko agregatne spremenljivke in rastejo glede

na eksogeno stopnjo rasti prebivalstva . V tem modelu je poglavitna ugotovitev glede

dolgoročne rasti, da so stopnje rasti v ustaljenem stanju neodvisne od stopnje varčevanja ali

nivoja tehnologije.

Delovanje modela je zgrajeno na načelu dinamike komparativne statike. Model lahko iz

ravnotežja potisne samo šok ali udarec od zunaj.

Tranzicijska dinamika kaže, kako dohodek »per capita« v gospodarstvu konvergira k svoji

vrednosti v ustaljenemu stanju in k dohodku »per capita« ostalih gospodarstev. To je razvidno

iz naslednje enačbe, ko obe strani enačbe (13) delimo s , kar pomeni, da je stopnja rasti

dana z:

⁄ ( ) ⁄ ( ) (15)

Enačba (15) pove, da je razmerje ⁄ enako razliki dveh izrazov: prvi izraz, ( ) ⁄ ,

predstavlja krivuljo varčevanja, medtem ko drugi izraz ( ) predstavlja krivuljo

depreciacije. Krivulja varčevanja je padajoča in se približuje neskončnosti pri in se

približuje 0, ko se približuje neskončnosti. Krivulja depreciacije je vodoravna premica

( ). Vertikalna razdalja med krivuljo varčevanja in premico depreciacije je enaka stopnji

rasti kapitala na osebo in presečišče obeh krivulj ustreza ustaljenemu stanju. Krivulji

varčevanja in depreciacije se sekata samo enkrat in je zato razmerje med kapitalom in delom v

ustaljenem stanju le eno samo in gospodarstvo vedno konvergira k svojemu edinemu

ustaljenemu stanju. Če je , je stopnja rasti pozitivna in narašča proti . Če je

, je stopnja rasti negativna in pada proti . V ustaljenem stanju je kapital na osebo

stabilen. Obe krivulji sta razvidni iz Slike 9.

29

Slika 9: Dinamični Solow-Swanov model

Vir: J.R. Barro & X. Sala-i-Martin, Economic Growth. 2nd Edition, 2004, str. 38.

Neoklasični model gospodarske rasti ima tako zelo jasno napovedno moč. Gospodarska rast

in konvergenca vodita k enakomerni porazdelitvi dohodka na prebivalca. Ne glede na začetni

obseg kapitala gospodarska rast vedno vodi k istemu ustaljenemu stanju. Zato ni potrebna

intervencija javne politike, saj je rezultat na dolgi rok vedno optimalen in avtomatičen (Maier

& Trippl, 2009, str. 55).

V klasični neoklasični model lahko vključimo dodatno spremenljivko tehnološki napredek,

saj le tako lahko razložimo stalno rast dohodka na prebivalca v razvitih državah. Tehnološki

napredek je eksogen (dan od zunaj) in predstavlja razvoj znanosti (Aghion & Howitt, 2009,

str. 27). Vključitev tehnološkega napredka pomeni odmik od izhodiščnega modela, predvsem

z vidika padajočih donosov, saj tehnološki napredek omogoči gospodarstvu, da raste na dolgi

rok v spremenljivkah »per capita«, vendar neoklasiki izvora tehnološkega napredka ne

poskušajo razložiti.

Vključitev tehnološkega napredka v produkcijsko funkcijo je pomembna predvsem z vidika

dela, saj mora tehnološki napredek povečati učinkovitost dela (angl. »labour-augmenting

technological progress«). Tako imamo naslednjo produkcijsko funkcijo z:

( ) [ ( )], (16)

( ) predstavlja indeks tehnologije in ( ) .

n + δ

Stopnja rasti > 0

Stopnja rasti < 0

k (0)revna

k (0)bogata

k*

s * f(k)/k

30

Edina razlika med neoklasičnim modelom brez tehnološkega napredka in neoklasičnim

modelom z vključenim tehnološkim napredkom je, da je proizvod na osebo odvisen sedaj še

od tehnologije ( ). Tako imamo naslednjo enačbo stopnje rasti:

⁄ [ ( )] ⁄ ( ) (17)

Prvi izraz v enačbi (17) predstavlja zmnožek in povprečnega proizvoda kapitala. Edina

razlika med enačbama (13) in (17) je ta, da se za dani povprečni proizvod kapitala

[ ( )] ⁄ povečuje v času zaradi rasti T(t) po stopnji x.

Neoklasični model z vključenim tehnološkim napredkom bolje razlaga dejansko stanje,

vendar pa je glavna težava še vedno eksogenost tehnološkega napredka. Gospodarstvo v

celoti raste zaradi rasti ( ) po stopnji (( )⁄ )), vendar model ne razloži, zakaj in po

kakšni stopnji raste gospodarstvo (Acemoglu, 2008, str. 91).

Trije avtorji N. G. Mankiew, N. Romer in D. N. Weil so leta 1992 ocenili konsistentnost

Solowega modela rasti z mednarodnimi razlikami v življenjskem standardu. Proučujoč

razpoložljive podatke za 98 nenaftnih držav so ugotovili, da je možno več kot polovico

meddržavnih razlik v dohodku pojasniti z rastjo prebivalstva in prihranki. Avtorji so za

analizo uporabili Cobb-Douglasovo produkcijsko funkcijo (Mankiew, Romer & Weil, 1992,

str. 410):

[ ( )

( )] ( )

( )

( )

(18)

Še pomembnejši je bil prispevek avtorjev zaradi vključitve človeškega kapitala v osnovni

neoklasični model. Tako ima osnovna produkcijska funkcija naslednjo obliko:

( ) ( ) ( ) (19)

Če spremenimo osnovno produkcijsko funkcijo v proizvod na osebo, dobimo:

( ) ( ) ( ) ( ) (20)

Pri izračunu so upoštevali upadajoče donose na kapital in da se človeški kapital amortizira po

enaki stopnji kot fizični kapital. Pri tem so ⁄ , ⁄ in ⁄ . Evolucija

gospodarstva je določena na osnovi naslednjih diferencialnih enačb:

( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) (21)

Tako gospodarstvo konvergira proti ustaljenemu položaju in . V sistemu dveh enačb

(21) izenačimo in in namesto y(t) vstavimo enačbo (20). Tako dobimo:

[

] ( )⁄

[

] ( )⁄

. (22)

Ravnovesne in vstavimo v enačbo (20) in logaratmiramo izraz. Tako dobimo naslednjo

obliko enačbe:

31

[ ( )

( )] ( )

( )

( )

( )

(23)

Zgornja enačba kaže, da je dohodek na osebo odvisen od rasti prebivalstva ter akumulacije

fizičnega in človeškega kapitala. Z omenjenimi spremenljivkami so avtorji obrazložili 78 %

vseh meddržavnih razlik v dohodku na prebivalca v nenaftnih državah (Mankiew et al., 1992,

str. 420).

Vendar to v resnici ne velja in praksa ni potrdila neoklasične teorije. Myrdal in predvsem

Kaldor sta dokazovala, da so regionalne razlike divergenten proces. Razlog je v ekonomiji

obsega, ki razvitejšim regijam omogoča povečano produktivnost in s tem tudi konkurenčno

prednost. Trg favorizira razvitejše regije. Posledica je tudi beg možganov, kar ima dolgoročno

negativne posledice v manj razvitih regijah. Zato je potrebna aktivna vloga države

(Armstrong & Taylor, 1999, str. xvii). Ena od težav neoklasične teorije je tudi obravnavanje

držav in regij kot podjetij, kjer velja popolna konkurenca in je dobiček edini cilj delovanja

(Button & Pentecost, 1999, str. 53).

Zaključki neoklasične teorije rasti veljajo v kontekstu zaprtega gospodarstva. V primeru

mednarodne menjave pa neoklasična teorija mednarodne menjave predpostavlja

neenakomerno porazdelitev proizvodnih dejavnikov, kar je posledica specializacije na podlagi

primerjalnih prednosti (Heckscher-Ohlinov teorem). Kljub temu ta teorija ne pojasni

aglomeracije ekonomske aktivnosti, temveč podaja le enega od vzrokov (vzorcev)

specializacije (Wostner, 2009, str. 29).

Številni avtorji so poskušali dopolniti neoklasični model z ugotovitvami novih teorij rasti

(endogeni tehnološki napredek), vendar imajo tudi modificirani modeli še vedno veliko

pomanjkljivosti (Armstrong & Taylor, 2000, str. 89). Dejstvo je, da so šoki, neravnotežja in

divergentna gospodarska rast značilnost sodobnih gospodarstev, kar je v neskladju z

neoklasično teorijo (Harris, 2008, str. 5).

2.2.2 Teorija izvozne baze

Teorija izvozne baze temelji na povpraševanju, in sicer na izvoznem povpraševanju.

Dolgoročna rast regije je odvisna od rasti izvoznih dejavnosti oziroma od rasti izvoza. V

svojem izvoru je teorija izvozne baze makroekonomska teorija. Temelji na keynesianski

teoriji določanja dohodka, kjer je rast določena s faktorji na strani zunanjega povpraševanja.

Teorija je imela velik vpliv na regionalno ekonomiko in temelji predvsem na delih Douglassa

Northa in Charlesa Tiebouta. Regionalna rast je odvisna od odziva na zunanje povpraševanje.

Le-to povzroči rast tako v izvoznem kot v neizvoznem (domačem) sektorju (Dawkins, 2003,

str. 138). Regije, ki imajo ustrezne vire (npr. surovine), se v skladu s teorijo primerjalnih

prednosti (Heckscher-Ohlin) specializirajo v izvoz dobrin (Armstrong & Taylor, 2000, str.

92). Rast domačega sektorja je določena z domačim povpraševanjem, ki je odvisno od

dohodka regije. Do rasti domačega sektorja torej pride le, če se poveča regionalni dohodek.

Regionalni dohodek se bo povečal, če se bo povečal izvoz regije kot posledica večjega

zunanjega povpraševanja. Večje povpraševanje po izvozu bo povečalo najprej dohodek

32

izvoznih dejavnosti, nato pa preko povezanosti domačih in izvoznih dejavnosti tudi dohodek

domačih dejavnosti, zaradi česar pride do novih investicij tako v izvoznih kot domačih

dejavnostih in nastanka novih dejavnosti (multiplikacijski proces). Izvozni sektor tako

predstavljaja ekonomsko bazo regije in od njegove uspešnosti je odvisen razvoj domačih

dejavnosti in regije v celoti (More, 1985, str. 46-52).

Konkurenčnost regije je odvisna od razmerja med povpraševanjem po proizvodih regije in

proizvodnimi stroški. Tako na izvozno povpraševanje (angl. »external demand«) vplivajo

dosežene izvozne cene, dohodek ostalih regij in cene substitutov, medtem ko na stroške

proizvodnje, ki določajo izvozno konkurenčnost regije, vplivajo stroški dela, stroški kapitala,

stroški materiala, stroški vmesne proizvodnje in stanje tehnologije. Če je razmerje pozitivno,

potem se regija razvija in tako privablja tudi resurse od drugod, kar vpliva na večanje

regionalnih razlik (Armstrong & Taylor, 2000, str. 92-93). V tem delu je teorija izvozne baze

podobna teorijam polarizacije.

Teorija izvozne baze je imela kot ena od keynesianskih teorij pomemben vpliv na regionalno

politiko, saj poudarja pomen investicij in regionalne politike, ki so v preteklosti predvsem

temeljile na javnih investicijah, podpori podjetjem in socialnih transferjih (Cambridge

Econometrics, 2009, str. 6). Teorija ima v primerjavi z neoklasično teorijo dodatne elemente,

saj analizira tako ponudbeno kot povpraševalno stran. Ima pa, tako kot ostale teorije, nekatere

slabosti. Teorija predvsem ne obrazloži, kaj vpliva na povpraševanje, kar pomeni, da je

najpomembnejši dejavnik rasti nepojasnjen. Teorija tudi ne analizira vplivov na ravni

ponudbe, kot sta podjetništvo in vladni razvojni programi (Armstrong & Taylor, 2000, str.

94).

2.3 REGIONALNE TEORIJE RASTI

Regionalne teorije rasti vnašajo v analizo novi komponenti prostor in razdaljo (Senjur, 2002,

str. 515).

2.3.1 Teorije polarizacije

»Teorije polarizacije izhajajo iz načela krožne in kumulativne vzročnosti, po katerem vzroki

pogosto delujejo v isto smer, se medsebojno pogojujejo in kumulirajo« (More, 1985, str. 56).

Uporaba tega načela pri proučevanju regionalne rasti vodi do zaključka, da proces rasti ne

deluje v smeri zmanjševanja razlik, ampak se skozi proces rasti razlike med regijami še

povečujejo, torej je proces regionalne rasti divergenten (Senjur, 2002, str. 517). K teorijam

polarizacije prištevamo teorijo kumulativne vzročnosti, teorijo polov rasti in teorijo središča

in okolice.

2.3.1.1 Teorija kumulativne vzročnosti

Teorija predvideva, da se po pojavu začetnih razlik v razvoju med regijami sproži kumulativni

proces verižnega sprožanja še drugih vzrokov, ki začetne razlike v razvoju še povečujejo.

Idejo pripisujejo Myrdalu, kasneje so teorijo dodelali Kaldor, Richardson, Dixon in Thirwall

(Senjur, 2002, str. 518). Kaldor (1970, str. 337) omenja razliko med državami in regijami,

vendar pa teorijo aplicira na obe ravni, čeprav se zaveda, da je obravnava subnacionalne ravni

(regije) veliko zahtevnejša.

33

V nasprotju z dotedanjimi teorijami, ki so izhajale iz predpostavke, da ena sprememba v

sistemu povzroči nadaljnje spremembe, ki v manjši ali večji meri delujejo v nasprotni smeri,

je bil Myrdal mnenja, da sprememba ene spremenljivke v odvisnem, povezanem sistemu,

deluje na drugo spremenljivko v isti smeri. To pomeni, da se kumulativni proces povečuje

(Meardon, 2001, str. 44-45). Začetni vzrok za koncentracijo (dejavnosti) vidi Myrdall v

klasičnih lokacijskih prednostih (Kukar, 1994, str. 81).

Myrdall meni, da rast razvitih regij vpliva na rast manj razvitih praviloma negativno (angl.

»backwash effect«). Mehanizem regionalne polarizacije deluje preko medregionalnih tokov

proizvodnih faktorjev ter blaga in storitev. Mobilnost kapitala, delovne sile in medregionalna

menjava blaga, v nasprotju z neoklasično teorijo, namreč ne potekajo v smeri zmanjševanja

medregionalnih razlik, ampak se preko tokov produkcijskih faktorjev razlike povečujejo

(More, 1985, str. 57):

selektivne migracije delovne sile: iz manj razvitih regij se seli v razvitejše predvsem

mlajša in bolj kvalificirana delovna sila; v manj razvitih regijah ostaja relativno stara in

slabo izobražena delovna sila;

kapital teče v smeri večanja razlik: prednosti aglomeracij (prednosti, ki izhajajo iz

koncentracije aktivnosti na določenem mestu) in rast povpraševanja v razvitih regijah

obljubljajo visoke dobičke in privabljajo že tako skromno akumulacijo iz manj razvitih

regij v razvitejše;

zaviralno na razvoj manj razvitih regij deluje tudi prosta trgovina med regijami; manj

konkurenčna proizvodnja slabše razvitih regij izgublja v tekmi z bolj konkurenčno

proizvodnjo iz industrijskih centrov razvitih regij (ekonomija obsega, naraščajoči donosi);

v smeri večanja razlik v razvitosti med regijami delujejo tudi številni neekonomski

dejavniki (npr. razpoložljivost in dostopnost družbene infrastrukture).

Poleg že omenjenega učinka izpiranja oz. polarizacije (angl. »backwash effects«) Myrdall

opisuje tudi učinke širjenja (angl. »spread effects«), ki so posledica delovanja centrifugalnih

sil in vplivajo na širitev ekonomskih impulzov iz bolj v manj razvite regije. Npr. potrebe po

kmetijskih surovinah, hrani in mineralnih surovinah v razvitih regijah ugodno vplivajo na

razvoj bližnjih manj razvitih regij. Če je ta proces močnejši od polarizacijskih učinkov, potem

se sproži kumulativni verižni proces, ki povzroči nastanek novih središč s samostojnim

ekonomskim jedrom. Torej se prepletajo centrifugalne in centripetalne sile (Meardon, 2001,

str. 44-45).

Po mnenju Kaldorja je osnovni razlog začetne rasti proizvodnje v regiji založenost z resursi in

regionalna rast je funkcija povpraševanja po regionalnem izvozu. Tako je možno začetne

razlike med regijami razložiti z izkoriščanjem in uporabo naravnih dobrin (Armstrong &

Taylor, 2000, str. 92). Tako se bodo pod vplivom tržnih sil gospodarske in tudi negospodarske

družbene dejavnosti koncentrirale v razvitejših regijah.

Pomemben prispevek sta imela Dixon in Thirlwall. Na Kaldorjevih izhodiščih

in z uporabo

Verdornovega zakona (angl. »Verdoorn’s Law«) sta utemeljila, da so ključni proizvodni

stroški, ki so denarno ovrednotena poraba produkcijskih faktorjev. Ti so funkcija

proizvedenih količin in tako izražajo ekonomske zakonitosti procesa produkcije. Višja ko je

raven skupne faktorske produktivnosti, nižji so povprečni stroški in s tem nižji pritisk na rast

prodajnih (izvoznih) cen.

Skupna faktorska produktivnost je torej tisti mehanizem, ki ga ima

narodno (regionalno) gospodarstvo na voljo, da z njim duši pritiske prevaljevanja rasti

domačih cen na izvozne cene. Z vidika izvozno usmerjenega narodnega gospodarstva je torej

34

ugodno, če so za produkcijo na agregatni ravni značilni naraščajoči donosi obsega ter visoka

raven in hitra rast skupne faktorske produktivnosti. Rast prodaje na izvoznih trgih bo

spodbujala investicijsko aktivnost, kar bo povečevalo učinkovitost produkcije in s tem

vplivalo na cenovno konkurenčnost narodnega gospodarstva v izvozu (Dixon & Thirlwall, str.

201-214).

Modeli, pripravljeni na osnovi teorije kumulativne vzročnosti, imajo nekatere slabosti, saj ne

upoštevajo prostorske soodvisnosti regij (trgovinski tokovi v obe smeri) in zanemarjajo tudi

razlivanje (angl. »spill-over«). Največja ovira pa je pomanjkanje ustreznih trgovinskih

statistik na regionalni ravni, ki bi omogočale testiranje ustreznosti pripravljenih modelov

(Harris, 2008, str. 9).

Teoriji kumulativne vzročnosti sta zelo podobna tudi model gospodarske osnove (angl.

»Economic Base Model«), ki je še vedno zelo popularen v ZDA, in Keynesov model

regionalnega multiplikatorja.

2.3.1.2 Teorija polov rasti

Teorija polov rasti je zrasla na temeljih Perrouxove ideje iz srede 50-ih let. Perroux vidi

prostor kot območje, ki ga skupaj držijo centripetalne sile. Originalno je Perroux analiziral

odnose med podjetji in sektorji (Dawkins, 2003, str. 140), zato je bila teorija originalno

predvsem ekonomska (Szajnowska-Wysocka, 2009, str. 77). Za razumevanje teorije polov

rasti sta pomembni dve Perrouxovi ideji. To sta ekonomska dominacija in ekonomski prostor.

Dominacijo Perroux obravnava kot univerzalen pojav, ki je posledica premoči posameznih

ekonomskih enot, ki jim jo zagotavlja tehnični napredek. Pol rasti Perroux ne veže na omejen

geografski prostor, ampak na teoretičen, ekonomski prostor, ki ga razume kot abstraktno polje

delovanja ekonomskih silnic oz. kot množico odnosov, ki definirajo ekonomski subjekt

(Meardon, 2001, str. 38-39). Regionalna oz. prostorska komponenta je bila vključena šele v

kasnejših fazah izpopolnjevanja Perrouxove osnovne ideje. Najbolj zaslužna avtorja sta bila

Boudeville in Lasuen.

Pomembno je, da pristaši teorije polov rasti menijo, da je razvoj vedno polariziran in da ima

zato polarizacija predvsem pozitivne učinke. Gospodarstvo je vedno sestavljeno iz aktivnih

enot, ki so sposobne spreminjati svoje okolje (nosilci razvoja), in manj aktivnih (pasivnih)

enot. Skupek nosilcev razvoja predstavlja razvojni pol (pol rasti), saj so aktivne enote

sposobne vzpodbuditi rast ostalih enot. To je rast porajajoče enote skupaj z obdajajočim

okoljem. Razvojni pol je lahko marsikaj in marsikdo. Perroux omenja dve fazi v razvoju

razvojnega pola oziroma dve fazi procesa rasti regije (Senjur, 2002, str. 521):

faza privlačnosti: pol razvoja v začetnih fazah razvoja priteguje vire, resurse iz svoje

okolice in se krepi na njen račun; razlike med regijami se v začetnih fazah razvoja zato

povečujejo;

faza širitve: razvojni pol se še naprej krepi, hkrati pa širi svojo dejavnost na širšo okolico;

širitev se odraža skozi tok blaga, investicij, informacij, inovacij s pola v okolico; pol

razvoja deluje kot motor razvoja regije: impulzi razvoja se širijo s pola na okolico

(periferijo) in porajajo razvoj tudi tam. Pri tem se impulzi rasti ne širijo enakomerno,

ampak hierarhično.

Tako naj bi lociranje ene ali več propulzivnih industrij (fran. »l’industrie motrice«) na

določenih geografskih točkah spremenilo te točke v razvojne pole njihovih regij. Kot

35

iniciatorji pozitivnih eksternih učinkov te industrije omogočajo nastanek novih dopolnilnih

industrij ter s tem večjo zaposlenost in dohodek regije. Razen spodbujevalnih učinkov

propulzivne dejavnosti povzročajo tudi zaviralne učinke. Ti dve skupini učinkov Perroux

primerja z Myrdalovimi učinki izpiranja (polarizacije) in širjenja (Meardon, 2001, 34-39).

Myrdal pravi, da tržne sile spodbujajo neenakost (Myrdal, 1957, str. 26). Podobno kot Myrdal

je tudi Kaldor zagovarjal stališče, da so negativni vplivi (angl. »backwash«) razvitejših regij

na manj razvite večji od pozitivnih (angl. »spread«), medtem ko pristaši teorije polov rasti,

kot Hirschman, ki govori o pronicanju (angl. »trickling down«), menili ravno obratno

(Vanhove, 1999, str. 16).

Teorija razvojnih polov je v 80-ih izgubila na veljavi, saj je bila realnost drugačna od

predpostavk teorije polov rasti in tudi politika vzpostavljanja polov rasti ni bila uspešna (npr.

Italija, Nemčija, Jugoslavija). Poleg neskladnosti z realnostjo so uporabo teorije polov rasti

omejevale tudi številne metodološke težave (Dawkins, 2003, str. 140).

2.3.1.3 Teorija središča in okolice

Model središča in obrobja (angl. »center-periphery model«) je širša enačica kumulativnega

kavzalnega pristopa. Nacionalno gospodarstvo je sistem, v katerem je moč porazdeljena

neenako. Središčna regija (angl. »center«) ima vpliv na svojo usodo, medtem ko je obrobna

regija (angl. »periphery«) nima, ampak nad njo izvaja nadzor središčna regija (Kušar, 2008,

str. 50-51). Pri tem središčna regija dominira nad periferijo ne le v tehnološkem in

ekonomskem vidiku, temveč tudi politično in kulturno. Pri tem je tudi pomembno, s katerega

vidika analiziramo razmerja. Regija, ki je v nacionalnem okvirju središčna regija, je lahko v

mednarodnem okvirju periferija (Szajnowska-Wysocka, 2009, str. 78-79). Teorija središča in

okolice ter ideja polov rasti sta si do določene mere podobni, vendar ima pol rasti bolj

pozitivno vlogo, saj ima vlogo razvojnega zametka, medtem ko zamisel središča in obrobja

temelji na odvisnosti okolice od središča (Senjur, 2002, str. 521-522). Tako središčne regije

same določajo svoj razvoj, saj posedujejo vse razvojne dejavnike, potrebne za razvoj (kapital,

delovno silo, surovine, inovacije, infrastrukturo), medtem ko so periferne regije odvisne od

središča (regionalni dualizem).

Dominacija centra nad periferijo ni brez nasprotovanja. Širjenje razvoja iz središča v periferne

regije spodbudi zahteve elit v perifernih regijah, da pridobijo del moči in koristi, ki izvira iz

procesa rasti. Te zahteve ovirajo proces širjenja. Odnos centra in periferije se tako izraža v

obliki družbenopolitičnega konflikta. Novejša varianta teorije centra in periferije s

poudarjanjem družbeno-političnih procesov razširja teorijo regionalne polarizacije v teorijo

družbenih sprememb in na ta način kaže, da proces regionalnega razvoja ni le ekonomski,

ampak tudi družbeni in politični proces (Farič, 1999, str. 14).

Regijska določitev središča in okolice ni trajna, saj lahko strukturne spremembe povzročijo,

da se središče premakne v drugo regijo (Senjur, 1993, str. 405). Najboljši primer so stare

industrijske regije (Szajnowska-Wysocka, 2009, str. 79).

2.3.2 Endogene teorije rasti

Konec 80-ih so neoklasični ekonomisti začeli dopolnjevati osnovni neoklasični model, saj ni

nudil ustreznih empiričnih rezultatov. Predelave in dopolnitve osnovnega neoklasičnega

modela rasti v literaturi imenujejo »nova teorija rasti« (Senjur, 2002, str. 159). Nove teorije

rasti temeljijo predvsem na delih avtorjev, kot so Lucas, Romer, Mankiew, Barro, Arrow,

36

Grossman, Helpman in drugi.

Za razliko od neoklasične teorije rasti se nove (endogene) teorije rasti osredotočijo na rast kot

endogeni (notranji) rezultat ekonomskega sistema in ne rezultat eksogenih sil. Endogene

teorije rasti zanimajo predvsem ozadja odločitev zasebnega in javnega sektorja, ki vplivajo na

razliko v totalni faktorski produktivnosti. Modeli, ki jih je oblikovala nova teorija rasti,

odstopajo od neoklasičnega tudi zaradi opustitve predpostavke popolne konkurence.

Endogene teorije rasti ugotavljajo, da je tehnološki napredek rezultat zavestnega prizadevanja

neke skupine ljudi, ki pa ne bi delovali v to smer, če jim ne bi trg zagotavljal zaradi njihovih

odkritij/inovacij določene monopolne rente (Bučar, 2011, str. 70).

Tehnološki napredek se je poskušalo endogenizirati skozi učenje z delom (angl. »learning-by-

doing«) ter s človeškim kapitalom, raziskavami in razvojem. Vsaka investicija v kapital ne

povečuje samo celotnega stoga kapitala, saj se zunanji učinki znanja brezplačno prelivajo k

preostalim uporabnikom znanja, zato se povečuje tudi količina celotnega znanja. Ljudje se

namreč z uporabo novih strojev in opreme učijo proizvodnih tehnik, prilagajo organizacijske

oblike dela in ustvarjajo nove ideje (Sušjan, 2002, str. 297-298).

Modeli endogene rasti med kapital vključujejo tudi človeški kapital, kar tudi omogoča

naraščajoče donose skupaj z uvedbo novih proizvodov in tako je tehnologija obravnavana

zelo široko, saj vključuje vse, kar ustvarja dodano vrednost (Button & Pentecost, 1999, str.

57). Tako je pomemben prispevek endogenih teorij rasti prispevek človeškega kapitala h

konkurenčnosti podjetij in držav. Visoko usposobljena delovna sila je bolj produktivna in

inovativna, kar spodbuja investicije države v človeški kapital. Investicije v raziskave in razvoj

ter v človeške vire so torej ključne za konkurenčnost (Cambridge Econometrics, 2004, str. 2-

9).

Endogena teorija rasti načeloma napoveduje konvergenco, čeprav dovoljuje tudi polariziran

razvoj (Van Dijk, Folmer & Oosterhaven, 2009, str. 463). Od modela do modela je odvisno,

ali se pričakuje konvergenca (poudarek na človeških virih, inovacijah) ali divergenca

(poudarek na endogenem kapitalu). Vseeno je veliko kritikov endogenih teorij rasti, in sicer

so po njihovem mnenju le-te preveč usmerjene na ponudbeno stran, pod vprašaj se postavlja

predpostavka naraščajočih donosov, predpostavka splošnega ravnotežja tudi ne upošteva

institucionalnega okvira (Button & Pentecost, 1999, str. 57).

V literaturi endogene rasti je ključna sila v ozadju pozitivnih stopenj rasti odprava tendence

padajočih donosov naložb v širok nabor investicijskega blaga, vključno s človeškim

kapitalom. Predhodniki te literature uporabljajo teorije tehnološkega napredka, inovacij in

posnemanja (npr. Romer, 1987, Grossman in Helpman, 1991), učenje z delom (Stokey, 1991)

ter demografske spremembe, plodnost in naložbe v človeški kapital (Becker in Barro, 1988),

da bi vpeljali naraščajoče ali konstantne donose obsega v kumulativni proizvodni dejavnik.

Nedavni napredek v novi teoriji rasti ugotavlja, da je stopnja dosežene izobrazbe, poleg

mnogih drugih, ključni dejavnik dolgoročne stopnje gospodarske rasti (npr. Gallipoli et al.,

2006; Canton, 2007) (Majcen et al., 2011, str. 8).

Eden izmed preprostejših (osnovnih) modelov endogene rasti je tako imenovani model AK, ki

sloni na predpostavki konstantne in eksogeno določene stopnje varčevanja (s) ter na

nespremenljivi ravni tehnologije (A). Namesto padajočih donosov kapitala so predpostavljeni

konstantni (Barro & Sala-i-Martin, 2004, str. 64). Zavrnitev predpostavke padajočih donosov

37

kapitala je osnovana na širšem pogledu na kapital. Poleg fizičnega kapitala, ki je uporabljen v

neoklasičnem modelu, je v AK modelu vključen tudi človeški kapital.

Temeljni neoklasični model je predstavljen v skladu z opisi v Barro in Sala-i-Martin (2004,

str. 63-66), dopolnjen z Acemoglu (2008, str. 505-521).

Osnovna enačba je naslednja:

( ) ( ) . (24)

Funkcijo lahko izrazimo tudi v intenzivni obliki in tako dobimo:

( ) ( ) [ ( )] (25)

Iz zgornje enačbe je razvidno, da je proizvod na osebo odvisen samo od kapitala. Če se torej

raven tehnologije (A) ne spreminja v času, potem ta enostavna verzija implicira, da je stopnja

rasti dohodka enaka stopnji rasti kapitala. V produkcijsko funkcijo je možno ločeno prikazati

tudi človeški kapital.

Enačba stopnje rasti kapitala »per capita« je naslednja:

⁄ ( ) ⁄ ( ) (26)

Iz enačbe (26) je takoj razvidno, da rast kapitala »per capita« ⁄ ni odvisna od začetne ravni

kapitala »per capita«, saj enačba rasti vsebuje same parametre modela. Stopnja varčevanja

je eksogena, prav tako pa tudi stopnja rasti prebivalstva , amortizacije in ravni tehnologije.

Na spodnji sliki je prikazan AK model brez tehnološkega napredka. Krivulja varčevanja

in krivulja depreciacije ( ) sta vzporedni in v primeru spodnje slike je stopnja rasti ⁄

pozitivna, konstantna in neodvisna od .

Dolgoročna rast je v AK modelu vgrajena (endogena), saj je preko spremembe stopnje

varčevanja, rasti prebivalstva in amortizacije omogočena trajna rast kapitala »per capita«, ki

implicira tudi trajno rast proizvoda »per capita«, kar je razvidno iz Slike 10. Vse »per capita«

spremenljivke v modelu rastejo po enaki, konstantni stopnji, ki je dana z enačbo:

( ) (27)

V AK modelu lahko tako pride do rasti kapitala »per capita«, tudi če ni prisoten tehnološki

napredek, le dovolj visoka stopnja varčevanja mora biti zagotovljena. Tako so za razliko od

neoklasične teorije v AK modelu investicije glavno gonilo gospodarske rasti.

38

Slika 10: Stopnja rasti kapitala v AK modelu

Vir: J.R. Barro, & X. Sala-i-Martin, Economic Growth. 2nd Edition, 2004, str. 64.

2.3.3 Lokacijske teorije

Lokacijske teorije so skupina teorij, ki poskušajo razložiti prostorsko porazdelitev določenih

pojavov. Lokacijska teorija ima že dolgo zgodovino. Tu je potrebno omeniti dela Von

Thünena, ki je oblikoval teorijo o lokacijski renti (1826), analize lokacij Webra (1909), teorijo

centralnih lokacij Christallera (1933) in Löscha (1940), začetnika regionalne znanosti Isarda

(1956), avtorja teorije urbanih sistemov Hendersona (1974) in ostale (Krugman, 1998, str. 7).

Proučevanje mehanizmov, ki opredeljujejo lokacijo gospodarskih dejavnosti, je bilo vedno v

ospredju zanimanja lokacijske teorije. Pri tem ni pomembna le porazdelitev posamezne

gospodarske dejavnosti, temveč tudi odnos med lokacijo proizvodnih dejavnosti in drugimi

dejavnostmi v prostoru. Pomemben poudarek v lokacijski teoriji ima analiza transportnih

stroškov. Tako je Weber, ki velja za začetnika lokacijske teorije, lokacijo posamezne

dejavnosti določil na osnovi transportnih stroškov ob upoštevanju stroškov delovne sile in

dejavnikov aglomeracije (Kušar, 2009, str. 45).

Pri tem je pomembno, da lokacijska analiza ni statična, temveč dinamična, saj se s

spremembami spremenijo tudi lokacijski pogoji. Pomembno je postavljati prava vprašanja in

razviti ustrezna analitična orodja/modele. Pri tem je pomembno, da se vsaka sprememba

analizira celovito (večsektorsko), saj je le tako možno analizirati neto učinek posamezne

spremembe. To zahteva multidisciplinarni pristop. Odziv na spremembe je odvisen tudi od

institucionalnega okolja (Isard, 1956, str. 10-15). Torej je že Isard celovito analiziral

zastavljena vprašanja in ni zaman znan kot začetnik regionalne znanosti (angl. »regional

science«).

Lokacijo proizvodnih dejavnosti lahko proučujemo z dveh vidikov (Kušar, 2009, str. 38):

1. Proučevanje lokacije industrije z vidika podjetja oziroma na ravni tovarne, kjer so v

ospredju vprašanja, povezana z iskanjem optimalne lokacije glede na stroške proizvodnje

- mikroekonomski pogled. Ogrodje mikroekonomske lokacijske teorije zajema: prostorsko

povpraševanje in ponudbo, prostorsko določanje cen in proizvodnje (določa obliko in

velikost tržišča), lokacijsko izbiro, prostorske vire (zemljišče), prostorsko uravnoteženost

proizvodnje.

k

n+δ

s*A

�� 𝑘⁄ 𝑧𝑎 𝑣𝑠𝑒 𝑘

39

2. Proučevanje lokacije industrije z vidika prostora oziroma splošnega družbenega interesa.

Posebno pozornost posvečajo razmeram za namestitev industrije v državi, regiji ali mestu

- makroekonomski pogled. Za vsako makrolokacijo lahko obstaja več primernih

(mikro)lokacij. Makroekonomska lokacijska teorija se nanaša na lokacijski vzorec

celotnega gospodarstva, zato temelji na proučevanju zaposlenosti, proizvodnje in tokov

prihodkov, pri čemer se pogosto uporabljajo lokacijski multiplikator ali regionalne input-

output tabele.

Tudi lokacijska teorija je šla skozi različne faze, kar je razvidno iz Tabele 3. Zaradi padajočih

transportnih stroškov (izgradnja nove infrastrukture) in padajočih stroškov dela (migracije) so

za lokacijo gospodarske dejavnosti postali pomembni sekundarni lokacijski faktorji, predvsem

bližina trgov in dobaviteljev. V zadnjih dvajsetih letih so pomembni terciarni lokacijski

dejavniki, saj so postala pomembna omrežja (»networks«), kakor tudi vedenjske značilnosti

podjetnikov in odločevalcev.

Tabela 3: Sprememba najpomembnejših lokacijskih dejavnikov

Faza 1: industrijska

revolucija

Faza 2: 1950-1990 Faza 3: 1990 -

Primarni dejavniki Sekundarni dejavniki Terciarni dejavniki

transportni stroški v razmerju

do stroškov blaga,

stroški dela.

bližina trgov,

bližina dobaviteljev storitev,

ostali aglomeracijski

dejavniki.

vladne politike,

institucionalna gostota,

centri znanja in IKT

infrastruktura,

kakovost, mentaliteta

delovne sile,

okoljski vidiki,

reprezentativne poslovne

lokacije,

kakovost življenjskega

okolja.

neoklasična lokacijska teorija

(minimizacija stroškov),

regionalna koncentracija.

teorija razvojnih polov,

teorija kumulativne

kavzalnosti,

urbana aglomeracija.

institucionalna teorija,

vedenjska teorija

(behavioural theory),

prostorska difuzija.

Vir: M. Assink & N. Groenendijk: Spatial quality, location theory and spatial planning, 2009, str. 3.

Tudi Kušar (2009, str. 39) klasificira lokacijsko teorijo na različne pristope:

1. Tradicionalni geografski in klasični ekonomski pristopi pri proučevanju lokacije

proizvodnih dejavnosti. Za ta pristop je značilen predvsem opisni sistem navajanja

dejavnikov izbora posamezne lokacije, uporaba enostavnih modelov, poudarek na dobičku

in prevlada transportnih stroškov.

2. Neoklasične oziroma normativne lokacijske teorije, ki so osredotočene izključno na

ekonomske dejavnike, kot so transportni stroški, stroški delovne sile, zanemarjajo pa

zgodovinske, politične, gospodarske in socialne procese, pa tudi na vlogo različnih

formalnih in neformalnih institucij, neformalnega gospodarstva ter neformalnih vplivov

na lociranje proizvodnih dejavnosti.

3. Behavioristični pristopi, ki preučujejo vpliv osebnih odločitev in osebnih dejavnikov

(angl. »personal factors«) na izbor lokacije, predvsem podjetij. Ta smer se je razvila v

40

šestdesetih letih prejšnjega stoletja.

4. Radikalni pristopi, ki preučujejo, kako politične in ekonomske sile kapitalizma oblikujejo

prostorsko ekonomijo. Ta smer se je razvila v sedemdesetih letih prejšnjega stoletja.

5. Kulturni obrat, za katerega je značilno upoštevanje socialnih, kulturnih, političnih in

okoljskih procesov. Skupek teorij je nastal na podlagi sprememb v delovanju

gospodarstev na različnih ravneh (mednarodno, nacionalno, regionalno) in s

spremembami v delovanju podjetij na regionalni ravni s poudarjanjem postfordističnega

proizvodnega sistema, konkurenčnosti, fleksibilnosti, znanja, inovacij, maloserijske

proizvodnje, specializacije in novih proizvodnih povezav.

Lokacijska teorija je bila predmet raziskovanja tudi v mednarodni menjavi. O lokaciji

proizvodnih dejavnosti so razmišljali že zgodnji britanski ekonomisti Smith in Ricardo. Smith

in Ricardo sta trdila, da se država specializira v tisti dejavnosti, za katero ima absolutne

prednosti v proizvodnji, pri čemer je Smith absolutno prednost pripisoval lokaciji

proizvodnje, Ricardo pa primerjalnim prednostim države. Vendar obe teoriji težko obrazložita

koncentracije gospodarske dejavnosti (Puga, 2001, str. 10). Isard (1954, str. 319) je ugotovil,

da analiza blagovnih tokov kaže jasno odvisnost mednarodne menjave od razdalje. To zahteva

nadgradnjo lokacijske teorije (vključitev oportunitetnih stroškov) in nadgradnjo teorije

mednarodne menjave z vključitvijo transportnih stroškov. Zato sta po njegovem mnenju

lokacijska teorija in teorija mednarodne menjave ena in ista teorija.

Lokacijska teorija ima pomembno vlogo tudi pri ocenjevanju privlačnosti posamezne države

za tuje neposredne investicije (TNI) in aktivnosti transnacionalnih podjetij. Poznan je okvir

OLI (angl. »ownership-location-internalisation advantages«), ki predstavlja koncept

lastniških-lokacijskih-internalizacijskih prednosti oziroma dejavnikov TNI, katere integralni

del so lokacijsko specifične prednosti oziroma dejavniki. Ti nam povedo, zakaj bo podjetje

raje investiralo v tujini kot doma in katere države imajo prednosti kot lokacija za TNI

(oziroma za vzpostavitev dejavnosti). Koncept je razvil Dunning (1973, 1980, 1988) in ostaja

temeljni okvir analize privlačnosti posamezne lokacije za privabljanje TNI in aktivnosti

(Dunning, 2000, str. 1). Črka O pomeni »ownership« (lastništvo) specifičnih prednosti, črka L

pomeni »location« (lokacijsko prednost) in črka I pomeni »internalisation«.

Najrazličnejše analize motivacije tujih investitorjev in lokacijsko specifičnih dejavnikov TNI

(črka L) nedvoumno kažejo (Redek & Rojec, 2011, str. 7):

1. Primarnega pomena za privlačnost neke države kot lokacije za TNI so osnovni ekonomski

dejavniki, kamor sodijo velikost trga, rast prebivalstva, rast in velikost BDP, dostop

do/bližina izvoznih trgov, razpoložljivost/stroški/kvaliteta proizvodnih dejavnikov.

2. Šele potem sledijo t. i. regulatorni politični dejavniki in poslovno okolje v najširšem

smislu, kamor sodijo politična stabilnost, makroekonomska stabilnost, regulatorni okvir

nasploh, davčne stopnje in struktura, regulativa in politika trga dela in proizvodnih trgov

itd.

3. Potem pa je tu še specifična politika do TNI, ki zajema zakonodajni okvir za TNI, trženje

države kot lokacije za TNI in investicijske spodbude in ki predstavlja le en element

investicijske klime.

Zgornje ugotovitve so jasno napotilo oblikovalcem javne politike, da brez ustreznih okvirnih

pogojev delovanja tudi specifične politike/programi/ukrepi ne morejo doseči zaželenih

učinkov, tako pri tujih, kakor tudi pri domačih podjetjih.

41

S spreminjanjem lokacijskih dejavnikov in vključevanjem dodatnih vidikov v lokacijsko

teorijo (institucije, vedenjski pristopi, večja vloga države, radikalni pristopi) smo danes priča

zelo različnim pristopom, ki so prepleteni z razvojem na ostalih področjih (regionalna

ekonomika, ekonomika transporta … ). Tako avtorji nekatere nove teorije regionalne rasti in

regionalnega razvoja uvrščajo med lokacijske teorije. Kušar (2009) med lokacijske teorije

uvršča tudi teorije novih industrijskih območij, učeče se regije in novo ekonomsko geografijo,

ki je opisana v nadaljevanju. Podobno novo ekonomsko geografijo med lokacijske teorije

uvršča tudi Puga (2001).

2.3.4 Nova ekonomska geografija

Ekonomija je vse do pojava nove ekonomske geografije zanemarjala pomen prostora, saj je

bil gospodarski razvoj neprostorski (angl. »spaceless«). Z izjemo Marshalla nihče od

pomembnih ekonomistov, kot so Smith, Ricardo, Keynes, Marx, ni v svojo teorijo vnesel

prostora, saj je to le otežilo analizo (Martin, 2003, str. 3-4).

Nova ekonomska geografija predstavlja nadgradnjo nove teorije mednarodne menjave. Za

začetek nove ekonomska geografije velja Krugmanov članek »Increasing returns and

Economic Geography« iz leta 1991. Krugman (1991, str. 483) je bil presenečen nad

zapostavljanjem ekonomske geografije v ekonomski znanosti, saj je jasno, da je gospodarska

aktivnost v posamezni državi, skupnostih in v svetu koncentrirana na določenih območjih.

Zato nova ekonomska geografija izpostavlja pomen prostora za gospodarski razvoj (Harris,

2008, str. 12). Namen nove ekonomske geografije je pojasniti oblikovanje različnih vrst

aglomeracije (ali koncentracije) v prostoru. Ključno vprašanje je, zakaj in kdaj se industrija

koncentrira v nekaj regijah, ostale pa ostanejo nerazvite (Kušar, 2008, str. 51). Poleg

Krugmana so pomembna dela prispevali tudi Venables, Baldwin, Martin, Fujita in številni

drugi avtorji.

Obstojijo vsaj štirje razlogi, zakaj je (bi moral biti) prostor pomemben del ekonomije (Martin,

2003, str. 4-7):

1. Narodno gospodarstvo je mozaik geografskih enot, ki imajo različne strukture, dinamiko

in institucije. Vse gospodarske aktivnosti in tudi javne politike se izvajajo v prostoru.

2. Razlike med posameznimi območji so pomembno izhodišče ekonomske politike.

Posledično imajo makroekonomske in ostale javne politike različne vplive in tudi

rezultate v posameznih območjih države.

3. Posamezna območja (aglomeracije) so temelj globalnega gospodarskega razvoja in ne

države.

4. Regije so postale pomemben vir nacionalnega socioekonomskega razvoja, zato vse razvite

države spodbujajo razvoj na regionalni ravni. Konkurenčnost regij prispeva h

konkurenčnosti cele države.

Nova ekonomska geografija v veliki meri temelji na lokacijski teoriji. K temu lahko dodamo

še teorijo eksternalij (Marshal), nepopolno konkurenco, regionalno specializacijo in

koncentracijo, transakcijske stroške. Tudi sam Krugman pravi (1998, str. 7), da je začetek

nove ekonomske teorije zasnovan predvsem na teoretičnih spoznanjih in manj na empiričnem

delu. Modeli nove ekonomske geografije temeljijo na uporabi matematike in avtorji želijo z

univerzalno mikroekonomsko teorijo prostorske aglomeracije razložiti vse od specializacije

znotraj mest do prostorske porazdelitve mest in do obrazložitve razlik med severnim in

južnim delom zemlje (Martin, 2003, str. 11). Tako Fujita in Moro (2005, str. 2) pravita, da je

42

nova ekonomska geografija edina teorija splošnega ravnotežja, ki obrazloži lokacijo

posamezne aglomeracije na osnovi mikroekonomske teorije.

Glavno vprašanje, ki si ga teorija zastavlja, je, kako lahko interakcije med naraščajočimi

donosi obsega, mobilnostjo dela in transportnimi stroški kot predpogoji za delovanje

omenjenih sil, ter centripetalne in centrifugalne sile pripeljejo do določene geografske

strukture proizvodnje. Cilj nove ekonomske geografije je bil oblikovati splošni uravnoteženi

model, ki bi govoril o centripetalnih silah, ki privlačijo gospodarske dejavnosti, in o

centrifugalnih silah, ki jih vlečejo narazen. V tej točki sta si model središča in obrobja ter

nova ekonomska teorija zelo podobni. Tako je dvoregionalni model središča in obrobja

osnovni model nove ekonomske geografije. Predpostavke dvoregionalnega modela so

naslednje (Krugman, 1991, str. 487):

Obstajata dve regiji in dva sektorja: kmetijski in industrijski. Podjetja v industrijskem sektorju proizvajajo dobrine različne kakovosti.

Potrošnikova koristnost je odvisna tako od količine kot tudi od kvalitete. Industrijske

dobrine imajo fiksno količino porabe . Poraba kmetijske dobrine je »numeraire«

dobrina, tako da je :

(28)

Medtem ko so homogene dobrine v kmetijskem sektorju proizvedene s konstantnimi

donosi (popolna konkurenca), pa so diferencirane dobrine v industrijskem sektorju

proizvedene z naraščajočimi donosi (monopolistična konkurenca). Avtorji, podobno kot

Krugman, večinoma uporabljajo Dixit-Stiglitzov model monopolistične konkurence. predstavlja elastičnost substitucije med proizvodi:

[∑ ( ⁄ )

] ( )⁄

. (29)

Ponudba dela je . Pri tem je ponudba dela v kmetijskem sektorju ( ⁄ ).

Delovna sila kmetijskega sektorja ne more migrirati, medtem ko se v industrijskem

sektorju lahko giblje iz ene regije v drugo. Delovna sila kmetijskega in industrijskega

sektorja je enakomerno porazdeljena med regijama (za industrijski sektor to velja le na

začetku). Plača je enaka .

Funkcija proizvodnje vsake različice v industrijskem sektorju je sestavljena iz fiksnih

stroškov in konstantnih variabilnih stroškov, kar omogoča ekonomijo obsega:

(30)

Transportni stroški obstajajo v primeru, da se dobrina proizvede v eni regiji in proda v

drugi. Transportni stroški imajo obliko »ledene gore«. Transportni stroški obstajajo le v

industrijskem sektorju, v kmetijskem jih ni.

Trgi so integrirani in podjetje zaračunava enake cene v obeh regijah. Cena je enaka:

(

)

(31)

Relativne proizvodne cene so enake:

43

. (32)

Ker je vstop v industrijski sektor brez ovir (prost), se dobički približujejo 0 in je potem:

( ) in ( )

. (33)

Zgornja enačba pomeni, da je proizvod določen s tehnologijo, ne glede na ostale

dejavnike, kot so plača, povpraševanje …

Število proizvedenega industrijskega blaga je odvisno od števila delavcev:

. (34)

Cene za potrošnike so različne zaradi transportnih stroškov :

⁄ in ⁄ (35)

Relativno povpraševanje po dobrinah obeh regije je:

(

)

(

)

. (36)

Delež izdatkov v regiji 1 za porabo industrijskih dobrin iz regije 1 glede na regijo 2

označimo z :

(

) (

) (

) (

) (

)

( )

; (

) (

)

( )

(37)

Dohodek delavcev v obeh regijah je naslednji:

[(

) (

) ]; [(

) (

) ].

(38)

Dohodek obeh regij je enak distribuciji delavcev in njihovih plač:

(

) ; (

)

(39)

Delo je mobilno med regijami. Če je delež industrijskih delavcev v regiji 1 enak ⁄ , potem je pravi cenovni indeks industrijskih proizvodov za potrošnike v regijah

naslednji:

[ ( )

( ) (

) ( )

] ( )

;

[ (

) ( )

( ) ( )]

( )⁄

.

(40)

Realne plače delavcev v obeh regijah so naslednje:

44

;

. (41)

Relativno povpraševanje po delu v regiji 1 je:

⁄ (42)

Če torej predpostavljamo enakomerno porazdelitev ekonomske aktivnosti (podjetij) na

začetku časovnega obdobja, bo odločitev podjetja, ki je eksogeno vključeno v model,

spremenila začetno ravnotežje in sprožila sledeča učinka: učinek konkurence in učinek

povpraševanja. Vstop novega (industrijskega) podjetja zmanjša tržni delež ostalih podjetij

(učinek konkurence), zniža cene dobrin in s tem profite na lokalnem trgu. Posledično se

poveča tudi povpraševanje po delovni sili, ki povzroči, da se razlike v plačah povečajo v prid

rastočega lokalnega sektorja, kar privlači nove delavce in s tem nove rezidente v regijo, kjer

se je povečal trg (učinek povpraševanja), kar naredi regijo še privlačnejšo. Opisana učinka

imata nasprotne učinke na rentabilnost novih regij. V primeru, da bo skupni učinek pozitivno

vplival na profite, je aglomeracija industrijskega sektorja edino dolgoročno ravnotežje. Kateri

učinek bo prevladal, je odvisno od naslednjih parametrov, ki so vključeni v model: na učinek

konkurence vplivata elastičnost substitucije med dobrinami, proizvedenimi v industrijskem

sektorju, in transportni stroški, na učinek povpraševanja pa naraščajoči donosi ter delež

dohodka, porabljenega za nakup industrijskih dobrin (Capello, 2007, str. 230-232).

Ključni elementi v teoriji torej so: splošni uravnoteženi model, naraščajoč donos (angl.

»increasing return«), nepopolna konkurenca ter transportni stroški (konstanten del prihodkov

se izgublja zaradi transportnih stroškov), kar vpliva na to, da je lokacija pomembna. Odnosi

med naraščajočim donosom na ravni podjetij, transportnimi stroški in mobilnostjo faktorjev

lahko povzročijo, da se oblikuje prostorska gospodarska struktura ali da se le-ta spremeni.

Ključni dejavnik za oblikovanje aglomeracij je torej mobilnost dejavnikov (Kušar, 2008, str.

51). Torej je pri novi ekonomski geografiji pomemben obstoj velikega trga (angl. »home-

market effect«), ki je eksogena (začetni velik trg) in tudi endogena kategorija (mobilnosti dela

in kapitala). Obstoj velikega trga pa tudi spodbuja vertikalno in horizontalno povezovanje

podjetij (Harris, 2008, str. 12). Centripetalne sile (aglomeracijski učinki) so predvsem velik

trg, razpoložljivost delovne sile in ekonomije obsega. Centrifugalne sile (disperzivni učinki)

so nemobilnost proizvodnih faktorjev, cene zemljišč in disekonomije obsega (Krugman, 1998,

str. 3). Do aglomeracije torej pride, ko je substitucija dobrin v industrijskem sektorju težka,

transportni stroški nizki, naraščajoči donosi močni ter delež dohodka, namenjen dobrinam

kmetijskega sektorja, majhen. Krugman poudarja odločilen pomen naraščajočih donosov, saj ti donosi inputov vodijo do

povečevanja mejne produktivnosti teh inputov. Če na določeni lokaciji obstajajo naraščajoči

donosi, potem prihaja do migracij inputov na to specifično lokacijo, kar vodi do pojavljanja

grozdenja ekonomske aktivnosti na podlagi naraščajočih donosov ter do divergence med

državami in regijami. Torej se podjetja locirajo tam, kjer je trg, kjer je razpoložljiva delovna

sila, torej je tu že locirana industrija (kupci, dobavitelji) in kjer so nižji transportni stroški

(Dawkins, 2003, str. 148). To pa povzroča aglomeracijo in divergenco med jedrom (»core«)

in periferijo, kar seveda povečuje regionalne razlike.

45

Slika 11: Transportni stroški in delež industrije v posamezni regiji v primeru mobilnosti dela

Vir: M. Lafourcade, J-F. Thisse, New economic geography: A guide to transport analysis, 2008, str. 11.

Nova ekonomska geografija je dobila znanstveno potrditev tudi z Nobelovo nagrado za

ekonomijo, ki jo je leta 2008 dobil Krugman. Tudi »World Development Report« Svetovne

banke za leto 2009 je bil posvečen ekonomski geografiji (»Reshaping Economic

Geography«). Nova ekonomska geografija je bila deležna številnih kritik, in sicer predvsem s

strani geografov. Ti so (upravičeno) protestirali, da je bil njihov prispevek pri raziskovanju

lokacije proizvodnih dejavnosti spregledan in da nova ekonomska geografija ni ekonomska

geografija, ampak geografska ekonomija. Le-ta sicer vključuje prostor kot enega izmed

dejavnikov v modelu, vendar je lokacija abstrakten pojem, teorija sama pa temelji na

ekonomskem mednarodnem trgovinskem modelu (Kušar, 2008, str. 43). Nekateri ekonomisti,

kot je Martin (1999), so zamerili teoriji preveliko uporabo matematike in zanemarjanje

pomena institucij, politik, socialnih in kulturnih faktorjev na prostorsko porazdelitev

ekonomske dejavnosti, nekateri zopet nerealnost predpostavk, kot so Dixit-Stiglitzov model

monopolistične konkurence (Behrens & Thisse, 2007, str. 462) ali pa odsotnost transportnih

stroškov pri menjavi kmetijskih proizvodov (Puljiz, 2009, str. 36).

Empirične študije kažejo, da so predpostavke nove ekonomske teorije prave, saj sta dohodek

in obseg proizvodnje odvisna od dostopa do trga, vendar pa še vedno ne poznamo vpliva

(moči) posameznega aglomeracijskega dejavnika na dohodek in proizvodnjo, kar predstavlja

enega od glavnih izzivov raziskovanja v prihodnosti. To bo zahtevalo zelo celovit pristop k

obrazložitvi prostorske porazdelitve ekonomske aktivnosti in dejavnikov, ki vplivajo na

porazdelitev (Redding, 2009, str. 11). Tako smo priča prepletanju različnih teorij. Tako

obstoji podobnost med novo ekonomsko geografijo in teorijami endogene rasti, saj so

vprašanja, povezana z lokacijo proizvodnje, tesno povezana z ustvarjanjem novih

aktivnosti/podjetij. Obe teoriji vključujeta monopolistično konkurenco, naraščajoče donose in

učinke prelivanja. Zato ne čudi, da številni modeli, razviti v zadnjih letih, vključujejo

kombinacijo endogenih modelov rasti in nove ekonomske geografije (Puljiz, 2009, str. 31).

46

2.3.5 Teorije regionalnega razvoja

Že teorije endogene rasti poudarjajo pomen znanja za gospodarski razvoj. Tako so že v

šestdesetih letih prejšnjega stoletja različni avtorji poudarjali pomen znanja na

makroekonomski in mikroekonomski ravni (npr. Becker, Schultz, Denison, Blaug, Myint,

Drucker in ostali).

Tako so se v osemdesetih in devetdesetih letih prejšnjega stoletja pojavile nove teorije

regionalnega razvoja. Za njih je značilno, da ne temeljijo na matematičnih modelih, temveč

predvsem na kvalitativnih metodah. Teorije regionalnega razvoja so nastale pod močnim

vplivom teorije endogene rasti. Raven analize je pogosto regionalna, odvisno od posamezne

teorije. Za razliko od makroekonomskih teorij in teorij regionalnih teorij rasti, ki imajo večji

poudarek na identifikaciji dejavnikov konkurenčnosti na nacionalni in regionalni ravni, teorije

regionalnega razvoja analizirajo predvsem vzroke konkurenčnosti. Torej je poudarek na

identifikaciji dejavnikov, na razmerju med dejavniki, vzrokih uspeha/neuspeha posameznih

območij in kateri dejavniki vplivajo na izvedbo aktivnosti javnega/zasebnega sektorja na

določeni lokaciji. Torej je poudarek na iskanju odgovorov na vprašanja, kot so kje, kdaj,

kako, zakaj in kdo ter manj formalnem modeliranju. V to skupino lahko prištejemo številne

teorije (pristope), ki v veliki meri združujejo predpostavke teorij regionalne rasti, kot je

vprašanje pomena znanja, raziskav in razvoja, lokacije, kritične mase, eksternalij, vendar je

bistvo teh teorij analiza vzrokov konkurenčnosti na regionalni ravni. Te teorije (pristopi)

analizirajo vire regionalne konkurenčnosti in jih tako kot Capello in Nijkamp (2009, str. 4)

klasificiram kot teorije regionalnega razvoja. Teorije regionalnega razvoja se razlikujejo od

teorij regionalne rasti tudi po tem, da so veliko bolj mikroekonomsko usmerjene in da je

poudarek predvsem na inovacijah. Razlike so prikazane v Tabeli 4.

Tabela 4: Glavne tendence v regionalnih ekonomskih teorijah

Glavne tendence Teorije regionalne rasti Teorije regionalnega razvoja

Več realizma pri

teoretičnih pristopih.

Dejavniki rasti so endogeni.

Obnašanje in procesi v prostoru so

nelinearni in interaktivni.

Nepopolna konkurenca.

Rast kot dolgoročno vprašanje.

Tehnološki razvoj kot endogeni

faktor razvoja.

Analiza vzrokov uspehov in

neuspehov grozdov, okrožij,

miljejev (ustvarjalnih okolij).

Nematerialni viri kot viri

regionalne konkurenčnosti.

Aktivna vloga teritorija

(prostora) pri ustvarjanju znanja.

Dinamični namesto

statičnih pristopov.

Evolucija nelinearne odvisnosti

kompleksnih sistemov.

Dinamične aglomeracijske

ekonomije.

Vir: R. Capelo & R. Nijkamp, Introduction: regional growth and development theories in the twenty-first century

- recent theoretical advances and future challenges, 2009, str. 4.

Za omenjene teorije je osnova regionalne konkurenčnosti predvsem inovativnost, ki je

posledica geografske bližine (angl. »spatial proximity«), ki omogoča izmenjavo znanja,

odnosov med posameznimi agenti. Govorimo o teritorialnih inovacijskih sistemih. Za razliko

od nove ekonomske geografije ima tu prostor (območje) primarno vlogo v razvoju, medtem

ko ima prostor v novi ekonomski geografiji sekundarni pomen, saj vstopa predvsem kot

strošek (Crevoisier, 2004, str. 1). Izredno pomembno vlogo imajo tudi institucije (formalne in

neformalne), kakor tudi zgodovina. Paradoks današnje družbe je, da tehnologija ni več

odločujoč dejavnik konkurenčnosti, saj je globalno dosegljiva, temveč so za konkurenčnost

47

odločilni znanje in kompetence (Boekma et al., 2000, str. 6), zato razlog konkurenčnosti

posameznega območja ni enoznačen.

Ob prelomu tisočletja, predvsem s popularizacijo izraza »nova ekonomija«, je bilo predvsem

med akademiki razširjeno mnenje, da stare ekonomske zakonitosti ne veljajo več. Razlog naj

bi bil v novi ekonomiji, za katero naj bi veljalo, da predelovalna industrija ni več pomembna,

temveč le še storitve, da bo polna zaposlenost in prosperiteta za vse, da je socialni kapital

ključ uspeha. S procesom globalizacije (rast mednarodne menjave, zmanjševanje vloge

nacionalne države) so številni avtorji začeli poudarjati, da prostor nima več vloge v

gospodarskem razvoju, saj je konec geografije (O’Brien, 1992), svet je raven (Friedman,

2005) in razdalja zaradi novih komunikacijskih kanalov in padajočih stroškov ni več

pomembna (Cairncross, 1997). Razlogi za konec geografije naj bi bili tehnologija in

globalizacija, ki sta delokalizirali gospodarstvo. Predvsem storitve, ki naj bi bile

najpomembnejši del nove ekonomije, naj bi bile zaradi informacijske tehnologije lahko

locirane kjerkoli, kar naj bi tudi zmanjšalo regionalne razlike.

Na drugi strani so številni teoretiki poudarjali pomen regij za gospodarski razvoj (npr.

Ohmae, 1995; Malecki, 2004). Omenjeni avtorji poudarjajo, da so ravno regije ustrezna raven

analiziranja konkurenčnosti, saj so v številnih državah regije sorazmerno samostojne pri

oblikovanju in izvajanju razvojnih politik. K temu je prispevala tudi spremenjena organizacija

ustvarjanje vrednosti (verige vrednosti, sodelovanje, specializacija, prilagodljivost), kar krepi

vlogo posameznih lokacij v ustvarjanju vrednosti. Tako je prostor še vedno pomemben in

ravno posamezne (urbane) regije so nosilci gospodarskega razvoja posamezne države. V novi

ekonomiji so osebni kontakti še pomembnejši kot v preteklosti, kar zahteva prostorsko

bližino, utelešeno znanje (angl. »tacit knowledge«) je locirano lokalno in grozdi ter druge

oblike mreženja so geografsko skoncentrirane. Regije z boljšimi začetnimi pogoji (trg,

delovna sila, konkurenčna podjetja) imajo boljše izhodiščno stanje za razvoj kot ostale regije,

zato bo verjetno nova ekonomija reproducirala ali celo povečala obstoječe regionalne razlike

(Koman & Kavaš, 2008, str. 8).

Tako za skupino teorij regionalnega razvoja velja, da sta prostor in predvsem prostorska

bližina zelo pomemben dejavnik. Med teorije regionalnega razvoja uvrščam naslednje

teorije/pristope, ki sem jih povezal v pet skupin:

Mreže in grozdi podjetij: teorija urbane rasti (Jacobs), italijanska neo-Marshallova

industrijska ekonomika (industrijska okrožja), »Innovative milieu« (GREMI), grozdi.

Institucionalna in evolucijska ekonomija.

Teorija konkurenčnih prednosti.

Kreativni razred in kreativna mesta.

Regionalni inovacijski sistem.

2.3.5.1 Mreže in grozdi podjetij

O pozitivnih vplivih lokalizacije (prednosti lokalizacijskih ekonomij) je pisal že Alfred

Marshall v obdobju 1890-1920. Zaradi koncentriranja industrije na eni lokaciji imajo podjetja

nižje stroške, ker si med seboj lahko delijo dobavo surovin, blaga, transport izdelkov ter

usposobljeno delovno silo. To je najlažje narediti v mestih, saj velika mesta predstavljajo

velik trg in nudijo obilje delovne sile (delovanje urbanizacijskih ekonomij). Zaradi tega bodo

večja mesta vedno uživala prednost v industrijskem razvoju pred manjšimi (statične

eksternalije). Dodatno vprašanje je, ali statične eksternalije v celoti pojasnjujejo razvoj

48

industrije na določeni lokaciji. Kot odgovor na to vprašanje teorije o razvoju mest poznajo še

dinamične eksternalije (angl. »dynamic externalities«). To so Marshall-Arrow-Romer oz.

MAR učinki in Jacobs ekonomije (angl. »Jacobs economies«). Pri MAR učinkih imamo

povezanosti večjih in manjših industrijskih obratov med seboj in specializacijo dejavnosti

preko prenosa podjetniškega znanja, tehnoloških postopkov in poslovnega sodelovanja. Po

drugi strani pa gre za analizo Jacobs ekonomij, kjer je razvoj industrije povezan z drugimi

oblikami ekonomskega delovanja, kot sta trgovina in bančništvo. Osnova je prelivanje znanja

(angl. »knowledge-spillover«), inovacij in izkušenj preko srečevanja in stikov med ljudmi,

zaposlenimi v eni ali več industrijskih panog. Tudi te eksternalije pridejo najbolj do izraza v

mestih, kjer je več ljudi, ki med seboj komunicirajo in si izmenjujejo ideje. MAR ekonomije

pojasnjujejo, kako imajo s širjenjem znanja znotraj ene industrijske panoge koristi vsi obrati v

panogi. Razpršenost tehnologij, znanj in izkušenj v panogi spodbuja specializacijo

posameznih obratov in krepi njihovo medsebojno odvisnost. Manj interne konkurence med

obrati pa nadalje stimulira nastanek lokalnih monopolov, kar naj bi bilo dobro tako za rast

panoge kot tudi za mesta, v kateri je locirana. Jacobs ekonomije pa, nasprotno, razlagajo rast

industrije v mestu s širjenjem znanja med različnimi tipi industrij. Vedno večje delitve dela

pripomorejo k specializaciji in nastanku novih industrijskih dejavnosti (Ratkajec, 2012, str.

26-27). Torej so koristi mreženja že dolgo znani in razvoj mnogih industrij je možno

obrazložiti z delovanjem MAR učinkov in Jacobs ekonomijami.

Ker je bil prostor v ekonomski analizi spregledan, so z izjemo Jane Jacobs in njene teorije

urbane rasti (1969), ekonomisti šele v osemdesetih letih prejšnjega stoletja zopet večjo

pozornost posvetili dogajanjem v prostoru (teritoriju). Pojavile so se številne teorije/pristopi.

Prostor (teritorij) je postal (Bramanti, 1998, str. 2):

Rojstni kraj tehnologij in inovacij, kjer so na osnovi danih razmer s kolektivnim delom

uspeli izgraditi specifične vire.

Prostor koordiniranih aktivnosti, ki povezuje ostale regije s podjetji in podjetniškimi

mrežami v regiji.

Politična enota (regija), ki politično odloča in redistribuira ustvarjeni dohodek.

Prostor, ki se razvija na podlagi medsebojne povezanosti akterjev v regiji in njihove

organizacijske in tehnološke rasti.

Teritorij tako ni le fizični prostor ali produkcijski faktor, temveč je prostor razmerij (angl.

»relational space«). Tako so regionalni sistemi sodelovanja med podjetji in ostalimi

organizacijami glavni vir gospodarskega uspeha in prestrukturiranja, ki temeljijo na

konkurenčnosti podjetij. Konkurenčnost podjetij in območij temelji na sodelovanju ter

inovativnosti v industriji in avtorji želijo z različnimi koncepti obrazložiti to sodelovanje:

grozdi (Porter, 2000), industrijska območja (Asheim, 1996), učeča se regija (Morgan, 1998),

ustvarjalno okolje (Aydalot, 1986; Camagni, 1991; Ratti et al., 1997) in ostali. Omenjeni

koncepti se medsebojno razlikujejo. V primeru industrijskih območij sodelovanje temelji na

industrijski specializaciji, na primeru ustvarjalnega okolja temelji na izmenjavi informacij ter

osebnih odnosih in v primeru učeče se regije na kolektivnem učenju. Kljub razlikam pa vsi

koncepti poudarjajo pomen medsebojnega sodelovanja in lokalnih institucij (Fromhold-

Eisebith, 2004, str. 747-748). Poleg omenjenih konceptov so raziskovalci v zadnjih desetletjih

prejšnjega stoletja uveljavili tudi druga pojmovanja sodobnih družbenih dogajanj, kot so

»ekonomija znanja« (angl. »knowledge economy«) in »na znanju temelječe gospodarstvo«

(angl. »knowledge based economy«). Družbo znanja so nekateri avtorji (Maillat, Quevit &

Senn, Fromhold-Eisebith) poimenovali tudi »informacijska družba«. Za družbo znanja je

značilno, da so izobraženci (znanje) najpomembnejši kapital visoko razvitih družb, katerih cilj

49

je zagotavljanje kakovosti življenja s čim manjšo porabo (naravnih) virov (Ravbar, 2012, str.

18).

Pomembno vlogo pri opredelitvi prostorskih proizvodnih/inovacijskih sistemov je imel

Becattini, ki je v članku z naslovom »From industrial sectors to industrial districts« leta 1979

uvedel koncept industrijskega okrožja/distrikta. Na podlagi dela Alfreda Marshalla je

izpostavil pomen lokalnega teritorialnega razvoja s poudarkom na eksternalijah, socialnem

kapitalu, sociologiji, politiki in zgodovini (European Commission, 2008, str. 11). Članek je bil

povod za zanimanje številnih teoretikov in praktikov za analiziranje industrijskega okrožja,

predvsem v severozahodni Italiji (Tretja Italija). Tretjo Italijo sestavljajo naslednje dežele:

Emilia-Romagna, Furlanija Julijska-Krajina, Marche, Trentino-Alto Adige, Toskana in

Umbrija. Glavne značilnosti modela industrijskega okrožja so (Rabellotti & Schmitz, 1999,

str. 1-2):

prostorska in sektorska specializacija podjetij,

socioekonomske povezave med lokalnimi deležniki in skupna pravila delovanja,

intenzivne vertikalne in horizontalne povezave: izmenjava blaga, storitev, informacij in

ljudi,

mreža javnih in zasebnih lokalnih podpornih institucij.

Vzpon industrijskih okrožij v Italiji je slonel na srednjih in malih podjetjih, na koncentraciji

podjetij v posameznih tradicionalnih panogah (čevlji, usnjene torbice, pohištvo, glasbeni

inštrumenti), na bližini dobaviteljev, na konkurenci med podjetji, na sodelovanju, na skupni

identiteti in na zaupanju (Gust-Bardon, 2012, str. 5). Industrijska okrožja so bila uspešna tako

zaradi zunanjih kakor tudi notranjih razlogov. Svet je v sedemdesetih letih prejšnjega stoletja

prizadela naftna in gospodarska kriza. K temu je potrebno prišteti tudi krizo fordistične

proizvodnje zaradi zasičenja trgov in zaradi nestabilnega povpraševanja. Velika podjetja so

začela s prestrukturiranjem in podjetja v industrijskih okrožjih so ponudila model fleksibilne

specializacije. Italijanska podjetja so uspela predvsem v panogah, ki so jih v razvitih državah

že opustili in so imela zato trg za prodajo izdelkov. Na kakovost izdelkov so vplivali

obrtniška tradicija, moderna tehnologija, razpoložljiva delovna sila (podeželje) ter

medsebojno sodelovanje in tekmovanje. Po zadnjih dosegljivih podatkih je bilo v 156

industrijskih okrožjih v Italiji leta 2005 zaposleno 4,9 milijona zaposlenih, omenjena okrožja

petdesetodstotni delež v italijanskem izvozu (Sun, 2012, str. 1-4). Raziskovalci so analizirali

industrijska okrožja tudi v ostalih državah, kot so Španija, Nemčija, Švica, Danska, Brazilija,

Velika Britanija, Mehika in ostale.

Različna poimenovanja, kjer znanje v družbenem napredku prevzema vodilno vlogo, je v

osemdesetih letih dvajsetega stoletja spodbujala skupina frankofonskih raziskovalcev GREMI

(»Groupe de Recherche Europeene sur les Milieux Innovateurs«), ki so s teoretskega vidika

veliko prispevali k uveljavitvi teoretičnega pojma »ustvarjalno (inovacijsko) okolje« (Gust-

Bardon, 2012, str. 4). Pri tem je za ta koncept značilno stalno prepletanje teorije in

aplikativnih analiz. Tako so raziskovalci uspeli narediti šest pregledov koncepta (Aydalot,

1986; Maillat & Perrin, 1992; Maillat et al., 1993; Ratti et al., 1997; Crevoisier & Camagni,

2001; Camagni et al., 2004) in njihova aktivnost je vzpodbudila še številne druge raziskovalce

(Colletis-Wahl et al., 2006, str. 1). »Ustvarjalno okolje« predstavlja večinoma neformalno

mrežo družbenih odnosov na omejenem geografskem območju s skupnim zunanjim imidžem

in z vzpostavljeno notranjo organizacijo območja. Za območje je značilna skupna pripadnost

ter kolektivni in sinergični proces učenja (Asheim, 1995, str. 14). Koncept ustvarjalnega

okolja torej sestavljajo naslednji elementi (Gust-Bardon, 2012, str. 4):

50

sodelovanje in izmenjava informacij med regionalnimi deležniki,

ponavljajoči se osebni kontakti (angl. »face-to-face contacts«),

vključitev deležnikov iz različnih delov lokalne skupnosti (podjetja, izobraževalne

organizacije, lokalna oblast),

pripadnost lokalni skupnosti in skupna »kultura«,

odprtost navzven s ciljem pridobivanja informacij in znanja.

Malo kasneje so raziskovalci, med katerimi je bil najvplivnejši Michael Porter, pozornost

strokovne javnosti preusmerili na grozde. Poznan je primer ZDA (Route 128, Silicon Valley,

Orange County), kjer so določena območja zaradi določenih razlogov konkurenčnejša in bolj

dinamična od ostalih. Tako za Silicon Valley velja, da je uspeh povezan z delovanjem novih

podjetij, ki so se izločila iz univerz, z delovanjem univerz, z znatnimi izdatki za obrambo, s

prisotnostjo rizičnega in semenskega kapitala, kakor tudi s prisotnostjo specializiranih

dobaviteljev (Pilon & DeBresson, 2003, str. 19). Sam koncept je zelo pomemben ne le zaradi

teoretičnega prispevka, temveč tudi zaradi velikega vpliva na oblikovanje in izvajanje javnih

politik.

Obstojijo zelo različne definicije grozda, saj ni konsenza o njihovi definiciji, kako jih

identificiramo, kako nastanejo in se razvijajo, zakaj so pomembni in kako jih lahko podpremo

z javno politiko (Uyarra & Ramlogan, 2012, str. 6). Tako je Porter (1998, str. 179), kot

najpomembnejši akademik na področju grozdov, grozd definiral kot geografsko koncentracijo

neformalno povezanih organizacij, specializiranih dobaviteljev, ponudnikov storitev,

organizacij sorodnih dejavnosti in institucij na določenem področju, znotraj katerega sočasno

prihaja do sodelovanja in konkuriranja. Kot veliko število ostalih avtorjev je tudi Porter

poudaril pomen lokacije. OECD (1999, str. 9-12) navaja grozd kot investicijski sistem,

gospodarsko omrežje močno soodvisnih organizacij, nosilcev znanja, svetovalnih ustanov,

združenj in kupcev, ki so med seboj povezani v verigo vrednosti. Prav povezanost soodvisnih

dejavnikov v verigo vrednosti pri proizvodnji izdelkov, storitev in inovacijah naj bi grozd

ločevala od drugih oblik medpodjetniškega sodelovanja. Porter in ostali raziskovalci (npr.

Harisson) menijo, da so podjetja v grozdih bolj inovativna, ker izkoriščajo prednosti

aglomeracij, ker konkurirajo neposredno s konkurenti, ker imajo koristi od skupinskega

učenja in tesnih socialnih vezi ter imajo neposreden dostop do informacij o novih

tehnologijah in do trženjskih znanj/izkušenj. Podjetja imajo tudi boljše razumevanje potreb

kupcev, saj so le-ti pogosto del grozda (Gust-Bardon, 2012, str. 6). Večino definicij grozdov

vključuje naslednje elemente (Uyarra & Ramlogan, 2012, str. 6):

določeno mero specializacije v določenem sektorju,

skupno lokacijo specializiranega sektorja in povezanih sektorjev,

kritično maso podjetij/organizacij v grozdu.

Razlogi za nastanek grozda so zelo različni. Porter je opredelil pet vzrokov za nastanek

grozda (Porter, 1998, str. 83-84):

1. Zgodovinske okoliščine in izkušnje: vzroki nastanka grozda velikokrat izhajajo iz

zgodovinskih izkušenj. Nizozemski transportni grozd je na primer nastal zaradi osrednje

lokacije znotraj Evrope, zaradi razvitega omrežja vodnih poti, zaradi učinkovitosti

pristanišča v Rotterdamu in seveda zaradi znanja, pridobljenega s pomorsko zgodovino.

2. Zahtevnejše povpraševanje: zaradi močne zavzetosti lokalne javnosti pride do nastanka

grozda.

3. Obstoj dobaviteljev in povezanih industrij.

4. Inovativna podjetja: nov grozd lahko nastane iz enega ali dveh inovativnih podjetij, ki

51

lahko vzpodbudita nastanek številnih novih.

5. Naključni dogodek: naključje lahko včasih, vendar zelo redko, povzroči nastanek grozda

na določeni lokaciji.

Gust-Bardon (2012, str. 7) navaja naslednje vzroke: sodelovanje pri razvoju novih

proizvodov/tehnologij (ZDA), izkoriščanje lokacijskih pogojev (npr. logistika na

Nizozemskem), reševanje skupnih problemov (okoljski problemi na Finskem) in posledica

inovacijske dejavnosti posameznega podjetja. Ločimo tudi različne grozde, in sicer

podjetniške, regionalne in nacionalne grozde.

Različni grozdi so danes prisotni v številnih državah in v številnih sektorjih, kot so (European

Commission, 2008, str. 12): finančni sektor (London City, New York), film (Hollywood in

»Bollywood«), avtomobili (Detroit, Modena, Toyota City, Wolfsburg, Stuttgart, itd.), ure

(Švica in Japonska), optična oprema (Tokyo), rože (Nizozemska, Colombia), računalniški

programi (Silicon Valley, Bangalore), navtična oprema (jugozahodna Norveška), mobilne

komunikacije (Stockholm in Helsinki), vino (Barossa Valley, Rioja, Bordeaux, južni Čile in

deli Kalifornije), biotehnologija, vede o življenju in medicinska oprema (Boston’s Route 128,

BioValley 21, Medicon Valley 22).

Grozdenje je v preteklih tridesetih letih postalo pomemben del razvojnih politik, kakor tudi

del poslovanja podjetij, saj sta podjetniško povezovanje in sodelovanje postala pomemben

element tržne strukture v gospodarstvu. Grozd je kompleksen sistem, v katerega so vključeni

številni akterji, kot so podjetja, nosilci znanja (npr. univerze, R&R inštituti in laboratoriji),

podporne institucije (npr. gospodarske zbornice, razvojne agencije, sektorska združenja) in

vlada. V tem sistemu prihaja tako do sodelovanja, kot tudi do konkuriranja med akterji, kar

vodi do (Jaklič, Cotič Svetina & Zagoršek, 2004, str. 4):

boljšega dostopa do informacij,

prenosa znanja med akterji,

izkoriščanja sinergijskih učinkov (skupna promocija, skupna vlaganja v R&R),

spodbujanja inovativnosti,

ustvarjanja novih poslovnih priložnosti.

Grozdi so postali bistveni dejavnik konkurenčnosti držav ter regij. Zato so nacionalne in

regionalne oblasti spodbujale ustanavljanje grozdov in mnoge regije so dosegle odlične

rezultate. Izkušnje so zelo različne. Tako sta O’Malley in Van Egeraat (2000, str. 55)

ugotovila, da v primeru irske predelovalne industrije ni povezave med uspešnostjo podjetij in

grozdenjem. Podobne so ugotovitve McDonalda et al. (2007, str. 39), ki niso našli povezave

med dobrim poslovanjem in grozdi. Zanimiva je njihova ugotovitev, da je povezava veliko

bolj veljavna pri neindustrijskih grozdih (biotehnologija, storitve, mediji, ICT). Tudi analiza

grozdov kreativnih industrij (Boix, Luis Hervás-Oliver & De Miguel-Molina, 2012, str. 32)

kaže, da so grozdi kreativnih industrij različni od grozdov v predelovalnih dejavnostih in v

storitvah. Potrebno se je zavedati, da ima vsak grozd določene značilnosti (sektor, veščine,

pravila, lokalna identiteta, kritična masa) in zgodovino, zato je nekritično prenašanje modelov

iz države/regije v drugo državo/regijo v večini primerov neuspešno.

Vsaka teorija je rezultat časa. Zato je potrebno upoštevati, da se tako gospodarstvo kakor tudi

družba s časom spreminjata. Tako povečana mobilnost ljudi, znanja in kapitala kakor tudi

spremembe v procesu inoviranja vplivajo na značilnosti posameznih lokacij (Colletis-Wahl et

al., 2006, str. iii). S spremembami v gospodarstvu se je spremenila sama narava produkcije,

52

proizvodnja in potrošnja se selita na nove lokacije, povečal se je pomen storitev, na pomenu

so pridobile kulturne in kreativne industrije. Svet je danes veliko bolj povezan in tudi

heterogen, kar zahteva tudi spremembo analitičnih pristopov.

Tako je skupina GREMI že leta 2006 napisala, da je potrebno posodobiti/spremeniti pristop k

analizi ustvarjalnega okolja (Colletis-Wahl et al., 2006, str. iii). Tudi industrijska okrožja v

Italiji se srečujejo s številnimi problemi, ki spreminjajo način njihovega sodelovanja. Tako so

velika podjetja postala veliko bolj prilagodljiva, kot so bila v osemdesetih letih prejšnjega

stoletja. S pojavom novih trgov in novih konkurentov so se podjetja srečala z novimi

konkurenti, saj so bila podjetja specializirana predvsem v tradicionalnih industrijah. Tudi

uvedba novih tehnologij, ki spodrivajo obrtniško delovanje podjetij v industrijskem območju

in poudarek na trženju, ki ni skladen s proizvodno usmerjenostjo obrtniških podjetij, so

vplivali na uspešnost poslovanja. K temu je potrebno dodati tudi dolgoletno ekonomsko krizo

v Italiji, kar je vplivalo na prodajo njihovih izdelkov (zmanjšano zasebno in javno

povpraševanje). Industrijska okrožja se prilagajajo novim razmeram s pospešenim izvozom, z

večjo odprtostjo proizvodnih sistemov in s poudarkom na proizvodu (»Made in Italy«), a

kljub naporom se industrijska okrožja še niso uspela prestrukturirati (Sun, 2012, str. 4-15).

Tako je tudi analiza industrijskih okrožij v Braziliji, Italiji in Mehiki pokazala, da le-ta niso

več skladna s teorijo industrijskih okrožij, saj so predvsem zelo heterogena. Prevladuje

heterogenost v velikosti podjetij (niso le srednja in mala podjetja) in tudi moč vključenosti v

lokalno družbo se med podjetji močno razlikuje (Rabellotti & Schmitz, 1999, str. 17-18).

Od vseh konceptov je danes najaktualnejši koncept grozdov in podobnih oblik sodelovanja

(platforme, mreže), ki je eden od temeljev strategij pametne specializacije za obdobje 2014-

2020. Pri tem je potrebno upoštevati, da je koncept pametne specializacije širši od koncepta

grozdov (Aranguren & Wilson, 2013, str. 7-8), tako z vidika vsebine kakor tudi z vidika

vključenih deležnikov in uporabljenih ukrepov. Med grozdenjem in strategijo pametne

specializacije je tudi veliko podobnosti, saj oba koncepta spodbujata večsektorsko

sodelovanje, podjetniški proces in aktivnosti, ki ustrezajo potrebam in zmožnostim

posamezne lokacije (OECD, 2012, str. 16). Poleg koncepta grozdov je še vedno zelo aktualen

koncept nacionalnega/regionalnega inovacijskega sistema, ki predstavlja osnovo za analizo,

oblikovanje in izvajanje nacionalnih/regionalnih inovacijskih politik v razvitih državah.

Torej sta prostorska bližina in prisotnost deležnikov le predpogoja za uspešen gospodarski

razvoj. V svetu je mnogo območij in le nekatera so uspešna. Torej je potrebno imeti tudi

druge oblike bližine (»proximity«). To zahteva kognitivno, organizacijsko, socialno in

institucionalno bližino (Ascani, Crescenzi & Iammarino, 2012, str. 7-8).

Za analizirane koncepte je značilno, da vsi izhajajo iz izhodišč Alfreda Marshalla in temeljijo

na teritoriju, na sodelovanju, na socialnem kapitalu in institucijah. Koncepti so si podobni in

se prepletajo, kar je razvidno iz Slike 12.

53

Slika 12: Povezave med koncepti povezovanja

Vir: J. Puljiz, Čimbenici regionalnog razvoja i regionalnih nejednakosti u Republici Hrvatskoj, 2009, str. 40.

2.3.5.2 Institucionalna in evolucijska ekonomija

Institucije so pravila igre v družbi ali bolj formalno omejitve, ki smo jih ljudje zgradili za

oblikovanje interakcij (North, 1998, str. 9). Čeprav je pomembnost institucij v ekonomski

analizi danes že splošno priznana, zanje še vedno ni vzpostavljenega enotnega

klasifikacijskega sistema in opredelitev, kar otežuje njihovo analizo (Kunčič, 2012, str. 6).

Institucije so lahko formalne in neformalne. Formalne institucije so pravno določena pravila,

regulacije, gospodarska pravila (npr. lastninske pravice), pogodbe in med formalnimi

institucijami obstaja hierarhija. V vsakodnevnih odnosih močno prevladujejo neformalne

institucije, kot so kodeksi, norme in konvencije.

Poleg institucij ima pomembno vlogo v gospodarskem razvoju tudi zaupanje (Linders, de

Groot & Nijkamp, 2004, str. 4). Tako so danes poleg ekonomskih dejavnikov gospodarske

rasti pomembni tudi neekonomski dejavniki gospodarske rasti. Med neekonomske dejavnike

gospodarske rasti štejemo tudi socialni kapital.

Institucionalna ekonomija trdi, da je razvoj posameznega območja odvisen od socialnih in

institucionalnih dejavnikov in je potrebno razvoj vedno razumeti v okviru širših struktur

socialnih, političnih in ekonomskih pravil, procedur in konvencij. Gospodarski razvoj in z

njim tudi lokacija proizvodnih dejavnosti je tako rezultat ekonomskih, socialnih in političnih

dejavnikov. Čeprav družboslovci že več kot stoletje analizirajo vlogo institucij (npr. Tönnies,

1887; Weber, 1920 in 1921), so prevladujoče (angl. »mainstream«) ekonomske teorije

spregledale vlogo institucij, kar še posebej velja za teorije gospodarske rasti (Rodrigez-Pose,

2009, str. 3). Ključni prispevek institucionalne ekonomije k proučevanju gospodarstva je v

tem, da se pri analizi gospodarstva in regionalnih razlik, klasičnih ekonomskih dejavnikov

upošteva tudi vpliv formalnih in neformalnih institucij ter odnose med njimi, pri čemer so

institucije razumljene predvsem kot pravila, s katerimi se urejajo odnosi med ljudmi.

Zelo pomembno vlogo pri utemeljitvi klasične institucionalne ekonomije je imel Thorstein

Veblen. Po Veblenovem mnenju so pri opredelitvi institucionalne ekonomije še posebej

Marshallovi

industrijski centri,

Porterjeva teorija

grozdov

Institucionalna

ekonomika

Jabosova teorija

urbane rasti

Urabnizacijske

ekonomije

Institucije,

zaupanje,

zakonodaja

Lokalizacijske

ekonomije

Učeče regije

Ustvarjalno

okolje

Industrijski

grozdi

Teritorialni

(prostorski)

inovacijski

sistemi

54

pomembni trije elementi (Barnes, 1999 v Kušar, 2008, str. 17):

1. institucije, ki vplivajo na vedenje, oblikujejo delovanje in mišljenje;

2. dinamičnost in spremembe, ki pogosto povzročijo neenake učinke; Veblen je predvideval,

da se institucije razvijajo, pri čemer igra pomembno vlogo kumulativna vzročnost, ki

vpliva na delovanje institucij;

3. tehnologija je najpomembnejši dejavnik, ki pospešuje institucionalno spremembo.

Temeljno izhodišče institucionalnega pristopa je, da je gospodarsko ravnanje ukoreninjeno

(angl. »embedded«) v regionalni kulturi. Ukoreninjenost je regionalno definirana. Socialni

atributi, kot so navade, pospešujejo učenje med podjetji. Pretekle odločitve o tehnologiji naj

bi vplivale na sedanje stanje in način delovanja, odločanja in izbiranja. Preteklost se nanaša na

tehnologijo, stroje, delavce, pa tudi na oblikovane institucije oziroma socialne strukture, ki

oblikujejo vedenje, norme, pričakovanja in prakso posameznikov ter podjetij skozi formalne

in neformalne oblike regulacije. Govorimo o konceptu utirjenosti (angl. »path-dependence«).

Ko pride do spremembe v delovanju, se le-ta hrani sama od sebe, kar privede do zaprtosti

(angl. »lock-in«) v načinu razmišljanja in ravnanja (Kušar, 2008, str. 57). V okviru nove

institucionalne ekonomike imajo pomembno vlogo transakcijski stroški, kjer so imeli

pomemben vpliv Ronald Coase, Douglas North in Oliver E. Williamson (Cambridge

Econometrics, 2004, str. 2-11). Za institucionalno ekonomiko je konkurenčnost posameznega

območja odvisna od skupka formalnih in neformalnih institucij, kjer imajo pomembno vlogo

podjetja, izobraževalne institucije, sindikati, zaupanje, podjetniški duh, ostale oblike

socialnega kapitala in skupni cilji, ki omogočajo razvoj posameznega območja. Močno

vpliven prispevek k uveljavitvi analize institucij v analizi gospodarske rasti je tudi zelo

odmevna knjiga »Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity and Poverty«, ki sta jo

leta 2012 objavila Daron Acemoglu in James A. Robinson.

V raziskovanju se prepletajo institucionalna in evolucijska ekonomija ter institucionalna in

evolucijska geografija. V okviru evolucijske ekonomije ima pomembno vlogo Joseph Alois

Schumpeter, ki je opazil, da v ekonomski teoriji njegovega časa ni pojasnila, kaj vzpodbuja

spremembe. Schumpeter je oblikoval teorijo ekonomske evolucije kot kreativno destrukcijo,

ki jo poganjajo inovativne aktivnosti podjetnikov (pionirjev), ki invencije spreminjajo v

inovacijo. Tako je podjetnik glavni agent sprememb v kapitalističnem gospodarstvu. Tako

evolucijska ekonomika raziskuje dolgoročne procese spreminjanja ekonomskih struktur, s

poudarkom na preučevanju tehnologije in strateških odločitev deležnikov. Pomembne so

inovacije in učenje. Tako so heterogenost, diferenciacija, kompleksnost in negotovost ključne

teme evolucijske ekonomike (Cambridge Econometrics, 2004, str. 2-12). Študije, povezane s

tehnološkim napredkom, inovacijami in znanjem, so tudi ena od glavnih smeri razvoja

institucionalne ekonomije (npr. Dosi et al., 1988; Loasby, 1999; Freeman, 1994; Hodgson,

1993). Te raziskave lahko opredelimo kot neoschumpetrovizem. Ostale smeri razvoja so

povezane predvsem s konceptom utirjenosti, s konceptom zaprtosti in z organizacijskimi

rutinami, medtem ko so za zadnje desetletje značilni bolj sistematični, vendar zelo heterogeni

pristopi (Darwinizem, analize omrežij, teorija kompleksnosti) (MacKinnon, 2008, str. 3-4). Za

evolucijsko ekonomijo je konkurenčnost posameznega območja odvisna od preteklega

razvoja in zmožnosti območja, da poišče nove poti. Pri tem ima pomembno vlogo evolucija

institucij. Razvoj posameznega območja je predvsem posledica kvalitativnih in manj

kvantitativnih sprememb.

55

2.3.5.3 Teorija konkurenčnih prednosti

Vprašanje konkurenčnosti, predvsem konkurenčnosti države, je že stoletja predmet

ekonomske teorije. Številni misleci so iskali vzroke konkurenčnosti države. Tako sta Smith in

Ricardo bogastvo narodov utemeljevala na podlagi izrabe absolutnih in relativnih

komparativnih prednosti, Heckscher in Ohlin sta pridobitev konkurenčnih prednosti v

mednarodni menjavi utemeljevala na podlagi analize vseh proizvodnih dejavnikov, njihovih

relativnih cen in sprememb v mednarodnem povpraševanju. Keynes ni zaupal delovanju trga,

zato je zagovarjal intervencijo države. Pomembno vlogo so imeli še Rostow, Myrdal,

Krugman, Romer in številni drugi ekonomisti, ki so pripadali različnim smerem v ekonomski

teoriji (Cambridge Econometrics, 2004, str. 2-4): klasični teoriji, neoklasični teoriji,

keynesovi ekonomski teoriji, razvojni ekonomiki, teoriji endogene rasti, novi teoriji

mednarodne menjave.

V zadnjih tridesetih letih so številni ekonomisti poskušali opredeliti konkurenčno prednost

posameznega območja. Tako Krugman (1994) definira konkurenčnost kot povečanje realnega

dohodka in življenjskega standarda regij in države ter prosta delovna mesta za tiste, ki se

želijo zaposliti. Pri tem Krugman (1996) tudi kritzira analogijo med konkurenčnostjo podjetij

in konkurenčnostjo držav. Medtem ko imajo lahko v konkurenčnem boju držav vse države

koristi, je pri konkurenci podjetij končen rezultat z ničelno vsoto (angl. »zero sum game«)

(Dijkstra, Annoni & Kozovska, 2011, str. 3). Najbolj vplivno vlogo pri opredelitvi

konkurenčnosti je imel ameriški ekonomist Michael Porter, ki v delu »Competitive Advantage

of Nations« poveže konkurenčnost podjetij z vlogo države oziroma okolja, v katerem podjetja

poslujejo. Po Porterju se konkurenčne prednosti podjetja nanašajo na področja, kjer je

preučevano podjetje boljše od konkurentov: konkurenčnost podjetja je torej rezultat skupnega

vpliva doseženih prednosti. Govorimo torej o konkurenčnih prednostih. Pri tem ima na

doseganje konkurenčne prednosti podjetij pomemben vpliv država, saj so konkurenčne

prednosti v današnjem času vedno posledica inovacij. Konkurenčne prednosti držav so tudi

posledica različnih kultur, upravljanja, infrastruktur, ekonomij, institucij, zgodovine,

demografije in drugih dejavnikov, ki vplivajo na življenje ljudi in njihove poslovne odločitve

(Porter, 1998, str. 45). Torej je konkurenčnost države mnogo širši pojem od konkurenčnosti

podjetij, saj lastnosti poslovnega okolja v državi močno vplivajo na poslovanje podjetij. V tej

točki imata Krugman in Porter na konkurenčnost države enake poglede. Oba tudi menita, da

je osnova za konkurenčnost produktivnost gospodarske dejavnosti na posameznem območju

(Cambridge Econometrics, 2004, str. 2-35).

Porter je predvsem želel odgovoriti na vprašanje, zakaj imajo posamezna podjetja iz točno

določenih držav konkurenčne prednosti, ki so jih sposobna tudi zadržati. Odgovor na

vprašanje je Porterjev diamant, ki skupaj z notranjimi dejavniki podjetja ustvarja okolje, v

katerem se podjetja razvijajo, uspešno delujejo in si med seboj konkurirajo. Porterjev diamant

sestavljajo (Porter, 1998, str. 127):

1. Stanje proizvodnih faktorjev: razpoložljivost in cena produkcijskih faktorjev, kot so

ustrezna delovna sila, ustrezna infrastruktura, naravni viri itd., so le delno pomembni.

Predvsem je pomembna prisotnost posebnih in edinstvenih institucionalnih mehanizmov

za njihovo stalno ustvarjanje in izpopolnjevanje. Še posebej pomembno je znanje podjetij

in države, da te vire produktivno uporabijo.

2. Značilnosti domačega povpraševanja: obseg in kakovost domačega povpraševanja sta

odločilnega pomena za večji konkurenčni pritisk na podjetja, saj podjetja lažje zaznajo

potrebe domačega kakor tujega trga. Zahtevni domači kupci omogočajo razvoj podjetij in

56

s tem tudi njihovo večjo konkurenčnost na svetovnih trgih.

3. Prisotnost sorodnih in podpornih dejavnosti: prisotnost konkurenčno močnih in tržno

uspešnih sorodnih in podpornih oziroma dobaviteljskih podjetij vpliva sinergično na

uspeh podjetja ali panog. Pri tem gre na eni strani za panoge oziroma podporne dejavnosti

(angl. »supporting industries«), ki imajo vlogo dobavljanja raznovrstnih inputov; na drugi

strani pa za sorodne dejavnosti (angl. »related industries«). Le-te omogočajo koordinacijo

in delitev številnih dejavnosti na vseh stopnjah poslovnega procesa, kot so tehnologije,

razvoja, oblikovanja, logistike, marketinga, storitev ...

4. Strategije podjetij, struktura in tržna konkurenca na domačem trgu: struktura in strategije

podjetij sta endogeni spremenljivki za podjetja in domačo konkurenco. Cilji, strategije in

organizacija podjetij se med različnimi narodi zelo razlikujejo. Pogoji za ustanavljanje in

rast podjetij ter narava domače konkurence so pomembni dejavniki konkurenčnosti

nekega gospodarstva.

Slika 13: Porterjev diamant

Vir: M. Porter, The Competitive Advantage of Nations, 1998, str. 127.

Porter je k tem determinantam dodal še dve dodatni spremenljivki, ki lahko pomembno

vplivata na poslovno okolje podjetij, kar je razvidno iz Slike 13:

1. Naključja: to so nepredvidljivi in tvegani dogodki, ki so izven nadzora podjetij in države.

To so invencije, inovacije, izumi, spremembe pomembnejših tehnologij, vojne,

zunanjepolitični dogodki ali večje spremembe na tujih trgih. Privedejo do spremembe

ustaljenega stanja in s tem do sprememb in preoblikovanja strukture v gospodarskih

panogah ter v celotnem gospodarstvu.

Sorodne in

podporne

dejavnosti

Strategije

podjetij,

struktura in

tržna

konkurenca

Značilnosti

domačega

povpraševanja

Stanje

proizvodnih

faktorjev

Vlada

Naključja

57

2. Vlada: po Porterju ima vlada posredno vlogo v delovanju preko glavnih determinant

diamanta na vseh ravneh. Vlada igra pri gospodarskem razvoju pomembno vlogo zaradi

svojega vpliva na vse segmente poslovnega okolja. Z zagotavljanjem ustrezne

infrastrukture in ustreznega izobraževalnega sistema v državi vpliva na produkcijske

faktorje; z regulatornimi ukrepi, zakoni za zaščito potrošnikov in državnimi nakupi vpliva

na stanje domačega povpraševanja. Različni birokratski postopki pri ustanavljanju

podjetij, protimonopolna politika in razvitost finančnih trgov pa vplivajo na razvitost tržne

konkurence.

Porter je najprej definiral koncept konkurenčnosti držav in šele kasneje so on in ostali prenesli

ta koncept tudi na raven regij. Koncept so uporabljali predvsem oblikovalci politik

(nacionalna, regionalna raven), saj je razumljiv. Problem je, da teorije nacionalne

konkurenčnosti niso enostavno prenosljive na regionalno raven, kar velja tudi za Porterjevo

teorijo nacionalne konkurenčnosti. Razlogi so različni, in sicer od težav z opredelitvijo

regionalne ravni do tega, da imajo na konkurenčnost regij poleg podjetij odločilni vpliv ostale

administrativne ravni (nadnacionalne, nacionalne, lokalne). Poleg kvantitativnih dejavnikov

imajo na regionalni ravni pomembno vlogo kvalitativni dejavniki, kot so neformalne mreže in

institucije (Cambridge Econometrics, 2004, str. 2-35).

2.3.5.4 Kreativni razred in kreativno mesto

Predpostavka, da je proizvodnja v času industrijske revolucije slonela na virih, ki so za

realokacijo relativno težki (tovarne, naravni viri), je v postmodernem času postala bistveno

manj pomembna, saj imamo v postfordizmu opravka z dejavniki, kot so znanje, talent in

informacijska tehnologija ali kot Florida temu reče: talent, tehnologija in tolerantnost, ki so

veliko bolj mobilni, kot je to bilo v času fordizma (Florida, 2005, str. 298). Ameriški urbani

sociolog Richard Florida je s svojimi deli, predvsem z »The Rise of the Creative Class«

(2002) in »Cities and the Creative Class« (2005), zelo vplival na različne vede (urbanizem,

geografija, ekonomija, sociologija …). Tako so postali kultura in kreativnost gonilni sili

razvoja regij in Floridova teza o ustvarjalnem razredu dominira v diskusijah o razvoju kulture,

kreativnosti, kulturne politike in regionalnem razvoju v zadnjih letih (Ruokolainen, 2011, str.

3).

Florida (2005, str. 91) kreativni razred razdeli na dve komponenti:

»Super kreativno jedro«: znanstveniki, inženirji, univerzitetni profesorji, pesniki, pisatelji,

umetniki, estradni umetniki, igralci, oblikovalci, arhitekti, miselni vodje sodobne družbe,

pisatelji neleposlovnih knjig, uredniki, kulturne osebnosti, raziskovalci iz »think-tankov«,

analitiki in drugi ustvarjalci javnega mnenja.

»Kreativni profesionalci«: profesionalci, ki delajo v industrijskih vejah, ki temeljijo na

znanju, kot so visoke tehnologije, finančne storitve, skrb za zdravje, pravo, poslovni

menedžment. To so delavci z univerzitetno izobrazbo in imajo visoko raven človeškega

kapitala.

Florida trdi, da je kreativnost (ustvarjalnost) gonilna sila »nove ekonomije«, ki za sabo

potegne številne druge dejavnike, med katere sodi tudi ta, v kolikšni meri bo določen kraj

uspešen na dolgi rok. Inovacija je po njegovem proizvod ustvarjalnosti. Zato so edini nosilci

znanja, ki proizvajajo inovacije, ljudje in njihova ustvarjalnost. Trdi, da uspešnost določenega

kraja leži v njegovi sposobnosti privabljanja in zadržanja pripadnikov ustvarjalnega razreda.

Florida razume pojmovanje ustvarjalnega razreda skozi prizmo ekonomije. Trdi, da ga določa

58

gospodarska vrednost, ki jo dodajajo njegovi pripadniki s svojim delom. Tako vse ostale

družbene in kulturne preference, poraba, nakupovalne navade in njihova družbena identiteta

izhajajo iz tega (Florida, 2005, str. 91). Torej, Florida za razliko od večine ekonomistov, ki

vidijo »inovativno okolje« le v okviru podjetja in podjetništva, proučuje inovativnost glede na

značilnosti mest, s katerimi le-ta najbolj uspešno pritegujejo in obdržijo ustvarjalne,

talentirane »delavce znanja«. Govorimo o kreativnem mestu.

Pojem kreativno (ustvarjalno) mesto je uvedel angleški urbanist Charles Landry. Podobno kot

Florida Landry trdi, da morajo biti za uspešen razvoj mesta izpolnjeni določeni predpogoji.

Medtem ko Florida vidi ključ v posameznikih, Landry vidi rešitev v »kreativnem« upravljanju

mesta. Trdi, da je uspešnost določenih regij oz. mest v njihovi sposobnosti, da so se na

nekonvencionalen, kreativen način lotili urbanega planiranja in upravljanja. Pokrajine, kot so

zalivsko območje San Francisca ali regije severne Italije, so bile v preteklosti uspešne, ker so

se razvijale v okolju konstantnega tehničnega napredka in medsebojne motivacije ter navzočih

ugodnosti, kot so rizični kapital in distribucijske verige (Landry, 2008, str. 105). Landry poleg

navzočnosti konkretnih dejavnikov, kot je prisotnost raziskovalnih centrov, trdi, da morajo

obstajati tudi bolj neoprijemljive strukture ustvarjalnosti. V tem pogledu deli stališče Richarda

Floride, ko pravi, da je za razvoj kreativnosti pomemben sistem vrednot, življenjskih stilov in

identifikacije ljudi z mestom.

Florida (2003, str. 4) pravi, da so bile trditve številnih teoretikov, da je geografija mrtva,

zgrešene. Ljudje in gospodarska dejavnost še nikoli ni bila tako skoncentrirana, kot je danes.

Tako so visokotehnološka podjetja in kreativne industrije, ki izdatno prispevajo h gospodarski

rasti v ZDA, skoncentrirana le v nekaj mestih (Austin, Silicon Valley, New York,

Hollywood). Za razvoj ustvarjalnosti v mestu so potrebni ustrezni (lokacijski) pogoji, ki

spodbujajo kreativnost in ustvarjajo inovacije. Cook vidi veliko podobnost med inovativnim

in kreativnim mestom. Tako naj bi kreativno mesto posedovalo (2008, str. 27):

trdo infrastrukturo, kot so univerze, raziskovalni inštituti in kulturne inštitucije,

ustrezno kulturo sodelovanja, sistem vrednot, imidž in življenjski stil,

odprte in odzivne prebivalce ter kulturne institucije,

ustrezne kulturne in druge prostore za izražanje in spodbujanje kulturnih inovacij.

Landry uporablja izraz ustvarjalni milje. Sestavljajo ga trda in mehka infrastruktura. To je

lahko že grozdenje stavb (kreativne četrti, kulturne četrti), del mesta, mesto samo ali pa regija

kot celota. Pod pojmom trda infrastruktura Landry pojmuje stavbe in institucije, ki se

ukvarjajo z raziskovalno in izobraževalno dejavnostjo, kulturne ustanove in prizorišča, ki

spodbujajo socialno interakcijo ter podporne dejavnosti, kot so zdravstvo in transport. Pod

mehko infrastrukturo razume sistem povezovalnih struktur in socialnih omrežij, ki spodbujajo

tok idej in inovacij med posamezniki in institucijami (Landry, 2000, str. 133). Scott (2006, str.

15) poudarja, da ni dovolj zgolj privabljati ustvarjalni razred in talente, temveč je potrebno

poudarjati produkcijski vidik kulture in spodbujati mreženje na lokalni ravni.

Teoretiki so začeli analizirati kreativce in umetnike (kulturnike). Poleg izraza kulturne

industrije, ki ima že dolgo zgodovino, se je v devetdesetih letih prejšnjega stoletja oblikoval

izraz »kreativne industrije«. Pojav tega pojma je razumevanje kulturnih industrij premaknil

preko meja samih umetniških aktivnosti ter pomenil premik v pogledu na potencialne

komercialne aktivnosti, ki so bile pred tem obravnavane zgolj ali predvsem v neekonomskem

smislu. Pomen izraza »kreativne industrije« se danes med državami precej razlikuje

(UNCTAD, 2010, str. 8). V zadnjih letih je zelo aktivno vlogo pri spodbujanju kulturnih in

59

kreativnih industrij prevzela Evropska komisija. Le-ta je leta 2010 izdala t. i. Zeleno knjigo o

kreativnih industrijah. Zelena knjiga definira kulturne industrije kot tiste industrije, ki se

ukvarjajo s proizvodnjo in distribucijo takšnih dobrin ali storitev, za katere v času njihovega

nastajanja smatramo, da imajo določene značilnosti, uporabo ali namen, ki uteleša ali prenaša

kulturno izražanje, ne glede na njihovo komercialno vrednost. Poleg tradicionalnih

umetniških sektorjev (uprizoritvene umetnosti, vizualne umetnosti, kulturna dediščina -

vključujoč javni sektor), vključujejo tudi film, DVD in video, televizijo in radio, video igre,

nove medije, glasbo, knjige in tisk. Kreativne industrije pa so opredeljene kot tiste industrije,

ki kulturo uporabljajo kot input in imajo kulturno dimenzijo, kljub temu da so njihovi outputi

predvsem funkcionalnega značaja. Vključujejo arhitekturo in oblikovanje, ki kreativne

elemente integrirata v obsežnejše procese, kot tudi pod-sektorje, kot je grafično oblikovanje,

modno oblikovanje ali oglaševanje.

Analiza kreativnih industrij v Evropi je pokazala (Boix, Luis Hervás-Oliver & De Miguel-

Molina, 2012, str. 31), da imamo v Evropi veliko grozdov kreativnih industrij, le-ti so

skoncentrirani v metropolitanskih mestih, predvsem v njihovih središčih, kar je v skladu z

teorijami Floride in Landrya. Spodbujanje kulturnih in kreativnih industrij je postalo

pomemben vidik spodbujanja razvoja na nacionalni, regionalni in lokalni ravni. Tako je

njihovo spodbujanje postalo prevladujoč način spodbujanja razvoja v Veliki Britaniji

(Chapain & Comunian, 2009, str. 2). Podobno je bilo tudi v ostalih državah, kot so Avstrija,

Nemčija, Finska. Poleg spodbujanja kreativnih industrij je v večini evropskih držav v zadnjih

dvajsetih letih prišlo do velikega poudarka projektov oživljanja mestnih središč s pomočjo

kulture in do premika k pojmom urbane regeneracije in revitalizacije prek kulture. Taki

projekti so »Bilbao učinek«, dunajski MuseumsQuartier, projekti evropskih prestolnic kulture,

kot so Liverpool, Glasgow, Graz, Linz, Lille, Pecs in drugi; razvoj številnih angleških (npr.

Bristol, Gateshead-Newcastle), nizozemskih in nemških (npr. Leipzig) mest.

Analiza kreativnih industrij v Veliki Britaniji, ki sta jo naredila Lee in Rodríguez-Pose, je

pokazala (2013, str. 21), da so podjetja v kreativnih industrijah veliko manj inovativna, kot so

predvidevali in da so bolj kot lokacija podjetja (center/obrobje) pomembne značilnosti

podjetja. Dejstvo je, da so kulturne in kreativne industrije po hitri rasti v preteklosti, podobno

kot ostali deli gospodarstva, izgubile na pomenu, kar se kaže na izgubi delovnih mest in

upadajočih prihodkih. Dejstvo je, da so med kulturnimi in kreativnimi industrijami velike

razlike in krizo so najslabše preživela mikro podjetja, ki prevladujejo v tem sektorju in kjer so

predvsem zaposleni »pravi« kreativci in »pravi« kulturniki. Vse to politiko spodbujanja

kreativnih industrij postavlja pred vprašaj.

Številni teoretiki in praktiki so in še kritizirajo teorijo in raziskovalne metode Richarda

Floride (npr. Clark 2002; Peck 2005; Donegan et al., 2008; Hoyman & Faricy 2009; Long

2009; MacGillis 2009). Njegova analiza je temeljila na vprašljivih podatkih, na vprašljivih

ekonometričnih analizah in kreativni razred ni uspel rešiti problemov ameriških in evropskih

mest.

2.3.5.5 Regionalni inovacijski sistem

V preteklosti so razvite države predvsem spodbujale inovativnost na nacionalni ravni. Dejstvo

pa je, da obstoji sorazmerno jasna povezava med inovativnostjo in regionalnim okoljem. Tako

so med regijami velike razlike v inovacijski aktivnosti. Razlike se kažejo tako v izdatkih za

R&R na prebivalca, kakor tudi s pomočjo drugih kazalnikov. Šele konec 80-ih in predvsem v

60

90-ih let so države in tudi EU postale pozorne na regionalne razlike v R&R in inovacijski

dejavnosti. Najprej je analiza temeljila zgolj na razlikah v izdatkih za R&R na prebivalca in v

številu raziskovalcev (FTE) na prebivalca (Koman & Kavaš, 2008, str. 10).

Različni avtorji raziskujejo razloge velikih medregionalnih razlik v inovacijski aktivnosti.

Zanimiva je teorija, ki sta jo razvila Audretsch in Feldman in sta jo poimenovala »Industry

Life Cycle Theory«. Teorija je analogija teorije življenjskega cikla proizvoda in je podobna

teoriji polov rasti. Ta pravi, da ima narava znanja na posameznem območju pomemben vpliv

na obseg inovacijske aktivnosti. Največ inovacij je v regijah, kjer se ustvari in izmenja čim

več znanja. Predvsem sta pomembna utelešeno (angl. »tacit«) znanje in sodelovanje med

akterji v regiji. To je najbolj pomembno v zgodnji fazi življenjskega cikla posamezne panoge,

ko je pomembno, da so stiki osebni (angl. »face to face«), kar zahteva geografsko bližino. V

tej fazi je znanje predvsem utelešeno in zato tudi ni lahko prenosljivo. Zato so radikalne

inovacije prisotne predvsem v aglomeracijah in ne na periferiji. To velja predvsem za panoge,

ki temeljijo na znanju. V centralnih regijah so stroški inovacijske dejavnosti predvsem

povezani z R&R, zato je izredna pomembna prisotnost »trojne spirale« (pri tem gre za

strukturirano sodelovanje med vlado, podjetji in institucijami znanja). Potreben je stik s

svetovnim znanjem, zato imajo podjetja stik tudi z institucijami znanja v tujini. V perifernih

regijah so pomembne predvsem ostale inovacijske aktivnosti. Inovacije v perifernih regijah so

predvsem inkrementalne in temeljijo na prenosu novosti iz centralnih v periferne regije:

prenos proizvodnje iz centralnih v periferne regije, potem ko je proizvodnja že centralizirana.

Periferne regije imajo predvsem v standardizirani predelovalni industriji konkurenčno

prednost pred centralnimi regijami, in sicer predvsem zaradi nižjih stroškov proizvodnje. Za

ta podjetja je značilno, da večino proizvodnje izvozijo v druge regije in v tujino, pomemben

vpliv na njihovo inovativnost pa imajo zahteve uporabnikov. Zato so v perifernih regijah

locirana predvsem predelovalna podjetja, ki po navadi niso tesno povezana z lokalnim

okoljem. Njihova inovacijska aktivnost je geografsko bolj razpršena in predvsem temelji na

uporabi inkrementalnih inovacij, razvitih v drugih regijah. Zaradi standardizacije je znanje

lažje prenosljivo in zato ni potrebna prisotnost lokalnih institucij znanja (Koman & Kavaš

2008, str. 13). Pri razvoju in komercializaciji modernih generičnih tehnologij je dejavnik

geografske bližine (angl. »spatial proximity«) odigral odločilno vlogo. V zadnjih dvajsetih

letih se k analizi inovativnosti posameznih držav, regij, sektorjev pristopa celovito. Koncept,

ki obravnava inovativnost različnih ravni, se imenuje inovacijski sistem. Kljub globalizaciji in

regionalizaciji je država še vedno temeljni okvir spodbujanja gospodarstva, zato prevladuje

analiza nacionalnega inovacijskega sistema (v nadaljevanju NIS). Prvi, ki je definiral

inovacijski sistem, je bil Cristopher Freeman leta 1987. Skupne značilnosti vseh pristopov

inovacijskih sistemov so (Edquist, 1997, str. 15-29):

1. Najpomembnejšo vlogo imajo inovacije in učenje: Glavna vira inovacij sta še vedno

raziskovanje v obliki vlaganj v R&R in učenje v obliki formalnega izobraževanja. Vendar

pa to nista edina vira inovativnosti v družbi, saj je mnogo inovacij posledica

vsakodnevnih aktivnosti (angl. »learning by doing«, »learning by using«, »learning by

interacting«).

2. Pristopi so celoviti in multidisciplinarni: Celoviti so zato, ker želijo upoštevati vse

pomembne dejavnike, ki vplivajo na inovativnost na nacionalni, regionalni in sektorski

ravni.

3. Zgodovinska perspektiva: Inovacijski sistem je v veliki meri opredeljen s preteklim

dogajanjem, saj se tako inovacije, znanje, organizacije in pravila s časom razvijajo. Tako

zgodovinski pogled ni prednost, temveč nujnost, če želimo razumeti inovacijske sisteme.

4. Velike razlike med inovacijskimi sistemi ter neobstajanje optimalnega inovacijskega

61

sistema: Med nacionalnimi inovacijskimi sistemi so velike razlike tako v proizvodni

strukturi kot v različni vlogi istovrstnih organizacij (univerze imajo v različnih državah

različno vlogo pri vplivanju na inovativnost države ali regije), kakor tudi v institucijah.

5. Poudarek na medsebojni odvisnosti in na nelinearnosti: Podjetje nikoli ne inovira v

izolaciji in zato je eden od glavnih elementov koncepta inovacijskih sistemov

medsebojna povezanost elementov inovacijskega sistema. Zato ni dovolj le obravnavati

elemente inovacijskega sistema, temveč je potrebno tudi podati njihove medsebojne

povezave, ki pa niso linearne.

6. Institucije predstavljajo osrednji del vseh inovacijskih sistemov, vendar se avtorji

medsebojno razlikujejo v definicijah institucije.

7. Razlike v definicijah: Avtorji se ne razlikujejo le v definiciji institucije, temveč tudi v

ostalih opredelitvah, kar pa je glede na novost koncepta tudi razumljivo.

8. Inovacijski sistem je predvsem koncept.

Struktura (regionalnega) inovacijskega sistema je prikazana na Sliki 14.

Slika 14: Inovacijski sistem in javna intervencija

Vir: I. Collins & E. Arnold, It Takes More than a Bridge to Make a Region: The Øresund Contracts as

Instruments for Cross-Border R&D Cooperation, 2005, str. 4.

V zadnjih letih pridobiva na pomenu analiza regionalnega inovacijskega sistema (RIS), saj je

pri razvoju in komercializaciji modernih generičnih tehnologij dejavnik geografske bližine

(»spatial proximity«) odigral odločilno vlogo (posamezni uspešni primeri v Evropi (npr.

Technologie Region Karlsruhe), fenomen Silicon Valley, Oresund … ). V tem smislu se kot

najbolj primerni instrumenti vodenja inovacijske politike ne izkazujejo več zelo posplošene

intervencije na ravni države, temveč bolj artikulirani mehanizmi in ukrepi, ki upoštevajo

specifične, med drugim tudi regionalne/sektorske vidike inovacijskih procesov. Poudarek ni

več na prisotnosti posameznih elementov regionalnega inovacijskega sistema, temveč na

62

obsegu in globini njihovega sodelovanja (»networks«), kjer imajo pomembno vlogo tudi

institucije. Pri tem pa je regionalni inovacijski sistem predvsem koncept, ki ga je zato težko

natančno definirati (Anderson & Karlsson, 2002, str. 25), vendar predstavlja zelo učinkovito

analitično orodje, ki služi analizi, razumevanju procesov in pripravi razvojnih

politik/programov/ukrepov, vključno z regionalnimi inovacijskimi strategijami. Inovacijska

sposobnost regije je odvisna od pristojnosti regije, od inovacijske sposobnosti regije in tudi od

strateških odločitev v regiji, da je spodbujanje inovativnosti strateška prioriteta.

Če povzamemo, danes so si ekonomski teoretiki, z izjemo predstavnikov neoklasične teorije,

ki pa se je izkazala za neuporabno pri pojasnjevanju regionalnih razlik, dokaj enotni v oceni,

da neomejeno delovanje tržnih sil povečuje regionalne razlike v razvoju. Pod vplivom

delovanja tržnih sil se industrijske, trgovinske, bančne, zavarovalniške in druge gospodarske

dejavnosti, pa tudi znanstvene, izobraževalne in kulturne institucije vse bolj koncentrirajo v

razvitejših (predvsem mestnih) območjih, medtem ko slabše razvita območja (agrarna

območja, območja s staro preživelo industrijo, nekatera obmejna območja, gorska območja)

relativno bolj zaostajajo v razvoju in se prebivalstvo od tam izseljuje. Prvotni razlog za takšno

koncentracijo proizvajalnih sil je bil v klasičnih lokacijskih prednostih (naravni viri, prometni

položaj), v novejšem času pa temelji predvsem na bolj izobraženi delovni sili, razvitejših

komunikacijah, podjetniških in informacijskih mrežah, razvojno-raziskovalnem delu in na

splošnem ugledu nekega območja. Medregionalne migracije delovne sile povečujejo razlike v

razvojnih možnostih, saj se iz manj razvitih seli v razvitejša območja predvsem mlajša,

podjetnejša in bolj izobražena delovna sila. Tudi kapital se seli na ta območja, kjer so večje in

ugodnejše možnosti za investiranje. Razlike se večajo tudi zaradi številnih drugih dejavnikov

(slabše razvita gospodarska in družbena infrastruktura, nižja produktivnost in zato tudi nižja

konkurenčnost blaga iz slabše razvitih območij). Da bi ta spontani proces naraščanja

regionalnih razlik zavrli in ga obrnili v drugo smer, vse evropske države izvajajo regionalno

politiko s ciljem zmanjševanja razlik v razvitosti med območji. Vendar ne obstojijo splošne

rešitve za probleme, zato so tako na področju teorij regionalnih rasti, kot tudi na področju

teorij regionalnega razvoja prepletajo različne teorije in različni pristopi.

Torej, teorije regionalnega razvoja predvsem zanimajo vzroki uspeha ali neuspeha

posameznih območij, pomembni so nematerialni viri konkurenčnosti, v procesu ustvarjanja in

difuzije znanja ima pomembno vlogo prostor, pri tem je pomembna dinamika posameznega

območja, ne le analiza (Capello & Nijkamp, 2009, str. 4). Tako so pogosto kvalitativni

faktorji celo pomembnejši kot kvantitativni. Kljub številnim poskusom še nobeni državi/regiji

ni uspelo izgraditi nove Silicijeve doline.

3 REGIONALNA POLITIKA EU

3.1 Definicija regionalne politike EU

»Evropska regionalna politika pomeni uresničitev načela solidarnosti med narodi Evrope.

Temeljni cilj Evropske unije (EU) je krepitev gospodarske, socialne in ozemeljske kohezije v

luči zmanjševanja razvojnih razlik med regijami, kar je zapisano že v Pogodbi o ustanovitvi

Evropske skupnosti« (Kohezijska politika EU 1988-2008: vlaganje v prihodnost Evrope,

2008, str. 1).

Regionalna politika je tudi izraz solidarnosti EU z manj razvitimi državami in regijami, saj

63

sredstva namenja zlasti območjem in gospodarskim panogam, ki jih najbolj potrebujejo. Cilj

regionalne politike je zmanjšati precejšnje gospodarske, socialne in ozemeljske razlike med

evropskimi regijami (Kaj je regionalna politika?, 2012).

V zadnjih letih Evropska komisija (v nadaljevanju EK) in tudi različni avtorji uporabljajo

izraz kohezijska politika, saj le-ta združuje aktivnosti strukturnih skladov in Kohezijskega

sklada. Podobno tudi (Mrak, Mrak, & Rant, 2004, str. 29) pravijo, da se za isto politiko

uporabljajo izrazi, kot so evropska regionalna politika, evropska strukturna politika in

evropska kohezijska politika. Vsi trije izrazi naj bi se v različnih obdobjih različno

uporabljali, v zadnjem času pa so se večinoma poenotili v izrazu kohezijska politika.

Če natančno analiziramo oba pojma, je možno med njima narediti razliko. Kohezijska politika

spodbuja uravnoteženi razvoja članic in njihovih regij. Namenjena je krepitvi ekonomske,

socialne in teritorialne kohezije z zmanjševanjem razlik v razvoju regij (konvergenca).

Kohezijska politika je tako nadpomenka, saj tudi druge politike prispevajo k ciljem kohezije,

medtem ko je regionalna politika podpomenka.

Ker Evropska komisija uporablja izraza regionalna politika EU in kohezijska politika kot

sopomenki, bom v doktorskem delu tudi sam uporabljal izraza regionalna politika EU in

kohezijska politika EU kot sopomenki.

Regionalna politika EU ima že dolgo zgodovino. Lahko jo opredelimo časovno po različnih

obdobjih, saj so bili cilji, sredstva, območja, sredstva, načini izvajanja različni v različnih

časovnih obdobjih. Z vidika priprave razvoja regionalne politike EU in slovenske regionalne

politike so pomembna naslednja časovna obdobja:

1. 1957-1988 (projektni pristop),

2. 1988-2000 (programski pristop),

3. 2000-2006 (pridružitev Slovenije k EU leta 2004),

4. 2007-2013 (trenutna finančna perspektiva),

5. 2014-2020 (pogajanja o novi finančni perspektivi).

3.2 Razvoj regionalne politike EU v obdobju 1957-1999

3.2.1 Obdobje 1957-1988

S podpisom Pariške pogodbe (Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo)

je leta 1951 šest držav (Belgija, Francija, Nemčija, Italija, Luksemburg in Nizozemska)

ustanovilo Evropsko skupnost za premog in jeklo. Leta 1957 je bila podpisana Pogodba o

ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo (EURATOM), ki je začela veljati leto

kasneje. S podpisom Rimske pogodbe (Pogodba o ustanovitvi Evropske gospodarske

skupnosti) leta 1957 je bila ustanovljena Evropska gospodarska skupnost (v nadaljevanju

EGS). EGS je bila z Rimsko pogodbo dodeljena najpomembnejša vloga. Delovala naj bi v

smeri usklajenega razvoja gospodarstva, skrbela za stalno in uravnoteženo širjenje, krepila

stabilnost, dvig življenjskega standarda in spodbujala tesnejše sodelovanje med državami

(Clancy, Fajs & Green, 1998, str. 4).

Čeprav že preambula Rimske pogodbe, ustanovitvenega akta EGS, omenja uravnotežen

regionalni razvoj kot enega ciljev Evropske skupnosti, pa je bil pomen regionalne politike leta

1957 minimalen, čeprav je imela ustanovna članica Italija že takrat zelo velike regionalne

64

probleme v južni Italiji (it. »Mezzogiorno«). Ukrepi regionalne politike so bili omenjeni zgolj

posredno, edina institucija, ki naj bi investirala v manj razvite regije, je bila Evropska

investicijska banka (v nadaljevanju EIB). Razlogi so bili vsaj trije (Menzela & Mendez, 2009,

str. 5):

1. V petdesetih letih je bila regionalna politika še vedno relativno nepomembna, tudi na

ravni držav, saj so le v Veliki Britaniji, ZDA, Italiji in Franciji imeli izkušnje z nacionalno

regionalno politiko.

2. Prevladujoča ekonomska teorija ni bila naklonjena regionalni politiki na ravni skupnosti,

saj je prevladovalo mnenje, da bo mednarodna menjava zmanjšala regionalne razlike v

EU.

3. V času Rimske pogodbe je bila zelo dejavna Svetovna banka in takrat je prevladovalo

prepričanje, da bodo javne investicijske banke rešile problem nerazvitosti, ker naj bi bilo

pomanjkanje investicij glavni razlog nerazvitosti.

EGS je torej že od samega začetka svojega obstoja priznaval obstoj regionalnih razlik, vendar

pa se pod vplivom neoklasične ekonomske teorije, ki je zagovarjala prosto delovanje tržnih

zakonitosti kot zadostnega pogoja za enakomeren razvoj, vse do 70-ih let ni angažirala pri

aktivnem odpravljanju regionalnih razvojnih razlik z ukrepi eksplicitne regionalne politike

(Farič, 1999, str. 43-44). Sta pa bila za izvajanje skupnih politik leta 1958 ustanovljena

Evropski socialni sklad (v nadaljevanju ESS) in Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni

sklad (v nadaljevanju EKUJS). Na začetku je bila Evropska investicijska banka

najpomembnejši finančni instrument regionalne politike EGS. V obdobju 2007-2013 ima EIB

zopet zelo pomembno vlogo pri izvajanju regionalne (kohezijske) politike EU in glede na

krepitev pomena instrumentov finančnega inženiringa lahko predvidevamo, da bo tako tudi v

obdobju 2014-2020.

Zahteve po regionalni politiki so se na ravni EGS krepile v procesu širitve, saj je že »Werner

Report«, ki je bil pripravljen leta 1970 in obravnavan v marcu 1971, poudarjal, da bi

permanentne regionalne razlike v EGS oslabile učinke evropske monetarne unije. Tudi

nadaljnja širitev naj bi povzročila povečanje razlik med centralnimi in perifernimi regijami

(Malais & Haegeman, 2009, str. 79). Leta 1972 je EK predlagala tudi nekaj splošnih načel, ki

naj bi se upoštevala v programih regionalnih pomoči posameznim državam. In sicer: prvič,

obstajati mora neka zgornja meja dovoljene investicijske pomoči za razvoj regij, drugič, vsa

pomoč mora biti pregledna, tako da je njen obseg zlahka ugotovljen, in tretjič, pomoč mora

biti namenjena posameznim regijam in ne državi kot celoti (Hitiris, 1998, str. 252).

Regionalna politika je pridobila na pomenu z razširitvijo leta 1973, ko so se pridružile Velika

Britanija, Irska in Danska. Te države so bile v primerjavi s starimi članicami EGS manj

razvite (predvsem Irska), poleg tega pa so se srečevale z velikimi regionalnimi problemi.

Pomembno je bilo tudi, da je bila narava regionalnih problemov v novih članicah drugačna

kot v starih državah članicah, kjer so bila manj razvita območja pretežno kmetijska območja,

ki so bila deležna subvencij z naslova skupne kmetijske politike. Zlasti Velika Britanija je

pogojevala svojo priključitev Skupnosti z zahtevo po oblikovanju regionalne politike EGS, ki

bi upoštevala, da obstajajo tudi druge vrste problemskih območij, npr. stara industrijska

območja (Farič, 1999, str. 44). Tako je Velika Britanija zaradi nizke udeležbe v skupni

kmetijski politiki želela pridobiti druga sredstva iz proračuna EGS. Ta širitev EGS je

sovpadala tudi s prvo naftno krizo, ko je prevladalo prepričanje, da je med državami

članicami potrebna solidarnost (Dall’Erba, 2003, str. 2). Gospodarska kriza je v državah

članicah povzročila socialne, regionalne in sektorske probleme. Regionalni problemi niso bili

65

le težava Italije, temveč vseh članic, vendar v različnem obsegu (Menzela & Mendez, 2009,

str. 7). Tako je bil leta 1975 ustanovljen Evropski sklad za regionalni razvoj (v nadaljevanju

ESRR). Ta naj bi doprinesel k zmanjšanju razlik v razvitosti med posameznimi območji,

regijami Skupnosti preko mehanizma prerazdelitve proračunskih sredstev ES manj razvitim

regijam, zlasti starim industrijskim regijam z visoko strukturno nezaposlenostjo (Malais &

Haegeman, 2009, str. 79). EK je prvotno načrtovala, da bo ESRR začel delovati na začetku

leta 1974, vendar je zaradi številnih nesoglasij, vključno z nasprotovanjem Nemčije kot

glavnim financerjem proračuna EGS, sklad začel delovati šele leto pozneje (Vanhove, 1999,

str. 427).

Upravičenost do sredstev ESRR se je na začetku tako določala na podlagi relativnih pojmov,

torej razvita oziroma nerazvita regija, in sicer na ravni države in ne Skupnosti. Zaradi tega so

se države članice dogovorile, da so do pomoči iz sklada upravičene tiste regije, ki: prvič,

imajo bruto domači proizvod (BDP) pod državnim povprečjem, drugič, so nadpovprečno

odvisne od kmetijstva ali industrijskih panog v zatonu, tretjič, imajo visoko stopnjo

brezposelnosti ali odseljevanja, in četrtič, v katerih imajo politike Skupnosti, še posebno

prosta trgovina, obraten oziroma nezaželen učinek. Pri tem je pomembno, da je EGS videl

regionalno politiko kot razvojno politiko, s katero bi krepili gospodarstvo v podprtih

območjih in s tem proces konvergence v Skupnosti, in ne zgolj politiko transferjev med

posameznimi območji (Bouvet, 2006, str. 3-4). V začetku so bila sredstva, namenjena

regionalni politiki na ravni EGS, zelo majhna, saj so v obdobju 1975-1978 znašala le 5 %

proračuna skupnosti (Menzela & Mendez, 2009, str. 10).

Sistem delovanja regionalne politike v sedemdesetih in v začetku osemdesetih let je temeljil

na t. i. kvotnem sistemu, po katerem so bile države članice avtomatično upravičene do

določenega dela sredstev sklada glede na kvoto države. Sredstva ESRR so se uporabljala za

sofinanciranje ukrepov nacionalnih regionalnih politik na problemskih območjih, ki so bila

določena s strani države članice, tako da je bil pomen regionalne politike na ravni EGS zelo

majhen. EK tako ni imela vpliva na to, v katerih regijah bodo sredstva iz sklada porabljena,

ampak je bilo to prepuščeno posameznim članicam, kar pa je pogosto rezultiralo v tem, da so

države s sredstvi iz sklada le nadomeščale denar, ki bi ga sicer same namenile kot pomoč za

manj razvite regije, včasih tudi že za dokončane projekte. Pristojnost za določitev

problemskih območij je bila torej na strani držav članic, v nasprotju s sedaj veljavnim

sistemom, ko je določitev problemskih območij v pretežni pristojnosti Evropske komisije. To

pomeni, da je EK imela zelo omejene možnosti vplivanja na regionalno politiko. Od leta 1979

je imela EK zelo majhen delež ESRR sredstev (okoli 5 %), ki niso bila v kvoti držav članic in

jih je razdelil na osnovi programov in ne projektov, kot ostala sredstva (Wishlade, Yuill &

Mendez, 2003, str. 11).

Leta 1984 je Evropska komisija izdala nove smernice za koordiniranje regionalne politike.

Reforme so namesto fiksnih kvot uvedle koncept indikativnih rangov. Ti so vladam jamčile le

minimum sredstev v obdobju treh let, v primeru da so te predložile zadostno število

kakovostnih projektov, ki jih je ocenil EU v skladu z njenimi cilji in prioritetami. EU je

namreč hotel zbrati čim več kakovostnih projektov z namenom povečati konkurenco med

različnimi predlogi (Jovanovič, 2005, str. 642). EK je s tem dobila diskrecijsko pravico

odločanja o alokaciji sredstev med države članice v okviru ranga, države članice pa so bile

motivirane, da so izboljšale kvaliteto svojih programov in projektov, s katerimi so kandidirale

za sredstva sklada. Pri dodeljevanju sredstev je EK dajala prednost t. i. integralnim razvojnim

projektom, ki so pokrivali manjša območja skupnosti, in integralnim mediteranskim

66

programom, ki so pokrivali večja območja. Integralni razvojni projekti so bili oblika

regionalnih programov, ki jih je EU sofinancirala iz ERDF pred reformo 1988 in so pomenile

prvi poskus uvedbe integralnega programskega pristopa k regionalnemu razvoju, medtem ko

so bili integralni mediteranski progami uvedeni leta 1986, da bi kompenzirali potencialno

izgubo Italije, Francije in Grčije zaradi vključitve Španije in Portugalske. Obseg sredstev

Evropskega regionalnega sklada se je povečal s 4,7 % proračuna 1975 na 7,5 % proračuna

1985, to je v realnem z 258 milijonov ECU na 2,3 milijarde ECU (Farič, 1999, str. 44). K

temu je potrebno dodati aktivnosti EIB, EKUJS in ESS, ki so tudi zasledovali regionalne cilje.

Tako sta ESS in EKUJS, ki sta bila prvotno namenjena izvajanju skupnih politik, z vsako

spremembo uredbe vedno bolj pridobivala regionalno dimenzijo.

V sredini osemdesetih let je prišlo do velikih sprememb v EGS. S pridružitvijo Grčije,

Portugalske in Španije so se zelo povečale regionalne razlike. Temu je sledilo oblikovanje

enotnega evropskega trga (Wishlade et al., 2003, str. 11). Enotna evropska listina (angl.

»Single European Act«) je začela veljati leta 1987 in pomeni prvo večjo revizijo Pogodbe o

ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti. Povečala je pristojnosti evropskih ustanov.

Enotna listina je vpeljala cilj gospodarske in socialne kohezije z namenom zmanjšati

neenakosti med posameznimi regijami. Priznala je vlogo regionalne politike pri krepitvi

ekonomske in socialne kohezije. Ustanovitev enotnega evropskega trga je imela vpliv na

gospodarski razvoj članic in tudi na notranje regionalne razlike, kar je spodbudilo reformo

regionalne politike EGS leta 1988. Zaradi načrtovane širitve (Portugalska in Španija) je EK že

leta 1985 vzpostavila Celoviti program za Mediteran, ki je Grčiji in južnim regijam v Franciji

in Italiji omogočal nepovratna in povratna sredstva (Jovanovič, 2005, str. 643).

EK je zaradi proračunske krize in želje po dokončanju notranjega trga ter za krepitev

ekonomske in socialne kohezije Parlamentu in Svetu predložila predloge za preoblikovanje

finančnega sistema Skupnosti. V sporočilu 15. februarja 1987 z naslovom Uspešnost enotnega

akta: novo področje za Evropo, pozneje imenovanim Delorsov paket I, je Komisija predlagala

pravila za izboljšanje proračunske discipline in postopka. Predlog je zadeval nov

medinstitucionalni sporazum, na podlagi katerega bi se Parlament, Svet in Komisija strinjali o

večletni finančni perspektivi in proračunskih prednostnih nalogah. Glede na sklepe

Evropskega sveta v Bruslju 11. in 12. februarja 1988 so vse tri institucije 29. junija 1988

sklenile medinstitucionalni sporazum, s katerim je bila prvič vzpostavljena petletna finančna

perspektiva, in sicer za obdobje 1988-1992 (Evropska komisija, 2008a, str. 8). EU je do danes

sprejel štiri finančne perspektive. Prva je Delors I (1988-1992), druga Delors II (1993-1999),

tretja Agenda 2000 (2000-2006) ter četrti finančni okvir (2007-2013).

3.2.2 Obdobje 1988-2000

Reforma leta 1988 je bila ključna v razvoju regionalne politike EGS, kakor jo poznamo danes.

Leto 1988 lahko pojmujemo kot začetek celovite regionalne politike na ravni EGS (od leta

1993 na ravni EU z začetkom veljavnosti Maastrichtske pogodbe). Z reformo je bil

vzpostavljen okvir za enotno in koordinirano delovanja strukturnih skladov, ki so postali

osnovni instrument izvajanja regionalne politike. Hkrati je prišlo tudi do znatnega povečanja

sredstev za strukturno politiko, saj so se le-ta podvojila. Reforma 1988 je postavila osnovna

načela strukturne politike, ki v veliki meri veljajo še danes (Farič, 1999, str. 44-45).

Z reformo leta 1988 je bil postavljen okvir za enotno in usklajeno delovanje strukturnih

skladov, ki so postali osnovni inštrument izvajanja regionalne politike EGS. Uveljavljeni so

67

bili štirje strukturni skladi oziroma inštrumenti: a) Evropski regionalni razvojni sklad, ki je

namenjen usmerjanju spodbud v regije, ki zaostajajo v razvoju – za infrastrukturo,

prestrukturiranje gospodarstva, mala in srednja podjetja, inovativne tehnologije, lokalne

podjetniške iniciative; b) Evropski socialni sklad, ki je namenjen ustvarjanju in ohranjanju

delovnih mest; c) Evropski sklad za usmerjanje spodbud in garancije v kmetijstvu, ki je

namenjen prilagajanju kmetijskih struktur ter prestrukturiranju in razvoju redko poseljenih

območij z nižjo življenjsko ravnijo prebivalstva; d) od leta 1993 deluje tudi finančni

inštrument za ribištvo (v nadaljevanju FIUR), ki je namenjen prilagajanju ribiških struktur. Z

reformami regionalne politike in ESRR leta 1988 je EU želel izboljšati koordinacijo med

posameznimi strukturnimi skladi.

Osnovni principi (načela) delovanja strukturnih skladov od leta 1988 dalje so naslednji

(Wostner et al., 2005, str. 31):

Koncentracija: sredstva morajo biti usmerjena na regije oziroma države z največjimi

potrebami. V skladu s potrebami so opredeljeni prednostni cilji.

Programiranje: izvajanje regionalne politike temelji na večletnih programskih

dokumentih.

Partnerstvo: predstavniki EK, državnih, regionalnih in lokalnih oblasti, socialni partnerji

in nevladne organizacije morajo biti vključeni v proces oblikovanja in izvajanja

programov.

Dodatnost: pomoč EGS/EU je zagotovljena le v primeru, če država ohranja javno porabo

na enaki ravni kot prejšnje obdobje, država članica mora sofinancirati programe,

financirane iz strukturnih skladov.

Poleg omenjenih načel je potrebno omeniti še naslednja načela:

Načelo subsidiarnosti: to načelo določa, da naloge regionalne strukturne politike izvaja

najnižja raven oblasti oz. da višja raven izvaja samo tiste naloge, ki jih ne more dovolj

učinkovito izvajati nižja reven. Stališče EU je, da je za učinkovito izvajanje strukturne

politike pomembno sodelovanje subnacionalne ravni.

Načelo vrednotenja učinkov: z obravnavanim načelom se želi prispevati k izboljšanju

načrtovanja prihodnjih programov in k sami poenostavitvi sistema delovanja skladov v

bodoče.

Načelo sorazmernosti: načelo je bilo uvedeno posebej za novo finančno perspektivo 2007-

2013. Pripomoglo naj bi predvsem zmanjšati birokracijo, tako bo število korakov pri

načrtovanju programov zmanjšano s tri na dva, namesto skupnostnih pravil za

upravičenost se bodo uporabljala nacionalna pravila, več odgovornosti pri upravljanju

skladov in zagotavljanju preglednosti nad njimi pa bodo morale prevzeti nase države

članice in regije (Evropska komisija, 2007, str. 27).

Z reformo 1988 je bilo določenih šest ciljnih področij delovanja strukturne politike (Strmšnik,

1998, str. 170) :

Cilj 1: pomoč regijam, ki zaostajajo v razvoju; to so območja, kjer je BDP na prebivalca

nižji od 75 % povprečja EGS.

Cilj 2: pomoč območjem, ki so industrijsko nazadovala; odstotek zaposlenih v industriji in

povprečna stopnja brezposelnosti sta višja od povprečja v EGS, značilno je tudi

nazadovanje v številu zaposlenih v industriji glede na leto 1975.

Cilj 3: boj proti dolgoročni brezposelnosti in zagotavljanju enakih možnosti; ni regionalne

omejitve.

Cilj 4: prilagajanje delavcev spremembam v industriji in proizvodnih metodah; ni

68

regionalne omejitve.

Cilj 5a: prilagoditev kmetijskih struktur skupni kmetijski politiki (SKP), posodobitev

ribolova; ni regionalne omejitve.

Cilj 5b: razvoj in infrastrukturna prilagoditev podeželskih območij; to so regije, ki

izpolnjujejo vsaj dva od treh kriterijev: visok odstotek zaposlenih v kmetijstvu, nizka

raven dohodka od kmetijske dejavnosti, majhna gostota prebivalstva oziroma občutna

depopulacija območja.

Ker so bili cilji določeni na ravni celotne EGS, je izvajanje regionalne politike EGS prešlo iz

držav članic v roke EK.

Poleg nacionalnih in regionalnih programov, vzpostavljenih na podlagi ciljev, je Komisija

predložila skupaj 16 pobud Skupnosti z dodelitvijo 5,3 milijarde ECU sredstev (7,8 %

skupnega zneska) za reševanje posebnih težav nekaterih regij ali sektorjev. Pobuda Interreg je

z dodelitvijo sredstev v višini približno 1,1 milijarde ECU podprla čezmejno sodelovanje med

sosednjimi regijami, medtem ko so se s pobudami »Euroform«, »Now« in »Horizon« (764

milijonov ECU) financirali projekti na področju poklicnega usposabljanja in ustvarjanja

delovnih mest. S pobudo »Leader« (455 milijonov ECU) so se financirali projekti za lokalni

razvoj in razvoj podeželja ter druge pobude za obnovo industrijskih območij (Resider, Rechar,

Retex, Renaval, Konver; skupaj 1,1 milijarde ECU), najbolj oddaljene regije (Regis; 181

milijonov ECU) ali vprašanja, kot so varovanje okolja, energetika, informacijske tehnologije

in raziskave (Envireg, Regen, Prisma, Telematique, Stride; skupaj 1,6 milijarde ECU).

Komisija je znotraj tehnične pomoči prav tako začela izvajati pilotne projekte, omrežja in

študije ter različna orodja za podporo malih in srednje velikih podjetij (Evropska komisija,

2008a, str. 12).

Reforma strukturnih skladov v letu 1988 je prinesla natančno načrtovanje izdatkov regionalne

politike za leta od 1988 do 1992. Nova regionalna politika je bila velika novost, saj je EK

želela predvsem okrepiti rezultate in vplive regionalne politike. Večletno programiranje je

pomenilo veliko spremembo, saj je zahtevala prehod od letnih projektov, ki so jih izbrale

države članice in jih je sprejel EK, na bolj strateško načrtovanje večletnih programov na

podlagi obsežnega partnerstva med regijami, državami članicami in EK. Za udeležence je bilo

odločanje o načrtih (analize), okvirih podpore Skupnosti (usklajevanje posegov) in

operativnih programih (izvajanje) nov izziv. Na vsaki ravni je bilo treba prvič vzpostaviti

postopke za upravljanje skladov, njihovo spremljanje in nadzor nad njimi. Poleg tega je bila

komunikacija med politikami in instrumenti z različnimi tradicijami nujna na vseh stopnjah

postopka. Prva generacija operativnih programov ni bila sprejeta pred letom 1990, kar ni bilo

presenetljivo, zato se je izvajanje začelo z zamudo (Evropska komisija, 2008a, str. 13). Kljub

dobrim namenom, pa je bila dejanska izvedba zelo zbirokratizirana in tudi koncentracija

sredstev je bila manjša, kot je EK originalno načrtovala (Jovanovič, 2005, str. 644).

Skupni proračun strukturnih skladov v obdobju 1988-1993 je znašal 69 milijard ECU, kar je

pomenilo 25 % proračuna EU in 0,3 % skupnega BDP EU. Od tega je bilo za regije iz Cilja 1

namenjenih 64 %. Število prebivalcev v regijah iz Cilja 1: 86,2 milijona (25 % vseh

prebivalcev). Glavne države upravičenke: Španija (14,2 milijarde ECU), Italija (11,4 milijarde

ECU), Portugalska (9,2 milijarde ECU), Grčija (8,2 milijarde ECU). Rezultati so bili

naslednji (Evropska komisija, 2008a, str. 13):

Regije iz Cilja 1 so zmanjšale primanjkljaj BDP na prebivalca v primerjavi s povprečjem

v EU za tri odstotne točke.

69

V Grčiji, na Irskem, Portugalskem in v Španiji je bilo ustvarjenih 600.000 delovnih mest s

strukturnimi skladi, povprečni BDP na prebivalca v teh državah pa se je povečal z 68,3 %

na 74,5 % povprečja Skupnosti.

Prek Evropskega socialnega sklada se je usposabljalo 917.000 posameznikov. 470.000

malih in srednje velikih podjetij je prejelo pomoč v regijah iz Cilja 2.

Regionalna politika ni samo uspešno pomagala pri zmanjševanju neenakosti v življenjskih

standardih v EU/EGS, temveč je ustvarila tudi nove priložnosti v mnogih regijah. Njeni viri

so relativno omejeni, vendar so zaradi načela koncentracije sredstva regionalne politike

porabile v regijah (državah), ki so bile najbolj zaostale. Študije pogosto podcenjujejo resnični

učinek strukturnih skladov, saj so strukturni skladi prispevali tudi k spremembam v ravnanju

in organizaciji v nekaterih državah članicah. Povedati je treba, da imajo sredstva določen

vpliv tudi na povečanje zaposlenosti in ustvarjanje novih delovnih mest, vendar je ta učinek

zelo težko merljiv. Kljub določenim uspehom, so višja stopnja integracije, ekonomska in

monetarna unija pokazale potrebe po reformi regionalne politike EU (Mrak et al., 2004, str.

31).

Dogovor o novi reformi regionalne politike je bil sprejet na srečanju Evropskega sveta v

Maastrichtu decembra 1991. Na srečanju v Maastrichtu so države članice sprejele sklep o

tesnejšem povezovanju na ekonomskem in političnem področju. Prizadevanje za doseganje

zelo tehnično postavljenih konvergenčnih kriterijev (izpolnjevanje le-teh je bilo postavljeno

kot pogoj za vključitev v ekonomsko in monetarno unijo) je s seboj nosilo bojazen, podobno

kot 1987. leta dogovor o vzpostavitvi enotnega evropskega trga, da bo poglabljanje integracije

povečalo razlike v razvitosti med državami članicami in regijami zaradi neenakomerne

porazdelitev stroškov in koristi poglabljanja integracije (Farič, 1999, str. 48). Zaradi želja po

zmanjševanju razlik v regionalni razvitosti je bil ustanovljen Evropski kohezijski sklad, ki je

najrevnejšim državam članicam EU v tistem obdobju (Španija, Portugalska, Grčija in Irska)

namenil dodatna finančna sredstva za razvijanje transportne infrastrukture in ohranjanje

okolja. Sredstva Kohezijskega sklada je EK dodelil na podlagi projektnih predlogov in ne na

podlagi večletnega programa, kot je bil to primer pri strukturnih skladih.

Medtem ko predstavlja reforma regionalne politike leta 1988 drastično spremembo, pa sta bili

naslednji reformi (obdobji 1994-1999, 2000-2006) manj drastični, saj predstavljata nadaljnjo

operacionalizacijo načel regionalne politike s ciljem večje uspešnosti in nadaljnje

decentralizacije. Obe reformi je potrebno ocenjevati z vidika poglabljanja skupnega trga in

dveh širitev (Menzela & Mendez, 2009, str. 15).

Tako regulative v obdobju 1994-1999 na področju regionalne politike EU niso prinesle

bistvene spremembe regionalne strukturne politike. Dejansko so pomenile potrditev ureditve

in usmeritev, ki jih je postavila reforma leta 1988 (koncentracija pomoči, programiranje,

partnerstvo, sofinanciranje).

Podobno kot pri prejšnjih reformah pa je prišlo do povečanja sredstev za strukturno politiko,

na 27,4 milijard ECU do 1999 (v cenah 1992) oz. na 141,5 milijard ECU za obdobju 1994-

1999. Ob četrti širitvi EU je bil dodan nov Cilj 6: Pospeševanje razvoja regij z ekstremno

nizko gostoto prebivalstva (v EU so se leta 1995 vključile Švedska, Finska in Avstrija). Nove

regulative so prinesle spremembe v opredelitvi problemskih območij Ciljev 2 in 5b. V

nasprotju s prejšnjim obdobjem, ko je bila določitev problemskih območij - tako Ciljev 1, kot

2 in 5b - v pristojnosti EK, so sedaj države članice dobile glavno vlogo pri opredelitvi

70

problemskih območij, upravičenih do pomoči v okviru Ciljev 2 in 5b (industrijska območja v

upadanju in ruralna območja). Pri tem so lahko države članice upoštevale nacionalne razvojne

prioritete in uporabile nacionalne statistične podatke. Evropska komisija je določila le zgornjo

mejo, izraženo v odstotku prebivalstva države, ki je lahko upravičen do strukturne pomoči v

okviru Ciljev 2 in 5b. Za opredelitev problemskih območij Cilja 1 je še naprej veljal enoten

kriterij za vse države, določen na ravni EU: kot območja Cilja 1 so opredeljene regije na ravni

NUTS 2, ki ne presegajo 75 % razvitosti EU, izražene z BDP EU na prebivalca. Prišlo je tudi

do spremembe Cilja 3 (dolgotrajna nezaposlenost in vključevanje mladih v trg dela) in uvedbe

novega Cilja 4: pomoč pri prilagajanju delovne sile strukturnim spremembam. Reforma je

prinesla tudi poenostavitev programiranja t. j. skrajšanje programiranja s treh na dve stopnji z

uvedbo Enotnega programskega dokumenta (angl. »Single Programming Document«), ki je

nadomestil Okvir razvojne podpore Skupnosti (angl. »Community Support Framework«) in

operativne programe (angl. »Operational Programmes«) v območjih Ciljev 2 in 5b (Farič,

1999, str. 49).

Pomembna novost obdobja 1994-1999 je močnejša vključitev okolja v programiranje in

izvajanje EU regionalne politike. EK je vpeljala koncept trajnostnega razvoja (angl.

»sustainable development«) in je projektom na področju okolja namenila 7 % vseh sredstev

(Vanhove, 1999, str. 507).

V omenjenem obdobju je bilo veliko pomembnih napredkov na političnem področju.

Novembra 1996 je bilo objavljeno prvo poročilo o ekonomski in socialni koheziji, v katerem

so bile predstavljene ekonomske in socialne razlike v Uniji na regionalni ravni, ocenjen pa je

bil tudi vpliv nacionalne politike in politike Skupnosti na razvoj regij. Poročilo je bilo

predstavljeno aprila 1997 na prvem forumu o koheziji, dogodku, ki je od takrat spremljal

sprejemanje vseh naslednjih poročil in je postal forum za izmenjavo mnenj o kohezijski

politiki za države članice, regije in zainteresirane strani. S podpisom Amsterdamske pogodbe

oktobra 1997 je bilo določeno načelo evropske strategije zaposlovanja, s katerim se

vzpostavlja tesnejše usklajevanje med nacionalnimi politikami zaposlovanja (Evropska

komisija, 2008a, str. 16-17).

Maja 1999 je bila sprejeta Evropska perspektiva prostorskega razvoja (EPPR) kot pravno

nezavezujoč dokument, s katerim se zagotavlja politični okvir za sektorsko usmerjene politike

na lokalni, regionalni, nacionalni in evropski ravni, ki imajo posledice na prostor. Potrebno je

omeniti tudi dokumenta Evropske komisije, naslovljena “Evropa 2000” (COM (90) 544) in

“Evropa 2000 +” (COM (94) 354), ki sta odločilno spodbudila vzpostavitev usklajene

politike.

Vse te aktivnosti v obdobju 1994-1999 so vplivale na regionalno politiko v obdobju 2000-

2006. Skupni proračun strukturnih skladov in Kohezijskega sklada v obdobju 1994-999 je bil

168 milijard ECU, kar je pomenilo približno tretjino proračuna EU in 0,4 % skupnega BDP

EU. Od tega je bilo za regije iz Cilja 1 namenjeno 68 %. Število prebivalcev v regijah iz Cilja

1 je bilo 91,7 milijona (24,6 % vseh prebivalcev). Glavne države upravičenke so bile: Španija

(42,4 milijarde ECU), Nemčija (21,8 milijarde ECU), Italija (21,7 milijarde ECU),

Portugalska (18,2 milijarde ECU), Grčija (17,7 milijarde ECU) in Francija (14,9 milijarde

ECU). Vpliv posegov strukturnih skladov med letoma 1994 in 1999 na BDP se ocenjuje na

dodatnih 4,7 % na Portugalskem, 3,9 % v vzhodnonemških deželah, 2,8 % na Irskem, 2,2 % v

Grčiji, 1,4 % Španiji in 1,3 % na Severnem Irskem. V regijah Cilja 1 je bilo ustvarjenih neto

700.000 delovnih mest, ki so k zaposlenosti na Portugalskem prispevala skoraj 4 %, 2,5 % v

71

Grčiji ter med 1 in 2 % v novih nemških deželah, južni Italiji in Španiji. Neposredno pomoč

za naložbe je prejelo 800.000 malih in srednje velikih podjetij, vključno s 500.000 podjetji v

regijah Cilja 1. Zgrajenih ali obnovljenih je bilo čez 4.100 km avtocest in skoraj 32.000 km

drugih cest. Naložbe v železniško infrastrukturo so povzročile skrajšanje potovalnih časov na

ključnih povezavah. V regijah Cilja 2 je bilo ustvarjenih približno 567.000 dodatnih bruto

delovnih mest, stopnje brezposelnosti so se znižale z 11,3 % na 8,7 %, pri čemer je bilo

vloženih skupaj 3,2 milijarde ECU sredstev iz Evropskega sklada za regionalni razvoj za

razvoj 115,1 milijona kvadratnih metrov novih lokacij in prostorov (Evropska komisija,

2008a, str. 17).

3.3 Programsko obdobje 2000-2006

V juliju 1997 je Evropska komisija predložila Evropskemu parlamentu dokument z naslovom

Agenda 2000, ki določa strategijo razvoja EU in njenih politik na prelomu stoletja. Agenda

2000 je poleg predloga proračuna in reforme skupne kmetijske politike vsebovala tudi predlog

reforme regionalne strukturne politike in kohezijske politike. Pričakovana širitev EU z novimi

(manj razvitimi) članicami z zelo različnimi stopnjami razvitosti je predstavljala in še

predstavlja za EU pomemben izziv. Dokončni dogovor o novi regionalni politiki v obdobju

2000-2006 je bil sklenjen na Evropskem svetu v Berlinu 24. in 25. marca 1999, ko so države

članice dosegle politično soglasje o naslednjih zadevah: Agenda 2000, nova finančna

perspektiva 2000-2006, regulative s področja strukturnih skladov, predpristopne pomoči in

skupne kmetijske politike. Predloženi zakonodajni okvir delovanja strukturnih skladov je na

osnovi mnenja Evropskega parlamenta potrdil Svet ministrov 21. junija 1999.

Evropska komisija je že v dokumentu Agenda 2000 predlagala zmanjšanje števila sedmih

ciljev na tri, in sicer na dva regionalna in enega horizontalnega, namenjenega pospeševanju

razvoja človeških virov. S temi spremembami se je še bolj uveljavilo načelo koncentracije,

katere glavni namen je povečati koncentracijo sredstev na tistih območjih, ki so pomoči

najbolj potrebna (Aljančič & Bogdanovič, 2000, str. 15).

Tako je regionalna politika EU v finančni perspektivi 2000-2006 temeljila na naslednjih ciljih

(Evropska komisija, 2004, str. 8-10):

1. Manj razvite regije (Cilj 1): Cilj 1 vključuje tiste regije, katerih BDP na prebivalca ni

dosegal 75 % povprečja v Uniji.

2. Območja, ki so v procesu gospodarskega in socialnega prestrukturiranja (Cilj 2).

3. Posamezniki s težavami na trgu dela (Cilj 3).

Delovanje Kohezijskega sklada je ostalo nespremenjeno. Še vedno so bile upravičene najmanj

razvite članice EU, katerih bruto nacionalni proizvod (BNP) je znašal manj kot 90 %

povprečja v Uniji in kjer so bile potrebne investicije v okoljsko in prometno infrastrukturo.

Poleg Grčije, Portugalske in Španije je Kohezijski sklad pokrival tudi vse nove države

članice, ki potrebujejo pomoč na omenjenih dveh področjih.

Poleg štirih strukturnih skladov in Kohezijskega sklada so bile za doseganje učinkov na nižjih

regionalnih ravneh in za delovanje v manjših projektih ustanovljene še pobude Skupnosti, ki

predstavljajo posebne programe za reševanje horizontalnih, posebnih razvojnih izzivov, ki

zadevajo celotno ozemlje EU. Iz strukturnih skladov jim je namenjeno 5,3 % sredstev (Tabela

5) in se izvajajo v štirih finančnih vzvodih (Kobal, 2006, str. 9):

Interreg III, namenjen čezmejnemu, medregionalnemu in transnacionalnemu sodelovanju;

72

Equal, namenjen odpravljanju neenakosti in diskriminacije na trgu delovne sile;

Urban, namenjen razvoju urbanih območij ter

Leader, namenjen razvoju lokalnih, podeželskih strategij trajnostnega razvoja.

Tabela 5: Pobude Skupnosti v EU-15 2000-2006 (v mio EUR, cene za leto 2004) Država članica INTERREG URBAN EQUAL LEADER Skupaj

Avstrija 202,05 8,53 105,99 78,39 394,96

Belgija 114,82 21,52 77,29 16,56 230,19

Danska 37,54 5,38 30,91 17,67 91,50

Francija 438,32 103,54 332,33 278,23 1.152,42

Finska 142,43 5,38 75,08 57,41 280,30

Nemčija 813,71 150,95 534,38 272,71 1.771,74

Grčija 627,12 25,89 108,20 189,90 951,11

Irska 92,74 5,38 35,33 49,68 183,14

Italija 470,34 116,54 409,61 294,79 1.291,28

Luksemburg 7,73 0,00 4,42 2,21 14,35

Nizozemska 385,32 30,25 216,40 86,12 718,09

Portugalska 435,01 19,49 118,14 167,82 740,45

Španija 993,67 114,30 535,48 515,61 2.159,06

Švedska 170,03 5,38 89,43 41,96 306,79

Združeno

kraljestvo

399,68 126,18 415,13 117,03 1.058,02

Omrežja 51,89 18,03 55,20 44,16 169,29

EU-15 5.382,39 756,74 3.143,32 2.230,24 11.512,70

Vir: Evropska komisija, V službi regij, 2004, str. 14.

Zmanjšanje števila ciljev in zmanjšanje števila pobud Skupnosti je vodilo k večji

koncentraciji sredstev in s tem naj bi bili posledično boljši tudi rezultati in vplivi regionalne

politike EU. To je bilo še posebej pomembno zaradi širitve EU, ko se je leta 2004 pridružilo

deset novih članic.

Od leta 2004 dalje so sredstva regionalne politike EU koristile tudi nove članice EU, med

njimi tudi Slovenija. Črpanje sredstev regionalne politike EU zahteva pripravo ustreznih

programskih dokumentov. Vsebina posameznih programskih dokumentov v obdobju 2000-

2006 je bila naslednja (Aljančič & Bogdanovič, 2000, str. 26):

Državni razvojni program je osnovni dokument, v katerem posamezna država članica EU

skupaj z regionalnimi in lokalnimi oblastmi določi prioritete za dolgoročno razvojno

načrtovanje.

Razvojni okvir podpore Skupnosti (v nadaljevanju CSF): Če so pogajanja med državo

članico in Evropsko komisijo uspešna, predstavlja dokument osnovo za izvajanje

dolgoročne razvojne politike.

Enotni programski dokument (angl. Single Programming Document) ima enako vlogo kot

CSF. V tem dokumentu se navedejo prioritete za razvoj celotnega ozemlja.

Operativni programi so dejanski programi, ki opisujejo načrtovani razvoj posameznega

področja oz. sektorja, kot sta npr. socialno področje ali kmetijstvo.

Ukrepi so najosnovnejši del. Zajemajo finančno konstrukcijo za ukrep, kdo so odgovorni

za izvajanje itd. Z besedo ukrepi so mišljene naloge, ki jih bo članica izvajala, da bo

dosegla razvojne cilje. Ukrepi so osnovno merilo za spremljanje in nadzor izvajanja

programov. Z njim so povezani globalni, specifični in operativni cilji.

73

V naslednjih tabelah so navedena sredstva (pravice porabe), ki so bila dodeljena posameznim

državam članicam. Zaradi različnega trajanja programskih obdobij za EU-15 in desetih novih

držav članic (sedem let in tri leta) združevanje oz. seštevanje navedenih številk za omenjeni

skupini držav v eni tabeli ni smiselno.

Tabela 6: Nove države članice ter strukturni skladi in instrumenti 2004-2006 (v mio EUR in

sedanjih cenah) Država Cilj 1 Cilj 2 Cilj 3 Interreg Equal Kohezijski

sklad

Skupaj % preb. v

Cilju 1 in

2

Ciper (*) 0,00 28,02 21,95 4,30 1,81 53,94 113,44 30,90

Češka 1.454,27 71,30 58,79 68,68 32,10 936,05 2.621,19 92,00

Estonija 371,36 0,00 0,00 10,60 4,07 309,03 695,06 100,00

Madžarska 1.995,72 0,00 0,00 68,68 30,29 1.112,67 3.207,36 100,00

Latvija 625,57 0,00 0,00 15,26 8,03 515,43 1.164,29 100,00

Litva 895,17 0,00 0,00 22,49 11,87 608,17 1.537,70 100,00

Malta 63,19 0,00 0,00 2,37 1,24 21,94 88,74 100,00

Poljska 8.275,81 0,00 0,00 221,36 133,93 4 178,60 12.809,70 100,00

Slovaška 1.041,04 37,17 44,94 41,47 22,27 570,50 1.757,39 91,90

Slovenija 237,51 0,00 0,00 23,65 6,44 188,71 456,31 100,00

Skupaj 14.959,64 136,49 125,68 478,86 252,05 8.495,04 24.451,18 97,70

Legenda: **vključno s skladom za ribištvo.


Tabela 7: Strukturni skladi in instrumenti za EU-15, 2000-2006 (v mio EUR, cene iz 2004) Država članica Cilj 1 (*) Cilj 2 Cilj 3 FIFG

(**)

Kohezijski

sklad

Pobude

Skup-

nosti

Skupaj % preb. v

Cilju 1 in 2

Avstrija 288 740 585 0 0 395 2.008 28,20

Belgija 690 486 817 33 0 231 2.257 12,50

Danska 0 199 397 221 0 92 909 10,20

Finska 1.008 541 442 33 0 280 2.304 51,70

Francija 4.201 6.569 5.013 254 0 1.155 17.192 34,00

Nemčija 22.035 3.776 5.057 121 0 1.775 32.765 29,80

Grčija 23.143 0 0 0 3.388 952 27.483 100,00

Irska 3.409 0 0 0 584 183 4.177 26,60

Italija 24.424 2.749 4.129 110 0 1.294 32.707 46,50

Luksemburg 0 44 44 0 0 14 103 28,20

Nizozemska 136 861 1.866 33 0 719 3.615 15,00

Portugalska 21.010 0 0 0 3.388 741 25.139 66,60

Španija 42.061 2.904 2.363 221 12.357 2.162 62.067 80,70

Švedska 797 431 795 66 0 307 2.396 18,90

Združeno

kraljestvo

6.902 5.068 5.046 132 0 1.061 18.209 32,20

EU 15 150.104 24.367 26.553 1.226 19.717 11.361 233.328 40,30

Legenda: *vključno z regijami v opuščanju, **izven Cilja 1.


Slovenija je glede na sorazmerno skromen obseg odobrenih sredstev pripravila Enotni

74

programski dokument (v nadaljevanju EPD), ključni strateški in izvedbeni dokument, ki

predstavlja osnovo za izvajanje evropske strukturne politike v Sloveniji.

Končna vsebina EPD je bila rezultat pogajanj med Vlado RS in Evropsko komisijo o

razvojnih prednostnih nalogah in razdelitvi sredstev v obdobju od 2004 do 2006. Za

uresničitev prednostnih nalog in ukrepov EPD v obdobju 2004-2006 je bilo skupaj

namenjenih 335 milijonov EUR (cene 2004), in sicer 238 milijonov EUR evropskih sredstev

in 97 milijonov EUR nacionalnih sredstev. Slovenija je imela na razpolago tudi 190,57

milijonov EUR sredstev iz Kohezijskega sklada in nadaljnjih 30,09 milijona EUR za pobudi

Skupnosti Interreg in Equal. Skupen obseg sredstev evropske kohezijske pomoči, ki je bil na

razpolago Sloveniji v okviru prejšnje finančne perspektive, znaša torej 458,17 milijonov

EUR, pri čemer je Slovenija posvetila veliko pozornosti temu, da zagotovi največjo možno

konsistentnost in skladnost med ukrepi, ki jih podpirajo strukturni skladi, Kohezijski sklad in

druge nacionalne politike (Enotni programski dokument 2004-2006, 2004, str. 12).

V obdobju 2004-2006 je Slovenija sodelovala tudi v pobudah Interreg III in Equal.

Podrobnejši opis EPD in njegovega vpliva na regionalni razvoj je podan v Poglavju 7.

Evropski svet je marca 2000 v Lizboni sprejel strategijo, ki se je osredotočila na zaposlovanje

in na podlagi te strategije naj bi EU do leta 2010 postala »najbolj konkurenčno, dinamično in

na znanju temelječe gospodarstvo na svetu«. Evropski svet je v Gothenburgu (junija 2001)

dopolnil to strategijo s trajnostnim razvojem. Obe strategiji sta imeli pomembno vlogo pri

pripravi programskih dokumentov novih držav članic za obdobje 2004-2006 in še posebej v

programskem obdobju 2007-2013.

Skupna razpoložljiva sredstva strukturnih skladov in Kohezijskega sklada v obdobju 2000-

2006 so bila 213 milijard EUR za EU-15 med letoma 2000 in 2006 ter 21,7 milijarde EUR za

10 novih držav članic med letoma 2004 in 2006, kar je približno tretjina proračuna EU in 0,4

% skupnega BDP v EU. Od tega je bilo za regije Cilja 1 namenjeno 71,6 %. Število

prebivalcev v regijah Cilja 1: 169,4 milijona (37 % vseh prebivalcev). Glavne države

upravičenke: Španija (56,3 milijarde EUR), Nemčija (29,8 milijarde EUR), Italija (29,6

milijarde EUR), Grčija (24,9 milijarde EUR), Portugalska (22,8 milijarde EUR), Združeno

kraljestvo (16,6 milijarde EUR) in Francija (15,7 milijarde EUR).

Večina sredstev v državah EU-15 je bilo namenjenih za postavko produktivno okolje, tako v

regijah, upravičenih do statusa Cilja 1, kot v regijah, upravičenih do statusa Cilja 2. Zelo

pomembna postavka so bile tudi investicije v infrastrukturo (Evropska komisija, 2004, str.

17).

V novih državah članicah je bilo sorazmerno več sredstev namenjeno postavki infrastruktura,

kar je posledica znatnih sredstev iz Kohezijskega sklada (okolje, promet), vendar je imela

postavka infrastruktura pomemben delež tudi v sredstvih, pridobljenih iz ESRR. Podobno

strukturo dodeljenih pravic porabe kot nove članice EU so imele tudi Grčija, Španija in Irska

(WIIW, Applica & ISMERI Europa, 2010, str. 29-32). To kaže, da države na podobni ravni

razvoja uporabljajo podobno strukturo ukrepov za pospeševanje socioekonomskega razvoja

držav/regij.

Po ocenah je bilo s sredstvi na podlagi Cilja 1 v obdobju 2000-2006 ustvarjenih približno

570.000 neto delovnih mest, od tega približno 160.000 v novih državah članicah. V Španiji so

strukturni skladi vložili približno 4 milijarde evrov v raziskave, tehnološki razvoj, inovacijske

75

in informacijske tehnologije, kar je vključevalo več kot 13.000 raziskovalnih projektov, pri

katerih je sodelovalo skoraj 100.000 raziskovalcev, ter sofinancirali so večino od sedanjih 64

tehnoloških parkov v Španiji. V Grčiji so s stalnimi naložbami v atensko podzemno železnico

zmanjšali prometne zastoje in onesnaževanje, tudi za potrebe olimpijskih iger leta 2004 v

Atenah. V Španiji so naložbe v cestni sistem na leto prihranile 1,2 milijona ur, ki jih ljudje

porabijo za pot. V zvezi z regijami Cilja 2 so raziskave na ravni podjetij pokazale, da je bilo

do konca obdobja 2000-2006 ustvarjenih 730.000 bruto delovnih mest. V Kataloniji je

program na podlagi Cilja 2 vključeval več kot 6.000 (približno 21 %) regionalnih

raziskovalcev, zasebni sektor pa je v informacijsko družbo vložil 1,4 milijarde evrov (37 %).

V Združenem kraljestvu je podporo prejelo več kot 250.000 malih in srednje velikih podjetij v

regijah Ciljev 1 in 2. Približno 16.000 jih je prejelo neposredno finančno podporo (Evropska

komisija, 2011a, str. 21).


Širitvi leta 2004 in 2007 sta povečali razlike med državami in predvsem regijami. Tako so

nove članice EU (12) predstavljale ob širitvi okoli 21 % vsega prebivalstva EU in le 7 %

BDP-ja (Evropska komisija, 2009, str. 17). Velike regionalne razlike in velike potrebe novih

držav članic po novih investicijah in dvigu konkurenčnosti zahtevajo okrepljeno regionalno

politiko, kar se kaže tudi v porazdelitvi sredstev kohezijske politike. Analiza, ki sta jo naredila

Rant in Mrak (2010) je pokazala, da so države članice v pogajanjih sledila predvsem lastne

nacionalne interese in ne interese EU.

Evropska komisija je februarja 2004 objavila dokument o prihodnosti razširjene EU, vključno

s predlogom proračuna za finančno obdobje 2007-2013. Po težavnih pogajanjih je Evropski

svet 11. in 12. decembra leta 2005 v Bruslju sprejel proračun v višini 864 milijard EUR, na

podlagi česar so Svet, Parlament in Komisija aprila 2006 sklenili medinstitucionalni

sporazum, s katerim so 308 milijard EUR namenili kohezijski politiki (po cenah 2004)

oziroma 347,4 po tekočih cenah.

Število finančnih instrumentov za kohezijo je bilo zmanjšano s šest na tri: dva strukturna

sklada (Evropski sklad za regionalni razvoj, Evropski socialni sklad) in Kohezijski sklad.

Posebna pomoč nekdanjih skladov Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega

sklada in finančnega instrumenta za usmerjanje ribištva je zdaj vključena v novi Evropski

kmetijski sklad za razvoj podeželja in novi Evropski sklad za ribištvo. Z združitvijo prejšnjih

Ciljev 2 in 3 se je z reformo iz leta 2006 preoblikovala pobuda Interreg iz tretjega cilja, druge

pobude Skupnosti pa so bile vključene v prevladujoče programe. Prednostni cilji so

opredeljeni kot (Evropska komisija, 2008a, str. 22-23):

1. »Konvergenca«: cilj je pospešitev konvergence najmanj razvitih držav članic in regij,

katerih BDP na prebivalca je manjši od 75 % povprečja EU: skupno 81,54 % vseh

kohezijskih sredstev oziroma 251,163 mrd EUR (cene 2004), sredstva, namenjena

najmanj razvitim regijam, kjer bruto domači proizvod (BDP) na prebivalca v obdobju

2000-2002 ne presega 75 % povprečja EU-25, in kohezijskim državam, kjer države

članice ne dosegajo 90 % bruto nacionalnega dohodka (BND) EU v obdobju 2001-2003,

sredstva prehodno namenjena tudi statistično prizadetim regijam, ki sicer presegajo

povprečje 75 % razvitosti EU-25, bi pa bile pod to mejo v primeru EU-15 in dosedanjim

kohezijskim državam, ki presegajo 90 % BND EU-25, bi pa bile pod to mejo v primeru

EU-15.

2. »Regionalna konkurenčnost in zaposlovanje«: zajema vse druge regije EU, njen cilj pa je

76

krepitev konkurenčnosti in privlačnosti ter stopnje zaposlenosti regij: skupno 15,95 %

vseh kohezijskih sredstev oziroma 49,128 mrd EUR (cene 2004). Namenjen je krepitvi

regionalne konkurenčnosti in privlačnosti ter zaposlovanju.

3. »Evropsko teritorialno sodelovanje«: na podlagi pobude Interreg je podpora na voljo

čezmejnemu, nadnacionalnemu in medregionalnemu sodelovanju ter omrežjem: skupno

2,52 % vseh kohezijskih sredstev oziroma 7,75 mrd EUR (cene 2004).

Ostale novosti so naslednje (Evropska komisija, 2007, str. 11):

V obdobju 2007-2013 Kohezijski sklad ne deluje več ločeno, temveč je del cilja

»Konvergenca«. Za vse tri sklade veljajo enaka pravila programiranja.

Trije novi cilji vključujejo naloge Ciljev 1, 2 in 3 in naloge treh pobud Skupnosti: Interreg

III, Equal in Urban II.

Interreg III se nadaljuje v okviru cilja »Evropsko teritorialno sodelovanje«.

Programa Urban II in Equal sta vključena v cilj »Konvergenca« in cilj »Regionalna

konkurenčnost in zaposlovanje«.

Program Leader + in Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni sklad je zamenjal

Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP). Finančni instrument za usmerjanje

ribištva (FIUR) je postal Evropski sklad za ribištvo (ESR). EKSRP in ESR imata zdaj

lastne zakonodajne temelje in nista več del kohezijske politike.

V obdobju 2007-2013 so bili ustanovljeni tudi štirje novi instrumenti, in sicer JASPERS

(pomoč pri pripravi velikih projektov), JEREMIE (spodbujanje uporabe instrumentov

finančnega inženiringa), JESSICA (podpora za trajnostne naložbe v mestna območja) in

JASMINE, ki je namenjena je povečanju zmogljivosti ponudnikov

mikrokreditov/mikrofinančnih institucij.

Omenjeni instrumenti omogočajo krepitev sodelovanja med EK in EIB in drugimi finančnimi

ustanovami. Cilj omenjenih treh instrumentov je ustvariti možnosti za učinkovito črpanje in

porabo nepovratnih sredstev.

Novi predpisi, v veljavi za obdobje 2007-2013, prinašajo številne spremembe v primerjavi s

programskim obdobjem 2000-2006, kar je razvidno iz Tabele 8. Sprejeti so bili številni ukrepi

za racionalizacijo zakonodaje in poenostavitev pravil za upravljanje kohezijskih programov,

saj naj bi postala kohezijska politika enostavnejša in učinkovitejša. Pomemben ukrep je

zmanjšanje števila finančnih instrumentov s šest na tri, uvedba novega načela

»sorazmernosti«, ki zagotavlja zmanjšanje obsega upravnih nalog, nadomestitev pravil

Skupnosti z nacionalnimi pravili o izpolnjevanju pogojev in poziv državam članicam in

regijam, da okrepijo transparentnost in obveščanje javnosti. Zaradi spremenjenih pravil za

geografsko razdelitev območij, upravičenih do pomoči, pa so zdaj celotno ozemlje in vsi

državljani Unije deležni koristi, ki jih prinaša kohezijska politika.

77

Tabela 8: Razlika v ciljih med programskim obdobjem 2000-2006 in programskim obdobjem

2007-2013

2000-2006 2007-2013

Cilji

pobude Skupnosti

Kohezijski sklad

Finančni instrumenti Cilji Finančni instrumenti

Cilj 1

Regije, ki zaostajajo v

razvoju

ESRR

ESS

Jamstvo EKUJS

Smernice EKUJS

FIUR

Konvergenca ESRR

ESS

Kohezijski sklad

Kohezijski sklad Kohezijski sklad

Cilj 2

Območja v procesu

socioekonomske

preobrazbe

ESRR

ESS

Regionalna

konkurenčnost in

zaposlovanje

ESRR

ESS

Cilj 3

Izobraževalni sistemi in

spodbujanje

zaposlovanja

ESS

Interreg III ESRR Evropsko teritorialno

sodelovanje

ESRR

URBAN ESRR

EQUAL ESS

Leader + Smernice EKUJS

Razvoj podeželja in

prestrukturiranje

ribištva izven Cilja 1

Jamstvo EKUJS

FIUR

4 cilji

4 pobude Skupnosti

Kohezijski sklad

6 instrumentov 3 cilji 3 instrumenti

Vir: Evropska komisija, Kohezijska politika 2007-2013: Komentarji in uradna besedila, 2007, str. 10.

Priprava in izvedba kohezijske politike v obdobju 2007-2013 poteka v več korakih (Koraki

regionalne politike, 2012):

1. Svet in Evropski parlament na podlagi predloga Komisije skupaj sprejmeta proračun

strukturnih skladov in pravila za njegovo uporabo.

2. Po posvetovanju med Komisijo in državami EU se določijo načela in prednostne naloge

kohezijske politike. Nacionalni in regionalni organi svoje programe s strateškimi

smernicami EU za kohezijo prilagodijo prednostnim nalogam, ki veljajo za vso EU.

3. Vsaka država pripravi nacionalni strateški referenčni okvir, ki ga nato posreduje Komisiji

v petih mesecih po sprejemu strateških smernic. Ta dokument določa strategijo države in

vsebuje predlog operativnih programov. Komisija mora nato v treh mesecih podati svoje

mnenje o okviru in zahtevati dodatne informacije.

4. Komisija potrdi nacionalni strateški referenčni okvir, kot tudi posamezni operativni

program. Operativni programi opredeljujejo prednostne naloge države in/ali regij. Pri

načrtovanju in upravljanju operativnih programov lahko sodelujejo delavci, delodajalci in

civilna družba. Za obdobje 2007-2013 so potrdili 455 operativnih programov.

5. Operativne programe izvajajo države članice in njihove regije. To pomeni izbiro,

spremljanje in vrednotenje na tisoče projektov. To delo organizirajo „upravni organi“ v

vsaki državi in/ali regiji.

6. Komisija dodeli sredstva (dovoli državam, da jih začnejo porabljati za svoje programe).

7. Komisija vsaki državi plača vse odobrene izdatke.

78

8. Komisija skupaj z zadevno državo spremlja vse operativne programe.

9. Komisija in države članice med programskim obdobjem 2007-2013 predložijo redna

strateška poročila.

Potrebno je poudariti tudi strateški pristop. Strateške smernice Skupnosti in nacionalni

strateški referenčni okviri so poglaviten prispevek novih predpisov, ki poudarjajo strateško

razsežnost nove politike (Kohezijska politika 2007-2013: Komentarji in uradna besedila,

2007, str. 6).

Okvirna porazdelitev sredstev kohezijske politike po državah članicah 2007-2013 je prikazana

v Tabeli 9.

Tabela 9: Okvirna porazdelitev sredstev kohezijske politike po državah članicah 2007–2013

(tekoče cene, v mio EUR) Konvergenca Regionalna konkurenčnost in

zaposlovanje

Evropsko

teritorialno

sodelovanje

Skupaj

Kohezijski

sklad

Konvergenca Postopno

opuščanje

Uvajanje Regionalna

konkurenčnost in

zaposlovanje

Belgija 638 1.425 194 2.258

Bolgarija 2.283 4.391 179 6.853

Češka 8.819 17.064 419 389 26.692

Danska 510 103 613

Nemčija 11.864 4.215 9.409 851 26.340

Estonija 1.152 2.252 52 3.456

Irska 458 293 151 901

Grčija 3.697 9.420 6.458 635 210 20.420

Španija 3.543 21.054 1.583 4.955 3.522 559 35.217

Francija 3.191 10.257 872 14.319

Italija 21.211 430 972 5.353 846 28.812

Ciper 213 399 28 640

Latvija 1.540 2.991 90 4.620

Litva 2.305 4.470 109 6.885

Luksemburg 50 15 65

Madžarska 8.642 14.248 2.031 386 25.307

Malta 284 556 15 855

Nizozemska 1.660 247 1.907

Avstrija 177 1.027 257 1.461

Poljska 22.176 44.377 731 67.284

Portugalska 3.060 17.133 280 448 490 99 21.511

Romunija 6.552 12.661 455 19.668

Slovenija 1.412 2.689 104 4.205

Slovaška 3.899 7.013 449 227 11.588

Finska 545 1.051 120 1.716

Švedska 1.626 265 1.891

Združeno

kraljestvo

2.738 174 965 6.014 722 10.613

Medregionalno

sodelovanje

445 445

Tehnična

pomoč

868

SKUPAJ 69.578 199.322 13.955 11.409 43.556 8.723 347.410

Vir: Evropska komisija, Kohezijska politika 2007-2013: Komentarji in uradna besedila, 2007, str. 25.

79

V številnih državah članicah, vključno s Slovenijo, so sredstva regionalne politike EU

najpomembnejša razvojna sredstva. Zato je še posebej pomembna uspešnost njihovega

črpanja in njihov vpliv na razvoj držav/regij. To potrjuje tudi Tabela 10.

Tabela 10: Alokacija sredstev kohezijske politike med državami članicami EU v obdobju

2007-2013 in uspešnost črpanja do konca leta 2011 Alokacija 2007-2013 Preostanek sredstev 2012-2015

1

Milijoni EUR % BDP % vladni

investicijski

odhodki

% BDP % vladni

investicijski

odhodki

Belgija 990,3 0,04 1,4 0,05 1,7

Danska 254,8 0,02 0,5 0,02 0,5

Nemčija 16.108,0 0,09 3,3 0,09 3,3

Irska 375,4 0,03 0,7 0,04 0,8

Francija 8.054,7 0,06 1,5 0,07 1,7

Italija 21.027,3 0,19 5,6 0,27 7,9

Luksemburg 25,2 0,01 0,2 0,01 0,2

Nizozemska 830,0 0,02 0,4 0,02 0,4

Avstrija 680,1 0,03 0,8 0,04 1,0

Finska 977,4 0,08 2,7 0,08 2,7

Švedska 934,5 0,04 1,0 0,04 0,9

Vel. Britanija 5.416,0 0,05 1,2 0,05 1,3

Grčija 15.846,5 1,00 26,3 1,09 28,9

Španija 26.600,4 0,36 7,4 0,40 8,2

Portugalska 14.899,2 1,23 22,4 1,46 26,5

Bolgarija 5.488,2 2,18 42,7 2,88 56,6

Češka 22.475,2 2,15 31,7 2,74 40,4

Estonija 3.011,9 3,01 62,4 3,08 64,0

Ciper 492,7 0,41 7,7 0,43 8,3

Latvija 3.947,3 3,14 41,2 3,68 48,3

Litva 5.747,2 2,98 58,3 2,71 53,0

Madžarska 21.292,1 3,13 68,3 3,53 77,0

Malta 728,1 1,69 49,3 2,13 62,2

Poljska 55.514,7 2,24 35,5 2,44 38,6

Romunija 15.528,9 1,82 27,3 2,67 40,2

Slovenija 3.345,3 1,35 25,4 1,46 27,5

Slovaška 9.998,7 2,17 59,0 2,72 73,8

Legenda: 1 - podatek se nanaša na stanje konec novembra 2011.

Vir: Applica, ISMERI Europa, Expert evaluation network delivering policy analysis on the performance of

Cohesion policy 2007-2013: Synthesis of national reports 2011, str. 15.

Slovenija je v obdobju 2007-2013 kot celota upravičena do sredstev kohezijske politike. Kot

rezultat pogajalskega postopka so Evropska komisija in slovenski organi uspešno določili

strateške in tematske prednostne naloge z jasno usmeritvijo v lizbonske cilje. Prednostne

naloge nacionalnega strateškega referenčnega okvira (NSRF) se izvajajo na podlagi treh

operativnih programov. Prvi, Operativni program za krepitev regionalnih razvojnih

potencialov, se financira iz ESRR. Operativni program za razvoj človeških virov financira

ESS, Operativni program za razvoj okoljske in prometne infrastrukture skupaj financirata

Kohezijski sklad in ESRR. Pregled razpoložljivih finančnih sredstev je prikazan v Tabeli 11.

80

Tabela 11: Finančna sredstva po ciljih in skladih v obdobju 2007-2013 Cilj Sklad Znesek EU Nacionalni

javni znesek

Nacionalni

zasebni znesek

Skupaj v €

Konvergenca KS 1.411.569.858 249.100.658 0 1.660.670.426

ESRR 1.933.779.408 341.255.197 0 2.275.034.605

ESS 755.699.370 133.358.718 0 889.058.088

Konvergenca skupaj 4.101.048.636

Evropsko teritorialno

sodelovanje

ESRR 104.256.320 0 104.256.320

KS skupaj 1.411.569.858

ESRR skupaj 2.038.035.728

ESS skupaj 755.699.370

SKUPAJ 4.205.304.956 723.714.483 0 4.929.019.439

Vir: Evropska komisija, Evropska kohezijska politika v Sloveniji 2007-2013, str. 2.

V okviru cilja evropskega teritorialnega sodelovanja Slovenija sodeluje pri 13 operativnih

programih: pet se jih nanaša na čezmejno sodelovanje, štirje se nanašajo na transnacionalno

sodelovanje in štirje se nanašajo na medregijsko sodelovanje.

V obdobju 2007-2013 Slovenija večino ukrepov regionalne politike financira iz sredstev

strukturnih skladov, kar je podrobneje razloženo v Poglavju 7.

Večino programskih dokumentov za črpanje sredstev regionalne politike EU so države

članice pripravile v času ugodnih gospodarskih razmer v letih 2005 in 2006. Z izbruhom

finančne in gospodarske krize leta 2008 so se makro in mikroekonomski okvirji razvoja zelo

spremenili, kar je vplivalo tudi na absorpcijsko sposobnost držav/regij, spremenile pa so se

tudi prioritete. Zato je Evropska komisija od leta 2008 dalje uveljavila številne spremembe, s

katerimi bi omogočila uporabo sredstev regionalne politike EU kot enega glavnih finančnih

virov za spopadanje s krizo (Regionalna politika in finančna kriza, 2012):

Komisija sodeluje z državami EU, zlasti s tako imenovanimi »državami programa«, ki

trenutno prejemajo posebno makroekonomsko pomoč (Irska, Romunija, Latvija,

Portugalska in Grčija). To naj bi pomagalo pri pospešitvi sproščanja evropskih sredstev in

izvajanju dodatnih predplačil.

Povečane stopnje sofinanciranja: Stopnje sofinanciranja za države programa so se

povečale za 10 odstotnih točk, kar zmanjša nacionalni prispevek v času omejitev

proračuna.

Poenostavitev postopkov.

Izvedenih je bilo več regulativnih sprememb za poenostavitev postopkov in zagotavljanje

večje prilagodljivosti (npr. za državno pomoč, večje naložbene projekte pa tudi odpiranje

upravičenosti za energetsko učinkovitost in varčevanje z energijo v stanovanjskem

sektorju).

Sprememba programov: v več državah so se sredstva prerazporedila z namenom

omogočanja naložb EU v posebne sektorje, kar bo črpalo sredstva in prineslo rezultate.

Prednostni projekti v Grčiji: Komisija in grški organi oblasti so oblikovali seznam več kot

180 strateških projektov, ki spodbujajo rast. Postavili so roke za zagotovitev, da bodo

veljavni projekti, v celoti vredni 11,5 milijarde evrov (sredstva EU in nacionalna sredstva

skupaj), izvedeni do konca leta 2013, pri čemer bo ustvarjenih med 90.000 in 108.000

novih delovnih mest.

Dostop do financiranja za mala podjetja: mala podjetja lahko zdaj uporabljajo strukturne

81

sklade EU kot jamstvo za pridobitev kredita, kar omogoča vlaganje v podjetja v kateri koli

fazi njihovega običajnega poslovanja, ne samo ob ustanovitvi ali širitvi.

Odpravljanje nezaposlenosti mladih: Evropska komisija dela z državami EU, ki imajo

najvišje stopnje nezaposlenosti mladih (Grčija, Španija, Portugalska, Irska, Litva,

Slovaška, Italija in Latvija), da zagotovi učinkovito porabo evropskega regionalnega

financiranja za boj proti nezaposlenosti mladih.

Tehnična pomoč: Bolgarija in Romunija sta podpisali memorandume o soglasju z

mednarodnimi finančnimi institucijami v zvezi z zagotavljanjem tehnične pomoči

nacionalnim strokovnjakom, da se pospeši črpanje sredstev.

Poleg zgoraj omenjenih sprememb kohezijske politike je EK razrahljal tudi pravila državnih

pomoči, kar je omogočilo plačilo podjetjem v težavah v višini do 500.000 evrov in

podaljšanje črpanja sredstev kohezijske politike iz obdobja 2000-2006 (Smail, 2010, str. 28-

29).

Uspešnost črpanja med državami je zelo različna. Predvsem v prvih letih finančne perspektive

so bili rezultati zelo slabi (Varga & In't Veld, 2010, str. 22). Če primerjamo obdobji 2000-

2006 in 2007-2013 lahko ugotovimo, da je bilo črpanje EU sredstev konec novembra leta

2011 za 10 odstotnih točk slabše kot v predhodni finančni perspektivi. Negativno izstopajo

predvsem Italija, Slovaška, Romunija in Bolgarija (How much has been paid by the

Commission?, 2013). Vzroki so zelo različni, med ostalim je razlog tudi finančna kriza. K

temu je potrebno dodati še neusposobljeno administracijo, obseg sredstev in pomanjkanje

ustreznih projektov (predvsem na področju infrastrukture).

Čeprav so številne prednostne naloge, ki so bile opredeljene ob pripravi veljavnih programov

v okviru strukturnih skladov, še vedno povsem relevantne, so na voljo možnosti, da se

sredstva prerazporedijo z manj uspešnih ali manj bistvenih projektov na pomembnejše

projekte, ki podpirajo nove prednostne naloge ali krepijo obstoječe. Na ta način je bilo v

obdobju 2008-2011 za financiranje najnujnejših potreb že reprogramiranih okoli 20 milijard

evrov, od tega več kot 16 milijard v okviru Evropskega sklada za regionalni razvoj in

Kohezijskega sklada ter prek 3 milijarde v okviru Evropskega socialnega sklada (Komisija

Evropske skupnosti, 2012a, str. 2). Tudi Slovenija je v letu 2012 naredila reprogramiranje

sredstev ESRR in Kohezijskega sklada v višini 305 mio evrov.

Na neformalnem srečanju ministrov za urbani razvoj in teritorialno kohezijo, ki je potekalo

24. in 25. maja 2007 v Leipzigu v Nemčiji je bila sprejeta Teritorialna agenda Evropske unije.

V novembru 2007 so ministri držav članic na Azorih sprejeli Prvi akcijski načrt za izvajanje

Teritorialne agende Evropske unije. Evropska komisija je oktobra 2008 predstavila Zeleno

knjigo o teritorialni koheziji, kjer je bil prvič definiran cilj teritorialne kohezije. To je

zagotavljanje usklajenega razvoja vseh krajev EU in omogočanje državljanom, da kar najbolje

izkoristijo njihove naravne danosti (Komisija Evropskih skupnosti, 2010, str. 7).

Zadnji dokument EU, pomemben z vidika teritorialne kohezije, je Teritorialna agenda

Evropske unije 2020. Sprejeta je bila 19. maja 2011 na neformalnem srečanju ministrov,

pristojnih za prostorsko načrtovanje in prostorski razvoj. Srečanje je v okviru madžarskega

predsedovanja potekalo v mestu Gödöllő. Prednostne naloge prostorskega razvoja Evropske

unije so tako naslednje (Teritorialna agenda 2020 - Za vključujočo, pametno in trajnostno

Evropo raznolikih regij, 2011, str. 5-8):

1. Spodbujanje policentričnega in uravnoteženega prostorskega razvoja.

82

2. Spodbujanje celostnega razvoja v mestih ter podeželskih in posebnih regijah.

3. Teritorialno povezovanje v čezmejnih in transnacionalnih funkcionalnih regijah.

4. Zagotavljanje globalne konkurenčnosti regij na podlagi močnih lokalnih gospodarstev.

5. Izboljšanje teritorialne povezanosti za posameznike, skupnosti in podjetja.

6. Upravljanje in povezovanje okoljskega, krajinskega in kulturnega bogastva regij.

Izvajanje Teritorialne agende Evropske unije 2020 bo seveda zahtevalo učinkovito

usklajevanje različnih politik, akterjev in mehanizmov načrtovanja ter ustvarjanje in

izmenjavo znanja, značilnega za določeno območje.


6. oktobra 2011 je Evropska komisija sprejela osnutek zakonodajnega paketa, ki naj bi urejal

kohezijsko politiko EU za obdobje 2014-2020. Glavne značilnosti predlagane kohezijske

politike v obdobju 2014-2020 so naslednje (Evropska komisija, 2011a, str. 2-4):

Načela: Komisija predlaga več splošnih načel, veljavnih za vse sklade. Ta vključujejo

partnerstvo in upravljanje na več ravneh, usklajenost z veljavnimi zakoni EU in

nacionalnimi zakoni, spodbujanje enakosti moških in žensk, boj proti diskriminaciji ter

trajnostni razvoj.

Okrepitev strateškega programiranja: tematska osredotočenost na strategijo Evropa 2020:

Komisija za čim močnejši vpliv politike izvajanja prednostnih nalog EU predlaga

okrepitev procesa strateškega programiranja. To vključuje uvedbo skupnega strateškega

okvira, pogodbe o partnerstvu ter meni tematskih ciljev v skladu s strategijo Evropa 2020

in njenimi celovitimi smernicami. Skupni strateški okvir, ki ga mora sprejeti Komisija, bo

vzpostavil ključne ukrepe v zvezi s prednostnimi nalogami EU, zagotovil vodenje v zvezi

s programiranjem za vse sklade, vključno z EKSRP in ESPR ter spodbujal boljše

usklajevanje različnih strukturnih instrumentov EU. Pogodbe o partnerstvu, sklenjene na

začetku med Komisijo in državami članicami, bodo določile celoten prispevek glede

tematskih ciljev na nacionalni ravni in zaveze za uresničitev ukrepov za izvajanje ciljev

strategije Evropa 2020. Jasni in izmerljivi cilji bodo opredeljeni v okviru uspešnosti.

Večja uspešnost in pogojenosti: Za okrepitev uspešnosti bodo uvedene nove določbe o

pogojenostih za zagotovitev, da se s financiranjem EU ustvarjajo močne pobude za države

članice v zvezi z izvajanjem ciljev strategije Evropa 2020. Pogojenost bodo t. i. predhodni

pogoji, ki se morajo določiti pred izplačilom sredstev, in t. i. naknadni pogoji, ki bodo

omogočili sprostitev dodatnih sredstev v odvisnosti od uspešnosti.

Skupni upravljavski postopki: V predlogu so predvidena skupna načela za upravljanje in

nadzor. Sistem nacionalne akreditacije glavnih nadzornih organov je namenjen

poudarjanju zavezanosti držav članic uspešnemu finančnemu poslovodenju.

Podpiranje celovitega programiranja: Komisija predlaga bolj celovit pristop k vlaganju

EU, vključno s skupnimi pravili o upravičenosti in financiranju, ter uvedbo programov, ki

temeljijo na več skladih, za ESRR, ESS in Kohezijski sklad po izbiri. V predlogih je

vzpostavljen tudi integriran pristop do lokalnega razvoja pod vodstvom skupnosti, kar

olajša izvajanje strategij lokalnega razvoja skupin skupnosti, vključno z lokalnimi organi

oblasti, NVO ter gospodarskimi in socialnimi partnerji, na podlagi pristopa LEADER

(povezave med ukrepi za razvoj podeželskega gospodarstva) za razvoj podeželja.

Večja raba finančnih instrumentov: Vloga inovativnih finančnih instrumentov bo večja, če

se bo razširilo njihovo področje delovanja, s čimer bodo njihovi okviri izvajanja postali

prožnejši in učinkovitejši, podpiranje njihove rabe pa učinkovitejša možnost, ali če se bo

uporabil dopolnilni način običajne podpore. Predlog pomeni trdnejši zakonodajni in

83

operativni okvir, ki zagotavlja jasna in poenostavljena pravila v zvezi z glavnimi vprašanji

glede izvajanja, kot je finančno poslovodenje prispevkov EU ali kombinacija finančnih

instrumentov s podporo. Finančni instrumenti se lahko zaradi možnosti izvedljivosti

uporabljajo za širok krog političnih ciljev iz programov, da se zagotovijo naložbe v

projekte, ki izražajo ustrezno zmogljivost odplačevanja, ko razmere na trgu niso ravno

ugodne. Države članice in organi upravljanja jih lahko razvijajo kot prilagojene

instrumente ali na podlagi predhodno opredeljenih modelov za nacionalne ali regionalne

instrumente, ki omogočajo učinkovit potek postopkov v skladu s standardnimi pogoji na

predlog Komisije. Organi upravljanja lahko prispevajo tudi k finančnim instrumentom na

ravni EU z viri, ki bodo ločeni za naložbe v skladu z zadevnimi programi.

Spremljanje in vrednotenje: skupne določbe na področju spremljanja in vrednotenja

vključujejo vlogo in sestavo nadzornega odbora, letna poročila o izvajanju in

pregledovalne sestanke, poročila o napredku na področju uporabe pogodbe o partnerstvu

ter predhodne in naknadne ocene.

Poenostavljena in racionalizirana pravila za upravičenost: V ospredju so ukrepi za

zagotovitev sorazmernosti stroškov upravljanja in zmanjšanja birokracije za upravičence.

Cilj je čim bolj uskladiti pravila, veljavna za vse sklade. Možnosti poenostavljenih

stroškov, kot so standardne lestvice stroškov na enoto in pavšalni zneski, omogočajo

državam članicam izvajanje upravljanja na ravni projektov, usmerjenega k najboljšemu

učinku. Skupne določbe o izvajanju vključujejo pravila o upravičenih izdatkih, različne

oblike finančne podpore, poenostavljene stroške in trajnost postopkov.

V obdobju 2014-2020 bodo do naložb upravičene tri določene kategorije (Evropska komisija,

2011a, str. 6):

manj razvite regije (BDP < 75 % povprečja EU-27),

regije v prehodu (BDP 75 % do 90 % povprečja EU-27),

bolj razvite regije (BDP > 90 % povprečja EU-27).

Vse regije, v katerih je bil v obdobju 2007-2013 BDP na prebivalca manj kot 75 % povprečja

EU-25 v referenčnem obdobju, vendar je presegel 75 % povprečja EU-27, naj bi prejele dve

tretjini sredstev, dodeljenih za obdobje 2007-2013 (Kohezijska politika EU 2014-2020:

Vlaganje v rast in delovna mesta prihodnost Evrope, 2011, str. 5). Za vsako kategorijo regij se

določijo minimalni deleži ESS (25 % za regije iz cilja konvergenca, 40 % za regije v prehodu

in 52 % za regije iz cilja konkurenčnost).

KS bo z naložbami v prometna omrežja TEN-T in okolje podpiral države članice, katerih

BND na prebivalca ne dosega 90 % povprečja EU-27. Del sredstev Kohezijskega sklada (10

milijard evrov) bo namenjenih financiranju ključnih prometnih omrežij v okviru instrumenta

za povezovanje Evrope.

Ker so razlike med regijami EU še vedno zelo velike, kar je razvidno iz Slike 15, ostaja

kohezijska politika izredno pomembna za prihodnji razvoj EU. To še posebej velja za najmanj

razvite države/regije EU, kjer so posledice finančne in gospodarske krize zelo velike.

Primerjavo strukture kohezijske politike v obdobju 2014-2020 v primerjavi z obdobjem 2007-

2013 prikazuje Tabela 12.

84

Slika 15: Razlike v BDP na prebivalca med regijami v EU na ravni NUTS 2 (EU27 = 100)

Vir: Evropska komisija, Kohezijska politika 2014-2020: Predlogi Evropske komisije, 2011, str. 6.

Tabela 12: Struktura kohezijske politike v obdobju 2014-2020 v primerjavi z obdobjem 2007-

2013

2007-2013 2014-2020

Cilji Skladi Cilji Kategorija regij Skladi

Konvergenca ESRR ESS

Vlaganje v rast in

delovna mesta Manj razvite regije ESRR

ESS Postopno

opuščanje

konvergence

Regije v prehodu

Regionalna

konkurenčnost in

zaposlenost, postopno

uvajanje Kohezijski sklad Kohezijski sklad Regionalna

konkurenčnost in

zaposlenost

ESRR ESS

Razvitejše regije ESRR ESS

Evropsko

teritorialno

sodelovanje

ESRR Evropsko

teritorialno

sodelovanje

ESRR

Vir: Evropska komisija, Kohezijska politika EU 2014-2020: Vlaganje v rast in delovna mesta prihodnost Evrope,

2011a, str. 14.

85

Slika 16: Uvrstitev regij EU glede na cilje kohezijske politike v obdobju 2014-2020

Vir: Evropska komisija, Kohezijska politika 2014-2020: Predlogi Evropske komisije, 2011a, str. 24.

Iz zgornje slike je razvidno, da naj bi večino sredstev kohezijske politike dobile regije iz

novih članic EU.

Številne razvite države članice (prijateljice učinkovite rabe) se niso strinjale s predlogom EK,

saj je bil le-ta po njihovem mnenju finančno preobsežen (376 milijard evrov), medtem ko je

nasprotno veljalo za manj razvite članice EU (prijateljice kohezije). Če sta bili med cilji

kohezijske politike enakost in učinkovitost enakovredni, pa z nastankom krize v regionalni

politiki EU vse bolj prevladuje učinkovitost (Dhéret, 2011, str. 3), kar je posledica

gospodarske krize in številnih neuspešnih projektov, ki so bili financirani iz sredstev

kohezijske politike.

Od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe vse uredbe kohezijske politike spadajo v običajne

zakonodajne postopke, zaradi česar ima Evropski parlament večjo vlogo kot polnopravni

sozakonodajalec za splošne uredbe, kar je posledično tudi podaljšalo pogajanja o predlogu

večletnega finančnega okvira.

Po dolgotrajnih pogajanjih je bil na zasedanju Evropskega sveta 7. in 8. februarja 2013 v

Bruslju dosežen kompromis med državami članicami o večletnem finančnem okviru EU

2014-2020, junija 2013 pa sta tudi Svet in Evropski parlament uspela doseči soglasje, kar je

omogočilo tudi pripravo EK, držav članic in regij na izvajanje kohezijske politike v obdobju

2014-2020. V Tabeli 13 je prikazana končna alokacija sredstev kohezijske politike za obdobje

2014-2020.

86

Tabela 13: Končna alokacija sredstev kohezijske politike v obdobju 2014-2020 (v mio EUR,

cene 2011)

ESRR in ESS ESRR

Kohezijski

sklad

Manj

razvite

regije

Regije v

prehodu

Oddaljene

in redko

poseljene

regije

Bolj

razvite

regije

Teritorialno

sodelovanje Skupaj

BE - - 962 - 868 231 2.061

BG 2.384 4.623 - - - 145 7.153

CZ 6.562 13.646 - - 79 298 20.585

DK - - 64 - 230 199 494

DE - - 8.750 - 7.609 847 17.207

EE 1.123 2.198 - - - 49 3.369

IE - - - - 869 148 1.017

EL 3.407 6.420 2.105 - 2.307 203 14.443

ES - 1.858 12.201 432 10.084 542 25.116

FR - 3.147 3.927 395 5.862 956 14.288

HR 2.676 5.225 - - - 128 8.029

IT - 20.333 1.004 - 7.006 998 29.341

CY 286 - - - 388 29 703

LV 1.412 2.742 - - - 82 4.236

LT 2.145 4.189 - - - 100 6.434

LU - - - - 39 18 57

HU 6.313 13.452 - - 416 318 20.498

MT 228 - 441 - - 15 684

NL - - - - 908 342 1.250

AT - - 66 - 823 226 1.114

PL 24.274 45.917 - - 2.017 615 72.823

PT 3.000 15.008 232 103 1.148 108 19.599

RO 7.251 13.773 - - 405 397 21.826

SI 939 1.134 - - 763 55 2.891

SK 4.361 8.489 - - 40 196 13.086

FI - - - 272 911 142 1.325

SE - - - 184 1.355 300 1.840

UK - 2.126 2.335 - 5.144 760 10.364

Transnacionalno

sodelovanje

500 500

Skupaj 66.362 164.279 32.085 1.387 49.271 8.948 322.332

Vir: http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/eligibility/index_en.cfm.

Ena od novosti predloga ureditve kohezijske politik v obdobju 2014-2020 je tudi večja

osredotočenost (koncentracija). EK za čim večji vpliv politike pri izvajanju evropskih

prednostnih nalog predlaga okrepitev postopka strateškega načrtovanja programov. To

vključuje določitev seznama tematskih ciljev v Uredbi v skladu s strategijo Evropa 2020

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta o Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe Sveta

(ES) št. 1084/2006 (SEC (2011) 1138 final, SEC (2011) 1139 final):

87

1. krepitev raziskav, tehnološkega razvoja in inovacij;

2. povečanje dostopa do informacijskih in komunikacijskih tehnologij ter njihove uporabe in

kakovosti;

3. povečanje konkurenčnosti malih in srednje velikih podjetij, kmetijskega sektorja (za

EKSRP) ter sektorja ribištva in akvakulture (za ESPR);

4. podpora prehodu na nizkoogljično gospodarstvo v vseh sektorjih;

5. spodbujanje prilagajanja podnebnim spremembam ter preprečevanja in obvladovanja

tveganj;

6. varstvo okolja in spodbujanje učinkovite rabe virov;

7. spodbujanje trajnostnega prometa in odprava ozkih grl v ključnih omrežnih

infrastrukturah;

8. spodbujanje zaposlovanja in mobilnosti delovne sile;

9. spodbujanje socialnega vključevanja in boja proti revščini;

10. vlaganje v izobraževanje, spretnosti in vseživljenjsko učenje; 11. povečanje institucionalnih zmogljivosti in učinkovite javne uprave.

4 ANALIZA REGIONALNIH RAZLIK NA RAVNI EU

4.1 ANALIZA NEENAKOSTI V EU-28

Vse nadnacionalne skupnosti, tudi EU, želijo zmanjšati notranje razlike, saj to kaže na

(ne)uspešnost nadnacionalne skupnosti. Ker le eden kazalnik ne more opisati

socioekonomskega, prostorskega in okoljskega stanja na določenem območju, je potrebno

uporabiti večje število kazalnikov. Med raziskovalci ni enotnega mnenja, kako je potrebno

meriti medregionalne razlike. Regionalne razlike imajo različne vidike, kot so konvergenca

(angl. »convergence«), neenakost (angl. »inequality«) in polarizacija (angl. »polarisation«).

Zato je izbor (način) analize predvsem odvisen od potreb (Villaverde & Maza, 2009, str. 3).

Pomembno je, da je razvoj dinamični proces, ki se spreminja vsebinsko in prostorsko.

Z vidika razvojnih razlik so med državami članicami EU, še posebej pa med regijami (raven

NUTS 2, NUTS 3) velike razlike. Bruto domači proizvod (BDP) je eden glavnih pokazateljev

gospodarskega razvoja in rasti. Med regijami v EU so znatne razlike v stopnji razvitosti.

Medsebojna primerjava različno velikih teritorialnih enot, kjer je ustvarjena različna višina

BDP, je mogoča, če uporabimo kazalnik BDP na prebivalca, izražen v standardih kupne moči

(SKM). Primerjava BDP med državami ali regijami prinaša tri glavne težave. To so razlike v

metodologiji (opredelitvi BDP), v primerjavi vrednosti BDP (ti so izraženi v nacionalni

valuti) in ravni cen, ki so med posameznimi državami oz. regijami različne. Osnovni pogoji

za zagotavljanje primerljivosti med BDP različnih teritorialnih enot so zato: (i) skladnost v

metodologiji izračunavanja BDP, (ii) uporaba enotne »valute« in (iii) prikaz enakih ravni cen.

Prvi pogoj je izpolnjen z uporabo standardnih metodologij nacionalnih računov (ESA 95).

Drugi pogoj bi lahko izpolnili s pretvorbo nacionalnih valut z deviznim tečajem v EUR (ali

kakšno drugo valuto), vendar menjalni tečaji ne bi izločili vseh mednarodnih cenovnih razlik,

saj so na ta način dobljene vrednosti še vedno prikazane na nacionalni ravni cen. Za prikaz

enake ravni cen potrebujemo pretvornik, ki hkrati odpravi razlike v valutah in razlike v ravni

cen med državami, regijami. Ta pretvornik se imenuje pariteta kupne moči (PKM) ali

angleško purchasing power parity (PPP). BDP, ki je rezultat pretvorbe s PKM, imenujemo

BDP v PKM. Mednarodna primerjava BDP v PKM je mogoča z uporabo standardov kupne

moči (SKM, angleško PPS - purchasing power standards). V Eurostatu zaradi praktičnih

88

razlogov PKM izračunajo za skupino držav članic kot bazo, tako da so PKM posameznih

držav izražene nevtralno, v umetni »povprečni valuti«, ki jo imenujemo SKM (Pečar, 2012,

str. 11). Med regijami NUTS 2 v EU je leta 2010 BDP na prebivalca znašal od 6.500 SKM (po

paritetah kupne moči) (27 % povprečja EU-27) v regiji Severozapaden v Bolgariji pa do

80.300 SKM (328 % povprečja EU 27) v regiji glavnega mesta Inner London v Veliki

Britaniji; količnik med obema koncema razdelitve je bil 12,4 proti 1. Slika 17 prikazuje

razlike med najbolj in najmanj razvito regijo na ravni NUTS 2, merjeno v BDP na prebivalca

(EU 27 = 100).

Slika 17: Regionalne razlike v državah članicah EU in v izbranih državah, merjene v indeksu

BDP na prebivalca (EU-27 = 100)

Vir: Eurostat.

Quah je prvi v svojih delih poudaril, da niso pomembni le trendi (konvergenca/divergenca),

temveč porazdelitev (distribucija) regij. Pri tem je pomembna oblika in dinamika (mobilnost)

znotraj porazdelitve. Pri tem je uporabil koncept jedrne gostote (angl. kernel density) in

koncept tranzicijskih matrik (Islam, 2003, str. 340). Analiza porazdelitve regij omogoča

spremljanje dinamike konvergence/divergence. Tudi Monfort (2008, str. 8) za analizo

porazdelitve regij predlaga uporabo vizualnih metod (grafov), kakor tudi tranzicijskih matrik.

Yugozapaden (BG41)

Praha (CZ01)

Hovedstaden (DK01)

Hamburg (DE60)

Southern and Eastern (IE02)

Attiki (EL30)

País Vasco (ES21)

Île de France (FR10)

Közép-Magyarország (HU10)

Groningen (NL11) Wien (AT13)

Mazowieckie (PL12)

Lisboa (PT17)

Bucureşti - Ilfov (RO32)

Zahodna Slovenija (SI02)

Bratislavský kraj (SK01)

Helsinki-Uusimaa (FI1B) Stockholm (SE11)

Inner London (UKI1)

Oslo og Akershus (NIO01)

0 50 100 150 200 250 300 350 400

Belgija

Bolgarija

Češka

Danska

Nemčija

Estonija

Irska

Grčija

Španija

Francija

Italija

Ciper

Latvija

Litva

Luksemburg

Madžarska

Malta

Nizozemska

Avstrija

Poljska

Portugalska

Romunija

Slovenija

Slovakška

Finska

Švedska

Velika Britanija

Norveška

Hrvaška

Makedonija

Turčija

Provincia Autonoma di Bolzano/Bozen (ITH1)

Région de Bruxelles-Capitale/Brussels Hoofdstedelijk Gewest (BE10)

89

Slika 18: Porazdelitev regij EU-27 na ravni NUTS 2 glede na njihovo razvitost z uporabo

jedrne gostote

Vir: Eurostat, lasten prikaz.

Slika 19: Porazdelitev regij EU-27 na ravni NUTS 2 glede na njihovo razvitost z uporabo

histograma za leti 2000 in 2010

Opomba: oranžna barva prikazuje histogram za BDPPC 2000 (EU-27 = 100).

Vir: Eurostat, lasten prikaz.

0

.005

.01

.015

Go

sto

ta

0 100 200 300 400BDPPC2000

Kernel density estimate BDPpc 2000





kernel = epanechnikov, bandwidth = 9.3912

Jedrna gostota BDPpc (EU27=100)

0

.005

.01

.015

Den

sity

0 100 200 300

90

Na Sliki 18 je prikazana porazdelitev regij na ravni NUTS 2 glede na raven razvitosti (BDP

na prebivalca), in sicer EU-27 = 100. Iz slike je razvidno, da ni prišlo do bistvene spremembe

porazdelitve, saj je ostala porazdelitev zelo stabilna. Edina vidna sprememba je koncentracija

večjega deleža regij v bližini povprečja EU. To je razvidno tudi iz histograma (Slika 19).

Tranzicijske matrike (angl. transition probability matrices) temeljijo na Markovskih verigah.

Markovski proces je stohastični proces brez spomina. V časovni sekvenci stanj Markovskega

procesa je naslednje stanje določeno samo glede na trenutno stanje in ne na stanja pred njim.

Markovska veriga je zaporedje naključnih spremenljivk. Verjetnost prehoda iz enega stanja v

drugega lahko zapišemo v matriki (tudi pri matrikah imamo lahko časovne korake, ki jih

pišemo na podoben način kot pri pogojni verjetnosti posameznega prehoda). Velja: vsota

verjetnosti v vsaki vrstici matrike je enaka 1.

Tabela 14: Tranzicijska matrika razvitosti regij EU-28 na ravni NUTS 2 glede na BDP na

prebivalca, med povprečji za obdobje 2001-2005 in 2006-2010

2001-2005

2006-2010

BDP preb. Št. regij 0-50 50-75 75-100 100-150 150-

0-50 12,5 78,8 21,2 0 0 0

50-75 12,8 0 97,1 0 2,9 0

75-100 27,2 0 9,7 84,7 5,6 0

100-150 40,0 0 0 17 82,1 0,9

150- 7,5 0 0 0 20 80

Vir: Eurostat, izračun avtorja.

Iz zgornje tabele je razvidno, da je večina regij v omenjenem obdobju ostalo v istem razredu

razvitosti, kar kaže na stalnost razvojnih razlik. Zgornja tabela predstavlja enostavnejši

pristop k tranzicijski matriki. Številni avtorji (npr. Quah, 1993; Legallo, 2004) zagovarjajo

kompleksnejši pristop pri oblikovanju tranzicijske matrike, kjer vsaka celica vsebuje podatke

o številu prehodov med razredi razvitosti. Po mnenju Monforta (2012, st. 4) ima omenjeni

pristop nekatere prednosti, kot je podrobnejša analiza sprememb v sami distribuciji, vendar to

bistveno ne spremeni končnega rezultata.

Stalnost regionalnih razlik ne velja le za EU. Tako je Kondo (2012, str. 1) ocenjeval

prostorsko in časovno dinamiko stopenj brezposelnosti japonskih občin. S pomočjo analize

prostorske odvisnosti (Moran I in Getis–Ord G) in analize jedrne gostote je ugotovil, da so

kljub ocenjeni konvergenci na Japonskem prostorsko povezane občine, kjer je stalna visoka

stopnja brezposelnosti. Govorimo torej o konvergenčnih klubih (»hot spots« in »cold spots«).

To pomeni, da je kljub zmanjševanju razlik med občinami v stopnji brezposelnosti,

distribucija sorazmerno stalna, kar je pomemben podatek za politiko zaposlovanja (ibid, str.

11-12).

Pomembne niso le absolutne/relativne razlike v razvitosti, temveč tudi distribucija posamezne

spremenljivke. Tako je Quah v svojih delih poudarjal, da ima koncept konvergence številne

pomanjkljivosti in da je koncept konvergence veliko primernejši. Najpogostejši kazalnik, ki

meri prisotnost/odsotnost konvergence je koeficient variacije (Monfort, 2008, str. 5).

91

Največkrat se uporablja ponderiran (utežen) koeficient variacije (Villaverde & Maza, 2011,

str. 11). Ponderiran koeficient variacije ima naslednjo obliko (Wostner, 2009, str. 10):

[∑

∑ ⁄

]

.

(43)

Na naslednji sliki je prikazan ponderiran (z deležem prebivalstva) in neponderiran koeficient

variacije za regije EU-28 na ravni NUTS 2 za obdobje 2000-2010. Iz Slike 20 je razvidno, da

so se razvojne razlike vse do leta 2009 zmanjševale. V letu 2010 smo priča povečanju

koeficientov variacije, kar je z vidika analize regionalnih razlik pomembna ugotovitev. Iz

analize konvergenčnih študij je razvidno, da se regionalne razlike med državami in tudi

regijami v EU-27 zadnjih dvajset let zmanjšujejo, in sicer da sta prisotni tako kot tudi

konvergenca.

Slika 20: Koeficient variacije regij EU-28 na ravni NUTS 2 glede na BDP na prebivalca


Ker me je zanimala potrditev omenjene ugotovitve in ker sem želel tudi analitično ugotoviti,

zakaj je prišlo do povečevanja razlik, sem izračunal še dve koeficienta (indeksa) neenakosti.

To sta Ginijev koeficient in Theilov indeks.

Številne koeficiente, ki se uporabljajo v analizi neenakosti dohodka med posamezniki, sedaj

raziskovalci uporabljajo za analizo neenakosti BDP na prebivalca. Pri tem velja, da so razlike

med posameznimi geografskimi enotami veliko manjše kot med posamezniki, in da so razlike

znotraj regije veliko večje kot med regijami in med državami (Rodríguez-Pose & Tselios,

2009, str. 54). Obstoji veliko število različnih koeficientov. Zanje je značilno, da vsak od njih

poudari določen vidik neenakosti, zato nobeden od njih ni prevladujoč nad ostalimi

(Villaverde & Maza, 2011, str. 10). Izbor posameznega koeficienta neenakosti je odvisen od

namena analize. Značilnost dobre mere neenakosti so naslednje (Monfort, 2008, str. 20):

1. Neodvisnost od velikosti razpoložljivega dohodka, pri katerem naj bi mera neenakosti ne

bila odvisna od velikosti dohodka, ki ga razdeljujemo med populacijo.

2. Načelo populacije, ki pravi, da naj neenakost ne bi bila odvisna od števila enot populacije,

med katere delimo dohodek.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

KV 0,424 0,414 0,403 0,396 0,394 0,392 0,387 0,384 0,383 0,377 0,384

KVtehtana 0,457 0,448 0,433 0,424 0,419 0,418 0,407 0,406 0,403 0,401 0,404

0,000

0,050

0,100

0,150

0,200

0,250

0,300

0,350

0,400

0,450

0,500

Ko

efic

ien

t v

ari

aci

je

92

3. Pigou-Daltonovo načelo transferjev, za katerega velja, kadar mera neenakosti pokaže

manjšo neenakost (ali vsaj ne večje), če del dohodka od bogatejše enote populacije

prenesemo na revnejšo.

4. Načelo neimenovanosti, ki zahteva, da je mera neenakosti popolnoma neodvisna od katere

koli značilnosti posameznikov, ki ni dohodek.

5. Razstavljivost.

Najpopularnejši koeficient neenakosti je Ginijev koeficient. Vzrok popularnosti je verjetno v

njegovi razumljivosti. Ginijev koeficient je izveden iz Lorenzovega grafikona, ki je tudi zelo

priljubljen pripomoček grafičnega predstavljanja neenakosti. Na naslednji sliki so prikazane

vrednosti Ginijevega koeficienta po letih.

Slika 21: Ginijev koeficient vrednosti BDP na prebivalca na ravni NUTS 2 v EU-28 v obdobju

2000-2008


Zgornja slika dokazuje, da so se z letom 2010 med regijami NUTS 2 v EU-28 začele

povečevati razlike. Kljub potrditvi povečane neenakosti med regijami na NUTS 2 pa še vedno

ne vemo, katere regije so največ prispevale k neenakosti. Zato sem izračunal še vrednosti

Theilovega indeksa. Čeprav ima Theilov indeks nekatere slabosti, kot je nejasna

interpretacija, pa omogoča razstavljivost. Theilov indeks ima naslednjo obliko (Paas &

Schlitte, 2007, str. 10):

∑ (

) (

⁄

⁄).

(44)

Pri tem predstavljajo prebivalstvo v vseh regijah, prebivalstvo v regiji i, BDP v vseh

regijah in BDP v regiji i. Omenjeni indeks je možno še razstaviti na komponento

neenakosti med državami (»between«) in komponento neenakosti znotraj držav (»within«):

∑ (

) (

⁄

⁄) ∑ (

) ∑ (

) (

⁄

⁄) .

(45)

0,175

0,180

0,185

0,190

0,195

0,200

0,205

0,210

0,215

0,220

0,225

0,230

20002001200220032004200520062007200820092010

Gini koeficient

93

Slika 22: Theilov indeks, razdeljen na komponento razlik med regijami (skupaj), med

državami in znotraj držav za članice EU-28, v obdobju 2000-2010


Tudi zgornja slika dokazuje, da se je po letih nižanja leta 2010 vrednost indeksa Tw zvišala,

torej se razlike med regijami znotraj držav povečujejo, kar vpliva na vrednost celotnega

indeksa. Ker me je zanimalo, kdo je »kriv« za povečevanje razlik med regijami, sem naredil

še ločeno analizo za nove in za stare članice.

Na podlagi primerjave vseh treh slik (Slike 22-24) lahko sklepam, da so stare članice razlog

za povečevanje neenakosti med regijami v EU-28. Dejstvo je, da je nekaj starih članic EU v

krizi (Grčija, Italija, Španija, Portugalska, Irska), kar vpliva na meddržavne in medregionalne

razlike v EU-28.

Čeprav Theilov indeks zavzema vrednosti med 0 in ln (N) in nima jasnega sporočila, je

Novotný (2007, str. 574) poskušal klasificirati države glede na znotrajregionalne razlike. Na

podlagi empiričnih izkušenj je ocenil, da je so v državah, kjer so vrednosti Tw nižje od 0,015,

medregionalne razlike nizke, kjer je vrednost v intervalu med 0,15 in 0, 60, so razlike zmerne,

in vrednosti nad 0,60 kažejo na velike medregionalne razlike. Torej lahko sklepamo, da so

znotrajregionalne razlike v novih članicah EU v povprečju velike, medtem ko so v starih

članicah EU v povprečju zmerne.

0,0000

0,0200

0,0400

0,0600

0,0800

0,1000

0,1200

0,1400

0,1600

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Theil Total Theil Tb Theil Tw

94


državami in znotraj držav za nove članice EU, v obdobju 2000-2010



državami in znotraj držav za stare članice EU, v obdobju 2000-2010

Vir: Eurostat, izračun avtorja

0,000

0,020

0,040

0,060

0,080

0,100

0,120

0,140

0,160

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Theil Total NMSs Theilb NMSs Theilw NMSs

0,0000

0,0050

0,0100

0,0150

0,0200

0,0250

0,0300

0,0350

0,0400

0,0450

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Theil Total OMSs Theilb OMSs Theilw OMSs

95

4.2 Analiza beta konvergence v EU

V zadnjih treh desetletjih so raziskovalci pripravili številne analize konvergence. Začetnik

preverjanj hipoteze o konvergenci so Baumol (1986), Barro (1991) in Sala-i-Martin (1991,

1992) (Margini, 2007, str. 1).

Tako je Baumol (1986) na podlagi podatkov za obdobje 1870-1979 proučeval prisotnost

konvergence dohodka na delavca med 16 industrializiranimi državami. Baumolovi rezultati

napeljujejo na misel, da je konvergenca skorajda popolna, saj je ocena regresijskega

koeficienta b = - 0,995 (standardna napaka ocene regresijskega koeficienta znaša 0,094), torej

le nekoliko manj od vrednosti - 1, ki predstavlja popolno konvergenco. Zanimiv je tudi

podatek, da je Baumolu kar 87 % variance odvisne spremenljivke (razlika med logaritmoma

dohodka na delavca v letu 1979 in 1870) med državami uspelo pojasniti s pojasnjevalno

spremenljivko, logaritmom začetnega dohodka na delavca. Podobne rezultate je dala tudi

ocena regresijske enačbe, kjer je kot pojasnjevalna spremenljivka nastopal BDP na delovno

uro v letu 1870, kot pojasnjevalna spremenljivka pa rast BDP na delovno uro v obdobju 1870-

1979 (Gramc, 2006, str. 81). Baumolova osnovna teza je, da sile, ki pospešijo rast v državah

zamudnicah v procesu industrializacije in ekonomskega razvoja, spodbudijo tudi dolgoročne

težnje konvergence proizvoda na prebivalca oziroma proizvoda na zaposlenega

(produktivnosti). Gre za učinke prelivanja (angl. »spill-over«) in prenosa tehnologije. Po

njegovem mnenju se učinki inovacij in investicij v eni državi prenašajo na druge države, pri

čemer naj bi pomembno vlogo odigrale svetovne komunikacije (Bučar, 2001, str. 116).

Baumolov članek je bil deležen tudi kritik, in sicer zaradi izbora držav in napak pri merjenju

(npr. DeLong, 1988; Romer, 2001). Baumol je izbral le uspešne države, medtem ko je

dohodek za leto 1870 zgolj ocenil. Izbor držav in netočnost podatkov imata seveda vpliv na

točnost rezultatov. DeLong (1988) je v svojem članku dokazal, da lahko že prisotnost majhnih

napak v meritvah dohodka v letu 1870 povzroči navidezno konvergenco in na podlagi

nepristranskega vzorca 24 držav trdi, da so razlike v relativnih dohodkih med omenjenimi

državami v proučevanem obdobju ostale nespremenjene (Gramc, 2006, str. 81).

Baumolu so sledili številni drugi avtorji. Med vsemi avtorji sta bila najvplivnejša Barro in

Sala-i-Martin (Mulquin & Senger, 2011, str. 13). Barro in Sala-i-Martin (1991, 1992) sta

nadgradila delo Baumola in uvedla pojma pogojna in absolutna konvergenca. V članku iz leta

1991 sta analizirala osebni dohodek prebivalstva v ameriških zveznih državah v obdobju

1880-1988. Analizirala sta tudi BDP v 73 evropskih regijah. V obeh primerih sta ugotovila

prisotnost konvergence. Ugotovila sta,da manj razvite države/regije dohitevajo bolj razvite s

hitrostjo konvergence v višini 2 % letno (Barro & Sala-i-Martin, 1991, str. 175), ki predstavlja

referenčno vrednost za hitrost konvergence vse do danes. V članku iz leta 1992 sta analizirala

konvergenco v osebnem dohodku v ameriških zveznih državah v obdobju 1840-1988 in sta

ugotovila proces konvergence med revnimi in bogatimi državami. Do podobnih rezultatov sta

prišla tudi v analizi držav OECD. V tem delu sta tudi potrdila svojo ugotovitev iz leta 1991 o

hitrosti konvergence 2 % letno (Barro & Sala-i-Martin, 1992, str. 245). Sala-i-Martin je v

članku (1995) testiral absolutno in pogojno -konvergenco na različnih bazah podatkov.

Čeprav ni uspel dokazati procesa konvergence na vzorcu 110 držav iz celega sveta za obdobje

1960-1990, pa je uspel dokazati obstoj procesa konvergence za države OECD, ameriške

države, nemške dežele, japonske perfekture in evropske regije. Za evropske regije je dokazal

tudi -konvergenco. Zanimivo je, da je pri vseh analizah hitrost konvergence okoli 2 % (Sala-

i-Martin, 1995, str. 22). Kasneje so številni avtorji analizirali proces konvergence/divergence

na različnih ravneh (nacionalno, mednarodno), na različnih geografskih enotah (države,

96

regije) in s številnimi statističnimi/ekonometričnimi metodami. Tako je Islam (2003) naredil

pregled konvergenčnih analiz, ki jih je klasificiral v naslednje skupine (Islam, 2003, str. 312):

konvergenčne analize znotraj države (regionalna konvergenca) in konvergenca med

državami;

konvergenčne analize BDP »per capita« in konvergenčne analize razpoložljivega

dohodka;

-konvergenca in -konvergenca;

absolutna konvergenca in pogojna konvergenca;

globalna konvergenca in konvergenčni klubi;

konvergenca v prihodkih in konvergenca v totalni faktorski produktivnosti;

deterministična konvergenca in stohastična konvergenca.

Pri tem so raziskovalci uporabili naslednje metode:

neformalni presečni pristop (angl. »Informal cross-section approach«),

formalni presečni pristop (angl. »Formal cross-section approach«),

panelni pristop (angl. »Panel approach«),

uporaba časovnih serij (angl. »Time-series approach«),

distribucijski pristop (angl. »Distribution approach«).

Avtorji uporabljajo za analizo konvergence različne parametrične in neparametrične metode.

Prve analize konvergence so temeljile na presečnih podatkih (angl. »cross-sectional

convergence regressions«). S pomočjo presečnih podatkov lahko zberemo vrednosti ene ali

več spremenljivk za več vzorčnih enot, ki jih opazujemo v istem časovnem trenutku. Časovne

vrste uporabljamo v primeru, kadar se lotimo opazovanja vrednosti ene ali več spremenljivk v

nekem časovnem obdobju. Kasneje so številni avtorji uporabili panelni pristop, ki predstavlja

združitev zgornjih dveh metod. Panelna struktura podatkov nam namreč omogoča opazovanje

izbrane presečne enote po posameznih spremenljivkah v določenem časovnem obdobju. V

bistvu gre za kombinacijo presečnih podatkov in časovnih vrst, kar nam precej poveča število

vseh opazovanj. Zaradi kombinacije presečnih podatkov in časovnih vrst imajo panelni

podatki (angl. »longitudinal data«) večjo informativno vrednost, večjo variabilnost in manjšo

povezanost med pojasnjevalnimi spremenljivkami. Zaradi večjega vzorca se poveča tudi

število stopinj prostosti, kar povečuje učinkovitost ocenjevanih parametrov. Panelna struktura

poveča število opazovanj in na ta način zmanjša pristranskost, ki bi se pojavila v primeru

agregiranja presečnih enot. Panelni podatki tudi bolje odkrivajo in merijo učinke, ki jih ni

mogoče opazovati samo s presečnimi podatki ali samo s podatki časovnih vrst. Panelni

podatki so tako zelo primerni za proučevanje dinamike sprememb določenega pojava

(Gujarati, 2003, str. 637-638). Analiza panelnih podatkov ima tudi določene slabosti. To so

problem razpoložljivosti podatkov, problem napak merjenja, problem kratkih časovnih vrst in

problem avtokorelacije (Baltagi, 2003, str. 7-8). Pri pripravi konvergenčnih analiz avtorji

izbirajo med modelom s stalnimi učinki in modelom s slučajnimi učinki. V zadnjih letih

avtorji uporabljajo tudi ostale metode, kot so dinamični panel, Monte Carlo metoda,

Markovske verige, metodologija GMM oz. posplošena metoda momentov (angl.

»Generalized Method of Moments«), Bayesovo glajenje, kakor tudi metode prostorske

ekonometrije (angl. »Spatial Econometrics«). Pri tem avtorji pogosto uporabijo več metod

oziroma jih medsebojno kombinirajo.

Čeprav je velika večina avtorjev analizirala -konvergenco, so nekateri avtorji (npr. Quah,

1993; Friedman, 1992) večji poudarek posvečali -konvergenci, saj naj bi bilo zmanjšanje

97

razlik v porazdelitvi dohodka boljši pokazatelj konvergence med gospodarstvi. Poleg tega je

Quah (1996) dokazoval, da so -konvergenčne analize pristranske, saj je lahko -koeficient

pod vplivom Galtonove napake regresije proti sredini netočen (Uddin et al., 2013, str. 3).

Večini študij, ki so na svetovni ravni analizirale -konvergenco, ni uspelo dokazati obstoj -

konvergence, čeprav so tudi izjeme (npr. Sala-i-Martin 1996; Durlauf & Quah 1999; de la

Fuente, 2000). Razlog je predvsem v tem, da so med državami velike razlike, kar seveda

pomeni, da imajo različna ustaljena stanja (Mulquin & Senger, 2011, str. 13). Drugače je pri

analizi podobnih geografskih enot (regije). Tako so številni avtorji ugotovili obstoj -

konvergence, tako na Japonskem (Shioji, 1996), Avstraliji (Cashin, 1995), ZDA (Holz-Eakin,

1993; Garofalo & Yamarik, 2002; Vohra, 1996) in Kanadi (Coulombe & Lee, 1995; Lee &

Coulombe, 1995; Coulombe & Day, 1999; Coulombe & Tremblay, 2001). Zanimivo je, da je

hitrost konvergence v omenjenih študijah blizu 2 % (Magrini, 2004, str. 8). Največ

konvergenčnih analiz obravnava proces med in znotraj evropskih držav. Tako sta že Barro in

Sala-i-Martin (1992) ugotovila proces konvergence med EU regijami v obdobju 1960-1990,

podobne rezultate sta dobila tudi Fagerberg in Verspagen (1996, str. 444), ki sta razdelila

obdobje 1960-1990 na desetletna obdobja. Predvsem v osemdesetih letih prejšnjega stoletja se

je proces konvergence med EU regijami ustavil. Nekateri ostali avtorji so dobili drugačne

rezultate. Tako so Cappelen et al. analizirali 95 evropskih regij v obdobju 1980-1997 in so

ugotovili zelo počasno -konvergenco, z izključitvijo mediteranskih držav članic pa je proces

divergenten. Tudi znotraj posameznih držav avtorji niso ugotovili konvergence (Cappelen et

al., 2003, str. 625). Zelo vpliven je bil članek, ki sta ga pripravila Boldrin in Canova (2001),

ki sta analizirala 185 evropskih regij v obdobju 1980-1996. Avtorja sta ugotovila proces -

divergence in/ali statistično neznačilne rezultate, kar je posledično po njunem mnenju dokaz

za neuspešnost regionalne politike EU (Boldrin & Canova, 2001, str. 242). Zgodnja literatura

o -konvergenci je bila zelo uspešna pri spodbujanju interesa strokovne javnosti za vprašanja,

povezana z regionalno rastjo. Posledično so številni avtorji začeli preučevati vprašanja,

povezana z regionalno rastjo. Vendar so bili številni raziskovalci kritični do uporabe izbranih

ekonometričnih metod, kakor tudi do interpretacije samih rezultatov (Breinlich, Ottaviano &

Temple, 2013, str. 7).

Identifikacija konvergenčnih klubov predstavlja nadgradnjo konvergenčne analize. Teza o

konvergenčnih klubih trdi, da obstaja konvergenca znotraj skupine držav, ki oblikujejo

konvergenčni klub. Prvi je to tezo postavil Baumol (1986), ki je v že opisani analizi ugotovil,

da v obdobju 1950-1980 proizvod na delovno uro med tržnimi industrializiranimi državami

konvergira. To skupino držav je imenoval »konvergenčni klub«. Ugotovil je, da obstajajo trije

konvergenčni klubi. Prvi konvergenčni klub sestavljajo tržne in industrializirane države

zahodnega sveta, drugi konvergenčni klub sestavljajo centralnoplanska gospodarstva in tretji

klub sestavljajo revne države. Te države so, po njegovem, izključene iz procesov

homogenizacije oziroma konvergence (Baumol, 1986, str. 1080). V nadaljevanju so številni

avtorji analizirali konvergenčne klube (npr. Bernard & Durlauf, 1995; Galor, 1996; Quah,

1998; Desdoigts, 1999; Hobijn & Franses, 2000; Islam, 2004; Apergis, Panopoulou &

Tsoumas, 2010; Monastiriotis, 2011; Fritsche & Kuzin, 2011; Fisher & LeSage, 2012).

Inovativen je pristop analize regionalnih klubov v posamezni novi članici EU, ki so ga

naredili Artelaris, Kallioras in Petrakos (2010, str. 127-128). V vsaki novi članici so določili

vodilno regijo, posamezne konvergenčne klube (večinoma le enega) in regije, v katerih poteka

proces divergence. Razlogi za obstoj posameznih konvergenčnih klubov so različni,

pripadnost posameznemu klubu je odvisna predvsem od stopnje gospodarske razvitosti, od

geografske lokacije in od sociodemografskih značilnosti (Borsi & Metiu, 2013, str. 3). Pri tem

98

so različni avtorji ugotovili različno število konvergenčnih klubov v EU. Tako sta Fisher in

LeSage (2012) ugotovila, da stare članice EU sestavljajo dva konvergenčna kluba, medtem ko

sta Borsi in Metiu (2013) ugotovila pet konvergenčnih klubov. Širitev EU je še dodatno

vplivala na oblikovanje konvergenčnih klubov, saj so razlike in trendi v razvoju med starimi

in novimi članicami EU še vedno velike.

Različni avtorji so za posamezne države naredili številne analize -konvergence, tako za

Avstrijo (Hofer & Wörgötter, 1997), Zahodno Nemčijo (Niebuhr, 2001; Herz & Röger 1995;

Funke & Strulik; 1999), Španijo (de la Fuente & Vives 1995; de la Fuente 1996), Italijo

(Fabiani & Pellegrini 1997; Paci and Pigliaru 1995), Veliko Britanijo (Chatterji & Dewhurst

1996) in Grčijo (Siriopoulos & Asteriou 1998). V večini primerov so avtorji ugotovili proces

konvergence, vendar so med posameznimi študijami velike razlike v hitrosti konvergence.

Izjema je Nemčija, kjer bivši vzhodni Nemčiji ni uspelo zmanjšati zaostanek za zahodno

Nemčijo (Hall, Ludwig, 2006, str. 951). Analize so tudi pokazale, da so velike razlike v

hitrosti -konvergence v posameznih časovnih obdobjih. Tako avtorji ugotavljajo proces

konvergence do konca sedemdesetih let prejšnjega stoletja in v devetdesetih, medtem ko je v

osemdesetih proces konvergence zastal. Rezultati so med državami različni, kar kaže na

pomen izbora držav in uporabljenih dodatnih spremenljivk (Magrini, 2004, str. 8-9). Tudi

analize -konvergence so pokazale, da je bil trend v različnih časovnih obdobjih zelo različen.

Tako so različni avtorji (npr. Neven & Gouyette, 1995; Magrini, 2004; Ertur et al. 2006)

ugotovili prisotnost -konvergence do sredine devetdesetih let prejšnjega stoletja (1980-

1996), ko se je koeficient variacije v državah EU 15 znižal iz 0,33 na 0,28, medtem ko pa je

od leta 1996 dalje sorazmerno stabilen v višini 0,29 (Monfort, 2009, str. 4). Po širitvi EU leta

2004 in 2007 je število držav in tudi število regij zelo naraslo, kar je vplivalo tudi na

regionalne razlike in na trende v regionalnem razvoju. Predvsem v novih članicah EU so se

zelo povečale regionalne razlike. Najhitrejšo rast beležijo regije, kjer so locirana glavna mesta

in ostala večja mesta, ter regije, ki so locirane ob mejah starih članic EU (Artelaris, 2010, str.

118). To je tudi vplivalo na konvergenčni proces tako med državami kakor znotraj držav.

Tudi v zadnjih 10 letih so konvergenčne analize zelo popularne. Tako so raziskovalci naredili

številne analize, kjer so uporabili nove metode. Marzinotto je ugotovila, da smo bili v

obdobju 1995-2009 priča tako -konvergenci kakor tudi -konvergenci. Avtorica je opazila,

da smo priča zmanjševanju razlik med državami, medtem ko so se razlike znotraj držav

povečale (2012, str. 7-8). Do podobnih ugotovitev sta prišli tudi Ghosh in Faber (2010, str.

17). -konvergenco med državami EU v obdobju 2000-2011 je dokazala tudi Kaitila (2013,

str. 2). Pukelienė & Butkus (2012, str. 35) sta analizirala regionalno konvergenco na ravni

NUTS 3, in sicer za vseh 27 držav članic EU, in sta ugotovili zelo počasno -konvergenco v

višini 0,8 %. Hierro in Maza (v Ghosh & Faber, 2010, str. 7) sta analizirali razpoložljivi

dohodek na prebivalca in sta za stare članice EU ugotovila proces -konvergence na ravni

NUTS 2 v obdobju 1980-1993, medtem ko v obdobju 1993-2006 skoraj ni prišlo do

zmanjšanja regionalnih razlik. Borsi in Metiu (2013, str. 18) sta na vzorcu držav EU 27

ugotovila pogojno -konvergenco, in sicer sta identificirala pet konvergenčnih klubov, kjer pa

posamezne države prehajajo med posameznimi konvergenčnimi klubi. Kljub -konvergenci v

EU pa je razlika med novimi in starimi članicami še vedno zelo velika. Avtorja opozarjata na

velike razlike (heterogenost) med regijami, na kar opozarjata tudi Wagner in Zeileis (2012,

str. 7), kar vpliva na jasnost zaključkov glede konvergence/divergence na ravni EU.

Posebno pozornost so avtorji posvečali novim članicam EU. Tako sta Marelli in Signiorelli (v

Banerjee, Jesenko & Grm, 2012, str. 4) ugotovila, da so nove članice zmanjšale zaostanek za

99

starimi članicami, medtem ko so se regionalne razlike znotraj držav povečale. Pri tem so

regionalne razlike večje v tistih državah, ki so imele nižji začetni BDP »per capita« glede na

povprečje držav EU 15, in v tistih državah, ki so najhitreje zmanjšale razvojni zaostanek na

ravni države za povprečjem držav EU 15. Do podobnih ugotovitev sta prišla tudi Halmai in

Vásáry (2010, str. 234).

Če povzamemo, lahko ugotovimo, da številne analize kažejo, da sta na ravni držav prisotna -

in -konvergenca, medtem ko je na ravni regij (NUTS 2) proces manj izrazit. Predvsem v

novih članicah EU so se zelo povečale regionalne razlike tako v višini BDP kakor tudi

porazdelitvi razpoložljivega dohodka. Med regijami so velike razlike (heterogenost), kar vodi

do oblikovanja konvergenčnih klubov, tako na transnacionalni kakor tudi nacionalni ravni.

Zaradi heterogenosti so zaključki posameznih študij zelo splošni, saj so trendi zelo nejasni.

Večina študij ne upošteva medsebojnih prostorskih vplivov posameznih geografskih enot

(držav, regij), zato številni raziskovalci v zadnjih letih s pomočjo prostorske ekonometrije

poskušajo upoštevati omenjene vplive. Velika večina študij/analiz obravnava obdobje do leta

2008, kar pomeni, da ne vključujejo učinkov gospodarske krize. Le-ta je najbolj prizadela

države, ki so se v preteklosti najhitreje razvijale (nove članice EU, konvergenčne države). Na

omenjeni vidik analize konvergence opozarjata Halmai in Vásáry (2010, str. 253), ki

omenjeno stanje imenujeta konvergenčna kriza (angl. »convergence crisis«).

Temeljno vprašanje regionalne ekonomike je vprašanje regionalnih razlik. Zanima nas, ali se

razlike v času zmanjšujejo ali se povečujejo. Povečevanje/zmanjševanje regionalnih razlik je

po eni strani osnova za oblikovanje regionalne politike in po drugi strani osnova za

metodologijo ocenjevanja vpliva regionalne politike.

Zato so preizkušanja ekonomskih teorij in predvsem razprave, povezane s kohezijsko politiko

EU, prispevale k razvoju konceptualnih in metodoloških orodij za analizo gospodarske

konvergence (Sulaiman, 2010, str. 33).

Za za merjenje konvergence, uporabljamo dve temeljni merili to sta (beta) in (sigma)

konvergenca. O β-konvergenci govorimo, ko revnejše gospodarstvo raste hitreje kot

bogatejše, tako da revnejša država oz. regija dohiteva bogatejšo, merjeno z nivojem dohodka

ali proizvoda per capita. Zaradi negativne povezave med višino začetnega dohodka ali

proizvoda in njegovo rastjo bo parcialni regresijski koeficient za spremenljivko začetne višine

dohodka ali proizvoda na prebivalca prav tako negativen, če je v opazovanem obdobju

dejansko prišlo do konvergence med gospodarstvi.

Zato sem najprej naredil analizo konvergence v EU-28 v obdobju 2000-2010. Dodana

vrednost omenjene analize na ravni EU je naslednja:

1. temelji na analizi -konvergence osemindvajsetih članic EU (vključno s Hrvaško) in

2. da v analizi upošteva tudi leta, ko sta v EU prevladovali ekonomska in finančna kriza.

Večina konvergenčnih analiz vsebuje podatke do leta 2007, tudi tiste, ki so v zadnjih dveh

letih objavljene v strokovni literaturi. Razlogi so različni, in sicer od potrebnega časa, da je

članek objavljen v strokovni literaturi, pa vse do pomanjkljivosti podatkov. V analizo sem

vključil tudi Hrvaško, ki je postala članica EU leta 2013, vendar so socioekonomski podatki

razpoložljivi v bazah Eurostata.

Pogosta ovira pri analizi konvergence je razpoložljivost podatkov. Izbrana raven analize

100

temelji na NUTS klasifikaciji. NUTS je skupna evropska statistična klasifikacija teritorialnih

enot. ki je bila potrjena v parlamentu EU 26. maja 2003. Za sabo ima 25 let dolgo zgodovino.

Omenjeno klasifikacijo je vzpostavil Eurostat (statistični urad Evropskih skupnosti), da bi

tako zagotovil celovito in dosledno členitev teritorialnih enot, potrebno za zbiranje, razvoj in

usklajevanje regionalnih statistik v Evropski uniji (Pečar, 2008, str. 3-4). Povprečna velikost

enot NUTS, upoštevaje število prebivalstva, je opredeljena z naslednjimi pragi,

predstavljenimi v Tabeli 15.

Tabela 15: Opredelitev NUTS ravni glede na število prebivalcev

Raven Najmanj Največ

NUTS 1 3 milijone 7 milijonov

NUTS 2 800.000 3 milijone

NUTS 3 150.000 800.000

Vir: Eurostat, Regions in the European Union: Nomenclature of territorial units for statistics NUTS 2010/EU-

27, 2011, str. 6.

Skladno s trenutno veljavno NUTS klasifikacijo, ki je v veljavi od 1. 1. 2012 dalje, se

zdajšnjih 27 držav članic Evropske unije na ravni NUTS 1 členi v 124 enot, na ravni NUTS 2

v 297 enot in na ravni NUTS 3 v 1321 enot. Največ enot na ravni NUTS 1 ima Nemčija (16),

kar enajst držav (Češka, Danska, Estonija, Irska, Ciper, Latvija, Litva, Luksemburg, Malta,

Slovenija in Slovaška) pa ima na tej ravni le po eno enoto. Tudi na ravni NUTS 2 ima največ

enot Nemčija (38); sledi ji Združeno kraljestvo (37); Estonija, Ciper, Litva, Latvija,

Luksemburg in Malta pa imajo na tej ravni le po eno enoto. Tudi na ravni NUTS 3 ima

Nemčija največ enot (412), le po eno pa imata Ciper in Luksemburg (SURS, 2012, str. 2-3).

V doktorski disertaciji sem izbral raven NUTS 2. Večina konvergenčnih analiz v EU temelji

na NUTS 2 ravni. Izkušnje kažejo, da je to najprimernejša raven, saj so na tej ravni regije

sorazmerno homogene in je tudi možno analizirati regionalne razlike. To še posebej velja za

večje članice EU. Tudi kohezijska politika EU temelji predvsem na upravičenosti regij na

ravni NUTS 2. To potrjujejo tudi ostali avtorji (npr. Canova, 2001; Arbia et al, 2005;

Rodríguez-Pose & Tselios, 2009). Države se zelo razlikujejo v velikosti in številu regij na

ravni NUTS 3. Predvsem v Nemčiji so regije na NUTS 3 zelo številne in majhne, kar otežuje

konvergenčno analizo.

Razlogi za izbor razdobja 2000-2010 je razpoložljivost podatkov. Zaradi spreminjanja NUTS

klasifikacije, predvsem v Italiji, Nemčiji in Veliki Britaniji (Eurostat, 2011, str. 7-8), so

podatki (časovna vrsta) o BDP posameznih regij na NUTS 2 ravni skoraj v celoti razpoložljivi

od leta 2000 dalje, podatki za število prebivalcev so bolj pomanjkljivi, medtem ko je

razpoložljivost podatkov za ostale kazalnike (npr. izdatki za R&R, kazalniki, povezani z

izobraževanjem) še slabša, saj le-ti niso razpoložljivi za vsa leta. Tako so številne NUTS 2

regije brez podatkov, kar omejuje možnosti analize. To tudi otežuje uporabo panelnih

podatkov na eni strani in analizo pogojne konvergence na drugi strani. Raziskovalci omenjeni

problem rešujejo na dva načina:

1. izpustijo regije, za katere niso razpoložljivi podatki ali pa njihova izločitev otežuje

pripravo izračunov (npr. izločitev prekomorskih ozemelj v primeru prostorske

ekonometrije),

2. uporabijo časovna obdobja, za katera so razpoložljivi ustrezni podatki, posledično je

velika večina konvergenčnih analiz narejena do leta 2007.

101

V doktorski disertaciji sem se odločil za vključitev vseh regij NUTS 2, kar posledično pomeni

manj razpoložljivih podatkov in uporabo enostavnejših metod pri analizi

konvergence/divergence. Podatki, uporabljeni v analizi, se tako nanašajo na vse NUTS 2

regije v članicah EU-28 za obdobje med leti 2000 in 2010. Podatki za bruto družbeni proizvod

(BDP) so izraženi kot BDP na prebivalca (per capita), popravljeni za pariteto kupne moči

(PPP) in deflacionirani z uporabo harmoniziranega indeksa cen življenjskih potrebščin

(»Harmonised index of Costumer Prices«). V analizo sem vključil 272 NUTS 2 regij v EU-

28, vključno z otoki in prekomorskimi ozemlji. Na Sliki 25 so predstavljene vključene NUTS

2 regije. Kasneje bom v slikah, zaradi večje ločljivosti, izpustil prekomorska ozemlja.

Za analizo konvergence sem uporabil program GeoDa, ki omogoča vizualizacijo in analizo

dogodkov ter pojavov znotraj geografskega prostora. Program GeoDa je danes najbolj

uporabljen specializiran odprtokodni programski paket za prostorsko ekonometrijo in

omogoča tako vizualizacijo kakor tudi analizo podatkov (Wang et al., 2013, str. 8). Program

GeoDa omogoča »Exploratory spatial data analysis«, ki predstavlja nadgradnjo »Exploratory

data analysis«, in sicer z analizo vzorcev (angl. »pattern«) v prostoru. ESDA omogoča

ustrezno vizualizacijo podatkov, izračun prostorske avtokorelacije ter glajenje posameznih

vrednosti (izločevanje osamelcev). Kot vsak program ima tudi GeoDa prednosti in

pomanjkljivosti. Prednost programa je dobra vizualizacija podatkov in možnost uporabe

različnih prostorskih modelov, slabost pa je nezmožnost uporabe panelnih podatkov. Ker sem

tako za raven EU-28 kakor tudi za raven Slovenije naredil analizo konvergence in ker imamo

na regionalni ravni večinoma zgolj presečne podatke, je uporaba programa GeoDa ustrezna.

Rezultate analize konvergence, ki bo temeljila na presečnih podatkih, sem dopolnil še z

analizo panelnih podatkov, za kar sem uporabil program STATA 11. Pri izgradnji baze

podatkov sem uporabil tudi Quantum GIS programsko orodje, ki zmore vizualizirati

geografski prostor in analizirati podatke.

Na naslednjih slikah so prikazane vključene regije in njihova raven razvitosti. Na Slikah 26 in

27 temnejša barva pomeni višji BDP na prebivalca leta 2010, podobno velja za povprečno

letno stopnjo gospodarske rasti v obdobju 2010-2000.

102

Slika 25: Vključene NUTS 2 regije v konvergenčno analizo na ravni EU-28

Vir: GISCO podatkovna baza, 2013.

Slika 26: Vključene NUTS 2 regije EU-28 glede na višino BDP na prebivalca leta 2010

Vir: GISCO & REGIO podatkovna baza, 2013.

103

Slika 27: Povprečna letna stopnja gospodarske rasti v NUTS 2 regijah EU-28 v obdobju

2000-2010

Vir: GISCO & REGIO podatkovna baza, 2013.

Iz zgornje slike je razvidno, da so v EU v zadnjih desetih letih gospodarsko najhitreje rastle

manj razvite NUTS 2 regije. Te so predvsem locirane v novih EU članicah, deloma še v

Španiji, na Irskem in na severnem delu Velike Britanije. Omenjene ugotovitve bom v

nadaljevanju tudi preveril. Dinamiko gospodarske rasti in začetnega stanja gospodarskega

razvoja prikazuje Slika 28. Iz slike je razvidno, da so v obdobju 2000-2010 najhitreje rasle

regije v novih članicah EU, ki so imele leta 2000 med regijami najnižji BDP na prebivalca.

Čeprav velja, da smo v EU priča -konvergenci, pa vse regije ne konvergirajo, kar je tudi

razvidno iz zgornje slike. Tako sta tudi Firgo in Huber (2013, str. 7) ugotovila, da je v

obdobju 1991-2009 le polovica regij, ki so imele leta 1991 nizek BDP na prebivalca, in dve

tretjini regij, ki so imeli visok BDP na prebivalca, konvergiralo. Torej konvergenca ni

avtomatična za vse regije.

104

Slika 28: Dinamika gospodarske rasti in začetnega stanja gospodarskega razvoja

Vir: REGIO podatkovna baza, izračun avtor (program GeoDa), 2013.

105

4.2.1 Analiza konvergence NUTS 2 regij v EU-28 z uporabo presečnih podatkov

Pri analizi konvergence v EU-28 sem izhajal iz osnovne enačbe -konvergence, ki je v skladu

z neoklasičnim modelom. Pojasnjevalna spremenljivka je naravni logaritem vrednosti bruto

domačega proizvoda na prebivalca, popravljenega za pariteto kupne moči iz leta 2000,

odvisna spremenljivka je povprečna rast bruto domačega proizvoda med leti 2000 in 2010

oziroma naravni logaritem razmerja BDP iz let 2010 in 2000. Uporabil sem presečne (angl.

»cross-section«) podatke. Kljub kritikam pa uporaba neoklasičnega pristopa in presečnih

podatkov omogoča enostaven pristop k analizi regionalnih razlik. Omenjen pristop je še

vedno sestavni del konvergenčnih analiz (Sulaiman, 2010, str. 39).

⌈

⌉ ( )

Raziskovalci pogosto zgornjo enačbo poenostavijo in jo zapišejo v spodnji obliki:

(46)

( ⁄ ) ( ) . (47)

Glede na obliko zgornje enačbe lahko rečemo, da v primeru, da je koeficient negativen in

statistično različen od 0, potem velja, da revne regije rastejo hitreje od bogatih regij in da vse

regije konvergirajo k istemu ustaljenemu stanju (Arbia, 2006, str. 13). Zgornja oblika enačbe

omogoča uporabo klasičnih ekonometričnih metod.

Hitrost konvergence (angl. »speed of convergence«) imenujemo tudi letna stopnja

konvergence in pove, kako hitro se regije vsako leto približujejo ustaljenemu stanju.

Izračunamo jo na naslednji način (Arbia, Basile & Piras, 2005, str. 18):

( ) ⁄ (48)

Polčas (angl. »half-life«) imenujemo obdobje, ki ga potrebujejo, da zmanjšajo polovico

zaostanka za ustaljenim stanjem. Ima naslednjo obliko (Arbia, Basile, & Piras, 2005, str. 18):

( ) ( )⁄ (49)

Najprej bom z metodo navadnih najmanjših kvadratov (MNK) oziroma Ordinary Least

Squares (angl. »OLS«) ocenil vrednost koeficienta , katerega vrednost bo razkrila, ali je

prisotna konvergenca ali divergenca. Negativna vrednost koeficienta bi potrdila obstoj

absolutne konvergence in dobro pojasnjevalno moč neoklasičnega modela.

MNK je metoda linearne regresije, ki temelji na principu minimizacije vsote kvadratov napak

(odmikov, rezidualov) med dejanskimi in ocenjenimi vrednostmi. MNK je zaradi svojih

lastnosti najpogosteje uporabljena metoda določevanja regresijskih koeficientov (Pfajfar,

2006, str. 38). MNK ocenjuje regresijske koeficiente kot linearno funkcijo, zaradi tega je

linearna cenilka. Ker z njo dobim nepristranske ocene regresijskih koeficientov, je tudi

nepristranska cenilka. Pri izračunu variance ocene regresijskih koeficientov na podlagi

ponovljivih vzorcev se da dokazati, da je dobljena varianca najmanjša možna v primerjavi z

drugimi možnimi linearnimi cenilkami. Ocene regresijskih koeficientov so učinkovite in

nepristranske. Zaradi omenjenih lastnosti imenujemo metodo najmanjših kvadratov

NENALICE (angl. BLUE oz. »Best Linear Unbiased Estimator«) (Pfajfar, 2006, str. 64).

Slika 29 kaže na korelacijo med LNBDP leta 2000 in stopnjo rasti.

106

Slika 29: Razsevni diagram (korelacija) med naravnim logaritmom vrednosti BDP na

prebivalca leta 2000 in povprečno stopnjo rasti v obdobju 2000-2010 in v obdobju

2000-2007


Slika 30: Stohastična jedrna gostota LNBDPPC za obdobje 2000-2010

Vir: GISCO, REGIO podatkovna baza, izračun avtor (program STATA), 2013.

Slika 30 dopolnjuje Sliko 29, saj prikazuje porazdelitev (gostoto) vrednosti LNBDP v

obdobju 2000-2010. Rezultati izračuna -konvergence s pomočjo MNK za obdobji 2000-

LNBDPPC20007.69

LNBDPPC20109.35

Gost

ota

11.02

8.69

10.01

11.32

0.00

2.30

4.60

107

2010 in 2000-2007 so navedeni v Tabeli 16.

Tabela 16: Rezultati izračuna β-konvergence s pomočjo MNK za obdobji 2000-2010 in 2000-

2007

MNK 2000-2010 MNK 2000-2007

0,2969892*** α 0,3856288

***

se 0,01449159 se 0,01894183

-0,02794673***

β -0,03600318***

se 0,001494573 se 0,001953543

R2 0,564267 R

2 0,557125

Log likelihood 801,336 Log likelihood 728,494

AIC -1598,67 AIC -1452,99

Schwarz criterion -1591,46 Schwarz criterion -1445,78

N 272 N 272

Breush-Pagan test 32,24221***


Koenker-Bassett 11,30033***

Koenker-Bassett 16,17032***

White 30,63151***

White 36,18255***

Jarque-Berra 234,5936***


Opomba: ***

statistična značilnost pri stopnji tveganja 1 %.

Vir: GISCO, REGIO podatkovna baza, izračun avtor (program GeoDa), 2013.

Koeficient neodvisne spremenljivke za obdobje 2010-2000 je negativen (-0,02794673) in

statistično značilen, kar pomeni, da je prisotna absolutna -konvergenca na celotnem ozemlju

EU-28 v obdobju 2000-2010, oziroma da se regije približujejo istemu ustaljenemu stanju.

Letna stopnja konvergence znaša 2,43 %, čas, ki je potreben, da regije dosežejo polovico poti

do ustaljenega stanja, je ocenjen na 28 let. Torej je stopnja konvergence v skladu z izkušnjami

ostalih študij. Nekateri testi kažejo sorazmerno dobro strukturo modela, kar kaže sorazmerno

visoka vrednost determinacijskega koeficienta. Vrednost AIC je visoka in jo bom uporabili za

primerjavo med posameznimi modeli. MNK temelji na predpostavki, da je slučajna

spremenljivka normalno porazdeljena. Veljavnost predpostavke preverimo z Jarque-Berra

testom. Le-ta z vrednostjo 234,5936 pri stopnji značilnosti 0,000 zavrne ničelno domnevo, da

so ostanki normalno porazdeljeni, kar je v nasprotju s predpostavkami, ki sta jih imela Barro

in Sala-i-Martin. Slika 31 prikazuje histogram porazdelitve ostankov. Iz histograma je

razvidno, da je porazdelitev ostankov izračuna z MNK asimetrična v desno.

V nadaljevanju sem pogledal prostorsko porazdelitev ostankov izračuna z MNK (Slika 32).

Modra barva prikazuje regije, katerih rezultati so manjši od pričakovanih vrednosti modela,

rdeča barva prikazuje regije, katerih rezultati so višji od pričakovanih vrednosti modela.

Skupina (klaster) območij s podobno barvo kaže na potencialno prostorsko avtokorelacijo. To

potrjuje tudi Moranov I test.

108

Slika 31: Histogram porazdelitve ostankov izračuna β-konvergence z MNK za obdobje 2010-

2000

Vir: REGIO podatkovna baza, izračun GeoDa, 2013.

Slika 32: Geografska porazdelitev ostankov izračuna β-konvergence z MNK za obdobje 2010-

2000


Firgo in Huber (2013, str. 2) ugotavljata, da predpostavka klasične analize konvergence, da je

konvergenca kontinuiran in linearen proces, ne drži. Na analizi 269 NUTS 2 regij v obdobju

1991-2009 sta ugotovila, da so regije večino razlike do nacionalnega povprečja nadoknadile v

109

letu najvišje rasti. Torej je proces konvergence zelo nelinearen.

Zanimalo me je, kako je gospodarska kriza vplivala na proces -konvergence. Zato sem

naredil analizo konvergence tudi za obdobje 2000-2007. Koeficient neodvisne spremenljivke

za obdobje 2000-2007 je negativen (-0,03600318) in statistično značilen, kar pomeni, da je

prisotna absolutna β-konvergenca na celotnem ozemlju EU-28 v obdobju 2000-2007, oziroma

da se regije približujejo istemu ustaljenemu stanju. Letna stopnja konvergence znaša 3,16 %,

čas, ki je potreben, da regije dosežejo polovico poti do ustaljenega stanja, je ocenjen na 22 let.

Stopnja konvergence je v obdobju 2000-2007 hitrejša kot v obdobju 2000-2010, kar pomeni,

da se je hitrost konvergence po letu 2007 upočasnila, torej je imela gospodarska kriza

negativen vpliv na hitrost beta konvergence. Tudi v primeru uporabe MNK za obdobje 2000-

2007 velja, da ostanki niso normalno porazdeljeni, kar nam kaže Jarque-Berra test. Vrednost

je 465,108 pri stopnji značilnosti 0,000.

Slika 33: Histogram porazdelitve ostankov izračuna β-konvergence z MNK za obdobje 2000-

2007


Analiza rezultatov regresijske analize (metoda MNK) nam pokaže potencialno

heteroskedastičnost (White test nad 30), podobno velja za Breusch-Pagan test in Koenker-

Bassett test, ki sta oba statistično značilna. Načeloma heteroskedastičnost pri velikih vzorcih

ni problematična, omenjeni testi pa tudi kažejo na potencialni problem prostorske

avtokorelacije. Zato dodatno s šestimi testi preverimo prisotnost prostorske avtokorelacije.

Najpogosteje uporabljen test za testiranje globalne prostorske (avto)korelacije je Moranov I-

test. Test ima veliko pomanjkljivosti, a hkrati tudi nekaj prednosti. Glavna pomanjkljivost

izvirnega Moranovega I-testa je v tem, da ni pravi statistični test, saj ne vsebuje alternative

(Ogorevc, 2013, str. 62). Moranova I-statistika ima naslednjo obliko (Florax & Nijkamp,

2003, str. 7):

110

∑ ∑ ( )( )

∑ ( )

. (50)

Moranov I-test nam torej pove, v kolikšni meri so ostanki regresije z MNK prostorsko

povezani. Ker pa je Moranov I-test test globalne prostorske povezanosti, zato ne pove ničesar

o vrsti prostorske povezanosti (Kosfeld, Eckey, & Christian, 2005, str. 10). Zato se za

določanje prostorske povezanosti posamezne regije uporablja lokalni Moranov I (LISA). Za

testiranje prisotnosti prostorske odvisnosti se poleg Moran I-testa uporabljata tudi dve različni

verziji testa Lagrangovega multiplikatorja (LM testa).

Tabela 17: Rezultati testov prostorske avtokorelacije izračuna β-konvergence z MNK za

obdobje 2000-2010

TEST MI/DF VALUE

Moran's I (error) 0,261456 6,3834801***

Lagrange Multiplier (lag) 1 71,8510162***

Robust LM (lag) 1 34,3260140***

Lagrange Multiplier (error) 1 37,8572789***

Robust LM (error) 1 0,3322767***

Lagrange Multiplier (SARMA) 2 72,1832929***

Opomba: ***



Vsi testi so statistično značilni in kažejo na močno prostorsko avtokorelacijo ostankov.

Rezultate analize dodatno preverimo s pomočjo vizualizacije.

Slika 34: Razsevni diagram ostankov regresije z uporabo MNK in vrednost Moran I za

obdobje 2000-2010


Pozitivna vrednost Moran I statistike kaže na pozitivno prostorsko avtokorelacijo (odvisnost)

in je enaka naklonu premice. Zgornji desni in spodnji levi kvadrant kažeta pozitivno

prostorsko avtokorelacijo, medtem ko zgornji levi in spodnji desni kvadrant kažeta na

111

negativno prostorsko avtokorelacijo (Anselin, 2005, str. 133). Pozitivna prostorska

avtokorelacija (I > 0) pomeni, da so ostanki urejeni v grozde (ang. clusters), medtem ko

negativna avtokorelacija pomeni nasprotno. Spodnji sliki kažeta regije, kjer je vrednost LISA

statistično značilna.

Slika 35: Lokalni Moranov I (LISA) za ostanke regresije izračunane z MNK za obdobje 2000-

2010, statistična značilnost pri stopnji tveganja 5 %


Slika 36: Lokalni Moranov I (LISA) za ostanke regresije izračunane z MNK za obdobje 2000-

2010


112

Slika 36 kaže na obliko prostorske avtokorelacije med regijami, in sicer kaže, kje je med

regijami pozitivna avtokorelacija (visok-visok, nizek-nizek) in kje je negativna avtokorelacija

(visok-nizek, nizek-visok). Na sliki so prikazana le jedra grozdov, in sicer tiste regije, katerih

vrednosti so zelo podobne sosednjim regijam (Anselin, 2005, str. 146).

Ker pa je Moranov I-test ne poda nobenega zaključka o izvoru prostorske avtokorelacije,

uporabimo tudi različne teste Lagrangovega multiplikatorja. Ti testi so najpomembnejši testi v

prostorski ekonometriji, saj omogočajo analizo jakosti in oblike prostorskih vplivov

(Feldkircher, 2006, str. 109). Tako enostaven LM (lag) test kaže na odsotnost časovno

odložene odvisne spremenljivke in enostavni LM (error) test na problem prostorsko

povezanih ostankov. Da bi ugotovili, kakšne oblike je prostorska avtokorelacija, uporabimo še

oba robustna LM testa. LM (SARMA) test je kombinacija LM (error) in robustnega LM (lag)

testa. Vsi omenjeni testi kažejo na prostorsko avtokorelacijo, zato je regresijski model, ki

temelji na metodi najmanjših kvadratov, neustrezen.

V preteklosti so raziskovalci pri analizi konvergence predpostavljali, da med regijami ni

prostorske odvisnosti. Zato so bile ocenjene stopnje konvergence pristranske. Delo z

regionalnimi podatki zahteva upoštevanje prostorske odvisnosti, saj imajo številne povezave,

ki jih imajo regije z bližnjimi regijami (trgovina, migracije, prelivanje znanja) vpliv na

njihovo delovanje (Monfort, 2008, str. 4). Pri uporabi presečnih podatkov je potrebno biti

pozoren na prostorsko dimenzijo podatkov. Dva glavna problema sta prostorska odvisnost

(prostorska avtokorelacija) in heterogenost. Prostorska odvisnost pomeni funkcijo vpliva

dogodka na določeni točki v prostoru na druge točke v prostoru (Brasili, Bruno & Saguatti,

2012, str. 301).

Poleg prostorske odvisnosti (avtokorelacije) je potrebno opozoriti tudi na prostorsko

heterogenost. To pomeni, da ekonomsko obnašanje ni stabilno v prostoru (heteroskedatičnost)

in da sledi določenemu geografskemu vzorcu (npr. sever-jug, vzhod-zahod). Primer

prostorske homogenosti je prisotnost konvergenčnih klubov. Po navadi sta oba pojava

(avtokorelacija, heterogenost) medsebojno povezana in vplivata na izračune konvergence

(vpliv na nepojasnjeno varianco, vpliv na vrednosti regresijskih koeficientov). Govorimo o

polarizaciji, ko se skupine geografskih območij (držav, regij) koncentrirajo okoli določenih

intervalov spremenljivk (npr. BDP) (Villaverde & Maza, 2009, str. 14).

Povezava med prostorsko avtokorelacijo in heterogenostjo ni enostavna, saj se obe lahko

pojavita sočasno. To velja predvsem za analizo presečnih podatkov (Brasili, Bruno &

Saguatti, 2012, str. 301). Medtem ko neoklasična teorija konvergence zanemarja prostorsko

soodvisnost (prostorsko avtokorelacijo) med posameznimi enotami v prostoru, pa nova

ekonomska geografija poudarja pomen medsebojne (prostorske) odvisnosti. Že pred več kot

štiridesetimi leti je geograf in statistik Tobler opredelil »prvi zakon geografije«, ki pravi, da je

vsaka stvar povezana z drugo stvarjo, vendar so lokacijsko bližje stvari povezane bolj (Tobler,

1970, str. 234). Ta zakon je osnova za koncept pozitivne prostorske avtokorelacije, ki pravi,

da sta si dva ali več objektov, ki so prostorsko blizu, bolj podobni, kot tisti objekti, ki so bolj

oddaljeni.

V zadnjih 15 letih smo priča pospešeni uporabi prostorske ekonometrije, večino del na

področju analize konvergence s pomočjo prostorske ekonometrije so številni avtorji naredili v

zadnjih 8 letih. Avtorji uporabljajo različne metode, različne modele, različna časovna

obdobja in različne enote analize, kar seveda vpliva tudi na rezultate konvergenčnih analiz

113

(Monfort, 2008, str. 4). Prostorska ekonometrija ima že več kot tridesetletno tradicijo. Prva sta

prostorsko ekonometrijo leta 1979 opredelila Jean Paelinck in Leo Klaassen. Zelo pomembno

vlogo v razvoju prostorske ekonometrije ima Luc Anselin, ki je leta 1988 objavil zelo

odmevno delo z naslovom Spatial Econometrics (Fisher & Getis, 2010, str. 5). Danes se

prostorski podatki in metode prostorske ekonometrije uporabljajo ne le v geografiji in

regionalni ter urbani ekonomiki, temveč tudi v tradicionalni ekonomski znanosti (mednarodna

ekonomika, trg dela), v okoljski znanosti, v agrarni ekonomiki, v javnih financah, kakor tudi v

ekonomiki zdravstva. Razloga sta vsaj dva, in sicer odmik od atomskih ekonomskih agentov,

ki odločajo v izolaciji od ostalih agentov (upoštevanje prelivanja, mrež, eksternalij) in zaradi

razpoložljivosti prostorskih podatkov (Anselin, 1999, str. 1-2). K temu je potrebno prišteti

tudi povečano zmogljivost računalnikov in razvoj številnih programskih orodij, kot so

ArcGIS, SAS, R, GeoDa, STARS.

Prostorsko ekonometrijo zanima prostorska soodvisnost, asimetrija v odnosih v prostoru,

pomen pojasnjevalnih faktorjev na drugih območjih, razlikovanje med ex-ante in ex-post

odnosi in modeliranje prostora. Tako želi prostorska ekonometrija specificirati prostorske

efekte v ekonomskih modelih, ocenjevati modele, ki vključujejo prostorske efekte, razviti

ustrezne teste in diagnostiko za ugotovitev prostorskih učinkov ter omogočiti prostorsko

napovedovanje (Anselin, 1999, str. 3-4). Tako nam metode prostorske ekonometrije

omogočajo upoštevati soodvisnost med opazovanji, ki so lahko povezani z dohodkom,

brezposelnostjo, prebivalstvom, davčnimi stopnjami. Pri tem lahko uporabljamo različne

prostorske enote, kot so NUTS regije, države, popisni okoliši. To nam omogočajo koordinate

in ustrezna programska orodja. Posamezna enota (regije, točke, podjetja) v prostoru ni

neodvisna, saj so rezultati posameznega opazovanja v prostoru večinoma podobni

opazovanjem enot, ki se nahajajo v njihovi bližini (Lesage, 2009, str. 19).

Arbia (2006, str. 32) opredeljuje prostorske podatke kot četrti tip podatkov. Zanje je značilno,

da imamo o posameznih ekonomskih agentih tudi podatek o njihovem položaju v prostoru

(presečni podatki s prostorsko komponento); prostor, S, je definiran kot { }, pri čemer E predstavlja ekonomske subjekte in R razmerja med njimi.

Prostorski modeli so bili tako razviti z namenom, da se lahko soočajo z odvisnostjo med

presečnimi enotami v prostoru. Za opredelitev razmerij med enotami uporabljamo

povezovalne matrike (W). Struktura povezovalne matrike opisuje geografsko povezanost med

regijami in ima pomembno vlogo pri uporabi prostorskih modelov. Kljub njeni pomembnosti

ekonomska teorija nudi le malo usmeritev, kako oblikovati povezovalno matriko (Oberst &

Oelgemöller, 2013, str. 11).

Na podlagi geografsko določenih podatkov oblikujemo povezovalno matriko. Binarna

povezovalna matrika je verjetno najpogosteje uporabljena matrika. Po navadi je

standardizirana po vrsticah (»row-standardized«), torej je vsota vrstice enaka 1. Posamezni

element ima torej naslednjo obliko (Viton, 2010, str. 5):

∑

⁄ (51)

Povezovalna matrika je podana eksogeno s strani raziskovalca, zato ima vsaka prostorska

analiza določeno mero subjektivnosti (Fischer & Getis, 2010, str. 260-263). Odložene

neodvisne spremenljivke ( ) predstavljajo povprečne vrednosti neodvisne spremenljivke v

sosednjih regijah. Če želimo izračunati te vrednosti, potem je struktura povezljivosti matrike

114

odločilnega pomena. Tako je določitev strukture povezovalne matrike najmočnejša

predpostavka same prostorske analize (Oberst & Oelgemöller, 2013, str. 11). Poleg enostavne

binarne matrike lahko uporabimo tudi generalizirane uteži, ki omogočajo, da v matriko

vključimo naše znanje s preučevanega področja. Pri tem pa je treba imeti v mislih, da bolj

kompleksne strukture povezovalne matrike otežujejo razlikovanje med čistimi (prostorskimi)

učinki in tistimi, ki smo jih vsilili sami (Ogorevc, 2013, str. 59).

Poznamo več vrst povezovalnih matrik. Osnova matrike je lahko razdalja ali pa sosedstvo

(okolica). Pri razdalji se uporabljajo različne opredelitve razdalje, kot so evklidska, inverzna,

eksponentna … Danes se kot osnova povezovalne matrike uporablja tudi socialna in

ekonomska razdalja. Pri sosedstvu se uporablja več vrst matrik. Najenostavnejša oblika

povezovalne matrike (»queen contiguity weights«), W, je binarna, njeni elementi, , pa so

definirani z:

{ ( )

.

(52)

Slika 37: Povezovalna matrika NUTS 2 regij na ravni EU-28


Pogosto se uporablja tudi okolica, definirana z najbližjimi sosedi, in sicer se običajno

uporablja kot k-najbližjih sosedov. Število k je poljubno celo število, manjše od n-1, pri

čemer n označuje število opazovanih enot. Na ta način se zagotovi, da imajo vse točke enako

število sosedov.

Postavlja se vprašanje vpliva posamezne regije na drugo regijo. Načeloma naj bi bile te

razdalje sorazmerno kratke, čeprav so med avtorji znatne razlike. Tako Cullmann in Geppert

(2012, str. 32) povzemata rezultate drugih študij in ugotavljata, da je v primeru regij na ravni

NUTS 2 vpliv sosednjih regij na razdalji do 100 kilometrov. Le redko so raziskovalci ocenili,

da regije vplivajo na druge regiji na razdalji, ki je daljša od 100 km. Fingleton, Garretsen in

115

Martin (2011, str. 7) predpostavljajo, da razdalja vpliva med regijami znaša 600 km. Basile,

Capelo in Caragliu (2011, str. 27) ugotavljajo, da je razdalja, na kateri se še prelivajo učinki,

424 km, medtem ko Guastella in Timpano (2010, str. 10) ugotavljata, da je vpliv regije na

drugo regijo omejen na razdaljo 200 km, vendar je jakost prostorske povezanosti (prelivanja)

višja v centru EU kot na periferiji. Paas in Schlitte (2007, str. 16) ugotavljata, da znaša

razdalja 500 km in da se prostorski vplivi regij praviloma končajo na državnih mejah.

Torej domneva, da so regije medsebojno neodvisne, ne drži. Zato bom uporabil prostorska

modele. V prostorskih modelih je vključena komponenta, ki zaobjema prostorsko

avtokorelacijo odvisne spremenljivke in/ali prostorsko povezanost med napakami (ostanki

regresije, reziduali). Največkrat uporabljeni prostorski modeli so naslednji (Ogorevc, 2013,

str. 64):

1. Model prostorskega odloga (angl. spatial lag model - LAG ali tudi angl. spatial auto-

regressive model - SAR). V model je vključena spremenljivka prostorskega odloga

(avtokorelacija prostorske spremenljivke).

2. Model prostorsko povezanih ostankov (angl. spatial error model - SER). V model so

vključeni prostorsko povezani reziduali.

3. Kombinacija obeh modelov se imenuje prostorski avtoregresivni model z

avtoregresivnimi reziduali (angl. Spatial Autoregressive Model with Autoregressive

Disturbances) redov p in q ali na kratko SARAR (p, q).

Model prostorskega odloga in model prostorsko povezanih ostankov imata naslednjo obliko

(Arbia, Basile & Piras, 2005, str. 13):

⌈

⌉ ∑

⌈

⌉ (

) (53)

⌈

⌉ ∑

; (

)

(54)

Vsi LM testi kažejo na prostorsko avtokorelacijo, vendar ni mogoče domnevati oblike

prostorske avtokorelacije. Anselin priporoča naslednji algoritem (Slika 38) pri izbiri

ustreznega prostorskega modela.

116

Slika 38: Algoritem izbora vrste prostorskega modela

Vir: L. Anselin, Exploring Spatial Data with GeoDaTM: A Workbook, 2005, str. 199.

Čeprav rezultati testov prostorske avtokorelacije kažejo, da je bolj verjetno ustrezen model

prostorskega odloga (višji Robust LM (lag), pa so razlike zelo majhne. Tudi visoka vrednost

Lagrangevega multiplikatorja (SARMA) kaže, da imamo verjetno v modelu tako problem

prostorskega odloga, kakor tudi prostorsko povezanih ostankov. Zato sem naredil analizo

konvergence s pomočjo obeh prostorskih modelov. Rezultati kažejo znižano hitrost

konvergence, kar kaže na močno povezanost med regijami.

MNK

regresija

Stop,

obdrži rezultate

MNK

LM diagnoza LM-Error LM-Lag

Niti LM-Error niti LM-Lag

Oboje LM-Error in LM-Lag

Robustna LM Diagnoza Robustni LM-Error Robustni LM-Lag

Robustni LM-

Lag Robustni

LM-Error

Eden

značilen

Statistično

značilno?

Statistično

značilno?

Model

prostorskih

ostankov

Model

prostorskega

odloga

Model

prostorskih

ostankov

LM-

Error

LM-

Lag

Model

prostorskega

odloga

117

Tabela 18: Rezultati analize β-konvergence s pomočjo prostorskih modelov za obdobje 2000-

2010

Model SAR (LAG) 2000-2010 Model SER 2000-2010

α 0,1362101***

0,2005974***

se 0,01680912 se 0,02036056

-0,01282942***

-0,01787287***

se 0,001634719 se -0,01787287

R2 0,726303 R

2 0,667874

N 272 N 272


AIC -1695,96 AIC -1653,95

0,562516***

0,519783***

se 0,04892544 se 0,03732187


Likelihood ratio 99,28307***




Opomba: ***



Uporaba modela prostorskega odloga (SAR ali LAG) je izboljšala kakovost samega modela

(višji R2, višji Log likelihood). V modelu imamo dodatni kazalnik (W RRAST10 00), ki ima

pozitivni učinek (pozitivni rho, ki je statistično značilen). Vendar Breush-Pagan test in

Likelihood ratio test kažeta, da imamo v modelu še vedno heteroskedastičnost in prostorske

vplive.

Nato sem uporabil model prostorsko povezanih ostankov (SER). Koeficient prostorsko

koreliranih ostankov LAMBDA je pozitiven in statistično značilen. Tudi ta model je boljši kot

klasični MNK, saj sta tudi v tem modelu višji R2 in višji Log likelihood. Vendar imamo tudi v

tem modelu še vedno prisotno heteroskedastičnost in prostorske vplive, kar kažeta Breush-

Pagan test in Likelihood ratio test.

Uporaba obeh prostorskih modelov je izboljšala zanesljivost (angl. »Goodness of fit«) v

primerjavi s konvergenčno analizo na podlagi MNK, vendar oba še vedno vsebujeta

heteroskedastičnost in prostorske vplive. Ker sta oba modela statistično značilna in ker ne

moremo narediti izbora na podlagi teoretičnih spoznanj, izberemo model, ki ima višji R2 in

višji Log likelihood. To je v našem primeru model prostorskega odloga. Tako ocenjena letna

hitrost konvergence, torej hitrost približevanja k ustaljenemu stanju, znaša 1,2 %, kar pomeni,

da bodo NUTS 2 regije v EU-28 potrebovale 57 let, da bodo prepolovile zaostanek.

Zanimala me je primerjava med obdobji 2000-2007 in 2000-2010, saj naj bi razlika v

vrednosti regresijskega koeficienta pokazala vpliv gospodarske krize na -konvergenco. Ko

za obdobje 2000-2007 pogledamo teste prostorske avtokorelacije, opazimo, da Robust LM

(error) test ni statistično značilen. Ker je Robust LM (lag) test statistično značilen, je

primernejši prostorski model prostorskega odloga. Zaradi preveritve sem pri izračunu

konvergence v obdobju 2000-2007 uporabil oba prostorska modela.

118

Tabela 19: Rezultati analize β-konvergence prostorskih modelov z uporabo presečnih

podatkov za obdobje 2000-2007


α 1,3849***

α 2,202568***

se 0,173501 se 0,207091

β -0,1296714***

-0,1958852***

se 0,01681297 se 0,02130866

R2 0,728874 R

2 0,660875

N 272 N 272


AIC -424,394 AIC -382,692

0,577116***

0,489420***

se 0,04802068 se 0,02130866

Schwarz criterion -413,577 Schwarz criterion -375,48***





Opomba: ***



Podobno kot za obdobje 2000-2010 velja, da uporaba prostorskih modelov zviša R2, kar pa ne

velja za Log likelihood. Tudi izračun kaže prednost modela prostorskega odloga pred

modelom prostorsko povezanih ostankov. Tako je v obdobju 2000-2007 letna stopnja (hitrost)

konvergence znašala kar 8,9 %, kar pomeni, da bi bilo potrebno 7,6 let za prepolovitev

razdalje do ustaljenega stanja. Zelo visoka letna hitrost konvergence v obdobju 2000-2007 je

posledica hitre rasti v državah (regijah) novih članic in v mediteranskih članicah EU. Visoka

pozitivna vrednost rho ( ) kaže, da hitrost konvergence ni odvisna le od začetne višine BDP na prebivalca, temveč tudi od gospodarske rasti v sosednjih regijah (Feldkircher, 2006, str.

109).

Ker primerjava hitrosti konvergence v obdobju 2000-2007 in 2000-2010 kaže, da se je hitrost

konvergence po letu 2008 skoraj ustavila, bodo regije z nižjim izhodiščnim BDP na

prebivalca potrebovale še več kot ocenjenih 54 let, da bodo prepolovile zaostanek v razvitosti.

Tako je bila letna stopnja konvergence v obdobju 2008-2010 le 0,8 %, kar pomeni, da bo

potrebno 86 let za prepolovitev razdalje do ustaljenega stanja. Da bi preveril pravilnost

rezultata, sem pogledal katere NUTS 2 regije so najhitreje rastle v obdobju 2008-2010, kar

kaže Slika 39. Iz Slike 40 je razvidno, da je bila pozitivna rast BDP na prebivalca prostorsko

koncentrirana (grozdi) na Poljskem, v Nemčiji, Litvi, Avstriji in Belgiji, medtem ko imamo

grozde, kjer je prostorsko skoncentrirana nizka (negativna) rast v Italiji, Grčiji, Španiji in na

Finskem in Cipru.

119

Slika 39: Rast BDP na prebivalca v NUTS 2 regijah EU-28 v obdobju 2008-2010


Slika 40: Lokalni Moranov I (LISA) za NUTS 2 regije na ravni EU-28 za obdobje 2008-2010


Razsevni diagram kaže, da je vrednost Moran I statistike zelo visoka, kar kaže na visoko

prostorsko avtokorelacijo v vrednosti rasti BDP na prebivalca v obdobju 2008-2010.

120

Slika 41: Razsevni diagram realnih stopenj rasti BDP na prebivalca in vrednost Moran I za

obdobje 2008-2010


Analiza β-konvergence NUTS 2 regij v EU-28 je pokazala, da je prisotna beta konvergenca,

da so manj razvite regije, predvsem v novih članicah EU-28 zelo hitro zmanjševale razliko do

ustaljenega stanja in da je gospodarska kriza, ki se je začela leta 2008, temeljito spremenila

trende in hitrost razvoja v EU-28. Ker zgornje slike ne potrjujejo izračunov s pomočjo

presečnih podatkov, bom analizo β-konvergence, ki sem jo naredil s pomočjo presečnih

podatkov primerjal z analizo β-konvergence, ki temelji na analizi panelnih podatkov. Iz slik

39 in 40 je razvidno, da so številne manj razvite regije (Poljska, Bolgarija, Romunija) rastle

relativno hitreje, kot regije v razvitih državah.

Na podlagi analize -konvergence z uporabo presečnih podatkov zaključujem, da veljajo

ugotovitve konvergenčnih študij iz preteklosti, in sicer:

Razlike med regijami so sorazmerno stalne.

Proces konvergence je zelo nelinearen.

Regije vplivajo na sosednje regije (prostorska avtokorelacija).

Proces gospodarskega razvoja je zelo heterogen, zato imamo v EU-28 grozde medsebojno

podobnih regij.

Uporaba presečnih podatkov ima številne pomanjkljivosti. Konvergenčna analiza, ki temelji

na analizi presečnih podatkov predpostavlja, da so vse regije homogene in da je proces

konvergence linearen. K temu lahko dodamo problem izpuščenih spremenljivk (angl.

»omitted variables«) (Islam, 2003, str. 324). Zato so raziskovalci že v devetdesetih letih

prejšnjega stoletja za analizo konvergence uporabili panelne podatke.

4.2.2 Analiza konvergence NUTS 2 regij v EU-28 z uporabo panelnih podatkov

Panelna regresija je primerna za proučevanje podatkov, kjer so enote (v našem primeru regije)

opazovane v enakih zaporednih časovnih razmikih (v našem primeru letih). Pri panelni

regresiji ima baza opazovanj n število objektov v t časovnih periodah, kar pomeni, da imamo

opazovanih enot. Panelni podatki imajo številne prednosti. Pri panelno oblikovanih

podatkih so zajete informacije o razlikah med proučevanimi enotami v isti časovni enoti in

121

informacije o razlikah med proučevanimi enotami, ki nastajajo v časovnem obdobju, ki ga

proučujemo.

S pomočjo metode panelne regresije je možno kontrolirati učinek nekaterih pojasnjevalnih

spremenljivk na odvisno spremenljivko že s pomočjo opazovanja spreminjanja odvisne

spremenljivke skozi čas. To nam omogoča kontrolo nad (Javornik, 2012, str. 48):

izpuščenimi neodvisnimi spremenljivkami, ki se razlikujejo med objekti, a so konstantne v

času, in

kontrolo neodvisnih spremenljivk, ki variirajo v času, a so nespremenjene med enotami.

Splošna oblika panelne regresijske enačbe je naslednja (Baltagi, 2005, str. 11):

(55)

Analiza panelnih podatkov omogoča kontrolo izpuščenih spremenljivk in heterogenosti, kar

izboljša kakovost dobljenih rezultatov. Za ocenjevanje sem uporabil programski paket

STATA 11, ki ponuja številne možnosti, od specifikacije panelnega regresijskega modela

(model fiksnih učinkov in model slučajnih učinkov), v zadnjih letih pa omogoča tudi analizo

prostorskih panelnih modelov.

Odvisna spremenljivka je letna rast BDP na prebivalca na začetku obdobja. Pri analizi

panelnih podatkov večinoma uporabljamo dve metodi (Verbeek, 2004, str. 342):

metodo stalnih učinkov (angl. »fixed effects« v nadaljevanju FE),

metodo slučajnih učinkov (angl. »random effects«, v nadaljevanju RE).

Paneli so lahko uravnoteženi (angl. »balanced«) ali neuravnoteženi (angl. »unbalanced«). Če

je panel neuravnotežen, potem to zaradi manjkajočih podatkov (angl. »missing data«) otežuje

izračune.

V FE modelu se uporablja metoda LSDV (angl. »Least Squares Dummy Variable«). Glede na

to, da je specifična pri vsaki izmed presečnih enot in konstantna v času, lahko omenjeni

model zapišemo tudi tako, da za vsako presečno enoto upoštevamo njeno nepravo

spremenljivko. Torej se lahko razlike med enotami zajamejo z razlikami v konstantah. V

regresijski enačbi lahko poleg stalnih učinkov kontroliramo tudi časovne učinke (Gujarati,

2004, str. 642-645). Metoda LSDV naj bi se uporabila v primeru velike heterogenosti med

izbranimi enotami (v našem primeru NUTS 2 regije) v panelu, kakor tudi v primeru, ko je v

model vključena velika večina populacije (Aristovnik, 2006, str. 56).

V RE modelu obravnavamo kot slučajne spremenljivke, ki se porazdeljujejo z aritmetično

sredino 0 in varianco in predpostavljamo, da so neodvisne od vseh pojasnjevalnih

spremenljivk. Osnovna ideja je, da je uvedba nepravih spremenljivk le posledica

pomanjkljivih informacij, zato velja naslednje (Gujarati, 2004, str. 647):

(56)

Med modelom s stalnimi učinki in modelom s spremenljivimi učinki obstaja torej pomembna

razlika. V prvem ima vsaka presečna enota svojo vrednost konstantnega člena, v drugem

predstavlja povprečno vrednost konstantnih členov vseh presečnih enot, komponenta

sestavljene napake pa predstavlja (slučajni) odklon vrednosti posameznih konstant od

122

povprečne vrednosti torej niso neposredno opazovane, pač pa neopazovane ali latentne (prikrite) spremenljivke (Gujarati, 2004, str. 647). Kot pomoč pri odločitvi o izbiri ustreznega

modela pomaga Hausmanov test specifikacije modela. Test predpostavlja, da med FE in RE

ni bistvenih razlik. Ničelna domneva pomeni, da so individualni učinki nepovezani s

pojasnjevalnimi spremenljivkami. Če torej test odkrije značilno razliko, lahko zavrnemo

ničelno domnevo in sprejmemo sklep, da model s slučajnimi učinki ni primeren za analizo

(Verbeek, 2004, str. 351-352).

Ker naj bi analiza panelnih podatkov imela številne prednosti pred analizo s presečnimi

podatki, sem v nadaljevanju s pomočjo panelnih podatkov naredil analizo konvergence NUTS

2 regij v EU-28. Zanimala me je primerjava rezultatov obeh metod (pristopov).

Panelni model beta konvergence ima naslednjo obliko (Arbia, Basile & Piras, 2005, str. 14):

⌈

⌉

(57)

Tabela 20: Rezultati analize -konvergence z uporabo panelnih podatkov za obdobje 2000-

2010

Panelni model s fiksnimi učinki Panelni model s slučajnimi učinki

α 1,679561***

α 0,5466279***

se 0,0600811 se 0,0242555

β -0,1673013***

-0,0523551***

se 0,0060953 se 0,0024582

0,06056835 0,01238425

0,03962577 0,03962577

0,70027038 0,0889837

R2 R

2

Within 0,2354 Within 0,2354

Between 0,4043 Between 0,4043

Overall 0,1637 Overall 0,1637

Število opazovanj 2720 Število opazovanj 2720

N 272 N 272

Korelacija ( ) -0,9195 Korelacija ( ) 0

Opomba: ***


Vir: REGIO podatkovna baza, izračun avtor (program STATA), 2013.

Naredil sem tudi Hausmanov test. Le-ta je pokazal, da je primernejši model s fiksnimi učinki,

kar je v skladu z rezultati ostalih panelnih konvergenčnih študij (vrednost 424,71 ob stopnji

tveganja 1 %).

Vrednost regresijskega koeficienta je negativna in statistično značilna. Njegova vrednost

znaša -0,167 pri modelu FE in -0,052 pri modelu RE. Ker je Hausmanov test pokazal

ustreznost modela FE, bom interpretiral podatke le za ta model. Tako je bila v obdobju 2000-

2010 letna stopnja (hitrost) konvergence kar 15,4 %, kar pomeni, da bi bilo potrebno 4,5 let za

prepolovitev razdalje do ustaljenega stanja. Torej je hitrost konvergence NUTS 2 regij ob

uporabi panelnih podatkov višja, kot je bila ob uporabi presečnih podatkov.

123

Dobljeni rezultat je v skladu z rezultati ostalih študij, ki so uporabili panelni model s fiksnimi

učinki. Tako Aiello in Scoppa (2007, str. 7) navajata, da je Islam (1995) ocenil letno stopnje

konvergence držav OECD v razponu od 6,7-10,7 %, Caselli, Esquivel in Lefort (1996) so za

nenaftne države ocenili, da je letna stopnja konvergence 12,8 %, Canova in Marcet (1995) sta

za EU regije ocenila letno stopnje konvergence 23 % in za države OECD 11 %, medtem ko je

de la Fuente (2002) za španske regije ocenil letno stopnjo konvergence v višini 12,7 %. Vse

študije pa nimajo podobnih rezultatov. Tako sta Arbia in Piras (2005, str. 17) prišla do

nasprotnega zaključka, saj naj bi bila letna stopnja konvergence regij v desetih EU članicah v

obdobju 1980-1995 nižja, ko sta v analizi uporabila panelne podatke.

Uporaba različnih metod različno vpliva na dobljene rezultate. Zato sem v nadaljevanju

izračunal letno stopnjo konvergence s pomočjo prostorskega panelnega pristopa. Ker je

analiza prostorskih modelov, ki sem jih izračunal s pomočjo presečnih podatkov, pokazala, da

je najbolj ustrezen model prostorskega odloga, sem omenjeni model uporabil tudi pri analizi

konvergence s pomočjo panelnih podatkov. Pri izračunih sem uporabil rutino xsmle, ki so jo

leta 2013 za programski paket STATA razvili Federico Belotti, Gordon Hughes in Andrea

Piano Mortari.

Izhodišče analize je panelni model prostorskega odloga, ki ima naslednjo obliko (Arbia,

Basile & Piras, 2005, str. 14):

⌈

⌉ ∑

⌈

⌉

(58)

Pri interpretaciji rezultatov panelne analize s pomočjo modela prostorskega odloga je

potrebno biti previden, saj je interpretacija modelov, ki vključujejo prostorski odlog, drugačna

od konvencionalne razlage parcialnih regresijskih koeficientov metode najmanjših kvadratov.

Medtem ko se parcialni regresijski koeficient interpretira kot sprememba (parcialni odvod)

odvisne spremenljivke zaradi spremembe neodvisne spremenljivke, pa pri prostorski regresiji

temu ni tako.

LeSage in Pace sta opozorila na dejstvo, da se pri metodi najmanjših kvadratov predpostavlja,

da so preučevane enote medsebojno neodvisne, zaradi česar se parcialni regresijski koeficient

interpretira kot sprememba (parcialni odvod) odvisne spremenljivke zaradi spremembe

neodvisne spremenljivke. Glavna pomembnost interpretacije prostorskih modelov z

vključenim prostorskim odlogom je ta, da povprečni direktni učinek ni enak parcialnemu

regresijskemu koeficientu, saj se razlika kaže v povratni zanki, ko sprememba v enoti i vpliva

prek svojih sosedov nazaj nase (Ogorevc, 2013, str. 70-71). Podobno velja tudi za Spatial

Durbin model (SDM). SDM model vsebuje poleg odložene odvisne spremenljivke tudi

odloženo neodvisno spremenljivko. Sosednje regije ne vplivajo le na odvisno spremenljivko

(npr. BDP na prebivalca), temveč tudi na neodvisne spremenljivke. Zato je SDM najboljši

model za analizo prelivanj (angl. »spillovers«) med regijami.

Kadarkoli je pri modelu prostorskega odloga koeficient prostorskega odloga različen od nič,

sta parcialna regresijska koeficienta pri navadni regresiji in prostorski regresiji različna.

Višina razlike je odvisna od povezovalne matrike in koeficienta prostorskega odloga. LeSage

in Pace (2009, str. 71) sta predlagala naslednje mere za učinke:

1. povprečni direktni učinek (angl. »direct effect«), ki predstavlja diagonalo matrike,

124

2. povprečni celotni učinek (angl. »total effect«) predstavlja celotni učinek,

3. povprečni indirektni učinek (angl. »indirect effect«) prikazuje učinek zunanjega

prelivanja.

Tabela 21: Rezultati analize -konvergence z uporabo modela prostorskega odloga in

panelnih podatkov za obdobje 2000-2010

Model prostorskega odloga s fiksnimi

učinki

Model prostorskega odloga s slučajnimi

učinki

Main -0,0667726***

(0,0043)

Main -0,0161411***

(0,0019)

Direct -0,0799051

***

(0,0043)

Direct -0,0199634***

(0,0019)

Indirect -0,1368234***

(0,0097)

Indirect -0,0399517***

(0,0039)

Total -0,2167285***

(0,0131)

Total -0,0599151***

(0,0056)

0,690449***

(0,0124) 0,7659347

***

(0,0118)

( )

0,0006517 ( )

0,0007448

R2 R

2





N 272 N 272

Opomba: ***



Tudi v tem primeru je prostorski Hausmanov test (angl. »spatial Hausman test«) pokazal, da

je ustreznejši model s fiksnimi učinki.

Na osnovi rezultatov iz zgornje tabele lahko rečemo, da je bil neposreden vpliv na rast

BDP na prebivalca v obdobju 2000-2010 približno 1/3, medtem ko je preostanek vpliva

potrebno pripisati prostorskemu prelivanju (posredni ).

Na osnovi panelnih podatkov sem dodatno naredil še konvergenčno analizo s pomočjo Spatial

Durbin modela (SDM), ki ima naslednjo obliko (prirejeno po LeSage & Pace, 2009, str. 32):

⌈

⌉ ∑

⌈

⌉ ∑

(59)

125

Tabela 22: Rezultati analize -konvergence z uporabo Spatial Durbin modela in panelnih


SDM s fiksnimi učinki SDM s slučajnimi učinki

Main -0,236969***

(0,01156)

Main -0,0053682***

(0,0031)

Wx 0,1972538***

(0,012424)

Wx -0,0136198***

(0,0035)

učinki učinki Direct -0,2293522

***

(0,0089)

Direct -0,0199634***

(0,0019)

Indirect 0,0822175***

(0,0181)

Indirect -0,0399517***

(0,0039)

Total -0,1471347***

(0,01611)

Total -0,0599151***

(0,0056)

0,7315248***

(0,01176)

ρ 0,7659347***

(0,0118)

Theta

Theta 1,021724

***

(0,1874)

( )

0,0005829 ( )

0,0007448

R2 R

2





N 272 N 272

Opomba: ***



V skladu s pričakovanji je tudi v tem primeru prostorski Hausmanov test (»spatial Hausman

test«) pokazal, da je ustreznejši model s fiksnimi učinki.

Če primerjamo model s prostorskim odlogom in SDM, ugotovimo, da je sicer parcialni

regresijski koeficient v primeru SDM višji, kot je v primeru modela s prostorskim odlogom,

vendar pa je po upoštevanju učinkov prelivanja povprečni celotni učinek nižji kot pri modelu

s prostorskim odlogom. Medtem ko je letna stopnja konvergence pri modelu s prostorskim

odlogom 19,6 %, je ob uporabi SDM s fiksnimi učinki še vedno 13,7 %.

Podobno kot pri uporabi presečnih podatkov, sem tudi pri analizi -konvergence z uporabo

panelnih podatkov primerjal obdobji 2000-2007 in 2000-2010.

126

Tabela 23: Rezultati analize -konvergence z uporabo panelnih podatkov za obdobje 2000-

2007

Panelni model s fiksnimi učinki

α 0,3862066***

se 0,0739394

β -0,0347295***

se 0,007539

0,02106215

0,03255819

0,29502499

R2

Within 0,0128

Between 0,4365

Overall 0,2060

Število opazovanj 1904

N 272

Korelacija ( ) 0,1221

Opomba: ***



Tabela 24: Rezultati analize -konvergence z uporabo modela prostorskega odloga ter

Spatial Durbin modela in panelnih podatkov za obdobje 2000-2007


učinki

SDM s fiksnimi učinki

Main -0,0280583***

(0,0057)

Main -0,2500583***

(0,0168)

učinki Wx 0,2474666***

(0,0177)

učinki Direct -0,0313702

***

(0,0054)

Direct -0,2293609***

(0,0129)

Indirect -0,0350801***

(0,0070)

Indirect 0,2239131***

(0,0207)

Total -0,0664503***

(0,0121)

Total -0,0054478

(0,0162)

0,5736046***

(0,0193)

ρ 0,6090422***

(0,0184)

( )

0,0005969 ( )

0,0007448

R2 R

2





N 272 N 272

Opomba: ***



127

Primerjava obdobij 2000-2007 in 2000-2010 je pokazala, da se z gospodarsko krizo letna

hitrost konvergence znatno zvišala, kar pripisujem hitri rasti regij v novih članicah EU,

predvsem na Poljskem in v Bolgariji.

Na podlagi analize -konvergence NUTS 2 regij v EU-28 lahko povzamem naslednje:

v obdobju 2000-2010 sem ugotovil prisotnost β-konvergence za celotno obdobje,

analiza presečnih podatkov kaže, da naj bi se po letu 2007 letna stopnja konvergence

znižala,

pri uporabi presečnih podatkov sem ugotovil, da je upoštevanje prostorske avtokorelacije

zvišalo ocenjeno letno stopnjo konvergence,

ocenjena letna stopnja konvergence je v primeru uporabe presečnih podatkov nižja kot v

primeru panelnih podatkov,

v primeru uporabe panelnih podatkov je Hausmanov test (navadni, prostorski) pokazal, da

je model s fiksnimi učinki ustreznejši od modela s slučajnimi učinki,

tudi v primeru uporabe panelnih podatkov je upoštevanje prostorske avtokorelacije

izboljšalo kakovost rezultatov,

analiza panelnih podatkov je pokazala, da se po letu 2007 letna stopnja konvergence ni

znižala, temveč znatno zvišala,

pridobljeni rezultati so v skladu z rezultati ostalih študij (presečni podatki, panelni

podatki),

analiza je v veliki meri potrdila tezo Islama (2003, str. 341), da čim bolj ko kontroliramo v

modelu informacije, povezane z ustaljenim stanjem (npr. kakovost vzorca, vključene

neodvisne spremenljivke), višje so letne stopnje konvergence,

vključitev (logaritma) začetnega stanja BDP na prebivalca v analizo konvergence v veliki

meri pojasnjuje variabilnost povprečne letne stopnje rasti BDP na prebivalca, vendar bi

morali vključiti dodatne neodvisne spremenljivke, da bi lahko s konvergenčno enačbo

identificirali dejavnike gospodarskega razvoja in nato tudi oblikovali ustrezne politike.

Glavni problem analize konvergence NUTS 2 regij v EU-28 je pomanjkanje ustreznih

podatkov, kar bi omogočalo pripravo analize pogojne konvergence. Zato v nadaljevanju

povzemam ugotovitve mednarodnih študij faktorjev regionalne konkurenčnosti. Analiza

faktorjev regionalne konkurenčnosti bo omogočila ustrezno analizo faktorjev konkurenčnosti

na ravni slovenskih statističnih regij.

4.3 Faktorji regionalne konkurenčnosti

Izkušnje kažejo, da je zelo pomembno, katere vsebine financirajo razvojne politike, vključno

z regionalno politiko. Različne teorije izpostavljajo različne vire gospodarske rasti in

izboljšanja konkurenčnosti posamezne države.

Medtem ko je definicija mikroekonomske konkurenčnosti sorazmerno enostavna, je definicija

makroekonomske konkurenčnosti manj jasna. Medtem ko nekonkurenčno podjetje propade,

to ne velja za države. Medtem ko uspeh enega podjetja načeloma pomeni neuspeh drugega

podjetja, pa uspeh ene države omogoči uspeh drugih držav. Zato konkurenčnost države večina

avtorjev povezuje z življenjskim standardom prebivalcev posamezne države, vendar pa je

temeljno vprašanje določitev dejavnikov, ki prispevajo h konkurenčnosti in manj sam način

njenega merjenja (Martin et al., 2004, str. 2-1-2-3). Na Sliki 42 so navedeni dejavniki

konkurenčnosti.

128

Slika 42: Dejavniki konkurenčnosti

Vir: S. Brettel, Factors affecting Regional Competitiveness, 2005, str. 6.

Izkušnje iz tujih držav kažejo, da imajo investicije v človeške vire ter v raziskave in razvoj

zelo pomembno vlogo pri spodbujanju gospodarskega razvoja. Podobno pomembne so tudi

investicije v fizično infrastrukturo. To, poleg teorij gospodarskega razvoja, dokazujejo tudi

izkušnje razvitih držav, saj te investicije dvigujejo produktivnost gospodarstva. Literatura

identificira štiri »investicijske« kanale (Kavaš et al., 2005, str. 11-12):

1. Zasebni fizični kapital (angl. »private physical capital«), kjer naj bi imele investicije tudi

pozitiven vpliv na raven znanja (angl. »learning by doing«): izhodišče temelji predvsem

na Arrowem delu.

2. Javni kapital (angl. »public capital«), ki naj bi imel pomemben pozitiven vpliv na zasebne

investicije, predvsem preko investicij v infrastrukturo, pomembne pa so tudi

neopredmetene investicije, kot so npr. pravna varnost, zaščita industrijske lastnine.

Najpomembnejši teoretik je Barro, njegovo tezo pa so kasneje potrdile številne raziskave

na nacionalni in tudi regionalni ravni.

3. Človeški kapital (angl. »human capital«), saj obseg človeškega kapitala vpliva na uporabo

in razvoj novih tehnologij. Zelo pomemben je Lucasov prispevek, ki je tudi identificiral

dva zunanja učinka obsega kapitala, in sicer: 1. produktivnost posameznega zaposlenega

je večja, če dela v okolju, kjer delajo zaposleni z večjim človeškim kapitalom, in 2. obseg

izboljšanja človeškega kapitala je pozitivno povezan z obstoječim stanjem človeškega

kapitala (k temu prispeva tudi visoka donosnost naložb v izobraževanje).

4. Izdatki za raziskave in razvoj (angl. »research and development expenditures«): le-ti

imajo pozitiven vpliv na tehnološki razvoj in s tem na dolgoročno rast gospodarstva, saj

omogočajo ustvarjanje novega znanja. Pri tem je ustvarjanje novega znanja pozitivno

povezano z obstoječim znanjem in s številom zaposlenih v R&R.

129

Tabela 25: Pregled faktorjev gospodarske rasti

Faktorji gospodarske rasti Literatura

Ugodna geografska lega Gallup et al., 1999; Hall & Jones, 1999; Rodrik et al., 2002;

Easterly & Levine, 2003

Bogastvo naravnih virov Sachs & Warner, 1997, Bloom & Sachs, 1998; Masters &

McMillan, 2001, Armstrong & Read, 2004; Rodrik et al., 2002;

Easterly & Levine, 2003

Makroekonomska politika Kormendi & Meguire, 1985; Grierand & Tullock, 1989; Barro,

1991, 1997; Fischer, 1993; Easterly & Rebelo, 1993; Barro &

Sala-I-Martin, 1995

Odprtost gospodarstva Dollar, 1992; Sachs & Warner, 1995; Edwards, 1998; Dollar &

Kraay, 2000; Levine & Renelt, 1992; Rodriguez & Rodrik, 1999;

Vamvakidis, 2002; Sachs & Warner, 1995

Specializacija v kapitalsko intenzivnih

sektorjih in v sektorjih s poudarkom na

znanju

Romer, 1990; Grossman & Helpman, 1991

Svobodno tržno gospodarstvo Sachs & Warner, 1995

Nizka raven birokracije Knack & Keefer, 1995

Stabilno politično okolje

Kormendi & Meguire, 1985; Scully, 1988; Grier & Tullock, 1989;

Lensink et al., 1999; Lensink, 2001; Alesina et al., 1994; Brunetti,

1997

Možnosti kolektivne akcije (politična

pluralnost, decentralizacija)

Človeški kapital Barro, 1991; Mankiw et al., 1992; Barro & Sala-I-Martin, 1995;

Brunetti et al., 1998; Hanushek & Kimko, 2000; Levine & Renelt,

1992; Benhabib & Spiegel, 1994; Topel, 1999; Krueger &

Lindahl, 2001; Pritchett, 2001; Sianesi & Van Reenen, 2003;

Acemoglu & Dell, 2010; Gennaioli et al. 2011

Dobra infrastruktura Chandra & Thompson, 2000; Michaels, 2008; Duranton & Turner,

2011

Neposredne tuje investicije

Borensztein et al. 1998; Hermes & Lensink, 2000; Lensink &

Morrissey, 2006; Kormendi & Meguire, 1985; De Long &

Summers, 1991; Levine & Renelt, 1992; Mankiw, 1992; Auerbach

et al., 1994; Barro & Sala-I-Martin, 1995; Sala-I-Martin, 1997;

Easterly, 1997; Bond et al., 2001; Podrecca & Carmeci, 2001

Delujoče formalne institucije (pravni

sistem, lastninske pravice, davčni sistem,

finančni sistem)

Lewis, 1955; Ayres, 1962; Knack & Keefer, 1995; Mauro, 1995;

Hall & Jones, 1999; Rodrik, 1999, 2000; Acemoglu et al., 2002;

Easterly, 2001; Knack & Keefer, 1995

Neformalne institucije (kultura, socialni

odnosi, etika, religija)

Granato et al., 1996; Huntington, 1996; Temple & Johnson, 1998;

Landes, 2000; Inglehart & Baker, 2000; Zak & Knack, 2001;

Barro & Mccleary, 2003; Knack & Keefer, 1997; Easterly &

Levine, 1997

Sposobnost prilagajanja (fleksibilnost)

Znatne urbane aglomeracije (prebivalstvo

in gospodarska aktivnost)

Acs, 2002; Audretsch, 1998; Florida, 2002; Gertler, 2004; Haynes,

2006; Jacobs, 1969;

Ugodni demografski pogoji Kormendi & Meguire, 1985; Dowrick, 1994; Kelly & Schmidt,

1995; Barro, 1997; Bloom & Williamson, 1998; Kelly & Schmidt,

2000; Grierand & Tullock, 1989; Pritchett, 2001

Visoka tehnologija, inovacije,

raziskave&razvoj

Acs 2002; Aghion & Howitt, 1992; Fagerberg, 1987; de Groot et

al., 2004; Lichtenberg, 1992; Nijkamp, 2004; Poot, 2004; Porter,

1990; Ulku, 2004

Slučajni faktorji (nepričakovani šoki)

Vir: G. Petrakos, P. Artelanis & S. Pavleas, Determinants of Economic Growth: The Experts’ View, 2007, str. 7-

12; D’Costa, S., Garcilazo, E. & Martins, O., J., The Impact of Structural and Macroeconomic Factors on

Regional Growth, 2013, str. 4-5.

130

Akademska literatura danes ni niti blizu enotnemu modelu gospodarske rasti. K temu so

prispevali tudi različne baze podatkov in različni ekonometrični pristopi (Aranguren et al.,

2010, str. 6). V preteklosti so številni raziskovalci ocenjevali faktorje gospodarske rasti. Pri

tem so uporabljali različne koncepte, metodološke pristope, različne pojasnjevalne

spremenljivke, s katerimi so poskušali oceniti faktorje (vzroke) gospodarske rasti. Nekaj jih je

podanih v Tabeli 25.

Medtem ko želimo z različnimi politikami izboljšati konkurenčnost posamezne lokacije (npr.

regije), pa trenutno ne obstoji enotna opredelitev regionalne konkurenčnosti (Aranguren et al.,

2010, str. 4). Problem pri analizi faktorjev, ki vplivajo na regionalni razvoj, je, da teorije

gospodarske rasti niso medsebojno izključujoče in je zato rezultat odvisen od specifikacije

modela in izbranih pojasnjevalnih spremenljivk (Cuaresma, Dopplehofer & Feldkircher,

2012, str. 2).

V skladu s Šestim periodičnim poročilom o socialni, ekonomski situaciji in razvoju regij v EU

so najpomembnejši dejavniki razvoja regij naslednji (1999, str. 10-13):

raziskave in tehnološki razvoj,

mala in srednje velika podjetja,

neposredne tuje investicije,

infrastruktura in človeški kapital,

institucije in socialni kapital.

Za gospodarsko uspešne regije naj bi bila značilna visoka stopnja zaposlenosti v poslovnih

storitvah in v predelovalni industriji, inovativnost regije, dobra dostopnost, kompetence

delovne sile in visok delež prebivalstva s terciarno izobrazbo.

Raziskava »A Study on the Factors of Regional Competitiveness«, ugotavlja, da ima najbolj

močan in pozitiven vpliv na gospodarsko rast stopnja zaposlenosti in dvig produktivnosti,

vendar je jasno, da na dolgi rok k rasti BDP prispeva zgolj rast produktivnosti, kar potrjuje

domneve, da ima na dolgi rok najpomembnejši vpliv tehnološki razvoj, medtem ko ima dvig

stopnje zaposlenosti zgolj kratkoročen vpliv. Analiza vpliva različnih kazalnikov na

produktivnost s pomočjo ekonometrične analize je pokazala naslednje (Martin et al., 2004, str.

172):

najbolj pozitiven vpliv na rast produktivnosti so imeli R&R intenzivnost, specializacija v

visokotehnoloških dejavnostih, »spillover« učinki, kakor tudi izobrazba delovne sile;

obseg investicij in infrastruktura nista pokazali pozitivnega vpliva na produktivnost, kar

kaže, da sta to nujna pogoja rasti produktivnosti, vendar pa ne zadostna. Kvalitetna in

učinkovita infrastruktura znižuje stroške produkcije in s tem izboljšuje produktivnost in

konkurenčni položaj tržnih dejavnosti;

vpliva na rast produktivnosti nima posamezen dejavnik, ampak celoten nabor razvojnih

dejavnikov.

Faktorje regionalne konkurenčnosti je povzel tudi FORFÁS v agendi regionalne

konkurenčnosti. Faktorji so naslednji (FORFÁS, 2010, str. 5):

1. podjetništvo: struktura gospodarstva, mreženje;

2. izobrazba in kompetence: dosežena izobrazba, kompetence, izobraževalne institucije;

3. inovativnost: investicije v raziskave in razvoj, sodelovanje med znanostjo in podjetji,

sodelovanje med podjetji in kupci;

4. ekonomska infrastruktura: transportna in informacijska infrastruktura;

131

5. kakovost življenja: privlačnost za investicije in talente;

6. vodenje in strateško usmerjanje: ustrezne organizacije, iniciative in rezultati.

Zelo pomemben prispevek k razumevanju faktorjev regionalne konkurenčnosti predstavlja

študija OECD »How regions grow«. V študiji so strokovnjaki analizirali ključne dejavnike

rasti, koliko časa je potrebno, da posamezen dejavnik vpliva na rast in kakšna kombinacija

dejavnikov rasti je najustreznejša. Glavne ugotovitve so naslednje (OECD, 2009c, str. 15-17):

Investicije v infrastrukturo so zelo pomembne, vendar so učinki na razvoj regije

zanemarljivi, če v regiji ni ustreznih človeških in inovacijskih potencialov. Torej je

infrastruktura potreben, vendar ne zadosten pogoj za rast. Učinki nove infrastrukture so

vidni po treh letih od izgradnje.

Investicije v človeške vire so ključne, saj bodo regije, ki imajo ustrezno izobraženo

prebivalstvo, rastle. Tudi te investicije potrebujejo tri leta, da so vidni prvi učinki.

Pomembne so investicije v raziskave in razvoj, ne glede na to, kateri sektor investira

(zasebni, javni). Pomembno je, da te investicije potrebujejo pet let, da regija zazna prve

učinke in da imajo investicije zelo lokalen vpliv.

K rasti prispevajo tudi efekti aglomeracije. Vendar imata človeški kapital in inovativnost

pomembnejši vpliv na rast kot dostopnost, ki pa sama po sebi pomeni konkurenčno

prednost. Hitro rastoče regije tudi pozitivno vplivajo na sosednje regije, zato so

medregionalne povezave izredno pomembne za rast.

Pomembno je tudi, da hitra rast na nacionalni ravni pozitivno vpliva na rast njenih regij,

čeprav je sposobnost rasti še vedno predvsem odvisna od potencialov regij.

Torej, dejavniki regionalne konkurenčnosti delujejo le skupaj, kar potrjuje pomen sinergije in

komplementarnosti med posameznimi aktivnostmi (integralno načrtovanje, integralni

projekti). Zato je potrebno medsebojno usklajevati regionalne projekte, kakor tudi regionalne

in sektorske projekte. Na regionalni ravni bi bilo potrebno tesneje povezati ukrepe regionalne

politike in ukrepe politike razvoja podeželja.

Cuaresma, Dopplehofer in Feldkircher (2012, str. 2) so za 255 NUTS 2 regij raziskali, kateri

so dejavniki regionalne rasti. Uporabili so metodo BMA (»Bayesian Model Averaging«).

Ugotovili so, da je bila v EU prisotna pogojna konvergenca, kjer so predvsem regije v novih

članicah EU prispevale h konvergenci celotne EU. Med regijami so predvsem rastle regije,

kjer so locirana glavna mesta, kar še posebej velja za nove članice (1,8 % hitrejša rast),

medtem ko za stare članice ta številka znaša 0,4 %, kar potrjuje tezo Williamsona iz leta 1965.

Obstoji zelo tesna povezava med regionalno rastjo in človeškim kapitalom v regiji. Tako

povečanje deleža zaposlenih s terciarno izobrazbo med delovno sposobnim prebivalstvom za

10 % poveča gospodarsko rast v regiji za 0,6 %. Med regijami obstoji prostorska povezanost,

vendar analiza ne kaže znatnega prispevka prostorske korelacije h gospodarskemu razvoju

regij. Pri rezultatih je potrebno poudariti, da so rezultati v veliki meri odvisni od izbrane

metodologije. Raziskovalci so ugotovili tudi velik pomen infrastrukture, še posebej letališč.

Do podobnih rezultatov sta prišla tudi Wagner in Zeileis (2012, str. 7-8), ki sta na podobnem

vzorcu regij ocenjevala konvergence 255 NUTS2 regij v obdobju 1995-2005. Uporabila sta

neoklasični model, ki so ga uporabili Mankiew et al. (angl. »simple human capital augmented

Solow-type equation«). Ugotovila sta, da je najpomembnejši vir konvergence del visoko

izobraženih v delovno sposobnem prebivalstvu, medtem ko je delež bruto investicij v bruto

dodani vrednosti pomemben le za obalne regije. Najhitrejša konvergenca je med regijami, kjer

so glavna mesta (angl. »capital regions«), kar še posebej velja za nove EU članice.

132

Zanimiva je tudi analiza javnih investicij v regionalni razvoj v Grčiji, ki so jo naredili

Rodríguez-Pose, Psycharis in Tselios. Ugotovili so (2012, str. 21), da imajo javne investicije

pomemben vpliv na regionalni razvoj, predvsem investicije v raziskave in razvoj,

izobraževanje, stanovanja in transportno infrastrukturo, ki je najpomembnejši faktor

regionalne gospodarske rasti v Grčiji. Predvsem investicije v infrastrukturo imajo pomembne

indirektne učinke, saj imajo tudi pomembna prostorska prelivanja, vendar je obseg prelivanja

odvisen tudi od obdobja, ko je prišlo do investicij. Avtorji pa niso mogli potrditi teze, da so

javne investicije prispevale k zmanjševanju regionalnih razlik v Grčiji. To pomeni, da javne

investicije niso sledile regionalnim ciljem ali pa so javne investicije v bolj razvitih regijah

učinkovitejše. To tudi kaže, da morajo biti razvojne aktivnosti prilagojene potrebam regij

(npr. problem dostopnosti v Grčiji) in da imajo številni dejavniki tudi močne posredne učinke

(prostorsko prelivanje).

Cullman in Geppert (2012, str. 33) sta ocenjevala vpliv štirih socioekonomskih trendov

(prehod v storitveno družbo, prehod v na znanju temelječe aktivnosti, dvig stopnje

zaposlenosti in urbanizacijo) na gospodarsko rast držav in regij. Ugotovila sta, da vsi štirje

trendi (dejavniki) vplivajo na povečevanje koncentracije gospodarske aktivnosti

(aglomeracije) in povečevanje razlik med razvitimi urbanimi regijami in podeželskimi

regijami.

Na podlagi faktorjev konkurenčnosti (nacionalne, regionalne) številne mednarodne institucije

pripravljajo indekse konkurenčnosti. Na nacionalni ravni sta najbolj znana Global

Competitiveness Report, ki ga pripravlja World Economic Forum, in World Competitiveness

Yearbook, ki ga letno pripravi International Institute for Management Development. Zelo

vplivni so še Doing Business Svetovne banke, ki izdaja še nekaj podobnih poročil. Pogosto

številni citirajo poročili o ekonomski svobodi, ki jih pripravljata Freedom House in Heritage

Foundation. K omenjenim globalnim poročilom je potrebno prišteti še poročila za izbrano

skupino držav (npr. European Competitiveness Index). Omenjena poročila vsebujejo številne

kazalnike, organizirane v posamezne skupine. Poročila omogočajo tudi mednarodno

primerjavo, saj so v poročila vključene vse razvite države. Zaradi množice podatkov pa je na

podlagi skupnega indeksa in posameznih kazalnikov zelo težko pripraviti ustrezne politike

(Aranguren et al., 2010, str. 7). Na ravni EU je potrebno omeniti vsaj še dve poročili:

European Competitiveness Report in European Innovation Scoreboard.

Raziskovalci in razvojne institucije so v zadnjih letih pripravili različne metodologije

analiziranja regionalne konkurenčnosti, ki je bila v preteklosti zanemarjena: EU Regional

Competitiveness Index, ki sta ga skupaj pripravili JRC in DG Regio, in Regional Innovation

Scoreboard, ki temelji na metodologiji European Innovation Scoreboard. Oba dokumenta

analizirata podatke za raven NUTS 2. Zanimivi so tudi dokumenti, ki analizirajo regije

(NUTS 2, NUTS 3, NUTS 4) na ravni posameznih držav, kot sta Hrvaška (Regional

Competitiveness Index Croatia), Velika Britanija (UK Competitiveness Index) in Finska

(Huovari et al., 2001).

Poznavanje faktorjev regionalne konkurenčnosti omogoča oblikovanje ustreznih

politik/programov/ukrepov/projektov. Postavlja se vprašanje, kako spodbuditi konkurenčnost

posamezne regije.

Čeprav je Porterjev model (diamant) le delno prenosljiv na regionalno raven, pa je uporabna

njegova delitev na tri stopnje konkurenčnosti držav (The Global Competitiveness Report

133

2013-2014, 2013, str. 9-10):

1. Proizvodni faktorji kot gonilna sila gospodarskega razvoja (angl. »factor-driven

economies«): Glavni vir konkurenčnih prednosti je neizobražena delovna sila in primarni

proizvodi dejavniki, kot so zemlja in surovine. Taka gospodarstva konkurirajo izključno s

ceno, in sicer na področjih izrazito nezahtevne tehnologije.

2. Učinkovitost kot gonilna sila gospodarskega razvoja (angl. »efficiency-driven

economies«): Glavni vir konkurenčnih prednosti je učinkovita proizvodnja

standardiziranih proizvodov in storitev. Pomembno vlogo imajo investicije v

izobraževanje in usposabljanje. Proizvodi in storitve so bolj izpopolnjeni, kljub temu pa

tehnologija in oblikovanje prihajata iz bolj razvitih držav. Na tej stopnji razvoja je

gospodarstvo predvsem osredotočeno na proizvodnjo za izvoz.

3. Inovacije kot gonilna sila gospodarskega razvoja (angl. »innovation-driven economies«):

V tej fazi je glavni vir konkurenčnih prednosti proizvodnja inovativnih proizvodov in

storitev, ki so proizvedeni z najnovejšo tehnologijo in naprednimi metodami.

Ker so želele biti vse regije inovativne, so javne oblasti veliko vlagale v spodbujanje

inovativnosti, predvsem v tehnološko infrastrukturo. Ukrepi so bili tako v veliki meri

prilagojeni bolj razvitim regijam. Ti ukrepi so bili naslednji (OECD, 2005, str. 9):

1. raziskovalna infrastruktura: znanstveni parki, tehnološki parki;

2. spodbujanje mrež/grozdov;

3. povezovanje gospodarstva in znanosti.

Zgornji ukrepi imajo omejitve, saj vse regije nimajo ustrezne infrastrukture in potencialov.

Omenjene investicije so drage in tudi vzdrževanje infrastrukture ni poceni. Zato so te

investicije ustreznejše za urbane regije, medtem ko je na podeželju večji poudarek na

investicijah v IKT infrastrukturo in v lokalne potenciale (angl. »amenities«), ki so pogosto

povezane z razvojem turizma.

Zelo podoben pristop kot Porter so uporabili raziskovalci pri izvedbi analize OECD

»Promoting Growth in All Regions« iz leta 2012. Omenjena analiza kaže, da relativna

pomembnost faktorjev ni odvisna le od potreb regije, temveč tudi od stopnje njenega razvoja,

kar je seveda deloma medsebojno povezano. Raziskovalci so v prvi fazi regije v državah

OECD razdelili v 4 skupine: na urbane regije, podeželske regije v bližini mest, podeželske

regije in vmesne regije, ki so med urbanimi in podeželskimi regijami (angl. »intermediate

regions«). Ugotovili so, da so neurbane regije zelo pomemben vir gospodarske rasti, saj so v

obdobju 1995-2007 med vsemi regijami rasle najhitreje. Tako je za podeželske in vmesne

regije značilna konvergenca, medtem ko trend pri urbanih regijah (prepletanje konvergenčnih

in aglomeracijskih učinkov) ni jasen. Za podeželske regije je tudi značilna velika

heterogenost, saj je del podeželskih regij med najhitreje rastočimi regijami, medtem ko je del

podeželskih regij med regijami, ki kažejo najslabše rezultate. V drugi fazi so regije ponovno

razdelili v tri nove skupine, in sicer na: manj razvite regije (pod 75 % povprečja OECD),

vmesne regije (75-100 % povprečja OECD) in razvite regije (nad 100 % povprečja OECD).

Nato so vsako od omenjenih skupin razdelili na dve skupini, in sicer na regije, katerih rast je

bila nad nacionalnim povprečjem, in regije, katerih rast je bila pod nacionalnim povprečjem.

Analiza je pokazala, da so človeški viri pomembni v vseh regijah, pri tem je pomembnejše

zmanjšati delež prebivalstva z zelo nizko izobrazbo kot povečati delež prebivalstva s terciarno

izobrazbo. Tudi gostota prebivalstva ni povezana z višjo gospodarsko rastjo. Torej, zgolj

koncentracija prebivalstva in gospodarstva samoumevno ne vodi do gospodarske rasti, ker

tudi delovanje aglomeracijskih sil ni samoumevno. Za hitro razvijajoče manj razvite regije je

134

značilno, da imajo boljšo dostopnost, malenkostno kakovostnejši človeški kapital, višji BDP,

višjo produktivnost (BDV na zaposlenega) ter aktivnejšo inovacijsko aktivnost kot ostale

manj razvite regije. Zelo podobno velja za vmesne regije, z izjemo boljšega dostopa do trgov

(bližina trgov), učinkovitejšega trga dela in človeškega kapitala, saj je raven (formalnega)

človeškega kapitala v hitro razvijajočih vmesnih regijah nižja kot pri manj uspešnih vmesnih

regijah. To dokazuje, da je pomembno razpoložljive vire ustrezno izkoristiti. Razlika v

gospodarski rasti znotraj skupine razvitih regij je najvišja od vseh treh skupin. Za hitro

razvijajoče razvite regije je značilna intenzivna inovacijska aktivnost, visok delež zaposlenih

v storitvah, ki temeljijo na znanju (angl. »knowledge-intensive services«), imajo večjo gostoto

prebivalstva (aglomeracija), višji BDP ter boljšo mednarodno povezanost (boljša geostrateška

lega, vključenost v mednarodne tehnološke mreže). Z razvitostjo torej raste pomen

infrastrukture, vendar le do določene točke (padajoči donosi), človeških virov (izobrazba,

stopnja zaposlenosti) in inovacijske aktivnosti (javne, zasebne). Odnos med ravnijo

inovacijske aktivnosti in ravnijo gospodarske razvitosti je zelo kompleksen, saj kazalniki

merijo predvsem formalno raziskovalno aktivnost in manj inkrementalne inovacije, ki so

značilne za manj razvite regije (OECD, 2012, str. 4-7). Torej, pri spodbujanju regionalnega

razvoja ni pomembno zgolj, kateri dejavnik gospodarske rasti podpiramo, temveč tudi v

kakšni obliki, saj je potrebno izkoristiti danosti posamezne regije.

Regionalna politika se je zaradi novih dognanj (novi pristopi, rezultati vrednotenj) v zadnjih

letih zelo spremenila. Medtem ko je bil v preteklosti poudarek na redistribuciji, je danes

poudarek na spodbujanju konkurenčnosti regij, predvsem s spodbujanjem produktivnosti

podjetij, s spodbujanjem zasebnih investicij in s spodbujanjem endogenih potencialov. To pa

je zelo težko, saj se regije medsebojno zelo razlikujejo (urbane, podeželske, industrijske … ),

kar zahteva prilagoditev regionalne politike potrebam posameznih regij. To zahteva

usklajevanje sektorskih politik, povezovanje različnih administrativnih ravni, povezovanje

razvojne in prostorske politike, oblikovanje ustreznih strategij in predvsem njihove izvedbe.

Namen regionalnih politik je investiranje v regionalne potenciale in tako spodbuditi

regionalne eksternalije.

5 ANALIZA POZITIVNIH IZKUŠENJ REGIONALNE POLITIKE

PRIMERLJIVIH ČLANIC EU IN OCENA PRENOSLJIVOSTI V

SLOVENSKO REGIONALNO POLITIKO

5.1 Trendi v regionalnih politikah članic EU

V Evropi so različni trendi. V obdobju 2000-2008 lahko države glede na stanje regionalnih

razlik razdelimo v tri skupine (Bachtler & Ferry, 2012, str. 7):

1. države, kjer se regionalne razlike zmanjšujejo: Španija, Nemčija, Finska, Latvija,

Norveška, Avstrija, Danska, Italija;

2. države, kjer ostajajo regionalne razlike nespremenjene: Švedska, Nizozemska, Francija;

3. države, kjer se regionalne razlike povečujejo: Bolgarija, Češka, Estonija, Irska, Litva,

Madžarska, Poljska, Slovenija, Romunija, Slovaška, Velika Britanija, Belgija,

Portugalska.

Pomen regionalne politike se med EU članicami razlikuje. Na to vpliva veliko razlogov:

upravnopolitična ureditev (vprašanje pristojnosti posameznih upravnopolitičnih ravni),

velikost in struktura regionalnih problemov, zgodovina in tudi stopnja razvitosti posamezne

135

države. Vseeno je med posameznimi državami članicami možno potegniti paralele in jih

razporediti v naslednje skupine (Yuill, Ferry & Gross, 2007, str. 12):

Države z zmernimi regionalnimi razlikami so Avstrija, Luksemburg in Nizozemska. V teh

državah je regionalna politika omejena.

Države z zelo raznovrstnimi problemi, ki so predvsem na lokalni ravni (raven med

občinami in regijami). V tej skupini so Belgija, Francija, Irska in Velika Britanija. Ukrepi

regionalne politike so prilagojeni naravi problemov.

Države, ki so zelo redko poseljenostjo. V to skupino prištevamo skandinavske države, kot

so Finska, Švedska in Norveška. V teh državah je regionalna politika v veliki meri

usmerjena na redko poseljena območja, vendar spodbujajo tudi konkurenčnost vseh regij

(programski pristop).

Države z velikimi razlikami na ravni makroregij, kot sta Italija in Nemčija. V teh državah

je pomoč usmerjena predvsem v problemske makroregije.

Države z velikimi regionalnimi razlikami, kot so Grčija, Portugalska in Španija.

Omenjene države spodbujajo razvoj predvsem na nacionalni ravni.

Države z velikimi regionalnimi razlikami in velikim zaostankom za ostalimi državami EU

članicami. V tej skupini so nove EU članice. V teh državah je poudarek na spodbujanju

nacionalne konkurenčnosti.

Regionalna politika v državah članicah se stalno spreminja. Razlogi so tako:

zunanji: finančna in gospodarska kriza, spremembe v kohezijski politiki, in

notranji: spremembe v upravnopolitičnem sistemu, pregledi regionalne politike, politične

spremembe.

V zadnjih letih ima velik vpliv na regionalne politike v državah članicah finančna in

gospodarska kriza. Kriza je na države članice vplivala z različno dinamiko (časovno) in tudi v

različnem obsegu (globina krize). Države so se v letih 2008 in 2009 različno odzvale na krizo

(EPRC & Euroreg, 2010, str. 101):

Zelo majhen vpliv: Avstrija, Ciper, Danska, Finska, Grčija, Madžarska, Litva,

Luksemburg, Malta, Nizozemska, Poljska, Slovaška. Razlogi so v majhnem vplivu krize

in v dolgoročni usmeritvi regionalne politike (npr. Avstrija).

Večja dostopnost sredstev na podlagi spremembe upravičenosti do sredstev (lažji dostop)

in poenostavitev (Belgija, Francija, Nemčija, Portugalska, Španija, Velika Britanija) ali

povečanje sredstev in/ali uvedbe novih inštrumentov (Češka, Francija, Nemčija, Slovenija,

Švedska).

Zmanjšanje sredstev (Italija, Estonija, Irska, Romunija) ali odložitev izvedbe instrumentov

v naslednja leta (Bolgarija, Irska, Latvija).

Vpliv gospodarske in finančne krize je bil torej v prvih letih sorazmerno majhen. S krepitvijo

krize v letih 2010-2012 je večina članic EU začela prilagajati regionalno politiko novim

razmeram, in sicer kratkoročno, srednjeročno in dolgoročno (Bachtler & Ferry, 2012, str. 20-

24):

Radikalne spremembe v regionalni politiki: ukinitev »Peaks in the Delta« programa na

Nizozemskem in ukinitev regionalnih razvojni agencij in osredotočenje na lokalno raven

(Local Enterprise Partnerships, Enterprise Zones) v Veliki Britaniji (Anglija). K temu je

potrebno dodati tudi zmanjšanje sredstev, namenjenih regionalni politiki.

Zmanjšanje regionalnih izdatkov v ostalih državah: 25 % v Italiji, 25-48 % v Španiji,

zmanjšanje sredstev na Irskem, Španiji in Latviji.

Vrednotenje obstoječe regionalne politike (Danska, Finska, Velika Britanija), dopolnitev

136

obstoječe regionalne politike v smeri osredotočenja na rast, inovacije ter trajnostni razvoj,

integralni pristop k regionalni politiki (institucionalno sodelovanje, medsektorska

koordinacija), uporaba regionalnih in lokalnih potencialov, racionalizacija izvedbene

strukture.

Uporaba kratkoročnih ukrepov: pomoč podjetjem (državna pomoč).

Uporaba srednjeročnih ukrepov: spodbujanje regionalne konkurenčnosti, analiziranje

odzivnosti regij na krizo (angl. »resilience«), priprava novih strateških okvirjev (strategije,

načrti, koncepti), uvedba novih instrumentov (odmik od tradicionalnih instrumentov

regionalne politike), osredotočenje na nove geografske enote (lokalni razvoj, funkcijske

regije).

Dolgoročni ukrepi (Avstrija, Estonija, Latvija, Poljska, Romunija): dolgoročno

načrtovanje prostorskega razvoja (vizije, prostorski načrti), odziv na globalne spremembe

(staranje, globalizacija, klimatske spremembe, energetska varnost), poudarek na

usmerjanju politike (splošne usmeritve brez usmeritev o uporabi finančnih sredstev).

Poleg sprememb v ukrepih in v obsegu finančnih sredstev želijo države članice EU tudi

izboljšati uspešnost in učinkovitost izvajanja regionalne politike. Spremembe v izvajanju

regionalne politike so bile naslednje (EPRC, 2010, str. 51-53; EPRC, 2011, str. 117-125):

V nekaterih državah so spremenili institucionalni okvir izvajanja regionalne politike

(Irska, Švedska in Škotska).

Zaradi krize se je v številnih državah, kot so Danska, Francija, Švedska, Velika Britanija,

pokazala potreba po boljši koordinaciji.

Nekatere države so okrepile decentralizacijo izvajanja regionalne politike, kar je posledica

sprememb v spodbujanju regionalnega razvoja (Danska, Poljska, Nizozemska, Nemčija,

Velika Britanija, Portugalska) ali posledica administrativnih reform (skandinavske države,

deloma Francija, Latvija).

V nekaterih državah so spremenili strukture na lokalni ravni (Ciper), medtem ko so

Romunija, Slovaška in Grčija spremenile strukture na regionalni ravni.

Krepitev vloge nacionalne ravni pri spremljanju, koordinaciji in vrednotenju regionalne

politike. Države so okrepile koordinacijo regionalne politike, in sicer na:

- nacionalni ravni s koodinacijo ministrstev, zato so države ustanovile različne

koordinacijske mehanizme v obliki koordinacijskih teles (Danska, Finska, Anglija,

Francija, Nemčija, Italija, Češka, Poljska), v obliki pogodb (Velika Britanija, Poljska,

Danska, Francija) in v obliki neformalnih koordinacijskih mehanizmov (Avstrija,

Nizozemska),

- regionalni ravni (Danska, Finska, Nemčija, Velika Britanija, Norveška, Belgija, Švedska),

- vertikali v obliki pogodb (Danska, Nemčija, Poljska, Velika Britanija, Francija), v obliki

koordinacije izvajanja kohezijske politike in v obliki neformalnih mehanizmov (Avstrija,

Švedska, Norveška).

Poleg finančne in gospodarske krize imajo pomemben vpliv na regionalne politike tudi

spremembe v kohezijski politiki. To velja predvsem za nove članice EU, stare kohezijske

države (Italija, Španija, Portugalska, Grčija), pa tudi za razvite članice EU (pravila

regionalnih državnih pomoči). Medtem ko so v preteklosti nove EU članice predvsem sledile

strateškim dokumentom EU, pa so zaradi nove finančne perspektive številne nove članice

pripravile reforme regionalne politike, ki vsebujejo tudi nacionalne prioritete (Poljska,

Slovaška, Češka, Slovenija). K temu je potrebno dodati pridobljene izkušnje z izvajanjem

kohezijske politike, politične spremembe in tudi zavedanje, da je potrebno poleg strateških

137

ciljev EU upoštevati tudi lastne nacionalne cilje. Tako so tudi v novih članicah EU pristopi k

regionalni politiki veliko bolj celoviti kot v preteklosti in skladni s pristopi starih članic EU

(Danska, Finska, Francija, Italija, Nizozemska, Norveška, Švedska, Švica in Velika Britanija).

Za celovit pristop k regionalni politiki je značilno osredotočanje na regionalno konkurenčnost

s pomočjo prostorsko diferenciranih ukrepov (prilagajanje potrebam posameznih regij) ter

integralni pristop, ki temelji na večnivojskem upravljanju, uporabi širokega nabora

instrumentov, uporabi različnih geografskih enot in zavezanost k spremljanju in vrednotenju

(EPRC, 2011, str. 43).

Spremembe regionalne politike so tudi posledica notranjih razlogov. Tako so poleg Velike

Britanije (ukinitev regionalnih razvojnih agencij, lokalni pristop, referendum na Škotskem)

predvsem skandinavske države (Danska, Norveška, Švedska in Finska) v zadnjih letih

ovrednotile obstoječe regionalne politike in predlagale njihovo nadgradnjo. Za regionalno

politiko omenjenih držav je značilno, da je njihova regionalna politika evolucijska, da

regionalno politiko vlade vsakih nekaj let celovito ovrednotijo na osnovi analiz, vrednotenj in

obsežnih konzultacij.

Za primerjavo konceptov regionalnih politik posameznih držav je zelo primerna uvrstitev

držav članic EU v posamezne skupine. Leta 2008 je Evropska komisija naročila študijo o

ciljih ekonomske in socialne kohezije v ekonomskih politikah držav članic. Avtorji študije so

analizirali, kako posamezne ekonomske politike vplivajo na uresničevanje ciljev ekonomske,

socialne in teritorialne kohezije. To so predvsem kohezijska politika, nacionalna regionalna

politika, finančna izravnava in izbrane sektorske politike. Avtorji so tudi že upoštevali vpliv

ekonomske in finančne krize na ekonomsko in regionalno politiko v državah članicah. Tako

ločimo pet skupin držav članic (EPRC & Euroreg, str. 104-106):

1. države z znatnimi regionalnimi razlikami in pomembno vlogo regionalne politike (Finska,

Nemčija, Italija, Španija, Švedska),

2. države s heterogenimi regionalnimi problemi in s poudarkom na regionalni

konkurenčnosti (Belgija, Francija, Velika Britanija),

3. države z majhnimi regionalnimi razlikami in s poudarkom na spodbujanju nacionalne

konkurenčnosti (Avstrija, Danska, Nizozemska, Luksemburg),

4. države s heterogenimi regionalnimi (geografskimi) problemi s poudarkom na spodbujanju

nacionalne konkurenčnosti (Ciper, Grčija, Irska, Malta, Portugalska, Slovenija),

5. države z naraščajočimi regionalnimi problemi in s poudarkom na spodbujanju nacionalne

konkurenčnosti (Bolgarija, Češka, Estonija, Madžarska, Latvija, Litva, Poljska, Romunija,

Slovaška).

Posamezne skupine držav članic so prikazane na Sliki 43.

138

Slika 43: Pristopi držav članic EU k regionalni politiki

Legenda:

države z znatnimi regionalnimi razlikami in pomembno vlogo regionalne politike,

države s heterogenimi regionalnimi problemi in s poudarkom na regionalni konkurenčnosti,

države z majhnimi regionalnimi razlikami in s poudarkom na spodbujanju nacionalne konkurenčnosti,

države s heterogenimi geografskimi problemi s poudarkom na spodbujanju nacionalne konkurenčnosti,

države z naraščajočimi regionalnimi problemi in s poudarkom na spodbujanju nacionalne

konkurenčnosti.

Vir: J. Bachtler & M. Ferry: Regional Policy in Europe: Divergent Trajectories?Annual Review of Regional

Policy in Europe, 2012, str. 19.

V prvi skupini so države z znatnimi regionalnimi razlikami in pomembno vlogo regionalne

politike (Finska, Nemčija, Italija, Španija, Švedska). Med omenjenimi državami so razlike v

naravi regionalnih problemov (redko poseljena območja na Švedskem in Finskem ter manj

razvita območja v Italiji, Nemčiji in Španiji) in v pomenu kohezijske politike (na Švedskem in

Finskem je ta, zaradi omejenih sredstev, skoraj nepomembna). Omenjene države povezuje

jasna opredelitev problema, regionalni (prostorski) pristop k reševanju problemov in

nacionalni konsenz o pomenu zmanjševanja regionalnih razlik. Njihove glavne značilnosti so:

pravna (ustavna) zahteva po zmanjševanju regionalnih razlik,

geografsko velike države, ki so po razvitosti okoli EU povprečja,

regionalna politika ima pomembno vlogo, cilj je predvsem zmanjševanje regionalnih

razlik,

uporaba manjšega števila instrumentov, vendar z znatnimi sredstvi,

prevladuje nacionalna regionalna politika, vendar ima ali je imela pomembno vlogo tudi

139

kohezijska politika.

V drugo skupino uvrščamo države s heterogenimi regionalnimi problemi in s poudarkom na

regionalni konkurenčnosti (Belgija, Francija, Velika Britanija). Za te države velja, da v

regionalni politiki uporabljajo kombinacijo različnih ukrepov, nekateri so usmerjeni na ciljna

področja, nekateri veljajo za vse regije. Značilnost njihovih manj razvitih območij je, da so

manj razvita že desetletja. Za te države je značilno naslednje:

zelo različni regionalni problemi (industrijska, urbana, podeželska območja),

po razvitosti so nad povprečjem EU, vendar so nekatere regije v teh državah manj razvite

(krepko pod povprečjem EU),

poudarek na regionalni konkurenčnosti kot viru nacionalne konkurenčnosti,

omejen poudarek na zmanjševanju regionalnih razlik, vendar obstoj nekaterih

instrumentov,

veliko število finančno skromnih inštrumentov, ki rešujejo različne probleme,

poudarek na nacionalnih sredstvih, kohezijska sredstva sofinancirajo nacionalne ukrepe.

V tretji skupini so države z majhnimi regionalnimi razlikami in s poudarkom na spodbujanju

nacionalne konkurenčnosti (Avstrija, Danska, Nizozemska, Luksemburg) in imajo regionalne

probleme (periferne regije na Danskem, stara industrijska območja v Luksemburgu, sever

Nizozemske, Gradiščanska in hribovita območja v Avstriji), vendar ti niso zelo pomembni.

Poudarek je na spodbujanju nacionalne konkurenčnosti s podporo inovacijam in ustvarjanju

ugodnega poslovnega okolja. Njihove značilnosti so:

majhne regionalne razlike,

majhne države, vendar po razvitosti nad povprečjem EU,

poudarek je na spodbujanju nacionalne konkurenčnosti, kohezijska politika je zavezana

»lizbonskim« ciljem,

zelo pomembna je socialna kohezija, zato visoka raven socialne varnosti,

spodbujanje gospodarskega razvoja temelji na zelo široki podpori poslovnemu okolju,

omejen pomen kohezijske politike, ki predvsem podpira nacionalno politiko.

V četrto skupino prištevamo države s heterogenimi regionalnimi (geografskimi) problemi s

poudarkom na spodbujanju nacionalne konkurenčnosti (Ciper, Grčija, Irska, Malta,

Portugalska, Slovenija). Čeprav je skupina držav zelo heterogena, jo povezujejo heterogeni

regionalni (geografski) problemi in velik vpliv kohezijske politike (na Irskem v preteklosti).

Poleg kohezijske politike imajo vse države tudi lastne nacionalne instrumente regionalne

politike. Za te države je značilno naslednje:

različni regionalni (geografski) problemi, tako z evropskega vidika (otoki, periferna

območja), kakor z vidika regionalnih razlik na ravni države (hribovita območja, velika

vloga glavnega mesta),

manjše države tik pod povprečjem EU,

prevladuje spodbujanje nacionalne konkurenčnosti,

pomembne regionalne razlike, oblikovanje lastnih nacionalnih inštrumentov,

kohezijska politika je zelo pomembna (finančna sredstva, strateški cilji) oz. je bila v

preteklosti (Irska), vendar ni nujno skladna z nacionalnimi prioritetami.

V peti skupini so države z naraščajočimi regionalnimi problemi in s poudarkom na

spodbujanju nacionalne konkurenčnosti (Bolgarija, Češka, Estonija, Madžarska, Latvija,

Litva, Poljska, Romunija, Slovaška). Za omenjene države so značilne velike razlike v stopnji

140

razvitosti (po razvitosti izstopa Češka), vendar imajo podoben pristop k regionalni politiki.

Prevladuje kohezijska politika in čeprav so regionalne razlike velike, omenjene države nimajo

nacionalne regionalne politike tudi zaradi pomanjkanja javnih sredstev. Glavne značilnosti

omenjenih držav so naslednje:

rast na ravni države v povezavi s povečevanjem regionalnih razlik, predvsem zaradi

krepitve ekonomske moči največjih mest, predvsem glavnega mesta,

države pod povprečjem EU, v bližnji preteklosti ekonomske reforme, gospodarsko

prestrukturiranje in institucionalne spremembe,

v strateških dokumentih imajo manj razvite regije pomembno vlogo, vendar v realnosti

večina investicij v največjih (metropolitanskih) mestih/regijah,

potreba po izboljšanju konkurenčnosti, in sicer od konkurenčnosti, ki temelji na nizkih

stroškov h konkurenčnosti, ki temelji na inovacijah,

zaradi sofinanciranja kohezijske politike pomanjkanje sredstev za nacionalno regionalno

politiko,

pomembna vloga kohezijske politike tako z vidika sredstev kot z vidika ciljev.

Torej, če analiziramo geografsko razporeditev držav članic v pet skupin (prikazane na Sliki

43), opazimo, da je njihova porazdelitev zelo razpršena, kar prikazuje naslednja slika. Če vseh

pet skupin držav povežemo, dobimo dve geografsko strnjeni (homogeni) skupini, in sicer

nove članice EU, kjer prevladuje spodbujanje nacionalne konkurenčnosti s pomočjo sredstev

kohezijske politike (Bolgarija, Češka, Estonija, Madžarska, Latvija, Litva, Poljska, Romunija,

Slovaška), in skandinavski(e) državi(e), kjer kombinirajo pospeševanje regionalne

konkurenčnosti s podporo manj razvitim območjem (redko poseljena območja). Zelo podobno

politiko kot Finska in Švedska imata tudi Danska in Norveška, ki ni članica EU.

V nadaljevanju sem analiziral regionalne politike Irske, Avstrije, Finske in Danske. Omenjene

države so po velikosti in z izjemo Avstrije tudi upravno-pravno podobne Sloveniji. Zanimala

so me pozitivne izkušnje izbranih držav in prenosljivost njihovih pozitivnih izkušenj v

slovensko regionalno politiko.

5.2 Regionalna politika v izbranih državah EU

5.2.1 Regionalna politika Republike Irske

Republika Irska meri 70.182 km2 in ima že več kot 4,5 milijona prebivalcev. Ustanovljena je

bila leta 1949.

Irska je parlamentarna republika in je ena najbolj centraliziranih držav na svetu. Z

decentralizacijo v začetku 90-ih se je položaj spremenil in tako ima Irska poleg nacionalne še

regionalno in lokalno raven. Regionalno raven predstavlja osem regionalnih oblasti (regij) in

dve združenji regionalnih oblasti. Na lokalni ravni ima Irska 114 lokalnih svetov. Pri tem ima

regionalna raven zelo omejene pristojnosti (ISMERI Europa & Applica, 2010, str. 218).

Zakonodajni organ je dvodomni parlament (irsko »Oireachtas«), ki sestoji iz dveh zbornic, in

sicer iz spodnjega doma, t. i. predstavniškega doma (irsko »Dáil Eireann« oz. angl »House of

Representatives of Ireland«) in iz zgornjega doma oz. senata (irsko »Seanad Eireann« oz.

angl. »Senate«) ter predsednika države (Burja & Kocbek 2008, str. 61-62).

Irska ima osem regij (angl. »Regional Authorities«) in so prikazane na Sliki 44.

141

Slika 44: Irske regije

1. Obmejna regija: Cavan, Donegal, Leitrim,

Louth, Monaghan, Sligo.

2. Zahodna regija: Galway, Mayo in

Roscommon.

3. Srednja regija: Laois, Longford, Offaly in

Westmeath.

4. Srednje-vzhodna regija: Kildare, Meath in

Wicklow.

5. Dublinska regija: mesto Dublin, Dun

Laoghaire-Rathdown, Fingal in južni

Dublin.

6. Jugovzhodna regija: Carlow, Kilkenny,

južni Tipperary, Waterford in Wexford.

7. Jugozahodna regija: Cork in Kerry.

8. Srednje-zahodna regija: Clare, Limerick in

severni Tipperary.

Vir: http://en.wikipedia.org/wiki/NUTS_3_statistical_regions_of_the_Republic_of_Ireland.

Regije so bile ustanovljene leta 1991 z Zakonom o lokalni samoupravi, ki je začel veljati leta

1994. Po tem zakonu imajo regije dve glavni funkciji: spodbujati koordinacijo izvajanja

javnih storitev in spremljanje izvajanja programov, financiranih iz skladov EU v regijah

(http://www.iro.ie/regional_authorities.html). Regionalne oblasti na Irskem niso neposredno

izvoljene. Regionalno oblast ima dve temeljni nalogi, in sicer koordinacijo javnih oblasti v

regiji ter koordinacija razvojnih aktivnosti lokalnih skupnosti. Pripravljajo smernice za

regionalno načrtovanje, kjer pravladuje predvsem vidik prostorskega načrtovanja. Regionalne

oblasti so odgovorne tudi za programiranje in upravljanje z EU sredstvi v regiji. Regionalno

oblast predstavlja direktor, medtem ko so v upravnem odboru zastopane lokalne skupnosti

(MacCarthaigh, 2013, str. 21).

Leta 1999 so ustanovili dve skupnosti regionalnih oblasti na ravni NUTS 2, in sicer za potrebe

črpanja sredstev EU kohezijske politike. To sta Border Midland & Western Region (BMW) in

Southern & Eastern Region (S&E). Vsaka ima lastno skupščino (angl. »assembly«)

(MacCarthaigh, 2013, str. 22). Irska ima že stoletne regionalne razlike med zahodnim

podeželskim in vzhodnim urbaniziranim delom otoka. Tako je regionalni problem na zahodu

otoka, in sicer zaradi velike odvisnosti od kmetijstva, revne zemlje, pomanjkanja služb izven

kmetijstva, slabih infrastrukturnih povezav. Ker so bile službe izven kmetijstva tesno

povezane s kmetijstvom, je opuščanje kmetijstva prizadelo tudi njih, kar je povzročilo

izseljevanje prebivalstva. V obdobju 1926-61 je Irska izgubila 272.303 delovnih mest v

kmetijstvu, od tega jih je uspela nadoknaditi zgolj 101.828, kar pomeni neto izpad delovnih

mest v višini 170.475. Od tega je bil neto izpad na zahodu in severozahodu Irske kar 91.843

(Drudy, 2009, str. 1-2). Iz tabel 26, 27 in 28 je razvidno, da so med regijami še vedno znatne

142

regionalne razlike, saj so določene regije pod povprečjem EU-27.

Tabela 26: Bruto dodana vrednost po regijah na Irskem glede na povprečje EU-27

REGIJA 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Border, Midland

and Western 93,3 94,5 93,7 97,1 102,1 102,5 103,0 102,9 95,3 88,9

Border 88,6 90,3 95,2 99,4 101,9 101,9 103,7 103,4 96,0 88,2

Midland 84,3 88,4 87,2 93,4 96,3 98,9 100,2 98,4 89,3 83,1

West 104,1 103,1 95,9 96,6 105,9 105,4 103,9 105,2 98,3 93,3

Southern and

Eastern 145,9 148,1 155,3 158,3 157,9 160,5 161,7 164,5 146,8 142,5

Dublin 176,7 177,9 182,0 192,0 198,8 207,1 208,7 211,3 193,1 188,9

Mid East 110,1 115,8 114,4 108,0 109,7 115,0 115,9 116,8 103,4 93,7

Dublin plus Mid

East 159,3 161,4 163,8 169,1 174,0 181,1 182,2 183,8 166,5 160,1

Mid West 120,2 113,7 113,3 125,1 130,7 130,8 128,5 127,7 112,6 108,4

South East 109,5 114,2 121,7 119,5 114,3 107,3 106,7 110,3 99,7 87,4

South West 151,9 157,9 181,9 177,4 162,7 162,2 167,0 174,1 149,4 157,1

IRSKA 132,0 134,0 139,0 142,0 143,0 145,0 146,0 148,0 133,0 128,0

Vir: County Incomes and Regional GDP 2009, 2012, str. 18.

Tabela 27: Bruto dodana vrednost po regijah na Irskem glede na povprečje države

(Irska = 100)

REGIJA 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Border, Midland

and Western

70.7 70.6 67.4 68.4 71.4 70.7 70.5 69.5 71.7 69.4

Border 67.1 67.4 68.5 70.0 71.2 70.3 71.0 69.8 72.2 68.9 Midland 63.9 66.0 62.7 65.8 67.4 68.2 68.6 66.5 67.1 64.9

West 78.9 76.9 69.0 68.0 74.1 72.7 71.2 71.1 73.9 72.9 Southern and

Eastern

110.5 110.5 111.7 111.5 110.4 110.7 110.8 111.1 110.4 111.3

Dublin 133.9 132.8 131.0 135.2 139.0 142.8 143.0 142.8 145.2 147.6 Mid East 83.4 86.5 82.3 76.1 76.7 79.3 79.4 78.9 77.7 73.2 Dublin plus Mid

East

120.7 120.5 117.9 119.1 121.7 124.9 124.8 124.2 125.2 125.1

Mid West 91.1 84.9 81.5 88.1 91.4 90.2 88.0 86.3 84.7 84.7 South East 82.9 85.2 87.5 84.2 79.9 74.0 73.1 74.5 74.9 68.3 South West 115.1 117.8 130.9 124.9 113.8 111.8 114.4 117.6 112.3 122.7

IRSKA 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Vir: County Incomes and Regional GDP 2009, 2012, str. 18.

143

Tabela 28: Število prebivalcev po regijah v letih 2006 in 2011

Prebivalstvo 2006 2011

Border, Midland and Western 1.134.316 1.241.338

Border 468.375 514.152

Midland 251.664 282.195

West 414.277 44.4991

Southern and Eastern 3.105.532 3.339.931

Dublin 1.187.176 1.270.603

Mid East 475.360 530.437

Mid West 361.028 378.410

South East 460.838 497.305

South West 621.130 663.176

Irska 4.239.848 4.581.269

Vir: Central Statistics Office, 2012.

Podobno kot v ostalih državah so razlike na nižjih geografskih enotah od regij še večje,

predvsem pa ima zadnja gospodarska kriza velik vpliva na razvoj posameznih območij, saj je

zaradi selitev multinacionalnih podjetij (npr. Dell iz Limericka) prišlo do hitrega poslabšanja

položaja (Drudy, 2010, str. 7).

Po osamosvojitvi od britanskega imperija je bila Irska od njega še dolgo gospodarsko odvisna,

saj je bila pretežno kmetijska država z zaprtim gospodarstvom. Temeljni preobrat se je zgodil

konec 50-ih let, ko je parlament zamenjal avtarktičnega Eamona De Valera s Seanom

Lemassom, ki je odprl gospodarstvo, politiko in družbo. To je omogočilo razvoj, kjer je imela

vlada vsa desetletja zelo pomembno vlogo, saj ni spreminjala svoje razvojne miselnosti in so

tako uspehi v zadnjih desetih letih v veliki meri rezultat preteklih politik (Green is good,

1997, str. 24).

Tako tudi prvi poskusi regionalne politike segajo v začetek petdesetih let, ko je vlada sprejela

Zakon o manj razvitih območjih (»the Undeveloped Areas Act«), ki je bil sprejet z namenom,

da se spodbudi lociranje industrije vzdolž zahodne obale države (določitev posebnih

območij). Ta območja naj bi pridobila višje subvencije, vendar so bili rezultati zelo skromni.

Pomemben korak je bila ustanovitev Industrial Development Authority (IDA) leta 1949, ki je

podeljevala subvencije in ostale spodbude, ter ustanovitev Shannon Free Airport

Development Company (kasneje Shannon Development). Leta 1957 je bila ustanovljena

Gaeltarra Eireann, ki je spodbujala industrijski razvoj na irsko govorečih območjih (Drudy,

2009, str. 2-3).

Leta 1958 je Ministrstvo za finance zaradi vse večjega izseljevanja ljudi izdalo Program za

ekonomski razvoj. Priporočila novega programa so se primarno nanašala na privabljanje

tujega kapitala s pomočjo davčnih in drugih spodbud. Rezultati novega programa so bili zelo

dobri, saj se je industrijska proizvodnja od leta 1957 do 1963 povečala kar za 47 %, medtem

ko se je kmetijska proizvodnja v istem obdobju povečala le za 1 %. Od leta 1960 do 1970 je

bila povprečna stopnja gospodarske rasti 3,7 %, v obdobju 1970-80 je bila 4,2 %, v obdobju

1980-1990 je znašala 3,2 % in v obdobju 1990-2000 kar 6,3 %, kar je uvrstilo Irsko med

najrazvitejše članice EU (Ugur & Ruane, 2004, str. 38). Razlogi so bili naslednji (Holger &

Ruane, 1999, str. 3):

144

1. izboljšanje javnofinančne slike, kar je dvignilo zaupanje tujih in domačih investitorjev,

2. priliv sredstev EU s ciljem prilagajanja Irske skupnemu trgu,

3. priliv neposrednih tujih investicij, tako v predelovalno industrijo kot storitve.

Irska je nadaljevala z regionalno politiko še v sedemdesetih letih, ko je bilo kar 50 % novih

podjetij in tretjina novih delovnih mest lociranih v posebnih območjih, predvsem tujih. Tako

so bile v letih 1968 in 1969 ustanovljene regionalne razvojne organizacije v devetih planskih

regijah. Ustanovitvi je sledilo poročilo z naslovom »Regional Studies in Ireland«, ki je bilo

objavljeno leta 1968 in predstavlja prvi poskus oblikovanja regionalne politike. Regionalne

razvojne organizacije so pripravile regionalna poročila in regionalne strategije. Maja leta 1972

je tedanja vlada podala izjavo o regionalni politiki, kjer se je zavzela za spodbujanje razvoja

vseh regij. Torej naj bi spodbujanje nacionalnega razvoja imelo tudi regionalno dimenzijo.

Čeprav so imele regionalne razvojne organizacije predvsem koordinativno vlogo, pa je bil

njihov pomen velik. Vseeno jih je vlada leta 1987 razpustila, saj se je tedaj začela razprava o

regionalni politiki EU po letu 1988 (Stone, b.l., str. 3-4).

V osemdesetih letih je vlada zaradi gospodarskih težav v razvitem delu Irske prenehala z

regionalno politiko in se je odločila za bolj horizontalen pristop (Drudy, 2009, str. 2). Zaradi

težav v mestih, ki so bile tudi posledica izgube številnih delovnih mest v predelovalni

industriji, je država začela spodbujati urbani razvoj mestnih središč, predmestij in kasneje tudi

malih mest. Sprejela je številne davčne olajšave za gradnjo hotelov, pisarn, stanovanj, tako v

velikih kakor v manjših mestih. Tako je bilo veliko nepremičninskih investicij v manj razvitih

regijah, kjer ni bilo pravega povpraševanja. Posledično so se tudi manj razvite »vizualno«

razvile. Omenjene sheme so večale pomen gradbeništva in tudi vrednost nepremičnin, kar je

tudi eden od razlogov za pok nepremičninskega balona, ki se je zgodil na Irskem leta 2008

(Drudy & Collins, 2011, str. 12).

Delovanje agencij, ustanovljenih v petdesetih letih, predvsem Shannon Development, je tudi

edina oblika neposredne regionalne politike na Irskem. Gospodarska in finančna kriza je

imela negativen vpliv na njihovo delovanje, saj jim je vlada zelo znižala sredstva za delovanje

(EPRC & Euroreg, 2010a, str. 119).

Tako še danes velja, da Irska nima jasno izražene regionalne politike, temveč obstoji sinonim

med ekonomsko in regionalno politiko, vendar je skladen regionalni razvoj v zadnjih desetih

letih zopet pridobil na veljavi (EPRC & Euroreg, 2010a, str. 118). Pomembno vlogo imata

agenciji IDA in Enterprise Ireland, ki sicer podpirata podjetja po vsej Irski, vendar imata

regionalne pisarne in poskušata zagotavljati regionalno ravnotežje. Vlada je želela združiti vse

delujoče agencije, vendar je zaradi krize prišlo do odloga združevanja.

Ob odsotnosti neposredne regionalne politike ima pomembno vlogo prostorsko planiranje,

predvsem Nacionalna strategija prostorskega razvoja za obdobje 2002-2020, ki je bila sprejeta

leta 2002. Strateški dokumenti (npr. National Development Plan 2007-2013) so pripravljeni v

skladu z Nacionalno strategijo prostorskega razvoja in tudi izvedba naj bi sledila usmeritvam

strategije. Strategija sledi spodbujanju regionalne konkurenčnosti v irskih regijah z

zagotavljanjem ustrezne fizične in mehke infrastrukture, ki bo omogočala razvoj domačih in

tujih podjetij (Forfas, 2010, str. 1).

Pri pripravi Nacionalne strategije prostorskega razvoja je vlada Irske dala poudarke na

spodbujanje visoke ravni javne zavesti in soglasja javnosti o novih usmeritvah, na podporo

145

vzajemni politiki med vladnimi resorji, regionalnimi oblastmi in na strokovne osnove

(celovite prostorske analize na državni ravni). Ob sprejetju se je vlada Irske odločila, da se

morajo vse prostorsko pomembne politike in programi javnega sektorja skladati z Nacionalno

strategijo prostorskega razvoja (Naprudnik, 2005, str. 30). V realnosti se to ni zgodilo, saj je

bilo programiranje in izvedba Državnega razvojnega programa v neskladju z Nacionalno

strategijo prostorskega razvoja, kajti ukrepi niso bili v skladu z regionalnimi potrebami, še

posebej s potrebami vozlišč in središč (Adshead, 2011, str. 13), ki so prikazana na Sliki 45.

Slika 45: Zemljevid vozlišč in središč na Irskem

Vir: Ireland: National Development Plan 2007-2013, str. 261.

Z vidika prostorskega razvoja Irske ima pomembno vlogo devet vozlišč (»gateways«), ki naj

bi bila konkurenčna v mednarodnem merilu (mesta z več kot 100.000 prebivalcev) in devet

146

središč (»hubs«), ki povezujejo vozlišča z ostalimi območji na Irskem in imajo 20-40.000

prebivalcev v mestu in zaledju (National Spatial Strategy for Ireland 2002-2020, 2002, str.

40). Državni razvojni program za obdobje 2007-2013 predvideva investicije v višini 300

milijonov v omenjena središča, vendar se je obseg investiranja zaradi gospodarske in finančne

krize na Irskem zelo zmanjšal, kar postavlja pod vprašanje zelo ambiciozne načrte do leta

2020. Tudi program decentralizacije, ki ga je tedanja vlada začela leta 2003 in je vseboval

prenos delovnih mest v javnem sektorju v več kot 50 malih in srednje velikih mest, je bil v

nasprotju z Nacionalno strategijo prostorskega razvoja. Program je vlada leta 2011 ustavila

(Drudy, 2011, str. 12).

Leta 2004 so bili pripravljene tudi smernice za regionalno načrtovanje, kar predstavlja poskus

povezovanja razvojnega in prostorskega načrtovanja, in sicer na ravni regij s koordinacijo

razvojnih programov subregionalnih skupnostih (29 grofij in 5 mestnih svetov). Poskus ni bil

zelo uspešen, saj pripravljene smernice niso bile upoštevane, zato so bile leta 2010

posodobljene (Department of the Environment, Community and Local Government, 2010, str.

3).

DRP 2007-2013 opredeljuje tudi irski pristop k regionalni politiki. Skladen regionalni razvoj

pomeni spodbujanje gospodarskega in socialnega razvoja v vseh regijah s ciljem izkoriščanja

njihovih potencialov. To zahteva koherentno in dobro koordinirano politiko. Regionalni

razvoj je tako osrednja tematika DRP. Spodbujanje regionalnega razvoja tako sloneli (Ireland:

National Development Plan 2007-2013, 2007, str. 57):

1. na investicijah v infrastrukturo, predvsem v vozliščih,

2. na celovitem prostorskem razvoju vozlišč, z ustrezno rabo prostora in potrebnimi

investicijami,

3. na investicijah v človeške vire, tudi na podeželju,

4. na ustanovitvi vozliščnega inovacijskega sklada (»Gateway Innovation Fund«), s ciljem

inovativnih projektov v vozliščih in koordinacijo načrtovanja in investiranja na lokalni,

regionalni in nacionalni ravni.

Pomemben vir razvoja Irske so sredstva EU, med njimi sredstva regionalna politike EU.

Omenjena sredstva so imela pomemben vpliv na skladen regionalen razvoj, čeprav je bil

primarni cilj Irske vedno nacionalni razvoj. Irska je vzpostavila sistem skupnega izvajanja

politik, ki so se skupno financirale iz domačih sredstev in sredstev EU. V finančni perspektivi

2007-2013 pa je zaradi zmanjšanja sredstev EU prišlo do sprememb v financiranju, medtem

ko je izvajanje ostalo centralizirano. Irska je ob vstopu v Evropsko unijo veljala za eno

najmanj razvitih članic, danes pa velja za eno od držav, ki ji je vstop v Evropsko unijo

omogočil razcvet domačega gospodarstva. Članstvo v EU ni koristil le irskemu gospodarstvu,

temveč celotni družbi, saj je Irska uspela prevzeti številne dobre prakse na številnih področjih

(npr. enotni trg, varstvo okolja, kmetijstvo), učinkovite načine reševanja problemov ter

organizacijske rešitve (The National Economic and Social Council, 2010, str. xiii).

Republika Irska je v obdobju od 1975 (ustanovitev ESRR) do leta 1999 prejela znatna

sredstva. Samo v obdobju 1989-1999 je Irska v povprečju zgolj iz strukturnih skladov EU

pridobila več kot 2 % BDP letno, še večji obseg sredstev je Irska pridobila tudi iz skupne

kmetijske politike (Barry, 2003, str. 13). Medtem ko je bil v obdobju 1994-1999 poudarek na

investicijah v infrastrukturo, je Irska v obdobju 1994-1999 večino sredstev iz strukturnih

skladov EU namenila podjetjem in razvoju človeških virov.

V obdobju 2000-2006 je prišlo do sprememb, in sicer izstopajo predvsem tri:

147

1. Irska kot celota ni bila več upravičena do Cilja 1, kar je imelo vpliv tako na obseg

sredstev, kot na shemo regionalnih državnih pomoči.

2. Irska se je prilagodila novemu položaju z ustanovitvijo dveh regij na ravni NUTS 2.

3. Irska je prvič pripravila DRP kot kombinacijo domačih sredstev in sredstev EU.

DRP 2000-2006 je vseboval aktivnosti javnega in privatnega sektorja, kakor tudi domače vire

in vire EU v višini 57 milijard evrov, kjer je delež sredstev EU manj kot 10 % (Community

Support Framework, 1999, str. 5). Razdeljen je bil na sedem operativnih programov: dva

regionalna programa (BMW- 4,1 milijarde evrov in S&E - 5,3 milijarde evrov), tri nacionalne

programe (zaposlovanje in človeški viri (14,2 milijarde evrov), investicije v produkcijo (7,3

milijarde evrov) ter gospodarska in socialna infrastruktura (26 milijard evrov), PEACE II

program (0,13 milijarde evrov) in tehnična pomoč (0,014 milijarde evrov). Vsak operativni

program je bil razdeljen tudi na podprograme, ki so razdeljeni na ukrepe in podukrepe

(Aristovnik, 2004, str. 24). Spremenila se je upravičenost in tudi dovoljena višina regionalnih

državnih pomoči.

Sprememba statusa Irske in njenih NUTS 2 regij je vplivala tudi na način izvajanja

programov, financiranih iz sredstev EU. Irska je dolgo časa centralizirano izvajala regionalno

strukturno politiko, kar je posledica njene centralistične ureditve in sistema administracije.

Postopna decentralizacija regionalne strukturne politike pa je posledica predvsem zahtev EU

po povečanju moči regionalne in lokalne ravni kot tudi razdelitve Irske na dve regiji na ravni

NUTS 2. V spodnji tabeli je razvidna regionalna alokacija sredstev DRP 2000-2006.

Tabela 29: Alokacija planiranih sredstev DRP 2000-2006 med dvema regijama in ostalimi

programi ter pristojni organi za posamezne programe

Programi (v mio

EUR)

S&E BMW Skupaj Pristojno

ministrstvo

Ekonomska in

socialna

infrastruktura

19.020 7.000 26.020 Okolje in lokalna

samouprava

Zaposlovanje in

človeški viri

9.924 4.275 14.199 Podjetništvo in

zaposlovanje Investicije v

produkcijo

4.631 2.709 7.340 Podjetništvo in

zaposlovanje S&E regionalni

program

5.379 - 5.379 Regionalna

skupščina S&E BMW regionalni

program - 4.094 4.094 Regionalna

skupščina BMW PEACE II - 13 13 Poseben organ

EU Skupaj 38.954 18.091 57.045 Finance

Vir: National Development Plan 2000-2006, 1999, str 7.

V obdobju 2000-2006 kohezijska sredstva niso bila več toliko pomembna kot v preteklosti,

kar je razvidno iz Tabele 30. Večina razvojnih sredstev je prispevala irska državna blagajna,

evropski strukturni skladi so prispevali nekaj manj kot 4 milijarde evrov, medtem ko je bil

prispevek Kohezijskega sklada 584 milijonov evrov, do katerih je bila Irska upravičena zgolj

do leta 2003. Naknadno vrednotenje je pokazalo, da je bil vpliv kohezijske politike na

gospodarski razvoj veliko manjši kot v preteklosti, poudarek ukrepov je bil na razvoju

148

infrastrukture in človeških virov in da so bili cilji večinoma doseženi. Pomembno vlogo za

regionalni razvoj sta imela oba regionalna operativna programa, saj sta spodbujala regionalne

faktorje konkurenčnosti, posredno vlogo na razvoj regij pa so imeli tudi ostali operativni

programi (Durkan, 2008, str. 2-11).

Tabela 30: Delež sredstev kohezijske politike v BDP v največjih prejemnicah

v obdobju 1989-2006

Irska Španija Portugalska EUR4

% GDP

1989-93 2.5 0.7 3.0 1.4

1994-99 1.9 1.5 3.3 2.0

2000-06 0.6 1.3 2.9 1.6

Vir: European Commission, Second report on economic and social cohesion, 2001, str. 122.

V obdobju 2007-2013 je obseg sredstev, ki jih prejema Irska, sorazmerno zelo majhen (ni več

Cilj 1), še posebej če primerjamo s sredstvi EU v prejšnjih finančnih obdobjih, kar je razvidno

iz Tabele 31. Irska vlada se je zopet odločila za pripravo dveh ločenih dokumentov, in sicer

Nacionalnega strateškega referenčnega okvirja za sredstva kohezijske politike in za pripravo

Državnega razvojnega programa 2007-2013 za ukrepe spodbujanja razvoja, financiranega iz

domačih virov. Nacionalni strateški referenčni okvir želi prispevati k ciljem nacionalnega

programa reform, še posebej k dvigu konkurenčnosti poslovnega sektorja in k ciljem na

področju zaposlovanja. Večina aktivnosti je skladna z lizbonsko strategijo. Aktivnosti ESS so

usmerjene predvsem k dvigu sposobnosti zaposlenih in k dvigu stopnje zaposlenosti s

podporo tistim skupinam, ki niso zaposlene. Aktivnosti ESRR so usmerjene predvsem k dvigu

inovativnosti podjetij in k spodbujanju podjetništva v regijah in h krepitvi konkurenčnosti

obstoječih vozlišč in središč (Ireland’s National Strategic Report, 2009, str. 3).

Tabela 31: Finančna sredstva po ciljih in skladih na Irskem v obdobju 2007-2013

Program Sredstva

Regionalna konkurenčnost in zaposlovanje Prispevek EU

OP Southern & Eastern Regional ERDF 146.603.534

OP Border Midlands & Western Regional ERDF 228.758.838

Skupaj ESRR 375.362.372

OP Human Capital Investment ESF 375.362.370

Skupaj vsi skladi - NSRF 2007-13 750.724.742

Skupaj ESRR 375.362.372

Skupaj ESS 375.362.370

Vir: European Commission, Cohesion Policy 2007-2013: Ireland, 2007, str. 2.

Sredstva EU, predvsem sredstva strukturnih skladov in Kohezijskega sklada, so imela velik

vpliv na socioekonomski razvoj Irske. Irska je bila leta 1973, ko je vstopila v EGS,

gospodarsko slabo razvita država. Postopoma je Irska začela dohitevati ostale članice EU.

Specifični prispevki EU so lahko vidni z različnih vidikov (Fitzpatrick, 2003, str. 4):

z makroekonomskih vidikov: dodatna sredstva pomenijo, da dosežena investicija ne bi

mogla biti izvedena samo iz državnih virov (načelo dodatnosti);

s političnih vidikov: udeležba EU je vplivala na prednost številnih političnih tem, ki se ne

149

bi mogle drugače pojavljati v takšnem obsegu. Te vključujejo vprašanje spola in

enakopravnosti, okolje, inovacije in sodelovanje med severom in jugom Irske;

z vidika izdatkov programov: zahteve EU so prispevale k razvoju in ekspanziji večletnega

programiranja, bolj razširjen sprejem pristopa partnerstva na nacionalni in lokalni ravni in

veliko večja raven formalnega nadzora in ocenjevanja programov;

z vidika zaupanja zaradi zagotovila velikega večletnega javnega programa investiranja v

ključna področja gospodarstva in večje podpore EU. To je zagotovilo pomemben signal

podjetjem in drugim delničarjem, da je EU naklonjena irski konvergenci in predanost

Irske, da izkoristi prednost te priložnosti.

Sredstva strukturnih skladov so bila tudi pomembna zaradi časa, ko so bila dosegljiva.

Največja sredstva je Irska prejela v začetku devetdesetih let, ko je bila v procesu

transformacije in je potrebovala podporo (finančno, psihološko). Večino investicij v tem času

je šlo za izboljšanje človeškega kapitala, kar je naredilo Irsko zelo zanimivo za neposredne

tuje investicije. Pomemben je bil tudi vpliv na delovanje javne uprave, še posebej na

spremljanje, vrednotenje, večletno načrtovanje, socialni in regionalni dialog (Ireland&Europe,

str. 6).

V zadnjih letih ima pomemben vpliv na regionalno politiko gospodarska in finančna kriza, ki

je 2008 zelo prizadela tudi Irsko, kar je razvidno iz Tabele 32. Kriza ima tudi neenakomerne

regionalne učinke.

Tabela 32: Stopnja brezposelnosti na ravni NUTS 2 in NUTS 3

% 2007 % 2010 Sprememba v 000

NUTS 2

BMW region 4,9 14,4 +49,5

NUTS 3

Border 5,9 13,3 +14,3

Midlands 4,8 15,9 +12,6

West 3,9 14,7 +22,6

NUTS 2

S&E region 4,4 14,0 +148,5

NUTS 3

Dublin 4,3 12,7 +48,3

Mid East 3,5 12,7 +24,4

Mid-west 5,0 16,9 +21,4

South-east 5,0 18,1 +29,7

South-west 4,3 12,8 +24,6

National total 4,5 14,1 +198,0

Vir: P. J. Drudy, & M. L. Collins, Ireland: from boom to austerity, 2011, str. 13.

Kriza je bila v veliki meri posledica nespametne politike, saj je bila fiskalna politika

prociklična, medtem ko je bil nadzor finančnega sistema zelo pomanjkljiv. Zaradi krize se je

zelo zvišala stopnja brezposelnosti v vseh regijah. Zaradi krize je vlada zelo zmanjšala javne

izdatke, med ostalim je zmanjšala ali zadržala izvajanje številnih ukrepov predvidenih v DRP,

vključno z vozliščnim inovacijskim skladom. Kriza je tudi upočasnila črpanje sredstev

kohezijske politike (Ireland’s National Strategic Report, 2009, str. 3). Razlike med regijami

na Irskem so še vedno velike. Posledično so tudi problemi posameznih območij različni. Tako

se Dublin z okolico srečuje s prenaseljenostjo, prometnimi zamaški in tudi pomanjkanjem

150

ustrezne delovne sile. Za manj razvite regije pa je značilno pomanjkanje kritične mase za

razvoj, saj je za te regije značilna slaba infrastruktura, šibko gospodarstvo in beg možganov

(EPRC & Euroreg, 2010a, str. 118). Vendar ima tudi razvitejši del probleme, ki so tipični za

večja mesta (Dublin), kot so socialna izključenost in degradirana območja (Drudy, 2009, str.

5). Pomembno je izpostaviti pomen glavnega mesta (Dublina), ki ustvari več kot tretjino irske

bruto dodane vrednosti (County Incomes and Regional GDP 2009, 2012, str. 19).

Tabela 33: Profil irske regionalne politike Upravna struktura Unitarna, štiri ravni (nacionalna, 8 regij, 29 grofij, 5 mestnih

svetov)

Problem Vztrajne regionalne razlike in razlike med urbanimi in

podeželskimi območji

Cilji zagotoviti razvoj vozliščnih regij in maksimizirati njihov

socioekonomski razvoj,

zagotoviti boljše ravnotežje med regijami,

zagotoviti policentrično prostorsko strukturo.

Pravni/institucionalni okvir državni razvojni program,

nacionalna strategija prostorska razvoja (NSS).

Prostorska usmerjenost -

Okvir urbane politike -

Okvir razvoja podeželja -

Glavni instrumenti Vozliščni inovacijski sklad (Gateway Innovation Fund), ki pa

trenutno ni operativen.

Koordinacija politike na zvezni ravni medministrska komisija za izvajanje nacionalne prostorske

strategije,

koordinacija izvedbe NDP s strani Ministrstva za finance,

izvajanje nacionalne prostorske strategije s strani ministrstva

za okolje, dediščino in lokalno samoupravo.

Večnivojsko upravljanje (multi-level

governance) med zvezno in deželno ravnjo

-

Koordinacija politike na zvezni ravni

(medsektorska)

-


(geografsko)

-

Vrednotenje in spremljanje Letno poročanje parlamentu o izvajanju DRP

Usmeritve v prihodnosti (trenutno v

razpravi)

Združevanje regionalnih agencij, zmanjšanje števila lokalnih

oblasti

Vir: OECD, Regional Development Policies in OECD Countries, 2010, str. 161.

5.2.2 Regionalna politika Avstrije

Avstrija meri 83.859 km2 in ima nekaj čez osem milijonov prebivalcev. Avstrija je zvezna

država, razčlenjena na devet zveznih dežel.

151

Slika 46: Avstrijske dežele

Vir: http://www.austria.info/si/zvezne-dezele-in-regije.

Med deželami v Avstriji so velike razlike v površini, predvsem pa v številu prebivalstva in v

razvojnih potencialih.

Tabela 34: Dežele v Republiki Avstriji

Dežele Št. preb. (2006) Upravni

okraji Občine Kraji (naselja)

Gradiščanska 280.350 9 171 327

Koroška 560.753 10 132 2.825

Spodnja Avstrija 1.588.545 25 573 3.907

Gornja Avstrija 1.405.986 18 445 6.632

Salzburška 529.085 6 119 757

Štajerska 1.203.986 17 543 2.084

Tirolska 698.472 9 279 657

Predarlska 364.611 4 96 157

Dunaj 1.660.534 1 1 23

Skupaj 8.292.322 99 2359 17.366

Vir: A. Budja, & M. Kocbek, Teritorialne členitve v državah članicah Evropske unije, 2008, str. 11.

Regionalna politika v Avstriji je v veliki meri določena z zvezno ureditvijo države. Večina

aktivnosti poteka na ravni dežel, saj ima zvezna oblast predvsem koordinativno vlogo. To

velja tako za kohezijsko kot nacionalno regionalno politiko. Pri tem ima zelo pomembno

vlogo finančna izravnava, tako vertikalna (med ravnmi) kot horizontalna (EPRC & Euroreg,

2010a, str. 4). Tako v Avstriji regionalna politika ni definirana kot politika, temveč je možno

v regionalno politiko uvrstiti vse aktivnosti, ki delujejo v smeri spodbujanja regionalnega

razvoja (OECD, 2010, str. 68).

Administrativno ureditev Avstrije določajo po eni strani federativna ureditev, zapisana v

ustavi, in načelo ureditve lokalne samouprave na drugi strani. Tako ima Avstrija tri

administrativne ravni (Bundeskanzleramt, 2009, str. 3):

1. zvezna vlada,

2. dežele,

152

3. občine.

Poleg zgornjih administrativnih ravni ima Avstrija še 99 upravnih okrajev, ki pa so del

državne uprave ali deli mest.

Izvršilno oblast na zvezni ravni predstavlja zvezna vlada (nem. »Bundesregierung«). Najvišji

upravni posli zvezne države so, kolikor niso preneseni na zveznega predsednika, poverjeni

zveznemu kanclerju, podkanclerju in drugim zveznim ministrom, ki skupaj tvorijo zvezno

vlado. Zvezni vladi predseduje zvezni kancler. Zveznega kanclerja in na njegov predlog ostale

člane zvezne vlade imenuje zvezni predsednik. Člani zvezne vlade so odgovorni državnemu

svetu. Kot temeljni izvršilni organ v deželi je oblikovana deželna vlada (nem.

»Landesregierung«), ki jo imenuje deželni zbor. Dežele imajo relativno veliko avtonomijo. V

skladu z ustavo, zvezna oblast ureja samo tista področja, ki jih ustava izrecno določa kot

pristojnost zveze. Vsa ostala področja urejajo dežele same, zato je nacionalna regionalna

politika zelo omejena. Dežele izvajajo lastne razvojne strategije. V Republiki Avstriji je 2.354

občin. Občinam, ki imajo več kot 20.000 prebivalcev, se, če s tem niso ogroženi interesi

dežele, na njeno zahtevo z deželnim zakonom podeli lastni statut (mestna pravica). Na Dunaju

ima občinski svet funkcijo deželnega zbora, mestni senat tudi funkcijo deželne vlade, župan

tudi funkcijo deželnega glavarja, magistrat tudi funkcijo urada deželne vlade in direktor tudi

funkcijo direktorja deželnega urada. Na tej osnovi ima glavno mesto Dunaj položaj dežele

(Budja & Kocbek 2008, str. 10-12).

Odgovornost za pripravo zakonodaje in izvrševanje za področja, ki imajo vpliv na regionalni

razvoj (npr. infrastruktura, izobraževanje, okoljska politika, gospodarski razvoj, urejanje

prostora), se deli med zvezno ravnjo, deželami in občinami. Tako za regionalno politiko in za

prostorsko planiranje ni točno določene pristojnosti. Za celoten sistem izvajanja prostorske in

tudi sektorskih politik je značilna obsežna neformalna koordinacija (Federal Chancellery

Austria, 2006, str. 8). Pomembno vlogo pri razvoju dežel ima prostorsko planiranje, ki je v

pristojnosti dežel, razen v primeru sektorskih investicij (Wolf, 2011, str. 11).

Z vidika razvojnih aktivnosti oblasti je kar 50 % vseh razvojnih aktivnosti na lokalni ravni, 20

% na deželni ravni in zgolj 30 % na zvezni ravni. Med posameznimi deželami ni velikih

razlik, vendar v vrednosti razvojnih aktivnosti na prebivalca predvsem zaostajajo vzhodne

dežele, ki so gospodarsko najmanj razvite (Gradiščanska, Spodnja Avstrija). To seveda vpliva

na možnost zmanjševanja regionalnih razlik v Avstriji (ISMERI Europa & Applica, 2010, str.

118). Regionalni gospodarski razvoj je predvsem v pristojnosti dežel, medtem ko regionalne

razlike niso bile nikoli tako velike, da bi sprožile znatnejše aktivnosti centralne ravni (države).

Centralna raven (Urad avstrijskega kanclerja) je odgovorna za koordinacijo regionalne

politike, vendar brez znatnih finančnih sredstev. Za koordinacijo regionalne politike skrbi

ÖROK, ki podaja zgolj priporočila. Porazdelitev pristojnostmi med posameznimi ravnmi je

prikazana v spodnji tabeli.

153

Tabela 35: Porazdelitev pristojnosti med različnimi ravnmi v Republiki Avstriji

Regionalni razvoj Zvezna

vlada

Deželna

vlada Občine

Socialni

skladi

Javna

podjetja

Osnovna

infrastruktura

Transport X X x x Telekomunikacije in

informacijska družba X x

Energetika x x

Okolje in vode x x X x Zdravje x X x X X Človeški viri

Izobraževanje X X x

Usposabljanje x x

R&R X x

Produktivno okolje

Industrija X x

Storitve X x x

Turizem x X x x Ostalo (varnost,

stanovanjska politika) x x x x

Legenda: X = primarna odgovornost, x = sekundarna odgovornost.

Vir: A. Resch, Expert Evaluation Network delivering Policy Analysis on the Performance of Cohesion Policy

2007-2013: Task 2: Country Report on Achievements of Cohesion Policy 2010: Austria, 2010, str. 55.

Vsaka dežela ima izvirno pristojnost za normiranje pravil urejanja prostora na svojem

ozemlju. Posledica te pristojnosti je kopica različnih ureditev in različnih sistemov. Prav tako

je nemogoče govoriti o enotnem sistemu na občinski ravni, saj različni deželni modeli

pomenijo tudi različnost pri pristojnostih in oblikah prostorskega urejanja na ravni občine.

Vseeno imajo občine najpomembnejšo vlogo v sistemu urejanja prostora. Država v sistem

prostorskega planiranja, ki je v pristojnosti dežel, posega le preko t. i. sektorskega planiranja,

ki pa ima zelo velik vpliv na prostorsko planiranje in pogosto ne upošteva teritorialnih

značilnosti, saj usklajevanje med različnimi ravnmi ni obvezno. Nacionalna raven tako nima

lastnega ministrstva za regionalno planiranje. Čeprav v Avstriji ni enotnih pravil na področju

prostorskega načrtovanja na zveznem nivoju, lahko vseeno govorimo o urejenem sistemu.

Posamezne dežele in lokalne skupnosti upoštevajo smernice Avstrijske konference za

prostorsko planiranje in poskušajo v svoj prostor implementirati najboljše izkušnje. Tak

sistem planiranja je manj tog in tako odprt tudi za pozitivne izkušnje in dosežke stroke

(Tosics et al., 2010, str. 64-65).

Posebnost avstrijskega prostorskega načrtovanja je obstoj Avstrijske konference za prostorsko

načrtovanje (ÖROK), ki na ravni usklajevanja in dogovarjanja povezuje državo, dežele in

občine, kakor tudi strokovne avtoritete s področja prostorskega in sektorskega načrtovanja.

Deluje preko zasedanj in delovnih teles; čeprav njene odločitve niso zavezujoče, ampak samo

priporočene, jih večina upošteva in spoštuje. Od leta 2001 dalje je ÖROK na podlagi

sporazuma med državo in deželami tudi platforma za pripravo, izvedbo in vrednotenje

regionalnih programov kakor tudi Nacionalnega strateškega referenčnega okvirja za obdobje

2007-2013 (Bundeskanzleramt, 2006, str. 8).

154

ÖROK je leta 1981 predstavil prvi koncept prostorskega razvoja ÖRK 1981, ki sta mu sledila

še koncepta ÖRK 1991 in ÖREK 2001. ÖREK 2001 je usmerjal prostorski in regionalni

razvoj s krepitvijo regionalne konkurenčnosti in ohranjanjem skladnega prostorskega razvoja,

z enakopravnim dostopom do infrastrukture in znanja ter z zaščito in upravljanjem naravne in

kulturne dediščine. Koncepti prostorskega razvoja so usmerjevalni dokumenti, zato njihovo

sledenje ni obvezno. Ker želijo člani ÖROK, da ima dokument vpliv na prostorsko in

razvojno načrtovanje, je proces priprave koncepta zelo dolg, podkrepljen s strokovnimi

podlagami in vključuje veliko udeležencev. 4. avgusta 2011 se je zaključil proces priprave

koncepta prostorskega razvoja ÖREK 2011, ki je trajal dve leti. Sestavljen je iz treh delov, in

sicer iz uvoda, ki vsebuje cilje za naslednjih deset let, izvedbenega programa in izvedbe.

Temeljna načela so (Austrian Spatial Development Concept ÖREK 2011, 2011, str. 8):

Izvajanje: želja je, da bo nov koncept veliko bolj upoštevan kot ÖREK 2001.

Koncentracija: potrebna je jasnejša strateška orientacija.

Sodelovanje: potrebna je izboljšana koordinacija različnih ravni in akterjev.

Področja, ki so vključena v ÖREK 2011 so naslednja:

1. Regionalna in nacionalna konkurenčnost: infrastruktura, R&R, regionalna inovacijska

strategija, zaposlovanje in usposabljanje.

2. Družbena raznolikost in solidarnost: imigracijska politika, zagotavljanje družbene

infrastrukture, kakovosten pristop k razvoju (razvoj metod, instrumentov, kriterijev).

3. Klimatske spremembe, prilagajanje in učinkovita raba virov: energetika, varstvo pred

naravnimi nesrečami, trajnostni razvoj naselij in odprtega prostora, trajnostna mobilnost.

4. Sodelovanje in učinkovite izvedbene strukture: krepitev regionalnega načrtovanja, razvoj

aglomeracijske politike za celo Avstrijo, novo partnerstvo med mestnimi in podeželskimi

območji, krepitev nacionalne in evropske perspektive.

Dežele imajo v Avstriji v skladu z načelom subsidiarnosti veliko pristojnosti. Dežele

spodbujajo gospodarski razvoj (sprejemanje gospodarskih razvojnih dokumentov, oblikovanje

in izvajanje ukrepov), na področju urejanja prostora pa so dežele predvsem odgovorne za

sprejemanje ustrezne zakonodaje. Pomembno je, da dežele svoje gospodarske dokumente

(strategije, programe, koncepte) in prostorske dokumente pripravljajo v sodelovanju z

razvojnimi organizacijami, torej obstoji koordinacija med razvojnim in prostorskim

načrtovanjem (OECD, 2010, str. 68). Vendar se je v zadnjih dvajsetih letih povezava

regionalne politike in prostorskega planiranja oslabila. K temu je prispevala tudi krepitev

vloge regionalne politike s številnimi instrumenti, profesionalno podporno infrastrukturo,

koncepti posameznih akterjev, mreženjem in novimi izzivi, kot je članstvo v EU (črpanje

sredstev EU) in čezmejno sodelovanje (Heintel, 2004, str. 191).

Avstrija sodi v skupino članic EU, za katere so značilne majhne regionalne razlike, ki dajejo

poudarek na spodbujanju nacionalne konkurenčnosti. Zato je poudarek na spodbujanju

podjetij in podjetniškega okolja, vendar ob skrbi za ohranjanje socialne kohezije (Bachtler, &

Ferry, 2012, str. 16). Potrebno je omeniti pomembno vlogo glavnega mesta (Dunaja), ki

ustvari več kot četrtino vsega BDP.

Razlike v BDP med avstrijskimi deželami so prikazane v Tabeli 36.

155

Tabela 36: Razlike v BDP med avstrijskimi deželami

Regija (NUTS 2006) BDP 2009

mio. EUR

BDP 2009

mio. PPS

BDP per

capita

2009, PPS

BDP per

capita

2009, PPS,

EU27=100

BDP per

capita

2007-09,

PPS

BDP per

capita

2007-09,

PPS,

EU27=100

EU27 11.751.419 11.751.419 23.500 100,0 24.500 100,0

Avstrija 274.818 244.794 29.300 124,6 30.400 124,3 Vzhodna Avstrija 121.716 108.418 30.300 128,9 31.400 128,4 Gradiščanska 6.301 5.613 19.800 84,3 20.300 82,8 Spodnja Avstrija 43.380 38.641 24.100 102,4 25.000 102,3 Dunaj 72.034 64.164 37.900 161,5 39.400 160,9 Jugovzhodna Avstrija 49.747 44.312 25.100 106,7 26.300 107,3 Koroška 15.367 13.688 24.400 104,1 25.700 105,0 Štajerska 34.382 30.625 25.400 108,0 26.500 108,3 Zahodna Avstrija 103.241 91.962 30.500 129,9 31.600 129,3 Gornja Avstrija 46.270 41.215 29.200 124,4 30.200 123,6 Salzburška 19.837 17.670 33.400 142,1 34.900 142,6 Tirolska 24.385 21.721 30.800 131,2 31.800 129,8 Predarlska 12.748 11.355 30.900 131,4 32.100 131,0

Vir: Eurostat, Regional GDP Regional GDP per capita in 2009: seven capital regions in the ten first places, 13.

3. 2012.

Čeprav so razlike na ravni NUTS 2 majhne, pa so razlike na ravni NUTS 3 regij veliko večje,

vendar relativno stabilne. Tako lahko rečemo, da so regionalni problemi v primerjavi z

ostalimi članicami EU veliko manjši (OECD, 2010, str. 68).

Po 2. svetovni vojni je regionalna politika v Avstriji podpirala periferna območja, in sicer

predvsem z izgradnjo infrastrukture in davčno politiko. Že v sedemdesetih letih je Avstrija

prešla od regionalne politike, ki je slonela na slabostih območij, k regionalni politiki, ki je

slonela na prednostih posameznih območij. Tako je regionalna politika v osemdesetih letih

slonela na endogenih potencialih območij, medtem ko je v zadnjih dvajsetih letih za avstrijsko

regionalno politiko značilen programski pristop z razvito podporno infrastrukturo. K temu je

prispevalo tudi članstvo v EU (Heintel, 2004, str. 192).

Do vključitve v EU regionalna politika ni bila deležna velike pozornosti, saj so bile

regionalne razlike zmerne, mobilnost prebivalstva (stalne in dnevne selitve) je ohranjala

ustrezen življenjski standard in storitve (predvsem turizem) so nadomestile upad pomena

kmetijstva. Regionalna politika je temeljila na spodbujanju endogenih potencialov

problemskih območij. K razvoju manj razvitih območij prispeva predvsem turizem, kar je

razvidno iz Slike 47.

Sprememba se je zgodila z vključitvijo v EU leta 1995, ko je centralna raven vzpostavila

sistem upravljanja in izvajanja programov, sofinanciranih iz strukturnih skladov, in določila

območja, upravičena do regionalnih državnih pomoči. Od leta 1995 dalje je regionalna

politika v Avstriji v veliki meri vezana na kohezijsko politiko EU. Večino sredstev je prejela

Gradiščanska, znatna sredstva sta prejeli tudi Štajerska in Koroška.

156

Slika 47: Kategorizacija regij na ravni NUTS 3

Legenda:

A: podeželske industrijske območje; B: industrijske regije; C: podeželske regije s strukturnimi problemi; D: industrijske aglomeracije; E: stare aglomeracije; F: mlade

aglomeracije; G: turistično intenzivne regije; H: strukturno močne turistične regije; I: turistične regije s strukturnimi težavami.

Vir: A. Resch, Expert Evaluation Network delivering Policy Analysis on the Performance of Cohesion Policy 2007-2013: Task 2: Country Report on

Achievements of Cohesion Policy 2010: Austria, 2010, str. 56.

157

Tako v Avstriji ni razlike med neposredno (ožjo) in posredno (širšo) regionalno politiko. Šele

v zadnjih letih želi povezati regionalno politiko na vseh ravneh (nacionalna, regionalna,

subregionalna), in sicer pri pripravi nacionalnega strateškega referenčnega okvira

(STRAT.AT), ki pokriva EU in nacionalne politike, in avstrijske prostorske konference

(ÖROK), ki pripravlja desetletni prostorski koncept (EPRC & Euroreg, 2010a, str. 4). Čeprav

želi centralna raven doseči koordiniran pristop države, so v obdobju do leta 2006 prevladovali

interesi posameznih dežel. Je pa že sprememba ustave leta 1974 omogočila sklepanje

bilateralnih in multilateralnih sporazumov med zvezno vlado in deželami, kar je okrepilo

koordinacijo razvojnih aktivnosti (OECD, 2010, str. 69). Dežele imajo svoje ekonomske

usmeritve zapisane v strateških dokumentih. Medtem ko nekatere podpirajo predvsem centre

(Štajerska, Gornja Avstrija, Koroška), pa ostale dežele (Tirolska, Spodnja Avstrija, Salzburg)

večjo pozornost posvečajo manj razvitim območjem.

Priprava nacionalnega strateškega referenčnega okvira je zahtevala koordinacijo vseh ravni in

socialnih partnerjev, kar je izboljšalo koordinacijo razvojnih politik. Avstrijski pristop k

razvoju temelji predvsem na učinkovitosti, ob predpostavki, da bo uspešen razvoj države

prispeval k uspešnemu razvoju njenih območij (OECD, 2010, str. 68). V novi finančni

perspektivi je vloga zveznih oblasti večja (koordinacija je še vedno v Uradu kanclerja ob

podpori ÖROK), vendar dežele še vedno uspejo uveljavljati lastni interes, tudi pri izbiri

projektov v programih čezmejnega sodelovanja, ki je v zadnjih letih postalo pomembno tudi

zato, ker so se zelo zmanjšala razpoložljiva sredstva iz ostalih ciljev kohezijske politike.

Avstrija ima trenutno en program iz cilja Konvergenca (Gradiščanska) in osem programov iz

cilja Regionalna konkurenčnost in zaposlovanje. Sodeluje tudi v 16 programih iz cilja

Teritorialno sodelovanje. V obdobju 2007-2013 je Avstrija upravičena do manj pomoči kot v

preteklih finančnih perspektivah. Zaradi zmanjšanja sredstev, zoženja upravičenih območij za

pridobivanje regionalnih državnih pomoči (s 27,5 % vključenega prebivalstva na 22,5 %) in

ukinjanje mikrocon je fokus pomoči drugačen kot v preteklosti. Fokus podpore je na

financiranju inovacij, kar posledično usmerja pomoč v urbana območja, medtem ko je bil v

preteklosti fokus na financiranju investicij na perifernih območjih (OECD, 2010, str. 69).

Tabela 37: Finančna sredstva po ciljih in skladih

Cilj Sklad Znesek EU Nacionalni

javni znesek

Nacionalni

zasebni

znesek

Skupaj v €

Konvergenca ESRR 125.026.964 41.675.655 0 166.702.619 ESS 52.140.000 17.380.000 0 69.520.000

Skupaj Konvergenca 177.166.964

Regionalna

konkurenčnost in

zaposlovanje (RKZ)

ESRR 555.039.057 555.039.057 0 1.110.078.114 ESS 472.272.560 532.541.560 110.000.000 1.114.814.120

Skupaj RKZ 1.027.311.617

ETS ESRR 256.664.100 0 256.664.100 Skupaj ESRR 936.730.121

Skupaj ESF 524.412.560

Skupaj 1.461.142.681 1.461.142.681 110.000.000 2.717.778.953

Vir: European Commission, Austria: Results of the negotiations of Cohesion Policy strategies

and programmes 2007-13, 2007, str. 2.

158

Čeprav ima centralna raven v Avstriji predvsem koordinacijsko vlogo, pa imajo na regionalni

razvoj pomemben vpliv sektorske politike. Predvsem sta pomembni inovacijska politika, ki

spodbuja dolgoročno konkurenčnost države in njenih dežel, ter aktivna politika zaposlovanja.

Poleg ministrstev imajo pomembno vlogo še agencije, in sicer na zvezni ravni, na ravni dežel

in na vmesni ravni med deželami in občinami (nem. »regionalmanagament«). Evalvacija,

izvedena leta 2004, je pokazala (Draxl et al., 2004), da so uporabniki zadovoljni z njihovim

delovanjem.

Sredstva EU so v celoti vključena v regionalno politiko in predstavljajo manjši del vseh

vlaganj, saj so ocenjena letna vlaganja na 1.850 milijonov evrov (sektorske politike z

regionalnim vplivom). K temu je potrebno dodati še sredstva aktivne politike zaposlovanja, ki

na letni ravni znašajo 930 milijonov evrov (EPRC & Euroreg, 2010, str. 6).

Tabela 38: Profil avstrijske regionalne politike

Upravna struktura Federalna, tri ravni (zvezna, deželna, občinska)

Problem Razlike med urbanimi centri in podeželjem

Cilji izboljšanje regionalne konkurenčnosti,

razvoj, ki prispeva k skladnemu in trajnostnemu razvoju.

Pravni/institucionalni okvir regionalna politika na ravni dežel,

multilateralni in bilateralni dogovori med zvezno ravnjo in

deželami.

Prostorska usmerjenost Preusmeritev v urbana področja

Okvir urbane politike -


Glavni instrumenti multilateralni in bilateralni dogovori med zvezno ravnjo in

deželami,

regionalni impulzni centri,

ERP krediti,

podporna shema za podporo mladim podjetnikom in

inovativnosti v SMP.

Koordinacija politike na zvezni ravni koordinacija Urada avstrijskega kanclerja,

skupna udeležba v avstrijski prostorski konferenci (ÖROK),


deželami.


governance) med zvezno in deželno

ravnjo

koordinacija Urada avstrijskega kanclerja,

skupna udeležba v avstrijski prostorski konferenci (ÖROK),


deželami.


(medsektorska)

Regionalno upravljanje – pisarne


(geografsko)

Mikroregije

Vrednotenje in spremljanje V okviru kohezijske politike EU

Usmeritve v prihodnosti (trenutno v

razpravi)

-


Očitno je koncept spodbujanja razvoja v Avstriji uspešen, saj so se v zadnjem desetletju

razlike med zahodom in vzhodom države zmanjšale. Tudi stara industrijska območja so se

uspela prestrukturirati (npr. območje Zgornje Štajerske). To je v veliki meri rezultat

federalizma, koordinacije med različnimi ravnmi, širitve EU (okrepljena vloga Dunaja),

strateškega pristopa in hitrega razvoja Gradiščanske kot najmanj razvite avstrijske dežele

159

(znatna sredstva EU, širitev EU, bližina Dunaja, ustrezna ekonomska politika). V zadnjih letih

je težava predvsem razlika med urbanimi centri in podeželjem, od koder se izseljuje

prebivalstvo. Po drugi strani imajo večja mesta, kot sta Dunaj in Graz, probleme s socialno

izključenostjo (OECD, 2011, str. 68).

Globalna ekonomska kriza je prizadela Avstrijo manj kot ostale države članice EU, vendar je

imela regionalne posledice. Nekatere regije (Štajerska, Gornja Avstrija) so bile zaradi

strukture ekonomske aktivnosti (predelovalna industrija) bolj prizadete kot ostale. Tudi

nekatere ekonomsko manj razvite regije, kot sta Koroška in Gradiščanska, so izgubile delovna

mesta, kar je zvišalo stopnjo brezposelnosti (Resch & Naylon, 2011, str. 6).

5.2.3 Regionalna politika Danske

Kraljevina Danska je ustavna monarhija. Ima 43.094 km2 ter ima nekaj manj kot 5,5 milijona

prebivalcev. Danska je ustavna monarhija. Glavno izvršilno funkcijo ima danska vlada. V

letih 2004 in 2005 so bile na področju lokalne uprave izvedene temeljne reforme. Pred

reformo je bila Danska razdeljena na 13 okrožij (dan. »Amtskommuner«), ki predstavljajo

regionalno raven in na 271 občin, ki predstavljajo lokalno raven. Občine Kopenhagen,

Frederiksberg in Bornholm so imele poseben status in so bile neposredno podrejene državi. S

temi reformami se je radikalno spremenila razdelitev nalog in obveznosti med državo, regijo

(prej okrožjem) in občino. Danska se od 1. 1. 2007 naprej upravno deli na regije (5) in občine

(98) (Budja & Kocbek 2008, str. 35-36). To je bila že druga reforma lokalne samouprave, saj

je prvo reformo Danska naredila leta 1970, ko je zmanjšala število občin (275) in regionalnih

oblasti (na 14). Združevanje občin je bilo prostovoljno. Minimalna velikost občin je bila

določena na 20.000 prebivalcev, v primeru povezovanja občin v partnerstva pa 30.000

prebivalcev. Za otoške občine so bili pogoji bolj ohlapni, saj je bil dovolj sporazum s

kopensko občino, s katero so skupaj zagotovili minimalno število prebivalcev. Podobno so

kasneje storili z nekaterimi kopenskimi občinami, tako da je le sedem občin z manj kot

minimalnim številom prebivalstva. Proces ni bil enostaven, saj so imeli v dvanajstih občinah

lokalni referendum. Danes so občine večje, kot so pričakovali pred začetkom reforme, kar

kaže, da je bil proces združevanja občin uspešen (Danish Regions, 2005, str. 6-13). Posledica

reforme lokalne uprave so tudi večje regije, saj imajo, razen v najbolj severni regiji (Region

Nordjylland), vse regije več kot milijon prebivalcev. Večina nalog in pristojnosti nekdanjih

regij se je prerazdelila med državno ravnjo (pobiranje davkov) in občinsko ravnjo. Regije so

ohranile nekatere pristojnosti, kot so bolnišnice, socialne storitve in regionalni razvoj, kamor

sodi javni transport, politika zaposlovanja, turizem, varovanje narave in okolja, izobraževanje,

kultura, razvoj podeželja, prostorsko načrtovanje in spodbujanje podjetništva (Danish

Regions, 2007, str. 12). Poudarek je na financiranju prometa in zdravstvene oskrbe.

Za Dansko so značilne majhne medregionalne razlike. Centralna raven, ki je bila do začetka

devetdesetih let pristojna za regionalno politiko, je v tem obdobju predvsem podpirala ukrepe

za zmanjševanje razlik med posameznimi območji v državi. Za Dansko so bile značilne

razlike med urbanimi in perifernimi območji. V osemdesetih letih je začela centralna vlada

spodbujati konkurenčnost vseh danskih regij, predvsem s pomočjo podjetjem. Od leta 1991 je

danska regionalna politika odvisna od kohezijske politike in aktivnosti, ki so bile spodbujene

od spodaj navzgor (angl. »bottom-up«). Tako je centralna raven spodbujala pripravo

regionalnih programov, razvoj regij pa je dodatno spodbujala z ukrepi mikroindustrijske

politike, kot sta podpora grozdenju in podpora inovativnosti (Stanovnik et al., 2010, str. 33).

160

Do spremembe je prišlo leta 2003, ko je vlada objavila Strategijo regionalne rasti (angl.

»Regional Growth Strategy«), sledile so ji številne usklajene aktivnosti, ki so celovito

spremenile celotno dansko regionalno politiko (Halkier, 2009, str. 1):

Reforma lokalne samouprave (opisano zgoraj).

S sprejetjem Zakona o spodbujanju podjetništva (angl. »Business Development Act«) leta

2005 je zakonodajalec dodelil regijam pristojnost spodbujanja regionalnega razvoja s

pomočjo partnerskih teles, to je regionalni forum za rast (angl. »regional growth fora«).

Ustanovljenih je bilo šest regionalnih forumov (pet regij in otok Bornholm). Z

ustanovitvijo forumov se je želela vlada izogniti prevladi lokalnih interesov. Vsak forum

ima dvajset članov in je sestavljen iz razvojnih deležnikov v regiji (zasebni sektor,

razvojne in visokošolske institucije, socialni partnerji). Regionalni forumi skrbijo za

zagotavljanje ustreznih pogojev za regionalni razvoj in za pripravo regionalne

gospodarske strategije v regijah.

Nova institucionalna ureditev, ki povezuje lokalne, regionalne, nacionalne in EU ravni v

enotno programsko strukturo. V preteklosti so ministrstva zelo nekoordinirano podpirala

regionalni razvoj preko različnih instrumentov in preko različnih mehanizmov.

Globalizacijska strategija je uvedla partnerske sporazume s posameznimi forumi za

regionalno rast s ciljem koordinacije ukrepov na nacionalni in regionalni ravni.

Na ravni statističnih regij delujejo sveti regij, ki so neposredno voljeni (vzporedno z lokalnimi

volitvami) in imajo 41 članov. Imajo tudi izvršilni odbor (9-11 članov), ki je odgovoren za

izvedbo odločitev, ki jih sprejme svet regije, vključno s pripravo proračuna. Zakonodaja ne

določa oblike regionalne administracije. Forumi za regionalno rast svetujejo svetu regije na

področju spodbujanja gospodarskega razvoja. Regije so pripravile in sprejele regionalne

razvojne programe, ki vsebujejo vizijo in skupne cilje regije ter so veliko širši od spodbujanja

gospodarstva. Regionalni razvojni programi temeljijo na konkurenčnih prednostih regij,

prispevajo k njihovi prepoznavnosti (Danish Regions, 2009, str. 39) in nimajo statusa

obveznega dokumenta. Priprava poteka v tesnem sodelovanju med regijo, lokalnimi

skupnostmi in ostalimi deležniki v regiji. So v prvi vrsti koordinacijski instrument

usklajenega spodbujanja razvoja regij med državo, regijo in lokalnimi skupnostmi. Regionalni

razvojni programi povzemajo regionalno gospodarsko strategijo in njihova vsebina temelji na

naslednjih politikah: inovacije, IKT, podjetništvo, človeški viri (v navezavi na razvoj regije),

turizem, razvoj perifernih območij. Kompleksnost priprave in vsebine regionalnih razvojnih

programov povzroča težave pri njihovi izvedbi. Celotna letna sredstva, namenjena

spodbujanju regionalnega razvoja (EU, nacionalna, regionalna, lokalna), znašajo 130

milijonov evrov (OECD, 2010, str. 106). Sestavni del regionalne gospodarske strategije je

tudi akcijski načrt, ki predstavlja osnovo za alokacijo sredstev EU in sredstev za spodbujanje

podjetništva. Vsaka regija ima drugačno strategijo, saj imajo različne prioritete: turizem,

ustvarjanje znanja, inovacije. Vsaka regija ima z vlado podpisano partnersko pogodbo, s

katero prispeva k izvedbi nacionalnih strategij. Za izvedbo aktivnosti, sofinanciranih iz

ESRR, so odgovorni regionalni forumi za rast (Nordentoft Andersen & Plougmann, 2010, str.

8). Partnerska pogodba vsebuje skupne cilje in aktivnosti, s katerimi se uresničujejo

nacionalni cilji (Globalizacijska strategija danske vlade) in regionalna gospodarska strategija.

Poseben ukrep (10 % sredstev ESRR) je podpora medregionalnim projektom, ki jih na

podlagi razpisov regionalnim forumom za rast dodeljuje Danski svet za rast (ang. »Danish

Growth Council«). Za horizontalno koordinacijo je odgovoren ministrski svet za regionalno

politiko (ang. »Ministerial Committee for Regional Policy«), ki mu predseduje minister,

odgovoren za gospodarstvo, in v njem sodeluje še osem ministrstev.

161

Tako lahko dansko regionalno politiko označimo kot primer večnivojskega upravljanja, kjer

imajo regije pomembne pristojnosti pri spodbujanju razvoja, medtem ko ima vlada predvsem

koordinativno, medtem ko je imela v preteklosti poudarjeno predvsem izvajalsko vlogo

(Halkier, 2008, str. 1). Profil danske regionalne politike je predstavljen v Tabeli 39.

Tabela 39: Profil danske regionalne politike Upravna struktura Unitarna, 3 ravni upravno-političnega sistema (nacionalna, 5 regij,

98 občin)

Problem Številna, relativno odročna in geografsko razpršena manj razvita

območja (žepi)

Cilji spodbujanje konkurenčnosti v skladu z Zakonom o spodbujanju

podjetništva (Business Development Act),

zmanjšanje regionalnih razlik.

Pravni/institucionalni okvir Zakon o spodbujanju podjetništva (Business Development Act),

regionalni razvojni program,

regionalna gospodarska strategija.

Prostorska usmerjenost -

Okvir urbane politike Celovita urbana politika za glavno mesto


Glavni instrumenti Zakon o spodbujanju podjetništva (Business Development Act),

finančna izravnava.

Koordinacija politike na zvezni ravni Ministrski odbor za regionalno politiko


governance) med zvezno in deželno

ravnjo

partnerski sporazumi,

koordinacija regionalnega foruma za rast (Regional Growth

Forum).

Koordinacija politike na regionalni

ravni (medsektorska)

Koordinacija regionalnega foruma za rast (Regional Growth

Forum)


ravni (geografsko) združevanje občin,

ustanovitev neposredno izvoljenega sveta regije.

Vrednotenje in spremljanje standardizacija zbiranja podatkov,

poročilo o konkurenčnosti regij (Regional Competitiveness Report).

Usmeritve v prihodnost (trenutno v

razpravi)

-

Vir: OECD, Regional development policies in OECD countries, 2010, str. 105.

Na Sliki 48 je predstavljena institucionalna ureditev danske regionalne politike.

162

Slika 48: Institucionalna ureditev regionalne politike na Danskem

Vir: Danish Regions, 2009, str. 36.

V letu 2011 je danska vlada naredila pregled regionalne politike, s katerim je potrdila

ustreznost obstoječe regionalne politike in tudi poudarila pomen vsake regije za razvoj

Danske. Posebno pozornost bo tudi v prihodnosti namenjena perifernim delom Danske. Leta

2010 je vlada sprejela dokument Danska v ravnotežju (ang. »Danmark i balance«) in nekaj

novih ukrepov, kot so sklad za rast, ki financira inovacijske projekte na zahodu Danske, kjer

imajo problem z zasebnim financiranjem, podpora zeleni rasti v danskih regijah, podpora

obalnemu turizmu, izgradnja raziskovalnega centra na zahodnem Jutlandu, infrastrukturne

Ministrstvo za

ekonomske odnose

in DEACA

podpira Danski svet

za rast

sekretariat

centralna vlada overnment

DEACA

svetuje regionalnim

forumom za rast,

administrira projekte

sekretariati za

regionalne forume

podpirajo regionalne

forume,

administrirajo

ukrepe

regionalna vlada

Ministrski svet za

regionalno politiko koordinira regionalno

politiko na osnovi

globalizacijske str.

politični vidik

centralna vlada

Danski svet za rast spremlja razvoj, svetuje

ministru, predlaga

ukrepe

Regionalni forum za

rast

pripravlja regionalno

gospodarsko strategijo,

pripravlja priporočila,

spremlja gosp. razmere

regionalna vlada

Občine

podpora gospodarstvu

Sveti regij

administrirajo s

sredstvi, sofinancirajo

projekte iz strukturnih

skladov

Regionalni sveti za

zaposlovanje

spremljajo razmere na

trgu dela, predlagajo

ukrepe

izvajalske institucije regionalna vlada

»Growth houses«

specializirane

poslovne storitve za

podjetnike in gazele

inovacijsko okolje

sekretariat

politični vidik

163

naložbe v telekomunikacije, zdravstvo in izobraževanje ter poenostavitev prostorskega

načrtovanja (EPRC, 2011, str. 35). Ekonomska in finančna kriza tudi nista vplivali na obseg

sredstev, namenjenega spodbujanju regionalnega razvoja, saj je ta v zadnjih letih ostal

nespremenjen (OECD, 2011, str. 99).

5.2.4 Regionalna politika Finske

Republika Finska je parlamentarna republika in ima 338.145 km2 in 5,4 milijona prebivalcev.

Finska ima tri upravne ravni: občinsko raven (336), regionalno raven (19) in državni nivo

(Burja & Kocbek 2008, str. 43). Zaradi stalnih in velikih medregionalnih razlik med severom

in vzhodom države ima Finska ima že dolgo zgodovino spodbujanja regionalnega razvoja.

Pomemben problem Finske je staranje prebivalstva, kar negativno vpliva predvsem na

periferne regije (OECD, 2010, str. 113).

Tako lahko zgodovino finske regionalne politike delimo v tri obdobja (Ferry, 2003, str. 8):

v šestdesetih in sedemdesetih letih je finska regionalna politika temeljila na investicijah v

infrastrukturo s poudarkom na manj razvitih območjih,

v osemdesetih letih je bil poudarek na spodbujanju inovativnosti,

v devetdesetih letih je regionalna politika temeljila na programskem pristopu.

Finska regionalna politika je pod močnim vplivom regionalne politike EU, ki je prinesla

številne novosti. Tako je tudi za finsko regionalno politiko značilen prehod od ožjega

pojmovanja regionalnega razvoja (spodbujanje razvoja problemskih območij) k širšemu

pojmovanju, ki temelji na spodbujanju razvoja regij, ki temelji na programskem pristopu,

partnerstvu in sofinanciranju (Stanovnik et al., 2010, str. 34). V obdobju 2000-2006 je Finska

tudi v nacionalno regionalno politiko vnesla glavne značilnosti regionalne politike EU. Če je

bila uvedba svetov regij in skupnih občinskih odborov največji preskok v finski regionalni

politiki, je regionalna politika EU prispevala k njihovi pomembnosti tudi z dopolnitvijo

zakona o regionalnem razvoju (iz leta 2002) v letu 2005 (Lähteenmäki-Smith, 2009, str. 3-4).

Tako lahko rečemo, da je finska regionalna politika po letu 2002 zopet pridobila na pomenu

(Ferry, 2003, str. 8).

Finska regionalna politika ima jasno hierarhijo dokumentov (Lähteenmäki-Smith, 2009, str.

3-4):

Zakon o regionalnem razvoju: Zakon določa cilje regionalne politike in predstavlja

osnovo za pripravo strateških dokumentov. Glavni cilji Zakona o regionalnem razvoju iz

leta 2002 so bili ustvarjanje pogojev za gospodarski razvoj, nova delovna mesta in

zmanjševanje regionalnih razlik. Uresničevanje zastavljenih ciljev naj bi omogočalo

blaginjo prebivalstva na osnovi trajnostnega razvoja. Poudarek je bil na značilnosti regij

(potenciali, razvoj prebivalstva in gospodarstva).

Strategija regionalnega razvoja Finske (2003-2013): Strategija določa prioritete regionalne

politike Finske, ki so ustvarjanje ustreznih pogojev za prebivanje, izboljšanje regionalne

konkurenčnosti in samozadostnosti, zagotavljanje ustrezne izvedbe in financiranja finske

regionalne politike in ustrezno črpanje sredstev regionalne politike EU. Poseben poudarek

je na izvajanju regionalne politike, kjer je poudarek na koordinaciji med posameznimi

ravnmi (nacionalna, regionalna, lokalna raven), boljši koordinaciji posameznih sektorskih

politik, izboljšanju medsektorske koordinacije, koordinaciji javnega in zasebnega sektorja,

izboljšani transparentnosti in izboljšanju sodelovanja javnosti ter racionalizaciji izvajanja

regionalne politike (zmanjšanje števila programov in strategij).

164

Odločitev vlade o ciljih regionalne politike: Vlada vsaka štiri leta pripravi cilje na

področju spodbujanja regionalnega razvoja.

Priprava regionalnih sektorskih politik: Posamezna ministrstva pripravijo lastne

regionalne sektorske politike (npr. izobraževanje, inovacije), ki imajo različne prioritete,

kriterije in geografske enote.

Regionalni razvojni program za vsako regijo, ki ga pripravi svet regije ter regionalni

strateški program.

Letni izvedbeni načrti.

Konec leta 2009 je bil sprejet nov zakon o spodbujanju regionalnega razvoja. Cilji zakona so

naslednji (Act on regional development, 2009):

1. krepitev nacionalne in mednarodne konkurenčnosti regij,

2. pospeševanje razvoja gospodarstva,

3. spodbujanje trajnosti zaposlitev,

4. zmanjšanje razlik med regijami in znotraj regij,

5. zagotavljanje blaginje prebivalcem in podpora regionalni kulturi,

6. zagotavljanje kakovosti življenja prebivalcem.

S sprejetjem novega zakona je sistem spodbujanja regionalnega razvoja na Finskem postal še

bolj celovit, saj zakon še bolj trdno povezuje nacionalno regionalno politiko in regionalno

politiko EU, večjo vlogo pa ima tudi koordinacija. Tako je bil ustanovljen odbor za regionalni

razvoj (angl. »Regional Development Advisory Board«), in sicer z namenom, da nadzoruje

pripravo »regionalnih delov« proračunov ministrstev in da organizira pogajanja med

nacionalno in regionalno ravnjo (sveti regij). Zakon uvaja tudi odbor za regionalno

upravljanje (angl. »Regional Management Committee«), ki je odgovoren za usklajevanje vseh

aktivnosti, ki imajo vpliv na razvoj regije, vključno s koordinacijo ukrepov nacionalne

regionalne politike in regionalne politike EU. Zakon tudi spodbuja sodelovanje svetov regij v

okviru območij sodelovanja.

Na regionalni ravni ima še vedno odločilno vlogo svet regije, ki ima skupščino (angl.

»regional assembly«), ki je najpomembnejši odločitveni organ sveta regije, regionalno upravo

(angl. »regional board«) in sekretariat. Vsaka občina mora biti vključena v svet regije, ki ima

poleg razvoja prometne infrastrukture še dve temeljni nalogi:

1. spodbujanje regionalnega razvoja,

2. regionalno prostorsko načrtovanje.

Svet regije tudi izvaja programe regionalne politike EU na Finskem in predstavlja regijo v

mednarodnem prostoru. Regionalno načrtovanje sestoji iz regionalnega plana, ki predstavlja

vizijo in cilje regije v obdobju 20-30 let (prostorski plan), in regionalnega strateškega

programa (v nadaljevanju RSP).

V regionalnem planu, ki predstavlja vizijo in cilje regije v obdobju 20-30 let (prostorski plan),

so štiriletni cilji prostorskega razvoja na nacionalni ravni prilagojeni regionalnim in lokalnim

razmeram. Regionalni plan opredeljuje rabo prostora in poselitev ter določa območja, ki so

ključna za spodbujanje regionalnega razvoja. Podrobnejša razdelava prostorskega razvoja je

predmet lokalnih prostorskih dokumentov.

Spodbujanje regionalnega razvoja temelji na pripravi strateških dokumentov. V skladu s 25.

in 26. členom Zakona o regionalnem razvoju je regionalni strateški plan temeljni strateški

165

dokument regije. RSP pripravi regionalni svet in velja določeno obdobje. Vsebina RSP

temelji na potrebah in potencialih regije ter vsebuje regijske cilje, najpomembnejše projekte,

ostale potrebne ukrepe za dosego ciljev in finančni načrt. RSP je usklajen z regionalnim

planom regije, ki načrtuje razvoj regije v daljšem časovnem obdobju (10-20 let), z

regionalnim prostorskim planom, nacionalnimi cilji regionalnega razvoja, regionalnimi plani

različnih administrativnih sektorjev in z ostalimi programi, ki imajo vpliv na razvoj regije.

Priprava RSP poteka skupaj z državnimi oblastmi, občinami in organizacijami, ki so

vključene v regionalno planiranje. RSP se pripravi za obdobje štirih let (občinski sveti imajo

4-letni mandat) in ga potrdi najvišji organ regionalnega sveta. Po potrebi se RSP revidira.

Državne oblasti upoštevajo RSP pri svojem delovanju, spodbujajo njihovo uresničevanje in

spremljajo učinke regionalnih strateških planov na regionalni razvoj. RSP se izvaja preko

izvedbenega načrta. Izvedbeni načrt je letni dokument, ki vsebuje predlog najpomembnejših

projektov in ostalih ukrepov, pomembnih za izvajanje RSP in posebnih programov, skupaj z

oceno sredstev in virov financiranja. Za pripravo je odgovoren svet regije v sodelovanju z

državnimi oblastmi, občinami in ostalimi udeleženci, ki sofinancirajo aktivnosti (Stanovnik et

al., 2010, str. 35). S sprejetjem novega zakona je vlada tudi združila različne programe,

namenjene ciljnim območjem, saj Finska tudi po letu 2009 poleg spodbujanja razvoja v vseh

regijah spodbuja tudi izbrana periferna območja (Bachtler et al., 2010, str. 52).

V letu 2010 je vlada sprejela tudi strategijo regionalnega razvoja za obdobje do leta 2020 ter

leta 2012 določila cilje spodbujanja regionalnega razvoja do leta 2015.

Finska vlada se je na osnovi izkušenj iz preteklosti ter izkušenj spodbujanja regionalnega

razvoja v obdobju 2007-2011 odločila, da bo njena vloga veliko bolj strateška kot v

preteklosti. Zato spodbujanje regionalnega razvoja po letu 2009 temelji na izboljšani

medministrski koordinaciji ter integralnem pristopu k razvoju regij (EPRC, 2011, str. 33).

Tako lahko tudi za Finsko rečemo, da postopoma prehaja od programskega k partnerskemu

pristopu, ki temelji na pogajanjih med nacionalno in regionalno ravnjo.

Zaradi podobne upravno-prave ureditve je finska regionalna politika dober zgled za

oblikovanje in izvajanje slovenske regionalne politike, čeprav problemi regionalnega razvoja

niso identični.

166

Tabela 40: Profil finske regionalne politike Upravna struktura Unitarna, 2 ravni upravnopolitičnega sistema (nacionalna, 336 občin)

Problem regionalne razlike,

starajoča se družba.

Cilji izboljšanje regionalne konkurenčnosti,

krepitev regijske samozadostnosti,

zmanjševanje regionalnih razlik,

reševanje specifičnih regionalnih izzivov (npr. socialna izključenost).

Pravni/institucionalni okvir Zakon o regionalnem razvoju (1652/2009),

Vladna uredba o regionalnem razvoju (1837/2009),

Vladna odločitev o ciljih spodbujanja regionalnega razvoja (2008),

regionalni strateški programi.

Prostorska usmerjenost urbani razvoj (policentrična prostorska struktura),

pomoč perifernim območjem.

Okvir urbane politike Odbor za urbano politiko,

Vladna odločitev o urbani politiki (2009).

Okvir razvoja podeželja odbor za razvoj podeželja,

Vladno poročilo o razvoju podeželja (2009),

program razvoja podeželja (2009-13),

Vladno poročilo o politiki razvoja podeželja (2009),

Nacionalni strateški načrt razvoja podeželja (2007-13).

Glavni instrumenti ekspertni center,

regionalni kohezijski in konkurenčni program,

sredstva za pomoč podjetjem ter podpora za vzpostavljanje ustreznega

poslovnega okolja,

letna sredstva za regionalni razvoj.

Koordinacija politike na zvezni

ravni novo ministrstvo za zaposlovanje in gospodarstvo,

odbor za regionalni razvoj (Regional Development Advisory Board),

regionalno preverjanje (regional proofing),

Program razvoja podeželja in Odbor za razvoj podeželja.

Večnivojsko upravljanje (multi-

level governance) med zvezno in

deželno ravnjo

regionalni strateški programi (regional strategic programmes),

odbor za regionalni razvoj,

odbor za regionalni manangement,

proračunski proces Sveta regije in sektorskih ministrstev.


ravni (medsektorska)

regionalni strateški programi


ravni (geografsko) Zakon o prestrukturiranju lokalne uprave in storitev (2006),

prostovoljna združevanja,

skupni občinski odbori,

regija Kainuu (pilotni projekt).

Vrednotenje in spremljanje -

Usmeritve v prihodnost (trenutno v

razpravi) ALKU projekt administrativne reforme,

vladna odločitev o politiki razvoja podeželja.

Vir: OECD, Regional development policies in OECD countries, 2010, str. 111.

5.2.5 Analiza pozitivnih izkušenj regionalne politike Irske, Avstrije, Danske in

Finske ter stopnja prenosljivosti pozitivnih izkušenj v slovensko regionalno

politiko

Slovenija je veliko bolj podobna skupini novih članic EU kot starim članicam EU, saj je

167

gospodarska politika v Sloveniji zelo odvisna od sredstev kohezijske politike, kar velja tudi za

regionalno politiko. V zadnjih treh letih so tudi številne nove članice pripravile reforme

regionalne politike, ki poleg prioritetam EU sledijo tudi nacionalnim prioritetam (Poljska,

Slovaška, Češka, Slovenija). K temu je potrebno dodati pridobljene izkušnje z izvajanjem

kohezijske politike, politične spremembe in tudi zavedanje, da je potrebno poleg strateških

ciljev EU upoštevati tudi lastne nacionalne cilje. Zato reforme v omenjenih državah temeljijo

na pristopu, ki spodbuja razvoj vseh regij, upošteva teritorialne danosti (angl. »place-based

approach«), spodbuja integralni pristop, poudarja pomen koordinacije, temelji na

večnivojskem upravljanju in njen cilj je predvsem dvig konkurenčnosti vseh regij (EPRC,

2011, str. 30-32). Analizirane države (Avstrija, Irska, Danska, Finska) so zaradi zgodovinskih

in institucionalnih razlogov, kakor tudi zaradi njihove velikosti zelo zanimive za primerjavo s

Slovenijo, tako z vidike regionalne politike, kakor tudi z vidika samega socioekonomskega

razvoja. Z izjemo Avstrije so analizirane države unitarne s šibko regionalno ravnjo in močno

lokalno samoupravo (EPRC & Euroreg, 2010, str. 24), kar je podobno slovenski

upravnopolitični ureditvi. Slovenija je že v preteklosti uporabljala izkušnje skandinavskih

držav, predvsem Finske, in sicer pri pripravi Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega

razvoja leta 2004, ki je bil sprejet leta 2005 (ZSRR-1).

Republika Irska je zelo centralizirana država. Šele leta 1994 je vzpostavila regionalno raven

na ravni NUTS 3 in leta 1999 na ravni NUTS 2. Kljub velikim in stalnim regionalnim

razlikam Irska nima celovite regionalne politike. Pomembno je izpostaviti pomen glavnega

mesta (Dublina), ki ustvari več kot tretjino irske bruto dodane vrednosti, kar ustvarja močno

nasprotje med mestom in periferijo. Spodbujanje regionalnega razvoja temelji na upoštevanju

regionalnih značilnosti v sektorskih politikah. Pomembno vlogo imajo sredstva EU, ki sicer

izgubljajo na pomenu, vendar imajo pozitiven rezultat na regionalni razvoj in največji

prispevek je bil v fazi transformacije Irske (začetek devetdesetih). Po aktivnostih v petdesetih

letih Irska zopet upošteva regionalni vidik razvoja, predvsem v skladu z nacionalno strategijo

prostorskega razvoja. Pomembno spoznanje za Slovenijo je pomen kakovostnega načrtovanja

razvoja, pomen partnerstva, pomen ustreznega sistema izvajanja regionalne politike

(centralizacija in postopna decentralizacija), pomen koordinacije sektorskih politik in pomen

ustrezne prostorske politike na nacionalni ravni. Slovenija lahko v finančnem obdobju 2014-

2020 upošteva izkušnje z upravljanjem in izvajanjem kohezijskih sredstev v obdobju 2000-

2006 Republike Irske. Tudi Republika Irska je tedaj izvedla omejeno decentralizacijo z

uvedbo dveh NUTS 2 regij in s prenosom funkcije organa upravljanja na svete NUTS 2 regij.

Republika Avstrija je federalna država s čisto drugačnim upravnim sistemom, kot ga ima

Slovenija. Prevladujočo vlogo v spodbujanju regionalnega razvoja imajo dežele, ki skupaj z

občinami izvajajo 70 % vseh razvojnih dejavnosti. Regionalna politika nima jasno določenih

ciljev, strategij in instrumentov ter deluje predvsem na osnovi koordinacije med posameznimi

ravnmi (zvezna, deželna, občinska) in posameznih akterjev (oblast, stroke, podjetja … ).

Razlike med deželami so sorazmerno majhne, potrebno je izpostaviti pomen glavnega mesta

(Dunaja), ki ustvari več kot četrtino vsega BDP. Kar je zanimivo za prenos v slovensko

regionalno politiko, je pomen koordinacije, kar vpliva na pripravo programov/projektov in

njihovo izvedbo. Seveda tudi v Avstriji usklajevanje razvoja ne poteka gladko, saj imajo

različni deležniki zelo različne cilje in interese (politiki delujejo v volilnem ciklusu in ne

marajo večletnih programov, sektorji sledijo lastnim interesom, tekmovanje med

posameznimi deželami, nasprotje med urbanimi centri in periferijo …). Poleg domačih

sredstev, ki prevladujejo, je uporaba sredstev EU pomembna zaradi večletnega programiranja,

dodatnih finančnih sredstev, koordinacije, regionalnega fokusa inovacijske politike, večje

transparentnosti in krepitve vloge nekaterih institucij, kot je »regionalmanagament« (EPRC

168

& Euroreg, 2010a, str. 8), kar v določeni meri blaži nasprotje med posameznimi deležniki. Za

Slovenijo je pomembno spoznanje, da je gospodarsko uspešna država najboljši garant za

socioekonomski razvoj njenih območij, vendar je potrebno skrbeti za partnerski pristop,

koordinacijo aktivnosti in ustrezno izvajalsko strukturo.

Čeprav so med Dansko in Finsko tudi razlike v pristopih, kar je tudi posledica različne

zgodovine, je možno vseeno poiskati skupne značilnosti regionalnih politik obeh držav. Za

obe državi je značilno, da imata dolgo tradicijo v spodbujanju regionalnega razvoja in da

sodita med bolj razvite evropske države. Za obe državi je značilna krepitev regionalne ravni

(prenos pristojnosti, zmanjševanje števila regij na Danskem) in močna lokalna samouprava.

Obe državi sta v zadnjem desetletju uspeli zmanjšati število občin. Obe državi spodbujata

razvoj vseh regij, upoštevata teritorialne danosti posamezne regije (»place-based approach«),

spodbujata podjetniški pristop (predvsem Danska), sektorske politike imajo tudi regionalno

dimenzijo. V zadnjem desetletju sta obe državi uspeli uvesti večnivojsko upravljanje, kar

zahteva stalno koordinacijo med posameznimi ravnmi. Povezali sta ukrepe nacionalne

regionalne politike in regionalne politike EU ter želita dvig konkurenčnosti vseh regij. Kljub

temu obe državi namenjata znatna finančna sredstva podpori perifernim območjem. Obe

državi spodbujata razvoj na podlagi programskih dokumentov, ki predstavljajo pogodbo med

nacionalno in regionalno/lokalno ravnjo. Medtem ko ima Finska usklajeno regionalno

prostorsko načrtovanje, ima Danska prostorsko načrtovanje zgolj na lokalni ravni. Zelo

pomembno je tudi, da ima regionalna politika kontinuiteto izvajanja, regionalna politika je

predmet rednega preverjanja in sprejemanje novih regionalnih zakonov in predstavlja

nadgradnjo obstoječega sistema in ne rušitve obstoječega znanja.

Podobno kot v vseh državah tudi v omenjenih državah izvajanje regionalnih politik ne poteka

vedno gladko, saj zunanji razlogi (globalizacija, gospodarska in finančna kriza) ter notranji

razlogi (različni interesi, razlike med posameznimi deli držav) vplivajo na izvajanje

regionalne politike in na gibanje regionalnih razlik (npr. Finska).

Potrebno je tudi upoštevati razlike med Slovenijo in omenjenima državama, in sicer:

Obe državi sta bolj razviti kot Slovenija in vodita uspešno ekonomsko politiko, predvsem

Danska.

Obe državi imata daljšo tradicijo razvojnega načrtovanja kot Slovenija.

Iskanje konsenza in zmožnost usklajevanja imata v obeh državah že dolgo tradicijo, tako

na nacionalni kot na regionalni ravni.

Obe državi sta tudi večji kot Slovenija, predvsem z vidika površine. Geografsko in

klimatsko imata obe državi slabše pogoje za razvoj, kar je po eni strani prednost

Slovenije, po drugi strani pa ravno neugodni geografski in klimatski pogoji spodbujajo

razvojno razmišljanje in sodelovanje.

Obe državi sta tudi sposobni poiskati lastne konkurenčne prednosti, kar ima tudi

regionalne posledice.

Obe državi imata relativno manj sredstev regionalne politike EU, kar zahteva okrepljeno

nacionalno regionalno politiko.

Če povzamemo, Slovenija seveda ne more enostavno prevzeti koncepta spodbujanja

regionalnega razvoja iz drugih držav (angl. »one-size-fits-all approach«), kar pogosto

svetujejo laiki in tudi strokovnjaki, ki menijo, da je možno vsako težavo enostavno rešiti s

prenosom rešitve iz drugih držav, saj če deluje v tujini, bo delovalo tudi v Sloveniji.

169

Vsekakor pa so izkušnje analiziranih držav zelo koristne za Slovenijo, kajti:

Zavedajo se pomena kakovostnega načrtovanja razvoja, pomena partnerstva, pomena

ustreznega sistema izvajanja regionalne politike (centralizacija in postopna

decentralizacija), pomena koordinacije sektorskih politik ter usklajenosti razvojne in

prostorske politike.

Uspešno kombinirajo domača sredstva in sredstva EU. V nacionalno politiko so uspele

uvesti pozitivne lastnosti kohezijske politike, kot so večletno programiranje, okrepljena

koordinacija različnih ravni, regionalni fokus inovacijske politike, večja transparentnost in

krepitev vloge nekaterih institucij, spremljanje in vrednotenje.

Sposobne so poiskati lastne konkurenčne prednosti in na njih graditi razvoj.

Konkurenčnost države in njenih regij želijo izboljšati predvsem s spodbujanjem

inovativnosti, kar je tudi želja Slovenije.

Sorazmerno uspešno kombinirajo pristop k dvigu konkurenčnosti vseh regij in podpori

posameznim izbranim regionalnim območjem, saj je podpora problemskim območjem

stalnica slovenske regionalne politike od samega začetka leta 1971.

Omenjene države so gospodarsko zelo uspešne in dobro prenašajo posledice gospodarske

in finančne krize.

Pomembno sporočilo analize izbranih držav je tudi dejstvo, da je dobro gospodarsko stanje

države pogoj za uspešnost njenih regij. Zato sta nacionalna in regionalna raven

komplementarni in ne tekmici pri spodbujanju razvoja posamezne države, kar je potrebno

upoštevati tako pri vzpostavljanju institucionalnega okolja (partnerstvo, subsidiarnost), kakor

tudi pri izvajanju politik, programov in projektov.

6 REGIONALNE RAZLIKE V SLOVENIJI

Analiza regionalnih razlik je osnova za oblikovanje regionalne politike. Zato sem v tem

poglavju predstavil analizo regionalnih razlik (kazalnike, dinamiko), in sicer na ravni

statističnih regij (NUTS 3 raven) in občin (raven NUTS 5). V nadaljevanju sem izpostavil

tiste faktorje (dejavnike), ki imajo najpomembnejši vpliv na regionalni razvoj v Sloveniji.

6.1 Stanje na ravni statističnih regij

Bruto domači proizvod je osnovni kazalnik, s katerim merimo regionalne razlike med

državami in med regijami. V Sloveniji obstojijo znatne regionalne razlike med regijami. To je

tudi posledica koncentracije prebivalstva in delovnih mest, ki smo ji priča v zadnjih

desetletjih. Tu predvsem izstopa pomen Ljubljane kot gospodarskega, političnega,

znanstvenega in izobraževalnega centra Slovenije. Tako imamo v Sloveniji obsežne predele,

ki jih zaznamujejo manjša razvitost, redka poselitev in šibek razvojni potencial. Tako se kljub

drugačnim prizadevanjem povečujejo regionalne razlike, kar je razvidno iz Slike 49 in Slike

50.

170

Slika 49: BDP na prebivalca v slovenskih regijah v letih 1995, 2000, 2004, 2008, 2009 in

2011 (SLO = 100)

Vir: SURS, Regionalni bruto domači proizvod, Slovenija, 1995-2011.

Slika 50: Povprečna letna stopnja rasti BDP na prebivalca v obdobju 1995-2011, statistične

regije (v %)

Vir: SURS, Regionalni bruto domači proizvod, Slovenija, 1995-2011, preračun avtor.

Razmerje med najbolj in najmanj razvito regijo, merjeno s pomočjo bruto domačega

proizvoda (BDP), ki se rahlo povečuje, in sicer od 1,84 : 1 v letu 1995, do 2,06 : 1 v letu

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

140,0

160,0

1995

2000

2004

2008

2009

2011

3,4

4,3 4,3 4,5 4,5

4,7 4,8 4,8 4,9 5,0 5,1 5,2 5,3

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

171

2011. Iz Slike 49 je razvidno, da so nekatere najmanj razvite regije (Pomurska, Koroška)

uspele ustaviti padanje BDP, vendar bodo šele podatki za naslednja leta pokazali, ali je trend

rasti BDP le začasen, saj imata obe regiji gospodarske težave.

Vse regije so v tem obdobju izkazale realno rast BDP na prebivalca, vključno s tistimi, katerih

položaj se je poslabšal, kar je razvidno iz Slike 50. Zanimiva je tudi struktura (deleži)

posamezne statistične regije v BDP. Po podatkih Statističnega urada Republike Slovenije (v

nadaljevanju SURS) je Osrednjeslovenska regija v letu 2011 ustvarila dobro tretjino (36,5 %)

celotnega slovenskega BDP, kar je skoraj toliko kot v 9 najmanjših regijah skupaj (38,7 %).

Osrednjeslovenska regija (13.209 mio EUR) ima za več kot 25-krat večji BDP kot najmanjša

regija, Zasavska (521 mio EUR), kar je razvidno iz spodnje slike. Pri interpretaciji podatkov o

BDP je potrebno biti previden, saj dnevna migracija delavcev v nekaterih regijah pomembno

vpliva na BDP na prebivalca. Neto pritok dnevnih delovnih migrantov v te regije poveča

proizvodnjo, zato je BDP na prebivalca v teh regijah precenjen.

Slika 51: Delež posamezne regije v strukturi slovenskega BDP na prebivalca v obdobju 1995-

2011, statistične regije (v %)

Vir: SURS, Regionalni bruto domači proizvod, Slovenija, 1995-2011.

Kot mero regionalnih razlik strokovnjaki pogosto uporabljajo razmerje med najbolj in

najmanj razvito regijo. Bolj kot razlika v BDP na prebivalca med najbolj in najmanj razvito

regijo je zanimivo stanje v vseh regijah, saj primerjava regij s skrajnima vrednostma ne pove

nič o razmerjih do ostalih regij. Največja pomanjkljivost omenjene metode je, da kaže,

kolikokrat je BDP na prebivalca višji v najuspešnejši regiji v primerjavi z najmanj uspešno

regijo, vendar ne pove nič o razmerjih do ostalih regij. Gre le za odvisnost od gibanj v teh

dveh regijah. Zato je boljši način merjenja regionalnih razlik razpršenost BDP na prebivalca.

Indeks razpršenosti meri odstopanja od nacionalnega povprečja v vseh regijah, tehtano s

številom prebivalstva po regijah. Indeks je izražen v odstotkih, pri čemer npr. 20 %

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

Pomurska

Podravska

Koroška

Savinjska

Zasavska

Spodnjeposavska

Jugovzhodna Slovenija

Notranjsko-kraška

Osrednjeslovenska

Gorenjska

Goriška

Obalno-kraška

172

razpršenost pomeni, da se BDP vseh regij v državi, tehtan s številom prebivalstva v regijah,

razlikuje od nacionalne vrednosti v povprečju za 20 % (Pečar, 2012, str. 32). Indeks

razpršenosti ima naslednjo obliko:

∑(

) |(

) |

(60)

pri čemer je = leto, = prebivalstvo regije, = prebivalstvo države, = BDP na

prebivalca regije, = BDP na prebivalca države, izraženo v odstotkih.

Naslednja slika kaže gibanje disperzije regionalnega BDP. Iz slike je razvidno, da se je v 11-

letnem obdobju disperzija regionalnega BDP na prebivalca v Sloveniji povečala za 3,2

odstotne točke (od 19,2 na 22,4). Povečevanje ni bilo enakomerno, saj se je v času visoke

gospodarske rasti (2006-2008) disperzija tudi zmanjšala. Rahlo zmanjšanje je bilo tudi leta

2010.

Slika 52: Disperzija regionalnega BDP na prebivalca v Sloveniji 2000-2010 (v % od

nacionalnega povprečja)

Vir: Eurostat, 2013.

Za oceno relativnih razlik je potrebno narediti mednarodno primerjavo. Iz spodnje slike je

razvidno, da so razlike med slovenskimi regijami na ravni NUTS 3 med najmanjšimi v EU.

Disperzija, ki je v Sloveniji 22,9, je manjša samo v 4 državah (od 17,7 na Nizozemskem do

21,2 na Finskem), večja pa je v 19 državah (od 23,6 v Italiji do 46,7 v Bolgariji); Avstrija ima

enako disperzijo kot Slovenija. Z drugimi besedami, razlike med regijami so v Sloveniji

majhne v primerjavi z državami EU, za katere obstajajo tovrstni podatki. Slika dodatno

potrjuje analizo OECD (2011b, str. 43), da so medregionalne razlike v Sloveniji sorazmerno

majhne.

19,2 19,4 19,3

21,2 21,3

21,8

22,7

22,3

21,7

22,8

22,4

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Indeks relativne razpšenosti

173

Slika 53: Razpršenost regionalnega BDP na prebivalca 2009 v EU (v % od nacionalnega

povprečja)

Vir: SURS, So ekonomske razlike med slovenskimi regijami velike?, 2012, str. 2.

Vse druge države z najmanjšimi medregionalnimi razlikami so locirane severno od nas

(nordijske države ter Nizozemska in Avstrija), zato sem v predhodnem poglavju analiziral

regionalno politiko v omenjenih državah (izjema je Republika Irska). Skoraj vse države z

največjimi razlikami so na vzhodu, saj je za te države značilna hitra rast medregionalnih razlik

v zadnjih 20-ih letih.

BDP na prebivalca meri skupno gospodarsko aktivnost posamezne regije, vendar ne meri

razpoložljivega dohodka, oziroma dohodka, ki ga prejmejo gospodinjstva oziroma prebivalci

v regiji. Ta podatek je za regionalno politiko zelo pomemben, saj kaže na »izravnalne« oz.

solidarnostne ukrepe, ki jih ima država. Zato indeksi razpoložljivega dohodka na prebivalca

niso enaki niti podobni indeksom BDP na prebivalca, saj so razlike med tema kazalnikoma za

isto regijo pogosto velike, kar je razvidno iz Slike 54. Največje razlike so med Zasavsko

regijo, kjer je razlika med indeksom razpoložljivega dohodka na prebivalca in indeksom BDP

na prebivalca največja, in Osrednjeslovensko regijo, kjer je razlika med indeksom

razpoložljivega dohodka na prebivalca in indeksom BDP na prebivalca negativna. BDP in

razpoložljivi dohodek se razlikujeta zaradi dnevnih delovnih migracij, ko zaposleni prispevajo

k BDP ene regije in k dohodkom prebivalstva druge regije zaradi finančnih tokov, ko se

dohodki iz lastnine ustvarijo v eni regiji in lastniki bivajo v drugi (tržna distribucija

dohodkov, katerega rezultat so primarni dohodki), in zaradi davkov, prispevkov ter socialnih

in drugih transferjev, ki predstavljajo državno redistribucijo primarnega dohodka, katerega

rezultat je razpoložljivi dohodek.

Legenda Primerov

Ni podatkov

Vir: Eurostat

174

Slika 54: BDP in razpoložljivi dohodek 2009, indeks, Slovenija =100

Vir: SURS, So ekonomske razlike med slovenskimi regijami velike?, 2012, str. 5.

Slovenija ima torej nizko stopnjo disperzije regionalnega BDP in še nižjo stopnjo disperzije

razpoložljivega dohodka. Razlogi so po mnenju OECD v majhnosti države, v relativno dobri

infrastrukturni povezanosti in tudi posledica pretekle regionalne politike, ki je spodbujala

ustvarjanje delovnih mest na celotnem ozemlju države (Banerjee, Jesenko & Grm, 2012, str.

6).

V Sloveniji so delovna mesta zgoščena predvsem v Osrednjeslovenski regiji. Gibanje števila

zaposlenih po regijah ni enakomerno, kar je razvidno iz Slike 55. Tako so v obdobju 2000-

2011 povečale število zaposlenih le Obalno-kraška, Osrednjeslovenska, Jugovzhodna in

Podravska regija, vendar je znatno rast števila zaposlenih imela le Osrednjeslovenska regija

(+ 50.000). Pomanjkanje delovnih mest v posameznih regijah dnevno migracijo. Največje

pomanjkanje delovnih mest glede na tam živeče aktivno prebivalstvo je v Zasavski regiji, kar

povzroča več dnevnih migracij zaposlenih, na kar kaže tudi najnižji indeks dnevne migracije.

Nižji indeks pomeni manj delovnih mest za tam živeče delovno aktivno prebivalstvo. Iz Slike

56 je razvidno, da ima najvišji indeks dnevne migracije Osrednjeslovenska regija, ki je

presegala slovensko povprečje za več kot 25 odstotnih točk in se je od leta 2000 celo zvišal.

Osrednjeslovenski regiji sledijo Obalno-kraška, Savinjska, Podravska in Goriška regija. V

obdobju od leta 2009 do 2012 se je indeks dnevne migracije povečal v Osrednjeslovenski in v

Pomurski regiji, upad pa so zabeležile Savinjska, Zasavska, Spodnjeposavska, Gorenjska,

Notranjsko-kraška in Obalno-kraška regija.

66 6672 75

82 84 86 89 92 95

109

143

86

97 101 97 10092 94 95 96

105

107110

0

20

40

60

80

100

120

140

160

Indeks

BDP naprebivalca(disperzija: 22,9)

Razpoložljividohodek naprebivalca(disperzija: 6,7)

175

Slika 55: Gibanje števila zaposlenih po statističnih regijah v izbranih letih

Vir: SURS, obdelava avtor.

Slika 56: Indeks delovnih migracij po statističnih regijah v obdobju 2009-2012

Vir: SURS, obdelava avtor.

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

2000

2004

2008

2011

0

20

40

60

80

100

120

140

2009

2010

2011

2012

176

Posledica pomanjkanja delovnih mest je višja stopnja brezposelnosti (glej Tabelo 41).

Tabela 41: Stopnja registrirane brezposelnosti po statističnih regijah v obdobju 2000-2012

2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Slovenija 11,8 10,2 9,4 7,7 6,7 9,1 10,7 11,8 12,0

Osrednjeslovenska 8,8 7,6 7,2 5,9 5,0 6,8 8,5 9,9 10,2

Obalno-kraška 8,8 7,5 7,2 6,3 5,2 6,9 7,9 9,6 10,3

Gorenjska 9,7 7,3 6,4 4,9 4,4 6,9 8,1 8,8 8,9

Goriška 5,9 6,5 6,2 4,9 4,3 7,1 8,6 10,0 10,1

Savinjska 13,1 12,7 11,6 9,4 8,0 10,3 11,8 12,7 10,4

Jugovzhodna Slovenija 10,4 8,8 8,6 7,0 6,3 8,9 10,0 11,6 12,8

Pomurska 16,7 17,1 15,7 13,4 12,2 15,9 19,0 18,0 13,9

Notranjsko-kraška 10,4 7,9 7,0 5,4 4,9 7,1 8,5 10,0 14,7

Podravska 18,1 13,5 12,7 10,4 9,1 11,9 13,5 14,5 12,7

Koroška 9,9 10,6 10,1 8,1 7,3 10,9 13,1 13,3 12,2

Spodnjeposavska 13,4 11,5 10,5 8,9 7,7 10,2 12,2 13,4 14,1

Zasavska 14,9 13,8 12,0 9,7 8,2 11,0 11,9 13,3 17,3

Vir: UMAR, Poročilo o razvoju 2013, 2013, str. 217.

V Sloveniji so regionalne razlike tudi na področju brezposelnosti. Regije, ki že dalj časa

močno presegajo državno povprečje so Pomurska, Podravska, Koroška in Zasavska regija. Na

stopnjo brezposelnosti v posamezni regiji in posledično tudi na indeks dnevne migracije

pomembno vpliva tudi izobrazbena in kvalifikacijska struktura delovno sposobnega

prebivalstva v regiji. Tako je Kofolt (2012, str. 410) ugotovila, da so demografski dejavniki

spol, starost, izobrazba in delovno aktivno prebivalstvo moledie pomembno vpliva tudi

izobrazbena in kvalifikacijska struktura delovno sposobnega prebivalstva v regijiaška in

Obalno-kraška regija. ca pretekle regionlnosti. Na registrirano stopnjo brezposelnosti ima

velik vpliv tudi struktura gospodarstva v regiji, še posebej če gre za regijo z nekaj velikimi

zaposlovalci (npr. Pomurska in Koroška statistična regija). Podobno kot pri registrirani

brezposelnosti je zelo jasna razlika med vzhodom države, kjer je stopnja delovne aktivnosti

nizka, in zahodom, kjer je le-ta visoka. To kaže na pomanjkanje delovnih mest in na omejene

možnosti zaposlovanja v sosednjih regijah.

V zadnjih letih smo priča rasti prebivalstva. Število prebivalcev je v letu 2010 naraslo le v

polovici slovenskih statističnih regij, med temi najbolj v Osrednjeslovenski regiji. Obalno-

kraška in Notranjsko-kraška regija sta v letu 2010 edini izkazovali pozitiven selitveni prirast s

tujino in pozitiven selitveni prirast med regijamiKoncentracija prebivalstva se nadaljuje v

Osrednjeslovenski regiji, kjer živi četrtina vsega prebivalstva Slovenije. (SURS, 2012b, str.

6).

Medtem ko je dostopnost nekaterih regij (npr. Koroška) in subregij (Posočje, Kočevsko, Bela

krajina) še vedno slaba, je boljša prometna povezanost občinskih središč znotraj regij.

Trenutno so za dostopnost regij še vedno najbolj pomembne ceste. K izboljšanju povezanosti

perifernih območij bi lahko prispevala predvsem izpeljava projektov tretje in četrte razvojne

osi, katerih realizacija pa se zaradi finančne krize in nepripravljenosti projektov (umeščanje v

prostor, projektna dokumentacija) ustavila.

177

Slika 57: Prikaz dostopnosti do avtocestnih priključkov in priključkov na hitre ceste s časoma 15 in 30 minut

Vir: A. Pogačnik et al., Analiza konceptov regionalizacije Slovenije s predlogom območij pokrajin v Sloveniji, 2009, str. 12.

178

Glede osnovne komunalne infrastrukture (opremljenost stanovanj z vodo in elektriko) ni

znatnih medregionalnih razlik, so pa v finančnem obdobju 2007-2013 v okviru Operativnega

programa razvoja okoljske in prometne infrastrukture (v nadaljevanju OP ROPI) predvidena

znatna sredstva za naložbe v ravnanje s komunalnimi odpadki, v varstvo okolja – področje

voda, v odvajanje in čiščenje komunalnih odpadnih vod ter v zmanjšanje škodljivega

delovanja voda. Medtem ko projekti vodovodov in projekti odvajanja in čiščenja komunalnih

odpadnih voda potekajo dobro, pa naložbe v ravnanje s komunalnimi odpadki, predvsem v

zahodnem delu države, stojijo. Okoljski problemi se med regijami razlikujejo, podobno je z

onesnaženostjo okolja, ki pa se v zadnjih letih zmanjšuje.

Med regijami so razlike tudi v izobrazbi prebivalstva. Regije z močnim ekonomskim

potencialom so prav tiste regije, kjer je prebivalstvo nadpovprečno izobraženo (pridobljena

izobrazba) in kjer je med zaposlenimi nadpovprečen odstotek zaposlenih z visoko stopnjo

izobrazbe. Kot kazalnik dobre izobraženosti je SURS upošteval delež oseb z najmanj

višješolsko izobrazbo med osebami pri starosti 30-49 let. V tej starostni skupini je večina

prebivalcev že dosegla vsaj višješolsko izobrazbo in je stopnja delovne aktivnosti najvišja.

Regionalne razlike so zelo velike: delež oseb s tako izobrazbo v Osrednjeslovenski regiji

(33,4 %) skoraj za dvakrat presega delež oseb s tako izobrazbo v Pomurski regiji (17,7 %).

Razlike so tudi med spoloma. Tako je v Pomurski regiji ta razlika med deležema žensk in

moških z najmanj višješolsko izobrazbo najmanjša (za 7,7 odstotne točke), največja pa je v

Goriški regiji (za 14,2 odstotne točke). V vseh statističnih regijah prevladujejo ženske

(razmerje na ravni Slovenije je 3 : 2). V Sloveniji ima več kot četrtina prebivalcev v tej

starostni skupini najmanj višješolsko izobrazbo, vendar je samo v Osrednjeslovenski, Obalno-

kraški in Gorenjski regij ta delež nadpovprečen. Najbolj pa se je od leta 2002 povečal v

Gorenjski, Notranjsko-kraški, Osrednjeslovenski in Savinjski statistični regiji ter v

Jugovzhodni Sloveniji, najmanj pa v Obalno-kraški in Pomurski regiji (Izobrazba, Slovenija,

1. januar 2011). Med regijami obstojijo razlike v prisotnosti visokošolskih zavodov, ki so

koncentrirani v Osrednjeslovenski, Podravski, Obalno-kraški regiji in Goriški regiji, medtem

ko so posamezne fakultete in samostojni visokošolski zavodi locirani tudi v ostalih regijah. Z

izboljšano prometno dostopnostjo in z razvojem IKT se je dostopnost do študija potencialno

zelo izboljšala. Slovenija ima, glede na velikost, razpršeno mrežo visokošolskih institucij in

zato OECD (2011b, str. 132) predlaga, da namesto nadaljnje decentralizacije vlada okrepi

mobilnost študentov. Tuje izkušnje sicer kažejo, da ima lahko dobro premišljena in

sistematična decentralizacija terciarnega izobraževanja zelo pozitiven vpliv na regionalni

razvoj zaradi številnih multiplikativnih učinkov. Vendar je poseganje v sistem nacionalnega

izobraževanja v smislu njegove drobitve na manjše enote v majhnih državah relativno

nesmiselno, še posebno v primerih, ko vzpostavlja nove institucije, ki se napajajo iz

proračunskih sredstev. Sočasno pa je vsakršna reorganizacija na področju organiziranja

izobraževalne politike nujno konservativna (torej naj bo izvedena s potrebno stopnjo

pripadnosti tradiciji v smislu organiziranja), saj lahko prenagljene spremembe na tem

področju povzročajo nepopravljive posledice v smislu znižanja kvalitete znanja (Tomšič et

al., 2010, str. 179).

Zaradi majhnosti Slovenije so zelo velike razlike v prisotnosti znanstvenoraziskovalnih

organizacij, ki so večinoma locirane v Osrednjeslovenski regiji (Ljubljana). To se še posebej

kaže v številu zaposlenih v R&R (raziskave in razvoj), kjer je bilo leta 2009 zaposleno skoraj

64 % vseh raziskovalcev, v izdatkih za R&R, saj je v Osrednjeslovenski regiji več kot 50 %

vseh izdatkov za R&R, kakor tudi v velikosti raziskovalnih organizacij, saj le-te zaposlujejo

največje število raziskovalcev (SURS, 2012b, str. 34). Koncentracija raziskav in razvoja v

179

Osrednjeslovenski regiji je razumljiva, saj je potrebno za uspešno znanstveno in raziskovalno-

razvojno delo doseči kritično maso kadra in opreme. Zato je potrebno na področju raziskav in

razvoja spodbujati medregionalno, čezmejno in transnacionalno sodelovanje.

Medtem ko so kazalniki socioekonomskega razvoja boljši v bolj razvitih regijah, pa je

prisotnost podpornih institucij v manj razvitih regijah večja. Predvsem imajo podporne

institucije večji vpliv kot v bolj razvitih regijah, kar je skladno s tujimi izkušnjami. Tako

imajo vse statistične regije regionalno razvojno agencijo in tudi območne razvojne agencije,

vendar se postavlja vprašanje sposobnosti podpornih organizacij za dejansko spodbujanje

razvoja.

Stanje konkurenčnosti slovenskih regij (NUTS 3) lahko analiziramo tudi skozi indeks

ustvarjalnosti, po metodologiji, ki jo je razvil Richarda Floride. Indeks ustvarjalnosti ocenjuje

ustvarjalnost regij s kazalniki talenta, tehnologije in tolerance, kar je razvidno iz Slike 58.

Slika 58: Matrica razvoja za slovenske regije

Vir: J. Malačič, Ustvarjalnost slovenskih regij in njen vpliv na oblikovanje pokrajin, 2007, str. 16.

Po ustvarjalnosti izrazito pozitivno odstopa Osrednjeslovenska regija, sledita Gorenjska in

Obalno-kraška regija. Preostale regije razvojno zaostajajo, najbolj Pomurska, Posavska,

Notranjsko-kraška in Koroška regija (Malačič, 2007, str. 16). Medtem ko je Florida

ustvarjalnost ocenjeval skozi poklice, pa so kulturne in kreativne industrije določene skozi

klasifikacijo dejavnosti.

Pomurska

Koroška

Zasavska

SpodnjeposavskaSpodnjeposavska

Gorenjska

Goriška

Notranjsko-kraška

Podravska

Savinjska

Osrednjeslovenska

Obalno-kraška

JV Slovenija

-0,10

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 0,80 0,90 1,00

Indeks ustvarjalnosti

Tre

nd

ni

ind

eks u

stv

arj

aln

osti

180

Tabela 42: Struktura podjetij po regijah v KKI(ZK) in primerjava z visokotehnološkimi

panogami, srednje visokotehnološkimi panogami, ostalimi panogami in celotnim

gospodarstvom leta 2010

Regija Število podjetij Delež števila podjetij

glede na »industrijo«

KKI (ZK)

SKUPAJ

SKUPAJ 5.202 100 %

1 Pomurska 357 2,990 %

2 Podravska 1.637 13,709 %

3 Koroška 291 2,437 %

4 Savinjska 1.110 9,296 %

5 Zasavska 156 1,306 %

6 Posavska 266 2,228 %

7 Jugovzhodna Slovenija 465 3,894 %

8 Osrednjeslovenska 4.983 41,730 %

9 Gorenjska 1.045 8,751 %

10 Notranjsko-kraška 171 1,432 %

11 Goriška 687 5,753 %

12 Obalno-kraška 773 6,473 %

SKUPAJ 11.941 100 %

VISOKO-

TEHNOLOŠKE

PANOGE

1 Pomurska 6 1,531 %

2 Podravska 34 8,673 %

3 Koroška 8 2,041 %

4 Savinjska 24 6,122 %

5 Zasavska 11 2,806 %

6 Posavska 17 4,337 %

7 Jugovzhodna Slovenija 24 6,122 %

8 Osrednjeslovenska 138 35,204 %

9 Gorenjska 75 19,133 %

10 Notranjsko-kraška 5 1,276 %

11 Goriška 17 4,337 %

12 Obalno-kraška 33 8,418 %

SKUPAJ 392 100 %

CELOTNO

GOSPODARTSVO

SKUPAJ

1 Pomurska 4.707 3,799 %

2 Podravska 17.185 13,871 %

3 Koroška 3.537 2,855 %

4 Savinjska 13.316 10,748 %

5 Zasavska 1.730 1,396 %

6 Posavska 3.560 2,873 %

7 Jugovzhodna Slovenija 6.338 5,116 %

8 Osrednjeslovenska 41.976 33,881 %

9 Gorenjska 11.969 9,661 %

10 Notranjsko-kraška 2.745 2,216 %

11 Goriška 7.940 6,409 %

12 Obalno-kraška 8.889 7,175 %

SKUPAJ 123.892 100 %

Vir: I. Prodan et al., Stanje oblikovanja, s poudarkom na industrijskem oblikovanju, kot dela kreativnih industrij

in primeri dobre prakse v svetu kot podlaga za krepitev te dejavnosti v Sloveniji, 2010, str. 20-21.

Kulturne in kreativne industrije so v zadnjih letih en najhitreje rastočih sektorjev na svetu.

Zaradi svojega obsega in hitre rasti so v zadnjih dveh desetletjih KKI zbudile tudi veliko

zanimanja med oblikovalci politik na nacionalnih, regionalnih in mednarodnih ravneh, in

sicer tako pri tistih, ki se ukvarjajo z urbanim planiranjem, regionalnim razvojem, trgom dela,

181

izobraževanjem kot v zadnjem času tudi pri tistih, ki se ukvarjajo z inovacijskimi politikami

(European Competitiveness Report, 2010, str. 163). Tabela 42 prikazuje stanje po statističnih

regijah. Podjetja se običajno koncentrirajo v urbanih območjih (večjih mestih in njihovi

okolici), za kreativne industrije pa naj bi bila koncentracija v urbanih območjih še posebej

značilna. To potrjujejo tudi rezultati, predstavljeni v zgornji tabeli, ki kažejo, da je KKI

bistveno bolj skoncentriran v Osrednjeslovenski regiji. Izmed vseh podjetij v KKI (ZK) se jih

namreč v Osrednjeslovenski regiji nahaja skoraj 42 %, medtem ko je za visokotehnološke

panoge delež v Osrednjeslovenski regiji 35 %, za srednje visokotehnološke panoge 29 %, za

vse panoge (celotno gospodarstvo) pa 34 %. Za vse ostale slovenske regije velja, da je

zastopanosti KKI v njih vsaj nekoliko nižja od zastopanosti celotnega gospodarstva v njih.

Razvojno uspešnost regij lahko prikažemo s sinteznim kazalnikom, indeksom razvojne

ogroženosti regij (v nadaljevanju IRO). IRO je v Zakonu o spodbujanju skladnega

regionalnega razvoja opredeljen kot relativni kazalnik razvitosti razvojne regije, izračunan na

podlagi ponderacije kazalnikov razvitosti, ogroženosti in razvojnih možnosti. Sestavljen je iz

11 kazalnikov (BDP na prebivalca, bruto osnova za dohodnino na prebivalca, število delovnih

mest na delovno aktivno prebivalstvo v regiji, bruto dodana vrednost gospodarskih družb na

zaposlenega, stopnja registrirane brezposelnosti, stopnja registrirane zaposlenosti, indeks

staranja prebivalstva, povprečno število let šolanja, delež prebivalstva priključenega na javno

kanalizacijo, delež površine območij Natura 2000 in kazalec poseljenosti). Izhodiščne

vrednosti IRO za leto 2007 so določene v Sklepu o razvrstitvi razvojnih regij po stopnji

razvitosti za programsko obdobje 2007-2013 (Uradni list RS, št. 23/2006).

Slika 59: Indeks razvojne ogroženosti regij 2007-2009, Slovenija

Vir: RRA LUR, Izvedbeni načrt Regionalnega razvojnega programa Ljubljanske urbane regije 2007-2013 za

obdobje 2010-2012, 2009, str. 13-14.

Iz Slike 59 je razvidno, da se je glede na leto 2007 izboljšal relativni položaj Spodnjeposavke,

Podravske in Zasavske regije ter poslabšal položaj Goriške, Pomurja, Obalno-kraške in

Gorenjske regije. Relativni položaj ostalih regij se v tem obdobju ni značilno spremenil.

182

6.2 Stanje na ravni občin

V zgoraj navedenih povprečnih podatkih za statistične regije se ne odražajo vsi problemi

regionalnega razvoja. Mnogi tudi zaradi tega ostanejo neopaženi in brez odziva regionalne

politike. Analiza podatkov je možna na ravni NUTS 4 (upravne enote) in NUTS 5 (občine).

Medtem ko za raven upravnih enot skoraj ni na razpolago podatkov, je položaj boljši na ravni

občin. V Sloveniji imamo trenutno 211 občin, ki se medsebojno razlikujejo po velikosti,

številu prebivalcev, v gospodarski moči, v razvojni moči … Razlike med občinami so v

posamezni regiji velike, saj v vseh regijah prevladujejo regionalna središča. Dosegljivost

podatkov na ravni občin je veliko slabša kot na ravni statističnih regij, zato izpostavljamo le

nekaj informacij.

Na ravni občin je najbolj kritično pomanjkanje ekonomskih kazalnikov. Le-ti kažejo

ekonomsko aktivnost in moč gospodarstva v občini. BDP, ki je najpomembnejši kazalec

razvoja na ravni države, na ravni občin ni izračunljiv. Podobno kot za raven statističnih regij

je tudi za občine zelo omejena razpoložljivost okoljskih kazalnikov. Tako so na ravni občin

razpoložljivi predvsem demografski kazalniki, ki podajajo značilnost prebivalstva na

posameznem območju, in socialni kazalniki. Na bolj razvitih območjih imamo praviloma

večjo gostoto prebivalstva in nižji indeks staranja.

S Slike 60 je razvidna gostota prebivalstva po slovenskih občinah. Najvišjo gostoto

prebivalstva imajo mestna središča, ki so načeloma tudi središča regij. Največ prebivalstva je

skoncentrirano na območju Ljubljane in njenih primestnih občin. Na gostoto prebivalstva

poleg socioekonomskih dejavnikov ter dostopnosti vpliva tudi relief.

Indeks staranja je pomemben demografski kazalec, ki nam pove, kako staro je prebivalstvo.

Po novejših definicijah je mlado tisto prebivalstvo, ki mu pripada vrednost indeksa pod 40,

zrelo ima indeks od 40 do 80, staro pa nad 80. Iz podatkov dobimo splošno informacijo o

prebivalcih na določenem območju ter nadalje sklepamo na prihodnje potrebe prebivalcev.

Posledice staranja lahko razdelimo na ekonomske, kulturne in družbene. Na ekonomskem

področju povečuje staranje prebivalstva starost ob upokojitvi, podaljšuje obdobje šolanja,

povečuje aktivnost žensk in spreminja razmerje med aktivnimi in vzdrževanimi. Zelo

pomembno vpliva tudi na strukturo in obseg proizvodnje, potrošnje, varčevanja in investiranja

v družbi (Malačič v Malešič, 2008, str. 18). Iz Slike 61 je razvidno, da je indeks staranja

najvišji v obmejnih občinah, kar kaže na pereče demografske probleme obrobja Slovenije.

183

Slika 60: Gostota prebivalstva v slovenskih občinah, na dan 1. 7. 2011

Vir: SURS, Gostota prebivalstva v slovenskih občinah, 2011.

Slika 61: Indeks staranja v slovenskih občinah na dan 1. 7. 2011

Vir: SURS, Indeks staranja prebivalstva v slovenskih občinah, 2011.

184

Največja težava v regionalnem razvoju Slovenije je pomanjkanje delovnih mest, kar se

posledično kaže v delovni migraciji in predvsem v visoki stopnji registrirane brezposelnosti.

Slika 62: Stopnja registrirane brezposelnosti po občinah za leto 2011

Vir: SURS, Stopnja registrirane brezposelnosti po občinah, 2011.

Na ravni občin je stopnja registrirane brezposelnosti leta 2012 v povprečju znašala 12 %, kar

je enako kot v letu 2011, vendar za 1,4 odstotne točke višje kot leta 2010. V letu 2013 je

stopnja registrirane brezposelnosti v slovenskih občinah po podatkih Zavoda RS za

zaposlovanje narasla in je po rekordni 13,6 odstotni stopnji v januarju padla na 12,9 v juliju.

Med občinami so precejšnje razlike. Čeprav zgornja slika kaže na registrirano stopnjo

brezposelnosti v slovenskih občinah v letu 2011, pa vseeno prikaže razliko med vzhodnim in

zahodnim delom države. Stopnja registrirane brezposelnosti je tako v letu 2011 najvišja v

občinah Pomurske, Podravske in Koroške regije ter občinah Jugovzhodne Slovenije

(Pokolpje). Naraščanje brezposelnosti se odraža tudi v višji stopnji registrirane brezposelnosti

v zahodni Sloveniji, predvsem v občinah Goriške regije, ki so imele še pred gospodarsko in

finančno krizo najnižje stopnje registrirane brezposelnosti.

Razmerje med najnižjo stopnjo registrirane brezposelnosti v prvi polovici leta 2013 (Gorenja

vas) in najvišjo (Dobrovnik) je kar 1: 6,3, medtem ko je bilo v prvi polovici leta 2010 še 1:

7,4. Znižanje razmerja med občino z najnižjo in najvišjo stopnjo je posledica znižanja stopnje

registrirane brezposelnosti v občinah Pomurske regije, kar je deloma posledica umika

brezposelnih s trga dela (izpis, status samostojnega kmeta) in deloma zaposlitve v Avstriji.

Problematična je predvsem dolgoročna brezposelnost (več kot eno leto), ki je značilna

predvsem za regije v vzhodnem delu Slovenije (Vzhodna kohezijska regija).

185

Slika 63: Stopnja dolgotrajne brezposelnosti (več kot eno leto)

Vir: SURS, Stopnja dolgotrajne registrirane brezposelnosti po občinah, 2011.

6.3 Konvergenca med regijami v Sloveniji

6.3.1 Analiza regionalnih razlik na ravni statističnih regij v Republiki Sloveniji

Podobno kot za EU-27 sem tudi za Slovenijo naredil porazdelitev regij na ravni NUTS 3,

glede na raven razvitosti, in sicer RS=100, kar je prikazano na naslednji sliki. Uporabil sem

koncept jedrne gostote (angl. kernel density) in koncept tranzicijskih matrik.

S Slike 64 je razvidno, da je prišlo v obdobju 1995-2011 do spremembe porazdelitvi regij

glede na BDP na prebivalca (RS=100), saj je porazdelitev vse manj podobna normalni

porazdelitvi. Porazdelitev je vedno bolj nesimetrična, kar kaže na spremembo v razvitosti

regij. Razvite regije so postale relativno še bolj razvite, medtem ko je del regij relativno

nazadoval. Zato me je zanimala dinamika sprememb v porazdelitvi statističnih regij v

Sloveniji. Uporabil sem tranzicijski matriki. Primerjal sem leti 1995 in 2011, kakor tudi

povprečje za leta 1995-2004 in 2005-2011. Leta 2004 je Slovenija postala članica EU, zato

sem to leto izbral za mejnik.

Iz Tabel 43 in 44 je razvidno, da je večina regij v omenjenem obdobju ostalo v istem razredu

razvitosti, kar kaže na stalnost razvojnih razlik. Iz obeh tranzicijskih matrik je tudi razvidno,

da se je položaj nekaterih manj razvitih regij v omenjenem obdobju še poslabšal, kar je

predvsem razvidno iz primerjave med letoma 1995 in 2011. Torej lahko tudi na podlagi

tranzicijskih matrik ugotovim, da so se regionalne razlike v Sloveniji v obdobju 1995-2011

povečale.

186

Slika 64: Porazdelitev statističnih regij v Sloveniji glede na njihovo razvitost z uporabo

jedrne gostote (RS=100)

Vir: SURS, lasten prikaz.


prebivalca, med povprečji za obdobje 1995-2011

1995

2011

BDP preb. Št. regij 0-60 60-75 75-90 90-115 115-

0-60 8,3

0 0 0 60-75 41,7 33,3 50 16,7 0 0

75-90 33,3 0 25 75 0 0

90-115 8,3 0 0 0 100 0

115- 8,3 0 0 0 0 100

Vir: SURS, izračun avtorja.


prebivalca, med povprečji za obdobje 1995-2004 in 2005-2011

1995-2004

2005-2011

BDP preb. Št. regij 0-60 60-75 75-90 90-115 115-

0-60 8,3 100 0 0 0 60-75 41,7 20 80

0 0

75-90 33,3 0 25 75 0 0

90-115 8,3 0 0 0 100 0

115- 8,3 0 0 0 0 100


0

.01

.02

.03

.04

Gost

ota

60 80 100 120 140BDPpc1995

Jedrna gostota BDPpc 1995 (SLO = 100)






kernel = epanechnikov, bandwidth = 6.4401

Jedrna gostota

187

Zanimala me je tudi distribucija spremenljivke BDP na prebivalca, ne le absolutne/relativne

razlike med regijami. Izračunal sem ponderiran koeficient variacije, ki predstavlja mero

konvergence. Rezultat je razviden iz Slike 65.

Slika 65: Koeficienta BDP na prebivalca v obdobju 1995-2011, statistične regije


Koeficient variacije BDP na prebivalca se v drugi polovici devetdesetih let ni bistveno

spremenil, nato pa je v obdobju 2000-2006 vztrajno naraščal in se povečal z 0,19 na 0,24.

Sledilo je obdobje do leta 2010, ko je bil koeficient variacije relativno ustaljen, nato pa se je v

letu 2011 zmanjšal na raven 0,23. Tudi koeficient variacije torej kaže, da so se razlike med

regijami v dohodku na prebivalca v opazovanem obdobju povečale, vendar trend v

analiziranem obdobju ni bil enoznačen. Na Sliki 65 je vzporedno prikazana še vrednost

koeficienta variacije, pri katerem je izločena Osrednjeslovenska regija. Vidimo, da

Osrednjeslovenska regija znatno prispeva k višji vrednosti koeficienta variacije (v začetku

opazovanega obdobja okoli 40 %, nato pa se je ta delež postopno znižal na 35 % v letu 2011),

kar z drugimi besedami pomeni, da na Osrednjeslovensko regijo odpade velik del celotne

regionalne razlike v BDP na prebivalca. Na drugi strani pa ta regija ni odločilna za

povečevanje regionalnih razlik v BDP na prebivalca v opazovanem obdobju, saj je naraščala

(in to v večji meri) tudi vrednost koeficienta variacije, pri katerem je Osrednjeslovenska regija

izločena. V nadaljevanju sem upošteval še število prebivalcev v posamezni regiji (ponderiran

koeficient variacije). Trenda sta v obeh primerih podobna.

188

Slika 66: Spreminjanje regionalnih razlik v BDP na prebivalca v obdobju 1995-2011,

statistične regije – ponderirano


Analizo sem nadaljeval z analizo neenakosti. Izračunal sem še Ginijev in Theilov indeks.

Slika 67 kaže, da so se do leta 2010 med statističnimi regijami stalno povečevale razlike.

Slika 67: Ginijev ideks vrednosti BDP na prebivalca na ravni statističnih regij v obdobju

1995-2011


0,000

0,020

0,040

0,060

0,080

0,100

0,120

0,140

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Gini koeficient RS

189

Zanimalo me je, katere statistične regije so največ prispevale k neenakosti. Zato sem izračunal

še vrednosti Theilovega indeksa, ki je prikazan na Sliki 68.

Slika 68: Theilov indeks, razdeljen na komponento razlik med kohezijskima regijama, in

znotraj obeh kohezijskih regij, v obdobju 1995-2011


Zgornja slika kaže, da so razlike znotraj obeh kohezijskih regij stabilne, oziroma se v zadnjih

letih celo zmanjšujejo, medtem ko se je vrednost indeksa Tw od leta 2006 stalno povečevala.

To kaže, da se razlike med statističnimi regijami znotraj obeh kohezijskih regij povečujejo,

kar vpliva na vrednost celotnega indeksa. Torej je trend v Sloveniji podoben kot v EU-28,

kjer se razlike v razvitosti med večjimi statističnimi enotami zmanjšujejo (npr. NUTS 1,

NUTS 2), medtem ko se razlike znotraj statističnih enot povečujejo.

6.3.2 Analiza beta konvergence v Sloveniji

Za Slovenijo je bilo opravljenih zelo malo raziskav -konvergence, še posebej če stanje

primerjamo z ostalimi članicami EU.

Prvo analizo je naredil Wostner (2002). Ker ni bilo na razpolago podatkov za BDP na

prebivalca, je uporabil bruto dodano vrednost gospodarskih družb na prebivalca. Letna

stopnja konvergence (b) je bila sicer negativna (-0.012), vendar ni bila statistično značilna

(p=0,52).

Analiziral je tudi vpliv posameznih dejavnikov na regionalno konvergenco/divergenco.

Ugotovil je, da imajo najpomembnejši vpliv človeški kapital, zaposleni v raziskavah in

0

0,02

0,04

0,06

0,08

0,1

0,12

0,14

0,16

0,18

0,2

Tt

Tb

Tw

190

razvoju ter neposredne tuje investicije. Te ugotovitve so v skladu z ugotovitvami ostalih

študij. Tako so najpogosteje navedeni dejavniki, ki vplivajo na konvergenco/divergenco,

aglomeracijski učinki, človeški kapital, tehnološki razvoj (Banerjee, Jesenko in Grm, 2012,

str. 5).

Nekateri avtorji so naredili analizo -konvergence samo za regije v novih državah članicah

EU (Tondl & Vuksic, 2003; Artelaris, Kallioras & Petrakos, 2010; Monastiriotis, 2011).

Tondl in Vuksic sta ugotovila, da so v NUTS 2 regijah v novih državah članicah EU v

obdobju 1995-2000 k rasti BDP največ prispevale neposredne tuje investicije, bližina trgov

(regije, ki so mejile na bolj razvite regije so rastle hitreje kot ostale regije v državi) in

aglomeracijski učinki, saj so najhitreje rastle regije, kjer so locirana glavna mesta (Tondl &

Vuksic, 2003, str. 18-19). Artelaris, Kallioras in Petrakos so ugotavljali prisotnost

konvergenčnih klubov. Ugotovili so, da obstojijo v novih članicah EU konvergenčni klubi,

tako na ravni celotnega območja, kakor tudi v posameznih državah (npr. v Sloveniji sta dva

konvergenčna kluba, in sicer Osrednjeslovenska regija in ostale regije). Monastiriotis je

analiziral regionalne razlike (NUTS 3 raven) v novih članicah EU (brez Malte in Cipra), in

sicer s pomočjo koeficienta variacije. Ugotovil je, da so se v obdobju 1990-2008 regionalne

razlike v BDP na prebivalca zelo povečale, najbolj na Češkem (196 %) in najmanj v Bolgariji

(15 %). Podoben trend je bil tudi v regionalnih razlikah v bruto dodani vrednosti na

zaposlenega , kjer so se razlike zopet najbolj povečale na Češkem (100 %), medtem ko so se v

Sloveniji celo zmanjšale. V celoti so se regionalne razlike povečale, predvsem pa so

regionalne razlike zelo stalne. Na podlagi analize NUTS 3 regij je analiziral prisotnost -

konvergence, in sicer na osnovi treh modelov:

neoklasičnega modela,

teorije kumulativne vzročnosti (Myrdal, Kaldor),

Kuznetsove krivulje odnosa med nacionalno in regionalno ravnjo (bolj znana je izpeljava,

ki jo je naredil Williamson).

Analiza neoklasičnega modela je pokazala, da so se NUTS 3 regije približevale lastnemu

ustaljenemu stanju (pogojna konvergenca) in skupnemu ustaljenemu stanju (absolutna

konvergenca). Pri tem je bila hitrost -konvergence zelo odvisna od poslovnega cikla, torej je

bila hitrost zelo neenakomerna (visoka na kratek rok in veliko počasnejša na dolgi rok).

Analiza konvergenčnih klubov je pokazala, da obstojijo konvergenčni klubi in da so

predvsem nekatere najbolj razvite regije rastle hitreje od ostalih (prisotnost polarizacije).

Omenjena rezultata kažeta na prisotnost kumulativne vzročnosti, kar je posledica

naraščajočega povpraševanja (velikost trga), kakor tudi dejavnikov na strani ponudbe

(aglomeracijske sile, difuzija tehnologije). Njegova analiza je tudi pokazala (2011, str. 21-22),

da za nove članice EU velja Kuznetsova krivulja, torej se v začetni fazi razvoja regionalne

razlike povečujejo, nato se v določeni fazi razvoja začne hiter proces konvergence, ki

postopoma izgublja hitrost in se nato na visoki stopnji razvoja, zaradi učinkovanja

aglomeracijskih učinkov in velikosti trga, pretvori v proces divergence. Torej je proces

regionalne gospodarske rasti v novih članicah EU kombinacija nelinearne tendence h

konvergenci, procesa kumulativne vzročnosti (polarizacije) in Kuznetsove krivulje, kar vodi v

proces divergence v kasnejših fazah razvoja. Analize, ki jih je Monastiriotis naredil v okviru

drugih raziskav, kažejo, da je proces konvergence/divergence regionalnih razlik v razvitih

državah EU zelo podoben in da med novimi in starimi članicami ni veliko razlik v vzorcu

razvoja.

Drugo poglobljeno analizo -konvergence so za slovenske regije naredili leta 2012 Banerjee,

191

Jesenko in Grm. Avtorji so najprej izračunali koeficient variacije BDP na prebivalca in

ugotovili, da so se regionalne razlike veliko bolj povečale do vključitve v EU, kakor od leta

2004 dalje. Predvsem pa so regionalne razlike v BDP na prebivalca veliko večje kot razlike v

razpoložljivem dohodku. To je predvsem posledica socialnih transferjev in dnevnih migracij

(2012, str. 7), kjer izstopajo Zasavska, Spodnjeposavska in Pomurska regija. Predvsem se je

povečal relativni delež Zasavske in Pomurske regije v izplačanih socialnih transferjih,

medtem ko je v ostalih regijah ostal enak oziroma se je znižal. To pomeni, da imamo v

Sloveniji varstveno mrežo (angl. »safety net«). V Sloveniji so relativne razlike v

produktivnosti nižje kot regionalne razlike v BDP na prebivalca, kar potrjuje ugotovitve

Monastiriotisa (2011, str. 6). Zanimivo je, da sta imeli podpovprečno rast produktivnosti dve

regiji z najnižjim BDP na prebivalca in tri regije z najvišjim BDP na prebivalca. Analizo -

konvergence so naredili z uporabo panelnega modela (dvostranski panelni model s fiksnimi

učinki), kjer so upoštevali tako regijske (angl. »region-specific effects«), ki omogočajo

različna ustaljena stanja, kakor tudi časovne učinke (angl. »time effects«), ki omogočajo

upoštevanje sprememb v zunanjem okolju. Ocenili so Solow in MRW (Mankiw-Romer-Weil)

model, in sicer za celotno obdobje (1996-2008), kakor tudi za dve podobdobji (1996-2003 in

2004-2008). Medtem ko so rezultati osnovnega panelnega modela brez časovnih in regijskih

učinkov kazali na proces divergence (ob nizkem determinacijskem koeficientu), je vključitev

regijskih in časovnih učinkov pokazala na proces konvergence v celotnem in v obeh

podobdobjih ob izboljšani kakovosti regresijskega modela. Podoben je tudi rezultat analize -

konvergence regionalne produktivnosti. S hitro rastjo števila zaposlenih je rast produktivnosti

začela upadati, medtem ko je bil vpliv investicij na rast regionalne produktivnosti statistično

neznačilen, kar je posledica dezinvesticij in predvsem sorazmerno kratkega obdobja analize.

Vpliv sektorske specializacije, merjen s Krugmanovim indeksom specializacije, je bil

statistično neznačilen, medtem ko je bil vpliv človeškega kapitala pozitiven.

Podrobno raziskavo dejavnikov, ki vplivajo na družbo znanja, sta naredila Ravbar in Kozina

(2012). Na podlagi faktorske analize sta ugotovila, da na družbo znanja najbolj vpliva faktor

mestne aglomerativnosti, kamor sta uvrstila vse tiste dejavnike, ki se izrazito zgoščajo na

mestnih območjih. To so raziskovalne institucije, investicije, infrastruktura, delovna mesta,

število prebivalstva. Drugi faktor predstavljajo dejavniki, povezani s človeškim kapitalom. To

je izobrazbena raven, število študentov. Tretji faktor predstavljajo dejavniki, povezani z

ustvarjalnimi poklici (Ravbar & Kozina, 2012, str. 60-61).

Podobno kot za NUTS 2 regije v EU-28 sem tudi za slovenske statistične regije naredil

analizo β-konvergence. Uporabil sem program GeoDa, ki omogoča vizualizacijo in analizo

dogodkov ter pojavov znotraj geografskega prostora. Rezultate analize konvergence, ki je

temeljila na presečnih podatkih, sem dopolnil še z analizo panelnih podatkov, pri tem sem

uporabil program STATA 11.

Temnejša barva pomeni višji BDP na prebivalca leta 2011, podobno velja za povprečno letno

stopnjo gospodarske rasti v obdobju 1995-2011.

192

Slika 69: Vključene regije glede na višino BDP na prebivalca leta 2011

Vir: SURS.

Slika 70: Povprečna letna stopnja gospodarske rasti v slovenskih regijah v obdobju 1995-

2011


Iz zgornje slike je razvidno, da so v RS v zadnjih desetih letih najhitreje gospodarsko rastle

Osrednjeslovenska, Podravska in Jugovzhodna regija. Dinamiko gospodarske rasti in

začetnega stanja gospodarskega razvoja prikazuje Slika 71. Iz zgornje slike je razvidno, da so

v obdobju 1995-2011 najhitreje rasle regije, ki so bile že leta 1995 med najbolj razvitimi,

medtem ko je kar nekaj regij, ki so bile že leta 1995 med manj razvitimi (Pomurska,

Notranjsko-kraška in Zasavska) rastlo relativno najpočasneje.

193

Slika 71: Dinamika gospodarske rasti in začetnega stanja gospodarskega razvoja

Vir: SURS, izračun avtor (program GeoDa), 2013.

194

Analiza -konvergence statističnih regij z uporabo presečnih podatkov

Pri analizi konvergence slovenskih statističnih regij sem najprej izhajal iz osnovne enačbe -

konvergence, v skladu z neoklasičnim modelom. Pojasnjevalna spremenljivka je naravni

logaritem vrednosti bruto domačega proizvoda na prebivalca leta 1995, odvisna

spremenljivka je povprečna rast bruto domačega proizvoda med leti 1995 in 2011 oziroma

naravni logaritem razmerja BDP iz let 1995 in 2001. Tudi v primeru slovenskih statističnih

regij sem najprej uporabil presečne (angl. »cross-section«) podatke. Izhajam iz naslednje

oblike enačbe -konvergence, ki sem jo uporabil že pri -analizi NUTS 2 regij EU-28:

( ⁄ ) ( ) . (61)

Zgornja oblika enačbe omogoča uporabo klasičnih ekonometričnih metod. Vrednost

koeficienta sem najprej ocenil z metodo navadnih najmanjših kvadratov (MNK). Negativna

vrednost koeficienta bi potrdila obstoj absolutne konvergence in dobro pojasnjevalno moč

neoklasičnega modela.

Slika 72: Razsevni diagram (korelacija) med naravnim logaritem vrednosti BDP na

prebivalca leta 1995 in povprečno stopnjo rasti v obdobju 1995-2011.


V naslednji tabeli so prikazani rezultati izračuna z metodo najmanjših kvadratov. Regresijski

koeficient neodvisne spremenljivke za obdobje 1995-2011 je pozitiven (0,02206608) in ni

statistično značilen, kar pomeni, da ni prisotna absolutna -konvergenca med slovenskimi

regijami.

Nizka vrednost determinacijskega koeficienta kaže na slabost regresijskega modela (Tabela

45). Vsi testi, z izjemo Jarque-Berra testa, so statistično neznačilni. Jarque-Berra test z

vrednostjo 11,59508 in pri stopnji značilnosti 0,000 zavrne ničelno domnevo, da so ostanki

normalno porazdeljeni, kar je v nasprotju s predpostavkami neoklasičnega modela -

konvergence. Zato sem naredil še histogram porazdelitve ostankov (Slika 73).

195

Tabela 45: Rezultati izračuna -konvergence z MNK za obdobje 1995-2011

MNK 1995-2011

-0,1571427

se 0,1827587

0,02206608

se 0,02052693

R2 0,103588

Log likelihood 37,5342

AIC -71,0685

Schwarz criterion -70,0987

N 12

Breush-Pagan test 2,121342

Koenker-Bassett 0,698169

White 0,7960093


Opomba: ***



Slika 73: Histogram porazdelitve ostankov izračuna -konvergence z MNK za obdobje 1995-

2011


Iz histograma je razvidno, da je porazdelitev ostankov izračuna -konvergence z MNK za

obdobje 1995-2011 asimetrična. V nadaljevanju sem pogledal še prostorsko porazdelitev

ostankov. Modra barva prikazuje regije, katerih rezultati so manjši od pričakovanih vrednosti

modela, rdeča barva prikazuje regije, katerih rezultati so višji od pričakovanih vrednosti

modela. Skupina (klaster) območij s podobno barvo kaže na potencialno prostorsko

avtokorelacijo, vendar s slike to ni razvidno. To dokazuje tudi Moranov I test, ki kaže na

prisotnost negativne prostorske avtokorelacije med ostanki (OLSR95_11) in ostanki v okolici

(WOLSR95 11 oz. lagged OLSR95 11), vendar je vrednost zelo nizka in ni statistično

značilna. Negativna prostorska avtokorelacija pomeni, da regije mejijo na regije z nižjo ali

196

višjo stopnjo razvitosti (Anselin, 2005, str. 133), torej ostanki niso povezani v grozde

(kombinacije low-high in high-low).

Slika 74: Geografska porazdelitve ostankov izračuna -konvergence z MNK za obdobje 1995-

2011, statistična značilnost pri stopnji tveganja 5 %


Slika 75: Moranov I test in porazdelitve ostankov izračuna -konvergence z MNK za obdobje

1995-2011


Prisotnost prostorske avtokorelacije sem dodatno preveril z uporabo lokalnega Moranov I

testa (LISA) in petimi testi Lagrangovega multiplikatorja. Vsi testi so statistično neznačilni

pri stopnji tveganja 10 %.

197

Tabela 46: Rezultati testov prostorske avtokorelacije izračuna -konvergence z MNK za

obdobje 1995-2011

TEST MI/DF VALUE

Moran's I (error) -0,056432 0,1925358

Lagrange Multiplier (lag) 1 0,4078695

Robust LM (lag) 1 2,4176388

Lagrange Multiplier (error) 1 0,0565510

Robust LM (error) 1 2,0663202

Lagrange Multiplier (SARMA) 2 2,4741897


Na naslednji sliki vidimo, da sta le Osrednjeslovenska in Koroška regija statistično značilno

avtokorelirani s sosednjimi regijami.

Slika 76: Lokalni Moranov I (LISA) za ostanke izračuna β-konvergence z MNK za obdobje

1995-2011


V skladu z algoritmom izbire ustreznega prostorskega modela (Anselin, 2005, str. 199) je

potrebno ob statistični neznačilnosti LM (error) in LM (lag) testov ostati pri osnovnem MNK

modelu. Ker me je zanimalo, kakšen vpliv ima vključitev prostorske odvisnosti v model na

kakovost modela, sem uporabil oba osnovna prostorska modela:

model prostorskega odloga,

model prostorsko povezanih ostankov.

Za opredelitev razmerij med regijami sem uporabil binarno (»queen contiguity weights«)

povezovalno matriko (W). Z spodnje slike je razvidno, da zaradi centralne lege najrazvitejše

regije (Osrednjeslovenska regija) binarna povezovalna matrika zelo dobro opredeljuje

razmerja med slovenskimi regijami.

198

Slika 77: Binarna povezovalna matrika za slovenske statistične regije


Tabela 47: Rezultati analize konvergence s pomočjo prostorskih modelov za obdobje 1995-

2011


α -0,08507962 -0,05853252

se 0,1604586 se 0,1646549

β 0,01575528 0,01103672

se 0,01784711 se 0,01846889

R2 0,190670 R

2 0,141151

N 12 N 12


AIC -69,8027 AIC -71,263

-0,3809546 -0,3070248

se 0,3424963 se 0,3548236


Likelihood ratio 0,7341839 Likelihood ratio 2,317388

Breush-Pagan test 2,38611 Breush-Pagan test 0,194497

Opomba: ***



Iz zgornje tabele je razvidno, da so vsi regresijski koeficienti in testi statistično neznačilni pri

stopnji tveganja 1 %, kar kaže, da se kakovost osnovnega regresijskega modela ni izboljšala,

kar je razvidno iz vrednosti R2, Log likelihood, AIC in Schwarz kriterija. Malenkostno se je

znižala vrednost koeficienta neodvisne spremenljivke, kar nakazuje, da je stopnja divergence

z uporabo prostorskih modelov nižja kot z uporabo MNK.

Osnovni problem analize presečnih podatkov je izredno majhno število opazovanj. V primeru

199

analize -konvergence slovenskih statističnih regij je opazovanj le 12. Zato sem analizo -

konvergence naredil še s pomočjo panelnih podatkov, ki dodatno omogoča tudi vključitev

izpuščenih spremenljivk (panelni model s fiksnimi učinki).

Tabela 48: Rezultati analize konvergence z uporabo panelnih podatkov za obdobje 1995-2011

Panelni model s fiksnimi učinki Panelni model s slučajnimi učinki

α 0.677675***

α 0,4118325***

se 0,1046895 se 0,0865835

β -0,0676541***

-0,0391144***

se 0,0112351 se 0,0092903

0,01603476 0

0,0382338 0,0382338

0,149577 0,0889837

R2 R

2





N 12 N 12

Korelacija ( ) -0. 5665 Korelacija ( ) 0

Opomba: ***


Vir: SURS, izračun avtor (program STATA), 2013.

V nadaljevanju sem naredil Hausmanov test. Ta je pokazal, da je primernejši model s fiksnimi

učinki, kar je v skladu z rezultati ostalih panelnih konvergenčnih študij (vrednost 20,40 ob

stopnji tveganja 1 %). Vrednost regresijskega koeficienta je -0,06765 ter je statistično

značilna. Torej je analiza -konvergence s pomočjo panelnih podatkov pokazala, da je bila

med slovenskimi regijami v obdobju 1995-2011 prisotna konvergenca, in sicer je bila letna

stopnja (hitrost) konvergence 6,5 %, kar pomeni, da bi bilo potrebno 10,5 let za prepolovitev

razdalje do ustaljenega stanja. Rezultat je v nasprotju z analizo, ki je temeljila na presečnih

podatkih. Rezultat je v nasprotju s splošnim prepričanjem o povečevanju regionalnih razlik.

Razloga sta vsaj dva:

Eden od razlogov za dobljeni rezultat je obdobje analize. Obdobje analize je med leti 1995

in 2011, ko so nekatere regije že deloma preživele krizo ob osamosvojitvi in so zato imele

leta 1995 sorazmerno nizek BDP na prebivalca (npr. Podravska regija). To je v skladu z

analizo Wostnerja (2002, str. 23), ki je v analizi dejavnikov rasti slovenskih statističnih

regij v obdobju 1990-1996 uporabil nepravo spremenljivko (»dummy«) za leto 1993

(tranzicijski šok). Analiza je pokazala, da ima tranzicijski šok sorazmerno močan vpliv na

rast bruto dodane vrednosti na prebivalca (visok regresijskim koeficientom, statistično

značilen pri stopnji tveganja 1 %).

V obdobju 1995-2011 so nekatere razvitejše regije (Obalno-kraška, Savinjska, Gorenjska

in še posebej Goriška) rastle relativno sorazmerno počasi, kar je vplivalo na prisotnost in

hitrost -konvergence.

Eden glavnih razlogov za splošno prepričanje o velikih regionalnih razlikah v Sloveniji je

primerjanje Osrednjeslovenske regije z ostalimi regijami. Osrednjeslovenska regija

predstavlja prvi konvergenčni klub v Sloveniji, medtem ko ostale regije skupaj predstavljajo

200

drugi konvergenčni klub. Medtem ko razlika v razvitosti med Osrednjeslovensko in ostalimi

regijami narašča, pa poteka med ostalimi regijami proces konvergence (Artelaris, Kallioras &

Petrakos, 2010, str. 128).

Uporaba različnih metod različno vpliva na dobljene rezultate. Zato sem analizo -

konvergence dopolnil s prostorskim panelnim pristopom. Uporabil sem model prostorskega

odloga, podobno kot v analizi -konvergence NUTS 2 regij v EU-28, saj ima izpustitev

odložene odvisne in/ali odvisne spremenljivke (angl. »spatial lag«) veliko bolj negativen

vpliv na kakovost regresijskega modela, kot izpustitev prostorsko povezanih ostankov (angl.

»spatial error«) (Elhorts, 2011, str. 6). Ponovno bi opozoril, da je interpretacija modelov, ki

vključujejo prostorski odlog, zaradi povratne zanke drugačna od konvencionalne razlage

parcialnih regresijskih koeficientov metode najmanjših kvadratov.

Tabela 49: Rezultati analize konvergence z uporabo modela prostorskega odloga in panelnih



učinki

Model prostorskega odloga s slučajnimi

učinki

Main -0, 0185099***

(0,0056)

Main -0,0118492**

(0, 0060)

Direct -0,025872

***

(0,0070)

Direct -0,0165683**

(0, 0070)

Indirect -0,0581889***

(0, 0191)

Indirect -0,0369955**

(0, 0160)

Total -0,0840609***

(0, 0254)

Total -0,0535638**

(0,0226)

0,7727897***

(0, 0321)

ρ 0,7764694***

(0,0323)

( )

0,0003571 ( )

0,0003822

R2 R

2





N 12 N 12

Opomba: ***

statistična značilnost pri stopnji tveganja 1 %, **

statistična značilnost pri stopnji tveganja 5 %, *


Vir: SURS, izračun avtor (program STATA), 2013.

Tudi v tem primeru je prostorski Hausmanov test (angl. »spatial Hausman test«) pokazal, da

je ustreznejši model s fiksnimi učinki. Na osnovi rezultatov iz zgornje tabele lahko rečemo, da

je bil neposreden vpliv na rast BDP na prebivalca v obdobju 1995-2011 približno 30 %,

medtem ko je preostanek vpliva potrebno pripisati prostorskemu prelivanju (posredni ).

Zanimal me je še vpliv odložene neodvisne spremenljivke. Zato sem naredil še izračun s

pomočjo Spatial Durbin modela (SDM). Rezultati so prikazani v Tabeli 50.

201

Tabela 50: Rezultati analize konvergence z uporabo Spatial Durbin modela in panelnih


SDM s fiksnimi učinki SDM s slučajnimi učinki

Main -0,1330479 ***

(0,03025)

Main -0,0050678

(0,0090)

Wx 0,1200737***

(0,0310)

Wx -0,019019**

(0 0094)

Direct -0,1253637

***

(0,0226)

Direct -0,0025272

(0,0081)

Indirect 0,0655648*

(0,0378)

Indirect -0,059568***

(0,0230)

Total -0,0597989**

(0,0303)

Total -0,0620952**

(0,0268)

0,7901639***

(0,0306)

ρ 0,7697192***

(0,0331)

Theta

Theta 1,947378

(1.891023)

( )

0,0003258 ( )

0,0003932

R2 R

2





N 12 N 12

Opomba: ***



Podobno kot v zgornjih primerjavah je tudi v tem primeru prostorski Hausmanov test pokazal,

da je ustreznejši model s fiksnimi učinki. Ker analiziramo celotno populacijo, je rezultat v

skladu s pričakovanji.

Če primerjamo model s prostorskim odlogom in SDM, ugotovimo, da je sicer direktni

parcialni regresijski koeficient v primeru SDM višji, kot je v primeru modela s prostorskim

odlogom, vendar pa je po upoštevanju učinkov prelivanja povprečni celotni učinek nižji (letna

stopnja konvergence 6,2 % oz. 11,2 let za razpolovitev razdalje) kot pri modelu s prostorskim

odlogom (letna stopnja konvergence 8,8 % oz. 7,9 let za razpolovitev razdalje).

Na podlagi analize konvergence NUTS 2 regij v EU-28 lahko povzamem naslednje:

Kakovost modela analize -konvergence na osnovi presečnih podatkov je slaba in ni

pokazala prisotnosti -konvergence.

Glavna težava analize -konvergence na osnovi presečnih podatkov je majhno število

opazovanj, zato je uporaba panelnih podatkov nujna. Uporaba panelnih podatkov je

pokazala prisotnost -konvergence med slovenskimi regijami v obdobju 1995-2011, kar

je v nasprotju s splošnim prepričanjem o stalnem povečevanju regionalnih razlik v

Sloveniji.

V primeru uporabe panelnih podatkov je Hausmanov test (navadni, prostorski) pokazal,

202

da je model s fiksnimi učinki ustreznejši od modela s slučajnimi učinki, kar je v skladu s

teorijo in rezultati ostalih študij.

V primeru uporabe panelnih podatkov je upoštevanje prostorske avtokorelacije izboljšalo

kakovost rezultatov.

Tudi analiza -konvergence na ravni slovenskih statističnih regij je v veliki meri potrdila

tezo Islama (2003, str. 341), da čim bolj ko kontroliramo v modelu informacije, povezane

z ustaljenim stanjem (npr. kakovost vzorca, vključene neodvisne spremenljivke), višje so

letne stopnje konvergence.

Za razliko od analize -konvergence NUTS 2 regij EU-28, je v primeru slovenskih regij

vključitev (logaritma) začetnega stanja BDP na prebivalca v analizo konvergence le v

manjši meri pojasnila variabilnost povprečne letne stopnje rasti BDP na prebivalca. Zato

bi bilo potrebno v model vključiti dodatne neodvisne spremenljivke (pogojna

konvergenca), kar bi izboljšalo pojasnjevalno moč modela in omogočilo identifikacijo

dejavnikov gospodarskega razvoja. Glavna težava je pomanjkanje podatkov (dolgih

časovnih serij), saj je uporaba zgolj presečnih podatkov v primeru analize slovenskih regij

neustrezna.

V Sloveniji je raziskovalno delo na področju analize dejavnikov regionalnega razvoja

zapostavljeno (pomanjkanje financiranja), kar velja tako za ekonometrične študije, kakor tudi

za področje vrednotenja in ostalih analiz regionalnih razlik. Zato bi bilo potrebno temu

področju posvetiti večjo pozornost, saj zgolj povzemanje rezultatov tujih študij ni ustrezno.

6.3.3 Dekompozicija faktorjev gospodarske rasti

Metodologija računovodstva rasti (angl. »growth accounting«) omogoča merjenje prispevka

različnih proizvodnih dejavnikov h gospodarski rasti. Regionalne razlike v ravni in dinamiki

BDP na prebivalca lahko natančneje preučimo, tako da BDP na prebivalca razstavimo na

naslednje faktorje:

( ⁄ ) ( ⁄ ) ( ⁄ ). (62)

Torej je BDP/št. prebivalcev = (BDP/št. zaposlenih) * (št. zaposlenih/št. prebivalcev). Tako je

raven BDP na prebivalca določena z ravnijo produktivnosti in ravnijo zaposlenosti.

Zaradi omejene razpoložljivosti podatkov za zaposlenost, ki so razpoložljivi od leta 2000

dalje, sem naredil analizo za obdobje 2000-2011.

Slika 78 kaže povezanost produktivnosti in stopnje zaposlenosti. Tesna povezanost

produktivnosti dela in stopnje zaposlenosti z BDP na prebivalca je logična in izhaja iz samega

izračuna BDP na prebivalca. Kar me zanima, je, kolikšna je stopnja povezanosti enega in

drugega dejavnika z BDP na prebivalca, kar merimo s koeficientom korelacije. Kot je

razvidno že iz zgornje slike, je povezanost pri kazalniku stopnja zaposlenosti večja kot pri

kazalniku produktivnost. Vrednost koeficienta korelacije za povezanost med stopnjo

zaposlenosti in BDP na prebivalca znaša 0,97, vrednost koeficienta korelacije za povezanost

med stopnjo produktivnosti in BDP na prebivalca pa 0,82. Povezanost je torej v obeh primerih

pozitivna, zelo visoka in statistično značilna (p = 0,000).

203

Slika 78: Povezanost produktivnosti dela in stopnje zaposlenosti z ravnijo BDP na prebivalca

na regionalni ravni, leto 2011


Z namenom, da ugotovim, ali so regionalne razlike v stopnji zaposlenosti večje od regionalnih

razlik v produktivnosti, sem izračunal koeficient variacije. Ponderirani koeficient variacije

(pri čemer je ponder delež zaposlenih v regiji v skupnem številu zaposlenih) je v letu 2011

znašal 0,17 % za stopnjo zaposlenosti in 0,10 % za produktivnost, kar pomeni, da so

regionalne razlike v stopnji zaposlenosti večje od regionalnih razlik v produktivnosti, pri tem

pa so oboje relativno majhne.

(

) (

) (

)

(63)

Y predstavlja BDP, P število prebivalcev in L zaposlenost. V skladu z zgornjo enačbo lahko

stopnjo rasti BDP na prebivalca izračunamo kot vsoto stopnje rasti produktivnosti in stopnje

rasti zaposlenosti. Naslednje slike kažejo, da je rast BDP na prebivalca v obdobju 2000-2008

temeljila predvsem na rasti produktivnosti, medtem ko v zadnjih letih (2009-2011) temelji

predvsem na zmanjšanju zaposlenosti.

204

Slika 79: Dekompozicija stopnje rasti BDP na prebivalca na stopnjo rasti produktivnosti in

stopnjo rasti zaposlenosti v obdobju 2000-2011



stopnjo rasti zaposlenosti v podobdobju 2000-2008


205


stopnjo rasti zaposlenosti v podobdobju 2009-2011


Zgornja slika kaže, da je rast BDP na prebivalca v obdobju 2000-2011 v vseh regijah v

pretežni meri temeljila na rasti produktivnosti, kar je v skladu s tujimi izkušnjami (Martin,

2004, str. 172). Prispevek stopnje rasti zaposlenosti k stopnji rasti BDP na prebivalca je bil

precej manjši ter pozitiven v 8 in negativen v 4 regijah. V povprečju je na ravni Slovenije v

obdobju 2000-2011 kar dobrih 99 % rasti BDP na prebivalca temeljilo na rasti produktivnosti

in le slabo odstotno točko na rasti zaposlenosti. Precej drugačna pa je slika v obdobju 2009-

2011. V tem obdobju je imela v vseh regijah, razen Pomurski, stopnja rasti zaposlenosti večji

vpliv na stopnjo rasti BDP na prebivalca kot stopnja rasti produktivnosti. Stopnja rasti

zaposlenosti je bila pri tem negativna v vseh regijah. Posledično se je BDP na prebivalca v

tem obdobju v vseh regijah zmanjševal. Pri tem podatki za leto 2011 kažejo, da je v tem letu

za rast BDP na prebivalca zopet postal odločilen pozitiven vpliv stopnje rasti produktivnosti.

Stopnja rasti zaposlenosti pa je bila še vedno v vseh regijah negativna ter je zmanjševala

stopnjo rasti BDP na prebivalca.

Rast produktivnosti je odločilnega pomena za proces konvergence, saj so razlike v

produktivnosti glavni razlog za razlike v BDP med državami (Islam, 2003, str. 326). Pri tem

sama višina investicij ni zadostni faktor povečevanja produktivnosti, potrebna je produkcija in

absorbcija novih tehnologij (vloga R&R in človeških virov), kakor tudi izboljšanje

učinkovitosti (tehnologija, organizacija) (European Commission, 2013, str. 11-13).

206

6.4 Vpliv izbranih dejavnikov rasti na BDP na prebivalca

6.4.1 Investicije

Investicije imajo zelo pomemben vpliv na gospodarsko rast, kar dokazuje že neoklasična

teorija. Zato je delež investicij v regijskem BDP pomemben kazalnik gospodarske aktivnosti

v regiji. Zaradi podatkovnih omejitev sem upošteval le bruto investicije v nova osnovna

sredstva. Iz slike 82 je razvidno, da je največ investirala Osrednjeslovenska regija, kar je

glede na velikost in razvitost regije pričakovano. Vrednost ponderiranega koeficienta variacije

za povprečno raven investicij v nova osnovna sredstva na prebivalca v obdobju 2000-2011

znaša 35 %. Regionalne razlike so precej manjše, če ne upoštevamo Osrednjeslovenske regije

- koeficient variacije v tem primeru znaša 22 %. Regionalne razlike v ravni investicij v nova

osnovna sredstva na prebivalca so torej večje od regionalnih razlik v BDP na prebivalca. V

Sliki 83 je prikazana povezava med ravnijo investicij v nova osnovna sredstva na prebivalca

ter ravnijo BDP na prebivalca za posamezne regije. Kot vidimo, na regionalni ravni obstaja

zelo tesna povezava med ravnijo investicij in ravnijo BDP na prebivalca. Povezavo med

obema smo izmerili tudi s korelacijskim koeficientom, le-ta je pozitiven in zelo visok; znaša

0,962 in je statistično značilen (p=0,000).

Slika 82: Povprečne bruto investicije v nova osnovna sredstva na prebivalca v obdobju 2000-

2011 glede na regijo izvedbe investicije (v EUR)


207

Slika 83: Primerjava povprečne ravni bruto investicij v nova osnovna sredstva na prebivalca

(glede na regijo izvedbe investicije) in BDP na prebivalca v obdobju 2000-2011


Primerjal sem še raven bruto investicij v nova osnovna sredstva na prebivalca ter rast BDP na

prebivalca. Iz spodnje slike je razvidno, da obstaja zelo dobra povezava med povprečno

ravnijo bruto investicij v nova osnovna sredstva na prebivalca ter povprečno stopnjo rasti

BDP na prebivalca. Vrednost korelacijskega koeficienta je pozitivna in visoka, znaša 0,770,

ter statistično značilna (p = 0,003). Povezava je sicer šibkejša kot v prejšnjem primeru, ko

smo namesto kazalnika rast BDP na prebivalca uporabiti kazalnik raven BDP na prebivalca.

Primerjavo med ravnijo bruto investicij v nova osnovna sredstva na prebivalca ter rastjo BDP

na prebivalca sem naredil tudi ločeno za obdobje pred krizo (2000-2008) ter za obdobje po

začetku krize (2009-2011). V obdobju 2000-2008 je bila korelacija med obema kazalcema

pozitivna, visoka in statistično značilna ( = 0,768, p = 0,004), medtem ko korelacija med

obema kazalcema v obdobju 2009-2011 ni bila statistično značilna, ( = - 0,18, p = 0,568).

208

Slika 84: Primerjava povprečne ravni bruto investicij v nova osnovna sredstva na prebivalca

(glede na regijo izvedbe investicije) in povprečne stopnje rasti BDP na prebivalca v

obdobju 2000-2011


Pomembno vlogo v razvoju držav/regij imajo tudi neposredne tuje investicije (NTI). Po

podatkih Banke Slovenije so bile NTI v obdobju 2002-2011 na regionalni ravni močno

koncentrirane. Skupno je kar 70 % teh investicij odpadlo na Osrednjeslovensko regijo, sledile

so Obalno-kraška, Podravska in Gorenjska regija s po 5 % vseh NTI v državi. Ponderiran

koeficient variacije (ponder je delež prebivalstva regije v vsem prebivalstvu) za kumulativno

vrednost NTI na prebivalca znaša 0,77.

V Sliki 85 za posamezne regije prikazujem skupni znesek NTI v obdobju 2002-2011,

preračunan na prebivalca ter obenem BDP na prebivalca za leto 2011. Vidimo, da sta

Osrednjeslovenska in Obalno-kraška regija, torej regiji z največjim BDP na prebivalca,

pritegnili največ NTI. Korelacijski koeficient med skupno vrednostjo NTI na prebivalca in

BDP na prebivalca je pozitiven in zelo visok ( = 0,848) ter statistično značilen (p = 0,000).

Razmerje med skupno vrednostjo NTI in BDP v posamezni regiji bi bil verjetno drugačen, če

bi imel za regije podatke, koliko je novih naložb (angl. »greenfield«) in koliko je bilo

nakupov obstoječih podjetij. V tem primeru bi nekatere regije (npr. Pomurska) imele relativno

drugačno razmerje med skupno vrednostjo novih NTI in BDP na prebivalca.

209

Slika 85: Skupna vrednost neposrednih tujih investicij na prebivalca v obdobju 2002-2011 in

BDP na prebivalca v letu 2011

Vir: SURS, Banka Slovenije, izračun avtorja.

6.4.2 Izvozna usmerjenost

Polasek in Sellner (2011, str. 24) sta ugotovila pozitivno povezanost med izvozno

usmerjenostjo regije in hitrostjo konvergence. To še posebej velja za regije, ki so na nižji

stopnji gospodarskega razvoja.

Slovenija kot majhno odprto gospodarstvo je odvisna od izvoza. Večina analiz do sedaj so

raziskovalci naredili na ravni države, in sicer v primerjavi s podobnimi sosednjimi državami.

Na podlagi teoretičnih (nova teorija mednarodne menjave) in praktičnih izkušenj (analize

konkurenčnosti posameznih regij) sem se odločil za analizo povezanosti med izvozno

usmerjenostjo regije in njenim razvojem, merjenim z BDP na prebivalca. Tako sem na ravni

regij testiral povezanost med deležem izvoza v BDP ter BDP na prebivalca. Kot je razvidno iz

naslednje slike, ne moremo trditi, da imajo regije z višjim deležem izvoza v BDP v splošnem

tudi višji BDP na prebivalca (in obratno). To potrjuje tudi koeficient korelacije za ta dva

kazalnika, ki je pozitiven, vendar zelo nizek ( = 0,13).

210

Slika 86: Primerjava deleža izvoza v BDP in BDP na prebivalca po statističnih regijah, leto

2011

Vir: SURS, AJPES, izračun avtorja.

V drugem koraku sem testiral, ali obstaja povezava med stopnjo rasti deleža izvoza v BDP in

stopnjo rasti BDP na prebivalca. Opazovano je bilo obdobje 2005-2011.

Slika 87: Primerjava povprečne letne stopnje rasti deleža izvoza v BDP in BDP na prebivalca

v obdobju 2005-2011


211

Kot kaže Slika 87, v splošnem tudi tu ni bilo zaznati večje povezanosti obeh kazalnikov.

Koeficient korelacije za vrednost proučevanih spremenljivk v letu 2011 je sicer nekoliko večji

kot v prejšnjem primeru, ko smo primerjali raven izvoza v BDP in raven BDP na prebivalca,

in znaša 0,286.

Nazadnje sem testiral še povezavo med vrednostjo izvoza na zaposlenega in BDP na

prebivalca. Vrednost koeficienta korelacije je še nekoliko nižja kot v prvem primeru ( =

0,11). V spodnji sliki vidimo spremembe v vrednosti izvoza na zaposlenega med letoma 2005

in 2012. V letu 2005 je bilo največ izvoza na zaposlenega ustvarjenega v JV Sloveniji, sledili

sta Koroška in Obalno-kraška regija. V letu 2012 pa je daleč največji izvoz na zaposlenega

ustvarila Spodnjeposavska regija, ki je v opazovanem obdobju vrednost izvoza na

zaposlenega povečala za več kot 5-krat. Sledile so ji prej omenjene regije, ki so ustvarile

največjo vrednost izvoza na zaposlenega v letu 2005.

Slika 88: Izvoz na zaposlenega v letih 2005 in 2012


6.4.3 Izobrazba

Človeški kapital ima zelo pomemben vpliv na razvoj držav/regij. Že Mankiew, Romer in Weil

(1992) so dokazali, da ima človeški kapital, poleg kapitala in fizičnega dela odločilen vpliv na

konvergenco držav. Človeški kapital je torej pomembnejši kot samo razpoložljivost delovne

sile, saj vsebuje znanje.

Znanje pa postaja v zadnjem razvojnem obdobju vedno pomembnejše izhodišče teorije rasti,

saj postaja v ekonomski znanstveni skupnosti vedno bolj jasno, da je prav znanje tisti

dejavnik, ki povečuje gospodarsko rast in spodbuja realno konvergenco (Kešeljević, 2006, str.

121). Znanje oziroma izobraženost in usposobljenost prebivalstva je najpomembnejši

dejavnik uresničevanja družbe znanja in odgovor na družbene izzive (globalizacija, staranje

gospodarstva, tehnološki napredek).

212

Slika 89: Prebivalstvo, staro 15 let in več, po stopnji izobrazbe v letu 2012

Vir: SURS

Regionalne razlike v deležih delovno aktivnega prebivalstva (glede na statistično regijo

delovnega mesta) z višjo ali visokošolsko izobrazbo so relativno umirjene in nekoliko manjše

od regionalnih razlik v BDP na prebivalca. Še manjše so regionalne razlike v deležih delovno

aktivnega prebivalstva (glede na statistično regijo delovnega mesta) z osnovnošolsko

izobrazbo ali manj ter relativno stabilne v času. Najmanjše razlike med regijami so prisotne

pri številu diplomantov na 1000 prebivalcev. Te razlike so se v opazovanem obdobju več kot

prepolovile.

Regionalne razlike v deležih delovno aktivnega prebivalstva glede na doseženo izobrazbo so

nekoliko manjše, v kolikor delovno aktivno prebivalstvo spremljamo glede na statistično

regijo prebivališča. Sicer pa razmerja ostajajo enaka - regionalne razlike so manjše pri deležu

delovno aktivnega prebivalstva z osnovnošolsko izobrazbo ali manj kot pri deležu delovno

aktivnega prebivalstva z višjo ali visokošolsko izobrazbo, v obeh primerih pa so razlike

manjše od regionalnih razlik v BDP na prebivalca. Če pogledamo spremembe v regionalnih

razlikah v času, vidimo, da je bilo zmanjšanje regionalnih razlik v deležih delovno aktivnega

prebivalstva z višjo ali visokošolsko izobrazbo v primeru, ko delovno aktivno prebivalstvo

spremljamo glede na statistično regijo prebivališča, manjše, na drugi strani pa so se

regionalne razlike v deležu delovno aktivnega prebivalstva z osnovnošolsko izobrazbo ali

manj povečale bolj kot v primeru, ko delovno aktivno prebivalstvo spremljamo glede na

statistično regijo delovnega mesta.

213

Tabela 51: Struktura in spremembe ravni izobraženosti po statističnih regijah glede na statistično regijo delovnega mesta (v %) Delež delovno aktivnega prebivalstva

z višjo ali visokošolsko izobrazbo*

Delež delovno aktivnega prebivalstva z

osnovnošolsko izobrazbo ali manj*

Število diplomantov na 1000 prebivalcev**

2005

(v %)

2011

(v %) 2011/

2005

Rang

2011

2005 2011 2011 /

2005

Rang

2011

2005 2011 ∆ 2011 /

2005

Rang

2011

SLOVENIJA 21,0 27,9 133 20,4 14,3 70 7,9 10,0 126

Pomurska 14,1 20,2 143 12 27,0 20,1 75 12 5,1 9,6 187 9

Podravska 18,8 24,8 132 5 18,5 13,6 74 3 6,5 9,1 140 11

Koroška 16,0 22,2 139 9 19,3 13,1 68 2 7,1 10,8 153 1

Savinjska 15,6 22,4 144 8 22,9 16,2 70 9 8,0 10,7 135 2

Zasavska 16,6 23,7 143 7 22,7 16,5 73 10 7,0 9,2 133 10

Spodnjeposavska 15,4 21,8 142 11 22,0 16,2 73 8 7,2 9,8 137 6

Jugovzhodna Slovenija 16,5 23,8 145 6 23,5 16,0 68 7 8,2 10,0 122 5

Osrednjeslovenska 28,9 35,4 123 1 17,3 12,0 69 1 9,4 9,6 102 8

Gorenjska 18,8 25,7 137 4 21,9 14,6 67 4 8,2 10,3 126 4

Notranjsko-kraška 15,7 22,1 141 10 23,9 17,0 71 11 7,8 9,7 124 7

Goriška 18,8 26,3 140 3 22,8 15,5 68 6 7,7 10,6 138 3

Obalno-kraška 21,6 27,5 127 2 20,2 15,0 74 5 7,4 8,3 113 12

Ponderirani koeficient

variacije

25,4 19,3 14,1 15,1 15,3 6,7

Opomba: * po statističnih regijah delovnega mesta, ** po statističnih regijah prebivališča.

Vir: SURS.

214

Tabela 52: Struktura in spremembe ravni izobraženosti po statističnih regijah glede na statistično regijo prebivališča (v %) Delež delovno aktivnega prebivalstva

z višjo ali visokošolsko izobrazbo*

Delež delovno aktivnega prebivalstva z

osnovnošolsko izobrazbo ali manj*

Število diplomantov na 1000 prebivalcev**

2005

(v %)

2011

(v %) 2011/

2005

Rang

2011

2005 2011 2011 /

2005

Rang

2011

2005 2011 ∆ 2011 /

2005

Rang

2011

SLOVENIJA 21,0 27,9 133

20,4 14,3 70

7,9 10,0 126

Pomurska 15,1 20,4 135 12 25,9 19,3 75 12 5,1 9,6 187 9

Podravska 19,3 25,5 132 6 17,9 12,7 71 3 6,5 9,1 140 11

Koroška 17,4 23,1 133 10 18,7 12,6 67 1 7,1 10,8 153 1

Savinjska 17,1 23,9 139 8 22,4 16,0 71 11 8,0 10,7 135 2

Zasavska 17,1 23,7 138 9 22,2 15,2 69 6 7,0 9,2 133 10

Spodnjeposavska 16,7 22,6 135 11 20,5 15,1 74 5 7,2 9,8 137 6

Jugovzhodna Slovenija 17,6 24,6 140 7 22,4 15,6 69 10 8,2 10,0 122 5

Osrednjeslovenska 27,2 35,1 129 1 18,4 12,7 69 2 9,4 9,6 102 8

Gorenjska 21,4 28,5 133 2 20,5 13,7 67 4 8,2 10,3 126 4

Notranjsko-kraška 18,5 25,8 139 5 22,7 15,3 67 8 7,8 9,7 124 7

Goriška 20,9 27,5 132 4 22,5 15,3 68 7 7,7 10,6 138 3

Obalno-kraška 22,7 28,2 124 3 20,9 15,6 75 9 7,4 8,3 113 12

Ponderirani koeficient

variacije 19,4 17,1 11,2 12,9 15,3 6,7

Opomba: * po statističnih regijah delovnega mesta, ** po statističnih regijah prebivališča.

Vir: SURS.

215

Najprej sem preučil povezavo med ravnijo BDP na prebivalca ter doseženo izobrazbo delovno

aktivnega prebivalstva na podatkih za leto 2011. Pri tem sta upoštevani dve kategoriji

izobraženosti: delovno aktivno prebivalstvo s srednješolsko izobrazbo in delovno aktivno

prebivalstvo z višje ali visokošolsko izobrazbo, delovno aktivno prebivalstvo pa sem

spremljal glede na statistično regijo delovnega mesta. Kot je razvidno že iz slike, obstaja zelo

močna pozitivna povezanost med deležem delovno aktivnega prebivalstva z višje ali

visokošolsko izobrazbo in BDP na prebivalca ( = 0,902, p = 0,000) ter močna negativna

povezanost med deležem delovno aktivnega prebivalstva s srednješolsko izobrazbo in BDP na

prebivalca ( = - 0,765, p = 0,004). Obe povezavi sta statistično značilni.

Slika 90: BDP na prebivalca in dosežena izobrazba delovno aktivnega prebivalstva v letu

2011


V drugem koraku sem preučil, ali obstaja povezava med doseženo izobrazbo delovno

aktivnega prebivalstva v letu 2005 ter stopnjo rasti BDP na prebivalca v obdobju 2005-2011.

Ponovno sem upošteval dve kategoriji izobraženosti: delovno aktivno prebivalstvo s

srednješolsko izobrazbo in delovno aktivno prebivalstvo z višje ali visokošolsko izobrazbo,

delovno aktivno prebivalstvo pa sem spremljal glede na statistično regijo delovnega mesta.

Kot je razvidno že iz slike, ne obstaja neka jasna povezava med proučevanima stopnjama

dosežene izobrazbe delovno aktivnega prebivalstva v letu 2005 ter stopnjo rasti BDP na

prebivalca v obdobju 2005-2011. Izračunani korelacijski koeficienti niso statistično značilni.

Statistično značilne povezave ni bilo moč ugotoviti niti v primeru, če smo opazovali krajše

časovno obdobje 2005-2008, torej v času konjunkture, niti v primeru, da smo delovno aktivno

prebivalstvo spremljali glede na statistično regijo prebivališča.

216

Slika 91: Povprečna stopnja rasti BDP na prebivalca v obdobju 2005-2011 in dosežena

izobrazba delovno aktivnega prebivalstva v izhodiščnem letu 2005


V naslednjem koraku sem preučil, ali obstaja značilna povezava med stopnjo rasti deleža

delovno aktivnega prebivalstva z izbrano doseženo izobrazbo in stopnjo rasti BDP na

prebivalca v obdobju 2005-2011.

Kot je razvidno iz Slike 92, obstaja pozitivna povezava med proučevanimi kategorijami.

Povezavo sem preveril tudi z izračunom korelacijskega koeficienta, ki je v obeh primerih

srednje močen in pozitiven: vrednost korelacijskega koeficienta za povezavo med stopnjo

rasti deleža delovno aktivnega prebivalstva z doseženo višjo ali visokošolsko izobrazbo ter

stopnjo rasti BDP na prebivalca zanaša 0,659 in je statistično značilna (p = 0,020), vrednost

korelacijskega koeficienta za povezavo med stopnjo rasti deleža delovno aktivnega

prebivalstva z doseženo srednješolsko izobrazbo ter stopnjo rasti BDP na prebivalca zanaša

0,530, vendar je povezava statistično značilna pri nekoliko višji stopnji tveganja (p = 0,077).

Statistična značilnost obeh povezav se zelo izboljša, če opazujemo samo obdobje konjunkture

2005-08; v tem obdobju je tudi moč povezave nekoliko večja.

217

Slika 92: Povezava med stopnjo rasti dosežene izobrazbe delovno aktivnega prebivalstva in

stopnjo rasti BDP na prebivalca v obdobju 2005-2011


6.4.4 Raziskovalno-razvojna dejavnost

Vse analize virov gospodarske rasti izpostavljajo pomen raziskovalno-razvojne dejavnosti

(RR) za razvoj držav in regij. Preračun izdatkov za R&R glede na regijski BDP je pokazal, da

je delež najvišji v Jugovzhodni Sloveniji.

Regionalne razlike v deležu RR izdatkov v BDP so zelo velike. Ponderirani koeficient

variacije za povprečni delež izdatkov za R&R dejavnost v BDP v obdobju 2007-2011 (pri

čemer je ponder regionalni BDP) je znašal 52,2 %. Opazno pa je zmanjševanje regionalnih

razlik v opazovanem obdobju: v letu 2007 je ponderirani koeficient variacije deleža izdatkov

za R&R dejavnost v BDP znašal 57,9 %, nato se je do leta 2011 postopno zmanjšal na

50,7 %. Naslednja slika prikazuje povezavo med deležem RR izdatkov v BDP ter BDP na

prebivalca. Že iz slike je razvidno, da imajo regije z višjim deležem RR izdatkov v BDP v

splošnem tudi višji BDP na prebivalca in obratno, čeprav pri nekaterih regijah to ne velja

(Obalno-kraška, Jugovzhodna Slovenija). Povezavo med obema kazalcema potrjuje tudi

koeficient korelacije, ki je pozitiven, in razmeroma visok ter statistično značilen ( = 0,639,

enostranski p=0,0125).

218

Slika 93: Povprečni delež izdatkov za R&R dejavnost v BDP v obdobju 2007-2011, po regijah

(v %)


Slika 94: Primerjava deleža RR izdatkov v BDP in BDP na prebivalca po statističnih regijah,

povprečje v obdobju 2007-2011


Nadalje sem testiral, ali obstaja povezava med povprečno stopnjo rasti RR izdatkov in

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000D

elež

RR

v B

DP

, v %

BD

P n

a p

reb

ivalc

a,

v E

UR

BDP na prebivalca, v EUR Delež RR v BDP, v %

219

povprečno stopnjo rasti BDP na prebivalca v obdobju 2007-2011. Pri nekaterih regijah je

opaziti pozitivno povezanost med obema kazalnikoma, pri nekaterih pa ne. Koeficient

korelacije za povprečno vrednost proučevanih spremenljivk v obdobju 2007-2011 je

pozitiven, vendar relativno majhen in statistično neznačilen ( = 0,363, enostranski p =

0,123).

Slika 95: Primerjava povprečne letne stopnje rasti RR izdatkov in BDP na prebivalca v

obdobju 2007-2011


Na osnovi analize korelacije lahko sklepamo, da ni statistično značilne povezave med rastjo

izdatkov za R&R in rastjo BDP. Odsotnost korelacije je značilna predvsem za najmanj razvite

regije, kar kaže, da so viri gospodarske rasti med regijami različni in da je za gospodarsko

rast, ki temelji na vlaganjih v R&R, kar zahteva ustrezno absorbcijsko sposobnost (razvitost).

6.4.5 Sektorska struktura gospodarstva

Sektorska struktura gospodarstva ima pomemben vpliv na konkurenčnost držav in regij. Vsa

gospodarstva (države) imajo podoben proces sektorske preobrazbe, in sicer od kmetijstva k

industriji in k storitvam. Načeloma naj bi države/regije prehajale iz sektorjev z nižjo dodano

vrednostjo v sektorje z visoko dodano vrednostjo. Sektorska struktura in specializacija

držav/regij torej nista stabilni v času. Vse strukturne spremembe vplivajo na BDP in na

zaposlenost. Koncentracija določene gospodarske dejavnosti na določeni lokaciji ima seveda

pomembne posledice za razvoj regije in njeno strategijo razvoja.

V Sloveniji sta gospodarska kriza v osemdesetih letih in prehajanje v tržno in nacionalno

gospodarstvo po letu 1990 sprožili globoke strukturne spremembe, ki jih označuje prehod iz

družbene k zasebni lastnini, premik k storitveni ekonomiji, od velikih k majhnim podjetjem,

preusmeritev od trga nekdanje Jugoslavije na trge cenovno in kvalitetno zahtevnejših razvitih

-50

0

50

100

150

200

250

300

350

400

Ind

eks

(Slo

ven

ija =

10

0)

Povpr.let.st. rasti RR izdatkov, SLO=100 Povpr.let.st. rasti BDP na prebivalca, SLO=100

220

držav ter prehod iz ekonomije ponudbe v ekonomijo povpraševanja. Gospodarska struktura

Slovenije se je postopno približevala strukturi razvitih gospodarstev, saj se je zmanjšal pomen

kmetijstva in industrije, povečal pa pomen storitev. Posamezne dele gospodarstva je kriza

konec osemdesetih različno prizadela. Najbolj jo je občutila industrija, katere delež je v

osemdesetih znašal preko 40 % bruto domačega proizvoda, leta 2008 pa manj kot 30 %.

Zmanjšalo se je število zaposlenih, povečala se je prodaja in povečal se je izvoz. Storitveni

sektor je v povprečju prešel dno krize že v letu 1992 (Kavaš et al., 2009, str. 74). Konec leta

2008 se je začela gospodarska in finančna kriza, ki je zelo prizadela Slovenijo in njene regije.

Slovenija je v obdobju 2008-2012 zabeležila velik padec gospodarske aktivnosti in slabšanje

konkurenčnega položaja, kar je v veliki meri posledica strukturnih značilnosti slovenskega

gospodarstva, ki ga zaznamuje relativno nizka produktivnost. Najmanjši zaostanek v

produktivnosti za evropskim povprečjem je Slovenija beležila v obdobju 2004-2008 (torej v

obdobju konjunkture in v obdobju 5 let od vstopa v EU). Od leta 2009 dalje se zaostanek

ponovno povečuje. V predelovalni dejavnosti produktivnost, merjena z dodano vrednostjo na

zaposlenega, znaša okoli 60 % povprečja EU (Ministrstvo za gospodarski razvoj in

tehnologijo, 2013a, str. 5).

Med slovenskimi regijami so velike razlike v sektorski strukturi. Sektorsko strukturo lahko

izračunamo na različne načine (deleži, različni indeksi). Uporabil sem lokacijski koeficient,

saj omogoča identificirati, v katerem sektorju je določena regija specializirana. Lokacijski

koeficienti kot indeksi specializacije so široko uporabljani kot način, kako identificirati

prisotnost aglomeracij podjetij na nekem geografskem področju (Kotnik, 2013, str. 4).

Lokacijske koeficiente lahko računamo na več načinov, odvisno od tega, kateri podatek

vzamemo kot ustrezen za ponazoritev pomena panoge. Za osnovo sem izbral število

zaposlenih in bruto dodano vrednost. Osnovna formula je tako naslednja (Kotnik, 2013, str.

8):

( ( ) ( ) ( )⁄

( ) ⁄).

(64)

Iz spodnjih tabel je razvidno, da so med regijami precejšnje razlike v specializaciji. V

kmetijstvu sta specializirani Spodnjeposavska in Pomurska regija, v industriji in gradbeništvu

izstopata Zasavska in Koroška regija, v gradbeništvu Pomurska regija, medtem ko v storitvah

izstopajo Osrednjeslovenska, Obalno-kraška in Podravska regija. Analiza, ki sta jo skupaj

naredili Applica in Wiiw (2007, str. vii-viii) je pokazala, da je sektorska specializacija

povezana z nizko ravnijo BDP na prebivalca (specializacija v kmetijstvu in v tradicionalnih

industrijskih panogah) ter z visoko ravnijo BDP na prebivalca, kjer so regije večinoma

specializirane v poslovnih storitvah. Podobno sta tudi Krenz in Rübel (2010, str. 20)

ugotovila, da so se v Evropi v obdobju 1970-2005 najbolj prostorsko skoncentrirale

predelovalne dejavnosti z nizko dodano vrednostjo (tekstilna, čevljarska, lesna). Na ravni

držav članic je ostal indeks specializacije skoraj nespremenjen.

Specializacija načeloma pomeni osredotočenje države/regije v tiste dejavnosti, kjer ima

država/regija konkurenčno prednost. Tuje izkušnje kažejo, da povečanje specializacije vodi v

višjo produktivnost, ne glede na to, do kakšne sektorske spremembe je prišlo. Vendar

povečanje specializacije načeloma ne vodi k povečani zaposlenosti (WIIW, Applica &

Cambridge Econometrics, 2012, str. xix). Potencialna slabost specializacije je velika

občutljivost na zunanje šoke, kar lahko povzroči velike gospodarske težave. Tako so

221

predvsem industrijske regije, zaradi njihove vpetosti v svetovno menjavo, zelo odvisne od

globalnega gospodarskega položaja.

Tudi EK v zadnjih letih spodbuja specializacijo, predvsem na področju inovacij (»smart

specialzation«), kakor tudi koncentracijo kohezijskih sredstev, kar na dolgi rok lahko vodi k

večji specializaciji v posamezni regiji. Seveda pa specializacija ni vedno posledica

konkurenčnih prednosti, temveč velikokrat tudi posledica zatečenega stanja. Tako sta Damjan

in Kostevc (2002, str. 15) na podlagi analize bruto dodane vrednosti slovenskih regij v

obdobju 1994-1998 ugotovila, da so regije, ki so se bolj spremenile, imele hitrejšo rast bruto

dodane vrednosti na prebivalca. Torej je počasnejša rast bruto dodane vrednosti v »pasivnih«

regijah bolj posledica pomanjkanja iniciative kot odsotnosti potreb za spremembe.

222

Tabela 53: Lokacijski koeficient števila zaposlenih po dejavnosti leta 2011 in 2000

Regije A BCDE F GHI J K L MN OPQ RSTU

2011 2000 2011 2000 2011 2000 2011 2000 2011 2000 2011 2000 2011 2000 2011 2000 2011 2000 2011 2000

Obalno-kraška 0,61 0,54 0,60 0,66 1,17 1,10 1,53 1,64 0,62 0,99 1,42 1,27 0,88 1,19 0,92 0,93 0,95 1,02 1,43 1,40

Goriška 1,26 1,11 1,19 1,16 1,24 1,28 0,84 0,84 0,52 0,45 0,71 0,88 0,40 0,49 0,67 0,62 0,91 0,86 1,92 1,57

Gorenjska 0,87 0,75 1,36 1,33 0,95 0,88 1,08 1,03 0,65 0,50 0,77 0,85 0,90 0,36 0,71 0,72 0,84 0,86 0,89 0,75

Osrednjeslovenska 0,39 0,44 0,57 0,69 0,89 1,05 1,03 1,13 1,99 2,20 1,47 1,45 1,50 1,49 1,49 1,57 1,24 1,26 1,15 1,32

Notranjsko-kraška 1,70 1,35 1,40 1,08 0,83 0,87 0,94 0,87 0,25 0,23 0,78 0,79 0,50 0,25 0,60 0,62 0,81 1,16 0,62 0,95

Jugovzhodna Slovenija 1,69 1,70 1,44 1,26 0,97 0,89 0,81 0,70 0,30 0,34 0,56 0,72 0,57 0,40 0,68 0,62 0,84 0,83 0,62 0,55

Spodnjeposavska 2,24 1,93 1,11 1,05 1,10 0,93 0,92 0,89 0,18 0,17 0,46 0,55 0,50 0,31 0,63 0,57 0,87 0,82 0,71 0,73

Zasavska 1,08 0,73 1,51 1,57 0,90 1,05 0,76 0,68 0,42 0,75 0,38 0,75 1,06 1,51 1,00 0,72 0,89 0,79 0,63 0,65

Savinjska 1,33 1,21 1,39 1,20 1,11 1,02 1,02 0,94 0,44 0,44 0,57 0,63 0,65 1,07 0,60 0,63 0,77 0,88 0,71 0,76

Koroška 1,52 1,15 1,55 1,46 0,86 0,67 0,76 0,75 0,42 0,30 0,52 0,54 0,44 0,39 0,51 0,59 0,91 0,91 0,94 0,80

Podravska 1,10 1,14 1,02 0,92 1,02 0,99 0,93 0,98 0,74 0,74 1,06 0,98 1,18 1,42 1,12 1,30 0,96 0,96 0,87 0,94

Pomurska 2,04 2,12 1,06 1,04 1,18 0,98 0,93 0,82 0,44 0,44 0,53 0,82 0,39 0,32 0,49 0,39 1,00 0,83 0,77 0,54

Opomba: A: Kmetijstvo, gozdarstvo in ribištvo; B: Predelovalne dejavnosti, rudarstvo in druga industrija; F: Gradbeništvo; GHI: Trgovina, gostinstvo, promet; J:

Informacijske in komunikacijske dejavnosti; K: Finančne in zavarovalniške dejavnosti; L: Poslovanje z nepremičninami; MN: Strokovne, znanstvene, tehnične in druge posl.

dejavnosti; OPQ: Uprava in obramba, obv. soc. varnost, izob., zdravstvo; RSTU: Druge dejavnosti.


223

Tabela 54: Lokacijski koeficient ustvarjene bruto dodane vrednosti po dejavnostih leta 2011 in 2000

Regije A BCDE F GHI J K L MN OPQ RSTU

2011 2000 2011 2000 2011 2000 2011 2000 2011 2000 2011 2000 2011 2000 2011 2000 2011 2000 2011 2000

Obalno-kraška 0,58 0,48 0,51 0,60 1,27 1,19 1,75 1,79 0,47 0,81 1,27 1,10 0,93 0,96 0,83 0,62 0,86 0,92 1,51 1,39

Goriška 1,37 1,15 1,14 1,11 1,36 1,40 0,79 0,78 0,45 0,42 0,64 0,83 1,05 1,02 0,73 0,61 0,88 0,84 3,23 2,82

Gorenjska 0,91 0,79 1,27 1,31 0,98 0,76 1,04 1,09 0,52 0,48 0,62 0,70 1,18 1,11 0,75 0,65 0,88 0,86 0,93 0,77

Osrednjeslovenska 0,34 0,40 0,60 0,65 0,79 0,89 1,07 1,10 1,93 1,96 1,47 1,36 0,77 0,79 1,40 1,44 1,17 1,20 1,07 1,17

Notranjsko-kraška 2,69 2,40 1,20 1,17 0,94 1,00 0,99 0,85 0,22 0,22 0,60 0,65 1,41 1,26 0,60 0,78 0,91 0,88 0,46 0,91

Jugovzhodna Slovenija 1,76 1,94 1,70 1,39 1,02 1,01 0,70 0,62 0,24 0,34 0,50 0,69 1,00 1,02 0,74 1,25 0,80 0,81 0,41 0,44

Spodnjeposavska 2,04 1,82 1,70 1,42 1,07 1,17 0,72 0,80 0,13 0,15 0,37 0,52 1,12 1,09 0,52 0,64 0,83 0,83 0,49 0,50

Zasavska 0,91 0,62 1,60 1,62 0,91 0,98 0,74 0,57 0,32 0,75 0,35 0,72 1,30 1,11 0,90 0,72 0,87 0,78 0,50 0,69

Savinjska 1,27 1,17 1,46 1,34 1,14 1,13 0,98 0,94 0,41 0,46 0,55 0,64 1,03 1,07 0,61 0,60 0,80 0,82 0,58 0,73

Koroška 1,73 1,43 1,60 1,55 0,91 0,74 0,72 0,74 0,32 0,24 0,47 0,54 1,20 1,09 0,51 0,64 0,93 0,88 0,79 0,57

Podravska 1,18 1,16 0,98 0,99 1,08 1,01 0,86 0,91 0,76 0,75 1,12 1,07 1,20 1,17 1,12 1,12 1,05 1,06 0,78 0,69

Pomurska 2,74 2,76 0,96 0,99 1,44 1,21 0,92 0,91 0,44 0,49 0,56 1,04 1,46 1,34 0,51 0,41 1,11 0,98 0,60 0,53

Opomba: A: Kmetijstvo, gozdarstvo in ribištvo; B: Predelovalne dejavnosti, rudarstvo in druga industrija; F: Gradbeništvo; GHI: Trgovina, gostinstvo, promet; J:

Informacijske in komunikacijske dejavnosti; K: Finančne in zavarovalniške dejavnosti; L: Poslovanje z nepremičninami; MN: Strokovne, znanstvene, tehnične in druge posl.

dejavnosti; OPQ: Uprava in obramba, obv. soc. varnost, izob., zdravstvo; RSTU: Druge dejavnosti.


224

Struktura gospodarstva se stalno spreminja, tako na nacionalni kakor tudi na regionalni ravni.

Zato je zanimiva analiza ravni, ki vplivajo na spremembe v gospodarskih dejavnostih. Zato

sem uporabil »shift-share« analizo, ki omogoča spremljanje dinamike sprememb v regionalni

kakor tudi nacionalni strukturi gospodarske dejavnosti. Tako nam »shift-share« analiza

omogoča identificirati najbolj konkurenčne gospodarske dejavnosti v regiji in tudi omogoča

oblikovalcem politike povezati sektorske in regionalne spremembe v gospodarski dejavnosti.

»Shift-share« analiza ima naslednjo obliko (Gardiner, Martin, & Tyler, 2012, str. 18):

. (65)

pomeni nacionalni delež (»national share«), pomeni sektorski delež (»industry mix«)

in pomeni regijski delež (»regional share«). Pri tem izračunamo posamezne sestavne dele

analize na naslednji način:

( ) ( ). (66)

Pri tem so nacionalni delež rasti spremenljivke X v preučevanem obdobju, nacionalni

delež rasti sektorja i spremenljivke X v preučevanem obdobju in regionalni delež rasti

sektorja i spremenljivke X v preučevanem obdobju. Pri tem celotna vsota predstavlja

spremembo spremenljivke X v regiji (Oguz, Knight, 2010, str. 2). Kot spremenljivko X sem

izbral število zaposlenih, saj je ravno pomanjkanje delovnih mest glavna težava Slovenije in

njenih regij. Rezultati, ki sem jih združil v tri skupine (primarni, sekundarni in terciarni

sektor), so podani v naslednji tabeli.

Zanimiva je analiza dobljenih rezultatov. V obdobju 2000-2011 se je v Sloveniji povečalo

število zaposlenih za 32.447. Razlike so med regijami precejšne. Število zaposlenih se je

najbolj povečalo v Osrednjeslovenski regiji, kjer je število zaposlenih naraslo za skoraj 20 %,

medtem ko je bil porast števila zaposlenih v Obalno-kraški, Notranjsko-kraški in Podravski

regiji manjši. V ostalih regijah je število zaposlenih padlo, najbolj v Zasavski, Pomurski in

Koroški regiji. V omenjenih regijah je bil padec števila zaposlenih večji od 10 %. V

proučevanem obdobju se je spremenila tudi sektorska struktura. Zmanjšalo se je število

zaposlenih v kmetijstvu in v industriji ter okrepila vloga storitev, tako na nacionalni, kakor

tudi na regionalni ravni.

Če analiziramo vplive posamezne ravni na število in strukturo zaposlenih v regijah, lahko

ugotovimo, da je nacionalen vpliv na zaposlenost v regijah zelo pozitiven. Vse regije so

povečale število zaposlenih, enako velja tudi za sektorski vpliv. Velika večina regij, z izjemo

Osrednjeslovenske in Jugovzhodne regije, je izgubila število zaposlenih, kar je posledica

nekonkurenčne regionalne ravni. To zahteva aktivnejšo vlogo regij na področju spodbujanja

gospodarskega razvoja, kar zahteva tudi spremembe v slovenski regionalni politiki.

225

Tabela 55: Rezultati »shift-share« analize po sektorjih ZAP

2000

ZAP

2011

NS IM RS

Skupaj A BCDE+F OSTALO SK A BCDE+F OSTALO SK A BCDE+F OSTALO

Obalno-kraška 47081 50612 1670 105 460 1106 2189 -892 -1928 5008 -328 381 28 -738

Goriška 54221 52601 1924 251 837 836 -2173 -2127 -4049 4003 -1370 325 -1076 -619

Gorenjska 81167 79862 2880 253 1318 1309 -3078 -2143 -7187 6252 -1106 571 -703 -974

Osrednjeslovenska 258874 309062 9185 473 2571 6141 23026 -4010 -11185 38222 17977 150 -2010 19836

Notranjsko-kraška 21525 19638 764 121 292 351 -871 -1025 -1529 1684 -1779 279 533 -2591

Jugovzhodna Slovenija 60858 61259 2159 430 945 783 -4691 -3652 -5082 4043 2933 -294 2215 1012

Spodnjeposavska 30582 27706 1085 246 410 429 -2230 -2088 -2104 1962 -1730 76 -515 -1291

Zasavska 17536 14571 622 53 336 233 -937 -451 -1826 1340 -2650 210 -1957 -902

Savinjska 121012 119279 4293 609 1843 1842 -5804 -5165 -9543 8903 -223 642 3701 -4565

Koroška 32213 28659 1143 154 547 441 -2278 -1308 -3159 2189 -2418 435 -743 -2110

Podravska 136298 138943 4836 647 1669 2519 1324 -5493 -8147 14964 -3515 -651 2872 -5735

Pomurska 53176 44797 1887 470 716 701 -4476 -3987 -3621 3132 -5790 -2123 -2345 -1322

SLOVENIJA 914541 946988 32447 3811 11946 16690 0 -32341 -59361 91702 0 0 0 0

Opomba: ZAP: število zaposlenih; A: Kmetijstvo, gozdarstvo in ribištvo; B: Predelovalne dejavnosti, rudarstvo in druga industrija; F: Gradbeništvo; GHI: Trgovina,

gostinstvo, promet; J: Informacijske in komunikacijske dejavnosti; K: Finančne in zavarovalniške dejavnosti; L: Poslovanje z nepremičninami; MN: Strokovne, znanstvene,

tehnične in druge posl. dejavnosti; OPQ: Uprava in obramba, obv. soc. varnost, izob., zdravstvo; RSTU: Druge dejavnosti.


226

7 REGIONALNA POLITIKA V SLOVENIJI

7.1 Gospodarski razvoj do leta 1971

Razlike med posameznimi območji tako na svetovni kot na državni in lokalni ravni niso niti

pojav sodobnega sveta niti le zgodovinska posebnost. So nekaj, kar je zaradi različnih

naravnih danosti, družbenih, zgodovinskih ali pa kakšnih drugih posebnosti in različnosti

vedno bilo in je prisotno (Sedlaček, 2009, str. 79).

Do 18. stoletja se je večina ljudi na območju Slovenije preživljala s kmetijstvom,

gozdarstvom, lovom in ribištvom. Med neagrarnimi dejavnostmi so vidno mesto zavzemale

rudarstvo (Idrija, predalpsko hribovje), obrt in trgovina (še posebej v Ljubljani, Mariboru,

Ptuju, Celju, Kranju) in prevozništvo, ki pa je z izgradnjo južne železnice sredi 19. stoletja

skoraj povsem zamrlo. Z izgradnjo železniškega omrežja se je tudi na ozemlju Slovenije

močno pospešil razvoj industrije. Prve železniške proge so prečkale nekatera območja z

nahajališči premoga, povezale pa so takratna gospodarska središča z gospodarskimi središči v

sosednjih deželah. Industrija je bila večinoma v rokah tujega kapitala, predvsem nemškega in

češkega. V večjih mestih so nastajali obrati tekstilne, usnjarske, strojne in prehrambene

industrije, med pomembnejšimi je bila izgradnja delavnic za popravilo lokomotiv in vagonov

ob železniški progi Dunaj-Trst v Mariboru. Med večjimi industrijskimi obrati so bili še:

cinkarna v Celju, steklarni v Hrastniku in Trbovljah, predilnice v Ajdovščini, Ljubljani in

Preboldu. Ob kraku gorenjske železnice so nastali obrati tekstilne in strojne industrije ter črne

metalurgije. Z razvojem industrije se je zmanjševala stopnja agrarnosti, ne le v

socioekonomskem, tudi v fizičnem pogledu. Ob železniških koridorjih in v okolici mest so se

množile obrtne delavnice in proizvodni obrati. Nastajal je zametek industrijskega polmeseca -

industrijskega območja, ki se je raztezalo od Maribora, preko Celja, Črnega revirja, Ljubljane,

Kranja do Jesenic. Zunaj tega industrijskega območja je bilo večje industrializirano območje

še v mežiški dolini na Koroškem ter v spodnjem Posavju (Drozg, 2007, str. 69-70).

Tako so se regionalne razlike v Sloveniji začele povečevati že sredi 19. stoletja in se zaostrile

neposredno pred 2. svetovno vojno, po njej pa dobile nov zalet s pospešeno industrializacijo

ter z zapostavljanjem podeželja in kmetijstva (Nared, 2007, str. 23).

Po letu 1918, ko je območje Slovenije postalo del novo nastale države Kraljevine Jugoslavije,

se razmere niso bistveno spremenile. Slovenija je sicer postala najbolj industrijsko razvito

območje v novi državi, kar je pomenilo nova tržišča za slovenska podjetja. Industrija se ni

razvijala posebno hitro, niti se ni širila v nove pokrajine, pač pa se je povečalo število

industrijskih obratov, najbolj v Celju, Ljubljani, Gorici, Šaleški dolini in v okolici Ljubljane.

Delež prebivalcev, zaposlenih v industriji, se je med leti 1880 in 1910 povečal od 11,0 % na

12,8 %, do leta 1936 pa na 16,1 %. Pretežni del Slovenije oziroma Dravske banovine, kakor

se je imenovala takratna upravna enota, pa je bil še vedno kmetijsko usmerjen v samooskrbno

kmetijstvo (Drozg, 2007, str. 70).

Koncentracija gospodarstva je prikazana na naslednji sliki.

227

Slika 96: Gospodarstvo na Slovenskem od sredine 19. stol. do 1918

Vir:J. Globočnik, M. Globočnik, & A. Segalla, Zgodovina na maturi, 2005, str. 167 v T. Zalar, 2008, priloga

str. 22.

Slovenija je s prvo svetovno vojno prešla od ene manj razvitih oziroma industrializiranih regij

Avstro-Ogrske do položaja najbolj industrializirane regije v svoji novi državi Jugoslaviji, kar

je močno pospešilo razvoj njene industrije, pri tem pa je še vedno imela pretežno agrarni

značaj.

V času prve Jugoslavije se je industrija torej razvijala bistveno hitreje kot v času Avstro-

Ogrske. Takrat je potrebovala celo stoletje, da je dosegla številko prek 300 obratov na

področju ekstraktivne (rudarstva) in predelovalne industrije, od katerih je 275 padlo v

slovenske meje znotraj Jugoslavije. V kratkem obdobju dvaindvajsetih let je nastalo

nadaljnjih pribl. 250 tovarn. Torej se je s 523 tovarnami leta 1939 število skoraj podvojilo, kar

pomeni, da je nastala praktično vsak mesec ena tovarna. Prehod iz gospodarstva, kjer smo

sicer bili vključeni v zahodnoevropske tokove, v manj razvito Jugoslavijo, kjer smo zaradi

svojega na novo in čez noč pridobljenega primata razvitosti skupaj s carinsko zaščito zlahka

izkoristili industrijskih proizvodov lačno tržišče in vir poceni surovin (sicer s stranskima

učinkoma počasnega tehnološkega zaostajanja in izgube stikov z zahodnimi kapitalskimi

tokovi), je omogočil razcvet gospodarstva. Največja rast je vidna v konjunkturnih dvajsetih

letih, ko je nastalo kar 161 novih tovarn, medtem ko je v kriznih tridesetih letih nastalo le 92

novih tovarn. Če pogledamo situacijo še nekoliko bolj razčlenjeno (pribl. po petletjih),

vidimo, da je bilo vsako nadaljnje petletje slabše. Zanimivo je spoznanje, da je veliko število

podjetij, ki so nastala oziroma delovala v medvojnem obdobju, preživelo vse do današnjih dni

(Zalar, 2008, str. 25-26).

228

Slovenska industrija je bila že za časa Avstro-Ogrske razporejena pretežno ob glavnih

železniških žilah in prav tako je bilo tudi v prvi Jugoslaviji. Tako je bila industrija razporejena

v obliki črke »Y« oziroma v Jugoslaviji zaradi zasedbe Primorske v obliki črke »V« (območje

Dravske banovine ni obsegalo celotnega teritorija današnje Slovenije), kar je razvidno iz

naslednje slike.

Slika 97: Razmestitev industrije v Dravski banovini leta 1939

Vir: Z. Čepič et al., Zgodovina Slovencev, 1979, str. 698 v Zalar, 2008, str. 31.

Koncentracija je bila izredno močna, saj je bilo ob železnici locirane kar 94 % vse slovenske

industrije. Jasno se vidi izreden pomen železnice kot lokacijskega dejavnika industrije. Ta je

bila tudi glavno transportno sredstvo, saj je bil cestni promet še razmeroma slabo razvit.

Največ industrije je bilo ob bivši južni (57 %) in gorenjski (20 %) progi, skupaj 77 %.

Pomembna je bila tudi kamniška proga. Največ velikih tovarn (z nad 500 zaposlenimi) je

nastajalo izključno ob teh progah. Čim manjša so bila podjetja, tem bolj so bila razpršena od

glavnih prometnic ob ostalih prometnih žilah. Industrija se je najskromneje razvila na

Dolenjskem (prometno zapostavljena), vzhodnem Štajerskem (samo nekaj velikih obratov) in

Prekmurju (prometno zapostavljena in agrarna; kar je industrije, jo je zaradi cenene delovne

sile) (Zalar, 2008, str. 31-32).

Med obema svetovnima vojnama so med najmanj razvite predele slovenskega prostora v

Jugoslaviji (oz. pred tem kraljevini SHS) spadali deli Prekmurja, Dolenjske in vzhodne

Štajerske, pa tudi Notranjske, med najrazvitejše pa večja mesta, zlasti po kriteriju stopnje

industrializacije tudi večji del Gorenjske, laški okraj in okraj Maribor desni breg. Nasprotja

med najmanj in najbolj razvitimi deli v tridesetih letih prejšnjega stoletja lahko opisali kot

229

nasprotje med izrazito agrarnimi in že močneje industrializiranimi predeli. Med prve so

spadali zlasti Prekmurje, Slovenske gorice, Kobansko, spodnji del Dravskega polja, Haloze,

porečje Dravinje in jugovzhodna stran Pohorja, Mislinjska dolina, celotno hribovje med

Celjsko kotlino, Mislinjsko dolino in Ljubljansko kotlino, področje med Savinjo, Voglajno,

Savo in Sotlo, skoraj celotna Dolenjska z Belo krajino, še posebej Kočevsko, Ribniško in

Bloška planota ter predeli vse do Ljubljanskega barja. V preostalem delu Slovenije so bila

tako izrazito agrarna področja le še ponekod v Škofjeloškem hribovju. Deli banovine, v

katerih je bilo kmečkega prebivalstva celo več kot 90 %, so bili v veliki meri vinogradniški,

gozda praviloma niso imeli, gosto so bili naseljeni in včasih močno odmaknjeni od prometnih

povezav. Na drugi strani so bili predeli, kjer je prevladovalo industrijsko-obrtno prebivalstvo.

Sem so spadala industrijska območja na nekdaj agrarnem prostoru ali na področju manjših

mest: jeseniško, kranjsko, tržiško, domžalsko-kamniško ter rudarski revirji, to sta trboveljski

in mežiški. Nadalje so se tja prištevale obrtno-industrijske okolice velikih mest: okolica

Ljubljane, Maribora in Celja ter redko naseljena gorska območja z izrazito izrabo gozda: dele

severnega Pohorja in dele Karavank - Jezersko, sv. Katarina nad Tržičem. Med tema dvema

skrajnostma so bila agrarna področja z močnim obrtništvom, kjer je večinoma še vedno

prevladovalo kmečko prebivalstvo, vendar so bile razvite tudi različne male obrti (po navadi

ob prometnicah) ali pa žagarstvo. Sem so spadali zgornje porečje Savinje, večina gorenjskega

podeželja, z gozdovi porasla Notranjska in delno Kočevsko. Poseben prostor so predstavljala

mesta - med večja bi lahko šteli le Ljubljano, Maribor, Celje in Ptuj. Pri tem Ptuj razen tega,

da je bil upravno središče, ni imel močnih gospodarskih učinkov na svojo okolico, nasprotno

pa sta bila Maribor in Celje močni industrijski središči, ki sta vplivali tudi na sestavo

prebivalstva svoje okolice. Ljubljana je imela kot največje mesto tudi največje število

industrijsko-obrtnega prebivalstva, vendar pa, če preračunamo delež glede na celotno

prebivalstvo mesta, ugotovimo, da je bila pravzaprav veliko bolj upravno in kulturno kot pa

industrijsko središče (Sedlaček, 2009, str. 80-83).

Ekonomski razvoj po 2. svetovni vojni je še povečal razlike v stopnji razvitosti med

posameznimi prostorskimi enotami znotraj države in naddržavnih skupnosti. Ekonomski,

socialni in prostorski razvoj se je osredotočal predvsem v manjšem številu najbolj razvitih

regij, ki jih odlikujejo najustreznejši lokacijski pogoji: geografska lega in položaj, tradicija,

naravni viri, zadostno število ustrezno usposobljene delovne sile, raziskovalne organizacije in

podobno. V nasprotju z območji koncentracije so številna območja razvojno zaostajala.

Posebej so bila prizadeta periferna območja (v regionalnem, nacionalnem in nadnacionalnem

okviru), visokogorska območja in nekatera stara industrijska območja (Kušar, 2005, str. 114).

Po letu 1945 je Slovenija postala del Socialistične federativne republike Jugoslavije. Takratna

oblast je hitrejši gospodarski razvoj videla, po vzoru drugih socialističnih držav, v razvoju

črne metalurgije in industrije. V letih 1948-1965 je v Sloveniji potekalo obsežno socialno

preslojevanje iz agrarnih v neagrarne dejavnosti ter s tem povezana urbanizacija oziroma

demografska in prostorska rast mest. Država je načrtno ustanavljala številna industrijska

podjetja v vseh delih Slovenije, zato se je hitro povečeval delež zaposlenih v industriji, število

industrijskih obratov in število industrijskih dejavnosti. Leta 1948 je bilo v industriji

zaposlenih 21,9 % prebivalstva, do leta 1971 je delež narasel na 34,0 %; leta 1939 so bili

registrirani 403 industrijski obrati, leta 1974 pa 785. Nekdanje industrializirano območje -

prej omenjeni industrijski polmesec, že leta 1971 v gospodarski strukturi Slovenije oziroma

razmestitvi industrijskih obratov ni bil več razpoznaven. Še več, le majhni deli poseljenega

območja Slovenije so ostali brez industrijskih oziroma zaposlitvenih središč, in sicer obmejna

območja ob hrvaški in madžarski meji ter hribovitejši predeli v notranjosti. Intenzivnost

230

industrializacije je v nekaterih območjih že pridobila obseg monostrukturnosti.

Najpomembnejše gospodarske dejavnosti v tem obdobju so bile strojna, elektro in kemična

industrija, železarstvo ter živilsko predelovalna industrija. Poleg klasičnih industrijskih panog

je bilo kar nekaj podjetij, ki so bila mednarodno konkurenčna in povsem izvozno usmerjena;

npr. proizvodnja gospodinjskih aparatov, farmacevtska industrija, industrija športne opreme

(Drozg, 2007, str. 71). Tako se je v povojnem obdobju ob starih industrijskih območjih

oblikovalo več novih razvojnih - zaposlitvenih središč, ki so postopoma prevzemale funkcije

novih razvojnih polov. Tradicionalnim zaposlitvenim središčem, kot so Ljubljana, Maribor,

Celje, Kranj, Jesenice, Trbovlje in druga, so se pridružili novi centri, zlasti Novo mesto, Nova

Gorica, Murska Sobota, Velenje in somestji Koper-Izola-Piran ter Krško-Brežice. Vsa našteta

zaposlitvena središča so ogrodje policentričnega sistema, ki je še danes nosilec razvoja

zaposlitvenih, gospodarskih in servisnih dejavnosti. Nova razvojna središča so pripomogla k

socialnim in gospodarskim spremembam, nekaterim, v preteklosti manj razvitim širšim

območjem. Zlasti od leta 1970 dalje so se praviloma hitreje razvijale regije, katerih raven

razvitosti je bila dotlej podpovprečna, počasneje pa regije, katerih dosežena stopnja je bila

nadpovprečna. To je omogočalo postopno zmanjševanje razlik glede življenjskih razlik in

delovnih pogojev prebivalstva med posameznimi regijami. Po osamosvojitvi opažamo zopet

centralizacijo zaposlenosti v osrednji in deloma v jugozahodni Sloveniji (Ravbar et al., 2000,

str. 25).

Na razvoj posameznih območij so po drugi svetovni vojni vplivale stalne selitve (ekonomska

migracija), kar je bilo značilno predvsem za Pomursko regijo in notranje selitve. Notranje

selitve v Sloveniji so označevali predvsem procesi deagrarizacije, industrializacije in

urbanizacije. Ti procesi so povzročili močne migracije iz podeželja v mesta. V prvi fazi lahko

govorimo o koncentraciji na republiški ravni, ko so najhitreje rasli prav največji urbani centri.

To je bilo tudi obdobje najmočnejšega odseljevanja iz podeželja v večje slovenske

industrijske centre. V sedemdesetih letih se je uveljavila politika policentrizma, ki sicer

formalno ni bila nikoli sprejeta, je pa omogočila razvoj večjega števila centrov. Začelo se je

obdobje koncentracije na regionalni ravni in demografski razvoj na regionalni ravni je postal

bolj usklajen. S tem so se tudi znižale medregijske migracije. V tretji fazi lahko govorimo o

koncentraciji na občinski ravni, ko so imele občine le še izjemoma višji negativni migracijski

saldo kot lastni naravni prirastek. Predvsem zaradi deagrarizacije bi lahko pričakovali večji

obseg selitev, ki pa jih je bistveno zmanjšala večja mobilnost prebivalstva (avto) in nastanek

specifičnega socialnega sloja, to je polkmetov. Dnevna delovna migracija je v Sloveniji

pravzaprav delno nadomestila stalne migracije. Danes pa tega sloja prebivalstva praktično ni

več, zato je dnevna delovna migracija močnejša kot v preteklosti (Jakoš, 2009, str. 204).

Družbenoekonomski razvoj v petdesetih in šestdesetih letih prejšnjega stoletja je povečal

regionalne razlike s centralistično naravnanostjo upravljanja. V ospredju zanimanja

regionalnega razvoja pred letom 1971 je bila medrepubliška regionalna politika, saj so bile

razlike v razvitosti med republikami neprimerno večje kot znotraj njih, hkrati pa je delovala v

smeri povečevanja nacionalne kohezije (Kukar, 1997, str. 60).

Povečevanje regionalnih razlik je zbodlo posamezne intelektualce, ki so z zbornikom »Siti in

lačni Slovenci« leta 1969 opozorili na drastično zaostajanje nekaterih obrobnih območij za

hitro napredujočimi mestnimi središči. K oblikovanju republiške regionalne politike so

prispevali tudi pozitivni zgledi iz tujine. Dodatni dejavnik, ki je prispeval k oblikovanju

regionalne politike, so bili zgledi iz tujine. Tako je oblast v sedemdesetih letih začela z

oblikovanjem vzvodov za pospeševanje skladnejšega regionalnega razvoja, kar se je odražalo

231

tako v oblikovanju policentričnega sistema Slovenije kot tudi v zakonsko opredeljeni

regionalni politiki. Tako se je izvajanje regionalne politike v Sloveniji začelo že razmeroma

zgodaj (Nared, 2007, str. 23).

Obdobja slovenske regionalne politike lahko razdelimo glede na značilnosti posameznih

zakonov:

1. Obdobje spodbujanja manj razvitih območij med letoma 1971 in 1991.

2. Obdobje spodbujanja demografsko ogroženih območij med letoma 1991 in 1999.

3. Obdobje spodbujanja skladnega regionalnega razvoja med letoma 1999 in 2005.

4. Obdobje spodbujanja skladnega regionalnega razvoja med letoma 2005 in 2011.

5. Obdobje spodbujanje regionalnega razvoja od marca 2011 dalje.

7.2 Obdobje spodbujanja manj razvitih območij med letoma 1971 in

1991

7.2.1 Cilji in načela regionalne politike

Leta 1971 je bil sprejet Zakon o ukrepih za pospeševanje razvoja manj razvitih območij v SR

Sloveniji, ki je določil manj razvite občine in ukrepe za izboljšanje njihovega položaja. Cilj je

bil zmanjšati razlike med območji (Pečar & Farič, 2001, str. 11). Slovenija je bila takrat edina

socialistična država (del države), ki je imela regionalno (Kukar, 1996, str. 316).

7.2.2 Institucionalni okvir

Razvoj manj razvitih občin je bil v prvi vrsti na ramenih občin, pa tudi na ramenih

gospodarskih subjektov in organizacij, ki so delovali v manj razvitih območjih. V razvoj manj

razvitih območij se je vključevala tudi republika neposredno (Zakon o ukrepih za

pospeševanje razvoja manj razvitih območij v SR Sloveniji, 1971), in sicer z graditvijo

infrastrukturnih objektov, z davčnimi in kreditnimi olajšavami in s sofinanciranjem razvojnih

programov.

7.2.3 Programski okvir

Zakon je urejal obdobje srednjega plana (približno 5 let), kar je bilo pravilo za zakonodajo, ki

je urejala regionalno politiko do osamosvojitve Slovenije (Kukar, 1989, str. 130). Na manj

razvitih območjih je v prvem petletnem obdobju (1971-1975) izpolnjevalo 20,7 %, v drugi

petletki 15,6 % in v tretji 16 % vsega prebivalstva (Kušar, 2005, str. 116).

7.2.4 Inštrumenti za uresničevanje regionalne politike

Regionalna politika je temeljila na konceptu policentričnega razvoja, ukrepi so se nanašali

predvsem na spodbujanje gospodarskega razvoja (pospeševanje vlaganj) in na ustvarjanje

osnov za razvoj (gospodarska infrastruktura in družbene dejavnosti). Sredstva so pod

ugodnejšimi pogoji zagotavljale banke, republika pa je med drugim subvencionirala obrestne

mere ter kasneje uveljavila tudi sofisticiran sistem davčnih olajšav. Glavne značilnosti

regionalne politike v omenjenem obdobju so povezete v Tabeli 56.

Uveljavitev ukrepov je dala že v obdobju 1971-1975 nekatere rezultate: povečal se je delež

manj razvitih območij v investicijah, zaustavljena je bila tedanja težnja po povečevanju razlik

232

v stopnji gospodarske razvitosti (hitrejša rast družbenega proizvoda in zaposlovanja na teh

območjih), doseženi so bili premiki na področju infrastrukture (modernizacija regionalnih

cest), ostajali pa so problemi lokalnih cest, oskrbe z vodo, električno energijo in PTT storitev.

Tabela 56: Koncept manj razvitih območij v Sloveniji do leta 1990 Zakon Zakon o ukrepih za

pospeševanje razvoja manj

razvitih območij

Zakon o pospeševanju skladnejšega

regionalnega razvoja v SR Sloveniji

Leto sprejema 1971 1975 (spremembe 1980, 1985, 1988)

Tipi problemskih območij manj razvita območja manj razvita območja,

manj razvita obmejna območja (1981-1990),

območja v prehodnem obdobju (1981-1990)

Merila za določitev

problemskih območij narodni dohodek na

prebivalca,

% kmečkega prebivalstva,

% zaposlenega prebivalstva

družbeni proizvod,

% zaposlenih,

gibanje št. preb.,

% predšolskih otrok v VVZ,

% slušateljev višjih in visokih šol,

% cest s sodobnim voziščem (1976-1980),

% k. preb. (1976-1980),

% gosp. z vodovodom (1976-1980),

% aktivnih osnovnih sredstev (1981-1990),

delež primarnega sektorja v družbenem

proizvodu (1981-1990),

promet v trgovini na drobno (1981-1990),

število zdravnikov v osnovni zdr. mreži (1981-

1990)

Prostorska enota za

določitev problemskih

območij

občina občina, krajevna skupnost

Območja v Sloveniji, ki so

sodila med problemska

območja

Pomurje, Slovenske gorice,

Spodnje Podravje,

Kozjansko, občini Trebnje in

Črnomelj

Pomurje, Slovenske gorice, Podravje, Haloze,

Kozjansko, Posotelje, Tolminsko, Suha krajina,

Brkini, Zgornje Pokolpje, Bela krajina

Delež površine Slovenije,

ki je sodil med problemska

območja

18,9 % 30 % (1976-1980) 29,1 % (1981-1985) 21,7 %

(1986-1990)

Delež prebivalcev, ki so

živeli v problemskih

območjih

18,2 % 20,7 % (1976-1980) 15,6 % (1981-1985) 16 %

(1986-1990)

Instrumenti, ki so se

izvajali v problemskih

območjih

gradnja (družbene)

infrastrukture; davčne,

kreditne olajšave;

sofinanciranje investicijskih

in razvojnih programov;

ukrepi za pospeševanje

kmetijstva

kreditne olajšave; opredeljevanje planskih

usmeritev; ukrepi davčne politike; sofinanciranje

izdelave razvojnih programov; družbeni dogovor

o pospeševanju skladnejšega R&R.

Vir: S. Kušar, Manj razvita območja kot element politike skladnejšega regionalnega razvoja v Sloveniji: pretekle

izkušnje in prihodnji izzivi, 2005, str. 116.

V obdobju od začetka sedemdesetih do konca osemdesetih so ukrepi za pospeševanje

skladnejšega regionalnega razvoja zajemali investicije v gospodarsko infrastrukturo,

investicije v družbene dejavnosti, spodbujanje vlaganj v industrijo in druge gospodarske

dejavnosti (posojila pod ugodnejšimi pogoji, subvencioniranje obrestne mere ter davčne

olajšave in olajšave pri plačevanju nekaterih prispevkov in obveznosti) ter sofinanciranje

233

izdelave kompleksnih razvojnih načrtov na manj razvitih območjih. Namen teh ukrepov je bil

spodbuditi lastne aktivnosti prebivalstva in gospodarstva na manj razvitih območjih in

povečati pripravljenost za povezovanje s podjetji na drugih območjih v Sloveniji, kar bi

pripeljalo do boljšega izkoristka in razvitosti lastnih virov in razpoložljive delovne sile.

Prevladovala so zaposlitvena vlaganja, ki so sicer ugodno vplivala na zaposlovanje

prebivalstva, vendar pa niso izboljševala izobrazbene in kvalifikacijske strukture zaposlenih.

Vse prevečkrat je bila glavnina razvoja usmerjena na občinsko središče, obrobni deli pa so še

kar zaostajali in prebivalstvo se je odseljevalo (Kukar, 1997, str. 60-62). Sistem ukrepov za

hitrejši razvoj manj razvitih območij je v 80-ih postajal čedalje manj učinkovit zaradi

naraščajoče gospodarske stagnacije in krize v Sloveniji. Kljub davčnim olajšavam za

investiranje v manj razvita področja so podjetja, ki so razpolagala s sicer skromnimi

finančnimi sredstvi, predvsem investirala v obstoječe lokacije, saj so bile davčne olajšave

preskromne, da bi spodbujale potencialne investitorje za investiranje v slabše razvita območja

(Kukar, 1989, str. 139).

7.2.5 Ocena uspešnosti

Kljub nekaterim pozitivnim rezultatom regionalne politike v sedemdesetih in osemdesetih

letih so regionalne razlike ostale in se še poglabljale (Kušar, 2005, str. 24). Tako je Kukarjeva

(1993, str. 20) s pomočjo empiričnih analiz sprememb v stopnji razvitosti slovenskih regij in

občin ugotovila, da so se v obdobju relativno hitre gospodarske rasti (1970-1980) regionalne

razlike med najmanj in najbolj razvitimi občinami in regijami zmanjšale, v obdobju stagnacije

in upadanja gospodarske rasti pa so se povečale (1980-1990).

Zato lahko slovensko regionalno politiko do leta 1990 ocenimo kot premalo učinkovito. Kljub

znatnim investicijam, se je odseljevanje prebivalstva nadaljevalo, saj je bil poudarek

predvsem na številu novih delovnih mest, in ne na kakovosti. Zato se izobražena mladina

selila v urbana središča (Majcen et al., 2000, str. 73).

7.3 Obdobje spodbujanja demografsko ogroženih območij med letoma

1991 in 1999


Regionalne razlike je dodatno zaostrilo drastično poslabšanje demografskih razmer na

velikem delu državnega ozemlja. V želji po preseganju razlik je bil sprejet Zakon o

spodbujanju razvoja demografsko ogroženih območij v Republiki Sloveniji (Uradni list RS št.

48/90), ki je pri določanju problemskih območij opustil gospodarska merila in se v celoti oprl

na demografske kazalnike. Temeljna prostorska enota pri opredeljevanju demografsko

ogroženih območij je bila krajevna skupnost, po spremembi njihovega statusa z Zakonom o

ustanovitvi občin ter določitvi njihovih območij (Uradni list št. 60/1994) pa posamezno

naselje (Nared, 2007, str. 15).

Zakon o spodbujanju razvoja demografsko ogroženih območij v Republiki Sloveniji je bil

usmerjen predvsem na reševanje demografskih problemov, ki so se pojavili zaradi regionalne

politike v preteklih desetletjih. Opredelil je strnjena demografsko ogrožena območja na

osnovi dveh demografskih kriterijev - indeksa staranja in indeksa rasti prebivalstva. Ob

sprejetju zakona so demografsko ogrožena območja obsegala 61 % površine in 24,6 %

prebivalstva Slovenije, kar je pomenilo precejšnje povečanje obsega območij, upravičenih do

234

posebnih sredstev (Pečar & Farič, 2001, str. 11). Temeljna cilja zakona sta bila izboljšati

pogoje za življenje in delo v ruralnih območjih in ohranjanje poseljenosti podeželskih

območij. V ta namen je potrebno ustvariti možnosti za dodatni zaslužek prebivalcev ruralnih

območij bodisi iz kmetijstva oz. dopolnilni dejavnostih povezanih s kmetijstvom bodisi z

ustvarjanjem novih delovnih mest izven kmetijstva ter bolj privlačno okolje in boljšo kvalitete

življenja v demografsko ogroženih območjih (Farič, 1999, str. 64).


Zakon je opredelil dolžnosti države pri razvoju demografsko ogroženih območij. Leta 1995 je

bil ustanovljen Sklad za regionalni razvoj in ohranjanje poseljenosti slovenskega podeželja (v

nadaljevanju Sklad), in sicer na podlagi Zakona o uporabi sredstev, pridobljenih iz naslova

kupnin na podlagi Zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS št. 45/1995,

34/1996, 67/2001 in 47/2002) kot družba z omejeno odgovornostjo, z Republiko Slovenijo

kot edinim družbenikom.

Tabela 57: Osnovne informacije o Javnem skladu Republike Slovenije za regionalni razvoj

Cilji spodbude in upravičenci Financiranje sklada

Cilj dodeljevanja spodbud: trajnejše doseganje

javnih ciljev na področju regionalnega razvoja in

razvoja podeželja.

Kupnine, ki so edini sistemski finančni vir, Sklad

pridobiva na podlagi 7. člena Zakona o uporabi

sredstev, pridobljenih iz naslova kupnine na

podlagi zakona o lastninskem preoblikovanju

podjetij (Ur. list RS, št. 45/95, 34/96, 67/01 in

47/02), in sicer v višini:

11,5 % od prispelih sredstev za regionalni razvoj

in ohranjanje poseljenosti slovenskega podeželja;

2,5 % od prispelih sredstev za ustvarjanje

gospodarske osnove avtohtonih narodnih

skupnosti.

Oblike spodbud: subvencije, posojila, jamstva. Področja dodelitve: podjetništvo, lokalna in

regionalna infrastruktura in kmetijstvo. Upravičenci: občine, podjetja, kmetijska

gospodarstva, zadruge in razvojne institucije. Dodeljevanje sredstev: javni razpisi. Zavarovanja: bančna garancija, hipoteka,

zavarovalnica (do 8.500 EUR posojila), državno

poroštvo, nepreklicna garancija proračuna lokalne

skupnosti.

Vir: http://www.regionalnisklad.si/o-nas.

Sklad je v letih 1996 ter 1997 sredstva dodeljeval izključno demografsko ogroženim

območjem iz uredbe, sprejete na podlagi Zakona o spodbujanju razvoja demografsko

ogroženih območij. V letu 1998 sta Sklad in Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in

prehrano prvič izvedla skupni razpis, ki ni bil omejen le na koristnike z demografsko

ogroženih oz. gorsko višinskih območij. Na podlagi Zakona o popotresni obnovi objektov in

spodbujanju razvoja v Posočju (sprejet leta 1998) je Sklad v letu 1999 v sodelovanju s

Slovensko razvojno družbo pripravil razpis za financiranje razvojnih programov. V letu 1999

je Sklad v okviru nacionalnega programa Phare sodeloval tudi pri izvajanju kreditne sheme za

mala in srednje velika podjetja (SME) - shemo je sofinanciralo Ministrstvo za malo

gospodarstvo in turizem.


Na ravni države ni bilo enovitega programskega okvira, je pa zakon spodbujal programiranje

na lokalni ravni. Zakon o spodbujanju razvoja demografsko ogroženih območij v Republiki

Sloveniji (Uradni list RS, št. 48/1990) je vseboval različne ukrepe, kot so sofinanciranje

235

izdelave razvojnih programov in projektov, sofinanciranje lokalne infrastrukture, spodbujanje

gospodarstva (premije, ugodna posojila), davčne olajšave in sofinanciranje družbene

infrastrukture.


Osnovni instrumenti spodbujanja demografsko ogroženih območij so bili: subvencije; ugodna

posojila; poroštva; davčne olajšave in oprostitve; kapitalski vložki; prenos državnega

premoženja v upravljanje državnim skladom; podeljevanje statusa ekonomskega območja;

podeljevanje statusa območij za pospeševanje zaposlovanja; prenos državnega premoženja

lokalnim skupnostim.

Tabela 58: Spodbujanje demografsko ogroženih območij med letoma 1991 in 1999 Zakon Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja

Leto sprejema 1999

Tipi problemskih območij območja s posebnimi razvojnimi problemi (ekonomsko

šibka območja, območja s strukturnimi problemi in visoko

brezposelnostjo, razvojno omejevana obmejna in območja z

omejenimi dejavniki)

Merila za določitev problemskih območij bruto osnova za dohodnino; gibanje št. preb.; stopnja

registrirane brezposelnosti; delovno aktivno preb. v

primarnem sektorju; omejeni dejavniki; obmejna lega

Prostorska enota za določitev problemskih

območij

občina

Območja v Sloveniji, ki so sodila med

problemska območja

Pomurje, Slovenske gorice, Podravje, Haloze, Kozjansko,

Posotelje, Suha krajina, Zgornje Pokolpje, Bela krajina,

Zgornja Savinjska dolina, Notranjska, Spodnje Posavje,

nekatere občine (Jesenice, Lukovica … )

Delež površine Slovenije, ki je sodil med

problemska območja

57,2 %

Delež prebivalcev, ki so živeli v problemskih

območjih

48,7 %

Instrumenti, ki so se izvajali v problemskih

območjih

subvencije; ugodna posojila; poroštva; davčne olajšave in

oprostitve; kapitalski vložki; prenos državnega premoženja

v upravljanje državnim skladom; podeljevanje statusa

ekonomskega območja; podeljevanje statusa območij za

pospeševanje zaposlovanja; prenos državnega premoženja

lokalnim skupnostim



Razlike v regionalnem razvoju Slovenije po letu 1991 so postopoma naraščale. Poslabšale so

se tako razmere na področju demografskih gibanj, kot tudi v gospodarstvu. Demografska

gibanja so se poslabšala na celotnem območju Slovenije zaradi nizke stopnje rodnosti in

notranjih migracij. Opazne so bile velike razlike v stopnji rasti prebivalstva in gostoti

poselitve med občinami, nekatera območja pa so se začela prazniti. Na povečanje razlik v

Sloveniji je vplival tudi prehod v tržno gospodarstvo, ki je povzročil probleme tudi na

območjih, ki so prej veljala za bolj razvita. Zaradi propada podjetij in posledično izgube

delovnih mest se je zvišala stopnja brezposelnosti. Zmanjšanje vloge regionalne politike se

236

kaže tudi v zmanjšanem deležu sredstev, namenjenih za regionalne razvojne spodbude (Pečar,

1998, str. 5-6). Problem je bil tudi zmanjševanje sredstev za regionalno politiko. Medtem ko

so sredstva za regionalno politiko še leta 1991 znašala 0,25 % BDP, pa so se zmanjšala na

0,04 % leta 1997, oziroma na 0,08 %, če upoštevamo tudi posojila Sklada za regionalni razvoj

in ohranjanje podeželja (Piry, 2006, str. 111).

Kot je razvidno iz naslednje slike, se je obseg sredstev, izražen v odstotkih bruto družbenega

proizvoda (BDP) po letu 1991 močno zniževal vse tja do leta 1995. Z letom 1996 je začel

obseg sredstev naraščati, kar je tudi posledica sodelovanja Sklada z drugimi ministrstvi ter

popotresne obnove Posočja, ki pa je izredne narave. Sredstva MEOR in Sklada za

spodbujanje razvoja demografsko ogroženih območij lahko uvrstimo med spodbude, ki so

neposredno namenjene skladnejšemu regionalnemu razvoju. V letu 1999 je bilo teh sredstev

za slabe 0,15 % BDP (* odobrena sredstva), kar je razvidno iz spodnje slike.

Slika 98: Obseg sredstev, ki sta jih MEOR ter Sklad od leta 1991 do 1999 namenjala

regionalnemu razvoju v % BDP

Vir: B. Majcen et al., Priprava strokovnih podlag za strategijo regionalnega razvoja Slovenije, 2000, str. 277.

Pomembno spoznanje v devetdesetih letih je tudi bilo, da parcialno reševanje problemov

podjetij/panog ne vodi do razvoja regij, saj je bila regionalna problematika reševanja težav

čisto spregledana. V gospodarstvo se je iz državnega proračuna prelivalo ogromno sredstev,

ki so sicer imela pomemben regionalni učinek, ki ga je bilo zaradi pomanjkljivih evidenc

težko opredeliti, vendar ta pri njihovem dodeljevanju ni bil izrecno upoštevan. To se je

kazalo preko povišane brezposelnosti in počasnega prestrukturiranja prizadetih regij.

Čeprav je Slovenija začela prejemati EU pomoč že v letu 1992, vendar je z vidika pristopne

pomoči (višine sredstev) zelo pomembno obdobje 1996-1999 (predpristopna pomoč).

Slovenija je iz programa Phare v obdobju 1992-1999 prejela približno 240 mio evrov pomoči,

0

0,05

0,1

0,15

0,2

0,25

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999*

% B

DP

Demografsko ogroženimSklad za RR - dem. ogroženimSklad za RR - posebni projekti v kmet.Sklad za RR - SMESklad za RR - Posočje

237

ki jih je namenila za naslednja področja (Benko, 1999, str. 7):

Nacionalni program (okrog 135 mio evrov),

Program čezmejnega sodelovanja z Italijo, Avstrijo, Madžarsko (35 mio evrov),

»Multi country program«, v okviru katerega so potekali različni večdržavni in

horizontalni programi (okrog 46 mio evrov),

Posebni pripravljalni program (angl. »Special Preparatory Programme«), namenjen

predstrukturni pomoči v smislu spodbujanja regionalnega razvoja (3 mio evrov),

infrastrukturne projekte velikega obsega ali LSIF program, ki je namenjen predstrukturni

pomoči na področju okolja in transporta (21 mio evrov).

Z vidika regionalnega razvoja so bili predvsem pomembni programi čezmejnega sodelovanja

in izvajanja tehnične pomoči (Aljančič & Bogdanovič, 2000, str. 21). Ti programi so bili

pomembni zaradi programskega pristopa (čezmejno sodelovanje) in posebnega

pripravljalnega programa (SPP program), ki je bil namenjen prenosu izkušenj. Slovenija je

sodelovala v Phare čezmejnem sodelovanju od leta 1994, in sicer z Italijo (1994-1999),

Avstrijo (1995-1999) in z Madžarsko (1995-1999). V tem obdobju je RS pridobila okoli 35

mio evrov sredstev, medtem ko je iz lastnega proračuna sofinancirala projekte v višini 22 mio

evrov (39-odstotno sofinanciranje). Pripravljeno je bilo več kot 100 projektov na naslednjih

področjih: transport in obmejna infrastruktura, okolje, turizem, kmetijstvo, drobno

gospodarstvo, kultura, človeški viri. V okviru programa obstoji Sklad za male projekte (angl.

»Small Projects Fund«), ki je bil namenjen neposrednemu sodelovanju ljudi ob meji (Kavaš,

2001, str. 8). Potrebno je dodati še pomen pripravljalnega programa (SPP program), ki je bil

namenjen predstrukturni pomoči v smislu spodbujanja regionalnega razvoja.

Leta 1998 je Državni zbor sprejel Zakon o popotresni obnovi objektov in spodbujanju razvoja

v Posočju (Uradni list RS, št. 45/1998), ki je bil kasneje večkrat dopolnjen. Razvojna pomoč

se je začela dodeljevati leta 2002.


Analiza regionalne politike v devetdesetih letih je pokazala številne slabosti, kot so

zmanjševanje sredstev za neposredno regionalno politiko in neustrezna organiziranost

neposrednega spodbujanja regionalnega razvoja, osredotočenje le na demografske kazalnike,

odsotnost koordinacije sektorskih politik in odsotnost regionalne strukturne politike naslednje

(Majcen et al., 2000, str. 73-74).

Podobnega mnenja je tudi Nared (2007, str. 23), ki pravi, da je slovenska regionalna politika v

primerjavi s tovrstnimi politikami drugih evropskih držav precej specifična, saj je zelo pozno

prešla na načelo endogenosti. Izbor problemskih območij je bil neustrezen in merila za

njihovo določanje so se neprestano spreminjala.

Tako je že leta 1992 postalo jasno, da je takratna regionalna politika neustrezna, saj

regionalna politika ni spodbujala območij v industrijskem upadanju. Potrebno bi bilo dodelati

kriterije za upravičenost do regionalnih spodbud, uskladiti regionalno politiko s splošno

ekonomsko in razvojno politiko Slovenije, prenesti določene pristojnosti na regionalno raven

(npr. odločanje o malih projektih) ter oceniti regionalne vplive sektorskih politik (Kukar,

1992, str. 185). Prvi predlog Zakona o spodbujanju skladnejšega regionalnega razvoja, ki ga

je leta 1994 pripravila Vlada RS, ni dočakal obravnave v državnem zboru (Nared, 2007, str.

16), vendar je Slovenija morala prilagoditi našo pravno ureditev spodbujanja razvoja v skladu

238

s pravili Evropske unije. Zato je bilo potrebno pripraviti enoten in učinkovit koncept vodenja

politike regionalnega razvoja in zagotoviti učinkovito medresorsko usklajevanje razvojnih

programov ob sodelovanju in iniciativi lokalnih skupnosti (Piry, 2006, str. 113). Poglavitne

prednosti in slabosti slovenske regionalne politike v obdobju 1991-1999 so predstavljene v

Tabeli 59.

Tabela 59: Ocena prednosti in slabosti Zakona o spodbujanju razvoja demografsko ogroženih

območij v Republiki Sloveniji

PREDNOSTI POMANJKLJIVOSTI

občine pripravijo razvojni program;

prehodno obdobje za območja, ki po preteku

treh let več ne izpolnjujejo kriterijev, in za

območja, ki so imela v obdobju 1986–1990

status manj razvitih območij, novih kriterijev

pa ne izpolnjujejo;

velika pozornost posvečena vplivom na

okolje.

majhen nabor kazalcev (le demografska

merila);

zajame samo eno vrsto problemskih območij;

razvojni programi med posameznimi občinami

niso usklajeni, za razvoj pa je potrebna širša

povezanost z okoljem;

neusklajenost med razvojnimi programi in

razvojnimi pomočmi posameznih ministrstev

(pomanjkanje koordinacije);

ni natančnih kriterijev za določitev gorsko-

višinskih območij z omejenimi naravnimi

dejavniki za kmetijstvo;

ni meril za ugotavljanje uspešnosti projektov;

ni obveznega vrednotenja dosežkov;

relativno skromen inštrumentarij regionalnih

pomoči;

ni določen minimalni obseg proračunskih

sredstev.

Vir: J. Nared, Zakonodaja s področja regionalne politike v Sloveniji in analiza njenih učinkov v prostoru, 2003,

str. 108.

7.4 Obdobje spodbujanja skladnega regionalnega razvoja med letoma

1999-2005

Ker predstavlja reforma regionalne politike leta 1999 drastičen odmik od razumevanja

regionalne politike v Sloveniji, bom tej reformi posvetil več prostora. Dejstvo je, da sta

reformi v letu 2005 in 2011 v veliki meri zgolj nadgradnja ureditve iz leta 1999. Zakon o

spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (v nadaljevanju ZSRR) predstavlja, vsaj

teoretično, tudi v okvirih EU zelo napreden koncept. Posledično so tudi države, nastale na

območju bivše Jugoslavije, prevzele koncept slovenske regionalne politike, kar je tudi

posledica dela slovenskih svetovalcev in podobne institucionalne ureditve.

Leta 1998 je Ministrstvo za ekonomske odnose in razvoj (v nadaljevanju MEOR) začelo

prenovo regionalne politike, ki je bila sestavni del reforme državne uprave, reforme lokalne

samouprave in eno pomembnejših strukturnih reform v Republiki Sloveniji. Razlogi so bili

različni, in sicer neuspešnost regionalne politike, priprava na članstvo v EU, neučinkovita

medsektorska koordinacija, kakor tudi slabo izkoriščanje lokalnih razvojnih pobud (Majcen et

al., 2000, str. 60).

239

Dejstvo je, da se številna pričakovanja niso uresničila. Tako ni prišlo do reforme državne in

lokalne samouprave, kakor tudi ne do regionalizacije sektorskih politik in izboljšanja

medsektorske koordinacije.

Tabela 60: Glavne značilnosti Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja

sprejetega leta 1999

Zakon Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega

razvoja

Leto sprejema 1999

Tipi problemskih območij območja s posebnimi razvojnimi problemi

(ekonomsko šibka območja, območja s strukturnimi

problemi in visoko brezposelnostjo, razvojno

omejevana obmejna in območja z omejenimi

dejavniki)

Merila za določitev problemskih območij bruto osnova za dohodnino; gibanje št. preb.; stopnja

registrirane brezposelnosti; delovno aktivno preb. v

primarnem sektorju; omejeni dejavniki; obmejna lega

Prostorska enota za določitev problemskih

območij

občina

Območja v Sloveniji, ki so sodila med

problemska območja

Pomurje, Slovenske gorice, Podravje, Haloze,

Kozjansko, Posotelje, Suha krajina, Zgornje Pokolpje,

Bela krajina, Zgornja Savinjska dolina, Notranjska,

Spodnje Posavje, nekatere občine (Jesenice, Lukovica

… )

Delež površine Slovenije, ki je sodil med

problemska območja

57,2 %

Delež prebivalcev, ki so živeli v problemskih

območjih

48,7 %

Instrumenti, ki so se izvajali v problemskih

območjih subvencije; ugodna posojila; poroštva; davčne

olajšave in oprostitve; kapitalski vložki; prenos

državnega premoženja v upravljanje državnim

skladom; podeljevanje statusa ekonomskega območja;

podeljevanje statusa območij za pospeševanje

zaposlovanja; prenos državnega premoženja lokalnim

skupnostim



Januarja 1999 je bila pripravljena Bela knjiga o regionalnem razvoju (»White Paper on

Regional Development in Slovenia«), ki predstavlja strokovne podlage za pripravo Zakona o

spodbujanju skladnega regionalnega razvoja, saj vsebuje teze za strategijo regionalnega

razvoja v Republiki Sloveniji (SRRS). Belo knjigo je pripravil konzorcij tujih in slovenskih

strokovnjakov. Zahtevo po pripravi SRRS je izpostavil Državni zbor leta 1995 ob branju

predloga Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja. Bela knjiga na osnovi

analize, ocene slovenske regionalne politike, tujih izkušenj in regionalne politike EU

predstavlja predlog slovenske regionalne politike. Tako naj bi bila nova regionalna politika

zasnovana na regionalnem principu vzpodbujanja razvoja (na osnovi boljšega izkoriščanja

regionalnih, lokalnih razvojnih potencialov), kar zahteva vzpostavitev regionalnih razvojnih

240

institucij in prenos dela razvojih funkcij nacionalne države na subnacionalne ravni, kakor tudi

koordinacijo sektorskih politik. Bela knjiga o regionalnem razvoju predstavlja osnovo za

pripravo novega »regionalnega« zakona.

Novembra leta 1999 je na predlog Evropske komisije Vlada RS sprejela Predhodni državni

razvojni program 2000-2002 kot vsebinsko podlago za predpristopno strukturno pomoč EU.

V letu 1999 je Državni zbor potrdil Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (v

nadaljevanju ZSRR), leta 2003 pa njegovo spremembo. ZSRR je regionalno politiko definiral

kot regionalno strukturno politiko. To so razvojne aktivnosti, programi in ukrepi države,

lokalnih skupnosti in drugih nosilcev organiziranih interesov na regionalni ravni za doseganje

razvojnih ciljev ob upoštevanju skladnega regionalnega razvoja.

V letih 2000 in 2001 so bili sprejeti vsi podzakonski akti, ki jih predvideva veljavni zakon.

Leta 2001 je Vlada sprejela Strategijo regionalnega razvoja Slovenije (v nadaljevanju SRRS)

(EVA 1999-2211-0017). SRRS je temeljni strateški dokument regionalne politike države in je

v ZSRR definirana kot dolgoročni strateški dokument države, ki v skladu s Strategijo

gospodarskega razvoja Slovenije (SGRS) in Prostorskim planom Slovenije (PPS) opredeljuje

cilje regionalnega razvoja ter določa instrumente ter politiko za doseganje teh ciljev. SRRS je

bil sprejet na 38. seji Vlade RS 26. 7. 2001. SRRS temelji na ZSRR ter njegovih

podzakonskih aktih.


Z reformo se je bistvo regionalne politike premaknilo od spodbujanja razvoja demografsko

ogroženih območij k novi regionalni politiki. ZSRR je določil cilje, načela, organizacijo

spodbujanja skladnega regionalnega razvoja, dodeljevanje spodbud ter merila za opredelitev

območij s posebnimi razvojnimi problemi (Strmšnik, 1999, str. 10).

Spodbujanje skladnega regionalnega razvoja je v skladu z ZSRR temeljilo na ciljih:

spodbujanja uravnoteženega gospodarskega, socialnega in prostorskega vidika razvoja;

zmanjševanja razlik v gospodarski razvitosti in pri življenjskih možnostih med regijami, s

poudarkom na celostnem pristopu k razvoju podeželja;

preprečevanja nastajanja novih območij z večjimi razvojnimi problemi;

ohranjanja poseljenosti na celotnem ozemlju Republike Slovenije ob upoštevanju

policentričnega sistema poselitve;

pospeševanja razvoja okolju prijaznega gospodarstva ter varovanja naravnih dobrin,

naravne in kulturne dediščine ter drugega javnega dobra.

Spodbujanje skladnega regionalnega razvoja je v skladu z ZSRR izhajalo iz načel:

celovitosti izvajanja regionalne strukturne politike na celotnem ozemlju Republike

Slovenije;

partnerstva v obliki sodelovanja med državo in lokalnimi skupnostmi ter sodelovanja

javnega in zasebnega sektorja;

usklajevanja med posameznimi državnimi resorji in lokalnimi skupnostmi pri načrtovanju

spodbud za skladni regionalni razvoj v okviru državnega proračuna;

subsidiarnosti, ki pri pripravi, izvajanju, nadzoru in vrednotenju programov določa, da

višja teritorialna raven opravlja le tiste naloge, ki jih ne morejo učinkovito opraviti nižje

ravni;

241

programskega usmerjanja razvojnih spodbud za namene, utemeljene v usklajenih

regionalnih razvojnih programih in projektih;

vrednotenja učinkov razvojnih spodbud z nadzorom zakonitosti postopkov njihovega

dodeljevanja in trošenja ter ugotavljanja njihove uspešnosti po primerljivih evropskih

statističnih metodah;

sofinanciranja skladnega regionalnega razvoja iz občinskih proračunov, državnega

proračuna, zasebnih in drugih virov.

Dolgoročni cilj slovenske regionalne politike je doseganje visokega življenjskega standarda in

kvalitete življenja ter boljšega zdravja prebivalcev vseh slovenskih regij s pospeševanjem

razvoja okolju prijaznega gospodarstva. Cilje ZSRR je točneje definirala Strategija

regionalnega razvoja Slovenije, in so bili do leta 2006 naslednji (EVA 1999-2211-0017):

Zaustaviti povečevanje razlik v gospodarski razvitosti in pri življenjskih možnostih med

regijami, s poudarkom na celostnem razvoju mest, ki so nosilci regionalnega razvoja v

povezavi s podeželjem. Kvantifikacija cilja: najmanj ohranitev razlike v kupni moči BDP

na prebivalca na ravni SKTE-3 na razmerju 1,7:1 med najbolj in najmanj razvito regijo.

Trajnostni razvoj vseh slovenskih regij in preprečevanje nastajanja novih območij z

večjimi razvojnimi problemi. Kvantifikacija cilja: dvig absolutne ravni kupne moči BDP

na prebivalca in zmanjšanje registrirane stopnje brezposelnosti v vseh statističnih regijah

na ravni SKTE-3.

Ohranjanje minimalne poseljenosti na celotnem ozemlju Republike Slovenije.

Kvantifikacija cilja: neto medregijski selitveni saldo v nobeni slovenski statistični regiji

na ravni SKTE-3 ne bo večji od - 0,5 prebivalca na 1000 prebivalcev.

Izboljševanje relativnega položaja slovenskih regij, merjeno v BDP po kupni moči na

prebivalca, v primerjavi z obmejnimi regijami v Avstriji in Italiji. Kvantifikacija cilja:

hitrejši razvoj Osrednjeslovenske, Goriške in Obalno-kraške regije od italijanskih

obmejnih regij; dohitevanje avstrijskih manj razvitih regij s strani ostalih slovenskih

statističnih regij.

Zmanjšati razlike v zdravju med regijami kot posledico slabših razvojnih možnosti (slabše

gospodarske in družbene razvitosti) in slabše dostopnosti do zdravstvene službe.

Kvantifikacija cilja: zmanjševanje razlik v pričakovanem trajanju življenja in splošni ter

specifični umrljivosti; zmanjševanje razlik v deležu dejavnikov tveganja.


Notranja regionalna politika v RS je bila do leta 2000 v pristojnosti Ministrstva za ekonomske

odnose in razvoj, in sicer Sektorja za regionalni razvoj. Z ukinitvijo Ministrstva za

ekonomske odnose in razvoj je področje regionalne politike prešlo na Ministrstvo za

gospodarstvo, kamor je bil prenesen tudi Sektor za regionalni razvoj. Z izvolitvijo nove vlade

decembra 2002 je Vlada RS ustanovila Službo Vlade RS za strukturno politiko in regionalni

razvoj in imenovala ministrico brez resorja, pristojno za regionalni razvoj. Osnovni področji

delovanja službe sta bili (Uradni list RS, št. 115/2002):

koordinacija aktivnosti ministrstev, javnih agencij in služb za zagotavljanje skladnega

regionalnega razvoja,

koordinacija aktivnosti za izvajanje evropske strukturne in kohezijske politike.

ZSRR določa nosilce regionalne politike na:

nacionalni ravni (Agencija za regionalni razvoj, Svet za strukturno politiko, Javni sklad

RS za regionalni razvoj in ohranjanje poseljenosti slovenskega podeželja),

242

regionalni ravni (regionalne razvojne agencije).

Agencija za regionalni razvoj (ARR) je v skladu z ZSRR organ v sestavi ministrstva,

pristojnega za razvoj, in je osrednja institucija za implementacijo programov skladnega

regionalnega razvoja ter usklajevalnja programiranja in izvajanja kohezijske politike

Evropske unije v Republiki Sloveniji. Z ustanovitvijo Službe Vlade RS za strukturno politiko

in regionalni razvoj leta 2003 se je usklajevanje priprave razvojnih programskih dokumentov,

kot sta DRP in EPD, preneslo na omenjeno Službo Vlade RS. Naloge ARR pa so se usmerile

na (Kavaš & Pečar, 2004, str. 64):

1. izvajanje nacionalne regionalne politike preko programskega financiranja izvedbenih

delov regionalnih razvojnih programov,

2. programiranje in izvajanje programa Phare (prekomejno sodelovanje ter ekonomska in

socialna kohezija),

3. pripravo sistema za izvajanje Evropskega regionalnega sklada in pobude skupnosti

Interreg III A in C,

4. razvoj informacijskega sistema za spremljanje in vrednotenje razvojnih politik.

Programski odbori, organi na ravni regije so sestavljeni iz predstavnikov lokalnih skupnosti,

regionalnih razvojnih agencij (RRA), reprezentativnih predstavnikov delodajalcev in

delojemalcev, ministrstev ter zainteresiranih predstavnikov javnosti. Vsebinsko usmerjajo

pripravo RRP: razpravljajo o postavljenih razvojnih prioritetah za obdobje do leta 2006 ob

izdelanem strateškem delu ter o načinu doseganja prioritetnih ciljev, ki je ob izbrani strategiji,

glavnih programih in podprogramih teritorialno ter finančno opredeljen v izvedbenem delu

RRP (Poročilo o izvajanju regionalne politike v letu 2001, 2002, str. 8). Z leti so programski

odbori regij postajali vse bolj pomembne institucije, pri čemer pa niso imeli urejene ustrezne

zakonske podlage. Njihova vloga se je okrepila predvsem v fazi izvajanja RRP (odločanje o

prioritetnih projektih regije) (Poročilo o regionalnem razvoju 2003, 2003, str. 5).

Pomembno koordinacijsko vlogo je imel Svet za strukturno politiko, usklajevalni organ vlade,

ki je odgovoren za usklajenost predlogov dokumentov za izvajanje regionalne strukturne

politike na državni ravni ter za oblikovanje in usklajevanje državnih razvojnih spodbud in

mednarodnih finančnih pomoči (Uradni list RS, št. 59/2000). Člani sveta so ministri ali

državni sekretarji, ki dodeljujejo spodbude, pomembne za skladen regionalni razvoj. Svet

vodi minister, pristojen za razvoj. Administrativno in strokovno podporo svetu zagotavlja

ministrstvo, pristojno za razvoj.

Za pripravo regionalnih razvojnih programov ter drugih dogovorjenih nalog s področja

regionalne strukturne politike, zlasti pri pospeševanju gospodarskega, socialnega,

prostorskega in okoljskega razvoja, lahko občine in osebe javnega in zasebnega prava

ustanovijo regionalno razvojno agencijo. Pravilnik o organizaciji in pogojih za opravljanje

nalog regionalne razvojne agencije določa, da se le-te ustanovijo na območjih statističnih regij

(Uradni list RS, št. 52/00, 111/00). Ustanovijo jih občine in osebe javnega in zasebnega prava.

Njihove glavne naloge so priprava regionalnih razvojnih programov, spremljanje, poročanje

in nadzor izvajanja regionalnih razvojnih programov ter svetovanje in koordinacija drugih

nalog s področja regionalne politike. Regionalna razvojna agencija lahko opravlja tudi

izvajalske naloge s področja regionalne strukturne politike. Občine se lahko za opravljanje

nalog regionalne razvojne agencije pogodbeno dogovorijo z obstoječo gospodarsko družbo ali

drugo organizacijo. Prve regionalne razvojne agencije so ustanovili v Pomurski, Zasavski,

Savinjski in Spodnjeposavski regiji, kjer so obstoječi regionalni pospeševalni centri za razvoj

243

malega gospodarstva prevzeli vlogo RRA. V naslednjih letih so sledile ostale statistične

regije. V nekaterih regijah (Gorenjska, Goriška, Obalno-kraška Podravska) je naloge RRA

opravljalo večje število organizacij (mrežne RRA). Regionalne razvojne agencije so prevzele

pomembno vlogo pri prijavi projektov na razpise za dodeljevanje regionalnih razvojnih

spodbud, sodelovale so tudi pri pripravi državnih dokumentov razvojnega načrtovanja.

V začetku so RRA razpolagale z relativno skromnim človeškim kapitalom. Analiza, ki je bila

opravljena leta 2002, je pokazala, da je bilo na regionalnih razvojnih agencijah v povprečju

zaposlenih manj kot šest oseb. Večina (68 %) jih je imela od štiri do sedem zaposlenih. Le tri

agencije so imele več kot deset zaposlenih. Z 41 % so prevladovali zaposleni z ekonomsko

izobrazbo (Kušar, 2008, str. 113).

Slika 99: Mreža regionalnih razvojnih agencij

Vir: S. Kušar, Vloga prostorskega planiranja pri lociranju proizvodnih dejavnosti v Sloveniji, 2008, str. 113.

Analiza institucij regionalnega razvoja na ravni regij je ugotovila sistemske pomanjkljivosti.

Regionalne razvojne agencije so sicer bile vzpostavljene, vendar pa so v veliki večini regij

kadrovsko šibko zasedene, z večinoma neurejenimi sistemskimi viri financiranja in dejansko

nezmožne opravljati vse predpisane naloge. V regijah so različna ministrstva zgradila svoje

lokalne in regijske izvajalske mreže, ki večkrat delujejo neusklajeno. V različnih regionalnih

institucijah je velik razvojni potencial, ki pa ga je treba povezati. Ugotovljene pomanjkljivosti

je mogoče odpraviti z dopolnitvijo zakonodaje, pripravo standardov za storitve RRA, ki so v

javnem interesu, podelitvijo koncesij, sklenitvijo koncesijskih pogodb z RRA in zagotovitvijo

finančnih sredstev v državnem proračunu za delno plačilo koncesije (Poročilo o regionalnem

razvoju 2003, 2003, str. 5).

Vloga regionalnih razvojnih agencij je bila v marsičem nedorečena, kar je onemogočalo tudi

njihov kadrovski in strokovni razvoj. To je bilo v veliki meri posledica nesistemskega

financiranja, saj so morale regionalne razvojne agencije sredstva pridobivati na trgu.

244

V letu 2002 sta bila sprejeta Pravilnik o spremembi pravilnika o sestavi, organizaciji in

nalogah Agencije Republike Slovenije za regionalni razvoj (Uradni list RS št. 63/2002) in

Pravilnik o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči ter regionalnih razvojnih spodbud

samoupravnim lokalnim skupnostim in regionalnim razvojnim agencijam (Uradni list RS št.

108/2002).


Junija 2001 je vlada sprejela Strategijo gospodarskega razvoja Slovenije (v nadaljevanju

SGRS). V SGRS je bil regionalno in prostorsko skladen razvoj eden petih mehanizmov za

krepitev razvojnih dejavnikov in doseganje ciljev SGRS. Istega leta je sprejela tudi SRRS.

V SRRS so bila določena prednostna območja za regionalne ukrepe: regije z najnižjo stopnjo

razvitosti, območja s posebnimi razvojnimi problemi, obmejna območja, območja, kjer živita

madžarska in italijanska narodna skupnost ter romska etnična skupnost. Za sofinanciranje

izvedbenih delov regionalnih programov so bile namenjene spodbude v obliki povratnih in

nepovratnih sredstev. Dodeljevale se bodo na osnovi seznamov regij in občin na osnovi

indeksa razvojne ogroženosti (IRO). Pripravljene so bile liste A, B, C, D. V skupino regij A

so se uvrstile regije z najnižjo stopnjo razvitosti: Pomurska, Podravska, Zasavska in

Spodnjeposavska, v seznam regij B pa Savinjska, Koroška, Notranjsko-kraška in

Jugovzhodna Slovenija. V prednostna območja so bile predvsem usmerjene neposredne

regionalne spodbude, s pomočjo katerih je bilo uresničenih veliko dobrih regionalnih

projektov. Projekti so bili medresorsko usklajeni in so se izvajali na področju podjetništva,

okolja in prostora, človeških virov, kulture, turizma, komunalne infrastrukture ter lokalnega

cestnega omrežja. V skupino regij C sta bili uvrščeni Gorenjska in Goriška regija, v skupino

D pa najbolj razviti regiji, to sta Obalno-kraška in Osrednjeslovenska.

SRRS je tudi opredelila načela slovenske regionalne politike. To so (Strategija regionalnega

razvoja Slovenije, 2001, str. 5-6):

1. Celovitost izvajanja regionalne politike: Spodbujanje razvoja vseh regij s poudarkom na

diferenciranem spodbujanju razvoja regij in območij s posebnimi razvojnimi problemi.

2. Partnerstvo: Partnerstvo med lokalnimi skupnostmi in državo ter socialnimi partnerji in

institucijami civilne družbe.

3. Subsidiarnost: Prenašanjem nalog države in občin na regije v vseh tistih primerih, ko je to

smiselno iz ekonomskih in upravno-političnih razlogov.

4. Usklajevanje: Gre za usklajevanje aktivnosti med ministrstvi, kakor tudi med državo,

lokalnimi skupnostmi in Evropsko unijo. Pri usklajevanju med resorji ima ključno vlogo

vladni Svet za strukturno politiko.

5. Programsko usmerjanje: To načelo določa izvajanje regionalne politike na podlagi

razvojnih in prostorskih dokumentov.

6. Spremljanje in vrednotenje učinkov.

7. Sofinanciranje: Financiranje različnih programov in projektov temelji na sofinanciranju.

Decembra 2001 je vlada sprejela tudi Državni razvojni program 2001-2006 (v nadaljevanju

DRP 2001-2006). Poleg gospodarske, socialne, prostorske in okoljske sestavine trajnostnega

razvoja državni razvojni program posebej poudarja tudi skladen regionalni razvoj. V

dokumentu so na podlagi razvojnih ciljev usklajene in predstavljene državne razvojne

prioritete, glavni programi in podprogrami. Dokument je bil podlaga za pridobivanje

predpristopne pomoči Evropske unije ter za pogajanja o dodelitvi sredstev strukturnih skladov

245

in Kohezijskega sklada v obdobju 2004-2006. Vsebuje pet razvojnih prednostnih nalog, in

sicer:

1. spodbujanje podjetniškega sektorja in konkurenčnost,

2. znanje, razvoj človeških virov in zaposlovanje,

3. informacijska družba, infrastruktura in kakovost bivanja,

4. prestrukturiranje kmetijstva in razvoj podeželja,

5. spodbujanje skladnega regionalnega razvoja.

DRP 2001-2006 je bil tudi osnova, na kateri je Slovenija skupaj z EU pripravila in uskladila

Enotni programski dokument podpore Evropske skupnosti Sloveniji za obdobje 2004-2006 in

spodbujanje skladnega regionalnega razvoja je bila ena izmed prioritet.

V skladu z ZSRR se je začela priprava regionalnih razvojnih programov (v nadaljevanju

RRP). RRP so pripravile regionalne razvojne agencije v skladu z minimalno obvezno vsebino

in metodologijo priprave RRP, ki je bila določena v Navodilu o minimalni obvezni vsebini in

metodologiji priprave ter načinu spremljanja in vrednotenja regionalnega razvojnega

programa (Uradni list RS št. 52/2000, 111/2000). Z regionalnim razvojnim programom se na

podlagi analize stanja in gibanj ter sektorskih razvojnih programov uskladijo razvojna

predvidevanja in naloge države in občin na področju gospodarskega, socialnega, prostorskega

in okoljskega ter kulturnega razvoja v regiji. Umestitev RRP v sistem razvojnega načrtovanja

je prikazana na Sliki 100.

Slika 100: Umestitev regionalnih razvojnih programov v sistem razvojnega načrtovanja v

obdobju 2001-2006

Vir: T. Colnar-Leskovšek et al., Strokovne podlage za pripravo nove generacije regionalnih razvojnih

programov za programsko obdobje 2007-2013: Študija za pripravo strokovnih podlag za pripravo nove

generacije RRP, 2005, str. 41.

Strategija razvoja Slovenije

(UMAR)

Državni razvojni program (SVLR)

sektorski in področni razvojni programi in

strategije (ministrstva)

Strategija

prostorskega razvoja

Slovenije (MOP)

12 regionalnih zasnov

prostorskega razvoja

(MOP, 12 RRA)

12 regionalnih razvojnih programov

(12 RRA)

246

Vodenje priprave regionalnega razvojnega programa občine poverijo regionalnim razvojnim

agencijam. Pripravljenih je bilo vseh 12 RRP (najkasneje v Podravski regiji). Regionalni

razvojni program vsebuje strateški in izvedbeni del. RRP temelji na Strategiji regionalnega

razvoja Slovenije in na Prostorskem planu RS.

Priprava regionalnih razvojnih programov, ki je potekala v obdobju od 2000 do 2003 je

okrepila omrežje dvanajstih statističnih regij. Priprava je tudi pokazala, da je bil interes večine

občin predvsem lokalen, zato tudi ni bilo regijske identitete. Tako je prišlo v Podravski regiji

zaradi nasprotovanja med Mariborom in Ptujem do zastoja pri pripravi regionalnega

razvojnega programa. To nasprotje je bilo preseženo z mrežno organizacijo šele v letu 2003

(Piry, 2005, str. 42).

V letu 2002 so bili dokončani RRP, razen v Podravski regiji. RRP-ji so imeli številne slabosti,

ki jih bo potrebno v nadaljevanju odpraviti. Dokumenti so metodološko neenotno pripravljeni,

v njih se prepletajo regionalne in lokalne razvojne vsebine, praviloma vsebujejo preširok

nabor regionalnih prioritet in praviloma je njihov finančni okvir nerealen. Po drugi strani pa

gre pri RRP za kvalitetne analize razvojne problematike na ravni regij. Priprava RRP je

prispevala k aktiviranju notranjih razvojnih potencialov v regijah, ki bi sicer ostali

neizkoriščeni (Poročilo o regionalnem razvoju 2003, 2003, str. 4). Poleg zelo obsežnega

nabora razvojnih podprogramov so bila pomemben omejitveni dejavnik pri izvajanju

regionalnih razvojnih programov tudi omejena finančna sredstva, saj je bil obseg državnih

sredstev mnogo manjši od pričakovanega, kar je posledica neurejenega sistemskega

financiranja izvajanja RRP. Naslednji problem je bil ta, da se sektorske politike niso ustrezno

prilagodile regionalnim prioritetam. Regionalne razvojne agencije so izpostavile tudi problem

pomanjkanja partnerjev, ki bi izvajali podprograme ter težave s koordinacijo med partnerji.

Težave so se pojavljale tudi pri sodelovanju z občinami (Kušar, 2008, str. 118). Velik

problem je bilo tudi nerealistično programiranje (»spisek želja«), kar pa je tudi slabost

programiranja na državni ravni. Brez jasnih prioritet in sistemskih virov financiranja je bila

izvedba RRP vnaprej obsojena na propad. K temu je potrebno prišteti tudi nerazumevanje

sistema regionalne politike v Sloveniji, saj so številni deležniki videli uvrstitev projekta v

RRP kot zagotovilo javnega financiranja, kar tudi kaže na neustreznost vsebine posameznih

RRP. Na to opozarja tudi Računsko sodišče, ki je decembra 2006 objavilo Revizijsko poročilo

o pravilnosti in smotrnosti poslovanja Regionalne razvojne agencije Ljubljanske urbane regije

v letih 2004 in 2005. V poročilu Računsko sodišče opozarja, da je eden izmed razlogov za

neuspešnost izvedbe več projektov preveliko število izvedbenih projektov, opredeljenih v

RRP LUR 2002-2006.

Z izvedbo regionalnih razvojnih programov je bilo veliko težav, kar je razvidno iz ocene

izvedbe regionalnih razvojnih programov v obdobju 2000-2006 v spodnji tabeli.

247

Tabela 61: Ocena izvedbe regionalnih razvojnih programov v programskem obdobju 2002-

2006

Statistična regija Ocena

Gorenjska 59 % podprogramov je realiziranih ali vsaj delno realiziranih

Goriška opisno; ni mogoče oceniti uspešnosti posameznih izvedenih razvojnih

podprogramov

Jugovzhodna Slovenija opisno; ni mogoče oceniti uspešnosti posameznih izvedenih razvojnih

podprogramov

Koroška opisno; ni mogoče oceniti uspešnosti posameznih izvedenih razvojnih

podprogramov

Notranjsko-kraška opisno; ni mogoče oceniti uspešnosti posameznih izvedenih razvojnih

podprogramov

Obalno-kraška opisno; ni mogoče oceniti uspešnosti posameznih izvedenih razvojnih

podprogramov

Osrednjeslovenska opisno; ni mogoče oceniti uspešnosti posameznih izvedenih razvojnih

podprogramov

Podravska analize ni

Pomurska opisno; vsebinski del večinoma realiziran, veliko projektov je še v izvajanju

Savinjska opisno, analiza finančnih tokov

Spodnjeposavska opisno, analiza finančnih tokov

Zasavska natančna analiza izvedenih razvojnih podprogramov; izvedeni projekti,

pomembni z vidika proučevanja lokacije proizvodnih dejavnosti, so bili:

31,5 ha novih industrijsko-obrtnih površin;

577 novih delovnih mest;

v podjetniški inkubator vključenih 22 podjetij, gradnja še dveh novih

inkubatorjev;

ustanovitev več podpornih institucij, ki so razvili instrumente za spodbujanje

podjetništva;

sanacija degradiranih površin;

izboljšanje cestno-prometnih povezav delno uresničeno;

presežen cilj števila udeležencev, vključenih v programe motiviranja,

informiranja in usposabljanja ter izobraževanja;

število prekvalifikacij, dokvalifikacij in usposabljanj delavcev preseglo

načrtovano število;

podjetniška gimnazija ni ustanovljena.

Vir: S. Kušar, Vloga prostorskega planiranja pri lociranju proizvodnih dejavnosti v Sloveniji, 2008, str. 119.

Leta 2004 je bila sprejeta Strategija prostorskega razvoja Slovenije, ki je temeljni državni

dokument o usmerjanju razvoja v prostoru, ki opredeljuje cilje prostorskega razvoja, podaja

zasnovo in strateške usmeritve za prostorski razvoj države ter instrumente za usmerjanje

nacionalnega prostorskega razvoja. Z določanjem splošnih načel in ciljev, ki morajo

prevladovati pri spodbujanju in sprejemanju razvojnih odločitev nosilcev urejanja prostora se

s prostorsko strategijo želi ustvariti pogoje za večjo prostorsko, gospodarsko in socialno

kohezijo slovenske družbe ter povečanje gospodarske konkurenčnosti in razpoznavnosti naše

države. Ob upoštevanju izhodišč so cilji prostorskega razvoja v Strategiji prostorskega razvoja

RS opredeljeni z namenom razreševanja obstoječih in pričakovanih prostorskih problemov v

Sloveniji ter preusmeritve negativnih teženj in doseganja večje stopnje urejenosti v prostoru

in so sledeči (Strategija prostorskega razvoja Republike Slovenije, 2004, str. 16-17):

248

1. Racionalen in učinkovit prostorski razvoj.

2. Razvoj policentričnega omrežja mest in drugih naselij.

3. Večja konkurenčnost slovenskih mest v evropskem prostoru.

4. Kvaliteten razvoj in privlačnost mest ter drugih naselij.

5. Skladen razvoj območij s skupnimi prostorsko-razvojnimi značilnostmi.

6. Medsebojno dopolnjevanje funkcij podeželskih in urbanih območij.

7. Povezanost infrastrukturnih omrežij z evropskimi infrastrukturnimi sistemi.

8. Preudarna raba naravnih virov.

9. Prostorski razvoj usklajen s prostorskimi omejitvami.

10. Kulturna raznovrstnost kot temelj nacionalne prepoznavnosti.

11. Ohranjanje narave.

12. Varstvo okolja.

Zasnova prostorske strategije temelji na dolgoročni viziji in opredeljuje sledeče prioritete

prostorskega razvoja (Strategija prostorskega razvoja Republike Slovenije, 2004, str. 18-30):

1. Enakovredna vključenost Slovenije v evropski prostor.

2. Policentrični urbani sistem in regionalni prostorski razvoj.

3. Vitalna in urejena mesta.

4. Usklajen razvoj širših mestnih območij.

5. Povezan in usklajen razvoj prometnega in poselitvenega omrežja ter izgradnja

gospodarske javne infrastrukture.

6. Vitalnost in privlačnost podeželja.

7. Krepitev prepoznavnosti kakovostnih naravnih in kulturnih značilnosti krajine.

8. Prostorski razvoj v območjih s posebnimi potenciali in problemi.

Z vidika regionalne politike je predvsem zanimiv razvoj policentričnega urbanega sistema, ki

ga tvori dvostopenjsko strukturirano omrežje središč nacionalnega in regionalnega pomena,

na katerega se s primerno delitvijo funkcij in medsebojnimi prometnimi povezavami navezuje

omrežje drugih središč. V okviru policentričnega urbanega sistema se razvija omrežje

ustrezno opremljenih središč, ki omogočajo vsem prebivalcem udobno, cenovno ugodno,

varno in okoljsko sprejemljivo dostopnost do javnih funkcij, delovnih mest, storitev in znanja.

Omrežje funkcionalno in fizično povezanih središč se načrtuje tako, da je razmestitev

storitvenih, oskrbnih in drugih dejavnosti ter prometnih in telekomunikacijskih povezav

prostorsko usklajena, se med seboj dopolnjuje in omogoča uravnoteženost življenjskih in

gospodarskih pogojev v mestih in na podeželju, ob skrbi za kvaliteto prostora in okolja. Kot

središča nacionalnega pomena se prioritetno razvija mesta Celje, Kranj, Ljubljano, Maribor,

Mursko Soboto, Novo Gorico, Novo mesto, Postojno, Ptuj in Velenje ter somestja Brežice -

Krško - Sevnica, Jesenice - Radovljica, Koper - Izola - Piran, Slovenj Gradec - Ravne na

Koroškem - Dravograd in Trbovlje - Hrastnik - Zagorje ob Savi.

Pri tem je zanimivo, da je bilo v delovni verziji iz aprila 2003 predvideno le 8 nacionalnih

središč, in sicer: Celje, Koper, Kranj, Ljubljana, Maribor, Murska Sobota, Nova Gorica in

Novo mesto. Omenjena mesta naj bi bila tudi središča funkcionalnih regij.

249

Slika 101: Zasnova poselitve v Republiki Sloveniji

Vir: MOP, Strategija prostorskega razvoja Republike Slovenije, 2004, str. 22.


Regionalna politika naj bi se izvajala na celotnem ozemlju države, tako v razvitih kot tudi v

manj razvitih območjih, v urbanih in podeželskih okoljih. Lokalne in državne interese naj bi

povezovala v celovite regionalne razvojne programe. ZSRR ne ureja le klasične regionalne

politike, ki se usmerja le v manj razvita območja, pač pa želi spodbuditi razvoj na celotnem

območju države. Nova regionalna strukturna politika torej zasleduje dva sklopa ciljev

(Majcen et al., 2000, str. 281):

1. spodbujanje razvoja (vseh) regij;

2. zmanjšanje regionalnih razlik s spodbujanjem razvoja prednostnih območij regionalne

politike.

Na osnovi zakona je bil v letu 2000 sprejet podzakonski akt, ki natančno določa vrednosti

meril in občine, ki izpolnjujejo ta merila. Zakon uvaja tri tipe območij s posebnimi razvojnimi

problemi (Pečar & Farič, 2000, str. 11):

Ekonomsko šibka območja: sem sodijo območja občin, ki so v letu 1997 dosegle največ 80

% bruto osnove za dohodnino na prebivalca glede na državno povprečje oziroma občine,

kjer se je število prebivalstva v obdobju od 1991 do 1999 zmanjšalo, tako da znaša indeks

rasti prebivalstva manj kot 96. Ta pogoj izpolnjuje 91 občin, ki obsegajo 32,6 % površine

in 22,4 % prebivalstva Slovenije.

Območja s strukturnimi problemi in visoko brezposelnostjo: to so občine, kjer je stopnja

registrirane brezposelnosti v prvem polletju 1999 za več kot 20 % presegala državno

povprečje. Ta pogoj izpolnjuje 63 občin, obsegajo pa 24 % površine in 27,9 % prebivalstva

250

Slovenije. Kot območja s strukturnimi problemi so določene tudi občine, kjer je delež

delovno aktivnega prebivalstva v kmetijstvu od skupnega prebivalstva za več kot 20 %

presegal državno povprečje. Ta pogoj izpolnjuje 97 občin, ki obsegajo 43 % površine in

28,2 % prebivalstva Slovenije.

Razvojno omejevana obmejna območja in območja z omejenimi dejavniki: sem uvrščamo

občine ob meji z Avstrijo, Italijo, Madžarsko in Hrvaško, če leži več kot polovica površine

občine v desetkilometrskem obmejnem pasu in če je število prebivalstva v občini v

obdobju od 1991 do 1999 upadlo, tako da znaša indeks rasti prebivalstva manj kot 96. V

Sloveniji je 48 takšnih občin s 23,7 % površine in 13,4 % prebivalstva naše države.

Razvojno omejevana so tudi območja občin, ki so opredeljena kot območja z omejenimi

dejavniki, če je najmanj polovica površine občine ob hkratnem upadanju števila

prebivalstva v celotni občini tako, da znaša indeks rasti prebivalstva pod 96. Taka območja

obsegajo 23 občin z 8,7 % površine in 4,6 % prebivalstva.

Nekatere občine so izpolnjevale več kriterijev hkrati, tako je skupno območja s posebnimi

razvojnimi problemi obsegalo 129 občin, 57,2 % površine in 48,7 % prebivalstva.

Slika 102: Ciljno območje regionalne politike - občine s posebnimi razvojnimi problemi

Vir: Poročilo o regionalnem razvoju 2003, 2003, str. 55.

ZSRR določa, da naj bi se poleg območjem s posebnimi razvojnimi problemi, regionalne

spodbude prednostno dodelile tudi regijam ali delom regij, ki po vrednosti bruto domačega

proizvoda na prebivalca po kupni moči ali stopnji brezposelnosti za več kot 20 % negativno

odstopajo od državnega povprečja.

Skladno z zakonodajo se regionalne razvojne spodbude na podlagi regionalnih razvojnih

251

programov lahko dodeljujejo občinam, pravnim in fizičnim osebam. Razlikujemo (Poročilo o

regionalnem razvoju 2003, 2003, str. 48):

Neposredne regionalne spodbude so namenjene ciljnim območjem regionalne politike.

Predstavljajo dodatni vir financiranja RRP v regijah, ki najbolj zaostajajo v razvoju,

dodeljujejo pa jih institucije, ki so z zakonom zadolžene za izvajanje programov

spodbujanja skladnega regionalnega razvoja: Javna agencija RS za regionalni razvoj in

Javni sklad RS za regionalni razvoj.

Posredne regionalne spodbude so spodbude, ki jih dodeljujejo različna ministrstva, imajo

močne regionalne učinke in jih je smiselno vključevati v RRP kot vir njihovega

financiranja.

Posredne regionalne spodbude so bile veliko višje kot neposredne, vendar so bile stalno

težave pri njihovi razmejitvi in identifikaciji. Tako podatki kažejo, da je bilo v letu 2004

izplačanih za 77.900.277.778 SIT regionalnih spodbud, in sicer za 9.348.994.426 SIT

neposrednih in 68.551.283.352 SIT posrednih regionalnih spodbud. V letu 2003 je bilo

opredeljenih za 72.196.273.741 SIT spodbud (62.731.454.013 SIT posrednih in

9.464.819.728 SIT neposrednih), obseg regionalnih spodbud se je povečal za 7,9 % in v letu

2004 dosegel 1,25 % BDP (Poročilo o regionalnem razvoju 2004, 2005, str. 15).

Obseg neposrednih regionalnih spodbud je med leti zelo variiral, kar je bilo odvisno od

razpoložljivih proračunskih sredstev in razpoložljivosti sredstev EU (novi Phare). Na obseg

neposrednih sredstev sta vplivala tudi »zasavski« in »posoški« zakon.

Pravilnik o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči ter regionalnih razvojnih spodbud

samoupravnim lokalnim skupnostim in regionalnim razvojnim agencijam (Uradni list št.

108/2002) je določal, katere namene vsebujejo neposredne regionalne razvojne spodbude:

1. Izgradnjo objektov in naprav lokalne infrastrukture na področju vodooskrbe in čiščenja

odpadnih voda ter izgradnjo lokalnega cestnega omrežja v večinski lasti občin, ki se

večinsko izvajajo na območjih s posebnimi razvojnimi problemi.

2. Izgradnjo regionalne razvojne infrastrukture (poslovna, okoljska, prostorska, komunalna,

družbena, človeški viri, turizem) v večinski lasti občin v regijah, ki najbolj zaostajajo v

razvoju in ki predstavlja izvedbo RRP, vključno s pripravo prostorske in investicijske

dokumentacije.

3. Male (neinfrastrukturne) projekte občin s področja čezmejnega sodelovanja z Republiko

Hrvaško na področju turizma (informiranje, marketing, promocija, postavitev kažipotov in

informacijskih točk, razvoj turističnih znamenitosti), ohranjanja naravne in kulturne

dediščine in drugih področij, ki so namenjeni povečanju prepoznavnosti regije,

medsebojnemu čezmejnemu povezovanju in sodelovanju občin ter skupni promociji

kulturne in naravne dediščine.

4. Pilotne inovativne projekte, ki obsegajo manjše projekte enkratnega značaja, katerih

namen je razširiti znanje in služiti kot model bodočim projektom brez povezave z

industrijskimi ali trgovinskimi cilji.

Neposredne regionalne spodbude so se usmerjale predvsem s proračunskih postavk Službe

Vlade Republike Slovenije za strukturno politiko in regionalni razvoj (programe sta izvajala

Agencija RS za regionalni razvoj in Javni sklad za regionalni razvoj). Kot neposredne

spodbude Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve so bila opredeljena sredstva Phare

ter sredstva, namenjena razvoju regionalnih razvojnih projektov na področju razvoja

človeških virov. Neposredne spodbude za krepitev manj razvitih območij pa sta v letu 2004

252

opredelili Ministrstvo za zdravje ter Ministrstvo za šolstvo in šport. Ministrstvo za zdravje se

je v letu 2004 s projektom Vlaganje v zdravje in razvoj - Mura vključilo tudi v programsko

usmerjanje regionalnih spodbud (Poročilo o regionalnem razvoju 2004, 2005, str. 16). Večina

neposrednih regionalnih spodbud je bilo namenjeno cestnim, komunalnim, gospodarskim

(poslovne cone, inkubatorji) in družbenim infrastrukturnim vlaganjem (domovi starejših

občanov, zdravstveni domovi, knjižnice) ter turizmu. Pomemben del sredstev so predstavljale

tudi študije in projektna dokumentacija za prihodnje projekte. Med posameznimi skupinami

regij so največ neposrednih spodbud prejele regije A (Pomurska, Podravska, Zasavska in

Spodjeposavska), najmanj pa regije v skupini D. Skupni znesek se je v vseh letih povečeval le

v najrazvitejših regijah, saj so bile le-te v prvih letih skoraj izključene iz neposrednega

financiranja regionalnega razvoja. Če pogledamo zneske neposrednih spodbud na prebivalca,

ugotovimo, da so v obdobju 2001-2004 največ sredstev dobile regije, ki so najbolj zaostajale

v razvoju, predvsem Pomurska in Zasavska regija (Nared, 2007, str. 96).

Regionalna politika je v obdobju 2000-2005 tako usmerjala razpoložljiva proračunska

sredstva v t. i. prednostna območja regionalne politike, ki so bila določena s Strategijo

regionalnega razvoja. Pozornost regionalne politike je bila usmerjena tudi v ciljna območja,

kot npr. južno mejo, kjer je povzročalo vzpostavljanje nove schengenske meje velike težave v

gospodarskem razvoju območja in čezmejnem sodelovanju. Izveden je bil razpis za nove

podjetniške investicije v obmejnem pasu, začet postopek priprave programskega dokumenta o

čezmejnem sodelovanju s Hrvaško do leta 2006 in izveden razpis za male neinfrastrukturne

projekte ob meji. Naslednje ciljno področje regionalne politike je bilo območje Zasavske

regije, kjer se je leta 2000 začel izvajati program razvoja regije na osnovi zakona o zapiranju

Rudnika Trbovlje-Hrastnik (Uradni list RS, št. 61/2000). Zakon je bil sprejet leta 2000 zaradi

pospešenega opuščanja energetske dejavnosti, izvajati pa se je začel leto kasneje. Do sredstev

iz zakona so bili upravičeni razvojni projekti v treh zasavskih občinah (Trbovlje, Zagorje,

Hrastnik), Laškem, Litiji, Radečah in Šmartnem pri Litiji. Izvajanje zakona temelji na

programu ukrepov, ki so usmerjeni v izboljšanje prostorskih, kadrovskih in organizacijskih

sposobnosti regije za ustvarjanje nove, dolgoročno uspešne gospodarske infrastrukture. Gre za

kombiniran in celovit pristop z uporabo različnih ukrepov, s katerimi se ustvarjajo prostorski

in infrastrukturni pogoji za razvoj novih dejavnosti (opremljanje zemljišč v obrtnih in drugih

poslovnih conah), razvijajo regionalne razvojne institucije (npr. tehnološki center, center za

razvoj turizma), privabljajo novi investitorji in usposabljajo človeški viri v regiji. Med ciljna

področja regionalne politike sodijo tudi spodbude za ustvarjanje gospodarske osnove

italijanske in madžarske narodne skupnosti. Leta 2002 se je začel izvajati tudi Program

spodbujanja razvoja v Posočju 2002-2006 (Soča 2006). Program predvideva aktivnosti na

področju razvojne infrastrukture (25,5 % sredstev), na področju podjetniških vlaganj, razvoja

gospodarstva in odpiranja novih delovnih mest (54 % sredstev) ter na področju usposabljanja

in razvoja kadrov (13,7 % sredstev). Program je pripravil Posoški razvojni center.

Poleg neposrednih regionalnih spodbud so predvsem ministrstva dodelila veliko posrednih

regionalnih spodbud. Njihovo dodeljevanje je temeljilo na Uredbi o podrobnejših pogojih in

merilih za dodeljevanje spodbud, pomembnih za regionalni razvoj (Uradni list RS št. 59/00,

Uradni list RS št. 60/2001), v kateri je vlada zavezala ministrstva, javne sklade in agencije, da

regionalne razvojne spodbude prednostno namenjajo območjem, ki najbolj zaostajajo v

razvoju. Tako so prvotno horizontalne spodbude postale pomembne za regionalni razvoj.

Glavnino posrednih regionalnih spodbud so dodelila ministrstva. Zaradi raznolikosti

izvedenih aktivnosti je težko ugotoviti regionalno razporeditev odobrenih sredstev. Težavna

je tudi ločitev posameznih spodbud na tipične sektorske ali horizontalne spodbude in na

253

spodbude, za katere lahko rečemo, da so v prvi vrsti regionalne, saj lahko en sam ukrep

sočasno rešuje različne težave. Največ posrednih regionalnih spodbud na prebivalca so dobile

Pomurska, Koroška, Savinjska in Zasavska regija (Nared, 2007, str. 109).

Po pregledu posrednih regionalnih spodbud, predstavljenih v poročilih o regionalnem razvoju

za leti 2003 in 2004 ter Poročilu o izvajanju regionalne politike 2001, se moram pridružiti

mnenju Nareda (2007, str. 109), ki pravi, da marsikatera od omenjenih spodbud ne sodi v

skupino posrednih regionalnih spodbud, saj je pri njih treba uporabljati merila, enotna za

celotno državo. Zato je tovrstno opredeljevanje posrednih regionalnih spodbud sporno, saj

domnevam, da je hotelo ministrstvo formalno ugoditi Zakonu o spodbujanju skladnega

regionalnega razvoja, ki je zahteval, da obseg sredstev, ki naj bi se namenjal za spodbujanje

skladnega regionalnega razvoja, znaša odstotek bruto domačega proizvoda. V skladu z

Zakonom o spodbujanju skladnega razvoja so bili predvideni naslednji nameni in oblike

spodbud:

1. Spodbude, pomembne za skladni regionalni razvoj, se dodeljujejo v skladu s pravili

dodeljevanja državnih pomoči in predpisi o financiranju občin za:

podjetniška vlaganja,

tekoče poslovanje gospodarskih družb,

prestrukturiranje gospodarstva,

usposabljanje kadrov za izvajanje regionalne strukturne politike.

2. Spodbude se dodeljujejo v obliki:

subvencij,

ugodnih posojil,

poroštev,

davčnih oprostitev in olajšav, kot so določene z davčnimi predpisi,

kapitalskih vložkov,

prenosa državnega premoženja v upravljanje državnim skladom z namenom vlaganja

tega premoženja v regionalne razvojne projekte,

podeljevanja statusa ekonomskega območja,

podeljevanja statusa območij za pospeševanje zaposlovanja in

prenosa državnega premoženja v last in posest oziroma v upravljanje lokalnih skupnosti

z namenom uporabe tega premoženja v razvojne namene.

Ministrstva so kombinirala nacionalna sredstva in sredstva EU, predvsem sredstva iz novega

programa Phare.

Tabela 62: Celotna sredstva programa Phare v obdobju 1998-2003

Phare (1998-2003) Dodeljene pravice porabe sredstev v EUR

Phare 1998 14.750.000,00

Phare 1999 60.400.000,00

Phare 2000 25.674.372,00

Phare 2001 28.450.000,00

Phare 2002 43.538.197,00

Phare 2003 45.300.000,00

SKUPAJ EUR 218.112.569,00

Vir: http://www.mf.gov.si/si/delovna_podrocja/upravljanje_s_sredstvi_eu/financni_instrumenti_

eu/predpristopna_pomoc/.

254

V obdobju od leta 2000-2003 je Slovenija še črpala sredstva iz pristopnega obdobja. V tem

obdobju so sredstva iz programa Phare (angl. »Poland and Hungary Assistance for

Reconstruction of Economy«) dopolnjena še z dvema inštrumentoma: predpristopnim

kmetijskim programom SAPARD in predpristopnim programom infrastrukturnih naložb

ISPA. Pristopni programi so bili zelo pomembni, saj so pomagali državam kandidatkam, da so

se pripravile na črpanje sredstev EU.

V skladu s 1. členom Uredbe Sveta št. 1268/99 je podpora Skupnosti, predvidena za Slovenijo

v predpristopnem obdobju v okviru programa SAPARD, namenjena za ukrepe spodbujanja

trajnostnega razvoja kmetijstva in podeželja. Skupne dodeljene pravice porabe sredstev v

EUR so v obdobju 1998-2003 po podatkih Ministrstva za finance znašale 26.650.758 evrov

(http://www.mf.gov.si/si/delovna_podrocja/upravljanje_s_sredstvi_eu). Ta podpora je v

skladu s pogoji, določenimi v okviru pristopnega partnerstva, in se nanaša na naslednje

splošne cilje (Končno poročilo o izvajanju programa SAPARD, 2007, str. 4):

oblikovanje konkurenčnega kmetijskega sektorja,

ohranjanje poseljenosti podeželja,

uvedba pravnega reda EU.

Pomoč Skupnosti na podlagi ISPA je bila dodeljena za obdobje od leta 2000 do 2006 in

posledično je Evropska komisija v tem obdobju odobrila sofinanciranje posameznim

projektom, konec leta 2006 pa je ISPA kot instrument prenehal obstajati. Vendar pa so države

upravičenke ohranile pravico do koriščenja dodeljenih sredstev iz tega instrumenta za

posamezen projekt vse do konca obdobja upravičenosti izdatkov, kot jih je za posamezen

projekt opredelil Finančni memorandum (Štefula, 2011, str. 11). Med leti 2000 in 2003 je

Evropska komisija Republiki Sloveniji odobrila 17 projektov, ki so bili sofinancirani iz

naslova predpristopne pomoči ISPA (Štefula, 2011, str. 41).

Slovenija je 13. decembra 2002 v Köbenhavnu uspešno zaključila petletna pogajanja za

članstvo v EU in je 1. maja 2004 postala polnopravna članica Evropske unije in s tem tudi

upravičenka do črpanja sredstev iz naslova strukturne politike Evropske unije. Za obdobje

2004-2006 je bilo Sloveniji iz naslova strukturnih in Kohezijskega sklada namenjenih 405,4

milijona evrov finančne pomoči, od tega 236,8 milijona evrov iz strukturnih skladov in 168,6

milijona evrov iz Kohezijskega sklada (Kezunovič, 2003, str. 98).

Republika Slovenija je bila, skladno z zakonodajo EU (Uredba Sveta št. 1260/99) za črpanje

sredstev evropskih Strukturnih skladov, dolžna pripraviti Enotni programski dokument

Republike Slovenije 2004-2006 (EPD RS 2004-2006) in Programsko dopolnilo. Decembra

2003 je Evropska komisija potrdila Enotni programski dokument Republike Slovenije 2004-

2006, kar je bil formalni pogoj za upravičenost RS do črpanja sredstev s 1. 1. 2004.

Dokument je bil pripravljen v sodelovanju s socialno-ekonomskimi in regijskimi partnerji, pa

tudi z nevladnimi organizacijami. Nadalje velja, da je Slovenija institucionalizirala načelo

partnerstva z ustanovitvijo Odbora za spremljanje DRP, v katerem so predstavniki vseh strani,

ki so bile aktivno vključene v pripravo EPD.

V skladu s splošno sprejetim pristopom je bil EPD osredotočen na omejeno število

prednostnih nalog in ukrepov, kar je razvidno iz Tabele 63.

255

Tabela 63: Prednostne naloge EPD

Prednostna naloga Ukrepi Obrazložitev

Prednostna naloga št.

1 - Spodbujanje

podjetniškega sektorja

in konkurenčnosti

Ukrep 1.1: Spodbujanje razvoja

inovacijskega okolja

Ukrep 1.2: Spodbujanje razvoja

turističnih destinacij

Ukrep 1.3: Izboljšanje podpornega

okolja za podjetništvo

Ukrep 1.4: Gospodarska

infrastruktura in javne storitve

Prednostna naloga podpira razvoj

inovacijskega okolja, lajša podjetnikom

dostop do informacij, znanja in financ,

usmerjena je v razvoj turizma, njen cilj pa je

tudi izboljšati privlačnost Slovenije in njenih

regij za nova vlaganja.


2 - Znanje, razvoj

človeških virov in

zaposlovanje

Ukrep 2.1: Razvoj in krepitev

aktivnih politik trga dela

Ukrep 2.2: Pospeševanje socialnega

vključevanja

Ukrep 2.3: Vseživljenjsko učenje

Ukrep 2.4: Spodbujanje podjetništva

in prilagodljivosti

Z dualnim pristopom druga prednostna

naloga spodbuja preventivne in aktivne

ukrepe podpore vseživljenjskega učenja,

aktivnih politik na trgu dela, spodbuja

podjetništvo in prilagodljivost delovne sile ter

spodbuja fleksibilnost trga dela in socialnega

vključevanja. V okviru te prednostne naloge

se bodo spodbujale enake možnosti, vidiki

trga dela v informacijski družbi in lokalne

pobude za zaposlovanje.


3 - Prestrukturiranje

kmetijstva, gozdarstva

in ribištva

Ukrep 3.1: Izboljšanje predelave in

trženja kmetijskih proizvodov

Ukrep 3.2: Naložbe v kmetijska

gospodarstva

Ukrep 3.3: Diverzifikacija

kmetijskih dejavnosti in dejavnosti,

ki so blizu kmetijstvu - alternativni

dohodkovni viri

Ukrep 3.4: Investicije v gozdove za

izboljšanje gospodarske in ekološke

vrednosti gozdov

Ukrep 3.5: Trženje kakovostnih

kmetijskih in živilskih proizvodov

Ukrep 3.6: Posodobitev obstoječih

plovil in mali priobalni ribolov

Ukrep 3.7: Ribogojstvo, predelava in

trženje

Prednostna naloga bo prispevala k večji

konkurenčnosti kmetijskega in živilskega

sektorja ter spodbujala učinkovito rabo virov

na podeželskih območjih. Zaradi njihovega

gospodarskega in širšega družbenega pomena

se bo strukturna podpora usmerila tudi v

sektor gozdarstva in ribištva. Cilj prednostne

naloge je konkurenčno prilagajanje sektorja

zahtevam skupnega trga, spodbujanje

varnosti in kakovosti živilskih izdelkov,

razvoj alternativnih virov dohodka na

podeželskih območjih, ohranjanje in

trajnostni razvoj gozdov ter konkurenčno

prilagajanje ribištva in ribogojstva.


4 - Tehnična pomoč

Dejavnosti v okviru te prioritetne naloge

bodo služile podpori vodenja in spremljanja

programa, zlasti na področju informacijskega

sistema, komunikacije in informiranja

javnosti, podpori raziskavam ter pripravi

projektov.

Vir: Enotni programski dokument RS 2004-2006, str. 10-11.

Celotna sredstva so znašala 237,5 mio EUR. Projekti so se izvajali z zamudo. Največ

projektov se je začelo izvajati v letih 2005 in 2006 (Končno poročilo o izvajanju Enotnega

programskega dokumenta Republike Slovenije za programsko obdobje 2004-2006, 2011, str.

14-15).

Uravnotežen regionalni razvoj je v EPD Slovenija opredelila kot horizontalno politiko in

enega izmed ciljev EPD ter določila, da bodo imele najmanj razvite regije A in B dostop do

256

indikativne alokacije 60 % razpoložljivih sredstev EU. V letu 2005 je Služba Vlade Republike

Slovenije za strukturno politiko in regionalni razvoj pripravila Navodilo za upoštevanje

regionalnega kriterija pri izvajanju EPD 2004-2006:

uvedba posebnega merila pri izboru projektov;

vnaprejšnja alokacija sredstev;

uporaba korekcijskega postopka pri izboru projektov za zagotovitev minimalne regionalne

alokacije sredstev v določeno skupino regij;

ciljno usmerjanje sredstev na ravni prednostne naloge.

V manj razvite regije A in B je bilo dodeljenih za 54,2 % sredstev, v gospodarsko bolj razvite

regije C in D pa za 45,8 % sredstev (Končno poročilo RS EPD za programsko obdobje 2004-

2006, 2011, str. 207-208).

V letih 2000-2006 je Republika Slovenija nadaljevala s čezmejnim sodelovanjem z Avstrijo,

Italijo, Madžarsko in od leta 2004 tudi s Hrvaško (Piry, 2006, str. 110). Programi čezmejnega

sodelovanja Phare CBC/Interreg IIIA Slovenija/Avstrija, Slovenija/Italija 2000-2006 so se s

1. 5. 2004 spremenili v program Interreg IIIA, saj je bilo s polnopravnim članstvom Sloveniji

omogočeno črpanje sredstev Interreg (ESRR). Tako so se v programih spreminjale tudi

strukture izvajanja ter finančne alokacije programa (Piry, 2007, str. 115-116).


Slovenija je v obdobju 1999-2005 vzpostavila osnovne institucionalne pogoje za učinkovito

regionalno politiko. Vzpostavljen je bi zakonski okvir, sprejeti so bili strateški dokumenti,

vzpostavljen je bil institucionalni okvir in zaključena so bila pristopna pogajanja z EU.

Povečala se je pozornost javnosti in politike za regionalno problematiko, vzpostavljen je bil

partnerski odnos z regijami, nevladnimi organizacijami, občinami in s socialnimi partnerji.

Izboljšano je bilo sodelovanje ministrstev pri usmerjanju razvojnih spodbud in reševanju

tekočih problemov, bistveno je bila povečana zaloga znanj o pripravi in izvajanju projektov

na regionalni in lokalni ravni, pridobljena so bila nova znanja o evropski strukturni in

kohezijski politiki. Vseeno je bilo pri izvedbi reforme še precej »implementacijskega

deficita«. Številne slabosti smo identificirali že v postopku spremembe ZSRR leta 2004

(Kavaš & Pečar, 2004, str. 3):

Preveliko naslanjanje regionalne politike na javnofinančna sredstva in sistemske

nedorečenosti (manjkajoče zakonske podlage), ki onemogočajo pritegnitev gospodarstva

za učinkovito povezovanje javnih in zasebnih sredstev. Očitno je bil obseg razpoložljivih

sredstev premajhen, k temu je potrebno dodati počasnost izvedbe ZSRR.

Še vedno nezadostna ministrska koordinacija: sektorski vidik, nedelovanje Sveta za

strukturno politiko, ki je imel zadnjo sejo leta 2003.

Neusklajenost med razvojnim in prostorskim planiranjem.

Nedorečenosti v sistemu financiranja skladnega regionalnega razvoja, saj je bila določitev

strukture in vsebine posrednih regionalnih spodbud namenjena zgolj zadovoljitvi zavez

zakona.

Strokovna spornost ugotavljanja ravni razvitosti na ravni občin in nepreglednost v

opredelitvi ciljnih območij regionalne politike (liste občin s posebnimi razvojnimi

problemi A, B, C in liste regij A, B, C in D).

Nedorečen status regionalnih razvojnih agencij (vloga v sistemu, težave pri financiranju),

kadrovsko šibka zasedba, pomanjkanje znanja in izkušenj. K temu je potrebno dodati še

odpor občin, ki v večini primerov niso hotele prepoznati regionalnih razvojnih agencij kot

257

zastopnikov regijskih interesov.

Regionalni razvojni programi so bili metodološko neenotno pripravljeni, v njih so se

prepletale regionalne in lokalne razvojne vsebine, praviloma so vsebovale preširok nabor

regionalnih prioritet in njihov finančni okvir je bil nerealen. Preširoko načrtovanje je v

fazi priprave RRP omogočilo vključitev številnih deležnikov, vendar pa je to v fazi

izvedbe povzročilo razočaranje vključenih deležnikov.

Pomanjkanje dobrih projektov iz manj razvitih območij, še posebej gospodarskih, saj je

bilo večina projektov lokalnih.

Nerazrešeno vprašanje, kako doseči specializacijo regij in kako učinkovito določati

prioritetne regionalne projekte, saj v regijah ni bilo jasnih prioritet razvoja, saj je širok

nabor prioritet omogočal udeležbo na številnih javnih razpisih.

Primanjkljaj znanj iz razvojne ekonomike in projektnega menedžmenta na vseh ravneh in

še posebej na regionalni ravni.

Pomanjkljivo spremljanje in vrednotenje projektov, programov in politik (pomanjkljiva

znanja, metodologije in izkušnje).

Ker so bili cilji Strategije regionalnega razvoja Slovenije zastavljeni do leta 2006, v letu 2004

še ni bilo možno oceniti uspešnosti regionalne politike, vendar pa so bili trendi negativni. Če

pogledamo naslednjo sliko, vidimo, da so v zadnjih 25 letih več ali manj ista območja imela

status manj razvitih območij (Slika 103), zato je preskok od spodbujanja občin na razvijanje

razvojnih regij poskus presekati obstoječe stanje v regionalnem razvoju.

Tako so se že leta 2004 pričele aktivnosti za pripravo novega predloga zakona o spodbujanju

skladnega regionalnega razvoja, aktualni so bili predlogi za delitev dveh statističnih regij –

Savinjske (nasprotje med Celjem in Velenjem) in Podravske (nasprotje med Mariborom in

Ptujem). Predlog zakona, ki je predlagal uveljavitev nove delitve Slovenije na 14 razvojnih

regij je sprejet na Vladi Republike Slovenije. V nadaljevanju postopka sprejemanja novega

zakona je Državni zbor, zaradi bližajočih se volitev v letu 2004, odložil obravnavo in

prepustil odločanje novemu sklicu parlamenta (Piry, 2005, str. 42-43). Na volitvah leta 2004

je dotedanja vladajoča koalicija izgubila in koalicija pod vodstvom Slovenske demokratske

stranke je prevzela oblast, kar je vplivalo tudi na spremembo koncepta spodbujanja

regionalnega razvoja, ki se je od predlaganega inovacijskega koncepta preoblikoval v koncept

podpiranja občinskih projektov.

258

Slika 103: Problemska območja v Sloveniji od leta 1971 do 2005

Vir: Kušar, 2005, str. 118.

259

7.5 Obdobje spodbujanja skladnega regionalnega razvoja med letoma

2005-2011

ZSRR iz leta 1999 se je po sprejetju pogosto spreminjal in dobil veliko podzakonskih

predpisov z namenom zmanjševanja razlik v regiji ter povečanja aktivnosti v posameznih

regijah, ki bi spodbudile dodaten razvoj. Zakon sta zakonodajalec in ministrstvo, odgovorno

za regionalni razvoj, sprotno dograjevala, kar kaže, da so bile na področju slovenske

regionalne politike potrebne spremembe. Predlogi zakona iz leta 2004 niso bili sprejeti v

Državnem svetu, sprememba vlade konec leta 2004 je tudi prispevala k vsebini Zakona o

spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (v nadaljevanju ZSRR-1), ki je začel veljati

novembra 2005 (Uradni list RS, št. 93/2005).

V ZSRR-1 je imelo pomembno vlogo projektno financiranje, saj je poskušal ZSRR-1

zapolniti pravno praznino na področju javno-zasebnega financiranja. Zanimivo je, da zakon iz

leta 2005 ni definiral regionalne politike, niti regionalnega problema.


Cilji spodbujanja skladnega regionalnega razvoja so bili v skladu z ZSRR-1 številčni.

Osnovni cilj je bil zmanjševanje razlik v gospodarski razvitosti in življenjskih možnostih

prebivalstva med posameznimi območji v državi, ki so mu sledili ostali cilji, kot so

preprečevanje nastajanja novih območij z večjimi razvojnimi problemi, spodbujanje

policentričnega razvoja poselitve in policentričnega gospodarskega razvoja, razvoj in

povečanje konkurenčnosti gospodarstva v vseh razvojnih regijah ob upoštevanju njihovih

posebnosti in še mnogo drugih. ZSRR-1 je vseboval mnogo ciljev, nekateri so se v določeni

meri pokrivali, oziroma so bili medsebojno soodvisni.

Načela spodbujanja skladnega regionalnega razvoja iz ZSRR-1 so bili v veliki meri podobni

načelom iz ZSRR.


ZSRR-1 je spremenil institucionalni okvir spodbujanja regionalnega razvoja v Sloveniji.

Javna agencija RS za regionalni razvoj je bila ukinjena in se je združila s SVLR (januar

2006), regionalne razvojne agencije so postale t. i. »subjekti spodbujanja regionalnega

razvoja«, predvsem se je okrepila vloga občin, saj svet regije odloča o izboru projektov,

medtem ko je regionalni razvojni svet le še posvetovalni organ.

ZSRR-1 je uvedel tudi institut zveze občin, ki pa ni nikoli zaživel.

Organ odločanja je po ZSRR-1 svet regije, sestavljen iz neposredno izvoljenih predstavnikov

občin. Svet regije sprejema regionalni razvojni program, njegove izvedbene programe in

ustanavlja regionalno razvojno agencijo oziroma izbere nosilca nalog regionalne razvojne

agencije. Regionalni razvojni svet je samo še usklajevalno telo za izvajanje regionalne

politike na ravni razvojne regije.

ZSRR-1 je uvedel tudi organe na ravni kohezijske regije, ki pa zaradi upravičenosti Slovenije

kot celote do sredstev kohezijske politike niso bili nikoli ustanovljeni.

260


ZSRR-1 opredeljuje temeljne programske dokumente za oblikovanje in izvajanje regionalne

politike. To so Strategija razvoja Slovenije, Strategija prostorskega razvoja Slovenije,

Strategija regionalnega razvoja Slovenije, Državni razvojni programi, programski dokumenti

za črpanje EU sredstev, regionalni in območni razvojni programi.

Strategija regionalnega razvoja Slovenije za obdobje 2007-2013 ni bila nikoli pripravljena.

Struktura regionalnih razvojnih programov je v veliki meri ostala nespremenjeni. Regionalni

razvojni program je sestavljen iz strateškega in programskega dela. Strateški del regionalnega

razvojnega programa se lahko pripravi za več razvojnih regij skupaj.

V okviru projekta Strokovne podlage za pripravo nove generacije regionalnih razvojnih

programov za programsko obdobje 2007-2013 je bil pripravljen tudi priročnik za pripravo

regionalnih razvojnih programov z obrazložitvijo. Namen priročnika je bil poenotiti

metodološki pristop k pripravi in strukturi RRP (Colnar Leskovšek et al., 2005, str. 5). Ker se

regionalni kriterij pri dodelitvi sredstev kohezijske politike ni pokazal za dobro rešitev, je bil

za obdobje 2007-2013 pripravljen Operativni program spodbujanja regionalnih razvojnih

potencialov. Tudi pri tem je šlo za koncept horizontalne regionalne politike, le da se je

opustilo idejo, da je mogoče zgolj z uresničevanjem ciljev sektorskih politik zagotoviti ciljno

regionalno alokacijo sredstev. Od razpoložljivega zneska okoli 1,710 milijarde EUR sredstev

EU je bilo skoraj 586 milijonov EUR razdeljeno med 12 razvojnih regij kot podpora pri

uresničevanju regionalnih razvojnih programov (razvojna prioriteta Razvoj regij).

Slika 104: Razvojna prioriteta Razvoj regij

Vir: Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko, Informativni dan v okviru postopka prvega

javnega razpisa za prednostno usmeritev »Regionalni razvojni programi«, 2007.

Ta sredstva za razvoj regij so namenjena komplementarnim projektom regionalnega pomena,

261

ki temeljijo na iniciativi od spodaj navzgor. Projekti državnega pomena pa so po svoji naravi

določeni od zgoraj navzdol in vsebujejo ključne, nosilne razvojne projekte države. Vsebine

razvojne prioritete Razvoj regij se smiselno povezujejo v okviru naslednjih prednostnih

usmeritev, in sicer (Slika 104):

regionalni razvojni programi in

razvoj obmejnih območij s Hrvaško.

V obdobju 2007-2013 se nadaljuje izvajanje »posoškega« zakona. Zakon o popotresni obnovi

objektov in spodbujanju razvoja v Posočju (uradno prečiščeno besedilo, Uradni list RS št.

26/2005), kot eden od ukrepov popotresne obnove, določa razvojno pomoč za obnovo in

spodbujanje gospodarskega, socialnega in kulturnega razvoja območij občin Bovec, Kobarid

in Tolmin. Zato je bil pripravljen Program spodbujanja razvoja v Posočju 2007-2013 (Soča

2013). Program Soča 2013 se izvaja na podlagi letnih izvedbenih programov, ki jih pripravi

Posoški razvojni center v sodelovanju s SVLR in sprejme Vlada Republike Slovenije.

Razvojne spodbude se dodeljujejo ob smiselnem upoštevanju pravil dodeljevanja državnih

pomoči ter Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (Program spodbujanja

razvoja v Posočju 2007-2013: povzetek, 2007, str. 5).

Z izbruhom finančne in gospodarske krize se je v nekaterih regijah in upravnih enotah močno

povečala stopnja registrirane brezposelnosti. Decembra 2009 je bila najvišja v upravnih

enotah Murska Sobota, Lendava in Kočevje. Visoka stopnja registrirane brezposelnosti je v

vzhodnem delu države, kjer izstopa Pomurje (vse štiri upravne enote), v južnem delu države

(Kočevje, Črnomelj), medtem ko ima v zahodnem delu države nadpovprečno registrirano

stopnjo brezposelnosti le UE Tolmin. Stopnja registrirane brezposelnosti se je v decembru

2009 glede na december 2008 najbolj povečala v Pomurju, v UE Kočevje ter v UE Radlje ob

Dravi, Sevnica in Vrhnika, kar je predvsem posledica stečajev nekaterih velikih podjetij (npr.

Mura Murska Sobota, IUV Vrhnika).

Kot odziv na izrazito stopnjevanje gospodarske krize v Pomurju je državni zbor sprejel Zakon

o razvojni podpori Pomurski regiji v obdobju 2010-2015 (Uradni list št. 87/2009). Zakon

obsega naslednje občine: Apače, Beltinci, Cankova, Črenšovci, Dobrovnik, Gornja Radgona,

Gornji Petrovci, Grad, Hodoš, Kobilje, Križevci, Kuzma, Lendava, Ljutomer, Moravske

Toplice, Murska Sobota, Odranci, Ormož, Puconci, Radenci, Razkrižje, Rogašovci, Središče

ob Dravi, Sveti Jurij, Sveti Tomaž, Šalovci, Tišina, Turnišče, Velika Polana in Veržej. Ukrepi

razvojne podpore so:

1. izvedba Programa spodbujanja konkurenčnosti Pomurske regije v obdobju 2010-2015,

2. spodbude za zaposlovanje,

3. davčna olajšava za investiranje,

4. prednostna obravnava programov in projektov iz Pomurske regije pri kandidiranju za

sredstva iz nacionalnih programov, programov evropske kohezijske politike in politike

razvoja podeželja na področjih:

vzpostavitev medpodjetniškega izobraževalnega centra,

vzpostavitev regijskega gospodarskega središča,

vlaganja v prestrukturiranje in dvig konkurenčnosti kmetijstva in gozdarstva ter

živilsko-predelovalne industrije, diverzifikacija v nekmetijske dejavnosti in

vlaganja v infrastrukturo za oskrbo s pitno vodo.

Na podlagi Zakona o razvojni podpori Pomurski regiji v obdobju 2010-2015 je bil v letu 2010

pripravljen Program spodbujanja konkurenčnosti Pomurske regije 2010-2015. Cilj programa

262

je s kombinacijo različnih instrumentov v šestih letih razvojno dinamizirati regijo ter

neposredno ustvariti čim več novih podjetij ter 1000 delovnih mest; še posebej tistih z višjo

dodano vrednostjo. Program vsebuje naslednje instrumente (2010, str. 31):

1. spodbujanje investicij podjetij in ustvarjanje novih delovnih mest,

2. spodbujanje razvoja človeških virov,

3. spodbujanje socialnega podjetništva,

4. promocijo regije, da bi privabili domače in tuje investicije, ter

5. podporo pri pripravi in izvajanju razvojnih projektov v regiji.

Potrebno je omeniti tudi pripravo operativnih programov čezmejnega sodelovanja Slovenija-

Avstrija, Slovenija-Madžarska, Italija-Slovenija in Slovenija-Hrvaška. Slovenski partnerji

uspešno sodelujejo tudi v transnacionalnih programih: Operativni program Jadranska pobuda,

Območje Alp, Območje jugovzhodne Evrope, Območje srednje Evrope in Območje

Mediterana.


Služba Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko je v

preteklosti »post festum« (za preteklo leto) od pristojnih ministrstev zbirala podatke o

vrednostih dodeljenih regionalnih spodbud in razrezu med statističnimi regijami ter jih

predstavila v letnih poročilih o izvajanju regionalne politike. Za leto 2006 je na osnovi

Uredbe o pogojih in merilih za dodeljevanje spodbud, pomembnih za skladni regionalni

razvoj (Uradni list RS št. 110/2004), in programa Vlade RS za leto 2005 Javna agencija

Republike Slovenije za regionalni razvoj v sodelovanju z ministrstvi, ki dodeljujejo

regionalne spodbude, in regionalnimi razvojnimi agencijami prvič pristopila k pripravi

letnega programa sofinanciranja RRP, skladno z roki za pripravo državnega proračuna za leto

2006. V letu 2006 je slovenska regionalna politika prvič uporabila programski pristop za

izvajanje regionalne politike.

Z letom 2007 je Slovenija začela črpati sredstva iz finančne perspektive 2007-2013. Po

zaslugi sredstev EU se je z letom 2007 znesek sredstev, namenjen regionalnemu razvoju,

močno povečal. V okviru razvojne prioritete »Razvoj regij« je v programskem obdobju 2007-

2013 predvidena podpora regionalnim razvojnim programom v skupni višini 585.838 tisoč

evrov, kar je razvidno iz Tabele 64. Pri usmerjanju sredstev v manj razvita območja uporablja

regionalna politika v Republiki Sloveniji sintezni kazalec, indeks razvojne ogroženosti

(Uradni list RS, št. 23/2006). Indeks razvojne ogroženosti je izračunan z utežitvijo kazalcev

gospodarske razvitosti (BDP na prebivalca, bruto osnova za dohodnino na prebivalca, število

delovnih mest na delovno aktivno prebivalstvo v regiji in bruto dodana vrednost gospodarskih

družb na zaposlenega), trga dela (stopnja registrirane brezposelnosti in stopnja registrirane

zaposlenosti), prebivalstva (indeks staranja prebivalstva), izobrazbe (povprečno število let

šolanja) in okolja (delež prebivalstva priključenega na javno kanalizacijo, delež površine

območij Natura 2000 in kazalec poseljenosti). Skupaj s številom prebivalstva je bil ta kazalec

uporabljen tudi za indikativno razporeditev sredstev ESRR za obstoječe programsko obdobje

2007-2013 med razvojne regije, kar je razvidno iz naslednje tabele.

263

Tabela 64: Indikativna razdelitev sredstev ESRR med regije

Regija Število

prebivalcev

Indeks

razvojne

ogroženosti

Spodbude na

prebivalca v

EUR (tekoče

cene)

Spodbude

2007–2013 (v

mio. EUR;

tekoče cene)

VZHODNA SLOVENIJA 1.079.169 127 407,2 439

Pomurska 122.483 160 573,1 70

Notranjsko-kraška 51.132 127 456,2 23

Podravska 319.282 117 419,7 134

Spodnjeposavska 69.940 117 419,7 29

Zasavska 45.468 114 409 19

Koroška 73.905 104 373,4 28

Jugovzhodna Slovenija 139.434 102 365,3 51

Savinjska 257.525 92 331,6 85

ZAHODNA SLOVENIJA 921.945 73 158,8 146

Goriška 119.541 94 337 40

Gorenjska 198.713 83 298,5 59

Obalno-kraška 105.313 82 296,1 31

Osrednjeslovenska 498.378 9 31,4 16

SLOVENIJA 2.001.114 100 292,8 586

Vir: Operativni program krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje 2007-2013, 2008, str. 80.

Prednostna usmeritev »Regionalni razvojni programi« vključuje in povezuje ukrepe, določene

v regionalnih razvojnih programih, ki so v pristojnosti samoupravnih lokalnih skupnosti

oziroma je smiselno, da se izvajajo »po meri« lokalnega okolja. Vsebinska področja, kjer so

bile ugotovljene največje razvojne slabosti in neizkoriščene priložnosti v regionalnem razvoju

in ki jih navajajo regionalni razvojni programi kot prioritetna, so (Operativni program

krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje 2007-2013, 2011, str. 101-103):

Ekonomska in izobraževalna infrastruktura: To področje vključuje vsebine, kot so mreže

regijskih inkubatorjev, mreže poslovnih con regionalnega pomena in regionalna

višješolska- središča.

Prometna infrastruktura.

Okoljska infrastruktura: Razvoj vseh vrst javne lokalno-regionalne komunalne in okoljske

infrastrukture.

Razvoj urbanih območij: Celoviti programi prenove mest in degradiranih urbanih središč

in zagotavljanje celovitih prometnih sistemov (»čisti in inteligentni transportni sistemi«).

Javna infrastruktura v območjih s posebnimi naravovarstvenimi režimi in v turističnih

območjih: Predvsem podpora konkretnih razvojnih projektov na območjih NATURA

2000, s poudarkom na javnih investicijah.

Socialna infrastruktura: Podpora socialnovarstvenim in drugim ustanovam regionalnega

pomena.

Za Prednostno usmeritev 4.1. »Regionalni razvojni programi« je po Operativnem programu

na voljo 585 milijonov evrov (sredstva EU). Do konca leta 2011 so bili objavljeni štirje javni

razpisi in en javni poziv, na osnovi katerih je bilo potrjenih 627 operacij. Analiza vseh

dodeljenih sredstev po podpisanih pogodbah (za vse izvedene instrumente za izbor operacij),

po predvidenih dejavnostih in za vse regije skupaj do konca leta 2011 kaže prevlado okoljske

infrastrukture. Deleži so prikazani v naslednji tabeli.

264

Tabela 65: Dodeljena sredstva v okviru prednostne usmeritve »Regionalni razvojni

programi«

Ukrep (vse regije skupaj, dodeljena sredstva na podpisane pogodbe) % ukrep

Ekonomska in višješolska infrastruktura 7,1

Prometna infrastruktura 18,5

Okoljska infrastruktura 36,0

Razvoj urbanih območij 9,2

Projekti v območjih s posebnimi varstvenimi režimi in turističnih območjih 20,8

Socialna infrastruktura 8,2

Skupaj 100

Vir: Letno poročilo 2011 o izvajanju Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov za

obdobje 2007-2013, 2012, str. 144.

Za preostanek finančne perspektive je ostalo 144 milijonov evrov. V tej vrednosti je bil maja

2012 objavljen javni poziv za obdobje 2012-2014. Podrobnosti so prikazane v Tabeli 65.

Tabela 66: Izdani sklepi regijam v okviru javne prednostne usmeritve »Regionalni razvojni

programi« za obdobje 2010-2012

Regija

Predvidene dejavnosti

Ekonomska

infrastruktura

Okoljska

infrastruktura

Razvoj urbanih

območij

Projekti

posebnih

varstvenih

režimov in

turističnih

območij

Socialna

infrastruktura

Gorenjska 1.005.474,00 5.518.039,53 10.215.392,70

Goriška 7.797.583,73 805.859,50 3.192.550,28 1.030.669,30

JV Slovenija 12.138.317,69 2.544.990,00 3.182.258,00

Koroška 1.800.000,00 590.000,00 3.450.500,00 1.050.000,00

Notranjsko-kraška 5.518.602,66 1.425.806,64 1.160.040,00 1.050.932,98

Obalno-kraška 9.446.465,55 1.096.469,30

Osrednjeslovenska 680.000,00 1.252.963,00 1.690.834,00

Podravska 254.541,00 13.079.912,62 919.362,29 13.634.279,09 16.782.445,56

Pomurska 1.445.408,00 4.572.111,50 1.539.401,00 7.839.038,70 5.087.246,16

Savinjska 2.377.829,77 9.671.415,50 3.119.586,00 4.863.066,67 5.561.501,00

Spodnjeposavska 4.540.943,60 710.910,00 3.024.630,00

Zasavska 896.844,15 4.288.476,59 1.909.464,46

SKUPAJ 7.780.096,92 77.841.868,97 24.638.335,59 36.685.708,74 36.816.152,30

Vir: Letno poročilo 2011 o izvajanju Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov za

obdobje 2007-2013, 2012, str. 144.

Največji delež sredstev, glede na skupno vrednost dodeljenih sredstev po izdanih sklepih o

sofinanciranju, je namenjen operacijam s področja okoljske infrastrukture (42,36 %), sledijo

operacije s področja socialne infrastrukture (20,03 %), s področja turistične infrastrukture

(19,96 %), s področja razvoja urbanih območij (13,41 %) ter s področja infrastrukture

regijskih poslovnih con (4,23 %).

Pomemben vir financiranja regionalne politike je Slovenski regionalno-razvojni sklad, ki

nastopa financira različne ciljne skupine, kot so gospodarske družbe, kmetijska gospodarstva,

zadruge, živilsko predelovalna podjetja in občine. Sklad podpira tudi projekte na narodnostno

265

mešanih območjih.

Med ukrepe regionalne politike prištevamo še:

spodbude iz Zakona o razvojni podpori Pomurski regiji v obdobju 2010-2015 (celoten

obseg sredstev je ocenjen na 261 milijonov EUR, od tega izvedba Programa spodbujanja

konkurenčnosti Pomurske regije v obdobju 2010-2015 v skupni višini 30 milijonov EUR

(marca 2012 popravljeno na 33 milijonov EUR);

sredstva iz Programa spodbujanja razvoja v Posočju 2007-2013 (9,2 milijonov EUR v

celotnem obdobju);

sofinanciranje projektov osnovne komunalne infrastrukture v romskih naseljih (približno 1

milijon EUR na leto);

sredstva za namene sofinanciranja investicij na območjih avtohtonih narodnih skupnosti

(2,3 milijona EUR leta 2011);

sredstva, ki jih v skladu z Zakonom o financiranju občin pridobivajo občine za

sofinanciranje investicij (45 milijonov EUR v letu 2011).

Oktobra 2006 je Vlada Republike Slovenije sprejela Resolucijo o nacionalnih razvojnih

projektih 2007-2023, ki zajema ključne (velike) razvojno-investicijske projekte, pri

uresničitvi katerih bo sodelovala država. Gre za tiste projekte, katerih izvedba bo na državni

pa tudi regionalni ravni osredotočila razvojne pobude in sredstva ter z njimi dosegla razvojni

preboj države kot celote. Namen resolucije je z jasno postavitvijo prednostnih državnih

razvojnih projektov od leta 2007 do leta 2023 zagotoviti hitrejše doseganje ciljev SRS in DRP

(Resolucija o nacionalnih razvojnih projektih 2007-2023, 2006, str. 11). Številni nacionalni

razvojni projekti so imeli zelo močno regionalno dimenzijo.

V okviru 35 nacionalnih razvojnih projektov »Resolucije nacionalnih razvojnih projektov za

obdobje 2007-2023« 9 načrtovanih projektov gospodarskih središč promovira ekonomsko

konkurenčnost in doseganje višje stopnje razvoja v devetih regijah Republike Slovenije. Cilj

projektov je tudi pospešiti razvoj konkurenčnosti malih in srednje velikih podjetij z

vzpostavitvijo in povečanjem podpornega podjetniškega okolja in s tem povečanje promocije

in razvoja tujih in domačih vlaganj. Projekti so decentralizirani in horizontalni. To pomeni, da

so prostorsko razporejeni v regionalna središča ali večje kraje v vseh slovenskih regijah in da

vsak projekt povezuje več naštetih vsebin s ciljem izkoriščanja možnosti za usklajeno

sodelovanje. Mreža razvojnih središč omogoča visoko usposobljeno delovno silo,

intenzivnejša vlaganja v raziskave in razvoj, tesnejšo povezavo z javnim raziskovalnim in

izobraževalnim sektorjem, učinkovito delovanje podpornih institucij in posrednikov, ustrezno

infrastrukturo IKT in povečanje inovativnosti. Le z vzpostavitvijo vseh naštetih delov bo

Slovenija lahko postala država, ki bo temeljila na znanju in inovativnosti (Resolucija o

nacionalnih razvojnih projektih 2007-2023, 2006, str. 21).

Na naslednji sliki so prikazane lokacije nacionalnih razvojnih projektov.

266

Slika 105:Prostorska razporeditev nacionalnih razvojnih projektov

Vir: Resolucija o nacionalnih razvojnih projektih 2007-2023, 2006, priloga.

267

Tabela 67: Opis načrtovanih gospodarskih središč

Gospodarsko

središče Predmet Cilji

Izgradnja

gospodarskega

središča

Jugovzhodne

Slovenije

Razvoj visokega šolstva na področju naravoslovja

in tehniških ved in izgradnja univerzitetnega

središča s spremljajočimi objekti,

izgradnja znanstveno-tehnološkega parka,

regijski mrežni podjetniški inkubator,

poslovno-industrijska cona v Novem mestu.

S koncentriranjem institucij

znanja in podpornega okolja za

podjetništvo doseči

gospodarski preboj regije.

Izgradnja

gospodarskega

središča

PHOENIX v

Posavju

Razvoj letališča Cerklje ob Krki z izgradnjo

civilnega letališča,

razvoj poslovno-industrijsko-logističnih območij v

neposredni bližini letališča Cerklje.

Z razvojem logističnih

poslovnih con z izrabo

transportnih poti skozi regijo

postaviti eno glavnih razvojnih

središč tega dela Evrope.

Izgradnja

gospodarskega

središča

Gorenjske

Tehnološki park IKT Kranj,

medicinski tehnološki park Golnik,

regionalni mrežni podjetniški inkubator v Kranju,

na Jesenicah, v Tržiču in v Škofji Loki,

poslovno-logistična cona Brnik,

mreža poslovno-industrijskih con,

gorenjska univerza oziroma naravoslovno-tehniška

VIS,

gospodarsko središče Škofja Loka.

S koncentriranjem institucij

znanja in podpornega okolja za

podjetništvo doseči

gospodarski preboj regije.

Izgradnja

gospodarskega

središča

PERSPEKTIVA

na Notranjskem

Poslovno-gospodarsko središče Postojna,

turistični kraški park Postojna (območje mesta

Postojna s porečjem Pivke in Nanoščice ter

Postojnsko jamo),

gospodarska javna infrastruktura (vzpostavitev

učinkovite notranje mreže gospodarske javne

infrastrukture in zagotovitev ustrezne dostopnosti

g. s. Perspektiva iz drugih regionalnih

gospodarskih središč),

poslovna cona Veliki otok,

poslovna cona s komunalno infrastrukturo

Studenec in vzpostavitev tehnološkega parka,

industrijsko-obrtna cona Prestranek,

logistični center pri Pivki.

Zgraditi centralno gospodarsko

središče in prometno vozlišče

regije in razviti ostale oskrbne,

storitvene, upravne, družbene,

izobraževalne in druge

dejavnosti, potrebne za razvoj

regionalnega središča

nacionalnega pomena in

koncentrirati gospodarski

razvoj.

Izgradnja

gospodarskega

središča OKO v

Pomurju

Izgradnja tehnološkega centra,

transportno-logistični center,

projekt višješolskega izobraževalnega centra.

Razvoj inovativnega okolja, ki

bo zagotovilo konkurenčne

lokacije, ki bodo omogočale

pospeševanje in povečanje

učinkovitosti prenosa znanja iz

domačega in tujega okolja v

tržne produkte.

Razvoj

gospodarskega

razvojnega

projekta IN

PRIME na

Goriškem

Primorski tehnološki park (Vrtojba, Ajdovščina),

univerzitetni inkubator,

mrežni podjetniški inkubator,

tehnološki centri in inštituti, tehnološka jedra,

obrtno–poslovne cone,

visokošolska izobraževalna središča s

spremljajočimi objekti,

kadrovski inkubator,

razvojni programi podjetij,

regijski razvojni sklad.

Spodbuditi inovativnost in

hitrejši tehnološki razvoj v

gospodarstvu, povečati

globalno konkurenčnost regije s

povezavo in nadgradnjo vseh

ključnih elementov za kreiranje

znanja, nadgradnjo z

raziskavami in predvsem

prenosom na trg.

se nadaljuje

268

Gospodarsko

središče Predmet Cilji

Izgradnja

gospodarskega

središča OREH v

Podravju

Podjetniški inkubator,


znanstveni park,

tehnološki park,

kopenski logistični center,

visokošolski center,

center za obvladovanje lahkih in večfunkcionalnih

materialov ALUREG – Slovenska Bistrica,

industrijska cona v Ormožu.

Izboljšati inovacijsko dejavnost

in pospešiti rast novih in

obstoječih tehnoloških in

netehnoloških podjetij, povečati

sodelovanje med podjetji in

univerzami ter povečati domača

in tuja vlaganja v ta del

Slovenije.

Izgradnja

gospodarskega

središča

NOORDUNG na

Koroškem

Velika poslovno-razvojna logistična cona

Noordung s centri v Slovenj Gradcu, Dravogradu,

Ravnah na Koroškem in v Radljah ob Dravi,

mrežni regionalni podjetniški inkubatorji in

nadaljevanje projekta v tehnološki park Noordung,

visokošolsko središče v Slovenj Gradcu,

tehnološki center v poslovni coni Otiški vrh II.

Povečanje inovativne

sposobnosti in doseganje

razvojnega preboja Koroške

regije.

Izgradnja

gospodarskega

središča

TEHNOPOLIS+ v

Savinjski regiji

Tehnološki park,


visokošolsko izobraževalno središča s

spremljajočimi objekti,

regijski mrežni inkubator,

regijska mreža tehnoloških centrov,

mreža regijskih poslovnih centrov,

vzpostavitev velike poslovno-industrijsko-

logistična cona nacionalnega pomena,

center za design v Velenju (Gorenje).

Zgraditi osrednjo povezovalno

točko tehnološkega razvoja

jugovzhodne Evrope.

Vir: Resolucija o nacionalnih razvojnih projektih 2007-2023, 2006, str. 21-26.

Ministrstvo za gospodarstvo je v letu 2008 objavilo »Javni razpis za sofinanciranje projektov

izgradnje tehnoloških parkov in podjetniških inkubatorjev v okviru gospodarsko-razvojnih-

logističnih središč«. Izbrani sta bili dve operaciji, izgradnja tehnološkega parka IN PRIME in

izgradnja podjetniškega inkubatorja Podbreznik, v skupni višini sofinanciranja 11.085.468

EUR. Obe operaciji sta začeli z izvedbo del 1. 1. 2009.

Izgradnja Podjetniškega inkubatorja Podbreznik je potekala v skladu s terminskim načrtom in

se je v letu 2010 zaključila, prav tako prva faza izgradnje Tehnološkega parka IN PRIME

(Letno poročilo 2010 o izvajanju Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih

potencialov za obdobje 2007-2013, 2011, str. 71). V letu 2011 se je nadaljevala izgradnja

Tehnološkega parka IN PRIME na lokacijah v Spodnji Idriji, Šempetru pri Gorici in

Anhovem (Letno poročilo 2011 o izvajanju Operativnega programa krepitve regionalnih

razvojnih potencialov za obdobje 2007-2013, 2012, str. 81). Koman in Kavaš (2008, str. 117)

sta že konec leta 2008 napovedala, da bo izvedba projektov gospodarskih središč malo

verjetna zaradi naslednjih razlogov:

1. sami ukrepi so bili neustrezno načrtovani, kar je posledično vplivalo na številna odprta

vprašanja, kar seveda krni kakršnokoli javno-zasebno partnerstvo;

2. zaradi kompleksnosti javno-zasebnega partnerstva je potrebno imeti kompetentnega

partnerja v javni upravi, v Sloveniji nimamo dovolj izkušenj s projekti JZP;

3. sama gospodarsko-razvojna infrastruktura ni najbolj primerna za JZP;

4. težava je v ločevanju investicije (izgradnja infrastrukture) in naknadnega delovanja

(storitve).

269

Do konca leta 2011 sta od devetih načrtovanih gospodarskih središč do faze izvedbe prešli le

dve gospodarski središči, in sicer tehnološki park IN PRIME in podjetniški inkubator

Podbreznik, ki predstavlja del gospodarskega središča JV Slovenije (Letno poročilo 2011 o

izvajanju Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje

2007-2013, 2012, str. 81). Zato je SVLR predlagal spremembo sredstva namenil razvojnim

centrom slovenskega gospodarstva ter kompetenčnim centrom (Letno poročilo 2010 o


2007-2013, 2011, str. 71). Izbranih je bilo 17 projektov, ki so predstavljeni v Tabeli 68.

Tabela 68: Izbrani razvojni centri slovenskega gospodarstva Razvojni center Nosilna organizacija Sektor

POMURJE

RC za nove materiale, pogone navtične in SAS

tehnologije

Seaway Group d. o. o. novi materiali

RC za modularne in adaptivne signalno procesne

oddajniške sisteme

ELTI d. o. o. elektroindustrija in

elektronika

RC za pridobivanje energentov iz komunalnih

odpadkov

INTREC svetovanje,

reciklaža, organizacija d. o.

o.

energetika

INDUSTRIJSKI SEKTORJI

RC interdisciplinarnih tehnologij in izdelkov na

področju lesarstva

Brest-Pohištvo d. o. o.,

Cerknica

lesnopredelovalna industrija

RC za nove materiale Jesenice Ocean Tec d. o. o. novi materiali

RC za informacijske in komunikacijske

tehnologije

Iskratel d. o. o IKT

RC avtomobilske industrije Si.Eva Iskra Avtoelektrika

d. d.

avtomobilska industrija

Farmacevtsko gospodarsko središče Slovenije -

Farma GRS

Krka d. d. farmacija in biotehnologija

RC za elektroindustrijo in elektroniko DOMEL d. d. elektroindustrija in

elektronika

ZEL-EN RC obnovljive in trajnostne energetike Univerza v Mariboru,

Maribor

energetika

REGIJE

SIMIT sodobni materiali in inovativne

tehnologije

TALUM Tovarna aluminija

d. d. Kidričevo

novi materiali

RC Novi materiali ETI Elektroelement

d. d.

proizvodnja nekovinskih

mineralnih izdelkov (novi

materiali)

RC koroškega gospodarstva Regionalna razvojna

agencija za Koroško

d. o. o.

lesnopredelovalna industrija

RC informacijsko-komunikacijskih tehnologij

Savinja, Žalec

Mikropis Holding

d. o. o., Žalec

IKT

Razvojni center energija PV INVEST d. o. o. energetika

DODATNA

RC za inovativne medicinske sisteme in metode

zdravljenja

Novoline d. o. o. farmacija in biotehnologija

RC 31 - Center kreativne pohištvene industrije Alples d. d. lesnopredelovalna industrija

Vir: Ministrstvo za gospodarstvo, Rezultati JR RCSG - podatki za novinarsko konferenco, 2011, str. 1-7.

Ministrstvo za gospodarstvo je odobrilo tri razvojne centre v Pomurski regiji, pet regionalnih

270

razvojnih centrov, sedem sektorskih in še dva dodatna razvojna centra. Torej je imel razpis

vključeno zelo poudarjeno regionalno dimenzijo. Največ sredstev je namenjeno partnerjem v

Gorenjski regiji, sledijo partnerji v Jugovzhodni, Savinjski in Pomurski regiji (Rezultati JR

RCSG - podatki za novinarsko konferenco, 2011, str. 1-8).


Ocenjujem, da je obdobje 2005-2011 prineslo številne pozitivne izkušnje, kot so:

povečana finančna sredstva, namenjena regionalni politiki, predvsem kot posledica

črpanja sredstev EU);

večja stabilnost financiranja zaradi programskega pristopa: sredstva EU, Pomurje,

Posočje,

pripravljene strateške podlage tako na ravni države kot po resorjih: Nacionalni strateški

referenčni okvir, operativni programi, Državni razvojni program RS 2007-2013,

regionalni razvojni programi;

sorazmerno uspešno črpanje sredstev EU, še posebej sredstev ESRR;

izkušnje s pripravo regionalnih razvojnih programov (nadgradnja izkušenj iz obdobja

2001-2006) in pripravo enotne metodologije priprave in strukture regionalnih razvojnih

programov;

organ upravljanja za kohezijsko politiko (SVLR) je združeval tako področje kohezijske

politike kot področje regionalne politike in lokalne samouprave in je predstavljal enotno

točko za spodbujanje razvoja na državni, regionalni in lokalni ravni;

razvojne aktivnosti v regijah: številni lokalni projekti, izboljšana sposobnost za pripravo

projektov, večja prepoznavnost regionalne politike;

inovativni pristopi: razvojni centri slovenskega gospodarstva;

uporaba indeksa razvojne ogroženosti (IRO) pri izvedbi sektorskih razpisov;

večja pozornost javnosti regionalnim problemom (npr. primer Pomurja).

Obdobje je prineslo tudi mnoge negativne izkušnje, kot so po mojem mnenju naslednje:

nejasno definiranje regionalne politike: ZSRR-1 ne vsebuje opredelitve regionalne

politike;

nezadostna medministrska koordinacija: nizka stopnja povezovalnih instrumentov med

vzporednimi vidiki planiranja (razvojno-prostorsko; regionalno-sektorsko), neusklajenost

sektorskih politik na ravni regij (odsotnost teritorialnega pristopa);

spreminjajoča vloga institucij za izvajanje regionalne politike (odprava Javne agencije za

regionalni razvoj, nedelujoč Svet za regionalno politiko);

pomanjkanje kakovostnih celostnih regionalnih projektov;

prevlada lokalnih skupnosti;

drobitev regionalnih kvot sredstev na območne in celo občinske kvote;

odsotnost strateškega pogleda, odgovornosti in koncentracije sredstev;

odsotnost specializacije regij;

težave pri črpanju sredstev EU (zapleteni postopki, kadri, lastna udeležba, likvidnost …);

neustrezno spremljanje in vrednotenje projektov, programov in institucij na regionalni

ravni.

Financiranje slovenske regionalne politike iz sredstev kohezijske politike je pozitivna, ker

omogoča dolgoročno načrtovanje in stabilnost finančnih virov. Vrednotenje četrte razvojne

prioritete »Razvoj regij« Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov

271

za obdobje 2007-2013 je pokazalo največje težave ureditve v obdobju 2005-2011. Tako je

vrednotenje ugotovilo nekatere dejavnike tveganja uspešnosti programa pri doseganju ciljev

programa (Pitija, 2009, str. 35):

1. Sredstva se namenjajo operacijam, ki izpolnjujejo pogoje razpisa in ki so jih predhodno v

izvedbenih načrtih potrdili sveti regij. Svet regije je politično telo, ki ga sestavljajo

izključno župani, zato so pri sprejemanju odločitev v ospredju politični in lokalni interesi,

kar vpliva na kakovost samih projektov.

2. Prevladujoč način izbora operacij poteka na osnovi razdelitve razpoložljivih regijskih kvot

posameznim občinam, ki predstavijo svoje prioritetne projekte. Povezovanje večjega

števila občin pri izvedbi regionalnih projektov je zelo redko.

3. Regionalne razvojne agencije so premalo vključene v pripravo projektov regijskega

pomena, medtem ko občine večinoma nimajo dovolj finančnih in kadrovskih zmožnosti,

da bi pripravile projekte na zalogo, s katero bi lahko ustrezno reagirale na javne razpise,

za katere je rok za oddajo vlog relativno kratek.

Največja šibkost oziroma neuspeh pri izvajanju četrte razvojne prioritete pa se kaže v

pomanjkanju regijskih strateških projektov, kar je v veliki meri posledica načina izvajanja

četrte razvojne prioritete (Pitija, 2009, str. ii).

7.6 Obdobje spodbujanja skladnega regionalnega razvoja od leta 2011

dalje

Zaradi nezadovoljstva z ZSRR-1 je SVLR že leta 2009 začel s pripravo sprememb veljavnega

zakona. Priprava sprememb je pokazala, da je potrebno veljavni zakon temeljito spremeniti,

zato je začela s pripravo novega zakona. Priprava novega zakona je potekala vzporedno s

pripravo nove pokrajinske zakonodaje. Nov Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega

zakona (v nadaljevanju ZSRR-2) je Državni zbor RS sprejel marca leta 2011 (Uradni list RS

št. 20/2011). Julija 2002 je Državni zbor RS sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah

Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja – ZSRR-2A (Uradni list RS št.

57/2012).


ZSRR-2 nima določenih ciljev in načel regionalne politike. To prepušča vladnim strateškim

dokumentom.


ZSRR-2 določa naloge državnega organa, pristojnega za regionalno politiko. V skladu z

določili Zakona o Vladi Republike Slovenije (ZVRS-F) so februarja 2012 Službo Vlade RS

za lokalno samoupravo in regionalno politiko (SVLR) ukinili. Delovno področje evropske

kohezijske politike in regionalnega razvoja je prevzelo Ministrstvo za gospodarski razvoj in

tehnologijo (v nadaljevanju MGRT), delovno področje lokalne samouprave pa Ministrstvo za

pravosodje in javno upravo. Prvega marca 2014 je bila ustanovljena Služba Vlade Republike

Slovenije za razvoj in evropsko kohezijsko politiko (v nadaljevanju SVRK).

Javni sklad, namenjen spodbujanju skladnega regionalnega razvoja in razvoja podeželja (v

nadaljnjem besedilu sklad), lahko na podlagi pogodb z neposrednimi proračunskimi

uporabniki dodeljuje in posreduje finančne spodbude iz njihove pristojnosti. Sklad

272

vzpostavlja in izvaja regijske garancijske, mikrokreditne in druge podjetniške podporne

sheme, ki se izvajajo na ravni celotne regije (v nadaljnjem besedilu regijske finančne sheme).

Na ravni regij so se ustanovili razvojni sveti, katerih glavna naloga je usklajevanje razvojnih

pobud in razvojnih interesov v regiji. Tako vodi, usmerja in sprejme regionalni razvojni

program, sklepa dogovore za razvoj regij, spremlja izvajanje programskih dokumentov,

sodeluje z ostalimi regijami in opravlja ostale naloge v skladu z ZSRR-2. Člani razvojnega

sveta regije so:

predstavniki občin,

predstavniki gospodarstva v regiji in

predstavniki nevladnih organizacij v regiji.

Število predstavnikov občin v razvojnem svetu regije mora biti enako številu predstavnikov

gospodarstva. Število predstavnikov nevladnih organizacij ne sme biti večje od polovice in ne

manjše od četrtine števila predstavnikov občin. Število članov razvojnega sveta regije in

sestavo določi svet regije z dvotretjinsko večino vseh članov. Vsakemu območju upravne

enote v regiji je treba zagotoviti najmanj enega člana razvojnega sveta regije. Mandat

razvojnega sveta regije je enak programskemu obdobju. Razvojni svet regije sprejema

odločitve na seji z večino glasov navzočih članov. Glasovi predstavnikov občin se štejejo

dvojno.

S sprejetjem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o spodbujanju skladnega

regionalnega razvoja se ohranja svet regije. Odločitev razvojnega sveta regije o regionalnem

razvojnem programu in dogovoru za razvoj regije mora naknadno potrditi svet regije, ki ga

sestavljajo vsi župani v regiji in predsednik sveta samoupravne narodne skupnosti v regiji,

kjer živita italijanska ali madžarska narodna skupnost.

ZSRR-2 ohranja regionalne razvojne agencije. To so pravne osebe v večinski javni lasti, ki

opravljajo splošne razvojne naloge v razvojni regiji. Za razliko od preteklih ureditev mora biti

RRA v večinski javni lasti, znotraj javnega dela je zahtevan večinski občinski delež in nobena

od občin ne sme imeti več kot tretjinskega ustanoviteljskega deleža.

Zaradi ureditve sistema izvajanja kohezijske politike v obdobju 2014-2020 ZSRR-2 uvaja

razvojni svet kohezijske regije, ki je organ odločanja kohezijske regije. Razvojni svet

kohezijske regije sodeluje pri sprejemanju odločitev in daje predhodno soglasje o vsebini in

izvajanju programov EU, ki vplivajo na razvoj kohezijske regije ter opravlja druge naloge,

povezane z razvojem, ki jih sporazumno določijo občine in država. Strokovne in

administrativno-tehnične naloge za razvojni svet kohezijske regije opravlja državni organ,

pristojen za regionalno politiko. Nov zakon uvaja tudi regijsko razvojno mrežo, ki je oblika pogodbenega povezovanja

ključnih razvojnih institucij za uresničevanje razvojnih prioritet razvojne regije, ob

upoštevanju razvojne specializacije razvojne regije omogoča razvojno povezovanje regij ter

omogoča vzpostavitev območnega razvojnega partnerstva, ki se lahko oblikuje na sklenjenem

območju več občin v eni ali več regijah.

S sprejetjem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o spodbujanju skladnega

regionalnega razvoja je zakonodajalec ukinil Svet za teritorialno usklajevanje razvojnih

pobud, ki je bil skladno z ZSRR-2 s sklepom vlade ustanovljen 26. 5. 2011. Svet je sicer bil

273

ustanovljen, vendar pa se ni še nikoli sestal, tako da obstaja ocena predlagatelja, da bi njegove

naloge (usklajevanje predlogov dogovorov za razvoj posameznih regij, predlaganje vladi

odločitev iz njene pristojnosti in vodenje teritorialnega razvojnega dialoga) lahko prevzel

državni organ, pristojen za regionalni razvoj (MGRT).


Regionalna politika se načrtuje v skladu z nacionalnimi razvojnimi dokumenti (strategije

razvoja, strateški prostorski dokumenti, mednarodni programski dokumenti). ZSRR-2 ohranja

regionalni razvojni program, ki je temeljni strateški in programski dokument na regionalni

ravni. Podobno kot v prehodnih programskih obdobjih je sestavljen iz strateškega in

programskega dela.

Novost novega zakona je dogovor za razvoj regije, ki je dvostranski izvedbeni akt, s katerim

se uresničuje regionalni razvojni program tako, da se določijo ključni regijski in sektorski

projekti za premagovanje razvojnih ovir ter viri financiranja, pri čemer imajo prednost pri

uvrščanju v dogovor projekti za doseganje razvojne specializacije razvojne regije. Dogovor za

razvoj regij, ki ga skleneta državni organ, pristojen za regionalno politiko in razvojni svet

regije bo omogočil izvajanje regionalnih razvojnih programov in bo sklenjen za obdobje štirih

let. Pri pripravi dogovora za razvoj regije se upošteva načelo skladnega razvoja vseh območij

v regiji. Dogovor za razvoj regije vključuje regijske in sektorske projekte. Projekti iz

dogovora se razvrščajo po prioriteti in izvajajo v skladu z razpoložljivimi proračunskimi

sredstvi.

Zaradi težkih gospodarskih razmer v Pokolpju (občine Osilnica, Semič, Metlika, Kočevje,

Črnomelj, Loški Potok in Kostel) je SVLR pripravil Program spodbujanja konkurenčnosti in

ukrepov razvojne podpore Pokolpju v obdobju 2011-2016 (v nadaljevanju program

POKOLPJE 2016), ki ga je vlada sprejela marca 2011. Pravna podlaga programa je Zakon o

spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (Uradni list RS št. 20/2011), ki v 25., 27. in 28.

členu določa problemska območja z visoko brezposelnostjo. Operativna cilja programa

POKOLPJE 2016 sta (Program spodbujanja konkurenčnosti in ukrepov razvojne podpore

Pokolpju v obdobju 2011-2016, 2011, str. 28):

zmanjšati zaostanek v gospodarskem razvoju in z novimi programi razvojno

prestrukturirati tradicionalne panoge v Pokolpju (kazalnika doseganja cilja: neposredno

ustvariti 400 novih delovnih mest z novimi programi v obstoječih in novih podjetjih ter

dvigniti neto dodano vrednosti na zaposlenega v Pokolpju hitreje od povprečja v

Sloveniji);

izboljšati oskrbo Pokolpja z infrastrukturno ter povečati dostopnost Bele krajine in

Kočevskega s pospešeno gradnjo prometne infrastrukture.

Program POKOLPJE 2016 (2011, str. 28-29) vsebuje naslednje ukrepe, ki skupaj znašajo

skoraj 288 milijonov EUR:

Ukrep 1: Program spodbujanja konkurenčnosti Pokolpja v obdobju 2011-2016 v višini

20.000.000 evrov, ki ga sprejme Vlada Republike Slovenije s posebnim sklepom, izvede

pa ga Služba Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko.

Ukrep 2: Povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost na podlagi 27.

člena Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (Uradni list RS št. 20/2011; v

nadaljnjem besedilu zakon), ki ga izvede Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve.

Ukrep 3: Davčne olajšave za zaposlovanje in investiranje v Pokolpju na podlagi 28. člena

274

zakona, ki ga izvede Služba Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in


Ukrep 4: Spodbude za trajnostni razvoj podeželja se dodelijo v okvirni višini 2,2 milijona

evrov v okviru Ukrepov 311 in 312 iz Programa razvoja podeželja 2007-2013 in se

izvedejo tako, da se s pomočjo meril za izbor pri ocenjevanju projektov na javnih razpisih

prijaviteljem iz Pokolpja dodelijo dodatne točke - izvedba Ministrstvo za kmetijstvo,

gozdarstvo in prehrano.

Ukrep 5: Garancije s subvencijo obrestne mere za investicijske kredite podjetjem v

Pokolpju v okviru regijske garancijske sheme za jugovzhodno Slovenijo v okvirni višini

2.500.000 evrov, ki ga izvede Služba Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo

in regionalno politiko.

Ukrep 6: Prometna infrastruktura v Pokolpju v okvirni višini 254.102.024 evrov, ki ga

izvede Ministrstvo za promet. Vrednost in letna dinamika financiranja projektov se določi

z državnim proračunom.

Ukrep 7: Elektroenergetska infrastruktura v Pokolpju v okvirni višini 7.585.000 evrov.

Vrednost in letna dinamika financiranja projektov se določi z načrti razvoja

distribucijskega omrežja električne energije v Republiki Sloveniji.

V Sloveniji so se v letih 2012 in 2013 zaradi ekonomske in finančne krize zelo poslabšale

socioekonomske razmere. Posledično so bila zaradi upadanja bruto domačega proizvoda in z

rastjo registrirane stopnje brezposelnosti nekatera območja bolj prizadeta od ostalih.

Predvsem sta bili poleg že podprtih območij (Pomurska regija, Pokolpje) še posebej prizadeti

Podravska in Zasavska regija. Vlada je zato v skladu z zakonom pripravila začasne ukrepe za

obe območji (območji se v celoti ne prekrivata z območji statistične regije). Pri tem se je

vlada zgledovala po že sprejetih programih.

Vlada je julija 2013 sprejela Sklep o dodatnih začasnih ukrepih razvojne podpore za

problemsko območje z visoko brezposelnostjo občin Hrastnik, Radeče in Trbovlje.

Ministrstvom in vladnim službam je naložila, da v skladu z Zakonom o spodbujanju

skladnega regionalnega razvoja v obdobju od 2013-2018 upoštevajo omenjeno območje kot

prednostno pri izvajanju razvojnih politik. Vlada je sprejela tudi Program spodbujanja

konkurenčnosti in ukrepov razvojne podpore na tem območju v obdobju 2013-2018 v višini

13.374.000 EUR.

Oktobra 2013 je Vlada sprejela tudi Program spodbujanja konkurenčnosti Maribora s širšo

okolico v obdobju 2013-2018. Določila je obseg sredstev po posameznih letih izvajanja tega

programa, in sicer za leto 2014 6,5 milijona evrov, po 6,4 milijona evrov v letih 2015, 2016 in

2017 ter 6,3 milijona evrov v letu 2018.

Vlada je tudi imenovala delovno skupino za spremljanje izvajanja ukrepov razvojne podpore

na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo po Zakonu o spodbujanju skladnega

regionalnega razvoja in ukrepov razvojne podpore po Zakonu o razvojni podpori Pomurski

regiji v obdobju 2010-2015.


Tudi v obdobju do konca leta 2014 bo primarni vir izvajanja regionalne politike Prednostna

usmeritev 4.1. »Regionalni razvojni programi«. Tako je za obdobje 2012-2014 ostalo na

razpolago še skoraj 145 milijonov EUR, kar je razvidno iz Tabele 69.

275

Tabela 69: Razpoložljiva sredstva za javni poziv 2012-2014

Regija Razpoložljiva sredstva

po OPRR

Razpoložljiva sredstva

za javni poziv 2012-2014 %

Gorenjska 59.319.058,00 14.173.382,36 23,9

Goriška 40.282.629,00 9.505.190,87 23,6

Jugovzhodna 50.928.355,00 11.324.994,42 22,2

Koroška 27.595.505,00 6.730.080,44 24,4

Notranjskokraška 23.328.479,00 5.733.977,77 24,6

Obalnokraška 31.181.467,00 6.275.822,21 20,1

Osrednjeslovenska 15.657.194,00 6.664.578,84 42,6

Podravska 133.998.779,00 36.504.058,50 27,2

Pomurska 70.194.294,00 18.155.684,18 25,9

Savinjska 83.375.147,00 17.766.350,58 21,3

Spodnjeposavska 31.378.860,00 7.451.122,52 23,7

Zasavska 18.598.385,00 4.587.155,71 24,7

Skupna vsota 585.838.152,00 144.872.398,40 24,7

Vir: Javni poziv za predložitev vlog za sofinanciranje operacij iz naslova prednostne usmeritve »Regionalni

razvojni programi« razvojne prioritete »Razvoj regij« Operativnega programa krepitve regionalnih

razvojnih potencialov 2007-2013 za obdobje 2012-2014, 2012, str. 3.

Iz zgornje tabele je razvidno, da je črpanje sredstev med regijami uravnoteženo. Največ

razpoložljivih sredstev v odstotkih ostaja Osrednjeslovenski regiji, vendar pa regiji kot celoti

zaradi razvitosti pripada najnižja alokacija sredstev EU. Razlike med načrtovano fizično in

načrtovano finančno izvedbo izhajajo v splošnem iz dveh razlogov (Letno poročilo 2011 o


2007-2013, 2012, str. 144-145):

1. da so se pojavljale težave oz. izjemne okoliščine, ki so nastale ob izvajanju operacij, kot

posledica finančne in gospodarske krize, ki je močno prizadela gradbeni sektor, težav

upravičencev pri pridobivanju soglasij in upravnih dovoljenj, likvidnostnih težav …

Nekateri upravičenci so se soočali tudi z več navedenimi težavami skupaj, v večini

primerov so bila gradbena dela upočasnjena, kar je privedlo do tega, da upravičenci

projektov niso mogli izvesti v roku.

2. da je bil v okviru ugotovljenih napak in finančnih popravkov ugotovljen učinek na nižjo

višino upravičenih stroškov (npr. zaradi izvedbe 5 % finančnega popravka na operacijah

za prve štiri javne razpise na prednostni usmeritvi zaradi nepravilnosti v izvajanju

postopkov javnega naročanja, oziroma zaradi drugih ugotovljenih nepravilnosti, ki so

vplivale na višino upravičenih stroškov).

V obdobju po sprejetju ZSRR-2 se nadaljuje izvajanje:

Spodbude iz Zakona o razvojni podpori Pomurski regiji v obdobju 2010-2015 (celotna

vrednost zakona je ocenjena na 261 milijonov EUR, od tega izvedba Programa

spodbujanja konkurenčnosti Pomurske regije v obdobju 2010-2015 v skupni višini 30

milijonov EUR (popravljeno na 33 milijonov EUR marca 2012). Marca 2011 (1,4

milijonov EUR) in aprila 2012 (6,175 milijonov EUR) sta bila objavljena še dva javna

razpisa za spodbujanje začetnih investicij podjetij in ustvarjanje novih delovnih mest.

Sredstva iz Programa spodbujanja razvoja v Posočju 2007-2013: na začetku leta 2012 je

bil objavljen javni razpis za spodbujanje začetnih investicij in ustvarjanja novih delovnih

mest ter razvoja mikropodjetij na območju občin Bovec, Kobarid in Tolmin v letu 2012 v

višini 387.639,00 EUR.

276

Sofinanciranje projektov osnovne komunalne infrastrukture v romskih naseljih (3 milijone

EUR za leto 2012).

Sredstva za namene sofinanciranja investicij na območjih avtohtonih narodnih skupnosti.

Sredstva, ki jih v skladu z Zakonom o financiranju občin pridobivajo občine za

sofinanciranje investicij (11 milijonov EUR v letu 2012).

V letu 2011 je bil objavljen prvi javni razpis za spodbujanje začetnih investicij in ustvarjanje

novih delovnih mest na območju občin Osilnica, Semič, Metlika, Kočevje, Črnomelj, Loški

Potok in Kostel v višini 5,05 milijona evrov, v začetku leta 2012 pa še drugi razpis v višini

700.000 evrov.

Slovenski regionalni razvojni sklad je junija 2011 objavil javni razpis za sofinanciranje

začetnih investicij in ustvarjanje novih delovnih mest na obmejnih problemskih območjih v

višini skoraj 15 milijonov evrov. Predmet razpisa je sofinanciranje začetnih investicij podjetij,

ki bodo investicijo izvajala na obmejnih problemskih območjih, s ciljem ustvarjanja novih

delovnih mest in pospeševanje podjetništva in razvoja ter s tem ohranitve poseljenosti na

obmejnih problemskih območjih. Razpoložljiva sredstva so nepovratna sredstva.


V tej fazi po mojem mnenju ni mogoče podati ocene uspešnosti. ZSRR-2 ponuja številne

napredne pristope k spodbujanju regionalnega razvoja, vendar se zakon izvaja počasi. K

počasnejšemu izvajanju ZSRR-2 je prispevala tudi sprememba vlade in ukinitev SVLR.

Zaradi težav pri izvajanju zakona je državni zbor sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah

Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja, ki spreminja nekatere rešitve v

zakonu.

8 PREDLOG REGIONALNE POLITIKE V SLOVENIJI V OBDOBJU

2014-2020

Regije lahko prispevajo h gospodarski rasti držav. To je mnenje Evropske komisije, ki

povezuje upravičene aktivnosti regionalne politike EU z Lizbonsko strategijo (2007-2013) in

strategijo EVROPA 2020 (2014-2020). To pomeni, da je regionalna politika EU pomemben

dejavnik razvoja celotne EU. Podobno tudi OECD ugotavlja (2009, str. 15), da so manj

razvite regije v državah OECD prispevale več kot 50 % h gospodarski rasti držav. Tudi

Spilimbergo in Xingyuan Che (2012, str. 1), zaposlena v Mednarodnem denarnem skladu,

ugotavljata, da zmanjševanje regionalnih razlik povečuje nacionalni BDP.

Edino Svetovna banka meni, da regionalna politika ne prispeva k rasti in blagostanju držav in

njihovih regij. Svetovna banka izhaja iz prepričanja, da le velike aglomeracije prispevajo k

razvoju in da dekoncentracija razvoja negativno vpliva na razvoj države in blaginjo njenih

prebivalcev. Zato zagovarja t. i. prostorsko slepo politiko (angl. »spatially-blind«), ki pri

svojih odločitvah ne upošteva značilnosti prostora (Barca, McCann & Rodríguez-Pose, 2011,

str. 8). Po mnenju Svetovne banke je koncentracija aktivnosti na nacionalni ravni in

zagotavljanje pogojev za razvoj najboljša regionalna politika (infrastruktura), medtem ko

spodbude nimajo pozitivnih učinkov na razvoj regij (World Bank, 2009, str. 24). Svetovna

banka je sorazmerno osamljena v svojih prizadevanjih. V Tabeli 70 so predstavljene ocene

vpliva posameznega inštrumenta spodbujanja regionalnega razvoja.

277

Tabela 70: Ocena rezultatov regionalnih politik

Zmanjšanje

medregionalnih razlik

Zmanjšanje razlik v

razpoložljivem

dohodku

Vpliv na

konkurenčnost regij

Institucije da da da

Infrastruktura ne ne da

Spodbude ne ne ne

Vir: World Bank, Reshaping Economic Geography, World Development Report 2009, str. 259.

Slovenija torej potrebuje regionalno politiko, saj regionalne razlike pomenijo neizkoriščanje

potencialov, ki jih imajo slovenske regije, kar zmanjšuje njihov prispevek k razvoju celotne

države. Obstoj in povečevanje regionalnih razlik v Sloveniji ni le ekonomski problem, temveč

tudi socialni (dvig brezposelnosti, revščina, nasilje v družini, porast kriminala) in tudi

politični problem, saj se ob povečevanju razlik med posameznimi regijami v Sloveniji v

prebivalcih poraja občutek manjvrednosti. To je še posebej značilno za prebivalce perifernih

regij, kot sta Pomurska in Koroška regija.

Pri oblikovanju in izvajanju regionalne politike ter ostalih politik je potrebno upoštevati

regionalno identiteto. Dejstvo je, da je prostor eden glavnih elementov človekovega obstoja,

kot prostorsko bitje se človek s prostorom bivanja identificira (identitetna regija). Identitetne

regije so tesno povezane s pojmom socialni prostor, ki predstavlja prostorsko dimenzijo

organiziranega družbenega življenja. To pa je povezano s človekovimi potrebami; tam, kjer

človek živi, zadovoljuje svoje najrazličnejše potrebe, pogosto skozi organizirano družbeno

življenje. Najpomembnejši dejavniki regionalnih identitet so gospodarski subjekti, družbene

institucije, upravne delitve, mediji ter množični šport. Z zadovoljevanjem potreb v določenem

prostoru se vzpostavi identiteta (povezava, navezava) s tem prostorom, kar pripelje do

nastanka regionalne identitete in identitetnih regij. Ko določeno regijo sprejmejo množice

ljudi za svojo, postane del uveljavljenih prostorskih predstav skupnosti in prične »živeti« z

njimi (Kosi, 2012, str. 2).

Pomursko regijo oz. Prekmurje spremlja že iz časa po prvi svetovni vojni poimenovanje

slovenska Sibirija (Kontler, 1923, str. 1). Lokalni politiki in tudi prebivalci poimenovanje

uporabijo ob nestrinjanju z državo. Najbolj očitno je to bilo ob težavah podjetja Mura leta

2009. Podobno velja za Koroško regijo, saj se prebivalci čutijo pozabljene od države. K temu

prispeva slaba prometna povezanost, slab gospodarski položaj, počasno reševanje problemov

onesnaženosti (mežiška dolina), naravne nesreče (poplave), primerjanje s sosedi na

avstrijskem Koroškem in tudi ukinjanje državnih institucij. Tako nekateri lokalni politiki

izražajo željo po priključitvi Avstriji, kar kažejo časopisni naslovi kot »Župani na Koroškem

govorijo o priključitvi Avstriji« (Celin, 29. 9. 2012), medtem ko so prebivalci nezadovoljni z

delovanjem države, kar kaže naslov »Bolj mačeha kot mati« (Celin, Delo, 8. 11. 2012).

Predlog regionalne politike v Sloveniji izhaja iz ugotovitev, podanih v predhodnih poglavjih:

Analiza regionalnih razlik je pokazala, da so regionalne razlike v Sloveniji sicer znatne,

vendar v primerjavi z ostalimi državami relativno majhne.

Za izvajanje regionalne politike je značilna nezadostna medministrska koordinacija,

pomanjkanje celostnih regionalnih projektov, prevlada lokalnih skupnosti, premajhno

osredotočenje na ključne probleme (preveč podobnih projektov na (pre)majhnem

278

teritoriju) ter neustrezno spremljanje in vrednotenje projektov, programov in institucij na

regionalni ravni.

Ekonomska in finančna kriza sta povzročili nazadovanje gospodarske dejavnosti v

Sloveniji in dvig stopnje registrirane brezposelnosti, vendar je bil vpliv krize v manj

razvitih regijah večji kot v osrednji Sloveniji, kar po eni strani zahteva osredotočenje na

manj razvite regije (gospodarski, socialni, politični razlogi).

Slovenija se lahko pri oblikovanju regionalne politike deloma zgleduje po regionalni

politiki EU in regionalni politiki uspešnih manjših članicah EU (Avstrija, Danska, Finska,

Irska), vendar je možnost prenosa tujih modelov zelo omejena zaradi različnih

ekonomskih, teritorialnih, upravnih, zgodovinskih in družbenih vzrokov.

K zgornjim ugotovitvam je potrebno dodati še nekaj dejstev:

Gospodarska in finančna kriza sta povzročili pomanjkanje javnih sredstev, namenjenih za

razvojne politike, kar zahteva njihovo uspešno in učinkovito rabo.

Slovenija bo v finančnem obdobju 2014-2020 še vedno upravičena do znatnih sredstev

regionalne politike EU, zato jih bo potrebno uspešno porabiti, še posebej, ker je na

razpolago zelo malo nacionalnih sredstev.

S krizo so/bodo javnopolitični igralci vedno bolj kritični do izvajanja javnih politik, kar bo

zahtevalo konsenz o prioritetah in načinih izvedbe javnih politik, tudi regionalne politike.

Tudi slovenske regije so izpostavljene globalnim trendom (globalizacija, staranje,

klimatske spremembe), kar bo zahtevalo odzive (ukrepe) tudi na ravni regij.

8.1 Javnopolitični igralci in slovenska regionalna politika

V tem podpoglavju bom ocenil vpliv javnopolitičnih igralcev (definicija v Poglavju 1) na

oblikovanje in izvajanje regionalne politike v Sloveniji. Omenjena ocena javnih politik je v

Sloveniji še slabo razvita, primanjkuje predvsem empiričnih podatkov. V analizi vpliva se

bom osredotočil na naslednje vire informacij:

Javno razpoložljive analize.

Javno dosegljive informacije o aktivnostih posameznih javnopolitičnih igralcev (članki,

novice v dnevnem časopisju, internetne strani).

Lastne izkušnje sodelovanja z izvršilno oblastjo, interesnimi skupinami in predstavnikom

informacijskega sektorja. Ker sem bil osebno vključen pri pripravi vseh treh regionalnih

zakonov od leta 1999 dalje, v pripravo pokrajinske zakonodaje (zelo intenzivno leta 2009,

manj leta 2003) in v pripravo strateških dokumentov (Bela knjiga o regionalnem razvoju,

Strategija regionalnega razvoja Slovenije leta 2001, Strategija gospodarskega razvoja leta

2001) imam dober vpogled v oblikovanje in tudi izvajanje regionalne politike v Sloveniji.

Med državnimi javnopolitičnimi igralci ima pomembno vlogo državni zbor, ki je vrhovno

zakonodajno telo v Republiki Sloveniji. Njegova vloga v analizi regionalne politike je

pomembna, ker je kot zakonodajalec pristojen za sprejemanje in morebitno spreminjanje

zakonov, vključno z Zakonom o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja. Državni zbor je

vključen tudi pri pripravi ostalih zakonov, ki imajo vpliv na regionalni razvoj (s področja

sektorskih politik, urejanja prostora, javnih financ, lokalne samouprave, javne uprave) in pri

sprejemanju državnega proračuna.

Tako Greif (2011, str. 88) na podlagi pregleda plenarnih zasedanj Državnega zbora RS sklepa,

da Državni zbor RS nima večje vloge v okviru kohezijske politike RS (po številu in vsebini

sej), v večini primerov pa so obravnave predmet izrednih sej. Vloga Državnega zbora RS se

279

predvsem kaže v nadzorni funkciji (npr. poslanska vprašanja itd.) vlade. Tako je v mandatu

2008-2012 razvidna vsebina plenarnih zasedanj, kjer gre predvsem za problematiko in

razprave o učinkovitosti in uspešnosti črpanja sredstev EU, seveda tudi v navezavi na

gospodarsko in finančno krizo. Izkazalo se je, da so bile razprave morda nekoliko pretirano

uporabljene v parcialne interese – politično-lokalne s hkratnim pomanjkanjem strokovnega

poznavanja kohezijske politike kot razvojne politike, ki je v času krize še posebej uporabna za

politične razprave.

Medtem ko je bila vloga državnega zbora pri razpravah o regionalni politiki pogosto omejena,

pa je državni zbor vedno zelo aktiven pri vprašanjih, povezanih z lokalno samoupravo. K

temu je prispevalo tudi znatno število županov, ki so do uzakonitve nezdružljivosti funkcij

župana in poslanca leta 2011 sodelovali pri delu Državnega zbora RS.

Poleg državnega zbora je potrebno omeniti tudi Državni svet RS. V Državnem svetu RS se s

problematiko s področja, ki ga zastopajo, ukvarjajo interesne skupine delodajalcev,

delojemalcev, kmetov, obrtnikov in samostojnih poklicev, negospodarskih dejavnosti,

lokalnih interesov. S posameznimi vprašanji v zvezi z zakonodajo, različnimi pobudami in

zahtevami v okviru pristojnosti se ukvarjajo delovna telesa - komisije. Komisije svoja mnenja

pošiljajo v potrditev Državnemu svetu RS oziroma neposredno v Državni zbor RS in na

njegova delovna telesa. Na vse komisije in seje Državnega sveta RS so redno vabljeni tudi

predstavniki predlagateljev zakonov in drugih dokumentov, vlade oziroma ministrstev in

strokovnjaki, ki še dodatno osvetlijo obravnavano tematiko. Državni svet RS občasno

organizira posvetovanja na temo regionalne politike in regionalnih problemov v Sloveniji.

Vlada v celoti ter posamezna ministrstva, organi v njihovi sestavi, službe in uradi

predstavljajo izvršilno vejo oblasti. V izvajanju regionalne politike imajo vladne institucije

ključno vlogo, saj pripravljajo zakone, sprejemajo podzakonske akte, s katerimi natančneje

opredeljujejo izvajanje regionalne politike, razpolagajo s proračunskimi sredstvi, ki se

namenjajo za sofinanciranje regionalne politike, in izvajajo regionalno politiko (nacionalno in

regionalno politiko EU) ter sektorske politike, ki imajo velik vpliv na regionalni razvoj (npr.

okolje, prostor, promet, kmetijstvo, podjetništvo, politika zaposlovanja, izobraževalna

politika).

V okviru vlade je za področje nacionalne regionalne politike in regionalne politike EU po

novem odgovorno Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo, ki je februarja 2012

prevzelo pristojnosti in sredstva od Službe Vlade RS za strukturno politiko in regionalni

razvoj.

Pregled sistema upravljanja in izvajanja regionalne politike v Sloveniji je podan v Tabeli 71.

Pregled omogoča razumevanje nalog posameznih institucij in kaže na nestabilnost sistema, saj

so stalne spremembe stalnica, kar seveda vnaša negotovost in težave pri oblikovanju, izvedbi,

spremljanju in vrednotenju regionalne politike.

280

Tabela 71: Pregled sistema upravljanja in izvajanja regionalne politike v Sloveniji

1999-2000

Ministrstvo za ekonomske odnose

in razvoj

Oblikovanje politike.

Javna agencija RS za regionalni

razvoj (ARR)

Izvajanje in koordinacija nacionalne regionalne politike in sredstev EU,

namenjenih spodbujanju regionalnega razvoja.

2000-2002

Ministrstvo za gospodarstvo Oblikovanje politike.


razvoj (ARR)

Izvajanje in koordinacija nacionalne regionalne politike in sredstev EU,


Svet za strukturno politiko Svet za strukturno politiko je usklajevalni organ vlade, ki je odgovoren za

usklajenost predlogov dokumentov za izvajanje regionalne strukturne

politike na državni ravni ter za oblikovanje in usklajevanje državnih

razvojnih spodbud in mednarodnih finančnih pomoči. Člani sveta so ministri

ali državni sekretarji, ki dodeljujejo spodbude, pomembne za skladen

regionalni razvoj.

2002-2005

Služba Vlade RS za strukturno

politiko in regionalni razvoj

Oblikovanje politike in koordinacija nacionalne regionalne politike in

sredstev EU, namenjenih spodbujanju regionalnega razvoja (od leta 2004

dalje sredstva regionalne politike EU).


razvoj (ARR)

Izvajanje in koordinacija nacionalne regionalne politike in dela sredstev EU,


Svet za strukturno politiko Svet za strukturno politiko je usklajevalni organ vlade, ki je odgovoren za

usklajenost predlogov dokumentov za izvajanje regionalne strukturne

politike na državni ravni ter za oblikovanje in usklajevanje državnih

razvojnih spodbud in mednarodnih finančnih pomoči. Člani sveta so ministri

ali državni sekretarji, ki dodeljujejo spodbude, pomembne za skladen

regionalni razvoj. Zadnji sestanek je bil v začetku leta 2003.

2005

Služba Vlade RS za lokalno

samoupravo in regionalno politiko

Oblikovanje politike in koordinacija nacionalne regionalne politike in

regionalne politike EU.


razvoj (ARR), ukinjena januarja

2006.

Izvajanje in koordinacija nacionalne regionalne politike in dela sredstev EU,

namenjenih spodbujanju regionalnega razvoja (čezmejno sodelovanje).

2006-2011

Služba Vlade RS za lokalno


Oblikovanje politike, koordinacija in izvajanje nacionalne regionalne

politike in regionalne politike EU.

2012

Ministrstvo za gospodarski razvoj

in tehnologijo

Oblikovanje politike, koordinacija in izvajanje nacionalne regionalne

politike in regionalne politike EU.

Vir: avtor.

Pomembno vlogo imajo občine. Občine so po Ustavi Republike Slovenije obvezne lokalne

samoupravne skupnosti, ustanovljene z zakonom, kar jih prav tako uvršča med državne

javnopolitične igralce.

Državni zbor RS je v letu 1994 s sprejemom Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi

njihovih območij ustanovil 147 občin (od tega 11 mestnih). Kasneje je Državni zbor RS v letu

1998 ustanovil še 45 občin, 1 občino v letu 2002, leta 2006 17 občin in v začetku leta 2011 še

1 občino. Tako je Državni zbor RS s teritorialnimi členitvami do leta 2011 ustanovil skupno

211 občin (od tega 11 mestnih občin). Od teh občin jih ima 24 manj kot 2.000 prebivalcev, 88

med 2.000 in 5.000 prebivalci, 47 od 5.000 do 10.000 prebivalcev, 43 med 10.000 in 30.000

prebivalci, 9 občin ima več kot 30.000 prebivalcev (med temi dve - Maribor in Ljubljana - z

več kot 100.000 prebivalcev), kar je razvidno iz Tabele 72. Tako je imelo leta 2007 več kot 50

281

% vseh občin manj kot 5.000 prebivalcev, kar naj bi bil po Zakonu o lokalni samoupravi

predpogoj za ustanovitev občine.

Tabela 72: Število občin po številu prebivalcev leta 2007

Skupine občin Število občin Delež občin

v %

Število

prebivalcev

Delež

prebivalcev

v %

Do 5.000 113 53,80 324.181 16,50

Od 5.001 do 10.000 44 20,96 306.779 15,62

Od 10.001 do 50.000 50 23,80 904.262 46,05

Od 50.001 do 100.000 1 0,48 52.265 2,66

Nad 100.001 2 0,96 376.549 19,17

Skupaj 210 100,00 1.964.036 100,00

Opomba: Leta 2011 je bila ustanovljena občina Mirna, ki ima tudi manj kot 5.000 prebivalcev.

Vir: V. D. Drozdek, Š. Bojnec, Financiranje obveznih nalog občine, 2010, str. 67.

Po številu prebivalcev v občinah (povprečno 9.560 prebivalcev) je Slovenija nekoliko nad

povprečjem držav članic EU (Bradaschia, 2012, str. 8).

Zaradi odsotnosti druge ravni lokalne samouprave (pokrajin) so občine edine institucije

oblasti na lokalni (in regionalni) ravni, zato je njihova vloga v izvajanju regionalne politike

razmeroma večja, kot je njihova velikost in pristojnosti. Veliko število občin vnaša v sistem

regionalne politike številna nasprotja, saj imajo občine različne interese in tudi različne

kapacitete. Razlike so razvidne že iz različne organiziranosti povezovanja občin (združenja,

velikost, mestne občine). V Sloveniji imamo tako tri združenja občin: Skupnost občin

Slovenije, Združenje občin Slovenije in Združenje mestnih občin Slovenije.

Predvsem se občine medsebojno povezujejo po velikosti. Pomembno skupino tvorijo manjše

občine, saj so le-te zelo odvisne od finančne izravnave in investicijskih transferjev iz

državnega proračuna, kar je razvidno iz Slike 106. Zato predvsem te občine nasprotujejo

regionalnim projektom, saj zaradi pomanjkanja sredstev in lokalnih problemov želijo

financirati predvsem lokalne projekte. To je razvidno iz analize predloženih projektov iz

razvojne prioritete Razvoj regij, kjer je ravno v Osrednjeslovenski regiji največ regionalnih

projektov, kar pa je deloma povezano tudi z omejenimi sredstvi, namenjenimi

Osrednjeslovenski regiji. Greif (2011, str. 88) ugotavlja, da so, kljub temu da v RS ne obstaja

vmesni nivo samoupravljanja, značilni določeni pritiski pri izvajanju politike z lokalnega

nivoja, ki letijo pogosto na račun centralizacije RS in regionalnih razlik.

282

Slika 106: Presežna solidarnostna in finančna izravnava namenjena občinam

Vir: Računsko sodišče Republike Slovenije. Revizijsko poročilo: Ureditev področja občin, 2012, str.

51.

Občine so imele odločujočo vlogo pri odločanju o regionalnih projektih v skladu z ZSRR-1 iz

leta 2005, kjer so le občine sodelovale v svetu regije. ZSRR-2 je odpravil prevladujočo vlogo

občin v razvojnem svetu regije (omejeno število članov razvojnega sveta regije), vendar je

sprememba ZSRR-2 v juliju leta 2012 zopet okrepila vlogo občin, saj se glasovi občin pri

glasovanju v razvojnem svetu regije štejejo dvojno, poleg tega pa sprememba ZSRR-2

ohranja tudi svet regije. Odločitev razvojnega sveta regije o regionalnem razvojnem programu

in dogovoru za razvoj regije mora naknadno potrditi svet regije, ki ga sestavljajo vsi župani v

regiji. V obdobju med 2010 in 2012 so občine, predvsem Združenje občin Slovenije, izvedle

številne sestanke in svoje predloge poslale različnim prejemnikom.

Tako so se predstavniki Združenja občin Slovenije na sestanku 24. 6. 2010 pri ministru

Gjerkešu na temo novega predloga zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja

zavzeli, da se takrat uzakonjen sistem ne spreminja, ker deluje, da morajo za projekti stati

župani, sicer stvari ne bodo funkcionirale, da sodelovanje gospodarstva in lokalnih skupnosti

ne deluje najboljše, ker ima gospodarstvo drugače interese, kot jih ima lokalna skupnost, in da

so razvojne agencije le administratorji, ki nimajo občutka za skladen regionalni razvoj.

Izrazili so tudi bojazen, da se bo v sestavo razvojnega regijskega sveta preveč vključevala

politika, saj ponekod občine v razvojnem regijskem svetu ne bodo imele svojega predstavnika

(Sestanek pri ministru Gjerkešu na temo novega predloga zakona o spodbujanju skladnega

regionalnega razvoja, 24. 6. 2010). 12. 1. 2012 je Združenje občin Slovenije na naslove vseh

283

političnih strank, ki so bile na decembrskih volitvah izvoljene v Državni zbor RS, poslalo

predloge h koalicijski pogodbi, kjer se med ostalim zavzemajo za ohranitev Službe Vlade za

lokalno samoupravo in regionalni razvoj in za spremembo Zakona o spodbujanju skladnega

regionalnega razvoja, kjer naj bi svet regij ostal organ odločanja, ki ga tvorijo župani. Na

osnovi aktivnosti občin lahko povzamem, da so bile občine v veliki meri uspešne v svojih

aktivnostih in da njihovi argumenti proti zakonu v veliki meri pojasnjujejo, zakaj je bila

sprememba ZSRR-1 tudi potrebna.

Pomembno vlogo imajo regionalne razvojne agencije. V Sloveniji imamo 12 regionalnih

razvojnih agencij, ki se razlikujejo v kapacitetah (število zaposlenih, izkušnje), organizacijski

obliki (javni zavod, neprofitni d. o. o.), lastništvu (javno, javno-zasebno, zasebno) in

financiranju (ustanovitelji, trg). Med državne javnopolitične igralce jih uvrščamo zaradi

prevladujoče vloge oseb javnega prava v teh organizacijah. Regionalne razvojne agencije,

kljub pogosto različnim pogledom, nastopajo sorazmerno enotno (v okviru Gospodarsko

interesnega združenja regionalnih razvojnih agencij), vendar ena agencija ni članica združenja

(BSC Kranj). Vseeno jih ministrstvo, odgovorno za regionalni razvoj, zelo selektivno

vključuje v pripravo področne zakonodaje (npr. pokrajinska zakonodaja) (Bačlija, Gologranc,

& Kukovič, 2009, str. 128). Poleg Gospodarsko interesnega združenja regionalnih razvojnih

agencij so posamezne regionalne razvojne agencije v preteklosti podale pripombe na vsebino

predloženih podzakonskih aktov, kot je bila Uredba o regionalnih razvojnih programih, ko so

predloge podali RRA Koroške, RRA Ljubljanske urbane regije in RRA Gorenjske.

ZSRR-2 uvaja tudi razvojni svet regije, kjer glasovi občin pri glasovanju v razvojnem svetu

regije štejejo dvojno.

Civilnodružbene igralce predstavljajo interesne skupine (politične stranke, združenja

delodajalcev, delojemalcev in kmetov, tematske skupine, podjetja, strokovna združenja,

sindikati, cerkve), informacijski sektor (inštituti, zasebni svetovalci, univerze, mediji) in

državljani (posamezniki).

Med civilnodružbenimi igralci izstopa informacijski sektor, vendar je vključevanje stroke v

pripravo, izvedbo in vrednotenje nacionalne regionalne politike in ukrepov, financiranih iz

regionalne politike EU, skoraj zanemarljivo. V daljni in bližnji preteklosti so inštitucije iz

informacijskega sektorja (npr. Geografski inštitut, Urbanistični inštitut, Inštitut za ekonomska

raziskovanja, Geografski inštitut Antona Melika, Ekonomska fakulteta, Filozofska fakulteta v

Ljubljani (Oddelek za geografijo), Fakulteta za gradbeništvo in geodezijo, Fakulteta za

arhitekturo, Filozofska fakulteta v Mariboru (Oddelek za geografijo) in ostali) veliko

raziskovale in sodelovale še pri pripravi ZSRR-2 in pokrajinske zakonodaje. Omenjene

institucije so še vedno aktivne pri poučevanju in tudi raziskovanju (mednarodni projekti),

vendar je njihov vpliv na oblikovanje in izvajanje politike zelo majhen. V zadnjih treh letih je

raziskovalna dejavnost skoraj zamrla in položaj je iz leta v leto slabši. Medtem ko je vlada oz.

ministrstvo, odgovorno za regionalni razvoj, v preteklosti redno vključevalo stroko pri

pripravi strokovnih podlag za novi finančni perspektivi, pa v pripravo programskih

dokumentov za obdobje 2014-2020 stroka sistematično (npr. priprava strokovnih podlag,

organizacija delavnic …) ni bila vključena (intervjuji z javnimi uslužbenci).

Med civilnodružbenimi igralci je potrebno izpostaviti vlogo političnih strank. Te se pri

vprašanjih regionalne politike redko izpostavljajo in njihove aktivnosti so v veliki meri

instrument predvolilnih aktivnosti, kot npr. mnenje SDS o stanju na področju regionalne

284

politike novembra 2010 (Strokovni svet Slovenske demokratske stranke, november 2012).

Presenetljiva je pasivna drža gospodarstva in gospodarskih združenj (npr. GZS, OZS), ki v

procesu oblikovanja in izvajanja regionalne politike skoraj niso prisotna.

Tabela 73: Odnos javnopolitičnih igralcev do oblikovanja in izvajanja regionalne politike Javnopolitični igralec Interes na področju regionalne politike

Državni igralci

Zakonodajna oblast

(državni zbor, državni

svet)

Sprejemajo zakonodajo. Več aktivnosti v državnem svetu, saj zastopa različne

interese.

Izvršilna oblast (vlada) Cilji in načela vlade so v veliki meri odvisni od vladajoče koalicije. Desno

usmerjene vlade (SDS, NSI, SLS) podpirajo lokalni pristop, kar je razvidno iz

vsebine posameznih zakonov, medtem ko levo usmerjene vlade načeloma nimajo

veliko interesa na področju regionalne politike in odločitve prepuščajo interesom

ministrov ali mnenju strokovnih sodelavcev. Med posameznimi ministri pogosto

prihaja do neusklajenosti, kar je še posebej značilno za levo usmerjene vlade,

medtem ko desno usmerjene vlade pogosto obiskujejo regije.

Občine Občine načeloma hočejo imeti odločevalsko moč, zato so zainteresirane za

odločujočo vlogo pri sprejemanju odločitev na regionalni ravni. Zato so bile zelo

nezadovoljne s pripravo ZSRR-2, kar je razvidno iz številnih aktivnosti združenj

občin, s katerimi so želeli spremeniti predlog zakona v smeri takrat veljavnega

ZSRR-1 (svet regije, lokalne kvote). Evidentirane so številne aktivnosti, kot so

sestanki z ministri, priprava predlogov in mnenj, posvetovanja, nastopanje v

javnosti.

Evropska komisija Evropska komisija ima pomembno vlogo pri programiranju in izvajanju

programov, financiranih in regionalne politike EU, zato ima zelo pomemben

vpliv na programiranje in izvajanje programov regionalne politike EU v

Sloveniji. Vloga Evropske komisije (interes) je v veliki meri povezana z

ugotavljanjem ustreznosti programskih dokumentov, izvajalskih struktur,

spoštovanja pravil (javna naročila, državna pomoč) in spremljajo dinamiko in

vsebino izvajanja regionalne politike EU.

RRA Regionalne razvojne agencije so zainteresirane za programiranje in izvajanje

projektov na regionalni ravni in si želijo stabilnejše financiranje. Zato imajo

regionalne razvojne agencije manj vpliva, kadar so na oblasti desno orientirane

stranke, saj le-te praviloma zastopajo lokalni pristop k regionalni politiki.

Medtem ko so bili predstavniki regionalnih razvojnih agencij vključeni v delo

nadzornih odborov RPD RS 2004-2006, pa v programskem obdobju ne

sodelujejo več v nadzornih odborih.

Interesne skupine

Politične stranke Aktivnosti so v veliki meri instrument predvolilnih aktivnosti.

Združenja delodajalcev,

delojemalcev in kmetov,

tematske skupine,

podjetja, strokovna

združenja, sindikati

Omenjeni javnopolitični igralci so aktivni ob večjih pretresih, kot je propad

večjih gospodarskih družb, zato so najbolj dejavni v manj razvitih regijah.

Aktivni so zato tudi pri pripravi in izvajanju interventnih zakonov.

se nadaljuje

285

Informacijski sektor

Inštituti, zasebni

svetovalci, univerze

Raziskovalci in pedagogi z inštitutov in fakultet se načeloma zavzemajo za

enakost (prostorsko uravnotežen razvoj), v bližnji preteklosti tudi za veliko

število pokrajin. Šele v zadnjih 4 letih se tudi informacijski sektor zaveda

majhnosti Slovenije in potrebe po kritični masi razvojnih potencialov.

Pomanjkanje aktivnosti na področju regionalne ekonomike s strani ekonomistov

(Zaključki okrogle mize Funkcionalne regije - Izziv prihodnjega razvoja

Slovenije, 23. 10. 2012). Raziskovalci delujejo posamezno, institucije so aktivne

kot entiteta, če ima določena sektorska politika (izobraževalna, energetska,

okoljska, prostorska …) pomembne regionalne posledice (npr. ustanovitev nove

fakultete, pomemben energetski objekt, kršenje zakonodaje).

Mediji Mediji pospešeno spremljajo regionalno politiko predvsem v primeru krize v

posamezni regiji in/ali podjetju, v primeru odkritih nepravilnosti (npr. zakon o

Pomurski regiji) in pred volitvami.

Državljani

Državljani Državljani se velikokrat čutijo zapostavljene, še posebej v perifernih regijah.

Prebivalstvo pričakuje od države rešitev vseh problemov, ki jih imajo posamezne

regije, velikokrat vidijo Ljubljano kot središče centralizma. Očitno je tudi

nasprotovanje med Mariborom in Ljubljano. Državljani javno izražajo svoja

stališča le v primeru večjih pretresov (npr. stečaj podjetja Mura).

Vir: avtor.

V izvajanju regionalne politike prevladujejo instrumenti, do katerih ima vlada kot ključni

državni javnopolitični igralec privilegiran dostop (nadzor nad znanjem in informacijami,

nadzor nad finančnimi ukrepi) ali celo izključno pristojnost (sprejemanje regulativnih

predpisov). Takšno stanje postavlja vse ostale javnopolitične igralce, vključno z RRA, v

podrejen in pasiven položaj. V odločanje o izvajanju regionalne politike so bili formalno

vključeni skoraj izključno državni javnopolitični igralci z nacionalne ter regionalne ter lokalne

ravni, vendar je zelo očitna prevladujoča vloga državnih javnopolitičnih igralcev z nacionalne

ravni. Državnopolitični igralci pogosto niso zmožni zaznati stališč igralcev, ki ne sodelujejo

pri odločanju. V zadnjih letih ima pomembno vlogo tudi Evropska komisija, in sicer tako z

vidika kohezijske politike, kmetijske politike, sektorskih politik, kakor tudi politike državnih

pomoči.

Načeli partnerstva in usklajevanja pri izvajanju nacionalne regionalne politike in regionalne

politike EU sta še vedno neupoštevani. Položaj se je v procesu izvajanja programov

regionalne politike EU v Sloveniji v obdobju 2007-2013 v primerjavi z obdobjem 2004-2006

celo poslabšal. To je razvidno zaradi ožjega članstva nevladnih državnih igralcev v nadzornih

odborih (RRA) in ukinitev programskih svetov. Tako tudi Greif (2011, str. 143) ugotavlja, da

nejasna vloga in neustrezen angažma akterjev v okviru načela partnerstva vpliva na

pomanjkljivo oblikovanje in izvajanje kohezijske politike RS.

Torej, če povzamem, so daleč najpomembnejši javnopolitični igralci vlada in občine, saj

imajo formalne in neformalne (politične) vzvode za uresničevanje lastnih interesov. Ostali

javnopolitični igralci imajo vpliv le v primeru, če je minister, odgovoren za regionalni razvoj,

temu naklonjen. To tudi omogoča razlago, zakaj občine skoraj vedno uspejo uresničiti lastne

interese in si v zakonih o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja zagotovijo možnost

prevlade pri sprejemanju odločitev. Ukinitev Službe Vlade RS za lokalno samoupravo in

regionalno politiko leta 2012 pa kaže, da je vlada najpomembnejši javnopolitični igralec, saj

so bile občine zainteresirane za ohranitev službe in da je bila ta odločitev v nasprotju z vsemi

ostalimi javnopolitičnimi igralci. Na osnovi analize javnopolitičnih igralcev in njihovih

interesov se lahko zgolj strinjam z Lajhom (v Greif, 2011, str. 147), da lahko v Sloveniji

286

govorimo o mnogoakterski strukturi in ne o večnivojskem vladanju, kjer ima en javnopolitični

igralec izrazito prevlado.

8.2 Cilji in načela regionalne politike

8.2.1 Problemi slovenske regionalne politike

Cilji in načela izhajajo iz zaželenih bodočih dosežkov/stanj. Izhajamo iz stanja, predvsem

problemov regionalnega razvoja in regionalne politike v Sloveniji. Na področju stanja v

regionalnem razvoju izpostavljam slabosti (probleme), ki izhajajo iz analize, podane v

predhodnih poglavjih, iz preteklih analiz (Lavrač et al., 2004, str. 3-5; Kavaš, Pečar, 2004, str.

53-54) in PSPN analize, ki jo je v teritorialnem pregledu pripravil OECD (2011b, str. 144).

PSPN analizi stanja v regionalnem razvoju in slovenske regionalne politike sta predstavljeni v

Tabeli 74 in v Tabeli 75.

Za analizo bom uporabil PSPN (angl. »SWOT«) analizo, ki je eno glavnih orodij v

povezovanju analize poslovnega okolja z oblikovanjem strategij. Pri analizi PSPN v podjetju

preučujejo priložnosti in nevarnosti, ki izvirajo iz zunanjega okolja, ter jih soočajo s

prednostmi in slabostmi, ki izvirajo iz notranjega okolja podjetja (Jaklič, 2002, str. 343). Pri

tem preučujemo prednosti in slabosti, ki z vidika sedanje strategije v organizaciji obstajajo

trenutno in ne z vidika želene prihodnje strategije (Hočevar, Jaklič & Zagoršek, 2003, str. 58).

PSPN analizo je možno uporabiti tudi za analizo teritorialnih enot (države, regije, občine,

nadnacionalne skupnosti), kakor tudi za analizo politike. Ugotoviti moramo, kje so glavne

konkurenčne prednosti in slabosti analiziranega predmeta (podjetja, panoge, območja, človeka

…) ter katere so priložnosti in potencialne nevarnosti v prihodnosti.

Tabela 74: PSPN analiza stanja v regionalnem razvoju Slovenije PREDNOSTI SLABOSTI

ohranjeno naravno okolje;

sorazmerno dobra povezanost med regijami

(majhnost države, avtocestni križ);

obstoj izobraževalnih organizacij in gospodarske

infrastrukture.

prepočasen gospodarski razvoj vseh regij;

neprepoznavnost slovenskih regij;

pomanjkanje delovnih mest v manj razvitih

regijah (propad podjetij, pomanjkanje novih

investicij, odvisnost od velikih zaposlovalcev);

regionalne razvojne razlike (majhne v

mednarodnih primerjavah, vendar naraščajo);

pomanjkanje kritične mase za razvoj v nekaterih

regijah;

pomanjkanje struktur za odločanje o javnih

storitvah na regionalni ravni (odsotnost

regionalne ravni, prešibka regionalna središča);

slaba dostopnost periferije (Bela krajina,

Koroška, Posočje, Kočevska).

PRILOŽNOSTI NEVARNOSTI

dober geostrateški položaj;

krepitev lokalne proizvodnje v nekaterih panogah

(kmetijstvo, energetika).

nadaljevanje gospodarske in finančne krize

(propad podjetij, neprivlačnost za investicije);

odvisnost regij od državne pomoči;

ukinjanje regionalne mreže družbene

infrastrukture (bolnišnice, davčne uprave,

policijske postaje, centri za socialno delo);

staranje prebivalstva.

Vir: avtor.

287

Tabela 75: PSPN analiza stanja slovenske regionalne politike

Pozitivne izkušnje (PREDNOSTI) Negativne izkušnje (SLABOSTI)

• povečana finančna sredstva, namenjena

regionalni politiki;

• večja stabilnost financiranja zaradi

programskega pristopa: sredstva EU, Pomurje,

Posočje;

• pripravljene strateške podlage;

• sorazmerno uspešno črpanje sredstev EU, še

posebej sredstev ESRR;

• izkušnje s pripravo regionalnih razvojnih

programov (nadgradnja izkušenj iz obdobja

2001-2006) in pripravo enotne metodologije,

priprave in strukture regionalnih razvojnih

programov;

• organ upravljanja za kohezijsko politiko (SVLR)

je združeval tako področje kohezijske politike

kot področje regionalne politike in lokalne

samouprave in je predstavljal enotno točko za

spodbujanje razvoja na državni, regionalni in

lokalni ravni;

• razvojni zamah v regijah: številni lokalni

projekti, izboljšana sposobnost za pripravo

projektov, večja prepoznavnost regionalne

politike;

• inovativni pristopi: razvojni centri slovenskega

gospodarstva;

• uporaba indeksa razvojne ogroženosti (IRO) pri

izvedbi sektorskih razpisov;

• večja pozornost javnosti regionalnim

problemom (npr. primer Pomurja, Pokolpja).

• nezadostna medministrska koordinacija: nizka

stopnja povezovalnih instrumentov med

vzporednimi vidiki planiranja (razvojno-

prostorsko; regionalno-sektorsko), neusklajenost

sektorskih politik na ravni regij (odsotnost

teritorialnega pristopa);

• spreminjajoča vloga institucij za izvajanje

regionalne politike (odprava Javne agencije za

regionalni razvoj, nedelujoč Svet za regionalno

politiko);

• odsotnost druge ravni lokalne samouprave;

• primanjkuje pripravljenih celostnih regionalnih

projektov (manjkajoča finančna podpora,

kadrovski deficit, manjkajoča strokovna podpora

države);

• prevlada lokalnih skupnosti (prevlada parcialnih

interesov, prevladujoča vloga občin pri odločanju o

koriščenju regionalnih spodbud);

• drobitev regionalnih kvot sredstev na območne in

celo občinske kvote;

• premajhno osredotočenje na ključne probleme

(preveč podobnih projektov na (pre)majhnem

teritoriju);

• odsotnost specializacije regij;

• pomanjkljiv občutek odgovornosti pri strateških

odločitvah (npr. gospodarska središča, poslovne

cone);

• težave pri črpanju sredstev EU (zapleteni postopki,

kadri, lastna udeležba, likvidnost);

• neustrezno spremljanje in vrednotenje projektov,

programov in institucij na regionalni ravni.

PRILOŽNOSTI NEVARNOSTI

nova finančna perspektiva 2014-2020: sredstva,

specializacija, osredotočenost na cilje,

navezanost na EVROPO 2020;

krepitev pomena teritorialnega sodelovanja

(čezmejno sodelovanje, transnacionalno

sodelovanje);

povečan interes gospodarstva za sodelovanje v

projektih regionalnega razvoja.

gospodarska in finančna kriza: pomanjkanje javnih

in zasebnih finančnih virov;

zmanjšanje sredstev za regionalno politiko EU v

obdobju 2014-2020, še posebej v zahodni

Sloveniji;

neugodna pravila regionalnih državnih pomoči v

obdobju 2014-2020;

beg možganov iz manj razvitih regij (v mesta, v

tujino);

politizacija razvoja;

zanemarjanje globalnih izzivov (staranje

prebivalstva, klimatske spremembe, globalizacija).

Vir: avtor.

8.2.2 Uveljavljanje nove paradigme in usmeritev regionalne politike

Kljub številnim pozitivnim premikom slovenska regionalna politika na izvedbenem nivoju ni

uspela preiti k novi paradigmi regionalne politike. Za regionalno politiko uspešnih držav je

288

značilno spodbujanje na celotnem ozemlju države s poudarkom na mednarodni

konkurenčnosti regij (globalizacija), vendar z intenzivnejšo podporo določenih območij

(politika, prilagojena značilnostim posameznega območja).

Analiza OECD kaže, da so med najhitreje rastočimi regijami nadproporcionalno prisotne

podeželske (ruralne) regije, kar kaže na to, da gospodarski razvoj ni povezan samo z mesti. To

pomeni, da imajo vse regije možnost razviti lastne sposobnosti. Na razvoj posameznega

območja vplivajo številni dejavniki, kot so naravni in kulturni potenciali, dostopnost, velikost,

demografija, gospodarska struktura (specializacija), aglomeracija. Vendar so temeljni faktorji

konkurenčnosti, kot so človeški viri, inovacije, infrastruktura, aglomeracijski učinki,

večinoma endogeni, torej je razvoj regije v veliki meri odvisen od sposobnosti uporabe

razpoložljivih virov (OECD, 2011b, str. 18). Prehod s stare paradigme regionalne politike k

novi paradigmi je razviden iz Tabele 76.

Tabela 76: Spremembe v paradigmi regionalnega razvoja v državah OECD Stara paradigma Nova paradigma

Identificiranje

problema

regionalne razlike v prihodkih,

infrastrukturi, delovnih mestih

regionalna nekonkurenčnost,

neizkoriščeni regionalni potenciali

Cilji enakost s pomočjo skladnega

regionalnega razvoja

konkurenčnost in enakost

Politika kompenzacije za lokacijske omejitve v

manj razvitih regijah, odgovor na šoke

(reaktivna politika)

izkoriščanje regijskih potencialov s

pomočjo regionalnega programiranja

Teme sektorski pristop (omejeno število

sektorjev)

celoviti in koherentni regionalni projekti

na večjem območju

Prostorska

orientacija

manj razvite regije vse regije

Enota administrativne enote funkcionalne regije

Časovnica kratkoročna dolgoročna

Pristop enak za vsa področja pristop prilagojen območju (»place-based

approach«)

Osredotočenje eksogene investicije in transferji endogeni viri in znanje

Instrumenti subvencije in druge oblike državne

pomoči (predvsem posameznim

podjetjem)

mešane investicije v mehko in trdo

infrastrukturo (poslovno okolje,

infrastruktura, trg dela)

Akterji centralna vlada različne ravni vlade, deležniki (javni,

zasebni, NVO), partnerski pristop


Izkušnje kažejo, da zgolj kompenzacija manj razvitim regijam zaradi koristi (aglomeracij), ki

jih imajo bolj razvite (metropolitanske) regije, dolgoročno ni vzdržna. Prej ali slej se bogate

regije uprejo financiranju manj razvitih regij (OECD, 2011b, str. 169).

Drugi poudarek je pristop, prilagojen območju (angl. »place-based approach«). Horvat (2010,

str. 5) uporablja prevod območna razvojna politika. Zanjo je značilno, da temelji na dveh

predpostavkah (Barca, McCann & Rodríguez-Pose, 2011, str. 9):

1. Politika upošteva značilnosti prostora, tudi kulturne, socialne in institucionalne

značilnosti. Pri tem je potrebno obstoječe resurse in znanje na novo povezati med seboj.

2. Lokalne elite niso zmožne lastnega razvoja, zato regija (območje) potrebuje novo znanje

in ideje, tudi od drugod.

289

Izhodišča predloga slovenske regionalne politike izhajajo iz ugotovitev, podanih v predhodnih

poglavjih, in so naslednja:

Analiza regionalnih razlik je pokazala, da so regionalne razlike v Sloveniji sicer znatne in

se povečujejo, vendar v primerjavi z ostalimi državami relativno majhne. Ekonomska in

finančna kriza sta povzročili nazadovanje gospodarske dejavnosti v Sloveniji in dvig

stopnje registrirane brezposelnosti, vendar je bil vpliv krize v manj razvitih regijah večji

kot v osrednji Sloveniji, kar po eni strani zahteva osredotočenje na manj razvite regije

(gospodarski, socialni, politični razlogi), vendar je tudi Osrednjeslovenska regija

primerljivo manj razvita kot podobne regije v razvitih državah, zato je potrebno

spodbuditi razvojne aktivnosti tudi v Osrednjeslovenski regiji.

Slovenske regije v primerjavi s sorodnimi regijami nimajo znatnih konkurenčnih

prednosti, niti velikih priložnosti v bližnji prihodnosti, zato je potreben sistemski in

učinkovit pristop k slovenski regionalni politiki, saj tudi omejena sredstva ne omogočajo

nestrateškega razvoja.

Za izvajanje regionalne politike je značilna nezadostna medministrska koordinacija,

pomanjkanje celostnih regionalnih projektov, prevlada lokalnih skupnosti, premajhno

osredotočenje na ključne probleme (preveč podobnih projektov na (pre)majhnem

teritoriju) ter neustrezno spremljanje in vrednotenje projektov, programov in institucij na

regionalni ravni.

Slovenija se lahko pri oblikovanju regionalne politike deloma zgleduje pri regionalni

politiki EU in pri regionalni politiki uspešnih manjših članic EU (Avstrija, Danska,

Finska, Irska), vendar je možnost prenosa tujih modelov zelo omejena zaradi različnih


Ključna vprašanja, ki si jih postavljam, so naslednja:

1. Kako izkoristiti regionalne potenciale in omejena javna sredstva za spodbujanje razvoja

regij in države kot celote (kritična masa aktivnosti)?

2. Kako kombinirati pristopa od spodaj navzgor (endogeni razvoj) in pristop od zgoraj

navzdol (sektorske politike, kohezijska politika)?

3. Kako vzpostaviti učinkovito sodelovanje med lokalno, regionalno in nacionalno ravnjo

(večnivojsko upravljanje)?

4. Kako razmejiti razmerje med infrastrukturnimi in razvojnimi vlaganji na ravni regij (angl.

»policy-mix«) in v razmerju med državno in regionalno ravnjo?

5. Kako kombinirati podporo regionalnemu razvoju vseh regij in prednostih območij

regionalne politike (razmerja, vsebina)?

6. Kako zagotoviti preverjanje regionalne politike (poročanje, spremljanje, vrednotenje)?

Podobno kot v razvitih državah lahko tudi Sloveniji regionalna politika postane pomemben

vzvod trajnostnega razvoja celotne države. Potrebna je skladnost z nacionalnimi cilji,

večnivojski in večsektorski pristop ter prenos določenih pristojnosti na regionalno raven (npr.

prenos dela javnih storitev). Menim, da nadgradnja tradicionalne v moderno regionalno

politiko zahteva drastične spremembe v načrtovanju, izvajanju, spremljanju in izvajanju

slovenske regionalne politike. To zahteva:

krepitev konkurenčnih prednosti regij, ki bi morale izkoristiti svoje potenciale

(specializacija regij) in se medsebojno povezati pri načrtovanju in izvedbi regionalnih

projektov (kritična masa);

strateški pristop, ki upošteva gospodarske, družbene in okoljske trende;

prehod od investicij v fizično infrastrukturo (ceste, komunalna infrastruktura, družbena

infrastruktura) k »mehkim« dejavnikom (povezovanje, človeški viri, inovativnost,

290

trajnostni razvoj);

oblikovanje nabora različnih možnosti financiranja regionalnega razvoja (subvencije,

povratne oblike, hibridne sheme) na državni in regionalni ravni (potrebno je upoštevati

stroški izvajanja posamezne sheme);

uvajanje javno-zasebnih oblik spodbujanja razvoja;

partnerski odnos med državno in regionalno ravnjo, med občinami, gospodarstvom in

institucijami civilne družbe;

teritorialno usklajeno delovanje sektorskih politik;

večjo prilagodljivost pri izvajanju ukrepov/projektov, vendar le na podlagi kakovostnega

sistema spremljanja in kontrole;

trdnejše zaveze države za financiranje dogovorjenih programov/projektov;

koncentracijo sredstev in integrirano načrtovanje (integralni projekti, medregionalni

projekti);

mednarodni pogled (strateško usmerjanje čezmejnega in transnacionalnega sodelovanja).

Tako menim, da naj bi imela regionalna politika naslednje značilnosti:

izvaja se na celotnem ozemlju države upoštevajoč konkurenčnost nasproti sosednjim

regijam;

temelji na krepitvi regionalnih razvojnih potencialov (konkurenčne prednosti), inovativni

izrabi priložnosti in prostorskih možnostih (pametna specializacija), upoštevajoč načela

trajnostnega razvoja;

načrtuje in izvaja se na ravni razvojnih regij, regijski projekti, ki zahtevajo kritično maso,

se oblikujejo in usklajujejo na širšem območju več regij (medregionalni projekti);

priprava in izvajanje regionalne politike je sicer deljena odgovornost države in občin,

vendar pa je za delovanje celotnega sistema skladno s cilji in zakonom prvenstveno

odgovorna država (centraliziran pristop);

v pripravo in izvedbo programov in projektov je vključeno gospodarstvo in nevladne

organizacije;

izvaja se z dodeljevanjem regionalnih spodbud na podlagi usklajenih

nacionalnih/sektorskih usmeritev ter vizij, strategij in prioritet v regionalnih razvojnih

programih ter dogovorih med državo in regijo (integrirani projekti);

financira se s kombinacijo nepovratnih in povratnih sredstev ter s kombinacijo sredstev

regionalne politike EU in nacionalne regionalne politike;

izvaja se s časovno omejenimi podporami razvoju problemskih območij na podlagi

programskega pristopa;

temelji na stalnem spremljanju in vrednotenju v skladu z metodologijami Evropske

komisije.

Pri tem se moramo zavedati, da je najtežji del preiti od strateških dokumentov v izvedbo, saj

imam s tem v Sloveniji že večletne izkušnje. Pri izvajanju regionalne politike je potrebno

upoštevati dosedanje slovenske in tuje izkušnje.

Horizontalna (med sektorji) in vertikalna koordinacija (med posameznimi ravnmi) je nujno

potrebna, saj prinaša boljše rezultate in prihranek javnih sredstev. Vendar po drugi strani

koordinacija prinaša tudi dodatne stroške, predvsem dodatne obremenitve vseh deležnikov v

sistemu. Dodatne stroške povzročajo tudi neodločitve, saj različne ravni/sektorji ne uspejo

doseči konsenza. Stroške in koristi tega pristopa je težko oceniti, vendar tak pristop pogosto

doživi nasprotovanje vpletenih (Molle, 2011, str. 78). Zaradi prenosa pristojnosti in sredstev

291

na regionalno raven prihaja na regionalni ravni do naslednjih težav (Charbit, 2011, str. 19):

1. Fiskalni problem: omejena možnost sofinanciranja na regionalni ravni.

2. Pomanjkanje ustreznih kapacitet: zaradi pomanjkanja kadrov, znanja, postopkov prihaja

do zamud pri izvedbi, kakor tudi netransparentne in neučinkovite izvedbe.

3. Problem pomanjkanja koordinacije med posameznimi sektorji na regionalni ravni in

odsotnost sinergije med ukrepi.

4. Problem neučinkovite administracije in prevelike razdrobljenosti projektov.

Evropska komisija želi regionalno politiko izvajati kot teritorialno usklajeno politiko, vendar

izkušnje kažejo, da je to zelo težko doseči. To zahteva zelo usposobljeno administracijo na

nacionalni in regionalni ravni. V številnih državah je regionalna raven sorazmerno šibka.

Ocena sposobnosti administracije na državni ravni tudi kaže, da je kakovost nacionalne

administracije povezana s stopnjo razvoja. Torej lahko sklepamo, da so samo le najbolj

razvite države sposobne uvesti teritorialno prilagojeno regionalno politiko (Molle, 2011, str.

82).


(nacionalni, EU), partnerstvo, stabilnost institucionalnega okvirja in voditeljstvo, kar zahteva

jasno politično podporo za spremembe, jasno razdelitev odgovornosti in institucionalno

stabilnost (Charles, Gross & Bachtler, 2012, str. vi).

Temeljna teritorialna enota za načrtovanje in izvajanje regionalne politike v obdobju 2014-

2020 je razvojna regija. Območje razvojne regije pa se v programskem obdobju ne spreminja.

Programsko obdobje za izvajanje regionalne politike je določeno z zakonodajo Evropske

unije z obdobjem izvajanja vsakokratne finančne perspektive EU, ki je že od leta 1993

sedemletna. Regionalna politika pa se lahko načrtuje in izvaja tudi na:

območni ravni, če se uspejo občine skupaj s partnerji dogovoriti za izvedbo območnih

projektov (območno razvojno partnerstvo);

medregijski ravni, če izvedba aktivnosti/projekta zahteva sodelovanje večjega števila

regij. Danes so funkcije regije tiste, ki naredijo regijo in državo konkurenčno, in ne regije

kot take, zato je potrebno določene funkcije prenesti/izvesti na ravni večjega števila regij

(pristop funkcionalnih regij).

V prihodnosti bi bilo potrebno razmisliti o spremenjeni statistični klasifikaciji regij na ravni

NUTS 3, saj očitno postajajo slovenske regije premajhne za konkurenčni boj z ostalimi

evropskimi regijami. To je ena poglavitnih ugotovitev raziskave Funkcionalne regije - izziv

prihodnjega razvoja Slovenije. Tako so avtorji v okviru raziskave na osnovi Eurostatovih in

ESPON-ovih kazalcev preverili tudi ustreznost slovenskih funkcionalnih regij na NUTS 2 in

NUTS 3 ravni, predvsem glede na čezmejne regionalne celote v sosednjih državah, pa tudi v

Evropi.

Primerjave nedvoumno kažejo, da konkurenčno vzdržijo le večje slovenske regije, pri drobitvi

pa se negativne razlike nasproti sosednjim regijam drastično povečajo. S pomočjo dodatnih

točkovanj so izpeljali še modele funkcionalnih regij in v zadnji fazi tudi razmejili možne

razvojne regije v Sloveniji v treh različicah (Zavodnik et al., 2011, str. 93):

• Prva kaže tri (3) velike, močne regije, ki so poleg notranje moči usmerjene tudi v

mednarodno sodelovanje in prisotnost (razvojna območja). Takšne regije lažje

koordinirajo gospodarski razvoj, izrabljajo svoje priložnosti in so se sposobne organizirati

za strateška razvojna vprašanja od varovanja ljudi do politike kulture in inovacij, na drugi

292

strani pa lažje koncentrirajo sredstva, saj so pri odločanju bolj suverene in tudi boj toge. V

Sloveniji se kaže določena bipolarnost na ravni najvišjih funkcij, t. j. Ljubljane in

Maribora, vendar ocenjujemo, da bi bila delitev na dve regiji povsem neustrezna.

Zanemarjala bi geografsko pripadnost dela Slovenije Sredozemlju in njeno pomorsko

orientacijo. Zato so na ravni velikih razvojnih regij nujno potrebne tri, torej tudi zahodna

Slovenija s Koprom kot enim od evropskih vhodnih mest.

• Drugi je model večjih v notranjo konsolidacijo usmerjenih sedmih (7) regij (urbane

regije). Te regije se lažje odzivajo na hitrejše spremembe in potrebe, so bolj fleksibilne in

imajo manj funkcij države. Zaradi tega se tudi težje organizirajo za mednarodne povezave

in težje koncentrirano delujejo na strateških vsebinah od inovacij do kulture. Takšne regije

finančno težje delujejo, saj se njihove funkcije približajo lokalnim, kar pa onemogoči

koncentracijo sredstev. Kljub temu ocenjujemo, da model sedmih regij nudi zadovoljiv

kompromis med odpornostjo regij in njihovo jasno specializacijo, ki omogoča prihranke

obsega, razvoj grozda dobaviteljev in druge pozitivne eksterne efekte.

• Tretja različica je t. i. krizni model regionalne disperzije (12 razvojnih regij), ki pokaže na

razpršene funkcije regije in zelo malo možnosti za podporo državnim politikam in

ukrepom. So regije, ki niti finančno niti organizacijsko ne morejo konkurirati tujim in zato

tudi ne morejo prevzeti večjih in težjih funkcij. Tudi evroregije, kot so regionalizacije

podonavskih držav, držav centralne, jugovzhodne Evrope in Sredozemlja, še bolj

nedvoumno kažejo na nujnost formiranja čim večjih regij znotraj Slovenije, s čimer je

neustreznost prevelike drobitve slovenskih regij dodatno utemeljena.

V nadaljevanju so bili ti modeli ovrednoteni glede na oblikovane integrirane scenarije z

vidika prepoznanih razvojnih izzivov. Vrednotenje je pokazalo, da je ustrezna delitev

Slovenije na sedem regij, ki se za uspešno mednarodno sodelovanje združujejo v tri razvojna

območja. Model sedanjih 12 razvojnih regij ni ustrezen. Sedanje (statistične ali razvojne)

regije tako nastopajo kot sestavine večjih regij samo za nekatere funkcije in za razvoj na

posebnih (problemskih) področjih. Po drugi strani je Kosi (2012, str. 143) ugotovil v Sloveniji

12 identitetnih regij, in sicer:

1. Prekmurska identitetna regija,

2. Mariborskoštajerska identitetna regija,

3. Koroška identitetna regija,

4. Celjskoštajerska identitetna regija,

5. Zasavska identitetna regija,

6. Posavska identitetna regija,

7. Dolenjska identitetna regija,

8. Ljubljanska identitetna regija,

9. Gorenjska identitetna regija,

10. Notranjska identitetna regija,

11. Goriška identitetna regija,

12. Primorska identitetna regija.

Torej so v veliki meri identitetne regije skladne z obstoječimi statističnimi regijami, kar

seveda ovira potencialno združevanje regij, kar se kaže tudi ob reformi obstoječe lokalne

samouprave (ukinjanje občin, uvajanje pokrajin) in reorganizaciji javne uprave.

293

8.2.3 Cilji regionalne politike

V regionalnih politikah držav članic so cilji večinoma povezani s socioekonomskim razvojem,

gospodarsko rastjo, zmanjševanjem regionalnih razlik in prestrukturiranjem (Bachtler et al.,

2011, str. 47). Tako ima veliko držav (npr. Italija, Španija, Nemčija) cilje regionalne politike

povezane z razvojem manj razvitih regij (dvig BDP per capita, zmanjšanje stopnje

brezposelnosti, dvig stopnje zaposlenosti, dvig razpoložljivega dohodka). Nekatere ostale

države (npr. Francija, Irska) poleg nacionalne konkurenčnosti zasledujejo tudi cilje, povezane

s prostorsko porazdelitvijo gospodarske dejavnosti. Skandinavske države želijo tudi izboljšati

življenjske pogoje za prebivalstvo, predvsem v perifernih regijah. Nekatere države

(Nizozemska, Avstrija, Portugalska, Poljska, Velika Britanija) zasledujejo tako gospodarsko

rast na ravni države kot gospodarsko rast na ravni regij (Davis, 2006, str. 9). Teoretično

imamo nasprotje med dvema ciljema, in sicer med enakostjo (»equity«), ki želi zmanjšati

regionalne razlike, in konkurenčnostjo (»competitiveness«), ki želi okrepiti prispevek regij k

nacionalni gospodarski rasti in konkurenčnosti. V realnosti večina držav zasleduje oba cilja,

vendar se krepi cilj konkurenčnosti (Bachtler et al., 2011, str. 49). To kaže tudi naslednja

tabela, ki kaže kombinacijo različnih ciljev regionalnih politik.

Tabela 77: Cilji regionalnih politik v izbranih članicah EU

Nacionalna

konkurenčnost

Enaki pogoji za

življenje

Prostorsko

uravnotežen

gospodarski

razvoj

Regionalni

gospodarski

razvoj

Vse regije Švedska, Norveška,

Finska, Francija,

Avstrija, Nizozemska,

Irska, Velika

Britanija, Portugalska,

Poljska

Norveška,

Finska, Švedska

Francija, Irska,

Švedska,

Norveška,

Finska

Avstrija,

Portugalska,

Poljska,

Francija, Velika

Britanija

Strukturno

šibke regije

Norveška,

Finska, Švedska

Nemčija,

Španija, Italija

Nemčija,

Španija, Italija

Vir: S. Davies, Territory, Space, Geography: Where is the Focus of Regional Policy in Europe?

EoRPA Paper 06/5, 2006, str. 9.

Tudi slovenska regionalna politika naj bi zasledovala cilje, ki so povezani z dvigom

konkurenčnosti in tudi z zmanjševanjem/ohranjanjem regionalnih razlik. Zato so cilji iz

Strategije regionalnega razvoja Slovenije še vedno v veliki meri aktualni in ustrezni. Tako so

splošni razvojni cilji slovenske regionalne politike naslednji (Strategija regionalnega razvoja

Slovenije, 2001, str. 6):

Gospodarski, okoljski in socialni razvoj vseh slovenskih regij.

Zaustaviti povečevanje razlik v gospodarski razvitosti in pri življenjskih možnostih med

regijami.

Izboljšanje relativnega položaja slovenskih regij, merjeno v BDP po kupni moči na

prebivalca, v primerjavi z obmejnimi regijami v Avstriji in Italiji. Kvantifikacija cilja:

hitrejši razvoj Osrednjeslovenske, Goriške in Obalno-kraške regije od italijanskih

obmejnih regij; dohitevanje avstrijskih manj razvitih regij s strani ostalih slovenskih

statističnih regij.

294

Kazalniki merjenja splošnih ciljev (ibid, str. 7):

• Stopnja brezposelnosti in BDP/prebivalca in po regijah v indeksu ravni, EU-27 = 100.

• Stopnja brezposelnosti in BDP/prebivalca v EUR za slovenske regije v primerjavi s

sosednjimi NUTS 3 regijami v Italiji in Avstriji.

• Sprememba v indeksu razvojne ogroženosti (IRO).

Pri določanju ciljev in kazalnikov se je potrebno zavedati omejitev, ki so predvsem povezane

s karakteristikami regionalne politike. Za regionalno politiko je značilno (OECD, 2009, str.

54-55):

vključitev večjega števila sektorjev, kar otežuje oceno prispevka posameznega sektorja k

ciljem regionalne politike;

vključitev večjega števila akterjev na različnih ravneh (državna, regionalna, lokalna), kar

otežuje oceno prispevka posameznega akterja;

s prilagajanjem ukrepov posameznim regijam je oteženo primerjanje med posameznimi

regijami, kar vpliva na izbor ciljev in kazalnikov;

kompleksnost ukrepov in večnivojsko upravljanje;

negotovost, saj je za številne ukrepe težko napovedati, kakšni bodo učinki, rezultati in

vplivi;

omejena vzročno-posledična povezanost.

To pomeni, da je zelo težko izbrati ustrezne kazalnike. Zato tudi vrednosti izbranih

kazalnikov nujno ne kažejo na uspešnost/neuspešnost regionalne politike. Tako Monfort

(2009, str. 39) na osnovi analize regionalne politike EU trdi, da trenda v regionalnih razlikah

ni možno neposredno povezati z ukrepi regionalne politike EU. Pri tem je potrebno poudariti,

da je v akademski javnosti veliko nasprotij med posameznimi avtorji glede uspešnosti

regionalne politike EU, saj naj bi regionalna divergenca dokazovala njeno neuspešnost.

Regionalna politika avtomatično ne zmanjšuje regionalnih razlik, saj je delovanje tržnih

zakonitosti velikokrat močnejše od javne intervencije. Tu je potrebno opozoriti na odnos med

stopnjo razvitosti in regionalnimi razlikami, kjer je Williamson (1965) postavil tezo, da je

odnos med BDP per capita in regionalnim razvojem v obliki črke U. Tako naj bi se na nizki

stopnji BDP per capita regionalne razlike zmanjševale, v srednji dobi povečevale in na koncu

zopet zmanjševale. Na osnovi številnih analiz ni možno sprejeti dokončnega sklepa, vendar je

možno na osnovi analiz napovedati, da je, vsaj za države na nižjih ravneh razvoja, določeno

povečanje razlik pričakovano. V zadnjih časih so nekateri avtorji, kot je Mora (2008),

ugotovili, da naj bi se po doseženi stopnji razvitosti držav okoli 15.000 EUR na prebivalca

(po cenah 1995) regionalne razlike zopet začele povečevati (Wostner, 2009, str. 45). Do

enakih rezultatov je prišel tudi Lessmann (2011, str. 21).

Glede na slabo ekonomsko stanje v Sloveniji, ki naj bi se nadaljevalo vsaj še nekaj let, je

potrebno upoštevati, da je regionalna politika načeloma manj uspešna v situaciji visoke

brezposelnosti, saj je ta odsev nizkega povpraševanja, v takšnih razmerah pa se le malo

podjetij lahko širi ali prestavi svoje aktivnosti. Poleg tega do konvergence med regijami lažje

prihaja v obdobju ekonomskega okrevanja kot med recesijo. Vzrok za to je dejstvo, da imajo

zaostajajoče regije večji delež »občutljive« industrije ter javnih podjetij kot bolj razvite regije.

To načeloma velja tudi za zadnjo gospodarsko in finančno krizo, saj so bile razvite regije

prizadete manj kot manj razvite, med manj razvitimi pa so bili učinki krize zelo različni

(Bachtler et al., 2011, str. 22).

295

8.2.4 Načela regionalne politike

V slovenski regionalni politiki bi morali tudi v prihodnosti predvsem upoštevati načela

regionalne politike EU in jim dodati nekaj načel, ki so v skladu s strateškimi usmeritvami

slovenske regionalne politike. V slovenski regionalni politiki naj se upoštevajo naslednja

načela (prirejeno po Strategija regionalnega razvoja Slovenije, 2001, str. 6):

1. Celovitost izvajanja regionalne politike: To načelo pomeni, da se regionalna politika

izvaja na celotnem ozemlju Republike Slovenije, vendar s prilagojenostjo ukrepov

posebnostim posameznih območij. Za problemska območja naj se oblikujejo dodatni

ukrepi.

2. Partnerstvo: To načelo uveljavlja potrebo po partnerstvu med lokalnimi skupnostmi in

državo ter socialnimi partnerji in institucijami civilne družbe, partnerstvo med lokalnimi

skupnostmi, združenji gospodarstva in nevladnim sektorjem, partnerstvo med javnim in

zasebnim sektorjem.

3. Subsidiarnost: Delitev funkcij in poudarek na koordinacijski vlogi nacionalne ravni ter

prenos načrtovalskih in izvedbenih funkcij na nižje teritorialne ravni.

4. Usklajevanje: Gre za usklajevanje aktivnosti med ministrstvi, kakor tudi med državo,

lokalnimi skupnostmi in Evropsko unijo. Potrebno je uskladiti nacionalne/sektorske

usmeritve in prioritete ter regionalne razvojne programe, kar omogoča doseganje sinergij.

5. Programsko usmerjanje: To načelo določa izvajanje regionalne politike na podlagi

razvojnih dokumentov. Podpirati je potrebno integralno načrtovanje (združevanje ukrepov

in sredstev).

6. Koncentracija: Usmerjanje na tiste ukrepe in projekte, ki imajo največje učinke in

rezultate. To zahteva določitev konkurenčnih prednosti regij (razvojna specializacija),

poudarek na regijskih projektih in usmeritev na doseganje rezultatov, kar bo omogočalo

sprotno spremljanje in tekoče vrednotenje ter nagrajevanje uspešnosti.

7. Spremljanje in vrednotenje (evalvacija) politike, programov in projektov.

8.2.5 Dokumenti regionalne politike

Strateški dokumenti so izredno pomembni, saj predstavljajo osnovo za izvedbo ukrepov in

projektov. Tako je programiranje eden od temeljnih načel regionalne politike EU od leta 1988

dalje. Priprava ustreznih strateških podlag (metodologija, vsebina, predlog izvedbe) je

pomembna osnova za vse nadaljnje aktivnosti, saj izkušnje kažejo, da neustrezno

programiranje (načrtovanje) vpliva na izvedbo, predvsem na finančne posledice ter na

dinamiko izvedbe. Vse faze programskega/projektnega cilja so prikazane na Sliki 107.

Ustrezno programiranje ima številne prednosti (Wostner, 2008, str. 32):

1. Omogoča strateški pristop h kohezijski politiki in omogoča tudi decentralizacijo odločanja

(razdelitev vlog).

2. Strateški pristop pripeva k boljši koordinaciji oblikovanja politik, kakor tudi omogoča

izboljšano izvajanje, saj že v programski fazi omogoči sinergijo med posameznimi

politikami/ukrepi. V tej fazi se tudi zagotovi notranja in zunanja kohezija programov.

3. Programski pristop že po definiciji zahteva od pripravljavcev izboljšanje logike, ciljev in

obrazložitve predloženih aktivnosti, kar olajša tudi spremljanje ter vrednotenje.

4. Programiranje tudi zmanjša tveganje pri izvajanju aktivnosti, omogoča dolgoročno

finančno načrtovanje in omogoča ciljnim skupinam stabilno okolje za investiranje.

296

Slika 107: Faze programskega/projektnega cikla

Vir: Prirejeno po European Commission (2002). Project Cycle Management Handbook, 2002, str. 3-4.

Strateški dokumenti slovenske regionalne politike bi morali biti naslednji:

Strategija regionalnega razvoja Slovenije je temeljni strateški dokument regionalne

politike na državni ravni. V njej se določijo usmeritve za pripravo regionalnih razvojnih

programov ter podrobneje določijo cilji, programi in instrumenti regionalne politike.

Sprejme jo vlada po predhodni predstavitvi predloga v Državnem zboru Republike

Slovenije pred začetkom programskega obdobja.

Regionalni razvojni program je sestavljen iz strateškega in programskega dela. Strateški

del vsebuje analizo preteklih aktivnosti (glavni projekti, rezultati, problemi), opis priprave

(partnerski pristop), socioekonomsko analizo po posameznih področjih, analizo slabosti,

prednosti, nevarnosti in priložnosti, razvojne cilje in prioritete regije v programskem

obdobju ter opredelitev razvojne specializacije regije. Programski del vsebuje programe

spodbujanja razvoja v regiji z oceno potrebnih finančnih sredstev ter časovnico, navedbo

najpomembnejših projektov, opis sistema izvajanja, kakor tudi opis sistema spremljanja in

vrednotenja. Pripravlja se sočasno s pripravo državnih razvojnih dokumentov v

sodelovanju z deležniki v regiji in v skladu z usmeritvami ministrstva, odgovornega za

regionalni razvoj. Regionalni razvojni program sprejme razvojni svet regije. S tem

dokumentom regija določi svojo razvojno specializacijo, opredeli prioritete ter določi

programe in glavne projekte za njeno realizacijo.

Z dogovori za razvoj regije se uresničuje regionalni razvojni program. Sklepajo se med

državo in razvojnim svetom regije za štiriletno obdobje. Dogovor za razvoj regije

vključuje najpomembnejše regijske in sektorske projekte, ki imajo pomemben vpliv na

uresničevanje razvojnih prioritet regije. Sprejme ga razvojni svet regije in potrdi vlada. Na

ravni vlade projekte uskladi Svet za strukturno politiko. Podpišeta ga predsednik sveta in

297

minister, pristojen za regionalni razvoj. Dogovor za razvoj regije mora upoštevati

usmeritve in javnofinančne okvire za pripravo programskega proračuna države in že

sprejete proračune države in občin.

Medregijski projekti in medregijski razvojni program: Pri sektorskih projektih, ki imajo

pomemben razvojni učinek na več regij in pri regijskih projektih, ki zahtevajo kritično

maso, ki presega vire regije (npr. spodbujanje inovacij, večji komunalni projekti), se

razvojne regije povežejo in v sodelovanju s pristojnimi ministrstvi pripravijo medregijski

projekt ali medregijski razvojni program.

Območno razvojno partnerstvo se oblikuje na sklenjenem območju več občin znotraj ene

ali več regij. Občine se povežejo zaradi izpeljave skupnega projekta ali zaradi izpeljave

skupnega programa. Medsebojna razmerja med partnerji na ravni območja se določijo s

pogodbo. Območni razvojni program je sestavni del regionalnega razvojnega programa in

se praviloma pripravlja sočasno ter mora biti z njim usklajen. Znotraj dogovora za razvoj

regije se določi mesto območnega programa (program, projekt).

Slika 108: Hierarhija strateških dokumentov slovenske regionalne politike

Vir: avtor.

Trenutno veljavni zakon v veliki meri predvideva omenjene dokumente, vendar imamo že pri

pripravi programskih dokumentov za črpanje sredstev kohezijske politike v obdobju 2014-

2020 velike težave, posledično zamuja tudi priprava regionalnih razvojnih programov. Tudi

način alociranja sredstev za regionalni razvoj še ni določen s strani pristojnega ministrstva,

kar ima vpliv na programiranje in kasnejše izvajanje projektov.

Z vidika slovenske regionalne politike je pomembno predvsem načrtovanje na regionalni

ravni. Strateško načrtovanje razvoja regije je nujno, saj je potrebno imeti v času globalizacije,

nenehnih sprememb, globalnih izzivov in omejenih finančnih sredstev (še posebej v času

gospodarske in finančne krize) jasno vizijo in strategijo razvoja.

S članstvom v EU je Slovenija postala del enotnega trga, kar pomeni, da je Slovenija postala

integralni del širšega ekonomskega prostora (EU) in je tako postala do neke mere regija

znotraj širše skupnosti, kar skupaj z globalizacijo vpliva tudi na strukturo gospodarstva.

Predvsem se je zmanjšal delež nizkotehnoloških panog (tudi delež zaposlenih v teh panogah)

in se je po drugi strani povečal delež malih podjetij. Ta trend se je začel z osamosvojitvijo in

298

se s članstvom v EU in privatizacijo (»tajkunizacijo«) pospešil v zadnjih letih. To ima

pomemben vpliv na gospodarski položaj Slovenije, še pomembnejši pa so regionalni učinki,

ki so jih povzročili propadi oziroma krčenje največjih zaposlovalcev (Mura, TAM, BPT,

Tomos, Planika, Peko, MIP, Jutranjka, Beti, MTT, Prevent, Tekstilindus, Alpos, Javor,

Primorje, SCT, GPG, Vegrad ...).

Obstojijo številni pristopi k pripravi strateških dokumentov, vendar je vsak strateški

dokument edinstven, saj odraža izzive in priložnosti posamezne regije. Vsak strateški

dokument ima naslednje elemente: analizo, vizijo, akcijski načrt in načrt vrednotenja.

Potrebno je oceniti stanje gospodarstva, priložnosti, nevarnosti, trende, razpoložljivost

partnerjev in finančnih sredstev. Vizija in cilji razvoja regije, skupaj z oceno konkurenčnih

prednosti regije, morajo predstavljati strateške usmeritve za akcijski načrt. Akcijski načrt naj

bi bil sestavljen iz prioritetnih programov in projektov. Dober strateški dokument mora

(Cardiff University, 2005, str. 14):

biti skladen z gospodarskim, družbenim, prostorskim, okoljskim in političnim

kontekstom,

vsebovati usklajeno vizijo razvoja celotne regije,

biti usklajen v široki razpravi partnerjev v regiji in izven (država),

jasno komunicirati ključna sporočila različnim javnostim,

jasno opredeliti način izvedbe,

imeti jasno časovnico in finančne vire.

Najpomembnejši programski dokument na ravni regije je regionalni razvojni program. V

skladu z Uredbo o regionalnih razvojnih programih mora RRP vsebovati (Uradni list RS, št.

69/2012):

1. analizo regionalnih razvojnih potencialov, opredelitev ključnih razvojnih ovir in prednosti

regije, vključno s položajem regije v mednarodnem prostoru,

2. opredelitev vizije razvoja regije,

3. opredelitev in utemeljitev razvojnih specializacij regije,

4. opredelitev in opis (strateških) razvojnih ciljev regije,

5. opredelitev in opis razvojnih prioritet regije s kvantificiranimi kazalniki in navedbo virov

podatkov za spremljanje kazalnikov,

6. skupno okvirno finančno oceno vrednosti RRP,

7. opredelitev in podroben opis ukrepov v okviru posamezne prioritete:

z opisom predvidenih aktivnosti, s katerimi se bo izvajal ukrep,

s časovnim načrtom za izvedbo,

z okvirnim finančnim ovrednotenjem in predvidenimi viri financiranja,

s prikazom kvantificiranih kazalnikov in virov spremljanja kazalnikov,

8. opredelitev sistema spremljanja, vrednotenja in organiziranosti izvajanja RRP,

9. opredelitev sistema informiranja in obveščanja javnosti o načrtovanju in izvajanju RRP ter

10. predstavitev najpomembnejših regijskih projektov, pri čemer mora biti vsak projekt

okvirno predstavljen tako, da je njegova sestava naslednja:

ime projekta,

povzetek projekta,

navedba prioritete in ukrepa, v katero se uvršča projekt,

ciljna skupina, ki ji je projekt namenjen, in analiza njenih potreb,

opis namena in ciljev projekta ter opis skladnosti z razvojno specializacijo regije,

predstavitev nosilca projekta oziroma skupine partnerjev,

299

opis posameznih aktivnosti,

okvirni časovni načrt projekta,

prostorska opredelitev primernih lokacij za izvajanje aktivnosti,

prikaz okvirne finančne ocene po aktivnostih in okvirne celotne vrednosti,

prikaz okvirne celotne vrednosti po predvidenih virih financiranja in

opis kazalnikov ter navedba virov podatkov za spremljanje kazalnikov.

Določila iz uredbe so ustrezna, potrebno bo zagotoviti, da bodo regije pripravile RRP v skladu

z uredbo, saj bo le-to omogočilo tudi pripravo dogovorov o razvoju regij. Priprava RRP

zahteva pripravo ustreznih strokovnih podlag, ki vsebujejo analizo stanja, analizo preteklih

aktivnosti (glavni projekti, rezultati, težave pri izvedbi, pozitivne izkušnje), analizo strateških

dokumentov na ravni EU in nacionalni ravni (zunanja skladnost), analizo globalizacijskih

trendov. Pomembno je, da je analiza narejena v primerjavi s sosednjimi regijami, tako v

Sloveniji kakor v sosednjih državah. Le natančna analiza, ki nato vodi v kakovostno PSPN

analizo, omogoča izbor ustreznih prioritet regije. RRA mora prioritete regije nujno preveriti v

sodelovanju z ostalimi partnerji (npr. delavnice, vprašalniki).

V naslednji tabeli so povzeta izhodišča razvoja posamezne regije.

Tabela 78: Izhodišča razvoja regije

Izhodišče Tekmovanje med regijami: potrebno je imeti jasno sliko stanja,

postavljeno vizijo/cilje/strategijo in načine izvedbe.

Vidiki razvoja družbeni ekonomski okoljski institucionalni

Ciljne skupine prebivalstvo podjetja

Potenciali človeški raziskovalni kulturni okoljski prostorski

Konkurenca Sosednje regije v Italiji, Avstriji, Madžarski, Hrvaški, Češki, Slovaški,

Srbiji (Beograd)

Vir: avtor.

V skladu s Tabelo 78 naj bodo izhodišča priprave posameznega regionalnega razvojnega

programa za obdobje 2014-2020 naslednja:

1. Trg je danes globalen, zato je potrebno poznati globalne (svetovne) trende. Čeprav so za

Slovenijo pomembna predvsem evropska tržišča, pa zaradi tesne povezanosti

gospodarstev ne smemo izpustiti dogajanj na globalni ravni.

2. Posamezne države in regije imajo zelo omejene možnosti vodenja politike, še posebej če

so del monetarne unije. Predvsem lahko vodijo razvojno politiko. Lahko rečemo, da

trenutno obstoji celo širši konsenz o tem, kaj je razvojno. Tako je poleg makroekonomske

stabilnosti, ki spodbuja gospodarsko rast in ustvarjanje delovnih mest, pomembna

predvsem mikroekonomska konkurenčnost (raven podjetij).

3. Ne le med državami, temveč tudi med regijami poteka huda konkurenca in tudi

sodelovanje. Slovenija in njene regije so/bodo neposredno izpostavljene konkurenci

sosednjih regij, ki nam bodo po eni strani veliki konkurenti, po drugi strani pa nam

odpirajo možnosti sodelovanja. K temu je potrebno dodati članstvo Hrvaške v EU in

krepitev privlačnosti (industrijskih) lokacij v državah bivše Jugoslavije. Glede na velikost

mesta in zaledja postajata Beograd in deloma Zagreb tudi bodoči logistični središči v

Jugovzhodni Evropi. Zato bodo morale slovenske regije ob pomoči države bolj izkoristiti

možnosti čezmejnega in transnacionalnega sodelovanja.

4. S pomanjkanjem javnih sredstev lahko v prihodnosti pričakujemo tekmovanje med

300

slovenskimi regijami, kar se pri privabljanju investicij že dogaja, še bolj intenzivno pa

med občinami znotraj iste regije. To zahteva aktivno politiko regij ter ustrezno

usklajevanje znotraj posamezne regije.

Pri pripravi prioritet regije je potrebno izhajati iz kompetenc regije, potrebno pa je reševati

tudi slabosti regije. V preteklosti so slovenski razvojni programi večinoma temeljili na

odpravljanju slabosti, manj pa na izkoriščanju prednosti, kar je tudi posledica načrtovanja s

pomočjo logičnega okvirja. Ker ima večina regij podobne slabosti, so bili regionalni razvojni

programi zelo podobni.

Socioekonomska analiza na ravni statističnih regij v 6. poglavju kaže, da se razmere

poslabšujejo in da slovenske regije potrebujejo gospodarski zagon. Investicije v lokalno

infrastrukturo so bile ponekod potrebne, vendar ne prinašajo novih delovnih mest. Slovenska

regionalna politika potrebuje preskok od spodbujanja kakovosti življenja v regijah k

spodbujanju gospodarskega razvoja. To zahteva izvajanje projektov, ki bodo prispevali k

povečevanju konkurenčnosti podjetij, ohranjanju in ustvarjanju novih (kakovostnih) delovnih

mest, izboljšanju kompetenc prebivalstva in zaposlenih in k izboljšanju

privlačnosti/prepoznavnosti slovenskih regij. Regijski projekti naj temeljijo na jasno izraženih

potrebah in/ali na razvojni specializaciji posamezne regije. Tak pristop zahteva:

1. ustrezno kritično maso (koncentracijo),

2. koordinacijo projektov (sinergijo) in

3. ustrezno projektno vodenje.

Koncentracija pomeni osredotočenje na nekaj področij razvoja. K temu prispevajo tudi pravila

(predlogi uredb) kohezijske politike za obdobje 2014-2020, ki zahtevajo tematsko

koncentracijo. Izbor področja razvoja v posamezni regiji bo odvisen od razvojne

specializacije regije, od programskega dokumenta za črpanje sredstev kohezijske politike in

tudi od nacionalnega pristopa k regionalnemu razvoju (konkurenčnost, regionalni kriterij,

kvote). Zaradi zagotavljanja ustrezne kritične mase je potrebno spodbuditi sodelovanje med

regijami, in sicer s financiranjem medregionalnih projektov.

Koordinacija projektov pomeni »integralen« pristop k razvoju posamezne regije. Potrebujemo

celovite razvojne programe/ukrepe/projekte. Pred odobritvijo projekta bo potrebna ocena

vpliva ukrepa/projekta na ciljno skupino in na ostale dimenzije razvoja, kot so okoljska,

prostorska, socialna in ekonomska. Čim bolj je potrebno povezovati ukrepe/projekte, tako

vsebinsko, organizacijsko, časovno in finančno, kar praviloma vodi do najboljših rezultatov

(sinergični učinki). Pri tem je potrebno iskanje sinergij v pripravi, kakor tudi v izvajanju

projektov. Dosedanje slovenske izkušnje kažejo, da zaradi zahtev EK sinergije upoštevamo

zgolj v procesu programiranja in redko v procesu izvajanja. K temu prispeva tudi

pomanjkljivo sodelovanje posameznih ministrstev, kakor tudi zelo decentraliziran sistem

upravljanja in izvajanja.

Usmerjanje razvoja zahteva ustrezne sposobnosti v vseh fazah razvojnega načrtovanja:

analiza, določitev ključnih kompetenc regije, razvijanja strategij, izvajanja strategij,

spremljanja in vrednotenja. Zato je potrebno stalno usposabljanje zaposlenih na razvojnih

agencijah ter pomoč odgovornega ministrstva pri pripravi programov/ukrepov/projektov.

Razvojna specializacija in priprava/izvedba medregionalnih projektov zahtevata ustrezne vire

in kompetence na regionalni ravni. Zato predlagam koncept teritorialnega razvoja kompetenc

301

(angl. »development of territorial competencies«). Pri tem razumem teritorij širše kot le

prostor (angl. »space«).

Najpogosteje uporabljen opis kompetenc v slovenski literaturi je Perrenoudova definicija, ki

opisuje kompetence kot sposobnosti posameznika, da aktivira, uporabi in poveže znanje,

svoje sposobnosti, motive, vrednote in samozavest, ki omogoča uspešen skupek vlog, nalog in

reševanja problemov v kompleksnih, raznovrstnih in nepredvidljivih situacijah - v

organizaciji in na splošno v družbi (Žakelj & Štern, 2012, str. 8). Pojem kompetenc se v

slovenski in v evropski literaturi pojavlja predvsem z vidika kompetenc posameznika, in sicer

so kompetence sposobnosti za uporabo znanja in drugih zmožnosti, ki so potrebne za uspešno

in učinkovito izvedbo dela v skladu s postavljenimi standardi delovne uspešnosti.

Kompetence obsegajo znanje, izkušnje, veščine ter druge osebnostne lastnosti (karakterne

lastnosti, motiviranost, vrednote). Pri tem ni enotne definicije kompetence, saj vsaka

znanstvena disciplina podaja lastno definicijo (Eurydice, 2002, str. 12). Izraz kompetentnost

se velikokrat uporabi kot izraz za pristojnost/pooblaščenost, predvsem kadar je predmet

analize delitev pristojnosti med posameznimi upravnimi ravnmi. To velja tako za tujino (angl.

»competences«), kakor tudi v slovenski literaturi (npr. kompetence posameznega organa,

kompetence posamezne funkcije, kot je župan ali predsednik protikorupcijske komisije). Tako

tudi Slovar slovenskega knjižnega jezika pridevnik kompetenten razlaga, kot da se nanaša na

kompetenco, pristojen, pooblaščen.

V regionalni ekonomiki koncept kompetenc ni zelo razširjen. Nekateri avtorji so analizirali

kompetence podjetnikov (Andersson et al., 2007; Žakelj & Štern, 2012), v ZDA in v Veliki

Britaniji omogočajo pridobitev/izboljšanje kompetenc zaposlenim v lokalnih skupnostih,

Steiner, Kozlayova in Bauer (2008) opisujejo pomen kompetenc za spodbujanje regionalnega

razvoja. Izraz kompetenca regije je uporabil Vanhaverbeke (1999), ki poudarja, da

ustanovitev mreže srednjih in malih podjetij v južni Flandriji pomeni novo kompetenco regije.

Je pa koncept osrednje sposobnosti (angl. »core competence« oziroma »core competency«)

pomemben del strateškega upravljanja (angl. »managamenta«) podjetij. Podjetja ocenjujejo

lastno konkurenčnost s konceptom osrednje sposobnosti. Pri analizi osrednje sposobnosti

podjetja je treba odgovoriti na naslednja vprašanja (Hočevar & Jaklič, 1999, str. 72):

Kdo je lastnik osrednje sposobnosti? Na primer, v mnogih storitvenih organizacijah imajo

osnovno znanje zaposleni, ne podjetja, zato je selitev tega znanja v konkurenčno podjetje

razmeroma lahka.

Kako trajne so osrednje sposobnosti? Na primer, na področjih, kjer so tehnološke

spremembe hitre in življenjski cikli proizvodov kratki, so tudi konkurenčne prednosti

kratkotrajne. Temeljno vprašanje postane, kako hitro in fleksibilno je podjetje pri učenju

in prilaganju.

Kako so osrednje sposobnosti prenosljive? Nekateri viri, na primer surovine, so zelo lahko

dosegljivi tudi konkurentom, saj jih je mogoče kupiti na trgu. Mnogo težje je prenosljiv

sloves ali blagovna znamka.

Kako hitro nas konkurenca lahko posnema? Gre za oceno, kako hitro lahko konkurenca

razvije podobne vire in podobne proizvode.

Čeprav načrtovanje razvoja regij ni enako kot načrtovanje razvoja podjetij, pa imata oba

procesa določene podobnosti:

Oboji razpolagajo z omejenimi viri in z omejenimi sposobnostmi.

Oboji imajo konkurente (domače, tuje) in se srečujejo s hudo konkurenco.

302

Oboji so izpostavljeni globalnim trendom (globalizacija, demografija, pomanjkanje hrane,

klimatske spremembe).

Oboji so v veliki meri odvisni od ostalih institucij (država, EU), kar zahteva sodelovanje

in prilagodljivost.

Upravljanje razvoja regije je bolj kompleksno, saj so vključeni številni deležniki (podjetja,

prebivalstvo, institucije znanja, nevladne organizacije) in tudi pristojnosti niso jasno

razmejene. Po drugi strani je nevarnost propada podjetij veliko večja kot nevarnost propada

posamezne regije, kar v upravljanje podjetij vnaša potrebo po stalnem prilagajanju in

inovativnosti. Slovenske regije bi se morale, podobno kot podjetja, strateško pozicionirati in

nuditi vrednost (angl. »value propostion«) za vse deležnike v regiji in za partnerje izven regije

in v tujini (podjetja, turisti, izobraževalne in raziskovalne organizacije). Torej govorimo o

verigi vrednosti (angl. »value chain«). Za nazorno predstavitev teritorialnega razvoja

kompetenc sem uporabil okvir Porterjeve verige vrednosti (Slika 109).

Regija ima:

vire in

kompetence, ki jih delim na:

- splošne (angl. »generic«),

- osrednje (angl. »core«).

Viri omogočajo razvoj posamezne regije (npr. infrastruktura, struktura gospodarstva,

kakovost življenja, človeški viri). Splošne kompetence predstavljajo neke generične

sposobnosti regije, da se razvija v skladu s svetovnimi in nacionalnimi trendi ob uporabi

obstoječih virov razvoja (sposobnost porabe razvojnega denarja, sposobnost izvajanja

temeljnih funkcij kot je partnerstvo, svetovanje, projektno vodenje). Osrednje kompetence

predstavljajo konkurenčno prednost regije pred ostalimi regijami. To je lahko odličen

izkoristek dobre geografske lege (npr. presečišče transportnih koridorjev), inovativno

gospodarstvo (mlada inovativna podjetja, povezava z institucijami znanja, mreženje,

grozdenje), naravne danosti (turizem, energetika), vrhunske institucije znanja, mlada

usposobljena delovna sila, kakor tudi sposobnost izkoristiti ugodne makroekonomske

razmere. Viri (dejavniki) razvoja delujejo na dolgi rok, spremembe potrebujejo čas, z ravnijo

razvoja se tudi viri razvoja spreminjajo (trajnost).

Osrednje kompetence omogočajo razvojno specializacijo regije in temeljijo na kombinaciji

različnih virov razvoja, sposobnostih razvojnih institucij in podjetij ter na ustrezni finančni

podpori. Torej je osrednja kompetenca (sposobnost) rezultat sinergije različnih virov in

kompetenc ter mora prinašati regiji dodano vrednost. Prisotnost virov razvoja še ne pomeni,

da se bo regija razvijala (WIIW, Applica & Cambridge Econometrics, 2012, str. 20). Tudi pri

konceptu osrednjih teritorialnih kompetenc je pomembno, kdo je nosilec osrednje

kompetence, trajnost osrednje kompetence, prenosljivost in možnosti posnemanja ostalih

regij. Koncept osrednjih teritorialnih kompetenc je podoben konceptu invencij/inovacij.

Invencija postane inovacija, ko se uspešno realizira na trgu. Isto velja za osrednje

kompetence. Zato mora regija upoštevati kompetence (razvitost) sosednjih regij in svetovne

trende.

303

Slika 109: Teritorialni razvoj kompetenc

INSTITUCIJE (formalne, neformalne)

Razvijanje

strategije:

• vizija

• strateški cilji

• potencialne

strategije

• izbor strategije

Analiza:

• širšega okolja

(sedanjost,

prihodnost)

• regije

(preteklost

sedanjost

prihodnost)

Uresničevanje

strategije:

• projekti

• organizacija

• komuniciranje

• usmerjanje

Spremljanje in

vrednotenje:

• spremljanje

izvajanja

(kazalniki,

poročila, odbori)

• vrednotenje

E

Z

U

L

T

A

RAZVOJNO

PROGRAMIRANJE

Kompetence

regije

INFRASTRUKTURA (prometna, komunalna, gospodarska, izobraževalna, tehnološka, podporna)

KAKOVOST ŽIVLJENJA (naravne danosti, lokacija, aglomeracijski učinki, kultura, zabava, imidž)

STRUKTURA GOSPODARSTVA (tehnološka intenzivnost, sektorska struktura, mreže, sodelovanje z institucijami znanja, NTI)

ČLOVEŠKI VIRI (izobrazba, usposobljenost, starostna struktura, migracije, identiteta)

RAZVOJ

REGIJEDoločitev

ključnih

kompetenc

regije:• PSPN analiza

• razvojna

specializacija

T

I

R

FINANČNA SREDSTVA

NACIONALNA RAVEN IN MEDNARODNA RAVEN

Vir: avtor.

Če so sosednje regije zelo razvite, bo to zaradi prelivanja pozitivno vplivalo na gospodarski

razvoj v vseh sosednjih regijah. Izkušnje kažejo (WIIW, Applica & Cambridge Econometrics,

2012, str. xxxiii), da če regija meji na gospodarsko močne regije, je veliko boljše razvijati

komplementarne dejavnosti kot tekmovati z njo. V Tabeli 79 so navedeni dejavniki, ovire in

politike gospodarske rasti glede na posamezno skupino regij.

Tabela 79: Dejavniki gospodarske rasti glede na značilnosti regij Vrsta regije Viri rasti Ovire rasti Splošne politike Regijsko specifične

politike

Kmetijske

regije

EU-15

Povezave

(notranje/zunanje)

Človeški kapital

Grozdenje

RRI

Človeški kapital Človeški kapital (1) RRI (2)

Grozdenje (3)

Specializacija (4)

EU-12

Socialni kapital Povezave

(notranje/zunanje)

RRI

Specializacija

Povezave

(notranje/zunanje) (1)

Človeški kapital (3)

Specializacija (2)

RRI (4)

Regije s

prevladujočo

nizko do

srednje

EU-15

Grozdenje

Specializacija

RRI

Specializacija Človeški kapital (1)

Zunanje povezave (2)

RRI (3)

Grozdenje (4)

304

tehnološko

predelovalno

industrijo

Socialni kapital

EU-12

Povezave

(notranje/zunanje)

Specializacija

NTI

RRI

Povezanost

(notranja/zunanja) (1)

Specializacija (2)

NTI (3)

RRI (4)

Regije s

prevladujočo

srednje do

visoko

tehnološko

predelovalno

industrijo

EU-15

Grozdenje

Specializacija

NTI

RRI

Povezave

(notranje/zunanje)

Človeški kapital

Specializacija

Človeški kapital

Notranje povezave


Specializacija (2)

Grozdenje (3)

RRI (4)

EU-12

NTI

Specializacija

Povezave

(notranje/zunanje)

Specializacija

Notranje povezave


Specializacija (1)

RRI (3)

Vrsta regije Viri rasti Ovire rasti Splošne politike Regijsko specifične

politike

Turistične

regije

EU-15

Povezave

(notranje/zunanje)

Specializacija

Človeški kapital

RRI

Grozdenje

Socialni kapital

Znotrajregijske

razlike


Grozdenje (1)

Socialni kapital (2)

RRI (4)

EU-12

NTI

Človeški kapital

Znotrajregijske

razlike

RRI

Zunanje povezave

Povezave


Znotrajregijske

razlike (1)

Grozdenje (3)

Specializacija (4)

Vrsta regije Viri rasti Ovire rasti Splošne politike Regijsko specifične

politike

Regije

specializirane

v finančne in

poslovne

storitve

EU-15

Povezave

(notranje/zunanje)

Človeški kapital

Grozdenje

RRI

Specializacija



RRI (2)

Grozdenje (3)

EU-12

Povezave

(notranje/zunanje)

Človeški kapital

NTI

Specializacija



RRI (3)

Ostale regije

EU-15

RRI

Zunanje povezave

Grozdenje

Specializacija

Socialni kapital

Človeški kapital

NTI

RRI

Grozdenje

Specializacija

Socialni kapital


RRI (2)

Specializacija (3)

Socialni kapital (4)

EU-12

305

Povezave

(notranje/zunanje)

Človeški kapital

NTI

RRI

Specializacija


Povezave


RRI (2)

Opomba: RRI: raziskave, razvoj in inovacije; NTI: neposredne tuje investicije; številka v oklepaju označuje

pomembnost posamezne politike.

Vir: WIIW, Applica, & Cambridge Econometrics, Analysis of Main Factors of Regional Growth: An in-depth

study of the best and worst performing regions, 2012, str. xi-xvii.

Ne le razvite regije, temveč tudi manj razvite regije lahko prispevajo h gospodarski rasti

držav. Torej se manj razvite regije lahko razvijajo hitreje od nacionalnega povprečja

(regionalna konvergenca), vendar je rast regij predvsem odvisna od rasti v državi (WIIW,

Applica, & Cambridge Econometrics, 2012, str. 61).

Za regijo je pomembno, da se stalno primerja (angl. »benchmarking«) z ostalimi regijami v

državi in v tujini. Tako je potrebno kompetence regije potrebno določiti v nacionalnem in

mednarodnem okviru, kar je razvidno iz Tabele 80.

Tabela 80: Kompetence regije v primerjavi z ostalimi regijami

Rezultati

regije

Veliko

slabše kot

večina regij

Slabše kot

večina regij

Kot večina

regij

Boljše kot

večina regij

Veliko

boljše kot

večina regij

Prednost ali

slabost

pomembna

slabost

slabost ne prednost

ne slabost

prednost pomembna

prednost

Kompetenca zelo nizka nizka povprečna visoka zelo visoka

Vir: Prirejeno po J. Mills et al., Strategy and Performance: Competing through competences. Cambridge:

Cambridge University Press, 2002, str. 180.

Zato je pomembno, da so akterji iz regije (predvsem razvojne agencije) vključeni v

mednarodne projekte in tako pridobijo vpogled v dogajanja v tujini. Spodbujanje razvoja na

regionalni ravni zahteva tudi ustrezno strokovno podporo, tako z vidika analize stanja v

regiji/državi, kakor tudi zaradi spremljanja mednarodnih trendov in dobrih praks. To zahteva

usposobljenost zaposlenih na razvojnih agencijah in tesno sodelovanje z

raziskovalnimi/svetovalnimi organizacijami. Pri prenašanju tujih zgledov je potrebna

previdnost, saj je razvoj regije tudi rezultat zgodovine, naravnih danosti in institucij.

Poleg strateškega načrtovanja regije potrebujejo tudi sposobnost učinkovitega operativnega

delovanja. To pa zahteva ustrezne institucije (formalne, neformalne). Zelo je pomembna

usposobljenost odgovornih za razvoj (razvojna agencija, župani), da strateško in operativno

usmerjajo razvoj posamezne regije. Le tak način vodenja bo omogočil vključevanje

gospodarstva in institucij znanja v spodbujanje razvoja posamezne regije. Razvoj regije

zahteva tudi ustrezne vrednote/kulturo, torej institucionalni vidik razvoja. Pomembne so

vrednote, prepričanja, znanja, odnos do negotovosti/sprememb. »Še bolj specifično: kultura je

integracija skupnih idej, odnosov, običajev in tradicij v pluralističnem sistemu« (Živko, 2005,

str. 16). V Sloveniji predvsem prevladujejo kratkoročni interesi, kar ima zelo negativen vpliv

tako na razvoj države kakor tudi na razvoj regij.

306

Tabela 81: Značilnosti družb s kratkoročno in dolgoročno usmeritvijo

Kratkoročna usmeritev Dolgoročna usmeritev

Spoštovanje tradicij. Prilagajanje tradicij modernim okoliščinam.

Spoštovanje socialnih in statusnih dolžnosti,

ne glede na stroške.

Spoštovanje socialnih in statusnih dolžnosti v

okviru določenih meja.

Družbeni pritisk, tekmovanje s sosedom,

četudi za ceno zadolževanja.

Spoštovanje socialnih in statusnih dolžnosti v

okviru določenih meja.

Nizki prihranki, malo sredstev za investicije. Varčnost pri razpolaganju z resursi.

Pričakovanje hitrih rezultatov. Visoki prihranki, sredstva za naložbe na

razpolago.

Ugled je pomemben. Vztrajnost pri počasnemu doseganju

rezultatov.

Posedovanje resnice je pomembno. Pripravljenost podrediti se nekemu namenu. Upoštevanje zapovedi in kreposti je

pomembno.

Vir: G. Hofstede v T., Živko, Ekonomska konvergenca držav Evropske unije z vidika ekonomsko-kulturnih

orientacij, 2005, str. 50.

Dolgoročna ali kratkoročna orientacija držav/regij je v veliki meri posledica orientacije njenih

elit, ki posedujejo politično in gospodarsko moč. Na problem elit in njihove reakcije na

gospodarske težave opozarja že Steiner (2002, str. 46). Elite (direktorji, politiki, sindikati)

večinoma le reagirajo na težave, in sicer so spremembe, ki jih uvajajo, vedno zgolj v funkciji

zaščite njihovih interesov (angl. »rent seeking«). Govorimo o »regionalni sklerozi«, ko elite

zgolj nadaljujejo ravnanje iz preteklosti, ki pa ne ustreza več novim razmeram in zaradi

»samozadostnosti« regionalni akterji niso sposobni zaznati sprememb. Razlog nazadovanja je

odpor do sprememb in daljše je obdobje stabilnosti, težje so spremembe. Gospodarstveniki,

sindikati in politiki (lokalni, državni) oblikujejo koalicijo s ciljem izplačevanja visokih plač in

drugih ugodnosti. Zato prestrukturiranje posamezne regije zahteva veliko časa in po mnenju

je sprememba možna zgolj zaradi pritiskov od zunaj. Z vlogo elit se strinja tudi Barca (2009,

str. 21).

Tudi v Sloveniji bo moral biti razvoj regij dolgoročen projekt, saj stalno spreminjanje sistema

spodbujanja regionalnega razvoja (spremembe institucionalnega okvirja, sprememba

programov, sprememba zakonodaje) otežuje učinkovitost in uspešnost. Za bistvene

spremembe stanja in trendov v regionalnem razvoju je potreben čas, vendar se trenutno nihče

tega ne zaveda (politika, župani, stroka, gospodarstvo, prebivalstvo), predvsem pa večina

javnopolitičnih igralcev zasleduje lastne interese, kar otežuje kakršnekoli spremembe v načinu

spodbujanja razvoja na regionalni in še posebej na lokalni ravni. Zaradi zasledovanja lastnih

interesov prihaja med posameznimi vplivnimi akterji do nesporazumov, kar še dodatno oteži

razvojne aktivnosti v regiji.

V zadnjih letih so mednarodne organizacije pripravile številne metodologije določanja

kompetenc (prioritet). Zaradi pomembne vloge, ki jo bo imela v finančnem obdobju 2014-

2020 (predhodna pogojenost) pametna specializacija (angl. »smart specialization«), je

Evropska komisija objavila priročnik »Guide to Research and Innovation Strategies for Smart

Specialisation (RIS 3)«. Tudi nekatere države in raziskovalne institucije so pripravil podobne

priročnike (npr. Avstrija je pripravila priročnik »The RIS3 KEY for self-assessment«).

Čeprav je pristop pametne specializacije predvsem osredotočen na identifikacijo prioritet na

307

področju znanosti in tehnološkega razvoja (Charles, Gross, Bachtler, 2012, str. v), pa so

metodologije uporabne tudi pri identifikaciji razvojne specializacije posamezne regije

(identifikacija konkurenčnih prednosti).

Metodologija RIS 3 ima naslednje korake (Komisija Evropske skupnosti, 2012b, str. 6):

1. Analiza nacionalnega/regionalnega konteksta in potencialov za inoviranje.

2. Vzpostavitev ustrezne implementacijske strukture.

3. Priprava skupne vizije razvoja regije.

4. Izbor omejenega števila prioritet.

5. Priprava sklopa različnih ukrepov za izvedbo strategije.

6. Vzpostavitev mehanizmov za spremljanje in vrednotenje.

RRA so že začeli s postopkom priprave RRP za obdobje 2014-2020. Predlagan pristop k

pripravi regionalnega razvojnega programa je predstavljen na Sliki 110. Predlog metodologije

je pripravljen na osnovi razpoložljivih informacij konec leta 2013.

Slika 110: Pristop k pripravi regionalnega razvojnega programa in dogovora za razvoj regije

Vir: avtor.

Pomembna ovira pri pripravi RRP so zamude pri pripravi nacionalnih strateških dokumentov.

Regijam bi bilo v veliko pomoč, če bi MGRT pripravil za vse regije opis mednarodnih

REGIONALNI RAZVOJNI

PROGRAM (7 let): regijske prioritete:

usmeritve (specializacija), temeljni

projekti, cilji, izvedbena struktura

Operativni programi (kohezija,

razvoj podeželja, ribištvo),

sektorske politike (PI)

Ključne kompetence regije (na osnovi

SWOT analize in na osnovi delavnic)

Partnerstvo v regiji: delavnice,

razvojni svet regije

Analize (stanja, preteklih aktivnosti,

politik), SWOT, tekoči in pretekli

projekti, identifikacija manjkajočega

znanja in virov za izvajanje

Globalni izzivi, EUROPA 2020,

sektorski in tehnološki trendi

EU, politike (EU, nacionalna,

regionalna, lokalna raven),

strateški dokumenti

DOGOVOR ZA RAZVOJ REGIJE

(4 leta)

MGRT, Svet za strukturno

politiko, razvojni svet regije

308

strateških dokumentov in opis globalizacijskih trendov ter podal bolj podrobna navodila, kaj

pričakuje od regij.

8.3 Institucionalni okvir

Institucionalni okvir izvajanja regionalne politike je izredno pomemben, saj zagotavlja

programiranje, izvajanje in spremljanje ter vrednotenje regionalne politike.

Institucije (formalne, neformalne) so ključne za regionalni razvoj, vendar mora biti

institucionalni okvir prilagojen območju, kjer se politika izvaja. Torej, enostavni prenos

institucionalnega okvirja iz enega območja (države, regije, lokalne skupnosti) v drugo

območje ni uspešen. Institucionalni okvir mora biti prilagojen tudi aktivnostim, ki se izvajajo

(povezava institucionalnega okvira, strategije in ukrepov). Pomembno je tudi, da so institucije

prilagodljive, saj se morajo prilagoditi spremenjenim okoliščinam. Izvajanje regionalne

politike zato pogosto zahteva določeno raven decentralizacije in prenos odgovornosti na

regionalno, lokalno raven in na posameznike. To pa zahteva transparentnost, odgovornost in

partnerski pristop (Rodríguez-Pose, 2010, str. 24-25). Uspešno izvajanje slovenske regionalne

politike zahteva ustrezni institucionalni okvir, zato je potrebno:

1. učinkovito delovanje institucij za vodenje regionalne politike na nacionalni ravni:

ministrstvo, odgovorno za regionalni razvoj, sektorska ministrstva, javni sklad(i),

(ponovna) uvedba koordinacijskega mehanizma na nacionalni ravni;

2. krepitev institucionalne sposobnosti regij: ureditev statusa, financiranja in usposobljenosti

RRA in drugih institucij regionalnega pomena (regionalna razvojna mreža), strokovna

pomoč.

8.3.1 Nosilci regionalne politike na nacionalni ravni

Če želimo, da je regionalna politika v Sloveniji pomemben vzvod trajnostnega razvoja celotne

države, potem potrebuje osrednjo institucijo, ki je odgovorna za programiranje, izvajanje,

spremljanje in vrednotenje regionalne politike. V preteklosti je bila to Služba Vlade RS za

regionalni razvoj, ki je združevala področja kohezijske politike, regionalne politike in lokalne

samouprave. Z ukinitvijo službe v februarju 2012 in prenosom njenih nalog na Ministrstvo za

gospodarski razvoj in tehnologijo (v nadaljevanju MGRT) in deloma na Ministrstvo za

notranje zadeve, je slovenska regionalna politika izgubila na pomenu, saj ostaja le delovno

področje znotraj ministrstva in ne več horizontalna politika. S to spremembo institucionalne

ureditve je postala regionalna politika odvisna od odločitev posameznih sektorjev, kar je

skladno z ureditvijo do leta 2003. To pomeni degradacijo regionalne politike. Prvega aprila

2014 je bila ustanovljena Služba Vlade RS za razvoj in evropsko kohezijsko politiko, ki je

prevzela odgovornost na področju kohezijske politike, medtem ko je pristojnost za

spodbujanje regionalnega razvoja ostala na MGRT. Naloge državnega organa, pristojnega za

regionalno politiko, opredeljene v ZSRR-2, so ustrezne, vendar se postavlja vprašanje

dejanske izvedbe predpisanih nalog, ker trenutno državni organ, pristojen za regionalno

politiko, ni samostojno ministrstvo. Pomembno je, da državni organ, pristojen za regionalno

politiko, nudi razvojnim regijam ustrezno informativno podporo, zato bi bilo potrebno:

za vsako razvojno regijo določiti odgovorno osebo, ki bo skrbela za usklajevanje

aktivnosti med državnim organom in razvojno regijo;

vzpostaviti enoto za tehnično pomoč regijam, ki bo regijam nudila pomoč pri pripravi

regionalnega razvojnega programa, pri pripravi projektov in pri vzpostavitvi razvojne

mreže v regiji. Te naloge lahko opravljajo državni uradniki in/ali jih na podlagi javnega

309

razpisa poverijo izbrani strokovni instituciji (inštituti, fakultete, svetovalna podjetja).

Pomembno vlogo v financiranju regionalne politike ima še vedno Javni sklad Republike

Slovenije za regionalni razvoj.

Odsotnost medsektorske koordinacije je eden temeljnih problemov slovenske regionalne

politike in zato je nujen koordinacijski mehanizem, ki bo skrbel za horizontalno koordinacijo.

Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah ZSRR-2 iz julija 2012 je uzakonil ukinitev

Sveta za teritorialno usklajevanje razvojnih pobud, ki je bil skladno z ZSRR-2 s sklepom

vlade ustanovljen dne 26. 5. 2011. S spremembo ZSRR-2 je naloge sveta (usklajevanje

predlogov dogovorov za razvoj posameznih regij, predlaganje odločitev iz njene pristojnosti

vladi in vodenje teritorialnega razvojnega dialoga) prevzelo Ministrstvo za gospodarski razvoj

in tehnologijo. Argument zmanjšanja pritiska na javna sredstva in racionalizirani

administrativni postopki, ki jih je vlada podala v obrazložitvi zakona o spremembah in

dopolnitvah ZSRR 2, so neutemeljeni, saj se bi svet sestal le nekajkrat letno, kar ne bi

povzročilo znatnih stroškov.

Zato menim, da bi bilo potrebno ustanoviti koordinacijski organ na nacionalni ravni, kar je

tudi praksa razvitih članic EU. Izkušnje Sveta za strukturno politiko iz obdobja 2000-2003 so

bile pozitivne, zato bi bilo smiselno zopet ustanoviti Svet za strukturno politiko, ki bi ga

sestavljali:

minister, pristojen za regionalni razvoj;

minister, pristojen za gospodarstvo;

minister, pristojen za okolje in prostor;

minister, pristojen za delo, družino in socialne zadeve;

minister, pristojen za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano;

minister, pristojen za promet;

minister, pristojen za šolstvo in šport;

minister, pristojen za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo;

minister, pristojen za kulturo;

minister, pristojen za energetiko;

minister, pristojen za kohezijsko politiko.

Struktura Sveta za strukturno politiko je sestavljena iz različnih vsebin/področij, zato je

struktura odvisna od organizacije vlade. V trenutni vladi se številna področja prekrivajo, zato

bi v Svetu za strukturno politiko sodelovala naslednja ministrstva:

1. Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo,

2. Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve,

3. Ministrstvo za infrastrukturo in prostor,

4. Ministrstvo za izobraževanje, znanost, kulturo in šport,

5. Ministrstvo za kmetijstvo in okolje,

6. Ministrstvo za zdravje.

Naloge Sveta za strukturno politiko bi bile naslednje:

Medresorsko usklajuje dokumente dolgoročnega razvojnega načrtovanja:

- Strategijo razvoja Slovenije,

- Program državnih razvojnih prioritet in investicij,

- partnerski dogovor,

310

- operativne programe,

- dogovore za razvoj regij.

Predlaga vladi spremembe in dopolnitve strateških dokumentov iz prejšnje točke,

ministru, pristojnemu za prostor, pa predlaga pripravo oziroma spremembe ustreznih

prostorskih aktov iz državne pristojnosti.

Obravnava regionalne razvojne programe in poda mnenje (medresorsko usklajevanje).

Obravnava Poročilo o regionalnem razvoju, ki ga letno pripravi državni organ, pristojen

za regionalno politiko.

Usklajuje pripravo začasnih ukrepov razvojne podpore za problemska območja.

8.3.2 Nosilci regionalne politike na regionalni ravni

Razvojni svet regije je organ usklajevanja razvojnih pobud in razvojnih interesov v regiji ter

organ, v katerem občine uresničujejo pristojnost za načrtovanje in izvajanje regionalne

politike v regiji. Člani sveta so predstavniki občin, predstavniki gospodarstva v regiji in

predstavniki nevladnih organizacij v regiji. Število predstavnikov občin v svetu mora biti

enako številu predstavnikov gospodarstva. Število predstavnikov nevladnih organizacij ne

sme biti večje od polovice in ne manjše od četrtine števila predstavnikov občin.

Sestava razvojnega sveta regije je ustrezna, saj omogoča partnerski pristop k pospeševanju

razvoja regij. Tudi sprememba ZSRR 2 julija 2012, ki določa, da se glasovi predstavnikov

občin v svetu štejejo dvojno, ima logiko, saj so od skupin partnerjev občine najbolj finančno

izpostavljene. Vseeno bi bilo smiselno to določbo uveljaviti le pri ukrepih/projektih, kjer so

občine končne koristnice, kar je predvsem na področju infrastrukture. Na ostalih področjih,

kot sta razvoj človeških virov in spodbujanje podjetništva, prevlada interesov občine ni

smiselna. Razvojni svet v skladu z zakonodajo opravlja predvsem naslednje naloge:

vodi pripravo regionalnega razvojnega programa in ga sprejme,

sodeluje z državnim organom, pristojnim za regionalno politiko, pri dogovoru za razvoj

regije,

predstavlja regijo v mednarodnem prostoru in sklepa (podpisuje) dogovore o sodelovanju,

spremlja izvajanje regionalnega razvojnega programa in dogovorov za razvoj regije.

Regionalna razvojna agencija je opredeljena kot pravna oseba zasebnega ali javnega prava, ki

je za opravljanje splošnih razvojnih nalog v razvojni regiji za programsko obdobje pridobila

javno pooblastilo organa, pristojnega za regionalni razvoj.

Da RRA lahko uspešno deluje, potrebuje (Kavaš, & Pečar, 2004, str. 27):

dobro poznavanje problemov in potencialov območja,

sposobnost dela z (ne za) obstoječimi gospodarskimi, kulturnimi, družbenimi in

političnimi strukturami območja,

operativni program dela, s katerim bo RRA prepoznan kot potrebna in koristna

organizacija, ki ustvarja nova delovna mesta, ustvarja in izkorišča priložnosti ter podaja

rešitve.

ZSRR-2 določa, da mora RRA izpolnjevati naslednje pogoje:

je v večinski javni lasti in z večinskim deležem občin znotraj javnega deleža, pri čemer

nobena od občin ne sme imeti več kot tretjinskega ustanoviteljskega deleža,

ima strokovno usposobljene kadre za opravljanje splošnih razvojnih nalog v regiji,

311

izkaže, da je del regijske razvojne mreže in pokriva območje celotne regije,

predloži strategijo izvajanja splošnih razvojnih nalog v regiji,

izkaže, da ima sklenjeno pogodbeno razmerje z območnim razvojnim partnerstvom o

razdelitvi splošnih razvojnih nalog v regiji, če je v regiji oblikovano območno razvojno

partnerstvo,

izkaže, da ima sklenjeno pogodbeno razmerje z drugimi pravnimi osebami v večinski

javni lasti o razdelitvi splošnih razvojnih nalog v regiji, če na podlagi sklepa sveta skupno

opravlja splošne razvojne naloge v regiji.

RRA mora torej pogodbeno povezati v regijsko razvojno mrežo vse razvojne institucije v

regiji. Delitev dela med razvojnimi institucijami temelji na nalogah in sposobnostih

posamezne razvojne institucije. RRA tako vzpostavi regijsko razvojno mrežo, v katero se

povezujejo tudi tehnološki centri, garancijski skladi, inkubatorji, centri za razvoj turizma,

energetske pisarne ipd., odvisno od konkretnih razmer v regiji. V okviru regijske razvojne

mreže se izvaja informiranje o programih in projektih v regiji ter interdisciplinarno

povezovanje pri pripravi regijskih projektov. Razvojna mreža mora podpirati regionalni

inovacijski sistem. To je dobra rešitev, saj analize OECD kažejo, da je bolj kot sama agencija

pomembno okolje, v katerem agencija dela, zato je pomembno ustvariti in upravljati celoten

sistem spodbujanja razvoja (Mountford, 2009, str. 4).

Je pa vprašanje, če je pogoj podpisa z vsemi osebami v večinski javni lasti o razdelitvi

splošnih razvojnih nalog v regiji smiseln, saj lahko odpor posamezne razvojne institucije

zaradi različnih razlogov, kot so nestrinjanje z razdelitvijo nalog, nezainteresiranost za

sodelovanje, osebne zamere, politična nasprotja, medsektorska neskladja, ustavi celotno

razvojno aktivnost v regiji. Tako imamo v Sloveniji že izkušnje z mrežnimi RRA (npr.

Gorenjska, Goriška, Obalno-kraška regija). Tako Zupanova (2002, str. 536) ugotavlja, da ima

mrežna organizacija številne prednosti, kot so demokratičnost, transparentnost, skupno

delovanje večjega števila razvojnih organizacij, ima pa tudi svoje slabosti. Ena največjih je

konfliktnost vlog in interesov znotraj nosilne organizacije. Vodilna organizacija usklajuje

območne razvojne organizacije in programe v regiji ter istočasno izvaja razvojne naloge na

svojem območju. V primeru premajhne kadrovske sposobnosti nosilke je ta problem še bolj

očiten. Mrežna delitev regije otežuje osredotočanje na regijske projekte, ker se interesi

pogosto končajo na meji posameznega območja (subregije).

Podpiram tudi ukinitev določbe iz ZSRR-2, da mora imeti RRA pravno obliko javnega

zavoda, saj prinaša oblika javnega zavoda sicer nekatere prednosti, vendar v veliki meri

ohromi prilagodljivost RRA, oteži pa tudi preoblikovanje obstoječih RRA, ki imajo drugačne

pravne oblike.

RRA v regiji predvsem opravlja naloge v javnem interesu in za obdobje programskega

obdobja na podlagi programa dela pridobi sredstva iz državnega proračuna (60 %) in iz

proračuna občin (40 %).

8.4 Programi regionalne politike

Pri programih regionalne politike so pomembni vsaj trije vidiki:

1. struktura,

2. vsebina,

3. oblika (instrument).

312

V prihodnosti lahko pričakujemo nadaljevanje izvajanja zastavljenih programov, če ne bo

prišlo do znatnega znižanja sredstev za regionalno politiko. Medtem ko sredstva v okviru

razvojne prioritete »Razvoj regij« niso ogrožena, je vprašanje, kako bo z ostalimi sredstvi, saj

izkušnje iz ostalih držav kažejo, da so se sredstva za regionalno politiko v zadnjih letih

praviloma zmanjšala. V obdobju po letu 2013 bo postala regionalna politika EU tudi bolj

tematsko osredotočena, kar bo tudi vplivalo na vsebine, ki jih bodo operativni programi

sofinancirali.

Pomembno je tudi, v kakšni obliki se izvaja regionalna politika. Regionalna politika ima na

razpolago številne instrumente odpravljanja (zmanjševanja) regionalnih razlik. Različni

avtorji uporabljajo različne klasifikacije in instrumenti so se s časom spremenili. Tako je prvi

instrument, ki ga je uporabila Velika Britanija v 30-ih letih, temeljil na spodbujanju

mobilnosti delovne sile. Tega instrumenta razvite države ne uporabljajo več. Razloga za to sta

(vsaj) dva: ukrep je politično nepopularen (vzpodbujati odseljevanje z določenih območij,

uničenje regionalnega gospodarstva), povzroča tudi inflacijske pritiske (Kavaš & Pečar, 2004,

str. 32). Izbor instrumenta je odvisen od pogleda na vzroke regionalnih razlik. Tako lahko

ločimo tri poglede (Armstrong & Taylor, 1999, str. xxiii-xxv):

1. Tržni pristop (angl. »market-based approach«): ta pristop vidi glavni problem v

nedelujočih regionalnih trgih dela in zato uporablja instrumente, ki izboljšujejo delovanje

teh trgov, kot so: nadomeščanje nacionalnih plačnih pogajanj z lokalnimi, povečevanje

razlik med plačo in nadomestilom za brezposelnost, odprava minimalnih plač, lažje

zaposlovanje in odpuščanje zaposlenih.

2. Nedelovanje trga (angl. »market-failure approach«): ta zagovarja intervencionizem vlade

na območjih z visoko brezposelnostjo s poudarkom na spodbujanju produktivnosti in

odpravljanju neustrezne usposobljenosti razpoložljive delovne sile in se ne osredotoča na

višino plače. To je prevladujoči pristop, in sicer prevladujejo finančne spodbude

(subvencije, krediti, davčne olajšave, garancije). Instrumenti so naslednji:

spodbujanje podjetništva,

spodbujanje investicij (finančne spodbude),

izboljšanje infrastrukture,

izboljšanje usposobljenosti delovne sile,

spodbujanje zaposlovanja (finančne spodbude),

urejanje prostora (dovoljenja, davki).

3. Fiskalni transferji, ki so značilni predvsem za federalne države in vsebujejo avtomatične

stabilizatorje (progresivni davki, glede na razvitost regije), finančne izravnave in javne

izdatke v manj razvitih regijah.

V Sloveniji regionalna politika uporablja kombinacijo različnih pristopov. Izstopajo

instrumenti nedelovanja trga, Slovenija uporablja tudi fiskalne transferje, in sicer v obliki

finančne izravnave občin, kakor tudi sofinanciranje investicij v občinah.

V vsaki državi je izredno pomembno, kako se prostorsko porazdelijo javne investicije, kakšna

je njihova vrednost in kakšna je sinergija z ostalimi politikami. Za dolgoročni razvoj so

pomembni predvsem investicijski izdatki. Če je alokacija skoncentrirana v bolj razvitih

regijah, to zelo zmanjša učinke in predvsem rezultate regionalne politike, za kar je primer

Italija, medtem ko nekatere države, kot so Finska, Švedska, Nizozemska, Avstrija, skrbijo, da

je porazdelitev javnih investicij skladna s cilji regionalne politike (Polverari & Michie, 2010,

str. 5-11).

313

Kakšna je porazdelitev javnih investicij, je v veliki meri odvisno tudi od upravnopolitične

ureditve v posamezni državi. Tako imamo v Evropi veliko razliko med centralističnimi in

federalnimi državami. Če pogledamo izdatke regionalnih ravni v BDP, opazimo, da je njihov

delež v BDP relativno stabilen v zadnjih 20-ih letih, vendar je v nekaterih državah v zadnjih

letih začel padati, vključno z Irsko in Avstrijo (ISMERI & Applica, 2010, str. 5). Tako je v

federalnih državah še vedno 2/3 vseh investicijskih odhodkov na regionalni ravni

(subnacionalna raven). To še posebej velja za tiste države, kjer so v pristojnosti

subnacionalnih ravni izobraževanje, zdravstvo in socialno varstvo. Finančno najobsežnejša

aktivnost subnacionalnih ravni so ekonomske zadeve, kjer ima v večini EU-15 držav

subnacionalna raven večjo vlogo kot nacionalna raven in se v zadnjih letih vloga

subnacionalnih ravni v nekaterih državah celo povečuje (Belgija, Švedska, Španija, Velika

Britanija, Litva). Generalno gledano imajo subnacionalne ravni več kompetenc na področjih,

ki so povezana s teritorialnim upravljanjem (okolje, urbani razvoj, kultura) in pri nekaterih

pomembnih javnih storitvah (stanovanjska politika, socialna politika, javne storitve), medtem

ko ima centralna raven več pristojnosti na področju infrastrukture (transport, energetika),

standardiziranih storitev (izobraževanje, varnost) in pri politikah, ki niso teritorializirane

(R&R).

Oven (2011, str. 54-56) je na podlagi zaključnih računov proračunov za leta 2007, 2008 in

2009 (načrt razvojnih programov) analiziral, kakšna je bila prostorska porazdelitev državnih

investicij v omenjenih letih v Sloveniji. Tako je analiziral 4.266 projektov v skupni vrednosti

1.770.089.171 evrov. Nominalno je bilo največ sredstev namenjenih Podravski (342

milijonov evrov), Osrednjeslovenski (280 milijonov evrov) in Savinjski (201 milijon evrov)

statistični regiji. V drugih regijah vložene vrednosti niso presegle 200 milijonov evrov. Na

drugi strani je bilo najmanj projektov podprtih v Notranjsko-kraški in Koroški statistični

regiji, kjer vrednosti ne presegajo 51 milijonov evrov. Se pa to razmerje precej spremeni ob

preračunu vrednosti investicij na prebivalca. Osrednjeslovenska regija ima namreč največ

prebivalcev v Sloveniji in tako po obsegu investicij na prebivalca pristane na zadnjem mestu.

Znesek na prebivalca Osrednjeslovenske regije znaša manj kot 550 evrov. Od dva do štirikrat

več sredstev na prebivalca je državni proračun namenil Zasavski (1.870 evrov),

Spodnjeposavski (1.423 evrov) in Pomurski (1.355 evrov) statistični regiji. V letih 2007-2009

je bilo več kot 1000 evrov na prebivalca namenjenih še v Jugovzhodni (1.010 evrov) in

Podravski (1.065 evrov) statistični regiji. Ugotovil je tudi precejšnje razlike med

posameznimi območji znotraj regij. Z izjemo Spodnjeposavske statistične regije, kjer sta tako

vrednosti kot število investicij med občinami približno enaki, se v regijah pojavljajo nekatere

občine, kjer so se izvajale investicije višjih vrednosti kot v okoliških občinah. Daleč največ

sredstev je bilo porabljenih v mestnih občinah, kot je Ljubljana (preko 200 milijonov evrov),

Maribor (80 milijonov evrov), Celje (54 milijonov evrov), Novo mesto (31 milijonov evrov)

in Koper (24 milijonov evrov). Po drugi strani pa obstaja kar 150 občin, v katere je bilo

vloženih manj kot 5 milijonov evrov, med njimi je kar 39 občin takih, kjer vložene vrednosti

ne dosegajo enega milijona evrov. Izstopata predvsem občina Komenda, kamor je bilo

vloženih manj kot 50.000 evrov, ter občina Log-Dragomer, kamor država ni vložila svojih

sredstev. Izmed 64 občin, kjer vrednost investicij na prebivalca ni presegla 370 evrov, jih je

19 iz Osrednjeslovenske statistične regije.

Relativna primerjava investicij države kaže, da je večina državnih investicij lociranih v manj

razvitih regijah, z izjemo Koroške. Torej ima Slovenija že v samem javnofinančnem sistemu

vgrajen določen »decentralizacijski mehanizem«, kar je posledica policentričnega razvoja v

zadnjih 40-ih letih. To tudi v veliki meri obrazloži, zakaj so regionalne razlike v Sloveniji, v

314

primerjavi z ostalimi državami, sorazmerno majhne.

Precej drugačna je porazdelitev investicij, če pogledamo investicije poslovnih subjektov.

Tako je bila v celotnem obdobju 2000-2006 skupna vsota bruto investicij v Sloveniji

28.917.724.514 evrov. Pri tem je bila povprečna letna vsota 4.131.103.771 evrov. Pregled

naložbenih aktivnosti na ravni razvojnih regij kaže na izjemno koncentracijo v osrednji

Sloveniji, kjer je bilo na območju s četrtinskim deležem prebivalstva in dobro tretjino

delovnih mest, zabeleženih dve petini vseh investicij. Podatki v absolutnih vrednostih kažejo

še na večja nesorazmerja npr. med številom prebivalstva in delovnimi mesti ter obsegom

investicij. Tako je bilo npr. v Podravski razvojni regiji v celotnem obdobju 3,1-krat manj

naložb kot v osrednji Sloveniji, sledijo Savinjska s 4,3-kratnikom, Jugovzhodna Slovenija

(Dolenjska) s 5,1-, Gorenjska s 5,2-, Obalno-kraška s 6,6-, Goriška s 7,5-, Pomurska z 10,1-,

Posavska z 18,6-, Koroška s 24,9-, Notranjsko-kraška s 25,5- in Zasavska z 32,9-kratnikom.

Podrobnejši pregled prostorske razporeditve investicij kaže na prvi pogled na relativno visoko

stopnjo razpršenosti po celotni državi. Vrednotenje pa je pokazalo, da gre v večjem delu

lokalnih skupnosti za naložbe manjših vrednosti. Tako je bilo v skoraj treh četrtinah

slovenskih občin le dobra desetina naložb. Po drugi strani pa so investicije v vsaki od petih

občinah (Ljubljani, Mariboru, Novem mestu, Kopru in Celju) presegale eno milijardo evrov,

njihov delež pa je predstavljal polovico vseh naložb v Sloveniji (Ravbar, 2008, str. 2).

Zaradi uvedbe solidarnostne izravnave in dodatne solidarnostne izravnave se je leta 2008

začela redistribucija sredstev od finančno samostojnih občin k finančno nesamostojnim. Tako

je sistem financiranja občin še vedno prilagojen manjšim občinam, ki so v povprečju finančno

manj samostojne, zato trenutni sistem financiranja občin spodbuja delovanje in tudi

ustanavljanje majhnih občin (Računsko sodišče RS, 2012, str. 53).

Tabela 82: Finančna samostojnost občin v obdobju od leta 2007 do vključno leta 2010

Število

prebivalcev

Delež

prejemnic

finančne

izravnave v

odstotkih

Finančna

izravnava na

prebivalca na

leto v evrih

Delež prejemnic

presežne

solidarnostne

izravnave v

odstotkih

Presežna

solidarnostna

izravnava na

prebivalca na leto v

evrih

do 1.999 100,0 51,0 100,0 211,8

2.000 do 4.999 97,6 23,3 92,9 104,2

5.000 do 9.999 91,5 13,0 80,9 64,4

10.000 do 19.999 91,7 9,2 69,4 38,0

od 20.000 41,2 1,4 29,4 7,1

Skupaj vse

občine 91,0 9,1 81,9 41,0

Vir: Računsko sodišče Republike Slovenije. Revizijsko poročilo: Ureditev področja občin, 2012, str. 53.

Torej, če povzamemo, v Sloveniji s pomočjo transferjev velik del sredstev prenesemo od

razvitejših delov Slovenije k manj razvitim. Če k temu dodamo še ukrepe regionalne politike,

ki v veliki meri podpirajo manj razvita območja, je ta prenos še veliko večji. Postavlja se

vprašanje, ali lahko Slovenija tudi v prihodnje financira neučinkovito delovanje lokalne

samouprave in spodbuja razvoj regij/občin predvsem v manj razvitih okoljih. Če vemo, da

ima tudi razvoj razvitih regij pozitivne učinke na manj razvite regije, bi bilo potrebno v

prihodnosti večji del nameniti bolj razvitim regijam, na kar nas opozarja tudi OECD v

Teritorialnem pogledu Slovenije (2011c, str. 95). Predvsem Osrednjeslovenska regija še ni

315

uspela razviti svojih sposobnosti.

Dejavniki regionalne konkurenčnosti delujejo le skupaj, kar potrjuje pomen sinergije in

komplementarnosti med posameznimi aktivnostmi (integralno načrtovanje, integralni

projekti). Zato je potrebno medsebojno usklajevati regionalne, kakor tudi regionalne in

sektorske projekte. Na regionalni ravni bi bilo potrebno tesneje povezati ukrepe regionalne

politike in ukrepe politike razvoja podeželja.

Vsaka aktivnost zahteva določeno kritično maso, zato bi bilo potrebno določiti, katere

aktivnosti in instrumente bomo izvajali na ravni regij, katere na ravni medregionalnega

sodelovanja in katere samo na nacionalni ravni. Pri tem je potrebno upoštevati tudi razdelitev

pristojnosti in tudi stroške izvedbe.

Tako predlagam, da na regionalni ravni regije izvajajo predvsem naslednje aktivnosti:

Infrastruktura:

– komunalna: ravnanje s komunalnimi odpadki, odvajanje in čiščenje komunalnih

odpadnih vod, oskrba s pitno vodo, zmanjšanje škodljivega delovanja voda;

– prometna: izgradnja in vzdrževanje cest, javni potniški promet;

– poslovne cone: upravljanje s conami, dograditev poslovnih con, kjer je jasno

izražen interes potencialnih investitorjev;

– tehnološka infrastruktura: inkubatorji, tehnološki parki, če je to upravičeno na

osnovi analize stroškov in koristi;

– družbena: zdravstvo, skrb za starejše občane, kulturne ustanove;

– zavarovana in varovana območja: projekti na območjih NATURA 2000.

Človeški viri:

– štipendijske sheme,

– sklad dela,

– pilotni projekti.

Produktivno okolje:

– mikrokreditni sklad,

– garancijski sklad,

– upravljanje destinacijskega menedžmenta,

– trženje regije (branding v povezavi s turizmom in privabljanjem NTI),

– pilotni projekti povezovanja podjetij in podpornega okolja,

– spodbujanje socialnega podjetništva,

– spodbujanje razvoja kreativnih industrij in povezovanje s spodbujanjem kulturnih

industrij,

– urbani razvoj (revitalizacija območij, inovativni ukrepi, trajnostna mobilnost),

– pilotni projekti na področju URE in OVE.

Pomembna je tudi oblika dodeljevanja spodbud. Predlagam naslednje oblike:

subvencije,

ugodna posojila,

subvencija obrestne mere,

poroštva,

davčne oprostitve in olajšave, kot so določene z davčnimi predpisi,

kapitalski vložki,

prenos državnega premoženja v last in posest oziroma v upravljanje lokalnih skupnosti z

316

namenom uporabe tega premoženja v razvojne namene.

Zaradi pomanjkanja javnih sredstev bo potrebno tudi v slovenski regionalni politiki večji

poudarek posvetiti povratnim oblikam (finančni inženiring), kar je tudi v skladu z

usmeritvami regionalne politike EU v obdobju 2014-2020. Pri tem bi bilo potrebno o

povratnih oblikah financiranja razmisliti tudi pri projektih urbanega razvoja (JESSICA v

obdobju 2007-2013), kakor tudi pri okoljskih projektih (npr. učinkovita raba energije).

Smiselno bi bilo kombinirati povratne in nepovratne oblike financiranja. Tako trenutno

Podjetniški sklad RS že kombinira garancije s subvencijo obrestne mere in izkušnje so

trenutno pozitivne (Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo, 2013, str. 67).

Usmeritev slovenske regionalne politike naj v prihodnosti temelji na dveh usmeritvah:

Endogena regionalna politika: skupek razvojnih aktivnosti, usmerjenih v zasledovanje

regionalnih razvojnih ciljev, kjer imajo prednostna območja prednost pri pridobivanju

sredstev.

Horizontalna regionalna politika: temelji na teritorialni (angl. »place based«) koordinaciji

sektorskih razvojnih politik, ki pomembno vplivajo na regionalni razvoj.

S tem torej želimo uskladiti strateške cilje države (angl. »top-down«) in potrebe (želje) regij

(angl. »bottom-up«). Razlika je prikazana v Tabeli 83.

Tabela 83: Razlika med »top-down« in »bottom-up« pristopom pri izvedbi politike

Izvedba Od zgoraj navzdol (top-

down)

Od spodaj navzgor

(bottom-up)

Začetek izvajanja Odločitev zakonodajne ali

izvršilne oblasti

Aktivnosti akterjev na lokalni

ravni

Način identifikacije

najpomembnejših akterjev

Od zgoraj in javnega sektorja

do najnižje ravni (lokalna) in

zasebnega sektorja

Od spodaj navzgor ob

upoštevanju javnih in

zasebnih akterjev

Kriteriji vrednotenja

kakovosti izvajanja

Legalnost izvajanja

Učinkovitost izvajanja

(uresničitev formalnih

ciljev)

Brez vnaprej določenih

kriterijev

Dejanska vključenost

različnih akterjev

Obseg konfliktov v

izvedbi

Temeljno vprašanje izvajanja

javne politike

Kakšen naj bo način izvedbe

(strukture, procesi), da bodo

na optimalen način doseženi

uradni cilji?

Kakšna naj bodo razmerja

med javnimi in zasebnimi

akterji v izvedbi, ki bodo

omogočala izvedbo?


Ukrepi endogene regionalne politike zasledujejo regionalne razvojne cilje, vendar imajo

prednostna območja prednost pri pridobivanju sredstev (problemska območja z visoko

brezposelnostjo, območje manjšin, nadaljevanje programov v Pomurju, Pokolpju, Podravju in

Zasavju, sofinanciranja investicij na območjih avtohtonih narodnih skupnosti, komunalna

oprema v romskih naseljih). Pri izvajanju endogene regionalne politike bi bilo potrebno

razmisliti o vsaj treh temah:

Resno bi bilo potrebno analizirati smiselnost spodbujanja razvoja obmejnih območij.

Podpora podjetniškim investicijam v času krize je verjetno smiselna, vendar zgolj

317

parcialna podpora posameznim podjetjem na srednji in dolgi rok ne bo prinesla razvoja,

saj je to način spodbujanja regionalne politike iz sedemdesetih let, ki se je izkazal za

neuspešnega. Zato so razvite države spremenile način spodbujanja regionalnega razvoja,

kar je prikazano v naslednji tabeli.

Potrebno bi bilo preučiti trenutno alokacijo regionalnih sredstev med regijami.

Nadaljevanje obstoječega sistema je neustrezno. Čeprav do sedaj odgovorno ministrstvo

ni predstavilo analize (vrednotenje) obstoječega pristopa, je ministrstvo tudi za obdobje

2014-2020 predlagalo regionalno alokacijo na osnovi celostnih teritorialnih naložb za

ESRR, ESS in Kohezijski sklad (angl. »Integrated Territorial Investments for the ERDF,

ESF and Cohesion Fund – ITI«), kar je razvidno iz predstavitev ministrstva (npr. Kirbiš

Rojs & Klužer, 2013). Obstoječa ureditev ima vsaj dve slabosti. Delež razvitejših regij v

alokaciji celotnih sredstev je premajhen. V razdelitvi sredstev na podlagi indeksa razvojne

ogroženosti niso upoštevane znotrajregionalne razlike, saj se mnoge obmestne občine, še

posebej v Osrednjeslovenski regiji, po razvitosti bistveno ne razlikujejo od občin v manj

razvitih regijah. S tem bi tudi omejili željo teh občin po zapustitvi Osrednjeslovenske

regije, saj so kar štiri občine (Kamnik, Moravče, Litija, Lukovica) izrazile željo, da se

pridružijo regijam iz Vzhodne kohezijske regije (Rajšek, 19. 10. 2012). Druga slabost je

nadaljnja občinska alokacija regijskih sredstev, kar onemogoča doseganje kritične mase in

s tem tudi konkretnih rezultatov na ravni regij.

Pri izvajanju bi bilo potrebno uvesti preverjanje uspešnosti, in sicer na podlagi izvedbene

rezerve (angl. »performance reserve«) v višini 5-20 % po koncu 3. leta izvajanja, seveda

če bo možno uvesti pogodbeni pristop. Če regija ni sposobna izvesti dogovorjenih

aktivnosti, potem sredstva pridobijo bolj uspešne regije za projekte, ki so na rezervni listi

dogovorov o razvoju regij.

Horizontalna regionalna politika: temelji na teritorialni (angl. »place based«) koordinaciji

sektorskih razvojnih politik, ki pomembno vplivajo na regionalni razvoj. Tuje izkušnje (npr.

Finska) kažejo, da imajo sektorske politike še vedno večji vpliv na razvoj regij kot sama

regionalna politika. Tako regionalna politika ne more biti uspešna, če sektorske politike

delujejo v nasprotni smeri (Tervo, 2005, str.15). Možne so vsaj tri rešitve:

V primeru prve rešitve ministrstva določijo, kateri projekti imajo močan regionalen vpliv,

in sicer že v postopku priprave državnega proračuna. Ta rešitev je bila uvedena z ZSRR

leta 1999, vendar ni dala ustreznih rezultatov.

Drugi način je določanje kvot, kar pomeni, da ima vsako ministrstvo za sektorsko politiko,

ki ima pomemben regionalni vpliv, določen odstotek vseh sredstev, ki je del dogovora o

razvoju regij.

Tretji način bi bil oblikovanje regionalnega holdinškega sklada na poziv (holding fund), ki

bi po zgledu skladov finančnega inženiringa sofinanciral projekte sektorskih politik.

Na regionalno politiko imajo največji vpliv naslednje sektorske politike (Stanovnik et al.,

2010, str. 65-68):

1. Spodbujanje podjetništva in konkurenčnosti: podporno okolje za podjetništvo in

konkurenčnost, razvojne spodbude za rast in razvoj podjetij, spodbujanje tujih investicij in

odprtosti gospodarstva, podpora razvoja turizma, podpora programom sanacije in

prestrukturiranja nefinančnih družb, regionalne spodbude in mednarodno teritorialno

sodelovanje.

2. Visoko šolstvo, znanost, tehnologija in informacijska družba: visoko šolstvo, raziskovalni

programi in projekti, podpora tehnološkim razvojnim projektom, informacijska družba,

elektronske komunikacije.

3. Trg dela: svetovanje in pomoč pri iskanju zaposlitve, usposabljanje in izobraževanje,

318

spodbujanje zaposlovanja in samozaposlovanja, socialno vključevanje.

4. Izobraževanje: srednje splošno in poklicno šolstvo, višješolsko izobraževanje,

izobraževanje odraslih, štipendije.

5. Kultura: programi v kulturi, ohranjanje kulturne dediščine.

6. Promet, prometna infrastruktura in komunikacije: cestni promet in infrastruktura,

avtoceste, trajnostna mobilnost.

7. Energetika: spodbujanje obnovljivih virov energije.

8. Kmetijstvo, gozdarstvo, ribištvo in prehrana: ukrepi za stabilizacijo trga, razvoj podeželja,

urejanje sistema kmetijstva, gozdarstva, ribištva in prehrane.

9. Okoljska in prostorska politika: trajnostno upravljanje z naravnimi viri in izgradnja

ustrezne infrastrukture, ohranjanje biotske raznovrstnosti in varstvo naravnih vrednot,

upravljanje in razpolaganje z zemljišči ter prostorsko načrtovanje, izgradnja in urejanje

komunalne infrastrukture.

Povezovanje nacionalnih sektorskih (po načelu od zgoraj navzdol) in regionalnih projektov

(po načelu od spodaj navzgor) mora temeljiti na komplementarnosti ciljev in aktivnosti.

Glavne značilnosti regionalne politike po različnih ravneh so predstavljene v naslednji tabeli.

319

Tabela 84: Pregled predlagane regionalne politike v Sloveniji RAVEN INSTITUCIJE PROGRAMI TEME VIRI SREDSTEV

Koordinacija Izvedba Razvojni Prostorski

NACIONALNA Svet za

strukturno

politiko

MGRT

(samostojna

služba?),

ministrstva,

sklad

SRS, DRPI, operativni program SPRS infrastruktura, človeški viri,

produktivno okolje

državni proračun,

sredstva EU,

mednarodne finančne

institucije (EIB, ERDF),

JZP

Dogovor za razvoj regije,

Program spodbujanja

konkurenčnosti Pomurske regije

v obdobju 2010-2015, Program

spodbujanja konkurenčnosti in

ukrepov razvojne podpore

Pokolpju v obdobju 2011-2016,

Program spodbujanja

konkurenčnosti Maribora s širšo

okolico v obdobju 2013-2018,

Program konkurenčnosti in

ukrepov razvojne podpore za

območje Občin Hrastnik, Radeče

in Trbovlje v obdobju 2013 do

2018

Izbrani projekti, sheme, ukrepi:

infrastruktura (komunalna,

prometna, cone, inkubatorji,

družbena, zavarovana območja,

NATURA 2000),

človeški viri (štipendije, sklad

dela, pilotni projekti),

produktivno okolje

(mikrokrediti, garancije,

destinacijski management,

trženje regije, povezovanje

podjetij in podpornega okolja,

razvoj mest, pilotni projekti

URE in OVE).

Državni proračun, EU

sredstva, občinski

proračun, JZP

REGIONALNA razvojni svet

regije

RRA regionalni razvojni program Smernice infrastruktura, človeški viri,

produktivno okolje

državni proračun,

sredstva EU, občinski

proračun

OBMOČNA območno

razvojno

partnerstvo

ORA, RRA območni razvojni program izbrani projekti, povezava na razvoj

podeželja

državni proračun,


proračun

LOKALNA občina občinski razvojni program, ostali

strateški dokumenti (npr. lokalni

energetski program)

OPN,

OPPN

infrastruktura državni proračun,


proračun, JZP

Vir: avtor.

320

Med nacionalno in regionalno ravnjo poteka razvojni dialog (angl. »negotiating planing«), v

okviru katerega se dogovorijo tiste vsebine (ukrepi/projekti), ki omogočajo regiji izboljšati

konkurenčnost. Zato mora dogovarjanje temeljiti na izzivh regije in na razvojni specializaciji

regije. Pomembna je tudi ocena vpliv posamezne sektorske politike/ukrepov/projektov na

regionalni razvoj in na razvoj posamezne regije.

Pri uresničevanju in financiranju prioritet države in predvsem regij je bil premalo uporabljen

cilj teritorialnega sodelovanja. Regionalni politiki v Sloveniji še ni uspelo izkoristiti

rezultatov projektov teritorialnega sodelovanja za hitrejši razvoj obmejnega območja ali

oblikovanje večjih funkcionalnih območij, ki bi hkrati omogočile sistematično reševanje

skupnih razvojnih vprašanj med posameznimi mesti in regijami v sosednjih državah (Pichler

Milanovič, 2011, str. 28).

Izvajanje teh programov je odvisno od dialoga s partnerji na drugi strani meje (čezmejno

sodelovanje) ali s projektnimi partnerji v upravičenih regijah transnacionalnega sodelovanja.

Čeprav gre za vrsto programov na različnih mejah in teritorialnih območjih, bi bilo potrebno

zasledovati strateške cilje Slovenije, kakor tudi razvojne sinergije med programi. To bi

zahtevalo enotno strategijo mednarodnega teritorialnega sodelovanja Slovenije v naslednjem

finančnem obdobju.

Cilj Slovenije pri prihodnjem sodelovanju bi moral biti povečanje vključenosti ključnih

deležnikov na različnih področjih, ki bi morali izkoristiti možnosti programov za pripravo in

izvedbo razvojnih ukrepov in zavez, sprejetih in zapisanih v različnih razvojnih in drugih

dokumentih na nacionalni, lokalni in tudi mednarodni ravni (Miklavčič & Nared, 2009, str.

58). Slovenija do sedaj ni imela jasne strategije pri izvajanju projektov, saj je bila iniciativa v

celoti prepuščena potencialnim prijaviteljem. V zadnjih letih so se državne inštitucije kot

partnerji aktivno vključevale v transnacionalne projekte (npr. Tehnološka agencija Slovenije,

Služba RS za podnebne spremembe, ARSO, APEK), kar je sicer krepilo vlogo Slovenije v

transnacionalnih projektih, vendar pa so zato omenjene institucije iz transnacionalnih

projektov izrinile ostale javne partnerje, predvsem raziskovalne in izobraževalne organizacije.

Ta trend je zelo očiten predvsem v programu Jugovzhodna Evropa.

Na osnovi strategije mednarodnega teritorialnega sodelovanja Slovenije bi se morala

ministrstva aktivno vključiti v pripravo programov (tematske prioritete) za obdobje 2014-

2020 in nato v skladu z identificiranimi potrebami ter prioritetami spodbuditi pripravo

projektov s kompetentnimi slovenskimi partnerji. Le tako bo možno institucionalizirati

čezmejne povezave, kar ni pomembno samo pri čezmejnem, temveč tudi pri transnacionalnem

sodelovanju (makroregionalne strategije). Danes ti projekti predvsem služijo preživetju

sodelujočih organizacij in manj doseganju zastavljenih ciljev države, regij in posameznih

institucij.

V prihodnosti bi bilo smiselno tudi povečati sodelovanje podjetij v programih čezmejnega

sodelovanja, še posebej na področjih tehnološkega razvoja in na področju sodelovanja podjetij

(internacionalizacija, nabavne verige …).

8.5 Spremljanje in vrednotenje regionalne politike

V Sloveniji nimamo vzpostavljenega sistema spremljanja in vrednotenja regionalne politike.

Spremljanje in vrednotenje regionalne politike sta v sklopu programskega cikla glavni vodili

321

za usmerjanje in doseganje kakovosti izvedenih aktivnosti, saj nadzorujeta njihov predvideni

potek in omogočata sprotno prilagajanje danim razmeram. Izkušnje ob izvajanju projektov in

spoznanja, pridobljena ob podrobni preučitvi izvajanja, nudijo veliko zalogo znanj, s katerimi

lahko pri novih projektih načrtovane aktivnosti še bolje opravimo. Torej so informacije,

pridobljene s spremljanjem, še bolj pa rezultati vrednotenja predpogoj uspešnega

programiranja novih programov/ukrepov/projektov. Ocenjujemo, da v Sloveniji kultura

spremljanja in vrednotenja regionalne politike še ni dosegla ravni, kjer bi bili ti aktivnosti

sprejeti kot hvaležna pomoč pri izvajanju projektov, marveč se jih prepogosto jemlje kot

nebodigatreba, instrument kontrole ali celo kot sredstvo za različna ideološka obračunavanja.

Prepričani smo, da se takšno stanje lahko preseže le s sistematičnimi vrednotenji, ki se bodo,

če jih bodo izvajali profesionalni evalvatorji, slej ko prej izkazala v pravi luči, kot orodja, ki

zagotavljajo kakovost programov in projektov ter njihovo nenehno izboljševanje (Nared &

Kavaš, 2009, str. 12-13). Ločiti je potrebno med spremljanjem in vrednotenjem.

8.5.1 Spremljanje slovenske regionalne politike

Pri izvajanju programov, ukrepov in projektov lahko zaradi vrste razlogov prihaja do

odstopanj od načrtovanega, kar ogrozi uspešnost in učinkovitost programa/ukrepov/projektov.

S spremljanjem (angl. »monitoring«) pridobivamo ustrezne podatke (fizične, finančne), ki

nam omogočajo nadaljnje izvajanje aktivnosti, kakor tudi izvedbo vrednotenja (angl.

»evaluation«). Poglavitni namen spremljanja je ugotoviti, ali so učinki skladni z načrti in

kakšni so rezultati aktivnosti, torej če so dosežki v skladu z vnaprej postavljenimi cilji

(European Commission, 2011, str. 5-6). Sistem spremljanja je sestavljen iz (Nared & Kavaš,

2009, str. 18):

sistema kazalnikov, ki omogočajo merjenje uspešnosti izvajanja aktivnosti oziroma

ukrepov;

vzpostavitve in aktivnosti ustreznih nadzornih organov;

različnih oblik poročanja (letna, končna in vmesna poročila).

Spremljanje je potrebno tudi zaradi pravne ureditve (npr. pravne podlage za spremljanje in

vrednotenje strukturne politike EU, pravna ureditev v nekaterih državah zahteva spremljanje

porabe proračunskih izdatkov) in utemeljitve programa v politični in civilni javnosti (Slabe-

Erker et al., 2008, str. 17-18).

V sistemu spremljanja so najpomembnejši kazalniki. Kazalniki so sredstvo, s pomočjo katerih

merimo uspešnost izvajanja aktivnosti, kar pomeni, da je lahko kazalnik tudi statistični

podatek. Kazalnik predstavlja skupek meritev določene spremenljivke skozi čas in/ali

lokacijo. Kazalnik je informacija, ki je pomembna za izvajanje programa in je lahko

statističen podatek ali pa druga informacija. Kazalnik lahko definiramo kot merilo za dosežen

cilj, uporabljena sredstva ali želen učinek, za doseženo kakovost ali kot spremenljivko iz

konteksta. Kazalnik mora imeti definicijo, vrednost in mersko enoto (European Commission,

2006, str. 5). To zahteva, da je kazalnik specifičen, merljiv, dosegljiv, realen, zanesljiv in

cenovno sprejemljiv (Ravbar et al., 2004, str. 10).

Pri določanju kazalnikov je koristno slediti konceptualno logiko programiranja in slediti

vzročno-posledično povezavo, ki je predstavljena na naslednji sliki.

322

Slika 111: Konceptualna logika programiranja

Vir: European Commission, Indicators for Monitoring and Evaluation: An indicative methodology, 1999b, str. 6.

Za spremljanje razvojnih programov so najpomembnejše naslednje vrste kazalnikov:

1. kontekstni kazalniki (angl. »context indicators«),

2. programski kazalniki (angl. »programme indicators«).

Tabela 85: Prednosti in slabosti sistema obeh pristopov k spremljanju

Vir informacij Prednosti Slabosti

Spremljanje s

pomočjo

programskih

kazalnikov

redni in pogosti intervali,

relativna ažurnost (informacije so

relativno nove),

informacije so večinoma

uporabne takoj,

relativno poceni,

mednarodne obveznosti (npr.

strukturni skladi).

zaključki niso vedno zanesljivi,

redko dosegljivo za višje ravni,

kazalnikov večinoma ni možno

seštevati,

omejena primerljivost (med

aktivnostmi, mednarodna

primerljivost).

Spremljanje s

pomočjo

kontekstnih

kazalnikov

poceni,

zanesljivost,

veliko informacij,

mednarodna primerljivost,

enostavna pridobitev, informacij.

zelo slaba povezanost z

vrednotenjem,

pogosto nedostopnost na različnih

teritorialnih ravneh ozemlja (npr.

regije, nižje ravni),

podatki so pogosto stari,

ne omogočajo ocene prispevka

posameznega ukrepa k doseganju

zastavljenih ciljev.

Vir: Prirejeno po European Commission, Evaluating socio-economic programmes: MEANS Collection vol. 5:

Transversal evaluation of impacts on the environment, employment and other intervention priorities,

1999a, str. 21.

VPLIVI (dolgoročni učinki)

Specifični cilji

Učinki (proizvedeno blago in

storitve)

Rezultati (posredni in

neposredni)

Aktivnosti znotraj

programa

Operativni cilji

Globalni cilji

Cilji programa

VLOŽKI

323

Regionalno politiko lahko spremljamo s pomočjo kontekstnih kazalnikov. To je možno le v

primeru, če domnevamo, da so njeni učinki, rezultati in vplivi tako veliki, da je realno

pričakovati vpliv na kontekstne kazalnike. Zaradi omejenih sredstev in predvsem zaradi

njihove razpršenosti, gibanja kontekstnih kazalnikov ne izražajo ukrepov slovenske

regionalne politike. Zato bi bilo potrebno spremljanje regionalne politike s programskimi

kazalniki, kar v Sloveniji ni razširjeno. Razlogi so po mojem mnenju predvsem naslednji:

Politike pogosto niso jasno opredeljene (prepletanje številnih ukrepov in številnih

izvajalcev), podobno je tudi z opredelitvijo ciljev, ki so pogosto preveč splošni, redko

kvantificirani, so preširoki in zato niso neposredno povezani z aktivnostmi, aktivnosti niso

jasno opredeljene, zato prevladuje uporaba kontekstnih kazalnikov.

Spremljanje aktivnosti s pomočjo kazalnikov izvajanja temelji na zbiranju podatkov »od

spodaj navzgor«. To zahteva jasno opredelitev aktivnosti z opredelitvijo ciljne skupine,

časovnic, finančnih sredstev, nabora upravičenih aktivnosti, cilji, kazalniki in povezavami

z ostalimi aktivnostmi. To ni možno brez ustreznega informacijskega sistema.

V zadnjih letih je v Sloveniji predvsem napredek na področju spremljanja programov, še

posebej, če so aktivnosti sofinancirane iz sredstev EU (EPD RS 2004-2006, operativni

programi, Program razvoja podeželja RS 2007-2013, Program spodbujanja konkurenčnosti

2007-2013). Tudi interventni zakon o razvojni pomoči Pomurju ima vzpostavljen sistem

kazalnikov in letno poročanje. Operativni programi se spremljajo preko sistema ISARR (za

spremljanje Programa razvoja podeželja RS 2007-2013 je ministrstvo razvilo lasten

informacijski sistem), ki je po letih težav, predvsem zaradi pomanjkanja sredstev, postal

operativen, čeprav ima še vedno veliko težav, kar kaže tudi negativno mnenje Računskega

sodišča RS, ki je ugotovilo pomanjkljivosti tako v vsebini, operativnem delovanju in

vzdrževanju samega operacijskega sistema (Računsko sodišče Republike Slovenije, 2011, str.

4-5).

Za spremljanje regionalne politike v prihodnosti predlagam naslednje:

Za spremljanje posameznih ukrepov se določijo ustrezni kazalniki. Predvsem pri ukrepih,

ki so vrednostno manjši, naj bo poudarek na kazalnikih učinka, torej neposrednih posledic

opravljene razvojne aktivnosti (npr. število kilometrov, število opravljenih svetovanj,

število regijskih štipendij, število podprtih projektov). Zavedati se moramo, da je

vzpostavljanje sistema kazalnikov proces. Sistem kazalnikov je potrebno začeti

vzpostavljati že v fazi programiranja, saj izbor ustreznih kazalnikov in njihova

kvantifikacija pozitivno vpliva na kakovost samih programov ter kasneje tudi omogoči

izvedbo vrednotenj. To še posebej velja za projekte, kjer sodeluje veliko število

udeležencev (npr. projekti razvoja človeških virov). Da bi sistem spremljanja služil

svojemu namenu, mora biti sistem kazalnikov jasen, konsistenten in uporaben, saj je

praksa pokazala (MEANS Collection, irske izkušnje), da je potrebno upoštevati

sposobnost sistema, da uporabi dobljene informacije. Zato je pomembna predvsem

kakovost kazalnikov in ne število. Omejena sredstva je zato smiselno usmeriti v

vzpostavitev nabora kakovostnih, zanesljivih in merljivih kazalnikov učinka in predvsem

rezultata. V vsakem primeru morajo uporabljene metode (študije primera, kontrolne

skupine, vprašalniki, modeli) merjenja kazalnikov vključevati primarne podatke končnih

prejemnikov sredstev. V veliko pomoč so aktivnosti Evropske komisije pri določitvi

ključnih kazalnikov (angl. »core indicators«), tako v obdobju 2007-2013, kakor tudi v

obdobju 2014-2020.

Za lažje spremljanje bi bilo potrebno v informacijski sistem (npr. ISARR) vključiti vse

ukrepe, financirane iz domačih sredstev in iz sredstev EU. Le tako bo možno imeti dober

324

pregled nad vsemi ukrepi regionalne politike in tudi pripraviti informacijsko podlago za

vrednotenje.

Vsako leto pripraviti poročilo o regionalnem razvoju, ki vsebuje vse potrebne informacije

o izvedbi posameznih programov (ukrepov). Brez ustreznega sistema spremljanja

(informacijski sistem, kazalniki, navodila) ni možno spremljati izvajanja

politik/programov/ukrepov, kar je pomembno za vrednotenje in za komuniciranje z

javnostjo.

Za obdobje 2014-2020 pravočasno pripraviti ustrezen nabor kazalnikov in metodološka

navodila (smernice) o njihovem spremljanju, in sicer v skladu s smernicami EK za

spremljanje kohezijske politike v obdobju 2014-2020. S tem bi zagotovili skladnost s

programskimi dokumenti za črpanje sredstev EU.

Potrebno je pripraviti ustrezne metodološke priročnike za postavljanje ustreznih

kazalnikov. To vključuje tako nabor kazalnikov, njihovo uporabnost za posamezno vrsto

aktivnosti, opis metodologije zbiranja ustreznih podatkov, kakor tudi predvidene

referenčne vrednosti (npr. povprečna cena komunalne opreme m2 zemljišča, stroški enega

delovnega mesta …). Poleg metodoloških priporočil bo potrebno usposabljati tudi

prijavitelje projektov, kakor tudi zaposlene v javni upravi.

Predvidoma bo vzpostavitev ustreznega sistema kazalnikov rezultatov eden od pogojev (angl.

»conditionality«) za potrditev posameznega operativnega programa v obdobju 2014-2020.

Sistem bo moral zagotavljati ustrezno spremljanje in bo tudi zagotavljal informacije za

vrednotenja. Poudarek bo na kazalnikih učinkov (izjemoma) rezultatov, ki bodo morali biti

jasno povezani z načrtovano aktivnostjo, imeti bodo morali jasno določen vpliv načrtovane

aktivnosti na njihovo vrednost (normativnost), morali bodo biti zanesljivi in informacije bodo

morale biti zbrane pravočasno in javno objavljene. Tudi v obdobju 2014-2020 bo Evropska

komisija ohranila uporabo ključnih kazalnikov. Podobno kot v sedanjem finančnem obdobju

bodo organi upravljanja pripravljali letna poročila s poudarkom na poročilih v letih 2017 in

2019, ko bo poudarek na doseganju zastavljenih ciljev na ravni programa, kakor tudi na ravni

strategije EVROPA 2020 (European Commission, 2011, str. 8-11). Evropska komisija bo

pripravila tudi nov programski okvir, ki predstavlja konceptualno logiko programiranja

(European Commission, 2012, str. 7).

8.5.2 Vrednotenje slovenske regionalne politike

Brez ustreznega sistema spremljanja je težko opraviti ustrezna vrednotenja. Vrednotenje

predstavlja v programskem/projektnem ciklu nadaljevanje spremljanja, vendar med obema

fazama zaradi soodvisnosti nimamo linearne povezave.

Vrednotenje nima enotne definicije. Vrednotenje je sistematična in čim bolj objektivna ocena

tekočega ali končanega projekta, programa, politike, in sicer vsebine, izvedbe in rezultatov.

Namen vrednotenja je oceniti ustreznost, učinkovitost, uspešnost, vpliv in trajnost.

Vrednotenje mora proizvesti informacijo, ki je uporabna in kredibilna ter omogoča uporabo

njenih ugotovitev in priporočil v procesu odločanja, tako pri prejemnikih, kakor tudi pri

financerjih (Kavaš & Pečar, 2004, str. 73). Zato mora biti vrednotenje:

analitično: temeljiti mora na ustreznih metodah;

sistematično: vrednotenje mora biti skrbno pripravljeno in izvedeno;

zanesljivo: več izvajalcev vrednotenja (evalvatorjev) mora ob uporabi ustreznih tehnik

priti do podobnih rezultatov, vendar pa je potrebno poudariti, da vrednotenje vedno

vsebuje sodbe, ki pa so pogosto subjektivne;

325

osredotočeno: vrednotenje mora biti osredotočeno na ključna vprašanja

politik/programov/projektov;

naročniku prijazno: rezultati vrednotenja morajo služiti uporabniku ob upoštevanju

značilnosti politik/programov/projektov, političnega okvira ter razpoložljivih sredstvih.

Načeloma se uporabljata dva različna pristopa k vrednotenju, in sicer (Nared & Kavaš, 2009,

str. 70):

makroekonomsko vrednotenje: temelji predvsem na uporabi makroekonomskih modelov,

mikroekonomsko vrednotenje: temelji na pristopu od spodaj navzgor z uporabo metod,

kot so intervjuji, ankete, ekspertni paneli, multikriterialna analiza, faktorska analiza …

Glede na različnost ukrepov slovenske regionalne politike, številnih končnih prejemnikov in

odsotnosti ustreznih regionalnih modelov predlagam uporabo mikroekonomskega

vrednotenja. Metodologija vrednotenja je seveda odvisna od številnih kriterjev, kot so

razpoložljivost podatkov (ustreznost, zanesljivost, celovitost), vsebine in vrednosti

posameznega ukrepa (ciljna skupina, namen, upravičeni stroški, vrsta podpore, vrednost

podpore), časovna dimenzija. Na Sliki 112 so navedena vrednotenja glede na čas izvedbe, cilji

posameznega vrednotenja in kriteriji vrednotenja.

Slika 112: Temeljne stopnje vrednotenja: osnovni nameni, cilji in kriteriji

Vir: Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko, Vodič za izvajanje strukturnih skladov v

Sloveniji v programskem obdobju 2004-2006, 2006, str. 25.

V obdobju 2007-2013 je Evropska komisija namesto vmesnega vrednotenja predlagala

uporabo tekočega (angl. »on-going«) vrednotenja. Vmesna vrednotenja, ki so jih države

326

članice pripravile v letih 2003 in 2005 (angl. »update«), so bila izvedena prezgodaj, saj so se

nekateri programi šele začeli izvajati (rigidnost zakonodaje) in ker so bile zahteve preširoke,

so vrednotenja pokrivala vse aktivnosti in so odgovarjala na številna kompleksna vprašanja,

kar je povzročilo, da so številna vrednotenja pomanjkljivo odgovorila na pomembna

vprašanja vrednotenja (doseženi rezultati) in so bila premalo prilagojena potrebam

posameznih držav članic (Nared & Kavaš, 2009, str. 49).

V Sloveniji bi moralo vrednotenje pridobiti veliko pomembnejšo vlogo kot do sedaj, saj vse

tuje izkušnje kažejo, da se z uporabo vrednotenja izboljša kakovost programskih dokumentov

in projektov (Slabe-Erker, 2008, str. 71).

V splošnem velja, da so znanje in izkušnje na področju vrednotenja regionalne politike v

Sloveniji sorazmerno omejene. Pogosto prihaja do različnega razumevanja vrednotenja,

predvsem pa se izraza »vrednotenje« in »evalvacija« uporabljata za različne vede in za

različne aktivnosti, vključno z evalvacijo programov izobraževanja, presojo vplivov na

okolje, za spremljanje prostorskih vplivov … Pritisk EU je povzročil izvedbo nekaterih

vrednotenj, kar je imelo pozitiven vpliv na razpoznavnost vrednotenja v Sloveniji. Na žalost

je bilo vrednotenje za upravljalce posameznih programov pogosto predvsem breme in

kontrola, ne pa orodje, ki prispeva k boljši kakovosti programov (vsebina, izvajanje). Tako ni

bilo narejeno celovito vmesno vrednotenje Enotnega programskega dokumenta RS 2004-

2006, temveč sta bili opravljeni ločeni vrednotenji druge (ESS) in tretje razvojne prioritete

(EKUJS, FIUR). Predvsem je bilo zapostavljeno vrednotenje prve prednostne naloge (ESRR),

ki je bila finančno najpomembnejši del EPD RS 2004-2006. Narejena je bila tudi Analiza

uspešnosti instrumenta 1.4.01 poslovne cone v okviru ukrepa 1.4 Gospodarska infrastruktura

in javne storitve.

Vzporedno s pripravo vrednotenj za programske dokumente, sofinancirane s strani regionalne

politike EU, sta bili pripravljeni tudi dve vrednotenji v okviru nacionalne regionalne politike:

Vmesno vrednotenje za Program Soča 2006 in Vmesno vrednotenje Programa na podlagi

zakona o zapiranju rudnika Trbovlje-Hrastnik in razvojnem prestrukturiranju regije.

V obdobju 2007-2013 so evalvatorji pripravili nekaj vrednotenj dokumentov in programov, ki

se nanašajo na programsko obdobje 2007-2013, in sicer predhodno vrednotenje Državnega

razvojnega programa, Nacionalnega strateškega referenčnega okvira in operativnih

programov. Z vidika regionalne politike je bilo pomembno Vrednotenje četrte razvojne

prioritete »Razvoj regij« Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov

za obdobje 2007-2013.

Tudi v obdobju 2014-2020 Evropska komisija načrtuje nadgradnjo aktivnosti v trenutnem

programskem obdobju. Poudarki bodo naslednji (European Commission, 2011, str. 6-15):

ločevanje učinkov/rezultatov aktivnosti in vplivov ostalih dejavnikov (angl.

»counterfactual impact evaluations«),

obrazložitev, zakaj so aktivnosti dosegle določene učinke in rezultate (angl. »theory-based

impact evaluations«),

večji poudarek na vrednotenjih vplivov, saj v državah članicah predvsem prevladujejo

vrednotenja sistemov izvajanja in upravljanja,

izvedba predhodnega vrednotenja sočasno s pripravo programov in povzetek predhodnega

vrednotenja naj bi bil del vsakega programskega dokumenta,

število vrednotenj med samim finančnim obdobjem naj po prilagojeno potrebam, vendar

327

naj bi vsak program imel vsaj eno vrednotenje, kjer bi bil ocenjen vpliv aktivnosti,

sofinanciranih iz strani regionalne politike EU, na izbrane prioritete. Vrednotenje naj bi

opravili neodvisni strokovnjaki;

priprava načrta vrednotenja, podobno kot v obdobju 2007-2013,

izvedba naknadnega vrednotenja s strani Evropske komisije.

Pristop Evropske komisije v obdobju 2014-2020 je prikazan na naslednji sliki. Spremljanje in

vrednotenje bosta navezana na logiko delovanja (angl. »intervention logic«), kjer bodo

upoštevane potrebe, strategija, načrtovane in izvedene aktivnosti (vpliv na izbrane faktorje),

kakor tudi ostale faktorje (dejavnike), ki vplivajo na samo aktivnost.

Slika 113: Odnos med učinki, rezultati in vplivi do programiranja, spremljanja in vrednotenja

v obdobju 2014-2020

Vir: European Commission, The programming period 2014-2020: Monitoring and evaluation of European

cohesion policy: European regional development fund and cohesion fund: Concepts and recommendations:

Guidance document, 2011, str. 5.

Za potrebe vrednotenja slovenske regionalne politike predlagam naslednje:

1. Za vsak program, lahko pa tudi za več programov skupaj, se pripravi vmesno vrednotenje,

saj bo le tako možno ovrednotiti učinke, rezultate in potencialne vplive

ukrepov/programov slovenske regionalne politike. Pomembno je, da bo državni organ,

odgovoren za regionalno politiko, tudi izvedel vrednotenja, ki so predvidena v obstoječem

načrtu vrednotenja za obdobje 2007-2013, kakor tudi v bodočem načrtu vrednotenja za

obdobje 2014-2020. Potrebna so tudi vrednotenja ostalih programov (Program

spodbujanja konkurenčnosti Pomurske regije v obdobju 2010-2015, Program spodbujanja

konkurenčnosti in ukrepov razvojne podpore Pokolpju v obdobju 2011-2016, Program

spodbujanja konkurenčnosti Maribora s širšo okolico v obdobju 2013-2018, Program

konkurenčnosti in ukrepov razvojne podpore za območje Občin Hrastnik, Radeče in

328

Trbovlje v obdobju 2013 do 2018) in ukrepov (npr. obmejna območja).

2. Oceni se vpliv ostalih razvojnih politik na regionalni razvoj, saj imajo nekatere politike

pomemben vpliv na doseganje ciljev regionalne politike, saj bo tako lažje pripraviti

pogodbe o razvoju regij.

3. Pri vrednotenjih razvojnih prioritet operativnih programov regionalne (kohezijske)

politike EU se oceni tudi njihov vpliv na regionalni razvoj.

4. Vključi se vidik spodbujanja regionalnega razvoja v načrt vrednotenja za obdobje 2014-

2020.

5. Potrebno je dodatno usposobiti odgovorne javne uslužbence pri organu upravljanja,

posredniških telesih in ostalih ministrstvih.

8.6 Regionalna politika in lokalna samouprava

Decentralizacija pomeni prenos moči odločanja, odgovornosti in kontrole finančnih in

človeških virov iz državne na nižje ravni, ki so občanom bližje (Ravbar, 2004, str. 19).

Parametri, ki jih je treba upoštevati pri oblikovanju novih teritorialnih skupnosti, so

medsebojno odvisni ter so naslednji (Vlaj, 2012, str. 56):

teritorij, število prebivalstva,

funkcije (naloge in pristojnosti),

avtonomija (razmerja med državnimi oblastmi in lokalno/regionalno samoupravo, fiskalna

in funkcionalna soodvisnost),

način delovanja (razmerje med javno in zasebno proizvodnjo dobrin),

demokracija.

Z Ustavo Republike Slovenije je bila predvidena vzpostavitev lokalne samouprave, in sicer na

ravni občin ter na ravni pokrajin. Občine smo uvedli leta 1995, medtem ko je bilo vprašanje

regionalizma (pokrajin) predmet razprav med dvema nasprotnima strujema, centralisti no in

regionalistidno oziroma decentralistivno. Posledice dveh nasprotujoma lokalnih skuje

»neživljenjska« rešitev v 143. ilenu ustave, da naj bi bile ustanovitelj pokrajin občine (Vlaj,

2012, str. 41).

Pokrajine so širše samoupravne lokalne skupnosti, ki jih bo ustanovila država z zakonom.

Pokrajine naj bi opravljale lokalne naloge širšega pomena in z zakonom določene naloge

regionalnega pomena, pa tudi določene državne upravne naloge. Pokrajine naj bi zapolnile

vrzel med (pre)majhnimi občinami in državo ter bile primerno mesto za uresničevanje

načela subsidiarnosti. Pokrajine/regije kot del državnega upravnega sistema lahko nastanejo

na več načinov. Najpogosteje pride do vzpostavitve regij po odločitvi centralne oblasti,

kateri so regije orodje za izvajanje državne politike. Tako zasnovana regionalizacija pomeni

instrument za družbeno legitimacijo in pravno legalizacijo regionalizma, v kolikor ta

obstaja, ter instrument za uresničevanje ciljev razvoja države, regij in lokalnih skupnosti

(Stanovnik et al., 2010, str. 71). Leta 1998 je bil pripravljen tudi prvi predlog Zakona o

pokrajinah, ki v skladu s tedaj veljavno ustavo pokrajino definira kot tvorbo, ki jo ustanovijo

občine. Zato je bil pozabljen med številnimi gradivi, ki so v zvezi s pokrajinami še naprej

nastajala. V mandatnem obdobju 2000-2004 se je koalicijska vlada doslej najbolj odločno

zavzela za uresničitev zgoraj omenjenega cilja. Svojo odločenost je pokazala s predlogom

ustavnih sprememb tistih členov, ki so ovira za ustanovitev pokrajin, in vrsto drugih

aktivnosti, toda neuspeh pri spremembi ustave je projekt začasno ustavil (Lavtar, 2004, str.

7). Spremembe 121., 140. in 143. člena Ustave Republike Slovenije, sprejete v juniju 2006,

329

so omogočile začetek postopkov za ustanovitev pokrajin v Sloveniji. Najpomembnejša je

sprememba 143. člena ustave. Pokrajine so na njegovi podlagi dobile pravni status

samoupravnih lokalnih skupnosti. Predlogi prvih štirih zakonov s področja pokrajin (Zakon

o pokrajinah, Zakon o financiranju pokrajin, Zakon o volitvah v pokrajinah in Zakon o

postopku za ustanovitev pokrajin) so bili pripravljeni oktobra 2006, ko so se začela

posvetovanja z vsemi parlamentarnimi strankami in občinami. V letu 2007 sta bila

pripravljena še predlog zakona o ustanovitvi pokrajin (in posledično o volilnih enotah za

prve volitve pokrajinskih svetov) in najobsežnejši predlog Zakona o prenosu nalog na

pokrajine. Prvi predlagani Zakon o ustanovitvi pokrajin, s katerim je bila predlagana

ustanovitev štirinajstih pokrajin, v prvi obravnavi ni bil podprt. Državni zbor je zato

razpisal posvetovalni referendum o območjih pokrajin v Sloveniji in statusu Mestne občine

Ljubljana, ki je bil izveden junija 2008. Sledil je novi predlog zakona o ustanovitvi pokrajin,

ki pa ni bil obravnavan. Postopek za sprejem predlaganih zakonov se je končal s prvo sejo

novega državnega zbora pred tretjo obravnavo (Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in

regionalni razvoj, 2009a, str. 1). Medtem ko je Vlada leta 2008 predlagala ustanovitev

štirinajstih pokrajin (referendum), se stroka zavzema za model velikih pokrajin, ki bi imele

dovolj človeških in materialnih resursov za opravljanje njihovih (zelo obsežnih) nalog (Vlaj,

2009, str. 6-7). Temeljni kriterij za oblikovanje predloga za ustanovitev pokrajin v RS je

optimalna regionalizacija in decentralizacija države. Za dosego zadanih ciljev in ob

upoštevanju navedenega pa je potrebno vzpostaviti ustrezno ravnovesje med štirimi vidiki

decentralizacije države, in sicer med teritorialno, politično, upravno in fiskalno

decentralizacijo. V tem okviru je potrebno vzpostaviti ustrezno teritorialno strukturo

pokrajin s primernim obsegom nalog in zadostnimi finančnimi viri za izvajanje teh nalog

(Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalni razvoj, 2009b, i). Vprašanje števila

pokrajin je predvsem pomembno politično vprašanje (Ravbar, 2004, str. 18).

Vpliv pokrajin na regionalni razvoj bi bil pomemben vsaj zaradi treh medsebojno povezanih

funkcij:

povezanost razvojnega (razvojni program pokrajine) in prostorskega (pokrajinski

prostorski načrt) načrtovanja,

prevzem nekaterih razvojnih nalog na področju šolstva, znanosti, visokega šolstva,

zdravstva, kulture,

lažja izvedba velikih infrastrukturnih projektov, kot so ravnanje s komunalnimi odpadki,

odvajanje in čiščenje komunalnih odpadnih vod, oskrba s pitno vodo, zmanjšanje

škodljivega delovanja voda, javni potniški promet, urgentni zdravstveni centri, regijske

poslovne cone, tehnološki parki in inkubatorji.

Uvedba pokrajin, kot druge ravni lokalne samouprave, v upravno organizacijsko ureditev

vnaša novi upravni sistem. Pokrajine bodo tako večino funkcij prevzele od občin in od države,

kar bi tudi zmanjšalo njihovo moč, kar med javnopolitični igralci sproža številne odpore, saj z

uvedbo pokrajin skoraj nihče med njimi ne pridobi, zato je potrebna predvsem politična volja

(Ravbar, 2006, str. 323). Predlog členitve na šest pokrajin je prikazan na Sliki 114.

Proces ustanavljanja pokrajin se je že leta 2010 ustavil, saj med političnimi strankami ni bilo

političnega soglasja o bodoči pokrajinizaciji Slovenije. Ob upoštevanju neugodnega

gospodarskega in političnega položaja (stanja) ne pričakujem nadaljevanja procesa

pokrajinizacije, saj od vseh javnopolitičnih igralcev, razen informacijskega sektorja (stroke)

in ministrstva, odgovornega za lokalno samoupravo, nihče nima interesa za nadaljevanje

procesa.

330

Slika 114: Predlagana členitev na šest pokrajin

Vir: Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalni razvoj,Gradivo za 2. sejo Strateškega sveta za decentralizacijo in regionalizacijo, 2009b, st. 19.

331

Kljub številnim strokovnim argumentom za ustanovitev pokrajin pa se je potrebno zavedati

tudi potencialnih nevarnosti. Decentralizacija sama po sebi ni boljša kot centralizirano

upravljanje (Ravbar, 2006, str. 327). Zato v časih gospodarske, finančne in politične krize v

Sloveniji menim, da je smiselno projekt ustanavljanja pokrajin prestaviti za nedoločen čas,

saj:

proces ustanavljanja pokrajin ni fiskalno nevtralen,

zahteva številne spremembe v upravno-političnem sistemu, kar v času krize vnaša

negotovost v upravnopolitični sistem,

zaradi odsotnosti soglasja bi se proces razvodenel v političnem razpravljanju in

prebivalstvo v času krize ni naklonjeno novi »birokratizaciji« države.

Zato je dodelitev dodatnih pristojnosti razvojnim svetom regije v ZSRR-2, kot je sklepanje

dogovorov o razvoju regije in zastopanje regije v mednarodnem prostoru, pozitivna.

V primeru odsotnosti pokrajin je še toliko pomembnejše ustrezno delovanje občin. Večinoma

so občine v Sloveniji kot gospodarske enote premajhne, zato bi vlogo pospeševanja razvoja

morale prevzeti regije, kar je tudi najbolj učinkovit način za razvoj občin na regionalni ravni,

ki bi se odrazil v zmanjševanje regionalnih razlik v celotni državi (Djurić-Drozdek, Bojnec,

2010, str. 115). Spodnja tabela prikazuje povečanje števila občin v Sloveniji in v evropskih

državah.

Tabela 86: Primerjava števila občin v izbranih evropskih državah v letih 1992, 2001 in 2009

DRŽAVA 1992 2001 2009 RAZLIKA v %

(1991-2009)

Bolgarija 255 262 264 +3,5

Švedska 286 289 290 +1,4

Nizozemska 647 504 430 –33,5

Danska 275 275 98 –64,4

Poljska 2.459 2.489 2.479 +0,8

Slovenija 62 192 211* +340,3

Finska 460 452 342 –25,7

Slovaška 2.825 - 2.928 +3,6

Italija 8.100 8.100 8.094 0

Španija 8.082 8.104 8.116 +0,4

Madžarska 3.109 3.152 3.177 +2,2

Češka 6.196 6.197 6.250 +0,9

Francija 36.763 36.733 36.682 –0,2

Hrvaška 100 - 429 +429

Avstrija 2.301 2.359 2.357 +2,4

Belgija 589 589 589 0

Nemčija 16.061 13.919 12.104 –24,6

Grčija 5.922 1.033 325* –94,5

Portugalska 305 308 308 +1,0

Legenda: * leto 2010.

Vir: M. Haček, Slovenija, država majhnih in šibkih občin?, 2012, str. 79.

Tako so med slovenskimi občinami ogromne razlike v sposobnosti izvajanja predpisanih

aktivnosti in odgovornosti. To je posledica majhnosti mnoštva novoustanovljenih občin

332

(Lavrač et. al., 2004, str. 4). Obstoječa ureditev občin sicer zagotavlja, da so te sposobne

zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev, vendar pa je pri tem stroškovna

uspešnost občin različna in je odvisna od velikosti občine glede na število prebivalcev.

Obstaja tveganje, da brez prilagajanja sistema financiranja in dodatnega financiranja iz

državnega proračuna za skupno opravljanje nalog vse občine ne bi mogle izvajati nalog, s

katerimi naj bi zadovoljevale potrebe in interese svojih prebivalcev. Menimo, da so to tudi

vzroki za nezainteresiranost občin za združevanje, kljub temu da so za združevanje občin

določene finančne spodbude (Računsko sodišče RS, 2012, str. 60).

Iz Tabele 86 je razvidno, da je Slovenija ena redkih držav, poleg Hrvaške in Češke, ki je

znatno povečala število občin. V večini evropskih držav je bil trend ravno obraten (npr.

Danska, Finska, Nemčija, Grčija), v nekaterih državah kot je Avstrija pa proces zmanjševanja

števila občin ravno poteka (npr. Steirmarkt).

Večina članic Evropske unije ima manjšo povprečno občino od slovenske, pri tem je potrebno

nujno upoštevati tudi dejstvo, da ima velika večina članic EU lokalno samoupravo,

organizirano na vsaj dveh vertikalnih nivojih, pri čemer imajo majhne občine nad seboj še

tako ali drugače organizirano širšo lokalno samoupravno skupnost (na enem ali celo dveh

nivojih), medtem ko v Sloveniji občine predstavljajo edini nivo lokalne samouprave Proces

ustanavljanja pokrajin se je že leta 2010 ustavil, saj med političnimi strankami ni bilo

političnega soglasja o bodoči pokrajinizaciji Slovenije (Haček, 2012, str. 80).

Zato OECD (2011b, str. 217) predlaga spodbujanje združevanja občin in delovanje skupnih

občinskih uprav. Močne občine bodo pozitivno prispevale k pospeševanju regionalnega

razvoja, medtem ko pa veliko število šibkih pomoči potrebnih občin zaradi lastnih lokalnih

interesov zavira regionalni razvoj. Problematika majhnih občin se kaže tudi v visoki stopnji

zadolženosti, saj same niso zmožne izvesti potrebnih investicij, še posebej v komunalno

infrastrukturo. Tudi analiza upravljalskih sposobnosti občin je pokazala, da manjše kot so

občine, manjša je verjetnost, da bodo njihove občinske uprave sposobne nemotenega

delovanja, ki bi omogočalo zadovoljevanje potreb občanov in izvajanje lokalnih javnih politik

(Prebilič & Haček, 2012, str. 15-16).

Oktobra 2013 je Vlada Republike Slovenije sprejela Izhodišča za pripravo strategije razvoja

lokalne samouprave v Republiki Sloveniji. Vlada Republike Slovenije je zadolžila

Ministrstvo za notranje zadeve, da v sodelovanju z Ministrstvom za finance izdela osnutek

Strategije razvoja lokalne samouprave v Republiki Sloveniji in ga posreduje v javno razpravo

decembra 2013 in predlog v sprejem Vladi Republike Slovenije najpozneje do 15. marca

2014. Namen gradiva je bil določitev nosilca priprave predloga strategije in zadolžitev

ministrstev, da vsako na svojem področju opravi analizo nalog javnih oblasti, kot jih določajo

predpisi, in v skladu s subsidiarnostjo predlaga najustreznejšo raven njihovega izvajanja,

oziroma kriterije ali merila za določitev ustreznega območja (funkcionalno regionalizacijo).

Izjave ministra, odgovornega za lokalno samoupravo, o ukinitvi občin z manj kot 5.000

prebivalci so sprožile veliko nasprotovanj, tako med predstavniki občin, kakor tudi med

strokovnjaki.

Menim, da je pristop k reformi lokalne samouprave, ki temelji na drastičnem združevanju

(ukinitvi) občin, vsaj v naslednjih nekaj letih obsojen na neuspeh. Pristop je nestrokoven in

brez konsenza vključenih strani (občin, stroke, prebivalstva). Veliko bolj uspešno je lahko

spodbujanje povezovanja občin pri opravljanju predpisanih funkcij, tako iz finančnih kakor

333

tudi razvojnih razlogov (zgledi skandinavskih držav). Le ekonomsko močne in finančno

samostojne občine prispevajo k spodbujanju regionalnega razvoja slovenskih regij.

Se pa strinjam s predlagatelji gradiva, da v Sloveniji 20 let po vzpostavitvi lokalne

samouprave še nimamo izdelane dolgoročne strategije njenega razvoja, kar bi lahko bil

začetek resnejše razprave o prihodnosti lokalne samouprave v Sloveniji. Na potrebnost

strategije razvoja lokalne samouprave je opozorilo tudi Računsko sodišče RS, ko je leta 2012

izdalo revizijsko poročilo Ureditev področja občin. V njem je ugotovilo, da je eden od razlog

za obstoječe stanje odsotnost strategije, ki bi določala jasne cilje na področju občin, na kar

kažejo pogoste spremembe zakonodaje na področju lokalne samouprave (Računsko sodišče,

2012, str. 6).

8.7 Regionalna politika in prostorsko načrtovanje

Prostorsko načrtovanje je v skladu z Zakonom o prostorskem načrtovanju (Ur. l. RS, št.

33/2007) »interdisciplinarna dejavnost, s katero se na podlagi razvojnih usmeritev ob

upoštevanju javnih koristi varstva okolja, ohranjanja narave, varstva živali in naravnih dobrin,

varstva premoženja in varstva kulturne dediščine načrtuje posege v prostor in prostorske

ureditve«.

Za prostorsko načrtovanje (planiranje) je osrednje vprašanje, kako zagotoviti ustrezno

(dolgoročno) namensko rabo površin, ki bo v skladu s cilji in prioritetami gospodarskega,

družbenega in okoljskega razvoja (Ravbar, 2007, str. 239). Medtem ko sta gospodarski in

družbeni razvoj zelo dinamična, je prostorski razvoj veliko bolj dolgoročen. Tako je

prostorsko načrtovanje v precepu med interesi gospodarstva, podjetij, ministrstev ter lokalnih

skupnosti in omejenih zmožnosti v prostoru (Ravbar, 2007, str. 236). Pomembna značilnost

prostorskega načrtovanja je tudi usklajevanje sektorskih interesov na različnih teritorialnih

ravneh (OECD, 2001, str. 11).

Prostorske ureditve se načrtujejo s prostorskimi akti, s katerimi se določajo usmeritve v zvezi

s posegi v prostor, vrste možnih posegov v prostor ter pogoji in merila za njihovo izvedbo.

Prostorski akti so v skladu z Zakonom o prostorskem načrtovanju (Ur. l. RS, št. 33/2007)

državni (državni strateški prostorski načrt in državni prostorski načrt), občinski (občinski

prostorski načrt ter občinski podrobni prostorski načrt) in medobčinski (regionalni prostorski

načrt).

V Sloveniji je prostorsko načrtovanje strogo hierarhično, kar povzroča številna trenja,

predvsem med državo (ministrstvi) na eni strani in občinami na drugi strani. To je v nasprotju

s trendi v razvitih državah, kjer je prostorsko načrtovanje postalo bolj strateško in fleksibilno,

kar je posledica decentralizacije, prepletenosti različnih teritorialnih ravni (angl. »network-

based«), globalizacije (mobilnost kapitala in človeških virov) ter zahteva tudi tesnejše

sodelovanje med javnim in zasebnim sektorjem (OECD, 2001, str. 15).

Medtem ko je bilo pred osamosvojitvijo prostorsko načrtovanje povezano z ostalimi vidiki

načrtovanja (regionalno prostorsko planiranje od leta 1967, družbeno planiranje od leta 1976),

pa je po razpadu družbenega sistema načrtovanja tudi »de iure« prenehalo sodelovanje

gospodarskega, prostorskega, socialnega in drugih sektorjev planiranja. Prostorsko

načrtovanje je znova (p)ostalo samostojno (Pogačnik et al., 2006, str. 1). Tako prihaja pogosto

do neskladja med razvojnim načrtovanjem (na nacionalni in regionalni ravni) ter prostorskim

334

načrtovanjem.

Najmanjša povezanost med obema vrstama načrtovanja je na regionalni ravni. Razlogi so

različni. Prvi problem je bil v časovni neusklajenosti raznih vrst načrtovanj. Ključne stroke,

vključene v načrtovanje, imajo različne časovne horizonte. Gospodarsko in socialno zlasti pet,

šest let, prostorsko vsaj 10-20 let, medtem ko varstvo okolja lahko planira v različnih

časovnih horizontih (sanacije poškodb, okoljevarstveni tehnični ukrepi nekaj let, dolgoročne

usmeritve in posledice onesnaženj 20 in več let) (Pogačnik et al., 2006, str. 3). Razlike med

razvojnim in prostorskim načrtovanjem kaže naslednja tabela.

Tabela 87: Razlike med razvojnim in prostorskim načrtovanjem

Razvojno Prostorsko

Časovni horizont krajši, opredeljen daljši, neopredeljen

Teritorialno območje širše (država, regija) ožje (občina ali še ožje, regija)

Osnovna metoda številčni kazalci karte

Obveznost indikativno hierarhično

Vir: A. Pogačnik et al., Metodologija integracije razvojnega in prostorskega načrtovanja ter varstva okolja,

2006, str. 9.

Drugi razlog za slabo povezanost med razvojnim in prostorskim načrtovanjem je vsebinski.

Glede na pretežno dolgoročni značaj se programi in projekti na področju prostora in varstva

okolja, najbolj izrazito na področju načrtovanja in izgradnje območij poselitve, prometne in

energetske infrastrukture, manj pa na področju komunalne in informacijsko-komunikacijske

infrastrukture, vsebinsko in časovno teže usklajujejo s programi in projekti na področju

gospodarskega in socialnega razvoja. Zaradi tega se pojavljajo precejšnja neskladja pri

uresničevanju sprejetih programov in projektov ter razumljive težnje in prizadevanja, da se

načrtovane vsebine, ki niso bile udejanjene v projektih, prenesejo v novo programsko obdobje

(Colnar-Leskovšek et al., 2005, str. 33).

Tretji razlog je povezan z zakonsko ureditvijo prostorskega načrtovanja. Zakon o prostorskem

načrtovanju ne predvideva več regionalnih zasnov prostorskega razvoja, temveč ureja

razmerje med prostorskim planiranjem in regionalno politiko s tem, ko določa, da pripravijo

občine za izvedbo regionalnega razvojnega programa regionalni prostorski načrt. Pripravijo

ga samo za tiste vsebine (projekte), ki zahtevajo načrtovanje prostorskih ureditev

regionalnega pomena. V dogovoru o pripravi regionalnega prostorskega načrta določijo

udeležene občine tudi pripravljavca načrta. V obdobju od sprejetja Zakona o prostorskem

načrtovanju je bil pripravljen zgolj en regionalni prostorski načrt (OECD, 2011b), in sicer

Regionalni prostorski načrt za čistilno napravo ob Vrtojbici. Regionalni prostorski načrt je

podlaga za pripravo projektov za pridobitev gradbenega dovoljenja po predpisih o graditvi

objektov in je sprejet, ko ga sprejmejo vsi občinski sveti udeleženih občin. Torej je zelo

podroben, kar zahteva dolg postopek in zahtevno koordinacijo, kar je eden od razlogov, zakaj

se ni uveljavil v praksi prostorskega načrtovanja.

Priprava prostorskih planskih in izvedbenih aktov je pogoj za izvajanje regionalne politike v

prostoru, načrtovanje družbenega in prostorskega razvoja pa mora biti usklajeno, in sicer na

različnih ravneh. Pomembnosti uveljavitve regionalnega planiranja v sistemu prostorskega

planiranja so utemeljene z dejstvom, da je prostorsko planiranje lahko najbolj učinkovito prav

na regionalni ravni, kjer se neposredno soočajo razvojni interesi posameznih dejavnosti

335

oziroma sektorjev ter njihove pobude za posege v prostor. Na tej ravni se tudi lahko

oblikujejo usklajeni skupni interesi lokalnih skupnosti in se soočajo z državnimi interesi. Na

drugi strani se velik del nalog države na področju urejanja prostora nanaša na posamezna

problemska območja, katerih regionalne posebnosti in značilnosti je potrebno upoštevati

(Šolar, 2005, str. 78). Ker je prostorsko načrtovanje v domeni vsake države članice, je tudi

metodološka povezava prostorskega urejanja z drugimi vidiki načrtovanja različna od države

do države (Pogačnik et al., 2006, str. 2). V Sloveniji imamo v zadnjem desetletju izkušnjo s

pripravo regionalnih zasnov prostorskega razvoja (v nadaljevanju RZPR), ki jih je uzakonil

Zakon o urejanju prostora leta 2002. RZPR kot skupni partnerski prostorski akt države in

občin, povezanih v regijo, o usklajenem planiranju prostorskih ureditev je podlaga za pripravo

prostorskih planskih in izvedbenih aktov države in občin oziroma za njihove spremembe ali

dopolnitve. Na državni ravni naj bi bila to predvsem izhodišča za opredelitev območij in

koridorjev prostorskih ureditev državnega pomena, na ravni občin pa opredelitev območij

infrastrukture regionalnega pomena ter večjih posegov v prostor, ki presegajo potrebe ene

občine. Med te spada določanje razvojnih območij, lokacij pomembnejših javnih ustanov,

proizvodnih in poslovnih con, lokacij nakupovalnih središč, območij večje komunalne

infrastrukture, športno-rekreacijskih območij, kmetijskih območij ter območij varstva

naravnih vrednot in kulturne dediščine. Z regionalno zasnovo je treba prostorsko uskladiti in

umestiti predvsem tiste ključne prostorske projekte, ki so vitalnega pomena za nadaljnji

razvoj regije (Šolar, 2005, str. 78). Med pripravo RRP in RZPR je precej podobnosti tako v

vsebini kakor tudi v procesu priprave. Za oba dokumenta sta odgovorni ministrstvi pripravili

metodologiji priprave. Na osnovi naštetega lahko ugotovimo, da obstojijo nekateri skupni

elementi obeh metodologij, ki dajejo nastavke za konkretizacijo in integracijo, skupne metode

načrtovanja, in sicer možnost definiranja enakih območij in istih občin udeleženk.

Metodologiji sta zelo splošni in načini usklajevanja nedefinirani, kar pušča odprte možnosti in

kliče, če ne po obveznih metodah usklajevanja, vsaj po strokovnih predlogih za dobro prakso.

Obe metodologiji vsebujeta program priprave, strokovne podlage in pripravo dokumenta, kar

nudi možnost za integracijo v vsaki od teh faz (Pogačnik et al., 2006, str. 10). Kljub temu da

zakonodaja napotuje na usklajevanje razvojnega in prostorskega načrtovanja na regionalni

ravni, se pojavljajo resni problemi, ki zaviralno vplivajo na dejansko uresničitev sinergijske

povezanosti obeh razvojnih dokumentov. Naj izpostavimo najbolj izstopajoče (Colnar-

Leskovšek et al., 2005, str. 33-34):

1. Ni zakonske obveze za sočasno in usklajeno pripravo (novelacijo) obeh strateških

dokumentov v enakem teritorialnem okviru.

2. Ni navodil ali usmeritev glede medsebojnega povezovanja ali upoštevanja vsebin RRP in

RZPR v procesu priprave enega ali drugega dokumenta.

3. Različni časovni horizont veljavnosti dokumentov, ker se RRP pripravlja za srednjeročno

obdobje (5-7 let), RZPR za dolgoročno obdobje (15-20 let).

Kakor sem že omenil, sedanji Zakon o prostorskem načrtovanju ne določa strateškega

regionalnega prostorskega akta. Trenutno tudi ZSRR-2 ne predpisuje potrebne usklajenosti

med regionalnim razvojnim programom in regionalnim prostorskim načrtom. Tako Uredba o

regionalnih razvojnih programih (Ur. l. RS, št. 69/2012) določa, da mora biti regionalni

razvojni program skladen z državnim strateškim prostorskim aktom. Regija mora pri pripravi

RRP pridobiti smernice ministrstva, pristojnega za prostor, glede prostorskega razvoja v

regiji. Za razliko od ZSRR-2 pa Zakon o prostorskem načrtovanju v 64. členu določa, da

morata biti regionalni prostorski načrt in regionalni razvojni program med seboj usklajena.

Torej v programskem obdobju 2014-2020 tudi ne bo formalne povezanosti razvojnega in

336

prostorskega načrtovanja na regionalni ravni. Glede na časovnico priprave državnih in

regionalnih strateških dokumentov je uporaba smernic o usmeritvah prostorskega razvoja v

regiji edini možni način povezovanja obeh vidikov razvoja. To je deloma podobno pristopu

Madžarske, kjer državni razvojni prostorski koncept vsebuje smernice za pripravo regionalnih

programov (OECD, 2009b, str. 103). Pri tem je pomembno, da so smernice namenjene

pripravi RRP, medtem ko je potrebno posamezne projekte iz izvedbenega dela preveriti tudi

na občinski ravni, torej skladnost z občinskimi prostorskimi akti. Pri tem se postavljata dve

vprašanji:

1. Katera bo primarna osnova za pripravo smernic?

2. Kakšna bo vsebina smernic?

Primarna osnova za pripravo smernic je Strategija prostorskega razvoja Slovenije in

regionalne zasnove prostorskega razvoja, pripravljene v posameznih regijah. Pri tem je

potrebno preveriti, če so smernice ustrezne, saj je že Ravbar (2007, str. 243) opozoril, da je

treba usmeritve iz Strategije prostorskega razvoja (SPRS, 2004) na novo ovrednotiti in jih

dopolniti z novimi poudarki. Velik problem je odsotnost teritorializacije sektorskih strateških

razvojnih dokumentov na ravni statističnih regij (finski zgled).

Glede vsebine smernic naj se upošteva pristop, podan v publikaciji »Nacionalne smernice za

prostorski razvoj regij« (Pogačnik et al., 2002), ki jo je možno dopolniti še z nekaterimi

vsebinami. Tako lahko smernice sledijo naslednji strukturi:

Kmetijstvo in gozdarstvo.

Poselitev.

Družbena javna infrastruktura.

Energetika.

Komunalno in vodno gospodarstvo.

Promet.

Telekomunikacije.

Turizem.

Poslovne cone.

Povezavo razvojnega in prostorskega načrtovanja bi bilo možno narediti tudi z izdelavo

posodobljenih navodil za pripravo RRP. Pri tem je možno vključiti prostorsko in okoljsko

dimenzijo v regionalne razvojne programe na dva načina (Pogačnik et al., 2006, str. 14):

1. vključiti prostor in okolje kot izhodišče (osnova, vzpodbuda) za pripravo RRP,

2. oceniti prostorsko izvedljivost in okoljsko sprejemljivost RRP.

V analizi stanja v regiji je priporočljivo narediti kratko analizo stanja okolja v regiji in

prostorsko analizo naravnih in kulturnih potencialov regije, kot so:

kmetijstvo,

gozdarstvo,

vode,

izkoriščanje mineralnih virov,

energetski potencial,

možnosti za rekreacijo in turizem,

naravna in kulturna dediščina,

ocena delovanja obstoječega sistema naselij ter razporeditve prebivalstva in delovnih mest

z vidika mobilnosti v regiji.

337

Ko se pripravi strateški in izvedbeni del RRP, se pripravi za vse predlagane projekte ocena:

prostorske sprejemljivosti,

okoljske sprejemljivosti.

Prostorska sprejemljivost se pripravi s »prostorizacijo« predlaganih projektov. Uredba o

regionalnih razvojnih programih zahteva, da se za projekte pripravi prostorska opredelitev

primernih lokacij za izvajanje aktivnosti. Projekte potem pripravljavci ocenijo v skladu z

naslednjo klasifikacijo (Pogačnik et al., 2006, str. 10-11):

1. Projekt ne potrebuje posegov v prostor.

2. Projekt še nima znane prostorske umestitve.

3. Projekt ima znano lokacijo, ki je v skladu z veljavnimi prostorskimi akti.

4. Projekt ni skladen z veljavnimi prostorskimi akti, zato je potrebna sprememba veljavnih

prostorskih aktov.

5. Projekt je v nasprotju s prostorskimi in okoljskimi merili.

Okoljska sprejemljivost temelji na osnovi kazalnikov za presojanje okoljske sprejemljivosti.

Pri tem je pomembno, da imajo projekti določeno lokacijo, saj je brez znane lokacijo zelo

težko oceniti okoljsko sprejemljivost posameznega projekta.

Slika 115: Metodologija integracije razvojnega in prostorskega načrtovanja ter varstva

okolja

Vir: A. Pogačnik et al., Metodologija integracije razvojnega in prostorskega načrtovanja ter varstvo okolja,

2006, str. 33.

338

Popolna integracija razvojnega in prostorskega načrtovanja bo možna šele ob uvedbi pokrajin,

saj bo pokrajina odgovorna za pripravo pokrajinskega razvojnega programa in pokrajinskega

prostorskega načrta. Takrat bo v pretežni meri tudi možno izvesti pokrajinski razvojni

program, kar za veljavne RRP ne velja, saj so predvsem indikativni dokumenti. Takrat bo tudi

smiselno narediti za pokrajinski razvojni program presojo vplivov na okolje, kar je v skladu s

predlagano Metodologijo integracije razvojnega in prostorskega načrtovanja ter varstva

okolja.

Danes regionalno in prostorsko načrtovanje nista usklajena, vendar je možno metodološko

povezati proces in tudi vsebini obeh dokumentov. Vendar dokler ne bomo sposobni

vzpostaviti delujočega sistema razvojnega načrtovanja na državni in občinski ravni, do takrat

ne bomo imeli delujočega prostorskega načrtovanja na regionalni ravni, tudi če vzpostavimo

pokrajine. Dejstvo je, da je danes za sistem prostorskega načrtovanja v Slovenija značilna

togost, dolgi in zapleteni postopki, sektorska neusklajenost, institucionalna nestabilnost in

pogosto spreminjanje zakonodaje, kar omejuje delovanje zasebnega in javnega sektorja, kakor

tudi aktivnosti prebivalstva.

8.8 Slovenska regionalna politika in kohezijska politika EU

V programskem obdobju 2014-2020 Slovenijo čaka izguba upravičenosti do sredstev

najugodnejšega cilja konvergence s strani zahodne Slovenije (teritorialna raven NUTS 2).

Vzhodna Slovenija bo upravičenost do cilja konvergence ohranila, poleg tega naj bi porasel

pomen cilja mednarodno teritorialno sodelovanje. Razdelitev Slovenije na dve kohezijski

regiji je prikazana na Sliki 116.

Slika 116: Razdelitev Slovenije na kohezijski regiji

Vir: M. Kirbiš, Kohezijska politika 2014-2020, 2012.

339

Republika Slovenija je trenutno v fazi priprave novih strateških in izvedbenih dokumentov za

obdobje 2014-2020, ki bodo postavili prioritete in smeri razvoja (Partnerski sporazum med

Evropsko komisijo in Republiko Slovenijo, Operativni program za izvajanje evropske

kohezijske politike v obdobju 2014-2020, Program razvoja podeželja RS za obdobje 2014-

2020, Operativni program za izvajanje Evropskega sklada za pomorstvo in ribištvo (ESPR) v

Republiki Sloveniji za obdobje 2014-2020). Kohezijska sredstva bodo v obdobju 2014-2020

glavni finančni vir razvojnih investicij, zato je zelo pomembna kakovost pripravljenih

programskih dokumentov. Slovenija bo v obdobju 2014-2020 razpolagala z 3,255 mrd. evrov,

od česar je 159,8 mio evrov namenjenih Instrumentom za povezovanje Evrope in 64 mio

evrov za programe Evropskega teritorialnega sodelovanja (ETS). Skupen znesek sredstev

kohezijske politike za obdobje 2014-2020 znaša 3,191 mrd evrov. Predlog okvirne finančne

razdelitve je predstavljen v Tabeli 88.

Tabela 88: Okvirni razrez sredstev kohezijske politike za obdobje 2014-2020 Prednostna os Sredstva (mio EUR)

KS ESS V/ESS Z/ESS ESRR V/ESRR Z/ESRR

1. Mednarodna konkurenčnost

raziskav, inovacij in tehnološkega

razvoja v skladu s Strategijo pametne

specializacije za večjo konkurenčnosti

in ozelenitev gospodarstva

527 283 244

2. Dinamično in konkurenčno

podjetništvo za zeleno gospodarsko

rast

602 403 199

3. Spodbujanje zaposlovanja in

transnacionalna mobilnost delovne sile

304 157 147

4. Pobuda za zaposlovanje mladih 10 10

5. Znanje, spretnosti in vseživljenjsko

učenje za boljšo zaposljivost

206 113 93 28 13 15

6. Trajnostna raba in proizvodnja

energije in pametna omrežja

260

7. Prilagajanje na podnebne spremembe 53 30 30

8. Boljše stanje okolja in biotske

raznovrstnosti

269 121 86 35

9. Socialna vključenost in

zmanjševanje tveganja revščine,

aktivno staranje in zdravje

153 86 67 45 25 20

10. Pravna država, kakovostna in

učinkovita javna uprava ter razvoj

nevladnih organizacij

60 25 35 10 10

11. Izgradnja infrastrukture za

trajnostno mobilnost

383 40 40

Skupaj vsebinske prioritetne osi 965 733 391 342 1.403 890 513

13. Tehnična pomoč 90

Skupaj 1.055 733 391 342 1.403 890 513

Skupaj dodeljena sredstva EU (brez

ETS) 3.191

Vir: Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo, Prioritete in razrez sredstev za črpanje skladov Evropske

kohezijske politike in struktura upravljanja v obdobju 2014-2020: gradivo za skupni sestanek ožje skupine

članov razvojnih svetov kohezijske regije Zahodne in Vzhodne Slovenije.

Priprava strateških (Strategije razvoja Slovenije, Program državnih razvojnih prioritet in

investicij (DRPI), Strategija pametne specializacije) in programskih dokumentov poteka

340

počasi. Razlogi so različni, in sicer od organizacijskih sprememb ministrstev (ukinitev Službe

Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalni razvoj) do zamud pri pogajanj o novi finančni

perspektivi in sprejemanju novih »kohezijskih« uredb.

Za Zahodno kohezijsko regijo na voljo 855 mio evrov, za Vzhodno kohezijsko regijo pa 1,271

mrd evrov. V Zahodni kohezijski regiji bo namenjenih 40 % sredstev za ESS in 60 %

sredstev za ESRR, v Vzhodni kohezijski regiji pa 70 % sredstev za ESRR in 30 % sredstev za

ESS. Kohezijski sklad se ne deli na vzhod in zahod, skupno bo Slovenija upravičena do 1,055

mrd evrov sredstev Kohezijskega sklada (Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo,

2013, str. 93).

Z alokacijo sredstev med Vzhodno in Zahodno Slovenijo in z zahtevano koncentracijo

sredstev po posameznih tematskih ciljih Slovenija nima veliko manevrskega prostora. Razlike

v osredotočenju na različne tematske cilje med Vzhodno in Zahodno kohezijsko regijo so

rezultat razlik v razvitosti regij, potreb in specializacije. Poudarek bo na zasledovanju

nacionalnih ciljev, vendar alokacija med obe kohezijski regiji tudi omogoča zasledovanje

regionalnih ciljev. Tako bodo sredstva kohezijske politike EU tudi v obdobju 2014-2020

pomemben finančni vir financiranja slovenske regionalne politike. Zaradi manjšega obsega

sredstev v obdobju 2014-2020 in »lokalizacije« sredstev, namenjenih za razvoj regij v

obdobju 2007-2013, tudi sam podpiram omenjeno odločitev, da predlog Operativnega

programa nima posebne regionalne prednostne osi. Probleme, povezane z veljavnim sistemom

spodbujanja regionalnega razvoja, priznava tudi Vlada RS, ki je v Akcijskem načrtu za

pospešitev črpanja evropskih kohezijskih sredstev cilja Konvergenca novembra 2013 navedla

naslednja ključna tveganja razvojne prioritete Razvoj regij (2013, str. 16):

1. Vedno bolj omejena kapaciteta lokalnih skupnosti za sofinanciranje že potrjenih operacij

in predvidenih operacij za sofinanciranje.

2. Pomanjkanje ustreznih projektnih predlogov, ki bi bili skladni z OP RR in bi bili hkrati

pripravljeni za takojšnjo izvedbo.

3. Delitev sredstev po ključu znotraj regionalnih kvot, kar onemogoča podpiranja tistih

projektnih predlogov, ki izstopajo po svoji kakovosti in regionalnem vplivu, s pričo

dejstva, da se sredstva znotraj regij usmerjajo tudi ob upoštevanju znotraj regionalnih kvot

(neformalni dogovori akterjev na regionalni ravni) ter s tem onemogočajo koncentracijo

ali osredotočenje.

Vseeno bodo regionalni razvojni programi eden od programskih osnov za doseganje skupnih

ciljev, zato je potrebno v izvajanje Operativnega programa vnesti regionalno dimenzijo. K

doseganju specifičnih ciljev, ki bodo določeni na nacionalni ravni, bodo prispevale tudi regije

z izvajanjem regionalnih in medregionalnih projektov. Torej regionalni projekti naj ne bi bili

več projekti posameznih občin, kot je bilo v obdobju 2007-2013, temveč projekti regij in

skupine regij. Potrebno bo upoštevati razdelitev sredstev med Vzhodno in Zahodno

kohezijsko regijo, kar bo zahtevalo ustrezne analitične podlage in nabor projektov. Dejstvo je,

da zaradi zanemarjanja analitičnega dela na področju regionalnega razvoja nimamo jasno

sliko problemov/izzivov na ravni obeh kohezijskih regij.

Da pa bi lahko regije uspešno sodelovale pri izvajanju Operativnega programa, morajo jasno

opredeliti lastne strategije razvoja, ki temeljijo tudi na njihovih specifičnih regionalnih

razvojnih potencialih. Govorimo o t. i. razvojni specializaciji regij. To je med razvojnimi

partnerji dogovorjena konkurenčna prednost regije pred drugimi regijami, upoštevajoč

razvojne in prostorske potenciale ter globalne priložnosti/tveganja. Pomembno je, da regijski

341

projekti vključujejo različne akterje (gospodarstvo, lokalne skupnosti, univerze …). Pri tem bi

bilo smiselno povezati statistične regije na ravni obeh kohezijskih regij, saj bi bilo možno le

tako zagotoviti integriran pristop k razvoju regij.

Pri izvajanju Operativnega programa bo potrebno upoštevati obstoječo zakonodajo. Brez

regionalnega vidika ne bo možno pripraviti dogovorov o razvoju regij, saj ne bomo vedeli,

kateri projekti bodo financirani v posamezni regiji. Spremenila pa se bo tudi vloga razvojnih

svetov kohezijskih regij, ki sta bila ustanovljena julija 2013. Ker so člani razvojnih svetov

predstavniki regij in ker sveta dajeta soglasje k vsebini Partnerskega sporazuma in

Operativnega programa, lahko pričakujemo nesoglasja med MGRT in razvojnima svetoma.

Zato bi moral MGRT v sodelovanju z ministrstvi odgovoriti na naslednja vprašanja:

Katere prednostne osi bodo imele regionalno komponento?

V kakšnem obsegu (delež regionalne komponente)?

Kako bodo upoštevali regionalno komponento (novi indeks IRO, tekmovanje med

regijami)?

Kdo bo upravičenec (posamezna regija, skupina regij)?

Kako bodo izvajali posamezno prednostno os (javni razpis, neposredna potrditev)?

Predlagam financiranje na osnovi programskega pristopa. Potem ko Vlada določi indikativni

obseg sredstev namenjen spodbujanju regionalnega razvoja izvede javni poziv za predložitev

regionalnih razvojnih programov in jih potrdi z neposredno potrditvijo. Vsaj polovica sredstev

mora biti namenjena skupnim regionalnim projektov in sicer v skladu s prioritetami

Operativnega programa. Na podlagi predloženih RRP-jev, ki vsebujejo tudi že nabor

projektov odgovorno ministrstvo sklene z regijami dogovore za razvoj regij in v dogovor

vnese preverjanje uspešnosti izvajanja dogovora ob koncu 3. leta izvajanja.

Možnosti financiranja regionalnih razvojnih programov s pomočjo programskega pristopa bo

v veliki meri odvisna od priprave slovenskih programskih dokumentov za črpanje sredstev

EU in od usmeritev EK. EK ima v pripravi programskih dokumentov izredno pomembno

vlogo, zato lahko končni dogovor z EK onemogoči programski pristop k financiranju

regionalnega razvoja v Sloveniji v obdobju 2014-2020.

Pomembna sprememba glede na obdobje 2007-2013 je krepitev mestne (urbane) razsežnosti

politike z določanjem minimalnega zneska sredstev v okviru (ESRR), ki bo porabljen za

integrirane projekte v mestih, in sicer poleg drugih sredstev za mestna območja. Tako je

potrebno 5 % sredstev ESRR nameniti ukrepom za doseganje trajnostnega urbanega razvoja.

V izbranih mestih (npr. Ljubljana, Koper, Maribor) je smiselno izvajanje celostnih ukrepov za

trajnostni razvoj mest s pomočjo celostne teritorialne naložbe (v nadaljevanju CTN).

CTN so orodje za izvajanje teritorialnih strategij na celosten način (Slika 117). Te naložbe

niso ukrep ali prednostni podcilj operativnega programa. Namesto tega celostne teritorialne

naložbe omogočajo državam članicam EU, da izvajajo operativne programe medsektorsko in

pridobivajo sredstva iz številnih prednostnih osi enega ali več operativnih programov, s čimer

zagotovijo izvajanje celostne strategije za posamezno območje. Obstoj celostnih teritorialnih

naložb bo kot tak državam članicam zagotovil prilagodljivost v zvezi z oblikovanjem

operativnih programov in jim omogočil učinkovito izvajanje celostnih ukrepov prek

enostavnejšega dodeljevanja sredstev. Poudariti je treba, da so lahko celostne teritorialne

naložbe učinkovite le, če ima posamezno zadevno geografsko območje celostno,

342

medsektorsko teritorialno strategijo. Ključni elementi celostnih teritorialnih naložb so:

1. opredeljeno območje in celostna teritorialna razvojna strategija;

2. sveženj ukrepov, ki jih je treba izvesti in

3. ureditev upravljanja celostnih teritorialnih naložb.

Slika 117: Ponazoritev zgradbe celostnih teritorialnih naložb (CTN)

Vir: Evropska komisija, Celostna teritorialna naložba: Kohezijska politika 2014-2020, 2011, str. 4.

Zaradi celovitosti pristopa je potrebno kombinirati sredstva iz različnih skladov, predvsem iz

ESRR in ESS. Izzivi so zelo različni, vendar bi bilo smiselno pripravo razvojne strategije

prepustiti lokalnim oblastem.

Slovenija tudi sodi med države, ki doslej niso izkoristile pobude JESSICA (Skupna evropska

podpora za trajnostne naložbe v mestna območja), ki jo je Evropska komisija ustanovila v

sodelovanju z Evropsko investicijsko banko (EIB) in Razvojno banko Sveta Evrope (CEB),

da bi spodbudila trajnostne naložbe, rast in delovna mesta v evropskih urbanih območjih.

Izvajanje pobude JESSICA v obdobju 2014-2020 bi lahko predstavljalo pomembno spodbudo

urbanemu razvoju, saj omejena javna sredstva na nacionalni in lokalni ravni zavirajo

investicijske projekte v mestnih območjih. To je pokazala tudi evalvacijska študija, ki jo je za

Slovenijo pripravil PwC. Ta je pokazala, da je povpraševanje po virih za spodbujanje

investicij v mestnih območjih zadostno in da bi bilo smiselno tudi v Sloveniji ustanoviti

finančni inštrument JESSICA (JESSICA: Evaluation Study for Slovenia: Final Report, 2013,

str. 10-11). Vseeno bi bilo potrebno smiselnost uvedbe pobude JESSICA oziroma podobnega

instrumenta v Sloveniji še enkrat preveriti (holdinški sklad za financiranje urbanih projektov

343

na podlagi javno-zasebnega partnerstva), saj nam v Sloveniji primanjkuje ustreznih urbanih

projektov.

Ker Republika Slovenija v prihodnosti ne bo financirala lokalnih projektov, vsaj ne v

bistvenem obsegu, bi bilo potrebno izkoristiti instrument lokalni razvoj, ki ga vodi skupnost.

Instrument temelji na pristopu LEADER in omogoča povezovanje financiranja iz vseh

skladov, ki so vključeni v Skupni strateški okvir. Lokalni razvoj, ki ga vodi skupnost, je

posebno orodje za uporabo na lokalni ravni, ki dopolnjuje druge razvojne podpore na lokalni

ravni. Lokalni razvoj, ki ga vodi skupnost, lahko mobilizira in vključi lokalne skupnosti in

organizacije, da prispevajo k doseganju ciljev Evropa 2020 za pametno, trajnostno in

vključujočo rast s spodbujanjem teritorialne kohezije. Instrument se izvaja prek celovitih

večsektorskih lokalnih razvojnih strategij za posamezno območje in se oblikuje ob

upoštevanju lokalnih potreb in možnosti ter vključuje inovativne značilnosti v lokalnem

okolju, mreženje in po potrebi sodelovanje. EK je kot metodološko pomoč pri pripravi

lokalne strategije pripravil enotno metodologijo. Smiselno bi bilo združiti sredstva Evropska

kmetijskega sklada za regionalni razvoj (obvezno je potrebno nameniti vsaj 5 % sredstev tega

sklada za spodbujanje lokalnega razvoja), ESRR in ESS in tako spodbuditi razvoj na lokalni

ravni. Temeljne organizacije ostanejo obstoječe lokalne akcijske skupine, potrebno pa bi bilo

zagotoviti, da je vključeno celotno ozemlje Slovenije. V Sloveniji se je v programskem

obdobju 2007-2013 ustanovilo 33 lokalnih akcijskih skupin (Ministrstvo za gospodarski

razvoj in tehnologijo, 2013c, str. 133).

Pomemben vir bodo čezmejni in transnacionalni projekti. Slovenija ima na razpolago 64

milijonov evrov in bo v programskem obdobju 2014-2020 sodelovala v trinajstih programih

evropskega teritorialnega sodelovanja (ETS):

v štirih čezmejnih: Slovenija-Italija, Slovenija-Madžarska, Slovenija-Hrvaška, Slovenija-

Avstrija;

petih transnacionalnih: Območje Alp, Srednja Evropa, Jadransko-jonski program,

Mediteran in Podonavje;

štirih medregionalnih: INTERREG VC, INTERACT, ESPON in URBACT.

Slovenija je bila v obdobju 2007-2013 zelo aktivna v programih čezmejnega sodelovanja

(organ upravljanja za programe Slovenija-Avstrija, Slovenija-Madžarska in Slovenija-

Hrvaška) in slovenski partnerji so zelo uspešno sodelovali v projektih, financiranih iz

transnacionalnih programov. Težava sodelovanja Slovenije v omenjenih programih je

odsotnost strategije, saj Slovenija nima jasno opredeljenih prioritet sodelovanja s sosednjimi

državami/regijami. Naslednji problem je podvajanje številnih podobnih projektov, še posebej

v programih čezmejnega sodelovanja. Zato bi bilo smiselno oblikovati jasna strateška

izhodišča, usmerjati slovenske prijavitelje in omejiti sodelovanje državnih organizacij v

projektih.

Poleg ureditve kohezijske politike v obdobju 2014-2020 bo za izvajanje regionalne politike v

obdobju 2014-2020 pomembna tudi ureditev regionalnih državnih pomoči. V finančni

perspektivi 2007-2013 je v Sloveniji kot upravičeno območje na regionalni karti določeno

območje celotne države. To je povezano z upravičenostjo Slovenije do cilja Konvergence na

celotnem ozemlju v okviru kohezijske politike EU.

Zaradi razvitosti Zahodne Slovenije se bodo pravila dodeljevanja regionalnih državnih

pomoči spremenila, kar ima pomemben vpliv na izvajanje razvojnih politik v Zahodni

344

Sloveniji. Pomen ureditve regionalnih državnih pomoči je razviden iz Tabele 89.

Tabela 89: Obseg dodeljevanja regionalne pomoči glede na prebivalstvo, primerjava obdobij

2000-2006 in 2007-2013

Država

Obdobje 2000-2006 Obdobje 2007-2013

Člen

87(3)(a)

Člen

87(3)(c) Skupaj

Člen

87(3)(a)

Statistični

učinek

Člen

87(3)(c) Skupaj

EU-27 38,2 16,9 55,1 32,2 3,4 10,8 46,4

EU-25 34,2 18 52,2 27,7 3,6 11,8 43,1

Avstrija 3,4 24,1 27,5 0 3,4 19,1 22,5

Belgija 0 30,9 30,9 0 12,4 13,5 25,9

Ciper 0 100 100 0 0 50 50

Bolgarija 100 0 100 100 0 0 100

Češka 88,4 11,6 100 88,6 0 0 88,6

Nemčija 17,3 17,6 34,9 12,5 6,1 11 29,6

Danska 0 17,1 17,1 0 0 8,6 8,6

Estonija 100 0 100 100 0 0 100

Grčija 100 0 100 36,6 55,5 7,9 100

Španija 58,4 20,8 79,2 36,2 5,8 17,7 59,6

Finska 13,7 28,5 42,2 0 0 33 33

Francija 2,7 34,0 36,7 2,9 0 15,5 18,4

Madžarska 100 0 100 72,2 0 27,8 100

Irska 26,5 73,5 100 0 0 50 50

Italija 33,6 10 43,6 29,2 1,0 3,9 34,1

Latvija 100 0 100 100 0 0 100

Luksemburg 32 0 32 0 0 16 16

Litva 100 0 100 100 0 0 100

Malta 100 0 100 100 0 0 100

Nizozemska 0 15 15 0 0 7,5 7,5

Poljska 100 0 100 100 0 0 100

Portugalska 66,6 33,4 100 70,1 3,8 2,8 76,7

Romunija 100 0 100 100 0 0 100

Švedska 0 15,9 15,9 0 0 15,3 15,3

Slovenija 100 0 100 100 0 0 100

Slovaška 88,6 11,4 100 88,9 0 0 88,9

Velika

Britanija 8,6 20,1 28,7 4,0 0,6 19,3 23,9

Vir: P. De Ridder, The Regional State Aid Maps for 2007-2013, 2008, str. 15.

V letu 2012 so bile v Sloveniji za namen regionalnih ciljev dodeljene pomoči na podlagi

naslednjih shem: Regionalna shema državnih pomoči (v višini 8,78 mio evrov), Razvojne

podpore pomurski regiji – regionalni cilji (v višini 5,67 mio evrov), Spodbujanje učinkovite

rabe energije in rabe obnovljivih virov energije – regionalna pomoč (v višini 6,24 mio evrov),

Garancijska shema za Pomurje 2 (v višini 0,09 mio evrov), Finančne spodbude za tuje

neposredne investicije – regionalna (v višini 7,55 mio evrov), Program ukrepov za

spodbujanje podjetništva in konkurenčnosti za obdobje 2007-2013 - regionalna (v višini 42,76

mio evrov), Spodbujanje razvoja turističnih zmogljivosti – regionalna (v višini 12,58 mio

evrov), Razvojno-spodbujevalni program SID banke za financiranje tehnološko-razvojnih

projektov 2011-2013 (v višini 7,59 mio evrov) ter Garancijska shema iz programa Pokolpje

2011-2016 (v višini 0,002 mio evrov). Največ pomoči za namen regionalnih ciljev je bilo

dodeljeno v letu 2011. Zmanjšanje pomoči za ta namen v letu 2012 je opazno zaradi manj

dodeljenih pomoči na podlagi shem Spodbujanje podjetništva in konkurenčnosti, kjer so se

345

pomoči znižale kar za 36,9 mio evrov ter sheme Finančne spodbude za tuje neposredne

investicije, kjer so se pomoči znižale za 8,6 mio evrov (Ministrstvo za finance, 2013, str. 32).

Torej je shema regionalnih državnih pomoči v Sloveniji pomemben instrument podpiranja

razvoja podjetij.

EK je februarja 2012 pripravila t. i. »Non-Paper« o reviziji Smernic o regionalni državni

pomoči, ki je za Slovenijo neugodna. Glavni predlogi se navezujejo na upravičenost (42 %

prebivalstva), na znižanje intenzivnosti regionalne državne pomoči, na novo metodo izračuna

območij regij (c), kjer slovenske regije (c) skoraj ne bi bile upravičene do regionalne državne

pomoči in na neupravičenost pomoči velikim podjetjem v regijah (c), kar je za Slovenijo,

predvsem zaradi podpore turističnim podjetjem, neugodno (European Commission, 2012, str.

2-6). Zaradi nestrinjanja številnih držav članic, vključno s Slovenijo, je EK sprejem novih

smernic za regionalno državno pomoč prestavila na prvo polovico leta 2013 (Smets, 2012,

str.). Nove smernice so bile sprejete julija 2013. V Smernicah o regionalnih državnih pomoči

za obdobje 2014-2020 je Evropska komisija določila merila za opredelitev območij, ki

izpolnjujejo pogoje za dodelitev regionalne pomoči iz člena 107(3)(a) in (c) Pogodbe o EU.

Za Republiko Slovenijo je bil v Prilogi I Smernic 2014-2020 določen delež prebivalstva, ki je

upravičen do regionalne državne pomoči.

Tabela 90: Deleži prebivalstva, upravičeni do regionalnih pomoči za obdobje 2014-2020

Slovenija Regija NUTS BDP na

prebivalca

Odstotek

prebivalstva

države

Območje »a« SI01 Vzhodna

Slovenija

71,67 52,92 %

Predhodno opredeljena

območja »c« (nekdanja

območja »a«)

SI02 Zahodna

Slovenija

104 47,08 %

Celotni upravičeni delež

prebivalstva, 2014-2020

100,00 %

Vir: Evropska komisija, Smernice o regionalni državni pomoči za obdobje 2014-2020.

Celotna Vzhodna Slovenija (NUTS 2) je uvrščena v status območja »a«, celotna Zahodna

Slovenija pa v status območja »c«. Glede na sedanje programsko obdobje bo prišlo do

splošnega znižanja intenzivnosti regionalnih državnih pomoči, in sicer bo maksimalna pomoč

velikim podjetjem v Zahodni kohezijski regiji 15 % (plus 10 o.t. za srednja in plus 20 o.t. za

mala podjetja) in 25 % v Vzhodni kohezijski regiji (plus 10 o.t. za srednja in plus 20 o.t. za

mala podjetja). Z 1. januarjem 2018 se bo intenzivnost regionalnih državnih pomoči v

Zahodni kohezijski regiji znižala za 5 odstotnih točk.

Na naslednji sliki je predstavljen sistem načrtovanja regionalne politike v Sloveniji v obdobju

2014-2020. Slika predstavlja nadgraditev predstavitve Klužerja (2012).

346

Slika 118: Razvojno načrtovanje regij v finančni perspektivi 2014-2020

REGIJA

DRŽAVA Partnerski dogovor in operativni programi

Splošni cilji

razvoja v

okviru EU

2020

Sp

rem

lja

nje

izv

aja

nja

in

vre

dn

ote

nje

Poga

jan

ja n

a ra

vn

i EU

Proračun

RS in

proračuni

občin

Nacionalni

reformni

program in

program

stabilnosti

Opredelitev

prostorskih

potencialov in

omejitev –

SMERNICE

DRŽAVE

STRATEGIJA RAZVOJA SLOVENIJE

2013-2020

Program državnih razvojnih prioritet in investicij

DOGOVOR ZA RAZVOJ REGIJ

(4 leta)

Okoljska in

prostorska pol.

Spodbujanje

podjetništva Trg dela

Visoko šolstvo,

znanost, IT

Izobraževanje

Kmetijstvo,

gozdarstvo

REGIONALNI RAZVOJNI PROGRAMI

(7 let)

Analiza, PSPN in razvojna specializacija regij

Kultura

Energetika

Makroekonomski

okvir

Prometna

politika

Zasebni

sektor

Proračun

EU

347

9 SKLEP

Ključne ugotovitve


regionalnih razlik, saj prosto delovanje trga povečuje regionalne razlike. Področje regionalnih

razlik je eno redkih, kjer je praksa prehitela teorijo. Povečan interes za regionalni pristop h

gospodarskemu razvoju se je pojavil po veliki gospodarski krizi v tridesetih letih prejšnjega


začela voditi regionalno politiko, je bila Anglija v tridesetih letih, medtem ko je problematika

regionalne rasti in razvoja postala predmet proučevanj ekonomskih teoretikov šele po 2.

svetovni vojni. Težave uporabe različnih teorij in modelov pri preučevanju regionalne

rasti/razlik je najbolje izrazil Krugman (1998, str. 16), ki je dejal, da je regionalna

(prostorska) ekonomika verjetno najbolj nelinearni del ekonomije.

Teorije regionalne rasti odgovarjajo predvsem na vprašanje, ali trg zmanjšuje (konvergenca)

ali povečuje (divergenca) regionalne razlike, medtem ko teorije regionalnega razvoja

predvsem analizirajo vire regionalne konkurenčnosti. Različni avtorji uporabljajo zelo

različne klasifikacije teorij regionalne rasti. V doktorski disertaciji sem na osnovi klasifikacij

različnih avtorjev (Harris, 2008; Senjur, 2002; Farič, 1999; Capelo in Nijkamp, 2009)

pripravil novo klasifikacijo teorij regionalne rasti:

1. Narodnogospodarske teorije regionalne rasti:

a. Neoklasična teorija regionalne rasti.

b. Teorija izvozne baze.

2. Regionalne teorije rasti:

a. Teorije polarizacije.

b. Endogene teorije rasti.

c. Lokacijske teorije.

d. Nova ekonomska geografija.

3. Teorije regionalnega razvoja:

a. Mreže in grozdi podjetij.

b. Institucionalna in evolucijska ekonomija.

c. Teorija konkurenčnih prednosti.

d. Kreativni razred in kreativno mesto.

e. Regionalni inovacijski sistem.

Z izjemo neoklasične teorije vse ostale teorije pojasnjujejo, da neomejeno delovanje tržnih sil

povečuje regionalne razlike v razvoju. Pod vplivom delovanja tržnih sil se gospodarske

dejavnosti, predvsem poslovne storitve in dejavnosti z visoko dodano vrednostjo, kakor tudi

znanstvene, izobraževalne in kulturne institucije vse bolj koncentrirajo v razvitejših

(predvsem urbanih) območjih, medtem ko slabše razvita območja (agrarna območja, območja

s staro preživelo industrijo, nekatera obmejna območja, gorska območja) relativno bolj

zaostajajo v razvoju in se prebivalstvo od tam izseljuje. Prvotni razlog za takšno koncentracijo

proizvajalnih sil je bil v klasičnih lokacijskih prednostih (naravni viri, prometni položaj), v

novejšem času pa temelji predvsem na bolj izobraženi delovni sili, razvitejših komunikacijah,

podjetniških in informacijskih mrežah, razvojno-raziskovalnem delu, ugledu nekega območja,

kreativnosti zaposlenih, mešanici kultur (aglomeracijski učinki). Medregionalne migracije

delovne sile povečujejo razlike v razvojnih možnostih, saj se iz manj razvitih seli v razvitejša

območja predvsem mlajša, podjetnejša in bolj izobražena delovna sila. Izboljšana dostopnost

348

manj razvitim območjem izboljša kakovost življenja, vendar odtegne mlado in izobraženo

delovno silo. Tudi kapital se seli na ta območja, kjer so večje in ugodnejše možnosti za

investiranje.

Raziskovalci pri analizi regionalnih razlik uporabljajo različne pristope, in sicer indekse

neenakosti (Theilov, Gini), tranzicijske matrike (Markovske verige), analizo jedrne gostote

(angl. »kernel density«) in predvsem analizo konvergence ( -konvergenca in -konvergenca).

V zadnjih treh desetletjih so raziskovalci pripravili številne analize konvergence. Začetniki

preverjanj hipoteze o konvergenci so Baumol (1986), Barro (1991) in Sala-i-Martin (1991,

1992).

Analize konvergenc med državami in znotraj držav kažejo zelo različne rezultate. Številne

analize kažejo, da sta na ravni držav prisotni -in -konvergenca, medtem ko je na ravni regij

(NUTS 2) proces manj izrazit. Na ravni EU je večina analiz dokazala konvergenco med

državami EU (npr. Monfort, 2009, str. 38 in številni ostali avtorji), medtem ko vsaj do začetka

gospodarske in finančne krize večina avtorjev ne more potrditi procesa konvergence na

regionalni ravni (npr. EPRC, 2011, str. 26; Cullmann & Geppert, 2012, str. 33). To še posebej

velja za nove članice EU (Monastiriotis, 2011, str. 1; Artelaris, Kallioras & Petrakos, 2010,

str. 60). Tudi Evropska komisija v Petem poročilu o ekonomski, socialni in teritorialni

koheziji (2010, str. 14) omenja veliko rast regionalnih razlik v novih članicah. To je v veliki

meri tudi posledica konvergence na nacionalni ravni in hitre rasti največjih mest, predvsem

prestolnic (proces aglomeracije). Zaradi bližine trgov in neposrednih tujih investicij so zelo

hitro rastle tudi regije ob zahodni meji. Med regijami so velike razlike (heterogenost), kar

vodi do oblikovanja konvergenčnih klubov, tako na transnacionalni kakor tudi nacionalni

ravni. Zaradi heterogenosti so zaključki posameznih študij zelo splošni, saj so trendi zelo

nejasni. Lahko pa potrdimo, da so regionalne razlike stalne (permanentne) in da je v EU med

regijami močna polarizacija (obstoj konvergenčnih klubov).

Večina študij ne upošteva medsebojnih prostorskih vplivov posameznih geografskih enot

(držav, regij), zato so številni raziskovalci v zadnjih desetih letih s pomočjo prostorske

ekonometrije dokazali, da med regijami poskušajo upoštevati omenjene vplive. Velika večina

študij/analiz obravnava obdobje do leta 2008, kar pomeni, da ne vključujejo učinkov

gospodarske krize.

Ta je najbolj prizadela države, ki so se v preteklosti najhitreje razvijale (nove članice EU,

konvergenčne države), vendar je rezultat analize odvisen od izbrane metodologije.

V doktorski disertaciji sem preveril prisotnost, stalnost in trende regionalnih razlik v EU-28 in

v Sloveniji.

Najprej sem s pomočjo presečnih podatkov analiziral -konvergenco NUTS 2 regij na ravni

EU-28. Za celotno obdobje 2000-2010 sem ugotovil prisotnost -konvergence, po letu 2007

se je letna stopnja konvergence znižala, upoštevanje prostorske avtokorelacije (uporaba

prostorskih panelnih modelov SAR in SEM) pa je zvišalo ocenjeno letno stopnjo

konvergence. Kot najustreznejši model se je izkazal model s prostorskim odlogom (SAR).

Analizo sem nadgradil z uporabo panelnih podatkov. Ocenjena letna stopnja konvergence je v

primeru uporabe presečnih podatkov nižja kot v primeru panelnih podatkov in za razliko od

uporabe presečnih podatkov primerjava obdobij 2000-2007 in 2000-2010 ne kaže na znižano

349

hitrost letne stopnje -konvergence. V primeru uporabe panelnih podatkov je Hausmanov test

(navadni, prostorski) pokazal, da je model s fiksnimi učinki ustreznejši od modela s

slučajnimi učinki, kar je skladno s teorijo in rezultati ostalih študij. Tudi v primeru uporabe

panelnih podatkov je upoštevanje prostorske avtokorelacije izboljšalo kakovost rezultatov. Na

osnovi panelnih podatkov sem dodatno naredil še konvergenčno analizo s pomočjo obeh

prostorskih modelov (SAR, SER) in Spatial Durbin modela (SDM), ki vsebuje odloženo

neodvisno spremenljivko. Primerjava modela s prostorskim odlogom in SDM je pokazala, da

je sicer direktni parcialni regresijski koeficient v primeru SDM višji, kot je v primeru modela

s prostorskim odlogom, vendar pa je po upoštevanju učinkov prelivanja povprečni celotni

učinek nižji kot pri modelu s prostorskim odlogom, torej je tudi letna stopnja -konvergenca

nižja.

Pridobljeni rezultati so v skladu z rezultati ostalih študij (presečni podatki, panelni podatki) in

moja analiza je v veliki meri potrdila tezo Islama (2003, str. 341), da čim bolj ko v modelu

kontroliramo informacije, povezane z ustaljenim stanjem (npr. kakovost vzorca, vključene

neodvisne spremenljivke), višje so letne stopnje konvergence.

Vključitev (logaritma) začetnega stanja BDP na prebivalca v analizo konvergence v veliki

meri pojasnjuje variabilnost povprečne letne stopnje rasti BDP na prebivalca, vendar bi

morali vključiti dodatne neodvisne spremenljivke, da bi lahko s konvergenčno enačbo

identificirali dejavnike gospodarskega razvoja in nato tudi oblikovali ustrezne politike.

Naredil sem tudi analizo -konvergence ter izračunal vrednosti Gini in Theil indeksa. Analiza

je pokazala, da so se med regijami NUTS 2 v EU-28 z letom 2010 začele povečevati razlike.

Glavni razlog za povečevanje razlik so stare članice EU, saj so nekatere v krizi (Grčija, Italija,

Španija, Portugalska, Irska), kar vpliva na meddržavne in medregionalne razlike.

Na osnovi lastne analize in pregleda ostalih analiz ne moremo v celoti potrditi ali ovreči

Hipoteze 1, da so regionalne razlike v EU stalne in se povečujejo, saj se trendi s časom

spreminjajo, rezultati analiz pa so predvsem odvisni od izbrane metodologije, izbranega

časovnega obdobja in izbranega predmeta analize.

V nadaljevanju doktorske disertacije sem podobno analizo kot za EU-28 naredil tudi na ravni

slovenskih statističnih regij. Analiza je pokazala, da so se v obdobju 1995-2011 razlike med

regijami povečale, saj so razvite regije postale relativno še bolj razvite, medtem ko je del regij

relativno nazadoval.

Analiza -konvergence slovenskih statističnih regij (koeficient variacije BDP na prebivalca)

je pokazala, da se regionalne razlike se v drugi polovici devetdesetih let niso bistveno

spremenile, nato pa so v obdobju 2000-2006 vztrajno naraščale. Koeficient variacije BDP na

prebivalca se je povečal z 0,19 na 0,24, nato je sledilo obdobje do leta 2010, ko je bil

koeficient variacije relativno ustaljen, v letu 2011 pa se je zmanjšal na raven 0,23. Kljub

povečanju regionalnih razlik v obdobju 1995-2011, trend v analiziranem obdobju ni bil

enoznačen. Izločitev Osrednjeslovenske regije iz analize -konvergence je pokazala, da

Osrednjeslovenska regija znatno prispeva k višji vrednosti koeficienta variacije (v začetku

opazovanega obdobja okoli 40 %, nato pa se je ta delež postopno znižal na 35 % v letu 2011),

kar z drugimi besedami pomeni, da na Osrednjeslovensko regijo odpade velik del celotne

regionalne razlike v BDP na prebivalca. Na drugi strani pa ta regija ni odločilna za

povečevanje regionalnih razlik v BDP na prebivalca v opazovanem obdobju, saj je naraščala

350

(in to v večji meri) tudi vrednost koeficienta variacije, pri katerem je Osrednjeslovenska regija

izločena.

Analiza Theilovega indeksa je pokazala, da so razlike znotraj obeh kohezijskih regij stabilne,

oziroma se v zadnjih letih celo zmanjšujejo. Torej so se razlike med vzhodom in zahodom

države v omenjenem obdobju zmanjšale. Vrednost indeksa Tw, ki meri razlike med

statističnimi regijami, se je od leta 2006 stalno povečevala, kar kaže, da se razlike med

statističnimi regijami znotraj obeh kohezijskih regij povečujejo.

Naredil sem tudi analizo -konvergence, in sicer v podobnem sosledju kot pri analizi na ravni

EU-28. Kakovost modela analize -konvergence na osnovi presečnih podatkov je slaba in ni

pokazala prisotnosti -konvergence, kar je predvsem posledica majhnega števila opazovanj.

Uporaba panelnih podatkov je pokazala prisotnost -konvergence med slovenskimi regijami

v obdobju 1995-2011, kar je v nasprotju s splošnim prepričanjem o stalnem povečevanju

regionalnih razlik v Sloveniji. Do podobnega rezultata so prišli tudi Banerjee, Jesenko in Grm

(2012). Eden od razlogov za dobljeni rezultat je po mojem mnenju obdobje analize. Obdobje

analize je med leti 1995 in 2011, ko so nekatere regije že deloma preživele krizo ob

osamosvojitvi in so zato imele leta 1995 sorazmerno nizek BDP na prebivalca (npr.

Podravska regija). V obdobju 1995-2011 so nekatere razvitejše regije (Obalno-kraška,

Savinjska, Gorenjska in še posebej Goriška) rastle relativno sorazmerno počasi, kar je

vplivalo na prisotnost in hitrost -konvergence.

Tudi na primeru slovenskih statističnih regij je upoštevanje prostorske avtokorelacije

izboljšalo kakovost rezultatov. Za razliko od analize -konvergence NUTS 2 regij EU-28, je

v primeru slovenskih regij vključitev (logaritma) začetnega stanja BDP na prebivalca v

analizo konvergence le v manjši meri pojasnila variabilnost povprečne letne stopnje rasti BDP

na prebivalca. Zato bi bilo potrebno v model vključiti dodatne neodvisne spremenljivke

(pogojna konvergenca), kar bi izboljšalo pojasnjevalno moč modela in omogočilo

identifikacijo dejavnikov gospodarskega razvoja. Glavna težava je pomanjkanje podatkov

(dolgih časovnih serij), saj je uporaba zgolj presečnih podatkov v primeru analize slovenskih

regij neustrezna. Pomanjkanje ustreznih podatkov za upoštevanje dejavnikov, ki najbolj

prispevajo k regionalni rasti (raziskave in razvoj, človeški viri) trenutno otežujejo ustrezno

analizo pogojne -konvergence s pomočjo uporabe panelnih podatkov, saj je primernost

regresijskega modela slaba.

Na osnovi lastne analize in pregleda ostalih analiz ne moremo v celoti potrditi ali ovreči

Hipoteze 2, da so regionalne razlike v Sloveniji velike, stalne in se povečujejo, saj se

trendi s časom spreminjajo.

Da bi ta spontani proces naraščanja regionalnih razlik zavrli in ga obrnili v drugo smer, vse

evropske države izvajajo regionalno politiko s ciljem zmanjševanja razlik v razvitosti med

območji. Kakor pravita Shankar in Shah (2009, str. 2), so regionalne razlike pomembno

ekonomsko in politično vprašanje v večini držav, saj njihovo zanemarjanje lahko povzroči

ekonomsko in politično nestabilnost. Vendar ne obstajajo splošne rešitve za probleme

regionalnih razlik, zato se tako na področju teorij regionalnih rasti, kakor na področju teorij

regionalnega razvoja prepletajo različne teorije in različni pristopi.

Regije lahko prispevajo h gospodarski rasti držav. To je mnenje Evropske komisije, ki

povezuje upravičene aktivnosti regionalne politike EU z Lizbonsko strategijo (2007-2013) in

351

strategijo EVROPA 2020 (2014-2020). Torej je regionalna politika EU pomemben dejavnik

razvoja celotne EU. Podobne tudi OECD ugotavlja (2009, str. 15), da so manj razvite regije v

državah OECD prispevale več kot 50 % h gospodarski rasti držav. Tudi Spilimbergo in

Xingyuan Che (2012, str. 1) z Mednarodnega denarnega sklada ugotavljata, da zmanjševanje

regionalnih razlik povečuje nacionalni BDP. Edino Svetovna banka meni, da regionalna

politika ne prispeva k rasti in blagostanju držav in njihovih regij.

Potrebno je poudariti, da v domači in v tuji literaturi ni enotne opredelitve pojma regionalna

politika. Definicije se razlikujejo v odvisnosti od teoretičnega gledanja posameznega avtorja

na problematiko regionalnega razvoja, od prakse regionalne politike v posameznih državah in

tudi od trenutnega družbeno-ekonomskega položaja, kar otežkoča primerjavo posameznih

regionalnih razlik. Vanhove (1999, str. 57) definira regionalno ekonomsko politiko kot

skupek javnih aktivnosti, s katerimi želimo vplivati na teritorialno porazdelitev gospodarske

dejavnosti. V praksi želi regionalna politika korigirati nekatere posledice prostega trga s

ciljem doseganja dveh povezanih ciljev: gospodarska rast in izboljšana dohodkovna

distribucija. Razlogi (motivi) so ekonomski, socialni, politični in okoljski.

Tudi Slovenija potrebuje regionalno politiko, saj regionalne razlike pomenijo neizkoriščanje

potencialov, ki jih imajo slovenske regije, kar zmanjšuje njihov prispevek k razvoju celotne

države. V zadnjem desetletju so se regionalne razlike, merjene z višino BDP na prebivalca,

povečevale (disperzija), medtem ko so se razlike v razpoložljivem dohodku zmanjšale.

Medregionalne razlike v Sloveniji so v mednarodnem okvirju (EU, OECD) nizke. Zavedati se

je potrebno, da obstoj in povečevanje regionalnih razlik v Sloveniji ni le ekonomski problem,

temveč tudi socialni (dvig brezposelnosti, revščina, nasilje v družini, porast kriminala) in tudi

politični problem. Povečevanje razlik med posameznimi regijami v Sloveniji v prebivalcih

poraja občutek manjvrednosti, kar je še posebej značilno za prebivalce perifernih regij, kot sta

Pomurska in Koroška regija. Občutek je še posebej močan v primeru gospodarske krize in

naravnih nesreč. Kakor pravi Wostner (1999, str. 37), velike regionalne razlike med regijami

v Sloveniji niso skladne s slovensko tradicijo, javnim mnenjem oz. slovenskim značajem.

Slovenija ima že dolgo tradicijo regionalne politike in predvsem izkušnje s politiko

spodbujanja policentričnega razvoja. Pomembno je, da so poleg Osrednjeslovenske regije (40

%) tudi ostale regije (Podravska, Savinjska, Gorenjska, Obalno-kraška in Goriška regija ter

Jugovzhodna Slovenija) v obdobju 1995-2007 prispevale 50 % h gospodarski rasti države,

zato je sinhronizacija njihovega potenciala pomembna naloga slovenske regionalne politike.

Potrebno je spodbujati tudi razvoj Osrednjeslovenske regije in razviti razvojne dejavnike v

tistih regijah, ki so v obdobju 1995-2007 najmanj prispevale h gospodarski rasti (OECD,

2011a, str. 54-55). Posebna pozornost bo potrebno nameniti problemskim območjem

(območja z visoko stopnjo registrirane brezposelnosti).

Torej lahko potrdimo Hipotezo 3: Slovenija, kljub majhnosti, potrebuje regionalno

politiko.

Za regionalno politiko uspešnih držav je značilno spodbujanje na celotnem ozemlju države s

poudarkom na mednarodni konkurenčnosti regij (globalizacija), vendar z intenzivnejšo

podporo določenih območij (politika prilagojena značilnostim posameznega območja). Tako

govorimo o spodbujanju regionalnega razvoja. Države članice EU imajo različne modele

spodbujanja regionalnega razvoja, kar je posledica razumevanja (velikosti) regionalnih

problemov (npr. v Avstriji regionalne razlike niso bile nikoli pomemben problem), od

352

ustavnopravne ureditve (ponekod je zmanjševanje regionalnih razlik vključeno v ustavo, kot

to velja za Italijo, Španijo in Nemčijo), od velikosti države, od zgodovine in od obsega javnih

sredstev. Zelo pomemben vpliv na spodbujanje regionalnega razvoja ima kohezijska politika

in politika (regionalnih) državnih pomoči, kar je razvidno iz regionalne politike kohezijskih

držav, še posebej za Republiko Irsko. Republika Slovenija je že leta 1999 reformirala

regionalno politiko v skladu z značilnostmi regionalne politike EU.

Analiza izkušenj s Slovenijo primerljivimi državami je pokazala, da so med državami

nekatere podobnosti in tudi številne razlike. V doktorski disertaciji sem analiziral regionalni

politiki Republike Irske in Avstrije ter kasneje še regionalni politiki Danske in Finske. Med

državami so velike razlike v gospodarski moči, lokaciji, v upravno-pravni ureditvi in v

institucijah (formalnih, neformalnih). Tako so:

Vse štiri države gospodarsko bolj razvite od Slovenije, vse države imajo izredno močna

glavna mesta (Dublin, Dunaj, Kopenhagen, Helsinki), ki so v primerjavi z Ljubljano prave

aglomeracije in imajo zato veliko večji gospodarski potencial. Z izjemo Irske so ostale tri

države prešle skozi finančno in gospodarsko krizo brez večjih pretresov (v zadnjem času

se sicer kažejo strukturni problemi tudi na Finskem).

Med državami so velike razlike v ravni regionalnih razlik, predvsem na Irskem in

Finskem so regionalne razlike precej večje kot v Sloveniji.

Primerjava slovenske regionalne politike z regionalnimi politikami Irske, Avstrije, Danske in

Finske pokaže naslednje:

Vse štiri države imajo pozitivne izkušnje z regionalno politiko. Medtem ko je na Irskem ta

temeljila na koriščenju strukturnih skladov, so ostale države regionalni razvoj spodbujale

z lastnimi sredstvi.

Za vse štiri države je značilno razvojno načrtovanje, zmožnost poiskati lastne

konkurenčne prednosti, iskanje konsenza in zmožnost usklajevanja, tako na nacionalni kot

na regionalni ravni.

Za vse države je značilna krepitev regionalne ravni (dežele, prenos pristojnosti,

zmanjševanje števila občin in regij) in močna lokalna samouprava.

Omenjen države spodbujajo razvoj vseh regij, pri tem upoštevajo teritorialne danosti

posamezne regije (angl. »place-based approach«), spodbujajo podjetniški pristop

(predvsem Danska) in sektorske politike imajo tudi regionalno dimenzijo (večnivojsko

upravljanje).

Regionalne politike imajo kontinuiteto izvajanja, so predmet rednega spremljanja in

preverjanja.

Za Slovenijo je pomembno spoznanje, da je gospodarsko uspešna država najboljši garant za

socioekonomski razvoj njenih območij, vendar je potrebno skrbeti za partnerski pristop,

koordinacijo aktivnosti in ustrezno izvajalsko strukturo.

Medtem ko je Slovenija v ureditev regionalne politike že leta 1999 vnesla glavne značilnosti

regionalne politike EU, pa je analiza regionalnih politik Sloveniji primerljivih držav pokazala

zgolj omejeno možnost prenosa pozitivnih izkušenj in dobrih praks v slovensko regionalno

politiko. Tako lahko potrdimo Hipotezo 4, da se Slovenija lahko le deloma zgleduje pri

regionalni politiki EU in pri regionalni politiki uspešnih manjših članic EU, kot sta

Avstrija in Irska, ker je možnost prenosa tujih modelov zelo omejena zaradi različnih


353

Že več kot deset let analitiki opažamo spremembe tradicionalne regionalne politike v t. i.

»moderno« regionalno politiko, ki temelji na spodbujanju in dvigu konkurenčnih sposobnosti

vseh regij in ki jo označuje usmerjenost v izgrajevanje okolja, ki bo stimuliralo znanje,

inovativnost in s tem gospodarsko rast v skladu s trendi v tujini. Za novo paradigmo velja, da

so glavni problem neizkoriščeni regionalni potenciali, da politika temelji na celovitih

projektih na večjem območju (kritična masa), da podpira razvoj vseh regij, da je pristop

prilagojen značilnostim posameznega območja, da so investicije zelo različne, vendar

medsebojno povezane, da v procesu priprave in izvedbe sodelujejo različni partnerji (različne

ravni vlade, deležniki (javni, zasebni, NVO)) in da je časovnica delovanja dolgoročna.


(nacionalni, EU), partnerstvo, stabilnost institucionalnega okvira in voditeljstvo, kar zahteva

jasno politično podporo za spremembe, jasno razdelitev odgovornosti in institucionalno

stabilnost (Charles, Gross & Bachtler, 2012, str. vi). Horizontalna (med sektorji) in vertikalna

(med posameznimi ravnmi) koordinacija je nujno potrebna, saj prinaša boljše rezultate in

prihranek javnih sredstev. Vendar po drugi strani koordinacija prinaša tudi dodatne stroške,

predvsem dodatne obremenitve vseh deležnikov v sistemu. Dodatne stroške povzročajo tudi

neodločitve, saj različne ravni/sektorji ne uspejo doseči konsenza. Stroške in koristi tega

pristopa je težko oceniti, vendar tak pristop pogosto doživi nasprotovanje vpletenih (Molle,

2011, str. 78).

Torej moderna regionalna politika ni sestavljena le iz posameznih ukrepov endogene

regionalne politike, temveč zahteva prostorsko koordinacijo sektorjev. Pri tem je še posebej

pomembno, kako se prostorsko porazdelijo javne investicije, kakšna je njihova vrednost in

kakšna je sinergija z ostalimi politikami. Tuje izkušnje (npr. Finska) kažejo, da imajo

sektorske politike še vedno večji vpliv na razvoj regij kot sama regionalna politika. Tako

regionalna politika ne more biti uspešna, če sektorske politike delujejo v nasprotni smeri

(Tervo, 2005, str.15). Za dolgoročni razvoj so pomembni predvsem investicijski izdatki. Če je

alokacija skoncentrirana v bolj razvitih regijah, to zelo zmanjša učinke in predvsem rezultate

regionalne politike, za kar je primer Italija, medtem ko nekatere države, kot so Finska,

Švedska, Nizozemska, Avstrija, skrbijo, da je porazdelitev javnih investicij skladna s cilji

regionalne politike (Polverari & Michie, 2010, str. 5-11). To je še posebej pomembno, če je

država zelo centralizirana, kot velja za Slovenijo, saj so investicije zasebnega sektorja

praviloma skoncentrirane v razvitih regijah.

Na osnovi zgornjih spoznanj lahko potrdimo Hipotezo 5, da za skladen regionalni razvoj

države niso dovolj le ukrepi neposredne regionalne politike.

Potrjene hipoteze predstavljajo osnovo za predlog slovenske regionalne politike. Slovenska

regionalna politika je v zadnjem desetletju dosegla številne uspehe. Kljub številnim

pozitivnim premikom slovenska regionalna politika na izvedbenem nivoju ni uspela preiti k

novi paradigmi regionalne politike. Za regionalno politiko uspešnih držav je značilno

spodbujanje na celotnem ozemlju države s poudarkom na mednarodni konkurenčnosti regij

(globalizacija), vendar z intenzivnejšo podporo določenih območij (politika prilagojena

značilnostim posameznega območja). Za izvajanje regionalne politike je značilna nezadostna

medministrska koordinacija, pomanjkanje celostnih regionalnih projektov, prevlada lokalnih

skupnosti, premajhno osredotočenje na ključne probleme (preveč podobnih projektov na

(pre)majhnem teritoriju) ter neustrezno spremljanje in vrednotenje projektov, programov in

institucij na regionalni ravni.

354

Podobno kot v razvitih državah lahko tudi Sloveniji regionalna politika postane pomemben

vzvod trajnostnega razvoja celotne države. Potrebna je skladnost z nacionalnimi cilji,

večnivojski in večsektorski pristop ter prenos določenih pristojnosti na regionalno raven (npr.

prenos dela javnih storitev). Socioekonomska analiza na ravni statističnih regij v 6. poglavju

kaže, da se razmere poslabšujejo in da slovenske regije potrebujejo gospodarski zagon.

Investicije v lokalno infrastrukturo so bile ponekod potrebne, vendar ne prinašajo novih

delovnih mest. Slovenska regionalna politika potrebuje preskok od spodbujanja kakovosti

življenja v regijah k spodbujanju gospodarskega razvoja, od spodbujanja enakosti (regijske in

lokalne kvote) k spodbujanju konkurenčnosti. To zahteva izvajanje projektov, ki bodo

prispevali k povečevanju konkurenčnosti podjetij, ohranjanju in ustvarjanju novih

(kakovostnih) delovnih mest, izboljšanju kompetenc prebivalstva in zaposlenih in k

izboljšanju privlačnosti/prepoznavnosti slovenskih regij. Regijski projekti naj temeljijo na

jasno izraženih potrebah in/ali na razvojni specializaciji posamezne regije. Tak pristop

zahteva:

1. ustrezno kritično maso (koncentracijo),

2. koordinacijo projektov (sinergijo) in

3. ustrezno projektno vodenje.

Usmerjanje razvoja regije, razvojna specializacija in priprava/izvedba medregionalnih

projektov zahtevajo ustrezne vire in kompetence na regionalni ravni (splošne, osrednje). Zato

predlagam teritorialni razvoj kompetenc (angl. »development of territorial competencies«).

Pri tem razumem teritorij širše kot le prostor (angl. »space«). Slovenske regije bi se morale,

podobno kot podjetja, strateško pozicionirati in nuditi vrednost (angl. »value propostion«) za

vse deležnike v regiji in za partnerje izven regije in v tujini (podjetja, turisti, izobraževalne in

raziskovalne organizacije). Torej govorimo o verigi vrednosti (angl. »value chain«). Pri tem

je pomembno, da regije izkoristijo lastne vire, splošne kompetence in osrednje kompetence

(sposobnosti), ki omogočajo razvojno specializacijo regije in načeloma temeljijo na

kombinaciji različnih virov razvoja, sposobnostih razvojnih institucij in podjetij ter na

ustrezni finančni podpori.

Viri omogočajo razvoj posamezne regije (npr. infrastruktura, struktura gospodarstva,

kakovost življenja, človeški viri). Splošne kompetence predstavljajo neke generične

sposobnosti regije, da se razvija v skladu s svetovnimi in nacionalnimi trendi ob uporabi

obstoječih virov razvoja (sposobnost porabe razvojnega denarja, sposobnost izvajanja

temeljnih funkcij kot je partnerstvo, svetovanje, projektno vodenje). Osrednje kompetence

predstavljajo konkurenčno prednost regije pred ostalimi regijami. To je lahko odličen

izkoristek dobre geografske lege (npr. presečišče transportnih koridorjev), inovativno

gospodarstvo (mlada inovativna podjetja, povezava z institucijami znanja, mreženje,

grozdenje), naravne danosti (turizem, energetika), vrhunske institucije znanja, mlada

usposobljena delovna sila, kakor tudi sposobnost izkoristiti ugodne makroekonomske

razmere. Viri (dejavniki) razvoja delujejo na dolgi rok, spremembe potrebujejo čas, z ravnijo

razvoja se tudi viri razvoja spreminjajo (trajnost).

Država lahko pomaga regijam s strokovno in finančno podporo. Pomembno je, da

dodeljevanje razvojnih sredstev temelji na programskem pristopu, da država podpira

medregionalne projekte, da je osnova za pridobitev sredstev kakovost, da regionalna politika

temelji na stalnem spremljanju in vrednotenju v skladu z metodologijami Evropske komisije

in da povezuje razvojno in prostorsko načrtovanje na regionalni ravni. Nova finančna

355

perspektiva 2014-2020 ponuja priložnost, da Slovenija spodbudi razvoj na nacionalni in

regionalni ravni.

V Sloveniji bo moral biti razvoj regij dolgoročen projekt, saj stalno spreminjanje sistema

spodbujanja regionalnega razvoja (spremembe institucionalnega okvirja, sprememba

programov, sprememba zakonodaje) otežuje učinkovitost in uspešnost. Za bistvene

spremembe stanja in trendov v regionalnem razvoju je potreben čas, vendar se trenutno nihče

tega ne zaveda (politika, župani, stroka, gospodarstvo, prebivalstvo), predvsem pa večina

javnopolitičnih igralcev zasleduje lastne interese (»rent seeking«), kar otežuje kakršnekoli

spremembe v načinu spodbujanja razvoja na regionalni in še posebej na lokalni ravni. Za

regionalni razvoj je značilna odvisnost od javnega denarja in neučinkovitost (odsotnost

regionalnih projektov, fokusiranje na investicije v lokalno infrastrukturo).

Slovenska regionalna politika se srečuje s številnimi izzivi, kot so nadaljevanje gospodarske

krize (zmanjševanje števila delovnih mest), krčenje javnega sektorja (javni sektor je v

številnih regijah zelo pomemben zaposlovalec), demografske spremembe, klimatske

spremembe, krčenje javnih razvojnih sredstev. Temeljni izziv slovenske regionalne politike je

sposobnost narediti korake, za katere vemo, da jih bomo morali narediti.

356

Omejitve doktorske disertacije

Kljub obsežnim analizam, uporabi ekonometričnih metod, pregleda mednarodnih in

slovenskih gradiv ter številnim predlogom za reformo slovenske regionalne politike ima

disertacija nekatere pomanjkljivosti.

Prva pomanjkljivost disertacije je nejasna definicija regionalne politike, tako v Sloveniji

kakor tudi v tujini. Zato je okvir analize v veliki meri odvisen od izbire avtorja, kar otežuje

primerjavo tega dela s številnimi drugimi deli. Ker je regionalna politika primer

večnivojskega upravljanja, saj na oblikovanje in izvajanje regionalne politike vplivajo

številne uprave ravni in številni sektorji, je vrednotenje učinkov, rezultatov in vplivov

regionalne politike zelo oteženo.

Druga omejitev disertacija je povezana z omejeno razpoložljivostjo statističnih podatkov.

Zaradi pogostih sprememb v klasifikaciji teritorialnih statističnih enot so časovne vrste

razpoložljivih podatkov na ravni NUTS 2 in NUTS 3 v EU zelo omejene. Podobno velja tudi

za Slovenijo, kjer je dosegljivost podatkov o dejavnikih, ki najbolj vplivajo na gospodarsko

rast (izobrazba, raziskave in razvoj) zelo omejena, kar trenutno otežuje analize regionalne

rasti in pripravo regionalnega regresijskega modela.

Tretja omejitev je povezana s stalnimi spremembami regionalne politike v EU in v Sloveniji.

Nova finančna perspektiva 2014-2020 in prilagajanje slovenske regionalne politike političnim

spremembam bodo povzročile, da bodo številni opisi stanja in predlogi sprememb zelo hitro

zastareli.

Ne glede na zgornje omejitve menim, da bo pričujoča doktorska disertacija dragocen

pripomoček tako raziskovalcem, kakor tudi oblikovalcem slovenske regionalne politike.

357

LITERATURA IN VIRI

Literatura

1. Acemoglu, D. (2008). Introduction to Modern Economic Growth. Boston:

Massachusetts Institute of Technology.

2. Adshead, M. (2011). Throwing out the baby with the bathwater? Contemporary Irish

approaches to EU Cohesion Policy. Limerick: Department of Politics and Public

Administration.

3. Aljančič, M., & Bogdanovič, S. D. (2000). Regionalna politika. Ljubljana: Urad

Republike Slovenije za makroekonomske analize in razvoj.

4. Anderson, M., & Karlsson, C. (2002). Regional Innovation Systems in Small &

Medium-Sized Regions: A Critical Review & Assessment. Jönköping: Jönköping

International Business School.

5. Andersson, T., Andersson, I., Gran, G., & Mossberg, A. (2007). Competence

Development for Growth: International Outlook and Analysis. Malmö: International

Organisation for Knowledge Economy and Enterprise Development.

6. Anselin, L. (1999). Spatial Econometrics. Richardson: University of Texas at Dallas:

School of Social Sciences.

7. Anselin, L. (2005). Exploring Spatial Data with GeoDaTM: A Workbook. Urbana:

University of Illinois: Department of Geography: Spatial Analysis Laboratory.

8. Anselin, L. (2009). Thirty Years of Spatial Econometrics: Working Paper 2009-02.

Tempe: Arizona State University: School of Geographical Sciences and Urban Planning

9. Apergis, N., Panopoulou, E., & Tsoumas, C. (2010). Old Wine in a New Bottle: Growth

Convergence Dynamics in the EU. The Atlantic Economic Journal. 38(2), 169-181.

10. Applica, & ISMERI Europa (2011). Expert evaluation network delivering policy

analysis on the performance of Cohesion policy 2007-2013: Synthesis of national

reports 2011. Brussels: Applica, ISMERI Europa.

11. Applica, WIIW, & ISMERI Europa (2010). Ex Post Evaluation of Cohesion Policy

Programmes 2000-2006 financed by the European Regional Development Fund in

Objective 1 and 2 Regions: Synthesis Report. Brussels: Applica, WIIW, ISMERI

Europa.

12. Applica, WIIW. (2007). Changing regions - Structural changes in the EU regions:

Study carried out for the DG Regional Policy. Brussels: Applica, wiiw.

13. Aranguren, M., J., & Wilson, J., R. (2013). What can experience with clusters teach us

about fostering regional smart specialisation? Bilbao: Orkestra-Basque Institute of

Competitiveness and Deusto Business School.

14. Aranguren, M., J., Franco, S., Ketels, C., Murciego, A., Navarro, M., & Wilson, J., R.

(2010). Benchmarking Regional Competitiveness in the European Cluster Observatory:

Methodology Background Paper 1, Brussels: European Commission.

15. Arbia, G., Basile, R., & Piras, G. (2005). Using Spatial Panel Data in Modelling

Regional Growth and Convergence. Working paper 55/2005. Roma: ISAE.

16. Arbia, G. (2006). Advances in Spatial Science: Spatial Econometrics: Statistical

Foundations and Applications to Regional Convergence. Heidelberg: Springer.

17. Arbia, G., & Piras, G. (2005). Convergence in Per-Capita GDP Across European

Regions Using Panel Data Models Extended to Spatial Autocorrelation Effect. ISAE

Working Paper, 51.

18. Aristovnik, A. (2004). Črpanje skladov EU na Irskem - izkušnje za Slovenijo.

Organizacija, Ljubljana. 37 (1), 22-30.

358

19. Aristovnik, A. (2006). Ali imajo države na prehodu prekomeren primanjkljaj na

tekočem računu plačilne bilance? Naše gospodarstvo, 52(3-4), 49-64.

20. Armstrong, H., & Taylor, J. (1999). The Economics of Regional Policy. Cheltenham:

Edward Elgar Publishing.

21. Armstrong, H., & Taylor, J. (2000). Regional Economics and Policy. Oxford: Blackwell

Publishers.

22. Artelaris, P., Kallioras, D. & Petrakos, G. (2010). Regional Inequalities and

Convergence Clubs in the European Union New Member States. Volos: School of

Engineering, University of Thessaly.

23. Artelaris, P., Kallioras, D., & Petrakos, G. (2010). Regional inequalities and

convergence clubs in the European Union new member-states. Eastren Journal of

European Studies 1(1), 113-133.

24. Asheim, B. (1995). Industrial districts as ‘learning regions’. A condition for

prosperity? Oslo: STEP.

25. Assink, M., & Groenendijk, N. (2009). Spatial quality, location theory and spatial

planning. Twente: University of Twente.

26. Austrian Spatial Development Concept ÖREK 2011. (2001). Wien: ÖROK.

27. Bachtler, J., & Ferry, M. (2012). Regional Policy in Europe: Divergent Trajectories?

Annual Review of Regional Policy in Europe. EoRPA Presentation to the Ministry of

Regional Development Warsaw.

http://www.mrr.gov.pl/aktualnosci/polityka_rozwoju/Documents/EoRPA_PL_rp_overvi

ew.pdf

28. Bachtler, J., & Yuill, D. (2001). Policies and Strategies for Regional Development: A

Shift in Paradigm? Glasgow: European Policies Research Centre University of

Strathclyde.

29. Bačlija, I., Gologranc, G., & Kukovič S. (2009). Institucionalna kapaciteta regionalnih

razvojnih agencij v Sloveniji. Uprava. 7(1), 113-134.

30. Baltagi, B., H. (2001). Econometric Analysis of Panel Data, 3rd ed. New York: Wiley.

31. Banerjee, B., Jesenko, M., & Grm, K. (2012). Regional Disparities in Slovenia.

Ljubljana: Bank of Slovenia.

32. Barca, F. (2009). An Agenda for a Reformed Cohesion Policy: A place-based approach

to meeting European Union challenges and expectations. Independent Report prepared

at the request of Danuta Hübner, Commissioner for Regional Policy.

33. Barca, F., McCann, P., & Rodríguez-Pose, A. (2011). The case for regional

development intervention: Place-based versus place-neutral approaches. Madrid:

imdea.

34. Barro, R.J. (2012) Convergence and Modernization Revisited. NBER Working Paper

Series WP 18295, Cambridge: NBER.

35. Barro, R. J., & Sala-i-Martin, X. (2004). Economic Growth. 2nd Edition. Cambridge

(Mass.): MIT Press.

36. Barro, R. J., & Sala-i-Martin, X. (1991). Convergence across States and Regions.

Brooking Papers on Economic Activity 22(1), 107-182.

37. Barro, R. J., & Sala-i-Martin, X. (1992). Convergence. The Journal of Political

Economy (100)2, 223-251.

38. Barry, F. (2003). Irish Economic Development over Three Decades of EU Membership.

Dublin: University College.

39. Basile, R., Capello, R., & Caragliu, A. (2011). Interregional Knowledge Spillovers and

Economic Growth. The Role of Relational Proximity

40. Baumol, W. J. (1986). Productivity growth, convergence, and welfare: what the longrun

359

data show. American Economic Review 76(5), 1072-1085.

41. Behrens, K., & Thisse, J.P. (2007). Regional economics: a new economic geography

perspective, Regional Science and Urban Economics, 37(4), 457-465.

42. Boekma, F., Morgan, K., Bakkers, S., & Rutten, R. (ur.) (2000). Knowledge, Innovation

and Economic Growth: The Theory and Practice of Learning Regions. Cheltenham:

Edward Elgar.

43. Boix, R., Luis Hervás-Oliver, J., De Miguel-Molina, B. (2012). Micro-geographies of

clusters of creative industries in Europe. Papers in Evolutionary Economic Geography,

1209. Utrecht: Utrecht University.

44. Boldrin, M., & Canova, F. (2001). Europe's Regions: Income Disparities and Regional

Policies. Economic Policy, 16(32), 207-253.

45. Borsi, M. T., & Metiu, N. (2013). The evolution of economic convergence in the

European Union: Discussion Paper Deutsche Bundesbank No 28/2013. Frankfurt am

Main: Deutsche Bundesbank.

46. Bouvet, F. (2006). European Union Regional Policy: Allocation Determinants and

Effects on Regional Economic Growth. Department of Economics, University of

California. [Online]. http://www.econ.ucdavis.edu/graduate/fbouvet/job_market.pdf

47. Bradaschia, N. (2012). Finančni viri lokalnih oblasti v Republiki Sloveniji (magistrsko

delo). Ljubljana: Ekonomska fakulteta.

48. Bramanti, A. (1998). Innovation, learning, networking, governance, innovative milieus.

Paper presented at the conference: SMEs and districts: hybrid governance forms,

knowledge creation & technology Transfer, Castellanza, 5-7 November 1998.

49. Brasili, C., Bruno, F., & Saguatti, A. (2012). A spatial econometric approach to EU

regional disparities between economic and geographical periphery. Statistica, 72(3),

299-316.

50. Breinlich, H., Ottaviano, G.I.P., & Temple, J.R.W. (2013). Regional Growth and

Regional Decline: CEP Discussion Paper No 1232. London: London School of

Economics and Political Science.

51. Brettell, S. (2005, 9. december). Factors affecting Regional Competitiveness: A

Presentation to the Committee of the Regions Growth Pole Workshop. Cambridge:

Cambridge Econometrics.

52. Buccellato, T. (2007). Convergence across Russian Regions: A Spatial Econometrics

Approach: Discussion Paper 70. Rome: University of Rome Tor Vergata.

53. Bučar, B. (1993). Mednarodni regionalizem – mednarodno večstransko sodelovanje

evropskih regij. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.

54. Bučar, M. (2001). Razvojno dohitevanje z informacijsko tehnologijo? Ljubljana:

Fakulteta za družbene vede.

55. Budja, A., & Kocbek, M. (2008). Teritorialne členitve v državah članicah Evropske

unije. Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila.

56. Bundeskanzleramt (2009). Administration in Austria. Vienna: Bundeskanzleramt.

57. Button, K., & Pentecost, E. (1999). Regional Economic Performance within European

Union. Cheltenham: Edward Elgar.

58. Cairncross, F. (1997). The death of distance. Cambridge, MA: Harvard Business School

Press.

59. Cambridge Econometrics (2004). A Study on the Factors of Regional Competitiveness.

Cambridge: Cambridge Econometrics, ECORYS-NEI, University of Cambridge.

60. Cambridge Econometrics (2009). Analysis of the Main Factors of Regional Growth: An

in-depth study of the best and worst performing European regions. (2009). Cambridge:


360

61. Campbell, S., et al. (2007). Analysis for policy: evidence-based policy in practice.

London: HM Treasury.

62. Capello, R. (2007). Regional Economics. Oxon: Routlege.

63. Capello, R., & Nijkamp, P. (2009). Introduction: regional growth and development

theories in the twenty-first century – recent theoretical advances and future challenges.

V Capello Roberto, Nijkamp Peter. Handbook of Regional Growth and Development

Theories (str. 1-16). Cheltenham: Edward Elgar,

64. Cappelen, A., Castellacci, F., Fagerberg, J., & Verspagen, B. (2003). The impact of

regional support on growth and convergence in the European Union. JCMS, (41)4, 621-

44.

65. Cardiff University. (2005). GRIDS - Best practice guidelines for instruments of regional

development and spatial planning in an enlarged EU. Cardiff: Cardiff University.

66. Chapain, C., & Comunian, R. (2009). Enabling or Inhibiting the Creative Economy: the

Role of the Local and Regional Dimensions in England. Economic Geography Research

Group Working Paper Series No. 03.09. London: Royal Geographical Society.

67. Charbit, C. (2011). Governance of Public Policies in Decentralised Contexts: The

Multi-level Approach. Paris: OECD.

68. Charles, D.; Gross, F., & Bachtler, J. (2012). »Smart Specialisation« and Cohesion

Policy - A Strategy for All Regions? IQ-Net Thematic Paper No. 30(2). Glasgow:

European Policies Research Centre University of Strathclyde, 2011.

69. Clancy, E., Fajs, T., & Green, J. (1998). Evropska unija, Slovenija in trajnostni razvoj.

Ljubljana: Umanotera.

70. Colletis-Wahl K., Corpataux J., Crevoisier O., Kebir L., Pequeur B. & Peyrache-

Gadeau V. (2006). The Territorial Economy: A General Approach in order to

Understand and Deal with Globalisation: GRET Working Paper 01/2006-E. Neuchâtel:

University of Neuchâtel

71. Collins, I., & Arnold, E. (2005). It Takes More than a Bridge to Make a Region. The

Øresund Contracts as Instruments for Cross-Border R&D Cooperation, presentation at

the AEA Toronto.

72. Colnar-Leskovšek, T., Ažman, R., Perdan, A., Brajnik, V., Kavaš, D., Gulič, A., &

Praper, S. (2005). Strokovne podlage za pripravo nove generacije regionalnih razvojnih

programov za programsko obdobje 2007-2013: Študija za pripravo strokovnih podlag

za pripravo nove generacije RRP. Ljubljana: Center za mednarodno konkurenčnost,

Inštitut za ekonomska raziskovanja, Urbanistični inštitut RS.

73. Cook, P. (2008). Culture, clusters, districts and quarters: some reflections on the scale

questions. Str. 25-47. V Cook, P., & Lazzeretti, L. (2008). Creative Citities, Cultural

Clusters and Local Economic Development. Cheltenham: Edward Elgar.

74. Crevoisier, O. (2004). The Innovative Milieu approach: Towards a territorialised

understanding of the economy? Economic Geography, 80(4), 367-379.

75. Cullmann, A. & Geppert, K. (2012). Socio-economic trends and new territorial

dynamics in the European Union: Convergence and agglomeration. Berlin: The

German Institute for Economic Research.

76. D’Costa, S., Garcilazo, E. & Martins, O., J. (2013). The Impact of Structural and

Macroeconomic Factors on Regional Growth. OECD Regional Development Working

Papers, 2013/11, Paris: OECD.

77. Dall’Erba, S. (2003). European Regional Development Policies: History and Current

Issues. Champaign: University of Illinois at Urbana-Champaign.

78. Damijan, J. P., & Kostevc, Č. (2002). The Emerging Economic Geography in Slovenia.

Working Paper No. 15. Ljubljana: Institute for Economic Research.

361

79. Danish Regions. (2007). Danish Regions - in brief. Copenhagen: Danish Regions.

80. Daugbjerg, Carsten (1998) Policy networks under presure: pollution control, policy

reform and the power of farmers. Aldershot, Brookfield, Singapore in Sydney: Ashgate.

81. Davies, S. (2006). Territory, Space, Geography: Where is the Focus of Regional Policy

in Europe? EoRPA Paper 06/5. Glasgow: European Policies Research Centre

University of Strathclyde.

82. Dawkins Casey, J. (2003). Regional Development Theory: Conceptual Foundations,

Classic Works, and Recent Developments. V Journal of Planning Literature. 2 (18),

131-172.

83. De Ridder, P (2008): The Regional State Aid Maps for 2007-2013: Less and better

targeted regional aid. Competition Policy Newsletter, 1, 13-17.

84. Dhéret, C. (2011). What next for EU Cohesion Policy? Going ‘beyond GDP’ to deliver

greater well-being. V Policy brief March 2011. Brussels: European Policy Centre.

85. Die Kraft der Regionen: was 15 Jahre Regionalmanagement in Österreich bewirkt

haben. (2011). Vienna: Bundeskanzleramt.

86. Dijkstra, L., Annoni, P., & Kozovska, K. (2011). A New Regional Competitiveness

Index: Theory, Methods and Findings, Brussels: DG Regio.

87. Dixon R. J. & Thirlwall A. P. (1975). A Model of Regional Rate Differentials Along

Kaldorian Lines. Oxford Economic Papers. Oxford: Oxford University Press, 27 (2),

201-214.

88. Draxl, P., et al. (2004). Systemische Evaluierung des Regionalmanagements in

Österreich Endbericht an das Bundeskanzleramt Abteilung IV/4. Wien: ösb Consulting.

89. Drozdek, V. D., & Bojnec, Š. (2010). Financiranje obveznih nalog občine. Koper:

Fakulteta za management.

90. Drozg, V. (2007). Prispevek h gospodarski geografiji Slovenije. V Revija za geografijo.

Maribor, 1-2, 67-88.

91. Drudy, P. J. & Collins, M. L. (2011). Ireland: from boom to austerity. V Journal of

Regions, Economy and Society. Cambridge, 1-16.

92. Drudy, P. J. (2009). Regional Development in Ireland: Towards a New Vision.

Summary of Paper to Conference on “Ireland: A New Vision and Direction” at Galway

Mayo Institute of Technology, Castlebar; 4 April 2009.

93. Drudy, P., J. (2010). Expert Evaluation Network delivering Policy Analysis on the

Performance of Cohesion Policy 2007-2013: Task 2: Country Report on Achievements

of Cohesion Policy 2010: Ireland. Dublin: Centre for Urban and Regional Studies,

Trinity College Dublin.

94. Dunn, W. N. (1994). Public Policy Analysis: An Introduction. Englewood: Prentice

Hall.

95. Durkan, J. (2008). Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2000-2006

financed by the European Regional Development Fund in Objective 1 and 2 Regions:

Working package 1: Coordination, analysis and synthesis: Ireland. Brussels: Applica,

WIIW, ISMERI Europa.

96. Durlauf, S. N., & Johnson, P.A. (1995). Multiple Regimes and Cross-Country Growth

Behaviour. Journal of Applied Econometrics 10 (4), 365-84.

97. Eberhardt M. and Teal F. (2011). Econometrics for Grumblers: A New Look at the

Literature on Cross-Country Growth Empirics. Journal of Economic Surveys 25(1),

109-155.

98. Edquist, C. (1997). Systems of Innovation Approaches-Their Emergence and

Characteristics. V Edquist, C. et al.: Systems of Innovation: Technologies, Institutions

and Organizations. London: Pinter, 1997, str. 1-40.

362

99. Elhorst, P. J. (2011). Spatial panel models. Groningen: University of Groningen:

Department of Economics, Econometrics and Finance.

100. EPRC. (2005a). Austria: background paper. Benchmarking Regional Policy in Europe.

Conference European Policies Research Centre, Ministry of Finance, Latvia, Riga on 24

- 26. april 2005. http://www.eprc.strath.ac.uk/benchmarking2/documents/Austria.pdf

101. EPRC (2010). Regional Policy and Recovery from the Economic Crisis. Annual Review

of Regional Policy in Europe. EoRPA Paper 10/1. Glasgow: European Policies

Research Centre University of Strathclyde.

102. EPRC (2011). Regional Policy in Europe: Divergent Trajectories? Annual Review of

Regional Policy in Europe. EoRPA Paper 11/1. Glasgow: European Policies Research

Centre University of Strathclyde.

103. EPRC, Euroreg (2010a). The Objective of Economic and Social Cohesion in the

Economic Policies of Member States: Final Report to the European Commission: part

1: Main Report. Glasgow: EPRC.

104. EPRC, Euroreg (2010b). The Objective of Economic and Social Cohesion in the

Economic Policies of Member States: Final Report to the European Commission: part

2: Country Reports. Glasgow: EPRC.

105. EPRC. (2005b). Ireland: background paper. Benchmarking Regional Policy in Europe

Conference. European Policies Research Centre, Ministry of Finance Latvia, Riga on

24-26 April 2005. http://www.eprc.strath.ac.uk/benchmarking2/documents/Ireland.pdf

(8.9.2012)

106. Ertur, C., & Le Gallo, J. (2008). Regional Growth and Convergence. Heterogeneous

Reaction Versus Interaction in Spatial Econometric Approaches. Orléans: Laboratoire

d'Economie d'Orléans.

107. European Commission (1999a). Evaluating socio-economic programmes: MEANS

Collection vol. 2: Selection and use of indicators for monitoring and evaluation.

Brussels: European Commission.

108. European Commission (1999b). Indicators for Monitoring and Evaluation: An

indicative methodology. Brussels: European Commission.

109. European Commission (2002). Project Cycle Management Handbook. Brussels:

European Commission.

110. European Commission (2006). Working Document No 2: Indicative Guidelines on

Evaluation Methods: Monitoring and Evaluation Indicators. Brussels: European

Commission.

111. European Commission (2007). Austria: Results of the negotiations of Cohesion Policy

strategies and programmes 2007–2013. Brussels: European Commission.

112. European Commission (2008). The concept of clusters and cluster policies and their role

for competitiveness and innovation: main statistical results and lessons learned: Europe

Innova / Pro Inno Europe paper N° 9, Brussels: European Commission.

113. European Commission (2010). European Competitiveness Report 2010. Brussels:

COM.

114. European Commission (2010). Fifth report on economic, social and territorial

cohesion. Luxembourg: Publications Office of the European Union.

115. European Commission (2011, November). The programming period 2014-2020:

Monitoring and evaluation of European cohesion policy - European regional

development fund and Cohesion fund - Concepts and recommendations: Draft

Guidance document. Brussels: European Commission.

116. European Commission (2012b). Results indicators 2014+: Report on pilot tests in 12

regions across the EU. Brussels: European Commission.

363

117. European Commission. (2013). European Competitiveness Report 2013. Brussels:

Directorate-General for Enterprise and Industry.

118. Eurydice. (2002). Key Competencies: A developing concept in general compulsory

education.

119. Evropska komisija. (2011). Celostna teritorialna naložba: Kohezijska politika 2014-

2020. Bruselj: Evropska komisija.

120. Fagerberg, J., & Verspagen, B. (1996). Heading for Divergence? Regional growth in

Europe reconsidered. Journal of Common Market Studies, 34(3), 431-448.

121. Farič, M. (1999). Nove zamisli regionalnega razvoja kot podlaga za oblikovanje

sodobne regionalne politike (magistrsko delo). Ljubljana: Ekonomska fakulteta.

122. Farole, T., Rodríguez-Pose, A., & Storper, M. (2010). Cohesion policy in the European

Union: Growth, geography, institutions. Madrid: imdea

123. Federal Chancellery Austria (2006). Innovative strategies: regional development and

EU structural policies in Austria 1995-2006. Vienna: Federal Chancellery.

124. Feldkircher, M. (2006). Regional Convergence within the EU-25: A Spatial

Econometric Analysis. Proceedings of OeNB Workshop No. 9/2006. Vienna: ONB.

125. Ferry, M. (2003). Regional Governance in the EU: A Comparative Assessment. V

EoRPA Paper 03/5. Glasgow: University of Strathclyde, European Policies Research

Centre.

126. Fink Hafner, D. & Kustec Lipicer, S. (2005). Spremljanje in vrednotenje kulturnih

politik: mednarodno primerjalna analiza. Teorija in praksa. let. 42, 1/2005, (212-238).

127. Fink Hafner, D. (2007). Znanost »o« javnih politikah in »za« javne politike. V Fink Hafner, D. (ur.), Uvod v analizo politik: teorije, koncepti, načela (9-30). Ljubljana:

Fakulteta za družbene vede.

128. Firgo, F. & Huber, P. (2013). Unconditional Convergence in Currency Unions: An

analysis of European regions from 1991 to 2009. Policy Paper no 4. Vienna: WIFO.

129. Fischer, M. M., & Getis, A. (2010). Handbook of Applied Spatial Analysis: Software

Tools, Methods and Applications. Heidelberg: Springer-Verlag.

130. Fisher, M. & LeSage, P., J. (2012). A Bayesian approach to identifying and interpreting

regional convergence clubs in Europe. Vienna: Vienna University of Economics and

Business.

131. Fitzpatrick Associates Economic Cosultants. (2003). Ex Post Evaluation of Objective 1,

1994-1994. National Report – Ireland. Dublin: Fitzpatrick Associates Economic

Cosultants.

132. Florax, R., & Nijkamp, P. (2003). Misspecification in Linear Spatial Regression

Models. Tinbergen Institute Discussion Paper No. 03-081/3. Amsterdam: Tinbergen

Institute.

133. Florida, R. (2003). Cities and the Creative Class. City & Community, 2(1), 1-17.

134. Florida, R. (2005). Vzpon ustvarjalnega razreda. Velenje: IPAK.

135. Forfas (2010). Regional Competitiveness Agendas: Overview, Findings and Actions.

Dublin: Forfas.

136. FORFÁS. (2010). FORFÁS Regional Competitiveness Agendas: Overview, findings &

actions. Dublin: FORFÁS.

137. Friedman T. (2005). The world is flat: A brief history of Twenty-first Century. New

York: Farrar, Straus, and Giroux.

138. Fritsche, U., & Kuzin, V. (2011). Analysing Convergence in Europe Using a Non-linear

Single Factor Model. Empirical Economics 41(2), 343-369.

139. Fromhold-Eisebith, M. (2004). Innovative Milieu and Social Capital - Complementary

or Redundant Concepts of Collaboration-based Regional Development? European

364

Planning Studies, 12(6), 747-765.

140. Gardiner, B., Martin, R., & Tyler, P. (2012). Spatially Unbalanced Growth in the British

Economy: Working Paper CGER No. 1. Cambridge: University of Cambridge:

Department of Geography.

141. Ghosh, S, & Faber, G. (2010). Economic Integration in Europe and Income Divergence

over EU Regions (1995-2006): Discussion Paper Series 10-19, Utrecht: The Tjalling C.

Koopmans Institute.

142. Grdešić, I. (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea.

143. Greif, G. (2011). Proces izvajanja kohezijske politike EU v Republiki Sloveniji v

obdobju 2007-2013 (magistrsko delo). Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.

144. Guastella, G., & Timpano, F. (2010). Spillover diffusion and regional convergence: a

gravity approach. Piacenza: Catholic University.

145. Gujarati, D., N. (2003). Basic Econometrics. New York: McGraw Hill.

146. Gulič, A., & Praper, S. (1998). Regionalni razvoj, regionalizem in regionalizacija

Slovenije: značilnosti dosedanjih in možni scenariji prihodnjih sprememb. V

Regionalizem v Sloveniji (51-94). Ljubljana: ČZ Uradni list RS.

147. Gust-Bordon, N., I. (2012). The Role of Geographical Proximity in Innovation: Do

Regional and Local Levels Really Matter? Working Papers Firms and Region R4/2012,

Karlsruhe: Fraunhofer Institute for Systems and Innovation Research ISI.

148. Haček, M. (2012). Slovenija, država majhnih in šibkih občin? V Bačlija, I. (ur.),

Lokalna demokracija IV: Aktualni problemi slovenske lokalne samouprave (str. 65-82).

Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila.

149. Halkier, H. (2008). Ex post evaluation of cohesion policy programmes 2000-2006 co-

financed by the ERDF (objective 1 and 2): work package 11 - Task 1 National Overview

of Management and Implementation Systems in 2000-06 - Denmark: final report to the

European Commission (DG Regio). Glasgow: University of Strathclyde, European

Policies Research Centre.

150. Halkier, H. (2009). Policy Developments in Denmark: Regional Policy, Economic

Crisis and Demographic Change. Aalborg: University of Aalborg.

151. Halkier, H. (2012). Exploring Regionalisation and Functional Legitimacy: Partnership-

based Regional Policy Governance in the Danish Regions. Paper for panel on

Regionalisation and Federalisation: Democratic Implications at the 3rd International

conference on Democracy as Idea and Practice University of Oslo, 12-13 January 2012.

152. Hall, J.B.; & Ludwig, U. (2006). Economic convergence across German regions in light

of empirical findings. Cambridge Journal of Economics 30(6), 941-953.

153. Halmai, P., & Vásáry, V. (2010). Real convergence in the new Member States of the

European Union (Shorter and longer term prospects). The European Journal of

Comparative Economics, 7(1), 229-253.

154. Harris, R. (2008). Models of Regional Growth: Past, Present and Future. SERC

Discussion paper 2. Glasgow: SERC.

155. Heintel, M. (2004). Regionalpolitik in Österreich – Retrospektive und Perspektive. In:

Österreichische Zeitschrift für Politikwissenschaft (ÖZP), 33. Jg., Heft 2, Baden-Baden:

Nomos. (191-208).

156. Hitiris, T. (1998). European Union Economics. 4th edition. London: Prentice Hall

Europe.

157. Hočevar, M., & Jaklič, M. (1999). Slovenski managerski iziv. Ljubljana: Gospodarski

vestnik.

158. Hočevar, M., Jaklič, M., & Zagoršek, H. (2003). Ustvarjanje uspešnega podjetja.

Ljubljana: GV Založba.

365

159. Holger, G. & Frances, R. (1999). European Integration and Peripherality: Are there

Lessons from Ireland? Trinity Economic Papers Series Paper No. 99/10. Dublin: Trinity

College.

160. Horvat, A. (2010). Zakon o Pomurju: Razvojna intervencija države na regionalni ravni.

Ljubljana: Vlada RS.

161. Huovari, J., & Lehto, E. (2009). On Regional Specialization of High- and Low-Tech

Industries: Working Papers No. 166. Helsinki: Pellervo Economic Research Institute.

162. Huovari, J., Kangasharju, A., & Alanen, A. (2001). Constructing an Index for Regional

Competitiveness: Working paper No. 44. Helsinki: Peelervo Economic Research

Institute.

163. Irish Region Office. (b.l.). Ireland & Europe: The European Union at the Local &

Regional Level in Ireland. Brussels: Irish Regions Office.

164. Isard, W. (1954). Location Theory and Trade Theory: Short-Run Analysis. The Quartly

Journal of Economics, 68(2). 305-320.

165. Islam N. (2003), What have we learnt from the convergence debate?, Journal of

Economic Surveys, 17(3), 309-362.

166. ISMERI Europa, Applica. (2010). Distribution of Competences in relation to Regional

Development Policies in the Member States of the European Union. Rome: ISMERI

Europa, Applica.

167. Jaklič, M, Cotič Svetina, A., & Zagoršek, H. (2004). Evalvacija ukrepov za spodbujanje

razvoja grozdov v Sloveniji v obdobju 2001-2003. Zaključno poročilo, Ljubljana:

Ekonomska fakulteta.

168. Jaklič, M. (2002). Poslovno okolje podjetja. Ljubljana: Univerza v Ljubljani,

Ekonomska fakulteta.

169. Jakoš, A. (2009). Demografska slika Pomurja v prostoru in času. V Pomurje: trajnostni

regionalni razvoj ob reki Muri: zbornik 20. zborovanje slovenskih geografov, Ljutomer,

Murska Sobota, 26.-28. marec 2009 (201-215). Ljubljana: Zveza geografov Slovenije.

170. Javornik, S. (2012). Učinkovitost investiranja v intelektualni kapital kot vodilni

indikator prihodnje uspešnosti poslovanja slovenskih podjetij (doktorska disertacija).

Ljubljana: Ekonomska fakulteta.

171. Ješovnik, P. (2000). Evropska unija: Zgodovina, ustanove, politike in evropski model

družbe. Koper: Visoka šola za management.

172. Jovanovič, N. M. (2005). The Origin, Evolution and Prospects for the European Union.

London: Routledge.

173. Kaitila, V. (2013). Convergence, income distribution, and the economic crisis in

Europe: ETLA Working Papers No 14. Helsinki: The Research Institute of the Finish

Economy.

174. Kaldor, N. (1970). The Case for Regional Policies. V Scottish Journal of Political

Economy, 337-348.

175. Kavaš, D. (2001). Priročnik za upravljanje s predpristopnima inštrumentoma ISPA in

Phare, s strukturnimi skladi in s Kohezijskim skladom. Ljubljana: Inštitut za ekonomska

raziskovanja.

176. Kavaš, D. (2009a). Ex post evaluation of cohesion policy programmes 2000-2006 co-

financed by the ERDF (objective 1 and 2): work package 11: management and

implementation systems for cohesion policy: final report to the European Commission

(DG Regio): final synthesis report. Glasgow: University of Strathclyde, European

Policies Research Centre.

177. Kavaš, D. (2009b): Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2000-2006

financed by the European Regional Development Fund in Objective 1 and 2 Regions.

366

Working package 2: National Assessment Report Slovenia. Brussels: Applica, WIIW,

ISMERI Europa.

178. Kavaš, D., & Pečar, J. (2004). Reforma reforme slovenske regionalne strukturne

politike. Ljubljana: Inštitut za ekonomska raziskovanja.

179. Kavaš, D., Rojec, M., Koman, K., Uršič, & S. (2009). Izvedba sektorske analize

slovenskega gospodarstva za privabljanje tujih neposrednih investicij in definiranje

bistvenih konkurenčnih prednosti Slovenije kot lokacije za tuje neposredne investicije.

Ljubljana: Inštitut za ekonomska raziskovanja.

180. Kavaš, D.; Majcen, B., Stanovnik, P., Slabe, E. R., Bevc, M., Koman, K., Križanič, F.,

Oplotnik, Ž., Tušek, T., Glas, M., Gulič, A., Murn, A., Kajzer, A., & Pečar, J. (2006).

Investicijske prioritete Republike Slovenije v obdobju 2007-2013. Ljubljana: Inštitut za

ekonomska raziskovanja.

181. Kešeljević, A. (2006). Vloga in pomen znanja v teoriji rasti. Naše gospodarstvo, 52(3-

4). 115-124.

182. Kezunovič, M. (2003). Slovenija in Evropska unija – o pogajanjih in njihovih

posledicah. Ljubljana: Urad Vlade RS za informiranje.

183. Kirbiš, M. (2012, 9. november). Kohezijska politika 2014-2020. Ljubljana: Ministrstvo

za gospodarski razvoj in tehnologijo.

184. Knoepfel, P., Larrue, C., Varone, F., & Hill, M. (2007). Public policy analysis. Bristol:

The Policy Press.

185. Kobal, J. (2006). Evropska finančna sredstva za slovenska podjetja. Ljubljana:

VERLAG DASHÖFER, založba, d.o.o..

186. Koman, K. & Kavaš, D. (2008). Študija dobrih praks partnerskega vzpostavljanja

gospodarsko razvojne infrastrukture in možnost prenosa le teh v okvir izvajanja

evropske kohezijske politike v Sloveniji. Ljubljana: Inštitut za ekonomska raziskovanja

Ljubljana.

187. Komisija Evropskih skupnosti (2010, 9. november). Sporočilo Evropske komisije

Parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru, Odboru regij in

Evropski investicijski banki: Sklepi petega poročila o ekonomski, socialni in teritorialni

koheziji: prihodnost kohezijske politike. COM (2010) 642/3. Bruselj: Komisija

Evropskih skupnosti.

188. Komisija Evropske skupnosti (2012a). Strukturna sredstva EU za rast in delovna mesta:

Poročilo Evropskemu svetu za zasedanje 28.-29. junija 2012. Bruselj: Komisija

Evropske skupnosti.

189. Komisija Evropske skupnosti (2012b). Guide to Research and Innovation Strategies for

Smart Specialisation (RIS 3).

190. Komisija Evropskih skupnosti (2004, 14. julij). Sporočilo Evropske komisije Svetu in

Parlamentu: Finančna perspektiva 2007-2013. COM (2004) 487 končna. Bruselj:

Komisija Evropskih skupnosti.

191. Kondo, K. (2012). Spatial Persistence of Japanese Unemployment Rates. Kobe: Kobe

University: Graduate School of Economics.

192. Kontler, J. (1923). Ptuj-Murska Sobota. Učiteljski tovariš, 63(36). str. 1.

193. Kosfeld, R., Eckey, H-F., & Christian, D. (2005). Regional Convergence in Unified

Germany: A Spatial Econometric Perspective. Kassel: University of Kassel:

Department of Economics,

194. Kosi, D. (2012). Identitetne regije Slovenije (doktorska disertacija). Maribor: Filozofska

fakulteta: Oddelek za geografijo.

195. Kotar, M. (2007). Država kot javnopolitični igralec. V Fink Hafner, D. et al: Uvod v

analizo politik: teorije, koncepti, načela (69-86). Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.

367

196. Krenz, A., & Rübel, G. (2010). Industrial Localization and Countries' Specialization in

the European Union: An Empirical Investigation. Goettingen: University of Goettingen,

Department of Economics.

197. Krugman, P. (1991). Increasing Returns and Economic Geography. Journal of Political

Economy, 3 (99), 483-499.

198. Kukar, S. (1989). Pospeševanje skladnejšega regionalnega razvoja v SR Sloveniji.

Rezultati, problemi in nadaljnje usmeritve. Ljubljana: Inštitut za ekonomska

raziskovanja.

199. Kukar, S. (1992). Regionalna politika Republike Slovenije v primerjavi z regionalno

politiko Evropske skupnosti in nekaterih evropskih držav. Naše gospodarstvo, Maribor.

3-4. (171-186).

200. Kukar, S. et al. (1993). Vloga države v spodbujanju skladnejšega regionalnega razvoja.

Ljubljana: Inštitut za ekonomska raziskovanja.

201. Kukar, S. (1994). Regionalne dimenzije prehoda iz socialističnega v tržno gospodarstvo

in regionalna politika Slovenije. Slovenska ekonomska revija, Ljubljana, (45)1-3, 80-

94.

202. Kukar, S. (1996). Regionalna politika in čezmejno sodelovanje. V Strategija

ekonomskih odnosov s tujino (311-326). Ljubljana: Ministrstvo za ekonomske odnose in

razvoj.

203. Kukar, S. (1997). Regionalna politika v Evropski uniji in Sloveniji. IB Revija. XXXI 9-

10-11, 57-67.

204. Kunčič, A. (2012). Institucije in razvoj formalnega institucionalnega okolja v Sloveniji.

IB revija, 46(1), 5-20.

205. Kušar, S. (2005). Manj razvita območja kot element politike skladnejšega regionalnega

razvoja v Sloveniji: pretekle izkušnje in prihodnji izzivi. V Dela 24 (113-124).

Ljubljana: Filozofska fakulteta Univerze v Ljubljani: Oddelek za geografijo.

206. Kušar, S. (2008). Vloga prostorskega planiranja pri lociranju proizvodnih dejavnosti v

Sloveniji (doktorska disertacija). Ljubljana: Filozofska fakulteta, Oddelek za geografijo.

207. Lafourcade, M., & Thisse, J-F. (2008). New economic geography: A guide to transport

analysis. Working Paper 2/2008. Paris: Paris School of Economics.

208. Lähteenmäki-Smith, K. (2009). Ex post evaluation of cohesion policy programmes

2000-2006 co-financed by the ERDF (objective 1 and 2): work package 11 - Task 3

Case study report Finland (Western Finland): final report to the European Commission

(DG Regio). Glasgow: University of Strathclyde, European Policies Research Centre.

209. Lajh, D. (2006). Evropeizacija in regionalizacija: Spremembe na (sub)nacionalni ravni

in implementacija kohezijske politike EU v Slovenji. Ljubljana: Fakulteta za družbene

vede.

210. Lamovšek, A., & Piry, I. (2012). Zaključki okrogle mize Funkcionalne regije - Izziv

prihodnjega razvoja Slovenije, 23. 10. 2012. Ljubljana: Fakulteta za gradbeništvo in

geodezijo.

211. Landry, C. (2008). The Creative City: A Toolkit for Urban Innovators. London:

Earthscan.

212. Lavrač, I., Erjavec, E., Pogačnik, A., & Wostner, P. (2004). Regionalni in prostorski

razvoj. Najdeno 5. marca 2012 na spletnem naslovu

www.slovenijajutri.gov.si/fileadmin/urednik/dokumenti/rpr.pdf.

213. Lavtar, R. (2004). Uvod: ujeti hipec zgodovine. V Lavtar, R. (ur.), Zbornik dokumenti in

študije o pokrajinah v Sloveniji 2000-2004 (7-9). Ljubljana: Ministrstvo za notranje

zadeve.

214. Lee, N., Rodríguez-Pose, A. (2013). Creativity, cities and innovation: Evidence from

368

UK SMEs. Nesta Working Paper No. 13/10. London: Nest.

215. Lesage, J. P. (2008). Introduction to Spatial Econometrics. Revue d’Economie

Industrielle N°123, 19-44.

216. Lessmann, C. (2011). Spatial Inequality and Development - Is there an Inverted-U

Relationship? Dresden: Technical University Dresden Faculty of Business and

Economics.

217. Linders, G-J., M., de Groot, H., L.F., & Nijkamp, P. (2004). Economic Development,

Institutions and Trust. Amsterdam: Vrije Universiteit.

218. MacCarthaigh, L. (2013). The changing structure of Irish sub-national governance.

Dublin: Institute of Public Administration.

219. MacKinnon, D., Cumbers, A., Pike, A., Birch, K., & McMaster, R. (2008). Evolution in

Economic Geography: Institutions, Political Economy and Adaptation: Paper presented

at the European Association for Evolutionary Political Economy (EAEPE) Annual

Conference, 6-8 November 2008, University of Roma.

220. Magrini, S. (2004). Regional (di)convergence. V Henderson J. and Thisse J. (Ed),

Handbook of Regional and Urban Economics, Volume 4. Amsterdam: Elsevier.

221. Maier, G., & Tödtling, F. (1997). Regional-und Stadtökonomik. Wien: Springer-Verlag.

222. Majcen, B., Kavaš, D., Bevc, M., Gulič, A., Praper, S., Plevnik, A., Ravbar, M., Glas,

M., Jaklič, M., Kukar, S., Pečar, J., & Balažek, T. (2000). Priprava strokovnih podlag

za strategijo regionalnega razvoja Slovenije. Ljubljana: Inštitut za ekonomska

raziskovanja.

223. Malačič, J. (2007). Ustvarjalnost slovenskih regij in njen vpliv na oblikovanje pokrajin.

Uprava, Ljubljana, V(4), 7-24.

224. Malais, J. & Haegeman, H. (2009). Analysis on the European Union Regional Policy.

School of Doctoral Studies (European Union) Journal - July, No. 1. (77-82).

225. Malecki, E. J. (2004). Jockeying for Position: What it Means and Why it Matters to

Regional Development Policy when Places Compete, Regional Studies, 38: 9, 1101-

1120.

226. Malešič, K. (2008). Analiza blaginje po občinah v Sloveniji (specialistično delo).


227. Marelli, E., Patuelli, P., & Signorelli, M. (2012). Regional Unemployment in the EU

before and after the Global Crisis: WP 11-39. Rimini: Rimini Centre for Economic

Analysis.

228. Margini, S. (2007). Analysing Convergence through the Distribution Dynamics

Approach: Why and How? Working paper No. 13, Venice: Ca’ Foscari University of

Venice.

229. María Hierro, M., & Maza, A. (2009). Non-stationary transition matrices: An

overlooked issue in intra-distribution dynamics. Economics Letters 103(1), 107-109.

230. Martin, R. (1999). The new ‟geographical turn‟ in economics: some critical reflections,

Cambridge Journal of Economics, 23(1), 65-91.

231. Martin, R. L. (2003). Putting the Economy in its Place: On Economics and Geography.

Paper presented at the Cambridge Journal of Economics Conference Economics for the

Future: Celebrating 100 Years of Cambridge Economics, 17-19 September.

232. Martin, R. L. (2004). A Study on the Factors of Regional Competitiveness. Cambridge:


233. Marzinotto, B. (2012). The growth effects of EU Cohesion policy: A meta-analysis.

Bruegel working paper 2012/14, Brussels: Bruegel.

234. Mcdonald, F., Huang, Q., Tsagdis, D., & Tűselmann, H. J. (2007). Is there evidence to

support Porter-type cluster policies? Regional Studies, 41(1), 39-49.

369

235. Meardon S. (2001). Modeling agglomeration and dispersion in city and country. Gunnar

Myrdal, François Perroux and the NEG, American Journal of Economics and Sociology,

60 (1), 25-57.

236. Miklavčič, T., & Nared, J. (2009). Vloga transnacionalnih programov pri doseganju

razvojnih ciljev Slovenije. V Nared J. & Perko D. (ur.), Razvojni izzivi Slovenije (str.

51-60). Ljubljana: Založba ZRC.

237. Mills, J., Platts, K., Bourne, M., & Richards, H. (2002). Strategy and Performance:

Competing through competences. Cambridge: Cambridge University Press.

238. Ministrstvo za finance. (2013). Petnajsto poročilo o dodeljenih državnih pomočeh v

Sloveniji za leta 2010, 2011, 2012.

239. Mlinar, Z. (1986). Protislovja družbenega razvoja. Ljubljana: Delavska enotnost.

240. Molle, W. (2011). Integrated Territorial Policy; high ambitions; limited means. V M.

Kolczynski, & P. Zuber (ur.), New paradigm in action recent developments and

perspectives of regional policies (str. 74-84). Warsaw: Ministry of Regional

Development.

241. Monastiriotis, V., (2011). Regional Growth Dynamics in Central and Eastern Europe.

London: London School of Economics.

242. Monfort, P. (2012). Transfer The Role of International Transfers in Public Investment

in CESEE: The European Commission’s experience with Structural Funds: WP 2/2012.

Brussels: DG Regio.

243. Monfort, P., (2009). Regional Convergence, Growth and Interpersonal Inequalities

across EU. Brussels: European Commission.

244. More, M. (1985). Regionalni modeli rasti v teoriji in jugoslovanski praksi (magistrsko

delo). Ljubljana: Ekonomska fakulteta.

245. Mountford, D. (2009). Organising for local development: the role of local development

agencies (Summary Report). Paris: OECD.

246. Mrak, M., Mrak, M., & Rant, V. (2004). Kohezijska politika Evropske unije. Ljubljana:

samozaložba.

247. Mulquin, M., & Senger, K. (2011). Interregional transfers and economic convergence

of regions. Namura: The University of Namur.

248. Murn, A. (2009). Načrtovanje in izvajanje razvojnih politik vlade. Ljubljana: Urad za

makroekonomske raziskave in razvoj. Delovni zvezek št. 2/2009, let. XVIII.

249. Murovec, N., Kavaš, D., Prodan, I., Drnovšek, & M. (2013). Končno poročilo za ciljni

raziskovalni projekt (CRP): "Stanje oblikovanja, s poudarkom na industrijskem

oblikovanju, kot dela kreativnih industrij in primeri dobre prakse v svetu kot podlaga za

krepitev te dejavnosti v Sloveniji": (šifra projekta V5-1020). Ljubljana: Univerza v

Ljubljani, Ekonomska fakulteta, Inštitut za ekonomska raziskovanja.

250. Myrdal, G. (1957). Economic Theory and Underdeveloped Regions. London: University

Paperbacks, Methuen.

251. Naprudnik, M. (2005). Regionalno in prostorsko planiranje ali regionalno - prostorsko

planiranje. V Dela št. 24 (23-35). Ljubljana: Filozofska fakulteta Univerze v Ljubljani:

Oddelek za geografijo.

252. Nared, J. (2003). Zakonodaja s področja regionalne politike v Sloveniji in analiza

njenih učinkov v prostoru. Acta Geographica Slovenica, (43)1, 85-110.

253. Nared, J. (2007). Prostorski vplivi slovenske regionalne politike. Geografija Slovenije

16. Ljubljana: Geografski inštitut Antona Melika ZRC SAZU.

254. Nared, J., & Kavaš, D., (2009). Spremljanje in vrednotenje regionalne politike v

Sloveniji. Ljubljana: Založba ZRC.

255. National Spatial Strategy for Ireland 2002-2020. (2002). People, Places and Potential.

370

256. Nordentoft Andersen, F., & Plougmann, P. (2010). Expert Evaluation Network

delivering Policy Analysis on the Performance of Cohesion Policy 2007-2013: Task 2:

Country Report on Achievements of Cohesion Policy 2010. Denmark. Copenhagen:

New Insight.

257. North, D., C. (1988). Institucije, institucionalne spremembe in gospodarska uspešnost.

Ljubljana: Krtina.

258. Novotný, J. (2007). On the measurement of regional inequality: does spatial dimension

of income inequality matter? Ann Reg Sci 41, 563-580.

259. O’Brien R. (1992). Global financial integration: The end of geography. London: Royal

Institute of International Affairs.

260. O’Malley, E., & Van Egeraat, C. (2000). Industry Clusters and Irish Indigenous

Manufacturing: Limits of the Porter View. The Economic and Social Review, 31(1), 55-

79.

261. Oakley, K. (2004) Not So Cool Britannia: The Role of the Creative Industries in

Economic Development. International Journal of Cultural Studies, 7(1), 67-77.

262. Oberst, C. A., & Oelgemöller, J. (2013). Economic Growth and Regional Labor Market

Development in German Regions: Okun’s Law in a Spatial Context. FCN Working

Paper No. 5/2013. Aachen: School of Business and Economics: Institute for Future

Energy Consumer Needs and Behaviour.

263. OECD (1999). Boosting Innovation: The Cluster Approach. Pariz: OECD.

264. OECD. (2001). Towards a New Role for Spatial Planning. Paris: OECD.

265. OECD. (2005). Building Competitive Regions: Strategies and Governance. Paris:

OECD.

266. OECD. (2009a). Governing Regional Development Policy: The use of performance

indicators. Paris: OECD.

267. OECD. (2009b). Regions Matter: Economic recovery, innovation and sustainable

growth. Paris: OECD.

268. OECD. (2009c). How Regions Grow: Trends and Analysis. Paris: OECD.

269. OECD. (2010). Regional Development Policies in OECD Countries. Paris: OECD.

270. OECD. (2011a). OECD Regional Outlook 2011: Building resilient regions for stronger

economies. Paris: OECD.

271. OECD. (2011b). OECD Territorial Reviews: Slovenia 2011. Paris: OECD.

272. OECD. (2011c). OECD Regional Outlook 2011: Building resilient regions for stronger

economies. Paris.

273. OECD. (2012). Promoting Growth in All Regions: Lessons from across of OECD. Paris:

OECD.

274. OECD (2012a). Innovation-Driven Growth in Regions: the Role of Smart

Specialisation: Draft synthesis report. Paris: OECD

275. Ogorevc, M. (2013). Lastništvo in plačilna politika podjetij: pristop prostorske

ekonometrije (doktorska disertacija). Ljubljana: Ekonomska fakulteta.

276. Oguz, S., & Knight, J. (2010). Regional economic indicators. Economic & Labour

Market Review. Nov 2010. Newport: Office for National Statistics.

277. Ohmae, K. (1995). The End of the Nation State: The Rise of Regional Economies.

London: HarperCollins.

278. Olli, R. (2011). Strategic Development of the Regional Cultural Economy: Four Forms

of Cultural Capital. SENTE Working Papers 33/2011. University of Tampere Research

Unit for Urban and Regional Development Studies.

279. Oxley, L., & Carlaw, I. (ur.), Surveys in Economic Growth: Theory and Empirics, (str.

83-135). Blackwell Publishing

371

280. Paas, T., & Schlitte, F. (2007). Regional Income Inequality and Convergence Processes

in the EU-25. HWWI Research Paper 1-11. Hamburg: Hamburg Institute of

International Economics.

281. Pal, L., A. (2010). Beyond Policy Analysis: Public Issue Management in Turbulent

Times. Fourth Edition, Scarborough: Nelson Education Ltd.

282. Pečar, J. (1998). Regionalni vidiki razvoja Slovenije s poudarkom na finančnih

rezultatih poslovanja gospodarskih družb v letu 1997. Ljubljana: Urad Republike

Slovenije za makroekonomske analize in razvoj.

283. Pečar, J. (2012). Bruto domači proizvod – regionalni pregled. DZ 5/2012. Ljubljana:

Urad za makroekonomske raziskave in razvoj.

284. Pečar, J., & Farič, M. (2001). Regionalni vidiki razvoja Slovenije s poudarkom na

finančnih rezultatih poslovanja gospodarskih družb v letu 1999. Ljubljana: Urad

Republike Slovenije za makroekonomske analize in razvoj.

285. Petrakos, G., Artelanis, P., & Pavleas, S. (2007). Determinants of Economic Growth:

The Experts’ View. DYNREG Working Paper 20/2007. Volos: University of Thessaly.

286. Petrakos, G., Kallioras, D., & Anagnostou, A. (2007). A Generalized Model of Regional

Economic Growth in the European Union. University of Thessaly

287. Pfajfar, L. (2006). Ekonometrija. Ljubljana: Ekonomska fakulteta.

288. Pichler-Milanovič, N. (2011). Vloga teritorialnega sodelovanja v Srednji Evropi za

razvoj čezmejnih funkcionalnih regij v Sloveniji. V Zavodnik Lamovšek A. (ur.),

Funkcionalne regije - izziv prihodnjega razvoja Slovenije (str. 21-30). Ljubljana:

Fakulteta za gradbeništvo in geodezijo, IPoP, OIKOS.

289. Pilon, S., & DeBresson, C. (2003). Local Culture and Regional Innovation Networks:

Some Propositions. V Fornhal, D., & Brenner, T. (2003). Cooperation Networks and

Institutions in Regional Innovation Systems Cheltenham. London: Edward Elgar.

290. Piry, I. (2005). Regionalizacija Slovenije - nedokončana simfonija slovenske geografije.

V Dela 24 (str. 37-48). Ljubljana: Filozofska fakulteta Univerze v Ljubljani: Oddelek za

geografijo.

291. Piry, I. (2006). Vpliv programov predpristopne pomoči EU na razvoj obmejnih območij

Slovenije v obdobju 1994-2004. V Dela 25 (str. 109-121). Ljubljana: Filozofska

fakulteta Univerze v Ljubljani: Oddelek za geografijo.

292. Pogačnik, A., Lavrač, I., Marušič, J., Ravbar, M. (2006). Metodologija integracije

razvojnega in prostorskega načrtovanja ter varstva okolja. Ljubljana: Univerza v

Ljubljani, Fakulteta za gradbeništvo in geodezijo, Katedra za prostorsko planiranje.

293. Pogačnik, A., Lavrač, I., Ravbar, M., Prosen, A., Zavodnik, A., Foški, M., Drobne, S.,

& Vilfan, M. (2002). Nacionalne smernice za prostorski razvoj regij. Ljubljana:

Univerza v Ljubljani, Fakulteta za gradbeništvo in geodezijo, Katedra za prostorsko

planiranje.

294. Pogačnik, A., Zavodnik-Lamovšek, A., Drobne, S., Žaucer, T., Trobec, B., & Soss, C.

(2009). Analiza konceptov regionalizacije Slovenije s predlogom območij pokrajin v

Sloveniji. Ljubljana: Univerza v Ljubljani, Fakulteta za gradbeništvo in geodezijo.

295. Polasek, W. & Sellner, R. (2011). Does Globalization Affect Regional Growth?

Evidence for NUTS-2 Regions in EU-27. Vienna: Institute for Advanced Studies.

296. Polverari, L., & Michie, R. (2010). Complementarity or conflict? The (in)coherence of

Cohesion policy. EoRPA Paper 10/6. Glasgow: European Policies Research Centre

University of Strathclyde, 2011.

297. Porter, M., E. (1998). The Competitive Advantage of Nations. London: Macmillan.

298. Porter, M.E. (1998). Clusters and the new economics of competition. Harvard Business

Review, 76(6), 77-90.

372

299. Prebilič, V., & Haček, M. (2012). Nekateri aktualni problemi slovenske lokalne

samouprave. V Bačlija, I. (ur.), Lokalna demokracija IV: Aktualni problemi slovenske

lokalne samouprave (str. 1-18). Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna

naročila.

300. Puga, D. (2001). European Regional Policies in Light of Recent Location Theories.

Disscusion Paper no. 2767, Toronto: University of Toronto: Department of Economics.

301. Puljiz, J. (2009). Čimbenici regionalnog razvoja i regionalnih nejednakosti u Republici

Hrvatskoj (doktorska disertacija). Split: Ekonomski fakultet.

302. Quah Danny T. (1996). Empirics for economic growth and convergence. European

Economic Review, 40, June, str. 1353-1375.

303. Rabellotti, R., & Schmitz, H. (1999). The internal heterogeneity of industrial districts in

Italy, Brazil and Mexico. IDS Working Paper 59. Padua: University of Padua.

304. Rant, V., & Mrak, M. (2010). The 2007-13 Financial Perspective: Domination of

National Interests. Journal of Common Market Studies, 48(2), 347-372.

305. Ravbar, M. (2002). Regionalizacija Slovenije Primer kompleksne socialno-geografske

aplikacije v sodobnih družbenih pogojih. V Dela 18 (str. 317-331). Ljubljana:

Filozofska fakulteta Univerze v Ljubljani: Oddelek za geografijo.

306. Ravbar, M. (2004). Regionalni razvoj v pokrajinski členitvi Slovenije. Acta Geographica

Slovenica, (44)1, 7-24.

307. Ravbar, M. (2005a). Dejavniki regionalnega razvoja v pokrajinski členitvi Slovenije. IB

revija, Ljubljana. (39)1-2, 34-49.

308. Ravbar, M. (2005b). Regionalni management – izziv in preizkusni kamen za politiko

regionalnega planiranja. V Dela 24 (str. 61-75). Ljubljana: Filozofska fakulteta

Univerze v Ljubljani: Oddelek za geografijo.

309. Ravbar, M. (2007). Prostorsko planiranje - čemu? Geodetski vestnik, 51(2), 233-245.

310. Ravbar, M. (2008). Učinkovitost in vplivi investicij na regionalni in prostorski razvoj.

ekonomsko- geografska analiza investicijskih aktivnosti v obdobju 2000-2006.

Ljubljana: Geografski inštitut Antona Melika ZRC SAZU.

311. Ravbar, M., Gulič, A., Kavaš, D., Pečar, J., Nared, J., & Pavlin, B. (2004). Spremljanje

regionalnega razvoja. Ljubljana: Geografski institute Antona Melika ZRC SAZU,

Urbanistični institute RS, Inštitut za ekonomska raziskovanja.

312. Ravbar, M., Vrišer, I., Plut, D., Šircelj, V., & Cigale, D. (2000). Omrežje naselij in

prostorski razvoj Slovenije. Ljubljana: Inštitut za geografijo.

313. Ravbar, M., & Kozina, J. (2012). Geografski pogled na družbo znanja v Sloveniji.

GEORITEM 19. Ljubljana: Založba ZRC.

314. Resch, A. (2010). Expert Evaluation Network delivering Policy Analysis on the

Performance of Cohesion Policy 2007-2013: Task 2: Country Report on Achievements

of Cohesion Policy 2010: Austria. Vienna: METIS.

315. Resch, A., & Naylon, I. (2011). Expert Evaluation Network delivering Policy Analysis

on the Performance of Cohesion Policy 2007-2013: Task 2: Country Report on

Achievements of Cohesion Policy 2011. Austria. Vienna: METIS.

316. Rodríguez-Pose, A. (2009). Do institutions matter for regional development in the EU?

London: London School of Economics.

317. Rodríguez-Pose, A. (2010). Do institutions matter for regional development in the EU?

Madrid: imdea.

318. Rodríguez-Pose, A., & Tselios, V. (2009). Mapping Regional Personal Income

Distribution in Western Europe: Income Per Capita and Inequality. Czech Journal of

Economics and Finance, 59(1), 41-70.

319. Rodríguez-Pose, A., Psycharis, Y., & Tselios, V. (2012): Public investment and

373

regional growth and convergence: Evidence from Greece. Madrid: imdea.

320. Sala-i-Martin, X (1996). Regional Cohesion: Evidence and Theories of Regional

Growth and Convergence. European Economic Review, 40, 1325-1352.

321. Sala-i-Martin, X. (1995).The classical approach to convergence analysis. Economics

Working paper 17. New Haven: Yale University.

322. Scott, A. J. (2006). Creative cities: Conceptual issues and policy questions. Journal of

Urban Affairs 28(1), 1-17.

323. Sedlaček, J. (2009). Regionalne razlike v dravski banovini v tridesetih letih. V

Lazarević, Ž., Lorenčič, A. et al. Podobe modernizacije: Poglavja iz gospodarske in

socialne modernizacije Slovenije v 19. in 20. stoletju (str. 79-111). Ljubljana: Inštitut za

novejšo zgodovino.

324. Senjur, M. (2002). Razvojna ekonomika: teorije in politike gospodarske rasti in razvoja.


325. Slabe-Erker, R., Kavaš, D., Kovačič, A., & Stanovnik, P. (2008). Merjenje in

vrednotenje razvojne politike: Zaključno poročilo. Ljubljana: Inštitut za ekonomska

raziskovanja.

326. Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalni razvoj (2009a). Informacija o

pripravah usmeritev in izhodišč za pokrajinsko ureditev. Ljubljana: SVLR.

327. Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalni razvoj (2009b). Modeli

regionalizacije in decentralizacije: Gradivo za 2. sejo Strateškega sveta za

decentralizacijo in regionalizacijo. Ljubljana: SVLR.

328. Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko (2006). Vodič za

izvajanje strukturnih skladov v Sloveniji v programskem obdobju 2004-2006. Ljubljana:

Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko.

329. Solow R. M. (1956), A Contribution to the Theory of Economic Growth, Quarterly

Journal of Economics, 70, 65-94.

330. Spilimbergo, A. & Xingyuan Che, N. (2012). Structural Reforms and Regional

Convergence. Washington, D.C.: International Monetary Fund.

331. Stanič, S. (1984). Kvantitativna analiza regionalnega razvoja (doktorska disertacija).

Ljubljana: Ekonomska fakulteta. 284 str.

332. Stanovnik, P., Kavaš, D., Nared, J., Bole, D., Viskovič, R. N., Gulič, A., Pečar, J.,

Bučar, M., Čok, G., & Koman, K. (2010). Izvajanje regionalne politike v spremenjenih

pogojih upravljanja z razvojem zaradi uvedbe novih teritorialnih ravni. Ljubljana:

Inštitut za ekonomska raziskovanja.

333. Status for the Implementation of the Local Government Reform - 2009. (2009).

Copenhagen: Danish Regions.

334. Steiner, A., Kozlayova, A., & Bauer, R. (2008). Good Governance and Regional

Development - Challenges not only for the Slovak Republic. Košice: Carpathian

Development Institute.

335. Steiner, M. (2002). Institutional Change in Old Industrial Areas: Lessons for Industrial

Policy in the Transformation Process. Graz: Joanneum Research Institute for

Technology and Regional Policy.

336. J. Redding, S. (2009). The Empirics of New Economic Geography. London: London

School of Economics and Political Science. CEP Discussion Paper No 925. 17 str.

337. Stone, J. (b.l.). Regional Policy in Ireland. Tullomore: Middland Regional Authority.

338. Strmšnik, I. (1998). Institucije in nosilci nalog pri vključevanju Slovenije v strukturno

politiko Evropske zveze. V Statistična podpora pogajanjem Republike Slovenije z

Evropsko unijo in Strukturni skladi. (str. 167-176). Ljubljana: Statistični urad Republike

Slovenije.

374

339. Strmšnik, I. (1999). Prenova regionalne politike. Ljubljana: Urad Republike Slovenije

za makroekonomske analize in razvoj.

340. Sulaiman, A. (2010). Regional Economic Development, Policy and Regional Disparity

in Large Territories: The Case of Canada and China: doctoral thesis. Montreal:

University of Montreal.

341. Sun, Y. (2012). Italian Industrial Districts: Recent Transformation and Innovation.

Working Paper Series on European Studies of IES 6/2012, Beijing: Institute of

European Studies, Chinese Academy of Social Sciences.

342. SURS (2012). So ekonomske razlike med slovenskimi regijami velike? Ljubljana:

Statistični urad RS.

343. Sušjan Andrej (2002). Razvoj teorije endogene rasti. Naše gospodarstvo, 48(3-4), 296-

304.

344. Swan T. W. (1956), Economic Growth and Capital Accumulation, Economic Record,

32, 334-361.

345. Szajnowska-Wysocka, A. (2009). Theories of Regional and Local Development –

abridged review. Bulletin of Geography Socioeconomic series no. 12/2009, 75-90.

346. Širok, K. (2002). Metodologija evalvacij na področju poklicnega izobraževanja:

integralno poročilo. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.

347. Šolar, H. (2005). Prednosti in pasti planiranja na regionalni ravni. V Dela 24 (str. 77-

87). Ljubljana: Filozofska fakulteta Univerze v Ljubljani: Oddelek za geografijo.

348. Šteblaj, M. (2001). Oblike organiziranosti in aktivnosti regionalnih razvojnih agencij.

Slovenski regionalni dnevi, Bled, januar 2001.

349. Štefula, A. (2011). ISPA in Kohezijski sklad v Republiki Sloveniji - analiza stanja za

uspešnejše bodoče črpanje (magistrsko delo). Kranj: Fakulteta za državne in evropske

študije.

350. Štern, B., & Žakelj, S. (2012). Poti do mednarodno delujočega podjetnika V UNIKOM

Priročnik I. Bielefeld: Fachhochschule des Mittelstands.

351. Tarschys, D. (2011). How Small are the Regional Gaps? How Small is the Impact of

Cohesion Policy? A Commentary on the Fifth Report on Cohesion Policy. European

Policy Analysis, 2011/1, 1-6.

352. Tervo, H. (2005). Regional policy lessons from Finland. V Felsenstein, D., Portnov,

B.A. (ur.), Regional disparities in small countries (str. 267-282). Heidelberg: Springer

Verlag.

353. The Economist. (1997). Green is good. The Economist 17.5.1997, 23-26.

354. The local government reform – in brief. (2005). Copenhagen: The Ministry of the

Interior and Health Department of Economics.

355. The National Economic and Social Council. (2010). Re-finding Success in Europe: The

Challenge for Irish Institutions and Policy: Full Report.

356. Tomšič, M., Rončević, B., Makarovič, M., Šinkovec, U., & Pandiloska-Jurak, A.

(2010). Regionalizacija in slovenski izobraževalni sistem - družbeni in upravni vidiki:

zaključno poročilo. Nova Gorica: Fakulteta za uporabne družbene študije v Novi Gorici.

357. Tondl, G., & Vuksic G. (2003). What Makes Regions in Eastern Europe Catching Up?

The Role of Foreign Investment, Human Resources, and Geography: ZEI Discussion

Paper NoB12. Bonn: Center for European Integration Studies.

358. Tosics, I., Szemző, H., Illés, D., Gertheis, A., Lalenis, K., & Kalergis, D. (2010).

National spatial planning policies and governance typology: PLUREL Deliverable

Report 2.2.1. Budapest: Metropolitan Research Institute LTD.

359. Uddin, K., M., Akhtar, R., Rashid, M., M., & Lucky R. Y. (2013). Economic Growth

and Income Convergence: A Literature Review. Bangladesh Res. Pub. J. 8(2), 134-145.

375

360. Ugur, A., & Ruane, F. (2004). Export Platform FDI and Dualistic Development. IIIS

Discussion Paper No. 28. Dublin: Trinity College.

361. Urad za makroekonomske raziskave in razvoj (2012). Poročilo o razvoju 2012.

Ljubljana: Urad za makroekonomske raziskave in razvoj.

362. Uyarra, E., & Ramlogan, R. (2012). The Effects of Cluster Policy on Innovation. Nesta

Working Paper 12/05, Manchester: Manchester Institute of Innovation Research.

363. Van Dijk, J., Folmer, H., & Oosterhaven, J. (2009). Regional policy: rationale,

foundations and measurment of its effects. V Capello, R., & Nijkamp, P. Handbook of

Regional Growth and Development Theories. (str. 461-478). Cheltenham: Edward

Elgar.

364. Vanhaverbeke, T. (1999). Realizing new regional core competence: Establishing a

customer-oriented SME-network. Maastricht: University of Maastricht.

365. Vanhove, N. (1999). Regional Policy: A European Approach: Third edition. Aldershot:

Ashgate Publishing, 1999.

366. Varga, J., & In't Veld, J. (2010). The Potential Impact of EU Cohesion Policy Spending

in the 2007-13 Programming Period: A Model-Based Analysis. Brussels: European

Commission.

367. Verbeek, M. (2004). A guide to modern econometrics. Hoboken: John Wiley & Sons

Inc.

368. Villaverde, J., & Maza, A. (2009). Measurement of Regional Economic Disparities.

UNUCRISIS Working Papers W-2009/12. Santander: Department of Economics of the

University of Cantabria.

369. Villaverde, J., & Maza, A. (2011). Regional Disparities in the EU: Are They Robust to

the Use of Different Measures and Indicators? Stockholm: Swedish Institute for

European Policy Studies.

370. Viton, P.A. (2010). Note on Spatial Econometric Models. Columbus: Knowlton School

of Architecture.

371. Vlaj, S. (1998). Svet Evrope in regionalizem. V Ribičič Ciril: Zbornik Regionalizem v

Sloveniji. (str. 95-120). Ljubljana: Uradni list RS.

372. Vlaj, S. (2009). Pokrajinizacija Slovenije v spremenjenih razmerah. Ljubljana: ifimes.

373. Vlaj, S. (2012). Procesi in izzivi regionalizacije Slovenije. V Bačlija, I. (ur.), Lokalna

demokracija IV: Aktualni problemi slovenske lokalne samouprave (str. 65-82). Maribor:

Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila.

374. Wagner, M. & Zeileis A. (2012). Heterogeneity of Regional Growth in the European

Union. Working Papers in Economics and Statistics 2012-20. Innsbruck: University of

Innsbruck.

375. Wang, S., Anselin, L., Bhaduri, B., Crosby, C., Goodchild, M. F., Liu, Y., & Nyerges,

T. L. (2013). CyberGIS software: a synthetic review and integration roadmap,

International Journal of Geographical Information Science, 27(11), 2-23.

376. WIIW, Applica, & Cambridge Econometrics. (2012). Analysis of the Main Factors of

Regional Growth: An in-depth study of the best and worst-performing European

regions: A final report for the European Commission (DG Regional Policy).

Cambridge: Cambridge Econometrics.

377. Williamson J. (1965), Regional Inequality and the process of national development a

description of the patterns. Economic Development and Cultural Change, 13 (2), 3-45.

378. Wishlade, F., Yuill, D., & Mendez, C. (2003). Regional Policy in the EU: A Passing

Phase of Europeanisation or a Complex Case of Policy Transfer? Glasgow: European

Policies Research Centre University of Strathclyde.

379. Wolf, H. (2011). Politik und Raum in Theorie und Praxis. Sonderserie Raum & Region,

376

Heft 3. Wien: ÖROK, 11-32.

380. Wostner, P. (2002). Regional Disparities in Transition Economies - The Case of

Slovenia. A paper submitted to the European Regional Science Association Conference

in Dortmund, Germany, between 27 and 31 August 2002. Ljubljana: National Agency

for Regional Development of the Republic of Slovenia.

381. Wostner, P. (2008). The Micro-efficiency of EU Cohesion Policy. Glasgow: European


382. Wostner, P. (2009). Potrebnost in uspešnost kohezijske politike EU (doktorska

disertacija). Ljubljana: Ekonomska fakulteta.

383. Wostner, P., et al. (2005). Kako do denarja EU? Ljubljana: GV Založba.

384. Yuill, D., Ferry, M., & Gross, T. (2007). Review, Revision, Reform: Recent Regional

Policy Developments in the EU and Norway. EoRPA Paper 07/1. Glasgow: European


385. Zavodnik, L. A., Peterlin, M., Kobal, J., & Pogačnik, A. (2011). Zaključek. V Zavodnik

Lamovšek A. (ur), Funkcionalne regije - izziv prihodnjega razvoja Slovenije (str. 93-

97). Ljubljana: Fakulteta za gradbeništvo in geodezijo, IPoP, OIKOS.

386. Zupan, S. (2002). Vloga in pomen regionalnega razvojnega načrtovanja - primer

Gorenjske. V Dela 18 (str. 533-548). Ljubljana: Filozofska fakulteta Univerze v

Ljubljani: Oddelek za geografijo.

387. Živko, T. (2005). Ekonomska konvergenca držav Evropske unije z vidika ekonomsko-

kulturnih orientacij (doktorska disertacija). Maribor: Ekonomsko-poslovna fakulteta

Maribor.

377

Viri

1. Bruto domači izdatki za RRD po statističnih regijah (v 1000 EUR), Slovenija, letna.

Najdeno 8. oktobra na spletnem naslovu http://pxweb.stat.si/pxweb/Dialog/

varval.asp?ma=2364212S&ti=&path=../Database/Ekonomsko/23_raziskovanje_razvoj/

02_raz_razvoj_dej/01_23642_izdatki-fin/&lang=2

2. Celin, M. (2012, 29. september). Župani na Koroškem govorijo o priključitvi Avstriji.

Najdeno 5. oktobra na spletnem naslovu http://www.delo.si/novice/slovenija/zupani-na-

koroskem-govorijo-o-prikljucitvi-avstriji.html.

3. Celin, M. (2012, 8. november). Bolj mačeha kot mati. Najdeno 10. novembra na

spletnem naslovu http://www.delo.si/mnenja/komentarji/bolj-maceha-kot-mati.html

4. Central Statistics Office. Najdeno 7. julija 2012 na spletnem mestu

http://www.cso.ie/px/pxeirestat/Statire/SelectVarVal/saveselections.asp.

5. Delovno aktivno prebivalstvo, statistične regije, Slovenija, 2010. Najdeno 8. oktobra

2012 na spletnem naslovu http://www.stat.si/TematskaKartografija/file.asfx?id=6895.

6. Department of the Environment, Community and Local Government (2010).

Implementation of Regional Planning Guidelines: Best Practice Guidance. Dublin:

Department of the Environment, Community and Local Government.

7. Enciklopedija Slovenije. (1996). 10. zvezek. Ljubljana: Mladinska knjiga.

8. Eurostat (2012, 13. marec). Regional GDP Regional GDP per capita in 2009: seven

capital regions in the ten first places. STAT/12/38. Luxembourg: Eurostat.

9. Eurostat. (2011). Regions in the European Union: Nomenclature of territorial units for

statistics NUTS 2010/EU-27. Luxembourg.

10. Evropska komisija (2008b). Skupaj za regije: regionalna politika EU 2007-2013.

Bruselj: Direktorat za regionalno politiko.

11. Evropska komisija (2011b). Cohesion Policy 2014-2020 – Investing in growth and jobs.

Luxembourg: Urad za uradne publikacije Evropskih skupnosti.

12. Evropska komisija (2012). Evropska kohezijska politika v Sloveniji 2007-2013.

Dosegljivo Najdeno 31. avgusta 2012 na spletnem mestu

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/country2009/sl_sl.pdf

(31. avgust 2012).

13. Evropska komisija (2012b): Review of the Regional Aid Guidelines - a first

consultation paper for the experts in the Member States. Najdeno 7. septembra na

spletnem naslovu:

http://collections.europarchive.org/dnb/20070703072510/ec.europa.eu/comm/competiti

on/state_aid/regional/

14. Evropska komisija. (2004). V službi regij. Luxembourg: Urad za uradne publikacije

Evropskih skupnosti.

15. Evropska komisija. (2007). Kohezijska politika 2007-2013: Komentarji in uradna

besedila. Bruselj: Direktorat za regionalno politiko.

16. Evropska komisija. (2008a). Kohezijska politika EU 1988-2008: Vlaganje v prihodnost

Evrope. Inforegio Panorama št. 26. Bruselj: Direktorat za regionalno politiko.

17. Evropska komisija. (2009). Five years of an enlarged EU Economic achievements and

challenges. European Economy 1/2009. Bruselj: Evropska komisija.

18. Evropska komisija. (2011a). Kohezijska politika 2014-2020: Vlaganje v regije Evrope.

Inforegio Panorama št. 40. Bruselj: Direktorat za regionalno politiko.

19. Finland’s Regional Development Strategy 2020. (2010). Helsinki: Ministry of

Employment and the Economy.

20. History of the Community Regional Policy: slides. Najdeno 14. avgusta 2012 na

378

spletnem mestu http://ec.europa.eu/regional_policy/what/milestones/index_en.cfm.

21. How much has been paid by the Commission? Najdeno 22. avgusta 2012 na spletenem

mestu http://ec.europa.eu/regional_policy/thefunds/funding/index_en.cfm.

22. Ireland: Community Support Framework (b.l.).

23. Ireland: National Development Plan 2007-2013. TRANSFORMING IRELAND. A

Better Quality of Life for All. (b.l.).

24. Ireland’s National Strategic Report. (2009).

25. Izobrazba, Slovenija, 1. januar 2011 – končni podatki. Najdeno 8. oktobra 2012 na

spletnem naslovu https://www.stat.si/novica_prikazi.aspx?id=4412.

26. JASMINE: skupni ukrep v podporo mikrofinančnim institucijam v Evropi. Najdeno dne

8. oktobra 2012 na spletnem naslovu

http://ec.europa.eu/regional_policy/thefunds/instruments/jasmine_sl.cfm.

27. JASPERS: skupna pomoč pri pripravi projektov v evropskih regijah. Najdeno dne 8.

Oktobra 2012 na spletnem naslovu

http://ec.europa.eu/regional_policy/thefunds/instruments/jaspers_sl.cfm.

28. Javni poziv za predložitev vlog za sofinanciranje operacij iz naslova prednostne

usmeritve »Regionalni razvojni programi« razvojne prioritete »Razvoj regij«

Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov 2007-2013 za

obdobje 2012-2014, 2012, 22 str.

29. Javni sklad Republike Slovenije za regionalni razvoj. Najdeno 7. Julija 2012 na

spletnem mestu http://www.regionalnisklad.si/o-nas.

30. JEREMIE: skupna evropska sredstva za mikro-, mala in srednje velika podjetja.

Najdeno dne 8. oktobra 2012 na spletnem naslovu

http://ec.europa.eu/regional_policy/thefunds/instruments/jeremie_sl.cfm.

31. JESSICA: skupna evropska podpora za trajnostne naložbe v mestna območja. Najdeno

dne 8. oktobra 2012 na spletnem naslovu

http://ec.europa.eu/regional_policy/thefunds/instruments/jessica_sl.cfm.

32. Kaj je regionalna politika? Najdeno 7. julija 2012 na spletnem mestu

http://ec.europa.eu/regional_policy/what/index_sl.cfm

33. Klužer, F. (2012). Priprava programskih dokumentov za obdobje 2014-2020,

predstavitev 29. november 2012.

34. Koraki regionalne politike. Dosegljivo 22. avgusta 2012 na spletnem naslovu

http://ec.europa.eu/regional_policy/how/policy/index_sl.cfm.

35. Ljubljana: Služba Vlade Republike Slovenije za strukturno politiko in regionalni razvoj.

(2004). Enotni programski dokument RS 2004-2006. Ljubljana: Služba Vlade Republike

Slovenije za strukturno politiko in regionalni razvoj.

36. Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo. (2013). Letno poročilo 2012 o

izvajanju Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov za

obdobje 2007-2013. Ljubljana: MGRT.

37. Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo. (2013a). Strategija pametne

specializacije: predlog. Ljubljana: MGRT.

38. Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo. (2013b). Drugi neformalni predlog

Partnerskega sporazuma. Ljubljana: MGRT.

39. Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo. (2013c). Prioritete in razrez sredstev

za črpanje skladov Evropske kohezijske politike in struktura upravljanja v obdobju 2014

– 2020: gradivo za skupni sestanek ožje skupine članov razvojnih svetov kohezijske

regije Zahodne in Vzhodne Slovenije. Ljubljana: MGRT.

40. Ministrstvo za gospodarstvo (b.l.). Javni razpis za pridobitev sredstev Evropskega

sklada za regionalni razvoj – ESRR »Razvojni centri slovenskega gospodarstva -

379

RCSG«: gradivo za tiskovno konferenco.

41. Navodilo o minimalni obvezni vsebini in metodologiji priprave ter načinu spremljanja

in vrednotenja regionalnega razvojnega programa. Uradni list RS št. 52/2000.

42. Navodilo za upoštevanje regionalnega kriterija pri izvajanju EPD 2004-2006. (2005).

Ljubljana: Služba Vlade Republike Slovenije za strukturno politiko in regionalni razvoj.

43. OIKOS. (2007). Končno poročilo o izvajanju programa SAPARD. Kamnik: OIKOS.

44. Pitija. (2009). Vrednotenje četrte razvojne prioritete »Razvoj regij« Operativnega

programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje 2007-2013. Ljubljana:

Pitija.

45. Pravilnik o organizaciji in pogojih za opravljanje nalog regionalne razvojne agencije.

Uradni list RS št. 52/00, 111/00.

46. Pravilnik o subjektih spodbujanja razvoja na regionalni ravni (Ur. l. RS, št. 103/2006,

14/2007)

47. Predlog zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja – EVA: 2003-1536-

0001, verzija 12.2.2004.

48. Program spodbujanja konkurenčnosti in ukrepov razvojne podpore Pokolpju v obdobju

2011-2016. (2011). Ljubljana: Vlada Republike Slovenije, 7. 4. 2011.

49. Program spodbujanja razvoja v Posočju 2007-2013. (2007). Povzetek. Kobarid: Posoški

razvojni center.

50. Računsko sodišče Republike Slovenije (2012). Revizijsko poročilo: Ureditev področja

občin. Ljubljana: Računsko sodišče Republike Slovenije.

51. Računsko sodišče Republike Slovenije. (2006, 15. December). Revizijsko poročilo o

pravilnosti in smotrnosti poslovanja Regionalne razvojne agencije Ljubljanske urbane

regije v letih 2004 in 2005. Ljubljana: Računsko sodišče Republike Slovenije.

52. Računsko sodišče Republike Slovenije. (2011). Revizijsko poročilo Informacijski sistem

Službe Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko.

Ljubljana: Računsko sodišče Republike Slovenije.

53. Rajšek, B. (2012, 8. november). Štiri občine želijo iz razvite osrednje statistične regije.

Najdeno 10. novembra na spletnem naslovu http://www.delo.si/novice/slovenija/stiri-

obcine-zelijo-iz-razvite-osrednje-statisticne-regije.html

54. Regionalna politika in finančna kriza. Najdeno 22. avgusta 2012 na spletenem mestu

http://ec.europa.eu/regional_policy/what/crisis/index_sl.cfm.

55. Regionalni bruto domači proizvod, Slovenija, 2000-2009. Najdeno 8. oktobra 2012 na

spletnem naslovu http://www.stat.si/novica_prikazi.aspx?id=4368.

56. Regionalni bruto domači proizvod, Slovenija, 2010. Najdeno 8. oktobra 2012 na

spletnem naslovu http://www.stat.si/novica_prikazi.aspx?id=4975.

57. Resolucija o nacionalnih razvojnih projektih za obdobje 2007-2023. (2006). Ljubljana:

Urad Vlade RS za Informiranje.

58. RRA Idrijsko-Cerkljanska razvojna agencija. (2012). Izvedbeni načrt Regionalnega

razvojnega programa Severne Primorske (Goriške statistične regije) za obdobje 2012-

2014. Idrija: RRA Idrijsko-Cerkljanska razvojna agencija d.o.o. Idrija in partnerske

razvojne agencije.

59. RRA LUR (2009, september). Izvedbeni načrt Regionalnega razvojnega programa

Ljubljanske urbane regije 2007-2013 za obdobje 2010-2012. Ljubljana: RRA LUR.

60. Second report on economic and social cohesion. (2001). Brussels: European

Commission.

61. Sixth Periodic Report on the regions: Summary of Main Findings (1999). Brussels:

European Commission.

62. Sklep o razvrstitvi razvojnih regij po stopnji razvitosti za programsko obdobje 2007 –

380

2013. Uradni list RS št. 23/2006.

63. Sklep o ustanovitvi, sestavi, organizaciji in nalogah Sveta za strukturno politiko. Uradni

list RS št. 59/2000, 17/2001, 13/2003, 43/2006).

64. Služba Vlade Republike Slovenije za strukturno politiko in regionalni razvoj. (2003).

Poročilo o regionalnem razvoju 2003. Ljubljana: Služba Vlade Republike Slovenije za

strukturno politiko in regionalni razvoj.

65. Služba Vlade Republike Slovenije za strukturno politiko in regionalni razvoj. (2005).

Poročilo o regionalnem razvoju 2004. Ljubljana: Služba Vlade Republike Slovenije za

lokalno samoupravo in regionalno politiko.

66. Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko (2007, 13. junij).

Informativni dan v okviru postopka prvega javnega razpisa za prednostno usmeritev

»Regionalni razvojni programi«. Ljubljana: Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in


67. Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko. (2008). Nacionalni

strateški referenčni okvir. Ljubljana: Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in


68. Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko. (2008a). Operativni

program krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje 2007-2013. Ljubljana:


69. Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalni razvoj. (2011). Končno poročilo

o izvajanju Enotnega programskega dokumenta Republike Slovenije za programsko

obdobje 2004-2006. Ljubljana: Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalni

razvoj.

70. Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko. (2011a). Operativni

program krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje 2007-2013. Ljubljana:


71. Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko. (2011b). Letno poročilo

2010 o izvajanju Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov za

obdobje 2007-2013. Ljubljana: Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno

politiko.

72. Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko. (2012). Letno poročilo

2011 o izvajanju Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov za

obdobje 2007-2013. Ljubljana: Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno

politiko.

73. Smets, I. (2012, 12. oktober). Almunia aims to limit scope of aid to big companies.

Najdeno 14. oktobra na spletnem naslovu http://www.europolitics.info/almunia-aims-to-

limit-scope-of-aid-to-big-companies-art343964.html

74. Statistični urad Republike Slovenije. (b.d.). Klasifikacija statističnih teritorialnih enot v

Evropski uniji – NUTS.

75. Strategija gospodarskega razvoja Slovenije. (2001). Ljubljana: UMAR.

76. Strategija prostorskega razvoja Republike Slovenije. (2004). Ljubljana: Ministrstvo za

okolje, prostor in energijo.

77. Strategija razvoja Slovenije. (2005). Ljubljana: Urad za makroekonomske raziskave in

razvoj.

78. Strokovni svet Slovenske demokratske stranke (2012, november). Ocena stanja na

področju regionalne politike in lokalne samouprave. Ljubljana: Slovenska demokratska

stranka: Odbor za lokalno samoupravo in regionalno politiko.

79. SURS (2012b). Slovenske regije v številkah - 2012. Ljubljana: Statistični urad RS.

80. Teritorialna Agenda 2020 - Za vključujočo, pametno in trajnostno Evropo raznolikih

381

regij (2011).

81. The Act on Regional Development (1651/2009). Helsinki.

82. Uredba (ES) št. 1080/2006 Evropskega parlamenta in Sveta o Evropskem skladu za

regionalni razvoj.

83. Uredba Evropskega parlamenta in Sveta o Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe

Sveta (ES) št. 1084/2006 (SEC (2011) 1138 final, SEC (2011) 1139 final.

84. Uredba o pogojih in merilih za dodeljevanje spodbud, pomembnih za skladni regionalni

razvoj. Uradni list RS št. 110/2004.

85. Uredba o regionalnih razvojnih programih. Uradni list RS št. 31/2006.

86. Uredba o regionalnih razvojnih programih. Uradni list RS št. 69/2012.

87. Uredba o vrednosti meril za določitev območij s posebnimi razvojnimi problemi in

določitvi občin, ki izpolnjujejo ta merila. Uradni list RS št. 59/2000.

88. Uredba Sveta (ES) št. 1083/2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni

razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu.

89. Vlada Republike Slovenije. (2008). Državni razvojni program Republike Slovenije za

obdobje 2007-2013. Ljubljana: Vlada Republike Slovenije.

90. Vlada Republike Slovenije. (2012). Čistopis programa spodbujanja konkurenčnosti

Pomurske regije v obdobju 2010-2015. Ljubljana: Vlada Republike Slovenije.

91. Vlada RS. (2013). Akcijski načrt za pospešitev črpanja evropskih kohezijskih sredstev

cilja Konvergenca.

92. Wostner, P. (1999). Regionalna razvojna politika Slovenije in njen vpliv na statistične

regije. (diplomsko delo). Ljubljana: Ekonomska fakulteta.

93. Zakon o financiranju občin. Uradni list RS, št. 80/1994, št. 45/1997 Odl.US: U-I-43/96,

56/1998, 1/1999-ZNIDC, 59/1999 Odl.US: U-I-43/99, 61/1999 Odl.US: U-I-233/97,

79/1999-ZJF, 89/1999 Odl.US: U-I-359/98, 119/2002 Odl.US: U-I-165/00-7, 40/2003

Odl.US: U-I-256/00-6, 90/2005, 32/2006-UPB1, 123/2006-ZFO-1, 57/2008-ZFO-1A.

94. Zakon o popotresni obnovi objektov in spodbujanju razvoja v Posočju (uradno

prečiščeno besedilo). Uradni list RS št. 26/2005.

95. Zakon o pospeševanju skladnejšega regionalnega razvoja v SR Sloveniji. Uradni list

SRS št. 29/75, 30/80, 33/85, 28/88.

96. Zakon o prostorskem načrtovanju. Uradni list RS št. 33/2007, 70/2008-ZVO-1B,

108/2009, 80/2010-ZUPUDPP (106/2010 popr.), 43/2011-ZKZ-C, 57/2012, 57/2012-

ZUPUDPP-A.

97. Zakon o razvojni podpori Pomurski regiji v obdobju 2010-2015. Uradni list RS št.

87/2009.

98. Zakon o spodbujanju razvoja demografsko ogroženih območij v RS. Uradni list RS, št.

48/1990.

99. Zakon o spodbujanju skladnega razvoja. Uradni list RS št. 20/2011, 57/2012.

100. Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-1). Uradni list RS št.

93/2005, 127/2006.

101. Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja. Uradni list RS št. 60/1999,

56/2003.

102. Zakon o ukrepih za pospeševanje razvoja manj razvitih območij v SR Sloveniji. Uradni

list SRS št. 4/71.

103. Zalar, T. (2008). Značilnosti slovenskega gospodarstva v obdobju med prvo in drugo

svetovno vojno (diplomsko delo). Ljubljana: Ekonomska fakulteta.

104. Zavod RS za zaposlovanje (2012). Trg dela - Osrednjeslovenska regija. Ljubljana:

Zavod RS za zaposlovanje.

105. Združenje občin Slovenije. (2010). Sestanek pri ministru Gjerkešu na temo novega

382

predloga zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja, 24. 6. 2010. Najdeno 7.

oktobra 2012 na spletnem naslovu http://www.zdruzenjeobcin.si/index.php?

page=novice&page_id=792.

106. Združenje občin Slovenije. (2012). Združenje občin Slovenije vsem političnim strankam

poslalo predloge h koalicijski pogodbi, 19. 1. 2012. Najdeno 7. oktobra 2012 na

spletnem naslovu http://www.zdruzenjeobcin.si/index.php?page=novice&

page_id=1285.

PRILOGE

i

KAZALO PRILOG

Priloga 1: Seznam kratic ......................................................................................................... 1

Priloga 2: Računalniški izpisi statistične analize konvergence EU-28 ................................... 3

Priloga 3: Računalniški izpisi statistične analize konvergence slovenskih

statističnih regij ..................................................................................................... 17

1

Priloga 1: Seznam kratic

ARR Agencija za regionalni razvoj

BDP Bruto družbeni proizvod

BNP Bruto nacionalni proizvod

CEB Razvojna banka Sveta Evrope

CSF Community Support Framework

DETE Department for Enterprise and Employment

DRP Državni razvojni program

DRPI Program državnih razvojnih prioritet in investicij

EBRD Evropske banke za obnovo in razvoj

EGS Evropska gospodarska skupnost

EIB Evropska investicijska banka

EIF Evropski investicijski sklad

EK Evropska komisija

EKSRP Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja

EKUJS Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni sklad

EPD Enotni programski dokument (Single Programming Document)

EPPR Evropska perspektiva prostorskega razvoja

ES Evropska skupnost

ESRI Inštitut za ekonomske in socialne raziskave

ESPR Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo

ESRR Evropski sklad za regionalni razvoj

ESS Evropski socialni sklad

EU Evropska unija

EURATOM Evropska skupnost za atomsko energijo

EZTS Evropsko združenje za teritorialno sodelovanje

FIUR Finančni inštrument za ribištvo

GREMI European Research Group on Innovative Milieu

IDA Industrial Development Authority

IPA Operativni program čezmejnega programa

IRO Indeks razvojne ogroženosti

ISARR Informacijski sistem Službe Vlade Republike Slovenije za lokalno


ISPA Instrument for Structural Policy for Pre-accession

JZP Javno-zasebno partnerstvo

KfW Nemška kreditna ustanova Kreditanstalt für Wiederaufbau

KS Kohezijski sklad

LSIF Infrastrukturni projekti velikega obsega

MELLS Evropska listina lokalne samouprave

MEOR Ministrstvo za ekonomske odnose in razvoj

MGRT Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo

MSP mala in srednje velika podjetja

NSRF nacionalni strateški referenčni okvir

NTI Neposredne tuje investicije

NUTS klasifikacija »The Nomenclature of Territorial Units for Statistics«

NVO Nevladne organizacije

OECD Organizacija za ekonomsko sodelovanje in razvoj

OPN Občinski prostorski načrt

2

OPPN Občinski podrobni prostorski načrt

ÖREK 2011 Austrian Spatial Development Concept 2011

ÖROK Avstrijska konferenca za prostorsko načrtovanje

OVE Obnovljivi viri energije

PDRP Predhodni državni razvojni program

PHARE Poland and Hungary Assistance to the Restructuring of the Economy

PPS Prostorski plan Slovenije

PSPN Analiza prednosti, slabosti, priložnosti in nevarnosti

R&R Raziskave in razvoj

RIS Regionalni inovacijski sistem

RRA Regionalna razvojna agencija

RRP Regionalni razvojni program

RS Republika Slovenija

RSP Regionalni strateški program

RZPR Regionalne zasnove prostorskega razvoja

SAPARD Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development

SGRS Strategijo gospodarskega razvoja Slovenije

SKP Skupna kmetijska politika

SPP programme poseben pripravljalni program

SPRS Strategije prostorskega razvoja Slovenije

SRRS Strategija regionalnega razvoja Slovenije

SRS Strategija razvoja Slovenije

SURS Statistični urad Republike Slovenije

SVLR Službe Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno

politiko

SVRP Služba Vlade RS za strukturno politiko in regionalni razvoj

TNI Tuje neposredne investicije

UMAR Urad za makroekonomske analize in razvoj

URE Učinkovita raba energije

ZSRR Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja

3

Priloga 2: Računalniški izpisi statistične analize konvergence EU-28

Računalniški izpis statistične analize MNK (OLS) 2000-2010

SUMMARY OF OUTPUT: ORDINARY LEAST SQUARES ESTIMATION

Data set : EU27osnovanovaKoncnaVse4

Dependent Variable : RRAST10_00 Number of Observations: 272

Mean dependent var : 0,0264003 Number of Variables : 2

S.D. dependent var : 0,0192611 Degrees of Freedom : 270

R-squared : 0,564267 F-statistic : 349,645

Adjusted R-squared : 0,562653 Prob(F-statistic) : 0

Sum squared residual: 0,0439697 Log likelihood : 801,336

Sigma-square : 0,000162851 Akaike info criterion : -1598,67

S.E. of regression : 0,0127613 Schwarz criterion : -1591,46

Sigma-square ML : 0,000161653

S.E of regression ML: 0,0127143

-----------------------------------------------------------------------

Variable Coefficient Std.Error t-Statistic Probability

-----------------------------------------------------------------------

CONSTANT 0,2969892 0,01449159 20,4939 0,0000000

LNBDP2000 -0,02794673 0,001494573 -18,69881 0,0000000

-----------------------------------------------------------------------

REGRESSION DIAGNOSTICS

MULTICOLLINEARITY CONDITION NUMBER 37,430521

TEST ON NORMALITY OF ERRORS

TEST DF VALUE PROB

Jarque-Bera 2 234,5936 0,0000000

DIAGNOSTICS FOR HETEROSKEDASTICITY

RANDOM COEFFICIENTS

TEST DF VALUE PROB

Breusch-Pagan test 1 32,24221 0,0000000

Koenker-Bassett test 1 11,30033 0,0007749

SPECIFICATION ROBUST TEST

TEST DF VALUE PROB

White 2 30,63151 0,0000002

DIAGNOSTICS FOR SPATIAL DEPENDENCE

FOR WEIGHT MATRIX : EU27osnovanovaKoncnaVse.gal

(row-standardized weights)

TEST MI/DF VALUE PROB

Moran's I (error) 0,275146 6,1810198 0,0000000

Lagrange Multiplier (lag) 1 86,4976979 0,0000000

Robust LM (lag) 1 63,2199329 0,0000000

Lagrange Multiplier (error) 1 35,6131082 0,0000000

4

Robust LM (error) 1 12,3353433 0,0004445

Lagrange Multiplier (SARMA) 2 98,8330412 0,0000000

COEFFICIENTS VARIANCE MATRIX

CONSTANT LNBDP2000

0,000210 -0,000022

-0,000022 0,000002

========================= END OF REPORT==========================

Računalniški izpis statistične analize SAR 2000-2010

SUMMARY OF OUTPUT: SPATIAL LAG MODEL - MAXIMUM LIKELIHOOD

ESTIMATION


Spatial Weight : EU27osnovanovaKoncnaVse.gal




Lag coeff. (Rho) : 0,562516

R-squared : 0,726303 Log likelihood : 850,978

Sq. Correlation : - Akaike info criterion : -1695,96

Sigma-square : 0,000101539 Schwarz criterion : -1685,14

S.E of regression : 0,0100767

-----------------------------------------------------------------------

Variable Coefficient Std.Error z-value Probability

-----------------------------------------------------------------------

W_RRAST10_00 0,5625157 0,04892544 11,49741 0,0000000

CONSTANT 0,1362101 0,01680912 8,103343 0,0000000

LNBDP2000 -0,01282942 0,001634719 -7,84809 0,0000000

-----------------------------------------------------------------------



RANDOM COEFFICIENTS

TEST DF VALUE PROB



SPATIAL LAG DEPENDENCE FOR WEIGHT MATRIX :

EU27osnovanovaKoncnaVse.gal

TEST DF VALUE PROB

Likelihood Ratio Test 1 99,28307 0,0000000


CONSTANT LNBDP2000 W_RRAST10_00

0,000283 -0,000027 -0,000602

5

-0,000027 0,000003 0,000055

-0,000602 0,000055 0,002394

========================= END OF REPORT==========================

Računalniški izpis statistične analize SER 2000-2010

SUMMARY OF OUTPUT: SPATIAL ERROR MODEL - MAXIMUM LIKELIHOOD

ESTIMATION



Dependent Variable : RAST07_00 Number of Observations: 272



Lag coeff. (Lambda) : 0,489420

R-squared : 0,660875 R-squared (BUSE) : -

Sq. Correlation : - Log likelihood : 193,345836


S.E of regression : 0,11634 Schwarz criterion : -375,48

-----------------------------------------------------------------------


-----------------------------------------------------------------------

CONSTANT 2,202568 0,207091 10,63575 0,0000000

LNBDP2000 -0,1958852 0,02130866 -9,192751 0,0000000

LAMBDA 0,4894199 0,06002483 8,153624 0,0000000

-----------------------------------------------------------------------



RANDOM COEFFICIENTS

TEST DF VALUE PROB



SPATIAL ERROR DEPENDENCE FOR WEIGHT MATRIX :


TEST DF VALUE PROB



CONSTANT LNBDP2000 LAMBDA

0,042887 -0,004403 0,000000

-0,004403 0,000454 0,000000

0,000000 0,000000 0,003603

========================= END OF REPORT==========================


6







Adjusted R-squared : 0,555485 Prob(F-statistic) : 0






-----------------------------------------------------------------------


-----------------------------------------------------------------------

CONSTANT 0,3856288 0,01894183 20,35859 0,0000000

LNBDP2000 -0,03600318 0,001953543 -18,42969 0,0000000

-----------------------------------------------------------------------




TEST DF VALUE PROB

Jarque-Bera 2 465,108 0,0000000


RANDOM COEFFICIENTS

TEST DF VALUE PROB




TEST DF VALUE PROB

White 2 36,18255 0,0000000


FOR WEIGHT MATRIX : EU27osnovanovaKoncnaVse4.gal



Moran's I (error) 0,261456 6,3834801 0,0000000


Robust LM (lag) 1 34,3260140 0,0000000


Robust LM (error) 1 0,3322767 0,5643216



7

CONSTANT LNBDP2000

0,000359 -0,000037

-0,000037 0,000004

========================= END OF REPORT==========================



ESTIMATION






Lag coeff. (Rho) : 0,577116





-----------------------------------------------------------------------


-----------------------------------------------------------------------

W_RAST07_00 0,5771156 0,04802068 12,01806 0,0000000

CONSTANT 1,3849 0,173501 7,982088 0,0000000

LNBDP2000 -0,1296714 0,01681297 -7,712579 0,0000000

-----------------------------------------------------------------------



RANDOM COEFFICIENTS

TEST DF VALUE PROB



SPATIAL LAG DEPENDENCE FOR WEIGHT MATRIX :


TEST DF VALUE PROB



CONSTANT LNBDP2000 W_RAST07_00

0,030103 -0,002909 -0,006102

-0,002909 0,000283 0,000556

-0,006102 0,000556 0,002306

========================= END OF REPORT==========================

8



ESTIMATION






Lag coeff. (Lambda) : 0,489420





-----------------------------------------------------------------------


-----------------------------------------------------------------------

CONSTANT 2,202568 0,207091 10,63575 0,0000000

LNBDP2000 -0,1958852 0,02130866 -9,192751 0,0000000

LAMBDA 0,4894199 0,06002483 8,153624 0,0000000

-----------------------------------------------------------------------



RANDOM COEFFICIENTS

TEST DF VALUE PROB



SPATIAL ERROR DEPENDENCE FOR WEIGHT MATRIX :


TEST DF VALUE PROB



CONSTANT LNBDP2000 LAMBDA

0,042887 -0,004403 0,000000

-0,004403 0,000454 0,000000

0,000000 0,000000 0,003603

========================= END OF REPORT==========================

Opomba: Čeprav baza podatkov in povezovalna matrika v naslovu vsebujeta EU27,

vključujeta vseh 272 NUTS 2 regij v EU-28.

9

Računalniški izpis statistične analize konvergence na podlagi panelnih podatkov NUTS

2 regij EU-28

Obdobje 2000-2010

Prob>chi2 = 0.0000

= 424.71

chi2(1) = (b-B)'[(V_b-V_B)^(-1)](b-B)

Test: Ho: difference in coefficients not systematic

B = inconsistent under Ha, efficient under Ho; obtained from xtreg

b = consistent under Ho and Ha; obtained from xtreg

LNBDPPC1 -.1673013 -.0523551 -.1149462 .0055776

fixed random Difference S.E.

(b) (B) (b-B) sqrt(diag(V_b-V_B))

Coefficients

. hausman fixed random

. estimates store random

rho .0889837 (fraction of variance due to u_i)

sigma_e .03962577

sigma_u .01238425

_cons .5466279 .0242555 22.54 0.000 .499088 .5941678

LNBDPPC1 -.0523551 .0024582 -21.30 0.000 -.0571731 -.0475372

PLRODS Coef. Std. Err. z P>|z| [95% Conf. Interval]

corr(u_i, X) = 0 (assumed) Prob > chi2 = 0.0000

Wald chi2(1) = 453.62

overall = 0.1637 max = 10

between = 0.4043 avg = 10.0

R-sq: within = 0.2354 Obs per group: min = 10

Group variable: OZNAKA Number of groups = 272

Random-effects GLS regression Number of obs = 2720

. xtreg PLRODS LNBDPPC1, re

. estimates store fixed

F test that all u_i=0: F(271, 2447) = 3.61 Prob > F = 0.0000


sigma_e .03962577

sigma_u .06056835

_cons 1.679561 .0600811 27.95 0.000 1.561746 1.797376

LNBDPPC1 -.1673013 .0060953 -27.45 0.000 -.1792538 -.1553489

PLRODS Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval]

corr(u_i, Xb) = -0.9195 Prob > F = 0.0000

F(1,2447) = 753.37


between = 0.4043 avg = 10.0



Fixed-effects (within) regression Number of obs = 2720

. xtreg PLRODS LNBDPPC1, fe

10

. estimates store fe

LNBDPPC1 -.2167285 .0131476 -16.48 0.000 -.2424974 -.1909597

Total

LNBDPPC1 -.1368234 .0097972 -13.97 0.000 -.1560256 -.1176213

Indirect

LNBDPPC1 -.0799051 .0042627 -18.75 0.000 -.0882597 -.0715504

Direct

sigma2_e .0006517 .0000183 35.71 0.000 .000616 .0006875

Variance

rho .690449 .0124207 55.59 0.000 .6661049 .7147932

Spatial

LNBDPPC1 -.0667726 .0043233 -15.44 0.000 -.0752461 -.058299

Main


Log-likelihood = 5910.8373

Mean of fixed-effects = 0.6682

overall = 0.2139

between = 0.5766

R-sq: within = 0.2128

Time variable: LETO Panel length = 10


SAR with spatial fixed-effects Number of obs = 2720

Iteration 5: Log-likelihood = 5910.8373




Iteration 1: Log-likelihood = 5791.4222 (backed up)


. xsmle PLRODS LNBDPPC1, wmat (EU27) model (sar) fe type (ind)

- Spatial weights matrix has been row-standardized.

> spatwmat.

- N.B.: Stata spatial weights matrix, EU27, can be used as if it was created by the user-written command

- Spatial weights matrix created as Stata object(s): EU27.

GAL file C:\EU27.gal imported successfully, and the following actions taken:

. spwmatrix gal using C:\EU27.gal, wname(EU27) rowstand

LNBDPPC1 double %10.0g LNBDPPC-1

PLRODS double %10.0g PLRODS

variable name type format label variable label

storage display value

. describe $ylist $xlist

. global xlist LNBDPPC1

. global ylist PLRODS

11

Prob>chi2 = 0.0000

= 302.18

chi2(2) = (b-B)'[(V_b-V_B)^(-1)](b-B)


B = inconsistent under Ha, efficient under Ho; obtained from xsmle

b = consistent under Ho and Ha; obtained from xsmle

rho .690449 .7297561 -.039307 .003984

comp2

LNBDPPC1 -.0667726 -.0161411 -.0506315 .0038972

comp1

fe re Difference S.E.


Coefficients

. hausman fe re, equations (1:1 2:2)

. estimates store re

LNBDPPC1 -.0599151 .0056416 -10.62 0.000 -.0709725 -.0488577

Total

LNBDPPC1 -.0399517 .0039255 -10.18 0.000 -.0476455 -.0322578

Indirect

LNBDPPC1 -.0199634 .0019002 -10.51 0.000 -.0236877 -.0162391

Direct

sigma_e .0007448 .0000221 33.66 0.000 .0007014 .0007881

lgt_theta .7659347 .1537849 4.98 0.000 .4645217 1.067348

Variance

rho .7297561 .0117644 62.03 0.000 .7066982 .7528139

Spatial

_cons .1680383 .018582 9.04 0.000 .1316182 .2044584

LNBDPPC1 -.0161411 .0018715 -8.62 0.000 -.0198092 -.0124729

Main



overall = 0.2162

between = 0.5846




SAR with random-effects Number of obs = 2720







Iteration 0: Log-likelihood = 4890.2588 (not concave)

Warning: Option type(ind) will be ignored

. xsmle PLRODS LNBDPPC1, wmat (EU27) model (sar) re type (ind)

12

. estimates store fe

LNBDPPC1 -.1471347 .0161123 -9.13 0.000 -.1787143 -.1155551

Total

LNBDPPC1 .0822175 .0180753 4.55 0.000 .0467906 .1176444

Indirect

LNBDPPC1 -.2293522 .0089072 -25.75 0.000 -.2468099 -.2118944

Direct

sigma2_e .0005829 .0000164 35.51 0.000 .0005508 .0006151

Variance

rho .7315248 .0117591 62.21 0.000 .7084774 .7545723

Spatial

LNBDPPC1 .1972538 .012424 15.88 0.000 .1729032 .2216043

Wx

LNBDPPC1 -.236969 .0115615 -20.50 0.000 -.2596291 -.2143089

Main




overall = 0.1202

between = 0.2763




SDM with spatial fixed-effects Number of obs = 2720







Warning: All regressors will be spatially lagged

. xsmle PLRODS LNBDPPC1, wmat (EU27) model (sdm) fe type (ind)

13

Prob>chi2 = 0.0000

= 469.39

chi2(2) = (b-B)'[(V_b-V_B)^(-1)](b-B)




LNBDPPC1 .1972538 -.0136198 .2108735 .0119415

comp2

LNBDPPC1 -.236969 -.0053682 -.2316008 .0111313

comp1



Coefficients


. estimates store re

LNBDPPC1 -.068538 .0070546 -9.72 0.000 -.0823647 -.0547113

Total

LNBDPPC1 -.0576355 .0063854 -9.03 0.000 -.0701507 -.0451203

Indirect

LNBDPPC1 -.0109025 .0026188 -4.16 0.000 -.0160353 -.0057697

Direct

sigma_e .0007559 .0000227 33.36 0.000 .0007115 .0008003

lgt_theta 1.021724 .1873286 5.45 0.000 .6545666 1.388881

Variance

rho .72142 .0120977 59.63 0.000 .6977088 .7451311

Spatial

LNBDPPC1 -.0136198 .0034287 -3.97 0.000 -.0203399 -.0068996

Wx

_cons .1960834 .0192295 10.20 0.000 .1583942 .2337725

LNBDPPC1 -.0053682 .0031246 -1.72 0.086 -.0114923 .0007559

Main



overall = 0.2226

between = 0.6156




SDM with random-effects Number of obs = 2720










. xsmle PLRODS LNBDPPC1, wmat (EU27) model (sdm) re type (ind)

14

Obdobje 2000-2007

OZNAKA F(271, 1631) = 2.886 0.000 (272 categories)

_cons .3862066 .0739394 5.22 0.000 .2411805 .5312327

LNBDPPC1 -.0347295 .007539 -4.61 0.000 -.0495167 -.0199423


Root MSE = 0.0326

Adj R-squared = 0.3738

R-squared = 0.4633

Prob > F = 0.0000

F( 1, 1631) = 21.22

Linear regression, absorbing indicators Number of obs = 1904

. areg PLRODS LNBDPPC1, absorb(OZNAKA)



sigma_e .03255819

sigma_u .02106215

_cons .3862066 .0739394 5.22 0.000 .2411805 .5312327

LNBDPPC1 -.0347295 .007539 -4.61 0.000 -.0495167 -.0199423


corr(u_i, Xb) = 0.1221 Prob > F = 0.0000

F(1,1631) = 21.22


between = 0.4365 avg = 7.0




. xtreg PLRODS LNBDPPC1, fe

delta: 1 unit

time variable: LETO, 2001 to 2007

panel variable: OZNAKA (strongly balanced)

. xtset OZNAKA LETO

. use "C:\Stata\Baza podatkov Stata\Panel model 2001-2007-1.dta", clear

1. (/v# option or -set maxvar-) 5000 maximum variables

Notes:

Hewlett Packard

Licensed to: Damjan

Serial number: 93611859953

Single-user Stata network perpetual license:

979-696-4601 (fax)

979-696-4600 [email protected]

800-STATA-PC http://www.stata.com

Special Edition College Station, Texas 77845 USA

4905 Lakeway Drive

Statistics/Data Analysis StataCorp

___/ / /___/ / /___/ 12.0 Copyright 1985-2011 StataCorp LP

/__ / ____/ / ____/

___ ____ ____ ____ ____ (R)

15

LNBDPPC1 -.0664503 .0121269 -5.48 0.000 -.0902186 -.0426819

Total

LNBDPPC1 -.0350801 .0069961 -5.01 0.000 -.0487921 -.021368

Indirect

LNBDPPC1 -.0313702 .0053868 -5.82 0.000 -.0419281 -.0208123

Direct

sigma2_e .0005969 .0000199 30.03 0.000 .0005579 .0006358

Variance

rho .5736046 .0193483 29.65 0.000 .5356825 .6115266

Spatial

LNBDPPC1 -.0280583 .0056616 -4.96 0.000 -.0391548 -.0169617

Main




overall = 0.2500

between = 0.5484











. xsmle PLRODS LNBDPPC1, wmat(EU27) model(sar) fe type(ind)


> spatwmat.

- N.B.: Stata spatial weights matrix, EU27, can be used as if it was created by the user-written command

- Spatial weights matrix created as Stata object(s): EU27.

GAL file C:\EU27.gal imported successfully, and the following actions taken:

. spwmatrix gal using C:\EU27.gal, wname(EU27) rowstand


PLRODS double %10.0g PLRODS





. global ylist PLRODS

. use "C:\Stata\Baza podatkov Stata\Panel model 2001-2007-1.dta", clear


Notes:

Hewlett Packard

Licensed to: Damjan



16

.

LNBDPPC1 -.0054478 .016207 -0.34 0.737 -.037213 .0263174

Total

LNBDPPC1 .2239131 .0206528 10.84 0.000 .1834344 .2643918

Indirect

LNBDPPC1 -.2293609 .0129402 -17.72 0.000 -.2547231 -.2039986

Direct

sigma2_e .0005341 .0000178 29.94 0.000 .0004991 .000569

Variance

rho .6090422 .0183979 33.10 0.000 .572983 .6451015

Spatial

LNBDPPC1 .2474666 .0177127 13.97 0.000 .2127504 .2821828

Wx

LNBDPPC1 -.2500583 .0167788 -14.90 0.000 -.2829441 -.2171726

Main




overall = 0.0045

between = 0.0041











. xsmle PLRODS LNBDPPC1, wmat(EU27) model(sdm) fe type(ind)

17

Priloga 3: Računalniški izpisi statistične analize konvergence slovenskih statističnih

regij



Data set : BDP RS18

Dependent Variable : PRAST11_95 Number of Observations: 12




Adjusted R-squared : 0,013947 Prob(F-statistic) : 0,307635






-----------------------------------------------------------------------


-----------------------------------------------------------------------

CONSTANT -0,1571427 0,1827587 -0,859837 0,4100188

LNBDP_1995 0,02206608 0,02052693 1,074982 0,3076352

-----------------------------------------------------------------------




TEST DF VALUE PROB

Jarque-Bera 2 11,59508 0,0030350


RANDOM COEFFICIENTS

TEST DF VALUE PROB




TEST DF VALUE PROB

White 2 0,7960093 0,6716589


FOR WEIGHT MATRIX : Statisticne_regijeBDP.gal



Moran's I (error) -0,056432 0,1925358 0,8473226


Robust LM (lag) 1 2,4176388 0,1199757


18

Robust LM (error) 1 2,0663202 0,1505845



CONSTANT LNBDP_1995

0,033401 -0,003751

-0,003751 0,000421

========================= END OF REPORT==========================



ESTIMATION

Data set : BDP RS18

Spatial Weight : Statisticne_regijeBDP.gal




Lag coeff. (Rho) : -0,380955





-----------------------------------------------------------------------


-----------------------------------------------------------------------

W_PRAST11_95 -0,3809546 0,3424963 -1,112288 0,2660143

CONSTANT -0,08507962 0,1604586 -0,5302279 0,5959539

LNBDP_1995 0,01575528 0,01784711 0,8827918 0,3773487

-----------------------------------------------------------------------



RANDOM COEFFICIENTS

TEST DF VALUE PROB



SPATIAL LAG DEPENDENCE FOR WEIGHT MATRIX : Statisticne_regijeBDP.gal

TEST DF VALUE PROB



CONSTANT LNBDP_1995 W_PRAST11_95

0,025747 -0,002852 -0,008507

-0,002852 0,000319 0,000420

19

-0,008507 0,000420 0,117304

========================= END OF REPORT==========================



ESTIMATION

Data set : BDP RS18

Spatial Weight : Statisticne_regijeBDP.gal




Lag coeff. (Lambda) : -0,307025





-----------------------------------------------------------------------


-----------------------------------------------------------------------

CONSTANT -0,05853252 0,1646549 -0,3554861 0,7222256

LNBDP_1995 0,01103672 0,01846889 0,5975843 0,5501172

LAMBDA -0,3070248 0,3548236 -0,8652888 0,3868802

-----------------------------------------------------------------------



RANDOM COEFFICIENTS

TEST DF VALUE PROB



SPATIAL ERROR DEPENDENCE FOR WEIGHT MATRIX : Statisticne_regijeBDP.gal

TEST DF VALUE PROB



CONSTANT LNBDP_1995 LAMBDA

0,027111 -0,003041 0,000000

-0,003041 0,000341 0,000000

0,000000 0,000000 0,125900

========================= END OF REPORT==========================

20

Računalniški izpis statistične analize konvergence slovenskih statističnih regij na

podlagi panelnih podatkov

Obdobje 2000-2010

Prob>chi2 = 0.0000

= 20.40

chi2(1) = (b-B)'[(V_b-V_B)^(-1)](b-B)


B = inconsistent under Ha, efficient under Ho; obtained from xtreg

b = consistent under Ho and Ha; obtained from xtreg

LNBDPPC1 -.0676541 -.0391144 -.0285397 .0063181

fixed random Difference S.E.


Coefficients

. hausman fixed random

. estimates store random

rho 0 (fraction of variance due to u_i)

sigma_e .0382338

sigma_u 0

_cons .4118325 .0865835 4.76 0.000 .2421319 .581533

LNBDPPC1 -.0391144 .0092903 -4.21 0.000 -.057323 -.0209058

PLSROD Coef. Std. Err. z P>|z| [95% Conf. Interval]

corr(u_i, X) = 0 (assumed) Prob > chi2 = 0.0000

Wald chi2(1) = 17.73


between = 0.2370 avg = 16.0


Group variable: Koda Number of groups = 12

Random-effects GLS regression Number of obs = 192

. xtreg PLSROD LNBDPPC1, re

. estimates store fixed



sigma_e .0382338

sigma_u .01603476

_cons .677675 .1046895 6.47 0.000 .4710905 .8842594

LNBDPPC1 -.0676541 .0112351 -6.02 0.000 -.0898244 -.0454838

PLSROD Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval]

corr(u_i, Xb) = -0.5665 Prob > F = 0.0000

F(1,179) = 36.26


between = 0.2370 avg = 16.0




. xtreg PLSROD LNBDPPC1, fe

delta: 1 unit

time variable: LETO, 1996 to 2011

panel variable: Koda (strongly balanced)

. xtset Koda LETO

. use "C:\Stata\Slovenija\Panel BDP RS 1995-2011.dta", clear

21

. use "C:\Stata\Slovenija\Panel BDP RS 1995-2011.dta", clear


Notes:

Hewlett Packard

Licensed to: Damjan



979-696-4601 (fax)

979-696-4600 [email protected]

800-STATA-PC http://www.stata.com

Special Edition College Station, Texas 77845 USA

4905 Lakeway Drive

Statistics/Data Analysis StataCorp

___/ / /___/ / /___/ 12.0 Copyright 1985-2011 StataCorp LP

/__ / ____/ / ____/

___ ____ ____ ____ ____ (R)


> patwmat.

- N.B.: Stata spatial weights matrix, SRS, can be used as if it was created by the user-written command s

- Spatial weights matrix created as Stata object(s): SRS.

GAL file C:\SRS.gal imported successfully, and the following actions taken:

. spwmatrix gal using C:\SRS.gal, wname(SRS) rowstand


PLSROD double %10.0g PLSROD





. global ylist PLSROD

22

. estimate store fe

LNBDPPC1 -.0840609 .0253799 -3.31 0.001 -.1338046 -.0343171

Total

LNBDPPC1 -.0581889 .019077 -3.05 0.002 -.0955791 -.0207987

Indirect

LNBDPPC1 -.025872 .0069615 -3.72 0.000 -.0395162 -.0122277

Direct

sigma2_e .0003571 .0000381 9.36 0.000 .0002823 .0004319

Variance

rho .7727897 .0320686 24.10 0.000 .7099364 .835643

Spatial

LNBDPPC1 -.0185099 .0059156 -3.13 0.002 -.0301043 -.0069156

Main




overall = 0.1380

between = 0.0430












. xsmle PLSROD LNBDPPC1, wmat (SRS) model (sar) fe type (ind)

_cons .4118325 .0865835 4.76 0.000 .2410441 .5826208

LNBDPPC1 -.0391144 .0092903 -4.21 0.000 -.0574397 -.0207891

PLSROD Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval]

Total .319674551 191 .001673689 Root MSE = .03923

Adj R-squared = 0.0805

Residual .292395247 190 .001538922 R-squared = 0.0853

Model .027279303 1 .027279303 Prob > F = 0.0000

F( 1, 190) = 17.73

Source SS df MS Number of obs = 192

. reg $ylist $xlist

23

(V_b-V_B is not positive definite)

Prob>chi2 = 0.0003

= 16.22

chi2(2) = (b-B)'[(V_b-V_B)^(-1)](b-B)




rho .7727897 .7764694 -.0036797 .

comp2

LNBDPPC1 -.0185099 -.0118492 -.0066607 .

comp1



Coefficients


. estimate store re

LNBDPPC1 -.0535638 .0226444 -2.37 0.018 -.0979459 -.0091816

Total

LNBDPPC1 -.0369955 .0160363 -2.31 0.021 -.0684261 -.0055648

Indirect

LNBDPPC1 -.0165683 .0069108 -2.40 0.017 -.0301132 -.0030234

Direct

sigma_e .0003822 .0000423 9.03 0.000 .0002993 .0004651

lgt_theta .6397713 .6747489 0.95 0.343 -.6827122 1.962255

Variance

rho .7764694 .0322968 24.04 0.000 .7131688 .83977

Spatial

_cons .1216755 .0562138 2.16 0.030 .0114986 .2318525

LNBDPPC1 -.0118492 .0059812 -1.98 0.048 -.0235721 -.0001263

Main



overall = 0.1383

between = 0.0423




SAR with random-effects Number of obs = 192










. xsmle PLSROD LNBDPPC1, wmat (SRS) model (sar) re type (ind)

24

. estimate store fe

LNBDPPC1 -.0597989 .0302827 -1.97 0.048 -.1191519 -.0004459

Total

LNBDPPC1 .0655648 .0377613 1.74 0.083 -.008446 .1395757

Indirect

LNBDPPC1 -.1253637 .0225703 -5.55 0.000 -.1696008 -.0811267

Direct

sigma2_e .0003258 .0000349 9.34 0.000 .0002574 .0003941

Variance

rho .7901639 .0305502 25.86 0.000 .7302866 .8500413

Spatial

LNBDPPC1 .1200737 .0310239 3.87 0.000 .059268 .1808795

Wx

LNBDPPC1 -.1330479 .0302428 -4.40 0.000 -.1923228 -.0737731

Main




overall = 0.0340

between = 0.2919













. xsmle PLSROD LNBDPPC1, wmat (SRS) model (sdm) fe type (ind)

25

. estimate store re

LNBDPPC1 -.0620952 .0268459 -2.31 0.021 -.1147123 -.0094781

Total

LNBDPPC1 -.059568 .0229659 -2.59 0.009 -.1045803 -.0145557

Indirect

LNBDPPC1 -.0025272 .0080692 -0.31 0.754 -.0183426 .0132881

Direct

sigma_e .0003932 .0000439 8.96 0.000 .0003072 .0004792

lgt_theta 1.947378 1.891023 1.03 0.303 -1.758959 5.653715

Variance

rho .7697192 .0330604 23.28 0.000 .704922 .8345163

Spatial

LNBDPPC1 -.019019 .0094241 -2.02 0.044 -.03749 -.0005481

Wx

_cons .1422478 .0553354 2.57 0.010 .0337923 .2507033

LNBDPPC1 .0050678 .0089263 0.57 0.570 -.0124275 .0225631

Main



overall = 0.1498

between = 0.0413




SDM with random-effects Number of obs = 192












. xsmle PLSROD LNBDPPC1, wmat (SRS) model (sdm) re type (ind)

(V_b-V_B is not positive definite)

Prob>chi2 = 0.0001

= 18.90

chi2(2) = (b-B)'[(V_b-V_B)^(-1)](b-B)




LNBDPPC1 .1200737 -.019019 .1390928 .0295579

comp2

LNBDPPC1 -.1330479 .0050678 -.1381157 .0288955

comp1



Coefficients
