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INFORME DE INVESTIGACIÓN 102/2014-2015
REPRESENTACIÓN POLÍTICA DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN LATINOAMÉRICA
CLAUDIO ALBERTO MAGALLANES REYES Especialista Parlamentario
Lima, 30 de diciembre de 2014
Edif. Luis Alberto Sánchez, Jr. Huallaga 364 – Of. 111, Cercado de Lima. Lima 1 - Perú Tel.: (511) 311-7777 anexo 6151 │ email: [email protected]
http://www.congreso.gob.pe/dgp/Didp/index.html
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ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................ 3
1. MARCO TEÓRICO Y NORMATIVO ......................................................................... 4
1.1 Marco teórico .................................................................................................... 4
1.2 Marco normativo nacional ................................................................................. 8
2. SITUACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN POLITICA DE LAS COMUNIDADES INDÍGENAS ........................................................................................................... 10
2.1 En el Perú ....................................................................................................... 11
2.2 En otros países de Latinoamérica ................................................................... 13
Bolivia ................................................................................................................... 13
Chile...................................................................................................................... 14
Ecuador ................................................................................................................ 15
México .................................................................................................................. 16
3. CONDICIONES PARA MEJORAR LA REPRESENTACIÓN INDÍGENA EN EL PERÚ ..................................................................................................................... 17
4. CONCLUSIONES .................................................................................................. 20
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................. 21
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INTRODUCCIÓN
El Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria, a través del Área de
Servicios de Investigación, presenta el informe de investigación titulado
«Representación política de los pueblos indígenas en Latinoamérica», como un
documento de consulta que desarrolla aspectos sobre la situación, medidas de acción y
marco normativo vinculado con la inclusión de las minorías indígenas en el campo de la
representatividad política; con la finalidad de proporcionar información que pueda servir
de apoyo a la actividad realizada por los órganos parlamentarios.
Es preciso señalar que el presente informe se centra en el tema de representatividad de
los miembros de la comunidad indígena dentro de la política del país, enfocándose
principalmente en su participación dentro del Parlamento.
En este documento se presenta la información relevante sobre el tema en cuestión, la
cual ha sido sistematizada de manera resumida en las tres secciones que conforman el
trabajo.
En la primera sección, se detalla el principal marco teórico y normativo en relación con
la apertura e inclusión de la población indígena dentro de los procesos electorales. En la
segunda sección, se describe la situación actual de la representatividad indígena en el
Perú y su desarrollado en algunos otros países de Latinoamérica, como son Bolivia,
Chile, Ecuador y México. Finalmente, en la tercera sección se presentan algunos de los
aspectos básicos sobre las condiciones y medidas a nivel nacional implementadas para
promover la participación indígena en la vida política.
De esta manera, el Área de Servicios de Investigación procura brindar información
oportuna y de utilidad para el cumplimiento de las funciones de los órganos
parlamentarios.
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REPRESENTACIÓN POLÍTICA DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN
LATINOAMÉRICA
1. MARCO TEÓRICO Y NORMATIVO
A pesar que no se conocen cifras exactas en lo que respecta a la población indígena, se
estima que en América Latina y el Caribe, los pueblos indígenas están conformados por
una población aproximada de 50 millones de personas, los cuales integrarían alguno de
los 400 grupos lingüísticos que existen en la actualidad. De acuerdo con esta cifra, se
puede precisar que en porcentaje, los habitantes de estos pueblos corresponden al 10%
de la población total del subcontinente. Además, son Perú y Guatemala los países que
tienen casi la mitad de su población indígena, mientras que en Bolivia, la supera (62%).
«En México, aunque la población indígena signifique solo un 10% de su población total,
vive (probablemente junto con Perú) la mayor población indígena en términos
absolutos.» (Cabrero et al., 2013: 20-21).
A pesar del importante número de habitantes que forman parte de estos pueblos,
todavía persisten problemas que mantienen su marginación y discriminación dentro del
ámbito político, social, económico, entre otros. Por esta razón, es necesario analizar
estos temas y proponer medidas correctivas desde los niveles correspondientes.
En este sentido, desde hace varios años se ha producido una mayor presencia de la
población étnica en varios países de la región andina. Así, por ejemplo se puede citar
una mayor participación en la vida política, como ocurre por ejemplo en Ecuador y
Bolivia. Además, en otros países se ha brindado mayor cabida a esta población, lo cual
ha sido promovido en algunos casos por determinados partidos políticos (ONPE, 2011:
31).
A continuación se realiza una breve revisión sobre algunos aspectos teóricos y de
normatividad nacional que han permitido una mayor integración de los pueblos
indígenas dentro del plano político.
1.1 Marco teórico
Se reconoce que la inclusión de la problemática indígena ingresó dentro de la agenda
latinoamericana con mayor fuerza a partir de la década de 1960. La apertura para este
debate fue como consecuencia de una serie de movilizaciones sociales que buscaban
reivindicaciones y apertura hacia las demandas indígenas, lo cual se centraba
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principalmente hacia el ejercicio de derechos colectivos sociales y políticos (Zegada,
2012: 12).
En conformidad con esto, se puede destacar que los derechos de los pueblos indígenas
han venido alcanzando mayor importancia dentro del ámbito político e intelectual
latinoamericano, lo cual a su vez ha sido fortalecido mediante la promulgación de
diversas normas. En este sentido, a partir de 1980, se llevaron a cabo una serie de
reformas constitucionales en varios países, donde se incluía o fortalecía el
reconocimiento de los pueblos indígenas (Zegada, 2012: 12).
Previo a continuar con el desarrollo del tema, es importante identificar lo que significa el
término «indígena». Al respecto existen muchos estudios que enfocan este concepto,
pero para los fines del presente trabajo se rescata lo que menciona el Convenio 169
sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT).
De acuerdo con la OIT, el Convenio 169 es un instrumento jurídico internacional
vinculante, el cual reconoce los derechos colectivos de los pueblos indígenas, y que
fuera ratificado por el Estado peruano en 1994. Si bien este documento no establece
una definición para los pueblos indígenas y tribales, si presenta algunos criterios para
describir los pueblos que pretende proteger.
A continuación se mencionan dos de los principales los criterios objetivos para definir a
los pueblos indígenas:
a. Ser descendiente de poblaciones que hayan existido en la época de la conquista,
colonización o antes de la demarcación de las fronteras nacionales actuales (es decir,
pueblos preexistentes a los estados actuales);
b. Conservar, en todo o en parte, sus propias instituciones sociales, económicas,
culturales o políticas, sin interesar su situación jurídica (reconocidos, registrados,
titulados o no) (Pinedo, 2012: 13).
En el caso de Perú, de acuerdo con su desarrollo histórico, se conoce que las
poblaciones existentes antes de la conquista española radicaban no solo en la sierra y
la selva peruanas sino también en la costa, razón por la cual según lo antes citado los
descendientes de estas poblaciones serian nativos u originarios (Pinedo, 2012: 13). Sin
embargo, dentro de la legislación peruana y en diversos documentos oficiales aún
existían algunos problemas con los términos que se vienen empleando cuando se
quería abarcar a los pueblos indígenas.
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La controversia en el empleo de determinadas denominaciones empezó a solucionarse,
aunque sea parcialmente, con la promulgación de la Ley 29785, Ley del derecho a la
consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de
la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Sobre la referida norma se puede
destacar, entre otros aspectos, que es la expresa interpretación de conformidad con el
Convenio. Además, reconoce que los términos «pueblos indígenas» o «pueblos
originarios» son intercambiables, es decir que se puede emplear indistintamente uno
como otro, en razón que ambos se consideran con el mismo significado (Pinedo, 2012:
14).
Como se ha descrito hasta el momento, la importancia de enfocar la problemática de los
pueblos indígenas es una tarea necesaria para poder eliminar la exclusión,
discriminación, entre otros hechos que no permiten alcanzar una igualdad entre todas
las personas.
A continuación se mencionan algunos datos de interés que han sido recapitulados en
una reciente publicación realizada con el apoyo conjunto entre el Fondo de Población
de las Naciones Unidas (UNFPA) y el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), y donde se aprecia la relevancia del tema indígena en la agenda de
cada país.
Se estima que el 10% de la población de América Latina y el Caribe es indígena
y entre el 20 y el 30% es afrodescendiente.
La mayoría de países latinoamericanos tienen una población indígena entre el 3
y 10% del total. México, Bolivia, Guatemala, Perú y Colombia reúnen al 87% de
indígenas de América Latina y el Caribe.
Del total de indígenas en la región –alrededor de 40 millones– entre 15 y 18
millones serían niños, niñas y adolescentes.
América Latina y el Caribe tienen la mayor riqueza del mundo en familias
lingüísticas con cerca de 100 lenguas.
El quechua se habla en siete países: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile,
Ecuador y Perú.
Los índices de pobreza entre los indígenas son mucho más altos que entre el
resto de la población en varios países de América Latina.
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En América Latina, la mortalidad infantil de los/as niños/as indígenas es un 60%
mayor que la de los no indígenas (48 por mil nacidos vivos frente a 30 por mil,
respectivamente).
La desnutrición entre los niños y niñas indígenas duplica la que se registra entre
los no indígenas (Faúndez et al., 2012: 12-15).
Como se precisó inicialmente, el escenario que es materia de interés del presente
trabajo es el referido a la inclusión de los pueblos indígenas dentro de la vida política,
específicamente a nivel de su representatividad. En este sentido, un aspecto primordial
consiste en el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas como requisito
previo para su participación efectiva en el ámbito público en todo nivel de gobierno
(nacional, regional y local). Por ende, es imperante que los Estados reconozcan las
reivindicaciones de estas poblaciones, su singularidad y la autonomía de su identidad,
su cultura y forma de vida (Protsyk, 2010: 20).
De acuerdo con lo antes citado, los partidos políticos desempeñan una función clave
como mediadores entre los intereses de la sociedad y las instituciones públicas, por ser
las entidades que dominan el proceso de representación. Por ello, el marco legal que
regula la creación y funcionamiento de un partido tiene trascendencia en la capacidad
de los grupos minoritarios para conseguir una representación suficiente y efectiva, como
ocurre por ejemplo a nivel de los parlamentos nacionales (Protsyk, 2010: 7).
A continuación se revisan algunos conceptos relevantes para el tema que se viene
desarrollando.
Participación
La participación es un aspecto clave para actualizar los derechos humanos y como tal
debe ser una dimensión esencial en el trabajo intercultural y con perspectiva de
igualdad de género. En efecto, la participación es una dimensión ética imprescindible en
una visión democrática, a la vez que, desde el punto de vista de la gestión, asegura que
los programas y medidas sean pertinentes y logren los resultados esperados (Faúndez,
2012: 46).
Participación política
La participación política es el acto consciente e informado de los ciudadanos que tiene
por finalidad influir en los procesos políticos y sus resultados ya sea para ser elegido
como representante o siendo elector de representantes (JNE, 2012: 26).
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Representación política
Es la relación que existe entre nosotros los ciudadanos y los gobernantes. Mediante
esta los gobernantes tienen la autoridad para gobernar en nombre nuestro, siendo
responsables de sus actos y de rendir cuenta por ellos a nosotros sus representados
(JNE, 2012: 26).
Cuotas electorales
Las cuotas electorales son medidas que buscan que sectores históricamente excluidos
o minoritarios de la población puedan alcanzar la igualdad de oportunidades para
participar políticamente en los procesos electorales. Es decir, tiene como finalidad que
sectores excluidos o discriminados puedan participar en la vida política con iguales
derechos que otros grupos de la sociedad buscando incrementar su presencia en los
cargos de representación (JNE, 2012: 33).
Cuota nativa
Es un caso particular de cuota electoral, con lo cual se busca que la población indígena
del país pueda participar activamente en los procesos electorales para tener algún tipo
de representación. En el caso de Perú esto se da a nivel de gobiernos regionales y
municipales (provincial) (ONPE, 2011: 54).
1.2 Marco normativo nacional
De acuerdo con la Constitución Política vigente, el Estado peruano reconoce la
pluralidad étnica y cultural de la nación. Sin embargo, esta diversidad se pone de
manifiesto principalmente en la música, las danzas o la comida, pero todavía no se ha
logrado su reconocimiento total a nivel de su representatividad política en la
institucionalidad del Estado. Así por ejemplo, se puede citar el caso de los pueblos
indígenas amazónicos, que por primera vez, en el año 2011 obtuvo representante
indígena amazónico elegido en el Congreso de la República (Del Águila, 2012: 37).
En el siguiente cuadro se mencionan las principales normas vigentes vinculadas con la
participación y representación de los pueblos indígenas dentro de la vida política del
Perú.
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Cuadro Principales normas nacionales vinculadas con la participación política de la población
indígena
NORMA ARTÍCULO
Ley 26864
Ley de Elecciones Municipales
14 de octubre de 1997
Artículo 10.- Inscripción de listas de candidatos
Las Organizaciones Políticas y Alianzas Electorales a que se refiere el artículo precedente deben presentar su solicitud de inscripción de candidatos a alcaldes y regidores, hasta noventa (90) días naturales antes de la fecha de las elecciones ante los Jurados Electorales Especiales correspondientes.
La lista de candidatos se presenta en un solo documento y debe contener:
[…]
3. El número correlativo que indique la posición de los candidatos a regidores en la lista, que debe estar conformada por no menos de un treinta por ciento (30%) de hombres o mujeres, no menos del veinte por ciento (20%) de ciudadanos o ciudadanas jóvenes menores de veintinueve (29) años de edad y un mínimo de quince por ciento (15%) de representantes de Comunidades nativas y pueblos originarios de cada provincia correspondiente, donde existan, conforme lo determine el Jurado Nacional de Elecciones.
[…]
Ley 27683
Ley de Elecciones Regionales
15 de marzo de 2002
Artículo 12.- Inscripción de listas de candidatos
Las agrupaciones políticas a que se refiere el artículo precedente deben presentar conjuntamente una fórmula de candidatos a la presidencia y vicepresidencia y una lista al Consejo Regional, acompañada de una propuesta de Plan de Gobierno Regional que es publicada junto con la lista por el Jurado Especial en cada circunscripción.
La lista de candidatos al Consejo Regional debe estar conformada por el número de candidatos para cada provincia, incluyendo igual número de accesitarios.
La relación de candidatos titulares considera los siguientes requisitos:
[…]
3. Un mínimo de quince por ciento (15%) de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios en cada región donde existen, conforme lo determine el Jurado Nacional de Elecciones (JNE).
[…]
Ley 29785
Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.
7 de setiembre de 2011
Artículo 2.- Derecho a la consulta
Es el derecho de los pueblos indígenas u originarios a ser consultados de forma previa sobre las medidas legislativas o administrativas que afecten directamente sus derechos colectivos, sobre su existencia física, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo. También corresponde efectuar la consulta respecto a los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten directamente estos derechos.
La consulta a la que hace referencia la presente Ley es implementada de forma obligatoria solo por el Estado.
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NORMA ARTÍCULO
Artículo 6.- Forma de participación de los pueblos indígenas u
originarios
Los pueblos indígenas u originarios participan en los procesos de consulta a través de sus instituciones y organizaciones representativas, elegidas conforme a sus usos y costumbres tradicionales.
Artículo 7.- Criterios de identificación de los pueblos
indígenas u originarios
Para identificar a los pueblos indígenas u originarios como sujetos colectivos, se toman en cuenta criterios objetivos y subjetivos.
Los criterios objetivos son los siguientes:
a) Descendencia directa de las poblaciones originarias del territorio nacional.
b) Estilos de vida y vínculos espirituales e históricos con el territorio que tradicionalmente usan u ocupan.
c) Instituciones sociales y costumbres propias. d) Patrones culturales y modo de vida distintos a los de
otros sectores de la población nacional.
[…]
Elaboración: Área de Servicios de Investigación.
Las principales normas relacionadas a mejorar la representatividad política indígena
recaen precisamente en la legislación vinculada con el sistema electoral peruano. En la
actualidad, el proceso electoral se caracteriza por presentar el método de conteo de
votos mediante el empleo de la denominada cifra repartidora, la existencia de la valla
electoral, las elecciones por lista cerrada y no bloqueada y el voto preferencial. Esto
último, unido a la característica del régimen basado en la “regla de mayoría”, tiene la
particularidad de excluir la participación de las minorías étnicas (Gamboa, 2013: 50).
2. SITUACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN POLITICA DE LAS COMUNIDADES
INDÍGENAS
A pesar de la importancia que ha cobrado el tema de inclusión dentro del campo
político, la mayoría de países de Latinoamérica no disponen de partidos indígenas
(étnicos, autonomistas, nacionalistas), aun conociendo que su realidad es contar con
una población culturalmente diversa y de alto porcentaje indígena. Sin embargo, de
acuerdo con varios investigadores del tema, esta característica empieza a desaparecer
en la década de los noventa del siglo XX, a raíz que en varios países, las
organizaciones indígenas comienzan a incursionar a la vida política electoral. No
obstante, inicialmente solo unos pocos de estos partidos consiguieron cierto
protagonismo político y/o electoral (Cabrero et al., 2013: 32).
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Asimismo, es ampliamente conocido que durante el proceso histórico de la mayoría de
países, la población indígena ha sido motivo de permanente exclusión e indiferencia. En
el caso de Perú, durante la época de la colonia y a inicios de la república la construcción
del Estado se dio a espaldas del pensamiento indígena (Gamboa, 2013: 4). Por esta
razón, esta población se ha sentido históricamente relegada, incluso por quienes eran
llamados a defenderlos, el propio Estado.
A continuación se presenta un resumen sobre el estado de la participación política de
los pueblos indígenas a nivel de Perú y otros países de América Latina.
2.1 En el Perú
El Perú se caracteriza por estar integrado por una diversidad de pueblos con culturas
distintas entre sí. Por ejemplo, dentro del territorio nacional se encuentran poblaciones
de ashánincas, yaneshas y awajún, entre otras comunidades nativas. Si bien todas ellas
comparten o conviven dentro de un mismo territorio, cada una a su vez posee culturas y
tradiciones diferentes, y con igualdad de derechos y deberes a ser reconocidos como
ciudadanos peruanos (JNE, 2012: 13).
A pesar de no conocer con exactitud la población indígena en el país, se sabe que
porcentualmente es bastante representativa con respecto a la población total. Sin
embargo, a la fecha aún son pocas las acciones ejecutadas por el Estado peruano para
garantizar su mayor y mejor participación dentro del campo político. En este sentido, la
cuota de representantes de comunidades nativas, llamada también «cuota nativa», fue
recién introducida en el año 2002, pero esto solo se limitó al ámbito regional y municipal
(provincial) (ONPE, 2011: 54; Del Águila et al., 2012: 37). Sin embargo, esta medida
todavía no logra cumplir a cabalidad con alcanzar una mayor equidad y participación de
la población indígena en los diversos niveles de gobierno.
En conformidad con lo estipulado por la legislación electoral nacional, se consideran
comunidades nativas y pueblos originarios a todas las agrupaciones humanas con
identidad y organizaciones propias, reconocidas por el Estado peruano, que participan
en el proceso electoral a través de sus representantes. Para participar como candidato
en un proceso electoral, el ciudadano miembro de la comunidad nativa o pueblo
originario debe demostrar su pertenencia a la comunidad con la acreditación escrita
realizada por el jefe o representante de la comunidad nativa, o mediante una
declaración formal realizada de manera presencial ante un juez de paz. Además, esto
debe ser refrendado por la Dirección Regional Agraria o el órgano que determine el
Gobierno Regional respectivo (JNE, 2012: 33).
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De acuerdo con lo estipulado por la “cuota nativa” cada lista política que participa en un
proceso electoral (regional o municipal provincial), debe contar por lo menos con el 15%
de los candidatos a regidores y consejeros como miembros de comunidades nativas y
pueblos originarios (JNE, 2012: 34).
A nivel del Congreso de la República, la única cuota de participación electoral que existe
es la referida al género. Mientras que para el caso la población indígena y demás
minorías, a la fecha no se ha propuesto oficialmente ninguna medida para promover su
participación, con lo cual persiste una barrera para su inclusión dentro de los procesos
electorales nacionales (Pinedo, 2012: 25), principalmente a nivel parlamentario.
Al respecto, se puede citar lo mencionado por la Ley 26859, Ley Orgánica de
Elecciones:
Artículo 116.- Las listas de candidatos al Congreso en cada Distrito Electoral deben
incluir un número no menor del 30% de mujeres o de varones. En las circunscripciones
en que se inscriban listas con tres candidatos, por lo menos uno de los candidatos debe
ser varón o mujer.
A pesar de las limitaciones que tiene la población indígena para alcanzar acceso
equitativo dentro del parlamento nacional, algunos peruanos indígenas han logrado ser
elegidos como congresistas, lo cual pone de manifiesto el poder de los pueblos
indígenas para insertarse en el poder legislativo. Sin embargo, esta representación
indígena se ha dado en casos aislados, razón por la cual el Estado aún tiene como
pendiente lograr aperturar o «indigenizar» los procesos electorales en todos los ámbitos
del gobierno (Cárdenas et al., 2011: 286-287).
Durante los últimos procesos electorales para elegir a los representantes parlamentarios
han resultado electos los siguientes miembros de la población indígena:
En la elección de 2001, fue elegida Paulina Arpasi, candidata por el partido “Perú
Posible”. Arpasi resultó ser la primera mujer aymara que logró un escaño en el
Congreso.
En el año 2006, fueron elegidas las líderes indígenas Hilaria Supa Huamán y
María Sumire como parte de la agrupación política “Unión por el Perú”.
En las elecciones del año 2011, fue elegido Eduardo Nayap, el primer indígena
awajún, como representante del partido “Gana Perú” en el departamento de
Amazonas.
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En relación con este tema también se puede destacar que dentro del Congreso peruano
funciona la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y
Ecología, que tiene bajo su responsabilidad discutir los asuntos que afecten a los
pueblos indígenas. Sin embargo, se reconoce que su eficacia es relativa, debido a la
poca representación de los pueblos amazónicos y andinos dentro del Congreso, lo cual
hace más complicado que los miembros de esta comisión puedan enfocar
adecuadamente los temas vitales para estos pueblos (Gamboa, 2013: 16).
2.2 En otros países de Latinoamérica
A continuación, se revisan algunos de los avances logrados en materia de
representación indígena a nivel parlamentario en algunos países de América Latina,
como son Bolivia, Chile, Ecuador y México.
Bolivia
En el caso de Bolivia se puede destacar la información presentada por Cárdenas y
colaboradores publicada en el libro titulado «Participación Política Indígena y Políticas
Públicas para Pueblos Indígenas en América Latina» (2011), donde se destacan los
siguientes puntos:
A nivel de América Latina y El Caribe, se considera a Bolivia como el país con
mayor población indígena (71%), cuando se refiere a cifras poblacionales
relativas.
De manera similar a lo ocurrido con otros países de la región, la acelerada
migración del campo a la ciudad ha invertido la relación de población urbana de
Bolivia frente a la población rural, es decir ha ocasionado que la población
indígena se encuentre distribuida tanto en espacios urbanos como rurales.
La participación política indígena avanzó sustancialmente en el periodo 1979-
2009. Este avance está ligado al desarrollo del proceso democrático, a las
reformas del Estado, a la descentralización en el nivel local iniciada en 1994 y a
la creciente emergencia de los movimientos indígenas.
La presencia indígena en el parlamento boliviano comenzó con dos
representantes en el año 1979 y llegó a 38 en las elecciones de 2009.
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En la actualidad, la cantidad de parlamentarios indígenas (hombres y mujeres)
es de alrededor del 30% del total de congresistas electos, un porcentaje similar
al de mujeres (indígenas y no indígenas).
La designación de candidatos indígenas en el nivel nacional es realizada por
varios métodos: postulación individual en alguna lista partidaria, postulación por
invitación del partido no indígena, por acuerdo interpartidario, por decisión de un
partido indígena, por propuesta de una organización étnica o por invitación del
candidato presidencial.
Chile
En recientes legislaturas el gobierno de Chile viene trabajando hacia establecer un
mecanismo de representación política de los pueblos indígenas en el Congreso. Al
respecto los investigadores del Centro de Estudios Públicos, Aninat & González (2014)
en su publicación titulada «Representación de los pueblos indígenas en el Congreso.
Puntos de Referencia» refieren los siguientes aspectos:
En el «Informe de la Comisión Verdad Histórica y Nuevo Trato con los Pueblos
Indígenas» (2008), realizado durante el gobierno de Ricardo Lagos se
estableció la deuda histórica del Estado para con los pueblos indígenas, y se
recomendó establecer un mecanismo de representación de dichos pueblos en
el Congreso. Con ello se buscaba que los pueblos indígenas participen en la
toma de decisiones de la nación, a través de la elección de sus propios
representantes en el Senado y en la Cámara de Diputados.
Un mecanismo para implementar la representación de los pueblos indígenas en
el Congreso es utilizar la ley de cuotas, tal como se ha propuesto para el tema
de género. Sin embargo, se reconoce que si bien esto puede presentar
beneficios desde el punto de vista operativo, no se garantiza necesariamente
que los pueblos indígenas adquieran representación política efectiva en el
Parlamento Nacional.
Un aspecto a tener en consideración con respecto al tema, es que los pueblos
indígenas no constituyen una presencia transversal ni a nivel nacional ni en la
mayoría de los distritos electorales y tampoco están ubicados
homogéneamente en el territorio. Por esta razón, una ley de cuotas no
funcionaría con la misma efectividad que para el caso de las mujeres.
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Una alternativa a la ley de cuotas sería la creación de un distrito especial para
la elección de los representantes indígenas. Podría tratarse de un distrito de
carácter nacional, dentro del cual se postularían y elegirían los representantes
de los pueblos indígenas. En otras palabras, se establecerían escaños
reservados que aseguren cupos para los representantes indígenas en el
Congreso. Este distrito especial podría ser virtual, ya que, dada la dispersión
geográfica de los nueve pueblos indígenas reconocidos en el país, no es
posible crear un distrito físico o territorial.
Respecto de quienes serían los electores de este distrito especial, cabrían dos
posibilidades: que fuesen únicamente electores pertenecientes a los pueblos
indígenas o que fuesen todos los electores del padrón electoral, sin importar si
pertenecen o no a los pueblos indígenas.
Aplicar esta opción generaría dificultades en su implementación, especialmente
en lo referido al padrón electoral. Su aplicación implicaría contar con un padrón
electoral especial que llevara registro de las personas pertenecientes a los
pueblos indígenas (Aninat & González, 2014: 3-6).
Ecuador
Según datos oficiales se conoce que en Ecuador existe aproximadamente 45% de
población indígena, la cual a su vez está sujeta a profundas inequidades. Así por
ejemplo. se ha registrado que el 90% de la población rural es indígena y casi en su
totalidad está en situación de extrema pobreza; además, ocho de cada diez niños
indígenas vive en la pobreza (Pacari, 2002: 45).
Otro aspecto a resaltar es participación de la población indígena (movimiento indígena)
a través de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), la
cual propuso en el año 1994 realizar una reforma constitucional para que cada
jurisdicción provincial, disponga de un legislador adicional elegido por los pueblos
indígenas. Sin embargo, este planteamiento no fue acogido por el Congreso Nacional.
Posteriormente en 1996, se aprobó la participación electoral de movimientos
independientes además de los partidos políticos. Gracias a esto el movimiento indígena
canalizó su participación electoral generando la creación del Movimiento Político
denominado «Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo País». Este
movimiento entró en el escenario político a partir de las elecciones de 1996 y consiguió,
en ese entonces, ocho legisladores (cuatro indígenas y de ellos ninguna mujer) de un
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total de 82 parlamentarios. Igualmente alcanzó 13 alcaldías, de los cuales siete eran
indígenas (Pacari, 2002: 47).
México
En relación con este tema se revisa lo presentado por el Catedrático e investigador del
Centro de Estudios Sociológicos de México, Willibald Sonnleitner (2013), en su trabajo
titulado «La representación legislativa de los indígenas en México. De la
representatividad descriptiva a una representación de mejor calidad».
Según el autor el tema de representación legislativa de los indígenas ha cobrado cada
vez mayor importancia en México. En este sentido, en los últimos años la
representación indígena en el Congreso de la Unión ha experimentado una
considerable evolución, principalmente luego de realizarse un proceso de redistritación
(2004) que buscó dar mayor cobertura a la población indígena reconocida. Así por
ejemplo, en el año 2003 se contaba con 7 diputados indígenas, lo cual se incrementó a
18 para el año 2006 y 16 para el 2009 (Sonnleitner, 2013: 31).
Para mejorar la representación de las minorías dentro del parlamento mexicano se
consideran las siguientes opciones:
1. La delimitación territorial de las circunscripciones para maximizar la
concentración demográfica de las minorías y permitirles competir en
condiciones mayoritarias.
2. Incrementar el tamaño y modular la magnitud de las circunscripciones
legislativas indígenas, de manera que compense su número deficitario
mediante una sobrerrepresentación de los distritos en los que se concentran
las poblaciones minoritarias.
3. Los sistemas de representación proporcional abren un amplio abanico de
posibilidades adicionales, facilitando la elección de legisladores de pequeñas
minorías territorialmente dispersas mediante diversos mecanismos de
cuotas, que pueden ser reservadas para candidatos de grupos particulares
en las listas plurinominales de los partidos políticos (cuotas étnicas).
4. Crear circunscripciones o listas especiales que reservan un número
determinado de escaños para legisladores de ciertas minorías
(circunscripciones especiales).
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5. Creación de organismos especiales, con facultades consultivas y
mecanismos propios de representación, que pueden incidir con distintas
modalidades en los órganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial (órganos
especiales de representación étnica) (Sonnleitner, 2013: 67-72).
3. CONDICIONES PARA MEJORAR LA REPRESENTACIÓN INDÍGENA EN EL
PERÚ
En la sección anterior se han mencionado algunas de las medidas establecidas en
algunos países de Latinoamérica para mejorar la representación indígena dentro de la
vida política nacional, sobre todo a nivel de los Parlamentos. Sin embargo, como se ha
podido observar la mayoría de ellas aún no ha logrado los impactos positivos
esperados.
En los siguientes párrafos se presenta la situación de estas estrategias o condiciones
que se pueden implementar a nivel nacional para mejorar la participación política de las
minorías de manera equitativa al resto de la población.
En el caso de Perú, una primera condición que se debe analizar sobre la materia en
estudio, es conocer si el contexto institucional se caracteriza por ser abierto o permisivo
para la conformación de nuevas organizaciones. En este sentido, el país debe contar
con dos importantes reformas institucionales: la descentralización y la existencia de
escaños reservados para distintas minorías, entre ellas la étnica (ONPE, 2011: 33).
De acuerdo con la ONPE, la implementación de cuotas para determinados grupos
étnicos se constituye en uno de los mecanismos más eficaces que existen, debido a que
promueve directamente el interés por la participación política al interior de estos grupos.
Para ser más efectiva esta medida se debe incluso promover el acceso gratuito a los
medios de comunicación o al financiamiento público. Otra ruta institucional posible
consiste en la inclusión de un porcentaje de minorías étnicas en las organizaciones
políticas tradicionales, esto sin embargo puede ser contraproducente ya que podría
desincentivar la conformación de partidos étnicos y transformar la representación
política de dicho grupo social en una mera formalidad (ONPE, 2011: 34).
De acuerdo con la investigadora Aida Villanueva, magíster en sociología de la
Universidad Pontificia Universidad Católica del Perú, en su trabajo titulado «En torno a
la representación especial indígena en el Perú: percepción de líderes indígenas y
características del modelo peruano» destaca los siguientes aspectos:
18
El concepto de derechos especiales de representación, abarca un conjunto de
fórmulas dirigidas a lograr que las minorías sean incluidas en los procedimientos
para la toma de decisiones en espacios de poder político. Este esfuerzo
responde al entendido de que los derechos individuales no resultan suficientes
para garantizar un trato justo para con las minorías o sectores oprimidos de la
población.
El argumento que suele impulsar la demanda por representación incide en la
necesidad de que las poblaciones indígenas cuenten con medios para la
defensa de sus intereses en espacios clave de poder y decisión. Una masa
crítica de representantes, cuyo número les otorgue peso en dichos espacios,
resulta capital en esta ambición.
Las minorías en los espacios de poder aportan no solo la agenda de una
comunidad de interés, sino también una mirada distinta. Es decir, contribuyen a
ampliar el horizonte de entendimiento de los sectores dominantes en espacios
de poder. El objetivo de acercar a peruanos de origen diverso, y en particular, de
dar voz a sectores excluidos, es esencial para el país, y el Parlamento puede
jugar un rol de interés en él.
En el caso del Congreso peruano, la presencia de representantes identificados
como indígenas expone al resto de la representación a prioridades y formas de
hacer política que no suelen estar visibles en espacios de decisión. Así, la
representación indígena en el Parlamento suele condicionar sus decisiones a la
opinión de las organizaciones de perfil originario con quienes trabaja.
Se espera que la representación de minorías en espacios de poder contribuya a
mejorar la comunicación entre dichos espacios y los sectores a quienes se
pretende beneficiar. Esto es particularmente valioso en el caso de grupos
indígenas, que comparten una profunda desconfianza en el sistema político,
como parte de una historia de vinculación subordinada con las esferas de poder.
Existen distintos diseños con el objetivo de lograr una representación descriptiva
de minorías, aunque pocos de ellos se dirigen a poblaciones indígenas. La
noción de representación garantizada alude a mecanismos que aseguran
asientos o posiciones en el espacio de poder para el que se diseñan. La
representación garantizada puede darse mediante la designación de un número
fijo de posiciones destinadas a la minoría, o mediante un sistema de cuotas.
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La participación de representantes identificados étnicamente como indígenas en
el Parlamento peruano es escasa, y no se tienen elementos para suponer que
esto podrá incrementarse de manera espontánea (Villanueva, 2012: 45-59).
Como se ha descrito en el presente trabajo existen diversos enfoques y opiniones con
respecto a la representación política de los pueblos indígenas, pero no se puede dejar
de lado la importancia que tienen como ciudadanos con igualdad de derechos y
deberes. Por esta razón, es necesario analizar a profundidad el tema y determinar
cuáles serían las mejores acciones que deben asumir los Estados para garantizar la
equidad y una mejorar calidad de vida de la población sin discriminación de ninguna
clase.
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4. CONCLUSIONES
Uno de los principales instrumentos internacionales que otorgó mayor
reconocimiento a los derechos de los pueblos indígenas fue el Convenio 169
de la Organización Internacional del Trabajo – OIT, el cual fue ratificado por el
Estado peruano, comprometiéndose a desarrollar todas las acciones
pertinentes a favor de la igualdad las poblaciones minoritarias, como son los
indígenas que ocupan un porcentaje significativo dentro de la población
nacional.
En el caso del Perú, con la promulgación de la Ley 29785, Ley del derecho a
la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocido en el
Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) se reconoció
los términos «pueblos indígenas» o «pueblos originarios» con significado
similar e indistinto.
En la actualidad, en la mayoría de países de Latinoamérica se reconoce que
las cuotas electorales constituyen una de los mecanismos más usados para la
apertura de los procesos electorales hacia las minorías, en especial la étnica
o indígena (cuota nativa).
A nivel del Congreso peruano la única cuota electoral implementada es la
referida a la cuota de género. Mientras que la cuota nativa solo se ha
establecido a nivel de gobiernos regionales y municipal provincial.
La representatividad política indígena ha mejorado en los últimos años en
muchos de los países de América Latina y El Caribe; sin embargo, todavía se
requiere de mayores esfuerzos por parte de los gobiernos para implementar
medidas eficaces que garanticen una mayor equidad en la participación
indígena dentro de los procesos electorales, tanto a nivel nacional, regional y
local.
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