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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE TEMIXCO, MORELOS.

PONENTE: MARIANO AZUELA GÜITRÓN.SECRETARIO: HUMBERTO SUÁREZ CAMACHO.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día

nueve de agosto de mil novecientos noventa y nueve.

V I S T O S; y,R E S U L T A N D O :

PRIMERO.- Por escrito presentado el dieciséis de octubre

de mil novecientos noventa y siete, ante la Oficina de

Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, Antonio Domínguez Jarillo, Jorge Luis

Lagunas González, Miguel Ángel Tovar Martínez, Héctor Cruz

Gutiérrez, Beatriz Nieto Hernández, Rafael Juárez Solís, Juana

Ocampo Domínguez, Gloria Morales Hernández, Leticia Delgado

Morante, María del Carmen Romero Nápoles y José Luis García

Salas, Presidente Municipal, Síndico y Regidores del

Ayuntamiento de Temixco, Morelos, respectivamente,

plantearon, a nombre de éste, controversia constitucional en

contra del Congreso y Gobernador del Estado de Morelos,

demandando lo siguiente:

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97

“IV.- NORMA GENERAL O ACTO DE INVALIDEZ.--- Del Congreso del Estado de Morelos, se demanda la invalidez del decreto número Noventa y Dos mediante el cual se reconoce la jurisdicción del Municipio de Cuernavaca, Estado de Morelos, en las áreas geográficas que contiene dicha resolución, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, Órgano del Gobierno del Estado de Morelos, de fecha tres de septiembre de mil novecientos noventa y siete.--- Del Titular del Poder Ejecutivo Estatal, demandamos la invalidez de la publicación del Decreto número Noventa y Dos emitido por el Congreso del Estado, toda vez que el artículo Primero transitorio establece: Que dicho decreto iniciará su vigencia al día siguiente de su publicación en periódico oficial, con lo que al ordenarse su inclusión en el órgano oficial del Gobierno del Estado de Morelos iniciaron los efectos del acto cuya invalidez demandamos del Poder Legislativo del Estado de Morelos.”

SEGUNDO.- El Ayuntamiento actor invocó como preceptos

violados los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la

República, señaló como tercero interesado al Ayuntamiento de

Cuernavaca, Morelos, y precisó como hechos de su demanda los

siguientes:

“1.- Mediante Decreto Número SETENTA Y SEIS, publicado en el Periódico Oficial del Estado

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de Morelos, de fecha 5 de marzo de 1933, se creó el Municipio Libre de Temixco, integrado por los pueblos de Tetlama, Cuentepec, Acatlipa y el mismo Temixco, como cabecera municipal. Lo que acreditamos con la fotocopia del citado documento, que exhibimos como anexo uno.--- 2.- Con el transcurso del tiempo, dentro del territorio con que inicialmente se dotó al Municipio de Temixco, han surgido nuevos centros de población, cuya adscripción municipal no ha quedado debidamente establecida, por lo que se ha requerido la constante intervención del Honorable Congreso del Estado para que éste determine y declare bajo qué jurisdicción territorial municipal deben quedar los habitantes. Sirve de ejemplo el Decreto número CIENTO SETENTA Y SEIS publicado en el Periódico oficial con fecha 31 de mayo de 1931, por el cual se declara que el centro de población fundado con el nombre de Palmira, con la nueva denominación de “Pueblo Nuevo del Puente” se adiciona al Municipio de Temixco; y el Decreto número SETENTA Y CINCO publicado en el Periódico Oficial con fecha 22 de febrero de 1978, por el cual se declara que la Colonia “Lomas de Cuernavaca”, pertenece al Municipio de Temixco, Morelos. Exhibimos dichas documentales, la primera en fotocopia y la segunda en ejemplar del periódico oficial, como anexos dos y tres.--- En los considerandos del

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Periódico Oficial de fecha 22 de febrero de 1978 se hace referencia a otro caso semejante, que nos permitimos transcribir para mejor apreciación:--- “…Que por decreto 156 del 13 de noviembre de 1935 publicado el 2 de febrero de 1936 se eleva a la categoría de ranchería el centro de población denominado “Pueblo Viejo” y se adiciona al Municipio de Cuernavaca y en el artículo 3º, se reforma el artículo 9º, de la Ley de División Territorial del Estado señalando que corresponde a la circunscripción del Municipio de Cuernavaca, diversos Centros de Población sin incluir Palmira;--- que por decreto número 12 del 13 de julio de 1956 publicado el 8 de agosto del mismo año, segrega de Cuernavaca el Centro de Población denominado “Pueblo Viejo” y se anexa a Temixco…”--- 3.- Como se desprende de las documentales antes mencionadas, los conflictos que por falta de una adecuada delimitación territorial han tenido los Municipios de Cuernavaca y Temixco datan desde la creación del que representamos, lo que afecta directamente al Municipio de Temixco desde varios aspectos como son el político, el hacendario, el de prestación de servicios públicos y, principalmente el patrimonial, que nosotros como Ayuntamiento estamos obligados a defender.--- 4.- Con fecha 12 de diciembre de 1996 el entonces, Secretario General de Gobierno del Estado de Morelos, LIC.

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GUILLERMO MALO VELASCO, remitió al Congreso del Estado de Morelos una INICIATIVA DE DECRETO POR EL QUE SE RECONOCE LA JURISDICCIÓN DEL MUNICIPIO DE CUERNAVACA, MORELOS, EN LAS ÁREAS GEOGRÁFICAS A QUE SE REFIERE DICHA RESOLUCIÓN. En la iniciativa de referencia el Gobernador Constitucional del Estado, establece que la Ley de División Territorial para el Estado de Morelos, vigente desde el 23 de abril de 1934 no resuelve con exactitud los límites territoriales de los Municipios de Cuernavaca y Temixco, lo que ha originado confusión entre las autoridades de ambos gobiernos municipales, por lo que somete el contenido de su iniciativa de decreto a la soberanía del Poder Legislativo para que con base en las facultades que la ley le asigna, resuelva en definitiva respetando el derecho de audiencia de los ayuntamientos involucrados y escuchando la opinión del Poder Ejecutivo local.--- 5.- Con fecha 25 de agosto de 1997, el Congreso del Estado de Morelos, remitió al Gobernador Constitucional del Estado de Morelos el Decreto Número NOVENTA Y DOS para su publicación en el Periódico Oficial.--- 6.- Con fecha 3 de septiembre de 1997 se publicó en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, Órgano del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Morelos, el Decreto Número NOVENTA Y DOS por el “QUE SE RECONOCE LA JURISDICCIÓN DEL MUNICIPIO DE

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CUERNAVACA, ESTADO DE MORELOS, EN LAS ÁREAS GEOGRÁFICAS A QUE SE REFIERE ESTA RESOLUCIÓN…”--- 7.- Con fecha 23 de septiembre del año en curso, por oficio de fecha 19 del mismo mes, ese Congreso notificó, exclusivamente, al Presidente Municipal de Temixco, el Decreto a que nos hemos referido, para que éste le dé el debido cumplimiento y efectos legales correspondientes. Como se aprecia de la lectura de dicha documental, una vez más el Poder Legislativo insiste en no darle audiencia al AYUNTAMIENTO, pues sólo notifica al Presidente Municipal.”

TERCERO.- El Ayuntamiento actor expresó los conceptos

de invalidez que a continuación se reproducen:

“PRIMERO: El Decreto Número Noventa y Dos, debe ser invalidado porque viola en perjuicio de nuestra representada lo dispuesto por el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la parte que refiere que “Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento…”--- En la especie, y como se desprende del contenido del Decreto Número NOVENTA Y DOS, el Congreso del Estado de

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Morelos, sin cumplir con la garantía de audiencia al AYUNTAMIENTO DE TEMIXCO, le priva de diversas superficies de terreno como son las precisadas en el cuerpo de dicha resolución en la parte que a continuación se transcribe:--- “…Se reconoce dentro de la jurisdicción de Cuernavaca, de esta Entidad Federativa, las áreas geográficas ubicadas al Sur de la Ciudad de Cuernavaca, Morelos, correspondiente al ex-ejido de Chipitlán, con superficies de 134,562.00 metros cuadrados, 520,724.00 metros cuadrados, 47,830.00 metros cuadrados, 381,770.00 metros cuadrados, 1,081,507.00 metros cuadrados y 290,233.00 metros cuadrados…”--- La afirmación en el sentido de que no se respetó la garantía de audiencia al AYUNTAMIENTO DE TEMIXCO tiene su fundamento en lo dispuesto por el artículo 7 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, que a la letra dice:--- “Artículo 7.- La Creación y supresión de municipios, modificación de sus territorios, cambios de residencia de sus cabeceras municipales y las cuestiones que se susciten sobre límites intermunicipales, serán resueltas por la Legislatura del Estado, con audiencia de los AYUNTAMIENTOS afectados y OPINIÓN DEL EJECUTIVO ESTATAL…”--- El artículo 115 fracción III de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, dice:… “El gobierno del municipio ejercerá por un ayuntamiento de

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elección popular directa, que se renovará cada tres años.--- Los ayuntamientos se integrarán con un presidente municipal y un síndico, además con los regidores electos en el número que determine la ley…”--- El artículo 31 de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Morelos, establece:--- “…Los ayuntamientos, que se renovarán cada tres años, se integrarán con un presidente municipal y un síndico electos por el sistema de mayoría relativa y, además con los regidores electos por el principio de representación proporcional…”--- Como se desprende de la lectura del Considerando único del Decreto Número NOVENTA Y DOS que se impugna, la demandada reconoce que “… deben ser escuchados en audiencia, por el Congreso del Estado, AYUNTAMIENTOS AFECTADOS, finalmente se determina que el Congreso debe de recibir la opinión del Titular del Poder Ejecutivo, respecto de los conflictos de límites territoriales entre municipios del Estado, esta Soberanía apegada al orden jurídico vigente, en su oportunidad, de manera respetuosa hizo comparecer ante el seno de la misma, a los SEÑORES PRESIDENTES MUNICIPALES DE CUERNAVACA Y DE TEMIXCO, SERGIO ESTRADA CAJIGAL RAMÍREZ Y ANTONIO DOMÍNGUEZ JARILLO, respectivamente, quienes fueron escuchados en audiencia en dos ocasiones…”--- Como se desprende de la transcripción que

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antecede, en el trámite realizado por el Congreso del Estado de Morelos, por el cual se determinó que las distintas superficies de terreno que se reconocieron al Municipio de Cuernavaca, por el Decreto Número NOVENTA Y DOS, publicado en el Periódico Oficial el 3 de septiembre de 1997, no se respetó la garantía de audiencia al AYUNTAMIENTO DE TEMIXCO, el cual se integra no solamente por el Presidente Municipal, sino también por el Síndico y por los Regidores, por lo que, a pesar de que se hubiera convocado al primero, si no se escucha a todos los integrantes del AYUNTAMIENTO, el procedimiento resulta ilegal y nulo en todas sus partes, ya que no se cumple con disposiciones de orden público, como es la garantía que otorga el precepto que se viola en perjuicio de nuestra representada.--- Son aplicables al presente caso las jurisprudencias que ha sustentado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a continuación transcribimos:--- AUDIENCIA, GARANTÍA DE. CARGA DE LA PRUEBA PARA LA AUTORIDAD RESPONSABLE.- La afirmación del quejoso en el sentido de que no se le citó ni se le oyó en defensa, que integra una negativa, obliga a las responsables a demostrar lo contrario, para desvirtuar la violación del artículo 14 constitucional que se reclama.--- Sexta Época, Tercera Parte: - Vol. VIII, pág. 10.- A.R. 5804/57.- SANTIAGO NIETO LARA y coagraviados.-

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Unanimidad de 4 votos. Séptima Época, Tercera Parte: - Vol. 61, pág. 25.- A.R. 3494/73.- J.JESÚS BARRAGÁN VALENCIA Y OTROS.- 5 votos.- Vol. 62, pág. 25.- A.R. 2667/73.- SAMUEL MONDRAGÓN QUEZADAS.- 5 votos.- Vol. 63, pág. 24.- A.R. 1917/73.- VICENTE BRAMBILA ALBERTOS.- Unanimidad de 4 votos.- Vol. 66, pág. 49.- A.R. 4055/73.- OTILIA FLORES CABRERA.-5 votos.--- AUDIENCIA, GARANTÍA DE. ACTOS ADMINISTRATIVOS. Dentro de nuestro sistema constitucional no basta que una autoridad tenga atribuciones para dictar alguna determinación, para que esta se considere legal e imperiosamente obedecida: máxime cuando tal determinación es revocatoria de otra anterior otorgada en favor de algún individuo. Los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República impone a todas las autoridades del país la obligación de oír en defensa a los posibles afectados con tales determinaciones, así como la de que estas, al pronunciarse, se encuentren debidamente fundadas y motivadas.--- Sexta Época. Tercera Parte; - Vol. XV página 33.- A.R. 7225/57.- BENJAMÍN ROMERO VILLA.- 4 votos. - Vol. XIX, página 47.- A.R. 5501/58.- LABORATORIOS DOCTOMEX, S.A.- 4 votos. - Vol. XXIII, página 9.- A.R. 5723/98.- LABORATORIOS LIOMONT,S.A.- 5 votos. - Vol. XXXII, página 35.- A.R. 2988/59.- MEADE JOHNSON DE MÉXICO, S.A.- 4 votos. - Vol.

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XXXIII, página 21.- A.R. 2125/59.- ANTONIO GARCÍA MICHEL.- 5 votos.--- AUDIENCIA, GARANTÍA DE. DEBE RESPETARSE AUNQUE LA LEY EN QUE SE FUNDE LA RESOLUCIÓN NO PREVÉA EL PROCEDIMIENTO PARA TAL EFECTO.- La circunstancia de que no exista en la ley aplicable precepto alguno que imponga a la autoridad responsable la obligación de respetar a alguno de los intereses la garantía de previa audiencia para pronunciar la resolución de un asunto, cuando los actos reclamados los perjudican, no exime a la autoridad de darle la oportunidad de oírlo en defensa, en atención a que, en ausencia de precepto específico, se halla el mandato imperativo del artículo 14 constitucional, que protege dicha garantía a favor de todos los gobernados, sin excepción.--- Sexta Época. Tercera Parte: - Vol. 26, Pág. 122.- A.R. 2462/70.- Poblado “Villa Rica”, Municipio de Actopan, Ver.- 5 votos. - Vol. 26, Pág. 122.- A.R. 4722/70.- Poblado de las Cruces, hoy Francisco I. Madero, Municipio de Lagos de Morelos, Jalisco.- 5 votos. - Vol. 63, Pág. 25.- A.R. 3372/73.- CARMEN GÓMEZ DE MENDOZA.- 5 votos. - Vol. 63, Pág. 25.- A.R. 2422/73.- ADOLFO CÁRDENAS GUERRA.- 5 votos.--- SEGUNDO: Igualmente el acto impugnado debe ser invalidado porque viola en nuestro perjuicio lo dispuesto por el artículo 14 Constitucional, ya que no cumple con las

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formalidades que exige la ley, puesto que en el presente caso el Congreso del Estado no respeta la disposición de orden público y obligatoria que establece el propio artículo 7 de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Morelos, el cual exige que el conflicto sobre límites intermunicipales será resuelto con audiencia de los Ayuntamientos y “OPINIÓN DEL EJECUTIVO ESTATAL”.--- En el presente asunto el Congreso del Estado no cumple con la formalidad antes indicada, incurriendo en violación a lo dispuesto por el precepto antes citado, ya que la opinión del Ejecutivo Estatal debe ser posterior al ofrecimiento y desahogo de las pruebas que ofrezcan los Ayuntamientos en conflicto, después de que hubieran argumentado lo que a sus derechos conviniera, y no antes de dicha etapa, de lo que resulta que al establecer la responsable que “…en virtud de que la iniciativa que busca resolver el conflicto de límites territoriales, entre Cuernavaca y Temixco, fue presentada por el Titular del Poder Ejecutivo, consideramos innecesario solicitar su opinión, ya que por lógica, si el Titular del Ejecutivo presentó la iniciativa, en la misma se contiene su opinión…”, incurre en nuevas violaciones a la garantía de legalidad procesal.--- A mayor abundamiento, debe decirse que la demandada hace una incorrecta interpretación de lo dispuesto por el artículo 7º de la Ley Orgánica de los

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Municipios del Estado de Morelos, pues al considerar que la opinión del Ejecutivo Estatal ya no es necesaria porque ésta se contiene en la iniciativa de Decreto que él envía, prejuzga acerca de lo que pudiera manifestar una vez que los Presidentes Municipales fueron escuchados en audiencia.--- TERCERO: También se considera como concepto de invalidez el hecho de que el Decreto multimencionado ocasiona agravios a nuestra representada toda vez que no se cumplieron las formalidades esenciales del procedimiento para que se dictara una resolución por la cual se priva al Municipio de Temixco de una gran parte de su territorio. A saber, el Congreso no hace un correcto análisis y valoración de las pruebas que se ofrecieron por el Presidente Municipal de Temixco para acreditar que el territorio que se reconoce en el Decreto como del Municipio de Cuernavaca, en realidad pertenece a Temixco, pues solamente se limitan a enunciar las documentales unilaterales que le fueron presentadas por el Presidente de Cuernavaca, sin que expresen qué valor probatorio les merecen, y sin que establezcan porqué las pruebas que ofreció el de Temixco carecen de valor o no son de tomarse en consideración.--- Como se desprende del Decreto que se impugna, el Congreso le otorga un valor preponderante a las documentales con números 1, 2 y 4, de las cuales la demandada hace

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una tergiversación respecto al manejo que hace la autoridad federal al otorgar tierras al poblado de Chipatlán, como se aprecia del texto siguiente:--- “1.- Acta de posesión y deslinde, al Ejido de Chipitlán del 12 de febrero de 1936, donde se dice que pertenece al Municipio de Cuernavaca…”--- El texto original dice:--- “Primero.- Es procedente la ampliación de ejido solicitada POR LOS VECINOS DEL POBLADO DE CHIPITLÁN, MUNICIPIO DE CUERNAVACA, DEL ESTADO DE MORELOS…”--- De lo anterior resulta que el EJIDO DE CHIPITLÁN no es lo mismo que el POBLADO DE CHIPITLÁN, además que, la experiencia nos dicta que existen ejidos que abarcan territorio de más de un municipio, por lo que no es determinante que el Ejido se denomine Chipitlán o que la dotación de tierras se haga a los habitantes de dicho poblado, lo que sí puede ser determinante y que la demandada no tomó en consideración es que las tierras de que se dispuso para el ejido y su posterior ampliación provienen ÍNTEGRAMENTE DE LA ANTIGUA HACIENDA DE “TEMIXCO”, lo que sirve para señalar que los territorios que han quedado asignados a Cuernavaca, por virtud del Decreto número NOVENTA Y DOS, realmente pertenecen al Municipio de Temixco y no considerarlo así viola la garantía que señalamos, pues se priva a nuestra representada del Territorio que le corresponde en un procedimiento donde no

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se cumplen las formalidades esenciales.--- Las documentales que aquí mencionamos y que no se exhiben, obran en el archivo de la demandada, por lo que deberán aportarse por ésta al momento de dar contestación a la demanda.--- CUARTO: El Congreso del Estado hoy demandado viola en nuestro perjuicio la garantía de FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN establecida por el artículo 16 de la Constitución Federal, que precisa: “…Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento…”--- En el caso que nos ocupa, la demandada no cumple con dicha disposición constitucional, pues como se aprecia de la lectura del Decreto que emite no expone los fundamentos jurídicos directamente aplicables al trámite que realiza y mucho menos expresa los razonamientos lógico jurídicos que le hacen arribar a la conclusión en el sentido de que las diversas fracciones de tierra pertenecen al Municipio de Cuernavaca. Consideramos que las expresiones contenidas en el Decreto NOVENTA Y DOS que se impugna no satisfacen el requerimiento constitucional contenido en el artículo 16, al respecto son de aplicarse las siguientes jurisprudencias y tesis:--- “FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, GARANTÍA

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DE.- Para que la autoridad cumpla la garantía de legalidad que establece el artículo 16 de la constitución federal en cuanto a la suficiente fundamentación y motivación de sus determinaciones, en ellas debe citarse el precepto legal que le sirva de apoyo y expresar los razonamientos que la llevaron a la conclusión de que el asunto concreto de que se trata, que las origina, encuadra en los presupuestos de la norma que invoca.--- Sexta Época, Tercera Parte: - Vol. CXXXII, pág. 49.- A.R. 8288/67.- AUGUSTO VALLEJO OLIVO.- 5 votos. - Vol. CXXXIII, pág. 63.- A.R. 9598/67.- OSCAR LEONEL VELASCO CASAS.- 5 votos. - Vol. CXXXIII, pág. 63.- A.R. 7228/67.- COMISARIADO EJIDAL DEL POBLADO SAN LORENZO TEZONCO, IXTAPALAPA, D.F. Y OTROS.- 5 votos. - Séptima Época, Tercera Parte: - Vol. 14, pág. 37.- A.R. 3717/69.- ELÍAS CHAÍN.- 5 votos.- Vol. 28, pág. III.- A.R. 4115/68.- EMETERIO RODRÍGUEZ ROMERO y COAG.- 5 votos.--- MOTIVACIÓN, CONCEPTO DE LA.- La motivación exigida por el artículo 16 Constitucional consiste en el razonamiento, contenido en el texto mismo del acto autoritario de molestia, según el cual quien lo emitió llegó a la conclusión de que el acto concreto al cual se dirige se ajusta exactamente a las prevenciones de determinados preceptos legales. Es decir, motivar un acto es externar las consideraciones relativas a las circunstancias de

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hecho que se formuló la autoridad para establecer la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal.--- Sexta Época, Tercera Parte: - Vol. LXXVI, pág. 44.- A.R. 4862/59.- PFIZER DE MÉXICO, S.A.- 5 votos.--- De acuerdo con lo expuesto en el presente escrito, la demandada emitió un acto que lesiona los derechos patrimoniales del Municipio de Temixco, Morelos, que los suscritos integrantes del Ayuntamiento de ese lugar, tenemos la obligación de proteger, sin que se haya apegado totalmente a derecho, conculcándole las garantías constitucionales establecidas en los artículos 14 y 16, por lo que debe declararse inválida dicha resolución, ordenando que se realice el procedimiento respectivo respetando la garantía de audiencia y de legalidad que hasta el momento no se han respetado.”

CUARTO.- Por acuerdo de veintiuno de octubre de mil

novecientos noventa y siete, el Presidente de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación mandó formar y registrar el expediente

relativo a la presente controversia constitucional. Asimismo,

ordenó entregar los autos al Ministro Mariano Azuela Güitrón, a

quien le correspondió actuar como instructor del procedimiento.

En proveído de veintitrés de octubre de mil novecientos

noventa y siete, el Ministro instructor designado admitió la

demanda en la vía de controversia constitucional propuesta;

ordenó emplazar mediante oficio, a través de los despachos

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correspondientes, a las autoridades demandadas y entidad

tercero interesada, así como dar vista con la demanda al

Procurador General de la República. En el mismo proveído

ordenó formar por separado el incidente de suspensión

respectivo.

QUINTO.- En escritos presentados el veintisiete de

noviembre de mil novecientos noventa y siete (fojas 133 a 145 y

146 a 159), Jorge Carrillo Olea, Gobernador del Estado de

Morelos, y Emma Margarita Alemán Olvera, en su carácter de

Presidenta del Congreso de dicha entidad federativa,

respectivamente, dieron contestación a la demanda promovida

en contra de las autoridades mencionadas.

Asimismo, por escrito de veintiuno del mes y año citados,

David Jaime Campos Gómez Marín, Síndico Procurador del

Ayuntamiento de Cuernavaca Morelos, realizó diversas

manifestaciones a nombre de dicha entidad, en su carácter de

tercero interesado (fojas 160 a 166).

SEXTO.- Por auto de siete de enero de mil novecientos

noventa y ocho, el Ministro Instructor dio vista al Ayuntamiento

actor, al tercero interesado y al Procurador General de la

República con la contestación de las autoridades demandadas.

El Ayuntamiento actor desahogó la vista en términos de su

escrito presentado el veintinueve de enero de mil novecientos

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noventa y ocho (fojas 178 a 180).

SÉPTIMO.- El Procurador General de la República

desahogó las vistas concedidas por el Ministro instructor,

mediante escrito presentado el treinta de enero de mil

novecientos noventa y ocho (fojas 182 a 237), en que solicitó

sobreseer la controversia respecto de los Regidores del

Ayuntamiento de Temixco, Morelos, declarar infundados los

conceptos de invalidez propuestos por el actor, constatar la

validez del decreto impugnado y que, una vez que sean fijados

los límites territoriales a que se refiere dicho acto, sean llevados

a la Ley de División Territorial y Bandos de Policía y Buen

Gobierno de los Municipios en conflicto.

El cuatro de marzo de mil novecientos noventa y ocho tuvo

verificativo la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley

Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tras lo

cual, se pasaron los autos al Ministro instructor para la

elaboración del proyecto de resolución relativo.

C O N S I D E R A N D O :

PRIMERO.- Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la

presente controversia constitucional, de conformidad con lo

dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la

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Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1° de la

Ley Reglamentaria de las fracciones I y II de dicho precepto, y

10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre un

Estado y uno de sus Municipios.

SEGUNDO.- La demanda de controversia constitucional fue

presentada en tiempo, por las razones que a continuación se

expresan.

Conforme al artículo Primero transitorio del Decreto número

noventa y dos que se impugna, publicado en el Periódico Oficial

del Estado de Morelos el tres de septiembre de mil novecientos

noventa y siete, su vigencia correría a partir del día siguiente,

esto es, el cuatro del citado mes y año. Asimismo, el

Ayuntamiento actor manifiesta que le fue notificado

personalmente el Decreto que impugna el veintitrés de dicho mes

y año, manifestación que se corrobora con la copia certificada de

la correspondiente notificación, que obra en la foja 124 de autos.

Sobre el particular, cabe destacar que si bien el Decreto

que se controvierte no reviste el carácter de norma general en

sentido formal, sino de una resolución que dirime un conflicto,

como sus efectos se traducen en reconocer una extensión

territorial como parte del Municipio de Cuernavaca, sobre la cual

había ejercido su jurisdicción el Ayuntamiento actor, puede

decirse que también tiene la naturaleza de un acto que produce

efectos generales, dado que éstos afectan directamente a los

habitantes del territorio relativo, al no estar ya sujetos a la

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jurisdicción del Municipio de Temixco sino al de Cuernavaca.

Respecto de la oportunidad de la demanda, el artículo 21,

fracciones I y II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II

del Artículo 105 de la Constitución Federal, textualmente

establece:

“Artículo 21.- El plazo para la interposición de la demanda será:

I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.”

Dados los plazos establecidos en la ley para la promoción

de la controversia constitucional, con independencia de la

naturaleza jurídica que se le atribuya al Decreto número 92 que

contiene la resolución al conflicto de límites entre los Municipios

de Cuernavaca y Temixco, debe concluirse que la demanda

presentada en la Oficialía de Partes de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación el dieciséis de octubre del propio año,

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invariablemente se interpuso en tiempo, pues aun de

considerarla como una norma general se advierte su

oportunidad, dado que el cómputo realizado conforme a la

fracción II, del precepto transcrito, revela su presentación en el

vigésimo noveno día hábil, dentro del plazo de treinta días

hábiles que se establece para tal efecto debiéndose descontar

en el cómputo respectivo los días seis, siete, trece, catorce,

quince, dieciséis, veinte, veintiuno, veintisiete y veintiocho de

septiembre, cuatro, cinco, once y doce de octubre, por haber

sido inhábiles en este Alto Tribunal. Por consiguiente, de estimar

que el Decreto impugnado se trata de un acto concreto, debe

tomarse como fecha de su conocimiento por el actor el veintitrés

de septiembre del citado año, conforme a lo dispuesto en la

fracción I del precepto en comento, fecha posterior a su

publicación y entrada en vigor, por lo que igualmente la

promoción del juicio resulta oportuna bajo esta óptica.

TERCERO.- Por razón de orden lógico, se examina en

primer término la procedencia de la controversia constitucional,

en cuanto a la representación de quienes promueven a nombre

del Ayuntamiento actor, de conformidad con lo dispuesto en el

último párrafo del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las

fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos.

Para tal efecto, se atiende, en primer lugar, a las

consideraciones que, en torno a la representación de la parte

actora, expresa el Procurador General de la República:

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“1. El Municipio de Temixco, Morelos, comparece a juicio por medio del Presidente, Síndico y Regidores del Ayuntamiento.--- La representación jurídica del Municipio recae en el Presidente y Síndico Municipales, atento a lo dispuesto por los artículos 55, fracción I y 60, fracción III, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, que a la letra dicen:--- “Artículo 55. El Presidente Municipal es el representante político, jurídico y administrativo del Ayuntamiento;… I. a XXX…” “Artículo 60. Los Síndicos de los Ayuntamientos tendrán las siguientes atribuciones: I.- a II.-… III.- Asumir la representación jurídica del Ayuntamiento para el eficaz desempeño de sus funciones; IV.- a IX.-…”--- Por otra parte, el artículo 63 de la mencionada Ley, en ningún momento le confiere la representación jurídica del Municipio a los Regidores.--- En opinión del suscrito, la representación legal del Municipio de Temixco, Morelos, está plenamente comprobada, por lo que hace al Presidente y Síndico Municipales, pero deberá sobreseerse en la demanda respecto de los Regidores del Municipio.”

En las manifestaciones transcritas, se establece que el

Ayuntamiento actor se encuentra debidamente representado a

través del Presidente y Síndico Municipales, pero como la

demanda fue firmada también por sus Regidores, deberá existir

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pronunciamiento de este Alto Tribunal en el sentido de sobreseer

respecto de estos funcionarios, al no conferirles la ley

atribuciones de representación.

Con objeto de examinar la objeción aludida, se hace

necesario distinguir entre legitimación en la causa y legitimación

en el proceso. La legitimación en la causa se suele identificar

con la vinculación que existe entre quien invoca un derecho

sustantivo y el derecho mismo, que hace valer ante los órganos

jurisdiccionales cuando ese derecho es violado o desconocido; la

segunda es un presupuesto procesal que se refiere a la

capacidad de las partes para ejecutar válidamente actos

procesales y, por tanto, es condición para la validez formal del

juicio.

La legitimación en la causa se traduce, pues, en la

afirmación que hace una parte sobre la existencia de un derecho

sustantivo cuya aplicación y respeto pide al órgano jurisdiccional

por encontrarse frente a un estado actual. Por su parte, la

legitimación procesal se identifica con la capacidad para realizar

actos jurídicos de carácter procesal en un juicio determinado,

frecuentemente en nombre y representación de otra persona.

Al respecto, son aplicables la tesis relacionada a la

jurisprudencia número 1030, visible a fojas 1664, Segunda Parte,

Salas y Tesis Comunes, del Apéndice al Semanario Judicial de la

Federación 1917-1988, y la XV/97, sustentada por la Primera

Sala de esta Suprema Corte, que respectivamente dicen:

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“LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA. CONCEPTO. Por legitimación procesal activa se entiende la potestad legal para acudir al órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la tramitación del juicio o de una instancia. A esta legitimación se le conoce con el nombre de “ad procesum” y se produce cuando el derecho que se cuestionará en el juicio es ejercitado en el proceso por quien tiene aptitud para hacerlo valer, a diferencia de la legitimación “ad causam” que implica tener la titularidad de ese derecho cuestionado en el juicio. La legitimación en el proceso se produce cuando la acción es ejercitada en el juicio por aquél que tiene aptitud para hacer valer el derecho que se cuestionará bien porque se ostente como titular de ese derecho o bien porque cuente con la representación legal de dicho titular. La legitimación “ad processum” es requisito para la procedencia del juicio, mientras que la “ad causam” lo es para que se pronuncie sentencia favorable.”

“CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA Y EN EL PROCESO. La legitimación en la causa, entendida como el derecho sustantivo para poder ejercer la acción, y la legitimación en el proceso, entendida como la capacidad para representar a una de las partes en el procedimiento, son aspectos de carácter

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procesal que, para el caso de las controversias constitucionales, se cumplen de la siguiente manera: 1. Conforme a lo dispuesto por el artículo 10, fracción I, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Federal, solamente tienen derecho para acudir a la vía de controversia constitucional las entidades, Poderes u órganos a que se refiere el citado precepto fundamental; de esto se sigue que son estos entes públicos a los que, con tal carácter, les asiste el derecho para ejercer la acción de referencia; y 2. De conformidad con lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria, atento el texto de la norma y el orden de los supuestos que prevé, el órgano jurisdiccional, primero debe analizar si la representación de quien promueve a nombre de la entidad, Poder u órgano, se encuentra consignada en ley y, en todo caso, podrá entonces presumirse dicha representación y capacidad, salvo prueba en contrario.”

Ahora bien, la demanda aparece suscrita por el Presidente

Municipal Constitucional, el Síndico Procurador y los Regidores

integrantes del Ayuntamiento de Temixco (foja 8).

Cabe destacar que conforme a los artículos 55 y 60 de la

Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, transcritos en el

pedimento del Procurador General de la República, la

representación jurídica de los Ayuntamientos recae tanto en el

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Presidente como en el Síndico Procurador Municipales, por lo

que procede concluir que dichos funcionarios que suscriben la

demanda cuentan con la legitimación procesal que justifica su

actuación formal en representación del municipio actor.

No ocurre lo mismo con los Regidores del Ayuntamiento de

Temixco, pues del contenido de los preceptos a que se alude en

el párrafo anterior no se aprecia que cuenten con facultades de

respresentación jurídica de la entidad, sin que ninguna otra

disposición les faculte a actuar con tal carácter, lo que lleva a

declarar fundada la objeción en cuanto a su legitimación

procesal. Sin embargo, la conclusión anterior no conduce a

sobreseer en el juicio respecto de dichas autoridades como

propone el Procurador General de la República.

En efecto, en el asunto que se resuelve, la parte actora

resulta ser únicamente el Ayuntamiento de Temixco, Morelos, y

no sus miembros integrantes de manera individual, tal y como se

advierte del proemio de la demanda y del acuerdo que la admitió

a trámite el veintitrés de octubre de mil novecientos noventa y

siete, y siendo el sobreseimiento una declaratoria referida a la

legitimación en la causa, por cuanto produce el efecto jurídico de

dejar sin resolver la acción intentada por la actora, tal decisión no

puede dirigirse a las personas que no han justificado la

representación con que se ostentan, porque las determinaciones

que lleguen a tomarse en la controversia constitucional deberán

tener efectos solamente en relación con las entidades

demandante y demandadas, mas no pueden alcanzar también a

quienes promueven en nombre de la primera, como propone el

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representante social, dado que ellas no tienen un derecho

sustantivo propio que deducir y, por tanto, no son parte en el

juicio.

En las apuntadas condiciones y tomando en consideración

que entre las autoridades que suscribieron la demanda se

encuentran el Presidente Municipal y el Síndico Procurador del

Ayuntamiento de Temixco, Morelos, quienes acreditaron que

ocupan los cargos con que se ostentan, en términos de la

Relación de los miembros de los Ayuntamientos y al Congreso

del Estado de Morelos, electos el dieciséis de marzo de mil

novecientos noventa y siete, publicada en el Periódico Oficial de

la entidad de treinta de mayo siguiente (fojas 10 a 13), debe

concluirse que se encuentra debidamente acreditada la

legitimación procesal de la parte actora en relación con lo

dispuesto en el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las

Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.

CUARTO.- Para continuar con el examen de la procedencia

del juicio, se atiende al escrito de contestación de la demanda a

cargo del Gobernador del Estado de Morelos, en que se refirió a

los antecedentes de la demanda en la forma que a continuación

se transcribe:

“1.- Es cierto que con fecha 5 de marzo de 1933, se creó el Municipio de Temixco, Estado de Morelos, con los pueblos denominados Tetlama, Cuentepec, Acatlipa y Temixco. Al respecto se hace notar a ustedes señores Ministros que los

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demandantes están confesando qué pueblos constituyen al Municipio de Temixco, luego entonces, el poblado de Chipitlán, Morelos no pertenece a dicho Municipio, sino todo lo contrario como se señaló en el decreto atacado de invalidez, forma parte del Municipio de Cuernavaca, Morelos, lo cual deberá de tomarse en consideración al momento de resolver.--- 2.- Por cuanto a este hecho el mismo es cierto en parte, dado que con el crecimiento ésta ha buscado nuevos espacios donde habitar, lo que origina desde luego, el nacimiento de nuevos centros de población, particularmente en el área conurbada de Cuernavaca y Temixco, por lo cual efectivamente ya se ha decretado a la fecha el Centro de Población de Palmira, con la denominación de Pueblo Nuevo del Puente y la Colonia Lomas de Cuernavaca, puntualizando que dichas poblaciones efectivamente se encuentran dentro de la jurisdicción del Municipio de Temixco, Morelos, como ya se ha decretado oportunamente; ahora bien, se aclara que tal caso no ocurre con el área ubicada entre la Calle Bugambilias y el ejido de Chipitlán, donde actualmente se asienta la Colonia “los Pilares”, con una superficie de 134,562 metros cuadrados; también el área ubicada entre la avenida Morelos Sur y la Colonia el Polvorín donde actualmente se asienta la Colonia Ampliación Lázaro Cárdenas (Los Guayabos); con

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una superficie de 47,830 metros cuadrados; igualmente, el área ubicada entre la avenida Morelos sur y Barraca del Pollo, donde actualmente se asienta la Colonia “Adolfo López Mateos”, con una superficie de 381,770 metros cuadrados; asimismo, el área geográfica ubicada entre la Calle Gloria Almada de Bejarano, Barranquilla y la autopista México-Acapulco en la que actualmente se asienta la Colonia Lázaro Cárdenas, con una superficie de 1’081,507.00 metros cuadrados; y por último, el área ubicada entre la autopista México-Acapulco y el Río Apatlaco, donde actualmente se asienta la Colonia “Loma Bonita” (Segunda Ampliación Lázaro Cárdenas) con una superficie de 290,233 metros cuadrados, centros de población que se encuentran precisamente dentro de la jurisdicción del Municipio de Cuernavaca, Morelos, lo cual fue analizado, motivado y fundado en el decreto de fecha 28 de agosto de 1997, por tanto, la aseveración que hacen los demandantes en este hecho no significa que dichas poblaciones pertenezcan por el solo antecedente anterior al Municipio de Temixco, sino todo lo contrario pertenecen al Municipio de Cuernavaca, Morelos.--- 3.- Efectivamente, como consecuencia de la incertidumbre de los habitantes de los Centros de Población antes citados y de los respectivos actos de autoridad de los Ayuntamientos de Cuernavaca

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y Temixco, del Estado de Morelos, los habitantes de las 7 Colonias materia del decreto, solicitaron al Ejecutivo del Estado su intervención y esta autoridad hizo lo propio al Congreso del Estado y previos los estudios y pruebas aportadas por los respectivos ayuntamientos se emitió el contenido del decreto número 92 en donde se decreta que todos los actos, permisos, licencias o autorizaciones o cualquier otra resolución que hubiere emanado de las autoridades Municipales de los Ayuntamientos de Cuernavaca y Temixco, dictados o ejecutados dentro de dicha área geográfica y hasta antes de la vigencia del decreto, se consideran legalmente válidas; al igual que los pagos realizados ante dichas autoridades y por los gobernados en dicha circunscripción, por el tiempo que ampare tales resoluciones o determinen los ordenamientos respectivos, por tanto, las autoridades administrativas competentes del Ayuntamiento de Temixco, Morelos, entregarán en un plazo no mayor de 10 días naturales a partir de la vigencia del decreto al Ayuntamiento de Cuernavaca, Morelos, todas las solicitudes de que conozcan y se encuentren en trámite relacionadas a los pobladores de la extensión territorial a que se refiere el decreto, lo que evidencia que todo lo relacionado al Área Administrativa incluyendo recursos, materia jurisdiccional (sic) deberá de conocer el Ayuntamiento de Cuernavaca, Morelos,

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lo que evidencia que dicha determinación no debe de afectar en lo político, hacendario, y prestación de servicios públicos al Ayuntamiento de Temixco, Morelos, por que jurisdiccionalmente dichos centros de población no pertenecen a dicho municipio, por tanto, no se afecta su esfera jurídica, política e inclusive hacendaria, dado que si de hecho se hacía con anterioridad se hacía indebidamente dado que territorialmente los citados centros de población no pertenecían a su jurisdicción, luego entonces no se afecta la esfera de los demandantes.--- 4.- Este hecho es cierto en parte, dado que efectivamente en el mes de diciembre de 1996 el Gobernador del Estado, remitió al Congreso del Estado de Morelos iniciativa de decreto por el que se reconoce la jurisdicción del Municipio de Cuernavaca, Morelos, en las áreas geográficas que se han precisado en los puntos que anteceden que aquí se dan por íntegramente reproducidos como si literalmente se insertasen a la letra, determinando con superficie, medidas y colindancias los centros de población que se incorporaron al Municipio de Cuernavaca, Morelos, contrariamente a lo sustentado por los demandantes, resultando obviedad que esa es la opinión del Ejecutivo del Estado, de lo cual se oyó a los respectivos Ayuntamientos de Cuernavaca y Temixco, Morelos, es por ello que se destaca de la motivación del decreto que se combate, razón por

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la cual el hecho que se contesta es cierto en parte ya que no se está redactando en forma histórica cómo acontecieron los hechos (sic).--- 5.- Este hecho es cierto e inclusive el Secretario General de Gobierno del Estado de Morelos, hizo la publicación del decreto con las facultades que la Ley confiere respecto del decreto que se combate mediante el Periódico Oficial Número 3876, de fecha 3 de septiembre de 1997, por tanto queda fuera de debate.--- 6.- Por cuanto a este hecho el mismo es cierto, el Secretario General de Gobierno en su calidad de Director del Periódico Oficial “Tierra y Libertad” publicó el decreto a que se refieren los demandantes, es por ello que este hecho debe de quedar fuera de debate.--- 7.- Por cuanto a este hecho el mismo es cierto, sin embargo, cabe destacar que la parte demandante hace una interpretación errónea al oficio de fecha 19 de septiembre del año en curso, mediante el cual los Secretarios de la Diputación Permanente del Congreso del Estado, notifican a ANTONIO DOMÍNGUEZ JARILLO, Presidente Municipal de Temixco, Morelos, el contenido del decreto materia de esta controversia a fin de que se diera cumplimiento al mismo, tan es así que dicho oficio fue recibido por el Ayuntamiento Constitucional de Temixco, Morelos, en donde aparece el sello que indica la recepción de dicho documento y que se recibió precisamente a las 12.30 horas del día 23

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de septiembre de 1997, ahora bien, al respecto los demandantes pasan por alto el contenido del artículo 55 de la Ley Orgánica Municipal del Estado, que establece lo siguiente: “…Artículo 55.- El Presidente Municipal es el representante político, jurídico y administrativo del Ayuntamiento…”; evidencia esta que demuestra que el Presidente Municipal de Temixco, Morelos es el representante político, jurídico y administrativo del Ayuntamiento, luego entonces, la notificación fue hecha en tiempo y forma a dicha autoridad, tan es así que inclusive también la autoridad municipal una vez que recibió dicha notificación la dio a conocer obviamente al Ayuntamiento de Temixco, Morelos, de ahí que en tiempo y forma haya interpuesto la presente demanda de controversia Constitucional, lo cual en ningún momento afecta su esfera jurídica.--- Ahora bien, si nos referimos al proceso legislativo, mediante escrito de fecha 4 de julio de 1997 el Presidente Municipal y Síndico Procurador del Ayuntamiento de Temixco, Morelos, hicieron manifestaciones e inclusive ofrecieron pruebas, lo cual también es reconocido plenamente por los miembros del Ayuntamiento al narrar la demanda de controversia constitucional en el capítulo VII referente a los conceptos de invalidez en su punto tercero, en donde se motiva lo siguiente “…Que el H. Congreso no hace un correcto análisis y

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valoración de las pruebas que se ofrecieron por el Presidente Municipal de Temixco…”, lo que significa que fueron escuchados los demandantes también en el proceso legislativo, luego entonces en ningún momento han quedado en estado de indefensión, razón por la cual es errónea la apreciación de la parte actora.”

Asimismo, el Titular del Ejecutivo estatal hizo valer los

siguientes argumentos en torno a la procedencia de la

controversia constitucional:

“POR CUANTO A LA NORMA GENERAL O ACTO DE INVALIDEZ.--- Los demandantes señalaron como acto de invalidez precisamente el decreto número 92, mediante el cual se reconoce la jurisdicción del Municipio de Cuernavaca, Estado de Morelos, en las áreas geográficas que contiene dicha resolución, publicado en el periódico oficial “Tierra y Libertad”, órgano del Gobierno del Estado de Morelos, de fecha 3 de septiembre de 1997, dicho acto fue reclamado al Congreso del Estado, no obstante lo anterior la parte promovente en ningún momento puntualiza en qué consiste el acto de invalidez, limitándose a señalar que el acto de invalidez lo es el decreto número 92 citado, ahora bien, al respecto se puntualiza a ustedes señores Ministros que en sí el decreto no es inválido porque observó todas las

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formalidades de ley, luego entonces, es inoperante la invalidez planteada.--- Se hace notar que el demandante en ningún momento precisa qué parte del decreto adolece de invalidez, sino todo lo contrario se alega que el acto de invalidez es el decreto más no la parte considerativa del acto, razón por la cual resulta improcedente la reclamación planteada.--- Por otro lado, se reclama del Ejecutivo del Estado, la invalidez de la publicación del decreto número 92, emitido por el Congreso del Estado, toda vez que el artículo 1º Transitorio establece: Que dicho decreto iniciará su vigencia al día siguiente de su publicación en el periódico oficial, y agrega que al ordenarse su inclusión en el órgano oficial del Gobierno del Estado de Morelos iniciaron los efectos del acto cuya invalidez del Poder Legislativo del Estado de Morelos. De nueva cuenta la parte actora señala como acto de invalidez "La invalidez de la publicación del Decreto número 92 emitido por el Congreso del Estado”, lo anterior evidencia que de nueva cuenta la parte actora está atacando la publicación del decreto a la cual le atribuye un acto de invalidez, cuando esta reúne todos los requisitos que establece la ley y es publicada por quien se encuentra legitimado para tal efecto, luego entonces, por el sólo hecho de la publicación no le causa agravio a la parte actora, es por ello que en ningún momento es inválido el

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acto, y en estricto sentido lo que le causa agravio a la parte demandante es precisamente los efectos que produce la publicación más no la mera publicación, y al no señalarse en tal sentido el acto de invalidez, resulta improcedente lo que se demanda.--- POR CUANTO A LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES VIOLADOS.--- La parte actora argumenta que se viola en su perjuicio los artículos 14 y 16 Constitucional, empero como se plantea el acto de invalidez, por sí sólo no se le causa perjuicio alguno, esto es, el decreto 92 en forma literal no le causa ningún perjuicio, ni mucho menos la publicación literal del decreto, esto es al demandante no se le causa perjuicio por cuanto a la forma del acto sino el contenido del acto y sus efectos que produce, y al no alegarse en tal sentido resulta notorio que no se viola en su perjuicio los preceptos constitucionales que se mencionan.”

Por su parte, la Diputada Presidente del Congreso del

Estado de Morelos dio contestación a la demanda en los

términos siguientes:

“1.- Es cierto que con fecha 5 de marzo de 1933, se creó el municipio de Temixco, Estado de Morelos, con los pueblos denominados Tetlama, Cuentepec, Acatlipa y Temixco.--- 2.- Es cierto que con el crecimiento de la población ésta ha buscado

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nuevos espacios donde habitar, lo que origina desde luego, el nacimiento de nuevos centros de población, particularmente en el área conurbada de Cuernavaca y Temixco, originando con ello, incertidumbre entre la población, al no poder determinar a qué municipio pertenecen, razón por la que este Congreso se ha visto en la necesidad de determinar a qué municipio pertenecen, como acertadamente lo manifiesta la contraria.--- 3.- Efectivamente, como consecuencia de la incertidumbre de los habitantes de los nuevos centros de población y particularmente las siete colonias materia del Decreto impugnado, este Congreso ha tenido que determinar la jurisdicción de esos centros de población, puesto que los propios habitantes pidieron al Ejecutivo del Estado su intervención, mismo que solicitó a esta Soberanía determinara a qué municipio pertenecen, ante la falta de prestación de servicios públicos por parte del ayuntamiento de Temixco, Morelos.--- 4.- Es cierto, por lo que queda fuera de controversia.--- 5.- Es cierto.--- 6.- Es Cierto.--- 7.- Es cierto, sin embargo cabe aclarar que la contraria hace una interpretación errónea al citado oficio, cierto es, que el oficio a que hace referencia, menciona al Presidente Municipal, sin embargo, olvidan el contenido del artículo 55 de la Ley Orgánica Municipal del Estado que me permito transcribir para una mejor apreciación: Artículo

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55.- El Presidente Municipal es el representante político, jurídico y administrativo del ayuntamiento…; evidentemente, esta parte no se encuentra obligada a citar a todos y cada uno de los integrantes del Ayuntamiento, porque la disposición es clara, es decir, basta que se cite al Presidente Municipal, como representante del Ayuntamiento, para que tenga plena eficacia legal, más aún, conocen a la perfección el contenido del decreto emitido por esta Soberanía, por lo que no pueden alegar ignorancia en su beneficio.--- Contestados los antecedentes o hechos de la demanda de Controversia Constitucional, a continuación se hacen valer las siguientes razones que estima esta parte pertinentes, para sostener la validez del acto reclamado.--- Genéricamente, es improcedente y carente de fundamento la demanda de Controversia Constitucional que se interpone en contra del Congreso del Estado, por las supuestas violaciones a los artículos 14 y 16 constitucionales en la aprobación y expedición del Decreto Número 92, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, órgano oficial del Gobierno del Estado, de fecha 3 de septiembre de 1997, lo anterior es así porque la actora se concreta a manifestar que el acto impugnado es inválido, pero no esgrime agravio alguno, además de que no menciona en qué consiste la invalidez, por lo consiguiente esta parte sostiene su constitucionalidad, lo que se

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hace en los siguientes términos:--- Antes de pasar a referirme a los argumentos de la contraria, se hace notar, que la demanda impugna el DECRETO manifestándose que es inválido, pero a la parte considerativa del acto no hacen manifestación alguna, por lo que resulta a todas luces improcedente la demanda.--- Más aún, los conceptos de invalidez que hacen valer no contienen ninguna objeción formulada en contra de los considerandos que rigen el Decreto reclamado, aún y cuando señalen los artículos del ordenamiento que consideran violados, por lo tanto si no refieren, ni precisan argumentos que estén en relación directa e inmediata con los fundamentos contenidos en esa parte del acto reclamado; así como, si no hacen la concordancia necesaria entre éstos y los dispositivos legales que estiman infringidos, es indiscutible que el Decreto sigue firme y por lo mismo, continúan rigiendo los puntos decisorios respectivos, por lo tanto es improcedente la demanda de inconstitucionalidad planteada. La parte actora, manifiesta que se violan en su perjuicio los artículos 14 y 16 constitucionales, pero como se plantea el acto de invalidez, por sí solo no les causa perjuicio alguno, esto es, el Decreto 92, en forma literal no le causa ningún perjuicio por cuanto a la forma del acto, sino al contenido y sus efectos que produce, y al no alegarse nada al

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respecto, resulta notorio que no se viola en su perjuicio los preceptos constitucionales que menciona… En mérito de lo anterior, resulta a todas luces improcedente el juicio de Controversia Constitucional y así deberá resolverse en la sentencia que llegue a dictarse.”

En sus escritos de contestación, tanto el Gobernador como

la representante del Congreso del Estado de Morelos, afirman,

en esencia, tras reconocer como ciertos los antecedentes

expresados por el Ayuntamiento actor, que si bien éste precisó

como acto del que pretende la declaración de invalidez, el

Decreto número noventa y dos, que reconoce la jurisdicción del

Municipio de Cuernavaca en las áreas que se especifican, sólo

se limitó a decir que no se observaron las formalidades legales y

a solicitar la invalidez de su publicación, sin señalar agravios o la

parte considerativa del Decreto que adolece de invalidez, siendo

que su sola publicación no le afecta, por lo que debe decretarse

la improcedencia de la reclamación, dado que se observaron

todas las formalidades durante su proceso de creación.

Asimismo, se dice que el aludido Decreto no afecta la

esfera jurídica de la parte actora, en sus aspectos hacendario,

político y de prestación de servicios, en virtud de que los centros

de población que comprende no pertenecen al Municipio de

Temixco, por lo que si de hecho tenía injerencia en aquéllos ésta

era indebida, y porque si su Presidente Municipal ofreció pruebas

ante la Legislatura estatal es inconcuso que carece de interés

jurídico para reclamar las violaciones de procedimiento que

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aduce.

Por lo que hace a los razonamientos expresados en el

sentido de que la falta de expresión de argumentos de

inconstitucionalidad en contra de las consideraciones de fondo

del Decreto impugnado debe motivar la improcedencia de la

reclamación, debe decirse, contrariamente a lo que se aduce,

que la parte actora, además de las violaciones a las formalidades

esenciales del procedimiento de creación del acto legislativo a

que aluden las demandadas, también hizo valer razonamientos

tendientes a demostrar transgresión a la Constitución Federal,

por ausencia de fundamentación y motivación, las cuales serán

materia de estudio por este Tribunal Pleno en los subsecuentes

considerandos, lo que acredita que sí se expresaron argumentos

dirigidos a demostrar la inconstitucionalidad del Decreto número

noventa y dos que se impugna, no sólo en su aspecto

procedimental, sino también en lo tocante a las formalidades que

debe revestir dicho acto en cuanto al fondo.

Con independencia de lo anterior, cabe resaltar también

que, aun en el evento de que la parte actora no hubiese

expresado conceptos de invalidez, tal situación no puede

acarrear la improcedencia de la controversia constitucional, en

virtud de que esta Suprema Corte tiene la obligación de suplir los

argumentos expuestos por las partes, sin que pueda

considerarlos deficientes, de conformidad con lo establecido en

el artículo 40 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del

artículo 105 constitucional, así como en la jurisprudencia 68/96,

publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

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Tomo IV, correspondiente a noviembre de 1996, página 325, que

dice:

“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EN ELLA NO ES POSIBLE JURÍDICAMENTE CONSIDERAR DEFICIENTES LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ PLANTEADOS. De acuerdo con lo establecido por los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tratándose de controversias constitucionales la Suprema Corte corregirá los errores en la cita de los preceptos invocados, examinará en su conjunto los razonamientos de las partes para resolver la cuestión efectivamente planteada y deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos y agravios. De ello se sigue, necesariamente, que no es posible jurídicamente que se establezca que los argumentos hechos valer por el promovente de la controversia o conceptos de invalidez puedan considerarse deficientes, pues ello en nada afectará el estudio que deba realizarse conforme a las reglas establecidas en los preceptos mencionados.”

Por otra parte, también deben desestimarse los argumentos

de improcedencia en que se sostiene la falta de interés jurídico

del Ayuntamiento actor, por haber sido observadas todas las

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formalidades del procedimiento en la creación del Decreto

controvertido, dado que la constatación de que el procedimiento

en cuestión se llevó a cabo conforme a la ley es un aspecto que

atañe al fondo y no a la improcedencia de la controversia

constitucional a examen, por lo que resulta inoperante.

Robustece la conclusión anterior, el contenido de la tesis

número XXVII/98, sustentada por este Tribunal Pleno, al

resolver, por unanimidad de nueve votos, el amparo en revisión

2639/96, promovido por Fernando Arreola Vega, que literalmente

es como sigue:

“IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia del juicio deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si se hace valer una causal donde se involucre una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, si no se surte otra causal, y hacer el estudio de los conceptos de violación, relativos a las cuestiones constitucionales propuestas.”

Finalmente, en lo relativo a que el Decreto que se impugna

no afecta los intereses jurídicos del Ayuntamiento actor, para

ocuparse de este aspecto, conviene atender a los antecedentes

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legislativos e históricos referentes a las cuestiones de límites

territoriales que se han suscitado entre los Municipios de

Cuernavaca y Temixco, que son enumerados en el pedimento

del Procurador General de la República (fojas 190 a 199):

“1.- Decreto número 6571, publicado el 17 de abril de 1869, del Presidente de la República, Benito Juárez, por el que se erige en Estado de la Federación, con el nombre de “Morelos” la porción de territorio del antiguo Estado de México, comprendida en los distritos de Cuernavaca, Cuautla, Jonacatepec, Tetecala y Yautepec, que formaron el Tercer Distrito Militar, creado por decreto de 7 de junio de 1862.--- 2.- Decreto del Gobernador del Estado, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el 20 de octubre de 1921, por el que se eleva a la Categoría de Congregación al poblado del Barrio de Chapitlán, como parte integrante del Municipio Libre de Cuernavaca.--- 3.- Ley de División Territorial del Estado de Morelos del 7 de diciembre de 1932, en la que establece como uno de los 29 Municipios en que se dividía el Estado, el de Cuernavaca, cuya jurisdicción se componía entre otros centros de población con el “Chipitlán”.--- 4.- Decreto número 66 del Congreso del Estado de Morelos, publicado en el Diario Oficial del Estado el 5 de marzo de 1953, por el que crea el Municipio de Temixco, que establece:--- Decreto Número 66:--- “Artículo 1.- Se crea el

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Municipio Libre de Temixco con jurisdicción en los poblados de Tetlama, Cuentepec, Acatlipa y el mismo Temixco, como Cabecera Municipal, pueblos que conservarán la denominación y límites que actualmente tienen.--- Artículo 2.- Para la integración de este nuevo Municipio quedan segregados del Municipio de Jiutepec, el pueblo de Temixco; del Municipio de Xochitepec, los Pueblos de Tetlama y Cuentepec y del Municipio Emiliano Zapata, el Pueblo de Acatlipa.--- Artículo 3.- Se modifica en los términos que expresan los artículos anteriores, la Ley de la División Territorial del Estado.--- Transitorios…”--- 5.- Ley de División Territorial del Estado de Morelos del 17 de abril de 1934. Dispone que son 30 los Municipios en que se divide el Estado, dentro de los cuales se encuentra el de Cuernavaca y el de Temixco, cuya jurisdicción la compone por lo que hace al primero (art.9º), los centros de población Acantzingo, Ahuatepec, Alameda, Amatitlán, Buenavista del Monte, Cantarranas, Cuernavaca, Cabecera del Municipio, Chamilpa, Chapultepec, Chipitlán, El Salto, Felipe Neri, Francisco Leyva, las Huertas, Ocotepec, Tetela del Monte y Tlaltenango.--- Respecto al Municipio de Temixco, la Ley, establece (art.20), que lo componen los centros de población denominados Acatilpa, Cuentepec, Temixco, Cabecera del Municipio de Tetlama.--- Por último, el artículo 35 dispone que tanto los

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Municipios como los Ayuntamientos Municipales que los integran, conservan sus límites actuales reconocidos por la costumbre mientras que la triangulación geodésica pueda determinarlos con precisión.--- Sin embargo, es conveniente mencionar que dicho ordenamiento ha tenido reformas y en la actualidad, son 33 los Municipios que componen el Estado de Morelos.--- 6. Decreto número 156, del Ejecutivo local, publicado en el Diario Oficial del Estado el 2 de febrero de 1936, por el que se eleva a la categoría de ranchería el centro de población denominado “Pueblo Viejo”, adicionándose al Municipio de Cuernavaca y en el artículo 3º del Decreto se reforma el artículo 9º de la Ley de División Territorial del Estado, señalando que corresponden a la circunscripción del Municipio de Cuernavaca, diversos centros de población sin incluir el de Palmira.--- 7. Acta de posesión y deslinde del Ejido de Chipitlán del 12 de febrero de 1936, donde se dice que pertenece al Municipio de Cuernavaca.--- 8. Diario Oficial de la Federación del 20 de abril de 1936, que contiene la resolución presidencial al expediente de Ampliación de Ejidos, al poblado de Chipitlán Estado de Morelos, donde se expresa que pertenece al Municipio de Cuernavaca.--- 9. Decreto número 176, del Ejecutivo local, publicado en el Periódico Oficial del Estado, el 31 de mayo de 1936, por el que el centro de población Palmira o

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Pueblo Nuevo del Puente, se adiciona al Municipio de Temixco, ordenándose se reforme también la Ley de División Territorial del Estado en su artículo 20, que se refiere a la jurisidicción que comprende dicho Municipio.--- 10. Decreto número 12, del Congreso del Estado, publicado en el Periódico Oficial del Estado, el 8 de agosto de 1956, por el cual se segrega del Municipio de Cuernavaca, el centro de población denominado “Pueblo Viejo” y se anexa a Temixco.--- En el mismo Decreto, se ordena la reforma al artículo 9º de la Ley de División Territorial vigente en el Estado, correspondiéndole a la jurisdicción del Municipio de Cuernavaca los centros de población denominados: Acapantzingo, Ahuetepec, Alameda, Amatitlán, Buena Vista del Monte, Cantarranas, Cuernavaca, Cabecera del Municipio, Chamilpa, Chapultepec, Chipitlán, El Salto, Felipe Neri, Francisco Leyva, Las Huertas, Ocotepec, Tetela del Monte y Tlaltenango.--- Asimismo, se reformó el artículo 20 del ordenamiento citado, en el que se establece que el Municipio de Temixco comprende los centros de población: Acatlipa, Cuentepec, Pueblo Nuevo del Puente, Temixco, Cabecera del Municipio, Tetlama y Pueblo Viejo.--- 11. El Bando de Policía y Buen Gobierno del Municipio de Cuernavaca, Morelos, del año de 1966, en su artículo 1º, estableció.--- “Artículo 1º- De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 3º de la Ley

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Orgánica de los Municipios del Estado de Morelos, el Municipio de Cuernavaca conserva la extensión territorial comprendida dentro de los siguientes límites: Partiendo del cerro de Zempoala en dirección Noroeste en línea recta, hasta llegar al lugar conocido como Ojo de Agua y Texcapa; de este lugar se sigue en dirección del Norte y Sureste en línea recta hasta llegar al lugar conocido como por Nolinaltepec; de este lugar, siguiendo en dirección este y en línea quebrada, pasando por los lugares denominados Chilpanam, Cuatatapaxco, La Palma y Piedra Larga, en este lugar y lindero toma en dirección Sur en línea quebrada, dejando al Poniente el Cerro de la Herradura, tocando el punto conocido como Transacción, continuando el lindero hasta el punto conocido como Segundo Apantongo y después de Apantongo, hasta llegar al vértice en que está el ejido de Tejalpa; de este lugar, partiendo en línea sinuosa primero hacia el oeste y luego hacia el Sur, hasta alcanzar el vértice Suroeste del Ejido de Tejalpa; de este lugar, se continúa en dirección Oeste y dando vuelta hacia el Norte hasta llegar al poblado de Atlacomulco, continuando en dirección Suroeste, en línea sinuosa, siguiendo luego en dirección Sur hasta colindar con el Ejido de Atlacomulco, para continuar el lindero del Municipio con los linderos de los mismos Ejidos en dirección Este hasta llegar el vértice Noroeste

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del propio Ejido con los terrenos comunales del Municipio de Jiutepec, de este punto se continúa hacia el Sur y en línea recta hasta llegar al vértice Noroeste y Oeste de los terrenos Comunales de Emiliano Zapata, para continuar la línea limítrofe en dirección general oeste, colindando con el Ejido de Emiliano Zapata, propiedades de Ezequiel Padilla y terrenos del Ejido de Temixco, hasta llegar al vértice Suroeste del Ejido de Palmira; de este punto siguiendo hacia el punto noroeste en línea quebrada, colindando con el Ejido de Pueblo Viejo, hasta llegar al vértice Noroeste del Ejido de Pueblo Viejo y continuando en dirección general Oeste en línea quebrada, pasando por el vértice unión al Norte del Ejido de Pueblo Viejo y ampliación de Acatlipa, colindando con dicha ampliación y el Ejido de Pueblo Viejo, hasta llegar al vértice Noroeste del Ejido de Pueblo Viejo con el Ejido de Cuentepec, del Municipio de Miacatlán y continuando en línea recta en dirección Noroeste hasta llegar al Ejido de Santa María Ahuacatitlán y la barranca de Mexicapa hasta llegar al punto de partida, o sea el Cerro de Zempoala.”--- 12. El Bando de Policía y Buen Gobierno del Municipio de Temixco, Morelos, del año de 1976, en su numeral 2º, estableció:--- “Artículo 2º.- Se fijan como límites del Municipio de Temixco, Morelos, los siguientes:--- Partiendo del Cerro denominado del Aire o Zinzontecomatl, ubicado al Norte de este

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Municipio y colindando con el Estado de México, sigue con dirección al Sureste, colindando con el Municipio de Cuernavaca en línea recta hasta llegar a la Barranca de Panocheras, siguiendo en la misma dirección cruzando por las Barrancas Colorada y del Pollo: de este punto con rumbo al Oriente, cruzando la barranca de Pilcaya hasta llegar a la Carretera con destino a Acapulco y el Puente que libra la autopista que conduce al mismo Puerto, incluyendo la zona conocida como el “Polvorín”; de este punto con dirección al Noroeste, hasta cruzar la Avenida Palmira en la última Glorieta de Norte a Sur y siguiendo el mismo rumbo hasta el entronque con el Barranca de Amanalco; de este punto partiendo con dirección al Sur hasta llegar a los límites Norte del Fraccionamiento Lomas de Cuernavaca y siguiendo dichos límites hasta el Oriente hasta llegar a la Mojonera que limita los Municipios de Jiutepec, Zapata y Temixco, ubicada en el Cerro denominado Cerro Pelón; partiendo de este punto en dirección hacia el Sur, siguiendo una cerca de piedra, límites con el Municipio de Emiliano Zapata hasta llegar al punto denominado Palo Escrito continuando con la misma dirección sobre las aguas de Barranquilla que forma ese Manantial, pasando por los límites del lado Oriente del Fraccionamiento de Granjas Mérida, hasta llegar a la vértice (sic) que forma el límite de este

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Municipio con el de Xochitepec, de este punto cambiando de rumbo hacia el Poniente colindando con los terrenos ejidales del Puente de Xochitepec, del Municipio de Miacatlán, pasado al Sur de las ruinas de Xochicalco y los Cerros denominados Los Perritos y el Gaucho siguiendo la misma dirección hacia el Norte en línea recta hasta llegar al Cerro de la Culebra, y de este punto en dirección al Noroeste, colindando con el Municipio de Ocula, Estado de México y pasando sobre el Cerro de Ajuchitlán hasta llegar al punto de partida que es el Cerro del Aire o “Zinzontecómatl”.--- 13. Oficio 124-VI del 15 de marzo de 1968, dirigido al Ing. Felipe Rivera Crespo, Presidente Municipal de Cuernavaca, firmado por el Lic. Fausto Galván Campos, en su carácter de Secretario General de Gobierno, el cual dice en su inciso a) la Ayudantía de Chipitlán siempre se ha considerado como perteneciente a la Ciudad de Cuernavaca, Morelos; b) El lugar denominado el Polvorín, se encuentra ubicado dentro de la jurisdicción de la Ayudantía de Chipitlán. Esto se encuentra notificado a Juan Vargas Hernández, Presidente Municipal de Temixco, en referencia a su oficio número 979, expediente 02, del 27 de febrero de 1968.--- 14. Decreto número 75 del 22 de febrero de 1978, del Congreso del Estado de Morelos, por el cual se establece que la Colonia Lomas de Cuernavaca, pertenece al Municipio de Temixco.--- 15. Acuerdo

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del 10 de octubre de 1985, del Ejecutivo del Estado, por el cual se instala formalmente la Comisión de Límites del Estado, como órgano ejecutivo y de vigilancia en todo lo concerniente a los límites territoriales.--- 16. Diario oficial del 12 de diciembre de 1991, en el que se publica Decreto presidencial expropiatorio al ejido de Chipitlán y en el que en repetidas ocasiones se menciona “Ejido de Chipitlán, Municipio de Cuernavaca.”--- 17. Dictamen del 12 de junio de 1995, de la Comisión de Límites Territoriales del Estado, en el cual se concluye que las Colonias Adolfo López Mateos Sur, Lázaro Cárdenas (El Polvorín), Ampliación Chipitlán Mina 5, Colonia los Pilares, Colonia Loma Bonita Segunda Ampliación, Lázaro Cárdenas y la Colonia Ampliación Lázaro Cárdenas (El Polvorín), pertenecen al Municipio de Cuernavaca. Dictamen que incluye levantamiento topográfico de la zona de conflicto. 18. Oficio Constancia dirigida a la Comisión de Límites Territoriales del Estado, del 14 de febrero de 1996, suscrito por Javier Atrisco Meneses, Secretario del Comisariado Ejidal de Chipitlán, en el que se pide que la Colonia Adolfo López Mateos Sur, pertenezca al Municipio de Cuernavaca, y en donde se menciona que todos los servicios los recibe de dicho Municipio.--- 19. Banco de Policía y Buen Gobierno del Municipio de Temixco, Morelos, del 28 de mayo de 1997, en donde se establece en sus

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artículos 9 y 10, el territorio que pertenece al Municipio de Temixco y las Colonias que lo componen, respectivamente.--- El territorio que se menciona en el artículo 9, que compone el Municipio de Temixco, es el mismo a que se hace referencia en el artículo 2º, del Bando de Policía y Buen Gobierno del Municipio del año de 1967.--- Respecto al artículo 10, dispone que las Colonias que conforman el Municipio son: Adolfo López Mateos, Aeropuerto, Alta Palmira, Azteca, 10 de abril, El Estribo, Emiliano Zapata, Las Ánimas, Lázaro Cárdenas, Lomas de Guadalupe, Lomas del Carril, Los Laureles, Los Presidentes, Miguel Hidalgo, Morelos, Río Escondido, Rubén Jaramillo, Santa Úrsula, Solidaridad, Vergel Santa Cruz, Benito Juárez, Ampliación Adolfo López Mateos, Las Rosas, Bugambilias, Casa Blanca, lomas de Acatilpa, la Rivera y Lauro Ortega.--- Como fraccionamientos menciona a las Brisas de Cuernavaca, Burgos de Cuernavaca, Granjas Mérida, Junto al Río, Lomas de Cuernavaca, Río Apatlaco, Los Arcos, y por último los poblados de Acatlipa, de Cuentepec, de Pueblo Viejo y de Tetlama.--- 20. Se han elaborado a través del tiempo diversos planos del territorio a que alude el Decreto materia de la litis, los cuales consisten en:--- 20.1. Plano de la Hacienda de Temixco del Siglo pasado, que marca los límites de los terrenos que poseía dicha Hacienda y que fueron

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indemnizados en los primeros años del presente siglo (1923), por la Caja de Ahorros del Gobierno Federal, a los propietarios de la misma.--- 20.2. Plano de la Ampliación definitiva al Ejido de Chipitlán, Municipio de Cuernavaca, formado por la Secretaría de la Reforma Agraria en mayo de 1936.--- 20.3. Plano del Municipio de Cuernavaca, formulado por la Administración Municipal, encabezada por el Lic. Lorenzo Jiménez Figueroa, del 8 de julio de 1959.--- 20.4. Plano elaborado por la Comisión de Límites Territoriales del Municipio de Cuernavaca de 1985.--- 21. Carta General del Estado de Morelos de 1990, elaborada por la Comisión de Límites, donde se marcan los 33 Municipios que lo componen, incluyendo los de Temixco y Cuernavaca.--- 22. Carta General del Estado de Morelos de 1993, elaborada por la Dirección General de Catastro y Regularización del Gobierno del Estado, donde se marcan los 33 Municipios que lo componen, incluyendo los de Temixco y Cuernavaca.”

Como puede observarse de la relación anterior, la

indefinición jurídica y material en cuanto a si el centro de

población denominado “Chipitlán” pertenece al Municipio de

Cuernavaca o al de Temixco, provocó que habitantes de las

Colonias “Adolfo López Mateos Sur” “Ampliación Chipitlán Mina

5”, “Ampliación Lázaro Cárdenas “Polvorín”” “Los Pilares” y

“Loma Bonita Segunda Ampliación Lázaro Cárdenas” que forman

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parte de aquél, solicitaran a la autoridad administrativa reconocer

su pertenencia al primer Municipio citado, entre otras causas, por

recibir de éste los servicios públicos relativos (fojas 169 a 225 del

cuaderno de pruebas).

En respuesta a la solicitud descrita, el Secretario General

de Gobierno, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 27,

fracción XXVI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública

del Estado de Morelos, presentó al Congreso local la iniciativa

del Decreto que se impugna, el trece de diciembre de mil

novecientos noventa y seis, al que adjuntó Informe que le

presentó la Comisión de Límites Territoriales el doce de junio de

mil novecientos noventa y cinco (fojas 174 a 188 del cuaderno de

pruebas).

Cabe destacar también, que el Decreto controvertido tiene

como fundamento, entre otros, el artículo 7 de la Ley Orgánica

Municipal del Estado de Morelos, que dispone lo siguiente:

“Artículo 7.- La creación y supresión de municipios, modificación de sus territorios, cambios de residencia de sus cabeceras municipales y las cuestiones que se susciten sobre límites intermunicipales, serán resueltas por la Legislatura del Estado, con audiencia de los Ayuntamientos afectados y opinión del Ejecutivo Estatal.”

Por todo lo anterior, si el Decreto que se impugna deriva del

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procedimiento seguido ante la Legislatura estatal y tiene como

efecto jurídico resolver la cuestión de límites sometida a su

consideración y determinar que los territorios que se describen

estarán bajo la jurisdicción del Municipio de Cuernavaca, siendo

que el Municipio de Temixco estima que a él corresponde su

ejercicio, resulta evidente que el acto legislativo afecta el interés

jurídico del Ayuntamiento actor, tan es así que fue notificado

como parte obligada al cumplimiento del citado Decreto (foja 327

del cuaderno de pruebas), destacando que la determinación de si

la injerencia que había tenido en el territorio relativo era o no

incorrecta, así como de que si su Presidente Municipal ofreció

pruebas durante el referido procedimiento, son también

cuestiones que se relacionan con el fondo de la decisión, por lo

que no pueden producir la improcedencia de la presente

controversia constitucional, con base en el criterio de este Pleno

anteriormente transcrito.

En este mismo orden de ideas, la conclusión sobre la

demostración del interés jurídico del Municipio actor se refuerza

atendiendo al contenido del artículo 115, en su epígrafe y

fracción I, párrafo primero, de la Constitución Federal, que erigen

como base de la división territorial y organización política del

régimen interior de los Estados, al Municipio Libre, en los

siguientes términos:

“Artículo 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su

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organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:

I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado…”

Ahora bien, como ha quedado destacado con los

antecedentes descritos a lo largo de este considerando, la

afectación al Ayuntamiento actor es clara y actual con el Decreto

impugnado, pues al reconocer el territorio en disputa como

perteneciente al Municipio tercero interesado, impide al primero

ejercer su autonomía jurídica e imperio político en dicha

extensión territorial, con lo cual le es restringida su competencia

constitucional como ente de administración del Municipio, en

términos de lo dispuesto por el artículo 115, en las partes

transcritas.

En las apuntadas condiciones, al resultar inoperantes los

motivos de improcedencia invocados por las demandadas y, al

no hacerse valer otros ni advertirse de oficio por este Tribunal

Pleno, se impone examinar los conceptos de invalidez hechos

valer por el Ayuntamiento actor.

QUINTO.- Este Tribunal Pleno estima indispensable dejar

asentado el marco de atribuciones de decisión que comprende la

encomienda establecida en la Constitución, relacionada con la

capacidad de estudio de los conceptos de invalidez que puedan

plantearse en las controversias constitucionales, medio de

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impugnación previsto en el artículo 105, fracción I, de la Carta

Magna.

El dispositivo anterior, en su inciso i), consagra la

procedencia de las controversias constitucionales entre un

estado y uno de sus municipios “sobre la constitucionalidad” de

sus actos o disposiciones generales. Para determinar el alcance

de tal expresión y delimitar la materia de lo que es susceptible de

ser abordado en este tipo de juicios, debe realizarse el análisis

siguiente.

Por principio de cuentas, debe subrayarse la existencia de

los diferentes órdenes jurídicos que conforman el Estado

Mexicano, previstos en la propia Constitución Federal, cuya

interrelación normativa se explica a continuación, para lo cual es

preciso atender al contenido de los artículos 1º, 40, 41, primer

párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracción I, 116, primer y

segundo párrafos, 122, primer y segundo párrafos, 124 y 133, de

la propia Ley Fundamental:

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“Artículo 1º. En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.”

“Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental.”

“Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal…”

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“Artículo 43. Las partes integrantes de la Federación son los Estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas y el Distrito Federal.”

“Artículo 44. La Ciudad de México es el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unión y Capital de los Estados Unidos Mexicanos. Se compondrá del territorio que actualmente tiene y en el caso de que los Poderes Federales se trasladen a otro lugar, se erigirá en el Estado del Valle de México con los límites y extensión que le asigne el Congreso General.”

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“Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.”

“Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

a). La Federación y un Estado o el Distrito Federal;

b). La Federación y un municipio;c). El Poder Ejecutivo y el Congreso de la

Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;

d). Un Estado y otro;e). Un Estado y el Distrito Federal;f). El Distrito Federal y un municipio;g). Dos municipios de diversos Estados;

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h). Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

i). Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

j). Un Estado y un municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y

k). Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.

Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los municipios impugnadas por la Federación, de los municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia.”

“Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano,

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representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:

I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.

Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el período inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes, sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas

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graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.

En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos a los Consejos Municipales que concluirán los periodos respectivos.

Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será substituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley;

II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones;

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III. Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

a) Agua potable y alcantarilladob) Alumbrado públicoc) Limpiad) Mercados y centrales de abastoe) Panteonesf) Rastrog) Calles, parques y jardinesh) Seguridad pública y tránsito, ei) Los demás que las legislaturas locales

determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda.

IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

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a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados.

c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.

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Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.

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VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia;

VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente;

VIII. La leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los Municipios;

Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.”

“Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.

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Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:…”

“Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local, en los términos de este artículo.

Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia…”

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“Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.”

“Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.”

De los preceptos anteriores puede distinguirse la existencia

de cuatro órdenes jurídicos dentro del Estado mexicano, con

asignaciones competenciales propias y, por regla general,

excluyentes entre sí, que implican descentralización y autonomía

en cuanto a su ejercicio a cargo de las autoridades

correspondientes, cuyas características esenciales, en relación

con la cuestión que ocupa a este Tribunal, se enumeran en

seguida:

a) Orden Jurídico Federal.- Su existencia se encuentra

sustentada en el artículo 40 de la Carta Magna, que consagra la

unión de todos los Estados con autonomía hacia su interior, que

se integran dentro de una Federación, la cual constituye un

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orden jurídico distinto. En su aspecto funcional, el numeral 49

dispone el principio de división de poderes para el ejercicio de las

atribuciones de autoridad en el ámbito federal, desarrollando la

competencia específica de cada uno de ellos en los artículos

subsecuentes, que comprenden hasta el 107, destacando que

las autoridades tienen jurisdicción sobre todo el territorio

nacional, que abarca las treinta y un entidades federativas y el

Distrito Federal, cuyas denominaciones y límites están descritos

en los artículos 43 y 44. Se resalta también, como principio

fundamental en la asignación de atribuciones competenciales en

favor de los poderes federales, que las facultades de las

autoridades de este orden jurídico deben encontrarse

expresamente previstas a su favor en la Constitución Política del

Estado mexicano, en términos de lo dispuesto en el numeral 124.

b) Orden Jurídico Estatal o Local.- La existencia de este

orden jurídico tiene apoyo en el artículo 40 constitucional, en

cuanto prevé la existencia de Estados libres y soberanos en su

régimen interior, enumerados en el artículo 43 de la propia Ley

Fundamental. Las reglas con base en las cuales deberá

estructurarse la división de poderes a cargo de las autoridades

estatales se encuentran descritas en el numeral 116, siendo que

la materia sustantiva sobre la cual tienen autonomía funcional se

obtiene por exclusión de las atribuciones consagradas

expresamente en favor de la Federación por la Constitución

General, atento a la regla prevista en el artículo 124.

Así, el régimen regulador de la unión de los Estados

federales, señalado en los artículos 40 y 41 constitucionales, se

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encuentra cimentado en dos principios fundamentales y

complementarios entre sí:

1) La existencia de entidades federativas con libertad de

autodeterminación en cuanto hace a su régimen interno, y

2) Que el ejercicio de la autonomía estatal respete las

prevenciones de la Constitución Federal.

De acuerdo con los principios anteriores, debe ser la propia

Carta Magna el documento que detalle el campo de atribuciones

que tiene la Federación y cada una de las entidades federativas,

situación que se ve cumplida, de modo general, con lo

consagrado en su artículo 124, cuyo ejercicio, aunque autónomo

y discrecional, deberá respetar los postulados de la Constitución

Federal. Así, la distribución de competencias se rige por el

principio consagrado en el artículo 124 constitucional, conforme

al cual se otorgan facultades expresas a los funcionarios

federales, entendiéndose reservadas las demás a los Estados de

la República, es decir, que la delimitación de competencias entre

el orden federal y el de los Estados -miembros- se resuelve a

base de listar expresamente las facultades de aquél,

reservándose a las entidades federativas las que no lo estén.

Los funcionarios federales, pues, no pueden realizar acto

ninguno fuera del ámbito que la Constitución Federal señala; por

su parte, los Estados ejercitan todas las facultades no asignadas

a los órganos federales.

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En síntesis, la interpretación armónica de los artículos 124,

40 y 41 constitucionales lleva a concluir, como premisa, que las

entidades federativas tendrán plena autonomía para que, sin

transgredir los principios establecidos en la Constitución,

resuelvan con libertad en las materias que la propia Carta Magna

les ha reservado competencia, al no señalarlas de manera

expresa en la competencia de la Federación.

Es de destacarse, especialmente, que dentro del orden

jurídico estatal aparece la figura del Municipio Libre, estructura

de gobierno que si bien tiene como norma fundamental la

autonomía funcional para la prestación de los servicios públicos

a su cargo y el ejercicio del gobierno dentro de los límites

territoriales que le corresponde, a través de los Ayuntamientos,

conforme a lo establecido en el artículo 115, también guarda

nexos indisolubles con los poderes locales que impide

considerarlos como un orden jurídico independiente del local.

Tomando en consideración la importancia que tienen las

relaciones entre los Estados y sus Municipios, con base en el

principio de la libertad que deben tener éstos en cuanto a su

gestión, por ser la célula de poder que tiene un contacto más

cercano con la población, en el artículo 115 de la Constitución se

han regulado actos de trascendencia referidos a la injerencia de

las autoridades estatales en el ámbito municipal, que

ejemplificativamente se enumeran a continuación:

Suspensión y desaparición de Ayuntamientos, o de sus

gobiernos, por causas graves establecidas en la ley local,

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respetando el derecho de defensa de los funcionarios

municipales (art. 115, fracción I, párrafo tercero).

Designación de los miembros de los Consejos

Municipales en el caso de la hipótesis anterior, cuando no

puedan entrar en funciones los suplentes (art. 115,

fracción I, párrafo tercero).

Concurso de los Estados con los Municipios en servicios

públicos, con base en lo establecido en la ley local (art.

115, fracción III).

Establecimiento de contribuciones municipales sobre

ciertos rubros (art. 115, fracción IV).

Cumplimiento de convenios en relación con la

administración de contribuciones municipales (art. 115,

fracción IV).

Establecimiento de participaciones federales a los

Municipios con base en la ley estatal (art. 115, fracción

IV).

Concordancia de las leyes de ingresos municipales con

los presupuestos de egresos presentados por los

Ayuntamientos (art. 115, fracción IV).

Administración y planificación de zonas de desarrollo

municipal con base en la ley estatal y federal (art. 115,

fracción V).

Cumplimiento de convenios de regulación de territorios

municipales y estatales limítrofes (art. 115, fracción VI).

De los ejemplos anteriores se deduce la razón de que la

pertenencia de los Municipios a un Estado autónomo sujeta

también a los primeros a someter sus diferencias con otros

75


Municipios, en principio, a la decisión de las autoridades de

gobierno locales, por estar comprendidos todos dentro de un

mismo orden normativo.

Como ejemplo de las situaciones de nexo de relación entre

Municipios y su respectivo Estado, en algunos de los aspectos

que se describen en el párrafo precedente, aplicables a Morelos,

se enumeran las previstas en los artículos 40, fracciones XI y XII,

y 41 de la Constitución de dicha entidad federativa:

“Artículo 40.- Son facultades del Congreso: XI.- Crear nuevos Municipios dentro de los límites de los existentes, previos los siguientes requisitos:

A).- Que en el territorio que pretenda erigirse en Municipio exista una población de más de 30,000 habitantes;

B).- Que se pruebe ante el Congreso que dicho territorio integrado por las poblaciones que pretenden formar los Municipios tienen potencialidad económica y capacidad financiera para el mantenimiento del gobierno propio y de los servicios públicos que quedarían a su cargo;

C).- Que los Municipios del cual trata de segregarse el territorio del nuevo Municipio, puedan continuar subsistiendo;

D).- Que el Ayuntamiento del Municipio que se trata de desmembrar rinda un informe sobre la conveniencia o inconveniencia de la erección de la

76


nueva entidad municipal; quedando obligado a dar un informe dentro de los 30 días siguientes a aquél en que le fuere pedido;

E).- Que igualmente se oiga al Ejecutivo del Estado, quien enviará su informe dentro del término de 10 días contados desde la fecha en que se le remita la comunicación relativa;

F).- Que la erección del nuevo Municipio sea aprobada por las dos terceras partes de los Diputados presentes;”

“…XII.- Suprimir alguno o algunos de los Municipios existentes, incorporándolos a los más inmediatos, siempre que se demuestre plenamente ante el Congreso que no llenan los requisitos a que se refieren los incisos A) y B) de la fracción anterior, previo informe del Ayuntamiento o Ayuntamientos de los Municipios que se trate de suprimir, y del Ejecutivo del Estado, dentro de los términos señalados en el inciso C) y D), y observándose lo dispuesto en el inciso E) de la misma fracción;”

“Artículo 41.- El Congreso del Estado, por acuerdo cuando menos de las dos terceras partes de sus integrantes podrá declarar la desaparición de Ayuntamientos, suspenderlos en su totalidad, suspender a alguno de los integrantes de los propios Municipios, siempre y cuando los

77


afectados hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convenga, en los siguientes casos:…”

“…II.- Podrá dictar la suspensión definitiva de un Ayuntamiento en su totalidad, en los siguientes casos:…”

“III.- Ordenará la suspensión definitiva de uno de los miembros del Ayuntamiento en lo particular, cuando el Munícipe de que se trate se coloque en cualquiera de los siguientes supuestos:…”

“…IV.- Acordará la revocación del mandato a alguno de los integrantes del Ayuntamiento, en el supuesto de que éste no reuna los requisitos de elegibilidad previstos para el caso.

En caso de declararse desaparecido algún Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros cuando no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebrasen nuevas elecciones, el Congreso del Estado designará entre los vecinos a los Consejos Municipales que concluirán los períodos respectivos. Cuando el Congreso se encuentre en receso, la Diputación Permanente lo convocará a fin de verificar que se han cumplido las condiciones establecidas por esta Constitución.”

De esta manera, se observa que existen actos de relación

política entre el Estado y sus Municipios que se encuentran

78


previstos en la Constitución Federal y otros que se han

encomendado a cada entidad para que, en ejercicio de su

autonomía interna, determine a qué autoridad corresponde su

conocimiento. Tal es el caso de las facultades señaladas en

favor del Congreso por el artículo 41 de la Constitución local

transcrito.

c) Orden Jurídico del Distrito Federal.- El fundamento de su

autonomía estructural y funcional, en relación con los órdenes

jurídicos estudiados con antelación, es el artículo 122

constitucional, dispositivo que establece las prevenciones

correspondientes a la coexistencia de los órganos de gobierno a

quienes se encomienda ejercer el poder político de la entidad,

sobre el espacio territorial descrito en el artículo 44 de la Carta

Magna. Sus características son diversas a las del orden jurídico

estatal, pero ello resulta ajeno a la presente controversia.

d) Orden Jurídico Constitucional.- Según puede apreciarse

de las precisiones relativas a los demás órdenes jurídicos, el

Constitucional es el que establece, en su aspecto orgánico, el

sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación,

Estados y Municipios, y Distrito Federal. En lo que se conoce en

la doctrina como aspecto dogmático, el orden jurídico

constitucional previene las obligaciones que deben ser

respetadas, sin distinción, por las autoridades de los tres

órdenes jurídicos anteriores.

El orden jurídico constitucional tiende, además de

establecer las reglas con base en las cuales deben ejercer sus

79


funciones competenciales las autoridades de los demás órdenes

normativos, a preservar la regularidad en dicho ejercicio,

consistente en que éste se lleve a cabo dentro del marco de las

atribuciones establecidas, sin nunca rebasar los principios

rectores previstos en la Constitución Federal, ya sea en perjuicio

de los gobernados, por violación de garantías individuales, o bien

afectando la esfera de competencia que corresponde a las

autoridades de otro orden jurídico.

Para lograr obtener lo anterior, los Poderes Constituyente y

Reformador han establecido diversos medios de control de la

regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos

Federal, Estatal y del Distrito Federal, entre los que se

encuentran las controversias constitucionales, cuya resolución se

ha encomendado a esta Suprema Corte, en su carácter de

tribunal constitucional, encargado de velar que la actuación de

las autoridades se ajuste a lo establecido en la Carta Magna,

encontrando sustento jurídico en el artículo 105, fracción I, antes

transcrito.

La razón de ser de esos medios de control radica en que en

el sistema constitucional del Estado federal, donde coexisten los

órdenes jurídicos descritos con antelación, el ordenamiento que

debe darles unidad y cohesión es la propia Constitución. De este

modo, el orden jurídico constitucional se erige como un orden

total, al extender su validez y eficacia normativa de una manera

absoluta sobre los órdenes jurídicos parciales.

En consecuencia, es de concluirse que el ejercicio de

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control de la regularidad constitucional es una actividad jurídica

que no puede ser ubicada, estrictamente, como función propia de

ninguno de los órdenes parciales, federal o locales, pues si la

pretensión del referido control es la salvaguarda del orden

primario o total, la función interpretativa y de decisión sobre si un

acto de autoridad está o no apegado a la norma fundamental,

debe reputarse como una función de carácter constitucional, que

no es susceptible de equipararse a ninguno de los órdenes

inmediatamente subordinados a la Constitución -el federal

propiamente dicho y los órdenes estatales-, en virtud de que las

hipótesis de control contempladas en la Carta Magna permiten

que los actos de autoridad, provenientes tanto de la Federación

como de las entidades que la componen, puedan ser anulados

por una determinación de uno de los órganos del Poder Judicial

Federal, en este caso la Suprema Corte, en ejercicio, como se

dijo, de una función de orden constitucional, superior a los

restantes órdenes jurídicos parciales.

Ahora bien, el cometido de este Alto Tribunal al resolver

controversias constitucionales, consiste en preservar los dos

principios que sustentan las relaciones jurídicas y políticas de los

órdenes jurídicos parciales señalados con anterioridad, a saber,

salvaguardar el federalismo y la supremacía constitucional.

Las anteriores consideraciones se refuerzan si se atiende

también a la exposición de motivos de la iniciativa de reforma

constitucional de 31 de diciembre de 1994 que, en su parte

conducente, señala:

81


“La Constitución es el ordenamiento supremo que, surgido de nuestras luchas históricas y de nuestros mas amplios consensos, recoge la voluntad nacional de los mexicanos y da sustento a nuestro Estado de Derecho. La Constitución, señala las pautas para avanzar en la democracia hacía la convivencia justa y segura que todos anhelamos y expresa nuestra voluntad de mantener la unidad de la República en un pacto federal que garantice a sus integrantes, Federación, estados y municipios, una vida justa y armónica. […]

Debemos fortalecer el Estado de Derecho que otorgue certidumbre a todos y permita la más cabal expresión de las potencialidades de cada quien y de la sociedad en su conjunto. Fortalecer el Estado de Derecho requiere mejores instrumentos para asegurar la plena vigencia de nuestra Constitución, mayor capacidad para aplicar la ley, sancionar a quienes la violan y dirimir las controversias. Los mexicanos queremos un Estado de Derecho que asegure una convivencia civilizada, armónica y pacifica, un Estado que haga de la norma jurídica el sustento de la cohesión social y de la suma de nuestros esfuerzos. […]

82


En la Suprema Corte de Justicia la voluntad popular ha depositado la función fundamental de mantener el equilibrio entre poderes de la Unión, dirimiendo las controversias que pudieran suscitarse entre el Ejecutivo y el Legislativo. Así también, la Suprema Corte es depositaria del supremo mandato de velar por la Unión de la República, dirimiendo las controversias entre estados, municipios, el Distrito Federal y la Federación. En la Suprema Corte reside asimismo el mandato de asegurar a los individuos que todo acto de autoridad se apegue estrictamente al orden que la Constitución consagra. De ahí que un régimen de plena vigencia del Estado de Derecho y un sistema de administración de justicia y seguridad pública justo y eficiente, requiere de un Poder Judicial más independiente y más fuerte. […]

Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones, exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo. Al otorgar nuevas atribuciones a la Suprema Corte, se hace necesario revisar las reglas de su integración a fin de facilitar la

83


deliberación colectiva entre sus miembros, asegurar una interpretación coherente de la Constitución, permitir la renovación periódica de criterios y actitudes ante las necesidades cambiantes del país, y favorecer el pleno cumplimiento de su encargo. […]

Esta iniciativa de reformas a la Constitución forma parte de un conjunto de acciones que fortalecerán el orden público y la seguridad individual familiar y patrimonial. Se trata de una reforma profunda que parte de la voluntad de los mexicanos de vivir en un Estado fundado en la soberanía nacional, la democracia, la división de poderes, el federalismo y el respeto a las garantías individuales. Su objetivo último es el fortalecimiento del equilibrio de poderes y del Estado de Derecho.

Las Controversias constitucionales.

El artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias que se susciten entre dos o más estados, entre uno o más estados y el Distrito Federal, entre los poderes de un mismo estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los

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mencionados supuestos del artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana esta planteando.

Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar las vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del artículo 105 a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un estado o el Distrito Federal, la federación y un municipio, el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal, dos estados, un estado y el Distrito Federal y un municipio, dos municipios de diversos estados, dos poderes de un mismo estado, un estado y uno de sus municipios y dos órganos del Distrito Federal o dos municipios de un mismo estado.[…]

El gran número de Órganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la

85


complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno serán beneficiados con estas reformas.”

Por su parte, la exposición de motivos de la iniciativa

correspondiente a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II

del artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario

Oficial de la Federación el once de mayo de mil novecientos

noventa y cinco, informa lo siguiente:

“Mediante los procedimientos de controversia constitucional y de acciones de inconstitucionalidad será posible garantizar plenamente la supremacía de la Constitución de una manera general, y no como hasta ahora había acontecido en nuestro orden jurídico, sólo por la vía del juicio de amparo en el caso de la violación de garantías individuales. […]

Debido a la variedad de posibilidades de control de constitucionalidad que se abrieron con la reforma y a las importantes atribuciones con que para resolverlas cuenta la Suprema Corte de Justicia, cabe afirmar que la misma se ha constituido en un auténtico tribunal constitucional. Ello redunda, necesariamente, en el fortalecimiento del Estado de Derecho y en el desarrollo del régimen federal que los mexicanos estamos empeñados en consolidar. En efecto, desde el momento en que la Suprema Corte de Justicia

86


cuenta con nuevas atribuciones para revisar la regularidad de las normas establecidas por los poderes u órganos públicos la actuación de esos poderes u órganos se somete de un modo preciso al derecho y, particularmente, a nuestra Constitución Política.”

Del texto de las anteriores iniciativas se desprende que el

Constituyente Permanente, al dotar a esta Suprema Corte de

facultades para resolver los conflictos que se pudieran suscitar

entre los ordenes jurídicos parciales, con tal determinación le

asignó el carácter de tribunal constitucional para realizar el

control de la regularidad respecto de actos de poder e imperio,

que si bien tienen una connotación política, también producen

efectos en el sistema jurídico nacional, que son susceptibles de

afectar a los habitantes de cada uno de los órdenes parciales

sobre los que se ejerce ese control.

De este modo, en el ejercicio del control constitucional no

es la connotación política del acto de poder el problema central

de la hermenéutica que debe realizarse, pues partiendo del

hecho de que el texto constitucional refleja un sistema de valores

que en ocasiones pueden presentar ambigüedades, fórmulas

genéricas de contenido indeterminado o muy discutibles e

incluso contradictorias, el órgano de control está llamado a

actualizar e integrar los valores imperantes en la Constitución,

salvaguardando el lugar en que se encuentran dentro del sistema

jurídico nacional, pues será siempre la decisión del tribunal

constitucional una opción jurídica, aun cuando tenga un

87


contenido político, pues la resolución siempre tendrá que emitirse

y apegarse al derecho primario.

Con lo anterior queda satisfecho también el propósito del

Constituyente Permanente y del legislador ordinario de fortalecer

el federalismo mexicano, que supone la unión de diversas

entidades para adquirir una mayor fuerza política, sin que dicha

unión importe renuncia alguna a su autonomía, que es

denominada por el artículo 40 de la Constitución como

“soberanía interna”, cuyo ejercicio, se reitera, debe ceñirse

necesariamente al marco normativo establecido en la Carta

Magna Federal, por lo que dejar fuera del control a alguno de los

actos previstos en los medios relativos bajo el cobijo de una

malentendida autonomía o soberanía estatal, permitiría la

subsistencia de actuaciones arbitrarias que si bien inciden en los

diversos niveles de gobierno, en última instancia, a quienes

afectan primordialmente es a los habitantes de ellos, que son

quienes resienten las consecuencias jurídicas de una decisión o

acto de connotación política a cargo de las entidades de poder.

Sentadas las premisas anteriores y retomando el caso

concreto, debe recordarse que la Constitución ha establecido las

bases del Municipio Libre que deben ser respetadas por las

legislaturas y autoridades estatales, dejando a su autonomía

interna decidir jurídicamente sobre las cuestiones de su

competencia, siempre respetando los postulados establecidos en

la Constitución.

88


Asimismo, debe realizarse un análisis de los criterios

sustentados por este Alto Tribunal al resolver previas

controversias constitucionales entre Estados y sus Municipios.

Así, en la controversia constitucional número 3/93, resuelta

en sesión de seis de noviembre de mil novecientos noventa y

cinco, que fue planteada por el Presidente Municipal, Secretario

y Síndico Segundo del Ayuntamiento de San Pedro Garza

García, Nuevo León, en contra del Congreso, Gobernador y

Secretario de la Contraloría General, de dicha entidad federativa,

en donde se hizo valer la incompetencia de este Alto Tribunal,

apoyándose en el hecho de que, conforme a lo dispuesto en el

artículo 8 de la Ley Orgánica de la Administración Pública

Municipal del Estado de Nuevo León, respecto de las

controversias que se presentaran entre un Municipio y el propio

Estado o entre Municipios, tocaba conocer a la Legislatura local,

y toda vez que el Municipio demandante se había sometido a la

jurisdicción del Congreso del Estado y éste último resolvió

mediante decreto de fecha cinco de octubre de mil novecientos

noventa y tres, resultaba incongruente que se ocurriera ante la

Suprema Corte para dirimir el conflicto.

En la resolución correspondiente -foja 326-, el Pleno

sostuvo que el artículo octavo de la citada Ley Orgánica, visto a

la luz de los artículos 105, 115 y 124 de la Constitución Federal,

permitía considerar que cuando se refería a “controversias de

cualquier índole”, la intervención de la Legislatura local se

limitaba a aquellas cuestiones que surgieran por violaciones o

afectaciones en detrimento de la Constitución estatal, de leyes

89


locales o de disposiciones municipales, empero, no podía

referirse a las controversias donde el municipio planteara

violaciones a preceptos constitucionales de orden federal, de lo

que se desprendía la competencia de la Suprema Corte para

conocer de la controversia planteada, en este aspecto, por estar

en el supuesto del artículo 105 de la Constitución Federal, en su

texto anterior a las reformas que entrarían en vigor el 1º de enero

de 1995, en cuanto ya reservaba a este Alto Tribunal el

conocimiento de las controversias que se suscitaran sobre

cuestiones relacionadas con la Constitución Federal.

En dicha resolución -foja 351-, únicamente se atendió a los

conceptos de invalidez que se referían a violaciones a la

Constitución Federal, y no así a las que importaban

transgresiones a la Constitución local, por no trascender éstas al

ámbito constitucional federal.

Asimismo, este Tribunal Pleno, en sesión de veintidós de

febrero de mil novecientos noventa y nueve, emitió resolución en

la controversia constitucional número 32/97, planteada por el

Ayuntamiento del Municipio de Valle de Bravo, Estado de

México, en que se demandó la invalidez de la solicitud de

revocación y resolución en tal sentido, respecto del mandato del

Presidente Municipal de dicho Ayuntamiento, por haber

considerado que tal solicitud violaba la autonomía municipal y

transgredía los artículos 115, fracción I, párrafo último, y 133 de

la Constitución Federal.

90


En virtud de lo anterior, se determinó que el origen del acto

materia de la controversia, fue la solicitud de revocación del

mandato del Presidente Municipal por haber convocado a sesión

de cabildo al Síndico y a varios Regidores suplentes, (lo que

motivó que los propietarios, al estimar que ese acto se traducía

implícitamente en una destitución, acudieran a inconformarse al

Tribunal de lo Contencioso Administrativo y al Gobernador del

Estado) por lo que el problema de fondo del asunto se centró en

determinar si el Presidente Municipal, al emitir dicha

convocatoria, incurrió en faltas graves que ameritaran la

revocación de su mandato.

En relación a todos los actos reclamados, las demandadas

adujeron que la actora planteó violaciones al marco jurídico

estatal y no a la Constitución Federal, estimando que la

controversia resultaba improcedente de acuerdo con lo dispuesto

por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución y 19,

fracción VIII, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105

constitucional, argumento que fue desestimado porque se

consideró que existía un planteamiento de violación al artículo

115 del primer ordenamiento, procediendo a examinar el fondo

de la controversia y concluir que se configuraba la violación

aducida, en cuanto a que la legislatura local indebidamente

admitió a trámite la solicitud del gobernador y la declaró fundada

con posterioridad, aun cuando los actos realizados por el

Presidente Municipal no se ubicaban en las hipótesis que la Ley

Orgánica Municipal del Estado de México establece como

causas graves que pueden dar lugar a la revocación del mandato

91


y que son las únicas que la Constitución Federal señala para que

el Congreso del Estado pueda proceder a dicha revocación.

De lo anterior se desprende que la violación que se adujo

afectó directamente a uno de los elementos esenciales de los

municipios como es su órgano de gobierno, que por mandato

constitucional, debe ser producto de elecciones y sólo puede ser

modificado en los términos que el propio artículo 115 establece

como facultad excepcional de las legislaturas locales

consistente, entre otras, en la de revocar el mandato de alguno

de los miembros del Ayuntamiento por alguna de las causas

graves que la ley local prevenga, por lo que si la misma

Constitución remite a la ley local para la determinación de las

causas graves, para analizar si la Legislatura estatal se apegó al

precepto constitucional, fue necesario examinar si los hechos

que dieron lugar a la determinación de revocación del mandato,

colmaban las hipótesis consagradas en la norma secundaria.

En estas condiciones, el planteamiento realizado tanto en la

demanda inicial, como en su ampliación, se relacionó con la

violación al artículo 115 constitucional, en la parte señalada,

aunque para su estudio debió analizarse la adecuación de la

actuación del Congreso a la Ley Orgánica Municipal, pues ello

resultó indispensable para la determinación de la existencia de la

violación constitucional aducida.

Así, se señaló que el artículo 115, establece, en su fracción

I, primera parte, una de las prerrogativas básicas del Municipio y

que es una clara expresión de democracia, a saber, que “será

92


administrado por un ayuntamiento de elección popular directa”. En la propia fracción, en su párrafo tercero, previene

una situación excepcional que da lugar a un mecanismo para

suspender Ayuntamientos, declarar que han desaparecido y

suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros.

Esto significa que frente al principio democrático aludido, el

propio texto constitucional previene una excepción.

De lo anterior resulta que la conclusión anterior implicaba

que es una prerrogativa de los Municipios consignada en la

Constitución Federal, que cuando se dé el caso de excepción

especificado, se haga dentro del estricto marco señalado en la

norma fundamental, que hace una remisión a la ley local en

cuanto a la determinación de las causas graves que pueden dar

lugar a la decisión de la Legislatura. De ahí que cuando se

cuestiona la decisión de una Legislatura consistente en revocar

el mandato de un Presidente Municipal, se tenga que analizar la

adecuación a lo dispuesto en la ley local, pero ello no constituye

propiamente una cuestión de legalidad, sino de

constitucionalidad, puesto que, como se ha dicho, ese requisito

emana de modo directo del artículo 115 de la Constitución.

En la solución descrita, el Tribunal Pleno consideró que no

se trataba de entrar al estudio de una cuestión de legalidad, sino

de constitucionalidad, dado que la propia Constitución Federal

señalaba la excepción al principio democrático referente a que el

Municipio sería administrado por un ayuntamiento de elección

popular directa, como lo es el de revocar el mandato de alguno

93


de sus miembros por alguna de las causas graves que la ley

local prevenga.

Por otro lado, cabe resaltar que este Alto Tribunal también

ha sostenido que es procedente el estudio de los argumentos en

que se aduzcan violaciones indirectas a la Constitución Federal,

relacionadas con disposiciones secundarias, siempre que, de

resultar fundadas, sean aptas para provocar la invalidación del

acto impugnado, lo cual se traduce en que, en esta instancia,

puede verificarse el procedimiento de formación del acto

impugnado, para determinar si se dio o no cumplimiento a las

formalidades esenciales previstas en la normatividad que lo

origina y que por su inobservancia, por vía de consecuencia,

resultarían transgresoras de algún dispositivo de la Constitución

Federal que prevenga tales formalidades, siendo que, de no ser

así, procederá decretar su nulidad, ante la falta de observancia

de esos requisitos formales.

La jurisprudencia 23/97, visible en el Semanario Judicial de

la Federación, Tomo V, correspondiente a abril de 1997, página

134, es la tesis que contiene el razonamiento sobre la

procedencia del examen de violaciones indirectas de naturaleza

formal, a la luz de lo estatuido por el artículo 16 constitucional, de

la manera siguiente:

“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS,

94


SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una controversia constitucional, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en el que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados.”

En los argumentos que sustentaron el criterio anterior, este

Tribunal Pleno estableció que la conclusión a que se llegó

obedecía al hecho de que la apertura en el examen de conceptos

de invalidez propiamente de legalidad, estaba autorizado por la

finalidad de decisión judicial en cuanto al análisis integral de la

validez del acto impugnado, tal y como sucede cuando se

aducen transgresiones ocurridas durante el proceso legislativo,

previo a la formación de la norma.

95


Lo anterior revelaba que, en las controversias

constitucionales, lo estrechamente vinculado a lo constitucional,

cuando no se trate de disposiciones de la parte orgánica que

regulen expresamente la relación entre entes de poder o sus

atribuciones, debía circunscribirse únicamente a lo relacionado

con las formalidades que prevé la Carta Magna para la validez

de todo acto de autoridad, como por ejemplo, si durante la

formación del acto se siguieron las formalidades esenciales

requeridas por el procedimiento, si fue emitido por una autoridad

competente o si está fundado y motivado.

Una nueva reflexión y análisis de los criterios reseñados,

confrontada con la finalidad de la reforma constitucional vigente a

partir de mil novecientos noventa y cinco, consistente en

fortalecer el federalismo y erigir a esta Suprema Corte como

tribunal constitucional, garante de la supremacía de la Carta

Magna, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo,

en las que se soslaya el análisis de conceptos de invalidez que

no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o

formalidades previstos en la Constitución Federal, por las

razones que a continuación se exponen.

Partiendo de la base de que una de las finalidades del

control constitucional consiste en dar unidad y cohesión a los

diferentes órdenes jurídicos parciales, en las relaciones de las

entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación

justifica que una vez que en el texto de la Constitución se ha

consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre

dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por

96


sus características formales o su relación mediata o inmediata

con la norma fundamental, produciría, en numerosos casos, la

ineficacia del medio de control de que se trate, impidiendo

salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de las libertades y

competencias de cada uno de ellos.

En efecto, de acuerdo con las iniciativas de las reformas

constitucional y legal que quedaron transcritas con anterioridad,

lo que se pretende es que la Suprema Corte de Justicia sirva

como baluarte en la defensa del estado de derecho, pues si las

controversias constitucionales se instituyeron como un medio de

defensa entre poderes y órganos de poder, cuyo sentido final es

lograr el bienestar de la población que se encuentra bajo el

imperio de aquéllos, resultaría contrario al propósito señalado,

así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia

del citado medio de control por interpretaciones técnicas, lo que

implícitamente podría autorizar arbitrariedades que redundarían

en la transgresión del orden constitucional que se pretende

salvaguardar.

Conviene destacar que la afirmación contenida en el párrafo

anterior de que si bien las controversias constitucionales se

instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos

de poder, su sentido final es lograr el bienestar de la persona

humana que se encuentra bajo el imperio de aquéllas, encuentra

claro sustento en el análisis relacionado en todos los preceptos

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

97


El Título Primero, que comprende sus primeros veinticuatro

artículos se ocupa de las garantías individuales que constituyen

una barrera infranqueable para todas las autoridades que, de

violentarlos, podrán ser señaladas como responsables en un

juicio de amparo que promueva un gobernado que estime que se

incurrió en esa arbitrariedad, todo ello, con fundamento en el

artículo 107 de la Constitución. En el artículo 16 se establece la

garantía de legalidad que exige que las autoridades sólo puedan

hacer lo que la ley les permite, lo que significa que no pueden

actuar fuera de su competencia. En el artículo 14 se previene la

garantía de debido proceso legal, lo que obliga a cumplir con los

procedimientos que las leyes establezcan antes de emitir una

resolución que pueda producir una afectación.

Vinculados con estos principios se encuentran los artículos

39, 40, 41 y 49 de la propia Carta Fundamental. En el primero se

reconoce el principio de soberanía popular, conforme al cual todo

poder público dimana del pueblo y se constituye para beneficio

de éste. En el segundo, se previene que es voluntad del pueblo

mexicano constituirse en una república representativa,

democrática, federal, compuesta por Estados libres y soberanos.

En el tercero, se precisa que el pueblo ejerce su soberanía por

medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la

competencia de éstos y por los de los Estados en lo que toca a

sus regímenes interiores, regulándose en su parte restante los

principios de derecho electoral que tienden a salvaguardar el

ejercicio de la democracia. En el cuarto, finalmente, se reconoce

el principio de la división de poderes, técnica de carácter jurídico-

político que busca evitar la concentración del poder y a través del

98


equilibrio de los tres poderes -legislativo, ejecutivo y judicial-

logra el control y limitación recíproca entre ellos.

En los artículos 115 y 116 se consagra el Municipio Libre

como base de la división territorial y de la organización política y

administrativa de los Estados, reconociéndoles a aquéllos

prerrogativas específicas y estableciendo a dichos Estados su

marco jurídico de actuación.

De acuerdo con este esquema de carácter constitucional,

que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe

salvaguardar, siempre se encuentra latente e implícito el pueblo

y sus integrantes, que constituyen el sentido y razón de ser de

las partes orgánica y dogmática de la Constitución, lo que

justifica ampliamente que los mecanismos de control

constitucional que previene, entre ellos las controversias

constitucionales, deben servir para salvaguardar el respeto pleno

del orden primario, sin que pueda admitirse ninguna limitación

que pudiera dar lugar a arbitrariedades que en esencia irían en

contra del pueblo soberano.

De acuerdo con el panorama descrito, aun cuando la

materia fundamental sobre la que versen las decisiones de las

controversias constitucionales se relacionen con actos de

carácter político, si su expresión tiene también una connotación

jurídica, son susceptibles de ser examinados por esta Suprema

Corte de Justicia, dado que por la naturaleza total que tiene el

orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger

todo el sistema de un estado de derecho, su defensa a través de

99


los medios de control de su regularidad debe ser también

integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte

orgánica o la dogmática de la norma suprema, sin que se pueda

parcializar este importante ejercicio por meras construcciones

interpretativas.

Ciertamente, la doctrina ha establecido que las garantías

individuales benefician, en su carácter de derechos públicos

subjetivos, a los gobernados, quienes pueden oponerlos a los

actos de autoridad; sin embargo, las prevenciones

constitucionales que establecen esas normas fundamentales

generales disponen también obligaciones que deben cumplir las

autoridades en su actuar, siendo que no existe razón jurídica

para dejar de requerirlas cuando su destinatario sea otra

autoridad, órgano o ente de poder, perteneciente al mismo u otro

orden jurídico parcial, pues basta con que el acto de que se trate

sea susceptible de afectar el ejercicio competencial de la entidad

para que este Alto Tribunal pueda determinar, sin cortapisas y en

su integridad, su apego al estado de derecho, lo que se traduce

en la salvaguarda de la supremacía constitucional, como orden

jurídico total.

Llevando los razonamientos expuestos al caso que se

examina, es de concluirse que cuando una legislatura dirime un

conflicto de límites entre municipios, respetando siempre los

principios contenidos en la Constitución Federal, ejercita

plenamente su autonomía, ejercicio que es susceptible de

examen integral por esta Suprema Corte para evitar

arbitrariedades, pues de lo contrario se podría estar

100


reconociendo y autorizando implícitamente la comisión de

infracciones a la norma suprema, violaciones que no serían

susceptibles de purgarse con posterioridad.

Efectivamente, declarar la improcedencia de la controversia

constitucional, bajo la óptica de que examinar cualquier acto

proveniente de la legislatura estatal para con sus Municipios,

vulneraría la autonomía local, en virtud de que en esta clase de

conflictos sólo son susceptibles de estudio los aspectos sobre

invasión de esferas competenciales o de cuestiones meramente

formales, conduciría prácticamente a derogar el artículo 105,

fracción I, inciso i), de la Constitución, puesto que solamente

reduciría la procedencia y examen de fondo en las controversias

constitucionales a un reducido número de supuestos, con lo que

quedarían soslayadas del control hipótesis que pudieran

presentarse en las relaciones políticas entre estados y

municipios, en que las autoridades estatales, teniendo facultades

constitucionales para realizar actos que inciden sobre la esfera

de atribuciones de las autoridades municipales y cubriendo los

requisitos formales previstos en la Constitución Federal, cometan

arbitrariedades o emitan actos incongruentes que redundan en la

desarmonía y desajuste del orden normativo del orden jurídico

parcial estatal.

De este modo, de admitir la opinión contraria a la que en

esta resolución se sustenta, quedaría cumplido, sólo en

apariencia, el principio de autonomía interna (soberanía) de las

entidades federativas, pues se permitiría que las autoridades

estatales incumplieran con la obligación de respetar los

101


postulados de la Carta Magna Federal, deber impuesto

precisamente a los Estados por el artículo 40 de dicho

ordenamiento.

En efecto, si como se ha establecido, el control ejercido por

la Suprema Corte es una función constitucional, derivada

directamente de las normas constitucionales, siendo su materia

la totalidad de los actos autoritarios federales y locales

enumerados en el artículo 105, fracción I, constitucional, cuya

finalidad consiste en preservar los dos principios que sustentan

las relaciones jurídicas y políticas de los órdenes jurídicos

parciales señalados con anterioridad, a saber, salvaguardar el

federalismo y la supremacía constitucional, no debe existir una

limitante conceptual para examinar los aspectos propuestos

como conceptos de invalidez, porque la actualización de una

arbitrariedad, cualquiera que sea su connotación, al incidir en la

armonía en la relación entre entidades de diferentes órdenes

jurídicos parciales, u órganos pertenecientes a uno de ellos,

provoca el desajuste de todo el orden jurídico total, cuyo

fortalecimiento es el objetivo de este medio de control, en

detrimento de los gobernados a los que, en esencia, se trata de

servir.

Por todo lo expresado en el presente considerando,

procede concluir que esta Suprema Corte de Justicia no sólo se

encuentra autorizada por la Constitución para examinar cualquier

planteamiento propuesto como concepto de invalidez en las

controversias constitucionales, sino que tiene el deber de hacerlo

para responder con fidelidad a la responsabilidad que se le ha

102


conferido, de vigilar celosamente a través de los diferentes

medios de control de rango constitucional, que el orden supremo

que la Constitución previene no sea vulnerado.

Con base en todas las consideraciones expuestas se

procede a continuación a examinar los argumentos que en la

especie hace valer el Ayuntamiento actor.

SEXTO.- En su primer concepto de invalidez, el

Ayuntamiento de Temixco expresa que durante el procedimiento

seguido por la Legislatura estatal no se observó la garantía de

audiencia, porque conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica

Municipal del Estado de Morelos, debe permitirse oír en defensa

a los Ayuntamientos afectados, siendo que, en la especie,

solamente se hizo comparecer al Presidente Municipal de la

actora, debiendo haberse escuchado también al Síndico y a los

Regidores, toda vez que éstos igualmente forman parte del

Ayuntamiento, por lo que la omisión en emplazarlos al

procedimiento que culminó con el Decreto impugnado,

transgredió lo dispuesto en el artículo 14, segundo párrafo, de la

Constitución Federal.

El invocado artículo 7 de la Ley Orgánica Municipal del

Estado de Morelos consagra los lineamientos esenciales del

procedimiento cuando, entre otros supuestos, se trate de la

solución a cuestiones de límites entre Municipios a cargo del

Congreso del Estado de Morelos, estableciendo la previa

audiencia de los Ayuntamientos afectados.

103


Lo anterior revela que el requisito de permitir oír en defensa

a los Ayuntamientos que pudieran verse afectados con la

resolución a la controversia por límites territoriales, es una

formalidad esencial prevista en la ley que regula el procedimiento

aplicable al acto impugnado, cuya omisión produciría una

transgresión a la norma legal susceptible de invalidar el Decreto

legislativo, porque, de no observarse dicho requisito, se dejaría

inaudita a una de las partes involucradas en la controversia de

límites territoriales, lo que se traduce en una violación que

pudiese incidir de modo trascendente en la resolución a cargo de

la Legislatura, pues ésta no contaría con los argumentos y

pruebas aportados por aquélla.

Al respecto, en las contestaciones a cargo del Gobernador

de la entidad y de la representante del Congreso estatal, así

como en el escrito presentado por el Municipio de Cuernavaca,

parte tercero interesada, se precisa que la formalidad requerida

por la ley se encuentra satisfecha con el emplazamiento al

Presidente Municipal del Ayuntamiento de Temixco, pues dicha

autoridad tiene la representación política, jurídica y administrativa

de la entidad, en términos de lo establecido en el artículo 55 de

la Ley Orgánica Municipal, además de que ejerció su derecho de

defensa a través de las pruebas que aportó al procedimiento que

culminó con la emisión del Decreto que se impugna.

El contenido del precepto legal que invocan las partes

demandada y tercero interesada es el siguiente:

“Artículo 55.- El Presidente Municipal es el

104


representante político, jurídico y administrativo del Ayuntamiento; deberá residir en la cabecera municipal durante el lapso de su período constitucional y, como órgano ejecutor de las determinaciones del Ayuntamiento, tiene las siguientes facultades y obligaciones…”

Tal y como lo aducen las autoridades demandadas, el

precepto transcrito establece que se depositan en el Presidente

Municipal las facultades de representación del Ayuntamiento, en

todos sus ámbitos, destacando que es el político el que atañe al

caso a examen, pues el Decreto impugnado incide sobre la

jurisdicción territorial del Municipio de Temixco.

Ahora bien, para determinar si el emplazamiento al

Presidente Municipal del Ayuntamiento actor, para que

compareciera al procedimiento seguido ante el órgano legislativo,

satisface el requisito previsto en el artículo 7 de la Ley Orgánica

Municipal, se hace hincapié, en primer término, en la existencia

del oficio recibido por dicha autoridad el treinta y uno de enero de

mil novecientos noventa y cinco (foja 225 del cuaderno de

pruebas), que textualmente dice:

“C. CÉSAR CRUZ ORTIZ.- PRESIDENTE DE TEMIXCO.- PRESENTE.

Con toda atención me dirijo a Usted para comunicarle que el pasado 6 de Diciembre, esta Dependencia a mi cargo recibió el Oficio No. 31/994, expedido por el Comité Social de Base del

105


Movimiento Territorial de la Colonia Adolfo López Mateos Sur, con anexos de 312 firmas.

En el oficio descrito se le solicita a ésta Comisión de Límites Territoriales, la intervención correspondiente, ya que manifiestan pertenecer por hecho y derecho al Municipio de Cuernavaca.

Es de vital importancia comunicarle a Usted, que antes de profundizar las investigaciones con los elementos Históricos y Geográficos con que cuenta esta Dependencia, necesitamos que tenga Usted a bien nombrar a quien represente a ése H. Ayuntamiento, para que nos haga llegar a la mayor brevedad posible la documentación que tengan y así iniciar pláticas, las cuales nos llevan a agilizar y dirimir éste asunto que a juicio del Gobierno del Estado, podría crear un conflicto social, el cual podríamos evitar entre los dos Ayuntamientos y sus habitantes, tanto de Cuernavaca como de Temixco.

En espera de su pronta intervención, aprovecho la oportunidad para enviarle un cordial saludo.--- ATENTAMENTE.--- ING. ALEJANDRO FCO. TOLA VÁZQUEZ: TEMIXCO, MOR.- VOCAL EJECUTIVO DE LA COMISIÓN DE LÍMITES TERRITORIALES DEL ESTADO.”

Asimismo, se atiende al contenido del oficio de

emplazamiento al procedimiento por cuestión de límites

territoriales entre Municipios, recibido en la sede del Presidente

106


municipal el diez de junio de mil novecientos noventa y siete (foja

165 del cuaderno de pruebas), que dice:

“Cuernavaca Morelos, junio 10, 1997.ANTONIO DOMÍNGUEZ JARILLO. PRESIDENTE MUNICIPAL DE TEMIXCO, P r e s e n t e.Por este conducto y atento al artículo 12

párrafo segundo, de la Ley Orgánica Municipal, en razón del conflicto limítrofe suscitado entre este municipio y el de Cuernavaca Morelos, y siendo de interés social, político y legal, solucionar dicho conflicto entre estos municipios y con el objeto de que esta Soberanía tenga información directa de los hechos, solicitamos de usted Señor Presidente, tenga a bien asistir ante la Comisión de Puntos Constitucionales y Legislación de este Honorable Congreso, para aclarar este punto.

A efecto de llevarse a cabo esta presentación, se ha señalado el día viernes 13 de junio del presente año, a las 11:00 horas en el Salón de Comisiones de esta Soberanía.

Sabiendo de su interés por la solución de este problema, contamos con su presencia a nuestra invitación.

A T E N T A M E N T E.SUFRAGIO EFECTIVO. NO REELECCIÓN.

PRESIDENTE DE LA COMISIÓN DE

107


PUNTOS CONSTITUCIONALES Y LEGISLACIÓN.

DIP. LIC. VÍCTOR MANUEL SAUCEDO PERDOMO (rúbrica).”

El contenido del artículo 55 de la Ley Orgánica Municipal y

los oficios en que el Vocal Ejecutivo de la Comisión de Límites

Territoriales del Estado hizo del conocimiento del Presidente

Municipal de Temixco la investigación sobre los elementos

necesarios a fin de dar respuesta a la petición de los habitantes

de la Colonia Adolfo López Mateos Sur, y el emplazamiento para

que compareciera, ante el Congreso estatal, a la primera

audiencia relativa a la cuestión de límites con el Municipio de

Cuernavaca, demuestran que se observó la formalidad del

procedimiento prevista en el numeral 7 del ordenamiento legal,

pues si el Presidente Municipal tiene la representación política

del Ayuntamiento, y en la notificación para que dicha autoridad

concurriera ante la Legislatura se especifica que se trata de un

asunto que atañe a los intereses de la entidad municipal en el

ámbito político, como lo es el procedimiento de la cuestión de

límites con el Municipio de Cuernavaca, es evidente que no era

necesario especificar que el emplazamiento se hacía a todo el

Ayuntamiento, porque si es a través del Presidente Municipal, en

su carácter de representante político, como la entidad puede

defender sus intereses en lo tocante a su extensión territorial,

bastaba con que a él se le requiriera comparecer ante el

Congreso local a manifestar los argumentos y ofrecer las

pruebas que beneficiaran a la entidad que representa.

108


La conclusión anterior en ningún momento implica que los

restantes miembros que integran el Ayuntamiento no pudiesen

ser escuchados en el procedimiento legislativo, puesto que, ante

una situación como la que se presentó, susceptible de afectar la

jurisdicción que la entidad ejercía sobre la que considera parte

de su territorio, la cual se puso en conocimiento del Presidente

Municipal desde mil novecientos noventa y cinco, resulta patente

que dicho funcionario se encontraba en plena aptitud de dar

cuenta, en sesión de cabildo, a los miembros del Ayuntamiento,

para discutir y acordar las medidas a adoptar en relación con el

procedimiento seguido ante el Congreso estatal, atribución que

se encuentra contemplada como obligación a cargo de aquél, en

la fracción III del artículo 55 de la Ley Orgánica Municipal del

Estado de Morelos, que dice:

“El Presidente Municipal… …tiene las siguientes facultades y

obligaciones……III. Presidir las sesiones del Ayuntamiento,

con voz y voto en las discusiones y voto de calidad en caso de empate, así como convocar a los miembros del Ayuntamiento para la celebración de las sesiones extraordinarias;”

Con independencia de los razonamientos anteriores, del

examen de las pruebas aportadas por las demandadas, aparece

que el Presidente Municipal del Ayuntamiento actor realizó las

manifestaciones y ofreció las pruebas que estimó favorables a

los intereses de la entidad que representa, tal y como se observa

109


del escrito de cuatro de julio de mil novecientos noventa y siete

(fojas 62 a 66 del cuaderno de pruebas), que a continuación se

transcribe en su parte conducente:

“H. AYUNTAMIENTO DE CUERNAVACA,MORELOS.H. AYUNTAMIENTO DE TEMIXCO,MORELOS.EXPEDIENTE NÚMERO:JUICIO CONFLICTO DE LÍMITESTERRITORIALES.H. CONGRESO DEL ESTADO LIBRE Y

SOBERANO DE MORELOS.P R E S E N T E .Ingeniero ANTONIO DOMÍNGUEZ JARILLO y

JORGE LUIS LAGUNAS GONZÁLEZ, promoviendo el Primero en mi carácter de Presidente Constitucional del Municipio de Temixco, Morelos, y el Segundo de Síndico Procurador del Ayuntamiento de Temixco, Morelos; señalando como domicilio para oír y recibir notificaciones el sito en avenida Emiliano Zapata número del centro de Temixco, Morelos; designando al Licenciado en Derecho ALEJANDRO JARILLO GAMA, quien ejerce con cédula Profesional número 1511018 debidamente requisitada como ABOGADO PATRONO. Con el debido respeto comparecemos para exponer:--- Que por medio del presente ocurso estando en tiempo y forma venimos a

110


desahogar la vista que se nos diera, en los siguientes términos:--- En cuanto a la PRESTACIÓN pretendida NEGAMOS que le asista el derecho al Ayuntamiento de Cuernavaca, Morelos para reclamar los territorios a que hace alusión en su solicitud en este CONFLICTO, por las razones que pasamos a exponer a continuación:

En cuanto a la contestación al capítulo de HECHOS manifestamos lo siguiente:

1. Con fecha 12 de Marzo de 1997, LYA GUTIÉRREZ QUINTANILLA, entonces Director General de Relaciones Publicas del Gobierno del Estado, dirigió información al Licenciado ALFONSO SALDOVAL CAMUNAS, en su carácter entonces de Presidente Municipal de Cuernavaca, Morelos, consistente en la petición que se le hacía al Licenciado JORGE CARRILLO OLEA, Gobernador Constitucional del Estado de Morelos, a fin de dar solución al presente asunto, respecto a las colonias LAZARO CÁRDENAS, ADOLFO LÓPEZ MATEOS, MINA 5, PILARES, PAROTA, LOMA BONITA, APANTZINGAN, LOS GUAYABOS, CHIPITLÁN, y otros que se agregaron posteriormente.

2. Cabe hacer mención que en la AUDIENCIA llevada a cabo en los recintos del Congreso del Estado, la Comisión comisionada para este asunto, nos hizo llegar el dictamen en materia de Topografía, suscrito por el Ingeniero ALEJANDRO

111


TOLA, en su carácter de Director de Límites Territoriales del Gobierno del Estado de Morelos, en el que informa entre otras cosas, precaria y parcialmente a favor del Ayuntamiento de Cuernavaca, Morelos sin tomar en cuenta pruebas documentales obrantes en favor del Ayuntamiento de Temixco, Morelos, así mismo resulta, la determinación no apegada a la verdad y al derecho por lo que desde ahora IMPUGNAMOS dicho dictamen.

Cabe hacer mención que el DICTAMEN a que hace alusión, al ingeniero ALEJANDRO TOLA, para empezar, no considera el BANDO DE POLICÍA Y BUEN GOBIERNO del Honorable Ayuntamiento de Temixco, Morelos, de 1967-1970 de fecha 14 de Agosto de 1967-1970 de fecha 14 de Agosto de 1967, el que bien dice y sin temor a equivocación literalmente se transcribe a continuación: (se transcriben los límites territoriales del Municipio de Temixco según el referido Bando).

Como es de verse esta es una resolución aprobada de tiempo y forma, de tal manera que observó la Ley Orgánica de los Municipios del Estado en su artículo 23 por lo que se publica y se hace obligatoria el día 14 de agosto de 1967, publicada en el Periódico Oficial del Estado al que no interpusieron recurso alguno el Ayuntamiento de Cuernavaca, por si o a través de

112


Representantes Legales, es decir, al no haber sido impugnada tiene fuerza legal.

3. A mayor abundamiento sito la Ley de División Territorial del Estado de Morelos, suscrita por el entonces Gobernador Constitucional del Estado de Morelos VICENTE ESTRADA CAJIGAL, que el Congreso del Estado Libre y Soberano de Morelos, expide con fecha 17 de abril de 1934, en su artículo 9º. Mismo que se transcribe a continuación literalmente: “ARTÍCULO 9º. CORRESPONDE A LA JURISDICCIÓN DEL MUNICIPIO DE CUERNAVACA, LOS SIGUIENTES CENTROS DE POBLACIÓN: ACAPANTZINGO, AHUATEPEC, ALAMENDA, AMATITLÁN, BUENA VISTA DEL MONTE, CANTARRANAS, CUERNAVACA, CHAMILPA, CHAPULTEPEC, CHIPITLÁN, EL SALTO, FELIPE NERI, FRANCISCO LEYVA, LA HUERTA, OCOTEPEC, TETELA DEL MONTE Y TLALTENANGO”.

Cabe agregar que es verdad jurídica y por lo tanto este Congreso ha tenido ha bien resolver desde antiquísimos tiempos el Conflicto de Límites territoriales que hoy nos ocupa y por ende es asunto totalmente concluido, y es el caso que de nueva cuenta el Ayuntamiento de Cuernavaca, pretende hacer renacer el asunto mismo que ya se concluyó, sobre las colonias a que hace alusión, por lo que es idéntico el presente asunto al que ya se resolvió, es decir las mismas partes, los

113


mismos reclamos y los mismos pueblos, en que dicha determinación debe de ser entendida, sin mayor objeción.

4. El Periódico Oficial “TIERRA Y LIBERTAD” Organo del Estado Libre y Soberano de Morelos, en que publica leyes y decretos que son obligatorios, cuyo Director es el Licenciado JORGE MORALES BARUD, hoy Secretario General de Gobierno, con fecha 28 de Mayo de 1997, Sexta Época, número 3861, su artículo 9º que a la letra dice mismo que literalmente se transcribe a continuación (se transcribe el artículo que contiene los límites del Municipio de Temixco):

Para resolver el presente Conflicto debe tomarse en consideración pruebas documentales oficiales entendiéndose como COSA JUZGADA, debiéndosele dar crédito y fe a ese Congreso.

Respecto al DICTAMEN, realizado por el Ingeniero ALEJANDRO TOLA, debe quedar sin efectos en virtud de los documentos invocados y ahora exhibidos se encuentra debidamente delimitado ambos territorios municipales, a más de que es impugnado por los mismos motivos.

PRUEBAS.Se ofrecen como tales las siguientes:1. TESTIMONIAL, a cargo de CELIO

HUICOCHEA SUÁREZ, ex Presidente Municipal de Temixco, en virtud de que gobernó en los

114


municipios ahora en conflicto según oficio de fecha 30 de Agosto de 1984.

2. TESTIMONIAL, a cargo de FLUMENCIO SÁNCHEZ BELTRÁN, quien interviniera en la elaboración de límites territoriales con relación al Decreto promulgado por el entonces Gobernador VICENTE ESTRADA CAJIGAL.

3. TESTIMONIAL. A cargo de ELIGIO CASTAÑEDA, vecino honorable y originario de Temixco, Morelos.

4. DOCUMENTAL, de fecha 30 de Agosto de 1984, suscrito por CECILIO HUICOCHEA SUÁREZ, entonces Presidente Municipal de Temixco, Morelos, en el que comunica (sic).

5. DOCUMENTAL, en el BANDO DE POLICÍA Y BUEN GOBIERNO del Honorable Ayuntamiento de Temixco, Morelos, de 1967-1970 de fecha 14 de Agosto de 1967, el que se determina los límites territoriales de Temixco, Morelos.

6. DOCUMENTAL, consistente en el Periódico Oficial “TIERRA Y LIBERTAD” Organo del Estado Libre y Soberano de Morelos, en que publica leyes y decretos que son obligatorios, cuyo Director es el Licenciado JORGE MORALES BARUD, hoy Secretario de General de Gobierno, con fecha 28 de Mayo de 1997, Sexta Época, número 3861, en el que se determina los límites territoriales de Temixco, Morelos.

115


7. DICTAMEN PERICIAL, consistente en el que ya es obrante en los presentes autos de los límites territoriales que forman parte de los diferentes Decretos.

DEFENSAS Y EXCEPCIONES. Opongo desde luego la de COSA JUZGADA,

en virtud de los Decretos mencionados como PRUEBAS 5 y 6 del presente ocurso, por lo que solicitamos se suspenda el presente CONFLICTO, en virtud de lo obvio de las actuaciones que anteceden al presente.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, A USTEDES INTEGRANTES DEL CONGRESO

DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE MORELOS.Pedimos atentamente se sirva: PRIMERO.- Tenernos por presentada con la

personalidad que ostentamos, en tiempo y forma desahogando la vista que nos diera.

SEGUNDO.- Tenernos en tiempo y forma dando contestación a la demanda entablada en nuestra contra oponiendo DEFENSAS y EXCEPCIONES.

TERCERO.- Tener como pruebas de nuestra parte las que se ofrecen en su totalidad, mismas que relacionados con todos y cada uno de los puntos de la contestación y de la verdad de los hechos.

CUARTO.- Tenernos designado como mi ABOGADO PATRONO al Profesionista en cita.

116


QUINTO.- Tenernos señalando como domicilio para oír y recibir notificaciones el indicado, y así como persona autorizada para los mismos efectos.

PROTESTAMOS LO NECESARIO.SUFRAGIO EFECTIVO NO-RELECCIÓN.PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DEL

MUNICIPIO DE TEMIXCO, MORELOS. SÍNDICO PROCURADOR DEL

AYUNTAMIENTO DE TEMIXCO, MORELOS. Ing. ANTONIO DOMÍNGUEZ JARILLO.JORGE LUIS LAGUNAS GONZÁLEZ.Cuernavaca, Morelos, a 04 de Julio de 1997.”

En las referidas condiciones, dado que el Presidente

Municipal es el representante político del Ayuntamiento actor, a

quien se emplazó al procedimiento relativo a la iniciativa de

Decreto legislativo que resolvió la cuestión de límites con el

Ayuntamiento tercero interesado, habiendo realizado,

conjuntamente con el Síndico Procurador, las manifestaciones y

ofrecido las pruebas para defender los intereses de su

representado, es de concluirse que no existe la violación a la

formalidad procedimental que se aduce, debiendo desestimar por

infundado el concepto de invalidez hecho valer sobre el

particular.

SÉPTIMO.- En el segundo concepto de invalidez, el actor

aduce la existencia de una diversa violación procedimental

consistente en que, con posterioridad al ofrecimiento y desahogo

de pruebas por los Ayuntamientos afectados, la Legislatura

117


estatal no recabó la opinión del Titular del Ejecutivo, como lo

dispone la parte final del artículo 7 de la Ley Orgánica Municipal.

Al igual que en lo relativo a la audiencia de los

Ayuntamientos, la opinión del Gobernador de la entidad

constituye una formalidad procedimental prevista en la ley

secundaria, por lo que corresponde determinar si su eventual

inobservancia es susceptible o no de producir la invalidez del

Decreto que se controvierte.

El artículo 7 de la Ley Orgánica Municipal de la entidad

establece que las cuestiones que se susciten sobre límites entre

Municipios “…serán resueltas por la Legislatura del Estado, con audiencia de los Ayuntamientos afectados y opinión del Ejecutivo Estatal”.

La previsión anterior lleva a este Tribunal Pleno a concluir

que la eventual omisión de la Legislatura en recabar la opinión a

cargo del Gobernador en el procedimiento sobre conflicto de

límites entre Municipios, no constituye una violación que sea

apta para declarar la invalidez del Decreto impugnado, porque

como tal opinión sólo constituye una manifestación del parecer

del Titular del Ejecutivo estatal, en torno a la controversia

planteada, carente de fuerza vinculativa para condicionar el

sentido de la resolución, cuyo dictado corresponde

exclusivamente al Congreso, quien puede legalmente adoptar o

rechazar lo expresado en la aludida opinión, debe concluirse que

su ausencia en nada puede condicionar la validez del Decreto

impugnado.

118


Sirven de apoyo a la anterior determinación, las tesis

jurisprudencial y aislada sustentadas por la anterior Segunda

Sala de este Alto Tribunal, así como el criterio emitido por el

Pleno de la Suprema Corte, publicadas, respectivamente, en la

Compilación de 1995, Tomo III, página 155, en el Semanario

Judicial de la Federación, Séptima Época, Tomo 31, Tercera

Parte, página 18, y Sexta Época, Tomo CXXXV, Primera Parte,

página 11, aplicables por analogía al caso que se resuelve, por

cuanto a que consagran la irrelevancia de la rendición de

opiniones en procedimientos cuya resolución corresponde a

autoridades que no están jurídicamente vinculadas con la

manifestación relativa, que respectivamente dicen:

“COMISIÓN AGRARIA MIXTA. NO ES AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO AL RENDIR DICTAMEN SOBRE PROCEDENCIA DE DOTACIÓN DE TIERRAS. No reviste la característica de ser un acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo, el dictamen que rinden las Comisiones Agrarias Mixtas sobre la procedencia o improcedencia de una dotación de tierras, de conformidad con los artículos 237 del Código Agrario y 291 de la Ley Federal de Reforma Agraria, porque constituyen una simple opinión que tales órganos someten al Ejecutivo local, la cual puede adoptarse o rechazarse por el Gobernador del Estado en la resolución que dicte de conformidad con los artículos 238 del Código

119


Agrario y 292 de la Ley Federal de Reforma Agraria; por lo que, al actuar las Comisiones Agrarias Mixtas en cumplimiento de la citada función, no tienen el carácter de autoridades para los efectos del juicio de amparo.”

“AGRARIO. RESOLUCIÓN PRESIDENCIAL. SENTENCIA QUE AMPARA. QUE OMITA EL ESTUDIO DE LA OPINIÓN DEL CUERPO CONSULTIVO NO CONDUCE A SU REVOCACIÓN. El agravio consistente en que el juez de Distrito omitió estudiar en su sentencia la opinión del Cuerpo Consultivo Agrario que dio origen a la resolución presidencial combatida, resulta ineficaz para revocar la mencionada sentencia, porque el juez de amparo no tenía por qué tomar en cuenta dicho dictamen, que, por una parte, es una simple opinión y, por otra, el hecho de que la resolución no coincida con lo dicho en el dictamen no proporciona base alguna para llegar a una conclusión diversa a la sustentada en la sentencia por el juez de Distrito.”

“AGRARIO. CONFLICTO DE LÍMITES. LA OPINIÓN DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS INDÍGENAS NO TIENE RELEVANCIA. Si durante el procedimiento suscitado por un conflicto de límites y titulación de terrenos comunales, no se dio a conocer a la Dirección

120


General de Asuntos Indígenas, dependiente de la Secretaría de Educación Pública, el proyecto de dictamen para que formulara su opinión, con la consiguiente violación del artículo 138 del Código Agrario, debe decirse que la omisión del requisito que fija ese precepto, en la parte relacionada con la intervención que debía darse al extinto Departamento de Asuntos Indígenas (cuyas funciones fueron asumidas parcialmente por la mencionada Dirección), carece de trascendencia sobre el proyecto de resolución definitiva que formula el Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización, ya que la opinión que llegue a emitirse no puede modificar el proyecto en cuestión, facultad que exclusivamente corresponde al C. Presidente de la República, a cuya decisión se somete el sobredicho proyecto.”

En las relacionadas condiciones, dado que la falta de

opinión a cargo del Gobernador del Estado de Morelos no es una

irregularidad del procedimiento susceptible de producir la

invalidez del acto legislativo impugnado, porque no condiciona en

forma alguna el sentido de la resolución a cargo de la Legilatura

local, debe desestimarse el concepto de invalidez propuesto

sobre este particular.

OCTAVO.- En seguida se examina el cuarto concepto de

invalidez, en que el Ayuntamiento actor sostiene que el Decreto

que controvierte es violatorio del artículo 16 constitucional

121


porque la Legislatura estatal no expresó los fundamentos legales

ni los razonamientos lógicos y jurídicos para llegar a la

conclusión de que los territorios que enumera pertenecen al

Municipio de Cuernavaca.

En la especie, como el Decreto impugnado tiene como

efecto jurídico producir, con fuerza obligatoria, que los habitantes

de los territorios que comprende el acto legislativo, pertenezcan

al Municipio de Cuernavaca, debe cumplir con los requisitos de

fundamentación y motivación a que alude la garantía de

legalidad prevista en la Ley Fundamental.

Sobre el particular, el Pleno de este Alto Tribunal ha

establecido que los requisitos de fundamentación y motivación

previstos en el artículo 16 constitucional, cuando se trata de

actos provenientes de una autoridad legislativa, se satisfacen si

el Congreso relativo se encuentra constitucionalmente facultado

para emitirlos y se abordan cuestiones sociales que requieren

ser jurídicamente reguladas, tal y como se advierte de la

jurisprudencia consultable en la Compilación de 1995, Tomo I,

Materia Constitucional, página 149, que dice:

“FUNDAMENTACION Y MOTIVACION DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos

122


legislativos, se satisfacen cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.”

Sin embargo, en el caso que se resuelve, si bien el acto

cuya invalidez se reclama constituye un Decreto expedido por la

Legislatura del Estado de Morelos, que produce efectos

generales, al reconocer jurisdicción al Municipio de Cuernavaca

sobre las áreas que describe, como también tiene la

característica de ser un acto materialmente jurisdiccional, por

resolver un conflicto por límites territoriales entre el citado

Municipio y el de Temixco, debe concluirse que, en respeto a la

seguridad jurídica que merecen las partes involucradas en dicha

controversia, también deben expresarse los fundamentos

jurídicos y razones específicas que llevaron al Congreso a

decidir en ese sentido.

Por lo que hace a las facultades para emitir el Decreto

impugnado, debe decirse que conforme a lo dispuesto en los

artículos 40, fracciones II y XLIX, de la Constitución del Estado

de Morelos, 7 y 12, segundo párrafo, de la Ley Orgánica

Municipal de dicha entidad, es potestad de la Legislatura local la

123


expedición de Decretos que resuelvan en definitiva cuestiones

que se susciten por diferencias en lo tocante a límites

intermunicipales, lo que lleva a concluir que la autoridad

demandada se encontraba legalmente facultada para emitir el

acto cuya invalidez se demanda. El contenido de tales

dispositivos se reproduce a continuación:

“Artículo 40.- Son facultades del Congreso: …II.- Expedir, aclarar, reformar, derogar o

abrogar las Leyes, decretos y acuerdos para el Gobierno y Administración Interior del Estado;…”

“XLIX.- Expedir las Leyes orgánicas y la de división territorial municipal con sujeción a lo establecido por esta Constitución;

“Artículo 7.- La creación y supresión de municipios, modificación de sus territorios, cambios de residencia de sus cabeceras municipales y las cuestiones que se susciten sobre límites intermunicipales, serán resueltas por la Legislatura del Estado, con audiencia de los Ayuntamientos afectados y opinión del Ejecutivo Estatal.”

“Artículo 12.- Las diferencias que se susciten entre los municipios, siempre que no tengan carácter contencioso, serán subsanadas en la vía administrativa por el Gobernador del Estado.

124


Cuando dichas diferencias impliquen conflictos intermunicipales que no admitan solución en la vía conciliatoria, serán sometidas a la consideración del Congreso, el que con audiencia de las entidades afectadas y opinión del Ejecutivo, resolverá en definitiva.

Los conflictos de carácter político que se susciten entre los municipios y el Poder Ejecutivo serán resueltos por el Congreso del Estado.”

En lo referente a la fundamentación del Decreto impugnado,

en dicho acto se citan los preceptos jurídicos aplicables en la

forma siguiente:

“…La Honorable Cuadragésima Séptima Legislatura del Congreso Constitucional del Estado Libre y Soberano de Morelos, en el ejercicio que le confiere el artículo 40 fracciones II y XLIX de la Constitución Política Local…”

“…de conformidad con lo que señala el artículo 124 de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, la distribución de competencia de los Gobiernos Federal y Estatales, es muy clara; lo que no está reservado expresamente en la Constitución, a las autoridades federales, debe entenderse que están reservadas a las Entidades Federativas del País, en este orden de ideas, se desprende que el resolver problemas

125


de límites territoriales, dentro de un estado, es competencia del mismo, y en el caso particular, del Estado de Morelos, de conformidad con lo que señala el artículo 40, fracción XLIX; es facultad del Poder Legislativo del Estado, expedir la Ley de la División Territorial de los Municipios del Estado de Morelos…”

“…de conformidad con lo establecido por el artículo 7º de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, las cuestiones que se lleguen a presentar sobre límites territoriales entre los municipios, serán resueltas por la Legislatura del Estado…”

“…con fundamento en lo dispuesto por el artículo 124, de la Constitución Federal, los artículos 40 fracción XLIX, de la Constitución del Estado, y el artículo 115, fracción I, de la propia Constitución morelense; asimismo con base en el artículo 7º de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos; así como en los artículos 9 y 35 de la Ley de la División Territorial del Estado de Morelos. Tiene a bien expedir el siguiente: DECRETO NÚMERO NOVENTA Y DOS…”

De igual manera, la expresión de los razonamientos y

motivos que sustentan la resolución contenida en el Decreto

126


impugnado, es la que a continuación se reproduce:

“…en su oportunidad, de manera respetuosa hizo comparecer ante el seno de la misma, a los señores Presidentes Municipales de Cuernavaca y de Temixco, Sergio Estrada Cajiga Ramírez y Antonio Domínguez Jarillo, respectivamente; quienes fueron escuchados en audiencia en dos ocasiones; asimismo, se recibieron documentos de las dos partes, con sus respectivas argumentaciones; en virtud de que la iniciativa, que busca resolver el conflicto de límites territoriales, entre Cuernavaca y Temixco, fue presentada por el Titular del Poder Ejecutivo, consideramos innecesario solicitar su opinión, ya que por lógica, si el Titular del Ejecutivo, presentó la iniciativa, en la misma se contiene su opinión, respecto del conflicto; ya que por otra parte, en la iniciativa se propone una medida de solución.--- Desde el punto de vista histórico, vale la pena apuntar que de acuerdo a información histórica y geográfica, recabada por la Comisión de Límites Territoriales del Estado, existen documentos de los cuales se desprende; que las áreas geográficas en conflicto, pertenecen al Municipio de Cuernavaca; los siguientes documentos son muy ilustrativos y contundentes, respecto al asunto que hoy se analiza:--- 1.- Acta de posesión y deslinde, al Ejido

127


de Chipitlán del 12 de febrero de 1936, donde se dice que pertenece al Municipio de Cuernavaca.--- 2.- Diario Oficial del 20 de abril de 1936, conteniendo Resolución Presidencial, al expediente de ampliación de ejidos, al poblado de Chipitlán, Estado de Morelos, donde se expresa que pertenece al Municipio de Cuernavaca.--- 3.- Oficio de fecha 15 de marzo de 1968, dirigido al C. Ing. Felipe Rivera Crespo, Presidente Municipal de Cuernavaca firmado por el C. Lic. Fausto Galván Campos, en su carácter de Secretario General de Gobierno, oficio registrado con el número 124-VI y el cual dice en su inicio A).- La Ayudantía de Chipitlán siempre se ha considerado como perteneciente a la Ciudad de Cuernavaca.- B).- El lugar denominado el Polvorín se encuentra ubicado dentro de la jurisdicción de la Ayudantía de Chipitlán, mencionada, esto se encuentra notificado al C. Juan Vargas Hernández, Presidente Municipal Constitucional de Temixco, en referencia a su oficio número 979 expediente 02 de fecha 27 de febrero de 1968.--- 4.- Diario Oficial del 12 de diciembre de 1991, en el que se publica Decreto Presidencial expropiatorio al Ejido de Chipitlán y en el que en repetidas ocasiones, se menciona “Ejido de Chipitlán Municipio de Cuernavaca”.--- 5.- Oficio constancia, dirigido a la Comisión de Límites Territoriales, de fecha 14 de febrero de 1996, en el que se hace constar y se pide que la

128


Colonia Adolfo López Mateos Sur, pertenezca al Municipio de Cuernavaca, pues todos los servicios los recibe de dicho Municipio, este documento lo firma el C. Javier Atrisco Meneses, Secretario del Comisariado Ejidal de Chipitlán.--- Por otra parte, existen planos, de los que se desprende que las áreas geográficas en conflicto, pertenecen al Municipio de Cuernavaca, como los siguientes:

1.- Plano de la Hacienda de Temixco, del siglo pasado que nos marca los límites de los terrenos que poseía dicha hacienda y que fueron indemnizados en los primeros años del presente siglo (1923) por la caja de ahorros del Gobierno Federal, a los propietarios de esta hacienda.

2.- Plano de la ampliación al ejido definitivo de Chipitlán, Municipio de Cuernavaca, formado por la Secretaría de Reforma Agraria en mayo de 1936.

3.- Plano del Municipio de Cuernavaca, formado por la administración municipal encabezada por el Lic. Lorenzo Jiménez y Figueroa, 8 de julio de 1959.

4.- Plano elaborado por la Comisión de Límites Territoriales del Municipio de Cuernavaca, de 1985; y

5.- Carta General del Estado, de la Comisión de Límites Terrotoriales año de 1990, en donde se marcan los 33 municipios incluyendo el de Temixco y Cuernavaca.

129


Consideramos oportuno, señalar que de acuerdo a lo manifestado por vecinos de la colonia en conflicto, y de conformidad con documentación oficial que el Presidente Municipal de Cuernavaca hizo llegar a la comisión que dictaminó; los servicios públicos municipales que reciben las familias ubicadas en las áreas ya mencionadas, los reciben por parte del Ayuntamiento de Cuernavaca.

En 1978, el Poder Legislativo del Estado, aprobó el decreto número 75, publicado en el Periódico Oficial del Estado número 2845, por medio del cual se resolvió un problema de límites territoriales entre Cuernavaca y Temixco, declarándose que la Colonia Lomas de Cuernavaca, pertenece a Temixco.

Como se puede observar, jurídicamente, es facultad de este Congreso, resolver las controversias que se presenten, con motivo de límites territoriales, entre municipios del Estado.

Por otra parte, en un estado de derecho, en el que tenemos que sujetarnos a la legalidad, la comisión que suscribió, escuchó a los señores Presidentes Municipales, de Cuernavaca y Temixco, para que mediante documentación, y de viva voz; manifestaran todo lo relacionado con el conflicto en cuestión, y de esta forma, este Congreso, enriquecerá su juicio, para estar en posibilidades de tomar una resolución, apegada al derecho; como se puede observar, de conformidad

130


con los límites reconocidos por la costumbre, entre los municipios en conflicto, y de acuerdo con la documentación, a la que ya se hizo referencia, esta Soberanía considera de suma importancia, se resuelva en definitiva, un conflicto que mantiene en incertidumbre jurídica, a cientos de ciudadanos, en virtud de que no saben con precisión a qué municipio pertenecen, y por otra parte, los servicios públicos municipales, que deben ser proporcionados por los ayuntamientos, de acuerdo a lo señalado en el artículo 115 de la Constitución Federal, no tienen definición, por la no precisión de los límites territoriales entre los municipios antes mencionados.

Por todas las anteriores consideraciones y ante la demanda permanente de ciudadanos, de las colonias, Lázaro Cárdenas “El Polvorín”, Ampliación Chipitlán, Mina 5, Los Pilares, Loma Bonita, Ampliación Lázaro Cárdenas, y Ampliación Lázaro Cárdenas “El Polvorín”, todos del ejido de Chipitlán, en el sentido de que esta Soberanía popular resuelva en definitiva y con precisión, la jurisdicción territorial de las colonias antes mencionadas, a efecto de que tengan certidumbre jurídica, y por otra parte; conozcan a qué municipio pertenecen y por lo mismo, puedan recibir con eficiencia y oportunidad, los servicios públicos del Ayuntamiento, al que sean adscritos en definitiva.

131


Del análisis exhaustivo de los antecedentes jurídicos, los levantamientos topográficos sobre las áreas geográficas en cuestión y la legislación vigente; este H. Congreso, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 124, de la Constitución Federal, los artículos 40 fracción XLIX, de la Constitución del Estado, y el artículo 115, fracción I, de la propia Constitución morelense; asimismo con base en el artículo 7º de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos; así como en los artículos 9 y 35 de la Ley de la División Territorial del Estado de Morelos. Tiene a bien expedir el siguiente:

DECRETO NUMERO NOVENTA Y DOS. Por el que se reconoce la jurisdicción del

Municipio de Cuernavaca, Estado de Morelos; en las áreas geográficas a que se refiere esta resolución.

ARTÍCULO ÚNICO.- Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 6 y 40 fracción II de la Constitución Política del Estado de Morelos y artículos 7 y 12 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, se reconoce dentro de la jurisdicción del Municipio de Cuernavaca, de esta Entidad Federativa, las áreas geográficas; ubicadas al Sur de la Ciudad de Cuernavaca; Morelos, correspondientes al ex-ejido de Chipitlán, con superficies de 134,562.00 metros cuadrados, 520,724.00 metros cuadrados, 47,830,00 metros

132


cuadrados, 381,770.00 metros cuadrados, 1,081,507.00 metros cuadrados y 290,233.00 metros cuadrados; porciones cuyas medidas y colindancias se identifican a continuación:…”

En las citadas condiciones, como de conformidad con los

preceptos de la Constitución y Ley Orgánica Municipal del

Estado de Morelos antes transcritos, el Congreso de dicha

entidad es el competente para resolver, a través del Decreto

controvertido, la cuestión de límites territoriales entre los

Municipios de Cuernavaca y Temixco, sometida a su

conocimiento, y en los párrafos anteriores aparece la expresión

de los fundamentos jurídicos y motivos que lo condujeron a

determinar que el territorio que comprende el Decreto impugnado

corresponde al primero de ellos, deviene infundado el concepto

de invalidez que sostiene la ausencia de tales requisitos

formales, situación que conduce a desestimarlo.

NOVENO.- Finalmente, este Tribunal Pleno se ocupa del

examen del tercer concepto de invalidez, en que el Ayuntamiento

actor aduce que el Congreso demandado no realizó un correcto

análisis y valoración de las pruebas ofrecidas durante el

procedimiento, en razón de que se limitó a enunciar las

documentales aportadas por el Municipio de Cuernavaca, sin

expresar el valor probatorio que le merecen, ni tampoco señalar

porqué las ofrecidas por el Municipio de Temixco no son de

tomarse en cuenta, agregando que la Legislatura maneja

indistinta e indebidamente los términos “Ejido de Chipitlán” y

133


“Poblado de Chipitlán”, cuando analiza las documentales

marcadas con los números 1, 2 y 4, siendo que existen ejidos

que comprenden el territorio de más de un municipio, por lo que

no es determinante la denominación de aquéllos ni que la

dotación se haya hecho a los habitantes de cierto poblado,

soslayando el hecho de que las tierras y su ampliación provienen

íntegramente de la antigua Hacienda de Temixco, lo que

demuestra que pertenecen al Municipio del mismo nombre.

De los razonamientos expresados por la autoridad

demandada en la resolución cuya validez se impugna, transcritos

en el considerando anterior, puede apreciarse que el Congreso

del Estado de Morelos estableció que de acuerdo a la

información histórica y geográfica recabada por la Comisión de

Límites Territoriales de la entidad, existen documentos y planos

de cuyo contenido y expresiones se desprende que el área

geográfica en conflicto pertenece al Municipio de Cuernavaca,

los cuales se enumeran a continuación:

1.- Acta de posesión y deslinde al Ejido de Chipitlán del 12

de febrero de 1936 (fojas 227 a 234 del cuaderno de pruebas).

2.- Diario Oficial del 20 de abril de 1936, conteniendo

Resolución Presidencial al expediente de ampliación de ejidos al

poblado de Chipitlán, Estado de Morelos (fojas 247 a 248 del


3.- Oficio de 15 de marzo de 1968, firmado por Fausto

Galván Campos, en su carácter de Secretario General de

134


Gobierno, y dirigido a Felipe Rivera Crespo, Presidente Municipal

de Cuernavaca (fojas 239 a 240 del cuaderno de pruebas), que

expresa literalmente lo siguiente:

“A).- La Ayudantía de Chipitlán siempre se ha considerado como perteneciente a la Ciudad de Cuernavaca.- B).- El lugar denominado el Polvorín se encuentra ubicado dentro de la jurisdicción de la Ayudantía de Chipitlán, mencionada.”

4.- Diario Oficial del 12 de diciembre de 1991, en el que se

publica Decreto Presidencial expropiatorio al Ejido de Chipitlán y

en el que en repetidas ocasiones, se menciona “Ejido de

Chipitlán Municipio de Cuernavaca” (fojas 241 a 244 del


5.- Oficio constancia, emitido por Javier Atrisco Meneses,

Secretario del Comisariado Ejidal de Chipitlán, dirigido a la

Comisión de Límites Territoriales, de fecha 14 de febrero de

1996, en el que se hace constar y se pide que la Colonia Adolfo

López Mateos Sur, pertenezca al Municipio de Cuernavaca, pues

todos los servicios los recibe de dicho Municipio.

6.- Plano de la Hacienda de Temixco, del siglo XIX, que

marca los límites de los terrenos que poseía dicha Hacienda y

que fueron indemnizados en 1923 por la caja de ahorros del

Gobierno Federal, a los propietarios de esta hacienda.

135


7.- Plano de la ampliación al ejido definitivo de Chipitlán,

Municipio de Cuernavaca, formado por el Departamento de

Asuntos Agrarios y Colonización en mayo de 1936 (foja 252 del


8.- Plano del Municipio de Cuernavaca, formado por la

administración municipal encabezada por Lorenzo Jiménez y

Figueroa de 8 de julio de 1959 (foja 249 del cuaderno de

pruebas).

9.- Plano elaborado en 1985 por la Comisión de Límites

Territoriales del Municipio de Cuernavaca (foja 561 del cuaderno

de pruebas).

10.- Carta General del Estado, de la Comisión de Límites

Territoriales de 1990, en donde se marcan los 33 municipios

incluyendo el de Temixco y Cuernavaca (foja 251 del cuaderno

de pruebas).

La Legislatura también agregó, en su resolución, que de

conformidad con lo manifestado por vecinos de la colonia en

conflicto, los servicios públicos municipales los reciben las

familias por parte del Ayuntamiento de Cuernavaca y que en

1978 se había aprobado el Decreto 75 que resolvió un problema

de límites entre los mismos Municipios, declarando que la

Colonia Lomas de Cuernavaca pertenece a Temixco, lo que

evidencia que en la especie se trata de un conflicto de suma

importancia que requiere resolverse en definitiva por mantener

en incertidumbre jurídica a cientos de ciudadanos, al no

136


encontrarse definida la prestación de los servicios públicos dada

la imprecisión de los límites territoriales.

Cabe destacar también que el Municipio actor ofreció como

pruebas documentales de su parte, durante el procedimiento

seguido ante la Legislatura estatal, las siguientes:

a) Documental de 30 de agosto de 1984 suscrita por el

Presidente Municipal de Temixco, Morelos, en que comunica al

Director General de Seguridad Pública y Servicios Sociales del

Estado los límites de la parte norte de dicho Municipio (foja 72

del cuaderno de pruebas).

b) Bando de Policía y Buen Gobierno del Ayuntamiento de

Temixco de 1967 a 1970, que señala, en su artículo 2º, los

límites de dicho Municipio (fojas 73 a 92 del cuaderno de

pruebas).

c) Bando de Policía y Buen Gobierno del Ayuntamiento de

Temixco, publicado en el periódico oficial del Estado el 28 de

mayo de 1997, que señala, en sus artículos 9º y 10, los límites y

ayudantías de dicho Municipio (fojas 93 a 113 del cuaderno de

pruebas).

Ahora bien, del examen de los elementos reseñados a lo

largo del presente considerando, se concluye, tal y como lo

aduce el Ayuntamiento actor, que la Legislatura demandada

omitió expresar las razones que la condujeron a desestimar las

pruebas documentales ofrecidas por dicho Municipio, puesto que

137


en ninguna parte de la resolución impugnada se alude a ellas,

toda vez que se limitó a otorgar valor probatorio pleno al resto de

los elementos de convicción, sin tampoco señalar las razones

específicas por las cuales comprueban que el territorio materia

del conflicto pertenece al Municipio de Cuernavaca, dado que

sobre el particular sólo se asienta que de las documentales y

planos relacionados se desprende esa situación, pero sin

expresar la valoración que de esos medios de prueba la llevó a

esa determinación.

En tal virtud, tanto la falta de estudio de las pruebas

ofrecidas por el Ayuntamiento actor, como la omisión de expresar

las razones por las cuales les otorgó valor probatorio a las

documentales ofrecidas por el Municipio tercero perjudicado, al

tratarse de la solución a un procedimiento de carácter

contencioso entre órganos de poder, que por tanto tiene una

naturaleza jurisdiccional, constituyen vicios de la resolución que

se traducen en violación a los artículos 14 y 16 constitucionales,

por transgresión a las formalidades esenciales del procedimiento

y legalidad, dada la falta de exhaustividad y motivación de la

resolución impugnada, de conformidad también con la

jurisprudencia sustentada por el Tribunal Pleno, publicada en la

Compilación de 1995, Tomo VI, página 279, aplicable por

analogía a la presente controversia constitucional, al tratarse de

una resolución a un procedimiento de límites territoriales entre

municipios, donde los interesados tuvieron la oportunidad de

ofrecer pruebas, las cuales debieron ser valoradas de manera

razonada por la autoridad resolutora, criterio que literalmente

dice:

138


“PRUEBAS, FALTA DE ESTUDIO DE LAS. Si el juzgador omite estimar las pruebas allegadas por una de las partes, tal hecho importa una violación a los artículos 14 y 16 constitucionales, y por ello procede conceder la protección federal, a fin de que, al dictarse nueva sentencia, se tomen en consideración las pruebas que no fueron estimadas.”

Corolario de todo lo expuesto en el presente considerando

es declarar fundado el concepto de invalidez hecho valer por el

Ayuntamiento actor, debiendo en consecuencia, con fundamento

en el artículo 41, fracción IV, de la ley de la materia, declarar la

invalidez del Decreto número noventa y dos, emitido por el

Congreso del Estado de Morelos, publicado en el periódico oficial

de la entidad el tres de septiembre de mil novecientos noventa y

siete, para el efecto de que dicha autoridad, dentro de un plazo

de treinta días hábiles contados a partir de que quede legalmente

notificada de la presente sentencia, emita una nueva resolución

al conflicto de límites territoriales entre los Municipios de Temixco

y Cuernavaca, en la que, de manera fundada y motivada,

examine integralmente el material probatorio aportado a dicho

procedimiento, e incluso el que oficiosamente pudiera recabar

para mejor proveer, o a través de la ponderación de hechos

notorios o circunstancias particulares del caso, en ejercicio de las

facultades que, en materia de solución de conflictos de carácter

territorial entre municipios, le confieren los artículos 124 de la

Constitución Federal, 40, fracciones II y XLIX, de la Constitución

139


del Estado de Morelos, 7 y 12, segundo párrafo, de la Ley

Orgánica Municipal de dicha entidad, y emita la resolución que

en derecho corresponda, con el fin de dar, jurídica y

políticamente, la mejor solución al conflicto limítrofe que dio

origen a la presente controversia.

Al resultar fundado el concepto de invalidez a estudio,

resulta innecesario ocuparse del restante, donde se aduce que la

Legislatura se equivocó al equiparar el Ejido Chipitlán con el

Poblado del mismo nombre, toda vez que ese argumento tiene

que ver con la valoración del material probatorio que deberá

realizar el Congreso estatal en cumplimiento de la presente

ejecutoria.

Apoya la conclusión precedente, la jurisprudencia

sustentada por la Segunda Sala, publicada en la Compilación de

1995, Tomo VI, página 113, aplicable analógicamente a las

controversias constitucionales, por tratarse, al igual que el

amparo, de juicios donde al declararse la inconstitucionalidad del

acto impugnado, dicha determinación hace innecesario el

examen de otros capítulos de queja:

“CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. CUANDO SU ESTUDIO ES INNECESARIO. Si el amparo que se concede por uno de los capítulos de queja, trae por consecuencia que se nulifiquen los otros actos que se reclaman, es inútil decidir sobre éstos.”

Por todo lo dicho en el presente y anteriores considerandos,

140


se impone determinar que carecen de legitimación procesal los

Regidores del Ayuntamiento de Temixco, Estado de Morelos, que

la presente controversia es procedente, y declarar, para los

efectos precisados, la invalidez del Decreto número noventa y

dos, emitido por el Congreso del Estado de Morelos, publicado

en el periódico oficial de la entidad el tres de septiembre de mil

novecientos noventa y siete.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.- Carecen de legitimación procesal los Regidores

del Ayuntamiento de Temixco, Estado de Morelos, en términos

del considerando Tercero de esta resolución.

SEGUNDO.- Es procedente la controversia constitucional

planteada por el Ayuntamiento de Temixco, Estado de Morelos.

TERCERO.- El actor probó su acción.

CUARTO.- Se declara la invalidez de los actos que se

atribuyen a la Legislatura y Gobernador del Estado de Morelos,

precisados en el resultando primero de esta resolución y para los

efectos señalados en el último considerando de la misma.

Notifíquese, por medio de oficio a las partes, publíquese

íntegramente en el Semanario Judicial de la Federación y, en su

oportunidad, archívese el expediente.

141


Así, lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

funcionando en Pleno, por mayoría de ocho votos de los señores

Ministros: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Mariano Azuela

Güitrón, Juventino V. Castro y Castro, Juan Díaz Romero,

Humberto Román Palacios, Olga María Sánchez Cordero, Juan

N. Silva Meza y Presidente Genaro David Góngora Pimentel; los

señores Ministros José de Jesús Gudiño Pelayo y Guillermo I.

Ortiz Mayagoitia votaron en contra y por la improcedencia de la

controversia constitucional. El señor Ministro José de Jesús

Gudiño Pelayo manifestó que formulará voto particular. No

asistió el señor Ministro José Vicente Aguinaco Alemán, previo

aviso a la Presidencia.

Firman el Ministro Presidente y el Ministro Ponente, con el

Secretario General de Acuerdos que da fe.

EL PRESIDENTE:

MINISTRO GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTAL.

PONENTE:

MINISTRO MARIANO AZUELA GÜITRÓN.

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS:

LIC. JOSÉ JAVIER AGUILAR DOMÍNGUEZ.

142


ESTA FOJA CORRESPONDE A LA CONTROVERISA CONSTITUCIONAL 31/97, PROMOVIDA POR AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE TEMIXCO, MORELOS. LA CUAL SE RESOLVIÓ EL DÍA NUEVE DE AGOSTO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE.

HSC/rme/egph.

143

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO JOSE DE JESUS GUDIÑO PELAYO EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97

Proyectó: María Amparo Hernández Chong Cuy

Mi voto particular para este caso no puede ser un voto ordinario.

La controversia constitucional 31/97, conocida entre quienes día

a día laboramos en la Suprema Corte de Justicia de la Nación

como el Caso Temixco, es un caso extraordinario por su

trascendencia, misma que obedece a diversas razones.

Esta controversia constitucional ha sido, por lo menos hasta

hoy, la más discutida en el Pleno de este tribunal. Todos los

Ministros expusimos nuestras diversas posturas.

He repasado las discusiones que conforman la gestación

de lo que ahora es el criterio de la mayoría, y he podido

comprobar de nuevo la riqueza y el sentido de la discusión

razonada. Por principio de cuentas, este exhaustivo ejercicio

hace de suyo que el Caso Temixco puede calificarse como

extraordinario.

No comulgo con la decisión final, pero tengo la convicción

de que en los órganos colegiados como éste no tenemos la

obligación de convenir de manera unánime en todo, pero, en

cambio, desde un punto de vista muy personal, sí tenemos el

compromiso moral de por lo menos discutir las posturas

encontradas y considerar que la discusión también es un

elemento previo y necesario para una decisión más razonada.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/97VOTO PARTICULAR

La calidad de extraordinario que en lo personal veo en este

caso, no sólo la atribuyo a lo anterior, sino a su indudable

trascendencia: en la resolución del Caso Temixco, el Pleno de la

Suprema Corte define muchas cuestiones fundamentales en

cuanto al ejercicio de la acción de controversia constitucional, en

particular, cuál es el objeto último que se persigue con la

controversia constitucional y cuál es el alcance de sus facultades

jurisdiccionales en tratándose de dicha acción.

En la resolución de Temixco, el Pleno emite un

pronunciamiento fundamental respecto a su jurisdicción. De

manera mayoritaria, con sólo los votos en contra del Ministro

Ortíz Mayagoitia y el mío (aun cuando dichos votos en contra

sean por razones diferentes), el Pleno concluye que: la Corte, en

tratándose de la controversia constitucional, tiene una

jurisdicción ilimitada, culminando así un proceso, iniciado por la

minoría del Caso Tabasco (controversia constitucional 33/97), en

la que la posición adoptada por aquella minoría se ve hoy

respaldada por una abrumadora mayoría.

Este último criterio, aunado a lo demás, pero de manera

destacada, me crea la convicción de que el Caso Temixco es

extraordinario. Y a resoluciones extraordinarias corresponden

votos, por lo menos, no ordinarios.

Antes de iniciar con la exposición de las razones por los

cuales voté en contra y la expresión de mi criterio para este

caso, quiero manifestarle a la mayoría, en particular al Ministro

Ponente de esta controversia constitucional, mi reconocimiento

por el ejercicio de responder en el engrose de la sentencia cada

objeción que formulé a su criterio, pues, a pesar de que no

145


comparto esas respuestas, ello representó un esfuerzo para dar

una mejor fundamentación a la referida sentencia de mayoría.

Expresado lo anterior, expongo las siguientes

consideraciones, en las cuales fundo mi voto en contra.

______________________

Con el propósito de lograr una exposición más clara, expresaré

mi respuesta, en base a los siguientes puntos:

I. Planteamiento del problema

I.a) El tema a discusión.

I.b) Las diversas posturas sostenidas en el Pleno.

I.c) El criterio aprobado.

II. Las consideraciones de la mayoría

II.a) Las premisas.

II.b) Los argumentos.

III. Las razones de mi disentimiento

III.a) Mi disentimiento en cuanto a las premisas.

146


III.b) Mi consecuente desacuerdo respecto a las

consecuencias de su interpretación.

IV. Mi concepto del alcance de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en torno a la presente controversia constitucional

V. Mi voto por la validez del acto

Sentado lo anterior, procedo a abordar cada uno de los puntos

señalados.

_____________________

I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Como se estableció en párrafos anteriores, la sentencia con que

se falló el Caso Temixco fue producto de una exhaustiva e

intensa discusión plenaria, en la que todos los Ministros

expresamos nuestro criterio en torno a la resolución del asunto.

En consecuencia, la extensión y el contenido de las

consideraciones de la sentencia de mayoría tal vez resulten

inexplicables para quien no tuvo la oportunidad de seguir de

147


cerca la evolución del sentido de los diversos proyectos

discutidos, de modo particular, el considerando quinto de la

resolución aquí comentada. Así las cosas, ante la incomprensión

de lo anterior sería consecuencia natural también la

incomprensión de la extensión y el contenido de mi voto

particular.

Para evitar ese riesgo, he considerado conveniente hacer

algunas reflexiones en torno a lo que fue el núcleo de la

discusión en el Caso Temixco, y aunque en la generalidad de los

votos particulares no se aborda la delimitación del problema a

estudio sino que se da por sentado, considero que lo expresado

justifica que en esta ocasión se manifieste el eje de la

problemática planteada.

I.a) El tema a discusión

Algunos afirman que los grandes casos que se resuelven

jurisdiccionalmente pueden reducirse, en esencia, al

planteamiento de una pregunta fundamental que exige respuesta

del juzgador. Sin embargo, esa pregunta no necesariamente se

limita al reconocimiento de validez legal o constitucional de un

acto, quizá la pregunta más difícil de contestar sea una pregunta

cuya respuesta es necesaria de manera previa o posterior a la

148


respuesta de aquélla. Todavía más, tal vez la pregunta más

difícil de contestar sea sólo conexa a la otra.

Por supuesto, en la presente controversia la primera

pregunta es: ¿debe declararse inválido el acto de la legislatura

estatal que en esta vía impugna el municipio actor?

Sin embargo, justo nos ubicamos en la hipótesis señalada:

esta pregunta no era la pregunta más difícil de contestar. Había

una interrogante que exigía respuesta previa y que en sí misma

era (o es) de importancia extrema: ¿Qué tipo de planteamientos puede estudiar la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver una acción de controversia constitucional? Respuesta, claro está, de la que dependía la

resolución de la diversa pregunta. En otros términos, indagar los

límites de la jurisdicción de la Suprema Corte era la cuestión

principal a resolver, de cuya respuesta dependían las respuestas

a los demás planteamientos de las partes.

Ante el planteamiento de conceptos de invalidez respecto al

acto impugnado, que la parte actora hizo consistir en lo que

tradicionalmente se conoce como "violaciones indirectas a la

Constitución" y ante la ausencia de conceptos de invalidez en los

que se cuestionara lo que también se conoce como una

"violación directa a la Constitución", surgió la pregunta: ¿puede

la Corte, válidamente, estudiar cuestiones de legalidad cuando

ejerce jurisdicción con motivo de un proceso de justicia

constitucional? ¿Acaso la garantía de legalidad que establece el

artículo 16 constitucional en favor de todos los gobernados es

exigible también por parte de los gobernantes? De conocer la

Corte sobre estos actos, ¿estará involucrándose de manera

149


indebida en cuestiones que sólo competen al ámbito interno de

los gobiernos estatales?

Éstos son algunos de los muchos cuestionamientos que

surgieron en torno a las consideraciones de este caso, pero me

atrevo a resumir estas interrogantes en una sola: ¿Qué tipo de planteamientos puede estudiar la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver una acción de controversia constitucional?

Los Ministros sabíamos que las demás dudas que surgieron

dependerían de la respuesta a esta pregunta previa, para mi la

pregunta elemental.

I.b) Las diversas posturas sostenidas en el Pleno

Para resolver lo anterior, a lo largo de la discusión del asunto se

propusieron varias alternativas, cada una con sus

correspondientes argumentaciones. Estas posturas pueden

resumirse, grosso modo, en las siguientes tres:

a) Declarar la improcedencia bajo la optica de que examinar

cualquier acto proveniente de la legislatura estatal para con sus

municipios vulneraría la autonomía local, en virtud de que en

controversia constitucional sólo son suceptibles de análisis los

aspectos relativos a la invasión de esferas.

b) Examinar sólo aquellos aspectos que, además de los

expresamente previstos en la Carta Magna, se consideren como

150


íntimamente vinculados a lo constitucional, con los elementos

que se dieren en cada controversia sometida a juicio de la

Suprema Corte, debiendo circunscribirse esto último a lo

relacionado con las formalidades que prevé la Constitución para

la validez de todo acto de autoridad (por ejemplo, que se hayan

seguido las formalidades esenciales del procedimiento para la

formación del acto, si fue emitido por una autoridad competente o

si está fundado y motivado.

c) Abordar el examen de toda cuestión que se llegue a

plantear en vía de controversia constitucional.

A lo largo de la discusión, las opiniones fueron oscilando

entre una u otra, y meses después, el criterio final fue aprobado.

I.c) El criterio aprobado

Tras prolongados debates, el criterio que acordó la mayoría fue

este último: la Corte puede estudiar, en vía de controversia

constitucional, cualquier concepto de invalidez que formule la

parte actora, independientemente de su contenido.

Así las cosas, la pregunta: ¿Qué tipo de

planteamientos puede estudiar la Suprema Corte al resolver una

acción de controversia constitucional?, quedó resuelta por el

tribunal Pleno, y para evitar interpretaciones incorrectas acudo al

propio texto de la sentencia, en el cual se pronuncia en este

sentido:

151


En efecto, si como se ha establecido, el

control ejercido por la Suprema Corte es

una función constitucional, derivada

directamente de las normas

constitucionales, siendo su materia la totalidad de los actos autoritarios federales y locales enumerados en el artículo 105, fracción I, constitucional, cuya finalidad consiste en preservar los dos principios que sustentan las relaciones jurídicas y políticas de los órdenes jurídicos parciales señalados con anterioridad, a saber, salvaguardar el federalismo y la supremacía constitucional, no debe existir una limitante conceptual para examinar los aspectos propuestos como conceptos de invalidez, porque la actualización de una

arbitrariedad, cualquiera que sea su

connotación, al incidir en la armonía en la

relación entre entidades de diferentes

órdenes jurídicos parciales, u órganos

pertenecientes a uno de ellos, provoca el

desajuste de todo el orden jurídico total,

cuyo fortalecimiento es el objetivo de este

medio de control, en detrimento de los

gobernados a los que, en esencia, se trata

de servir.

152


Por todo lo expresado en el presente

considerando [QUINTO], procede concluir

que esta Suprema Corte de Justicia no sólo

se encuentra autorizada para examinar cualquier planteamiento propuesto como concepto de invalidez en las controversias constitucionales, sino que

tiene el deber de hacerlo para responder

con fidelidad a la responsabilidad que se le

ha conferido, de vigilar celosamente a

través de los diferentes medios de control

de rango constitucional, que el orden

supremo que la Constitución previene no

sea vulnerado.

Llegar a esta respuesta, aparentemente, no representa dificultad

alguna, pero eso es sólo la apariencia. La realidad es que en ella

se involucran una serie de implicaciones previas y conlleva otra

serie de consecuencias que dificultaron su contestación.

Y esto no lo desconocía la mayoría. Tan es así que para

exponer la fundamentación y la motivación de su respuesta, se

recurrió a una extensiva exposición de premisas y argumentos a

los que, en los sucesivo, me referiré y con los cuales no coincido.

¿Cómo podía responderse de manera tan amplia,

desbordada o ilimitada a una interrogante respecto a una

disposición que expresamente nos otorga competencia para

resolver sobre la constitucionalidad de los actos o

153


disposiciones impugnadas? En fin, dejo mis consideraciones

para después.

II. LAS CONSIDERACIONES DE LA MAYORÍA

Para justificar su respuesta, la mayoría tuvo que establecer

primero las premisas con base a las cuales concluiría, pues no

podía tomar como tales el texto de la Constitución.

¿Cómo podría hacerlo, cuando el texto a interpretar

señalaba expresamente que la Suprema Corte es competente

para resolver las controversias que se susciten entre un estado y

uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad del acto o

disposición impugnada (artículo 105, fracción I, inciso i)

constitucional), cuando precisamente con el criterio que

aprobaba, por lo menos a primera vista, contrariaba la referida

disposición?

En fin, la mayoría argumentó su postura, pero, repito,

también se vio obligada a manifestar y justificar sus premisas,

pues era evidente que no todas resultaban vinculadas con la

resolución del caso.

Por ello, y para una más clara exposición de las razones de

mi voto en contra, es conveniente señalar lo que en esencia

fueron tanto las premisas como los argumentos de ellas

derivadas que justificaron la decisión del Pleno de poderlo

estudiar todo en controversia constitucional.

II.a) Las premisas

154


A reserva de más adelante manifestar las razones de mi

desacuerdo con las premisas de las cuales la mayoría deriva su

sentir, expongo en forma resumida los principales conceptos:

1. Cuestión de órdenes. En el estado Mexicano existen

cuarto órdenes jurídicos, entre los cuales está el orden jurídico

constitucional, junto con otros tres órdenes jurídicos parciales, a

saber, el federal, el estatal y el del Distrito Federal; en oposición

a los anteriores, el orden jurídico constitucional es total, al

extender su eficacia normativa de una manera absoluta sobre los

órdenes jurídicos parciales.

2. Los fines del control constitucional. El control

constitucional persigue preservar la regularidad en el ejercicio de

las funciones competenciales, sin que se rebasen los límites

establecidos en perjuicio de los gobernados. Asi mismo, una de

las finalidades del control constitucional consiste en dar unidad y

cohesión a los diferentes órdenes jurídicos parciales en las

relaciones entre los órganos o poderes que los conforman.

3. El objeto de las controversias constitucionales. El

cometido de la Suprema Corte al resolver las controversias

constitucionales consiste en preservar los dos principios que

sustentan las relaciones jurídicas y políticas de los diferentes

órdenes jurídicos parciales: (i) el federalismo y (ii) la supremacía

constitucional.

155


4. La decisión del Tribunal como una opción jurídica. El

texto constitucional refleja un sistema de valores que en

ocasiones pueden presentar ambigüedades, fórmulas genéricas

de contenido indeterminado o muy discutibles e incluso

contradictorias, y el órgano de control está llamado a actualizar e

integrar los valores imperantes en la Constitución,

salvaguardando el lugar en que se encuentran dentro del sistema

jurídico nacional, pues siempre será la decisión del tribunal

constitucional una opción jurídica, pues ella tendrá que emitirse y

apegarse al derecho primario.

5. El sentido final de la controversia constitucional: el bienestar del pueblo. Las controversias

constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre

poderes y órganos de poder, cuyo sentido final es lograr el

bienestar de la población que se encuentra bajo el imperio de

aquellas, afirmación que encuentra claro sustento en el análisis

relacionado en todos los preceptos de la Constitución.

6. La posibilidad de afectar al pueblo. Los actos de poder

e imperio producen efectos en el sistema jurídico nacional que

son susceptibles de afectar a los habitantes de cada uno de

diferentes órdenes jurídicos parciales a que se refiere este medio

de control constitucional.

156


7. Las autoridades como beneficiarias de las garantías individuales. No existe razón jurídica para dejar de exigir las

obligaciones que imponen las garantías individuales a las

autoridades cuando el destinatario del acto, en lugar de ser un

gobernado, sea otra autoridad, órgano o ente de poder,

perteneciente al mismo u otro orden jurídico parcial.

En la sentencia no se abordó lo apuntado en el orden en

que señalo arriba, pero he creído que exponerlos bajo este

esquema facilitará el análisis de los argumentos de la mayoría

que se exponen a continuación.

II.b) Los argumentos

Cada una de estas afirmaciones fue tomada como punto de

partida para la formulación de los argumentos bajo los cuales la

mayoría concluyó que, en vía de controversia constitucional, la

Suprema Corte puede estudiar cualquier tipo de planteamiento

con independencia de su contenido.

Los argumentos de la mayoría se hicieron consistir en lo

siguiente:

1. El ejercicio del control de regularidad constitucional es

una actividad jurídica que no puede ser ubicada, estrictamente,

como función propia de ninguno de los órdenes jurídicos

parciales, pues si la pretensión del referido control es la

157


salvaguarda del orden total (del orden constitucional), la función

interpretativa y de decisión sobre si un acto de autoridad está o

no apegado a la norma fundamental, debe reputarse como una

función de carácter constitucional, que no es suceptible de

equipararse a ninguno de los órdenes inmediatamente

subordinados a la Constitución (el federal o el local), en virtud de

que se permite al Poder Judicial Federal la anulación de los

actos de cualquier autoridad federal o local.

2. La naturaleza total que tiene el orden constitucional,

en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un

estado de derecho, conlleva a que su defensa a través de los

medios de control de su regularidad debe ser también integral,

independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o

la dogmática de la Constitución.

3. La Suprema Corte debe salvaguardar el orden jurídico

constitucional, en el que siempre se encuentra latente el pueblo y

sus integrantes y ello justifica ampliamente que los mecanismos

de control constitucional deben servir para salvaguardarlo, sin

que se pueda admitir ninguna limitación que pudiera dar lugar a

arbitrariedades que en esencia irían en contra del pueblo

soberano.

4. Basta que el acto sea susceptible de afectar el ejercicio

competencial de la entidad para que la Suprema Corte pueda

determinar, sin cortapisas y en su integridad, su apego al estado

158


de derecho, lo que se traduce en la salvaguarda de la

supremacía constitucional, como orden jurídico total.

5. No puede existir ninguna limitación para estudiar los

conceptos de invalidez porque la actualización de una

arbitrariedad, cualquiera que sea su connotación:

(i) incide en la armonía en la relación entre entidades de

diferentes órdenes jurídicos parciales, u órganos pertenecientes

a uno de ellos, provocando así un desajuste en el orden jurídico

total, cuyo fortalecimiento es el objetivo de la controversia

constitucional; y

(ii) es en detrimento de los gobernados a los que, en

esencia, se trata de servir.

Luego entonces, siendo que la Suprema Corte debe velar

por el orden jurídico total, puede conocer de cualquier

arbitrariedad sin limitación alguna; luego entonces, siendo que el

orden jurídico total que la Corte tiene el cometido de proteger en

esencia busca el bienestar del pueblo, la Corte puede conocer de

cualquier acto que atente contra dicho bienestar.

6. Dejar fuera del control algunos actos previstos en los

medios de control constitucional relativos, (i) bajo el cobijo de

una "mal entendida" autonomía estatal, (ii) bajo la consideración

de que en vía de controversia constitucional sólo pueden

estudiarse cuestiones relativas a la invasión de esferas de

competencia entre los diversos sujetos legitimados o (iii) por las

159


"características formales (de los conceptos de invalidez), por su

relación mediata o inmediata con la norma fundamental o por

“meras construcciones interpretativas” o “interpretaciones

técnicas” (en otras palabras, adoptar mi postura o seguir con el

criterio hasta antes vigente), tendría las siguientes

consecuencias:

a) Produciría en muchos casos la ineficacia del medio de

control constitucional de que se trate, lo que impediría

salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de las libertades y

competencias de cada uno de los órdenes jurídicos parciales.

b) Resultaría contrario a su establecimiento como medio de

defensa entre poderes y órganos de poder, cuyo sentido final es

el bienestar del pueblo, así como el fortalecimiento del

federalismo (sin que se diga porque).

c) Podría implícitamente autorizar arbitrariedades que

redundarían en la transgresión del orden constitucional que se

pretende salvaguardar.

d) Se estarían reconociendo y autorizando implícitamente la

comisión de infracciones a la Constitución que después no

podrían purgarse.

e) Se conduciría prácticamente a la derogación del inciso i)

de la fracción I del artículo 105 constitucional, pues se reduciría

160


el examen de fondo de las controversias constitucionales a un

número reducido de casos.

f) Quedarían soslayadas hipótesis en las que, teniendo

facultades y cumpliendo los requisitos formales, se cometieran

arbitrariedades o emitan actos incongruentes que redunden en la

desarmonía y desajuste del orden normativo del orden jurídico

parcial estatal.

g) Quedaría cumplido, sólo en apariencia, el principio de la

autonomía estatal, pues se permitiría que las autoridades

estatales incumplieran con la obligación de respetar los

postulados de la Constitución, y ese es un deber que les impone

el artículo 40 de la misma.

h) Permitiría la subsistencia de actuaciones arbitrarias que,

si bien inciden en los diferentes niveles de gobierno, quienes en

última instancia resienten las consecuencias jurídicas de una

decisión o acto de autoridad son los habitantes.

Igual que en el caso anterior, lo apuntado no se abordó en

la sentencia en el orden que señalo arriba, pero en este caso

también he creído que exponerlos bajo este esquema facilitará la

respuesta a los mismos.

III. LAS RAZONES DE MI DISENTIMIENTO

161


Creo que la sola lectura de la sentencia del Caso Temixco nos

permitiría, en primera instancia, considerar que los argumentos

de la mayoría son persuasivos y, en consecuencia, incitan a

coincidir con ellos. Sin embargo, en lo personal he llegado a una

conclusión muy diferente a la que llegó la mayoría. La pregunta a

responder ahora es: ¿De dónde surge mi disentimiento?

En mi opinión, los desacuerdos pueden obedecer a

diversas circunstancias, por ejemplo (sin que pretenda

comprender todos los supuestos): (i) a que no haya acuerdo o

coincidencia en cuanto a las premisas de que se parte para

concluir como se hace; (ii) que no haya consenso en cuanto a la

manera en que se interpretó que dichas premisas se

relacionaban; (iii) quizá estando de acuerdo con algunas de las

consideraciones que sirven de punto de partida para la

argumentación, no se está de acuerdo con todas y

consecuentemente se llega a una solución diversa; o (iv) tal vez

todo lo contrario, esto es, que se esté de acuerdo con la

conclusión, mas no con las consideraciones que sirvieron a la

misma. Y nada de esto es raro que suceda.

¿Cuántas veces en el Pleno algún Ministro vota con el

sentido del proyecto, pero por otras consideraciones? ¿Cuántas

veces se comulga con alguna de las diversas consideraciones

que se hacen en la sentencia, mas no con todas y, por tanto,

eventualmente se opone al sentido final en que se resolvió el

asunto?

Hay muchos casos que ejemplifican lo anterior, pero no es

ésta la oportunidad para traerlos a colación. Basta la referencia

162


para explicar que son muchas las razones que pueden originar a

los disentimientos.

Mi disentimiento en el Caso Temixco es casi total. Me he

manifestado en contra del sentido con que se falló; también lo he

hecho contra las consideraciones bajo las que se hizo. En pocas

palabras, mi oposición es respecto a casi la totalidad de la parte

considerativa y resolutiva de la sentencia.

Para explicar mi postura es necesario responder antes la

pregunta ya expuesta: ¿De dónde surge mi disentimiento? En

otras palabras, ¿Cuáles son las razones de mi desacuerdo con la

sentencia de mayoría?

En términos generales, la respuesta es la siguiente: No

comparto el concepto que se advierte en la mayoría de lo que

entienden por interpretación de la Constitución, los alcances y

límites de la misma y los argumentos de lo que es válido traer a

colación cuando se realiza esta labor exegética.

Sé que no hay derecho escrito que señale qué se puede y

qué no se puede hacer tratándose de esta tarea, pero también

considero que existen principios contenidos en la propia

Constitución que nos imponen límites en el ejercicio de esta

facultad y que no se deben soslayar, pues se corre el riesgo de

convertir al intérprete en el único sujeto que queda al margen de

un sistema de poderes limitados.

Mi disentimiento con la mayoría se produce a partir de este

punto. De acuerdo con lo que se afirma y argumenta en la

sentencia de este caso, la interpretación de la Constitución no

tiene límites, reglas o imposibles y, si los tiene, fueron

indetectables para la mayoría y, por lo tanto inobservados.

163


Hay una expresión de Gustavo Zagrabelsky en la que

considero se expresa bien lo anterior, y dice:

Lo que es verdaderamente fundamental,

por el mero hecho de serlo, nunca debe ser

puesto, sino supuesto. Por ello, los grandes

problemas jurídicos jamás se hallan en las

constituciones, en los códigos, en las leyes,

en las decisiones de los jueces o en otras

manifestaciones parecidas de "derecho

positivo", con las que los juristas trabajan,

ni nunca han encontrado allí su solución.

Los juristas saben bien que las raíces de

sus certezas y creencias comunes, como

las de sus dudas o polémicas, están en otro

sitio. Para aclarar lo que en verdad les une

o les divide es preciso ir más a fondo o, lo

que es lo mismo, buscar más arriba, en lo

que no parece expreso.1

Cierto es que no existe texto alguno que nos resuelva cómo debe

realizarse la interpretación constitucional y, en consecuencia,

qué sería válido argumentar y qué no. Para la mayoría ha sido

válido acudir a diversos conceptos respecto de los que no

encuentro fundamento en el propio sistema constitucional, y los

han considerado suficientes para justificar su criterio.

1 Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia. Segunda edición. Editorial el Trotta, Madrid, 1997.P.9.

164


Para mí, acudir a conceptos que no encuentran fundamento

o que no se desprenden del propio sistema constitucional no es

válido cuando se hace este ejercicio interpretativo.

Esto me ha llevado a no compartir lo que ellos dan por

"supuestos", esto es, a no compartir siquiera gran parte de las

premisas de las que parten en su labor interpretativa. Luego

entonces, al no compartir las premisas, difícilmente puedo

compartir los argumentos, menos aún las conclusiones.

La mayoría interpreta la fracción I del artículo 105

constitucional, de modo particular en su inciso i), tomando en

consideración ciertos conceptos con los que no coincido en su

totalidad o cuyas consecuencias no acepto. Éstas son las

premisas de la mayoría a las que me referiré en lo sucesivo.

III.a) Mi disentimiento en cuanto a las premisas

Los órdenes jurídicos parciales y el orden jurídico constitucional

Uno de los puntos fundamentales de los que se derivan varios

argumentos de la mayoría es el relativo a la integración y

conformación del sistema jurídico mexicano.

De acuerdo con lo señalado en la sentencia, existen cuatro

órdenes jurídicos diferentes en nuestro sistema, cada uno con

sus propias características, atribuciones y contenidos, a saber:

(i) el orden jurídico federal, (ii) el orden jurídico estatal, (iii) el

165


orden jurídico del Distrito Federal y (iv) el orden jurídico

constitucional.

En principio, lo anterior es cierto, existen los diversos

órdenes jurídicos referidos. Sin embargo, en este punto hay dos

cuestiones que no comparto: (i) la consideración del orden

jurídico constitucional como una orden comparable con los otros

tres, y (ii) las consecuencias de que el orden jurídico

constitucional sea "total".

Sin entrar en detalles semánticos respecto a qué significa

"orden", o qué significa "orden jurídico", quiero precisar una

cuestión, para mí, fundamental. Según los conceptos y el

contenido que en la sentencia se atribuye a cada uno de dichos

"órdenes", bien se podría entender que por órdenes jurídicos

parciales se entiende el conjunto de todas las normas que rigen

la organización de cada una de las diversas formas de gobierno

que prevé nuestra Constitución.

Así, al hablar de orden jurídico federal, se hace referencia a

todas aquellas normas en que se regula la organización,

estructura, atribuciones y funcionamiento del gobierno federal; al

hablar de orden jurídico estatal, se refiere a todas aquellas

normas en las que se regula lo mismo respecto al gobierno

estatal, incluyendo a los municipios con las que cada estado se

conforma; mutatis mutandi, el caso del Distrito Federal.

Mas no es así cuando se trata del llamado orden jurídico

constitucional. En este último caso, con "orden jurídico

constitucional" no se refiere a ningún régimen de gobierno en

particular. No podríamos hablar de un régimen de gobierno

166


constitucional, del mismo modo en que hablamos de un régimen

de gobierno federal, estatal o del Distrito Federal.

En nuestro sistema no existe un régimen de gobierno

constitucional, entendido en el sentido que se ha expuesto. No

podemos hablar de orden jurídico constitucional en el sentido en

que se hace respecto de los otros tres, federal, estatal, Distrito

Federal, pues, por ejemplo, tenemos poderes federales, poderes

estatales y órganos que ejercen el poder en el Distrito Federal,

pero no hay un Supremo Poder Conservador, un tribunal

constitucional ex profeso o ningún otro órgano o poder que

pertenezca en exclusiva al "orden jurídico constitucional". En

nuestro sistema, aun cuando la Suprema Corte tiene algunas

atribuciones que son típicas de los tribunales constitucionales, no

deja de ser por ello un órgano de poder del gobierno federal.

Por esto, al hablar de los "órdenes jurídicos parciales" se

denomina de esta manera a lo que en realidad, en cuanto a su

contenido, es el conjunto de normas que rigen en uno de los

varios regímenes de gobierno que prevé nuestro sistema

constitucional.

En cambio, al hablar del "orden jurídico constitucional" se

alude a lo que en su totalidad dispone nuestra Constitución,

incluyendo todos los principios, valores, disposiciones y reglas

en ella contenidas, ya sean de naturaleza orgánica (que son las

que a su vez quedarían incluidas en cada uno de los órdenes

jurídicos parciales) o bien de naturaleza dogmática.

En fin, lo que es importante destacar aquí es que, aun

cuando los términos que se utilizan parecen crear una afinidad

suficiente y necesaria para establecer una comparación, en

167


realidad los conceptos "orden jurídico parcial" y "orden jurídico

constitucional" se refieren, en cuanto a su contenido, a dos

cosas por completo distintas que, por lo tanto, ni siquiera son

susceptibles de comparación. Es posible comparar lo similar,

pero no se puede válidamente comparar dos cosas que no se

refieren a lo mismo. En consecuencia, no es posible darle un

tratamiento similar al orden jurídico constitucional que el que se

le da a los otros órdenes jurídicos parciales, ni siquiera para

hablar de un "cuarto" orden jurídico.

En mi opinión, esto debería conceptualizarse de manera

distinta. No es por insistir en intrascendencias; en este caso creo

que la distinción sí tiene consecuencias importantes, de modo

particular en la resolución del Caso Temixco.

Para mí, el orden jurídico constitucional se distingue de los

demás órdenes jurídicos parciales en cuanto a su contenido y

objeto. Veamos: el orden jurídico constitucional sí es total, como

lo dice la mayoría, pero es total en el sentido de comprenderlo

todo, no en el sentido de permitirlo todo a los órganos

encargados de velar por su vigencia.

El orden jurídico constitucional comprende, por una parte,

todas aquellas normas conocidas como derechos fundamentales,

derechos humanos o garantías individuales, resumidas bajo el

concepto de parte "dogmática" de la Constitución; por otra,

comprende todas las normas relativas a la forma de gobierno de

la República, en sus instancias federal, estatal y Distrito Federal,

mismas a las que en su conjunto se les refiere comúnmente

como parte "orgánica" de la Constitución.

168


En esta tesitura, el orden jurídico constitucional comprende

no sólo los órdenes jurídicos parciales comentados, sino también

una serie de normas que no quedan incluidas en los mismos. Es

decir, los órdenes jurídicos parciales son parte del orden jurídico

constitucional, pero este último no se agota en ser la suma de

aquéllos; por lo tanto, no pueden equipararse o pretenderse

equiparar estos órdenes jurídicos como si fueran partes

semejantes, pues más que ser parecidos, aquéllos son partes de

éste. Sería tanto como comparar las partes de algo con el todo

del que forman parte.

Y, aunque si bien es cierto que hay una semejanza

aparente, probablemente se deba a que suele denominarse a

ambas "órdenes jurídicos", lo que sí es cierto es que en cuanto a

su contenido distan mucho de ser objetos comparables. No

discuto aquí lo acertado de dicha denominación, de la cual dudo,

pues considero que el vocablo “orden” debe reservarse para el

constitucional, y los señalados como “parciales” el de regímenes,

como lo establece el artículo 40 de la Constitución, al referirse al

“régimen interior” de los Estados, distinción que acabaría con la

confusión en que incurre la mayoría, mas no insistiré en esta

cuestión meramente semántica.

Respecto a las consecuencias que estima la mayoría que

se derivan de la naturaleza “total” del orden constitucional,

mismas que no comparto, me referiré en el siguiente sub capítulo

del presente (III.b)

Los fines del control constitucional

169


Otra de las premisas de las que parte la argumentación de la

sentencia es la de que el control constitucional persigue

preservar la regularidad en el ejercicio de las funciones

competenciales, sin que se rebasen los límites establecidos en

perjuicio de los gobernados y que otra de sus finalidades

consiste en dar unidad y cohesión a los diferentes órdenes

jurídicos parciales (federal, estatal y Distrito Federal) en cuanto a

las relaciones entre los órganos o poderes que los conforman.

En este sentido convienen las siguientes precisiones:

Si bien es cierto que el control constitucional tiene por

objeto lo anterior, hay que hacer algunas anotaciones

importantes en cuanto al alcance de esta afirmación.

El control constitucional, que también suele referirse como

justicia constitucional, tiene como objeto directo (si se me

permite la expresión) el restablecimiento del orden constitucional

cuando éste ha sido quebrantado. Sin embargo, existe la

posibilidad de que en un mismo sistema coexistan diversos

medios o instrumentos de justicia constitucional, cada uno con su

propia fisonomía y objeto inmediato, aun cuando todos coincidan

en pretender el restablecimiento del orden referido. Incluso, no

todos ellos tienen porque tramitarse en vía de acción

jurisdiccional. El caso del sistema mexicano no es ninguna

excepción.

Por ejemplo, el juicio de amparo tiene como finalidad

principal, y así se reconoce en la legislación especial de la

materia, el restablecimiento del quejoso en su garantía violada;

claro, finalmente lo que se tutela es el restablecimiento del orden

170


constitucional, pero el efecto inmediato y primordial es la

restitución del quejoso de su garantía. En el caso de la acción de

inconstitucionalidad, lo que se pretende es la anulación con

efectos generales de una ley que se estima adolece de vicios de

inconstitucionalidad.

En el caso de la controversia constitucional podríamos

admitir que, en términos generales, tal como se señala en la

sentencia, se persigue el dar unidad y cohesión a los diferentes

órdenes jurídicos parciales en cuanto a las relaciones jurídicas

de los poderes u órganos que los conforman, pero esto con

ciertas acotaciones.

Por principio de cuentas, creo que es indiscutible que la

controversia constitucional persigue el restablecimiento del orden

constitucional cuando éste ha sido quebrantado con motivo de la

invasión o restricción por parte de uno de regímenes de gobierno

hacia otro, y en ese sentido persigue la "unidad y cohesión" a

que se refiere la mayoría; sin embargo, cuando agrega la

mayoría "en las relaciones entre los poderes u órganos" que los

integran, hay que agregar (y en su argumento se soslaya) que

hay supuestos en que la propia Constitución señala una limitante

expresa.

En efecto, los incisos h), i) y k) de la fracción I del artículo

105 constitucional, se refieren de modo específico a los casos en

que la Corte conoce de conflictos entre integrantes de un mismo

orden jurídico parcial, dispone además que en estos casos la

Corte podrá resolver la controversia sobre la constitucionalidad

de sus actos o disposiciones generales. Esta última frase no

puede entenderse sino como una demarcación constitucional de

171


cuál es la competencia jurisdiccional que tiene el Pleno de la

Corte en dichas hipótesis.

De lo anterior se colige que, perseguir la unidad y cohesión

de los diversos órdenes jurídicos parciales en cuanto a las

relaciones que se presenten entre sus integrantes, más que ser

uno de los fines del control constitucional, es uno de los fines de

la acción de controversia constitucional, pues aquellos son

mucho más amplios y su horizonte mucho más excelso, según

quedó señalado.

Por otra parte, también destaca que en el caso específico

de las relaciones entre órganos o poderes de un mismo orden

jurídico, los incisos correspondientes de la fracción I del artículo

105 constitucional, que disponen que dichos conflictos se podrán

ventilar a través de la controversia constitucional, se señala que

la competencia de la Corte versará sobre la constitucionalidad de

sus actos.

No es la controversia constitucional el único medio a través

del cual pueden resolverse los conflictos surgidos de las

relaciones entre poderes u órganos de un mismo orden jurídico

parcial. También existe la fracción VI del artículo 76

constitucional, en la cual se faculta al Senado de la República

para resolver este tipo de conflictos.

Estamos frente a una hipótesis que puede llegar a

plantearse ante dos instancias diferentes: la Corte o el Senado y,

claro está, cada una tiene su propia fisonomía, naturaleza y

efectos jurídicos; sin embargo, ambas coinciden en ser medios

para lograr el restablecimiento del orden constitucional.

172


El objeto de las controversias constitucionales: federalismo y supremacía constitucional y la opción jurídica que debe realizar este tribunal

La sentencia señala en su parte considerativa que el cometido de

la Suprema Corte, al resolver las controversias constitucionales,

es preservar los dos principios que sustentan las relaciones entre

los diferentes órdenes jurídicos parciales: (i) el federalismo y (ii)

la supremacía constitucional.

Coincido con lo anterior, pero creo que la manera en que se

enuncia la expresión da lugar a planteamientos falaces que se

hacen a lo largo de la argumentación. ¿Por qué? Porque si bien

es cierto que con la controversia constitucional se persigue

proteger el federalismo mexicano y a la vez la supremacía

constitucional, no significa que estemos frente a dos conceptos

concomitantes y excluyentes uno del otro o que puedan llegar a

serlo en determinados supuestos, de tal suerte que el intérprete

tenga que elegir su preferencia por uno u otro como si ambos se

contrapusieran.

Quizá se reconozca en la controversia constitucional más

de una finalidad inmediata, pero, como medio de control

constitucional que es, en esencia, su finalidad mediata siempre

será el restablecimiento del orden constitucional quebrantado,

traduciéndose así en un medio tutelar de la supremacía

constitucional.

Precisamente debido al carácter totalitario del orden jurídico

constitucional, al que por cierto tanto alude la sentencia, no

puede entenderse que en algún supuesto tenga que presentarse

173


la necesidad de que el juez constitucional tenga que elegir entre

salvaguardar uno u otro, pues el federalismo es parte integrante,

es valor entendido y manifiesto del sistema constitucional

mexicano.

En este contexto, pretender la salvaguarda de la

supremacía constitucional implica, en consecuencia, el

salvaguardar la vigencia de todos los fundamentos del sistema

constitucional (valga la redundancia), entre ellos, el del

federalismo como forma de gobierno. Entonces, no debe,

entenderse que al resolver una controversia constitucional tenga

que elegirse entre federalismo o el respeto a la autonomía estatal

y la supervivencia de la supremacía constitucional, pues el

primero queda implícito en el segundo.

El respeto a las autonomías estatales es, finalmente, el

respeto a uno de los pilares fundamentales del

constitucionalismo mexicano. No hay la opción que plantea la

sentencia de mayoría, no existe necesidad de sopesar dos

valores o pretender hacerlos coincidir, pues no son mundos

diferentes que se opongan; el federalismo es parte esencial de

nuestro constitucionalismo. Todo esfuerzo por hacerlo vigente

también será un esfuerzo por hacer vigente la Constitución. Todo

acto que lo perjudique, también será un acto que perjudique el

orden constitucional.

El federalismo es un imperativo que queda comprendido en

el orden totalizador de la Constitución, respecto del cual no hay

opción a tomar.

Por lo anterior, aun cuando prima facie la expresión parece

contundente en cuanto a los dos objetos de la controversia

174


constitucional, considero importante precisar que más que dos

objetos, uno es un fin inmediato y otro mediato. El primero se

funde de manera conceptual en el segundo y, en consecuencia,

no puede presentarse la disyuntiva de elegir entre uno u otro.

El sentido final de la controversia constitucional: el bienestar de pueblo

También señala la sentencia que las controversias

constitucionales se instituyeron como medios de defensa entre

poderes u órganos cuyo sentido final es lograr el bienestar de la

población que se encuentra bajo el imperio de aquéllas,

afirmación que encuentra su fundamento en todo el sistema

constitucional.

Mucho se ha dicho en torno a los fines últimos de todos los

sistemas jurídicos. No son pocos los autores de teoría general

del Estado o de la teoría general del derecho que pretenden

justificar la existencia del ordenamiento jurídico como el medio

que permite la convivencia social entre los hombres y/o alcanzar

un horizonte mucho más profundo que el de la simple paz social.

Esto da lugar a que cada uno de los instrumentos a través de los

cuales pretende salvaguardarse el orden jurídico, también

comparta esta misma justificación.

Empero, en la sentencia de la mayoría el argumento que se

emplea, más que eso, indica que el sentido final de la

controversia constitucional es lograr el bienestar de las personas

175


que se encuentran bajo el imperio de los poderes u órganos que

son partes en estos conflictos. Y eso no es cierto.

Sin entrar en pronunciamientos respecto de cuál es el

sentido último de la existencia de un orden jurídico como

elemento del Estado, lo cierto es que todo medio a través del

cual se pretenda lograr el restablecimiento del mismo cuando ha

sido quebrantado, también perseguirá la realización de los fines

que se persiguen con la creación de un sistema jurídico. En este

sentido, la controversia constitucional compartirá el mismo

sentido final que tiene el orden constitucional.

Por otra parte, no es preciso circunscribir el sentido final de

la controversia al bienestar de sólo esas personas, pues sería

tanto como pretender fragmentar los propósitos de un sistema de

justicia constitucional en beneficio de unos cuantos, quizá

geográficamente determinados.

Tampoco creo válido delimitar así el sentido final de la

controversia constitucional, pues debe tenerse presente que en

esta vía se conocen conflictos que se presentan entre los propios

órdenes jurídicos parciales, no sólo entre los poderes u órganos

de cada uno de ellos.

Por ejemplo, en la hipótesis de la controversia entre la

Federación y un estado, aquellas "personas que se encuentran

bajo el imperio de las partes" del conflicto serán a la vez

personas que están bajo el imperio tanto del orden jurídico

federal como del orden jurídico estatal. En mi opinión, lo cierto es

que lo que se pretende como objeto de la controversia es el

restablecimiento del orden jurídico, más que beneficiar a las

personas que se encuentren bajo el imperio de la Federación y

176


de ese estado en particular, además de que aquellas personas

que se encuentren bajo el imperio del estado en conflicto,

también serán personas que se encuentren bajo el imperio de la

Federación. Entonces, ¿se estará pretendiendo tutelar intereses

yuxtapuestos?

Otro ejemplo: los conflictos entre un estado y uno de sus

municipios, al que precisamente se circunscribe el presente. Las

personas que se encuentren bajo el imperio del municipio

también se encontrarán bajo el imperio del estado, y, entonces

¿estaremos ante un conflicto de intereses? ¿qué "bienestar" se

pretendera proteger, el de las personas que caen bajo el imperio

de uno o de otro?, lo cierto es que las personas que caen bajo el

imperio del municipio también caen bajo el imperio del estado.

Me pregunto, entonces, ¿el "sentido último" de la

controversia constitucional es algo geográficamente limitable?

¿Es algo que incluso se puede llegar a yuxtaponer geográfica y

jurídicamente? ¿Cuando se falla a favor de una parte y en contra

de la otra, se tiene en consecuencia el malestar de las personas

que están bajo el imperio de la parte perdedora? No lo creo.

Independientemente de lo anterior, considero importante

una breve reflexión en torno al criterio de "bienestar del pueblo"

que adopta la sentencia de la mayoría. Si bien es un concepto

que se maneja en muchas ocasiones a lo largo de la sentencia, y

que se utiliza para justificar la solución de la mayoría en este

caso en concreto, en ningún momento se define lo que entienden

por "bienestar" del pueblo.

177


Quizá se refiera a eso que algunos llaman bien común, tal

vez se refiera a la paz social, o bien se refiera a bienestar como

un estado bienestarista. Pero es indudable que, aun cuando es

un concepto al que se recurre con frecuencia en su

argumentación, nunca se indica que entienden por bienestar del

pueblo.

En mi opinión, en los sistemas democráticos el término

bienestar tiene un significado eminentemente económico que se

refiere fundamentalmente a prestaciones y niveles de ingreso.

Ése es el significado de estado de bienestar o de estado

bienestarista. Por ejemplo, según el Diccionario de Política de

Norberto Bobbio, Nicola Matteuci y Giafranco Parquino, el estado

de bienestar puede definirse, en una primera aproximación,

como:

“un estado que garantiza estándares

mínimos de ingreso, alimentación, salud,

habitación, educación a todo ciudadano,

como derecho político y no como

beneficiencia (H.L., Wilensky, 1975)”2

O también, según la Enciclopedia de la Política de Rodrigo Borja,

el estado de bienestar es:

“una locución que se emplea para describir,

dentro de los regímenes democráticos con

economía de mercado, una serie de

2 Bobbio, Norberto, et. al., Diccionario de Política (a-j), décima edición, Siglo XXI, editores, México, 1997, p. 550.

178


políticas de orden social, que persiguen

proporcionar a la población más pobre de

un país, en forma gratuita y con cargo a

fondos y asistencias estatales, los servicios

básicos y otras prestaciones que mejoren

su calidad de vida.” 3

Si, aunado a lo anterior, tomamos en consideración que en un

concepto genérico de estado de bienestar se tienen, como

objetivos esenciales del mismo: (i) la garantía de seguridad

económica mínima para todos los ciudadanos, (ii) la provisión

pública de ciertos servicios sociales y (iii) la promoción del pleno

empleo de los recursos; entonces, no podríamos dudar que el

concepto “bienestar”, en un contexto democrático (como el

nuestro), tiene un alto contenido (por no decir que total) de tipo

económico y, en consecuencia, se refiere a factores y

condiciones económicas y servicios sociales y no a un bienestar

del tipo al que –aparentemente alude la mayoría.

Al parecer, en la sentencia de mayoría se entiende

"bienestar" como sinónimo de felicidad, y esto agrava en forma

significativa el problema, porque es preciso recordar sólo en los

sistemas totalitarios el Estado se arroga la atribución de

determinar en qué consiste la felicidad del pueblo y los medios

mediante de los cuales ésta se persigue.

En los Estados democráticos, el Estado otorga o reconoce

(según la postura filosófica que se adopte) derechos,

obligaciones y prestaciones, dejando la felicidad o el bienestar, 3 Borja, Rodrigo, Enciclopedia de la Política, primera reimpresión, Fondo de Cultura Económica, México, 1998, p. 386.

179


como un asunto estrictamente personal que a cada individuo le

compete determinar y alcanzar mediante el ejercicio de la

libertad que el orden jurídico establece y protege, sin pretender

decirles en qué consiste esta felicidad.

Para finalizar este punto, en mi muy personal opinión, bajo

ninguna perspectiva la resolución de la Corte del Caso Temixco

puede traducirse en la felicidad de los habitantes de Temixco.

La posibilidad de afectar al pueblo

La sentencia de la mayoría señala que todo acto de autoridad

puede afectar a los habitantes de cada uno de los diferentes

órdenes jurídicos parciales a que se refiere la controversia

constitucional.

Nadie podrá dudar que los actos de autoridad pueden

afectar a los gobernados, pero en cambio es discutible que los

actos de una autoridad sólo pueden llegar a afectar a los

habitantes que caen bajo su imperio o que sólo sea ésta la

posible consecuencia de un acto de autoridad.

En mi opinión, esta afirmación adquiere importancia cuando

se relaciona con la que quedó asentada en el apartado anterior,

pues, en función de la interpretación de ambas, es lo que lleva a

la mayoría a concluir de la siguiente manera: si todo acto de

autoridad es susceptible de afectar al pueblo, y la controversia

constitucional tiene por sentido final el bienestar del mismo,

luego entonces en controversia constitucional se puede conocer

de todo acto de autoridad. Por supuesto, no comparto lo anterior

por las razones que en este voto se expresan.

180


¿Las autoridades como beneficiarias de las garantías individuales?

Según señala la sentencia de la mayoría, no existe razón

jurídica para dejar de exigir las obligaciones que imponen las

garantías individuales a las autoridades cuando el destinatario

del acto, en lugar de ser un gobernado, es también una

autoridad.

Me pregunto, ¿eso significa que las garantías individuales

también benefician a las autoridades? ¿Acaso significa que las

relaciones entre autoridades deben seguir las mismas

formalidades que las relaciones entre gobernados y

gobernantes? ¿Acaso entre autoridades también hay la supra y

subordinación que caracteriza las relaciones entre gobernantes y

gobernados? O, ¿será que la mayoría entiende que la relación

entre un estado y uno de sus municipios es similar a la que

existe entre autoridades y particulares? Eso se antoja

inadmisible.

La afirmación en referencia, aun cuando se ha formulado en

sentido negativo, conlleva en sí una afirmación que como

cualquier otra debe demostrarse, pues, ¿si no existe razón para

no exigir, entonces cuál es la razón para sí hacerlo? Éstas son

algunas preguntas que la sentencia no responde.

Por otra parte, cabe señalar que la razón para no

considerar a los órganos del Estado como titulares de garantías

181


individuales se desprende de la propia naturaleza y teleología de

las mismas.

III.b) Mi consecuente desacuerdo respecto a las consecuencias de su interpretación

Como mencioné antes, mi disentimiento con la mayoría se debe

en buena parte al hecho de que no comparto las afirmaciones de

las cuales han derivado sus conclusiones, principalmente, la gran

conclusión de la sentencia. En consecuencia, tampoco puedo

compartir lo que han resuelto.

Aun cuando son varios sus argumentos, me atrevo a

resumirlos bajo tres grandes rubros:

(i) Aquellos que se derivan de su concepción totalitaria del

orden jurídico constitucional y la encomienda de salvaguardarlo.

(ii) Aquellos que se derivan de su concepción bienestarista

de la justicia constitucional.

(iii) Aquellos que consisten básicamente en señalar las

consecuencias a las que se llegaría de adoptar mi criterio.

A partir de su concepto totalitario de orden jurídico constitucional, respecto al cual ya expliqué mi diversa

concepción, señalan que: como la Suprema Corte tiene el deber

de salvaguardarlo, cuando se ejerciten medios de control

constitucional (como lo es la controversia constitucional),

también éstos deben ser integrales, sin importar si se trata de la

parte orgánica o dogmática de la Constitución, sin que se pueda

182


admitir ninguna limitación al examen de los conceptos de

invalidez.

En mi entender, esa lógica nos llevaría a concluir que todos

los medios de justicia constitucional tienen por objeto

salvaguardar toda la Constitución. Eso no tiene por qué ser así.

No existen limitantes ni inconveniente alguno para que el

constituyente cree medios de justicia constitucional que tengan

por objeto salvaguardar una parte específica de la Constitución.

Basta con que el medio en cuestión tenga por objeto reparar una

violación constitucional para que pueda considerarse un

instrumento de justicia constitucional.

En otras palabras, para que un medio de justicia

constitucional pueda tomarse como tal, es suficiente que a partir

del ejercicio de éste se logre reparar una violación al orden

jurídico constitucional, mas no al revés; no porque determinada

acción, determinado incidente, determinado procedimiento, sea

un medio de justicia constitucional significa que a través del

mismo se puedan reparar todo tipo de violaciones a la

Constitución. El constituyente puede crear y diseñar medios de

justicia constitucional a través de los cuales pretenda

salvaguardar una parte, varias o la totalidad de la carta

fundamental.

Adicionalmente, la mayoría parece derivar de su concepto

de orden jurídico constitucional un carácter casi omnipotente por

parte de la Suprema Corte, cuando ésta actúa en su carácter de

tribunal constitucional. La mayoría ha entendido que el hecho de

que la salvaguarda del orden jurídico constitucional esté

183


depositada en este órgano implica que la Corte esté por encima

de los gobiernos federales, los estatales y los del Distrito

Federal. Así han entendido que funciona el control constitucional,

pero en mi muy personal opinión esto no es así. Quizá si la

Corte fuera un auténtico tribunal constitucional al margen del

gobierno federal, quizá si la Corte no fuera depositaria del Poder

Judicial Federal, quizá si la Corte fuese el Supremo Poder

Conservador que existió en 1836 (periodo en el que la república

era centralista), eso pudiera ser cierto, pero no con el sistema

actual de división del poder público.

Ese poder todopoderoso valga la redundancia no es válido

en nuestro sistema constitucional. No hay poder que todo lo

pueda, no hay poder que esté sobre todos los demás, no hay

poder que se pueda pronunciar respecto a todo. Los poderes

ilimitados quedaron enterrados mucho tiempo atrás en la historia

y en la actualidad no podemos interpretar que la Corte, ni ningún

otro poder u órgano, detente el poder sin límites, menos so

pretexto de la salvaguarda de la supremacía del orden jurídico

constitucional. Eso atenta incluso contra los principios

fundamentales que abraza la propia Constitución.

Me pregunto, ¿acaso significa que los demás órganos

legitimados para conocer de otros medios de justicia

constitucional, cuando la ejercen, también están autorizados para

sentirse ilimitables, para fallar como si estuvieran por encima del

orden jurídico al que pertenecen en virtud de que tienen la

encomienda de salvaguardar el orden constitucional?

Ahora bien, a partir de la concepción bienestarista que la

mayoría tiene respecto a lo que implica tener encomendada la

184


resolución de diversos mecanismos de justicia constitucional (y

hay que notar, no conoce de todos), han concluido que ello no

permite a esta Suprema Corte admitir limitación alguna respecto

de su jurisdicción, pues eso dicen iría en contra del pueblo

soberano.

Entonces, ¿la competencia de la Corte o de cualquier otro

órgano deriva de que pretenda, a través del acto a emitir, la

realización del bienestar? ¿El bienestar de pueblo según quién?

¿Según los Ministros de la Suprema Corte? ¿Acaso no se

supone que el sistema jurídico abraza ya los valores esenciales

en determinada nación?

Si finalmente la competencia o el alcance de la

competencia de un órgano se definirá en tanto se produzca o no

un “bienestar” con el acto que se pretende emitir, qué caso

tendría a existencia de un régimen de distribución de

competencias, qué caso tendría la existencia de diferentes

órdenes jurídicos parciales, qué caso tendría la existencia de un

derecho escrito que limite el poder de los poderes, si finalmente

éste se puede ensanchar so pretexto de lograr un bienestar, si

finalmente tener o no competencia para algo dependerá de que

el órgano pretenda realizar el bienestar del pueblo.

Este argumento parece más el continente de algo que en

su interior parece una objeción de conciencia. Da a pensar que la

competencia que la Constitución ha otorgado a este órgano al

resolver las controversias que se presenten entre un estado y

uno de sus municipios sobre la constitucionalidad de sus actos

o disposiciones generales no le parece suficiente al órgano

resolutor y entonces se ve en la necesidad de recurrir a

185


argumentos moralizantes o sociológicos (pero no jurídicos) para

justificar el porque se aparta de lo que la Constitución le indica.

Al parecer, la mayoría no tolera la idea de que sus

facultades no le permiten incursionar más allá de lo que es

estrictamente constitucionalidad y se recurre a este concepto de

bienestar para justificar su alternativa.

Si finalmente el bienestar del pueblo es lo que otorga

competencia a los órganos de poder, me pregunto otra vez

(porque no entiendo esta concepción del derecho), ¿qué caso

tendría el tener un sistema de derecho escrito? Tal vez ese

argumento fuera válido en un sistema jurídico de corte

anglosajón, en un sistema de equidad, en un sistema en el que

no hay normas escritas, pero en el nuestro no hay lugar para

esos argumentos.

La justificación bienestarista de la justicia constitucional

hace del sistema jurídico una figura amorfa, sin límites, sin

estructura, en la que todo se puede y todo se vale, claro está,

bajo la bandera del "bien del pueblo".

Uno de los ideales más preciados de nuestra tradición

jurídica es vivir en un gobierno de leyes y no de hombres, el vivir

bajo un sistema en el que las normas jurídicas que rigen la

conducta humana no queden al arbitrio de quien va a aplicarlas

al caso concreto, sino que el proceder de quien aplica o

interpreta la norma, en principio, esté determinado por su autor:

por el legislador, quien goza de legitimación democrática para la

creación de las mismas.

En mi opinión, no es válido que el interprete, so pretexto de

interpretar la norma, introduzca su filosofía personal, su propia

186


concepción del mundo y de la jerarquía que en él deben tener

determinados valores y principios, para modificar no sólo el

contenido de las normas, sino más aun, el propio sistema

establecido por el legislador constitucional.

La justicia constitucional bienestarista parece fundarse en

una concepción utilitaria de los actos de autoridad, según la cual

la bondad del acto la determina el resultado que con el mismo se

obtiene. No creo que haya sido la corriente filosófica utilitaria la

que inspiró al constituyente en 1917 ni al poder reformador en

1994, menos aún en tratándose de la creación de un sistema en

el que el ejercicio del poder público se divide a través del

otorgamiento y la distribución de competencias vía norma

constitucional.

Los otros argumentos de la mayoría consisten básicamente

en los conocidos como "argumentos por sus consecuencias",

bajo los cuales pretenden justificar su criterio al señalar las

consecuencias "inadmisibles" que tendría optar por alguna de las

otras alternativas que se presentaron en torno a este caso,

mismas que quedaron relacionados en lo anterior. Por ello,

estimo que los mismos quedaran contestados una vez que

exponga mi postura y sus fundamentos.

IV. MI CONCEPTO DEL ALCANCE DE LA COMPETENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN EN TORNO A LA PRESENTE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL

187


Expuesto lo anterior, procedo a explicar las razones que me

llevan a sostener un criterio diverso al de la mayoría en la

presente controversia.

Debo señalar que es importante delimitar bien la hipótesis

en la que se ubica el presente caso, pues ello será determinante

para la exposición.

Estamos frente a una controversia en la que, como actor,

se presenta el municipio de Temixco, Morelos, a demandar la

invalidez de un acto de la legislatura del Estado de Morelos. De

acuerdo con los supuestos que contiene la fracción I del artículo

105 constitucional, nos ubicamos en el inciso i), que dispone que

la Suprema Corte podrá conocer de las controversias que se

susciten entre "Un Estado y uno de sus municipios, sobre la

constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales".

Aun cuando no es la primera ocasión en que la Corte ha

sido excitada para resolver una controversia de este tipo, el

presente tomó una relevancia especial en consideración a los

planteamientos que formuló la actora como conceptos de

invalidez. Me refiero a que sus argumentos para obtener la

declaración de invalidez del acto fueron fundamentalmente

cuestiones relativas al procedimiento de formación del mismo y

no precisamente en contra del acto en sí, y las demás

consistieron en violaciones a leyes diversas de la ley

constitucional.

Lo anterior suscitó algunos interrogantes: ¿se pueden

conocer en controversia constitucional también cuestiones de

legalidad? ¿Se pueden conocer en controversia constitucional

188


cuestiones adicionales a lo que es invasión o restricción de

esferas de competencia? ¿Se pueden conocer en esta vía

violaciones indirectas a la Constitución? Estas preguntas

estaban resueltas de alguna manera bajo los criterios vigentes

hasta este momento, y es a través de este fallo que el Pleno se

aparta de lo que antes había sostenido.

La pregunta planteada en sesiones consistía en determinar

cuál es la materia examinable en controversias constitucionales.

Sin embargo, responder esa interrogante es equivalente a definir

el alcance de la competencia jurisdiccional de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación en la hipótesis concreta. Definir el

alcance de la jurisdicción implica interpretar la norma

constitucional en que la misma se funda.

Pero interpretar la Constitución no es un ejercicio fácil, sino

todo lo contrario, aun para quienes es una actividad

relativamente cotidiana. Interpretar la Constitución es una gran

responsabilidad y conforma una tarea que encierra una serie de

características que no deben soslayarse en ningún momento.

Para fallar este asunto, debía interpretarse el inciso i) de la

fracción I del artículo 105 para determinar hasta dónde este

tribunal podía, legítimamente, pronunciarse respecto al acto

impugnado.

Interpretar la Constitución es una tarea que implica

desentrañar el sentido de la norma constitucional, pero no

considerándola como un precepto aislado de la misma, sino bajo

la consideración de que forma parte de un sistema unitario de

derecho. Esto es, al interpretar la Constitución no se puede dejar

de considerar que dicha interpretación determinará la forma en

189


que la norma objeto de la hermenéutica funcionará y concordará

con el resto del sistema. Hay referentes, hay principios que

deben tenerse presentes en todo momento.

En mi opinión, el hecho de que un órgano esté facultado

para interpretar la Constitución con efectos vinculativos, de

ninguna manera se traduce en una licencia para interpretar lo

que cada cual quisiera que la Constitución dijera. La potestad de

interpretar la Constitución no es una puerta abierta que admita

legítimamente cualquier conclusión a la que el intérprete quiera

arribar.

La potestad de interpretar la Constitución también tiene sus

reglas y sus límites, aun cuando al menos en nuestro sistema

no aparecen escritos en el ordenamiento positivo. Esas

limitaciones son consecuencia de que, como cualquier otra

potestad constitucionalmente otorgada, las atribuciones

concedidas a los órganos de poder son limitadas por definición.

Es claro que dichas reglas no tendrán como consecuencia

la poca flexibilidad que puede presentar la interpretación de

normas de derecho ordinario o de derecho contractual, pues

atentaría incluso contra las características específicas y

contenido de las normas constitucionales. En ese sentido, la

interpretación de la constitución es una actividad un tanto más

libre o flexible que la interpretación del derecho ordinario.

Sin embargo, aun cuando existen límites y reglas que rigen

el ejercicio de esta potestad, éstas no están escritas, lo cual

hace más delicada la labor exegética y mayor la responsabilidad

de quien la realiza. Por ello, es importante que quienes tienen la

encomienda de interpretar las normas fundamentales lo hagan

190


siempre bajo una actitud de autolimitación y autocontención que

evite lo que fácilmente puede suceder: ejercer más poder del que

real y constitucionalmente se tiene. De lo contrario, el horizonte

más evidente será aquel en que la Constitución diga lo que los

jueces dicen que dice, y esto no es así. La Constitución es

mucho más que lo que diga un discurso judicial que es. Al

respecto, Manuel Aragón Reyes señala:

La Constitución no es "lo que los

tribunales dicen que es", por la sencilla

razón de que el órgano jurisdiccional tiene

unos límites teóricos (lo que la Constitución

dice de sí misma), normativos (lo que el

precepto constitucional literalmente dice) y

argumentativos (el razonamiento jurídico)

que le vienen dados y que no puede

legítimamente traspasar. Ni el juez es

simplemente "la boca que pronuncia las

palabras de la Constitución" ni, en nuestro

sistema jurídico, tampoco es libre

conformador de ella. 4

Si bien es cierto que lo anterior se formuló para el sistema

constitucional español, y esto tal vez sería motivo para

descalificar la cita, lo cierto es que, en este punto, al referirse a

"nuestro sistema jurídico" el autor en cita lo hace en el sentido de

oposición al sistema de tradición anglosajona o de common law, 4 Aragón Reyes, Manuel, Estudios sobre derecho constitucional, p. 117.

191


y hay suficiente similitud con el sistema mexicano como para

permitir invocar la referencia.

Ahora bien, para dilucidar cuál es la competencia, y

particularmente el alcance de la misma, que otorga al Pleno de la

Suprema Corte el inciso i) de la fracción I del artículo 105

constitucional, considero pertinente acudir a tres conceptos:

(i) La acción de controversia constitucional, su objeto

inmediato y su objeto mediato;

(ii) El federalismo en nuestro sistema constitucional; y

(iii) Lo que implica, en este caso específico, que la Corte

pueda conocer "sobre la constitucionalidad" de los actos o

disposiciones impugnados en esta vía.

La controversia constitucional no es una novedad en

nuestro sistema en cuanto a su previsión normativa, pero aún lo

es ante la práctica jurisdiccional. Son pocos los años que hemos

tenido de actividad jurisdiccional en esta materia, y los criterios,

las formas y la fisonomía de esta acción todavía parecen vetas

por descubrir. En apariencia, aún estamos en etapa de

inauguración de facultades, con las correspondientes inquietudes

y desaciertos que ello implica.

Esta figura procesal fue introducida en su primera acepción

como una respuesta natural al sistema de gobierno que se

adoptó: el sistema federal. La creación y la distribución de

diversas esferas de competencia daría lugar a una serie de

cuestiones derivadas, naturalmente, de las peculiaridades de esa

192


división. Y así se introdujo una alternativa jurisdiccional para la

resolución de los probables conflictos entre estados en 1824.

En 1917, la controversia constitucional apareció también en

el texto fundamental, consagrando la procedencia de la acción

en otros supuestos adicionales al anterior: se permitió su

procedencia para resolver las controversias que se suscitaran

entre la Federación y uno o más estados y aquellos que se

presentaran entre los poderes de un mismo estado, sobre la

constitucionalidad de sus actos.

En 1995, la controversia constitucional fue reformada con la

adición de una serie de hipótesis en que ahora procede, mismas

que encuentran su fundamento en los once incisos que prevé la

fracción I del artículo 105 constitucional, surgiendo con motivo de

esta modificación la creación del supuesto normativo que ocupa

la presente: la resolución de controversias entre un estado y uno

de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos.

No es lugar aquí para formular un relato histórico de esta

acción, pero conviene destacar lo anterior para clarificar los

motivos de la ampliación. Según se reconoce, incluso en los

textos del proceso legislativo de la reforma en comento, la

adición de las nuevas hipótesis obedeció a la intención de crear

la alternativa jurisdiccional de resolver conflictos que se

presentaban conforme a la estructura actual del federalismo

mexicano, y en obvio de repeticiones, toda vez que aparece

citada con amplitud en la resolución de la mayoría, me remito a

dicha cita.

El poder reformador admite la complejidad que en la

actualidad presentan las relaciones entre las tres estructuras de

193


gobierno (Federación, estados y municipios) y crea alternativas

jurisdiccionales para encausar los conflictos que se motiven en

atención a ello. La controversia constitucional reafirma así su

primaria teleología: servir de medio para hacer efectivo el

sistema de distribución de competencias que la propia

Constitución impone a cada uno de los diversos regímenes de

gobierno.

Sin embargo, toda vez que el sistema de distribución de

competencias que la controversia constitucional persigue tutelar

es parte elemental del sistema constitucional, esta acción se

traduce en un medio a través del cual se pretende salvaguardar

la vigencia real de la Constitución. Hago un breve paréntesis

para distinguir la anterior afirmación de la que hace la mayoría en

su sentencia.

Según la mayoría, la controversia persigue proteger el

federalismo y salvaguardar la supremacía constitucional, y si

proteger el federalismo implica permitir la subsistencia de una

violación indirecta a la Constitución (cuestión de legalidad),

entonces el juez constitucional debe optar por esa "supremacía"

constitucional, a toda costa y cualesquiera que sean las

consecuencias que se deriven. Creo que no es precisamente así.

Considero que, en efecto, la controversia constitucional se

introdujo en nuestro sistema con el objeto principal (mas no

necesariamente el único) de resolver los conflictos que diera

lugar la distribución de competencias connatural de un régimen

federal, y siendo este sistema parte fundamental del orden

jurídico constitucional, este último queda tutelado cuando se

tutela el sistema competencial.

194


No es como lo hace ver la mayoría que se tenga que

elegir entre federalismo y supremacía constitucional. No, el

federalismo es parte fundamental del contenido de la

Constitución y al fallar este tipo de acciones no debe elegirse

entre uno u otro, sino en hacer prevalecer el régimen jurídico y la

salvaguarda del orden constitucional vendrá de manera

concomitante o consecuente.

Pretender hacer una elección como lo hace la mayoría

entre federalismo y supremacía constitucional, máxime cuando

esa "supremacía" se concreta a cuestiones de legalidad (como

en la especie), presupone un concepto, en mi opinión, devaluado

de la supremacía constitucional y reduccionista respecto de lo

que es connatural a nuestra forma de gobierno: el federalismo.

Ahora bien, siendo el federalismo y la distribución de

competencias el punto fundamental (e insisto, quizá no el único)

que de manera inmediata se pretende tutelar con la existencia de

la controversia constitucional, es de considerable importancia

que, al momento de interpretar los alcances de esta jurisdicción,

se tengan presentes y se respeten en forma íntegra los principios

que yacen imbuidos en la propia naturaleza del sistema federal.

En mi entender, el federalismo al menos en la manera en

que está concebido por nuestra Constitución no implica, y por

ende no puede reducirse, a ser una simple distribución de

competencias entre gobiernos. El federalismo también conlleva

la imposición de una serie de obligaciones a cargo de las

diversas estructuras que lo integran, así como el goce de ciertas

prerrogativas y libertades a favor de las mismas, libertades que

en el ámbito de las autoridades más bien son facultades. En el

195


caso particular de las entidades federativas, la primordial es la

posibilidad de autodeterminarse, de ejercer la autonomía que les

es connatural bajo este sistema.

La vigencia real y efectiva de dicha autonomía estatal, base

fundamental del federalismo, supone y exige en mi entender

que las autoridades estatales sean autoridades definitivas en la

materias respecto a las que gozan de facultades para actuar. Y

sólo dejaran de serlo en la medida en que expresa y

constitucionalmente se permita la revisión de dichos actos por

otra autoridad, incluso en ese supuesto, sólo en la medida en

que dicha facultad expresamente lo disponga. Lo anterior se

desprende de lo que señala el artículo 40 de la Constitución, que

dispone:

“Artículo 40.- Es voluntad del pueblo

mexicano constituirse en una República

representativa, democrática, federal,

compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una

Federación establecida según los principios

de esta ley fundamental.”

Por esto, reitero, es importante que al interpretar el alcance de la

jurisdicción de la Suprema Corte para pronunciarse respecto a

este tipo de controversias se tenga presente y se tomen como

referentes, además del artículo 40, los principios que dan forma

al federalismo mexicano.

196


Tomando en consideración que la hipótesis específica en

que se localiza la presente controversia señala que la Corte será

competente para resolver sobre "la constitucionalidad" del acto

impugnado, según dispone de manera expresa el multireferido

inciso i) de la fracción I del artículo 105 constitucional, creo que

debe realizarse un esfuerzo interpretativo para determinar el

significado de dicha expresión, de manera tal que resulte

indicativa del alance que en este supuesto tiene la Suprema

Corte.

En mi entender, poder analizar y producir un

pronunciamiento respecto de la constitucionalidad de un acto, en

esta vía, significa analizar el acto o disposición impugnada a la

luz de las normas constitucionales y no a la luz del derecho

ordinario ni el estrictamente procedimental. Desde esta

perspectiva, se podrá verificar si el acto fue emitido por parte de

una autoridad que era competente para tal efecto y si el acto

cumplió con las formalidades que, en su caso, impone la propia

Constitución, caso este último que se ejemplifica con las

formalidades que señala el tercer párrafo de la fracción I del

artículo 115 constitucional para la desaparición de ayuntamientos

y la revocación de nombramientos de munícipes, supuesto en el

cual es la propia Constitución la que dispone que:

“Las legislaturas locales, por acuerdo de las

dos terceras partes de sus integrantes,

podrán suspender y revocar ayuntamientos,

declarar que estos han desaparecido y

suspender o revocar el mandato a alguno

de sus miembros, por alguna de las causas

197


graves que la ley local prevenga, siempre y

cuando sus miembros hayan tenido

oportunidad suficiente para rendir pruebas y

hacer los alegatos que a su juicio

convengan.”

Esta interpretación respecto a qué puede comprender el análisis

de constitucionalidad también encuentra apoyo en la distinción

que tradicionalmente se ha forjado a través de la actividad

judicial, en la cual se ha diferenciado lo que es materia de

legalidad y lo que es materia de constitucionalidad, es decir,

violaciones indirectas a la Constitución y violaciones directas a la

misma, respectivamente.

En mi opinión, cuando la hipótesis normativa indica que se

podrá resolver sobre la constitucionalidad del acto impugnado,

dicho análisis sólo permite el estudio de las llamadas violaciones

directas a la Constitución y no las indirectas. La creación del

concepto de violaciones indirectas obedeció al establecimiento

de la garantía individual de exacta aplicación de la ley, y hasta la

fecha no se ha demostrado cómo es que o por qué resultan

exigibles también dichas garantías de autoridad a autoridad,

cuando ambas actúan en ejercicio de su potestad pública.

Adicionalmente, con la interpretación que da la mayoría

consistente en considerar violación a la Constitución la violación

cometida respecto de toda norma secundaria u ordinaria, tiene

como consecuencia el que se pierda la distinción entre norma

constitucional y norma secundaria y ordinaria, distinción que

198


tiene una importante función jurídica, pues permite advertir la

distinción entre norma fundante y norma fundada.

Conocer en controversia constitucional conceptos de

legalidad, en esta hipótesis en particular, se traduce en ignorar o

desconocer una limitación que impone la propia Constitución de

manera expresa al Pleno de la Corte. Aquí retomo el tema de la

interpretación constitucional y sus límites.

Interpretar la expresión "sobre la constitucionalidad de sus

actos" de la manera en que lo hace la mayoría, constituye, en

esencia, una forma demasiado extensiva de interpretación

constitucional a través de la cual este órgano se autoarroga

facultades que constitucionalmente no tiene. Y eso no es válido

ni legítimo. La autoatribución de facultades a través de la

interpretación constitucional atenta contra los límites (no escritos)

que tiene esta actividad intelectiva y racional.

Reconozco que no todos esos límites o fronteras son

evidentes, pero por elemental es insoslayable aquel que consiste

en que ningún órgano, ni siquiera el depositario de la

interpretación y el control de la Constitución, puede inventarse o

ampliarse facultades por esa vía. Eso podría considerarse

incluso como una invasión del órgano interpretador respecto a

facultades que sólo atañen al poder constituyente o al poder

reformador.

No puedo admitir la interpretación de la mayoría respecto

del significado y alcance del concepto de "constitucionalidad de

sus actos" (en el que incluye legalidad, bienestar y arbitrariedad),

pues en mi opinión dicha interpretación tiene como resultado

contrariar, directa o indirectamente, un elemento fundamental del

199


sistema constitucional: el federalismo, y también podría

agregarse: la existencia de poderes constitucionalmente

limitados.

No puedo admitir una interpretación constitucional cuyo

resultado sea contrariar de alguna manera otro elemento

constitucionalmente consagrado y tutelado. Creo que eso queda

al margen de lo que es factible, válido o legítimo en un ejercicio

de interpretación constitucional y, adicionalmente, lo encuentro

carente de consistencia y sentido.

Pero lo anterior no debe entenderse como que me inclino

por una interpretación literal, restrictiva y cerrada de la

Constitución, porque no me refiero a eso. Sólo hago hincapié en

que la interpretación de la constitución tiene límites que no deben

desconocerse, aun cuando no consten por escrito, máxime bajo

la consideración de que no hay un órgano que controle al diverso

en quien reside esta facultad.

No cuestiono que este Pleno pueda interpretar la

Constitución, pero sí dudo que los criterios con que en este caso

lo ha hecho sean correctos. Tampoco minimizo la importancia de

la actividad interpretativa en el proceso de aplicación del

derecho, porque no creo que la actividad judicial, en particular la

jurisdicción constitucional, pueda reducirse a una simple

actividad mecánica. Creo en la libertad interpretativa del juzgador

constitucional, pero como en el caso de cualquier otra libertad o

potestad ésta tiene límites, porque nada podrá autorizar que en

un estado constitucional democrático exista un omnímodo poder

creador y decisor del juez, al menos bajo la conformación y

estructura de nuestro sistema judicial constitucional.

200


En mi opinión, conocer cuestiones de legalidad, lo que el

Pleno se ha permitido vía interpretación, en la hipótesis

específica en que se ubica la presente controversia,

menosprecia uno de los elementos fundamentales de nuestro

sistema de gobierno: el federalismo, pues los actos de las

autoridades estatales podrán ser invalidados por un poder

federal aun cuando estos hayan sido emitidos con base en

facultades constitucionales y aun cumpliendo con las

formalidades que para dicho acto se exigen.

So pretexto de estudiar legalidad, los actos estatales se

tornan susceptibles de invalidación con sustento en cuestiones

procedimentales quizá intrascendentes o minuciosas, o incluso

con motivo de diferencias de criterio entre la parte demandada y

el propio tribunal Pleno. Que este tribunal sostenga un criterio

distinto al de la legislatura, como sucedió en este caso, no

significa que ésta haya actuado de manera arbitraria ni que el

tribunal tenga la razón; tampoco que quien actúa de manera

arbitraria sea este tribunal y la legislatura estatal sea la racional y

jurídica. Simplemente se trata de diferencias de criterio.

Finalmente, el derecho, en algunos aspectos, es una

cuestión de criterio, opinable, y no existe obligación para nadie,

ni personas ni órganos, de pensar u opinar igual que otro; quizás

más bien sea cuestión de tolerancia. Tolerancia por parte del

órgano federal hacia el estatal, tolerancia y aceptación por parte

de este Pleno de que no tiene la última palabra respecto a todos

los actos de autoridad y de que a veces también se equivoca.

En consecuencia, mi interpretación del inciso i) de la

fracción I del artículo 105 constitucional consiste en que el Pleno

201


de la Corte tiene jurisdicción constitucional para dirimir los

conflictos que se presenten entre un Estado y uno de sus

municipios, siempre que verse sobre (i) la invasión de esferas de

competencia entre los mismos (aun que reconozco que el

municipio forma parte del orden jurídico estatal) y (ii) la

constitucionalidad de sus actos, entendida como un examen del

acto o disposición impugnada a la luz de lo que dispone o

impone la Constitución general (violaciones directas), y no

ordenamientos secundarios u locales (violaciones indirectas),

respecto a los cuales los propios estados tienen competencia

para crear mecanismos de solución.

Una breve respuesta

Aunado a lo anterior, no quisiera dejar de manifestar que

reconozco que sostener este criterio más restringido de qué se

puede conocer en vía de controversia constitucional, tendría

como consecuencia el impedir el pronunciamiento de la Suprema

Corte en muchos de los casos que se puedan presentar, al no

contener estos un planteamiento de invasión o restricción de

esferas o de constitucionalidad (entendida en los términos a que

me vengo refiriendo), pero eso es precisamente lo que creo que

debe ser. La Corte sólo debe pronunciarse en estas materias con

los límites antes precisados.

Pero el hecho de que se de una interpretación menos

permisiva que la ahora sostiene la mayoría, de ninguna manera

torna ineficaz a la controversia constitucional, sino lo contrario. El

limitar la controversia constitucional en esta hipótesis a

cuestiones de competencias y constitucionalidad hace mayor la

202


importancia de esta acción y la reafirme su esencia de medio de

control constitucional. El permitir la controversia constitucional

“para efectos”, en mi muy personal opinión, desmerece el valor

de la misma, que en gran parte se debe a la posibilidad de que a

través de la misma se pueda declarar la invalidez de actos de

autoridad.

Tampoco creo que suceda lo que augura la mayoría en el

sentido de que mi criterio implícitamente autorizaría

arbitrariedades que redundarían en la transgresión del orden

constitucional que se pretende salvaguardar, pues, primero: creo

que la arbitrariedad no redunda en la transgresión al orden

constitucional sino que más bien hay arbitrariedad cuando el

orden constitucional ha sido violentado; y segundo: las

violaciones directas a la Constitución por supuesto que serán

materia de estudio de la controversia constitucional, y en el caso

de que éstas fuesen violaciones indirectas, serían a la vez

violaciones a otros ordenamientos secundarios respecto de los

cuales no hay limitante para el legislador ordinario o local pueda

prever su solución.

Las consecuencias a que conduce el criterio de la mayoría

Adicionalmente, no comulgo con el criterio de la mayoría por las

consecuencias que considero que produce, como son:

(i) El centralizar la toma de decisiones de los gobiernos

estatales en la Suprema Corte, so pretexto del control

constitucional, pues la Corte se convierte en un órgano que tiene

la posibilidad de examinar todo acto de autoridad estatal, aun

cuando se refiera a cuestiones de su régimen interno, respecto

203


del cual los Estados son libres y soberanos, atento a lo dispuesto

por el artículo 40 constitucional.

(ii) Pone en entredicho la capacidad de autodeterminación

de las entidades federativas.

(iii) Convierte a la Corte en un poder central revisor de los

actos de autoridad estatal, atentando así en contra de

federalismo, valor que también tiene encomendado salvaguardar.

Para lo anterior consulte la siguiente: BIBLIOGRAFIA: ALGUACIL GONZÁLEZ-AURIOLES, Jorge, El Estado social y los

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Anuario. 1998; ARAGÓN REYES, Manuel, Estudios de derecho

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reimpresión. Fondo de Cultura Económica. México, 1998; BURGOA

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14 y el juicio constitucional. Editorial Porrúa. México, 1969; SANCHÉZ

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1999; TENA RAMÍREZ, Felipe, Leyes fundamentales de México. 1808-

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mexicano, 28a. edición. Editorial Porrúa. México, 1994;

ZAGREBELSKY Gustavo, El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia.

segunda edición. Editorial Trotta. Madrid, 1997.- ARTICULOS: COSSIO DÍAZ, José Ramón, “Algunos debates sobre la Constitución

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democrático y cultura jurídica”. Este País. México, 1998;

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País. México, 1999; -----------------------------------, “El reconocimiento de

valores por la Suprema Corte”. Este País. México, 1999;

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Este País. México, 1999; ------------------------------------, “La Constitución y

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“La Corte Aguinaco: Un balance preliminar”. Este País. México, 1999;

------------------------------------, “Las condiciones de posibilidad del

activismo judicial, el caso de la Corte Warren y nuestra actual Suprema

Corte”. Este País. México, 1998; ------------------------------------, “Norma

constitucional e independencia judicial”. Este País. México, 1998.-

OTRAS FUENTES: Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos (comentada).Instituto de Investigaciones Jurídicas, tomo II,

octava edición. Editorial Porrúa. México, 1995; Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos (comentada).Instituto de Investigaciones

Jurídicas, tomo II, décima edición. Editorial Porrúa. México, 1997.

V. MI VOTO POR LA VALIDEZ DEL ACTO IMPUGNADO

Con fundamento en lo anterior, y toda vez que:

206


(i) Las partes de la presente controversia tienen

legitimación para fungir como parte actora y parte demandada;

(ii) Toda vez que el acto impugnado es susceptible de

examen, pero sólo respecto a su constitucionalidad, pues hasta

ahí llega la competencia jurisdiccional de este tribunal respecto a

dichos actos;

(iii) No habiéndose planteado conceptos de invalidez en

torno a la constitucionalidad del acto, así entendida;

(iv) Tampoco advirtiéndose de oficio, en cumplimiento a la

suplencia que impone el artículo 40 de la ley reglamentaria de la

materia;

En consecuencia, mi voto es por la procedencia de la presente

controversia constitucional y por el reconocimiento de la validez

del acto impugnado.

Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo

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