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UNIVERSIDAD RAFAEL LANDIVAR FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
“Revisión de la Constitucionalidad o Inconstitucionalidad del Proceso de Incorporación del Código Aduanero Uniforme Centroamericano
-CAUCA- (Resolución No. 223-2008, del Consejo de Ministros de Integración Económica) al Ordenamiento Jurídico Guatemalteco”
TESIS
FLOR DE MARÍA SAGASTUME LEYTAN Carné 1066901
Guatemala, marzo 2013 Campus Central
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UNIVERSIDAD RAFAEL LANDIVAR
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
“Revisión de la Constitucionalidad o Inconstitucionalidad del Proceso de Incorporación del Código Aduanero Uniforme Centroamericano
-CAUCA- (Resolución No. 223-2008, del Consejo de Ministros de Integración Económica) al Ordenamiento Jurídico Guatemalteco”
TESIS
Presentada ante el Consejo de la Facultad de Ciencias Jurídicas y
Sociales
Por:
FLOR DE MARÍA SAGASTUME LEYTAN
Al conferirse el grado académico de: Magister en Asesoría en Tributación
Guatemala, marzo 2013 Campus Central
!!!!! TRIBUNAL QUE PRACTICÓ LA DEFENSA PRIVADA DE TESIS M.A. SILVIA LILIANA CASTILLO MARTÍNEZ M.A. SAÚL AUGUSTO DONADO RODRÍGUEZ M.A. ÓSCAR RODOLFO MORALES RAMÍREZ ASESORA DE TESIS M.A. NEYRA MATA DE PIMENTEL !
DEDICATORIA A DIOS: Luz y guía en mi caminar. Gracias por darme la sabiduría y el entendimiento en todas las etapas de mi vida. A Mis Padres: Carlos Alberto Sagastume Portillo y Alma Rosa Leytan Escobar por su cariño, comprensión, educación, enseñarme principio y valores y por ser mis ejemplos a seguir. A mi Esposo: Juan Luis Cano Chávez por su inmenso amor, por ser el complemento perfecto en mi vida, la cual no sería la misma sin ti y no habría alcanzado esta meta sin tu ayuda. A mi Hermano: Juan Carlos Sagastume Leytan por su apoyo incondicional y solidaridad a lo largo de toda mi vida. A mi Cuñada: Lili Alarcón Guerra por ser parte de la familia, amiga y toda su ayuda. A mi Sobrina: Isis Nicole Estefanía Sagastume Alarcón por el cariño y dulzura que inyecta en mi vida. A Mis Suegros: Víctor Hugo Cano Chávez e Hilda Clemencia Chávez de Cano por toda su cariño, ayuda, consejos y apoyo que me han brindado. A mis Tíos: Erbin Danilo Sagatume Portillo y Dina Rosa Martínez Quintana porque siempre han estado a mi lado ayudándome. A una persona especial: Hilda Graciela Chávez por ayuda incondicional y cariño. A mis primos: Erbin Danilo Sagastume Martínez y José Manuel Sagastume Marínes por su cariño y solidaridad en todo momento. Al Decano: Rolando Escobar Menaldo por su todos sus consejos y ayuda para alcanzar esta meta. A mis amigas: Emma Lucrecia García González, Maria Gabriel Ruiz Sancé, Sharon Dennisse Angélica Heckle Morales Ramírez, Alicia Chang Lou, Ana Ruth Mérida gracias por su sincera amistad y cariño.
Responsabilidad: “El Autor es el único responsable de contenidos y conclusiones de la tesis”.
RESUMEN
El presente trabajo de investigación tiene por objeto establecer la
constitucionalidad o inconstitucionalidad del proceso de incorporación, al
ordenamiento jurídico guatemalteco, del Código Aduanero Uniforme
Centroamericano (Resolución No. 223-2008, del Consejo de Ministros de
Integración Económica), por no haber cumplido con los requisitos que prevé la
Constitución Política de la República de Guatemala, en lo relativo a los tratados
internacionales.
Para efecto de lo anterior, se realizó un análisis histórico, jurídico,
doctrinario y jurisprudencial, tanto de la regulación constitucional de los
procesos de integración, como de los alcances y características de estos; que a
su vez conllevó a un análisis comparativo.
Así se determina, que la Constitución faculta al legislador para transferir
competencias que son propias de los órganos del Estado.
Por lo que la elaboración y aprobación de normas comunitarias (por
cesión expresa de la Constitución) debe ajustarse a los procedimientos
regulados en aquellas y que emanan de los órganos competentes, como
acontece con el CAUCA.
ABREVIATURAS
Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA)
Comité Ejecutivo de Integración Económica (CEIE)
Comunidad Internacional (C.I.)
Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO)
Convención de Viena sobre el derecho de los Tratados (CV69)
Organización de Estados Centroamericanos (ODECA)
Sistema de la Integración Centroamericana (SICA)
Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA)
INDICE
INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………1 CAPÍTULO I: TRATADOS INTERNACIONALES…………………………….......5
1. Nociones generales de la soberanía……….………………………….5 2. Aspectos Generales de los Tratados………………...………………10 2.1 Naturaleza Jurídica…………………………………………………….10 2.2 Definición…………………………….………………………………….12 2.3 Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados……….14 3.Terminación de los Tratados Internacionales…………………….…15 4. Recepción del derecho internacional en el derecho interno….…16 4.1 Dualismo…………………………………………………………………17 4.2 El monismo………………………………………………………………18 5. Consecuencias de la terminación de un Tratado Internacional...20
CAPITULO II: DERECHO COMUNITARIO……………………………………….21
1. Definiciones……………………………………………………………….21 2. Naturaleza Jurídica……………..……………………………………….23 3. Principios del Derecho Comunitario……..……….……….…………24 4. Características del Derecho Comunitario………..………………….25 5. Integración Económica Centroamericana………..…………………28 5.1. Integración……………………………………….…..…………………28 5.2 Tipos de Integración………………………………..………………….29 5.3. Antecedentes Históricos de la Integración Centroamericana…31 6. Regulación Constitucional en Guatemala sobre Tratados Internacionales e Integración regional…………………………………35
CAPÍTULO III: TRATADOS COMUNITARIOS EN MATERIA ADUANERA….38
1. Tratado General de Integración Económica Centroamericana….39 2. Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana……………………………………………………………42 2.1 Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO)…44 3. Tratado Multilateral de libre Comercio e Integración Centroamericana…………………………………………………..……..…46
4. Convenio Centroamericano sobre equiparación de gravámenes a la importación…………………………………………………………….…47 5. Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano…………………………………………………………....48
CAPÍTULO IV: PRESENTACIÓN, DISCUSIÓN Y ANÁLISIS DE RESULTADOS……………………………………………………………………….56
CONCLUSIONES…………………………………………………………………..106 RECOMENDACIONES………………………………………………………........109 REFERENCIAS……………………………………………………………….........110 ANEXOS…………………………………………………………………………….116
1
INTRODUCCIÓN
El proceso de Integración Centroamericano ha sido uno de los pioneros en lo
que a sistemas de integración se refiere, habiendo nacido a la vida tras la iniciativa
de la CEPAL de reunir a los países centroamericanos, en 1950. Centroamérica fue,
en el mundo, quien dio la pauta de un modelo de integración creado con el objetivo
último de desarrollar de una forma más acelerada las economías de los países
miembros. Sin embargo, desde ese buen comienzo, el proceso de Integración
Centroamericano se ha encontrado con problemas serios, que ha diezmado los
esfuerzos que en principio se estuvieron gestando.
En 1960, existió un avance muy importante en el cual Guatemala, El Salvador,
Honduras y Nicaragua firmaron el Tratado General de Integración Económica
Centroamericana y con ello se dio paso a la formación del Mercado Común
Centroamericano, cuyo objetivo primordial es crear una zona de libre comercio y una
arancel externo común; asimismo, se reafirmó el deseo de unificar sus economías.
En el Artículo II, se establece que las partes contratantes se comprometen a
perfeccionar una zona centroamericana de libre comercio en un plazo de cinco años
y adoptar un arancel centroamericano uniforme en los términos del Convenio
Centroamericano sobre Equiparación de Gravámenes a la importación.
En 1963, los Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador,
Honduras, Nicaragua y Costa Rica, aprobaron el Código Aduanero Uniforme
Centroamericano (CAUCA), con el objeto de establecer la legislación aduanera
básica de los países signatarios conforme los requerimientos del Mercado Común
Centroamericano y de los instrumentos regionales de la integración.
En 1969, lamentablemente se dio un conflicto entre Honduras y El Salvador lo
cual provocó un atraso en el proceso de integración, siendo hasta en los años
ochenta cuando se buscó remediar la situación adoptando nuevas políticas
arancelarias y aduaneras; es por ello que en el período comprendido entre 1986 a
2
1989 se celebraron siete cumbres presidenciales, las cuales configuran una
estrategia de planificación y resolución de conflictos que se denominó Esquipulas I y
II, creando instituciones encargadas de fortalecer el ámbito político de la integración.
En 1991, se dio un paso trascendental para lograr la integración económica y
política de Centroamérica, ya que con el fin de actualizar el marco jurídico de la
Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), readecuándola a la realidad y
necesidades existentes, orientándola al establecimiento y consolidación del Sistema
de la Integración Centroamericana (SICA), para dar seguimiento a todas las
decisiones adoptadas en las Reuniones de Presidentes y coordinar su ejecución, el
cual nace con la firma del Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la ODECA.
En 1984, los Gobiernos de Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica,
convencidos que el proceso de Integración Económica es un instrumento eficaz para
impulsar el desarrollo económico y social de los países centroamericanos, deciden
suscribir el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano.
Honduras se adhirió al Convenio, mediante Protocolo que por Decreto N° 222-92 que
aprobó su Congreso Nacional el 10 de diciembre de 1992.
El proceso de integración centroamericana pasó por un período de
estancamiento y fue hasta la ratificación del Tratado de Libre Comercio celebrado
entre Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos de América cuando el
tema volvió a reactivarse.
Actualmente, con las negociaciones del Acuerdo de Asociación entre
Centroamérica y la Unión Europea, el proceso integracionista tomó nuevo impulso,
aunque existe un largo camino que recorrer para que el mismo logre concretizarse.
El motivo por el cual se estimó pertinente el presente estudio, es derivado a
que existen dos posturas opuestas en cuanto a la incorporación de normas
comunitarias, tanto en la doctrina como en los pronunciamientos del máximo Tribunal
3
competente para la interpretación de normas constitucionales como lo es la Corte de
Constitucionalidad.
En ese contexto, surgió la siguiente pregunta de investigación ¿Es
constitucional o inconstitucional el proceso de incorporación del Código Aduanero
Uniforme Centroamericano (Resolución 223-2008) al ordenamiento jurídico
guatemalteco? ¿Es constitucional ceder parte de la soberanía del Estado a Órganos
creados dentro de un Ordenamiento Jurídico Comunitario?
El objetivo de la presente investigación jurídico-descriptiva fue determinar la
posible constitucionalidad o inconstitucionalidad del Código Aduanero Uniforme
Centroamericano (Resolución 223-2008), por no haber sido incorporado al
ordenamiento jurídico nacional en la forma que prevé la Constitución Política de la
República de Guatemala para la adopción de tratados internacionales. Lo anterior, se
hizo a través del análisis de los efectos jurídicos que conlleva la adopción de normas
de Derecho Comunitario.
Fue necesario estudiar el Tratado General de Integración Económica
Centroamericana, el Código Aduanero Uniforme Centroamericano de mil
novecientos sesenta y tres, el Código Aduanero Uniforme Centroamericano de mil
novecientos noventa y tres, el Código Aduanero Uniforme Centroamericano de los
años dos mil y dos mil ocho; de igual forma el Convenio Sobre el Régimen
Arancelario y Aduanero Centroamericano.
El propósito del presente estudio fue investigar y desarrollar el proceso
histórico de la integración centroamericana, los tratados internacionales suscritos en
materia aduanera y, fundamentalmente, analizar la legalidad del proceso de
incorporación del CAUCA al ordenamiento jurídico guatemalteco.
La limitante a encontrar en el desarrollo del trabajo de investigación fue la
escasa bibliografía sobre el tema en nuestro país, superando estas limitantes con los
4
Tratados objeto de estudio y la jurisprudencia; razón por la cual fue posible realizar la
presente tesis, siendo un aporte para todas las personas interesadas en conocer
ampliamente si el proceso de incorporación del CAUCA al ordenamiento jurídico
guatemalteco es congruente con lo establecido en la Constitución Política de la
República de Guatemala.
5
CAPÍTULO I TRATADOS INTERNACIONALES
1. Nociones generales de la soberanía
Previo a abordar el tema central del presente capítulo es indispensable
analizar ciertos elementos que permitirán establecer el origen sobre las controversias
derivadas de los tratados internacionales y su interrelación con el derecho interno,
así como su validez dentro de éste, mismos que no únicamente hacen referencia a
aspectos jurídicos, sino principalmente a políticos.
El principal elemento que sirve de fundamento para crear cierta reticencia a
los instrumentos internacionales y a su contenido material lo es la soberanía de los
Estados, aunque es menester hacer mención que el recelo referido ha ido
modificándose en cuanto su enfoque, en un primer momento orientado hacia la
negación de un derecho internacional, lo cual en la actualidad ha sido superado no
solo doctrinariamente sino por manifestaciones expresas de los textos
constitucionales de los Estados; sin embargo, en la actualidad, la controversia se
enfoca no en cuanto a su existencia sino a la validez de sus normas en los
ordenamiento jurídicos.
La soberanía era un concepto desconocido por los griegos, latinos así como
por los pueblos del antiguo Oriente1, ya que el mismo surge de los conflictos y luchas
que se van generando a lo largo de historia influidas por ideologías políticas y si bien
en la antigüedad existían ciertos conceptos referentes a las independencia de los
pueblos, éstos no pueden ser considerados como soberanía como bien lo señala
Héctor González Uribe, quien expresa que “según el testimonio del propio
Aristóteles, en su Política, los griegos sólo conocieron en sus polis (ciudades-Estado)
el concepto de autarquía o autosuficiencia (…). Era la condición fundamental para la
satisfacción de los fines políticos, o lo equivalente (…). La polis se sentía dueña de sí
1 Cecchini, Paolo y García Fernández, Carlos. ¿Qué tan soberana es la soberanía? México y la Unión Europea: un cruce de caminos cinco siglos después. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana”, número 33, pág. 14
6
misma, capaz de aislarse del mundo bárbaro y de las otras polis helénicas, porque lo
tenía todo en sí misma” 2.
Por lo anterior la génesis del concepto de soberanía se encuentra y es
consustancial del Estado moderno, sin que esto implique que su desarrollo y el de
sus elementos debe ser ubicada en un período posterior de la historia, aunque en
cada una de las etapas históricas fue adquiriendo elementos que sirvieron para su
perfeccionamiento. Es así como en la Edad Media o medioevo se varía la forma de
considerar las relaciones internas entre diversos sectores políticos o que detentaban
el poder, dejando de lado la lógica irreductible del amigo-enemigo3 y transformándola
en un estamentalismo4, esto conllevó que la organización de los diversos segmentos
políticos se reflejara en las instituciones, y pese a la coexistencia de dichos
segmentos de poder, siempre se observó por medio de la comparación entre los
poderes que poseían, y es precisamente dicha comparación la que permite
establecer la noción de supremacía, misma que según Jean Bodin5 será considerada
como soberanía6.
En aquella época la soberanía se encontraba bajo el mando de la monarquía,
por consiguiente aquel poder absoluto era detentado por una sola persona, lo cual
configuró el régimen político que sería conocido como absolutismo monárquico7.
Posteriormente se da el surgimiento de las denominadas revoluciones burguesas,
principalmente en Francia, pero esto no implicó dejar de lado la noción de poder 2 Ibíd., pág. 16. 3 En este sentido Horacio Rosatti expone “en función de la cual el poder dentro de un mismo territorio no podía ser compartido, dirimiéndose su ejercicio en una disputa de suma-cero que sólo podía arrojar un vencedor y, consecuentemente, un titular”. Rosatti, Horacio D. Prórroga de jurisdicción y soberanía nacional. Revista Latinoamericana de Derecho. Año II, número 4, julio-diciembre de 2005, 293. 4 El cual se basa en la lógica de la coexistencia y aun de la convivencia política dentro de un mismo territorio; tal convivencia de carácter vertical del poder supone un escalonamiento en el que poliarquía no es asimilada a la anarquía y la institución suplanta a la guerra como principio organizativo. 5 Para ahondar más en el pensamiento político de Jean Bodin puede consultarse Bobbio, Norberto. La teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político. Fondo de Cultura Económica, México, 2001, 80-94. 6 Para Jean Bodin la soberanía era definida como “poder absoluto y perpetuo de una República”, entendiendo esta como “un recto gobierno de varias familias y de lo que les es común, con poder soberano”. 7 Un ejemplo de claro del poder absoluto que poseía la monarquía puede observarse en la célebre frase de Luis XIV, quien expresó “L’État c’est moi”, es decir, el Estado soy yo.
7
soberano, ni su carácter último o definitivo, sino que la variación fue en cuanto a la
persona que lo ejercitaba, como bien lo señala Allan Brewer Carías: “La soberanía
fue la que permitió al Estado ser Estado y además, luego el republicanismo. Con las
Revoluciones del siglo XVIII la soberanía pasó del Monarca absoluto al pueblo o a la
Nación en los términos de la Revolución Francesa, y este comenzó a ejercerla
mediante representantes. De allí incluso la idea de la democracia representativa
como régimen político” 8.
De lo previamente expuesto se establece que un Estado no puede admitir la
existencia de un poder superior a éste, ya que como se ha establecido el origen de la
soberanía radica en una noción absolutista, que no admite cesión alguna. Aunque la
afirmación anterior debe de ser matizada, pues en la actualidad una noción tan
absoluta no es conforme a la actualidad política y jurídica, y en la práctica conllevaría
una serie de limitantes en su aplicación, pues dicha idea provocaría negar la
construcción de relaciones interestatales en un marco de paz. Uno de los factores
que más influencia tuvieron para lograr relativizar dicho concepto, fue el de los
tratados internacionales.
Lo anterior puede ejemplificarse con lo escrito por John Jay9 en El Federalista,
expone: “Los tratados deben ser considerados como la ley suprema de la nación;
oponiéndose a la idea de que los tratados, como los demás actos de una asamblea
legislativa, deberían poder revocarse cuando parezca conveniente”. Lo anterior fue
un antecedente del conflicto jurídico que posteriormente y hasta en la actualidad se
mantiene, respecto a la jerarquía de los tratados frente a las normas del derecho
nacional, tema que será abordado posteriormente.
Puede inferirse de lo anterior que una de las limitaciones de la soberanía se
encuentra en la suscripción de tratados, lo cual desde el siglo XIX hasta la actualidad
8 Dueñas Muñoz, Juan Carlos. Soberanía y Estado constitucional: su importancia en la integración y en el derecho comunitario, en “Anuario Latinoamericano de Derecho Constitucional”, número 20072, pág. 741. 9 Citado por Dueñas Muñoz, Juan Carlos. Op. Cit., pág. 742.
8
ha ido tomando mayor realce y relevancia en las relaciones entre los Estados, así
como entre éstos y las organizaciones internacionales. Un antecedente
jurisprudencial remoto que nos brinda claridad sobre este tema lo es una opinión
consultiva esgrimida por la Corte Permanente de Justicia Internacional, antecesora
de la actual Corte Internacional de Justicia, la que en 1923 respecto a los decretos
de nacionalidad en Túnez y Marruecos expresó “Sin duda toda convención que
engendra una obligación introduce una restricción en el ejercicio de los derechos
soberanos del Estado”.10
Pudiera establecerse que los tratados limitan determinadas competencias
soberanas del Estado, pero no necesariamente dicha percepción es valedera, pues
los tratados no están en contra de la soberanía ni su existencia se fundamenta en
hacer desaparecer a ésta. Es así como se expone que “la construcción de la ahora
Unión Europea (…) pusieron en evidencia que precisamente para afianzar la
soberanía de los estados europeos y hacerlos efectivamente más soberanos, había
que limitar dicha soberanía. No hay que perder de vista que el esquema de
integración regional europeo fue ante todo una creación del constitucionalismo, ya
que fueron las constituciones nacionales y no el derecho internacional, las que
encontraron el camino (…). Por ello, la integración regional se desarrolló fundada
sobre disposiciones constitucionales expresas y no sobre interpretaciones”11.
Por lo que la soberanía, al ser limitada por la misma Constitución, consagra a
ésta como la norma fundamental del sistema jurídico que se encuentra vigente en el
Estado, no siendo factible afirmar que es el derecho internacional el que limita la
soberanía estatal, pues lo anterior es falso, ya que son los propios Estados a través
de su norma suprema quienes establecen dichas limitantes. En este sentido Larrea
Holguín expone “Un punto especialmente delicado es el de la constitucionalidad de
los tratados y más instrumentos internacionales. En primer término su negociación,
10 Ibid, Pág. 743 11 Brewer-Carías citado por Dueñas Muñoz, Juan Carlos. Op. Cit., pág. 743.
9
suscripción, ratificación y entrada en vigencia, tienen que seguir las normas
constitucionales, pues de otro modo serían formalmente inconstitucionales”12.
La afirmación anterior no puede ni debe ser tomada de forma absoluta, en
cuanto a la observancia del proceso constitucional para la incorporación de los
tratados internacionales, y que su inobservancia conlleva una inconstitucionalidad
formal de los mismos. Para el efecto es necesario atender a la naturaleza de la
materia que regule el tratado ratificado, pues si bien todos los tratados tienen la
misma naturaleza jurídica, su materia los hace diferir sustancialmente en cuanto a su
incorporación y el momento en que empiezan a surtir sus efectos jurídicos13.
En la actualidad se han presenciado grandes transformaciones en una serie
de concepciones que en su momento parecían inalterables, mismas que tienen su
origen en grandes cambios que se han ido orquestando en diversos planos como lo
son el económico, social y político, principalmente a finales del siglo pasado. Uno de
los conceptos que más transformaciones ha sufrido lo es la soberanía, lo que
conllevo a modificar la estructura de su principal instrumento jurídico, es decir, la
Constitución Política del Estado.
Lo anterior lleva a la creación de un nuevo constitucionalismo que es
denominado por Dromi14 como constitucionalismo de la realidad, mismo que se
orienta a concretar o materializar las declaraciones, derechos y garantías
constitucionales, transforma el Estado de poder en un Estado de derecho. Esta
corriente prevé normativamente la posibilidad de la formación de comunidades
políticas, económicas y culturales, y se salvaguarda la noción de soberanía en la
medida en que el país se integre en condiciones de igualdad y reciprocidad. 12 Loc. Cit.. 13 Dos claros ejemplos de lo anterior lo constituyen los tratados autoejecutables o self-executing y las normas de derecho comunitario. Las primeras que surten sus efectos jurídicos debido a su precisión normativa que no hace necesaria su incorporación por medio de una norma interna; mientras que el derecho comunitario, aquel emanado por órganos supranacionales en un sistema de integración regional, específicamente el derecho originario y los reglamentos, como normas derivadas. En este último tema ver Martínez Estay, José Ignacio. Introducción al Derecho y a las Instituciones de la Unión Europea, pág. 176. 14 Citado por Dueñas Muñoz, Juan Carlos. Op. Cit. pág. 754.
10
De todo lo expuesto puede establecerse que el concepto de soberanía ha
venido sufriendo una serie de transformaciones sustanciales a lo largo de la historia,
y que el punto de partida que originó las mismas fue la decisión de adoptar
instrumentos internacionales; por consiguiente, es necesario realizar un examen
sobre algunos de los elementos más relevantes de los tratados internacionales.
2. Aspectos generales de los tratados
2.1 Naturaleza Jurídica Algunos autores al analizar la naturaleza jurídica de los Tratados
Internacionales han establecido que “no obstante los títulos que se les den, o la
materia de que traten, o el número de signatarios, todos los tratados se ajustan a la
misma definición; ésta quizá pueda formularse convencionalmente de la siguiente
forma: el tratado es cualquier acuerdo internacional que celebran dos o más Estados
u otras personas internacionales, y que está regido por el derecho internacional”.15
De lo anterior se determina que la naturaleza jurídica es la de ser un acuerdo
internacional. Para el efecto es necesario determinar qué debe de ser entendido por
acuerdo. Algunos doctrinarios para determinar el alcance de dicho concepto buscan
equipararlo con la figura de los contratos en el derecho interno16, ya que éstos se
basan en la coincidencia de las diferentes voluntades de las partes, misma que
queda manifestada por el procedimiento de ratificación o aceptación, aunque no
necesariamente siempre acontezca de esta forma.
Esta tesis es la que más auge ha tenido y esto se debe principalmente a su
regulación en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, pues a lo
largo de su contenido pueden observarse en sus diversas Partes y artículos
15 Sorensen, Max “Manual de Derecho Internacional Público”, México, Fondo de la Cultura Económica, 2002, Pág. 155. 16 Loc. Cit.
11
elementos propios de todo acuerdo de voluntades, como lo son: la forma de su
celebración, su entrada en vigor, interpretación, capacidad, consentimiento, nulidad,
etc., como puede apreciarse dichos elementos son propios de todo consentimiento
de voluntades, propio de todos los negocios jurídicos, de ahí que se realice un símil
con los contratos.
En este sentido el jurista Díaz Velasco respecto al tratado internacional
expone que “en un sentido amplio, no es otra cosa que un negocio jurídico con
características propias debido a la categoría de los sujetos que intervienen -Estados
y otros sujetos de la Comunidad Internacional”17; lo anterior se ve complementado
por lo expuesto por el profesor Jiménez de Aréchaga, quien indica que es “toda
concordancia de voluntades entre dos o más sujetos de Derecho Internacional,
destinada a producir efectos jurídicos; es decir, a crear, modificar o extinguir un
derecho.”18
Es importante señalar que los acuerdos internacionales a los cuales se ha
hecho referencia tienen por finalidad la producción de efectos jurídicos, por
consiguiente cualquier otro tipo de acuerdo que no genere dicho tipo de efectos no
podría ser considerado como tal, por lo anterior la materia sobre la cual verse el
mismo es indiferente para establecer la naturaleza jurídica de los tratados, pues este
únicamente será un elemento accesorio y no uno esencial, al igual que el aspecto
cuantitativo, es decir, la cantidad de Estados que lo suscriban, aunque existan
teorías que expresen que a mayor cantidad de Estados partes existe una mayor
obligación para velar por su cumplimiento.
Ahora bien, los acuerdos para ser considerados como tratados deben de
conllevar la naturaleza internacional, específicamente que las partes contratantes lo
sean dos o más Estados, esto se encuentra íntimamente relacionado con otro
17 Díaz de Velasco, Manuel. Instituciones de Derecho Internacional Público, pág. 143. 18 Loc. Cit.
12
elemento que será posteriormente, mismo que atenderá a la legitimación para la
celebración de los mismos.
2.2 Definición La doctrina ha desarrollado una serie de definiciones relativas a los tratados,
pero previamente a abordar éstas, se tomará la establecida dentro de nuestro
ordenamiento jurídico, contenida en la Convención de Viena sobre del Derecho de
los Tratados de 1969, que en adelante se denominará como CV69, la cual en su
artículo segundo, párrafo primero establece que “Se entiende por tratado un acuerdo
internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho
Internacional Público, ya conste en un instrumento único o en dos o más
instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular.”
Luego de haber determinado la existencia de una definición legal, es
pertinente hacer relación a las definiciones desarroladas en la doctrina. La finalidad
de esto es analizar los elementos que se van repitiendo, para así determinar cuáles
de éstos son los que establecen la esencia de los tratados. Para tal efecto, el jurista
Díaz Velasco lo define estableciendo que “el Tratado Internacional, en un sentido
amplio, no es otra cosa que un negocio jurídico con características propias debido a
la categoría de los sujetos que intervienen –Estados y otros sujetos de la
Comunidad Internacional (C.I.)- y a otras peculiaridades, entre las que cabe poner
de relieve las reservas.”19
Al respecto Jiménez de Aréchaga citado por Díaz Velasco indica que es “toda
concordancia de voluntades entre dos o más sujetos de Derecho Internacional (D.I.),
destinada a producir efectos jurídicos; es decir, a crear, modificar o extinguir un
derecho.”20
19 Díaz de Velasco, Manuel “Instituciones de Derecho Internacional Público”, España, Editorial TECNOS, S.A., 1994, Pág.143. 20 Loc. Cit.
13
Así mismo, Carrillo Salcedo establece que “tratado es todo acuerdo de
voluntades entre dos o más sujetos de Derecho Internacional destinados a producir
efectos jurídicos regulados por el derecho internacional.”21
En todas las definiciones anteriores se verifica la concurrencia de elementos
comunes que constituyen los elementos esenciales de cualquier tratado
internacional. A continuación se procede a explicar de forma sucinta cada uno de los
elementos esenciales de los tratados: el primero de ellos establece que es un
Acuerdo, el cual puede constar en uno o más instrumentos. Esto lleva implícito uno
de los elementos esenciales del pacto, siendo éste el consentimiento, lo que quiere
decir que las partes deben estar a favor de la celebración del mismo, también se
debe establecer en cuántos textos va a constar el acuerdo a negociar.
El segundo elemento que se acentúa es que debe ser celebrado entre sujetos
de Derecho Internacional, esto se refiere a que puede negociarse entre Estados así
como entre otros sujetos de Derecho Internacional, dentro de ellos se encuentran las
Organizaciones Internacionales; por lo que los Estados no son los únicos que
pueden celebrar pactos de esta naturaleza. Tal como lo establece la CV69, aunque
ésta se aplica exclusivamente a los Tratados celebrados entre Estados, no afecta el
valor jurídico de los mismos si se negocia con otros sujetos de Derecho
Internacional.
El tercer elemento que se manifiesta es ser un acuerdo destinado a producir
efectos jurídicos entre las partes, por lo que los Estados adquieren tanto derechos
como obligaciones al haberlo aceptado. Consecuentemente, van a producir efectos
que son de naturaleza jurídica, aunque también podrían llegar a ser de naturaleza
política, dependiendo del Tratado que se realiza.
21 Carrillo Salcedo, Juan Antonio “Curso de Derecho Internacional Público”, España, Editorial TECNOS, S.A., 1991, Pág. 103.
14
Otro elemento lo constituye la indiferencia en la denominación que se le
confiera a dichos acuerdos internacionales. Este elemento ha dejado de causar las
complicaciones que previamente existían, ya que antes de la entrada en vigor de la
Convención de Viena de 1969, este elemento si era importante pues la denominación
conllevaba el tratamiento sobre ciertas materias o bien las formalidades que debían
cumplir los mismos. Para ejemplificar esta situación se hará una breve mención a
ciertas denominaciones utilizadas para los tratados internacionales y las
características que éstas presentaban.
2.3 Convención de Viena sobre el derecho de los Tratados (CV69).
La Convención de Viena suscrita en 1969, reviste especial importancia en el
marco internacional para los Estados, tal como lo establece Santiago Benadava: “la
mayor parte del derecho de los tratados fue codificada por la Convención de Viena
sobre el Derecho de los Tratados. Ella fue elaborada por una conferencia
internacional, reunida en Viena, sobre la base de un proyecto redactado por la
Comisión de Derecho Internacional durante dieciséis años de trabajo.”22
El Estado de Guatemala ratificó la CV69 el catorce de mayo de mil
novecientos noventa y siete y fue suscrita el veintitrés de mayo de mil novecientos
noventa y siete, la cual entró en vigencia el diecinueve de agosto de mil novecientos
noventa y siete. Por lo que al ser parte de la Convención, al celebrar Tratados
Internacionales debe cumplir con lo establecido en la misma.
Lo relevante de esta normativa internacional es que incorpora en su texto la
codificación de reglas consuetudinarias, que eran utilizadas por los Estados, pero
que no tenían fuerza vinculante, por no estar contenido en ningún Tratado, por lo que
fue hasta 1969 cuando estas costumbres internacionales adquirieron carácter
22 Benadava, Santiago “Derecho Internacional Público”, Chile, Editorial Jurídica Conosur, 1997, Pág. 35.
15
vinculante ante los Estados en virtud de haber sido plasmadas en un cuerpo jurídico
internacional. Por lo que la referida convención es uno de los cuerpos normativos
internacionales primordiales para los Estados, debido a que regula el nacimiento y
vida jurídica de los Tratados celebrados, así como las relaciones convencionales, la
entrada en vigor y la observancia, aplicación e interpretación, enmienda y
modificación, nulidad, terminación y suspensión de la aplicación de los Tratados.
Una de las características principales de esta Convención es que solo se
regulan las contrataciones entre Estados, excluyendo así de su ámbito Acuerdos
concertados entre Estados y otros sujetos del Derecho Internacional, como las
Organizaciones Internacionales.
La Convención no tiene efecto retroactivo debido a que según el autor chileno
“sólo se aplica a los tratados celebrados después que entró en vigor (27 de enero de
1980), no a los celebrados con anterioridad. Su preámbulo deja en claro que las
normas de derecho internacional consuetudinario continuarán rigiendo las cuestiones
no reguladas por la Convención.”23 Es relevante manifestar que la referida
Convención ha sido complementada por la Convención sobre Sucesión de Estado en
Materia de Tratados en Viena en 1978 y por la Convención sobre el Derecho de los
Tratados celebrados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre
Organizaciones Internacionales en Viena en 1986.
3. Terminación de los Tratados Internacionales: La finalización de un acuerdo internacional se puede dar mediante la
terminación del mismo, de esta forma las partes contratantes quedan desligadas de
la obligación de cumplir con lo establecido en él; las causales de terminación están
contempladas en la CV69 entre ellas se encuentran las siguientes: a) La voluntad de las partes
b) Denuncia, en el caso de que el tratado no contenga disposiciones al respecto
23 Loc. Cit.
16
c) Celebración de un tratado posterior
d) Violación grave de un tratado
e) Imposibilidad subsiguiente de cumplimiento
f) Cambio fundamental de circunstancias
g) Aparición de una nueva norma internacional de ius cogens.
Es conveniente determinar que no se debe confundir la terminación con la
nulidad de un tratado, ya que cuando se afecta al mismo por un vicio incurrido al
momento de la celebración, aquí se puede pedir la nulidad por lo que pierde la fuerza
jurídica que poseía; mientras que en la terminación éste se consideraba válido pero
sus efectos concluyen por un determinado hecho.
4. Recepción del derecho internacional en el derecho interno Los tratados como fuente del derecho internacional público crean obligaciones
jurídicas para todos aquellos Estados partes de dichos instrumentos, surtiendo sus
efectos en el ámbito territorial de los mismos, lo cual conlleva, luego del
procedimiento de firma interno en cada Estado, a que los tratados pasan a integrar el
ordenamiento jurídico junto con todas aquellas normas que han sido creadas por el
procedimiento constitucionalmente establecido para el efecto.
La convivencia entre el derecho interno y el derecho internacional ha
conllevado tanto en la doctrina como en la práctica una serie de problemas, derivado
de la naturaleza de sus normas, pues si bien éstas forman parte de un ordenamiento
jurídico, su interpretación así como la jerarquía de las mismas tiene marcadas
diferencias, no debiendo incurrir en el error de considerarlas iguales, principalmente
al momento de su aplicación en la resolución de controversias que se originen entre
ellas, principalmente por parte de los órganos jurisdiccionales.
Como bien lo señala De Lamadrid “Analizar las relaciones entre el derecho
internacional y el derecho interno es precisar el lugar del derecho internacional en el
17
ordenamiento jurídico. Indagar si hay una posición de coordinación entre los dos
órdenes jurídicos internacional e interno; o de subordinación del derecho
internacional al interno o viceversa”24. Se aprecia que el problema fundamental en la
relación entre ambas normas radica precisamente en determinar su ubicación
jerárquica y de prevalencia, existiendo para el efecto dos corrientes doctrinarias que
se encargan de analizar dicha relación, siendo éstas el dualismo y el monismo.
Los primeros estudios doctrinarios que se encargaron de analizar la relaciones
existentes entre el derecho internacional y el derecho interno de los Estados fueron
Paul Guggenheim, quien a su vez señala la relevancia de las obras de Carl
Bergbohm y Georg Jellinek, sobre el principio de la autolimitación y sobre la voluntad
común de los Estados, no hubieran sido posibles las obras fundamentales de Triepel
y de Anzilotti.
La primera vez que se hace mención a la relación que se suscita entre el
derecho internacional y el derecho interno es con la publicación del libro de Heinrich
Triepel, en 1899, Volkerrecht und Landesrecht (derecho internacional y derecho
interno). A continuación, se procede a determinar las características de las dos
escuelas doctrinarias ya mencionadas.
4.1. Dualismo La doctrina dualista fue expuesta en Alemania por Triepel, Strupp, Heilborn;
en Italia por Anzilotti, Cavaglieri, Diena, Salvioli, etcétera. Las exposiciones más
brillantes, que han devenido clásicas, son las del alemán Heinrich Triepel y la del
italiano Dionizio Anzilotti. Esta tesis considera que “el derecho internacional y el
derecho interno son dos sistemas jurídicos iguales, independientes y separados; no
se confunden ni se mezclan jamás”25. De lo anterior se establece que en el
ordenamiento jurídico estatal subsisten los sistemas jurídicos uno conformado por el
24 De Lamadrid, Luis Malpica. Revisión del régimen constitucional de los tratados, en Derecho internacional de los Derechos Humanos. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, pág. 350. 25 Ibid, pág. 352.
18
derecho interno emanado del órgano facultado para el efecto, y el otro conformado
por todos aquellos acuerdos internacionales, que si bien el Estado es parte de éstos
y se encuentra obligado a cumplirlos, dichos sistemas jurídicos no se interrelacionan.
La corriente dualista expone que la independencia y separación de ambos
sistemas jurídicos, internacional e interno, radica en ciertas diferencias existentes
entre los mismos, principalmente de índole estructural, mismas que a su vez pueden
ser confirmadas por la práctica.
4.2. El monismo Los autores objetivistas manifiestan que la fuerza obligatoria del ordenamiento
jurídico no se encuentra supeditada o establecida por la voluntad del individuo o del
Estado, sino que invocan la unidad del orden jurídico. Sin embargo, cuando se trata
de precisar el elemento objetivo, es decir lo que da la fuerza obligatoria, dichos
autores no logran un consenso y señalan varios aspectos entre ellos: la norma social,
la institución, el derecho natural, la historia, la solidaridad y la justicia, una norma
hipotética fundamental, la sociedad, atendiendo a lo que decía Cicerón ubi societas
ibi jus, donde hay sociedad hay derecho.
En torno a la postura objetivista hay variedad de tendencias; sin embargo, dos
escuelas han sido las que han tenido mayor relevancia en cuanto al análisis de la
teoría monista, siendo: 1) la escuela austriaca normativa de Hans Kelsen y 2) la
escuela francesa realista bio-sociológica de Georges Scelle, inspirada por el maestro
francés Leon Duguit.
El objetivismo necesariamente nos lleva a un monismo. El cual puede ser
representado por dos vertientes: una con primacía del derecho interno y otro con
primacía del derecho internacional. El objetivismo normativista de la escuela
austriaca fue defendido por Hans Kelsen y Alfred Verdross. Para el maestro Kelsen,
el derecho es un conjunto normativo; todo sistema normativo está determinado por
19
su fuente, la cual es el único fundamento de validez. Según Kelsen esta fuente se
encuentra en una norma hipotética fundamental. El principio fundamental es el
principio de subordinación de las normas; unas normas dependen de otras, de donde
derivan y obtienen su fuerza obligatoria, estableciendo una pirámide, hasta llegar a la
norma hipotética fundamental, que en el caso del derecho internacional y su relación
con el derecho interno lo sería el pacta sunt servanda.
Tanto para Adolf Merkl como para Hans Kelsen, científicamente, los dos
monismos son aceptables para fundamentar el sistema jurídico total. Defienden la
primacía del derecho internacional no por razones científicas, sino por razones
prácticas; la primacía del derecho interno implicaría el parcelamiento del derecho
internacional.
El objetivismo realista de la escuela francesa fue postulado por el decano
León Duguit, en sus obras de 1901 y 1903, en las que combate a la doctrina alemana
del Estado y del derecho y a la concepción francesa del Estado y la teoría de los
derechos fundamentales de los Estados, defendida por el profesor Antoine Pillet,
quienes sostenían la soberanía absoluta del Estado.
La síntesis de la doctrina de León Duguit la hizo magistralmente el profesor
Louis Le Fur; reposa dice, en tres constataciones de hecho y en tres negaciones
teóricas26. Las tres constataciones de hecho son: 1) la existencia de los individuos
capaces de querer y actuar; 2) estos mismos individuos se distinguen en gobernados
y gobernantes, estos últimos revestidos de gran fuerza; 3) la unión entre los
individuos es por la solidaridad con justicia, fundamento de la norma jurídica.
Las tres negaciones teóricas, que se relacionan con los principios
considerados como fundamentos del derecho público, son: 1) la no existencia de la
soberanía del Estado; 2) la no existencia de la personalidad de los grupos, y 3) la no
existencia de todo derecho subjetivo del individuo o de las colectividades, el único
26 De Lamadrid, Luis Malpica. Opc. Cit., Pág. 355
20
derecho reconocido es el derecho objetivo independiente de la voluntad de los
gobernados.
La voluntad, dice Duguit, no puede crear el efecto de derecho, sino que
solamente desencadena la aplicación del derecho objetivo a un caso particular. La
aplicación de esta doctrina al derecho de gentes se debe a sus dos grandes
discípulos: Nicolás Politis y, muy especialmente, George Scelle, quien mediante su
doctrina “biológica” explica toda la problemática ius internacional. La base del
profesor Scelle27 para desarrollar sus aplicaciones al derecho internacional público
consiste en: a) fundamentar el derecho de gentes en un principio objetivo superior a
los Estados: la solidaridad y la justicia; b) el carácter obligatorio del derecho
internacional no es para los Estados personificados, sino para los individuos, únicos
sujetos del derecho internacional, especialmente los gobernantes. La teoría de la
doble funcionalidad del profesor Scelle, explica la actuación de los gobernados y de
los gobernantes.
5. Consecuencias de la terminación de un Tratado Internacional Las principales consecuencias de la terminación de un tratado están
contempladas en la CV69 en el artículo 70, estableciendo que al terminar un
Acuerdo, éste eximirá a las partes de la obligación de seguir cumpliendo el Tratado
Internacional, así también que no afectará ningún derecho, obligación o situación
jurídica de las partes creadas por la ejecución del tratado antes de su terminación.
Lo anterior se aplica cuando las partes contratantes no convengan otra cosa o
cuando el tratado no establezca otra situación diferente.
27 Loc. Cit.
21
CAPÍTULO II DERECHO COMUNITARIO
1. Definiciones La relevancia de determinar qué es el derecho comunitario deviene del
desconocimiento del mismo, al menos en Latinoamérica, de igual forma en
Guatemala, pues al hablar de éste inmediatamente se relaciona con Europa, no
obstante lo anterior, el mismo es una realidad en Centroamérica aunque no haya
alcanzado un gran auge aún, pero esto no implica su inexistencia. Por lo anterior es
imprescindible tener una idea clara y concreta del contenido material que abarca
dicho derecho, para entenderlo de una mejor forma, así como a sus elementos
integrantes.
Para el Doctor Enrique Ulate Chacón, ex-magistrado de la Corte
Centroamericana de Justicia, es: “el complejo de normas jurídicas que disciplinan las
Comunidades de Estados, y sus relaciones jurídicas con otros sujetos de derecho,
creadas como organizaciones internacionales sui generis, dando origen a un Sistema
Jurídico-Institucional u ordenamiento jurídico nuevo, autónomo y especial que se
basa en las relaciones de integración regional”28
El Doctor Jorge Antonio Giammattei Avilés, ex-magistrado de la Corte
Centroamericana de Justicia, indica que es: “El derivado de los tratados de
integración que han creado instituciones, organismos comunes o comunitarios,
supranacionales, con vida propia y facultad de emitir normativa a la que tendrán que
sujetarse tanto los Estados miembros como los ciudadanos de los mismos y los
propios Órganos y Organismos; y, cuyas disposiciones deberán ser interpretadas por
autoridades judiciales y administrativas creadas para tal efecto; así como la doctrina
derivada de esta legítima interpretación de los textos”29
28 Chamorro Mora, Rafael y Carlos Francisco Molina del Pozo. “Derecho Comunitario Comparado. Unión Europea-Centroamérica”. Nicaragua, Editorial IMPRIMATUR, 2003. Pág. 61. 29 Íbid., Pág. 62
22
El Doctor Orlando Guerrero Mayorga, ex-Secretario General de la Corte
Centroamericana de Justicia manifiesta: “El Derecho Comunitario es el complejo de
normas jurídicas que regulan las relaciones de las Comunidades de Estados con
otros sujetos de derecho entre los que se encuentran no sólo los Estados con otros
sujetos de derecho y las Organizaciones Internacionales sino también los Órganos,
Organismos e Instituciones Comunitarias y los particulares sean estas personas
físicas o jurídicas, públicas y privadas, capaces de ser sujetos de derechos y
obligaciones en los Estados miembros. Dichas Comunidades de Estados son
constituidas por Tratados Instituyentes de las mismas como organizaciones
internacionales de carácter supranacional – sui generis, dando origen a un Sistema
Jurídico-Institucional u ordenamiento jurídico nuevo, autónomo con primacía y
eficacia directa en el ordenamiento interno de los Estados, cuyo común denominador
se basa en las relaciones de integración regional y un sistema judicial de garantía de
su aplicación uniforme”30
Para Ernest B. Haas es: “El proceso por el cual los actores políticos en
diversos y distintos ámbitos nacionales, aceptan desviar sus lealtades, expectativas y
actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyas instituciones poseen o demandan
jurisdicción sobre los Estados nacionales preexistentes”31
Francisco Villagrán Kramer: “Basados en la concepción teórica de los tratados
marco o tratados cuadro celebrados entre un grupo de Estados, éstos se
caracterizan tanto por los efectos normativos que producen y generan en el orden
interno porque pueden ser directamente aplicables a las personas de Derecho
Público y de Derecho Privado, y, luego para asegurar su aplicación uniforme en
todos los Estados y evitar conflictos con las Constituciones nacionales y las leyes
30 Loc. Cit. 31 Herrarte, Alberto. “El Derecho de Integración”, Guatemala, Editorial Tipografía Nacional, 1991. Pág. 82
23
nacionales, estos tratados deben en principio, tener superior jerarquía que las
Constituciones”32
2. Naturaleza Jurídica
El Derecho Comunitario debido a su novedad y a su desarrollo dinámico,
principalmente en las últimas décadas del siglo pasado, aún continúa desarrollando
sus elementos, uno de éstos el referente a su naturaleza jurídica. Sobre el particular
no existe un consenso en la doctrina ni en la jurisprudencia emanada de los órganos
competentes.
La principal dificultad que se encuentra al analizar la naturaleza jurídica es que
suele confundirse con otras ramas del derecho, así muchos la consideran una rama
dependiente del derecho internacional público, otros le brindan el carácter de
autónoma, también se le vincula con ser una teoría de organización política. Es por
esto que es indispensable verificar los aspectos doctrinarios sobre este tema, a
efecto de brindar una mayor claridad. Es así como Ernest B. Haas establece que:
“las teorías de la integración han sido calificadas como pre-teorías siendo éstas: El
federalismo, funcionalismo y el neo-funcionalismo.”33
Para Orlando Guerrero Mayorga las teorías existentes para: “explicar la
naturaleza jurídica de las comunidades: a) organizaciones internacionales; b) dentro
de una figura federativa; c) dentro de un ordenamiento jurídico autónomo; y d) dentro
de un proceso gradual y progresivo de integración regional”34
Jorge Antonio Giammattei Avilés al referirse a la naturaleza jurídica indica: “las
comunidades son organizaciones internacionales de nuevo cuño (sui generis),
totalmente diferentes a las clásicas organizaciones de recooperación
32 Villagrán Kramer, Francisco. “Derecho de los Tratados”. Editorial F&G Editores, Guatemala, 2002,
Pág. 9. 33Herrarte, Alberto. Op. Cit. Pág. 81 34 Chamorro Mora, Rafael y Molina del Pozo, Carlos Francisco. Op. Cit. Pág. 70
24
intergubernamental derivadas del Derecho Internacional General y Convencional.
Comunidades de derecho en tanto que ni los Estados miembros ni sus órganos y
organismos pueden sustraerse al control de la conformidad de sus actos con los
tratados que les reconocen su existencia o las crean”35
3. Principios del Derecho Comunitario
Transparencia: “Esto se traduce en programas de difusión y divulgación a todos
los niveles, con el propósito de que los pueblos de los Estados Miembros puedan
estar o estén plenamente informados de las actividades formales de las instituciones
comunitarias.”36
Su interpretación y aplicación o ejecución estén sujetos a un Tribunal
especial: “en cuanto al proceso de integración no se enajena, no se delega, no se
pierde soberanía, sino que lo que existe es un ejercicio conjunto y coincidente de la
misma por parte de los Estados que están integrándose en Comunidad, en
propósitos comunes de bien social.”37
Respeto al patrimonio o acervo comunitario: “El aequis communautaire, es el
conjunto de realizaciones comunitarias que se consideran irreversibles y que deben
ser íntegramente asumidas por un Estado que pertenece a la Comunidad, esto es,
aquello que se ha logrado, frecuentemente con esfuerzo, de consenso en su origen
en tal forma que se le reconoció sin discusión; que ya ha sido puesto en vigencia y a
lo que no se está dispuesto a renunciar”38
Libre y voluntaria manifestación del consentimiento de los Estados de ser
miembros de la comunidad y en consecuencia, de obligarse legalmente por los Tratados constitutivos y por los actos derivados de las instituciones que 35 Íbid. Pág. 72 36 Giammatei Avilés, Jorge Antonio. Conciencia Centroamericana II. Nicaragua, Editorial Corte Centroamericana de Justicia, 2000. Pág. 127 37 Íbid. Pág. 129 38 Loc. Cit.
25
produce la atribución de competencias a favor de la Comunidad: “Esta atribución
en determinadas materias y su ejercicio efectivo por las instituciones comunitarias, es
el punto de partida de la existencia del ordenamiento jurídico comunitario”39
Las relaciones entre el Derecho Comunitario y el Derecho Interno de cada
Estado están condicionadas por los principios de autonomía del Derecho
Comunitario, de su eficacia o aplicación directa y la primacía del Derecho
Comunitario: “El Derecho Comunitario es autónomo respecto de los derechos
internos y aunque se integra a los ordenamientos internos, no deja de ser
autónomos; no pierde su calidad, ni su primacía, ni su aplicación directa. La entrada
en vigor, la publicación y los efectos jurídicos de la norma comunitaria se rigen por
los Tratados y no por el derecho interno de los Estados miembros.”40
Los medios o recursos jurisdiccionales contra los actos de las
instituciones regionales y los Estados están previstos en los Tratados y en la normativa derivada, con carácter exclusivo: “El derecho comunitario no se somete
a los principios ni a los modos de producción normativa, ni a los efectos jurídicos
establecidos en la Constitución y restantes normas internas de los Estados
Miembros.”41
4. Características del Derecho Comunitario Estos son los elementos esenciales que permiten diferenciar el derecho
comunitario de cualquier otra rama del derecho. Para Rafael Chamorro el Derecho
Comunitario posee las siguientes características:
a) Aplicabilidad inmediata: “Las normas de derecho comunitario convierten
automáticamente en normas de derecho interno de los Estados miembros, lo que
implica: a) Que el derecho comunitario se integra plenamente en los ordenamientos
jurídicos de los Estados sin necesidad de ningún acto de recepción; b) que las
39 Íbid. Pág. 130 40 íbid. Pág. 131 41 Loc. Cit.
26
normas comunitarias, aunque integradas en el derecho interno, no se confunden con
éste, sino que conservan su carácter comunitario; c) Que los jueces y tribunales
nacionales tienen que aplicar obligatoriamente el derecho comunitario.”42
Respecto a esta característica ha manifestado la Corte Centroamericana de
Justicia, en sus resoluciones, lo siguiente: “En cuanto se convierte automáticamente
en forma clara, precisa e incondicional, en normas de derecho interno de los Estados
Miembros, sin necesitar que estos realicen acto alguno para incorporar las normas
comunitarias a su derecho, sin que se confundan con este último y que las
autoridades nacionales tienen que aplicarlo obligatoriamente.”43
b) Aplicabilidad directa: El doctor Orlando Guerrero Mayorga indica respecto a esta
característica: “Las normas comunitarias pueden crear por sí mismas derechos y
obligaciones para los particulares, afectando su patrimonio jurídico. Este principio
implica que cualquier nacional de un Estado miembro tiene derecho a pedir que se le
apliquen las normas comunitarias que le afecten y la obligación de los Estados de
atenderle de conformidad con tales normas.”44
Adolfo León cita la doctrina que ha establecido la Corte Centroamericana de
Justicia de cómo debe entenderse por la referida característica: “En cuanto las
normas comunitarias pueden crear por sí mismas derechos y obligaciones para los
particulares, o imponer a los Estados miembros su concreción y desarrollo para que
sean plenamente eficaces.”45
c) Primacía: “Las normas comunitarias ocupan un lugar prioritario respecto a las
normas nacionales, el derecho comunitario es de aplicación preferente o prioritario
respecto al derecho interno de los Estados miembros. Este principio tiene razón de
ser con el fin de resolver los conflictos entre ambos ordenamientos como
42 Chamorro Mora, Rafael y Molina del Pozo, Carlos Francisco. Op. Cit. Pág. 76 43 León Gómez, Adolfo. Doctrina de la Corte Centroamericana de Justicia. Nicaragua, Editorial Corte Centroamericana de Justicia, 2002. Pág. 101 44 Chamorro Mora, Rafael y Molina del Pozo, Carlos Francisco. Op. Cit. Pág. 77 45 León Gómez, Adolfo. Op. Cit. Pág. 101
27
consecuencia de la integración de las normas comunitarias en el derecho interno
pero manteniendo su condición de tales.”46
“El principio de primacía conlleva en caso de conflicto de las normas
comunitarias con las normas nacionales a la inaplicabilidad del derecho interno, lo
que tampoco impide que los Estados deban derogar tales normas internas. Esta
primacía del derecho comunitario es de carácter absoluto; por tanto, incluso respecto
a las normas constitucionales.”47
Adolfo León citó el siguiente fallo emitido por la Corte Centroamericana de
Justicia: “Ya que las normas comunitarias ocupan un lugar prioritario respecto a las
normas nacionales, dado que su aplicación es preferente respecto al derecho interno
de los Estados miembros, primacía de carácter absoluto incluso respecto de las
normas constitucionales, ya que no tendría sentido que sus efectos pudieran ser
anulados o eludidos por los Estados.”48
d) Responsabilidad del Estado: “Los Estados están obligados a reparar los daños
causados a los particulares como consecuencia de la violación de normas
comunitarias.”49
Chamorro Mora establece que la Corte Centroamericana de Justicia ha
tomando como base lo establecido por el Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas: Los Estados están obligados a reparar los daños causados a los
particulares como consecuencia de la violación de las normas comunitarias. Esto
apoyado en las obligaciones de los Estados de asegurar la plena eficacia de las
normas comunitarias y de proteger los derechos que éstas le atribuyen a garantizar
el cumplimiento de sus obligaciones.
46 Chamorro Mora, Rafael y Molina del Pozo, Carlos Francisco. Op. Cit. Pág. 78 47 ÍBID. Pág. 79 48 León Gómez, Adolfo. Op. Cit. Pág. 101 49 Chamorro Mora, Rafael y Molina del Pozo, Carlos Francisco. Op. Cit. Pág. 79
28
e) Seguridad jurídica: “Exige que la legislación comunitaria sea precisa y su
aplicación previsible para los justiciables y que todo acto de las Instituciones que
produzca efectos jurídicos sea claro y preciso, y sea notificado al interesado de forma
que este pueda conocer con certeza el momento a partir del cual el citado acto existe
y comienza a surtir efectos jurídicos.”50
5. Integración Económica Centroamericana
En los apartados anteriores del presente capítulo se ha descrito de forma
general qué es el derecho comunitario y cuáles son sus características principales,
así como sus principios. Ahora bien, este derecho no es propio de cada Estado ya
que se origina para una Comunidad de éstos, a efecto de brindar un marco jurídico
en el cual puedan desarrollarse las relaciones de integración de dichos Estados, por
consiguiente es menester hacer una breve relación de los aspectos más relevantes
de los procesos de integración regional, ya que estos son el objeto de regulación del
derecho comunitario y del cual se origina éste.
5.1 Integración Según David Mitrany concibe la integración como “un proceso por el cual los
actores políticos en diversos y distintos ámbitos nacionales, aceptan desviar sus
lealtades, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyas
instituciones poseen o demandan jurisdicción sobre los Estados nacionales
preexistentes”51.
Es por ello que la integración se puede conceptualizar como aquel proceso
mediante el cual dos o más mercados nacionales previamente separados y de
dimensiones unitarias poco adecuadas, se unen para formar un solo mercado de una
dimensión más conveniente. Este concepto hace hincapié en el aspecto económico,
aunque esto no implica que únicamente pueda verificarse una integración de dicha
50 Loc. Cit. 51 Herrarte, Alberto; “El Derecho de Integración”, ensayo sistematizado, Guatemala, Tipografía Nacional, 1991, Pág. 82.
29
naturaleza, pero en los procesos que hasta la presente fecha han venido
plasmándose en las diferentes regiones del mundo todos han surgido
primordialmente a partir del plano económico.
5.2 Tipos de Integración Existen diferentes tipos de integración entre ellos está la integración
Económica, la integración política y la integración social; las cuales dependerán de
los objetivos que persigan las partes interesadas en la realización de la integración.
a. Integración Económica. El objetivo principal de la integración económica es la búsqueda de una
economía común en la cual los países participen de la misma, como parte de un
bloque y no en su individualidad; así mismo, se puede definir como “un proceso con
medidas dirigidas a abolir la discriminación entre unidades económicas
pertenecientes a diferentes naciones.”52
Es por ello que la integración económica es un proceso mediante el cual los
países van eliminando las diferencias en materia de política industrial y de
competencia, así como los obstáculos a la libre circulación de factores, las barreras
comerciales y las alteraciones bruscas en los tipos de cambio.
Así mismo, exige un proceso de armonización, tanto en aspectos económicos
como instituciones, que pueden alcanzar diferentes niveles que van desde las
preferencias aduaneras a la integración económica plena.
El proceso de integración tiene como punto de partida la integración
económica en la que se desarrollan diversos grados; para Angie Emely son los
52 Ibid. Pág. 91
30
siguientes: “la Zona de Libre Comercio, la Unión Aduanera, el Mercado Común, la
Unión Económica y Monetaria, y la Integración Total.”53
b. Integración Política
El objetivo principal que se persigue con la integración política es una
independencia política transnacional. Este tipo de integración necesita la formación
de un Estado que en adelante representará a las partes que lo integran, esto no se
refiere a fusión de Estados ya que éstos tenderían a desaparecer para formar uno
solo.
En la integración política los Estados se conservan como entidades
independientes aún cuando ceden parte de sus competencias a las instituciones que
surgen del Tratado Marco.
Para llevar a cabo este tipo de integración es necesario que exista un marco
institucional en el cual actúen los Estados mediante sus representantes, con el fin de
cumplir los objetivos y propósitos que se han propuesto con anterioridad.
En el caso de Centroamérica, el órgano encargado de impulsar la integración
política es la Reunión de Presidentes, tal como lo establece el artículo 15 del
Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados
Centroamericanos, el cual establece que le corresponde a la REUNIÓN DE
PRESIDENTES “a) Definir y dirigir la política centroamericana, estableciendo las
directrices sobre la integración de la región, así como las disposiciones necesarias
para garantizar la coordinación y armonización de las actividades de los órganos e
instituciones del área y la verificación, control y seguimiento de sus mandatos y
decisiones; b) Armonizar las políticas exteriores de sus Estados…”.
c. Integración Social
53 Alfaro, Angie Emely; Derecho Comunitario Centroamericano; El Salvador, Universidad de San Salvador. 1999, Págs. 13-77
31
El objetivo de la integración social es alcanzar el bienestar de los pueblos, lo
más importante en este tipo es la persona humana como tal.
La Carta de las Naciones Unidas es muy ilustrativa al respecto, ya que en su
preámbulo reafirma la fe en los derechos fundamentales de la persona. La base
jurídica de la integración social en Centroamérica está en el Protocolo de
Tegucigalpa y en el Tratado General de Integración Social.
Por lo que, una vez definidos los tipos de integración, se puede denotar que
estos tres tipos de integración se verifican en el área Centroamericana teniendo
como marco jurídico e institucional de la integración global el Protocolo de
Tegucigalpa.
5.3. Antecedentes Históricos de la Integración Centroamericana
Lo expuesto sobre la integración regional ha sido desarrollado de una forma
general aplicable a todos aquellos procesos que se llevan a cabo o que puedan
llevarse, a efecto de entender de mejor forma en qué consisten los mismos. A
continuación se procede a realizar un estudio particular, específicamente del caso
centroamericano, no únicamente por ser el inherente a nuestro país, sino que a la
vez desde la época de la colonia, Centroamérica ha reflejado un constante anhelo
integracionista, se inició después de la época posterior a la independencia, con la
formación de la federación centroamericana hasta llegar a la actualidad del proceso
integracionista con la institucionalidad del Sistema de la Integración
Centroamericana.
El estado actual de la integración centroamericana, es producto de un proceso
histórico, plasmado en específicos eventos, representativos de la idea integracionista
de la región, que inicia en el período colonial con una estructura administrativa
32
impuesta, habiendo durado ésta alrededor de tres siglos y teniendo como fin la
independencia centroamericana de 15 de septiembre de 1821.
A ello siguió la fugaz anexión a México, concluyendo con la independencia de
las entonces Provincias Centroamericanas, en 1823 y, de esta forma, se inició la
discusión sobre el tipo de gobierno considerado más conveniente, para los intereses
de los países centroamericanos.
El 22 de noviembre de 1824 fue promulgada la Constitución de la Federación
Centroamericana, en la cual se estableció un sistema en el que cada uno de los
cinco Estados miembros poseía un gobierno con los tres órganos fundamentales:
Ejecutivo, Legislativo y Judicial; asimismo, la regulación de dos poderes constituidos
en la constitución de 1824, dio paso a la existencia de un poder estatal y uno
regional, originado por la Federación; así, el gobierno federal tenía un Presidente y
cada Estado un Jefe de Estado.
En el período comprendido entre 1823 y 1840 se pudo hablar de una
federación centroamericana, pero ésta llegó a su fin por causas muy variadas como
una falta de integración a nivel regional, la desigual distribución de la población, el
localismo, los errores de la Constitución Federal, problemas de carácter ideológico
entre liberales y conservadores y la falta de una base económica sólida frustraron el
intento de lo antes llamado el Reino de Guatemala, para que se mantuviera unido
como una república federal.
A inicios del siglo XX se dieron varios intentos de integración, tal es el caso del
Pacto de Corinto de 1902, firmado por todos los países, excepto Guatemala, el cual
tenía como objetivo principal la creación de un Arbitraje obligatorio y un Tribunal
Centroamericano.
Entre los años de 1907 y 1918 se da el funcionamiento de la Corte de Justicia
Centroamericana, la cual tuvo su nacimiento en los Convenios firmados en
33
Washington (Tratado de Paz y Amistad 1907), en la cual se podían resolver los
problemas por una vía pacífica, funcionó en Costa Rica y dejó de existir diez años
después de su nacimiento; esta Corte sirvió de antecedente para la actual Corte
Centroamericana de Justicia, con sede en la República de Nicaragua.
En 1921, se dio un intento de integración, la cual se llamó la República
Tripartita, que estaba integrada por Guatemala, Honduras y el Salvador.
En la década de los 50, el proceso de integración regional empieza a crear
sus bases jurídicas, pues ya no se busca la constitución de una federación de
Estados, como aconteció previamente, por el contrario se busca un nuevo modelo,
probablemente fruto de la experiencia negativa de buscar anexiones no
consensuadas. Lo anterior, permite el surgimiento de la Carta de la Organización de
Estados Centroamericanos (ODECA), la cual tenía como finalidad la unión política
entre los mismos y se configuró una situación determinante para el proceso
integracionista de la región, esto se da en una coyuntura en la cual se daba la
finalización de la Segunda Guerra Mundial. Por lo que el 14 de octubre de 1951,
Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica firmaron la Carta de la
ODECA, con ésta se buscaba crear una integración regional que promoviera y
acelerara la recíproca cooperación económica, social y técnica, para lo cual también
se creó una Corte de Justicia Centroamericana y un Consejo Económico.
Un avance importante se realizó en 1960, en el cual Guatemala, El Salvador,
Honduras y Nicaragua firmaron el Tratado General de Integración Económica
Centroamericana; con ello se dio paso a la formación del Mercado Común
Centroamericano; como consecuencia de ello, se creó una zona de libre Comercio y
un arancel externo común; asimismo, se reafirmó el deseo de unificar sus economías
e impulsar de forma conjunta el desarrollo de Centroamérica, con el fin de mejorar
las condiciones de vida de sus habitantes.
34
El 12 de diciembre de 1962, se crea la segunda Carta de la ODECA, la cual
deja abierta la posibilidad de la incorporación de Panamá a la organización. Esta
Carta abroga la primera, por la misma discordancia entre ambos textos, ya que
algunos de los órganos originarios de la primera Carta desaparecen (Reunión
Eventual de Ministros de otros ramos, Oficina Centroamericana, entre otros) y se
crean otros órganos novedosos como son: el Consejo Ejecutivo, el Consejo
Legislativo, la Corte Centroamericana de Justicia y el Consejo de Defensa
Centroamericana. Entre la primera carta y la segunda, puede observarse cierto
"conflicto" o incompatibilidad en sus partes dispositivas, y si se aplica el principio lex
posteriori derogat priori, se debe deducir que la intención de los Presidentes fue
sustituir la primera en forma expresa, pues se está ante un nuevo acto con el mismo
objeto, de la misma naturaleza y con un contenido distinto.
Lamentablemente, en 1969 se dio un conflicto armado entre Honduras y El
Salvador, lo cual provocó un atraso en el proceso de integración. Fue hasta en los
años ochenta cuando se buscó remediar la situación adoptando nuevas políticas
arancelarias y aduaneras; es por ello que en el período comprendido entre 1986 a
1989 se celebraron siete cumbres presidenciales, las cuales configuran una
estrategia de planificación y resolución de conflictos que se denominó Esquipulas I y
II, por el lugar en donde se llevaron a cabo tales reuniones, creando instituciones
encaminadas a fortalecer el ámbito político de la Integración, tales como la Reunión
de Presidentes y el Parlamento Centroamericano.
En 1991, se dio un paso definitivo para lograr la integración económica y
política de Centroamérica, ya que se sustituye a la ODECA por el Sistema de
Integración Centroamericana (SICA), la cual nace con el Protocolo de Tegucigalpa a
la Carta de la ODECA, en el cual se establece una estructura institucional donde se
busca desarrollar la integración en los ámbitos social, político, económico, ambiental
y cultural, además en dicha estructura se prevé la existencia de un órgano
jurisdiccional supranacional encargado de velar por el cumplimiento del derecho
comunitario, siendo éste la Corte Centroamericana de Justicia.
35
Después de la creación de estos órganos de tipo supranacional, se dio un
período de estancamiento para impulsar la integración centroamericana. Fue hasta
la ratificación del Tratado de Libre Comercio celebrado entre Centroamérica,
República Dominicana y los Estados unidos de América cuando el tema de la
integración volvió a reactivarse. En la actualidad, la Unión Europea con la suscripción
del Tratado de Asociación con Centroamérica, el proceso de integracionista
centroamericano ha tomado un nuevo impulso, aunque existe un largo camino que
recorrer para que este se llegue a concretizar en todos sus ámbitos.
6. Regulación Constitucional en Guatemala sobre Tratados
Internacionales e Integración regional.
En la Constitución Política de la República de Guatemala se regula lo
referente a los tratados internacionales, específicamente los órganos encargados de
su incorporación dentro del ordenamiento jurídico, así como del procedimiento a
realizarse, esto se encuentra contenido en los artículos siguientes:
El artículo 171 establece las “Atribuciones del Congreso”, de la siguiente
forma: “Otras atribuciones del Congreso: “Corresponde al Congreso: l) aprobar, antes
de su ratificación, los tratados, convenios o cualquier arreglo internacional cuando:
1) Afecten a leyes vigentes para las que esta Constitución requiera la
misma mayoría de votos;
2) Afecten el dominio de la Nación, establezcan la unión económica o
política de Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o
transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos
creados dentro de un ordenamiento jurídico comunitario concentrado
para realizar objetivos regionales y comunes en el ámbito
centroamericano.”
36
En cuanto a la transfencia de competencias, la Corte de Constitucionalidad en
la sentencia de fecha 08/07/2009 dictada dentro del expediente 1389-2009 se
pronunció en el siguiente sentido “(,,,) se determina que el Congreso de la República
tiene la facultad de aprobar tratados que establezcan la unión económica o política
de Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o transfieran competencias a
organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento
comunitario. Sin embargo, esa facultad no puede interpretarse como reformadora o
derogatoria de las disposiciones constitucionales (…) el Congreso de la República
puede aprobar tratados que regulen la Comunidad Centroamericana e inclusive que
transfieran competencias a organismo, instituciones o mecanismos creados dentro
de un ordenamiento comunitario, pero deberán ser competencias o funciones
establecidas en leyes ordinarias y el Congreso no podrán transferir competencias
fundamentales del Estado, como la facultad de decretar impuestos, que nuestra
Constitución claramente establece como una competencia del Organismo
Legislativo”.54
El Artículo 149 regula: “Guatemala normará sus relaciones con otros Estados,
de conformidad con los principios, reglas y prácticas internacionales con el propósito
de contribuir al mantenimiento de la paz y la libertad, al respeto y defensa de los
derechos humanos, al fortalecimiento de los procesos democráticos e instituciones
internacionales que garanticen el beneficio mutuo y equitativo entre los Estados.”
Con base a estas disposiciones la Constitución concibe a los Tratados como el
medio eficaz para regular las relaciones entre el Estado Guatemalteco y otros
Estados; pero se dispone así mismo, que estos instrumentos no pueden contrariar lo
dispuesto en la Constitución.
En materia de integración, en el Título III, Capítulo III denominado Relaciones
Internacionales, específicamente en el Art. 150, se establece que “Guatemala, como
parte de la comunidad centroamericana, mantendrá y cultivará relaciones de
54 Gaceta No. 93. Expediente 1389-2009 de fecha 08/07/2009
37
cooperación y solidaridad con los demás Estados que formaron la Federación de
Centroamérica; deberá adoptar las medidas adecuadas para llevar a la práctica, en
forma parcial o total, la unión política o económica de Centroamérica. Las
autoridades competentes están obligadas a fortalecer la integración económica
centroamericana sobre las bases de equidad.”
Este artículo promueve la Integración, obligando a las autoridades correspondientes
a fortalecerla sobre las bases de equidad y promueve la unión política o económica,
ya sea total o parcial, obligando al Estado a adoptar las medidas que se consideren
adecuadas para poder llevarla a la práctica.
38
CAPÍTULO III TRATADOS COMUNITARIOS EN MATERIA ADUANERA
El proceso de Integración Económica Centroamericana a lo largo de la historia
se han suscrito varios Tratados que han sido fundamentales para el desarrollo de
Centroamericano, siendo estos el Tratado General de Integración Económica
Centroamericana que fue suscrito en Managua el 13 de Diciembre de 1960 y su
Protocolo de modificación denominado Protocolo de Guatemala del 29 de Octubre de
1993 y su enmienda.
Los Tratados que encuentran su fuente en el Tratado General en materia
aduanera, entre ellos se encuentra el Convenio sobre el Régimen Arancelario y
Aduanero Centroamericano suscrito el 14 de Diciembre de 1984, el Tratado sobre
Inversión y Comercio de Servicios entre las Republicas de Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras y Nicaragua suscrito el 13 de Enero de 2000 y su Protocolo, el
Mecanismo de Solución de Controversias Comerciales entre Centroamérica y el
Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana y el
Protocolo de Modificación al Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión
Aduanera entre los territorios de la República de El Salvador y República de
Guatemala, que junto con el Tratado General de terminan de constituir el subsistema
de integración económica.
Tal como lo afirma Ángel Ponce: “el cuerpo de derecho positivo principal, que
informan y conforman el proceso de integración económica centroamericana, siendo
por ello su marco jurídico e institucional en razón de la naturaleza de las obligaciones
básicas que contiene. En igual sentido forman parte del cuerpo normativo de este
subsistema los convenios y protocolos integracionistas que encuentran en el Tratado
General su fuente de juridicidad.”55
55 Revista del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala, Ponce M, “Análisis jurídico de la sistemática técnico-formal del Tratado de Managua. 1967, Pág. 164.
39
1. Tratado General de Integración Económica Centroamericana
Este Tratado fue suscrito el 13 de diciembre de 1960 en la ciudad de
Managua, Nicaragua; el mismo fue incorporado al ordenamiento jurídico a través de
la aprobación del Congreso, la cual se realizó a través del Decreto 1435 de fecha 13
de abril de 1961, siendo ratificado el 20 de abril de 1971.
El instrumento objeto de análisis tiene su sustento jurídico en el Tratado
Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica Centroamericana y el
Convenio Centroamericano sobre Equiparación de Gravámenes a la Importación y su
Protocolo sobre Preferencia Arancelaria Centroamericana. Éste tenía como fin último
la unificación de las economías de los países contratantes, para lograr la integración
de aquellas. El punto de partida lo constituía el establecimiento de un mercado
común.
Uno de los aspectos más relevantes, que de hecho ha sido el generador de
los procesos de integración, lo es el económico, el cual como ya fue expuesto se va
produciendo de forma paulatina, pero progresiva, llegando a diversas etapas; con la
finalidad anterior, los Estados de Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua
firmaron dicho Tratado.
El Tratado está compuesto de treinta y tres artículos los cuales tienen como
objeto primordial regular y unificar las economías de Centroamérica.
El Capítulo uno regula el Mercado común Centroamericano, específicamente
el artículo uno establece que “Los Estados contratantes acuerdan establecer entre
ellos un mercado común que deberá quedar perfeccionado en un plazo máximo de
cinco años a partir de la fecha de entrada en vigencia de este Tratado. Se
comprometen, además, a constituir una unión aduanera entre sus territorios.”
40
El Artículo dos complementa el artículo uno “Para los fines del Artículo anterior
las Partes contratantes se comprometen a perfeccionar una zona centroamericana
de libre comercio en un plazo de cinco años y a adoptar un arancel centroamericano
uniforme en los términos del Convenio Centroamericano sobre Equiparación de
Gravámenes a la Importación.”
Es por ello que el trece de diciembre de mil novecientos sesenta y tres los
Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y
Costa Rica con el objeto de dar cumplimiento al compromiso que se adquirió
adoptaron el Código Aduanero Uniforme Centroamericano -CAUCA-.
Asimismo, consideran que el Mercado Común Centroamericano ha superado
la etapa de suscripción de los convenios básicos que constituirán su marco
constitucional y se hace evidente la necesidad de adoptar legislaciones
complementarias con el objeto de ir perfeccionándolo.
Se consideró conveniente la creación de condiciones adecuadas para el
establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana.
El Capítulo segundo regula el Régimen de intercambio, el artículo tres regula:
“Los estados signatarios se otorgan el libre comercio para todos los productos
originarios de sus respectivos territorios, con las únicas limitaciones comprendidas en
los regímenes especiales a que se refiere el Anexo A del presente Tratado”.
El Capítulo tres comprende los subsidios a la exportación y comercio desleal;
el artículo nueve preceptúa: “Los Gobiernos de los Estados signatarios no otorgarán
exenciones ni reducciones de derechos aduaneros a la importación procedente de
fuera de Centroamérica para artículos producidos en los Estados contratantes en
condiciones adecuadas. Cuando un Estado se considere afectado por el
otorgamiento de franquicias aduaneras a la importación o por importaciones
gubernamentales que no se destinen para uso propio del Gobierno o de sus
41
instituciones, podrá someter el problema, al Consejo Ejecutivo, el cual lo estudia y
dicta resolución sobre el particular.”
En el Capítulo IV se determinó lo relativo al tránsito y transporte, el Artículo XV
dispone que: “Cada uno de los Estados contratantes mantendrán plena libertad de
tránsito a través de su territorio para las mercancías destinadas a cualquiera de los
otros Estados signatarios o procedentes de ellos, así como para los vehículos que
transporten tales mercancías. Dicho tránsito se hará sin deducciones,
discriminaciones ni restricciones cuantitativas. En caso de congestionamiento de
carga u otros de fuerza mayor, cada uno de los Estados signatarios debe atender
equitativamente la movilización de las mercancías destinadas al abastecimiento de
su propia población y de las mercancías en tránsito para los otros Estados…”
El texto de este Tratado reviste gran relevancia, por el hecho de ser el
fundamento jurídico para la integración económica, ya que en éste, como se
estableció, fueron creados ciertos órganos. En sí, la creación de los mismos, pudiera
pasar desapercibida, pues en otros tratados también se crean órganos encargados
del cumplimiento de los mismos; pero en el presente caso, los órganos relacionados
si bien tenían por objeto velar por la aplicación del instrumento internacional
relacionado, el mismo se derivó de uno de los órganos previstos en la Carta de la
ODECA, como lo era la Reunión de Presidentes, aunado a que sus funciones no se
limitaban a lo establecido en el Tratado, sino que a la vez se les comisionó para ser
los encargados del desarrollo de la integración económica.
Los aspectos antes descritos nos conducen inexorablemente a que los
órganos creados no son los propios del derecho internacional, sino por el contrario,
en éstos se evidencia los primeros entes supranacionales. Un claro ejemplo puede
observarse en el artículo XXXVIII de dicho cuerpo normativo, que determina: “Las
Partes contratantes convienen en efectuar consultas en el Consejo Ejecutivo, con
anterioridad a la suscripción entre ellas de nuevos tratados que afecten el libre
comercio. El Consejo Ejecutivo analizará el caso y determinará los efectos que
42
podría tener la celebración de dichos convenios sobre el régimen de libre comercio
establecido en el presente Tratado…”. Se determina una autolimitación de los
Estados, en sujeción a lo establecido por un órgano que no es propio de los mismos
(considerados individualmente), sino que es ajeno, esto encuadra perfectamente en
lo expuesto con anterioridad, cuando se hizo referencia a la transferencia de
competencias, al verificar una limitación voluntaria a la soberanía de los propios
Estados.
Es así como al regular dicha norma comunitaria, con la creación de
determinados órganos en materia económica, que tendrán funciones y facultades
propias, éstos adquieren el carácter de Organismos creados entro de un
ordenamiento jurídico comunitario, entendiendo dicho término no como superiores
jerárquicamente, sino que éstos ya no integran parte de los órganos de un Estado en
específico, ya que adquieren una personería jurídica propia, independiente de todos
los Estados Parte que los crean. Esto puede apreciarse de igual forma, en el artículo
23 del Tratado General de Integración Económica Centroamericana que regula: “se
crea una Secretaría permanente, con carácter de persona jurídica, que lo será a la
vez del Consejo Económico Centroamericano y del Consejo Ejecutivo…”.
2. Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana
El Tratado General de Integración Económica Centroamericana fue
actualizado a través de su Protocolo (Protocolo de Guatemala), en virtud que el
ordenamiento original ya no permitía que el proceso de integración continuara
avanzando, aunado a la modificación de la reforma de la Carta de la ODECA, es
decir, con la creación del Sistema de la Integración Centroamericana, por lo que
dicho Tratado tuvo que ser objeto de adecuación a la nueva estructura
centroamericana.
43
Para la adopción del Protocolo, los Gobiernos de las Repúblicas de Costa
Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, establecen que se
hace necesario para afrontar desafíos y consolidar la paz, la libertad, la democracia y
el desarrollo fundamental de la Integración Centroamericana, la readecuación por
lo que debe de orientarse al establecimiento y consolidación del Subsistema de
Integración Económica Centroamericana en el marco del Sistema de la Integración
Centroamericana, por lo que deciden suscribir el Protocolo al Tratado General de
Integración Centroamericana.
El artículo 3 establece que: “ El objetivo básico del Subsistema de Integración
Económica creado por este Instrumento complementario del Protocolo de
Tegucigalpa es alcanzar el desarrollo económico y social equitativo y sostenible de
los países centroamericanos, que se traduzca en el bienestar de sus pueblos y el
crecimiento de todos los países miembros, mediante un proceso que permita la
transformación y modernización de sus estructuras productivas, sociales y
tecnológicas, eleve la competitividad y logre una reinserción eficiente y dinámica de
Centroamérica en la economía internacional.”
Los principios a los que debe de ajustarse el Subsistema de Integración
Económica son, tal como lo regula el artículo 5, “Legalidad, consenso, gradualidad,
flexibilidad, transparencia, reciprocidad, solidaridad, globalidad, simultaneidad y
complementariedad”.
Así mismo los Estados se comprometen a constituir una Unión Aduanera
entre sus territorios, con el propósito de dar libertad de tránsito a las mercancías
independientemente del origen de las mismas, previa nacionalización en alguno de
los Estados Miembros, de los productos procedentes de terceros países, tal como lo
establece el artículo 15.
Uno de los aspectos que sufrió modificación fue lo relacionado a los órganos
encargados de velar por la unión económica de la región, los cuales fueron
44
sustituidos por el Subsistema de Integración Económica, el cual constituye un ente
paralelo, pero derivado, del SICA. En dicho instrumento se regula de forma más
técnica lo relacionado con el establecimiento de la zona de libre comercio y la unión
aduanera de la región, y además se constituye una estructura organizativa más
compleja, atribuyendo de mejor forma las funciones que le corresponde a cada uno
de los órganos que se crean.
El subsistema de Integración Económica Centroamericana, tal como lo
establece el artículo 37, está comprendido por los siguientes órganos e instituciones:
“a) El Consejo de Ministros de Integración Económica;
b) el Consejo Intersectorial de Ministros de Integración Económica;
c) el Consejo Sectorial de Ministros de Integración Económica; y
d) el Comité Ejecutivo de Integración Económica.
3. Son órganos técnico-administrativos:
a. La Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA);
b. la Secretaría del Consejo Agropecuario Centroamericano (SCA);
c. la Secretaría del Consejo Monetario Centroamericano (SCMCA);
d. la Secretaría de Integración Turística Centroamericana (SITCA).
4. Son instituciones:
a) El Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE);
b) el Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP);
c) el Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI).
5. Forma parte también del Subsistema: el Comité
Consultivo de Integración Económica (CCIE), de conformidad a lo dispuesto en el
artículo12 del Protocolo de Tegucigalpa.”
2.1. Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO)
El Artículo 38 del Convenio establece que: “1. El Consejo de Ministros de
Integración Económica estará conformado por el Ministro que en cada Estado Parte
tenga bajo su competencia los asuntos de la integración económica y tendrá a su
45
cargo la coordinación, armonización, convergencia o unificación de las políticas
económicas de los países. 2. El Consejo de Ministros de Integración Económica,
constituido de conformidad con el párrafo anterior, subroga en sus funciones al
Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano y a todos los demás órganos
creados en instrumentos precedentes a este Protocolo en materia de integración
económica centroamericana.”
Es pertinente señalar, particularmente para el caso de Guatemala, que al
momento de haberse ratificado dicho Protocolo, ya se encontraba vigente lo
relacionado con el SICA, aunado a la regulación contenida en nuestra actual
Constitución, que preveía la transferencia de competencias a órganos derivados del
ordenamiento jurídico centroamericano.
Es a partir de la modificación del artículo 38 del Protocolo de Guatemala, por
Enmienda de 27 de febrero de 2002, vigente a partir del 17 de mayo de 2003, que el
Consejo de Ministros de Integración Económica -COMIECO- subroga en sus
funciones al Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano.
Por lo que todas las funciones que le correspondían al Consejo Arancelario y
Aduanero Centroamericano corresponden actualmente al Consejo de Ministros de
Integración Económica.
Las resoluciones que emitirá el COMIECO se encuentran reguladas en el
Protocolo, en el Capítulo II, regula lo relativo a los actos administrativos, el artículo 55
establece que: “1. Los actos administrativos del Subsistema de Integración
Económica se expresarán en Resoluciones, Reglamentos, Acuerdos y
Recomendaciones…”
46
3. Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Centroamericana
El objetivo primordial de este tratado lo era “… constituir, tan pronto como las
condiciones sean propicias, una unión aduanera entre sus territorios, acuerdan
establecer un régimen de libre intercambio, que se prometen perfeccionar en un
período de diez años…”.
Este tratado conllevó dos aspectos relevantes, en primer lugar, se estableció
una zona de libre comercio centroamericana, esto conllevó la libre circulación de
mercancías en los territorios centroamericanos, para tal efecto en el artículo I se
estableció: “… En consecuencia, los productos naturales de los países contratantes y
los artículos manufacturados en ellos, siempre que unos y otros estén incluidos en la
lista anexa, quedarán exentos del pago de derechos de importación y de exportación,
y de todos los demás impuestos, sobrecargos y contribuciones que causen la
importación y la exportación, o que se cobren en razón de ellas, ya sean nacionales,
municipales o de otro orden, cualquiera que fuera su destino…”.
El otro aspecto lo es el establecimiento de un arancel común centroamericano
frente a la importación de bienes de otros países, así en su artículo IV se contempla:
“Los Estados signatarios, convencidos de la necesidad de unificar sus tarifas
aduaneras y teniendo el firme propósito de establecer entre sus territorios una unión
aduanera, se comprometen a llevar a cabo, previo estudio y dictamen de la Comisión
Centroamericana de Comercio que más adelante se establece, la equiparación de
los derechos y otros recargos que cada uno de ellos aplique a la importación de las
mercancías que figuran en la lista anexa, o que se agreguen a ella posteriormente,
así como de sus principales materias primas y sus envases. Para los efectos a que
se refiere el inciso precedente, la Comisión deberá preparar y someter a los
gobiernos signatarios, dentro del plazo máximo de un año, el proyecto o proyectos de
acuerdos contractuales que tengan por objeto la equiparación de los gravámenes a
la importación”.
47
Precisamente, con la finalidad de lograr la homologación arancelaria, así como
el libre tránsito de bienes en los países de la región, dicho tratado estableció los
procedimientos e instrumentos de unificación en la importación de bienes, fijando un
formulario aduanero para todos los países. Lo anterior quedó estipulado en el Anexo
B referente a los procedimientos aduaneros, esto conllevó la derogatoria de toda
aquella normativa interna de cada uno de los Estados partes relacionada con la
materia aduanera, siendo así una norma aplicable en todos aquellos, verificándose
en parte el proceso de integración que daba inicio.
El órgano encargado de velar por el cumplimiento de lo dispuesto en este
acuerdo internacional lo era la Comisión Centroamericana de Comercio, la cual tenía
como una de sus funciones más relevantes la contenida en el artículo XIX literal c),
que indicaba: “La Comisión Centroamericana de Comercio tendrá las siguientes
funciones: (…) c) Estudiar las actividades de producción y de comercio en los
Estados signatarios y recomendar adiciones a la lista anexa, así como hacer las
gestiones conducentes a: i) la unificación de aranceles y regulaciones de aduanas; ii)
el establecimiento de un mismo régimen fiscal para artículos estancados y para
mercancías sujetas a impuestos de producción, venta y consumo…”.
4. Convenio Centroamericano sobre equiparación de gravámenes a la importación
El Tratado Multilateral arriba indicado preveía el establecimiento de un plazo
dentro del cual debía desarrollarse la unión aduanera centroamericana y,
precisamente, derivado del mismo se suscribió el Convenio que ahora se analiza.
El Convenio tenía por objeto desarrollar de forma específica lo indicado en el
Tratado Multilateral, en cuanto a la materia arancelaria. Así en su artículo I
establecía: “Los Estados contratantes convienen en establecer una política
arancelaria común y resuelven construir un arancel centroamericano de importación
de acorde con las necesidades de integración y desarrollo económico de Centro
48
América. Para tal fin, convienen en equiparar los gravámenes a la importación en un
plazo máximo de cinco años a partir de la fecha de entrada en vigencia de este
Convenio”. Para el efecto se mantuvo como base de importación la Nomenclatura
Arancelaria Uniforme Centroamericana (NAUCA).
En este Convenio de igual forma se hacía referencia a la Comisión
Centroamericana de Comercio, aunque su regulación es idéntica a la contenida en el
Tratado Multilateral.
5. Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano
El 14 de diciembre de 1984 la unión aduanera y arancelaria da un paso más
hacia lograr el objetivo de una integración en dicha materia, aunque es pertinente
resaltar que los avances que fueron obtenidos principalmente en las décadas de los
cincuenta y sesentas quedaron estancados, reactivándose hasta la suscripción del
presente Convenio; las razones para dicha parálisis se deben a la situación social y
política que afrontaba la región centroamericana en dicho momento histórico, al
existir una serie de conflictos armados internos en la mayor parte de los Estados
centroamericanos; asimismo, una serie de quebrantamientos constitucionales y el
continuo cambio de gobiernos en los Estados, todo esto propició que el proceso de
integración quedara detenido.
Con este instrumento se busca formular un ajuste al proceso de integración
económica, tratando de adaptarlo a la situación de esa época, la cual había variado
respecto a cuando se institucionalizó la misma.
Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica como parte de la integración
Centroamericana suscribieron el Convenio sobre el Régimen Arancelario y
Aduanero Centroamericano, con el objeto de impulsar el desarrollo económico y
social de los países centroamericanos y de que sus beneficios deben favorecer a
todos los sectores de la población.
49
El artículo uno establece que: “ Por medio del presente Convenio los Estados
Contratantes establecen un nuevo Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano, que responderá a las necesidades de la reactivación y
reestructuración del proceso de integración económica centroamericana, así como a
las de su desarrollo económico y social”.
El contenido del Régimen Arancelario y Aduanero estará constituido por:
a) El Arancel Centroamericano de importación.
b) La legislación Centroamericana sobre el Valor Aduanero de las mercancías
c) El Código Aduanero Uniforme Centroamericano y su Reglamento
d) Las decisiones y demás disposiciones arancelarias y aduaneras comunes que
se deriven del Convenio.
Los Órganos del Régimen son:
a) El Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano
Será el Órgano encargado de dirigir y administrar el Régimen Arancelario y
aduanero.
Se encuentra integrado por el titular del Ministerio de cada Estado bajo cuya
competencia se hallen, según el derecho interno, los asuntos de la integración
económica, o quien haga sus veces. Cuando la naturaleza de los temas a
considerar lo amerite, el Consejo se reunirá con los Ministros de Hacienda o
Finanzas, o con los Presidentes de los Bancos Centrales, o con los titulares de
otros Ministerios, o quienes hagan sus veces.
Las atribuciones del Consejo se encuentran reguladas en el artículo 7 el cual
establece que: “ Corresponde al Consejo: a) Adoptar las decisiones que requiere
el funcionamiento del Régimen; b) Resolver las divergencias que surjan entre los
Estados Contratantes con motivo de la aplicación del presente Convenio y de sus
instrumentos derivados y complementarios; c) Aprobar los derechos arancelarios
y sus modificaciones conforme a este Convenio; ch) Ejercer las demás
atribuciones contenidas en el presente Convenio.”
50
El Consejo es convocado por la SIECA a iniciativa de cualquiera de sus
miembros y en consulta de otros, en cuanto a la asistencia a las reuniones éstas
son obligatorias para los Estados Contratantes.
En cuanto a la adopción de decisiones, el Consejo lo hará mediante el voto
afirmativo de los Estados Contratantes. Si no se logra la unanimidad en una
siguiente reunión, se examinará las posiciones razonadas de los países que
votaron en forma negativa, así como un dictamen técnico de la Secretaría o de
otro organismo técnico de la integración económica. Si no se logra unanimidad en
esta segunda oportunidad, el Consejo dentro de los diez días hábiles siguientes
celebrará una nueva reunión de carácter conciliatorio y si no se logra acuerdo
unánime, el Consejo podrá adoptar la decisión con el voto concurrente de por lo
menos tres Estados Contratantes, en cuyo caso sólo obligarán a los Estados que
hayan votado afirmativamente.
Cada Estado tendrá derecho a un voto, cualquiera que sea el número de
funcionarios que lo represente.
b) Los Comités.
El órgano encargado de establecer los Comités es el Consejo, creará los
necesarios para atender los diversos aspectos especializados del Régimen. Se
integrarán con representantes de alto nivel de los Estados Contratantes.
El artículo 10 establece que se deben de crear por lo menos los siguientes
comités: “a) Comité de Política Arancelaria, y b) Comité Aduanero.”
Así mismo es atribución del Consejo determinar la integración, las atribuciones y
Competencias de los Comités.
c) La Secretaría.
El artículo 11 establece que “la SIECA será la Secretaría del Consejo y de los
Comités o grupos de trabajo; velará por la correcta aplicación de este instrumento
y de las decisiones que emanen del Consejo y de dichos Comités, y tendrá
capacidad de iniciativa para proponer las medidas que sean necesarias para la
ejecución y perfeccionamiento del Régimen.”
51
El Capítulo III regula lo relativo al Arancel Centroamericano de Importación, el
artículo 13 lo define de la siguiente forma: “El Arancel Centroamericano de
Importación, que figura como Anexo “A” de este Convenio, es el instrumento que
contiene la nomenclatura para la clasificación oficial de las mercancías que sean
susceptibles de ser importadas al territorio de los Estados Contratantes, así como los
derechos arancelarios a la importación y las normas que regulan la ejecución de sus
disposiciones.”
El Artículo 14 establece que “el SAC constituye la clasificación oficial de las
mercancías de importación y exportación a nivel centroamericano…”
El SAC está constituido por secciones, capítulos, subcapítulos, partidas, subpartidas
e incisos, reglas y notas legales, incluidas las reglas y notas complementarias
centroamericanas.
Las modificaciones que el Consejo de Cooperación Aduanera introduzca en
la nomenclatura del Sistema Armonizado, serán incorporadas al SAC. La SIECA
debe comunicar a cada Estado Contratante las modificaciones incorporadas y la
fecha de su vigencia.
El Capítulo IV regula lo relativo a los Derechos Arancelarios a la Importación,
toda importación de mercancías al territorio aduanero de cualquiera de los Estados
Contratantes está sujeta al pago de los derechos arancelarios establecidos en el
Arancel.
El Artículo 18 determina que: “los Estados Contratantes se comprometen a no
cobrar, con motivo de la importación o en razón de ella, derechos arancelarios
distintos a los establecidos en el Arancel Centroamericano de importación, conforme
a este Convenio.”
El artículo 20 establece que: “Para los fines de la unidad y uniformidad
arancelaria se tendrá como unidad de cuenta el “Peso Centroamericano”, con el
valor que el Consejo Monetario Centroamericano decida fijarle.
52
El Capítulo V sistematiza lo concerniente a las Franquicias y exenciones de
Derechos Arancelarios, que contiene una disposición única, en la cual se establece
que los Estados Contratantes no otorgarán franquicias o exenciones de derechos
arancelarios a la importación, excepto en los casos que el artículo 21 determina.
En el Capítulo VI se encuentra regulada la modificación de los derechos
Arancelarios a la importación y aplicación de medidas complementarias. El artículo
22 determina que “el Consejo podrá acordar modificaciones de los derechos
arancelarios a la importación, dentro de los límites y de conformidad con las
condiciones y criterios que se establecen en este Capítulo, con la finalidad de
alcanzar los objetivos del Convenio y, en particular, fomentar las actividades
productivas, proteger al consumidor centroamericano y coadyuvar a la ejecución de
la política comercial externa de los Estados Contratantes.”
El Capítulo VII regula lo concerniente a las prácticas de comercio desleal,
dentro del cual el artículo 25 establece que: “Los Estados Contratantes podrán
tomar, respecto de mercancías procedentes de fuera de la región, las medidas
compensatorias que sean necesarias para contrarrestar prácticas de comercio que
causen o amenacen causar perjuicio a la producción centroamericana
especialmente cuando se trate de la importación de mercancías a un precio inferior
de su valor normal o de subsidios a la exportación.” Son las medidas compensatorias
que se pueden imponer cuando se produce el dumping o las subvenciones en el
comercio de las mercancías.
El Capítulo VIII contiene la cláusula de salvaguardia. En el Capítulo IX se
incluye lo relativo a la ratificación, depósito, vigencia y denuncia del presente Tratado
y el Capitulo X contiene las Disposiciones Transitorias.
El artículo 27 estipula la forma de ratificación, depósito, vigencia y denuncia de
dicho Convenio. En el mismo se establece que cada Estado debe ratificarlo en
atención a sus respectivas normas constitucionales o legales, siendo su duración la
53
de diez años, renovándose por tácita reconducción, por períodos sucesivos del
mismo plazo. De igual forma, si un Estado contratante quisiera denunciar dicho
Convenio debe esperar diez años (tiempo de vigencia), realizar dicho acto, surtiendo
efectos dos años después de haber sido depositada la denuncia.
Es pertinente señalar que Guatemala no formuló reserva contra algún artículo
de dicho Convenio, aceptando la totalidad del mismo.
Para el caso de Guatemala, el Convenio relacionado fue ratificado el 28 de
diciembre de 1984, a través del Decreto-Ley 123-84, el cual entró en vigencia
inmediatamente, habiendo sido publicado el 3 de enero de 1985. En uno de los
Considerandos del Decreto-Ley relacionado se indicaba: “Que los Ministros
Responsables de la Integración Económica de Hacienda o Finanzas, así como los
Presidentes de los Bancos Centrales de los países centroamericanos, en su Cuarta
Reunión celebrada en la ciudad de Guatemala, los días doce y trece de octubre de
mil novecientos noventa y cuatro, emitieron la Resolución ROMRIECA/MII/PBC/IV/I-
84, por medio de la cual establecieron los principios de la nueva política arancelaria
aduanera centroamericana y adoptaron los compromisos para poner en práctica la
misma, dentro de los cuales está el de suscribir antes del treinta y uno de diciembre
de mil novecientos ochenta y cuatro un Convenio que incorpore tales acuerdos”.
De igual forma el Anexo “A” (el SAC) de dicho Convenio fue ratificado el 7 de
enero de 1986, a través del Decreto-Ley 14-86, y publicado el 11 de enero de 1986.
El siete de enero de mil novecientos noventa y tres los Gobiernos de las
Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Honduras y Nicaragua decidieron suscribir
otro Protocolo mediante el cual se introdujeron modificaciones al CAUCA, suscrito el
trece de diciembre de mil novecientos sesenta y tres, con el fin de armonizar y
modernizar las disposiciones de dicho instrumento legal. Asimismo, para cumplir con
el compromiso de adoptar un nuevo Código Aduanero Uniforme y su Reglamento,
adquirido con base en el artículo transitorio séptimo del Convenio sobre el Régimen
Arancelario y Aduanero Centroamericano.
54
El artículo 103 del CAUCA del siete de enero de mil novecientos noventa y
tres establece que: “Para los efectos de mantener la unidad y la constante y
permanente compatibilidad del régimen se faculta al Consejo Arancelario y Aduanero
Centroamericano para que con base a las atribuciones que le confieren los artículos
6 y 7 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano
pueda aprobar y poner en vigencia las modificaciones que requiera el presente
Código”.
El CAUCA de mil novecientos noventa y tres fue incorporado al ordenamiento
jurídico guatemalteco a través del Decreto número 105-97 del Congreso de la
República; por lo cual quedó plasmado en el artículo 103 que la facultad de modificar
el mismo le corresponde al Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano,
actualmente el COMIECO.
El Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano por medio de la
resolución 85-2002, con fundamento en los artículos 1, 3, 5, 6,7 y 12 del Convenio
sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano; 103 del Código
Aduanero Uniforme Centroamericano y 3 del Protocolo de Modificación al Código
Aduanero Uniforme Centroamericano del 7 de enero de 1993, decide modificar el
CAUCA.
Las facultades que poseían el Consejo Arancelario y Aduanero
Centroamericano fueron trasladadas al Consejo de Ministros de Integración
Económica, según lo regulado en el artículo 38 del Protocolo al Tratado General de
Integración Económica Centroamericana.
El veintisiete de abril de dos mil, se aprobó el Segundo Protocolo de
Modificación al CAUCA, que había sido suscrito el siete de enero de mil novecientos
noventa y tres.
55
El Consejo de Ministros de Integración Económica, por medio de la resolución
223-2008, aprobó el CAUCA, el cual entró en vigencia junto con su Reglamento
(RECAUCA), a partir del 25 de agosto de 2008.
56
CAPÍTULO IV Presentación, análisis y discusión de resultados
En el presente capítulo se procederá a exponer las razones jurídicas, por las
cuales, luego de establece la constitucionalidad del proceso de incorporación del
Código Aduanero Uniforme Centroamericano –CAUCA- (Resolución No. 223-2008,
Del Consejo de Ministros de Integración Económica) al ordenamiento jurídico
guatemalteco; lo cual conlleva a desestimar la postura sobre la inconstitucionalidad
de este.
Previamente a iniciar con la presentación, análisis y discusión de resultados,
es pertinente señalar el motivo por el cual se estimó que el presente estudio era
necesario, así como la problemática que de este se deriva. En la actualidad nadie
niega la existencia de una serie de normas que han sido adoptadas dentro del
proceso de integración regional, o bien, derivadas del mismo; los puntos
controvertidos han versado sobre dos aspectos fundamentales: el primero en
reconocer la cesión o transferencia de competencias a órganos regionales, así como
el alcance de esta; el otro punto controversial, lo constituye el aspecto formal de la
incorporación de la normativa comunitaria al ordenamiento jurídico interno. Ambos
puntos deben ser abordados desde una perspectiva constitucional, a efecto de
decantarse por una solución a dicha problemática.
Sobre dichos particulares, existen dos posturas opuestas e incompatibles, las
cuales no únicamente se desarrollan en el plano teórico, sino que han sido puestas
de manifiesta en el práctico, reflejo de ello son los pronunciamientos del máximo
tribunal constitucional del país sobre esta materia. Para los efectos de la presente, no
se profundizará sobre las posturas contrapuestas de la doctrina; por el contrario, el
análisis versará sobre los pronunciamientos de la Corte de Constitucionalidad, para
así establecer si aquellos puntos controversiales son constitucionales o
inconstitucionales.
57
Para el efecto este capítulo se estructura de la forma siguiente: se analizarán
los criterios jurisprudenciales emitidos por la Corte de Constitucionalidad, a través de
estos se establecerá que no existe un criterio definido, con la falta de certeza y
seguridad jurídica que esto conlleva. Posteriormente se expondrán los argumentos
constitucionales, doctrinarios y legales, que sustentan y confirman la hipótesis que se
ha formulado, en torno a la constitucionalidad de la cesión o transferencia de
competencias a órganos regionales; así como lo relativo al proceso de incorporación
de la normativa comunitaria al ordenamiento jurídico, sin que sea necesario seguir el
procedimiento que regula la constitución para los tratados internacionales.
1. Corrientes jurisprudenciales sobre la incorporación de normas de Derecho Comunitario al ordenamiento jurídico interno.
Al haber analizado la regulación de las normas de derecho comunitario en
nuestro ordenamiento, es viable señalar que las mismas si encuentran un
fundamento constitucional, así como gozan de dicho reconocimiento. Esto no obsta,
a que existan aspectos que aún no han podido resolverse, y sobre los cuales exista
una opinión uniforme, uno de estos lo es el proceso de incorporación de las normas
de derecho comunitario al ordenamiento jurídico nacional.
Este punto ha sido objeto de discusión no únicamente en el plano doctrinario,
sino que a la vez también en los órganos de justicia ordinaria como constitucional, sin
que a la presente fecha se cuente con jurisprudencia uniforme por parte de aquellos.
Las posturas contradictorias que ha asumido nuestra Corte de Constitucionalidad
(serán analizadas únicamente estas, por ser el objeto de estudio de la presente
investigación) pueden agruparse en tres criterios bien definidos: a) la falta de
jurisdicción para conocer de dichos asuntos; b) la inconstitucionalidad en la cesión de
competencias, por ende, la inconstitucionalidad de las normas comunitarias; y, b) la
constitucionalidad de dicha cesión y la regulación de las mismas por normas emitidas
dentro del proceso de integración regional.
58
A efecto de asumir una postura jurídica que sea acorde a nuestra constitución,
es pertinente traer a colación ambos criterios, para luego de efectuar el análisis
correspondiente, verificar que criterio jurisprudencial responde verdaderamente a la
regulación instada por el constituyente.
La Corte de Constitucionalidad como órgano encargado de la defensa del
orden constitucional (artículo 268 de la Constitución), requiere para el cumplimiento
de la función relacionada, ser el intérprete máximo del contenido de aquella, esto a
través de las diversas garantías constitucionales previstas en el apartado
correspondiente de la constitución.
Es así, como dicha Corte inició formalmente sus funciones el nueve de junio
de mil novecientos ochenta y seis, de conformidad con lo preceptuado en el Acuerdo
2-86 de la Corte de Constitucionalidad. Lo anterior implica, que previo a que entrara
a funcionar dicho ente, así como, a la vigencia de la actual constitución, Guatemala
ya era parte de un proceso de integración regional, dentro del cual emanaban
normas cuyo cumplimiento era atribuible a todos los Estados centroamericanos.
Al poco tiempo de iniciar con sus funciones, la Corte de Constitucionalidad
empezó a pronunciarse sobre lo relativo a la normativa comunitaria, a partir de este
momento se esboza el primer criterio relacionado con aquellas.
1.1. Falta de jurisdicción para pronunciarse sobre la constitucionalidad
En el expediente 338-90 de la Corte de Constitucionalidad, que corresponde a
una inconstitucionalidad de ley en caso concreto (que conoció en apelación), al
estimar que el Decreto 62-87 del Congreso de la República, contravenía
disposiciones del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano.
59
Sobre el particular, en la sentencia de segunda instancia se indicó: “(…) es de
estimar que si bien un Estado no puede oponer su legislación interna para incumplir
sus obligaciones internacionales válidamente contraídas, situación reconocida en el
artículo 149 de la Constitución Política, en caso de infracción a las normas
Convencionales de Derecho Internacional Público tiene sus propios mecanismos de
reparación, siendo titularidad del reclamo de los Estados partes y ante las instancias
apropiadas. En el presente caso, que se trata de una demanda de un particular, es
apreciable la falta de jurisdicción de los tribunales constitucionales para decidir
acerca de la cuestión (…)”.
Este se considera un criterio aislado, ya que con posterioridad la Corte de
Constitucionalidad no se pronuncio en dicho sentido, sino que lo hizo en otros, los
cuales se proceden a esbozar a continuación.
1.2. Constitucionalidad de cesión de competencia e incorporación al ordenamiento jurídico guatemalteco de las normas comunitarias
La Corte de Constitucionalidad ha sostenido este criterio en diversos fallos,
emitidos en diferentes periodos de dicho ente, por ende, integrado por diferentes
magistrados. Por lo que se hará relación a la época en la cual se conocieron los
casos y se resolvió en este sentido.
1.2.1. Expediente 300-94 de la Corte de Constitucionalidad
Dicho órgano conoció de la inconstitucionalidad general parcial de la frase “del
poder u Organismo Ejecutivo” del artículo 24 del Convenio sobre el Régimen
Arancelario y Aduanero Centroamericano. El argumento central de dicho
planteamiento se fundamentó en que a través de esa frase se le confería la facultad
de modificar aranceles al Ejecutivo, en detrimento de las funciones del Legislativo.
60
Al respecto, en la sentencia se indicó: “Esta Corte estima que no existe
contravención (…) puesto que no atribuye a éste funciones que le competen al
Congreso en materia tributaria, ya que las decisiones las toma el Consejo
Arancelario y Aduanero Centroamericano y posteriormente el Organismo Ejecutivo
cumple con la emisión del acuerdo o decreto en el plazo señalado…”.
Del análisis efectuado por la Corte de Constitucionalidad se puede extraer el
reconocimiento de la cesión de competencias, así como de la incorporación de las
normas comunitarias al ordenamiento jurídico nacional. Al señalar en dicho fallo que
abordaba lo relativo a la materia arancelaria (impuestos), que la modificación de los
aranceles era una facultad del Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, se
determina que si aquellos constituyen impuestos (por ende, rige el principio de
legalidad en materia tributaria) únicamente podrían ser establecidos por el Congreso
de la República, pero al permitirse que sea aquel Consejo el que los decrete o
modifique, se entiende que a aquel le fue conferida la facultad de legislar en materia
arancelaria.
Aunado a lo anterior, al indicar dicho órgano constitucional que el Ejecutivo
debe cumplir con la emisión de la normativa pertinente, dentro del plazo legal, que
incorpore las modificaciones arancelarias, está reconociendo el procedimiento de
incorporación de dichas normas comunitarias al ordenamiento jurídico nacional, caso
contrario, si hubiera estimado que dichas normas eran relacionadas al derecho
internacional público, específicamente a tratados, se hubiera requerido la
incorporación de la forma preceptuada en la constitución.
1.2.2. Expediente 3330-2006 de la Corte de Constitucionalidad El presente expediente se refiere a una inconstitucionalidad general total de un
Acuerdo del Ministerio de Economía, que disponía la publicación de una resolución
adoptada por el COMIECO.
61
La impugnación se fundamentó en la vulneración al principio de legalidad y
sujeción de la función pública a la ley. Se razonó que dicho Acuerdo no podía ser
emitido por el Ministerio relacionado, sino que le correspondía al Presidente de la
República.
La inconstitucionalidad fue declarada sin lugar, con base en los siguientes
razonamientos: “Se estima que según las disposiciones contenidas en el artículo 24
del Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, relativas a
la puesta en vigor y publicación de las resoluciones del Consejo Arancelario y
Aduanero Centroamericano, actual Consejo de Ministros de la Integración
Económica, en consonancia con las disposiciones contenidas en el artículo 55,
numerales 6 y 7 del Protocolo de Guatemala al Tratado de Integración Económica, le
corresponde al Ministerio de Economía, y en consecuencia a su titular como ente
rector de la política arancelaria y de integración económica del país, proceder a la
publicación de las resoluciones (…)”.
Esta sentencia se encuentra en consonancia con la previamente analizada, en
el sentido de reconocerles eficacia a las normas comunitarias, de facultar la cesión
de competencias hacia órganos regionales, así como de la incorporación de las
normas comunitarias al ordenamiento jurídico nacional. Los actuales Magistrados de
la Corte de Constitucionalidad han sustentado este criterio, como se verá en otro
apartado de este trabajo de investigación.
1.3. Inconstitucionalidad de la cesión de competencias e incorporación de las normas comunitarias al ordenamiento jurídico interno
Al verificar las sentencias dictadas podría concluirse que el criterio
jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad ha sido uniforme; no obstante lo
anterior, esto dista de ser cierto, ya que dicho órgano ha emitido varios fallos en un
sentido contrario. Este actuar conlleva una falta de certeza sobre la
62
constitucionalidad o no de la cesión de competencias y de la incorporación de las
normas comunitarias.
1.3.1. Expediente 162-2004 de la Corte de Constitucionalidad En este expediente se presentó una inconstitucionalidad general parcial del
artículo 2 del Acuerdo Gubernativo 24-2004, a través del cual se pretendía autorizar
el ingreso de un contingente arancelario.
El sustento de dicha inconstitucionalidad radicaba en que únicamente el
Congreso de la República estaba facultado para decretar impuestos ordinarios y
extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, lo cual incluía los aranceles.
El análisis de la Corte de Constitucionalidad inicia con un estudio de los
aranceles, para concluir que los mismos constituyen impuestos (para el efecto se
fundamenta en doctrina que sirvió de fundamento para la resolución de otros casos).
Posteriormente indica: “De la norma transcrita [239 de la Constitución Política de la
República de Guatemala] se establece que el Presidente de la República al haber
aprobado modificaciones al tipo impositivo de los derechos arancelarios de
importación mediante el artículo 2 del acuerdo que se impugna, modificó las bases
de recaudación de un impuesto, entrando de esa forma en colisión directa con el
artículo 239 de la Constitución…”.
En otro apartado de la parte considerativa señaló: “Las consideraciones
anteriores serían suficientes para declarar la inconstitucionalidad del Acuerdo
Gubernativo impugnado, pero en el presente caso es necesario analizar si conforme
el artículo 171, literal l) numeral 2) de la Constitución (…) puede justificar la
transferencia de la competencia de decretar impuestos del Congreso de la República
al Organismo Ejecutivo (…) se argumenta que el Acuerdo Gubernativo impugnado se
dictó conforme al artículo 26 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano (…) Según dicho planteamientos, el Presidente de la República
63
tiene facultad de modificar aranceles, puesto que conforme los artículos 22, 23, 24,
25 y principalmente el artículo 26 (…) En principio, el Convenio confiere la facultad
de modificar derechos arancelarios de importación al Consejo Arancelario
Centroamericano (…) conforme el artículo 171, literal l) numeral 2) de la Constitución,
el Congreso de la República tiene la facultad de aprobar tratados que establezcan la
unión económica o política de Centroamérica (…) Sin embargo, esa facultad no
puede interpretarse como reformadora o derogatoria de las disposiciones
constitucionales, porque si se analiza la Constitución como un conjunto armónico es
evidente que los artículo 44, 175 y 204 de la Constitución establecen el principio de
supremacía Constitucional. Por lo tanto, resulta inadmisible e incompatible con el
carácter rígido de nuestra Constitución que por medio de la simple aprobación
de un tratado el Organismo Legislativo pueda modificar la Constitución de la
República y transferir potestades establecidas en la misma (…) El Congreso de
la República puede aprobar tratados que regulen la Comunidad Centroamericana e
inclusive que transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos
creados dentro de un ordenamiento comunitario, pero deberán ser competencias o
funciones establecidas en leyes ordinarias y el Congreso no podrá transferir
competencias fundamentales del Estado, como la facultad de decretar
impuestos, que nuestra Constitución claramente establece como una competencia
del Organismo Legislativo (…)” (énfasis añadido).
De la lectura de los extractos transcritos de la sentencia relacionada se verifica
una postura completamente diferente de las previamente expuestas, en este fallo se
aprecian ciertos aspectos que resultan conflictivos, mismos que se exponen a
continuación.
En torno a la cesión de competencia, se indica que si es viable que el Estado
pueda realizar dicha actividad, pero no en cuanto a las funciones y competencias que
establezca la constitución, sino únicamente aquellas contenidas en las leyes
ordinarias.
64
Lo anterior resulta relevante, porque la mayor parte de las normas
comunitarias versan sobre aspectos económicos, ya sea de forma directa o indirecta,
bien regulen aspectos arancelarios, o bien, la regulación y estructuración del sistema
aduanero (CAUCA), entre otros. Al restringir el espectro de competencias que
pueden cederse o transferirse se estaría dejando sin efecto la mayor parte de la
normativa comunitaria, lo cual no encuentra sustento, pues de ser así, el
constituyente no hubiera plasmado dicho precepto constitucional, porque a través de
los tratados internacionales podrían haberse creado otro tipo de órganos con ciertas
funciones, para lo cual no hubiera sido necesario establecer lo relativo a dicho
extremo.
Esto conlleva otra consecuencia jurídica, como lo es, la inconstitucionalidad de
la incorporación de la normativa comunitaria al ordenamiento jurídico interno, porque
si el Estado está imposibilitado de transferir competencias establecidas por la
constitución, se entiende que si aquellas normas regulan un procedimiento para
incorporarlas, mismo que difiere del constitucionalmente previsto (relativo a los
tratados internacionales), este actuar será inconstitucional, en un aspecto formal. La
anterior conclusión, implicaría que en la actualidad toda la normativa en materia
aduanera podría ser declarada inconstitucional.
1.3.2. Expediente 1389-2009
El presente caso versa sobre una apelación de una inconstitucionalidad en
caso concreto, promovida contra el Acuerdo Gubernativo 9-2003 del Presidente de la
República, en virtud de la modificación de aranceles para la importación de
determinados productos.
Los argumentos que sustentaron dicha inconstitucionalidad, versaron sobre la
falta de facultades del Presidente de la República para emitir dicho acuerdo, pues al
referirse a aspectos impositivos, dicha materia debe ser regulada exclusivamente por
el Congreso de la República.
65
En la sentencia que se analiza, la Corte de Constitucionalidad consideró: “(…)
cuando se analiza el artículo 171, literal l) numeral 2) de la Constitución antes citado,
se trata del tema sobre tratados internacionales suscritos por Guatemala, a los que
se pretende dar un efecto modificador de la Constitución Política de la República de
Guatemala (…) esa facultad no puede interpretarse como reformadora o derogatoria
de las disposiciones constitucionales (…) Por lo tanto, resulta inadmisible e
incompatible con el carácter rígido de nuestra Constitución que por medio de la
simple aprobación de un tratado, el Organismo Legislativo pueda modificar la
Constitución de la República y transferir potestades establecidas en la misma (…) el
Congreso no podrá transferir competencias fundamentales del Estado, como la
facultad de decretar impuestos, que nuestra Constitución claramente establece como
una competencia del Organismo Legislativo…”.
Esta sentencia contiene en esencia el mismo razonamiento de la sentencia
que fue analizada con anterioridad, por lo que debe estarse a los comentarios
vertidos en aquella. De igual forma, en el expediente 3845-2007 de la Corte de
Constitucionalidad se expresaron las mismas argumentaciones.
2. Ordenamiento jurídico guatemalteco
El Estado guatemalteco ha adoptado el sistema republicano, inspirado en los
modelos formulados a partir de las ideas del siglo XVI (Bodino, Hobbes, Harrington,
Locke) desarrolladas principalmente en la existencia de la soberanía (la cual
detentaba el poder político), que fueron perfeccionadas y puestas en práctica en el
siglo XVIII, formuladas ideológicamente por Rousseau, Montesquieu, Burke,
Bentham, entre otros ideólogos, éstas influyeron principalmente en la Revolución
Francesa; mientras que las ideas de James Otis, Thomas Jefferson, Alexander
Hamilton y James Madison, sirvieron de sustento para la independencia de las
colonias británicas en Norteamérica.
66
La importancia de lo anterior radica en determinar algunos de los aspectos
más relevantes del sistema republicano. Es así como Madison realizó la distinción
entre un régimen democrático y uno republicano, sobre este último indicaba que “una
auténtica constitución republicana, como la que se quería introducir en América, no
debe ser tanto el de una abstracta separación de poderes, sino el de un concreto
equilibrio entre los poderes, de forma que se obtenga el resultado de conjunto del
gobierno limitado”56.
La característica allí enunciada se refiere precisamente a lo que se conoce
como separación de poderes estatales57; ésta surgió como una contraposición y un
freno a los sistemas de gobierno de la Edad Media, en los cuales el poder era
detentado de forma absoluta por el soberano, lo cual necesariamente conllevaba a
una falta de equilibrio en su ejercicio, con la consecuencia de la arbitrariedad58. Por
lo que para evitar la acumulación de poder y evitar la confrontación social, se elaboró
un nuevo sistema en el cual los diversos poderes (regulados en el texto
constitucional) pudieran servir como pesos y contrapesos, los unos de los otros59.
De la separación de poderes se estableció una división tripartita, la cual aún
sirve de base para la organización del Estado, estando conformada por los poderes:
ejecutivo, legislativo y judicial. Cada uno de aquellos con competencias y funciones
propias. Para el caso objeto de estudio, únicamente se hará énfasis en el poder
legislativo, no así en los otros dos.
56Fioravanti, Maurizio. Constitución. De la antigüedad a nuestros días. Editorial Trotta, Madrid, Pág. 108. 57Es menester aclarar, que si bien la separación de poderes cobra auge en la Europa continental, el mismo hacía mucho tiempo antes regía en Inglaterra, con la denominación de checks and balances, el cual sería trasladado por los colonos hacia Estados Unidos de América. 58Es precisamente dicho poder absoluto el que conllevó a la elaboración de una serie de documentos, que posteriormente serían considerados como antecedentes del constitucionalismo moderno, por ejemplo la Carta Magna de 1215 en Inglaterra, la Bula de oro húngara de 1222, el Privilegio General aragonés de 1283, Instrument of Government de 1653, entre otros. 59Si bien este sistema fundamentado en la soberanía del pueblo se llevó a cabo casi de forma conjunta en los Estados Unidos de América (con la independencia de las colonias británicas) y en Francia, el mismo no fue desarrollado en igualdad de condiciones, pues mientras en el primero de los mencionados se logró dicha separación; en el segundo no fue así, ya que el poder legislativo fue dotado de amplios poderes, de hecho era el encargado de controlar los otros dos poderes (ejecutivo y judicial).
67
El legislativo como órgano encargado de la formulación de leyes puede
considerarse como uno de los poderes con más tradición en la historia política de los
Estados. En efecto, desde la antigüedad, la facultad de emitir normas que fuesen de
observancia general para los miembros de determinada sociedad ya se encontraba
establecida para una persona, o bien para un órgano. Aunque el establecimiento de
un poder tal y como lo conocemos hoy se debe al Parlamento inglés.
Contrario a lo establecido en el siglo XVIII y parte del XIX, en Francia, el poder
legislativo no puede ser considerado como un órgano que no se encuentre
supeditado a la constitución, y por ende, a lo establecido por el constituyente, pues
pese a la relevancia de la función que desempeña, éste al igual que los otros
poderes y órganos estatales es un poder constituido, sujeto a la soberanía del pueblo
plasmada en el texto constitucional.
Luego de haber esbozado a grandes rasgos los aspectos doctrinales e
históricos del sistema republicano, de la separación de poderes y del poder
legislativo, es pertinente realizar un estudio del ordenamiento jurídico guatemalteco.
Al inicio de este capítulo se afirmó que Guatemala se fundamenta en un
sistema republicano60, en el cual el poder emana del pueblo, quien lo delega en los
poderes constitucionalmente regulados, siendo éstos los ya enunciados
previamente61. Es así como uno de ellos es el poder legislativo, el cual le
corresponde ejercitar al Congreso de la República, cuyos integrantes son electos por
el pueblo, por lo anterior aquellos son representantes o delegados de éste, lo cual de
conformidad con el principio democrático les faculta para la emisión de leyes, las
cuales atendiendo a la escuela positivista conforman el sistema jurídico, es
pertinente verificar cómo se encuentra integrado el ordenamiento jurídico
guatemalteco, partiendo del marco establecido en la constitución.
60Artículo 140 de la Constitución Política de la República de Guatemala. 61Al tenor de lo establecido en el artículo 141 de la Constitución los poderes son ejecutivo, legislativo y judicial.
68
En efecto, algunas teorías -principalmente aquellas que conciben al Derecho
como una ciencia- han ideado al Derecho como un sistema normativo, el cual se
encuentra integrado por normas jurídicas -concepción positivista62-, las cuales se
encuentran jerarquizadas, pero a la vez existe una gran escuela, la iusnaturalista, en
la cual ya no únicamente se contemplan las normas como elemento primordial en la
integración del sistema, sino que a la vez concurren principios y valores, los cuales
priman sobre las normas.
Contrario a la idea de sistema jurídico, o de familia jurídica, conceptos que
suelen emplearse indistintamente, aunque su contenido sea diferente. Se verifica que
el ordenamiento jurídico es propio a un Estado y a una época determinada, por lo
que en el caso de Guatemala el estudio debe partir de la constitución, pues será en
ésta donde se encontrarán los valores, principios y normas jurídicas fundamentales
que integran nuestro ordenamiento63.
El Título IV Capítulo II de la Constitución regula todo lo relacionado con el
Congreso de la República, estableciendo como función primordial la creación de
leyes ordinarias, las cuales para su validez no únicamente requieren el cumplimiento
del aspecto formal (órgano y procedimiento para su elaboración), sino que a la vez
deben de ser acordes a los preceptos constitucionales (esto relacionado con el
aspecto material).
Si bien es cierto que el Congreso de la República representa por excelencia la
función legislativa, al ser el órgano constitucionalmente establecido para desarrollar
dicha función, también es cierto, que el texto constitucional prevé la existencia de
otras normas jurídicas, que no emanan directamente de dicho poder estatal, pero
que al estar reguladas forman parte del ordenamiento jurídico nacional.
62Para el efecto, es pertinente tener presente las obras de Hans Kelsen, de H.L.A. Hart, Ross, entre otros. 63El preámbulo de la constitución es claro al establecer que uno de los objetivos de los constituyentes fue establecer una organización jurídica, misma que no puede alcanzarse, sino con un ordenamiento jurídico.
69
Derivado de lo anterior, se analizará en cuanto al plano normativo: a) la
constitución; b) leyes ordinarias; c) Tratados Internacionales; y, d) normas
comunitarias. Cada una de las normas relacionadas posee una naturaleza distinta,
siendo que las normas constitucionales son precisamente las que crean o reconocen
a las otras, únicamente se abordarán estas últimas, no así las primeras.
Por las razones expuestas deviene necesario analizar la forma de creación de
cada una de las normas jurídicas64, ya que esto permitirá establecer de una mejor
forma, la interrelación que existe entre las mismas, así como brindar las posibles
soluciones en caso de conflictos que se deriven entre ellas.
a) Leyes Ordinarias
El artículo 171 de la Constitución regula las atribuciones del Congreso, y en el
inciso a) establece que le corresponde al Congreso “Decretar, reformar y derogar las
leyes”. La anterior es una facultad potestativa que el constituyente le asignó al
Congreso de la República.
En la Sentencia de fecha 26-06-1991 dictada dentro del expediente 364-90 de
la Corte de Constitucionalidad se establece que “…Corresponde al Congreso de la
República la potestad legislativa, con la atribución de decretar, reformar y derogar las
leyes. Esa facultad legislativa se complementa con la función asignada al Presidente
de la República, Jefe del Organismo Ejecutivo, de sancionar y promulgar las leyes.
Pero esas funciones, que dan al Ejecutivo cierto control político de la función
legislativa, no pueden entorpecer al Organismo Legislativo en el ejercicio de sus
potestades, porque en tal caso se supeditaría la potestad legislativa del Congreso a
la voluntad, actividad o inactividad del Ejecutivo, lo que sería frontalmente contrario al
64Es importante señalar que dentro las características esenciales de un sistema jurídico se encuentran la, coherencia y unidad del mismo. En el presente caso se hace referencia a la primera característica, pues todo sistema jurídico se encuentra integrado por un conjunto o grupo de elementos que lo integran, en el presente caso normas jurídicas, pero éstas a su vez pueden ser de diferente naturaleza. Lo anterior permite la existencia de normas jurídicas de diversa naturaleza, sin que esto afecte al sistema, o lo debilite.
70
principio de la independencia y no subordinación de poderes… Como ha asentado el
Tribunal Constitucional de España: ‘La potestad legislativa no puede permanecer
inerme ni inactiva ante la realidad social y las transformaciones que la misma
impone, so pena de consagrar la congelación del ordenamiento jurídico o la
prohibición de modificarlo’…”.
Por lo que el procedimiento para la creación de una Ley ordinaria es el
siguiente:
Existe una iniciativa de ley, la cual según el artículo 174 de la Constitución
puede ser presentada por los diputados del Congreso, el Organismo Ejecutivo, la
Corte Suprema de Justicia, la Universidad de San Carlos de Guatemala y el Tribunal
Supremo Electoral.
Presentado el proyecto de ley, tal como lo establece el artículo 176 de la
Constitución Política de la República “se observará el procedimiento que prescribe la
Ley Orgánica y de Régimen interior del Organismo Legislativo. Se pondrá a discusión
en tres sesiones celebradas en distintos días y no podrá votarse hasta que se tenga
por suficientemente discutido en la tercera sesión. Se exceptúan aquellos casos que
el Congreso declare de urgencia nacional con el voto de las dos terceras partes del
número total de diputados que lo integran.”
Posteriormente, “Una vez aprobado el proyecto de ley, la Junta Directiva del
Congreso de la República en un plazo no mayor de diez días, lo enviará al Ejecutivo
para su sanción promulgación y publicación.”65
Dentro de la legislación guatemalteca se contempla la figura jurídica del
veto66, el cual se encuentra regulada en el artículo 178 de la Constitución, en la que
65Artículo 177 de la Constitución Política de la República de Guatemala. 66El poder del veto, como actualmente se encuentra regulado, encuentra sus orígenes en los debates constitucionales de los Estados Unidos de América, principalmente en el Federalista, que describía y sostenía una constitución republicana, democrática, moderada y equilibrada. Sobre el poder del veto Madison exponía, en contestación a las críticas formuladas por los antifederalistas, en cuanto a la violación del principio de separación de poderes (al entrometerse el ejecutivo en funciones del
71
se establece que dentro de los quince días de recibido el decreto y previo acuerdo
tomado en Consejo de Ministros, el Presidente de la República podrá devolverlo al
Congreso con las observaciones que estime pertinente, en ejercicio de su derecho
de veto.
En cuanto a la vigencia de la ley, éstas empiezan a regir en todo el territorio
nacional ocho días después de su publicación íntegra en el Diario Oficial, salvo que
la propia ley amplíe o restrinja el plazo relacionado.
b) Tratados Internacionales
La Constitución a lo largo de su texto remite la regulación de algunas materias
a Tratados (independientemente de la denominación que se les confiera, pues como
ha quedado establecido ésta no influye en la naturaleza de los mismos). A efecto de
dar cumplimiento a dichas remisiones, la Constitución establece el procedimiento
para la suscripción de Tratados, así como para su incorporación al ordenamiento
jurídico interno.
Previamente a analizar lo relativo a los procedimientos relacionados, es
pertinente hacer referencia a la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados de 1969, al ser dicho instrumento el encargado de regular todos los
aspectos relacionados con los tratados celebrados entre Estados.
Guatemala ratificó la CV69 el 14 de mayo de 1997, la cual fue publicada el 23
de mayo de 1997, entrando en vigencia el 19 de agosto de 1997. Por lo que al ser
Guatemala parte de la Convención, la misma debe ser observada para la celebración
de los tratados.
legislativo), que el objetivo de una constitución republicana era no una abstracta separación de poderes, sino del concreto equilibrio entre poderes. Por el contrario en las constituciones francesas, posteriores a la Revolución, siempre se estableció la primacía del poder legislativo, no contemplándose la figura del veto.
72
Es así como en la Convención relacionada, se establece la forma mediante la
cual un Estado puede obligarse a nivel internacional, con otros Estados, éstas han
sido expuestas en el capítulo correspondiente. Ahora bien, nuestra Constitución
regula la posibilidad que el Estado de Guatemala puede celebrar tratados con otras
Partes; para el efecto, el Presidente de la República debe de someter a
consideración del Congreso de la República para su aprobación, y antes de su
ratificación, los tratados y convenios de carácter internacional.
Dependiendo del tipo de tratado que se celebre, de igual forma será la
cantidad de votos necesarios para la aprobación de aquellos, es así como los
contenidos en el artículo 171 inciso l) requieren una mayoría absoluta cuando se
trate de Tratados que establezcan la unión económica o política de Centroamérica,
ya sea parcial o total, o atribuyan o transfieran competencias a organismos,
instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento jurídico comunitario;
en contraposición a los contenidos en el artículo 172 constitucional que se refiere a
aprobar Tratados internacionales cuando se refiera al paso de Ejércitos extranjeros
por el territorio nacional o bien afecten o puedan afectar la seguridad del Estado o
pongan fin a un Estado de guerra, los cuales deben ser aprobados a través de
mayoría calificada, es decir, por las dos terceras partes.
Posteriormente a la aprobación de los mismos, le corresponde al Presidente
de la República su ratificación, al tenor de lo regulado en la literal k) del artículo 183
de la Constitución. Subsiguientemente, a través del conducto correspondiente, el
Ministerio de Relaciones Exteriores, debe remitir dicho instrumento para su depósito
ante el ente establecido en el mismo67.
La incorporación se plasma a través de un Decreto del Congreso de la
República, al igual que como acontece con las leyes, en el cual únicamente se indica
la aprobación del tratado al que se haga referencia, siendo ésta la forma adoptada
67Cabe resaltar que doctrinariamente se admite la existencia de tratados self-executing, es decir, autoejecutable, que no requieren el cumplimiento de dichas formalidades para empezar a surtir sus efectos jurídicos.
73
por el ordenamiento jurídico guatemalteco. Lo anterior, conlleva una serie de
inconvenientes, no en su incorporación, sino en su aplicación, pues al invocarse
normas jurídicas derivadas de los tratados, la interpretación de éstas se realiza en
atención a los métodos aplicables a las normas internas, cuando aquellas se apoyan
en otros sistemas interpretativos, sobre lo cual no se repara por parte de los órganos
jurisdiccionales, pues las consideran como equivalentes a las normas emanadas del
Congreso, únicamente por haber sido aprobadas por medio de un Decreto.
Otro aspecto, que no únicamente en nuestro ordenamiento jurídico, sino
también en otros genera confusiones, es lo relativo a la preeminencia de las normas
internas y las derivadas de los tratados internacionales. Esto cobra más auge en el
caso guatemalteco, principalmente con aquellos tratados que versan sobre derechos
humanos, o bien, contienen alguna disposición que puede ser considerada como tal,
pese a que su naturaleza per se no corresponda con aquella, sino que verse sobre
otras materias.
Algunos Estados han previsto en sus textos constitucionales esta situación, en
algunos de ellos se les confiere preeminencia, incluso sobre la constitución; otros le
confieren el carácter de supralegales, es decir, superiores a la normativa interna;
otros le confieren el mismo grado que las leyes. En el caso de Guatemala, el artículo
46 le confiere preeminencia sobre el derecho interno, sobre el alcance que debe
conferírsele a dicha norma constitucional, la Corte de Constitucionalidad se ha
pronunciado en la sentencia de fecha 19 de octubre de 1990, en el sentido
siguiente:“…En primer término, el hecho de que la Constitución haya establecido esa
supremacía sobre el Derecho interno debe entenderse como su reconocimiento a la
evolución que en materia de derechos humanos se ha dado y tiene que ir dando,
pero su jerarquización es la de ingresar al ordenamiento jurídico con carácter de
normas constitucionales que concuerde con su conjunto, pero nunca con potestad
reformadora y menos derogatoria de sus preceptos por la eventualidad de entrar en
contradicción con normas de la propia Constitución, y este ingreso se daría no por
74
vía de su artículo 46, sino en consonancia con el artículo 2 de la Convención -por la
del primer párrafo del 44 Constitucional…”68.
No se pretende realizar un análisis profundo para determinar la supremacía de
las normas internacionales en materia de derechos humanos, lo que sí es pertinente
presentar es una nueva idea, que no busca en el criterio jerárquico una solución,
tampoco en la forma de incorporación; por el contrario, al abordar la materia
relacionada con los derechos humanos, debe estarse presente a la interpretación
extensiva y progresiva de los mismos, por lo que existe una complementariedad
entre los preceptos constitucionales y los tratados internacionales sobre esta materia,
por lo que buscar una preeminencia entre dichas normas jurídicas pudiera resultar
contraproducente, principalmente para las personas, como detentadoras de dichos
derechos. Y siendo como ya se expuso, que la constitución tiene como uno de sus
objetivos la limitación del poder público, aunado a que los tratados que versan sobre
derechos humanos tienden a desarrollar más éstos, aparte que su emisión es
constante, por lo que no se observa la factibilidad que uno de estos tratados pudiese
restringir los derechos reconocidos por la constitución, por el contrario, en aquellos
se desarrolla de forma más extensa el contenido de los derechos humanos.
c) Normas de Derecho Comunitario Estas normas pudieron haber sido abordadas en lo relacionado a los tratados,
pero se optó por su análisis de forma individual, pues como quedó establecido en el
capítulo correspondiente, éstas tienen una naturaleza diferente de las normas
derivadas de otros tratados internacionales.
Lo anterior, no encuentra su fundamento únicamente en el plano doctrinario,
sino que también en el cuerpo constitucional se establece una diferencia respecto a
las otras normas que integran el ordenamiento jurídico guatemalteco. Uno de los
aspectos más sobresalientes de este tipo de normativa lo es, su emanación por parte
68Corte de Constitucionalidad, Guatemala, Gaceta No. 18, expediente No. 280-90, sentencia: 19 de Octubre de 1990, Pág. 99.
75
de un órgano al cual se le han conferido ciertas atribuciones propias, algunas de
ellas de dictar ciertas normativas, que finalmente son aprobadas por dichos órganos,
sin que tenga participación el poder legislativo de los Estados, claro que no toda la
normativa comunitaria posee la misma naturaleza, pero esto se analizará
posteriormente.
La Constitución Política de la República de Guatemala faculta al Congreso
para la aprobación de Tratados de Derecho Comunitario, específicamente el artículo
171 establece que corresponde al Congreso, inciso l), aprobar antes de su
ratificación, los tratados, convenios o cualquier arreglo internacional cuando: 1)
afecten a leyes vigentes para las que esta Constitución requiera la misma mayoría de
votos; 2) afecten el dominio de la Nación, establezcan la unión económica o política
de Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o transfieran competencias a
organismos, instituciones o mecanismo creados dentro de un ordenamiento jurídico
comunitario concentrado para realizar objetivos regionales y comunes en el ámbito
centroamericano.
c.1) Análisis histórico-constitucional de su regulación El análisis que a continuación se formula tiene por objeto establecer ciertos
principios que se han mantenido en las diversas constituciones, en cuanto al carácter
integracionista de éstas; no obstante dicho extremo, se hará énfasis en lo
relacionado con las normas de derecho comunitario, es por esto que el análisis se
efectuará desde la Constitución de 1956, por ser previa al proceso de integración
regional.
c.1.1) Constitución de 1956 En esta Constitución es posible observar normas que hacen énfasis en el
anhelo de la integración centroamericana, es así, como el artículo 4 establecía:
“Guatemala, fiel a un ferviente ideal mantiene como suprema aspiración patriótica el
restablecimiento de la Unión Centroamericana y se esforzará por lograrlo total o
parcialmente sobre bases justas y populares, que garanticen el respeto a los
76
derechos fundamentales del hombre. Mientras tanto cultivará relaciones fraternales
con los otros Estados que formaron la disgregada Federación”.
En esta misma línea el artículo 7º. contemplaba: “Se consideran también
guatemaltecos naturales, a los nacionales por nacimiento de las demás Repúblicas
que constituyeron la Federación de Centroamérica, si adquieren domicilio en
Guatemala y manifiestan ante autoridad competente su deseo de ser guatemaltecos.
En este caso podrán conservar su nacionalidad de origen”.
De lo artículos transcritos se establece que las normas constitucionales,
principalmente la primera de las relacionadas, es una norma programática, es decir,
que constituye un ideal o un deseo, como parte del programa político que inspiró
dicho texto constitucional. Se verifica que la aspiración más que la creación de una
nueva integración regional, era restablecer la unión que existió en el pasado por
parte de los Estados centroamericanos.
Precisamente, por lo anterior, no era factible encontrar normativa alguna que
indicara la posibilidad de crear un ordenamiento jurídico comunitario, lo cual no es
óbice para tomar como elemento relevante el sentimiento integracionista de dicha
Constitución.
c.1.2) Constitución de 1965 La regulación constitucional del ordenamiento jurídico comunitario comienza a
cobrar auge en esta Constitución, lo anterior tiene una explicación, precisamente en
esta época el proceso de integración regional se encontraba en pleno auge, con la
entrada en vigor de la de la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos
(ODECA) de 196269. Ya que con ésta se comienza a esbozar la búsqueda de la
unificación de la legislación centroamericana, así como la integración económica70.
69La primer Carta de la Organización de los Estados Centroamericanos (ODECA) fue elaborada en 1951, por lo que podría argumentarse que el tema integracionista debió quedar más explicitado en la Constitución de 1956, pero es menester aclarar que en aquella los órganos que fueron creados se
77
El artículo 2º de dicha Constitución, en concordancia con la tradición
constitucional guatemalteca, hace referencia a las relaciones entre los Estados
centroamericanos, es así como regulaba: “Guatemala, como parte de la comunidad
centroamericana, mantendrá y cultivará relaciones fraternales de cooperación y
solidaridad con los demás Estados que formaron la Federación, y fiel al ideal
patriótico que la inspiró tomará todas las medidas justas y pacíficas que conduzcan a
la realización total o parcial de la unión de Centro América”.
En este artículo se pueden establecer elementos novedosos, que no se
encontraban presentes en las constituciones previas. El primer aspecto radica en
indicar que Guatemala formaba parte de la comunidad centroamericana, sobre este
particular, como fue ya referido, Guatemala ya era parte de la Carta de la ODECA de
1962, a través de la cual se pretendía la unificación de Centro América, por lo
anterior, los constituyentes no dejaron de observar dicho fenómeno, decidiendo
plasmarlo en la Constitución, lo cual le brinda un sustento constitucional a la
comunidad centroamericana.
De igual forma, en el artículo 6 constitucional, se regula lo relativo a que los
centroamericanos podrán optar a la nacionalidad guatemalteca, siendo considerados
como naturales; sobre este artículo no se ahonda, pues su redacción es muy similar
al contenido en la Constitución de 1954, y únicamente refleja la vocación
integracionista.
Ahora bien, el aspecto más novedoso de la Constitución que se analiza, lo es
el artículo 170 numeral 13, literal b), el cual preceptuaba: “Corresponde también al
Congreso: … 13. Aprobar antes de su ratificación, con el voto de las dos terceras centraban en coordinar políticas entre los Estados centroamericanos, pero no se establecían las bases para una integración regional. 70El artículo 15 literal b) de la Carta de la ODECA de 1962 establecía: “… b) Elaborar y emitir opiniones sobre proyectos de unificación de la legislación centroamericana cuando así se le solicite la Conferencia de Ministros de Relaciones Exteriores o el Consejo Ejecutivo…”. En igual forma, el artículo 17, en su parte conducente, preceptuaba: “El Consejo Económico Centroamericano está integrado por los Ministros de Economía de cada uno de los Estados Miembros, y tendrá a su cargo la planificación, coordinación y ejecución de la integración económica centroamericana. Formarán parte de este Consejo todos los organismos de integración económica centroamericana”
78
partes del total de diputados que integran el Congreso, los tratados, convenios o
cualquier arreglo internacional, cuando: … b) Afecten al dominio de la nación o
establezcan la unión parcial o total de Centroamérica…”.
Este artículo concatenado con los artículos previamente relacionados,
permiten verificar que el constituyente al momento de redactar la Constitución tomó
en consideración la vocación integracionista del país, al permitir al Congreso de la
República (en virtud del principio democrático) aprobar tratados que viabilizaran la
unión de Centro América. Resalta que se haga referencia a una unión parcial, o bien
total, pues esto conlleva a que existían ciertos aspectos que podían ser unificados en
todo el territorio centroamericano, en caso de no poderse lograr una unión total.
Aunado a lo anterior, debe entenderse la unión no como un intento por
restablecer la Federación centroamericana, como lo indicaba la Constitución previa,
sino por el contrario, buscar una nueva integración entre los Estados, por tal motivo,
el artículo 2º referido, menciona que Guatemala es parte de la comunidad
centroamericana.
c.1.3) Constitución de 1985 Nuestra actual constitución recoge muchos de los aspectos integracionistas
que ya se observaban en las anteriores, como lo relacionado a la nacionalidad, a los
títulos universitarios, así como lo referente a la comunidad centroamericana, que en
la constitución anterior se contemplaba en el artículo 2º, pero que ahora se encuentra
contenido en el artículo 150. La única novedad de dicho artículo frente a la de su
antecesor, es la obligación impuesta a las autoridades nacionales para el
fortalecimiento de la integración económica, misma que debe ser llevada a cabo
mediante el principio de equidad.
Si bien es cierto, que previamente se había regulado lo relacionado con la
unión total o parcial de Centroamérica, también lo es que ésta se encontraba
enfocada en gran parte en el plano económico, aunque esto conllevaba
79
necesariamente a una regulación jurídica. En cambio, en la actualidad, derivado del
auge que cobró el proceso integracionista, mismo que no era ajeno al constituyente,
se permitió que a través del Organismo Legislativo, que el Estado pudiese ir
perfeccionando el proceso de integración, lo anterior quedó plasmado en el artículo
171 literal l) numeral 2), mismo que regula lo siguiente: “Aprobar, antes de su
ratificación, los tratados, convenios o cualquier arreglo internacional cuando: … 2)
Afecten el dominio de la Nación, establezcan la unión económica o política de
Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o transfieran competencias a
organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento jurídico
comunitario concentrado para realizar objetivos regionales y comunes en el ámbito
centroamericano”.
Es relevante cómo este artículo sufrió una transformación radical respecto a
su regulación anterior, siendo que el mismo contempla una serie de aspectos
novedosos, los cuales tanto doctrinaria como jurisprudencialmente, resultan
complejos y que requieren de una interpretación adecuada para evitar confusiones,
por tal motivo se procederá a formular un análisis específico para el mismo.
Únicamente se realiza la siguiente observación de carácter formal, en la
Constitución de 1965 se contemplaba la posibilidad que el Congreso aprobase
tratados referentes a la unión de Centroamérica, pero se requería de una mayoría
calificada, es decir, el voto de las dos terceras partes; en la actualidad, ese tipo de
tratados puede ser aprobado por mayoría absoluta. Lo anterior resulta interesante,
pues en un primer momento la aprobación de dichos tratados era más compleja, al
requerir una cantidad mayor de votos, por lo que es pertinente cuestionar los motivos
de dicha modificación. La hipótesis que se puede formular es que el constituyente, al
observar que el proceso de integración cobraba mayor fortaleza en la región, y de
hecho en otras partes del mundo (Europa), quiso facilitar el mismo al requerir una
cantidad menor de votos para la aprobación de aquellos.
80
c.2) Análisis del artículo 171 literal l) numeral 2) de la Constitución Política de la República de Guatemala
El análisis se efectuará únicamente a los aspectos novedosos de dicho
artículo, los cuales a su vez conllevan las mayores complicaciones en su
interpretación, por lo que no se analizará lo relacionado con la unión económica y
política, pues dicho aspecto será evaluado con posterioridad.
c.2.1.) Atribución o transferencia de competencias El artículo relacionado es sin duda alguna la muestra más clara de la vocación
integracionista del constituyente, pues dicho fundamento constitucional buscaba la
creación de Órganos creados dentro de un ordenamiento jurídico comunitario, lo que
constituye más que “’esa trascendental dejación de soberanía que, más allá de la
mera limitación de una soberanía plena ineludible en muchas de las manifestaciones
del derecho internacional, se iba a concretar en una auténtica distribución de
competencias entre atribuciones nacionales y supranacionales’”71.
Formulada dicha aclaración es pertinente entrar a establecer en qué consiste
la atribución o transferencia, así como el alcance de dichos conceptos. El primer
examen a realizar debe versar por determinar el significado semántico de dichos
vocablos, esto únicamente con la finalidad de brindar un acercamiento a dichos
términos, pues rara vez la interpretación de una norma constitucional puede limitarse
a dicho método interpretativo.
Así, el término atribuir equivale a asignar o investir de, y se halla igualmente
próximo de adjudicar, conceder, conferir, remitir, otorgar o encargar, habilitar,
encomendar o delegar. Ahora bien, al tenor de lo establecido en el Diccionario de la
71López Castillo, Antonio. Constitución e Integración. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1996. Pág. 67.
81
Real Academia de la Lengua Española, atribuir significa: “… 2. Señalar o asignar
algo a alguien como de su competencia”.
Mientras tanto, el vocablo transferir se encuentra más ligado a la palabra
cesión, concepto éste que puede implicar la entrega, abandono, renuncia, traslado,
etc., de igual forma el Diccionario previamente relacionado, en torno a este vocablo
nos brinda la siguiente acepción: “… 4. Ceder a otra persona el derecho, dominio o
atribución que se tiene sobre algo”, mientras que el término atribución es: “Cada una
de las facultades o poderes que corresponden a cada parte de una organización
pública o privada según las normas que las ordenen”.
Es así como el término transferencia de poderes, implica una adquisición a
título derivativo, no originario, del correspondiente poder (derecho o competencia).
Estos conceptos suelen tener mayor relevancia en el plano administrativo, donde la
“transferencia (traslado o reasignación normativa) de competencias, es decir, entre
‘la operación mediante la cual una norma atribuya la titularidad y el ejercicio de una
determinada competencia a un ente (u órgano) distinto del que antes la tenía
atribuida’; una delegación que supone, en cambio, la ‘escisión de la titularidad y del
ejercicio de una competencia’ de modo que ‘la primera se mantiene en el mismo
(ente u) órgano, en tanto que su ejercicio se confiere a otro distinto’; y un mandato o
encomienda de gestión, operación en virtud de la cual, y a diferencia de lo que ocurre
con la delegación stricto sensu, el ejercicio resultante del traslado competencial
habilitante se habrá de verificar bajo responsabilidad y en nombre no propio, sino
ajeno”72.
Es así, como el empleo de los conceptos atribución-cesión se tiendan a
caracterizar con la de transferencia o delegación, ya sea entendiéndose la titularidad
y el ejercicio, o bien, únicamente el ejercicio de las facultades estatales.
72Ibíd. Pág. 73.
82
De la redacción de la norma constitucional, al hacer referencia a la
transferencia de competencias pareciera favorecerse la tesis de la delegación del
ejercicio de unas competencias cuya titularidad seguiría estando cuanto el titular de
las competencias, todo órgano o entidad delegante dispone, sabido es que se
concreta en la sujeción unilateral de dicho ejercicio a directrices, reglas, plazos o
condiciones, por no hablar de hecho en la posibilidad de su revocación.
Independientemente de la forma que se le quisiera conferir a la transferencia,
que fueron indicadas previamente, ambas tienen algo en común que impide su
aceptación, esto es que toda transferencia, presupone el traslado de la titularidad de
unos derechos, poderes, atribuciones o competencias de un sujeto, ente u órgano a
otro. Y como consecuencia, se lleva a un cambio en el titular, independientemente de
lo que se transfiera o se reciba.
Al adquirir este tipo de transferencia necesariamente vendrían también todas
las limitaciones, gravámenes y cargas que tuviera la competencia al ser transferida,
sin olvidar que el poder resultante en un supuesto semejante no podría ir más allá.
Como puede apreciarse, todo esto resultaría no solo inconveniente, sino desajustado
a todo lo relacionado con la integración comunitaria.
Lo anteriormente expuesto conduce a establecer que independientemente de
la postura que se asuma, no son las idóneas para resolver el conflicto que se suscita.
En efecto, al admitir la idea de transferencia, como tal, se lesionaría el principio
lógico de la unidad del poder del Estado; e igualmente si se asume la posición
contraria, lo que se lograría sería disolver la Comunidad de Estados, o si no, al estar
el Estado obligado a desarrollar y cumplimentar las políticas y decisiones
comunitarias, ya no podrían volver a actuar sino con base a la expresa retrocesión.
De los razonamientos previos se determina que la atribución o cesión, que
pueden ser equivalentes a la delegación o transferencia, no permiten, en efecto,
establecer un criterio lo suficientemente fuerte y racional para tratar el fenómeno
83
comunitario. Por ende, se debe partir del “reconocimiento de una nueva realidad
ordinamental en cuyo marco se verificará, sobre unas determinadas potestades
(facultades o competencias), un ejercicio autónomo (comunitario) de incidencia
directa e inmediata, vinculado a poderes públicos y particulares, en el (antes menos
formalmente exclusivo) ámbito de soberanía estatal. Se habla por ello de limitación
de soberanía como del correlato ineludible de la atribución-cesión. O, en otros
términos, toda atribución/cesión traerá como corolario una (in)determinada limitación
o condicionamiento de iure del ejercicio de la soberanía estatal. No se trataría pues
de la atribución/cesión de una soberanía que, pese a que así se haya podido
ocasionalmente afirmar, no deviene objeto de atribución/cesión, sino más genérica y
vagamente de la formalización de una limitación (del ejercicio) de soberanía”73.
c.2.2.) La transferencia se efectúa a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento jurídico comunitario concentrado para realizar objetivos regionales y comunes en el ámbito centroamericano
Es pertinente hacer alusión a qué debe entenderse por sistema jurídico y por
ordenamiento jurídico, a efecto de tener claras las diferencias existentes entre ambos
y así determinar su contenido. Se concibe el sistema jurídico como un conjunto de
normas, aunque no necesariamente todos sus componentes pueden poseer tal
carácter, de igual forma, no sólo los enunciados formulados por las autoridades
competentes lo integran, sino también las consecuencias lógicas que se derivan del
mismo74.
Un aspecto relevante lo es la temporalidad del conjunto de normas, pues si el
estudio se refiere a un determinado momento temporal, dicho sistema jurídico es
momentáneo. Es así como Rodriguez determinó que los sistemas momentáneos son
los conjuntos de normas asociados a un parámetro temporal determinado, mientras
los no momentáneos hacen referencia a la unidad que conserva su identidad frente a
los cambios (siendo éste el sistema jurídico).
73Ibíd. Pág. 86. 74Rodríguez, Jorge L. Lógica de los sistemas jurídicos. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2002. Pág. 117.
84
Por consiguiente, cuando se habla de ordenamiento jurídico se hace
referencia al conjunto de normas jurídicas que rigen en un lugar determinado en una
época concreta.
El ordenamiento jurídico comunitario centroamericano, como se ha hecho
referencia en apartados anteriores, fue institucionalizado y estructurado a partir de la
creación de la Organización de Estados Centroamericanos, esto a través de la Carta
respectiva, misma que fue modificada con posterioridad, siendo ésta la vigente al
momento de promulgarse la actual Constitución Política de la República de
Guatemala.
En dicha Carta, específicamente en su artículo 2 se hacía referencia a los
órganos de dicha Organización -Comunidad de Estados-, resulta relevante como
tanto el Consejo Legislativo como la Corte de Justicia Centroamericana, dentro de
sus atribuciones contemplaban la unificación de la legislación centroamericana.
Es precisamente durante este lapso de tiempo, desde la promulgación de la
reforma de la Carta de la ODECA hasta la elaboración y promulgación de nuestra
Constitución, donde el desarrollo de normativa jurídica comunitaria cobra mayor
relevancia, la cual es desarrollada por los órganos competentes dentro de dicha
organización. Esto es la base fundamental para que en el texto constitucional que se
analiza se haga referencia a la existencia de un ordenamiento jurídico comunitario,
pues éste era una realidad que no podía ser eludida por el constituyente.
El ordenamiento jurídico comunitario centroamericano queda plasmado con
mayor énfasis en el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de
Estados Centroamericanos suscrito en 1991 (Protocolo de Tegucigalpa). En dicho
instrumento el artículo 3, relacionado con los propósitos de la creación del Sistema
de la Integración Centroamericana, en su literal j) establece: “Conformar el SISTEMA
DE LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA sustentado en un ordenamiento
85
institucional y jurídico, y fundamentado asimismo en el respeto mutuo entre los
Estados miembros”; aunado a lo anterior, el artículo 12 relacionado con los órganos
integrantes del Sistema, en lo relacionado con la Corte Centroamericana de Justicia
regula: “… que garantizará el respeto del derecho, en la interpretación y ejecución
del presente Protocolo y sus instrumentos complementarios o actos derivados del
mismo”. Estos artículos permiten de igual forma determinar la existencia de un
ordenamiento jurídico, el cual no únicamente le sirve de fundamento para el
establecimiento de la comunidad centroamericana, sino que a la vez, de éste se
desprenden normas comunitarias derivadas de las decisiones adoptadas por los
órganos que integran el referido Sistema.
3. Creación y modificación del Código Aduanero Uniforme Centroamericano
En el apartado relacionado Tratados comunitarios en materia aduanera se ha
hecho referencia a los instrumentos que sustentan tanto la integración económica
como aduanera, por lo que no se ahondará en los mismos, sino que únicamente
serán mencionados de manera sucinta, a efecto de determinar procedimientos para
la creación y reforma del Código Aduanero Uniforme Centroamericano.
El Tratado General de Integración Económica Centroamericana, suscrito el 13
de diciembre de 1960, constituye el texto normativo del cual se deriva la creación del
Código Aduanero Uniforme Centroamericano de 1963, pues en su artículo XXIX
estableció: “Para los efectos de reglamentación aduanera relacionados con el libre
comercio, el tránsito de mercancías y la aplicación del Arancel Centroamericano
Uniforme a la Importación, las Partes contratantes suscribirán dentro de un plazo no
mayor de un año a partir de la entrada en vigencia del presente Tratado, protocolos
especiales mediante los cuales se adopte un Código Aduanero Uniforme
Centroamericano y los reglamentos necesarios”.
86
La obligación contenida en la norma previamente citada determinó la forma y
procedimiento a través del cual se debía elaborar el CAUCA de 1963. Para dar
efectivo cumplimiento a lo acordado entre los Estados Parte, éstos debieron elaborar
un Protocolo75 (tratado internacional, que tiene por objeto modificar uno previo) a
efecto de materializar el Código, por lo que debió seguirse el procedimiento
constitucionalmente establecido76.
En el contenido del CAUCA de 1963 no se estipuló ni contempló un
procedimiento especial para su modificación o reforma, ante lo cual debía estarse a
lo contenido en los diversos tratados y convenios celebrados. En especial a lo
contenido en el Tratado General de Integración Económica Centroamericana,
debiendo para el efecto el Comité Ejecutivo elaborar el proyecto correspondiente,
mismo que sería aprobado por los Gobiernos de los Estados Parte,
correspondiéndole a cada uno seguir el procedimiento correspondiente para su
incorporación a su ordenamiento jurídico.
El Código relacionado tuvo una vigencia de más de 30 años, lapso durante el
cual no sufrió modificación alguna. Sin embargo, el 7 de enero de 1993 los Estados
miembros del SICA, decidieron modificar el CAUCA, en atención al compromiso
adquirido dentro del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano, el cual en su artículo transitorio séptimo establecía: “… Antes del 1
de octubre de 1985 las Partes Contratantes deberán acordar un nuevo Código
Aduanero Uniforme Centroamericano y su Reglamento respectivo”.
Derivado de lo anterior, se procedió a suscribir el denominado Protocolo de
Modificación del Código Aduanero Uniforme Centroamericano de 1993, resulta
75 Es así como el CAUCA de 1963 también es conocido como el Protocolo al Tratado de Integración Económica Centroamericana. 76 La incorporación del CAUCA de 1963 debió realizarse al tenor del procedimiento establecido en la Constitución vigente en esa época –la de 1956-, ya que en aquella no se estipulaban aspectos relacionados con la existencia de un ordenamiento jurídico comunitario, menos aún lo relacionado con la cesión o transferencia de competencias, sino que únicamente lo relacionado con los tratados internacionales, mismos que debían ser suscritos por quien estuviera facultado para el efecto, luego ser ratificado por el Congreso de la República y finalmente ser aprobado por el Presidente.
87
interesante el nombre del protocolo, ya que si bien en el mismo se hace referencia a
una modificación del CAUCA, lo que en realidad se efectuó fue una derogatoria de
aquel, para la implementación de un nuevo Código, como consta en el capítulo de
posiciones transitorias, artículo 8.
Para efectos de la presente investigación, conviene resaltar un aspecto
fundamental contenido en el CAUCA de 1993, el cual contrario a su predecesor,
estableció de forma expresa la forma mediante la cual podía modificarse dicho
Código.
Es así como el artículo 103 del CAUCA de 1993 contemplaba: “Para los
efectos de mantener la unidad y la constante y permanente compatibilidad del
régimen se faculta al Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano para que en
base a las atribuciones que le confieren los artículos 6 y 7 del Convenio sobre el
Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano pueda aprobar y poner en
vigencia las modificaciones que requiera el presente Código”.
De igual forma, en las Posiciones Transitorias, en el artículo 3 del CAUCA de
1993 establecía: “Para los efectos de mantener la unidad y la constante y
permanente compatibilidad del Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano,
se faculta al Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano para que con base a
las facultades que le confieren los artículo 6, 7 y 24 del Convenio sobre el referido
Régimen pueda aprobar y poner en vigencia las modificaciones que requiera el
Código Aduanero Uniforme Centroamericano y la Legislación Centroamericana sobre
el Valor Aduanero de las Mercancías”.
Lo anterior implicó un avance de suma relevancia, ya que con dichos artículos
se fijaba con certeza el procedimiento a seguir, mismo que se simplificaba
notoriamente respecto al anterior, pues ya no sería necesario seguir el procedimiento
interno correspondiente a la adopción de tratados, sino que los mismos ingresarían al
ordenamiento como un texto normativo comunitario.
88
Para tal efecto, es pertinente tomar en consideración que al momento de
suscribirse dicho Protocolo de Modificación al CAUCA, se encontraba vigente el
Protocolo de Tegucigalpa (que crea al SICA); de igual forma la actual Constitución
Política de la República de Guatemala, que como ya se expuso reconoce la
existencia de un ordenamiento jurídico comunitario, así como sus órganos a los
cuales es posible transferirle o cederles ciertas competencias para lograr la
integración regional, debiendo para el efecto ser aprobada dicha cesión a través del
Congreso de la República.
En observancia de lo anterior, el Congreso de la República de Guatemala
emitió el Decreto número 105-97, mediante el cual se incorporó el Protocolo de
Modificación al CAUCA a nuestro ordenamiento jurídico, cumpliendo así con lo
establecido en la Constitución. Esto conllevó la cesión de la competencia al Consejo
Arancelario y Aduanero Centroamericano -en ese entonces- para la emisión y
modificación del Código ya relacionado.
Es así como posteriormente se llevó a cabo la suscripción del Segundo
Protocolo al Código Aduanero Uniforme Centroamericano del 2000; para tal efecto, el
Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano dictó la resolución número 85-
2002 del 19 de junio de 2002, en la cual estableció lo siguiente:
“1. Que para efectos del artículo 103 del CAUCA aprobado por el Protocolo del 7 de
enero de 1993, el texto incluido en el Segundo Protocolo al Código Aduanero
Uniforme Centroamericano de 27 de abril de 2000, constituya la modificación del
Código Aduanero Uniforme Centroamericano, el cual queda en la forma que aparece
en el Anexo de la presente resolución.
2. Los países que tengan vigente el CAUCA aprobado mediante Protocolo de
Modificación del 7 de enero de 1993 y no tengan reservas al mismo, pondrán en
vigencia las modificaciones aprobadas por esta Resolución de conformidad con lo
establecido en los artículos 103 del CAUCA y 55 del Protocolo al Tratado General de
Integración Económica Centroamericana -Protocolo de Guatemala- y, los países que
89
no tengan vigente el Protocolo de Modificaciones al CAUCA o tengan reservas al
mismo, seguirán el procedimiento de ratificación de conformidad con su legislación
nacional."
Ahora bien, según lo regulado en el artículo 103 del CAUCA, que se refiere a
que el COMIECO aprueba y pone en vigencia las modificaciones arancelarias, los
Estados contratantes en el momento de aprobación del CAUCA de 1993 pudieron
haber hecho reserva de dicho artículo; Guatemala no hizo reserva de este artículo
por lo cual, tal como lo establece el Consejo Arancelario y Aduanero
Centroamericano se le otorgan plenas facultades al COMIECO, esto conlleva a no
llevar a cabo el procedimiento establecido por los ordenamientos jurídicos de los
Estados Parte para la incorporación de las modificaciones que sean efectuadas al
CAUCA, ya que basta con que el COMIECO apruebe las mismas para que sean
consideradas normas de derecho comunitario, que tienen obligatorio cumplimiento en
el Estado de Guatemala, debiendo únicamente publicarse dicha resolución en el
diario oficial de cada país, a efectos de la publicidad.
4. Aprobación e incorporación del Código Aduanero Uniforme Centroamericano del 2008
El 25 de abril de 2008 el COMIECO dictó la resolución número 223-2008, a
través de la cual se aprobaron modificaciones al Código Aduanero Uniforme
Centroamericano, derogando la resolución número 85-2002 del Consejo Arancelario
y Aduanero Centroamericano.
La resolución número 85-2002 constituyó una modificación al CAUCA de
1993, este aspecto deviene relevante para la comprensión del tema relacionado con
el fundamento para la aprobación e incorporación de dicho Código. Como se hizo
referencia, el CAUCA de 1993 vino a derogar el de 1963, por lo que aquel quedo
expulsado del ordenamiento jurídico comunitario, ahora bien, las modificaciones
efectuadas en el año 2002, a través de la resolución referida, únicamente constituyó
una modificación al contenido de dicho Código, pero el mismo no fue derogado, en
90
su totalidad, por lo que no puede considerarse que ciertas normas contenidas en él
hayan dejado de surtir sus efectos jurídicos.
En atención a lo anterior, al emitirse la nueva modificación del CAUCA en el
2008, de forma clara en la misma se indica que se deroga (deja sin vigencia) la
resolución previa, pero como ésta únicamente modificó y no revocó el CAUCA de
1993, éste aún se encuentra vigente, al menos en determinados artículos.
Es así, como la resolución 223-2008 del COMIECO que introdujo
modificaciones al CAUCA, se fundamentó en las siguientes normas jurídicas
comunitarias, a efecto de establecer la facultad de aprobar las modificaciones
correspondientes.
En primer lugar, se fundamentó en los artículos 1 y 3 del Convenio sobre el
Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, los cuales hacen referencia al
régimen, mismo que se integra, entre otros, por el CAUCA, los cuales deben
concatenarse con el artículo 7 literal a), que faculta al Consejo Arancelario y
Aduanero Centroamericano (en la actualidad la COMIECO), para adoptar las
decisiones que requiere el funcionamiento del Régimen, luego le compete emitir la
normativa correspondiente, como lo sería el CAUCA.
Posteriormente hace referencia al artículo 3 del Protocolo de modificación del
CAUCA -de 1993-, este artículo (el cual se encuentra vigente al no haber sido
derogado) contempla la facultad que el Consejo Arancelario y Aduanero
Centroamericano (CAAC) apruebe las modificaciones al CAUCA, este artículo se
relaciona con el artículo 38 del Protocolo de Guatemala (Protocolo al Tratado
General de Integración Económica Centroamericana), que subroga todas las
facultades y funciones del CAAC al COMIECO.
Es así como los actos administrativos del Subsistema de Integración
Económica podían adoptar diversas formas, siendo éstas: resoluciones, reglamentos,
91
acuerdos y recomendaciones. Para el efecto, se definió a las resoluciones como
“actos obligatorios mediante los cuales, el Consejo de Ministros de Integración
Económica adoptará decisiones referentes a asuntos internos del Subsistema, tales
como los relativos al funcionamiento de los órganos y el seguimiento de políticas
institucionales de la integración económica”.
En atención a lo anterior, el COMIECO dictó la resolución previamente
relacionada, la cual para su publicación en nuestro país requirió la emisión del
Acuerdo Ministerial Número 469-2008, el cual en su primer considerando indica: “…
las resoluciones emitidas por el Consejo de Ministros de Integración Económica
entrarán en vigor en la fecha en la cual se adopten, salvo que en las mismas se
señale otra fecha, debiendo publicarse por los Estados Parte”.
En la resolución 223-2008 (COMIECO-XLIX) en su parte resolutiva,
específicamente en el numeral 4., estableció “la presente Resolución entrará en vigor
el 25 de agosto de 2008 y será publicada por los Estados Parte”.
Por todas estas razones fue que la incorporación del CAUCA al ordenamiento
jurídico interno se realizó con la publicación de la resolución del COMIECO, a través
del Acuerdo Ministerial citado, sin que fuese necesario un procedimiento ulterior, o
bien, que se siguiera el procedimiento interno establecido en la Constitución Política
de la República de Guatemala para la aprobación de los tratados internacionales.
5. Constitucionalidad de la incorporación del CAUCA (Resolución 223-2008) al ordenamiento jurídico interno
Al inicio del presente capítulo se indicó que en el ordenamiento jurídico
guatemalteco le corresponde con exclusividad al Congreso de la República decretar
leyes ordinarias, ahora bien, en cuanto a las normas de derecho comunitario no
puede haber una confrontación unas con otras, ya que el Congreso de la República
92
también está facultado para aprobar tratados internacionales que trasladen
competencias a órganos para realizar objetivos regionales.
Se debe tener presente los principios que inspiran al derecho comunitario,
entre ellos, se encuentra el principio de transparencia con el cual se pretende que los
pueblos de los Estados Miembros puedan estar plenamente informados de las
actividades de las instituciones comunitarias; otro principio fundamental es que su
interpretación y aplicación está sujeta a un Tribunal especial, tal como lo afirma
Giammatei Avilés, “en cuanto al proceso de integración no se enajena, no se delega,
no se pierde soberanía, sino que lo que existe es un ejercicio conjunto y coincidente
de la misma por parte de los Estados que están integrándose en Comunidad, en
propósitos comunes de bien social.”77
Así mismo, existe otro elemento que es uno de los más importantes en la
celebración de un tratado internacional como lo es el consentimiento de los Estados
Parte, por lo que existe libre voluntad de obligarse por medio de Tratados.
Los instrumentos de interés común de los pueblos y de los Estados miembros
de la Comunidad, no es un derecho extranjero ni siquiera un derecho exterior, es el
derecho propio de cada uno de los Estados miembros, aplicable en su territorio, lo
mismo que su derecho nacional, con la cualidad suplementaria que el derecho
comunitario posee una fuerza específica de penetración en el ordenamiento jurídico
interno de los Estados miembros.
La norma del derecho comunitario adquiere automáticamente estatuto de
derecho positivo en el ordenamiento interno de los Estados, así mismo es
susceptible de crear por ella misma derechos y obligaciones para los particulares.
En cuanto a las relaciones entre el derecho comunitario y derecho interno se
caracterizan igualmente por el hecho de que el ordenamiento jurídico comunitario y
los ordenamientos nacionales se enfrentan. Esta situación se produce siempre que
77Giammatei Avilés, Jorge Antonio. Op Cit. Pág. 129
93
una disposición de derecho comunitario establece derechos y obligaciones directos
para los ciudadanos de la comunidad y su contenido podría llegar a contradecir una
norma interna, tal es el caso que se plantea en la presente investigación para
determinar si la incorporación del CAUCA del 2008 al ordenamiento jurídico interno,
de la forma establecida en las normas comunitarias es constitucional.
La Corte Centroamericana de Justicia se ha pronunciado al respecto
estableciendo que: “En el área centroamericana la vivencia de un Derecho
Comunitario está garantizada por normas propias de las Constituciones de todos sus
Estados y se vuelve imperativo ajustar todo instrumento que se suscriba entre ellos
con la finalidad de alcanzar objetivos comunes en cualquiera de sus campos,
económicos políticos y sociales de la integración”.
Para que dicho procedimiento sea inconstitucional, tendría que contraponerse
a la Constitución, ya sea en cuanto a la forma de emitirse o en cuanto a su
contenido. Debiendo realizarse un análisis confrontativo que permita efectivamente
verificar una posible contravención constitucional.
Es pertinente, previo a realizar el examen comparativo, partir de que la
interpretación constitucional debe llevarse a cabo de forma extensiva, es decir, no
procede realizar un análisis de una única norma, sino por el contrario, debe
observarse todo el texto constitucional para verificar lo que el constituyente quiso
plasmar, aunado a lo anterior, es pertinente realizar un análisis histórico de los textos
constitucionales, los cuales si bien ya no se encuentran vigentes sí permiten
establecer cómo se ha desarrollado algún precepto constitucional.
Es así como la Constitución Política de la República, específicamente en el
artículo 150 establece que: “Guatemala, como parte de la comunidad
centroamericana, mantendrá y cultivará relaciones de cooperación y solidaridad con
los demás Estados que formaron la Federación de Centroamérica; deberá adoptar
las medidas adecuadas para llevar a la práctica, en forma parcial o total, la unión
94
política o económica de Centroamérica. Las autoridades competentes están
obligadas a fortalecer la integración económica centroamericana sobre bases de
equidad”.
El precepto constitucional anteriormente citado, así como algunos otros que se
encuentran regulados en la misma, verifican la existencia de una Constitución que se
caracteriza no únicamente por el resguardo de los derechos fundamentales de las
personas, sino que a la vez posee una vocación eminentemente integracionista. Una
muestra de lo anterior, se establece en la propia Constitución que regula y promueve
la integración Centroamericana, muestra de ello, es el procedimiento para
incorporación de Tratados Internacionales en materia de integración, otorgándole al
Congreso de la República la facultad de aprobar los mismos, al tenor del artículo 171
literal l) numeral 2) del Congreso de la República, el cual fue previamente analizado.
La Constitución Política de la República reconoce y acepta la existencia de
órganos creados dentro de un ordenamiento jurídico comunitario, los cuales pueden
contar con ciertas atribuciones y competencias que se determinen, siendo el caso del
COMIECO, que actualmente es el órgano facultado, entre otras funciones, para
administrar el régimen aduanero centroamericano.
Derivado de lo anterior, el Código Aduanero Uniforme Centroamericano de
2008 no debía ser incorporado a nuestro ordenamiento jurídico, a través de un
decreto del Congreso de la República, como los otros tratados internacionales,
porque aquel no reviste las características propias de esa clase de instrumentos, sino
que el mismo encuadra en ser un texto normativo comunitario, sobre el cual no existe
un procedimiento establecido en la Constitución, no pudiendo ser aplicable
análogamente lo relacionado con los demás tratados internacionales, sino que debe
estarse a lo que el propio ordenamiento jurídico comunitario -reconocido por la propia
Constitución- establezca al respecto, ya sea que se encuentre expresamente
establecido, o bien, a través de los principios que integran el mismo.
95
Tal como afirma Giammatei: “Las relaciones entre el Derecho Comunitario y el
Derecho Interno de cada Estado están condicionadas por los principios de autonomía
del Derecho Comunitario, de su eficacia o aplicación directa y la primacía del
Derecho Comunitario: El Derecho Comunitario es autónomo respecto de los
derechos internos y aunque se integra a los ordenamientos internos, no deja de ser
autónomo; no pierde su calidad, ni su primacía, ni su aplicación directa. La entrada
en vigor, la publicación y los efectos jurídicos de la norma comunitaria se rigen por
los Tratados y no por el derecho interno de los Estados miembros.”78
Como se hizo referencia previamente, al realizar el análisis sobre la
constitucionalidad de una norma jurídica, o bien, del cuerpo normativo en su
totalidad, el mismo puede efectuarse desde dos vertientes diferentes; el primero, en
el plano eminentemente formal, verificando aspectos procedimentales (si el órgano
que emite el cuerpo normativo estaba facultado para ello, si siguió el procedimiento
correspondiente, si fue aprobado por la cantidad de votos requerida, etc.), o bien, en
un aspecto sustancial o material, el cual tiene como objeto verificar si el contenido de
la norma jurídica es acorde o no con alguno de los preceptos constitucionales.
En el presente trabajo de tesis se procede a analizar la incorporación del
CAUCA del 2008 (resolución 223-228 del COMIECO) al ordenamiento jurídico
guatemalteco en el primer plano, es decir, en lo relacionado a su constitucionalidad
formal, no así en cuanto a su aspecto material, por lo que sobre dicho particular no
se hará mención alguna, por ser ajeno al problema de investigación.
El análisis correspondiente debe efectuarse partiendo como punto de partida
esencial de la Constitución, como norma fundamental del Estado guatemalteco, del
cual se derivan las facultades y funciones de los diversos órganos que estructuran al
Estado.
78Giammatei Avilés, Jorge Antonio. Op. Cit. Pág. 131
96
Al verificar el contenido de la Constitución se establece, como ya se ha hecho
referencia, una naturaleza integracionista, es decir, uno de los fines que busca
Guatemala es lograr una integración regional con el resto de países
centroamericanos, lo cual brinda ya un punto de partida certero sobre este particular.
Si bien lo anterior constituye un elemento de suma importancia, el propio texto
de nuestra norma fundamental en su artículo 171 literal l) numeral 2) faculta
expresamente al Congreso de la República, para aprobar aquellos tratados que
atribuyan o transfieran competencias a organismos, instituciones, etc., que hayan
sido creados dentro del ordenamiento jurídico comunitario para la realización de
objetivos regionales o comunes.
Es decir, en el plano formal para transferir competencias propias del Estado
-en el presente caso lo sería la emisión de leyes (facultad conferida el Organismo
Legislativo)- se requiere la aprobación por parte del Congreso de la República,
debiendo observarse dos aspectos esenciales; el primero hace referencia a que
dicha transferencia se efectúe a organismos creados dentro del ordenamiento
jurídico comunitario; el segundo lo sería que se busque la realización de objetivos
regionales. Si concurren dichos supuestos es constitucional la transferencia de
competencias.
El propio artículo 171 del Congreso de la República en su inciso a) establece
la facultad para dicho órgano de decretar, reformar y derogar las leyes; esto implica
que dicha competencia (atribución) se encuentra contenida en la Constitución. Por lo
anterior, al tener el carácter de competencia, la misma puede ser transferida, en el
presente caso lo que se discute es la reforma (modificación) del CAUCA efectuada
en el año 2008, el cual como se ha analizado en atención a su contenido constituye
una ley. Esto permite verificar que la competencia para emitir normas ordinarias sí
puede ser transmitida, siempre y cuando se apruebe lo anterior por parte del
Congreso.
97
En cuanto al órgano al que se le transfieren las competencias, es menester
hacer relación a que el mismo fue creado efectivamente dentro del ordenamiento
jurídico comunitario. En un primer momento, dentro del Convenio sobre el Régimen
Arancelario y Aduanero Centroamericano se instituyó el Consejo Arancelario y
Aduanero Centroamericano, mismo que se integraría de conformidad con dicho
Convenio y que tenía como una de sus funciones principales la administración del
régimen al que hace referencia dicho cuerpo normativo, siendo uno de los elementos
integrantes del mismo el CAUCA y su reglamento. Con esto se determina que dicho
Consejo es un órgano creado a partir de un Convenio, que es parte integrante del
ordenamiento jurídico comunitario.
Aunado a lo anterior, al emitir el Protocolo de Modificación del CAUCA de
1993, estando vigente el artículo 3 (de las disposiciones transitorias) del mismo, al no
haber sido derogado por ningún otro cuerpo normativo, se determinó que a aquel
Consejo le correspondía la aprobación de cualquier modificación que se le efectuara
al mismo, lo cual contribuye aún más para sustentar las facultades de dicho órgano
en materia aduanera. Es preciso traer a colación que si bien en dichos instrumentos
se hace referencia al Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, al tenor de
lo contemplado en el Protocolo de Guatemala, las funciones del mismo fueron
asumidas con plenitud por el Consejo de Ministros de Integración Económica -
COMIECO-.
Finalmente, el último elemento a tomar en consideración es el relativo a si
dicho cuerpo normativo (CAUCA de 2008) contiene aspectos relacionados con
objetivos regionales. En el apartado correspondiente, dentro de la presente
investigación se detalló el contenido de dicho Código, estableciéndose, entre otros
aspectos, que en su artículo 1, lo siguiente: “El presente Código Aduanero Uniforme
Centroamericano tiene por objeto establecer la legislación aduanera básica de los
Estados Parte conforme los requerimientos del Mercado Común Centroamericano y
de los instrumentos regionales de la integración, en particular con el Convenio sobre
el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano”.
98
De la simple lectura del artículo relacionado se determina que el objetivo
principal de dicho Código es regular los aspectos aduaneros para todos aquellos
Estados Parte, a efecto de desarrollar de forma clara y concisa los elementos
generales contenidos en otros instrumentos comunitarios, como los que allí se
detallan. Con lo anterior se cumple el último de los requisitos formales exigidos para
realizar la transferencia de competencias, a la que se refiere nuestra Constitución.
Al haber determinado extremos, corresponde únicamente verificar que el
Congreso de la República de Guatemala haya emitido el Decreto, a través del cual
transfirió la competencia legislativa en materia aduanera al CAAC –actualmente
COMIECO-.
Se determinó que la facultad para aprobar cualquier modificación al CAUCA
se confirió en el Protocolo de Modificación del CAUCA de 1993, en su artículo 3
(disposiciones transitorias), al Consejo (CAAC), es decir, dicha norma es la que hace
efectiva la transferencia de la competencia legislativa a dicho órgano comunitario, por
ende, ésta requería ser aprobada por el Congreso de la República para poder surtir
efectos jurídicos.
Es así, como el Congreso de la República emitió el Decreto número 105-97,
mediante el cual aprobó el Protocolo relacionado, tal y como lo establece el artículo 1
de dicho Decreto, el cual fue posteriormente ratificado por el Presidente de la
República, siendo publicado el 26 de noviembre de 1997, entrando en vigencia el 4
de diciembre de 1997, por lo que es a partir de ese momento en el cual se determina
que el Estado de Guatemala transfirió la competencia de reformar el CAUCA al
CAAC, en la actualidad al COMIECO.
Y, siendo que la modificación del CAUCA del 2008 se llevó a cabo con
posterioridad a dicha transferencia de competencia, su incorporación no requería
ningún procedimiento posterior, es decir, el procedimiento requerido para la
99
incorporación de los instrumentos a través de los cuales se ceden competencias,
porque éste ya había sido aprobado previamente por el órgano legislativo
correspondiente.
Podría argumentarse que dicho Protocolo se refería al Consejo Arancelario y
Aduanero Centroamericano, no así al Consejo de Ministros de Integración
Económica, pese a que la norma constitucional que viabiliza la transferencia de
competencias a órganos comunitarios es clara, en cuanto a que el instrumento que
debe aprobarse es aquel que contiene la transferencia, por lo que para evitar
cualquier otra interpretación que pudiese efectuarse, conviene señalar que el
Protocolo de Guatemala fue debidamente aprobado y ratificado por nuestro país, a
través del Decreto número 7-96 del Congreso de la República, con lo cual se cierra
igualmente la posibilidad de argumentar una posible inconstitucionalidad del mismo.
En atención a lo anterior, la forma de incorporación debe buscarse dentro del
ordenamiento jurídico comunitario, no así en el texto constitucional, por lo que es
necesario analizar lo contenido en el Protocolo al Tratado General de Integración
Económica Centroamericana, aparte de lo relacionado con la subrogación de las
funciones por parte del COMIECO respecto al CAAC, sino en cuanto a la forma de
ejecutar las resoluciones emitidas por dicho Consejo.
El artículo 55 del Protocolo de Guatemala claramente establece: “1. Los actos
administrativos del Subsistema de Integración Económica se expresarán en
Resoluciones, Reglamentos, Acuerdos y Recomendaciones. 2. Las Resoluciones
son los actos obligatorios mediante los cuales, el Consejo de Ministros de Integración
Económica adoptará decisiones referentes a asuntos internos del Subsistema, tales
como los relativos al funcionamiento de los órganos y el seguimiento de políticas
institucionales de la integración económica. 3. Los Reglamentos tendrán carácter
general, obligatoriedad en todos sus elementos y serán directamente aplicables en
todos los Estados Parte (…). 6. Las Resoluciones, Reglamentos y Acuerdos serán
depositados en la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana
100
(SG-SICA) y entrarán en vigor en la fecha en que se adopten, salvo que en los
mismos se señale otra fecha. 7. Las Resoluciones, Reglamentos y Acuerdos deberán
publicarse por los Estados Parte…”.
De la transcripción efectuada se determina de forma clara cuál es el
procedimiento para la incorporación de los actos administrativos derivados del
COMIECO. En el caso de mérito dicho órgano emitió la Resolución número 223-
2008 (Modificación al CAUCA), es decir, dicho acto administrativo es uno de los
estipulados en el inciso 1 del artículo relacionado, por lo que dicha norma es la
efectivamente aplicable. Al ser una resolución un acto obligatorio, implica que la
misma es aplicable directamente a todos los Estados Parte (principio propio del
derecho comunitario) y, siendo que el inciso 6 del mismo artículo contempla la fecha
en que entran en vigor dichas resoluciones, se establece que la Resolución
previamente relacionada en su parte resolutiva, apartado 4, indica que el mismo
entraría en vigor el 25 de agosto de 2008. Finalmente, la última etapa para su
incorporación es la publicación de la misma, en nuestro país dicha publicación se
llevó a cabo a través del Acuerdo Ministerial 469-2008 del Ministerio de Economía,
siendo publicada el 15 de mayo de 2008 -en observancia al principio de máxima
transparencia previamente indicado-, con lo cual se cumplió efectivamente con el
procedimiento legalmente establecido.
Derivado de todo lo anterior, se establece que al haberse llevado a cabo el
procedimiento constitucional para el traslado de competencia al COMIECO, para la
modificación del CAUCA y, al haberse efectuado aquella -modificación-
posteriormente a la transferencia relacionada, la misma es constitucional. Y, siendo
que la Constitución prevé la existencia de un ordenamiento jurídico comunitario,
dentro del cual se regula el procedimiento para la incorporación de las resoluciones
del COMIECO, la cual requiere únicamente su publicación, al haberse cumplido con
dicho requisito, no se logra establecer la existencia de inconstitucionalidad alguna
respecto a la puesta en vigencia del CAUCA del 2008.
101
Aunado a las razones expuestas anteriormente, la hipótesis objeto de la
presente investigación queda comprobada, a través de la jurisprudencia emanada
sobre este particular por la Corte de Constitucionalidad79.
6.1. Opinión Consultiva 482-98 de la Corte de Constitucionalidad En ocasión de la suscripción del Protocolo de Modificación del Código
Aduanero Uniforme Centroamericano, el Presidente de la República de Guatemala
solicitó una Opinión Consultiva a la Corte de Constitucionalidad, en cuanto a
determinados artículos de dicho Protocolo.
Para el efecto únicamente se hará referencia a dos artículos sobre los cuales
se solicitó opinión, en cuanto a su constitucionalidad. El primero de ellos era el
contenido en el artículo 90, en el cual se establecía el Comité Arancelario, sobre el
cual la Corte de Constitucionalidad indicó: “La Corte estima que la objeción expresa
carece de sustancia por cuanto se refiere a una cuestión interna de administración
financiera perfectamente compatible con la Constitución”.
La segunda cuestión, la cual deviene más relevante, es la relativa al contenido
del artículo 103 del Protocolo relacionado, que como se hizo referencia en apartados
anteriores, facultaba al Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano para
aprobar y poner en vigencia las modificaciones a los aranceles. Sobre éste se
pronunció en el sentido siguiente: “La Corte advierte que el Derecho comunitario que
se perfila a los finales del siglo XX no sólo admite sino estimula la perfección de
acuerdos internacionales que progresen de la cooperación a la integración entre las
naciones. El derecho constitucional guatemalteco contiene claras indicaciones
orientadas hacia la integración centroamericana. En primer término, en el artículo
150 se preceptúa el mandato para que el Estado adopte "las medidas adecuadas
para llevar a la práctica, en forma parcial o total, la unión política o económica de
Centroamérica". En el artículo 171, que regula atribuciones del Congreso de la
79 El artículo 268 de la Constitución Política de la República de Guatemala regula: “La Corte de Constitucionalidad es un tribunal permanente de jurisdicción privativa, cuya función esencial es la defensa del orden constitucional…”.
102
República, en el inciso l) número 2), se establece su competencia de aprobar, antes
de su ratificación, los tratados, convenios o cualquier arreglo internacional cuando:
"...establezcan la unión económica o política de Centroamérica, ya sea parcial o total,
o atribuyan o transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos
creados dentro de un ordenamiento jurídico comunitario concentrado para realizar
objetivos regionales y comunes en el ámbito centroamericano."
La interpretación del artículo 103 del Protocolo que se examina es que la
asignación de competencias de tipo legislativo al Consejo Arancelario y Aduanero
Centroamericano tiende a explicitar mecanismos efectivos y concretos de
integración económica, y que esto se apoya en los mandatos constitucionales
citados, lo que resulta compatible con los principios del Derecho comunitario
que la Constitución reconoce en dos campos exclusivos y excluyentes: (a) por
razón de la materia, que se refiera a la integración económica o política; y (b)
por razón política y territorial, únicamente a Centroamérica. En lo específico de
la materia aduanera y arancelaria que se examina, la futura normativa que pudiese
emitirse debe basarse en la equidad, y, aunque la norma (parte final del artículo
150 citado) no lo señale, a la estricta reciprocidad, que obviamente forma parte
del concepto general de lo equitativo” (el resaltado es propio).
Del fallo relacionado se extraen aspectos que permiten determinar la limitación
de la soberanía del Estado, frente a órganos supranacionales, pues como se indica
todo el actuar del derecho comunitario se fundamentó en mandatos constitucionales,
y siendo que la materia aduanera se deriva de la integración económica
centroamericana, como ha quedado evidenciado a través del examen histórico de
dicho proceso; aunado, a que el mismo abarca la región centroamericana, con lo cual
se cumple lo establecido en el artículo constitucional relacionado. Es menester
agregar que, de igual forma la transferencia de competencia (regulación en materia
arancelaria) se efectúa a un órgano de la integración regional, observándose así el
cumplimiento a lo dispuesto en la normativa constitucional.
103
6.2. Apelación de inconstitucionalidad en caso concreto 1686-2011 de la Corte de Constitucionalidad
El incidente de inconstitucionalidad se interpuso contra el Acuerdo
Gubernativo 436-2002, publicado el 30 de septiembre de 2002 por considerar que el
mismo devenía inconstitucional al considerar que la potestad de decretar tributos le
corresponde al Congreso de la República, por lo que la modificación a al arancel no
puede contenerse en un Acuerdo Gubernativo, aunado a que si dicha modificación
se deriva de un Convenio internacional, éste debe ser ratificado por una ley emitida
por el legislativo.
El planteamiento se sustentó en las sentenciad dictadas dentro de los
expedientes 977-2001 y 1589-2002 de la Corte de Constitucionalidad, en los cuales
se indicó que el único ente competente lo era el Congreso de la República, habiendo
sido declarada en primer instancia (Cámara Civil, Corte Suprema de Justicia) con
lugar el incidente de inconstitucionalidad en caso concreto.
Al ser apelado, dentro del expediente ya identificado, la Corte de
Constitucionalidad se pronunció en el siguiente sentido: “…el artículo 171, literal l)
numeral 2) de la Constitución Política de la República otorga la facultad al
Congreso de la República de aprobar tratados que ‘…establezcan la unión
económica o política de Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o
transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro
de un ordenamiento jurídico comunitario concentrado para realizar objetivos
regionales y comunes en el ámbito centroamericano’. Ese último artículo es del
mismo rango Constitucional que los anteriores y faculta al Congreso de la
República, en forma expresa, para aprobar tratados que transfieran
competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un
ordenamiento jurídico comunitario en el ámbito centroamericano. Es obvio que
el Consejo Arancelario Centro Americano es un organismo comunitario
centroamericano y que fue creado por un tratado. En virtud de lo anterior, la
competencia (…) del Congreso de la República de Guatemala sí es transferible,
104
en este caso particular, por tratarse de un organismo comunitario
centroamericano (…)Debe hacerse notar que el tratado en que se hizo la
transferencia de atribuciones fue aprobado por un Decreto Ley. No obstante, la
validez jurídica de las normas de ese período fue reconocida por el artículo 16
de las Disposiciones Transitorias de la Constitución Política de la República de
Guatemala, por lo que se habría satisfecho de esa forma el requisito de
Aprobación del tratado mediante la aprobación de un Decreto Ley, al que la
actual Constitución le dio plena vigencia. Las anteriores consideraciones hacen
concluir a esta Institución que la inconstitucionalidad promovida deviene
improcedente y así deberá declararse.” [Sentencia de catorce de julio de dos mil
cuatro, dictada en el expediente dos mil doscientos noventa y siete – dos mil tres
(2297-2003)] (…) ‘Artículo 24. Puesta en vigor de las decisiones del Consejo.
Las decisiones que apruebe el Consejo con base en sus atribuciones, sobre las
materias a que se refieren los artículos anteriores de este Capítulo se pondrán
en vigencia, en cada Estado Contratante, en un plazo no mayor de 30 días
contado a partir de la fecha de la respectiva decisión del Consejo, sin más
trámite que la emisión de un acuerdo o decreto del Poder u Organismo
Ejecutivo.’ (…) De tal suerte, a la luz de las normas antes citadas, la emisión de
dicho acuerdo por parte del Organismo Ejecutivo tuvo como único propósito el
de concretar formal y particularmente en el contexto local una determinación
que ya había sido tomada por una instancia internacional que goza del
reconocimiento y cuenta con la participación del Estado de Guatemala. En tal
virtud, al analizar el presente planteamiento de acuerdo a los términos propuestos en
el considerando primero del fallo de mérito, se desprende que, dado que el precepto
impugnado forma parte de un acuerdo gubernativo que constituyó el último de una
secuencia de actos válidamente realizados en función de materializar en la realidad
jurídica guatemalteca un mandato proveniente del antes citado Consejo –cuya
potestad normativa en la materia es, a su vez, producto legítimo del consenso de los
países centroamericanos y de su voluntad estatal de integración económica, tal
precepto no entraña vicio alguno que imponga la estimación de la pretensión de
inconstitucionalidad incoada en el presente caso.” (El resaltado es propio)
105
Esta sentencia constituye el criterio más reciente sustentado por nuestra Corte
de Constitucionalidad, pues la sentencia es de fecha 11 de enero de 2012, del cual
puede apreciarse el reconocimiento hacía los órganos creados dentro de un
ordenamiento jurídico comunitario, derivados del proceso de integración regional en
materia económica, así como de la validez del procedimiento para la incorporación
de las modificaciones a las normas arancelarias y aduaneras al ordenamiento
jurídico interno, esto a través de la emisión de normas por parte del Ejecutivo, que
tienen como única finalidad la publicación de las resoluciones emitidas por dichos
órganos.
Para poder establecer si se respondió la pregunta de investigación, objeto de
la presente investigación, se hace necesario recordarla, por razones didácticas,
siendo la siguiente: ¿Es constitucional el proceso de incorporación del CAUCA al
ordenamiento jurídico guatemalteco? Dicha pregunta se respondió durante el
transcurso de la investigación, pudiéndose determinar a través del análisis doctrinal,
legal y jurisprudencial, que el proceso de incorporación de las resoluciones que
modifican aspectos aduaneros y arancelarios no requiere de la emisión de un
Decreto por parte del Congreso de la República, ya que éste fue incorporado de
acuerdo a lo establecido en la propia Constitución.
106
CONCLUSIONES
1. El Sistema de Integración Centroamericana, SICA fue creado por medio del
Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados
Centroamericanos (ODECA), el cual fue suscrito por los Estados
Centroamericanos. Está compuesto por órganos permanentes que son
distintos e independientes de los Estados miembros, como lo son la Secretaría
General y el Comité Ejecutivo, cuya finalidad es llevar a cabo la integración
regional. 2. La Constitución Política de la República de Guatemala contiene artículos que
pretenden la Integración Centroamericana, tal es el caso del Artículo 150, el
cual faculta al Estado de Guatemala para promover la integración regional,
incluso una unión política.
3. El artículo 171 literal l), numeral 2 de la Constitución Política de la República
de Guatemala, reconoce que pueden ser transferidas o atribuidas
competencias de los Organismos del Estado a instituciones de tipo
comunitario, con lo cual Guatemala puede ser miembro de un sistema
comunitario, por lo que los órganos encargados de la integración pueden tener
facultades normativas amplias dentro del campo específico de la integración.
4. El grado de integración que los Estados Parte deseen alcanzar es un factor
determinante en cuanto a decidir la estructura institucional que tendrá, así
como el grado de transferencia de competencias o supranacionalidad. En
cuanto mayor sea la etapa de integración que se pretenda, superiores
deberán ser las facultades de acción autónoma que dichos órganos tengan
respecto de los Estados.
107
5. El otorgar competencias a los órganos de los sistemas de integración supone
otorgar atribuciones comunitarias sobre funciones legislativas y ejecutivas
nacionales, pero limitativas exclusivamente en las materias que han sido
incluidas dentro del programa de integración. Con ello no se intenta redistribuir
el campo de acción de cada Estado, aún cuando en ciertas materias las
decisiones sean adoptadas fuera del ámbito nacional, dentro del marco
comunitario.
6. El Tratado General de Integración Económica Centroamericana, suscrito el 13
de diciembre de 1960, constituye el origen del texto normativo del cual se
deriva la creación del Código Aduanero Uniforme Centroamericano de 1963,
según se establece en el artículo XXIX de dicho Tratado.
7. El Protocolo de Modificación al CAUCA de 1993, estableció de forma expresa
la forma mediante la cual podía modificarse dicho Código, es así como el
artículo 103 contemplaba: “Para los efectos de mantener la unidad y la
constante y permanente compatibilidad del régimen se faculta al Consejo
Arancelario y Aduanero Centroamericano para que en base a las atribuciones
que le confieren los artículos 6 y 7 del Convenio sobre el Régimen Arancelario
y Aduanero Centroamericano pueda aprobar y poner en vigencia las
modificaciones que requiera el presente Código”.
8. A partir de la modificación al artículo 38 del Protocolo de Guatemala, el
Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO) subroga en sus
funciones al Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, por lo cual es
el ente facultado para realizar las modificaciones del CAUCA.
9. La Constitución prevé la existencia de un ordenamiento jurídico comunitario,
dentro del cual se encuentra el procedimiento de incorporación de las
resoluciones del COMIECO, que requiere únicamente de su publicación; por lo
que al cumplirse con dicho requisito, no existe inconstitucionalidad alguna en
108
cuanto a la incorporación del CAUCA del 2008, al ordenamiento jurídico
guatemalteco.
109
RECOMENDACIONES
• Los países centroamericanos, en virtud de la suscripción de diversos Tratados en
materia de integración y que en los mismos se contempla la creación de órganos
supranacionales, deben de adecuar su ordenamiento jurídico, haciendo uso de
los mecanismos constitucionalmente establecidos para promover una verdadera y
fructífera integración centroamericana.
• La integración centroamericana ha logrado diversos avances, entre ellos, el
perfeccionamiento de una zona de libre comercio y la creación de un arancel
externo común entre los países signatarios; por lo que es aconsejable que esta
rama del derecho sea incluida dentro de los programas de estudio de las
universidades de los países centroamericanos; debido a que la falta de
actualización acerca de la trascendencia de esta importante rama del derecho.
110
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Constitución Política de la República de Guatemala
Constitución de la República de El Salvador
Constitución Política de la República de Costa Rica
Constitución Política de Nicaragua
Constitución Política de la República de Honduras
Convenio Centroamericano sobre equiparación de gravámenes a la importación
Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano
Gacetas de la Corte de Constitucionalidad de Guatemala.
Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana
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Tratado General de Integración Económica Centroamericana
Tratado Multilateral de libre Comercio e Integración Centroamericana
116
ANEXOS
117
EXPEDIENTE No. 338-90
INCONSTITUCIONALIDAD DE LEY EN CASO CONCRETO
CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, ocho de enero de mil novecientos noventa y uno.
En apelación y con sus antecedentes se examina el auto del veinticinco de octubre de mil novecientos noventa, dictado por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en carácter de Tribunal Constitucional, al resolver la Acción de Inconstitucionalidad en caso concreto, planteada por "Compañía Industrial de Alimentos, Sociedad Anónima", quien fue patrocinada por el Abogado Roberto René Alonzo Castañeda.
ANTECEDENTES
I. LA INCONSTITUCIONALIDAD
A) Caso Concreto en que se Plantea: Expediente administrativo del Ministerio de Finanzas Públicas ochenta y nueve guión ciento veintiocho guión cuarenta y cuatro (89-128-44) del recurso de revocatoria interpuesto por la accionante contra la Dirección General de Aduanas.
B) Ley que se Impugna de Inconstitucional: Artículo 8 del Decreto 63-87, reformado por el artículo 47 del Decreto 95-87, ambos del Congreso de la República.
C) Hechos que Motivan la Acción: De los expuestos se resume: 1) Que al practicar la liquidación de la póliza de importación novecientos veintiocho diagonal ochenta y nueve, la Aduana Central de Guatemala, adicionalmente a la tasa ad-valorem contenida en el Arancel Centroamericano de Importación, aplicó al producto importado una sobre tasa de cuatro puntos porcentuales, con base en el artículo 8 del Decreto 63-87 del Congreso de la República y su reforma; 2) Que por estimar que se contravinieron disposiciones del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano y del precitado arancel, la formulante presentó reclamación, la que fue declarada sin lugar por la Dirección General de Aduanas; 3) Que interpuso recurso de revocatoria que, a su vez, fue declarado sin lugar por el Ministerio de Finanzas Públicas en resolución once mil novecientos treinta y siete del veinte de agosto del año próximo pasado, dictada dentro del expediente administrativo referido; 4) Que la aplicación de una sobretasa en la referida póliza de importación contradice lo establecido en el Arancel Centroamericano de Importación, razón por la cual contra la misma endereza Recurso Contencioso Administrativo; 5) Que esta disposición modifica unilateralmente un tratado internacional como lo es el Arancel Uniforme Centroamericano; que contiene "una autolimitación a la función legislativa".
D) Fundamentos Jurídicos en que se Basa la Inconstitucionalidad: De los invocados se resume: a) Que en el Convenio citado, aprobado por Decreto Ley 123-84 y
118
ratificado por Acuerdo Gubernativo 771-85, se estableció que "los Estados contratantes se comprometen a no cobrar por motivo de la importación o en razón de ella, derechos arancelarios distintos a los establecidos en el Arancel Centroamericano de Importación, conforme este convenio" (artículo 18), y que es atribución del Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, entre otras, "c) Aprobar los derechos arancelarios y sus modificaciones conforme este convenio" (artículo 7); "b) Que no obstante ser dicho Convenio un tratado internacional debidamente ratificado, lo que lo convierte en derecho interno, y haber transferido la competencia legislativa referente a la modificación de los derechos arancelarios al mencionado Consejo, el artículo 8 del Decreto 63-87, reformado por el artículo 47 del Decreto 95-87, ambos del Congreso de la República, modifica las tarifas arancelarias del Arancel Centroamericano de Importación, violando así los artículos 152, 154, 171 inciso a) y 1), 183 y 243 de la Constitución Política de la República; y, c) Que tratándose el presente caso de la aplicación de una ley inconstitucional en lo administrativo, en ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 116 de la Ley Constitucional de la materia, plantea la acción de inconstitucionalidad en caso concreto del artículo 8 del Decreto 63-87 del Congreso de la República, conjuntamente con el recurso Contencioso Administrativo, a efecto de que se declare la inaplicabilidad al caso concreto referido de la norma impugnada.
E) Alegatos al evacuar la audiencia conferida a las partes:
A) El Ministerio Público, argumentó: Que la acción de inconstitucionalidad hecha valer en el presente caso, ya fue planteada ante esta Corte, quien la declaró sin lugar en el fallo del veintidós de marzo de mil novecientos ochenta y ocho; que hace suyos los argumentos tomados en consideración por esta Corte para declarar que las disposiciones legales citadas no son inconstitucionales. Solicita que, al resolver en definitiva, se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad promovida.
B) El Ministerio de Finanzas Públicas argumentó que: a) La Constitución Política de la República de Guatemala, en su artículo 171 literal c) establece la facultad de decretar impuestos ordinarios y extraordinarios conforme las necesidades del Estado y determinar las bases de su recaudación, dentro de las cuales están las contenidas en el artículo 8 ya relacionado, por lo que el recurrente tendrá que demostrar la inconformidad de dicho artículo con el tratado en referencia y se tendrá que dirimir dentro de las normas de Derecho Internacional y ante las autoridades de los Estados contratantes, y no, a través de una Inconstitucionalidad; b) Que el artículo 8 del Decreto 63-87 del Congreso de la República, no viola preceptos constitucionales ni el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, por lo que considera que tal acción es notoriamente improcedente pues existe el fallo constitucional citado; solicita se declare sin lugar la acción de Inconstitucionalidad planteada.
F) Resolución de Primer Grado:
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo estimó que: "...III) El Tribunal, luego del examen de rigor sobre las constancias procesales, leyes señaladas como violatorias
119
a la Carta Magna y los artículos de ésta claramente señalados por el accionante como violados; arriba a la conclusión de certeza jurídica en cuanto a que la acción hecha valer deviene improsperable, por las siguientes razones:
A) El tribunal es del criterio que ningún tratado o convenio como el identificado por el presentado, es limitante de la soberanía del pueblo de Guatemala representada por el Organismo Legislativo, en cuanto a la emisión de leyes de Derecho interno, pues si bien es cierto que el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, es ley de la República por ser Guatemala signataria del mismo, no por ello deja de ser suceptible de modificación por parte del Congreso de la República, toda vez que la Constitución Política de la República le confiere entre otras atribuciones, decretar, reformar y derogar las leyes, obviamente de Derecho Interno; y si así lo hace, no violaría la Constitución Política de la República que por su jerarquía tiene supremacía frente a todo el derecho interno, incluso el cuerpo legal señalado como violatorio de la Carta Magna, con excepción de los tratados sobre derechos humanos que son jerárquicamente superiores, en ese aspecto, a la Constitución. De manera que en el presente caso, no se da la violación constitucional alegada por el accionante. Lo anterior, sin perjuicio de las acciones legales que los signatarios del mencionado convenio puedan ejercer al respecto, acorde a lo normado por el Derecho Internacional Público.
IV) El accionante, al formular su petición de fondo, en su memorial introductorio de la acción bajo examen. la hizo así: "A.- De la Acción de Inconstitucionalidad: Que al dictar el auto que en Derecho corresponde se declare la inaplicabilidad al caso concreto del artículo 8 del Decreto 63-87, reformado por el artículo 47 del Decreto 95-87, ambos del Congreso de la República." Como se ve, la dicha petición es totalmente incompleta: en primer lugar porque omite pedir en forma inequívoca, la inconstitucionalidad de la ley en referencia, requisito sine qua non para la prosperabilidad de una acción como la hecha valer. Pero además de ello, no pide claramente a que caso concreto se debe hacer la declaratoria de inaplicación. Y si bien podría pensarse que presuncionalmente se debe hacer la inaplicación de la ley al caso bajo examen, no lo es menos que el tribunal solo tiene asidero para hacer uso de las presunciones al valor pruebas, pero no para corregir errores procesales en la formulación de la petición de fondo del memorial inicial de la acción promovida. Por esa razón no podría acogerse la acción planteada, sin vulnerarse el principio de congruencia, en razón de que el Tribunal carece de la potestad legal de acoger peticiones no formuladas, como sucede en el caso sub judice.
V) En consecuencia con lo precedentemente analizado, se debe resolver de conformidad a derecho, haciendo la condena al pago de las costas procesales y la multa que por imperativo legal debe imponerse." En la parte resolutiva, declaró: "I) Sin lugar la Acción de Inconstitucionalidad a un Caso Concreto, interpuestas por Fernando Esteban Calvillo Calderón;
II) Se condena al pago de las costas procesales al interponente;
III) Se impone Cien Quetzales en concepto de multa al Abogado auxiliante;
120
IV) Repóngase el papel empleado al sellado de ley con inclusión de multa incurrida, dentro de tercero día de causar ejecutoria el fallo, bajo apercibimiento de imponer multa en caso de incumplimiento
Notifíquese".
II DE LA APELACION
La entidad accionante apeló el auto de mérito.
III ALEGATOS EN LA VISTA
A) La accionante alegó: a) Que al emitirse la norma tachada de inconstitucionalidad, se violaron por parte del Congreso de la República limitaciones impuestas por la Constitución Política de la República, señalando los artículos constitucionales 152 y 154, y no como lo sustenta el primer argumento de la resolución apelada de que "ningún tratado o convenio es limitante de la soberanía del pueblo de Guatemala, representado por el Organismo Legislativo en cuanto a la emisión de leyes de derecho interno". b) Que el Congreso de la República tiene facultades para reformar las leyes, puesto que así lo dispone expresamente el inciso a) del artículo 171 de la Constitución Política, sin embargo cuando este precepto se refiere a "Leyes", no puede estarse refiriendo más que a las ordinarias de derecho interno, pero no a leyes emitidas por el procedimiento de los tratados y convenciones internacionales; por lo que no puede dejar de observarse que la competencia para reformar el Arancel Centroamericano de Importación fue transferida a un organismo creado dentro de un ordenamiento jurídico comunitario en Centroamérica; c) Que no es cierto que en la petición de fondo de la acción de inconstitucionalidad en caso concreto deba pedirse la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma atacada" puesto que no se trata de una acción general de inconstitucionalidad, sino que, lo que debe y puede pedirse, y en su caso debe declararse, es que la norma tachada de inconstitucionalidad es inaplicable al caso concreto, ya que el objeto específico que señala el artículo 116 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, es la declaratoria de inaplicabilidad. Por otra parte no se da conjuntamente con otras pretensiones, en las cuales se deba delinear el caso concreto respecto al que se pide se declare inaplicable la norma tachada de inconstitucional, puesto que ese caso concreto no puede ser otro que aquel en que se está haciendo valer la acción. Solicita que se dicte la resolución que en derecho corresponde, revocando el auto apelado y resolviendo conforme a derecho, se declare la inaplicabilidad al caso concreto del artículo 8 del Decreto 63-87 del Congreso de la República reformado por el artículo 47 del Decreto 95-87 del mismo Congreso.
B) El Ministerio de Finanzas Públicas alegó que: a) La recurrente indica que la resolución que apela es contraria a las normas de derecho que regulan el caso y contradice las constancias de autos. b) Que dicha entidad en su memorial en la parte petitoria no hace con claridad o en forma concreta la petición de inconstitucionalidad de la ley planteada; el artículo 135 del Decreto 1-86 de la Asamblea Nacional
121
Constituyente, prescribe que la petición de Inconstitucionalidad se hará por escrito conteniendo en lo aplicable los requisitos exigidos en la primera solicitud conforme las leyes procesales, por lo que la resolución apelada fue dictada conforme a Derecho, y que el artículo objetado de inconstitucionalidad no viola preceptos constitucionales, por lo que tal acción es notoriamente improcedente; pide a esta Corte confirmar la resolución apelada.
C) El Ministerio Publico no presentó alegato.
CONSIDERANDO
-I-
El planteamiento de la inconstitucionalidad en caso concreto se refiere a dos aspectos: Primero, que el artículo 8 del Decreto 63-87 del Congreso de la República, reformado por el artículo 47 del Decreto 95-87 del Congreso de la República, es inconstitucional por haber sido emitido en contravención a lo dispuesto en los artículos 7, 18 y 22 del Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano; y segundo, que de no tenerse la emisión del Decreto 63-87 del Congreso de la República como una reforma o modificación al citado Convenio, en tal caso se trataría de la creación de otro impuesto sobre el mismo hecho generador, lo que implicaría una doble tributación que también resultaría inconstitucional.
-II-
En cuanto al primer señalamiento, es de estimar que si bien un Estado no puede oponer su legislación interna para incumplir sus obligaciones internacionales válidamente contraídas, situación reconocida en el artículo 149 de la Constitución Política, el caso de infracción a las normas Convencionales de Derecho Internacional Público tiene sus propios mecanismos de reparación, siendo titularidad del reclamo de los Estados partes y ante las instancias apropiadas. En el presente caso, que se trata de una demanda de un particular, es apreciable la falta de jurisdicción de los tribunales constitucionales nacionales para decidir acerca de la cuestión. No obstante lo anterior, es del caso señalar que la interponente aduce que la disposición legal que impugna, contradice lo pactado por Guatemala en el Convenio sobre Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, por lo que tal ley pretende reformar la materia reglada por ese Convenio, de lo que se desprende que no se discute una inconstitucionalidad de fondo, sino se trata de dilucidar cual disposición es aplicable al caso concreto, si la que para el caso contiene el mencionado Convenio o las de la ley impugnada, lo que no es materia constitucional, sino debe discutirse ante los tribunales y en el proceso correspondiente, y tales tribunales determinarán si efectivamente existe la pretendida contradicción, y, en su caso, cual disposición prevalece, para aplicar una u otra.
-III-
122
Respecto de la posibilidad de que se produzca una doble tributación acerca del mismo hecho generador, no hay validez en el argumento de la interponente, porque el citado artículo 8 está incrementando la cuantía del impuesto a pagar sobre la internación de mercancías, lo cual permite deducir su unidad, tanto del hecho generador como del monto del impuesto que le corresponde, con lo cual no se produce la violación que se denuncia.
-IV-
Lo considerado conduce a la confirmación de la parte resolutiva del auto apelado, modificando su punto I en el sentido de precisar que la acción que se desestima fue interpuesta por la persona que ahí se menciona en su calidad de Mandatario Especial con Representación de la entidad "Compañía Industrial de Alimentos, Sociedad Anónima"; y revocando lo que concierne a la reposición del papel sellado que en esta materia no procede.
LEYES APLICABLES:
Artículos citados y 243, 266, 268 y 272 inciso d) de la Constitución Política de la República; 1, 3, 5, 7, 57, 114, 115, 116, 118, 120, 122, 126, 127, 130, 131 , 143, 148, 149, 163 inciso d) y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 141 y 143 de la Ley del Organismo Judicial (Decreto 2-89 del Congreso de la República); 24 y 27 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.
POR TANTO:
La Corte de Constitucionalidad, con fundamento en lo considerado y leyes citadas;
I) confirma los puntos I), II) y III) de la parte resolutiva del auto venido en grado, con la modificación en el primero de precisar que la acción fue interpuesta por la persona que ahí se menciona en su calidad de Mandatario Especial con Representación de "Compañía Industrial de Alimentos, Sociedad Anónima".
II) revoca el punto IV) de la misma;
III) Notifíquese y, con certificación de lo resuelto, devuélvase los antecedentes.
EDGAR ENRIQUE LARRAONDO SALGUERO, PRESIDENTE. EDMUNDO QUIÑONES SOLORZANO, MAGISTRADO. HECTOR ZACHRISSON DESCAMPS, MAGISTRADO. ADOLFO GONZALEZ RODAS, MAGISTRADO. ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MAGISTRADO. RODRIGO HERRERA MOYA, SECRETARIO GENERAL.
EXPEDIENTE No. 300-94
123
INCONSTITUCIONALIDAD
CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ALMA BEATRIZ QUIÑONES LÓPEZ, QUIEN LA PRESIDE, ADOLFO GONZÁLEZ RODAS, EDMUNDO VÁSQUEZ MARTÍNEZ, MYNOR PINTO ACEVEDO, GABRIEL LARIOS OCHAITA, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO Y JOSÉ ANTONIO MONZÓN JUÁREZ. Guatemala, veintiocho de marzo de mil novecientos noventa y seis.
Se tiene a la vista para dictar sentencia la inconstitucionalidad de la frase que dice: "del poder u Organismo Ejecutivo" del artículo 24 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, promovida por Francisco Raúl Paredes Castillo con el auxilio de los abogados Luis Alfredo Donado Figueroa, Edwin Dagoberto Gutiérrez Castillo y Gloria Leticia Pérez-Puerto.
ANTECEDENTES
I. FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA IMPUGNACIÓN
Lo expuesto por el accionante se resume: a) el artículo 24 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano establece: "Las decisiones que aprueba el Consejo con base en sus atribuciones, sobre las materias a que se refieren los artículos anteriores de este capítulo se pondrán en vigencia, en cada Estado contratante, en un plazo no mayor de treinta días contado a partir de la fecha de la respectiva decisión del Consejo, sin más trámite que la emisión de un acuerdo o decreto del poder u organismo ejecutivo" es inconstitucional en su última frase porque faculta al Organismo Ejecutivo a modificar aranceles, lo que constituye una transgresión del principio de legalidad que rige el sistema jurídico guatemalteco en cuanto a la determinación de las bases de recaudación fiscal, violando los artículos 171 inciso e) y 239 de la Constitución; b) después de que Guatemala se adhirió al mencionado convenio entró en vigor la actual Constitución que claramente establece que el Congreso es el único órgano facultado para emitir decretos que crean o modifican impuestos incluyendo los aranceles de importación. Solicita se declare con lugar la inconstitucionalidad.
II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD
No se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia al Ministerio Público y al Presidente de la República.
RESUMEN DE LAS ALEGACIONES
A) El Presidente de la República manifestó que no hay justificación alguna ni sustentación jurídica para declarar la inconstitucionalidad solicitada. B) El Ministerio Público expuso: a) la estimación del postulante est fuera de lugar ya que en realidad la frase impugnada lo que hace es determinar el plazo en que las decisiones del
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Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, relativas a las modificaciones de los derechos arancelarios a la importación, se pondrán en vigencia en cada Estado contratante, que no puede ser mayor de treinta días y tal vigencia no requiere mayor trámite que la emisión de un acuerdo o decreto del poder u organismo ejecutivo, en consecuencia éste organismo no tiene facultad alguna derivada de esa frase para establecer por sí mismo modificación alguna a los aranceles, sino para ejecutar las decisiones del consejo referente a tales modificaciones; b) resulta evidente que dicho organismo no est invadiendo la esfera de atribuciones que corresponde al Congreso, sino que se atiende al cumplimiento de las funciones que con relación al Presidente se determinan en los incisos a) y e) del artículo 183 de la Constitución. Por no existir colisión de la frase denunciada solicita se declare sin lugar la inconstitucionalidad.
IV. ALEGATOS EL DÍA DE LA VISTA
A) El accionante solicitó se declare con lugar la inconstitucionalidad. B) El Ministerio Público pidió que se declare sin lugar.
CONSIDERANDO
-I-
Uno de los principios fundamentales y que constituye jurisprudencia de esta Corte es el de supremacía constitucional, que implica que en la cúspide del ordenamiento jurídico esta la Constitución y ésta, como ley suprema es vinculante para gobernantes y gobernados a efecto de lograr la consolidación del Estado Constitucional de Derecho. Tal Supremacía se reconoce en los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución. Cuando los actos del poder público se realizan fuera de la competencia prevista en la Constitución o sin cumplir con los requisitos establecidos por ella es procedente poner en funcionamiento la actividad de la justicia constitucional para restablecer la supremacía constitucional a fin de asegurar el régimen de derecho.
-II-
En el presente caso, se denuncia la inconstitucionalidad del artículo 24 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano en la parte que dice: "del poder u Organismo Ejecutivo", por contravenir los artículos 171 inciso c) y 239 de la Constitución. Esta Corte estima que no existe contravención a lo establecido en los artículos 171 inciso c) y 239 de la Constitución que se denuncian violados en la frase atacada de inconstitucional "del poder u Organismo Ejecutivo", puesto que no atribuye a éste funciones que le competen al Congreso en materia tributaria, ya que las decisiones las toma el Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano y posteriormente el Organismo Ejecutivo cumple con la emisión del acuerdo o decreto en el plazo señalado en el artículo 24, de tal manera que en la frase impugnada no se le otorga a éste la determinación de ninguna base de recaudación, ni la creación de impuesto alguno, por lo que no existe la contradicción denunciada, debiendo declararse sin lugar la inconstitucionalidad, condenando en costas al solicitante e
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imponiendo la multa que se señala en la parte resolutiva de este fallo a cada uno de los abogados auxiliantes.
LEYES APLICABLES
Artículos citados y 272 inciso a) de la Constitución; 114, 115, 133, 134 inciso d), 137, 139, 140, 142, 143, 148, 149, 163 inciso a), 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.
POR TANTO
La Corte de Constitucionalidad con base en lo considerado y leyes citadas, resuelve: I) Sin lugar la inconstitucionalidad. II) Condena en costas al solicitante e impone la multa de quinientos quetzales a cada uno de los abogados auxiliantes Luis Alfredo Donado Figueroa, Edwin Dagoberto Gutiérrez Castillo y Gloria Leticia Pérez-Puerto, la que deberán pagar en la Tesorería de esta Corte dentro de los cinco días siguientes en que este fallo quede firme; en caso de incumplimiento, se certificará lo conducente. III) Notifíquese.
ALMA BEATRIZ QUIÑONES LÓPEZ
PRESIDENTA
ADOLFO GONZÁLEZ RODAS
MAGISTRADO
EDMUNDO VÁSQUEZ MARTÍNEZ
MAGISTRADO
MYNOR PINTO ACEVEDO
MAGISTRADO
GABRIEL LARIOS OCHAITA
MAGISTRADO
RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO
MAGISTRADO
JOSÉ ANTONIO MONZÓN JUÁREZ
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MAGISTRADO
MANUEL ARTURO GARCÍA GÓMEZ
SECRETARIO GENERAL
INCONSTITUCIONALIDAD GENERAL TOTAL EXPEDIENTE 3330-2006 CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS, MARIO PÉREZ GUERRA, QUIEN LA PRESIDE; GLADYS CHACÓN CORADO, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, ROBERTO MOLINA BARRETO Y ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE. Guatemala, diecisiete de abril de dos mil siete. Se tiene a la vista, para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general total del Acuerdo Ministerial cero quinientos treinta guión dos mil cuatro (0530-2004), emitido por el Ministro de Economía el cinco de noviembre de dos mil cuatro y publicado en el Diario de Centro América el ocho de noviembre de dos mil cuatro, por cuyo medio se dispone publicar la resolución número ciento veintiséis guión dos mil cuatro (126-2004) del Consejo de Ministros de Integración Económica, planteada por el abogado Eduardo René Mayora Alvarado. El postulante actuó con su propio auxilio y el de las abogadas Ana Rosa Alfaro Altuve y Ana Raquel Villeda Osorio.
ANTECEDENTES
I. FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA IMPUGNACIÓN El postulante denuncia que el Acuerdo Ministerial objetado, vulnera y restringe los
siguientes artículos de la Constitución Política de la República de Guatemala: a) artículos 152 y 154: ya que el Acuerdo impugnado supone una infracción a los principios de legalidad y sujeción de la función pública a la ley. Pues, respetando dichos principios y de acuerdo a lo establecido en el artículo 24 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano aprobado por el Estado de Guatemala mediante el Decreto-Ley 123-84, éste debió haber sido emitido por el Presidente de la República, con el consiguiente refrendo ministerial, ya que dicho artículo establece que: “Las decisiones que apruebe el Consejo con base en sus atribuciones, sobre materias a que se refrieren los artículos anteriores de este Capítulo se pondrán en vigencia, en cada Estado Contratante, en un plazo no mayor de 30 días contado a partir de la fecha de la respectiva decisión del Consejo, sin más trámite que la emisión de un acuerdo o un decreto del Poder u Organismo Ejecutivo”; b) artículo 182: en cuanto a la integración del Organismo Ejecutivo y al órgano que constitucionalmente debe ejercer las competencias del mismo, ya que el acuerdo impugnado debió haberse emitido por el Organismo Ejecutivo; el titular de dicho Organismo, y por lo tanto, quien goza de competencia para emitirlo es el Presidente de la República, con uno o más ministros que lo refrendan, y c) artículo 194, literal c) que dispone que: “Cada ministerio estará a cargo de un ministro de Estado, quien tendrá las siguientes funciones: (...) c) Refrendar los decretos,
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acuerdos y reglamentos dictados por el Presidente de la República, relacionados con su despacho para que tengan validez...” Por el Organismo Ejecutivo de la República de Guatemala solamente puede actuar el Presidente de la República con sus Ministros, en Consejo o separadamente con uno o más de ellos, refrendando el acto correspondiente. Por lo que el Acuerdo Ministerial emitido viola los preceptos constitucionales citados. Solicitó se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada.
II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD No se decretó la suspensión provisional de la norma impugnada. Se dio
audiencia por quince días al Presidente de la República y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista. III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES A) El Presidente de la República manifestó: a) en cuanto al marco jurídico e institucional de la integración económica centroamericana: a.1) que de conformidad con los artículos 150, 171, literal l) numeral 2) de la Constitución Política de la República, se desprende el reconocimiento por parte de dicha Carta Magna de la existencia de un ordenamiento jurídico comunitario centroamericano, en congruencia con lo opinado por esta Corte en la opinión consultiva emitida el 4 de noviembre de 1998 dentro del expediente número 482-98; a.2) de esa cuenta, los instrumentos jurídicos de integración centroamericana aplicables al caso concreto son: i) el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos, vigente desde el 23 de julio de 1992, que establece y consolida el Sistema de Integración Centroamericana y modifica la estructura institucional de la Integración Centroamericana, estableciendo como órganos del sistema, entre otros, al Consejo de Ministros, integrado por los Ministros del ramo de los países integrantes; ii) el Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana, denominado Protocolo de Guatemala, vigente desde el 16 de agosto de 1995, que establece que es órgano del subsistema de Integración Económica el Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO), el cual está conformado por el Ministro que en cada Estado Parte tenga bajo su competencia los asuntos de la integración económica y es el responsable de la coordinación, armonización, convergencia o unificación de las políticas económicas de los países; subroga en sus funciones al Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano y a todos los demás órganos creados en instrumentos precedentes a dicho Protocolo en materia de integración económica centroamericana; iii) en su artículo 55, el Protocolo de Guatemala establece cuáles son los actos administrativos del Subsistema de Integración Económica y en el numeral 7, indica que: “7. Las Resoluciones, Reglamentos y Acuerdos deberán publicarse por los Estados Parte”. Asimismo, el artículo 62, numeral 1, preceptúa: “El presente Protocolo prevalecerá entre los Estados Parte sobre los demás instrumentos de libre comercio, suscritos bilateral o multilateralmente entre los Estados Parte, pero no afectará la vigencia de los mismos. Asimismo, prevalecerá sobre las disposiciones de cualquier otro instrumento de la integración económica regional, que se le opongan”. En consecuencia, sus disposiciones prevalecen sobre las del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, por ser éste un instrumento de la
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integración Económica Centroamericana; iv) por su parte, el artículo 24 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano establece que las decisiones que apruebe el Consejo Arancelario y Aduanero (Consejo de Ministros de Integración Económica -COMIECO-) se pondrán en vigencia, en cada Estado Contratante, en un plazo no mayor de 30 días contados a partir de la fecha de la respectiva decisión del Consejo, sin más trámite que la emisión de un acuerdo o decreto del Poder u Organismo Ejecutivo; sin embargo, en virtud de lo ya señalado, prevalecen sobre ésta, las disposiciones del artículo 55, numeral 7 del Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana -Protocolo de Guatemala- al tenor de lo establecido en el artículo 62 del mismo; b) en cuanto al análisis jurídico de los artículos de la Constitución Política de la República que se consideran vulnerados: b.1) el tercer párrafo del artículo 182 de la Constitución Política de la República literalmente establece que: “El Presidente de la República, juntamente con los ministros, viceministros, y demás funcionarios dependientes integran el Organismo Ejecutivo...” y complementando a este artículo, literalmente establece el artículo 5 de la Ley del Organismo Ejecutivo, en su parte conducente que: “...Integran el Organismo Ejecutivo los Ministerios...” en consecuencia, los Ministros de Estado forman parte del Organismo Ejecutivo el cual no se encuentra conformado únicamente por el Presidente de la República; y, por ende, el Ministro de Economía también integra el Organismo Ejecutivo. Por lo que es procedente señalar que en ningún apartado del texto del numeral 7 del artículo 55 del Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana se establece que deba ser el Presidente de la República quien suscriba las resoluciones, reglamentos o acuerdos que se adopten, ni tampoco que deba ser a través de un Acuerdo Gubernativo que se lleve a cabo por parte de un Estado parte la implementación y entrada en vigencia de las resoluciones, reglamentos y acuerdos que se adopten, por lo que se llega a la conclusión directa de que el Ministro de Economía en la emisión de dicho acuerdo, por lo ya argumentado y con fundamento en lo que para el efecto establece el artículo 193 de dicha Carta Magna y el artículo 27, literal m) de la Ley del Organismo Ejecutivo, no violentó de manera alguna el artículo 182 de la Constitución Política de la República de Guatemala; b.2) en relación al literal c) del artículo 194 de la Constitución Política de la República que el accionante aduce fue vulnerado, el mismo cuando establece “c) Refrendar los decretos, acuerdos y reglamentos dictados por el Presidente de la República, relacionados con su despacho para que tengan validez;” se refiere al caso particular de que un decreto, acuerdo o reglamento sea emitido por el Presidente de la República y que el contenido del mismo se relacione con su despacho ministerial, no estableciendo en ningún momento que tenga que ser el propio Presidente de la República, el que deba emitir todos y cada uno de los Acuerdos Ministeriales, ya que de la lectura del literal f) del propio artículo 194 ya referido, cada Ministro de Estado, en este caso, el de Economía, tiene la facultad constitucional de suscribir los Acuerdos Ministeriales que el mismo emita o autorice, sin necesidad de que sea por conducto del Presidente de la República, ya que constituye únicamente un acto administrativo de autoridad relativo al ramo de su despacho. Por lo que en la emisión del Acuerdo Ministerial impugnado, el Ministro de Economía tramitó un asunto relacionado con su despacho Ministerial, sin vulnerar lo que para el efecto establece el literal c) del artículo 194 precitado; y b.3) en lo que respecta a la denuncia de violación de los artículos 152 y
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154 de la Constitución Política de la República de Guatemala y la transgresión del Principio de Legalidad y Juridicidad Administrativa, la misma también es a todas luces inexistente, puesto que con la emisión y publicación del Acuerdo Ministerial impugnado, el Ministro de Economía, en ningún momento se excedió de las limitaciones que para dicho ministerio señala la Ley Suprema, sino por el contrario, ejercitó las funciones que la propia Constitución Política le confiere en el artículo 194, literal f) referido. Solicitó que se declare sin lugar la inconstitucionalidad general total planteada. B) El Ministerio Público expresó: a) respecto a la argumentación efectuada por el accionante de que el acuerdo impugnado viola las disposiciones de los artículos 182 y 194 literal c) de la Constitución Política de la República en cuanto a que no fue emitido por el órgano titular del Organismo Ejecutivo y con arreglo a lo prescrito por dichas normas, manifiesta que la potestad reglamentaria contenida en el artículo 183 literal e) de la Carta Magna citada, no es exclusiva del Presidente de la República, pues de conformidad con los artículos 194 literal f) de la Constitución Política de la República y 27 literal m) de la Ley del Organismo Ejecutivo también los Ministros de Estado pueden promulgar reglamentos y acuerdos en determinados asuntos relativos a su competencia, tal y como se ha resuelto por la Corte de Constitucionalidad en diversos fallos por lo que el Ministro de Economía actuó de conformidad con sus atribuciones, de acuerdo a lo establecido por el artículo 194, literal f) de la Constitución Política de la República y el 27 literal m) de la Ley del Organismo Ejecutivo; y b) en relación a lo expresado por el accionante, en el sentido de que el acuerdo impugnado también es inconstitucional porque viola los artículos 152 y 154 de la Constitución Política de la República en la medida en que contraría el principio de legalidad por cuya virtud debía haberse promulgado por el Organismo Ejecutivo, precisa que la Corte de Constitucionalidad ha considerado en diversas oportunidades que: “El enunciado del principio de legalidad administrativa se resume en que toda la actividad de esa índole encomendada a las organizaciones públicas y a los funcionarios y empleados de esta categoría debe estar sometida a la ley. Es decir, tales funcionarios y empleados deben basar sus decisiones exclusivamente en la ley...” Por lo que se estimó que el acuerdo impugnado no contiene vicio de inconstitucionalidad alguno. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad general total interpuesta. IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA A) El accionante reiteró lo expuesto en el escrito de interposición de la acción de inconstitucionalidad y de lo expuesto por el Presidente de la República y el Ministerio Público, al hacer uso de la audiencia correspondiente, expuso: a) no obstante la Constitución Política de la República haga referencia a la Integración Centroamericana y prevea la posibilidad de transferir competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento jurídico comunitario, no es posible ejercer el poder de reforma constitucional, por medio de la aprobación y ratificación de tratados u otros instrumentos de derecho comunitario centroamericano; b) en cuanto a la naturaleza y relación jerárquica entre el Protocolo de Guatemala y el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, no existe contradicción alguna entre lo establecido por una y otra norma, en vista de que el Poder u Organismo Ejecutivo de cada uno de los Estados Contratantes integra cada uno de los Estados Parte, y lógicamente se deduce que en materia arancelaria la promulgación y puesta en vigencia de las resoluciones del
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COMIECO compete y es función del Poder u Organismo Ejecutivo; c) si se aceptara que lo dispuesto por el artículo 24 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano se opone a lo establecido por el artículo 55, numerales 6 y 7 del Protocolo de Guatemala, el Acuerdo impugnado sería inconstitucional porque se habría emitido por un funcionario público que, de acuerdo con el artículo 252 de la Constitución Política de la República, no tiene la representación del Estado ya que ésta corresponde ejercerla al Procurador General de la Nación; d) según la interpretación del significado lógico y jurídicamente razonable de los dos primeros párrafos del artículo 182 de la Constitución Política de la República, que se considera vulnerado, el Presidente de la República es quien ejerce las funciones del Organismo Ejecutivo, debiendo actuar siempre con los Ministros, en Consejo o separadamente, sin importar quiénes integren el Organismo Ejecutivo, sino quiénes pueden actuar como titulares de sus funciones y de qué manera; y e) los acuerdos ministeriales son constitucionalmente válidos, siempre que no invadan competencias de otros órganos del Estado de Guatemala, o para ejercer facultades que la Constitución Política de la República no les atribuye a los Ministros o que sólo se las atribuye, como en el presente caso, actuando conjuntamente con el Presidente de la República. Solicitó se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad general total promovida. B) El Presidente de la República reiteró lo manifestado en la audiencia que por quince días le fue conferida y solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad general total planteada. C) el Ministerio Público reiteró lo expuesto en la audiencia que por quince días le fuera conferida. Solicitó se declare sin lugar la inconstitucionalidad general total interpuesta.
CONSIDERANDO -I-
De conformidad con el artículo 272 de la Constitución Política de la República de Guatemala y el artículo 163 de la Ley de Amparo Exhibición Personal y de Constitucionalidad, es función de la Corte de Constitucionalidad “conocer en única instancia de las impugnaciones interpuestas contra leyes o disposiciones de carácter general objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad”.
-II- La declaración de inconstitucionalidad de una ley sólo es viable cuando se advierta con certeza y fundamentada convicción jurídica su contradicción con las normas de suprema jerarquía que han sido expresamente invocadas por el accionante como sustento de su pretensión, señalamiento que debe ser concreto, razonable, individual respecto a cada norma cuestionada, jurídicamente motivado, de modo tal que permita al tribunal llevar a cabo, orientado por los argumentos del postulante, el estudio comparativo entre las normas ordinarias objetadas y las disposiciones fundamentales que él considera violadas, tergiversadas o restringidas.
-III- En el presente caso, Eduardo René Mayora Alvarado planteó acción de inconstitucionalidad general total del Acuerdo Ministerial cero quinientos treinta guión dos mil cuatro (0530-2004) emitido por el Ministerio de Economía el cinco de noviembre de dos mil cuatro, que ordena la publicación de la resolución número
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ciento veintiséis guión dos mil cuatro (126-2004) del Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO); el que señala vulnera los artículos 152, 154, 182 y 194, literal c) de la Constitución Política de la República de Guatemala. Esta Corte considera que en el caso que se analiza, de los argumentos vertidos por el interponente de la acción y al confrontar el Acuerdo Ministerial impugnado con los artículos de la Constitución Política de la República de Guatemala que se estiman vulnerados, se evidencia que no existe colisión alguna, con base en lo siguiente:
A) Se estima que según las disposiciones contenidas en el artículo 24 del Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, relativas a la puesta en vigor y publicación de las resoluciones del Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, actual Consejo de Ministros de Integración Económica, en consonancia con las disposiciones contenidas en el artículo 55, numerales 6 y 7 del Protocolo de Guatemala al Tratado de Integración Económica, le corresponde al Ministerio de Economía, y en consecuencia a su titular como ente rector de la política arancelaria y de integración económica del país, proceder a la publicación de las resoluciones, el Consejo de Ministros de Integración Económica mediante la emisión del Acuerdo Ministerial correspondiente, lo cual es congruente con las disposiciones contenidas en los artículos 182, 193 y 194 literal f) de la Constitución Política de la República, que facultan a los Ministros de Estado para dirigir, tramitar y resolver todos los negocios relacionados con el ministerio a su cargo.
B) Por lo anteriormente expuesto, se estima que el Acuerdo Ministerial impugnado no contradice ni vulnera el contenido de los artículos 152, 154, 182 y 194, literal c) de la Constitución Política de la República de Guatemala, denunciados como violados, puesto que el Ministro de Economía, al disponer la publicación de la resolución número ciento veintiséis guión dos mil cuatro (126-2004) del Consejo de Ministros de Integración Económica, a través del Acuerdo Ministerial número cero quinientos treinta guión dos mil cuatro (0530-2004) de cinco de noviembre de dos mil cuatro, lejos de actuar en contravención de lo estipulado en la Constitución Política de la República de Guatemala, y vulnerar las disposiciones relativas a la integración y actuación del Organismo Ejecutivo y los principios de legalidad, sujeción de la función pública a la ley y juridicidad de los actos de la administración pública, actuó precisamente con arreglo a lo dispuesto en los artículos 182, 193, 194 literal f) de la Constitución Política de la República, citados ut supra; asimismo actuó de acuerdo a las facultades contenidas en los artículos 27 y 32 de la Ley del Organismo Ejecutivo que establecen las atribuciones generales y las facultades específicas de los Ministros y en específico del Ministerio de Economía.
En congruencia con lo anteriormente considerado, reiterados fallos de esta Corte han concordado en sendas oportunidades sobre la validez en la emisión de Acuerdos Ministeriales sobre la base legal en que los mismos no son más que decisiones de tipo administrativo, orientadas a dirigir o resolver los negocios relacionados con los Ministerios de acuerdo a las atribuciones que a los mismos les confiere el artículo 194, literal f) de la Constitución Política de la República y la propia Ley del Organismo Ejecutivo, tal y como ocurre en el caso de mérito.
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Por lo anteriormente considerado, esta Corte concluye que la acción de inconstitucionalidad general total del Acuerdo Ministerial número cero quinientos treinta guión dos mil cuatro (0530-2004) emitido por el Ministerio de Economía el cinco de noviembre de dos mil cuatro es improcedente por lo que debe declararse sin lugar en la parte resolutiva del presente fallo, sin condenar en costas al interponente de la acción, por no existir sujeto procesal legitimado para su cobro, pero sí debiendo imponer la multa respectiva a los abogados auxiliantes.
LEYES APLICADAS Artículos citados y, 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la
República; 1º, 3º, 5º, 6º, 7º, 133, 137, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 149, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.
POR TANTO La Corte de Constitucionalidad, con base en lo considerado y leyes citadas,
declara I) Sin lugar la acción de Inconstitucionalidad general total del Acuerdo Ministerial cero quinientos treinta guión dos mil cuatro (0530-2004) emitido el cinco de noviembre de dos mil cuatro por el Ministro de Economía, el cual fue publicado en el Diario de Centro América el ocho de noviembre de dos mil cuatro, por cuyo medio se dispone publicar la resolución número ciento veintiséis dos mil cuatro (126-2004) del Consejo de Ministros de Integración Económica. II) No se condena en costas al accionante por no existir sujeto procesal legitimado para su cobro. III) Se impone al abogado Eduardo René Mayora Alvarado y a cada una de las abogadas auxiliantes, Ana Rosa Alfaro Altuve y Ana Raquel Villeda Osorio, la multa de un mil quetzales, que deberán hacer efectiva en la Tesorería de la Corte de Constitucionalidad dentro de los cinco días siguientes de quedar firme este fallo, caso contrario, su cobro se hará por la vía legal correspondiente. IV) Notifíquese.
MARIO PÉREZ GUERRA PRESIDENTE
GLADYS CHACÓN CORADO JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ
MAGISTRADA MAGISTRADO
ROBERTO MOLINA BARRETO ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE MAGISTRADO MAGISTRADO
MARTÍN RAMÓN GUZMÁN HERNÁNDEZ
SECRETARIO GENERAL
EXPEDIENTE 162-2004 CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR, QUIEN LA PRESIDE, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, SAUL DIGHERO HERRERA, MARIO GUILLERMO RUIZ WONG, CARLOS ENRIQUE LUNA VILLACORTA Y MANUEL DE JESÚS FLORES HERNANDEZ: Guatemala, uno de julio de dos mil cuatro.
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Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general parcial del artículo 2 del Acuerdo Gubernativo 24-2004 de doce de enero de dos mil cuatro emitido por el Presidente de la República de Guatemala, promovida por Oscar Mérida Hernández. El solicitante actuó con su propio auxilio y de los abogados Julio César Solares Castillo y Heber Dodanin Aguilera Toledo.
ANTECEDENTES
I. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACIÓN Lo expuesto por el solicitante se resume: a) el artículo 2 del Acuerdo Gubernativo 24-2004 de doce de enero de dos mil cuatro, al indicar: “Artículo 2. Se establece un contingente arancelario para el año dos mil cuatro, de catorce mil quince toneladas métricas (14,015 T.M.), para atender el compromiso adoptado por Guatemala, sobre la materia, en la Ronda Uruguay. El indicado contingente con sus respectivos derechos arancelarios de importación, queda distribuido entre las distintas fracciones arancelarias de la manera siguiente…”, viola los artículos 171 literal c), 175 y el primer párrafo y final del 239 de la Constitución Política de la República, ya que de conformidad con las citadas normas, corresponde con exclusividad al Congreso de la República decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, incluyendo los aranceles, razón por la cual el Presidente no se encontraba legitimado para establecer el citado contingente arancelario. Solicitó que se declare la inconstitucionalidad parcial del artículo 2 del Acuerdo Gubernativo 24 - 2004 relacionado.
II. TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD Se decretó la suspensión provisional del artículo 2 del Acuerdo Gubernativo número 24-2004 de doce de enero de dos mil cuatro del Presidente de la República de Guatemala. Se dio audiencia por quince días comunes al Presidente de la República, Congreso de la República, Ministerio de Economía, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, Ministerio de Finanzas Públicas, Asociación Guatemalteca del Arroz y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista. III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES A) EL Presidente de la República manifestó que el artículo 143 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, establece que la inconstitucionalidad en cualquier caso, será resuelta como punto de derecho. No obstante para su resolución se podrá invocar y consultar antecedentes, dictámenes, opiniones, elementos doctrinarios y jurisprudencia. Solicitó se proceda a resolver como punto de derecho la presente acción de inconstitucionalidad general parcial. B) El Congreso de la República alegó que la modificación del arancel para la importación de maíz amarillo para Guatemala, a través del Acuerdo Gubernativo impugnado, se hizo ajustado al Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano y a las disposiciones que le otorga la Constitución Política de la República al Organismo Ejecutivo. El Acuerdo impugnado no viola el principio de legalidad ni ninguna otra disposición constitucional. La modificación de los derechos arancelarios a la importación efectuada por su medio se enmarca dentro de los
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márgenes autorizados en el artículo 23 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano. La ejecución de los tratados y convenios internacionales, así como diseñar la política arancelaria por parte del Organismo Ejecutivo a través del Ministerio de Economía requiere de la mayor flexibilidad, para la aplicación de cláusulas de salvaguardia, imposición de derechos antidumping y otras medidas que deben adoptarse en defensa de los intereses nacionales que abarca tanto el sector productivo como el consumidor. En consecuencia, el Presidente de la República actuó dentro de sus facultades regladas, todas vez que de conformidad con el artículo 183, literal o) de la Constitución Política de la República, a él le corresponde dirigir la política exterior y las relaciones internacionales. Solicitó se declare sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad. C) El Ministerio de Economía expuso que no comparte el criterio sustentado por el accionante en virtud de que con la emisión del Acuerdo Gubernativo número 24-2004 no se violenta el principio de legalidad normado en el artículo 239 de la Carta Manga, ni ningún otro precepto constitucional, como lo afirma el postulante. El arancel de importación es una herramienta básica y fundamental para el desarrollo de las relaciones comerciales internacionales de un país, y Guatemala no es la excepción. La flexibilidad en su manejo por parte del Organismo Ejecutivo a través del Ministerio de Economía conforme el artículo 32, literales c) y e) del Decreto 114-97 que contiene la Ley del Organismo Ejecutivo, es fundamental para la adopción de las cláusulas de salvaguardia, la imposición de derechos antidumping y otras medidas urgentes en defensa de los intereses nacionales que abarca tanto el sector productivo como al consumidor. Culmina expresando que el Acuerdo Gubernativo motivo de la acción de inconstitucionalidad, fue formulado en ejercicio legítimo de las funciones del Presidente y de los Ministros de Estado. Solicitó se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta. D) El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación Solicitó se proceda a resolver como punto de derecho la presente acción de inconstitucionalidad general parcial. E) El Ministerio de Finanzas Públicas alegó que el Acuerdo Gubernativo 24- 2004 fue emitido en observancia de la legalidad constitucional respectiva y en consonancia de la ejecución de los convenios internacionales de índole comercial, con base en lo que preceptúa el artículo 32, literal c) de la Ley del Organismo Ejecutivo y artículo 183 literal e) de la Constitución Política de la República, debido a que en ellos se prescribe que es función del Presidente de la República dictar los acuerdos para el estricto cumplimiento de las leyes, con el refrendo Ministerial respectivo, supuestos que sin lugar a duda se dan en la emisión del Acuerdo Gubernativo impugnado. Por lo que se concluye que el Acuerdo Gubernativo motivo de la presente acción de inconstitucionalidad, fue emitido en ejercicio legítimo de las funciones del Presidente y de los Ministros de Estado y no viola disposición constitucional alguna. Solicita se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad general parcial. F) La Asociación Guatemalteca del Arroz manifestó que es del conocimiento de la Corte de Constitucionalidad que el Arancel Centroamericano de Importación tiene su origen y forma parte del Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, establecido en el Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, el cual en su artículo 26, faculta al Organismo Ejecutivo a tomar una medida como lo hizo en el caso que nos ocupa, haciéndolo en cumplimiento formal de una norma contenida en un Tratado vigente y
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constitucionalmente válido. El único medio que tiene a su alcance el Estado para cumplir las medidas temporales que discute el artículo 26 del Convenio es, como lo ordena el artículo 24, mediante acuerdo gubernativo; lo contrario implica violar tal tratado. Solicitó se declare sin lugar la inconstitucional general parcial promovida. G) El Ministerio Público expuso: la Corte de Constitucionalidad ha estimado en varios fallos que los aranceles se equiparan a los impuestos, por lo que su fuente de origen no debió ser el Presidente de la República con el refrendo de algunos Ministros de Estado, sino en todo caso el Congreso de la República, órgano nato del Estado con atribuciones constitucionales expresas y exclusivas para emitir impuestos. En conclusión en este caso el artículo 2 impugnado vulnera los principios constitucionales de jerarquía constitucional y de legalidad en materia tributaria consagrados en los artículos constitucionales mencionados. Solicitó se declare con lugar la Inconstitucionalidad planteada.
IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA A) El solicitante reiteró los conceptos vertidos en el memorial de interposición de la acción de inconstitucionalidad parcial, y además manifestó que el acuerdo que ahora impugna tiene las mismas violaciones constitucionales que el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo número 151-2000 de trece de abril del dos mil, acordado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros. Solicitó que se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad general promovida. B) El Presidente de la República, El Congreso de la República, El Ministerio de Economía, El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación y El Ministerio de Finanzas Públicas, reiteraron los argumentos vertidos al evacuar la audiencia que por quince días comunes les fue conferida y solicitaron El Presidente de la República y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación que al dictar sentencia procedan a resolver como punto de derecho la acción de inconstitucionalidad parcial; y El Congreso de la República, El Ministerio de Economía y El Ministerio de Finanzas Públicas solicitaron que se declare sin lugar la inconstitucionalidad parcial solicitada. C) El Ministerio Público, a pesar de haber solicitado oportunamente que se declarara con lugar la presente acción, en la evacuación de esta audiencia varió su opinión y solicitó que se deniegue la presente inconstitucionalidad. CONSIDERANDO -I- La Corte de Constitucionalidad tiene como función esencial la defensa del orden constitucional y, congruente con ello, la de conocer en única instancia las impugnaciones hechas contra leyes, reglamentos y disposiciones de carácter general objetados, total o parcialmente, de inconstitucionalidad, a fin de mantener el principio de supremacía de la Constitución que sujeta a su conformidad todo el resto de la normativa legal, siendo facultad de esta Corte declarar afectadas de nulidad aquéllas que carezcan de concordancia con la misma. -II- En el caso sub judice se impugna de inconstitucionalidad el artículo 2 del Acuerdo Gubernativo 24-2004 de fecha doce de enero de dos mil cuatro, dictado por el Presidente de la República, a través del cual se regula un contingente para el año
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dos mil cuatro de catorce mil quince toneladas métricas de ciertos tipos de arroz y se establecen los derechos arancelarios de importación y las partidas arancelarias respectivas. La inconstitucionalidad presentada se fundamenta en que el Acuerdo Gubernativo impugnado contiene modificaciones a los Derechos Arancelarios de Importación (DAI) y que al no haber sido aprobadas dichas modificaciones por el Congreso de la República, se viola el principio de legalidad tributaria establecido en el artículo 239 de la Constitución de la República. Se señalan como violados también los artículos 171 inciso c) y 175 del mismo cuerpo legal. -III- Esta Corte estima que para emitir el pronunciamiento que en derecho corresponde, deben resolverse varias cuestiones de orden constitucional. En primer lugar debe determinarse si el artículo 2 del Acuerdo Gubernativo impugnado trata de materia tributaria y si los aranceles son verdaderos o “típicos” impuestos. En segundo lugar, si se declara que los aranceles son verdaderos impuestos, debe establecerse si el referido acuerdo infringió el principio de legalidad tributaria establecido en la Constitución Política de la República. Finalmente, si esta Corte estima que se violó el citado principio, se deberá analizar si lo establecido en el artículo 171, literal l) numeral 2 de la Constitución, referente a la facultad del Congreso de la República de aprobar tratados que establezcan la unión económica o política de Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento jurídico comunitario, puede justificar la trasferencia de la competencia de crear impuestos del Congreso de la República de Guatemala al Organismo Ejecutivo. i) En ese orden de ideas, esta Institución considera necesario reiterar el argumento expuesto en la sentencia emitida en el expediente novecientos setenta y siete – dos mil uno, en la cual estableció que “…Los aranceles son clásicos impuestos, y como tales, resulta obvio que su única fuente constituye el Organismo del Estado que conforme a la Constitución de la República es el legitimado para crear, modificar o derogar los impuestos sean estos ordinarios o extraordinarios, como se prevé en los artículos 171 inciso c) y 239…”. Asimismo, recientemente esta Corte mantuvo el mismo criterio en la sentencia emitida en el expediente un mil quinientos ochenta y nueve – dos mil dos, en la cual declaró inconstitucional el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 202-2001 del Vicepresidente de la República, en funciones de Presidente en la parte o sección que modificaba los derechos arancelarios a la importación. En esta última sentencia se cita también Carlos M. Giulliani Fonrouge quien refiriéndose a los aranceles expresó que los impuestos aduaneros, pertenecen al Estado con exclusión de toda otra autoridad y consisten en gravámenes a la importación o a la exportación de las mercaderías y productos, siendo los primeros impuestos típicos, que como consecuencia del principio de legalidad sólo deben ser establecidos por ley del Congreso. En virtud de lo anterior, queda claro que esta Corte ya ha resuelto la naturaleza de los aranceles al calificarlos como “típicos impuestos” o “clásicos impuestos”. La finalidad extra fiscal que puedan tener los aranceles resulta irrelevante para determinar su naturaleza jurídica, puesto que si los órganos estatales o internacionales pudieran crear tributos por el simple hecho de establecer una finalidad extra fiscal, se estarían burlando los principios establecidos en nuestra Constitución. Tampoco es correcto afirmar que los aranceles no tienen efectos
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internos, puesto que basta con revisar el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado vigente a la fecha para percatarse que el sujeto activo del impuesto denominado “derechos arancelarios de importación” es el Estado de Guatemala y no un órgano comunitario centroamericano. ii) Establecida ya la naturaleza de típico impuesto de los aranceles procede a continuación determinar si el Acuerdo Gubernativo emitido por el Presidente de la República viola el principio de legalidad tributaria. Para el efecto, es necesario transcribir el artículo 239 de la Constitución Política de la República que establece el principio de legalidad, como sigue: “Artículo 239. Principio de legalidad. Corresponde con exclusividad al Congreso de la República, decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributaria, así como determinar las bases de recaudación, especialmente las siguientes: a) el hecho generador de la relación tributaria; b) las exenciones; c) el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria; d) la base imponible y el tipo impositivo; e) las deducciones, los descuentos, reducciones y recargos; y f) las infracciones y sanciones tributarias. Son nulas ipso jure las disposiciones, jerárquicamente inferiores a la ley, que contradigan o tergiversen las normas legales reguladoras de las bases de recaudación del tributo. Las disposiciones reglamentarias no podrán modificar dichas bases y se concretarán a normar lo relativo al cobro administrativo del tributo y establecer los procedimientos que faciliten su recaudación”. De la norma transcrita se establece que el Presidente de la República al haber aprobado modificaciones al tipo impositivo de los derechos arancelarios de importación mediante el artículo 2 del acuerdo que se impugna, modificó las bases de recaudación de un impuesto, entrando de esa forma en colisión directa con el artículo 239 de la Constitución. El hecho que el Acuerdo Gubernativo disminuya el tipo impositivo y no lo aumente, resulta irrelevante, porque se está modificando una de las bases de recaudación del impuesto y con ello se están afectando, inconstitucionalmente, los intereses del fisco guatemalteco. Asimismo, el artículo contradice lo establecido por el artículo 171 inciso c) de la Carta Magna, que establece dentro de las atribuciones del Congreso “c) decretar impuestos ordinarios y extraordinarios conforme a las necesidades del Estado y determinar las bases de su recaudación.” porque establece un nuevo tipo impositivo del impuesto. Las consideraciones anteriores serían suficientes para declarar la inconstitucionalidad del Acuerdo Gubernativo impugnado, pero en el presente caso es necesario analizar si conforme el artículo 171, literal l) numeral 2) de la Constitución, donde se otorga al Congreso de la República la facultad de aprobar tratados que “…establezcan la unión económica o política de Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento jurídico comunitario concentrado para realizar objetivos regionales y comunes en el ámbito centroamericano” puede justificar la trasferencia de la competencia de decretar impuestos del Congreso de la República de Guatemala al Organismo Ejecutivo. Para el efecto, se establece que dentro de los alegatos presentados en esta acción, se argumenta que el Acuerdo Gubernativo impugnado se dictó conforme al artículo 26 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, aprobado mediante Decreto Ley
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123-84 y ratificado mediante Acuerdo Gubernativo 771-85. Según dichos planteamientos, el Presidente de la República tiene facultad de modificar aranceles, puesto que conforme los artículos 22, 23, 24, 25 y principalmente el artículo 26, del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, el Organismo Ejecutivo puede modificar los aranceles dentro de los rangos permitidos, mediante Acuerdo Gubernativo. En principio, el Convenio confiere la facultad de modificar derechos arancelarios de importación al Consejo Arancelario Centroamericano, pero conforme el artículo 26 cuando un Estado parte “se viere enfrentado a graves problemas de desequilibrio de la balanza de pagos; o a deficiencias repentinas y generalizadas en el abastecimiento de materias primas y bienes básicos; o a desorganización de mercado; o a prácticas de comercio desleal; o a cualquier otra circunstancia que amenace derivar en situaciones de emergencia nacional, dicho Estado queda facultado para aplicar unilateralmente las disposiciones previstas en el Capítulo VI de este convenio, relacionadas con los derechos arancelarios a la importación…” Para resolver este punto, se considera necesario reiterar el argumento expuesto en el expediente 280-90, en el cual se estudió un caso análogo al referirse a la materia de tratados en materia de derechos humanos, en el sentido que “…la Constitución debe interpretarse como un conjunto armónico, en el sentido que cada parte debe interpretarse en forma acorde con las restantes, que ninguna disposición debe ser considerada aisladamente y que debe preferirse la conclusión que armonice y no la que coloque en pugna a las distintas cláusulas del texto. En primer término, el hecho de que la Constitución haya establecido esa supremacía sobre el derecho interno debe entenderse como su reconocimiento a la evolución que en materia de derechos humanos se ha dado y tiene que ir dando, pero su jeraquización es la de ingresar al ordenamiento jurídico con carácter de norma constitucional que concuerde con su conjunto, pero nunca con potestad reformadora y menos derogatoria de sus preceptos…El artículo 46 jerarquiza tales derechos humanos con rango superior a la ley ordinaria o derivada, pero no puede reconocérsele ninguna superioridad sobre la Constitución, porque si tales derechos, en el caso de serlo, guardan armonía con la misma, entonces su ingreso al sistema normativo no tienen problema, pero si entraren en contradicción con la Carta Magna su efecto sería modificador o derogatorio, lo cual provocaría conflicto con las cláusulas de la misma que garantizan su rigidez y superioridad y con la disposición que únicamente el poder constituyente o el referendo popular, según sea el caso, tienen facultad reformadora de la Constitución (artículo 44 párrafo tercero, 175 párrafo primero, 204, 277, 278, 279, 280 y 281 de la Constitución Política)…”. Se dijo que es un caso análogo por tratarse de tratados a los que se pretende dar un efecto modificador de la Constitución y por encontrarnos también con una norma constitucional que debe ser interpretada dentro del conjunto constitucional. Efectivamente, conforme el artículo 171, literal l) numeral 2) de la Constitución, el Congreso de la República tiene la facultad de aprobar tratados que establezcan la unión económica o política de Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento comunitario. Sin embargo, esa facultad no puede interpretarse como reformadora o derogatoria de las disposiciones constitucionales, porque si se analiza la Constitución como un conjunto armónico es evidente que los artículos 44, 175 y 204 de la
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Constitución establecen el principio de supremacía Constitucional. Por lo tanto, resulta inadmisible e incompatible con el carácter rígido de nuestra Constitución que por medio de la simple aprobación de un tratado el Organismo Legislativo pueda modificar la Constitución de la República y transferir potestades establecidas en la misma. Siguiendo la regla hermenéutica de interpretación constitucional establecida por esta misma Corte en relación a que se debe efectuar un análisis integral de la Constitución y no interpretar disposiciones constitucionales aisladas, si el artículo 171, literal l, número 2) es interpretado en conjunto con los artículos constitucionales anteriormente citados, el Congreso de la República puede aprobar tratados que regulen la Comunidad Centroamericana e inclusive que transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento comunitario, pero deberán ser competencias o funciones establecidas en leyes ordinarias y el Congreso no podrá transferir competencias fundamentales del Estado, como la facultad de decretar impuestos, que nuestra Constitución claramente establece como una competencia del Organismo Legislativo. Finalmente, dentro de los “considerandos” del Acuerdo Gubernativo se menciona la resolución número setenta y cuatro – dos mil uno del veintiuno de marzo de dos mil uno, publicada en el Diario de Centroamérica el tres de abril del año citado, del Consejo de Ministros de Integración Económica que autoriza a los países para modificar los aranceles de los productos arancelizados en la Organización Mundial del Comercio –OMC- que aparecen en la parte II del Arancel Centroamericano de Importación, dentro de los parámetros fijados para cada país en las listas específicas aprobadas en esa organización. Dentro de los alegatos de esta inconstitucionalidad dicha resolución se ha citado también como base para la emisión del Acuerdo Gubernativo impugnado. Esta Corte estima que se aplican a la referida resolución las mismas consideraciones antes expresadas referentes al artículo 26 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano; y por lo tanto, no puede darse a dicha resolución del Consejo de Ministros de Integración Económica una facultad reformadora de la Constitución. En virtud de las razones consideradas procedente resulta declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad bajo estudio y emitir los demás pronunciamientos que en derecho corresponde. LEYES APLICABLES Leyes citadas y artículos 130, 131 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1o., 3o., 114, 115, 133, 134 inciso d), 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 149, 163 inciso a), 183 y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad. POR TANTO La Corte de Constitucionalidad, con fundamento en lo considerado y leyes citadas, resuelve: I) Con lugar la inconstitucionalidad del artículo 2 del Acuerdo Gubernativo 24-2004 de doce de enero de dos mil cuatro emitido por el Presidente de la Republica de Guatemala. II) Queda sin vigencia la disposición mencionada en el punto anterior de la parte resolutiva de esta sentencia, la que dejará de surtir efectos desde el día de la publicación de la suspensión provisional. III) Publíquese este fallo en el Diario Oficial dentro de los tres días siguientes a la fecha en que el mismo quede firme. IV) Notifíquese.
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CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR PRESIDENTE
JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ RODOLFO ROHRMOSER
VALDEAVELLANO MAGISTRADO MAGISTRADO
SAÚL DIGHERO HERRERA MARIO GUILLERMO RUIZ
WONG MAGISTRADO MAGISTRADO
MANUEL DE JESÚS FLORES HERNÁNDEZ CARLOS ENRIQUE LUNA
VILLACORTA MAGISTRADO MAGISTRADO
OVIDIO OTTONIEL ORELLANA MARROQUÍN
SECRETARIO GENERAL
INCONSTITUCIONALIDAD EN CASO CONCRETO
EXPEDIENTE 1389-2009 CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, ocho de julio de dos mil nueve. En apelación y con sus antecedentes se examina la resolución de veinte de marzo de dos mil nueve, dictada por la Sala Segunda del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en carácter de Tribunal Constitucional, en el incidente de inconstitucionalidad de ley en caso concreto del Acuerdo Gubernativo nueve – dos mil tres (9-2003) del Presidente de la República, publicado en el Diario de Centro América el diez de enero de dos mil tres, promovido por Industria Nacional Alimenticia, Sociedad Anónima, por medio de su Mandataria Especial Judicial con Representación, Myriam Eugenia López Miyares, quién actúo en su propio auxilio.
ANTECEDENTES
I. LA INCONSTITUCIONALIDAD A) Caso concreto en que se plantea: expediente administrativo SAT – dos mil cinco – cero tres – cero uno – cero uno – cero cero cero seis mil seiscientos doce (SAT-2005-03-01-01-0006612) del Directorio de la Superintendencia de Administración Tributaria. B) Ley que se impugna de inconstitucionalidad: Acuerdo Gubernativo 9-2003, emitido por el Presidente de la República de Guatemala, el quince de enero de dos mil tres, publicado en el Diario de Centro América el dieciséis de ese mismo mes y año. C) Normas constitucionales que estiman violadas: artículos 152, 154, 175, 183 y 239 de la Constitución Política de
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la República de Guatemala. D) Fundamento Jurídico que se invoca como base de la inconstitucionalidad: de lo expuesto por la solicitante y de los antecedentes se resume: d.1) Industria Nacional Alimenticia, Sociedad Anónima, el veintitrés de enero de dos mil tres presentó ante la Superintendencia de Administración Tributaria, declaración Aduanera de Importación número doscientos sesenta – tres millones ciento cincuenta y uno (260-3000151), siendo aplicado por la dicha superintendencia una tasa del cinco por ciento en concepto de derechos arancelarios para la importación de 5,650.785.000 kilogramos de trigo duro clasificado en la posición arancelaria mil uno. diez. cero cero (1001.10.00) y como consecuencia se canceló la suma de quinientos setenta y un mil doscientos cuarenta y cuatro quetzales con sesenta y cuatro centavos (Q. 571,244.64) por concepto de DAI, sin embargo la postulante considera indebido este pago porque el mismo se basó en el Acuerdo Gubernativo 9-2003; d.2) luego del pago, solicitó la devolución del mismo, lo que fue denegado en la resolución de veintinueve de noviembre de dos mil siete, número R-SAT-GRC-DRG-OTG-RE- dos mil siete – cero tres –cero uno – cero cero mil seiscientos cuarenta y dos (R-SAT-GRC-DRG-OTG-RE-2007-03-01-001642) emitida por la Gerencia Regional Central, División de Recaudación y Gestión, de la Superintendencia de Administración Tributaria; d.3) inconforme interpuso recurso de revocatoria el que fue rechazado en resolución de doce de mayo de dos mil ocho, dictada por el Directorio de la Superintendencia de Administración Tributaria; d.4) es por ello que promovió demanda contencioso administrativa e inconstitucionalidad de ley en caso concreto, argumentando que el Acuerdo Gubernativo 9-2003 viola los artículos 152, 154, 175, 183 y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, pues el Presidente de la República no puede por un Acuerdo Gubernativo emitir una ley, ya que se encuentra facultado con exclusividad para emitir reglamentos o disposiciones, así como que solo puede presentar iniciativas de ley no decretarlas y el Directorio de la Superintendencia de Administración Tributaria debió de haber actuado de conformidad con lo que indica el principio de legalidad. Solicitó se declare con lugar el presente incidente de inconstitucionalidad en caso concreto. E) Resolución de primer grado: el tribunal consideró: “El Tribunal al analizar los argumentos de las partes, debe hacer mención de que los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad de una disposición legal o reglamentaria en caso concreto, sea o no de naturaleza administrativa, tiene como último y definitivo propósito el que se declare la inaplicabilidad de la norma impugnada de inconstitucionalidad, exclusivamente en lo que respecta al caso concreto que origina perjuicio al incidentante, pero no implica que con motivo del planteamiento de una inconstitucionalidad se deba revisar para su eventual revocación, confirmación o modificación, el acto de autoridad fundado en las normas atacadas de inconstitucionalidad. En el presente caso el cuestionamiento de derecho, se refiere a establecer si el Acuerdo Gubernativo número 9-2003 del Presidente de la República, modificó el Sistema Arancelario Centroamericano –SAC- y si el mismo como fundamento de la resolución de la Administración Tributaria que dio lugar al cobro de los Derechos Arancelarios de Importación –DAI-, restringe, tergiversa o contraria los artículos 154, 175, 239 y 243 de la Constitución Política de la República. … Estando este Tribunal obligado por mandato de la propia Constitución a observar que la misma prevalece sobre cualquier ley, efectivamente sucede en este caso que el Presidente de la República al emitir el acuerdo denunciado de inconstitucionalidad,
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se aleja de las atribuciones constitucionales y legales que le corresponden, arrogándose funciones especificas inherentes a otro organismo del Estado. Lo anterior es debido a que las modificaciones arancelarias deben de cumplir los requisitos establecidos en el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano. Por otra parte, para que un tributo sea constitucionalmente válido debe establecerse bajo cierto límites, como lo son la delimitación del hecho imponible, la delimitación de la base imponible y la delimitación del tipo impositivo; estos límites que la propia Constitución establece en el artículo 239, constituyen principios que limitan la estructura legislativa de los tributos. Las posiciones expuestas, en cuanto a la derogatoria del Acuerdo Gubernativo 9-2003, impugnado de inconstitucional y la propia declaratoria de inconstitucionalidad de la Corte de Constitucionalidad sobre el mismo, hacen que este Tribunal estime que la decisión de la autoridad tributaria al fundamentarse en las disposiciones del Acuerdo impugnado, dieron lugar a la aplicación de disposiciones inconstitucionales relativas al tipo impositivo, dan como resultado la procedencia de la presente acción de inconstitucionalidad. En el presente caso el Acuerdo Gubernativo número 9-2003 que establece la base imponible y el tipo impositivo son contrarios al orden constitucional, por existir una confrontación legal con los artículos 154, 175, 239 y 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala, especialmente con el párrafo final del artículo 239 de la Constitución Política de la República el cual establece que son nulos ipso jure las disposiciones, jerárquicamente inferiores a la ley, que contradigan o tergiversen las normas legales reguladoras de las bases de recaudación del tributo. Por tal virtud, el presente incidente de inconstitucionalidad en caso concreto, debe declararse con lugar…”. Y resolvió: “I) Con lugar el incidente de inconstitucionalidad en caso concreto del Acuerdo Gubernativo número 9-2003 del Presidente de la República que modifica el Sistema Arancelario Centroamericano –SAC- promovido por la entidad Industria Nacional Alimenticia, Sociedad Anónima, como fundamento de la resolución que se impugna; II) En consecuencia dicho Acuerdo Gubernativo es inaplicable por inconstitucional como fundamento de las resoluciones identificadas con el número ciento veintisiete – dos mil ocho (127-2008), de fecha seis de mayo de dos mil ocho, emitida por el Directorio de la Superintendencia de Administración Tributaria y la que le sirve de antecedente, identificada con el número R-SAT-GRC-DRG-OTG-RE-dos mil siete-cero tres-cero uno- cero cero mil seiscientos cuarenta y dos (R-SAT-GRC-DRG-OTG-RE-2007-03-01-001642) emitida el veintinueve de noviembre de dos mil siete por la Superintendencia de Administración Tributaria… ”
II. APELACIÓN
La Superintendencia de Administración Tributaria y la Procuraduría General de la Nación, apelaron.
III. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA
A) Industria Nacional Alimenticia, Sociedad Anónima, incidentante ratificó todos los argumentos esgrimidos en la inconstitucionalidad planteada y manifestó: a.1) que la resolución dictada por la Sala Segunda del Tribunal de lo Contencioso
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Administrativo dentro del expediente trescientos treinta y tres – dos mil ocho (333-2008) a cargo del oficial primero, se encuentra apegada a derecho y concuerda con diversos fallos similares a los dictados por la Corte de Constitucionalidad; y a.2) el Presidente de la República, como gobernante se excedió en las facultades de las que se encuentra investido, violando lo preceptuado en la Constitución Política de la República de Guatemala, en cuánto a cumplir y hacer cumplir la Constitución (Artículo 183 literal a) y jamás superior a la Constitución y a las leyes ordinarias del país (artículo 154). Solicitó se confirme la sentencia de primer grado. B) La Superintendencia de Administración Tributaria, tercera interesada indicó: b.1) el acuerdo 9-2003 no había sido declarado inconstitucional a la fecha en que la incidentante en cumplimiento de una obligación tributaria presentó declaración aduanera de importación ante la Superintendencia de Administración Tributaria y por lo tanto en esa época el acuerdo referido, era aplicable porque tenía validez y vigencia de conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Constitución Política de la República; y b.2) no puede declararse la inaplicabilidad de la norma como lo pretende la incidentante, pues esta se encontraba vigente en la fecha del acaecimiento del hecho generador y en la época de la referida obligación tributaria de la entidad contribuyente, por lo que el acuerdo impugnado era aplicable al caso concreto que nos ocupa por no haber sido denunciada ni mucho menos declarada su inconstitucionalidad en esa oportunidad. Solicitó se declare con lugar el recurso de apelación interpuesto y en consecuencia se revoque el auto impugnado. C) La Procuraduría General de la Nación, tercera interesada manifestó: c.1) el hecho de que la norma (Acuerdo Gubernativo) fuera posteriormente declarada inconstitucional o derogada no da cabida a la figura de la retroactividad, pues ésta, únicamente es permitida en materia penal cuando favorezca al reo, y por ende el pago no puede encuadrarse en los conceptos que regula el artículo 62 del CAUCA de “exceso” debido a que no existe sobrante o saldo a favor; o “indebidamente cobrado” pues solamente compete al tribunal constitucional la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas, leyes y/o reglamentos; y no es sino hasta el preciso momento de esta declaratoria que surtirán sus efectos, no antes; y c.2) no se puede concebir declarar una norma inconstitucional que no está vigente en virtud de su derogatoria expresa; no procede la devolución de una cantidad pagada en concepto de impuesto de Derechos Arancelarios de Importación bajo el argumento de que su basamento sería en un futuro suspendido provisionalmente por inconstitucional; y no se puede tachar a la Administración Tributaria de realizar los cobros de manera ilegal si estos fueron realizados en el momento de que su basamento legal se encontraba aún vigente, y por lo tanto dicho argumento no es fundamento para el contribuyente, de reclamar pagos que no sean exclusivamente bajo el concepto de exceso o cobrados indebidamente en atención a lo previamente relacionado. Solicitó se declare con lugar el recurso de apelación interpuesto y como consecuencia se revoque la sentencia de primer grado denegando el incidente promovido. D) El Ministerio Público, por medio de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal indicó: d.1) de lo expuesto por las partes se determina que siendo el Acuerdo impugnado una norma vigente y positiva en las fechas de la importación y liquidación de la declaración aduanera respectiva, la Administración Tributaria está obligada legalmente a velar por su cumplimiento y observancia de parte de los contribuyentes, por lo que el planteamiento de inconstitucionalidad de dicha ley
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según sus argumentos es inconsistente y sin fundamento; y d.2) así también la incidentante al plantear la presente inconstitucionalidad total encontrada en el Acuerdo Gubernativo 9-2003 no realiza la confrontación total del mismo con los artículos 152, 154, 175, 183 y 239 de la Constitución Política de la República, sino que sencillamente sólo los menciona en su solicitud, haciendo caso omiso a las reglas que deben tomarse en cuenta por ley, para que prospere la inconstitucionalidad pretendida. Solicitó que se declare sin lugar el incidente de inconstitucionalidad en caso concreto solicitado.
CONSIDERANDO
- I -
En casos concretos, en todo proceso de cualquier competencia o jurisdicción, en cualquier instancia y en casación, hasta antes de dictarse sentencia, las partes podrán plantear como acción, excepción o incidente, la inconstitucionalidad total o parcial de una ley a efecto de que se declare su inconstitucionalidad en ese caso en particular.
- II -
En el caso que se analiza, la entidad Industria Nacional Alimenticia, Sociedad Anónima, ha promovido incidente de inconstitucionalidad de ley en caso concreto. Con su planteamiento, la accionante pretende que se declare la inconstitucionalidad –con efecto particular- del Acuerdo Gubernativo número 9-2003 del Presidente de la República, publicado en el Diario de Centro América el dieciséis de enero de dos mil tres, consecuentemente, su inaplicación en el caso concreto para que se efectué la devolución del monto que fue cancelado en concepto de los derechos arancelarios de importación que canceló a la Administración Tributaria. Alega que con dicho Acuerdo Gubernativo contraviene los artículos 152, 154, 175, 183 y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala.
El Tribunal de primer grado al dictar el auto de veinte de marzo de dos mil nueve, decidió declarar con lugar el incidente de inconstitucionalidad en caso concreto promovido, declarando inaplicable por inconstitucional el Acuerdo Gubernativo impugnado.
-III-
Esta Corte estima que para emitir el pronunciamiento que en derecho corresponde, deben resolverse varias cuestiones de orden constitucional. En primer lugar debe determinarse si el Acuerdo Gubernativo impugnado trata de materia tributaria y si los aranceles son verdaderos o “típicos” impuestos. En segundo lugar, si se declara que los aranceles son verdaderos impuestos, debe establecerse si el referido acuerdo infringió el principio de legalidad tributaria establecido en la Constitución Política de la República. Finalmente, si esta Corte estima que se violó el citado principio, se deberá analizar si el Presidente de la República tiene la facultad suficiente y puede justificar la transferencia de la competencia de crear
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impuestos que de conformidad con la Constitución Política de la República corresponde al Congreso de la República de Guatemala.
i) En ese orden de ideas, esta Institución considera necesario reiterar el argumento expuesto en la sentencia emitida en el expediente novecientos setenta y siete – dos mil uno, en la cual estableció que “…Los aranceles son clásicos impuestos, y como tales, resulta obvio que su única fuente constituye el Organismo del Estado que conforme a la Constitución de la República es el legitimado para crear, modificar o derogar los impuestos sean estos ordinarios o extraordinarios, como se prevé en los artículos 171 inciso c) y 239…”. Asimismo, recientemente esta Corte mantuvo el mismo criterio en la sentencia emitida en el expediente un mil quinientos ochenta y nueve – dos mil dos, en la cual declaró inconstitucional el artículo 1 del Acuerdo Gubernativo 202-2001 del Vicepresidente de la República, en funciones de Presidente en la parte o sección que modificaba los derechos arancelarios a la importación. En esta última sentencia, se cita también a Carlos M. Giulliani Fonrouge, quien refiriéndose a los aranceles expresó: “…que los impuestos aduaneros, pertenecen al Estado con exclusión de toda otra autoridad y consisten en gravámenes a la importación o a la exportación de las mercaderías y productos, siendo los primeros impuestos típicos, que como consecuencia del principio de legalidad sólo deben ser establecidos por ley del Congreso”. En virtud de lo anterior, queda claro que esta Corte ya ha resuelto la naturaleza de los aranceles al calificarlos como “típicos impuestos” o “clásicos impuestos”.
ii) Establecida ya la naturaleza de típico impuesto de los aranceles procede a continuación determinar si el Acuerdo Gubernativo que por este acto se impugna, emitido por el Presidente de la República viola el principio de legalidad tributaria. Para el efecto, es necesario transcribir el artículo 239 de la Constitución Política de la República que establece el principio de legalidad, como sigue: “Artículo 239. Principio de legalidad. Corresponde con exclusividad al Congreso de la República, decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributaria, así como determinar las bases de recaudación, especialmente las siguientes: a) el hecho generador de la relación tributaria; b) las exenciones; c) el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria; d) la base imponible y el tipo impositivo; e) las deducciones, los descuentos, reducciones y recargos; y f) las infracciones y sanciones tributarias. Son nulas ipso jure las disposiciones, jerárquicamente inferiores a la ley, que contradigan o tergiversen las normas legales reguladoras de las bases de recaudación del tributo. Las disposiciones reglamentarias no podrán modificar dichas bases y se concretarán a normar lo relativo al cobro administrativo del tributo y establecer los procedimientos que faciliten su recaudación”. De la norma transcrita se establece que el Presidente de la República al haber aprobado modificaciones al tipo impositivo de los derechos arancelarios de importación mediante el acuerdo que se impugna, modificó las bases de recaudación de un impuesto, entrando de esa forma en colisión directa con el artículo 239 de la Constitución.
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iii) En ese orden de ideas, habiéndose determinado que existe colisión directa con el artículo 238 de la Constitución, esta Corte considera pertinente determinar si el Presidente de la República de Guatemala, se encontraba facultado para modificar dichos aranceles por medio del Acuerdo Gubernativo impugnado.
En principio, el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano aprobado mediante Decreto Ley 123-84 y ratificado mediante Acuerdo Gubernativo 771-85, confiere la facultad de modificar derechos arancelarios de importación al Consejo Arancelario Centroamericano, pero conforme el artículo 26 autoriza a un Estado parte a lo siguiente “si viere enfrentado a graves problemas de desequilibrio de la balanza de pagos; o a deficiencias repentinas y generalizadas en el abastecimiento de materias primas y bienes básicos; o a desorganización de mercado; o a prácticas de comercio desleal; o a cualquier otra circunstancia que amenace derivar en situaciones de emergencia nacional, dicho Estado queda facultado para aplicar unilateralmente las disposiciones previstas en el Capítulo VI de este convenio, relacionadas con los derechos arancelarios a la importación…”
De conformidad con el artículo 171, literal l) numeral 2) de la Constitución Política de la República de Guatemala, el Congreso de la República tiene la facultad de aprobar tratados que “…establezcan la unión económica o política de Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento jurídico comunitario concentrado para realizar objetivos regionales y comunes en el ámbito centroamericano”.
De las normas legales antes citadas podría justificarse la transferencia de la competencia de decretar impuestos del Congreso de la República de Guatemala al Organismo Ejecutivo y por lo tanto resultaría inviable la contraposición del acuerdo impugnado con los artículos 152, 154, 175 y 183 de la Carta Magna.
De las constancias procesales se establece que el Acuerdo Gubernativo impugnado se dictó conforme al artículo 26 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, antes relacionado, el cual otorga al Presidente de la República la facultad de modificar aranceles, de conformidad al artículo antes citado y los artículos 22, 23, 24, 25 de dicho Convenio.
Sin embargo, cuando se analiza el artículo 171, literal l) numeral 2) de la Constitución antes citado, se trata del tema sobre tratados internacionales sucritos por Guatemala, a los que se pretende dar un efecto modificador de la Constitución Política de la República de Guatemala, y se determina que el Congreso de la República tiene la facultad de aprobar tratados que establezcan la unión económica o política de Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento comunitario. Sin embargo, esa facultad no puede interpretarse como reformadora o derogatoria de las disposiciones constitucionales, porque al analizar la Constitución Política de la República de Guatemala, como un conjunto armónico es evidente que los artículos 44, 175 y 204 de la misma establecen el principio de
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Supremacía Constitucional. Por lo tanto, resulta inadmisible e incompatible con el carácter rígido de nuestra Constitución que por medio de la simple aprobación de un tratado, el Organismo Legislativo pueda modificar la Constitución de la República y transferir potestades establecidas en la misma. Siguiendo la regla hermenéutica de interpretación constitucional establecida por esta misma Corte en relación a que se debe efectuar un análisis integral de la Constitución y no interpretar disposiciones constitucionales aisladas, si el artículo 171, literal l, número 2) es interpretado en conjunto con los artículos constitucionales anteriormente citados, el Congreso de la República puede aprobar tratados que regulen la Comunidad Centroamericana e inclusive que transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento comunitario, pero deberán ser competencias o funciones establecidas en leyes ordinarias y el Congreso no podrá transferir competencias fundamentales del Estado, como la facultad de decretar impuestos, que nuestra Constitución claramente establece como una competencia del Organismo Legislativo.
Es necesario establecer que de conformidad con el Convenio aludido, el Consejo de Ministros de la Integración Económica (COMIECO) puede autorizar a los países miembros la modificación de los aranceles de los productos arancelizados en la Organización Mundial del Comercio –OMC- que aparecen en la parte II del Arancel Centroamericano de Importación, dentro de los parámetros fijados para cada país en las listas específicas aprobadas en esa organización cuando sea para su beneficio, pero debe de seguirse un procedimiento especifico tanto por dicho Consejo como en el país solicitante. Sin embargo, es necesario considerar que para los efectos del presente caso concreto, debe entenderse que se aplican a la referida las mismas consideraciones antes expresadas.
Además de lo antes considerado de conformidad con el principio jura novit curia, esta Corte establece que el Consejo, antes indicado, emitió resolución 66-2000 el veintiséis de septiembre de dos mil seis, por la que aprobó la consolidación de los Derechos Arancelarios a la Importación (DAI) de los rubros armonizados para El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, los cuales no podían ser modificados unilateralmente por ninguna causa, incluyéndose las causales a que se refiere el artículo 26 del Convenio ya referido, lo que se encontraba vigente en la época en que se dictó el Acuerdo Gubernativo impugnado, por lo que de no haberse resuelto como anteriormente se hizo, de igual forma el Presidente de la República de Guatemala, no tenia la facultad para realizar dicha modificación, sin autorización del Consejo y de los demás países.
En virtud de las razones consideradas procedente resulta confirmar la resolución venida en grado, pero por las razones aquí consideradas, en el sentido de declarar con lugar el presente incidente de inconstitucionalidad en caso concreto del Acuerdo Gubernativo 9-2003 del Presidente de la República de Guatemala, pues contraviene los artículos 152, 154, 175, 183 y 239 de la Constitución, por lo que es inaplicable al caso concreto.
LEYES APLICABLES
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Artículos citados y 266, 268 y 272 inciso d) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1º, 2º, 3º, 5º, 7º, 116, 120, 123, 124, 126, 127, 130, 131, 163 inciso d) de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 23, 24, 25 y 27 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.
POR TANTO La Corte de Constitucionalidad con base en lo considerado y leyes citadas resuelve: I) Sin lugar el recurso de apelación promovido. II) Se confirma la resolución venida en grado. III) Notifíquese y, con certificación de lo resuelto, devuélvanse los antecedentes.
JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ PRESIDENTE
ROBERTO MOLINA BARRETO ALEJANDRO MALDONADO
AGUIRRE MAGISTRADO MAGISTRADO
MARIO PÉREZ GUERRA GLADYS CHACÓN CORADO MAGISTRADO MAGISTRADA
AYLÍN ORDÓÑEZ REYNA SECRETARIA GENERAL
INCONSTITUCIONALIDAD GENERAL PARCIAL
EXPEDIENTE 3845-2007
CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS GLADYS CHACÓN CORADO, QUIEN LA PRESIDE; JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, ROBERTO MOLINA BARRETO, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE Y MARIO PÉREZ GUERRA: Guatemala, veintisiete de mayo de dos mil ocho.
Se tiene a la vista para dictar sentencia la Acción de Inconstitucionalidad General Parcial del numeral primero de la parte resolutiva de la resolución 207-2007 (COMIECO-EX) del Consejo de Ministros de Integración Económica de 25 de octubre de 2007, publicada en el Diario Oficial según Acuerdo Ministerial 730-2007 del Ministerio de Economía. La accionante actuó bajo su propio auxilio y el de los abogados Indira González Castro y Aníbal González Dubón.
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ANTECEDENTES I. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACIÓN
Lo expuesto por la accionante se resume: a) conforme al artículo 239 de la Constitución Política de la República, que contiene el Principio de Legalidad en materia tributaria, corresponde únicamente al Congreso de la República con exclusividad decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como determinar las bases de recaudación; b) siendo los aranceles “típicos impuestos”, deben ser decretados con exclusividad por el Congreso de la República, así también las modificaciones que se hagan a sus bases impositivas, entre ellas el tipo impositivo del impuesto; c) la norma impugnada emitida por el Consejo de Ministros de Integración Económica, es violatoria al Principio de Legalidad en virtud que modifica los derechos arancelarios a la importación aplicables en Guatemala, lo que es una facultad exclusiva del Congreso de la República; d) adicionalmente en el primer considerando de la norma impugnada se hace referencia a que el Consejo de Ministros de Integración Económica tiene la facultad de modificar los derechos arancelarios a la importación contenidos en el arancel Centroamericano de importación, atribución establecida en los artículos 6 y 2 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano (aprobado mediante el decreto ley 123-84 y ratificado por el acuerdo gubernativo 771-85), sin embargo la facultad de crear impuestos -entre otros los aranceles- así como modificar sus bases impositivas corresponde con exclusividad al Congreso de la República; e) atendiendo al Principio de Supremacía Constitucional relacionado en los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución, aquella normativa que se cree en ejercicio de la competencia transferida por el Congreso de la República conforme al artículo 171, literal I), numeral segundo constitucional, en ningún momento puede interpretarse ni aplicarse de tal forma que se la concedan efectos reformadores o derogatorios de disposiciones constitucionales; f) asimismo, en observancia al principio Pacta Sunt Servanda, para armonizar las disposiciones convencionales internacionales y la Constitución Política de la República, se debe cumplir con lo establecido en los tratados y convenios internacionales de tal forma que las modificaciones a los aranceles que resuelve el Consejo de Ministros de Integración Económica sean aprobados por el Congreso, criterio que ha sido sustentado en ocasiones anteriores por la Corte de Constitucionalidad. Solicitó se declare con lugar la inconstitucionalidad planteada. II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD
No se decretó la suspensión provisional. Se dio audiencia por quince días al Ministerio de Economía, al Congreso de la República y al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.
III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES
A) El Ministerio de Economía argumentó: a) de conformidad con el artículo 150 de la Constitución Política de la República de Guatemala, como parte de la comunidad centroamericana, debe mantener y cultivar relaciones de cooperación y solidaridad con los demás Estados que formaron la Federación de Centroamérica, así como
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adoptar las medidas adecuadas para llevar a la práctica la unión política o económica de la región; b) el artículo 171, literal l), numeral 2) constitucional, que alude a otras atribuciones del Congreso de la República, determina que también corresponde a ese organismo “Aprobar, antes de su ratificación, los tratados, convenios o cualquier arreglo internacional cuando: afecten el dominio de la Nación, establezcan la unión económica o política de Centroamérica o atribuyan o transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento jurídico comunitario concertado para realizar objetivos regionales y comunes en el ámbito centroamericano”; c) con la vigencia del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano el 17 de septiembre de 1985, aprobado por el Decreto-Ley de 28 de diciembre de 1984, cuya validez es reconocida por el artículo 16 de las disposiciones transitorias y finales de la Constitución Política de la República y por ende ratificado por la Asamblea Nacional Constituyente, quedó satisfecha una de las necesidades más sentidas del proceso centroamericano de integración, como lo constituye el dotar al Arancel Centroamericano de Importación de flexibilidad indispensable para su aplicación; d) antes de esa fecha, toda modificación de derechos arancelarios a la importación debía incorporarse en Protocolos al Convenio Centroamericano de Gravámenes a la Importación, cuya negociación, suscripción, aprobación legislativa, ratificación y depósito, llevaba varios años, lo que perjudicaba seriamente el desarrollo del proceso de integración económica; e) el Capítulo VI del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, desarrolla dicha flexibilidad, facultando el artículo 22 al Consejo Arancelario y Aduanero, subrogado en sus funciones por el Consejo de Ministros de Integración Económica Centroamericano (COMIECO) para acordar modificaciones de los derechos arancelarios a la importación; f) en el presente caso, el Consejo de Ministros de Integración Económica, dictó la resolución doscientos siete guión dos mil siete con fundamento en las disposiciones del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano que lo facultan para el efecto, sin que con ello incurra en violación de las normas y disposiciones contenidas en la Constitución Política de la República. Solicitó se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta. B) El Ministerio Público, alegó: a) el arancel que contiene el numeral primero de la parte resolutiva de la Resolución 207-2007 (COMIECO-EX) del Consejo de Ministros de Integración Económica del veinticinco de octubre de dos mil siete, es un impuesto que debió ser emitido por el Congreso de la República y es el caso darle la razón a la accionante, declarando la inconstitucionalidad solicitada; b) la finalidad extrafiscal que puedan tener los aranceles resulta irrelevante para determinar su naturaleza jurídica, puesto que si los órganos estatales o internacionales pudieran crear tributos con el simple hecho de establecer una finalidad extrafiscal, se estarían burlando los principios contenidos en nuestra Constitución. Tampoco es correcto afirmar que los aranceles no tienen efectos internos, puesto que basta con revisar el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para percatarse que, el sujeto activo del impuesto denominado “derechos arancelarios de importación, es el Estado de Guatemala y no un órgano comunitario centroamericano; c) conforme el artículo 171, literal l) numeral 2) constitucional, el Congreso de la República posee la facultad de aprobar tratados que establezcan la unión económica o política de Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento comunitario. Sin embargo, esa
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facultad no puede interpretarse como reformadora o derogatoria de las disposiciones constitucionales, porque si se analiza la Constitución como un conjunto armónico es evidente que los artículos 44, 175 y 204 constitucionales, establecen el principio de primacía constitucional. Por lo tanto, resulta inadmisible e incompatible con el carácter rígido de la Constitución Política de Guatemala, que por la simple aprobación de un tratado, el Organismo Legislativo pueda modificarla y transferir potestades fundamentales establecidas en la misma como lo es en este caso, la facultad de decretar impuestos. Solicitó declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta. IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA A) La postulante, reiteró los argumentos contenidos en su escrito inicial. B) El Ministerio de Economía, además de reiterar los argumentos expuestos en el escrito de interposición agregó que, en cuanto al Acuerdo del Ministerio de Economía 737-2007, por cuyo medio se publica la resolución 207-2007 emitida por el Consejo de Ministros de Integración Económica Centroamericano, constituye un acto enmarcado dentro de la normativa que rige los actos de autoridad que la faculta a emitir acuerdos relativos al ramo de su despacho conforme a la literal m) del artículo 27 de la Ley del Organismo Ejecutivo, sustentada además en el artículo 194, literal f) de la Constitución Política de la República, que determina que los Ministros tienen entre sus funciones, la dirección, resolución e inspección de los negocios de sus respectivos ministerios. En conclusión, los actos asumidos por los órganos del Subsistema Económico Centroamericano, están sustentados bajo la disposición contenida en el artículo 171, literal l), numeral 2) constitucional, por lo que no puede esgrimirse que, un acto emanado del Consejo de Ministros de Integración Económica Centroamericano, confronta con el artículo 239 de la Constitución Política de la República, toda vez que la facultad de modificar aranceles, lo hizo por la transferencia de competencia que realizó el Congreso de la República al ratificar el Protocolo al Tratado General de Integración Centroamericana ( Protocolo de Guatemala). Solicitó se declare sin lugar la inconstitucionalidad solicitada. C) El Ministerio Público, alegó los mismos argumentos expuestos al evacuar la audiencia respectiva.
CONSIDERANDO
-I- Corresponde a la Corte de Constitucionalidad conocer y decidir, en única
instancia, de las acciones interpuestas contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general, objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad. La declaratoria, en tal sentido, resulta procedente cuando se advierte antagonismo con la Constitución Política de la República de Guatemala. El control de constitucionalidad persigue que la legislación se mantenga dentro de los límites que la propia Constitución ha fijado, excluyendo del ordenamiento jurídico las normas que no se conforman con la misma, anulándolas, con efectos erga omnes. El control de constitucionalidad no se constriñe a la ley stricto sensu, sino que abarca todo tipo de disposiciones generales con pretensión de formar parte del conjunto normativo de la nación. El artículo 239 de la Constitución consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos es la ley en
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sentido formal y material, estableciendo que es potestad exclusiva del Congreso de la República, decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos: el hecho generador de la relación tributaria, las exenciones, el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria, la base imponible y el tipo impositivo, las deducciones, los descuentos, reducciones, recargos y las infracciones y sanciones tributarias. Si bien ello es así, por virtud del artículo 171 inciso l), literal 2), el propio Congreso puede aprobar tratados en los que se confiera a un organismo internacional, de integración centroamericana, la aludida competencia en materia arancelaria.
-II-
En el caso bajo análisis se impugna de inconstitucionalidad general parcial el numeral primero de la parte resolutiva de la resolución 207-2007 (COMIECO-EX) del Consejo de Ministros de Integración Económica de veinticinco de octubre de dos mil siete, publicada en el Diario Oficial según Acuerdo Ministerial 737-2007 del Ministerio de Economía, en el primer apartado, que modifica los derechos arancelarios a la importación para las subpartidas dos mil doscientos ocho punto treinta punto noventa y dos mil doscientos ocho punto sesenta punto noventa (2208.30.92208.60.90). La inconstitucionalidad presentada se fundamenta en que la resolución impugnada contiene modificaciones a los Derechos Arancelarios de Importación que al no haber sido aprobados por el Congreso de la República violan el principio de Legalidad Tributaria.
-III-
Esta Corte estima que para resolver la inconstitucionalidad que se analiza, deben resolverse, prioritariamente, dos cuestiones de orden constitucional. En primer lugar, debe determinarse si la resolución 207-2007 emitida por el Consejo de Ministros de Integración Económica –COMIECO- trata de materia tributaria y si específicamente los aranceles son verdaderos o “típicos” impuestos. En segundo lugar, si se declara que los aranceles son verdaderos impuestos, debe establecerse si la resolución indicada emitida por el citado Consejo infringió el principio de legalidad tributaria establecido en la Constitución Política de la República de Guatemala, o bien si dicha norma no viola dicho principio, tomando en cuenta lo establecido en el artículo 171, literal l) numeral 2 constitucional referente a la facultad del Congreso de la República de aprobar tratados que establezcan la unión económica o política de Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento jurídico comunitario puede justificar la transferencia de la competencia de crear impuestos del Congreso de la República de Guatemala a un organismo Centroamericano.
Al respecto, se establece que esta Corte ha sostenido, en cuanto a los aranceles, que “…son clásicos impuestos…” (sentencia del expediente novecientos setenta y siete – dos mil uno). Asimismo, esta institución mantuvo el mismo criterio en la sentencia del expediente mil quinientos ochenta y nueve – dos mil dos,
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publicada en el Diario Oficial el diez de diciembre de dos mil tres. En esta última sentencia se cita también a Carlos M. Giulliani Fonrouge quien refiriéndose a los aranceles expresó que los impuestos aduaneros, pertenecen al Estado con exclusión de toda otra autoridad y consisten en gravámenes a la importación o a la exportación de las mercaderías y productos, siendo los primeros impuestos típicos… En virtud de lo anterior, queda claro que esta Corte ya ha resuelto la naturaleza de los aranceles, al calificarlos como “típicos impuestos” o “clásicos impuestos”.
Establecida ya la naturaleza de “típico impuesto” de los Aranceles, procede a continuación determinarse si la resolución 207-2007 emitida por el Consejo de Ministros de Integración Económica, de veinticinco de octubre de dos mil siete, viola el principio de legalidad tributaria. Para el efecto, se establece que el artículo 239 del la Constitución de la República de Guatemala indica lo siguiente: “principio de legalidad. Corresponde con exclusividad al Congreso de la República, decretar impuestos Ordinarios y Extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales…así como determinar las bases de recaudación…” La Resolución 207-2007, emitida por el el Consejo de Ministros de Integración Económica aprueba modificaciones a los Derechos Arancelarios de Importación, es decir, que modifica impuestos, por lo que en un análisis superficial podría considerarse que entra en colisión con los artículos 239 y 171 inciso c) de la Carta Magna. Sin embargo, el artículo 171, literal l) numeral 2) de la Constitución Política de la República de Guatemala otorga la facultad al Congreso de la República de aprobar tratados que “…establezcan la unión económica o política de Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento jurídico comunitario concentrado para realizar objetivos regionales y comunes en el ámbito centroamericano”. Ese último artículo es del mismo rango Constitucional que los anteriores y faculta al Congreso de la República, en forma expresa, para aprobar tratados que transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento jurídico comunitario en el ámbito centroamericano. Es obvio que el Consejo de Ministros de Integración Económica es un organismo comunitario centroamericano y que fue creado por un tratado. En virtud de lo anterior, la competencia de decretar impuestos del Congreso de la República de Guatemala sí es transferible, en este caso particular, por tratarse de un organismo comunitario centroamericano. Por tanto, esta Corte concluye que la Resolución 207-2007 emitida por el Consejo de Ministros de Integración Económica no entra en conflicto con el principio de legalidad tributaria, al haber sido aprobada por un órgano Comunitario Centroamericano que fue creado dentro del marco de un tratado, el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano. El referido tratado fue aprobado en Guatemala mediante Decreto Ley 123-84 y ratificado mediante Acuerdo Gubernativo 771-85. Debe hacerse notar que el tratado en que se hizo la transferencia de atribuciones fue aprobado por un Decreto Ley. No obstante, la validez jurídica de las normas de ese período fue reconocida por el artículo 16 de las Disposiciones Transitorias de la Constitución Política de la República de Guatemala, por lo que se habría satisfecho de esa forma el requisito de Aprobación del tratado mediante la aprobación de un Decreto Ley, al que la actual Constitución le dio plena vigencia. Debe agregarse además, que en el Capitulo VI del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, “Modificación
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de los Derechos Arancelarios a la Importación y Medidas Complementarias”, específicamente en su artículo 22, faculta al Consejo Arancelario y Aduanero, quien subroga funciones en el Consejo de Ministros de Integración Económica Centroamericano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo primero de la enmienda al artículo 38 del Protocolo de Guatemala, al Tratado General de Integración Centroamericana acordada por los Presidentes de Centroamérica, aprobada por el Decreto 1-2003 del Congreso de la República de Guatemala, ratificado por el Organismo Ejecutivo a través de Acuerdo de Ratificación de 28 de febrero de 2003, publicado en el Diario Oficial el 11 de junio del mismo año, lo que contiene el acuerdo para acordar modificaciones de los derechos arancelarios a la importación.
Las anteriores consideraciones hacen concluir a esta Institución que la inconstitucionalidad promovida deviene improcedente y así deberá declararse.
-IV -
Conforme el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, cuando la inconstitucionalidad se declare sin lugar, se impondrá a cada uno de los abogados patrocinantes una multa, sin perjuicio de la condena en costas al interponente. En el presente caso, no se hace condena en costas por no existir sujeto legitimado para su cobro, pero sí se impone multa a los abogados auxiliantes del planteamiento de inconstitucionalidad por ser de rigor legal.
LEYES APLICABLES Artículos citados y 268 y 272 inciso a) de la Constitución Política de la
República de Guatemala; 114, 133, 137, 149, 150, 163 inciso a), 183, 185 y 186 de la
Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 31 del Acuerdo 4-89
de la Corte de Constitucionalidad.
POR TANTO:
La Corte de Constitucionalidad, con base en lo considerado y leyes citadas, declara: I) Sin lugar la inconstitucionalidad de la resolución 207-2007 (COMIECO-EX) del Consejo de Ministros de Integración Económica de veinticinco de octubre de dos mil siete, publicada en el Diario Oficial según Acuerdo Ministerial 737-2007 del Ministerio de Economía, en el primer apartado, que modifica los derechos arancelarios a la importación para las subpartidas dos mil doscientos ocho punto treinta punto noventa y dos mil doscientos ocho punto sesenta punto noventa (2208.30.92208.60.90), promovida por la abogada Mariana Contreras Gamboa. II) No se condena en costas a la accionante. III) Se impone a cada uno de los abogados auxiliantes, Mariana Contreras Gamboa, Indira González Castro y Aníbal González
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Dubón, la multa de un mil quetzales, la cual deben pagar en la Tesorería de esta Corte, en el plazo de cinco días contados a partir de la fecha en que quede firme este fallo y en caso de incumplimiento, su cobro se hará en la vía legal correspondiente. IV) Notifíquese.
GLADYS CHACÓN CORADO
PRESIDENTA
JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ ROBERTO MOLINA BARRETO
MAGISTRADO MAGISTRADO
ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE MARIO PÉREZ GUERRA
MAGISTRADO MAGISTRADO
MARTÍN RAMÓN GUZMÁN HERNÁNDEZ
SECRETARIO GENERAL
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ACLARACIÓN
EXPEDIENTE 3845-2007
CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, cuatro de junio de dos mil ocho.
De oficio se tiene a la vista, la resolución emitida por esta Corte el veintisiete de mayo de dos mil ocho, en el expediente formado por Acción de Inconstitucionalidad General Parcial de la resolución 207-2007 (COMIECO-EX) del Consejo de Ministros de Integración Económica de veinticinco (25) de octubre de dos mil siete (2007), publicada en el Diario Oficial según Acuerdo Ministerial, 737-2007 del Ministerio de Economía.
CONSIDERANDO
El artículo 21 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y del Constitucionalidad establece que "La Corte de Constitucionalidad y los tribunales de Amparo podrán aclarar de oficio sus resoluciones, en tanto conserven jurisdicción y por las causas previstas vistas en la ley".
Esta Corte al examinar la resolución ut supra identificada; advierte que en la misma se consignó involuntariamente el número de Acuerdo del Ministerio de Economía y en el que se contiene la resolución 207-2007 (COMIECO-EX) del Consejo de Ministros de Integración Económica de veinticinco (25) de octubre de dos mil siete (2007) cuando lo correcto era el 730-2007, por lo que procede aclarar en ese sentido.
LEYES APLICABLES
Artículo citado y 1°., 8°. y 71, de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.
POR TANTO
La Corte de Constitucionalidad con base en lo considerado y leyes citadas resuelve: I) Aclara de oficio la sentencia de veintisiete de mayo del dos mil ocho, dictada en el expediente arriba identificado en el sentido de que el número de Acuerdo del Ministerio de Economía y en el que se contiene la resolución 207-2007 (COMIECO-EX) del Consejo de Ministros de Integración Económica de veinticinco
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(25) de octubre de dos mil siete (2007), es el 737-2007, por lo que procede aclarar en ese sentido. II) Notifíquese.
GLADYS CHACON CORADO
PRESIDENTA
JUAN FRANCISCO FLORES JUAREZ ROBERTO MOLINA BARRETO
MAGISTRADO MAGISTRADO
ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE MARIO PEREZ GUERRA
MAGISTRADO MAGISTRADO
MARTIN RAMON GUZMAN HERNANDEZ
SECRETARIO GENERAL
OPINION CONSULTIVA Expediente No. 482-98 CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y ocho. Consulta.
El Presidente de la República ha dirigido a esta Corte solicitud para que emita Opinión Consultiva acerca de la siguiente pregunta concreta: "Si el contenido de los artículos 12, 15, 64, 75, 90, 86, 87, 93, y 103 del Protocolo de Modificación al
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Código Aduanero Uniforme Centroamericano, contravienen principios constitucionales, especialmente los contenidos en los artículos 4, 9, 12, 108, 157 y 171 de la Constitución Política de la República de Guatemala, con el objeto de determinar la conducta que deberá adoptar el Organismo Ejecutivo en cuanto a la ratificación y/o reserva del instrumento legal multilateral antes citado". Competencia.
Conforme artículo 272 inciso e) de la Constitución Política de la República, es función de la Corte de Constitucionalidad emitir Opiniones Consultivas sobre la constitucionalidad de los tratados, convenios y proyectos de ley, a solicitud de cualquiera de los organismos del Estado. La pregunta transcripta en el apartado anterior se considera enmarcada dentro del ámbito de competencia del Tribunal. Legitimación.
El Presidente de la República, como Jefe del Organismo Ejecutivo, tiene legitimación para solicitar que esta Corte emita la opinión indicada, conforme la norma precitada.
La Corte de Constitucionalidad, según lo previsto en el artículo 184 de su ley reguladora, es juez de su propia competencia, por lo que, estimando que la materia objeto de la consulta corresponde a la esfera de sus atribuciones, procederá a examinarla y hacer la declaración correspondiente. Cuestiones de orden general
La República de Guatemala, organizada como Estado democrático, pertenece a la comunidad de países que se rigen por los valores, principios y normas del Derecho Internacional (convencional y consuetudinario). Ha plasmado su adhesión a este sistema suscribiendo -como parte fundacional- la Carta de las Naciones Unidas y varios instrumentos de organizaciones internacionales regionales. Asimismo ha celebrado tratados, acuerdos, o convenciones multilaterales y bilaterales con otros Estados. Al interior, reconoce, por mandato del artículo 149 de la Constitución, su deber de normar sus relaciones con otros Estados de conformidad con los principios, reglas y prácticas internacionales. Reconoce explícitamente la validez del Derecho internacional convencional en los preceptos contenidos en los artículos 46 y 204 del máximo código jurídico del país. Guatemala constituye parte vinculada a la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de veintitrés de mayo de mil novecientos sesenta y nueve, por lo que, de conformidad con las reglas que regulan el perfeccionamiento de los tratados y la posibilidad de formularles reservas que contiene, procede examinar el Protocolo de Modificación al Código Aduanero Uniforme Centroamericano, acerca del cual se formula la solicitud de Opinión Consultiva.
El artículo 19 de la indicada Convención de Viena reconoce el derecho de los Estados para formular reservas en el momento de firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o de adherirse al mismo, a menos: a) que la reserva esté prohibida por el tratado; b) que el tratado disponga que únicamente pueden hacerse determinadas reservas, entre las cuales no figure la reserva de que se trate; o c) que, en casos no previstos en los apartados a) y b), la reserva sea incompatible con el objeto y fin del tratado. Análisis particular de los artículos objeto de la consulta.
Artículo 12.- En cumplimiento de sus facultades, la autoridad aduanera podrá citar e interrogar personas, recibir y certificar declaraciones, requerir la
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exhibición de libros, registros u otros documentos, levantar actas; realizar investigaciones y practicar reconocimientos en cualquier local, edificio o establecimiento de las personas naturales o jurídicas; para comprobar el cumplimiento de las obligaciones tributarias aduaneras y demás relativas al comercio exterior.
El Dictamen de la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República (que en esta Opinión Consultiva podrá ser designada como "la Comisión del Congreso" o "la Comisión") estima que este artículo podría estar contraviniendo las normas contenidas en los artículos 9º. Y 12 de la Constitución y 708 del Código Procesal Penal. La Dirección de Asuntos Jurídicos y Tratados del Ministerio de Relaciones Exteriores (que en esta Opinión Consultiva podrá ser designada como "la Cancillería" o "el Ministerio") disiente de esa apreciación, estimando, por su parte, que el vocablo "interrogar" debe entenderse como sinónimo de inquirir, preguntar, averiguar, y que lo preceptuado en el artículo que se comenta es de carácter general, por lo que al ser desarrollado reglamentariamente deberá ser compatible con las disposiciones constitucionales de cada Estado.
Esta Corte estima que las disposiciones convencionales de Derecho Internacional deben interpretarse conforme los principios pacta sunt servanda y de buena fe, por lo que, salvo una confrontación abierta con el texto constitucional interno, su intelección deberá hacerse del modo que más armonice con la finalidad del instrumento que las contiene. De esta manera, si bien el artículo 9º. constitucional dispone que las autoridades judiciales son las únicas competentes para interrogar, la norma se refiere claramente a la materia procesal penal. De suerte que en lo atinente a cuestiones administrativas aduaneras no puede haber inconstitucionalidad en la facultad que se le reconoce a la autoridad competente para interrogar a personas naturales o jurídicas, siempre que se enmarque estrictamente en el ámbito de su competencia y el contenido de las preguntas tenga relevancia exclusiva a su materia. Esta facultad es semejante a la que pueda contenerse en otras cuestiones en las que la Administración requiera información pertinente que el administrado esté en capacidad y condiciones de proporcionar, puesto que es lógico que la relación dinámica de la función pública y de la gestión particular requiere la colaboración mutua de la autoridad con el usuario del sistema.
El artículo 12 de la Constitución contiene un derecho que es a la vez garantía de otros derechos, no encontrándose que el artículo 12 de Protocolo analizado lo contravenga, por cuanto las diligencias que faculta realizar a la autoridad aduanera solamente cabe hacerlas con las garantías del debido proceso: como mínimo, citación o audiencia, oportunidad de probar y alegar, e impugnar.
Probablemente podría hallarse alguna dificultad al tratar de hacer compatibles las facultades señaladas con el principio de inviolabilidad de correspondencia, libros y documentos de las personas. Sin embargo, tratándose de una regulación convencional con fuerza de ley, que se refiere a materia aduanera vinculada al pago de impuestos y contribuciones, su constitucionalidad queda cubierta por lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 24 de la Constitución.
También podría suponerse alguna contravención al principio de inviolabilidad de la vivienda que proclama el artículo 23 constitucional. Al respecto, esta Corte estima que aunque esta norma se circunscribe a la "vivienda" la previsión debe extenderse a la esfera privada de acción de las personas, tales como el de sus
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actividades profesionales, negocios o empresas. La protección constitucional del domicilio de las personas implica claramente que el ingreso por parte de la autoridad no puede hacerse sino con autorización del dueño, y, a falta de dicha licencia, por orden de juez competente que especificará el motivo de la diligencia, que nunca podrá practicarse antes de las seis ni después de las dieciocho horas. De manera que la facultad concedida para "realizar investigaciones y practicar reconocimientos en cualquier local, edificio o establecimiento" debe entenderse limitada a cumplirlas como la Constitución dispone. Debe, entonces, tenerse presente que para ingresar a la vivienda ajena, salvo orden judicial correctamente emitida, será siempre necesaria la autorización del morador, y que no es indispensable que la oposición se manifieste de manera expresa, sino basta que conste o se revele de algún modo. Al respecto, en lo aplicable, téngase presente la doctrina contenida en la Sentencia de esta Corte de veintiséis de mayo de mil novecientos ochenta y ocho en cuanto al análisis del artículo 16 del Acuerdo Gubernativo de veintiséis de junio de mil novecientos treinta (expediente 25-88).
En relación a la acusada contravención al artículo 708 del Código Procesal Penal no hay caso de análisis, en tanto que esta ley, aparte de su naturaleza ordinaria, tiene jerarquía inferior al Tratado o Convenio Internacional y, por tanto, no es parámetro de constitucionalidad.
Artículo 15.- Los servicios Aduaneros Nacionales establecerán su propio estatuto de carrera administrativa, tendiente a garantizar la estabilidad laboral así como el sistema de reclutamiento, promociones y demás garantías que aseguren un eficaz desarrollo de la organización aduanera.
El Dictamen de la Comisión estima que este artículo se opone al 108 de la Constitución en virtud de que el servicio aduanero está sujeto a la Ley de Servicio Civil. El Memorándum de la Cancillería no comparte este criterio y alude a que otros regímenes están sujetos a su propia legislación (por caso, el magisterial, el judicial, el congresil) y no puede considerarse que se haya quebrantado el artículo constitucional citado.
La Corte aprecia que la completa lectura del artículo 108 del caso demuestra la constitucionalidad del artículo comentado, puesto que en aquél se prevé la posibilidad de que se establezcan excepciones por medio de leyes o disposiciones propias de entidades descentralizadas, condición que puede tener el régimen aduanero de un país, bien sea por regulación interna o por acuerdo internacional, según convenga a la finalidad del servicio. Artículo 64.- La importación y exportación que se efectúe por los pobladores de las zonas limítrofes entre países; se podrá eximir total o parcialmente de los tributos que gravaren la importación o exportación para consumo, conforme Acuerdos o Negociaciones Bi o Multilaterales. Esta modalidad excluye su uso con fines comerciales o industriales.
La Comisión estima que, por otorgar beneficios para ciertos sectores de la población guatemalteca, se viola el artículo 4º. De la Constitución. El Dictamen del Ministerio opina que esta preocupación es infundada pues es similar a la situación migratoria de que gozan esas personas, reguladas en la Ley de Migración.
La cláusula precitada reconoce la igualdad humana como principio fundamental, que ha sido estimado en varias resoluciones de esta Corte. Al respecto debe tenerse en cuenta que la igualdad no puede fundarse en hechos empíricos,
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sino se explica en el plano de la ética, porque el ser humano no posee igualdad por condiciones físicas, ya que de hecho son evidentes sus desigualdades materiales, sino que su paridad deriva de la estimación jurídica. Desde esta perspectiva, la igualdad se expresa por dos aspectos: Uno, porque tiene expresión constitucional; y otro, porque es un principio general del Derecho. Frecuentemente ha expresado esta Corte que el reconocimiento de condiciones diferentes a situaciones también diferentes no puede implicar vulneración del principio de igualdad, siempre que tales diferencias tengan una base de razonabilidad. En el caso analizado tal diferenciación es explicable, tanto por la situación geográfica en la que se encuentran situadas las personas ("pobladores de las zonas limítrofes") como por la costumbre establecida en sus relaciones particulares, que es generalmente aceptable en el Derecho Internacional y que tiene adecuada fundamentación sociológica. Arjona Colomo, se refiere a esta particularidad, diciendo: "una separación demasiado rigurosa sería extraordinariamente molesta para los individuos que viven próximos a la frontera o límite jurisdiccional, y, al mismo tiempo, se originarían dificultades a los servicios públicos, que justamente en esta zona es donde deben alcanzar mayor grado de eficacia. Se trata, pues, de impedir que surjan tales dificultades, lográndose por medio de convenios bilaterales una regulación estricta de los límites territoriales y una serie de prerrogativas a los individuos que habitan estas zonas, estableciéndose así una colaboración mas estrecha entre los servicios públicos." (Nueva Enciclopedia Jurídica, Editorial Seix, tomo X, 1985, página 178)
Artículo 75.- El Aforo de las mercancías podrá efectuarse por los Agentes de Aduanas bajo la modalidad de la autodeterminación y liquidación de los tributos aduaneros y otros cargos fiscales, pagándose la cantidad autoliquidada en las Instituciones autorizadas y cumpliendo con las demás formalidades que para este efecto señale la legislación nacional.
El Dictamen de la Comisión hace reparo en la posible discrepancia del sistema "con reglamentos internos". El Memorándum de Cancillería no lo comparte indicando: "que el aforo de las mercaderías se hace en relación con su calidad y origen preestablecido (...) no crea disparidad con reglamentos internos."
La Corte estima que, sustancialmente, no hay posibilidad alguna de colisión constitucional en el artículo comentado, porque la jerarquía del convenio internacional está por encima de la reglamentación interna, por lo que, en caso de encontrarse discrepancias (que tampoco se advierten), no hay parámetro para determinar el conflicto acusado.
Artículo 86.- Con las mercancías se responderá directa y preferentemente al Fisco, con privilegio de prenda aduanera a favor de éste por los tributos, multas y demás cargos que causen y que no hayan sido cubiertos total o parcialmente debiendo la Aduana retener la mercancía. Si ya hubieren sido despachadas podrá perseguirlas y aprehenderlas a efectos de reintegrarlas a la custodia aduanera, sin perjuicio de la ejecución que por vía de apremio puede recaer sobre el patrimonio de los sujetos pasivos y de los terceros responsables del pago de las obligaciones tributarias aduaneras.
La certificación del adeudo extendida por la Dirección General de Aduanas, constituirá título ejecutivo para ejercitar las acciones y procedimientos correspondientes.
La Comisión del Congreso señala: "El hecho de la constitución de prenda
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aduanera sobre las mercancías requiere de un estudio más profundo, por lo que se sugiere emitir reserva a este artículo." La Cancillería no halla justificado el argumento y asegura que se trata de una disposición que se ha aplicado sin ninguna dificultad desde 1995, pues con la constitución de la prenda a que se refiere el artículo se garantiza al fisco el pago de los impuestos aduaneros.
La duda de constitucionalidad planteada por la Comisión del Congreso no se apoya en algún precepto concreto, y esta Corte, facultada para suplir esa omisión, no encuentra que el artículo comentado contenga contravención alguna, en tanto que el sujeto obligado a la prestación tributaria quedaría vinculado a la garantía que implica la ley de manera voluntaria y anticipada, porque al decidirse a internar mercancías al país estaría sabido de la forma como legalmente se le exigiría garantizar las cargas correspondientes.
Artículo 87.- Las mercancías abandonadas o decomisadas podrán ser vendidas en pública subasta por la aduana o sometidas a alguna forma de disposición legalmente autorizada.
Mientras no se haya verificado el remate, el consignatorio o el que comprobare derecho de ella, podrá recuperar las mercancías caídas en abandono cancelando previamente las cantidades que se adeuden por concepto de derechos e impuestos, servicio y otros.
La legislación nacional establecerá los casos de abandono, de disposición así como el procedimiento de remate y adjudicación.
El producto de la subasta, hechas las deducciones correspondientes, se otorgará a la aduana para constituir un fondo especial, con fines de mejoramiento administrativo de la misma.
La objeción formulada por la Comisión consiste en que el destino que podría darse a los artículos subastados podría darse a los artículos subastados podrían estar en contraposición con el sistema aduanal interno. El Ministerio disiente de este criterio y cita, como apoyo, los artículos del 108 al 120 del Código de Aduanas.
Esta Corte estima que tanto la objeción como la defensa relacionadas no son pertinentes por cuanto la confrontación que deba hacerse es con normas constitucionales y no con preceptos de jerarquía inferior que no constituyen, por sí, parámetros de constitucionalidad.
Artículo 90.- Se crean a nivel nacional un comité Arancelario y un Comité de Valoración dependientes del Poder u Organismo Ejecutivo, en el Ramo de Hacienda o Finanzas.
La legislación nacional establecerá la forma de organización y funcionamiento del Comité Arancelario.
En cuanto al Comité de Valor Aduanero, se estará a lo dispuesto en la Legislación Centroamericana sobre el Valor Aduanero de las Mercancías.
La Comisión estima que debe hacerse reserva porque la creación del citado comité implicaría ampliación presupuestal. La Cancillería es opuesta a esa opinión, estimando que las ampliaciones presupuestarias no son inconstitucionales.
La Corte estima que la objeción expresada carece de sustancia por cuando se refiere a una cuestión interna de administración financiera perfectamente compatible con la Constitución.
Artículo 93.- De las decisiones del Director General de Aduanas, se podrá reclamar conforme a los recursos ordinarios y extraordinarios que establezca la
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legislación nacional, excepto en materia de clasificación y valoración que serán conocidos por los órganos técnicos correspondientes con la facultad de conocer en última instancia administrativa. La Comisión del Congreso expresa que debería formularse reserva por la división del conocimiento en caso de reclamo que contiene la disposición arriba transcrita. El Memorándum de Cancillería comenta que el conocimiento por los órganos técnicos correspondientes de los asuntos de clasificación y valoración aduaneras se encuentra en consonancia con los artículos 150 y 171 literal l) de la Constitución.
Esta Corte determina que, aunque la redacción del artículo 93 citado no es la más adecuada para su inmediata intelección, no puede deducirse que el atribuir como última instancia administrativa el conocimiento de determinados asuntos (por cierto de carácter especial) a una comisión técnica no contraviene la Constitución, en tanto que las resoluciones de tal comisión puedan quedar sujetas a control de legalidad por los órganos jurisdiccionales correspondientes, en nuestro caso, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, posibilidad que la norma no excluye y, por consiguiente, se entiende que el derecho de las personas a la tutela judicial efectiva no se encuentra vulnerado.
Artículo 103.- Para los efectos de mantener la unidad y la constante y permanente compatibilidad del régimen, se faculta al Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano para que en base a las atribuciones que le confieren los artículos 6 y 7 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, pueda aprobar y poner en vigencia las modificaciones que requiera el presente Código.
La Comisión del Congreso señaló que por este artículo se "delega de cierta manera" funciones legislativas al Consejo mencionado, contraviniendo el artículo 171 inciso l) número 2) de la Constitución. La Cancillería no sustenta dicho criterio porque, según argumenta, de conformidad con los artículos 6 y 7 del Convenio se le transfirió y atribuyó competencia al Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano para que sea el órgano encargado de dirigir y administrar el mencionado régimen.
La Corte advierte que el Derecho comunitario que se perfila a los finales del siglo XX no sólo admite sino estimula la perfección de acuerdos internacionales que progresen de la cooperación a la integración entre las naciones. El derecho constitucional guatemalteco contiene claras indicaciones orientadas hacia la integración centroamericana. En primer término, en el artículo 150 se preceptúa el mandato para que el Estado adopte "las medidas adecuadas para llevar a la práctica, en forma parcial o total, la unión política o económica de Centroamérica". En el artículo 171, que regula atribuciones del Congreso de la República, en el inciso l) número 2), se establece su competencia de aprobar, antes de su ratificación, los tratados, convenios o cualquier arreglo internacional cuando: "...establezcan la unión económica o política de Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento jurídico comunitario concentrado para realizar objetivos regionales y comunes en el ámbito centroamericano."
La interpretación del artículo 103 del Protocolo que se examina es que la asignación de competencias de tipo legislativo al Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano tiende a explicitar mecanismos efectivos y concretos de integración
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económica, y que esto se apoya en los mandatos constitucionales citados, lo que resulta compatible con los principios del Derecho comunitario que la Constitución reconoce en dos campos exclusivos y excluyentes: (a) por razón de la materia, que se refiera a la integración económica o política; y (b) por razón política y territorial, únicamente a Centroamérica. En lo específico de la materia aduanera y arancelaria que se examina, la futura normativa que pudiese emitirse debe basarse en la equidad, y, aunque la norma (parte final del artículo 150 citado) no lo señale, a la estricta reciprocidad, que obviamente forma parte del concepto general de lo equitativo. OPINION DE LA CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD
La Corte de Constitucionalidad, con base en el estudio anterior, leyes citadas y en lo establecido en los artículos 268 y 272 incisos e) e i) de la Constitución Política de la República, se pronuncia en los términos expuestos y Opina:
a) que los artículos 12, 15, 64, 75, 86, 87, 90, 93 y 103 del Protocolo de Modificación al Código Aduanero Uniforme Centroamericano de 7 de enero de 1993, aprobado por el Congreso de la República por Decreto 105-97 de veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, no contravienen la Constitución Política de la República;
b) que no hay fundamento constitucional para formular reservas a los artículos citados en el apartado anterior.
POR LO TANTO A) Hágase el pronunciamiento en audiencia pública solemne con citación
del Presidente de la República o, en su defecto, los altos funcionarios, representantes suyos, que se sirva designar; B) Para el efecto anterior, se señala la audiencia del doce del mes en curso a las doce horas en la Sala de Vistas Públicas de esta Corte; C) Publíquese en el Diario Oficial dentro de tercero día de haber sido hecho el pronunciamiento en audiencia pública solemne.
JOSE ARTURO SIERRA GONZALEZ PRESIDENTE
CONCHITA MAZARIEGOS TOBIAS
MAGISTRADA
LUIS FELIPE SAENZ JUAREZ MAGISTRADO
ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE
MAGISTRADO
AMADO GONZALEZ BENITEZ MAGISTRADO
MANUEL ARTURO GARCIA GOMEZ
SECRETARIO
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INCONSTITUCIONALIDAD EN CASO CONCRETO EXPEDIENTE 1686-2011 CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, once de enero de dos mil doce.
En apelación y con sus antecedentes, se examina el auto veintiuno de octubre de dos mil diez, dictado por la Corte Suprema de Justicia, Cámara Civil, en
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carácter de Tribunal Constitucional, en el incidente de inconstitucionalidad de ley en caso concreto promovido por Frigoríficos de Guatemala, Sociedad Anónima, por medio de su Representante Legal, Gustavo Adolfo Monterroso Aguilar, contra el Acuerdo número 436-2002, y los artículos 141 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, 88 y 89 del Código Tributario. La entidad incidentante actuó con el patrocinio del mencionado representante. Es ponente en este caso el Magistrado, Vocal I, Mauro Roderico Chacón Corado, quien expresa el parecer del Tribunal.
ANTECEDENTES I. LA INCONSTITUCIONALIDAD A) Caso concreto en que se plantea: recurso de casación que la incidentante promovió contra la sentencia dictada por la Sala Tercera del Tribunal de lo Contencioso Administrativo por medio de la cual declaró sin lugar el proceso de esa naturaleza que instó contra la decisión del Directorio de la Superintendencia de Administración Tributaria de confirmar los ajustes que le efectuó. B) Leyes que se impugnan de inconstitucionales: Acuerdo número 436-2002, y artículos 141 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, 88 y 89 del Código Tributario. C) Normas constitucionales que estima violadas: citó los artículos 15, 41 y 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala. D) Fundamento jurídico que se invoca como base de la inconstitucionalidad: lo expuesto por el solicitante se resume: a) el Acuerdo número 436-2002 es inconstitucional pues contraviene el artículo 239 de la Constitución Política de la República dado que, de conformidad con dicho artículo constitucional, corresponde con exclusividad al Congreso de la República la potestad de decretar tributos, de ahí que la base legal del arancel no puede estar contenida en un Acuerdo Gubernativo, sino que debe ser establecida por una ley emanada del Congreso de la República o si se trata de un Convenio Internacional, éste debe ser ratificado por una ley emitida por dicho Organismo. Para que la determinación de la base imponible y del tipo impositivo aplicable a la importación de mercancías sean constitucionales se requiere de la emisión de una ley, de lo contrario se vulnera la garantía de reserva de ley para decretar tributos; b) el artículo 141 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad se denuncia contrario al artículo 15 de la Constitución Política de la República pues determina que cuando se hubiere acordado la suspensión provisional conforme al artículo 138 de la norma cuya inconstitucionalidad general se denuncia, los efectos del fallo se retrotraerán a la fecha en que se publicó la suspensión. Señala que los efectos del fallo no pueden retrotraerse a la fecha en que se publicó la suspensión provisional sino que sus efectos deben ser inmediatos y regir hacia el futuro, a partir de la fecha de publicación del fallo definitivo; c) los artículos 88 y 89 del Código Tributario son contrarios al artículo 41 de la Constitución Política de la República que prohíbe las multas confiscatorias. Una multa es confiscatoria no solamente por su cuantía excesiva con relación a la infracción cometida, sino también cuando la infracción, cuya comisión da lugar a la imposición de la multa, ha sido tipificada mediante la inclusión de un elemento cuya ilicitud es cuestionable. La determinación incorrecta de la obligación tributaria no constituye un acto ilícito pues carece del elemento de culpabilidad propio de todo acto ilícito. El contribuyente puede cometer un error en la apreciación de lo establecido por la ley respectiva y, sin dolo o mala fe, determinar incorrectamente su obligación tributaria.
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Las constantes modificaciones de la legislación tributaria, tanto en materia sustantiva como adjetiva, han dotado a las leyes de una complicación que no es común en otras áreas del derecho. Solicitó que se declaren inaplicables al caso concreto las normas impugnadas. E) Resolución de primer grado: la Corte Suprema de Justicia, Cámara Civil, en carácter de Tribunal Constitucional, consideró: “…el Tribunal debe hacer mención de que los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad de una disposición legal o reglamentaria en caso concreto, sea o no de naturaleza administrativa, tiene como último y definitivo propósito el que se declare la inaplicabilidad de la norma impugnada de inconstitucionalidad exclusivamente en lo que respecta al caso concreto que origina perjuicio al accionante, pero no implica que con motivo del planteamiento de una inconstitucionalidad se deba revisar para su eventual revocación, modificación, anulación o confirmación el acto de autoridad fundado en las normas atacadas de inconstitucionalidad. Este Tribunal considera oportuno afirmar en primer término que en observancia de la naturaleza de los aranceles, éstos efectivamente son verdaderos impuestos, así se ha pronunciado la honorable Corte de Constitucionalidad, en sentencia de fecha trece de agosto de dos mil dos, dentro del expediente número novecientos setenta y siete – dos mil uno (977-2001), al considerar que: ‘resulta claro que los aranceles, son típicos impuestos, y como tales, resulta obvio que su única fuente constituye el Organismo del Estado que conforme la Constitución de la República es el legitimado para crear, modificar o derogar los impuestos sean estos ordinarios o extraordinarios, como se prevé en los artículo 171, inciso c), y 239 de la misma…’. En el mismo sentido resolvió la Corte de Constitucionalidad en sentencia de fecha veintitrés de octubre de dos mil tres, en el expediente número mil quinientos ochenta y nueve guión dos mil dos (1589-2002), en la cual dejó claro que los aranceles por su naturaleza son clásicos impuestos. En ese orden de ideas al aseverar que los aranceles son impuestos, habría que establecer qué órgano de Estado es el encargado de imponerlos al contribuyente y a través de que medio deben establecerse, y así no se infrinja el principio de legalidad tributaria establecido en la Constitución Política de la República de Guatemala. En el presente caso uno de los cuestionamientos se refiere a establecer si el Acuerdo Gubernativo número 436-2002 del Presidente de la República, que modificó el Sistema Arancelario Centroamericano (SAC) el cual sirvió de base legal para emitir la resolución de la Administración Tributaria para requerir el pago de los derechos arancelarios de importación (DAI), restringe, tergiversa o contraría el artículo 239 de la Constitución Política de la República, que establece el principio de legalidad […]. De la norma anteriormente transcrita se aprecia que el órgano de Estado que tiene la facultad de decretar impuestos no importa su naturaleza es con exclusividad el Congreso de la Republica de Guatemala; en igual sentido, es este mismo órgano de Estado el único que por disposición constitucional puede modificar la base imponible y el tipo impositivo. En este concepto el Tribunal, estando obligado por mandato de la propia Constitución a observar que la misma prevalezca sobre las leyes ordinarias, constitucionales, reglamento y disposiciones generales, establece que en el presente caso el Presidente de la República al emitir el acuerdo gubernativo anteriormente identificado modificó el tipo impositivo del Sistema Arancelario Centroamericano (SAC), alterando con ello las bases de recaudación de un impuesto cuando, de conformidad con el principio de legalidad regulado en el artículo 239 ya citado, dicha facultad es otorgada con exclusividad al Congreso de la República de Guatemala.
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Por otra parte, para que un impuesto sea constitucionalmente válido debe establecerse bajo ciertos límites, como lo son la delimitación del hecho imponible, base imponible y tipo impositivo; límites que la propia Constitución establece en el artículo 239, y que constituyen principio que limita la estructura legislativa de los tributos. Las posiciones expuestas hacen que este Tribunal estime que la decisión de la autoridad tributaria, al fundamentarse en las disposiciones del acuerdo impugnado, dio lugar a la aplicación de normas inconstitucionales relativas a la base imponible que se debe aplicar al maíz amarillo y el tipo impositivo que se debe aplicar sobre la base imponible, que dan como resultado la procedencia del presente incidente de inconstitucionalidad. En el presente caso, el Acuerdo Gubernativo número 436-2002, publicado en el Diario de Centro América el treinta de septiembre de dos mil dos, al pretender regular la base imponible y el tipo impositivo es contrario al orden constitucional, por existir una colisión directa entre éste y el artículo 239 de la Constitución Política de la República de Guatemala, especialmente en el inciso d) y párrafo final del mismo cuerpo normativo, el cual establece que son nulas ipso jure las disposiciones jerárquicamente inferiores a la ley, que contradigan o tergiversen las normas legales reguladoras de las bases de recaudación del tributo. Por lo anterior se determina que existe colisión directa del acuerdo anteriormente identificado con la norma constitucional citada. Por lo tanto, en el presente caso resulta inadmisible e incompatible en atención al carácter rígido de la Constitución Política de la República, que a través de la simple aprobación de un acuerdo gubernativo aún cuando el Organismo Legislativo lo hubiere aprobado se pueda contradecir la Constitución Política de la República y transferir potestades establecidas en la misma. En observancia de la regla de interpretación constitucional establecida por la Corte de Constitucionalidad se debe efectuar un análisis integral del ordenamiento jurídico constitucional y sus normas no deben interpretarse en forma aislada. Ahora bien, si el artículo 171, literal l), número 2) es interpretado en conjunto con los artículos constitucionales anteriormente citados, el Congreso de la República puede aprobar tratados que regulen la unión centroamericana e inclusive que transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento comunitario, pero deberán ser competencias o funciones establecidas en leyes ordinarias y el Congreso no podrá transferir facultades fundamentales del Estado, como la de decretar impuestos, la base imponible y el tipo impositivo, que la Constitución claramente establece como competencia exclusiva del Organismo Legislativo. De lo expuesto anteriormente necesario resulta establecer que el Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, puede autorizar a los países miembros la modificación de los aranceles de los productos que forma parte de la Organización Mundial del Comercio (OMC) que aparecen en la parte II del Arancel Centroamericano de Importación, dentro de los parámetros fijados para cada país en las listas específicas aprobadas en esa organización cuando sea para su beneficio, pero debe seguirse un procedimiento específico tanto por dicho Consejo como en el país solicitante. En virtud de las razones consideradas, es procedente declarar con lugar el presente incidente de inconstitucionalidad en caso concreto del Acuerdo Gubernativo número 436-2002, del Presidente de la República de Guatemala, publicado en el Diario de Centro América el treinta de septiembre de dos mil dos, por colisionar directamente con el artículo 239 de la Constitución, por lo que dicho Acuerdo Gubernativo es inaplicable al caso concreto. En lo relativo a la
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vulneración que se estima cometida contra los artículos pertenecientes a la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y del Código Tributario, no se efectúa análisis alguno por la forma en que se resuelve el presente incidente de inconstitucionalidad…”. Y resolvió: “I). CON LUGAR EL INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDAD EN CASO CONCRETO del Acuerdo Gubernativo número cuatrocientos treinta y seis guión dos mil dos (436-2002), publicado en el Diario de Centro América el treinta de septiembre de dos mil dos, promovido por la entidad FRIGORÍFICOS DE GUATEMALA, SOCIEDAD ANÓNIMA, y por consiguiente, el arancel del quince por ciento (15%) para el maíz amarillo, regulado en el acuerdo referido, es INAPLICABLE AL CASO CONCRETO; II) No hay condena en costas…”. II. APELACIÓN El Estado de Guatemala, por medio de la Procuraduría General de la Nación, y la Superintendencia de Administración Tributaria apelaron. El Estado de Guatemala señaló que la resolución dictada por el Tribunal Constitucional de primer grado no se encuentra apegada a las constancias procesales. La Superintendencia de Administración Tributaria argumentó que el Acuerdo impugnado fue emitido de conformidad con el artículo 183, inciso e), de la Constitución Política de la República de Guatemala. Señaló que Guatemala forma parte del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano y que dicho Convenio crea un Consejo encargado de dirigir y administrar su régimen y en el artículo 7, inciso c), se establece, entre otras de sus atribuciones, aprobar los derechos arancelarios y sus modificaciones conforme a dicho Convenio y que el artículo 2° del Código Tributario determina que son fuentes del ordenamiento jurídico las disposiciones constitucionales, las leyes, los tratados y las convenciones internacionales que tengan fuerza de ley y los reglamentos que por Acuerdo Gubernativo dicte el Organismo Ejecutivo. El Consejo Arancelario Centro Americano es un organismo comunitario regional al que fue trasladada la competencia para decretar impuestos del Congreso de la República de conformidad con lo que establece el artículo 171, literal l), de la Constitución Política de la República; por lo cual el precepto impugnado no entraña vicio que imponga la estimación del incidente de inconstitucionalidad promovido. III. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA A) El postulante señaló que: i) el Estado de Guatemala, por medio de la Procuraduría General de la Nación, en la apelación que presentó hace referencia a un proceso distinto al presente incidente de inconstitucionalidad pues su representante dice ser de las calidades reconocidas en el proceso de amparo; ii) contrario a lo sostenido por el Estado de Guatemala, la resolución dictada por la Corte Suprema de Justicia, Cámara de Amparo y Antejuicio, no es una sentencia sino un auto; iii) el Estado de Guatemala incumplió con presentar la apelación de forma razonada; iv) cumplió con confrontar las normas impugnadas con los artículos constitucionales que se estiman violentados; v) el artículo 183, inciso e), de la Constitución Política de la República no es fundamento suficiente para permitir la vulneración del principio de legalidad tributaria; vi) el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano es una ley ordinaria y como tal es jerárquicamente inferior a la Constitución Política de la República; vii) el Convenio referido fue aprobado mediante Decreto Ley 123-84 y ratificado mediante Acuerdo
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Gubernativo 771-85 mientras que el artículo 171, literal l), numeral 2, de la Constitución Política de la República entró en vigencia el catorce de enero de mil novecientos ochenta y seis, es decir con posterioridad a los años mil novecientos ochenta y cuatro y mil novecientos ochenta y cinco, por lo que es inexplicable que se hayan podido transferir las competencias a que alude el precepto constitucional citado. Solicitó que se declare sin lugar la apelación. B) La Superintendencia de Administración Tributaria reiteró lo alegado al interponer el recurso de apelación. Solicitó que se declare con lugar la apelación y, en consecuencia, se revoque el auto apelado. C) El Estado de Guatemala, por medio de la Procuraduría General de la Nación, reiteró lo alegado al interponer el recurso de apelación y agregó que hay motivos suficientes que demuestran la inexistencia de la inconstitucionalidad declarada. Solicitó que se revoque la decisión apelada. D) El Ministerio Público manifestó no compartir el criterio sustentado por la Corte Suprema de Justicia, Cámara Civil, en carácter de Tribunal Constitucional. Señaló que la incidentante no realizó confrontación entre las normas impugnadas y preceptos constitucionales por lo cual el planteamiento debe ser desestimado; y que de la simple lectura e interpretación de los artículos impugnados no se evidencia contravención al texto constitucional. Solicitó que se declare con lugar la apelación y, en consecuencia, se revoque el auto impugnado.
CONSIDERANDO - I -
La Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad autoriza, dentro del trámite de procesos, el planteamiento de la acción, excepción o incidente de inconstitucionalidad total o parcial de una ley, para el solo efecto de que, previo a la resolución del caso, se pueda declarar su inaplicabilidad, siempre que la tesis propuesta lo conduzca a advertir que, de aplicarse, resultaría contrariada la norma constitucional invocada.
- II - En el presente caso, Frigoríficos de Guatemala, Sociedad Anónima,
promovió incidente de inconstitucionalidad de ley en caso concreto, impugnando el Acuerdo número 436-2002, y los artículos 141 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, 88 y 89 del Código Tributario en el recurso de casación que la incidentante promovió contra la sentencia dictada por la Sala Tercera del Tribunal de lo Contencioso Administrativo por medio de la cual declaró sin lugar el proceso de esa naturaleza que instó contra la decisión del Directorio de la Superintendencia de Administración Tributaria de confirmar los ajustes que le efectuó.
Acerca de la primera de las normas impugnadas, el Acuerdo Número 436-2002 debe decirse lo siguiente: por medio de la norma impugnada el Viceministro de Desarrollo de la Microempresa, Pequeña y Mediana Empresa, encargado del despacho, publicar la Resolución 89-2002 del Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, y sus Anexos. De conformidad con el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, corresponde al Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano adoptar las decisiones que requiere el funcionamiento de dicho régimen.
Para declarar con lugar el incidente de inconstitucionalidad en caso concreto promovido, la Corte Suprema de Justicia hizo referencia a las sentencias de
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trece de agosto de dos mil dos y veintitrés de octubre de dos mil tres, dictadas por la Corte de Constitucionalidad en los expedientes novecientos setenta y siete – dos mil uno (977-2001) y mil quinientos ochenta y nueve – dos mil dos (1589-2002). En el primero de los fallos relacionados, la Corte de Constitucionalidad estimó que: “…los aranceles, son típicos impuestos, y como tales, resulta obvio que su única fuente constituye el Organismo del Estado que conforme la Constitución de la República es el legitimado para crear, modificar o derogar los impuestos sean éstos ordinarios o extraordinarios, como se prevé en los artículos 171 inciso c) y 239 de la misma. En esos términos el arancel que contiene el Acuerdo Gubernativo que se impugna, resulta siendo un impuesto que debió ser emitido por el Congreso de la República; con esa base, es del caso darle la razón al accionante y declarar inconstitucional la norma impugnada…”. En el segundo de los fallos referidos se hizo referencia a la consideración ya citada.
Sin embargo, el criterio anterior ha sido superado por esta Corte. Es el caso de los fallos de catorce de julio de dos mil cuatro y catorce de junio de dos mil siete dictados en los expedientes dos mil doscientos noventa y siete – dos mil tres (2297-2003) y doscientos cuarenta y nueve – dos mil cuatro (249-2004) en los que este Tribunal consideró: “…esta Corte ha sostenido, en cuanto a los aranceles, que ‘…son clásicos impuestos…’ (sentencia del expediente novecientos setenta y siete – dos mil uno). Asimismo, recientemente esta institución mantuvo el mismo criterio en la sentencia del expediente mil quinientos ochenta y nueve – dos mil dos, publicada en el Diario Oficial el diez de diciembre de dos mil tres. En esta última sentencia se cita también a Carlos M. Giulliani Fonrouge quien refiriéndose a los aranceles expresó que los impuestos aduaneros, pertenecen al Estado con exclusión de toda otra autoridad y consisten en gravámenes a la importación o a la exportación de las mercaderías y productos, siendo los primeros impuestos típicos… En virtud de lo anterior, queda claro que esta Corte ya ha resuelto la naturaleza de los aranceles, al calificarlos como “típicos impuestos” o “clásicos impuestos”. Establecida ya la naturaleza de ‘típico impuesto’ de los Aranceles, procede a continuación determinarse si la resolución 89-2002 emitida por el Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, de fecha veintitrés de agosto de dos mil dos, viola el principio de legalidad tributaria. Para el efecto, se establece que el artículo 239 del la Constitución de la República de Guatemala indica lo siguiente: […]. La Resolución 89-2002, emitida por el Consejo Arancelario Centro Americano aprueba modificaciones a los Derechos Arancelarios de Importación (DAI), es decir, que modifica impuestos, por lo que en un análisis superficial podría considerarse que entra en colisión con los artículos 239 y 171 inciso c) de la Carta Magna. Sin embargo, el artículo 171, literal l) numeral 2) de la Constitución Política de la República otorga la facultad al Congreso de la República de aprobar tratados que ‘…establezcan la unión económica o política de Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento jurídico comunitario concentrado para realizar objetivos regionales y comunes en el ámbito centroamericano’. Ese último artículo es del mismo rango Constitucional que los anteriores y faculta al Congreso de la República, en forma expresa, para aprobar tratados que transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento jurídico comunitario en el ámbito centroamericano. Es obvio que el Consejo Arancelario
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Centro Americano es un organismo comunitario centroamericano y que fue creado por un tratado. En virtud de lo anterior, la competencia de decretar impuestos del Congreso de la República de Guatemala sí es transferible, en este caso particular, por tratarse de un organismo comunitario centroamericano. Por tanto, esta Corte concluye que la Resolución 89-2002 emitida por el Consejo Arancelario Centro Americano no entra en conflicto con el principio de legalidad tributaria, al haber sido aprobada por un órgano Comunitario Centroamericano que fue creado dentro del marco de un tratado, el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano. El referido tratado fue aprobado en Guatemala mediante Decreto Ley 123-84 y ratificado mediante Acuerdo Gubernativo 771-85. Debe hacerse notar que el tratado en que se hizo la transferencia de atribuciones fue aprobado por un Decreto Ley. No obstante, la validez jurídica de las normas de ese período fue reconocida por el artículo 16 de las Disposiciones Transitorias de la Constitución Política de la República de Guatemala, por lo que se habría satisfecho de esa forma el requisito de Aprobación del tratado mediante la aprobación de un Decreto Ley, al que la actual Constitución le dio plena vigencia. Las anteriores consideraciones hacen concluir a esta Institución que la inconstitucionalidad promovida deviene improcedente y así deberá declararse.” [Sentencia de catorce de julio de dos mil cuatro, dictada en el expediente dos mil doscientos noventa y siete – dos mil tres (2297-2003)].
En similar sentido se pronunció la Corte de Constitucionalidad en sentencia de catorce de junio de dos mil siete, dictada en el expediente doscientos cuarenta y nueve – dos mil cuatro (249-2004) en la que sostuvo que: “Dentro de ese marco jurídico – político surge la celebración del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano –aprobado por el Congreso de la República el veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y cuatro–, régimen que, según lo dispuesto en el artículo 3 de dicho instrumento, está compuesto por el Arancel Centroamericano de Importación, la Legislación Centroamericana sobre el Valor Aduanero de las Mercancías, el Código Aduanero Uniforme Centroamericano y su Reglamento y, además, por todas aquellas decisiones y demás disposiciones arancelarias y aduaneras comunes derivadas del Convenio. Como parte de la regulación atinente al primero de los componentes citados -Arancel Centroamericano de Importación-, en el Capítulo IV, dedicado al tema de la Modificación de los derechos arancelarios a la importación y aplicación de medidas complementarias, se dispuso en los artículos 22 y 24: ‘Artículo 22. Atribución y condiciones para modificar. El Consejo (denominación abreviada de Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, integrado, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 6 del mismo convenio con el titular del Ministerio de cada Estado bajo cuya competencia se hallen, según el derecho interno, o quien haga sus veces) podrá acordar modificaciones de los derechos arancelarios a la importación, dentro de los límites y de conformidad con las condiciones y criterios que se establecen en este Capítulo, con la finalidad de: alcanzar los objetivos del Convenio y, en particular, fomentar las actividades productivas, proteger al consumidor centroamericano y coadyuvar a la ejecución de la política comercial externa de los Estados Contratantes.’ (el resaltado no figura en el texto original); ‘Artículo 24. Puesta en vigor de las decisiones del Consejo. Las decisiones que apruebe el Consejo con base en sus atribuciones, sobre las materias a que se refieren los artículos anteriores de este Capítulo se
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pondrán en vigencia, en cada Estado Contratante, en un plazo no mayor de 30 días contado a partir de la fecha de la respectiva decisión del Consejo, sin más trámite que la emisión de un acuerdo o decreto del Poder u Organismo Ejecutivo.’ (el resaltado no figura en el texto original). En el ejercicio de tales facultades el referido Consejo emitió la resolución número setenta y cuatro - dos mil uno, en cuyo numeral primero dispuso aprobar las modificaciones al Arancel Centroamericano de Importación en la forma que aparece en el Anexo a la presente resolución; en dicho Anexo, entre otras, figura la descripción de Carne y despojos comestibles de aves frescos y refrigerados, que es precisamente el objeto del acuerdo gubernativo impugnado. De tal suerte, a la luz de las normas antes citadas, la emisión de dicho acuerdo por parte del Organismo Ejecutivo tuvo como único propósito el de concretar formal y particularmente en el contexto local una determinación que ya había sido tomada por una instancia internacional que goza del reconocimiento y cuenta con la participación del Estado de Guatemala. En tal virtud, al analizar el presente planteamiento de acuerdo a los términos propuestos en el considerando primero del fallo de mérito, se desprende que, dado que el precepto impugnado forma parte de un acuerdo gubernativo que constituyó el último de una secuencia de actos válidamente realizados en función de materializar en la realidad jurídica guatemalteca un mandato proveniente del antes citado Consejo –cuya potestad normativa en la materia es, a su vez, producto legítimo del consenso de los países centroamericanos y de su voluntad estatal de integración económica–, tal precepto no entraña vicio alguno que imponga la estimación de la pretensión de inconstitucionalidad incoada en el presente caso.”
Por las razones expuestas en los fallos anteriormente relacionados, el Acuerdo 436-2002 del Viceministro de Desarrollo de la Microempresa, Pequeña y Mediana Empresa, encargado del despacho, que publica la Resolución Número 89-2002 del Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, y sus Anexos no contraviene el artículo 239 de la Constitución Política de la República.
-III- La incidentante también denuncia que el artículo 141 de la Ley de Amparo,
Exhibición Personal y de Constitucionalidad en inconstitucional. Con relación a ello, esta Corte estima pertinente traer a colación lo plasmado en la sentencia de veintisiete de enero de dos mil cinco (dictada en el expediente 2382-2004): “Esta Corte, como supremo intérprete de la Carta Magna considera que las leyes constitucionales son revestidas de tal carácter por mandato expreso de la Ley Suprema y emitidas por órganos que ostentan el poder constituyente, y su procedimiento de reforma es más rígido que el previsto para reformar leyes ordinarias. La Constitución en los artículos 35, 139, 223 y 276 dispone que la materia ahí contenida deberá regularse en leyes constitucionales. El artículo 175 constitucional prevé un mecanismo rígido para la reforma de leyes constitucionales que para llevarse a cabo deberá aprobarse con el voto de las dos terceras partes del total de diputados que integran el Congreso, previo dictamen favorable de la Corte de Constitucionalidad, por lo que no pueden ser expulsadas del ordenamiento jurídico sino únicamente por medio de la reforma de la ley y de acuerdo al procedimiento establecido en la Constitución, no siendo procedente su exclusión del sistema normativo a través de una inconstitucionalidad general o inaplicadas mediante su planteamiento en caso concreto, ya que de lo contrario, esta Corte se convertiría en
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un legislador constitucional negativo, lo cual no está dentro de sus funciones. (En igual sentido se resolvió en las sentencias de fecha doce y veinte ambas de marzo de mil novecientos noventa y seis, dictadas dentro de los expedientes 300-95 y 453-95, respectivamente)…”.
De esa cuenta, la Corte de Constitucionalidad no puede analizar la constitucionalidad de una norma que derive del poder constituyente originario contenida en una ley de rango constitucional; no obstante, este Tribunal ha conocido planteamientos de inconstitucionalidad promovidos contra las normas de leyes constitucionales cuando han sido objeto de reforma por parte del Congreso de la República, en observancia de lo establecido en el artículo 175 constitucional, pues dentro de las funciones de esta Corte se encuentra la de ejercer el control de constitucionalidad sobre la actividad del legislador ordinario, lo cual se realiza cuando se enjuician las modificaciones que el Congreso de la República promulgare (como poder constituido facultado para ello) de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, la Ley de Orden Público o la Ley de Libre Emisión del Pensamiento.
-IV- Por último, la incidentante denuncia que los artículos 88 y 89 son contrarios
al artículo 41 de la Constitución que prohíbe las multas confiscatorias. Para el efecto argumenta que el artículo 88 incluye dentro de la tipificación de la infracción el error humano, el cual no constituye elemento doloso, culposo o de mala fe que pueda darle características de ilicitud al actuar del contribuyente. Señala que las equivocaciones deben ser toleradas por el Estado ante la dificultad que supone interpretar y aplicar la legislación tributaria, y debe tomarse en cuenta que el error puede no ser fruto de una acción u omisión ilícita. Es confiscatorio castigar el error en que el contribuyente puede haber incurrido en el procedimiento de determinación con una multa del cien por ciento del impuesto omitido por error. Señala que una multa es confiscatoria cuando existe desproporción entre el hecho que constituye la infracción y la multa que se impone. En el caso concreto alega que no hubo error en el procedimiento de determinación sino un cambio de criterio por parte de la Administración Tributaria luego de que la Corte de Constitucionalidad suspendiera el artículo que permitía la importación de maíz amarillo con un arancel del cinco por ciento. Sin embargo, el monto máximo de la multa no puede generalizarse y debe aplicarse únicamente a las infracciones tributarias gravísimas.
Respecto de la denuncia de inconstitucionalidad formulada por la incidentante, esta Corte estima que debe traerse a colación lo ya sostenido por ella en sentencia de tres de julio de dos mil nueve, dictada en el expediente tres mil novecientos ochenta y tres – dos mil ocho (3983-2008) en la que estimó: “…se debe tener claro que una multa es confiscatoria cuando se da la pérdida de bienes por cualquier motivo a favor del Estado…”. Acerca del derecho de propiedad y prohibición a la imposición de multas confiscatorias, el artículo 41 constitucional prescribe: “…Se prohíbe la confiscación de bienes y la imposición de multas confiscatorias. Las multas en ningún caso podrán exceder del valor del impuesto omitido.” La norma constitucional citada determina la prohibición de imponer multas que excedan el valor del impuesto omitido. En ese sentido, el artículo 89 del Código Tributario no es contrario al mandato constitucional pues determina que “La omisión de pago de tributos será sancionada con una multa equivalente al cien por ciento
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(100%) del importe del tributo omitido…”, con lo cual la sanción impuesta por la omisión de pago de tributos no excede el valor del impuesto omitido, por lo que la norma referida se encuentra conforme con el texto constitucional. La confiscatoriedad o no de una multa impuesta no puede ser evaluada por medio del análisis de constitucionalidad, pues para determinar si en un caso determinado una multa es confiscatoria deben evaluarse los medios de prueba aportados que permitan determinar la afectación real al patrimonio del contribuyente, análisis que no puede realizarse en el examen abstracto sobre la constitucionalidad de una norma que se hace en un incidente de esta naturaleza.
Respecto de la inconstitucionalidad del artículo 88 del Código Tributario no se hace análisis alguno, pues la incidentante omitió confrontar dicha disposición con algún precepto constitucional.
-V- Lo anteriormente expuesto lleva a concluir que el planteamiento bajo
examen deviene improcedente, motivo por el cual debe revocarse el auto apelado, imponiendo la sanción al abogado patrocinante de conformidad con lo dispuesto en el artículo 148 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, sin condenar en costas a la interponente, por no haber sujeto legitimado para su cobro.
LEYES APLICABLES Artículos citados y 268 y 272, inciso d), de la Constitución Política de la
República de Guatemala; 43, 116, 120, 123, 124, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 148, 149, 163, inciso d), 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 27 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad.
POR TANTO La Corte de Constitucionalidad, con base en lo considerado y leyes citadas,
resuelve: I) Revoca el auto venido en grado y, en consecuencia, declara: a) Sin lugar el incidente de inconstitucionalidad en caso concreto promovido por Frigoríficos de Guatemala, Sociedad Anónima, contra el Acuerdo número 436-2002, y los artículos 141 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, 88 y 89 del Código Tributario; b) No se hace condena en costas a la entidad accionante por no haber sujeto legitimado para su cobro; c) Impone multa de mil quetzales (Q.1,000.00) al abogado Gustavo Adolfo Monterroso Aguilar, la que deberá pagar en la Tesorería de la Corte de Constitucionalidad dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que este fallo quede firme, debiéndose cobrar, en caso de incumplimiento, por la vía legal correspondiente. II) Notifíquese y, con certificación de lo resuelto, devuélvanse los antecedentes.
ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE
PRESIDENTE MAURO RODERICO CHACÓN CORADO HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA MAGISTRADO MAGISTRADO ROBERTO MOLINA BARRETO GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR MAGISTRADO MAGISTRADA
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MARTÍN RAMÓN GUZMÁN HERNÁNDEZ
SECRETARIO GENERAL
DECRETO NUMERO 105-97
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE GUATEMALA
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CONSIDERANDO:
Que se ha dado seguimiento a los mandatos de la Reunión de Presidentes Centroamericanos, el Foro Técnico de Directores Generales de Aduanas y el Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano los cuales aprobaron el proyecto del Código Aduanero Uniforme Centroamericano y recomendaron su adopción por los Gobiernos.
CONSIDERANDO:
Que los propósitos de integración centroamericana establecidos en el Protocolo de Tegucigalpa, se encuentra la obtención del desarrollo sostenible de Centroamérica, que presupone una unión más completa en el sentido económico, político, cultural, entre otros.
CONSIDERANDO:
Que el proceso de actualización legislativa de la integración centroamericana, exige la modificación del Código Aduanero Uniforme Centroamericano, con el fin de amortizar con los otros instrumentos que regulan de alguna manera el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano.
CONSIDERANDO:
Que no obstante estimar conveniente el contenido del Protocolo al Código Aduanero Uniforme Centroamericano suscrito, el Organismo Ejecutivo al momento de depositar el instrumento de ratificación respectivo, debe formular la reserva del Estado de Guatemala, sobre el contenido del citado Protocolo de reforma, que contraviene principios constitucionales.
POR TANTO:
En ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 171 literales a) y l) de la Constitución Política de la República de Guatemala.
DECRETA:
ARTICULO 1.
Se aprueba el Protocolo de Modificación al Código Aduanero Uniforme Centroamericano, suscrito en la ciudad de Guatemala, el 7 de enero de 1993.
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ARTICULO 2.
Las reservas deberán hacerse por el Organismo Ejecutivo al momento de depositar el instrumento de ratificación del Protocolo.
ARTICULO 3.
Noventa días después de haberse publicado el presente decreto quedará derogado el Decreto Legislativo Número 2064 de la Asamblea Legislativa, y sus reformas.
ARTICULO 4.
El presente decreto entrará en vigencia ocho días después de su publicación en el diario oficial.
PASE AL ORGANISMO EJECUTIVO PARA SU SANCION, PROMULGACION Y PUBLICACION,
DADO EN EL PALACIO DEL ORGANISMO LEGISLATIVO, EN LA CIUDAD DE GUATEMALA, A LOS VEINTIOCHO DIAS DEL MES DE OCTUBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE.
ARABELLA CASTRO QUIÑONES PRESIDENTA
ANGEL MARIO SALAZAR MIRON SECRETARIO
MAURICIO LEON CORADO SECRETARIO
PALACION NACIONAL: Guatemala, veinte de noviembre de mil novecientos noventa y siete.
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
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ARZU IRIGOYEN
PAUL A. WEVER Q. VICEMINISTRO DE ECONOMIA ENCARGADO DEL DESPACHO