relatório de pesquisa sobre o regime da exclusividade · no ano de 2003, no âmbito do actual...

Regime

Relatoacuterio de Pesquisa sobre o

da Exclusividade

Iacutendice I- Introduccedilatildeo II- O objectivo da constituiccedilatildeo do princiacutepio da exclusividade III- As deficiecircncias do actual regime da exclusividade

1- Acumulaccedilatildeo de funccedilotildees ou cargos puacuteblicos 2- Acumulaccedilatildeo de actividades privadas

IV- Conclusatildeo Legislaccedilatildeo e Instruccedilotildees de outros Paiacuteses e Territoacuterios consultadas Web Sites consultados

Relatoacuterio de Pesquisa - 2

I- Introduccedilatildeo

De entre o trabalho principal realizado no ano transacto pelo Comissariado foram promovidas divulgaccedilotildees junto dos trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica no sentido de elevar o espiacuterito de honestidade e imparcialidade na funccedilatildeo puacuteblica e prestado apoio aos serviccedilos e entidades puacuteblicas na elaboraccedilatildeo do coacutedigo interno de integridade Desta feita o Comissariado organizou sessotildees de esclarecimento junto do pessoal de direcccedilatildeo e chefia e dos trabalhadores em geral dos vaacuterios serviccedilos e entidades puacuteblicas tendo elucidado os trabalhadores dos diferentes niacuteveis sobre a legislaccedilatildeo relativa agrave conduta iacutentegra e ao mesmo tempo constituiacutedo um mecanismo de contacto com os diversos serviccedilos e entidades puacuteblicas a fim de apresentarem as suas sugestotildees sobre a elaboraccedilatildeo do coacutedigo de conduta interno o que permitiu elevar em termos de gestatildeo do pessoal o niacutevel da cultura de integridade No ano de 2003 no acircmbito do actual regime legal sobre a conduta do trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica o Comissariado procedeu agrave anaacutelise e elaboraccedilatildeo de um trabalho de pesquisa sobre o laquoConflito de interesses que os trabalhadores da Funccedilatildeo Puacuteblica de Macau devem evitar no exerciacutecio de funccedilotildeesraquo onde tambeacutem foi abordado o regime da exclusividade de funccedilotildees (o trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica deve exercer funccedilotildees em exclusividade sem prejuiacutezo de em situaccedilotildees especiais poder acumular outras funccedilotildees) uma vez que este regime tem grande relevacircncia na garantia da isenccedilatildeo e da justiccedila dos trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica no exerciacutecio das suas funccedilotildees e na salvaguarda do prestiacutegio da Administraccedilatildeo Puacuteblica Este regime natildeo pocircde deixar de ser abordado durante os referidos trabalhos desenvolvidos pelo Comissariado Verificando-se no mesmo algumas imperfeiccedilotildees e sendo objecto de vaacuterias duacutevidas tambeacutem deu azo a inuacutemeras reflexotildees por parte de um elevado nuacutemero de serviccedilos e entidades puacuteblicas e trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica mesmo no decorrer das sessotildees acima referidas A regra da ldquoexclusividaderdquo que eacute actualmente aplicaacutevel agrave grande maioria dos trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica e ao pessoal de direcccedilatildeo e chefia estaacute prevista tanto no artigo 17ordm do laquoEstatuto dos Trabalhadores da Administraccedilatildeo Puacuteblica de Macauraquo (doravante ETAPM) como no art 9ordm do laquoEstatuto do Pessoal de Direcccedilatildeo e Chefia dos Serviccedilos da Administraccedilatildeo Puacuteblica de Macauraquo (doravante Estatuto do Pessoal de Direcccedilatildeo e Chefia Acresce que a menccedilatildeo


simultacircnea destes dois estatutos seraacute feita pela forma abreviada de laquoregime comumraquo)

O laquoregime comumraquo distingue a acumulaccedilatildeo do exerciacutecio de cargos ou lugares puacuteblicos da acumulaccedilatildeo do exerciacutecio de actividades privadas Relativamente ao exerciacutecio em acumulaccedilatildeo de cargos ou lugares puacuteblicos o laquoregime comumraquo prevecirc as situaccedilotildees excepcionais em que eacute permitida essa acumulaccedilatildeo Quanto ao exerciacutecio de actividades privadas laquoo Estatuto do Pessoal de Direcccedilatildeo e Chefiaraquo estabelece que aos titulares de cargos de direcccedilatildeo e chefia eacute vedado esse exerciacutecio ainda que por interposta pessoa Por seu lado o laquoETAPMraquo estabelece que o exerciacutecio de actividade privada por parte dos trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica soacute eacute excepcionalmente permitido e desde que preencha cumulativamente os requisitos legalmente previstos e seja previamente autorizado Contudo tratando-se de actividade privada em regime de profissatildeo liberal o seu exerciacutecio eacute sempre vedado salvo o disposto em lei especial Jaacute no que toca em especial agrave acumulaccedilatildeo natildeo remunerada de funccedilotildees o laquoregime comumraquo nada prevecirc especificamente pelo que o exerciacutecio cumulativo quer de cargos ou lugares puacuteblicos quer de actividades privadas eacute sempre vedado ao pessoal abrangido pelo laquoEstatuto do Pessoal de Direcccedilatildeo e Chefiaraquo independentemente de este exerciacutecio ser remunerado ou natildeo enquanto que os trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica carecem de autorizaccedilatildeo Isto quer dizer que contendo o laquoETAPMraquo e o laquoEstatuto do Pessoal de Direcccedilatildeo e Chefiaraquo o conteuacutedo essencial do actual regime da funccedilatildeo puacuteblica o princiacutepio da exclusividade de funccedilotildees debruccedila-se essencialmente sobre a natureza ldquopuacuteblicardquo ou ldquoprivadardquo da funccedilatildeo exercida em acumulaccedilatildeo e natildeo sobre a existecircncia ou inexistecircncia de remuneraccedilatildeo pela actividade exercida em acumulaccedilatildeo

Ao mesmo tempo o regime da exclusividade previsto nas ldquonormas proacuteprias

relativas ao pessoalrdquo ［geralmente designadas por ldquoEstatuto do pessoalrdquo］de vaacuterios institutos puacuteblicos adopta como criteacuterio de aplicaccedilatildeo do referido princiacutepio a remuneraccedilatildeo das funccedilotildees ou actividades exercidas em acumulaccedilatildeo aplicando-se assim este regime apenas a todas as funccedilotildees ou actividades remuneradas

Tal significa que os trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica e o pessoal de direcccedilatildeo

e chefia dos institutos puacuteblicos vinculados agraves normas acima referidas podem acumular funccedilotildees ou actividades sem qualquer restriccedilatildeo e independentemente


da sua natureza puacuteblica ou privada desde que natildeo sejam remuneradas Mesmo tratando-se de pessoal de direcccedilatildeo e chefia tal exerciacutecio natildeo carece sequer de autorizaccedilatildeo Jaacute os trabalhadores vinculados ao laquoETAPMraquo carecem da referida autorizaccedilatildeo para exercerem em acumulaccedilatildeo actividades privadas natildeo remuneradas e ao pessoal vinculado ao laquo Estatuto do Pessoal de Direcccedilatildeo e Chefiaraquo estaacute vedado o exerciacutecio cumulativo de actividade privada independentemente de esta ser ou natildeo remunerada Face a esta realidade levantam-se duacutevidas sobre a flexibilidade de tratamento que eacute dado aos trabalhadores dos institutos puacuteblicos e por outro lado questiona-se se as regras previstas no laquoregime comumraquo natildeo seratildeo demasiado rigorosas e ateacute mesmo injustificadas

Acresce que o laquoregime comumraquo natildeo prevecirc uma definiccedilatildeo clara do

exerciacutecio cumulativo de actividade privada No seguimento da doutrina e dos esclarecimentos prestados pelo ex-ACCCIA e pela Direcccedilatildeo dos Serviccedilos para a Administraccedilatildeo e Funccedilatildeo Puacuteblica integram o exerciacutecio de actividade privada ldquoos actos ou tarefas estranhos ao desempenho de cargos puacuteblicos em razatildeo directa dos quais o seu autor aufira uma contrapartida remuneratoacuteria ou retributiva e bem assim aqueles que tambeacutem estranhos ao desempenho de cargos puacuteblicos satildeo desenvolvidos com caraacutecter duradouro de molde a poderem ser encarados como ocupaccedilatildeo ou modo de vida ainda que natildeo remuneradosrdquo1 Daqui se retira que em termos objectivos aquele ldquoexerciacuteciordquo eacute considerado como uma ocupaccedilatildeo de caraacutecter duradouro ou modo de vida (a expressatildeo ldquopoderem ser encaradosrdquo eacute suficientemente indicadora que a consideraccedilatildeo da actividade acumulada como uma ocupaccedilatildeo de caraacutecter duradouro ou modo de vida natildeo parte da apreciaccedilatildeo subjectiva do proacuteprio trabalhador mas sim pela adopccedilatildeo de um criteacuterio objectivo e exterior a esta apreciaccedilatildeo) Todavia sobre a questatildeo de saber em que situaccedilotildees o exerciacutecio cumulativo de actividade privada eacute encarado como uma ocupaccedilatildeo de caraacutecter duradouro ou como modo de vida a Administraccedilatildeo nunca procedeu a qualquer esclarecimento mais aprofundado nem emitiu quaisquer orientaccedilotildees (especialmente relativamente agraves situaccedilotildees de acumulaccedilatildeo de actividade natildeo remunerada) razatildeo pela qual se tem suscitado duacutevidas sobre quais as situaccedilotildees efectivamente consideradas como actividade privada

1 Vide parecer formulado no acircmbito do Proc ndeg 22297 do Alto Comissariado Contra a Corrupccedilatildeo e a Ilegalidade Administrativa (cfr ldquoRelatoacuterio de Actividades de 1997rdquo do Alto Comissariado Contra a Corrupccedilatildeo e a Ilegalidade Administrativa paacuteg 143 e Ofiacutecio-Circular ndeg 566DTJ de 28081988 emitido pela Direcccedilatildeo dos Serviccedilos de Administraccedilatildeo e Funccedilatildeo Puacuteblica)


Por outro lado detendo o particular o direito agrave associaccedilatildeo e sendo as

Associaccedilotildees entidades privadas se o trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica por hipoacutetese participar no trabalho ou nas actividades de uma associaccedilatildeo e esta participaccedilatildeo for encarada como modo de vida ou como ocupaccedilatildeo de caraacutecter duradouro por parte do trabalhador independentemente de ser ou natildeo remunerada eacute considerada esta actividade como exerciacutecio de actividade privada para efeitos de aplicaccedilatildeo do regime da exclusividade de funccedilotildees a menos que de acordo com a natureza da associaccedilatildeo (por exemplo uma associaccedilatildeo a quem foi declarada de utilidade puacuteblica) ou das actividades por esta desenvolvidas seja de reconhecido interesse puacuteblico a actividade exercida pelo trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica considerando-se como exerciacutecio cumulativo de funccedilatildeo puacuteblica e ficando assim excluiacutedo do conceito de ldquoactividade privadardquo Se ambos os estatutos tivessem excepcionado as situaccedilotildees em que o trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica exerce em acumulaccedilatildeo actividade natildeo remunerada a favor de entidade sem fins lucrativos entatildeo limitar-se-iam a estabelecer um mecanismo de autorizaccedilatildeo (para os trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica em geral) e a proibiccedilatildeo do exerciacutecio de actividade privada (para o pessoal de direcccedilatildeo e chefia) para as situaccedilotildees em que se prosseguem interesses econoacutemicos em proveito proacuteprio ou alheio atraveacutes entre outras coisas da prestaccedilatildeo de serviccedilo para entidade comercial (por exemplo empresa comercial) ou para entidade privada com fim lucrativo Poreacutem natildeo sendo isto o previsto no laquoregime comumraquo sugere inevitavelmente a criacuteticas o actual controlo sobre o exerciacutecio de actividade natildeo remunerada a favor de entidade privada sem fins lucrativos por ser excessivo perante a real prosperidade da cultura associativa2 em Macau

Na verdade poreacutem natildeo satildeo raras as situaccedilotildees em que o trabalhador da

funccedilatildeo puacuteblica desempenha funccedilotildees natildeo remuneradas numa associaccedilatildeo sem fins lucrativos por exemplo como titular de um cargo de um oacutergatildeo de administraccedilatildeo de uma associaccedilatildeo

Refere-se ainda se por acaso o exerciacutecio de actividade privada em entidade

privada com fins lucrativos natildeo depender da vontade da proacutepria pessoa por exemplo no caso da sucessatildeo mesmo assim carece de preacutevia autorizaccedilatildeo

2 Cfr dados fornecidos ao Comissariado pela Direcccedilatildeo dos Serviccedilos de Identificaccedilatildeo as associaccedilotildees inscritas na DSI totalizam 2722 ateacute Novembro de 2005 Ainda segundo dados de que a Direcccedilatildeo dos Serviccedilos de Estatiacutestica e Censos dispotildee ateacute 30 de Setembro de 2005 a populaccedilatildeo de Macau estimou-se em 482 mil (cfr website oficial da DSEC httpwwwdsecgovmo)


(tratando-se de trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica em geral) ou eacute-lhe simplesmente vedado o exerciacutecio dessa actividade (tratando-se de pessoal de direcccedilatildeo e chefia) Parece-nos estar neste caso perante uma injusticcedila pois a ratio do princiacutepio da exclusividade eacute prevenir que a acumulaccedilatildeo da actividadeprofissatildeo privada (especialmente quando o exerciacutecio de profissatildeo liberal ou actividade privada cria uma situaccedilatildeo de conflito de interesses na esfera juriacutedica do trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica) impeccedila o exerciacutecio cabal da funccedilatildeo puacuteblica por parte do trabalhador Contudo aos olhos deste princiacutepio continua a ser realccedilado o facto de o trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica natildeo poder por livre arbiacutetrio aceitar ou assumir as referidas ocupaccedilotildees Se o trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica natildeo desistir da sua qualidade de herdeiro herdaraacute necessariamente a respectiva actividade (o mesmo acontecendo se por exemplo for o uacutenico herdeiro legal) e mesmo que pretenda imediatamente pocircr termo a esta actividade ainda assim este procedimento levaraacute algum tempo acabando por se aplicar o mecanismo da autorizaccedilatildeo (tratando-se de trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica em geral) ou a proibiccedilatildeo (tratando-se de pessoal de direcccedilatildeo e chefia) o que parece natildeo ser razoaacutevel

Eacute necessaacuterio esclarecer que o recurso agraves restriccedilotildees impostas agrave acumulaccedilatildeo

de actividade privada poderaacute reforccedilar a prevenccedilatildeo da ocorrecircncia de situaccedilotildees de conflito de interesses uma vez que o ldquoregime de garantias de imparcialidaderdquo previsto no laquoCoacutedigo do Procedimento Administrativoraquo (doravante CPA) prevecirc para a ocorrecircncia de uma situaccedilatildeo de conflito de interesses quando o trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica interveacutem em determinado procedimentocontratoacto administrativo os mecanismos ldquode comunicaccedilatildeordquo ldquode terceiro requerer a declaraccedilatildeo de impedimentordquo e o ldquode conhecer da existecircncia do impedimentordquo Mas caso exista uma situaccedilatildeo de conflito de interesses entre as funccedilotildees puacuteblicas e a actividade privada exercida em acumulaccedilatildeo pelo trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica (por exemplo no caso de um trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica que exerce funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo e que tambeacutem explora determinada actividade comercial sujeita a essa fiscalizaccedilatildeo ficando por isso ele proacuteprio sujeito a essa mesma fiscalizaccedilatildeo ou se encontrar a exercer actividade por conta de outreacutem sujeita a essa fiscalizaccedilatildeo) o recurso ao regime das garantias de imparcialidade apenas provocaraacute situaccedilotildees repetidas de impedimento do trabalhador e por conseguinte a impossibilidade de prosseguir normalmente as suas funccedilotildees puacuteblicas transferindo o respectivo trabalho para o substituo legal criando assim situaccedilotildees de ocupaccedilatildeo de cargo puacuteblico sem necessidade de exercer as funccedilotildees a ele inerentes


Por outro lado o actual laquoETAPMraquo peca por imperfeiccedilatildeo quanto agraves

condiccedilotildees previstas para a autorizaccedilatildeo do exerciacutecio de actividades em acumulaccedilatildeo A tiacutetulo de exemplo para as situaccedilotildees de acumulaccedilatildeo de cargo ou lugar puacuteblico o laquoETAPMraquo apenas estabelece que o exerciacutecio de actividade docente natildeo pode exceder o limite de 11 horas semanais No entanto relativamente ao exerciacutecio de actividades de formaccedilatildeo profissional natildeo eacute previsto nenhum requisito a que o superior hieraacuterquico deveraacute atender na avaliaccedilatildeo a fazer para a atribuiccedilatildeo da autorizaccedilatildeo Ainda a tiacutetulo de exemplo e no que se refere ao ldquoexerciacutecio de actividade privadardquo o laquoETAPMraquo apenas estabelece que o exerciacutecio de actividade privada depende do preenchimento de trecircs requisitos ndash ldquoO horaacuterio natildeo ser total ou parcialmente coincidente com o exerciacutecio do cargo ou lugarrdquo ldquoNatildeo ser susceptiacutevel de comprometer a isenccedilatildeo exigida aos trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblicardquo e ldquoNatildeo ser proibida por lei especialrdquo Mas do ponto de vista praacutetico seraacute que significa que natildeo haveraacute ldquoconflito entre a actividade acumulada e as funccedilotildees puacuteblicas proacutepriasrdquo se este exerciacutecio cumulativo de funccedilotildees for realizado fora do horaacuterio de expediente levando a que os trabalhadores exerccedilam a profissatildeo durante todo o dia ou sem o descanso suficiente despendendo grande esforccedilo fiacutesico ou concentraccedilatildeo e prejudicando a final o normal exerciacutecio da funccedilatildeo puacuteblica (sem prejuiacutezo do dever de isenccedilatildeo) Nestes casos deveraacute o superior autorizar esta acumulaccedilatildeo de actividades Nem o laquoETAPMraquo nem a Administraccedilatildeo estabelecem criteacuterios mais praacuteticos

Embora e desde sempre a Administraccedilatildeo natildeo fiscalize com grande rigor3 a

observacircncia do princiacutepio da exclusividade pelos trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica a verdade eacute que a definiccedilatildeo do ldquoexerciacutecio de actividade privadardquo eacute de difiacutecil execuccedilatildeo e se porventura a fiscalizaccedilatildeo fosse mais rigorosa suscitar-se-iacutea a duacutevida de saber como resolver a complexa questatildeo da acumulaccedilatildeo de funccedilotildees em associaccedilotildees por parte do trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica No entanto pelo facto de existir a referida questatildeo ser negligenciada a salvaguarda da isenccedilatildeo e da justiccedila da Administraccedilatildeo Puacuteblica entre outras asseguradas pelo princiacutepio da exclusividade de funccedilotildees e pelo regime das garantias de imparcialidade que previnem a existecircncia de conflitos de interesses e a desconcentraccedilatildeo do trabalhador no exerciacutecio das suas funccedilotildees puacuteblicas torna difiacutecil a concretizaccedilatildeo

3 Na realidade o Comissariado recebeu desde a sua criaccedilatildeo um nuacutemero consideraacutevel de denuacutencias de trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica a exercerem actividades remuneradas no exterior Em resultado das investigaccedilotildees concluiu-se que parte destas denuacutencias correspondiam agrave verdade


dos conceitos orientadores de ldquoadministrar segundo a leirdquo e de ldquocaraacutecter nobrerdquo Desta feita eacute imperioso que a Administraccedilatildeo encare estas questotildees para as quais o actual regime das garantias de imparcialidade previsto no laquoCPAraquo natildeo oferece resposta

Por isso relativamente ao regime da exclusividade de funccedilotildees previsto nos

dois regimes supra referidos e na legislaccedilatildeo avulsa ou regulamentos especiais sobre o pessoal procedeu-se no acircmbito das competecircncias do CCAC4 a uma anaacutelise mais profunda e generalizada fazendo um estudo comparado com os regimes da exclusividade de funccedilotildees previstos nas legislaccedilotildees exteriores com vista a formular sugestotildees de aperfeiccediloamento da actual legislaccedilatildeo que se encontra desajustada face agrave realidade sendo por isso de difiacutecil execuccedilatildeo

4 Vide os artdegs 3deg ndeg1 al 4 e artdeg 4deg als 9 e 10 da Lei no 102000


II ndash O objectivo da constituiccedilatildeo do princiacutepio da exclusividade A missatildeo da Administraccedilatildeo consiste na prossecuccedilatildeo do interesse puacuteblico e

esta missatildeo eacute concretizada pelo exerciacutecio de funccedilotildees puacuteblicas por parte dos trabalhadores da Administraccedilatildeo Por isso a ldquoprossecuccedilatildeo do interesse puacuteblicordquo a maior ldquocontribuiccedilatildeo para o interesse puacuteblicordquo e ldquosalvaguardar o prestiacutegio da Administraccedilatildeo puacuteblicardquo constituem requisitos baacutesicos impostos pela Administraccedilatildeo aos seus trabalhadores no exerciacutecio das suas funccedilotildees5

Sendo os trabalhadores a assumirem esta missatildeo o Regime da Funccedilatildeo

Puacuteblica de Macau estabelece que aquele que estiver incumbido do exerciacutecio de funccedilotildees puacuteblicas deve observar o ldquoprinciacutepio da exclusividaderdquo6 e o ldquodever de natildeo exercer actividades incompatiacuteveisrdquo 7 natildeo podendo exercer em acumulaccedilatildeo funccedilotildees sem preacutevia autorizaccedilatildeo De acordo com a doutrina ldquoo complemento da teoria da capacidade administrativa de emprego eacute o princiacutepio de que soacute pode ser provido num cargo puacuteblico o indiviacuteduo que natildeo exerccedila outra funccedilatildeo puacuteblica ou privada que com ela seja incompatiacutevelrdquo 89

Eacute certo que a pretensatildeo do legislador de os trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica

natildeo acumularem outras funccedilotildees tem a sua razatildeo de ser e assenta no facto de o exerciacutecio de funccedilotildees puacuteblicas poder prosseguir normalmente de o serviccedilo puacuteblico poder funcionar regularmente e de se salvaguardar o prestiacutegio da Administraccedilatildeo Puacuteblica 10 Em termos concretos a imposiccedilatildeo do exerciacutecio

5 Tal como dispotildee claramente o ETAPM no seu artdeg 279deg ndeg1 ldquoOs funcionaacuterios e agentes no exerciacutecio da funccedilatildeo puacuteblica estatildeo exclusivamente ao serviccedilo do interesse puacuteblico (hellip) contribuindo assim para o prestiacutegio da Administraccedilatildeo Puacuteblicardquo (o sublinhado eacute nosso) Nos termos do artdeg 1deg ndeg 2 do Estatuto do Pessoal de Direcccedilatildeo e Chefia o ETAPM tambeacutem eacute aplicaacutevel a este pessoal 6 Vide o artdeg 17deg ndeg1 do ETAPM 7 Vide o artdeg 279deg ndeg 2 al i) e ndeg 11 do ETAPM A redacccedilatildeo chinesa eacuteldquo下列者亦視為一般義務a) helliphellipi) 不從事不得兼任之活動ldquo不從事不得兼任之活動之義務係指不擔任及停止從事與所擔任職務不相容之

活動rdquo A versatildeo portuguesa eacute ldquoConsideram-se ainda deveres gerais (hellip) i) O dever de natildeo exercer actividades incompatiacuteveisrdquo ldquoO dever de natildeo exercer actividades incompatiacuteveis consiste em natildeo desempenhar e se abster do exerciacutecio de actividades incompatiacuteveis com o desempenho das suas funccedilotildeesrdquo (o sublinhado eacute nosso) Importa referir que a palavra ldquoincompatiacuteveisrdquo pode ser traduzida para chinecircs por ldquo不得兼任rdquo（natildeo permitir acumular）e ldquo不相容rdquo (inconciliaacutevel) por outro lado tambeacutem pode ser traduzido como ldquo有抵觸(haver incompatibilidade) 8 Vide Marcello Caetano em ldquoManual de Direito Administrativordquo (10ordf ediccedilatildeo) Almedina Coimbra paacuteg719 9 O facto eacute que actualmente o pessoal do quadro dos serviccedilos tem em geral que preencher a Declaraccedilatildeo de Incompatibilidades no iniacutecio do exerciacutecio das suas funccedilotildees declarando natildeo se encontrar em nenhuma situaccedilatildeo de incompatibilidade com o desempenho de funccedilotildees puacuteblicas Feita a declaraccedilatildeo surge a responsabilidade de prestar atenccedilatildeo agraves alteraccedilotildees supervenientes da situaccedilatildeo por forma a assegurar-se a natildeo ocorrecircncia da referida ldquoincompatibilidaderdquo depois do iniacutecio de funccedilotildees puacuteblicas 10 Tal como refere o ex-ACCCIA a paacuteg 9 do documento esclarecedor (parecer) da recomendaccedilatildeo emitida para todos os Secretaacuterios-Adjuntos referente ao Proc n deg 22297 ldquoO fim do legislador ao estabelecer as incompatibilidades eacute sempre o de assegurar o normal exerciacutecio da funccedilatildeo e o de regular o funcionamento dos serviccedilos puacuteblicos e ainda tambeacutem o de garantir o prestiacutegio da Administraccedilatildeo Puacuteblicardquo


exclusivo da funccedilatildeo puacuteblica visa cumulativamente dois objectivos Primeiro o de prevenir que o exerciacutecio cumulativo de outra actividade por parte do trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica crie situaccedilotildees de conflito de interesses no sentido de colocar em causa a isenccedilatildeo que eacute exigida ao trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica no exerciacutecio das suas competecircncias e funccedilotildees puacuteblicas segundo assegurar que o trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica exerccedila com concentraccedilatildeo dedicaccedilatildeo e empenho as suas funccedilotildees puacuteblicas11

Porque o trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica eacute um empregado da Administraccedilatildeo e

representante desta no exerciacutecio do seu poder de autoridade sendo visto pela maioria dos administrados como representante e executor das vaacuterias poliacuteticas e do trabalho da Administraccedilatildeo e porque deteacutem o poder de exigir aos administrados o cumprimento de certos deveres com vista a prosseguirem e protegerem o interesse puacuteblico e de chamar os infractores a assumirem as respectivas responsabilidades legais como por exemplo retirar determinado direito ou aplicar uma sanccedilatildeo eacute necessaacuterio prevenir que a justiccedila e a imparcialidade sejam afectadas pelo exerciacutecio cumulativo de actividades privadas originando situaccedilotildees de conflito de interesses 12 Para tal os trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica satildeo obrigados a actuar ldquocom imparcialidade e independecircncia em relaccedilatildeo aos interesses e pressotildees particulares de qualquer

11 ldquoAcumular funccedilotildees ser consultor ou trabalhador contratado ou exercer actividades comerciais por conta proacutepria podem dar origem ao conflito de interesses com as funccedilotildees administrativas Por exemplo pode acontecer que o estatuto de empregado de instituiccedilatildeo puacuteblica seja aproveitado para que o empregador privado (ou o proacuteprio trabalhador) se projecte melhor desviando assim o empenho e a energia que devem ser investidos nos assuntos da Administraccedilatildeo Puacuteblica [] Trabalhar no exterior como empregado nem sempre origina conflito de interesses Suponha-se um primeiro tenente do Corpo de Bombeiros que pode perfeitamente passar vaacuterias horas semanais a pintar em casa e depois vender as suas obras Aqui natildeo haacute nenhum conflito de interesses com o seu cargo Mas no caso de ele trabalhar para uma consultadoria privada como especialista de prevenccedilatildeo contra incecircndio surge certamente o conflito de interesses Isto porque neste momento a sua posiccedilatildeo na Administraccedilatildeo produziraacute claramente efeitos de publicidade favorecendo a sua actividade privada como consultor Ou no caso de ele se dedicar agrave pintura despendendo tanta energia e tempo que negligencia as suas funccedilotildees puacuteblicas tambeacutem se gera o conflito de interesses como eacute clarordquo (Terry L Cooper The Resonsible Administration An Approach to Ethics for the Administrative Role traduccedilatildeo em chinecircs de Zhang Xiouqing revisatildeo de Yin Zhengquan 4ordf ediccedilatildeo paacutegs 113 e 114 Editora da Universidade do Povo da China Marccedilo de 2002 2ordf impressatildeo) Refira-se que os casos de ldquoconflito de interessesrdquo referidos pelo autor abrangem tanto os casos em que a imparcialidade e isenccedilatildeo exigida para o desempenho de cargo ou funccedilatildeo puacuteblica fica comprometida pela acumulaccedilatildeo de outras funccedilotildees como os casos em que o exerciacutecio de outras actividades ponha em causa a concentraccedilatildeo a dedicaccedilatildeo no desempenho das funccedilotildees puacuteblicas 12 ldquoO conflito de interesses pode ser definido como uma situaccedilatildeo em que os interesses ocultos ou particulares dos empregados das instituiccedilotildees puacuteblicas satildeo ou parecem suficientes para afectar a objectividade com que eles desempenham as suas funccedilotildees administrativas Os interesses particulares vatildeo muito aleacutem dos econoacutemicos as sete situaccedilotildees abrangidas por esta definiccedilatildeo satildeo de rumo da decisatildeo como objecto de negoacutecio definir medidas poliacuteticas em troca de riqueza exerciacutecio de cargo para funccedilotildees no exterior promessa de emprego no futuro favorecimento nos assuntos dos familiares ofertas e divertimentos gratuitos e suborno rdquo(Terry L Cooper in The Resonsible Administration An Approach to Ethics for the Administrative Role traduccedilatildeo em chinecircs de Zhang Xiouqing revisatildeo de Yin Zhengquan 4ordf ediccedilatildeo paacuteg 112 Editora da Universidade do Povo da China Marccedilo de 2002 2ordf impressatildeo)


iacutendole na perspectiva do respeito pela igualdade dos cidadatildeos13rdquo pois caso contraacuterio seraacute difiacutecil garantir uma administraccedilatildeo assente no princiacutepio da legalidade a fim de respeitar um dos direitos fundamentais que eacute o de que laquoos residentes de Macau satildeo iguais perante a leiraquo14

As razotildees ora invocadas natildeo satildeo de difiacutecil compreensatildeo Suponhamos que

um trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica eacute responsaacutevel pela fiscalizaccedilatildeo de um determinado tipo de actividade comercial sendo no entanto ele proacuteprio objecto dessa mesma fiscalizaccedilatildeo porque eacute simultacircneamente entidade exploradora daquele tipo de actividade ou porque se encontra a exercer em acumulaccedilatildeo e por conta de outreacutem actividade sujeita a essa fiscalizaccedilatildeo Nestas situaccedilotildees pergunta-se se o referido trabalhador poderaacute ou natildeo exercer a referida fiscalizaccedilatildeo com a necessaacuteria equidade e justiccedila Aleacutem do mais torna-se difiacutecil afastar qualquer suspeita por parte da generalidade das pessoas porque por um lado o exerciacutecio daquelas funccedilotildees puacuteblicas iraacute colidir directamente com os interesses particulares do proacuteprio trabalhador no exerciacutecio da actividade comercial em acumulaccedilatildeo e por outro aos olhos das outras entidades exploradoras do mesmo ramo de actividade uma vez que existe concorrecircncia com a actividade comercial explorada em acumulaccedilatildeo por este trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica gera-se algum cepticismo quanto agrave possibilidade de assegurar na praacutetica a imparcialidade deste trabalhador no exerciacutecio das suas funccedilotildees

No mesmo sentido tambeacutem se suscita a duacutevida de saber se os trabalhadores

da funccedilatildeo puacuteblica natildeo se estaratildeo a aproveitar das suas funccedilotildees para benefiacutecio proacuteprio15 quando por exemplo o trabalhador que eacute responsaacutevel pela emissatildeo de pareceres sobre a atribuiccedilatildeo de licenccedilas para determinada actividade comercial eacute tambeacutem ele proprietaacuterio de uma empresa de consultadoria ou presta serviccedilo em acumulaccedilatildeo numa empresa de consultadoria tendo por funccedilotildees especialmente a emissatildeo de pareceres teacutecnicos aos seus clientes sobre pedidos de licenciamento a apresentar para a mesma actividade comercial Mesmo que na praacutetica este trabalhador natildeo decirc apoio a cada um dos processos de requerimento de licenccedila o facto de ser considerado um ldquoespecialistardquo no acircmbito da funccedilatildeo puacuteblica eacute

13 Vide artdeg 279deg ndeg 2 al a) e ndeg3 do ETAPM 14 Vide artdeg 25deg da Lei Baacutesica da Regiatildeo Administrativa Especial de Macau da Repuacuteblica Popular da China 15 Segundo a doutrina a referida situaccedilatildeo faz parte das ldquoincompatibilidades moraisrdquo vide a paacuteg 719 do ldquoManual de Direito Administrativordquo (10ordf ediccedilatildeo) de Marcello Caetano Almedina Coimbra O respectivo texto original diz ldquoSatildeo incompatibilidades morais as que resultam da necessidade de impedir que o agente possa ser suspeito de utilizar a funccedilatildeo puacuteblica para favorecer interesses privados em cuja dependecircncia se encontrasse em virtude de prestar serviccedilos remunerados a particularesrdquo


suficiente para que a empresa de consultadoria capte mais clientela Ora se a Administraccedilatildeo permitir sem restriccedilotildees que os seus trabalhadores

acumulem actividades privadas susceptiacuteveis de originar conflitos de interesses com a proacutepria funccedilatildeo puacuteblica tal levaraacute a que o proacuteprio interesse privado venha dominar o interesse puacuteblico que constitui o principal fim a prosseguir pela Administraccedilatildeo Puacuteblica e a que o poder puacuteblico fique agrave mercecirc do interesse privado criando por isso sucessivas suspeiccedilotildees sobre a existecircncia de ldquorelaccedilotildees de conluio entre os oficiais e os particularesrdquo e de ldquooferecimento de vantagens a outrosrdquo entre outras prejudicando assim a reputaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica

Talvez haja quem se interrogue se perante uma situaccedilatildeo de conflito de

interesses entre a actividade privada acumulada por um trabalhador da Administraccedilatildeo e as suas funccedilotildees puacuteblicas natildeo seraacute bastante recorrer ao regime das garantias de imparcialidade previsto no CPA isto eacute agrave ldquocomunicaccedilatildeo do impedimento pelo proacuteprio trabalhadorrdquo ou ao ldquorequerimento da declaraccedilatildeo de impedimento pelos interessadosrdquo e ao ldquomecanismo de verificaccedilatildeo e de declaraccedilatildeo do impedimentordquo ou se haveraacute necessidade de limitar a liberdade individual ao restringir o exerciacutecio de funccedilotildees em acumulaccedilatildeo Mas se fizermos uma anaacutelise mais profunda sobre esta questatildeo iremos descobrir que o regime das garantias de imparcialidade eacute um mecanismo passivo e nem sempre eficaz relativamente agrave prevenccedilatildeo dos conflitos de interesses

Em primeiro lugar a natildeo ser que a Administraccedilatildeo tenha preacutevio acesso agrave

informaccedilatildeo da possibilidade de existecircncia de conflito de interesses entre os trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica o ldquoregime das garantias de imparcialidaderdquo soacute se efectiva geralmente depois de se iniciar o procedimento acto ou contrato administrativo e em regra depende da comunicaccedilatildeo do trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica ou do requerimento da declaraccedilatildeo do impedimento de terceiros (interessados)16 Por outras palavras a Administraccedilatildeo muitas vezes soacute procede agrave verificaccedilatildeo do impedimento depois de receber as comunicaccedilotildees ou requerimentos e quando na realidade o trabalhador jaacute se encontra na situaccedilatildeo de conflito de interesses originando suspeitas sobre a neutralidade da Administraccedilatildeo e a isenccedilatildeo do trabalhador especialmente quando este natildeo comunica e soacute apoacutes a conclusatildeo do procedimento acto ou contrato administrativo o interessado vem requerer a declaraccedilatildeo de impedimento ou

16 Vide artdegs 47deg e 51deg do CPA


mesmo quando este opta por nem sequer a requerer por receio que o proacuteprio interesse possa vir a ser prejudicado no futuro entre outras situaccedilotildees Tudo isto daacute origem a rumores sobre a toleracircncia do pessoal dirigente que admite tais praacuteticas por parte do pessoal subordinado nomeadamente o abuso do poder funcional em benefiacutecio proacuteprio ou para oferta de vantagem pelo que a reputaccedilatildeo da Administraccedilatildeo seraacute inevitavelmente prejudicada Daqui se retira que a posiccedilatildeo da Administraccedilatildeo no seu mecanismo de verificaccedilatildeo e declaraccedilatildeo do impedimento eacute na praacutetica uma posiccedilatildeo passiva permitindo apenas evitar mais prejuiacutezos agrave reputaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Acresce que se a Administraccedilatildeo soacute vier reconhecer a existecircncia de conflito de interesses apoacutes a conclusatildeo do processo os trabalhos posteriores agrave anulaccedilatildeo dos actos viciados (mandando repetir todo o procedimento administrativo viciado) representaratildeo tambeacutem um desperdiacutecio de recursos administrativos da proacutepria Administraccedilatildeo

Em segundo lugar apesar do ldquoregime das garantias de imparcialidaderdquo ter

utilidade para garantir a imparcialidade e o prestiacutegio da Administraccedilatildeo ele nem sempre eacute eficaz porque quando a Administraccedilatildeo reconhece a existecircncia de conflito de interesses e declara o impedimento o trabalhador impedido natildeo poderaacute exercer as respectivas funccedilotildees puacuteblicas Ora se estas funccedilotildees puacuteblicas constituem o principal conteuacutedo funcional das funccedilotildees atribuiacutedas a este trabalhador a ocorrecircncia do conflito de interesses passa a ser justificaccedilatildeo bastante para a dispensa do exerciacutecio das respectivas funccedilotildees puacuteblicas pelo trabalhador e para encarregar o substituto legal ou outras pessoas dessas mesmas funccedilotildees Daqui resulta que o objectivo pretendido pela Administraccedilatildeo com a nomeaccedilatildeo daquele trabalhador para o exerciacutecio de determinadas funccedilotildees puacuteblicas natildeo eacute alcanccedilado impedindo-se por isso o regular desempenho das funccedilotildees puacuteblicas e o funcionamento do serviccedilo

Daiacute que o mero recurso ao ldquoregime das garantias de imparcialidaderdquo se

apresenta insuficiente para proteger com eficaacutecia o regular desempenho das funccedilotildees puacuteblicas e o funcionamento dos serviccedilos e que para assegurar o prestiacutegio da Administraccedilatildeo seja imprescindiacutevel estabelecer a par do ldquoregime das garantias de imparcialidaderdquo uma linha de defesa isto eacute proibir que o trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica exerccedila em acumulaccedilatildeo actividades privadas que propiciem situaccedilotildees de conflito de interesses com as proacuteprias funccedilotildees puacuteblicas exercidas


Por outro lado quer para a maioria dos cidadatildeos quer para a Administraccedilatildeo enquanto empregadora uma vez que eacute atraveacutes dos trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica que a Administraccedilatildeo prossegue o interesse puacuteblico e porque este se traduz no interesse da populaccedilatildeo e se realiza com a concretizaccedilatildeo das linhas de acccedilatildeo governativa eacute indispensaacutevel que o trabalhador exerccedila as funccedilotildees puacuteblicas com concentraccedilatildeo dedicaccedilatildeo e empenho Se eacute verdade que a natildeo acumulaccedilatildeo de outras funccedilotildees natildeo significa necessariamente maior concentraccedilatildeo do trabalhador no exerciacutecio das suas funccedilotildees puacuteblicas natildeo eacute menos verdade que a energia de uma pessoa tem limites uma vez que o trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica para aleacutem do exerciacutecio das funccedilotildees puacuteblicas tambeacutem teraacute que concentrar a sua atenccedilatildeo nas outras funccedilotildees que exerccedila em acumulaccedilatildeo impedindo assim um empenho cabal nas suas funccedilotildees puacuteblicas ou sentindo-se exausto devido a esta acumulaccedilatildeo de funccedilotildees Mesmo que o trabalhador tenha intenccedilatildeo de exercer as suas funccedilotildees puacuteblicas com grande empenho tal natildeo passaraacute de mera intenccedilatildeo Pensemos no caso da coincidecircncia de horaacuterio entre a funccedilatildeo puacuteblica e as funccedilotildees exercidas em acumulaccedilatildeo quando por exemplo um trabalhador que aproveitando o facto de exercer funccedilotildees puacuteblicas fora das instalaccedilotildees do serviccedilo desenvolve actos de promoccedilatildeo de vendas afectando desta forma a qualidade e a eficiecircncia no exerciacutecio das funccedilotildees puacuteblicas Mesmo que natildeo haja coincidecircncia de horaacuterios entre as funccedilotildees puacuteblicas e as funccedilotildees exercidas em acumulaccedilatildeo porque estas uacuteltimas satildeo exercidas durante grande parte do tempo de descanso ficando por hipoacutetese o trabalhador apenas com poucas horas de descanso o que faz com que o estado de espiacuterito deste trabalhador para o exerciacutecio das funccedilotildees puacuteblicas seja inevitavelmente afectado17 Por isso para garantir as condiccedilotildees adequadas ao exerciacutecio da funccedilatildeo puacuteblica e agrave prossecuccedilatildeo do interesse puacuteblico com empenho e dedicaccedilatildeo por parte do trabalhador torna-se necessaacuterio impor-lhe a este a exclusividade de funccedilotildees

Eacute pertinente chamar a atenccedilatildeo para o facto de o trabalhador da funccedilatildeo

puacuteblica que acumule outras actividades privadas natildeo soacute prejudicar o ldquoempenhordquo e o ldquoacircnimordquo no exerciacutecio das funccedilotildees puacuteblicas como tambeacutem dar azo a suspeiccedilotildees sobre a atenccedilatildeo prestada agrave actividade privada acumulada em

17 Na realidade todas as pessoas precisam de descanso e ningueacutem consegue trabalhar sem dormir ou descansar No direito quer puacuteblico quer privado estatildeo fixados os limites das horas de trabalho diaacuterias ou semanais e determinados os dias para descanso como os dias de folga semanais e as feacuterias anuais (vide artdegs 77deg e 80deg do ETAPM e artdegs 10deg 17deg 19deg e 21deg do ldquoRegime Juriacutedico das Relaccedilotildees Laboraisrdquo) Com isto pretende-se natildeo soacute assegurar a sauacutede fiacutesica e psicoloacutegica dos trabalhadores como tambeacutem salvaguardar o ldquointeresserdquo dos empregadores (incluindo a Administraccedilatildeo Puacuteblica) ao ponto de assegurar que os seus trabalhadores reunam condiccedilotildees ldquofiacutesicas e psicoloacutegicasrdquo para o desempenho de funccedilotildees


detrimento das funccedilotildees puacuteblicas caso aquela seja objecto de retribuiccedilatildeo manifestamente superior ao vencimento auferido pelo exerciacutecio das suas funccedilotildees de origem

Na verdade para aleacutem da RAEM muitos paiacuteses e regiotildees impotildeem aos seus

trabalhadores o exerciacutecio exclusivo de funccedilotildees puacuteblicas constituindo a exclusividade de funccedilotildees uma exigecircncia fundamental imposta aos trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica com vista a atingir os dois objectivos acima referidos Por exemplo no que toca agrave RAEHK a exclusividade de funccedilotildees constitui um princiacutepio basilar e corresponde ao seguinte ldquoA todo o tempo o governo tem prioridade de exigir ao pessoal da Administraccedilatildeo a sua habilidade energia e atenccedilatildeordquo e ldquoDeve ser evitada (por parte dos funcionaacuterios puacuteblicos) a actividade exterior (independentemente de ser remunerada ou natildeo) que prejudique o desempenho do trabalhador ou desvie a sua atenccedilatildeo do cumprimento da sua responsabilidade18rdquo Para aleacutem disto antes do dirigente do serviccedilo decidir sobre a autorizaccedilatildeo do exerciacutecio cumulativo de funccedilotildees remuneradas necessita apreciar se o trabalho em causa propiciaraacute ou natildeo situaccedilotildees de conflito de interesses com as funccedilotildees puacuteblicas exercidas pelo respectivo trabalhador ou se tal exerciacutecio criaraacute embaraccedilos agrave proacutepria Administraccedilatildeo19 Outro exemplo eacute o dos Estados Unidos da Ameacuterica onde estaacute expressamente previsto que o trabalhador da Administraccedilatildeo 20 estaacute proibido de exercer em acumulaccedilatildeo funccedilotildees ou actividades que criem conflito de interesses com as funccedilotildees puacuteblicas que exerce abrangendo aquelas todas as funccedilotildees e actividades que levando o trabalhador agrave situaccedilatildeo de impedimento o inibam de exercer normalmente as suas funccedilotildees puacuteblicas prejudicando assim a sua capacidade de desempenho21

18 Vide artdeg 550deg als a) a e) do ldquoRegulamento sobre os Assuntos dos Funcionaacuterios Puacuteblicosrdquo 19 Vide artdeg 551deg ndeg2 als c) e d) do ldquoRegulamento sobre os Assuntos dos Funcionaacuterios Puacuteblicosrdquo 20 Refere-se ao funcionaacuterio (ldquoofficerrdquo) ou empregado (ldquoemployeerdquo) excluiacutedo o pessoal de uniforme (ldquouniformed servicesrdquo) mdash vide Regras de Conduta Eacutetica para os Trabalhadores do Ramo Executivo (ldquoStandards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branchrdquo） paacuteg 3 al2635102(h) redacccedilatildeo de Outubro de 2002 21 Id paacuteg 61 al 2635802


III - As deficiecircncias do actual regime da exclusividade 1 Acumulaccedilatildeo de Cargos ou Lugares Puacuteblicos

Conforme referido anteriormente a preconizaccedilatildeo do regime da exclusividade de funccedilotildees teve em vista dois objectivos prevenir que o trabalhador da Administraccedilatildeo acumule outras funccedilotildees que possam criar conflito de interesses e assegurar que o trabalhador da Administraccedilatildeo exerccedila com dedicaccedilatildeo e empenho as suas funccedilotildees puacuteblicas Por isso se um trabalhador da Administraccedilatildeo que detiver determinado lugar puacuteblico cujo conteuacutedo funcional jaacute preveja o exerciacutecio cumulativo de funccedilotildees de outro lugar puacuteblico significa que esta acumulaccedilatildeo faz parte do conteuacutedo das proacuteprias funccedilotildees puacuteblicas e neste caso esta acumulaccedilatildeo natildeo corresponde ao exerciacutecio cumulativo de funccedilotildees extraordinaacuterias e estranhas Assim quer do ponto de vista da probabilidade de criar conflito de interesses quer do ponto de vista do desvio da atenccedilatildeo e desperdiacutecio de energia do trabalhador em causa natildeo estaraacute afectado o princiacutepio da exclusividade Quando o exerciacutecio de um cargo puacuteblico implica o desempenho de outro cargo eacute necessaacuterio que tal seja imposto por lei22 Por exemplo de acordo com o disposto no nordm 3 do artordm 17ordm e nordm 3 do artordm 20ordm do REGA nordm 312000 os adjuntos do Comissaacuterio contra a Corrupccedilatildeo desempenham por inerecircncia as funccedilotildees de director da Direcccedilatildeo contra a Corrupccedilatildeo e da Direcccedilatildeo da Provedoria de Justiccedila

Por outro lado para fazer face a necessidades da Administraccedilatildeo e da

Sociedade a Administraccedilatildeo atraveacutes dos seus recursos ou atraveacutes de acordos especiais com entidadesassociaccedilotildees privadas organiza sessotildees ou cursos de formaccedilatildeo para promover o conhecimento e a teacutecnica profissional junto do puacuteblico ou dos trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica no sentido de cumprir o previsto nas linhas de acccedilatildeo governativa e resolver problemas subsistentes na sociedade Para tal torna-se necessaacuterio seleccionar pessoal especializadocompetente para desenvolver aquelas sessotildees ou cursos de formaccedilatildeo Se do ponto de vista da natureza e duraccedilatildeo destas actividades de formaccedilatildeo natildeo se justificar ou aconselhar a necessidade de recrutamento de pessoal a tempo inteiro determinando assim o convite a alguns trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica para exercerem extraordinariamente a funccedilatildeo de formador

22 Refere-se agrave inerecircncia (vide artdeg 18deg ndegs 1 e 2 do ETAPM)


ou de docente o mesmo sucederaacute tambeacutem quando seja de nuacutemero reduzido o pessoal que reuacutena os necessaacuterios conhecimentos ou teacutecnicas especializadas Desta forma como estas funccedilotildees de formaccedilatildeo e docecircncia natildeo satildeo abrangidas no conteuacutedo funcional destes trabalhadores satildeo consideradas funccedilotildees extraordinaacuterias e estranhas agraves proacuteprias funccedilotildees puacuteblicas devendo por isso esta acumulaccedilatildeo de funccedilotildees estar em conformidade com o princiacutepio da exclusividade Na verdade uma vez que eacute a Administraccedilatildeo Puacuteblica quem organiza e presta colaboraccedilatildeo a estas sessotildees ou cursos de formaccedilatildeo eacute-lhes reconhecido o interesse puacuteblico pelo que o exerciacutecio destas actividades pelo trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica natildeo iraacute cair no acircmbito da prevenccedilatildeo do conflito de interesses acautelado pelo princiacutepio da exclusividade Assim porque as actividades de interesse puacuteblico exercidas em acumulaccedilatildeo correspondem a trabalhos extraordinaacuterios relativamente agraves funccedilotildees puacuteblicas podendo afectar a eficiecircncia e o desempenho do trabalhador no exerciacutecio destas funccedilotildees tais actividades carecem de autorizaccedilatildeo pelo serviccedilo e ficam sujeitas a alguns limites daiacute o laquoEstatuto do Pessoal de Direcccedilatildeo e Chefiaraquo dispor por exemplo que as actividades de formaccedilatildeo devem ser de ldquocurta duraccedilatildeo23 rdquo e o laquoETAPMraquo prever que o exerciacutecio cumulativo de actividades docentes nunca poderaacute exceder o limite de 11 horas semanais24

Poreacutem eacute certo que quando o trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica para aleacutem

das suas funccedilotildees eacute convidado a exercer funccedilotildees de reconhecido interesse puacuteblico estas natildeo se cingem apenas agraves actividades de formaccedilatildeo e de docecircncia Todavia na impossibilidade de o legislador prever todas as actividades de reconhecido interesse puacuteblico optou-se por se estabelecer no laquoEstatuto do Pessoal de Direcccedilatildeo e Chefiaraquo e no laquoETAPMraquo que a Administraccedilatildeo tem a faculdade de reconhecer se determinada actividade ou trabalho eacute de interesse puacuteblico podendo este reconhecimento ser previamente fixado por lei25 ou ser feito caso a caso pela proacutepria Administraccedilatildeo26

23 Vide artdeg 9deg ndeg 2 do Estatuto do Pessoal de Direcccedilatildeo e Chefia 24 Vide artdeg 17deg ndeg 2 als b) e c) do ETAPM 25 Por exemplo o artdeg 14deg do Despacho do Chefe do Executivo nordm 582005 prescreve que o exerciacutecio de funccedilotildees no Gabinete para a Reforma Juriacutedica em acumulaccedilatildeo de funccedilotildees quando autorizado pela entidade competente eacute considerado de reconhecido interesse puacuteblico O mesmo sucede com o artdeg 10deg ndegs 6 e 7 do Regulamento Administrativo nordm 332001 que confirma que o Comiteacute Organizador dos 4os Jogos da Aacutesia Oriental - Macau SA eacute uma pessoa colectiva de utilidade puacuteblica administrativa e a sua actividade desenvolvida eacute considerada como sendo de interesse puacuteblico 26 Eacute o caso do trabalhador da Funccedilatildeo Puacuteblica que exerce em acumulaccedilatildeo a actividade de inteacuterprete nas conferecircncias ou seminaacuterios internacionais organizados pela Administraccedilatildeo


Em conclusatildeo embora o legislador natildeo tenha capacidade para prever com precisatildeo todas as actividades ou funccedilotildees de reconhecido interesse puacuteblico se este reconhecimento fosse legalmente conferido natildeo daria azo a situaccedilotildees de conflito de interesses Para prevenir que o exerciacutecio destas actividades extraordinaacuterias afectem a eficaacutecia e o desempenho do trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica o legislador fixou limites para o exerciacutecio das actividades docentes e de formaccedilatildeo consideradas de reconhecido interesse puacuteblico sendo essa previsatildeo nuns casos mais expliacutecita (a actividade docente nunca poderaacute exceder o limite de 11 horas semanais) que noutros (o pessoal de direcccedilatildeo e chefia apenas pode acumular actividade de formaccedilatildeo de ldquocurta duraccedilatildeordquo) No que toca ao exerciacutecio extraordinaacuterio de outras funccedilotildees de interesse puacuteblico a Administraccedilatildeo Puacuteblica poderaacute impor limites atraveacutes da elaboraccedilatildeo da respectiva legislaccedilatildeo para o reconhecimento de actividades de interesse puacuteblico ou atraveacutes da anaacutelise casuiacutestica das situaccedilotildees antes de conceder a respectiva autorizaccedilatildeo27

2 Acumulaccedilatildeo de actividade privada

Para aleacutem da necessidade da Administraccedilatildeo convidar os seus

trabalhadores para exercerem extraordinariamente outras funccedilotildees puacuteblicas atendendo a razotildees de interesse puacuteblico tambeacutem as entidades privadas empresas e associaccedilotildees por carecircncia de pessoal competente convidam os trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica que possuem determinados conhecimentos profissionais teacutecnicos ou a necessaacuteria experiecircncia para a prestaccedilatildeo de serviccedilo ldquoem acumulaccedilatildeordquo Por outro lado por razotildees de iacutendole pessoal os trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica podem participar em vaacuterios tipos de actividade privada como por exemplo a constituiccedilatildeo de uma empresa a prestaccedilatildeo de serviccedilo numa empresa privada com o objectivo de ldquofazer dinheiro extrardquo ou entre outros exemplos a prestaccedilatildeo gratuita de assessoria na empresa de determinado amigo

De acordo com o supra referido o trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica que

27 A Administraccedilatildeo Puacuteblica pode suspender as funccedilotildees de origem de um trabalhador ao designaacute-lo para outro cargo de reconhecido interesse puacuteblico caso entenda inadequada a acumulaccedilatildeo (vide a tiacutetulo de exemplo o Despacho do Chefe do Executivo nordm 2542002 atraveacutes do qual o Chefe do Executivo nomeia em comissatildeo eventual de serviccedilo o anterior chefe do Departamento da Propriedade Intelectual da Direcccedilatildeo dos Serviccedilos de Economia para desempenhar funccedilotildees de secretaacuterio-geral do Conselho Geral do Centro de Arbitragens Voluntaacuterias do Centro de Comeacutercio Mundial - Macau SARL (World Trade Center Macau SARL) sendo reconhecido o interesse puacuteblico das funccedilotildees a desempenhar e suspensa a sua comissatildeo de serviccedilo como chefe do Departamento)


exerccedila actividade privada em acumulaccedilatildeo com suas funccedilotildees puacuteblicas poderaacute natildeo executar com normalidade as suas proacuteprias funccedilotildees de origem devido ao conflito de interesses eventualmente criado e prejudicar a sua eficaacutecia e desempenho no exerciacutecio das suas funccedilotildees puacuteblicas por causa do esforccedilo depositado no exerciacutecio daquela actividade privada Desta feita o exerciacutecio cumulativo de actividade privada violaraacute o princiacutepio da exclusividade pelo que constitui uma questatildeo que merece alguma atenccedilatildeo principalmente quando este exerciacutecio cumulativo eacute remunerado

Como eacute do conhecimento geral eacute atraveacutes do ldquorecrutamentordquo que a

Administraccedilatildeo angaria trabalhadores para desempenhar funccedilotildees e como contrapartida do serviccedilo prestado a Administraccedilatildeo atribuiacute-lhes uma retribuiccedilatildeo Ora se para aleacutem da relaccedilatildeo laboral com a Administraccedilatildeo o trabalhador despender o seu esforccedilo e conhecimentos no exerciacutecio de actividades privadas em acumulaccedilatildeo com o fim de auferir uma remuneraccedilatildeo como contrapartida (a remuneraccedilatildeo poderaacute traduzir-se numa compensaccedilatildeo pecuniaacuteria pela prestaccedilatildeo de serviccedilo a terceiro como tambeacutem em vantagens ou benefiacutecios 28 recebidos directa ou indirectamente de por exemplo actividades comerciais exploradas pelo proacuteprio) o empregador do trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica jaacute natildeo seraacute apenas a proacutepria Administraccedilatildeo Puacuteblica mas tambeacutem outras entidades a quem o trabalhador presta actividade privada e das quais aufere uma remuneraccedilatildeo (agraves vezes a remuneraccedilatildeo oferecida pelo exerciacutecio de actividade privada ateacute eacute superior agrave que eacute oferecida pelas funccedilotildees puacuteblicas exercidas) verificando-se por conseguinte o compromisso de laquoservir melhor quem paga maisraquo Nestes casos o trabalhador concerteza daraacute mais atenccedilatildeo aos interesses subjacentes agrave actividade privada que exerce numa situaccedilatildeo de conflito com os interesses da proacutepria Administraccedilatildeo (por exemplo um trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica que esteja incumbido das funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo sendo ele proacuteprio objecto dessa fiscalizaccedilatildeo por ser entidade exploradora de uma actividade comercial sujeita a esta fiscalizaccedilatildeo apesar de ter o dever de declarar o impedimento por natildeo poder participar na fiscalizaccedilatildeo da sua proacutepria actividade jaacute natildeo o teraacute que fazer na fiscalizaccedilatildeo de outras actividades comerciais concorrentes podendo assim de forma injusta prejudicar os seus adversaacuterios em benefiacutecio da sua proacutepria empresa) Nestes casos suscita-se a questatildeo de saber se o trabalhador poderaacute ou natildeo actuar ldquocom imparcialidade e independecircncia em

28 O que pode constituir tanto na reduccedilatildeo de custos como no aumento de lucros


relaccedilatildeo aos interesses e pressotildees particulares de qualquer iacutendolerdquo 29 ldquocontribuindo assim para o prestiacutegio da Administraccedilatildeo Puacuteblicardquo30 Se o interesse subjacente agraves actividades privadas que o trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica exerce em acumulaccedilatildeo entra em conflito com o interesse a prosseguir pela Administraccedilatildeo Puacuteblica torna-se difiacutecil para o trabalhador o exerciacutecio normal das suas proacuteprias funccedilotildees puacuteblicas pondo-se evidentemente em causa o princiacutepio da exclusividade Por outro lado se a actividade privada remunerada absorver grande parte do ldquoesforccedilo e dedicaccedilatildeordquo do trabalhador tal poderaacute prejudicar em termos de qualidade e eficaacutecia o desempenho deste trabalhador na funccedilatildeo puacuteblica Natildeo se pode ignorar que tal como acontece com o exerciacutecio da funccedilatildeo puacuteblica a actividade privada poderaacute oferecer tambeacutem ao trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica uma remuneraccedilatildeo (ateacute mais atractiva) pelo que eacute compreensiacutevel que este trabalhador venha a depositar o seu esforccedilo e dedicaccedilatildeo na actividade privada que exerce em acumulaccedilatildeo Contudo analisando as reais limitaccedilotildees da capacidade humana o esforccedilo e dedicaccedilatildeo em demasia na actividade privada afectaraacute necessariamente o respectivo desempenho nas proacuteprias funccedilotildees puacuteblicas mesmo que natildeo seja essa a intenccedilatildeo do trabalhador Por isso ateacute nos casos em que o trabalhador natildeo se encontra em situaccedilatildeo de conflito de interesses o exerciacutecio cumulativo de actividade privada poderaacute violar o princiacutepio da exclusividade Nesta medida as regulamentaccedilotildees internacionais relativas ao princiacutepio da exclusividade satildeo em geral mais riacutegidas quando se trate de exerciacutecio cumulativo de actividade privada remunerada nomeadamente na RAEHK Estados Unidos da Ameacuterica Canadaacute Taiwan Austraacutelia Nova Zelacircndia Portugal etc prevendo a necessidade de autorizaccedilatildeo para o exerciacutecio cumulativo de actividades privadas remuneradas

Em sentido contraacuterio se a actividade privada exercida em acumulaccedilatildeo

natildeo for remunerada mas corresponder a uma actividade onde o trabalhador deposita especial acircnimo ou interesse podendo ateacute mesmo tratar-se de prestaccedilatildeo de serviccedilos de voluntariado social natildeo tendo por isso nenhuma contrapartida estas actividades privadas natildeo constituiratildeo fonte de rendimentos dos trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica nem criaratildeo nestes o compromisso de laquoservir melhor quem paga maisraquo Segundo o senso comum quando o exerciacutecio de actividade ou trabalho extraordinaacuterio absorve em

29 Vide artdeg 279deg ndeg 3 do ETAPM 30 Vide artdeg 279deg ndeg 1 do ETAPM


demasia o esforccedilo e dedicaccedilatildeo do trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica este daraacute prioridade agraves suas funccedilotildees puacuteblicas que constituem fonte de rendimento do proacuteprio trabalhador assegurando que estas funccedilotildees natildeo sejam afectadas pelo exerciacutecio daquela actividade privada podendo ateacute mesmo optar pela sua desistecircncia Por isso apenas no caso de o horaacuterio das referidas actividades privadas coincidir total ou parcialmente com o horaacuterio das funccedilotildees puacuteblicas se deveraacute restringir a execuccedilatildeo das mesmas pois caso contraacuterio sendo o exerciacutecio do trabalho ou actividade privada natildeo remunerada desenvolvido fora do horaacuterio de expediente e sem envolver qualquer interesse econoacutemico ele natildeo precisaraacute em termos de loacutegica ser restringido Contudo natildeo eacute absoluto que o exerciacutecio cumulativo de trabalho ou actividade natildeo remunerada natildeo decirc azo a uma situaccedilatildeo de conflito de interesses com as funccedilotildees puacuteblicas exercidas pelo trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica Vejamos por exemplo o caso de um engenheiro de um Serviccedilo de Obras Puacutebicas da Administraccedilatildeo que exerce em acumulaccedilatildeo funccedilotildees natildeo remuneradas de consultor na empresa de construccedilatildeo de um amigo Embora esta acumulaccedilatildeo natildeo acarrete para o referido trabalhador qualquer vantagem econoacutemica eacute capaz de angariar mais clientes para a referida empresa (por exemplo levando as pessoas a pensar que as plantas de construccedilatildeo elaboradas por esta empresa teratildeo maior probalidade de serem autorizadas pela Administraccedilatildeo) causando suspeitas de estar o referido engenheiro a utilizar a sua qualidade de trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica para angariar vantagens para o seu amigo Assim natildeo obstante serem reduzidas as situaccedilotildees de ocorrecircncia de conflito de interesses com o exerciacutecio cumulativo de actividade privada natildeo remunerada natildeo se justifica um controlo demasiado riacutegido todavia eacute preciso estabelecer certos limites a fim de garantir a observacircncia do princiacutepio da exclusividade De acordo com a legislaccedilatildeo da RAEHK o trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica que exercer em acumulaccedilatildeo actividade natildeo remunerada fora do horaacuterio de expediente natildeo carece de autorizaccedilatildeo preacutevia mas caberaacute ao mesmo trabalhador garantir que o exerciacutecio das referidas actividades natildeo propiciam a ocorrecircncia de situaccedilotildees de conflito de interesses e em caso de duacutevidas31 deveraacute o mesmo consultar o seu superior hieraacuterquico No mesmo sentido na Austraacutelia os trabalhadores dos serviccedilos puacuteblicos que prestem em acumulaccedilatildeo trabalhos natildeo remunerados em geral natildeo carecem de autorizaccedilatildeo mas se tiverem duacutevidas sobre se a prestaccedilatildeo de trabalho voluntaacuterio natildeo remunerado poderaacute ou natildeo criar conflito de interesses com as

31 Vide artdeg 553deg do ldquoRegulamento sobre os Assuntos dos Funcionaacuterios Puacuteblicosrdquo


proacuteprias funccedilotildees puacuteblicas deveratildeo consultar o superior hieraacuterquico do serviccedilo a que pertencem32

No que toca aos trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica que prestem serviccedilo

natildeo remunerado33 em entidades ou associaccedilotildees sem fins lucrativos34 porque essa prestaccedilatildeo natildeo constitui uma fonte de rendimento35 para o trabalhador e porque estas entidades ou associaccedilotildees natildeo tecircm qualquer fim econoacutemico36 as actividades por elas desenvolvidas na maioria dos casos natildeo propiciam situaccedilotildees de conflito de interesses com as funccedilotildees puacuteblicas exercidas3738

32 Vide ldquoGuia para uma Conduta Oficial dos Trabalhadores e Dirigentes da Administraccedilatildeo Puacuteblicardquo (ldquoA Guide to Official Conduct for APS Employees and Agency Headsrdquo) versatildeo revista em 2005 paacuteg89 33 A existecircncia ou inexistecircncia de remuneraccedilatildeo do exerciacutecio de funccedilatildeo ou cargo numa instituiccedilatildeo ou organismo sem fins lucrativos bem como o respectivo valor satildeo em princiacutepio estabelecidos no respectivo estatuto natildeo estando regulados pela legislaccedilatildeo em vigor Ou seja a funccedilatildeo ou o cargo que os trabalhadores da Administraccedilatildeo Puacuteblica desempenham em instituiccedilotildees ou organizaccedilotildees sem fins lucrativos podem ser remunerados 34 Pode considerar-se como exerciacutecio de cargo puacuteblico no caso de a instituiccedilatildeo ou organismo sem fins lucrativos onde o trabalhador exerce cargo se reconhecida como sendo de utilidade puacuteblica administrativa pela Administraccedilatildeo Puacuteblica Por outro lado os dados revelam que de entre as 2722 associaccedilotildees inscritas na RAEM ateacute Novembro de 2005 94 instituiccedilotildees e organismos satildeo declaradas de utilidade puacuteblica administrativa das quais 65 satildeo associaccedilotildees Por outras palavras a maioria das associaccedilotildees de Macau natildeo eacute declarada de utilidade puacuteblica administrativa Aleacutem disso nos termos do artdeg 6deg ndeg 1 e artdeg 12deg ndeg 1 al b) da Lei nordm 1196M (onde regula a Declaraccedilatildeo de Utilidade Puacuteblica Administrativa) a pessoa colectiva de utilidade puacuteblica administrativa para manter esta sua qualidade tem de respeitar as condiccedilotildees e recomendaccedilotildees aditadas agrave declaraccedilatildeo pela Administraccedilatildeo Puacuteblica Para aleacutem disso o artdeg 11deg desta lei prevecirc que a pessoa colectiva de utilidade puacuteblica administrativa assume os seguintes deveres 1) Apresentar anualmente nos termos da lei o relatoacuterio e as contas dos exerciacutecios findos 2) Prestar as informaccedilotildees solicitadas pelas entidades oficiais competentes 3) Cooperar com a Administraccedilatildeo na medida das suas disponibilidades e no respeito pela sua natureza 4) Comunicar ao Governador (Chefe do Executivo apoacutes a transiccedilatildeo) qualquer alteraccedilatildeo dos respectivos estatutos 35 A aceitaccedilatildeo de donativos ou financiamento provenientes do exterior pelas instituiccedilotildees ou associaccedilotildees sem fins lucrativos por estas serem de natureza privada natildeo estaacute sujeita agrave regularizaccedilatildeo pela Administraccedilatildeo Puacuteblica As instituiccedilotildees ou associaccedilotildees sem fins lucrativos limitam-se a observar o seu estatuto na distribuiccedilatildeo e uso desses donativos e financiamento Por isso os trabalhadores da Funccedilatildeo Puacuteblica que exercem funccedilatildeo ou cargo nas referidas instituiccedilotildees ou associaccedilotildees podem pelo estatuto destas aceitar indirectamente donativos e financiamento Por exemplo uma associaccedilatildeo constituiacuteda por profissionais de determinada aacuterea recebe de uma empresa privada o convite para uma visita de estudo ao exterior ficando os custos de refeiccedilotildees viagens e alojamento a cargo da entidade que convida A associaccedilatildeo decide aceitar o convite e indicar os membros da direcccedilatildeo como participantes Por outras palavras o trabalhador da Administraccedilatildeo Puacuteblica que faz parte da direcccedilatildeo desta associaccedilatildeo e eacute indicado para participar na visita de estudo aceita indirectamente uma vantagem oferecida pela referida empresa privada Repare-se que nos termos do artdeg 50deg ndeg 1 al c) do CPA este trabalhador deveraacute requerer por iniciativa proacutepria o seu afastamento dos procedimentos administrativos em que estiver envolvida a referida empresa privada 36 Claro que as instituiccedilotildees ou associaccedilotildees sem fins lucrativos tambeacutem podem possuir os seus proacuteprios capitais e patrimoacutenio que nos termos do seu estatuto podem ser provenientes dos seus associados e do financiamento pelo exterior incluindo subsiacutedios conferidos pela Administraccedilatildeo Nos termos do artdeg 19deg da Lei nordm 299M（que regula o Direito de Associaccedilatildeo） as associaccedilotildees que beneficiem de subsiacutedios ou de quaisquer outros contributos de natureza financeira de entidades puacuteblicas em montante superior ao valor fixado pelo Governador (Chefe do Executivo apoacutes a transiccedilatildeo) tecircm de publicar anualmente as suas contas aprovadas Todavia ateacute hoje o Chefe do Executivo ainda natildeo fixou o referido valor 37 Todavia natildeo pode afirmar-se que a acumulaccedilatildeo de actividades privadas pelos trabalhadores da Administraccedilatildeo em instituiccedilotildees ou associaccedilotildees sem fins lucrativos nunca origina situaccedilotildees de conflito de interesse com as funccedilotildees puacuteblicas que exercem Por exemplo eacute a Administraccedilatildeo Puacuteblica que decide se uma instituiccedilatildeo ou associaccedilatildeo sem fins lucrativos tem ou natildeo uma certa qualificaccedilatildeo Eacute o que sucede com os clubes desportivos e as associaccedilotildees desportivas Nos termos dos artdegs 22deg 24deg e 25deg do Decreto-Lei nordm 6793M a concessatildeo do reconhecimento agrave associaccedilatildeo desportiva sem fins lucrativos e a suspensatildeo deste reconhecimento satildeo da competecircncia do Instituto do Desporto que soacute pode conceder reconhecimento a uma uacutenica associaccedilatildeo por cada modalidade desportiva Suponha-se um trabalhador do Instituto que tem o poder decisoacuterio ou tem a possibilidade de formular parecer


razatildeo pela qual as regras sobre este tipo de acumulaccedilatildeo satildeo geralmente menos rigorosas tal como acontece por exemplo nos EUA onde os trabalhadores natildeo permanentes39 natildeo obstante natildeo poderem exercer cargos de direcccedilatildeo remunerados de qualquer organizaccedilatildeo incluindo organizaccedilotildees sem fins lucrativos associaccedilotildees de caridade e instituiccedilotildees profissionais podem prestar serviccedilo nessas organizaccedilotildees desde que natildeo estejam em causa serviccedilos remunerados No Canadaacute o titular de cargo puacuteblico40 com a autorizaccedilatildeo do Comissaacuterio da Comissatildeo de Eacutetica pode exercer cargos de direcccedilatildeo em organizaccedilotildees de caridade ou natildeo comerciais mas deve tomar as devidas cautelas para prevenir situaccedilotildees de conflito de interesses e fazer uma declaraccedilatildeo puacuteblica a fim de serem fiscalizados pelo puacuteblico41 Tambeacutem em Portugal aos titulares dos cargos de direcccedilatildeo superiores42 apesar de por regra lhes ser vedado o exerciacutecio cumulativo de actividades privadas este eacute permitido quando se trate de funccedilotildees em pessoas colectivas sem fins lucrativos que natildeo sejam susceptiacuteveis de comprometer a isenccedilatildeo exigida pelo respectivo cargo e desde que seja previamente autorizado pelo membro do Governo competente43

sobre o referido reconhecimento ou a sua suspensatildeo e que ao mesmo tempo faz parte da gerecircncia de um destes clubes desportivos ou associaccedilotildees desportivas responsaacuteveis pelos assuntos rotineiros e actividades Assim eacute faacutecil levantar-se duacutevidas sobre a eventualidade de o referido trabalhador no cumprimento das suas funccedilotildees intervir a favor ou contra uma determinada associaccedilatildeo para que seja reconhecida como associaccedilatildeo desportiva ou para que natildeo obtenha o reconhecimento ou perca a respectiva qualidade Eacute por esta razatildeo que nos termos do artdeg 57deg do referido decreto-lei o pessoal de direcccedilatildeo e chefia e o pessoal teacutecnico superior do Instituto natildeo podem pertencer agrave gerecircncia das associaccedilotildees desportivas nem dos clubes nelas filiados 38 Importa referir que as instituiccedilotildees ou associaccedilotildees sem fins lucrativos tambeacutem podem explorar actividades comerciais abertas ao puacuteblico como a exploraccedilatildeo de uma escola centro de explicaccedilotildees creche e estabelecimento de comidas e bebidas Eacute de responsabilidade da instituiccedilatildeoassociaccedilatildeo decidir sobre a contrataccedilatildeo de pessoal ou a participaccedilatildeo dos seus associados com ou sem remuneraccedilotildees para assegurar o seu funcionamento Por isso o trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica que acumula cargo em instituiccedilatildeo ou associaccedilatildeo pode exercer as respectivas actividades Haacute evidentemente conflito de interesses caso este trabalhador pelas suas funccedilotildees puacuteblicas seja responsaacutevel pela fiscalizaccedilatildeo das respectivas actividades Eacute o caso de um trabalhador responsaacutevel pela fiscalizaccedilatildeo do funcionamento das escolas privadas e que acumula o cargo de chanceler numa delas ou de um trabalhador responsaacutevel pela inspecccedilatildeo dos estabelecimentos de comidas e bebidas que ao mesmo tempo assegure o funcionamento do estabelecimento explorado pela associaccedilatildeo de que eacute membro 39 Em princiacutepio estatildeo incluiacutedos os trabalhadores cuja categoria ou remuneraccedilatildeo atinjam um certo niacutevel 【vide al2636303(a) das Limitaccedilotildees sobre Rendimentos Externos Emprego e Associaccedilatildeo de determinados Trabalhadores natildeo permanentes (ldquoLimitations on outside earned income employment and affiliations for certain noncareer employeesrdquo）】 40 Refere-se principalmente aos titulares dos principais cargos do Estado (por exemplo Ministro Real Ministro de Estado e Secretaacuterio de Estado) e os presidentes de proviacutencia etc Vide ldquo Regulamento de Conduta sobre o Conflito de Interesses e Poacutes-Cessaccedilatildeo de Funccedilotildees Puacuteblicas para os Titulares de Cargo Puacuteblicordquo paacutegs 5 e 6 al4(1) ediccedilatildeo de 2004 41 Vide als 17(2) e 18(1) da paacuteg16 al 9(1) da paacuteg11 e al 4(1) da paacuteg 6 do ldquo Regulamento de Conduta sobre o Conflito de Interesses e Poacutes-Cessaccedilatildeo de Funccedilotildees Puacuteblicas para os Titulares de Cargo Puacuteblicordquo ediccedilatildeo de 2004 42 Subdividem-se em dois graus Primeiro grau os cargos de director-geral secretaacuterio-geral inspector-geral e presidente segundo grau os cargos de subdirector-geral adjunto do secretaacuterio-geral subinspector-geral vice-presidente e vogal de direcccedilatildeo (Vide artdeg 2deg ndegs 2 3 e 4 do ldquoEstatuto do Pessoal Dirigente da Administraccedilatildeo Central Regional e Localrdquo) 43 Vide artdeg 16deg ndeg 5 do ldquoEstatuto do Pessoal Dirigente da Administraccedilatildeo Central Regional e Localrdquo


Quanto agrave RAEM o laquoregime comumraquo aplicaacutevel agrave maioria do pessoal de

direcccedilatildeo e chefia e agrave generalidade dos trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica natildeo distingue o exerciacutecio de actividade privada remunerada da natildeo remunerada Por outras palavras independentemente da actividade privada ser ou natildeo remunerada ao pessoal de direcccedilatildeo e chefia eacute sempre vedado o exerciacutecio dessas actividades mesmo que por interpostas pessoas44 Jaacute no que toca agrave generalidade dos trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica o exerciacutecio daquelas actividades carece de autorizaccedilatildeo e deve preencher cumulativamente os seguintes trecircs requisitos 1) O horaacuterio natildeo seja total ou parcialmente coincidente com o exerciacutecio do cargo ou lugar 2) Natildeo sejam susceptiacuteveis de comprometer a isenccedilatildeo exigida aos trabalhadores da Administraccedilatildeo e 3) Natildeo sejam proibidas por lei especial45

O laquoregime comumraquo natildeo regulamenta em especial as situaccedilotildees de

exerciacutecio de actividades privadas em entidades ou associaccedilotildees sem fins lucrativos pelo trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica Por outras palavras mesmo que o trabalhador durante o periacuteodo de descanso decirc gratuitamente e em acumulaccedilatildeo aulas de explicaccedilatildeo a crianccedilas numa associaccedilatildeo sem fins lucrativos embora este facto natildeo represente do ponto de vista objectivo grande risco para a violaccedilatildeo material do princiacutepio da exclusividade ainda assim estaacute sujeito agrave autorizaccedilatildeo (tratando-se de trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica em geral) ou satildeo-lhes proibidas (no caso de se tratar de pessoal de direcccedilatildeo e chefia) tal como se tratasse de situaccedilotildees de constituiccedilatildeo de um empresa comercial ou de exerciacutecio cumulativo de outra actividade para obter dinheiro extra

Por outro lado de acordo com o artordm 279ordm nordm 2 al i) e nordm 11 do

laquoETAPMraquo o trabalhador tem o ldquodever de natildeo exercer actividades incompatiacuteveisrdquo 46 e de ldquonatildeo desempenhar e se abster do exerciacutecio de actividades incompatiacuteveis com o desempenho das suas funccedilotildeesrdquo Embora a

44 Vide artdeg 9deg ndeg 3 do ldquoEstatuto do Pessoal de Direcccedilatildeo e Chefiardquo 45 Relativamente a alguns cargos ou carreiras o legislador estabelece expressamente que eacute vedado o exerciacutecio em acumulaccedilatildeo de funccedilotildees ou cargos privados que possam eventualmente suscitar situaccedilotildees de conflito de interesses Por exemplo os inspectores e o pessoal teacutecnico do Departamento da Inspecccedilatildeo do Trabalho da Direcccedilatildeo dos Serviccedilos para os Assuntos Laborais natildeo podem exercer cargos de gerecircncia administraccedilatildeo ou quaisquer outras funccedilotildees em regime laboral sejam ou natildeo remuneradas ao serviccedilo de quaisquer outras entidades (vide artdeg 29deg do Regulamento de Inspecccedilatildeo do Trabalho) 46 Tal como foi referido na nota 7 a palavra ldquoincompatiacutevelrdquo pode ser traduzida para chinecircs por ldquonatildeo permitir acumularrdquo (不得兼任) ldquohaver incompatibilidade(有抵觸) e ldquoinconciliaacutevelrdquo (不相容)


lei natildeo esclareccedila a expressatildeo laquoactividades incompatiacuteveisraquo e a Administraccedilatildeo Puacuteblica natildeo tenha emitido circulares explicativas natildeo eacute difiacutecil compreender o seu sentido pois de acordo com a interpretaccedilatildeo a contrario sensu47 do disposto no artordm 17ordm nordm 3 do laquoETAPMraquo (em qualquer situaccedilatildeo eacute vedado o exerciacutecio de actividade privada) quando as actividades privadas afectam a isenccedilatildeo do trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica satildeo certamente consideradas incompatiacuteveis com o exerciacutecio das funccedilotildees puacuteblicas Do mesmo modo dispotildee o artordm 279ordm nordm 1 do laquoETAPMraquo que o trabalhador no exerciacutecio das funccedilotildees puacuteblicas tem o dever de ldquoexercer a sua actividade sob forma digna contribuindo assim para o prestiacutegio da Administraccedilatildeo Puacuteblicardquo Ou seja desde que o posto ou as actividades que o trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica exerce fora da Administraccedilatildeo venham afectar o prestiacutegio da Administraccedilatildeo Puacuteblica fazendo com que se suscitem duacutevidas justificadas sobre a justiccedila e a isenccedilatildeo do trabalhador que exerce funccedilotildees puacuteblicas em nome da Administraccedilatildeo as referidas actividades seratildeo em princiacutepio consideradas incompatiacuteveis com as funccedilotildees puacuteblicas exercidas pelo trabalhador (por exemplo se o pessoal de direcccedilatildeo que desempenha funccedilotildees em associaccedilotildees privadas e que em nome dessas associaccedilotildees solicita subsiacutedios e apoios de diversa natureza a outros serviccedilos puacuteblicos incluindo a entidade tutelar do serviccedilo dirigido por ele levando a que se suspeite que este dirigente estaraacute a fazer uso da sua qualidade de dirigente da Administraccedilatildeo Puacuteblica para angariar mais subsiacutedios para a associaccedilatildeo a que pertence ou por exemplo se um trabalhador que exerce funccedilotildees de contabilista no serviccedilo de contribuiccedilotildees e impostos e eacute responsaacutevel pela fiscalizaccedilatildeo dos dados fornecidos pelos contribuintes para efeitos de caacutelculo do imposto emitir a tiacutetulo particular a pedido do amigo que trabalha num escritoacuterio de contabilidade um parecer sobre as contas e informaccedilotildees fiscais de um cliente a fim de reduzir ao miacutenimo o imposto a pagar criando deste modo suspeitas da existecircncia de uma situaccedilatildeo de conflito de interesses e da violaccedilatildeo do dever de isenccedilatildeo)

Em princiacutepio os funcionaacuterios o pessoal aleacutem do quadro e o pessoal

assalariado das vaacuterias entidadesserviccedilos puacuteblicos antes de iniciarem funccedilotildees satildeo obrigados a preencher uma laquodeclaraccedilatildeo de incompatibilidaderaquo48 onde

47 Designadamente 1) O horaacuterio natildeo seja total ou parcialmente coincidente com o do exerciacutecio do cargo ou lugar 2) Natildeo sejam susceptiacuteveis de comprometer a isenccedilatildeo exigida aos trabalhadores da Administraccedilatildeo 3) Natildeo sejam proibidas por lei especial 48 Todavia na praacutetica alguns serviccedilos soacute exigem aos funcionaacuterios do quadro a apresentaccedilatildeo de uma ldquodeclaraccedilatildeo de


declaram que natildeo se encontram abrangidos por qualquer disposiccedilatildeo legal relativa a incompatibilidades4950 Daqui se retira que o trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica antes do iniacutecio de funccedilotildees deve garantir que natildeo existe incompatibilidade entre a sua situaccedilatildeo e as funccedilotildees puacuteblicas que iraacute exercer e que no futuro se compromete a prestar atenccedilatildeo agrave sua proacutepria situaccedilatildeo caso esta seja objecto de alteraccedilotildees a fim de salvaguardar situaccedilotildees de incompatibilidade com as funccedilotildees puacuteblicas que exerce Ou seja antes do desempenho de qualquer cargo ou do exerciacutecio de qualquer actividade fora da funccedilatildeo puacuteblica o trabalhador da Administraccedilatildeo tem o dever de averiguar por sua iniciativa se estas actividades satildeo incompatiacuteveis com as proacuteprias funccedilotildees puacuteblicas e quando subsistam duacutevidas deve consultar o seu superior hieraacuterquico

Embora da anaacutelise sistemaacutetica das disposiccedilotildees do laquoETAPMraquo se possam

retirar as referidas conclusotildees como a lei natildeo define claramente a expressatildeo laquoactividades incompatiacuteveisraquo e a Administraccedilatildeo Puacuteblica nunca procedeu agrave emissatildeo de qualquer circular explicativa de forma a chamar a atenccedilatildeo dos trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica no sentido de evitar o exerciacutecio de actividades que possam propiciar situaccedilotildees de conflito com as funccedilotildees puacuteblicas exercidas mesmo que o trabalhador tenha apresentado a referida declaraccedilatildeo de incompatibilidades esta natildeo passa de uma simples formalidade negligenciando-se muitas vezes o seu verdadeiro significado nem se dando o competente cumprimento durante o exerciacutecio das funccedilotildees puacuteblicas Por isso a generalidade dos trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica natildeo compreende a extensatildeo da expressatildeo laquoactividades incompatiacuteveisraquo nem procede antes de aceitar o posto ou participar em actividades privadas fora da funccedilatildeo puacuteblica a uma anaacutelise preacutevia da situaccedilatildeo no sentido de saber se esses postos ou actividades privadas satildeo ou natildeo incompatiacuteveis com as funccedilotildees puacuteblicas que exerce

incompatibilidadesrdquo antes do iniacutecio de funccedilotildees declaraccedilatildeo esta que natildeo eacute obrigatoacuteria para um nuacutemero consideraacutevel de trabalhadores contratados por contrato individual 49 Modelo ndeg2 anexo ao Despacho ndeg 65GM99 Repare-se que a redacccedilatildeo chinesa do modelo ndash ldquo本人helliphellip謹

以至誠聲明helliphellip且不處於抵觸任何法律條文的情況 ndash (o sublinhado eacute nosso) natildeo corresponde exactamente agrave portuguesa que eacute ldquo() declara por sua honra que () nem se encontra abrangido por qualquer disposiccedilatildeo legal relativa a incompatibilidades (o sublinhado eacute nosso) A redacccedilatildeo chinesa correspondente deveraacute ser ldquo本人謹以至誠聲明且不處於任何法定（與擔任公職）｀相抵觸的情況 ﴾() declara por sua honra que () natildeo se encontra abrangido por qualquer disposiccedilatildeo legal relativa agrave incompatibilidade entre a sua situaccedilatildeo e as funccedilotildees puacuteblicas que iraacute exercer﴿ 50 O facto de a palavra ldquoincompatibilidaderdquo poder ser traduzida por ldquo不得兼任rdquo (natildeo permitir acumular) ldquo不相

容rdquo (inconciliaacutevel) e ldquo有抵觸(haver incompatibilidade) Vide paacuteg 410 do ldquoGlossaacuterio Juriacutedico Chinecircs-Portuguecircs Portuguecircs-Chinecircsrdquo publicado pela Direcccedilatildeo dos Serviccedilos de Assuntos de Justiccedila


Por outro lado para os trabalhadores das entidades que possuem um

regime de pessoal especiacutefico ou trabalhadores de carreiras especiais com um tratamento distinto do preconizado no laquoregime comumraquo pois o exerciacutecio em acumulaccedilatildeo de funccedilotildees privadas sem remuneraccedilatildeo natildeo carece de autorizaccedilatildeo nem estaacute sujeito a declaraccedilatildeo como acontece por exemplo nos termos do Estatuto da Universidade de Macau que estabelece nos seus artigos 16ordm 24ordm e 42ordm que o reitor e o administrador podem exercer livremente actividades privadas natildeo remuneradas em acumulaccedilatildeo

De acordo com o jaacute referido no caso do exerciacutecio de actividades

privadas natildeo remuneradas o risco de criar situaccedilotildees de conflito de interesses com as funccedilotildees puacuteblicas exercidas eacute mais reduzido do que no caso do exerciacutecio de actividades privadas remuneradas todavia este risco natildeo estaacute absolutamente excluiacutedo Por exemplo um dirigente de um estabelecimento de ensino superior que exerccedila gratuitamente funccedilotildees de assessor numa editora cria nas pessoas especialmente nos concorrentes do mesmo ramo de actividade a duacutevida de saber se a sua participaccedilatildeo na referida editora natildeo faraacute angariar maiores actividades promocionais sobre os livros e revistas editados (por exemplo atraveacutes da utilizaccedilatildeo preferencial dos livros e revistas pelos docentes do referido estabelecimento de ensino superior) Por isso se for permitido sem limitaccedilotildees aos trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica o exerciacutecio cumulativo de actividades privadas natildeo remuneradas sem que se estabeleccedila nenhum sistema de prevenccedilatildeo de conflito de interesses nomeadamente a declaraccedilatildeo ao superior hieraacuterquico ou agrave entidade fiscalizadora estas poderatildeo vir a afectar a garantia estabelecida atraveacutes do princiacutepio da exclusividade

Para aleacutem disso se relativamente ao exerciacutecio cumulativo de actividade

privada sem remuneraccedilatildeo fizermos a comparaccedilatildeo entre as disposiccedilotildees do laquoregime comumraquo e as dos referidos regimes especiais podemos constatar as seguintes injusticcedilas Os trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica que estejam sujeitos a um regime especial mesmo tratando-se de pessoal de direcccedilatildeo e chefia podem livremente acumular funccedilotildees privadas natildeo remuneradas sem que estejam obrigados a declaraacute-las ou sujeitaacute-las a autorizaccedilatildeo mesmo para os casos que propiciem situaccedilotildees de conflito de interesses Jaacute no que toca aos trabalhadores que estejam sujeitos ao laquoregime comumraquo se pretenderem


exercer em acumulaccedilatildeo funccedilotildees privadas natildeo remuneradas mesmo que natildeo propiciem situaccedilotildees de conflito de interesses tecircm que requerer autorizaccedilatildeo estando esse mesmo exerciacutecio vedado para o pessoal de direcccedilatildeo e chefia Por outras palavras para os trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica que exerccedilam funccedilotildees nos serviccedilos puacuteblicos em geral a regulamentaccedilatildeo sobre o exerciacutecio cumulativo de funccedilotildees privadas natildeo remuneradas eacute mais riacutegida do que a prevista para o pessoal de direcccedilatildeo sujeito aos regimes especiais

Em conclusatildeo relativamente aos trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica que

exerccedilam devido ao gosto meramente pessoal ou a uma relaccedilatildeo afectiva com a famiacutelia e amigos actividades privadas natildeo remuneradas a favor destas entidades incluindo a prestaccedilatildeo de serviccedilos ou funccedilotildees em associaccedilotildees ou entidades sem fins lucrativos estas situaccedilotildees natildeo configuram a existecircncia de uma ldquoentidade patronalrdquo de natureza privada a quem o trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica venha prestar serviccedilo ao lado do seu patratildeo ldquoAdministraccedilatildeordquo pelo que natildeo levaraacute a que o trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica preste simultaneamente funccedilotildees ou serviccedilo a duas entidades patronais de natureza diferente uma de natureza puacuteblica (funccedilotildees puacuteblicas proacuteprias) e outra de natureza privada (funccedilotildees privadas) Aqui porque o risco de haver violaccedilatildeo do princiacutepio da exclusividade eacute reduzido torna-se desnecessaacuterio colocaacute-las no mesmo plano das situaccedilotildees de exerciacutecio de funccedilotildees privadas remuneradas em acumulaccedilatildeo pois para o trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica estas constituem outra fonte de rendimento representando por isso mais risco para a violaccedilatildeo do princiacutepio da exclusividade Nestes termos porque o laquoregime comumraquo natildeo distingue estas duas situaccedilotildees a adopccedilatildeo do regime do ldquopedido de autorizaccedilatildeordquo e da ldquoproibiccedilatildeo do exerciacuteciordquo parece natildeo ser o mais justo51 Por outro lado os

51 Segundo os esclarecimentos constantes da recomendaccedilatildeo emitida pelo ex-ACCCIA com base no parecer referente ao Proc nordm22297 e no Ofiacutecio Circular da DSAF nordm 566DTJ de 28 de Agosto de 1998 ldquointegram o conceito de laquoactividades privadasraquo os actos ou tarefas estranhos ao desempenho de funccedilotildees puacuteblicas em que se aufira uma contrapartida remuneratoacuteria ou retributiva bem como os que satildeo desenvolvidos com caraacutecter duradouro de molde a poderem ser encarados como ocupaccedilatildeo ou modo de vida ainda que natildeo remuneradosrdquo Ou seja os criteacuterios seguidos na classificaccedilatildeo do ldquoexerciacutecio de actividades privadasrdquo satildeo diferentes para o exerciacutecio remunerado e para o exerciacutecio natildeo remunerado Constitui exerciacutecio de actividades privadas o desenvolvimento gratuito pelo trabalhador de actos ou tarefas estranhos ao desempenho de funccedilotildees puacuteblicas e com caraacutecter duradouro de molde a poderem ser encarados como ocupaccedilatildeo ou modo de vida No entanto relativamente ao conceito de ldquocaraacutecter duradourordquo e de ldquomodo de vidardquo a Administraccedilatildeo nunca avanccedilou com nenhum esclarecimento ou com a emissatildeo de orientaccedilotildees para a interpretaccedilatildeo destas expressotildees Por isso tanto os trabalhadores como os serviccedilos tecircm dificuldades na avaliaccedilatildeo e classificaccedilatildeo Os trabalhadores natildeo sabem avaliar se os actos e tarefas desenvolvidas estranhas ao desempenho das suas funccedilotildees puacuteblicas e natildeo remuneradas satildeo ou natildeo consideradas ldquoactividades privadasrdquo bem como se devem ou natildeo requerer autorizaccedilatildeo para o exerciacutecio destas actividades Para os serviccedilos eacute difiacutecil aplicar as respectivas definiccedilotildees dada a falta de criteacuterios que devem seguir na qualificaccedilatildeo dos actos e tarefas estranhos ao desempenho das funccedilotildees puacuteblicas e natildeo remuneradas desenvolvidas pelos seus trabalhadores Acresce que o Comissariado recebeu um nuacutemero consideraacutevel de denuacutencias alegando a existecircncia de trabalhadores da Administraccedilatildeo Puacuteblica que sem autorizaccedilatildeo desempenham


regimes especiais vigentes que regulamentam o exerciacutecio cumulativo de funccedilotildees privadas natildeo remuneradas aleacutem de natildeo as sujeitarem a autorizaccedilatildeo tambeacutem natildeo impotildeem nenhum dever de as declarar aqui merece fazer alguma reflexatildeo sobre esta situaccedilatildeo pois o exerciacutecio cumulativo de funccedilotildees privadas ainda que natildeo remuneradas tambeacutem pode propiciar situaccedilotildees de conflito de interesses Questatildeo mais controversa eacute a ausecircncia do dever de declaraccedilatildeo por parte do pessoal de direcccedilatildeo com poderes de gestatildeo e decisatildeo se estiverem em causa actividades privadas natildeo remuneradas Na verdade natildeo podemos esquecer que relativamente ao pessoal de direcccedilatildeo com poderes de gestatildeo e de decisatildeo na estrutura da Administraccedilatildeo uma vez que este pessoal participa nos trabalhos de elaboraccedilatildeo das linhas de acccedilatildeo governativa da Administraccedilatildeo tem acesso a muita informaccedilatildeo confidencial da Administraccedilatildeo coordenando a gestatildeo da actividade interna do serviccedilo e na relaccedilatildeo com o exterior detendo o poder de decisatildeo nos procedimentos administrativos e a qualidade de representantes da Administraccedilatildeo a Administraccedilatildeo Puacuteblica tem a responsabilidade perante os cidadatildeos de prevenir que este pessoal durante o exerciacutecio das funccedilotildees puacuteblicas se coloque em situaccedilotildees de conflito de interesses pelo que eacute compreensiacutevel e imprescindiacutevel que sejam impostas limitaccedilotildees (ainda mais rigorosas do que para os trabalhadores em geral) ao exerciacutecio de actividade privada por aquele pessoal mesmo que esta acumulaccedilatildeo abranja apenas actividades natildeo remuneradas Uma vez que a acumulaccedilatildeo de actividades na prossecuccedilatildeo de interesses de terceiro (entidade privada) tambeacutem pode propiciar situaccedilotildees de conflito de interesses se for abolido o regime do pedido de autorizaccedilatildeo sem que seja estabelecido outro tipo de fiscalizaccedilatildeo a Administraccedilatildeo Puacuteblica natildeo teraacute meio de saber qual ou quais as entidades privadas para quem o seu pessoal de direcccedilatildeo exerce funccedilotildees Mesmo que exista conflito de interesses a Administraccedilatildeo natildeo conseguiraacute detectar nem actuar logo de iniacutecio (por exemplo atraveacutes da mudanccedila do lugar ou das funccedilotildees puacuteblicas)52 a natildeo ser que se esclareccedila qual o acircmbito de aplicaccedilatildeo do ldquodever de natildeo exercer actividades incompatiacuteveis com as funccedilotildees puacuteblicas que exercerdquo e que se faccedilam as necessaacuterias chamadas de atenccedilatildeo Ademais haacute uma questatildeo que merece alguma reflexatildeo e que consiste no facto do actual laquoestatuto do pessoal de direcccedilatildeo e chefiaraquo atribuir ao pessoal de chefia (chefe de divisatildeo e

cargos em instituiccedilotildees e organizaccedilotildees privadas Mas foi impossiacutevel acusar estes trabalhadores de exercerem ilegalmente actividades privadas numa altura em que a Administraccedilatildeo natildeo clarificou o conceito de ldquocaraacutecter duradourordquo e de ldquomodo de vidardquo 52 Eacute o caso de indicar outras tarefas para o trabalhador visado ou mesmo deixar de nomeaacute-lo para a direcccedilatildeo


chefe de departamento) o mesmo tratamento que atribui ao pessoal de direcccedilatildeo e que se traduz na proibiccedilatildeo sem excepccedilotildees do exerciacutecio de actividade privada dando origem a que se levantem duacutevidas sobre se haveraacute ou natildeo necessidade de impor tatildeo riacutegidas imposiccedilotildees53 ao pessoal de chefia intermeacutedio especialmente quando em mateacuterias da competecircncia do serviccedilo este pessoal participa sem deter normalmente poderes de decisatildeo em representaccedilatildeo do serviccedilo Tambeacutem comparativamente com o pessoal de direcccedilatildeo eacute reduzido o acesso agrave informaccedilatildeo confidencial da Administraccedilatildeo Puacuteblica e nos procedimentos administrativos natildeo tecircm poderes de decisatildeo intervindo muitas vezes apenas na emissatildeo de pareceres (por exemplo sobre a aplicaccedilatildeo de determinada multa ou sobre a emissatildeo de determinada licenccedila)

Por outro lado na vida real para aleacutem dos casos de iniciativa proacutepria

tambeacutem podem ocorrer casos em que o exerciacutecio de funccedilotildees privadas eacute desenvolvido involuntariamente como por exemplo quando um trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica eacute o uacutenico sucessor legiacutetimo do autor da sucessatildeo e tirando o caso da renuacutencia da heranccedila natildeo tem outra escolha senatildeo aceitar a heranccedila e suceder na actividade comercial explorada pelo autor da sucessatildeo transformando-se assim no titular das respectivas empresas Como o actual laquoregime comumraquo natildeo detecircm especial regulamentaccedilatildeo sobre este tipo de situaccedilotildees leva a que se questione se seraacute necessaacuterio pedir autorizaccedilatildeo ao superior hieraacuterquico para que o trabalhador possa suceder e gerir a sua heranccedila e se o trabalhador em causa pertencer ao pessoal de direcccedilatildeo e chefia poderaacute ou natildeo suceder na heranccedila Daqui se retira que relativamente agraves situaccedilotildees em que o trabalhador exerccedila em acumulaccedilatildeo actividades privadas de forma involuntaacuteria o recurso ao actual mecanismo de pedido de autorizaccedilatildeo (tratando-se de trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica em geral) e da proibiccedilatildeo (tratando-se de pessoal de direcccedilatildeo e chefia) natildeo eacute adequado Na verdade relativamente aos trabalhadores da funccedilatildeo puacuteblica em geral poderaacute ser permitido que se aceite primeiro a heranccedila e soacute depois se proceda agrave sua

53 De facto estabelecer normas diferentes relativas ao princiacutepio da exclusividade para trabalhadores de graus diferentes eacute uma praacutetica vulgar em outros paiacuteses e territoacuterios No Canadaacute os titulares de cargos puacuteblicos do Estado estatildeo sujeitos a normas de exclusividade diferentes das estabelecidas para os funcionaacuterios puacuteblicos em geral Nos Estados Unidos o ldquopessoal a tempo inteiro com contrato a prazordquo nomeado pelo Presidente e os empregados do Governo contratados a prazo com altos niacuteveis de remuneraccedilatildeo e de categoria tecircm que observar normas mais rigorosas do que as destinadas agrave generalidade dos empregados do Governo no referente agrave exclusividade de funccedilotildees Em Hong Kong haacute normas especiais produzidas para os altos funcionaacuterios das estruturas administrativas (dirigentes dos serviccedilos) e para os funcionaacuterios do topo (titulares de cargos principais e sujeitos ao sistema da contabilidade) (cfr quadro em anexo)


declaraccedilatildeo Se entretanto o superior hieraacuterquico vier a entender que o exerciacutecio daquelas actividades privadas podem propiciar situaccedilotildees de conflito de interesses com as funccedilotildees puacuteblicas ou afectar o empenho e energia do trabalhador no exerciacutecio das funccedilotildees puacuteblicas poderaacute conceder um prazo para que o trabalhador possa planear o exerciacutecio destas actividades privadas nomeadamente pela constituiccedilatildeo do fideicomisso ou atraveacutes do trespasse do negoacutecio No que toca ao pessoal de direcccedilatildeo e chefia uma vez que vigora a regra da proibiccedilatildeo do exerciacutecio da actividade privada tambeacutem se poderaacute admitir que estes trabalhadores aceitem primeiro a heranccedila e soacute depois planifiquem a sua gestatildeo Esta forma de actuaccedilatildeo para aleacutem de natildeo afectar de forma gravosa o princiacutepio da exclusividade parece tambeacutem ser mais plausiacutevel

Aleacutem disso o mecanismo do pedido de autorizaccedilatildeo para o exerciacutecio

cumulativo de funccedilotildees privadas previsto no actual laquoETAPMraquo estabelece como um dos requisitos para apreciaccedilatildeo da autorizaccedilatildeo do exerciacutecio em acumulaccedilatildeo de funccedilotildees privadas54 o requisito de que o ldquohoraacuterio natildeo seja total ou parcialmente coincidente com o exerciacutecio do cargo ou lugarrdquo mas na verdade esta condiccedilatildeo natildeo garante que o exerciacutecio de actividades privadas natildeo venha a afectar o exerciacutecio das funccedilotildees puacuteblicas pelo trabalhador Por exemplo um auxiliar responsaacutevel pela conduccedilatildeo das viaturas do serviccedilo que solicita autorizaccedilatildeo para exercer fora do horaacuterio de expediente funccedilotildees de porteiro do turno da noite em determinado preacutedio ainda que o horaacuterio das actividades privadas natildeo coincida com o das funccedilotildees puacuteblicas que entre ambas as actividades natildeo exista conflito de interesses e que a lei especial natildeo proiacuteba ou seja perante o facto de o preenchimento cumulativo formal dos requisitos previstos no laquoETAPMraquo poderaacute o serviccedilo natildeo autorizar o referido pedido O mesmo se passaraacute com a situaccedilatildeo em que o referido auxiliar venha requerer autorizaccedilatildeo para exercer funccedilotildees de taxista no turno da noite e se tambeacutem preencher os requisitos previstos seraacute que o serviccedilo poderaacute natildeo autorizar o referido pedido especialmente quando o laquoETAPMraquo apenas impotildee que sejam preenchidos cumulativamente os trecircs requisitos acima referidos sem expressamente estabelecer que a Administraccedilatildeo Puacuteblica na sua

54 O art deg 17 deg n deg 3 do ETAPM determina que ldquoo exerciacutecio de actividades privadas soacute eacute permitido excepcionalmente e desde que cumulativamente a) O horaacuterio natildeo seja total ou parcialmente coincidente com o exerciacutecio do cargo ou lugar b) Natildeo sejam susceptiacuteveis de comprometer a isenccedilatildeo exigida aos trabalhadores da Administraccedilatildeo c) Natildeo sejam proibidas por lei especialrdquo


apreciaccedilatildeo possa levar em conta outros factores 55 56 Contudo eacute compreensiacutevel que se questione como eacute que se poderaacute garantir que o trabalhador conduza com seguranccedila quando este trabalhador exerce todos os dias funccedilotildees privadas de porteiro ou de taxista no periacuteodo da noite sem ter assim o devido descanso Na verdade uma vez que a capacidade humana tem limites se o trabalhador utilizar boa parte do tempo fora do expediente (cerca de 16 horas) a exercer funccedilotildees privadas isto eacute a exercer em acumulaccedilatildeo funccedilotildees privadas num periacuteodo excessivamente longo o empenho e a energia deste trabalhador no desempenho das suas funccedilotildees puacuteblicas 57 seratildeo forccedilosamente afectados Por outras palavras recorrer apenas agrave premissa de natildeo existir coincidecircncia de horaacuterios entre o exerciacutecio das funccedilotildees puacuteblicas e o exerciacutecio cumulativo de actividades privadas natildeo eacute suficiente para prevenir que o exerciacutecio cumulativo de funccedilotildees viole a linha de defesa do princiacutepio da exclusividade ndash que consiste na de garantir ao trabalhador da funccedilatildeo puacuteblica as condiccedilotildees fiacutesicas necessaacuterias para desempenhar com empenho e energia as suas funccedilotildees puacuteblicas ao serviccedilo da Administraccedilatildeo e do interesse puacuteblico

Na verdade haacute paiacuteses e regiotildees que estabelecem expressamente as

condiccedilotildees necessaacuterias a apreciar para autorizaccedilatildeo do exerciacutecio cumulativo de funccedilotildees com o objectivo de prevenir que este exerciacutecio venha a afectar o princiacutepio da exclusividade Por exemplo na RAEHK quando o dirigente do serviccedilo aprecia um pedido de autorizaccedilatildeo para exerciacutecio cumulativo de

55 Na realidade o Estatuto Privativo do Pessoal da Autoridade Monetaacuteria de Macau estabelece que o Conselho de Administraccedilatildeo tem que tomar em consideraccedilatildeo se o funcionaacuterio requerente possui ou natildeo boa classificaccedilatildeo de serviccedilo e se eacute ou natildeo pontual e assiacuteduo aquando da apreciaccedilatildeo do pedido de autorizaccedilatildeo relativo ao exerciacutecio de actividade em acumulaccedilatildeo 56 Situaccedilotildees semelhantes tambeacutem acontecem com a acumulaccedilatildeo de actividades de formaccedilatildeo profissional ou docentes que se consideram como cargos ou lugares puacuteblicos Para aleacutem de estabelecer que os trabalhadores devem obter a autorizaccedilatildeo do superior hieraacuterquico antes de exercer as referidas actividades e que o exerciacutecio de actividade docente natildeo poderaacute exceder o limite de 11 horas semanais o ETAPM natildeo determina outros factores a serem considerados pelo superior hieraacuterquico na tomada da decisatildeo sobre a concessatildeo da autorizaccedilatildeo Situaccedilotildees como estas tambeacutem podem estar na origem de um mal-entendido A Administraccedilatildeo estaacute obrigada a dar autorizaccedilatildeo agrave acumulaccedilatildeo de actividades de formaccedilatildeo profissional e docente que sejam consideradas como cargos ou lugares puacuteblicos mesmo que muitas vezes o trabalhador no acircmbito das suas funccedilotildees tenha que fazer horas extras para o cumprimento das tarefas de grande quantidade ou que a sua classificaccedilatildeo de serviccedilo seja apenas regular 57 Como foi referido na nota 17 no direito quer puacuteblico quer privado estatildeo fixados os limites das horas de trabalho diaacuterias ou semanais e determinados os dias para descanso como os dias de folga semanais e as feacuterias anuais Estaacute igualmente previsto que o trabalhador natildeo pode prestar trabalho consecutivo com uma duraccedilatildeo excessiva e deve ter oportunidade devida de descanso (Nos termos do artdeg 10deg ndeg 3 do ldquoRegime Juriacutedico das Relaccedilotildees Laboraisrdquo ldquoNenhum trabalhador deve normalmente prestar mais do que oito horas de trabalho por dia e quarenta e oito por semana devendo o periacuteodo normal de trabalho ser interrompido por um intervalo de duraccedilatildeo natildeo inferior a trinta minutos de modo a que os trabalhadores natildeo prestem mais de cinco horas de trabalho consecutivo No que se prende com o direito puacuteblico o artdeg 201deg ndegs 4 e 5 do ETAPM estipula que ldquoAs interrupccedilotildees a observar em cada turno estatildeo sujeitas ao princiacutepio da natildeo prestaccedilatildeo de mais de seis horas de trabalho consecutivordquo e que ldquoAs interrupccedilotildees destinadas ao repouso ou refeiccedilatildeo natildeo superiores a trinta minutos consideram-se incluiacutedas no periacuteodo de trabalhordquo)


funccedilotildees privadas remuneradas aleacutem de ser obrigado a averiguar se as funccedilotildees privadas iratildeo ou natildeo criar conflito de interesses com as funccedilotildees puacuteblicas exercidas pelo requerente na qualidade de trabalhador do Administraccedilatildeo tambeacutem aprecia entre outras as seguintes situaccedilotildees Se o horaacuterio o nuacutemero de presenccedilas e a duraccedilatildeo das funccedilotildees privadas iratildeo ou natildeo afectar o desempenho do trabalhador da Administraccedilatildeo se a remuneraccedilatildeo auferida pelo exerciacutecio das funccedilotildees privadas satildeo mais atraentes comparativamente com o que eacute oferecido pelo exerciacutecio das funccedilotildees puacuteblicas levando a reduzir o interesse que o trabalhador tenha no exerciacutecio das proacuteprias funccedilotildees puacuteblicas etc e se o exerciacutecio cumulativo cria situaccedilotildees de embaraccedilo para a proacutepria Administraccedilatildeo Puacuteblica58 Por seu lado na Austraacutelia aleacutem do serviccedilo puacuteblico ter a responsabilidade de identificar quais as aacutereas de actividades privadas que poderatildeo causar conflito de interesses e de emitir instruccedilotildees aos seus trabalhadores o dirigente do serviccedilo tambeacutem pode atender ao desempenho do proacuteprio trabalhador para decidir se eacute de autorizar ou natildeo o exerciacutecio cumulativo de funccedilotildees privadas59

58 Vide artdeg 551deg ndeg 2 als a) a e) do ldquoRegulamento sobre os Assuntos dos Funcionaacuterios Puacuteblicosrdquo 59 Vide ldquoGuia de Conduta para Trabalhadores e Pessoal Dirigente do Serviccedilo Puacuteblicordquo (ldquoA Guide to Official Conduct for APS Employees and Agency Heads) paacuteg 88 ediccedilatildeo revista de 2005


IV- Conclusatildeo

1 As acccedilotildees governativas da Administraccedilatildeo satildeo executadas atraveacutes dos funcionaacuterios e agentes puacuteblicos que para o efeito podem usar ou exercer poderes puacuteblicos Por um lado podem exigir a qualquer cidadatildeo ou entidade privada o cumprimento dos diversos deveres legais em defesa do interesse puacuteblico bem como imputar responsabilidades aos infractores Por outro lado podem atraveacutes de um processo de apreciaccedilatildeo conceder reconhecer suspender ou cancelar qualificaccedilatildeo especiacutefica a qualquer cidadatildeo ou entidade privada

2 Eacute por isso responsabilidade da Administraccedilatildeo assegurar que os seus trabalhadores sejam isentos e imparciais no exerciacutecio da funccedilatildeo puacuteblica

3 Este entendimento consubstancia-se no regime de exclusividade de funccedilotildees estabelecido na maioria dos paiacuteses e territoacuterios O objectivo eacute evitar que a isenccedilatildeo e imparcialidade que os trabalhadores da Administraccedilatildeo devem ter no exerciacutecio de funccedilotildees puacuteblicas fiquem comprometidas em razatildeo de exercerem em acumulaccedilatildeo outras funccedilotildees bem como manter condiccedilotildees objectivas que lhes permitam concentrar-se no exerciacutecio das funccedilotildees puacuteblicas

4 O regime da exclusividade de funccedilotildees eacute estabelecido na RAEM por diplomas legais em vigor (como o ldquoRegime Comumrdquo ndash o ETAPM e o Estatuto do Pessoal de Direcccedilatildeo e Chefia ndash e o ldquoRegulamento do Pessoalrdquo privativo de alguns institutos puacuteblicos) Todavia vigente haacute mais de uma deacutecada tem vindo a evidenciar deficiecircncias

5 O exerciacutecio de actividades privadas em regime de ldquoacumulaccedilatildeo natildeo remuneradardquo natildeo constitui fonte de rendimentos dos trabalhadores da Administraccedilatildeo Puacuteblica e implica normalmente menor risco de conflito de interesses e de ofensa ao regime da exclusividade de funccedilotildees em comparaccedilatildeo com o exerciacutecio de actividades privadas em regime de ldquoacumulaccedilatildeo remuneradardquo Mas em ambos os casos o exerciacutecio destas actividades deve ser previamente autorizado nos termos do ETAPM e eacute absolutamente proibido pelo laquoEstatuto do Pessoal de Direcccedilatildeo e Chefiaraquo Este tratamento natildeo diferenciado dado agrave ldquoacumulaccedilatildeo remuneradardquo e agrave ldquoacumulaccedilatildeo natildeo remuneradardquo de funccedilotildees revela sem duacutevida que o actual regime eacute excessivamente severo para com a segunda

6 Haacute ainda a referir que geralmente o pessoal de chefia natildeo tem poder para decidir e as informaccedilotildees oficiais confidenciais a que tem acesso satildeo relativamente reduzidas Apesar disso eacute tratado da mesma forma que o


pessoal de direcccedilatildeo ndash eacute-lhe completamente proibido acumular actividades mesmo tratando-se de ldquoacumulaccedilatildeo natildeo remuneradardquo Daiacute que se duvide da necessidade de impor restriccedilotildees tatildeo rigorosas

7 Na realidade actividades associativas prosperam no Territoacuterio e eacute vulgar o exerciacutecio de funccedilotildees natildeo remuneradas em associaccedilotildees por parte dos trabalhadores da Administraccedilatildeo A este respeito a legislaccedilatildeo natildeo determina se se trata ou natildeo de acumulaccedilatildeo natildeo remunerada de actividades privadas

8 Por outro lado embora a ex-ACCCIA e a Administraccedilatildeo tenham dado esclarecimentos sobre o ldquoexerciacutecio de actividades privadas em regime de acumulaccedilatildeo natildeo remuneradardquo tecircm-se encontrado dificuldades na praacutetica

9 Diferente do ldquoRegime Comumrdquo eacute o regime da exclusividade de funccedilotildees estabelecido pelo ldquoRegime do Pessoalrdquo privativo de alguns institutos puacuteblicos Nestes jaacute natildeo se constata nenhuma medida preventiva e estaacute dispensada a apresentaccedilatildeo do requerimento ou da declaraccedilatildeo pelos trabalhadores incluindo o pessoal de direcccedilatildeo com poderes de gestatildeo e decisatildeo que pretendam acumular actividades privadas natildeo remuneradas

10 Debruccedilando-nos sobre os outros paiacuteses e territoacuterios o regime da exclusividade de funccedilotildees natildeo exige em princiacutepio o preacutevio requerimento dos funcionaacuterios puacuteblicos para o exerciacutecio de actividades privadas em regime de acumulaccedilatildeo natildeo remunerada mas prescreve que o exerciacutecio destas actividades natildeo poderaacute propiciar a ocorrecircncia de conflito de interesses com as proacuteprias funccedilotildees puacuteblicas No entanto os funcionaacuterios puacuteblicos deveratildeo acautelar-se no sentido de evitar que esta acumulaccedilatildeo com as suas funccedilotildees puacuteblicas provoque situaccedilotildees de conflito de interesses Em caso de duacutevidas deveratildeo pedir opiniatildeo ao superior hieraacuterquico Para aleacutem disso relativamente agrave exclusividade de funccedilotildees haacute normas estabelecidas consoante o grau dos funcionaacuterios destinataacuterios

11 O certo eacute que os trabalhadores da Administraccedilatildeo tecircm o dever de natildeo exercer actividades incompatiacuteveis (ou melhor ldquonatildeo exercer actividades incompatiacuteveis com as suas funccedilotildees puacuteblicasrdquo) Natildeo podem participar e realizar qualquer actividade que possa suscitar duacutevidas quanto agrave sua imparcialidade e isenccedilatildeo e causar prejuiacutezos ao prestiacutegio da Administraccedilatildeo

12 Por isso natildeo eacute necessaacuterio que a Administraccedilatildeo restrinja excessivamente o exerciacutecio pelos trabalhadores de actividades privadas natildeo remuneradas desde que natildeo sejam passiacuteveis de originar conflitos de interesses

13 Por outro lado eacute necessaacuterio que a Administraccedilatildeo consciencialize os trabalhadores para o dever de ldquonatildeo exercerem actividades incompatiacuteveis


com as suas funccedilotildees puacuteblicasrdquo Antes de desempenharem qualquer cargo numa instituiccedilatildeo ou organizaccedilatildeo ou de exercerem alguma actividade fora da funccedilatildeo puacuteblica importa verificarem se haacute incompatibilidades

14 No ldquoRegime Comumrdquo ainda se constatam outras imperfeiccedilotildees relativamente agrave acumulaccedilatildeo de actividades privadas Eacute o caso da inexistecircncia de disposiccedilotildees especiais referentes ao exerciacutecio de actividades privadas involuntariamente como por exemplo por sucessatildeo tornando-se o trabalhador proprietaacuterio da empresa do autor da sucessatildeo E aqui natildeo parece razoaacutevel a aplicaccedilatildeo do sistema de autorizaccedilatildeo (para os trabalhadores em geral) e de proibiccedilatildeo (para o pessoal de direcccedilatildeo e chefia) Um outro exemplo prende-se com a autorizaccedilatildeo pela Administraccedilatildeo do exerciacutecio de actividades privadas desde que cumulativamente 1) O horaacuterio natildeo seja coincidente com o do exerciacutecio do cargo puacuteblico 2) Natildeo sejam susceptiacuteveis de comprometer a isenccedilatildeo dos trabalhadores da Administraccedilatildeo e 3) Natildeo sejam proibidas por lei especial De facto o mero preenchimento destes trecircs requisitos eacute insuficiente para assegurar que o exerciacutecio de funccedilotildees puacuteblicas natildeo fique afectado pelo exerciacutecio de actividades privadas Haacute outros factores que natildeo estatildeo contemplados como a eventual ausecircncia grave de tempo de descanso dos trabalhadores em resultado da acumulaccedilatildeo de funccedilotildees a possibilidade de os trabalhadores se dedicarem mais agraves funccedilotildees acumuladas no caso de serem melhor remuneradas que as suas funccedilotildees puacuteblicas e o desempenho dos trabalhadores no exerciacutecio das suas funccedilotildees puacuteblicas ateacute ao momento do requerimento de acumulaccedilatildeo

15 No acircmbito da acumulaccedilatildeo de funccedilotildees puacuteblicas nos casos de exerciacutecio actividades de formaccedilatildeo profissional e de actividades docentes que natildeo podem exceder o limite de 11 horas semanais o ETAPM tambeacutem natildeo dispotildee sobre se a Administraccedilatildeo ao dar a devida autorizaccedilatildeo deve ou natildeo considerar factores como a eventualidade de com essa acumulaccedilatildeo ficar comprometida a eficaacutecia dos trabalhadores no exerciacutecio das suas funccedilotildees puacuteblicas

16 Entretanto nos paiacuteses ou territoacuterios com regimes relativamente exaustivos que regulam a eacutetica no exerciacutecio de funccedilotildees puacuteblicas prevecirc-se que a autorizaccedilatildeo para a acumulaccedilatildeo de funccedilotildees no exterior deve assentar na consideraccedilatildeo de factores como a possibilidade de com essa acumulaccedilatildeo a eficaacutecia dos trabalhadores no exerciacutecio das suas funccedilotildees puacuteblicas ficar afectada e o desempenho dos trabalhadores requerentes dessa acumulaccedilatildeo Para aleacutem disso aos serviccedilos eacute permitida atendendo agrave sua proacutepria realidade


a fixaccedilatildeo de outros requisitos e criteacuterios de autorizaccedilatildeo 17 Pelo exposto e tendo por objectivo assegurar a integridade e a eficaacutecia dos

trabalhadores da Administraccedilatildeo Puacuteblica e aperfeiccediloar o regime juriacutedico regulador da eacutetica dos trabalhadores60 apresentam-se as seguintes propostas de melhoria

18 A longo prazo eacute aconselhaacutevel rever o regime da exclusividade de funccedilotildees estabelecido pelo ETAPM e pelo Estatuto do Pessoal de Direcccedilatildeo e Chefia introduzindo as seguintes alteraccedilotildees61

a) Em relaccedilatildeo aos trabalhadores em geral satildeo tratados de forma diferenciada o exerciacutecio de actividades privadas em regime de acumulaccedilatildeo remunerada e em regime de acumulaccedilatildeo natildeo remunerada No primeiro caso pode manter-se o actual processo de requerimento e autorizaccedilatildeo mas devem acrescentar-se outros factores a serem considerados pela Administraccedilatildeo na autorizaccedilatildeo do requerimento e permitir-se aos serviccedilos a fixaccedilatildeo atendendo agrave proacutepria realidade de requisitos complementares Tudo para evitar que a eficaacutecia dos trabalhadores no exerciacutecio das suas funccedilotildees puacuteblicas fique comprometida em razatildeo de acumularem funccedilotildees no exterior62 No segundo caso poderatildeo lanccedilar matildeo de criteacuterios menos rigorosos Os trabalhadores que pretendam exercer actividades em regime de acumulaccedilatildeo natildeo remunerada natildeo precisam de requerer autorizaccedilatildeo mas tecircm a responsabilidade de avaliar por si proacuteprios se essa acumulaccedilatildeo poderaacute propiciar a ocorrecircncia de conflitos de interesses devendo pedir opiniatildeo ao superior hieraacuterquico em caso de duacutevidas

b) Quanto ao pessoal de direcccedilatildeo e chefia pode considerar-se a hipoacutetese de se manter a actual praacutetica de ldquoproibiccedilatildeo absolutardquo do exerciacutecio de actividades privadas em regime de acumulaccedilatildeo remunerada Quanto agrave acumulaccedilatildeo de actividades privadas sem remuneraccedilatildeo eacute obrigatoacuteria a sua declaraccedilatildeo Poderaacute ainda ponderar-se a introduccedilatildeo de normas estipulando que o

60 De facto na paacutegina 48 do ldquoRelatoacuterio das Linhas de Acccedilatildeo Governativa para o Ano Financeiro de 2006rdquo lecirc-se ldquoImpulsionaremos de forma permanente as acccedilotildees de promoccedilatildeo da incorruptibilidade bem como a colaboraccedilatildeo com as actividades no acircmbito de auditoria atraveacutes de vaacuterios meios e processos nomeadamente o aperfeiccediloamento dos regimes a divulgaccedilatildeo a educaccedilatildeo e a fiscalizaccedilatildeo Em particular seratildeo realizados cursos de formaccedilatildeo para incutir nos funcionaacuterios puacuteblicos a consciecircncia da incorruptibilidade e imparcialidade do conhecimento e cumprimento da lei e da utilizaccedilatildeo racional dos recursos puacuteblicos []rdquo 61 Na realidade a revisatildeo do Estatuto de Pessoal de Direcccedilatildeo e Chefia tambeacutem estaacute inserida nas linhas de acccedilatildeo governativa da RAEM 2006 (Cfr ldquoLinhas de Acccedilatildeo Governativa para o Ano Financeiro de 2006 Aacuterea da Administraccedilatildeo e Justiccedilardquo paacuteg1048) 62 Do mesmo modo ao permitir aos trabalhadores o exerciacutecio de actividades de formaccedilatildeo profissional que se considerem como cargo puacuteblico assim como o de actividade docente que natildeo poderaacute o exceder o limite de 11 horas semanais a Administraccedilatildeo deve estabelecer os requisitos da autorizaccedilatildeo tendo por objectivo prevenir que a eficaacutecia dos trabalhadores no exerciacutecio das suas funccedilotildees proacuteprias fique comprometida pelo facto de exercerem em acumulaccedilatildeo as referidas actividades


exerciacutecio de actividades privadas que estejam em conflito com o cargo que desempenha pode determinar o termo da comissatildeo de serviccedilo do pessoal de direcccedilatildeo e chefia sem direito a quaisquer compensaccedilotildees

c) No caso de se manter a ldquoproibiccedilatildeo absolutardquo da acumulaccedilatildeo de actividades privadas remuneradas ou natildeo poderaacute tomar-se como referecircncia a experiecircncia de outros paiacuteses e territoacuterios que estabelecem normas diferentes para o pessoal de direcccedilatildeo com poder decisoacuterio e para o pessoal de chefia sem poder decisoacuterio Relativamente a este uacuteltimo poderaacute considerar-se a possibilidade de substituir a ldquoproibiccedilatildeo absolutardquo por uma posiccedilatildeo menos riacutegida no caso de se tratar de acumulaccedilatildeo de actividades privadas sem remuneraccedilatildeo

d) Estatui-se explicitamente que os trabalhadores da Administraccedilatildeo Puacuteblica de todas as categorias satildeo proibidos de exercer ou realizar quaisquer actividades incompatiacuteveis com as funccedilotildees puacuteblicas que exercem especialmente quando este exerciacutecio ou realizaccedilatildeo possa suscitar duacutevidas razoaacuteveis sobre a sua imparcialidade e isenccedilatildeo ou causar prejuiacutezos ao prestiacutegio da Administraccedilatildeo O serviccedilo pode atendendo agraves suas funccedilotildees e agrave distribuiccedilatildeo de tarefas pelos seus trabalhadores indicar a estes mais actividades consideradas incompatiacuteveis Para aleacutem disso julga-se pertinente prever que os trabalhadores das diversas categorias tenham a responsabilidade de auto-avaliar por iniciativa proacutepria antes do iniacutecio do exerciacutecio de actividades estranhas agraves suas funccedilotildees puacuteblicas a possibilidade de estas propiciarem a ocorrecircncia de conflitos de interesses devendo pedir opiniatildeo ao superior hieraacuterquico em caso de duacutevidas

e) Eacute recomendaacutevel a criaccedilatildeo de um sistema transitoacuterio que regule o exerciacutecio de actividades privadas por imposiccedilatildeo especialmente em razatildeo da sucessatildeo

19 Relativamente aos regimes especiais de alguns serviccedilos ou entidades puacuteblicos podem manter-se as normas que permitem aos seus trabalhadores incluindo os dirigentes exercer livremente actividades privadas natildeo remuneradas mas devem criar-se instrumentos de auto-avaliaccedilatildeo e declaraccedilatildeo visando a prevenccedilatildeo de conflitos de interesses

20 Sendo que a revisatildeo da legislaccedilatildeo exige tempo eacute aconselhaacutevel que a Administraccedilatildeo emita orientaccedilotildees para clarificar o conceito de ldquonatildeo poder exercer actividades incompatiacuteveisrdquo salientando que todas as actividades que se revelem capazes de comprometer a imparcialidade e isenccedilatildeo dos trabalhadores e o prestiacutegio da Administraccedilatildeo satildeo consideradas incompatiacuteveis com a funccedilatildeo puacuteblica Ao mesmo tempo os funcionaacuterios


deveratildeo ser alertados para o seu dever de auto-avaliaccedilatildeo no sentido de verificar por iniciativa proacutepria e antes do iniacutecio do exerciacutecio das actividades em causa se estas propiciaratildeo a existecircncia de conflitos de interesses com as funccedilotildees puacuteblicas que exercem Em caso de duacutevidas deveratildeo pedir opiniatildeo ao superior hieraacuterquico Para aleacutem disso eacute conveniente a obrigatoriedade para todos os trabalhadores (seja dentro ou fora do quadro) de apresentaccedilatildeo da ldquodeclaraccedilatildeo da inexistecircncia de incompatibilidadesrdquo para uma maior cautela

21 No decorrer do periacuteodo transitoacuterio e antes da revisatildeo da legislaccedilatildeo se a Administraccedilatildeo pretender natildeo aplicar agrave acumulaccedilatildeo natildeo remunerada de actividades privadas os sistemas de ldquorequerimento e autorizaccedilatildeordquo e de ldquoproibiccedilatildeo absolutardquo estabelecidos pelo ldquoRegime Comumrdquo seraacute de todo conveniente clarificar esta posiccedilatildeo nomeadamente atraveacutes da emissatildeo de orientaccedilotildees jaacute referida no ponto 20 O objectivo eacute assegurar que os trabalhadores estejam conscientes do seu dever de natildeo exercer nenhuma actividade incompatiacutevel com as suas funccedilotildees puacuteblicas e ao mesmo tempo dissipar-lhes as duacutevidas e preocupaccedilotildees relativas agrave acumulaccedilatildeo de funccedilotildees


Legislaccedilatildeo e Instruccedilotildees de Outros Paiacuteses e Territoacuterios Consultadas

Hong Kong 1 Regulamento sobre os Assuntos dos Funcionaacuterios Puacuteblicos 2 Normas para os Titulares dos Principais Cargos do Sistema da Contabilidade 3 Regras Gerais para a Poliacutecia 4 Regulamento sobre a Conduta e Disciplina em Serviccedilos de Alfacircndega da RAEHK 5 Tiacutetulo 16 de 27 de Outubro de 1999 da Assembleia Legislativa O trabalhador da

Direcccedilatildeo dos Serviccedilos de Educaccedilatildeo aceita o emprego que for desenvolvido no exterior apoacutes a cessaccedilatildeo das suas funccedilotildees

6 Tiacutetulo 17 de 28 de Abril de 2004 da Assembleia Legislativa O Regulamento sobre o Emprego Exterior Assumido pelos Funcionaacuterios Puacuteblicos

7 Documento ndeg CB (2) 154901-02 (01) da Assembleia Legislativa Taiwan 1 Regulamento sobre o Serviccedilo Prestado pelos Funcionaacuterios Puacuteblicos 2 Meacutetodos de Autorizaccedilatildeo do Exerciacutecio pelos Funcionaacuterios Puacuteblicos de Cargos

Remunerados nas Empresas ou Associaccedilotildees sem Fins Lucrativos ediccedilatildeo de 1996 3 Regulamento sobre o Provimento do Pessoal Docente 4 Princiacutepio de Tratamento da Acumulaccedilatildeo de Actividades pelos Professores de

Carreira Exclusiva das Escolas Puacuteblicas Estados Unidos 1 Regras de Conduta Eacutetica para os Trabalhadores do Ramo Executivo (Standards of

Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch) ediccedilatildeo de 2002 2 Limitaccedilotildees de Rendimento Externo Emprego e Associaccedilatildeo (ou Afiliaccedilatildeo que eacute

sinoacutenimo) de Determinados Trabalhadores Natildeo Permanentes (Limitations on outside earned income employment and affiliations for certain noncareer employees)

Canadaacute 1 Coacutedigo de Valores e Eacutetica para o Serviccedilo Puacuteblico (Values and Ethics Code for the

Public Service) ediccedilatildeo de 2003 2 Coacutedigo de Conduta e Conflito de Interesses para os Funcionaacuterios Puacuteblicos

(Conflict of Interest and Post-Employment Code for Public Office Holders) ediccedilatildeo de 2004


Austraacutelia 1 Lei do Serviccedilo Puacuteblico de 1999 (Public Service Act 1999) 2 Guia de Conduta para Trabalhadores e Pessoal Dirigente do Serviccedilo Puacuteblico (A

Guide to Official Conduct for APS Employees and Agency Heads) Nova Zelacircndia 1 Coacutedigo de Conduta para o Serviccedilo Puacuteblico da Nova Zelacircndia (New Zealand

Public Service Code of Conduct) ediccedilatildeo de 2005 2 Integridade e Conduta Regras Estabelecidas para as Entidades da Coroa (Integrity

and Conduct Setting Standards for Crown Entities) ediccedilatildeo de 2005 Portugal 1 Estatuto do pessoal dirigente da administraccedilatildeo central regional e local aprovado

pela Lei ndeg 22004 de 15 de Janeiro 2 Regime de constituiccedilatildeo modificaccedilatildeo e extinccedilatildeo da relaccedilatildeo juriacutedica de emprego

na Administraccedilatildeo Puacuteblica aprovado pelo Decreto-Lei nordm 42789 63 em aditamento agraves disposiccedilotildees referentes ao provimento dos Princiacutepios gerais em mateacuteria de emprego puacuteblico remuneraccedilotildees e gestatildeo de pessoal da funccedilatildeo puacuteblica aprovado pelo Decreto-Lei nordm 1848964 de 2 de Junho

3 Estatuto Pessoal da Poliacutecia de Seguranccedila Puacuteblica aprovado pelo Decreto-Lei nordm51199 de 24 de Novembro

4 Estatuto da Carreira Docente Universitaacuteria aprovado pelo Decreto-Lei nordm4487965 de 13 de Novembro

63 Com alteraccedilotildees introduzidas pelo Decreto-Lei ndeg 10296 de 31 de Julho e pelo Decreto-Lei nordm 21898 de 17 de Julho 64 Com alteraccedilotildees introduzidas pela Lei ndeg 2598 de 26 de Maio e pela Lei ndeg 102004 de 22 de Marccedilo 65 Com alteraccedilotildees introduzidas pela Lei ndeg 1980 de 16 de Julho e os aditamentos dos Decretos-Leis ndeg 31683 de 2 de Julho nordm 38185 de 27 de Setembro nordm 39286 de 22 de Novembro nordm 14587 de 24 de Marccedilo nordm14788 de 27 de Abril nordm 41288 de 9 de Novembro nordm 3585 de 1 de Fevereiro nordm 45688 de 13 de Dezembro nordm 39389 de 9 de Novembro nordm 40889 de 18 de Novembro nordm 38890 de 10 de Dezembro e nordm25297 de 26 de Setembro


Web Sites Consultados Governo da RAEHK httpwwwinfogovhk Assembleia Legislativa da RAEHK httpwwwlegcogovhk Direcccedilatildeo dos Serviccedilos para os Assuntos dos Funcionaacuterios Puacuteblicos da RAEHK

httpwwwcsbgovhk Direcccedilatildeo dos Serviccedilos para os Assuntos Policiais da RAEHK

httpwwwinfogovhkpoliceindexhtm Serviccedilos de Alfacircndega da RAEHK httpwwwcustomsgovhk Sistema de pesquisa do banco de dados da Instituiccedilatildeo de Exame sobre a

legislaccedilatildeo e explicaccedilotildees do Estado Global relativas aos assuntos de pessoal do Territoacuterio de Taiwan httpcerappexamgovtwweblaw

Portal do banco de dados da legislaccedilatildeo do Estado Global do Territoacuterio de Taiwan httplawmojgovtw

Cataacutelogo de Colecccedilatildeo da legislaccedilatildeo da Universidade Nacional de Taiwan do Territoacuterio de Taiwan httphostccntuedutwseclawindexhtm

Gabinete de Eacutetica Governamental dos Estados Unidos (United States Office of Government Ethics) httpwwwusogegov

Unidade de Tesouraria do Secretariado do Canadaacute (Treasury Board of Canada Secretariat) httpwwwtbs-sctgcca

Gabinete do Comissaacuterio da Eacutetica (Office of the Ethics Commissioner) httpwwwparlgccaoec

Comissariado do Serviccedilo Puacuteblico da Austraacutelia (Australian Public Service Commission) httpwwwapscgovau

Comissariado dos Serviccedilos do Estado (State Services Commission) httpwwwsscgovtnz

Diaacuterio da Repuacuteblica de Portugal httpdrept


Iacutendice I- Introduccedilatildeo II- O objectivo da constituiccedilatildeo do princiacutepio da exclusividade III- As deficiecircncias do actual regime da exclusividade

1- Acumulaccedilatildeo de funccedilotildees ou cargos puacuteblicos 2- Acumulaccedilatildeo de actividades privadas

IV- Conclusatildeo Legislaccedilatildeo e Instruccedilotildees de outros Paiacuteses e Territoacuterios consultadas Web Sites consultados

















































































































































































IV- Conclusatildeo


























































































































































































































































IV- Conclusatildeo











































































relatório de pesquisa sobre o regime da exclusividade · no ano de 2003, no âmbito do actual...

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