relatório de avaliação diagnóstica 09mar16 · avaliação diagnóstica, constante e...
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MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO MARANHÃO
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO 2016-2021
RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DIAGNÓSTICA
Março de 2016
SUMÁRIO
1. APRESENTAÇÃO ................................................................................................................ 1
2. REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 3
3. METODOLOGIA .................................................................................................................. 4
4. SÍNTESE ANALÍTICA DA CONJUNTURA ............................................................. 8
5. OPORTUNIDADES, AMEAÇAS, FORTALEZAS E DEBILIDADES ......... 29
5.1. Ambiente interno ....................................................................................................... 29
5.1.1. Fortalezas ....................................................................................................................... 29
5.1.2. Debilidades .................................................................................................................... 30
5.2. Ambiente externo ...................................................................................................... 31
5.2.1. Oportunidades ............................................................................................................. 31
5.2.2. Ameaças .......................................................................................................................... 32
6. ANÁLISE SWOT ................................................................................................................ 34
6.1. Ideias para a formulação objetivos ............................................................... 35
6.2. Ideias para a formulação de incertezas ...................................................... 37
7. CONCLUSÕES ................................................................................................................... 40
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MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO MARANHÃO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
2016-2021
RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DIAGNÓSTICA
1. APRESENTAÇÃO
A Avaliação Diagnóstica caracteriza a 2a Fase (figura 1) do
projeto de Planejamento Estratégico institucional do Ministério Público do
Estado do Maranhão (MPMA), conforme dispõe o Ato No 560/GPGJ, de 2
de dezembro de 2015.
Figura 1 – Fases do projeto de Planejamento Estratégico Institucional do MPMA
Segundo recomenda a metodologia FIGE — que proporciona o
embasamento conceitual ao presente projeto — a Avaliação Diagnóstica
procura responder a pergunta básica: “qual é a situação do MPMA, quanto
seus aspectos internos e em face da conjuntura externa?”
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Essa fase contou com a participação e o comprometimento de
um grande número de membros e servidores e foi conduzida pela
Comissão de Gestão do Planejamento Estratégico (CGPE) e pela Comissão
Executiva do Planejamento Estratégico Institucional (CEPEI), cujos
integrantes foram designados, respectivamente, pelas Portarias No 109 e
110/2016-GPGJ, de 12 de janeiro de 2016.
Alguns autores defendem, com bons argumentos, que a
Intenção Estratégica (1a fase) nada mais é do que a primeira atividade da
Avaliação Diagnóstica, sendo, portanto, parte desta. Todavia, a
Metodologia FIGE preconiza esse destaque não somente pela importância
daquela, mas também porque as técnicas e ferramentas utilizadas são
bastante diferentes.
A maioria das correntes metodológicas denomina essa fase
simplesmente de Diagnóstico e não de “Avaliação Diagnóstica”. No
primeiro caso, considerando-se a Taxonomia de Bloom1, essas atividades
estarias mais relacionadas ao nível análise e no máximo, como conclusão,
ao de síntese. Ao propor uma avaliação — último nível da citada
taxonomia — a Metodologia FIGE sugere a seus praticantes um
aprofundamento, ou seja, incluir capacidades como: julgar, recomendar,
criticar, justificar, avaliar e comparar.
1 Para mais informações, sugere-se o site http://www.anpad.org.br/admin/pdf/2012_EPQ805.pdf
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2. REFERÊNCIAS
• Contrato Nº 061/2015, entre a Procuradoria-Geral de Justiça do Maranhão e o Instituto Sagres – Política e Gestão Estratégica Aplicadas.
• Documentos de experiências anteriores de Planejamento Estratégico do MPMA, tendo como base os anos de 1996, 1999-2000, 2000, 2003, 2008-2011 e 2012-2016.
• Planejamento Estratégico do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), disponível em http://www.cnmp.gov.br/portal/planejamento-estrategico-cnmp
• Proposta de Resolução (2015) do Conselho Nacional do Ministério Público, que dispõe sobre o planejamento estratégico nacional do Ministério Público, estabelece diretrizes para o planejamento estratégico das unidades e ramos do Ministério Público e dá outras providências.
• Ato No 560/GPGJ, de 2 de dezembro de 2015, do MPMA;
• Portarias No 109 e 110/2016-GPGJ, de 12 de janeiro de 2016, do MPMA.
• Relatório de Intenção Estratégica, entregue pela consultoria em fevereiro de 2016.
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3. METODOLOGIA
Em plena consonância com a resolução e diretrizes do CNMP, a
metodologia FIGE — Ferramentas Integradas de Gestão Estratégica —
constitui a linha mestra que orienta o desenvolvimento dos trabalhos,
possibilitando adaptar e integrar diversas ferramentas de gestão
disponíveis na literatura e aplicadas por destacadas instituições, de modo
a customizar as melhores práticas para a realidade do MPMA.
Conforme estampado na figura 2, a Avaliação Diagnóstica e a
Análise Prospectiva constituem o alicerce sobre o qual será construído o
Plano Estratégico.
Figura 2 – Metodologia FIGE
A Avaliação Diagnóstica pressupõe a produção de conhecimentos
efetivos ou em confirmação sobre o MPMA e a conjuntura externa,
implicando a coleta e a busca de dados e, ainda, análises sucessivas que
permitiram a elaboração de informações. Uma Avaliação Diagnóstica mal
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elaborada ou sem profundidade poderia levar a cenários e a objetivos
estratégicos equivocados, prejudicando todo o ciclo de gestão.
A variação temporal é um aspecto fundamental dessa etapa. A
FIGE sugere que a Avaliação Diagnóstica fique restrita ao presente e ao
passado, procurando abstrair, nesse momento, os estudos voltados para
o futuro. Isso porque a Análise Prospectiva será objeto de um próximo e
importante passo que, examinando o porvir — que não existe — deve
obedecer a métodos e técnicas diferentes.
Figura 3 – Temporalidade da Avaliação Diagnóstica
Outro importante fator relacionado ao tempo é o contexto
conjuntural em que a Avaliação Diagnóstica foi realizada. Instituições
como o MPMA são dinâmicas e, como corpos vivos da sociedade, mudam,
se transformam e se adaptam de acordo com a conjuntura relacionada
aos panoramas local, nacional e internacional. Por isso, vale o registro de
que as conclusões aqui apresentadas foram naturalmente influenciadas
pelo contexto e pelo período em que os estudos foram efetuados. Daí a
importância de, a partir do próximo ano, acompanhar e atualizar a
Avaliação Diagnóstica, constante e sistematicamente, propondo eventuais
e necessárias medidas corretivas.
A realidade é una e indivisível. No entanto, para facilitar a
análise, ela foi examinada sob os prismas dos ambientes externo e
interno. O primeiro foi estudado segundo a ótica das seguintes
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“dimensões da estratégia”: política, econômica, social, tecnológica,
ambiental. Por sua vez, ambiente interno foi avaliado considerando os
recursos: administrativos; pessoas e competências; tecnologias;
instalações e equipamentos; e orçamento e finanças.
Para tanto, os integrantes da CGPE e da CEPEI foram divididos
em 5 (cinco) grupos. Cada um ficou encarregado de realizar análise
relacionadas a um recurso do ambiente externo e a uma dimensão do
ambiente externo, conforme quadro a seguir:
Grupo Recursos (ambiente interno)
Dimensões (ambiente externo)
A Administrativos Política B Pessoas e competências Social C Tecnologias Tecnológica D2 Instalações e equipamentos Ambiental E3 Orçamento e finanças Econômica
Quadro 1 – Grupos e áreas de estudo
Embora os estudos e análises tenham sido realizados segundo
os recursos e dimensões, as partes produzidas pelos grupos das
comissões (CGPE/CEPEI) foram compiladas em um único texto, sob o
título “Síntese Analítica da Conjuntura”.
Nessa narrativa, os consultores procuraram manter, sempre que
possível, as escritas originais dos grupos, reordenando parágrafos e
ideias. Além disso, acrescentaram outras considerações, de modo a dar
2 Assinaram o texto relativo: Claudia Líbia Silva Leite / Letice Câmara França - CAOP Meio Ambiente; Francisco Fernando Zaqueu Monte - CAOP Controle Externo; Tiago Barbosa – Coordenadoria de Obras, Engenharia e Arquitetura; Luselias Soares Sales Lopes – Assessoria de Planejamento; José Ribamar Rodrigues Furtado – Coordenadoria de Serviços Gerais; e Marcelo Amorim – Assessoria de Planejamento. 3 Assinaram o texto relativo: Carmen Lígia Paixão Viana – Diretora da Secretaria Administrativo-Financeira; Pâmela Neves de Oliveira – Analista Ministerial da Assessoria de Controle Interno; Elisabeth Jardim Pedraça – Analista da Coordenadoria de Orçamento e Finanças; e Fábio Rafael Viana L da Silva – Analista da Assessoria de Auditoria Interna.
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consistência ao texto, bem como tornar a leitura mais fluida e de fácil
compreensão.
Integra ainda o presente Relatório, como Anexo A, o estudo
denominado ANÁLISE MACROECONÔMICA, produzido pela Assessoria
de Auditoria Interna, com a colaboração da Assessoria de Planejamento,
da Coordenadoria de Administração, da Coordenadoria de Gestão de
Pessoas e demais coordenadorias do MPMA. Esse texto foi utilizado como
importante subsídio para a identificação de oportunidades e ameaças do
ambiente externo, bem como de fortalezas e debilidade, inerentes ao
ambiente interno da instituição.
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4. SÍNTESE ANALÍTICA DA CONJUNTURA
O panorama internacional indica um período de modesto
crescimento, nos próximos anos, particularmente devido ao baixo
desempenho dos principais mercados emergentes. Neste ano de 2016,
relatório do Banco Mundial aponta para uma aceleração da economia
global de somente 2,9%4.
Dentre os principais reflexos desse quadro, destacam-se os
novos obstáculos aos objetivos de redução da pobreza e prosperidade
compartilhada, porque na última década esses países — onde vivem cerca
de 40% dos pobres do mundo — têm sido fortes contribuintes do
crescimento global.
Uma tendência dos últimos tempos que pode persistir ou mesmo
se agravar é o declínio dos preços de produtos primários e matérias
primas, diminuindo os fluxos de comércio e de capital. Há também uma
séria crise de credibilidade dos mercados de valores, implicando
volatilidade financeira e drenagem da atividade econômica.
Um crescimento mais sólido no futuro dependerá do impulso
contínuo nos países de alta renda, da estabilização dos preços dos
produtos básicos e da transição gradual da China para um maior consumo
e um modelo de crescimento baseado em serviços.
No âmbito dos BRIC, o Brasil e a Rússia devem continuar em
recessão, neste ano de 2016, com perspectivas pouco animadoras para os
próximos anos. A China reduziu seu crescimento mas ainda mostra
indicadores vigorosos e a Índia destaca-se como um “ponto brilhante” no
contexto internacional.
A Parceria Transpacífico (TPP) pode trazer um impulso aos
países envolvidos, ao tempo em que isola as nações mais protecionistas,
como o Brasil. 4 Disponível em http://www.worldbank.org/pt/news/press-release/2016/01/06/anemic-recovery-in-emerging-markets-to-weigh-heavily-on-global-growth-in-2016.
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Embora tenha havido uma relativa recuperação dos países
desenvolvidos, “um crescimento mais sólido nos mercados avançados
anulará apenas parcialmente os riscos de enfraquecimento contínuo nos
principais mercados emergentes”, afirmou Ayhan Kose, Diretor do Grupo
de Perspectivas Econômicas do Desenvolvimento do Banco Mundial. “Além
disso, permanece o risco de distúrbio financeiro em uma nova era de
maiores custos de empréstimos”5.
Visualizando o longo prazo, é válido afirmar que, dentro de mais
duas décadas, a humanidade estará enfrentado o desafio de alimentar,
diariamente, cerca de nove bilhões de pessoas, as quais demandarão,
também, cada vez mais energia. Para isso, o relacionamento com o meio
ambiente certamente deverá passar por mudanças.
Sob uma visão retrospectiva, o homem relaciona-se
intimamente com o ambiente desde os seus primórdios, desenvolvendo o
papel de caçador e coletor de forma harmônica com o planeta. Porém, a
relação humana com os recursos naturais vem se transformando ao longo
das décadas, modificando o seu ambiente natural e causando
desequilíbrios nas comunidades biológicas e seus serviços ambientais.
Várias atividades humanas alteraram as condições físicas e bióticas do
meio, causando impactos negativos na esfera ambiental, social e
econômica.
Uma problemática mundial que se pode tomar como exemplo
dessas intervenções no ambiente físico, que ocasionam graves problemas
socioambientais, é a ocupação desordenada de áreas de riscos, como
áreas sujeitas a deslizamentos de terra e rochas ou áreas sujeitas a
enchentes. A ocupação de áreas para moradias deve estar alicerçada no
planejamento adequado para garantir a proteção ao meio ambiente e a
segurança pública, observando a legislação pertinente como, por
exemplo, o plano diretor e o código florestal.
5 Disponível em http://www.worldbank.org/pt/news/press-release/2016/01/06/anemic-recovery-in-emerging-markets-to-weigh-heavily-on-global-growth-in-2016.
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Por volta das décadas de 1960 e 1970, o mundo começou a
despertar sobre a degradação do meio ambiente, em decorrência do
crescimento da industrialização e dos estudos dos índices de poluição
causado por essa atividade. A partir daí, vários documentos, movimentos
e conferências foram surgindo, com o intuito de discutir os problemas
causados pela degradação ambiental e para definir propostas para a
preservação do ambiente. Dentre eles, podemos citar o “Relatório do
Clube de Roma”, produzido pelo “Clube de Roma”, que foi formado por
cientistas, industriais e políticos com o objetivo de avaliar os limites do
crescimento econômico, diante a pressão crescente sob os recursos
naturais.
Os principais problemas apontados nesse relatório foram a
industrialização acelerada, o rápido crescimento demográfico, a escassez
de alimentos, o esgotamento de recursos não renováveis e a degradação
do meio ambiente, tendo proposta principal aos países a adoção do
“crescimento zero”. As críticas foram intensificadas por parte daqueles
que defendiam as teorias do crescimento e teóricos dos países
subdesenvolvidos, que advogavam pelo direito ao crescimento econômico
como caminho para sair do subdesenvolvimento.
Esse documento teve grande visibilidade entre os cientistas e
governantes influenciando os debates da Conferência de Estocolmo, a
Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, em
1972. Essa Conferência produziu a “Declaração Sobre o Meio Ambiente
Humano”, tendo como orientação principal a importância na busca de
medidas de minimização dos impactos ambientais. Essa Declaração
também apontou um novo conceito de desenvolvimento, onde os países
deveriam fundamentar as práticas do desenvolvimento econômico de
forma equilibrada, buscando a relação harmônica entre a preservação do
ambiente, a justiça social e o crescimento econômico.
Em consequência desses debates e orientações, os países
começaram a criar organizações e programas ambientais e elaborar
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disposições legais contemplando essa temática. Além disso, vários órgãos
financiadores, assumindo a postura de responsabilidade socioambiental,
começaram a exigir os estudos de impactos ambientais como condição
principal para a liberação de seus financiamentos. O conceito
“desenvolvimento sustentável” foi apontado no relatório “Nosso Futuro
Comum” em 1987, explorando as relações entre os problemas ambientais
e sociais com o desenvolvimento sustentável, sendo ponto norteador de
muitos outros movimentos.
A Conferência Mundial das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente
e Desenvolvimento, “Eco-92”, aconteceu no Brasil e foi um marco nos
debates das questões ambientais globais, apresentando como foco
principal o desenvolvimento sustentável, qualidade de vida e preservação
ambiental. Vários documentos foram produzidos com participação de
diversos países, com destaque ao documento intitulado como “Agenda
21”. Este documento apresenta uma ampla abordagem com orientações
aos governos e vários outros segmentos da sociedade, relacionadas ao
desenvolvimento sustentável, à qualidade de vida e à preservação
ambiental. Nos anos seguintes, os debates foram se multiplicando,
discutindo-se sobre os resultados desses documentos e definindo as ações
futuras e coordenadas dos países.
O Brasil produziu seu primeiro documento legal sob a temática
ambiental em 1934 com o Código das Águas (Decreto nº 24.643, de 10
de julho). A partir daí outros dispositivos legais foram surgindo com
destaque a criação do “Código Florestal” de 1965 através da Lei nº 4.771,
um marco importante na preservação das áreas de proteção permanente.
Em 1981, a Lei nº 6.938 de 31 de agosto estabeleceu a Política Nacional
do Meio Ambiente (PNMA) e criou o Sistema Nacional do Meio Ambiente
(SISNAMA). O 2º artigo da Política Nacional do Meio Ambiente defini os
seus objetivos que são: “a preservação, melhoria e recuperação da
qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País,
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condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da
segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana”.
Os órgãos que compõe o SISNAMA são responsáveis pela
proteção e melhoria da qualidade ambiental e está estruturado da
seguinte forma: órgão superior, o Conselho Superior; órgão consultivo e
deliberativo, o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA); órgão
central, a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República;
órgãos executores, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis (IBAMA) e o Instituto Chico Mendes de Conservação
da Biodiversidade (Instituto Chico Mendes); órgãos seccionais, os órgãos
ou entidades estaduais; e órgãos locais, os órgãos ou entidades
municipais.
Diante do crescimento do número de grandes empreendimentos
e dos seus respectivos impactos negativos relatados em todo o Brasil e
dos movimentos em todo mundo para definir medidas para minimizar os
impactos dessas atividades potencialmente poluidoras, o CONAMA editou
várias resoluções que são marcos importantes na proteção ambiental.
Dentre elas, destaca-se a Resolução nº 001 de 1986 que estabelece
critérios básicos para elaboração do Estudo de Impacto Ambiental no
licenciamento de projetos de atividades potencialmente poluidoras.
A questão ambiental tomou destaque especial na Constituição do
Brasil de 1988, apresentando o capítulo VI destinado a essa temática. O
artigo 225 postula que “Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à
sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o
dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.
O Ministério Público desempenha um papel fundamental na
problemática ambiental. O artigo 129, inciso III da Constituição Federal
prevê que o Ministério Público tem como função institucional “promover o
inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público
e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”.
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Várias questões sob a ótica socioambiental podem ser apontadas
como desafios no desenvolvimento das ações do Ministério Público. Por
exemplo, as áreas de proteção ambiental, sejam elas áreas de proteção
permanente, reserva legal ou unidades de conservação, estão sob forte
ameaça da expansão indiscriminada das fronteiras agrícolas, da
especulação imobiliária e da implantação de grandes empreendimentos. É
de fundamental importância que o Ministério Público desenvolva ações
para proteger essas áreas, pois elas têm uma grande função ambiental de
preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a
biodiversidade, o fluxo gênico da fauna e flora, proteger o solo e
assegurar o bem-estar das populações humanas. Uma vez garantindo a
preservação dessas áreas, os seus serviços ambientais também serão
assegurados como a purificação da água e do ar, a diminuição dos
impactos climáticos, a ciclagem de nutrientes, a proteção do solo contra
as erosões, a manutenção de recursos naturais, entre outros.
Recentemente, três questões de âmbito socioambiental
tomaram proporções de destaque, sendo noticiados e analisados em todo
o Brasil e no mundo, com ampla participação de vários segmentos da
sociedade: o Novo Código Florestal; a Política Nacional de Resíduos
Sólidos e o encerramento dos lixões; e a catástrofe ambiental provocada
pelo rompimento da barragem de Fundão no dia 5 de novembro de 2015,
em Mariana no Estado de Minas Gerais de responsabilidade da mineradora
Samarco.
Mesmo reconhecendo a relevância da questão ambiental, é
forçoso reconhecer que as urgências e emergências impostas pela crise
político-econômica que afeta o País têm relegado esse tema a um
segundo plano.
Essa crise — que os principais analistas desenhavam há alguns
anos como provável — mostrou-se, em 2015, mais grave e profunda que
as previsões menos otimistas. Apesar do quadro recessivo, por exemplo,
inflação persiste por longos meses, desafiando as teorias mais aceitas.
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Todas as regiões do País e todas as classes sociais estão sendo
afetadas. A alta carga tributária, a complexa burocracia, os elevados
custos de produção — com destaque para a energia e a logística — as
intrincadas as relações trabalhistas e o atraso tecnológico reduzem a
produtividade e dificultam a concorrência com países mais dinâmicos. Na
área social, a administração pública mostra sinais de precariedade,
particularmente nas áreas da saúde, da educação e da segurança.
As relações institucionais, ideológicas e partidárias que
caracterizam o ambiente político se deterioram progressivamente,
indicando polarizações que poderão levar a perigosos extremos. Além
disso, instituições do Legislativo e do Executivo em têm sido
frequentemente sacudidas por denúncias de corrupção, muitas
comprovadas em vultosos processos judiciais que, a cada dia, revelam
novos e graves crimes contra o patrimônio público.
Contrariando o desejo e a vontade da maioria dos brasileiros —
pacífica, ordeira e trabalhadora — essa conjuntura poderá se estender por
mais alguns anos e até mesmo abranger todo o próximo ciclo de
planejamento do MPMA, ou seja, até 2021.
Da atual crise política nacional emergem projeções negativas
para 2016 em várias áreas da economia, com perspectivas de queda na
atividade econômica, retração do PIB, menor disponibilidade de recursos,
contingenciamento de despesas, ajustes fiscais, menor arrecadação
tributária, aumento da inflação, retração na demanda, elevação da taxa
de desemprego, redução nas contratações, desestímulo de novos
empreendimentos e elevação do endividamento por meio de emissões de
títulos públicos.
Nesse contexto, o Estado do Maranhão desponta com o 8º maior
território da Federação e uma população de quase sete milhões de
habitantes, distribuídos em 217 municípios. Situa-se na faixa de transição
entre as regiões Norte e Nordeste, com importantes áreas de preservação
ambiental.
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É uma das mais pobres Unidades da Federação, com o segundo
pior Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), como mostram exames
nas áreas de educação, saúde, segurança pública, preservação ambiental,
improbidade administrativa, dentre outras, demandando atuação do
Ministério Público, como instituição capaz de contribuir com a
transformação dessa realidade.
Mesmo em velocidade muito aquém da desejada, percebe-se
melhorias no nível de escolaridade e no acesso à informação, este
proporcionado pela crescente disponibilização de novas tecnologias de
informação e comunicação. Esse fator implica maior consciência do
cidadão sobre o seu contexto social e mais demandas sociais, como o
combate à corrupção. Durante as manifestações populares de 2014, por
exemplo, os Promotores de Justiça do MPMA foram, por diversas vezes,
chamados a participar das negociações.
Assim, diante desse quadro, a sociedade passou a se organizar
de modo mais efetivo, sendo possível observar mudanças culturais
significativas, as quais culminaram no fortalecimento da sociedade civil
organizada, especialmente no que se refere aos conselhos de controle
social, os quais passaram a cobrar políticas públicas mais eficientes para
assegurar a observância dos direitos sociais e a repressão à corrupção.
Essa mudança de postura, associada a uma legislação ampla e
de vanguarda, se configuram como um potencial campo de fortalecimento
do Ministério Público no Estado, reforçando uma imagem positiva da
instituição na esfera pública.
Ressalte-se que, com as discussões acerca da aprovação da
Proposta de Emenda Constitucional nº. 37 — que, entre outras, atingiria
as atribuições atinentes à investigação criminal do MP — verificou-se uma
expressiva mobilização popular em favor da manutenção deste ramo de
atuação.
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No entanto, apesar do contexto social supracitado, propício para
o afloramento das ações do MPMA, não se pode negar alguns aspectos
sociais que interferem diretamente na atuação institucional.
Em contraponto à legislação progressista supracitada, a
sociedade maranhense ainda traz características altamente
conservadoras, aliadas ao imediatismo, que prima mais pelo anseio
individual do que pela necessidade coletiva, o que resulta numa ampla
fragmentação social.
A Constituição Federal de 1988 assegurou a ampla participação
da sociedade civil nos mecanismos de controle social das políticas
públicas. Contudo, na prática, uma grande maioria desses representantes
são interligados às gestões governamentais e não escolhidos de forma
democrática entre seus pares, refletindo a falta de autonomia dos
conselhos de controle social para exercer a defesa dos interesses
coletivos. Destaca-se ainda, a criação de vários espaços de participação
social, mas sem estrutura adequada de funcionamento e com
representantes da sociedade civil sem conhecimento suficiente para
discutir e deliberar sobre as políticas públicas, assim desmobilizando os
conselhos e mecanismos de controle social, que se reflete
significativamente no enfraquecimento da participação social.
Dentro desse quadro, observa-se ainda, mesmo com todas as
denúncias e pautas da mídia, uma persistência da corrupção. É
importante destacar que, no ano de 2015, só no Maranhão, 74 (setenta e
quatro) prefeitos municipais foram denunciados por atos de violação à
máquina pública. Isso resulta em desvio de recursos e debilidade nas
ações, demonstrando a falta de retaguarda das políticas públicas.
Por outro lado, percebe-se que as elevadas taxas de
analfabetismo e de evasão escolar refletem os graves problemas sociais
que precisam ser enfrentados pelo Poder Público, tendo em vista que, à
educação, como política pública, não é dispensado o tratamento
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adequado, sendo esta a mola propulsora para o exercício pleno da
cidadania.
O sistema educacional existente requer mudanças profundas e
imediatas, capazes de adequar a escola às novas tecnologias e às
exigências do mundo moderno, pois, na prática, o que se vê são escolas
pouco atrativas, física e pedagogicamente, completamente desvinculadas
do interesse do educando, constituindo-se num espaço obsoleto, distante
do que o aluno quer e, mais ainda, do que precisa.
O fracasso da política educacional é um importante fator
responsável pelos elevados índices de violência, com destaque ao
crescimento vertiginoso entre os menores de dezoito anos, que, em
virtude do aprimoramento da legislação específica para essa faixa etária,
se tornou mais protecionista, e do assédio cada vez maior da
criminalidade, incitando a juventude a visualizar no chamado “mundo do
crime” oportunidade de ganhos fáceis, sem desconsiderar o fato de que,
ante as falhas estruturais dos sistemas de punição — socioeducativo e
penitenciário adulto — quando clientela desses, temos a geração de
infratores mais agressivos e violentos, ante inegável fato que tais locais
se constituem em verdadeiras “escolas de crimes”, consolidando um
estado de “desvalor” e banalizando da vida.
No que se refere à saúde, o Maranhão é o Estado brasileiro que
recebe menor financiamento per capita do Ministério da Saúde,
acarretando uma série de desafios para o período de 2016-2021, com
destaque para:
a) superar a iminente ocorrência de um déficit no financiamento federal, municipal e estadual do SUS;
b) conseguir implantar os instrumentos de gestão disponíveis;
c) alcançar pelo menos os perfis mínimos de cada uma das Macrorregiões de Saúde, Regiões de Saúde e Portas de Entrada do Estado com as ações e serviços de saúde que devem ser disponibilizados aos usuários do Sistema Único
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de Saúde (SUS), em consonância com as Resoluções da Comissão Intergestores Bipartite do Maranhão (CIB/MA);
d) responsabilizar gestores pelas irregularidades na aplicação dos recursos do SUS;
e) ter gestores municipais com qualificação técnica para construir e executar políticas necessárias à efetividade do direito à saúde no Estado;
f) contratar recursos humanos capacitados;
g) melhorar a rede física;
h) prevenir e combater o aumento de casos de doenças transmitidas pelo Aedes Aegypti; e
i) melhorar o acesso e a qualidade da Atenção Básica.
Logo, há uma reação em cadeia causada pelos fatores citados
acima, gerando, entre outros, falta de impacto das ações do MPMA, pois,
por mais que o órgão ministerial tome as medidas cabíveis e entre com as
ações pertinentes, o mesmo não pode gerar políticas públicas de fato,
ficando adstrito somente ao seu papel fundamental de acompanhamento
e fiscalização.
Além disso, uma das preocupações é a interação de outras
instituições nas atuações do MP, destacando-se a Defensoria Pública, que,
no desempenho da prestação da assistência jurídica gratuita às pessoas
que não possuem condições financeiras de arcar com despesas judiciais,
inclusive honorários advocatícios, vem se legitimando para usar de ações
coletivas, anteriormente exclusivas ao MP, indo além das ações
individuais de sua competência, pelo que se destaca aqui a necessidade
de estudo técnico e diálogo mais apurado no que atinge as atribuições de
cada instituição, para que essas interações se consolidem como um ganho
para a sociedade e não um choque de atribuições, objetivando uma maior
clareza nesse ponto, haja vista que essa coexistência é uma
potencialidade para a própria população, no que se refere a defesa e
garantia dos seus direitos.
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Outra ameaça que interfere significativamente na atuação do
MPMA é a construção de uma imagem negativa que o Poder Judiciário foi
consolidando na sociedade ao longo dos anos, em razão, dentre outras,
de denúncias de corrupção dentro dessa esfera, como por exemplo a
venda de sentenças e de decisões com motivação alheia ao mérito da
causa, além ainda da morosidade na tramitação dos processos e
dificuldade do acesso à justiça, que afetam a credibilidade dos Tribunais
de Justiça e atingem o Ministério Público, já que frequentemente
confundido como parte integrante do próprio Judiciário.
Tais adversidades, no entanto, não podem ser vislumbradas
meramente como obstáculos. Pelo contrário, devem ser encaradas como
campo fértil e motivador, para que o MPMA se fortaleça e direcione a sua
atuação, por meio de um planejamento estratégico de suas ações,
essencial na busca pela superação dos entraves que impedem a
efetivação de uma sociedade livre, justa e solidária.
Nessa conjuntura, alguns dos maiores desafios para o MPMA
estão relacionados às práticas socioambientais, uma vez que o modelo
vigente favorecem as atividades que desenvolvem forte pressão sob os
recursos naturais, causando, em grande maioria, impactos sociais,
econômicos e ambientais, o que pode ser sentido nas atuais gerações e
percebido para as gerações futuras.
Uma análise acurada permite vislumbrar as principais ameaças
para o MPMA; nesse campo, para os próximos anos: pressão de grandes
empreendimentos sobre áreas protegidas; degradação ambiental em
decorrência de desmatamentos, empobrecimento do solo e poluição
ambiental; ocupação desordenada das zonas urbana e rural
(verticalização excessiva das construções urbanas provocando o aumento
do microclima das cidades e o comprometimento da mobilidade urbana
nas maiores cidades do Estado, especialmente na capital); insegurança
jurídica (existência no país de uma legislação ambiental e urbanística
forte e rígida, mas que dependendo dos interesses políticos e econômicos
20
envolvidos pode, em algumas situações, ser branda e/ou flexível); falta
de fiscalização dos órgãos competentes, que gera um sentimento de
impunidade e/ou morosidade na condução dos processos ambientais.
Por outro lado, é possível apontar várias oportunidades que
podem auxiliar nas ações do Ministério Público, tais como o aumento da
consciência socioambiental dos governantes e da sociedade em geral, que
começa a cobrar do poder público e das instituições de controle, a
preservação socioambiental, quer seja por meio de denúncias ou
campanhas de mobilização social ou outros mecanismos.
Esse despertar para uma consciência socioambiental também se
reflete no acesso à informação, que se torna cada vez maior, não
somente pela divulgação nos meios de comunicação de massa (rádio, TV,
jornais impressos), mas, sobretudo, por meio das redes sociais via
internet. Com essas novas ferramentas qualquer cidadão com acesso à
internet pode acionar o Ministério Público e/ou a opinião pública em geral
na resolução de demandas socioambientais, de forma rápida e
abrangente.
Outra oportunidade é a revisão da legislação ambiental e
urbanística com participação popular; e a definição dos 17 objetivos do
desenvolvimento sustentável pela Conferência das Nações Unidas sobre
Desenvolvimento Sustentável (Rio+20). O engajamento na defesa e
promoção da Agenda Pós-2015, corresponde a todo o conjunto de
programas, ações e diretrizes que vão orientar os trabalhos das Nações
Unidas e de seus países-membros em direção ao desenvolvimento
sustentável. A Agenda consiste em uma Declaração, 17 Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável e as 169 metas, uma seção sobre meios de
implementação e de parcerias globais, e um arcabouço para
acompanhamento e revisão.
Os 17 ODS aprovados foram construídos sobre as bases
estabelecidas pelos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), de
maneira a completar o trabalho deles e responder a novos desafios. São
21
integrados e indivisíveis, e mesclam, de forma equilibrada, as três
dimensões do desenvolvimento sustentável: a econômica, a social e a
ambiental.
Um outro aspecto relacionado ao meio ambiente e,
consequentemente, à qualidade de vida dos membros e servidores do
Ministério Público é o direito ao meio ambiente do trabalho saudável, que
decorre do direito do trabalhador à saúde e à segurança e está garantido
na Constituição Federal, art. 7°, XXII, art. 200, VII e art. 225. O
ambiente onde as pessoas desempenham suas atividades laborais, deve
ser salubre, sem agentes que causem danos à saúde física ou psíquica
dos trabalhadores.
Em respeito às normas legais vigentes, o Ministério Público deve
assegurar um local de trabalho saudável, adotar medidas de proteção
coletiva de trabalho, além de fornecer e fiscalizar o uso dos equipamentos
de proteção individual e dar treinamento aos membros e servidores da
instituição.
A adoção de tais medidas proporcionará aos membros e
servidores melhoria na produtividade tanto em termos qualitativos
(melhor relacionamento interpessoal, clareza mental, comunicação,
motivação e confiança) como em termos quantitativos (aumento da
produtividade, minimização de erros, redução de desperdícios e acidentes
de trabalho).
Nesse sentido, o Ministério Público tem envidado esforços para
garantir que o ambiente interno de trabalho proporcione as melhores
condições para o exercício das atividades laborais desenvolvidas por
membros e servidores. A título de exemplo, citamos a aquisição de
equipamentos de tecnologia da informação e mobiliário novos, atendendo
aos padrões de ergonomia, bem como a implementação de um Programa
Institucional de Saúde Funcional que promove, duas vezes ao ano, uma
Semana de Qualidade de Vida com atendimentos médicos e
odontológicos, além de palestras preventivas.
22
Outra ação realizada pelo MPMA, visando garantir melhorias no
ambiente de trabalho, é o investimento na mudança das sedes das
Promotorias de Justiça e outros órgãos da administração para prédios
novos, dotados de melhor infraestrutura, sendo alguns próprios e outros
locados. Além disso, tem promovido a reforma e a manutenção de vários
desses imóveis, adequando-os às exigências legais de acessibilidade,
quando possível, visando proporcionar mais conforto e qualidade de vida
para os membros e servidores. Para acompanhar essas reformas e
manutenções, o MP aumentou o quadro de servidores na Coordenadoria
de Obras, Engenharia e Arquitetura, reestruturando o setor para garantir
mais efetividade ao trabalho.
De acordo com informações da Coordenadoria de Administração,
constata-se um total de 65 (sessenta e cinco) imóveis próprios
pertencentes ao Ministério Público Estadual, sendo 46 (quarenta e seis)
prédios/casas e 19 (dezenove) terrenos. Quanto aos imóveis cedidos,
temos um total de 25 (vinte e cinco), sendo 20 (vinte) prédios/casas e 05
(cinco) terrenos, além de 74 (setenta e quatro) alugados.
Ainda conforme a referida Coordenadoria, existem 02 (duas)
Promotorias de Justiça que funcionam em salas de Fórum: São Domingos
do Azeitão e Joselândia.
Contudo, apesar dos esforços realizados para melhorar o
ambiente interno de trabalho, o MPMA ainda tem muitos desafios a serem
superados. Os recursos orçamentários para investimento na construção
de novos prédios e aquisição de equipamentos não são suficientes para
fazer face às demandas da instituição, cada vez maiores e mais
complexas.
Na área da segurança do trabalho, foi instituída uma Brigada de
Incêndio, com o treinamento de alguns membros e servidores, no prédio
da sede da Procuradoria Geral de Justiça, porém ainda não está
constituída a Comissão de Interna de Segurança no Trabalho (CIPA) e
23
nem implementada uma Política Institucional de Segurança no Trabalho,
que oriente os trabalhos da CIPA e demais membros e servidores.
Outra debilidade identificada no ambiente interno do MPMA é a
falta de condições de acessibilidade nas dependências de vários imóveis
ocupados pela instituição, principalmente aqueles situados em locais
tombados pelo patrimônio público, salvo os prédios novos e/ou em
construção.
Ainda no campo das fragilidades associadas ao ambiente
interno, o grupo identificou a falta da adoção de práticas sustentáveis,
como coleta de lixo seletivo e sua correta destinação, reuso da água,
captação de energia solar e captação da água da chuva para uso em
banheiros e jardins etc.; reaproveitamento de materiais (cartuchos de
tintas, etc.); adoção de arquitetura bioclimática nos prédios da instituição
(que visa o equilíbrio com o meio ambiente, utilizando de forma eficiente
os recursos naturais disponíveis (luz solar e vento), combatendo à
radiação solar e à luminosidade excessiva e privilegiando a ventilação
natural), entre outras. Tais práticas, se adotadas, poderiam contribuir
com a redução do impacto sobre o meio ambiente interno e externo, bem
como a diminuição dos custos, proporcionando um aumento orçamentário
gradativo, sendo realocado para recursos de novos investimentos.
Outra ação que impacta no ambiente de trabalho, identificada
pelos membros do GT e que merece destaque é o crescente investimento
em TI, permitindo que novos sistemas estruturantes nas áreas meio e fim
da Instituição possam ser adquiridos e/ou desenvolvidos, visando
agilização nos trâmites processuais, bem como segurança das
informações e a adoção de taxonomia proposta pelo CNMP para unificação
dos dados entre todos ramos do MP no Brasil. Dentre eles podemos citar
o SIMP – Sistema de Informação do Ministério Público, na área-fim; o
Diário Eletrônico (áreas meio e fim); Digidoc (sistema de tramitação de
processos da área meio, em fase de instalação) etc.
24
Um outro investimento realizado, ainda na área de TI, foi o
incremento da capacidade de dados via internet, para melhorar a
velocidade de tráfego de informações e dar suporte ao funcionamento dos
sistemas estruturantes em implementação em toda a instituição. Essa
ação está em curso e permitirá, num curto prazo, ganhos em
produtividade de membros e servidores.
Os esforços para desenvolver a área de TI, quando bem
sucedidos, proporcionam excelentes resultados, com destaque para: a
efetividade da TI, pelo fortalecimento das suas ações; melhor
governança, pela facilitação da gestão dos recursos; economia de
pessoas, que poderão ser mais bem empregadas em áreas prioritárias;
geração de valor para o MPMA; economicidade, pela melhor gestão
financeira; maior transparência para o cidadão; e melhor
compartilhamento de informações.
Na área econômica, o cenário estadual ecoa as mazelas
nacionais, mediante desaceleração da atividade econômica, redução nas
contratações, menor taxa de crescimento do PIB (resultado também da
baixa no mercado internacional dos preços das commodities basilares da
exportação maranhense), alta da inflação, da taxa de juros e redução na
taxa de crescimento das receitas tributárias em razão da queda nas
arrecadações de IPI, ICMS, ISSQN, Imposto de Renda, Impostos de
Importação e Imposto de Exportação.
No contexto tributário, já que a arrecadação dos impostos de
competência federal beneficia os Estados pelo Fundo de Participação,
naturalmente uma queda naquela implica decréscimo nos repasses a
estes últimos, já afetados pela redução de suas receitas oriundas dos
tributos de sua própria competência, a exemplo, sobretudo, do ICMS.
Os desdobramentos econômicos porventura resultantes de
projetos tais como a expansão do Porto do Itaqui e o fomento da
agricultura (familiar e expansão da fronteira agrícola) neste Estado
podem contribuir para a elevação da arrecadação.
25
Cite-se, neste aspecto, a construção do Terminal de Grãos do
Maranhão (Tegram), no Porto do Itaqui, nesta Capital, que transformará o
Itaqui no principal porto exportador de grãos das regiões Norte e
Nordeste do Brasil. Os produtores rurais de regiões próximas ao Porto do
Itaqui devem gastar menos para escoar seus produtos.
A construção do Tegram deve influenciar o aumento da área
plantada não só do Maranhão, mas de Estados vizinhos, como Bahia,
Mato Grosso e Piauí – a maior facilidade de transporte da produção
estimula o crescimento da produção6.
O restritivo quadro econômico vivido pelo Estado se reflete
diretamente sobre o MPMA, apesar da Instituição ter constitucionalmente
assegurada sua autonomia funcional e administrativa, mormente em
virtude do fato de que seus recursos serem predominantemente
resultantes de transferências do Tesouro Estadual e das restrições
impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, quando à despesa
total com pessoal.
Portanto, o planejamento de suas ações deve balizar-se pelos
recursos efetivamente disponíveis, materiais e humanos, o que exige não
somente a eleição de prioridades, mas, principalmente, a otimização na
aplicação de tais insumos, com o cumprimento mais amplo possível do
princípio constitucional da eficiência.
Há de se ter, por conseguinte, o máximo possível de lucidez no
que se refere ao estabelecimento de metas e dos meios estritamente
necessários para seu alcance, o que traz consigo a necessidade do
contínuo aperfeiçoamento institucional.
O quadro 2 resume a execução orçamentária deste Ministério
Público, no período de 2012 a 2015 (PGJ e FEMPE somados, valores
apurados até 31/10/2015):
6 Para mais informações, sugere-se http://revistagloborural.globo.com/Revista/Common/0,,ERT323481-18078,00.html
26
EXERCÍCIO DOTAÇÃO AUTORIZADA
DESPESAS EMPENHADAS
PERCENTUAL DE EXECUÇÃO
2012 249.603.817,95 237.034.197,74 94,96% 2013 327.401.168,67 322.509.301,88 98,51% 2014 328.219.269,44 322.768.834,86 98,34% 2015 300.695.324,55 317.818.187,19 105,69%
Quadro 2 – Resumo da execução orçamentária
Exceção às receitas próprias do FEMPE - Fundo Especial do
Ministério Público Estadual (Lei Complementar nº. 086/2015), a quase
totalidade das receitas deste Órgão Ministerial é oriunda dos repasses do
Governo do Estado do Maranhão.
Observa-se uma tendência de decréscimo nos valores relativos
aos orçamentos do período acima, a partir do exercício de 2013. Já em
2014, houve um declínio de 1,03%, conforme tabela a seguir:
EXERCÍCIO RECEITAS REALIZADAS
VARIAÇÃO PERCENTUAL
2012 255.771.561,94 - 2013 331.635.145,75 29,66% 2014 328.219.269,44 -1,03% 2015 300.698.898,80 -8,38%
Quadro 3 – Variação das receitas realizadas
As despesas podem ser agrupadas em Despesas Correntes e de
Capital, subdividindo-se as Correntes em Pessoal e Encargos e Outras
Despesas Correntes (PGJ e FEMPE, valores até 31/10/2015):
DESPESAS 2012 2013 2014 2015 Correntes 220.301.232,89 287.905.498,73 304.704.117,77 304.256.134,28
Pessoal e Encargos 194.965.794,23 236.829.789,35 235.991.273,62 224.831.745,54
Outras Despesas Correntes 25.335.438,66 51.075.709,38 68.712.844,15 79.424.388,74
Capital 16.732.964,87 34.603.803,15 18.064.717,09 13.562.052,91 TOTAL 237.034.197,76 322.509.301,88 322.768.834,86 317.818.187,19
27
Quadro 4 – Evolução das despesas
O quadro 4 (quatro) evidencia que as despesas com pessoal e
encargos são as de maior impacto nos recursos orçamentários deste
Órgão.
Convém registrar, no que se refere às despesas com pessoal e
aos limites prescritos pela Lei Complementar nº. 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal), que este Ministério Público atualmente
apresenta o expressivo percentual de 1,85% (Despesa Total com Pessoal
sobre a Receita Corrente Líquida do Estado), superior, portanto, ao Limite
de Alerta (1,80% - art. 59, § 1º., II da LRF) e abaixo do Limite Máximo
(2% - art. 20, I, II e III da LRF) em tão somente 0,15% (dados do
Relatório de Gestão Fiscal relativo ao 2º. Quadrimestre de 2015,
publicado em 08/10/2015 no Diário da Justiça - Poder Judiciário MA).
Comportamento da Receita Corrente Líquida deste Estado e da
Despesa Total com Pessoal deste Ministério Público nos últimos quatro
anos (dados até o 2º. Quadrimestre de 2015):
ANO RECEITA
CORRENTE LÍQUIDA
DESPESA TOTAL
COM PESSOAL
PERCENTUAL DA
RCL 2012 8.893.651.133,82 138.592.551,02 1,56% 2013 9.139.181.015,59 163.802.677,13 1,79% 2014 10.147.462.439,59 197.739.642,15 1,95% 2015 10.443.675.172,86 193.574.686,71 1,85%
Quadro 5 – Evolução das receitas
É razoável, assim, que as ações nesta seara sejam conduzidas
com cautela e parcimônia, considerando não apenas o reflexo do quadro
econômico nacional no comportamento da aludida Receita Corrente
Líquida, mas também, sobretudo, o compromisso que este Órgão
Ministerial deve ter em utilizar os recursos públicos da forma mais
rigorosa possível e sempre para atender às reais necessidades da
sociedade.
28
Portanto, é inevitável dessumir que os cenários aqui
resumidamente abordados não podem ser olvidados durante as
discussões pertinentes à elaboração e à gestão do planejamento
estratégico desta Instituição, sob pena, por exemplo, do estabelecimento
de metas distanciadas da realidade e, consequentemente, da necessidade
de arcar com todos os custos envolvidos para as devidas readequações.
29
5. OPORTUNIDADES, AMEAÇAS, FORTALEZAS E DEBILIDADES
A análise da conjuntura permitiu aos participantes inferir sobre
as principais oportunidades e ameaças que o ambiente externo oferece e
poderá oferecer, para o MPMA, nos próximos anos, bem como as
fortalezas e debilidades que, internamente, caracterizam a instituição.
Essas ideias foram levadas à consideração de membros da Alta
Administração, em oficina realizada datada de 3 de fevereiro de 2016, e
validadas, em caráter preliminar, e estão apresentadas a seguir.
5.1. Ambiente interno
5.1.1. Fortalezas
• CETI instituído.
• Infraestrutura de equipamentos atualizada (moderna).
• Incremento da capacidade de velocidade de dados via internet.
• Investimento em desenvolvimento de sistemas estruturantes de TI.
• Aumento do número de profissionais na COEA.
• Equipe de TI capacitada tecnicamente (atualizações).
• Bom relacionamento entre as seções de TI (equipe integrada).
• Quadro de pessoal qualificado e diversificado.
• A existência da ESMP.
• Quadro de pessoal com características da geração Z — servidores questionadores, críticos e inovadores.
• Remuneração compatível com órgãos assemelhados.
• Plano de Cargos, Carreira e Salários consolidado.
• Imagem institucional forte.
• Mudanças positivas na cultura de gestão.
• Credibilidade institucional.
30
• Abrangência de atuação (políticas públicas e geograficamente)
• Clima organizacional favorável.
• Transparência das ações do órgão.
• Tempestividade na execução das demandas.
• Instituição da Ouvidoria.
• Instalações físicas (novos prédios próprios sendo inaugurados e prédios novos alugados para sediar as Promotorias de Justiça).
• Independência (nenhuma sede de promotoria funcionando em fóruns ou em prédios administrativos) (apenas uma sede de Promotoria funcionando em Fórum).
• Regularização dos imóveis e demais patrimônios do MPMA.
• Autonomia.
5.1.2. Debilidades
• Processos e controles de governança de TI não definidos.
• Equipe reduzida (quantitativo) de TI.
• Cumprimento parcial da Resolução nº 102/2013-CNMP (contratação de TI)
• Falta plena integração dos sistemas.
• Sistemas informatizados em número ainda insuficientes para otimizar todas as necessidades da Instituição.
• Resistência de parcela das pessoas ao uso de novas tecnologias e ferramentas (Ex: sistemas).
• Corpo Técnico insuficiente.
• Capacitação aquém das necessidades do MPMA.
• Falta de avaliação dos servidores comissionados.
• Seleção de pessoas baseada em conhecimentos gerais e não em competências.
• Ausência de desenvolvimento de lideranças.
• Engessamento de Plano de Carreira devido à legislação. Pouca mobilidade.
• Ausência de banco de talentos.
31
• Recursos Financeiros muito limitados.
• Falta de padronização dos processos de trabalho.
• Estrutura Organizacional inadequada (organograma).
• Planejamento de Políticas Institucionais ainda não consolidado.
• Falta de mensuração de resultados.
• Ausência de racionalização nas atividades.
• Existência de tratamento diferenciado entre membros e servidores no conjunto normativo.
• Falta de Política de Segurança no Trabalho (CIPA).
• Deficiência na comunicação/integração entre os setores.
5.2. Ambiente externo
5.2.1. Oportunidades
• Tendência de virtualização dos processos.
• Publicações institucionais em formato digital.
• Parceria para a implantação de rede de dados própria (Eletronorte).
• Utilização de ferramentas de informações para plataformas móveis (smartphones).
• Estímulo a práticas sustentáveis (energias renováveis e reciclagem etc.).
• Uso da tecnologia de Educação a Distância (EAD) para capacitação de membros e servidores.
• Possibilidade de captação de recursos externos.
• Possibilidade de celebração de parcerias institucionais.
• Estabelecimento de normativos pelo CNMP.
• Sociedade mais consciente e responsável (educação socioambiental).
• Acessibilidade à informação, por parte do cidadão.
• Informação mais acessível, meios de comunicação de massa permitindo ao MP agir.
32
• Acompanhar os 17 novos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) para o horizonte temporal de 2030.
• Possibilidades de aumento da arrecadação, tendo em vista projetos como a expansão do Porto do Itaqui (Tegram).
• Fomento da agricultura (familiar e ampliação da produção agrícola) no âmbito do Estado do Maranhão, cujos desdobramentos econômicos podem elevar a arrecadação.
• Possibilidade de regularização da questão fundiária.
• Possibilidade de que, dada a necessidade de maior controle e melhor aplicação dos recursos pela Administração Pública, haja ampliação dos serviços essenciais (atuação Ministerial).
• Êxito nas operações de combate à corrupção.
• Novos concursos para provimentos de cargos no MPMA.
• Incorporação de novas tecnologias da informação que venham a facilitar a atuação dos Membros.
• Diretrizes do PPA do Estado em sintonia com o Plano Estratégico no MPMA.
• Possível ampliação da arrecadação do Estado.
• Maior integração com os atores de influência.
• Possibilidade de capacitação de servidores por meio de parcerias com outros órgãos e atores.
5.2.2. Ameaças
• Restrição orçamentária.
• Redução da arrecadação.
• Violação à segurança de dados.
• Resistência às novas tecnologias.
• Descumprimento contratual por parte das empresas contratadas para realização de serviços ou fornecimento de produtos.
• Agravamento da crise econômica.
• Risco de Parcelamento/Atraso salarial.
33
• Alterações constitucionais e/ou legais que restrinjam a atuação ministerial.
• Morosidade nos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo e na Polícia Judiciária.
• Legislação processual com excessivo número de recursos.
• Sensação de impunidade percebida pela sociedade.
• Violação às áreas protegidas (Reserva Legal, APPs e UCs e redução de áreas indígenas).
• Contingenciamento dos recursos públicos.
• Maior demanda pela atuação do MP em face de sua função social (elevação da demanda x diminuição de recursos).
• Descontinuidade das políticas públicas no Brasil.
• Diminuição do papel político do MPMA.
• Atividades econômicas com riscos de danos socioambientais.
• Incremento dos índices de violência e criminalidade.
• Falência do sistema penitenciário.
• Atos de corrupção com desvios de recursos públicos.
34
6. ANÁLISE SWOT
O termo SWOT é um acrônimo de Forças (Strengths), Fraquezas
(Weaknesses), Oportunidades (Opportunities) e Ameaças (Threats).
Trata-se de uma ferramenta utilizada para fazer análise de cenário (ou
análise de ambiente), como base para a gestão e o planejamento
estratégico de uma instituição.
A técnica é creditada a Albert Humphrey, que liderou um projeto
de pesquisa na Universidade de Stanford, nas décadas de 1960 e 1970,
usando dados da revista Fortune das 500 maiores corporações. Outros,
contudo, indicam que a Análise SWOT foi criada pelos professores
Kenneth Andrews e Roland Christensen, da Harvard Business School.
Com base no cruzamento das fortalezas e debilidades do
ambiente interno com as oportunidades e ameaças do ambiente externo,
os integrantes das Comissões, com o apoio da consultoria, realizaram
dinâmicas coletivas, com o intuito de estabelecer ideias para a formulação
de objetivos, especialmente os relacionados ao ambiente interno do
MPMA.
Figura 4 – Ambiente interno X Ambiente externo
35
As conclusões estão apresentadas a seguir.
6.1. Ideias para a formulação objetivos
• Estabelecer parceria com outros órgãos públicos para implantar rede de dados própria
• Implementar/incrementar ESMP virtual – programa de EAD – capacitação de membros e servidores
• Implantar salas e sistemas de videoconferência
• Criar programa de coleta seletiva de resíduos
• Implementar programa de práticas sustentáveis
• Realizar pesquisa de avaliação da credibilidade (imagem) do MPMA
• Fortalecer a atuação da ouvidoria por meio de novas parcerias com as ouvidorias de outros órgãos públicos
• Implantar gestão por competências
• Aprimorar o sistema de avaliação de desempenho por competência, com foco em resultados
• Implementar unidade de gerenciamento de processos
• Implementar unidade de gerenciamento de projetos
• Aperfeiçoar as práticas do sistema de comunicação interna (Política de Comunicação aprovado em dezembro de 2015) – utilização do e-mail institucional
• Aperfeiçoar e organizar, para os membros e servidores, o arcabouço legal e normativo
• Capacitar membros e servidores para o correto uso de ferramentas virtuais
• Desenvolver campanhas de combate à corrupção junto à sociedade
• Com vistas ao combate à corrupção, intensificar a atuação dos grupos de promotores itinerantes, regionalizando e criando grupos de promotores itinerantes, com o apoio regionalizado de equipes técnicas.
36
• Criar equipes multidisciplinares técnicas regionais (examinar lições aprendidas)
• Intensificar a implementação dos programas institucionais relativos a educação, saúde e segurança pública.
• Implantar/aperfeiçoar programa de segurança no trabalho; mapeamento de riscos (envolver, além de membros e servidores, os prestadores de serviço)
• Expandir o SIMP à todas as comarcas
• Concluir e implementar o Sistema Integrado de Gestão
• Interoperabilidade entre o MP e outros sistemas públicos
• Captar recursos extra orçamentários
• Criar e implementar programa de manutenção predial
• Criar e implementar programa de expansão, construção e reformas prediais; adaptando para uso de deficientes
• Implantar parcerias com órgãos e instituições públicos: TJ, Polícias, Sistema Penitenciário etc.
• Incrementar o uso de redes sociais (FB, twitter etc.) para aproximar-se da sociedade e proporcionar acessibilidade da população ao MPMA; permitir a interação da sociedade com o MPMA (alocar mais servidores para a área).
• Aprimorar o programa de gestão de documentos; política de gestão documental; capacitar membros e servidores para o programa de gestão documental (EAD – tutorial – passo a passo).
• Fortalecer a atuação nacional dos MP para subsidiar a formulação leis nacionais que reforcem a importância do trabalho do MP
• Racionalizar as despesas, de modo a se adequar às restrições orçamentárias, sem prejuízo das entregas e dos resultados; divulgar os êxitos junto aos públicos interno e externo, fortalecendo a imagem institucional; implementar programa de redução de despesas.
• Programa de desenvolvimento e treinamento ...
• Elaborar protocolo padrão para o gerenciamento e fiscalização de contratos; utilizar EAD para disseminar esses conhecimentos e práticas.
37
• Aperfeiçoar a disseminação das melhores práticas institucionais.
• Investir em tecnologias e na criação de novos cargos (estratégicos) nas áreas de tecnologia e gestão, como medida de racionalização de despesas e aumento da produtividade.
• Meritocracia; gestão da carreira com base na meritocracia; gestão por competência; aprimorar os instrumentos do sistema de avaliação para contemplar a meritocracia; área meio e área fim.
• Implantar um sistema de coleta, organização e análise de indicadores de custo e de despesas; despesas com energia, gasolina, manutenção de automóveis, impressões, papel e material de expediente, correios, passagens, telefonia etc.; centro de custos; racionalização de custos e despesas.
• Programa de capacitação e apoio a gestores para a racionalização de despesas; implantar cultura de racionalização de despesas;
• Programa de incentivos à racionalização de despesas, premiando as melhores práticas; programa de divulgação das melhores práticas.
6.2. Ideias para a formulação de incertezas
Com outra dinâmica, desta vez cruzando as oportunidades e
ameaças do ambiente externo (base) com as fortalezas e debilidades do
ambiente interno, os mesmos participantes desenvolveram ideias para a
formulação de incertezas que poderão estar presentes em possíveis
cenários futuros.
38
Figura 5 – Ambiente externo X Ambiente interno
As conclusões estão a seguir apresentadas.
• Estabelecimento de parcerias para a captação de recursos
• Recursos orçamentários
• Mudanças legislativas relativas às garantias e direitos sociais (criança/adolescente, ambiental etc.)
• Mudanças legislativas relativas à flexibilização das relações trabalhistas
• Mudanças no Governo Federal com nova orientação político-ideológica
• Expansão da Defensoria Pública e outras instituições de defesa da sociedade
• Composição dos Conselhos (aparelhamento, fortalecimento)
• Conselhos Tutelares (atuação, fortalecimento)
• Sistemas de Segurança Pública (estruturação, sucateamento)
• Sistema penitenciário e socioeducativo (estruturação, sucateamento)
• Órgãos de Fiscalização – enfraquecimento
39
• Equilíbrio das contas públicas – federal e estadual
• Mudanças LRF – positivo e negativo
• Lei 8429 – Lei de Improbidade Administrativa
• Ampliação dos danos ambientais – agressões ao meio ambiente.
• Expansão da fronteira agrícola
• Baixada maranhense: salinização dos campos inundados; volta da criação de búfalos; pesca predatória.
• Terrorismo – ações terroristas no Brasil.
• Investimentos e desvios na área da educação.
• Terceirização X concursos públicos – mudanças no arcabouço legal e normativo – servidores do MPMA – gestão dos Recursos Humanos no âmbito do MPMA
• Segurança da informação e segurança cibernética – ameaças aos sistemas digitais operados pelo MPMA – ataques cibernéticos aos sistemas digitais do MPMA – X transparência (vulnerabilidade)
• Saúde – mudanças nos sistemas de saúde nacionais (básico X complementar X suplementar)
• Sistema previdenciário – mudanças
• Recursos destinados aos programas sociais – critérios - mudanças de critérios
• Novas formas de trabalho – flexibilização, trabalho em casa, teletrabalho, trabalho por entrega etc.
• Implementação dos planos nacional, estaduais e municipais voltados para a educação.
• Grau (progressiva) digitalização/virtualização dos processos governamentais.
• Emprego e desemprego
• Carga tributária
40
7. CONCLUSÕES
As oportunidades e ameaças do ambiente externo, bem como as
fortalezas e debilidades do ambiente interno, constituem a síntese
analítica obtida a partir dos estudos realizados pelos grupos dos
integrantes da Comissão de Gestão do Planejamento Estratégico (CGPE) e
da Comissão Executiva do Planejamento Estratégico Institucional (CEPEI),
sob orientação da consultoria.
Por sua vez, as ideias para a formulação de objetivos e as ideias
para a formulação de incertezas que poderão compor os Cenários
Prospectivos foram elaboradas em sucessivas oficinas de análise SWOT —
com membros e servidores da CGPE e da CEPEI e a facilitação dos
consultores — o que possibilitou agregar juízos de valor às análises
anteriores.
Figura 6 – Próximos passos
As ideias para a formulação de objetivos servirão de base para
as atividades de elaboração do Plano Estratégico e posteriores
desdobramentos e alinhamentos, enquanto que as ideias para a
41
formulação de incertezas servirão de insumos para a Análise Prospetiva,
em uma digressão que buscará, no tempo futuro, outros importantes
subsídios que agregarão mais consistência ao planejamento e,
oportunamente, permitirão ampliar a produtividade da gestão
institucional. Os Cenários Futuros — fruto da Análise Prospectiva — serão
objeto do próximo relatório da consultoria, no âmbito do presente projeto.
* * *
42
ANEXO A
ANÁLISE MACROECONÔMICA
O texto a seguir foi produzido pela Assessoria de Auditoria Interna, com a colaboração da Assessoria de Planejamento, da Coordenadoria de Administração, da Coordenadoria de Gestão de Pessoas e demais coordenadorias do MPMA.
Compõe, como anexo, o Relatório de Avaliação Diagnóstica porque foi utilizado como importante subsídio para a identificação de oportunidades e ameaças do ambiente externo, bem como de fortalezas e debilidade, inerentes ao ambiente interno institucional.
1 ANÁLISE MACROECONÔMICA
1.1 Do País
A crise no ambiente político ocasionou, segundo estudos dos
analistas das mais diversas instituições, uma piora nas projeções para as
diversas áreas da economia brasileira. As estimativas econômicas para o
próximo ano, que anteriormente previam taxas de crescimento positivas,
passaram a projetar, também, queda no nível da atividade econômica.
O segundo semestre, também, apresentará dificuldades econômicas,
tendo em vista que as medidas propositivas para um ajuste fiscal deverão
ser aprovadas com substanciais alterações em relação ao projeto original.
Algumas condições para a retomada do crescimento econômico não se
apresentam estabilizadas e nem demonstram sinais de reação, conforme
poderemos observar na análise das principais variáveis macroeconômicas.
1.1.1 Análise da Conjuntura
43
a) Atividade Econômica – em comparação ao primeiro trimestre de
2014, o PIB teve uma redução de 1,6% e registrou no ano uma queda de
0,9%. A indústria recuou 3,0%, o comércio, 6,0% e o setor de serviços,
1,2%. A única exceção aconteceu no setor agropecuário, que apresentou
crescimento de 4,0 %.
O setor da construção civil encerrou o primeiro trimestre do ano
com um avanço de 1,1%, mas apresentou uma variação negativa em
2,9%, nos últimos doze meses.
O consumo das famílias caiu 1,5%, no período do quarto trimestre
de 2014, para o primeiro trimestre de 2015, motivado pela aceleração
inflacionária, perda de poder aquisitivo e maior dificuldade de acesso ao
crédito.
O comportamento das variáveis econômicas leva a uma previsão de
variação levemente negativa do PIB, também, para 2016, além de
projetar nova queda para o ano em curso: de -1,8% para -2,2%. A
arrecadação do Governo Federal recuou 2,87% no primeiro semestre de
2015 e impôs um novo contingenciamento de despesas não obrigatórias
no orçamento no valor de R$ 9,5 bilhões. O corte nas despesas passou de
69,9 bilhões para 79,4 bilhões.
Os vetores de crescimento apontam para uma recuperação da
economia, de no máximo 0,5%, para 2016 e 1%, em 2017, de acordo
com estudos mais conservadores e para um crescimento de 1,5%, para
os dois próximos anos, segundo análises mais otimistas.
b) Expectativas de Empresários e Consumidores – O principal
indicativo para a manutenção das expectativas de investimento dos
empresários e clientes em níveis extremamente baixos em maio e
junho/2015 foi o desempenho ruim da economia.
44
A análise dessas expectativas ganha relevância neste momento
porque, mesmo que os indicadores de confiança entrem em rota
ascendente nos próximos meses, deverá levar algum tempo para que o
sentimento dos agentes econômicos passe a contribuir positivamente
para a economia, posto que as decisões empresariais de expansão e de
criação de negócios é ainda muito baixa.
c) Mercado de Trabalho – Dados da “PNAD Contínua”, referentes a
maio de 2015, revelam a persistência da tendência de piora no mercado
de trabalho. A taxa de desemprego de 8,1% no trimestre encerrado em
maio apresentou alta de 1,1% em relação ao mesmo trimestre do ano
anterior e é a maior desde 2012. Tendo em vista que a recessão
econômica deverá continuar por todo o ano de 2015 e que o ânimo para
contratações continua baixo, o mercado de trabalho, também, tenderá a
piorar, pelo menos até o último trimestre, que pode sentir uma melhora,
em virtude das contratações temporárias para as festas de final do ano.
d) Inflação – A expectativa de inflação para 2015 avançou de
8,25% para 9,10% nos últimos dois meses, segundo os top Five da
pesquisa Focus. A magnitude da elevação contrasta com o gradualismo
dos dois meses anteriores, que apontava para uma acomodação da taxa
inflacionária. Isso significa que o Governo terá que adotar medidas mais
duras ainda para conter o consumo e combater a escala de preços de
produtos e serviços, o que acabará também reduzindo o potencial de
crescimento da economia.
e) Política Monetária – O Banco Central permanece com o processo
de restrição monetária, pois uma interrupção das medidas já adotadas
poderia acarretar custos ainda mais expressivos para a economia
brasileira do que os já existentes até o momento. Ocorrem, entretanto,
entendimentos dentro do Governo que concluem já serem elevados os
custos da luta contra a inflação e medidas mais brandas são
consideradas.
45
A corrente que apoia as atuais políticas econômicas entende que o
aperto monetário aliado a outros instrumentos, tais como: aperto de
tarifas, de crédito e de gastos públicos podem resultar na obtenção do
resultado desejável em tempo menor do que o previsto, possibilitando o
resgate da confiança dos agentes econômicos e uma retomada do
crescimento.
f) Política Fiscal – A alta da Selic tem sido um grande desafio para
as autoridades monetárias porque afetam, sobremaneira, a dívida pública,
sobretudo a bruta. Seus efeitos caminham em sentido contrário ao
desejado para o ajuste fiscal e para o objetivo final de manter a dívida em
uma trajetória sustentável.
Por sua vez, a elevação da taxa básica da economia encarece o
crédito, desestimula novos empreendimentos, retrai a demanda e força
uma redução nos preços dos produtos e serviços. O reflexos dessa
situação são menores arrecadações de tributos e elevação de
endividamento por meio de emissões de títulos públicos.
g) Política Externa – O saldo positivo de US$ 4,5 bilhões, na
balança comercial brasileira, deu-se mais pela queda acentuada nas
importações do que resultante do aumento das exportações.
As exportações de manufaturados ainda não conseguiu reverter a
pauta de produtos exportados, que sofrem com a queda nos preços
internacionais das commodities.
Não são apontados para os próximos meses sinais de crise cambial,
tendo em vista: redução no deficit da conta corrente do balanço de
pagamentos; elevado saldo acumulado de reservas cambiais; fluxo
positivo dos investimentos direto no país; e os fluxos positivos de entrada
de investimentos estrangeiros em títulos de renda fixa.
1.2 Do Maranhão
46
1.2.1 Análise da Conjuntura
Apresentamos, abaixo, estudos sobre o Produto Interno Bruto
maranhense, as Finanças Públicas do Estado e as consequências que a
realidade econômica brasileira gera para as finanças do Governo, bem
como os respectivos impactos no orçamento do Estado e no Ministério
Público Estadual.
a) Produto Interno Bruto – A economia maranhense concentra sua
pauta de exportações em três commodities (alumínio, soja e produtos do
complexo de ferro), que juntas respondem por 89,29% dos valores
exportados.
O montante do PIB maranhense em 2012 atingiu o valor de R$
58.820 bilhões, R$ 52.187 bilhões em 2011, R$ 45.256 bilhões em 2010,
R$ 39.855 bilhões em 2009 e R$ 38.486 bilhões em 2008. No período de
2008 a 2012, o PIB maranhense apresentou um crescimento de 52,83%.
Do ano de 2011 para 2010, o PIB atingiu o crescimento de 15,32%, o
maior registrado durante todo esse período. No ano de 2012, o PIB
registrou um crescimento de 12,71%, que foi menor que o registrado no
ano de 2011.
Tal crescimento menor já era consequência da baixa nos preços
praticados nos mercados mundiais para as commodities, que como vimos
são as bases da exportação maranhense.
A participação da distribuição setorial no valor adicionado bruto do
Estado do Maranhão, por atividades econômicas, no ano de 2012, ficou da
seguinte forma: Agropecuária: 15,0%; Indústria: 16,6%; e Serviços:
68,4%, sendo que a participação do Setor de Serviços vem crescendo e
os setores agropecuário e industrial perdendo participação em relação aos
anos anteriores.
47
O Valor Agregado do Estado em relação ao do Brasil apresenta uma
participação de 1,4% no ano de 2012. No que se refere à participação por
atividades econômicas, o destaque é verificado na Agropecuária, com
3,93%, seguida do Comércio com 2,08% e Construção Civil com 1,97%
de participação. Em relação ao Setor de Serviços, as atividades de
Transporte e Administração (saúde e educação pública) obtiveram
participação de 1,88% e 1,80%, respectivamente.
b) Finanças Públicas – As receitas públicas no Estado do Maranhão,
para o período de janeiro/2010 a dezembro/2014, saíram de R$
8.892.006.109,78 (oito bilhões, oitocentos e noventa e dois milhões, seis
mil, cento e nove reais e setenta e oito centavos) para R$
13.906.266.636,83 (treze bilhões, novecentos e seis milhões, duzentos e
sessenta e seis mil, seiscentos e trinta e seis reais e oitenta e três
centavos). Nesse intervalo, as receitas apresentaram um crescimento
nominal de 56,39% e real de 16,39%, isto é, depois de descontada a
inflação para igual intervalo de tempo, que foi de 34,37%.
As receitas do Estado do Maranhão estão divididas em: Receitas
Correntes, responsáveis por 93,40% do volume total e Receitas de
Capital, que respondem por 6,60% desse montante.
Na subdivisão das Receitas Correntes, observamos uma
concentração em Transferências Correntes e Receitas Tributárias, que
respondem, em média, por 56,08% e 41,33% da composição dessa
receita, respectivamente.
Os recursos provenientes dos tributos arrecadados pela União e que
são repartidos entre os Estados Federados integram o grupamento das
Transferências da União e geram 82,96% (em média), do montante das
Transferências Correntes.
48
Em comparação com o ano de 2010, as Transferências Correntes
tiveram o crescimento real de 8,71%, enquanto que as Transferências da
União obtiveram um crescimento real de 8,24% para igual período.
Na análise das Receitas Tributárias, o Imposto sobre Operações
Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre prestação de Serviços
Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS é o
que apresenta maior representatividade, respondendo por
aproximadamente 84% do total geral dessa receita.
Embora as Receitas Tributárias tenham apresentado um
crescimento nominal de 62,08%, de janeiro/2010 a dezembro/2014, seu
crescimento real foi 20,62%. A arrecadação de ICMS, principal
imposto do grupamento, elevou-se em 59,65% de maneira nominal e
18,81% de forma real.
Enquanto nos anos de 2010, 2011, 2012 e 2013, a variação dessas
duas receitas tenham tido comportamentos idênticos, no ano de 2014,
enquanto as receitas tributárias tiveram crescimento de 9,25%, as
receitas provenientes do ICMS cresceram 7,58% em relação a 2013. Em
relação a essa receita, registramos que a arrecadação desse imposto vem
apresentando redução em sua arrecadação, conforme podemos verificar
no demonstrativo abaixo:
D% DE CRESCIMENTO EM RELAÇÃO AO ANO ANTERIOR Receitas 2014 2013 2012 2011 Tributárias 9,25% 13,39% 13,02% 15,77% ICMS 7,58% 13,39% 13,03% 15,79%
As receitas do Estado do Maranhão encerraram os meses de 2014
com arrecadação de 13,9 bilhões, contra R$ 13,7 bi no ano de 2013, e
embora tenham obtido um crescimento nominal de 1,15%, apresentaram
uma variação real negativa de 4,99%, na mesma base de comparação.
49
Embora tenha havido um aumento nos valores nominais, depois que foi
descontada a inflação do período registrou-se um crescimento menor do
que o arrecadado no ano anterior.
1.2.2 Impactos da Situação Econômica nas Finanças do Estado do
Maranhão
A arrecadação de impostos no Brasil, assim como no Estado do
Maranhão sofre a influência da desaceleração da atividade econômica,
que traz consigo redução nas contratações no mercado de trabalho e da
massa de rendimentos, bem como dos efeitos nocivos da alta da inflação
e da taxa de juros.
A economia brasileira não apresenta boas perspectivas para o ano
de 2016 e seguintes, de acordo com as perspectivas das variáveis
econômicas acima descritas. A seguir, será efetuada uma análise dos
impactos que algumas medidas econômicas adotadas pelo Governo
poderão ter sobre as finanças do Governo do Estado, assim como as
consequências do desempenho macroeconômico do país:
a) Redução dos Gastos Governamentais através do corte
orçamentário – a elevação do contingenciamento orçamentário de 69,9
bilhões para 76,5 bilhões esfriará ainda mais a produção industrial, a
prestação de serviços e as vendas no comércio. Visto ser o Estado o
maior indutor de demandas no país, as medidas de contenção de gastos
implicarão redução de produção industrial com reflexos negativos na
arrecadação de Impostos sobre Produtos Industrializados, além de
diminuir a prestação de serviços agregados a esse setor da economia
nacional, diminuindo, por sua vez, a arrecadação dos governos estaduais
e das prefeituras, no que se refere aos tributos inerentes às suas
competências fiscais.
50
Tendo presente que a produção industrial já se encontra em
processo de desaceleração, essa nova medida fiscal ocasionará nova
queda na produção e na prestação de serviços, com concomitante
redução nas vendas e nas arrecadações de IPI, ICMS (principal tributo
estadual), ISSQN, Imposto de Renda, Impostos de Importação e Imposto
de Exportação.
b) Elevação da Taxa Selic – a elevação da taxa básica de juros da
economia gera como reflexo o aumento no custo do dinheiro e ocasiona
maior seletividade na concessão de crédito pelas instituições financeiras,
que optam por investir em aquisições de títulos do Governo Federal,
reduzindo por sua vez a quantidade de dinheiro em circulação na
economia.
Com as restrições monetárias decorrentes dessa medida, a
expansão da economia se retrai, não gerando novos contribuintes e nem
elevação de tributos nas áreas afins das atividades creditícias e
comerciais, com significativa redução na arrecadação de Impostos sobre
Operações Financeiras (que também formam a base de arrecadação do
Governo Federal).
c) Queda na renda real dos trabalhadores e nos níveis de emprego
– neste momento econômico está ocorrendo uma retração na oferta de
empregos formais e uma redução nos níveis de renda real dos
trabalhadores com carteira assinada. Em ambas as situações, os reflexos
ocasionarão adiamento de compras e, até, a não aquisição de produtos e
serviços.
Essa situação impacta diretamente as finanças das diversas esferas
de governo, não só pela redução de consumo (IPI, ICMS e ISSQN), como
também pela possibilidade de aumento na inadimplência em relação aos
recolhimentos desses e outros tributos. Com menos renda, ocorrerá
também menor arrecadação de Imposto de Renda.
51
Tendo em vista que a arrecadação federal é partilhada com os
Estados pelo Fundo de Participação, no momento em que ocorre uma
queda na arrecadação dos impostos de competência federal,
concomitantemente ocorre uma redução nos montantes a serem
repassados aos Estados. O fato se agrava mais nos Estados com volumes
menores de arrecadação nos impostos de sua competência, onde o
destaque fica por conta do ICMS, que nesse momento, também, é afetado
em virtude da desaceleração da economia e do aumento do desemprego e
da renda dos trabalhadores.
2 O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO MARANHÃO
Ministério Público é o órgão estatal que tem como função principal zelar
pela boa aplicação da lei, pela ordem jurídica e pelo estado democrático
de direito, criado para defender os interesses da sociedade. Cabe-lhe,
enquanto agente de transformação a serviço da cidadania, dos interesses
sociais e da democracia, tomar providências para que se cumpra a lei, por
exemplo, quando um grupo de pessoas, a comunidade ou a própria
sociedade se sente lesada em algum de seus direitos garantidos por lei.
Segundo o art. 127 da Constituição Federal, o “Ministério Público é
instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado,
incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos
interesses sociais e individuais indisponíveis.”.
Embora não sendo um “Poder”, o Ministério Público é uma instituição
independente e apesar de ligada ao Estado, não é vinculada a nenhum
dos poderes da República, sendo dotada de ampla autonomia
administrativa, funcional e financeira, exercendo parte da soberania
estatal.
52
Sua organização e funcionamento são estabelecidos pela Lei Federal
nº. 8.625/1995 e, no âmbito estadual, pela Lei Complementar nº.
013/1991.
2.1 Atribuições Constitucionais
a) Defesa dos Direitos das Cidadãos – tem como objetivo fiscalizar a
conduta dos membros do Poder Executivo, cobrança destes da prestação
dos serviços públicos (saúde, educação, segurança pública, assistência às
populações carentes etc.);
b) Defesa de Valores Essenciais à Vida – encarregado da defesa do
meio-ambiente, saúde pública, direito à vida e combate aos que a ela se
opõem (poluentes, traficantes, assaltantes etc.);
c) Defesa das Instituições Públicas – encarregada de processar, civil
e administrativamente, os gestores públicos desidiosos ou todos aqueles
que se opuseram ou prejudicaram a administração pública, incluídos os
que lesarem o patrimônio público;
d) Defesa dos Hipossuficientes – tutela os interesses dos não
autossuficientes, atuando em defesa de interesses de menores (ações de
guarda, tutela, curatela, alimentícias, investigação de paternidade),
idosos, populações indígenas;
e) Defesa de interesses Sociais e Individuais indisponíveis – todos os
bens ou interesses pertencentes a uma só pessoa, ou grupo social
definido (interesse coletivo), ou grupo social indefinido (interesse difuso)
cujo interesse não esteja ao livre arbítrio da pessoa (ou seja, ela não
pode desfazer-se ou desvincular-se daquele interesse), a exemplo dos
direitos relativos à personalidade (nome, filiação).
53
2.2 Funções Compatíveis com a Finalidade Constitucional
Além das já citadas, pode-se ainda atribuir ao Ministério Público o
exercício de outras funções que lhe sejam conferidas, desde que
compatíveis com a sua finalidade, a exemplo de:
a) vistoria de estabelecimentos prisionais e dos que abriguem idosos,
menores, incapazes ou pessoas portadoras de deficiência;
b) manifestação em processos judiciais cuja presença seja
obrigatória por lei, na condição de custos legis (fiscal da lei);
c) interposição de recursos das decisões judiciais nos diversos
tribunais existentes, desde que a matéria seja da sua atribuição;
d) intervenção na condição de custos legis nas demandas penais de
natureza privada (ação penal privada);
e) participação de todos os atos preparatórios e os propriamente
ditos relativos à eleição e apuração de votos; e
f) intervenção nas causas em que haja interesses de incapazes, e
concernente ao estado da pessoa, pátrio poder, tutela, curatela,
interdição, casamento, declaração de ausência e disposições de última
vontade.
2.3 Organização e Estrutura
Fazem parte do Ministério Público os Procuradores e Promotores
de Justiça. No Estado do Maranhão, existem 31 Procuradores e 277
Promotores, sendo que 114 destes estão na capital, São Luís, e os 163
restantes estão nas comarcas do interior. Estes atuam em Promotorias
(Primeira Instância), algumas das quais especializadas em determinadas
áreas tais como: meio-ambiente, consumidor, infância e juventude etc.,
54
também denominadas Curadorias. Os Procuradores atuam perante os
Tribunais (Segunda Instância), na qualidade de fiscais da lei.
Os membros do Ministério Público não integram nem o Poder
Executivo, nem o Poder Legislativo, tampouco o Judiciário. Dentro desta
perspectiva, o Ministério Público é uma Instituição que tem carreira
específica, apesar do entendimento errôneo de que o Promotor de Justiça
virá a ser um dia Juiz, mesmo porque, se quiser, deverá se submeter a
concurso próprio. Desse modo, o Promotor de Justiça há de ser
necessariamente um bacharel em Direito devendo submeter-se a
concurso público de provas e títulos.
O Promotor de Justiça tem poderes dados pelo Constituinte, como,
por exemplo, para pedir punição de autoridades públicas que tenham
cometido abuso no exercício de suas funções. Qualquer pessoa pode
solicitar a atuação do Promotor, desde que a questão seja de
interesse de toda a sociedade.
2.3.1 Órgãos do Ministério Público
Para desempenho de sua missão constitucional o Ministério Público
conta com seus órgãos de Administração Superior (Procuradoria Geral de
Justiça, Colégio de Procuradores, Conselho Superior, Corregedoria Geral,
Subprocuradoria Geral de Justiça para Assuntos Jurídicos,
Subprocuradoria Geral de Justiça para Assuntos Administrativos); órgãos
de Administração (Procuradorias e Promotorias de Justiça) e de Execução
(Procurador-Geral, Conselho Superior, Procuradores e Promotores de
Justiça).
Também fazem parte da estrutura organizacional do Ministério
Público, como órgãos auxiliares: a Secretaria para Assuntos Institucionais,
a Ouvidoria, o GAECO, 10 (dez) Centros de Apoio Operacional (Infância e
55
Juventude, Meio Ambiente, Urbanismo e Patrimônio Cultural, Defesa do
Patrimônio Público e da Probidade Administrativa, Direitos Humanos e
Cidadania, Defesa da Saúde, Defesa do Direito à Educação, Defesa dos
Direitos das Pessoas Idosas e das Pessoas com Deficiência, Criminal,
Controle Externo da Atividade Policial e Consumidor), a Comissão de
Concurso, a Escola Superior do Ministério Público (ESMP).
Por fim, conta ainda com os órgãos de apoio técnico e
administrativo: Diretoria Geral, Secretaria Administrativo-Financeira, 09
(nove) Coordenadorias (Gestão de Pessoas, Serviços Gerais,
Modernização e Tecnologia da Informação, Administração, Orçamento e
Finanças, Folha de Pagamento, Obras, Engenharia e Arquitetura,
Biblioteca e Documentação, Assuntos Estratégicos e Inteligência), além
de 01 (uma) Comissão Permanente de Licitação; 06 (cinco) órgãos de
assessoramento (Assessoria Especial do Procurador-Geral de Justiça,
Assessoria Técnica, Assessoria de Auditoria, Assessoria de Controle
Interno, Assessoria Jurídica da Administração, Assessoria de
Planejamento Geral), o Cerimonial e os estagiários.
Atualmente, o Ministério Público Estadual possui:
ENTRÂNCIA Nº. DE COMARCAS
Nº. DE PROMOTORIAS
DE JUSTIÇA
Nº. DE PROMOTORES DE JUSTIÇA*
INICIAL 76 76 71 INTERMEDIÁRIA 35 119 118 FINAL 1 117 114 Promotor de Justiça Substituto 3
TOTAL 112 312 277 * Dados coletados até outubro/2015. Fonte: CGP/PGJ-MA.
O Ministério Público do Estado do Maranhão conta com:
56
MEMBROS
ANO Procuradores de Justiça
Promotores de Justiça TOTAL
2012 31 273 304 2013 31 270 301 2014 31 268 299 2015* 31 306 337 * Dados coletados até outubro/2015. Fonte: CGP/PGJ-MA.
SERVIDORES
ANO Analistas Ministeriais
Técnicos Ministeriais
Auxiliares Ministeriais
Exclusiva-mente Comissio-nados
Aposentados/ Pensionistas
Requisi-tados
Estagiários
2012 123 431 25 361 171 270 52 2013 100 339 25 427 172 329 15 2014 123 438 25 455 203 344 125 2015* 122 438 23 471 191 324 111 * Dados coletados até outubro/2015. Fonte: CGP/PGJ-MA.
2.3.2 Variações do Quadro de Servidores
O quadro de servidores do Ministério Público Estadual apresentou
as seguintes variações: em 2012, possuía 1.210 servidores; em 2013,
1.220, ocasionando um aumento de 0,83%, em relação ao ano de 2012.
Em 2014, passou a contar com 1.385 servidores, o que representou um
incremento de 13,5% em relação ao quadro do ano anterior. Em 2015,
até o mês de outubro, contava com 1.378, indicando uma queda de
0,51% em relação a 2014.
Emerge da tabela acima a constatação digna de nota referente ao
expressivo percentual da participação de servidores requisitados e
exclusivamente comissionados na estrutura do Quadro de Apoio
Técnico-Administrativo provido deste Órgão Ministerial, que
corresponde, atualmente, a 23,51% e a 34,18% do total de servidores,
57
respectivamente, os quais, somados, representam quase 60% do
referido quadro funcional.
2.3.3 Imóveis
Na execução das suas atividades, o Ministério Público utiliza 164
imóveis, sendo: 65 próprios, 25 cedidas e 74 (setenta e quatro) alugados
(vide Nota 01, na tabela abaixo).
De acordo com informações da Coordenadoria de Administração,
constata-se um total de 65 (sessenta e cinco) imóveis próprios
pertencentes ao Ministério Público Estadual, sendo 46 (quarenta e seis)
prédios/casas e 19 (dezenove) terrenos. Quanto aos imóveis cedidos,
temos um total de 25 (vinte e cinco), sendo 20 (vinte) prédios/casas e
05 (cinco) terrenos.
Ainda conforme a referida Coordenadoria, existem 02 (duas)
Promotorias de Justiça que funcionam em salas de Fórum: São Domingos
do Azeitão e Joselândia.
A seguir, detalhamento das informações em questão:
DEMONSTRATIVO DETALHADO DOS IMÓVEIS DO MINISTÉRIO PÚBLICO
PRÓPRIOS CEDIDOS ALUGADOS
ENTRÂNCIA
CASA / PRÉDIO
TERRENO TOTAL PRÉDI
O TERRENO TOTAL
CASA / PRÉDIO
Inicial 28 9 37 7 1 8 48 Intermediária 17 10 27 7 4 11 17
Final 1 0 1 6 0 6 4 TOTAL 46 19 65 20 5 25 69 Notas: 01) De acordo com informações da Coordenadoria de Serviços Gerais da PGJMA, dos 74 imóveis locados, 05 imóveis estão destinados a outras finalidades (01 estacionamento, 03 almoxarifados e 01 ESMP). 02) Fonte das informações relativas aos quantitativos dos imóveis próprios e cedidos: Coordenadoria de Administração da PGJMA.
58
As despesas com os imóveis alugados podem ser observadas no
demonstrativo a seguir:
R$ 1,00 Descrição 2012 2013 2014 2015 *
Despesas de aluguéis 1.528.300,25
2.166.473,10
3.113.617,32
3.269.059,13
* previsão para o exercício.
2.3.4 Recursos Financeiros
A execução orçamentária do Ministério Público no período de 2012 a
2015, pode ser visualizada por meio do seguinte demonstrativo:
ANO DOTAÇÃO AUTORIZADA
DESPESAS EMPENHADAS
% DE EXECUÇÃO
2012 249.603.817,95 237.034.197,74 94,96% 2013 327.401.168,67 322.509.301,88 98,51% 2014 328.219.269,44 322.768.834,86 98,34% 2015* 300.695.324,55 317.818.187,19 105,69% * Dados apurados até 31.10.2015, englobando os valores da PGJ e do FEMPE.
a) Receitas
Os repasses do Governo do Estado representam a quase totalidade da
composição das receitas do Ministério Público (com exceção das receitas
próprias do FEMPE).
Analisando-se os números referentes aos orçamentos do Ministério
Público, para o período de 2012 a 2015, pudemos notar que estes vêm
apresentando uma tendência de decréscimo, a partir de 2013. Apesar de
o crescimento de 2012 para 2013 ter sido de 29,66%, verificamos que, já
59
em 2014, houve um decréscimo de 1,03%, tendência que aponta para
uma redução também em 2015, conforme demonstrativo que segue:
ANO RECEITAS REALIZADAS
VARIAÇÃO (%)
2012 255.771.561,94 - 2013 331.635.145,75 29,66% 2014 328.219.269,44 -1,03% 2015* 300.698.898,80 -8,38% * Dados apurados até 31/10/2015
b) Despesas
Para análise da execução orçamentária do Ministério Público, as
despesas foram agrupadas em Corrente e de Capital, subdividindo-se as
Receitas Correntes em Pessoal e Encargos e Outras Receitas Correntes, já
que as despesas de pessoal serão objeto de uma análise específica.
R$ 1,00 DESPESAS 2012 2013 2014 2015**
Correntes 220.301.232,89
287.905.498,73
304.704.117,77
304.256.134,28
- Pessoal e Encargos
194.965.794,23
236.829.789,35
235.991.273,62
224.831.745,54
- Outras Despesas Correntes
25.335.438,66
51.075.709,38
68.712.844,15
79.424.388,74
Capital 16.732.964,87
34.603.803,15
18.064.717,09
13.562.052,91
Total 237.034.197,76
322.509.301,88
322.768.834,86
317.818.187,19
** Dados apurados até 31/10/2015, englobando os valores da PGJ e do FEMPE.
Do total das despesas realizadas pelo Ministério Público, observamos
que as correntes foram responsáveis pelo maior impacto: 92,94%, em
60
2012; 89,27% em 2013 e 94,40% em 2014. Até o mês de outubro/2015,
as despesas correntes foram responsáveis por 95,73% do total de
despesas em 2015.
Destaque especial deverá ser dado para as despesas de pessoal,
visto a imperiosa necessidade de observância do limite estabelecido na
LRF (máximo de 2% da Receita Corrente Líquida do Estado), sendo que
hoje o percentual está no patamar de 1,85%. Assim, faz-se necessário
pugnar pela adoção de medidas mais austeras neste contexto, dada a
timidez da tendência de crescimento da Receita Corrente Líquida,
em virtude das atuais adversidades enfrentadas pela economia brasileira,
que, por conseguinte, se irradiam para a própria economia maranhense,
conforme já brevemente relatado.
As despesas com pessoal e encargos, isoladamente, causaram um
impacto de 82,25% em 2012; 73,43% em 2013 e 73,11% em 2014, nas
despesas totais do Ministério Público. Ao fazermos tal comparação em
relação ao total das despesas correntes, as despesas de pessoal
representaram os percentuais de 88,50% em 2012, 82,26% em 2013 e
77,45% em 2014.
Diante dessa análise, podemos verificar que essas despesas são as
que exigem maior aporte de recursos orçamentários para o Ministério
Público Estadual, assim como um controle mais rigoroso na
correspondente execução.
Decorre disso que, apesar de o Ministério Público Estadual não ter
ultrapassado o limite prescrito pela LRF, há de se adotar uma postura
cautelosa diante das tendências apontadas pelas duas variáveis
envolvidas neste contexto: Despesa Total com Pessoal - DTP (tendência
de maior crescimento) e RCL (tendência de menor crescimento).
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ANO RECEITA CORRENTE LÍQUIDA
DESPESA TOTAL COM PESSOAL
% DA RCL
2012 8.893.651.133,82 138.592.551,02 1,56% 2013 9.139.181.015,59 163.802.677,13 1,79% 2014 10.147.462.439,59 197.739.642,15 1,95% 2015*** 10.443.675.172,86 193.574.686,71 1,85% *** 2º. Quadrimestre de 2015
Desta maneira, considerando que não haja crescimento significativo na
Receita Corrente Líquida do Estado, as despesas com pessoal do
Ministério Público podem sofrer um acréscimo de, no máximo, R$
4.855.141,57 para situar-se dentro do limite prudencial de 1,90% da Lei
de Responsabilidade Fiscal, com a ressalva de que os valores de 2015 no
demonstrativo acima referem-se ao 2º. quadrimestre de 2015.
Em arremate, os dados acima expostos sinalizam, como já afirmado,
ser desejável uma postura conservadora por parte dos gestores deste
Ministério Público, cujas receitas dependem inexorável e majoritariamente
dos recursos repassados pelo Governo do Estado.
Portanto, para o atual momento de dificuldades enfrentadas pelo País e
pelo próprio Estado do Maranhão, devem ser efetuados esforços
conjuntos no intuito de gerar a economia necessária ao pagamento das
obrigações já contraídas, para, só então, se possível, proceder à
contração de novas.
* * *
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ANEXO B
PARTICIPANTES
(sugestões ...) Regina Lúcia de Almeida Rocha Procuradora-Geral de Justiça do Estado do Maranhão Fabíola Fernandes Ferreira Diretora da Secretaria para Assuntos Institucionais Luiz Gonzaga Martins Coelho Diretor-geral da Procuradoria Geral de Justiça ... ... Assessoria de Planejamento • Cláudio Marcelo Araújo Amorim • Luselias Lopes Consultoria: Instituto SAGRES – Política e Gestão Estratégica Aplicadas Raul José de Abreu Sturari Maria Verônica Korilio Campos (demais participantes ...) ... ...