routledge handbook of public diplomacy_4_1

한국국제교류재단 공공외교 번역총서 시리즈 004

공공외교 핸드북

21세기

공공외교본문-0411-1부-최종.indd 1 13. 4. 19. 오전 10:34

낸시 스노우・필립 M. 테일러 엮음

최진우 감수

공공외교 핸드북

21세기

Routledge Handbook of Public Diplomacy

인간사랑


Routledge Handbook of Public Diplomacy by Nancy Snow and Philip M. Taylor

All Rights Reserved.Authorized translation from English language edition published by Routledge Inc., part of Taylor & Francis Books, Inc.

Copyright ⓒ 2009 Taylor & FrancisKorean translation copyright ⓒ 2013 In-Gan-Sa-Rang Publishing Company

This Korean language edition is published by arrangement with Routledge Inc., part of Taylor & Francis Books, Inc., New York through BF Agency, Seoul. 이 책은 BF Agency를 통한 저작권자와의 독점계약으로 도서출판 인간사랑에 한국어판 저작권이 있습니다. 신 저작권법에 의해 한국 내에서 보호를 받는 저작물이므로 무단전재와 복제를 금합니다.


목차 5

발간사・9

한국어판 서문・11

서문 및 소개글・14

서문 21

1장 공공외교를 되짚어보며 22

2장 공공외교와 전략적 커뮤니케이션 43

1부 공공외교의 맥락 55

3장 걸리온 이전의 공공외교 : ‘public diplomacy’라는 용어의 변천과정 56

4장 권위의 실추로서의 공공외교 67

5장 여론과 권력 104

6장 교류 프로그램과 공공외교 129

7장 예술외교 : 문화외교에서 소외되어 왔던 부분 143

목 차


6 21세기 공공외교 핸드북

2부 공공외교의 적용 151

8장 공공외교의 시행에 관하여 152

9장 이륙과 불시착 사이에서 : 상황에 따른 공공외교의 양상 172

10장 공공외교 추진의 영역 : 정보와 상호 커뮤니케이션 구조에 관하여 201

11장 미국 공공외교와 민간외교의 연계 232

3부 공공외교의 관리 : 이미지, 영향력, 그리고 설득 249

12장 국제분쟁에서의 공공외교 : 사회적 영향력 분석 250

13장 신용과 공공외교 343

14장 영향력 상황에서의 문화변수 366

15장 공공외교로서의 군사심리전 410

4부 공공외교에서의 국가 및 비국가행위자 423

16장 미국의 비즈니스와 공공외교에서의 역할 424

17장 공공외교관 : 1인칭 서술 437

18장 현지화된 공공외교 사례 462


목차 7

19장 공공업무와공공외교의구별 488

20장공공외교에서의인적교류프로그램평가 504

5부 국가들의 공공외교 사례 535

21장 하루사계절:영국의공공외교 536

22장 독일의공공외교:문화간대화 559

23장 일본공공외교의기원과발전 575

24장 중국의대응하기:중국세기의공공외교와소프트파워 59925장 중부유럽과동부유럽의공공외교:국가평판도 관리에대한전환적시각 620

26장 호주의공공외교 666

6부 공공외교 연구의 발전 685

27장 냉전종식이후세계화는어떻게미국의공공외교가 되었는가? 686

28장공공외교의윤리적이슈와사회적이슈 705

29장 누폴리틱(Noopolitik):공공외교의새로운패러다임 744

글쓴이에 대하여・776

공공외교본문-0411-1부-최종.indd 7 13. 4. 19. 오후 2:52

발간사 9

한국국제교류재단은 1991년 국제사회에서 한국에 대한 올바른 인식과

이해를 돕고 국제적 우호친선을 증진시키고자 설립된 이래, 현재까지

지식교류, 인적교류, 문화예술교류, 해외 한국학 진흥 등의 분야에서 다양한

프로그램을 개발·운영하면서, 우리나라의 대표적인 “세계와 소통하는 국

제교류 선도기관”으로 자리매김해왔습니다.

특히, 우리 재단은 전세계적으로 9·11테러와 세계금융위기 이후 보여

진 전통적 하드파워의 한계와 정보기술의 급격한 발달로 민간분야의 외교

역할과 그 중요성이 커져감에 따라 일찍이 여러 가지 신기술과 소프트파워

를 기반으로 하는 공공외교에 주목했습니다. 이를 위해 우리 재단은 외교부

와 함께 전문가들로 구성된 ‘한국공공외교포럼(KPDF)’을 발족하여 한국 공

공외교의 전략적 방향 모색을 위한 다양한 포럼 개최와 공공외교 연구용역

등을 추진해왔고 2012년에는 이러한 축적된 기반을 바탕으로 국내외 공공

외교 최고 권위자들을 국내에 초청하여 ‘한국공공외교포럼 국제심포지엄’

을 개최해 450여 명이 넘는 참가자들에게 공공외교의 현재와 중요성을 알리

는 뜻깊은 자리를 만들었습니다. 이외에도 급변하는 세계 정세와 공공외교

의 흐름에 발맞추고자 소프트파워를 가진 국내외 주요 기관들과의 파트너

발간사



십을 통한 다양한 기획 사업들도 추진해 나가고 있습니다.

‘공공외교 번역총서 시리즈’ 역시 이러한 노력의 일환으로 지난 2008

년부터 꾸준히 이루어진 대표적인 공공외교 사업 중 하나입니다. 21세기 신

공공외교의 세계적 추세를 국내 독자들에게 전달하기 위하여 우리 재단은

2008년 ‘신공공외교: 국제관계와 소프트파워’, 2009년 ‘(글로벌브랜드 가치

제고를 위한) 국가 브랜드의 전략적 관리’, 2012년 새롭게 부상하고 있는 중

국의 공공외교를 보다 심도깊게 다룬 ‘중국은 어떻게 세계와 소통하는가’를

각각 발간하였고, 2013년 오랜 준비 과정 끝에 이번 시리즈 4권인 ‘21세기

공공외교 핸드북’을 발간하게 되었습니다.

지난 시리즈들이 21세기 공공외교의 새로운 개념과 국가의 시각에서

본 공공외교, 특정 국가에 대한 공공외교의 실제 등을 다루었다면, 이번 공

공외교 번역총서 시리즈 4권은 보다 개괄적인 시각에서 해외에서 시작된 공

공외교의 개념과 범주, 역사적·이론적 배경, 각 실행주체들의 시각 그리고

현재 전 세계에서 치열하게 펼쳐지고 있는 각국의 공공외교 실무현장과 사

례분석까지 그 전반을 아우르는 기본서, 종합안내서라 할 수 있습니다. 공공

외교에 관심을 가지고 그 기본부터 알아가고자 하는 모든 독자들에게 큰 도

움이 되리라 기대합니다.

재단은 지속적으로 다양한 국가와 저명한 국외전문가들의 공공외교서

적들을 번역, 출간하면서 공공외교 분야에서 국내외간 지식의 공감대를 마

련하고 국민들에게 보다 깊이 있는 지식을 보다 쉽게 정확하게 전달함으로

써 궁극적으로 ‘국민이 주체가 되는 새로운 공공외교’의 실현에 일조하고자

합니다. 앞으로도 한국국제교류재단의 ‘공공외교 번역총서 시리즈’에 많은

관심과 성원 바랍니다.

2013년 4월

한국국제교류재단 이사장

김 우 상


한국어판 서문 11

공공외교의 중요성이 날로 커지고 있다. 이는 세계화, 정보화, 민주화

의 현상과 깊이 연관되어 있다. 세계화가 확산되면서 국가 간의 상호

교류가 증가하고 특히 경제적 상호 의존이 심화됨에 따라 지구촌 각지의 사

람들의 일상적 삶은 더 이상 바깥세상과 유리된 채 개별 국가의 경계 내에서

만 영위할 수 없게 되었다. 지구촌 반대편 국가에서 발생한 정치적 변혁, 금

융위기, 천재지변 등이 삽시간에 글로벌 수준의 정치경제적 파급효과를 가

져 온다. 외국에 대한 관심, 국제사회의 추이에 대한 촉각이 예민해질 수밖

에 없다.

정보화의 진행에 따라 인적 교류가 늘어나고 정보의 양과 속도가 폭발

적으로 팽창하면서 외국의 상황이나 국제정치경제의 동향 등과 관련되는

정보에 대한 일반 대중의 접근성이 현저히 높아지고 있다. 특히 인터넷과 소

셜미디어의 발전과 확산은 지구촌 건너편의 사건이나 문화 콘텐츠를 실시

간으로 접할 수 있게 함으로써 더 이상 엘리트 집단이 정보의 생산과 유통을

독점하는 것이 불가능하게 되었다. 대중들의 정보 접근성이 획기적으로 향

상된 것이다.

아울러 전 세계적인 민주화의 확산에 힘입어 국가 정책결정 과정에 시

한국어판 서문



민들이 참여할 수 있는 여지가 커지면서 과거 정책 엘리트들의 전유물이었

던 외교정책에 있어서도 시민들이 의사결정 과정의 투명성을 요구하게 되

고 의사결정 과정에 적극적으로 참여하려는 시도를 하고 있다. 과거 안보 중

심의 외교가 우위를 점하던 시대가 가고 경제적 교류의 심화에 따라 대외경

제정책이 외교에서 차지하는 비중이 커지면서 당장 국민들의 호주머니 사

정과 직결되는 대외정책에 국민이 관심을 가지고 자신들의 이해관계를 반

영시키려고 하는 것은 당연한 일이다.

이와 같이 상호 의존의 심화에 따라 각국의 국민들 사이의 교류와 접촉

이 빈번해지고 외국과의 관계가 각국 국민들의 일상사에 미치는 영향이 커

지는 한편 정보화에 힘입어 국제적 쟁점에 대한 일반 국민들의 정보 역량이

대폭 강화되었으며, 민주화를 통해 외교정책에 있어서의 일반 국민의 참여

가 확대되고 영향력이 증대되면서 이제 외교관에 의한 외교관끼리의 전통

적 외교방식은 더 이상 가장 유효한 국가이익의 실현방안이 아니며, 외교의

대상이 상대국 외교관에만 머무를 것이 아니라 일반 국민의 수준으로 범위

가 확대되어야 한다는 자각이 바로 공공외교에 대한 강조로 이어지고 있는

것이다.

이러한 거시적 맥락에서 그 중요성이 부각되기 시작한 공공외교는 미

국의 9・11사태 이후 더욱 높은 관심의 대상이 되고 있다. 무엇이 냉전 이후

유일 초강대국으로 부상한 미국에 대한 극단적인 적대적 태도 및 행위를 촉

발했을까? 어떻게 하면 미국에 대한 긍정적인 인식을 확산시킬 수 있을까?

어떻게 하면 강압적 수단에 의존하지 않고 미국에 대한 적대적 행위를 방지

할 수 있을까? 이러한 질문에 대한 해법이 “그들이 우리를 보다 더 잘 알게

되면 우리에 대한 적대적 감정이 누그러들 것”이라는 인식에 근거한 “미국

제대로 알리기”또는 “미국의 매력 알리기”였다.

그러나 이러한 접근법은 그다지 성과를 거두지 못했고, 반미감정은 수

그러들지 않았다. 이는 공공외교가 일방적인 프로파간다와는 달리 쌍방향


한국어판 서문 13

의 커뮤니케이션을 통한 상호 이해 증진이 가장 기본적인 요소임을 간과했

기 때문이다. 나에 대한 믿음과 호감은 대체로 상대에 대한 나의 열린 마음

과 이해를 전제로 한다. 상대에 대한 이해가 전혀 없다면 나의 어떤 모습이

상대에게 어떻게 비추어질지 알 수 없는 노릇이다. 공공외교는 상호 이해 증

진 과정을 포함한다는 사실을 무시한 일방적인 설득이나 홍보는 오히려 역

효과를 불러일으킬 가능성이 높을 따름이다.

아울러 공공외교는 상대국 국민 다수의 ‘마음을 얻는 것’ 이기 때문에 단

기간에 성과를 거두기가 쉽지 않다. 공공외교의 성공적인 수행을 위해서는

장기적인 비전의 수립과 다양한 주체들의 자발적 참여를 필요로 한다. 공공

외교는 국민 개개인, NGO, 기업, 지방자치단체, 각급 정부 기관 등 다양한

수준의 행위자들이 상대국가의 행위자들과 네트워크를 형성・유지하는 가

운데 서로에 대한 이해를 증진하고, 이를 통해 상호 교류와 협력을 더욱 돈

독히 할 때 비로소 효과를 발휘할 수 있을 것이다.

이 책은 공공외교의 역사, 미국 공공외교의 문제점과 한계, 그 해법을

위한 제안, 주요국의 공공정책 현황, 바람직한 공공외교의 방향성 모색 등을

그 내용으로 하고 있다. 이 책은 주로 미국의 독자들을 위한 각계 전문가들

의 허심탄회한 충언을 담고 있지만 하드파워로는 국가이익을 실현하는 데

한계가 있을 수밖에 없는 우리에게도 귀중한 함의를 가지고 있다. 이 책이

국내 독자들로 하여금 우리가 마음을 열고 세계로 다가갈 때 세계도 우리에

게 마음을 열 것이라는 점을 인식하는 계기가 되기를 바라는 마음으로 감수

의 변을 대신한다.

2013년 4월

최진우



21세기 정치적 커뮤니케이션과 관련된 가장 중요한 이슈 중 하

나는 공공외교(Public Diplomacy)다. 공공외교는 2001년 9・

11사태 이후 테러와의 전쟁을 선언하는 배경 속에서 또 다시 주목 받기 시작

했다. 테러와의 전쟁은 반미/반서방 이슬람 급진주의자들을 주요 대상으로,

무슬림이 대다수인 아프카니스탄 및 이란에서 군사적 개입이라는 형태로

나타났다. 특히 미국과 영국은 대중동 지역(The Greater Middle East)에 있는

현지시민들의 마음을 얻기 위해(win hearts and minds) 전 세계에 걸쳐 노력

하고 있는 주요 국가들이다. 20세기의 공공외교가 2차례의 세계 대전 그리

고 세력균형이라는 공산주의 대 자본주의 동서 냉전 프레임을 배경으로 등

장했다면, 21세기의 공공외교는 9・11이후의 환경, 즉 미묘하고 복잡한 세계

화(Fractal Globalization), 선제적 군사개입, 시공간의 격차를 해소하는 정보

통신 기술, 국가가 주도하는 공공외교 정책 및 담론에 반기를 드는 전지구적

인 비국가행위자(테러조직 네트워크나 블로거)의 부상이라는 흐름 속에서 등

장했다.

공공외교란 용어를 만들어 공식화시키는 데 일조한 새로운 사회 세력

들은 공공외교(그리고 그와 관련된 부정적 경멸적인 귀결이자 용어인, 프로파간

서문 및 소개글

낸시 스노우Nancy Snow, 필립 M. 테일러 Philip M. Taylor


서문 및 소개글 15

다(Propaganda))란 이슈를 일반 대중들이 알기 쉽고 그들에게 의미있는 주제

로 만들어 왔다. 심지어, 정부 및 민간 연구소의 기존 엘리트들이 자신들의

보고서, 청문회, 법안 등으로 언론을 장악하여 자신들에 대한 부정적(예를 들

어, 왜 그들은 우리를 싫어하는가?) 혹은 무관심한 태도를 극복해왔을 때 조차,

그러한 노력을 계속해왔다. 9・11사태 이후 워싱턴 D.C에 기반을 둔 정부 안

팎의 유수의 미(美)기관들만이 여러 보고서와 백서(white paper)를 발간하고,

위기 소통 대응반(crisis communication task forces)을 꾸렸으며, 새로운 공공

외교 프로그램을 추진했다. 중동을 타겟으로 한 국제방송 및 대중매체가 확

산되고 이들과의 교류가 증가된 점을 제외하고는, 모든 연구 및 조치들이 개

념적 틀을 제시하지 않은 권고적 성격에 불과했으며, 단지 더 많은 공공외교

가 필요하다는 일반적인 외침을 반영했을 뿐이었다. 공공외교와 대외정책

수립이라는 고도로 정치화된 영역에서는 실증 데이터와 학계의 합리적인

분석은 간과된 채, 전직 군장성 및 외교관이라는 특정 집단의 피상적인 견해

나 담론이 반영되는 경우가 종종 있다.

공공외교에 관한 본 안내서는 일반 대중, 학계 및 현직에 있는 사람들

에게 21세기 공공외교의 부흥(revival)에 대한 이해를 돕고, 공공외교와 국가

이미지 및 인식관리에 관한 포괄적인 그림을 제공하고자 2004년에 처음 계

획되었다. 본서는 여론, 시사적인 정치 이슈, 문화 외교에 나타나는 공공외

교의 추세에 관한 자료들을 제시한다. 또한 공공관계, 신뢰성, 사회 영향 전

략, 광고, 마케팅에 관한 최근 연구가 포함하고, 제도적인 절차 및 행위자들

역시 규명 및 분석하고 있다.

공공외교에 대한 본 연구가 미국 및 영국에서 이루어진 연구 결과 및 그

후속 작업들을 주로 반영하고 있지만, 우리는 그 밖의 다른 국가에서 이루

어진 연구와 여러 국가의 비교 시각을 포함시키고자 많은 노력을 경주해왔

다. 이러한 노력의 성과로 전 세계의 저명한 학자들의 여러 글을 본서에 포

함시킬 수 있었고, 영미 학자가 참여한 본서 초판본에는 30명이 넘는 연구



자가 참여할 수 있었다. 그들 중 20명은 북미(캐나다와 미국)출신이고, 8명은

유럽(영국 5명, 독일, 헝가리, 스웨덴인 각 1명) 그리고 호주, 동아시아, 중동(이

란)출신이 각각 1명이다. 간단히 말해, 우리는 공공외교를 이야기하는 데 있

어서 미국과 영국이 중심이 되기를 바라지 않는다. 대서양을 마주보고 작업

한 공동 편집자로서 우리의 소망은 여러 다른 학자들 및 현장에 있는 사람

들과 더불어 우리가 애착을 갖고 있는 공공외교가 진정한 의미에서 전지구

적(Global)인 것으로 거듭나는 것이다. 이러한 바람은 이후 발행될 개정판에

더욱 반영될 것이다.

본서는 폭 넓은 독자층을 대상으로 발간되었다. 우리는 각계의 권위

자들에게 자신들이 속한 분야의 핫 이슈에 대해 나누고 공공외교관(Public

Diplomat)의 역할에 대한 개인적인 소회를 이야기해달라고 요청했다. 또한

공공외교를 형성하는 데 참여한 여러 국가 및 비국가행위자, 기관 등에 대해

설명해야만 했다. 이러한 이유로 본서는 비정부기관 뿐만 아니라, 국방, 외

교기관에서 경력을 쌓거나 이들에게 자문을 했던 학자 혹은 현직에 있는 사

람들의 이야기를 몇 장에 걸쳐 실었다. 본서의 도입부는 2장의 공동 편집자

의 글로 구성되어 있다. 1장에서 낸시 스노우(Nancy Snow)는 21세기 공공

외교의 역할에 대해 독자로 하여금 다시 한번 생각해볼 것을 권유한다. 필

립 M. 테일러(Philip M. Talyor)는 2장에서 공공외교를 전략 커뮤니케이션

(Strategic Communication), 즉 테러와의 전쟁(war on terror)에 뒤이어 오래 지

속되고 있는 정보 이데올로기전의 맥락에서 풀어내고 있다.

3장부터 7장에 해당하는 1부(공공외교의 맥락)에서는 공공외교의 역사

적 진화(Cull)와 여론의 형성, 교류 프로그램, 예술 외교와 같이 공공외교의

맥락 속에서 파생된 구체적 개념들을 다룬다. 2부(공공외교의 적용)에서는 8

장-11장에 걸쳐 공공외교가 벌어지는 현장의 모습들을 매우 구체적으로 그

려낸다. 매트 암스트롱(Matt Armstrong)은 8장에서 군사영역에 적용된 “군

화를 신은(wear combat boots)” 공공외교의 모습을 그려낸다. 존 로버트 켈



리(John Robert Kelly)의 9장은 대외 정책 담당관들의 옹호(advocacy)와 자문

(advisory) 역할 간의 갈등으로 공공외교를 풀어낸다. 자하르나(Zaharna)의

10장은 관계형성과 정보교환을 강조하는 공공외교 추진을 위한 이론적 틀

을 제공한다. 11장에서는 시민외교(Citizen Diplomacy)의 선두주자이자 전문

가인 쉐리 뮐러(Sherry Muller)가 시민외교 속 미(美) 공공외교의 유산에 대해

고찰한다.

3부(공공외교의 관리:이미지, 영향력, 설득)는 공공외교를 다른 영역으로

확장한다. 12장에서 앤소니 프라캐니스(Anthony Pratkanis)는 갈등 상황 속에

서 사회적 영향력과 그것이 공공외교에 어떻게 적용되는지를 자세하고 심

층적으로 분석한다. 가스(Gass)와 세이터(Seiter)의 13장은 국가 이미지 및 평

판에 있어서 신뢰성이 왜 공공외교의 핵심인지 설명한다. 14장에서 켈톤 로

즈(Kelton Rhoads)는 대중들이 공공외교를 문화 우위의 관점에서 사고하고

있다는 점에 문제를 제기하며 보다 균형잡힌 시각, 즉 문화적 차이점은 고려

하되 영향력의 보편성 또한 인정하고 활용하는 시각을 주문한다. 마크 킬베

인(Mark Kilbane)의 15장은 공공외교와 관련지어 심리전의 중요성에 대해 이

야기한다.

4부(공공외교에서의 국가 및 비국가행위자)는 유명 경제계 인사, 외교관,

공공외교 전문가의 글로 구성되어 있다. 16장에서 키스 라인하드(Keith

Reinhard)는 재계 및 민간분야가 공공외교 형성에 더욱 기여할 것을 주문

한다. 피터 코바치(Peter Kovochi)는 17장에서 현장에서 벌어지는 공공외교

에 대해 소개한다. 18장은 미 국무부 고위관료였던 빌 키엘(Bill Kiehl)이 핀

란드, 구 체코슬로바키아, 태국의 사례를 인용하면서 공공외교가 국지적

인(localized) 외교전에 얼마나 필수적인지를 보여준다. 20장에서는 스노우

(Snow)가 인적 교류 프로그램이 자신의 공공외교 지식에 어떻게 영향을 미

쳤는지 개인적인 경험을 통해 설명한다.

5부(국가들의 공공외교사례)는 지금까지의 논의를 세계적 차원으로 확



장시켜, 공공외교가 유럽과 아시아에서 어떻게 전개되는지 여섯 장에 걸쳐

논의한다. 가급적 전 세계의 다양한 사례를 다루고자 하였고, 본서 개정판

에도 더욱 광범위한 지역과 대륙의 시각이 반영되기를 기대한다. 특히 5부

는 공공외교가 개별국가에서 다양하게 적용되는 실제 모습을 보여준다. 죄

르지 존디(György Szodi)는 25장에서 중부・동부 유럽의 공공외교를 국가

의 평판 관리 및 대외 홍보와 연계시켜, 다른 국가에서 그러한 노력들이 공

공외교의 중심으로 인정받는 과정을 강조한다. 마지막으로 6부(공공외교 연

구의 발전)에서는 공공외교가 세계화 연구(27장), 윤리(28장), 그리고 누폴

리틱(Noopolitik, 29장)이라는 이른바 20세기 사고방식을 지배한 현실 정치

(Realpolitk)에 정면 도전하는 새로운 패러다임에 어떻게 적용될 수 있는지를

다루고 있다.

우리는 본서가 하나의 권위있는 교과서가 되길 원하지만, 동시에 널리

활용되었으면 한다. 즉 공공외교의 정의, 접근방식, 경향, 행위자 등을 포함

하는 개론적 지식에 관심을 갖는 일반인으로부터, 연구 동향을 종합적으로

수집 파악하려는 연구생, 설득관리 프로세스와 철학의 유용성을 깨닫게

될 현장 전문가에게까지 여러 사람들이 본서를 읽었으면 좋겠다.

우리의 노력이 일정 수준의 결실을 맺기까지 수년이 걸렸다. 그만큼 야

심찬 프로젝트였다. 외부 기관들의 도움이 없었다면 분명 결실을 맺지 못했

을 것이다. 특히, 2006년 9월 6-8일 영국 클리베덴 하우스(Cliveden House)에

서 열린 전략커뮤니케이션과 공공외교 컨퍼런스를 후원한 행태역학연구소

(Behavioural Dynamics Institute)에 감사의 말씀을 전하고 싶다. 특히 본서 작

업에 참여한 사람들의 절반 이상이 9・11 5주년 행사에서 공공외교의 현황

에 대한 자신들의 견해를 발표했다. 이 때가 ‘7.7사태’로 알려진 런던 폭탄

테러가 발생한 지 1년이 갓 지난 시점이었다. 1990년에 설립된 이 연구소

(BDI)는 정치·군사 작전에 있어 행동 및 태도변화를 꾀하기 위하여 사회적

영향력과 설득에 대한 이해 증진을 목표로 하는 학술 싱크탱크로서 역할을



해왔다. 간단히 말해, 분쟁을 줄이기 위한 소통을 그 목적으로 한다. 본서가

이러한 노력에 기여하기를 바란다. 우리는 본 작업에 참여한 모든 사람들에

게 감사의 마음을 전하고 싶다. 그분들의 공헌이 없었다면 이 책도 나올 수

없었을 것이다. 또한 공공외교 분야에서 탁월하게 표출된 그들의 리더십 덕

분에 보다 즐거운 마음으로 편집작업을 할 수 있었다. 부지런하고 명민한 사

람들과 작업하는 일은 항상 즐겁다. 본 프로젝트를 끝까지 지켜봐 주신 모든

분들과, 그들이 보여준 인내에 다시 한번 감사의 말씀을 전한다.

2008년 2월

낸시 스노우(Nancy Snow)

필립 M. 테일러(Philip M. Taylor)


전체 서문 21

서 문



공공외교는 권력과 불가피하게 연관되어 있다. 이 점에 대해서는 조셉

나이(Joseph Nye)의 저작, 특히 ‘소프트파워’(soft power)에서 잘 다뤄

지고 있다. 그에 의하면 소프트파워란 “문화, 가치, 이데올로기 등과 같이

구체적인 형태 없이 간접적으로 작용하는 권력장치에 기반한 것”1이다. 그

리고 이 ‘소프트파워’라는 용어는, 비록 우리 모두가 그 정의 및 타당성에 공

감하지는 못하더라도, 어쩌면 공공외교에 관련된 어휘들 중 가장 많이 언급

되는 용어일 것이다. 나이는 1990년에 소프트파워라는 용어를 처음 만들었

으며, 그의 저작에서 미국이 국제관계의 더 긴밀한 결속을 위한 수단에 투자

해야만 한다는 취지로 다음과 같이 말하고 있다. “… 세계 최고의 부국(미국)

은 국내에서의 더 나은 교육 시행과 더불어 해외에서 효과적인 원조 및 정보

프로그램의 시행을 통해 국제적인 영향력을 지닐 수도 있다. 지금 필요한 것

은 상호 의존관계가 복잡하게 뒤엉킨 장치인 소프트파워에 대한 투자이지

하드파워, 즉 거액이 소요되는 새로운 무기체계에 대한 투자라고는 볼 수 없

다.”2

나이는 권력을 “한 행위자가 원하는 결과를 얻기 위해 다른 행위자들의

행위에 영향을 주는 능력”으로 정의하며, 그러한 영향력이 행사되는 방식

공공외교를 되짚어보며

1장

낸시 스노우Nancy Snow


1장_공공외교를 되짚어보며 23

에는 다음의 세 가지가 있다고 주장한다.

1. 위협으로 강제하는 것

2. 보상으로 행동 변화를 유발하는 것

3. 매혹해서 자신의 의지대로 행동하게 하는 것(co–opt)

이 중 맨 나중에 있는 것이 바로 소프트파워이며, 이는 다른 사람들이

당신의 선호에 맞게끔 자신들의 행동을 변화시킬 정도로 당신을 높게 평가

하도록 하는 것이다. 나이는 이러한 세 종류의 권력이 공정하게 행사되면서

소프트파워를 겸비하게 될 때 비로소 ‘스마트파워’(smart power)가 된다고

주장한다. 다시 말하면 소프트파워는 작고 늙은 귀부인이 차를 홀짝이는 것

과 같은 연약한 것이 아니라, 대개 순종과 설득의 더욱 강제적이고 위협적인

형태와 더불어 쓰이는 것이다. 그런 까닭에 우리가 요긴하게 쓰는 소프트파

워의 ‘소프트’라는 용어는 이러한 용어를 접한 몇몇 학자들 및 공공외교에

관한 정책담당자들이 오해할 소지를 제공하기도 한다. 현재 작동하는 미국

의 소프트파워의 예는 《뉴요커》(The NewYorker)의 2002년 2월 판에 어렵지

않게 나와 있다. 작가인 조 클라인(Joe Klein)은 9·11 테러가 터지자 한 이란

인 교사가 그가 감탄하는 작품들을 제작한 유명한 뉴욕의 영화제작자에 대

해 본능적인 반응을 나타냈던 것을 묘사한다. “내가 정말 걱정한 것이 무엇

인지 알아요? 그것은 우디 앨런(Woody Allen)이에요. 난 정말 그가 죽는 것

을 바라지 않죠. 난 그의 영화를 정말 좋아한다고요.”3

우디 앨런에 연관지어 살펴보면 소프트파워는 곧 문화의 파워이다. 세

계의 어떤 나라도 미국의 강력한 문화적 영향력(cultural reach)에는 상대가

되지 않는다. 이러한 미국의 소프트파워는 곧 슈퍼맨과도 같은데, 이것은 축

복이자 불행이기도 하다. 이 문화적 소프트파워의 중추신경계는 할리우드,

인기 스타들과 남부 캘리포니아의 이미지로 특징지어지는 30마일 구역(the



Thirty Mile Zone)4 등이 있는 거대도시 LA, 그리고 뉴욕의 매디슨 애비뉴에

있는 광고 및 마케팅 회사들에 존재한다. 세계는 대중문화와 미디어에 있어

서 우위를 나타내는 미국의 소프트파워에 대해 상반된 감정을 끊임없이 가

지게 될 것이다. 그러한 감정은 다음과 같이 반복되어 나타난다. “우리는 너

희들을 싫어하지만 너희들이 우리에게 베이워치(Baywatch, 미국의 한 드라마

‐역자 주)를 보내주었으면 좋겠어.”5

소프트파워는 기존의 오래된 경향을 일컫는 새로운 개념이다. 프랑

스, 이탈리아, 독일, 영국 등 많은 국가들은 국가 이미지의 우위를 위해 이

미 미국보다 먼저 그들의 문화를 이용한 바 있다. 사실 미국은 외교적 목적

을 위해 문화를 이용하는 것에 있어서 상대적으로 후발주자이다. 미국 정

부는 제1차 세계대전 및 연방공보위원회(United States Committee on Public

Information)―설립자인 조지 크릴(George Creel)의 이름을 따서 ‘크릴위원

회’로 불리기도 하는―의 설립에 이르러서야 비로소 인식(ideas)의 세계 시

장에서 미국의 이미지를 형성하기 위한 노력에 열중하기 시작한다. 윌슨 대

통령은 전 세계를 향해 제1차 세계대전에 대한 미국의 참전이 세계의 민주

주의를 더욱 안전하게 하고자 이루어진다는 것과 이로 인해 향후의 모든 전

쟁이 종식될 수 있다는 것을 확신시키고자 했다. 물론 우리는 지금까지 윌슨

이 약속한 바가 실현되지 않았다는 것을 알고 있으며, 이는 어째서 모든 나

라들이 소프트파워의 우위를 위한 발판을 얻거나 잃는지에 대한 궁금증으

로 이어진다.

어떤 나라로 하여금 소프트파워 상의 우위를 갖게 하는 것은 다음의 몇

가지 측면으로 가늠될 수 있다.

1. 한 나라의 문화 및 관념이 기존에 유행하는 국제적 기준에 부합할 때

2. 한 나라가 글로벌 뉴스 미디어의 이슈 형성에 영향을 미치는 다양한 커뮤니

케이션 채널에 보다 많은 접근을 할 때



3. 한 나라의 신뢰성이 국내외에서의 행위로 인해 신장되었을 때

미국은 이 중에서 앞의 두 가지에서 비교우위를 보이고 있지만 마지막

측면에서 결정적인 열세에 놓여 있다. 이는 아마도 왜 이 책의 다른 많은 장

들에서 미국이 유일 초강대국으로서 공공외교를 재고할 것을 제안하는지를

잘 설명할 수 있는 대목이기도 하다. 만일 나이가 제안한 대로 미국이 상호

의존적인 소프트파워적 관계(ties)에 대해 생각해야 한다면 그러한 새로운

사고는 상호 시너지 효과를 내는 수완들, 즉 장기적인 상호 이해 및 미국 주

도의 민주주의적 가치를 넘는 세계 공동체적 가치의 확립 등을 강조하는 방

향으로 이루어져야 할 것이다. 미국은 소프트파워나 민주주의 원리에 대한

전매특허를 보유한 것은 아니다. 만일 미국이 민주주의 자유 등의 개념에 대

한 독점권을 가진 것이 아니라는 것을 받아들일 수 있다면 미국은 더욱 기꺼

이 외부 존재의 습성을 둘러싼 토론 및 이견을 인정할 수 있게 될 것이다. 지

금까지 미국은 자기 주장만 고수해 왔는데, 특히 미국이 스스로를 보는 방식

에서 그러했으며, 이러한 미국의 면모는 미국이 해외에서 위선자라고 비난

받는 결과를 초래했다.

미국 소프트파워의 역설은 「아랍 및 무슬림 세계에 대한 공공외교를

조사한 미국 자문단의 보고서(Report of the U.S. Advisory Group on Public

Diplomacy for the Araband Muslim World, 일명 제레지안 보고서(Djerejian

Report)」에서 드러난다. 2003년에 쓰여진 그 보고서에는 다음과 같은 내용

이 있다.

한 조사에 의하면 아랍인 및 무슬림들은 미국과 마찬가지로 보편적인 가

치를 존중한다. 그들은 또한 미국의 기술, 기업가적 열성 및 미국인 각 개

인들의 성취에 경의를 보낸다. 아랍권 방문 중에 우리가 수없이 들은 이

야기가“우리는 미국인들을 좋아하지만 미국 정부가 하는 일은 마음에



들지 않는다”라는 것이었다. 미국의 각 개인들 대(對) 미국 정부라는 그

들의 구분법은 미국인들이 그들의 정부를 선거를 통해 구성하고 그 정부

의 외교정책을 지지한다는 것을 고려하면 사실 비현실적인 것이기는 하

다. 하지만 미국인들을 좋아해도 미국 정부 정책을 좋아하지는 않는다는

그들의 주장은 앞으로 변화할 공공외교에 대한 기대를 품게 한다. 아랍

인 및 무슬림들은 우리의 가치는 지지하지만 우리의 정책이 그러한 가치

의 실현에 부응하지는 못한다고 보는 것이다. 공공외교의 주요한 프로젝

트는 효과적인 의사소통과 그들의 입장을 충분히 이해하며 귀 기울이는

것 등을 통해 이러한 모순된 상황을 해소해 나가는 것이 되어야 한다.6

문제가 무엇인지는 드러났다. 확실히 미국 시민들은 인기 없는 외교정

책에 대해 그것의 적용 대상인 타국의 시민들보다는 잘 용인하는 편이다. 그

러나 그것이 미국인들로 하여금 미국의 외교정책이 옳다고 섣불리 안심하

도록 하는 것이 되어서는 안 될 것이다. 과연 위의 보고서가 나온 뒤 5년이

흘렀을 때 “우리는 미국인들을 좋아하지만 너희들의 외교정책은 싫어”라는

반응이 누그러질 것인가? 이에 대해서는 아마 정부보다는 대중들에 의한 공

공외교 캠페인이 필요할지도 모른다. 만일 “문제는 정책이야, 멍청아”(It’s

the policy, stupid)라는 의식이 우세하다면, 국가 이미지나 브랜드 관리의 책

임을 매일매일 수행하는 정부 및 비정부행위자 간에 더 자유로운 의사소통

채널을 허용해야 한다. 그리고 자국의 미디어들은 해외의 저널리스트들과

더욱 굳건하고 지속적인 관계를 구축하기 위해 노력해야 한다. 각 개인 간

의 의사소통은 신뢰, 이해, 우정을 쌓기 위한 가장 중요한 기회이며, 이는 풀

브라이트 프로그램이나 국제 방문자 리더십 프로그램(International Visitors

Leadership Program, IVLP), 예술가 및 작가 간의 교류 등이 미국에 대한 세계

인들의 마음을 얻기 위한 좋은 방안이 되는 이유이기도 하다.

미국이 지닌 소프트파워의 중심은 적어도 무언가를 매개해 상상해 본



다면 아마도 할리우드 및 매디슨 애비뉴일 것이다. 그러나 보다 풍부하고 균

형 잡힌 미국상(像)은 보다 평범한 주나 도시에서, 국제 관계 강화에 기여하

는 국제 로터리클럽 협회나 국제 자매도시 위원회(Sister City International),

국제문제협의회(World Affairs Council)에서의 교류를 통해 실현된다. 미 국무

부도 공공외교 사업에서 투자 대비 효율이 가장 좋은 것으로서 그러한 시민

및 전문가들 간의 교류를 풀브라이트 프로그램 등과 함께 장려하고 있기도

하다.

나는 “미국의 이야기를 세계에 전파하는” 임무를 담당하는 미 정부기

관 안에서 2년간 일했다. 워싱턴 남서부의 씨 가(C Street)에 있는 정부기관

건물의 복도를 매일 돌아다니던 나는 그러한 미국의 이야기가 어떻게 되어

가고 있는지 궁금했다. 1990년대 초반 및 냉전이 종식될 무렵 미국의 이야

기 자체는 분명 신선했다. 미국은 베이비붐 세대이자 아칸소 주 호프(Hope)

출신인 민주당의 빌 클린턴 대통령의 선출과 함께 경쾌하게 발걸음을 내딛

고 있었는데, 로즈(Rhodes) 장학금을 받은 바 있기도 한 그는 세계 속에서의

미국의 입지에 대한 희망적인 징조를 상징하는 인물이었다. 아마도 미국의

이야기를 전파하는 것은 세계 속에서 미국이 정신적인 리더십을 발휘하는

것 중 하나일 것이며, 당분간 그러한 방향이 유지될 것으로 보였다. 그러나

(클린턴 취임 후‐역자 주) 곧 그러한 리더십은 우선적으로 경제적 이익에 유인

되는 형태로 나타났다. 북미자유무역협정(NAFTA)의 의회 통과는 미국 정보

기관의 사무실 안에서 중요한 공공외교 캠페인이 되었으며, 이후 당분간 미

국의 이야기는 곧 각종 판매, 특히 미국이 경제 및 사업 분야에서 갖춘 노하

우 및 번영에 관한 모델이 되어버렸다.

그로부터 15년 정도가 지난 지금은 다시 그 ‘이야기’에 대한 관심의 초

점을 바꿔볼 시점이다. 공공외교에 있어서 미국의 새로운 발상에는 아예 미

국 해외공보처(USIA : United States Information Agency)의 기존 발상인 “미국

의 이야기를 세계에 전파하는 것”에서 “가치, 희망, 꿈, 상호 존중 등을 공유



하는 것”으로 표어를 전환하는 것이 포함되어야 한다. 미국은 경제적 개입

과 시장 확대로 대변되는 클린턴식의 독트린이나 예방적인 안보 및 오랜 전

쟁으로 표현되는 부시 독트린으로부터 전 지구적 파트너십과 연대를 구축

한다는 새로운 독트린으로 전환하는 것 또한 필요할 것이다. 전직 CBS 앵커

였던 월터 크롱카이트(Walter Cronkite)는 20세기로부터 교훈을 얻고 21세기

로 나아갈 길을 준비하는 국가정신을 다음과 같이 포착해내고 있다.

이 나라(미국)의 이라크 침공 및 점령으로 인해 분노하는 사람들의 마음

을 얻는 것은 단순한 이미지 홍보나 광고로는 되지 않는다. 오히려 지난

세기에 전쟁의 참화를 겪고 난 세계를 선의 및 이타적인 재원지원으로

다시 부흥시킨 바 있는 ‘미국의 정신’이, 미국이 비록 오만하고 위협적인

전략으로 21세기를 시작했음에도 불구하고 여전히 존재한다는 것을 그

들에게 보여주는 것이 더 적합할 것이다.7

이 글이 쓰여지고 있는 지금 미국은 전례 없던 대통령 선거운동의 와중

에 있는데, 지상 최고의 권력을 차지하기 위해 후보자들이 초기에 입후보하

는 과정을 거쳐 현재는 민주당의 한 여성과 흑인 상원의원 그리고 공화당의

전쟁 포로 출신 상원의원, 단 세 명의 후보로 압축된 상황이다. 일리노이 상

원의원인 버락 오바마의 입후보는 미국 공공외교의 새로운 사고방식을 보

여주는 것이다. 그의 일대기 하나만으로도 신사고 정립에 교훈이 된다. 작

가인 바버라 에런라이크(Barbara Ehrenreich)는 다음과 같이 말하고 있다.

인도네시아와 다민족적인 하와이에 뿌리를 둔 케냐인 아버지와 캔자스

출신의 백인 어머니 사이에서 태어난 인물로서 그는“나는 미국을 사랑

하지만 지금이 이방인들을 보아야 할 시기인 건가?”라는 자동차 범퍼

스티커 광고에 대한 완벽한 해답이 된다. 보수적인 평론가인 앤드류 설



리번(Andrew Sullivan)이 쓴 것처럼 오바마의 선거는 미국의 브랜드가 다

시 만들어지는 것을 의미한다. 아랍어처럼 들리는 이름을 지닌 반전 입

장의 흑인 대통령의 등장은 마치 ‘세계여 봐라, 우리가 그렇게 나쁜 건

아냐!’라고 하는 것과 같다.8

민주당 내 경쟁 후보인 힐러리 클린턴 또한 미국의 악화된 이미지를 개

선하기 위해 그녀의 남편이자 8년간 대통령을 역임한 바 있는 빌 클린턴을

전 세계로 파견할 것을 약속했다. 적어도 두 명의 민주당 후보는 2003년의

「제레지안(Djerejian) 보고서」가 경고한 것을 크게 의식하고 있는 것이다.

우리들(미국인들‐역자 주)은 남들의 이야기를 듣는 것에서도 그들을 설

득하는 것에서도 모두 실패했다. 우리는 우리의 이야기를 듣는 청중들을

이해할 시간을 갖지 못했으며, 그들이 우리를 이해하도록 돕는 것에 대

해 고민해 보지 않았다. 우리는 그러한 우리들의 결점을 더 이상 용인할

수 없는 상황이다.9

미국은 세계 속에서의 미국의 이미지 및 정책에 대한 새로운 사고와 더

불어 해외의 일반 대중들을 교육하는 데에 공공외교를 활용할 수 있다. 미국

은 이미 그러한 해외에서의 교육을 강하게 요구하는 의회 법령을 가지고 있

다. 풀브라이트 프로그램의 원래 의도는 다음과 같다.

교육 및 문화교류를 통해 미국인들과 다른 나라 사람들 간에 상호 이해

를 높이는 것 ; 교육 및 문화 상의 이해, 미국 및 타국의 발전 및 성과, 세

계의 많은 사람들이 살아가면서 보다 많은 결실을 맺도록 하기 위한 공

헌 등을 보임으로써 미국과 타국의 연계를 강화하는 것 ; 교육 및 문화 상

의 진보를 향한 국제협력을 증진하는 것 ; 마지막으로 미국 및 세계의 다



른 나라들 간에 보다 친근하고 공감하며 평화로운 관계가 진전되는 것을

원조하는 것.10

지금까지 미국 공공외교에 관한 낡은 관념을 지닌 사람들은 미국에 대

한 정보를 세계의 다른 많은 나라들에 일방적으로 전파하는 것에 중점을 두

어왔다. 하지만 국제문제에 관한 미국 젊은이들의 극심한 지식 및 관심 부족

을 보여주는 최근의 몇몇 여론조사 결과를 신뢰한다면, 미국이 세계의 많은

나라들과 보다 많은 쌍방향의 정보 교환을 할 필요가 있다는 판단에 이르게

된다. 내셔널 지오그래픽–로퍼(National Geographic–Roper)가 2006년에 실

시한 여론조사에 따르면, 18세에서 24세 사이의 청소년 중 1/4을 약간 상회

하는 수준(28%)의 청소년들만이 “뉴스에 나오는 국가들이 실제로 어디에 있

는지를 알 필요가 있다”고 생각한다고 응답했다.11 이는 아마도 베트남 전쟁

이후 세계에서 미국의 입지를 가장 크게 손상시킨 사건일 이라크 전쟁에 돌

입한 지 3년 만의 상황이다. 같은 여론조사에서 약 63%의 청소년들은 중동

의 지도를 펼쳐놓고도 이라크가 어디에 있는지 찾아내지 못했다는 결과가

나왔다.12 만일 이들 청소년들에 대해 어째서 국제관계가 중요한 것인지에

대해 다시 교육해야만 한다면 우리는 외교가 과연 무엇을 의미하는 것인지

에 관한 이해를 전환해야만 할 것이다.

전통적인 외교는 정부 간(G2G : Government‐to‐government) 관계이며,

그것을 사진으로 비유해 본다면 콘돌리자 라이스 전 국무장관이 다른 국

가의 외교부장관들과 테이블에 둘러앉아서 찍는 의례적인 사진이 될 것이

다. 또한 전통적인 ‘공공’외교는 한 정부가 세계의 많은 대중들에게(G2P :

Government‐to‐public) 자신의 의사를 전달하는 것을 가리키며, 자국의 국가

목표 및 외교정책 추진을 지원하기 위해 타국의 대중들에게 정보를 전달하

고, 감화하며, 포용하려는 노력을 포함한다. 그러나 최근의 공공외교 개념

에는 양국 정부는 물론 각 개인 및 많은 단체들이 상대국의 대외정책 결정에



직접적인 영향을 주는 그 나라 대중들의 태도 및 여론에 직간접적으로 영향

을 미치는 것(P2P)도 포함된다. 왜 이러한 G2P에서 P2P로의 전환이 일어나

는가? 그러한 경향을 이끈 한 가지 흐름은 대외문제 논의에 대한 대중들의

참여 및 그에 따르는 대외정책 결정과정에서의 여론의 영향력 신장을 이끌

어낸 사용자 친화적인 통신기술의 향상이다. 또한 가상공간과 국경을 넘나

들며 각 개인들 간의 교류가 증대된 것도 위와 같은 경향을 이끌고 있다. 이

렇게 ‘국가 간의 교류’라는 것보다 ‘대중’을 강조하는 방향으로 외교 개념이

전환된 것은 공공외교의 유용성에 대한 두 가지의 각기 다른 태도를 유발했

다.

1. 공공외교를 필요악으로 간주하는 사람, 즉 공공외교가 단지 전통적

인 방식의 공공외교 및 외교상의 노력을 뒷받침하는 전략에 불과하다

고 보는 사람

2. 공공외교를 현장에 종사하는 공공 사무관리(官吏)로부터 풀뿌리 단

계에서의 민간 외교관, 학생교류 등에 이르기까지 각국이 상호작용하

는 과정의 맥락 및 환경으로 보는 사람

이 핸드북의 한 가지 목적은 대립적일 수도 조화될 수도 있는 이러한 두

가지 시각이 앞으로 어떻게 전개되어 가는지에 대해 검토해 보는 것이다.

공공외교에 있어서 통신기술의 발달은 전통적인 공공외교관에게는 가

치중립적이지도 긍정적이지도 않다. 해외업무부(Foreign Service Office)뿐만

아니라 미국 해외공보처(USIA)의 교육문화공무처(Bureau of Educational and

Cultural Affairs)에서 나의 감독관으로 근무하다 은퇴한 조 존슨(Joe Johnson)

은 새로운 기술이 적어도 정부 내에서는 공공외교의 업무를 더욱 복잡하게

만들고 있다고 다음과 같이 말한다. “모든 것을 감안하면 기술은 공공의 사

무 및 의사소통을 쉽게 하는 것이 아니라 더욱 어렵게 하고 있다. 인터넷은



관계당국이 바로잡아 나갈 수 있는 수준보다 더 빠르게 온갖 루머를 퍼트린

다 … 루머를 통제하기 위해 개인 정보를 이용하는 것은 주요한 이슈이다.”13 그러므로 새로운 디지털 시대에서의 새로운 공공외교는 기존의 공공외교

종사자 및 공무를 수행하는 공무원들에게는 커다란 난제이다. 이것은 기술

발전의 부산물들을 인터넷상의 대화를 감시하고 이에 반응하기 위해 사용

하려는 최근의 노력에 경고를 하는 것이기도 하다.

전통적인 공공외교는 대중의 존재를 당연한 것으로 보거나 여론조사를

외교정책의 필요악으로 보는 경향이 있다. 한때는 미국인들이 여전히 전 세

계에 희망과 변화의 빛나는 횃불(beacon of light)로서 강조하는 참여형 민주

주의를 실험하면서 좋은 시민정신을 가르치고 권리와 의무를 교육하는 것

을 강조한 적이 있었다. 이러한 흐름이 활발했던 시기는 1960년대 초반이었

는데, 이는 평화봉사단(the Peace Corps)의 등장 및 국제적으로 고양되었던

시민권익 운동이 있던 시기였으며, 국제적 사명에 대해 열정적인 태도를 지

니고 있던 젊은 대통령(케네디 전 미국 대통령‐역자 주)과 프랑스어 구사자인 그

의 아내가 세계관에서 우주여행에 이르기까지 사고와 기술의 새로운 개척

을 고무시킨 시기이기도 했다. 평화봉사단은 국가가 무엇을 해줄 것인가를

묻지 말고 국가를 위해 무엇을 할 것인가를 물으라는 존 케네디 대통령의 그

유명한 말처럼 국제적인 봉사를 국가적으로 강조했다. 하지만 지난 40년간,

그리고 특히 9·11 이래로 정부는 공공외교에 있어서 미국의 대중들이 해야

할 역할이나 기능의 상당 부분에 대해 명확한 규정을 내리지 못하고 있다.

일반적으로 시민들은 그러한 과정의 방관자일 뿐이었다. 이렇게 공공외교

에서 배제된 대중 참여는 시민 참여의 감소를 반영하는 것으로 보이기도 한

다.

나의 연구 및 주장은 그렇게 소외된 대중들을 외교의 장으로 되돌리는

것이다. 다음의 <그림 1.1>은 ‘대중지향 대 외교지향’간의 차이를 강조하고

있다.



전통적인 공공외교는 일반 시민들을 강조하기는 하지만 때로는 자국의

입장을 알리고 변호하기 위한 비대칭적이고 일방적인 노력 속에서 시민들

을 강조하기도 한다. 9·11 이후 한 달이 지났을 때 부시 전 대통령이 했던

말이 그 예인데, 당시 부시는 “나는 우리나라의 실체에 대한 그러한 오해가

있다는 것에 놀라움을 금할 수 없다. 우리는 우리가 하는 행위의 정당성을

더욱 잘 변호해야만 한다”고 했다.14

9·11 발발 직후 미국 정부는 이후 계속 타당성에 의심을 받아 왔

던 몇몇 커뮤니케이션 이론에 근거를 둔 공공외교를 강조했다. 먼저 당

시 사용된 커뮤니케이션 전략은 위기에 의해 주도되고 자기 보호에 기

인한 것이었는데, 이들 중 어떤 것들은 매우 기분 나쁜 이름을 지녔으

며, 많은 것들은 지속 기간이 매우 짧았다. 이러한 전략에는 연합정보

센터(Coalition Information Centers, CICs), 백악관 지구통신실(The White

House Office of Global Communications, OGC), 국방부 내의 전략영향

실(Office of Strategic Influence, OSI)과 통합 정보 인식(Total Information

Awareness, TIS) 프로젝트 등이 있었다. 이러한 노력들은 비록 이들 간

에 성패의 차이는 있었지만 기본적으로는 더 많은 정보를 얻고 9·11

이후 미국의 대응에 관련한 온갖 정보를 더욱 잘 정리하기 위해 설계

된 것이었다. 그리고 이들 전략은 더욱 많은 정보가 더욱 나은 커뮤니

케이션을 가능하게 한다는 전제에 근거한 것이었다. 바꾸어 말하면

‘그들’은 미국인들에 대해 잘 이해하지 못하기 때문에 미국을 증오한다고

보는 인식이다. 만일 ‘그들’이 미국에 대해 잘 알았다면, 즉 미국인들이 자기

들 자신 및 입장에 대해 정보의 증가를 통해 더 잘 변호할 수 있었다면 더욱

상황이 나아졌을 것이라고 보는 것이다. 이때 ‘그들’은 미국을 더욱 좋아하

게 될 것임은 물론이다.

이러한 전략을 상징하는 것이 2002년에 샬럿 비어스(Charlotte Beers)가

일반적으로 공유될 수 있는 가치에 기반해 기획한 광고 캠페인이다. 다큐멘



터리 형태로 발표되었으며 ‘상호 이해를 지지하는 무슬림과 미국인 연맹’

(the Coalition of Muslims for Understanding and the American People)의 지지를

받은 5개의 2분짜리 광고가 라마단 기간에 각 이슬람 국가들에 방송될 준비

가 된 상태였다. 당시 광고의 내용 자체는 별 문제가 없었다. 다만 이들 광고

가 미국인들이 그들 스스로를 보는 방식과 타국의 사람들이 미국인들을 보

는 방식 사이에 의사소통상의 격차가 있다는 것을 드러냈다는 점이 문제였

다. 미국은 9·11이 몰이해를 상징한다는 입장이었다. 즉 미국인들은 타국

의 사람들이 그들을 잘 모르기 때문에 공격을 받았다고 본 것이다. 만일 미

국인들이 미국 내의 무슬림들이 열린 사회에서 잘 살아가고 있다는 것을 세

계에 보여줄 수 있다면 미국인들은 아마도 중동과 아랍국가, 이슬람교 신자

들과 교류의 가교를 놓을 수 있을 것이었다. 그러나 광고의 주된 대상이었던

사람들은 미국의 지원을 받는 독재정권 치하에서 많은 무슬림들이 비참하

게 살아가는 것과 비교해 무슬림계 미국인들이 얼마나 잘 살아가고 있는지

를 주로 보았다. 결국 공유가치를 추구한 광고 노력은 미국에 사는 무슬림들

과 가혹한 정권 치하의 무슬림들 간 일상 현실의 극심한 차이를 보여주는 것

으로 귀결되고 말았다. “미국의 성공이 곧 당신들의 성공이다”라는 메시지

를 줄 것으로 기대되었지만, 그 광고의 이미지는 “미국의 성공은 결코 당신

대중지향(public) 외교지향(diplomacy)

주요 참여자

강조되는 목표

향후 과제

정부에 속하지 않은 전문가

공직에 임명되지는 않았지만

활발히 활동하는 대중

상호간의 이해 도모

쌍방향의 대칭적인 상호 대화 및

교류, 행동방식의 전환

(각 항목별 구분 기준은 역자가 내용을 고려해 삽입한 것임)

공직에 있는 신중하며 숙련된

정부 내 외교 전문가,

수동적인 성향의 대중

자신의 입장을 이해시키는 것

일방적이고 비대칭적인 정보

전달 및 행동방식의 유지

<그림 1.1> 대중지향 대 외교지향



들의 성공이 아니다”라는 것을 입증하는 것에 불과하게 되었다.

자신의 정당성을 주장하는 태도는 공공외교의 오랜 전통이지만 21세기

에는 그것만으로 충분하지 않다. 세계의 대중들은 그러한 일방적인 주장에

귀 기울이지 않을 것이며, 웹 2.0 통신기술 및 세컨드 라이프, 페이스북, 유

투브, 마이 스페이스 등과 같은 뉴미디어 등을 이용해 보다 많은 대화 참여

및 피드백을 실행할 것을 요구할 것이다. 이러한 뉴미디어는 10~15년 전, 심

지어 9·11이 발생했을 때조차 추측해낼 수 없었을 정도의 복잡한 상호 교

류를 가능하게 하고 있다. 사실 그러한 첨단 통신기술 없이도 우리들 대부

분이 세상에 대한 정보를 얻는 수단인 전통적인 방송 미디어도 24시간 내내

보도를 지속하고 있으며, 실시간으로 정부의 자기 변호 전략을 비평하는 많

은 파워 블로거들의 의견을 포함한 매우 경쟁이 심한 보도 행태를 보이고 있

다. 현재 미디어는 그 중시되는 주체가 ‘나’ 혹은 ‘우리’인 미디어로 변모하

고 있으므로 어떤 공공외교 관련 연구도 서로 접촉하고 협력하며 다투는 다

양한 대중과 그들이 지향하는 외교관념들을 고려해야만 한다. 그리고 이에

는 외교가 불확실한 형태를 갖는 전 지구적 대중에 속한다는 것이 무엇을 의

미하는가를 포함해 외교가 대중에 속하게 된다는 것이 어떤 것인가에 관한

새로운 사고가 필요하다.

공공외교를 다시금 고찰하는 데 있어서 기존의 관습을 깨는 것은 어려

운 일이다. 9·11 이후로 전통적인 공공외교 전략은 여전히 더욱 양이 많고,

신속하며, 요란한 스타일의 의사소통을 강조하고 있다. 윤성훈이 지적한 대

로 “미국에서는 공공외교에서 발생하는 문제가 정보에 대한 노출이 부족한

상황에서 발생하는 일종의 마케팅 차원의 문제이기 때문에 필요한 정보에

더 많이 노출될 수 있도록 (미국을) 홍보하는 것으로 이러한 문제들을 해결할

수 있다고 생각하는”것이다.15 하지만 40년쯤 전의 「미국 공공외교의 미래」

(The Future of U.S. Public Diplomacy)라는 제목의 한 미국 의회 보고서에서

이미 다음과 같은 경고가 나온 바 있다.



의사소통이 더욱 많이 이루어진다는 자체가 곧 더 좋은 의사소통의 실

현을 보장하는 것은 아니다. 기존의 많은 사례를 보면 의사소통의 증가

가 오히려 오해나 오역의 가능성을 증가시켰다는 것을 알 수 있다. 이는

각 집단 간의 의사소통에서 편견과 왜곡이 계속 중요하게 작용하기 때문

에 발생하는 것이다.16

한편 우리가 공공외교를 재고하는 데 있어 두 가지 지배적인 사조(思潮)

와 마주하게 되는데, 이들은 ‘동정적인’(tender–minded) 접근 대(對) ‘단호

한’(tough–minded) 접근으로 구별되어 왔다. 동정적인 접근의 예로는 미국

인들과 세계의 다른 나라 사람들 간의 상호 이해를 증진하는 것을 명시적인

목표로 하는 IVLP, 미 국무부 산하 교육문화공무국 등 P2P나 G2P 차원의 전

략이 있다. 그리고 단호한 접근의 예로는 최근 논란의 대상이 되고 있는 링

컨 그룹(Lincoln Group)이라는 회사를 들 수 있는데, 이 회사의 웹사이트 슬

로건인 “통찰력과 영향력. 어디든 그리고 언제라도”(Insight and Influence,

Anywhere, Anytime)는 상호 이해를 중시하는 접근과는 매우 대조적이다. 지

그니처(Signizer)와 쿰스(Coombs)는 각 접근의 특성에 대해 다음과 같이 말하

고 있다.

‘단호한 접근’사조에서는 설득과 선전을 이용해 외국의 대중들이 갖는 태

도에 영향을 미치는 것이 공공외교의 목적이라는 입장을 고수한다. (중

략) 객관성과 진실은 설득의 중요한 도구로 고려되기는 하지만 그 자체

가 덕으로서 칭송되는 건 아니다. (중략) ‘동정적인 접근’사조에서는 정보

와 문화 프로그램들이 보다 고차원의 장기적 국가 목표에 집중하기 위해

서 현행 대외정책 목표를 회피해야 한다고 주장한다. 이때 그 프로그램

들의 목표는 상호 이해의 분위기를 조성하는 것이다. (중략) 사실 여부 및

진실성은 단순한 설득 전술 차원 이상으로 매우 중요하게 고려된다.17



공공외교에 관한 두 가지 사조를 검토하는 것에 덧붙여 우리는 오랜 기

간 지속되어 온 분야인 각종 홍보(public relations)뿐만 아니라 문화 간 연구

및 인간 커뮤니케이션 연구가 공공외교에 해왔던 공헌을 인정해야만 한다.

많은 신문 내 논평 및 국회 연설에서 홍보는 미국의 공공외교 노력을 실패하

게 한 장본인 격으로 지목되었다. 예를 들어 “공공외교는 홍보가 아니다”라

고 제시한 프라이스 플로이드(Price Floyd)의 논평은 공공외교와 온전히 정당

화되지 못한 홍보를 구별하고 있다.

공공외교는 특정한 정책을 일방적으로 선전하는 것이라기보다는 외국의

대중들을 감화하고 미국 시민들 및 기구들과 해외에서 그들을 상대하는

외국의 주체들 간 대화의 지평을 넓히는 것을 의미하는 것이다. 지금은

냉전시기에 중요한 역할을 수행했던 미국 해외공보처(USIA)를 국무부에

해체, 병합한 정책이 실패했다는 것을 인정해야만 한다. 미국 해외공보

처가 미국을 공산주의 및 구소련에 대한 대항자로서 홍보하는 데 기울였

던 성공적인 노력은 냉전에서의 승리에 크게 도움이 된 것이었다. 미국

적인 가치와 이상을 홍보한 바 있는 이전의 정부 기관은 지금 단지 이 정

부의 정책을 홍보하기 위한 선전도구가 되어 있다.18

불충분한 수준의 공공외교에서는 단순한 전달보다는 선전을 하게 된

다. 그리고 공공외교의 기저는 에드워드 버네이스(Edward Bernays), 월터

리프먼(Walter Lippmann), 해럴드 라스웰(Harold Lasswell), 에드워드 파일린

(Edward Filene)의 사고뿐만 아니라 홍보, 마케팅 및 광고 등 설득을 목표로

하는 산업에도 있다. 하지만 홍보가 설득 관련 산업 중에서도 가장 무책임하

며 엉망진창이 된 공공외교의 원흉이라고 보는 근거 없는 비난이 계속되었

으며, 이는 《포린서비스 저널》(Foreign Service Journal)에서 공공외교에 중

점을 두어 게재된 글에도 나타난다.



홍보 대리인은 개인 및 회사의 이미지와 명성을 좋게 하지만 상투적인 어구나

피상적인 설명 수준을 넘는 건 아니다. 그들의 의뢰 고객이 잘 되어도 계속 성가시

게 굴 것이며, 그들의 활약이 미진하다고 해도 변명만 늘어놓을 것이다.19

이 핸드북의 기고자 중 한 명인 조셉 더피(Joseph Duffey)조차도 홍보 및

공공외교가 유사한 개념인 것은 아니라고 의회에 보고한 바 있다.

공공외교에 대해서 한 말씀 드립니다. 이것은 홍보가 아닙니다. 그리고

이것은 정부 기관이나 심지어 미국을 위해 비난을 퍼붓는 것도 아닙니

다. 이것은 기존의 정부 대 정부 관계를 넘어서 민간기구, 개인들, 장기간

에 걸친 접촉, 정확한 이해, 인식의 지평 등을 세계의 다른 지역에 연관시

키고자 하는 것입니다.20

홍보가 단순히 의뢰인을 위해 비난을 행하는 것이라는 더피의 판단은

제임스 그루닉(James Grunig)에 의해 제시된 “홍보는 공적인 책무의 실행이

다”라는 관념과는 일치하지 않는 것이기도 하다.21 분명히 홍보와 공공외교

를 비교적인 관점에서 검토할 필요는 있으며, 이는 이 책의 많은 기고자들이

하고 있는 것이다. 미국 외부에서는 홍보산업이 기관 이미지나 명성 등에서

안 좋은 이미지를 가지고 있지도 않으며, 국가 브랜드 형성과정에서 필요하

고 가치 있는 측면으로 간주되고 있다.

공공외교에 대해 재고하는 것은 정보 자체를 추구하는 노력 및 그 결과

보다는 우리가 현재 하고 있는 의사소통의 맥락을 유심히 살펴보는 것을 포

함한다. 예를 들어 ‘왜 저들은 우리를 증오하는 거지?’라고 묻는 것은 너무

막연하며 ‘우리’중심적인 질문이다. 또한 그러한 재고는 선전활동의 긍정적

인 실행뿐만 아니라 문화 간 커뮤니케이션 이론 및 실천을 포함한다(개인의

감화 및 관계 모델). 이는 윤성훈이 최근의 공공외교의 이론적 연구 및 광범위



한 양적 연구에서 다음과 같이 결론을 내린 바와 같다.

대중과의 관계는 명성이나 이미지보다는 홍보에서의 탁월한 효과를 가

늠할 수 있는 척도를 제공한다. (중략) 여기서 ‘관계’의 개념은 국제기구

및 외국 정부를 직접 상대한 경험이 있는 대중들과 연관된 것이다. 이와

대조적으로 이미지와 명성의 개념은 구체적이지 않은데, 외국 정부 등에

대한 간접 경험을 지닌 대중들과 관련이 있다. 그러므로 앞으로의 연구

는 각 정부들이 국회의원, 저널리스트, 오피니언 리더 등과 같은 구체적

이고 전략적인 외국의 대중들과 맺는 관계에 중점을 두고 진행되어야 한

다.22

우리는 대중과의 관계를 보면서 앞으로 실제 발생할 행위를 가장 잘 예

측할 수 있다. 대중과의 관계는 공공외교에서의 주안점을 수동적인 자세에

서 능동적인 자세로 전환시키고 있다. 그리고 이것을 중시하는 것은 장차 위

기가 발생할 경우에도 일종의 완충장치가 될 수 있다. 즉 이를 통해 미국인

들이 공공외교를 전 지구적 맥락에 놓고 지금까지 미국인들의 대화나 연구

에서 너무도 일반적이었던 미국 혹은 영국 중심의 방식 및 정책 실행에서 벗

어날 수 있게 되는 것이다.

공공외교를 재고하면서 우리는 새로운 21세기적인 태도를 갖출 수 있

을 것이다. 이 핸드북이 보여주는 것과 같이 우리의 공공외교 철학, 전략 및

전술은 일방적으로 정보를 제공한다는 외교상의 목표에서 쌍방향으로 상호

작용하는 대중 교류를 추구하는 것으로 바뀌고 있다. 교류 및 상호성의 인정

은 신뢰를 구축하는 수단이 되고 있으며, 우리들은 개인적・사회적인 측면

(중국어로는 ‘guanxi, 关系’로 표현될 수 있는)을 감화 및 설득의 또 다른 변수

로 추가하고 있다. 궁극적으로 우리는 전 지구적 대중 간에, 그리고 정부나

회사 등 그들과 연관되어 있는 기구들과의 관계에서 상호 신뢰, 헌신 및 지



속성을 구축하기 위한 길을 걸을 것이다. 다만 이것이 실현되는지는 시간이

지나보아야, 그리고 새로운 성격의 리더십이 등장해 보아야 알 수 있을 것이

다.



주

1. http://www.wordspy.com.

2. Joseph S. Nye, Jr., “The misleading metaphor of decline,” The Atlantic Monthly, March

1990.

3. Joe Klein, “Shadow Land : Who’s Winning the Fight for Iran’s Future?” The New Yorker,

February 18, 2002.

4. “30마일 구역(Thirty Mile Zone)” 이란 할리우드 텔레비전 및 영화 산업 지구 주변

삼십 마일(50킬로미터)의 스튜디오 지역을 칭하는 단어이다. 또한 이 단어는 타임

워너 사(Time Warner Company) 산하의 연예 타블로이드 지인 TMZ.com의 어원이기

도 하다. “영화 및 TV 촬영 업계에는, 천체물리학의 교리와는 반대로, 라 시에네가

와 비버리 대로의 귀퉁이에 우주의 중심이 실재한다. 비버리 센터(Beverly Center)와

비버리 커넥션(Beverly Connection)이 만나는 지점이 할리우드의 소위 말하는 스튜디

오 지역의 정 가운데다.”-Christopher Grove, “Small screen scouts eye underexposed

corner,” Variety, November 25, 2001.

5. 기네스 세계기록집(Guinness Book of World Records)은 베이워치(Baywatch)를 세계에서

가장 많이 시청된 TV 방송물로 기록하고 있다. 이 방송물의 시청자는 11억명 정도

로 추산된다. 베이워치는 로스앤젤레스 인명구조대를 다룬 미국 텔레비전 연속극으

로, 1989년부터 2001년까지 방영되었다.

6. Report of the U.S. Advisor Group on Public Diplomacy for the Arab and Muslim World,

October 1, 2003, 24, http://www.state.gov/documents/organization/24882.pdf

7. Walter Cronkite, The Daily Herald, October 12, 2003.

8. Barbara Ehrenreich, “Unstoppable Obama,” The Huffington Post, February 14, 2008.

9. Ibid.



10. 풀브라이트-해이스 법령(Fulbright-Hays Act) 또는 상호교육문화교류 법령(The Mu-

tual Educational and Cultural Exchange Act)으로 알려져있는 공법 87-256은 케네디 대

통령에 의해 1961년에 서명되어 법으로 만들어졌다. 이 법령은 미국의 국제 교육 및

국제 교류 활동을 통합했고 지금도 정부 지원의 교류 활동에 대한 기본적인 입법적

권위로 존재한다. 국무부 내 부서인 교육문화부(Bureau of Educational and Cultural

Affairs, ECA)가 풀브라이트 및 기타 미국 정부의 교류 프로그램을 감독한다, http://

exchanges.state.gov 참조.

11. Final Report, National Geographic-Roper Public Affairs, 2006 Geographic Literacy

Study, May 2006, 15, http://www.nationalgeographic.com/roper2006/pdf/FINALRe-

port2006GeogLitsurvey.pdf.

12. Ibid., 24.

13. Joe Johnson, “How Does Public Diplomacy Measure Up?” Foreign Service Journal 83, no.

10:44-52, 2006.

14. 조지 W. 부시(George W. Bush) 대통령 언급, October 11, 2001.

15. Seong-Hun Yun, “Toward Public Relations Theory-Based Study of Public Diplomacy :

Testing the Applicability of the Excellence Study,” Journal of Public Relations Research 18,

no.4 (2006) : 287-312.

16. “The Future of U.S. Public Diplomacy,” 91st Congress Report No.91-130, 1968.

17. B.H. Signitzer and T. Coombs, “Public Relations and Public Diplomacy : Conceptual

Convergence,” Public Relations Review 18,no.2(1992):137-147.

18. Price B. Floyd, “Public Diplomacy is Not PR,” Los Angeles Times, November 17, 2007.

19. Robert J. Callahan, “Neither Madison Avenue nor Hollywood,” Foreign Service Journal 83,

no. 10 (October 2006) : 33-38.

20. Joseph Duffey, Senate Foreign Relations Committee, 1995. As cited in Rosaleen Smyth,

“Mapping U.S. public diplomacy in the 21st century,” Australian Journal of International

Affairs, 55 : 421-444.

21. James E. Grunig, “Public Relations and International Affairs:Effects, Ethics and Respon-

sibility,” Journal of International Affairs, 47, no.1,(1993):138-161.

22. Seong-Hun Yun, “Toward Public Relations Theory-Based Study of Public Diploma-

cy : Testing the Applicability of the Excellence Study,” Journal of Public Relations Research

18, no.4 (2006) : 309.


2장_공공외교와 전략적 커뮤니케이션 43

1970년대 및 1980년대에 나타난 문화제국주의 의제 및 새로운 세계

정보 질서에의 요구 이래로 공공외교는 국제 커뮤니케이션 분야에

서 가장 활발한 논쟁이 일어나는 주제가 되었다. 특히 미국에서 그 논쟁은

“왜 저들은 우리를 이렇게 증오하는가?”라는 9·11 직후의 미국 내 즉각적

인 반응과 걱정스러울 정도의 세계적인 반미주의의 확산에 주로 초점을 맞

추었다. 또한 전 지구적 대 테러전쟁이 단순히 군사적 수단에만 의존하는 것

이 아니라 ‘정보전쟁’을 통해서만 승리할 수 있는, 대중들의 전폭적인 지지

를 얻기 위한 기나긴 전쟁으로 이미지를 새롭게 해야 한다는 매우 뒤늦은 자

각에도 중점을 두었다. 이러한 세 가지 중 마지막 사항은 다년간 공공외교를

연구하거나 실행해 온 사람들과 더불어 1999년의 미국 해외공보처(USIA)가

문을 닫은 것에 경악한 바 있는 사람들에게는 당연해 보이는 것이다. 하지만

USIA에 대한 이러한 근시안적인 조치는 문제의 일부분에 지나지 않는 것이

었으며, ‘전 지구적 개입업무 센터’(Center for Global Engagement)의 설립 등

으로 부분적으로는 바로잡을 수 있을 것이다.1 더욱 근본적인 문제는 현재

미국의 공공외교의 배경에 있으면서 미국의 입지를 손상시키는 철학인데,

이는 1990년대 조셉 나이의 소프트파워 관념에 의해 부분적으로 구축된 것

공공외교와 전략적 커뮤니케이션

2장

필립 M. 테일러 Philip M. Taylor



으로, “우리를 아는 것이 곧 우리를 좋아하게 되는 것이다”라는 사고 및 다

른 사람들이 자신들처럼 되고 싶어 하도록 하기 위해서는 자신의 매력을 갖

추기만 하면 된다는 입장을 취하는 것이다.

9·11 당시의 비행기 납치범들은 서구 세계를 매우 잘 알았는데, 그들

중 다수는 유럽에서 고등교육을 받은 바 있고 그 운명의 날 이전에 미국을

여행한 적이 있었다. 그들은 전통적인 공공외교에서 중요한 공략 대상으로

간주했던 집단, 즉 그들 사회에서 거물이 될지도 모르는 교육받은 엘리트에

속해 있었다. 그들은 TV 시청 및 영화 감상 등을 통해 모든 서구의 가치들을

알고 있었으며, 매력적으로 보이지는 않았겠지만 어떻게 서구 사회가 마약,

이혼, 혼외정사, 동성애 문제 등에 대해 점점 더 용인하게 되었는지를 보았

다. 그들은 영국계 미국인들이 이 세상에서 영원히 강대한 세력이 되겠다는

생각을 하는 것을 조롱했으며, 서구 국가들이 보스니아 및 코소보에서 무슬

림들의 편에 서서 인도주의적 군사 개입을 한 것은 대수롭지 않게 넘겨버렸

다. 그 반면에 서구 국가들이 중동에서 이스라엘을 지원하고 이라크를 제재

하며 걸프전 당시 사막의 폭풍 작전에서 메카 성지에 이교도 부대를 파견한

것 등 이슬람 세력의 권한을 침해했다고 간주된 것은 강조했다. 1990년대

알카에다가 신뢰를 얻어가면서 서구에 대한 위와 같은 비난은 점점 더 힘을

얻어갔는데, 이 시기는 미국이 냉전 승리의 여운이 남아 있는 상태에서 공공

외교를 경시했던 무렵이었다. 또한 월드 와이드 웹 덕택에 처음으로 테러리

즘이 국제화할 수 있던 시기이기도 했다.

역사는 결국 위와 같은 것들이 9·11의 근본 원인의 일부라고 결론을

내릴지도 모른다. 이미 확실한 것은 9·11 이후의 각종 사건들에 의해 공공

외교의 과업 성취가 더욱 어렵고 오래 걸리게 되었다는 점이다. 아프가니스

탄과 이라크에서의 군사 개입은 기존에 널리 퍼져 있던, 미국이 이끄는 서

구가 이슬람에 대한 ‘문명 간 충돌’혹은 ‘십자군 전쟁’에 돌입했다는 믿음을

강화시켰으며, 이에 대한 서구의 부인(否認)에도 불구하고 어떤 사람들은 이



러한 생각을 버리지 않았다. 어쨌든 간에 부시 대통령 자신이 당초 대테러

전쟁을 십자군전쟁으로 묘사하지 않았던가? 미국이 십자군전쟁을 도모하고

있다는 믿음은 그럴듯하게 만들어진 의혹들과 조합되어 더욱 강화되었다.

이러한 의혹들에는 세계무역센터에서 근무하는 4,000명의 유대인들이 출근

하지 않았던 것을 생각해 보면 9·11이 이슬람에 대항하는 네오콘적인 전쟁

을 일으키기 위한 구실을 만들기 위해 CIA와 모사드(Mossad, 이스라엘의 비밀

정보기관‐역자 주)가 꾸민 음모가 분명하다는 것, 세계무역센터 쌍둥이 빌딩

의 붕괴가 세심하게 조정된 폭파공법에 의해 발생했다는 것, 유나이티드 항

공의 UA93 여객기가 미국의 비행기에 의해 격추되었다는 것, 그리고 미국

내에서 만들어진 상당수의 음모론들을 포함한 온갖 다양한 음모론들이 있

었다.

이러한 논의가 선전활동에 관한 테러리스트들의 솜씨를 과소평가한다

는 것은 아니다. 특히 알카에다는 (대미 비난을 위해) 아부 그라이브나 관타

나모의 수용소 등을 이용하거나, 심지어 허리케인 카트리나가 “동성애자들

이 들끓는 도시에 대한 신의 복수”라고 주장하는 등 적절하게 각종 기회를

이용하는 술책에 매우 능했다. 그들이 제작한 비디오테이프, 웹사이트, CD,

DVD 등은 선전의 주된 공략 대상들이 공감과 감정적 여운, 감정이입 등을

갖게 했는데, 이러한 면모는 이슬람 권역에 대한 서구의 정보 전달 위주의

홍보활동에는 부족한 것이었다. 물론 그들에게는 서구와 같은 태도를 취할

필요가 없었을 것이며, 그들은 빈번하게 왜곡된 허위정보를 전달하기도 했

다. 그들의 웹사이트는 2001년 이후 급증했으며, 알카에다는 ‘구름’이라는

의미의 아스 사하브(As Sahab)라 알려진 선전영상 제작 기구를 보유하고 있

다. 한 영화 내레이션에서 인용된 다음의 문장들을 보면 그들이 제작한 영상

물의 분위기가 대략 어떤 것인지 알 수 있는데, 「순교자의 의지」라는 제목의

이 영화는 그들이 ‘순교작전’이라 칭하는 한 자살폭탄 테러범을 칭송하는

내용이다.



이 움마(ummah, 무슬림공동체)는 유대인들과 기독교인들의 지배를 받아

왔으며, 알라에 대한 불신자들(kufr)과 그들의 협력자들을 위해 만들어진

유엔 안전보장이사회는 그들을 노예 상태나 다를 바 없게 했다. 이들 불

신자들은 알라의 샤리아에 위배되는 국제법들을 만드는 데 착수했으며,

우리의 교육체계를 배교와 이단으로 더럽게 했다. 또한 이들은 우리의

경제를 고리대의 늪에 빠지게 했다. 이들은 우리의 인구 수를 제한하는

프로그램을 실행했으며, 가족계획의 허울 좋은 명목으로 우리의 자손들

을 죽였으며, 결과적으로 우리의 자매들과 딸들은 불임 상태가 되어버렸

다. 그리고 그들은 정보기술과 문화라는 표찰 뒤에 진상을 숨긴 채 젊은

이들의 윤리관념과 성격을 파탄시키고 이슬람 사회의 수치스러운 죽음

을 유발하는 엄청난 양의 타락과 부도덕을 촉발시켰다. 또한 전 지구적

으로 매우 유사한 불신자들의 조직 아래에서 무슬림 세계 내의 사상가와

정치가들에 대한 이론 및 실습 훈련이 무신론적 견지에서 시작되었다.

그리고 이는 민주주의라는 허울 속에서 그들이 서구의 이데올로기와 가

치를 지지하도록 만들고 있다. 이러한 국제적인 부정한 세력(Tawagheel)

은 비밀스런 음모와 불법적인 혁명을 이용해서 유일신을 믿는 무슬림공

동체, 그리고 카바 신전의 신 앞에 엎드리는 것 대신에 백악관의 신(미국

대통령–역자 주) 앞에 엎드리는 파당들과 지배자들을 이용했다. 그리고

이러한 배교적인 파당들은 우리의 신성한 샤리아를 부인하고 이슬람의

전통과 우리의 종교적 권리를 대놓고 조롱하는 불신자적인 법률을 부과

했다. (중략) 십자군 병들과 유사한 이러한 극악한 지배자들을 이용해서

이 시대의 파라오인 미국은 이슬람 세계 전체에 걸쳐 군사 기지를 건설

함으로써 우리의 신성한 땅을 정복하고 있다. 따라서 오늘날의 모든 이

슬람 국가들은 이러한 불신자들의 독재와 압제 하에 놓여 있는 것이다.

(중략) 이러한 불신자들의 극악한 행위에 보복하기 위해 이슬람의 문, 신

디(Sindh)에서 하피즈 우스만(Hafiz Usman)이라는 이름의 훌륭한 거물이



나타났다.

이 영상물은 미국의 순찰차에 후진하여 폭발을 일으킨 차를 비추는 장

면에서 시작한다. 이 영상물은 여러 이미지들, 그 중에서도 이스라엘 병력과

팔레스타인 ‘희생자들’의 이미지들로 솜씨 좋게 편집되었으며, 음악과 코란

의 구절들이 덧입혀졌다. 그러나 이것은 알카에다가 유투브를 포함한 인터

넷상에 내놓는 다큐멘터리, 뉴스 보도, 비디오로 녹화된 연설, 장편 영화들

중 겨우 한 가지 예에 불과하다. 아스 사하브는 자신들의 주요 선전 대상을

겨냥해 CNN 스타일의 뉴스 단신들을 인터넷으로 중계하고, 국무부 기자회

견을 모방하며, 그들의 주장을 담은 자막을 띄운다. 다시 말하면 이는 지금

까지 서방국가들의 정부들에 의해 시도된 그 어떤 정보 전달 캠페인보다 더

욱 인상적이다.

몇몇 관찰자들이 서구 세계가 정보 및 선전 전쟁에서 패배하고 있다고

넌지시 말하는 경우에 보통 그러한 판단은 테러리스트의 사이버 선전 역량

에 대한 충분한 분석에서 나온 것이라기보다는 단지 최근의 여론조사에서

나타난 반미주의의 수준을 보고 도출된 것이다. 그러나 이러한 상황을 인정

한다고 해도 알카에다는 아직 그들의 전략적인 목표, 즉 샤리아 율법에 근거

한 이슬람권의 지배자(Caliphate)를 옹립하고 미국 경제를 파괴하는 두 가지

목표를 아직 달성하진 못했다. 반면에 2003년 미국의 이라크 침공은 빈 라

덴이 그의 주된 투쟁지역을 바그다드로 옮기도록 만들었으며, 이는 이전에

존재한 바 없었던 9·11과 이라크의 커넥션을 만들어내는 계기가 되었다.

그리고 이후 2007년부터 서브프라임 금융위기에 의해 미국 및 세계 경제에

나타난 손실은 아마 서구가 자초한 위기임이 분명하다. 종종 서구의 반응,

특히 시민적 자유 침해에 대한 격한 반응을 보이는 것이 곧 알카에다의 술수

에 말려드는 것에 불과할 때가 있다. 그러나 테러리스트의 선동과 서구의 전

략적 커뮤니케이션(이것의 4대 요소로 정보작전, 심리작전, 공공외교, 홍보업무가



꼽힌다)과의 진정한 차이는 정보화 시대에 그들의 과거 회고적 시각에 도달

하려는 장기적인 접근에의 강조에 있다.

사실 테러리즘과 정보화 시대는 거의 동의어이다. 테러리스트들은 종

종 단순한 아나키스트나 정보화 사회와 관련 없는 보통의 범죄자들로 분류

되곤 했다. 그러다 미국의 9·11에 대한 반응을 ‘전 지구적 대테러전’이나

요즘처럼 ‘기나긴 전쟁’(Long War)으로 분류하는 과정을 거치면서 일종의

‘전사’ 이미지를 갖게 되었다. 테러리스트들은 또한 그들의 행위가 10%의

폭력과 90%의 선전으로 행해지고 있다는 것을 인식하고 있으며, 이는 아프

가니스탄과 이라크에 대한 미국의 반응이 90%의 폭력과 10%의 전략적 커

뮤니케이션의 형태로 나타났다는 것과는 대조적이다. 그러나 이러한 수치

의 비중을 뒤집는 것만으로는 문제를 해결할 수 없다. 이전에 한동안 지속

되었던 이데올로기적 갈등에서는 각 진영이 일종의 세계제패 전략(Grand

Strategy)에 따라 행동했음은 분명했다. 조지 케넌(George F. Kennan)의 소련

정세분석([일명 장문의 전문(Long Telegram)]), NSC 68 및 여타 수정된 지시문

건들에 따른, 냉전 승리에 대한 미국의 비전은 철의 장막 속을 향해 방송되

는 USIA, 자유유럽방송(Radio Free Europe) 및 여타 다른 모든 방송들의 활동

에 집중했다. 그러나 오늘날의 이 기나긴 전쟁에서 승리란 과연 어떤 것인

가? 실로 어떻게 승리가 정의될 수 있으며, 또한 받아들일 수 있는 종결 상태

란 무엇인가? 협상에 의한 평화인가? 무조건적 항복인가? 종교에 가려진 지

하드 이데올로기의 붕괴인가?

알카에다는 이 기나긴 전쟁에 임하면서 그들 스스로가 수세기 동안 지

속된 서구와 무슬림공동체와의 기나긴 투쟁을 떠맡은 것이라고 보고 있다.

빈 라덴에게 이라크와 아프가니스탄은 이교도에 대항하는 천년 간의 성전

중에서도 최후의 결전이 된다. 그리고 그 이교도는 체첸의 무슬림 ‘형제’들

이 자본주의 체제의 러시아공화국에 대항해 투쟁하기 훨씬 이전 러시아의

무신론적인 공산주의자들과 직면했던 1980년대 무자헤딘(mujahedeen)의



시대부터 그가 너무도 잘 알고 있던 적이다. 심지어 현재 제2차 세계대전보

다 더 오랜 기간 지속되는 전쟁을 치르고 있으면서도 서구에서는 일종의 세

계제패(정보) 전략이라 할 만한 것들이 별달리 나타나지 않고 있다. 이러한

잘못은 현대 민주주의 정치의 속성에서 유래된 것이기도 하다.

정부가 정보를 처리하는 방식은 그들이 정보화 시대에서 민주주의 정

치를 실행하는 방식을 반영한다. 해럴드 윌슨(Harold Wilson)은 “정치에서

일주일은 오랜 시간이다”라는 유명한 말로 빈정대면서 현대 선출 정치인

들의 대부분이 선거주기라는 시간적인 기준에 따라 실재(reality)하는 존재

로 보았다. 단기적인 정치적 이익만을 추구하는 이러한 경향이 반드시 국가

의 장기적 비전을 이끌어낸다고는 볼 수 없다. 그리고 프랜시스 후쿠야마

(Francis Fukuyama)가 냉전종식이 ‘역사의 종말’이라고 묘사했을 때 그는 정

말로 그것을 이데올로기의 종말이라고 보았어야 했다. 냉전 이후 많은 민주

주의 정치인들은 중도 혹은 완전히 전향적인 태도를 취했는데, 이는 왜 그렇

게 많은 네오콘들이 이전 민주당원이었는지, 그리고 왜 그렇게 쉽게 토니 블

레어의 정책이 마가렛 대처의 정책들을 따라가는지를 설명하는 이유가 된

다. 바꾸어 말하면 현대 민주주의 정치인들의 주된 관심은 국가의 장기 이익

을 위해 헌신하는 것이라기보다는 차기 선거에서 승리하는 것이 되어버렸

다는 것이다. 이러한 비전의 부재는 9·11에 대한 서구의 반응이 갖는 특성

을 형성했으며, 테러리스트 네트워크에 대항하는 전략적 커뮤니케이션 노

력을 저해해 왔다. 이와 같은 테러리스트 네트워크는 기회주의적이기도 하

지만 또한 정교하게 다듬어진 과거 이미지를 통해 형성된 미래 비전에 의해

이끌리고 있기도 하다. 당신은 빈 라덴이 까다로운 질문을 받았을 때 “다음

주제로 넘어가죠”라고 대답하는 것을 들어보지 못했을 것이다.

이러한 연유로 9·11에 대한 미국의 반응은 ‘테러’에 맞서기 위해 신중

하게 고려된 정치적인 장기 비전보다는 군사적인 것이 되었다. 비록 미국의

대응이 많은 측면에서 이해할 만한 것이기는 하지만, 예전부터 오랜 시간에



걸쳐 국내 테러를 겪어왔던 경험을 지닌 유럽의 정부들은 미국과 대조적으

로 육해공의 군대가 아닌 경찰과 정보 서비스(intelligent service)를 이용해 테

러 세력에 대항했다. 하지만 미국 대통령은 테러에 대해 “우리와 함께 싸우

거나 우리에 맞서 싸우든지”해야 하는, 중립적 입장이 인정되지 않는 “새로

운 종류의 전쟁”을 벌일 것을 대내외에 선언했다. 이러한 군사적 대응에 의

문을 제기하는 사람은 반역자 혹은 과거에도 더 큰 화를 자초한 바 있는 타

협론자로 낙인찍힐 판이었다. 사실 1930년대의 타협은 더 큰 화를 막기 위

해 정당화될 수 있었던 협상이었으며, 독일이 1939년 3월에 체코슬로바키아

의 남은 영토를 침공해 비(非)독일인들을 독일 제3제국에 편입시켜 버리자

즉시 포기되었다. 그러므로 ‘타협론자’의 낙인을 찍는 것은 미국의 대테러

대응을 일컬어 역사적으로나 법적으로 둘 이상의 주권국가 간의 무력분쟁

을 가리키는 단어인 ‘전쟁’이라고 하는 것만큼이나 이치에 맞지 않는 것이

다. 게다가 테러리스트들과 협상한다는 것은 (만일 북아일랜드의 영국인들이 아

니라면) 민주국가의 정부들에게는 선택사항이 되지 않는다. 아마 비전이 보

다 명확했다면, 군사적 대응이 초래할 장기적인 결과가 충분히 고려되었다

면, 또한 ‘전쟁’이라는 레토릭이 그렇게 대립을 불러일으키는 것이 아니었

다면 전략적 커뮤니케이션 작업은 보다 용이했을 수도 있다.

그러나 한 나라가 전쟁에 돌입하면 전투에 참여하는 전사들이 주된 역

할을 담당하며 외교, 즉 협상의 임무는 보조적인 역할로 밀려난다. 이러한

관례로 인해 공공외교가 아마도 주 역할을 담당해야만 했을 때에도 군사정

보에 관한 독트린과 전략에 우선권이 부여되었다. 비록 군인들이 때때로 전

술 및 작전상 정보와 심리작전에 능한 면모를 보이기도 하지만 그들은 전략

레벨에서는 대부분 그렇지 못하다. 작전지역 및 지휘관의 임무에만 한정된

비전을 갖추는 것으로는 알카에다가 현재 하는 것처럼 전 지구적 정보공간

에서 정보전을 수행하는 데에 충분하지 않다. 게다가 2002년 3월에 국방부

내 전략영향실(OSI : the Office of Strategic Influence) 설치가 결국 참담한 실패



였다는 것이 나타나면서 정보작전 독트린(특히 기만전술)에서의 몇몇 측면이

전략적 커뮤니케이션의 다른 부분들, 특히 선전분야와 잘 조화되지 않는다

는 것이 드러났다. 전략영향실의 존재에 관한 소식이 국방부 내 소식통에 의

해 미디어에 누설되었다는 것이 기억될 필요가 있으며, 이는 적과 어디서 어

떻게 교전할 것인가의 문제는커녕 정보전을 어떻게 수행해야 하는지에 대

한 것에서조차 상당한 철학적 격차를 반영하는 것으로 볼 수 있다.

샬럿 비어스가 국무부의 공공외교 및 공보담당 차관으로 임명되어 있

던 2001년 10월부터 2003년 3월까지도 위와 유사한 문제가 공공외교를 저

해했다. 비어스는 매디슨 애비뉴에 있다가 등용되었으며, 많은 이들은 ‘인

식의 관리’(perception management)2로 일컬어지던 분야에 대한 해결책을 마

케팅적 접근을 통해 찾아보기 위해 노력했다. 그러나 복잡다단한 가치체계

를 지닌 다원적인 국가에 일원적인 느낌의 브랜드를 붙이고 이를 가루비누

나(콜린 파월이 언급한 것으로도 유명한) ‘엉클 벤의 쌀’(Uncle Ben’s Rice)이 팔리

는 것처럼 인기 있게 만들 수도 있다는 식의 아이디어는 외교적인 접근이라

기보다는 다분히 경영학적인 접근이 반영된 것이라고 할 수 있다. 무슬림 세

계의 사람들이 정말 탐탁지 않아 하는 것은 부시 독트린이지 미국 자체나 미

국에서 나온 보편구원론적 가치가 아닌 것이다.

하나 더 말하면 우리는 2006년에서 2007년에 전략적 커뮤니케이션으

로 다시 이름붙여진 분야에 대해 여전히 결점 투성이의 접근이 시도되고 있

음을 알 수 있다. 부시 독트린의 세 번째 요소인 민주주의에 대한 공감을 얻

는 것(the selling of democracy)은 공공외교에서 “우리를 알면 우리를 좋아하

게 된다”는 식으로 접근하는 것만큼이나 결점이 많다. 전략적 커뮤니케이

션은 ‘그들’에게 ‘우리’처럼 되라고 말하는 것이라기보다는 우리 자신이 실

은 어떤 사람들이다라는 것을 설명하는 것이 되어야 한다. 그리고 거의 모

든 커뮤니케이션 전문가들은 커뮤니케이션의 가장 효과적인 형태가 대면적

인(face–to–face) 것이라는 점에 동의한다. 그러나 만일 이때 그들에게 보여



지는 미국의 면면(face)이 ‘추한 미국인’이라면 이러한 대면적인 커뮤니케이

션도 안 좋게 이루어질 우려가 있다. 예를 들어 제리 스프링거 쇼와 같은 TV

프로그램의 상업적인 수출이나 린디 잉글랜드(Lindey England) 이병이 아부

그라이브 수용소에서 찍어 물의를 일으킨 사진 등은 어떻게 미국이 세계에

서 선을 실현하기 위한 세력이 될 수 있는지를 설명하는 데에 별 도움이 되

지 않을 것이다. 이러한 점에서는 미국 공항에서 무슬림 방문객들이 받는 대

우도, 코란이 관타나모 수용소의 화장실 변기에 흘려보내졌다는 그릇된 보

고도, 선전분야에서 발생한 많은 ‘자살골’들도 마찬가지일 것이다.

현재 서구 세계의 전략적 커뮤니케이션에 보다 명확한 비전이 필요하

다는 인식 및 그러한 커뮤니케이션의 요소들이 그 중요도 면에서 서로 수

평적이라는 인식, 그리고 다양한 정부 부서 간의 세력다툼이 적을 유리하게

만들 뿐이라는 인식과 정보전에서 가장 주된 전장(戰場)은 매스미디어보다

는 인터넷이라는 인식 등 변화의 조짐이 나타나고 있다. 언론사가 대체적으

로 참수하는 모습을 담은 영상을 방송하지는 않을 것이다. 그러나 서구 정

부들의 공공외교가 부딪치는 가장 주된 문제는 신뢰성(credibility)의 문제이

다. 이 문제는 사담 후세인과 9·11 및 대량살상무기와의 연계 주장과 관련

된 이슈들이 가장 악영향을 끼친 부분이기도 하다. 그러한 이슈들은 단기적

으로는 이라크에서 벌어지는 ‘정권 교체’에 관한 분쟁에서 정치적 정당성을

부여할 수는 있었지만, 장기적으로 볼 때는 영미권에 대한 신뢰성에 가늠할

수 없을 만큼의 타격을 입혔다고 볼 수 있다. 즉 장기적으로 볼 때 ‘공유된

가치’를 내세우는 캠페인이 아무리 시행된다고 해도 이러한 신뢰성의 저하

를 만회하지는 못한다는 것이다. 게다가 토니 블레어의 표현에 의하면 서구

와 이슬람 세계 간의 ‘오해의 간극’(gulf of misunderstanding)을 메우기 위해

공공외교에서의 강조점을 기후 변화에 두겠다는 영국의 결정은 실패로 이

어질 공산이 크다. 중국과 인도 같은 나라들과 더불어 말레이시아 같은 무슬

림 국가들 또한 경제성장을 통해 번영하고 있기 때문에 선진국들이 이미 한



세기 반에 걸쳐 대기를 잔뜩 오염시킨 상황에서 그들 개발도상국들에게 휘

발유를 많이 소비하는 SUV 등을 구매하지 않는 등을 통해 그들이 새로이 얻

은 부를 자유롭게 누리는 것을 포기해야 한다고 제안하는 메시지는 회의적

인 반응에 부딪칠 가능성이 높다. 그러한 메시지는 새로운 문화제국주의 혹

은 서구의 가치 및 시각을 강요하는 것으로 받아들여질 수 있으며, 서구의

위선과 차별적인 선별(selectivity)이 작용한 예로 비춰질 수도 있다. 《하이 매

거진》(Hi Magazine)이나 백악관 내 OGC(Office of Global Communications)처

럼 이들은 전략적 커뮤니케이션 노력에 악영향을 미치기만 할 것이다.

이 핸드북은 아마도 앞으로 나아가야 할 길에 대한 몇몇의 신선한 아이

디어를 제공할 것이고, 바라건대 공공외교의 실행이 문화제국주의에 대한

새로운 논쟁들에 빠져들지 않도록 할 것이다.



주

1. Defense Science Board Task Force on Strategic Communication, Report on Strategic

Communication in the 21st Century, Chair, Vincent Vitto, January, 2008, 1-149.

2. See, e.g., T.C. Helmus, C. Paul, and R.W. Glenn, Enlisting Madison Avenue : The marketing

approach to earning popular support in theatres of operation (Santa Monica, CA:RAND,2007).


전체 서문 55

공공외교의 맥락

1부



모든 학문분야에는 확실한 것으로 인정되고 있는 것들이 있다. 그리고

공공외교 연구라는 자그마한 분야에서도 확실히 인정받는 것이 있는

데, 그것은 ‘공공외교’라는 용어를 1965년에 터프츠(Tufts) 대학의 국제관계

및 법학대학원인 플레처 스쿨(Fletcher School) 학장이자 특출난 전직 미 국방

부 해외 근무 직원이었던 에드먼드 걸리온(Edmund Gullion)이 에드워드 머

로우 공공외교 센터(Edward R. Murrow Center of Public Dipomacy)를 설립하

면서 고안했다는 점이다. 초기 머로우 센터의 브로셔에는 걸리온이 떠올렸

던 개념에 대해 보기 좋게 요약한 것이 있다.

공공외교는 외교정책의 형성 및 실행과정에서 대중들이 갖는 태도의 영

향력을 다루는 것이다. 이것은 전통적인 외교영역을 초월하는 국제관계

의 범위들을 포괄하는데, 그러한 비전통적인 것들에는 다른 나라 국민들

의 여론을 형성시키는 것, 민간 그룹 교류 및 이해관계의 상호작용이 국

경을 넘어 발생하는 것, 외국의 사정을 보도하는 것과 그것이 대외정책

수립에 영향을 주는 것, 외교관이나 해외 특파원들같이 커뮤니케이션을

주된 임무로 하는 사람들 간의 커뮤니케이션, 문화 간 커뮤니케이션이

걸리온 이전의 공공외교 : ‘public diplomacy’라는 용어의 변천과정

3장

니콜라스 J. 컬 Nicholas J. Cull


3장_걸리온 이전의 공공외교 57

일어나는 과정 등이 있다.1

이 글에서는 각종 르포르타주(reportage) 및 외교 담론을 검토하면서 현

재 잊혀져 있는 ‘공공외교’(public diplomacy)라는 어구의 초기 단계를 살펴

보는 것을 시도할 것이다. 이러한 검토작업은 《뉴욕타임스》나 《워싱턴포스

트》, 《크리스천 사이언스 모니터》 등을 포함한 신문들의 구간(舊刊)들을 전

문(全文) 검색할 수 있게 되었기에 가능했다. 이 분석을 통해 걸리온이 현재

쓰이고 있는 ‘public diplomacy’라는 어구의 의미를 처음 사용한 것이 옳다

는 것을 증명하면서도 걸리온이 쓴 어구 자체가 1965년에 처음 만들어졌다

기보다는 기존에 사용하던 말에 새로운 의미를 부여해 사용한 것으로 보는

것이 합당하다는 것을 밝혀낼 수 있었다. 아이러니하게도 그 당시에는 이렇

게 기존의 어구를 새로운 의미로 사용하는 것이 필요한 상황이었는데, ‘공공

외교’보다 더 오래전부터 쓰였으며 걸리온도 당초에 쓰고 싶었다고 밝힌 바

있던 ‘선전’(propaganda)이라는 용어가 이미 수많은 부정적인 함의를 축적

하고 있었기 때문이다.2

‘public diplomacy’라는 어구가 가장 먼저 명시적으로 쓰인 곳은 미국의

‘뉴욕’ 타임스가 아니라 1856년 1월 영국의 ‘런던’타임스의 사설이었다. 프

랭클린 피어스(Franklin Pierce) 미 대통령의 태도를 비판하는 이 사설에서 공

공외교는 단지 ‘시민의식’(civility)의 동의어로 쓰였다. 이는 런던 타임스의

사설에서 “미국의 정치가들은 그들이 생각하는 것처럼 우리가 감명받도록

해야 한다면 그들 스스로가 모범을 보여야만 하는데도 ‘public democracy’

의 측면에서 그다지 눈길을 끄는 점이 거의 없다는 것을 기억해야 한다”는

의견을 밝혔던 것에서 알 수 있다.3

《뉴욕타임스》에서 처음 ‘public diplomacy’라는 말이 쓰인 것은 1871년

1월에 의회 내의 논쟁을 보도하면서였다. 전직 저널리스트이자 뉴욕 주의

민주당 하원의원인 새뮤얼 콕스(Samuel S. Cox)는 도미니카공화국을 합병하



려는 비밀책동에 대해 자신은 ‘보다 열린 외교’(open, public diplomacy)를 지

지한다면서 크게 화를 내며 연설했다. 이때 그가 사용한 ‘public diplomacy’

라는 어구는 35년 후인 제1차 세계대전 시기에 비로소 널리 쓰이게 되었다.4

제1차 세계대전기에는 ‘public diplomacy’가 새로운 외교관행들을 묘

사하는 데에 주로 쓰였다. 이러한 관행들은 평화조건의 대중선언을 통해 나

타난 잠수함 전투 정책에 대한 독일의 연속적인 성명으로부터 윌슨 대통령

이 1918년 1월 8일 ‘평화원칙 14개조’ 연설의 서두 부분에서도 표현된 바 있

는 ‘공개적으로 맺어진 공개적인 평화서약’(open covenants of peace, openly

arrived at)에 입각한 국제체제에 대한 이상주의적인 비전까지의 영역을 포함

한다. 이 시기 많은 저술가들은 ‘open diplomacy’라는 어구를 더 선호했지

만 ‘public diplomacy’라는 말을 쓰는 사람들도 꽤 되었으며, 프랑스에서 쓰

인 ‘diplomatie puclique’라는 어구가 들어오면서 더욱 널리 통용된 것으로

보인다.5

1916년 5월 9일자 뉴욕타임스에는 소위 ‘서섹스 서약’(Sussex Pledge),

즉 독일 정부가 5월 4일 잠수함 투입을 제한할 것을 선언한 것이 보도되면서

‘public diplomacy’가 사용되었다. 이 신문은 서약에 대한 미국의 반응을 리

뷰하면서 그 날짜의 《보스턴 헤럴드》(Boston Herald) 사설을 인용했는데, 그

사설에는 ‘public diplomacy’의 폐해 중 하나는 각국의 최고위 책임자가 다

른 편에 자신의 의중을 전달하면서도 자기 나라 사람들에게 자신의 체면을

지켜야만 하는, 계속적인 문서 쓰기(letter writing)를 필요로 한다는 점이다”

라는 내용이 있었다.6 이러한 관찰 내용은 국가 리더들이 하는 모든 발언들

이 세계 각지에 알려지게 되는 오늘날에 각국의 리더들이 겪는 문제와도 상

통한다.

‘public diplomacy’이 《뉴욕타임스》에서 세 번째로, 그리고 《워싱턴포

스트》에서 처음 쓰인 것은 1917년 12월 28일이었는데, 앞에서와 마찬가지

로 다른 신문의 사설을 인용하는 과정에서 나타났다. 여기서 인용된 신문



은 《베를린 일보》(Berliner Tageblatt )였는데, 브레스트 리토프스크(Brest‐

Litovsk)에서 독일과 신생 소련이 평화협상을 한 것에 대해 다음과 같이 거창

하게 코멘트한 것이었다. “새로운 public diplomacy만큼 군사력의 장벽을

뒤흔들 수 있는 것은 없다.”7

1918년 2월 11일에는 윌슨 대통령 스스로가 국회에서 소위 ‘영구평화 4

원칙’ 연설을 국회에서 하면서 ‘public diplomacy’라는 용어를 사용했는데,

여기서 그는 독일 수상 게오르크 폰 헤르틀링(Georg von Hertling)이 14개조

에 대해 보였던 반응을 다음과 같이 언급했다. “그는 public diplomacy의 원

리를 받아들인다.”8 윌슨의 표현은 헤르틀링이 같은 해 1월 24일에 제국의

회에서 그가 《런던타임스》에는 “외교적 합의의 공표”(publicity)라고 제시

된] “publizität der diplomatischen Abmachungen”라고 부른 것을 승인하는

내용으로 본래 했던 발언을 각색한 것이었다.9 《크리스찬 사이언스 모니터

지》(誌)는 윌슨의 연설을 보도하면서 ‘public diplomacy’라는 어구를 처음으

로 사용했으며, 《LA 타임스》의 경우에는 이 보도가 1899년에서 1965년 사이

에 유일하게 이 어구를 사용한 사례이다.10 1918년 7월에는 미국 상원이 윌

리엄 E. 보라(William E. Borah)가 조약에 대한 논쟁은 앞으로 공개되어야 한

다고 대담하게 발의한 것과 관련해 ‘public diplomacy’이슈에 대해 논의했

다. 이 발의는 23 대 50으로 부결되었다.11

‘Public diplomacy’라는 어구는 양 대전 사이의 기간 내내 이상주의적이

고 윌슨주의적인 ‘공개성에 대한 서약’이라는 의미를 계속 지녔으며, 이는

제임스 숏웰(James Shotwell)과 클라렌스 스트레이트(Clarence Streit)와 같은 국

제주의자들의 레토릭 및 이와 비슷한 경향을 지닌 《크리스천 사이언스 모니

터》에서의 사설들에서 나타났다.12 1928년에 《크리스천 사이언스 모니터》

의 기자인 로스코 드럼먼드(J. Roscoe Drummond)는 그의 수상작인 「The Press

and Public Diplomacy」에서 ‘public diplomacy’의 시대가 도래했다고 선언

했는데, 이 에세이에서는 국제문제를 정확하고 공정하게 보도하는 것이 국



제적 긴장 완화를 위한 뉴스 미디어의 도덕적 책임이라고 강조한다.13 그런

데 그러한 어구에 담긴 이상주의는 악화되어 가는 국제적 현실과 점점 더 괴

리되고 말았다. 《런던타임스》의 한 특파원은 1934년 12월 새로운 영국군 부

대가 마칭 밴드와 함께 현지인들에게 매우 친근하게 자를란트(Saarland)에

도착한 것을 도발적인 나치 깃발들이 게양된 것에 맞선 “public diplomacy

의 인상적인 증거”라고 묘사했다.14 1936년에는 좌파주의자들이 프랑스 수

상인 알베르 사로(Albert Sarraut)가 대외관계에서 ‘public diplomacy’를 사용

하겠다고 새롭게 (비록 오래가지는 못했지만) 서약한 것에 대한 AP통신의 파리

발 긴급 보도가 이루어졌다.15 이 용어는 제2차 세계대전 중에는 거의 쓰이

지 않았다.

제2차 세계대전이 끝나자 윌슨에 대한 재평가가 나타나고 ‘public

diplomacy’용어가 재등장했다. 1946년에는 벨기에 외무장관인 폴 앙리 스

파크(Paul‐Henri Spaak)가 같은 해 10월의 유엔 총회 출범식 연설에서 열정적

으로 ‘현재의 public diplomacy 시대’를 거론했다.16 영국에서는 《런던타임

스》가 public diplomacy라는 표현에 대해 “외교정책 원리로 가장한 캐치프

레이즈 및 슬로건”이라며 비판했으며, 외교관이자 정치가인 해럴드 니콜슨

(Harold Nicolson)이 ‘비공개’(private) 외교로 돌아가자고 주장한 것을 옹호했

다.17

1950년대까지 ‘public diplomacy’이란 용어의 사용은 국제적인 정보

와 선전 영역을 일컫는 것으로 현저하게 변화했다. 사실 이에 대해서는 용

어 자체가 다르게 쓰이게 되었다기보다는 외교 행태가 이전과는 다르게 실

행되고 이해되었다고 하는 것이 더 적합한데, 현재 중요한 외교적인 행사

들은 대부분 공개적으로 실시되고 있는 것이다. 1953년 월터 리프먼(Walter

Lippmann)은 어떤 외교관들은 현재 “공공외교, 선전 및 심리전의 실행이 엄

청난 유행이 되었다”고 주장할지도 모른다는 내용으로 널리 알려진 그의 칼

럼에서 중요한 미소(美蘇) 간의 대화는 반드시 비공개로 이루어져야 한다는



소신을 밝힌 바 있다.18 한편 ‘public diplomacy’가 보다 긍정적인 태도로 쓰

인 예로는 1958년 여름 다그 함마르셸드(Dag Hammarskjold) 유엔 사무총장

의 다음과 같은 연설에서 찾아볼 수 있다.

유엔에서 ‘public diplomacy’가 얼마나 가치 있는 것이 될지는 책임감 있

는 정치인들이 편협한 전술적 접근을 넘어 국제적으로 살아가는 데 필요

한 정치를 행하고 모든 인류가 지닌 열망과 희망을 실현하는 방향으로

소신을 표명할 정도로 수준을 끌어올리는 것이 어느 정도나 가능한지에

크게 달려 있다.19

루이스 홀(Louis Hall), 베테랑 영국 외교관인 스트랭 경(Lord Strang)이나

《뉴욕타임스》의 제임스 레스턴(James Reston)과 같이 외교가 행해지는 현장

을 관찰한 사람들은 ‘public diplomacy’를 흐루시초프, 케네디 등이 외교과

정에서 보인 쇼맨십의 요소를 환기시키는 데 사용했다.20 이와 같이 ‘public

diplomacy’의 ‘용례’(practice)가 ‘선전활동’(propaganda)과 겹쳐지자 걸리온

은 ‘public diplomacy’라는 ‘용어’가 기존의 ‘선전활동’을 대체하는 완전히

새로운 의미를 갖도록 조정하는 것이 필요하다고 생각했다.

다만 걸리온이 ‘public diplomacy’를 ‘공공외교’라는 뜻으로 각색한 뒤

상당 기간이 지난 뒤까지도 그러한 쓰임이 그리 널리 쓰였다고는 보기 힘들

며, 《워싱턴포스트》의 외교 담당 특파원인 머레이 마더(Murrey Marder)의 보

도 등을 보면 종래에 쓰였던 의미인 ‘공개외교’(open diplomacy)로 계속 쓰

이는 경우가 많았다는 것을 알 수 있다.21 걸리온이 고안한 용어는 1972년까

지는 학술서들의 제목에 등장하지도 않았다.22

‘public diplomacy’가 ‘공공외교’라는 오늘날의 의미를 1965년부터 갖

게 된 이유는 워싱턴 DC에서 그러한 개념을 일컫는 말이 필요해졌기 때문

이다. 출범한 지 10여 년이 지난 시점에서 미국 해외공보처(USIA)는 그다지



인상적이지 않은 ‘information’이나 부정적인 인상을 주는 ‘propaganda’ 등

의 용어를 대체할 만한 것을 필요로 했는데, 이는 기존에 쓰이던 어구들에

서 새롭고 우호적인 느낌의 의미를 갖는 어구로의 신선한 전환을 모색한 것

이기도 했다. 그러나 걸리온이 고안한 ‘public diplomacy’는 USIA가 하는 활

동의 모든 부분과 국무부에 의해 철저하게 관리되는 문화 및 교류 기능들을

커버할 수 있는 용어였다. 그 용어는 USIA의 직업 공무원들에게 남부끄럽

지 않을 만한 정체성을 부여하기도 했는데, 이는 선전활동이라는 ‘저속한’

부문에서 한 발짝 멀어진 듯한 이미지를 주었고, ‘외교’라는 용어의 사용으

로 USIA가 미국 대외관계를 관장하는 어엿한 정통 기관으로서 국무부와 어

깨를 나란히 하게 되는 효과를 주었기 때문이다. 또한 이 용어 자체가 USIA

를 뒷받침하고 국무부에 교류 및 문화사업이 잔존하는 것을 반대하는 데 쓰

이게 되었다. 만일 ‘public diplomacy’가 USIA의 주장대로 현대 사회의 새로

운 외교 형태라면 확실히 미국은 그러한 임무를 수행할 헌신적인 기관이 필

요해지는 것이며, 그 기관은 또한 새로운 외교 형태의 모든 영역을 관장하는

임무를 부여받아야 하는 것이다. 결국 이 용어는 10년 후 USIA에 큰 이익을

가져다 주었다. 즉 1978년이 되자 ‘공공외교’라는 ‘public diplomacy’의 새

로운 의미에서 비롯된 논리대로 USIA가 확대 개편되어 결국 정보수집 및 관

리 분야에서의 미국의 행위 전반을 관할하는 지위를 획득한 것이다. 이러한

‘공공외교’와 USIA의 상호 의존관계는 1999년에 USIA가 문을 닫자 터프츠

대학 내 머로우 센터가 머로우 국제정보 및 커뮤니케이션 센터(the Murrow

Center for International Information and Communications)가 되었다는 사실에

의해 분명히 암시된다. 하지만 1999년까지 그 용어는 일개 기관이나 국가를

넘어 통용되는 용어가 되었다. 즉 ‘공공외교’라는 용어가 지속되고 있는 것

이다.

레이건 집권기에는 공공외교에 대한 예산지출이 증가하고 공공외교라

는 용어가 의회 청문회, 학계, 저널리즘, 실무자들을 막론하고 널리 쓰이는



현상이 나타났다. 그리고 레이건 정부가 니카라과 반정부 세력에 대한 국내

의 지지 확산을 감시하기 위해 ‘공공외교실’을 설립했을 때에도 최소한 ‘공

공외교’라는 우호적인 의미가 손상되지는 않았다. 이 용어는 또한 이란 콘

트라 청문회에도 등장한 바 있다.23

1990년대에 이르면 ‘public diplomacy’가 해외의 대외정책 집단에서 일

반적으로 통용된다. 예를 들면 영국에서는 블레어 정부가 ‘공공외교 전략위

원회’(Public Diplomacy Strategy Board)를 설립했다. 2001년 9월 11일의 테러

사건 이후에는 그러한 용어가 미국 대중의 의식 속에도 자리하기 시작했다.

아시아의 쓰나미 사태를 맞아서는 부시 미국 대통령마저 이 어구를 사용했

는데, 그는 ABC의 인터뷰 기자에게 “우리의 공공외교 노력이 … 우리에 대

한 증오를 퍼뜨리고 중상하는 세력들의 그것에 비하면 … 매우 견고하지도

못하고 훌륭하지도 못하지요”라고 말하는 가운데 매우 서투른 말솜씨로 미

국이 쓰나미를 원조하는 이번에는 다를 것이라는 의사를 밝혔다.24 공공외

교 및 공보담당 차관으로 캐런 휴스(Karen Hughes)의 요란스런 임명과 취임

초창기의 문제들은 다른 국가보다 특히 미국 내에서 ‘공공외교’라는 용어의

쓰임이 크게 확산되도록 했다.

이와 같은 ‘public diplomacy’라는 어구의 90년사에서 과연 어떤 교훈을

얻을 수 있을 것인가? 공공외교 분야의 정책 담당자들과 학자들은 적어도

그들의 대화 상대가 그 용어 자체에 대해 아무것도 이해하지 못하고 있거나

1856년 혹은 1916년의 의미로 알고 있거나, 아니면 우리도 모르는 2016년에

사용될 만한 특이한 의미로 받아들일 수 있다는 점을 고려해야 한다는 것

이다.



주

1. 머로우 센터(The Murrow Center)에 관련한 이 내용은 http://fletcher.tufts.edu/mur-

row/public-diplomacy.html의 “What is Public Diplomacy?”에서 참조한 것이다. 2001

년 3월 13일 전화를 통해 어원에 관한 설명을 해준 당시 머로우 센터 소장이었던 리

맥나이트(Lee McKnight) 교수와 글 전체에 대해 논평해 준 존 브라운(John Brown)에

게 감사의 말을 전한다.

2. Robert F. Delaney and John S. Gibson, eds., American Public Diplomacy : The Perspective of

Fifty Years (Medford, MA : The Edward R. Murrow Center of Public Diplomacy, Fletcher

School of Law and Diplomacy/Lincoln Filene Center for Citizenship and Public Affairs,

1967), 31. 존 브라운의, ‘The Anti-Propaganda Tradition in the United States,’ Bulletin

Board for Peace, June 29, 2003, http://www.publicdiplomacy.org/19.htm 도 인용되었음.

3. “The American president with a laudable desire,” Times (London), January 15, 1856, 6.

4. “Forty-First Congress, Third Session,” New York Times, January 20, 1871, 2.

5. “L’Allemagne fait lancer par l’Autriche une offre inacceptable de négociations ssecretes,”

Petit Parisien, September 16, 1918, 1, 1918년 9월 17일에 뉴욕타임즈에 번역되어 인용

되었음.

6. “An Understanding of the German note,” Boston Herald, May 9, 1916, 12, cited on p.2.

7. “Forms outline of future peace,” New York Times, December 28, 1917, 1. 워싱턴 포스트

(Washington Post) 또한 이 인용구문을 실었는데, 이는 워싱턴포스트가 처음으로 이 용

어를 사용한 것이다, (“Berlin Socialist organ calls program too vague,” Washington Post,

December 28, 1917, 4).

8. “President’s address to Congress a reply to Hertling’s and Czernin’s peace terms,”

Washington Post, February 12, 1918, 5.



9. 원문은 온라인 http://www.stahlgewitter.com/18_01_24.htm에서 열람 가능하며 “En-

emy on Allied aims” 에서 완역됨. Times (London), January 26, 1918, 7.

10. “President finds equivocation in Hertling reply,” Christian Science Monitor, February 12,

1918, 1. 이 간행물(Monitor)은 또한 시카고 대학 새뮤얼 하퍼(Samuel Harper) 교수의

1918년 5월 저작을 통해 최초로 해당 단어를 학술적으로 사용한 곳 중 하나가 되었

다. 새뮤얼 하퍼의, “Russia tending to Public Diplomacy,” Christian Science Monitor, May

7, 1918, 7. 참조.

11. “Public diplomacy opposed in Senate,” Washington Post, June 11, 1918, 3 ; “Open treaties

beaten,” Washington Post, June 13, 1918, 2.

12. “New arms treaty arouses interest,” New York Times, June 19, 1924, 10 ; “The Power of

Public Diplomacy,” Chrisitian Science Monitor, May 12, 1928, 18 ; “Shotwell reveals world

rule plan,” New York Times, May 19, 1929, 18 ; “Fathers and sons dine at Columbia,”

New York Times, February 13, 1931, 27 ; “Press and diplomacy,” Christian Science Monitor,

April 14, 1931, 6 ; Clarence K. Streit, “Arms debate set for full parley,” New York Times,

May 13, 1933, 2 ; Clarence K. Streit, “League ends Balkan row...,” New York Times, De-

cember 11, 1934, 1, 14.

13. J. Roscoe Drummond, “The Press and Public Diplomacy,” Christian Science Monitor, Sep-

tember 18, 1928, 20.

14. “Good feeling in Saar,” Times (London), December 24, 1934, 10.

15. Associated Press, “Sarraut regime gains victory in test ballot,” Washington Post, February 1,

1936, 4.

16. Arthur G. Altschul, “Addresses by Truman, Impellitteri and Spaak at opening of the UN

assembly,” October 24, 1946, 2.

17. Leader : “Diplomacy, public and private,” Times (London), March 14, 1946, 5.

18. Walter Lippmann, “Today and tomorrow : Talking about talking,” Washington Post, No-

vember 19, 1953, 15.

19. Dag Hammarskjöld, “The UN and the major challenges which face the world communi-

ty,” UN Review, 4 (June 1958), cited in Richard Hoggart, An Idea and Its Servants : UNES-

CO from within, (London : Oxford University Press, 1978), 190.

20. Louis J. Halle, “The coming test for personal diplomacy,” New York Times Magazine,

August 23, 1959, 7 ; James Reston, “Kennedy and the American Diplomats,” New York

Times, December 21, 1960, 29 ; C.L.Sultzberger, “The strategy gap and the two K’s,”

New York Times, May 31, 1961, 32 ; Lord Strang, “Harsh new language in diplomacy,”



New York Times Magazine, April 15, 1962, 14 ; James Reston, “Mona Lisa approach to

diplomacy,” New York Times, February 11, 1963, 6.

21. ‘public diplomacy’를 기존의 의미로 사용한 것에 대해 더 보려면, 머레이 마더(Mur-

rey Marder), “Danger of greater war may bring reappraisal in Washington, Moscow,”

Washington Post, January 9, 1966, A1 ; 머레이 마더, “Nixon dwells on Russia’s role,”

Washington Post, March 5, 1969, A11. 참조.

22. Glen Fisher, Public Diplomacy and the Behavioral Sciences (Bloomington, IN : Indiana Univer-

sity Press, 1972) ; Gregory Henderson et al., Public Diplomacy and Political Change : Four case

studies : Okinawa, Peru, Czechoslovakia, Guinea (New York : Praeger, 1973).

23. 100th Congress, 1st session, H. Rept. 100-433/S.Rept. 110-216, Report of the Congressional

Committees Investigating the Iran Contra Affair, November 1987, 34 ; 이 활동들에 관한 요

약은, 토마스 블랜튼(Thomas Blanton)이 편집한 Public Diplomacy and Covert Propagan-

da : The declassified record of Ambassador Otto Juan Reich, (Washington, D.C. : National Secu-

rity Archive briefing book, March 21, 2001, http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/

NSAEBB40/참조.

24. David Bazinet, “Bush : Victims thank U.S.” Daily News (New York), January 14, 2005,

30.


4장_권위의 실추로서의 공공외교 67

미국이 벌인 대(對)테러전쟁(Global War on Terrorism, GWOT)에서 소위

‘공공외교’는 분명히 미국의 실패를 나타내는 주된 요소의 하나임이

드러났다. 분명히 공공외교는 미국이 세계에서 지녔던 권위가 크게 실추되

는 것을 가속화했다. 처음부터 그러한 권위 실추의 흐름이 나타난 건 아니었

다. 확실히 대테러전쟁은 미국의 세계 최고 지위가 영구적이고 합법적으로

공고화하도록 미국의 권위에 수정이 이루어지는 것을 촉진했던 것이다. 하

지만 공공외교의 보조를 거쳐 이러한 수정과정은 정반대 방향으로 나타나

버렸다. 기존의 권위가 실추된 뒤 최근 미국이 겪는 일들에 대해 나폴레옹

치하의 프랑스 및 초기 쇼와(昭和) 시기 일본이 벌인 공공외교로부터 교훈을

얻을 수 있기도 하다. 전략적 설득에 대한 그들의 경험이 오늘날에도 많은

것을 말해주는 것이다.

‘공공외교’혹은 ‘선전활동’이나 ‘전략적 커뮤니케이션’은 각 정권의 정

치에서 매우 중요한 일상적 업무이다. 그러나 때때로 그것은 평범하고 일상

적인 업무 이상이 될 수 있는데, 거창한 신념에 의해 각 정권들이 전쟁과 같

은 커다란 일을 벌이게 될 수 있기 때문이다.

전쟁은 일상적인 업무보다 더 고차원적이고 예리한 관념의 도입을 포

권위의 실추로서의 공공외교

4장

마이클 블라오스 Michael Vlahos



함한 거시적인 전략을 필요로 하며, 그러한 대전략이 성공적이기 위해서는

돈, 인력, 군대만큼이나 성공적인 설득과정이 요구된다.

그러므로 제2차 세계대전과 냉전의 성패 또한 굴복을 강제하는 것만큼

이나 친근감을 갖게 하는 설득과정에 달려 있었다고 할 수 있다. 다만 이러

한 진실은 거의 망각되고 있는 것 같다. 대테러전쟁에서 미국은 제2차 세계

대전과 냉전의 기치를 과격하게 내걸고 있는데, 마치 “우리의 생각이 이전

과 달라진 것은 없지. 그러니까 우리의 전쟁은 그 이전의 전쟁들을 계승할

만한 가치가 있는 것이고, 반드시 성공할 거야. 우리의 전쟁은 이전과 마찬

가지로 신화가 될 거라고!”라고 말하고 있는 것만 같다.

하지만 대테러전쟁은 이미 실패했다. 그리고 그보다도 대테러전쟁은

그것이 모방하고 이어가려 했던 이전 전쟁들의 성과마저 손상시키고 있다.

제2차 세계대전과 냉전은 세계 질서를 변환시켰으며, 미국을 (비공식적인) 세

계 최고의 권위를 지닌 행위자로 만들었다.1 그런데 이러한 권위를 공식적

이고 영구한 것으로 만들기 위한 시도는 아마 오래 지속되는 실패로 남게 될

것이다. 이 지점에서 공공외교에도 커다란 책임이 있는 것이다.

세계 질서 수정으로서의 대테러전

왜 대테러전쟁은 미국의 세계적 권위를 손상시켰는가? 그리고 왜 제2

차 세계대전과 냉전의 확실한 방식에 따라 ‘위대한 미국과 무슬림의 전쟁’

으로 재포장된 표현과 주장들에도 대외적인 설득에 실패한 것일까? 게다가

어떻게 대테러전쟁에 관한 공공외교가 미국의 대외적 권위를 실추시킨 것

일까?

우선 대테러전쟁은 이전과는 다른 모델이 적용될 만한 것이다. 이것은

제2차 세계대전이나 냉전같이 국가나 인민의 전쟁이 아니다. 게다가 제2차



세계대전기에는 ‘자유세계’에 있는 국가들에 대해 집단적인 경각심을 유발

해 전쟁에 참여시켰으며, 덜 침략적이면서 ‘오래 지속되는 분쟁’이었던 냉

전기에도 이러한 방식으로 협력 세력들을 동원시켰다. 이와 대조적으로 대

테러전쟁은 매우 전통적인 제국주의의 방식이었다. 이는 온전히 국가 주도

의 계획이었으며, 그 성패가 정권에 대한 평가와 직결되는 것이기도 했다.

일반 시민사회는 부시 대통령이 “평소 하던 일들에만 신경 쓰십시오”라고

요청한 것에서 볼 수 있듯이 수동적인 찬동 및 불간섭의 태도를 유지할 것을

요구받았다.

제2차 세계대전 및 냉전기 이래 전 세계의 협력 파트너들에 대한 미국

의 접근방식은 유사했다. 즉 미국은 그들의 파트너들에게 자국의 사업을 지

지할 것을 기대했을 뿐, 실제적인 참여를 필수적으로 요구하지는 않았다. 이

것은 미국이 각 사업에 대해 전반적인 통제권을 쥐는 것을 선호했기 때문에

매우 현실적인 문제이기도 했다. 하지만 미국의 입장에 맞게 협력하는 것을

선택한 국가들은 물론 ‘의지의 동맹’내 멤버로서 보상을 받았다. 이것 역시

제국의 사업을 떠올리게 하는 사항이다.

미국의 권위가 거의 비공식적이었던 공동체적인(commonwealth) 기존

세계 질서에서 대테러전쟁이 이끄는 보다 공식적인 세계 질서로 바꾸려는

것에서 일종의 변환을 찾아볼 수 있다. 이러한 변환을 추진하는 것은 선제

공격 혹은 예방전쟁의 법적 개념이다. 이는 정의로운 전쟁론(just war theory)

과 같은 종전의 법리학적 개념과는 상이한 것이기도 한데, 보편적으로 적용

될 수 있는 독트린으로 설정되지 않았기 때문이다. 도리어 선제공격 등의 새

로운 개념은 미국만의 권리이자 그들의 신뢰를 얻은 친구 및 동맹국들만이

공유할 수 있는 권리로 선언되었다. 즉 미국이 세계의 결정자가 된다는 것이

다.2

확실히 2001년 9월 11일의 테러공격은 예방전쟁을 현실적으로 가능하

게 하는 단 하나의 수단으로 보이게끔 했다. 그러나 그 실행과정은 새로운



세계 질서를 창출하는 것으로 비춰지고 있다. 인류와 세계의 안보를 위해 전

쟁을 일으킬 권리가 단 하나의 거역할 수 없는 고결한 국가, 그리고 이를 지

지하는 국가들에게 부여되어야 한다는 목소리가 나오기도 한다.

다만 여기서 동맹이 단지 권위의 기대조건일 뿐이지 필요조건은 아니

었다는 점을 기억해야 할 것이다. 만일 미국의 전통적인 동맹국들이 미국에

잘 동조한다면 미국이 추진하려는 변환은 별 문제나 잡음이 없는 상태에서

이루어지게 될 것이다. 또한 이러한 동조는 미국이 비공식적인 단일 권력자

에서 사실상 합법적인 단일 권력자로 탈바꿈하는 과정을 안정감 있게 이루

어지게 하는 일종의 가교역할을 할 수도 있다. 그러나 그것이 반드시 필요한

것은 아니다.

어째서 이러한 성공적인 모델에서 벗어나게 되었는가? 일각에서 주장

된 바로는 그야말로 악과 문명이 대립하는 새로운 세계의 도래로 미국의 권

위를 확립하는 것의 새로운 정당성이 확립되었다. 미국이 이러한 구도에서

필요한 행동을 하면 미국의 기반을 더욱 확장하고 공고해지게 할 것이었다.

게다가 9·11에 의해 미국이 행동에 나설 필요성이 확실하게 증명되었으며,

이는 그러한 행동의 성공적인 결과들과 더불어 인류가 공감하게 하는 방향

으로 작용할 것이다.3

그러나 군사 개입과 점령이야말로 세계 변환의 웅장한 스토리에 시동

을 거는 것이었다. 미국은 이라크를 통해 중동지역을 변환시키겠다는 포부

를 발표한 바 있다. 그런데 부시 대통령은 재선을 시작하는 연설에서 미국이

세계 전체를 변환시킨다는 방침을 명백하게 선언했다.

우리나라는 이행하기 매우 힘든 의무를 받아들였으며, 이를 포기하는 것

은 매우 불명예스러운 일이 될 것이다. 그러나 우리 스스로가 이 나라의

해방지향적인 전통에 따라 행동해왔으므로 수천만 명에 달하는 사람들

이 자유를 성취할 수 있었다. 그리고 희망이 희망을 북돋우는 것처럼 수



백만의 사람들이 앞으로도 자유를 갈망할 것이다. 우리의 노력에 의해

우리는 사람들의 마음속에 불길을 지폈다. 그러한 불길은 그 힘을 느끼

는 이들을 덥힐 것이고, 그것을 막는 이들을 태워버릴 것이며, 언젠가는

이 억제되지 않는 자유의 불길이 이 세계의 어두운 구석구석까지 이르게

될 것이다. 따라서 모든 압제를 종식한다는 궁극적인 목표를 갖고 모든

나라와 문화에서 민주주의 운동 및 기구의 성장을 찾아내 지원하는 것이

미국의 정책이다.4

변환을 일으키려는 이러한 행동은 자명한 것이었다. 이는 군사력의 선

별적인 사용에 의해 촉발된 역사적인 운명의 불가항력이었다. 이러한 행동

에는 단지 정당한 군사적 점령에서 유래되는 ‘충격과 공포’및 제지할 수 없

는 재건병력(reconstruction force) 그 이상의 것들이 있었다. 남북전쟁기의 급

진적인 공화당원들로부터 우드로 윌슨, 마샬, 맥아더에 이르는 미국의 신성

한 이야기는 적들은 언제든지 사기가 북돋워지고 세력을 회복할 수 있다고

주장하고 있다.

그 누구도 이라크 침공 전날까지는 이러한 생각의 정당성을 의심하지

않았다. 우리는 “독일과 일본, 그리고 한국의 현재 모습을 보라.”정당한 전

쟁 뒤에 오는 평화 속에서 찾아볼 수 있는 미국의 미덕이 지닌 힘은 확실히

순수한 역사적 필연이었다.

우리는 이 전쟁에서 공공외교가 했던 모든 작업에 사의를 표해야만 한

다. 공공외교 작업은 미국인들이 세계 변환이라는 대담한 비전에 대해 공감

하도록 해야 했다. 미국의 비전은 ‘테러리즘’을 제압하고 이슬람 세계를 재

편하는 것을 넘는 것이었으며, 따라서 공공외교는 단순히 무슬림들을 접촉

하는 것 이상을 할 필요가 있었다. 이는 주로 미국인들과 좀 더 가까이 지내

는 것과 새로운 세계에 대해 관심을 보이도록 하는 것에 집중되었다.

정권의 핵심적인 후원자인 제임스 울시(James Woolsey)는 전쟁 직전



《애틀랜틱 먼슬리》(the Atlantic Monthly)지에서 다음과 같이 주장했다.

만일 당신이 단지 앞날을 생각한다면 그것이 얼마나 하기 어려운 일인지

생각하게 될 것이다. 그리고“그래 잘해봐, 너만은 중동을 민주화할 수

있겠지 뭐”라고 비아냥거리듯 말할 수도 있을 것이다. 그러나 만일 당

신이 지난 20세기의 세 번의 전쟁(두 번의 세계대전과 한 번의 냉전) 및 그

전쟁 사이사이에 우리 및 우리의 동맹국들이 해왔던 것들을 회상해 본다

면 이미 전 세계의 3분의 2나 되는 지역에서 민주화의 과업을 달성해 왔

던 것을 알 수 있다. 만일 당신이 1세기도 채 되지 않는 기간에 일어났던

일들을 떠올려 보면 아랍 세계 및 이란을 민주화시키는 것은 그렇게 엄

청난 일은 아니라는 것에 공감하게 될 것이다. 다만 이 과정은 세계를 모

두 미국화하겠다는 것이 아니며, 단지 민주적인 체제를 갖추게 하려는

것(Athenizing)이다. 그리고 이는 충분히 가능한 일이기도 하다.5

여기에 대테러전쟁 시기 공공외교의 또 다른 면모가 뚜렷하게 드러난

다. 대테러전쟁을 통해 국내 정치적 설득과정에서 기존 정부들의 공식적인

정보조직들이 보조적인 역할에 그치는 가운데 ‘뉴미디어’가 조직적으로 동

원되는 새로운 공공외교 유형이 개척되었다. 즉 대테러전쟁에 대한 홍보활

동이 주로 이루어졌던 곳이 표면적으로는 라디오 전화토론 프로그램, 폭스

뉴스 네트워크(the Fox News Network), 정보를 추구하며 유행에 민감하되 자

신의 정치적 견해를 유지하는 울시를 비롯한 평론가, 루시안 닷컴(Lucianne.

com), 프리 리퍼블릭 닷컴(FreeRepublic.com) 같은 대중 네트워크 사이트 등

‘민간의’ 미디어였다는 것이다.

그러나 매우 떠들썩한 비정부 주체들의 모습이 민간 미디어와 백악관

사이의 조정과정을 감추고 있기도 하다. 많은 민간 미디어들은 라디오 전화

토론 프로그램의 호스트들이나 친근감 있고 편안한 평론가들에서 찾아볼



수 있는 것처럼 비공식적이다. 그러나 그들 중 일부는 실제로 제도화되어 있

다. 예를 들어 폭스는 뉴스의 요점들이 실제 정부의 공식 견해와 일치하는지

매일 백악관과 뉴스 내용을 조정한다.

여기에는 별달리 부패하고 비밀스러운 것들은 없는데, 매일같이 뉴스

내용을 조정하는 내용을 담은 메모가 유출되어 인터넷상에서 보여지기 때

문이다.6 그러나 2008년 4월 《뉴욕타임스》에 의해 백악관이 시도하는 조정

작업의 진상이 모두 드러나게 되었다. 전쟁 수행과정 전반에서 정부가 다수

의 TV 군사 분석가들을 ‘대리자’혹은 ‘전력강화 기여자’ 등 사실상의 하인

(retainer)으로 만들었다는 것이다.7 최근 나타난 이러한 폭로는 어떻게 대테

러전쟁기의 공공외교 전체에서 더욱 세련된 솜씨로 미국인들을 설득하는

과정이 가장 중요해졌는지를 드러낸다. 미국인들의 지지 획득이 곧 공공외

교의 목적이었으며, 실제로 무슬림이나 유럽인들이 아니라 미국인들이 진

정한 변환 시도의 대상이었던 것이다. ‘미국의 권위 수준이 변동하는 상황

에서 미국인들의 공감을 얻어야만 했다.’

이것은 어떤 방송 미디어도 지금까지 보도한 적 없는 엄청난 이야기

이다.

이제 대테러전쟁기 공공외교의 실패는 보다 명확해질 것이다. 적들 및

그들의 세계에 초점을 맞추는 전통적인 전략적 커뮤니케이션은 도저히 새

로운 대전략의 중심이 되지 못했으며, 그것은 이미 무시되고 있는 비공식적

인 세계질서의 ‘자유주의적’모델을 상기하고 이를 지지했다는 의혹을 받고

있다. 그러므로 기존에 확립된 공공외교는 주된 노력에 대한 부수적인 역할

을 할 뿐이었다. 이는 단지 핵심적인 국내용 메시지, 즉 ‘변환’, ‘자유’, ‘민주

주의’ 등의 중요성을 무슬림들에게 전매(轉買)하는 것에 불과했던 것이다.

기존 스타일의 공공외교는 국내 정치용 설득전략과 해외에서의 압도적

인 영향력을 장식해 주는 역할만을 했다. 그러나 이라크 침공 등이 일어나는

이러한 새로운 세계가 얼마나 변환을 겪는 지에 상관없이 공공외교는 여전



히 매우 중요하다. 그러므로 공공외교의 실패를 되짚어보는 것 또한 필요하

다. 왜 기존의 공공외교가 격하되었는가? 어떻게 대테러전쟁기 공공외교의

기존 방식과 새로운 방식이 예측하지 못한 참담한 결과를 초래했는가? 물론

역사는 그럴듯한 답을 제시해주고 있다.

역사를 통해 본 공공외교와 세계 질서 수정

나폴레옹 치하의 프랑스와 쇼와 초기의 일본은 이전 시기에 나타난 대

전략상의 공공외교 실패를 명확하게 드러낸다. 이 글의 주된 관심과 보다 연

관성 있게 말하면 그 두 가지 예 모두 대테러전쟁에서 부시 행정부가 보여준

실패와 매우 닮아 있다. 물론 이러한 판단은 현실적 사안에 대한 어떤 윤리

적인 면에서의 평가를 제시하고자 하는 것은 아니다. 단지 이러한 역사적인

예들이 보여주는 아이러니함을 부정할 수는 없다는 것이다.

18세기 말의 나폴레옹과 1930년대의 일본은 각각 단호하게 기존 세계

질서를 바꾸고자 했다. 둘은 공히 그들의 시도가 왜 바람직한 것인지, 왜 기

존의 질서가 그들의 수정 요구에 맞게 변화되어야 하는지를 보여주기 위해

공공외교를 이용했다. 그러나 다른 주체들을 설득하는 것은 기껏해야 전투

를 통해 승리를 쟁취하는 과정을 보조적으로 돕는 역할만 할 뿐이었다. 그런

데 그들은 주로 국내 정치 세력에 대해 설득력 있는 주장을 제시하는 데 그

쳤다. 즉 세계를 상대로 그러한 설득과정을 거치지 않는다면 그들이 목표한

기존 질서의 수정은 요원한 일이라는 점을 무시했던 것이다. 그들에게는 일

단 국내 정치적 설득과정이 중요했던 것이다.

그러므로 나폴레옹이 구상한 신질서를 수립하기 위해서는 당시의 혁명

적 논조의 방향을 변화시킬 필요가 있었다. 프랑스 혁명을 통해 프랑스의 새

로운 정체성이 확립되었을 뿐만 아니라, 인류 전체가 새로운 정체성을 가지



게 될 가능성도 생기게 되었다. 나폴레옹은 대담하게 당시의 영웅주의적인

집단적 개인(collective man)들이 그에게 열광하도록 했다. 예를 들어 다비드

가 남긴 그림들인 「호라티우스 형제의 맹세」(Oath of the Horatti)나 「독수리

깃발의 분배」(Distribution of the Eagle Standards) 등을 통해 우리는 혁명의 사

상이 분명히 재창조되는 것을 볼 수 있다.

첫 번째 그림에서 공화주의자 호라티우스 형제들과 아버지는 집단적

통치에 대한 사람들의 파멸적이고 엄숙한 헌신을 상징한다. 그러나 「독수리

깃발의 분배」에서는 나폴레옹이 현대적으로 재창조된 로마 황제, 즉 보편적

권위의 궁극적인 이미지를 상징할 뿐만 아니라, 혁명의 영웅적이고 강한 의

지를 지닌 인간의 이미지로 표현되어 있다. 그는 공화주의적 선서를 한 바

있는 사람들의 환호를 받아들이며 최고의 권위를 보유할 것을 서약한다. 이

얼마나 극적인 혁명 비전의 전환인가!

쇼와 초기의 일본 또한 때로는 격렬하기도 했던 국내 정치적 논쟁을 거

쳐 아시아에서 새로운 세계 질서를 재구성하기로 결심했다. 근대 일본은 너

무 이르게 너무 큰 성공을 거두어 오고 있었다. 일본은 다른 아시아의 이웃

들이 유럽의 제국주의에 의해 침탈당하던 시기에 중세의 암흑에서 강하고

존중받는 세력으로 거듭났다. 더구나 대담한 도약을 거친 일본은 러시아 제

국을 격파하고 백인이 아닌 인종에서는 유일한 열강으로 거듭났다. 이후 재

빠르게 한 발짝 더 나아가서 1914년에는 연합국에 가담한 끝에 3대 열강 중

하나가 되었다. 이러한 일본의 성공은 단 세 세대를 거치는 동안에, 특히 일

본 제국을 쇄국 상태에서 벗어나게 했던 세력이자 아직 생존해 있던 원로들

에 의해 이루어진 것이다.

그러나 이러한 거창한 내셔널리즘적 논조에는 자기 파멸의 씨앗이 배

태되어 있기도 했다. 만일 일본이 스스로의 행동을 통해 위대함을 성취한 것

이라면 그러한 위대함은 또 다른 세력의 행동에 의해 갑자기 휩쓸려 버릴 수

도 있는 것이었다. 그래서 1930년대 일본의 전략가들은 또 다른 행동을 통



해 그들이 당시보다 더욱 더 앞으로 나아가서 세계 질서 자체를 수정하고,

다른 세력을 일본의 무력 앞에 굴복시켜야 한다고 보았다.8

그런데 어째서 대테러전쟁기의 공공외교를 나폴레옹 및 초기 쇼와 일

본과 비교하는 것인가? 먼저 이 세 가지 사례에서는 결국 유사한 목표, 즉 세

계 질서 수정이 추구된다는 것을 들 수 있다. 게다가 그들의 설득 전략은 같

은 기반 위에 성립한 것이기도 하다. 첫째로, 그들은 외부 세계에 대한 설득

과 국내 정치적 설득을 구분짓지 못했으며, 국내 정치적 설득 노력이 항상

우선적이었다. 둘째로, 공공외교는 무력에 의존하는 국가 대전략에서 언설

을 통해 보조하는 정도의 부차적인 지위에 머물러 있었다. 셋째, 비록 그들

모두가 전략적인 대외관계 목표에 대해 말하고 있지만 실제 그것은 어떻게

외부 세력을 굴복시킬까를 논하는 것이었다. 각 사례에서 이러한 모순의 실

패는 공공외교에 의해 더욱 촉진되었다.

대테러전쟁기 공공외교의 내면

대테러전쟁기 공공외교는 나폴레옹 및 쇼와 시기의 선전과 비교될 수

있으며, 이는 유사점을 드러내는 다음의 다섯 가지 측면에서 그러하다.

• 이는 전투력과 더불어 핵심적인 외부 설득 전략으로서의 ‘충격과 공

포’를 높이기 위해 고안된 군사적 초강대국의 공공외교이다.

• 공공외교의 주된 노력 및 진정한 핵심은 국가 및 국민, 정치에 있다.

• 그러므로 제일 중요한 공공외교 대상이 국내의 청중들이므로 그것의

레토릭이 국제적으로 볼 때 자멸하는 것이 되는지는 중요한 것이 아

니다. 이는 외부 세계에 대해 직접적인 행동으로 설득을 시도하는 것

으로 이어진다.



• 레토릭은 실제 현실에 기초하지 않은 세계관에서 비롯된다. 그러므

로 내셔널리즘 에토스와 당대 시대정신의 측면에서 공공외교에 이상

주의 및 이타주의가 다소 냉소적인 모습으로 도용되는 것은 궁극적

인 자기 파멸로 간주되지 않는다.

• 공공외교에 종종 나타나는 허세 부리는 어조는 친구, 적, 중립적 행

위자 등을 막론하고 외부 세계에 대한 매우 불안한 접근을 반영한다.

이때 상대와 동등한 입장으로 간주하는 어떤 접근방식보다 상대를

굴복시키는 것이 더 선호된다.

‘충격과 공포’에서 비롯된 권위

나폴레옹은 60번의 전투에 참여한 바 있다. 전투는 그가 화가였다면 마

치 캔버스나 팔레트 같은 것이었으며, 그는 생의 마지막까지도 전투를 정치

적으로 권위를 확립할 수 있는 유일한 수단으로 보았다. 그의 전성기에는 누

가 그러한 찬란한 진실을 부정할 수 있었겠는가? 아우스터리츠(Austerlitz) 전

투 같은 개개의 ‘위대한 전투’를 통해 모든 적들이 무릎 꿇게 했던 것이다.

4시간도 채 안 되는 동안에 러시아와 오스트리아 황제 휘하의 10만 대군

이 격파당하고 뿔뿔이 흩어졌다. 두 달 동안 제3차 대(對)프랑스 동맹이

어떻게 패배했고 해체되었는가를 보라. 평화가 멀지 않았음이라.9

이와 유사하게 근대 일본 또한 그들의 세계적 지위 및 권위가 막다른 상

황에서의 전투에 의해 창조되었다고 믿었으며, 이는 고대 및 근대의 신화에

의해 체계화되었다. 나폴레옹에 아우스터리츠 전투가 있었다면 일본에게는

쓰시마 전투가 있었다. 이러한 두 사례는 초기 근대적 맥락에서 나타난 ‘충

격과 공포’의 원형이다.



우리는 이라크 침공이 미증유의 군사적 승리로 특징지어지는 신화적인

이야기를 전개해 나가는 데 있어서 위의 두 역사적 사례와 같은 정도로 절정

의 사건으로 인식되었다는 점을 기억해야만 한다. 이를 통해 단순히 제2차

세계대전을 모방하는 것이 아니라 그 신성한 이야기에 결말을 맺는 것이 기

대되고 있었다.

게다가 우리가 진즉에 들은 대로 미국의 군대는 전쟁의 신이 되어왔

다.10 단지 미국의 힘을 보여주는 것만으로 적들은 굴복할 것이며, 중동의 원

시적이고 뒤처진 사회를 변화시킬 수 있을 것이었다. 즉 ‘충격과 공포’는 단

순한 군사적인 독트린이 아니라 대테러전쟁기 공공외교의 핵심적인 존재였

던 것이다.

전투를 통해 세계 질서 변환이 가능하다고 믿는 태도는 승리에 도취된

전황 보고에 기반한 공공외교로 이어졌다. 그러므로 이라크 전쟁 시기의 종

군 저널리스트들은 그로스(Gros)나 르쥔(Lejeune) 같이 전투현장에 파견되어

정권의 승리와 우월성을 증명하는 데 일조했던 예술가들의 현대 미국 버전

이다.11 미군의 전투상황 등을 일반 국민들이 영상으로 보는 것 또한 미국의

정권이 거둔 승리에 대리 만족을 느끼며 참여하는 것이 된다. 이는 대테러전

쟁기 공공외교의 본질이었다.

그러나 나폴레옹과 유사하게도 미국의 전쟁 지휘 또한 역사와 인류의

변화상을 왜곡했다. 이러한 경향은 모든 영상 프레임에 나타나기 시작했다.

나폴레옹이 궁극적인 승리에 대한 믿음을 전투 하나에 걸고 있었던 것처럼,

미국 또한 제2차 세계대전기에 독일과 일본을 변화시켰던 것처럼 또 다른

변화를 이룰 수 있을 것이라는 희망을 갖고 있으며, 이는 이라크를 뒤흔든

반군활동 등이 그러한 희망에 회의를 갖게 함에도 불구하고 유지되고 있다.

미국인들은 전투의 제일선에서 전쟁에서의 승리를 쟁취할 수 있을 것마냥

여전히 거친 전투의 영상을 동경하고 있는 것이다.

이러한 과열된 내부지향적인 담화에서 무슬림들, 특히 이라크인들을



주 대상으로 하는 공공외교의 또 다른 면을 발견할 수 있다. 이에는 제2차

세계대전의 선전활동을 몽유병자처럼 뇌까리는 것과 더불어 링컨 그룹이

선전활동을 독려하기 위해 현지 저널리스트들을 매수하는 등의 심리작전,12

그리고 미국이 자각하지 못한 채 아부 그라이브 등에 의해 제기된 극도의 반

미적 입장 등이 결합되어 있다.

모두 당신을 위한 것입니다

그러나 내부지향적인 국내 정치적 공공외교가 효과가 있다는 점은 부

정하기 힘들다. 초기 나폴레옹 시기의 공공외교는 매우 창조적이었다. 게

다가 이것은 프랑스 국민들뿐만 아니라 전 유럽에 걸쳐서도 효과가 있었다.

이 효과는 ‘구체제에 속해 있으면서 프랑스에 가장 적대적이었던 세력들’

(ancien régime)에게도 있었는데, 독일 전역에서 많은 봉건영주들이 물러났

으며, 네덜란드와 이탈리아에서는 공화정이 수립되었던 것이 그 예이다. 이

18세기 말의 짧은 시기는 전 세계를 뒤바꾸겠다는 프랑스의 혁명 목표가 이

루어질 것만 같던 시기였다.13

그러나 이후 나폴레옹은 황제의 지위에 올라 보주(寶珠)와 홀(笏)을 쥐고

프랑스의 세계적 권위를 확립하는 것을 추구했다. 공식적으로 내세워진 세

계 질서의 수정 방침에는 단순히 외부의 적들을 굴복시키는 것을 넘어 구체

제의 완전한 전복이 있었다. 따라서 프랑스는 오스트리아나 프로이센, 러시

아 등의 열강뿐만 아니라 포르투갈이나 스페인의 대중 폭동세력 등 보다 작

은 국가들에게 있어서도 제휴보다는 대항해야 할 상대가 되었다.

혁명 이후 프랑스의 신화 또한 다른 유럽 대중들을 대상으로 하기보다

는 내부지향적이었다. 만일 스튜어트 울프(Stuart Woolf)가 묘사한 대로 “프

랑스가 문명의 횃불을 들고 있는 것이라면”14 프랑스 혁명은 문명을 이끄는

영향력을 행사하는 행위자로서의 역할을 공고화한 것이라 할 수 있으며, 이



는 혁명에서 내세운 ‘자유’및 ‘평등’이라는 정치적 메시지가 가진 보편성 때

문이다. 그리고 혁명 이후 나폴레옹 집권기에 프랑스가 정복한 지역에서 실

시된 개혁은 문명 및 프랑스라는 나라의 정체성에 관한 주장을 확인시켜 주

는 역할을 했다. 당시 프랑스는 그 어느 시기보다도 문명의 보편적 가치를

내포하고 있었을 뿐만 아니라, 좀 더 불운한 상태에 놓여 있던 사람들에게

그러한 가치를 전파하는 역할을 하고자 했다.15

이러한 태도는 자연히 다른 국가들에 대해 설득력 있는 공공외교를 실

행하는 것에 도움이 되지 않았다. 국가주의적인 노력에 지독하게 임하는 태

도가 전 유럽에 걸쳐서 오만과 모욕으로 비추어진 것이다.16 그러나 이렇게

자유와 문명을 강조하고, 보편적 권위를 보유할 것을 주장하며, 매우 내부지

향주의적인 면모를 지닌 ‘신성불가침의 이야기’(sacred narrative)를 사용하

는 것은 대테러전쟁기 공공외교의 면모의 전례가 되는 것이라고 할 수 있다.

프랑스의 혁명과업이 점점 고전을 면치 못함에 따라 프랑스 인민들에

게 요구된 희생 또한 더욱 커졌는데, 이에 따라 더욱 더 많은 선전활동이 프

랑스 내부를 설득하는 데 중점을 두게 되었다. 이를 위한 한 가지 방법은 전

쟁을 고매하면서도 실존주의적인 투쟁으로 재구성하는 것이었는데, 구체적

으로는 프랑스 및 서구 문명의 미래를 놓고 벌어지는 ‘우리’와 ‘그들’의 투

쟁으로 만들어내는 것이었다. 이는 마세나(Masséna)가 “지금은 단지 프랑스

의 노력만이 우리들의 적들을 포함한 유럽 전체가 야만으로 떨어지는 것을

막을 수 있다”라고 선언한 것에서 잘 나타난다.17

또 다른 방법은 ‘조국’(Patrie)이라는 것이 갖는 친밀한 개념이 더욱 영

향력을 갖게 하면서 프랑스 국민들의 실존주의적 의식에 호소하는 것이었

다. 이때 전쟁은 ‘우리’가 하나의 공동체로서 견디고 이겨내야 하는 것이 되

었다. 그러므로 전세가 어두워지는 상황은 공공외교로 하여금 혁명과업을

완수하는 데 필요한 국력을 유지・보존하기 위해 근본적인 정체성에 호소

하게 했다. 당시 나폴레옹 정권은 징집 거부의 문제를 다루어야만 했던 상황



이었는데, 이러한 ‘우리 대(對) 그들’이라는 호소는 외부 세계를 대상으로 하

는 각종 설득 기제를 약화시키는 방향으로 작용했다.18 2004년 이후 이전의

프랑스 제국처럼 미국의 대테러전쟁의 ‘국내’공공외교 또한 그러한 극적인

호소를 하고 있는 상황이다.

쇼와기의 선전 또한 매우 실존적인 ‘실행하느냐 살해되느냐’(do‐or‐die)

혹은 ‘우리 대 그들’이라는 문제에 초점을 맞추고 있었다. 그러나 그 선전은

또 다른 실존적 언약을 내세우고 있었는데, 국가의 순수성(purity)이 국민의

희생을 통해 일종의 집단적 초월로 구체화하는 과정이 나타난다는 것이다.

일본의 투쟁에도 불가피하게 그러한 과정이 나타난다. 다른 주체들과의 전

쟁을 정체성 정치학(identity politics)이 펼쳐내는 드라마 및 그로 인해 국민

적 자각이 일어나는 것이라고 생각해 보자. 쇼와 시대의 국가는 서구적 근

대성과 이상화된 자국 인식에 대한 갖가지 의문들이 주도하는 보다 광범위

한 문화적 맥락에서 작동했다. 그러므로 국가에 의한 선전활동은 케빈 도크

(Kevin Doak)가 말하는 것처럼 “전쟁기의 민족학이 다민족적 제국에서의 공

개적인 담론에 솜씨 좋게 녹아 있는 민족적 우월성 논의”를 벗어날 수 없었

다.19 미국의 대테러전쟁 과정에서도 마찬가지로 미국의 정체성 문제가 중

요한 담론으로 나타나 있다.

국제적 투쟁, 즉 전쟁을 하면서 일본은 다른 아시아 국가들을 향한 보편

적인 이타주의를 추구한다는 구실을 더 이상 유지하기 힘들었다. 일본의 공

공외교는 그들의 ‘우호적인 타자들’에게조차 위선이라는 평가를 받는 것에

서 자유롭지 못하게 되었다.20

게다가 나폴레옹과 쇼와 시기의 선전활동 공히 우선 국내 정치 차원에

초점을 맞추면서 정권을 공고화하기 위해 타자에 대한 실존적 투쟁이라는

전쟁 패러다임을 사용을 모색했다. 루이스 영(Louis Young)은 이러한 경향이

1931년 만주사변에서 어떻게 작동했는지를 묘사했다.



정부의 선전활동은 … 일본이 적대적인 세계로부터 고립되어 홀로 서 있

다는 시각을 크게 강화했다 … 국제적인 전투 진용이라는 레토릭은 정부

의 군사적 방침에 대한 국내에서의 정치적 합의를 결집시키는 계기를 제

공했다 … 공식적인 담화는 중국의 잠식과 일본의 고난이란 이미지를 엮

어서 “사람들”이 힘을 합쳐 그들의 전장에서 적들에 대항하고 각국들이

이루는 공동체에서 그들을 중상하는 세력들을 무찌른다는 ‘국가적 일체

성’이라는 줄거리로 구성되었다.21

이러한 전략은 대테러전쟁에서도 주된 공공외교 전략이 되었다. 오늘

날 우리는 어떻게 공공외교에 초점을 맞출 것인가라는 측면에서 나폴레옹

의 프랑스와 쇼와 초기의 일본의 면모가 반영된 모습을 보고 있다. 마치 나

폴레옹처럼 우리의 리더들도 영웅적으로 이라크라 불리는 전장에서 모습을

드러내고 있다. 그들의 등장은 나폴레옹 제국의 선전활동의 전형적 요소인

‘황제의 왕림’(dispatch)이라는 특징을 내보였다.22 그러므로 전장에서 그들

이 영웅적으로 등장하는 것은 상징적으로 우리의 리더들을 돋보이게 한다.

그들은 흡사 전투에서 국가의 생존을 위해 국가의 승리를 몸소 진두지휘하

는 나폴레옹과 같다. “우리는 여기서 그들과 싸울 필요가 없게 하기 위해 저

건너에서 싸울 것이다”라는 맹렬한 지시도 그러하다. 전장에서 리더가 영상

을 통해 비추어지는 것 또한 그들을 군인들의 희생과 연계짓고 그러한 희생

이 국가의 대사업을 정당화하는 데에 쓰이도록 한다는 또 다른 목적을 충족

해야 한다.

쇼와 시기의 일본처럼 미국 또한 미국의 가치를 회복하고 미국의 위대

함을 내보이기 위한 노력을 하고 있다. ‘그들’은 미국을 경멸하고 있으며, 따

라서 이 전쟁은 그들에게 합당한 것이다. 이는 정체성을 재확인하는 작업이

될 것이며 매우 위험한 작업이기도 한데, 대테러전쟁에서의 실패는 곧 미국

의 실패가 되기 때문이다. 미국인들이 이러한 변혁기에 어떻게 그들을 보는



지에 대해 찰스 로이스터(Charles Royster)는 다음과 같이 말하고 있다. “이상

의 수호자가 되는 것을 실패하는 것은 미국인으로서 실패하는 것이다. 성공

한다는 것은 승리자 및 그들의 나라, 그리고 자유에 불멸의 전망을 제공하는

것이기도 하다.”23 2001년 이후 우리의 에토스에 대한 이러한 자극은 국내

정치적 지지를 획득하기 위해 정부에 의해 종종 쓰이는 무기가 되었다.

자멸적 고안

국가 내부의 국민들을 점점 더 주된 대상으로 하는 선전활동은 전쟁 노

력이 추진력을 잃고 있다는 것을 암시한다. “우리 대 그들”을 강조하는 것

은 전쟁 노력을 보다 강화할 수 있지만 앞으로 동조 세력으로 끌어들여야 할

청중들이 더욱 멀어지게 하는 방식으로 메시지를 재구성한다는 위험이 뒤

따른다. 물론 눈앞의 적들은 노골적으로 풍자되지만 어떤 “우리 대 그들”의

메시지도 필연적으로 적들이 연관되어 있는 전반적인 환경을 재창조하게

되는 것이다.

그러므로 나폴레옹의 혁명 이후 전 유럽을 대상으로 했던 초기의 선전

활동은 그가 제위에 오르고 나자 샤를마뉴의 제국 경계와 일치하는 보다 작

은 영역을 대상으로 하는 것으로 변했다.24 그는 폴란드와 독일의 작은 공국

들과 이탈리아를 그가 생각한 “우리”에 예속되는 곳으로 만드는 데 성공했

다. 하지만 그들이 새로운 “우리”에 굴복하는지의 여부는 나폴레옹이 구체

제 제국들로부터 굴복을 이끌어내는 과정이 성공하는가에 좌우되고 있었

다. 전쟁을 치르기 위해 증오스러운 적들에 대항하는 프랑스 조국의 투쟁을

고양할 필요가 있었는데, 이로 인해 프랑스를 둘러싼 “동맹”에서 프랑스가

분리되었다는 것은 역설적이었다. 나폴레옹의 공공외교가 정말 필요로 했

던 것은 자기충족적인 통합된 서유럽의 정체성을 창조하는 것이었다.25

일본의 문제는 더 심각했다. 일본은 그들의 정체성이 얼마나 가치 있는



것인지를 확인하기 위해 전쟁을 필요로 했다. 그러므로 전쟁은 국가의 불안

정에 대한 자각에 의해 이끌려졌다. 일본의 공공외교는 효과적으로 타자들

을 설득하는 입장에 서 있는 것이 아니라, 타자들과 구별되는 일본의 정체성

을 고양하는 것을 무엇보다 필요로 했다.26

따라서 유럽 식민주의의 압제를 받고 있는 갈색 피부를 가진 사람들에

대한 호소는 그러한 “형제”들을 해방시키는 것보다는 일본인들이 보다 계

몽되고 호의적인 삶을 산다는 것을 느끼도록 하는 것에 초점을 맞추었다. 그

러므로 순진하고 원시적인 사람들이 일본이 활짝 손을 내밀기를 기대한다

는 이미지는 그들의 메시지에 대한 핵심 수용층에게 잘 받아들여지지 않았

다. 게다가 일본이 오래 교전하던 장소에서 그러한 호소는 매우 특이하고 왜

곡된 아이러니의 면모를 지녔다. 예를 들어 중국인 난민 가족들이 그들의 집

으로 귀향하는 것을 호위하는 일본 군인들을 보여주는 필름은 난징에서 그

들이 무고한 시민들에 대해 벌인 잔악무도한 행위와는 매우 지독한 대조이

다.27

국제적 공동체를 대상으로 하는 공공외교는 자멸적이었다. 일본은 어

엿한 독립국이라고 주장된 “만주국”괴뢰정권을 세우는 민족자결주의적인

방식으로 만주지역의 병합을 정당화하는 것을 시도했다. 그러나 이전 청나

라의 고위층들을 꼭두각시로 동원한 이 계략은 일본의 야망에 더 부정적인

영향을 미쳤는데, 사실 일본은 별다른 국제여론의 비난 없이 무려 25년 간

만주지역을 비공식적으로 지배하고 있던 것과 다름없었기 때문이다.

대테러전쟁기의 공공외교도 나폴레옹과 쇼와 일본의 선전활동과 같은

자기파멸적인 면모를 띠고 있다. 쇼와 시기의 대중 설득처럼 미국의 주된 노

력은 미국의 정체성을 재확인하는 것이었다. 이의를 제기하기 힘든 “선 대

악”혹은 “우리 대 그들”의 구도가 매우 확실한 논조로 표현되었다. 주로 국

내 정치적으로 실행된 이러한 공공외교는 본질적으로 존 웨인(John Wayne)

의 문학적 인식틀을 24시간 뉴스 보도에 깊게 새기는 것을 추구했다.



무슬림들에게 접근하는 것에서 나타나는 어려움이 반드시 테러리스트

들을 증오의 어구들로 그려내는 것을 통해 나타나는 것이라고는 볼 수 없다.

오히려 어떻게 미국이 테러리스트들을 제외한 나머지 이슬람 세계를 그려

낼지를 선택하는 것이 진정 어렵다고 할 수 있다. 사악한 지배들의 압제를

받는 그쪽의 온건한 대중들이 단순히 착한 것인가? 이는 그 압제자들이 일

반적으로 그러한 압제자들 중에 그 지역에서 미국이 유대관계를 갖고 있는

경우가 많다고 하는 한 가지 불편한 진실을 제외하고 보면 매우 큰 공감을

주는 주장이었을 것이다.

미국의 공공외교는 미국이 테러리즘에 대해 공개적으로 이슬람 그 자

체를 비난하기 시작하면서 자기파멸적으로 변했다. 그들은 부패해 가는 문

명에 속해 있는 것으로 간주되었다. 그들 중 많은 수가 테러리스트들의 야만

성을 보이지 않았다고는 해도 그러한 테러리스트들이 활개를 치도록 방조

하기는 했다고 비춰진 것이다. ‘선한’ 무슬림들도 그들의 세계가 부패하도

록 저항하지 않고 내버려둔다는 점에서 기껏해야 어린애 같은 수준에 머무

른다는 것이다.28 이러한 선전어구는 미국이 이라크에서 펼친 작전이 명백

하게 실패하기 시작하면서 더욱 위력을 갖게 되었다. (정부에 의해 조정된) 비

공식적인 공공외교가 집요하게 이슬람 세계 안에 자라나는 사악한 ‘암덩어

리’에 대해 문제를 제기했다. 평론가들은 미국이 포섭하고 싶었던 ‘온건한

무슬림’들이 어리석고 무기력하다며 비난하기 시작했다. 그리고 오직 미국

만이 그들을 구원할 수 있다고 주장했다.29

그러한 메시지는 국내에서 전쟁에 호의적인 여론을 고양하는 역할을

할지는 모르지만, ‘온건한 무슬림’들을 ‘부역자’(附逆者)로 낙인찍어 버리는

방향으로 작용하기도 했다. 게다가 이 메시지는 또한 소위 극단주의자들이

미국이 이슬람의 파괴에 앞장서야 한다는 주장을 뒷받침하는 역할을 했다.

무슬림의 압도적 다수는 현재 이러한 메시지를 믿을 뿐 미국을 신뢰하지 않

고 있다.30



이는 전쟁 후 수년 간 나폴레옹 및 쇼와 시기의 국가 지도자들이 당면한

타협 불가능한 선택과 동일하다. 어떻게 일본의 공공외교가 그들이 구상한

새로운 “아시아를 위한 아시아”에 평등과 이타주의가 있다는 사고를 난징

대학살 이후에도 진지하게 주창했는가? 이는 1930년대 후반의 선전활동에

서 한 점 부끄럼 없이 지속적으로 나타난 어구들이다. 그리고 이러한 어구들

은 부분적으로 일본의 우월성을 강화하고 그들이 아시아를 해방시킬 수 있

다는 믿음을 보강하는 역할을 했다고 할 수 있다.

같은 방식으로 미국의 레토릭에서 미국이 육성해 무슬림의 진보와 혁

신을 저해하고 있는 독재체제가 엄연히 존재한다는 것은 무시되고 있다. 무

엇보다도 미국은 이집트에서 사우디 아라비아, 파키스탄에 이르기까지 수

많은 독재정권을 승인하고 지원했다. 그리고 미국에게는 이러한 사실을 무

시하고 이슬람의 “실패한 문명”이 “핵심 원인”이라고 설명하는 것이 더 용

이한 일이었다. 미국의 보증을 받는 왕들과 무슬림 지역에 대한 미국의 침공

이 곧 “암덩어리”인 것이다.

헤겔의 ‘현실 왜곡의 장’(Reality Distortion Field)

세계 질서 수정의 중심적 위치를 차지하는 혁명권력은 항상 “인류를 재

창조”한다는 이상주의적이고 이타주의적인 주장을 내세운다. 그러한 겉치

레 같은 주장은 도용할 만한 가치가 충분하다. 그러므로 나폴레옹은 1789년

프랑스 혁명의 본래 입장을 내세워 그것을 개인 숭배에 이용했다. 그는 결국

정결한 프랑스의 에너지를 유럽의 사악한 독재자 및 영국의 고리대 상인들

을 무찌르도록 한 것일까?

그는 반대로 ‘1789년의 혁명정신’에 로마의 그것을 더했다. 즉 인류를

재창조한다는 원대한 서약에 보편적인 존재의 역사적 운명을 결합시킨 것

이다. 나폴레옹이 황제나 독수리 깃발 등 국가적 수사와 상징의 모든 단계



에 대해 명백하게 로마의 것을 반영한 것은 부활한 고대의 보편적 권위를 나

타내는 공공외교였다.31 그는 그 자신이 지닌 역사를 바꾸는 권력에 근거한

새로운 혁명 모델을 떠올렸다. 이렇게 나폴레옹은 헤겔의 ‘운명적인 영웅’

(hero of destiny)의 모델, 즉 ‘말 위에 탄 신’(world spirit on horseback)이 되었

던 것이다.32 물론 이것은 의심할 나위 없이 거창한 모델이지만 어쩌면 역사

를 파멸시키는 것이었을 수도 있다. 당신이 역사의 창조자라고 간주하는 믿

음은 현실을 왜곡하기 마련이다. 그러한 믿음을 통해 개인의 한계에 대한 필

요한 자각 및 그것을 대체할 기회에 대한 사고 자체가 소멸된다.

나폴레옹이 프랑스의 권위를 확립하기 위해 세계 질서를 수정할 수 있

었을까? 그러한 목표를 달성하기 위해서는 프랑스가 독일, 폴란드, 이탈리

아에 진정으로 독립되고 통일된 새로운 국가가 출현할 수 있도록 하는 외교

관계의 수립을 위한 전략이 필요했다. 만일 이들 국가가 안정적으로 수립되

면 프랑스가 자신들의 목적을 달성하기 위해 도움을 받을 수도 있었을 터였

다. 그러나 영웅이나 운명이라고 하는 낭만적인 이데올로기에 몰입했기 때

문에 그러한 전략을 수립해 추진할 수 있는 계기 또한 마련되지 못했는데,

이는 시대가 요구하는 영웅을 찬미하는 이야기에는 다른 모든 형태의 “타

자”들이 매우 우스꽝스럽게 풍자되어야 하기 때문이다. 그러므로 적들은 무

조건 야만적이면서 심지어 인간답지 못해야 하며, 압제에 신음하다 장차 구

원받게 될 사람들 또한 간청하는 아이들처럼 나타나야만 하는 것이다.

신격화한 영웅(God–hero) 이데올로기는 프랑스의 공공외교에 깊게 침

투되었으며, 혁명에서 서약된 ‘동포애’(fraternité) 또한 황제와 그의 ‘보호자’

(clientete)와의 대화로 변질되었다. 프랑스의 대외 설득방식이 지닌 이러한

특징은 당초 의도와는 정반대의 효과, 즉 폴란드를 제외한 ‘동맹’들의 지지

가 약화되는 효과를 낳았다. 초기 쇼와 시기의 엘리트들, 특히 군인 엘리트

들의 마음도 마찬가지로 헤겔에 끌렸는데, 다만 역사적인 영웅보다는 역사

가 주는 확고한 교훈에 그러했다. 제1차 세계대전은 일본에게 하나의 메시



지를 주었다. 만일 일본이 투쟁이 난무하는 세계에서 생존하게 될 경우 역

사의 주도권을 자신들이 가지겠다는 의지를 가져야 할 것이었다. 일본이 나

아갈 길의 신성함에 대한 고대로부터의 믿음, 즉 메이지 시대의 국가 신도가

이러한 인식을 강화했다.

미국은 대테러전쟁의 선전어구에서 공개적으로 위와 같은 어구들을 사

용했다. 나폴레옹처럼 미국은 공식적으로 인간 세계의 보편적 권위가 되겠

노라고 선언했다. 이는 (비록 많은 평론가들이 그 정도를 높이는 데 열심일 수는 있

지만) 겉으로는 로마를 지향하는 것이 아닐지도 모른다.33 그럼에도 불구하

고 그리스–로마식 용어를 쓰자면 미국은 일종의 “(유일한) 문명”으로 인식

되었다고 할 수 있다. 게다가 미국은 이 전쟁은 ‘문명 간의’ 전쟁이 아니라

단 하나만 존재하는 문명을 추구하기 위한 전쟁이라고 공표해 버렸다.

또한 나폴레옹처럼 미국의 투쟁 또한 헤겔을 따르고 있으며, 정부는 미

국이 최근에는 “역사의 종말”로 찬미된 바 있는 임무(mission)를 마무리하는

것을 추구한다. 일단 대통령 자신이 “역사상 지금은 우리의 시대”이며, “역

사의 소명은 올바른 국가에게 내려진다”고 선언한 바 있다.34 미국의 핵심

엘리트들 또한 공개적으로 다음과 같이 헤겔과 로마를 엮어내는 것을 주저

하지 않는다.

그 보좌관은 나와 같은 사람들이“우리가 현실에 근거한 공동체로 부르

는 것에”속해 있다고 말했는데, 그에 따르면 그 공동체는“인식할 수

있는 현실을 현명하게 살펴보는 것에서 모든 해결책이 나온다고 믿는”

사람들이 모인 것이다. 나는 고개를 끄덕이며 계몽원칙과 경험주의적인

것에 대한 무언가를 중얼거렸다. 그러자 그는 내 말에 끼어들더니“그것

은 세계가 작동하는 진짜 원리가 아냐”라고 말했다. 그는 이어서“우리

는 지금 하나의 제국에 있고, 우리가 행동할 때 우리는 우리 스스로의 현

실을 창조할 수 있지. 그리고 당신이 그러한 현실을 분별력 있게 연구하



는 동안 우리는 당신이 연구할 수 있을 새로운 현실들을 창조해 나가면

서 다시 행동에 나설 것이고, 그것이 세상만사가 작동하는 원리야. 우리

는 역사를 이끄는 행위자들이고, 당신 모두는 단지 우리가 하고 있는 것

을 연구나 하게 된다는 것이지.”35

그러나 미국은 또한 암흑의 초기 쇼와 시기처럼 헤겔적이기도 하다. 미

국의 공공외교 ‘공동체’는 생각할 수 없는 암흑 같은 패배의 상상에 의해 점

점 더 휩쓸리고 있으며 함축적으로 나타나는 절망적 심리에 의해 이끌리고

있는데, 이는 쇼와 시기 엘리트들의 담화를 연상케 한다. 모든 곳에서 평론

가들이 승리를 자랑하고 있지만 동시에 우리가 “끝까지 버티지 않으면”곧

패배하게 될 것이라는 어두운 전망을 제시하기도 하는 것이다.36

이쯤에서 로마의 보편주의와 헤겔적인 담화는 다음의 두 가지 면에서

대테러전쟁기 공공외교에 악영향을 미친다는 점을 살펴보기로 한다. 먼저

그러한 보편주의 및 담화는 미국의 친구들에게 미국의 새로운 최고의 비전

을 받아들여야 한다고 선언하는 것과 같은데, 이렇게 미국의 비전을 받아들

이라는 것은 일종의 제국주의적 요청에 다름 아니다. 다음으로 이는 미국의

적들, 특히 무슬림에 대해서는 그들에 속한 사람들이 미국의 주장을 받아들

인다면 미국이 스스로의 위대함을 만끽하는 것을 돕게 되는 것이라고 공표

하는 것이라는 점이다. 이러한 맥락에서 보면 무슬림을 돕자는 미국의 말은

단지 우리 스스로를 재현하는 끊임없는 행위를 반복하는 것이 된다.

굴복시키는 것이 최선의 관계

애초부터 대테러전쟁기의 공공외교에는 심각한 불안정성이 존재하고

있었다. 비록 ‘전 지구적’이라는 어구가 쓰이긴 했지만 그 전쟁에서 최고의

목표는 미국의 신화(sacred narrative)를 추인하는 것이었다. 이는 전 인류를



성경에 나오는 천년왕국의 상태(“자유로운 사람들이 미래를 지배한다”)로 이

행하게 하는 것을 의미했지만, 그러한 행위는 사실 미국의 위대함을 포착하

고 증명하는 등 오로지 미국을 위한 것이었다. 이런 의미에서 대테러전쟁은

국가적 신화에 사로잡힌 행위였다. 미국은 제2차 세계대전과 냉전 이후에도

동등하고 자연스럽게 그 지위를 이어갈 만큼 그 자신이 영원히 가치 있다는

것을 대외적으로 보여줄 필요가 있었다.

9·11 직후 및 이라크 전쟁 직전의 찬미 분위기에서는 의식하지 못했지

만, 이러한 필요는 공공외교에서 타자에 대한 유연성과 민감성이 없어지게

할 정도의 심한 불안정성을 드러낸다. 대테러전쟁의 설득 작업이 미국의 유

권자들에게 우선적으로 초점을 맞추고 있었기 때문에 그것에 쓰인 수사 또

한 미국 중심적이었다. 매우 경직되고 신화적인 수준의 표현들이 쓰였던 것

이다.

이러한 미국의 모습은 매우 심각한 역사적 실례가 된 것만 같다. 위와

같은 캠페인을 통해 미국인들은 대립이 난무하는 현실을 초월해 악을 제압

하고 억압받는 이들에게 행복을 줄 것이라는 내용의 담화를 접했으며, 무슬

림 세계를 바꾸어야 한다고 듣게 되었다. 그러한 신화는 미국인들이 오래 전

에 나치가 유럽에서 발호했던 것과 유사한 방식으로 이슬람 세계에 다가가

는 것을 요구하는데, 이는 결국 타자를 굴복시키는 것에 대한 이야기인 것이

다.

대니엘 파이프(Daniel Pipes)는 “우리가 만족하도록 당신이 급진론자

가 아니라는 것을 보여라”고 말했고, 제임즈 울시(James Woolsey)는 “타리

크 라마단(Tariq Ramadan)은 온건론자가 아니고 전체주의자일 뿐”이라고 말

한 바 있다.37 「집착」(Obsession)이라는 제목의 다큐멘터리는 청중들을 흥분

시켰다. 이 다큐멘터리가 상영된 어느 날에는 “나는 우리가 제3차 세계대전

직전에 와 있다고 생각한다”, “나치 이후로 이런 것들은 보지 못한 것 같은

데?”등과 같은 반응들이 나타났다.38 여기에서 우리는 정부가 낡은 방식의



선전활동의 한계를 초월하는 데 일조하는 “뉴미디어”가 이용되는 공공외교

의 상당한 부분을 엿볼 수 있다. 즉 이러한 미디어를 통해 정확하게 각종 사

회적 움직임들을 표현하기도 하고, 비공식적으로 정권의 어젠다에 대해 각

입장을 조화시킬 수도 있는 것이다. 따라서 파이프와 울시 등의 평론가들과

위의 「집착」과 같은 다큐멘터리는 정권의 “이슬람 파시즘”(Islamofascism)과

같은 적대적 타자에 대한 정부의 입장을 매끄럽게 뒷받침하는 역할을 한다.

이슬람 파시즘과 긴 전쟁(The Long War)에 관한 공공외교는 나치 이후 벌어

진 타자에 대한 투쟁에 필요한 국내의 감정적 여론을 자극한 것이다.

그러나 여기서 다소 종말론적이기까지 한 굴복의 과정을 거쳐야 이러

한 가공의 ‘악’에서 해방될 수 있다고 보는 점에 유의해야 한다. 이때 미국

인들이 무슬림들이 기꺼이 받아들이게 될 ‘해방’을 무슬림 세계에 제공하지

않는다고 보는 것은 도저히 생각할 수 없다. 그리고 미국의 행동으로 인해

무슬림들이 이슬람의 파멸을 가져오게 될 복종을 요구받고 있다고 보고 있

다는 것은 미국인들에게는 상상할 수도 없는 일이며, 관념적으로나 신학적

으로도 전혀 고려되지 않고 있다.

나폴레옹도 물론 ‘해방’과 ‘복종’을 혼동하기 시작한 바 있다. 당초에

“자유가 다스리도록” 한다는 태도는 시간이 지나면서 지배자와 신민의 관

계를 맺는다는 것으로 바뀌었다. 서유럽에서 지속된 그러한 ‘복종’의 정치

는 매우 불안정한 제국적 관계를 형성시켰을 뿐만 아니라, 동유럽 및 중부유

럽에 이미 널리 퍼져 있던 구체제에 대한 저항 흐름을 더욱 강화했다. 그러

나 프랑스의 공공외교는 이러한 상황을 더 심각하게 만들었을 뿐이었는데,

이는 실질적으로는 복종을 강요하는 것과 다름없었던 그들의 신조를 마치

해방과 자유의 정치를 설파하는 것인 양 했기 때문이다.

이와 유사하게 쇼와 체제의 지도자들 또한 아시아를 식민주의적 지배

세력으로부터 해방시켜 ‘아시아인들을 위한 아시아’를 만든다고 하는 “대

동아공영권”구상을 찬미했다. 그러나 미국과 전쟁을 벌이기 수년 전부터 이



미 대만병합과 한국병탄 등을 통해 어떤 유럽의 식민통치보다 더 잔혹한 압

제를 했던 것이 현실이었다. 다만 네덜란드령 동인도 등 몇몇 식민지 사회는

쇼와 시기의 비전에 대해 관심을 갖기도 했다.39

그러나 비록 일본이 인도네시아의 독립을 고려해 보기도 했지만 이들

식민지 사회는 결국 그런 기회를 갖지 못했다. 도처에서 일본은 비교적 느슨

한 형태에서 자국이 리더 격으로 행동하게 되는 연합체(commonwealth) 형

성이라는 대안을 진지하게 고려하지 못했다. 일본이 당초 내세웠던 ‘공영’

(共榮)이라는 레토릭도 매우 엄격한 가부장주의적 발상에 그치고 있었던 것

이다.

이렇듯 실질적으로는 ‘복종’에 불과한 것을 ‘해방’이라고 내세우는 나

폴레옹 및 쇼와 시대의 공공외교의 면모가 현재 미국의 대외 설득 작업에도

나타나고 있는 것이다.

결론

대테러전쟁기의 공공외교는 지금까지는 그동안 나타났던 것처럼 매우

자기파멸적인 행위에 불과했다. 게다가 이 시기의 공공외교가 세계 속에서

의 미국의 권위를 저해한 것은 미국 스스로 선택하고 자초한 일이기도 했다.

이런 의미에서 이것은 나폴레옹과 일본의 초기 쇼와 시기의 선전기록과 비

견될 수 있다. 다만 아직 미국 정부는 프랑스와 일본이 밟았던 길을 가지는

않았다. 비록 미국도 세계 질서를 수정하려는 단호한 결심을 한 바 있지만

부시 정권은 매우 유리한 여건에서 그 과업을 시작했다. 미국은 나르시시즘,

“충격과 공포”, 복종 요구 등의 선전전략을 따르는 데만 머무르지 않았다.

그리고 프랑스 등처럼 자기 파멸을 선택할 필요도 없었다.

그런데 왜 부시 행정부가 왜 나폴레옹과 초기 쇼와 일본이 갔던 이런 진



부하고 뻔한 실패의 길을 따랐던 것일까? 이 대목에서 우리는 부시, 나폴레

옹, 쇼와 시기의 대전략들이 각기 공유하는 기반을 살펴볼 필요가 있다. 첫

째, 그들은 대외적 설득과 국내 정치적 설득을 분리할 수 없었으며, 국내 정

치적 노력이 항상 주된 위치를 차지했다. 둘째, 공공외교는 실제 행동(즉 전

투)의 힘을 우선 신뢰하는 각각의 대전략에서 선전구호 전파 등 보조적 역할

을 수행하는 데 머물러 있었다. 셋째, 그들 공히 대외관계 수립의 전략적 목

표를 추구하면서 복종을 이끌어내려는 전략을 취하고 있었다. 이러한 모순

적 상황의 실패에는 공공외교에도 책임이 있는 것이다.

국내 정치적 설득과정의 중시

나폴레옹과 쇼와 지도층들은 우선 그리고 항상 각각 프랑스와 일본의

국민들을 상대로 해서 그들의 주장을 내세웠다. 일단 그렇게 하고 나서 비로

소 그들은 세계를 상대했다. 자연히 그들의 국내 정치적 주장과 그들이 세계

를 상대로 한 주장은 일치하게 되었는데, 이러한 상황에서 그들은 어떠한 선

택을 했을까? 세계 질서 수정의 과업은 위험천만하며, 많은 희생을 각오해

야 하는 것이다. 즉 이는 국가의 총력을 다해야만 하는 과업인 셈이다. 게다

가 그러한 총력을 기울이는 대가로 같은 가치의 무언가로 보상되어야 할 필

요가 있으므로 내셔널리즘적인 감정의 카타르시스, 바꾸어 말하면 국가 정

체성의 초월을 내세우는 공공외교가 필요해진다. 종교적 내셔널리즘이 나

타났던 시대에 이러한 공공외교는 마치 보증수표 같은 호소력을 지닌다. 그

러나 적들이나 더 넓은 외부 세계에 대해 행해지는 공공외교가 그런 방식이

된다면 이는 실패로 이어질 공산이 크다.

즉 이러한 공공외교는 각국이 거부하기 힘든 것이기는 하지만 이것이

지속되면 대전략을 수립・실행하는 데 있어서 심각한 한계를 노정하게 된

다. 내부지향적인 선전활동은 타자에 대한 설득작업은 부차적인 수단으로



둔 채 주로 불가항력과 복종을 통해 전략을 구현하는 것을 의미한다. 무엇보

다도 국민 전체가 국가에 의해 제안된 세계 변화 추진 방침에 신뢰를 보내야

만 하는 것이다.

그러므로 부시 행정부는 외부 세계보다는 미국 사회에 대해 주된 공공

외교 노력을 기울였다.40 그러나 그것이 실행되면서 당초 의도와는 반대의

결과가 나타났다. 미국에 대한 이야기 중 충분한 호소력을 지녔던 유일한 부

분은 국가를 신성시하는 설화(national sacred narrative)였으며, 이는 3–4년간

대테러전쟁에 대한 지지를 이끌어냈다. 그러나 이러한 천년왕국적인 미국

에 대한 이야기는 불가피하게 무슬림 세계가 악의 근원이며 그것의 재구축

[reconstruction, 부시 행정부의 용어대로라면 “변환”(transformation)]이 필요하다는

것을 제시하게 된다. 미국인들이 이에 계속 공감한다면 “제2차 세계대전의

속편”으로 연결될 수밖에 없을 것이다. 그러나 무슬림들에게는 이러한 미국

의 주장은 ‘배교’를 하고 이슬람 세계의 파멸을 용인하라는 것밖에 되지 않

는다. 이렇게 보면 그들이 본래 가졌던 미국이 두 얼굴의 사악한 존재라는

의심은 결국 미국의 공공외교에 의해 유발된 것이다.

그러므로 공공외교는 행동을 우선시하는 권력이 결정할 일이었다. 미

국이 스스로의 미래를 가로막는 대목이라 할 수 있다. 행동과 복종은 미국을

좌절시키고 있는, 대테러전쟁기의 본질적인 전략 내부의 파트너였다.

행동의 지배

나폴레옹과 쇼와 지도층들은 희곡 ‘헨리 5세’의 전령관 마냥 전투가 주

도적인 것이며 공공외교는 단지 협조자에 불과하다고 믿었다. 공공외교는

국내 정치적 대중 및 군인으로 징집되는 이들의 가족들에 대한 설득과정을

제외하면 세계 질서 수정 전략의 핵심 전략으로 간주되지 않았다. 세계 질서

상의 목표가 달성되는 것은 우선적으로 목표달성을 위해 행동하는 이가 가



지는 권위에 달려 있으며, 언설은 이를 뒷받침하는 것으로 느껴졌다.41 이는

당시의 시대에서는 합당한 가정으로 보였다. 프랑스 및 일본은 그들 자신이

무찔러야 하는 별개의 군대들을 각각 보유한 여럿의 적들과 대치하고 있다

고 보았다. 모든 군대를 무찌르면 승리는 그들의 것일 터였다. 전략상 중요

한 전역(戰域, 프랑스에게는 유럽, 일본에게는 아시아)에 있는 다른 모든 주민들

은 약한 독립체들이었으며, 아마 승리자의 의사에 편승할 것이었다. 그러나

1942번의 군사적 승리를 거두고도 그들은 이를 공공외교의 성공, 즉 타자에

대한 포섭으로 연결짓지 못했다.

마찬가지로 미국 또한 전장에서의 승리와 공공외교의 성공을 연결시

키지 못했다. 더구나 미국은 “타자”와의 연결이 얼마나 필요한지에 대해

미처 생각하지 못했다. 전쟁을 일으킨 네오콘들에게는 자신들이 일으킨 큰

사건들이 “승리”라든가 “운명”이라는 것을 지향하는 시각에 배어 있는 다

소 낭만적인 이데올로기로 묘사되고 있었다. 그러한 “세상을 바꾸겠다는”

영웅주의적인 “의지”는 자연스럽게 전투 및 그로 인한 극적인 드라마(high

drama) 및 신속한 결정이라는 매력적인 약속에 이끌리는 시각이었던 것이

다.

‘복종’의 지배

그러므로 나폴레옹과 쇼와 지도층들은 타자와의 관계형성이 필요했던

전략상의 맥락에서 타자를 복종시키는 전략을 선택했다. 프랑스와 일본은

총력전에 임하는 것을 추구하지는 않았는데, 그러한 싸움에서 자신들이 이

길 수 없다는 것을 알고 있었기 때문이다. 그들이 맞선 적들은 매우 강력했

지만 또한 서로 분리되어 있었다. 그들은 각개격파될 수 있었던 것이다. 그

들이 보기에 세계, 즉 유럽과 아시아에서의 나머지 부분은 그리 크지 않은

세력을 지닌 행위자들로 이루어졌고, 이들은 성공적으로 포섭될 존재들이



었다. 그런데 이러한 상황은 복종시키는 것보다는 관계형성에 대한 보다 체

계적인 전략을 요구했다. 그들의 적들조차도 결국에는 프랑스와 일본이 추

구했던 수정된 “세계 질서”를 받아들이도록 설득될 것이었다. 이러한 설득

과정은 승리를 향한 올바른 길이었다. 그러나 그 대신에 나폴레옹과 쇼와의

일본 모두 타자를 복종시키는 각종 전략에 착수했다. 이 전략들에서는 ‘우

리’와 ‘그들’이 대결하는 전쟁을 강조했는데, 이는 복종시키는 것이 지배적

인 위치를 차지하는 공공외교 캠페인으로 바뀌었다. 부시 행정부 또한 진작

부터 이러한 전략들에 매달리고 있었다.

관계형성의 대전략이라는 것은 위의 전략과 매우 대조적인 면모를 드

러내게 된다. 그러나 그것은 정치적으로 원해지지 않기 때문에 고려될 수 없

게 된다. 심지어 그것은 종종 1930년대 및 그 이후 제2차 세계대전에 이르는

기간과 관련되어 “유화”(appeasement)나 “무시”라고 하는 “실패한 정책”이

라고 평가받기도 한다.

그러므로 대테러전쟁은 그간 우세했던 미국의 전략상 전통과 결별하는

것이라는 점이 매우 중요하다. 좋든 싫든 간에 공공외교는 미국이 가진 세계

연합(commonwealth) 전략의 빛나는 상징으로 기능해 왔는데, 이와 대조적

으로 현재는 미 세계제국(American World Empire)으로의 구조 변화가 선호

되고 있다. 기존의 우세했던 비공식적 세계 권위는 더 이상 그 자체로는 충

분한 목표가 아니었으며, 이는 다만 미국의 세계 지도의 법적 정당화를 위한

기반을 형성하도록 기대되었다.

이러한 전략은 나폴레옹과 일본이 그랬던 것처럼 미국에서도 실패를

가져왔으며, 이는 총력전 이외의 전쟁에서는 우리가 가진 모든 것들을 활용

해서 적이나 서로 관계를 맺은 다른 사회 등 외부 주체들과 관계를 형성하는

것이 목표가 되어야 하기 때문이다. 더구나 총력전 이외의 전쟁에서는 우리

의 수단뿐만 아니라 목표 또한 제한적이다. 그러므로 “관계형성의 전쟁”은

결국 온갖 연계의 조건들을 재형성하는 것이 되어버린다. 모든 주체로부터



복종을 얻어낼 만한 장(場)이 부재하기 때문에 이를 추구하는 것은 현실적으

로 실행 가능한 선택지가 아니다.

따라서 우리가 복종 대신에 좀 더 나은 것을 제시하겠다는 메시지를 보

내는 것이 공공외교의 과업이다. 이는 반드시 우리가 대전략상으로 제공하

는 것의 본질이 되어야만 하며, 우리가 승리라고 부르는 것의 본질이기도 해

야 한다.

공공외교는 마치 바위를 매끈하게 하는 강처럼 설득을 통해 세계 속에

서의 미국의 권위를 계속해서 입증한다. 게다가 이것은 미국인들이 무언가

를 해나가는 방식 자체이기도 하다. 미국인으로서, 복종시키는 것보다는 설

득하는 것을 통해 세계적 권위를 추구한다는 미국의 오랜 권위 전통을 버리

는 것은, 이번 전쟁의 경험이 통렬하게 상기시키는 바대로 그러한 권위를 잃

을 위험이 있다.



주

1. Michael Vlahos, “Losing Mythic Authority,” The National Interest, May/June 2007.

2. 2002년에 나온 신 국가안보전략서(New National Security Strategy)에는 다음과 같은

세계 질서 수정 주장이 담겨 있다. “위협이 더 커질수록, 행동에 나서지 않는 것의

위험도 더욱 커질 뿐만 아니라 (비록 적들의 공격이 이루어지는 시간과 장소가 다

소 불확실하다고는 해도) 우리 스스로를 지켜내기 위한 선제 행동의 설득력도 더 커

진다. 우리의 적들에 의한 그러한 적대 행위를 미연에 방지하기 위해, 미국은 필요

하다면 선제 행동도 불사해야 한다. 미국은 다른 나라들이 공격의 구실로 선제공격

을 사용하지 않는다면 위협의 출현을 방지하기 위해 굳이 무력을 사용하지는 않을

것이다. 하지만 문명 사회에 대한 적들이 드러내 놓고 활발하게 세계에서 가장 파괴

적인 공격기술을 추구하는 이 시대에서 미국은 위험이 높아만 가는데도 무기력하

게 좌시하고만 있을 수는 없다.” The White House, The National Security Strategy of the

United States of America, September, 2002, 15.

같은 문장에서 “선제공격 혹은 선제 행동(preempt)”과 “예방(prevention)”이라는

두 단어를 동시에 사용한 것은 조심스럽게 그 단어들의 법률적 차이를 흐려놓는 것

이다. 게다가, 비록 선제공격 혹은 예방의 대상이 다른 곳에서는 “깡패 국가(rogue

state)” 나 “테러리스트” 로 표현되어 있지만, 위에 인용된 단락에서는 그냥 뭉뚱그

려서 “우리의 적들” (our adversary)로 표현되어 있다. 더구나 미국을 자극하는 것에

대해서도 마찬가지로 “위험이 높아만 간다” 고 막연하게 명시되어 있다. 결국 미국

의 이러한 주장에는 집단적 의사 결정이나 국제적 합법화 등에 대해서는 일언반구

말이 없다.

3. 이는 2004년에 공식화했다. 대테러전쟁에서 미국의 군사 목표는 세계 평화의 회복

(world pacification)이나 전지구적인 테러 방지 환경(Global Anti-terror Environment,



GATE) 조성이다. The National Military Strategy of the United States of America : A Strategy

for Today; A Vision for Tomorrow, Department of Defense, 2004, iv.

4. George W. Bush, Inaugural Address, January 20, 2005, http://www.whitehouse.gov/

news/releases/2005/01/20050120-1.html.

5. James Fallows, “The Fifty-first State?” The Atlantic Monthly, November, 2002, http://

www.theatlantic.com/doc/200211/fallows. 그의 글은 두 가지를 드러내고 있다. 첫째,

그의 글은 얼마나 워싱턴의 엘리트들이 이라크 재건에 대한 미국의 전망에 의심이

없었는지를 보여주고 있다. 그들은 아예 의문을 갖지 않았다기보다는 무언가 잘못

된 의문을 던지고 있었던 것일지도 모른다. 그들이 이라크 ‘재건’을 평가하는 전반

적인 관점은 ‘독일과 일본’에 관련되는 다소 문학적이면서 신비한 영역에 있었다.

전설적인 2차 대전 후의 의미대로 이루어질 수 있겠지? 우리가 ‘선한’제도(institu-

tion)를 만들고 국경의 치안을 유지하며 나치 같은 세력들을 없앨 수 있겠지? 등등의

의문이 제기되었던 것이다. 이때 2002년에 이라크 내부에서 달아오르고 있던 실제

현실은 무시되었다. 둘째, 그의 글은 주전론자들(war party, 팰로우가 그들에 대해 조

심스럽게 붙인 명칭)의 놀라운 영향력을 보여준다. 그는 그러한 주전론자들에 대해

많은 분량을 할애했으며, 마지막 글귀는 제임스 울지에 대한 것이었다. 팰로우는 울

지의 놀라운 천년왕국 신앙에 대해 비판을 가하지 않았으며, 오히려 덤덤하게 찬미

하는 듯 보이는 데 이는 다음의 내용에 담겨있다. “울지와 그의 동지들은 전쟁의 추

이에 대한 비극적인 상상력이 없다고 비판 받을지도 모르지만, 적어도 전쟁의 흐름

이 어딘가로 향할 것인가에 대한 인식은 있다. 내가 그간 이야기를 나누어 본 사람

들보다 그들이 좀더 낙관적인 결론을 내리고 있다면, 그들은 미국의 이라크 개입이

친숙하지만 오랜 시간이 소요되는 것으로 간주할 것이다” .

6. 예를 들자면, “33 internal FOX editorial memos reviewed by MMFA reveal FOX News

Channel’s inner workings,” Media Matters for America, July 14, 2004, http://mediamat-

ters.org/items/200407140002 ; “The Fox News Memo : Ex-Fox News staffer on The

Memo,” Poynteronline, October 31, 2003, http://poynter.org/forum/?id=thememo가 있

다.

7. David Barstow, “Behind TV Analysts, Pentagon’s Hidden Hand,” New York Times,

April 20, 2008, http://nytimes.com/2008/04/20/washington/20general.html?_

r=2&hp&oref=slogin&oref=login

8. J. Charles Schencking, “The Imperial Japanese Navy and the Constructed Consciousness

of a South Seas Destiny, 1872-1921,” Modern Asian Studies 33, no.4 (Oct.,1999) : 769-796.

9. Napoleon I, Proclamation after Austerlitz, 12 Frumaire, An XIV, December 3, 1805.



10. 바그다드 입성에 따라 마련된 이 유명한 찬가와 같이 말이다 : “전 세계의 정부와 군

대가 오늘 배운 기본적인 교훈은 이것이다 : 미국에 덤비지 마라. 절대. 이 충격적인

전쟁은 백 개의 조약보다도 평화의 발전에 기여할 것이다. 미국의 잠재적 적들이 오

늘 느끼고 있음이 분명한 공포와 무력한 분노를 생각해보라. 이라크의 패배는 전세

계 모든 군대의 패배이다－어떤 의미로는 우리의 군대에 따라오지 못하는 동맹들

에게 조차 말이다.” Ralph Peters, “A New Age of Warfare,” New York Post, April 10,

2003.

11. Susan Locke Siegfried, “Naked History : The Rhetoric of Military Painting in Postevolu-

tionary France,” The Art Bulletin 75, no.2 (Jun.,1993):235-258.

12. Lynne Duke, “The Word at War,” Washington Post, March 26, 2006, http://www.wash-

ingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2006/03/25/AR2006032500983_pf.html.

13. Wayne Hanley, The Genesis of Napoleonic Propaganda, 1796–1799 (NewYork : Columbia

University Press, 2005).

14. Michael Broers, “Cultural Imperialism in a European Context? Political Culture and Cul-

tural Politics in Napoleonic Italy,” Past and Present 170 (Feb.,2001):157.

15. Stuart Woolf, “French Civilization and Ethnicity in the Napoleonic Empire,” Past and

Present 124 (Aug.,1989):105.

16. Michael Broers, “Cultural Imperialism in a European Context? Political Culture and Cul-

tural Politics in Napoleonic Italy,” Past and Present 170 (Feb.,2001) : 153,170,178.

17. Stuart Woolf, “French Civilization and Ethnicity in the Napoleonic Empire,” Past and

Present 124 (Aug.,1989):106.

18. Albert Boime, “Louis Boilly’s Reading of the XIth and XIIth Bulletins of the Grande Ar-

mée,” Zeitschrift für Kunstgeschichte, 54Bd., H. 3. (1991), 374-387 ; Isser Woloch, “Napo-

leonic Conscription : State Power and Civil Society,” Past and Present 111 (May,1986):101-

129.

19. Kevin M. Doak, “Building National Identity through Ethnicity : Ethnology in Wartime

Japan and After,” Journal of Japanese Studies 27, no.1 (2001):39.

20. John W. Dower, War Without Mercy : Race and Power in the Pacific War (New York : Pan-

theon Books,1986).

21. Louise Young, Japan’s Total Empire : Manchuria and the Culture of Wartime Imperialism (Berke-

ley, CA : University of California Press, 1999), 155.

22. Joseph J. Mathews, “Napoleon’s Military Bulletins,” The Journal of Military History, 22,

no.2 (Jun.,1950):137-144.



23. Charles Royster, A Revolutionary People at War : The Continental Army and American Character,

1775–1783 (Chapel Hill : University of North Carolina Press, 1979), 3.

24. Michael Broers, “Napoleon, Charlemagne, and Lotharingia : Acculturation and the

Boundaries of Napoleonic Europe,” The Historical Journal 44, no.1 (Mar.,2001):135-154.

25. Michael Rowe, “Between Empire and Home Town : Napoleonic Rule on the Rhine,

1799-1814,” The Historical Jounral 42, no.3 (Sept., 1999):643-674.

26. Klaus Antoni, “Momotaro (The Peach Boy) and the Spirit of Japan : Concerning the

Function of a Fairy Tale in the Japanese Nationalism of the Early Showa Age,” Asian

Folklore Studies 50, no.1 (1991) : 155-188.

27. David Nelson Rowe, “Japanese Propaganda in North China, 1937-1938,” The Public

Opinion Quarterly 3, no.4 (Oct.,1939) : 564-580.

28. 버나드 루이스(Bernhard Lewis)는 What Went Wrong : The Clash Between Islam and

Modernity in the Middle East (HarperCollins, 2003)에서 이슬람이 실패한 문명이라는

관념을 합리화했다. 보다 최근의 상징적 묘사는 토니 블랭클리(Tony Blankley)의 The

West’s Last Chance : Will We Win the Clash of Civilization? (Regnery, 2005) 참조.

29. Michael Hirsh, “Exploring Islam’s ‘Death Cult’–Muslims must find a way to remove

the cancer infecting their religion,” Newsweek, July 6, 2007, http://www.msnbc.msn.com/

id/19636920/site/newsweek/.

30. World Public Opinion/PIPA poll, “Muslims Believe US Seeks to Undermine Islam.”

April 23, 2007, http://www.worldpublicopinion.org/pipa/articles/home_page/346.

php?nid=&id=&pnt=346&lb=hmpg1.

31. John Walker McCoubrey, “Gros’Battle of Eylau and Roman Imperial Art,” The Art Bul-

letin 43, no.2 (Jun.,1961):135-139.

32. “나는 황제, 이 세계적인 인물이 도시를 떠나서 그의 영토를 둘러보러 나가는 것을

보았다. 말 위에 올라타서 한 쪽을 뚫어지게 응시하며 세계를 향해 진군하고 군림하

는 이러한 인물을 보는 것은 정말이지 놀라운 느낌이다.” Nicolas Broussard, “Napo-

leon, Hegelian Hero,” Revue du Souvenir Napolenien 400, 1995, http://www.napoleon.org/

en/reading_room/articles/files/napoleon_hegelian_hero.asp.

33. 이러한 열띤 로마적 개념의 채택은 2002년의 한 보고서가 밝히듯이 미국의 이라크

침공 직전에 급등했다. Emily Eakin, “‘It Takes An Empire’Say Several US Thinkers,”

New York Times, April 2, 2002.

34. 부시(Bush) 대통령의 주요 구절들은 사실 미국의 성스러운 서사를 대표하는 데 딱

알맞다 : 「따라서 이 전쟁은 “역사 속 우리의 이 시대에서 국제적 이데올로기 투



쟁이 펼쳐지는 것이며,” “진보”와 “자유”를, “인류에 대한 필멸적 위험” 및 “문

명의 적”과 겨루게 한다. 또한, “역사의 부름이 알맞은 나라에 내려왔다”와 “자유

의 방어는 희생을 치를 가치가 있다” 도 있다. 궁극적으로 “악한 자들”은 파괴될 것

이며, “이 위대한 나라는 세계를 안전, 안심, 그리고 평화로 이끌 것이다”, “자유민

이 미래를 소유하는” 천년 왕국으로 말이다.」 이 발췌들은 2006년 10월 6일의 연설

인 http://www.Whitehouse.gov/nes/releases/2005/10/2005/20051006-3.html 참조. 여

기에 참조된 이보다 전에 발표된 대통령 선언은 마이클 블라오스(Michael Vlahos)의

“Religion and US Grand Strategy,” the Globalist.com, June 8, 2003, http://theglobalist.

com/StoryID.aspx?StoryId=a3230를 인용한 것이다.

35. Ron Suskind, “Without a Doubt,” New York Times Magazine, October 14, 2004.

36. 이 비유는 대테러전쟁에 관한 평론가들, 특히 토니 블랭클리(Tony Blankley), 랄프 피

터스(Ralph Peters), 빅터 데이비스 핸슨(Victor Davis Hanson), 데니스 프래저(Dennis

Prager), 칼 토마스(Cal Thomas), 마크 스타인(Mark Steyn) 등이 웹상에서 하는 주장

에 일관되게 나타나 있다.

37. 온건한 무슬림에 대한 그의 평가는 Daniel Pipes “Finding Moderate Muslims : Do you

believe in modernity?” The Jerusalem Post, November 26, 2003을 참조. 보다 최근에 그는

비폭력적인 이슬람 신자들도 지하드 주의자만큼 악하다고 선언하였다, Daniel Pipes,

“When Conservatives Argue about Islam,” FrontPage Magazine, July 6, 2007, http://www.

frontpagemagazine.com/Articles/ReadArticle.asp?ID=29067. 난 제임스 울지가 모든 이

슬람 신자를 “전체주의자들” 이라고 주창한 연설 이후, 그에게 정말로 모든 이슬람

신자들을 향해 그러한 표현을 쓴 것인지 물어보았다. 나는 이슬람 사상도 꽤 넓은

다양성을 지니고 있으며 상당수가 중도적이라고 하였다. 그는 약간 물러서서 이 문

제는 차등적임을 인정하였다. 나는 이어서 그가 유명한 “중도” 이슬람 주의자인 타

리크 라마단(Tariq Ramadan)에 대해 어떻게 생각하는지 물었다. 울지는 “그는 전체

주의자다.” 라고 답했다.

38. Jill Kassander, “‘Obsession’generates applause, controversy,” JewishLight.com, July 10,

2007.이 다큐멘터리에 대한 다른 긍정적인 반응에 대해서는, “Obsession : Radical

Islam’s War Against the West,” http://www.obsessionthemovie.com/media_online.php

참조.

39. Aiko Kurasawa, “Propaganda Media on Java under the Japanese 1942-1945,” Indonesia

44 (Oct., 1987) : 59-116 ; Kenichi Goto, “Life and Death of ‘Abdul Rachman’(1906-

49) : One Aspect of Japanese- Indonesian Relationships,” Indonesia 22 (Oct., 1976):57-

69.



40. 이미 한 세대 이전인 1948년에 스미스 문트(Smith-Mundt) 프로그램이 입법되어, 윌

슨 식의 ‘전쟁 물자’가 미국의 선전 활동을 개척했다. 회상해 보면, 그것의 국내정치

적에 대한 초점은 대테러전쟁기의 설득활동의 전조가 되는 것처럼 보인다. 그러나

이에는 대테러전쟁기의 그것과 비교해 중대한 차이점이 있다. 미국은 감정적으로

독일과의 “위대한 전쟁” 을 받아들였고, 따라서 1차 대전은 비록 짧은 시기이기는

했지만 국민들의 집단적인 경험이 되었다. 이와 대조적으로 부시 행정부는 다른 목

적, 즉 세계를 미국이 바라는 대로 “주무르기(manage)” 위해 국가의 체계를 정비하

고 신성한 설화를 동원하는 열정적인(electric) 국내 선전활동 모델에 천착했다. 네오

콘들은 윌슨과 매우 상이한 목적으로 윌슨적인 정책을 변형시켰다. 좀더 명확하게

말해서 그들은 그의 수단은 흠모했지만 그것들을 다른 목적을 위해 전용(轉用)한 것

이다. 네오콘과 윌슨주의의 이러한 연계는 외부에 내보이기에는 매우 편리한 것이

었다 : “어쨌든 네오콘과 다른 보수주의자들을 구분시켜주는 한 가지는 그들의 외교

정책을 윌슨의 그것과 동일시하려는 의욕이다. 그들은 (막스 부트(Max Boot)가 ‘형

편없는 순진한 인간’이라고 부른 것처럼) 윌슨이라는 인물 자체는 그다지 좋아하지

않지만, 그들 스스로를 ‘보다 냉정한(hard) 윌슨주의자’혹은 후쿠야마의 표현인 ‘현

실주의적(realistic) 윌슨주의자’로 여기고 싶어한다. 이 때 그들은 그의 목적에는 동

의해도 수단에는 동의하지 않는다. 네오콘들의 대부분은 윌슨이 평화를 수호하기

위해 국제법 및 국제기구에 의존한 것을 비판하며, 그들은 미국의 독자적인 혹은 동

맹국들과 협력하는 무력 사용에 무게를 두고 싶어한다.” (http://www.realclearpoli-

tics.com/articles/2007/07/iraq_and_the_neoconservatives.html).

41. 캐런 휴스(Karen Hughes)의 “행동하는 외교(a diplomacy of deeds)” 요구에 이러한

점이 무의식적으로 드러나 있다. 존 브라운의 “Karen Hughes and her ‘diplomacy of

deeds’” http://www.commondreams.org/archive/2007/04/09/411 참조.



소위 “세계 여론”이란 것은 만장일치라기보다는 그렇게 보이기를 원하는 사

람들의 합의에 불과하다. 이것은 세계 최악의 사람들이 지닌 비이성적이고 부당한

의견들일 뿐이다…. “세계 여론”의 반미적 목소리에 대한 적절한 대응은 그들을 우

리의 이데올로기적이고 정치적인 적들로 규정하고, 이에 따른 정의를 실현하는 것

이다.

–알렉스 엡스테인(Alex Epstein)1

미증유의 적대감

2007년 미스 유니버스 선발대회는 다양한 항목들에서 최선을 다해 경

쟁하는 참가자들 속에서 대체로 평범하게 진행되었다. 그러나 최종 라운드

에서 전혀 예상치 못한 상황이 발생했다. 미스 미국이 그녀에게 주어진 질

문에 답하려 하자 청중들이 야유를 계속했던 것이다. 그녀의 답변 자체에

는 별다른 논란의 소지가 없었다. 그녀는 교육에 대한 그녀의 열정을 말했

고, 남아프리카의 오프라 윈프리 리더십 아카데미(Oprah Winfrey Leadership

여론과 권력

5장

알리 S. 와인 Ali S. Wyne


5장_여론과 권력 105

Academy)에서의 자원봉사 경험을 덧붙였다. 래리킹(Larry King)과 잠시 이야

기를 나눈 뒤 이 행사를 관할하는 도널스 트럼프(Donald Trump)는 관중들을

진정시키려 노력했다. “그들은 그녀에게 야유를 보내고 있었다. 행사 개최

지는 멕시코 시티였다. 그들은 내가 일찍이 경험해 보지 못했던 야유를 퍼부

었다. 그녀는 이를 매우 모욕적으로 받아들였고, 나는 그런 그녀에게 그들이

당신에게 야유를 보내는 것이 아니라 불행히도 우리 정부의 정책에 대해 야

유하는 것이라고 말해주었다.”

물론 전에도 이런 류의 야유는 있어 왔지만 이렇게 특별하고 노골적인

야유를 보내는 것은 미국이 이전에 경험했던 것보다 더욱 강하고 명백하게

미국 외교정책에 반대하고 있음을 보여준다. 2004년에 즈비그뉴 브레진스

키(Zbigniew Brzezinski)는 다음과 같이 주장했다. “미국이 국가로 존재해 온

전 기간을 통틀어 요즘처럼 미국에 대해 적대적인 세계 여론이 강했던 적은

없었다.”2

아랍‐무슬림 세계에서 미국에 대한 적대감이 특히 강하게 나타나고 있

다는 것은 잘 알려진 사실이지만, 놀랍게도 미국이 가장 가까운 동맹으로 신

뢰해 왔던 국가들에서도 이러한 적대감이 우려되는 수준에 도달하고 있다.

따라서 세계적으로 저명한 정치학자 중 하나인 앤서니 킹(Anthony King)은

2006년에 다음과 같은 의견을 내놓았다. “아마도 미국이 대서양의 반대편

(유럽)에서 요즘처럼 낮은 존경을 받은 시기는 없었을 것이다.”3 이런 사태가

미국의 외교정책에 어떠한 충격을 주고 있는가? 조셉 나이는 이러한 논의에

“소프트파워”라는 개념을 소개하면서 크게 기여한 바 있다. 한 국가가 타국

들로 하여금 무력이나 경제 제재, 그리고 다른 강압적인 수단을 동원할 필요

없이 그들의 전략적 목표를 지지하도록 한다면 그 국가는 소프트파워를 행

사하는 것이다.4 나는 그러한 그의 개념을 좀 더 넓혀서 앞서 제시된 질문에

대한 보다 더 포괄적인 처방을 제공하고자 한다.



세계 여론의 기원과 특징

커뮤니케이션 기술의 혁신사(史)를 일일이 나열하는 것은 분량상 만만

치 않은 작업일 뿐만 아니라 그다지 필수적인 작업도 아니다. 그냥 세계화가

기술비용 및 자본의 자유로운 흐름의 장벽을 급속히 낮추기 시작했던 1970

년대 이전에는 주로 정부의 도움으로 그러한 성과가 나타났다는 것을 상기

하는 정도로 충분할 것이다. 게다가 전보, 라디오, 텔레비전의 중요성을 과

소평가하는 것은 아니지만 그들 중 어느 것도 세계의 대중들이 미국 외교정

책을 독자적이고 확실하게 분석하는 데 실질적으로 기여했다고 주장하는

것은 곤란할 것이다. 인터넷의 전신인 아르파넷(ARPANET) 또한 단지 소수

의 컴퓨터 과학자 및 정부 관료들만 익숙한, 매우 신비로운 것에 불과했다.

그러나 개인들과 비정부기구들로 하여금 그들 자신의 미디어 개발을

불가능하게 만들었던 이전의 비용 문제는 광섬유 통신의 등장 덕분에 요즘

에는 거의 무의미하게 되었다. 1992년에서 2002년 사이에 1기가바이트의

정보를 저장하는 데 드는 비용은 1천 달러에서 불과 2.53달러로 급락했다.5

같은 기간에 전 세계 인터넷 사용자 수는 대략 114만 명 정도에서 5억 4,400

만 명으로 증가했는데,6 2014년이 되면 20억 명까지 늘어날 것으로 전망되

고 있다.7 어떤 기준으로 보더라도 이러한 경향은 아주 놀라운 것이다. 그

뿐만 아니라 인터넷 사용자들의 지리적 구성을 알아보기 위해 그 사용자 수

를 좀 더 찬찬히 살펴보면 보다 많은 함의를 얻을 수 있다. 1998년 전 세계의

인터넷 사용자들 중 미국인들이 차지하는 비중이 48%에 달했으며, 유럽인

들은 21%, 그리고 일본을 제외한 아시아인들의 수는 단지 9%였다.8 그런데

2007년이 되면 이 비중은 각각 19%, 28%, 36%로 변화했다.9 특히 인터넷을

사용하는 중국어 구사자 수가 2000년에서 2006년 사이에 4배가 폭증했고,

스페인어나 아랍어 등 영어 외의 다른 언어를 구사하는 사람들의 존재감 또

한 커지고 있다.10



별다른 이변이 없다면 이렇게 통신에 관련된 민주화는 전통적 미디어

의 영향력 약화 경향과 더불어 당분간 지속될 것이다. “기술이 선도하는 각

종 변화들은 출판업계 및 방송업계 등에 진입하기 위한 경제적 장벽을 낮추

고 비전통적 국제 소식통의 활발한 활동을 촉진함으로써 국제 뉴스의 흐름

을 바꾸고 있다. 현재 파편화된 채 활발한 성향을 보이는 뉴스 시청자들은

보다 용이하게 뉴스를 선택할 수도 있고, 심지어 뉴스를 구성할 수도 있다.”11

다시 말하면 전 지구적 여론의 장에 활동하는 행위자들의 수가 급증해 왔으

며, 그들의 인구학적 특징과 성격 또한 매우 다양해진 것이다.

솔직히 말해 나는 전 지구적 통신혁명의 한계에도 주목하는데, 그러한

혁명이 아직은 선진국에 국한되어 일어나고 있다는 것이다. 그러나 이러한

사실이 최근의 커뮤니케이션 성과가 놀라운 정도의 정보 확산을 일으키고

있다는 것을 부정하도록 만들지는 못할 것이다. 무엇보다도 이 혁신은 “각

나라와 그 나라가 위치한 주변국들의 사회경제적인 여건을 반영하고 이에

적응하는 경향이 있다.”12 더구나 인터넷이 지난 10년간 전 지구적 매체의

성격을 지니기 시작했다는 점을 감안할 때 그것의 잠재력을 부인하는 것은

시기상조이다. 더욱이 많은 학자들은 인터넷의 지정학적인 영향력이 인쇄

술의 그것에 필적하거나 오히려 능가할 것으로 믿고 있다.13

유투브의 영향력을 보라. 2007년 5월 펜타곤은 정보 대역폭의 문제로

인해 이 유명한 영상 공유 플랫폼에 군인들이 접속하는 것을 일시적으로 차

단하겠다고 발표했다. 하지만 많은 이들은 이러한 규정이 나온 진짜 이유가

군인들이 그들의 열악한 근무 조건부터 종파 간 폭력사태의 섬뜩한 예에 이

르기까지 이라크에서 발생한 많은 불미스러운 면들을 기록하고 있기 때문

이라고 보고 있다. 게다가 2008년 대선 후보자들은 유투브에서 (생중계 토론

에까지 참여해 가면서) 유권자들에게 한 표를 호소했다. 물론 유투브는 각 개

인들이나 조직들이 사용하고 있는 많은 매체의 하나일 뿐이며, 이보다 더 많

은 것들이 있다.



록그룹 U2의 보컬인 보노(Bono)는 DATA나 EDUN 같은 단체에의 참여

와 ONE 캠페인 등의 활동을 통해 전 세계 빈민들이 겪는 곤경에 대해 전례

없이 많은 관심을 불러일으켰다. 엠네스티 인터내셔널은 다르푸르(Darfur)

사태 등 현재 발생하고 있는 인권위기를 감시하는 데에 위성기술을 사용하

고 있으며, 이 기술들을 통해 “일반 시민들, 민간 정책 입안자들, 국제 법정

등의 행동이 가능해졌다.”14 다만 불행하게도 미국의 적대 세력들 또한 그들

의 목표를 달성하기 위해 필요한 기술적 능력을 보여주고 있다. CBS는 최근

인터넷상에서 알 카에다의 활동이 급증하고 있다는 섬뜩한 보도를 했는데,

그들의 활동은 심각한 안보위협이 될 수 있다.15 그러나 아마도 가장 중요한

것은 인터넷이 일반인들에게도 큰 영향력을 행사할 수 있게 되었다는 것

이다.

1997년 조디 윌리엄스(Jodie Williams)는 인터넷을 통해서 지뢰 사용 금

지를 추구하는 전 세계 활동가들을 연결한 공로로 노벨상을 수상했다. 오늘

날 이러한 성취에 대해서 오늘날 사람들은 그다지 칭송하지는 않는데, 그들

의 활동 목적이 고결하거나 시급한 것이 아니라서가 아니라 인터넷을 기반

으로 한 활동이라는 것이 더 이상 신선하게 느껴지지 않기 때문이다. 도시,

주, 국가들 그리고 포춘지 선정 미국 내 500대 기업들의 보다 지속가능한 업

무수행을 강하게 요구하는 “녹색”(green)혁명을 생각해 보자. 그리고 지구

온난화 문제에 대처하고자 하는 운동이 점점 더 활발해지는 것을 [그의 다큐

멘터리 「불편한 진실」 (2006년 미국에서 제작된 데이비스 구겐하임 감독의 다큐멘

터리 영화로 2007년 장편 다큐멘터리 상 수상)에 대한 미디어의 관심 때문에 엘 고어

는 세계 역사상 가장 큰 콘서트를 준비할 수 있었다] 생각해 보자.16 이러한 현상들

은 한 뛰어난 개인의 업적에서 유래된 것이 아니라, 수백만까지는 아닐지라

도 수천 명의 인터넷 활동가들이 기울인 노력에서 비롯된 것이다. 비록 블로

그에 포스팅된 글 하나 혹은 비디오 클립 하나의 영향력은 무시할 수 있을지

언정 그러한 것들이 모여서 만들어내는 영향력은 결코 무시할 수 없다. 비록



그러한 현상의 출현을 본격적으로 논하는 것이 다소 시기상조일지는 몰라

도 앞으로 이 “유투브 효과”는 종종 거론되는 “CNN 효과”보다도 훨씬 강력

할 것임을 예고하고 있다.

세계 여론, 그 개요

이처럼 세계 여론이 강력한 존재라면 미국은 이에 어떻게 대응해야 하

는가? 누군가는 어떤 조치도 취해져서는 안 된다고 주장할 것이다. 물론 한

나라의 외교정책에 대한 (타자의) 분개는 그 나라의 국력 크기에 비례한다는

주장에도 일말의 진실은 있으며, 이 주장에 의하면 미국은 가장 강력한 국가

이므로 응당 큰 반대에 직면하게 된다. 그런데 외교정책을 전적으로 세계 여

론의 변화에 맞추어 결정하는 것도 어리석을 수 있지만 세계 여론의 영향력

을 하찮게 보거나 무시하는 것 또한 현명하지 못한 처사일 것이다. 불행히

도 지난 8년 여 동안 미국의 정책결정 과정에 커다란 영향력을 행사하면서

네오콘들은 후자, 즉 세계 여론을 무시하는 태도를 정당화하는 데 성공했다.

그들이 보기에 미국 외교정책에 대한 반발은 불가피한 현상이기 때문에 미

국의 행위를 변경해야 할 별다른 이유가 없는 것이다.

다른 학자들은 더더욱 설득력 없는 주장을 한다. 즉 미국에 대한 비난

의 심각성과 깊이가 어느 정도인가에 상관없이 세계의 대중들은 미국의 세

력 우위에 대해 고마움을 느끼고 있으며, 미국이 이 상태를 유지하기를 바라

고 있다는 것이다. 그러나 상당히 많은 수의 여론조사 자료들은 그러한 주

장과는 상반된 결과를 제시한다. 2005년 메릴랜드대학의 ‘국제정책 태도 프

로그램’(PIPA : Program on International Policy Attitudes)과 국제여론조사 기관

인 ‘글로브스캔’(GlobeScan)은 23개국을 대상으로 글로벌 거버넌스(Global

Governance)의 바람직한 형태에 대한 여론조사를 실시했다. 그 결과 23개국



중 20개국에서 세계 정치(World Affairs)에서 미국보다 EU의 영향력이 더 커

지는 것에 대해 “대체로 긍정적”(mainly positive)이라고 보고 있었다.17 그리

고 같은 해에 ‘퓨 글로벌 애티튜드 프로젝트’(Pew Global Attitudes Project)는

16개국에서 다양한 문제에 대한 여론조사를 했는데, 15개국에서 다수의(이

중 일부 국가에서는 대부분의) 응답자가 미국에 대항하는 군사 세력의 출현을

바라고 있었다.18 2년 후에도 이러한 경향은 지속되었다. ‘시카고 국제문제

협의회’(Chicago Councils on Global Affairs)와 PIPA가 운영하는 ‘월드 퍼블릭

오피니언’(WorldPublicOpinion.org)이 13개국에서 중국의 부상에 대해 여론

조사를 실행한 결과 한 국가를 제외한 나머지 국가들의 응답자들 중 다수가

중국의 경제 규모가 미국에 필적하게 되는 것에 대해 “대개 긍정적”(mostly

positive) 혹은 “긍정과 부정이 동등”(equally positive or negative)하다고 보았

다.19 게다가 세계 여론 모니터 분야의 선두주자 중 하나인 ‘워칭 아메리카’

(Watching-America.com)의 관리자들에 따르면 현재 전 세계 언론기관 중 단

5%만이 미국에 호의적이라고 한다.20

이러한 조사결과를 단지 부시 행정부 탓으로만 돌리는 것은 일견 편하

긴 하지만 궁극적으로는 오류를 범하는 것이 된다. 의문의 여지없이 부시 행

정부가 미국과 글로벌 커뮤니티 간의 틈을 더욱 벌린 것은 사실이지만, 미국

의 권력에 대한 현재의 반발은 보다 깊은 뿌리를 가진 것으로 보인다는 것이

다. 이러한 논지는 다음의 인용문에 잘 나와 있다.

… 이러한 새로운 세계 여론의 강경화는 백악관의 현 사용자를 퇴짜놓는

것 이상의 의미를 갖는다. 간단히 말해서 미국 외부의 세계는 미국이 냉

전종식 이후부터 타의 추종을 불허하게 축적해 왔던 권력에 대해 두려워

하고 분개하고 있다는 것이다. 타자의 눈으로 보면 미국은 매우 걱정스

러운 거인으로, 일방적으로 행동하기 일쑤이고, 세계 문제를 잘 다루지

도 못하면서 오히려 전 지구적 빈부 격차나 더욱 벌리고 있기 때문이다.



국제안보 문제에 대해서도 미국 외부의 세계는 미국의 동기에 대해 큰

의심을 품고 있으며, 미국의 언설에도 매우 회의적이다. 미국 외부에 사

는 사람들은 미국이 주도하는 대테러전쟁이 미국이 표면적으로 내세우

는 자기 방어와 전 지구적 민주화를 위한 것이라기보다는 중동의 석유를

통제하고 세계를 지배하기 위한 것이라는 믿음을 더욱 크게 가지는 것

같다.21

아마 더욱 낙담스러운 사실은 지금까지는 그나마 미국 외교정책에 대

한 항의와 미국인들에 대한 항의가 구분되어 나타났는 데 반해 이제는 그 둘

이 구분되지 않기 시작했다는 것이다. (내가 아래에서 반미주의를 좀 더 논하면

이 현상의 중요성은 명확해질 것이다.) 퓨 리서치 센터(Pew Research Center)의 앤

드류 코훗(Andrew Kohut)은 2007년 3월 미 하원에서 행한 증언에서 다음과

같이 말했다. “이제 더 이상 미국이라는 국가가 부정적으로만 느껴지는 상

황이 아니라 점점 더 미국인들 자체가 부정적으로 여겨지고 있는데, 이는 반

미 여론이 점점 더 심화 및 고착화되고 있다는 신호이다.”22 이러한 경향은

미국 외교정책을 제외한 다른 모든 이슈에서 세계 여론이 얼마나 분열되어

있는가를 고려해 본다면 특히나 걱정스럽다. 현재 세계 여론은 정치, 경제,

사회, 종교, 인종 그리고 인구학적 구분선 등 무수한 문제에 따라 크게 나뉘

어 있기 때문이다. 프랑스의 저명한 연구자이자 강연자인 피에르 아스네르

(Pierre Hassner)는 “동유럽과 이스라엘, 그리고 아마도 인도를 제외하면 반미

주의는 무언가 별다른 합의가 조성되지 않고 있는 오늘날의 세계에서 유일

하게 많은 사람들이 공통적으로 가진 태도일 것”이라고 안타까워한다.23



세계 여론이 가져올 미국 외교정책의 결과들

현 세계 여론의 성격은 외교정책 결과에 중요한 영향을 미치고 있다. 보

다 유익한 고찰을 위해 여기서는 현재의 세계 여론을 군사, 경제, 정치의 세

가지 범주로 구별해 살펴볼 것이다.

군사적 측면

미국이 그 군사력 덕분에 세계 여론을 무시할 수 있다는 주장은 억지스

러울 정도로 단순한 생각이다. 그러나 이 주장에 대한 반론—그러한 압도

적인 군사력을 써서 무엇을 성취할 것인가와 같은—도 역시 그리 간단하지

않다. 기본적으로 잠재적 적들이 대량살상무기를 사용하게 되는 경우 미국

은 매우 중요한 이익들을 침해받게 된다. 좀 더 중요하게는 세계의 상호 연

계성에 의해 재래식 전력의 사용은 상호간에 해로운 영향을 미친다. 예를 들

어 미국이 중국을 폭격했다는 가상의 시나리오를 생각해 보자. 중국은 물론

큰 피해를 입겠지만 미국이 중국으로부터의 수입에 의존하는 비중을 생각

해 보면 미국 역시도 만만찮은 피해를 입게 된다는 것이다.

이 예는 어쩌면 비현실적인 것일지도 모르지만 명확한 요점을 제공한

다. 즉 ‘국익’ 개념과 ‘전 지구적 이익’ 개념의 구분이 점점 더 불명확해진다

는 것이다. 미국에게 있어서 심각한 외교적 도전에는 무엇이 있는가? 얼른

떠오르는 것에는 대량살상무기의 확산과 테러리즘에 의한 위협, 지구 온난

화, 전염병의 확산, 국가 간의 불평등 심화 등이 있다. 그러나 이러한 것들은

여타 대부분의 세계에서도 가장 우선시되는 문제이기도 하다. 미국이 이러

한 시급한 문제의 해결에 도움을 얻어야 할 다른 나라들과 관계를 손상시키

는 것은 전혀 합당하지 않다. 재래식 전력의 증강과 사용에 대한 세계 대중

들의 반감이 높아지는 것을 고려할 때, 연간 5천억 달러나 되는 돈을 국방비



로 지출한다는 것은 미국의 권력에 대한 존경보다는 두려움을 주게 될 것이

다.

5천억 달러라는 막대한 액수는 대테러전쟁에서 뚜렷하게 드러난 것처

럼 군사력의 유용성이 점차 줄어든다고 보는 사람들에게는 더욱 이해하기

힘든 것이기도 하다. 아프가니스탄과 이라크에서 미국은 압도적인 군사적

승리를 거두었다. 그러나 두 나라는 급속도로 이전의 혼란으로 되돌아가 버

렸다. 부시 행정부는 바트당 관련자(Ba’athist)들을 충격과 공포로 제압해 굴

복시키려 했지만 현재 처해진 이러한 상황은 불충분한 군사력의 전개로 인

한 것이 아니다. 오히려 미국이 아프가니스탄과 이라크에 대한 국제적인 지

지를 계속 받지 못하고 있기 때문이라고 할 수 있다. 미군은 안타깝게도 국

가 재건(national building)에 개입할 준비를 제대로 갖추지 못했다. 또한 미국

이 세계 여론과 소원해졌기 때문에 유럽 국가들과 같이 미국을 실질적으로

도울 수 있는 국가들 역시 미국을 지원할 만한 상황이 아니었다. 저명한 보

수주의 작가인 요제프 요페(Josef Joffe)는 다음과 같이 군사적 목표와 정치적

목표의 구별에 주목한다. “매우 간단히 말해 폭탄과 총탄은 질서를 만들지

는 못하며, 무서운 화력 또한 정치적 영향력이 매우 낮다. 적의 전투 역량을

격파할 만한 전력이 있다고 해도 그것이 곧 의지를 가진 민주주의를 신봉한

다고 볼 수는 없다. 폭탄은 건물을 부수지만 어느 민족이나 국가 전체를 부

수지는 못하며, 끌이 필요한 순간에 쇠지레는 무용해지는 것이다.”24

명백하게도 미국이 이러한 차이를 진지하게 인식하지 못했기에 아프가

니스탄과 이라크는 네오콘들이 신속한 군사행동으로 그렇게 등장을 막아보

려고 하는 근본주의적인 국가로 변하고 있다.

경제적 측면

세계 여론의 경제적 결과는 다소 미묘할지언정 꽤나 중대하다. 예를 들



어 보호주의가 다시 발호할까 하는 것이 큰 걱정거리이다. 도하 무역협상의

붕괴는 경제정책에 대한 내셔널리즘의 지속적인 영향력을 드러낸다. 우고

차베스(Hugo Chavez)와 에보 모랄레스(Evo Morales)를 중심으로 각국의 많

은 지도자들은 애국주의적인 표현으로 점점 더 반자본주의를 내세우고 있

다. 내셔널리즘은 양 대전 사이의 시기에서 잘 보여주듯이 종종 경제정책에

영향을 미치곤 했다. 다만 보다 면밀한 검토를 통해서 하나의 중요한 차이점

을 찾아낼 수 있다.

1918년부터 1939년까지 세계화의 흐름을 정체시킨 것은 다름 아닌 선

진국들의 내셔널리즘이었다. 하지만 오늘날에는 주로 개발도상국들의 내셔

널리즘이 세계화의 확산을 막는 역할을 한다.25 이러한 현상은 그 어느 곳보

다도 아메리카 대륙에서 더 명확하게 나타나는데, 이 지역에는 요즘 사회주

의 부활의 열풍이 휩쓸고 있다. 전통적으로 경제적 종속에 발이 묶여 있던

라틴 아메리카와 남아메리카 지역은 역내 통합을 강화하면서 워싱턴과의

관계를 줄이려고 하고 있다.

도하에서의 결과는 앞으로의 상황 전개에 어두운 전조가 되는 듯하다.

2007년 6월 주요 무역대국들 간의 협상 타결이 또 한 번 실패했다. 전 지구

적 규모의 무역협상이 계속 교착 상태를 맞는 가운데 각국은 점점 더 양자

및 지역 규모의 무역협정을 선호하고 있다. 세계 무역량의 50% 가량을 차지

하고 있는 APEC 포럼의 가입국들은 이미 21개의 협정을 맺었으며, 17개의

협정을 협상 중이다.26

미국의 경제적 건전성은 제2차 세계대전 이후에 출현한 다자주의적 무

역 거버넌스 시스템에 상당한 정도로 좌우된다. 만일 내셔널리즘과 소규모

의 무역협력 관계가 주를 이룬다면 세계화의 흐름 또한 부진하게 될 것이다.

권력에는 책임이 뒤따른다는 격언을 염두에 두면서 미국은 세계 경제의 건

전성을 보장하기 위해서 커다란 부담을 지고 있다.



비록 세계화가 그 정점을 지난 것은 사실이지만 완전히 흐트러지진 않을

것이다. 그럼에도 불구하고 WTO와 같은 다자적 기구의 결함과 더욱 커

져가는 세계화에 대한 불만은 정치가들이 자유시장을 추진하는 것을 더

더욱 어렵게 할 것이다. 특히 국제화된 경제에서 얻을 수 있는 이익과 기

회가 가능한 넓은 지역으로 확산되는 것을 미국이 보장하지 못하는 경

우, 이는 더 큰 반발을 불러일으킬 수 있다.27

정치적 측면

마지막으로, 그리고 가장 미묘하게 세계 여론은 정치적인 결과에 중요

한 영향을 미치는데, 이 중 두 가지는 짚고 넘어갈 필요가 있다. 즉 세계 여

론이 (1) 민주적 자본주의에 대한 대안을 정당화하고, (2) “연성 균형”(soft

balancing)을 키우는 역할을 해왔다는 것이다.

‘전 지구적 민주화’의 개념은 소련 붕괴 이후에 널리 통용되었다. 프랜

시스 후쿠야마(Francis Fukuyama)는 그의 중요한 저작인 『역사의 종말』(The

End of History)에서 민주주의는 여러 가지 다양한 통치구조에 관한 실험의

최종 한계치라고 주장했다. 그의 저작이 격렬한 논쟁을 불러일으켰음에도

불구하고 집단주의적 이념들과 그 아류들이 크게 각광받고 있지 못하다는

사실에 이의를 제기하는 사람은 거의 없었다.

여러 자료들이 이러한 결론을 확실하게 뒷받침하고 있다. 프리덤 하우

스(Freedom House)에 따르면 1991년에 전 세계적으로 91개국이 선거 민주

주의를 채택하고 있었고, 이는 전체 국가들의 50%를 차지하는 것이었다.

2005년에 선거 민주주의를 채택한 국가의 수는 122개국이었으며, 전 세계

국가들 중 약 64%에 해당된다.28 만일 현재의 경향이 암시적인 것이라면 세

계 각국의 권력 핵심들이 계속 민주화 경향을 보여주게 될 것임은 분명하다.

하지만 현재 새로이 출현하는 권력들은 그들이 충분한 영향력을 발휘하기



위해서 굳이 민주주의적 통치방식에만 얽매이지는 않을 것이다.

특히 중국이 일당독재의 정치체제와 자본주의 경제를 성공적으로 유지

하는 것이 많은 권위주의적 국가들에게 희망을 주고 있다. 베이징은 상당 기

간 동안 이러한 이질적인 요소들 간의 섬세한 균형을 유지해 오면서 민주적

제도의 확립 없이 경제력을 증강하겠다는 의도를 내비치고 있다. 한 중국학

연구자는 “권위주의적인 체제가 근대화를 통해 번영할 수 있다는 것을 입증

하는 것이 카자흐스탄에서 이란에 이르는 독재정권들이 주시하고 있는 중

국의 체제 실험에서 가장 눈여겨볼 만한 것”이라고 보았다.29 중국이 자신

들의 통치 모델을 대외적으로 “전파”(exporting)하고 있다고는 보이지 않는

다 해도, 다른 국가들이 자발적으로 중국의 모델을 모방하기 시작하면 중국

은 상당한 정치적 영향력을 행사할 수 있을 것이다.30 세계 여론 또한 자본

주의의 미덕에 대해 보다 회의적으로 변하는 것 같기도 하다. 미국의 전직

프랑스 대사였던 펠릭스 로하틴(Felix G. Rohatyn)은 자본주의 체제에 대한

미국과 유럽의 인식 차이를 다음과 같이 언급하고 있다.

조지 부시 대통령이 자유와 민주주의를 논할 때 유럽인들은 미국 자본주

의의 근간을 이루는 경제적 자유를 떠올렸다. 그러나 그들은 미국식 자

본주의에 배태되어 있는 사회적인 목표에 의해 사회 안전망의 부재, 시

장에 만연한 투기적 성향, 부의 편중으로 인한 소득 불균형의 확대, 그리

고 광범위한 탈규제로 인한 냉혹한 환경 조성 등의 곤란을 겪고 있다.31

PIPA와 GlobeScan의 2006년 연구에서 보여주듯이 전 세계적으로 자유

시장 자체에 대한 지지는 여전히 강하지만 점점 많은 개인들이 정부에 의한

기업 규제를 요구하고 있다.32 그들은 규제되지 않는 자본주의는 불평등뿐

만 아니라 불안정까지도 증가시킨다고 보는 것이다.33

전 세계의 대중들은 민주주의와 자본주의에 대한 대안을 고찰하는 가



운데 미국이 헤게모니를 잡으려는 시도에 반감을 갖고 있다. 네오콘들은 지

금까지 미국의 우위가 군사적 대항동맹 형성을 자극하지 않았다고 주장한

다. 이 주장은 과거 대부분의 지배적인 세력들과 다르게 미국의 목표가 본질

적으로 군사적인 것이 아니라는 사실을 무시하는 것이다. 예를 들어 미국이

식민지 확장, 정복이나 다른 공세적인 수단을 통해 미국의 영토를 넓히려 했

다면 이는 곧 저항에 부딪쳤을 것이다.

사실 군사적인 동맹이 아니라고 해도 다른 국가들은 미국의 정책을 견

제하기 위해 뭉치고 있다. “다른 국가들은 미국의 권력을 견제하려는 명백

한 목적에서 보다 교묘한 방식으로 힘을 결집하기 시작하고 있다. 즉 반미동

맹을 결성하기보다는 ‘연성균형’을 시도하고 있는 것인데, 이는 미국의 정

책에 반대하고 더 큰 영향력을 획득하기 위해 각국들이 외교적 입장을 일치

시키는 것을 의미한다.”34

그러한 예는 상당히 많이 찾아볼 수 있다. 일단 수많은 일회성 대항균형

(counter‐balancing)의 예가 있다. 2002년과 2003년에 유럽 국가들은 부시 행

정부가 이라크에 대해 예방전쟁을 시도하자 힘을 합쳤다. 그리고 터키와 사

우디아라비아는 자국의 영토에서 미국이 작전을 전개하는 것을 반대했다.

또한 더욱 중요하게는 지속적인 대항균형의 예도 발견된다. 예를 들어

상하이협력기구(Shanghai Cooperation Organization)는 막대한 천연가스 매장

량으로 세계 에너지 보유고로 부상하는 중앙아시아에서의 미국의 영향력을

제한해 왔다. 그리고 수단에서의 위기를 고려해 보자. 중국은 석유와의 교

환조건으로 수단에 매우 이익이 될 만한 투자 프로젝트에 착수했다. 2006년

에 수단은 중국 에너지 수요의 7%에 달하는 석유를 공급했으며, 그 대가로

중국은 수단의 메로에(merowe) 수력발전댐 프로젝트에 20억 달러를 투자

했다. 2008년에 문을 연 이 댐은 수단의 모든 에너지 수요를 충족시킬 것이

다.35 미국으로서도 그러한 거대한 지원을 받는 정권을 약화시킨다는 것은

쉽지 않은 일이다. 더구나 이란으로 하여금 핵무기 프로그램을 추진하지 못



하게 설득하고 있는 미국의 노력 역시 중국과 러시아의 영향력으로 인해 어

려운 상황이다. 중국도 러시아도 이미 불안정한 중동지역의 중심에 놓인 이

란이 핵무기를 보유하는 것에 대해 그다지 찬성하는 것은 아니다. 하지만 그

들은 핵확산 문제에 대한 논의보다도 에너지 수급을 보다 안정적으로 하는

데에 훨씬 더 관심이 있다. 유명한 정치평론가들이 이제는 이란을 폭격하는

수밖에 없다고 주장할 때마다 우리는 난감한 처지에 빠진다.36

나의 분석은 세계 여론이 미국의 구체적인 정책(예를 들면 이라크 전쟁 등)

뿐만 아니라, 그러한 정책들이 실행되는 기반이라 할 수 있는 각종 패러다임

들(예를 들면 민주적 자본주의 등)에 대해서도 이의를 제기하고 있다는 것을 제

시한다.

반미주의란 무엇인가?

위에서 나는 미국 외교정책에 대한 반발에 대해 논했는데, 이 글의 첫

부분에서 그러한 저항이 미국인들에 대한 분노로 확산되기 시작했다는 것

에 주목한 바 있다. 이러한 사태의 악화는 반미주의에 대한 처방을 요구한

다.

반미주의에 대한 정의들

미국이 2003년 3월 이라크 침공을 준비하자 전 세계 수백만의 사람들이

이에 항의했는데, 이는 전례가 없는 상황이었다. 즉 전쟁에 대한 국제적인

반대 여론이 전쟁이 개시되기도 전부터 그렇게 큰 규모로 일어난 적은 없었

다. 새롭게 등장한 이러한 세계적 감성의 영향력에 주목해서 잘 알려진 대로

뉴욕타임스는 “이번 주말에 전 세계적으로 열린 거대한 반전집회는 이 지구



에 여전히 두 개의 초강대 세력이 존재한다는 것을 보여주었다. 그 두 세력

은 바로 미국과 세계 여론이다”라고 말한 바 있다.37 이러한 상황에 대하여

몇몇 관찰자들은 정보화 시대의 네트워킹 역량을 보여주는 것이라며 반가

워한 반면에 많은 이들은 반미주의가 다시 유행하고 있다는 명백한 증거로

인식하고 있다. 이러한 의견을 가진 이들은 다시 두 부류로 나뉘는데, 하나

는 그 저항이 단순히 미국 외교정책의 특정한 예만 겨냥한 것으로 보는 것이

고, 다른 하나는 미국 문화에 대한 뿌리 깊게 내재된 경멸을 나타내는 것으

로 보는 것이다.

위의 두 부류의 입장을 구별하는 것은 그리 어려운 일이 아닌 것처럼 보

인다. 그러나 이 두 부류 모두 그러한 저항을 반미주의 탓으로 돌리거나 또

는 반미주의의 사례들로만 규정하고 있기 때문에 이 분석작업은 상당히 어

려워진다. 게다가 미국 외교정책에 대한 반발이 종종 미국 문화에 대한 반발

과 융합되기 때문에 반미주의라는 용어를 정의하려는 것은 어쩌면 헛된 것

일지도 모른다. 그 외연의 의미를 지적하는 것이 단지 의미상의 정확성 문제

라면 나는 그다지 걱정하지 않을 것이다. 하지만 그 용어의 지속적인 모호성

은 정책상 중대한 영향을 미쳐왔다.

나는 반미주의를 개인적 자유의 존중과 자본주의적 윤리에의 자부심

을 결합한 가치체계라 할 수 있는 미국 문화에 대한 거부로 정의한다.38 미

국 문화의 이 두 가지 요소는 미국이 건국될 당시부터 매우 안정적으로 유지

되어 왔다. 반면에 미국의 외교정책은 시간이 흐름에 따라 지속적으로 변모

해 왔으며, 고립주의에서 제국주의 경향에 이르기까지 다양한 면모를 지녀

왔다. 반미주의는 미국의 행위에 대한 반발이라기보다는 미국 사회에 지속

적으로 작용해 온 원칙에 대한 반발로서 가장 잘 이해되는데, 미국의 행위는

그러한 원칙을 항상 반영하는 것도 아니며, 어찌 되었건 항상 유동적이다.



주류 학계에서의 반미주의

주류 학계는 반미주의를 어떻게 정의할까? 유감스럽게도 이에 대한 가

장 훌륭한 성과는 다양한 반미주의의 존재를 주장하면서 이 용어의 정확한

정의에 대한 논의를 회피하는 것이었다. 이러한 주장에는 합당한 논리를 뒤

엎는 위험성과 편의성이 있다. 즉 이들 학자들은 다양한 여러 정의들이 존재

하는 가운데 학계가 가장 적절하고 유용한 한 가지 정의를 채택할 필요가 있

다고 보는 것이 아니라, 반미주의라는 개념의 애매모호함이 그 용어에 대한

일원론적 개념을 거부하고 있다고 주장한다.

『반미주의』(Anti–Americanisms)라는 제목의 저작에서 로버트 코헤인

(Robert Keohane)과 피터 카첸스타인(Peter Katzenstein)은 다양한 종류의 반

미주의가 존재한다고 주장하면서 그들 스스로 모순적인 전제들을 제시한

다. 비록 그들이 국제 여론을 존중하는 보다 다자주의적인 미국 외교정책이

실시되면 반미주의도 수그러들 것이라고 주장하고 있지만, 또한 반미주의

가 “일반적으로 미국과 미국에 관련된 이야기들에 대한 부정적인 시각을 가

지는 심리적 경향”이라고도 제시하고 있는 것이다.39 앞의 주장에서는 미국

의 행위에서 유래된 반미주의의 한 변종이 미국의 행동상 변화에 반응하게

된다고 보는 가운데 후자는 거의 어쩔 도리가 없는 병적인 반미주의의 면모

를 지적하고 있다. 그러므로 저자들이 이 용어에 대해 어떻게 정의하고 있는

지를 정확하게 짚어내는 것은 어렵다. 더욱이 그들의 이후 글들은 이러한 어

려움을 더욱 악화시킬 뿐이다.

예를 들어 코헤인과 카첸스타인은 중동 이외 지역에서 나타나고 있는

반미주의는 미국의 정책결정 요인에 대한 면밀한 분석 없이 맹목적으로 미

국을 비난하는 직관적 선호 경향이라기보다는 미국의 해외 개입정책에 대

한 비우호적인 여론을 크게 반영한다고 주장한다. 그러나 그들은 반미주의

를 미국에 대해 조건반사적으로 비난하려는 본능이라고 정의해 놓고서 반



미주의의 네 가지 형태를 논해버린다. 위선적인 미국 대외정책에 대한 학계

의 비판, 미국의 사회문제 해결방식(social arrangement)에 대한 몇몇 민주주

의 국가들의 반발, 집단 정체성과 영토적 통합이 반드시 지켜져야 한다고 보

는 몇몇 국가들의 강렬한 믿음, 그리고 미국이 “악의 주된 근원”이라고 보는

믿음이 그것이다.40 만약 미국의 문화가 문명적 사고의 정점으로서, 그리고

미국의 행위가 신뢰할 수 있는 것으로 인식되지 않는다면 단지 네 번째 반미

주의만이 비이성적인 것이라고 파악할 수 있게 된다.

이 저자들의 주장을 이해하는 데 큰 어려움이 없었던 독자라도 그 마지

막 부분을 접하게 되면 아마 큰 어려움을 겪게 될 것이다. 코헤인과 카첸스

타인은 반미주의는 궁극적으로 쾌락주의, 종교적 독실함, 개방성 등 (때로는

모순적이기도 한) 미국 사회의 다원적인 가치를 반영한 결과물이라는 주장으

로 결론을 내린다. 이 주장도 그렇고 그 이전 부분의 반미주의에 대한 정의

도 그렇고 부정확한 것은 아니다. 하지만 반미주의라는 현상의 해결책에 대

해 충분히 고려할 만한 가치가 있음에도 불구하고 어째서 그러한 논의는 미

룬 채 그러한 제한적인 상황에만 그토록 큰 관심을 보였는지는 분명하게 제

시되지 않았다. 수많은 여론조사 결과에서 반미주의는 상당히 제한적으로

나타나지만 미국 외교정책에 대한 반대는 광범위하게 나타난다는 점을 떠

올려 보라. 결국 반미주의에 대해 일관적인 주장을 제시하고 있지 못하는 그

들의 글을 보면 코헤인과 카첸스타인은 반미주의의 성격과 영향력에 대해

논할 자격이 없어 보인다.

두 별개 현상의 융합

코헤인과 카첸스타인과 같은 주장들이 널리 유행하기 시작하면서 내가

앞서 제시한 융합에 대한 지적 지원—의식하든 그렇지 않든—이 제공되고

있다. 부시 행정부가 미국 외교정책에 대한 반발과 미국 문화에 대한 반발을



거의 구별하지 않은 채 이분법적 레토릭을 자주 구사한 덕분에(예를 들면“너

는 우리와 함께하거나 싸워야 한다”등) 세계는 미국의 외교정책과 그를 지지하

는 미국인들에 대해 점점 더 비판적으로 변했다.

사실 계속되는 여론조사에 따르면 미국 이외의 사람들은 미국이 광범

위한 지역에 자신의 권력을 투사하기 위한 구실로 대테러전쟁을 사용하고

있다고 점점 더 믿고 있는 것으로 보인다. 이러한 냉소주의가 더 심해진다면

부시 행정부는 무언가 근거 있는 불만이 아니라, 미국인에 대한 적대감 자체

가 미국의 대외 활동에 대한 비판을 유발한다는 생각을 더 크게 가지게 될

것이다. 이러한 주고받기식 교환의 극단적 한계는 더욱 공격적인 태도가 결

국 해외에서 실질적 반미주의를 초래할 수도 있다는 시나리오에 있다. 내가

제시한 이러한 상황은 지하드와 같은 용어로 표현될 수 있을 것이다.41

내가 묘사한 시나리오가 그렇게 비현실적인 것은 아니다. 게다가 미국

밖에서는 다음과 같은 의문이 제시되고 있다. “현재의 미국 외교정책이 정

말 미국적인 가치에서 비롯된 것일까, 정말 그것들을 반영하기는 하는 것일

까?”이 질문에 대한 그들의 대답보다 더 중요한 것은 우선 그들이 이런 질문

을 하고 있다는 사실 자체이다. 지난 8년간의 세월이 보여주듯이 세계 여론

을 적으로 간주하는 것은 그리 사려 깊은 것이 아니다. 세계 여론을 실제 정

책에 적극적으로 영향을 미치는 비판적이나 순응적인 힘으로 인식하는 것

이 더욱 적절하다.

미래를 전망하며

이 글의 목적은 주목받을 만한 가치가 충분히 있음에도 불구하고 주류

학계에서 그다지 주목받지 못했던 주제를 소개하고자 하는 데에 있다. 물론

‘연성균형’을 다룬 연구와 같이 그간 바람직한 방향으로 진행된 가치 있는



연구들이 있다. 다만 그러한 연구들의 한계는 그들이 국가중심적인 인식을

보이고 있다는 것이다. 이 개념에 대해 논의해 왔던 저자들의 대부분은 현실

주의적인 신념을 가졌다. 따라서 그들은 점점 더 그 역량이 커지고 있는 개

인 및 비정부기구와 같은 행위자들에 대한 적절한 평가에는 실패하고 있다.

나는 주권국가가 앞으로 상당한 기간 동안 국제 질서의 기본 단위로 남아 있

을 것이라는 그들의 믿음에 동의한다. 그러나 진화하는 권력 역학의 유동성

에 주목하는 것도 중요하다고 본다.

그리고 내가 내린 주요 결론 중의 하나는 군사, 경제, 정치의 세 가지 형

태로만 권력을 나누려는 전통적 관념이 점점 시대에 뒤처지고 있다는 것이

다. 그래서 나는 학자들이 세계 여론의 영향력이라는 권력의 네 번째 형태

를 인식하기를 촉구한다. 나는 그것을 ‘정보권력’보다는 ‘인식의 권력’(per-

ceptual power)으로 부를까 한다. 인식이라는 것은 정보뿐만 아니라 오류, 왜

곡, 편견 및 집단행동 등에 의해서도 형성되는 것이기 때문이다. 이때 인식

의 권력은 권력의 가장 중요한 형태가 된다. 이는 가장 많은 행위자들 사이

에 퍼져 있는 것이며, 매일매일의 사건에 따라 가장 역동적이고 변동적인 것

이다. 그리고 무엇보다도 이는 기존의 세 가지 형태의 권력에 중대한 영향을

미친다는 것이다.

이를 염두에 두고 이 글의 서두에서 제시한 엡스테인의 인용구로 돌아

가 보자. 나는 내 결론에 의해 그의 주장의 아이러니함이 명백히 드러날 것

이라는 희망을 가지고 그의 주장을 이 글의 서두에 넣었다. 그의 자세에 나

타난 표면적인 동기는 매우 실용적인 것이었다. 즉 미국이 그저 예정된 경로

를 따르기만 한다면 이루고자 하는 목적들을 더욱 효과적으로 성취할 수 있

을 것으로 보고 있는 듯하다. 국가들이 서로 연계되지 않은 상태라고 가정

하는 이론상의 세계에서는 도덕적으로 어떤 문제가 발생하는가에 상관없이

그러한 처방이 확실히 합당한 것일지 모른다. 그러나 복잡하게 상호 연계된

세계에서 그렇게 해버린다면 큰 재앙을 가져올 것이 분명하다.



새로운 행정부의 집권이 잔뜩 격앙되어 있는 세계 여론을 누그러뜨릴

수 있을지도 모른다. 하지만 미국의 권력에 대한 격렬한 반발은 아마도 쉽

게 소멸하지 않을 것이다. 미국이 만일 부시 행정부 시기와 같이 일방주의적

인 입장을 고수하려고 한다면 이러한 현실을 두려워해야만 할 것이다. 전 지

구적 문제들은 특정 국가가 얼마나 큰 권력을 보유하고 있든지 간에 그 나라

하나의 힘만으로는 제대로 해결될 수 없다. 결국 세계 여론을 존중한다는 것

은 미국이 글로벌 커뮤니티와 원만한 관계를 맺어야만 세계 질서에서 미국

의 주도를 공고히 할 수 있게 된다는 사실을 인식하는 것이 된다.

해리 트루먼(Harry Truman)은 이러한 교훈을 잘 인식했다. 제2차 세계

대전 이후에 그는 인류의 삶을 향상시킴으로써 우리의 국익을 증진시켰다.

미국이 마셜 플랜을 실행하고 UN을 창설하는 데 협조하며 뉘른베르크 재판

을 이끈 것 등이 다 그의 임기에 일어난 일들이다. 그가 인식했던 것처럼 미

국은 자만에 빠져버리지 않는다면 글로벌 커뮤니티의 발전을 통해 막대한

이익을 계속 축적하게 된다. 미국을 세계의 부러움을 받는 국가로 만든 건

단순하면서도 강력한 통찰력이다. 그리고 이것은 또한 앞으로 미국의 리더

십을 회복할 수 있게 하는 것이기도 하다.



주

1. Alex Epstein, “World Opinion Be Damned : America’s Attempts to Appease ‘World

Opinion’Are Depraved and Suicidal,” Capitalism Magazine, http://www.capmag.com/

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http://www.telegraph.co.uk/news/main.jhtml?xml=/news/2006/07/03/nyank103.xml

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4. Joseph S. Nye, Jr., Soft Power : The Means to Success in World Politics (New York : Public Af-

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5. Michael Malone, “Welcome to the Feedback Universe,” Forbes ASAP, October 7, 2002,

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6. K.G. Coffman and Andrew Odlyzko, “The Size and Growth Rate of the Internet,” First

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7. Susan Decker, “Economics and the Internet : The Next Ten Years,” SIEPR Associates

Meeting 발표, Stanford, CA, December 1, 2004, Slide 4.

8. Ibid. Slide 5.

9. Internet World Stats, “Internet Usage Statistics‐The Big Picture,” http://www.internet-

worldstats.com/stats.html ; and “Top 20 Countries With the Highest Number of Internet

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본을 포함한다.

10. Tom O’Neill, “Tower of Babble,” National Geographic, June 2007.

11. John Maxwell Hamilton and Eric Jenner, “The New Foreign Correspondence,” Foreign

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12. Jeffrey James, “The Global Information Infrastructure Revisited,” Third World Quarterly

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13. James A. Dewar, “The Information Age and the Printing Press : Looking Backward to

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14. Amnesty International USA, “Eyes on Darfur,” http://www.eyesondarfur.org/about.

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15. Timothy L. Thomas, “Al-Qaeda and the Internet : The Danger of ‘Cyberplanning,’ “Pa-

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19. The Chicago Council on Global Affairs, “World Publics Think China Will Catch Up

With the US‐and That’s Okay,” May 28, 2007, http://www.thechicagocouncil.org/me-

dia_press_room_detail.php?press_release_id=66.

20. Robin Koerner, “About ‘WatchingAmerica.com,’ “http://www.watchingamerica.com/

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21. Pew Global Attitudes Project, “Global Opinion : The Spread of Anti-Americanism,”

2005, 106, http://pewresearch.org/assets/files/trends2005-global.pdf. 더욱 통찰력있

는 코멘트를 보기 위해서는 Steven Kull, “It’s Lonely at the Top,” Foreign Policy (July /

August 2005) : 36-37 참조. 그는 “세계의 많은 사람들은 미국으로부터 등을 돌릴 뿐

만 아니라, 다른 강대국들의 리더십을 용인하기 시작했다” 라고 결론짓고 있다.

22. Andrew Kohut, Pew Research Center, “America’s Image in the World : Findings from

the Pew Global Attitudes Project,” 미 하원에서 실시한 증언, Washington D.C., March

14, 2007, http://pewglobal.org/commentary/pdf/1019.pdf.



23. Pierre Hassner, “The Fate of a Century,” The American Interest, July/August 2007, 37.

24. Josef Joffe, “Power Failure,” The American Interest, July/August 2007, 53.

25. 그러나 흥미롭게도 세계화에 대한 저항이 미국과 중국 같은 주요 수혜자들로부터도

나타나기 시작했다. 소득 불평등의 문제가 개발도상국에서 부상하고 있다는 것은

이미 상식이지만, 서구에서도 그러한 경향이 고조되고 있다는 점은 잘 인식되지 않

고 있다. “A widening gap,” The Economist, June 21, 2007, http://economist.com/daily/

chartgallery/displaystory.cfm?story_id=9358807.

26. Philip Bowring, “When free trade sinks into the ‘noddle bowl,’“International Herald Tri-

bune, August 16, 2006, http://www.iht.com/articles/2006/08/16/opinion/edbowring.php.

27. Rawi Abdelal and Adam Segal, “Has Globalization Passed Its Peak?” Foreign Affairs

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28. Freedom House, “Freedom in the World 2006 : Selected Data from Freedom House’

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29. Andrew J. Nathan, “Present at the Stagnation : Is China’s Development Stalled?” Foreign

Affairs (July/August 2006):180.

30. 최근 이 추세를 보여주는 학계의 움직임이 나타나고 있다. 예를 들어, Lucan A. Way,

“Authoritarian State Building and the Sources of Regime Competitiveness in the Fourth

Wave : The Cases of Belarus, Moldova, Russia, and Ukraine,” World Politics (January

2005) ; Bruce Bueno de Mesquita and George W.Downs, “Development and Democ-

racy,” Foreign Affairs (September / October 2005) ; Javier Corrales, “Hugo Boss,” Foreign

Policy (January / February 2006) ; and Azar Gat, “The Return of Authoritarian Great

Powers,” Foreign Affairs (July / August 2007) 참조.

31. Felix G. Rohatyn, “Democracy àla carte,” International Herald Tribune, May 28, 2007,

http://www.iht.com/articles/2007/05/28/opinion/edrohatyn.php.

32. PIPA/GlobeScan, “20 National Poll Finds Strong Global Consensus : Support for

Free Market System, But also More Regulation of Large Companies,” January 11,

2006, http://www.worldpublicopinion.org/pipa/articles/btglobalizationtradera/154.

php?nid=&id=&pnt=154&lb=btgl.

33. Timothy Garton Ash, “Will capitalism fall victim to its own success?” Los Angeles Times,

February 22, 2007, A19.

34. Stephen M. Walt, “Taming American Power,” Foreign Affairs, September/October 2005,

http://www.foreignaffairs.org/20050901faessay84509/stephen-m-walt/taming-american-



power.html. 또한 Robert A. Pape, “Soft Balancing Against the United States,” Interna-

tional Security (Summer 2005) ; and Andrew Hurrell, “Hegemony, liberalism and global

order : what space for would-be great powers?” International Affairs (January 2006).

35. Scott Baldauf, “Hu’s trip to Sudan tests China-Africa ties,” Christian Science Monitor, Feb-

ruary 2, 2007, http://www.csmonitor.com/2007/0202/p06s01-woaf.html.

36. 예를 들어, Normal Podhoretz, “The Case for Bombing Iran,” Commentary (June2007)

참조.

37. Patrick Tyler, “A new power in the streets,” New York Times, February 17, 2003, A1.

38. 미국 문화에 대한 여러 다른 정의들이 있지만, 그들 모두는 자유와 자본주의가 미국

문화의 중요한 요소라는 점에 동의한다. 따라서 나는 내 정의가 (적어도 개괄적인

수준에서는) 그리 반박을 받을 것으로는 생각하지 않는다.

39. Peter J. Katzenstein and Robert O. Keohane, “Anti-Americanisms,” Policy Review (Octo-

ber/November 2006), http://www.hoover.org/publications/policyreview/4823856.html.

40. 나는 세 번째 형태에 대해서 특별히 흥미를 느낀다. 비록 전세계의 내셔널리즘을 자

극하고 고양하는 그러한 힘들은 종종 식민지 시절 미국의 주민들이 영국의 압제로

부터 벗어나는 데 작용했던 힘과 유사함에도 불구하고, 미국의 엘리트들은 그러한

힘들을 단지 반미주의의 탓으로 돌리기만 하기 때문이다. 이 주장을 담은 글들은 이

미 많이 나와있으므로, 굳이 여기서는 정리하지 않기로 한다.

41. David E. Sanger, “Does Calling It Jihad Make It So?” New York Times, August 13, 2006,

D1.


6장_교류 프로그램과 공공외교 129

공공외교는 외교정책의 실행과정 및 그 구체적인 목표들과 다양한 방

식으로 연관되고 조합되는 각종 활동들을 포함한다. 그러한 활동들

중에 교류 프로그램은 매우 흥미로운 사례이다. 대부분의 공공외교 업무형

태가 이미지와 정보를 제시하는 데 그치지만 교류 프로그램은 “인간 요인”

(human factor)을 직접적으로 포함하며, 참여자의 개성과 심리에 대한 업무

가 중심적 위치를 점한다. 이 장에서는 그러한 교류들이 공공외교 도구 중에

서도 특별한 가치를 갖도록 하는 여러 특징들을 개관하게 될 것이다. 비록

이 글의 많은 코멘트들에 영감을 준 것은 미 국무부의 “국제 방문자 리더십

프로그램”(IVLP : International Visitor Leadership Program)이지만 전체적으로

는 교류활동 전반에 대한 일반적인 관찰이 주를 이룰 것이다.

국제정치적 맥락

이 분석의 출발점은 비록 교육적이고 “비정치적인” 것으로 제시된다

하더라도 교육 프로그램은 보다 광범위한 국제정치 환경에서 불가피하게

교류 프로그램과 공공외교6장

자일스 스캇–스미스 Giles Scott-Smith



작동할 수밖에 없다는 사실이다. 각 개인들이 국경을 넘나들 수 있다는 것

은 국민국가가 도래한 이래 중요한 문제가 되었으며, 개인들 간의 교류도 자

연히 중요해졌다. 고등학교 간의 교류와 같이 가장 정치적으로 중립성을 띠

는 교류일지라도 그 뒤에는 정치적 의도가 내재되어 있거나, 적어도 갈등 감

소 등의 정치적 성과로 이어지는 것을 목적으로 하여 촉진된다. 후자의 가장

좋은 예는 아마도 제2차 세계대전 이후 프랑스와 독일 간에 실행된 고등학

교 간의 교류일 것이며, 이는 1997년까지 500만 명 이상의 학생들을 대상으

로 이루어졌다. 여기서 말하는 정치적인 성과라는 것은 바꾸어 말하면 국가

이익과 보편적인 이익의 결합을 가리키는 것이며, 이러한 면에서 교류라는

것은 “상호 이해”로부터 유래되는 전략적 커뮤니케이션과 크게 다르지 않

다. 이러한 점은 전적으로 민간부문에 의해 운영되는 교류에서도 마찬가지

인데, (종종 각국 정부가 직접적인 정치적 개입이라는 의혹에서 벗어나기 위해 이용되

기도 하는) 민간교류 또한 어디까지나 광범위한 정치적 환경 속에서 이루어

지는 것이다. 이에 대한 최근의 좋은 예로는 미국의 민간부문에 의해 실시되

고 있는 이란 사람들과의 교류에서 잘 나타나는데, 양국 간의 긴장관계로 말

미암아 예술가들 및 민간 전문가들로 구성된 이 교류 역시 불가피하게 큰 부

담을 안게 되었다.1

교류경험이 대인관계적인 속성을 지니며 본질적으로 사적인 것이라

는 점으로 인해 교류활동은 외교 기록 및 공적 영역에서의 실행에서 배제되

어 왔다. 교류라는 것은 사적인 국제관계, 즉 전 지구적으로 너무 많이 발생

해서 그들의 가치가 종종 의심되곤 하는 사람, 사상, 여론 등 분산적인 교환

관계의 한 유형에 해당한다. 그럼에도 불구하고 그러한 관계 자체에서 확립

된 비공식적인 네트워크는 정치적으로 크게 중요하다. 전 세계로 파견되어

활동하는 미국의 대사들이 1950년부터 실행된 IVLP를 공공외교에서 가장

가치 있는 수단으로 언급하는 것에는 다 이유가 있다.2 1963년의 연구인 A

Beacon of Hope에서는 다음과 같이 언급한다.



개인적 접촉과 시각을 넓히고“미국과 다른 나라들 간의 접촉 흐름을 조

성하는”데에 교류 프로그램이 효과가 있다는 사실은 이미 전 세계 미국

대사관들이 우리에게 강조해 온 것이며, 미국의 지도자들이 확인해 온

것이다.3

교류 프로그램은 소프트파워의 한 형태이지만 그것이 아무리 분산되어

있는 것이라고 해도 영향력(power)을 유지한다.

정치적 영향력

공공외교 행위는 특정한 정책에 대해 직접적으로 지지를 표명하는 것

에서부터 문화외교를 더욱 “숭고하게” 추구하거나 해외의 동조자들을 얻기

위해 예술을 사용하는 것에 이르기까지 넓은 범위에 걸쳐 있다. 교류 프로그

램은 일반적으로 문화적 외교의 범주에 해당하면서도 당초 계획된 여러 목

적에 따라 다양하게 응용될 수 있는 융통성 있는 도구이기도 하다. 비록 수

준 높은 사람들에게는 그에 걸맞는 수준 높은 프로그램이 제공되어야만 하

고, 노동 부담이나 단순한 외교적 관습으로 인해 개인들이 수용하지 않을 가

능성도 높지만, 모든 사회집단에 의해 접근이 가능한 수단이기도 하다. 교

류 프로그램은 전략적 커뮤니케이션의 한 형태로 이용되는 것도 무리가 아

닌데, 여기서 전략적 커뮤니케이션이란 특정한 수용 대상들이 특정한 정책

반응을 나타내게 하기 위해 정보를 조정하고 연출하는 것을 가리킨다.4 하

지만 이는 상당한 어려움 혹은 위험을 동반하는 일이기도 하다. 매우 중요한

정책 영역에 종사하는 누군가에게 교환 프로그램을 제공하는 것은 일반적

으로 그 정책에 대한 내부 심의과정에 대한 영향을, 그것도 가급적 단기간에

행사하려는 시도로 받아들여질 수 있다. 이는 참여자가 가진 충성이 의도적



으로 영향을 받을 수 있는가에 대한 의문이 제기될 수 있다. 이것이 바람직

한 것인지 아닌지는 두 나라 간의 관계가 어떤 상태인지에 달려 있다.

그럼에도 불구하고 정치적인 상황이 우호적이라면 각 정책 전문가들

간의 상호 이해를 증진해 협상과정이 순탄해지도록 교환 프로그램을 활용

할 기회는 얼마든지 열려 있다. 이는 원만한 대외관계의 중요성이 인식되는

가운데 매우 유용한 도구가 될 수 있기도 하다. 이에 대한 좋은 예는 미국과

EU의 관계인데, 여기서 유럽의 관리들이 미국 국무부의 해외 리더 프로그램

(Foreign Leader Program, 현재의 IVLP)으로 처음 초청되었으며, 이러한 교

류는 1974년 EU의 방문자 프로그램(Visitor Program), 1970년대와 1980년

대에 발달한 다양한 상호 교육 및 전문직 교류 프로그램 등으로 더욱 확

대되었다.5

위험성과 불확실성

어떤 목표를 위한 것이건 간에 교류 프로그램들은 참가자의 화합과 프

로그램 자체의 신뢰성을 위해 어떠한 직접적인 정치적 간섭에 대해서도 독

립적으로 잘 유지되어 왔다.6 선전활동이 어떤 바람직한 결과를 얻기 위해

임의적으로 정보를 임의적으로 조작하는 것을 가리키는 반면에, 교류 프로

그램은 (이상적으로는) 대부분 대화와 더불어 대안적인 관점을 교환하는 장을

여는 쌍방향의 공공외교 형태이다. 국경을 넘는 접촉에 대한 자유주의적 이

해의 캐치프레이즈이기도 한 “상호 이해”는 정치적인 목적을 지닌 프로그

램들에서조차 어느 정도 의미가 있다. 교류 프로그램은 참가자들이 교류 대

상국과의 상호작용을 통해 개방성과 진솔함을 경험하게 될 때 가장 효과가

있다. 이러한 개방성은 개인적인 일정이나 관심의 충족을 위한 선택의 자유

가 허용되었을 때 최대한 확보된다. 다만 이러한 접촉들에는 불가피하게 위



협 요인이 상존한다. 즉 교류경험이 각각의 개인들에게 미치는 다양한 영향

을 예측하는 것은 사실상 불가능하며, 우연이나 돌발 사태 또한 피할 수 없

는 것이다. 교류활동은 “손쉽게 정치적인 수단으로 조정될 수 없는”것으로,

섣불리 시도되면 그로 인한 한계와 선전활동이라는 인식으로 말미암아 그

활동에 대한 역풍이 불게 된다.7 주최자와 참가자 각각의 입장에서 교류활

동의 활용가치가 일치할 수는 없겠지만 그렇다고 해서 그 결과가 항상 부정

적이며 완전히 예측 불가능한 것만은 아니다. 이러한 특성은 교육, 학술, 전

문 분야를 포함한 모든 종류의 교류활동에 적용된다. 참가자 선발과정은 프

로그램에서 중요한 비중을 차지하는 것으로, 이 과정을 통해서 어느 정도 참

여자를 통제할 수는 있지만 여전히 불완전한 정보에 기반해 선발해야 한다

는 문제는 남아 있게 된다.

이러한 위험성에 관해 가장 악명 높았던 사례가 1948년에 있었던 세예

드 쿠툽(Seyyed Qutb)의 미국 방문이다. 이집트의 공무원이었던 쿠툽은 당초

자국의 개혁을 실행하기 위한 방편으로 콜로라도의 교육체제를 연구하기

위해 미국에 왔다. 그러나 미국 사회와 그 사회의 비도덕적 물질주의에 혐오

감을 갖게 되면서 그는 이슬람 극단주의의 길로 들어서게 되었고, 급기야 반

서구 근본주의에서 큰 영향력을 지닌 인사가 되었다. 이 사례가 비록 당초의

계획이 얼마나 빗나갈 수 있는지를 보여주기는 하지만, 문화충돌의 위험성

이라는 것이 언제나 존재한다는 것을 감안하면 교류사업 전반을 제한할 목

적으로 그의 사례를 내세우는 것은 어불성설이다. 이러한 사업은 수학 등과

같은 정밀과학(exact science)이 될 수 없으며, 이는 1950년대의 심리전 전문

가들도 인정한 것이다.



문화적 차이들

쿠툽의 사례는 지역과 문화의 차이가 교류활동의 기능 방식에 어떠한

영향을 미치는지를 잘 보여준다. IVLP 시행 초기인 1950년대에는 그 프로

그램에 대한 불만의 대부분이 인도인 참가자들로부터 나왔다. 이는 당시 미

국 대사관이 주로 높은 카스트에 속한 사람들을 선발하던 상황에서 그들이

당초 VIP급 대우를 받을 수 있을 것으로 기대했기 때문인데, 그들은 어떻게

미국이 변변한 공식적인 의전절차도 없이 그러한 프로그램을 운영하는지

를 이해할 수 없어 했다. 그 프로그램의 경험, 특히 장기간의 학생교류에서

종종 찾아볼 수 있는 독특한 측면은 어떤 집단에게는 부정적인 사회적 고립

의 문제를 유발할 수도 있다. 이러한 문제에 대해 대학 내의 외국인 학생 조

언기구 등이 특별히 주의를 기울인다면 위험성을 최소화할 수 있다. 이러한

“후속조치”의 문제, 즉 초청기구와 참가자 간의 접촉은 각 문화집단에 대해

매우 다양한 함의를 지닐 수 있다. 어떤 후속 조치가 나타나지 않는다면 어

떤 집단들은 그냥 그것을 거의 기대하지 않겠지만 어떤 집단에서는 매우 놀

라거나 당황하게 될 것이다. 따라서 교류 프로그램의 당초 목적이 유명무실

화되는 것을 막기 위해 지역에 따라 다르게 나타나는 인식들을 고려하는 것

이 매우 중요하다.

독특성

전반적으로 교류활동의 경험은 주로 그 독특성으로 인해 높이 평가받

는다. 현재 국경 간 접촉의 수준이 매우 높아짐으로써 어떤 유형의 교류가

좀 더 많은 성과를 낼 수 있는지를 평가하는 한다는 것 자체가 어려워지기는

했지만 교류 프로그램의 영향력을 실증하는 것은 여전히 중요한 요소가 된



다. 이는 다양한 방식에서 구체화될 수 있다. 일단 자국 내에서는 얻을 수 없

는 새로운 지식과 기술을 습득할 기회를 들 수 있다. 또한 새로운 문화적 환

경을 받아들이고 평가하면서 간접경험보다 더 큰 효과를 얻을 수 있다는 것

도 포함된다. 게다가 아예 접근조차 할 수 없거나 또는 공식적인 루트로만

접근할 수 있었던 개인이나 조직 등에 대해 오히려 초청을 받아서 접근하게

되는 위신(prestige)의 요소도 있다. 이러한 영향들이 청년들에게 주는 중요

성을 과장할 필요는 없겠지만 이에 대해 자세히 살펴볼 필요는 있다. 접근과

위신이라는 것은 항상 강한 영향력을 갖지만, 특히나 주최국과 참가자들의

친밀성이 거의 없는 상태이거나 교류 프로그램 이후 참가자들이 개인적 혹

은 전문적인 실익을 얻을 기회를 얻게 되는 경우에는 그러한 교류 프로그램

이 더욱 큰 효과를 낼 수 있다. 즉 관리가 잘 되고 타이밍만 잘 잡힌다면 관

계의 시초가 되는(initial) 접촉이라고 해도 지속적인 효과를 낼 수 있다는 것

이다.

오피니언 리더

이는 그들이 귀국한 이후 참가자들의 지위라고 하는 중요한 이슈와 연

결된다. 여기에서는 주최자와 참가자 모두를 위해 교류활동의 가치가 최대

한 일치하는 것이 가장 이상적이다. 만일 이것이 성공적이었다면 그 경험

은 단순히 개인적인 지식 축적뿐만 아니라 의욕을 자극하고 잠재적인 리더

십을 기르는 데 기여할 것이다. 1940년대 미국의 커뮤니케이션 연구자들은

“오피니언 리더”라는 개념을 발전시켰는데, 이는 직접경험으로 획득한 지

식들에 기초해 특정 공동체에서 핵심적인 정보전달자로 기능할 수 있는 사

람들을 가리킨다. 전후 독일에 주둔하던 미군은 독일 사회에서 민주주의 원

리를 재교육하고자 교류 프로그램을 활용해서 처음으로 참가자들이 그런



오피니언 리더 역할을 계발할 수 있도록 했다. 당시의 프로그램들에 대한 분

석을 보면 이러한 “오피니언 리더”모델은 참가자들이 (자발적으로) 미국의

여론 및 판단에 대한 정당하고 존중받는 소식통으로 활동하면서 당초 의도

한 대로 작동했다고 평가되고 있다. 비록 이러한 교류 프로그램이 가졌던 가

치가 미국으로부터의 또는 미국에 관한 방송의 영향력 앞에 가려지기는 했

지만, 특정 상황에서 교류활동 참가자들은 더 넓은 공동체에 대한 중요한 정

보 이동의 채널로서[“전파자(multiplier) 역할”] 여전히 기능할 수 있다. 이에 대

해서는 이란의 사례가 잘 보여주는데, 이 나라의 많은 사람들이 외부 접촉으

로부터 상대적으로 고립되어 있는 상황이 교류경험을 지닌 사람들로 하여

금 더욱 돋보이는 역할을 하도록 한다는 점에서 그러하다. 만일 국제정치적

환경이 마련된다면 교류 프로그램은 장기적 관점에서 이란과 서구의 관계

를 증진시키는 이상적인 수단이 될 것이다.

문화적 중개자

교류 프로그램은 “문화중개업”을 위한 중립적인 공간을 만드는 중요한

기능을 할 수 있다. 이것은 일반적으로 같은 분야에 속한 개인들과 기구들을

소개하고 연결하며, 특정 결과를 염두에 두지 않은 채 그들이 지닌 전문적인

성향대로 자연스럽게 관계가 진행되도록 하는 것을 가리킨다. 미국이 소련

및 동유럽과 민간분야의 교류활동을 하면서 전문적인 상호 교류를 통해 양

대 블록 간의 반감을 극복하고 일정한 성과를 얻었던 것이 이 접근법을 취한

사례이다.8 이러한 활동에는 특정한 목표의식 하에 각 집단을 결합시키는

특정한 테마를 기초로 다국적 집단의 방문을 준비하는 것을 포함할 수 있다.

제3국에서 수일 혹은 수주간 여행하는 것은 대개 호기심과 대화, 그리

고 어쩌면 장기간에 걸친 접촉에 대한 의지를 자극하면서 그간 많은 공식적



인 상황에서 유지되었던 장벽이 허물어지는 데 기여할 것이다. 이 방법은 또

한 좀 다른 환경에서 낮은 단계라도 타협할 여지를 주기 위해 일단 다양한

분쟁 관련 인물들을 분쟁지역에서 빼내는 의도적인 (그러나 아마도 별다르게

언급되지 않는) 목적으로 이용될 수 있다. 이때 서로에 대한 선입견의 벽을 제

거하기 위해 각 개인들이 접촉할 수 있는 최대한의 기회가 주어져야 한다.

여기서 개방적인 사고를 충분히 지닌 인물들만이 참가하는 것을 보장하기

위해서는 선별과정이 또 다시 중요해진다. 이 과정은 단지 소규모의 분쟁을

해결하는 데에 사용될 뿐이며, 일단 참가자들이 돌아가면 결과에 대해 너무

많은 기대를 하지 않도록 신경써야 할 것이다. 그러나 이는 “정치 및 군사정

책”(hard policy) 차원에서의 확고한 분쟁해결 조치와 조화되어 장기적으로

나타나는 개인 간의 근본적인 효과의 전형적인 유형이기도 하다.

이 분야에서는 소위 기업 혹은 사업가의 문화외교라고 하는 것이 점점

더 중요한 역할을 담당하게 되었다. 이의 가장 잘 알려진 예는 조지 소로스

(George Soros)의 OSI(Open Society Institute)이며, 이는 민주화를 위한 분명한

전략으로서 1993년부터 중부유럽과 중앙아시아에서 시민사회의 발전과 질

적으로 좋은 통치행위 확립 등을 주창해 왔다. 이 기구는 전문가들이 중부유

럽 및 중앙아시아 지역과의 상호 교류 및 리더십에 관한 잠재력을 증진하도

록 하기 위해 많은 펠로우십과 보조금 수여 프로그램을 운영한다. 1980년대

중반에 미국과 네덜란드 간의 관계를 증진하기 위해 로테르담에 본부를 두

고 개설된 APEP(Atlantic–Pacific Exchange Program)나 베를린의 ICD(Institute

for Cultural Diplomacy) 등의 다른 기구들 또한 단일한 세계 시장 구축이라는

맥락에서 문화적 장벽을 해소하기 위한 교류 프로그램을 활용하려고 한다.

이러한 조직들에서 가장 흥미로운 것은 어느 한 국가의 이익이 우선적으로

추구되지 않는다는 점이다. OSI가 완전히 독립적인 행위자인 반면에 APEP

나 ICD는 시간의 흐름에 따라 그들의 의뢰인이기도 한 기업들의 변화하는

요구에 맞게 기능하고 적응해 나간다.



정체성과 지향

다른 문화에 대한 직접경험이 그 경험자의 심리적 관점에 미치는 영향

에 대해서는 이미 꽤 많은 저작들이 있다.9 어느 꼼꼼한 관찰자가 말한 대로

국경을 넘나드는 접촉은 “정체성과 자기 관념에 미묘하지만 중요한 변동”

을 초래할 수 있으며, 여기서 이미 확립된 정치적・문화적 선호(allegiance)가

전적으로 포기되지는 않아도 보다 유연하게 변하게 된다.10 정체성은 이익

관념이 정의되는 과정의 기초가 되며, 이 과정은 일반적으로 우리가 속한 익

숙한 환경에 맞추어 일상적 방식으로 진행되지만 “때로는 우리가 경험한 적

없는 상황이 발생하고, 그러한 경우에 우리는 유추 혹은 아예 새롭게 개념을

형성하는 과정을 통해 그것이 지니는 의미와 그에 대한 우리의 이익관념을

구축해야 한다.”11 교류 프로그램의 한 가지 목적은 그러한 새로운 경험들을

신중하게 조성하는 것이며, 이를 통해 정체성과 이익관념에 대한 이전에 고

정된 관념들을 몰아내게 된다. 가장 최적의 영향을 주기 위해 조성되어야 하

는 것은 이전 참가자들의 변화된 관점을 상대하고 아우르는 더욱 광범위한

공동체 혹은 기구이며, 그리하여 그들은 그러한 새로운 관점을 계속 공유하

고 발전시키게 될 것이다. 이는 우선적으로 참가자 선별과정과 오리엔테이

션 등을 통해 이전에 해당 프로그램에 참가했던 인물들을 이후의 같은 프로

그램에 계속 참여시키는 것을 의미할 수도 있다. 이전에 만족을 느꼈던 참가

자들은 진행되는 해당 프로그램에 대한 “오피니언 리더”로 기능하면서 그

프로그램에 대한 일종의 광고 역할을 해준다는 면에서 가치가 있다. 프로그

램에 관련된 동문회 운영 또한 단순히 가시적인 공동체를 유지하는 것뿐만

아니라, 프로그램에 대한 일종의 “전파자” 조직으로서 유용한 장치가 된다.

더욱 넓게는 전문가 집단 및 학계에서 이러한 프로그램은 이상적으로는 이

들이 국경에 구애되지 않는 더 넓은 (지적) 공동체에 대한 충성을 보이게 하

는 것과 더불어 국익을 더욱 넓은 범위에서 개념화하도록 이끌 수 있다.



행위자들이 그들의 정체성을 재정립하도록 하기 위한 필요조건은 무엇

인가? 사회이론가 알렉산더 웬트(Alexander Wendt)는 이에는 두 요인이 있

다고 보았다. 먼저 “자기 자신을 새로운 조건에서 생각할 만한 이유가 반드

시 있어야만 한다. 이러한 계기는 자신에 대한 기존의 관념에서는 다루어질

수 없는 새로운 사회상황의 존재에서 대부분 유래되는 경향이 있다.” 두 번

째로 정체성 재정립에 따르는 이득이 있어야만 한다. “의도적인 역할변경의

기대비용이 기대보상보다 커서는 안 된다.” 다시 말하면 만일 의도라는 것

이 정체성 재정립의 과정을 특정한 경로로 이끄는 것이라면 앞으로 극복해

야만 하는 많은 변수와 장애물에 대한 충분하고 자세한 고려가 있어야만 한

다.”12

여론의 강화

“정체성 변화”를 중시하는 접근을 약간 변화시킨 것이 미래의 잠재적

혹은 실제 (정치적) 협력을 강화하기 위한 목적에서 기존에 선발된 참가자들

사이에 이미 존재하는 긍정적인 감정을 보다 굳건히 강화하기 위해 이전의

교류 프로그램 경험을 활용하려는 움직임이다. 전후 독일에 제공된 교류 프

로그램에 대한 연구와 더불어 심리전술을 연구한 다른 조사에서는, 부정적

인 비판자들의 힘이 약화되고 의심을 품던 사람들은 확신을 갖게 되며 기존

의 지지자들의 영향력이 강화된다는 사실이 강조되었다. 이러한 관점에서

교류 프로그램은 공통 문화에 대한 유대감으로 결합되어 양국 간 우호관계

를 당연시하게 되는 개인들의 공동체를 장기간 확립시킨다는 점에서 동맹

관리를 위한 중요한 수단이다. 1946년 이해 풀브라이트 프로그램은 우선 학

술교류 자체를 통해, 그리고 미국 지역연구를 세계적으로 확립시키는 것을

통해 미국에 대한 유대감을 확립시키는 데 매우 성공적이었다. 가장 중요한



현실주의자인 한스 모겐소(Hans Morgenthau)마저도 인식했듯이 외국 대중

들 사이에 문화적 유대감을 창조하고 유지하는 것은 유력한 권력에 해당하

는 것이다.

국가의 권력은 외교술과 군사력뿐만 아니라 다른 국가들이 그 나라의 정

치철학, 정치제도 및 정책 등에 대해 느끼는 매력(attractiveness)에도 좌우

된다. 이는 특히 미국에도 적용되는 바이다.13

결론

교류 프로그램의 구체적인 장점이 무엇이건 간에 그것이 국제협력을

증진하는 외교정책과 조화를 이루어 기능할 때 가장 좋은 결과를 낳을 것이

라는 점은 명백하다. 어떤 공공외교 캠페인도 안 좋거나 인기 없는 정책을

내세우지는 않을 것이며, “인간 요인”으로 인해 교류 프로그램은 적대적인

정치적 환경에서 특히 취약해진다. 그러나 적절한 환경이 구비된다면 그들

은 각 개인들의 태도에 의미 있는 변화를 유발할 수 있다. 요약하면 이 공공

외교 형태는 세계를 근본적으로 바꾸지는 못할 것이지만, 이 글에 나온 쿠툽

의 예에도 불구하고 세계를 화합시키는 것에 기여할 수는 있다는 것이다.



주

1. Negar Azimi, “Hard Realities of Soft Power,” New York Times Magazine, June 24, 2007,

50-55.

2. Field Survey of Public Diplomacy Programs, U.S. Department of State, Washington D.C.,

2000.

3. A Beacon of Hope : The Exchange of Persons Program, Advisory Commission on International

Educational and Cultural Affairs, April 1963, 27-28.

4. Jarol Manheim, Strategic Public Diplomacy and American Foreign Policy : The Evolution of Influ-

ence (Oxford : Oxford University Press, 1994) 참조.

5. Giles Scott-Smith, “Mending the ‘Unhinged Alliance’in the 1970s : Transatlantic Rela-

tions, Public Diplomacy, and the Origins of the European Union Visitors Programme,”

Diplomacy and Statecraft 16 (December 2005).

6. 신뢰성의 문제에 대해서는, Sherry Mueller의 다음과 같은 중요한 저작을 참조할 것.

“The U.S. Department of State’s International Visitor Program : A Conceptual Frame-

work for Evaluation” (PhD diss., Fletcher School of Law and Diplomacy, 1977).

7. Lawrence T. Caldwell, “Scholarly Exchanges with Eastern Europe and the Soviet

Union,” Evaluations of the International Research and Exchanged Board, 1980, Grant

No. L79-256, Report No. 012108, archive of the Ford Foundation.

8. 소비에트 체제의 붕괴에 이러한 교류 프로그램이 정확히 얼마나 기여하였는지에

대해서는 아직도 논쟁이 진행중이다. Yale Richmond, Cultural Exchange and the Cold

War : Raising the Iron Curtain (University Park, PA : Pennsylvania State University Press,

2003) 참조.

9. 예를 들어, Ithiel de Sola Pool, “Effects of Cross-National Contact on National and In-



ternational Images,” in Herbert Kelman (ed.), International Behavior : A Social Psychological

Analysis (New York : Holt, Rinehart & Winston, 1965), 106-129 참조.

10. Gail Lapidus, “The Impact of Soviet-American Scholarly Exchanges,” Evaluations of

the International Research and Exchanged Board, 1980, Grant No. L79-256, Report No.

012108, archive of the Ford Foundation.

11. A. Wendt, “Anarchy is what States make of it : The Social Construction of Power Poli-

tics,” International Organization 46 (Spring 1992):398.

12. Ibid., 419.

13. Hans Morgenthau, Politics Among Nations : The Struggle for Power and Peace (New York : Al-

fred Knopf, 1985), 169.


7장_예술외교 143

왜 당신네 대사관은 더 많은 전시회와 콘서트를 후원하지 않는가?

프랑스, 독일, 일본 및 다른 나라들은 문화행사를 준비하는데 왜 미국은

그들만큼 준비를 하지 않는가?

당신네 정부는 미국 예술을 해외에 선보이는 것에 관심은 있는가?

이 질문들은 내가 냉전기 및 그 이후의 약 20년에 이르는 기간 동안 동

유럽에서 공공외교를 실행하는 과정에서 주재국의 국민들이 내게 끊

임없이 던졌던 질문들이었다. 나의 이 직업적 경험이 말해주듯 미국의 문화

외교에서 그간 소외되어 왔던 부분은(최소한 미국을 상대하는 교섭담당자들은 그

렇게 보고 있다) 예술분야에 대해 질적・양적으로 나타난 빈곤함이다.

‘예술외교’라는 것은 음악, 문학, 회화 등의 순수예술을 외교수단으로 활

용하는 것을 가리키는데, 그간 미국 정부가 보여준 예술외교에 대한 소홀

함은 오랜 기간 나타난 미국의 특징, 즉 국민문화가 명확하지 않고 단지 청

교도적이고 민주주의 지향적이라는 속성을 반영하는 것이기도 하다. 이러

한 특성으로 인해 미국은 확고한 문화적 전통을 지닌 프랑스와 같은 나라들

예술외교 : 문화외교에서 소외되어 왔던 부분1

7장

존 브라운 John Browen



과 다르게 국가가 지원하는 해외 예술행사를 통해 영향력을 추구하는 경향

을 별다르게 보여주지 않았다. 이는 민간부문, 특히 할리우드에서 생산된 대

량의 대중 오락물들이 이미 “미국의 이야기를 전달하고 있다”고 보는 미국

인들의 시각에서 유래한 것이기도 하다.2 냉전기에 미국이 공산주의 진영과

대결하기 위해 가용자원들을 거의 대부분 동원하는 동안에도—비록 국무

성 보조로 재즈 콘서트를 개최하거나 멋진 예술공연장, 미국 문화 센터, 도

서관 등을 설립하는 등의 활동이 있기는 했지만—예술외교는 미국의 해외

활동에서 매우 작은 비중을 차지하고 있었다. 따라서 오늘날의 예술외교가

다른 전통적 외교 혹은 공공외교 목표보다 덜 중요한 취급을 받는 것이 그리

놀랄 만한 일은 아니다.

이러한 상황이 새로운 세기에 들어서도 바뀌지 않았다는(그리고 사실은

더 악화되었다는) 것은 문화외교자문위원회(the Advisory Committee on Cultural

Diplomacy)가 2005년에 발행한 「Cultural Diplomacy : The Linchpin of

Public Diplomacy」라는 보고서에 잘 드러나는데, 그 위원회가 무스카트, 카

이로, 런던에서 수행한 진상조사 결과로부터 다음과 같은 것을 깨달을 수 있

다.

오마니 순수예술협회(Omani Fine Arts Society) 회원들과 무스카트에서 가

진 오찬에서 나온 주제는 바로 배우, 애니메이션 제작자, 예술가, 영화감

독, 작가, 기술자, 웹디자이너 등이 더욱 많은 교류활동을 펼치는 것의 필

요성이었는데, 이는 우리가 여행 중에 계속 들었던 것이기도 하다. 일본

정부가 이집트를 위해 6천만 달러를 들여 극장, 음악 홀, 전시공간, 사무

실 등을 갖춘 공간으로 지어준 바 있는 카이로의 국립 문화 센터에서 우

리는 문화외교의 성과를 목격했다. 즉 1년에 700회 이상의 공연이 열리

고 30만 명 이상의 관람객이 몰리는 가운데 관람객들은 그들이 즐거움을

얻는 공간을 누가 제공했는지를 마음 한구석에 기억할 것이라는 점이다.



“당신은 예술과 문화를 통해 그들에게 다가갈 수 있다”고 카이로 주재 미

국 대사관 직원은 말했다. 그러나 이 나라에서 우리의 문화적 존재감은

더 이상 없다. 프랑스 문화부는 매달 각종 행사를 안내하는 달력을 제공

할 것이지만 우리는 무슨 행사가 열릴지 잘 모르므로 아무것도 할 수 없

다.3

공공외교에 관한 최근의 또 다른 중요한 보고서인 미국 회계감사원

의 「U.S. Public Diplomacy : State Department Efforts Lack Certain

Communication Elements and Face Persistent Challenges」4는 어떤 활

동이 예술외교에 포함되는지 거의 언급하지 않은 채 예술외교에 대한 홀대

를 잘 드러낸다. 게다가 이 보고서는 Culture Connect나 문화보전을 위한

대사기금(AFCP : Ambassador’s Fund for Cultural Preservation) 같이 최근에 실

행된 새로운 문화 프로그램들에 대해서도 거의 제시하지 않는다. 보고서에

는 새로운 세기에 설립된 “아메리칸 코너”가 별다른 비판 없이 언급되기

도 했는데, 아메리칸 코너는 저술활동 등으로 문화외교에 대한 강력한 지지

를 보여온 신시아 슈나이더(Cynthia Schneider) 대사가 “외국 각 지역의 도서

관이나 문화기관에 자리하고 있으면서 인터넷 접속 및 미국에 대한 영상물,

CD, 책 등을 제공하는 미국에 대한 별도의 공간”으로 묘사한 바 있는 시설

이다.5 그러나 (냉전 이후 폐쇄된 문화 센터를 낮은 비용으로 대체할 수 있는) 이

러한 공간이 때때로 매우 가치 있는 교육자의 역할을 할 수 있기는 하지만,

나는 그 코너 프로그램이 시작된 러시아에서 문화업무 관련 직책으로 일했

던 경험을 통해 그들 시설이 종종 제한된 작은 규모, 순수예술에 관한 것을

비롯해 빈약한 자료의 양 등으로 주재국의 사람들에게 실망을 안겨주는 경

우가 종종 있다는 것을 알고 있다. 러시아 사람들은 이 코너에 대해 항상 직

접적이지는 않지만 은근한 암시가 담긴 반응을 보이고 있다. “이것이 미국

이 제공할 수 있는 전부인가?”



어떤 외교정책 종사자들은 예술외교는 최우선 사항이 아니므로 정부

의 관심을 받을 수 없을 것이라고 주장하기도 한다. 그들은 대외 방송과 같

은 “중요한” 소프트파워 프로그램만 지지하면서 국가의 하드파워를 유지하

는 것이 더 중요하다고 말하는 것이다. 하지만 나는 예술외교가 중요하다고

믿는다. 물론 내가 예술외교라는 것이 최근의 여론조사에서 나타난 것처럼

해외에서 미국이 거의 존경받지 못하고 있는 상황에 대한 만병통치약이라

고 주장하려는 것은 아니다. 나는 예술외교가 마치 휘발유가 자동차의 모터

를 돌리는 것처럼 세계 여론을 미국이나 미국 외교정책을 지지하는 방향으

로 신속하게 움직이게 하지는 못한다는 점에 기꺼이 동의한다. 외국인들이

미국의 시에 대해 좀 더 알게 되었다고 해서 즉시 다이어트 코크(Coke)를 마

시거나 미국제 냉동 치킨을 먹기 시작하지는 않을 것이다. 또한 미국인들이

보는 것처럼 예술이 (각 개인의 정신에 “윤리적으로”적절해지는 경우) 반드시 대

외적으로 덕을 쌓는 것, 예를 들면 반미주의를 낮추는 것 등으로 이어진다는

생각이 (선의의 문화광에 대한 플라톤적 가정에 기초한) 자명한 것이라고는 보기

힘들다. 「모비딕」(Moby Dick)이나 흑인영가를 접한 테러리스트들 중에 과

연 몇 명이나 무의식적으로 미국적 가치들을 포용하겠는가? 혈세를 들여 미

국의 예술을 홍보하는 것이 시간과 자원을 낭비하는 것이라고 보는 사람들

처럼 나 역시 그런 사람들이 있다손 치더라도 매우 드물 것이라고 생각한다.

이런 점을 생각해 보면 결국 정부 보조의 예술외교를 (이전에 존재했는지도 의

문인) 위대한 미국적 전통이라든가 냉전기의 (매우 드물었던) 성과를 내세워

정당화하는 것은 어려울지도 모른다.

그래서 나는 예술외교의 필요성을 정당화하는 문제에 대해 미국의 많

은 이들에게 예술외교가 불필요한 사업으로 간주되고 있으며, 그것을 지지

하는 소수의 사람들에게는 [프랭크 닌코비치(Frank Ninkovich)의 표현을 빌리자

면] “신념에 입각한 행위”6로 비추어진다는 인식을 가지고 조심스레 접근할

것이다. 나는 나의 정당화가 예술외교에 대한 의회 예산을 확보하기 위해 열



성을 보이지만 항상 논리적으로나 역사적으로 뒷받침되는 주장을 할 수는

없는 이들을 실망시킬 수 있다는 것 또한 잘 알고 있다.

그렇기는 해도 미국 정부가 매우 중요한 분야인 예술외교에 관여해야

하는 세 가지 이유가 있다고 생각한다.

(1) 예술외교는 해외 대중들의 욕구에 대한 반응이다. 미국은 그간 행한 잘

못들에도 불구하고 여전히 세계에서 매력적인 국가로 남아 있다. 인

터넷과 즉각적인 커뮤니케이션 등으로 대변되는 이 시대에도 해외

에는 미국에 대해서 더 많이 알고자 하는 강한 욕구가 여전히 존재한

다. 많은 해외의 청중들은 자국의 순수예술에 대해서 자부심을 가지

면서도 (민간부문뿐만 아니라) 미국 정부가 그들에게 더 많은 미국 문화

의 성과를 제공해 줄 것을 기대한다. 이때 섬세하면서도 분명하게 미

국 정부와 해외 대사관의 지원을 받을 경우 예술외교는 이들의 욕구

를 충족시킬 수 있다. 즉 이는 미국이 정부의 예술 홍보를 통해 타자

에도 관심이 있으며, 미국의 예술적 성취를 이 작은 지구촌의 다른

이웃들과도 공유하고 싶다는 뜻을 보여주는 조용한 (그러나 공식적인)

제스처인 것이다. 이는 어떤 이들에게는 다소 감상적으로 보일지는

모르겠지만 외교정책 수단으로써 예술외교는 확실히 미국의 이미지

를 개선하는 데 효과적이며, 바그다드를 폭격하는 것보다 확실히 비

용도 저렴하다.

(2) 예술외교를 통해 미국 문화의 전후 사정에 대해 알릴 수 있다. 예술외교는

비도덕적인 선전활동 도구로 전용(轉用)되지 않는 한 미국 문화가 매

우 다양성을 띠고 있다는 점을 제시한다. 예술외교는 미국 대중문화

를 불필요하게 격하시키지 않으면서 그것이 미국이라는 위대한 실험

적인 존재의 단지 일부에 해당하는 것임을 설파한다. 예술외교가 정

보 프로그램처럼 어떤 특정한 ‘메시지’를 담고 있거나 교류 프로그램



처럼 어떤 ‘교육적인 목표’를 갖고 있는 것은 아니지만,7 미국을 특정

한 슬로건 제시나 단순화를 통해 섣불리 표현될 수 없는 복합적이고

다면적인 나라로 홍보하는 것에 도움을 줄 수는 있다. 한마디로 말해

예술외교는 미국인들 또한 인간이라는 것을 보여준다는 것이다.

(3) 마지막으로 예술외교는 청중들에게 특별하고 인상적인 경험을 제공한다.

개인적으로 겪은 심미적인 경험을 일일이 묘사하는 것은 거의 불가

능하다. 그러나 많은 이들에게 예술작품이라는 것은 일종의 적나라

한 표현 혹은 깨달음을 주는 것이다. 예술은 종종 영원히 기억될 만

한 매우 강한 인상을 만들어낸다. 적어도 예술외교는 해외의 사람들

이 삶을 가치 있게 하는 특별한 순간들과 미국을 연관지어 생각할 수

있게 할 것이다.



주

1. 이 제목은 Charles Frankel, The Neglected Aspect of Foreign Affairs : American Educational and

Cultural Policy Abroad (Washington, D.C. : Brookings Institution, 1966)에서 따온 것이다.

2. 이러한 생각들은 William P. Kiehl, ed., America’s Dialogue with the World (Washington,

D.C. : Public Diplomacy Council, 2006), 71-90에 실린 이 논문의 보다 긴 버전에서 보

다 자세하게 제시되어 있다. 미국인과 문화에 대해서는, Alexis de Tocqueville, Democ-

racy in America [Henry Reeve Translation, revised and corrected, 1899], Volume II, Section

1, chapter IX, http://xroads.virginia.edu/~HYPER/DETOC/ch109.htm 참조.

3. State Department Advisory Committee on Cultural Diplomacy, Cultural Diplomacy : The

Linchpin of Public Diplomacy, report to the U.S. Department of State, September 2005, 12-

13, http://www.publicdiplomacywatch.com/091505Cultural-Diplomacy-Report.pdf.

4. Jess T. Ford, “State Department Efforts Lack Certain Communication Elements and

Face Persistent Challenges,” testimony before the subcommittee on Science, 109th Con-

gress, 2d sess., May 3, 2006, http://www.gao.gov/new.items/d06707t.pdf.

5. Cynthia Schneider, “Culture Communicates : Diplomacy that Works,” Netherlands Insti-

tute for International Relations “Clingendael,” Discussion Papers on Diplomacy 94 (September

2004) : 21, http://www.clingendael.nl/publications/2004/20040300_cli_paper_dip_is-

sue94.pdf.

6. Frank Ninkovich, U.S. Information Policy and Cultural Diplomacy (New York : Foreign Policy

Association, 1966), 58.

7. John Brown, “The Purposes and Cross-Purposes of American Public Diplomacy,”

American Diplomacy (August 2002), http://www.unc.edu/depts/diplomat/archives_

roll/2002_07-09/brown_pubdipl/brown_pubdipl.html.


8장_공공외교의 시행에 관하여 151

공공외교의 적용

2부



서문

미국 공공외교는 마치 전투화를 신고 있는 듯하다. 지난 20년 동안 미국

의 국가안보는 더욱 효과적이고 비용도 적게 드는 수단인 ‘설득’보다

는 점점 더 강력한 군사적 위협에 대한 정보 및 기술적 자원에 의지하고 있

다. 이라크와 아프가니스탄에서 찾아볼 수 있는 악순환의 연속과 미국에 대

한 세계 여론의 악화를 통해 오랜 사용으로 효과가 입증된 시어도어 루즈

벨트(Theodore Roosevelt)의 ‘곤봉’(big stick)과 ‘부드럽게 말하기’(Speaking

Softly) 정책을, 그것에 담긴 통찰력이나 유용성에 대한 이해 없이 함부로 분

리시켰다는 것을 알 수 있다. 다행히도 요즘 ‘부드럽게 말하기’의 가치를, 비

록 국방부뿐이긴 해도, 다시금 인식하고 있기는 하다.

21세기에 들어서는 인식이 사실들보다 더욱 중요하게 되었다. 이는 진

실이나 다른 견제 세력에 구속받지 않는, 강력한 역량을 지닌 개인들이 오로

지 자신들의 목적을 위해 기술을 사용해 여론을 조성할 수 있기 때문이다.

이 장에서는 현대 미국에서 다른 국가의 정부를 통하지 않고 직접 해외 대중

들을 상대하는 수단인 공공외교가 나타나게 된 연원과 목적을 살펴볼 것이

공공외교의 시행에 관하여8장

매튜 C. 암스트롱 Matthew C. Armstrong



다. 기존의 전통적인 외교와 마찬가지로 당근과 채찍을 포함하는 이러한 외

교는 어디에나 존재하면서 미국적 생활방식을 파괴하고자 하는 보이지 않

는 적들과의 싸움을 필요로 한다.

이 장은 냉전 초기의 전면전 시기에 탄생한 공공외교의 당초 목표 및 기

능에 대한 회고로 시작한다. 이어서 당초 적극적이고 전체적인(holistic) 개

입의 성격을 띠던 공공외교가 어떻게 재선전략의 일환으로서 감정에 기반

한 소극적 시행의 방향으로 변모했는지를 개괄할 것이다. 다음으로는 이

장의 핵심을 이루는 두 부분을 제시할 것이다. 그 첫 부분은 현대의 분쟁에

서 정보가 가지는 중요성에 대한 개관이며, 두 번째는 전략(strategy)과 전술

(tactics)에 따라 공공외교를 시행할 것을 권고하는 내용이다. 이 장의 결론은

인식이 총탄을 제압하는 정보화 시대에 공공외교에 대한 이러한 시각이 활

발하게 주목을 받고 중심적 위치를 차지해야 한다는 것이다.

21세기의 전쟁에서 총탄과 폭탄의 효과는 그 물리적인 살상 효과 자체

보다는 주로 여론에 미치는 영향력에 대한 효과로 나타난다. 정보전쟁에서

나타나는 비대칭성의 증가는 하드파워 자산의 대체 가능성(fungibility)을 감

소시킨다. 정보는 전투 증폭기(combat multiplier)가 아니라 전략적 평형추

(strategic equalizer)이다. 즉각적인 커뮤니케이션에 의해 촉진된 “상상의 공

동체”를 기반으로 하는 역동적・전 지구적 디아스포라는 미국 및 그 동맹국

의 매우 동정적인 대중들과 마찬가지로 전략적 영향력(strategic influence)을

목적으로 하는 작전에 영향받기 쉽다. 예를 들어 “충격과 공포”는 저항의지

를 분쇄하고 두려움을 자극하는 방식으로 군인들과 민간인들의 심리 모두

를 겨냥한 것이다. 전투지역 밖에서는 일방적이고 무차별적인 힘의 발휘라

는 이미지가 널리 퍼지고, 조작되며, 조성된다. 한편 미국 내에서는 주요 정

책결정자들을 포함해 국방부의 군사 은어를 잘 이해하지 못하는 미국인들

이 비현실적 파괴와 영상 합성기술 등으로 이루어진 “닌텐도 전쟁”의 이미

지에 매혹되어 있다.



현대 공공외교는 제2차 세계대전 이후 20년 동안 공산주의 진영이 우방

국, 적국, 중립국 사람들의 정신과 의지를 자신들에게 우호적으로 바꾸기 위

해 벌인 정보공세에 대항할 필요에 의해 발달했다. 공산주의의 위협이 인식

되고 각지에서 일어나던 체제 전복의 흐름이 진정되면서 공공외교 또한 ‘사

람들에게 우호적인 판단 및 호의를 갖게 하려는 분투’에서 ‘사람들의 마음

을 사로잡으려는 노력’으로 바뀌었다.

미국 공공외교는 개입활동과 담론 설파를 통해 각 개인들과 집단의 행

동을 이해하면서 그에 영향을 미치려는 포괄적인 노력으로부터 ‘소프트파

워’를 소극적으로 발휘하는 것으로 변모했다. ‘사람들의 마음을 사로잡으려

는’소프트파워적인 접근은 지식과 정보의 증가가 미국에 대한 애정을 늘어

나게 할 것이라는 순진한 희망이 담긴 문화교류와 언론보도에 의존하는 무

력한 미인대회와 마찬가지인 것이다. 미국의 공공외교 노력은 점점 더 국내

정치적 캠페인인 것처럼, 그리고 세계의 대중들과 교감하는 것에 실패하고

있는 것처럼 느껴진다.

현대 정보화 시대에서 파생되는 갈등은 냉전 초기 시행했던 것과 마찬

가지로 자국의 인식을 형성하기 위해서는 엘리트뿐만 아니라 여타 사회들

을 연결하기 위한 정부, 사회, 그리고 군대 전반의 적극적이고 전적인 참여

를 필요로 한다는 근본적 인식을 요구한다. 이에는 적의 메시지가 갖는 영향

력을 분석하고, 그것에 정부가 총체적으로 대응하여 미국인들로 하여금 적

들의 선전활동에 반감을 갖도록 유도하는 것 등이 필요하다.

오늘날 미군은 전통적 미디어와 뉴미디어를 통해 마치 “마지막 세 발

짝”(the last three feet)에서 벌어지는 구매시점 광고(POP : Point of Purchase

Advertising, 매장에 들어온 소비자의 구매욕구를 자극하기 위해 상품 주변에서 하는 광

고‐역자 주)라도 하는 것처럼 세계의 대중들과 미국인들에게 매우 가까이 다

가가고 있다. 전직 미국 해외공보처장 및 방송인인 에드워드 머로우(Edward

R. Murrow)는 이러한 ‘마지막 세 발짝’이 국제적 커뮤니케이션의 중요한 연



결고리라고 주장했으며, 이에는 개인적 경험과 공식 및 비공식 매체, 루머

등이 포함된다. 인식을 형성하고 강화하는 작업은 종종 적들의 선전활동을

부추기기도 하지만 군대로서는 훈련도 자원도 부족한 영역이다. 이러한 작

업은 군대의 참모, 계획, 그리고 관료조직의 허가 같은 것보다는 오히려 멀

리 내다보는 시간적 지평이 필요하다.

아이러니하게도 미국 밖, 특히 분쟁지역의 사람들은 미군을 직접 접하

면서 미국의 실체를 인식하는 반면에 대부분의 미국인들은 군대와의 접촉

이 거의 없다. 이때 발생하는 인식관리의 실패는 적대 세력의 언설이 갖는

효과를 크게 하고 미국의 언설과 행동, 그리고 이미지와 인식 사이의 괴리만

더 커지게 한다.

“발음하기 어려운 말”의 중요성

1952년 당시 대선 후보였던 드와이트 아이젠하워는 냉전의 심리적인

측면을 무시한다면서 현직 대통령을 맹비난했다. 아이젠하워는 샌프란시스

코 유세 연설에서 심리전(psychological warfare), 즉 “사람들에게 우호적인 판

단 및 호의를 갖게 하려는 분투”(struggle for the minds and wills of men)의 수

행을 중요한 국가안보 전략으로 추진할 것을 공약하면서 “(심리전이라는 용어

가) 발음하기 어려운 긴 단어(five‐dollar, five syllable word) 라는 이유로 쓰는

것을 꺼려서는 안 된다”고 발언했다.1

적들이 공략하고 있던 일반 민중들에 대해 관심을 보이지 않는다는 이

유로 이 전직 사령관은 해리 트루먼 대통령을 공격하고 있었던 것이다. 그러

나 트루먼은 그가 열심히 설립하고 있던 UN, NATO, 세계은행, IMF나 마샬

플랜 등의 국제기구를 통해 일반인들에 대한 접근에도 기꺼이 나서려던 참

이었다. 비록 이러한 것들이 오늘날에는 그다지 공공외교와 관련된 것으로



느껴지지는 않지만 당시 인식을 형성하는 데에는 매우 효과적이었다. 세계

인들의 마음과 의지를 얻기 위해 이러한 기구들은 서구 사회의 이미지와 영

향력을 뒷받침하고 고취시켰다.

해외 대중들에 미치는 영향력의 중요성은 국민국가의 형성과 함께 부

각되었다. 국민국가 성립 이전에는 군주들이 광범위한 의사결정상의 자율

권을 누렸으며, 외국 대중에 대해 영향력을 행사하려는 시도로는 다른 지도

자들의 의견을 바꾸거나 또는 죄인을 효수하는 것 등의 심리전술에 의존했

다. 미국은 건국 직후부터 미국 내의 사기 저하와 재정적 곤란을 야기하려는

영국에 대하여 사나포선(privateer)에게 교전권을 부여하면서 전략적 영향력

(strategic influence)의 행사를 시도했다.2

1946년 E. H. 카는 당대의 전쟁이 “군인과 민간인의 구별”을 무의미하

게 하고 있고 “민간인들의 사기가 사상 처음으로 군사전략적 목표가 되었”

기 때문에 “여론을 지배하는 권력”(power over opinion)이 부상하고 있음을

주장했다.3 수십 년이 지나 한스 모겐소는 국력의 9가지 요소를 논하면서 국

민들의 사기와 외교의 질을 불안정한 두 가지 요소로 꼽았다. 그들이 가진

불안정성은 국내 및 해외에 대한 전략적 영향력이 가지는 효과에 의한 것이

다.4

제2차 세계대전 이후 교통 및 통신의 혁명은 국경을 점점 무의미하게

바꾸고 있으며, 사고의 확산 또한 쉽게 이루어지게 하고 있다. 전파 및 인쇄

물 선전에 대한 통제 비용은 점점 더 높아지거나 오히려 역효과를 불러일으

키기도 한다. 이에 대한 보다 적절한 반응은 보다 직접적이고 활발하며 공격

적인 대응을 통해 비우호적인 영향력을 무력화하는 것이다.

냉전종식 후, 특히 9·11 이후 미국은 “충격과 공포”로 전 세계적인 반

발을 잠재우기 위해 한 방을 노리는 전사가 되었다. “테러리스트들을 두렵

게 하기”(terrorizing the terrorist)5는, 비록 효과가 거의 없을 뿐만 아니라 종종

반란군과 테러리스트들에 대한 명시적・묵시적 지지를 증가시키는 역효과



를 낳을 뿐이지만 많은 정책 결정자들의 중요한 관심사가 되었다.

현재 9·11 이후 6년이 지났지만 정보화 시대의 전쟁에서 나타나는 심

리적인 측면은 여전히 대부분 무시되고 있다. 이미 공공외교에 대한 수많은

연구와 서적들이 있는데, 그들 중 상당수는 “소프트파워”노선, 즉 사람들을

말로서 감동시키거나 유혹하는 능력을 중시하는 입장이며,6 이와는 달리 무

력행사를 중시하는 입장도 있다. 하지만 사실상 모든 논의는 공공외교의 기

저를 이루는 전략적 영향력의 개념, 즉 전략적 커뮤니케이션을 시행하고 각

종 담화의 내용을 통제하면서 타자의 행위에 대해 간접적으로 통제하고 영

향을 미치는 능력에는 큰 관심을 보이지 않고 있다.

그러나 사적이든 공적이든 간에 외교는 설득, 강요, 보상 등을 포함하는

일종의 교섭작업이며, 또한 응당 그렇게 되어야만 한다. 외교의 목표는 어떤

사건, 이미지, 메시지 등에 관한 다른 행위자들의 심리적 반응에 대해 미리

선수를 치고 적절하게 영향을 주면서 행위자의 의지에 영향력을 발휘하는

것이다. 오늘날 이를 위해서는 단순히 자국에 관한 더 좋은 내용의 이야기를

하거나 그 내용을 규제하는 것에 머무르는 것이 아니라, 아예 그러한 담론과

정 전반에 대해 완벽하게 숙달하는 것이 필요하다.

전 세계에서 일어나는 반란, 국경의 변경, 그리고 각지에서 동시에 발발

하는 경제, 군사 및 사회적 위협과 더불어 인지조작(Perception Management)

이 가지는 커다란 영향력은 좋은 방향으로 작용하든 아니든 간에 반드시 인

식되어야 한다. 미국은 적들의 거짓과 속임수를 드러내기 위해 대중 및 개인

들과의 담론에 참여하면서 그 전략적 영향력을 증가시켰고, 사람들에게 적

들에 대항하는 태도를 갖추도록 고무시켰던 것이다.

1948년 조지 캐넌은 소련의 권력 및 영향력 증가를 견제하기 위한 “체

계적인 정쟁”(organized political warfare) 계획을 세웠다. 그것을 효과적으로

실행해 국익을 성취하기 위해 미국은 동원할 수 있는 모든 수단을 다 동원해

야 했으며, 이에는 정치적 동맹, 경제적 수단, 백색선전과 같은 공공연한 수



단부터 해외의 미국 추종세력에 대한 비밀지원, 흑색 심리전 수행, 적국 내

지하 저항세력에 대한 부추김 등의 은밀한 수단까지 두루 포함되었다.7

이는 사실 우리가 알고 있는 “공공영역에서의 외교”(diplomacy in public)

가 아니라, 모든 계층의 사람들에 대해 가능한 모든 수단을 동원해 전 방위

에 걸쳐 시행한 “대중에 대한 외교”(diplomacy with publics)이다. 7년 후 넬슨

록펠러(Nelson Rockefeller)는 이러한 노력을 “권력의 각축장이 신념 및 국제

적 설득활동의 각축장으로 바뀌는 것”이라고 인식한 바 있다.8 이후 헨리 키

신저는 대중들의 중요성을 강조하면서 “새로운 외교의 가장 중요한 측면은

그것의 심리적 측면에 있다”고 제시했다.9

냉전 초기 첫 번째 데탕트 이전의 시기는, 비록 산업 시대 전쟁(industrial

warfare, 전쟁사에서 대량 소모전 양상을 띤 제2단계의 전쟁으로 구분한 개념이다 ‐역

자 주)에 돌입해 있던 것은 아니었지만 확실히 전면전의 시기였다. 세계 각

지의 반군활동과 더불어 소련이 동유럽을 차지하고 중국이 공산주의자들의

손에 넘어가는 것을 보면서 미국은 심한 위협을 느꼈다. 따라서 미국은 선전

내용의 진실을 규명하고 양 진영의 현실을 드러내려는 시도를 했는데, 이에

는 매우 적극적인 정보 제공 캠페인과 정치, 경제, 사회, 도덕, 과학, 군사 등

각 분야에 걸쳐 전개된 “행동하는 외교”(diplomacy of deeds)가 포함된다.10

이것은 미인대회 무대에서 기량을 뽐내며 우승하는 것이나 마음속에서

우러나오는 감정을 표출시키는 연극이 아니다. 이는 신뢰에 입각해 마치 능

수능란한 내레이터처럼 소신을 설파하는 의미심장하고 열정어린 노력이다.

그 노력의 목표는 동맹국과 중립국, 그리고 국내에 적들의 거짓을 보여줌으

로써 적들의 전복의도를 인식시키는 것이다. 이는 또한 적 진영 내의 갈등과

분란을 유발하는 것도 포함했다.

그러나 철의 장막 뒤의 사람들이 미국의 노력에 대해 관심을 갖고 있다

는 것이 분명해지면서 당초 공공외교에서 나타난 공세적 측면이 누그러지

고, ‘사람들에게 우호적인 판단 및 호의를 갖게 하려는 분투’로부터 ‘사람들



의 마음을 사로잡으려는 노력’으로 한 걸음 나아갔다. 케네디 행정부 시기

에 제1세계와 제2세계가 거의 다 형성되었는데, 사람들의 사고작용에 영향

을 미치려는 것에서 감성에 직접 다가가는 것으로의 변화가 공공외교의 목

표 또한 변화시켰다.

아이젠하워가 ‘심리전’을 주창한 지 15년 후 에드워드 걸리온(Edward

Gullion)이 고심 끝에 ‘공공외교’(public diplomacy)라는 용어를 선정한 그 순

간에 냉전 초기의 긴장이 수그러들고 해외 대중들을 움직이려는 행위의 실

제적 영향력이 감지되면서 세계는 이미 또 변하고 있었다.11 전 세계적으로

공산주의의 확산 추세가 주춤하면서 각 진영의 지리적인 구도도 정착되었

으며, 제2차 세계대전 이후 각지에서 계속되던 분열과 혼란도 서구 문명 전

반의 불안정을 유발하는 데에는 이르지 못하게 되었다. 하지만 미국이 계속

해서 국제적 설득활동에 나설 필요가 있다는 인식은 그대로 지속되었다.

걸리온은 “공공외교 대신에 그냥 ‘선전활동’(propaganda)이라는 용어

를 쓰는 것이 좋아했다”12고 말했는데, “사실 당시 미국이 하던 것이 ‘선전

활동’에 가까운 것”이라고 보았기 때문이다. 공공외교와 선전의 관련성은

돌발적인 것이 아니다. 크리스티나 메이어(Christina Meyer)가 이후에 썼듯이

“선전활동은 그것을 만든 사람들에게 권위를 부여하며, 일단 그 그룹이 사

람들의 눈과 귀를 장악한다면 사람들의 정신까지도 좌우할 수 있게 된다.”13

그러나 지리적 상황이 안정되어 각국들이 제1, 2, 3세계로 어느 정도 나

뉘게 되면서 선전활동을 벌이는 것의 절박함도 줄어들었다. 미국은 이제 기

존에 알던 적들과만 대치하면 되었다. 그리고 더 이상 공산주의 국가의 포퓰

리즘적 정권 교체에 신경 쓰지 않아도 되었으며, 1956년 헝가리 반공 의거

에서 보듯 사람들이 미국의 목소리에 귀 기울인다는 것을 인식하면서 선전

활동과 사회 동요 경향 또한 누그러졌다.

따라서 미국 공공외교도 당초 목표인 적극적이고 총체적인 ‘분투’에서

떨어져 자기 합리화(justification), 설명(explanation), 교류(exchange)를 보다



차분하게 추구하는 방향으로 전환되었다. 지나치게 공세적인 것은 당시 부

정적인 이미지를 갖고 있었던 ‘선전활동’으로 취급되거나 군사적인 것으로

분류되어 “심리작전”및 (이후 사용된 용어인) “정보작전”으로 간주되었다.

9·11이 발발할 즈음에는 도널드 럼즈펠드 전 국방장관 휘하의 국방부

가 문화교류 이외의 대외문제에 대한 사실상의 “주권자”(owner)나 다름없

었다. “전쟁 이외의 군사작전”에 대한 조심스러운 논의와 함께 인도주의적

원조작전 및 지역 안정화 작전을 시행하면서 국방부는 자주 미국의 얼굴로

행세했다. 이 점에 관해서 9·11 이후 국무장관 대신에 럼즈펠드가 미국 해

외정보국의 필요성에 대해 자주 질문받았다는 것은 주목할 만하다.

9·11 이후의 “공유된 가치”캠페인은 공공외교가 시행 초기에 비해 얼

마나 달라졌는가를 잘 보여주었다. 더 이상 모든 계층의 사람들과 정부를 상

대로 적들의 선전활동에 맞불을 놓아서 그들에게 우호적인 판단 및 호의를

갖게 하려는 적극적 투쟁은 없었다. 단지 사람들의 마음을 사로잡겠다는 것

이 목표였으며, 미국에 대한 좋은 이야기를 하는 것이 목적이 되었다. (적들

과의) 양자 대화에 대한 별다른 시도도 없이 미국에 관한 이야기의 내용을 규

제하는 것이 강조되었으며, 비평가들이나 옹호자나 할 것 없이 모두 “마음

을 사로잡아야 한다”는 주문을 외우고 있었다. 그러나 공공외교의 진정한

유래가 무엇인지 잘 알려지지 못한 것처럼 그 ‘주문’이 실은 대(對)반란계획

(counter in surgency) 시행과정에서 유래된 것이며, 그것을 뒷받침하기 위해

채찍이라는 수단도 필요하다는 점 또한 거의 인식되지 못했다.

반면에 공공외교의 본래 의도를 회복시키려는 시도에는 거의 호응이

없었다. 공공외교를 “국제 정보활동과 국내 정보활동, 공공외교와 전통외

교, 그리고 문화외교와 마케팅, 뉴스 관리 사이의 전통적인 구분들”14이 모

호해지기 전의 모습으로 되돌리려는 시도는 더욱 선택적이고 소극적인 ‘소

프트파워’에 대한 지지 속에 암묵적으로 기각되었다.15 현재 공공외교는 마

치 브랜드 관리와 별반 다르지 않은 것으로 굳어져 버렸으며, 이러한 경향은



“대부분의 미국 저널리스트들처럼 많은 공공외교 담당자들 또한 정치적 자

유주의자들”이라는 믿음을 강화시켰다.16

정보, 정치, 그리고 전쟁

심리전에 의한 전 지구적 위협을 인식하지 못하고 있던 미국은 9·11이

발발해 버린 현실에 충격을 받았다. 더 이상 소극적이며 불협화음을 내는 정

보정책은 소용이 없을 것이었다. 전쟁은 정치의 연장17이라고 보는, 즉 전쟁

이 곧 정치이며 전쟁에서의 모든 행위가 다 정치적 행위라는 클라우제비츠

식의 전쟁과 평화 구분은 더 이상 옳지 않게 되었다. 즉 전쟁과 평화, 전사와

민간인, 국내와 해외 정보 캠페인 등의 구별을 인위적으로 하면서 위기 앞에

서 공공외교가 부차적인 문제라고 더 이상 단정지을 수 없게 된 것이다. 사

람들에게 우호적인 판단 및 호의를 갖게 하려는 분투가 인식과 지지를 놓고

벌어지는 전장으로 복귀한 것이다.

역사적으로 각 분쟁에서의 승리에 인지 조작이 매우 중요했다. 투키디

데스, 순자, 클라우제비츠 등 반란 및 반란 억제책에 대해 기술한 거의 대부

분의 저자들은 사람들 사이에서 신뢰와 도덕적 권위를 유지해야 할 필요성

을 잘 이해하고 있었다. 그러나 그 저자들은 지리적 경계에 구애되지 않고

상상의 공동체를 만들어 이를 동원하는 현대 세계의 커뮤니케이션을 놓고

고심할 필요는 없었다. 현대 사회에서 정보는 우방들, 적들, 중립세력들 등

을 가리지 않고 모든 이들을 뭉치도록 하는 구심력을 지닌 일종의 중력 중심

의 역할을 담당한다.18

마가렛 대처 수상이 테러리스트들의 “산소”라고 부른 바 있는19 미디어

는 인지조작 및 자신들의 메시지 확산을 목표로 하는 내란 주체들에 의해 이

미 능숙하게 활용되고 있다.20 현재 각 반란군들은 사제 폭탄테러 등의 공격



을 종종 감행하는데, 이는 미디어, 특히 국제적 언론사들의 관심을 끌어 보

도 영상물 등을 통해 그 소식을 널리 전파시키고자 하는 것이다. 이들 통해

서 그들은 각 지역 및 세계에서 두려움과 지지를 얻고자 한다. 현대 커뮤니

케이션 기술은 이전에 없던 방식으로 전력증폭기 및 평형추의 역할을 하는

것이다.

팸플릿, 영국 해안으로의 사나포선 파견, 독립선언 등과 같이 미국 건국

의 아버지들에 의해 추진되었던 당시의 공공외교는 정보의 확산을 통해 이

득을 얻었지만, 상대적으로 느린 전파 속도로 인해 그 정보의 내용을 재구성

하거나 논박할 시간은 충분했다. 하지만 정규 미디어나 유투브, 블로그, 이

메일, 문자 메시지 등을 통한 현대 커뮤니케이션은 작은 반란 혹은 테러리스

트 집단들의 잠재적 영향력을 증폭시킨다. 이러한 통신수단들은 또한 고대

로마 제국처럼 초토화를 실행한다거나 1898년 수단의 메흐디(Mehdi)에 대

한 영국의 대응과 같은 반란 억제책의 시행을 방해한다. 최근에 사파티스타

(Zapatista) 민족해방군은 미디어가 반란을 진압하려는 측의 하드파워가 갖

는 대체 가능성(fungibility)를 줄인다고 주장했다.21

처음으로 돌아가기 : 공공외교의 시행에 관하여

1999년 중국의 두 대령(colonel)은 미래의 전쟁을 모든 권력수단이 “사

용될 준비가 되어 있고, 어디에나 각종 정보가 존재하며, 어느 곳이나 전장

이 되는”것으로 묘사했다.22 현대의 분쟁이 탈영토화되고 이데올로기 및 인

식이 물리적 공간 자체보다 점점 더 중요한 경쟁 영역이 되면서 본질적으로

전쟁과 평화 그리고 군대와 민간인들 사이를 구분하던 경계가 무의미해졌

다.

이러한 필요에 적절히 대응하기 위해서는 공공외교를 전략적이고 전술



적일 뿐만 아니라, 모든 정부 부서가 통합적으로 추진하는 도구로 보는 인

식이 회복되어야 한다. 공공외교는 군사 용어로 말한다면 일종의 “작전술”

(operational art)이 되어야만 하며, 이는 일상적 작전뿐만 아니라 특정한 시간

과 공간에서의 전략적 목표를 달성하기 위해 추진되는 작전 역시도 선도하

고 지원하기 위한 것이다. 이는 그 목표를 달성하기 위해 어떤 자산을 사용

할 것인지, 그리고 그것의 효율성은 어느 정도인지에 대한 논의에 공헌하고

이끌 것이다.

폭탄, 무역협정, 문화교류 등을 포함한 한 나라의 전체 가용자원들은 마

치 음향에서 이퀄라이저(equalizer)에 붙어서 각각 위아래로 조절되면서 최

종 목표에 맞게 조화된 상태를 구현해내는 여러 슬라이더와 같은 것으로 간

주되어야 한다. 그 슬라이더들의 상태는 노래의 특성뿐만 아니라, 스테레오

시스템이나 음악을 트는 방의 상태에 따라서도 바뀌면서 최선의 음향 상태

를 만들어낸다. 외교정책과 관련지어 비유하자면 슬라이더들은 외부 환경

요인에 따라 조절되면서 우방, 적, 중립세력들에 대한 압력의 주파수를 미국

국가안보 목표에 맞게 적절하게 맞춰 나가는 것이라고 할 수 있다. 이러한

행위들의 성공 여부는 기초적인 각종 과업에 대비하고 이전의 성공을 이후

에도 적용해 나가는 전략적인 결단력(initiative)에 달려 있다.

독특하고 때로는 그 의도에 대해 오해를 받기도 하는, 1948년의 스미

스–문트 법안과 같은 규제들은 정보화 시대의 분쟁 성격에 적합하도록 손

질되어야 한다. 그 법안의 의도는 미국의 전반적 정보활동을 위축시키는 것

이 아니라 그것의 질을 높이면서 현재 국가 정보 프로그램들의 양과 질 또한

개선하는 것이다.

그러나 시간이 흐름에 따라 그 법안을 둘러싼 오해가 많아지고 국내 정

치적 분위기의 변동에 따라서 법안의 적용 범위도 부적절하게 확장되었다.

법안에서 규정한 공공외교 내용의 국내 유통 제한의 원래 의도는 경쟁으로

부터의 국내 미디어의 보호나 국무부의 충성심과 동정심에 대한 걱정 등과



같은 미국 대중들에 대한 영향력 행사와는 관련이 없었다. 이 법안은 국방부

를 포함한 정부 대부분의 기관에 부적절하게 확대 적용되었는데, 이는 1948

년의 의회 의도와 전혀 다른 것이었으며, 법안의 이후 수정문 뒤에 숨어 있

는 불필요한 정치적 이해관계에 대한 고려 없이 추진된 것이었다. 이것은 일

요일 시사 토크쇼 출연에서부터 대통령 언론 담당 비서의 역할에 이르기까

지 명백한 국내 선전도구들을 무시한 채 이루어졌다.

현재 이 법안의 가장 주된 효과는 세계적인 미디어 환경 속에서 국무부

를 넘어 대부분의 정부기관이 효과적으로 메시지를 홍보하는 것을 종종 제

한하는 것이다. 이것이 과하게 적용되는 바람에 적들의 선전활동에 대응하

여 이를 무력화시킬 수 있는 정부의 잠재능력이 상당히 약화되었으며, 확실

히 정부는 미국의 뉴스 방송들이 해외 선전 내용을 방송하지 말 것을 요구하

는 정도의 능력만을 갖게 되었다.23

사람들에게 우호적인 판단 및 호의를 갖게 하려는 노력을 보다 효과적

으로 하기 위해서는 공공외교가 영속적이고 총체적이어야만 한다. 대중들

을 감화시키고 동원하는 데 필요한 신뢰를 구축하는 데에는 시간이 필요하

며, 그러한 신뢰가 한번 무너지면 ‘선의의 해석’같은 것조차 기대하기 어려

워진다.

그러나 아부 그라이브나 CIA의 비밀 “송환”기 등과 같은 사건들의 근

본적인 원인 및 그러한 사건들에 대한 반응들은 빈번하게 미국 국내 정치에

의해 형성된다. 그 결과는 외국 대중들이 미국이 중시하는 가치와 언설과는

다르다고 인식하는 “행동하는 외교”(diplomacy of deeds)이며, 이는 폭력에

기반한 “행동하는 선전활동”(propaganda of deeds)과 다를 바 없다.

공공외교는 쌍방통행로와 같다. 적절하게 구축되고 관리되면 그것은

단순한 설득의 도구 이상이 되어 다양한 문화와 디아스포라를 해석하고 이

해하는 데 도움이 되는 사회학적 인프라를 통한 상호 대화(interrogative)가

될 수 있다.



공공외교를 이제껏 진행되어 왔던 길로 되돌리기 위해서는 아이젠하워

가 공세적으로 “발음하기 어려운, 긴 단어”로 가리킨 바 있는 공공외교의 토

대에 대한 재평가를 필요로 한다. 미국의 많은 적들은 사람들에게 우호적인

판단 및 호의를 갖게 하려는 심리적인 분투에서 미국보다 더 유능하다는 것

을 보여주었다. 현대의 분쟁에 참여하기 위해서는 정부기관 전체가 나서는

공세적인 태도를 취하는 것이 필요하다. “심리전”으로서의 공공외교는 “미

국 정부 전반의 처신 및 태도와 밀접한 관계가 있으며, 심리전을 담당할 별

도의 부서를 설립하는 것은 곤란하다.”24

2003년 이라크 자유작전(Operation Iraqi Freedom) 초기에 미군에서는

“아랍의 정신”(Arab mind)을 “무력, 자존심, 체면”(force, pride, and saving

face)으로 인식하는 것이 일반적이었다. 그리고 미국의 전술은 “거대한 두려

움과 폭력, 그리고 각종 프로젝트를 위한 막대한 자금을 바탕으로 그들을 도

우러 미국이 왔다고 믿게 하는 것”이 가능하다는 믿음에 기반한 것이었다.25

이는 확실히 이라크와 아랍 대중들에 대한 외교 실패로 이어졌다.

우방, 적, 그리고 불확실한 주체라는 어법이 그들의 문헌에 의해 제공되

고 문화를 통해 형성되었다. 상호 신뢰를 구축하고 미국의 이미지를 개선하

려는 의도에서 군인들이 아이들에게 축구공을 주는 프로젝트가 실행되었는

데, 이는 추종자를 도와 부유하게 해줌으로써 그가 마음의 부채와 함께 자신

과 협력할 수밖에 없도록 해야 한다는, 즉 충성심을 돈으로 산다는 마키아벨

리적 믿음에 기반한 일종의 실험이었다. 그러나 이는 별 효과가 없었다. 오

히려 이 전술은 실제로는 미국이 신뢰를 쌓고 영향력을 발휘하려던 그 지역

의 ‘아버지’들이 무력감을 느끼게 되는 부정적인 영향을 미쳤다. 이라크 경

찰에 축구공들을 전달한 뒤 그 축구공들을 아이들의 아버지들에게 전달하

고, 다시 그들이 아이들에게 축구공을 건네주게 해서 같은 공동체의 일원이

기도 한 경찰관들에게 고마움을 느끼게 하는 것이 더욱 효과적이었다. 이 전

술은 아랍의 부족 및 공동체적 문화에 기반한 것인데, 아랍의 마키아벨리라

공공외교본문-0411-2부-최종.indd 165 13. 4. 19. 오후 2:39


불리는 무함마드 이븐 자파르 알‐시킬리(Muhammad ibn Zafar al–Siquili)에

의해 제안된 것이다. 그는 이슬람 문화에서는 은혜를 느끼는 태도가 서구와

는 다르게 나타난다는 것을 알고 있었다. “충실하고 멀리 내다볼 줄 아는 상

담가들 중에서도 그는 당신과 늘 고락을 함께할 준비가 되어 있다는 점에서

가장 주목받을 만한 사람이다. 그는 당신의 이익을 위해 노력하고 당신을 위

해 싸우면서도 자신 또한 지키고 발전시킬 것이다.”26

우리는 마오쩌둥, 그리고 테러리스트들 사이에 널리 나타난 불화 및 그

들이 지지 획득 과정에서 겪었던 실패 경험 등을 통해 교훈을 얻어야만 한

다. 마오는 “인민들은 물에 비유할 수 있으며, 군대는 그 안에서 헤엄치는

고기와 같다”고 주장했다. 이어서 그는 “막무가내로 행동하며 사람들을 그

들의 적으로 돌리는 군대는 마치 물 없는 물고기처럼 생존할 수 없을 것”이

라고 덧붙였다.27 이라크 사례를 보면 “막무가내로 행동하는” 군대의 부정

적인 영향을 쉽사리 볼 수 있는데, 미국의 대리인으로 활동하던 사람들이 이

라크 및 그 주변지역 사람들로부터 우호적인 태도를 획득하는 데 실패하고

있는 것이 그것이다.

미국의 이미지를 관리하는 데에는 아부 그라이브와 같은 사건에서 보

여주듯이 사기(morale)와 신뢰(credibility)의 영향력을 이해하는 것이 필요하

다. 이라크에서 모든 군인과 해병대원들의 “등 뒤에 꽂힌 화살”(arrow in the

back)은 미국이 정보전쟁에서 어떻게 우위를 상실하고 있는지를 보여주는

하나의 예일 뿐이다.28

결론

거의 50년 전과 마찬가지로 현재 국무부는 “경직성”(inflexibility), “내부

반대 및 오해”(internal resistance), “열의와 상상력(enthusiasm and imagination)



부족”등의 문제를 겪고 있다.29 공공외교를 추진할 때 상호 대화를 통해 외

교 대상이 되는 대중들에 대한 이해를 높이고 신뢰성을 구축하면서 정보 획

득 및 작전상의 효율성 고양에 기여할 수 있어야 하고 또 그래야만 한다. 정

책 결정의 “시작 및 마무리”에 관해 에드워드 머로우가 한 유명한 주장은

그의 직원들이 정책에 대해 더 좋은 카피를 써내야 한다는 것이 아니라, 정

책 결정자들이 특정 행동의 결과를 의식하고 이에 맞게 정책을 조절해 나가

야 한다는 것이다. 중동의 군사작전에서 그러는 것처럼 반미 미디어를 두려

워하면서 “알 자지라가 너무 우리를 폄하한다”30고 굳이 불평해야 할 이유

도 없다. 이러한 짧은 넋두리는 부지불식간에 정보의 가치 및 그것을 다루는

것에 대한 미국의 무기력함만을 드러낸다.

나토의 대변인 제이미 쉐어(Jamie Shea)가 “지도자들은 미디어를 지배

해야지 그것에 지배되어서는 안 된다. 성공적인 분쟁수행은 미디어에 지배

되는 것이 아니다. 미디어 작전에서 승리하는 것이 군사작전에서 승리하는

것만큼이나 중요하다”고 말할 때 이미 그는 정보의 중요성을 포착하고 있었

으며, 사람들이 누가 승리하고 있는지 모른다면 성공을 거둘 수 없다는 말의

중요성을 잘 이해하고 있었다.31 그러나 우리가 거둔 어떠한 성과도 단순히

공유하는 것에 그치지 않고 잘 활용해야만 한다. 사람들이 미국을 승리하고

있는 나라로 인식하지 않고서는 반기를 드는 흐름이 다시 세력을 회복할 것

이다.

이 장에서는 공공외교에 있어서 미국이 가진 모든 정책적 수단을 총동

원해 임해야 한다는 총체적 접근을 취하면서 정책 결정자들이 적절한 공공

외교 관념을 갖게 하는 데에 그 초점을 맞추었다. 공공외교는 단시간에 혹은

위기 모드에서 제대로 작동될 수 없다. 공공외교는 선제적으로 행해질 수 있

고, 사후적 대응의 경우에는 오랜 시간에 걸쳐 확립된 굳건한 기반에 의지하

게 된다.

현재 미국은 휴대용 폭탄을 지니고 이라크 거리를 활보하는 개인들뿐



만 아니라 그의 가족들, 그리고 그에게 자금과 무기 등 각종 편의를 제공하

는 사람들과도 소통해야만 한다. 반발자들이 다양한 이유를 가지고 투쟁하

는 것은 맞지만 이들에 대한 분산적 대응은 미국 국내 정치적으로 그리 쉽지

만은 않다. 하지만 적을 분산시키는 것은 미국 여론에 적절하게 초점을 맞추

고, 위협에 대처하는 정부의 자세를 형성하며, 적들에게 신뢰가 가지 않도록

인지 조작을 하기 위해서 필요하다.

미국은 현재 사람들의 환심을 산다기보다는 우호적인 판단 및 호의를

얻으려는 투쟁을 하고 있다. 미국은 외국의 대중들에게 미국 자신이 듣기 원

하는 말을 하는 것을 그만 멈추어야 한다. 앞으로 미국이 정보 시스템을 제

대로 구축하지 못한다면 미래를 규정하게 될 전투에 별 대비 없이 임하는 셈

이 된다.



주

1. Kenneth Alan Osgood, Total Cold War : Eisenhower’s Secret Propaganda Battle at Home and

Abroad (Lawrence : University of Kansas, 2006), 46.

2. Francis R. Stark, The Abolition of Privateering and the Declaration of Paris (New York : Co-

lumbia University, 1897), 123.

3. Edward Hallett Carr, The Twenty Years’Crisis, 1919–1939 : An Introduction to the Study of

International Relations (London : Macmillan & Co., 1946), 136.

4. Hans J. Morgenthau and Kenneth W. Thompson, Politics among Nations : The Struggle for

Power and Peace, 6th ed. (New York : Knopf : Distributed by Random House, 1985).

5. Mark Juergensmeyer, Terror in the Mind of God : The Global Rise of Religious Violence, 3rd ed.,

Comparative Studies in Religion and Society (Berkeley : University of California Press,

2003), 237.

6. William A. Rugh, ed., Engaging the Arab & Islamic Worlds through Public Diplomacy

(Washington,D.C. : Public Diplomacy Council, 2004), xiii.

7. Angel Rabasa et al., Building Moderate Muslim Networks (Santa Monica, CA : RAND Cor-

poration, 2007), 11.



9. Ibid., 182.

10. 국무부 공공외교 및 공보 차관인 캐런 휴스(Karen Hughes)가 사용한 “행동에 의한

외교(diplomacy of deeds)” 라는 구호가, 실은 세간의 이목을 끌고, 유명세를 높이며,

대중들에게 정보를 제공하고 교육하며 그들을 결집시키기 위해 폭력을 사용한다는

“행동하는 선전 활동” 에서 유래된 어구라는 점은 슬픈 아이러니이다.



11. 예를 들어, 헝가리 혁명은 미국이 대비할 태세가 갖추어지지 않은 상태에서 은밀

하고 명백한 개입을 성공적으로 조합시킨 것으로 간주될 수 있다. 이를 인식한 미

국은 이후 유사한 작전에서 물러서게 된다. 보다 많은 내용은, Michael Nelson, War

of the Black Heavens : The Battles of Western Broadcasting to the Cold War, 1st UK ed. (Lon-

don ; Washington : Brassey’s, 1997)참조.

12. Richard T. Arndt, The First Resort of Kings : American Cultural Diplomacy in the Twentieth Cen-

tury, 1st ed. (Dulles, VA : Potomac Books, 2005), 480.

13. Christina Meyer, Underground Voices : Insurgent Propaganda in ElSalvador, Nicaragua, and Peru

(Santa Monica, CA : RAND Corporation, 1991).

14. Rhiannon Vickers, “The New Public Diplomacy : Britain and Canada Compared,” British

Journal of Politics & International Relations 6, no. 2 (2004).

15. Joseph S. Nye, Soft Power : The Means to Success in World Politics, 1st ed. (New York : Public

Affairs, 2004).

16. Carnes Lord, Losing Hearts and Minds? : Public Diplomacy and Strategic Influence in the Age of

Terror (Westport, CT : Praeger Security International, 2006), 58.

17. Carl von Clausewitz, On War, trans. Michael Eliot Howard and Peter Paret (Princeton,

NJ : Princeton University Press, 1976), 87.

18. Antulio J. Echevarria, “Clausewitz’s Center of Gravity : It’s Not What We Thought,”

Naval War College Review LVI, no. 1 (2003).

19. Bruce Hoffman, Inside Terrorism, Rev. and expanded ed. (New York : Columbia Univer-

sity Press, 2006), 184.

20. Dorothy Denning in Ibid., 201-02, See also Daniel Kimmage and Kathleen Ridolfo, Iraqi

Insurgent Media : The War of Images and Ideas (Washington, DC : RFE/RL, 2007).

21. David F. Ronfeldt and Arroyo Center, The Zapatista “Social Netwar” in Mexico (Santa

Monica, CA : Rand, 1998) 를 참조할 것.

22. Qiao Liang and Wang Xiangsui, “Unrestricted Warfare” (Beijing, China : PLA Literature

and Arts Publishing House, 1999), http://conflictwiki.org/files/unrestricted_warfare.pdf.

23. 미국이 시민. 정치적 권리에 관한 국제규약(ICCPR, the International Covenant on

Civil and Political Rights)을 조인하면서 전시의 선전 활동을 금지한 20조를 유예한 것

은 주목할 만하다. http://www.ohchr.org/english/law/ccpr.htm#art20.

24. 1953년 5월 24일자 워싱턴 포스트 기사. Washington Post, May 24, 1953 quoted in Ken-

neth Alan Osgood, Total Cold War : Eisenhower’s Secret Propaganda Battle at Home and Abroad

(Lawrence : University of Kansas, 2006), 76 에서 인용함.



25. Filkins Dexter, “Tough New Tactics by U.S. Tighten Grip on Iraq Towns,” New York

Times, 2003.

26. Joseph A. Kechichian, R. Hrair Dekmejian, and Muhammad ibn Abd Allah Ibn Zafar,

The Just Prince : A Manual of Leadership : Including an Authoritative English Translation of the

Sulwan Al–Muta* Fi *Udwan Al–Atba by Muhammad Ibn Zafar Al–Siqilli (Consolation for

the Ruler During the Hostility of Subjects) (London : Saqi, 2003), 105.

27. Mao Tse-tung, On Guerilla Warfare (Champaign, IL : University of Illinois Press, 2000),

93.

28. General Anthony Zinni (ret.) keynote in Johns Hopkins University, Unrestricted Warfare

Symposium 2006, ed. Ronald R. Luman, Proceedings on Strategy, Analysis, and Technol-

ogy (Laurel, MD : The Johns Hopkins University Applied Physics Laboratory, 2006) 를

참조할 것.



30. Max Boot, War Made New : Technology, Warfare, and the Course of History, 1500 to Today (New

York : Gotham Books, 2006), 414.

31. Jamie Shea, “The Kosovo Crisis and the Media : Reflections of a NATO Spokesman”

(speech before the Atlantic Council of the United Kingdom, Reform Club, Lon-

don : 1999).



서문

전설적인 미국의 방송인이자 USIA 국장으로서 한때 미국 공공외교를

주도한 인물이었던 에드워드 머로우가 1961년 초 피그만 침공사건

이후 미국의 이미지와 명성을 관리해 나가려던 중에 마주한 곤경에 대해 개

탄스러운 감정을 강렬하게 표출한 것은 절망스러운 동시에 우연히 마주한

기쁨과도 같은 순간이었다. 착수 후에야 그 작전을 알게 된 뒤, 그리고 그가

앞으로 맡아야 할 각종 수습책을 판단해 본 뒤 그는 “불시착하는 순간에 나

를 원했다면 차라리 처음부터 끼워주지 그랬나”라며 불평했다.1 그러나 그

의 그러한 불평은 그가 외교정책 계획 및 실행과정과 관련해 공공외교상 주

요한 경계선들을 부지불식간에 그려주고 있는 것이었다. 이때 “이륙”은 정

책의 시작과 계획된 실행 단계에의 참여를 의미하며, “불시착”은 정책 실패

를 관리하는 것을 일컫는다. 공공외교 연구에 있어서 그의 문장은 의도하지

않은 발견 같은 것인데, 이는 정책 담당자들의 적절한 역할에 대한 두 가지

대립적인 의견을 보기 좋게 정리하고 있기 때문이다. 즉 어떤 학자나 정책

담당자든지 공공외교 실행과정에 있어서 정책의 입안과 결과 외에도 더 많

이륙과 불시착 사이에서 : 상황에 따른 공공외교의 양상

9장

존 로버트 켈리 John Robert Kelley


9장_이륙과 불시착 사이에서 173

은 것들이 존재한다는 사실을 인식하게 된다는 것이다.

하지만 머로우가 불평을 내뱉은 것에 과도한 의미를 부여하지 않는다

면 공공외교가 상반된 목표들로 인해 곤란을 겪게 된다는 인식에 대해 더 논

의할 수 있는 여지가 있다. 정부의 지원을 받는 방송인들은 종종 자금줄을

쥐고 있는 의회 의원들로부터의 정치적 간섭에서 독립을 유지하려고 노력

해야만 한다.2 해외 대중들과 접촉하는 외교사절들은 공식적 정책을 지지하

고 동시에 그 정책이 비판받을 경우에는 그러한 상황을 이해할 수 있어야 한

다. 문화외교가 실질적인 성과를 얻는 데 오랜 시간이 소요되는 반면에 정보

프로그램은 종종 단기적 수요를 다룬다. 물론 “이륙”과 “불시착”이란 말은

외교정책 형성 및 실행과 관련해서 자문과 변호라는 정책 담당자들의 대립

적 역할을 개념화하는 비유에 불과하다.3 많은 상충되는 책임들 속에서 어

떻게 정책 담당자들은 정책목표의 우선순위를 결정하는 것일까?

근본적으로 공공외교는 외교정책 결정 그 자체와 국제 커뮤니케이션

상의 메시지 교환 능력의 두 부분으로 구성된 과정이다. 이 글에서는 공공

외교 과정을 이끄는 것들의 상당수가 공공외교를 둘러싼 주변상황에 좌우

된다는 것을 보여줄 것이다. 공공외교를 둘러싼 상황이라는 것은 공공외교

를 위협하기도 하고, 종종 국제 행위자들의 움직임을 지배할 기회를 제공하

기도 한다. 어떤 의미에서 주변상황이라는 것은 국가들로 하여금 해럴드 맥

밀런(Harold Macmillan)이 정치가들의 업적 성취에 가장 큰 장애물이라고 지

목한 바 있는 “각종 사건들”을 다루는 것에 주의를 기울이도록 만든다. 반

면에 커뮤니케이션의 측면에서 보면 주변상황이라는 것은 궁극적으로 정책

실행에 도움을 줄 수 있는 중요한 사건들에 대한 대중들의 인식을 조정할 수

있는 여지도 준다. 학자들은 공공외교가 무엇인가라는 질문에 대한 간결한

답을 내리는 데 곤란을 겪는다. 돌발상황이 발생할 가능성이 상존하므로 공

공외교 담당자들은 어떤 날에는 중요한 인간관계를 형성하려 노력하다가도

다른 날에는 위기를 수습해야 할지도 모른다. 여기서 지적해두고 싶은 것은



공공외교의 본질을 검토하다 보면 공공외교의 실제적인 추구과정, 즉 여러

가지 접근방식 중 한 가지를 선택하는 역동적 과정에도 시사하는 바가 크다

는 점이다.

공공외교의 관점들

오랜 기간 학자들은 공공외교의 간결한 정의에 대해 고심해 왔다. 플레

처 스쿨(the Fletcher School)이 일찍이 공공외교라는 용어에 대해 내놓은 정

의를 대다수가 받아들였다면 논란이 많이 잠재워질 수 있었을 것이다.4 그

러나 그들의 정의는 이후 계속된 온갖 시도들의 시작에 불과했다. 학자들과

정책 담당자들의 지속적인 관심 속에서 공공외교의 명확한 정의에 대한 논

의가 너무 길어지는 바람에 최근 윌튼 파크 컨퍼런스(Wilton Park conference)

에서는 “공공외교라는 단어는 21세기 외교에 관련된 어휘의 하나가 되었지

만 그것이 무엇이며 어떤 수단이 가장 잘 활용되는지 등에 대한 명확한 정의

는 아직 없다”고 결론지었다.5 예를 들어 공공외교 행위가 그 핵심에 커뮤니

케이션의 요소를 포함한다는 사실에는 별달리 이의가 제기되지 않지만, 그

러한 커뮤니케이션이 순수하게 국내에서만 혹은 해외를 상대로만 발생하는

지에 대해서는 논란이 있다. 이 논란에 대해 어떤 이들은 전자의 입장을 갖

지만,6 멜리센(Melissen)과 같은 이들은 공공외교가 “해외의 대중들을 겨냥

한 것이며, 그러한 대중들을 다루는 전략은 외교의 국내 정치적 설득과정과

는 구별되어야 한다”고 주장한다.7 또 다른 논쟁점은 공공외교가 정부 안에

서 수행해야 하는 역할에 대한 것인데, 이는 공공외교가 전통적인 외교와 완

전하게 다른 것인지, 아니면 전통적인 외교를 보조하는 것인지에 관한 의문

에 주로 나타난다. 영국에서는 공공외교가 “국내외를 막론하고 커뮤니케이

션의 장벽을 극복할 광범위한 전략의 한 부분”으로 간주된다.8 반면에 노르



웨이나 캐나다 같은 나라들에서는 공공외교를 다른 외교활동만큼이나 높게

평가한다.9 이러한 사례들은 단지 국가 수준의 행위자들만 가리킨 것인데,

정보 커뮤니케이션 기술이 일반 시민들에게 마치 전문적인 외교관과 같은

수준의 영향력을 부여해서 대중과 외교관 사이의 격차를 좁혔다는 것에 유

의할 필요가 있다. 즉 비국가행위자들 또한 공공외교 관련 제도 및 활동에서

각국 정부들이 형성한 독점적 지위에 도전하고 있는 것이다.10

하지만 그러한 논쟁을 보면 학자와 정책 결정자들이 취하는 관점에서

서로에 대한 완벽한 고찰까지는 아니어도 때때로 상당한 공통 기반이 공유

되고 있음이 발견된다. 이에 대해 몇몇 세심한 관찰자들은 과감하게 각종 행

위의 일반적 범주들을 구분하기도 했다.

1. 정보(information) : 단기간의 사건들 혹은 위기들에 역점을 둔 정보 관

리 및 배분

2. 영향력(influence) : 대중들로부터 태도상의 변화를 이끌어내는 것을

목표로 하는 장기간의 설득 캠페인

3. 참여(engagement) : 사람들 간에 신뢰 및 상호 이해를 구축하기 위해

오랜 기간에 걸쳐 관계를 형성하는 것

다음에 나오는 세 가지 해석에 대해 고려해 보자. 먼저 나이(Nye)는 공

공외교의 목적을 세 가지 차원으로 구분했다. “직접적인 정부의 정보활동과

장기간에 걸친 문화적 관계 형성 간의 상대적 비율을 변화시키는 것이 필요

한 가운데…”

… 첫 번째이자 가장 시급한 차원은 국내 및 대외정책 결정의 맥락에 대

한 설명을 포함하는 일상적인 커뮤니케이션이다. 이러한 일상적인 차원

에서는 또한 위기에 대처하고 각종 공격에 반격할 준비가 필요하다. 두



번째 차원은 전략적 커뮤니케이션으로, 여기에서는 공공 캠페인에서 일

어나는 바와 같이 간략한 논제들이 전개된다. 공공외교의 세 번째 차원

은 오랜 기간에 걸쳐 학문, 교류 프로그램, 훈련, 세미나, 컨퍼런스, 미디

어 채널로의 접근 등을 통해 핵심 인물들과의 관계를 발전시키는 것이

다. 이러한 공공외교의 세 가지 차원들은 한 나라의 매력적인 이미지를

창조하는 데 중요한 역할을 하며, 이것은 바람직한 결과를 얻을 전망을

향상시킬 수 있다.11

다음으로 미국의 해외 주재 직업 외교관인 크리스토퍼 로스(Christopher

Ross) 대사는 나이의 생각과 유사하지만 나이가 두 차원으로 구분한 커뮤니

케이션 활동을 한 차원으로 합쳐서 전체 공공외교를 두 차원으로 구분했다.

공공외교의 첫 번째 차원은 정책 커뮤니케이션이다. 그 작업이 지속적이

고, 강도가 높으며, 어려움으로 가득하긴 하지만 외교라는 것은 기본적

으로 간결한 목표를 향한 단기간의 노력이다. 즉 확실한 메시지의 전달

을 위해 필요한 가능한 한 많은 미디어와 언어들 속에서 미국의 정책을

보다 명확히 구현하고자 하는 것이다…. 미국의 정책을 외국 대중들에게

명확히 구현하는 것은 사실 공공외교의 책임 중 절반에 불과하다. 즉 공

공외교의 또 다른 책임은 해외에서 미국 사회, 즉 미국인들 및 미국적인

가치들에 대한 이해와 공감을 표하도록 하는 장기간의 노력에 있다. (전

자의 목표인‐역자 주) 정보 전달에서의 성공은 어느 정도 측정될 수 있다.

하지만 (장기적인‐역자 주) 교류 프로그램에서의 성공을 가늠하는 것에

는 보다 큰 불확실성이 있으며, 시간과 인내가 요구된다. 냉전기 전반에

걸쳐 공공외교 노력은 본질적으로는 일방적이었다. 각 프로그램 및 활동

들이 정책적 목표 대상이 되는 사람들을 향해 제공되었을 뿐이었다. 하

지만 오늘날의 세계에서 미국은 상호 소통을 독려하는 방식으로 각종 활



동을 진행해야만 성공을 담보할 수 있게 될 것이다.12

로스가 미국적인 준거틀로부터 사고를 전개하고 있는 것과 다소 다르

게 영국 학자 마크 레너드(Mark Leonard)는 앞의 두 정의와 유사하기는 하지

만 보다 일반화된 정의를 다음과 같이 제공한다.

사실 공공외교는 관계를 형성하는 것과 밀접한 연관이 있다. 즉 다른 국

가들의 필요와 문화 및 사람들을 이해하고, 우리의 관점을 전달하며, 오

해를 바로잡고 상호 협력 가능한 분야를 찾아내는 것이다. 공공외교를

개념화하는 한 방법은 가로, 세로 각각 3열의 표로 나타낼 수 있다. 이때

공공외교가 실행되는 각 분야, 즉‘정치/군사’,‘경제’,‘사회/문화’가 한

쪽 열에 각각 들어간다. 그리고 나머지 한 열에는 공공외교의 세 가지 차

원이 들어가는데, (1) 전략적 목표에 부합하는 사건들에 반응하기, (2) 핵

심 메시지를 강화하고 인식에 영향을 주는 각종 행동 및 사건들을 통해

새로운 뉴스 의제 적극적으로 설정하기, (3) 우리의 가치와 자산에 대한

인식을 갖게 하면서 동시에 배울 것은 배우기 위해 타국의 사람들과 장

기적 관계를 형성하는 것 등이 있다. 각각의 다른 차원들이 작동하는 데

걸리는 시간은 각기 다르다.13

결코 완전하지는 않아도 공공외교를 구체화하려는 이러한 각기 다른

세 가지 시도를 꼼꼼히 살펴보게 되면 이들이 제시하는 핵심 요소들에 대해

꽤나 많은 사람들이 동의를 표하게 될 것이다. 그 중 한 가지를 떠올려 본다

면 커뮤니케이션인데, 여기서 커뮤니케이션은 “전략적 커뮤니케이션” 혹은

우호적인 반응을 이끌어냄으로써 정책적 이니셔티브를 지원하고자 하는 각

종 메시지들로 구성된다.14 그 외에도 위의 세 사람은 국가 이미지를 개선하

고 외교정책상 “바람직한 결과”를 얻을 수 있도록 해외의 개인 혹은 집단들



과 원만한 관계를 형성할 필요성을 언급한다.

세 의견들에 나타나는 주목할 만한 차이점이 있다면 이후에도 검토

하겠지만, 바로 전통적인 외교관계에서 수용자(recipient) 혹은 대화 상대

(interlocutor)로 받아들여졌던 “대중”(population or public)에 대한 관념이다.

이 범주화의 중요성은 로스와 레너드의 글에서 볼 수 있는 것처럼 다소 애매

하고 개략적으로 통용되는 경우가 많다. 따라서 확고하게 무엇이 공통점이

라고 하기가 매우 곤란한 비정형적인 지지자층 이상으로 무엇이 ‘대중’(pub-

lic)을 구성하는지 규명하기란 어렵다. 나이(Nye)는 “핵심 인물”들과의 관계

형성에 주로 노력을 기울일 것을 주장하는데, 이는 과연 ‘공공외교’라는 것

이 과연 이름 그대로 “공공의”(public) 영역에 해당하는가라는 의문을 낳기

도 한다. 호킹(Hocking)은 우선적으로 “공공”이라는 단어가 의미하는 바를

명확하게 설명하는 것이 그것에 대한 기본적인 가정에서조차 의견이 갈리

는 상황에서 가장 시급하게 요구되는 과제라고 언급한 바 있다.15

앞의 세 시각들이 많은 분석가들의 관점을 형성하고 또한 위의 사례

들 속에도 반영되어 있는 중요한 하위 특성들을 무시하고는 있지만 그럼에

도 불구하고 이들에 주목하는 것은 중요한 의미를 갖는다. 이는 냉전기 공

공외교에 있어서 교류(John Robert Kelly, “U.S. Public Diplomacy : A Cold War

Success Story?”Hague Journal of Diplomacy 2(2007), pp. 53‐79)보다는 정보

전달(information) 및 영향력 행사(influence)로 주로 접근했던 사례를 통해

유추될 수 있다. 그러므로 이 세 가지 접근에서는 어느 한 가지가 우세하기

는 하지만 다른 것이 완전히 무시되거나 배제되지 않는다는 점에서 공공외

교에 대한 최초의 접근에서 나타났던 유동적인 관계를 찾아볼 수 있다. 다

음 절부터는 상호 연관되면서 상황에 따라 어느 한쪽이 다소 우세해지게 되

는 대조적인 두 속성들의 조합들을 살펴볼 것이다. 첫 번째 조합은 효과적인

메시지 전달을 시도하는 과정에서 선전활동과 같은 일방적인 방식으로부터

보다 수평적이고 명료한 방식에 이르기까지 다양한 패턴으로 나타나는 각



종 커뮤니케이션 스타일에 관련된 것이다. 두 번째 조합은 시간대, 즉 장기

적 혹은 단기적으로 수행되는 공공외교 간의 비교에 관한 것이다. 마지막으

로 세 번째 조합은 특정 테마를 위한 각종 캠페인을 만들어내기도 하고 예상

외의 사건 등에 영향을 받기도 하는 각 행위자의 ‘자세’를 다루며, 이는 ‘적

극적’(proactive)인 것과 ‘반응적’(reactive)인 것으로 구분된다.

선전활동 같은 커뮤니케이션 스타일과 진솔한 커뮤니케이션 스타일

학자들과 정책 담당자들 사이에서 나타나는 공공외교에 관한 가장 오

래된 논쟁거리는 외국의 대중들에게 영향력을 행사하기 위해서는 과연 어

느 정도까지 선전활동 테크닉을 구사해야 하는가, 혹은 선전활동이라는 것

을 공공외교와 연관지어야 하는 것인가에 관한 것이다. 몇몇은 선전활동

과 공공외교가 상호 배타적인 것으로 간주하는데, 이는 자하르나(Zaharna)

가 전자를 ‘비밀, 속임수, 강제’로, 후자를 ‘개방적인 공공 커뮤니케이션’으

로 대조한 것에서 찾아볼 수 있다.16 확실히 제2차 세계대전 이후 선전활동

에 대한 부정적인 함의가 강하게 인식되면서 이 책에서 컬(Cull)이 공공외교

라는 용어의 역사에서 제시한 바대로 1965년부터는 보다 부드러운 느낌의

‘공공외교’라는 용어가 고안되어 선전활동이란 용어를 대체하게 되었다.17

반면에 스노우(Snow)와 같은 사람들은 선전활동이라는 용어가 점차 쓰이

지 않을 뿐이지 실질적인 규범상의 변화는 많지 않다고 보면서 이를 공공

외교와 호환해 쓰고 있다.18 몇몇 미국의 관리들 또한 대중 연설을 통해 이

러한 인식을 강화하고 있다. 미국의 대사 리처드 홀브룩(Richard Holbrooke)

은 2001년에 “공공외교든 공공업무(public affairs)든 심리전이든 간에, 혹은

보다 직설적으로는 선전활동이든 무슨 용어를 써도 될 것이다”라고 쓴 바

있다.19 미국의 또 다른 해외 주재 공무원은 공공외교에 대해 보다 긍정적

인 시각을 표출하기는 하지만 “선전활동의 가장 바람직한 형태”로 일컬었



다.20 이러한 시각은 정부 보조의 커뮤니케이션 활동과 이에 수반된 용어의

순화에도 불구하고 공공외교에 대한 미국의 접근방식 속에 여전히 선전활

동 스타일이 사라지지 않고 지속되고 있기 때문이다. 1950년대와 1960년대

에 CIA는 자유유럽방송(Radio Free Europe)과 자유방송(Radio Liberty)를 후원

했으며, 1977년에 그 전모가 밝혀지기까지 적대지역에서 반체제적인 정보

를 유통시키기 위한 책, 잡지, 신문 등의 각종 미디어 프로젝트를 은밀하게

추진했다.21 1960년대 용어상의 세례 혹은 순화 이후에도 공공외교가 추진

되는 과정에서 대외정책적인 필요를 충족하기 위한 방편으로 선전활동적인

경향이 때때로 나타나곤 했다. 이는 1980년대의 중앙아메리카 지역에서 반

공정책 지원, 그리고 미 국방부가 비밀리에 대외 심리전 등을 담당하는 전략

영향실(The Office of Strategic Influence)을 세웠다가 뉴욕타임스의 폭로 이후

해산되는 우여곡절이 있었던 2002년의 예에서도 찾아볼 수 있다.22 미군이

방송, 선전물, 각종 심리작전 등을 전략적으로 사용하는 가운데 이러한 흐름

이 나타났던 것이다.

때때로 선전활동에 가까운 커뮤니케이션을 유발하는 영향력과 관련된

각종 행위들은 소위 ‘전략적’ 공공외교라는 분야에서 자연스럽게 여겨지는

것들이기도 하다. 만하임(Manheim)에 따르면 전략적 공공외교는 “단순한

기술(art)이라기보다는 실용적이고 초국경적인 인간 행위상의 지식체계(an

applied transnational science of human behavior)로서 행해지는 공공외교이다.

이는 당초에는 선전활동의 실행이라는 의미를 가질 뿐이었지만 인간의 욕

구와 행위에 관한 반세기에 걸친 탐구를 통해 교화되었다.”23 공공외교에 대

해 정치적 조작의 ‘지식체계’를 포함시켜 생각하는 이러한 재개념화는 공공

외교와 선전활동을 상호 배타적으로 보는 것도 아니고, 한 용어를 다른 새로

운 용어로 완전히 대체해 버리려는 시도도 아니다. 다만 선전활동적이면서

도 ‘보다 교화된’ 커뮤니케이션 스타일이 공공외교에 내포되어 간다는 점을

강조하는 것이다.



반면에 선전활동과 관련된 잘못된 정보 유포나 정보 조작에 기반하는

것이 아니라, 진솔한 커뮤니케이션의 신뢰성에 기반하는 대안적 기술도 분

명 존재한다. 이러한 것들을 추종하는 사람들은 (초기 공공외교를 대표하는 것

이었던) 대체로 선전활동에 부정적 태도를 공유하면서 자유롭고 공정한 미

디어 채널을 통해 상호 신뢰할 수 있는 커뮤니케이션을 보다 선호한다. 이는

지도적인 규범으로서 USIA 국장이자 언론인이었던 에드워드 머로우에 의해

처음 채택되었고,24 미국 공공외교의 재구성을 목표로 프랭크 스탠턴(Frank

Stanton)이 주도한 ‘블루 리본’(blue–ribbon, 정부나 공권력의 검열에 의해 의사표

현과 정보 교환의 자유가 구속되는 것을 반대하는 운동) 위원회의 1975년 조사내

용에서 반복 강조되었으며,25 미국 정부가 지원하는 방송의 스타일과 내용

을 상당 부분 규율해 왔다. 냉철한 입장이든 부드러운 입장이든 간에 현재

많은 이들은 “일반 시민들이 그들 리더들이 결정한 대외정책의 효과 및 그

것에 대해 외교관들이 현장에서 어떻게 대처하는지를 생생하게 목도할 수

있는”시대를 맞아 진솔한 태도가 필요하다는 것을 인식한다.26 이러한 현실

인식은 주요 외교관, 학자, 언론인들 사이에서 정보 커뮤니케이션 기술의 확

산이 언행불일치를 여과 없이 노출시키기 때문에 각 정부들의 신뢰성이 적

극적으로 보장되어야 한다는 강경한 주장으로 이어진다.27

단기간 대 장기간

공공외교는 특히 일시적으로 진행되는 정책들을 뒷받침하는 성격을 갖

는다. 그러므로 나이가 위에서 언급한 바와 같이 이는 보통 단기간을 염두

에 두고 고안된다. 로즈노(Rosenau)는 외교정책 행위, 즉 공공외교가 뒷받침

하는 각 외교정책 목표를 위한 행위들을 “끊임없이 변형되고 전개되는”, 그

리고 국제적으로 나타나는 온갖 결과들에 쉽게 영향을 받는 것으로 묘사한

바 있다.28 각 사건들, 외교정책, 공공외교의 관계를 보여주는 전형적인 예



가 바로 1970년대 중반 소련이 서유럽과의 상대적 전력 균형을 위해 SS ‐20

으로 미사일 성능을 업그레이드한 것에 대응하기 위해 1983년 중거리 핵

전력(INF : Immediate–range Nuclear Forces)을 나토 비준 하에 서유럽에 전개

하려 했던 미국이 소련의 반발을 무마하기 위해 전개한 로비에서 잘 드러난

다. INF의 배치 과정에서 유럽에서 INF를 감축하기 위한 협상이 결렬되자

양대 초강대국들 간의 정치적 긴장이 고조되었다.29 그러나 이러한 대립은

유럽에서 무기경쟁의 심화에 반대하는 운동이 공공연하게 발생하는 계기가

되었으며, 소련은 이를 미국의 INF 전개에 대한 반대 논리로 내세우기도 했

다. 이에 대해 미국은 레이건 정부의 NSC에 소속되어 있던 칸스 로드(Carnes

Lord)가 “전례 없는 강도와 정부 부서 간 협조를 통해” 진행했다고 일컬은

공공외교로 대처해 나갔다.30 로드는 선전구호 같은 무기 통제 및 공공외교

캠페인을 통해 유럽에서 소련의 의중에 대한 의구심을 높이고 “당시 추진되

던 무기 통제 레짐에 대해 소련이 얼마나 부정적인 영향을 미쳤는지”에 대

해 폭로하는 것이 중요하다고 언급했다.31 결국 미국의 의도대로 유럽의 반

발이 잦아들고 당초 계획대로 서유럽에 대한 INF 전개가 실행되었다. 이후

조지 슐츠(George Shultz)는 “만일 적극적인 공공외교 프로그램을 실행하지

않았더라면 그러한 부정적인 여론을 잠재울 수 없었을 것이다”라고 회고한

바 있다.32 (다음에 이어질 부분을 고려해 유럽의 반발세력 및 소련의 반대에 대한 미

국의 대응이 상당히 반응적이고 수동적인 면모를 띠었다는 것은 언급할 만한 가치가

있다.)

INF가 다소 선전활동 같은 경향을 띠기는 했지만 INF 캠페인에 투자된

시간들이 대중의 지지를 즉각적으로 얻기 위한 공공외교의 한 예가 된다는

것에 주목할 필요가 있다. 비록 냉전기의 핵무기 축적에 대한 오랜 국제적

논쟁과의 관련성에 주목해야 한다고 주장할 수도 있겠지만, 미국의 INF 관

련 여론조성 캠페인이 무기 통제 및 비무장화에 대한 보다 포괄적이고 근본

적인 논의에 이바지하려던 것은 분명 아니었다. 이는 차라리 레이건 대통령



의 ‘국가안보정책 결정 지침 77호’(National Security Decision Directive 77)에

서 표출된 정책적 요청의 결과물이라고 할 수 있으며, 당시 레이건은 공공외

교를 “미국의 안보목표에 대한 지지를 확보하기 위한 것”으로 간주하고, 이

를 위해 NSC에서 활동하면서 정부 각 부서 간의 전략적 커뮤니케이션 노력

을 조율하게 될 ‘특별 계획 그룹’을 단기간 운영할 것을 지시했다.33 이 그룹

은 INF와 관련된 서유럽에서의 캠페인이나 소련의 KAL기 격추사건에 대한

의견을 조율하는 데 중요한 역할을 했을 뿐만 아니라, 니카라과의 콘트라에

대한 지지 또한 조율해낸 것으로 알려지고 있다. 다만 전략적 필요가 감소함

에 따라 안보정책에 관련된 이 그룹의 비중 또한 급속하게 감퇴했음에도 유

의해야 할 것이다.

앞에서 공공외교가 본질적으로는 단기간에 걸친 노력이라고 한 바 있

는데, 정책목표가 제한적으로 지속됨에 따라 정책 실행자들도 상대적으로

복잡하지 않고 즉각적으로 효과를 나타낼 수 있는 목표를 추구하게 된다. 이

러한 경향으로 인해 정책 실행자들은 좁은 시간틀 속에 집중하면서 장기적

이고 복잡한 노력을 배제함으로써 결국 정책들을 더욱 단순화하게 된다. 정

책을 기획하는 입장에서 보면 단기적이고 즉각적인 정책목표를 세우면 여

러 자원들도 손쉽게 조달 가능하고, 그 목표를 둘러싼 상황에 쉽게 집중할

수 있으며, 정책수행에 따른 성과도 쉽게 얻을 수 있다. 반면에 장기간의 야

심찬 정책목표를 추구하게 되면 이용 가능한 물적・인적 자원의 규모와 수

준을 일정하게 유지하기 힘들다는 점에서 정책 추진과정의 복잡성이 증대

되고, 시시각각 나타나게 될 여타의 정책적 필요와 충돌할 수도 있으며, 혹

여 성공하더라도 그것을 제대로 평가하기가 어려워질 수도 있다. 그럼에도

불구하고 장기간의 정책적 목표는 비록 단기간의 목표만큼은 아닐지 몰라

도 많은 국가 및 조직들의 공공외교 전략에서 어느 정도의 비중은 차지한다.

이러한 장기 목표에 관련해 주로 쓰이는 용어들에는 ‘개발’(development),

‘육성’(incubating), ‘변용’(transformation) 등이 있으며, 어떤 변화를 만들어내



기 위한 장기간의 지속적 노력이 필요하다는 것을 나타내는 것들이다. 교류

프로그램들은 예술과 과학 같은 틈새영역 및 자국 문화의 전파를 강조하는

것으로 장기 공공외교 전술에서 중요한 위치를 차지하고 있다. 이와 관련해

냉전기 미국과 소련이 오랜 기간에 걸쳐 문화교류 프로그램을 진행해 왔다

는 사실은 흔히 간과된다. 다른 주목할 만한 프로그램에는 영국의 로즈 장학

금과 일본의 JET(Japan Exchange and Training) 프로그램이 있는데, 이들 프로

그램을 통해 외국의 자질 높은 학자들이 학문적・직업적 노력을 계속할 특

별한 기회를 가질 수 있었다.

문화적 정체성을 전파하는 측면을 보자면 프랑스와 독일, 그리고 최근

중국의 외무 담당 정부 부처들이 자국의 언어, 문화유산 및 자국이 추구하

는 정치적 가치를 홍보하기 위한 조직을 전 세계 각지에서 운영하고 있다는

점을 들 수 있다. 프랑스는 ‘국제협력 및 개발에 관한 일반 이사회’(General

Directorate for International Cooperation and Development)는 알리앙스 프랑

세즈(Alliance FranÇaise)를 통해 프랑스 문화에 대한 인식을 확대시키기 위한

노력을 기울이고 있으며, 독일은 독일 정치 및 사회에 대한 긍정적인 이미지

를 증진하기 위한 노력 속에서 독일어 및 독일문화의 전파를 위해 90여 개국

에 걸친 독일 문화원의 방대한 네트워크를 활용하고 있다. 중국 교육부 또한

2006년 8월에 중국어와 중국 문화에 관한 전 세계적인 흥미를 유발하고 전

세계의 중국어 교사들을 지원하기 위한 공자 아카데미(Confucius Institute, 孔

子學院)를 개설했으며, 2010년까지 이를 100곳으로 늘리는 것을 계획하고 있

다고 한다.34

오랜 기간에 걸친 교류 프로그램이 사람들 간의 접촉 기회를 지속적으

로 유지하는 가운데 각종 미디어들이 그 프로그램을 운영하는 나라의 사상

및 가치체계를 뒷받침하는 내용을 전달하는 데 중요한 역할을 한다는 사실

을 간과해서는 안 될 것이다. 각 미디어들은 전 세계를 상대로 자국 관련 정

보 제공이라는 마라톤 경주와도 같은 지난한 과정에서 중요한 변수로 작용



할 여지가 있으며, 따라서 미디어는 그들이 대표하는 사회를 긍정적으로 비

추기 위해 신뢰성을 유지하는 것이 필요하다. 이는 국영 미디어의 경우 정

부의 이해로부터 지속적으로 일정한 거리를 두고 있어야 한다는 것을 의미

하며, BBC 월드 채널이 상대적으로 적은 예산에도 불구하고 미국의 모든 해

외 방송 채널의 시청자 수를 합친 것보다 더 많은 시청자 수를 보유하게 된

것이 이 점에 기인한다고 보는 사람들도 있다.35 다만 그러한 이미지를 가지

면서도 대중매체와 그들이 대변하는 세계관이 그것을 시청하는 대중들에게

영향을 주지 않는다고는 할 수 없으므로 미디어를 지원하는 국가에 대해 미

디어가 긍정적이든 부정적이든 어떤 시각을 대외적으로 형성시키는 능력을

지녔음이 분명해진다. 이는 2005년 9월에 한 덴마크 신문이 마호메트를 부

정적인 시각에서 다룬 카툰을 실어서 무슬림 국가들로부터 엄청난 비난을

몰고 왔을 때 덴마크를 비롯한 서구 사회에서 발생한 논란을 설명하는 데 도

움을 준다.36 이는 장기적으로 덴마크의 대외 이미지에 엄청난 타격을 주었

으며, 이를 만회하기 위해 덴마크 정부는 공공외교 노력을 더 많이 기울이기

로 결정하게 되었던 것이다.

반응적 그리고 적극적 태도

위에 제시한 덴마크의 사례와 같이 각 국가와 조직은 때로는 자신들의

부정적인 이미지를 증폭시키는 각종 비난에 대해 적극적으로 의사를 표시

해야 할 필요가 있다. 그리고 이들이 이러한 위기상황에서 국내외의 대중

들 속에서 신뢰를 회복하기 위해 ‘반응적’인 공공외교 전술을 채택할 수 있

는데, 이는 온갖 미디어의 영향 및 정치적인 입김에 구애받지 않고 직접적으

로 각지의 대중들에게 자신들의 입장을 설명하는 데에, 그리고 통제 불가능

한 온갖 낭설이 확산되는 것을 막는 데에 효과적이다. 이러한 유형의 공공외

교에 대해 혹자는 ‘위기상황’(crisis) 공공외교37 혹은 ‘비상시의 신속한 확장



능력’(surge capability)38으로 부르기도 하는데, 이는 여론을 호의적인 방향으

로 유도하기 위해 장기적으로 실행되는 ‘적극적인’ 캠페인과는 다른 일시적

인 대응책을 가리키는 것이다. 반응적인 공공외교에서는 호의를 얻는 것이

현실적인 방책이라고 섣불리 내세우지 않는다. 이것의 주요한 목적은 바로

‘손실 관리’(damage control) 혹은 위기를 가져온 사건 발생 이전에 비해 여

론이 그리 큰 영향을 받지 않도록 해두는 것이다.

20세기 및 그 이후까지 미국의 안보 및 정치적 위기를 보는 기초적인

시각을 보면 어떻게 미국이 위기의 순간에 반응적인 공공외교에 기대어 왔

는지가 잘 드러난다. 1962년 10월 쿠바 미사일 위기가 터지자 이 문제를 다

루기 위해 임시방편으로 소집된 미 행정부 내의 비상대책위원회는 발족된

지 얼마 되지 않은 미국 해외공보처(USIA)를 회의 멤버에 포함시키지 않았

지만, 이 문제의 해결에 의사소통이 얼마나 중요한지가 인식되자 이러한 경

향도 바뀌었다.39 애들라이 스티븐슨(Adlai Stevenson)이 1962년 10월에 UN

안보리에서 쿠바로 핵탄두를 반출하려 한 소련을 비난하는 한 유명한 연설

의 전체적인 구도를 제시한 사람이 바로 USIA의 국장이었던 도널드 윌슨

(Donald Wilson)이었다.40 앞서 제시한 예로 돌아가 보면 레이건의 국가안보

정책 결정지침 77호에서는 소련의 ‘공세적인 정치적 활동’을 저지하기 위한

반응 본위적인 전략의 필요성을 구체적으로 나타내고 있으며, 이러한 임무

를 앞에서 언급한 SPG의 하부 위원회에 위임했다.41

보다 최근의 반응적 공공외교 사례에는 미국과 영국이 2001년 10월

에 아프간 전쟁 개시 무렵에 함께 설립한 동맹정보 센터(CIC : the Coalition

Information Centers)가 있다. 두 나라 국내의 정치 캠페인 문화에 부응하면

서 코소보 사태 당시 NATO에 의해 운용되었던 비슷한 장치의 긍정적인 면

을 인식한 가운데 CIC는 워싱턴과 런던, 이슬라마바드에서 실시간으로 새로

운 소식을 공유하기 위한 지부 사무실을 운영한다. 이들 기관들은 대외적으

로는 “이 전쟁은 테러리즘을 상대하는 것이지 이슬람을 상대하는 것이 결



코 아니다”라는 메시지를 강화하기 위해 설립되었으며, 국내적으로는 언론

과 대중을 상대하는 일련의 정부기관들로 하여금 메시지를 조율할 수 있도

록 했다.42 이어서 미국 측 CIC의 리더이자 이후 백악관 카운슬러가 된 캐런

휴스는 2006년 초에 신속 대응 단위(Rapid Response Unit)를 국무부에 설립

하도록 했다. 국제 미디어 동향에 대한 상시적 관찰을 위한 지휘 센터를 만

드는 것과 더불어 이 RRU는 미국 대사관과 영사관들이 미디어에서 나타나

는 긴급한 사안들에 적절히 대처하기 위해 논점을 정리한 지침을 매일 내려

주고 있다. 게다가 이러한 논란거리에 대한 의견 조율은 워싱턴에서 표출된

메시지들을 반복하고 강화하면서 일종의 ‘반향(反響)실 효과’를 창출한다.43

그러나 위기상황이라는 것이 그렇듯이 위기가 발생하기 전에 위기가

예측되는 장소에서 CIC나 RRU 같은 장치를 찾는다는 것은 흔한 일이 아니

다. 즉 위기라는 것 자체가 대개 단기간에 걸쳐 일어나는 것이기 때문에 위

기가 터질 때만 그것을 수습하는 임시 부서가 만들어지게 된다. 그러므로 정

책 담당자들은 위기대응 능력과 더불어 정책적으로 내세우게 될 의제 설정

에 대한 통제력을 유지하고 단기 및 장기에 걸쳐 추진할 정책 모두를 수행

할 안정적인 수준의 자원을 축적 및 유지하는 동시에 정책 담당자들에게 충

분한 재량권을 주는 식으로 적극적인 공공외교 노선을 유지할 필요성을 인

식하게 된다. 정부가 아닌 민간 조직의 예를 하나 들면, 국제적십자위원회와

같은 기구들은 재난구호 센터나 후방 조달 담당 직원 등을 배치할 뿐만 아니

라, 자체적으로 “인권외교”라고 부르는, 인권에 대한 위협 요소에 대항하고

국제 인권법 실행을 지지하는 노선을 내세우는 정책을 항시 실행하면서 예

기치 못한 사태에 대비한다.44

공공외교의 정책 의제 설정능력과 관련해서 정책 의제와 그것이 대

중의 감정에 미치는 잠재적 효과 간의 관계, 나아가 월터 리프먼(Walter

Lippmann)이 “외부 세계와 우리 머릿속의 상(像)”(world outside and pictures in

our heads)45이라고 부른 것의 형성에 대해 커뮤니케이션 분야의 연구가 시



사하는 바가 크다. 이런 의미에서 정치 커뮤니케이션 담당자들은 국제적

인 언론매체들로 하여금 대중들에 대해 무슨 생각을 할지(what to think) 알

려주기보다는 어떤 것에 대해 생각해 보아야 할지(what to think about) 알

려주도록 한다.46 이에 대해 만하임은 국제적 행위자들이 정치적인 목적을

달성하기 위해 그들이 원하는 대로 의제를 설정해 이끌어 나가는 데 성공

했던 사례들에 대해 논의한 바 있다.47 그는 파키스탄의 전 총리인 베나지

르 부토(Benazir Bhutto)의 방미(訪美) 사례를 들었는데, 당시 부토의 주된 관

심은 소련이 1989년에 아프가니스탄에서 철수한 이후로 줄어들고 있던 미

국의 파키스탄에 대한 전략적 이익의 인식 수준을 회복시키는 것이었다.48

미국의 정치 컨설턴트의 조언에 따라 부토는 자신의 방문을 일종의 정치

적 캠페인(political campaign)으로 간주하면서 남아시아에 대해 미국이 전략

적 이익 인식을 유지하게 하는 방책으로 미국과 파키스탄의 외교적 파트너

십이라는 것을 주된 의제로 강조했다. 이렇게 그녀는 미국이 전략지정학적

(geostrategic) 성과에 대해 주로 관심을 보이면서 파키스탄에 대한 전략적 이

익 인식이 약해지는 추세를 전환시켜 정치적 파트너십이라는 것을 부각시

킴으로써 미국 미디어의 관심을 끌고 미국 여론 주도층들 사이에 파키스탄

에 대한 인식을 강화하는 데 성공했다.

1989년 6월의 단 한 번의 미국 방문을 통해 미국 여론을 상대로 부토가

대성공을 거둔 것은 적극적인 공공외교가 상대적으로 짧은 시간 동안에 실

행될 수도 있다는 것을 보여준다. 다만 공공외교에 대한 대부분의 연구는

주로 장기간에 대해 적용한 모델에 관심을 보여왔다.49 예를 들어 리어나드

(Leonard)는 전 세계적 평화 및 분쟁해결에 활용될 수 있는 힘으로서 공공외

교 수단을 갖추는 데 열의를 보였던 노르웨이를 분석하여 사례 연구로 제시

했다.50 그에 따르면 노르웨이의 경우 이러한 정책노선을 단지 몇 달 정도가

아니라 수년간에 걸쳐 추진해 왔으며, 중동 평화 프로세스(1993년의 오슬로 협

정)에서의 중추적인 역할, 스리랑카 내전 중재 노력, 오슬로에서 시작된 노



벨평화상 수여 등이 그것을 잘 보여주는 사례이다. 장기적 노력으로서 적극

적 공공외교가 지닌 일반적 속성은 그 추구하는 목표를 구별해 보면 보다 명

확해진다. 반응적인 공공외교이든 적극적인 공공외교이든 메시지의 유통이

라는 형태를 띠게 되지만, 이미지 형성 및 관계 형성 (혹은 보완) 작업 등 시간

이 더 많이 들어가는 사업에는 적극적인 형태의 공공외교가 더 적합하다고

할 수 있다.

하위 속성들 및 모델들의 연계

새로운 관점들의 등장은 공공외교에 대한 이해를 심화시키는 데 유용

하게 작용했는데, 왜냐하면 이를 통해 공공외교가 어떻게 비춰지고 활용

될 수 있는지에 대해 기존에 나타났던 관념들이 도전받았기 때문이다. 전

통적인 관행에 대한 도전은 대부분 공공외교 관념에 대한 혁신적인 재창조

(reinvention)보다는 재조정(redistribution) 차원에서 모색되었다. 즉 이는 기

존의 경쟁적인 면모에서 보다 협조적인 면모로, 자기 입장만을 강조하는 선

전활동적인 공공외교 스타일에서 보다 많은 교감을 추구하는 스타일로, 그

리고 단기간의 전술적 술책에 초점을 맞추던 것에서 장기간의 종합적인 접

근을 추구하는 것으로 나타났던 것이다.51 앞서 소개한 차원들의 개별적 구

성요소들은 일종의 “공구함”(toolkit)처럼 대부분의 공공외교 분류법에 있어

서 공통적이다. 다만 여기서는 처음으로 정보, 영향력, 그리고 참여의 세 가

지 주요 접근방식들과 이들 구성요소들과의 관계를 조명하는 방식 속에서

이들을 조합해 보고자 한다. <그림 9.1>에서 제시된 표는 각각의 접근방식

을 커뮤니케이션 스타일, 실행기간, 지향하는 태도 등의 기준에 따라 분류하

면서 그러한 관계를 도식적으로 보여준다.



이와 같은 요소 간의 조합방식을 통해 각 접근방식별로 두드러지게 나

타나는 속성이 어떤 것인지가 일단 드러난다. 그리고 이러한 접근방식 및 속

성의 조합결과에 의해 공공외교의 실행과정을 대략 ‘옹호 모델’(Advocacy

Model) 및 ‘자문 모델’(Advisory)의 두 가지 모델로 구분할 수 있다. 이에 대

한 설명은 다음과 같다.

우선적으로 앞의 표는 ‘정보’를 우선 추구하는 접근에서 명징한 커뮤니

케이션 스타일이 지배적이라는 것을 드러낸다. 정보 전달 본위의 공공외교

라는 것은 개념적으로 상호간에 전달되는 정보가 사실에 바탕을 두어야 하

며, 그것이 유통되는 과정에서 내용에 변화가 있어서는 안 된다는 태도에 기

반하는 것이다. 미 국무부에 따르면 공공외교 활동의 상당 부분이 정보 본위

적이며, 이때 각 정보는 정부의 후원을 받는 출판물, 영상물, 라디오, TV 프

로그램 등을 통해 전달된다.52 물론 정부 후원이라는 것이 정부가 정보의 가

감 없는 공개를 내세우면서도 실제로는 자신이 이루려는 정책목표를 수행

해 버리는 것이 아닌가라는 의문을 불러일으키기도 한다. 정부의 입김에 관

련된 이러한 문제에 대처하고 언론매체의 자유를 보장하기 위해 일종의 ‘방

화벽’이라는 것이 요구되지만 그러한 방화벽의 성능이 때로는 무력해지는

경우도 있을 수 있다.53 이러한 정보 위주의 정책은 단기간 혹은 장기간에

걸쳐 모두 실행될 수 있으며, 그것이 실행될 때에도 적극적 혹은 반응적인

방식 모두가 가능하다. 이것이 장기적으로 실행될 경우에는 정부가 적극적

옹호 모델(Advocacy Model) 자문 (Advisory) 모델

<그림 9.1> 공공외교 매트릭스의 하위특성

정보(information) 영향력(influence) 참여(engagement)

명징함(transparent) 선전활동적임 명징함

장기간/단기간 장기간/단기간 장기간

반응적/적극적 적극적 반응적/적극적

커뮤니케이션 스타일

실행기간

지향하는 태도



인 자세로 추진하는 경우가 대부분이지만 위기상황이 발생했을 때와 같이

반응적인 자세가 요구될 때도 있는 것이다. 이 접근방식에 대해 많은 이들은

일반적으로 정보가 빈약한 환경에서 정보를 주입할 뿐, 초국경적으로 추구

되지는 않는 ‘하향적’혹은 ‘일방적’인 커뮤니케이션 전략으로 일컫기도 한

다.54

이어서 앞에서 제시한 명징한 정보 전달 위주의 커뮤니케이션을 선전

활동적인 커뮤니케이션으로 치환하면 공공외교에 대한 두 번째 접근방식

인 ‘영향력’이 된다. 공공외교 대상 집단이 특정한 견해를 갖도록 이끌어낸

다는 적극적인 속성을 ‘영향력’이라는 개념이 보여준다고 볼 수 있는데, 이

러한 영향력의 발휘에는 보다 온건한 방식인 ‘설득’부터 사실의 ‘조작’ 및

‘오도’(mislead)까지가 모두 해당한다. 이 접근방식도 위와 마찬가지로 장

기간, 단기간에 걸쳐 모두 최적으로 수행될 수 있다. 그레고리(Gregory)는

각 국가들이 전시가 되면 공공외교에 열의를 보이는 것이 일반적인 경향이

라고 말한 바 있으며, 전략가들이 전쟁 중의 심리전에서 승리하기 위해 내

셔널리즘으로 고양된 국내 대중의 지지를 받아가면서 갖은 능력을 발휘하

는 것도 우연은 아니다.55 이러한 예에는 짧지만 일사불란했던 나치의 대중

계몽 및 선전부서의 활동이나 냉전기 미소 간에 발생한 광범위한 심리전 등

이 있다. 영향력이라는 것은 기존의 고착화한 태도나 믿음을 변경시키기 위

한 지속적인 활동 전개를 지향하는, 적극적인 공공외교 자세를 최선의 것으

로 지향한다. 9·11 이후 미국의 공공외교 수준을 높이기 위해 제시된 한 가

지 사고가 바로 미국의 국제적인 목표를 신뢰하지 않는 사람들의 마음을 얻

는 중요한 방법으로서 제시된 것이 보다 잘 ‘미국의 이야기를 들려주는’(tell-

ing America’s story) 것이었다. 이러한 사고에서 영향력이라는 것은 매우 특

이한 예외주의적인 조류에 자극받으면서 적들의 중상이 이루어지기 전에

스스로를 규정해내야 한다는 실제적인 슬로건과도 결합했다.56 명백하게 그

리고 적극적으로 설득력 있는 면모를 갖추는 것은 소위 “백색선전”(white



propaganda)의 목표와도 거의 일치하는 것이었는데, 이는 미 국방부의 공

식 군사용어집에서 “후원자에 의해 유포되고 인정되는 선전활동”57으로 나

온 것이다. 그러나 9·11 이후 미국은 그 정보원이 아주 애매한 “흑색선전”

(black propaganda)을 시도했다. 이러한 노력들의 대표적인 예가 바로 2002

년 초에 미디어에 의해 그 존재가 폭로되어 문을 닫아야 했던 미 국방부 산

하 전략영향실(OSI)이다. 국방부와 계약을 맺고 아프가니스탄과 이라크와

의 전쟁을 지지하는 잘못된 내용의 보고서를 써서 유통시킨 광고회사 랜던

그룹(Rendon Group)의 최우선 목표가 바로 언론조작이었던 것이다.58

이러한 사례들은 공공외교를 매우 강경한 것으로 비추고 있으며, 따라

서 신뢰성을 보호하고자 하는 미디어 조직들의 기반으로도 보질 않는다. 그

리고 이미 앞에서 몇몇 공공외교 연구자들이 공공외교가 음험한 커뮤니케

이션 기술과 관계되어서는 안 된다는 주장을 다룬 바 있다. 그러나 이미지와

신뢰성에 악영향을 줄 우려가 있음에도 불구하고 영향력은 대중 전체를 상

대하려는 정부나 조직의 정책수단으로 여전히 남아 있다.

마지막으로 ‘참여’를 추구하는 접근에서는 신뢰 구축을 최우선시하는

명징한 커뮤니케이션 스타일을 선호한다. 자기중심적이고 선전활동적인 전

술들을 추구했던 그간의 오랜 정책경향에도 불구하고 공공외교를 연구하는

최근의 학계에서는 이러한 참여적인 스타일에 초점을 맞추면서 상호 이익

을 얻는 것을 보다 더 강조하고 있기도 하다. 이러한 경향의 한 가지 전형적

인 사례가 피츠패트릭(Pitzpatrick)의 공공외교 관계 모델에서 찾아볼 수 있

다. 이 모델은 공공외교 업무를 담당하는 외교관과 대중들 간의 대립적 경

쟁보다는 협조를 강조하면서 신뢰와 개방적 커뮤니케이션을 구축하기 위

해 장기간에 걸친 관계를 중시하는 대중관계 연구에서 선호하는 관계 관리

(relationship management)를 응용한 것이다.59

앞의 표는 공공외교와 관련된 ‘옹호’와 ‘자문’모델이라는 포괄적인 분

류로 완성되는데, 이 모델들 간의 구분은 곧 미국에서 현재 공공외교를 놓고



벌어지는 논쟁의 핵심 쟁점이기도 하다. 앞에서 제시된 각 세부적 특성들이

주로 각 접근의 특성들을 드러내는 가운데 각 접근들 자체는 어떤 집단이 공

공외교를 실행하는 상황적 측면을 부각시킨다. 각종 행위의 형태들을 그렇

게 모델화하는 것을 통해 공공외교에서 명시적으로 제시되는 목표들 자체

가 많은 측면에서 상충하며, 이러한 면모가 앞의 표에서도 드러난다는 것을

알 수 있다. ‘옹호’라는 것은 곧 정보의 일방적인 전달이고, 주로 단기적인

필요를 충족하기 위해 추진되며, 때때로 영향력 행사 본위의 선전활동적인

커뮤니케이션 스타일로의 이행으로 이어진다. 그런데 새로운 공공외교를

내세우는 사람들은 각국들이 더 이상 ‘옹호’모델을 주된 모델로 채택해서는

안 된다고 본다. 해외근무 분야에 종사했던 미국의 전직 공무원이자 미국 공

공외교의 미래에 관해 자주 논평하는 인물인 배리 조르시안(Barry Zorthian)

은 공공외교는 “기본 정책방침에 좌우되며, 그것을 더욱 좋은 방향으로 조

정하고 제시할 필요가 있다”고 말한 바 있다. 조르시안은 또한 9·11 이후

의 공공외교 담당자들에게는 자문과 옹호라는 두 목표 중에서 전자가 더 중

요하다는 견해를 밝혔다.60 미국의 대외관계위원회(the Council on Foreign

Relations)의 2003년 보고서 또한 미국은 “타자들의 정책 수립에 깊게 관여

하는 정치 및 문화적 렌즈를 고려해야만 할 것이다”라면서 조르시안의 의견

을 지지한 바 있다.61

결론

이 장에서는 공공외교가 특정 국가 혹은 집단과 대중들 간에 발생하는,

결코 국내적이지 않고 국제적인 커뮤니케이션이라는 기본적인 가정에서 공

공외교 분석을 시작했다. 이러한 가정이 공공외교 연구에서 일반적으로 통

용되는 개념은 아닐지 모르지만 많은 학자 및 정책 담당자들이 긍정할 만한



인식적 기반을 형성하는 데에는 충분하다. 즉 이 글은 그간 학자들 간에 지

속되어 왔던 “대중”이나 “외교”를 이루는 것이 무엇인가 혹은 선전활동이

공공외교에 포함되지 않을 수 있는가 등에 대한 케케묵은 논쟁에 천착하기

보다는 국제적 행위자 간에 나타나는 커뮤니케이션의 속성이 각기 다른 상

황에 의해 결정된다는 것을 제시하고자 했다. 상황이라는 것은 각 행위자들

이 자신의 이익을 추구하는 방식이나 의제를 설정하고 특정한 규범을 강조

하는 방식에 영향을 주며, 그들이 예상치 못했던 방향으로 흘러가기도 한다.

공공외교 역사 전반에 걸쳐서 각종 상황에 맞게 공공외교가 변용되는 과정

이 나타났으며, 이는 앞에서 제시된 것과 같이 커뮤니케이션 스타일, 실행

기간, 지향하는 태도 등에 따라 구분될 수 있다. 그리고 이렇게 공공외교를

정의해 나가기 위해 여기에서는 겉보기에 매우 대립적인 측면들을 각 학자

들이 양립시킬 방법을 제시한다. 예를 들어 공공외교는 선전활동과 동일시

될 수는 없지만 그 일부의 예에서 선전활동적인 스타일이 나타나는 경우가

있다는 것을 제시하는 것이다. 공공외교는 또한 실행기간에 따라 두 가지로

분류될 수 있으며, 장기간 혹은 매우 단기적인 위기 수습에 공히 활용될 수

있다. 이러한 모든 측면들은 그 자체로는 일치되지 않는 것이지만 공공외교

라는 단일한 표식 아래 여러 가지 다양한 유형의 행위들이 나타나는 것으로

볼 수는 있다.



주

1. 1985년 4월 4일 오전 헨리 루미스(Henry Loomis)와의 인터뷰, Murrow : His Life and

Times (New York : Freundlich Books, 1986), 624.

2. John H. Brown, “The Purposes and Cross-Purposes of American Public Diplomacy,”

American Diplomacy (15 August 2002), http://www.unc.edu/depts/diplomat/archives_

roll/2002_07-09/brown_pubdipl/brown_pubdipl.html (accessed on 15 July 2006).

3. 나는 각종 공공외교 행위들을 정책 담당자들이 정책 결정 과정에서 마주하는 긴장

을 보여주는 두 개의 대립적인 모델로 체계화했다. 먼저 ‘옹호’모델은 정책이 형성

되는 과정에서 공공외교가 하는 역할을 그려내는 것이며, 이 때 공공외교 담당관

들의 역할은 그 정책의 실행 및 옹호를 위해 각지로 파견되는 것에 지나지 않는다.

반면에 ‘자문’모델은 정책 수립 과정에서부터 공공외교 담당관들이 개입되어 정

책 실행 이전부터 각 지역의 사정에 맞게 충분하게 문제가 확실하게 검토되도록 한

다. John Robert Kelley, From Monologue to Dialogue? : U.S Public Diplomacy in the Post–9/11

Era. London School of Economics Doctoral Thesis, 2007.

4. 플레처(Fletcher) 식 정의에 따르면, 공공외교는 “여론이 외교 정책의 형성과 실행에

주는 영향에 대해 다룬다. 공공외교는 전통 외교를 넘어서는 국제 관계의 관점 ; 정

부의 타국 여론 구축 ; 한 국가의 사조직 및 이익이 타 국의 그것들과 갖는 상호 작

용 ; 외교 정책들과 그것들이 정책에 미치는 영향에 대한 조사 ; 그리고 문화 간 소통

과정 등을 포괄한다 … 공공외교의 중심을 이루는 것은 정보와 사상의 초국가적 흐

름이다.” Edward R. Murrow Center for Public Diplomacy, brochure, http://fletcher.

tufts.edu/murrow/public-diplomacy.html (accessed 20 February 2005).

5. Ann Lane, “Public Diplomacy : Key Challenged and Priorities,” Report on Wilton Park

Conference WPS06/21 (April 2006), 2.



6. Siobhan McEvoy Levy, American Exceptionalism and US Foreign Policy : Public Diplomacy at

the End of the Cold War (NewYork : Palgrave, 2000).

7. Jan Melissen, ed., The New Public Diplomacy : Soft Power in International Relations (Basing-

stoke : Palgrave Macmillan, 2005), 13.

8. Lane, Report on Wilton Park Conference, 2.

9. Alan Henriksen, “Niche Diplomacy in the Public Arena : Canada and Norway,” in

The New Public Diplomacy : Soft Power in International Relations, ed. Jan Melissen (Basing-

stoke : Palgrave Macmillan, 2005), 67-87. 예를 들어, 캐나다 외무부는 공공외교를 캐

나다의 대외 정책의 “세 번째 기둥” 이라고 일컬었는데, 이는 “번영과 안정적 고용

의 유지” 및 “캐나다의 안보 수호” 등 우호적인 국제 환경에서 실행되는 것들과 어

깨를 나란히 하는 것이기도 하다.

10. 그 예로서는 다음의, David Bollier, “The Rise of Netpolitik : How the Internet is

Changing International Politics and Diplomacy,” A Report of the Eleventh Annual Aspen

Institute Roundtable on Information Technology, 2003 을 참조할 것.

11. Joseph S. Nye, Jr., Soft Power : The Means to Success in World Politics (New York : Public Af-

fairs, 2004), 107-110.

12. Christopher Ross, “Public Diplomacy Comes of Age,” The Washington Quarterly 25, no. 2

(Spring 2002) : 77-82.

13. Mark Leonard, Public Diplomacy (London : The Foreign Policy Centre, 2002), 8-11.

14. Jarol B. Manheim, All of the People, All the Time : Strategic communication and American Politics

(Armonk, NY : M.E. Sharpe, 1991).

15. Brian Hocking, “Rethinking the ‘New’Public Diplomacy,” in The New Public Diploma-

cy : Soft Power in International Relations, ed. Jan Melissen (Basingstoke : Palgrave Macmillan,

2005), 32.

16. R.S. Zaharna, “From Propaganda to Public Diplomacy in the Information Age,” in War,

Media, and Propaganda : A Global Perspective, ed. Yahya R. Kamalipour and Nancy Snow

(Lanham, MD : Rowman and Littlefield, 2004), 223.

17. Nicholas J. Cull “Public Diplomacy Before Gullion : The Evolution of a Phrase,” USC

Center on Public Diplomacy (18 April 2005), http:///uscpublicdiplomacy.com/pdfs/gul-

lion.pdf (accessed on 13 June 2006).

18. 예를 들어 Worldview, 2006년 11월 27일자의 제롬 맥도넬(Jerome McDonnell)과의 인

터뷰에서 나온 낸시 스노우(Nancy Snow)의 다음과 같은 발언을 볼 것. “학자들 사이

에 그 두 가지가 바뀌어 사용되어도 될지에 관한 논쟁이 계속되고 있다. 다만 나는



그 둘을 서로 바꾸어가며 사용하고 있는데, 그것은 내겐 선전 활동이라는 것이 가치

중립적인 대중 설득 과정으로 다가오기 때문이다. 그리고 이러한 가치중립성은 그

것의 사용 방식에도 영향을 미친다.”

19. Richard Holbrooke, “Get the Message Out,” Washington Post, October 28, 2001.

20. Michael Macy, interview by author, London, January 26, 2006.

21. Wilson P. Dizard, Jr., Inventing Public Diplomacy : The Story of the U.S. Information Agency

(Boulder, CO : Lynne Rienner Publishers, 2004), 141-143.

22. Robert Parry and Peter Kornbluh, “Iran-Contra’s Untold Story,” Foreign Policy 72 (Au-

tumn 1988) : 3-30 ; James Dao and Eric Schmitt, “Pentagon Readies Efforts to Sway

Sentiment Abroad,” New York Times, 19 February 2006.

23. Jarol B. Manheim, Strategic Public Diplomacy and American Foreign Policy : The Evolution of

Influence (NewYork : Oxford University Press, 1994), 7.

24. 예를 들면, 1963년 3월 28일 미 하원 분과위원회에서 증언한 에드워드 R. 머로우

(Edward R. Murrow)의 발언에서 발췌, “설득력을 가지라면, 우리를 믿게 해야합니

다 ; 믿게 하려면 우리에게 신용이 있어야합니다 ; 신용이 있으려면 우리는 진실해야

합니다. 이렇듯 간단합니다.” 참조.

25. Panel on International Information, Education and Cultural Relations, “International

Information, Education and Cultural Relations : Recommendations for the Future,” CSIS

Special Report Number Fifteen (Washington, DC : Center for Strategic and International

Studies, 1975), 12 : “그 프로그램은 커뮤니케이션 혁명이 전세계로 하여금 각 정부들

이 그들이 속한 사회에 대해 일컫는 바에 대해 더욱 냉소적으로 이끌어간다는 것을

인지해야만 할 것이다. 그러므로 오늘날에는 매우 큰 신뢰 구축을 필요로 한다 …”

26. Jorge Heine, “On the Manner of Practising the New Diplomacy,” The Center for Interna-

tional Governance Innovation Working Paper 11 (Waterloo, Ontario : The center for Interna-

tional Governance Innovation, 2006), 7.

27. Advisory Group on Public Diplomacy for the Arab and Muslim World, “Changing

Minds, Winning Peace : A New Strategic Direction for U.S. Public Diplomacy in the

Arab and Muslim World,” Report of the Advisory Group on Public Diplomacy for the Arab

and Muslim World (Washington, DC : Government Printing Office, 2003), 32 (hereafter

“Djerejian Report”) ; Bruce Gregory, “Public Diplomacy and Strategic Communica-

tion : Cultures, Firewalls, and Imported Norms” (paper presented at the American

Political Science Association Conference on International Communication and Conflict,

Washington, USA, 31 August 2005), 17 ; Jonathan Alter, “Truth : The Best Propaganda,”



Newsweek, 4 March 2002.

28. James N. Rosenau, International Politics and Foreign Policy : A Reader in Research and Theory,

New York : Free Press (1969), 167.

29. “Treaty Between the United States of America and the Union of Soviet Socialist Repub-

lics on the Elimination of Their Intermediate-Range and Shorter-Range Missiles,” Avail-

able on Treaties of the U.S. Arms Control and Disarmament Agency website at http://

dosfan.lib.uic.edu/acda/treaties/infl.html#1.

30. Carnes Lord, “The Past and Future of Public Diplomacy,” Orbis (Winter 1998), 62-64.

31. Ibid., 64. Also see W. Scott Thompson, “Some Elements of an American Strategy,” in

William Kintner (ed.), Arms Control, Washington, DC : Washington Institute Press (1987),

304-306.

32. Hans Tuch, Communicating with the World : U.S. Public Diplomacy Overseas New York : St.

Martin’s Press (1990), 161.

33. President, “National Security Decision Directive 77 : Management of Public Diplomacy

Relative to National Security,” 14 January 1983. 1982년부터 1984년까지 USIA의 부국

장이었던 W. 스콧 톰슨(W. Scott Thompson)은 “Anti-Americanism and the U.S. Gov-

ernment,” Annals of the American Academy of Political and Social Science 497 (May 1988), 27

에서 다음과 같이 쓰고 있다. “특별 계획 그룹은 정책 수립 단계에서 USIA에 비록

간략한 정도이기는 했지만 발언권을 주었다.”

34. “‘China threat’fear countered by culture,” China Daily (29 May 2006), http://news.

xihuanet.com/english/2006-05/29/content_4613721.htm (accessed on November26,

2006).

35. 킴 앤드루 엘리엇(Kim Andrew Elliot)이 2005년 1월 3일에 로드 카터(Lord Carter

of Coles)가 이끈 영국 공공 외교 검토 팀에 보낸 서한에서 인용함. http://ics.leeds.

ac.uk/papers/vp01.cfm?outfit=pmt&requesttimeout=500&folder=141&paper=2182.

36. Shawn Powers, “The Danish Cartoon Crisis : The Import and Impact of Public Diplo-

macy,” USC Center for Public Diplomacy Special Report (April 5, 2006), http://uscpub-

licdiplomacy.com/pubs/reports/ 060405_powers.pdf (accessed February 22, 2007).

37. Siobhan McEvoy-Levy, American Exceptionalism and US Foreign Policy : Public Diplomacy at

the End of the Cold War (NewYork : Palgrave, 2000), 154-156.


39. Wilson P. Dizard, Jr., Inventing Public Diplomacy : The Story of the U.S. Information Agency

(Boulder, CO : Lynne Rienner Publishers, 2004), 88.



40. 상동, 덧붙여 이는 저자와 월터 로버츠(Walter Roberts)가 2006년 12월 14일 워싱턴

D.C.에서 가진 인터뷰를 통해 더욱 뒷받침된다.

41. President, National Security Decision Directive 77, 2.

42. Stephen Fidler, “War of words goes hand in hand with war on the ground : Bitter winter

nears, and George W. Bush knows he will need to feel the warmth of his close allies,”

Financial Times, November 8, 2001, 22 ; United States Department of Defense Science

Board Task Force on Strategic Communication, Report of the Defense Science Board on Strate-

gic Communication, Office of the Under Secretary of Defense, United States Department of

Defense (September 2004), 21.

43. Glenn Kessler, “Hughes Tries Fine-Tuning to Improve Diplomatic Picture,” Washington

Post, April 19, 2006.

44. International Committee of the Red Cross, “Humanitarian diplomacy : an introduction,”

International Committee of the Red Cross, http://www.icrc.org/Web/Eng/siteeng0.nsf/

html/57JMAN (accessed February 9, 2007).

45. Walter Lippmann, Public Opinion (NewYork : Macmillan, 1922).

46. Bernard Cohen, The Press and Foreign Policy (Princeton, NJ : Princeton University Press,

1963).

47. Jarol B. Manheim, Strategic Public Diplomacy and American Foreign Policy : The Evolution of

Influence (NewYork : Oxford University Press, 1994), 127-128.

48. Ibid., 84-91.

49. 국제 방송의 장기간에 걸친 영향력에 대한 자료로는 James Critchlow, Radio Hole-in-

the-Head : An Insider’s Story of Cold War Broadcasting (Washington, DC : American Univer-

sity Press, 1995) and Donald R. Browne, I nternational Radio Broadcasting : The Limits of the

Limitless Medium (New York : Praeger, 1982) 를 참조할 것. 그리고 문화 외교에 관한 연

구로는 Yale Richmond, Cultural Exchange and the Cold War : Raising the Iron Curtain (Uni-

versity Park, PA : The Pennsylvania State University Press, 2003) and Richard T. Arndt,

The First Resort of Kings : American Cultural Diplomacy in the Twentieth Century (Washington,

DC : Potomac Books, 2005) 를 참조할 것.


51. Shaun Riordan, The New Diplomacy (Cambridge : Polity Press, 2003) ; Mark Leonard, “Di-

plomacy by Other Means,” Foreign Policy 132 (2002) : 48-56.

52. U.S. Department of State, Dictionary of International Relations Terms (Washington,

DC : Government Printing Office, 1987), 85.



53. 한가지 비교 사례라 할만한 것으로 정부의 보조를 받는 방송 매체가 정부와 갖는 여

러가지 관계가 있다. 예를 들면, BBC가 영국 외교부와 맺는 관계나 미국 정부 보조

를 받는 라디오 방송들과 미 방송위원회(Broadcasting Board of Governors)의 관계 등

이다. 이에 대해서는 The Hoover Institution and The Cold War International History

Project of the Woodrow Wilson International Center for Scholars, Report from Conference on

Cold War Broadcasting Impact, Stanford University, Palo Alto, USA (October 13-16, 2004),

43에 잘 제시되어 있다.

54. Ross, “Public Diplomacy Comes of Age,” 82 ; David Bollier, “When Push Comes to

Pull : The New Economy and Culture of Networking Technology,” A Report of the Four-

teenth Annual Aspen Institute Roundtable on Information Technology (Queenstown, MD : The

Aspen Institute, 2006) ; Charles Wolf, Jr. and Brian Rosen, “Public Diplomacy : How

to Think About and Improve It,” RAND Occasional Paper (Santa Monica, CA : RAND

Corporation, 2004), 5 ; or Foreign Relations Independent Task Force on Public Di-

plomacy, Finding America’s Voice : A Strategy for Reinvigorating U.S. Public Diplomacy (New

York : Council on Foreign Relations, 2003), 28.

55. Bruce Gregory, “Public Diplomacy as Strategic Communication,” in Countering Terrorism

in the 21st Century, ed. James J. Forrest (New York : Praeger, forthcoming), 2.

56. Djerejian Report, 16.

57. U.S. Department of Defense, Dictionary of Military and Associated Terms, http://www.

dtic.mil/doctrine/jel/doddict/ (accessed March 10, 2007).

58. James Bamford, “The Man Who Sold the War,” Rolling Stone, November 17, 2005.

59. Kathy R. Fitzpatrick, “Questioning the Ethics and Effectiveness of Soft Power : Toward

a Relational Model of U.S. Public Diplomacy” (paper presented at the Annual Confer-

ence of the International Studies Association, San Diego, USA, 23 March 2006).

60. Barry Zorthian, interview by author, Washington, DC, December 15, 2006.

61. Council on Foreign Relations, 4.


10장_공공외교 추진의 영역 201

서문

이 핸드북이 잘 보여주고 있듯이 공공외교는 현재 하나의 어엿한 학

문분야로 급속하게 자리 잡고 있다. 그러나 이 연구분야가 성장하면 할수

록 각종 연구들이 중구난방 전개되고 있는 것 또한 사실이다. 선전활동

(propaganda)에서 국가 건설과 문화 프로그램에 이르기까지 우후죽순 격으

로 나오는 이러한 공공외교 관련 저작들을 어떻게 정리해 볼 수 있을 것인

가? 이러한 의문에 답하기 위해 필자는 각 정치 주체가 해외의 대중들을 대

상으로 시도하는 커뮤니케이션에 관련된 각종 가정들 및 역학관계를 탐구

하기 시작했다.1 그런데 모든 공공외교 추진과정을 살펴보면 커뮤니케이션

을 보는 두 가지 관점이 나타난다는 것을 알 수 있다. 한 가지 관점은 커뮤니

케이션을 설득이나 통제를 목표로 정보를 전달하는 일직선적인 과정으로

보는 것이며, 나머지 다른 한 가지 관점은 커뮤니케이션이 관계를 조화롭게

형성하는 사회적 과정으로 보는 것이다. 문화 간 커뮤니케이션 연구자들은

이러한 커뮤니케이션에 관한 두 대비적인 관점에 의해 나타나는 여러 측면

들에 대해 활발하게 탐구하고 있다.2

공공외교 추진의 영역 : 정보와 상호 커뮤니케이션 구조에 관하여

10장

R. S. 자하르나 R. S. Zaharna



‘커뮤니케이션’이 과연 무엇을 의미하는가에 대한 이 두 가지 관점이

공공외교의 속성을 놓고 벌어지는 논쟁에서 중요한 이슈로 등장하는 것은

아마도 놀랄 만한 일은 아닐 것이다. 공공외교는 정치적이면서 동시에 커뮤

니케이션적인 현상이기도 하기 때문이다. 커뮤니케이션에 대한 두 관점 간

에 벌어지는 논쟁은 공공외교가 선전활동인지 아니면 문화적 관계인지, 국

제방송인지 아니면 교육적인 교류인지, 냉혹한 것인지 아니면 낭만적인 것

인지, 설득인지 아니면 상호 이해인지 등에 대한 논란에도 반영된다.3 커뮤

니케이션에 관한 근본적 가정들이 잘 인식되지 않고 두 가지 시각의 정당성

이나 전략적 가치 등이 검토되지 않는다면 앞으로도 그러한 논란은 계속될

것이다.

공공외교의 이론화를 위한 예비적이고 신중한 단계로서 이 연구는 공

공외교 추진과정의 다양한 면모를 분류하고 분석하는 두 가지 상호 보완적

인 커뮤니케이션 구조를 개념화하기 위해서 앞서 제시된 커뮤니케이션에

관한 두 시각을 활용하고자 한다. 이때 두 가지 구조 중 ‘정보적 구조’(infor-

mation framework)는 정치적 목표를 진전시키기 위해 메시지를 구상하고 전

파하는 것에 초점을 맞추는 것이다. 또한 ‘관계적 구조’(relational framework)

는 역시 정치적 목표를 진전시키는 데 필요한 우호관계 형성 및 사회적 구조

구축에 관심을 갖는 것이다. 관계적 구조에서는 교육과 문화교류 프로그램,

문화기관 및 문화적 관계 등이 문화를 각종 관계를 형성하는 수단으로 삼는

다양한 추진방식으로 제시된다. 그러나 이 장에서 살펴볼 폭넓은 우호관계

형성의 추진방식들을 살펴볼 때 문화는 유일한 수단은 아니며, 문화교류 프

로그램 또한 가장 세련된 우호관계 형성 전략을 구성하는 요소가 아니다. 이

와 관련해 이 장에서는 우호관계 형성 추진의 지평을 넓히고 공공외교 추진

영역 또한 확장시켜 보는 것을 목적으로 한다. 몇몇 학자들과 정책 담당자들

은 다양한 분야의 발전을 주장하면서 특히 문화적 관계가 공공외교와 동일

시되어서는 곤란하다고 강력하게 주장하기도 한다.4 이러한 것들을 반영해



필자는 공공외교에서 모색되는 목표나 추진방식들을 하나로 종합하는 것과

관련해 정치적 주체들이 대중들과 소통하는 다양한 방식을 보여주는 정책

추진 영역을 정리해 보고자 한다.

이 글의 첫 부분은 공공외교의 정보적 및 관계적 구조를 기초로 하는 주

요 연구를 간략하게 정리할 것이다. 그리고 그 다음의 두 부분에서 커뮤니케

이션의 특성 그리고 정보적 및 관계적 구조 내에서 찾아볼 수 있는 추진방식

의 실례들에 대해 논의한다. 관계적 구조에는 우호관계 형성 추진의 세 가지

층위가 대략적으로 나타나 있다. 결론부에서는 공공외교 추진 영역에서 무

엇이 차이를 나타내는지에 대해, 그리고 신흥 학문영역인 공공외교에서 장

차 무엇이 연구되어야 할지 등에 대한 생각을 담았다.

정보적・관계적 공공외교 구조의 연원

문화인류학자들과 문화 간 커뮤니케이션 학자들이 진작부터 관찰했던

바대로 커뮤니케이션은 모든 사회의 근간을 이루는 요소이지만 각 사회는

커뮤니케이션이 무엇인지에 대한 인식의 측면에서 매우 큰 차이를 보이는

것 같다. 정보적 및 관계적 구조의 기원도 문헌들에 기록된 커뮤니케이션에

관한 다양한 관점들을 두루 검토해 조합해 본 것에서 비롯되었다.

흔히 문화 간 커뮤니케이션 분야의 아버지로 일컬어지는 에드워드 홀

(Edward T. Hall)은 사람들이 커뮤니케이션 과정에서 사용된 언어의 의미를

어느 대목에서 찾는지 설명하기 위해 ‘저감도 문화’(low‐context culture) 및

‘고감도 문화’라는 개념을 제시했다.5 그에 따르면 저감도 문화에서는 커뮤

니케이션이 이루어지는 맥락이나 환경에 별다른 의미를 부여하지 않는 대

신에 신호나 메시지 형성 및 전달을 중시한다. 반면에 그는 고감도 문화가

“정보의 대부분이 물리적 환경이나 개인의 내면에 이미 내재되어 있기 때문



에 정보를 명확하게 표현하지 않는 사회”라고 말한다.6 즉 구체적인 ‘메시

지’보다는 ‘맥락’이 중시된다는 것이다.

또 다른 연구영역은 ‘집단주의’대 ‘개인주의’의 패러다임이다. 이 패

러다임을 소개한 것은 기어츠(Geertz Hofstede)인데, 1980년대 초반 각국의

IBM 사원들을 대상으로 한 일종의 다국적 사례연구를 통해서였다.7 개인주

의는 각 개인의 이익을 집단의 이익보다 우선시하는 경향이 있으며, 집단주

의는 상대적으로 그룹 내의 조화 및 안정 등을 개인의 이익보다 중시한다.

비교문화 심리학자인 해리(Harry Triandis)는 이러한 개인주의–집단주의의

차이가 사회적 행위에서의 문화 간 차이를 만드는 가장 중요한 요소라고 주

장하며,8 전 세계 인구의 약 70%가 바로 집단주의적 시각을 갖고 있다고 제

시했다. 심리학자인 헤이즐 마커스(Hazel Rose Markus)와 시노부 기타야마

(Shinobu Kitayama)는 개인주의 문화와 집단주의 문화에서 각각 ‘독립적’ 또

는 ‘상호 의존적’인 대조적 자아상이 나타난다고 보았다.9 김민선의 경우 주

류 커뮤니케이션 이론들의 문화적 기초를 탐구하기 위해 ‘개인주의적/독립

적’ 및 ‘집단주의적/상호 의존적’이라는 시각들을 사용했다.10 그녀가 발견

한 것은 “독립적인 개인을 강조하는 구미 세계의 믿음이 매우 호소력 있는

것”이며, 이는 비서구 사회에서 발견되는 커뮤니케이션의 사회적 기반을 무

력하게 하고 있다는 것이다.

정보적・관계적 구조 형성에 기여한 또 다른 연구경향은 캐나다의 학자

해럴드 이니스(Harold Innis)와 컬럼비아 대학 교수 제임스 캐리(James Carey)

의 아이디어이다. 1950년대 초에 정치경제학자 이니스는 종교적 제국과 관

련된 “무겁고(heavy) 지속적인 시간에 기반하는 미디어”와 군국주의적 제

국과 연관된 “가볍고 공간 이동의 용이함에 기반하는 미디어” 간의 구별을

제안했다.11 캐리는 이니스의 아이디어를 발전시켜서 커뮤니케이션을 “전

달”(transmission)이나 “의식”(ritual)으로 보는 시각들이 있다는 것을 제시했

다. 캐리에 따르면 ‘전달’의 시각이 갖는 핵심적인 측면은 “통제의 목적으로



신호나 메시지를 멀리까지 전달하는 것이다.”12 전달의 시각에서 정보를 전

달하는 것을 추구한다면 의식의 시각에서는 “공유되는 믿음을 표출해내는

것”을 중시한다.13 의식의 시각은 종교의식이라는 메타포 또는 공동체 내의

사람들을 하나로 묶어주는 성스러운 의식”이라는 점에 근거한 개념이다. 즉

커뮤니케이션 활동의 일환으로서 의식이라는 것은 사회적 관계를 연결하고

강화하는 역할을 한다.

이렇듯 커뮤니케이션에 관한 각기 다른 시각에 초점을 맞추는 기존의

주요 연구방향들은 뒤에서 다루어질 정보적・관계적 구조라는 것을 설정하

는 데 도움을 주었다.

정보적 구조

정보적 구조는 커뮤니케이션을 설득이나 통제를 목표로 정보를 전달하

는 일직선적인 과정이라고 보는 시각에 기초하고 있다. 이는 정보전달에 대

한 캐리의 개념, 즉 메시지 전달을 우선하는 저감도적인 양태 및 개인주의적

관념을 반영한 것이라고 할 수 있다. 이때 정보를 입안하고 전파하는 것이

정책을 추진하는 과정에서 중심적 위치를 차지한다는 것이 정보적 구조의

가장 두드러진 특성이다. 정책을 진전시키고 정치적 이익을 증대하며 대외

이미지를 개선하고 대중들과 교감하기 위해 정보가 수집되고 활용되는 것

이다. 공공외교에 관한 미국의 다음과 같은 정의는 다분히 정보적 구조를 의

식하고 있다. “공공외교는 ‘타국의 대중에 대해 이해하고 정보를 전달하며

영향력을 행사하는 것을 통해’ 미국의 국익을 증진하는 것을 추구한다.”14

정보의 중심적 역할과 결부되어 정보를 가공한 결과물인 ‘메시지’의 전

달 전략이 수립된다. 정보전달 추진과정에서 가장 우선적이고 중심적인 현

안은 ‘우리의 메시지가 무엇인지’, 그리고 ‘우리의 메시지를 어떻게 전달할



지’에 관한 것이다. 메시지라는 것이 커뮤니케이션에서 상당히 중요한 비

중을 차지하기 때문에 바람직한 정책 결과를 얻기 위해서 정보를 선별하고

배치하며 제시하는 노력이 매우 필요하다. 예를 들어 미국의 9·11 위원회

는 미국 정부에 대해 “메시지를 정리할 것”(define the message)을 요구했고,

이러한 제안을 2004년 보고서에 담은 바 있다.15 또한 2007년에 발간된 『공

공외교와 전략적 커뮤니케이션을 위한 미국 국가전략』(The U.S. National

Strategy for Public Diplomacy and Strategic Communication)에서도 여러 종

류의 ‘핵심 메시지’를 제시하고 있다.16

정보전달 추진의 두 번째 특성은 ‘통제’에 있다. 정보전달을 추구하는

정치 주체는 일방적으로 정책목표, 메시지 내용, 추진 시간의 길이, 정보전

달 채널, 정보전달 대상 등을 결정한다. 또한 그 계획의 수립, 실행, 평가까

지 모두 통제하게 된다. 정보전달 추진과정에서 메시지의 통제가 특히 중요

하며, 일단 메시지가 사려 깊게 만들어지면 그 주체는 다양한 커뮤니케이션

장치에 대해 메시지의 통일성 및 일관성을 갖출 것을 시도한다. 미 백악관의

전략 커뮤니케이션 부서에서는 메시지의 통제를 위한 노력으로 매일 논의

되어야 할 의제가 무엇인지를 정리한다. 그리고 이와 유사한 메시지 내용을

미 국무부가 현장 공무원들에게 회람시킨다.

정보전달 추진의 세 번째 특징은 정보전달 주체 및 대중들 간에 극히 제

한적인 상호작용만 일어난다는 것이다. 정보전달 추진과정에서 대중은 ‘정

보전달 대상’(target audience)으로 간주된다. 이때 대중들은 정보전달 주체

와 분리되어 있고, 대개 수동적이고 제한된 역할만 하며, 일방적인 정보전달

추진 및 내용설정 등을 계획하고 추진하는 과정에서 대중들이 하는 역할은

거의 없게 된다. 정보전달 결과를 간접적으로 피드백하는 역할을 할 수는 있

지만 그 결과를 재검토해서 계획을 입안하는 것 등은 정보전달 주체의 몫으

로 남는다.

네 번째로, 대부분의 정보전달 추진과정에서 다양한 정보전달 채널, 즉



지명 연설자의 연설이나 브로셔, 잡지 등과 같은 인쇄물, 영화나 비디오 같

은 영상물, 뉴스나 TV 같은 대중매체, 웹사이트, 이메일 등의 전자 미디어 등

이 폭넓게 활용된다는 점을 들 수 있다. 특히 방송과 전자 미디어가 각광받

는데, 이는 그들 매체가 갖는 정보전달의 효율성, 즉 최소한의 시간을 들여

서 최대의 정보를 더 많은 사람들에게 전달할 수 있다는 것에 기인한다. 정

보전달 주체에 의해 대중매체가 통제되는 것이 곧 메시지 입안이나 전파과

정을 통제하는 것을 의미한다는 것은 물론이다. 미국의 아랍어 방송 ‘알 후

라’(Al Hurra)나 러시아의 영어 방송국 ‘러시아 투데이’, 이란이 내놓은 영어

방송 ‘프레스 TV’(Press TV) 등 최근의 몇몇 방송 사업자들은 각국이 정보의

내용을 통제하기 위해 내놓은 수단이다.

마지막으로 정보적 구조는 목적지향적, 즉 정책 지지나 대외 이미지 개

선과 같은 특정한 정책적 목표를 달성하기 위해 형성된다. 따라서 정보전달

추진의 성패를 가늠하려는 시도가 나타난다. 일반적인 평가수단에는 브로

셔 발간 수나 선전방송 횟수와 같은 정보전달 규모의 수치화나 정보를 접하

는 사람들의 수를 가늠하는 것들이 있다. 정보전달의 효과를 가늠하기 위해

여론조사를 통해 대중들의 지식(정책내용에 대한 인지 여부), 태도(정보전달 주체

에 대한 호감적 이미지), 행동(정책 지지 여부) 등에서의 변화를 평가하기도 한

다.

정보적 구조와 관련해서 다양한 종류의 추진목표 및 방식이 있으며, 이

중 상당수는 이미 잘 알려진 것들이다. 물론 모든 것들이 정보의 입안과 전

파에 우선 관심을 두는 것이기는 하지만 통제의 수준이나 설득 시도 수준,

정책 실행 환경, 커뮤니케이션 채널 등에서 큰 차이가 난다. 예를 들어 대부

분의 정보전달 추진 노력이 메시지 내용의 통제를 추구하기는 하지만 대중

에 메시지가 어떻게 전달되는지를 크게 고려하지 않은 채 진행되는 기자회

견이나 그와 다르게 전달과정까지 치밀하게 고려해 실행하는 선전활동 등

을 생각해 볼 때 메시지 전달과정의 통제 정도는 매우 다르다. 그리고 이와



유사하게 설득 시도의 수준 또한 객관적 정보전달 위주의 뉴스 보도에서부

터 특정 입장에 서서 대중의 입장변화를 유도하는 것에 이르기까지 다양하

게 나타난다.

정보적 구조에서 신뢰구축은 항상 논란이 되어왔다. 오늘날의 매우 경

쟁적인 정보전달 환경에서 신뢰성은 설득력의 정도를 결정하는 중요한 기

준이 되고 있다. 즉 정보의 내용과 출처가 신뢰할 만한 것일수록 그것이 가

지는 설득력의 정도 또한 높아지는 것이다. 예전에는 정보를 어떻게 조작하

느냐에 따라 설득의 효과가 달라졌지만 다양한 정보원의 보급과 함께 정보

조작 시도가 탄로나는 경우도 많아지고 있다. 오늘날 설득은 가치 있는 정

보를 제공하면서 정보전달 대상자들 사이에서 얼마나 신뢰를 구축하느냐에

따라 결정되는 듯하며, 상대적으로 신뢰를 구축하는 데 실패한다면 정보전

달의 효과도 떨어지게 된다. 조셉 나이는 이에 대해 미래의 커뮤니케이션 전

쟁이 곧 ‘신뢰성 구축 경쟁’(a contest of credibility)이 될 것이라고 평한 바 있

다.17

이하의 내용은 정보적 구조와 관련된 여러 가지 정보전달 추진방식에

대한 대략적인 개요이다. 물론 공공외교의 영역에 선전활동이나 국가 브랜

드 구축 등을 포함시켜야 하는가에 대한 논란이 벌어질 수 있다는 것은 알고

있다.18 다만 여기에서 필자의 목적이 여러 가지 추진방식의 범위를 살펴보

고 공공외교를 폭넓게 파악하는 것이므로 일단 그렇게 분류했다는 점을 밝

혀둔다.

선전활동

이것은 각국이 대중들을 상대할 때 이용하는 정보전달 추진에서 아마

가장 오래되고 잘 알려져 있는 것일 것이다.19 정치적 선전활동은 정보 입안



및 전파과정에서 대중 설득을 위한 가장 극단적인 형태의 통제이다.20 비방,

편견 조장, 희생양 지목 등과 같은 몇몇 테크닉들은 특정 정책에 대한 논란

을 잠재우고 지지를 이끌어내는 데 필요한 격한 감정을 불러일으키는 것이

다.21 그리고 기만, 정보 통제 및 조작 등은 효과적인 선전활동을 위한 전략

적 요소들에 해당한다. 대체 정보 혹은 다양한 정보에 접근할 수 있는 길이

제한되어 버린다면 대중들은 정보의 오류나 타당성 등을 판단하기 힘들어

지기 마련이다. 다만 일단 선전활동의 정체가 탄로나 버리면 그 설득력을 상

실하게 된다. 즉 선전활동이 효과적으로 이루어지기 위해서는 독재 정치와

같은 폐쇄적인 정보 커뮤니케이션 환경이 구축되어 있거나 쿠데타나 대중

소요사태, 무력분쟁과 같은 혼란과 대립이 난무하는 상황이 도래하는 것 등

이 필요하다. 특히 전시에 그릇된 정보를 유통시키는 것은 적들을 무력화하

거나 혼란을 유도하고 아군 진영에서의 정치적 지지를 확립할 수 있다. 오늘

날 다량의 정보가 유통되는 개방적인 커뮤니케이션 환경에서 전통적인 매

체를 사용하는 선전활동은 점점 어려워지는 상황이다. 다만 사이버 전쟁에

관한 연구들에서 선전활동이 사이버 공간을 새로운 무대로 삼을 것이라는

전망도 나오고 있다.22

국가 브랜딩

국가 브랜딩은 때때로 공공외교와 상관없는 것으로 간주되기도 하는

정책이다. 이 분야의 대표적인 주창자인 사이먼 안홀트(Simon Anholt)는 정

부의 공공외교를 수출, 관광, 해외직접투자와 함께 네 가지의 상호 보완적인

국가 브랜드 요소로 본다.23 그러나 공공외교를 그렇게 국가 브랜드 요소로

보든 국가 브랜드를 공공외교의 한 형태로 보든 간에 국가 브랜딩의 실행에

는 일단 목표 대상인 대중들에 대해 전략적으로 정보를 입안하고 전파하는



것이 필요하다. 브랜드 캠페인의 목적이 대중들로 하여금 특정한 집단에 대

해 돋보이고 차별화한 인식을 갖도록 하는 것이기 때문이다.24 이때 국내외

대중들에게 어필할 수 있는 자국의 속성 및 자산에 대한 핵심 개념 혹은 아

이디어가 고안된다.25 그리고 광고, 대중 홍보, 직접 판매 등의 다중 커뮤니

케이션 채널 및 양식이 간결하고 일관적이며 마음을 끄는 메시지를 전달하

는 데 사용된다.26 이러한 흐름이 확산되면서 국가 보조 혹은 공사(公私) 기

업에 의한 국가 브랜드 캠페인의 실례도 점차 많아지고 있다. 한국의 국정홍

보처는 “다이나믹 코리아”(Dynamic South Korea)라는 슬로건을 내세우고 그

에 관련된 영어 포털인 코리아닷넷(korea.net)을 운영하고 있다.27 또한 남아

공의 “가능성과 함께 생동하는 남아공”(South Africa, Alive with Possibility) 캠

페인은 정부와 민간기업의 파트너십을 기초로 구축되었으며, 안홀트가 제

시한 하나의 포괄적 컨셉 아래 작동하는 네 가지 요소라는 것의 훌륭한 예가

되고 있다.28

미디어와의 관계

대외 홍보 담당실이 외교사절들이 모여드는 공간이 되어버린 것은 꽤

오래전부터이다. “홍보 담당관과 정보 부서의 주된 임무는 정보를 전파하고

미디어와의 접촉을 체계화하는 것이다.”29 이러한 부서들은 정책 발표나 언

급, 통계자료 등의 공식적인 정보를 얻으려는 국제적 미디어들이 접촉하는

중요한 곳이다. 오늘날 많은 비국가행위자들 또한 언론과의 관계를 전담하

는 대변인과 연락담당관을 두고 있다.



국제방송

영국의 BBC는 라디오와 TV 방송을 정보 전파에 활용한 가장 오래되고

유명한 예의 하나이다. BBC는 1922년에 설립되어 프로그램 제작 및 시청률

등에서 성장을 지속했다. 2005년의 경우 매주 1억 6,300만 명으로 추산되는

세계 최대 규모의 시청자 수를 보유하고 영어를 포함해 100개의 언어 및 방

언으로 방송을 하고 있었다.30 국제방송은 주로 뉴스와 논평으로 이루어진

방송 콘텐츠와 정보 프로그램이 정치적 후원자들에 의해 개발되며, 후원자

들의 통제를 받는 채널 및 제휴 방송사들에 의해 전파된다. 즉 국제방송은

정치적 후원자들로 하여금 자신들이 전달하려는 메시지 내용이 왜곡되지

않고 그대로 전파될 수 있게 한다. 러시아와 이란, 아랍어 사용 국가들은 그

들의 생각이 서구의 대중들에게 온전하게 전파되지 않을 것을 우려해 그들

이 직접 운영하는 영어방송을 운영할 계획을 발표했다. 모든 국제방송은 그

들의 정치적 후원자들의 시각을 명시적인 언급을 통해서든 미묘한 어구나

톤의 사용을 통하든 간에 반영하는 경향이 있다. 이것은 커뮤니케이션의 기

본적인 특성과도 관련이 있는데, 커뮤니케이션의 내용과 스타일은 개인이

나 정부를 막론하고 그것의 출처를 반영해 나타나는 것이 일반적이기 때문

이다. 예를 들어 중국 중앙방송의 24시간 영어 채널인 CCTV International은

“중국에 특히 초점을 맞추어 세계의 시청자들에게 뉴스와 정보를 제공하는

데 최선을 다하고 있다.”31 정치적으로 후원을 받는 방송들에게 종종 선전활

동이라는 딱지가 붙기는 하지만, 이러한 방송들에 선전활동과 같이 출처를

속인다거나 특정 메시지를 강요하는 면은 잘 나타나지 않는다. 정치적 후원

자들은 그들이 직접 이 방송에 영향을 준다는 것을 기꺼이 밝히고 있다. 레

바논의 헤즈볼라(Hizballah) 당은 그들이 운영하는 방송국 알 마나르를 선전

하며, 미국 또한 알 후라를 내세운다. 그리고 대중들은 자유롭게 시청하면서

얼마든지 그들의 메시지를 받아들이거나 다른 채널로 돌릴 수 있다.



정보 캠페인

잘 알려진 또 다른 정보전달 기반의 정책은 특정 이슈에 관해 미디어가

중시되며 서구적인 대중 홍보관념으로부터 나온 모델에 기반하는 정보 캠

페인이다. 미국 정부 회계 감사원은 그러한 모델을 미국 공공외교의 효율

을 높이기 위한 정책방안으로 추천한 바 있으며, 이때 표준적인 대중 홍보

에 관해 대개 4단계의 모델이 제시되어 있다.32 첫 번째 단계에서는 잠재적

인 수용 대상을 명시하고 메시지를 테스트해 보기 위한 ‘예비 연구’가 실시

된다.33 그 다음은 핵심 목표, 전략, 전술 등을 개략적으로 제시하는 ‘계획’단

계이다. 이어서 ‘계획 실행’ 단계에서 공공외교 대상인 대중들에게 전달할

정보를 구체적으로 입안하고 전파하는 것이 이루어진다. 이때 전파하기로

결정된 정보들은 다양한 매체를 통해 대중들에게 유입되지만 어디까지나

매스컴 채널이 대중으로의 정보전달에 가장 중요한 수단이 된다. 9·11 테

러 이후 미국 공공외교의 우선적 목표는 오사마 빈 라덴과 알 카에다가 테러

를 저질렀다는 정보 캠페인이었다. 그리고 방송 이외에도 “테러 네트워크”

(The Network of Terror)라는 브로셔가 여러 언어로 번역되어 이슬람 세계 전

반에 뿌려졌다. 마지막 단계인 ‘평가’단계에서는 캠페인을 통해 당초에 전

달하고자 했던 메시지가 대중들에게 효율적으로 전달되었는지를 평가한다.

이때 퓨 자선기금(the Pew Charitable Trust) 등이 실시하는 여론조사가 중요

한 지표로 활용된다.

관계적 구조

공공외교에서 정보적 구조와 함께 나타나는 것이 바로 관계적 구조이

다. 이 구조는 커뮤니케이션 과정에서 관습적인 커뮤니케이션에서 나타나



는 ‘친교’, 구체적인 메시지보다는 상호간에 나타나는 암묵적인 고감도 의

사소통, 사회적 일체감과 조화를 중시하는 집단주의적이고 상호 의존적인

면모를 중시하는 시각에 근거하고 있다. ‘관계’라는 것이 이 구조에서 가장

중심적인 위치를 차지하며, 이에 근거한 공공외교 추진 또한 관계를 밝히고

형성하는 것에 초점을 맞춘다. 얀 멜리센(Jan Melissen)은 “공공외교는 무엇

보다도 원만한 국제관계를 추진하고 유지하는 것에 관한 것”이라고 언급한

바 있다.34 이러한 견지에서 우호적 관계를 형성하는 것은 개별 국가 이미지

나 정책을 증진하는 수단이라기보다는 그 자체로 “더 나은 국제환경을 만드

는 데 공헌하는” 목표가 된다.35

관계적 구조는 대중들 간의 공통점이나 상호 이익을 발견하고, 이어서

직접적인 대인 커뮤니케이션을 통해 그 대중들을 연결시킬 방법을 모색한

다. 런던 대외정책 센터의 마크 레너드(Mark Leonard)는 공공외교에 관한 그

의 정의에서 관계적 구조의 본질을 “관계를 구축하고 다른 나라의 필요와

문화 및 사람들에 대해 이해하기 시작하며 공통된 관심사를 찾아나가는 것”

으로 제시한다.36 관계적 구조에 관해 가장 중요한 질문은 다음과 같다. 어

떤 관계가 중요한 것인가? 그리고 어떻게 그러한 관계를 구축하고 강화할

것인가?

관계형성 추진과정의 가장 중요한 특성은 우선적으로 관계구축 전략을

채택하고 상대적으로 메시지 전달 전략은 무시하는 경향이 나타난다는 것

이다. 흥미롭게도 몇몇 비서구 국가들의 대중 홍보 모델에는 메시지 전달 전

략이 결여되어 있다.37 관계적 공공외교 추진은 모든 공공외교 활동을 아우

르는 핵심 메시지를 마련하는 것보다는 상호성을 강조하는 특정한 행동이

나 상징적 제스처를 토대로 추진된다. 일본을 예로 들면 각국에 ‘우정의 가

교’(友情の架橋)를 놓는 것을 목표로 했다. 관계형성을 연구한 학자들 또한

자국의 임무를 제시하고 신뢰를 구축하는 것의 중요성을 강조해 왔다.38 중

국에서 2003년에 영국이 추진한 관계구축 캠페인의 가장 큰 위력은 중국에



사스(SARS)가 퍼졌을 때 영국이 수행한 임무에서 발휘되었다.

대부분의 관계형성 추진 계획은 통제보다는 협력(coordination)을 모색

하는 경향이 있다. 정도는 다르지만 정책 후원자들은 목표하는 바를 정의,

고안, 실행, 평가하는 과정을 그들의 상대와 함께 만들어 나가려 한다. 커뮤

니케이션 분야의 학자들이 주목한 것처럼 대중과의 관계를 포함한 굳건한

관계형성의 상당 부분은 상호성과 신뢰 등에 기반한다.39 즉 관계형성 프로

그램이 성공을 거두기 위해 각 행위자들이 협조해서 그 프로그램의 면면을

결정하고 이끌어 나가야 하는 것이다. 그루닉(Grunig)과 혼(Hon)은 이러한

특성을 “상호 통제”(control mutuality)40라고 일컬은 바 있다. 상호성이 필요

하다는 이러한 인식은 공공외교 관련 저술에서도 “상호성”41이나 “신뢰구

축”42이라는 언급 등으로 나타난다. 하디 아무르(Hady Amr)는 “연대의 패러

다임”(paradigm of jointness)이라는 용어를 통해 “공동 이익을 위한 연대계

획”이라는 개념을 제시했다.43 그는 미국의 공공외교가 좀 더 연대 패러다

임이라는 것을 수용한다면 아랍에서의 정책추진이 더욱 효과적일 것이라고

제안하기도 했다.

이 구조에서 또 다른 중요한 특성은 공공외교의 정치적 후원자와 그 대

상이 되는 대중 간에 상호작용을 추구한다는 것이다. 관계형성 추진과정에

서 대중은 공공외교에 대한 적극적인 참여자나 지분 보유자, 또는 이를 뒷받

침하는 행위자로 간주되며, 여기서 관계형성의 추진이라는 것이 자신의 입

장을 전달하는 것보다는 상호간의 활발한 참여를 강조한다는 것을 알 수 있

다. 이때 공공외교는 특정 집단에 유통시킬 목적으로 생산되는 ‘상품’이 아

니라, 관계를 형성하고 상호간의 행위를 조정하는 하나의 ‘과정’이 된다. 그

예로 영국은 중국에서의 기술 전시회를 로봇을 만들기 위한 공모전 형식으

로 추진했다. 또한 기술적 성과를 전시하는 일반적인 형태에서 벗어나 영국

의 조각가가 중국의 시골 주민들과 작업해서 그 마을의 적토(赤土)로 만든

손바닥 크기의 상(像) 10만 개로 이루어진 조각정원을 만드는 등의 교류적인



측면이 엿보였다.

관계형성 추진과정에서는 흔히 쌍방향의 커뮤니케이션 채널을 만들고,

이어서 그것을 확장하는 것에 초점을 맞추는 경향이 나타난다. 예를 들어 소

장 과학자들 간의 협력을 모색하던 영국 문화원은 그들 간의 원만한 관계 유

지를 위해 정기적인 회합이 중요하다는 것을 인식하고 그러한 회합을 할 수

있는 포럼 등을 지원했다. 이때 많은 매스미디어 채널 중에서도 직접적인 상

호작용을 가능케 하고 그 상호작용이 즉시 일어나게 하며 대중들의 참여를

높이는 커뮤니케이션 채널이 선호된다. 그리고 매스컴을 활용하지 않을 때

에도 자기가 통제하는 새로운 매체를 창출하기보다는 파트너 내부에 이미

존재하는 매체를 활용하게 된다. 이러한 경향이 관계형성 추진과정의 일환

임은 물론이다.

관계형성 추진과정에 나타나는 또 다른 주요한 특성은 연속성 혹은 지

속성이다. 원래 관계라는 것이 계속 진행되면서 끊임없는 모니터링을 유발

하는 것이기 때문에 이것이 효과적으로 형성되는지 등에 대한 평가 또한 단

발적으로 실시되면 곤란할 수 있다. 이에 관해 특정 조직과 대중 간의 관계

에 관한 한 연구는 관계구축 전략의 효과가 지속성(duration), 효능(strength),

행위자들 사이에 나타나는 만족감(satisfaction) 등으로 측정될 수 있다고 주

장한다.44 영국이 중국에서 행한 관계형성 노력의 가치 또한 일회적인 여론

조사 등으로 가늠할 수 있는 것이 아니라, 영국과 중국의 참여자들 사이에

나타나는 유대관계 및 그 노력으로 인해 창출된 앞으로의 관계구축 여지 등

에 반영되어 있는 것이다. 관계의 지속성과 확대 가능성이라는 것 또한 우호

관계 형성 추진과정의 성패를 평가할 수 있는 지표가 될 수 있다. 가령 한 프

로젝트를 통해 45명의 과학자들이 회합을 가졌으며, 그 중 12명이 장기간의

협력 프로젝트에 착수했다는 식으로 말이다.

학자들과 정책 담당자들이 공공외교에서 ‘관계형성’을 점점 더 많이

요구하기는 하지만 단순히 교류 프로그램을 늘린다거나 더욱 많이 대화해



야 한다는 것을 넘는 신선한 방안을 제시하지는 못하고 있다.45 어떤 학자들

은 문화교류를 통한 관계형성에 관심을 보이고 있지만,46 또 어떤 학자들은

공공외교와 문화적인 관계가 동일시되는 것은 곤란하다는 견해를 갖고 있

다.47 문화라는 것이 관계구축을 증진하는 탁월한 수단이기는 해도 유일한

수단이라고는 하기 힘들 것이며, 교류 프로그램 또한 유일한 전략이 될 수는

없다. 미국 공공외교 담당자들 중에서도 관계형성이라는 것이 우선적으로

는 문화와 교육의 교류 프로그램이라는 인식이 있다. 그러나 그러한 프로그

램들은 관계형성 전략의 가장 기본적인 것들에 지나지 않는다.

관계형성을 목표로 하는 다양한 공공외교 전략들 중에도 참여도(개인,

기관, 공동체 등), 협의 정도(제한적, 분담, 협의 타결 등), 협력범위(단발성, 여러 분

야 등), 지속시간(수일, 수개월, 수년 등), 정책목표(정치적・비정치적 등) 등에서 정

도의 차이가 나타나는 것으로 보인다. 이러한 단계별 차이는 관계형성 추진

에도 여러 가지 방안이 있다는 것을 보여주며, 이는 현재 공공외교 분야에

대해 거론되는 것보다 앞으로 더 많은 논의가 가능하다는 것을 보여주기도

한다. 이하의 내용은 관계형성 전략의 세련된 정도를 기준으로 세 가지 층위

로 개략적으로 구분해 본 것이다.

첫 번째 층위 : 교류 프로그램과 상호 방문

관계형성 추진의 첫 번째 수준 혹은 층위는 주로 전통적인 공공외교의

장치들에 관련된 것이다. 이 층위의 정책들은 아마도 가장 초보적인 것이라

고 할 수 있는데, 제한된 시간대와 협조, 참여 수준 등을 찾아볼 수 있기 때

문이다. 첫 번째 층위의 가장 큰 한계는 개인 수준에서의 관계형성에 초점을

맞춘다는 것이며, 따라서 이것의 성패도 관계형성에 참여하는 개인의 됨됨

이가 좌우하게 된다.



문화와 교육의 교류 프로그램

문화와 교육의 교류 프로그램은 꽤 오래전부터 실시되었으며, 가장 잘

기록되어 있다. 1946년 이래 미 국무부는 소위 풀브라이트 프로그램을 통해

미국의 학생들과 학자들을 외국에 보내고 외국의 인재들도 미국에 초청해

왔다. 미국이 교류 프로그램에 대해 명시적으로 내세운 목표는 “상호 이해

를 증진하는” 것이다. 미국 이외의 다른 국가들 또한 그들의 문화 담당 기구

로 하여금 각종 교류 프로그램을 운영하도록 한다. 1973년에 일본 외무성에

의해 설립된 바 있는 일본국제교류기금은 현재는 독립된 기관이 되었다. 그

리고 그들이 운영하는 프로그램의 명시적 목표 중 하나는 “일본과 타국 간

의 조화로운 관계 유지 및 발전”이다. 이러한 교류 프로그램의 성패를 어떻

게 평가할 것인가가 계속 문제시된 것이 사실이다. 단순히 참여자의 수를 수

치화하는 방법도 있지만, 업무 담당자들은 특정 개인의 일화적인 경험들을

수집하는 수준을 넘어 전체적인 구도를 잘 보여주는 수치화를 하기 위해 노

력해 왔다. 덧붙여 제한적인 프로젝트 시간으로 인해 보다 장기간에 걸쳐 성

과를 추적한다거나 하는 것이 힘든 것이 사실이다. 비록 몇몇 프로그램들이

‘동문회 네트워크’ 등을 만들기 위해 참가자들의 데이터베이스를 만드는 것

을 고려하고 있지만 여의치 않다.

리더들의 방문

국가 수반이나 고위 공직자들의 방문은 고대까지 거슬러 올라가는 전

통적 외교에서의 관계형성 수단이며, 그것이 외교적 신호 등으로 작용한 예

에 대한 많은 문헌들이 있다.48 만하임(Jarol Manheim)이 제시한 대로 공식

방문한 리더들에 대한 환대는 그 국가와의 관계가 중요하다는 것을 나타내

는 수단이다.49 방문의 시기와 기간 또한 리더의 개성을 드러냄과 동시에 관

계의 척도가 되기도 한다. 각국의 수반들은 공동 기자회견이나 공식석상에

서의 발언, 국회 연설, 미디어와의 인터뷰 등을 통해 직접 공공외교를 행할



수도 있다. 전 소련 대통령 미하일 고르바초프는 이런 유의 공공외교에 능했

는데,50 미국 워싱턴에 도착해 카퍼레이드용 차를 타고 가다가 거리의 행인

들과 악수하기 위해 직접 내리는 등 러시아에 대해 형성되어 있던 경직된 이

미지를 해소하려는 노력을 한 것이 그 예이다. 이 장면은 미국 전역에 중계

된 바 있다.

두 번째 층위

두 번째 층위의 관계형성 추진방식들은 첫 번째 층위와 비교해서 대중

의 참여, 추진 시간대, 파트너십 내의 의견 조정, 공공외교 스킬 등에서 좀 더

높은 수준을 보여준다. 먼저 행위자들의 참여 수준이 좀 더 높아지는데, 몇

몇 특정한 개인들을 넘어 한 조직, 사회 전체가 참여하게 된다. 추진 시간대

또한 관계발전 및 지속을 위해 큰 시간적 제약 없이 보다 오랜 기간 실행하

는 것으로 나타난다. 또한 프로그램 계획, 입안, 실행 등에 대해 관계형성 추

진자들과 외국의 파트너들 간에 나타나는 의견 조정도 더욱 활발하다. 이때

외국인 참여자들이 개입하면서 나타나는 이익들에는 그들이 프로그램의 주

체가 될 수 있다는 것뿐만 아니라, 프로그램의 성공을 이끌어내기 위해 필요

한 귀중한 문화적 지식과 인적 네트워크 등을 확보할 수 있다는 것 또한 포

함된다. 이 수준에서는 관계의 확장을 도모하면서 각 개인들 간의 커뮤니케

이션 채널을 확립하고 참여자들 간의 직접적이고 지속적이며 긍정적인 효

과를 창출해내는 접촉들을 이끌어내는 것에 공공외교 기술이 발휘된다.

문화 및 언어 교육기관

문화 및 언어 교육기관은 오랜 기간에 걸쳐 추진된 잘 알려진 관계형성

공공외교 추진방식이다. 오랜 전통을 자랑하는 기관들 중에 1883년에 설립

된 프랑스의 알리앙스 프랑세즈는 현재 135개국에서 1,000개의 강습회관을



운영하고 있다. 영국 문화원 또한 잘 알려진 것처럼 1934년에 “영국 대외관

계위원회”(British Committee for Relations with Other Committee)로서 출범했

다. 어떤 학자들은 각국의 문화적 가치를 가늠하는 데에 있어서 이런 기관들

을 중시한다. 조셉 나이의 경우 문화를 한 국가가 자신의 매력을 높일 수 있

도록 하는 소프트파워 자원으로 간주했다.51 독일의 대외정책에서 문화는

이미 세 번째 중요 요소로 자리 잡고 있으며, 독일 문화원의 주요 목표 중 하

나가 바로 “독일연방공화국의 지위를 고양하는 것”이다. 그러나 이러한 기

관들은 또한 관계형성을 추진하는 방편이 되기도 한다. 그것들은 현지의 대

중들과 직접 상호작용할 수 있는 방편을 제공하며, 개별 참여자들과의 조화

를 이끌어낼 수 있고, 개인 수준을 넘는 관계형성 및 네트워킹을 뒷받침한

다. 중국 또한 중국어와 문화를 전파하기 위해 각국에 설립하는 공자학원과

주재국의 저명한 대학들을 연계해 나가면서 이러한 관계형성 능력을 활용

하고 있다. 예를 들어 영국의 공자학원은 유명한 런던 경제대학과 제휴하고

있다. 관계형성의 세밀한 부분까지 중국이 보이는 관심은 공자학원이 주재

하는 곳에서 맺는 협약내용에 잘 드러나 있는데, 여기에는 “공자학원이 가

급적 많은 사람들이 운집하는 활발한 비즈니스 지구 및 교통 편의가 보장된

지역에 있어야 한다”는 내용이 있다.52

개발 원조 프로젝트

관계형성은 각종 개발 프로젝트를 통해서도 추진될 수 있다. 이러한 계

획에서는 두 가지 측면에서 관계형성 메커니즘이 작동한다. 하나는 그러한

프로젝트가 두 공동체의 연계를 대변할 수 있다는 상징적인 측면이다. 그리

고 다른 하나는 지원국 및 수혜국의 인원들이 공동으로 그 프로젝트를 추진

해 나가면서 관계의 발전 또한 실현된다는 점이다. 몇몇 국가들은 우호적 관

계의 표시로 다리를 건축하기도 한다. 수로분야에 발전된 역량을 가지고 있

는 일본은 자신들의 기술과 다리 건설의 전문지식을 다수의 국가들에게 공



여해 왔다. 특히 일본은 정치적 이념보다는 관계형성에 보다 주안점을 두었

다.53 일본은 이집트 국민들의 삶에 기여하기 위한 프로젝트의 하나로 2001

년에 일본과 이집트 간의 우정을 상징하는 다리를 놓는 데 협조하기로 했다.

그리고 6년간의 공동 프로젝트를 끝내고 “공동 프로젝트를 통해 얼마나 이

집트와의 우정이 깊어졌는지”를 높게 평가했다.54 일본은 또한 팔라우, 베

트남, 캄보디아, 태국, 스리랑카 등에서 이러한 우정의 다리 프로젝트를 추

진하기도 했다.

지역 간의 결연

관계형성을 위한 새롭지는 않아도 새삼 인기가 높아져 가고 있는 또 다

른 계획으로 타국의 마을과 도시, 광역자치단체 등과 결연을 맺는 것이 있

다. 이러한 결연은 ‘파트너 타운’, ‘자매 도시’, ‘형제 도시’ 등의 다양한 명목

으로 전 세계에서 추진되는 가운데 정부에 의해 공식적으로 체결되거나 비

공식적인 민간외교로 추진되기도 한다. 이러한 결연은 이미 오래전부터 있

었는데, 국민국가가 생겨나기도 전인 836년에 독일의 파더보른 시와 프랑스

의 르망 시 간에 맺은 결연 등이 그 선구적인 예이다. 최근에도 아랍 에미리

트는 아부다비와 마드리드 간에 그러한 결연협약을 맺고, 스페인과 멀리 떨

어진 아랍만 국가인 자국에 스페인에 대한 관심을 불러일으켰다.55 이 나라

의 주요 도시인 두바이 또한 이미 일본의 오사카, 터키의 이스탄불, 스위스

의 제네바, 중국의 상하이, 미국의 디트로이트 등 13개의 결연협약을 체결한

상태이다. 이러한 협정들은 교육, 기술, 스포츠 등은 물론이고 경제, 무역,

관광 등의 매우 다양한 분야에 걸쳐 협력과 교류를 강화하는 데 도움을 준

다. 또한 이러한 결연들은 문화 간의 접촉과 이해를 높이는 것 외에도 관계

형성 과정을 보다 정례화할 수 있다는 점에서 특히 중요하다.



관계형성 캠페인

정보 캠페인과 유사하게 관계형성 캠페인 또한 목표를 미리 정립할 수

있고, 추진기간 및 대상 대중을 설정할 수 있으며, 사전 연구‐계획‐실행‐평

가 등으로 이어지는 단계별 진행 또한 모색할 수 있다. 그러나 이 캠페인의

우선적인 목표는 어디까지나 단순히 정보를 전파하는 것이 아니라 관계의

형성이다. 그리고 이에는 대상 국가 내부에서 파트너십을 형성하고 캠페인

의 전체적인 방안 마련과 실행 등에 협조할 캠페인 후원자가 필요하다. 마지

막으로 캠페인의 효과는 피상적인 여론조사보다는 관계의 돈독함이나 확장

으로 더욱 적절하게 가늠할 수 있다. 관계형성 캠페인의 예들 중에서 영국

외교부의 2003년 계획인 ‘Think UK, China’를 보자.56 이 캠페인은 양국 간

과학자, 조각가, 작가 등이 참여하는 콘서트, 전시회, 공모전, 포럼 등 30개

이상의 중국 내 이벤트를 포함했다. 이 캠페인에서는 영국의 현대 미술, 교

육, 비즈니스, 문화 콘텐츠 등을 보여주면서도 양국의 100개 이상의 조직들

이 협동해서 중국 대중들과 교류하는 장이 되었다. 이렇게 창의적이고 대대

적인 이벤트는 중국 미디어의 대대적인 관심을 끌었으며, 이런 분위기에서

영국이 중국에 방송하기 위해 제작한 “英國挑戰”(U.K.-China Challenge)이라

는 프로그램이 중국 TV에서 최초로 방영되기도 했다.

비정치적인 네트워킹 계획

최근 네트워크가 효율적인 정보 공유구조로 각광받고 있다. 그러나 네

트워크는 기본적으로 관계구조이다. 견실한 네트워크라면 크렙스(Krebs)와

홀리(Holley)가 ‘네트워크 확장자’(network weaver)57로 부른, 다른 멤버와의

연계를 창조해서 네트워크를 확장하는 역할을 하는 주체를 보유하기 마련

이다. 비정치적인 네트워킹 계획에서 공공외교 담당자들은 본질적으로 네

트워크 확장자이다. 비정치적 네트워킹 계획은 사고를 공유하는 과학, 의료,

환경, 문맹퇴치 등 다양한 분야의 개인들 및 조직들 사이에 관계를 구축한



다. 이러한 계획의 한 예가 2000년 영국 외무부가 내놓은 영국 과학 및 혁신

네트워크(SIN : the U.K. Science and Innovation Network)이다.58 이 계획은 거

의 30개에 이르는 국가들에 있으면서 지속적으로 과학적 성과 및 협력 기회

를 모니터하면서 그러한 연계관계를 촉진시키는 SIN 수행요원들의 네트워

크로 이루어져 있다. 이 SIN 수행원들이 공공외교 네트워크 확장자의 한 부

류라고 할 수 있을 것이다.

세 번째 층위 : 정책 네트워킹 전략 및 제휴관계 구축

공공외교에 관련된 세 번째 층위의 관계형성 전략에는 정책목표를 달

성하기 위해 타국 및 비국가행위자들과 제휴관계를 구축하는 것을 포함하

는 정책 네트워킹 전략이 있다. 다른 층위와 비교했을 때, 이러한 네트워크

관계에 정치적 이익이 가장 크게 걸려 있지만 각 정치 주체들이 그 방향 및

결과에 대해 거의 통제하지는 못하고 있으므로 이 세 번째 층위의 전략을 실

행하는 데에는 외교적 커뮤니케이션 기술을 가장 많이 필요로 하게 된다. 브

라이언 호킹(Brian Hocking)은 국가와 비국가행위자들 간에 점점 크게 나타

나는 공생관계를 ‘접촉하는 외교’(catalytic diplomacy)라 칭했는데, 이러한 외

교에서 각 정치 주체들은 자신들이 지닌 자원에 전적으로 의존하기보다는

제휴관계를 맺는 것을 선호한다.59 이때 외교적인 커뮤니케이션 기술로는

분위기 조성, 협조, 정보 수집, 커뮤니케이션 기회의 증대 등이 있을 것이다.

호킹은 그의 ‘접촉 모델’(catalytic model)에서 이러한 외교적인 역할을 일컬

어 ‘관리자, 코디네이터, 조합자’ 등으로 부르고 있다.60 정책목표 및 정치적

이해관계 대립 가능성 등을 고려할 때 이러한 층위의 전략들 또한 지지, 협

상, 중재 등에서의 기술을 필요로 함은 물론이다.

캐나다와 노르웨이가 이러한 종류의 관계형성에서 앞서가는 국가들이

다. 앨런 헨릭슨(Alan Henrikson)은 캐나다와 노르웨이의 공직자들과 외교관



들을 ‘네트워크계의 거장들’이라고 불렀다.61 이러한 종류의 관계형성의 대

표적인 예로는 캐나다 외교부 장관인 로이드 액스워디(Lloyd Axworthy)의 활

동을 들 수 있다. 액스워디는 국제 지뢰금지 운동의 업무조정 책임자이자 사

회운동가 조디 윌리엄스(Jodi Williams)와 협력해서 네트워킹과 타국, 타기구

와의 의견 조정을 추진하면서 지뢰금지 조약의 비준을 돕는 ‘오타와 프로세

스’를 18개월 만에 이끌어냈다. 국제 지뢰금지 운동은 1997년에 노벨평화상

을 수상했다. 이 외에도 국제형사재판소 설립 조약 62 및 소위 ‘블러드 다이

아몬드’(blood diamond) 등 분쟁 중의 불법적인 상거래 금지를 추진하는 킴

벌리 프로세스(Kimberly Process) 등이 있다.63

새로운 분야에 대한 과제 제시

지금까지 이 글은 전략적 공공외교에서의 정보적・관계적 구조에서 추

진되는 각종 전략들의 연원, 특성, 종류 등에 대해 논했다. 그러나 공공외교

의 범위 규정 및 각 구조들의 특징 제시는 아직 불완전한 것이 사실이다. 예

를 들어 스웨덴과 몰디브가 세컨드라이프(the Second Life) 기반으로 계획하

는 가상공간 내의 대사관 등 쌍방향 교류가 가능한 웹사이트들에 대한 분류

나 언급이 없었다. 그런 것들을 어떻게 분류해야 할 것인가? 여기서 언급된

각 구조가 겹쳐져서 나타나는 영역은 없는가? 그리고 그런 두 종류의 특성

을 모두 가지고 있다는 것이 더 좋은 것인가?

이 글에서 내가 두 구조 및 각종 계획의 범위 등을 열거한 일차적인 목

적은 각 정치 주체들이 대중들과 소통하는 방안에도 여러 가지 종류가 있다

는 것을 보여주고자 함이었다. 현재 진행되는 공공외교 및 그것에 대한 논의

는 내가 제시한 개념에 따르면 ‘정보적 구조’에 중점을 두고 있으며, 상대적

으로 관계적 구조는 소홀하다. 예를 들어 그것은 미디어에 의한 정보 캠페인



이 많고 그것은 각종 논의에서 잘 다루어지고 있는 반면에 관계형성 캠페인

은 상대적으로 드물다. 이러한 추세는 어쩌면 후자에 관한 캠페인이 공공외

교의 주된 관심에서 벗어나 있거나 정보 캠페인이 과도하게 강조되기 때문

에 그런 것일지도 모른다. 그리고 관계형성과 관련된 모든 것들을 단지 ‘문

화 프로그램’이라는 개념에 비추어 생각하기만 한다면 그러한 관계를 형성

・유지하는 것과 관련된 다양한 전략 및 그 수단을 미처 다 파악하지 못할

위험이 생기기도 한다. 그 이유가 무엇이든 간에 관계형성 전략에 대해 향후

더 많이 논의되어야 할 것이다. 관계구축 및 네트워킹 전략은 문화적 다양성

을 지니고 있는 행위자들과의 커뮤니케이션64 및 국제무대에서 커뮤니케이

션의 역동성이 나타나는 바를 탐구하는 데에 특히 중요하다.65

이 글에서 두 가지 구조를 정리해 본 이유는 공공외교를 추진시키는 몇

몇 커뮤니케이션 관련 가정적 인식들을 제시하고 이러한 가정적 인식들에

대해 서구의 학자들 및 정책담당자들이 활발하게 탐구했으면 하는 바람 때

문이었다. 커뮤니케이션이 곧 정보전달이라거나 커뮤니케이션상의 문제가

단지 더 많은 양질의 정보를 제공하고 잘못된 정보를 교정하는 것 등으로 해

소될 수 있다고 보는 것이 그간에 서구에서 나타난 가정이었다. 하지만 이러

한 가정을 공유하지 않을지도 모르는 비서구 대중들에게 이를 무리하게 적

용한다면 결국 실패를 불러올지도 모르는 일이다. 그리고 이는 아랍 및 이슬

람 세계에 대한 미국의 공공외교 전략에도 물론 적용된다. 따라서 보다 효과

적인 전략 실행을 위해 커뮤니케이션에 관한 잠재적인 인식 등을 이해하는

것이 필요하다는 것이다.

공공외교 분야의 학자들과 정책담당자들에 대한 몇 가지 과제를 제시

하는 것으로 이 장을 마칠까 한다. 첫 번째로는 “커뮤니케이션=정보”라는

단순하고 도식적인 사고에서 벗어나 공공외교의 시야에 원활한 관계형성이

라는 것을 포함시켜야 한다는 것이다. 그렇다고 해서 기존의 공공외교 관념

을 일거에 대체해야 한다는 것이 아니고, 전략적 커뮤니케이션을 추구하는



가운데 정보전달과 관계형성이라는 두 가지의 목표를 모두 포괄해야 한다

는 것이다. 마지막으로 각 정치 주체들이 대중들과 소통하고 그러한 노력의

성과를 평가하는 기반이 되는 다양한 전략적 목표를 전체적으로 정리하고

조망하는 것의 필요성을 제시하고 싶다. 그러한 조망이 공공외교 연구 및 실

행을 보다 새로운 방향으로 발전시키는 데에 중요하다고 보기 때문이다.



주

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을 볼 것. 선전 활동 연구에 대해 가장 광범위한 온라인 자료들은 필립 테일러(Philip

M. Taylor) 교수가 영국 리즈대학교 커뮤니케이션 연구소 사이트인 http://ics.leeds.



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21. 커뮤니케이션 역학의 심리학적 기반 및 분석에 관해서는 C. Hovland, I. Janis, and

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33. ROPE 과정 모델(Research-Objectives-Programming-Evaluation)의 개요에 대해서는

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34. Jan Melissen, “The New Public Diplomacy : Between Theory and Practice,” in The New

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35. 이것은 일본 외무성에 의해 설립된 일본국제교류기금의 문화교류 프로그램들이



우선 적으로 내세우는 목표이다. www.jpf.go.jp/e/about/program (accessed June 5,

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37. 비서구 모델의 예시들에 관해서는 K. Sriramesh “Societal Culture and Public Rela-

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39. James E. Grunig, “Image and Substance : From Symbolic to Behavior Relationships,”

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2004 ; Mark Leonard and Andrew Small, British Public Diplomacy in the “Age of Schisms”

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49. Jarol Manheim은 그의 저작 Strategic Public Diplomacy (New York : Oxford University

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50. 고르바초프는 공공외교에 상당히 능숙했던 것으로 보인다. 이와 관련한 예로는

Roderic Lyne, “Making Waves : Mr. Gorbachev’s Public Diplomacy 1985-6,” Interna-

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본연그대로의평범한미국인들이곧한나라가가질수있는최고의대사(大使)이

다.

-『추한미국인』(TheUglyAmerican)1

서문

해외를 여행하는 미국 여행객들에 대해 널리 퍼져 있는 고정관념, 즉 카

메라를 달랑달랑 들고 다니는 요란한 복장의 시끄러운 사람들이라는 인식

은 윌리엄스 버딕(Williams Burdick)과 유진 레더러(Eugene Lederer)가 그들의

저작 『추한 미국인』(The Ugly American)에서 일반 시민들이 가장 효과적인

외교관의 역할을 할 수 있다고 주장한 것과는 다소 모순되는 것으로 보인다.

그러나 전 세계에 그러한 ‘추악한 미국인’이라는 고정관념만이 존재하는 것

은 아니다. 그간 미국의 민간외교 및 대인접촉을 통한 우호적 국제관계를 형

성하려는 노력들을 살펴보면 좀 더 다채로운 모습을 발견할 수 있다. 민간외

교는 세계 각지에 미국인들의 개성, 가치관, 제도 등을 있는 그대로 인식하

미국 공공외교와 민간외교의 연계11장

쉐리 뮐러 Sherry Mueller


11장_미국 공공외교와 민간외교의 연계 233

게 하는 데 도움을 줄 수 있는 미국 공공외교의 일부분이다. 또한 민간외교

는 정부의 공식적인 노력 이상의 것들을 하기도 한다.

역사

공식적인 사절 간의 외교관계를 일반 시민들의 참여로 보완한다는 발

상은 그간 잘 확립되어 왔다. 사실 ‘민간외교’라는 개념이 널리 쓰이게 된 것

도 공공외교라는 용어가 사용된 것보다 이전이다. 공공외교라는 용어는 이

책 앞부분에서 제시되었던 것처럼 1960년대 법과 외교학을 교육했던 플레

처 스쿨 학장인 에드먼드 걸리온이 고안한 표현이다. 그는 허버트 험프리

(Hubert Humphrey) 부통령으로 하여금 공공외교를 연구하기 위한 에드워드

머로우 센터 발족에 즈음해 연설을 해줄 것을 요청하기도 했다.

그러나 그 10년 전인 1956년에 이미 미국의 아이젠하워 대통령은 ‘민간

외교에 관한 백악관 정상회의’(White House Summit on Citizen Diplomacy)라

는 행사를 열었다. 이 독창적인 이벤트 이후 민간외교 실시를 지원하고 장려

할 ‘피플 투 피플 국제본부’(People to People International)와 ‘자매도시 국제

본부’(Sister Cities International)가 설립되었다. 이러한 조직들이 설립되고 성

장한 이유는 부분적으로는 제2차 세계대전 같은 참상을 다시는 겪지 않아야

한다는 공감대와 교통수단의 발전으로 인한 개개인의 접촉 기회 증대라고

할 수 있다.

게다가 냉전의 심화로 인해 민간외교라는 개념이 더욱 각광받게 되었

다. 아이러니하게도 ‘철의 장막’이라는 표현이 주는 강한 단절적 이미지와

베를린 장벽이라는 냉혹한 현실 등이 나타나면서 이러한 장벽을 넘어야 한

다는 필요를 크게 의식하게 했다. 따라서 초강대국들이 대립하는 가운데

각 시민들 간의 대화를 촉진시키기 위한 각종 교류 프로그램들이 시작되었



던 것이다. 비록 정부 간의 공식적인 접촉에서는 진영 간의 차이가 확연하

게 드러날 때도 일반 시민들은 보다 긍정적인 인적 관계를 조성하고 상호간

의 공감대를 형성할 수 있는 것에 초점을 맞출 수 있다. Citizen Diplomacy

Corps와 같은 조직의 창설이나 Citizen Diplomats: Pathfinders in Soviet-

American Relations－And How You Can Join Them2 등의 책 출판 등이 그

러한 활동방향의 예이다. 실제로 민간외교가 작동했던 역사적인 예도 있는

데, 아이오와에 살던 가스트(Garst) 씨 가족들이 1959년 9월에 소련의 흐루

시초프를 초청했던 것이 그것이다. 이러한 ‘사건’이 전 세계에 보도되면서

각 시민들이 국제관계에서 충분히 역할을 다할 수 있다는 관념도 생기게 되

었다.

민간외교의 정의

민간외교는 미국 시민 각 개개인이 외교정책을 형성하는 데 도움을 줄

권리와 책임이 있다는 개념이다. 그리고 민간외교관이라는 것은 국내외 각

종 교류 프로그램에 참여해 각종 상호작용을 행하는 비공식적인 외교사절

이라고 할 수 있다. 그들은 각 개인들 간의 관계를 형성해 나가며, 이러한 관

계의 그물망이 이후 공식적 대화와 협상을 이끌어내는 역할을 하기도 한다.

각 교류 프로그램에 대해 미국 정부가 재정지원을 하므로 이러한 민간외교

는 미국 공공외교의 근간을 이루는 개념이라고도 볼 수 있다.

미국이 시행한 국제교류 프로그램들의 영향

미국에서 공공외교와 민간외교는 서로 긴밀히 연계되어 있으며 상호



보완적인 관계를 이룬다. 그러나 민간외교가 공공외교 추진범위를 넘거나

별개로 작동했던 예도 꽤 많이 있다.

최근 미국이 국내외에서 추진하는 공공외교에 대한 관심이 증대되고

있다. 많은 학문적 연구물과 미디어의 분석적 보도, 정부의 보고서 등에서

이것의 효과를 높이는 방법 등에 대한 논의가 이루어지고 있다. 그런데 이러

한 논의들은 주제의식을 공유하고 있기도 하다. 공공외교의 구조적 문제에

관심을 두는 것이든, 전달되는 메시지의 내용을 논하는 것이든, 적절한 공공

외교 수단이 무엇인지를 다루는 것이든 간에 정부가 지원하는 국제교류 프

로그램들이 충분히 가치 있으므로 이를 더욱 늘려야 한다는 것이다. 예를 들

어 9·11 위원회의 공동 위원장이었던 리 해밀턴(Lee Hamilton)은 다음과 같

이 결론내렸다.

국제적 교육은 미국 외교정책에 대해서 단연 최고의 효율성을 지닌 수단

이다. 이를 통해 오해가 불식되고, 이해가 강화되며, 사람들 간의 화해가

촉진된다.3

게다가 미 의회 조사국 보고서는 29개에 달하는 공공외교 관련 연구를

개괄・분석했다. 그 분석에서 가장 주목했던 사실은 “29개의 연구 중 절반

이상이 교류 프로그램 및 해외 도서관 건립 수를 늘릴 것을 제안하고 있다”

는 것이었다.4

워싱턴타임스의 한 기고자는 전 공공외교 및 공보차관 캐런 휴스의 다

음과 같은 말을 인용하기도 했다. “우리의 교육 및 교류 프로그램이 가장 가

치 있는 공공외교 수단이라고 확신한다.”5 이러한 결론은 국제적 교류가 미

국 공공외교의 기축을 이루는 요소가 될 것이라는 인식을 강화하는 것이기

도 하다.



독특한 공공부문-민간부문 파트너십

미국 정부 지원 교류 프로그램이 성공하는 데 작용했던 한 가지 독특한

특징은 공공부문과 민간부문이 파트너십을 이루어서 그러한 프로그램들을

추진했다는 점이다. 정부 지원 교류 프로그램을 추진한 초창기부터 미 국무

부 관리들은 그것들의 추진을 돕기 위해 NGO 단체들과 접촉했다. 그리고

이 NGO들은 소위 민간외교관들을 모집・육성하고 그들의 노력을 치하했다.

이러한 풀뿌리 외교관들이 활동한 예로는 캘리포니아 리버사이드(Riverside)

의 자원봉사자들이 그들의 자매 도시인 일본 센다이에서 온 대표단을 맞이

했던 것, 미국 차세대정치지도자협의회(ACYPL : American Council of Young

Political Leaders)에 소속된 주 의원들이 이집트를 방문한 것, 국제교육협

회 덴버 지부(The Institute of International Education Rocky Mountain Regional

Center)에서 풀브라이트 프로그램을 통한 졸업자들에게 식사를 대접했던 것

등이 있다.

이러한 파트너십은 오랜 기간 지속된 가운데 세 가지 점에서 그 효력

을 입증해 왔다. 먼저 교류 프로그램들이 불가피하게 그것을 주최하는 나

라들의 문화적 특성을 반영한다는 점이다. 미국에서는 제퍼슨이 정부가 민

간부문이 할 수 없는 것만 해야 한다고 주장했던 것처럼 민간부문을 강조했

던 전통이 있었다. 예를 들어 미 국무부가 현재의 교육문화국(the Bureau of

Educational and Cultural Affairs)의 전신인 문화관계부(the Division of Cultural

Relations)를 1938년에 설립한 반면, 민간 비영리단체인 국제교육협회는

1919년부터 이미 설립되어 해외 유학생들 및 그들을 수용하는 대학들에 대

한 서비스를 제공하고 있었다. 도널드 월트(Donald Walt)는 현재 ‘월드 러닝’

(World Learning)에 속해 있는 the Experiment in International Living을 1932

년에 설립했다. 그는 홈스테이 프로그램을 매우 가치 있는 교류 프로그램으

로 내세우면서 미국의 젊은이들이 유럽에 가서 문화적 경험을 할 수 있도록



이끌었다. 이러한 상황에서 미 국무부는 보다 다양하고 혁신적인 교류 프로

그램들을 추진하기 위해 민간부문과 제휴해 이들의 전문지식, 경험 등을 활

용하기로 했던 것이다.

미 국무부 관리들이 민간부문과의 파트너십을 증진하려는 (아마 지식, 경

험 등보다 더 중요할지도 모르는) 또 한 가지 이유가 있다. 그들은 프로그램을

추진하는 미 정부와 그 수혜 대상이 되는 외국의 대중들 사이에서 민간부문

의 NGO들이 일종의 완충장치로 기능할 수 있음에 주목했다. 즉 정부가 프

로그램 실행에 어느 정도 거리를 두면서 프로그램에 대한 신뢰성을 유지하

는 효과가 생긴다는 것이다. 이를 통해 교류 프로그램이라는 것이 본래 일

방적인 세뇌작업이 아니라 쌍방향의 의사교환이라는 보다 유화적인 입장을

보여줄 수 있기 때문이다. 이렇게 미 정부와 프로그램 참여자들 간에 적절한

거리가 유지됨으로써 다양한 정치적 신조를 지닌 외국인들이 기꺼이 프로

그램에 참여하게 하는 효과도 낳는다.

세 번째로 민간부문과의 협력을 통해 보다 경제적인 프로그램 운용이

가능해진다는 점도 있다. 수많은 정부 관료들로 하여금 직접 업무를 실행하

도록 하는 것보다 프로그램을 실행하는 NGO들에게 간접지원을 하는 것이

비용을 줄일 수 있는 방법이 되기 때문이다. 게다가 이러한 민간조직들에는

상당한 정책추진 자원을 지닌 시민 자원봉사자들이 소속되어 있다. 이러한

민간외교관 역할을 하는 자원봉사자들은 조직이 추진하는 프로그램을 위해

기꺼이 그들의 시간을 들이고 전문적인 지식과 리더십 스킬을 동원하며, 이

러한 과정을 통해 미국 시민외교의 탄탄한 기반이 유지된다. 게다가 그들은

해외로 파견되는 대표단은 물론 그들의 커뮤니티에서 추진하는 각종 교류

프로그램을 위해 상당한 자금을 대기도 한다.



한 가지 예시 : 미국 국제 방문자 리더십 프로그램

미국의 해외 파견 대사들을 상대로 하는 각종 조사에서 미국 공공외교

수단 중 가장 가치 있는 것으로 늘 꼽히는 것이 바로 IVLP인데, 이 프로그램

을 통해 민간외교관들이 수행하는 역할에 대해 높이 평가하기 때문이다.6

일본과의 IVLP 개시 50주년을 기념해 도쿄에서 열린 심포지엄에서 하워드

베이커(Howard Baker) 대사가 다음과 같이 말한 것이 그 예이다.

비록 IVLP가 미 정부의 지원을 받아 실시되는 프로그램이기는 하지만,

이를 미국에서 실제로 실시하는 것은 프로그램의 성공을 위해 기꺼이 시

간을 내고 집을 제공하며 일본과 같은 타국에서 온 사람들과 마음을 나

누려는 일반 시민들의 광범위한 네트워크라고 할 수 있다. 미국이 타국

과 단순한 상호 이해를 넘어 상호 신뢰관계를 형성하도록 하는 것이 이

러한 인적 네트워크라고 해도 과언이 아닌 것이다.

주 사우디아라비아 대사이자 2006년까지 17년간 메리디안 인터내셔널

센터(Meridian International Center) 소장을 지낸 월터 커틀러(Walter Cutler)는

다음과 같이 쓰고 있다.

나는 IVLP를 통해 미국을 방문하는 인사들이 새로이 독립한 알제리의 언

론인들이든, 전후 한국의 시민사회를 강화하는 법률가이든, 콩고에서 에

볼라 바이러스와 사투를 벌이는 공공 보건 담당 관리이든 간에 그들이

미국 방문기간 중에 그들의 나라에 더 밝은 미래를 만들어 나가겠다는

의욕이 충만한 상태에서 귀국하는 광경을 보며 깊은 감명을 받아왔다.

최근 쿠웨이트를 방문했을 때에도 IVLP 참가 경력을 지닌 한 여성 인사

가 내게 2004년 미 총선을 직접 지켜보고 자국 내 최초의 여성 국회의원



이 되겠다고 결심하게 되었다고 말해준 바 있다.

대부분의 IVLP 참가자들이 물론 워싱턴의 정가와 번영한 뉴욕을 방문

한 그들의 경험도 매우 가치 있는 것으로 생각하겠지만, 나는 그들이 미

국의 속살을 접하면서“엘리트층 이외의 사람들”(outside the beltway)과

교분을 가졌던 시간들이 그들에게 강렬한 인상과 기억으로 남아 있다

는 것을 알 수 있었다. 물론 이는 NCIV(National Council for International

Visitors, 민간외교를 촉진하기 위해 1961년에 워싱턴에서 설립된 NGO‐역자

주)의 멤버들 등 미국 전역의 수많은 사람들의 창조적인 노력이 있어서

가능했다. 나는 그들이 해왔던 인적 가교 형성 노력에 경의를 표하는 바

이다.7

미국의 역대 국무장관들 또한 IVLP 프로그램을 위해 헌신했던 민간외

교관들의 노력을 높게 평가하고 있었다. 1965년 딘 러스크(Dean Rusk) 국무

장관은 민간외교관들을 상대로 다음과 같이 말한 바 있다. “정부는 당신들

이 지금 하고 있는 것들을 해낼 수 없을 것입니다. 우리는 당신들이 각 공동

체에서 제공하는 것과 같은 세심한 개인적인 배려와 봉사 등을 제공해낼 수

없을 테지요.”8

40년이 지난 후 콜린 파월(Colin Powell) 국무장관도 비슷한 말을 했다.

여러분들의 중요한 노력으로 인해 정부는 큰 도움을 얻고 있습니다. 여

러분들이 세계 각지에서 찾아온 방문객들에게 여러분들의 공동체를 기

꺼이 공개하고 마음을 열 때 여러분들은 곧 그들에게 미국의 가장 좋은

모습, 즉 따뜻한 배려와 다양성을 존중하는 모습 등을 볼 기회를 주는 것

이지요. 그리고 당신들은 방문객들에게 단지 미국의 마음과 정신을 볼

수 있게 하는 것뿐만 아니라, 방문객들이 가지는 여러 희망이나 일말의

두려움 등을 일반 시민들이 나눌 수 있게 합니다. 민간외교관으로서 여



러분들은 각종 세계적인 이슈들을 미국인들이 공유할 수 있게 하는 것일

테지요.9

국무부의 IVLP 관련 민간부문 협력단체이기도 한 NCIV는 매년 약 8만

명의 자원봉사자들이 NCIV의 네트워크를 이루는 90여 소속 조직들의 활동

에 참여하고 있다고 추산한다. 이러한 자원봉사 민간외교관들은 IVLP 및 다

른 각종 교류 프로그램에서 각종 지역 내 프로그램 구축, 전문적 업무자원

제공, 홈스테이 참여, 재정적 지원 등을 수행한다.

2006 회계연도에 NCIV 네트워크의 각 소속 조직들은 260만 달러 가량

의 연방 보조금을 받았다. 그리고 그 다섯 배도 넘는 1,500만 달러 이상의 금

액을 모금해서 IVLP 및 다른 교류 프로그램들을 뒷받침했다. 멤버 회비, 각

종 행사 주최, 기업 찬조, 기부 등으로 조성한 이러한 자금은 182만 5,334달

러 정도로 추산되는 현물 기부와 800만 2,093달러 정도의 인건비에 해당하

는 자원봉사자들의 노력 등을 제외한 것이기도 하다.10

민간외교의 영향력

위에 제시한 NCIV에 소속된 90개의 조직에 의해 조성된 자금이나 자원

봉사자들의 노력을 인건비로 환산한 금액 등은 사실 측정하기 어렵지 않은

것들이다.11 그러나 이러한 자원봉사 노력이 가진 광범위한 영향력을 가늠

하는 것은 매우 어려운 일이다. 다만 다음의 두 예를 통해 민간외교의 영향

력이 어느 정도인지를 대략 짐작할 수 있다.

첫 번째 예는 IVLP에 참여한 라이베리아 인사와 ACIV(Albuquerque Cou-

ncil for International Visitors)에 소속된 자원봉사자들에 관한 것이다. 제프 타

뉴(Jeff Tarnue)는 선천적으로 법적 맹인상태(legally blind)였다. 그는 2006년



에 아프리카의 여섯 나라를 대표해 미국을 여행한 라디오 저널리스트들 중

하나였다. 뉴멕시코로 간 이들 저널리스트들은 ACIV가 주최한 환영 리셉션

에 참석했다. 타뉴와 환담하던 ACIV 자원봉사자 베티 데이비스(Betty Davis),

카르멘 마틴(Carmen Martin), 수전 시버트(Susan Severt) 등은 그가 그의 백내

장 증세에 대해 적절한 치료를 받아본 적이 없다는 것을 알게 되었다. 그리

고 그들은 그가 정상적인 시력을 가질 수 있게 할 방법을 알아보기로 결심했

다. 결국 무료검사와 수술 및 그 비용을 메우기 위한 Jeff E. Tarnue 의료기금

설립 등이 진행된 두어 달을 거쳐 그의 시력은 크게 좋아졌다. 그가 미국에

왔을 때 볼 수 있었던 것이라고는 어스름한 형체와 그림자 정도였으나 귀국

할 무렵에는 크게 인쇄된 활자를 읽고 ACIV가 제공해 준 약시 사용자용 노

트북을 사용할 수 있게 되었던 것이다. 그는 이러한 엄청난 선물에 대해 “내

가 미국에 올 때 이런 일이 있을 거라고는 생각하지 못했어요. 말로는 표현

할 수 없지요. 내가 얼마나 그들에게 고마워하고 있는지 그들은 잘 알지 못

할 거예요”라는 말을 남겼다.

라이베리아를 비롯한 세계 여러 나라에 알려지는 이야기가 미국에 얼

마나 큰 가치로 되돌아올 것인가? 이렇게 공공외교와 민간외교가 극적이고

긍정적인 방향으로 상호 연계되는 예가 가질 영향력은 얼마나 크겠는가? 미

국무부는 IVLP와 같은 각종 초청 프로그램을 지원한다. 하지만 각종 지원단

체를 통해 활동하는 민간인들은 문제를 인지했고 해결책을 모색했다. 그들

은 가장 관대하면서도 미국인 특유의 “할 수 있다”는 태도의 정수(essence)

에 해당하는 방식으로 행동에 나섰다. 그들의 행동 및 제프 타뉴와의 관계

지속은 강력하게 그리고 지속적으로 미국인들의 의욕을 유발할 만한 가치

를 보여주고 있다.

두 번째 예는 IVCLA(International Visitors Council of Los Angeles)의 능력

있는 자원봉사자인 앨런 구마모토(Alan Kumamoto)에 관한 것이다. 경영 및

비영리 조직 관리에 정통한 앨런은 해외 방문자들에 대해 그의 학식 및 전문



지식을 공유하는 브리핑을 종종 한다. 그는 또한 IVCLA 이사회의 멤버이기

도 하며, 2001년부터 2004년까지 NCIV 이사회에 있었다. 다양한 지역에서

온 NGO 리더들과의 브리핑을 한 그는 2007년에는 초청을 받아 터키에서 강

연 및 워크숍 개최 등을 했다. 국무부 지원을 받는 연설자인 그가 이스탄불

이나 부르사(Bursa)에서 한 일은 많은 이들에게 영향을 주었다. 게다가 그를

초대한 IVLP 참가 경험자와의 관계 또한 강화했다.

이러한 경험의 전문적이면서도 개인적인 경험들을 아우르는 그의 글에

서 앨런은 공공외교와 민간외교의 보완적이면서도 사뭇 다른 속성을 잘 드

러내는 다음과 같은 은유를 제시한 바 있다.

이스탄불에서는 늘 붐비는 두 개의 현수교가 보스포러스 해협 양쪽으로

나뉘어 있는 도시를 이어준다. 그런데 그것뿐만 아니라 양쪽에 사는 사

람들을 실어 나르는 많은 작은 페리들이 있기도 하다. 내게는 이 현수교

들이 국제관계 형성 및 지속을 도모하는 공식적인 방식, 즉 공공외교를

나타내는 것만 같다. 이때 작은 페리들은 보다 작은 규모의 인적 교류, 즉

민간외교라고 할 수 있을 것이다.12

즉 이스탄불의 거대한 다리와 활기찬 페리와도 같이 공공외교와 민간

외교는 상호 보완적인 관계에 있으면서 활기찬 국제관계를 가능하게 하는

것이다.

민간외교 : 공공외교를 넘어서

여기에서 제시된 통상적인 민간외교 활동의 상당 부분이 공공외교의

한 부분으로 정의될 수 있겠지만 민간외교는 또한 외국의 대중들과 소통하



기 위한 정부의 공식적인 노력의 범위를 넘어 실행될 수 있다. 이미 많은 민

간외교관들이 ‘프렌드십 포스 인터내셔널’(Friendship Force International)이

나 로터리 인터내셔널(Rotary International)과 같은 사적인 자금으로 운영되

는 교류 프로그램을 통해 활동하고 있다. 이러한 영리 혹은 비영리 민간단체

들의 지원을 받아 실시되는 청소년 교류 프로그램들 또한 이미 국제교류 프

로그램의 중요한 일면이 되었다. 비록 이러한 프로그램들이 미국의 공식적

인 공공외교 활동에 속하지는 않지만 공공외교를 보완하는 역할을 한다고

할 수 있다. 참가자들은 그러한 프로그램들을 통해 미국이 전 세계를 상대로

건설적인 관계를 형성하려는 매우 중요한 노력들과 관계를 맺는다. 이에 관

련해 수많은 국제교류 프로그램들을 다룬 자료로는 국제 교육 및 문화를 위

한 동맹(Alliance for International Educational and Cultural Exchange)이 편찬한

『International Exchange Locator』 등을 참조할 수 있다.

우리는 모두 민간외교관!

요즘 들어 주목받고 있는 민간외교의 요소가 있다. 바로 시민 개개인이

스스로 민간외교관이라는 자각을 해야 한다는 것이다. 엘비스 프레슬리의

삶을 다룬 다큐멘터리가 하나 있는데, 거기에서 엘비스는 군복을 입고 독일

에 막 도착한 상태에서 기자들에게 이렇게 외친다. “우리가 여기서 하게 될

것들이 미국과 미국인들의 삶의 방식을 비추게 될 것이다.”13 물론 많은 이

들이 엘비스가 곧 민간외교라고 동일시해 버리지는 않겠지만, 그는 자신이

외국의 대중들과 소통하는 과정에서 미국에 대한 인상도 좌우될 것이라는

점을 분명하게 의식하고 있었다. 많은 엘리트들은 그러한 의식이 미국 시민

들에게도 고양되어야 한다고 보고 있다. 대학 강의실에서 유학생 옆에 앉은

학생이든, 외국에서 시합하는 운동선수이든, 외국의 사절을 환영하는 공직



자이든, 타국에서 공연하는 인기 스타이든, 외국에 나가 있는 상사 주재원이

든 간에 당신은 한 명의 어엿한 민간외교관이다! 당신의 행동이 미국에 대한

외국인들의 존중과 호의를 높일 수도 있고 낮출 수도 있다! 미국인으로서 마

땅히 미국 전체에 대해 좋은 인상을 주려고 노력할 의무가 있다!

2004년에 CCD(Coalition for Citizen Diplomacy)를 설립한 교류 프로그램

담당 조직들의 리더들은 위와 같은 메시지를 전달하고자 했다. 같은 성격의

조직들 간의 느슨한 연합체인 CCD는 2006년 7월에 민간외교에 관련된 범

국가적인 회합(National Summit on Citizen Diplomacy)을 처음 개최했고, 2008

년 2월 12일부터 양일간 워싱턴 D.C.에서 두 번째 회합이 열렸다. 미국에서

이러한 전국적 회합 외에도 65개 이상의 각 주 혹은 지역별 회합이 개최되었

다는 것은 이러한 움직임이 갖는 풀뿌리 운동적인 측면을 잘 드러낸다. 미국

의 국제적인 명망에 관한 사명의식과 관심을 공유하는 이러한 리더들이 모

이는 목적은 (1) 민간외교관들의 인상적인 노력에 대해 인식하고, (2) 민간

외교에 더 많은 미국인들이 참여하도록 하는 것을 도모하며, (3) 민간외교를

추진하기 위한 공적 혹은 사적인 자원들의 규모를 늘리기 위한 것이다.

이들은 재계(business community)의 동조자들과 제휴하기도 한다. 2004

년에 세계적인 광고 회사인 DDB Worldwide의 대표인 라인하드(Keith Rein-

Reinhard)가 창립한 BDA(Business for Diplomatic Action)의 혁신적인 사업이

그 대표적인 예이다. 그는 BDA의 동료들과 함께 외국인들과 접촉하는 상

사 주재원, 학생 및 여타의 미국인들이 민간외교관으로서의 책임을 자각하

는 것을 장려하고 있다. 그들은 지금까지 ‘세계 시민 가이드’(World Citizen

Guide)를 만들어 배포하고, 민간외교 및 다양한 행사들에 참여하며, 미국인

들이 민간외교관으로서의 책임의식을 고양할 수 있도록 하는 각종 프로그

램을 개발해 왔다.

이 밖에도 다양한 조직들 및 개인들이 효율적인 민간외교에 관여하는

미국인들의 수를 늘리기 위한 노력에 동참하고 있다. 예를 들어 9·11 희생



자 가족들이 모여 만든 단체인 ‘Our Voices Together’는 이러한 비극을 미국

인들로 하여금 전 세계와 긍정적인 관계를 맺어나가는 계기로 삼을 수 있도

록 하는 데 노력을 기울이고 있다.

마지막으로 단순히 민간외교관이 되는 것만으로는 충분하지 않으며,

‘추악한 미국인’이라는 관념을 바로잡기 위해 보다 ‘효율적인’(effective) 민

간외교관이 되어야 한다는 주장이 있다. 그렉 모텐슨(Greg Mortenson)의 유

명한 논픽션인 『세 잔의 차』(Three Cups of Tea)14를 통해 모든 효율적인 민간

외교관들은 의식적이든 무의식적이든 공통된 접근방식을 가지고 있다는 점

을 제시했다.

그날 하지 알리(Haji Ali)는 내 인생에서 가장 중요한 교훈을 주었다. 우리

미국인들은 모든 것들을 신속하게 해치워야만 한다고 생각한다. 30분 만

에 뚝딱 해치우는 오찬 모임과 겨우 2분간의 축구연습을 하는 나라인 것

이다. 하지 알리는 내게 각종 프로젝트를 해내는 것만큼이나 중요한, 석

잔의 차를 나누고 여유 있게 생활하며 인간관계를 형성해 나가는 방법

등에 대해 가르침을 주었다. 그는 내가 함께 일하는 사람들과의 관계에

서 무언가를 가르치기보다는 배워야 할 것이 더 많다는 의식 또한 일깨

워 주었다.



주

1. William J. Lederer and Eugene Burdick, The Ugly American (New York : W.W. Norton &

Company, Inc., 1999), 108.

2. Gale Warner and Michael Shuman, Citizen Diplomats : Pathfinders in Soviet -American rela-

tions―and how you can join them (New York, NY : The Continuum Publishing Com-

pany, 1987).

3. Lee Hamilton, “New Challenges for the U.S. and Higher Education,” Remarks made at

National Association of Independent Colleges and Universities Annual Meeting, February

5, 2002.

4. Susan B. Epstein and Lisa Mages, “Public Diplomacy : A Review of Post Recommenda-

tions, “Congressional Research Report for Congress, September 2, 2005, 11.

5. Nicholas Kralev, “Foreign Ministration,” Washington Times, July 15, 2007, Specials sec-

tion.

6. U.S. Department of State, Office of the Under Secretary for Public Diplomacy and Pub-

lic Affairs, Field Survey of Public Diplomacy Programs (Washington, D.C. : GPO, 2000).

7. Walter Cutler, “Personal Message for Sherry Mueller from Walter Cutler,” June 11, 2007,

개인 전자메일, July 5, 2007.

8. “COSERV National Conference,” Community Services to International Visitors Newsletter, IX.

4 (1965) : 6.

9. 콜린 파월 전 국무장관이 2002년 3월 14일에 있었던 2002 NCIV 전국 회합에서 한 연

설.

10. NCIV, FY2006 Community Impact Summary, July 10, 2007.

11. Ibid.



12. Alan Kumamoto, “International Visitor Invites Professional Resource to Turkey,” NCIV

Network News XLVII. 4 (2007) : pg. 8.

13. “Remembering Elvis : A Documentary,” directed by Richard Bluth, 48 min. Delta, 2001.

DVD.

14. Greg Mortenson and Oliver David Relin, Three Cups of Tea (New York : Viking, 2006).


12장_국제분쟁에서의 공공외교 249

공공외교의 관리이미지, 영향력, 그리고 설득

3부



강경외교의 가혹한 현실 및 군사적 행위와 대조적으로 좋고 따뜻하며

편안하다는 것이 공공외교의 전형적인 이미지이다. 공공외교의 소프

트파워(soft power) 접근법에 있어서 미국은 (강압과는 반대로) 매력을 통해서

국가이익을 증진하는 방법을 추구하고 있다. 소프트파워는 다른 이들이 한

국가의 이상형들을 존경하며 그 국가를 따르도록 만들기 위해 한 국가의 문

화, 정치적 이상, 그리고 정책의 매력을 사용하는 것을 말한다.1 공공외교에

대한 이러한 접근방법은 미국 문화에 대한 가치를 높이고, 이해를 증진시키

며, 해외 학교와 대학에서 미국 연구 프로그램을 후원하기 위해서 미국의 정

책, 특히 다른 국가의 신흥 지도자들과의 문화교류 프로그램을 설명하고자

팸플릿, 미국의 소리(Voice of America), 서적 및 기타 수단을 사용한다.2 그와

같은 경우에 공공외교의 목적은 장기적인 관계와 이해를 수립하는 데 있다.

그 자체로는 이러한 의견에 틀린 점이 없기는 하지만 19세기와 20세기

에 행해진 공공외교를 간략히 살펴본다면 이와 같은 공공외교 행위는 상당

히 경쟁적이고, 지저분하며, 난폭하고 심지어 악랄하기까지 하다는 사실을

알 수 있다. 공공외교는 대상(target)의 편견과 감정을 이용하는 프로파간다

(propaganda)로 이루어질 수 있다. 히틀러(Hitler)와 괴벨스(Goebbels)는 아

국제분쟁에서의 공공외교 :

사회적 영향력 분석

12장

앤소니 프라캐니스 Anthony Pratkanis



리아인이 우월하다는 자신들의 생각과 유대인에 대한 폭력적인 공격을 확

산시키기 위해서 반(反)유대주의 감정을 응집시켰다. 1944년 5월 11일 이탈

리아의 카시노(Cassino)에서 폴란드, 인도, 미국 및 영국 연합군은 영국의 인

도 지배, 소련 타도라는 나치와 폴란드의 공유된 이해관계, 그리고 미국 군

인들이 영국 군인들의 아내 및 여자 친구와 잠자리를 하고 있다는 두려움을

강조함으로써 연합군 간의 불신을 유도하는 나치 전단지의 집중투하를 받

았다.3 냉전기간 중 소련 첩보원은 미군이 온두라스(Honduras)와 그레나다

(Grenada)에서 화학무기를 사용하고 있고 에이즈(AIDS)는 CIA가 만들었다는

허위정보를 유포시켰다. 1990년대 초반 르완다에서 후투족(Hutu)의 프로파

간다는 투투족(Tutus)을 강간과 살인을 일삼는 별개의 악랄한 종족으로 묘

사했다. 1990년대 중반 세르비아군은 주요 통신망을 장악하고서 1389년 코

소보 전투(1389 Battle of Kosovo)와 제2차 세계대전 중 세르비아의 “크로아

티아 대학살”에 대한 왜곡된 정보를 전달하기 위해 이러한 통신 매체를 활

용했고, 그렇게 함으로써 세르비아의 영원한 순교에 대한 신념을 만들어냈

다. 오늘날 다르푸르(Darfur) 지역에서 잔자위드(Janjaweed)는 아랍의 우월

성을 역설하면서 아프리카인에 대한 인종청소를 감행하고 있고, 오사마 빈

라덴은 테러리즘을 조장하고 자신의 권력을 획득하기 위해서 미국을 중동

지역에서의 십자군(crusader)이라고 비난하고 있다. 위 사례 각각의 경우에

서 소프트파워는 긍정적인 생각들을 통해서가 아니라 증오, 두려움, 불안과

같은 원초적인 감정을 불러옴으로써 사람들의 마음을 끌고 있다.4 소프트파

워는 매우 단단한 날(hard edge)을 가지고 있다.

소프트파워의 단단한 날(hard edge)을 살펴보는 또 다른 방법은 분쟁 시

에 사용되었던 경쟁적인 전략과 전술을 분석하는 것이다. 1990년대 초반의

페르시아 걸프 전쟁(Persian Gulf War)에는 사담 후세인(Saddam Hussein), 쿠

웨이트 정부와 미국 정부라는 세 행위자가 관련되어 있었는데 각 행위자들

은 전 세계인들의 마음에 영향을 주고자 노력했다.5 사담 후세인은 자신이



잔혹행위에 대한 책임이 없는 강인한 독재자라는 것을 세상에 보여주고자

했는데, 그는 다음과 같은 방법으로 이 전략을 이루고자 했다.

(a) 독가스로 살해당하지 않은 것으로 추정되는 쿠르드인에 대한 방문

기회 제공. 기자들은 이것이 설득력이 없다고 생각했다.

(b) 검열을 통한 정보의 흐름 제어(CG 4 참고).

(c) 강인함을 보여주기 위한 서양인 인질극. 이 또한 역효과를 낳았다

(CG 8 참고). 그리고

(d) 연합군에 의한 폭격의 생생한 상황을 전달하기 위해 CNN의 피터 아

넷(Peter Arnett) 상주.

쿠웨이트 정부는 선하며 점잖은 희생자의 이미지를 보여주기 위해 노

력했다. 쿠웨이트는 Hill & Knowlton이라는 홍보(PR) 회사를 고용했는데, 이

는 (a) 다른 아랍 국가들과는 다르게 쿠웨이트를 여성들이 운전하는 것을 허

락해 주는 열려 있고 민주적인 사회로 묘사하고, (b) 이라크 군인들이 인큐

베이터에서 아기들을 치우는 것과 같은 미심쩍은 잔혹행위에 대한 이야기

를 퍼뜨리며, (c) 쿠웨이트가 저항하는 모습을 담은 유일한 비디오 매체(서방

대중 매체의 인기가 무척 많았던) 제공자의 역할을 함으로써 정보의 흐름을 통

제하기 위해서였다. 미국은 사담 후세인의 침략에 대항하여 연합하는 전 세

계의 리더십이라는 이미지를 보여주는 전략을 채택했다. 이 전략은 (a) 쿠웨

이트 정부의 노력에 편승하는 것과 (b) 사담 후세인의 행위에 반대하는 세계

의 지도자들을 보여줌으로써 이루어졌다. 미국은 또한 전쟁을 지지하기 위

한 전략을 채택했는데, 이는 (a) 빠르고 쉽게 전쟁에 승리할 것이라는 기대

를 감소시키고(정리[Corollary] CG 2a), (b) 대중에게 조달의 실패나 화학무기

의 사용과 같은 전쟁에서 일어날 수 있는 부정적인 사건들을 머릿속에 주입

시킴으로써, 그리고 (c) 미국 본토 뉴스 프로그램을 통해서 전쟁에 대한 “군



입장에서의 시각”을 제공함으로써 이루어졌다. 사람의 마음을 사로잡으려

는 이 전쟁에서 미국과 쿠웨이트 정부의 해방이라는 주제는 종종 그렇듯이

사담 후세인의 “강한” 정복자 및 억압자 전략을 지배했다(정리 CG8a).

본장의 목적은 국제분쟁에 있어서 공공외교의 사용에 대한 사회적 영

향력 분석(SIA : Social Influence Analysis) 접근에 대해 서술하는 것이다.6 본

접근법은 국제분쟁에 있어서 정보와 영향력의 사용에 대한 역사적 및 사례

분석과 결합된 사회과학에 기반하고 있다. 사회적 영향력 분석의 전형적인

특징은 분쟁에서 영향력의 사용이 경쟁적이고 때로는 잔혹한 특성을 가지

고 있음을 높게 평가하며, 그러한 프로파간다에 맞서고 민주적인 국가 정책

과 안보 문제를 진전시키기 위한 전략, 전술 및 분석을 권고한다는 점이다.

필자는 여기서 ‘공공외교’를 다른 국가의 시민들에게 정보를 전달하고

영향력을 행사함으로써 국가이익을 증진하는 것으로 정의한다. 이러한 공

공외교의 정의에 있어서는 두 가지 측면이 매우 중요하다.

첫째, 공공외교는 다른 국가의 시민들(citizens of other nations)을 겨냥

하고 있다는 점이다. 일반적인 외교는 다른 국가 정부의 지도자들과 정치

체(political entities)를 대상으로 삼고 있다. 민주주의의 전통에서 공공외교

는 그러한 국가와 정치체의 시민들을 대상으로 하고 있다. 클라우제비츠

(Clausewitz)가 지적했듯이 프랑스 혁명 이전의 유럽에서는 제한적인 규모와

이해관계를 가진 전문적인 군인들이 대부분의 전쟁을 수행했다. 통치자는

대게 자신의 국민을 직접적으로 전쟁에 참여시킬 수 없었고, 이런 이유로 일

단 자신의 군대가 패배하게 되면 새로운 군대를 동원하는 것은 어려웠다. 이

처럼 전쟁의 파괴적인 효과는 최소화되곤 했다. 그러나 나폴레옹을 시작으

로 전쟁은 국민들의 열정과 에너지를 부추기고 정치적 수사와 프로파간다

에 의해 동원되는 “국민적 비즈니스”가 되었다.7 미국 남북전쟁, 두 차례의

세계대전, 냉전과 수많은 인종분쟁 및 테러리즘이 입증하듯이 전쟁의 향방

은 더 이상 엘리트 통치자의 합리적인 이해관계의 계산으로 결정되는 것이



아니라 편견과 일반 국민의 감정으로 결정된다. 이제 전쟁은 국민적 비즈니

스이며, 따라서 국제분쟁에 있어서 국민은 전쟁외교에 반드시 포함되어야

한다.

둘째, 공공외교는 영향력(influence)을 통해서 우리의 국가이익을 증진

하는 일에 대한 것이다. 여기서 영향력이라고 함은 사람들이 미국 외교정책

을 더욱 이해하길 희망하며 단지 그러한 정책을 전달하는 것과는 대조적인

개념으로 미국 외교정책을 지지하도록 여론, 신념, 행동, 기대감, 관점 등을

바꾸는 것을 의미한다. 공공외교의 개념에 있어서 이러한 측면은 존 F. 케네

디(John F. Kennedy)와 에드워드 R. 머로우(Edward R. Murrow)에 의해 이루

어졌던 변화, 즉 당시 공공외교의 가장 핵심 수단 중 하나인 미국 해외공보

처(U.S. Information Agency)의 사명 속에서 아이젠하워(Eisenhower) 대통령

의 목적이었던 “알려주고 설명하는”것에서 사실상 “다른 국가 국민들의 태

도에 영향을 주는”방향으로의 변화와 그 맥락이 일치한다.8 다른 사람이 이

해해 주기를 바라는 단순한 커뮤니케이션(communication)은 권위주의자들

과 인종적 경멸자들의 프로파간다에 대항하기에는 적합하지 않다. 그러한

프로파간다에 대항하기 위해서는 효과적인 영향력 캠페인의 노력이 필요하

다. 공공외교에 있어서 영향력이라는 요소의 중요성을 인지하지 못한다면

이는 비효율적인 노력으로 이어지고, 윤리와 공공외교의 정당성에 대해 필

요한 토론이 일어나는 것을 막는 결과를 가져온다(아래 내용 참고).

공공외교는 영향력을 통한 국가이익의 증진이라는 임무를 직접적・지

원적으로 직접적・간접적인 방법으로 달성할 수 있다.

직접적인 방법은 행동뿐 아니라 의견과 신념을 직접적으로 변화시키기

위해 공공외교를 사용하는 것을 말한다. 일반적으로 이 방법은 직접적인 변

화를 가져오기 위해 공개적인 압력을 행사하는 것이다. 이런 방식으로 공공

외교가 사용된 예로는 다음과 같다. 나치의 친(親)가톨릭 프로파간다에 대

항하고 로마는 전쟁지역에 포함되어서는 안 된다는 국제적인 정서를 심어



줌으로써 나치군을 로마에서 제거한 사건9, 베트남 전쟁 기간 중 베트콩(Viet

Cong)의 마을 침투, 1977년 안와르 엘 사닷(Anwar el‐Sadat) 이집트 대통령이

평화협상의 방향 변화를 위한 노력을 도모하고자 이스라엘을 방문하여 이

스라엘 국민과 지도층에 발언한 사건10, 페르시아 걸프 전쟁에서 이라크군

이 항복하도록 유도하기 위해 연합군의 공포를 조장하는 전단지 사용, 자살

폭탄 테러 요원을 모집하기 위해 반(反)미 및 반(反)이스라엘 이데올로기의

사용 등이 여기에 해당된다. 일반적으로 정책 결정자들은 공공외교를 통해

이러한 직접적인 결과를 얻고자 하지만 (특히 해당 정책이 대상 국가의 청중들에

게 인기가 별로 없는 경우) 그와 같은 결과를 계획하는 것은 종종 어렵다.

공공외교는 또한 경제적・외교적・군사적인 행위와 같은 외교정책을 지

원하기 위해(support) 사용될 수 있다. 예를 들어 1950년대 초반 오스트리아

에 대한 미국과의 해결을 협상하고자 했던 소련은 오스트리아에 대한 협의

와 해당 문제의 최종적인 해결에 미국이 동의하도록 추가적인 압력을 행사

하기 위해 (GRIT로 알려진) “보답하기 위한 초대와 결부된 회유적 움직임”을

공공외교와 결부시켰다.11 국제여론은 어떤 한 국가의 극단적인 수요와 위

치선정(positioning)을 조정하는 데 기여할 수 있다.12 억제(deterrence)와 강요

전략의 성공은 종종 한 국가의 정치적인 상황, 지도자의 심리적 특징, 그리

고 억제의 정당성에 의해 좌우되는데, 이 모든 요소들은 공공외교를 통해 영

향을 받을 수 있는 것들이다.13

마지막으로 공공외교는 국가안보 목표를 달성하기 위하여 특정 상황

을 만들고 공감대를 형성하는 데 간접적인 방법으로 사용될 수 있다. 조셉

나이(Joseph Nye)는 다음과 같이 지적하고 있다. “게다가 소프트파워 자원

은 때로는 정책을 위한 환경을 조성함으로써 간접적인 방법으로 작동할 수

있다. 또한 원하는 결과를 도출하기까지 수년이 걸리기도 한다.”14 사회적

영향력의 과학이라고 명명하는 데 있어서 효과적인 공공외교는 환경조성

(landscaping)과 역할부여(altercasting)와 관련되어 있다. 환경조성(또는 사전



설득이라고 부름)은15 대상이 특정한 일련의 행위를 수용하고 원하는 방식으

로 반응을 보일 가능성이 큰 상황을 조성하는 것을 말한다. 환경조성은 대게

개념설정과 이름 붙이기(labeling)의 영향력 전술을 사용하는데, 비유와 이야

기 및 이와 비슷한 전술을 통해서 세계에 대한 상황을 만들고, 이슈를 구성

하며 정책 기준과 공유된 규칙 및 절차를 설정하고 규범을 생성하며, 기대치

를 설정하고, 어젠다를 설정하며, 선택안을 정립하고, 정보의 흐름을 제어

하며 동맹과 연합을 생성한다. 국제분쟁에서 환경조성이 사용된 예는 다음

과 같다. 전후 결정(판단) 기준 설정을 위한 프랭클린 루즈벨트(FDR)의 네 가

지 자유의 사용(four freedoms), 냉전기간 중 미국과 소련의 경쟁을 제한하기

위해 그래햄 앨리슨(Graham Allison)이 “신중함의 규칙들”(rules of prudence)

이라고 명명한 규칙들의 확립16, 미국과 소련 간의 의도하지 않은 전쟁의 가

능성을 낮추기 위한 정보 채널과 절차의 설립,17 원칙, 규범, 규칙 및 절차로

이루어진 안보 레짐(regime)의 발전,18 북아일랜드의 평화 협상 절차를 지

지하는 대중의 이해와 합의를 이끌어내기 위해 여론 취합의 이용과 여론조

사 결과의 전파19 등이다. 역할부여(altercasting)는 영향을 받는 대상과 사회

적 역할을 통해서 관계를 설정하는 것을 의미하는데, 누군가의 목표 달성을

위해서 그러한 관계가 형성되는 것이다. 문화교류 및 그와 비슷한 프로그램

들은 국가들 간의 장기적인 관계를 형성하는 방법 중 하나이다. 글렌 피셔

(Glen Fisher)는 문화를 이해하고 공공외교 노력을 발전시키기 위한 사회적

역할의 사용에 대해 유용한 분석을 제공하고 있다.20

국제분쟁 기간에서 국가이익 증진이라는 임무를 수행하는 데 있어서

상당수의 특정 임무와 목표 완수를 위해 공공외교가 요구될 수 있다. 그 중

가장 공통적인 것은 다음과 같다.

(a) 일련의 행동에 대한 정당성 전달

(b) 과거의 적(敵)을 끌어들임



(c) 적, 중립자, 그리고 동맹에 가담할 가능성이 있는 이들의 마음과 행동

을 변화시킴

(d) 이상(ideals)에 대한 지지 확보

(e) 전략적 동맹의 형성과 방해

(f) 독재자, 폭군 그리고 테러리스트의 프로파간다와 속임수에 대항

(g) 악당 정권에 대한 세계적인 압박과 비난 결집

(h) 집단학살과 인종청소의 중단(불행히도 독재정권의 경우에서는 이를 촉진)

(i) 교전국의 전쟁 중지 권유

(j) 중요한 중립국에게 전쟁의 정당화 해명

(k) 적국의 사기(morale) 파괴

(l) 자신의 사기 진작

(m) 적국의 항복 유도

(n) 전쟁수행의 협조(예를 들어 가옥 수색에 대한 허용, 지역 지도자의 지지 확

보, 정보 취합, 교전으로 인한 민간인 피해 보호, 소문에 대항, 구호활동 협조)

(o) 안보 딜레마 인식 줄이기(즉 한 국가의 안보 향상은 다른 국가의 안보를

위협한다)

(p) 분쟁 해결과 처음부터 전쟁발발 방지

(q) 협상과 기타 분쟁해결 수단이 발생할 수 있도록 분쟁 당사국의 이미

지와 기대감 변화

(r) 전쟁뿐 아니라 평화도 얻을 수 있도록 교전국 간의 화해에 대한 기초

마련

(s) 평화를 추구하는 국제기구와 조약에 대한 지원 확대

현재 공공외교의 목적을 달성하는 데 있어서 (a) 광고(advertising)와 (b)

홍보(PR)라는 두 모델이 가장 중요하며 유명하다. 두 기술 모두 공공외교

에 있어서 뿌리는(sprinkle) 접근법을 사용하는데, 이 접근법은 정책과 활



동을 더욱 달콤하고 좋은 향기를 낼 수 있도록 외교정책과 국제적 활동 위

에 이미지, 사진활동, 그리고 슬로건이 뿌려지는 접근이다. 이러한 접근법

(sprinkleism)은 (특히 장기적으로 보면) 효과적이지 못하며, 공공외교 관심사를

전체 외교정책 및 목표와 통합시키는 접근법과는 반대되는 접근법이다.

광고와 브랜드 포지셔닝

광고의 목적은 상품의 틈새시장과 세분화 속에서 효과적인 경쟁을 위

해 그 상품의 호의적이며 긍정적인 이미지를 개발하여(브랜딩) 이를 위치

(position)시키는 것이다. 예를 들어 렉서스(Lexus)는 고급스러운 것에 관심

을 가진 사람들에게, 그리고 프리우스(Prius)는 에너지(절약)을 의식하는 사

람에게 어필한다. 각 브랜드가 서로 다른 세분화된 시장(market segment)에

어필하고 수익이 날 정도의 충분한 판매가 이루어지는 한 다수의 브랜드가

하나의 상품 분류에 존재할 수 있다. 브랜드는 대게 유료 매체(paid media),

특히 TV, 출판물, 그리고 라디오 광고를 통해서 전달된다. 청중이 가장 적

게 관여할 때 광고는 가장 효과가 있다.21 이에 대한 최근의 실례로는 공공

외교와 홍보를 담당하는 샬럿 비어스(Charlotte Beers) 미 국무부 차관의 지

휘 아래 진행된 이슬람 세계를 겨냥한 2002년 초겨울의 공유가치 구상(SVI :

Shared Values Initiative)을 들 수 있다. 이 캠페인은 출판광고 및 소책자와 더

불어 미국에서 이슬람교도들의 삶을 보여주는 5개의 TV 광고로 구성되었

다. 본 캠페인의 목적은 미국이 이슬람교를 용인하며 존중한다는 점을 보여

주는 것이었다.

공공외교에서 광고의 사용과 브랜딩의 철학이 갖는 문제는 틈새시장에

서 광고의 핵심 목적인 브랜드 포지셔닝이 국제분쟁에 연루되어 있는 국가

가 직면하고 있는 주요 이슈들과 모순된다는 점이다. 국제분쟁에 있어서 아



이디어(ideas)는 역동적이고 경쟁적이며 매우 적대적인 환경에서 우위를 점

하고자 다른 아이디어와 정면으로 경쟁한다. 한 국가의 인구 중 다양한 사람

들이 일광욕, 재미, 가족과의 휴가, 도박 등 서로 다른 형태의 휴가를 갖고자

하는 관광을 홍보하는 일에서 국가를 브랜딩하는 것은 유용할 수 있다. 공공

외교 전문가는 틈새를 설득하기보다 교전자, 중립자, 그리고 동맹을 포함한

대상이 되는 청중의 태도와 행동에 영향을 주고자 한다. [한 가지 예외는 세

계를 관심의 영역 또는 분절의 영역으로 나누는 봉쇄(containment)전략이 사

용될 때이다.] 뿐만 아니라 이전의 언어나 행위로 한 국가가 이미 브랜드화

되지 않았다면 국제분쟁은 본질적으로 대상의 마음에 (분쟁) 참가자들을 브

랜드화시킨다.

공공외교에서 광고의 사용을 처음으로 비판한 사람 중 하나는 제2차 세

계대전 중에는 미국의 수석 광고 전단지 작가였고 이후에는 외무 관련 장교,

대사, 그리고 조지타운(Georgetown)에서 공공외교 교수로 활동했던 마틴 헤

르츠(Martin Herz)였다. 제2차 세계대전 이후 《Public Opinion Quarterly》에

실린 논문에서 그는 미국을 판매하는 것을 Fleetfoot이라는 허구적 자동차

브랜드 판매로 비유했다.22 헤르츠는 Fleetfoot의 아름다움과 우아함을 극찬

하는 어느 광고든지 반(反)Fleetfoot 사설, 광고 등 상대방이 사용할 수 있는

어떠한 커뮤니케이션 수단에 의해서든 즉시 집중 반격을 당할 것이라고 주

장한다. 그는 “우리 제품의 우수함에 대해 찬사를 보내는 것은 부차적인 것

일 뿐만 아니라 요점을 벗어난 것이다. 우리가 목도한 것과 같이 허구한 날

Fleetfoot는 위험하며 위협적인 존재라는 얘기를 듣는 잠재적인 고객들에게

Fleetfoot의 아름다움, 스타일 그리고 공학적인 발전을 납득시키는 것은 어

려울 것이다”라고 언급했다.23 헤르츠는 그러한 과대 선전에 기반한 캠페인

은 진실성이 결여되어 실패할 것이라고 결론짓고 있다.

공유가치 구상(SVI)을 보면 공공외교에서 광고 사용의 문제점(그리고 몇

가지 가능성)을 발견할 수 있다. 자미 풀레톤(Jami Fullerton)과 앨리스 켄드릭



(Alice Kendrick)은 사실로부터 광고를 구분하기 위해 이 캠페인에 대해 신중

한 분석을 실시했다.24 이슬람교도인 교환학생들과 행해진 일련의 실험에서

그들은 광고를 보는 것은 이슬람교도들이 미국에서 공정하게 대우받고 있

다는 신념을 강화시키며, 미국 정부와 미국인들에 대한 태도에도 긍정적인

영향을 미치고 있다는 사실을 발견했다. 미국 국무부는 인도네시아에서 이

광고의 시장 테스트를 실시했는데 인도네시아인들은 이 광고에 상당한 관

심을 보여주었다. 그러나 헤르츠의 비평과 일관되게 풀레톤과 켄드릭은 많

은 학생들이 이 광고가 오해의 소지가 있으며 잘못되었고, 한쪽의 측면을 보

여주며 현실로 보기엔 너무 긍정적이라고 생각한다는 사실도 발견했다.

공유가치 구상(SVI)이 전달하고자 하는 메시지가 테스트 대상자들 사이

에 잘 전달되었을 수도 있으나 실제 광고는 적대적인 환경에서 화염에 휩싸

였다. 많은 아랍 방송국들, 특히 국영 TV와 알자지라(AlJazeera)는 해당 광고

를 내보내는 것을 거부했는데, 아마 그들은 해당 광고가 미국의 프로파간다

라고 생각했기 때문이었을 것이다. 이로 인해 대중에 대한 캠페인의 접근은

제한적이었고, 공유가치 구상(SVI)의 메시지는 아랍 세계에서 규범적이어서

는 안 된다는 지표가 되기도 했다. 헤르츠의 분석과도 일관되게 공유가치 구

상(SVI)은 적대적인 반응을 유발했다. 이슬람 신문의 사설과 논평은 종종 공

유가치 구상(SVI)을 조롱거리로 만들었다. 예를 들어 튀니지의 프랑스어 신

문인 《La Quotidien》은 “이 캠페인은 너무 우습다! 왜냐하면 이 캠페인으

로부터 우리가 이해할 수 있는 것은 미국인들이 자신의 이미지에 광을 내기

위해 단지 작은 천이 필요하다는 것이며, 그것이 전부이기 때문이다!”25라

는 기사를 썼다. 파키스탄 신문《Ummat》의 경우 공유가치 구상(SVI)과 똑

같은 방식으로 일련의 “광고”를 연재하여 공유가치 구상(SVI)의 노력을 풍

자했다. 그 중 한 광고는 “나는 내 국가와 종교의 자유를 주장했다. 미국은

나를 죽였고 나의 다섯 아이들을 고아로 만들었다”는 문구를 담으면서 죽은

아프가니스탄인의 사진을 실었다. 또 다른 광고는 9·11 테러 이후 텍사스



에서 발생한 이슬람 이주자를 대상으로 하는 증오에 의한 살인 이야기를 담

고 있다.26

이러한 문제들에 더하여 미국이 이라크를 침공할 것이라는 것을 시사

하자 공유가치 구상(SVI)은 막을 내렸다. 종교적 관용이라는 공유가치 구상

(SVI)의 주제는 이슬람교도들이 핵심으로 여기는 관심사( “침략하는 십자군에

의한 점령”)를 다루지 않았고, 사실 종교적 관용이라는 주제는 미국이 이라크

에서 취했던 행동과 일치하지 않는 것처럼 보였다. 광고를 완성하는 데까지

걸리는 시간을 고려해 볼 때 광고는 이처럼 국제분쟁의 역동적인 측면을 다

루기에는 부족했다.

공평하게 말하자면 그녀는 공유가치 구상(SVI)을 황홀한 광고로 아랍인

들의 마음을 변화시키는 특효약으로 만들 생각은 없었다. 대신 비어스 차관

은 그 구상을 아랍지역에서 대화를 만들어가는 첫걸음으로 보았다. 공유가

치 구상(SVI) 캠페인 이후 아랍 지역에서 공공외교 노력이 제한적이었고 마

무리 조치(특히 공유된 미래 캠페인의 발전)도 없었다는 점을 고려해 볼 때, 그

녀의 노력이 미국인과 이슬람 세계의 시민들 사이에 이해의 다리를 여는 데

효과적이었는지 아는 것은 불가능한 일이다.

공공외교에서 광고의 사용을 평가하는 데 있어서 광고는 공공외교 활

동을 착수하기 위한 실행 가능한 전략이 아니라 하나의 기술(technique)로

보아야 한다. 브랜딩의 철학은 국제분쟁이 지닌 역동적이고 경쟁적인 본질

을 무시하고 있다. 하나의 기술로서(그리고 앞서 언급된 한계를 가진) 광고는 일

부 상황에 있어서 정보를 제공하는 데 유용할지도 모른다. 미국 광고시장

에 자유롭게 접근할 수 있는 다른 국가들은 자국의 비즈니스 환경을 홍보하

거나 미국의 광고를 사용하여 다른 관심사를 극복한다. 광고는 또한 제한적

인 정보를 극복하기 위해 사용될 수 있는데, 분쟁지역에서 어린이들이 노변

에 있는 폭탄으로 인해 입게 될 위험, 형제애 테마의 홍보와 같은 것들이 그

것이다. 그러나 그러한 메시지들은 단지 30초짜리로 제한되어서는 안 되고



1998년도 보스니아에서 시작되었던 것과 같이 합동 미디어 캠페인이 수반

되어야 한다.27

홍보

홍보(PR : Public Relations) 접근법은 하나의 이슈 또는 개체(entity)에 대

한 인식을 높이고 그 이슈 또는 개체에 대한 호의적인 인상을 만들기 위한

목적으로 일련의 기술로 구성되어 있다. 홍보는 하나의 이야기를 만들기 위

해서 주로 이미지와 시각자료의 생성과 보급, 그리고 관계 및 네트워크의 형

성과 사용을 통해서 목표를 달성하고자 한다. 홍보에서 잘 사용되는 기술로

는 다음과 같다. 연출된 이벤트, 사진촬영, 제3자 기술(의뢰인을 위하여 메시지

를 전달하고자 위장 조직 또는 앞잡이 이용하기), 위원회 후원하기, 기자들의 보도

업무를 줄이는 기자회견 자료집, 언론과의 저녁 및 시찰, (보도자료 또는 사회

적 관계를 통한) 사설과 뉴스 배치, 비디오 보도자료(VNR), 정부 지도자에 대

한 로비와 연락 취하기, 대상의 심리적 동기에 가장 잘 어필하기 위해 의뢰

인의 행동과 메시지를 적절하게 할 것인지에 대한 조언 등이 그것이다.28 이

에 대한 최근의 예로는 이라크에서 긍정적인 뉴스 보도를 확보하고 미국 정

부를 대신하여 호의적인 이벤트를 홍보하기 위한 렌돈 그룹(Rendon Group)

의 활동을 들 수 있다.

홍보는 공공외교에서 자주 사용되는데, 큰 성공을 거두기도 하고 심각

한 실패를 가져오기도 한다. 이러한 성공과 실패에 대한 신중한 평가를 통해

서 왜 홍보 접근이 국제분쟁에서 사용되어지는 것이 불충분한지 알 수 있다.

홍보는 대의명분을 홍보하고 국가와 분쟁에 대한 대중적인 인식을 변

화시키는 데 성공적이었다. 제3세계의 반란을 다룬 최근 분석에서 클리포드

밥(Clifford Bob)은 왜 특정 반란(특히 미국의 반란)은 지구적 차원에서 유명한



쟁점(cause célèbre)이 되고 다른 반란은 그렇지 않는지에 대해 질문하고 있

다.29 예를 들어 중국 정부는 위구르인들과 달라이 라마(Dalai Lama)가 주도

하는 티베트인들의 독립을 모두 반대하고 있지만, 심지어 위구르에 대해 들

어본 미국인들은 거의 없고, 자유를 요구하는 스티커로 자신의 차 범퍼를 장

식하고 있지도 않다. 밥(Bob)은 제3세계의 대의명분에 있어서 홍보는 대중

의 인식에 다가가는 주요 요인이라는 사실을 발견했다. 마찬가지로 자롤 만

하임(Jarol Manheim)과 로버트 앨브리튼(Robert Albritton)은 미국의 대중에게

자국의 이미지를 개선시키기 위해 외국이 홍보 회사를 고용한 6개의 사례를

분석했다.30 만하임과 앨브리튼은 6개의 사례 중 5개의 사례에서 해당 홍보

회사가 뉴욕타임스에 게재된 기사 중 홍보를 의뢰한 국가에 대한 부정적인

기사의 분량을 성공적으로 줄였으며, 6개국 중 4개 국가의 보도가 보다 긍

정적으로 변했다는 사실을 발견했다. 이러한 결과는 놀라운 결과가 아니다.

분쟁의 중요성을 납득시키기 위해 대규모 홍보가 최초로 사용된 것은 제1차

세계대전 참전의 가치에 대해 미국의 대중을 납득시키고자 했던 크릴 위원

회(Creel Commission)로 알려진 공보 위원회(Committee on Public Information)

의 효율적인 활동이었다. 실제로 현대 홍보기술의 창시자 중 두 명―에디 버

네이스(Eddie Bernays)와 칼 보이어(Carl Byoir)―은 크릴 위원회의 회원으로

서 자신의 기술을 최초로 발전시켰다.31

그러나 만하임과 앨브리튼은 다른 별도의 분석에서 후원 국가의 미국

내 대중 이미지 개선에 실패한 두 개의 홍보 캠페인 사례 또한 발견했는데,

1970년대 중반의 샤(Shah) 집권기의 이란과 1980년대 마르코스(Marcos) 집

권기의 필리핀이 그것이다.32 두 사례 모두에서 정교한 홍보기술에도 불구

하고 뉴욕타임스에서 해당 국가에 대한 부정적인 보도는 증가했다. 공공외

교에 있어서 홍보가 효과적인 도구가 되거나 그렇지 않은 조건을 다섯 가지

로 들 수 있는데 구체적인 내용은 아래와 같다.

첫째, 한 국가 또는 대의명분이 대중에게 거의 알려져 있지 않고 목표가



가시성을 높이고 관심을 끄는 것일 때 홍보는 가장 효과적이다. 이란과 필리

핀의 사례 경우에 홍보가 도입되기 전에 뉴스에서 장기간에 걸쳐 다뤄졌다.

마찬가지로 대부분의 전쟁과 분쟁은 이러한 홍보의 목표를 부정하면서 대

중의 폭넓은 관심을 만들어낸다.

둘째, 이미지들이 철저한 검토가 거의 없이 수용될 때, 즉 대중이 적게

관여하고 있거나 주변적인 경로를 사용하여 설득할 때 홍보에 의한 이미지

의 생성과 보급은 여론에 영향을 주는 데 가장 효과적이다.33 홍보가 실패한

사례에서 양국에는 언론의 집중적인 검토가 있었고, 이로 인해 긍정적인 이

미지를 만들려는 그들의 시도는 역효과를 불러왔다. 전쟁은 일반적으로 이

와 비슷한 검토 상황을 가져오며, 또한 정치적 경쟁자들이 추가적인 검토를

요구하는 적대적인 상황도 수반된다.

셋째, 한 국가나 대의명분이 집중적이고 부정적인 미디어 보도를 받게

될 수 있을 때 만하임과 앨브리튼은 긍정적인 이미지를 보여주기 전에 가시

성을 낮추는 전략(세상의 이목으로부터 대의명분을 없애버리는 것)을 권장하고

있다. 부정적인 맥락에서 긍정적인 이미지를 보여주려는 시도는 비효율적

이며 본인에게 부정적인 결과를 낳을 수 있다. 이란 그리고 필리핀도 이 전

략을 채택하지 않았다. 국제분쟁 상황에서 이러한 전략을 채택하기 위해서

일시적으로 분쟁을 중단하고 뉴스 보도에 제동을 거는 것은 대체로 불가능

하다.

넷째, 이란과 필리핀의 홍보 캠페인 시기에는 대중 매체에 더 많은 양의

부정적인 이미지가 퍼져서 긍정적인 이미지로 부정적인 이미지를 대체하려

는 시도가 성공할 수 없었다. 전쟁과 분쟁은 이와 비슷한 일련의 부정적인

이미지를 만들어내는데, 세르비아는 코소보 분쟁 중에 나토(NATO) 폭격장

소에 국제적인 저널리스트들을 방문시킴으로써 그렇게 했고, 알자지라(Al–

Jazeera)는 이라크에서 비슷한 보도를 통해서 평가를 받았다.

마지막으로, 경쟁적이고 적대적인 상황에서는 대의명분을 알리기 위해



홍보기술이 사용되고 있다는 것이 누군가에 의해 지적될 가능성이 매우 크

다. 사람들은 일반적으로 특히 홍보의 비밀기술과 같은 은밀한 방식(아래 CG

3d 참고)으로 자신이 누군가에 의해 조정되고 있다는 느낌을 좋아하지 않으

므로 그러한 폭로는 거의 대부분 사람들의 반발로 이어지기 쉽다. 그런 일이

정확히 이란과 필리핀 사례에서 발생했던 일로 홍보의 사용에 대해서 분노

의 화염이 분출되었다. 국제분쟁에서 홍보가 사용된 역사를 보면 홍보의 사

용에 대한 위와 같은 반발이 꽤 많았다는 사실을 알 수 있다. 예를 들어 홍보

전문가인 아이비 리(Ivy Lee)와 칼 보이어는 미국에서 나치의 이미지 변화를

위해 활동하면서 논란(그리고 1938년 외국요원 등록법)을 만들어냈고, 그런 기

술이 사용된 것이 밝혀지자 제1차 세계대전 후 크릴 위원회는 불명예를 안

게 되었다.34

요약해서 국제분쟁에서 홍보(PR)의 가치는 무엇인가? 홍보는 효과적인

비주얼 이미지를 만들어낼 수 있는 능력이 있고, 대중 매체의 의제를 제어하

기 위해 사회적 관계를 사용한다는 점은 분명하다(아래 CG 4 참고). 대중이 그

러한 이미지에 대해서 깊이 있게 생각하지 않고 적대적인 상황이 아닐 때 그

러한 이미지는 가장 효과적이다. 적대적인 상황에서는 한 전쟁 국가의 효과

적인 이미지는 전 세계의 TV 화면에서 순식간에 다른 전쟁 국가의 효과적

인 비주얼 이미지로 교체될 수 있다. 홍보를 통해서 얻을 수 있는 어떠한 단

기적인 업적은 종종 무척 비싼 장기적인 대가인 신뢰의 붕괴라는 대가를 지

불하고 얻어진다. 홍보는 은밀하고 조작한다는 인식을 가지므로 홍보가 사

용되었다는 것이 드러날 때에는 반발을 야기한다. 광고 및 브랜딩과 마찬가

지로 홍보는 국제분쟁의 역동적이고 경쟁적인 본질을 소홀히 하며 홍보는

주로 기술이지 전략은 아니다.

이번 섹션을 마무리하기에 앞서 위에서 언급한 홍보 모델보다 더 민주

적인 다른 모델이 있다는 점을 언급하고 싶다. 다른 홍보방식에 대해 언급

하면서 버네이스는 양방향 도로(two‐way street) 홍보 모델을 지지했는데, 그



것은 여론에 직면하여 대중의 태도뿐만 아니라 공공정책(즉 의뢰인의 행동)

을 변화시키는 것도 홍보 전문가의 의무라는 것이다. 좀 더 최근에는 그루

닉(James E. Grunig)이 “양방향 대칭 모델”(two‐way symmetrical model) 이라

는 홍보 모델을 설명했는데, 이 모델에서는 서로의 이익을 위해서 대중의 행

동과 지배적인 연합을 조정하는 데 있어서 실천가(practitioner)가 역할을 한

다는 것이다.35 설사 사용된다면 이 모델은 스프링클리즘(sprinkleism)을 보

다 적게 나타낼 것이며, 이 책의 다른 장에서 필자가 논의할 원칙들 중의 일

부, 특히 “에드 머로우이즘”(Ed Murrowism)의 원칙과 CG 3a(듣기)를 포함하

기 시작할 것이다. 이러한 모델은 전통적인 홍보 관행에 대한 궁극적인 도

덕, 그리고 윤리적인 비평가의 역할을 한다. 전통적인 홍보는 성공적인 민주

주의의 기초인 사회적 영향과 설득의 반대인 단일방향의 권위주의적인 기

술에 의존한다.36

그렇다면 어떻게 사람들의 마음을 변화시킬 수 있을까? 핵심은 인간의

신념과 행동을 변화시키는 데에는 오로지 세 가지 방법이 있다는 점이다. 첫

번째 방법은 노골적인 속임수를 쓰는 것으로, 실제로는 다른 것을 하고 있으

나 자신이 X를 하고 있다고 믿게끔 유도하는 것이다. 국제분쟁에서 속임수

가 효율적으로 사용된 것은 히틀러와 그의 장군들이 D‐Day 침략이 노르망

디(Normandy)가 아닌 칼레(Calais)라고 믿도록 만들었던 연합국의 계략이었

다.37 많은 마술사와 사기범들이 증명하듯 거짓 현실을 만들어내고 단기적

으로 인간의 행동을 조정하는 데 속임수는 강력한 수단이 될 수 있다.38 하

지만 인간은 조정당했다는 느낌이 들 때에는 반항하는 경향이 있고(아래 CG

8 참고), 따라서 속임수는 공공외교 활동을 수립하는 데 필요한 신뢰를 무너

뜨린다(아래 CG 3 참고). 일부 군사적 작전을 제외하고 속임수는 국제분쟁에

있어서 사람들의 마음을 변화시키기에는 부족한 수단이다.

신념과 행동을 변화시키는 두 번째 수단은 당신이 원하는 대로 다른 사

람을 유도하는 원초적인 권력(power) 또는 중요한 자원에 대한 통제이다.39



전쟁은 아마도 권력이 적용된 가장 극단적인 경우일 것이다. 그러나 권력을

사용하는 데에는 어떤 행동을 유도하거나 또는 그 행동을 저지하도록 계획

된 조짐과 위험이 포함되어 있다.40 권력은 국정운영 기술로서 중요한 도구

이며, 그러한 권력은 역사의 경로를 변화시키는 데 기여한다는 점을 역사는

우리에게 알려주고 있다. 그럼에도 불구하고 두 차례의 세계대전에서 그랬

듯이 분쟁의 소용돌이 속에서 권력의 행사는 적대국이 더 많은 권력을 사용

하도록 유발하므로 권력의 사용에는 상당한 비용이 따를 수 있다. 아이러니

하게도 특정 조건하에서 적의 물리적 자산을 파괴하는 것은 실제로는 적이

싸우려고 하는 의지를 강화시켜 줄지도 모르는데, 왜냐하면 이제 그 적은 잃

은 것은 거의 없지만 복수할 수 있는 여지는 많기 때문이다.41 게다가 그 권

력이 정당한 권력의 행사가 아니라고 인식된다면 권력의 사용이 갖는 효율

성은 제한적이다. 여기서의 정당성은 세 번째 수단으로만 확보할 수 있는 정

당성을 말한다(아래 CG 8 참고).

신념과 행동을 변화시키는 세 번째 수단은 사회적 영향력(social in-

fluence)의 사용을 통해서이다. 여기서 사회적 영향력이라고 함은 대상의 신

념 또는 행동을 만들거나 변화시키는 수단으로 인간의 사회심리적인 본성

에 의지하는 비(非)강압적인 기술, 장치, 절차 또는 조정을 의미하며, 이러한

시도가 영향력을 발휘하는 대리인(agent)의 구체적인 행동 또는 사회 시스템

의 자기조직적인 본성의 결과에 기반하는지에 상관없다. 다시 말해서 준수

(compliance), 복종(obedience), 원조(helping), 행동 및 태도 변화를 확보하기

위해서 사회적 영향력은 인간 본성에 호소하는 전술을 사용한다. 사회적 영

향력 활동은 민주주의에 좀 더 적합한 토론, 토의, 논쟁, 세심하게 공들인 발

표를 비롯하여 프로파간다(대상의 편견과 감정을 이용하기 위해 이미지가 가득한

짧은 메시지의 사용)로 구성될 수 있다. 사회적 영향력은 국제분쟁에서 소프트

파워(soft power)를 이행하는 수단이다.

20세기에 사회적 영향력에 있어서 과학적인 발전이 이루어졌다.42 이



과학은 사회적 영향력이 더욱 (그리고 가장 적게) 효과적인 경험적인 조건이

무엇인지 밝히기 위해 실험, 사례 연구, 설문조사 및 기타 다른 연구설계를

사용해 왔다. 이러한 과학적 분석으로 인해 사용된 영향력의 유형을 이해하

고 그러한 상황에 어떻게 개입해야 하는지 이해하기 위한 특정 상황에서의

사회적 영향력 분석(SIA : Social Influence Analysis)이 가능하게 되었다. 예를

들어 더그 쉐델(Doug Shadel)과 필자는 최근에 사기범이 자신의 범행을 저지

르기 위해 어떻게 사회적 영향력을 이용했는지에 대한 사회적 영향력 분석

을 실시했고, 이는 범죄 피해율을 낮추는 것으로 알려진 정책 제안 등의 결

과를 가져왔다.43

공식적으로 사회적 영향력 분석(SIA)은 다음 사항을 구체적으로 명시하

는 것으로 구성되어 있다.

(a) 특정 영역에서 사용된 사회적 영향력, 권력, 기만적인 전술,

(b) 전략적 목적(특정 영역에서 영향력의 성공 또는 실패를 결정할 요인),

(c) 특정 공동체 내에서 영향력이 어떻게 교환되는지(사회적 단체와 영향

력 환경조성) 그리고

(d) 공동체 내와 공동체 간의 영향력의 패턴(예를 들어 커뮤니케이션 네트워

크와 영향력의 경로), 그리고 해당 상황 속에서의 영향력의 역동성을 이

해하기 위한 사회・심리적 원칙과 이론(예를 들어 불화, 사회적 인지 원

칙)의 사용

국제분쟁에서 사회적 영향력 분석(SIA)을 구성하는 데 있어서 필자는

사회적 영향력 과학이라는 렌즈를 사용하여 과거 국제분쟁에서 사용된 정

보활동을 검토하는 것으로 시작했다.44 이 점과 관련하여 특별히 의미 있는

것은 제2차 세계대전 즈음과 그 이후에 일어났던 자유민주주의 캠페인으로,

특히 월러스 캐롤(Wallace Carroll), R.H.S. 크로스맨(R.H.S. Crossman)과 랄프



K. 화이트(Ralph K. White)의 글들이다. 이 분석 결과로 국제분쟁들 간에 공

통적인 일련의 9개의 전략적 목표가 도출되었는데[일련의 무게중심(centers of

gravity)로 표현됨], 그러한 분쟁에서 사용된 사회적 영향력 전술에 대한 이해

도 높였다. 이러한 무게중심과 영향력 전술은 국제분쟁에서 사회적 영향력

분석(SIA)의 핵심을 이루고 있으며, 다음에 이어질 두 섹션에서 이에 대하여

구체적으로 다룰 것이다.

사회적 영향력 분석(SIA)은 분쟁에서 영향력의 사용에 대하여 폭넓게

제안사항(recommendations)을 제공한다. 구체적으로 들어가기에 앞서 한

발 물러나 나무가 아닌 숲을 보는 것이 유용하다. 일반적인 안내로서 <도표

12.1>은 공공외교에 대한 사회적 영향력 분석(SIA)의 접근방식이 갖는 14가

지 핵심 특징들을 열거하고 있다. 본장에서 여러 가지 핵심 특징들이 논의되

긴 하겠지만 다른 접근법과 비교하기 위해서 사회적 영향력 분석(SIA)의 다

섯 가지 핵심적인 측면에 대해서 중점을 두고자 한다.

첫째, 사회적 영향력 분석(SIA)은 경험적인 연구에 기반하고 있으며, 그

처방(prescription)은 사회적 영향력의 과학과 역사적 분석으로부터 도출된

것이다. 이처럼 공공외교에 대한 사회적 영향력 분석(SIA) 접근의 기반이 되

는 것은 우리 인간의 사회심리학적 본성이지 어떤 일련의 순진한 가정들이

아니다. 이 순진한 가정들은 자기 이익(self‐interest)을 강조하는 신보수주의

경제학 모델 또는 변할 수 없는 고정된 선택들 사이에서 고정된 선호를 표현

하는 데 있어서 행위자는 “합리적으로” 행동한다는 미심쩍은 추측에 기반

한 간단한 게임 이론적인 모델들로부터 도출된 것이다.45 국제정치에서 오

인(misperception)을 분석한 로버트 저비스(Robert Jervis)의 글이나 기타 비슷

한 연구를 보면 국제문제에서 사회심리학적 분석을 사용하는 것이 가치 있

다는 사실을 발견할 수 있다.46 실제로 직업 외교관과 미 국무부의 지역 및

국가 연구 센터 소장을 역임한 글렌 피셔(Glen Fisher)는 공공외교를 이해하

는 데 있어서 사회심리학은 가장 적합한 행동과학의 분야라고 주장하고 있



다.47

둘째, 비둘기파와 매파의 세계에서 사회적 영향력 분석(SIA)은 전쟁의

화살과 평화의 올리브 가지를 발톱으로 움켜쥐고 있는 독수리이다. 비둘기

파와는 대조적으로 사회적 영향력 분석(SIA)은 분쟁이 갖는 추하고 난폭한

속성을 본다. (최근 중국 사람들의 마음을 사로잡는 공세가 증명할 수 있듯이)48 친

구를 얻고 영향력을 확보하는 데 “품위 있게 행동하는”(play nice) 전략이 효

과적이긴 하지만 그러한 전략은 궁극적으로 히틀러, 스탈린, 마오, 밀로셰비

치, 사담과 빈 라덴 등과 같은 사람들이 저지른 집단학살의 위협들을 다루

기에는 충분하지 않다. 그런 사례에는 전 세계에서 이러한 위험을 억지하거

나 제거하기 위해 강성권력(hard power)이나 단단한 날을 가진 소프트파워

가 종종 필요하다. 순진한 매파와는 대조적으로 사회적 영향력 분석(SIA)은

강경노선 전술의 비용과 현실적인 제약을 인정하고 있다. 사람들은 일반적

으로 협박당하는 것 또는 자신의 가족들이나 이웃이 살해당하며 그렇게 해

서 반항하는 것을 좋아하지 않는다. 사회적 영향력 분석(SIA)은 폭탄을 사용

하는 것보다 사회적 영향력이 분쟁에서 승리하고 해결하는 데 더욱 강력하

고 효과적일 수 있다는 점을 인정한다. 사회적 영향력 분석(SIA)은 신보수주

의 매파의 한 가지 재주밖에 모르는 조랑말과 대조적으로 분쟁 중인 국가에

게 그러한 분쟁을 이해하는 방법과 해결하는 방법을 제공한다.

<도표 12.1> 국제분쟁에서 공공외교에 대한 사회적 영향력 분석 접근이 갖는 속성들

1. 소프트파워는 단단한 날(hard edge)을 가지고 있다.

2. 영향력을 얻는 활동은 경쟁적이며 마음을 움직이려는 아이디어의 전

투이다. 그러한 활동은 정적이지 않고 역동적이며, 평화롭지 않고 분

쟁으로 가득 차 있다.

3. 영향력 활동은 타당한 이론과 실천에 기반해야 한다. 또한 사회적 영



향력의 과학적 원칙에 기반해야 하며, 과거 활동의 역사적인 분석에 기

초를 두어야 한다.

4. 영향력은 전략적이어야지 전술적이어서는 안 된다. 성공적인 영향력

활동으로 가는 핵심은“따라서 전쟁에서 가장 중요한 것은 적의 전략

을 공격하는 것이다”라는 손자(Sun Tzu)의 조언을 따르는 것이다.

5. 에드 머로우이즘(Ed Murrowism) : 공공외교는 외교, 군사력 및 경제력

과 같은 다른 국력의 원천과 같은 수준에 있다. 머로우(Murrow)는 공공

외교가 외교정책의 불시착 단계가 아닌 이륙 단계에 포함되어야 한다

는 점을 지지했다.

6. 세계적으로 생각하고 지역적으로 행동한다. 영향력 활동은 국가 전략

과 목표 수준에서 조직되어야 하지만 지역화된 피드백과 지역 수준에

서의 빠르고 효과적인 이행도 허락해야 한다.

7. 목표 특수성 : 국가안보의 발전과 결부해서 명확한 커뮤니케이션 목표

를 갖는 것은 필수적이다.

8. 방어적인 목적으로 전술적인 영향력을 사용하는 것은 패배로 가는 첫

번째 신호이다.

9. 신뢰는 커뮤니케이션에 있어 필수적이다. 공공외교는 정당성 없이 불

가능하다.

10. (가능하다면) 말하기 전에 들어라. 청중을 이해하기 위해 여론조사나

다른 수단을 이용하라. (합의가 있든 없든 간에) 당신이 청중의 얘기

를 듣고 있으며 그들의 관점을 이해하려고 한다는 사실을 청중이 알

도록 만들어라.

11. 완전한 분쟁의 분석 : 공공외교 활동은 평화–분쟁 후 시기에 대해 계

획해야 한다. 공공외교 활동은 분쟁 전의 시기에 대해서도 준비해야

하며, 분쟁을 예방하고 그것을 줄이는 방법을 강구해야 한다. 1온스



(ounce)의 사회적 영향력 예방(prevention)은 1파운드(pound)의 해결

책의 가치가 있다.

12. 사용되는 수단은 끝나는 방법을 결정한다. 교활하고, 냉소를 유발하

고, 강압적으로 인식되는 전술은 민주적인 활동의 장기적인 목표를

손상할 것이다.

13. 공공외교 수단, 즉 영향력 활동 수행의 책임을 맡고 있는 기구들은 민

주주의의 원칙에 기반하여 설계되어야 한다. 특히 이러한 종류의 권

력에 대한 투명성 및 견제와 균형의 원칙에 기반해야 한다.

14. 미국의 영향력 활동은 미국 민주주의의 원칙을 반영해야 한다.

셋째, 효과적인 공공외교는 “세계적으로 생각하고 지역적으로 행동한

다.” 바꾸어 말하면 영향력 활동은 국가전략과 목표 수준에서 조직되어야

하지만(CG 1 참고) 지역화된 피드백과 지역 수준에서의 빠르고 효과적인 이

행도 허락해야 한다. 미디어의 선정에서 전략과 지역적인 상황이 고려되어

야 한다.

넷째, 현재 진행 중인 국제분쟁에 효과적으로 사회적 영향력 분석(SIA)

을 적용하기 위해서는 정보(intelligence)가 필요하다. 이 정보는 공공외교를

적용시킬 청중의 속성에 대한 이해, 그리고 목적, 전략 및 영향력 전술의 관

점에서 적에 대한 정보를 수집하는 것을 포함한다. 이 정보에는 자신의 능력

에 대한 자기 평가도 포함하고 있어야 한다. 효과적인 공공외교를 위한 정보

수집을 촉진하기 위해서 <도표 12.2>는 영향력 활동의 계획 및 실행 시에 다

루어져야 할 문제들을 열거하고 있다.



<도표 12.2> 국제분쟁에서 공공외교 활동 수립 시 질문해야 할 문제들

■ 적 또는 적들은 누구인가? (양자 간 분쟁이라고 추정하지 마라)

■ 누가 분쟁에 연루되어 있는가 또는 적, 중립국, 관찰자나 제3자로 연

루될 가능성이 있는가?

■ 적의 전반적인 목표 또는 목적과 주요 부분 목적은 무엇인가? 당신의

전반적인 목표는 무엇인가?

■ 목표, 대상, 수단과 활동, (특히 메시지, 전술과 미디어 채널)의 관점에

서 적의 커뮤니케이션 전략은 무엇인가? 현재 적의 메시지가 갖고 있

는 주제는 무엇인가?

■ 당신의 예비 커뮤니케이션 전략은 무엇인가?

■ 교전국의 전략이 대상에게 호소하는 것은 무엇인가? 이러한 전략에서

부정적인 측면은 무엇인가?

■ 교전국의 전략이 행동표준을 의미하면서 특정 집단을 배제하고, 인도

주의적 분노를 불러일으키며 특정 행동을 막는 전략적인 덫을 포함하

고 있는가?

■ 교전국의 전략은 얼마나 견고한가? 가능성이 있는 시나리오와 심지어

일어날 가능성이 없는 시나리오도 상상하라. 이러한 상황의 변화에서

그 전략은 어떻게 버틸 것인가?

■ 당신의 전략은 평화에 대비하고 있는가 또는 그 전략은 단지 분쟁의

승리에 대한 것인가? 당신의 계획은 평화를 어렵게 만드는 보이지 않

는 장애물을 포함하고 있는가? 적의 전략하에서의 평화는 어떤 모습인

가?

■ 교전국의 어떤 전술이 공격적일 것이고 어떤 전략이 가장 전술적이며

방어적일 것인가?



■ 장기적으로 당신의 전략은 어떻게 지속될 것인가? 당신의 전략은 대

상들에게 일관적인 메시지를 생산할 능력이 있는가? 당신의 전략은 장

기적인 국가 전략적 목표와 어떻게 연결되어 있는가?

■ 어떤 미디어 채널(라디오, TV, 대인관계, 전단지 등)과 기술(광고, PR

등)이 당신의 메시지와 당신의 적의 메시지를 전달하는 데 이용될 수

있는가? 필요하다면 채널을 만들 수 있는가?

■ 교전국을 지원하는 사기 베네펙탄스(morale beneffectance)는 무엇인

가? 어떤 요인들이 베네펙탄스의 두 구성요소—명분의 선함(그리고

적의 나쁨)과 효험(efficacy)—에 가장 영향을 미칠 것인가?

■ 분쟁 중 발생할 수 있는 결과와 주요 과정(민간인 사망과 사상)을 위

해 분쟁에 연루되어 있는 사람들이 가지고 있는 기대감은 무엇인가?

■ 당신의 적은 대상(target)과 어떻게 신뢰, 신용 및 정당성을 구축하는

가? 신뢰, 신용 및 정당성을 구축하는 당신의 기반은 무엇인가? 대상에

게 메시지는 타당한가? 어떤 사회적 관계가 유지되고 있는가? 당신은

실수와 실패를 인정할 준비가 되어 있는가?

■ 분쟁에 연루된 사람들의 목소리를 듣고 있는가? 그리고 신뢰를 진전

시키는 방식으로 행동할 준비가 되어 있는가?

■ 당신의 행동은 자신의 말과 긴밀히 연관되어 있는가? 당신의 적이 대

상의 관심을 끄는 모순되는 행동을 저질렀는가?

■ 당신의 전략을 약화시킬 수 있는 기만적인 행위가 채택되고 있는가?

■ 적절한 커뮤니케이션 채널에 있어서 현재 미디어 의제는 무엇인가?

그러한 채널에서 의제는 어떻게 설정되는가? 그런 채널에서 의제를 설

정하는데 당신이 이용할 수 있는 선택안은 무엇인가? 적이 이용할 수

있는 선택안은 무엇인가?

■ 대상이 가지고 있는 어떤 태도가 분쟁의 사건들을 이해하는 데 필터



와 틀로 사용될 것인가? 각 교전국은 상대방에 대해서 어떠한 이미지

를 가지고 있는가? 분쟁에서 각 참가자의“순진한 현실주의”(naïve

realism)의 속성은 무엇인가?

■ 커뮤니케이션을 위한 대상은 어떻게 나뉘어져 있는가?

■ (자르기와 끌어들이기와 함께 분할 변수, 그리고“망설이는 사람들”에

대한 호소를 통해서) 당신의 지지자와 적의 지지자들을 어떻게 나눌

수 있으며 분리할 수 있는가? 당신의 전략은 당신의 지지자들을 단결

시킬 만큼 충분히 강한가? 적에 대한 지지를 어떻게 분열시킬 것인가?

■ 분쟁 중 어떤 합리화의 함정(rationalization traps)이 발생할 것 같은가?

그리고 활동기간 동안에 이러한 것이 어떻게 사용되고 완화될 수 있는

가?

■ 인구의 어느 계층이 상대적으로 박탈당하며 좌절하는가? 이러한 좌절

감이 어떻게 제거되거나 완화될 수 있는가?

■ 어떤 인지된 부당함(perceived injustices)이 적국의 영향력 활동의 일

부분이 될 것으로 예상하는가?

■ 활동기간 중에 발전할 수 있는 리액턴스(reactance)의 원천은 무엇인

가? 이러한 요인들은 어떻게 제거되거나 완화될 수 있는가?

■ 프로파간다의 안개가 당신의 메시지를 어떻게 (또는 잠재적으로) 왜

곡하는가? 정보가 공백 상태인 곳은 어디인가? 어떤 소문과 추측이 정

보의 공백을 채우고 있는가?

■ 적은 어떤 영향력 전술을 일관되게 사용하고 있는가? 이러한 영향력

전술에 어떻게 대항할 것인가?

■ 환경조성(개념정의, 이름짓기, 분쟁에 대한 이야기, 이슈 설정, 결정

기준에 대한 설정, 규범, 기대감, 선택안, 정보의 흐름 등), 사회적 관

계(신용과 역할부여), 메시지 및 감정의 관점에서 현재의 사회적 영향



력 상황은 무엇인가? 성공을 보장하기 위해서 무엇이 변화되어야 하는

가?

■ 공평하고 받아들일 수 있는 영향력과 커뮤니케이션의 형태에 대한

(대상이 인식하는) 규범과 규칙은 무엇인가?

■ 특정 지역과 상황에 맞게 조정이 가능한 조직화된 영향력 활동을 개

발할 능력을 갖춘 공공외교 기구가 준비되어 있는가?

■ 당신의 공공외교는 윤리적 기준에 부합하는가? 공공외교에 사용된 수

단은 부정적인 방식으로 결과를 결정할 것인가?

■ 현실적으로 감정이입하여 적이 당신에 대해서 위 질문에 답하는 것과

같이 위 질문에 답하라. 적은 당신의 전략을 어떻게 공격할 것인가?

마지막으로, 국제분쟁에 사회적 영향력 분석(SIA)을 구체적으로 적용하

는 방법을 설명하기에 앞서 가치(value)에 대해 지적해야 할 사항이 있다. 대

부분 사회적 영향력의 과학은 가치중립적이며, 사회적 영향력의 과학은 단

지 무엇이 효과적이며 어떻게 작동하며 어떤 효과로 작동하는지를 설명한

다. 필자는 이러한 중립성에 대한 의견을 공유하지 않는다. 그리고 필자는

민주주의 확산에 대한 지지자이다. 민주주의 대 독재주의 정권의 효과에 대

한 과학적 연구가 민주주의에 대한 필자의 지지에 영향을 주었다. 민주국가

는 독재국가보다 대단히 생산적이며 더욱 창조적이다.49 (성숙하지 못한 민주

국가는 종종 전쟁을 하지만)50 성숙한 민주국가는 서로 전쟁하지 않는다.51 압제

자에 대한 탄압에는 부정적인 심리적인 효과가 존재한다.52 열악한 민주국

가는 열악한 독재정권보다 생산적이며 시민의 생활이 더 윤택하다.53 그렇

기는 하지만 민주주의에 대한 필자의 지지는 궁극적으로 사회적 영향력 분

석(SIA)의 적용에 영향을 미치는 (편견을 갖게 하는) 가치 판단이다. 국제분쟁



에서 사용된 기본적인 전략과 전술에 대해 필자가 내린 결론과 비슷한 결론

을 독재자도 내릴 것이다. 사실 독재주의자들은 자신의 추종자들을 조정하

려고 함에 따라 (때로는 민주주의자들보다 더 빠르게) 이러한 원칙들을 발견하고

재발견했다. 그러나 독재주의자들은 필자가 했던 방식과는 매우 다른 방식

으로 이러한 원칙들을 적용할 것이다. 하나의 예를 들어 보면 독재주의 정권

은 자신의 규칙을 홍보하기 위해서 이용할 수 있는 어떠한 수단이라도 사용

하여 인종적이고 종족적인 감정을 조작한다. 반면 민주주의 지지자는 편협

함을 제외한 관용을 추구한다.

분쟁적인 사회적 영향력 활동에서 무게중심

프러시아의 군사 전략가인 칼 폰 클라우제비츠(Carl von Clausewitz)는

군사계획을 위한 수단으로 무게중심(center of gravity)라는 용어를 도입했

다. 클라우제비츠에 따르면 군사계획의 중요한 목표 중 하나는 적의 무게중

심 또는 “모든 것들이 의존하고 있는 힘과 운동의 중심지”를 공격하는 것이

다.54 무게중심은 적의 힘 또는 활동을 쥐고 있는 추점이며 분쟁이 다른 방

향으로 돌아서는 중심점이다. 이런 이유로 클라우제비츠는 무게중심을 향

한 일격은 분쟁결과를 결정하는 데 가장 큰 효과를 가지게 될 것이라고 주장

했다.

사회과학에서 클라우제비츠의 무게중심 개념이 거의 알려져 있지 않지

만 무게중심 개념은 사회과학 결과와 이론의 적용에 대한 매우 유용한 사고

방식을 제공한다.55 사회과학의 결과를 적용하는 전형적인 방식은 (변수를 나

타내는) 상자와 (인과적 관계를 나타내는) 화살표와 함께 근본적인 과정에 대한

모델을 개발하는 것이다.56 불행하게도 그런 모델은 종종 너무 복잡해지고

화살표가 모든 방향 또는 양쪽 방향으로 가고 최소한의 효과에 피해자가 됨



으로써 정책 결정자에게 불확실한 방향을 제시한다. 반면 클라우제비츠의

무게중심은 분쟁의 가장 중요한 측면에 관심을 집중시키기 위해서 분쟁을

하나 또는 몇 개의 요점으로 정리한다.

전통적인 전쟁과 마찬가지로 국제분쟁에서 공공외교에는 모든 것들이

의존하고 있는 특정 중심지가 있다. 이번 섹션에서 필자는 전략적인 영향력

의 계획에 도움을 주기 위해서 국제분쟁에서 사회적 영향력 활동을 위한 9

개의 무게중심을 규명할 것이다.57 필자는 이러한 9개의 무게중심을 “초점”

(focal points)이라고 생각하며, (사회적 영향력의 원칙들만이 아니라) 말하자면

호의적이고 결정적인 결과를 생산하기 위해서 모든 사회적 영향력이 집중

되는 분쟁에서의 요점(key points)이다. 9개의 무게중심(CG)은 효과적인 활

동과 효과적이지 못한 국제분쟁 활동의 역사적인 사례를 분석하기 위해서

사회적 영향력 과학의 개념을 사용함으로써 개발된 것이다. 필자는 이 9개

의 무게중심을 최초의 근사치로 제공한다.

CG 1 : 전략적 공격이 최고

따라서 전쟁에서 가장 중요한 것은 적의 전략을 공격하는 것이다.

-손자(Sun Tzu)

공공외교에서 첫 번째이자 (가장 중요한) 무게중심은 중국의 군사 전략

가인 손자의 조언인 공격전략에 기반하는 것이다.58 분쟁에서 사회적 영향

력 활동의 전략은 목표(태도, 신념 및 행동의 생성 및 수정), 대상(누가 영향을 받

을 것인가), 수단 및 작동(메시지, 전술, 미디어와 목표에 어떻게 도달할 것인지)으로

구성되어 있다. 물리적인 전쟁처럼 사회적 영향력 활동은 적과 경쟁자의 영

향력 전략을 공격해야 한다.

예를 들어 제1차 세계대전에서 우드로 윌슨(Woodrow Wilson) 측의 “민



주주의를 위해 전 세계를 안전하게 만들기 위한 전쟁”이라는 구호는 편의

와 노골적인 공격의 독일 연합을 이겼다. (그러나 윌슨의 이상주의가 현실로 이

루어지지 않았을 때 윌슨 측의 구호는 전쟁 후 냉소주의와 고립주의를 강화시키는 데

기여했다.) 아마 제1차 세계대전으로부터의 냉소주의의 결과 때문인지 제2

차 세계대전에서 연합군의 정보활동은 처음에는 히틀러의 패배를 제외하

고 전쟁에 대해서 그다지 중요한 테마(theme)를 제공하지 못했다. 심리전

(psychological warfare)은 나치의 프로파간다에 대항하는 것, 그리고 전술

적이고 운용상의 수준에서 연합군의 노르망디 침공을 강화하는 데 집중했

다.59 프랭크 캐프라(Frank Capra)의 전쟁 영상은 민주주의를 창조하는 윌슨

주의자의 목표를 제공하는 것이 아니라, 주축국에 대항하는 시민들을 동원

하는 수단으로써 미국의 적들의 연설과 프로파간다에 내재하는 사악함을

다루었다. 흥미롭게도 제2차 세계대전이 진행되고 결국 종식됨에 따라 미국

식 민주주의의 홍보라는 대전략은 브레튼우즈(Bretton Woods) 회의, 뉘른베

르크 재판(Nuremberg trials), 마샬플랜(Marshall Plan), 루즈벨트(FDR)의 네 가

지 자유(four freedoms)에서 나타났다.60 냉전기간 중에 자유유럽방송(Radio

Free Europe)은 독립적인 사고를 고취하고 소련의 제어를 약화시키는 점진

적인 발전을 조성하고 국가주의적인 운동을 지원함으로써 전체주의를 약화

시키는 전략을 취했다.61

미국과 알카에다(al–Qaeda) 간의 현대 분쟁에서 알카에다는 미국을 이

슬람 세계를 지배하고자 하는 십자군으로 묘사하는 사회적 영향력 전략을

채택했다. 이 전략은 (이슬람 세계의 다양한 파벌과 연합들과 같은) 서로 다른

집단을 통합시키기 위해서 공동의 적(이 경우 미국과 미국의 동맹)을 만드는, 종

종 사용되는 영향력 전술(아래 그란팔룬[granfalloon] 참고)을 사용한다. 미국은

알카에다의 영향력 전략에 대항하려고 시도하지 않았고, 자신의 활동과 이

라크 침공, 그리고 심지어 미국의 적에 동조하는 용어 사용을 지지하는 범이

슬람 연합을 구축하는 데 실패함으로써 빈 라덴의 덫에 빠지고 말았다.62 이



라크에서 있었던 별개의 분쟁에서 중동에 “민주주의를 가져간다”는 미국의

영향력 전략은 지역 부족주의와 인종연합에 의해 실패했다(아래 그란팔룬 참

고).63, 64

미국적 가치와 함께 미국의 경제 및 정치적 제도가 지구적으로 퍼지고

사실상 제국이라고 불리 수 있는 결과를 낳음으로써 20세기는 종종 “미국의

세기”라고 불리우고 있다. 이것은 부분적으로는 미국인들뿐 아니라 인류를

위한 인간 존엄의 원칙, 정의, 개인적인 자유에 대한 헌신이라는 미국의 대

전략의 인지된 정당성으로 인해 발생한 것이다. 전 나토(NATO) 최고 사령관

웨슬리 클라크(Wesley Clark) 장군은 다음과 같이 말하고 있다.

[미국의 정당성]은 미국의 제도 그 자체에서부터 왔다고 생각한다. 지배

를 받는 사람들의 동의로 제도를 만들었기 때문이라고 생각한다. 권리장

전(Bill of Rights)을 충실히 지킴으로써 우리는 안내를 받고, 적어도 지난

한 세기에 우리는 인류와 우리의 권리에 대한 개념을 보편적인 진리라고

생각했다…. 우리는 이러한 권리가 모든 인류에게 확대되는 것을 지지했

다. 그리고 여러 모로 예외가 없었던 것은 아니나 대체로 우리는 이러한

원칙과 함께 일관되게 행동했고, 그렇게 함으로써 우리는 인류의 시각에

서 호의와 좋은 여론(정당성)을 얻었다.65

클라크는 계속해서 그 예외(즉 미국이 이러한 원칙과 일관되게 살지 않았을

때)에 대해서 다음과 같이 지적하고 있다. “우리가 조장한 쿠데타들, 우리가

매수하고자 했던 정치인들, 비밀공작에서의 우리의 노력들, 가끔 원칙보다

편의주의를 지지했던 사례는 대체로 안 좋은 결말을 맞았다.”66 클라크 장

군의 분석은 효과적인 공공외교는 “올바른”기술[다른 사람을 자신의 의지대

로 유혹하는 스프링클리즘(sprinkleism)을 추구하는 것] 또는 “올바른” 정책(모

든 사람을 즐겁게 하거나 적어도 권력을 가진 사람을 즐겁게 하는 외교정책을 추구하



는 것)에 대한 것이 아니라 솔직하고 정직한 민주적 핵심 가치의 제정이라는

사실을 보여주고 있다.

정리(Corollary) CG 1a : 전략적 함정

효과적인 사회적 영향력 활동은 적의 행동에 덫을 놓고 제한하며 적에 대한 지원을

약화시키며 분열시키는 활동이다. 반대로 효과적이지 않은 사회적 영향력 활동은

자기 자신에게 함정이 될 수 있는 활동이다.

제1차 세계대전에서 독일인은 영국과 유럽으로 물자를 공급하는 배를

유(U)‐보트로 공격함으로써 북대서양의 대양 항로를 지배하고자 기술적인

우월성을 활용했다. 영국은 특히 민간인(예를 들어 루시타니아)에 대한 공격과

같은 이러한 공격이 갖는 야만성에 주의를 환기시킴으로써 독일의 이러한

이점을 무력화시켰다. 웰링톤 하우스(Wellington House)의 영향력 활동은 독

일이 다음과 같은 선택을 하도록 만드는 데 성공했다. 그 선택은 (a) 공격을

계속하면서 세계적인 비난을 감수하거나(결국 미국이 전쟁에 개입하도록 함) (b)

자신의 기술적인 이점을 포기하는 것이었다. 제2차 세계대전에서 아돌프 히

틀러(Adolf Hitler)는 오스트리아와 기타 중부유럽 국가들에 대한 조기 침공

에 관한 지지를 확보하고 게르만 집단의 통합만을 추구한다는 관념에 기반

한 유화정책을 부추기기 위해 “아리안의 우월성”과 “게르만 통합”이라는

테마를 사용했다. 초기의 성공에도 불구하고 이러한 테마들은 히틀러의 세

계 지배라는 목표를 지원하는 발판으로는 충분히 강력하지 않았고, 게르만

에 대한 충성이 강하지 않은 지역에서는 저항을 불러일으키는 역할을 했다.

따라서 히틀러는 공격의 성과를 높이고 지속시키기 위해서 부역자와 노골

적인 힘에 의존해야만 했다. 히틀러의 정보활동은 자신을 함정에 빠뜨리고

자멸적인 것이 되어버렸다. 베트남 전쟁에서 베트콩은 미국을 프랑스 식민

주의의 후예, 베트남을 지배하고자 하는 제국주의 자본가로 묘사하는 데 성



공했다. 따라서 이러한 사회적 영향력 활동은 미군을 함정에 빠뜨렸다. 베

트남인들을 도우려는 정당한 노력은 양키 제국주의로 비쳐줬고, 미국에 동

조하는 베트남 관리들은 강아지였으며, 제국주의 테마는 전쟁을 지지하는

미국 국민들을 분열시키는 역할을 했다.67 미국을 이슬람 세계를 지배하고

자 노력하는 십자군으로 묘사하는 빈 라덴의 전략은 효과적으로 미국 외교

정책이 다음과 같은 선택을 하도록 몰아넣었다. (a) 이슬람 세계에 개입하여

십자군이라는 명성을 더 강화하거나 (b) 이 지역을 알카에다 테러리스트에

게 양보하는 것이다. (알카에다 및 아프가니스탄의 탈레반에 대한 공격 초기에) 전

세계 및 이슬람 제도의 지원으로 자신의 행위를 정당화함으로써 미국은 이

러한 덫을 최소화할 수 있었다.

정리(Corollary) CG 1b : 360° 전략

건실한 사회적 영향력 전략은 변화하는 상황과 관련하여 분쟁의 방향을 예측하고

환경에 적응할 수 있는 일반적인 체제(framework)를 발전시키는 것이다.

성공적인 영향력 활동은 새로운 대상과 상황에 따라 조정이 가능한 일

반적인 전략(예를 들어“전쟁을 끝내기 위한 전쟁”, “미국 제국주의의 중단”)을 채

택하는 활동이다. 이 전략은 영향력 활동을 착수하는 발판을 제공한다. 분

쟁의 범위가 커지고 축소됨에 따라 언제든지 분쟁에서 중요한 행위자는 변

할 수 있다. 연합은 재편성되거나 갈라설 수 있고, 이전의 동맹에 대항하여

정보활동을 벌이는 것이 자신의 이익이라고 결정할 수도 있다. 건실한 전

략은 이러한 변화들을 예측한다.68 시간이 흐름에 따라 목적과 목표는 수정

될 수 있고 더욱 발전될 수 있다. 제2차 세계대전에서 연합군 원정 총사령부

(SHAEF : Supreme Headquarters Allied Expeditionary Force)의 심리전 부서에

서 근무했던 다니엘 러너(Daniel Lerner)가 지적했듯이 아마 가장 중요한 점

은 (전쟁을 이기는 것이 아니라) 평화를 획득하는 것이 주목을 받게 되는 것과



같이 승리는 목적을 변화시킨다는 점이다.69

정리(Corollary) CG 1c : 정보 통제 전략

전략적인 영향력은 공격적이어야 하며 그 다음에 나오거나 반응적이어서는 안

된다.

제2차 세계대전 중 런던의 미국 전쟁정보국 국장인 월러스 캐롤(Wallace

Carroll)은 전쟁 초기 2년 동안 영국과 러시아는 살아남지 않을 것이며 미국

은 전쟁에서 효과적이지 않을 것이라는 주축국의 프로파간다에 대항하는

등 연합군의 정보활동은 대체로 방어적이었다는 사실을 알게 되었다.70 그

러한 활동은 잘 해야 교착 상태에 불과하며, 대게는 방어적인 목적으로 전술

적인 영향력을 사용하는 것은 패배하고 있다는 첫 번째 징후이다. 일반적으

로 적이 전략적인 실수를 하지 않는 한 방어적인 행동에 있어서 기대할 수

있는 최선은 기껏해야 무승부이다. (물론 적의 프로파간다에 대항하지 않는 것보

다는 방어적인 활동이 낫다.) 나치가 반드시 패배할 것이라는 점을 선전하고 전

쟁에 대해서 독일 대중의 마음속에 의심을 가득하게 만듦으로써 공격적인

태도로 나가자 연합군의 정보활동은 큰 성공을 거두었다.

정리(Corollary) CG 1d : 계획과 목적

사회적 영향력 활동은 목적이 있는 장기적인 계획이 필요하다.

성공적인 영향력 활동은 전반적인 정책 목적을 통합 및 진행시키는 장

기적인 계획을 개발하는 활동이다. 결국 그러한 행위에 반대하기 위해서, 또

는 그러한 행위가 피할 수 없는 것이라면 그 행위의 부정적인 결과를 상쇄시

키는 수단을 마련하기 위해서 (군사적・경제적・정치적인) 국가 행위의 결과가

고려되어야 한다. 저명한 저널리스트이자 전 USIA 국장인 에드워드 R. 머로



우(Edward R. Murrow)가 언급했듯이 공공외교는 외교정책의 “불시착 단계

가 아닌 초기 단계”에 포함 되어야 한다.71 이상적인 장기 계획은 국가전략

과 목적에 맞춰 조직되나 빠르고 효과적인 이행이 가능하도록 지역적인 조

언과 피드백을 갖춘 명확한 커뮤니케이션 목표가 포함되어야 한다.72 효과

적인 공공외교 활동에서 전술은 전략을 따라가야 한다. 장기적인 계획은 또

한 (분쟁 전의 시기에 분쟁을 해결할 방법을 강구하는 것에서부터 평화를 위한 분쟁 후

계획까지) 전체적인 분쟁의 분석을 채택한다. 그러한 장기적인 계획이 없다

면 영향력 활동은 득보다는 해가 될 수도 있다. 같은 출처로부터의 상반되는

메시지는 영향력 활동의 정당성을 상쇄하고 약화시킨다.73 신중하게 시기를

맞추지 않는다면 영향력 활동은 부정적인 결과를 가져오는 거짓 희망을 만

들어낼 수 있는데, 제2차 세계대전시 대륙 유럽에 대한 “승리(Victory)의 V

사인”캠페인,74 1956년 헝가리 폭동,75 페르시아 걸프 전쟁 이후 이라크 남

부의 시아파 반란의 격려 등이 그것이다.

정리(Corollary) CG 1e : 광고, 브랜딩과 홍보의 불충분함

국가 간 또는 집단 간의 경쟁적인 영향력 활동에서 광고의 브랜딩 이론과 홍보기술

이 제시하는 틈새전략은 효과적이지 않다.

CG 2 : 사기 베네펙탄스(Morale Beneffectance)

사회적 영향력 활동에서의 전장은 교전국, 교전국의 민간인, 분쟁에 연루될 수도 있

는 중립국과 제3자의 사기(morale)이다.

사기(morale)란 명분 또는 행동을 시작하고 지속하는 갈망과 의향이다.

다른 형태의 자극과 마찬가지로 사기는 베네펙탄스(Beneffectance)의 원칙으

로 설명할 수 있다. 사기는 인지된 정당성이 기능하는 것으로 행동의 이로움



(선행)이자 그 행동이 성공할 것이라는 기대감(효능 또는 “나는 할 수 있다”는 느

낌)이다.76 마크 트웨인(Mark Twain)의 전쟁 기도(War Prayer)는 이러한 사기

의 요인을 표현하고 있는데 그 행위의 애국적이고 종교적인 정의에 대한 신

념, 그리고 승리 및 개인의 영광에 대한 기대가 그것이다.

언제든지 주요 사건[예를 들어 간호사 에디스 카벨(Edith Cavell)의 처형, 드

레스덴 폭격, 구정공세(Tet offensive)], 여론(신념, 태도, 고정관념, 소망과 참여자의

편견, CG 5 참고),77 정보와 프로파간다(예를 들어 사건에 대한 해석 또는 “의견 제

시”), 집단과 개인의 관계(공유된 목적의식과 동등한 희생),78 자신은 선하며 효

과적인 행위자라는 자아의식을 유지하고자 하는 갈망에 의해 사기는 결정

된다(종종 부조하를 줄이는 것으로 통해서 성취된다. CG 6 참조). 사회적 영향력 활

동에서의 성공 여부는 적의 사기(또는 그 구성요소)를 떨어뜨리고 아군의 사

기를 높임으로써 평가받는다.

국제분쟁에서 베네펙탄스(Beneffectance)에 영향을 주는 몇 가지 흔한

방법은 (a) 잔혹한 행위에 대한 이야기를 통해서 명분이 갖는 이로움을 공격

하고79 적을 악마로 묘사하고,80 (b) 애국심81과 종교82를 통해서 자신의 명분

이 갖는 이로움을 강화하며, (c) 패배가 불가피할 것이라는 점을 보여줌으로

써 적의 효능을 약화시키는 것이다(예를 들어 제2차 세계대전시 연합군은 전단지

를 통해 독일군에게 그들의 소형무기가 보잘것없다는 점을 상기시켜 주었고, 연합군이

후원하는 점성가들은 나치가 패배할 것이라고 예언했으며, 벨기에의 지하조직은 “승

리의 V 사인”캠페인을 벌였다),83 (d) 적의 취약점을 명확하게 보여주고 성공을

위한 행동계획을 구체화함으로써 자신의 효능을 강화시키는 것도 여기에

해당된다.84 열망을 공유하기보다 특히 어떤 증오가 부당함에 집중되어 있

는 경우 증오를 공유하는 것이 일반적으로 사기를 북돋우기에 수월하다.85



정리(Corollary) CG 2a : 기대(Expectations)

어떤 행동의 인지된 성공 또는 실패는 부분적으로 그것이 기대에 부응했느냐 또는

아니냐에 따라 결정된다.

기대는 미래에 대한 신념이다. 또한 기대는 사건을 판단하는 기준으로

서의 역할을 한다. 예를 들어 연합군의 폭격 이후 괴벨스(Geobbels)는 독일

민간인 사망자 수를 과장하는 소문을 종종 퍼뜨렸다. 그 후 그는 이전 사망

자 수치보다 낮은 정확한 수치를 가진 “공식”보고서를 발표함으로써 결국

그 공격은 그토록 심한 것은 아니었다고 생각하게 함으로써 독일 국민들이

기운을 낼 수 있게끔 하곤 했다.86 반면 제2차 세계대전 중 연합군의 안치오

(Anzio) 공격은 (확보하지 못했던) 구체적인 성공을 예측하는 전단지와 함께

동반되었는데, 독일의 프로파간다 작성자들은 연합군의 신뢰를 떨어뜨리기

위해 이러한 전단지를 이용했다.87 조지 퀴스터(George Quester)는 제1차 세

계대전 당시 런던에 떨어진 예측하지 못했던 독일의 공습(1,300명을 죽인 225

톤 규모의 폭탄투하)은 영국의 사기에 매우 큰 부정적인 효과를 주었던 반면에

제2차 세계대전에 있었던 더 파괴적인 공습은 사기에 별 영향을 주지 않았

고, 런던 사람들이 예상보다 그 공격이 그리 심각하지 않았다는 것을 인식하

고 결의가 더 강화되었을지도 모른다고 지적하고 있다. (영국 대중은 독가스와

더 심각한 공격을 예상하고 있었다. 비슷한 결과가 드레스덴의 화염탄 사건 이후 독일

에서도 발생했다.)88 기대가 일관되게 충족되지 않는 경우 신뢰와 신용은 훼손

되며 의사소통 담당자는 대상을 설득할 능력을 상실한다(정리 CG 3b 참고).

전쟁을 시작할 것인지 지속할 것인지, 그리고 누가 실제로 전쟁에서 승

리했는지 결정하는 데 있어서 기대는 핵심적인 역할을 한다. 도미니크 존슨

(Dominic Johnson)은 긍정적인 환상(자신이 승리할 것이라는 가끔 지나치게 낙관

적인 기대)은 정책 결정자가 전쟁을 개시할 확률을 높여준다는 논거를 뒷받

침하는 국가들의 사례를 수집했다.89 일단 시작되면 전쟁에 대한 지지는 기



대와 함수관계이다. 예를 들어 군사적 행동이 교착 상태에 빠졌을 때, 즉 전

쟁에서 승리할 것이라는 대중의 기대에 부응하지 못했을 때 한국 전쟁과 베

트남 전쟁에 대한 미국 대중의 여론은 불리해졌다.90 최근 이와 비슷한 양상

의 결과가 이라크 전쟁에 대한 미국의 여론에서도 발견되고 있다.91 마지막

으로 전쟁에서 승리에 대한 인식은 물리적 이해득실이라기보다 종종 (한쪽

또는 다른 쪽이 기대를 넘어섰는지) 기대의 문제이다.92

CG 2는 알카에다와 미국 간 전쟁에서 주요한 전장(battleground)이다.

빈 라덴은 자신의 지지자들의 마음에 베네펙탄스(Beneffectance)를 만들어

냈는데, 이는 자신의 명분을 종교적인 열정[이슬람 법에 따른 명령인 파트와

(fatwas)와 종교적인 지도자들의 지지]과 애국적이며 인종적 자존심(예를 들어

이슬람 세계에서 십자군을 축출하는 것)으로 연결지으면서, 미국의 문화 및 이스

라엘에 대한 미국의 지지를 공격하면서 미국을 악마로 묘사함으로써, 그리

고 미국을 중동 문제의 근본으로 묘사함으로써, (세계무역센터 공격에 8년이 걸

렸다는 등) 승리는 몇 달만이 아니라 오랜 기간에 얻어질 수 있다는 장기적인

시간의 설명으로 기대감을 낮춤으로써, 또한 일단 공격을 받으면 미국이 레

바논과 소말리아에서 물명예스럽게 떠났다는 사실을 묘사하여 미국의 승리

가 불가피하다는 사실에 흠집을 냄으로써, 그리고 적에 대해 알카에다가 반

드시 승리할 것이라는 증거로 [세계무역센터 공격, 미국 구축함 콜(Cole)에 대한

공격, 순교의 가치 등] 미국에 대한 승리를 옹호함으로써 가능하게 되었다. 반

면 미국 정부가 설정한 빠르고 쉬운 승리라는 높은 기대치(예를 들어 다섯 달

이내의 짧은 전쟁,“마지막 진통”, 몇 명의 패배자, 해방자로 환영,“임무 완수”)는 부

응하기 어려웠고, 심지어 승리라는 인식을 보장하기 위해 그 기대를 넘어서

는 것은 더욱 어려웠다. 이러한 기대치가 충족되지 못하자 전쟁에 대한 미국

의 여론은 안 좋아졌다. 게다가 이러한 높은 기대는 알카에다가 자신의 프로

파간다 목표를 이루어가는 데 도움이 되었는데, 알카에다의 사소한 승리조

차도 쉽고 완벽한 미국의 승리라는 기대에 대항해서 큰 것처럼 보였다. 아부



그라이브(Abu Ghraib)에서의 사건과 더불어 이라크에서 대량살살무기의 발

견 실패와 사담 후세인과 알카에다의 연계를 찾지 못함으로써 미국의 인지

된 정당성과 그 이로움은 약화되었다.

CG 3 : 신뢰

신뢰와 신용이 없다면 사회적 영향력 활동은 불가능하다.

사회심리학자이자 미국의 냉전 정보활동의 설계자인 랄프 K. 화이트

(Ralph K. White)는 한때 “회의적인 중립주의자들의 마음에 들어가는 방법

은 술수가 아니라 솔직함에 있다”93고 언급했다. 제2차 세계대전 당시 영국

의 정치전(戰)을 담당했던 R.H.S. 크로스맨(R.H.S. Crossman)은 “프로파간다

에서 진정으로 중요한 것은 이것이다. 왜냐하면 전체주의 국가의 사기를 꺾

는 것은 솔직함과 진실성 그리고 연민이 조합된 것이기 때문이다”라며 다

른 방식으로 이를 표현했다.94 바꾸어 말하면 어떤 커뮤니케이션 활동에 있

어서 신뢰와 신용은 중요한 발판이며, 특히 민주주의가 관련될 때 더욱 그렇

다. 공공외교에서 성공하기 위해서는 일련의 행위와 정책에 정당성이 있어

야 한다.

커뮤니케이션 담당자의 말을 신뢰할 수 없다면 정기적으로 케뮤니케이

션 대상이 그러한 말들을 믿을 이유는 전혀 없다(이에 대한 예외가 하나 있다면

소문과 빗대어 하는 말이다). 크로스맨은 계속해서 믿기 힘들고 신뢰가 가지 않

는 메시지들 같은 “대충 만든” 프로파간다는 커뮤니케이션 담당자의 목표

를 이루어나가기보다 적의 사기를 더욱 북돋운다고 지적한다.95 [이라크 전쟁

초기 바그다드 밥(Baghdad Bob)이 미국 대중에게 미친 영향을 생각해 보라]. 신뢰는

특히 평화작전과 분쟁 해결에 중요한 구성요소이며, 실험실에서의 실험은

집단 사이의 화해에 신뢰가 필요하다는 사실을 보여주고 있다.96 (제2차 세계



대전 후 미국의 일본 지배에 대한 황제의 지지와 나토의 코소보 작전에 대한 지지와 같

이) 역사는 또한 평화작전에 신뢰와 정당성이 필요하다는 사실을 보여주고

있다.

어떻게 신뢰와 신용을 얻고 그것을 유지할 수 있는가? 모든 심리전과

전략적 영향력 활동에 있어서 가장 중요한 교훈 중 하나는 진실을 말하는 것

이 중요하다는 것이다.97 커뮤니케이션이 프로파간다, 그리고 허위로 인식

된다면 그 효과를 상실한다. 그러나 그것을 바라보는 사람의 눈에 그럴듯한

진실이 아니라면 진실은 믿기 어려운 것으로 비춰질 수 있다는 점 또한 지적

하고 싶다. 예를 들어 제2차 세계대전 당시 독일군 포로에게 원하는 음식을

제공했다는 것,98 제2차 세계대전 중 독일의 지도자가 자신의 전사자를 홀대

했다는 점,99 한국에서 터키군의 용맹한 행동은100 모든 것들이 객관적으로

사실임에도 불구하고 대상은 이를 모두 받아들이지 않았다. 왜냐하면 그러

한 메시지가 타당한 것으로 보여지지 않았기 때문이다(타당함은 대상의 경험

이라는 측면에서 규정된다. 이와 관련하여 CG 2, 5, 6, 7 참고).

신뢰와 신용은 또한 사회적 관계 수립 및 역할 부여(altercasting)를 통한

역할에 의해서도 획득 및 유지된다.101 예를 들어 태양계에 있는 열 번째 행

성의 존재와 같은 기술적인 문제에 대해 얘기할 때 우리는 (어린이보다) 전문

가들을 더 신뢰하는데, 왜냐하면 전문가들이 그런 문제에 대해 알고 있을 것

이라고 기대하기 때문이다. 반대로 핵무기 축소에 대해서 주장할 때 (전문가

보다) 어린이가 더 효과적인데, 이는 아이가 대상(target)을 “보호자”의 역할

에 위치시키기 때문이다.102 “보호자”의 역할을 유도할 수 있는 능력을 고

려할 때 전사를 모집하고 전투를 계속하는 명분으로 아이들이 포스터에 종

종 사용된다.103 마찬가지로 국제문제에 있어서 독재자는 어느 시점에 자신

에게 해로운 결과를 낳을 수 있는 (공포를 통한) 순응과 동시에 억울함을 만들

어내는 역할에 다른 사람들을 위치시킨다. 오만은 공공외교를 위한 만족스

러운 기반은 거의 아니다. 반면 “연단에서 청취자들을 깔보는 투로 말하는



것”과는 대조적으로 방송인이 청취자들과 “친근한 대화에 참여하도록”함

으로써 자유방송(Radio Liberty)은 우정을 통해 신뢰를 만들고자 노력했다.104

그와 같이 화이트가 “커뮤니케이션 대상에 대한 존경”이라고 말했던 것을

이행함으로써 자유방송(Radio Liberty)은 청취자와의 신용을 구축했다.105

정리(Corollary) CG 3a : 듣기

신뢰관계는 청취자의 말을 들어줌으로써 시작한다.

최근 외교위원회(Council on Foreign Relations)는 미국이 외국 여론을 듣

는 능력을 길러야 한다고 주문했다.106 적어도 두 가지 측면에서 다른 사람

의 얘기를 들어주는 것은 신뢰관계를 구축할 수 있는데, 첫째로 상대방의

생각, 신념, 욕망 그리고 관심에 대해 알지 못하면서 다른 사람과 의사소통

하는 것은 불가능하기 때문이다. 냉전기 자유유럽방송(Radio Free Europe)

과 자유방송(Radio Liberty)은 철의 장막(Iron Curtain) 뒤에 있는 이들이 주요

이슈와 그들의 방송에 대해 어떻게 느끼고 있는지 알아내고자 공동의 노력

을 기울였다.107 반대로 소련 지도자는 (스탈린이 부정적인 정보를 무시했기에)

1930년대에 여론조사를 포기했고, 그 결과 자신의 경계 내에 있는 불만에

대해 알 수 있는 방법이 없었다.108 둘째로 상대방에 대해 듣고자 하는 욕망

을 표현함으로써 미래 커뮤니케이션의 가능성이 열린다. 만약 미국이 다른

사람의 목소리를 듣고자 한다면 그들 또한 미국의 소리를 듣고자 할 것이다

(호혜의 규범 참고).109

정리(Corollary) CG 3b : 행동의 중요성

말과 행동은 일치해야 한다.

사회적 영향력 활동에서 행동은 말보다 강하다.110 미 국무장관 딘 애치



슨(Dean Acheson)은 다음과 같이 언급하고 있다. “세계를 향해서 우리가 얘

기하는 것보다 더 중요한 것은 미국 내에서, 그리고 해외에서 우리가 어떻게

행동하느냐이다. 본보기와 행동은 결국 우리의 영향력이 무엇인가를 결정

하는 요인이다.”111 말에 따라 일관되게 행동하지 않는다면 이는 신뢰와 신

용에 엄청난 결과를 가져올 수 있다. 예를 들어 미국 남북전쟁 중 남부의 신

문들은 남부 연합군의 찬란한 승리에 대해 묘사하곤 했는데, 이러한 말과 실

제의 행위가 일치하지 않았을 때 환멸을 불러일으켰고 대중은 의기소침해

졌다.112 비슷한 사례로 1990년대 중반 원조를 주고 폭력을 멈추겠다는 UN

의 약속이 이행되지 않고 민주적 절차라는 UN의 목표 대신 독재적인 절차,

의무수단 그리고 편집에 대한 감독이 이루어졌을 때 보스니아‐헤르체코비

나에서의 UN의 임무는 대중의 지지를 잃었다. 반대로 아이티에서 미국은

아이티 국가 경찰은 전문적이며 인권을 존중한다는 점을 강조했고, 새 경찰

관에 대한 폭넓은 선별과 훈련이 실제로 이루어졌다.113

정리(Corollary) CG 3c : 결점에 대한 인정

신용을 높이기 위해 패배가 이용될 수 있다.

가장 믿을 수 없는 프로파간다는 현실과 관계없이 일관되게 모든 것을

긍정적인 색으로 칠하는 것이다. 월러스 캐롤(Wallace Carroll)은 “신용을 얻

을 수 있다면 불리한 뉴스를 알려야 하는 데 심지어 적에게도 알려야 한다”

114고 언급하고 있다. 캐롤(Carroll)의 의견은 사소한 결점을 인정하는 것이

자신의 전반적인 신용을 높여준다는 실험실의 연구와 일치한다.115 제2차 세

계대전 중 연합군은 종종 부정적인 뉴스를 보도하곤 했는데, 연합군의 전단

지는 가끔 연합군의 “실패”를 설명했고, BBC는 지속적으로 안 좋은 뉴스를

보도했다. 심지어 연합군을 불리하게 묘사하는 방식으로 나치의 보도를 수

정하기까지 했다. 크로스맨은 전쟁 중에 영국 대중이 처칠을 비판한 것이 독



일 국민의 사기를 약화시키는 데 도움이 되었다는 전후 증거가 상당하다고

보고하고 있다.116 요제프 괴벨스(Joseph Goebbels)의 일기를 보면 이와 같은

실패를 시인함으로써 발생한 결과를 살펴볼 수 있는데, 그는 나치가 승리를

선언함으로써 얻은 이득보다 BBC가 패배를 보도함으로써 영국인들이 얻은

사기가 더 크다고 결론짓고 있다.

정리(Corollary) CG 3d : 한 입으로 두 소리

블랙(Black) 프로파간다는 신뢰를 훼손할 수 있다.

블랙 프로파간다는 전달자 이외에 다른 출처로부터 온 것처럼 보이도

록 만들어진 메시지로 구성되어 있다. 이 프로파간다는 허위정보를 퍼뜨리

기 위해 전형적으로 사용된다. 헤르츠에 따르면 그러한 커뮤니케이션은 내

재적인 위험을 안고 있는데, 그것이 사용되고 있음이 밝혀질 때에는 (또는 그

것이 사용된다고 의심받을 때) 대중이 다른 메시지를 수용하는 데 필요한 신뢰

를 훼손할 것이다.117 헤르츠는 이어서 “어떤 나라도 동시에 두 가지 이야기

를 할 수 없다. 우리는 한쪽으로는 진실만을 말하고 그런 다음 변화된 목소

리로 다른 사람인 척하면서 솔직히 말할 용기가 없는 것을 말할 수는 없다”

118고 말하고 있다. 사회적 규범은 종종 사회적 영향력의 사용을 좌우한다.

많은 사람들이 전장에서 거짓말과 사기를 수긍하긴 하지만 그들은 다른 상

황에서 이러한 거짓말을 허용할 수 없다고 믿기도 한다. 이러한 규범을 침해

하는 이들은 신용을 잃어버릴 위험을 무릅쓰는 것이다.

정리(Corollary) CG 3e : 프로파간다와 신뢰

감정적인 프로프간다는 단기적인 결과를 가져올 수 있지만 장기적인 신뢰에 타격을

준다.



(거짓말이 대상들에게 그럴듯한 것처럼 보이는 한) 그러한 커뮤니케이션이 거

짓과 기만에 기반한다 할지라도 감정과 편견을 이용하는 사회적 영향력은

단기적으로 행동을 결집시키는 데 효과적인 수단이 될 수 있다. 그러나 대상

이 부적절한 조작을 발견함에 따라 그러한 프로파간다는 장기적인 신뢰에

부정적인 효과를 가져올 수 있다. 예를 들어 제1차 세계대전 중 크릴 위원회

는 진실성이 의심스러운 잔혹행위 이야기를 통해서 전쟁에 대한 지지를 결

집시켰다. 전쟁이 끝난 후 미국 시민들은 이러한 조작을 발견했고, 결과 냉

소주의가 생겨나 유대인 대학살과 같은 제2차 세계대전에 실제로 발생했던

잔혹행위를 믿는 것이 어렵게 되었다.

CG 4 : 의제 설정

토론주제를 통제하는 것은 여론에 영향을 준다.

각 커뮤니케이션 미디어에는 논의의 중심인 주제목록이라고 할 수 있

는 의제가 있다. 의제에 들어가 있는 이슈는 중요해 보이며, 이후의 결정에

사용되는 기준을 규정하는 역할을 한다. 이처럼 의제 설정은 중요한 여론 결

정 요인이다.

샨토 아이엥거(Shanto Iyengar)와 도널드 킨더(Donald Kinder)가 실시한

실험은 의제 설정의 기능을 아주 잘 설명하고 있다.119 실험에서 학생들은 편

집된 저녁 뉴스를 일주일이라는 기간 동안 시청했다.

그 저녁 뉴스는 각기 다르게 편집되었는데, 일부 학생들은 미국의 국방

능력의 약점에 대한 보도가 무척 많은 뉴스를 접한 반면 다른 집단은 오염

문제를 강조하는 뉴스를 접했으며, 마지막으로 세 번째 학생집단은 인플레

이션과 경제 문제에 대한 뉴스를 접했다. 실험 마지막에 학생들은 미국이 해

결해야 할 가장 중요한 이슈로 자신들이 시청했던 뉴스에서 가장 많이 다루



었던 이슈를 선정했다. 게다가 학생들은 자신들이 선정한 이슈 문제에 강한

입장을 가진 후보들을 지지했다.

국제분쟁에서 의제 설정의 예는 다음과 같다.

(a) 제1차 세계대전에서 영국은 신문사설에 영향을 주기 위한 수단으로

H. G. 웰즈(H. G. Wells), 나미어(Namier), 토인비(Toynbee) 같은 사람들

이 작성한 전쟁을 지지하는 글들로 미국의 여론에 영향을 미치는 사

람들을 겨냥했다.

(b) 제2차 세계대전 중 연합군은 자신이 만든 신문인 프론트포스트

(Fron–tpost)를 매주 주축군에게 전달했다.

(c) 에이즈 바이러스를 미국 과학자들 때문이라고 비난하는 소련의 허

위 정보활동

(d) 세르비아 미디어의 나토(NATO) 폭격현장 방문

(e) 아프가니스탄 침공 직후 이슬람 미디어는 (탈레반의 잔혹성 같은) 이슈

가 아니라“라마단 기간 동안에 전쟁이 지속되어야 하는가?”와 같은

주제를 다루었다.

발칸지역의 최근 분쟁을 보면 의제 설정의 전투를 살펴볼 수 있다.

1980년대 후반과 1990년대 초반 슬로보단 밀로셰비치(Slobodan Milosevic)

는 주요 텔레비전 망에 접근하여 크로아티아안과 이슬람교도에 대한 증오

의 메시지를 확산시켰고,120 이러한 메시지는 결국 집단학살의 결과를 가

져온 인종분쟁을 유발한 의제를 설정했다. 대조적으로 데이튼 협약(Dayton

Accords) 이후 평화유지군은 보스니아에서 독립적이고 민주적이며 다종교

적인 국가를 지원하는 미디어 의제를 설정했다.121

커뮤니케이션 의제는 어떻게 설정되는가? 간단명료하게 말하면 커뮤니

케이션 담당자는 일관적이고 반복적으로 “메시지에 머물고” 끊임없는 주제



를 강조함으로써 의제를 설정한다. 그러나 커뮤니케이션 매체에 따라 의제

를 설정하는 구체적인 내용은 차이가 있다. TV 뉴스, 인터넷, 소문과 같은 각

매체는 어떤 주제를 논의해야 할지 결정하는 데 있어서 자신만의 규칙, 규범

및 절차를 가지고 있다. 예를 들어 미국의 대중 매체는 다른 특징 중에서 새

롭고 시의적절하며, 분쟁 또는 스캔들과 관련되거나 시각적 정보를 가지고

개인적이며 극적으로 만들어질 수 있으며, 독특하거나 범상치 않은 사건과

관련되고, 현재 미디어의 주제에 부합하는 이야기들을 중요시한다.122 마찬

가지로 아랍 미디어 또한 사건을 보도하는 데 있어서 규칙을 가지고 있다.123

일부 아랍 방송국들은 국가의 지원을 받고 있기 때문에 지배정권이 마련한

의견과 절차를 반영한다. 알자지라는 반독립적이어서 인기를 추구하기에

(극적이고 개인적이며 분쟁을 다룬 것과 같은) 미국화된 미디어의 규칙에 적합한

이야기들을 생산하고 있고, (친팔레스타인 이슈와 같은) 대상 청취자를 끄는 주

제에 부합하는 이야기도 만들어낸다. 팍스(Fox)든 알자지라든 미디어의 규

칙에 부합하는 뉴스는 미디어의 틀에 맞지 않는 뉴스보다 더 많이 보도될 가

능성이 크다.

테러리즘 또한 의제를 설정하는 장치이다. 분쟁, 시각효과(테러행위의 잔

여물), (생존자의 이야기 같은) 개인적인 영향, 그리고 테러의 특이한 속성을 강

조하면서 뉴스 사건으로서의 테러리즘은 서구 미디어124에 호소하면서 실제

가지고 있는 영향력을 넘어서는 영향력을 확보한다. 테러리즘의 관심을 끄

는 힘은 테러리즘 행위에 대한 생생한 묘사를 최소화하고 대신에 테러리즘

을 다루는 데 있어서 가능한 대처 방식에 집중함으로써 줄일 수 있다.

의제를 설정하는 한 가지 중요한 메커니즘은 연예(entertainment)이다.

청취자가 메시지를 수용하도록 유혹하기 위해 연예가 사용될 수 있는데, 예

를 들어 청취자를 끌고자 히틀러가 라디오와 영화를 사용했던 것이나125 슬

로보단 밀로셰비치(Slobodan Milosevic)에 대한 반대를 결집하기 위한 수단

으로 B92의 록 음악 사용,126 그리고 자살폭탄 테러를 조장하기 위해 이란 텔



레비전에 어린이 만화의 보급 등이 그것이다.

커뮤니케이션 의제를 설정하는 또 다른 방법은 (정보 흐름에 참여하는 것

과 반대로) 전체적인 정보를 지배함으로써 정보의 흐름을 통제하는 것이다.

예를 들어 제2차 세계대전에서 영국은 대서양을 횡단하는 케이블을 끊어서

독일이 다른 국가들과 의사소통하는 것을 어렵게 만들었다. 전자전쟁, 전파

방해, 컴퓨터 공격과 지역 라디오 방송국 접수를 통해서 정보의 지배를 이

루어낼 수 있다. 일부는 집단학살을 좌절시키기 위해서 정보의 통제가 사용

되어야 한다고 주장했다.127 그러나 그러한 완전한 정보 통제는 (즉각적인 군

사작전과 아마도 제한적인 인도주의적 목표를 위한 활동을 제외하고는) 종종 민주주

의의 규범을 위반하는 것으로 비춰질 수 있고, 특히 검열당하고 있는 사람들

사이에서 분노를 일으킬 수 있다(CG 8 참고). 특정 매체의 규범을 위반하는

의제 설정은 검열 또는 조작으로써 부당하다고 여겨질 것이며, 종종 반발과

메시지의 거부라는 결과를 초래한다.

CG 5 : 사고방식의 선택성

개인은 세계 그리고 자신을 이해하기 위해서 사고방식을 선택적으로 이용한다.

사회‐인지적 모델에 따르면 사고방식(대상에 대해 인지적으로 기억된 평가)

은 두 가지 작용을 한다.128 첫째, 세계를 이해하기 위해 사고방식이 사용될

수 있다. 그와 같이 사고방식은 편파판정, 귀속, 기대, 사실에 대한 확인, 그

리고 기억에 대해서 체험적인 것으로 사용된다. [예를 들어 좋은 (나쁜) 대상은 좋

은 (나쁜) 속성과 연관되어 있다.] 둘째, 자부심을 지키기 위해서 사고방식이 유지

되며 다른 사람들, 자기 자신 그리고 준거집단으로부터의 승인을 얻기 위해

서 사고방식은 표현된다. 개인의 사고방식은 고유하다는 것을 감안할 때 사

고방식은 다른 행위들 중에서 사건에 대한 선별적인 노출과 관심, 자극의 차



별적인 해석, 커뮤니케이션에 대해 다양한 반응, 선별적인 사회적 제휴를 위

한 틀을 제공한다.

정리(Corollary) CG 5a : 세분화

비슷한 사고방식을 가진 개인으로 이루어진 집단은 비슷한 메시지로 표적이 될 수

있다.

비슷한 사고방식(그리고 다른 특성)을 가진 개인은 보통 비슷한 생활양

식, 미디어 습관, 관점을 가지고 있어서 영향력 활동으로 그러한 집단을 표

적으로 삼는 것은 비용 면에서 효과적이다. 게다가 사고방식과 비슷한 특성

은 내집단과 외집단의 강력한 경계를 형성하도록 이끌 수 있다[아래 그란팔룬

(granfalloon) 참고]. 사회적 영향력 활동에서 그런 요인을 고려하지 않는다면

처참한 결과를 낳을 수 있다. 예를 들어 그들의 적과 관련 있는 잘못된 언어,

방언, 기호로 어떤 집단에게 얘기를 하는 것과 같다.

구체적인 세분화 계획은 전반적인 전략(세분화 변수의 선택)과 대상(예를

들어 정책 결정자, 인구의 대다수 등)에 달려 있다. 예를 들어 제2차 세계대전 중

에 연합군은 효과적인 메시지의 개발 수단으로 독일 인구를 세분화시키기

위해 정치적인 태도를 이용했다.129 자신의 정보활동이 말레이시아 사회 내

의 집단에게 민감해졌을 때 영국은 말레이시아 비상사태 동안에 반란이 일

어나는 것을 성공적으로 막았다. 사회의 서로 다른 계층을 이해하고 그런 계

층을 대상으로 절차를 개발하는 것은 보스니아와 아이티에서 평화작전을

효과적으로 수행할 수 있었던 요인이었다.130 알카에다와 이라크 전쟁에 있

어서 비슷한 이해와 접근을 요구하는 목소리가 지속적으로 있어왔다.131



정리(Corollary) CG 5b : 쐐기

개인집단이 사건에 대한 의견, 인식 그리고 의견 충돌을 줄여야 한다는 필요성에 있

어서 다양할 수 있다는 점을 고려할 때 연합체의 사이를 틀어지게 하고 어떤 행동에

대한 지지를 분열시키기 위해 차별적인 영향력이 사용될 수 있다.

적에 대한 지지를 감소시키기 위해 쐐기(wedge)를 사용하는 전략 중 하

나는 주요 심리적 관점에 대해서 의견이 다른 계층을 구체적이고 분열을 초

래하는 메시지로 겨냥하는 것이다.132 예를 들어 제2차 세계대전에서 괴벨스

는 의심, 불신과 증오를 조장함으로써 적국 내 집단 사이를 갈라놓으려고 노

력했다.133 반면 자신의 일기장에 표현되어 있는 것처럼 요제프 괴벨스가 가

장 우려했던 것 중 하나는 연합군의 프로파간다가 독일 국민 전체가 아니라

“나치즘”(Nazism)을 공격함으로써 독일 대중을 분열시키려고 할 것이라는

점이다.134 냉전기 자유유럽방송(Radio Free Europe)은 종교적 차이(예를 들어

금지된 기독교 캐롤 음악을 연주함으로써)와 국가의 자부심을 강조함으로써 동

유럽과 소련 시민들의 사이를 틀어지게 하고자 했고, (지도자들의 호화스러운

생활에 대한 이야기를 들려주고 부패하고 폭력적인 사장들에 대한 보도를 통해) 소련

의 지도자들과 노동자 사이를 갈라놓으려고 했다.135

두 번째 쐐기전략은 마틴 헤르츠(Martin Herz)가 한계에 있는 사람 또는

잠재적인 “흘들리는 사람”(waverer)을 겨냥하는 것으로 이들은 어떤 활동에

대해서 분열된 사고방식을 가지고 있다.136 그런 경우 방어적인 반발을 피하

기 위해서 자신의 입장과 반대되는 태도는 무시하면서 자신의 목표와 부합

하는 태도를 강화하며 지원하도록 호소하는 전략이 마련된다(CG 6 참고).

세 번째 쐐기전략은 “자르고 끌어들이는”(chop and co‐opt) 것이다. 이

전략에서는 지도자들은 해당 상황에서 제거되고 추종자들은 자신의 입장에

맞게 끌어들인다. “블랙–톱”(black–top) 환상 또는 적의 정부는 악으로, 그

러나 그 나라의 국민은 기본적으로 선한 것으로 보려는 경향이 종종 “자르



고 끌어들이는”(chop and co–opt) 쐐기를 지원한다.137 말레이시아 비상사

태에 대한 영국의 대응을 보면 이와 같은 쐐기 전략이 사용된 전형적인 예를

살펴볼 수 있다.138 1952년 당시 말레이 반도는 다민족 국가였다. 국가를 통

제하려는 공산주의 반란군은 사회의 일원으로 동화되지 않고 토지도 소유

하지 않은 중국인(Min Yuen)을 새로운 구성원이자 공급원으로 삼고자 겨냥

했다. 초기 영국의 활동은 군사적인 속성을 띠었고 보복 활동에서 반란군에

협조했던 중국인(Min Yuen)을 겨냥했다. 이 접근방식이 실패라는 것을 깨닫

고 해롤드 브릭스(Harold Briggs) 육군 중장의 지휘 하에 다음과 같은 활동과

함께 자르고 끌어들이는 전략을 사용하여 작전의 초점을 다시 맞추었다.

(a) 반란을 그만둔 중국인(Min Yuen)에게 토지와 정착 지원금 제공

(b) 적게 가담한 사람들로부터 핵심 반란자들을 분리시키는, 항복에 대

한 보상 프로그램(추가적으로 항복하는 사람을 유도하기 위해서 전단지 활

동에 그렇게 항복한 사람들을 자랑스럽게 알리기)

(c) 민족적인 차이를 줄이고 중국인을 말레이시아 사회에 포함시키기

위해 고안된 교육과 정보활동[아래 조각그림 맞추기(Jigsawing) 참고]

(d) 반란군 지도자에 대한 군사적 공격

제2차 세계대전 종반에 군사적 작전, 뉘른베르크 재판(Nuremberg trials)

을 통해 지도자를 제거하고 나치에서 탈당한 사람들이 새로운 독일에 들어

갈 수 있는 기회를 제공함으로써 추종자로부터 나치의 지도부를 분리시키

기 위해 비슷한 자르고 끌어들이는 쐐기전략이 사용되었다. 제1차 세계대전

이후에는 이러한 접근법이 사용되지 않았는데 그 결과 이것은 Freikorps(자

유군단이라는 뜻, 나치 돌격대 및 기타 히틀러의 군사적 후원자의 효시)의 등장(rise)

이라는 재앙적 결과를 초래했다. 또한 이라크 전쟁 초기 바띠스트(Baathists)

를 다루는 수단으로도 이 방법이 사용되지 않았다.



특정 쐐기전략을 사용할 것인지 또는 사용하지 않을 것인지를 결정하

는 데 있어서 장기적인 결과를 고려해야 한다. 일부 사례에서 쐐기전략의

사용은 국민통합을 어렵게 만들 수도 있다. (종교, 민족성, 계급과 같은) 인구

집단이 쐐기로 사용될 때 위와 같은 일이 발생할 가능성이 크다. 반면 분열

을 초래하는 요인을 제거하는 데 실패하면 양차 대전 사이 독일이 보여주듯

Freikorps의 등장과 같은 장기적으로 부정적인 결과를 초래할 수도 있다. 쐐

기전략의 부정적인 결과를 상쇄하기 위한 접근법으로서 아래에서 조각그림

맞추기(Jigsaw) 전술에 대해 설명할 것이다.

CG 6 : 자기 정당화

부조화스러운 생각에 의해 만들어진 긴장 상태는 그러한 긴장을 줄이려는 충동을

낳고 합리화의 함정을 야기할지도 모른다.

인지부조화(cognitive dissonance) 이론에 따르면, 한 사람이 두 개의 서

로 모순되는 생각을 가질 때(가령“나는 착하고 도덕적인 사람이다”와“나는 방금

누군가를 죽였다”) 그 개인은 이 불일치가 만들어낸 긴장을 해결하기 위한 방

법들을 강구한다.139 그 경우 그 사람은 부조화를 해결하기 위해서 무시(예를

들어 그 사람은 죽을 만하다), 북돋움(예를 들어 자신의 선량함을 증명할 방법을 찾음),

외부적인 정당화 요인을 찾거나(예를 들어 내가 믿는 종교는 그런 일이 괜찮다고 한

다) 행동을 재구성(예를 들어 그것은 실제로 살인이 아니었다)함으로써 자기 정당

화와 합리화를 시도한다. 효과적인 프로파간다는 필요한 긴장 상태를 자극하

고 선전자의 목표와 부합하는 방식으로 부조화를 줄이는 방법을 찾는다.

자기 정당화의 가능성은 다음과 같은 경우를 포함하여 국제분쟁 중에

행해지는 영향력 활동에 있어서 몇 가지 함의를 가지고 있다.140

(a) 소문과 허위정보의 확산은 부조화를 해결하는 데 기여할 수 있다.



예를 들어 이슬람 세계에 있는 많은 사람들은 아랍인들이 9·11 테러

를 초래했다고 믿지 않는다.

(b) 공격성은 도덕적 행위자로서 자기 자신에 대한 견해와 종종 상충하

며, 그렇기 때문에 정당화가 필요하다. 예를 들어 알카에다는 9·11

살인을 행하기 위해서 이슬람 법에 따른 결정(fatwa) 또는 종교 지도

자의 정당화가 필요했다.

(c) 신념, 특히 자기 자신과 긴밀하게 관련된 신념에 대한 직접적인 공격

은 방어성향을 만들어내 싸우고자 하는 의욕을 강화시킨다. 예를 들

어 소련 선전자들의 히틀러와 독일인에 대한 맹렬한 공격은 일반적

으로 싸우고자 하는 독일인의 의지를 강화시키는 데 기여했다는 증

거가 있다.141

(d) 모순되고 유쾌하지 않은 정보는 종종 무시되거나 선별적으로 해석

된다. 이러한 경향에 대응하는 방법은 그러한 정보를 재미를 주는 형

식으로 끼워넣는 것이다.

(e) 실패한 일련의 행동에 반응하는 것 중 하나는 원래의 행동은 신중한

것이라며 자신을 확신시키는 수단으로 그 실패한 일련의 행동에 대

해서 더 헌신하는 것이다.142

(f) 무조건적인 항복과 그리고 유사한 결과를 요구하는 것은 패배를 인

정하는 자기 위협에 직면하기 때문에 종종 적의 의지를 강화시킨

다.143 물리적이고 인지적인 갈등을 끝내기 위해서는 당신이 그들에

게 시키고 싶은 것과 일치하는 손쉬운 방법을 그들에게 주는 것이 종

종 중요하다.

(g) 서로 다른 이데올로기와 신념을 가진 지지자들은 자신의 지위를 합

리화하려 하므로 국제분쟁에서 승리와 패배의 궁극적인 인식 또한

부조화를 통해서 결정될 수 있다.144

정책 결정자들은 부조화의 합리화 함정에 영향을 받지 않는 것은 점



을 지적하고 싶어 하는데, 이것은 실패한 일련의 행동에 더 헌신하는

비극적인 결과, 그리고 증거와 사실에 대한 선별적인 부주의를 낳을

수 있다.145

CG 7 : 증오의 씨앗

위협을 받고 있고 상대적으로 박탈당한 사람은 프로파간다를 가장 손쉽게 받아들인다.

한 사람에게 주어진 자격에 대한 기대치가 그 사람이 실제로 얻는 것을

초과할 때 상대적인 박탈이 발생한다.146 상대적인 박탈은 “지금의 나보다

나는 인생에서 더 많은 것을 얻어야 한다”라는 감정이다. 경제적・사회적 위

치의 하락 또는 개선된 조건에 대한 기대치의 충족 실패를 포함하여 여러 상

황으로 인해 상대적인 박탈이 발생한다.

(예를 들어“아마 나는 기대치를 충족시킬 자격이 없다”)와 같이 상대적인 박

탈은 자기–위협으로 느껴지므로 그 사람은 이 위협을 해결하는 프로파간다

에 노출되어 있다.

그런 위협을 해결하는 전통적인 선동가의 공식은 (a) 그 문제에 대해서

희생양을 비난하는 것(예를 들어 나치는 유대인을 비난했고 알카에다는 미국을 비

난하고 있다), (b) 그 위협에 대하여 간단한 해결책 제시(예를 들어 나치 독재 또

는 과격주의 이슬람 신권정치), 그리고 (c) 자부심을 회복시키기 위해 특별한 정

체성을 형성(예를 들어“신의 기름 부음을 받은 자”)하는 것이다. 예를 들어 초

기 나치 지지자들은 자신의 하락하는 경제적・사회적 지위에 불만족스러운

경향을 보였고, Freikorps 회원과 임금, 직장 그리고 사업을 잃어버린 이들

도 포함된다.147 1950년대 프랑스와 이탈리아의 선거에서 공산당을 지지했

던 사람들은 자신의 염원과 기대가 실현되지 않은 것에 실망감을 느낄 가능

성이 컸다.148 1980년대 유고슬라비아는 늘어가는 빚과 치솟는 인플레이션



및 높은 실업률로 고통을 겪었는데, 그 지역에서 분쟁을 초래했던 증오의 민

중선동과 인종갈등으로 이어지는 상황이었다.149 이슬람 및 기타 테러리스

트들은 자신의 집단에 가입하기 이전에 교육 수준을 이유로 할 일이 충분하

지 않은 경향이 있었고, 딱지를 맞고 열등감을 느끼는 경향이 있었다.150 [자

기 위협과 프로파간다의 수용에 대한 국내적인 실례는 필자가 마를린 터너(Marlene

Turner)와 함께 저술한 논문 참고]151 상대적인 박탈로 인한 절망은 극단주의적

집단과 행동의 선봉장이 되는 증오의 프로파간다가 흘러들어 가는 무게중

심 역할을 한다. (주 : 빈곤과 같은 절대적 박탈은 희망이 거의 없고 무력감과 체념으

로 특징지어지며 이것이 필연적으로 공격성으로 이어지는 것은 아니다.)

정리(Corollary) CG 7a : 인지된 부당함

부당함에 대한 인지는 침략과 전쟁을 포함하여 공격을 부추기는 가장 강력한 동기

중 하나이다.

한 사람의 운명과 자신에게 주어진 자격 사이에 차이가 있을 때 부당함

이 생겨난다.152 핵심적인 인간의 동기로서 특히 부당함이 자아 존중감에게

위협으로 인지될 때 사람들은 폭력과 공격에 의지하는 것을 포함해서 정의

를 회복하려고 노력한다.153 부당함이 사실이든 만들어진 것이든, 또는 상상

에 의한 것이든 간에 전쟁의 역사는 부당함의 인지 역사이다. 예를 들어 크

림 전쟁에서 러시아의 터키 공격은 신성한 땅에 있는 기독교 성지와 오토

만 제국 내에 거주하는 정통 기독교인을 보호할 수 있는 권리가 거부되었

다는 부당함에 의해 정당화되었다. (독일이 부추긴) 제1차 세계대전을 촉발

시킨 오스트리아의 세르비아 공격은 표면상으로는 프란츠 페르디난트 대

공(Archduke Franz Ferdinand)의 암살로 유발된 것이었다. 하일레 셀라시에

(Haile Selassie)의 전복으로 이어진 1935년 이탈리아의 에티오피아 공격은

월 월(Wal Wal) 시에서의 국경분쟁에 대한 대응이었다. 일본은 만주에 대한



공격이 중국의 협정위반으로 유발되었다고 주장했다.154 세르비아는 1804

년 오토만 터키(이슬람)에 의한 세르비아의 패배와 1389년 코소보 전투를 지

적하면서 1990년대 초반의 보스니아–헤르체코비나 전쟁을 정당화했다.

“적으로 인한 피해자가 있다”와 같이 프로파간다 포스터에 세르비아인이

느낀 부당함이 표현되어 있다.155

(실제, 가공된, 그리고 상상 속의) 상대적인 박탈과 부당함은 민주주의에 있

어서 가장 큰 도전 중 하나이다. 그러한 위협은 민주주의를 손상시키는 독재

적인 응답을 부추긴다. 이러한 위협을 줄이는 몇 가지 단계로는 다음을 들

수 있다.

(a) 모든 참여자들이 정당하고 공평하다고 인지하는 분쟁해결 절차 마

련156

(b) 소수의 권리를 포함하는 민주주의의 원칙 강화157

(c) 희생양을 무시하기보다 자아 존중감에 다른 방법을 제공

(d) 동등한 위치의 관계를 정립하고 상대적 박탈감에 직면하여 현실적

인 희망을 주기 위해서 마샬플랜 형태의 원조 사용

(e) 그러한 호소에 영향을 받을 수 있는 사람들에게서 선동가 분리

(f) 조각그림 맞추기 전술(아래 참고)과 다른 수단을 통해서 집단 간의 적

대감 줄이기158

CG 8 : 심리적 반발

강압적인 영향력은 분노와 저항을 낳는다.

그 강압이 권력의 사용, 기만 또는 다른 조작적인 과정의 결과에 기반



한 것인지 간에 강압적인 영향력에 반대하여 대응하는 것이 우리 인간의 일

반적인 경향이다. 심리적 반발(psychological reactance)이라고 부르는 이러

한 경향은 개인이 행동의 자유가 제한을 받고 있다고 인지할 때 발생한다.

그것은 위협받는 자유를 되돌리려는 행동을 유발하는 회피적인 긴장 상태

이다.159 상황에 따라 반발에 대한 대응이 다르긴 하지만 분쟁상황에서 흔한

두 가지 접근법은 (a) 반발‐자극적인 사회적 압력에 대해 반대로 하는 반대

대응(검열에 대한 흔한 대응)과 (b) 자유에 대한 위협의 직접적인 제거(예를 들

어 강요적인 행위자를 공격)160이다. (실제로는 그렇지 않더라도) 대상(target)의 자

유가 적에 의해 박탈당한 것처럼 보여줌으로써 반발이라는 요인이 프로파

간다의 장치로 사용될 수 있고, 그렇게 함으로써 적에 대한 공격을 부추길

수 있다. 이와 대조적으로 심리적 반발은 민주주의의 구축에 있어서 중요한

사회적 영향력 과정이며, 억압적인 정권의 멍에를 엎어버리는 데 있어서 심

리적인 동기를 제공하는 역할을 한다.

강압에 대한 반발과 조작에 대해 인지하는 것은 공공외교 활동에 심각

한 영향을 미칠 수 있다. 예를 들어 매일 시민들이 전체주의 활동을 뒤집어

엎기 위한 방법들을 발견함에 따라 공포통치에도 불구하고 스탈린은 소련

내에서의 반대를 억압할 수 없었다.161 반란에서 전형적인 것처럼 EOKA(사

이프러스에 있는 그리스 애국자)에 대한 1950년대 영국의 강력한 탄압은 영국

의 노력을 훼손시키는 정치적 반발을 낳았다.162 말레이시아 긴급사태 발생

시 공산주의 반란군을 성공적으로 다룬 활동에서 영국은 강한 무력을 쓰는

정책에서 최소한의 군사력으로 정책을 전환했고, 그 대신 보상, 정치적 수단

과 사회통합에 의존했다. 말레이시아와 베트남 반군에 대항하는 활동을 통

찰력 있게 분석한 존 네이글(John Nagl)은 군사력의 최소 사용이 성공적인

반군 제압활동에서 주요했던 다섯 요인 중 하나라고 지적하고 있다.163 중국

또한 최근에 위협이 가지고 있는 불리한 측면을 깨달았다.164 1990년대 중반

까지 중국은 주변 아시아 국가들이 미국과의 동맹을 포기하도록 유도하기



위해 군사력을 사용했는데, 이 전술은 이 국가들이 더욱 미국의 캠프로 들어

가게 만들었다. 중국은 다른 국가들, 특히 개발도상국들과의 비위협적 협력

등을 포함하는 “화평굴기”(Peaceful Rise)라는 정책으로 더 많은 성공을 거두

고 있다. 현명한 심문자는 (위협, 구타, 모욕, 고문과 같은) 강압적인 전술의 사

용이 억류자가 순응하는 척 하더라도 정보를 발설하는 것에 저항하려 하기

때문에 거짓되고 오해의 소지가 있는 자백으로 이어질 가능성이 크다는 사

실을 알고 있다.165 강압적인 심문 수단이 세상에 알려짐에 따라 이는 대중

의 마음속에 더 큰 저항을 불러일으킬 수 있고, 공공외교에서 어떠한 민주적

활동에도 손해를 입힐 수 있다.

강압적인 행동이 갖는 잠재적인 부정적 결과들은 마키아벨리의 유명한

질문을 제기한다. “군주가 사랑을 받는 것이 좋은가 아니면 공포의 대상이

되는 것이 좋은가?”마키아벨리는 공포의 대상이 되는 것이 명백히 더 좋은

것이라고 대답했다. 조셉 나이(Joseph Nye)의 분석과 일치하게도166 사회적

영향력 분석(SIA)은 두 가지 경우가 모두 해당되는 것이 중요하며, 테디 루즈

벨트(Teddy Roosevelt)의 “부드럽게 말하면서 큰 막대기를 지니고 다녀야 한

다”는 명령을 따라야 한다고 주장한다. (사회적 영향력, 협상, 외교)와 같은 부

드럽게 말하는 것은 (인간과 재정적인 희생자를 구하는 것에 덧붙여) 반발의 부정

적인 결과를 불러일으키는 것이 없이 분쟁의 해결을 가능하게 해준다. 이것

은 성숙한 민주주의에 이르게 하는 장점으로 이는 전쟁이 아닌 분쟁해결 메

커니즘을 구축했다.167 위협과 처벌이 잠재적으로 보다 큰 위협과 처벌의 악

순환을 가져오는 것처럼, 강압적인 협상 전술은 모든 방면에서 갈수록 강압

적인 협상을 초래하는 경향이 있다.168

어떤 경우에는 위협, 처벌, 억지 및 군사적 행동과 같은 강압적인 전술

을 사용하는 것이 필요할지도 모른다. 예를 들면 국내 및 국제여론에 관심을

보이지 않는 독재주의 정권을 다룰 때 분쟁해결 기구가 없는 상황일 때 집단

학살을 막는 상황, 그리고 위협과 공격에 대응하는 경우 등이 해당된다. 이



런 경우에는 강압을 “당근”또는 대상에게 선택의 자유가 있다는 것을 인지

하게 하는 체면을 세우기 위한 메커니즘과 결합하는 것이 가장 효과적이다.

구체적으로 말하면 강압과 억제에 대한 연구는 다음과 같은 경우에 가장 효

과적이라고 밝히고 있다.

(a) 활동이 제한적이 목적을 가질 때

(b) 위협이 정당한 것으로 비춰질 때(예를 들어 공공외교를 통해 잠재적으로

가장 중요해질 수 있는 사회적 규범과 일치할 때)

(c) 희망하는 행동을 (도출하기 위해서) 위협이 당근과 결합될 때

(d) 체면을 세우기 위해서 대상이 곤란한 상황을 빠져나갈 탈출구(가급

적 희망하는 행동)를 가지고 있을 때169

정리(Corollary) CG 8a

지배하는 압제자보다 해방자로 인식되는 것에 더 많은 이점이 있다.

정리(Corollary) CG 8b

강압의 효과는 시간 제한적(time–limited)이다.

강압적인 기술이 반발을 야기한다는 점을 고려할 때, 그런 전술의 효과

는 본질적으로 제한적이며 영향력 대리인(influence agent)이 회피적인 결과

를 전달할 능력을 잃어버렸다고 인지된다면, 그리고/또는 그 상황에서 자신

이 제거된다면 그 효과가 사라질 가능성이 높다.170



CG 9 : 프로파간다의 안개

오인과 정보 왜곡은 전쟁을 비롯하여 분쟁에서 흔히 발생한다.

클라우제비츠에 따르면 불확실성의 안개는 군사행동의 근본적인 특성

이다.171 영향력 활동에서도 이 점은 마찬가지인데, 이것은 군사행동의 안개

에도 추가될 수 있다. 전쟁을 지지하기 위해 사용된 프로파간다는 고정관념,

비합리적인 신념, 대상 그룹의 희망사항에 기반할 수 있는데, 이것은 결국

애초의 잘못된 생각을 강화시킨다. 충돌 내에서 전파된 정보는 일반적으로

분쟁의 양극이라는 주제에 맞게 더 분명해진다. 전투의 흥분은 자폐적이고

흑백 논리의 사고를 가져올 수 있다. 분쟁기간 중에는 세계를 이해하기 위

한 필요성이 증가하고, 어떠한 정보의 공백상태는 안개의 농도를 높이는 소

문과 추측으로 채워진다. 이러한 차별적인 영향력의 흐름은 교전국들이 서

로 다른 “현실세계”에 살고 있다는 것을 의미하며, 이는 소박 실재론(naïve

realism)을 가져오게 된다. 소박 실재론은 세계에 대한 (인식과 이해와 같은) 자

기 자신의 해석이 현실이라는 느낌이며 사건에 대한 자기 자신의 해석이 갖

는 주관적인 특성을 교정하는 데 실패했음을 의미한다.172 그와 같이 프로파

간다의 안개는 전쟁을 끝내고 평화를 확보하기 더욱 어렵게 할 뿐만 아니라,

의도하지 않은 전쟁의 가능성과173 불필요하게 전쟁을 지속할 가능성을174

증가시킬 수 있다.175

소박 실재론(naïve realism)의 오인에 대한 주요한 구제 조치는 랄프 화

이트(Ralph White)가 명명한 적과의 감정이입(empathy)으로 반대편의 관점

에서 분쟁이 어떤 모습인지 이해하고자 하는 것이다.176 감정이입은 (동정과

달리) 다른 사람의 생각과 감정을 이해하는 것이다. 다음과 같은 질문을 던

지면서 현실적인 감정이입이 이루어질 수 있다. 내 적이 현재 직면하고 있는

상황에서 나는 어떻게 느낄 것인가? 인생의 경험과 역사는 내 적의 판단에



어떤 영향을 줄 것인가? 내가 적이라면 나는 내 행동을 어떻게 이해할 것인

가? 현실적인 감정이입은 프로파간다의 안개를 줄이며, 분쟁해결에 있어서

의 노력을 위한 공통점을 발견하고,177 적의 영향력 전략을 이해하는 데 있어

서 첫 걸음이다(CG 1 참고).

국제분쟁에서 사용을 위한 사회적 영향력 전술

모든 영향력 활동의 배후에 있는 엔진(engine)은 사회적 영향력 전술인

데, 이것은 신념과 행동을 변화시키기 위해 우리 인간의 특성을 활용하는 장

치 또는 절차이다. 확실히 공공외교 활동은 희망적으로 보면 효과적인 전략

을 추구하는 일련의 사회적 영향력 전술과 대항전술로 비춰질 수 있다.

조셉 나이(Joseph Nye)는 다른 국가에 민주주의를 전파한다는 목표를

달성하기 위한 우드로 윌슨(Woodrow Winson), 프랭클린 루즈벨트(Franklin

Roosevelt), 그리고 조지 부시(George W. Bush)의 노력을 분석했다.178 나이

는 지도자로서 성공의 핵심 요인은 기관의 운영과 정치적 감각과 같은 영향

력과 관련된 기술과 함께 커뮤니케이션과 같은 소프트파워 기술이라고 결

론내리고 있다. 로드 크래머(Rod Kramer) 또한 지도자가 지닌 영향력 전술에

대한 지식의 중요성을 밝히고 있으며 지도자가 영향력을 효과적으로 사용

하는 것을 막는 사회–심리적인 방해물을 지적하고 있다.179 필자는 나이와

크래머의 분석에 동의한다. 사회적 영향력 전술에 대한 지식은 계획(사용 가

능한 선택에 대한 평가와 그 한계), 발전(해당 상황에 맞는 영향력 수단 구축), 운용,

적에 대한 자료수집(적은 어떤 전술을 사용할 가능성이 크며 어떻게 그것에 대항할

것인가)을 포함하여 영향력 활동의 수행에 있어서 반드시 필요한 것이다.

최근 필자는 사회적 영향력에 대한 실험적인 문헌들을 검토하여 경험

적으로 증명된 107개의 사회적 영향력 전술(과 여기에 더하여 18개의 신용 구축



방법)을 확인했다.180 지면상의 제약으로 이 모든 전술에 대해 논의하는 것은

힘들지만 필자는 사회적 영향력 접근법의 실례로서 전쟁과 국제분쟁의 무

대에서 사용되고 있는 7개의 전술에 대해 간략하게 설명할 것이다(<표 12.1>.

은 14개의 추가적인 사회적 영향력 전술을 열거하고 있다). 이러한 107개 전술의 사

용에 대한 예는 국제적 영향력 사례에서 찾아볼 수 있다. 이러한 전술은 사

회적 영향력의 속성에 대해 지도자를 교육한다는 목표를 달성하는 수단으

로써, 그리고 국제분쟁(과 다른 영역)에서 발생하는 지속적인 영향력의 흐름

을 이해하는 용어로서 기여할 수 있다.

호혜의 규범

모든 인간 사회(그리고 일부 침팬지 사회)에는 단순한 호혜의 규칙이 있다.

즉 당신을 위해 내가 무언가를 해주면 당신은 그에 대한 보답으로 나를 위해

무언가를 해야 한다는 것이다. 선물을 주거나 호의를 행사한 사람에 대한 은

혜의 감정 또는 의무감을 불러일으키는데, 이로 인해 긴장 상태가 만들어진

다. 즉 나는 나의 사회적 의무에 맞게 살고 있는가 그렇지 않는가? 반대로 공

격은 복수하고자 하는 동기를 유발한다.

호혜의 규범은 국제분쟁에서 광범위하게 사용된다.181 첫째, 호혜의 규

범은 제한적인 목표를 달성하기 위한 준수(compliance)의 수단으로 사용될

수 있다. 예를 들어 루즈벨트(F. D. Roosevelt)는 자신의 뉴딜(New Deal) 정책

이 영국에서 어떻게 인식되고 있는지에 대해 걱정했으며, (자신의 정책홍보를

위해) 1930년대 초에 BBC의 라디오 방송 시간을 조정했다.

둘째, 특히 호혜의 규범이 (단순한 보복 전략과 반대되는) GRIT와 일치하는

방식으로 사용된다면 호혜의 규범은 국가 간의 적대감을 완화시키고 협력

을 유도하기 위해 사용될 수 있다. GRIT에 따르면 한쪽이 사소한 협력적인

행위가 있을 것이라고 공개적으로 발표하고, 그런 다음 실제로 그런 행위가



일어난다면 적들 간에 협상과 협력이 촉진될 수 있다. 그 다음으로 점점 협

력적인 일련의 행위를 낳는 것으로 화답하기 위해 적은 요청을 받게 된다.182

조슈아 골드스타인(Joshua Goldstein)과 존 프리먼(John Freeman)은 1953년부

터 1982년 사이에 중국, 소련, 그리고 미국 사이에 발생한 협력적 및 적대적

양자 간 사건에 대해 분석했다.183 그들은 위 국가 간에 (기회주의 및 협력의 행

위를 이용하는 것과 대조적으로) 양자적인 교환이 폭넓게 일어났다는 증거를 발

견했다. 협력으로 화답하는 데 통상 두 달에서 여섯 달 정도 걸렸고, 협력하

겠다는 분명한 의사전달과 결합된 갑작스런 정책의 변화는 적의 정책적 타

성을 극복하는 데 잘 작용했다. 양보(concession)의 협력적인 속성과 호혜적

행동으로 화답하려는 적의 욕구를 분명히 하기 위해 사용될 수 있기에 공공

외교는 특히 GRIT를 이행하는 데 중요하다.

셋째, 호혜의 규범은 사회적 관계를 형성하는 데 가치가 있다. 글렌 피

셔(Glen Fisher)는 선물, 의무, 호혜가 일본과 필리핀에서 어떻게 사회적 네트

워크 관계를 형성하는 데 기여하는지를 설명하고 있다.184 그러한 과정은 이

두 나라에만 국한되는 것이 아니고 트로브리안드(Trobriand) 섬 사람 사이에

서 최초로 확인된 브로니슬라브 말리노프스키(Bronislaw Malinowski)의 Kula

라는 개념에 포착되어 있다.185 Kula에서 관계의 “원”(circle)을 형성하기 위

해 동등한 지위를 가진 사람들 간에 의식용 선물을 교환하고 이는 결국 분쟁

해결과 정책결정의 수단 역할을 한다(Kula는 gimwali 또는 경제적 교환과 뚜렷

이 구별되는 것이다). 최근 제리 버거(Jerry Burger)와 그의 동료들은 실험실 실

험에서 대학교 학생들 간의 호의를 교환하는 것은 Kula와 같은 방식으로 미

래의 요청에 따를 가능성을 높인다는 사실을 발견했다.186 관계를 형성하기

위한 호혜의 규범(kula와 gimwali)의 사용은 국가 간 안보 레짐을 만드는 데

중요한 구성요소일 가능성이 크다.



<표 12.1> 국제분쟁에서 사용되는 추가적인 영향력 전술들

전술 설명

권위

(Authority)

권위는 명령에 더욱 복종하고 준수하게 한다.

예 : 제1차 및 제2차 세계대전에서 연합군의 전단지 작가들은

(직인, 연합군 사령관의 서명)같이 권위를 나타내는 표시

를 추가함으로써 저의 항복률을 높였다는 사실을 발견했

다.

헌신

(Commitment)

행위자에게 어떤 행동이나 일련의 행위를 결속시키는 것은 대

상이 그 행위를 따라 행할 가능성을 높여준다.

예 : 폴란드 공산당은 소련의 반대가 있을 수 있음에도 불구하

고 이러한 일련의 행위에 말려드는 수단으로써 폴란드에

서 자유선거를 실시할 것이라고 발표했다.

이슈 규정과 이름 붙

이기

(Define and label an

issue)

이슈 또는 사건에 이름을 붙이는 것은 생각을 지배하고 설득에

영향을 준다.

예 : 영국이 전투의지를 잃어버리고 있는 것처럼 독일 대중에

게 보여주기 위한 시도로서 괴벨스는 제2차 세계대전 중

영국 내에서의 반대(의견)를 “서서히 진행되는 위기”라고

이름붙였다.

도어 인 더 페이스

(Door-in-the-face)

큰 부탁을 들어달라고 요구하고(이 부탁은 거절되며) 그 다음에

좀 더 작은 부탁을 요구하는 것으로 전형적으로 협상현장에서

사용된다.

기대

(Expectations)

선택사항은 기준(reference point)과 비교해서 평가된다.

예 : 괴벨스는 독일 대중에게 기대했던 것보다 더 높은 전투 사

상자에 대해 예고하곤 했다. 실제 사망자 수가 낮게 나왔

을 때 승리를 주장한다.

이미지 판매

(Imagery sells)

자신이 지지하는 행위가 채택되는 상상은 그 행위가 채택될 확

률을 높여준다.

예 : 효과적인 항복 전단지는 휴전으로 인한 이익을 상상하도

록 조장한다.

환상에 대한 집착

(Phantom fixation)

감정적인 믿음을 만들고 행위를 유발하기 위해서 사용할 수 없

는 대안이 현실적인 것처럼 만들어진다.

예 : 북한에서 주체낙원(Juche paradise)의 창조, 알카에다의 신

의 도시(City of God), 히틀러와 사담 후세인 모두 전쟁에서

승리를 보장하기 위해 비밀스럽고 상상적인 무기를 곧 획

득할 수 있을 것이라고 믿었다.



반복

(Repetition)

같은 정보를 반복하는 것은 그 정보를 믿고 좋아하는 경향을

강화시킨다.

부족

(Scarcity)

부족한 품목과 정보는 높은 가치를 가진 것으로 평가된다.

예 : 보디가드 작전(Operation Bodyguard)에서 문서를 “기밀”로

표시함으로써 나치는 그 문서를 중요한 것으로 생각했다.

자유유럽방송(Radio Free Europe)을 침묵시키려는 소련의

시도는 이 뉴스의 가치를 높였다.

자기 발생식 설득

(Self-generated

persuasion)

대상이 어떤 행위에 대해 자신을 설득하게 되는 상황을 만든

다.

예 : 마샬플랜(Marshall Plan)에서 원조를 받는 국가가 미국과

공통의 목표를 위한 스스로의 계획을 내놓으라고 요구했

다. 제2차 세계대전 이후 일본에서의 전후복구는 지역문제

해결을 위해 계획된 소규모 정보 및 참여 그룹을 통해 이

루어졌다.

사회적 공감대

(Social consensus)

다른 사람들이 동의한다면 그것은 옳은 일이 분명하다.

예 : 모택동의 프로파간다 포스터는 종종 국가가 인정한 행동

에 많은 사람들이 참여하고 있는 모습을 보여주었다. 메

테르니히 협조체제(Metternich concert)와 같은 안보 레짐

(security regime)은 강대국 간의 합의로 지지를 받고 있다.

선수치기

(Stealing thunder)

적이 사용한 부정적인 정보로 인한 피해를 줄이기 위해 사용하

는 대항 영향력 전술이다. 적이 먼저 말하기 전에 잠재적인 위

협이 되는 정보를 폭로하는 것으로 구성되어 있다.

이야기하기

(Story-telling)

그럴듯한 이야기는 생각을 인도하고 정보의 신뢰성을 결정하

는 데 도움이 된다.

예 : 빈 라덴은 신용을 구축하고 미국에 대항하는 전투의 틀을

구성하기 위해 소련에 대항한 자신의 활동에 대한 이야기

를 한다.

생생한 호소

(Vivid appeal)

생생한(구체적이고 상세한) 이미지는 메시지의 설득적인 영향

력을 증폭시킬 뿐만 아니라 분쟁에 대한 의미를 규정하고 의미

를 부여할 수 있다.

예 : 스페인 내전(Spanish Civil War) 시 로버트 카파(Robert

Capa)가 촬영한 쓰러지는 병사(Falling Soldier) 사진, 제2

차 세계대전 중 일본의 폭격으로 인한 잔해 속에 있는 중

국인 아이, 베트남에서 네이팜탄에 타고 있는 아이, 그리

고 아부 그라이브(Abu Ghraib)



마지막으로 호혜의 규범은 그것이 의도된 목표이든 아니든 간에 우성

관계(dominance relationship)를 강조하기 위해 사용될 수 있다. 보답할 수 없

을 때 선물은 우성관계를 형성할 수 있다. 윌튼 딜런(Wilton Dillon)은 제2차

세계대전 후 프랑스에 대한 미국의 원조와 관련한 프랑스 시민들의 반응을

기록하고 있다.187 프랑스인들은 원조의 의미를 인정하긴 하지만 원조는 일

방적이었고 그에 화답할 수 있는 기회가 없었기에 그들은 대게 “우월한” 기

부자에게 분한 마음을 갖게 되었다. 마르셀 모스(Marcel Mauss)는 다른 사람

들을 능가하기 위한 방법, 그리고 자신의 우월성을 나타내는 표시로 자신의

부의 상당 부분을 선물로 주거나 파괴한 북서 아메리카 인디언 추장들의 관

행을 본떠서 그러한 선물을 포틀래치(potlatch)라고 명명하고 있다.188 최근

중국의 “화평굴기”(Peaceful Rise) 활동은 인지된 포틀래치로 인한 분함을 누

그러뜨리기 위해 경제적 원조를 다른 국가들과 겸손하게 연결짓고 있다. 중

국 관리들은 자신들(기부자)은 원조 수혜자로부터 배우고자 한다는 점을 강

조한다.189

두려움에 호소

원하지 않은 행위(예를 들어 도미노처럼 동남아시아 국가들의 공산화)를 부정

적인 결과와 연결짓거나 원하는 행위(예를 들어 적의 항복)를 부정적인 결과의

회피와 연결지음으로써 두려움에 호소하는 것(Fear Appeals)은 두려움을 만

드는 것이다. 감정으로서의 두려움은 그것을 회피하려는 경향을 만드는데,

이것은 위험을 회피하려는 욕구이다. 영향력을 발휘하는 방법으로서 (a) 강

렬한 두려움을 불러일으킬 때, (b) 그 두려움을 극복하는 데 있어서 구체적

인 제안을 제공할 때, 그리고 (c) 대상이 그러한 제안을 행할 수 있다고 믿을

때 두려움은 태도 및 행동을 변화시키는 데 효과적인 것으로 입증되었다.190

다시 말해서 두려움은 반드시 피해야 하는 회피적인 상태를 만들어낸다. 메



시지에 두려움을 극복할 수 있는 구체적이고 실행 가능한 제안이 포함되어

있다면 그러한 행위를 채택하도록 조장하는 데 두려움은 효과적일 것이다.

구체적이고 실행 가능한 제안이 없다면 대상은 두려움을 다루는 데 있어서

그러한 이슈나 메시지를 회피하는 것과 같이 다른 방법을 강구할지도 모르

며, 이는 결국 비효율적인 호소의 방법이 될 것이다. 두려움의 반복된 사용

은 (특히 두려움이 만들어진 것일 때) 사람들을 두려움에 익숙하게 할 수 있으

며, 이후의 두려움에 대한 호소의 효과를 감소시킬 수 있다. 영향력 전술로

써 두려움의 사용은 다음과 같은 방법으로 대항할 수 있는데, (a) 더욱 심한

두려움으로 적의 두려움에 대한 호소를 능가하는 것(예를 들어 사담 후세인은

항복하는 이라크 군인들의 가족의 운명을 위협함으로써 미국의 항복 메시지에 대항했

다.), (b) 적이 제시한 실행 가능한 반응을 자신이 원하는 실행 가능한 반응으

로 바꾸는 것, (c) 두려움에 직면하여 희망에 대한 기반을 제시하는 것[예를 들

어 윈스턴 처칠의 “최상의 시간”(finest hour) 연설], (d) 적이 만든 공포를 감소시키

는 것(예를 들어 공포 그 자체 이외에는 두려워 할 것은 없다) 등이 있다.

발 들여놓기

발 들여놓기(FITD : Foot‐in‐the‐door) 전술에서는 처음에는 대상에게 작

은 것을 해달라고 요구하며(이는 대부분의 사람들이 손쉽게 할 수 있는 일이다),

그 다음에는 이와 관련된 큰 요구에 응해달라고 요청한다(이 요구가 내내 영

향력의 목표였다). 예를 들어 한 실험에서 교외 거주자들에게 자신의 마당에

“조심히 운전하시오”라는 크고 보기 흉한 표지를 놓아달라고 요청했다. 주

택 보유자의 17% 미만이 그렇게 했다. 그러나 2주 전 자신의 집에 안전운전

을 촉구하는 3인치 크기의 작고 별로 눈에 띄지 않는 표지를 놓기로 동의한

경우에는 76%의 주택 보유자들이 그 크고 보기 흉한 표지를 자신의 마당에

설치하는 데 동의했다.191 FITD 전술은 일련의 행동에 헌신하게 하고 자신은



그런 행동을 하는 유형의 사람이라는 자기 인식을 만들어내므로 이 전술은

효과가 있다. 베트남 전쟁 중 베트콩은 작은 마을에 잠입하기 위해서 (자신도

모르게) 이 전략을 사용했다. 마실 물을 부탁한다든가 아이에게 메시지를 전

달하게 하거나 또는 여자들에게 붕대를 준비하게 하는 등 그들은 마을 사람

들에게 작은 부탁을 요청함으로써 시작했다. 이런 작은 부탁에 응해주는 것

을 이용하여 베트콩은 자신의 전쟁을 지원하고 그들의 프로파간다를 받아

들이는 것처럼 더 큰 요구를 한 것이다.192

그란팔루닝

소설가 커트 보네거트(Kurt Vonnegut)에 따르면 그란팔룬(granfalloon)은

후지어(Hoosier), 벅아이(Buckeye), 클리(Klee) 신봉자 또는 나치와 같이 그러

한 연대를 맺은 것에 대해 큰 의미를 부여하는 “자랑스럽고 의미 없는 인간

의 연대”(association)이다. 개인이 일단 사회적 정체성을 받아들이게 되면

다음과 같이 적어도 두 가지 방식으로 사회적 영향력이 따라온다. 첫째, 사

회적 정체성은 개인이 무엇을 믿어야 하는지 말해주는 단순한 규칙을 제공

한다. ”나는 이다.[빈칸은 정체성으로 채운다]. 그리고 우리는

을(를) 행하고 믿는다.[정체성과 관련된 행동과 신념을 빈칸에 채운다]. “둘

째, 전문화된 경우에 있어서 일부 정체성은 자부심의 원천으로서 중요해지

며, 개인을 사회적 지위 체계에 위치시킨다. 그 경우 긍정적인 집단의 좋은

품위 내에 머물고 품위가 떨어지는 정체성과 연루되는 고통을 피하고자 욕

망에 영향력이 기반한다.193 그란팔룬(granfalloon)의 예는 나치 돌격대

(Brownshirt), 북한의 주체숭배, 테러리스트 정체성, 슬로보단 밀로셰비치

(Slobodan Milosevic)의 친(親)세르비아 및 반(反)이슬람/반(反)크로아티아 프

로파간다, 그리고 빈 라덴의 이슬람 신념의 사용 등이다. 영국은 이슬람이

다수인 말레이시아에서 이슬람 정체성에 호소함으로써 말레이시아의 공산



주의 반란을 중단시킬 수 있었다.

조각 맞추기

조각 맞추기(Jigsawing)는 엘리엇 아론슨(Elliot Aronson)과 그의 동료가

개발한 것으로 잠재적으로 적대적인 (민족)집단 또는 그란팔룬(granfalloon)

간에 긍정적인 관계를 고취시키는 수단이다.194 집단의 구성원들이 (a) 동등

한 지위를 가지고, (b) 공동의 목표를 추구하며, (c) 서로 협력적으로 의존되

어 있고, (d) 권위체의 도움으로 상호작용을 하는 등 동등한 지위관계의 원

칙을 사용함으로써 상호 의존관계를 형성하는 것이 이것의 목표이다. 서로

다른 그란팔룬에서 온 사람들이 목표를 달성하기 위해 서로 함께 일할 것을

요구받는 상황을 만듦으로써 이것을 성취할 수 있다. 예를 들어 1945년 전

쟁으로 피폐해진 유럽에 대한 미국의 원조(90억 달러 이상)는 앞서 전쟁을 치

른 국가들에게 조금씩 전달됨으로써 오히려 당파 간의 경쟁을 강화하는 결

과를 초래했다. 반면에 마샬플랜하에서는 다양한 당파 간에 협력적인 과정

(협력적으로 의존적인), 자원공유(동등한 지위), 그리고 합동계획(공유된 목표)이

요구되는 앞서와 다른 방식으로 원조금이 분배되었다.195 통합된 경제를 형

성하고 전쟁 중인 주권국가를 초월하는 유럽합중국을 만드는 것이 목표였

다. 조각 맞추기는 원조 패키지를 분배하는 프레임워크(framework)를 제공

하며 (인종 및 종교)집단 간 폭력을 감소시키는 데 있어서 여전히 가장 효과적

인 메커니즘 중 하나이다. (앞서 언급한 것과 같이 영국은 권리를 박탈당한 중국 소

수 집단 구성원들에게 토지를 제공함으로써, 그리고 말레이시아 주류사회에 그들이 합

류할 수 있도록 보장하기 위한 교육과 정책을 통해서 인종적 장벽을 줄이고자 말레이

시아 내전에서 조각 맞추기를 사용했다.)



투사

자신의 악행(misdeed)을 덮어씌우는 한 가지 방법은 투사(Projection)전

술을 사용하는 것으로, 이것은 한 사람이 자기 자신의 악행에 쏠리는 관심을

다른 사람에 돌리기 위해서 자신이 가지고 있거나 취하고 있는 부정적인 특

성과 행동을 오히려 다른 사람에 덮어서 비난하는 것을 말한다. 데렉 러커

(Derek Rucker)와 필자는 네 가지 실험을 실시했는데, 악행이 일어났다는 사

실을 학생들에게 알리고(예를 들어 의도에 대한 거짓말, 다른 나라 침략, 시험에서

부정행위) 실험적인 치료에서 이야기 속의 주인공이 다른 사람의 악행을 비

난했다.196 이 네 가지 실험에서 우리는 투사가 투사의 대상에게 부과되는

비난을 높이고 비난하는 사람의 과실을 줄이는 데 효과적이라는 사실을 발

견했다. 게다가 비난하는 사람의 동기에 대한 의혹을 일으키려는 노력과 비

난하는 사람은 사실 그 악행에 대해 책임이 있다는 증거를 제시함에도 불구

하고 투사의 효과는 지속되었다. 투사전술은 권위주의 정권의 상투적인 기

술이다. 예를 들어 1930년대 무솔리니(Mussolini)는 에티오피아를 침공하는

동안에 이탈리아를 도발하는 데 대해 에티오피아를 비난했다. 1939년 나치

프로파간다 영화인 〈폴란드에서의 캠페인〉(Der Feldzug in Poland)은 독일의

폴란드 침공은 독일에 대한 폴란드의 공격을 저지하려는 시도였다고 설명

했다. 1950년 6월 남한에 대한 침공 후 평양(북한)의 언론과 라디오는 남한의

“반역자 이승만”의 군대가 먼저 공격했으며, 북한은 단지 자기 방어를 위해

행동했다고 주장했다. 한국전쟁 중 북한은 사실 중국 군인들이 옮겨온 발진

티푸스의 결과인 병에 대해 미국과 유엔군이 화학무기를 사용하고 있다고

주장했다. 투사를 사용하는 것은 민주주의에서 진실성의 필요조건에 부합

하지 않는다.



빌어먹을, 반박하기, 빌어먹을, 대체하기

풍자(innuendo)와 허위 정보(disinformation)에 대응하는 이 대항전술은

소문을 통제하는 수단으로써 제2차 세계대전 중에 개발되었다. 구체적으로

말하면 그 정보는 사실이 아니며 아무 관련이 없다는 분명한 메시지와 함께

적의 허위 정보에 대한 반박을 지속하라(Damn it). 그 거짓 정보를 기억할만

한 방식으로는 반복하지 말라. 반박은 논리적이고, 간결하며 사실에 입각해

야 하며, 일관적이고 결정적이어야 하며 침착하게 제시되어야 한다. 가능한

한 그 거짓 정보를 긍정적인 정보로 교체하거나 대화의 주제를 바꾸어라. 예

를 들어 영국은 말레이시아 반란사건 중에 항복하는 반란군은 죽거나 학대

당할 것이라는 적의 프로파간다에 대항하기 위해 지역차원의 신속 대응팀

을 창설했다.197 반면 1990년대 초반 보스니아에서 유엔의 평화유지군은 개

인적인 비방과 군사 사령관에 대한 공격과 같이 세르비아군의 소문 및 프로

파간다 세례 공격을 받았으며, 유엔 평화유지군은 이 프로파간다에 대항하

지 않았고, 이는 유엔 및 유엔의 임무에 대한 신용의 붕괴로 이어졌다.198

사회적 영향력의 민주적인 사용 : 윤리적・법적 이슈

공공외교를 행사한 사람들 사이의 일관된 합의점은 미국인들은 국가적

목표를 증진하기 위해 설득과 영향력을 사용하는 것에 대해 강한 반감과 혐

오감을 가지고 있다는 점이다. 언뜻 보기에는 이 혐오감은 미국의 관행과 양

립하지 않는 것처럼 보인다. 무력, 신권(divine right), 공산당 정치국의 명령

(politburo fiat) 또는 왕족 유전자와 같은 장치가 아니라, 공동의 결정을 내리

기 위해 시민들이 사회적 영향력과 설득을 사용하는 원칙 위에 미국은 건설

되었다. 미국은 판매 직원, 광고인, 정치인 및 변호사로 이루어진 나라이다.



더 자세히 검토해 보면 국가 건설의 시기부터 내려오는 우려로 미국인

들은 자신의 정부가 자신들에게 “심리작전”(psyop)을 펼지 모른다는 건강

한 두려움을 가지고 있다는 사실이 드러난다. 크로스만(R.H.S. Crossman)은

이러한 우려를 정당화하는 데 기여한 제2차 세계대전 중의 관계를 서술하고

있다. 정치전의 일환으로 크로스만은 적의 사기를 약화시키고자 소문을 만

들어냈다. 나중에 정보기관과 뉴스에서 그 소문이 사실로 보도되는지 아닌

지가 성공의 기준이었다. 돌이켜 생각해 보면 크로스만은 “적을 속이기 위

한 노력으로 우리를 그만큼 속이는 것이 현명한 것인지”에 대해 의문이었

다.199 이 문제를 해결하기 위한 시도로서 국내 프로파간다에 대한 스미스–

문트(Smith–Mundt) 금지령이 통과되었는데, 해외의 청중을 위해 미국 정부

가 제작한 커뮤니케이션이 국내 청중들에게 전달되는 것을 막기 위해서 방

화벽을 건설하려고 노력했다.200 그러나 케이블 위성, 인터넷 및 거의 즉각

적인 전 세계적인 커뮤니케이션의 시대에서 그러한 노력은 다소 미약해졌다.

그럼에도 불구하고 이러한 정당한 우려는 민주주의를 불리하게 만든

다. 폭군, 선동 정치가, 독재자 및 테러리스트는 시민들에게 “심리작전”(p-

syop)을 하는 이러한 우려에 관심이 없다. 사실 그들의 인생목표는 힘, 프로

파간다 또는 다른 수단을 통해서든지 권력을 획득하는 것이다. 외교위원회

(Council on Foreign Relations)의 결론처럼 “미국은 이러한 독설에 찬 거짓을

진실로 맞설 능력을 갖출 필요가 있다.”201 사실 민주주의는 민주주의의 가

치를 증진하고 보호할 권리뿐만 아니라 의무도 가지고 있다. 실행 가능한 공

공외교 활동이 없다면 독재와 집단학살에 대한 대응은 두 가지로 줄어든다.

즉 그것을 무시하거나(고립주의) 군사적 행동을 취하는 것이다. 이 중요한 주

제에 대한 논의를 양산하기 위해 필자는 민주주의의 국가 목표를 증진하기

위해 사회적 영향력을 어떻게 사용할 것인지에 대한 세 가지 제안과 그 문제

에 대한 필자의 의견을 제시함으로써 이 장을 마치고자 한다.

당대 가장 중요한 심리학자 중 하나이자 제2차 세계대전 중 S.P.S.S.I.’



s Committee on Morale의 회원인 고르돈 알포트(Gordon Allport)는 전쟁 중

민주주의 국가에서 사기(morale)를 유지하는 기반의 개요를 설명했다.202 알

포트에게 있어서 그러한 활동이 민주주의의 특징 및 가치와 일치하는 한 민

주적으로 선출된 정부가 (다른 국가에 영향력을 행사하는 것에 덧붙여) 대중의 지

지 및 사기를 유지하는 것은 허용할 수 있었다. 자발적인 참여, 사람에 대한

존중, 다수의 원칙, 연설의 자유, 관용 등이 이러한 가치에 포함되어 있었다.

마를린 터너(Marlene Turner)와 함께 작성한 논문에서 필자는 비슷한 접근법

을 취하여 민주주의의 사려 깊은 설득을 증진하기 위한 구조적 특징을(특히

<표 12.1> 참고) 제시하고 있다.203

민주국가는 자신의 원칙과 일관되게 행동한다는(정리 CG 3b 참고) 필요

조건과 영향력 활동의 수행에 대한 견제와 균형으로서 민주적 제도의 사용

을 포함하여 알포트의 접근법에는 몇 가지 중요한 장점이 있다. 그러나 이것

은 적어도 세 가지 측면에서 부족함이 있다. 첫째, 알포트의 접근법은 운용

상의 세부사항에 있어서 모호하다. 예를 들어 (제2차 세계대전에서 대게 그랬던

것과 같이) 자유롭게 선택된다면 검열은 민주적 가치에 부합하는가? 둘째, 독

재주의 정권은 영향력 전술을 선택하는 데 있어서 제약을 받지 않고 이로 인

해 이득을 볼 수 있다. 그러나 독재주의 정권이 사용하는 비민주적인 영향

력 전술에 간여하는 것은 민주주의의 방식이 패배했음을 인정하는 것이다.

마지막으로 알포트의 접근법은 정부가 영향력을 불법적으로 사용하는 것에

대한 주요한 안전장치로서 민주주의의 제도를 유지하는 것을 특히 중요하

게 여기는데, 따라서 편협함에 대해 참지 못하는(intolerance of intolerance),

늘 경계를 늦추지 않는 시민들이 필요하다. 분쟁 중에 그러한 경계를 유지하

는 것은 종종 어렵다.

랄프 화이트(Ralph White)는 영향력의 사용에 있어서의 문제는 도덕적

으로 용인되는 기술로부터 도덕적으로 의심되는 것을 구별하는 데 실패한

것으로 보고 있다.204 이로 인해 이중적인 문제가 발생한다. 한편으로 무엇



이 지저분하고 공정하지 못한 기술인지에 대한 분명한 이해 없이 프로파간

다 담당자는 죄책감을 가지지 않고 특정 전술을 사용할 수 있다. 다른 한편

으로 설득하는 사람은 “어떤 종류의 영향력이든지 잘못되었다”라는 모호한

감정으로 인해 자신의 일을 못하게 될지도 모른다. 화이트(White)가 도덕적

으로 용인할 수 있는 영향력 전술이라고 말한 것은 다음과 같다. (a) 관심을

끌고 유지하기, (b) 관계를 맺고 유지하기, (c) 신용 구축하기, (d) 강한 동기

및 감정에 호소하기, (e) [발 들여놓기(foot‐in‐the‐door) 전술과 같이] 행위가

관련된 기술 사용하기이다. 그는 (a) 거짓말, (b) 빈정거림, (c) 의견으로 사

실인 것처럼 표현하기, (d) 의도적인 누락, 그리고 (e) (소박 실재론을 가정하며)

암묵적인 명백함과 같은 기술은 민주주의에서 금지된 것이라고 생각한다.

화이트(White)의 접근법은 공정하고 도덕적인 사회적 영향력을 정당화

하기 위한 좋은 첫 번째 단계로 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고 그의 접근법

은 이행하는 데 있어서 문제점이 있다. 많은 영향력 전술의 도덕성은 맥락

(context)에 의존하는 경우가 많다. (예를 들어 일반적으로 전쟁터에서 거짓말을

하고 나치로부터 유대인을 구하는 것은 허용된다.) 일부는 두려움과 다른 극심한

감정을 사용하는 것이 민주국가에서 허용되는지에 대해 질문할지도 모른

다. 화이트는 그 두려움이 (만들어진 것이 아니라) 진짜라면 사람들에게 경고

하지 않는 것은 비도덕적인 것이라고 반론할 것이다. 그러나 이 문제는 무엇

이 진짜 두려움인지 무엇이 만들어진 것인지에 대한 질문을 하게 만드는데,

전쟁과 프로파간다의 안개 속에서 이 질문에 답하기란 쉽지 않다. 마지막으

로 알포트와 마찬가지로 화이트는 독재정권이 사용할지도 모르는 특정 기

술을 민주국가가 사용할 가능성을 배제할 것이다.

윌리엄 오돔(William Odom) 육군 중장은 전략적인 무대에서 사회적 영

향력의 사용을 정당화하는 다른 접근법을 제시하고 있다.205 오돔은 미국

인들은 심리작전과 정치전(戰)의 개념 및 그와 비슷한 것들을 받아들이는

데 어려움이 있다는 사실에 다른 해설자들과 동의하고 있으며, 우리는 그



러한 개념들을 모두 버려야 한다고 주장하고 있다. 대신 미국은 미국의 주

요 외교정책 목표(오돔은 법이 심지어 다수당을 다스리는 가장 중요한 것이며 소수

의 권리를 보호하는 데 도움이 되는 그러한 민주주의를 고취시키는 것이라고 봄)에

정치적인 노력을 집중해야 한다는 것이다. 오돔의 접근법은 일종의 투명성

(transparency)을 말하며, 미국의 목표는 민주적 제도의 가치를 다른 사람에

게 설득하는 것이라는 점을 공개적이고 솔직하게 표현한 것이다. 그의 민주

주의에 대한 개념(법의 우선과 소수의 권리에 대한 보호)이 알포트가 설명했던

방식과 비슷하게 공공외교에 대한 견제와 균형으로서 작동할 것이라고 가

정할 수 있겠지만 그는 무엇이 허용될 수 있고 무엇이 허용될 수 없는 장치

인지에 대한 운용에 대해 구체적으로 들어가지는 않는다.

[영향력 활동에서 무게중심(centers of gravity)에 대한 이해와 함께] 위 세

가지 접근법을 비교하면서 우리는 권위주의적인 프로파간다에 대응할 필요

성을 충족시키고 미국인의 두려움을 가라앉히는 공공외교 조직의 특징에

대한 도출을 시작할 수 있다. 이러한 특징은 (a) 운용 및 조직(organization)

의 투명성, (b) 정부의 불법적인 영향력 사용을 막기 위한 일련의 견제와 균

형에 대한 의존, (c) 행동이 말보다 강하다는 점(정리 CG 3b 참고)을 감안할 때

영향력의 사용은 민주적 가치에 부합해야 한다는 점, 그리고 (d) 영향력 활

동은 미국인들의 신뢰와 합의를 가지고 있다는 것이다.

어떤 영향력 전술이든지 그것의 민주적 정당성은 맥락에 따라 달라질

수 있다. 그러나 상황에 따라 변하지 않는 윤리적인 가르침이 하나 있다.

“결과는 수단을 정당화한다”는 히틀러, 괴벨스 및 다른 독재자의 도덕성과

달리 실제로는 수단이 결과를 결정한다. 영향력을 행사하는 행위자가 속임

수, 사기 또는 다른 비민주적인 설득의 수단을 사용한다면 분노, 신뢰의 상

실, 저항 등을 낳을 가능성이 크고 결국 더 많은 피해를 입게 된다. 중국의

철학자인 맹자가 언급했듯 장기적인 폐해를 가져오는 방법을 사용하여 눈

앞의 목표를 이룰 수 있을지도 모른다.



소프트파워는 종종 매우 단단한 날(hard edge)과 함께 온다. 독재자, 선

동 정치가, 폭군, 테러리스트 및 다른 여러 전제 군주는 다른 사람들이 자신

을 따르도록 만드는 힘의 이미지와 결합하여 민족적 편견과 다른 증오심의

매력을 사용한다. 다행스럽게도 지난 한 세기 동안 사회적 영향력 과학의 발

전은 우리에게 이러한 독재를 물리치는 몇 가지 수단을 제공해 주었다. 그리

고 미국의 지난 한 세기는 민주적 가치에 대한 헌신과 인간 존엄의 원칙, 정

의, 그리고 미국인들뿐만 아니라 인류를 위한 개인의 자유에 기반함으로써

어떻게 효과적인 공공외교를 수행할 것인지에 대해 보여주었다는 점이 더

욱 다행스러운 일이다.



주

1. Joseph S. Nye, Soft Power (New York : Public Affairs, 2004) ; Joseph S. Nye and Wil-

liam A. Owens, “America’s Information Edge,” Foreign Affairs 75, no.2 (March/April,

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2. Christopher Ross, “Public Diplomacy Comes of Age,” The Washington Quarterly 25, no. 2

(2002) : 75-83.

3. Peter Batty, Paper War : Nazi propaganda in one battle, on a single day Cassino, Italy, May 11,

1944. (West New York, NJ : Mark Batty Publisher, 2005).

4. 유인은 보는 사람의 관점에 따라 달라질 수 있다. 나이(Nye)의 소프트파워가 갖는

매혹적인 힘이 “불쌍하고, 피곤에 지친, 자유로워지기를 갈망하며 모여있는 대중

들” 에게 매력적이라는 점은 의심할 여지가 없다. 반면 증오와 두려움의 선전 활동

은 권력을 추구하는 사람들에게 매력적이다.

5. 구체적인 내용은 Jarol B. Mannheim, Strategic Public Diplomacy and American Foreign Policy

(New York : Oxford University Press, 1994) 를 참조.

6. 필자는 군사관계자를 위해 국제분쟁에 대한 이러한 접근법을 Anthony R. Pratkanis,

“Winning Hearts and Minds : A Social Influence Analysis,” A Guide to Information Strat-

egy, ed. J. Arquilla & D.A. Borer, (New York : Routledge, in press)에서 처음으로 설명

하였다. 본 장(章)은 핵심 결과를 이 초기 논문에서 차용하고 있으나, 국가 및 공공외

교 이슈를 다루기 위해 분석을 확대하고 있다.

7. Carl von Clausewitz, On War (Princeton, NJ : Princeton University Press,

1832/1894) : 592. 20세기 외교에서 대중의 등장에 대한 비슷한 분석에 대해서는 Glen

H. Fisher, Public Diplomacy and the Behavioral Sciences (Bloomington, IN : Indiana University

Press, 1972) 참조.



8. Hans N. Tuch, Communicating with the World : U.S. public diplomacy overseas (New York : St.

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9. Wallace Carroll, Persuade or Perish (Boston : Houghton-Mifflin, 1948).

10. Janice Gross Stein, “Deterrence and reassurance,” in Behavior, Society, and Nuclear War, ed.

P.E. Tetlock, J.L. Husbands, R. Jervise, P.C. Stern, and C. Tilly (Oxford : Oxford Uni-

versity Press, 1991), 8-72.

11. Deborah Welch Larson, “Crisis Prevention and the Austrian State Treaty,” International

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12. Matthew Evangelista, “Sources of Moderation in Soviet Security Policy,” in Behavior, Soci-

ety, and Nuclear War, ed. P.E. Tetlock, J.L. Husbands, R. Jervise, P.C. Stern, and C. Tilly

(Oxford : Oxford University Press, 1991), 254-354.

13. Janice Gross Stein, “Deterrence and reassurance,” in Behavior, Society, and Nuclear War, ed.

P.E. Tetlock, J.L. Husbands, R. Jervis, P.C. Stern, and C. Tilly (Oxford : Oxford Uni-


14. Jpseph S. Nye, Soft Power (New York : Public Affairs, 2004), 99.

15. 이 개념은 라이커의 heresthetics 와 비슷하다. William H. Riker, The Art of Political Ma-

nipulation (New Haven, CT : Yale University Press, 1986).

16. Graham T. Allison, “Primitive Rules of Prudence : Foundations of Peaceful Competi-

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bridge, MA : Ballinger, 1989), 9-37.

17. William L. Ury, “Developing Risk Reduction Institutions and Procedures,” in Windows of

Opportunity, ed. G.T. Allison and W.L. Ury with B.J. Allyn (Cambridge, MA : Ballinger,

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18. Joseph S. Nye, “Nuclear Learning and the Evolution of U.S.-Soviet Security Coopera-

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bridge, MA : Ballinger, 1989), 131-161.

19. Colin Irwin, The People’s Peace Process in Northern Ireland (New York : Palgrave, 2002).

20. Glen H. Fisher, Public Diplomacy and the Behavioral Sciences (Bloomington, IN : Indiana Uni-


21. Herbert E. Krugman, “The Impact of Television Advertising : Learning Without In-

volvement,” Public Opinion Quarterly 29 (1965) : 349-356.

22. Martin F. Herz, “Some Psychological Lessons from Leaflet Propaganda in World War

Ⅱ,” Public Opinion Quarterly 13 (1949) : 471-486. 비슷한 분석으로는 R.H.S. Crossman,



“Psychological Warfare,” The Journal of the Royal United Service Institution 97 (1952) : 324-

325.

23. Martin F. Herz, “Some Psychological Lessons from Leaflet Propaganda in World War Ⅱ,”

Public Opinion Quarterly 13 (1949) : 476-477.

24. Jami Fullerton and Alice Kendrick, Advertising’s War on Terrorism (Spokane, WA : Mar-

quette Books, 2006).

25. Ibid., 105.

26. Ibid., 106.

27. 이 캠페인에 대한 설명과 개선 방법에 대해서는 Kevin Avruch, James L. Narel, and

Pascale Combelles Siegel, Information Campaigns for Peace Operations (Vienna, VA : CCRP

Publications, 2000) 를 참조.

28. PR 기술의 현대적 사용에 대한 구체적인 예는 Ken Auletta, “The Fixer,” New Yorker

(February 12, 2007) : 46-57 ; Ken Silverstein, “Their Men in Washington,” Harper’s (July

2007) : 53-61.참조.

29. Clifford Bob, The Marketing of Rebellion (Cambridge : Cambridge University Press, 2005).

30. Jarol B. Manheim and Robert B. Albritton, “Changing National Images : Interna-

tional Public Relations and Media Agenda Setting,” American Political Science Review 78

(1984) : 641-657.

31. Scott M. Cutlip, The Unseen Power (Hillsdale, NJ : Lawrence Erlbaum, 1994).

32. Jarol B. Manheim and Robert B. Albritton, “Public Relations in the Public Eye : Two

Case Studies of the Failure of Public Information Campaigns,” Political Communication and

Persuasion 3 (1986) : 265-291.

33. Richard E. Petty and John T. Cacioppo, Communication and Persuasion : Central and peripheral

routes to attitude change (New York : Springer-Verlag, 1986).

34. Scott M. Cutlip, The Unseen Power (Hillsdale, NJ : Lawrence Erlbaum, 1994).

35. James E. Grunig, “Symmetrical Presuppositions as a Framework for Public Relations

Theory,” in Public Relations Theory, ed. C.H. Botan and V. Hazelton (Hillsdale, NJ : Law-

rence Erlbaum, 1989), 17-44.

36. Anthony R. Pratkanis, “The Social Psychology of Mass Communications : An American

Perspective,” in States of Mind : American and Post -Soviet Perspectives on Contemporary Issues in

Psychology, ed. D.F. Halpern and A. Voiskounsky (New York : Oxford University Press,

1997), 126-159 ; Anthony R. Pratkanis and Marlene E. Turner, “Persuasion and Democ-

racy : Strategies for Increasing Deliberative Participation and Enacting Social Change,”



Journal of Social Issues 52, no.1 (1996) : 187-205.

37. 군사 작전에서 속임수의 사용에 대한 논의는 James F. Dunnigan and Albert A. Nofi,

Victory and Deceit (San Jose, CA : Writers Club, 2001) ; Thaddeus Holt, The Deceivers (New

York : Scribners, 2004) ; Jon Latimer, Deception in War (Woodstock, NY : The Overlook


38. Nathaniel Schiffman, Abracadabra! : Secret methods magicians & others use to deceive their audi-

ence (Buffalo, NY : Prometheus Books, 1997) ; Anthony R. Pratkanis and Doug Shadel,

Weapons of Fraud : A source book for fraud fighters (Seattle, WA : AARP Washington, 2005).

39. Richard M. Emerson, “Power-Dependence Relations” American Sociological Review 27

(1962) : 31-41 ; Jeffrey Pfeffer and Gerald R. Salancik, The External Control of Organiza-

tions (New York : Harper & Row, 1978).

40. Alexander George, Forceful Persuasion (Washington, DC : Instutite of Peace Press,

1991) ; Robert Jervis, Richard Ned Lebow, and Janice Gross Stein, Psychology and Deter-

rence (Baltimore, MD : Johns Hopkins University Press, 1985).

41. Nigel Howard, Confrontation Analysis : How to win operations other than war (Vienna,

VA : CCRP Publications, 1999).

42. 이 연구에 대한 간략한 역사는 Anthony R. Pratkanis, “An Invitation to Social Influence

Research,” in The Science of Social Influence : Advances and future progress, ed. A.R. Pratkanis

(New York : Psychology Press, 2007), 1-15 참조. 핵심 결과(성과)에 대해서는 Robert

B. Cialdini, Influence (Boston : Allyn & Bacon, 2001) ; Anthony R. Pratkanis, “Social in-

fluence Analysis : An Index of Tactics,” in The Science of Social Influence : Advances and future

progress, ed. A.R. Pratkanis (New York : Psychology Press, 2007), 17-82 ; Anthony R.

Pratkanis and Elliot Aronson, eds., Age of Propaganda : The everyday use and abuse of persua-

sion (Revised edition) (New York : W.H. Freeman/Holt, 2001) 참조.

43. Anthony R. Pratkanis and Doug Shadel, Weapons of Fraud : A source book for fraud fighters

(Seattle, WA : AARP Washington, 2005) ; 다른 분야에서 SIG가 사용된 추가적 예는

Anthony R. Pratkanis, “Propaganda and Persuasion in the 1992 U.S. Presidential Elec-

tion : What are the Implications for Democracy?” Current World Leaders 36 (1993) : 341-

362 ; Anthony R. Pratkanis and Marlene E. Turner, “Nine Principles of Successful

Affirmative Action : Mr. Branch Rickey, Mr. Jackie Robinson, and the Integration of

Baseball,” Nine : A Journal of Baseball History and Social Policy Perspectives 3 (1994) : 36-

65 ; Anthony R. Pratkanis, “How to Sell a Pseudoscience,” Skeptical Inquirer 19

(1995) : 19-25 ; Anthony R. Pratkanis,“Why Would Anyone Do or Believe Such a Thing?



A Social Influence Analysis,” in Critical Thinking in Psychology, ed. R.J. Sternberg, H.

Roediger, Ⅲ, and D. Halpern (Cambridge : Cambridge University Press, 2006), 232-250

참조.

44. 공공외교를 연구하는 학생은 과거에 있던 영향력 캠페인의 역사적 사례를 살펴봄으

로써 큰 도움을 얻을 수 있으며, 이러한 사례들은 다음과 같은 저작들에서 찾아볼 수

있다. Nicholas John Cull, Selling War (Oxford : Oxford University Press, 1995) ; Philip M.

Taylor, British Propaganda in the Twentieth Century (Edinburgh : Edinburgh University Press,

1999) ; Philip M. Taylor, Munitions of the Mind (Manchester : Manchester University Press,

2003).

45. 그러한 경제적인 모델이 경제 정책을 안내하는데 유용할지는 의심스럽다. 더구나

국제문제에 대해서는 말할 것도 없다. 통찰력 있는 비평은 Max H. Bazerman and

Deepak Malhotra, “Economics Wins, Psychology Loses, and Society Pays,” in Social Psy-

chology and Econimics, ed. D. de Cremer, M. Zeelenberg, and J.K. Murnighan (Mahwah,

NJ : Erlbam, 2006), 263-280 참조.

46. Robert Jervis, Perception and Misperception in International Politics (Princeton, NJ : Princeton


47. 피셔(Fisher)의 분석은 사회적 인지과정을 강조하는 반면 필자는 사회적 영향력을

관찰한다. 그럼에도 불구하고 그의 분석은 필자의 결론 중 많은 부분을 예상하고

있는데, 특히 CG의 5와 6그리고 9가 그렇다. Glen H. Fisher, Public Diplomacy and the

Behavioral Sciences (Bloomington, IN : Indiana University Press, 1972) 참조.

48. Joshua Kurlantzick, Charm Offensive (New Haven, CT : Yale University Press, 2007).

49. Ralph K. White and Ronald Lippitt, Autocracy and Democracy (New York : Harper &

Brothers, 1960).

50. Spencer R. Weart, Never at War : Why democracies will not fight one another (New Haven,

CT : Yale University Press, 1998).

51. Edward D. Mansfield and Jack Snyder, Electing to Fight : Why emerging democracies go to war

(Cambridge, MA : MIT Press, 2005).

52. Anthony R. Pratkanis and Marlene E. Turner, “The Significance of Affirmative Action

for the Souls of White Folk : Further Implications of a Helping Model,” Journal of Social

Issues 55 (1999) : 787-815.

53. Joseph T. Siegle, Michael M. Weinstein, and Morton H. Halperin, “Why Democracies

Excel,” Foreign Affairs 83 (September/October, 2004) : 57-71.

54. Carl von Clausewitz, On War (Princeton, NJ : Princeton University Press,



1832/1894) : 595-596.

55. 전반적인 내용에 관해서는 Michael I. Handel, Masters of War (London : Frank Cass,

2001) 참조.

56. 예를 들어 Situational Influence Assessment Module (SIAM)과 같은 영향력 모델은

Jeffrey I. Sands and Bradd C. Hayes, “Understanding and Using SIAM,” unpublished

paper, Naval War College, Center for Naval Warfare Studies, Decision Support Depart-

ment, 1997, http://www.dodccrp.org/files/Hayes_Doing_Windows.pdf.

57. 무게중심들의 다른 조합이 여타의 영향력 영역에 적용될 수도 있다. 예를 들어, 미

국 대통령 선거에서 중요 중심은 의제의 통제, 출마자의 긍정적인 이미지, 그리고 공

격과 공격에 대한 대응이 포함된다. Anthony R. Pratkanis, “Propaganda and Persua-

sion in the 1992 U.S. Presidential Election : What are the implications for Democracy?”

Current World Leaders, 36 (1993) : 341-362 ; Anthony R. Pratkanis. “Propaganda and De-

liberative Persuasion : The Implications of Americanized Mass Media for Emerging and

Established Democracies,” in The Practice of Social Influence in Mutiple Cultures, ed. W. Wo-

sinski, R.B. Cialdini, J. Reykowski, and D.W. Barrett (Mahwah, NJ : Lawrence Erlbaum,

2001):259-285. 그러나 대부분의 경쟁적인 영향력 영역에서는 CG 1 (공격 전략)이 적

용된다.

58. Sun Tzu, The Art of War (Oxford : Oxford University Press, circa 500 B.C.E./1963), 77.

59. Wallace Carroll, Persuade or Perish (Boston : Houghton-Mifflin, 1948) ; Daniel Lerner,

Sykewar (New York : George W. Stewart, 1949).

60. Elizabeth Borgwardt, A New Deal for the World (Cambridge, MA : Harvard University

Press, 2005).

61. Arch Puddington, Broadcasting Freedom : The Cold War triumph of Radio Free Europe and Ra-

dio Liberty (Lexington, KY : University of Kentucky Press, 2000).

62. Douglas E. Streusand and Harry D. Tunnell, Ⅳ, “Choosing Words Carefully : Language

to Help Fight Islamic Terrorism,” IOSphere (Fall, 2006) : 4-6.

63. 원래 對 알카에다 전쟁과 이라크 전쟁 사이에는 아무런 관계가 없었다. 그러나 이라

크 전쟁이 진행됨에 따라 알카에다는 전략적인 이점을 발견하고, 그 지역으로 활동

을 확대하였다. 이라크 침공은 미국을 십자군으로 묘사하는 알카에다의 정보 전략

을 강화시키면서 미국의 공공외교에 대한 부담을 증가시켰고, 공공외교 활동이 이

행되기 전에 구별되어야 할 경쟁적이면서 모호한 국가안보목표를 만들었다.

64. 부시 행정부는 영향력 전략에서 “투표를 통한 다수(majority)의 통치”라는 민주주의

의 개념을 사용하였다. 이러한 개념은 “다수”에서 배제된 집단이 자신들이 취할 수



있는 최고의 정치적 행위가 폭력이라고 인식하게 하면서, 내전의 가능성을 증가시

켰다. “소수의 권리 보호와 그러한 권리를 옹호하기 위한 제도의 조성”이라는 미국

의 역사에 부합하는 좀 더 성숙되고 사려 깊은 민주주의와 같은 정의는 내전의 가능

성을 줄일 수도 있었을 것이다. 이 개념에 대한 구체적인 내용은 Kurt Lewin, Ronald

Lippitt, and Ralph K. White, “Patterns of Aggressive Behavior in Experimentally Created

‘Social Climates,’” Journal of Social Psychology 10 (1939) : 271-299 ; Abraham S. Luchins

and Edith H. Luchins, Revisiting Wertheimer’s Seminars, Volume 2 (Lewisburg, PA : Buck-

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(New York : Oxford University Press, 1997) 126-159 ; Anthony R. Pratkanis and Marlene

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(SAIS), Center for Politics and Foreign Relations에서 한 연설 (2007년 5월 16일).

66. Wesley Clark, “Legitimacy : First Task for American Security,” 존스 홉킨스 대학교

(The Johns Hopkins University), Paul H. Nitze School of Advanced International Studies

(SAIS), Center for Politics and Foreign Relations에서 한 연설 (2007년 5월 16일).

67. 이 프로파간다에 대한 전략적 대응에 관해서는 Ralph K. White, “‘Socialism’and

‘Capitalism:’An International Misunderstanding,” Foreign Affairs 44 (January 1966) : 216-

228 참조.

68. 이 CG 정리(Corollary)의 근래의 예 : 1990년대 초반, 보스니아에 개입한 UN 주도 연

합군은 변화하는 목표와 달라지는 우선순위로 특징지어질 수 있다. 이는 정보 활동

에서 UN의 노력에 부정적인 영향을 주었다. Kevin Avruch, James L. Narel, Pascale

Combelles Siegel, Information Campaigns for Peace Operations (Vienna, VA : CCRP Publica-

tions, 2000) 참조. 반면 보스니아와 코소보에서 미국이 주도한 활동은 일관된 영향

력 캠페인으로 연합을 유지할 수 있었다. 이러한 목표를 어떻게 성취할 수 있는가에

대한 구체적인 분석은 Richard Holbrooke, To End a War (New York : Modern Library,

1999) ; Wesley, K. Clark, Waging Modern War (New York : Public Affairs, 2001) 참조.

69. Daniel Lerner, Sykewar (New York : George W. Stewart, 1949).




71. Peter G. Peterson, Finding America’s Voice : A strategy for reinvigorating U.S. public diplomacy

(New York : Council on Foreign Relations, 2003) : 8에서 인용.

72. 국가적으로 잘 균형이 잡혀 있고 지역적으로도 대응할 수 있도록 어떻게 공공외교

를 조직하는가에 대한 논의는 James R. Bortree, “IO During the Malayan Emergency,”

IOSphere (Spring 2007) : 24-32 ; Peter G. Peterson, Finding America’s Voice : A strategy for

reinvigorating U.S. public diplomacy (New York : Council on Foreign Relations, 2003) 참조.

미국의 공공외교 조직에 대한 역사는 Gifford D. Malone, Organizing the Nation’s Public

Diplomacy (Lanham, MD : University Press of America, 1988) 참조.


74. R.H.S. Crossman, “Psychological Warfare,” The Journal of the Royal United Service Institu-

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88. George H. Quester, “The Psychological Effects of Bombing on Civilian Popula-

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에 대한 논의 참조. 강압이 어떻게 거짓 자백을 이끄는가에 대한 일반적인 논의는

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181. 호혜 사용의 증진 및 저해 조건을 함께 제시하며, 국제관계에 있어 호혜의 사용에 대

해 훌륭하게 진행된 논의는 Deborah Welch Larson, “The Psychology of Reciprocity in

International Relations,” Negotiation Journal 4 (1988) : 281-301.

182. Charles E. Osgood, Alternative to War or Surrender (Urbana : University of Illinois Press,

1962) ; 이러한 아이디어들의 개발에 대해서는, Amitai Etzioni, “The Kennedy Experi-

ment,” Western Political Quarterly 20 (1967) : 361-380 ; 이러한 원리들의 실제 사례 분

에 대해서는, Deborah Welch Larson, “Crisis Prevention and the Austrian State Treaty,”

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tion and Self-Efficacy : A Revised Theory of Fear Appeals and Attitude Change,” Journal

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대전의 전단 디자인에서 똑같은 두려움의 원칙을 발견하고, 시민들에게 호소했다.

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13장_신용과 공공외교 343

2001년 9월 11일 발생한 비극적인 사건 직후, 당시 대통령이었던 조지

W. 부시(George W. Bush)는 80% 중반에서 90% 초반에 이르는 미국 역

사상 기록적인 지지율을 얻었다.1 그런 그의 지지율은 이라크 침공으로 떨

어졌다가 2003년 5월 1일 항공모함 USS 에이브러햄 링컨(Abraham Lincoln)

호 위에서 가진 “임무 완수”(mission accomplished) 연설 후 다시 올라갔다.

이후 그의 지지율은 계속 곤두박질쳤다. 2007년 초 그의 지지율은 20% 후

반에서 30% 초반을 기록했는데, 이는 워터게이트 시절 리차드 닉슨(Richard

Nixon)과 이란 인질사건 당시 지미 카터(Jimmy Carter) 대통령의 지지율 이후

가장 낮은 것이었다.2

이러한 부시의 낮은 지지율은 허리케인 카트리나에 대한 연방재난관

리청(FEMA)의 늑장 대응과 국가안보국(NSA)의 국내 도청사건, 그리고 정

치적 이유로 인한 검사 해고 등 국내 정치의 실패에 일부 기인하기도 한다.

하지만 대부분은 그의 잘못된 대외정책, 특히 이라크 전쟁 때문이었다. 정

권 말기, 부시는 국내에서 인기가 없을 뿐 아니라 해외에서도 인기가 없었

는데, BBC가 25개국에서 실시한 여론조사에 따르면 4분의 3에 해당하는 응

답자가 미국의 이라크 정책에 반대했다.3 비슷한 선상에서, 자하르나(R. S.

신용과 공공외교

13장

로버트 H. 가스 Robert H. Gass 존 S. 세이터 John S. Seiter



Zaharna)는 “미국 공공외교는 세계적으로 신용이 떨어진 상태라는 점에서

더 심각한 문제를 가지고 있다”고 말하기도 했다.4 간단히 말해 비효과적인

공공외교로 인해 부시의 신용은 큰 손상을 입은 것이다.

대통령과 군대의 수장으로서 부시의 떨어진 신용은 미국의 이미지 또

한 갉아먹었다. 스노우(Snow)는 최근 “현재 미국의 대외 이미지는 최저”라

고 한탄했으며5, 피터슨(Peterson)은 “미국은 오만하고, 제멋대로이며, 위선

적이고, 부주의하고, 문화 간 대화에 참여하지 않으려는 경향이 뿌리깊이 퍼

져있다”고 비평했다.6 즉 다른 나라의 시각에서 볼 때 미국은 추한 나라로

변하게 된 것이다.

미국이 외국에서 자신의 이미지를 증진시키고자 노력하지 않았다는 말

은 아니다. 문제는 국무부에 의해 행해진 많은 노력들이 단순히 겉치레에 지

나지 않았다는 점이다. 예를 들어 랩 아티스트 토니 블랙맨(Toni Blackman)

은 국무부에 의해 공식적인 “힙합”대사로 임명받았고, 올림픽 피겨 메달리

스트인 미셸 콴(Mishelle Kwan)은 공식적인 “미국 공공외교 사절”(Amercian

Public Diplomacy Envoy)로 임명받았다.7 이에 더해 성공한 매디슨 가의 홍보

이사인 샬럿 비어스(Charlotte Beers)는 중동지역에서 미국의 대외정책을 다

시 포장하기 위해 고용되었다.8 그러나 그녀는 17개월 후 별 성과 없이 사임

했다. 미국의 대외정책을 아랍지역에 전파하는 일은 단순히 메인 스트리트

에서 씨리얼을 파는 것과는 비교할 수 없이 훨씬 어려운 일인 것이다.

외국에서 미국의 명성을 제고하기 위한 보다 진지한 노력의 일환으로

부시는 2005년, 전 백악관 공보특보 캐런 휴스(Karen Hughes)를 공공외교 담

당 차관으로 임명했다.9 하지만 그녀는 중동지역에 대한 지식과 경험이 부

족하다는 혹평을 받았다.10 그녀의 경험부족은 미국이 가지고 있는 신용 문

제를 단적으로 드러내준다. 어떠한 국무부의 노력도 이라크 아부 그라이브

(Abu Ghraib) 형무소에서의 미군의 고문행위 스캔들이나 관타나모 기지의

테러범 수용 등에 의해 손상된 미국의 이미지를 회복시키고 있지 못한 것이



다. 자하르나는 이점을 다음과 같이 강조한다.

“미국 관료들이 파악하지 못하고 있는 것은 미국 공공외교를 위해 쏟아

져 나온 정보들은 제 아무리 그 양이 많더라도 미국의 이미지를 제고하

는 데에는 충분치 못하다는 점이다. 궁극적으로 문제는 정보의 부족이

아니라 신용의 부족이다. 신용 없이는 설득력을 가질 수 없고, 미국의 소

프트파워는 다른 사람에게 영향을 미칠 수 없다.”11

목표와 목적

미국이 이미지 문제를 가지고 있다는 점에는 우리 모두 동의한다. 특히

미국의 신용은 고전을 면치 못하고 있다. 그런데 신용을 얻기 위해서는 무

엇이 필요한 지 제대로 알지 못하고서는 신용 있는 이미지를 구축하기 어렵

다. 따라서 이 글에서는 공공외교와 관련된 신용의 개념에 대해 살펴보도록

하겠다. 특히 신용을 구축하기 위해 필수적인 것이 무엇인지를 알아보기 위

해 최근 있었던 공공외교의 성공과 실패 사례들을 살펴보겠다. 또한 이 글에

서는 신용이 단순히 개인의 차원을 넘어 기업, 조직, 기관, 정부, 사회운동 및

다른 조직적인 집합체 모두를 포함하는 개념임을 주장할 것이다.12 따라서

콜린 파월(Collin Powell)이 2003년 5월 2일, UN에서 한 연설은 단순이 그 자

신의 신용에 영향을 미쳤을 뿐만 아니라 전체 부시 행정부의 신용에도 영향

을 미쳤다. 파월은 이후 그 연설을 “내 생애 최악의 날”이라고 회상하기도

했다.13

신용의 개념을 확장하는 것에 더하여 이 글은 공공외교의 개념 역시 정

부가 공식적으로 후원하는 형식의 공공외교 이상으로 확장할 것이다.14 이

글의 관점은 스노우와 다른 저자들의 입장과 일관된다. 공공외교는 국가의



고위관료들이 하는 말이나 행동 이상을 의미한다. 공공외교는 사회운동, 문

화교류, 그리고 NGO 단체의 활동 등 시민적 활동을 포함한다. 공공외교는

본질적으로 국가 이미지의 관리를 의미하고, 공식적이건 비공식적이건 다

른 사람들의 마음을 사로잡는 모든 노력을 일컫는다.15 따라서 아부 그라이

브 스캔들에서 드러난 미군의 행동은 공공외교의 입장에서 볼 때 이라크에

서의 미군의 신용과 중동지역에서 미국의 신용을 심각하게 훼손시킨 사건

인 것이다. 반대로 전 세계적으로 빈민을 위해 집짓기 운동을 하고 있는 해

비타트 운동의 경우에는 미국의 대외 이미지를 높이는 역할을 하고 있다고

말할 수 있다.

신용의 개념을 확장하면서 우리는 이 글에서 설득(persuation)의 개념

역시 확장하고자 한다. 설득은 의도적일수도, 비의도적일수도 있다. 우발적

으로 영향을 미치는 일은 사실 매우 흔하게 일어난다. 따라서 조직이나 기관

의 과실은 우발적으로 그 조직 및 기관의 신용 및 남을 설득할 수 있는 능력

에까지 손상을 가할 수 있다. 예를 들어 이라크에서의 미국의 과실은 미국의

신용에 손상을 주었고, 나아가 ‘이란의 핵개발은 상업적이 아닌 군사적인 의

도를 가지고 있다’는 미국의 주장이 가진 설득력을 약화시켰다.

신용의 원칙

신용은 인식적(perceptual) 현상이다

어떠한 정보원(source)이 신뢰할 만한지 아닌지는 보는 사람의 관점에

달려있다. 오키프(O’Keefe)는 신용에 대해 “믿고 안 믿고는 받아들이는 사

람의 판단에 의해 결정되는 것”이라 말했다.16 이 말은 신용이 수용자 기반

(receiver–based)의 성격을 가지고 있음을 강조하는 것이다. 즉 신용은 정보



원에 따라 결정되지 않는다. 그것은 청중에 의해 결정되는 것이다.

이러한 사실은 서방 사람의 눈에는 신뢰도가 떨어진다고 생각되는 정

보원이 그의 추종자들의 눈에는 높은 신뢰도를 가진 것으로 보일 수 있다는

점에서 중요하다. 예를 들어 이란의 대통령 마무드 아마디네자드(Mahmoud

Ahmadinejad)는 거의 모든 미국과 영국 사람들이 싫어하는 존재다. 하지만

그의 보수적인 추종자들에게 그는 매우 인기 있는 사람이며, 또 반대로 중도

와 개혁주의자들 사이에서는 인기가 덜하다. 이러한 호불호에 따라 그의 신

뢰도 역시 달라진다.

조직 또는 기관의 신용 또한 인식적인 현상이다. 코카콜라와 같은 다국

적기업은 누군가에게는 경외의 대상이겠지만 다른 누군가에게는 경멸의 대

상이 되기도 한다. 정부와 국가 역시 마찬가지이다. 어떤 나라들은 미국을

존경하고 우러러 보겠지만 어떤 나라들은 증오할 것이다. 스노우가 말하듯,

종종 미국은 이로운 제킬 박사와 해로운 하이드와 같은 이미지를 동시에 가

지고 있는 것이다.17 이러한 상반된 평가는 신용이 가지는 인식적 특징을 잘

나타내주고 있다.

물론 신용이 청중의 마음에 달렸다는 것이, 그 정보원 자체는 신용에 전

혀 영향을 미치지 않음을 의미하지는 않는다. 사실, 청중이 궁극적으로 누

구를 믿고 안 믿고를 결정하는 데 있어 정보원 자체의 신용은 청중의 인상에

중요한 영향을 미친다. 인상관리이론(Impression Management Theory)에서도

전하는 사람 못지않게 전하는 내용의 신빙성이 중요함을 말하고 있는데18,

한 예로 테데시와 노만(Tedeschi and Norman)은 긍정적인 이미지를 만듦에

있어서 정보의 신빙성이 가장 중요한 요소라 말하고 있다.19 이상을 통해 얻

을 수 있는 함의는 명백하다. 정보원은 신뢰도에 영향을 미치며 그 정보원이

청중에게 받아들여질 경우 가장 성공적으로 전달될 수 있다는 것이다. 이는

매우 중요한 주제이므로 곧 다시 다루도록 하겠다.



신용은 동태적이다

황소와 곰 시장처럼 신용 역시 가고 오는 것이다. 인기 있는 리더는 그

인기에 만족하고 있을 수 없다. 신용을 유지하기 위해서는 지속적인 노력이

필요하다. 앞에서 보았듯이 부시 대통령의 인기는 9·11 직후에는 올라갔

다 두 번째 임기에서는 떨어지는 등 톱니날처럼 들쭉날쭉한 경향을 보였다.

전쟁 중에 그의 인기는 꾸준했지만 그 역시 2003년 5월 USS 에이브러햄 링

컨(Abraham Lincoln)호에서 가진 연설 이후 사라졌다. 이렇듯 마치 밀물과 썰

물 같은 비슷한 기복이 다른 나라의 리더들에게서도 흔히 나타나고 있다.

코피 아난(Kofi Annan)의 경우도 마찬가지이다. 그의 신뢰도는 2005년

식량-원유 교환 프로그램 스캔들로 급격하게 떨어졌다.20 640억 달러에 달

하는 이라크 원유가 암시장에서 불법적으로 팔린 것이다. 설상가상으로, 코

피 아난의 아들 코조(Kojo) 역시 그 스캔들에 연루되었고, 이 사건으로 인해

그는 많은 사임 요구를 받았다.21

신용의 동태적 특징은 조직이나 기구에서도 마찬가지이다. 유엔과 같

은 기구도 어떤 사건으로 신뢰를 얻기도 하다 또 다른 사건으로 신뢰를 잃기

도 한다. 특히 최근 들어 유엔은 각종 스캔들의 타깃이 되고 있고 무력한 집

단이라는 인식에 의한 손상을 받고 있다.22 예를 들어 영화 호텔르완다(Hotel

Rwanda)에서 유엔은 아프리카에서 일어나는 대량학살을 막는데 무력한 것

으로 그리고 있다. 또한 오하이호주의 대표적 일간지인 콜럼버스 디스패치

(Columbus Dispatch)의 사설은 유엔을 다음과 같이 그리고 있다.

“유엔은 수단 다르푸르 지역에서 일어난 아랍 군대의 대규모 살상을 막

지 못하는 무기력하고 쓸모없는 집단이다. 이라크의 식량-원유 교환 프

로그램 스캔들에 더하여 코피 아난 아들의 스캔들 연루, 유엔평화봉사단

의 아프리카인에 대한 성적 학대, 그리고 여러 인권침해 등을 고려할 때



유엔은 하자품(damgaed goods)이다.”23

이러한 신랄한 비판은 조직의 신용이 가지는 동태적 특징을 잘 나타내

고 있다. 유엔의 새로운 총장인 반기문은 조직의 이미지를 쇄신할 기회를 가

지고 있다. 그의 개인적인 신용과 유엔 전체의 신용은 이란의 핵확산과 수단

의 대량학살과 같은 이슈들을 통해 시험대에 오르게 될 것이다. 조직의 이미

지 쇄신을 위하여 그는 유엔이 아무 일도 하지 않고 사태를 지켜보면서 파란

헬멧을 쓴 사람들을 파견하기만 하는 단체가 아니란 것을 증명해야 할 것이

다.

신용은 상황과 문화에 따라 다르다

어떠한 것이 한 상황에서 신뢰를 받았다 하여 그것이 모든 상황에서 신

뢰를 받을 것임을 의미하지는 않는다. 신용은 상황에 따라 달라지는 것이

다. 9·11 직후 부시의 강경한 대응은 그의 강인함을 보여주는 듯했고, 한

소방수와 어깨동무를 하고 있는 그의 모습은 일종의 아이콘이었다. 고통받

는 사람들에게 위로를 전하고 빌딩을 격파한 이들에게 경고를 날리는 그의

모습은 많은 이의 신뢰를 끌어냈다.24

하지만 4년 후 허리케인 카트리나에 대한 부시의 대응으로 상황은 완전

히 달라졌다. 그가 그라운드 제로에서 보여주었던 자신감과 강인함은 온 데

간 데 없었다. 그는 그 일에 무심한 사람처럼 보였고,25 재난 구조에는 경험

이 부족했던 그의 정치적 동료 마이클 브라운(Michael Brown)에게 칭찬을 한

일은 향후 그의 신뢰도 변화에 중요한 포인트가 되었다. 연방재난관리청의

수장이었던 브라운은 여론의 뭇매를 맞은 뒤 10일 후 사임했다.

신용은 상황적 요소일 뿐만 아니라 문화적 요소 또한 가지고 있다. 신용

은 문화에 따라 달라질 수 있다. 이후에 더 다루겠지만 문화에 따라 신뢰도



가 변할 수 있다는 것은 중요한 사실이다. 예를 들어 헤이즈(Heyes)는 일반

적으로 신용이 높은 대상이 낮은 대상보다 설득력이 높지만26, 미디어에 대

한 인식의 연구를 통해 볼 때 자메이카인들의 경우 미국인이나 쿠바인들에

비해 낮은 신뢰도를 가진 대상에 대하여 덜 의심하는 한편, 쿠바인들은 자메

이카인이나 미국인들보다 높은 신뢰도를 가진 것에 대해 더 비판적이라는

사실이 밝혀졌다. 이러한 차이는 부분적으로 냉전기간 중 미디어에 대한 인

식의 차이로 인해 발생했다.

신용은 다차원적이다

신뢰할 만한 이미지의 구축을 위해서는 신용이 어떤 하나의 요소나

차원으로 이루어져 있는 것이 아니란 것을 알아야 한다. 신용은 일차적

(primary) 차원과 이차적(secondary) 차원으로 나뉘어진다. 기원전 380년 아

리스토텔레스가 “화자의 신뢰도(ethos)는 화자의 지혜(good sense), 인격(g-

ood moral character), 그리고 선의(good will)로 구성된다”고 했는데,27 이는

신용의 개념을 제대로 포착한 것이다. 1960년대 이후 요소분석 연구(factor

analytic studies)는 신뢰도가 세 개의 일차적 차원과 여섯 개의 이차적 차원으

로 이루어졌다고 말하고 있는데,28 이 중 일차적 차원은 거의 모든 상황에 적

용될 수 있는 보편적인 것이며, 이차적 차원은 보다 특정 상황에 맞는 특수

한 것이라 할 수 있다. 그렇다면 공공외교와 관련하여 각각의 차원이 어떻게

적용될 수 있는지를 살펴보도록 하겠다.

전문성(expertise)

무엇보다 정보원의 신뢰도를 결정하는 첫 번째 차원은 전문성으로 이

는 정보원의 능력(competence)과 자질(qualification)을 일컫는다.29 전문성은



그 정보원이 해당 사안에 대해 얼마나 알고 있는지, 또한 정보원이 조직인

경우 그 조직에 해당 분야의 전문가들이 있는지에 의해 결정된다. 정보원이

믿을만하기 위해서는 그 이슈에 대해 해박한 지식을 가지고 있어야 하며, 그

이슈를 다룰 수 있는 능력이 있어야 하고, 그 이슈에 대한 최고의 결정을 내

릴 수 있는 능력이 있어야 한다.

전문성을 결여한 가장 대표적인 예로는 부시 행정부가 사담 후세인이

대량살상무기를 가지고 있다고 결론내린 사건을 들 수 있다. 콜린 파월부터

딕 체니, 도날드 럼즈펠드, 콘돌리자 라이스, 그리고 부시 대통령 본인에 이

르기까지 수많은 백악관 관료들은 이라크가 생화학 무기를 가지고 있고 핵

무기를 개발하고 있다고 주장했다. 2003년 럼즈펠드는 한 연설에서 “이라

크의 대량살상무기가 티크리트(Tikrit)와 바그다드(Baghdad) 부근에 있다는

것을 알아냈다”고 말했고,30 라이스는 “그러한 결정적 증거가 핵폭격으로

비화되는 것을 막아야 한다”고 주장하기도 했다.31

또한 부시 행정부는 수많은 이슈, 특히 지구온난화와 관련해서 “반과학

적”(anti-science) 입장을 취함으로써 전문성이 결여된 인상을 주었다. 부시

는 “지구온난화가 진행되고 있다고 결론 내리기엔 아직 이르다”라고 말하

며 교토의정서 가입을 거부했고, 더욱이 2007년 2월에 열린 상원의원 청문

회에서는 부시 행정부가 기후변화에 관한 정보를 조작하고 그 이슈에 대해

말하려는 정부 과학자들의 입을 막기 위해 조직적인 노력을 했음이 밝혀졌

다.32

이렇게 전문성을 결여한 것은 비단 부시 대통령만이 아니다. 이란의 아

마디네자드 대통령 역시 “대량학살 부인”(holocaust denial) 컨퍼런스의 개

최를 통해 나치에 의한 6백만 유대인의 학살이 꾸며낸 이야기라 주장하면서

세계로부터 전문성이 결여된 비합리적 리더라는 지탄을 받았다.

아랍세계에서 알자지라(Al Jazeera) 방송은 전문성을 가진 조직으로 평

가받는다. 5천만의 시청자를 보유한 알자지라 방송은 BBC나 CNN보다 더



신뢰할 만한 방송으로 손꼽힌다. 오사마 빈 라덴의 비디오테이프를 방송한

것으로 유명한 알자지라 방송은 테러리스트라는 단어보다는 순교자라는 단

어를 사용할 정도로 무슬림 편향적인 방송이지만, 중동지역에서는 서방의

미디어보다 더 신뢰할 만한 방송으로 여겨지고 있다. 카타르에 거점을 두고

있는 알자지라 방송은 서방의 미디어와 알마나르(Al Manar)와 같은 친하마

스(pro-Hamas) 방송 사이에서 보다 균형 잡힌 시각을 제공해 주는 방송으로

비춰지고 있다.33

서방에서 BBC나 CNN이 그렇듯이 알자지라 방송은 중동지역에서 공공

외교의 도구로 기능하고 있다. 부시 자신도 의도하지 않게 아랍지역에서 알

자지라 방송의 신용을 광고한 꼴이 되었는데, 영국 언론에 새어나간 메모에

따르면 부시는 한편으로 알자지라 방송을 폭격할 것을 고려하기까지 했다

고 한다.34 알아라비아(Al Arabiya)는 중동지역에서 알자지라 방송의 주요 라

이벌 방송이고, 미국이 소유한 알후라(Al‐Hurra) 방송도 있지만 고작 몇 백만

의 시청자만을 보유하고 있다.

신뢰성(Trustworthiness)

신용의 일차적 차원 중 두 번째는 정보원이 얼마나 신뢰할 만한 가이

다.35 정보원이 전문적인 지식을 갖추고 있다 할지라도 신뢰할 만하지 못하

다면 신용을 갖출 수 없을 것이다. 특히 세계를 무대로 활동하는 사람들에

게 신뢰는 결정적이다. 2001년 부시가 러시아의 블라디미르 푸틴(Vladimir

Putin) 대통령을 처음 만났을 때, “그를 처음 보았을 때 그는 매우 솔직하고

믿음직스러워 보였다. 우리는 매우 좋은 대화를 나눴고 그의 마음을 읽을 수

있었다”고 말했는데,36 이는 그가 2002년에 이란, 이라크, 북한을 악의 축이

라고 낙인한 것과는 매우 대조된다고 할 수 있다. 이러한 악의 축 발언으로

미국은 아마디네자드와 김정일로부터 신뢰할 수 없는 대상이 되었다.37



신뢰는 협력의 전제조건이다. 따라서 어떤 두 리더나 두 나라가 서로를

신뢰하지 못한다면 신용은 없어지고 외교적 노력은 막히게 될 것이다. 우고

차베스(Hugo Chavez) 베네수엘라 대통령은 부시 대통령을 신뢰하지 않는다

고 말할 수 있을 것이다. 2006년 9월 유엔총회에서 부시의 연설이 있은 후

다음날 차베스는 “악마가 어제 여기 도착하여 오늘날까지 악취를 풍기고 있

다 … 그는 마치 자신이 세상의 주인이라도 된 양 떠들었다”고 말했다.38 이

런 분위기 속에서 두 정상의 협력은 상상하기 힘들 것이다

공공외교의 맥락에서 불신의 뿌리 깊은 사례가 있다. 그 중 하나는 언론

과 관련된 것인데, “적대적 언론 효과(hostile media effect)”로 알려진 현상은,

언론의 방청자가 그 언론이 편향되어 있고 자신의 이익에 적대적인 것으로

인식하는 현상을 일컫는다.39 언론은 종종 공공외교의 도구로 비춰지고 있

기 때문에, 방청자들은 언론을 당파적인 행위자로 보고 있는 것이다.

한 예로 2005년 덴마크의 일간지인 율랜츠포스텐(Jyllands‐Posten)은 선

지자 모하메드가 폭탄 모양의 터번을 두르고 있는 것으로 묘사한 만평을 실

었다가, 폭동이 일어나고 덴마트 대사관이 불타는 등의 국제적 공분을 샀

다.40 많은 서양인들은 그 만평이 왜 그렇게 선동적이었는지를 잘 이해하지

못했지만, 무슬림들에게 그 만평은 서방 언론에 대한 오랜 불신을 강화시키

는 계기가 되었다.41 아흐마드(Akbar S. Ahmed)는 “옳건 그르건, 무슬림들은

서방 언론을 적대적으로 인식하고 있다”고 말한다.42 그들의 불신은 최소한

어느 정도는 정당한 이유가 있어 보인다.43 쿠웨이트 정부로부터 위임을 받

은 한 매체에 따르면 “서방 언론은 이슬람이나 무슬림이란 단어를 극단주의

자, 호전주의자, 지하드(jihad)와 동의어로 다루는 경향이 있다”고 말했다.44

따라서 서방 언론은 그 자체가 공공외교의 대리인으로 비춰진다. 미국의 언

론이 어떻게 중동 및 다른 지역에서의 사건들을 다루는지가 외국에서 미국

의 신용에 영향을 미친다. 불신은 물론 쌍방적이다. 많은 서방인들 역시 알

자지라와 같은 중동의 뉴스를 신뢰하지 않는다.



이상하게 들리겠지만 어떤 경우에는 신뢰할 만하지 않아 보이는 것이

유리할 때가 있다. 호전적인 성명을 하거나 선동적인 말을 사용하는 것이 도

움이 될 때가 있는 것이다. 리더가 너무 믿을 만하거나 예측 가능한 경우, 적

들이 그러한 점을 이용할 수 있다. 김정일이나 아마디네자드와 같은 리더들

은 일부러 이해할 수 없는 이미지를 구축하기도 한다. 이들이 어떻게 반응할

지 확신할 수 없다면 그들을 대하는 게 보다 조심스러워 질 것이기 때문이다.

선의(Goodwill)

신용의 일차적 차원 중 세 번째는 선의 또는 인식적 호의(perceived car-

ing)이다.45 신뢰할 만하게 보이기 위해서는 정보원은 다른 사람들에 대한

존경을 보여야 하고 그들의 안녕에 대한 진정한 관심을 가지고 있어야 한다.

2004년 12월 인도네시아를 강타하여 20만 명 이상의 사망자와 실종자를 낸

쓰나미 사건이 일어나자 아버지 부시와 클린턴이라는 서로 안 어울리는 두

전직 대통령은 이 지역을 돕기 위한 자금을 모으는 데 협력했고, 각종 재건

노력에 앞장섰다. 이들의 노력은 미국의 신용을 높이는 데 기여했다. 이 사

건 이후 2005년 3월 실시된 여론조사에서 65%의 인도네시아 국민들이 미국

을 호의적으로 보고 있는 것으로 조사되었다.46

이 사건이 부시 행정부 기간 미국의 선의를 보여준 대표적 사건이었다

면 아부 그라이브(Abu Ghraib) 스캔들은 그 반대의 사건이었다. 아부 그라이

브 수용소에서 자행된 포로 학대를 증명하는 일련의 사진들은 미국에게 큰

손상을 입혔다.

한 사진에서는 린디 잉글랜드(Lindy England) 이병이 담배를 물고 카메

라 앞에서 포즈를 취하면서 한 포로의 생식기를 가리키고 있고, 다른 한 사

진에서는 한 이라크 병사의 손과 생식기에 전기장치가 달려 있는 모습이 포

착되었다. 이 사진들은 이라크에서 미국의 정책이 잘못되었음을 보여주는



상징이 되었다. 무슬림의 문화와 종교를 의도적으로 공격하는 이러한 굴욕

적 행동들은 이라크인을 향한 미군의 악의를 보여주는 것이었다.

많은 이라크인들에게 이 아부 그라이브 사건은 미군의 이라크 개입에

대한 지지를 바꾸는 전환점이 되었다. 딜(Diehl)은 “아부 그라이브의 사진들

은 아랍인들의 여론에 남아있던 부시 행정부의 신용마저 없애버렸다”고 말

했다.47 이 사건 이후 부시는 철저한 진상 조사와 정의의 구현을 약속하며 위

기에서 벗어나려고 노력했지만 지금까지 단 한명의 군 관계자도 이 사건으

로 인해 처벌받지 않았다. 또한 이 스캔들의 영향력은 단순히 중동지역에만

머물지 않았다. 국제인권운동기구인 휴먼라이츠워치(Human Rights Watch)

의 케네스 로스(Kenneth Roth) 이사는 다음과 같이 말하고 있다.

“아부 그라이브는 인권의 수호자와 반테러 운동의 수장을 자처하는 미국

이 절실히 필요로 하는 신용을 훼손시켰다. 유행처럼 번지고 있는 자살

폭탄테러 등 시민들의 기본적인 인권이 위협받고 있는 시점에서, 이러한

미국의 도덕성 실추는 매우 절실한 결핍으로 다가온다.”48

선의는 많은 부분 “소프트파워”를 통해 주고 받아진다. 현재 시점에서

소프트파워를 증진시키기 위한 더 많은 노력이 요구되고 있다. 외교위원회

(the Council on Foreign Relations)의 지적처럼 미국과 미국의 정책에 대한 부

정적 의견은 전이되고 있으며, 알카에다에 의한 직접적인 공격의 위협을 넘

어서서 미국은 현재 전 세계로부터 선의와 신뢰의 근본적인 상실이라는 문

제에 직면해 있다.49 풀브라이트(Fulbright) 프로그램과 국제 방문자 리더십

프로그램(Internaional Visitor Leadership Program) 등과 같은 교육과 문화교

류 프로그램은 미국의 가치를 외국에 전파하는 데 중요한 역할을 하고 있지

만, 불행히도 군에 쓰이는 예산의 0.25%만이 교육, 문화교류 프로그램을 포

함한 공공외교에 쓰이고 있다.50 비정부기구(NGO) 역시 선의를 나타내는



조직 중 하나이다. 국제사면위원회(Amnesty International), 국경없는의사회

(Doctors without Borders), 휴먼라이츠워치, 랜드마인서바이버네트워크(Land

Mine Survivors Network)와 같은 조직들은 공식기구들은 할 수 없고 또 하지

않을 어려운 일들을 수행함으로써 선의를 몸소 실천하고 있다. NGO들은 수

익의 목적이나 정치적 의도로부터 자유롭다는 점에서 그러한 인도주의적

과제를 수행하기에 보다 적합한 주체이다. 또한 NGO들은 여러 긴급사태들

에 대하여 적절히 그 지원을 분배하는 데 효과적이다. 그리고 NGO들은 그

들이 타깃으로 하는 지원 대상자들과 접촉하기 위해 종종 지역의 리더와 단

체들과 협력하기도 한다.

선의는 공공외교에 필수적 요소이다. 미국이 비단 자신의 이익뿐 아니

라 다른 국가와 국민들의 이익을 위해서도 행동한다는 것을 그들이 알게끔

해야 한다. 너무 자주, 공적원조가 원조 수혜자의 진정한 필요가 아닌 백악

관의 정치적 어젠다와 결부되어 있는 것 같다. 예를 들어 현재 미국의 에이

즈 프로그램에 대한 대외원조는 반드시 절제에 대한 교육을 포함시킬 것을

요구하고 있는데, 이러한 정책은 미국의 대외원조가 수혜자에게 실질적인

도움을 주기 위해서가 아닌, 국내의 근본주의자들을 진정시키기 위한 정치

적 목적을 위해 행해지고 있음을 보여준다.

신용의 이차적 차원들

지금까지 살펴본 신용의 일차적 차원에 더하여, 많은 이차적 차원들이

존재한다. 지면관계상 그 모두를 소개할 수는 없지만 몇 가지를 간략히 언급

하도록 하겠다.

이차적 차원 중 하나는 침착함(composure)이다.51 신뢰할 만하게 보여

지기 위해서 리더는 위기 시에도 침착함을 유지해야 한다. 쉽게 패닉에 빠지

거나 흔들린다면 신뢰할 만한 리더로 보이기 어려울 것이다. 조지 W. 부시



대통령이 2001년 9·11 공격이 일어났다는 소식을 듣고도 초등학교 3학년

교실에서 “나의 염소”(My Pet Goat)를 계속 읽어준 일화는 위기 중에 리더가

경황을 잃은 분명한 예 중 하나이다. 반대로 토니 블레어(Tony Blair)는 2007

년 4월 이란에 의해 15명의 영국 선원이 잡힌 사건에 대해 단호하고 강경한

자세로 임했다. 비록 그들의 석방을 아마디네자드 대통령이 “부활절 선물”

이라 표현하면서 영국인들을 당혹시키긴 했지만 블레어는 협상도 대치도

하지 않는 단호하면서도 침착한 대응을 통해 석방을 이끌어내는 모습을 보

여주었다.52

또 다른 신용의 이차적 차원은 역동성(dynamism)이다. 때로 리더가 에

너제틱하고 열정적으로 보이는 것은 중요하다. 물론 그렇다고 과장되게 행

동하는 것처럼 보여서는 안 된다. 한 가지 팁은 리더가 가진 역동성을 특정

상황의 요구와 맞추는 것이다.53 케네디, 레이건, 그리고 클린턴 전 대통령은

종종 미국을 위한 자신들의 비전을 제시할 때 역동적인 모습을 보였다. 반면

에 카터와 아버지 부시 전 대통령은 역동성을 보이지 않는 것으로 유명했다.

후자의 대통령들은 종종 지나치게 감정을 절제하는 것으로 보였다. 블레어

나 메이저, 그리고 대처와 같은 영국의 총리들은 대개 역동성을 나타내는 데

익숙했는데, 이는 이들이 격한 토론이 오고가는 국회에서 자신의 입장을 피

력하거나 질문에 대답해야 했기 때문이었다.

중국의 후진타오 주석은 많은 아시아 국가 정상들이 그러하듯 역동성

이 낮은 편이다. 현재 마오쩌둥이나 호치민과 같은 역동성을 보이는 아시아

정상은 없다. 스타일리쉬한 머리와 모던한 정장으로 유명한 일본의 고이즈

미 전 총리가 아마 가장 색채가 강한 사람이었을 것이다. 김정일은 물론 기

이한 사람이지만 세상 사람들은 그의 기이함을 리더다운 자질로 생각하지

는 않는다. 문화적인 이유로 인해 아시아의 리더들은 서양의 리더들에 비해

보수적이고 덜 끓어오르는 성향을 요구받는 것일 수도 있다. “모난 돌이 정

맞는다”는 아시아의 격언은, 과도하게 관심을 끄는 사람을 안 좋은 시선으



로 보는 이들의 문화를 잘 표현하고 있다.

조직과 기구 역시 역동성을 표출할 수 있다. 그린피스나 동물보호단체

인 PETA(People for the Ethicla Treatment of Animals)와 같은 단체들은 주의를

끌기 위해 쇼킹한 전략을 사용하는 등 매우 활동적인 반면, 카톨릭구호봉사

(Catholic Relief Services)나 세이브더칠드런(Save the Children)과 같은 단체는

보다 정적이며 언론의 주목을 덜 받는 편이다. NGO들에게는 이 사이의 균

형을 맞추는 것이 중요한데, 너무 논쟁적이 되면 잠재적인 후원자나 자원봉

사자들을 쫓아버리기 쉽고, 또 너무 저자세가 되면 충분한 후원자나 자원봉

사자들을 끌어들이기 어렵기 때문이다. 신용이 상황과 맥락에 의해 좌우된

다는 점을 고려할 때, 기구의 성격과 그 기구가 이루고자 하는 명분에 따라

얼마만큼의 역동성이 필요한지가 결정될 것이다. 때로는 스포트라이트가

필요하기도 하지만 또 때로는 그렇지 않은 것이다.

신용과 문화

우리는 지금까지 다른 글들에서 성공적인 설득을 위해서는 청자

(receiver)를 메시지에 맞추는 것이 아니라 메시지를 청자에 맞추어야 한다고

주장해 왔다.54 다시 말해 다른 사람에게 효과적인 영향을 미치려면 먼저 그

들을 분석하고 그들에게 맞추어야 한다는 것이다. 공공외교 역시 그 정의대

로 서로 다른 문화적 배경을 가진 다양한 청중들과의 소통을 의미하는 것이

기 때문에 다른 사람을 이해하고 적응하는 능력이 점차 중요해지고 있다. 따

라서 다음과 같은 질문이 따라오게 된다. “문화적 차이가 신용의 인식에 영

향을 미치는가?”불행히도 문화적 차이에 따른 신용의 인식에 대한 연구는

지금까지 별로 진행된 바 없으며, 대부분의 연구가 미국인들을 대상으로 이

루어져 왔다.

하지만 비록 적게나마 진행된 연구들을 보더라도 신용의 일차적 차원



들이 대부분의 상황에서―다른 문화권에서도―일반화될 수 있다는 이 글의

주장을 지지하고 있다는 것을 확인할 수 있다. 예를 들어 킹, 미나미, 그리고

사모바(King, Minami, and Samovar)의 연구에 따르면, 미국과 일본의 실험자

모두 다른 이의 신용을 판단할 때 그들의 능력(전문성)과 인격(신뢰성)을 보는

것으로 나타났다.55 또 호주, 일본, 스웨덴, 미국, 뉴질랜드를 대상으로 한 워

드와 맥기니즈(Ward and McGinnies)의 연구에서는 높은 전문성과 신뢰성을

가진 정보원이 그렇지 않은 정보원에 비해 보다 설득력이 있는 것으로 나타

났다.56

그렇더 하더라도 이 신용의 평가에 있어 이러한 일차적 차원들을 어떠

한 조합으로 사용하는 지는 문화마다 달랐다. 예를 들어 헤이만(Heyman)의

연구에 따르면, 호주인들은 전문성과 신뢰성을 두 개의 구분된 차원으로 사

용했지만 싱가포르인들은 두 차원을 하나의 차원으로 합하여 사용한다고

한다.57 이는 어떤 문화권에서는 전문가로 보여지려면 동시에 신뢰할 만한

사람으로 보여져야 한다는 것을 의미하는 것이다.

앞에서도 언급했듯이 일차적 차원들과 비교하여 이차적 차원들은 보다

상황중심적이어서 문화마다 다를 수 있다. 예를 들어 킹, 미나미, 그리고 사

모바의 연구에 따르면, 일본인들은 신용을 평가할 때 미국인들은 사용하지

않는 배려(consideration)와 용모(appearance)라는 두 요소를 추가로 고려한

다고 한다.58

신용을 평가할 때 어떠한 차원을 사용하는 지에 더하여 개인의 문화

적 배경은 신용과 상호작용을 한다. 룰라, 앳킨슨, 라모스산체스(Ruelas,

Atkinson, and Ramos‐Sanchez)의 연구에 따르면 상담자의 신뢰도를 평가할

때 멕시코계 미국인들이 유럽계 미국인들보다 더 긍정적인 평가를 한다고

한다.59 또한 다른 연구에서는 자신이 속한 문화권과 같은 문화권의 사람을

다른 문화권의 사람보다 더 신뢰할 만한 사람으로 평가한다는 결과가 나왔

다.60 마지막으로 흑인들은 텔레비전을 가장 신뢰할 만한 뉴스 정보의 출처



로 여기는 반면, 백인들은 잡지를 가장 신뢰할 만한 출처로 여긴다는 연구결

과가 나왔다.61

결론

신용은 보는 이의 관점에 따라 달라지기 때문에 공공외교를 통해 신용

을 쌓고자 한다면 청중의 관점에서 접근해야 한다. 신용은 동태적이기 때문

에 공공외교는 유연하고 상황에 맞게 변할 줄 알아야 한다. 신용은 상황과

문화에 따라 달라지기 때문에 한 지역에서 성공한 공공외교가 다른 지역에

서는 실패할 수도 있다. 또한 외교를 담당한 인사들은 각 문화에 민감해야

한다. 스노우가 조언하듯이 우리는 모든 문화에 대한 천편일률적인 자세를

버리고 개별 나라와 지역에 맞게 재단을 해야 한다.62 또한 신용은 다차원적

이므로 전문성이나 신뢰성 또는 선의의 한 차원에만 포커스를 두어서도 안

된다. 세 가지 차원이 모두 다 중요하다. 그리고 “하드파워” 뿐 아니라 관계

를 통해 신뢰와 선의를 구축하는 것 역시 필수적임을 깨달아야 한다.

2008년 대선 후 우리는 포스트 부시 대통령의 시대에 살고 있다. 새로

운 행정부는 민주당이던 공화당이던 앞으로 덜 일방적이고 보다 협력적인

국제관계를 만들 기회를 얻게 될 것이다. 또한 대외정책의 수단으로 하드파

워를 줄이고 소프트파워를 강조할 수 있는 기회를 가지게 될 것이다. 무력을

행사하는 것만으로는 충분치 않다. 미국은 신용을 쌓아야 한다. 외국에서

손상된 미국의 이미지를 회복하기 위해 공공외교는 향후 10년간 보다 중요

해질 것이며, 공공외교와 관련된 개인과 기구들은 신용을 구축하고 유지하

는 것이 얼마나 중요한 지를 주지해야 할 것이다. 공공외교와 관련하여 신용

에 대해 얘기했던 본글이 그러한 방향으로 나아가는 한 걸음으로 쓰이기를

바란다.



주

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Cental States Speech Journal 32 (1981) : 24-34. 같거나 비슷한 차원에 대한 용어들이 종종

다양하게 나타는데, 이는 요소 분석시 같이 어울리는 특정 대상들의 집합에, 어떤 이

름을 붙여줄 지를 개별 연구자가 결정하기 때문이다. 따라서 전문성(expertise)은 능

력(competence)이나 자질(qualification)로, 신뢰성은 성격(character), 안전성(safety),

또는 개인적 정직성(personal integrity)으로, 선의는 인식적 호의(perceived caring)라고

도 부른다.

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50. Ibid, 8.

51. G.R. Miller and M.A. Hewgill, “The effect of variations in nonfluency on audience rat-

ings of source credibility,” Quarterly Journal of Speech 50 (1964) : 36-44.

52. Paul Kent, “Iran frees seized sailors, but... Blair insists no deal with devil was made,” The

Daily Telegraph (Australia), April 6, 2007, 15.

53. Gass and Seiter, 81.

54. Ibid., 113.

55. Cited in Kak Yoon, Choong Hyun Kim, and Min-Sun Kim, “A Cross-Cultural Compari-

son of the Effects of Source Credibility on Attitudes and Behavioral Intentions,” Mass

Communication & Society 1, no. 3 & 4, 1998 : 153-173.

56. C.D. Ward and E. McGinnies, Persuasive effect of early and late mention of credible and

noncredible sources.” Journal of Psychology 86 (1974) : 17-23.

57. Sam Heyman, “A Study of Australian and Singaporean Perceptions of Source Credibil-

ity,” Communication Research Reports 9 (1992) : 137-150.

58. Stephen King, Yuko Minami, and Larry Samovar, “A Comparison of Japanese and

American Perceptions of Credibility,” Communication Research Reports 2 (1985) : 76-79.

59. Shelley R. Ruelas, Donald R. Atkinson, and Lucila Ramos-Sanchez, “Counselor Helping

Model, Participant Ethnicity and Acculturation Level, and Perceived Counselor Credibil-

ity,” Journal of Counseling Psychology 45 (1998) : 98-103.

60. Claudia F. Gomez, and Judy C. Pearson, “Students’Perceptions of the Credibility and

Honmophily of Native and Non-Native English Speaking Teaching Assistants,” Commu-

nication Research Reports 7 (1990) : 58-62.

61. Richard M. Durand, Jesse E. Teel, Jr., and William O. Bearden, “Racial Differences in

Perceptions of Advertising Credibility.” Journalism Quarterly 56 (1979) : 562-566.

62. Snow, 184.



영향력 연구의 서구 집중화

필자는 최근 전문적인 청중들을 상대로 영향력 심리학(influence

psychology)에 대한 강의를 300번이나 넘게 했다. 그때마다 필자가 받은 가

장 빈번한 질문 두 가지는 “당신의 연구는 북미 지역에서 실행된 것 아닙니

까?”, “어떤 증거를 통해 이러한 영향력 전술(influence tactic)이 전 세계에서

도 유효할 것이라 생각합니까?”였다. 그리고 이는 매우 중요한 질문이다.

첫 번째 질문에 대한 답은 간단히 “그렇다”라고 할 수 있다. 사회과학

규범에서 대부분의 연구는 북미에서 왔다. 그것은 역사적인 사건으로부터

비롯되었다. 1920년대 동안 독일은 사회심리학의 새롭게 등장하는 영역의

중심이었다. 그것의 중요한 전문가는 이후 사회심리학의 아버지로서 알려

지게 된 독일계 유대인인 쿠르트 레빈(Kurt Lewin)이었다. 다른 사람들보다

독일의 미래에 대해 먼저 예상한 그는 1932년 미국으로 이주했다. 거기에서

그는 사회과학 분야에 심대한 영향을 주는 경험적인 접근을 계속했다. 히틀

러의 손해는 프랭클린 루즈벨트(F.D.R)의 이익이었다. 곧 레빈의 재능은 미

영향력 상황에서의 문화변수

14장

켈톤 로즈 Kelton Rhoads


14장_영향력 상황에서의 문화변수 367

국의 전쟁 노력에 투입되었다. 제2차 세계대전 이후 영향력 심리학 연구는

비판적 대중을 얻게 되었고, 풍부한 과학적 문헌이 설득, 순응, 프로파간다,

세뇌에 대한 주제에 존재하게 되었다.

북미에서 다른 지역과 비교할 때 얼마나 많은 연구가 진행되었는지를

말하는 것은 어렵다. 하지만 하나의 효과적인 추정은 1950년대 솔로몬 애쉬

(Solomon Asch) 에 의해 시행된 전통적인 순응 연구가 반복된 숫자로부터 온

것이다.1 그것은 영향력 연구에서 가장 빈번히 반복된 연구인데 최근 숫자에

따르면 133번이 반복되었다.2 이것은 약 73%의 연구가 미국에서 시행되고

나머지 27%의 연구가 대부분 유럽국가인 다른 13개 국가에 퍼져있음을 나

타낸다. 북미와 유럽을 더하면 88%의 연구를 차지한다. 만약 영향력 연구의

다른 목록들이 비슷하게 배분된다면 세계의 다른 지역에 대해 일반화하는

시도에 있어 문제를 야기할 것이다. 매우 많은 나라들이 영향력 심리학에 대

해 작은 영향을 미치거나 전혀 영향을 미치지 못한다.

그러나 우리가 이러한 심리학적 발견들을 일반화하기 위해서 무엇을

시도해야 하는가에 대해서 누군가 고려할 때, 거기에 잠재적인 희망이 있다.

이러한 문화에 대한 일반화인가? 아니면 사람에 대한 일반화인가? 전자가

나쁜 시도라면 후자는 좋은 시도라고 할 수 있다. 그리고 그것은 굉장한 후

속 질문을 가져온다. “어떤 증거를 통해 이러한 영향력 전술이 전 세계에서

도 유효할 것이라 생각하는가?”

문화우위의 시각

문화가 근본적으로 인식의 과정을 변화시킨다고 이 질문은 가정한다.

그러므로 문화우위적인 접근방법은 어떠한 특정한 문화로부터 나온 심리학

적 연구가 다른 문화에 대해서는 대체로 적용할 수 없다고 간주한다. 문화우



위적인 접근방법은 전혀 다른 문화 내에서 철저히 현지적인(indigenous) 심

리학이 구축된다고 주장한다. 실제에 있어 민족, 언어 그리고 지정학적 지역

은 자주 문화를 대신한다.3

하나의 문화로부터 나온 심리학적 연구가 다른 문화의 사람들에게도

적합하다고 보는 생각은 문화적으로 예민하지 못하고, 비실용적이라거나

심리학적으로 무가치하다고 여겨진다. “다른 민족의 사람들은 인식에 있

어 다르다”고 클레인(Klein)은 이렇게 말하고 있다. 또 “전문가들은 간단하

게 서양의 연구로부터 비롯된 연구결과를 적용할 수 없고, 다국적 환경에

서 그것이 도움이 될 것이라고 기대할 수 없다.”4 제인(Jane)은 정보활동에

대한 최근의 검토에서 “우리는 국제기구 직원들과 지휘관들에게 문화 이

해 훈련을 할 필요가 있다. 그것을 통해 그들은 이라크 사람들의 올바른 메

시지를 찾아낼 수 있을 것이다”5고 주장하고 있다. 심리작전(Psychological

Operations : PSYOP)에 대한 국방부의 검토자료에서 나타나는 가장 중요한

조언은 “문화 간 의사소통 기술을 통한 친밀감”을 갖는 것이다. 심리작전은

“목표한 청중의 문화와 하부 문화에 대해 깊은 이해를 하도록”집중하도록

촉구하는 것이다.6 필자는 고위 군사 분석가들이 “당신이 다른 문화의 사람

들을 대할 때 모든 것은 변한다”라는 취지의 말들을 하는 것을 들은 적이 있

다. 문화우위적인 시각은 다른 문화에 있는 사람들은 다르게 행동하고, 그들

은 다른 문화에 있는 관찰자들과는 다른 생각과 감정을 가지고 생각하고 느

낀다고 강조한다. 사실상 다른 종류의 인간처럼 다양한 문화 또는 지역의 사

람들이 있는 것이라고 본다. 서구에게 최근 유행하고 있긴 하지만 문화우위

적인 관점은 새로운 것은 아니다.

1950년대에 아마추어 언어학자인 벤자민 워프(Benjamin Whorf)는 언

어가 생각을 지배한다고 주장했다.7 그는 특정한 언어를 가진 특정한 문화

는 생각의 특정한 과정을 낳는다고 생각했다. 1960년대에 로랜드 자레이

(Lorand Szalay)는 자유 단어연상(free word associations)을 연구했는데, 의미



를 구성하는 것으로 생각되는 개념적인 연상에 관하여 문화들 사이에 존재

하는 흥미로운 차이점을 찾아냈다.8 이 이론들은 왜 에스키모들이 (명백히)

영어 사용자들에 비해 눈에 대한 더 많은 단어를 가지고 있는가에 대한 설

명9과 성별 대명사에 있어 “그”와 “그녀”의 구분을 하지 못하는 필리피노

(Filipino)들이 성 개념(concept of secuality)에 있어서도 확실하지 않은지에 대

한 질문에 설명을 하는 데 이용되었다.10

문화우위적인 패러다임이 최근 들어 우세해졌고, 많은 사람들에게 성

공적인 문화 간, 국가간, 지역 간 영향력에 있어 필수적인 요소로 생각되었

다. 예를 들어 시장의 민족적 세분화는 많은 시장 속에서 반영된 실질적인

것이다.11 다양한 문화의 사람들 속의 인식 차이의 기원과 본성을 다루고 있

는 문화 렌즈 모델은 정보활동 지식인들(information operations intelligentsia)

속에서 폭넓게 수용되고 있다.12 공공외교의 관찰자들은 “ÿ 문화는 국제관

계에서 새로운 동력으로 등장했다”13 라는 인식과 문화 간 민감성은 견실한

공공외교에 있어 필수적이라는 인식을 받아들인다.14

문화적 의식, 문화적 지성, 문화적 민감성들은 문화 간 여론주도층

(influencers)들 사이에서―그들이 꼭 해야 하는 것으로서―자주 반복되는 주

문들이다. 문화적인 조율(Cultural tuning)은 효과적으로 설득할 수 있는 가능

성을 높여준다. 영향력을 행사하고 있는 문화에 대한 지식 없이는 영향력을

갖기 힘들다고 말하는 것은 자명한 일이다.

성공적인 이종문화 간의 영향력(intercultural influence)를 위해 문화적 지

식이 충분하거나 우선적이라고 여겨질 때 문제가 발생한다. 그리고 문화우

위적인 접근과 연계될 때 이것은 위험해진다. 만약 문화적 지식이 성공적인

이종문화 간의 영향력에 있어 근본적인 요소로 여겨진다면 영향력 캠페인

을 시행하는 사람은 다른 무엇보다 문화적 전문지식에 있어 뛰어나야 한다.

이는 현지인 영향력 대리인들이 선호된다는 것을 의미한다.

당신이 진행하는 이라크 영향력 캠페인에 대한 진정한 문화적 전문가-



지역 제조공장에서 기술자로 일하는 호감가고, 충성스럽고, 믿을 만한 사람-

를 찾았다고 생각해 보자. 그는 그의 함무라비(Hammurabi)까지 거슬러 올라

가는 그의 조상을 찾을 수 있고, 그는 자신의 문화를 정확히 전형적으로 보

여줄 수 있을 것이다. 그는 당신의 영향력 캠페인에 있어 이상적인 사람인

가? 아마도 아닐 것이다. 왜냐하면 그는 영향력 대리인로서 잘 교육되었을

법하지 않기 때문이다. 설득하는 그의 능력은 그의 문화적 지식과는 완전히

분리된 기술에 달려 있다. 영향력 행사에 있어서의 성공은 단순한 문화에 대

한 지식 그 이상을 필요로 한다.

문화우위에 대한 반대

몇몇 방면에서 문화가 근본적인 인간의 인식을 바꾼다거나 문화적 민

감성이 성공적인 이종문화 간의 영향력 캠페인에 있어서 주요한 요소라는

생각에 대한 반대의견을 찾을 수 있다. 몇몇 연구자들은 심지어 다른 원인들

이 행동에 대한 더 나은 설명을 제공함에도 불구하고 문화가 자주 인과관계

로 가정되고 있다는 것을 관찰했다.

예를 들어 회사 내의 특정한 부서 간에 예상 가능한 분쟁이 발생했다.

마케팅과 생산 사이의 계속되는 다툼은 서로 상충되는 목표로 인해 많은 조

직들에서 발생했다. 그러나 이종문화 간의 경영 컨설턴트인 리비아 마르코

지(Livia Markóczy) 교수는 이러한 분쟁은 국제기구에서 서로 다른 국가적 문

화 때문에 발생한 것으로 간혹 잘못 판단되고 있다는 점을 지적하면서 한 지

역이 주로 마케팅을 담당하고 다른 지역이 생산을 담당하는 경우에 그렇다

고 언급하고 있다. “나의 연구에서”마르코지는 이렇게 말하고 있다. “나는

믿음에서의 실제 잘못된 라인은 국가적인 라인이 아니라 기능적인 라인을

따라간다는 것을 찾았다. … 다른 문화적 사고방식 때문에 차이가 비롯되었



다고 생각하는 유혹은 강하다. … 하지만 이것은 같은 회사 내의 생산직 직

원들과 마케팅 직원들의 차이와 비교하여 덜 중요하다.”15 다른 경우에도 그

녀는 “우리의 견해는 우리의 상당한 문화적 차이의 예외에 의해 모호해진

다. … 문화적 차이에 대한 민감한 것과 민감하지 않은 것 사이의 경계는 민

감한 것과 매우 민감한 것 사이의 경계만큼이나 뚜렷하지 않다.”16

따라서 마르코지는 “고양이와 개”문제에 대해 경고한다. 중국 관찰자

는 고양이를 보고 독일 관찰자는 개를 보는 경우를 생각해보자. 두 사람이

서로 정보를 비교할 때 그들은 같은 동물을 보았고 그 차이점을 문화 때문이

라고 가정해야 하는가? 아니면 그 차이점은 다른 시각 때문이라고 하는 것

이 더 정확한가?

예를 들어 최근 USAF 연구들은 자주 사용되는 일련의 설득방법의 목록

을 생산하고 미국의 심리작전(PSYOP)이 행해지는 다양한 국가에서 이러한

주제가 갖는 잠재적인 영향력에 대해 추정하기 위해 몇몇 주제에 대한 전문

가들에게 질문을 던졌다.17 예를 들어 “전투 피로”(battle weariness)라는 주

제는 세르비아인들(Serbs)에게 매우 효과적이라고 생각되지만(1위에 랭크됨)

르완다(Rwandans) 사람들에게는 효과가 없는 것으로 간주되었는데(14위로

가장 낮은 순위에 랭크됨), 이것은 작가들에게 문화들 사이의 차이에 대한 의

견을 내게 했다. 하지만 실효성의 차이가 다른 원인들–세르비아에서의 대

가가 크고 길게 이어지고 있는 분쟁과 르완다의 발생초기인 분쟁을 비교했

을 때의 차이와 같은–에 의한 것일 수는 없을까? 만약 그렇다면 분쟁의 비

용과 지속 기간은 이 주제의 유용성에 있어서 국적보다 더 나은 예언자가 될

수 있을 것이다.

“고양이와 개”문제에 대해 우리는 “개와 개”문제에 덧붙여야 한다.

중국 관찰자가 검은 개를 보고, 독일 관찰자가 갈색 개를 보고 있다. 그들은

자신이 독특하고 문화적으로 적응한 종(adapted species)을 발견했다고 결론

내릴 수 있을까? 혹은 그들은 같은 종류 동물의 상대적으로 작은 변화를 보



고 있는 것일까?

필자의 군사적 지인 중 한명이 심리작전 장교에 대한 이야기를 들려준

적이 있는데, 그 장교는 문화 간 의사소통 능력과 문화적 이해를 증진하기

위해 수많은 노력을 했다. 그는 이라크로 배치되었는데 그가 돌아왔을 때 그

는 그의 경험에 비추어 보며 다음과 같이 말했다. “내가 읽은 것은 좋았다.

하지만 그것은 별로 소용은 없었다. 그 일을 하기 위한 준비로 내가 정말로

필요했던 것은 소프라노스(The sopranos)의 첫 번째 두 시즌을 보는 것이었

다. 왜냐하면 그것은 모든 문화적 자료보다 모든 것이 어떻게 진행되는지 내

게 더 많은 것을 알려주었기 때문이다.”18 그 군인은 자신이 더 많은 시간을

잠재적으로 더 유용한 기술인 작은 그룹의 역학, 힘, 협상, 이행 전술을 이해

하는데 투자하기를 바랐다.

그 장교의 의견은 깊이 있는 것이었다. 문화적 이해에 대해 투자를 증가

시키면 이는 영향력의 성공 가능성을 정비례로 증가시키는가? 이 관계는 선

형적인가? 아니면 점근적(asymptotic)인가? 다른 영향력 변수들을 해치며 문

화 변수를 추구하는 비용을 정당화시킬 정도로 문화변수는 충분히 본전을

뽑을 만한가?

군인에서 상원의원에 이르기까지 문화적 민감성에 대한 미국의 노력을

강화하는 것에 대한 효능에 의문이 제기되고 있다. 그래서 미국 대학의 커뮤

니케이션 교수이며 이 책의 기고자인 R. S. 자하르나(Zaharna) 박사는 상원

외교청문회(Senate Foreign Relations Committee) 앞에서 증언할 것을 요청받

았다. 그녀가 이슬람 국가들의 분노가 미국의 “문화적 민감성의 부족”에 의

해 나타났다고 설명할 때 바이든(Biden) 상원의원이 끼어들었다. 그녀의 증

거가 “무의미”하다고 하면서 바이든은 “문화적 민감성의 개념은 실제하지

만 명백히 우리에게 적절하지 않다. … 만약 유럽국가들이 자신의 국가 내의

무슬림의 이익에 대해서 덜 민감하지만 우리보다 낫게 보여진다면 문화적

민감성은 우리가 어떻게 보여지는가에 대해서 결정적인 요소는 아니다”고



말했다. 나중에 그는 문화적 민감성에 대해서 “언제나 옳지만 부수적이다”

라고 추가했다.19

알카에다(Al‐Qaeda)는 전 세계적으로 효과적으로 정보환경을 조작하는

능력으로 알려졌다. 그리고 많은 논평가들은 그들이 심지어 미국 내에서도

공감을 끌어내는 등 전 세계적인 정보 전쟁에서 승리하고 있다고 믿는다.20

이들은 서양 대상에 대한 적응 그리고 서양 문화에 대한 정교한 이해를 통해

서 이런 일을 하는가? 그럴 것 같지는 않다. 그들은 서구 문화와 서구의 사고

를 거부한다. 그들은 문화적 주제에 대한 전문가를 사용하지 않고 있으며,

자신의 메시지에 서구 문화에 대해 순응한 내용을 활용하지 않고 있다. 영향

력 전쟁에서 그들의 성공은 정교한 문화적 타게팅 때문이라고 할 수 없다.

그들은 간단하고 미숙한 보편성을 통해 소통하고 영향을 주었다. 그들은 자

주 자신의 모국어를 사용했고, 해석은 다른 사람들에게 맡겼다!

문화 간 효과의 유사한 현상에 있어서 전 세계에 걸친 미국의 정치 컨설

턴트와 캠페인 방법론의 인기가 대단하다. 컨설턴트인 제임스 카르빌(James

Carville)은 그리스 수상인 콘스탄틴 미트소타키스(Constantine Mitsotakis), 브

라질 대통령 페르난도 엔리케 카르도소(Fernando Enrique Cardoso), 온두라

스의 수상 카를로스 플로레스(Carlos Flores), 에콰도르의 대통령 자밀 마후

아드(Jamil Mahuad), 영국 수상 토니 블레어(Tony Blair), 이스라엘 총리인 에

후드 바락(Ehud Barak)을 위한 캠페인을 운영했다. 컨설턴트 딕 모리스(Dick

Morris)와 로브 앨린(Rob Allyn)은 멕시코에서의 Vixente Fox의 승리를 이

끌었다. 보리스 옐친(Boris Yeltsin)은 캘리포니아 주지사인 피트 윌슨(Pete

Wilson)의 세 명의 캠페인 고문인 조지 고튼(George Gorton), 조셉 슈메이트

(Joseph Shumate), 리차드 드레슨(Richard Dresne)을 고용했다. 이들은 후에

아놀드 슈왈츠제네거(Arnold Schwarzenegger)의 선출도 도왔다. 컨설턴트 마

크 멜맨(Mark Mellman)은 우루과이와 러시아에서의 캠페인에서 활동했고,

세자르 가비라이(Cesar Gavirai)가 콜럼비아 대통령으로 선출되는 것을 도왔



다. 컨설턴트 프랭크 런츠(Frank Luntz)는 최근 이탈리아 수상 로마노 프로디

(Romano Prodi)가 자신의 성공적인 캠패인을 하도록 조언했다. 필리핀의 후

보자들은 마르코스(Marcos)의 1969년 캠패인 이후 미국인 컨설턴트들을 고

용해왔다.21 1998년부터 2000년까지 미국의 정치 매니저들과 컨설턴트들의

58%가 라틴아메리카, 40%는 동유럽, 30%는 서유럽, 23%는 러시아에서 고

용되었다.22 이러한 컨설턴트들은 영향력을 행사하는 대리인으로서의 실효

성에 기반하여 고용되었던 것이지 그들이 가진 외국 문화에 대한 이해 때문

에 고용된 것은 아니었다. 확실히 이러한 미국인 컨설턴트들은 그들의 캠페

인에 있어 어느 정도는 문화적 조정을 이용했다. 그러나 우리는 그들이 자국

에서 효과적인 영향력 전술을 외국에서도 사용했다고 가정할 수 있다. 그리

고 현지 사람들의 생각은 이러한 컨설턴트들이 사용한 “외국”전략에 의해

명백히 설득되었다.23

우리는 현지의 영향력 전술들이 세계적인 영향력 전쟁에서 승리하는데

있어 필연적으로 유익한지에 대해서도 질문을 던져야 한다. 지역적으로 적

절한 전략은 세계적인 수준에서는 매도될 수 있다. 세 가지 예를 들 수 있는

데, 첫 번째는 2005년 12월 중요한 토의 주제였던 링컨(Lincoln)그룹에 의한

이라크 미디어에서의 이야기 배치(the placement of stories)이다.

미국에서 “유료”(pay‐for‐play) 미디어가 비윤리적으로 여겨지는 데 반

해24, 배치된 뉴스 이야기가 아주 흔한 일인 이라크 미디어 기준에서는 문화

적으로 받아들여졌다. 두 번째로 두 명의 부시 대통령 모두 아랍인 남자들과

손을 잡았다. 이것이 아랍 국가에서는 우정을 나타내지만 미국에서는 동성

애로 받아지는 행동임에도 불구하고 말이다. 마이클 무어(Michael Moore)는

〈화씨 9·11〉(Fahrenheit 9·11)에서 손을 잡는 장면을 대통령을 모욕하는

데 사용했다. 세 번째로 아랍 문화에서 적을 조롱하는 것은 오래된 문화적

관습이다. 그러나 탈레반에 대해서 확성기를 사용하여 “탈레반은 비겁한 개

다”, “너는 우리가 생각하는 것처럼 성전환자이다!”, “나와서 남자답게 싸



우자!”라고 확성기로 조롱한 2005년 미국 병사들의 장면을 오스트레일리아

영화인이 다룬 이후 이 문제는 미국에 대한 세계 여론을 악화시켰다.25 이에

대한 응답으로서 미군은 조롱하는 메시지를 사용하는 것을 금지했는데 이

메시지는 적이 개입하도록 자극하는데 문화적으로 현지적이며 효과적이라

는 것이 입증된 것이었다. 대신 약하고, 사전 승인을 받고, 정치적으로 옳은

미리 녹음된 메시지들이 이를 대신했다.(효과는 밝혀지지 않았지만 미리 녹음된

메시지는 생방송 메시지에 비해서 일반적으로 효과가 적다.)26 지역적인 영향력 전

술이 부적절하게 비춰질 때 확실히 세계적인 수준과 국내에서 정확한 문화

적 조정이 역효과를 내는 예들이 있다. 몰래듣는 청중들은 문화적으로 조율

된 전략을 사용할 때 영향력을 행사하는 대리인에게 의심이라는 혜택을 분

명히 주지 않지만, 대신에 자신의 문화적 기준에 여론주도층을 쥐고 있다.

가장 안전한 영향력 전술은 문화를 가로지르는 공통의 것을 공유하는 것일

것이다.

일부 관찰자들은 러시아, 중국, 이슬람 국가들로부터의 문화 간 커뮤니

케이션에서 분명하게 나타나는 문화적 메시지의 조정 증거가 부족함을 지

적한다. 그리고 이슬람을 포함하여 전 세계적으로 찾기 어려운 집착 즉 문화

적 다양성, 인종 쿼터, 민족적 민감성, 차별 철폐 조치 및 기타 다른 문화에

기반한 이슈에 대해 미국이 집착하는 것을 따라서 문화에 대해 강하게 집중

하는 것이 인종적으로 다양한 인구를 가진 서구 민주주의의 고유적인 것인

지에 대해 그 관찰자들은 궁금해한다. 미국의 여론 형성층에서 “문화적 다

양성”은 만병통치약으로 여겨졌다. 이것은 서양 학문의 깊이 뿌리박힌 가

치들이 정보전쟁에서 문화적 민감성에 대한 노력을 배가시켜야 한다고 요

구한데에 그 책임이 있다. 역설적으로 미국인의 문화에 대한 숭배는 문화적

으로 적응하지 못했다는 것을 나타내는지도 모르며 이는 세계를 당혹스럽

게 하는 미국이 가지고 있는 또 다른 특이함이다.

따라서 영향력의 상황에서 문화 변수에 어느 정도의 무게를 두어야 하



는지는 고려해야 할 가치가 있다. 사회심리학자인 토마스 페티그류(Thomas

Pettigrew)는 이상하고 부정적인 그룹 내의 행동이 상황적인 요인의 결과라

는 것을 보여주기 위해 인간의 성향에 대해 상세히 기록했다. 사람들은 외부

적인 환경이 그룹 내의 사람들의 나쁜 행동을 지시한다고 믿는 경향이 있다.

다른 한편으로 사람들의 내부적인(타고난 기질의, 인종의 또는 유전의)이유들이

그룹 밖의 사람들의 이상하고 부정적인 행동에 영향을 준다고 생각한다.27

지나치게 강조된 국적 또는 문화에 대한 인과관계는 유사한 인간의 편견일

것이다. 그러나 다른 문화적 소프트웨어가 다른 인식의 하드웨어를 암시하

지 않는다. 모든 문화에서 우리는 비슷한 상황에서 실제를 마주하는 사람들

을 마주하게 된다. 그들 뇌는 인간의 방법으로 정보를 처리하고, 그들은 일

반적인 편견과 생각의 실수로 비난 받기 쉽다. 그리고 필자는 심리학은 〈소

프라노스〉(The Sopranos)의 첫 번째 두 시즌보다 더 유용한 정보를 제공한다

고 믿는다!

문화와 인식에 대한 연구로부터 나온 만족스럽지 않은 일반성은 공통

점과 차이점이 찾아진다. 변수라기보다 근본적으로 인간의 인식 과정을 변

화시키는 의미 있는 조정자28라 문화에 대한 생각을 지지한다. 인식을 연구

한 문화적 심리학자인 R. C. 미스라(Mishra)는 “오늘날의 문화 간 심리학에

서 광범위하게 공유된 관점은 인식의 과정이 보편적으로 모든 사람들에게

공유되는 것이라는 것이다, … [그러나] 우리는 서구 사회의 가치와 완전히

다른 인식의 목표의 존재에 대해 많은 사회에서 증거를 찾았다.”29라고 쓰

고 있다. 이것은 많은 재미있는 문화적 차이의 발견–미국의 노동자계급 성

인이 때때로 심하게 부정확하고, 하나의 경우를 통해 쌀의 양을 과대평가하

는 것에 반해 라이베리아의 농부가 1~2%의 실수로 다른 쌀의 양을 추정하

는 것–을 설명하는 것을 돕는다. 오컴의 면도날(Occam’s razor)이 여기에 적

용될 수 있다. 우리는 경험과 목표의 차이가 충분할 때, 인식 과정에서의 문

화적 차이가 이러한 불일치를 가져온다고 생각할 필요 없다.30



문화와 인식에 대한 공통적이지만 다른 절충들이 많은 문화적 연구자

들에서 반복되었다. 피터 스미스(Peter Smith)는 “특정한 기능이 문화적 특징

을 증명하는 데 비해 일반적인 기능은 문화적 보편성을 생산한다. 비슷한 차

이는 문화 간 심리학의 많은 지역에서 다양한 연구결과를 타당하게 하는 것

을 도울 수 있다.”31라고 한다.

니티(Nyiti) 교수는 “다른 문화의 어린이들이 다른 현실들을 다루는데

반해 그들은 모두 똑같은 생각의 과정이나 작전을 적용한다.”32라고 쓰고

있다. 그리고 가치 연구자인 밀튼 로키치(Milton Rokeach)는 “모든 인간은 같

은 가치를 가지지만 그 정도는 다르다”33고 언급하고 있다. 문화심리학자

사이에 보편적인 인간의 인식작용에 대한 생각은 살아 있고, 그것은 일시적

인 유행이 아니다. 그래서 문화에서 문화로 “모든 것은 변한다”라는 것을

지지하는 모델은 너무 간단해서 유용하지 않으며, 전체 중에서 선별된 요인

을 지나치게 강조하고, 또한 현지적이지 않은 심리학은 버려야 한다는 그 모

델이 주는 함의는 경솔하다는 것이 많은 사람들의 생각이다.

복잡성을 향해

클루크혼(Kluckhohn)과 머레이(Murray)교수에 의해 보다 복잡한, 그리

고 내가 믿기에 보다 현실적인 모델이 제안되었다. “모든 사람은 어떤 특정

한 점에서 (a) 다른 모든 사람과 같고, (b) 다른 몇몇 사람과 같고, (c) 그리고

다른 어떤 사람과도 다르다.”34 이 말은 영향력 대리인(influence agent)이 반

드시 익혀야 하는 세 가지 중요한 관점을 강조한다.

(1) “… 다른 모든 사람처럼 …”은 사람 행동의 보편성을 나타낸다. 유

명한 정신요법 의사 해리 스택 설리반(Harry Stack Sullivan)은 사람들은 차이

점보다 유사성이 더 크다고 주장한다. 사람들은 유전적인 코드―공통적인



인간 하드웨어―를 공유하고 있고 그것은 특정 영향적 접근법에 대해 모든

사람들을 취약하게 한다. 예를 들어 존스홉킨스 대학에서 이뤄진 성공적인

복종에 대한 장기적 연구는 육체적 어려움, 그룹 결합성, 이데올로기에 대한

헌신이 복종의 초문화적인 변수임을 밝혀냈다.35 미국의 PSYOP 연구물들

에 대한 최근 리뷰는 “그 연구들의 대부분은 매우 직설적이며 문화적 차이

들을 거의 보이지 않고 있다”36고 말하고 있다. 보상과 처벌 혹은 두려움 호

소, 가치에 대한 지지, 비맥락화 이해, 서술, 이중과정 이론에 기반한 메시지

와 같은 많은 영향 연구의 재고와 교환(stock‐and‐trade) 전략이 특정 문화에

서 발견되는 독특한 인지적 스타일 때문에 쓸모없는 것으로 취급받는 것은

상상하기 어려울 것이다.37 우리가 공유하는 인식의 하드웨어는 보편적이지

만 그것을 이용하는 능력은 직관적이지 않다. 단지 우리가 같은 인간이라 해

서 우리 각자가 모두 타고난, 직관적인 설득의 명령을 가지고 있는 것은 아

니다.

비유의 방법을 사용해 보자. 나는 컴퓨터를 매일 사용한다. 그래서 나

는 나의 파워북(PowerBook)을 잘 이용하는 법을 안다고 느낀다. 하지만 내

가 진짜로 하는 것은 서로 다른 소프트웨어 프로그램들을 다루는 것뿐이다.

하드웨어인 컴퓨터가 원래 제공하는 기능 이외의 것을 하도록 컴퓨터를 재

프로그램하거나 고쳐 사용하는 것에 대해서는 전혀 알지 못한다. 하드웨어

를 조작할 때는 전문가에 의존할 수밖에 없다. 이처럼, 우리 인간 역시 우리

의 “하드웨어”에 대해서 잘 안다고 느끼지만 실상은 오로지 제한된 통찰력

만을 가지고 있는 것이다.38 인간은 합리화를 잘한다. 따라서 우리는 기본적

인 인간 하드웨어에 대한 전문기술―전형적인 인간의 생각과 행동을 이해,

예측, 조절하려고 시도하는 대리인(agents)―을 필요로 한다.

(2) “…몇몇의 다른 사람들처럼…”은 인간에 있어 사회적 본능을 나타

낸다. 우리는 친척, 지역, 민족, 종교, 인종, 문화, 성별, 직업, 나이, 이념 등

우리가 속해 있는 많은 그룹에 있는 사람들과 닮아있다. 이러한 유사성은 집



단의 수준에서 일반화를 만들려는 인구통계학자, 사회학자, 문화학자, 인류

학자에 의해 연구되어 왔다. 그들은 영향 대리인에게 중요하고 유용한 통찰

력을 제공한다. 각각의 그룹 연관성은 보다 정확히 인간 행동을 예측하고 통

제하는 것을 돕는 정보를 제공한다. 비록 국적이 정치적, 군사적 영향의 행

사에 절대적으로 필요한 것으로 강조되는 그룹화 방법이라 해도 그것은 많

은 것 중에 하나에 불과하다. 반세기 동안 상업적 시장 세분화의 선도가들은

민족성, 지정학적 위치, 국적과 같은 인구학적 변수를 뛰어넘는 세분화 전략

들을 주장해 왔다. 왜냐하면 그와 같은 변수들은 “인간 행동을 제대로 예측

하지 못하고 결과적으로 세분화 전략에 이상적인 바탕을 제공해주지 못하

기 때문이다.”39 그러나 지속적인 인식의 편견은 인종, 국적, 문화의 차이를

점점 크게 만들고, “그들은 우리와 다르다”는 생각을 하도록 만든다.40 이러

한 사고방식은 영향 대리인이 인간의 공통점을 경시하도록 함으로써 효과

적인 설득을 방해하는데, 이는 공통점을 강조하는 것이 성공적인 설득에 있

어 중요하기 때문이다.41

(3) “…다른 어떤 사람과도 다른…”은 각 개인이 독특한 특징과 인성

을 가지고 있음을 나타낸다. 임상심리학자와 관상학자는 특별한 개인으로

서 인간을 이해하는 데 있어 뛰어나다. 그리고 그들의 정보는 특정한 사람―

반대편의 리더―의 행동을 예측하거나 통제하는 데 있어 유용하다. 개인 변

수는 종종 보편적 변수나 그룹 변수를 압도한다. 이 책의 또 다른 기고자인

로버트 가스(Robert Gass) 교수는 몇몇의 인기 있는 영향력 참고서(influence

text)의 저자이다. 그는 “나는 문화가 그것이 때때로 이해되는 만큼 중요하

다고 생각하지 않는다. 그것은 성별, 사회경제적 지위, 인구통계학적 차이

등과 같은 요소이지, 유일한 요소는 아니다. 설득에 있어서 개인적 차이는

거의 언제나 성별이나 문화의 차이를 압도한다.”42

이러한 세 가지 관점―보편적, 그룹, 개인―은 사람의 사고방식에 대

한 삼각측량에 있어 좋은 역할을 한다. 여기에 네 번째를 더할 수 있을 것이



다. 그것은 바로, 행동에 있어 깊은 영향을 미치는 것으로 알려진 외부적 환

경(external environment)이다. 유명한 심리학 작가인 데이비드 메이어(David

Meyer)는 이렇게 말하고 있다.

사회과학의 가장 중요한 교훈은 우리가 환경에 의해 얼마나 영향을 받고

있는지를 고려하는 것이다. … 누군가의 행동을 설명할 때 우리는 자주

상황의 영향을 간과한다. … 43

문화를 성공적인 영향력 행사의 필수 조건으로 강조했던 문화우위적

모델에 비하면 이 네 부분 모델은 더 정확한 반면 훨씬 더 복잡한 공식을 보

이고 있다. 그러나 복잡한 인간의 행동은 그만큼 복잡한 해결책을 요구하고

있다.

문화적 특수성으로 가장한 영향력의 보편성들

문화를 초월하는 영향력 행사의 원리에 있어, 문화 간 심리학이 문화 사

이의 공통점이 아닌 차이점을 찾아내는 것을 보다 중요시한다는 것을 기억

하는 것은 중요하다. 그리고 연구자를 포함한 사람들은 자신이 찾기를 기대

한 것을 찾는 경향이 있다.44 “이 효과는 우리가 연구한 모든 문화에서 상당

히 비슷하게 나타난다”는 연구결과는 “문화들 사이에서 이렇게 흥미 있는

차이점이 나타난다”는 연구결과만큼 사람들의 흥미나 연구의 명성을 끌어

주지 못한다. 이런 “차이점 편견”을 문화 간 차이점을 강조하는 연구들 사

이에서 종종 볼 수 있지만, 사실 그러한 연구들을 자세히 살펴보면 연구된

문화들이 상당히 동질적이라는 것을 발견할 수 있다. 그래서 이것은 공통점

을 찾는 것보다 문화 심리학에서 더욱 현저하게 특징지어질 차이점을 찾는



것이 안전한 생각이다. 학계는 통계적으로 유의미한 연구에 대해 보상하는

경향이 있기 때문에 공통점보다는 차이점을 발견하는 것이 문화심리학에

있어 보다 안전한 배팅이 된다.45 공통점은 영향 연구에서 중요하기 때문에

이것은 성공적인 영향력 행사를 연구하는 사람들에게 있어 좋은 소식은 아

니다. 다른 것을 비교하는 것 같지만 실상은 같은 것을 비교하고 있는 “개와

개(dog and dog)”문제점에 대한 몇 가지 예들이 있다.

미국과 일본 시민들의 가치 체계에 대한 한 연구는 이렇게 결론 내고 있

다. “이 데이터들은, 동양 사람들은 공동의 가치를 강조하는 반면 서양 사람

들은 개인적인 가치를 강조한다는 견해를 뒷받침하고 있다.”46 그러나 미국

인과 일본인의 가치 순위 간의 상관관계는 r=.80, p<.0001로, r =.40이면 높

은 상관관계가 있는 것으로 보는 학계의 기준에서 볼 때 이는 둘 사이에 매

우 큰 유사성이 있음을 나타내 주고 있다. 하지만 보고된 것은 둘 사이의 차

이점이었다! 문화적 연구자는 이렇게 쓰고 있다. “일본에서의 행해진 순응

에 대한 연구는 서로 이미 알고 있는 그룹 사이의 영향력이 서로 모르던 그

룹 사이의 영향력보다 더 강함을 보여주었다.”47 이러한 발견은 서양의 영

향 연구자에게도 일반적으로 나타났는데, 왜냐하면 유럽이나 북미지역에서

도 과거의 확실한 기록을 가지고 있는 아는 사람들끼리가 보다 믿을 만하고

설득력이 있었기 때문이다.48

일부 문화연구가들은 미국에서 행해진 하나의 사회심리학적 조사결과

를 전면적으로 반복한 이스라엘49과 브라질50의 연구에 의거하여 문화 간

의 반복가능성(intercultural replicability)이 문화우위적 접근을 지지한다고 믿

는다. 이스라엘 연구는 64개의 조사결과 중 24개를 반복하는 데 성공했다.51

브라질의 연구는 미국의 조사결과 중 절반이 성공적으로 반복되었다고 보

고했다. 표면적으로 그 비율은 실망스럽게 보이지만 이러한 숫자들은 초문

화적인 사람의 심리보다는 연구방법에서 비롯된 것이다.52 우리는 문화 내

(within cultrure)에서의 반복에서도 100%의 (혹은 그것에 가까운) 반복은 만들



어낼 수 없다. 미국 사회심리학자들이 추정한 문화 내 연구의 반복 비율에

대한 나의 비공식적 서베이에서 48%에서 80%에 해당하는 비율이 성공적인

반복 비율인 것으로 나타났다. 이러한 점에서 브라질의 프로그램의 결과는

기대되는 범위 내에서 나타나고 있다. 그리고 이것은 문화우위라기보다 보

편주의를 지지하는 것으로 볼 수 있다. 여기서 중요한 점은 하나의 연구가

반복에 실패한다고 하여 서로 다른 문화의 사람들이 서로 다른 심리를 가진

다고 볼 수 없는 많은 방법론적 이유가 있다는 것이다. 오직 각각의 효과에

대해 다양한 성공 또는 실패를 가진 지속된 연구 프로그램만이 유익할 것이

다.

기업세계에서의 상향적-직접적인 사회적 영향에 대한 한 리뷰는 “이전

의 미국 방법에 의해 한정되지 않는”고유한 중국의 영향 전략을 발견한 연

구를 들고 있다.53,54 그 연구는 세 가지 재미있는 고유의 전략을 소개하고 있

는데, 그 사람 뒤에서 그를 칭찬하라, 대상의 면전에서 배려를 보여라, 시간

을 넘겨 일하라 등이 바로 그것이다. 이것들은 서구의 영향 연구자들에게는

잘 알려지지 않았는데, 이는 그들이 이러한 전략을 환심(ingratiation), 체면,

그리고 교환 또는 호혜라는 다른 이름으로 연구해 왔기 때문이다. 서구의 영

향 연구자들이 이 주제들에 대해 연구해왔음은 물론 많은 서구 노동자들 또

한 그들의 상사에게 영향을 미치기 위해 이러한 중국식 전략을 똑같이 사용

해 왔다.

보편적인 것을 문화적 특수성으로 보는 문제는 단지 학계에만 존재하

는 것은 아니다. 공공외교와 군사부문에서도 다음과 같은 예들을 볼 수 있

다.

이라크 전쟁 동안 미국 공공외교의 문제점을 지적하면서 전문가들은 다

음과 같이 주장했다.55

1. 미국식의 미디어를 활용한 정보 확산 전략은, 관계중심적이고 마주보



고 의사소통하는 것을 선호하는 아랍 세계에서는 효과적이지 않다. 하

지만 미국에서도 같은 효과가 있다는 것은 잘 알려져 있다 : 둘을 비교

했을 때 마주보고 하는 메시지 전달이 미디어를 사용한 전달보다 더 호

소력이 강하다.56

2. 미국 스타일의 일방적 메시지 전달은 쌍방향, 관계형성 접근에 비해

아랍문화에서 효과가 적다. 그러나 역시 같은 효과가 미국에서도 나타

난다: 설득에 있어서 대화 스타일이 독백보다 효과가 있다.57

3. 미국은 사실과 통계를 선호하는 반면 아랍은 은유와 비유를 선호한다.

하지만 서구에 대한 연구에서 기저율 정보착오(base‐rate fallacy)가 발

견되었는데, 서구에서도 드라마틱한 이야기와 예들이 사실과 통계를

압도했던 것이다.58 사실 최근 미국에서의 메타 분석(meta-analysis)은

증거의 발견과 설득력 사이의 상관관계가 r=.18에 불과했는데, 이는 미

국인들이 사실과 통계를 선호한다는 것을 거의 입증해주지 못하는 것

이다.59

4. 대중적인 장소에서의 직접적이고 대립적인 연설은 아랍 문화에서는

위협적인 것으로 여겨지는 반면 미국 문화에서는 환영받는다. 그러나

미국에서 행해진 연구는 미국에서 역시 직접적이고 대립적이고 위협

적인 의사소통은 저항을 야기하고, 영향력을 크게 감소시키며, 부메랑

효과를 가져온다는 것을 보여주고 있다.60

영향력 컨설턴트로서 나는 미국 청중들에게 이러한 네 가지 “미국의 선

호”들을 추천하지 않는다. 왜냐하면 이에 대한 기존의 연구들이 그 선호들

중 어느 것도 지지하지 않기 때문이다. 따라서 이러한 선호에 대한 논의 역

시 문화의 차이를 지지하지는 못하는 것으로 나타났다.

이라크 전쟁의 “충격과 공포”(shock and awe) 작전에 대해 은퇴한 장군

안토니 지니(Anthony Zinni)는 이렇게 말했다. “미국이 전쟁에서 행한 가장



큰 실수는 ‘충격과 공포’작전이었는데, 그 작전은 마치 ‘너의 운명은 피할 수

없다. 우리는 너희를 파멸시킬 것이다. 미국의 힘이 너를 패배시킬 것이다.

항복하고, 너의 팔을 내려라’고 말하는 것과 같았다. 아랍인들의 자부심과

남성성을 생각할 때 그런 식으로 얘기해서는 안 되었다. 그런 심리적인 문제

가 그들이 후세인을 위해 싸워야 할 또 다른 이유를 제공해 준 것이다.”61 지

니 장군이 저항현상(영향력의 중요하고 보편적인 동력 중 하나)에 대해 옳게 지

적한 반면 그의 말은 아랍인들만이 “항복하고, 너의 팔을 내려라”라는 메시

지에 저항하는 것처럼 들린다. 사실, 대부분의 문화가 “너의 운명은 피할 수

없다. 우리는 너희를 파멸시킬 것이다”라는 메시지에 대해 저항할 것이다.

예를 들어 1956년 흐루시초프(Khrushchev)는 미국 대사에게 “당신이 좋아하

든 아니든 역사는 우리 편이다. 우리가 미국을 무찌를 것이다!”라고 얘기했

는데, 많은 평론가들은 이렇게 함으로써 흐루시초프가 뜻하지 않게 냉전에

불을 지폈고 이로 인해 소련의 붕괴가 가속화되었다고 말한다. 고압적인 위

협은 아랍의 자부심과 남성성에 영향을 미치지 못했다는 지니의 생각은 옳

았다. 그러나 그러한 위협이 어떤 자부심과 남성성에 영향을 미치겠는가?

우리 인간은 서로 그렇게 다른가?

나토(NATO) 회의에서62 PSYOP 전략적 연구에서 온 한 연설자는 2005

년10월 아프가니스탄(Afghanistan)에서 발생한 “문화적 실수의 분수령(wat-

ershed cultural blunder)”에 대해서 토론했다. 그에 의하면 두 명의 탈레반이

미국 정찰대에 매복해 있다가 죽었다. 그리고 가까운 아프간 마을의 지도자

들은 이 들의 시체를 수거해 가기를 원하지 않았다. 며칠이 지난 후 이들의

시체에 책임을 맡고 있던 미국 장교가 위생상의 이유로 그들을 화장하기로

결정했다. 이 사건이 무슬림을 화나게 만들었다. 그들에게 사람의 몸을 태

우는 것은 금기였던 것이다. 그 연설자는 그 장교가 문화 훈련이 부족했기

때문이었다고 말했다. 그리고 “존중하고, 존중하고, 존중하라.”를 강조하는

더 많은 문화훈련이 필요함을 제안했다. 청중의 한 사람으로서 나는 왜 이런



사건이 개인의 실수가 아닌 문화적 실수로 여겨지는지 궁금했다. 심리적 선

동을 위해 적의 시체를 태우는 것이 일반적이지 않은가? 우리 국민이 적에

의해 희생되었다는 뉴스를 미국의 국민이나 군인들이 기쁘게 받아들였던

적이 있는가? 만약 금기가 인류에 의해 보편적으로 받아들여지는 것이라면

우리가 왜 문화 훈련을 하는 것을 강조해야 하는가?

나의 대학교 수업 중 하나에서 문화의 효과에 대한 토론 중 이라크에서

복무기간을 끝마친 군인 하나가 이렇게 말했다. “이라크의 사람들은 우리와

정말 다르다. 내가 모술(Mosul)에 있을 때 나는 이라크 사람과 함께 일을 했

다. 우리는 서로 다른 문화에도 불구하고 잘 지내는 것처럼 보였다. 그러던

어느 날 갑자기 그가 나에게 야채가 담겨있는 가방을 하나 주었다! 그는 그

것을 나의 책상 위에 그냥 올려두었다! 자 내가 그 커다란 야채 가방을 어떻

게 했어야 했나요?”다른 학생이 말했다. “답례를 했어야겠지요.” “당신이

그렇게 말을 하다니 재미있군요.”군인이 말했다. “내가 그 야채 가방을 받

았을 때 나는 우리의 문화 전문가에게 그것이 무슨 의미인지 물었는데 그녀

는 내가 그에게 보답으로 음식 얼마를 주어야 한다고 말했습니다. 그래서 다

음날 나는 그가 나에게 준 가방과 같은 크기의 가방에 음식을 채워서 그에게

주었습니다. 일이 잘 해결된 것 같았습니다.”하지만 나는 군인의 이야기가

이라크 문화의 특수성이라기보다는 상호성이란 일반 원칙을 강조하고 있다

고 지적했다.63 나는 어느 문화에서 당신이 받은 비슷한 선물로 친구에게 주

는 것이 적절하지 않겠냐고 물었다. “내가 말하고 싶은 것은 그것이 아닙니

다.”그가 말했다. “내가 말하고 싶은 건 그가 나에게 야채를 주었다는 점입

니다. 그것은 미국에서는 매우 드문 일입니다.”당신이 군인의 얘기에 동의

를 하든 안 하든 (개인적으로 나는 야채 선물을 받은 적이 있다!) 여기에 보편적인

인간 심리에 대한 지식이, 겉보기엔 이상해 보이는 “이국의” 행동을 해결할

수 있었을 것이라는 명백한 예시가 있다. 그 이라크인은 선물을 통해 새로운

인간관계를 시작하려고 했다. 그는 선물이라는, 그 군인은 이해하지 못한 보



편적인 언어로 이야기 하려고 한 것이다. “개와 개”문제의 또 다른 예는 겉

으로 보이는 차이점이 그 안에 있는 공통점을 가리고 있었다.

심리적 보편성에 대한 문화연구가 스미스(Smith)와 본드(Bond)는 이렇

게 말한다. “…이러한 보편성을 세우기 위해서는 이론가들은 상대적으로 높

은 추상적 수준에서 그들의 개념을 정립하는 것이 필요하다. … 심리학에 더

가치 있는 것이 일반성인지 특수성인지는 아직 논쟁으로 남아있다.”64 나

의 경험에서 스미스와 본드가 “추상성의 높은 수준”(비록 나는 이것이 추상성

의 중간 수준이라고 생각하지만)이라고 부른 일반화의 실용성과 유용성을 나타

내는 예시들은 많다. 만약 영향력 연구자들이 나에게 조언을 구한다면, 나는

먼저 인간 심리의 보편성을 이해하라고 조언하고 싶다. 그리고 나서 문화적

지식을 추가해야 한다. 특히 빠른 조치가 필요한 순간에 말이다. 권총에 비

싼 가늠자가 있다 해도 총 쏘는 사람이 비틀거린다면 유용하지 않을 것이다.

떨리지 않는 손이 먼저인 것이다. 보편성을 먼저 이해한 후에 문화적 특수성

에 맞춰 조절한다면 보다 성공적인 영향력을 가질 수 있을 것이다.

이러한 점에서 PSYOP의 정책을 작성한 심리학자인 그레그 시스(Greg

Seese) 박사는 이렇게 쓰고 있다 : “문화를 이해하지 못하는 것이 장애물이

아니다. 가장 큰 장애물은 기본적인 인간의 심리를 이해하지 못하는 것이

다.”65 우리는 우리가 다른 이들의 문화를 모른다는 것을 안다. 그것은 명백

하고, 그래서 우리는 그것에 집중한다. 그러나 우리는 우리가 우리 자신의

행동의 이유에 대해 모른다는 것은 모르고 있다. 이것이, 특히 분쟁 중에 보

편성이 과소평가되고 문화가 과대평가되고 있는 하나의 이유이다. 우리는

행위의 보편성은 (실제로 그렇지 않음에도) 단순하고 명백하다고 생각하는 나

머지 관찰의 가치가 없다고 생각한다. 대신에 우리는 다른 이들과 얼마나 다

른지에 대해서 집중한다.



영향력 연구 반복 실험

이제 질문에 답하는 두 번째 방식에 대해 얘기하겠다. “어떤 증거를 통

해 이러한 영향력 전술들이 세계의 다른 어느 곳에서나 유효할 것이라 생각

합니까?”66 양적인 답을 위해, 다양한 문화에서 실행된 비슷하거나 같은 연

구들을 통해 영향력 연구가 문화를 초월하여 반복될 수 있는지를 살펴볼 것

이다. 우리는 영향 연구에 대해서 관심이 있는 것이지 그룹역학, 리더십, 다

른 사회과학의 분야에 대해 관심 있는 것이 아니다.67 다행히도 스미스와 본

드는 여러 문화권에서 시행된 기존의 영향력 연구들을 리뷰했고, 내가 여기

서 내린 결론의 많은 부분은 이들의 연구결과에 의존하고 있다.68

연구의 문화 간 반복은 가치 있는 것이지만 드물다. 그리고 때때로 나의

학생들은 마치 그것이 누군가의 잘못인 양 화를 내기도 했다. 하지만 여기엔

나름의 어려움이 있다.

첫 번째로 한 국가의 어느 누구도 다른 국가의 연구자에게 자신의 연구

를 반복하도록 강요할 수 없다. 반복은 그 연구가 연구자 자신의 이유로 인

해 매력적으로 다가올 경우에만 행해지는 것이다.

두 번째로 다른 사람의 연구를 반복하는 것은, 특히 그 연구결과가 같은

것으로 나왔을 경우에 충분한 학문적인 의미가 없다. 학문적 명성은 다른 사

람의 연구를 반복함으로 얻어지는 것이 아니라 다른 사람의 연구에 도전할

경우 얻어지기 때문이다. 다시 한 번, 차이점을 찾아야 학문적 보상이 이루

어진다. 이것이 많은 연구자들이 단순한 반복을 하지 않고 기존의 연구에 학

문적 기여를 하기 위하여, 기존 연구가 가진 변수를 한두 개 비트는(tweak)

이유이다. 이러한 “비틂”으로 인해 문화 간에 같은 현상을 비교하는 연구가

잘 이루어지지 않는 것이다.

세 번째로 토착 연구의 우선권은 종종 절박한 지역 문제에 있다. 오직

부유한 국가들만이 “영향력의 보편성과 특수성은 무엇인가?”와 같은 넓고



철학적인 질문에 답하기 위해 필요한 시간과 주제와 연구자들을 갖는다.

네 번째로 만약 반복 연구가 실시된다면, 그것은 하나의 연구만으로 결

정적인 것으로 여겨질 수 없다. 특히나 사회과학 연구는 고질적으로 인과관

계를 밝히기 위한 통계적 샘플이 부족하기 때문에 사회적 현상에 대한 정확

한 답을 얻기 위해서는 복수의 연구가 필요하다.

다섯째로 연구하고자 하는 개념이 한 문화에서 다른 문화로 정확하게

전달되었는지 알기 어렵다. “개와 개”문제와 반대로, 같은 것을 연구한다고

믿는 두 연구자가 실제로 다른 것을 연구하는 “개와 고양이(dog and cat)” 문

제가 문화 간 연구에서 쉽게 나타나기 때문이다.

여섯째로 이러한 이유들로 인해 문화 간 반복 연구는, 본 연구가 이루어

진지 10년은 지난 후에 실행되는 것이 좋다. 문화 간 사회심리학의 방앗간

에서는 천천히 빻을 때에 좋은 결과가 나온다.

이것이 문화 간 반복 연구가 상대적으로 희귀하고 가치 있는 이유이다.

이제 주의사항에 대한 언급은 그만하고, 세 가지의 선도적인 영향력 연구들

을 살펴볼 것인데 그 중 하나는 문화 간 영향력 연구자들에 의해 자주 인용

되는 문화적 가치에 대한 연구이다. 다양한 문화권에서 반복된 그 연구는 우

리의 관심사와 관계가 있을 것이다.

■1950년대, 솔로몬 애쉬(Solomon Asch)는 미국 내에서 동조(conformity)

현상을 알아보기 위해 일련의 연구를 실행했다.69 동조는 제2차 세계대

전부터 내려온“뜨거운 주제”의 하나였다. 당시 인기 있는 개념은 독일

인들과 이탈리아인들이 인종적으로 순종적이고 동조를 잘 한다는 것이

었는데, 파시즘을 설명할 만한 다른 방법은 없을까? 문화 간에 분쟁이 일

어날 경우 흔히 그러하듯, 이번에도 문화우위적 설명이 고개를 들었다.

아쉬는 미국에서 동조 현상을 보기 위한 연구를 실시했는데, 그가 얻은

높은 동조의 수준은 그를 놀라게 했다. 애쉬는 간단한 매칭 테스트에서



뻔히 틀린 대답을 할 여섯의 공모자 사이에 한명의 피실험자를 두었다.

결과는 응답자의 37%가 영향을 받은 것으로 나타났다. 그들은 명백히

틀린 한 그룹의 답을 받아들였다. 실험동안 대략적으로 3/4의 실험자들

이 적어도 1개는, 틀린 타인의 답을 받아들인 것으로 나타났다. 이 연구

는 많은 흥미와 반복 연구를 일으켰다. 북미에서만 98번의 반복이 실시

되었고, 평균적인 효과 크기(effect size)는 .95로 나타났다. 이는 높은 효

과 크기(large effect size)이다.70 19번의 연구가 유럽에서 시행되었고, 평

균적인 효과 크기(effect size) 는 .80 으로 나타났다. 이것 역시 높은 효과

크기(large effect size)이다. 그러나 북미 샘플에 비해서는 조금 낮게 나

타났고, 전체에서 가장 작은 효과 크기가 나타난 곳이었다. [역설적이게

도 이 그룹은 바로 이러한 연구를 하도록 원인을 제공했던“동조적 유럽

인(conformist Europeans)”을 포함하고 있다! ] 다른 지역의 결과는 아래

표에서 볼 수 있다. 요약하자면 동조효과는 서구 문화에서의“높았고”

에서 다른 곳에서는“더 높았다”였다. 쉬운 반복성과 주제의 흥미로움

으로 인해 애쉬의 이 동조 연구는 존재하는 영향력 연구 중 가장 많이 반

복되었다.

■무자페(Muzafer) 샤리프(Sharif)와 그의 아내 캐롤린(Carolyn), 그리고

다른 연구자들은 오클라호마(Oklahoma)에서 고전적 연구라 할 수 있는

지역연구 수 효과 크기(effct size)

유럽 19 .80(높음)

북미 98 .95(높음)

아랍 2 1.3(매우 높음)

남미 3 1.6(매우 높음)

아시아 8 1.7(매우 높음)

아프리카 3 31.8(매우 높음)



“Robber’s Cave”연구를 시행했다. 그들은 12명으로 이루어진 두 그룹

의 소년들을 오클라호마의 Robber’s Cave 국립공원으로 데려갔다.71 연

구의 첫 번째 단계에서 소년들은 각 그룹 내에서 친분을 다질 수 있는 얼

마간의 시간을 가졌다. 두 번째 단계에서 두 그룹은 운동 경기에서 승리

하거나 상을 받기 위해 서로 경쟁하는 상황에 놓였다. 이 단계에서 두 그

룹간의 적대감은 빠르게 커지고 강렬해졌고 결국 두 번째 단계는 예정

보다 일찍 마무리지을 수밖에 없었다. 세 번째 단계는 두 그룹에게 공통

의 상위 목표를 주어 두 그룹 간의 협력을 만들어내고자 했다. 예를 들어

진흙 속에 빠진 취사 마차를 꺼내기 위해서는 두 그룹 모두의 힘을 필요

로 한다든지, 모든 소년이 함께 돈을 모아야 영화관을 빌릴 수 있다든지

하는 상위 목표가 주어졌다. 이러한 상위 목표로 인해 두 그룹 간의 우정

이 성공적으로 형성되었고, 실험이 끝날 때에는 모두 한 버스를 타고 집

에 돌아가겠다고 할 정도가 되었다. 이 복잡하고 비용이 많이 드는 실험

은 영국, 레바논(기독교와 무슬림 집단의 아이들로 구성), 러시아에서 반복

되었다. 불행히도 영국에서의 실험은 기존에 존재하던 그룹을 사용하여

실험에 혼란을 가져왔다. 그러나 네 국가 모두에서 두 번째 단계를 지나

는 동안 그룹 내부의 호의감은 강화되었고, 4국가 중 3개의 국가에서 경

쟁심은 다른 그룹에 대한 적대감을 증대시켰다. (영국은 아니었는데, 이는

원래 존재하던 그룹이었기 때문에 상대 그룹에 대해 이미 안정된 판단을 내리고

있었기 때문이라 여겨진다.) 세 번째 단계에서 상위 목표는 미국, 영국, 러

시아에서 적대감을 줄이는 것으로 나타났다. 하지만 레바논에서는 세 번

째 단계까지 실험이 이루어지지 못했는데, 이는 두 번째 단계가 진행되

는 가운데 한 그룹이 다른 그룹에 복수를 하기 위해 칼을 훔친 것이 발각

되었기 때문이었다. 이러한 연구결과들은 복잡한 문화 간 연구가 당면하

게 되는 어려움들을 잘 보여준다. 하지만 어쨌든 이 연구를 통해 알아보

고자 했던 주요 효과들은 문화를 넘어서 반복된다는 것이 확인되었다.



■스탠리 밀그램(Stanley Milgram)은“권위자의 지시로 그들의 양심에

어긋나는 일을 강요받을 때, 일반적인 사람들은 얼마나 복종을 할 것인

가?”라는 질문을 가지고 권위에 대한 복종을 연구하는 훌륭한 실험을 실

시했다.72 이 연구에서 피실험자들은“교사”로 설정되었는데, 그들은

“학습자”가 제대로 기억을 하지 못할 경우 전기 충격을 가하고, 계속되는

실수에 대해서는 전압을 높이도록 지시받았다. 전압은 15볼트에서 450

볼트까지 조절하도록 되어 있었는데, 전압을 높일수록 교정을 위한 충격

이라기 보단 감전사를 유발하는 것에 가까웠다. 하지만 학습자들은 실

제로는 전기 충격기에 연결되어 있지 않았고, 정해진 대본대로 말하도록

교육받은 연기자들이었다. 그들은 교사들에게 전압이 세질수록 처음에

는 심장에 이상이 있다고 말하고, 그 다음에는 고통에서 소리를 지르고,

그 다음에는 풀어달라고 요구하고, 마지막으로 의식을 잃어버리는 연기

를 하도록 교육받았다. 실험실에는 작업복을 입은 실험자가 함께 하도록

했는데, 실험자의 역할은 교사가 계속 실험을 진행하도록 독려하는 것뿐

이었다. 교사들은 행동에 제한을 받지 않았으며, 언제라도 원할 때 그만

둔다고 말하거나 그냥 실험실을 나가버림으로써 실험을 그만둘 수 있었

다. 심리학자들은 얼마나 많은 교사들이 가장 높은 전압 수준까지 전기

충격을 가할 것인지를 추정해달라는 질문에서 0.1%를 예상했고, 일반인

들은 평균적으로 1~2%를 예상했다. 하지만 일관된 예측과는 두드러지

게 대조적으로 (전문가들이 그 범위에 있어서 일반인들보다 더 부정확하다는

Contains 미국 영국 레바논 러시아

새로 조직된 그룹 이용 Yes No Yes Yes

그룹 내 호의 발견 Yes Yes Yes Yes

경쟁이 적대감 증가 Yes No Yes Yes

상위목표가 협력 증대 Yes Yes 실험조기 종료 Yes



사실과 함께), 밀그램(Milgram)은 65%가 동조했다는 연구결과를 얻었다.

이러한 결과는 매우 불편한 것이었고, 이에 따라 많은 사람들이 이러한

견해에 대항하여 밀그램의 연구를 반복했다. 그래서 그는 그의 연구를

12번 정도 반복하여 다음의 질문에 답했다.“여성들은 분명히 이렇게 행

동하지 않을 것이다.”(하지만 그들 역시 그랬다)73,“분명히 근대로 올수록

사람들은 이렇게 행동하지 않을 것이다.”(하지만 그들 역시 그랬다)74,“분

명히 우리 국적의 사람들은 이렇게 행동하지 않을 것이다.”(밀그램의 반

복연구 그래프를 보아라.) 그리고 물론 계속되고, 대답할 수 없는 반대 주장

인“이 연구는 비윤리적이다.”

위의 리스트는 밀그램 연구의 반복 연구가 원래 밀그램의 연구와 상

당히 유사함을 보여준다.75 이러한 결과를 보는 것은 마치 투사법검사

(projective test)와 같다고 할 수 있다. 보편주의자들과 같이 시간과 국적을

초월하는 인간 행동의 일관성이 있다고 보는가? 문화주의자들과 같이 사람

들 간의 반응에서 현격한 차이를 발견할 수 있는가?76 또는 앞에서 언급했던

“같으면서도 다른” 절충안을 지지하는가? 어느 쪽이든 우리는 이러한 밀그

램의 연구결과가 이 연구 이전에 심리학자와 일반 사람들이 예상했던 평균

국가 복종 비율

미국(1963, 남성) 65%

미국(1963, 여성) 65%

이탈리아(1968) 85%

독일(1971) 85%

미국(1974) 85%

영국(1977) 50%

요르단(1978) 62%

스페인(1981) >90%

오스트리아(1985) 80%



적인 사람들의 행동과 다르다는 것에는 동의할 수 있을 것이다.

■1980년 게르트 호프스테드(Geert Hofstede)는 가치와 문화에 대한 선구

적인 연구를 했다. 그의 가치에 대한 요소분석은 그는 그의 연구에서 53

개의 문화 속에 존재하는 네 가지 본질적인 가치차원을 발견했다.77 그

의 데이터가 수집될 당시, 소련과 중국으로부터는 데이터를 얻을 수 없

었고 따라서 그의 분석이 보편적인 대표성을 띨 수는 없다는 비판을 받

았다. 중국 문화 관계(CCC, Chinese Culture Connection)라고 불리는 연

구자 그룹은78 호프스테드(Hofstede)의 연구가, 특히 그가 사용했던 질

문지가 서구문화에 편향적이라 생각했다. 그래서 CCC는 중국인들이 중

요시하는 가치들의 목록을 만들어 질문지를 작성했고 이를 가지고 23개

의 문화권에서 반복 연구를 실시했다. 문화적 기원, 시간, 성별 비율, 피

실험자 집단, 그리고 문화적 차이를 발견해 내겠다던 실험자의 욕구 등

의 차이에도 불구하고 그 연구는 다시 한 번 4가지의 가치 요소를 만들어

냈다. 그리고 그 중 3가지는 호프스테드의 것을 반복하는 것이었다. 네

번째는 CCC에 의해서“유교적 역동성(Confucian Work Dynamism)”이라

고 명명되었는데, 호프스테드는 결국 그것을“장기적인 관점(Long Term

Perspective)”라 부르며 다섯 번째 요소로 받아들였다.

이러한 문화 간 반복 연구에 더하여 단일 연구 내에서 문화적 영향력의

차이를 살펴본 많은 연구들이 있다. 단일 연구가 확정적이라고는 거의 여겨

지지 않지만, 그 분야에 기여하는 중요한 데이터들을 생산하기도 한다. 영향

력의 전략들이 서로 다른 문화 간에도 적용될 수 있는 지에 대한 판단은 그

사람이 어떠한 연구를 참고했는지, 어떠한 편향을 가지고 있는지에 따라 결

정되기 때문에 그러한 영향 전략들이 문화마다 “같은지” 아니면 “다른지”

를 판단하기는 힘들다. 따라서 향후 새로운 연구에 의해 얼마든지 달라질 수



있지만, 적어도 현재 나의 주관적인 판단으로는 문화 간 영향력에 관한 단일

연구들 역시 위에서 살펴본 연구들의 연구결과와 크게 다르지 않다. 개인적

으로는 “같으면서도 다른” 절충안이 문화우위적 접근이나 보편적 접근보다

는 유용하다는 것을 발견했다.

이전에 언급된 이유들로 문화 간 연구는 유사점보다는 차이점을 선호

한다. 그리고 한 문화에서 나타나는 심리적 효과가 다른 문화에서는 정반대

로 나타나는 반전(reversal)은 문화 간 연구에서 “록 스타”와 같은 인기를 얻

게 된다. 요즘 시대에 문화 간 영향 연구에서 이러한 반전이 나타나는 것은

드물다. 최근 들어 특정 문화권에서만 효과가 있고, 다른 문화권에서는 효과

가 없거나 오히려 역효과인 영향 전략들은 보기 힘들다. 물론 그러한 전략들

이 존재하지 않는다는 말은 아니다. 사회과학의 인접 영역에서 이러한 반전

들이 기록되고 있는 점을 보면 그러하다.79 그러한 반전이 발견되면 기존의

문화 간 영향력의 패러다임과 잘 조화시키려는 노력이 필요할 것이다.80

한 가지 명확한 점이 있다. 서로 다른 문화에서는 모든 것이 다르다

는 주장은 맞지 않는다는 점이다. 사람은 결국 사람이다. 해리 스택 설리반

(Harry Stack Sullivan)의 말처럼 “우리는 다른 그 무엇보다 사람이다”라고 말

했다. 서구의 영향력 연구는 종종 다른 문화에서도 통했으며, 때로는 아주

정확하게 들어맞기도 했다.81 확실히 우리는 우리 문화에서 통하는 전략들

이 다른 문화에서도 통하는 것을 보고 있다. 설령 통하지 않더라 하더라도

그것이 자동적으로 문화에 대한 몰이해 때문으로 해석되어져서는 안 된다.

같은 문화권에 속한 사람들에 의해 개발된 전략들도 얼마든지 비효과적인

것들이 많이 있기 때문이다.82 문화는 근본적인 인지 과정을 변화시키지는

않는다. 따라서 현재의 영향력 연구를 그만둘 필요도, 각 문화에 기반한 새

로운 전략을 세울 필요도 없는 것이다.



예측의 비교

학생들에게 문화 간 영향력의 “같으면서도 다른” 특징에 대해 가르칠

때, 나는 모리스(Morris), 포돌니(Podolny)와 아릴(Ariel)의 다소 악명 높은 연

구를 들어준다.83 이 연구는 중국, 독일, 스페인, 미국의 네 국가에서 상호간

의무의 특징을 실험하면서 “의무와 상호주의 법칙은 서로 다른 문화에서 다

르게 작동하는가?”라는 질문에 답하고자 했다. 어떤 사람과의 관계에서 가

장 상호적인 의무감을 느끼는 지를 보기 위해 저자들은 여섯 가지로 사람의

유형―유력(powerful) 인사, 유력 인사와 관련 있는 사람, 친구, 친구와 관련

있는 사람, 직장동료, 그리고 상사―을 나누었다. 그리고 국가적 특징을 고

려하여 다음과 같이 각 나라에 대해 예측했다.

■중국 : 의무를“집단을 위한 희생”으로 여기며,“일종의 집단적 결속

력”을 보인다.“그룹을 위한 희생”으로 특징지워지는 의무는“집단적인

결속력”을 나타낸다. 상호교환의 여부는 다음과 같은 질문에 대한 답으

로 결정된다 :“당신은 나를 능가하는 힘을 가졌거나 그런 사람들과 연결

이 되어있는가?”

■독일 : 의무는“법적 관료적 성향”과 관련되어 있다고 생각되며, 상호

교환의 여부는 다음의 질문에 달려있다 :“내가 공적으로 당신을 도와야

하는가?”

■스페인 : 의무는“따뜻한 사교성의 강한 규범”에 의해 지배되고, 스페

인 사람들의 우정은“정서적인 강도와 지속성 면에서 높다.”이러한 점

에 기초하여 상호교환의 여부는 다음의 질문에 대한 답에 달려있다 :

“당신은 내 친구이거나 내 친구의 친구인가?”

■북아메리카 : 의무는“그들 개인의 성취 목표에 이익이 되는 지 여부”

에 의해 결정된다. 이러한 점에 의거, 상호교환의 여부는 다음의 질문에



대한 답에 의해 결정된다 :“최근에 당신이 나를 위해서 해준 것이 무엇

인가?”

문화우위적 접근에 따라서 연구자들은 각각의 국적(문화 안에 존재하는)

에 대한 반응을 예상했고, 데이터를 얻었다. 이러한 문화우위적 예측이 얼

마나 데이터와 들어맞았는가? 연구자들은 이 실험에서 24개의 칸 중 16개의

칸을 맞추었다. 이는 68%의 적중률이었다.

미국 홍콩 독일 스페인

권력자 예상됨

권력자와의 연결 예상됨

친구 예상됨

친구와의 연결 예상됨 예상됨

동료

상사 예상됨 예상됨 예상됨


권력자 실제함 실제함 실제함

권력자와의 연결 실제함 실제함

친구 실제함 실제함 실제함

친구와의 연결 실제함

동료 실제함

상사 실제함 실제함 실제함 실제함


권력자 실패 적중 실패 적중

권력자와의 연결 실패 적중 적중 적중

친구 적중 적중 실패 적중

Morris, Podolny&Ariel (2001) : 예상과 결과 비교(“문화우위”에 기반한 예상)



16/24=67% 정확도

이 연구에 대해 여러 번 생각한 후 나는 다음과 같은 의문을 갖기 시작

했다. 그렇다면 과연 이 연구에서 보편주의자의 예측의 적중률은 어떻게 될

까? 몇몇의 동료들은 보편주의자라면 상호간 의무에 대한 자세는 문화나 국

적에 따라 복잡하게 변하는 것이 아니라 단순하게 세 종류의 사람들―유력

인사, 친구, 상사―과의 관계에서 보다 잘 일어날 것이라는 데 동의했다. 이

를 근거로 보편주의자의 입장에서 위의 표를 바꾸어 보았다.

보편주의자의 접근은 24개 중 18개를 맞게 채웠다. 이는 75%의 적중률

로 문화우위접근보다 약간 더 높은 수치였다. 이것은 물론 하나의 예일 뿐이

다. 하지만 이는 문화우위적 입장이 그다지 예측력을 높여주지 않는다는 것

을 잘 보여준다.

친구와의 연결 실패 적중 적중 실패

동료 적중 적중 실패 적중

상사 적중 적중 적중 실패


권력자 예상됨 예상됨 예상됨 예상됨

권력자와의 연결

친구 예상됨 예상됨 예상됨 예상됨

친구와의 연결

동료

상사 예상됨 예상됨 예상됨 예상됨


권력자 실제함 실제함 실제함

권력자와의 연결 실제함 실제함

Morris, Podolny&Ariel(2001): 예상과 결과 비교(“보편성”에 기반한 예상)



18/24=75% 정확도

결론

비록 영향 심리학에 많은 기여를 하지는 못했지만 문화 간 심리학은 엄

청난 양의 이론과 데이터를 만들어낸다. 명백히 이 거대한 영역은 한 사람의

시각으로 다듬어지거나 제한될 수 없다. 또한 아직 많은 연구가 이루어지지

않은 분야이므로, 우리 시대의 연구들을 정제하고 변화시켜 간다면 다가오

는 시대에 문화 간 영향력의 개념이 발전할 것을 기대할 수 있을 것이다. 현

재로서는 인간의 영향력이라는 복잡한 방정식에서 문화라는 변수에 얼마만

큼의 중요성을 부가할 것인지는 각자의 몫에 달렸다고 말할 수밖에 없다. 이

것이 내가 내린 결론이다.

문화는 특히 문화 간 분쟁이 일어날 때 인간행동의 주요한 설명변수로

대두되곤 한다. 이렇게 문화가 영향력의 주요 변수로 지배할 때에는 다른 중

요한 변수들은 간과되는 경향이 있다. “차이점”이 강조되면 될수록 공통점

이 무시될 가능성은 커지는 것이다.

친구 실제함 실제함 실제함

친구와의 연결 실제함

동료 실제함

상사 실제함 실제함 실제함 실제함


권력자 적중 적중 적중 실패

권력자와의 연결 실패 실패 적중 적중

친구 적중 실패 적중 적중

친구와의 연결 실패 적중 적중 적중

동료 적중 적중 실패 적중

상사 적중 적중 적중 적중



문화는 아마도 인간 심리를 본질적으로 바꾸는 변수라기보다는, 심리

적 효과를 가져오는 매개체로 여겨지는 것이 가장 좋을 것이다. 이미 정립된

영향 심리학의 원리들이 특정 문화 앞에서 쓸모없는 것으로 치부되서는 안

된다. 반전은 거의 일어나지 않기 때문에 문화 내에서 보다 정확하고 예측

가능한 연구를 위해 토착 연구는 가치가 있으며 장려되어야 한다.

인간은 서로 비슷한 동시에 다르기도 하다. 하지만 사회과학은 공통적

인 인지적, 감정적 과정의 연구에 있어 명백한 한계를 보여왔는데, 그렇기

때문에 스스로에게 “나라면 어떻게 반응할까?”라는 질문으로는 보편적인

인간의 심리를 알기에 많이 부족하다. 실제적 경험과 함께 체계적인 연구가

앞으로 요구되는 것이다.

문화에 대해 접근할 때 그 문화의 전문가를 키워내는 것은 물론 중요하

다. 자원이 허락한다면, 문화는 다른 그룹 변수들, 인간의 보편성, 환경적인

유인과 제한, 그리고 가능하다면 개인적 수준의 변수들과 함께 연구되어야

한다. 보편적인 영향 전략들은 광범위하게 적용될 수 있고, 계량화할 수 있

는 과거 기록들이 있으며, 빠른 전개가 가능하다는 장점이 있다. 후자는 경

쟁 상대가 빠르게 다른 이의 마음을 사로잡으려 할 때 중요하다.

설득에 있어 그 메시지가 타깃에 가까이 갈수록 문화는 점차 중요해진

다. 다시 말해, 일반적인 영향 전략들(예를 들면, 적군에게 국제적 압력을 가하기

위해 무고한 사람들이 전쟁으로 고통받는 것을 알리는 것)은 보편성에 기반하게 되

지만, 전달의 시점에서는 문화적인 조정을 가하는 것이 좋다. 물론 그렇다고

근본적으로 사람들이 싫어하는 상품이나 정책이 그런 설득으로 인해 바뀔

것을 기대해서는 안 될 것이다.

성공적인 영향력은 이론과 방법론을 잘 조화해야 한다. 왜냐하면 이론

적인 체크리스트나 경험적인 설문조사, 어느 하나도 두 가지를 병행하는 것

만큼 효과적이지는 못하기 때문이다.



주

1. Solomon Asch, “Effects of group pressure on the modification and distortion of judg-

ments,” in Groups, Leadership and Men, ed. H. Guetzkow (Pittsburgh, PA : Carnegie,

1951).

2. Peter B. Smith and Michael Harris Bond, Social Psychology Across Cultures (Boston,

MA : Allyn & Bacon, 1999, 2nd edition).

3. 문화는 국적, 언어, 지리적 지역과 동의어가 아니다. 하지만 후자가 수량화하기 더

쉽고, 그래서 실제에 있어 자주 대용되고 있다. 실질적으로 독립변수로서 지리나 국

적이 아닌 문화를 사용하는 질적인 연구를 찾는 것은 어렵다. 문화는 파악하기 어려

운 용어다. 문화는 얼마나 크거나 작은가? 어떠한 확인된 문화 내에서 더 독특하고

동질의 문화들로 분류하는 것이 가능한가? 문화에 대한 분류는 어디까지 가능한가?

종족, 이웃. 가족 혹은 개인으로까지 분류할 수 있는가? 만약 이것이 수량화하기 어

렵다면 어떻게 하면 과학자들에게 용어가 유용할 것인가?

4. Herbert Klein, “Cognition in Natural Settings : The Cultural Lens model,” in Cultural

Ergonomics : Advances in human performance and cognitive engineering research, Volume 4, ed. Mi-

chael Kaplan (Greenwich, CT : JAI Press, 2004), 249-280

5. T. Skinner, “Shaping Influence,” Jane’s Defense Weekly, August 23, 2006.

6. Christopher J. Lamb, “Review of Psychological Operations Lessons Learned from Re-

cent Operational Experience,” National Defense University Occasional Papers, http://

www.ndu. edu/inss/Occassional_Papers/Lamb_OP_092005_Psyops.pdf.

7. 오늘날은 “언어적 상대성” 에 대한 토론을 자주 포함한다.

8. Lorand B. Szalay and J.E. Brent, “The analysis of cultural meanings through free verbal

associations,” Journal of Social Psychology, 72 (1967):161-187. 또한 Lorand B. Szalay and



James Deese Hillsdale, Subjective Meaning and Culture : An assessment through word associations

(Hillsdale, NJ : Lawrence Erlbaum Associates, 1978) 참조.

9. Geoffrey K. Pullum, The Great Eskimo Vocabulary Hoax and Other Irreverent Essays on the

Study of Language (Chicago : University of Chicago Press, 1991).

10. 위키피디아 “성별중립적인 대명사” 에 대한 등재

11. 민족의 세분화는 사용, 생활방식, 가치 기반적 세분화 전략을 선호하는 정교한 마

케터들에 의해 나타난 대략적인 형식으로 간주되었다. 여기서 이들의 전략은 덜 유

용한(less-useful) 민족적, 인종적, 지리적 세분화 전략을 넘어서는 것이다. G. Tellis,

Advertising and Sales Promotion Strategy, (Reading, MA : Addison-Wesley, 1998).

12. 문화적 렌즈 모델은 문화들 간의 변동이 갖는 다양한 이론적 측면의 흥미로운 혼합

물이다 ; 그리고 이 모델은 “현역이 다른 국가로부터 온 다른 누군가의 눈을 통해

세상을 볼 수 있게 하는” 문화적 렌즈 훈련을 제안한다. Herbert Klein, “Cognition

in Natural Settings : The Cultural Lens model,” in Cultural Ergonomics. Advances in human

performance and cognitive engineering research Volume 4, ed. Michael Kaplan, 249-280.

13. R.S. Zaharna, “The Network Paradigm of Strategic Public Diplomacy” (Silver City, NM

& Washington, DC : Foreign Policy In Focus), Policy Brief 10 no. 1 (2005) : 2, http://

www. fpif.org/briefs/vol10/v10n01pubdip.html.

14. Kevin Mulcahy, “Interview with former USIA Director Joseph Duffey,” The Journal of

Arts Management, Law & Society, Spring 1999.

15. Livia Markóczy, “Us and Them,” Across the Board 35 no.2 (1998) : 44-48

16. Livia Markóczy, “Are cultural differences overrated?” Financial Times, July 26, 1996, 10.

17. J.Barucky, B. Karabaich and B. Stone, “Notes from Evaluation of Cross Cultural Models

for Psychological Operations : Test of a Decision Modeling Approach,” USAF Research

Laboratory, 2001. 이 연구는 설득에 대한 몇 개의 라인을 제안하고, 그들의 경험에 기

초해서 추측하도록 5가지 주제에 대해 전문가들에게 요청한다. 이러한 설득에 대한

라인은 다양한 문화에서 효과적일 정도가 되어야 한다. 이 연구는 문화적 차이에 대

한 연구라기 보다는, 실제로 어떻게 SME 기관의 기능이 문화와 연관되는지에 대한

연구에 더 가깝다.

18. Frank Reidy가 2005년 4월 27일 저자에게 이메일 메시지를 보냈다. 또한 Reidy는 알

카에다의 부족한 문화적 정교함에 관한 문단에 영감을 주었다.

19. American Public Diplomacy and Islam. Transcipt from Panel Two of a Hearing of the

Senate Foreign Relations Committee, February 27, 2003. http://www.iraqwatch.org/ gov-

ernment/us/hearingspreparedstatements/us-sfrc-panel2-022703.htm.



20. “Is Al-Qaeda Winning the War?” Jane’s Intelligence Digest, May 27, 2004. 물론 이 이론의

예는 풍부하다.

21. Y. Chua, “With a Little Help from (U.S.) Friends,” Special Election Issue, The Cam-

paign, http://www.pcij.org/imag/2004Elections/Campaign/consultants.html.

22. Fritz and Gunda Plasser, Global Political Campaigning : A Worldwide Analysis of Campaign

Professionals and Their Practices (Westport, CT : Praeger Publishers, 2002). 또한, S. Bowler

and D. Farrell, “The internationalization of campaign consultancy,” in Campaign War-

riors : Political Consultants in Elections, ed. James Thurber and Candice J. Nelson (Washing-

ton, D.C. : Brookings Institution Press, 2000), 153-74.

23. 이러한 통찰력은 정치적 컨설턴트이자 공공 관계 전략가이고, 예비 PSYOP 관리인

Mark Myers로부터 왔다. http://www.e-magination.com 를 참조.

24. LA타임즈가 링컨 그룹의 이라크 미디어 배치(placement) 기사를 중단시킨 것은 아

이러니다. 1999년 LA타임즈는 가까이 있는 스테이플스센터(Staples Center)와 함께

이익분배 벤처를 시작했다. LA타임즈는 새로운 기사에 스테이플스센터를 선전하여

스테이플스센터 수입으로부터 재정적으로 이익을 보았다. LA타임즈가 자익을 위해

의문스러운 시도를 한 것은 혼자만의 일이 아니었다. –이는 사담 후세인의 잔혹행

위 에 관한 이야기를 검열을 하기로 한 CNN의 전쟁 전 합의를 상기시킨다.

25. “Taliban Burning Claims Probed,” The World News, October 23, 2005.

26. NATO JSPOC, Hurlburt Field, FL, Dec 5-8, 2006. 불귀속(nonattribution) 규칙이 있어,

연설자의 이름을 생략한다.

27. Thomas Pettigrew, “The ultimate attribution error : Extending Allport’s cognitive analy-

sis of prejudice,” Personality and Social Psychology Bulletin 5 (1979) : 461-476.

28. 중재자는 다른 두 변수 사이의 관계를 조절하는 변수이다. 예를 들어 화합하는 그룹

의 근접성에서 찾은 자기 자신을 찾은 개인은 그 그룹에 순응할 가능성이 높다. 이

는 서구 문화에서보다 아시아 문화에서 나타난다. 이 경우 문화는 순응의 주요 효과

에 대한 중재자이다.

29. R.C. Mishra, “Cognition Across Cultures,” in The Hnadbook of Culture and Psychology, ed.

David Matsumoto (Oxford : Oxford University Press, 2001), 119.

30. Occam의 면도기는 과학에서 필요 없는 복잡성을 넘어서는 간단성에 대한 목표를

나타낸다. 현실의 설명은 필요 없는 가정을 “깎아 내야” 한다. 이 쌀 연구의 출처는

J. Gay and M. Cole, The New Mathematics and the Old Culture (New York : Holt, Rinehart

& Winston, 1967).

31. Peter B. Smith, “Cross-Cultural Studies of Social Influence,” in The Handbook of Culture



and Psychology, ed. David Matsumoto (Oxford : Oxford University Press, 2001), 366.

32. R. Nyiti, “The validity of ‘cultural differences explanation’for cross-cultural variation in

the rate of Piagetian cognitive development,” in Cultural Perspectives on Child Development,

ed. Daniel Wagner and Harold W. Stevenson (San Francisco : WH Freeman, 1981), 146-

165.

33. Milton Rokeach, Understranding Human Values (New York : Free Press, 2000)

34. Clyde Kluckhohn and Henry A. Murray, Personality in Nature, Culture and Society (New

York : Knopf, 1948).

35. U.S. Army Operations Research Office, Psychological Warfare and Other Factors Affecting the

Surrender of North Korean and Chinese Forces (Washington, DC : Johns Hopkins University

Operations Research Office, 1953)

36. Christopher Lamb, Review of Psychological Operations : Lessons Learned from Recent Operational

Experience (Washington, DC. : National Defense University Press, 2005),113. Lamb박사

의 언급은 미국의 PSYOP의 최근 상황에 대한 관찰을 나타낸다. 그의 논문들의 다른

언급들을 고려할 때, 그것은 아마도 PSYOP 성과의 불충분한 문화적 조정에 대한 비

판이라는 것을 알 수 있다.

37. 이는 영향력 실천가(influence practitioners)에게 익숙한 접근법들이고 대부분의 영

향연구 교과서들에서 찾을 수 있다. 비문맥화(Decontextualization)는 사건이나 행동

을 그들의 주위의 문맥으로부터 떼어놓는다. 그리고 대부분 이러한 시도는 행동이

나 사건을 나쁘게 보이게 한다. 가치 배열을 “재포장하는 것은” 하나의 시도로 그것

은 목표 청중의 가치 체계와 같은 태도를 보인다. 서술의 위치(Narrative venues)는 이

야기 안으로 작동하는 설득의 라인이다. Petty & Cacioppo의 ELM 그리고 Chaiken의

Heurisitic-Systematic 모델과 같은 이중 과정 이론은 인간은 타켓이 주제를 찾는 것을

어떻게 포함시킬 것인지에 달려있는 근본적으로 다른 두 가지 방법을 통해 설득된

다고 한다.

38. 인간의 자기성찰(introspection) 실패에 대한 많은 설명이 있다. Nisbett and Wilson

1977은 훌륭한 예이다. 이 연구는 그들 자신의 행동의 원인과 동기에 대한 인간오해

의 경우 이후의 케이스를 준다. R. Nisbett and T. Wilson, “Thelling more than we can

Know : Verbal reports on mental process,” Psychologica lReview 84 (1977) : 231-259. 심 리

학 분야에 대한 계속되는 골칫거리에(embarrassment)에 대해 Freud는 그것의 근대적

창립자로서 인정되었다. Freud는 다양한 방법으로 트랙 이탈 (off-track)을 했다. 그

리고 그가 가진 어려움들은 그의 방법론으로 추적할 수 있다. 심리학에서의 가장 재

미있는 주제의 하나는 그들을 “반영함” 으로서 그들의 인식의 과정을 이해하는 데



있어의 인간 무능력이다. 간단히 말하면, 사람들은 그들의 인식 과정에 대해 잘 접

근하지 못한다. 그리고 그것은 –무작위 샘플, 변수 통제, 통계적 조사와 같은- 그 분

야를 발전시키는 실험의 느리고 어려운 과정을 통해서만 가능하다.

39. Russell I. Haley, Developing Effective Communications Strategy : A Benefit Segmentation Approach

(New York : Wiley, 1985). 3. Haley는 인구학의 정보(인종, 성별, 나이, 지리적 장소와

같은 변수)는 오직 “작은-행동” (처음에는 특정한 상품의 소비에 대해 참고)의 5%에

대해서만 설명할 수 있다고 한다. Haley는 더 많은 심리학적 변수를 가진 심리학적

세분화가 숫자를 두배로 할 수 있다고 주장한다. 그는 세분화는 “발전할 수 있는 많

은 공간이 여전히 남아있다고” 말한다.

40. 공통점에 대해 간과하기 때문에 분쟁 기간 동안 차이점은 크게 보인다. “차별은 그

룹 내의 분쟁에서 전형적이다. 공통점을 나누는 것을 발견하는 것 보다 그룹들은

그들의 차이를 강조한다.” Donelson R. Forsyth, Group Dynamics (Boston, MA : Wad-

sworth Publishing) 388.

41. 설득-공동의 필요를 가지지 않는 순응(compliance)이 아닌 설득이다. 성공적인 설득

을 위해 공통점의 본질적인 성질을 고려해보면 많은 영향연구 교과서들은 유사점과

공통점의 중요성에 대해 하나의 장(Chapter)에서 다루고 있다. Bargaining for Advantage

by Richard Shell (2006)은 공통되는 기반을 찾는 것의 중요성을 주장하는 훌륭한 하

나의 장을 포함하고 있다.

42. Robert H. Gass and John S. Seiter는 최근 그들의 인기 교과서의 세 번째 개정판을 출

간했다, Persuasion, Social Influence, and Compliance Gaining (Boston, MA : Allyn & Bacon).

이 인용은 저자와의 개인적인 서신(correspondence)에 의한 것이다.

43. David Meyer, Social Psychology. 여기에서 Meyer는 “기본적인 귀인오류(Fundamental At-

tribution Error)” 또는 “소통 편향(Correspondence Bias)” 라고 부르는 인간의 편견을

나타낸다.

44. Thomas Gilovich, How We Know What Isn’t So : The Fallibility of Human Reason in Everyday

Life (New York : Free Press, 1993).

45. 학술 출판의 정치(the politics of academic publication)는 의미없는 것을 넘어서는 통

계적으로 의미있는 발견을 위한 커다란 이점을 준다. (이것은 통계적인 의미를 가지

는 것은 비록 그것이 중요하다는 것으로 다뤄지지만 중요성과는 같지 않다. 사소하

지만 통계적으로는 의미있는 발견일 수 있기 때문이다) 통계적인 의미는 그 결과가

단지 요행이 아니라는 어느정도의 자신감을 가지게 하는 연구의 결과를 말하는 방

법이다. 통계적인 의미를 주장하는 연구 결과는 출판될 가능성이 높다. 그러나 통계

적으로 의미없는 결과 역시 매우 중요할 수 있다. 그러나 통계적으로 의미없는 결과



를 의미하기 때문에 그것이 우연히 찾은 것(chance finding)(그것에 대해서 알려고 하

지 않았던)이거나 그 효과가 실제로 거의 없을 수 있기 때문(이 정보에 대해서 알고

자 했다.)에 그들이 출판될 가능성은 낮다. 문제는 이 두가지 선택 중의 어떤 것이 통

계적으로 의미없는 결과가 나타난 것인지를 판단할 수 있는 방법이 없다는 것이다.

종종 “서류서랍문제(the file drawer problem)”이라고 불리는 사회과학의 아킬레스

건은 효과를 찾을 수 없는 연구들이 그냥 서류서랍 속으로 들어간다는 것이다. 그래

서 몇 번이나 그 효과가 보여지는지 아무도 알 수 없다. 예를 들어, 20명의 연구자가

정치적인 큰 문제에 집중하기로 결심했다고 상상해보자. 그리고 그것은 만약 그들

이 찾는 효과를 발견한다면 관심과 언론보도가 가능한 주제이다. 20명의 연구자들

은 사실 여성이 남성보다 수학분야에서 낫다는 것을 찾으려고 한다. 이중 19명이 수

학에서의 의미있는 여성 우위를 찾지 못했지만, 1명은 해냈다. 19명은 서류서랍으로

가고, 한명은 출판이 될 것이다. 아마 언론에서 보도되거나 법률제정에 기초가 될지

모른다. 이것이 내가 나의 학생들에게 상당히 정치화된 것을 뒷받침하는 연구에 대

해 신중하라고 하는 이유이다. 한사람은 얼마나 많은 연구들이 그 효과를 찾아보고

실패했는지 알 수 없다. 우리는 언론에서 “오늘의 뉴스입니다. 하나의 새로운 연구

는 여성이 남성보다 수학적인 기술이 뛰어남을 보여 주었습니다 … 하지만 19개의

다른 연구는 그렇지 못했습니다.” 라고 보도하는 것을 절대로 들을 수 없다.

46. D. Akiba and W. Klug, “The different and the same : Reexamining east and west in a

cross cultural analysis of values,” Social Behavior and Personality, 1999, 27(5), 467-474.


and Psychology, ed. David Matsumoto (Oxford : Oxford University Press, 2001), 364.

48. Richard Perloff, The Dynamics of Persuasion, (New Jersey : Erlbaum, 2003, 2nd edition).

49. Y. Amir and I. Sharon, “Are social-psychological laws cross-culturally valid?” Journal of

Cross-Cultural Psychology, 18 (1987), 383-470.

50. A. Rodrigues, “Replication : A neglected type of research in social psychology,” Interna-

tional Journal of Psychology, 16(1982), 91-109.

51. 상호작용(레벨 4) 따라서, DV(the DV)의 “차이점들이 다른(differences are differ-

ent),” 곳에서의)은 전 영역에서 반복되기 어려워보인다. 왜냐하면 그들은 동시에

높은 수준의 복잡성과 그것을 획득하는 데 필요한 통계적인 힘을 감소시키는 것을

동시에 나타내기 때문이다. 상호작용이 반복될 수 없을 때, 그러나 주요한 효과는

반복될 때, 그 연구는 통계적인 힘의 문제로 예상되는 문제를 수정한다.

52. 문화 간의 낮은 반복 비율은 경험이 많은 연구자들에게는 놀라운 일이 아니다. 이것

은 심리학적인 이유가 아니라 방법론적인 이유 때문이다. 통계적 힘만을 고려해보



자. 낙관적이 되고, .80의 영향력(power of .80) (이는 많은 연구들이 얻지 못하는 높

은 수준이다)을 가진 원래와 반복 실험을 모두 상상해보자. 두 가지 연구의 결과가

같은 효과를 내는 것은 비록 그 과정과 실험자, 주제가 모두 동일해도 64%일 것이다.

방법론학자인 Jacob Cohen은 낮은 영향력(주로 작은 샘플 크기로 인해 발생한다)

이 사회과학에서의 진짜 효과를 발견할 수 없는 만성적인 문제라고 지적했다. 사실

Coben은 만약 효과가 정말 거기에서 발견되었다면, 전형적인 사회과학 연구는 단

일연구에서 그것을 발견할 가능성은 48%정도라고 계산했다. 이는 동전던지기(coin-

flip) 보다 조금 더 나쁜 수준의 확률이다. 만약 Cohen의 예측이 맞다면 두 연구 결과

가 실제로 같은 효과일 평균적인 가능성은 23%이라는 것이다. 작은 샘플 사이즈, 빈

약한 조작화(operationalizations), 간격없는 자료(non-interval data), 완벽하지 못한 번

역, 다른 연구 조건 그리고 방법론적 차이는 이러한 확률을 더 낮출 것이다. 그래서

우리는 방법론적 이유만으로 높은 반복 숫자를 기대할 수 없다. 그리고 그것은 특정

한 하나의 연구를 반복하는 것을 실패하는 것이 “문화의 차이점” 이라는 결론을 뒷

받침한다고 결론 내리는 것은 잘못된 것이다.


and Psychology, ed. David Matsumoto (Oxford : Oxford University Press, 2001), p. 367.

54. Sun H. and M. Bond, “The structure of upward and downward tactics of influence in

Chinese organizations,” in J. Lasry, J. Adair and K. Dion (eds.), Latest Cintributions to

Cross-cultural Psychology (1999), pp. 286-299

55. R. S. Zahaarna, “The Unintended Consequences of Crisis Public Diplomacy : American

Public Diplomacy in Arab World,” Foreign Policy in Focus, June 2003.

56. R. Rice and C. Atkin, Public Communication Campaigns, (Newbury, CA : Sage, 1989). 이 책

은 대중매체 매력과 비교하여 FTF 매력의 영향에 대한 많은 예를 보여준다. 이것이

경고하는 것은 대중매체의 매력이 FTF의 매력과 비교했을 때 덜 강력함에도 불구

하고 영향의 도달에 있어 보다 효과적이라고 여겨지는 것이다. 그리고 FTF 전달자

(communicator)들이 단기 공급에 있을 때만 사용 가능하다고 생각된다.

57. D. Canary, M. Cody and V. Manusov, Interpersonal Communication (Boston : Bedford,

2003). 청취에 대한 장은 특히 밀접한 관계가 있다.

58. R. Nisbett, E. Borgida, R. Crandall and H. Reed, Popular Indication : Informaion is not neces-

sarily informative (1976).

59. J.B. Stiff, “Cognitive processing of persuasive message cues : A meta-analytic review of

the effects of supporting information on attitudes,” Communication Monographs, 53 (1986),

75-89. In J.S. Carroll and J.W. Payne (eds.), Cognition and Social Behavior (Hillsdale, NJ :



Lawrence Erlbaum, 1986), pp. 113-133.

60. G. Thompson, Verbal Judo : The Gentle Art of Persuasion (New York : Harper Collins,

2004).

61. “‘The wrong war at the wrong time,’former mideast envoy maintains,” The Buffalo News,

April 4, 2003. 또한 http://www.vaiw.org/ 참고.

62. NATO JSPOC, Hurlburt Field, FL, Dec 5-8, 2006.

63. Alvin Gouldner의 연구는 모든 문화가 상호성의 원칙을 인정한다는 것을 증명했다

는 점에서 중요하다. A.W. Gouldner, “The norm of reciprocity : A preliminary state-

ment,” American Sociological Review, 25 (1960), 161-178.

64. P.B. Smith and M.H. Bond, Social Psychology Across Cultures (Boston : Allyn & Bacon,

1999), p. 96.

65. Seese 박사와 저자의 개인적인 서신

66. 일부 독자들은 미국인들이 다른 문화에서의 영향 주제에 대해서도 이야기 할 수 있

는지 궁금할 것이다. 그 문제에 대해, 남자가 산부인과의사가 될 수 있는가? 흑인 변

호사가 백인 피고를 대변할 수 있는가? 70대의 사람이 좋은 소아과 의사가 될 수 있

는가?

67. 문화 간 영향연구에 대한 일부 리뷰는 영향연구와 다른 종류의 사회 연구를 구별하

는 것을 나타내지 않기 때문에 이것은 중요한 점이다. 예를 들어 Matsumoto의 2001

년작 Handbook of Culture and Psychology,의“문화 간 사회적 영향 연구(Cross-cultural

Social Influence)” 라는 제목의 장은 그룹 동력, 리더십 이론, 명시적 협상(explicit ne-

gotiation), 분쟁 해결(conflict resolution)을 포함한다. 이러한 주제들은 영향연구 심리

학의 주류 교과서에서는 충분한 관심을 받지 못했었다. 일부 저자들은 심리학의 근

접한 그리고 영향 없는 영역에서의 커다란 문화적 차이와 변화(reversal)를 찾고, 또

한 영향연구에서의 문화 우위적 관점을 주장했다.

68. P.B. Smith and M.H. Bond, Social Psychology Across Cultures (Boston : Allyn & Bacon,

1999).

69. Asch, S.E. (1955). Opinions and social pressure. Scientific American, pp. 31-35. Asch, S.E.

(1956). Studies of independence and conformity : A minority of one against a unanimous

majority. Psychological Monographs, 70.

70. 효과크기(effect size)는 연구자들에게 얼마나 효과가 “큰지”, 그것이 얼마나 영향

력을 가졌는지, 그것이 얼마나 중요한지를 말한다. 효과 크기(effect size)의 의미

의 수단을 넘어서는 하나의 이점은 효과 크기(effect size)가 연구 대상(subject)의 숫

자에 영향을 받지 않는 것이다. 효과 크기(effect size)에 대해 간단히 말하면, 작음



(small)=.2 ; 보통(medium)=.5 ; 큼(large)=.8.

71. Sherif, M., Harvey, O.J., White, J., Hood, W., & Sherif, C. (1961). Intergroup Conflict

and Cooperation : The Robber’s Cave Experiment. Norman : University of Oklahoma,

Institute of Social Relations.

72. Stanley Milgram (1963). Behavioral study of obedience. Journal of Abnormal and Social Psy-

chology, Vol. 67, pp. 371-378. 또한 Stanley Milgram (2004). Obedience to Authority : An

Experimental View. New York : Harper Collins.

73. “남성과 여성, 누가 더 순종적인가? Milgram은 비록 순종적 여성이 지속적으로 남성

보다 더 많은 스트레스를 받긴 했지만 양쪽 모두에서 65%라는 순종의 동일한 비율

(identical rate)을 찾았다. 남성과 여성을 대상으로 한 전세계적인 동조 실험에 대한

12번의 반복에 대한 것이다. 그들 모두에서, 하나의 예외를 빼고는, 남성과 여성간의

차이를 발견할 수 없었다. http://www.stanleymilgram.com 참고.

74. Thomas Blass는, 1961년부터 1985년까지 25년 동안, 많은 사람들이 믿듯이 사람들이

“좀 더 발전” 될수록 순종이 줄어드는지를 보기위해 Milgram연구를 분석했다. 그

대답은 “아니다” 였다. 시간이 지나는 것과 순종 정도가 줄어드는 데에는 아무런 상

관관계가 없었다. 시간이 흘러도 사람들은 사람들이었다. Blass, T. (1999). “The Mil-

gram paradigm after 35 years : Some things we now know about obedience to authority,”

Journal of Applied Social Psychology, Vol. 25, pp. 955-978.

75. 불행하게도 Milgram과 같은 문화 간 반복의 실험은 충격에 대한 언어적 비판으로 대

체하거나 희생가의 유사성과 모습을 상당히 변화시키거나, 다른 여성에 대해서는

오직여성만이 요청하는 것 같은 방법론에서의 의미있는 변화를 만들어냈다. 이러한

변화는 아마도 원래 연구에 대한 정확한 반복을 피하기 위해 만들어졌다. 이렇게 함

으로써 연구자들은 출판의 가능성을 높일 수 있다. 하지만 문화 간의 차이를 이해하

기 위해 노력할 때는 문제가 될 수 있다.

76. 나는 일반적으로 이러한 연구를 국제적인 청중들에게 발표하는 것을 거절한다, 과

거의 나쁜 경험 이후, 사람들은 자신들의 국가가 높은 순응(compliance)점수를 나타

내는 것에 격렬히 항의했다. 흥미롭게 청중 항의는 일반적으로 Asch & Milgram의 원

래 연구결과에 따라 높아진다.

77. Hofstede G(1980). Culture’s Consequences.

78. Chinese Culture Connection(1987). Chinese values and the search for culture-free dimen-

sions of culture. Journal of Cross-cultural psychology, 18, 143-164.

79. 예를 들어, 그룹 내 역학 연구에서 사회적 태만 현상은 일부 아시아국가들(Karu &

Williams, 1993)과 이스라엘(Earley, 1993)에서는 반대로 나타났다. 이들은 개인일 때



보다 그룹에서 더 열심히 일했다. 하지만 이러한 효과는 “사회 촉진 현상(social fa-

cilitation)” 이 간단하고, 잘 숙련된 과제가 발생하는 것으로 알려진 미국에서도 역시

발견된다. 협상에 있어서, 문제해결 접근법은 일부 문화에서 보복(reciprocation)을

유발했다. 하지만 다른 문화는 이익을 얻도록 만들었다. (Graham, Mintu & Rodgers,

1994)

80. 그들은 어떻게 통합시킬 수 있는가? 가 다음 질문이다. 만약 거기에 특별하고 고유

한 영향연구 전략이 있다면 그들에게 사용하는 것이 필요할까? 근대적 커뮤니케이

션 기술은 다른 나라들이 그것을 듣지 않으면 세계 어디에서나 영향을 주는 것을 어

렵게 만들었다. 어떻게 하면 이러한 영향연구 전략이 세계 사람들에게 적용될 수 있

을까? 예를 들어, 이라크 언론에서의 배치 과금(pay-for-placement)은 문화적으로 예

민하다. 그것이 이라크에서 일을 어떻게 하는 것을 보여준다. 그러나 서구 언론은－

비슷한 관행이 실행되고 있음에도 불구하고(스테이플스센터와 LA타임즈의 이익 공

유, CNN 반사담적인 보도 금지, NYT의 제이슨 블레어(Jayson Blair), CBS의 위조 문

서)－문화적으로 받아들여진 영향연구 전략에 대해서 화를 내는 것은 정보 전쟁에

있어서 동맹국들이 추가적인 전략을 잃게 만든다. 문화적으로 독특한 영향연구전략

이 발견된다고 해도 영향연구의 보편성은 선택에 있어 가장 안전한 도구일 것인가?

81. 확실히 독자는 영향연구 기술로부터 정책을 구별할 수 있을 것이다!

82. 이 문제는 다음과 같은 제목을 가진 잡지와 책의 광고주들 사이에서 주로 논의 되었

다. : 중요한 점은 무엇인가? 왜 대부분의 광고는 실패하는가? 어떻게 하면 당신의

성공을 보장할 수 있는가? 최근의 리뷰는 미국인에 의해서 만들어진 37%의 미국 광

고 캠페인이 실패했다고 추정한다. Neff, J.(2006).Half of your advertising isn’t wasted

- just 37%. Advertising Age, Vol. 77. Issue 32.

83. Morris M, Podolny J, Ariel S. (2001). Culture, norms, and obligations : Cross-national

differences in patterns of international norms and felt obligations toward coworkers. In

Wosinska et al. (Eds.), The Practice of Social Influence in Multiple Cultures. Mawah

NJ : Erlbaum.

84. 이 연구의 부분은 콰나(Qana) 민간인의 죽음에 대한 장면이 방송되는 동안 쓰여졌

다.



싸우지 않고 적을 제압하는 것은 기술의 정점(頂點)이다.

- 손자, B.C. 4세기

공공외교는 정부가 외국에서 자신의 존재를 어떻게 다루는지에 관

한 것이라 정의할 수 있다. 서던캘리포니아대학 공공외교센터(The

Univiersity of Southern California’s Center on Public Diplomacy)는 공공외교를

전통적으로 “국익을 증진시키기 위해 외국인을 대상으로 정부가 후원하는

문화적·교육적·정보적(informational) 프로그램과 시민 간 교류 및 방송”

으로 정의하고 있다. 센터의 정의는 국가의 소프트파워(soft power)―영화,

음악, 문화, 그리고 기업홍보를 통한, 간접적이지만 강력한 대외적 영향력

―가 중요함을 상기시킨다.1 미국이 다른 나라들에게 그다지 인기 있지 못

하다는 것은―유럽인들은 우리를 비웃고, 이슬람주의자들은 우리를 비난한

다.―공공연한 사실이다. 따라서 미국의 공공외교란 해외에서 손상된 우리

의 이미지를 제고하고 외국인들이 우리에 대해 가지고 있는 시각을 변화시

키기 위하여 미국 정부 차원에서 행해지는 공식적인 노력이라 할 수 있다.

현재 5개의 기관이 공공외교를 담당하고 있는데, 방송위원회(the

공공외교로서의 군사심리전

15장

마크 킬베인 Mark Kilbane


15장_공공외교로서의 군사심리전 411

Broadcasting Board of Governors : BBG), 국무부, 국제개발처(the U.S. Agency

for International Development : USAID), 국가안전보장회의를 통한 백악관, 그

리고 국방부가 바로 그것이다. 연방회계감사원(Government Accountatbility

Office)의 2006년 5월 보고서에 따르면 공공외교를 위한 예산은 주로 국무부

와 방송위원회에 집중되고 있는데, 회계연도를 기준으로 2005년에 두 기관

은 약 12억 달러의 예산을 공공외교에 배정받았고, 국제개발처와 국방부는

상대적으로 적은 예산을 배정받은 것으로 보고되었다.2

많은 미국 시민들은 국방부가 주로 심리전(Psychological Operations :

PSYOP)의 방식을 통해 외국인들에게 영향을 끼쳐온 역사가 있고, 또한 그

러한 책임이 성문화되어 있다는 사실을 모르고 있다. 심리전을 담당하고 있

는 부대들은 그들의 작전지역에 거주하는 원주민과 적군들, 즉 타깃 청중들

(audiences)에게 메시지를 전함으로써 그들의 감정과 태도, 나아가 행동을

변화시키고자 하는 임무를 맡고 있다. 미군은 심리전을 “특정 정보와 지침

을 외국 청중들에게 전달함으로써 그들의 감정, 동기, 논리적 사고에 영향을

미치고 궁극적으로는 그들 정부, 조직, 집단과 개인들의 행동을 바꾸려고 하

는 계획된 작전”이라 정의하고 있다.3

공공외교와 심리전의 정의를 보면, 둘 다 외국인들에게 영향을 미치기

위해 정보를 전달한다는 점에서 공통점이 있다. 하지만 어떻게 그것을 실행

에 옮길 것인지, 그리고 그 궁극적 목표가 무엇인지에 대해서는 차이가 있

다. 안젤라 마리아 룬구(Angela Maria Lungu) 중령은 “미국의 공공외교는 국

력에 중요한 역할을 하고 있는데, 군사적 심리전은 군사작전이란 범위 안에

서 공공외교를 행사하기 위해 사용되고 있다”고 말하고 있다.4



심리전 101(PSYOP 101)

대부분의 사람들에게 심리전이란 오직 할리우드 영화를 통해서만 접

할 수 있는 미스터리의 영역이다. 피터 베르겐(Peter Bergen)과 같은 베테

랑 기자도, 미군에서 복무했고 알카에다와 연관이 있는 이집트인 알리 모

하메드(Ali Mohammed)를 언급할 때 심리전이란 “비밀스러운”조직에서 특

수훈련을 받았다고 기술할 정도다.5 존 트라볼타 주연의 <장군의 딸>(The

General’s Daughter)이란 영화에서도 심리전을 맡은 부대의 팜므파탈은 보라

색으로 치장된 신비스러운 유니폼을 입고 있다.

하지만 심리전이란 광고와 언론 플레이, 그리고 전문적인 홍보를 하는

것이지, 제임스 본드의 007 작전을 수행하는 것이 아니다. 심리전은 다른 군

사작전과 마찬가지로 전략적이고 전술적인 차원에서 행해진다. 전반적인

심리전의 지휘권 역시 대통령과 국방부장관으로 구성된 군사지휘기구(the

National Command Authority : NCA)로부터 나온다.

심리전은 전단지, 라디오, 텔레비전, 확성기, 배낭, 포스터, 그리고 직

접 마주하고 전하는 고전적인 방법 등 여러 방법을 사용하는 전술적 차원에

서 행해져 왔으며, 기술의 발전으로 요즘에는 휴대폰과 문자 메시지 역시 그

러한 방법의 하나로서 사용되고 있다. 하지만 인터넷의 사용은 금지되어 있

는데, 이는 1948년 스미스‐문트 조약(the Smith‐Mundt Act)에 의해 미국이 국

내적으로 프로파간다를 사용하는 것이 금지되어 있으며 인터넷은 어디서나

접속이 가능하기 때문이다.

대부분의 심리전 대원들은 군에 집중되어 있으며 다른 조직들은 소수

의 인원을 가지고 있다. 이 글을 쓰는 시점에서 한 개의 활동 중인 연대와 두

개의 대기 중인 연대에서 약 3,500명의 심리전 대원들이 복무하고 있으며

이들은 모두 특수전 사령부(the Special Operations Command)의 휘하에 있다.

활동 중인 연대는 노스캐롤라이나 브래그 캠프(Ft. Bragg)의 제4심리전연대



(4th PSYOP Group)로 미군 심리전 부대의 4분의 1을 차지하고 있으며 총 6개

의 대대―4개의 특정지역전문가 대대, 전술적 심리전 대대, 선전 대대―로

구성되어 있다. 또한 이 연대는 민간인 지역전문가를 포함한 전략연구 파견

부대를 가지고 있다. 나머지 심리전 연대는 제2연대와 제7연대로 각각의 연

대는 미 전역에 퍼져 있는 4개의 대대를 가지고 있다.

프로파간다?

이제 프로파간다에 대해 얘기해보자. 정치학자 해롤드 라스웰(Harold

Lasswell)은 그의 저서『사회과학핸드북』(Handbook of the Social Sciences)에

서 “프로파간다는 도덕적으로 힘주어 하는 악수, 그 이상도 이하도 아니다”

라고 말한 바 있지만, 프로파간다는 적군을 속이고 사기를 저하시키기 위하

여, 또는 진실을 왜곡함으로써 우매한 군중을 통제하여 그들이 극악무도한

행동을 저지르거나 용인하도록 만들기 위하여 퍼뜨려진 잘못된 정보를 의

미한다. 괴벨스(Goebbels)와 스탈린(Stalin)의 예에서 보듯 역사적으로 이런

일들은 매우 잘 일어날 수 있다.

사실, 육군의 심리전 교본에 따르면 프로파간다란 단어는 대개 “무력

충돌”과 연관이 있다.6 그렇다면 미국은 프로파간다를 퍼뜨릴 능력이 있는

가? 물론이다. 1950년대부터 80년대까지 냉전기간 동안 미국과 소련은 프로

파간다를 서로 퍼뜨린 바 있다. 심리전 교본은 프로파간다를 백색, 회색, 흑

색의 세 가지 타입으로 나눈다. 백색 프로파간다는 출처를 정확히 밝히고 사

실적 정보를 전달함으로써 신뢰성을 더하는 프로파간다이며, 회색 프로파

간다는 그 이름이 암시하듯, 출처가 불분명하고 따라서 내용의 정확성이 의

심스러운 프로파간다를 일컫는다. 마지막으로 흑색 프로파간다는 허위라는

점에서 가장 악명 높다. 비록 그 색깔이 출처를 어느 정도로 밝히는가를 의



미하긴 하지만, 설령 밝힌다 하더라도 역시 그 내용이 위조되었을 수 있다.

오디오와 비디오 편집과 같은 현대의 기술로 인해 모든 종류의 프로파간다

가 정교하게 만들어질 수 있게 된 것이다. 흑색, 백색, 회색의 색깔들 모두, 3

개의 심리전 연대와 JFK 특수전센터(the JFK Special Warfare Center)의 문양에

들어가 있다.

4개 문양 중 3개에는―마치 하버드대처럼―베리타스(veritas)라는 글귀

가 새겨져 있다. 교묘하게 만들어진 백색 심리전은 흑색 프로파간다보다 유

용하고 효과적이다. 일단 정부가 거짓을 말한 것으로 드러나면 모든 신뢰성

을 잃게 된다. 따라서 절대다수의 미국 심리전 캠페인은, 비록 선택적으로

쓰여졌을지언정 정확하고 믿을만한 정보를 사용한다. 심리전 교본은 “군사

작전에서 심리전을 사용할 경우, 진실은 언제나 가장 강력한 도구이다”라고

말하고 있다.7

심리전의 승인과 감시

심리전 연대의 잭 숨 대령(Col. Jack Summe)은 심리전 승인 절차에 대하

여 “비록 심리전이 군사작전이긴 하나 정치적 효과 또한 가지기 때문에 민

간의 감시가 행해지고 있다.”라고 말하고 있다.8 역사적으로 대중에 영향

을 미치는 정부의 능력이 오용되어 왔기 때문에, 미국의 심리전 프로그램

은 엄격히 통제되고 있다. 심리전 프로그램은 제네바 협약과 헤이그 협약에

서부터 군사지위협정(Status of Forces agreements), 정부 명령, 규제, 공식 지

침, 그리고 주둔 국가의 법률까지 관련 법에 의해 지배를 받는다. 큰 규모의

프로그램의 경우에는 주요 사령관과 장관, 대사들의 승인을 거쳐 최종적으

로 군사지휘기구(NCA)의 승인을 반드시 받아야 한다. 또한 프로그램은 해

당 심리전을 실행할 권한이 어떻게, 그리고 누구에게 주어졌는지를 구체적



으로 밝혀야 한다. 퇴역한 심리전 전문가인 프리드만 상사(Sgt. Maj. Herbert

Friedman)는 다음과 같이 말했다. “단순히 전단지를 찍어서 뿌려서는 안 된

다 . 허용이 되는 것과 되지 않는 것을 교본이 정하고 있기 때문에 마구잡이

로 해서는 안 된다.”9

심리전은 효과가 있는가?

서던캘리포니아대 공공외교센터의 낸시 스노우(Nancy Snow) 선임연구

원은 다음과 같이 말했다. “공공외교에 종사하는 많은 사람들은 그들의 일

이 전장에서 군인들의 하는 전투의 연장선상으로 생각되는 것을 꺼려할 것

이다.”10 많은 시민들이 심리전을 다소 비겁한 수단으로 생각하기도 하지만,

1991년 걸프전 당시 후세인의 7만명 군대를 항복시키는 데 심리전이 결정

적인 역할을 했다는 것은 많은 이들이 인정하는 사실이다. 다음날 특정 시에

그들에게 엄청난 폭탄 사격이 가해질 것이라는 전단지가 후세인 군대에 뿌

려졌고, 미군은 정확한 그 시간에 폭탄을 투하했다. 이후 다시 다음날 폭탄

공격이 있을 거라는 전단지가 살포되자 수천 명의 이라크 군사들은 그 전단

지를 손에 쥔 채 투항했다.

이렇게 심리전은 매우 미묘하지만 분명히 효과가 있다. 전체적으로 이

라크 전쟁 당시 사막의 폭풍(Desert Storm) 작전에서 심리전은 가장 효과적

인 미디어 기반 캠페인 중 하나였으며 공공연한 심리전은 수천 명의 조기 투

항자를 만들어냈다.11 물론 그러한 심리전의 효과가 어느 정도였는지 정확히

측정하기는 힘들지만, 투항한 이라크 병사들의 증언은 그러한 심리전이 분

명 그들에게 영향을 미쳤음을 말해주고 있다.

심리전에 사용되는 물건들의 질에 대해 베리(Collin Berry) 기자는, 특

히 전단지에 사용된 만화의 경우 그림체가 대부분 볼펜으로 끄적인 것같이



아마추어적이고 지극히 평범한 수준이라고 말했지만, 그 역시 그러한 심리

전 도구들이 수천 명의 목숨을 살릴 수 있는 효과가 있다는 점은 인정했다.12

또한 그러한 심리전에 사용되는 그림들은 해당 국가의 그림체를 따라 그리

기도 한다.

군대는 전쟁에서 싸우는 식의 본래의 기능은 잘 수행하지만 그 외적인

것에서는 고전을 면치 못하고 있다. 이라크에서 라디오와 텔레비전을 이용

한 심리전은 효과가 없는 것으로 알려지고 있다. 스노우 연구원은 “매스미

디어 전략은 태도를 잘 바꾸지 못하고 있다”고 말한다. 종종 심리전은 소말

리아나 코소보와 같이, 전형적인 전쟁의 범주 밖에서는 효과를 발휘하지 못

하고 있다. 오늘날 이라크에서의 심리전은 어떤가?

오늘날의 양상

중동의 분쟁은 오늘날 가장 골칫거리 중 하나이다. 이 지역의 15만 연

합군은 대부분의 무슬림들이 처음 접해보는 서양인들이다.13 우리가 무엇을

하는지, 그리고 우리가 어떻게 인식되고 있는지는 매우 중요하다. 미군은 전

통적인 교전이 아닌, 국가건설과 비대칭 교전이라는 덜 친숙한 상황에 적응

해야 하는 처지에 놓여있다. 오늘날 이라크와 아프가니스탄의 상황은 군이

4단계(Phase IV)라 부르는 분쟁 후(post‐conflict) 단계로, 전략적인 커뮤니케

이션, 정보 조작, 그리고 공공외교를 필요로 하고 있다. 오늘날 중동에서 심

리전은 새로운 영역에 들어서고 있다.

이라크에서 심리전의 효력은 상반된 평가를 받고 있다. 워싱턴의 국가

안보 기자인 제이슨 베스트(Jason Vest)는 모든 심리전이 좋은 평가를 받는

것이 아니며, 그 중 일부의 질은 충분치 못하다고 말하고 있다.14 전직 국방

부 장관 도널드 럼즈펠드(Donald Rumsfeld) 역시 2005년의 한 회의에서 심리



전은 우리가 잘하고 있는 것이 아니라고 인정하기도 했다.15 과도한 승인절

차 역시 심리전을 제대로 활용하지 못하게 막는 요인으로 지적되고 있다. 대

외정책기구(the Foreign Policy Institute)의 앤드류 가필드(Andrew Garfield) 선

임연구원은 연합정보작전(coalition information operations)은 그들의 적의 그

림자이며, 승인절차 자체의 핸디캡을 지니고 있다고 말하고 있다.16

미국의 심리전이 타문화에 대한 이해가 부족하다는 주장도 일고 있다.

인류학자 에드워드 쿠젝(Edward Kurjack)은 미국 탱크에 자유에 관한 코란의

경구를 새겨넣는 등의 틀에서 벗어난 사고를 할 필요가 있다고 주장한다.17

‘이라크에 자유를’(Iraqi Freedom) 작전은 군 작전으로는 전례 없이 높은

수준의 민간인과의 계약을 통한 아웃소싱으로 이루어지고 있다. 군은 전장

에서 심리전 도구를 만들고 뿌리는 데 몇몇 민간 홍보기업을 고용하고 있다.

Science Applications International Corporation 등의 기업들은 2004년 창설되

어 60여명의 인원으로 구성된 공동심리지원편대(Joint Psychological Support

Element : JPSE)라는 새로운 군조직과 계약을 체결했다.

공동심리지원편대는 초지역적 심리전을 수행하는 조직으로 각 지역에

특화된 심리전을 담당하는 제4연대를 보완하기 위해 창설되었다. 하지만 일

각에서는 이러한 공동심리지원편대가 민간단체에 의한 엄격한 승인절차를

피하기 위해 만들어졌다는 비판이 나오고 있다. 한 예로 민간 계약자 중 하

나인 링컨그룹(the Lincoln Group)은 마치 회색 프로파간다와 같이 근거 없는

정보들을 모아 뉴스로 발행하고 있다. 그 자체가 출신성분이 모호한 젊은 이

사에 의해 운영되고 있는 링컨그룹은 군과 수백만 달러의 계약을 체결했고,

이와 같은 행태는 군을 곤경에 빠뜨리고 있다. 링컨그룹을 인터뷰했던 워싱

턴 포스트의 린 듀크(Lynne Duke) 기자는, 정부가 프로파간다를 퍼뜨리고 편

파적인 뉴스를 발행할 정도로 우리는 현재 정보전의 수준을 넘어선 전쟁에

처해있다고 말하기도 했다.18



<그림 15.1> 왜 공공외교 종사자들은 심리전에 대해 알아야 하는가.

■ “심리전은 미국 외교, 정보, 군사 그리고 경제 행위에 있어 필수적인

요소이다”(공동 심리전 교본).

■ 미군의 심리전 아웃소싱은 미디어 분야의 전문가들을 양성하고 있으

며 지역 상황과 언어에 능통한 작전이 되게끔 영향을 미치고 있다. 과

거의 심리전 관료들이 이 분야의 민간부문에 자리하고 있다. 이들은

연방정부의 공공외교 작전에 종사하게 될 것이다.

■ 중동지역에서의 분쟁과 서방과 이슬람 근본주의자들 사이의 이분법은

아직 사라지지 않고 있다. 미국의 공공외교는 중동지역에 많은 노력을

기울여야 하며, 심리전 종사자들은 이미 그곳에서 일하고 있다.

■ 제4심리전 연대의 웹사이트는“미군 심리전의 궁극적 목표는 적국, 중

립국, 우방국들을 설득하여 이들이 미국과 그 동맹국에 유리한 행동을

하도록 만드는 것”이라고 말하고 있다. 미국의 공공외교 역시 같은 목

적을 가지고 있지 않은가?

■ 3,500명의 심리전 종사자들은 10여개의 주권을 가진 국민국가에서 미

국의 메시지를 전하는 일을 하고 있다. 이보다 더 전방 배치된 공공외

교 전략이 있는가?

앞으로 가야 할 길

공공외교 종사자들은 미국 내에서 힘든 싸움을 치르고 있다. 영국의 스

티븐 콜린스(Steven Collins) 중령은 “공공외교는 느리고 실현되기까지 시

간이 많이 걸린다. 많은 돈과 숙련된 인재들이 투입된다 하더라도 그 성과

는 미미할 수 있다”고 말한다.19 9·11 이후 국무부의 공공외교 프로그램을



맡고 있는 샬럿 비어스(Charlotte Beers)는 중동의 미디어 전략이 실패한 직

후 사임을 했고, 공공외교 및 공보업무 담당 차관(Under Secreatary for Public

Diplomacy and Public Affairs) 캐런 휴스(Karen Hughes) 역시 상대적으로 적은

예산과 인원으로 어려움을 호소하다 사임했다.

미국의 공공외교는 미셸 콴이 중국을 친선 방문 하는 것 이상의 수준이

요구되고 있다. 미국의 공공외교를 위해서는 우리의 문화 중 가장 좋은 것들

을 발굴함과 동시에 공공외교에 적합한 능력 있는 인재들을 등용함으로써

대규모의 집중된 노력을 기울여야 한다. 이것은 심리전 역시 마찬가지이다.

1998년 중남미를 위해 개발된 지뢰 인식에 대한 만화는 얼마나 서로 다

른 단체들이 미군의 심리전에 구체적인 방식으로 협조할 수 있는 지를 보여

주는 좋은 예이다. 브래그 캠프의 제1심리전 대대가 진행한 연구에 국방부,

Time Warner’s DC Comics, 그리고 유니세프(UNICEF)가 협력에 참여했다.

미군 특수부대, 미 대사관, 외국 정부와 유니세프의 관료들이 책자를 배포했

고 스페인어로 된 17만부의 포스터를 인쇄했다.20

이미 전방에 배치되어 있는 심리전 부대는 전통적인 공공외교의 느린

속도를 보완할 미봉책들을 마련할 수 있다. 미국의 국익 제고는 민간 공보

기업, 비정부조직, 자원봉사조직, 국무부, USAID, 해당국의 관료, 외교관, 그

리고 다국적기업 등 여러 주체들의 노력을 결합함으로써 이루어질 수 있다.

이러한 주체들의 노력과 함께 대통령령이 결정적으로 효력을 발휘한다면

미국의 이미지에 도움이 될 뿐 아니라 세계의 안정에도 기여할 수 있을 것이

다. 시간이 오래 걸린다는 공공외교의 단점은 즉각적인 효과가 나타나는 심

리전에 의해 보완될 수 있다. 즉 심리전이 새로운 지역의 기초를 닦으면 장

기적으로는 다른 기관들과의 협력을 통해 공공외교가 그 지역에 영향을 미

치게 될 것이다.



주

1. University of Southern California, Center on Public Diplomacy Website, http://www.

uscpublicdiplomacy.com/index.php/about/whatis_pd.

2. GAO Report, “U.S. Public Diplomacy : State Department Efforts to Engage Muslim Audiences

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man, Subcommittee on Science, the Departments of State, Justice, and Commerce, and

Related Agencies, Committee on Appropriations, House of Representatives, May, 2006, 5,

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3. Joint Publication 3-53, Doctrine for Joint Psychological Operations, September 5, 2003, ix,

http://www.dtic.mil/doctrine/jel/new_pubs/jp2_53.pdf.

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5. Peter L. Bergen, Holy War, Inc., New York : Touchstone, 2002, 130.

6. Field Manual 3-05.301, Psychological Operations Tactics, Techniques, and Procedures, Headquar-

ters, Department of the Army, Washington, DC, December 31, 2003.

7. Ibid., 8-18.

8. Col. Jack Summe, 직접 인터뷰, September 7, 2006.

9. Sgt. Maj. Herbert A. Friedman, 개인적 대화.

10. Nancy Snow, 개인적 대화.

11. Col. Frank L. Goldstein and Col. Benjamin F. Findley, Jr., eds., Psychological Opera-

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350.



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13. Michael E. O’Hanlon and Nina Kamp, Iraq Index : Tracking Variables of Reconstruction &

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http://www.brookings.edu/iraqindex.

14. Jason Vest, “Missed Perceptions,” GovernmentExec.com, December 1, 2005. http://

www. govexec.com/features/1205-01/1205-01s5.htm.

15. Marty Kauchak, “Winning the War of Ideas,” Special Operations Technology on-

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cfm?DocID=1070.

16. Andrew Garfield, “The U.S. Counter-propaganda Failure in Iraq,” Middle East Quarterly,

Fall 2007, http://www.meforum.org/article/1754.

17. Edward B. Kurjack, 개인적 대화.

18. Lynne Duke, “The Word at War : Propaganda? Nah, Here’s the Scoop, Say the Guys

Who Planted Stories in Iraqi Papers,” Washington Post, March 26, 2006, D01, http://

www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2006/03/25/AR2006032500983_

pf.html.

19. Lt. Col. Steven Collins, “Mind Games,” NATO Review, summer 2003, online journal,

http://www.nato.int/review.

20. June 1998 DoD press release, in Field Manual 3-05.30, 6-8.


routledge handbook of public diplomacy_4_1

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