revizija i financije prilog uz rrif br. 11/14. · 2014. 12. 12. · prilog uz rrif br. 11/14....

RačunovodstvoRevizija iFinancije

POSLOVANJE PRORAČUNAI PRORAČUNSKIH KORISNIKA

SADRŽAJ

PR

ILO

G U

Z R

RiF

br.

11/

14.

RAČUNOVODSTVODanka MIHALJEVIĆ, dipl. oec.

Kontrole potrošnje izvora financiranja u sustavu državne riznice ..................................................................................... 3

JAVNE FINANCIJEIvana KUNIĆ, dipl. oec.

Kako pravilno ispuniti obrazac standardne metodologije za procjenu fiskalnog učinka zakona i drugih propisa ........................................................................................................ 6

Ivana KUNIĆ, dipl. oec.; Ana MICHIELI PAVUNA, dipl. oec.Suglasnost za preuzimanje obveza .................................................................................................................................... 11

Maja CONER, univ. spec. oec, bacc. adm. publ., ovl. rač. i ovl. rač. forenzičarUtjecaj poreznih reforma na fiskalni kapacitet lokalnih zajednica .................................................................................... 15

JAVNA NABAVAZoran VUIĆ, dipl. iur.

Izuzeća od primjene Zakona o javnoj nabavi .................................................................................................................... 18Ante LOBOJA, dipl. iur.

Nabava usluga iz Dodatka II. B Zakona o javnoj nabavi .................................................................................................... 27Sandra PERKO, oec.

Nabava građevinskih radova u otvorenom postupku javne nabave male vrijednosti ...................................................... 35

LOKALNA SAMOUPRAVAKatarina SERDAR, dipl. iur.

Odnos lokalnog predstavničkog i izvršnog tijela .............................................................................................................. 43

PLANIRANJE I PRORAČUNMr. sc. Ivana JAKIR-BAJO, dipl. oec.

Proces planiranja na državnoj te lokalnoj i područnoj (regionalnoj) razini za razdoblje 2015. -2017. .............................. 50Iva BRKIĆ, mag. oec.; Hana ZORIČIĆ, dipl. oec.

Financijski plan ustanova u kulturi - primjer kazališta ..................................................................................................... 54

RADNO PRAVOFadila BAHOVIĆ, dipl. oec.

Granski kolektivni ugovor u osnovnom obrazovanju ........................................................................................................ 59Fadila BAHOVIĆ, dipl. oec.

Administrativno-tehničko i pomoćno osoblje u školskim ustanovama ............................................................................. 63

REVIZIJAVladimirka TELENTA, dipl. oec.

Uočene nepravilnosti u poslovanju JLP(R)S-a ................................................................................................................. 69

PRILOG ČASOPISU RAČUNOVODSTVO, REVIZIJA I FINANCIJE, br. 11/2014. STUDENI2

ACCOUNTINGDanka MIHALJEVIĆ,BSEc

Control of Spending Source of Financing in State Treasury System .................................................................................. 3

PUBLIC FINANCESIvana Kunić, BSEc

Proper Filling in Form of Standard Methodology of Evaluation of Fiscal Effect of Act and Other Regulations ................... 6Ivana Kunić, BSEc; Ana Michieli Pavuna, BSEc

Consent to Take over Liabilities ........................................................................................................................................ 11 Maja Coner, univ.spec.oec, bacc.adm.publ. CPA, CCFA

Impact of Tax Reforms on Fiscal Capacity of Local Units ................................................................................................. 15

PUBLIC PROCUREMENT Zoran VUIĆ,LLB

Exemptions from Application of Act on Public Procurement ............................................................................................ 18 Ante Loboja, LLB

Procurement of Services from Annex II B of Act on Public Procurement ........................................................................ 27Sandra Perko

Procurement of Construction Works in Open Procedure of Public Procurement of Small Value ..................................... 35

LOCAL SELF-GOVERNMENT Katarina SERDAR, LLB

Relationship between Representative Body and Executive Body on Local Level ............................................................ 43

PLANNING AND BUDGET Ivana Jakir-Bajo, MSEc

Process of Planning on State, Local and Regional Levels for Period from 2015 to 2017 ................................................. 50 Iva Brkić, MSEc; Hana Zoričić, BSEc

Financial Plan of Cultural Institutions – Example of Theatre ........................................................................................... 54

LABOUR LAWFadila Bahović, BSEc

Administrative, Technical and Support Staff in Schools ................................................................................................... 59Fadila Bahović, BScE

Branch Collective Agreement in Sector of Primary Education ......................................................................................... 63

AUDITVladimirka TELENTA, BSEc

Irregularities Observed in Operations of Units of Local and Regional Self-Government .................................................. 69

CONTENTS

Ova knjiga daje uz računovodstvene motrište proračunskog sustava koji ima svoje temeljne sastavnice i svoje posebitosti i njihova pojaš-njenja. Stoga se u knjizi uz pregršt knjigovodstvenih primjera pojaš-njavaju i temeljne sastavnice proračunskog sustava: sustav proračuna, proračunske klasifikacije i planiranje te posebitosti u poreznom okru-ženju i radno-pravni položaj osoba u javnom sektoru. U računovod-stvenom dijelu se uz posebitosti evidentiranja određenih poslovnih događaja daju i temeljne postavke računovodstvenog sustava te popis imovine, čuvanje knjigovodstvene dokumentacije i poslovnih knjiga te financijsko izvještavanje. Uz sve to knjiga sadrži i temeljni pravni okvir proračunskog sustava. Sastavni dio knjige je i zasebno otisnut računski plan.

RAČUNOVODSTVO PRORAČUNA I PRORAČUNSKIH KORISNIKAIII. Izdanje: Zagreb, ožujak 2011.

Narudžbe na tel.: 01/4699-760; mob.: 099/4699-760 ili e-poštom: [email protected]

PRILOG ČASOPISU RAČUNOVODSTVO, REVIZIJA I FINANCIJE, br. 11/2014.STUDENI 3

Danka MIHALJEVIĆ, dipl. oec. UDK 336.1/ 336.7

Kontrole potrošnje izvora financiranja u sustavu državne riznice

Proračunske klasifikacije omogućavaju da se priho-di i primitci te rashodi i izdatci u državnom prora-čunu iskazuju i prate prema nositelju, cilju, namjeni, vr-sti, lokaciji i izvoru financiranja.

Prihodi i primitci povezani su s rashodnom stranom proračuna tako da je u sustavu državne riznice uvedena automatska kontrola trošenja rashoda i izdatka prema pojedinom izvoru.

O vrstama izvora (osim skupine izvora 2 - Doprinosi za obvezna osiguranja) i kontrolama njihova trošenja u okviru državnog proračuna, piše autorica ovog članka.

1. UVODProračunske klasifikacije omogućavaju da se

prihodi i primitci te rashodi i izdatci u državnom proračunu iskazuju i prate prema nositelju, cilju, namjeni, vrsti, lokaciji i izvoru financiranja. Zadnja klasifikacija, izvori financiranja, uvedena je 2007. kao preduvjet proširenju obuhvata jedinstvenog računa državne riznice, a omogućila je da se svi priljevi ostvareni na jednom računu kategoriziraju kroz razrađen sustav šifriranja u skupine prihoda i primitaka iz kojih se podmiruju rashodi i izdatci određene vrste i namjene. Prihodi i primitci pove-zani su s rashodnom stranom proračuna tako što je u sustavu državne riznice uvedena automatska kon-trola trošenja rashoda i izdatka po pojedinom izvo-ru. Za određene izvore limit trošenja je godišnji plan proračuna, a za one za koje je preduvjet naplata pri-hoda, svota naplaćenih prihoda. Izvori financiranja omogućili su ne samo povećanje transparentnosti kod planiranja i trošenja proračuna nego i adekvat-no praćenje same naplate prihoda. U nastavku se daje pregled izvora financiranja s kontrolama kori-štenja (potrošnje) ugrađenih u informacijski sustav državne riznice.

2. OPĆI PRIHODI I PRIMITCI (SKUPINA 1)Skupina izvora 1 - Opći prihodi i primici sasto-

ji se od sljedećih izvora: 11 - Opći prihodi i primici, 12 - Sredstva učešća za pomoći, 13 - Sredstva učešća za zajmove i 14 - Neutrošena sredstva za financira-nje prenesenih EU aktivnosti i projekata te kapitalnih projekata.

Opći prihodi i primitci evidentiraju se u infor-macijskom sustavu državne riznice na razini uku-pnog proračuna, a ne pojedinog korisnika. Računi (zahtjevi za plaćanje) koji se izvršavaju iz općih pri-hoda i primitaka mogu se unositi u sustav državne

riznice do visine plana, što znači da je limit za izvr-šavanje rashoda i izdataka iz tih izvora godišnji plan proračuna. Stoga, kod unosa računa (zahtjeva za plaćanje) iz izvora financiranja Opći prihodi i primi-ci nije postavljena kontrola s obzirom na uplaćeno u proračun, već kontrola s obzirom na plan. Za unos računa (zahtjeva za plaćanje), osim dostatnih sred-stava u financijskom planu, prethodno mora biti evidentirana i rezervacija sredstava. Rezervacijom se najavljuju obveze i ona predstavlja korak u pro-cesu izvršavanja državnog proračuna te je preduvjet unosu računa (zahtjeva za plaćanje). Svota računa ne može biti veća od svote rezervacije po pojedinoj proračunskoj adresi.

Neiskorišteni plan u tekućoj godini može se pre-nijeti na trošenje u iduću proračunsku godinu samo za aktivnosti i projekte koje se financiraju iz sredsta-va Europske unije i kapitalne projekte uz uvjete pro-pisane Zakonom o proračunu (Nar. nov., br. 87/08. i 136/12.) i Zakonom o izvršavanju državnog proraču-na za pojedininu proračunsku godinu.

3. VLASTITI PRIHODI (SKUPINA 3)Vlastiti se prihodi i rashodi planiraju prema ko-

risnicima. Ostvareni prihodi evidentiraju se u in-formacijskom sustavu državne riznice na razini korisnika, tj. na razini proračunske glave ili samoga proračunskog korisnika, odnosno RKP-a (njegova broja iz Registra proračunskih i izvanproračunskih korisnika).

Kod unosa računa (zahtjeva za plaćanje) iz izvora financiranja Vlastiti prihodi postavljena je kontrola s obzirom na uplaćena sredstva u proračun. Dakle, zahtjev za plaćanje iz izvora financiranja vlastiti prihodi može se odobriti isključivo nakon što su pri-hodi iz ovog izvora uplaćeni i evidentirani u susta-vu državne riznice, do visine uplaćenih sredstava. Raspoloživost sredstava provjerava se na razini pro-računske glave ili samoga proračunskog korisnika, odnosno RKP-a (njegova broja iz Registra proračun-skih i izvanproračunskih korisnika). Ovom izvoru financiranja dana je značajna fleksibilnost kod tro-šenja. Rashodi financirani iz ovog izvora mogu se izvršavati iznad plana do visine uplaćenih prihoda, za što je potrebno ishoditi suglasnost Ministarstva financija. Suglasnost se traži na Obrascu: SUGLA-SNOST za izvršavanje izvora/aktivnosti/stavke do ra-zine ostvarenja prihoda u državnom proračunu, koji je dostupan na mrežnim stranicama Ministarstva financija. Nadalje, ovi se prihodi mogu koristiti iako nisu planirani u financijskom planu prema naknad-no utvrđenim aktivnostima i/ili projektima, ako

RAČUNOVODSTVO


se tijekom godine ostvare. Za navedeno je ponovo potrebna suglasnost Ministarstva financija koja se podnosi na obrascu: SUGLASNOST za otvaranje no-vog izvora / aktivnosti / stavke u državnom proraču-nu, a nalazi se na mrežnim stranicama Ministarstva financija.

4. PRIHODI ZA POSEBNE NAMJENE (SKUPINA 4)Skupina izvora 4 Prihodi za posebne namjene sa-

stoji se od sljedećih izvora: 41 Prihodi od igara na sreću, 42 Prihodi od spomeničke rente i 43 Ostali pri-hodi za posebne namjene. w

Prihodi za posebne namjene i rashodi koji se nji-ma financiraju planiraju se po korisnicima. Uplaće-ni prihodi od igara na sreću i prihodi od spomeničke rente evidentiraju se u informacijskom sustavu dr-žavne riznice po korisnicima na razini proračunske aktivnosti. Evidentiranje prihoda po aktivnostima znači da se isti mogu utrošiti isključivo za financira-nje rashoda na tim aktivnostima, odnosno, kontrola raspoloživosti spuštena je na razinu aktivnosti. Za razliku od prihoda od igara na sreću i prihoda od spomeničke rente, ostali prihodi za posebne namje-ne (participacija za HZZO, dopunsko zdravstveno osiguranje, ostali prihodi državne uprave za poseb-ne namjene itd.) evidentiraju se u informacijskom sustavu državne riznice na razini korisnika, i to na razinu proračunske glave ili samoga proračunskog korisnika, odnosno RKP-a (njegova broja iz Registra proračunskih i izvanproračunskih korisnika).

Kod unosa zahtjeva za plaćanje iz izvora finan-ciranja 41 Prihodi od igara na sreću i 42 Prihodi od spomeničke rente postavljena je automatska kontrola s obzirom na uplaćeno u proračun, i to na razini ak-tivnosti. Dakle, zahtjev za plaćanje iz izvora finan-ciranja 41 i 42 može se unijeti nakon što su priho-di iz ovog izvora uplaćeni i evidentirani u sustavu državne riznice na razini proračunske aktivnosti, do visine uplaćenih sredstava. S obzirom na to da se prihodi iz izvora 43 Prihodi za posebne namjene evidentiraju u sustavu državne riznice na razini korisnika, kod unosa zahtjeva za plaćanje u sustav državne riznice kontrola raspoloživosti je na razi-ni glave ili samoga proračunskog korisnika, odno-sno RKP-a (njegova broja iz Registra proračunskih i izvanproračunskih korisnika).

Grupi izvora financiranja 4 Prihodi za posebne na-mjene dana je maksimalna fleksibilnost kod troše-nja, što znači da se rashodi i izdatci koji se izvršavaju iz ovih izvora mogu izvršavati iznad plana do visi-ne uplaćenih prihoda. Nadalje, ostvareni prihodi iz ovog izvora mogu se koristiti iako nisu planirani u financijskom planu, prema naknadno utvrđenim aktivnostima i/ili projektima do visine uplaćenih sredstava. Ako uplaćeni prihodi prelaze razinu utvr-đenu planom, mogu se izvršavati do visine uplaće-nih prihoda, uz suglasnost Ministarstva financija. Prihodi za posebne namjene koji nisu iskorišteni u tekućoj proračunskoj godini, mogu se prenijeti na trošenje u iduću godinu. Također je bitno naglasiti da korisnik može preuzeti i plaćati obveze samo do visine uplaćenih sredstava, neovisno kolika je pla-nirana svota.

5. POMOĆI (SKUPINA 5)Skupina izvora 5 Pomoći sastoji se od sljedećih

izvora:51 Pomoći EU-a52 Ostale pomoći53 Inozemne darovnice55 Refundacije iz pomoći EU-a 551 Europski poljoprivredni jamstveni fond

(EAGF) 559 Ostale refundacije iz pomoći EU-a56 Fondovi EU 561 Europski socijalni fond (ESF) 562 Kohezijski fond (CF) 563 Europski fond za regionalni razvoj (ERDF) 564 Ribarski fondovi (EMFF i EFF) 565 Europski poljoprivredni fond za ruralni ra-

zvoj (EAFRD)57 Ostali programi EU-a 571 Program Schengen 572 Fondovi za izbjeglice i povratak 573 Instrumenti Europskoga gospodarskog

prostoraRazradi i proširenju skupine izvora financiranja

iz skupine 5 Pomoći intenzivnije se pristupilo s po-četkom korištenja prvih financijskih instrumenata Europske unije. Pristup novim europskim fondo-vima zahtijevao je nastavak razvoja i uvođenja no-vih izvora financiranja u okviru osnovne skupine 5 Pomoći. Proširen je postojeći izvor financiranja 55 Refundacije iz pomoći EU i uvedene nove skupine izvora financiranja 56 Fondovi EU i 57 Ostali progra-mi EU s podizvorima koji će se po ukazanoj potrebi dodatno proširivati.

Prihodi iz izvora financiranja 51 Pomoći EU, 52 Ostale pomoći, 53 Inozemne darovnice planiraju se u državnom proračunu i evidentiraju u informacij-skom sustavu državne riznice na razini proračun-ske glave ili samoga proračunskog korisnika, odno-sno RKP-a (njegova broja iz Registra proračunskih i izvanproračunskih korisnika). Zahtjev za plaćanje iz navedenih izvora može se unijeti ako su prihodi iz ovih izvora ostvareni i evidentirani u sustavu dr-žavne riznice i to do visine uplaćenih (ostvarenih) sredstava. Kod unosa zahtjeva za plaćanje postavlje-na je automatska kontrola s obzirom na uplaćeno u proračun, i to na razini proračunske glave ili RKP-a. Za navedene izvore financiranja vrijedi pravilo da se mogu izvršavati iznad plana do visine uplaćenih sredstava bez obzira na to jesu li planirani, također do visine uplaćenih sredstava prema proceduri opi-sanoj u okviru izvora financiranja 3 Vlastiti prihodi i 4 Prihodi za posebne namjene. Nadalje, uplaćena, a nepotrošena sredstva po ovom izvoru mogu se pre-nositi iz jedne u drugu proračunsku godinu. Obveze i plaćanja mogu se preuzimati do visine uplaćenih sredstava neovisno o visini plana.

U državnom proračunu određene aktivnosti i projekti, kao što su izravna plaćanja poljoprivred-nim proizvođačima i mjere tržišta poljoprivrednih proizvoda imaju posebnu proceduru financiranja. To su oni rashodi koje zemlje članice Europske unije najprije financiraju iz nacionalnih sredstava, nakon čega Europska unija certificira isplaćene troškove i refundira sredstava u svoti priznatih troškova. Re-


fundacije sredstava od strane Europske unije evi-dentiraju se u okviru izvora financiranja 55 Refun-dacije iz pomoći EU.

Dosadašnji izvor financiranja 55 proširen je uvođe-njem podizvora: 551 Europski poljoprivredni jamstveni fond (EAGF) i 559 Ostale refundacije iz pomoći EU.

Prihodi i rashodi u državnom proračunu plani-raju na razini proračunskog korisnika (glava/RKP), dok se uplate prihoda evidentiraju na razini uku-pnog proračuna. Kod unosa zahtjeva za plaćanje iz izvora 55 nije postavljena kontrola raspoloživosti s obzirom na uplaćeno u proračun, već kontrola s ob-zirom na plan. Ovaj način izvršavanja rashoda po-stavljen je zato što se rashodi obuhvaćeni izvorom 55 moraju najprije isplatiti iz nacionalnih sredsta-va, nakon čega Europska unija obavlja refundaciju. Izvor se ponaša kao i izvori financiranja u skupini 1 . Rashodi koji se podmiruju iz izvora u skupini 55 mogu se izvršavati isključivo do visine godišnjeg plana, što podrazumijeva da nema prijenosa neu-trošenih sredstava iz godine u godinu. U slučaju da sredstva utvrđena financijskim planom nisu dostat-na, moguće ih je osigurati izmjenama i dopunama proračuna i/ili preraspodjelom sredstava.

U okviru izvora financiranja 56 definirani su po-dizvori kao slijedi:

561 Europski socijalni fond (ESF) 562 Kohezijski fond (CF) 563 Europski fond za regionalni razvoj (ERDF) 564 Ribarski fondovi (EMFF i EFF) 565 Europski poljoprivredni fond za ruralni ra-

zvoj (EAFRD).U skupinu izvora financiranja 56 Fondovi EU

uključeni su prihodi Europske unije koje će Repu-blika Hrvatska, kao članica Europske unije, ostvariti iz Europskog socijalnog fonda, Kohezijskog fonda, Europskog fonda za regionalni razvoj, ribarskih fon-dova i Europskoga poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj.

U okviru izvora financiranja 57 Ostali programi EU definirani su podizvori kako slijedi: 571 Schengenski instrument, 572 Fondovi za izbjeglice i povratak i 573 Instrumenti Europskog gospodarskog prostora.

Prihodi iz EU fondova klasificirani u podizvore 561, 562, 563, 564, 565, 571, 572 i 573 planiraju se na razini ukupnog proračuna, a ne po korisnicima. Za razliku od prihoda, rashodi u državnom proračunu iz ovih izvora planiraju se zasebno po nadležnim ministarstvima i operativnim programima (aktiv-nosti / projekti) koje provode.

Uplaćena sredstva iz izvora financiranja 56 i 57 evidentiraju se u informacijskom sustavu državne riznice kao primljeni predujam. Prihod se priznaje u trenutku trošenja, u visini izvršenih rashoda i evi-dentira na odgovarajućem analitičkom kontu priho-da i izvoru financiranja.

Na temelju rezervacije sredstava od strane pro-računskih korisnika Ministarstvo financija obavlja „punjenje“ izvora (podizvora), odnosno omogućava korisnicima da u informacijskom sustavu državne riznice unesu zahtjev za plaćanje.

Kod unosa zahtjeva za plaćanje iz izvora financi-ranja 56 Fondovi EU i 57 Ostali programi EU postav-ljena je automatska sustavna kontrola raspoloživosti sredstava s obzirom na napunjeni podizvor. Nakon provedenog plaćanja u informacijskom sustavu dr-žavne riznice automatski se evidentiraju izvršeni rashodi i u istoj visini ostvareni prihodi.

Rashodi i izdatci koji se izvršavaju iz izvora 56 i 57 mogu se obaviti iznad plana. S obzirom na to da se prihodi planiraju i evidentiraju na razini ukupnog proračuna, a ne po korisnicima, u sustavu državne riznice nije uspostavljena kontrola raspoloživosti po korisnicima. Nadalje, ovim se prihodima može kori-stiti iako nisu planirani u financijskom planu prema naknadno utvrđenim aktivnostima i/ili projektima, za što je potrebna prethodna suglasnost.

6. DONACIJE (SKUPINA 6)Skupina izvora 6 Donacije sastoji se od sljedećih

izvora: 61 Donacije i 63 Inozemne donacije.Prihodi i rashodi iz ovog izvora planiraju se i evi-

dentiraju u informacijskom sustavu državne riznice na razini korisnika. Također je i automatska kontro-la kod unosa zahtjeva za plaćanje iz skupine izvo-ra financiranja 6 Donacije postavljena s obzirom na uplaćeno u proračun, i to na razini proračunske glave ili samoga proračunskog korisnika, odno-sno RKP-a (njegova broja iz Registra proračunskih i izvanproračunskih korisnika). Dakle, zahtjev za plaćanje iz ovog izvora financiranja može se unijeti nakon što su prihodi iz ovog izvora uplaćeni i evi-dentirani u sustavu državne riznice, i to do visine uplaćenih sredstava. Izvoru financiranja iz skupi-ne 6 Donacije dana je maksimalna fleksibilnost kod trošenja kao i skupini izvora 4 i 5.

7. NAMJENSKI PRIMITCI OD ZADUŽIVANJA (SKUPINA 8)

Skupina izvora 8 Namjenski primici od zaduži-vanja sastoji se od sljedećih izvora: 81 Namjenski primici od zaduživanja, 82 Namjenski primici od za-duživanja kroz refundacije i 83 Namjenski primici od inozemnog zaduživanja.

Primitci i izdatci iz izvora financiranja 81, 82 i 83 planiraju se u državnom proračunu i evidentiraju u informacijskom sustavu državne riznice na razini korisnika, tj. na razini proračunske glave ili samoga proračunskog korisnika, odnosno RKP-a (njegova broja iz Registra proračunskih i izvanproračunskih korisnika). Kod unosa zahtjeva za plaćanje iz skupi-ne izvora financiranja 8 postavljena je automatska kontrola s obzirom na uplaćeno (ostvareno), i to na razini proračunske glave ili korisnika. Zahtjev za plaćanje iz skupine izvora financiranja 8 može se odobriti nakon što su prihodi iz ovog izvora upla-ćeni i evidentirani u sustavu državne riznice, i to do visine uplaćenih sredstava. Izvor financiranja iz skupine 8 karakterizira fleksibilnost kod trošenja kao i skupine izvora 4, 5 i 6.

Za narudžbe naših izdanja ili dokupa minuta za savjete, molimo javiti se na broj (01)/4699-760; mob. 099/4699-760 ili e-mail: [email protected]


JAVNE FINANCIJE

Ivana KUNIĆ, dipl. oec. UDK 336.12

Kako pravilno ispuniti obrazac standardne metodologije za procjenu fiskalnog učinka zakona i drugih propisa

Svaki je predlagatelj propisa uz prijedlog zakon-skog ili podzakonskog propisa te akta planiranja koji donosi Vlada Republike Hrvatske ili koji Vlada Repu-blike Hrvatske predlaže na donošenje Hrvatskom sabo-ru, dužan izraditi i Iskaz o procjeni fiskalnog učinka koji se daje na Obrascu PFU.

Obrazac se rabi i pri nekim postupcima kojima se traži davanje suglasnosti za zaduživanje.

1. UVODObveza prilaganja Iskaza o procjeni fiskalnog

učinka predloženih propisa (zakona, uredaba, stra-teških dokumenata i drugih propisa) koji se daje na Obrascu standardne metodologije za procjenu fi-skalnog učinka (dalje: Obrascu PFU) na državni pro-račun, proračune jedinica lokalne i područne (regi-onalne) samouprave te na broj državnih službenika i namještenika propisana je prvenstveno Zakonom o proračunu (Nar. nov., br. 87/08. i 136/12., čl. 15.), ali i Poslovnikom Vlade Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 154/11., 121/12. i 7/13., čl. 27.a.).

Slijedom toga, svaki je predlagatelj propisa uz pri-jedlog zakonskog ili podzakonskog propisa te akta planiranja koji donosi Vlada Republike Hrvatske ili koji Vlada Republike Hrvatske predlaže na dono-šenje Hrvatskom saboru, obvezan izraditi i Iskaz o procjeni fiskalnog učinka koji se daje na Obrascu PFU. Odluku o Obrascu standardne metodologije za procjenu fiskalnog učinka (Nar. nov., br. 73/08.) Vlada je donijela u lipnju 2008. Sastavni dijelovi Odluke su Obrazac standardne metodologije za procjenu fiskalnog učinka te Upute za njegovo is-punjavanje. I Odluka i Obrazac PFU u Excel forma-tu i Upute za njegovo ispunjavanje dostupni su na mrežnoj stranici Ministarstva financija www.mfin.hr/hr/priprema-proracuna.

Ispunjeni se Obrazac PFU zajedno s prijedlogom zakonskog ili podzakonskog propisa odnosno akta planiranja podnosi na očitovanje Ministarstvu fi-nancija. Ministarstvo financija pregledava i ana-lizira tekst prijedloga propisa i Obrazac PFU. Ako Ministarstvo financija ima primjedbe, Obrazac se, zajedno s primjedbama, dostavlja predlagatelju propisa. Ako Ministarstvo financija nema primjeda-ba, predlagatelju se upućuje pozitivno mišljenje na predloženi propis i vraća ovjereni primjerak Obras-

ca PFU. Predlagatelj propisa je obavezan Vladi, uz prijedlog propisa, dostaviti i Obrazac PFU u kojem je ovjereno očitovanje Ministarstva financija.

Kako bi se cjelokupni proces procjene fiskalnog učinka pojednostavio te predlagateljima propisa olakšala izrada Obrasca PFU, izrađena je web-apli-kacija. Web-aplikaciji pristupa se, kao i ostalim apli-kacijama Ministarstva financija, logiranjem putem tokena u sustav Državne riznice i to na internetskoj adresi https://sdr.mfin.hr/ (umjesto dosadašnje https://wmf4.mfin.hr/). Proračunski korisnici dr-žavnog proračuna ovlastili su određen broj svojih službenika i namještenika za rad s web-aplikacijom te se od početka produkcijskog rada iste (3. siječnja 2011.) svi Obrasci PFU Ministarstvu financija pod-nose putem web-aplikacije (uz zadržavanje podno-šenja Obrasca i u papirnatom obliku do uspostave sustava elektroničkog potpisa).

2. POPUNJAVANJE OBRASCA PFUObrazac PFU podijeljen je na dvanaest točaka u

koje se unose podatci o predlagatelju, samom pri-jedlogu propisa ili akta planiranja, povezanosti tog prijedloga s državnim proračunom, učinku koji ima na državni proračun, na proračune jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, izvanprora-čunske korisnike i broj državnih službenika i namje-štenika, podatci o očekivanoj uspješnosti primjene propisa ili akta planiranja te obrazloženje predlaga-telja i očitovanje Ministarstva financija koja ovjera-vaju odgovorne osobe tih tijela.

Obrazac PFU omogućava povezivanje troškova provedbe prijedloga zakona, drugog propisa ili akta planiranja s organizacijskom, programskom, funk-cijskom, ekonomskom i lokacijskom klasifikacijom proračuna.

❑Točka 1. PredlagateljPod ovom točkom unose se podatci o predlagate-

lju propisa ili akta planiranja. Na temelju Poslovnika Vlade i Odluke o Obrascu standardne metodologije za procjenu fiskalnog učinka, predlagatelji su sre-dišnja tijela državne uprave (ministarstva, središ-nji državni uredi i državne upravne organizacije) i stručne službe Vlade.

Bitno je istaknuti kako u Obrascu PFU u ulozi predlagatelja mogu biti isključivo ona tijela koja su na prvoj razini organizacijske klasifikacije, na


razini razdjela. Za ona tijela koja su na nižoj razi-ni organizacijske klasifikacije (primjerice razini glave), a koja mogu biti predlagatelj nekog propisa ili akta planiranja, Obrazac PFU popunjava njima nadležan razdjel. Naime, limiti ukupnih rashoda državnog proračuna utvrđuju se na razini razdje-la i upravo je zato iznimno bitno da razdjeli budu upoznati sa svim obvezama koje su preuzela tijela iz njihove nadležnosti.

❑Točka 2. Osnovni podatci o prijedlogu propisa / akta planiranja

U ovom dijelu unose se naziv, vrsta (zakon, uredba, odluka, zaključak, strategija, akcijski plan, ugovor, program i slično), svrha prijedloga propisa, odnosno akta planiranja, te zakonska osnova za njegovo do-nošenje, ako postoji. Pod svrhom propisa ukratko se navodi osnovna namjera donošenja propisa.

U naziv propisa upisuje se onaj naziv koji će propis imati stupanjem na snagu. Dakle, iako je tijekom procedure donošenja riječ o prijedlozima, konačnim prijedlozima, nacrtima i slično, u ovo se polje upisuje Zakon o…, Odluka o..., Zaključak o... i slično, a u skladu s tim odabire se vrsta propisa, odnosno akta planiranja.

Pod zakonskom osnovom podrazumijeva se odredba iz zakona u kojoj je naveden temelj za do-nošenje propisa / akta planiranja. Zakonska osno-va nije i ne može biti Ustav Republike Hrvatske niti Poslovnik Vlade Republike Hrvatske.

Ako se kao zakonska osnova pojavljuje zakon koji je imao velik broj izmjena i dopuna, dovoljno je unijeti podatke o zadnjoj izmjeni i dopuni, a sve će se ostale izmjene i dopune podrazumijevati.

U nastavku je dan primjer popunjene t. 1. i 2. U ovom konkretnom slučaju predlagatelj propisa je Ministarstvo financija, a riječ je o Uredbi o granič-nim prijelazima Republike Hrvatske. Iako je riječ o propisu koji je u nadležnosti i Ministarstva financija i Ministarstva unutarnjih poslova, predlagatelj pro-pisa prema Vladi Republike Hrvatske je Ministar-stvo financija i slijedom toga Ministarstvo financija popunjava Obrazac PFU u web-aplikaciji.

Dakle, u ovom slučaju Ministarstvo financija je u t. 1. u aplikaciji automatski odabrano kao predla-gatelj propisa. U t. 2. je kao vrsta propisa odabrano DA pored Uredbe, a u naziv je upisano, iako je riječ o prijedlogu, „Uredba o graničnim prijelazima Repu-blike Hrvatske“ jer će to biti službeni naziv propisa nakon stupanja na snagu. Kao zakonska osnova za donošenje ove Uredbe upisan je Zakon o nadzoru državne granice jer je čl. 12. istog propisano da Vla-da uredbom određuje granične prijelaze, vrijeme i način prelaska preko državne granice. S obzirom na to da je u ovom primjeru uzet Zakon o nadzoru dr-žavne granice iz 2003. Godine, koji je imao nekoliko izmjena i dopuna, kao zakonska osnova su upisane samo zadnje izmjene i dopune iz 2011. godine. Kao što je već navedeno, to ne znači da su samo te izmje-ne i dopune zakonska osnova za donošenje predlo-ženog propisa, već se time podrazumijeva i temeljni Zakon iz 2003. godine sa svim izmjenama i dopuna-ma koje su od tada učinjene.

❑Točka 3. Povezanost prijedloga propisa / akta planiranja s državnim proračunom

Pod ovom točkom navodi se proračunska pozi-cija/pozicije na kojima su osigurana sredstva za provedbu predloženog propisa / akta planiranja. U ovom se dijelu fiskalni učinak provedbe propisa / akta planiranja povezuje s programskom klasifi-kacijom državnog proračuna, čime je Ministarstvu financija omogućen izravan uvid u raspoloživost sredstava potrebnih za provedbu predloženog pro-pisa. S obzirom na to da su proračunska sredstva ograničena, ovim se povezivanjem u većoj mjeri prenose odgovornosti na središnja tijela državne uprave kao nositelje provedbe programa. Naime, predlagatelj prilikom izrade pojedinog propisa, od-nosno akta planiranja, mora imati na umu koliko je sredstava već angažirao za provedbu nekih drugih propisa / akata planiranja iz svoje nadležnosti.

U praksi se često događa da u provedbi nekog propisa / akta planiranja osim predlagatelja sudje-luju i druga tijela. U tom slučaju predlagatelj ima mogućnost i mora navesti sve proračunske pozi-cije s kojih će se financirati provedba. Dakle, Mi-nistarstvu financija predlagatelj dostavlja jedan objedinjeni Obrazac PFU u kojem su navedene sve proračunske pozicije i sva sredstva potrebna za provedbu propisa / akta planiranja. Naravno, prije dostave objedinjenog Obrasca Ministarstvu finan-cija, predlagatelj prikuplja od svih tijela zaduže-nih za provedbu potrebne podatke kako bi mogao ispravno popuniti objedinjeni Obrazac PFU. Kako bi se predlagatelju olakšalo prikupljanje potrebnih podataka, na mrežnim stranicama Ministarstva fi-nancija još uvijek je moguće preuzeti Obrazac PFU u Excel formatu koju sunositelji provedbe mogu popuniti i dostaviti predlagatelju. Ističemo kako se u web-aplikaciju unosi isključivo jedan objedi-njeni Obrazac PFU od strane predlagatelja propi-sa i samo se taj dostavlja Ministarstvu financija uz prijedlog propisa.

Dakle, u slučaju Uredbe o graničnim prijelazima, a budući da u provedbi iste i sredstva za njezinu pro-vedbu osigurava i Ministarstvo unutarnjih poslova, podatke o sredstvima potrebnim za provedbu ove Uredbe iz nadležnosti Ministarstva unutarnjih po-slova kao i proračunskim pozicijama na kojima su ista osigurana, Ministarstvo financija traži pisme-nim putem od Ministarstva unutarnjih poslova. U web-aplikaciji Ministarstvo financija pri izradi obje-dinjenog Obrasca PFU u t. 3., osim svojih proračun-skih pozicija na kojima osigurava sredstva potrebna za provedbu Uredbe iz svoje nadležnosti, odabire i proračunske pozicije Ministarstva unutarnjih poslo-va koje je ono navelo i na kojima se osiguravaju sred-


stva potrebna za provedbu Uredbe iz njegove nadlež-

nosti.

❑Točka 4. Lokacija Ispunjava se podatcima o području provedbe

predloženog propisa ili akta planiranja, odnosno lo-kaciji potrošnje proračunskih sredstava, a može se odnositi na pojedine gradove, općine ili županije, cijelu Republiku Hrvatsku te ako je npr. riječ o me-đunarodnim ugovorima, na druge zemlje.

U slučaju Uredbe o graničnim prijelazima, u t. 4. je kao područje provedbe, osim Republike Hrvatske, odabrano i područje Mađarske, Slovenije, Bosne i Hercegovine, Srbije i Crne Gore. Naime, Uredbom se određuju granični prijelazi Republike Hrvatske sa svim navedenim zemljama te se na određeni način Uredba, odnosno bar jedan njezin dio, provodi i na području tih zemalja.

❑Točka 5. Podatci o zaposlenicimaOva se točka ispunjava ako će provedba nekog

propisa / akta planiranja imati utjecaja na broj dr-žavnih službenika, namještenika, sudskih službe-nika i drugih čije se plaće osiguravaju u državnom proračunu. Ovdje se unose podatci o tome zahtijeva li provedba propisa / akta planiranja zapošljavanje novih djelatnika ili otpuštanje postojećih i u kojem broju. Unose se i podatci o izmjeni okvirnog broja djelatnika nekoga tijela, u slučaju da propis odnosno akt planiranja na to utječe.

U ovom se dijelu također mora voditi računa utječe li provedba propisa / akta planiranja na broj zaposlenih u drugim tijelima. Dakle, nije dovolj-no iskazati promjenu broja zaposlenih samo kod predlagatelja, već se procjena daje za cijelu držav-nu upravu.

U danom primjeru provedba Uredbe ne zahtije-va novo zapošljavanje ni kod Ministarstva financija ni kod Ministarstva unutarnjih poslova, ali ni bilo kojega drugog proračunskog korisnika državnog proračuna. Stoga su brojčani podatci iskazani u Po-stojećem i Novom stanju identični. (Napominjemo kako su brojčani podatci u cijelom primjeru ilu-strativni i ne odgovaraju stvarnim podatcima).

❑Točka 6. Fiskalni učinak Sadržava ukupnu procjenu fiskalnih posljedi-

ca provedbe predloženog propisa / akta planiranja na državni proračun. Iz ove točke mora biti vidljivo povećavaju li se na temelju predloženog propisa ili smanjuju prihodi i primitci ili rashodi i izdatci dr-žavnog proračuna te što je tome razlog. Navedene promjene vežu se za ekonomsku klasifikaciju, jer se i sam državni proračun temelji na istoj. Razrada prihoda i rashoda također je vezana za srednjoročni okvir proračunskog planiranja pa se, izuzevši uči-nak u tekućoj godini provedbe propisa, predviđa i projekcija utjecaja u sljedeće dvije godine proračun-skog planiranja. Ako se fiskalni učinak proteže na dulje razdoblje, potrebno ga je detaljno objasniti u dijelu Obrazloženja promjena u rashodima i izdatci-ma te prihodima i primitcima.

Pod ovom se točkom odvojeno unose podatci o utjecaju provedbe propisa ili akta planiranja na ras-hodovnu i prihodovnu stranu državnog proračuna.

❑ Točka 6.1. Rashodi i izdatci državnog prora-čuna

Pod ovom točkom iskazuje se trošak provedbe predloženog propisa / akta planiranja sljedeći eko-nomsku klasifikaciju.

Trošak se raspoređuje po stupcima ovisno o godi-nama u kojima primjena propisa ili akta planiranja ima utjecaj na državni proračun.

Za troškove vezane za tekuću godinu, uz trošak provedbe kroz tu godinu, po stupcima se unose i troškovi uspostave, odnosno početni rashodi i iz-datci koji su rezultat pripremnih radnji nužnih za provedbu predloženog propisa / akta planiranja u tekućoj godini. Naime, propis / akt planiranja može zahtijevati određeno ulaganje u samom početku provedbe, a koje se neće javljati u sljedećim godi-nama. To je ulaganje inicijalni trošak i preduvjet početka provedbe tog propisa / akta planiranja. U ovom se dijelu također navodi koliko je od ukupno potrebnih sredstva za provedbu ujedno i planirano u državnom proračunu za tekuću godinu.

Ako provoditelj predloženog propisa / akta plani-ranja nije u tekućoj godini u okviru relevantnih pro-računskih pozicija, odnosno odgovarajućih stavaka ekonomske klasifikacije koje se odnose na provedbu propisa / akta planiranja planirao potrebna, odno-sno dovoljna sredstva, ista može preraspodijeliti, u skladu sa Zakonom o proračunu, sa svojih drugih pozicija unutar državnog proračuna. Svota sred-stava koja se predlaže preraspodijeliti unosi se na skupinu računa ekonomske klasifikacije na kojoj je planiran (s koje će se preraspodijeliti na novu).

Ako provedba predloženog propisa / akta plani-ranja zahtijeva sredstva i u narednim godinama, po-punjavaju se stupci sljedeća godina n i godina n+1.

U ovom se dijelu iskazuju konkretni troškovi provedbe predloženog propisa / akta planiranja, a ne sva sredstva osigurana u državnom proraču-nu Republike Hrvatske za područje koje se pred-loženim propisom / aktom planirana uređuje ili mijenja i dopunjuje. Dakle, ako je riječ, primjeri-ce, o izmjenama i dopunama nekog propisa / akta planiranja, trošak provedbe nisu i ne mogu biti sva


sredstva osigurana na proračunskim pozicijama s kojih se financira provedba, već se iskazuju samo sredstva potrebna za provedbu tih izmjena i dopu-na. Isto se odnosi i na unos odobrenih sredstava unutar državnog proračuna te za unos troškova provedbe u narednim godinama.

Podsjećamo da ako se fiskalni učinak proteže na dulje razdoblje, isti je potrebno detaljno objasniti u dijelu Obrazloženja promjena u rashodima i izdat-cima te prihodima i primitcima.

U navedenom je primjeru Ministarstvo financija u t. 6.1. iskazalo koliko je sredstava potrebno za pro-vedbu ove Uredbe, i to tako da je odabralo skupinu računa ekonomske klasifikacije i unutar nje u jednu od ponuđenih proračunskih pozicija (prikazuju se samo one koje su odabrane u t. 3.) upisalo podatke o sredstvima koja su potrebna i planirana u tekućoj godini i u narednim godinama i za Ministarstvo fi-nancija i za Ministarstvo unutarnjih poslova.

❑ Točka 6.2. Prihodi i primitci državnog pro-računa

Ako će primjena određenog propisa / akta plani-ranja imati utjecaja na prihode i primitke državnog proračuna, taj se utjecaj, sljedeći ekonomsku klasifi-kaciju, iskazuje pod ovom točkom.

Utjecaj na prihodovnu stranu također se iskazuje po stupcima, ovisno o godinama u kojima primje-na propisa ili akta planiranja ima utjecaj na državni proračun. Ako će provedbom propisa / akta plani-ranja nastati novi prihodi i primitci ili se povećati, odnosno smanjiti / ukinuti postojeći, isti se unose u stupac koji se odnosi na očekivane prihode i primit-ke. Prihodi i primitci koji će se ostvariti i bez primje-ne predloženog propisa / akta planiranja unose se u plan prihoda i primitaka.

Ako će provedba predloženog propisa / akta pla-niranja utjecati na razinu prihoda i primitaka u narednim godinama, u stupce sljedeća godina n i godina n+1 unosi se očekivana svota prihoda i pri-mitaka u pojedinoj godini.

Ako se provedba propisa / akta financira ili su-financira iz sredstava pomoći EU-a, darovnica, zajmova i slično, u Obrascu PFU, u t. 6.1. Rashodi i izdaci državnog proračuna, trebaju biti iskazana sva potrebna sredstva - to znači i rashodi koji se fi-nanciraju iz EU pomoći, darovnica, zajmova i oni koji se financiraju iz nacionalnog dijela, jer se i EU i darovnice i zajmovi i nacionalna komponenta pla-

niraju u državnom proračunu. U t. 6.2. Prihodi i primici državnog proračuna se iskazuju samo pri-hodi i primici od EU pomoći, darovnica, zajmova.

U slučaju Uredbe o graničnim prijelazima, pro-vedba se dijelom financira iz EU pomoći pa je u t. 6.2. iskazana samo svota planirana na izvoru 51 Pomoći EU-a. Budući da su u t. 6.1. iskazana sva sredstva po-trebna za provedbu (dakle i sredstva državnog pro-računa i sredstva pomoći EU-a), upisivanjem samo svote planirane na izvoru 51 u „Ukupno“ se auto-matski izračunava svota koju je potrebno osigurati, odnosno koja je osigurana u državnom proračunu.

❑ Točka 6.3. Obrazloženje promjena u rasho-dima i izdatcima te prihodima i primitci-ma državnog proračuna

U ovom se dijelu detaljno obrazlaže zbog čega provedba određenog propisa / akta planiranja izi-skuje troškove kao i uslijed čega će se kreirati novi prihodi i primitci za državni proračun i koji su to.

Pod ovom točkom daje se i detaljna razrada koli-ko je sredstava potrebno za provedbu predloženog propisa / akta planiranja u pojedinoj godini (za ci-jelo vrijeme trajanja provedbe), koliko je od te svo-te osigurano na kojoj proračunskoj poziciji i kod kojeg tijela nadležnog za provedbu. Ako sredstva za provedbu nisu osigurana, ovdje je potrebno nave-sti točno koliko sredstava nedostaje u kojoj godini te kako se ista planiraju osigurati.

U navedenom je primjeru detaljno obrazloženo koliko je sredstava potrebno u pojedinoj godini za provedbu Uredbe s razradom na to koliko od tih sredstava osigurava Ministarstvo financija, a koliko Ministarstvo unutarnjih poslova. Za svako su mini-starstvo navedene proračunske pozicije na kojima su osigurana sredstva i u kojoj svoti, s tim da je za one proračunske pozicije koje imaju izvor 51 Pomoći EU-a napravljena i dodatna razrada da se vidi o kojoj je tu svoti riječ.

www.rrif.hr


❑Točka 7. Potencijalne obveze za državni prora-čun

Ako će provedba propisa / akta planiranja, osim izravnih rashoda ili izdataka, imati i potencijalne dodatne obveze (jamstva, akreditive, kreditne linije te dugovanja na osnovi odštetnih zahtjeva i nerije-šenih sporova po sklopljenim ugovorima), za držav-ni proračun ispunjava se ova točka.

U ovom primjeru provedba Uredbe neće stvoriti nikakve potencijalne obveze za državni proračunu.

❑Točka 8. Fiskalni učinak na druge proračune Pod ovom točkom iskazuje se fiskalni učinak pro-

vedbe predloženog propisa/akta planiranja na pro-račune jedinica lokalne i područne (regionalne) sa-mouprave i financijskih planova izvanproračunskih korisnika državnog proračuna.

Za provedbu ove Uredbe nije potrebno osigurati sredstva u proračunima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i izvanproračunskih kori-snika državnog proračuna, a provedba iste ne utječe ni na njihove prihode.

❑Točka 9. Pokazatelji uspješnostiKako bi se što objektivnije sagledali svi učinci

provedbe nekog propisa / akta planiranja te dodi-jelila odgovornost za postizanje ciljeva radi kojih je propis / akt planiranja donesen, utvrđuju se poka-zatelji uspješnosti. Pokazatelje i izvor praćenja nji-hova kretanja predlagatelj unosi pod ovu točku.

Kako bi pratili provedbu Uredbe, u našem slučaju, kao pokazatelj uspješnosti provedbe iste odabran je „Broj izgrađenih / obnovljenih graničnih prijelaza“. Naime, pretpostavka je da će se utvrđeni granični prijelazi ili tek izgraditi ili će raditi na njihovoj mo-dernizaciji i obnovi kako bi bili funkcionalni i osigu-ravali što brži protok robe i putnika.

❑Točka 10. Obrazloženje predlagateljaOvdje se ukratko opisuje što donosi provedba pro-

pisa / akta planiranja. Obrazac u ovom dijelu pot-pisuje ministar, državni tajnik središnjeg državnog ureda odnosno ravnatelj državne upravne organiza-cije koji se ovjerava pečatom, uz naznaku mjesta i datuma ovjeravanja.

Ako je riječ o Uredbi o graničnim prijelazima, a s obzirom na to da je predlagatelj iste Ministarstvo fi-nancija, Obrazac PFU potpisuje kao odgovorna oso-ba ministar financija bez obzira na to što u provedbi sudjeluju i sredstva za njezinu provedbu, kao što je i iskazano u primjeru, osigurava i Ministarstvo unu-tarnjih poslova.

❑Točka 11. Kontakt osoba predlagatelja Ovo je zadnji dio Obrasca koji ispunjava predlaga-

telj i ovdje se unose podatci (ime i prezime, položaj, broj telefona i telefaksa te adresa elektroničke pošte) o osobi zaduženoj za ispunjavanje Obrasca.

Ističemo kako se pod ovom točkom ne navo-de podatci o, primjerice, pomoćnicima ministra, ravnateljima i slično, već o osobi koja je ovlaštena za rad s PFU aplikacijom i koja je uistinu unijela podatke u istu. Naime, zaposlenici Ministarstva financija moraju moći stupiti u kontakt s osobom koja zna i može promijeniti podatke iskazane u Obrascu te ih, ako za to postoji potreba, uputiti na osobu zaduženu za sam tekst propisa / akta plani-ranja.

Često u praksi predlagatelji dostave samo Obra-zac PFU, međutim, Ministarstvo financija bez uvida u sam prijedlog propisa nije u mogućnosti utvrditi je li procjena fiskalnog učinka dana u Obrascu PFU ispravna ili ne. Nadalje, podatci iskazani u Obrascu PFU i popratnom obrazloženju predloženog propisa (primjerice, često korištena točka III. Ocjena sred-


stava potrebnih za provedbu) ne mogu i ne smiju biti različiti.

Pridržavajući se navedenih uputa te dostavom kompletne i ovjerene dokumentacije predlagatelji

mogu znatno ubrzati proces donošenja svoga pred-loženog propisa jer se izbjegava nepotrebno vraćanje dokumentacije na doradu i/ili traženje nedostajuće dokumentacije od strane Ministarstva financija.

Ivana KUNIĆ, dipl. oec.Ana MICHIELI PAVUNA, dipl. oec.

UDK 336.2

Suglasnost za preuzimanje obvezaPrema odredbama propisa kojima je uređeno poslo-vanje proračuna i proračunskih korisnika, prora-

čunski korisnici u načelu ne mogu samostalno preuzimati obveze na teret proračuna. Za njihovo preuzimanje po-trebna im je suglasnost nadležnog proračuna odnosno odgovarajućih tijela unutar proračuna. Ovo se ograniče-nje odnosi na proračunske korisnike svih proračuna.

U ovom se članku odgovara na pitanje kako i zašto is-hoditi suglasnost za preuzimanje obveza po ugovorima koji zahtijevaju plaćanje u sljedećim godinama.

1. UVODKako bi se osiguralo kontinuirano i višegodišnje

praćenje potrošnje te osigurala fiskalna disciplina potrebna za makroekonomsku stabilnost, uvedeno je praćenje stvaranja višegodišnjih ugovornih ob-veza, i to tako da je kroz propise kojima se uređuje područje javnih financija za proračunske korisnike propisana obveza ishođenja suglasnosti za preuzi-manje obveza po ugovorima koji zahtijevaju plaća-nje u sljedećim godinama.

Da proračunski korisnici prije sklapanja ugovo-ra koji zahtijevaju plaćanje u sljedećim godinama moraju ishoditi suglasnost Vlade Republike Hrvat-ske (dalje: Vlada) po prvi je put propisano Zakonom o proračunu iz 2003. godine (Nar. nov., br. 96/03.). Kako bi se osiguralo poštovanje ishođenja suglasno-sti već su tada u dijelu kaznenih odredaba bile pred-viđene novčane kazne, i to:§od 500.000 do 1.000.000 kuna za pravne osobe

ako proračunski korisnik preuzme obveze po ugovorima koji zahtijevaju plaćanje u sljede-ćim godinama bez suglasnosti Vlade

§od 21.000 do 100.000 kuna za odgovorne osobe proračuna i proračunskog korisnika ako prora-čunski korisnik preuzme obveze po ugovorima koji zahtijevaju plaćanje u sljedećim godinama bez suglasnosti Vlade.

Novim, trenutačno vrijedećim Zakonom o pro-računu iz 2008. godine (Nar. nov., br. 87/08.) pre-uzimanje obveza na teret proračuna (čl. 44.) je do-punjeno na način da se odredbe ovoga članka na odgovarajući način primjenjuju na jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave (dalje: jedini-ce). Naime, starim Zakonom o proračunu (čl. 37.), odredba o preuzimanju obveza na teret proračuna odnosila se ponajprije na proračunske korisnike državnog proračuna. S obzirom na to da su same

jedinice smatrale da je to dobar način održavanja fiskalne discipline, propisano je i da proračunski korisnici jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mogu preuzeti obveze po ugovorima koji zahtijevaju plaćanje u sljedećim godinama, uz suglasnost u općini općinskog načelnika, u gradu gradonačelnika, a u županiji župana (dalje: izvršno tijelo jedinice), a na prijedlog upravnog odjela nad-ležnog za financije jedinice.

Nastavljajući se na navedeno, sada ni proračunski korisnici državnog proračuna niti proračunski kori-snici jedinica lokalne i područne (regionalne) samo-uprave ne mogu sklapati ugovore o nabavi kojima se preuzimaju obveze na teret proračuna sljedećih go-dina bez suglasnosti izvršnog tijela.

Ujedno, Zakonom o proračunu iz 2008. godine po-strožene su i novčane kazne za nepoštovanje odreda-ba o preuzimanju obveza na teret proračuna, i to:§od 500.000 do 2.000.000 kuna za pravne osobe i§od 50.000 do 100.000 kuna za odgovorne osobe

proračuna i proračunskog korisnika.Prema čl. 3. Zakona o proračunu iz 2008. Godine,

odgovorna osoba je čelnik proračunskog i izvanpro-računskog korisnika, općinski načelnik, gradona-čelnik, odnosno župan i osoba na koju je ta ovlast prenesena njegovom odlukom.

Odgovornost proračunskog korisnika da pri skla-panju ugovora kojima se preuzimaju višegodišnje obveze na teret proračuna postupa u skladu s odred-bama Zakona o proračunu dodatno je naglašena kroz Zakon o fiskalnoj odgovornosti (Nar. nov., br. 139/10. i 19/14.). Prije svega, istim je pravilom, kao jednim od pravila za jačanje fiskalne odgovornosti, propisano da se proračunskom korisniku državnog proračuna, u slučaju stvaranja obveza s dospijećem iznad visine predviđene državnim proračunom, vi-sina financijskog plana u sljedećoj proračunskoj go-dini smanjuje za svotu stvorenih obveza iznad visi-ne predviđene državnim proračunom.

Ujedno, jedno od pitanja iz Upitnika o fiskalnoj odgovornosti provjerava jesu li se obveze po ugovo-rima koji zahtijevaju plaćanje iz proračuna u slje-dećim godinama preuzimale uz suglasnost Vlade Republike Hrvatske, odnosno općinskog načelnika / gradonačelnika, odnosno župana, a na prijedlog ministra financija, odnosno upravnog tijela nadlež-nog za financije jedinice. Uz navedeno se kao dokaz prilažu preslike dobivenih suglasnosti.

Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o proračunu (Nar. nov., br. 136/12.) procedura davanja suglasnosti kod sklapanja ugovora kojima se preuzi-


maju višegodišnje obveze na teret državnog prora-čuna je skraćena za proračunske korisnike državnog proračuna. Naime, njime je predviđeno da obveze po ugovorima koji zahtijevaju plaćanje u sljedećim godinama mogu preuzeti ne više isključivo uz su-glasnost Vlade nego i uz suglasnost ministra finan-cija ako svota ukupne obveze po ugovoru ne prelazi svotu utvrđenu Zakonom o izvršavanju državnog proračuna. Zakonom o izvršavanju Državnog pro-računa Republike Hrvatske za 2014. godinu (Nar. nov., br. 152/13. i 39/14.) ta je svota ukupne obveze po ugovoru utvrđena na razini 10.000.000 kuna.

Dakle, ako ukupna obveza po ugovoru ne pre-lazi svotu od 10.000.000 kuna, suglasnost pro-računskim korisnicima državnog proračuna za preuzimanje obveza po ugovorima koji zahtijeva-ju plaćanje u sljedećim godinama daje ministar financija, a ako ukupna obveza po ugovoru koji zahtijeva plaćanje u sljedećim godinama prelazi tu svotu, suglasnost proračunskim korisnicima državnog proračuna za preuzimanje navedene obveze daje Vlada, na prijedlog ministra financija

Jedinice također mogu godišnjom odlukom o iz-vršavanju svog proračuna utvrditi svotu ukupne obveze po ugovorima koji zahtijevaju plaćanje u sljedećim godinama do kojeg suglasnost može dati pročelnik upravnog odjela nadležnog za financije jedinice. Međutim, u praksi jedinice ovu iznimku, u pravilu, ne propisuju, te suglasnost za sklapanje svih ugovora, bez obzira na svotu ukupne obveze, daje općinski načelnik / gradonačelnik odnosno župan.

2. PREUZIMANJE OBVEZA NA TERET PRORAČUNA U PRAKSI

Proračunski korisnici upućuju zahtjev za dobiva-njem suglasnosti tek nakon provedbe postupka jav-ne nabave u kojem se treba istaknuti da će ugovor biti potpisan nakon dobivanja suglasnosti na teme-lju čl. 44. Zakona o proračunu te da je u protivnom isti pravno nevažeći. Naime, tek nakon provedenog postupka javne nabave mogu se znati točne svote obveze u pojedinoj godini te samim time omogućiti i priprema suglasnosti.

Proračunski korisnici koji su u skladu s čl. 13. Uredbe o unutarnjem ustrojstvu Državnog ureda za središnju javnu nabavu (Nar. nov., br. 31/12.) obve-znici središnje javne nabave, upućuju zahtjev za do-bivanjem suglasnosti za preuzimanje višegodišnjih obveza na teret proračuna za nabavne kategorije za koje se provodi središnja javna nabava putem Dr-žavnog ureda za središnju javnu nabavu, u protiv-nom isti upućuju izravno Ministarstvu financija.

Vlada je Odlukom o nabavnim kategorijama (Nar. nov., br. 67/12.) propisala robe, usluge i radove za koje se provodi središnja javna nabava.

U slučaju da je riječ o nabavnim kategorijama propisanim ovom Odlukom, proračunski korisnici svoje potrebe iskazuju Državnom uredu za središ-nju javnu nabavu koji zatim provodi postupak sre-dišnje javne nabave te nakon provedbe istog upu-ćuje Ministarstvu financija zahtjev za dobivanjem suglasnosti na temelju čl. 44. Zakona o proračunu

Za sve preostale slučajeve sklapanja ugovora kod kojih dolazi do preuzimanja obveza na teret pro-računa, narednih godina proračunski korisnik sa-mostalno provodi postupak javne nabave te nakon provedbe istog sam upućuje Ministarstvu financija zahtjev za dobivanjem suglasnosti.

2.1. AKO JE SVOTA UKUPNE OBVEZE VEĆA OD 10.000.000 KN

Nakon provedbe postupka javne nabave prora-čunski korisnik dostavlja Ministarstvu financija, odnosno upravnom odjelu nadležnom za financije jedinice, zahtjev u obliku danom u nastavku.

KLASA: URBROJ: (mjesto), (datum)

MINISTARSTVO FINANCIJA/ UPRAVNI ODJEL NADLEŽAN ZA FINANCIJE JEDINICE

Z a g r e b

PREDMET: Davanje prijedloga (Vladi Republike Hrvatske, odnosno u općini općinskom načelniku, u gradu gradonačelniku, a u županiji županu) o dono-šenju Odluke o davanju suglasnosti (upisati naziv proračunskog korisnika državnog prora-čuna ili proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave) za preuzimanje obveza na teret sredstava državnog prora-čuna u (upisati cijelo razdoblje za koje se preu-zima obveza primjerice „2015. i 2016. godini“) za sklapanje ugovora o (upisati svrhu primje-rice „izvođenju radova na adaptaciji zgrade“), u skladu s čl. 44. st. 3. Zakona o proračunu (Nar. nov., br. 87/08. i 136/12.).

- dostavlja se Molimo da nam se izda suglasnost za preuzimanje obveza na teret sredstava Državnog proračuna Republike Hrvatske u 2015. i 2016. godini za sklapanje ugovora o izvođenju radova na adaptaciji zgrade, u skladu s čl. 44. st. 3. Zakona o proračunu (Nar. nov., br. 87/08. i 136/12.).Ovdje objasniti o čemu je riječ. Primjerice: Adaptacija je potrebna zbog ___ i ista uključuje sljedeće radove: _________ . Sveukupna planirana vrijednost izvođenja radova na adaptaciji zgrade _______________ u skladu s prijedlogom ugovora je 11.500.000 kn (s PDV-om).Za plaćanja koja proizlaze iz ugovora u tekućoj (2014. godini) (iskazuje se samo ako je predviđeno plaćanje u tekućoj godini) sredstva su osigurana u Državnom proračunu Republike Hrvatske za 2014. godinu na poziciji/pozicijama A______, skupini računa ____ u svoti od 4.500.000 kn. (ako je riječ o proračunskom korisniku jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, navode se njezine proračunske pozicije na kojima su sredstva osigurana).Sredstva za plaćanja u narednim godinama u ukupnoj svoti od 7.000.000 kn osigurana su u Državnom proračunu za 2014. godinu i projekcijama za 2015. i 2016. Godinu, i to u 2015. godini na poziciji/pozicijama A______, skupini računa ____ u svoti od 3.500.000 kn i u 2016. godini na poziciji/pozicijama A______, skupini računa ____ u svoti od 3.500.000 kn. (U slučaju da je riječ o više proračunskih pozicija ili skupina računa, potrebno je točno navesti koliko se sredstava osigurava na kojoj proračunskoj poziciji, odnosno skupini računa. Jednako tako, ako se preuzimaju obveze u razdoblju duljem od usvojenoga trogodišnjeg proračuna, potrebno je navesti svotu sredstava i u tim godinama te navesti da će se sredstva i u tim godinama planirati u okviru limita koje utvrđuje izvršno tijelo. Naime, kao što je već prije


navedeno, u skladu s odredbama čl. 44., proračunski korisnici obvezni su plaćanja koja proizlaze iz obveza preuzetih u skladu s istim uključiti u godinu u kojoj obveza dospijeva).

S poštovanjem,

POTPIS ČELNIKA proračunskog korisnika državnog proračuna ili proračuna

jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave

Uz ovakav je zahtjev potrebno dostaviti i takozva-nu „popratnu dokumentaciju“ koja uključuje odlu-ku o odabiru najpovoljnije ponude u provedenom postupku javne nabave i nacrt ugovora, a iz koje je vidljiva ukupna svota obveze, razdoblje trajanja ugovora te točna svota obveze u pojedinoj godini trajanja ugovora.

Budući da u ovom slučaju odluku o davanju su-glasnosti proračunskim korisnicima državnog pro-računa donosi Vlada svojim aktom, potrebno je izraditi i dostaviti Ministarstvu financija i Obrazac standardne metodologije za procjenu fiskalnog učinka (dalje: Obrazac PFU) koji se obvezno prila-že aktima koje donosi Vlada. U ovom slučaju pod-nositelj zahtjeva mora, osim u samom zahtjevu, i u Obrascu PFU iskazati proračunsku poziciju/pozicije na kojima su osigurana sredstva za plaćanje obve-za koje proizlaze iz ugovora te svote po godinama. Kako Obrazac PFU pruža mogućnost unosa fiskal-nog učinka samo za tekuću i naredne dvije godine, u slučaju da iz obveza preuzetih na temelju čl. 44. proizlaze plaćanja u duljem razdoblju, za preostale je godine potrebno u Obrascu PFU t. 6.3. Obrazlože-nje promjena u rashodima i izdacima te prihodima i primicima navesti svotu obveze u tim godinama kao i na kojoj proračunskoj poziciji/ama i skupinama ra-čuna će se sredstva za podmirenje istih osigurati.

Prijedlog odluke Vlade, odnosno izvršnog tijela jedinice, o davanju suglasnosti za preuzimanje ob-veza na teret sredstava državnog proračuna Repu-blike Hrvatske u narednim godinama, u skladu s čl. 44. Zakona o proračunu Ministarstvo financija, od-nosno upravno tijelo nadležno za financije jedinice, priprema nakon zaprimanja zahtjeva i provjere do-kumentacije te raspoloživosti sredstava potrebnih za plaćanje obveza koje proizlaze iz ugovora.

Prijedlog odluke o davanju suglasnosti proračun-skom korisniku državnog proračuna šalje se prije upućivanja Vladi prvo na mišljenje Uredu za zako-nodavstvo i Ministarstvu vanjskih i europskih po-slova te drugim središnjim tijelima državne uprave u čiji djelokrug zadire davanje te suglasnosti. Naime, Poslovnikom Vlade Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 154/11., 121/12. i 7/13.) propisano je da uz nacrte prijedloga zakona i drugih propisa te uz prijedloge drugih akata Vlade, moraju biti priložena mišljenja Ureda za zakonodavstvo, Ministarstva financija i Ministarstva vanjskih i europskih poslova te drugih središnjih tijela državne uprave u čiji djelokrug ula-ze pitanja koja se uređuju ovim prijedlozima. Jedna-ko vrijedi i za izvješća, informacije i slične materi-jale, ako sadržavaju prijedloge zaključaka kojima se određuju obveze tijelima državne uprave ili stvaraju financijske obveze.

Nakon zaprimanja mišljenja ovih tijela, Mini-starstvo financija upućuje Vladi prijedlog odluke o davanju suglasnosti za preuzimanje obveza na teret sredstava državnog proračuna Republike Hrvatske u narednim godinama u skladu s čl. 44. Zakona o proračunu.

U nastavku dajemo primjer odluke Vlade o dava-nju suglasnosti, kakva se preslika prilaže kao dokaz Upitniku o fiskalnoj odgovornosti.

Na temelju čl. 31. st. 2. Zakona o Vladi Republike Hrvatske (Nar. nov, br. 150/11.) i čl. 44. st. 2. Zakona o proračunu (Nar. nov, br. 87/08. i 136/12.), Vlada Republike Hrvatske na sjednici održanoj ___________________ donijela je

O D L U K U

o davanju suglasnosti (naziv proračunskog korisnika) za preuzimanje obveza na teret sredstava Državnog

proračuna Republike Hrvatske u 2015. i 2016. godini za izvođenje radova na adaptaciji zgrade xy

I.Daje se suglasnost _______________ za preuzimanje obveza na teret sredstava Državnog proračuna u 2015. i 2016. godini u ukupnoj svoti od 7.000.000 kn i to po godinama i u svotama kako slijedi:

Godina Svota

2015. 3.500.000 kn

2016. 3.500.000 kn

za izvođenje radova na adaptaciji zgrade xy.

II.Ova Odluka stupa na snagu danom donošenja.

KLASA: URBROJ:Zagreb, (datum)

PREDSJEDNIK VLADE

2.2. AKO JE SVOTA UKUPNE OBVEZE MANJA OD 10.000.000 KN

(samo za proračunske korisnike državnog proračuna)Ako proračunski korisnik državnog proračuna

namjerava sklopiti ugovor u kojem svota ukupne obveze za cijelo vrijeme trajanja ugovora ne prelazi 10.000.000 kn, Ministarstvu financija se nakon pro-vedaba postupka javne nabave dostavlja zahtjev za dobivanjem suglasnosti na temelju čl. 44. Zakona o proračunu i čl. 11. Zakona o izvršavanju državnog proračuna za 2014. godinu. Zahtjev koji se dostavlja vrlo je sličan danom primjeru za svotu obveze veću od 10.000.000 kn. Jedina je razlika ta što se ne traži davanje prijedloga Vladi već se Ministarstvu finan-cija upućuje Zahtjev za davanjem suglasnosti Mini-starstvu Q, za preuzimanje obveza na teret sredstava državnog proračuna u 2015. i 2016. godini za sklapa-nje ugovora o izvođenju radova na adaptaciji zgrade xy, sukladno članku 44. stavku 3. Zakona o proraču-nu (Nar. nov., br. 87/08. i 136/12.) i članku 11. Zakona o izvršavanju Državnog proračuna za 2014. godinu (Nar. nov., br. 152/13. i 39/14.). U primjeru se polazi od pretpostavke da je ukupna vrijednost adaptacije


sukladno prijedlogu ugovora 8.000.000 kn od kojih će 1.000.000 kn biti plaćeno u tekućoj, 2014. godini, a za ostatak se traži preuzimanje obveza na teret proraču-na narednih godina.

Jednako tako, s obzirom na to da u ovom sluča-ju odluku o davanju suglasnosti donosi ministar fi-nancija, nije potrebno izrađivati Obrazac PFU koji se inače obvezno prilaže aktima koje donosi Vlada. Međutim, iz dostavljenog zahtjeva mora biti jasno vidljivo na kojoj proračunskoj poziciji/pozicijama i u kojim su svotama osigurana sredstva za plaćanje obveza koje proizlaze iz ugovora, i to po godinama. Svote se iskazuju zajedno s porezom na dodanu vri-jednost.

Po zaprimanju zahtjeva i provjere dokumentaci-je te raspoloživosti sredstava potrebnih za plaćanje obveza koje proizlaze iz ugovora ministar financija može donijeti odluku o davanju tražene suglasnosti. U nastavku dajemo primjer odluke ministra finan-cija o davanju suglasnosti preslika kakve se kao do-kaz prilaže Upitniku o fiskalnoj odgovornosti.

Na temelju čl. 44. st. 3. Zakona o proračunu (Nar. nov, br. 87/08. i 136/12.) i čl. 11. Zakona o izvršavanju Državnog proračuna za 2014. godinu (Nar. nov, br. 152/13. i 39/14.), ministar financija daje

SUGLASNOST

Ministarstvu Q za preuzimanje obveza na teret sredstava državnog proračuna Republike Hrvatske u

2015. i 2016. godini za sklapanje ugovora o izvođenju radova na adaptaciji zgrade xy

Daje se suglasnost Ministarstvu Q za preuzimanje obveza na teret sredstava državnog proračuna u 2015. i 2016. godini u ukupnoj svoti od 7.000.000 kn za sklapanje ugovora o izvođenju radova na adaptaciji zgrade___________ u 2014. godini u svoti od 3.500.000 kn i u 2015. godini u svoti od 3.500.000 kn.

KLASA: URBROJ: Zagreb, (datum)

MINISTAR FINANCIJA

2.3. KADA NIJE POTREBNA SUGLASNOST IZVRŠNOG TIJELA - IZUZEĆA

(samo za proračunske korisnike državnog proračuna)Ministarstvo financija dalo je 2012. Naputak ko-

jim je utvrđeno da za sklapanje višegodišnjih ugo-vora koji su vezani za rashode koji su kontinuirano dio redovitog poslovanja proračunskog korisnika državnog proračuna te su kao takvi predviđeni dr-žavnim proračunom i projekcijama, nije potrebna suglasnost Vlade. Pod rashodima koji su kontinuira-no dio redovitog poslovanja proračunskog korisnika državnog proračuna podrazumijevaju se, primje-rice, troškovi komunalnih usluga (opskrba vodom, odvoz smeća…) i drugi „režijski“ troškovi (troškovi opskrbe strujom, plinom, troškovi usluge telefona, interneta…), zatim troškovi redovitog održavanja postojećih informacijskih sustava, obnavljanja po-stojećih licencija, redovite nabave uredskog mate-

rijala i slični troškovi koji se ponavljaju iz godine u godinu, i to neovisno o tome poklapa li se razdoblje trajanja ugovora s proračunskom godinom ili ne.

U nastavku se daje pregled konkretnih primjera zahtjeva za davanjem suglasnosti za koje, u skladu s navedenim Naputku, nije potrebna suglasnost Vla-de, a u slučaju da je ukupna vrijednost ugovora ma-nja od 10.000.000 kn ministra financija.

Proračunski korisnik državnog proračuna Y do-stavio je zahtjev za davanjem suglasnosti za isplatu potpore. U ovom je slučaju riječ o rashodima koje korisnik isplaćuje kao dio svog redovitog poslovanja jer mu to ulazi u zakonom definirani djelokrug rada. Navedena je sredstva obvezan osigurati u okviru svojih limita ukupnih rashoda. Osim toga, iz pravil-nika kojim je uređen postupak isplate ovih potpo-ra bilo je jasno da između proračunskog korisnika kao davatelja potpore i krajnjeg korisnika ne nastaje ugovorni odnos u smislu Zakona o obveznim odno-sima, odnosno, ugovorni odnos u skladu s drugim, posebnim propisima, a odredbama Zakona o prora-čunu propisano je da proračunski korisnici trebaju suglasnost za obveze po ugovorima koji zahtijevaju plaćanje u sljedeći godinama. Jednako vrijedi i za slučaj u kojem je proračunski korisnik dostavio za-htjev za sufinanciranje troškova otkupa grožđa / mandarina / jabuka.

Proračunski korisnik državnog proračuna W do-stavio je zahtjev za davanjem suglasnosti za sklapa-nje ugovora o kupoprodaji eurodizela. Zakonom je definirano da kupnja i prodaja nafte i naftnih deri-vata sa svrhom formiranja i obnavljanja zaliha nafte pripada dijelu redovitog poslovanja proračunskog korisnika, stoga nije potrebno ishoditi suglasnost.

Proračunski korisnik državnog proračuna X pro-veo je postupak javne nabave usluga u elektroničkoj pokretnoj, komunikacijskoj mreži mobilnih telefona i 3G modema te pripadajućih SIM kartica. Budući da se sklapa okvirni sporazum na dvije godine, upućen je zahtjev za davanje suglasnosti. Međutim, kako je ovdje riječ o „režijskim“ troškovima, konkretno troš-kovima usluge telefona koje je proračunski korisnik obvezan osigurati kao dio redovitog poslovanja, a u skladu s Naputkom, u ovom slučaju nije potrebna suglasnost.

Jednako se odnosi i na slučaj proračunskog ko-risnika državnog proračuna koji je uputio zahtjev za davanjem suglasnosti za sklapanje Okvirnog sporazuma i Ugovora o javnoj nabavi Microsoft li-cencija. Osim što je riječ o obnavljanju postojećih licencija (ne o nekoj značajnoj nadogradnji infor-macijskog sustava novim), u Okvirnom je sporazu-mu predviđeno sklapanje Sporazuma na razdoblje od tri godine. Propisano je također da isti ne pred-stavlja obvezu na sklapanje ugovora i nastanak obveze tek zaključenjem jednogodišnjeg ugovora. Slijedom toga, a uzimajući u obzir i da je u skladu s Naputkom riječ o rashodu koji je kontinuirano dio redovitog poslovanja, izdavanje suglasnosti nije bilo potrebno.

Još je jedan takav primjer i zahtjev proračunskog korisnika državnog proračuna C za davanjem sugla-snosti za sklapanje Ugovora o priključenju s Hrvat-skom elektroprivredom.


2.4. ŠTO SE NE MOŽE SMATRATI IZUZEĆEM(samo za proračunske korisnike državnog proračuna)U nastavku se daje nekoliko konkretnih primjera

višegodišnjeg ugovaranja za koje se ne može primi-jeniti izuzeće istaknuto u prethodnom dijelu članka.

Proračunski korisnik državnog proračuna Q do-stavio je zahtjev za davanjem suglasnosti za sklapa-nje ugovora o nabavi automobila za koju su sredstva osigurana na proračunskoj poziciji kojoj je jedini izvor financiranja 4 Prihodi za posebne namjene (konkretno 43 Ostali prihodi za posebne namjene). U ovom je slučaju potrebno ishoditi suglasnost. Na-ime, u skladu s odredbama Zakona o proračunu, namjenski prihodi ovoga proračunskog korisnika uplaćuju se u državni proračun. Ako su namjenski prihodi uplaćeni u nižem opsegu nego što je iskaza-no u državnom proračunu, korisnik može preuzeti i plaćati obveze samo u visini stvarno uplaćenih, od-nosno raspoloživih sredstava. Upravo stoga je nuž-no da Ministarstvo financija raspolaže podatcima o preuzetim obvezama jer će u slučaju da namjenski prihodi budu uplaćeni u nižem opsegu od očekiva-noga, biti nužno osigurati sredstva za preuzete ob-veze iz nekih drugih izvora financiranja.

Jedan od proračunskih korisnika je dostavio upit o potrebi ishođenja suglasnosti u slučaju višego-dišnjih investicija za koje se preuzimaju obveze za trogodišnje razdoblje (tekuća godina i naredne dvije). Naime, državni proračun donosi se za teku-ću godinu, ali se za naredne dvije godine donose projekcije. S obzirom na to da projekcije nisu ob-vezujuće, odnosno mogu se mijenjati, potrebno je ishoditi suglasnost.

2.5. UOČENE POGREŠKE PRI UPUĆIVANJU ZAHTJEVA ZA DOBIVANJE SUGLASNOSTI

Zahtjev za dobivanjem suglasnosti proračunski korisnici državnog proračuna razine razdjela do-stavljaju Ministarstvu financija na čiji prijedlog za-tim ministar financija odnosno Vlada donosi odluku o davanju suglasnosti. Međutim, ako je riječ o prora-čunskim korisnicima druge i treće razine (agencije, ustanove u kulturi, ustanove u zdravstvu i sl.), za-htjev se prvo dostavlja nadležnom ministarstvu, a ono ga zatim dostavlja Ministarstvu financija.

Primjerice, muzej WQ dostavio je zahtjev za da-vanjem suglasnosti Ministarstvu financija. Uvidom u Podatke iz registra proračunskih i izvanproračun-skih korisnika utvrđeno je da je muzej proračunski korisnik državnog proračuna. Međutim, isti je u nadležnosti Ministarstva kulture, stoga je zahtjev potrebno dostaviti putem Ministarstva kulture. Naime, limiti ukupnih rashoda državnog proraču-na Republike Hrvatske utvrđuju se na prvoj razini organizacijske klasifikacije, dakle razini razdjela (u ovom slučaju Ministarstva kulture). To je razlog da se zahtjev upućuje putem Ministarstva kulture kako bi isto pri raspodjeli dobivenog limita na niže razine organizacijske klasifikacije raspolagalo podatcima o preuzetim obvezama i u skladu s time dodijelilo sredstva potrebna za podmirenje istih.

Dom zdravlja XX županije dostavio je zahtjev za davanjem suglasnosti Ministarstvu financija. Budu-ći da je Dom zdravlja XX proračunski korisnik pro-računa Splitsko-dalmatinske županije, zahtjev je potrebno uputiti upravnom tijelu nadležnom za fi-nancije Splitsko-dalmatinske županije koje pripre-ma prijedlog odluke o davanju suglasnosti župana Splitsko-dalmatinske županije.

Maja CONER, univ. spec. oec, bacc. adm. publ., ovl. rač. i ovl. rač. forenzičar UDK 336.2

Utjecaj poreznih reforma na fiskalni kapacitet lokalnih zajednica

U ovom se članku razmatraju praktični problemi funkcioniranja lokalnih zajednica uvjetovani ve-likim razlikama u fiskalnom kapacitetu kao presudnom čimbeniku kreiranja lokalnog razvoja te predvidivi učinci predstojeće porezne reforme poreza na dohodak. Uz to autorica daje i svoja promišljanja u vezi s ovom temom.

1. UVODFiskalni kapacitet jedan je od najvažnijih fakto-

ra koji kreiraju status lokalne zajednice odnosno određuju smjernice razvoja. Općine u Republici Hrvatskoj, kao polazišne mikro društvene jedinice, imaju najmanji fiskalni kapacitet. Međutim, veli-ke su razlike u financijskoj moći između pojedinih

jedinica iste razine. Tako npr. velika općina može imati veći fiskalni kapacitet u odnosu na mali grad. Najizdašniji prihod lokalnih jedinica (gradova i op-ćina) je prihod od poreza i prireza na dohodak. Vrlo je upitno hoće li nesmetano obavljati poslove iz do-dijeljenog joj djelokruga te na koji će način općine i gradovi nadomjestiti dio izgubljenog prihoda nakon uvođenja povećanja neoporezivog dijela plaće i uki-danja porezne stope od 40 %.

Jedinice lokalne samouprave u svom samouprav-nom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog znače-nja kojima neposredno ostvaruju potrebe građana. Sustav financiranja lokalne samouprave temelji se na Ustavu Republike Hrvatske, općim i posebnim zakonskim propisima kojima se uređuju pravno-fi-nancijski instituti u javnom sektoru i odnosi glede pripadnosti i raspodjele javnih prihoda. Financira-


nje poslova iz samoupravnog djelokruga tih jedinica (županije, općine i gradovi) uređeno je Zakonom o financiranju jedinica lokalne i područne (regio-nalne) samouprave (Nar. nov., br. 117/93. - 25/12.), Zakonom o porezu na promet nekretnina (Nar. nov., br. 69/97. - 22/11.), Općim poreznim zakonom (Nar. nov., br. 147/08. - 73/13.) te drugim zakonskim i podzakonskim aktima. Shodno navedenoj pozi-tivnoj zakonskoj regulativi, jedinice lokalne i po-dručne (regionalne) samouprave stječu prihode iz vlastitih izvora, od zajedničkih poreza i od dotacija iz državnog i županijskog proračuna. Uz to, jedinice lokalne samouprave ostvaruju prihode i iz drugih izvora i prema drugim posebnim propisima, kao što su naknade, doprinosi i pristojbe. Među najizdašnije prihode, prema posebnim propisima, svakako treba ubrojiti komunalnu naknadu i komunalni doprinos čiji su razrez i naplata uređeni Zakonom o komunal-nom gospodarstvu (Nar. nov., br. 36/95. - 153/13.), a provode ih gotovo sve jedinice samostalno.

2. DOSTATNOST PRIHODA Jedinice lokalne samouprave u obavljanju poslo-

va iz svoga samoupravnog djelokruga samostalno raspolažu ostvarenim prihodima na temelju pro-pisanih procedura. Također se podrazumijeva da bi ubrani prihodi trebali biti dostatni za podmire-nje rashoda kojima se financiraju poslovi stavljeni u nadležnost lokalnoj razini. Međutim, u praksi su najčešći problemi u ova dva područja. Prije svega, kad je riječ o Republici Hrvatskoj, unatoč brojnim odredbama koje reguliraju samoupravni djelokrug lokalne države, izražen je visok stupanj centraliza-cije. Unaprijed je utvrđena namjena većine lokalnih prihoda, što javnom menadžmentu na lokalnoj ra-zini stvara velike probleme kako u fazi planiranja tako i izvršavanja proračuna. Naime, prihodi po strukturi izvora financiranja ostvaruju se različito od jedinice do jedinice i nemoguće je ostvariti ujed-načeni razvoj. Ovisno o gospodarskoj i demograf-skoj strukturi te stupnju razvoja, općine ostvaruju različite udjele u strukturi dodijeljenih im javnih prihoda pa se često nađu u situaciji da im namjen-ski prihodi nisu dostatni, stoga većinu rashoda fi-nanciraju iz općih odnosno poreznih prihoda. Na-javljenim izmjenama poreza na dohodak najviše bi izgubila upravo lokalna država. Naime, u 2013. udio lokalne države u ukupnim poreznim prihodima bio je 85,5 % i udio države 14,5 %. Prihod od poreza na dohodak dijeli se između državnog proračuna, pro-računa županija i proračuna jedinica lokalne sa-mouprave na čijem se području ostvaruje dohodak. Grad ili općina sudjeluje u poreznim prihodima od poreza na dohodak s 56,5 %, a županija sa 16 %, dok je 12 % prihoda namijenjeno za decentralizirane

funkcije1.

1 Izvor: http://www.mfin.hr/hr/drzavni-proracun-2013-godina

9 Grafikon: Raspodjela poreznih prihoda izme-đu središnje i lokalne države 2

Osnovna raspodjela prihoda od poreza na dohodak

Grad / općina 56,50 %

Županija 16 %

Državni proračun-pomoći izravnanja 15,50 %

Decentralizirane funkcije 12 %

U velikim su problemima ruralne općine koje ostvaruju mali postotak poreznih prihoda, a iz prihoda, prema posebnim propisima, ne smiju se financirati opće društvene i administrativne po-trebe. Najavljenim izmjenama Zakona o porezu na dohodak lokalna država izgubila bi dio poreznih prihoda te se postavlja pitanje daljnjeg poslovanja odnosno završetka započetih investicija. Nedavnim je izmjenama Zakona o komunalnom gospodarstvu također ostala bez dijela prihoda, prema posebnim propisima, odnosno naknade za priključenje na ko-munalnu infrastrukturu. Namjena je navedenog prihoda bila ulaganje u objekte i uređaje komunalne infrastrukture. Gubitkom navedenog, započete in-vesticije nastavljaju se financirati iz općih prihoda s najvećim udjelom poreza na dohodak. Dodatnim smanjenjem poreznih prihoda lokalna bi se država mogla naći u dodatnim poteškoćama na temelju preuzetih višegodišnjih obveza u vezi sa zaključe-nim ugovorima za investicije.

Također je potrebno napomenuti da je cjeloku-pan posao oko razreza i naplate općinskih poreza iznimno složen i zahtijeva stručnu ekipiranost pa se većina jedinica, zbog nemogućnosti zapošljava-nja dodatnog kadra, odlučuje povjeriti te poslove Poreznoj upravi. Ovdje nastaje apsurdna situacija. Lokalna administracija sudjeluje u postupcima na način prikupljanja i promjene činjeničnih stanja u evidencijama poreznih tijela, a istodobno, prema stajalištu Središnjeg ureda Porezne uprave, lokalno tijelo nema ovlasti dobiti na uvid analitičke podat-ke o razrezu i naplati općinskih / gradskih poreza od Porezne uprave. Osim toga, Zakonom o poreznoj upravi (Nar. nov., br. 148/13.) sve su ove evidencije službena tajna pa čak i za javni lokalni menadžment i njegovu administraciju unatoč činjenici da je riječ o prihodima lokalnog proračuna koji se ubiru putem lokalnih upravnih tijela i na temelju općih akata lo-kalnoga predstavničkog tijela. Ovakvim postupnim odredbama onemogućena je razmjena informacija između državnih i lokalnih tijela te je vidljiv visok stupanj centralizacije koji ‘lokalce’ i dalje ostavlja na margini bez obzira na njihovu pokretačku ulogu u društvu.

2 Ilustracija u skladu sa Zakonom o financiranju jedinica lokalne i po-dručne (regionalne) samouprave (Nar. nov., br. 25/12.).

(uz vaš PIN):01/ 46 99 111

od 800 do 1300TELEFONSK

E

KONZULTACIJE


Drugi problem je dostatnost odnosno nedostat-nost prihoda za podmirivanje rashoda na temelju obavljanja poslova stavljenih u nadležnost jedinica-ma lokalne samouprave. Lokalne jedinice ponajpri-je obavljaju poslove koji se odnose na uređenje nase-lja i stanovanje, prostorno i urbanističko planiranje, komunalno gospodarstvo, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i sport, zašti-tu potrošača, zaštitu i unaprjeđenje prirodnog oko-liša, protupožarnu i civilnu zaštitu, promet na svom području te ostale poslove na temelju posebnih za-kona. Za sve te vrste poslova utvrđeni su izvori pri-hoda, čime se došlo do situacije da lokalne jedini-ce imaju ovlasti za obavljanje određenih poslova, a istodobno im nisu dodijeljena sredstva za provedbu. Znatan dio rashoda lokalne jedinice financiraju u suradnji sa središnjom državom koja osigurava do-tacije iz državnog proračuna putem nadležnih mi-nistarstava kod realizacije projekata kojima se pri-donosi poboljšanju standarda i ujednačenju razvoju lokalne države. Veća fiskalna autonomija lokalnih jedinica vezana je za obavljanje komunalnih djelat-nosti, predškolskog odgoja te kulturnih, sportski i vjerskih djelatnosti. Lokalne zajednice kao temelj-ne organizacijske jedinice društva, pokazale su se kroz povijest kao vrlo učinkovite administrativne zajednice u smislu senzibilnosti prema potrebama pojedinaca jer predstavljaju suštu suprotnost slože-nim državnim aparatima koji zbog svoje strukture i veličine nisu u mogućnosti na jednak način udovo-ljavati pojedinačnim zahtjevima. Često se spominje da je stvaranje velikog broja malih jedinica lokalne samouprave uzrok neučinkovitosti te da se slična situacija dogodila upravo kod nas gdje je tijekom devedesetih godina provedbom Zakona o područ-jima gradova i općina te potom Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 19/13. – proč. tekst) ustrojen velik broj lokalnih jedinica. Međutim, ovakva tvrdnja nema uporišta jer se u praksi dogodilo upravo obratno. Jedinice lokalne samouprave, općine i gradovi, nositelji su društveno-ekonomskog razvoja te su svojim zala-ganjem i slabim fiskalnim kapacitetima postigle zavidne rezultate. Njihovim je naporima postignuta visoka razina komunalne opremljenosti - osobito na udaljenijim područjima gdje je to bilo nezamisli-vo - provedena je vodoopskrba, plinofikacija, javna rasvjeta, izgrađene ceste i nogostupi, uređene javne površine, dječja igrališta, obnovljeni su i izgrađeni vrtići, škole, školske dvorane i sl. Dakle, ove su činje-nice odraz pravog stanja učinkovitosti naše lokalne samouprave.

3. ZAKLJUČAKIz navedenog proizlazi da je, iako lokalno, ovo

područje veliko i složeno te da mu za rješavanje do-dijeljenih poslova treba dodijeliti i dostatna finan-cijska sredstva, odnosno omogućiti da vlastitim fi-skalnim kapacitetom ostvaruje rashode. Ovaj bi se

složeni problem mogao riješiti analizom postojećeg stanja, uz maksimalan angažman lokalne samo-uprave koja bi trebala biti predlagatelj modificira-nih rješenja, uz uvažavanje načela Europske pove-lje o standardizaciji i modernizaciji. Reforma javne uprave na lokalnoj razini neizbježan je proces te je u isti nužno uključiti cjelokupne sustavne promjene: od organizacijskih modela, edukacije i prilagodbe ljudskih potencijala, uvođenja novih tehnologija, primjene etičkog kodeksa, uvođenja novoga uprav-nog okvira do utjecaja teorije izbora i politike na javni menadžment te niza drugih problema s koji-ma će se suočiti lokalna samouprava u procesu im-plementacije. Sa svrhom otvaranja postupka rješa-vanja navedene problematike, trebalo bi prije svega, poticati edukaciju postojećih ljudskih potencijala i maksimalno poraditi na stručnoj ekipiranosti. U nekim su lokalnim jedinicama zaposleni ljudi koji nisu dovoljno educirani za djelokrug rada koji im je sistematizacijom dodijeljen na rješavanje, a također nije rijedak slučaj da su za područje upravno-admi-nistrativne jedinice, obično općine do 3000 stanov-nika, sistematizirana dva radna mjesta. Ovakvim se pristupom politici zapošljavanja na razini lokalne samouprave problemi multipliciraju i produbljuju, čime se dovodi u pitanje kvaliteta rješavanja i sam ishod riješene stvari. Zbog navedenoga građani ne dobivaju primjerenu uslugu ili ih se upućuje na druga tijela da bi se potom morali vratiti na pola-znu točku. Ovo je primjer neučinkovite organizacije upravnih tijela na lokalnoj razini koja se neće riješiti sama od sebe. Međutim, situacija je ozbiljnija kad se kao posljedica javlja neekonomičnost, a u poza-dini svega stoji usporeni politički menadžment koji u četverogodišnjem mandatnom razdoblju anali-zira učinke javnog izbora. Pretpostavka je rješenja ovog problema osvješćivanje javnog menadžmenta na lokalnoj razini. Upravljačka struktura mora pre-poznati i priznati vlastite slabosti te im se oduprijeti na kvalitetan način koji će pridonijeti poboljšanju kvalitete. Trenutačni teritorijalni ustroj lokalnih jedinica u Republici Hrvatskoj te njihova različita fiskalna snaga bitna su prepreka ujednačenom ra-zvoju te čestim floskulama „lokalna administracija je preskupa“, „svrha je samoj sebi“ i sl. Problemati-ka je puno dublja i teža nego što izgleda na prvi po-gled. Naime, izvor kreiranja „cijene administracije“ pojedine zajednice ima prije svega svoje uporište u strategiji političkog marketinga, ciljevima njihova menadžmenta te svakako i nezaobilazno, utjecaju teorije javnog izbora na vladajuću strukturu. O na-vedenim kriterijima zasigurno ovisi struktura javne administracije i zaposlenika konkretne javne upra-ve. Te male jedinice koje su u neposrednom kontak-tu s građanima, bitne su sa stajališta demokratske odgovornosti, a ujedno i za ekonomsku učinkovitost i dobrobit cjelokupne zajednice te je neminovno na krajnje oprezan i racionalan način prionuti odabiru modela, tehnika i alata pri uvođenju reforma u ovo područje.

Za narudžbe naših izdanja ili dokupa minuta za savjete, molimo javiti se na broj (01)/4699-760; mob. 099/4699-760 ili e-mail: [email protected]


JAVNA NABAVA

Zoran VUIĆ, dipl. iur. UDK 331.2

Izuzeća od primjene Zakona o javnoj nabavi

Zakon o javnoj nabavi ne primjenjuje se uvijek. Od njegove primjene propisana su izuzeća. Ona se od-nose na naručitelje (javne i sektorske).

Ovaj članak obrađuje ta izuzeća te ih promatra i pove-zuje s novostima koje donosi nova Direktiva 2014/24/ EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o jav-noj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL L 94).

1. UVODIzuzeća od primjene Zakona o javnoj nabavi (Nar.

nov., br. 90/11., 83/13., 143/13., 13/14. – Odluka Ustav-nog suda RH, dalje: Zakon) odnosno mogućnost nji-hove primjene u praksi vrlo je bitno pitanje za naru-čitelje, koje je često vezano i za nesigurnost u vezi s primjenom pojedinih izuzeća. U Republici Hrvatskoj su izuzeća za javne i sektorske naručitelje propisana odredbama čl. 10. Zakona o javnoj nabavi.

Navedena su izuzeća unesena u Zakon o javnoj nabavi na temelju odredaba Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. u usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe, ugovora o javnim uslugama (SL L 134) te Direktive 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave su-bjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodar-stva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL L 134).

Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamen-ta i Vijeća od 26. veljače 2014. o jav

revizija i financije prilog uz rrif br. 11/14. · 2014. 12. 12. · prilog uz rrif br. 11/14....

Documents