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REPÚBLICA ARGENTINA
MINISTERIO DE PRODUCCIÓN
DE LA PROVINCIA DE ENTRE RÍOS
PROYECTO DE DESARROLLO DE PEQUEÑOS PRODUCTORES
AGROPECUARIOS ADICIONAL
PROINDER ADICIONAL
CONSULTORIA: Asistencia Técnica para realización de un estudio sobre
“Criterios para la articulación de políticas, programas y proyectos para la
agricultura familiar y el Plan de Estrategias de Desarrollo Rural de Entre Ríos”
INFORME FINAL
Correspondiente al contrato comprendido entre
el 1 de febrero de 2011 y el 31 de Mayo de 2011
Consultor: Rafael Chappuis
Aprobado por:
Fecha de aprobación:
Concepción del Uruguay, 27 de Mayo de 2011
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Tabla de Contenido
Siglas y Abreviaturas utilizadas ......................................................................... 3 Introducción ....................................................................................................... 4 I. Equipo de trabajo ........................................................................................... 4 II. Objetivos y Productos Esperados .................................................................. 4 III. Enfoque Territorial del Desarrollo Rural y Agricultura Familiar ...................... 4
3.1 El Enfoque Territorial del Desarrollo Rural ............................................... 4 IV. Actividades Desarrolladas ............................. ¡Error! Marcador no definido. V. Resultados .................................................................................................... 9
5.1 Las políticas públicas de desarrollo rural en la provincia de Entre Ríos. .. 9 5.1.1 Políticas y programas de desarrollo rural a nivel nacional ..................... 9 5.1.2 Política y Programas de Desarrollo Rural en Entre Ríos. .................... 10 5.1.2.1 El Ministerio de Producción de la Provincia de Entre Ríos ............... 10 5.1.2.2. El INTA............................................................................................ 14 5.1.2.3 La Delegación Provincial de la SSAF ............................................... 16 5.2 Evaluación de complementariedad de las acciones de las diferentes
instituciones intervinientes en el desarrollo rural de la provincia de Entre Ríos. ...... 18 5.3 Descripción de la implementación de la EDR provincial. ........................ 20 5.4 Evaluación del funcionamiento de las Mesas de Desarrollo Rural y/o de
instrumentos de política de coordinación y articulación de acciones de diferentes instituciones. ........................................................................................................... 21
5.5 Conclusiones y Recomendaciones ........................................................ 23 Bibliografía ...................................................................................................... 26
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Siglas y Abreviaturas utilizadas
AER Agencia de Extensión Rural AF Agricultura Familiar CEER Consejo Empresario de Entre Ríos CLDR Consejo Local de Desarrollo Rural CNA Censo Nacional Agropecuario CPPDR Consejo Provincial de Políticas de Desarrollo Rural DDRyAF Dirección de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar DR Desarrollo Rural EAP Explotación Agropecuaria EEA Estación Experimental Agropecuaria EPA Emprendimiento Productivo Asociativo EPDR Estrategia Provincial de Desarrollo Rural ETDR Enfoque Territorial del Desarrollo Rural FI Fortalecimiento Institucional FONAF Foro Nacional de la Agricultura Familiar GISER Programa Grupos de Intercambio Solidario de Entre Ríos IPCyMER Instituto Provincial de Cooperativas y Mutuales de Entre Ríos JAF Jóvenes de la Agricultura Familiar MDR Mesa de Desarrollo Rural MPD Mesa Productiva Departamental PREDER Programa Entrerriano de Desarrollo Rural PROFEDER Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sostenible PROINDER Programa de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios PSA Programa Social Agropecuario RENAF Registro Nacional de Agricultura Familiar SSAF Subsecretaría de Agricultura Familiar SSDRyAF Subsecretaría Desarrollo Rural y Agricultura Familiar
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Introducción
Esta consultoría se enmarca en el Convenio de Cooperación Técnica (N° 31/2009), firmado entre la Secretaría de la Producción de la provincia de Entre Ríos y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, MAGyP, en el marco del proyecto ―Fortalecimiento Institucional para el Desarrollo Rural de la provincia de Entre Ríos‖, financiado con fondos del Subcomponente "Apoyo técnico para el fortalecimiento de la institucionalidad rural provincial" del PROINDER Adicional.
El proyecto de referencia tiene por objetivo fortalecer la capacidad institucional de la Dirección General de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar (DDRyAF) de la provincia de Entre Ríos, a fin de contribuir a la implementación de la Estrategia Provincial de Desarrollo Rural (EPDR).
La consultoría ―Criterios para la articulación de políticas, programas y proyectos para la agricultura familiar y el Plan de Estrategias de Desarrollo Rural de Entre Ríos‖ tiene por objetivo identificar y caracterizar las políticas, programas y proyectos orientados a la Agricultura Familiar que se desarrollan en la provincia de Entre Ríos y formular recomendaciones para articular sus acciones de forma tal que contribuyan al despliegue de la EPDR.
El presente Informe Final describe las actividades desarrolladas y los resultados alcanzados en el transcurso de la consultoría. Más específicamente, se presentan los antecedentes revisados, una caracterización de la agricultura familiar en la provincia, de las políticas, programas y proyectos dirigidos a la misma, las experiencias de trabajo interinstitucional desplegadas, una evaluación del grado de implementación de la EPDR y de las Mesas Productivas Departamentales y una propuesta para mejorar la implementación de la EPDR.
I. Objetivos y Productos Esperados
La diversidad de programas y proyectos dirigidos a los distintos estratos/tipos de agricultura familiar, así como la diversidad de estructuras de gestión y criterios operativos en los que se apoyan dificultan la articulación de las acciones en torno a una EPDR.
Atendiendo a esta situación, esta consultoría tuvo como objetivo identificar y caracterizar las políticas, programas y proyectos orientados a la agricultura familiar que se desarrollan en la provincia de Entre Ríos y formular recomendaciones para articular sus acciones de forma tal que contribuyan al despliegue del EPDR de la provincia. Los Productos Esperados son:
Identificar las políticas, programas y proyectos para la agricultura familiar que se implementan en el ámbito provincial, correspondientes a instituciones nacionales, provinciales, del sector privado y público.
Describir las políticas, programas y proyectos para la agricultura familiar desarrollados en el ámbito provincial según tipo de política, organismo o instituciones ejecutantes, grado de especialización en la agricultura familiar, efectos e impactos.
Formular recomendaciones para articular las distintas políticas, programas y proyectos con la EPDR.
II. Enfoque Territorial del Desarrollo Rural y Agricultura Familiar
2.1 El Enfoque Territorial del Desarrollo Rural
La constatación de la persistencia y profundización del problema de la pobreza rural en América Latina durante la década de los ’90 impulsó una revisión crítica de los
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modelos de desarrollo y el surgimiento de nuevos modelos de desarrollo, entre los que se encuentra el enfoque territorial del desarrollo rural (ETDR).
En la construcción del ETDR se pueden identificar aportes de distintas raíces ideológicas (Manzanal, 2005; Favaretto, 2009). Pero básicamente, se plantea que la superación de la pobreza rural requiere de estrategias que vayan más allá de lo asistencial y que aborden las dimensiones productiva e institucional de los problemas de desarrollo de territorios particulares. Los procesos de desarrollo son localizados, tienen lugar en territorios particulares, con una dotación de recursos, de actores, de normas y de historia particulares.
El ETDR es definido por Schejtman y Berdegué (2003: 32-33) como ―un proceso de transformación productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural. La transformación productiva tiene el propósito de articular competitiva y sustentablemente la economía del territorio a mercados dinámicos. El desarrollo institucional tiene los propósitos de estimular y facilitar la interacción y la concertación de los actores locales entre sí y entre ellos y los agentes externos relevantes y de incrementar las oportunidades para que la población pobre participe del proceso y de sus beneficios‖. El territorio, por último, es una construcción social, es decir, un espacio con identidad y un proyecto de desarrollo concertado socialmente.
Los elementos constitutivos del ETDR son:
Una visión compleja de los procesos de desarrollo que articula sus dimensiones económica, política y social;
un concepto amplio de lo rural que implica una descentración de lo agrario y, por lo tanto, una ampliación de los actores sociales, sectores económicos y estrategias consideradas;
la centralidad de la innovación tecnológica para el aumento de la productividad y de la competitividad (fenómeno sistémico) como medios para mejorar los ingresos;
la superación de la dicotomía rural-urbano y la búsqueda de puentes para articular los espacios rurales a espacios urbanos dinámicos;
el territorio entendido como construcción social, como un espacio con identidad y con un proyecto de desarrollo concertado socialmente;
la consideración de la heterogeneidad de los territorios en función de las posibilidades de transformación productiva y grado desarrollo institucional;
la consideración de tres posibles rutas de salida de la pobreza: agricultura, empleo rural no agrícola y migración;
programas diseñados ―de abajo hacia arriba‖, con participación de los destinarios;
programas formulados con horizontes de mediano y largo plazo. La consideración de la dimensión espacial posibilita analizar la relación entre
desarrollo económico y localización de los factores. Surgen así, los modelos de desarrollo endógeno, desarrollo local, como discursos que ponen el acento en la competitividad, productividad y en la gestión estratégica de los recursos de los territorios que pueden captar capital e inversiones extranjeras junto a la descentralización y participación.
La incorporación de la dimensión institucional implica analizar el rol que juegan las instituciones, las estructuras de poder y en general las reglas de juego y los intereses sectoriales en el funcionamiento y en el desarrollo económico. La relevancia de la dimensión institucional ha sido puesta de relieve por una serie de estudios –como los North, Maskell, etc.,— que señalan el papel de las reglas formales e informales en la regulación de los intercambios y el impacto de la debilidad del sistema normativo sobre el desarrollo económico y sobre la equidad social.
A diferencia de la imagen clásica de un mercado autorregulado habitado por individuos que se guían por una racionalidad económica, desde el neoinstitucionalismo económico y el regulacionismo se analizan los mercados como estructuras sociales que brindan a sus participantes reglas de interacción y referencias cognitivas que
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moldean sus acciones. Desde esta perspectiva, se incorpora el análisis del papel que juegan los hábitos, prácticas, convenciones, reglas y reglamentos (activos institucionales) en el desarrollo económico. La función de las instituciones, en lo que a los procesos de producción e intercambio se refiere, es la de reducir los costos de transacción que surgen cuando la información sobre las múltiples dimensiones del valor de los bienes o de los servicios a intercambiar no se conocen ex ante con precisión (Schejtman y Berdegué; 2003).
El análisis de la dimensión institucional lleva también a considerar que en los niveles provinciales y locales, la arquitectura institucional suele ser más limitada tanto en lo que refiere a la complejidad de las organizaciones y su capacidad de incidir sobre las reglas como en cuanto a su dotación de cuadros técnicos y recursos financieros. ―Carecen de capacidad para adecuar las propuestas estratégicas o las políticas gestadas centralmente, a las potencialidades y restricciones específicas que presenta cada localidad o, a la inversa, no incorporan desde el inicio consideraciones de replicabilidad y amplificación (upscaling) de las experiencias exitosas‖ (Márquez, 2004).
Favareto (2009) ha señalado las limitaciones del enfoque para generar verdaderos cambios y superar el enfoque sectorial del desarrollo: cuando se trata de analizar la consistencia de las políticas puestas en funcionamiento sobre esa inspiración, no siempre el resultado es satisfactorio. Al contrario, uno de los grandes desafíos parece ser pasar de una innovación retórica a un verdadero cambio institucional. Esto lleva a que se reproduzcan dos modelos: por un lado, programas de intervención territorial desde los que se fomenta la participación de los actores locales, la construcción de proyectos territoriales y el fortalecimiento de organizaciones; y por el otro, los programas de desarrollo sectorial, de los que participan las organizaciones más fuertes y las áreas gubernamentales responsables del desarrollo de sectores o cadenas particulares.
Nussbaumer (2007), al analizar la estrategia de fortalecimiento institucional en la provincia de Entre Ríos desde una perspectiva que atiende a las relaciones de poder entre los actores que participan de la trama institucional, concluye que: si bien la estrategia de fortalecimiento de la provincia ha logrado algunos cambios (creación de ámbitos de articulación, instalar el debate, complejización de arquitectura institucional) su alcance se ve limitado por la existencia de relaciones de poder y conflictos entre los distintos actores que participan en un territorio. Las organizaciones privadas no participan y las organizaciones públicas disputan posiciones apelando sobre todo a una legitimidad basada en la trayectoria y la presencia en terreno. La (ex) Secretaría de la Producción logra capitalizar las políticas de fortalecimiento institucional y redefinir su posición en un campo de disputa que tradicionalmente había sido dominado por el INTA y por el PSA-PROINDER. No obstante esto, las cuestiones conflictivas se resuelven de acuerdo al esquema político tradicional, en las altas esferas del poder.
Todo esto lleva a rescatar el señalamiento de Portes (2006) sobre el riesgo de insertar nuevas instituciones como conjunto de reglas sin considerar el contexto político y cultural y su consecuencia, un efecto simplemente superficial.
Finalmente, ―¿estas propuestas conducirán a una real y mayor democratización de los ámbitos locales? O, por el contrario, ¿profundizarán el continuado achicamiento y desresponsabilización del Estado, con el consecuente incremento de la desigualdad social? Ambas alternativas son posibles, dependen de la lucha por la hegemonía y el sector ideológico político dominante en cada momento histórico. Porque, asimismo, es posible pensar que la concreción de estos procesos abre posibilidades ciertas para avanzar, dentro de una lucha contradictoria, a favor de la gestión de mayor poder de los sectores pobres, permitiéndoles mejorar sus condiciones de vida y su participación en la distribución del ingreso de la población.‖ (Manzanal, 2006: 33).
―La transición de un modelo asistencialista, compensatorio, basado en un ―derrame‖ tan espontáneo como insuficiente - sin hablar de las patologías derivadas de la manipulación política o tecnocrática - hacia un modelo donde el centro del desarrollo
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es el territorio como construcción social, (la comunidad, la familia rural), y que ésta no sea solamente una definición filosófica o política abstracta y se concrete en acciones, instrumentos y recursos, es un proceso que debe administrar contradicciones‖ (Ramos, 2009)
2.2 Agricultura Familiar En segundo lugar, es necesario precisar en qué sujetos sociales estamos
pensando al hablar de desarrollo rural. ¿Quiénes son los sujetos del desarrollo? ¿Qué recursos y limitantes tienen? ¿Qué apoyos requieren?
En los últimos años, distinto autores han coincidido en señalar la heterogeneidad del desarrollo capitalista de la agricultura, haciendo referencia a la diversidad de formas de organización de la producción, el trabajo y la articulación al mercado, así como también a la diversidad de agentes sociales y vínculos entre los mismos. En este contexto, es necesario repensar el concepto mismo de agricultura familiar.
Las definiciones tradicionales de agricultura familiar se apoyaban en atributos observables a nivel predial (propiedad de los medios de producción, dotación de recursos, tipo de mano de obra empleada, origen de los ingresos, etc.) que apuntaban a delimitar los distintos tipos de explotaciones agrícolas y ubicarlas en un sistema de estratificación social. El interés por la clasificación respondía a la forma en la que se planteaba la cuestión agraria clásica: la penetración del capital en la agricultura induciría procesos de diferenciación social que llevarían al aumento de escala de algunas explotaciones y la desaparición de otras.
Sin embargo, la heterogeneización de la agricultura familiar, invita a preguntarse por la/s forma/s en que la agricultura familiar persiste en el capitalismo, lo cual no excluye la idea de que experimenta cambios. Es necesario por lo tanto, hacer visibles las múltiples relaciones de producción, trabajo y comercialización en las que participa la agricultura familiar, su articulación a distintos espacios productivos y la diversidad de estrategias que despliega para subsistir, reproducirse e incluso capitalizarse (Aparicio y Gras, 1999; Grass, 2005; Tort y Román, 2005).
El reconocimiento de la heterogeneidad de la agricultura familiar tiene implicancias significativas para el diseño de políticas orientadas a promover la inclusión de este actor. Adoptar concepciones duales (campesinos/agronegocios, estilo económico/estilo moderno, unidades competitivas/no competitivas, familiares/empresas, etc.) no permite visualizar la diversidad de situaciones en que agricultura familiar produce y se reproduce y por lo tanto limita la generación de políticas: ―De adoptarse una visión dualista, de igual modo serán las propuestas de políticas: para unos habrá políticas compensatorias y para otros, productivas‖ (Soverna et al, 2008: 11). Por el contrario, adoptar una definición que rescate su heterogeneidad lleva a visualizar la necesidad de diseñar políticas que brinden respuestas a los distintos tipos de unidades familiares.
A fin de dimensionar la importancia de la agricultura familiar en los términos en que ha sido definida al crearse el Registro Nacional de la Agricultura Familiar (RENAF), Scheinkerman de Obschatko (2008)1 ha reprocesado los datos del CNA ’02 encontrando que:
1 Este trabajo tiene como antecedente el estudio Los pequeños productores en la República Argentina.
Importancia en la producción agropecuaria y en el empleo en base al Censo Nacional Agropecuario 2002, realizado por Obschatko, Foti y Román en el marco de la colaboración PROINDER-IICA y cuya versión revisada se publicó en 2007. Se define a las explotaciones familiares como aquellas en las que se verifica el trabajo directo del productor y su familia (definición utilizada en el estudio anterior) y se contratan hasta dos trabajadores no familiares permanentes (nuevo estrato). Además, según nivel de capitalización se construyen los siguientes tipos: Familiares A (no capitalizado), Familiares B (semicapitalizado), Familiares C (capitalizado), Familiares D (productor con hasta dos
trabajadores no familiares remunerados permanentes).
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en el año 2002 se registraban 251.116 EAPs Familiares en todo el país que ocupaban 30,9 millones de hectáreas, lo que significa un 75,5% del total de EAPs y un 17,7% de la superficie total de las EAPs.
A nivel provincial, las EAPs Familiares eran 17.733 y ocupaban 1.923.499 hectáreas, es decir, eran el 82% de las EAPs de la provincia y ocupaban el 30% de la superficie provincial.
Según su nivel de capitalización, las EAPs Familiares se distribuían de la siguiente forma:
Cuadro 1. Cantidad, superficie total y superficie media de explotaciones
familiares por tipo. Entre Ríos. 2002.
Tipo EAPs Superficie %
Total EAPs
% Sup. Total
% EAPs Familiares
% Sup. EAPs
Familiares
Sup. Media
Tipo A 5.286 188.781 24 3 30 10 36
Tipo B 6.090 423.928 28 7 34 22 70
Tipo C 4.453 870.158 21 13 25 45 195
Tipo D 1.904 440.631 9 7 11 23 231
Subtotal Familiares 17.733 1.923.499 82 30 100 100 108
No Familiares 3.844 4.428.013 18 70 1.152
Total 21.577 6.351.512 100 100 294,36
Fuente: elaboración propia en base a Scheinkerman de Obschatko (2008).
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III. Las políticas públicas de DR en la provincia de Entre Ríos.
3. 1 Políticas y programas de desarrollo rural a nivel nacional
En la década del ’90 se profundiza en Argentina el modelo macroeconómico instaurado a mediados de la década del ’70. Las políticas macroeconómicas y sectoriales implementadas (ajuste fiscal, apertura de mercado, desregulación económica, reforma del estado, convertibilidad, etc.) generaron fuertes transformaciones económicas y sociales. En lo que refiere al sector agropecuario, se produce una importante modernización que impulsa el crecimiento de la producción, de la productividad y de los saldos exportables junto a procesos de concentración y diferenciación social (aumento de escala, desaparición de explotaciones) que configuraron un escenario de creciente vulnerabilidad para las pequeñas y medianas explotaciones familiares (Lattuada, 2000). Indicadores de este proceso son el aumento de la pobreza y la indigencia rural, que entre la década del ’70 y la del ’90, pasan del 19% al 73% y del 1% al 40% de la población rural respectivamente (Soverna, 2005).
En este contexto se gestan un conjunto de programas dirigidos a paliar la pobreza rural generada por las políticas macroeconómicas arriba descriptas y promover procesos de reconversión y diversificación productiva. Entre estos programas se pueden mencionar: Unidad de Minifundio (1987), PRODERNEA (aprobado en 1988 e iniciado en 1992), PRO-HUERTA (1990), PSA y Cambio Rural (1993), PROINDER (1997); CAPCA (1997), PRODERNOA, PRAT, etc. En el año 2002, el INTA integra sus distintos programas de intervención en el Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable (PROFEDER).
La población objetivo de estos Programas, con excepción de la del PRO-HUERTA, no alcanzó a todos los pobres rurales, sino que en general se acotó a un subconjunto vinculado a la producción agropecuaria (Craviotti y Soverna, 2008). Además, adolecieron de la falta de una estrategia apoyada en un diagnóstico preciso y en un modelo de desarrollo, diversidad de criterios operativos y de estructuras organizacionales. Por todo esto, no constituyeron una política de Estado (Soverna, 2005:3) y plantearon problemas de cobertura, de acceso a servicios y recursos, de presupuesto (escasez, subejecución, endeudamiento) y de coordinación y articulación institucional entre los programas de desarrollo rural entre sí, y entre los mismos y las políticas sectoriales implementadas por otras áreas de gobierno.
A su vez, cada programa articuló con actores públicos y privados del nivel provincial y local promoviendo una mayor participación, pero complejizando también las obligaciones de las provincias y las organizaciones de la sociedad civil que terminaron integrando una multiplicidad de Mesas, Consejos, Foros, etc., ya que ―cada programa coordina a partir de sí mismo, en su propio espacio y con sus propias reglas, reforzando la insularidad de cada iniciativa‖ (Craviotti y Soverna, 2008: 13, el resaltado
es nuestro). Algunos de estos problemas buscaron solucionarse con la implementación del
Componente de Fortalecimiento Institucional de PROINDER. La creación de la Comisión de Desarrollo Rural de la SAGPyA en 1999 y la firma de convenios con las provincias permitió avanzar en la construcción de una estrategia nacional y elaborar los primeros documentos de diagnóstico y estrategias provinciales (Gorestein, 2008).
La reorientación de la política macroeconómica a partir del año 2003 y un ―contexto transicional post Washington Consenso‖ (Gorestein, 2008) configuraron un escenario favorable para el despliegue de una estrategia de desarrollo del sector agropecuario nacional que incluya a la agricultura familiar (AF).
En este contexto, las distintas áreas y programas de la Secretaría, el INTA y las provincias fueron convergiendo en la adopción de enfoques territoriales y en la orientación de políticas diferenciales para la AF (RIMISP, 2006 citado por Gorestein,
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2008) y se produjeron innovaciones institucionales sumamente importantes como la creación del Foro Nacional de Agricultura Familiar (FONAF) en 2006 y el Registro de Agricultura Familiar (RENAF) y la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar (SSDRyAF, hoy SSAF) en 2007.
Desde su creación, la SSDRyAF ha impulsado una estrategia que promueve un modelo de desarrollo rural equitativo económica, ambiental y socialmente que incluya a la AF. Los objetivos estratégicos de la SSDRyAF son que la AF provea a la sociedad de alimentos en cantidad, calidad y accesibilidad y que se constituya en la base de la Soberanía Alimentaria.
Como resultado de este proceso de construcción de las políticas públicas de desarrollo rural, se ha generado un amplio consenso en torno a que para alcanzar los objetivos propuestos y dar respuesta a las necesidades de la agricultura familiar, las políticas de desarrollo rural deberán ser diferenciales (dirigidas a superar las desigualdades respecto del resto de los sectores agropecuarios) e integrales (dirigidas a atender diversas dimensiones de la problemática de la agricultura familiar: tierra, agua, infraestructura, producción, comercialización, financiamiento, fortalecimiento de las organizaciones, vivienda, salud, educación, etc.). Adicionalmente, los instrumentos diseñados para implementar estas políticas se asientan en la articulación de un enfoque territorial, con el de cadenas productivas, tecnologías apropiadas y agroecología.
3.2 Política y Programas de Desarrollo Rural en Entre Ríos.
3.2.1 La política pública provincial de Desarrollo Rural
Con el objetivo de definir una política provincial de desarrollo rural, en el año 2004 la provincia estableció un convenio con el Componente FI del PROINDER. En el marco del mismo, durante 2004 y 2005 se realizaron diagnósticos participativos a partir de los cuales se identificaron los siguientes problemas: 1) dificultades para la comercialización de la producción de los pequeños productores; 2) déficits de infraestructura social y productiva; 3) dificultades de articulación entre las organizaciones públicas y privadas vinculadas al desarrollo rural; 4) debilitamiento del tejido sociocultural, pérdida de valores, saberes y tradiciones; 5) impacto de la sobreexplotación de recursos naturales; 6) dificultades de acceso a información y espacios de participación; 7) problemas de acceso a la tierra; 8) dificultades para cumplir normativas relacionadas con la calidad e inocuidad de los alimentos, obligaciones impositivas, etc.; 9) necesidad de formación y capacitación en oficios, cuidado del medioambiente, salud, etc., 10) Ausencia de planificación y apoyo estatal a la producción (políticas, créditos, legislación, comercialización); 11) Ausencia de una política de desarrollo rural (condiciones de vida, trabajo, participación, retención del medio rural, etc.)
También en el año 2004, la Provincia y el INTA firmaron un Acuerdo Complementario de Cooperación Técnica para el Desarrollo Rural (que tuvo como antecedente el Convenio General de Colaboración Recíproca firmado en el año 2000) que tenía como objetivo implementar en forma conjunta los programas de extensión rural de ambos organismos (GISER y CR) y en avanzar junto a otras organizaciones e instituciones en la formulación de un Programa Entrerriano de Desarrollo Rural (PREDER).
A partir de estos diagnósticos, en el año 2005 se elaboró el Plan de Estrategias para el Desarrollo Rural en la Provincia de Entre Ríos. Los lineamientos de la EPDR son: 1) Fortalecimiento Institucional (creación del Consejo Provincial de Políticas para el Desarrollo Rural, Mesa Técnica y Consejos Locales); 2. Fortalecimiento del Capital Social y Humano (participación, capacitación, revalorización de saberes y tradiciones, derechos humanos); 3. Infraestructura (acceso a servicios básicos e infraestructura productiva); 4. Calidad ambiental (prevención, protección y rehabilitación ambiental,
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programa de agroecología, gestión de cuencas); 5. Incremento de la producción y desarrollo de capacidades técnico-productivas, de comercialización-financieras y normativo-legales (impulsar la producción, vincular los pequeños productores a mercados alternativos –orgánicos, locales, comercio justo).
La EPDR no promueve la creación de instancias de gestión totalmente nuevas y autosuficientes con sus respectivos programas y proyectos, sino una nueva forma de relación entre las instituciones y programas que se caracteriza por el énfasis puesto en los procesos de gestión asociada para abordar los problemas que limitan el desarrollo de las familias rurales.
Durante el año 2006 se realizaron una serie de consultorías que tuvieron como objetivo sistematizar experiencias de DR, identificar activos institucionales y capital social territorial, brindar asesoramiento a emprendimientos asociativos territoriales para la toma de decisiones y planificación conjunta y avanzar en la implementación del EPDR en el marco del PREDER (Programa Entrerriano de Desarrollo Rural). Estas acciones permitieron sostener los vínculos creados en la etapa diagnóstica y avanzar en la construcción de nuevos espacios de diálogo que generarían condiciones favorables para la coordinación de futuras acciones.
Durante el 2007 y 2008, y en forma similar a lo ocurrido a nivel nacional, se crearon la Mesa Provincial del FONAF, el Consejo Provincial de Políticas de Desarrollo Rural (CPPDR), la Dirección de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar (DDRyAF) y la Delegación Provincial de la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar.
Con el objetivo de continuar trabajando en esta dirección, a inicios de 2008 se presentó al PROINDER Adicional un proyecto de FI que buscaba mejorar las capacidades de gestión del ADR provincial, garantizar el pleno funcionamiento de los espacios de participación de las instituciones vinculadas al desarrollo rural e impulsar la ejecución descentralizada y participativa de la política de desarrollo rural en los territorios.
Sin embargo, la implementación de la EPDR prácticamente no ha registrado avances. El conflicto desatado en torno a la Resolución 125 generó un contexto institucional adverso para el diálogo y la generación de acuerdos con los principales actores del sector. Este conflicto impactó negativamente en la institucionalidad para el desarrollo rural y la AF a nivel nacional y, particularmente, a nivel provincial: la renuncia del entonces Secretario de la Producción y las tensiones por intereses en puja entre el arco de instituciones que conformaban el CPPDR, desalentó su convocatoria.
Sumado a lo anterior, el cambio de autoridades a nivel provincial (producto del mismo conflicto) trajo, además, una nueva estrategia de territorialización que si bien guardaba grandes similitudes con la estrategia previa no se articuló a la EPDR dando como resultado un número limitado y fragmentado de acciones a nivel territorial.
En el año 2009 llegó a su término el Acuerdo INTA-Provincia, y hasta el presente no ha sido renovado.
Asimismo, los cambios producidos en la arquitectura institucional a nivel nacional introdujeron confusión entre los actores provinciales y dilataron los tiempos para la implementación del Proyecto de FI de la provincia.
A principio de 2010 la Secretaría de Producción pasó a ser Ministerio de Producción, configurando un nuevo escenario con mayores perspectivas de crecimiento para las políticas públicas de desarrollo rural. Si bien el cambio es reciente aún, su importancia reside en el mayor peso relativo que adquiere el área, que hasta ese momento dependía de un Ministerio de Economía.
3.2.2 El Programa Grupos de Intercambio Solidario de Entre Ríos
El Ministerio de Producción de la provincia tiene como principal herramienta de extensión rural el Programa Grupos de Intercambio Solidario de Entre Ríos (GISER). GISER funciona bajo la órbita de la DDRyAF y tiene como objetivos mejorar los
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índices y la escala de la producción, promover el conocimiento de nuevas tecnologías y alcanzar una mayor rentabilidad para cada productor a través de un trabajo asociativo y con el asesoramiento profesional. Está dirigido a pequeños y medianos productores agropecuarios que se organizan en grupos homogéneos y desarrollan proyectos de reestructuración productiva orientados a mejorar la productividad, la escala y/o la rentabilidad, con el acompañamiento de un asesor técnico o coordinador.
El programa fue creado a fines de los años ’80, y desde su inicio hasta 1997 se conformaron 124 grupos. Entre 1997 y 2004 el programa estuvo inactivo por falta de financiamiento. A partir del año 2004 el Programa GISER es reactivado y consolidado en el marco de una gestión que se comprometió a continuar con el programa como herramienta provincial de extensión rural. Para su financiamiento se creó un fondo especial mediante la Ley de Arrendamiento de Tierras Fiscales. En el período 2004-2009 el programa se ejecutó en forma conjunta con Cambio Rural (CR) en el marco del Acuerdo de Cooperación Técnica celebrado con el Centro Regional Entre Ríos del INTA.
Los conflictos que generaron los incendios del año 2008 en dichas tierras junto a la crisis económica internacional que afectó a la provincia, implicaron un nuevo revés para el programa, el cual desde el año 2009 no cuenta con recursos para la creación de nuevos grupos y recurre a distintos fondos para sostener los grupos existentes.
En cuanto a su diseño, cuando es relanzado en el año 2004, adopta la denominación de ―programa‖ en lugar de ―proyecto‖ y se amplía su ámbito de acción al decidirse que estará ―destinado a todos los sectores de la producción primaria y secundaria que se encuadren dentro de las características acordadas, con el fin de lograr su inclusión en el sistema actual, mediante el desarrollo de métodos grupales, una actitud solidaria y auto-reflexiva con la utilización de una adecuada transferencia tecnológica, el redimensionamiento de sus pequeñas y medianas empresas y la reestructuración productiva‖ (Decreto Nº 3849 / 2004 GOB).
Los grupos son asistidos financieramente por el Estado Provincial para que los mismos puedan afrontar el costo del asesoramiento profesional. El aporte provincial es por siete años (inicialmente eran cinco años) y consiste en una suma mensual por grupo para el primer año de ejecución del Programa, y en un porcentaje decreciente para el resto de los años. A medida que se reduce el aporte provincial, el grupo se compromete a aportar la suma necesaria para completar el aporte del Estado Provincial concretado durante el primer año. Finalizados los siete años de asistencia financiera, los grupos deben afrontar el 100% del costo del asesoramiento.
Actualmente el Programa GISER reúne a 54 grupos orientados a la ganadería, apicultura, horticultura, tambo, entre los más importantes. A través de estos grupos se llega a 539 productores rurales y comerciantes.
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La evaluación del desempeño de los grupos indica mejoras en la dimensión
productiva (aumentos de productividad y rendimientos, incorporación de buenas prácticas de producción y manufactura, disminución de problemas sanitarios, incorporación de tecnología, certificación de la producción), asociativa (algunos grupos adoptan la forma cooperativa, se trabaja en forma asociativa el manejo de la producción, la compra de insumos y venta de producción), comercial (desarrollo de nuevos canales de comercialización, consolidación de destinos de exportación, etc.). Asimismo, en respuesta a demandas de los grupos se producen avances en la dimensión institucional: adecuación de normativa sanitaria y bromatológica, creación de espacios de planificación y concertación de acciones (Consejo Apícola Provincial).
El Programa, y los distintos grupos que lo integran, establecen articulaciones con Escuelas Agrotécnicas, colonias de vacaciones y comedores escolares, Municipios, distintas Agencias de Extensión Rural y Estaciones Experimentales de INTA, la Facultad de Ciencias Agropecuarias de la UNER, distintas Direcciones del Ministerio de Producción (Dirección de Ganadería, De Granja y Lechería, de Sanidad Animal), CFI, PROAPI, CONICET (determinación del origen botánico de las mieles), Sociedad Rural, tarjeta SIDECREER, Dirección de Defensa del Consumidor de la Provincia (acuerdos de precios, cartelería y difusión), etc.
Sin embargo, se manifiesta preocupación por el importante número de grupos que se dan de baja cuando deben hacerse cargo del pago del técnico dado que la situación de vulnerabilidad de los productores y la falta de rentabilidad de sus producciones no les permite afrontar el costo del asesoramiento. También se han presentado problemas en la conformación de los grupos debido a la heterogeneidad de los integrantes de los grupos.
En cuanto a la implementación conjunta de CR y GISER, la experiencia desarrollada evidenció dificultades para la articulación de los mismos relacionados con diferencias operativas, administrativas y de diseño entre los programas. Estas diferencias complejizaron el rol de la mesa técnica conformada para la coordinación del acuerdo (evaluaba técnicamente los Planes de Trabajo Grupal (PTG) pero luego debía elevar los mismos a instancias superiores para su aprobación definitiva); volvieron insuficientes los recursos humanos del equipo de apoyo técnico y generaron tensiones con los técnicos que desgastaron el trabajo con los grupos debido a las diferencias en los montos y mecanismos de aportes a los grupos. Todo esto llevó a la siguiente conclusión: ―A la fecha se ha realizado un buen trabajo coordinado pero no se logró implementar un sistema unificado de gestión, con asignación de responsabilidades a los integrantes‖ (SP-INTA, 2007)
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Es de destacar que la Cartilla de Difusión del Acuerdo no circunscribe el acuerdo a CR y GISER, sino que abarca todo el PROFEDER y GISER. Se argumenta que la implementación se haría por etapas, razón por la cual inicialmente se trataba sólo de CR. El seguimiento de los grupos lo realizaba en primera instancia el INTA, a través de sus extensionistas y Agentes de Proyecto en territorio. Además, se habían establecido Referentes Técnicos por actividad productiva. La provincia se encargaba del seguimiento y evaluación del funcionamiento grupal y facilitaba recursos para la asistencia de productores a ferias, reuniones, etc., y organización de encuentros.
Sin embargo, la falta de recursos para aprobación de nuevos grupos ha generado una paulatina pérdida de vigencia de GISER. El convenio venció en el 2009 y si bien se ha manifestado interés en renovarlo, hasta el momento no se ha hecho. Entre los coordinadores de GISER y de INTA continúan intercambiando información sobre el desempeño de ambos programas y articulan acciones puntuales.
Los avances en el trabajo interinstitucional se observan en otro tipo de acciones, más focalizadas en territorios particulares con proyectos y demandas también particulares. En estos casos, se articula con una multiplicidad de actores, desde municipios hasta el INTA. En los trabajos directos, en las experiencias particulares y concretas de articulación hay buenos resultados, lo que no logran es establecer una modalidad general de trabajo interinstitucional, generación de pautas de trabajo compartidas a largo plazo.
5.1.2.2. El INTA
El INTA cuenta con tres Estaciones Experimentales (Paraná, Concepción del Uruguay y Concordia) y 20 Agencias de Extensión en la provincia de Entre Ríos. La herramienta fundamental de apoyo al desarrollo rural territorial del INTA es el Programa Nacional de Apoyo al Desarrollo de los Territorios que promueve la innovación tecnológica y organizacional, el desarrollo de capacidades y el fortalecimiento de la competitividad en un ámbito de equidad social y de sustentabilidad ambiental. Este Programa incluye al Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable (ProFeder), marco de articulación de los subprogramas Cambio Rural, Profam, Minifundio, Pro-Huerta, Proyecto de Apoyo al Desarrollo Local. En la actualidad, en la provincia existen 131 grupos incluidos en el Convenio INTA-Ministerio (110 CR y 21 GISER). En el marco de PROFEDER, se ejecutan los siguientes proyectos:
EEA AER
PROFEDER
Minifundio PADL PROFAM Proyectos Integrados
C. del Uruguay
Colón 1
C. del Uruguay 1 1
Gualeguaychú 1 1
Islas de Ibicuy 1
Rosario del Tala 1 1
San Salvador 2
Subtotal 1 2 6 1
Concordia
Chajarí 2
Concordia 1 1 1 1
Federal 1 1
Subtotal 1 2 4 1
Paraná
Crespo 2 2
Diamante 1 1
Feliciano 1 1
Gualeguay 1
La Paz 1 3
15
Nogoyá 1
Paraná 1
Victoria 1 1
Subtotal 5 4 7 1
TOTAL 7 8 17 3
El Programa Cambio Rural se puso en marcha en 1993 con el objetivo de
apoyar la reconversión productiva de productores pequeños y medianos. Funciona a través de grupos de productores reunidos con un Promotor Asesor y coordinados por un Agente de Proyecto. Se realizan regularmente reuniones mensuales con los asesores y representantes de los grupos. Además se realizan reuniones técnicas a campo, y giras a otras zonas productoras. En el marco del Convenio INTA – Gobierno de la Provincia de Entre Ríos, en el año 2004, se puso en marcha el procedimiento unificado para la promoción, formación y aprobación de grupos de los Programas Cambio Rural y GISER (Cartilla de Difusión Acuerdo SP-INTA, 2004).
El Programa PROFAM está dirigido a pequeños productores familiares que trabajan en forma directa en su establecimiento con la colaboración de su familia y tienen las siguientes características: escala muy reducida, deficientes recursos de estructura, falta de organización, falta de acceso al crédito, dificultad en la comercialización, bajos ingresos. La finalidad del PROFAM es asistirlos para que inicien un proceso de cambio en su organización; mejoren sus habilidades productivas, de gestión y comercialización; generen alternativas que les faciliten superar, a través de la mejora del nivel de ingresos, la situación de estancamiento en la que se encuentran y accedan a mejores condiciones de vida.
El Pro-Huerta se puso en marcha en 1990 como una alternativa para mejorar la alimentación de los sectores carenciados a través de la promoción de la autoproducción de alimentos. Su trabajo se realiza en cooperación con organizaciones gubernamentales (de acción social, de educación, del agro, etc) y no gubernamentales (instituciones de bien público, entidades educativas, organizaciones ecológicas, de desarrollo humano, etc) que participan potenciando el efecto multiplicador de la propuesta. Bajo un concepto orgánico se promueve el desarrollo de huertas y granjas.
El Programa Minifundio se diseñó para atender las situaciones de pobreza rural relacionadas con la alta incidencia del minifundio en la estructura agraria de nuestro país. Los destinatarios tienen las siguientes características: escasez de recursos naturales y económicos; parcelas pequeñas en función del núcleo familiar; tenencia precaria de la tierra; baja remuneración de la mano de obra familiar; falta de tecnología y asesoramiento profesional adecuados; dificultad de acceso al crédito; poco poder de negociación en los mercados; debilidad organizativa.
Adicionalmente, se implementan ―Proyectos Regionales‖, que responden a demandas específicas de las problemáticas regionales. Los resultados de los mismos permiten apoyar los programas de extensión a través de la capacitación. Los Proyectos Regionales que se desarrollan en la provincia son:
―Intensificación sustentable de sistemas ganaderos‖
―Producción Agrícola Sustentable‖
―Diversificación productiva de las pequeñas y medianas explotaciones agropecuarias de Entre Ríos‖
―Herramientas de Socio-Economía Agraria para el desarrollo regional‖
―Incremento en la calidad, cantidad y diversidad de la producción frutícola de Entre Ríos‖
―Generación de información y tecnologías que contribuyan a mejorar la competitividad de la cadena forestal en la Provincia de Entre Ríos‖
―Capacitación y difusión de tecnologías para mejorar la toma de decisiones dentro de la cadena láctea entrerriana‖
―Incremento de la competitividad del sector avícola entrerriano‖
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Desde los distintos programas se establecen articulación con la DDRyAF, con la SSAF y fundamentalmente con Municipios y Juntas de Gobierno. A través de la articulación interinstitucional se logra una mayor eficiencia en el trabajo con los grupos, dado que de esta forma es posible complementar los recursos que posee el INTA para asistencia técnica con los recursos de los demás actores para inversiones prediales y comunitarias, así como para realizar distintas gestiones que faciliten el desarrollo de los proyectos.
5.1.2.3 La Delegación Provincial de la SSAF
La delegación de la SSAF, coordina la implementación del Programa Social Agropecuario (PSA), el Componente Apoyo a las Iniciativas Rurales (AIR) del PROINDER, el Programa Jóvenes de la Agricultura Familiar (JAF) y el Monotributo Social Agropecuario. Desde este ámbito se trabaja principalmente en la zona noroeste de la provincia, aunque en los últimos años se busca flexibilizar los criterios de focalización para poder trabajar desde un enfoque territorial y ampliar el área de intervención. La Delegación cuenta con un equipo conformado por 16 técnicos en el nivel central y 60 técnicos de terreno, estructura con la que se llega a unos 3000 destinatarios aproximadamente.
El Programa JAF tiene como objetivo promocionar a los jóvenes de la AF como actores estratégicos del desarrollo rural. Los objetivos específicos son: contribuir a la afirmación de la identidad y el arraigo de los jóvenes; promover las capacidades de reflexión, análisis y trabajo sobre valores; fomentar la ampliación de sus conocimientos y saberes; facilitar el acceso a nuevas habilidades y oportunidades laborales; brindar herramientas para la inserción productiva de los jóvenes; promover acciones específicas para fomentar la inserción productiva; facilitar el acceso a bienes naturales y financieros específicos para el desarrollo de los proyectos productivos y articular con instituciones públicas y privadas que trabajen con jóvenes. Está destinado a jóvenes de la agricultura familiar (varones y mujeres) de 13 a 30 años y sus líneas de acción son: educación no formal, formación ciudadana e inclusión económica y social.
La delegación también coordina la ejecución del AIR del PROINDER. El PROINDER comenzó sus acciones en mayo de 1998 y su primera etapa se cerró en diciembre de 2007. Durante este período contó con un presupuesto total de 100 millones de dólares, de los cuales el 75% fue aportado por el BIRF y el 25% restante por el Gobierno Nacional. Actualmente, se encuentra en proceso de cierre la ejecución una segunda etapa que contó con un financiamiento total de 54 millones de dólares (45 millones de dólares por parte del BIRF y 9 millones de dólares por parte del Gobierno Nacional).
Uno de sus objetivos fundamentales es mejorar las condiciones de vida de 40.000 pequeños productores agropecuarios pobres a través de la mejora de sus ingresos en forma sostenible y el incremento de su grado de organización y participación. Para esto, financia inversiones de pequeña escala no reembolsables destinadas a subproyectos productivos prediales y pequeñas obras de infraestructura comunitaria, cada uno de ellos apoyados por asistencia técnica también financiada por el Proyecto. En el PROINDER Adicional, se agregaron además recursos para el fortalecimiento de las organizaciones de productores.
En la segunda etapa, se amplió la población destinataria incluyendo a productores de subsistencia, indígenas rurales, asalariados rurales de la rama agropecuaria y población no agraria con NBI. Además, se incorporó el financiamiento de inversiones no agropecuarias en servicios y en proyectos que tiendan a mejorar la calidad de vida y la comunicación de las comunidades; se amplió la cobertura de la asistencia técnica y se conformaron equipos interdisciplinarios.
Hasta marzo de 2011, las donaciones efectuadas según subproyectos alcanzan la suma de $3.291.074,89:
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Subproyectos Entre Ríos Total País
Familias Montos Familias Montos en $
Prediales 907 $1.782.818,09 22.656 $54.640.786,29
Hábitat 577 $1.448.256,89 6.966 $20.505.046,78
Comunitarios 19 $59.999,91 10.069 $24.597.196,21
Fuente: www.proinder.gov.ar Se consideran pequeños productores familiares pobres (incluyendo a
indígenas) a aquellos que trabajan sus predios en forma directa con la colaboración del trabajo de la familia, que disponen de escasos recursos materiales, tierra y capital, combinaciones que dan por resultado ingresos que no alcanzan a satisfacer las necesidades básicas de la familia y por lo tanto, deben recurrir a otras estrategias de supervivencia, como la venta de fuerza de trabajo en general, en tareas transitorias (tipo 3 de la tipología de IICA-PROINDER).
Los trabajadores transitorios agropecuarios se caracterizan por una inserción inestable en el mercado de trabajo rural, con combinación de períodos de desocupación y subocupación que conducen a situaciones de pobreza en las que no se alcanza a satisfacer las necesidades básicas del grupo familiar.
Los pobladores rurales pobres no agrarios incluyen a familias con miembros ocupados en la producción de artesanías, en la agroindustrial rural o en servicios para la producción que presentan NBI.
El PROINDER se caracteriza por tener criterios de focalización, de elegibilidad y de procedimientos, así como de distribución de recursos muy precisos. Sin embargo, establece que ―en aquellas Provincias con Estrategias de Desarrollo Rural ya formuladas, se tomarán en consideración estos lineamientos para la distribución‖ (PROINDER, MO, TOMO II: 12).
El PSA es una propuesta de promoción dirigida a los pequeños productores minifundistas de todo el país, tendiente a superar las restricciones financieras, productivas y sociales y lograr, a través de una estrategia organizativa grupal, una inserción social más plena y equitativa de los mismos.
Los objetivos generales del PSA son: 1) contribuir, mediante la asistencia técnica y financiera y la capacitación, al mejoramiento de las actividades productivas y de los niveles de ingreso de los productores minifundistas; 2) generar un espacio de participación que facilite la organización de los productores minifundistas, a los efectos de que puedan asumir su propia representación y desarrollar su capacidad de gestión; 3) promover la participación organizada de los pequeños productores en las decisiones de políticas, programas y proyectos a nivel local, provincial y nacional.
El Programa se implementa a través del desarrollo de Emprendimientos Productivos Asociativos (EPAs) basados en cuatro líneas de acción: asistencia financiera, asistencia técnica, apoyo a la comercialización, capacitación. Los EPAs tienden a aportar a la reconversión productiva a través de: a) el cambio hacia rubros no tradicionales; b) la diversificación incorporando nuevos rubros; c) la integración vertical incorporando pasos post-cosecha y d) la intensificación de sus actuales producciones incorporando tecnología. Los EPAs son desarrollados por grupos de productores minifundistas (6 familias como mínimo) que presentan proyectos para su financiamiento. El programa brinda asesoramiento técnico para la formulación del proyecto y para el acompañamiento durante la ejecución del mismo. La asistencia técnica es un subsidio para el grupo.
El Monotributo Social Agropecuario, sin carga impositiva a costo cero para los productores, posibilita que las familias rurales puedan facturar, tener obra social y garantizar su futuro con aportes jubilatorios.
En relación a la modalidad de trabajo, se señala que el dinamismo de los proyectos y las condiciones mismas de su implementación llevan necesariamente a un
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trabajo interinstitucional articulado. La implementación del PROINDER implica el accionar de una UP constituida por dos representantes del Foro de AF, un representante de la DDRyAF, y la Delegación de la SSAF. También se señala la articulación con la DDRyAF, el INTA, los municipios y Juntas de Gobierno en distintas iniciativas territoriales y la necesidad de flexibilizar los criterios operativos de programas como el PSA y el PROINDER para poder trabajar desde un enfoque territorial.
5.2 Evaluación de complementariedad de las acciones de las diferentes instituciones intervinientes en el desarrollo rural de la provincia de Entre Ríos.
La diversidad de programas, criterios operativos y anclajes institucionales genera grandes dificultades para articular las distintas acciones en pos de una política provincial de desarrollo rural. No obstante esto, existen numerosas experiencias de articulación interinstitucional y espacios más estructurados de concertación y cooperación, con dinámicas y resultados disímiles.
Las acciones que implican una participación conjunta en procesos territoriales han logrado mayor continuidad en el tiempo y son evaluadas más positivamente por los distintos actores institucionales. Entre ellas se pueden mencionar: el Proyecto de Comercialización para Familias Rurales y Emprendedores del Corredor de las Rutas 127 y 12, el proceso de acompañamiento a los tamberos-queseros de Tala-Nogoyá, el apoyo a los procesos de planificación en Los Charrúas, etc.
El proyecto de la Ruta 127 y 12 tiene por finalidad el fortalecimiento de los aspectos organizativos y comerciales de las familias rurales del territorio y se apoya en el trabajo articulado de diversas instituciones. El área de influencia del proyecto comprende los departamentos Feliciano, Federal, La Paz, Paraná, Federación y Villaguay. Los principales propósitos del proyecto son: desarrollar canales de comercialización para productos regionales; acceder a mejores recursos técnicos comerciales (registros, marcas, envases, calidad, trazabilidad); desarrollar escalas de producción (obras físicas para comercialización, ferias francas, salones de exposición, muestras); fortalecer el asociativismo; y desarrollar estrategias de microcrédito.
A lo largo de un proceso de definición participativa, que implicó la realización de reuniones, encuentros y talleres en distintos puntos de la zona, se identificaron ciertas problemáticas que dieron forma al proyecto. Se conformó una mesa redactora del proyecto integrada por representantes de las instituciones involucradas y se inició el mapeo y registro de los productores que integrarán la iniciativa. Las instituciones que trabajan conjuntamente en el Proyecto del Corredor de las Rutas 127 y 12 son: el Ministerio de Producción; el INTA; la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar; Cáritas Paraná; la Gerencia de Empleos y Capacitación Laboral de Entre Ríos, del Ministerio de Trabajo de la Nación; el INTI y el CEER (Consejo Empresario de Entre Ríos), entre otras. El proyecto cuenta con financiamiento de organismos de cooperación internacional alemanes y el aporte de instituciones locales (Dirección de DR y AF, 2009)
Otra experiencia que identificada es el apoyo a los productores tamberos-queseros. En la provincia, muchos pequeños productores tamberos han encontrado en la producción de queso una alternativa para subsistir y mejorar su situación, pero todavía se encuentran por fuera de la normativa y les cuesta adaptarse a un reglamento que está hecho para la gran industria del queso. A partir de esta situación, los productores pertenecientes a los Grupos GISER ―Quesos del Monte‖, ―Don Cristóbal‖ y ―Ganaderos de Nogoyá‖, han impulsado un trabajo interinstitucional para la búsqueda de soluciones acordes a su realidad. Alfredo Salgaro, un productor que participa en la Mesa de Lechería, manifestó que también en ese ámbito se propone ―regularizar la quesería como una vía para arraigar a la gente en el campo‖. En el marco de esta preocupación se conformó una mesa interinstitucional con participación del Ministerio de Producción (DDRyAF, Laboratorio, Dirección de Ganadería), el INTA (extensionistas y Programa Lechero), Delegación de SSAF, Facultades de
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Bromatología y de Alimentos de la UNER el Instituto de Control de Alimentos y Bromatología (ICAB), SENASA, Municipios y Juntas de Gobiernos, productores y técnicos de terreno para elaborar un protocolo común con buenas prácticas de manufactura de quesos y acordar la definición de normas de calidad para quesería artesanal en la provincia. Los productores necesitan que habiliten sus salas para elaboración de quesos y están trabajando en la adaptación de las mimas a las normas del Código Alimentario Argentino, pero necesitaban una reglamentación más adecuada a sus características. El ICAB aprobó el documento elaborado interinstitucionalmente sobre normativas para la elaboración de quesos, conservas y productos de panadería. Este logro es sumamente importante, ya que responde a una demanda de largo tiempo que había aparecido en los talleres territoriales realizados en la primera etapa del PROINDER.
Otra de las iniciativas de trabajo interinstitucional que se destaca es el viaje de intercambio, organizado en conjunto entre INTA y el Ministerio de Producción de la provincia, a la R. O. del Uruguay, para conocer experiencias de comercialización en quesos artesanales. En la misión participaron 10 productores tamberos, entre ellos Diego Bolzán, quien manifestó: ―Fue muy rico porque nos encontramos con una realidad muy parecida a la nuestra. Ellos allá tienen una legislación específica para los pequeños productores y nosotros aprendimos mucho acerca de las normas por las que se rigen, porque tienen un protocolo totalmente adaptado a su situación. Por otra parte, también tienen mucho apoyo gubernamental‖.
La DDRyAF también asiste, a través de sus técnicos y asesores técnicos de GISER y junto con el INTA, al Municipio de Los Charrúas en la organización de distintas actividades orientadas a generar las condiciones para diseñar e implementar un proyecto de Desarrollo Local. Los pequeños productores de la zona trabajan articuladamente con la Dirección de Producción del Municipio y con la AER del INTA Concordia. Luego de la intervención realizada en el año 2006 en el marco del PROINDER, Los Charrúas continuó trabajando con mecanismos participativos y solicitó apoyo durante el 2008 y 2009 para la realización de talleres de sensibilización sobre las bondades del desarrollo local.
Por último, se puede mencionar también la experiencia de los productores hortícolas del departamento Victoria que participaron de un viaje de intercambio a la zona de Arroyo Seco, provincia de Santa Fe, con el acompañamiento de técnicos de INTA y del Ministerio de la Producción. El viaje estuvo enmarcado en un proceso de desarrollo en el que se integran diversas líneas de trabajo e instituciones, como el equipo local del Plan Ahí, del que participa el Ministerio de Producción. La jornada consistió en visitas a distintos productores hortícolas de la zona, charlas técnicas, y una recorrida por el Módulo Demostrativo Experimental Hortícola de la Facultad de Ciencias Agrarias de la Universidad Nacional de Rosario.
Los productores son de la localidad de Victoria y de Rincón del Nogoyá, integran el Grupo Minifundio Hortícola del Departamento Victoria, y fueron acompañados extensionistas de INTA, la coordinadora del Proyecto Minifundio Hortícola, y una técnica de la DDRyAF y representante del equipo local del Plan AHÍ en Rincón de Nogoyá.
También se han realizado actividades de capacitación con el Instituto Provincial de Cooperativas y Mutuales de Entre Ríos (IPCyMER) y el INTA.
Las acciones que implicarían un mayor nivel de institucionalización de los acuerdos han obtenido resultados más limitados. Como se desarrolla más arriba, la provincia y el INTA firmaron un Convenio General de Colaboración Recíproca en el año 2000 y un Acuerdo Complementario de Cooperación Técnica para el Desarrollo Rural en el 2004. En el marco de estos acuerdos se conformó una Mesa Técnica con representantes de ambos organismos para la ejecución conjunta de programas y proyectos de desarrollo rural. En este contexto se han coordinado acciones de GISER y CR y se participa en proyectos territoriales como el de Comercialización de la Ruta N° 127 y N°12, el de Desarrollo Local de Los Charrúas o el de los Tamberos-Queseros
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de Nogoyá. El acuerdo INTA-Provincia también preveía avanzar junto a otras organizaciones e instituciones en la formulación de un Programa Entrerriano de Desarrollo Rural (PREDER), pero esta línea de trabajo no ha registrado avances.
El Consejo Provincial de Políticas para el Desarrollo Rural (CPPDR), creado como espacio de participación y concertación de numerosas organizaciones del sector público, privado y de la sociedad civil que tenía como función validar el EPDR sólo se reunió una vez y se encuentra inactivo desde hace tres años.
Como puede apreciarse, la dinámica institucional de los programas de DR arriba descripta ―complica en las provincias la configuración de una visión y solución integral sobre la situación de los beneficiarios, de las prioridades y las soluciones alternativas para la población rural pobre. Les exige un esfuerzo de interacción con diversos actores y se dificulta el control de los programas en el territorio‖ (Craviotti y Soverna, 2008: 13).
5.3 Descripción de la implementación de la EDR provincial.
Como se señala más arriba, la EPDR plantea los siguientes lineamientos: 1) Fortalecimiento Institucional (creación del Consejo Provincial de Políticas para el Desarrollo Rural, Mesa Técnica y Consejos Locales); 2. Fortalecimiento del Capital Social y Humano (participación, capacitación, revalorización de saberes y tradiciones, derechos humanos); 3. Infraestructura (acceso a servicios básicos e infraestructura productiva); 4. Calidad ambiental (prevención, protección y rehabilitación ambiental, programa de agroecología, gestión de cuencas); 5. Incremento de la producción y desarrollo de capacidades técnico-productivas, de comercialización-financieras y normativo-legales (impulsar la producción, vincular los pequeños productores a mercados alternativos –orgánicos, locales, comercio justo).
La EPDR se basa en un enfoque de desarrollo local o endógeno en el cual cooperación interinstitucional, gestión asociada, articulación entre distintos niveles de gobierno, descentralización (política, administrativa y financiera) y participación son conceptos y metas presentes en cada una de las líneas de acción propuestas. Como ya se dijo, la EPDR no promovía la creación de nuevas áreas de gestión o la refuncionalización de las existentes, sino la generación de espacios interinstitucionales que sirvieran de base para un proceso de gestión asociada y consensuada. Es decir, partiendo del reconocimiento de la multiplicidad de programas, criterios operativos, estructuras de gestión y recursos y de la debilidad institucional provincial, se proponía crear instancias de participación socio-territorial.
Sin embargo, luego de algunos avances en los ejes de fortalecimiento institucional y capital social, no se produjeron avances en la implementación de la EPDR.
Entre las razones que permiten explicar la pérdida de centralidad de la EPDR, podemos señalar: 1. Institucionalidad: el conflicto que enfrentó al gobierno con algunas organizaciones del sector agropecuario y de la oposición generó un contexto institucional adverso para el diálogo y la generación de acuerdos con los principales actores del sector. Esto impactó negativamente en la institucionalidad para el desarrollo rural y la AF a nivel nacional y, particularmente, a nivel provincial: la renuncia del entonces Secretario de la Producción y las tensiones por intereses en puja entre el arco de instituciones que conformaban el CPPDR, desalentó su convocatoria. El cambio de autoridades a nivel provincial y nacional implicaron cambios en la estrategia de territorialización de la política de DR provincial y en los tiempos para la implementación del Proyecto de FI provincial. 2. Gestión: la DDRyAF tiene una estructura de gestión reducida que limita la capacidad de acción y la sustentabilidad de las acciones en el tiempo. Además del Componente de FI del PROINDER, la DDRyAF ejecuta GISER, participa en las
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distintas experiencias de desarrollo territorial descriptas, en la coordinación del Plan Estratégico Agroalimentario y agroindustrial Participativo y Federal 2010-2016 (PEA) en la provincia y es UP del PRODEAR. 3. Presupuesto: la DDRyAF no cuenta con recursos presupuestarios acordes para una política de desarrollo rural provincial. Los recursos actuales se destinan al funcionamiento operativo de la DDRyAF, siendo significativo que la aprobación de nuevos grupos GISER se encuentra suspendida por falta de recursos.
Por todo esto se concluye que la provincia no ha avanzado en la implementación de una EPDR. Si bien cuenta con diagnósticos, una EPDR y un Proyecto de FI orientado a guiar su implementación, la provincia no ha logrado implementar la estrategia, definir herramientas y recursos económicos, técnicos y políticos. Adicionalmente, es significativo el bajo nivel de conocimiento de la EPDR entre los actores del nivel provincial y territorial y de las distintas instituciones que integran la institucionalidad del desarrollo rural provincial. En síntesis, a pesar de los esfuerzos de articulación interinstitucional, a nivel provincial continúa existiendo una oferta fragmentada y dispersa, por lo que:
1. Persisten problemas de cobertura social y geográfica, 2. Persisten problemas de superposición de programas y proyectos y de
instituciones y organizaciones, 3. No se conoce el alcance y efectividad de los planes ejecutados. 4. La duración de los Programas y Proyectos dificultan el logro de los objetivos
planteados y/o su continuidad en el tiempo una vez concluido el financiamiento. 5. Persisten los problemas presupuestarios. 6. Persisten dificultades para la articulación institucional en los distintos niveles. 7. No hay lineamientos estratégicos claros que guíen las acciones en materia
de DR.
5.4 Evaluación del funcionamiento de las Mesas de Desarrollo Rural y/o de instrumentos de política de coordinación y articulación de acciones de diferentes instituciones.
El Proyecto de FI de la DRRyAF de la provincia, como una de sus acciones centrales, contemplaba la creación y consolidación de dos tipos de espacios de coordinación y articulación interinstitucional.
A nivel provincial, y como se comenta más arriba, se preveía consolidar el CPPDR. Las acciones contempladas incluían:
1. Elaborar y aprobar un Reglamento de Funcionamiento del CPPDR. 2. Brindar capacitación en Desarrollo Rural, Fortalecimiento Institucional,
Planificación Estratégica y Gestión Asociada para los actores que integran el Consejo. 3. Fortalecer el espacio asignándole funciones de definición de políticas,
seguimiento y evaluación de los cursos de acción desarrollados en los territorios. 4. Conformar Comisiones Especiales que brinden herramientas conceptuales y
metodológicas sobre temáticas como desarrollo rural con enfoque territorial, acceso y tenencia de la tierra, agricultura familiar.
5. Implementar un Registro Provincial de Consejos Locales de Desarrollo Rural (CLDR) en el que se presenten las organizaciones locales que los integran y se registren altas y bajas.
Estas acciones no han registrado avances debido a que el conflicto que enfrenta al gobierno con las principales organizaciones del sector agropecuario desde el 2008 desalentó su convocatoria. El CPPDR solo fue reunido en oportunidad de su creación.
A nivel territorial, el Proyecto de FI contemplaba la creación de Consejos Locales de Desarrollo Rural (CLDR). Los CLDR fueron pensados como espacios de formulación e implementación de proyectos que dieran respuesta a los problemas territoriales y que permitieran una articulación entre el nivel provincial y el territorial.
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Los criterios inicialmente definidos para la constitución y fortalecimiento de los mismos eran:
1. estar integrados por actores públicos y privados del territorio (Municipios y Juntas de Gobierno, escuelas, representantes de la agricultura familiar, representantes territoriales de programas nacionales y provinciales y el conjunto de organizaciones públicas y privadas vinculadas al territorio);
2. Contar con actores de dos o más localidades (buscaba superar la desigual distribución de recursos humanos capacitados);
3. Tendrían apoyo de un equipo técnico integrado por representantes del gobierno, de los programas nacionales y provinciales y un consultor que asistiría en la implementación del proyecto territorial;
4. Su conformación quedaría plasmada en un Convenio o Acta en el que las instituciones participantes manifestaran la voluntad de iniciar procesos de trabajo conjunto y se comprometieran a afectar recursos en carácter de contraparte.
Lo que se perseguía a través del CPPDR y los CLDR era generar una base institucional capaz de brindar interlocutores legítimos y representativos para un proceso interactivo de gestión del DR. El rol de estos espacios sería: 1. Articulación y cooperación para implementar soluciones conjuntas a problemas complejos; 2. Representación, debate y deliberación: formulación consensuada de propuestas y demandas. La faz operativa, tanto en la instancia provincial como local, era participativa y compuesta por los técnicos de los diversos programas que operan en el territorio.
Las limitaciones más serias para llevar adelante la propuesta institucional se desprenden del propio diagnóstico provincial: ―la falta de articulación y sinergia entre las instituciones público-privadas disminuye el alcance e impacto de los Planes, Programas y Proyectos de desarrollo rural‖ (Viscay, 2006:15). Por su parte, además de las condiciones de alta voluntad política y densidad institucional que deberían garantizarse para sostener un proceso de interacción permanente, se plantean limitantes de orden instrumental no contempladas en la propuesta. Entre ellos, la cuestión no menor relativa a la delegación de responsabilidades de ejecución en un conjunto de técnicos que responde a lógicas institucionales heterogéneas (Gorestein, 2008).
Adicionalmente se planteaba la necesidad de que tanto el estado provincial como los gobiernos locales contemplaran la afectación de recursos presupuestarios destinados a programas de desarrollo rural a ser implementados en forma articulada y complementaria. Estos recursos serían tanto de tipo económico como contrapartes de equipos técnicos, infraestructura y equipamiento destinados a poner en marcha los CLDR.
En el lapso de tiempo transcurrido entre la formulación del Proyecto y el inicio de su ejecución se han producido cambios en la estrategia de territorialización de la política de desarrollo rural de la provincia.
La constitución de CLDR fue reemplazada por Mesas Productivas Departamentales (MPD), lo que lleva implícito un cambio en los criterios que se habían establecido para la constitución de estos espacios de articulación. De una conformación apoyada en criterios territoriales, se pasó a criterios jurisdiccionales. Adicionalmente, las MPD se crearon en departamentos que no coinciden en su totalidad con los territorios seleccionados por el Proyecto de FI. Estas modificaciones en la estrategia inicial responden a un cambio en el contexto en el que se desplegaba la misma. De todas formas, es de señalar que sólo se han constituido 3 MPD desde mediados de 2008 (Villaguay, Feliciano, Islas del Ibicuy).
Con respecto al funcionamiento de las MPD, los actores e informantes consultados han señalado la falta de continuidad en las acciones y en la presencia provincial. En Villaguay y Feliciano, donde existía una larga experiencia de trabajo interinstitucional previa, las instituciones han seguido trabajando bajo modalidades ah-
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hoc definidas a nivel local. En Islas del Ibicuy, la MPD nunca volvió a reunirse y los proyectos y acciones se coordinan entre el Municipio y el INTA, básicamente.
5.5 Conclusiones y Recomendaciones
Por todo lo dicho anteriormente, se puede concluir que en el período 2004-2007 el PROINDER tuvo un papel central en tanto permitió crear la institucionalidad para el desarrollo rural en la provincia de Entre Ríos y contar con instrumentos para poner en marcha una política provincial de desarrollo rural. La realización de los diagnósticos participativos, la formulación de una EPDR, la creación de espacios de articulación interinstitucional como el CPPDR y la creación de la DDRyAF son claros ejemplos de esto.
El ―problema de la 125‖ impactó negativamente en la institucionalidad agraria nacional y provincial. Esto marcó una profunda ruptura con las acciones que se venían desarrollando.
Sin embargo, la creación del Ministerio de Agricultura y de la SSAF a nivel nacional, así como el pasaje de Secretaría de Producción a Ministerio de Producción a nivel provincial, crean un escenario de mayores perspectivas de crecimiento para las políticas públicas en materia de desarrollo rural. En el ámbito provincial, si bien el cambio de jerarquía institucional es aún muy reciente, significa un mayor peso relativo de la cartera que hasta ese momento dependía del Ministerio de Economía.
En este contexto y a partir de la evaluación de las políticas y programas de DR que se ejecutan en la provincia, de las modalidades de trabajo interinstitucional, de los avances de la provincia en la implementación de la EPDR, del CPPDR y los CLDR/MPD, se ofrecen a continuación una serie de recomendaciones orientadas a promover un proceso de reflexión institucional y redefinición de la EPDR. Estas recomendaciones buscan iluminar algunas áreas problemáticas que requieren de análisis y definiciones institucionales. No se proponen por lo tanto la creación de una nueva institucionalidad o acciones específicas para implementar la EPDR. El diagnóstico realizado indica que los obstáculos al despliegue de la EPDR no se encuentran en el diseño de los espacios de participación o en los lineamientos, sino en la débil capacidad provincial para implementarla.
1. Revisión de Lineamientos Estratégicos: se recomienda poner en marcha un proceso de reflexión sobre el Plan de Estrategias para el Desarrollo Rural de la Provincia de Entre Ríos con el objetivo de consensuar los lineamientos estratégicos y determinar acciones preliminares. De esta revisión deberían participar referentes de distintas áreas del Ministerio de la Producción y de las demás organizaciones públicas y privadas vinculadas al DR.
2. Fortalecer la capacidad de gestión de la DDRyAF: La DDRyAF no tiene
capacidad para articular y generar cooperación entre distintos actores. La convergencia de políticas públicas y de de instrumentos que llegan a la AF objetivo del PROINDER, es resultado de articulaciones inestables, débiles y voluntarias.
2.1 Desarrollar acciones de FI para aumentar las capacidades de gestión de la DDRyAF: capacitación en formulación, implementación y evaluación de proyectos, enfoques de desarrollo rural, gestión estratégica, comunicación y análisis de información, etc.
2.2 Fortalecer los equipos de la DDRyAF: la DDRyAF ejecuta PROINDER, PEA, PRODEAR, GISER y acompaña procesos territoriales. No tiene una dotación de recursos adecuada por su cantidad y perfil. Es necesario garantizar la estabilidad de los profesionales de la DDRyAF, la capacitación permanente de los mismos y la incorporación de nuevos profesionales a nivel central y a nivel territorial. En relación a esto último, se considera necesario que la DDRyAF cuente con Referentes Territoriales que puedan asegurar la continuidad de las acciones en territorio, que aseguren el funcionamiento de los espacios de articulación territorial (MTD), brinden
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asistencia técnica, faciliten y sostengan el diálogo entre los actores territoriales y el nivel provincial y entre los distintos territorios.
3. Fortalecer los espacios de articulación interinstitucional (CPPDR, Mesa
Técnica Provincial, CLDR/MTD) e intersectorial (demás direcciones del Ministerio de
Producción, del INTA y del Ministerio de Agricultura), a fin de generar una dinámica institucional que permita mejorar la eficacia y la eficiencia de las acciones públicas (nacionales, provinciales y locales) y privadas de desarrollo rural.
Promover un ordenamiento de la oferta de programas existente en función de las demandas territoriales. Los informantes consultados no adhieren a una propuesta de diferenciación de programas por tipo de destinatarios. Proponen en cambio, la complementación de los recursos de los distintos programas (asistencia técnica productiva, comercial y socio-organizacional, capacitación, apoyo para inversiones productivas) de la SSAF, del INTA y de la provincia entre sí y con las políticas desarrolladas por otras áreas del gobierno nacional, provincial y locales (infraestructura, salud, educación, vivienda, etc.) en función de los requerimientos de los procesos territoriales particulares en los que las instituciones intervienen en forma conjunta.
Promover una política de recursos humanos que equipare los niveles de remuneración, viáticos y movilidad entre los distintos programas.
Fortalecer las acciones de comunicación y difusión que viene desarrollando la Dirección de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar. Las mismas pueden ser potenciadas a partir del SIyCADR.
Generar información sobre los tipos de AF, sus productos y las cadenas en que participan, así como también los obstáculos que se presentan. Identificar aquellas cadenas en las que la AF tienen ventajas y diseñar políticas orientadas a remover obstáculos y/o garantizar su inserción competitiva y equitativa.
Implementar programas de capacitación para los recursos humanos de los programas de desarrollo rural que brindan asistencia técnica productiva y comercial sobre los aspectos normativos, económicos y organizacionales.
Promover la participación activa y comprometida de productores, empresas, agentes e instituciones públicas y privadas vinculadas con las cadenas agroalimentarias, tanto en la definición como en la implementación y control de los programas. 3. Fortalecer los espacios de concertación de políticas públicas de
desarrollo rural: Convocar regularmente al CPPDR, dotarlo de un reglamento, relevar
necesidades de capacitación. Apoyar el trabajo de las Mesas Territoriales o Consejos Locales brindando asesoramiento y acompañamiento técnico a través de Soportes Técnicos Territoriales.
4. Presupuesto: los recursos públicos provinciales orientados al DR son
escasos. Si bien la DDRyAF contará con recursos a través de PRODEAR, es necesario asignar recursos provinciales a la atención de los sectores rurales vulnerables.
5. Dotar la institucionalidad provincial de condiciones de Agencia/
Autarquía: necesidad de tener autarquía, generar un impuesto que garanticen
recursos. En este punto es importante considerar casos como el del Instituto de Desarrollo Rural de Mendoza. Si bien para el caso de la provincia de Entre Ríos no es necesario este tipo de figura, sería importante asegurar estas condiciones de funcionamiento a la institucionalidad para el desarrollo rural provincial.
No voy a seguir proponiendo nuevas institucionalidades raras si con lo que tienen no pueden hacer nada. Sí te voy a comentar que en otras provincias hacen
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esto. Hay institutos, hay agencias… Hay que generar otros tipos de competencias, profesionalización del equipo, otra relación con el territorio.
Hay experiencias de articulación territorial interinstitucional donde las articulaciones se realizan a partir de las necesidades del territorio y los recursos que se canalizan a través de distintos programas y proyectos.
Generar acuerdos sobre criterios para canalizar recursos a los territorios donde se viene trabajando en asistencia técnica de forma tal de fortalecer esos territorios. La provincia generalmente aporta por afuera del trabajo que realiza el INTA con los grupos y genera ruidos.
Diálogo político equilibrado para la construcción de una visión común, una
estrategia, una política. No generar competencia entre las instituciones y actores. Fomentar la complementariedad.
Construcción de capital social y fortalecimiento de las organizaciones
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