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REPUBLIQUE DU BENIN --------------------------------------------------------------
MINISTERE DE LA DECENTRALISATION, DE LA GOUVERNANCE LOCALE, DE
L’ADMINISTRATION ET DE L’AMENAGEMENT DU
TERRITOIRE
PROJET APPUI-CONSEIL MACRO-ECONOMIQUE POUR LA
REDUCTION DE LA PAUVRETE
DIAGNOSTIC DU PROCESSUS DE PLANIFICATION -BUDGETISATION AU NIVEAU SECTORIEL : CAS DU MINISTERE DE LA DECENTRAL ISATION,
DE LA GOUVERNANCE LOCALE, DE L’ADMINISTRATION ET DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE
Rapport final
HOUETOHOSSOU Samson K. Economiste
Décembre 2008
2
TABLES DES MATIERES
TABLES DES MATIERES _________________________________________________________2
SIGLES ET ABREVIATIONS _______________________________________________________4
LISTE DES GRAPHIQUES, TABLEAUX, SCHEMAS ET ENCADRES__________________________5
a- RESUME EXECUTIF _________________________________________________________6
b- DEMARCHE METHODOLOGIQUE _______________________________________________7
INTRODUCTION _______________________________________________________________10
I- LE MDGLAAT ET L’APPROCHE PROGRAMME____________________________________12
1-1- Enjeux de la décentralisation et missions du MDGLAAT ______________________________ 12
1-2- Organisation du MDGLAAT____________________________________________________ 13
1-2-1- Les services directement rattachés au Ministre __________________________________________13
1-2-2- Le Cabinet et le Secrétariat Général du Ministère _________________________________________14
1-2-3- Les Directions Centrales ___________________________________________________________14 1-2-4- Les Directions Techniques __________________________________________________________14 1-2-5- Les Organismes sous tutelle et autres structures du MDGLAAT______________________________15
1-3- Politiques et stratégies sectorielles du MDGLAAT___________________________________ 15
1-3-1- La Déclaration de Politique Nationale d’Aménagement du Territoire (DEPONAT) _________________15
1-3-2- Stratégies de mise en œuvre de la Réforme de l’Administration Territoriale (RAT) _______________16
1-3-3- Le Plan Stratégique de mise en œuvre de la Déconcentration et de la Gouvernance Locale (PSDGL) __17
1-4- Présentation du budget programme 2008-2010 du MDGLAAT et de ses insuffisances________ 18
1-4-1- Présentation du budget programme 2008-2010 du MDGLAAT________________________________18
1-4-2- Insuffisances relevées au niveau du document de budget programme 2008-2010 du MDGLAAT______20
II- DIAGNOSTIC DU PROCESSUS DE PROGRAMMATION-BUDGETISATION AU MDGLAAT ____22
2-1- Le cycle budgétaire au MDGLAAT_______________________________________________ 22
2-2- Analyse du cadre institutionnel d’élaboration du budget programme ____________________ 26
2-3- Analyse du processus de planification ___________________________________________ 27
2-4- Analyse du cadre de programmation et de budgétisation _____________________________ 30
2-5- Liens entre budget-programme et PIP ____________________________________________ 32
2-6- Analyse de l’exécution du budget _______________________________________________ 33
2-7- Analyse du système de suivi-évaluation du BP _____________________________________ 36
III- PRINCIPALES FORCES ET FAIBLESSES RELEVEES _______________________________38
3-1- Forces et opportunités de la mise en œuvre de l’approche programme au niveau du MDGLAAT 38
3-2- Les principales menaces et faiblesses relevées ____________________________________ 38
3-2-1- Dualité du cadre législatif des finances publiques et instabilité du calendrier budgétaire ___________38 3-2-2- Manque de leadership et faible appropriation de l’approche programme _______________________39
3-2-3- Faible implication des préfets dans le processus d’élaboration du BP _________________________39
3-2-4- Disfonctionnement organisationnel ___________________________________________________40
3-2-5- Faible capacité et mobilité du personnel des services de programmation_______________________40
3
3-2-6- Non prise en compte des PCC par le MEF_______________________________________________41
3-2-7- Manque de rationalité dans l’allocation des dépenses _____________________________________41
3-2-8- Lenteur dans l’exécution des dépenses ________________________________________________42
3-2-9- Absence de coordination des appuis extérieurs __________________________________________42
3-2-10- Problèmes de définition des indicateurs _____________________________________________42
3-2-11- Absence d’évaluation de performance_______________________________________________43
3-2-12- Système d’information peu opérationnel et non encore adapté à la réforme budgétaire __________43
IV- PROPOSITIONS POUR UN RENFORCEMENT DES CAPACITES _______________________44
4-1- Objectif général du projet _____________________________________________________ 44
4-2- Objectifs spécifiques_________________________________________________________ 44
4-2-1- Renforcer le cadre de programmation budgétaire au niveau du Ministère_______________________44
4-2-2- Améliorer l’efficacité organisationnelle du Ministère_______________________________________45
4-2-3- Renforcer le système d’information du Ministère _________________________________________45
4-2-4- Apporter un appui logistique aux structures chargées de la programmation et du contrôle _________46
4-3- Durée du Projet et moyens de mise en œuvre ______________________________________ 46
CONCLUSION_________________________________________________________________49
DOCUMENTS CONSULTES_______________________________________________________51
ANNEXES____________________________________________________________________52
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SIGLES ET ABREVIATIONS
ACMERP : Appui-Conseil Macro-Economique pour la Réduction de la Pauvreté
BP : Budget Programme
CAD : Conférence Administrative Départementale
CDCC : Conseil Départemental de Concertation et de Coordination
CDMT : Cadre de Dépenses à Moyen Terme
CNAD : Commission Nationale des Affaires Domaniales
CNAT : Conseil National de l’Aménagement du Territoire
CONAFIL : Commission Nationale des Finances Locales
CPMP : Cellule de Passation des Marchés Publics
CSE : Cellule de Suivi-Evaluation
DAT : Délégation de l’Aménagement du Territoire
DEPONAT : Déclaration de Politique Nationale d’Aménagement du Territoire
DGAE : Direction Générale de l’Administration d’Etat
DGB : Direction Générale du Budget
DGDGL : Direction Générale de la Décentralisation et de la Gouvernance Locale
DPP : Direction de la Programmation et de la Prospective
DRFM : Direction des Ressources Financières et du Matériel
DRH : Direction des Ressources Humaines
ENPLT : Etudes Nationales de Perspectives à Long terme
ETARB : Equipes Techniques d’Appui à la Réforme Budgétaire
FADeC : Fonds d’Appui au Développement des Communes
GTZ : Coopération Technique Allemande
IGM : Inspection Générale du Ministère
MCL : Maison des Collectivités Locales
MD : Mission de Décentralisation
MDGLAAT : Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l’Administration et de l’Aménagement du Territoire
MEF : Ministère de l’Economie et des Finances
MISP : Ministère de l’Intérieur et de la Sécurité Publique
MISPCL : Ministère de l’Intérieur, de la Sécurité Publique et des Collectivités Locales
OMD : Objectifs du Millénaire pour le Développement
OSD : Orientations Stratégiques de Développement
PADD : Programme d’Appui à la Déconcentration et à la Décentralisation
PAGGS : Programme d’Administration Générale et de Gestion des Services
PAP : Programme d’Actions Prioritaires
PCC : Plan de Consommation des Crédits
PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability
PERAC : Public Expenditure Reform Adjustment Credit
PIB : Produit Intérieur Brut
PIP : Programme d’Investissements Publics
PRONAT : Programme Nationale d’Aménagement du Territoire
PSDGL : Plan Stratégique de mise en œuvre de la Déconcentration et de la Gouvernance Locale
PTA : Programme de Travail Annuel
PTF : Partenaires Techniques et Financiers
RAT : Réforme de l’Administration Territoriale
SCRP : Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté
SIGFiP : Système Intégré de Gestion des Finances Publiques
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LISTE DES GRAPHIQUES, TABLEAUX, SCHEMAS ET ENCADRES
Graphique1 : Poids des programmes dans le budget du MDGLAAT…………………………………….…….19 Graphique2 : Evolution comparée des besoins de ressources et des dotations trimestrielles du
SIGFIP…………………………………………………………………………………….…………..33 Tableau 1 : Cohérence entre les stratégies nationales et sectorielles du MDGLAAT………….…………….29 Tableau 2 : Etat d’exécution des dépenses de fonctionnement du MDGLAAT au 16/06/08…………...……34 Tableau 3 : Evolution des taux de consommation des crédits PIP………..………………………..…………..35 Tableau 4 : Principales actions retenues pour le renforcement des capacités ....................………………..47 Encadré 1 : La démarche du budget programme……..................................................................................31 Encadré 2 : Critères de choix des indicateurs………………………………………..………………….………..37 Schéma 1 : Description du cycle budgétaire au niveau national et du MDGLAAT…………………...……….23
6
a- RESUME EXECUTIF
Pour renforcer la gestion stratégique des finances publiques, le Gouvernement béninois s’est engagé
depuis 1999 dans l’approche programme. De cinq ministères pilotes en 2000, cette réforme a été
généralisée à partir de 2005 à l’ensemble des ministères. Ainsi, tous les ministères expérimentent de nos
jours l’élaboration de budgets programmes (BP) basés sur les documents de stratégies (nationale et
sectorielle) et des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT).
Conscient de l’importance que requièrent ces instruments dans l’atteinte des objectifs de croissance et de
réduction de la pauvreté et la marche vers les OMD, la GTZ, à travers le Projet Appui Conseil Macro-
Economique pour la Réduction de la Pauvreté (ACMERP), s’est engagée à appuyer le Ministère de
l’Economie et des Finances (MEF) en vue de procéder à un diagnostic du processus d’élaboration du BP
au niveau central et dans sept (07) ministères dont le Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance
Locale, de l’Administration et de l’Aménagement du Territoire (MDGLAAT).
Le diagnostic au niveau du MDGLAAT a révélé de nombreux obstacles à la mise en œuvre de la réforme.
Au nombre de ceux-ci, on peut citer les dysfonctionnements organisationnels et la faible appropriation de la
démarche d’élaboration, de mise en œuvre et de suivi-évaluation du BP.
En effet, né en juin 2007 de la scission de l’ex MISPCL, le MDGLAAT n’a fait sa première expérience
d’élaboration de BP qu’en Août 2007, budget qui est actuellement en cours d’exercice. Mais on peut d’hors
et déjà souligner que le dispositif institutionnel prévu pour accompagner la réforme budgétaire n’est pas
fonctionnel au niveau de ce ministère. On note une persistance du régime d’intérimaire aux postes de
direction et tous les services ne sont pas encore opérationnels. A cela il faut ajouter la faible capacité du
personnel notamment celui des services de programmation et de suivi-évaluation.
Face à ces faiblesses, nous suggérons le renforcement du cadre de programmation budgétaire au niveau
du Ministère, l’amélioration de l’efficacité organisationnelle, le renforcement du système d’information et un
appui logistique aux structures chargées de la programmation et du contrôle.
7
b- DEMARCHE METHODOLOGIQUE
La méthodologie d’intervention vise une évaluation systémique de la mise en œuvre de l’approche
programme afin de proposer des solutions structurantes. Un atelier s’est tenu, au début de la mission, pour
harmoniser la méthodologie d’intervention au niveau des quatre ministères retenus pour le diagnostic
sectoriel. Au niveau du ministère, la DPP, qui est la cheville ouvrière de l’approche programme, a été
largement sollicitée. Dans ce cadre, un briefing a été organisé au début de la mission avec le Directeur et
les autres cadres de la direction. La méthodologie d’intervention peut être déclinée en six points comme
suit :
b-1- Atelier méthodologique
Au début de la mission, un atelier méthodologique s’est tenu avec les quatre consultants commis pour les
diagnostics sectoriels et un expert du projet ACMERP. Cette séance de travail a été l’occasion de revisiter
les TDR de l’étude, d’échanger sur les différentes tâches et d’harmoniser la démarche méthodologique
adoptée pour conduire la mission.
b-2- Prise de contact avec la DPP du MDGLAAT
A la suite de l’atelier méthodologique, un briefing a été organisé par le DPP en présence des cadres de sa
direction. A cette séance, nous avions présenté l’importance et les objectifs de notre mission, les résultats
attendus et le chronogramme indicatif des tâches. Le chronogramme a été ensuite amendé et validé par la
DPP.
b-3- Recherche documentaire
Elle a permis de faire un état des lieux de l’existant. Il s’est agit dans un premier temps de recenser tous les
textes de lois qui régissent la gestion des finances publiques et tous autres documents portant sur les
stratégies nationales (SCRP, OSD, PAP, CDMT global…) et sectorielles du MDGLAAT. Tous les
documents de planification au niveau du MDGLAAT (DEPONAT, RAT, PSDGL, BP…) ont été consultés à
cet effet ainsi que des études et rapports de mission relatifs à la mise en œuvre de l’approche programme.
Cette phase a également permis de prendre connaissance de toutes les actions de renforcement de
capacités en cours ou déjà entreprises. La revue documentaire a été suivie d’une série d’entretiens avec
les cadres du ministère.
8
b-4- Entretiens avec les cadres
Après l’identification de tous les acteurs de la chaîne de planification-budgétisation du MDGLAAT, des
entretiens ont été réalisés avec les cadres du ministère pour approfondir l’état des lieux du processus et
prendre connaissance des problèmes qui entravent son déroulement normal. Les responsables concernés
sont les directeurs centraux, les directeurs techniques, les chefs de projets, les responsables des structures
sous tutelle, les chefs de file des programmes du BP, les points focaux de programmation et de suivi-
évaluation et certains chefs services. Un chronogramme des entretiens a été élaboré de concert avec le
DPP. Au total, une quinzaine de cadres du Ministère a pu réellement être interviewée (voir annexe 3). Les
informations ont été collectées grâce à un guide d’entretien (voir annexe 4) et concernent le rôle des
différents intervenants de la chaîne, l’existence de manuels de procédure et leur respect, le système et la
régularité des contrôles (revue des dépenses), les délais de procédure, l’imputabilité des acteurs du
système, la méthode de sélection et d’évaluation financière des programmes, les hypothèses et les
fondements des arbitrages intra-sectoriels, etc. En plus des informations recueillies, ces entretiens ont été
des occasions d’échanges fructueux et de sensibilisation des cadres à l’approche programme.
b-5- Analyse des informations collectées
Les informations collectées grâce à la revue documentaire et aux entretiens ont été exploitées pour faire un
diagnostic organisationnel de toute la chaîne (travaux préparatoires, élaboration et exécution du budget
puis le système de suivi-évaluation), analyser son efficacité et en dégager les forces et faiblesses afin de
proposer les actions de renforcement des capacités. Des indicateurs tels que les écarts entre prévisions et
réalisations, le taux d’exécution des dépenses, l’importance des opérations extra budgétaires ainsi que les
différents rapports d’activité et de performance des BP ont été utilisés pour conduire l’analyse. De façon
précise, nous avions (i) identifié les acteurs de la chaîne de planification-budgétisation, leur rôle et leurs
relations fonctionnelles, (ii) analysé le cadre législatif et réglementaire, (iii) analysé la cohérence interne du
BP et ses liens avec les stratégies nationales, (iv) évalué les méthodes de budgétisation des programmes
et l’efficacité dans l’exécution des dépenses et (v) analysé le système de suivi-évaluation. Ces différentes
tâches nous ont permis d’identifier les faiblesses et de proposer des actions de renforcement des capacités.
9
b-6- Rédaction du rapport de mission
Après l’analyse des informations collectées, un premier draft du rapport provisoire de la mission a été
élaboré. Ce premier draft a fait l’objet d’une pré-validation au niveau de la DPP du MDGLAAT.
b-7- Difficultés rencontrées
Globalement, la mission s’est déroulée sans difficultés majeures. Mais (i) l’absence d’une correspondance
administrative officielle pour annoncer la mission et (ii) l’indisponibilité de certains responsables du
MDGLAAT ont contribué à rallonger la durée de la mission. A cela, il faut ajouter que le MDGLAAT étant
dans sa première année d’exécution du BP, il n’existe pas eu de données antérieures pour faire une
analyse financière approfondie.
10
INTRODUCTION
Pendant longtemps, la préparation, l’exécution et le contrôle du budget dans la plupart des pays en
développement se sont déroulés sans aucun rapport explicite avec les stratégies publiques et les priorités
de développement. Le budget est établi selon une approche incrémentielle et précise dans le détail l’objet
de la dépense à travers une très forte spécialisation des crédits budgétaires par nature et par ligne
budgétaire. Mais avec cette méthode, on note une faible corrélation entre les dépenses effectuées et les
objectifs de développement, la priorité est accordée aux moyens, le contrôle est juridique et comptable et
les évaluations d’impact ne sont pas de mise. Par la suite, les problèmes de priorités stratégiques et
d’efficacité des actions et des services publics fournis étaient devenus des préoccupations qui devraient
être réglées à travers l’allocation des ressources.
Pour renforcer la gestion stratégique des finances publiques, le Gouvernement béninois s’est alors engagé
depuis 1999 dans l’approche programme. Cette réforme a été soutenue dès ses débuts par la Banque
Mondiale (à travers le PERAC1) qui a été rejoint par la suite par d’autres partenaires techniques et
financiers dont la GTZ (Service allemand de coopération technique au Bénin). Cinq ministères pilotes ont
été identifiés en 1999 pour expérimenter la réforme budgétaire (Ministère de la Santé publique, Ministère du
Développement rural, Ministère de l’Education, Ministère des Travaux publics et Ministère de
l’Environnement et de l’Urbanisme). Sur la base de l’expérience pilote, les autorités béninoises ont décidé
d’étendre progressivement l’exercice aux autres ministères. Depuis 2006, l’ensemble des ministères
élaborent des budgets programmes (BP).
Cet exercice repose sur un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) préalablement défini. Il est le
résultat d’un ensemble d’arbitrages qui est fait entre les disponibilités financières et les priorités nationales
et sectorielles de manière à assurer une gestion efficace des dépenses publiques. De nos jours, le Bénin
dispose d’un cadre stratégique d’actions à travers les Objectifs du Millénaire pour le Développement
(OMD), les Orientations Stratégiques de Développement (OSD 2006-2011), et la Stratégie de Croissance
pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP). Ces divers documents, en cohérence avec les Etudes Nationales
de Perspectives à Long Terme (ENPLT) Bénin Alafia 2025, servent de base à l’élaboration des CDMT et
des BP au niveau national et sectoriel.
1Public Expenditure Reform Adjustment Credit
11
L’élaboration du BP exige également une plus grande responsabilisation des ministères. Ces derniers
s’efforcent dans la mesure du possible de s’approprier cette nouvelle approche. Mais malgré tous les efforts
et les mesures prises pour accompagner cette réforme, des insuffisances subsistent. Or l’atteinte des
objectifs consignés dans les divers documents de stratégie dépendra de l’efficacité du processus
d’élaboration et de la qualité des instruments que sont le CDMT et le BP.
Conscient de l’importance que requièrent ces instruments dans l’atteinte des objectifs de croissance et de
réduction de la pauvreté et la marche vers les OMD, la GTZ, à travers le Projet Appui Conseil Macro-
Economique pour la Réduction de la Pauvreté (ACMERP), s’est engagée à appuyer le Ministère de
l’Economie et des Finances (MEF) en vue de procéder à un diagnostic du processus d’élaboration du BP
au niveau central et dans quatre ministères dont le Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance
Locale, de l’Administration et de l’Aménagement du Territoire (MDGLAAT). Ceci permettra d’améliorer et de
dynamiser le processus pour une meilleure efficacité des actions publiques.
Le présent rapport restitue les insuffisances relevées dans le cadre de la mise en œuvre de la réforme
budgétaire au niveau du MDGLAAT et propose quelques mesures correctives. Après une restitution de la
démarche méthodologique, il présente dans une première partie le ministère et ses stratégies, fait dans la
deuxième partie le diagnostic du processus de programmation-budgétisation puis expose dans la troisième
partie les principales faiblesses et les propositions pour un renforcement des capacités.
12
I- LE MDGLAAT ET L’APPROCHE PROGRAMME
1-1- Enjeux de la décentralisation et missions du MDGLAAT
Pendant longtemps, les structures en charge du développement n’ont pas bénéficié de la synergie
nécessaire à la mise en œuvre de stratégies cohérentes dans le cadre d’un développement intégré du
pays. Ainsi, les nombreux plans de développement économique, social et régional élaborés depuis les
indépendances, malgré une volonté politique manifeste pour amorcer un développement, ont donné en
général, des résultats mitigés. Face à cette situation, la refonte de l’Etat pour une meilleure planification du
développement s’impose.
L’historique conférence des forces vives de la Nation a entre autre recommandé la mise en œuvre d’une
réforme de notre administration territoriale, dans le sens de conférer de larges pouvoirs aux populations à la
base. Dans le cadre de la mise en œuvre de cette recommandation, il s’est tenu, en janvier 1993, les Etats
Généraux de l’Administration Territoriale dont les conclusions et recommandations ont permis de définir les
grandes lignes de cette réforme qui se traduit par un processus de décentralisation/déconcentration.
Depuis 2003, le Bénin a entamé ses premières expériences en matière de décentralisation avec
l’installation des premiers Conseils Communaux. La gestion de cette nouvelle approche de développement,
depuis lors, était placée sous la conduite du Ministère de l’Intérieur, de la Sécurité Publique et des
Collectivités Locales (MISPCL).
Au terme de cette première expérience et face aux difficultés rencontrées par le MISPCL à conduire avec
efficacité les affaires de sécurité publique et celles de la décentralisation, les nouveaux dirigeants, ont
affiché, dès leur prise de fonction, de nouvelles ambitions traduites à travers la décision du Conseil des
Ministres en date du 19 août 2007 et qui se résume clairement en ces termes : « Bâtir dans la paix et l’unité
nationale, un Etat unitaire décentralisé qui promeut la démocratie à la base et la bonne gouvernance et
assure un développement harmonieux de toutes les collectivités territoriales sur la base de la solidarité
nationale, des potentialités régionales et de l’équilibre interrégional».
Ainsi, pour conduire au mieux cette vision, il a été procédé à la scission du MISPCL en deux ministères : le
MISP (Ministère de l’Intérieur et de la Sécurité Publique) et le MDGLAAT qui prend désormais en charge
non seulement la gestion du processus de décentralisation/déconcentration mais aussi de la gouvernance
locale, de l’Administration et de l’Aménagement du Territoire.
13
Il importe ici de souligner l’élargissement du champ d’intervention de ce ministère qui intègre désormais la
promotion de la gouvernance locale et de l’aménagement du Territoire. Cet état de chose se justifie par le
souci de régler tous les problèmes rencontrés lors de la gestion des premières mandatures de nos élus
locaux afin d’assurer une chance de succès au développement local, seul gage d’une réelle amélioration
des conditions de vie des populations à la base.
Les missions assignées à ce nouveau ministère sont définies par le décret n°2007-448 du 02 octobre 2007
portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance
Locale, de l’Administration et de l’Aménagement du Territoire. Le MDGLAAT est chargé d’élaborer et
d’assurer la mise en œuvre de la politique de l’Etat en matière de décentralisation, de gouvernance locale,
d’administration et d’aménagement du territoire. A ce titre, il doit assurer l’administration des
circonscriptions administratives et la tutelle des collectivités territoriales décentralisées, mettre en œuvre la
politique de décentralisation du gouvernement et la politique de l’aménagement du territoire puis
promouvoir la bonne gouvernance locale.
1-2- Organisation du MDGLAAT
Pour atteindre les objectifs qui lui sont fixés et réaliser les missions qui lui sont dévolues, le MDGLAAT
dispose d’une organisation composée de plusieurs types de structures :
� de services directement rattachés au Ministre ;
� d’un Cabinet ;
� d’un Secrétariat Général ;
� de Directions centrales ;
� des Directions Techniques ;
� des organismes sous tutelle.
1-2-1- Les services directement rattachés au Ministre
Ils sont au nombre de trois. Il s’agit de l’Inspection Générale du Ministère (IGM), de la Cellule de
Communication et du Secrétariat Particulier du Ministre. Il importe de préciser tout de même les attributions
de l’IGAA. Placée sous l’autorité directe du Ministre, elle l’assiste dans sa fonction de surveillance du
fonctionnement correct des administrations centrales et territoriales. Elle devra pour ce faire exercer une
action permanente de contrôle et d’inspection sur la gestion administrative et financière des circonscriptions
administratives, des collectivités territoriales décentralisées, des services centraux, des Etablissements
publics et des Sociétés et Offices dépendant du Ministre.
14
1-2-2- Le Cabinet et le Secrétariat Général du Ministère
Composé de l’ensemble des collaborateurs rattachés au Ministre, le Cabinet est chargé entre autre de
proposer, en liaison avec le Secrétaire Général du Ministère (SGM), les orientations stratégiques pour la
mise en œuvre de la politique du Gouvernement dans les secteurs relevant de la compétence du Ministère.
Outre le Directeur et son adjoint, le Cabinet du Ministre regroupe également d’autres cadres tels que les
chargés de Mission et les Conseillers Techniques. Quant au SGM, il est chargé de la coordination des
activités des Directions Techniques et Centrales du ministère et du suivi des activités des organismes sous
tutelle.
1-2-3- Les Directions Centrales
La Direction des Ressources Humaines (DRH), la Direction des Ressources Financières et du Matériel
(DRFM) et la Direction de la Programmation et de la Prospective (DPP) sont les trois Directions Centrales
du MDGLAAT.
La DRH assure la gestion prévisionnelle du personnel, l’élaboration des plans de carrière mais également
le renforcement des capacités et la communication pour un changement du comportement en milieu
professionnel.
La gestion des ressources matérielles et financières incombe à la DRFM. Elle est chargée de l’élaboration
et de l’exécution du budget avec toutes les autres directions, de l’étude et de la programmation des moyens
nécessaires à l’exécution des actions. Elle est la cheville ouvrière de la chaîne de dépense dans le
Ministère.
L’élaboration du Budget programme repose en priorité sur la DPP. Elle est chargée en collaboration avec
les autres Directions Techniques de la planification stratégique, de l’élaboration des projets et programmes
du Ministère, de la mobilisation des financements, de la centralisation des informations relatives à la gestion
des projets et programmes en cours d’exécution ainsi que de leur suivi-exécution.
1-2-4- Les Directions Techniques
Le MDGLAAT compte trois Directions Techniques mais deux retiennent particulièrement notre attention à
savoir la Direction Générale de la Décentralisation et de la Gouvernance Locale (DGDGL) et de la Direction
Générale de l’Administration d’Etat (DGAE). La DGDGL est chargée d’élaborer et de mettre en œuvre la
politique nationale de la décentralisation alors que la DGAE est chargée d’élaborer en collaboration avec le
Ministère de la Réforme Administrative et Institutionnelle et mettre en œuvre la politique nationale de
déconcentration. En outre, cette dernière coordonne et assure le suivi des activités menées par les Préfets
15
de départements dans l’exercice de leur fonction de représentant de l’Etat et d’autorité de tutelle des
communes.
1-2-5- Les Organismes sous tutelle et autres structures du MDGLAAT
La Maison des Collectivités Locales (MCL), la Société de Gestion des Marchés Autonomes (SOGEMA) et
la Délégation de l’Aménagement du Territoire (DAT) sont les trois structures actuellement sous tutelle du
MDGLAAT. Quant à la Mission de Décentralisation, elle est une structure dont le mandat tend déjà vers sa
fin.
La DAT est l’agence d’exécution de la politique Nationale d’Aménagement du territoire au Bénin. Elle est
l’actrice principale dans l’élaboration des instruments de conception de l’Aménagement du territoire que
sont les Schémas Directeurs d’Aménagement des Département (SDAD), les Schémas de Services
Collectifs (SSC) et enfin les instruments de mise en œuvre et de suivi-évaluation.
Etablissement public à caractère administratif créé en 1997, la MCL est chargée d’apporter un appui aux
collectivités locales par la mise au point d’outils d’aide à la décision et l’animation d’un réseau de conseil et
d’assistance aux communes. Ses compétences couvrent d’une part, l’organisation des services internes
des communes et d’autre part la réflexion, la conception et l’exécution des outils de planification,
d’aménagement, d’orientation et de programmation au niveau communal.
D’autres structures telles que la Commission Nationale des Affaires Domaniales (CNAD) et la Commission
Nationale des Finances Locales (CONAFIL) animent la vie du ministère. Grâce à cette organisation, le
MDGLAAT a élaboré des documents de stratégie pour atteindre ses missions.
1-3- Politiques et stratégies sectorielles du MDGLAAT
Dans le but de mieux cerner les problèmes qui se posent dans les domaines de compétence du ministère,
des études nationales et sectorielles ont été menées et ont donné des orientations et/ou défini des
politiques et stratégies en matière de la décentralisation, de la gouvernance locale, de l’administration et de
l’aménagement du territoire. Trois grands documents définissent les stratégies du secteur.
1-3-1- La Déclaration de Politique Nationale d’Aménagement du Territoire (DEPONAT)
Dans le souci de promouvoir un développement équilibré, le Gouvernement a adopté en novembre 2002, la
Déclaration de Politique Nationale d’Aménagement du Territoire (DEPONAT). Elle vise à fixer et préciser
les lignes directrices de la dimension spatiale du développement économique et social par une plus grande
16
initiative donnée à la dynamique locale et à ses capacités de gestion. La DEPONAT présente trois grandes
orientations :
� la promotion de la planification territoriale et la gestion rationnelle des ressources ;
� la promotion de la décentralisation et de la déconcentration ;
� le renforcement du niveau d’équipement à l’échelle locale.
Pour soutenir et concrétiser cette orientation, un nouveau cadre institutionnel est préconisé à travers la
création de nouvelles structures qui interviendront à tous les niveaux pour une véritable planification de
l’espace. Ainsi :
� au niveau national, le Conseil National d’Aménagement Territoire (CNAT), présidé par le Ministre
chargé de l’Aménagement du Territoire, constituera le lieu de synthèse, d’arbitrage et d’impulsion
où se prépareront les décisions du Gouvernement en matière d’aménagement du territoire ;
� au niveau départemental, le Conseil Départemental de Concertation et de Coordination (CDCC)
sera le premier cadre de déconcentration des décisions du CNAT et,
� au niveau des communes, le Conseil Communal et le Maire se chargeront de l’élaboration et de la
mise en œuvre des différents plans et prescriptions en matière d’aménagement du territoire dans le
respect des normes nationales et en cohérence avec les orientations en vue d’assurer les
meilleures conditions de vie à l’ensemble de la population.
La DAT a en charge l’exécution de la Politique Nationale d’Aménagement du Territoire au Bénin. Elle est
l’actrice principale dans l’élaboration des instruments de conception de l’aménagement du territoire et
assure le secrétariat permanent du CNAT. Pour ce qui concerne les mécanismes de financement, le CNAT
dispose d’un Fonds d’Intervention pour l’Aménagement du Territoire (FIAT).
1-3-2- Stratégies de mise en œuvre de la Réforme de l’Administration Territoriale (RAT)
Elaborée pour renforcer la gouvernance locale afin d’améliorer les conditions de vie des populations à la
base, la RAT s’appuie sur deux grands axes stratégiques que sont la décentralisation et la déconcentration
et vise pour la période 2007-2009 à renforcer le processus de pilotage de la mise en œuvre de la RAT.
En effet, on peut observer avec la première mandature des Conseillers Communaux et Municipaux que les
administrations communales éprouvent des difficultés dans la mobilisation de ressources pour financer les
Plans de Développement Communaux (PDC), et ne bénéficient pas assez de d’appui-conseil des
Préfectures. Il se pose alors un problème de coordination. Le document de mise en œuvre de la RAT a
17
donc, autour des quatre dimensions de la réforme (juridique, institutionnelle, organisationnelle et
financière), proposé des stratégies pour corriger les faiblesses observées.
Sur le plan juridique, les orientations retenues visent entre autres à élaborer les textes complémentaires, à
définir un cadre de partenariat entre les autorités locales et la chefferie traditionnelle et à clarifier les
modalités du transfert intégral des compétences et ressources aux communes. Au niveau organisationnel, il
est prévu de renforcer les capacités des services déconcentrés et de rendre plus efficace l’exercice de la
tutelle par les Préfectures. De même, les orientations sont allées dans le sens de rendre opérationnel et de
compléter le dispositif institutionnel de mise en œuvre de la réforme administrative en général mais aussi
d’assurer la cohésion des structures internes du MDGLAAT pour piloter efficacement la dimension
territoriale de la réforme administrative. Aussi, les ressources propres des communes méritent d’être
renforcées de même que les capacités de gestion des finances communales.
1-3-3- Le Plan Stratégique de mise en œuvre de la Déconcentration et de la
Gouvernance Locale (PSDGL) Dernier document de stratégie élaboré, le PSDGL fait suite à l’audit de cohérence du dispositif d’assistance
conseil aux communes. Cette évaluation a révélé des incohérences et des dysfonctionnements qui
retardent la mise en œuvre diligente de la composante « déconcentration » de la RAT. Ces faiblesses
concernent entre autres le manque de visibilité de la complémentarité des administrations centrale et
déconcentrée, les difficultés de la Conférence Administrative Départementale (CAD) et les retards dans le
transfert des compétences aux communes. Face à ce constat, une vision se dégage : « En 2012, les
préfectures et les services déconcentrés de l’Etat, suffisamment renforcés, exécutent les missions
de l’Etat au niveau du département et appuient efficacement et de façon concertée les communes
qui assurent, chacune en ce qui la concerne, une gouvernance locale performante et contribuent à
la création de la richesse nationale et à la réduction de la pauvreté »
Pour concrétiser cette vision, il importe de donner au MDGLAAT les moyens d’assurer la coordination des
actions de déconcentration au niveau des ministères en appui à leurs structures déconcentrées et aux
Préfets. Pour ce faire les trois orientations stratégiques suivantes ont été retenues :
� Impulser et faciliter les réformes en cours en matière de déconcentration ;
� Restaurer les pouvoirs des Préfets et promouvoir une administration territoriale de développement
durable ;
� Appuyer la promotion de la gouvernance locale.
18
Les trois documents de stratégie cités ci-haut servent de guide pour les différentes directions dans le cadre
de la confection de leur budget. Depuis 2005 où l’approche programme a été généralisée, tous les
ministères élaborent concomitamment au budget classique, un budget programme sur une période
triennale glissante. La mise en œuvre de l’approche programme a permis au MDGLAAT d’élaborer en Août
2007 son premier budget programme couvrant la période 2008-2010.
1-4- Présentation du budget programme 2008-2010 du MDGLAAT et de ses insuffisances
1-4-1- Présentation du budget programme 2008-2010 du MDGLAAT
Conformément à la vision énoncée plus haut et pour accomplir avec une plus grande efficacité les missions
inscrites dans le décret n°2007-448, le MDGLAAT s’est fixé comme objectif global pour la période 2008-
2010, de « Promouvoir le développement régional et local à travers une émergence des pôles de
développement et de croissance pour une réduction effective de la pauvreté ». Cet objectif global est
décliné en trois objectifs spécifiques : (i) Renforcer le processus de pilotage de la mise en œuvre de la
Réforme de l’Administration Territoriale (RAT) afin de rendre la prestation communale efficace, (ii)
contribuer à améliorer le niveau d’attractivité et de compétitivité des territoires de façon équitable dans
toutes les régions du Bénin et (iii) améliorer les performances du ministère à une meilleure gestion des
services.
Ces objectifs ont donné lieu aux trois programmes retenus dans le présent BP. Il s’agit du Programme
Appui à la Déconcentration et à la Décentralisation (PADD), du Programme National d’Aménagement du
Territoire (PRONAT) et du Programme d’Administration Générale et de Gestion des Services (PAGGS).
� Le PADD
Il vise à « renforcer le processus de pilotage et de mise en œuvre de la RAT afin de rendre la prestation
publique communale efficace ». Il s’agit de façon spécifique de : (i) renforcer le cadre juridique et
institutionnel de la décentralisation et de la déconcentration, (ii) assurer la coordination interministérielle de
la décentralisation/déconcentration, (iii) assurer la gestion de la mise en œuvre de la
décentralisation/déconcentration, (iv) renforcer les capacités organisationnelles et managériales des
communes et des structures déconcentrées de l’Etat pour les rendre aptes à jouer leur rôle avec plus
d’efficacité et (v) assurer le suivi/évaluation de la RAT.
Ce programme représente le plus important sur le plan financier (voir graphique 1).
19
Graphique 1: Poids des programmes dans le budget du MDGLAAT
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
PADD PRONAT PAGGSProgrammes
Dot
atio
ns (e
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FC
FA)
Fonctionnement Investissement Total
Source : Auteur à partir du BP 2008-2010 du MDGLAAT
Cependant, environ 97% des dotations de ce programme vont aux dépenses de fonctionnement. Sa mise
en œuvre implique les structures telles que la DGDGL, la DGAE, la MD, la MCL, les Préfectures, la
CONAFIL et la CNAD.
� Le PRONAT
L’objectif global du PRONAT est de contribuer à améliorer le niveau d’attractivité et de compétitivité des
territoires de façon équitable dans toutes les régions du Bénin. Cet objectif global sera atteint aux moyens
de cinq objectifs spécifiques qui représentent les composantes de ce programme à savoir :
� rendre l’environnement institutionnel favorable, par la mise en place des instruments
organisationnels, techniques, réglementaires et financiers requis pour la mise en œuvre de la
politique nationale d’aménagement du territoire ;
� promouvoir et renforcer le développement des territoires par, la complémentarité et la
compétitivité des économies régionales à travers l’orientation spatiale et la mise en valeur des
potentialités régionales ;
� promouvoir l’élaboration et la mise en œuvre des Schémas des services Collectifs (SSC) par
les ministères sectoriels ;
� éclairer l’élaboration, le monitorage et l’évaluation des politiques sectorielles et locales, par
l’analyse spatiale du développement ;
� concevoir et rendre opérationnel les outils de financement de l’aménagement du territoire.
20
La mise en œuvre de la PRONAT revient à la DAT avec l’implication des Ministères sectoriels, des
Préfectures et des Communes.
� Le PAGGS
Troisième programme du BP, il a pour but de favoriser la mise en œuvre des actions de coordination et de
centralisation des activités des directions centrales et techniques, de gestion administrative, d’audit et de
contrôle des activités du Ministère, d’élaboration, d’exécution et de suivi-évaluation du BP, d’appui à la
gestion des marchés publics, de communication ainsi que du suivi des organismes sous tutelle. Les
résultats attendus sont (i) l’amélioration des capacités d’élaboration, d’exécution et de suivi-évaluation du
BP basés sur la performance, (ii) le développement des outils d’informations et d’aide à la prise de décision,
et (iii) le renforcement des capacités d’intervention en matière d’audit et de vérification interne des
structures du Ministère. Pour atteindre ces résultats, ce programme a une dotation globale de plus de 4,5
milliards de FCFA dont 34% environ sont destinées aux dépenses d’investissement.
1-4-2- Insuffisances relevées au niveau du document de budget programme 2008-
2010 du MDGLAAT
Le BP met en exergue la logique d’intervention au sein des différents programmes. Il retrace comment les
moyens sollicités seront utilisés pour atteindre les objectifs fixés. Les éléments constitutifs du BP sont le
précis stratégique, le cadre logique, le tableau des indicateurs, le tableau du mode de calcul des
indicateurs, le tableau d’évaluation financière, le tableau justificatif des crédits sollicités, le tableau
d’analyse des projets, le tableau de financement et les tableaux récapitulatifs. Même si tous ces tableaux
figurent dans le document du BP, quelques insuffisances méritent d’être relevées.
Seul le deuxième programme, le PRONAT bénéficie d’une programmation rigoureuse. Pour les deux
autres, la programmation est inachevée et présente des lacunes. L’objectif global du BP apparaît clairement
au niveau des programmes, mais il n’y a pas toujours une cohérence entre le cadre logique du programme
et son précis stratégique.
Par exemple, le programme PADD est subdivisé en deux sous-programmes ce qui suppose qu’il doit avoir
deux buts ou objectifs spécifiques pour ce programme, lesquels seront déclinés chacun en réalisation ou
objectifs opérationnels. Ce qui est bien présenté au niveau du précis stratégique mais pas au niveau du
cadre logique. Il y a même parfois des indicateurs qui sont utilisés à la place des résultats des
programmes. Le troisième programme, le PAGGS illustre la situation. On a par exemple comme résultats
du programme « 172 hangars construits » ou « trois kilomètres de voies d’accès aménagées ». Il y a
21
également une confusion au niveau des indicateurs et ces derniers ne sont pas toujours rattachés aux
actions à mener. Au niveau du tableau des indicateurs, les valeurs de base et les valeurs cibles sont
rarement connues, et leurs modes de calcul ne sont pas définis. Aussi, le tableau de passage du BP au
budget classique n’est pas présenté de façon explicite par programme. C’est seulement au niveau du
PRONAT qu’il y a un tableau d’éclatement des projets par nature de dépenses. Face à ces insuffisances, le
processus de planification-budgétisation au niveau du ministère mérite d’être examiné.
22
II- DIAGNOSTIC DU PROCESSUS DE PROGRAMMATION-BUDGETISATION AU MDGLAAT
2-1- Le cycle budgétaire au MDGLAAT
Créé seulement au deuxième semestre de l’année 2007, le MDGLAAT est un jeune ministère n’ayant fait
sa première expérience d’élaboration de BP qu’en Août 2007. Le processus a été coordonné par la DPP
avec l’appui d’un bureau d’études commis par la GTZ pour accompagner le Ministère à ce titre. C’est une
démarche itérative faite d’aller et retour entre les directions techniques, les directions des projets et les
structures de programmation et de coordination d’une part et entre ces dernières et les Ministères en
charge du Développement et des Finances d’autre part. Le Ministère a également bénéficié, dans le cadre
de la réforme, de l’accompagnement de l’Equipe Technique d’Appui à la Réforme Budgétaire (ETARB).
Créée en 2002 au sein de la Direction Générale du Budget et formalisée par un décret en 2003, l’ETARB
est une unité chargée de coordonner et de mettre en œuvre la réforme budgétaire. Elle appuie le
MDGLAAT dans l’élaboration de son budget-programme.
Généralement, le processus budgétaire au niveau national débute au cours du mois d’avril par les
revues des dépenses publiques et du processus de développement (voir Schéma n°1).
23
Schéma n°1 : Description du cycle budgétaire au niveau national et du MDGLAAT
Avril Juin Juillet Août Septembre Octobre
Envoi
lettre de cadrage
au MDGLA
AT
Revue du processus de Développement + Revue des dépenses publiques
Conférences budgétaires +
Arbitrage du
MEF
Approbation du projet de budget
unifié par le Gouvernement et envoi du projet de loi de finances à
l’Assemblée Nationale
Elaboration de la note
d’orientation et de la lettre de
cadrage
Elaboration des propositions budgétaires
des directions +
ouverture des concertations
internes
Revue des programmes et Projets.
+ Compte rendu de
l’exécution du budget en cours
Préparation des notes de présentation devant la Commission des Finances de Assemblée Nationale
Elaboration de
la première mouture du
Budget Programme et du budget classique
Réajustement des Objectifs en fonction des dotations retenues approuvées par le Conseil des Ministres et votées à
l’Assemblée Nationale
Le chaînon manquant
Au niveau central
Au niveau du MDGLAAT
24
De façon synthétique, les étapes décrites au niveau du schéma 1 peuvent être regroupées en cinq (05)
grandes phases comme suit :
� Elaboration de la note d’orientation et de la lettre de cadrage
Après la réalisation des revues des dépenses publiques et du processus du développement, le
Gouvernement se fixe des objectifs en matière de croissance et de réduction de la pauvreté et définit
les grandes orientations qui doivent régir sa politique l’année suivante. Sur cette base, la Direction
Générale des Affaires Economiques, grâce au MOSARE2 établit à partir des hypothèses sur la
conjoncture, le cadrage macroéconomique. Ce cadrage est discuté entre les différentes régies
financières, la Caisse Autonome d’Amortissement (CAA), la DGB et au niveau du Comité PIB-TOFE3.
Après plusieurs discussions, ces structures s’accordent sur les prévisions de recettes et le niveau des
dépenses compatibles avec les orientations du Gouvernement. Le cadre macroéconomique validé sert
alors à l’élaboration de la Note d’Orientation Budgétaire qui retrace sur le court terme les objectifs du
Gouvernement en matière de croissance économique, d’investissement, d’inflation, de pression fiscale
et de déficit budgétaire. Cette note permet d’élaborer le CDMT global qui indique le montant des crédits
par ministère à affecter aux dépenses de fonctionnement et d’investissement. Sur cette base, la Lettre
de Cadrage est envoyée aux ministères sectoriels. Dans la pratique, cette lettre parvient en retard aux
ministères sectoriels généralement début Août.
� Propositions budgétaires des Directions et concertations internes
Disposant déjà de documents de stratégie sectorielle, l’élaboration du budget au niveau du MDGLAAT
se base sur un mécanisme itératif d’allocation des ressources organisé par un comité composé du DPP
et du DRFM.
Le processus budgétaire au niveau sectoriel débute généralement en juin par une revue des
programmes et projets du Ministère et un compte rendu de l’exécution des dépenses. Le DPP saisit
ensuite par une note les différentes Directions ouvrant ainsi les concertations internes. A la suite de la
saisine des gestionnaires de crédits, chaque Directeur ou Chef de Projet vient défendre ses
propositions budgétaires devant un comité composé du DPP et du DRFM selon un calendrier pré-établi.
Le comité procède à une synthèse des différentes propositions en tenant compte des niveaux de
consommation et des orientations du Ministère. Cette étape permet de déboucher sur un avant-projet
du budget classique vers la fin du mois de Juillet ou le début du mois d’Août.
2 Modèle de Simulation et d’Analyse des Réformes Economiques 3 Ce Comité est composé de la DGAE, de la CSPEF, de la BCEAO, de l’INSAE et de la DGPD
25
� Elaboration de la première mouture du budget programme
Sur la base du cadrage macroéconomique, des orientations du MDGLAAT, des résultats des revues
sectorielles des projets et programmes et de l’output des concertations internes, les cadres de la DPP
définissent les nouvelles orientations et les principaux objectifs du BP pour les trois prochaines années.
A partir de ces objectifs, les principaux indicateurs sont retenus et les actions sont hiérarchisées pour
établir une première proposition de cadre logique du BP. Les grandes orientations sont alors notifiées
aux Directeurs et Chefs de projet pour définir, en tenant compte des résultats des concertations
internes, les activités à mener pour atteindre les objectifs définis dans le cadre logique.
Ces propositions sont ensuite débattues à un atelier de trois à quatre jours organisé avec le concours
de l’Equipe Technique d’Appui à la Réforme Budgétaire (ETARB). Il regroupe les Directeurs et Points
Focaux de programmation et de suivi-évaluation. A cet atelier, les principaux objectifs proposés par la
DPP sont appréciés et adoptés. Des groupes de travail sont alors constitués pour décliner ces objectifs
en activités. Ces activités sont regroupées par catégorie (fonctionnement et investissement) et leurs
coûts sont évalués. L’évaluation des coûts des actions se fondent généralement sur l’historique des
dépenses du ministère et sont parfois en déphasage avec la réalité. Depuis 2007, le MEF a édité un
référentiel des prix qui définit les coûts standard pour des articles et certains services. A partir des
informations sur les coûts, une budgétisation des actions est réalisée par nature et par centre de
responsabilité donnant ainsi une première mouture du BP. Toutefois, la durée de l’atelier ne permet pas
de boucler le travail de programmation. Ce travail est finalisé après l’atelier avec les points focaux et le
premier avant-projet de BP est soumis à l’appréciation du Comité de Pilotage. Les avant-projets de BP
et de budget classique distinguent les services votés des mesures nouvelles ou besoins additionnels4.
Ils sont ensuite transmis au MEF et traités par la Direction de Préparation du Budget pour en produire
des documents de synthèse.
� Conférences budgétaires et arbitrages du MEF
Les propositions budgétaires du MDGLAAT sont analysées de concert avec le DRFM et le DPP et en
tenant compte de l’historique de consommation des crédits du ministère en vue d’arrêter les niveaux de
crédits raisonnables conformément aux indications définies dans la Lettre de Cadrage. Après ce
premier arbitrage dirigé par le DGB, s’ouvrent les Conférences budgétaires dirigées par le MEF. Ce
dernier reçoit le MDGLAAT accompagné au besoin du DPP et du DRFM en vue d’arrêter les crédits à
accorder au Ministère. A l’issue de l’arbitrage et de la conférence budgétaires, des crédits additionnels
peuvent être attribués au MDGLAAT comme c’est le cas pour le budget 2008. 4 Ce sont les actions du Ministère qui n’ont pas pu être logées dans le cadrage défini par le MEF
26
� Finalisation de l’avant-projet de budget général de l’Etat et approbation par le Conseil
des Ministres
Après la Conférence budgétaire qui se tient généralement fin août ou début septembre, le MEF finalise
l’avant-projet du budget général de l’Etat et le soumet à l’approbation du Conseil des Ministres. Le
projet de budget est ensuite envoyé à l’Assemblée Nationale.
Comme on vient de le voir, le cycle budgétaire se déroule dans un cadre institutionnel bien défini.
L’analyse de ce cadre s’impose pour mieux comprendre les insuffisances relevées au niveau du BP du
MDGLAAT
2-2- Analyse du cadre institutionnel d’élaboration du budget programme L’élaboration du budget classique et du BP au niveau du MDGLAAT implique plusieurs acteurs aussi
bien au niveau central que sectoriel.
Au niveau central, le processus repose sur le Ministère en charge du Développement et le Ministère en
charge de l’Economie et des Finances. Le premier élabore les programmes de développement et
analyse les différents projets pour le PIP, intervient dans la planification, la programmation et l’analyse
des données. Cette intervention se fait à travers la Direction Générale du Suivi des Programmes et
Projets (DGSPP), la Direction Générale des Politiques de Développement (DGPD) et l’Institut National
de la Statistique et de l’Analyse Economique (INSAE). Pour ce qui concerne le Ministère de l’Economie
et des Finances, sa contribution se fait à travers la Direction Générale du Budget (DGB), la Direction
Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP), la Direction Générale des Affaires
Economiques (DGAE), la Caisse Autonome d’Amortissement et la Cellule de Suivi des Programmes
Economiques et Financiers (CSPEF).
Au niveau sectoriel, le processus d’élaboration du budget est globalement conduit par le Comité de
Pilotage. Il est composé comme suit :
Président : Ministre / MDGLAAT
1er Rapporteur : Secrétaire Général du Ministère ;
2ème Rapporteur : DPP;
Membres : C/CSE, Chefs de file des Programmes (DAT, DRFM, DGDGL)
Le Comité de Pilotage a pour missions entre autres (i) d’élaborer les orientations générales du budget
du MDGLAAT, (ii) d’assurer la coordination des activités de suivi et d’évaluation en liaison avec la
Cellule de Suivi-Evaluation et de (iii) contrôler le suivi des performances et l’évaluation des
programmes.
27
Les textes créant le Comité de Pilotage n’étant pas encore actualisés pour le MDGLAAT, ce comité est
encore informel et l’élaboration du BP repose principalement sur le DPP et le DRFM qui jouent
pratiquement les mêmes rôles que le Ministre en charge du Développement et celui en charge de
l’Economie et des Finances au niveau central. Le DPP s’appuie sur les points focaux nommés auprès
de chaque Direction et des Responsables de programme. Mais le MDGLAAT est confronté à d’autres
problèmes organisationnels qui conduisent à des disfonctionnements du cadre institutionnel.
En effet, bien que le Ministère dispose d’un organigramme bien établi, le fonctionnement de ses
structures souffre de son jeune âge et du retard dans la nomination des Directeurs. Le MDGLAAT est
issu en Juin 2007, de la scission de l’ex MISPCL5. Plus d’un an après sa création, la répartition du
personnel entre les deux nouveaux ministères n’est pas encore intégralement réalisée. L’absence d’un
local propre a longtemps confiné les deux ministères dans un même bâtiment. En dépit de l’intégration
d’un nouveau bâtiment, l’administration du MDGLAAT est encore en pleine réorganisation. On peut
noter la persistance du régime d’intérimaire. A titre d’exemple, trois grandes directions du ministère à
savoir la DRFM, la DGDGL, et la DGAE sont dirigées par des intérimaires. D’autre part, beaucoup de
services ne sont pas encore fonctionnels au niveau des différentes directions. Or la mise en œuvre
diligente de l’approche programme suppose la disponibilité des ressources humaines et un cadre
organisationnel fonctionnel.
Aussi, le statut de « structure rattachée » de la DAT peut limiter son implication dans la réalisation de la
mission du Ministère. Pourtant, elle est chef de file du PRONAT qui est un programme important du BP
au regard de l’objectif assigné au BP 2008-2010 du Ministère. L’autre structure, la MCL, très concernée
par ce programme de part ses attributions, est également sous tutelle. D’où malgré son importance, ce
programme occupe une faible part (à peine 5%) du BP 2008 du MDGLAAT.
2-3- Analyse du processus de planification
L’une des particularités de l’approche programme est que l’allocation des ressources budgétaires se fait
de façon stratégique. Cela suppose l’existence au niveau national et sectoriel de documents décrivant
les orientations à court, moyen et long termes.
Le processus de planification stratégique au niveau national se base sur le document de perspectives
« Alafia 2025 »6, à partir duquel est extrait un programme quinquennal dénommé les Orientations
Stratégiques de Développement (OSD). La déclinaison de ce programme dans le court terme se réalise
à travers un programme triennal, la SCRP dont les actions majeures sont consignées dans le
5 Le deuxième ministère est le MISP (Ministère de l’Intérieur et de la Sécurité Publique) 6 Le document de perspective « Alafia 2025 » est un programme de long terme
28
Programme d’Actions Prioritaires (PAP). La SCRP est opérationnalisée annuellement à travers les BP
qui sont réalisés selon une programmation triennale glissante tout en tenant compte des Objectifs du
Millénaire pour le Développement (OMD). Le processus d’allocation est fondé sur les projections
réalisées grâce à un cadrage macroéconomique et conduit à un CDMT global calqué sur les prévisions
de ressources et les priorités de développement. Les allocations sectorielles des ressources issues du
CDMT global servent d’orientations aux Ministères sectoriels pour l’élaboration de leur BP. La mise en
cohérence des budgets des Ministères sectoriels et du CDMT global du MEF se fait notamment à
travers la lettre de cadrage et au cours des conférences budgétaires.
Si la cohérence entre les OSD et la SCRP n’est plus à prouver, la cohérence du BP du MDGLAAT avec
les stratégies nationales mérite d’être analysée.
Comme le montre le tableau 1, les objectifs spécifiques inscrits au PAP figurent globalement au BP du
Ministère. Le PRONAT et le PADD, deux programmes du BP 2008-2010 du Ministère sont explicitement
inscrits au PAP 2007-2009 avec quasiment les mêmes objectifs spécifiques. Toutefois, certaines
actions concourant à la réalisation des objectifs de la SCRP n’y transparaissent pas clairement. De
plus, il n’y a pas toujours une concordance entre les périodes de réalisation des activités du PAP et du
BP. Par exemple, beaucoup d’activités prévues au PAP pour être exécutées et achevées en 2007
figurent encore au BP pour le compte de l’année 2008. Ce qui pourrait compromettre l’atteinte des
objectifs de la SCRP. Au niveau du PADD du BP par exemple, la programmation est restée à l’étape
des objectifs spécifiques et ne met pas en exergue les sous-objectifs ou les réalisations. Ce qui ne
permet pas de faire un lien avec le PAP. Néanmoins, une étude approfondie des PTA révèle que la
plupart des actions inscrites au PAP y figurent mais de façon diffuse et parfois à des échéances
différentes.
29
Tableau n°1 : Cohérence entre les stratégies nationales et sectorielles du MDGLAAT
OSD Programme PAP de la SCRP (National) Objectifs correspondant dans le budget programme 2008-2010 du
MDGLAAT
OS1, Axe Stratégique n° 4 : Accélération de la réforme de l’administration territoriale
Axe 5, Domaine 1, Programme 5-2 : Appui à la Décentralisation et à la Déconcentration (PADD), objectifs 1et 2
PADD, objectifs spécifiques 1, 2 et 3
OS6, Domaine1, Axe Stratégique n° 1 : Renforcement de l'attractivité et de la compétitivité des espaces ruraux
Axe 5, Domaine 1 Programme 5-1 : Programme National d’Aménagement du Territoire (PRONAT), objectif 3 Programme 5-2 : Appui à la Décentralisation et à la Déconcentration (PADD), objectif 3
PRONAT objectifs Spécifiques A, C, D, E PADD objectifs spécifiques 1 et 3
OS6, Domaine1, Axe Stratégique n° 3 : Création des pôles de développement et de compétitivité
Axe 5, Domaine 1 Programme 5-1 : Programme National d’Aménagement du Territoire (PRONAT), objectif 1, 2, 3, 5 Programme 5-2 : Appui à la Décentralisation et à la Déconcentration (PADD), objectif 3
PRONAT objectifs spécifiques B, C, D, E PADD objectifs spécifiques 1, 2 et 3
OS6, Domaine2 : Axe Stratégique n° 1 : Promotion de l’intercommunalité
Axe 5, Domaine 1 Programme 5-1 : Programme National d’Aménagement du Territoire (PRONAT), objectif 2 et 3 Programme 5-2 : Appui à la Décentralisation et à la Déconcentration (PADD), objectif 3
PRONAT, objectifs spécifiques B PADD, objectif spécifique 2
OS6, Domaine2, Axe Stratégique n°2 : Renforcement du cadre de concertation pour un développement communal harmonieux
Axe 5, Domaine 1 Programme 5-2 : Appui à la Décentralisation et à la Déconcentration (PADD) objectif 1, 2, 4
PADD, objectifs spécifiques 2 et 3
Source : Auteur à partir des OSD, du PAP 2007-2009 et du Budget programme 2008-2010 du MDGLAAT
Au niveau interne, le MDGLAAT dispose de trois documents de stratégies (voir supra) qui décrivent
clairement par sous-secteurs les orientations du Ministère. Mais la cohérence et la synergie entre ces
documents ne sont pas assurées et certains objectifs sont parfois redondants. Par exemple, la
deuxième orientation stratégique de la DEPONAT qui est « la promotion de la décentralisation et de la
déconcentration » coïncide avec l’objectif global de la RAT. De même, les cadres institutionnels de mise
en œuvre de chacune de ces stratégies ne sont pas harmonisés. L’élaboration de la Politique Nationale
de Décentralisation (PONADEC) pourra corriger cette insuffisance.
30
2-4- Analyse du cadre de programmation et de budgétisation
Le processus de programmation débute au niveau du MDGLAAT au cours du mois de juin par la revue
des programmes et projets du Ministère et le compte rendu de l’exécution du budget au cours des cinq
(05) premiers mois de l’année en cours. C’est bien après cette phase que le MEF transmet au Ministère
la lettre de cadrage. Par exemple pour l’année 2007, la lettre de cadrage est parvenue en Août. Dans
ces conditions, les Directions transmettent leurs besoins au DPP et au DRFM sans avoir une idée claire
des ressources disponibles pour le Ministère. On assiste souvent à une première mouture de BP où les
besoins sont surestimés par rapport aux ressources. La méthode d’évaluation des coûts corrobore cette
situation. L’historique des prix devient parfois caduque compte tenu de l’évolution de la conjoncture
économique. De même, le référentiel des prix édité par le MEF ne couvre pas la totalité des articles ou
services commandés par le ministère et ne fait pas objet d’évaluation. D’où des difficultés surviennent
lors de l’exécution de certaines activités.
A la réception de la lettre de cadrage, les propositions contenues dans le BP subissent une modification
pour tenir compte du Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) transmis par le MEF. Les activités
inscrites au BP sont alors éclatées en services votés et mesures nouvelles. A la suite de la conférence
budgétaire et après l’arbitrage au Conseil des Ministres, des ressources supplémentaires peuvent être
accordées au Ministère (comme c’est le cas pour le budget exercice 2008) mais sont souvent largement
insuffisantes par rapport aux activités programmées. Cette deuxième mouture du BP ne fait plus objet,
ni de validation au niveau du Ministère, ni de modification après le vote du budget général de l’Etat par
l’Assemblée Nationale (voir schéma 1). Dès lors, les indicateurs retenus sont également surestimés par
rapport aux moyens disponibles.
De même, l’analyse et la pertinence des projets proposés par les ministères sectoriels ne se fait pas.
Généralement, tous les projets proposés par le ministère et qui s’inscrivent dans le cadrage sont
retenus. Les mesures nouvelles, quant à elles peuvent conduire à une nouvelle allocation à l’issue de la
conférence budgétaire ou lors de l’étude de l’avant projet de budget au niveau du Conseil des Ministres.
De même, l’évolution de la conjoncture peut conduire à une réallocation des ressources au niveau
sectoriel. Mais ces modifications ne sont prises en compte qu’au niveau du budget classique. La
variation des dotations conduit donc à des ajustements au niveau des activités programmées. Mais les
objectifs initialement fixés avant la conférence budgétaire ne sont pas révisés car le MDGLAAT ne
dispose pas d’un modèle sectoriel pour analyser ou simuler les impacts des actions et projets retenus
sur les objectifs fixés. Le MOSARE qui est le modèle de cadrage utilisé pour l’élaboration du CDMT
global ne permet pas de mesurer l’impact au niveau sectoriel. Les réajustements d’activités issus des
modifications de ressources peuvent être alors inefficaces.
31
Aussi, on peut remarquer qu’au niveau du MDGLAAT, le processus de programmation n’est pas assez
participatif. Les trois dernières étapes de la démarche décrite à l’encadré 1 ne sont pas correctement
assurées au niveau du MDGLAAT. La démarche n’est pas encore bien maîtrisée. Certains Directeurs
ou Chefs service estiment que cet outil est l’apanage des cadres de la DPP. L’implication effective des
Directions se limite alors à la participation du point focal et les chefs de file des programmes ne sont
pas réellement impliqués dans le processus dès le départ. D’où les contours des activités à inscrire
dans le PTA ne sont pas toujours bien cernés et beaucoup d’activités exécutées ne sont pas inscrites
dans le BP.
Source : MESPLE-SOMPS S. et RAFFINOT M. (2003)
On assiste également à un manque de ressources au niveau de certaines directions pour l’exécution
des tâches programmées. Les PTA sont alors facilement abandonnés et l’exécution du Budget répond
donc simplement à l’approche classique. Aussi, les préfectures sont faiblement impliquées dans le
Encadré 1 : La démarche du budget -programme
La démarche de la programmation budgétaire par objectifs, est, en principe la suivante :
� déterminer sur la base des politiques sectorielles les objectifs précis à atteindre à une échéance
donnée en réponse aux besoins ;
� déterminer les voies et moyens les plus efficaces pour permettre la réalisation de ces objectifs ;
� élaborer un programme sur une base pluriannuelle d'activités avec une description des
responsabilités et en combinant les ressources humaines, matérielles et financières ;
� budgétiser en évaluant le coût de chaque programme et allouer les ressources pour l'exécution
des tranches annuelles ;
� impliquer tous les services de base dans le processus d’allocation des ressources publiques ;
� assurer une meilleure transparence dans l’allocation des ressources ;
� définir des indicateurs de mise en œuvre des programmes et des indicateurs de résultats pour
mesurer les performances.
Les avantages attendus de la mise en place des budgets-programmes peuvent se résumer en deux
points cruciaux :
� l'introduction d'un changement de comportement dans l'élaboration des demandes de crédits.
Ainsi, tout crédit demandé doit concourir à la poursuite d'un objectif donné dans le cadre d'un
programme. Sa formulation sur une période triennale permet d'avoir une vision plus claire entre
les objectifs poursuivis et les moyens mis en œuvre pour les atteindre ;
� une meilleure rationalisation dans l'allocation des ressources par une vision à moyen terme de
la politique budgétaire, dans la formulation des choix budgétaires stratégiques et dans
l'identification d'inflexions à apporter à la politique de dépenses budgétaires.
32
processus de préparation budgétaire alors que la réforme administrative replace les Préfets au cœur de
la planification du développement au niveau déconcentré et local.
Par ailleurs, le processus budgétaire débouche sur l’élaboration de deux budgets pour le Ministère : un
budget programme pour faciliter le suivi d’exécution des actions à mener et un budget classique qui fait
objet d’étude et de vote par l’Assemblée Nationale. Bien que l’approche programme soit généralisée par
le décret de 2005, la loi organique 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances n’a pas
été abrogée. La coexistence des deux logiques (budgets de programmes et budgets classiques) pose
un véritable problème de conciliation malgré les tableaux de passage. Selon le rapport PEFA7 (2007),
l’exercice de conciliation perturbe les échéances habituelles à chacune des étapes de préparation du
budget.
Enfin, le MDGLAAT bénéficie d’une dizaine de projets sur financement extérieur. Au titre de l’année
2008, les prévisions de ressources extérieures dans le cadre des divers projets dont bénéficient le
MDGLAAT s’élèvent à plus de huit (8) milliards de FCFA alors que les ressources extérieures inscrites
au BP pour le compte de l’année 2008 sont estimées à un peu plus de cinq (5) milliards de FCFA. On
peut donc en déduire que tous les projets sur ressources extérieures ne sont pas inscrits au BP. Ce
constat est dû au fait que certaines conventions de dons ou de prêts sont signées après que le budget
programme soit bouclé. La non prise en compte de l’intégralité de ces projets dans le BP du Ministère
va à l’encontre de la logique qui sous-tend l’approche programme et entraîne des interventions éparses
sans grand impact sur l’atteinte des objectifs du secteur. Cette absence de coordination a conduit à la
mise en œuvre de projets à objectifs semblables. Pour améliorer la coordination des interventions des
PTF dans le secteur, il a été créé par décret ministériel n° 2008-276 du 19 mai le Fonds d’Appui au
Développement des Communes (FADeC). La création de ce fonds (dénommé avant Fonds de
Solidarité des Communes), est le signe d’une volonté du Gouvernement béninois de coordonner les
interventions dans le secteur. Les dotations de ce fonds se sont accrues passant de 1.436.000.000 à
5.436.000.000 de FCFA dont 2.500.000.000 ont été déjà mandatés aux Communes par Décision n°
2008-008/MDGLAAT/DC/SG/DRFM/SBC du 26 juin 2008. Au titre du budget exercice 2009, il est
également prévu que tous les transferts en direction des Communes transitent par le FADeC.
2-5- Liens entre budget-programme et PIP
Le PIP est avant tout un ensemble de projets étalés sur une période triennale glissante qui comprend
les actions de construction, d’équipement et de renforcement des capacités. Son processus
d’élaboration assure sa conformité avec les stratégies sectorielles et nationales.
7 Public Expenditure and Financial Accountability
33
En effet, la phase d’identification des projets à inscrire au PIP tire sa source de la planification
stratégique. A partir du diagnostic sectoriel, des projets éligibles au PIP sont proposés par la DPP à la
Direction de la Programmation des Investissements. Une fiche d’analyse des projets, la fiche
« ANAPROG » permet de vérifier les critères d’éligibilité des projets et de les hiérarchiser. Ces critères
portent sur la justification et la description des activités, leur conformité avec les orientations nationales
de développement et les stratégies sectorielles, la programmation triennale des dépenses et des
opérations physiques à réaliser…La programmation triennale des projets retenus fait partie intégrante
du BP et les actions retenues pour l’année en cours constituent le budget d’investissement. Dans le PIP
2008-2010 du MDGLAAT, huit (08) projets sont retenus et les actions programmées annuellement sont
prises en compte dans le BP. Le PIP fait donc partie intégrante du BP. Il concourt, aux côtés des
dépenses de fonctionnement, à la réalisation des objectifs du BP.
2-6- Analyse de l’exécution du budget
L’exécution des dépenses est automatisée à travers le SIGFiP. Dès la promulgation de la Loi de
Finances, les crédits sont notifiés par lettre circulaire du MEF au MDGLAAT. Cette lettre rappelle dans
le détail l’ensemble des dispositions relatives à l’exécution des budgets et fixe les dates limites pour les
engagements, les ordonnancements et les paiements. Pour les salaires et les dépenses
d’investissement, les crédits sont ouverts en totalité dès le début de l’exercice. Pour les autres
dépenses de fonctionnement, les crédits sont chargés dans le système SIGFIP par tranche trimestrielle.
Mais ces tranches trimestrielles ne tiennent pas compte des besoins exprimés à travers les plans de
consommation de crédits issus du BP (voire graphique 3).
Graphique 2: Evolution comparée des besoins de ress ources et des dotations trimestrielles du SIGFIP
11609,564
125,1285789,93151108,1363 381,48
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
Trimestre1 Trimestre2 Trimestre3 Trimestre4
Mo
ntnt
s (e
n m
illio
ns)
Besoins trimestriels selon les PCC Dotations trimestrielles du SIGFIP
Source : SIGFIP et Annexes du Budget programme
34
Alors que la dotation du premier trimestre s’élève à un peu plus de trois milliards, les besoins de
ressources selon les activités prévues au PTA pour ce trimestre s’élèvent à plus de onze milliards. Pour
les autres trimestres de l’année, c’est l’inverse qui est observé. D’où les activités programmées peuvent
être retardées ou partiellement exécutées.
Pour ce qui concerne la consommation des crédits, deux procédures sont souvent suivies : la procédure
normale et les procédures exceptionnelles. La procédure normale comprend quatre phases à savoir
l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement. La procédure exceptionnelle quant à elle
ne comprend que deux phases, l’engagement-ordonnancement et le paiement. L’analyse de la
consommation de crédit à partir de l’état d’exécution des dépenses par nature montre qu’en 2007, le
taux global de consommation base engagement s’élève à 57,44% et qu’à peine 1,5% des dépenses
engagées le sont par ordre de paiement. Ce taux relativement faible s’explique par la lourdeur des
procédures d’exécution des dépenses publiques. Certains cadres du Ministère imputent cette lenteur
aux pannes fréquentes sur la plate forme du SIGFIP et aux retards dans le traitement des opérations au
niveau du Contrôleur financier. La période entre l’engagement et la liquidation pouvant aller jusqu’à trois
mois. Mais ce taux varie selon la nature des dépenses (voir tableau 2)
Tableau 2 : Etat d’exécution des dépenses de fonctionnement du MDGLAAT au 16/06/08
Nature de dépenses Dotations Engagements Taux de consommation
Dépenses de Personnel (contractuels et agents de maison des membres du Cabinet)
9 711 000 0 0
Achats de Biens et Services 777 562 967 245 226 448 31,54
Subventions d'Exploitation 2 337 450 000 1 916 597 759 81,99
Autres Transferts Courants 9 462 875 000 1 605 851 806 16,97
Total fonctionnement 12 587 598 967 3 767 676 013 29,93 Source : SIGFIP
Pour le budget 2008, le taux de consommation global base engagement est de 25,87% au 16 juin. Ce
faible taux s’explique au niveau des dépenses de fonctionnement par le faible niveau de consommation
du poste « Autres transferts » qui recouvrent les dotations du FADeC (Fonds d’Appui au
Développement des Communes) qui ne sont pas encore entamées à cette date. Le décret créant le
FADeC n’ayant été pris que le 19 mai 2008.
Au niveau des dépenses d’investissement, le taux de consommation au 16 juin 2008 n’est que de
4,37%. Cette situation est imputable au retard dans l’aboutissement des dossiers d’appel d’offre. Selon
le Chef de la Cellule, ce retard est dû au manque de personnel au niveau de son service (la CPMP du
MDGLAAT se limite au Chef et à un assistant, pas de planton ni de secrétaire) et à la lenteur dans le
35
traitement des dossiers au niveau de la CNPMP du MEF. Dans ces conditions, l’exécution des
dépenses d’investissement est bouclée vers la fin de l’année après réception des chantiers. L’évolution
des dépenses PIP entre octobre et décembre 2007 corrobore cette situation.
Tableau 3: Evolution des taux de consommation des crédits PIP
Taux de consommation
SOMMAIRE Dotations 2007
Au 31/10/ 07
Au 31/12/ 07
Dotations 2008 Taux de consom-mation
Programme de Constructions, de Réhabilitation des Résidences et Bureau des Préfectures
50.000.000 0,00 59,17 96.000.000 0.00
Programme de Réalisation des Infrastructures Socio-Economiques Frontalières
152.000.000 1,57 63,98 0 -
Projet d'Assainissement des Marchés Régionaux
40.000.000 0,00 2,25 15.000.000 27,33
Appui à la Décentralisation et à la Déconcentration
1.028.000.000 0,00 0,00 0 -
Programme d'Infrastructures pour certaines villes secondaires
402.400.000 0,00 6,96 28.000.000 0,00
Appui aux Développement Communal aux Initiatives Locales dans le Borgou (ADECOI)
701.000.000 3,13 3,56 0 -
Construction d’une maison des Elus locaux
22.000.000 2,27 2,27 64.000.000 1,56
PRONAT 0 - - 400.000.000 13,6
Réhabilitation de la zone sinistrée de Dantokpa
0 - - 1.524.000.000 0,00
Achèvement des Projets d’appui aux collectivités locales
0 - - 119.000.000 34,38
Total PIP 2 395 400 000 1,04 6,40 2.246.000.000 4,37
Source : Etat d’exécution SIGFIP et Rapport d’activités DRFM
Comme le montre le tableau 3, en 2007, aucun projet PIP n’a atteint un taux de consommation de 4% à
fin octobre mais à la clôture de l’exercice budgétaire, les taux de consommation de certains projets ont
connu un bond passant par exemple de 1,57 à 63,98% pour le Projet de Réalisation des Infrastructures
Socio-Economiques Frontalières.
Le MDGLAAT fait néanmoins partie des ministères ayant un taux de consommation des crédits
d’investissement élevé. L’exécution des dépenses PIP en maîtrise d’ouvrage délégué pourrait justifier
36
cette performance. Avec l’introduction du BP, on peut s’attendre, en 2008, à un taux de consommation
plus élevé pour les investissements. Déjà en Août, ce taux a atteint 74,57%.
2-7- Analyse du système de suivi-évaluation du BP
La mise en œuvre de l’approche programme suppose l’imputabilité des acteurs et des évaluations de
performance. La démarche se résume globalement en une programmation par objectifs couplée avec
l’allocation des ressources, une responsabilisation dans l’exécution des tâches et des indicateurs pour
évaluer l’atteinte des résultats. Ainsi, la mise en œuvre de l’approche programme s’accompagne
toujours de l’installation d’un dispositif pour assurer le suivi des indicateurs et évaluer les performances.
C’est pourquoi, en prélude à la généralisation de cette réforme budgétaire, le Gouvernement du Bénin a
prévu par décret 2004-252 du 4 mai 2004 fixant la structure type des ministères, la création en leur sein
des cellules de suivi-évaluation. Le dispositif global est à quatre niveaux à savoir : (i) le comité de
pilotage, (ii) la cellule de suivi-évaluation de la DPP, (iii) les chefs de file des programmes et (iv) les
points focaux.
Mais au niveau du MDGLAAT, ce dispositif ne fonctionne pas encore bien et marque le pas. Les textes
créant le comité de pilotage sont devenus caduques avec la scission en deux de l’ex MISPCL. Ces
textes n’étant pas encore actualisés pour le MDGLAAT, ce comité demeure informel et ses réunions
ordinaires ne se tiennent pratiquement pas. Il en est de même pour la CSE qui souffre d’un manque
cruel de personnel et dont les capacités sont assez faibles. Selon l’arrêté n°2006-335/MFE/CF/DGB
portant Composition et allocation de primes aux acteurs de la réforme budgétaire au sein des Ministères
sectoriels, la Cellule de suivi-évaluation doit comporter au plus neuf (09) agents et doit disposer entre
autres compétences d’un statisticien et d’un planificateur. Mais l’état du personnel au niveau même de
la DPP du MDGLAAT est alarmant. Le personnel de la DPP de l’ex MISPCL (seize employés au total),
qui était déjà insuffisant est redéployé entre les deux nouveaux ministères. Cette nouvelle répartition du
personnel a induit une réduction de l’effectif qui passe à huit (08) agents alors que la charge de travail
demeure la même. Actuellement, la CSE du MDGLAAT dispose d’à peine quatre agents dont deux sont
sans statut bien qu’ils aient acquis une expérience en matière d’élaboration et de suivi-évaluation de
BP. De plus, on note une très forte mobilité des cadres faute de motivation. Malgré cette insuffisance du
personnel, le Chef de la CSE a été nommé récemment par Arrêté n° 2008-
10/MDGLAAT/DC/SG/DRH/SA du 26 juin 2008, membre de la CPMP du MDGLAAT.
Jusqu’en juillet 2008, il n’y a ni revue du PTA, ni rapport de performance par les chefs de file des
programmes, ni collecte et suivi des indicateurs par les points focaux. L’état des indicateurs corrobore
cette situation. Ceux-ci sont parfois mal définis, mal catégorisés et leur choix ne respecte pas les
37
critères applicables en la matière (voir encadré 2).
De plus, leurs valeurs de base et leurs valeurs cibles qui permettent le choix des priorités et l’évaluation
rétroactive ne sont souvent pas définies. Face à cette
Source : Hodonou, A et Kêkê, J.C (2004)8
En plus de ce dispositif interne de suivi-évaluation, il est prévu un audit de performance des budgets
programmes par la Chambre des Comptes de la Cour Suprême. Mais son impact est très limité. Le
Rapport CFAA (2005), conclut à une quasi-absence d’un contrôle externe indépendant et efficace sur
les finances publiques au Bénin. La mise en œuvre de l’approche programme n’a pas encore engendré
une adaptation du système d’information.
8 In CAPE (2004) Atelier de formation sur le budget programme, Hôtel du 15 janvier, 27 au 29 novembre 2004
Encadré 2 : Critères de choix des indicateurs Pertinence : Lien évident entre l’indicateur et l’objectif
Facilité : Faible coût de la collecte des données et facilité de suivi
Crédibilité : Non ambigu, facile à interpréter et crédible pour les destinataires du
compte rendu
Acceptation : A fait objet de discussion avec le personnel impliqué dans la mise en
œuvre du programme
Solidité : Résistant à la manipulation par les responsables
Rapport coût-efficacité : Les avantages pour le suivi et la crédibilité du compte rendu
l’emportent sur le coût de la collecte des données
38
III- PRINCIPALES FORCES ET FAIBLESSES RELEVEES
3-1- Forces et opportunités de la mise en œuvre de l’approche programme au niveau
du MDGLAAT
L’analyse du processus de planification-budgétisation au niveau du MDGLAAT a permis d’identifier
quelques forces et des opportunités à saisir qu’il mérite de souligner.
En effet le MDGLAAT dispose de trois documents de stratégies couvrant ses différents domaines
d’intervention et sur lesquels se basent l’élaboration du budget-programme. Il bénéficie, dans le cadre
de l’élaboration de son budget-programme, de l’appui technique de l’ETARB. Bien qu’étant récemment
crée, ce ministère dispose de quelque cadres ayant déjà l’expérience d’élaboration et de mise en œuvre
du budget programme. D’autre part, le décret portant attribution organisation et fonctionnement du
Ministère est pris et prévoit bien les structures utiles à l’accomplissement de la mission de ce Ministère.
Sur le plan financier, le ministère bénéficie d’un appui institutionnel dans le cadre du PERAC, appui qui
lui permet d’assurer dans une certaine mesure le renforcement des capacités de ses cadres. Le budget-
programme constitue en outre un instrument de négociation avec les PTFs. Enfin, il est à noter que
certains cadres du ministère perçoivent bien l’importance de la réforme budgétaire et déploient ainsi
beaucoup d’efforts pour s’approprier la démarche d’élaboration.
3-2- Les principales menaces et faiblesses relevées
L’analyse du processus de planification-programmation-budgétisation qui vient d’être faite dans la
section précédente montre qu’un effort est réalisé au niveau du MDGLAAT pour la prise en compte
d’une approche pluriannuelle dans l’élaboration du budget. Toutefois, quelques faiblesses subsistent et
doivent être mises en exergue pour déboucher sur des recommandations en vue d’un renforcement des
capacités du MDGLAAT dans la mise en œuvre de l’approche programme.
3-2-1- Dualité du cadre législatif des finances publiques et instabilité du calendrier budgétaire
Bien que l’approche programme soit généralisée à tous les ministères depuis 2005, grâce au décret N°
2005-789 du 29 décembre 2005 qui définit le Cadre de Réformes de la Gestion budgétaire axée sur les
résultats », la loi organique 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances n’a pas été
abrogée alors qu’elle ne permet pas de voter des budgets programmes. Chaque année, les ministères
sectoriels élaborent deux budgets : un budget classique et un budget programme. Seul le budget
classique fait l’objet de vote par l’Assemblée Nationale même si le budget programme y est envoyé à
titre d’information. Selon le Rapport PEFA (2007), la conciliation entre ces deux logiques n’est pas aisée
39
(même avec le tableau de passage) et perturbe les échéances des différentes étapes du cycle
budgétaire.
En effet, l’élaboration du budget commence au niveau du Ministère avant la transmission par le MEF de
la lettre de cadrage qui parvient souvent aux ministères sectoriels en retard. Ces derniers ne disposent
plus du temps nécessaire pour tenir des séances de concertation afin de réajuster les activités du
budget programme au regard du cadrage du MEF (voir schéma 1). Toutes les étapes du processus
budgétaire ne sont pas alors bien suivies. Ainsi, les PCC deviennent inopérants, les dépenses ne sont
pas engagées à temps pour la réalisation des activités et l’exécution du budget retombe dans
l’approche classique.
3-2-2- Manque de leadership et faible appropriation de l’approche programme
Au vu des expériences, la réussite de la réforme budgétaire nécessite une grande implication et un
leadership des autorités au plus haut niveau de la structure. Mais au niveau du MDGLAAT, l’implication
des autorités n’est pas encore totale. L’imputabilité et l’obligation de compte rendu de l’exécution des
PTA ne sont pas encore effectives. Le retard dans l’actualisation des différents textes et les
disfonctionnements du comité de pilotage corroborent ce constat. Le processus est encore inachevé et
la technique d’élaboration des BP n’est pas encore bien maîtrisée. Les arbitrages et le suivi de
l’exécution continuent de se faire uniquement sur la base du budget classique. Le budget programme
du ministère n’est pas actualisé en fonction des arbitrages successifs et les comptes rendus de
l’exécution ne se réfèrent pas aux PTA extraits du BP.
La démarche nécessitant un engagement de tous les services de base dans le processus d’allocation
des ressources publiques est donc loin d’avoir abouti au MDGLAAT. Des efforts sont cependant
entrepris par la DPP afin de sensibiliser les fonctionnaires des différentes directions et services du bien
fondé et de la nécessité de mieux s’impliquer dans le processus et de les convaincre que les réformes
en cours sont en mesure de prendre en compte leurs requêtes et qu’ils ont un rôle important à jouer
dans l’allocation des ressources, le suivi et l’évaluation des dépenses. Mais ces actions sont loin de
porter leur fruit car la plupart des cadres considèrent cet outil comme l’apanage des cadres de la DPP.
3-2-3- Faible implication des préfets dans le processus d’élaboration du BP
L’élaboration du BP suit une démarche rigoureuse de planification stratégique partant d’un diagnostic à
l’issue duquel, les besoins doivent être remontés de la base vers le sommet. Mais au niveau du
MDGLAAT, la démarche de « bottom-up » qui devrait garantir l’implication effective des acteurs à tous
les niveaux n’est pas encore bien appliquée. Les préfets ne sont pas réellement impliqués dans
l’élaboration du BP et les organes de concertation et de coordination au niveau départemental (CAD et
40
CDCC) ne jouent pas pleinement leur rôle. Les arbitrages budgétaires finalement opérés ne sont pas
portés à la connaissance des préfets. D’où, il arrive que certains programmes soient réalisés au niveau
local sans que les structures déconcentrées concernées aient émis le souhait de tels projets, alors
qu’inversement certains programmes souhaités n’ont pas reçu d’allocations budgétaires. Cela annihile
les efforts souhaités par le processus participatif de la démarche d’élaboration du BP et peut constituer
une source de difficulté pour le suivi-évaluation notamment en ce qui concerne les actions entreprises
aux niveaux départemental et local.
3-2-4- Disfonctionnement organisationnel
Créé seulement en 2007, le MDGLAAT ne dispose pas encore de toutes les structures prévues dans le
décret portant attributions organisation et fonctionnement du ministère. Les différents textes pris dans le
cadre de l’ex MISPCL notamment ceux relatifs au cadre institutionnel de mise en œuvre de l’approche
programme, sont devenus caducs. Plusieurs directeurs sont encore des intérimaires et beaucoup de
services au sein des directions ne sont pas encore fonctionnels. Dans ces conditions, la mise en œuvre
diligente de la réforme budgétaire, qui nécessite des ressources humaines de qualité et l’implication
effective de toutes les structures du ministère, est mise à mal.
3-2-5- Faible capacité et mobilité du personnel des services de programmation
La généralisation de l’approche programme s’est faite sans tenir compte des capacités réelles des
nouveaux ministères PERAC. Pour accompagner ces derniers, il a été créé en 2002 au niveau de la
DGB l’Equipe Technique d’Appui à la Réforme Budgétaire (ETARB). Composée d’une quinzaine de
cadres placés sous l’autorité d’un Coordonnateur, l’ETARB forme et appuie les ministères sectoriels
dans l’élaboration de leurs BP. De plus, les ministères bénéficient d’un accompagnement financier pour
le renforcement des capacités du personnel dans le cadre de la mise en œuvre de la réforme
budgétaire.
Le MDGLAAT bénéficie effectivement de ces différents appuis. Toutefois, leur efficacité est limitée par
l’insuffisance et la mobilité du personnel. Les mutations et les redéploiements d’agents se font parfois
sans tenir compte de leur appartenance à l’équipe technique de mise en œuvre de la réforme au niveau
du ministère. Aussi, l’effectif des Agents Permanents de l’Etat étant très insuffisant par rapport aux
besoins, le ministère a recours aux services de contractuels de courte durée et d’agents occasionnels
n’ayant pas un statut bien défini. Ce type de personnel fait face à un problème de motivation car leur
statut ne leur permet pas de bénéficier de certains avantages liés à l’exercice de leurs tâches. Dans ces
conditions, ils sont toujours en quête de stabilité et de meilleures opportunités et quittent dès que
l’occasion le leur permet. Le MDGLAAT est donc confronté à un manque de personnel stable dont les
41
capacités sont faibles et limitent leur appropriation du processus d’élaboration et de suivi-évaluation du
BP.
3-2-6- Non prise en compte des PCC par le MEF
Comme il a été montré plus haut, les crédits sont chargés sur le SIGFIP par tranches trimestrielles
égales hormis les dépenses de personnels et les dépenses d’investissement dont les crédits sont
entièrement ouverts en début d’exercice budgétaire. Or les PCC définissent mensuellement les besoins
de ressources nécessaires pour la réalisation des activités programmées dans le PTA. Cette stratégie
de mise à disposition des crédits par le MEF engendre des écarts entre les besoins et les dotations et
peut ainsi entraver la réalisation de certaines activités.
3-2-7- Manque de rationalité dans l’allocation des dépenses
L’élaboration du budget programme part de la définition des politiques et stratégies sectorielles. Au
regard des stratégies nationales, et d’un diagnostic sectoriel, un objectif global est dégagé pour la
période triennale du budget programme. De cet objectif global est décliné les différents programmes du
budget programme. Mais deux problèmes se posent :
� La mise en cohérence entre les stratégies sectorielles et nationales se fait dans le cadre des
conférences budgétaires. Le constat général est que toutes les actions contenues dans le
cadrage défini aux ministères sectoriels par le MEF sont d’office retenues. Aucune analyse
objective ou tout au moins une vérification de la cohérence ne se fait.
� A la suite des conférences budgétaires ou lors des collectifs budgétaires, des ressources
supplémentaires peuvent être obtenues (ou on peut même assister à une diminution de
l’enveloppe). La stratégie d’allocation des ressources au sein des ministères sectoriels conduit
donc à des ajustements en fonction de l’enveloppe globale octroyée. Des arbitrages sont
effectués au niveau de la DPP et de la DRFM et si possible par le Ministre.
Cependant, les réallocations ne se font pas toujours de façon objective au regard des objectifs
initialement fixés et les indicateurs ne sont pas révisés. Le ministère ne dispose pas d’outil lui
permettant de faire une analyse objective des projets à retenir dans le budget programme et de simuler
l’impact des réallocations sur les objectifs sectoriels et par ricochet les indicateurs cibles. Dès lors, il
s’en suit que les marges de manœuvre des rapports de performance à traduire la réalité sont faibles.
Ce qui a des répercussions sur la révision des politiques et la redéfinition des stratégies les années
suivantes.
42
3-2-8- Lenteur dans l’exécution des dépenses
Les procédures d’exécution des dépenses publiques sont lourdes et peuvent prendre parfois trois mois
et plus entre l’engagement et la liquidation de la dépense. Le MDGLAAT est confronté à un manque de
prévisibilité des dépenses dû à la non prise en compte par les services financiers du Ministère du PCC.
L’engagement de la dépense se fait parfois tardivement sans tenir compte des délais de procédure,
retardant ainsi la réalisation des activités.
Pour accélérer les procédures, le circuit de la dépense a été automatisé à travers le SIGFiP. Mais les
agents de la DRFM ont dénoncé les pannes fréquentes sur la plate forme du système qui retardent
l’exécution des dépenses. Cette situation, couplée à la lenteur administrative et le retard dans le
traitement des dossiers au niveau du contrôle financier, ne favorise pas l’exécution des dépenses en
temps réel et bloque la mise en œuvre des actions inscrites au titre de l’année budgétaire et par
ricochet handicape l’atteinte des objectifs initialement fixés dans le BP.
Pour ce qui concerne spécifiquement les dépenses d’investissement, le manque de personnel au
niveau de la CPMP du MDGLAAT et la lenteur dans l’aboutissement des dossiers d’appel d’offre
peuvent être cités. De même, le suivi physique n’est pas toujours réalisé faute de moyens financiers et
humains au niveau de l’IGAA. De onze (11) inspecteurs à la création du MDGLAAT, l’IGAA n’en
dispose aujourd’hui que huit (08) et pour quatre équipes de contrôle, il n’existe que deux véhicules.
3-2-9- Absence de coordination des appuis extérieurs
Au Bénin, des efforts ont été entrepris au cours des dernières années pour l’amélioration de la
coordination des partenaires et l’alignement sur les procédures nationales en rapport avec la
Déclaration de Paris. Un groupe ABC-PR (Appui Budgétaire Conjoint pour la stratégie de Réduction de
la Pauvreté) a été mis en place et réunit pour le moment que quatre (04) partenaires. Mais au niveau du
MDGLAAT, la coordination de l’aide extérieure est insuffisante et débouche sur la mise en œuvre de
projets à objectifs similaires. L’identification des projets ne s’inscrit pas dans la démarche de l’approche
programme. De ce fait, tous les projets sur financement extérieur ne figurent pas au budget programme
donnant donc lieu à la mise en œuvre d’actions éparses, non concertées et à faible impact sur les
objectifs fixés dans le budget programme de même que des évaluations isolées.
3-2-10- Problèmes de définition des indicateurs
Au MDGLAAT, le BP ne présente qu’une liste d’indicateurs assez généraux et en majorité non chiffrés
(valeurs de base et valeurs cibles non définies). Le lien entre les activités et les moyens nécessaires à
leur réalisation n’est pas clairement affiché. Les objectifs de résultats ou d’impacts sont très peu ciblés
et ne permettent pas ainsi d’évaluer l’efficacité des actions menées. Les quelques rares indicateurs
43
définis sont des indicateurs d’activité. Une longue liste d’indicateurs est retenue pour chaque
programme. Cette tendance à la prolifération des indicateurs est un peu inquiétante, d’autant plus que
ni leurs modes de calcul, ni la manière dont ces statistiques seront collectées, ni le type d’analyse à
mettre en place permettant de faire le lien entre ces indicateurs, les objectifs du budget programme, les
stratégies sectorielles et les priorités nationales ne sont définis.
3-2-11- Absence d’évaluation de performance
L’élaboration et la mise en œuvre d’un budget programme impliquent une évaluation rétroactive. Cette
évaluation qui se fait à travers les revues annuelles et les rapports de performance doit permettre de
prendre des décisions stratégiques quant à la poursuite ou non des programmes, la réorientation des
objectifs, la reformulation des résultats attendus et le réajustement des indicateurs. Ce travail repose en
premier sur la CSE. Or au niveau du MDGLAAT, cette cellule est confrontée à de réelles difficultés qui
entravent la réalisation de la mission à elle assignée. L’insuffisance, la faible capacité et la mobilité de
son personnel rendent difficile la collecte des données pour l’élaboration des rapports de performance.
L’activité de collecte de données pour la définition de la valeur de base des indicateurs attend l’aval des
autorités du Ministère pour être exécutée. L’évaluation des politiques et stratégies mises en œuvre au
niveau du MDGLAAT ne se fait donc pas au regard des indicateurs. La démarche qui sous-tend
l’approche programme demeure alors inachevée.
3-2-12- Système d’information peu opérationnel et non encore adapté à la réforme budgétaire
Le système d'information est un élément essentiel du pilotage de toute organisation et de ses activités
car il aide à la prise de décision. Il contribue à réduire l'incertitude dans les choix opérés. La mise en
œuvre de l’approche programme, en introduisant l’imputabilité et l’évaluation de performance dans la
gestion budgétaire, suppose un système d’information assez performant. Mais au niveau du MDGLAAT,
le système d’information est peut opérationnel et ne s’est pas encore adapté à ce nouveau mode de
gestion budgétaire. Les parties prenantes du système d'information ne sont pas encore toutes
installées, beaucoup de services ne fonctionnent pas encore, les textes créant les structures de pilotage
ne sont pas encore actualisés, la CSE manque de personnel, les valeurs de base et les valeurs cibles
des indicateurs ne sont pas connues. Tous ces éléments montrent que l’introduction du BP n’a pas
encore modifié le système d’information. Les informations produites permettent de savoir si la dépense
est effectuée mais ne permet pas encore de savoir si l’objectif visé est atteint.
44
IV- PROPOSITIONS POUR UN RENFORCEMENT DES CAPACITES
Avec sa première expérience d’élaboration de budget programme en 2007, la réforme budgétaire
s’implante timidement dans les habitudes au niveau du MDGLAAT. Au regard de l’ensemble des
problèmes soulevés à la suite du diagnostic, elle mérite d’être accompagnée par des actions
urgentes. L’ensemble des actions à mener peuvent être regroupées en un projet de renforcement
des capacités.
4-1- Objectif général du projet
L’objectif global dudit projet est l’amélioration de la gestion axée sur les résultats au niveau du
MDGLAAT. Cet objectif couvre deux (02) grands axes à savoir :
� Amélioration du processus de préparation et d’exécution du budget
� Renforcement de l’imputabilité et du contrôle au niveau du MDGLAAT
Ces deux grands axes peuvent être déclinés en objectifs spécifiques
4-2- Objectifs spécifiques
Quatre objectifs spécifiques sont visés à travers ce projet de renforcement des capacités des cadres du
MDGLAAT dans la mise en œuvre de l’approche programme.
4-2-1- Renforcer le cadre de programmation budgétaire au niveau du Ministère
La mise en œuvre de l’approche programme est basée sur une programmation pluriannuelle des
dépenses basée sur un CDMT. Pour plus d’opérationnalisation, la tranche annuelle du budget
programme est mise sous la forme d’un PTA qui est ensuite décliné en programme de travail trimestriel
et mensuel. Ce processus de programmation se déroule dans cadre institutionnel bien défini et selon
des étapes bien connues qui implique à la fois le niveau central et sectoriel. La réussite de la réforme
budgétaire passe donc par un cadre de programmation performant. Pour atteindre cet objectif
spécifique, il est prévu de :
� Harmoniser le cadre réglementaire de gestion des finances publiques
� Adopter un calendrier budgétaire harmonisé entre le niveau central et sectoriel
� Créer les différentes structures de pilotage de la réforme et les rendre opérationnelles
� Automatiser l’élaboration du budget programme
� Doter la DPP d’un outil de simulation et d’évaluation financière
� Associer les structures déconcentrées (préfectures) à l’élaboration et le suivi-évaluation du
budget programme du ministère
45
� Regrouper les projets financés sur ressources extérieures par domaine de compétence du
MDGLAAT et choisir un chef de file des PTFs du secteur
4-2-2- Améliorer l’efficacité organisationnelle du Ministère
La réussite de l’approche programme suppose que toutes les directions et tous les services du
Ministère fonctionnent correctement et qu’un personnel qualifié est disponible pour la mise en œuvre.
Pour avoir une organisation efficace au niveau du MDGLAAT, il faudra :
� Nommer les directeurs
� Rendre fonctionnels les services
� Renforcer le personnel de la DPP, de la CPMP, de la DRFM et de la Délégation du Contrôle
Financier
� Elaborer et mettre en œuvre un plan de formation du personnel du MDGLAAT
� Elaborer un manuel de procédure administrative et financière calquée sur l’approche
programme
� Prévoir une lettre de mission pour les directeurs, les chefs de projets et les préfets
4-2-3- Renforcer le système d’information du Ministère
Le budget-programme est un outil permettant à l’autorité (Ministre, Directeur, Chef de projet…)
d’améliorer la gestion publique. L’expérience faite au Bénin comme ailleurs montre en effet que la
volonté politique est un élément déterminant dans la réussite de l’approche programme car l’impulsion
doit provenir de la hiérarchie supérieure qui doit (i) sensibiliser les parties prenantes sur l‘importance et
les bénéfices attendus (ii) renforcer l’imputabilité dans la gestion des affaires du Ministère et (iii)
favoriser l’utilisation des résultats de l’évaluation de performance pour prendre des décisions plus
éclairées. L’approche programme marque donc un tournant dans la gestion publique grâce à
l’imputabilité et l’obligation de compte rendu. Pour qu’il en soit ainsi, le renforcement du système
d’information du Ministère s’impose. Dans ce cadre, il est prévu de :
� Mettre en réseau les différents services du Ministère et les préfectures
� Réaliser une étude sur la définition des indicateurs de performance du secteur
� Faire une enquête pour définir les niveaux de base des différents indicateurs de performance
� Mettre en place une base de données pour le suivi-évaluation des actions du secteur
� Produire les rapports trimestriels d’exécution des PTA
46
4-2-4- Apporter un appui logistique aux structures chargées de la programmation et du contrôle
Les structures chargées de collecter l’information, de réaliser des contrôles et de faire le suivi-
évaluation des projets et programmes mis en œuvre au niveau du Ministère sont confrontées à un
manque de moyens notamment concernant le déplacement. Pour ce faire, il est prévu de :
� Doter l’Inspection Générale du Ministère et la CSE de Véhicules pour faciliter la réalisation des
missions de suivi-évaluation et de contrôle
� Equiper le parc informatique de la DPP, de l’IGM et de la CPMP
Toutes les actions retenues sont déclinées dans le tableau n°4 à la page 47
4-3- Durée du Projet et moyens de mise en œuvre
Les actions prévues dans le présent projet peuvent être étalées sur trois années. Son coût pourra
être évalué de façon plus ou moins précise après quelques sondages sur les prix. La mise en
œuvre de ce projet nécessiterait des ressources financières importantes que le MDGLAAT seul ne
saurait prendre en charge. Il est donc souhaitable de solliciter l’appui des PTFs dans le cadre de la
mobilisation des ressources. Déjà beaucoup de PTF accompagnent la réforme budgétaire
47
Tableau n°4 : Principales actions retenues pour le renforcement des capacités
AXES
D’INTERVENTION
OBJECTIFS SPECIFIQUES ACTIVITES
Objectif spécifique n°1 :
Renforcer le cadre de
programmation budgétaire au
niveau du Ministère
1.1-1. Harmoniser le cadre réglementaire de gestion des
finances publiques
1.1-2. Adopter un calendrier budgétaire harmonisé entre le
niveau central et sectoriel
1.1-3. Créer les différentes structures de pilotage de la
réforme et les rendre opérationnelles
1.1-4. Automatiser l’élaboration du budget programme
1.1-5. Doter la DPP d’un outil de simulation et d’évaluation
financière
1.1-6. Associer les structures déconcentrées (préfectures)
à l’élaboration et le suivi-évaluation du budget
programme du ministère
1.1-7. Regrouper les projets financés sur ressources
extérieures par domaine de compétence du
MDGLAAT et choisir un chef de file des PTFs du
secteur
Axe n°1 :
Amélioration du processus
de préparation et
d’exécution du budget
Objectif spécifique n°2
Améliorer l'efficacité
organisationnelle
1.2-1. Nommer les directeurs
1.2-2. Rendre fonctionnels les services
1.2-3. Renforcer le personnel de la DPP, de la CPMP, de
la DRFM et de la Délégation du Contrôle Financier
1.2-4. Elaborer et mettre en œuvre un plan de formation
du personnel du MDGLAAT
1.2-5. Elaborer un manuel de procédure administrative et
financière calquée sur l’approche programme
1.2-6. Prévoir une lettre de mission pour les directeurs, les
chefs de projets et les préfets
Axe n°2 :
Renforcement de
l’imputabilité et du contrôle
au niveau du MDGLAAT
Objectif spécifique n°3
Renforcer le système d'information
au niveau du Ministère
1.3-1. Mettre en réseau les différents services du
Ministère et les préfectures
1.3-2. Réaliser une étude sur la définition des indicateurs
de performance du secteur
1.3-3. Faire une enquête pour définir les niveaux de base
des différents indicateurs de performance
1.3-4. Mettre en place une base de données pour le suivi-
évaluation des actions du secteur
48
1.3-5. Produire les rapports trimestriels d’exécution des
PTA
Objectif spécifique n°4
Apporter un appui logistique aux
structures chargées de la
programmation et du contrôle
1.4-1. Doter l’Inspection Générale du Ministère et la CSE
de Véhicules pour faciliter la réalisation des
missions de suivi-évaluation et de contrôle
1.4-2. Equiper le parc informatique de la DPP, de l’IGM et
de la CPMP
49
CONCLUSION
L’approche programme est une réforme budgétaire visant à rendre plus efficace la gestion des
dépenses publiques. Il s’agit d’accroître la transparence des processus de décision en matière de
finances publiques, d’établir des liens entre les objectifs de politiques économiques poursuivis et les
dépenses publiques prévues et réalisées, et de tenter de rendre plus responsables les gestionnaires
des budgets publics et les fournisseurs de services publics dans la réalisation des politiques
souhaitées. Le Bénin s’est engagé dans cette nouvelle réforme depuis l’année 2000 avec cinq
ministères pilotes. En 2005, l’approche programme a été généralisée grâce au décret n° 2005-789 qui
définit le Cadre de Réformes de la Gestion budgétaire axée sur les résultats » et tous les ministères
élaborent désormais des budgets programmes.
Née seulement en 2007 de la scission en deux de l’ex MISPCL, le MDGLAAT a fait sa première
expérience d’élaboration de budget programme en 2007. Il dispose de trois documents de stratégies
sectorielles qui ont permis d’extraire les trois programmes du budget programme 2008-2010. Même si
globalement les cohérences du budget programme avec les stratégies sectorielles et nationales sont
assurées, la mise en œuvre de la réforme budgétaire au niveau du MDGLAAT demeure encore un
processus non achevé qui rencontre de nombreux obstacles.
Le premier obstacle est le disfonctionnement observé au niveau des structures du ministère. Ceci est
dû à la lenteur dans la nomination des directeurs, faisant pérenniser le régime d’intérimaire, au retard
dans l’actualisation des textes créant les structures de pilotage de la réforme, à la non constitution des
services des différentes directions. A ces problèmes organisationnels s’ajoutent l’absence de leadership
pour la réforme budgétaire au niveau du ministère, le manque de personnels notamment au niveau des
structures de programmation et de suivi-évaluation et une faible appropriation de l’approche
programme. De plus, au niveau du cadre de programmation, les appuis des PTF ne sont pas
coordonnés et donnent lieu à une multitude de projets à objectifs similaires. Les retards dans la
réception de la lettre de cadrage du MEF ne permettent pas aux structures de réajuster les objectifs en
fonction des allocations budgétaires finales. Dans ces conditions, les indicateurs, déjà mal définis sont
alors surestimés et limitent ainsi la capacité des rapports de performance à traduire la réalité. En
l’absence de mode de calcul et de valeurs cibles pour les indicateurs, les cadres des services de
programmation ont du mal à réaliser les revues des PTA. Ainsi, l’imputabilité et l’obligation de compte
rendu, qui constituent la pierre angulaire de l’approche programme sont délaissées au profit de la
gestion budgétaire classique fondée sur les moyens.
Face à ces faiblesses, les premières mesures doivent consister en l’actualisation ou la prise des textes
pour créer les différents services, la nomination de tous les directeurs et la création des structures de
50
pilotage de la réforme budgétaire. Nous suggérons entre autres une poursuite des formations, un
recrutement de cadre au profit de la CSE, la mise en œuvre d’un plan global de communication sur
l’approche programme et l’élaboration d’un manuel de procédures administratives et financières pour
faciliter l’élaboration, la mise en œuvre et le suivi-«évaluation du budget programme. Pour ce qui
concerne une plus grande rationalité dans la réallocation des ressources, l’analyse de la pertinence et
de l’efficacité des projets et les réajustements des programmes, nous recommandons que des
réflexions soient menées dans le sens de la mise au point d’un modèle sectoriel d’analyse d’efficacité et
de simulation financière.
Enfin, la coordination, la transparence et l’efficacité de l’aide devraient s’accroître avec un
regroupement des projets et le choix d’un chef de file des PTF du secteur, tout ceci dans l’optique du
respect des engagements de la Déclaration de Paris.
51
DOCUMENTS CONSULTES
Afrique études (2004), « La chaîne PPBS Module 3 : les maillons de la chaîne », Document élaboré dans le cadre du programme de développement des ressources humaines au MCPPD, Juin 2004 Afrique études (2004), « La chaîne PPBS Module 6: élaboration du PIP », Document élaboré dans le cadre du programme de développement des ressources humaines au MCPPD, Juin 2004 Banque Mondiale (2001), « Manuel de gestion des dépenses publiques » CAPE (2004), « Atelier de formation sur le budget programme », Hôtel du 15 janvier, 27 au 29 novembre 2004 Codjia B. (2005), « Les étapes du Budget Programme et son contenu », Présentation du Directeur Général du Budget du Bénin, Séminaire-Atelier Afritac sur l’approche budget-programme et les CDMT, 21-24 février 2005, Nouakchott. Codjia, B, (2005), « Les cadres sectoriels de dépenses à moyen terme : pratique au Bénin », Communication de la DGB au Séminaire-Atelier Afritac sur l’approche budget-programme et les CDMT, 21-24 février 2005, Nouakchott. DGAE (2006), « Mise en place d’un mécanisme de suivi-évaluation de la SRP basée sur les OMD au Bénin », Rapport final d’études DGAT (2008), « Plan stratégique de mise en œuvre de la déconcentration et de la gouvernance locale », Rapport définitif, Février 2008 DPP-MDGLAAT (2007), « Budget-programme 2008-2010 du MDGLAAT », Version finale, Août 2007 Kessous, J-C., Boutaud, D.et Dadjo, E. J. (2002), « Etude diagnostic du dispositif de suivi/évaluation de la stratégie de réduction de la pauvreté au Bénin », Etude réalisée par Etude Economique Conseil (EEC). MDGLAAT (2007), « Décret n° 2008-276 du 19 Mai 2008 portant création du Fonds d’Appui au Développement des Communes MDGLAAT (2008), « Arrêté n°010/MDGLAAT/DC/SG/DRH/SA portant nomination des membres de la Cellule de passation des marchés », MDGLAAT, Juin 2008 MESPLE-SOMPS S. et RAFFINOT M.(2003) « Réforme budgétaire et gestion par les objectifs dans les pays à faible revenu : Burkina-Faso et Mali », Document de travail DIAL / Unité de Recherche CIPRÉ, DT/2003/13, Novembre 2003 MFE (2006), « Arrêté n°2006335/MFE/DC/CF/DGB portant composition et allocation de primes aux acteurs de la réforme budgétaire au sein des Ministères sectoriels, MFE, Avril 2006 Mission de Décentralisation (2006), « Document de stratégie de mise en œuvre de la Réforme de l’Administration Territoriale, Juillet 2006 PEFA (2007), Evaluation des finances publiques selon la méthodologie PEFA Rapport provisoire, juin 2007. PNUD (2008), « L’expérience des budgets programmes au Bénin de 2001 à 2007 », Pôle Régional d’Appui aux CSLP-PNUD, Février 2008 Présidence de la République (2007), « Décret n°2007-448 du 02 Octobre 2007, portant attributions, organisation et fonctionnement du MDGLAAT »
52
ANNEXES
53
Annexe 1 : Coûts totaux et prévisions pour 2008 des projets d’appui au MDGLAAT (en millions de FCFA)
Titre du projet Montant total Prévisions 2008
1 Programme d’Appui aux Collectivités Territoriales, PACTE (Union Européenne)
9.839,355 1.967,910
2 Programme d’Appui à la mise en oeuvre des Plans de Développement Communaux dans les Départements du Mono, Couffo, Atacora et de la Donga (Coopération Belge)
8.696,002 1.553,337
3 Appui Suisse au Renforcement de la Gouvernance Locale dans le Département du Borgou (Suisse)
1.700,000 452,000
4 Appui à la Déconcentration et à l’Aménagement du Territoire, ADDAT (Coopération Française)
666,570 Projet en cours d’identification
5 Programme d’Appui à la Décentralisation et au développement Communal, PDDC (GTZ)
4.788,581 1.639,925
6 Appui néerlandais à la mise en œuvre de la Déconcentration (Pays-Bas)
793,124186 350,000
7 Projet du Développement Local et d’Appui aux Communes de l’Alibori, PDL-ADECOM (FENU / Picardie)
1.676,946 800,000
8 Projet d’Appui au Développement Communal et aux Initiatives Locales dans le Borgou, ADECOI (FENU / PNUD)
2.368,168 Projet fini. Préparation d’un nouveau projet d’un montant de 2.674,920
9 Projet du Développement Local des Collines, PDL – Collines (Région Picardie)
2.345,000 641,000
10 Programme d’Appui à la Gouvernance : Volet Décentralisation (DANIDA)
3.700,000 891,640
Total 36.573,747 8.295,812 Source : DPP-MDGLAAT
54
MINISTRE
ORGANIGRAMME DU MDGLAAT
Attaché de cabinet
Assistant du Ministre
Secrétariat Particulier
Directeur de Cabinet
Chargé de Missions
Conseillers Techniques
Inspection Générale du Ministère
Cellule de Communication
Secrétaire Général du Ministère
Secrétariat Administratif
Service de Pré-archivage
Service Chargé des Relations avec les Usagers
Cellule de Passation des marchés
Service informatique
Direction des Ressources
Financières et Matérielles
Direction des Ressources Humaines
Encadré 1
Direction de la Programmation et de la Prospective
Direction des Transmissions de l’Administration Territoriale et
des Collectivités Locales
Direction Générale de la Décentralisation et de la Gouvernance
Locale
Direction Générale de
l’Administration d’Etat
Secrétariat Permanent de la Commission
nationale des Affaires Domaniales
Secrétariat Permanent de la Commission
Nationale des Finances Locales
Organismes sous tutelle
Maison des Collectivités Locales
Société de Gestion des Marchés Autonomes
Délégation de l’Aménagement du Territoire
Service du Protocole Directeur Adjoint de Cabinet
Secrétaire Général Adjoint du Ministère
Annexe 2
55
Annexe 3 : Liste des personnes rencontrées
N° NOMS ET PRENOMS FONCTIONS
01 AGUESSI Georges C/SSE-DPP
02 AWEKE Roger DAC
03 AZONNAHOU Ernest Inspecteur/IGAA/MDGLAAT (Point focal)
04 DAKO Gildas Point focal/SGM
05 GAFARI Adéchian C/Cellule Passation Marchés
06 GNONLONFOUN Toussaint DGDGL
07 HOUSSOU Barthélémy C/DAF-DRFM
08 JOHNSON Pauline SGM
09 KODJO Marcel DPP
10 MILOHIN Bienvenu Agent DPP
11 NOUGBODJEGNI André DRFM
12 SAGBO Eulalie DRH
13 TOSSAVI Joseph P/Mission Décentralisation
14 YOTTO Michel Point focal / DRH
56
Annexe 4 : Guide d’entretien pour l’évaluation du processus de planification- budgétisation au MDGLAAT
I- La planification et la programmation 1) Quand avez-vous commencé la mise en œuvre de l’approche programme dans votre
Ministère? 2) Disposez-vous de documents de politique et stratégie sectorielles ? 3) Pensez-vous que ces documents prennent en compte les préoccupations du secteur ? 4) Les stratégies nationales (OSD, SCRP, OMD, PAP, …) sont-elles prises en compte au niveau
de votre secteur ? 5) Décrivez-nous le cycle budgétaire (processus d’élaboration) ? 6) Quels sont les problèmes qui se posent selon vous lors du processus d’élaboration du Budget 7) Quels sont les liens entre votre Budget programme et le PIP ? 8) Y a-t-il des difficultés dans la collecte des informations pour l’élaboration du Budget-
programme ? 9) Comment se fait le choix des actions ? Y a-t-il une répartition spatiale des actions ? Quel est le
rôle joué par les préfets dans ce cadre et que faites-vous pour garantir la complémentarité entre vos actions et celles des collectivités locales ?
10) Comment se font les réallocations entre les différents sous-secteurs du Ministère ? 11) Y a-t-il des actions hors budget qui sont exécutées ? Quelle est leur proportion ?
II- Budgétisation
1) Quelles méthodes utilisez-vous pour évaluer les coûts des actions ? 2) Y a-t-il des activités pour lesquelles le gouvernement ou les PTF donnent des engagements
fermes ? 3) Comment se font les répartitions intra-sectorielles surtout en cas de coupe budgétaire? 4) Comment gérez-vous les collectifs budgétaires ? 5) Quelles sont les sources de financement des activités du Ministère et quel est selon vous
l’impact de chacune de ces sources sur l’exécution du Budget-programme? 6) Y a-t-il des retards dans la mise à disposition des ressources ? 7) Y a-t-il souvent des écarts entre prévisions et réalisation ? Pourquoi ?
III- Le suivi-évaluation 1) Toutes les structures concernées par le suivi-évaluation du Budget programme existent-elles ?
Le dispositif de suivi-évaluation est-il opérationnel ? 2) Quelle est la périodicité des revues de dépenses ? 3) Quel est le niveau des indicateurs de performance ? 4) Y a-t-il des difficultés dans la collecte des informations pour renseigner les indicateurs ? 5) Les rapports d’activité sont-ils produits mensuellement ? trimestriellement ? ou annuellement ? 6) Quel est le taux d’exécution du Budget programme ou le taux de consommation des crédits
dans votre Ministère ? IV- Avis et suggestions
1) Pensez-vous que la réforme a engendré un changement dans les habitudes des cadres du Ministère ?
2) Quels sont selon vous les points forts et les points faibles du processus dans votre Ministère 3) Quelles sont les mesures qui ont été prises pour accompagner cette réforme ? 4) Quelles sont selon vous les actions à mener pour renforcer la réforme GAR ? 5) Quelles sont selon vous les actions à mener pour améliorer la qualité du Budget-programme ?
57
Annexe 4 : Termes de référence de l’étude Thème : Diagnostic du processus de planification-budgétisation au niveau sectoriel : cas du
Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l’Administration et de l’Aménagement du Territoire (MDGLAAT)
1. Contexte et justification
Au début des années 2000, les autorités béninoises ont mis en chantier un programme de réforme des finances publiques. Ces réformes visaient à : (i) harmoniser la présentation du budget avec celle des autres pays membres de l’UEMOA, (ii) assurer une allocation optimale des ressources par secteur en optant pour l’élaboration de Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT), et assurer l’efficacité de la dépense à travers l’établissement de budgets programmes pour les ministères sociaux et les ministères porteurs de croissance. En somme, c’est l’objectif général de modernisation de la gestion publique qui a prévalu de sorte à organiser la gestion budgétaire et financière en fonction des objectifs attendus. Mais, ceci dans un contexte de pays sous développé qui doit établir une meilleure balance entre ses besoins énormes et ses moyens limités. Ces réformes ont touché aussi bien le fonctionnement de la chaîne Planification-Programmation-Budgétisation-Suivi/évaluation (PPBS) que les acteurs qui assurent son animation. Ainsi, les principaux axes de ces réformes se présentent comme ci-après :
• l’amélioration de la programmation budgétaire ;
• l’amélioration de l’exécution du budget ;
• le suivi/évaluation ;
• le renforcement des contrôles ;
• le renforcement des capacités. Avec l’avènement d’une nouvelle ère au Bénin en 2006, impulsée par le gouvernement du changement, l’action publique reste guidée par un souci majeur : relever les défis de la croissance économique accélérée et du développement du capital humain pour faire du Bénin un pays émergent. Pour y parvenir, le Gouvernement a élaboré les Orientations Stratégiques de Développement 2006-2011 dont l’une des lignes directrices est la reconstruction d’une administration moderne et efficace, en particulier dans la sphère formulation, de la mise en œuvre, du suivi évaluation des programmes et projets de développement et de la coordination de l’Aide. Dans le même temps, le Bénin fait l’expérience de la mise en œuvre des PRSP qui est aujourd’hui à sa deuxième génération. En effet, la première ébauche d’une Stratégie de Réduction de la Pauvreté a couvert la période 2003-2005 et a servi comme cadre stratégique de référence, de programmation et de budgétisation des actions du Gouvernement, ainsi que pour le dialogue avec les Partenaires Techniques et Financiers. La deuxième stratégie, dénommé Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP), couvre 2007-2009, et vise à consolider les acquis du précédent tout en mettant l’accent sur la diversification de l’économie et l’intensification de la croissance afin d’accélérer la lutte contre la pauvreté et la marche du Bénin vers l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Il apparaît clairement que le Bénin dispose d’un cadre pour la réflexion stratégique et des instruments financiers pluriannuels tels que le CDMT et les budgets programmes susceptibles de traduire en actions concrets cette réflexion stratégique. En effet, le CDMT, tout en s’inscrivant dans un processus intégré de planification, vise à sortir de la prévision budgétaire annuelle et permet une visibilité des recettes et
58
dépenses sur une période de trois ans. Quant aux budgets programmes, ils représentent un programme de planification et de budgétisation à moyen terme. Aussi, sont-ils des programmes de dépenses pluriannuels, prenant en compte les stratégies, les ressources, les activités sur la période avec des exercices d’actualisation et d’ajustement des prévisions et des réalisations effectuées annuellement. Dès lors, de l’efficacité de la démarche suivie dans un tel processus dépend les résultats souhaités. En effet, les programmes doivent se fonder sur des analyses scientifiques ayant des bases objectives et rationnelles. Par exemple aux Etats-Unis, le « program budgeting » n’a été rendu possible que grâce au progrès du calcul économique : recherche opérationnelle, analyse de coût bénéfice. Au total, conscient de l’importance que requièrent ces instruments dans l’atteinte des objectifs de croissance et de réduction de la pauvreté, la nécessité de procéder au diagnostic des processus qui aboutissent à leur élaboration se justifie amplement. Les présents Termes de Référence sont donc élaborés en vue de procéder à ce diagnostic. Une fois réalisée, la présente mission permettra :
• aux autorités à divers niveau de prendre conscience des problèmes qui altèrent la qualité des budgets programmes et/ou CDMT sectoriels ;
• aux acteurs de la chaîne d’utiliser les bonnes pratiques en matière d’élaboration de budget programme et/ou de CDMT sectoriels ;
• Permettre aux acteurs de la chaîne de mieux comprendre leur rôle dans ce processus ;
• de disposer d’un projet de renforcement des capacités indiquant les actions qu’il convient de mener à court, moyen et long terme pour améliorer le processus de planification budgétisation ;
• à l’atelier national sur le CDMT et les budgets programmes de fournir des résultats exploitables.
2. Objectif de la mission L’objectif global de la présente mission est de proposer un projet de renforcement des capacités en vue d’améliorer le budget programme du ministère et/ou le CDMT. De façon spécifique, il s’agira de :
• faire un diagnostic processus d’élaboration du budget programme et/ou le CDMT sectoriel en identifiant notamment les insuffisances ainsi que les entraves de ce processus ;
• identifier les défis importants pour améliorer ce processus ;
• identifier les défis à relever pour améliorer la qualité du budget programme et/ou du CDMT sectoriel ;
• identifier les défis à relever pour améliorer les interrelations entre le CDMT global et le budget programme du ministère (ou CDMT sectoriel).
3. Tâches à réaliser par le consultant
• Passer en revue le processus lié aux préparatifs du budget programme du ministère et du CDMT sectoriel (s’il en existe) et jauger dans quelle mesure les préoccupations du secteur ont été prises en compte ;
• Analyser le fondement des hypothèses qui sous tendent l’élaboration de ces instruments ;
• Analyser le cadre organisationnel actuel en place et le rôle de chaque acteur ;
• Analyser les fondements ainsi que les hypothèses des allocations intersectorielles ;
• Analyser les fondements du choix des actions intégrées dans les différents programmes ;
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• Analyser le calcul des coûts ;
• Examiner la synergie entre le niveau global et le niveau sectoriel (ministériel) ;
• Examiner les principes de la budgétisation fondée sur les résultats ; • Identifier les forces, faiblesses, menaces et opportunités des instruments (CDMT sectoriel et
budget programme) ;
• Proposer un projet de renforcement des capacités ;
• Présenter durant l’atelier national sur le CDMT et les budgets programmes le rapport provisoire de la mission ;
• Animer les groupes de travail durant l’Atelier National sur le CDMT et les budgets programmes prévu pour se dérouler du 30 juin au 1er juillet 2008.
4. Démarche méthodologique
Le consultant propose la démarche méthodologique envisagée pour la conduite de la présente mission.
5. Résultats attendus
Les résultats attendus de la mission se présente comme suit :
• Le cadre organisationnel est présenté et analysé : le processus et le calendrier d’élaboration du budget programme et du CDMT sectoriel (s’il en existe) sont connus, les relations entre le cycle budgétaire et la SCRP sont connues, les acteurs qui y participent sont connus, les acteurs consultés durant le processus sont connus, les éléments du CDMT sectoriel et de budget programme qui sont l’objet d’engagement politique sont connus ;
• Le champ du CDMT sectoriel et du budget programme est connu : la nature des dépenses incluses dans le CDMT sectoriel, nature des revenus et financements pris en compte, les classifications utilisées et leur degré d’agrégation ;
• La structure des enveloppes budgétaires et des allocations intersectorielles est connue, les relations entre le PIP, le CDMT sectoriel et le budget programme sont connues, le fondement des allocations intersectorielles est connu, la priorité (ou non) accordée aux secteurs prioritaires, à la SCRP, aux OMD et tout autre stratégie en cours de mise en œuvre est mise en exergue ;
• Les autres outils d’affectation des ressources budgétaires au niveau sectoriels sont appréhendés ;
• Les effets du CDMT sectoriel et du budget programme sur le ministère sont connus : les équipes sectorielles CDMT et/ou budget programme sont connues, fréquence des revues des dépenses publiques, la qualité des informations financières et non financières est appréciée, la progression vers la performance, le mode de gestion est connu (grande liberté de gestion et d’exécution) ;
• Les implications de l’exécution budgétaire pour le CDMT et le budget programme sont connues ;
• Les mécanismes de passage du CDMT global au CDMT sectoriel ou au budget programme sont analysés. De même que les mécanismes de passage du CDMT sectoriel et/ou budget programme au CDMT global ;
• Au cas où le ministère réaliserait aussi bien un CDMT sectoriel qu’un budget programme, la passerelle entre eux est appréhendée ;
• Les implications du CDMT sectoriel et du budget programme sur le système d’information sont connues : (Ressent-on grâce au processus CDMT sectoriel et budget programme des efforts pour produire dans les meilleurs délais des informations financières et non financières de
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bonne qualité? Les mêmes informations servent-elles au CDMT sectoriel, budget programme? Les informations sont-elles disponibles et ouvertes à la société civile?) ;
• Les forces, les faiblesses, les menaces ainsi que les opportunités sont connues : (Quelles sont finalement les principales forces et faiblesses du CDMT sectoriel et du budget programme? Quelles sont les mesures à prendre (à court et à moyen terme) pour renforcer le processus?). Idem pour le budget programme. Quelle est la situation du ministère en matière d’élaboration du budget programme ;
• Un projet de renforcement des capacités est disponible en fonction des résultats de la mission.
6. Profil requis du consultant Le profil requis pour la mission se décline comme suit : Qualification : diplôme supérieur en macroéconomie (DEA, DESS, Master, Ingénieur Statisticien Economiste, Ingénieur Planificateur). Expérience générale : expérience d’au moins sept (07) ans dans la gestion des finances publiques et/ou dans l’analyse macroéconomique des pays en développement en l’occurrence dans les pays de l’UEMOA. Connaissances et expérience professionnelle Expérience dans la conception ou révision-évaluation, ou réalisation du CDMT et de budget programme ; L’expérience acquise dans différents pays en matière d’élaboration de méthodologie pour l’établissement du CDMT et de budget programme, sera considérée comme un atout
7. Durée de la mission La mission est prévue se dérouler en trente (30) jours ouvrables à compter de la date de signature du contrat. Cependant, le consultant est tenu de déposer un rapport provisoire le 23 juin 2008 à 10 h afin de permettre de disposer de l’intrant nécessaire pour alimenter l’atelier national sur le CDMT et les budgets programmes.