rozwój administracji publicznejvg.pwsz.tarnow.pl/wp-content/uploads/vg.pdf · 5 wstp ksika zatytu...

Rozwój administracji publicznej

w państwach Grupy Wyszehradzkiej

PRACA ZBIOROWA POD REDAKCJĄ ANNY GĄDEK

WYDAWNICTWA PAŃSTWOWEJ WYŻSZEJ SZKOŁY ZAWODOWEJ W TARNOWIE

TARNÓW 2016

Publikacja ukazała się nakładem Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w Tarnowie

Recenzentprof. dr hab. Kazimierz Baran, Uniwersytet Jagielloński

© Copyright by Autorzy & Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Tarnowie

Tarnów 2016

ISBN 978-83-941202-4-5

Niniejszy materiał jest udostępniony na licencji Creative Commons – Uznanie autorstwa – Na tych samych warunkach 3.0 PL. Pełne postanowienia tej licencji są dostępne pod: http://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0/pl/legalcode.

j ą

Skład, druk i oprawaZakład Usług Poligraficzno-Wydawniczych ,,SKRYPT” Sp. z o. o.w Tarnowie, ul. Do Huty 15

3

SPIS TREŚCI

Wstęp ………………………………………………………………………

Anna Pachowicz

Grupa Wyszehradzka – V4. Europejska polityka sąsiedztwa w obszarze partnerstwa wschodniego (historia i teraźniejszość) ……………………………………………

Paweł Cichoń

Kształtowanie się samorządu terytorialnego w Polsce po 1989 roku …………………

Juraj Marušiak

The Reform of the Public Administration in Slovakia ……………………………

Ivan Halasz

The New Fundamental Law of Hungary and Transformation of the Hungarian Public Administration I …………………………………………………………

Jan Malast

Development of the public administration (with a special focus on territorial self-government) in the Czech Republic after 1989 …………………………………

Andrzej Ogonowski

Instytucje dialogu społecznego państw Grupy Wyszehradzkiej na tle standardów europejskich …..

Anna Gądek

Przemiany w administracji samorządowej i państwowej w okresie istnienia diecezji tarnowskiej ..……………………………………………………………..

Spis treści

Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

Anna Pachowicz

Grupa Wyszehradzka – V4. Europejska polityka sąsiedztwa w obszarze partnerstwa wschodniego (historia i teraźniejszość) . . . . . . . . . . . . .7

Paweł Cichoń

Kształtowanie się samorządu terytorialnego w Polsce po 1989 roku . . . . . . . . . . 25

Juraj Marušiak

The Reform of the Public Administration in Slovakia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Ivan Halasz

The New Fundamental Law of Hungary and Transformation of the Hungarian Public Administration I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Jan Malast

Development of the public administration (with a special focus on territorial self-government) in the Czech Republic after 1989 . . . . . . . . . . . . 69

Andrzej Ogonowski

Instytucje dialogu społecznego państw Grupy Wyszehradzkiej na tle standardów europejskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

Anna Gądek

Przemiany w administracji samorządowej i państwowej w okresie istnienia diecezji tarnowskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

5

Wstęp

Książka zatytułowana Rozwój administracji publicznej w państwach grupy Wyszehradz-

kiej jest monografi ą przygotowaną przez grupę autorów polskich a także zagranicznych,

którzy realizowali międzynarodowy projekt Samorząd terytorialny i administracja w pań-

stwach Grupy Wyszehradzkiej w ramach Visegrad University Studies Grant.

W monografi i zespołowej zostały wyeksponowane wielopłaszczyznowe aspekty prze-

mian zachodzących w administracji publicznej Czech, Polski, Słowacji i Węgier po 1989 r.

Wybór tych czterech państw nie był przypadkowy, ponieważ wskazane państwa łączy

wiele istotnych faktów, takich jak bliskie sąsiedztwo, podobna historia oraz to, że w prze-

szłości wszystkie wchodziły w skład monarchii austro-węgierskiej, po rozpadzie której za-

częły odzyskiwać suwerenność (28 października 1918 w Pradze proklamowano istnienie

niepodległej Czechosłowacji, 31 października niepodległość proklamowały Węgry a 11

listopada – Polska). Wszystkie też przeszły proces głębokiej transformacji ustrojowej i go-

spodarczej po upadku w 1989 r. komunistycznego systemu politycznego.

Autorzy większości rozdziałów koncentrują swoje rozważania wokół zagadnień doty-

czących prawno-ustrojowych rozwiązań determinujących współczesny kształt samorzą-

du terytorialnego i administracji w państwach Grupy V4. W ten sposób dokonana została

komparatystyczna analiza systemów prawnych regulujących organizację, i funkcjonowa-

nie administracji publicznej, przedstawione zostały zauważone podobieństwa i odmien-

ności oraz zróżnicowane koncepcje przyjętych rozwiązań. Zwrócono uwagę także na to,

w jaki sposób samorządy terytorialne realizują zasady subsydiarności, decentralizacji, sa-

modzielności i komplementarności oraz na instytucje dialogu społecznego państw Grupy

Wyszehradzkiej na tle standardów europejskich.

Monografi a zawiera także rozdział poświęcony historii i teraźniejszości Grupy Wyszeh-

radzkiej w aspekcie europejskiej polityki sąsiedztwa w obszarze partnerstwa wschodnie-

go oraz rozdział ukazujący historię przemian w administracji państwowej i samorządowej

Polski po 1783 r. na tle i w obszarze funkcjonowania diecezji tarnowskiej.

Anna Gądek

7

Anna Pachowicz

Grupa Wyszehradzka – V4. Europejska polityka

sąsiedztwa w obszarze partnerstwa wschodniego (historia

i teraźniejszość)

Państwa położone na terenie Europy Środkowo-Wschodniej w XX wieku niejedno-

krotnie zawierały różnorodne pakty regionalne i podejmowały współpracę. Były to m.in.

Mała Ententa1, Ententa Bałkańska, Bałtycka Ententa2.

Pod koniec lat 90. XX wieku, po upadku systemu komunistycznego współpracę rozpo-

częły trzy kraje Polska, Węgry i Czechosłowacja3, państwa, które łączy nie tylko położenie

geografi czne, lecz także podobna przeszłość. Od momentu utworzenia grupy Wyszeh-

radzkiej współpraca polegała na regularnych konsultacjach i rzeczowym współdziałaniu

w kwestiach, które kraje te uznały za ważne.

W historii wzajemnych relacji w latach 1989-2014 widoczne są znacznie różniące się od

siebie etapy, np. okresy intensywnego współdziałania, a także zanikania relacji. W latach

1989-1992 można było zaobserwować dynamiczne krystalizowanie się zasad, idei i form

współpracy. Z kolei w okresie 1993-1998 po rozpadzie Czechosłowacji, nastąpił kryzys we

wzajemnych relacjach. Stopniowa odbudowa następowała od 1999 r. do 2003 r. Wówczas

państwa były już we wspólnocie euroatlantyckiej, a jeszcze przed akcesją do wspólnoty

europejskiej. Natomiast od 2004 r. rozpoczął się kolejny etap współpracy wyszehradzkiej

w ramach wspólnoty euroatlantyckiej i europejskiej.

Początki współpracy polsko-czesko-słowacko-węgierskiej sięgają wystąpienia prezy-

denta Václava Havla4 w styczniu 1990 r. w polskim sejmie. Z jego inicjatywy został zwołany

1 Więcej na ten temat: A. Opęchowski, Mała Ententa: problem środkowoeuropejski ze stanowiska sło-wiańskiego, Warszawa 1933, passim.

2 P. Łossowski, Ententa Bałtycka 1934-1940, „Studia z dziejów ZSRR i Europy Środkowej” 1980, t. 16, s. 171-198.

3 A. Stolarz, „Nieznośny ciężar historii?” Dyskurs środkowoeuropejski od lat osiemdziesiątych do współ-czesności, „Grupa Wyszehradzka – Chorwacja: źródła jedności i perspektywy rozwoju. Rocznik Europy Środkowo-Wschodniej” (dalej: GWREŚW) 2013, z. 1, s. 23-39; G. Konrád, Wielkie wyzwanie. Europa Środkowo-Wschodnia po komunizmie, przeł. K. i B. Góralczykowie, Warszawa 1994, passim; Z. Trejnis, B. Jodełka, Przeobrażenia systemowe w państwach Europy Środkowej i Wschodniej: stan aktualny i perspektywy, Siedlce 2004, passim; P. Włodarski, Współpraca wyszehradzka, Warszawa 1993, passim; P. Deszczyński, M. Szczepaniak, Grupa Wyszehradzka: współpraca polityczna i gospo-darcza, Toruń 1995, passim; Państwa wyszehradzkie: systemy polityczne, gospodarka, współpraca, red. M. Szczepaniak, Poznań 1996, passim.

4 Václav Havel (ur. 5 X 1936 r., Praga, zm. 18 XII 2011, Hradeček), czeski polityk, dramatopisarz, eseista, działał w Forum Obywatelskim, które domagało się m.in. przeprowadzenia reform politycznych i go-spodarczych w kraju. W grudniu 1989 r. został prezydentem Czechosłowacji.

Anna Pachowicz

8

dnia 9 kwietnia 1990 r. pierwszy szczyt polsko-czesko-słowacko-węgierski w Bratysławie.

Wzięli w nim udział prezydenci, premierzy, ministrowie spraw zagranicznych oraz par-

lamentarzyści tych państw5. W trakcie tego spotkania nie podjęto jednak ważniejszych

decyzji, poza ogólnymi zapewnieniami o konieczności dalszej współpracy zwłaszcza

w sferze polityki zagranicznej i ekonomicznej. W tym okresie władze państwa polskiego

i czechosłowackiego nie reprezentowały jednego stanowiska w kwestii charakteru i formy

współdziałania, z kolei na Węgrzech miały odbyć się pierwsze wybory parlamentarne.

Drugie spotkanie prezydentów Polski (Lecha Wałęsy6) i Czechosłowacji (Václava

Havla) oraz premiera Węgier (Józsefa Antalla7) odbyło się w dniach 12-15 lutego 1991 r.

w Wyszehradzie8. Dnia 15 lutego 1991 r. została podpisana wspólna: Deklaracja o współ-

pracy Czeskiej, Słowackiej Republiki Federacyjnej, Rzeczpospolitej Polskiej i Republiki Węgier-

skiej w dążeniu do integracji europejskiej9. Określała ona cele i warunki wzajemnej współ-

pracy państw, wskazywała na zbieżność celów w polityce zagranicznej, podobieństwo

doświadczeń historycznych10, a także położenie geografi czne11, pozwalające powołać

nowy związek regionalny. Głównym zadaniem państw miała być integracja ze struktura-

mi euroatlantyckimi12. W deklaracji zwracano również uwagę na dążenie do przywróce-

nia niezależności państwowej, demokracji i wolności, likwidację wszystkich istniejących

5 Informacja na temat Grupy Wyszehradzkiej, 2012, s. 4.6 Lech Wałęsa (ur. 29 IX 1943 r., Popowo k. Lipna), w latach 1967-1976 elektryk w Stoczni Gdańskiej,

od 1970 r. członek Komitetu Strajkowego w Stoczni Gdańskiej. W 1980 r. współzałożyciel NSZZ „Solidarność”. W okresie: 1980-1990 przewodniczący NSZZ „Solidarność”; 1981-1982 internowany. W 1983 r. otrzymał Pokojową Nagrodę Nobla. Uczestniczył w obradach Okrągłego Stołu w 1989 r., natomiast w 1990 r. został wybrany prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej, w 1992 r. podpisał Małą Konstytucję, a w 1995 r. założył Instytut Lecha Wałęsy.

7 József Antall (ur. 8 IV 1932 r., Budapeszt, zm. 12 XII 1993 r., Budapeszt), węgierski działacz politycz-ny, archiwista, muzealnik, nauczyciel; uczestnik powstania węgierskiego w 1956 r. Do 1963 r. repre-sjonowany. Od 1972 r. do 1990 r. dyrektor Muzeum Historii Medycyny w Budapeszcie; od 1982 r. przewodniczący Węgierskiego Towarzystwa Historii Medycyny. Od X 1989 r. był przewodniczącym Węgierskiego Forum Demokratycznego, reelekcje XII 1990 r. i I 1993 r. Brał udział w rozmowach tzw. trójkątnego stołu od czerwca do września 1989 r. Pełnił funkcje: premiera Węgier od V 1990 r. do XII 1993 r.

8 Miasto na terenie północnych Węgier. A. Wach, Znaczenie oraz rola Grupy Wyszehradzkiej w latach 1991-2007, „Słupskie Studia Historyczne” 2010, nr 16, s. 217-218; T. Kopyś, Wizje polityki regionalnej Węgier i ich rola w ramach Grupy Wyszehradzkiej, GWREŚW, s. 57; A. Sadecki, Grupa Wyszehradzka – środkowoeuropejski przykład współpracy regionalnej, GWREŚW, s. 97.

9 Informacja na temat Grupy Wyszehradzkiej…, s. 4; Deklaracja o współpracy Czeskiej i Słowackiej Repu-bliki Federacyjnej, Rzeczypospolitej Polskiej i Republiki Węgierskiej w dążeniu do integracji europejskiej, Wyszehrad, 15 lutego 1991 roku. http://www.visegradgroup.eu/documents/visegrad-declarations/visegrad-declaration-110412-2 [30 X 2014].

10 Ibidem.

11 A. Golejewska, Innowacyjność a konkurencyjność regionalna krajów Grupy Wyszehradzkiej w latach 1999–2008, „Prace Komisji Geografii i Przemysłu” 2012, nr 19, s. 93-115.

12 Więcej na ten temat: B. Góralczyk, Współpraca Wyszehradzka: geneza, doświadczenia, perspektywy, Polska Fundacja Spraw Międzynarodowych, Warszawa 1999; M. Szczepaniak, Odrodzenie Grupy Wy-szehradzkiej (1997-2001), „Przegląd Zachodni” 2002, nr 1, s. 29-36; A. Wach, Znaczenie oraz rola Grupy Wyszehradzkiej w latach 1991-2007…, s. 217; P. Bukalska, M. Bocian, Nowa Grupa Wyszehradzka w no-wej Unii Europejskiej – szanse i możliwości rozwoju, Warszawa 2003, s. 5.

Grupa Wyszehradzka – V4. Europejska polityka sąsiedztwa w obszarze partnerstwa wschodniego…

9

społecznych, gospodarczych i duchowych przejawów systemu totalitarnego, budowę de-

mokracji parlamentarnej, nowoczesnego państwa prawa, poszanowanie praw człowieka

i jego podstawowych wolności, stworzenie nowoczesnej gospodarki rynkowej, włączenie

się w pełnym zakresie w europejski system polityczny, gospodarczy oraz system bezpie-

czeństwa i prawodawstwa13.

W deklaracji zwracano uwagę na „tożsamość celów, jak również podobieństwo dróg

ich urzeczywistnienia w wielu dziedzinach”14. Podkreślano, że w różnorodnych i bogatych

kulturach narodów tkwią także podstawowe wartości dorobku myśli europejskiej, a wza-

jemne wpływy duchowe, kulturalne i gospodarcze oddziałujące przez długi okres histo-

ryczny, wynikające z faktu sąsiedztwa, mogą wspomóc współpracę15 narodów i wspólnot

obywatelskich. Uznano, że jest ona niezbędna do wspólnego tworzenia warunków, które

w każdym z nich przyczyniają się do pełnej rozbudowy demokratycznego systemu spo-

łecznego, opartego na poszanowaniu podstawowych praw i wolności człowieka, swobo-

dy przedsiębiorczości, nadrzędności prawa, tolerancji, duchowych i kulturalnych tradycji

oraz respektowania wartości moralnych16.

Sygnatariusze Deklaracji o współpracy Czeskiej, Słowackiej Republiki Federacyjnej, Rzecz-

pospolitej Polskiej i Republiki Węgierskiej w dążeniu do integracji europejskiej zobowiązywali

się do poszanowania prawa wszystkich innych narodów do wyrażania swej własnej toż-

samości. Podkreślali, że mniejszości narodowe, etniczne, wyznaniowe, językowe, zgodne

z tradycjami, wartościami europejskimi oraz w harmonii z międzynarodowymi doku-

mentami o prawach człowieka muszą korzystać ze wszystkich praw w dziedzinie życia

politycznego, społecznego, gospodarczego i kulturalnego, nie wyłączając szkolnictwa17.

W zjednoczonej Europie, do której utworzenia wszystkie trzy państwa pragną się aktyw-

nie przyczynić, można zachować kulturę i specyfi kę narodową, podczas gdy w pełni urze-

czywistniać się będzie uniwersalny system wartości humanistycznych. Kluczową kwestią

duchowego i materialnego rozwoju regionu środkowoeuropejskiego i niezbędną prze-

słanką nawiązania wzajemnie korzystnej współpracy z rozwiniętymi państwami i instytu-

cjami europejskimi jest konsekwentna realizacja ideału społeczeństwa obywatelskiego18.

Wychodząc od uniwersalnych wartości humanistycznych, jako najważniejszego elementu

dziedzictwa europejskiego i w oparciu o własną tożsamość narodową – należy stworzyć

społeczeństwo ludzi współpracujących ze sobą w sposób harmonijny, tolerancyjnych wo-

13 http://www.visegradgroup.eu/documents/visegrad-declarations/visegrad-declaration-110412-2 [30 X 2014].

14 Ibidem. W związku z tym każde z państw miało w kolejnych latach realizować takie same zadania; uwzględniając specyfikę narodową zamierzano skoordynować wysiłki, mające na celu zwiększenie szans na osiągnięcie pożądanych rezultatów i przybliżenie realizacji zamierzonych celów. Ibidem.

15 Opierała się na naturalnym rozwoju historycznym. Ibidem.16 Ibidem.17 Ibidem.

18 Ibidem.

Anna Pachowicz

10

bec siebie nawzajem, wobec poszczególnych rodzin, wspólnot lokalnych, regionalnych

i narodowych, wolnych od nienawiści, nacjonalizmu, ksenofobii.

Państwa – sygnatariusze zgodnie uznały, że wobec stojących przed nimi wyzwań poli-

tycznych, gospodarczych i społecznych oraz wysiłków skierowanych na odnowę odbywa-

jącą się na demokratycznych zasadach, ich współpraca stanowi ważny krok na drodze ku

integracji ogólnoeuropejskiej19. Zobowiązały się ponadto20 zharmonizować swe działania

na rzecz ukształtowania współpracy i ścisłych kontaktów z instytucjami europejskimi oraz

do prowadzenia konsultacji w sprawach dotyczących ich bezpieczeństwa21; dążyć do po-

wstania wolnych od przeszkód kontaktów między obywatelami, instytucjami, kościołami

i organizacjami społecznymi; w celu wsparcia wolnego przepływu kapitału siły roboczej

rozwijać współpracę gospodarczą na zasadach rynkowych oraz wzajemnie korzystny

handel towarami i usługami; ponadto dążyć do stworzenia korzystnych warunków dla

bezpośredniej współpracy przedsiębiorstw i dla inwestycji z kapitałem zagranicznym słu-

żącym podniesieniu efektywności gospodarczej; zwracać szczególną uwagę na rozwój

infrastruktury w sferze komunikacji22; rozszerzyć współpracę ekologiczną; stworzyć od-

powiednie warunki do swobodnej wymiany informacji, prasy oraz dóbr i wartości kultu-

ralnych; rozwijać wielostronną współpracę w celu zapewnienia optymalnych warunków

do pełnej realizacji praw mniejszości narodowych żyjących na terytorium ich krajów; po-

pierać wzajemnie korzystną współpracę zainteresowanych samorządów lokalnych swych

krajów oraz nawiązać kontakty subregionalne.

W końcowej części deklaracji znalazło się stwierdzenie, że państwa – sygnatariusze

oświadczają, że ich współpraca w niczym nie będzie zakłócać lub ograniczać stosunków

z innymi państwami, a także nie będzie skierowana przeciwko interesom kogokolwiek.

Współpraca sygnatariuszy realizowana będzie poprzez spotkania i konsultacje przepro-

wadzane na różnych szczeblach i w różnych formach23. Odtąd też zaczęto nazywać kraje

Trójkątem Wyszehradzkim, Grupą Wyszehradzką24.

W 1991 r. zintensyfi kowano dwustronne i trójstronne rozmowy na różnych szczeblach

między sygnatariuszami. W dniach 28-30 czerwca 1991 r. w Krakowie miała miejsce konfe-

rencja Współpraca środkowoeuropejska: wyzwanie i szansa, w której wzięli udział przedsta-

wiciele rządów i parlamentów państw Trójkąta Wyszehradzkiego. W jej trakcie zajmowano 19 Ibidem.20 Zgodnie z zainteresowaniem poszczególnych państw.21 Ibidem.22 Zarówno połączeń między trzema krajami, jak i innymi częściami Europy, głównie w kierunku z pół-

nocy na południe; ponadto państwa skoordynują rozwój swoich systemów energetycznych i sieci telekomunikacyjnych.

23 Tekst sporządzono w Wyszehradzkie w trzech jednobrzmiących oryginałach w językach polskim, węgierskim, czeskim. Ibidem

24 Czworokąt powstał w rezultacie podziału w 1993 r. Czechosłowackiej Republiki Federalnej na dwa państwa: Czechy i Słowację; od tego momentu grupa nazywana jest Czworokątem Wyszehradzkim lub V4.


11

się skonkretyzowaniem celów zapisanych w Deklaracji z dnia 15 lutego 1991 r., a także

w wyniku trójstronnej inicjatywy powołaniem parlamentarno-eksperckiej grupy roboczej

na rzecz współpracy środkowoeuropejskiej25.

W trakcie trzeciego spotkania premierów odbywającego się również w Krakowie

w dniach 5-6 października 1991 r. omawiano zagadnienia międzynarodowe, przede

wszystkim przystąpienie państw Grupy Wyszehradzkiej do struktur euroatlantyckich. Na-

tomiast dnia 6 października 1991 r. została podpisana tzw. Deklaracja Krakowska26. Ujęto

w niej, że współpraca czterech państw obejmie politykę zagraniczną, gospodarkę, trans-

port, ochronę środowiska i naukę. W rzeczywistości jednak skupiono się na sprawach mię-

dzynarodowych, a także na wspieraniu wysiłków zmierzających do uzyskania członkostwa

krajów Trójkąta Wyszehradzkiego w strukturach euroatlantyckich. W specjalnym oświad-

czeniu ministrów spraw zagranicznych wypowiedziano się w kwestii kontaktów z NATO.

W deklaracji krakowskiej odniesiono się także do szybkiego przyjęcia umów o wzajemnej

liberalizacji handlu. Stanowiło to podstawę do utworzonego dnia 1 marca 1993 r. Środko-

woeuropejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (CEFTA)27.

Czwarty szczyt państw Trójkąta Wyszehradzkiego odbył się w Pradze w dniach 5-6

maja 1992 r. Ustalono wówczas, że trzy państwa będą koordynowały swoje działania in-

tegracyjne z Europą, a także wspólnie złożą wniosek o przyjęcie do EWG28. W końcowej

deklaracji ujęto, że współpraca Polski, Czechosłowacji i Węgier „stała się nowym modelem

stosunków w Europie Środkowej”29. Był to kulminacyjny okres współpracy w ramach Trój-

kąta Wyszehradzkiego, którego symbolem był również akt z dnia 16 grudnia 1992 r., kiedy

premierzy Polski, Czechosłowacji i Węgier podpisali umowę o stowarzyszeniu z EWG30.

Dnia 11 listopada 1992 r. rządy państw Grupy Wyszehradzkiej skierowały do EWG me-

morandum wzywające ją do tego, „aby oświadczyła, że integracja z państwami wyszeh-

radzkimi jest celem Wspólnoty”31, ponieważ wszystkim krajom Grupy zależało na przy-

spieszeniu procedur ratyfi kacyjnych Układów Europejskich przez państwa członkowskie

EWG32. Do dnia 1 stycznia 1993 r. uczyniły to tylko Dania, Irlandia i Anglia oraz Parlament

Europejski. Państwa Grupy Wyszehradzkiej zabiegały również o uzyskanie ofi cjalnego

terminarza dochodzenia do pełnego członkostwa we Wspólnocie oraz o sformułowanie

25 Informacja na temat Grupy Wyszehradzkiej…, s. 4.26 Ibidem.27 W 2003 r. Chorwacja przystąpiła do CEFTA; fakt ten jeszcze bardziej wzmocnił związki handlowe

Budapesztu z Zagrzebiem. Informacja na temat Grupy Wyszehradzkiej…, s. 4; T. Kopyś, Wizje polityki regionalnej Węgier i ich rola w ramach Grupy Wyszehradzkiej, GWREŚW, s. 58.

28 Raport polskiego przewodnictwa w grupie wyszehradzkiej, lipiec 2012 – czerwiec 2013, pod red. P. Baj-dy, Warszawa 2013, s. 9.

29 Informacja na temat Grupy Wyszehradzkiej…, s. 5.30 Ibidem. 31 Ibidem.32 Ibidem.

Anna Pachowicz

12

kryteriów uczestnictwa w niej33. W odpowiedzi otrzymały raport, w którym zostały poin-

formowane, że decyzje polityczne uwzględniające indywidualną sytuację każdego kandy-

data zostaną podjęte we właściwym czasie34.

Od tej pory Polska, Czechosłowacja oraz Węgry nie wydały żadnych wspólnych ak-

tów35. Od 1993 r. do 1998 r. można zaobserwować osłabienie współpracy państw Gru-

py Wyszehradzkiej36. Jej przyczyny były złożone, przede wszystkim można wskazywać

na sytuację polityczną w państwie słowackim i czeskim37. Podział Czechosłowacji w dniu

1 stycznia 1993 r. miał wpływ na tempo pracy. Odtąd Czechy wzmocniły indywidualne

starania o przyjęcie do UE i NATO38. Polska, Czechy i Węgry zostały przyjęte do NATO

w 1999 r.39. Problemem była również sytuacja polityczna Słowacji, z kolei w Polsce i na Wę-

grzech po wyborach władzę objęły formacje lewicowe. Niekorzystny wpływ na wzajem-

ne relacje w Grupie miał kryzys polityczny na Słowacji pod rządami premiera Vladimíra

Mečiara40, w Czechach natomiast premier Václav Klaus41 sceptycznie oceniał samą ideę

współpracy w ramach V442. W jego opinii Czechy nie były częścią Europy Środkowej, ale

Europy Zachodniej43. Taka postawa utrudniała dalszą współpracę w przyjętej wcześniej

formule i stawiała pod znakiem zapytania sens dalszego istnienia Grupy. W obu przypad-

kach widać było próbę odrzucenia środkowoeuropejskiej tożsamości44

33 Ibidem.34 Podanie dokładnych dat w tym momencie uznano za przedwczesne, będą one zależały od szybkości, z jaką

państwa spełnią warunki akcesji.35 Ibidem.36 M. Szczepaniak, Odrodzenie Grupy Wyszehradzkiej (1997-2001), „Przegląd Zachodni” 2002, nr 1,

s. 29-36.37 Raport polskiego przewodnictwa w grupie wyszehradzkiej, lipiec 2012 – czerwiec 2013…, s. 9.38 M. Gniazdowski, Państwa Grupy Wyszehradzkiej, [w:] W regionie siła? Stan i perspektywy współpracy

wojskowej wybranych państw obszaru od Morza Bałtyckiego do Morza Czarnego, pod red. J. Gotkow-skiej i O. Osicy, Warszawa 2012, s. 57; P. Bukalska, M. Bocian, Nowa Grupa Wyszehradzka w nowej Unii Europejskiej – szanse i możliwości rozwoju…, s. 7.

39 Natomiast Słowacja w 2004 r.40 Vladimir Mečiar (ur. 26 VII 1942 r. w Zwoleniu), polityk czeski, od 1968 r. członek KPCz, w 1970 r. został

usunięty z partii. Następnie aktywnie działał (m.in. z A. Dubčekiem, M. Kňažkiem, V. Mečiarem) w za-inicjowanym po „aksamitnej rewolucji” w listopadzie 1989 r. ruchu Społeczeństwo przeciwko Prze-mocy. Po rozłamie w 1991 r. przewodniczący Ruchu o Demokratyzację Słowacji (RDS). Opowiadał się za zerwaniem federacji z Czechami oraz za niepodległością Słowacji. Od I 1990 r. minister spraw wewnętrznych i ochrony środowiska w słowackim rządzie republikańskim; a następnie premier rzą-du (VII 1990 r. – IV 1991 r., VI 1992 – X 1994 r., XII 1994 – X 1998).

41 Václav Klaus (ur. 19 IV 1941 r., Praga), polityk czeski, ekonomista, działacz Forum Obywatelskiego. W latach: 1991-2002 przewodniczący Obywatelskiej Partii Demokratycznej, do 2008 r. przewodni-czący honorowy; 1989-1992 minister finansów czechosłowackiego rządu federalnego (od 1990 r. także wicepremier); 1992-1997 premier Czech i współtwórca transformacji ustrojowej; 1998-2003 przewodniczący Izby Poselskiej; 2003-2013 prezydent Republiki Czeskiej. W 2007 r. odznaczony Or-derem Orła Białego.

42 Raport polskiego przewodnictwa w grupie wyszehradzkiej, lipiec 2012 – czerwiec 2013…, s. 9.43 Ibidem.44 Ibidem.


13

Spotkania przywódców w tym okresie odbywały się nieregularnie, nie podjęto rów-

nież znaczących działań, deklarowano jedynie dalszą współpracę. Cele do osiągnięcia po-

zostawały niezmienne, a wśród nich zwłaszcza kwestie bezpieczeństwa, integracja z Unią

Europejską, współpraca regionalna. Okazały się one na tyle silne i sprawdzone, że osta-

tecznie udało się pokonać trudności i rozpocząć nowy etap. Dzięki zmianom politycznym

na Słowacji współpraca w grupie V4 ożywiła się. Jednak kiedy Polska, Czechy i Węgry dnia

31 marca 1998 r.45 rozpoczęły negocjacje o członkostwo w UE, Słowacja nie została do nich

zaproszona, rozpoczęła je dopiero dnia 15 lutego 2000 r.

Kolejny szczyt wyszehradzki odbył się dnia 21 października 1998 r. w Budapeszcie,

wzięli w nim udział premierzy Czech – Milos Zeman46, Polski – Jerzy Buzek47 oraz Węgier –

Viktor Orbán48. W spotkaniu nie uczestniczył premier Słowacji (pod koniec września miały

miejsce wybory parlamentarne, nowy rząd nie został jeszcze wyłoniony). Zebrani polity-

cy zgodnie podkreślali konieczność odnowienia wzajemnych relacji w duchu deklaracji

założycielskiej z 1991 r. W dokumencie podpisanym na zakończenie spotkania zgodnie

zadeklarowali zaangażowanie na rzecz tradycyjnych wartości demokratycznych, praw

obywatelskich, gospodarki rynkowej. Po wyborach na Słowacji utworzony został wielo-

partyjny rząd na czele którego stanął Mikuláš Dzurinda49. W kraju nastąpiła demokratyza-

cja standardów życia politycznego, a także liberalizacja polityki ekonomicznej. Dowodem

poparcia dla przemian zachodzących na Słowacji miała być organizacja kolejnego szczytu

V4 właśnie w Bratysławie.

Polska, Czechy i Węgry dnia 12 marca 1999 r. stały się stronami Traktatu Waszyngtoń-

45 Wraz z Estonią, Słowenią i Cyprem. Informacja na temat Grupy Wyszehradzkiej…, s. 6.46 Miloš Zeman (ur. 28 IX 1944 r., Kotlin), czeski ekonomista i polityk. Był członkiem KPCz w latach

1968-1970, natomiast od „aksamitnej rewolucji” 1989 r. działał w ruchu politycznym Forum Obywa-telskim. Od 1993 r. przewodniczący Czeskiej Partii Socjaldemokratycznej. Od VI 1996 r. do VII 1998 r. przewodniczący Izby Poselskiej; 1998-2002 premier po przedterminowych wyborach parlamentar-nych (w VI 1998 r.). Od 2013 r. pełni funkcję prezydenta Czech.

47 Jerzy Buzek (ur. 7 VII 1940 r., Śmiłowice na Zaolziu ob. w Czechach), polityk, mechanik energetyk, od 1997 r. profesor Instytutu Inżynierii Chemicznej PAN w Gliwicach. Związany z Solidarnością od 1980 r., po wprowadzeniu stanu wojennego działacz podziemnej Solidarności na Śląsku. W latach: 1997-2001 poseł na sejm; 1997-2001 premier Polski; od 2004 r. deputowany do Parlamentu Europej-skiego z listy PO, 2009-2012 przewodniczący Parlamentu Europejskiego. W 2012 r. został odznaczony Orderem Orła Białego.

48 Viktor Orbán (ur. 31 V 1963, Alcsútdoboz), polityk węgierski, z wykształcenia prawnik, działacz i od 1993 r. przywódca Związku Młodych Demokratów (od 1995 r. Węgierska Partia Obywatelska-Fidesz). W 1989 r. uczestniczył w rozmowach tzw. trójkątnego stołu. Od 1990 r. poseł do parlamentu, w latach 1998-2002 oraz od 2010 r. premier Węgier.

49 Mikuláš Dzurinda (ur. 4 II 1955 r., Spišský Štvrtok k. Lewoczy), polityk słowacki, z wykształcenia ekonomista. Od lat 90. działacz Ruchu Chrześcijańsko-Demokratycznego, od 1992 r. deputowany do parlamentu. W 1994 r. minister transportu, w 1997 r. współzałożyciel i rzecznik Słowackiej Ko-alicji Demokratycznej (SDK), która stanowiła sojusz niekomunistycznych ugrupowań opozycyjnych wobec rządów V. Mečiara. W latach: 1998-2000 przewodniczący SDK, następnie w 2000 r. założyciel i przewodniczący Słowackiej Unii Demokratycznej i Chrześcijańskiej Partii Demokratycznej; 1998-2006 premier Słowacji (utworzył rząd wielopartyjny, a w 2004 r. Słowacja przystąpiła do NATO i UE); od 2010 r. pełnił funkcję ministra spraw zagranicznych.

Anna Pachowicz

14

skiego, brały udział w szczycie NATO w Waszyngtonie w dniach 23-25 kwietnia 1999 r.50

jako pełnoprawni członkowie Sojuszu.

Do kolejnego spotkania premierów oraz ministrów spraw zagranicznych Polski, Czech,

Słowacji i Węgier doszło dnia 14 maja 1999 r. w Bratysławie. Przyjęto wówczas dokument

pod nazwą Treść (Zakres) współpracy wyszehradzkiej – Contents of Visegrad Cooperation.

Określał on podstawowe ramy organizacyjne, sposoby oraz dziedziny współpracy regio-

nalnej, do których zaliczano politykę zagraniczną i wewnętrzną, edukację, kulturę, spo-

łeczeństwo, infrastrukturę i współpracę transgraniczną. Nastąpiła wówczas jeszcze jedna

zmiana dotycząca prowadzenia rozmów między państwami. Dotychczas prowadzone

były na poziomie prezydenckim, a odtąd odbywają się na szczeblu rządowym. Dotyczą

głównie spraw obywateli zamieszkujących kraje Grupy Wyszehradzkiej.

W trakcie tego szczytu wyrażono również wolę powołania funduszu wyszehradzkiego.

Jego głównym zadaniem miało być wspieranie przedsięwzięć w zakresie edukacji, kultury

i sportu. Wówczas ustalono również, że spotkania szefów rządów państw wyszehradzkich

będą odbywały się w państwie, które obejmuje prezydencję w V451. Ustanowiono rota-

cyjną, roczną prezydencję rozpoczynającą się dnia 1 lipca i kończącą się dnia 30 czerwca.

Program prezydencji przyjmowany jest przez premierów państw wyszehradzkich. Propo-

zycja ta niewątpliwie przyczyniła się do usprawnienia współpracy, a ustalona wówczas

kolejność prezydencji obowiązuje do dnia dzisiejszego i przedstawia się następująco:

– 1991/1992 – Czechosłowacja;

– 1992/1993 – Rzeczpospolita Polska;

– 1993/1994 – Republika Węgierska;

– 1994/1995 – Republika Słowacka;

– 1995/1996 – Republika Czeska;












50 Informacja na temat Grupy Wyszehradzkiej…, s. 6.51 A. Wach, Znaczenie oraz rola Grupy Wyszehradzkiej w latach 1991-2007…, s. 217.


15








– 2014/2015 – Republika Słowacka.

W trakcie spotkania premierów Milosa Zemana, Jerzego Buzka, Mikulasa Dziurindy

i Viktora Orbana w Pradze powołany został Międzynarodowy Fundusz Wyszehradzki – In-

ternational Visegrad Fund (IVF) w Bratysławie52. Stanowi on jedyną instytucję międzynaro-

dową Grupy Wyszehradzkiej. Posiada swój statut, siedzibę, budżet, a funkcje kierownicze

są obsadzane na zasadzie rotacyjnej53. Siedzibę sekretariatu zorganizowano w Słowacji,

ponieważ jest to jedyne państwo, które sąsiaduje z wszystkimi pozostałymi państwami

V4. Ponadto Słowacja była wówczas w trakcie prowadzonych negocjacji z Unią Europejską

i sekretariat Funduszu państw V4 na jej terenie miał stanowić czytelny znak, że jest ona

częścią Europy, która zmierza do integracji ze Wspólnotą54.

W 2002 r. podjęto decyzję o utworzeniu Wyszehradzkiego Funduszu Stypendialnego,

a współpraca wyszehradzka zaczęła się cieszyć coraz większym zainteresowaniem ze strony

społeczeństw czterech krajów. Dotychczasowe deklaracje zaczęto wprowadzać stopnio-

wo w życie. V4 zyskała na znaczeniu, wzbudzając duże zainteresowanie ze strony innych

państw regionu. Część z nich chciałaby przynależeć do V4. Jednak w tej kwestii państwa

Grupy Wyszehradzkiej są zgodne, że nie ma potrzeby rozszerzania Grupy. Należy skupić

się na wzmocnieniu istniejącej, na dobrym funkcjonowaniu jej mechanizmów i struktur.

Niewątpliwie czynnikiem, który przyczynił się do poprawy współpracy, było ustanowie-

nie rotacyjnej – rocznej prezydencji Grupy. W każdym roku, w miesiącu czerwcu następuje

zamknięcie roku, organizowany jest szczyt premierów. Jest to właściwy moment na doko-

nanie podsumowań dotychczasowych działań, wyciągnięcie wniosków z dokonań, a także

ustalenie nowych obowiązków na przyszłość. Ważną rolę we wzajemnej współpracy, od-

grywają ministerstwa spraw zagranicznych państw członkowskich. Koordynują one dzia-

łania w ramach współpracy wyszehradzkiej. Narodowymi Koordynatorami Grupy są dyrek-

torzy departamentów terytorialnych ministerstw spraw zagranicznych w każdym z krajów.

Dnia 19 stycznia 2001 r. miało miejsce spotkanie w Pszczynie, w trakcie którego poli-

tycy pozytywnie ocenili 10 lat współpracy wyszehradzkiej.

52 W. Gizicki, O zasadności istnienia Grupy Wyszehradzkiej, GWREŚW, s. 49.53 Raport polskiego przewodnictwa w grupie wyszehradzkiej, lipiec 2012 – czerwiec 2013…, s. 10; Z. Végh,

Wyszehradzka pomoc rozwojowa w obszarze Partnerstwa Wschodniego, Warszawa 2014, s. 23.54 Raport polskiego przewodnictwa w grupie wyszehradzkiej, lipiec 2012 – czerwiec 2013…, s. 10.

Anna Pachowicz

16

Z kolei w dniu 6 czerwca 2001 r. odbyło się spotkanie ministrów spraw zagranicznych

Czech, Słowacji, Słowenii, Węgier i Polski. Wówczas Austria powołała Partnerstwo Regio-

nalne ze swoimi sąsiadami – Czechami, Słowacją, Słowenią, Węgrami oraz z Polską.

W trakcie spotkania w dniu 29 czerwca 2002 r. w Esztergom premierzy podpisali Aneks

do Zakresu współpracy wyszehradzkiej (Contents of Visegrad Cooperation) z maja 1999 r. Do-

precyzowano wówczas zasady sprawowania prezydencji i określono zawartość agendy

szczytów premierów organizowanych na zakończenie kolejnych prezydencji V4; posze-

rzono również zakres współpracy międzyrządowej państw poprzez włączenie do niej

większej liczby resortów55.

W dniach 21-22 listopada 2002 r. w Pradze odbył się szczyt NATO, w trakcie którego

Sojusz został rozszerzony m.in. o Słowację56.

Kolejne spotkanie prezydentów V4 miało miejsce w Czechach, w Koszycach w dniach

11-12 marca 2004 r. Od 2004 r. wszystkie kraje V4 są członkami Unii Europejskiej57, cel

określony w deklaracji założycielskiej z 1991 r. został więc zrealizowany. W 2004 r. prezy-

dencję w V4 sprawowały Czechy i odbyły się wówczas cztery spotkania premierów państw.

Dnia 12 maja 2004 r. w Kromieryżu w Czechach premierzy stwierdzili, że kluczowe cele za-

warte w deklaracji Wyszehradzkiej z 1991 r. zostały osiągnięte, ponadto w przygotowanej

deklaracji podkreślali, że rozszerzenie UE jest ważnym krokiem w „kierunku ponownego

zjednoczenia Europy”58, integracja w ramach europejskich i euroatlantyckich strukturach

otwiera nowe możliwości, stawia nowe wyzwania dla dalszej współpracy w kwestiach bę-

dących przedmiotem ich wspólnego zainteresowania. W deklaracji tej podkreślano rów-

nież, że współpraca państw będzie opierała się z jednej strony na konkretnych projektach,

ale utrzyma również swój otwarty charakter.

Państwa V4 zadeklarowały dalsze działania na rzecz realizacji wspólnych celów i inte-

gracji, zobowiązały się zaangażować w proces poszerzania UE, pomóc krajom aspirującym

do członkostwa UE poprzez przekazywanie im swojej wiedzy i doświadczeń w zakresie in-

tegracji europejskiej59 oraz przyczynić się do kształtowania i wdrażania polityki UE wobec

Europy Wschodniej i Południowo-Wschodniej60.

Do deklaracji z Kromieryża dołączone zostały Wytyczne w sprawie przyszłych obsza-

rów współpracy wyszehradzkiej, w których ujęto zakres współpracy w ramach V4, UE, NATO 55 Informacja na temat Grupy Wyszehradzkiej…, s. 8.56 A ponadto Bułgarię, Estonię, Litwę, Łotwę, Rumunię, i Słowenię. Ibidem.57 K. Gawron-Tabor, Współpraca państw Grupy Wyszehradzkiej w procesie integracji europejskiej w latach

1989-2009, Toruń 2013, passim; http://www.msz.gov.pl/pl/polityka_zagraniczna/europa/grupa_wy-szehradzka/ [29 X 2014]; M. Fałkowski, Współpraca Wyszehradzka a poszerzenie Unii Europejskiej. Opi-nie Polaków, Czechów, Słowaków i Węgrów, Warszawa 2002, s. 2-12.

58 Raport polskiego przewodnictwa w grupie wyszehradzkiej, lipiec 2012 – czerwiec 2013…, s. 10; T. Ole-jarz, T. Stępniewski, Grupa Wyszehradzka: status polityczny i specyfika działań międzynarodowych na przykładzie inicjatywy Partnerstwa Wschodniego Unii Europejskiej, GWREŚW, s. 112.

59 Informacja na temat Grupy Wyszehradzkiej…, s. 9.60 Ibidem.


17

i innych organizacji międzynarodowych, opisano także zakres współpracy międzyrządowej i wska-

zano na istotne znaczenie spotkań prezydentów oraz współpracę parlamentów państw V4.

Przed planowanym szczytem Rady UE (w dniach 16-17 grudnia 2004 r.) w Warszawie

w dniu 8 grudnia 2004 r. premierzy V4 omawiali plan przebiegu tego spotkania oraz kwe-

stie negocjacji w sprawie Nowej Perspektywy Finansowej UE.

W 2004 r. spotkania przewodniczących komisji parlamentów wyszehradzkich odby-

wały się na szczeblu komisji spraw zagranicznych i komisji ds. europejskich. W dniach 28-

30 stycznia 2005 r. w Zakopanem zainicjowano spotkania komisji ds. europejskich parla-

mentów państw V461, odtąd odbywają się one regularnie w formie konsultacji.

W dniu 10 czerwca 2005 miało miejsce spotkanie premierów V4 w Kazimierzu Dol-

nym r. Tematyka obrad dotyczyła problemów konstytucyjnych UE, a także kwestii Ukrainy,

co zainicjowało zaangażowanie Grupy w politykę wschodnią UE62.

Dnia 10 października 2006 r. w Wyszehradzie przyjęto deklarację premierów, która

miała rocznicowy charakter, odnosiła się do współpracy w ramach V4, UE, NATO oraz są-

siadów wschodnich63 i południowych64.

Z kolei dnia 13 listopada 2006 r. w Brukseli ministrowie spraw zagranicznych V4 oraz

Trójki Bałtyckiej B3 przyjęli wspólne oświadczenie odnośnie strefy Schengen. V4 przyjęła

wspólne polityczne stanowisko w sprawie wzmocnienia Europejskiej Polityki Sąsiedztwa.

Dnia 28 maja 2007 r. w Hamburgu spotkali się ministrowie spraw zagranicznych

V4 i Japonii. Taro Aso – Minister Spraw Zagranicznych Japonii, Karel Schwarzenberg –

Czech, Kinga Goncz – Węgier, Anna Fotyga – Polski, Jan Kubis – Słowacji, wyrazili oni chęć

dalszego pogłębienia współpracy w ramach grupy V4 i Japonii, a to miało przyczyniać

się do wzmocnienia stosunków między Japonią a krajami Unii Europejskiej.

Podczas szczytu premierów państw V4 i Słowenii w Ostrawie w dniach 9-10 grud-

nia 2007 r. skupiono się na wypracowaniu wspólnego stanowiska w odniesieniu

do istotnych dla państw regionu spraw z bieżącej agendy UE w perspektywie zamy-

kania prezydencji UE Portugalii oraz otwarcia Słowenii.

W trakcie szczytu premierów w Pradze w dniach 15–16 czerwca 2008 r. opowie-

dziano się za wzmocnieniem wymiaru wschodniego Europejskiej Polityki Sąsiedz-

twa oraz koncepcji partnerstwa wschodniego.

61 Ibidem.62 P. Bukalska, M. Bocian, Nowa Grupa Wyszehradzka w nowej Unii Europejskiej – szanse i możliwości

rozwoju…, s. 11; A. Rácz, Węgry a partnerstwo wschodnie, [w:] Partnerstwo wschodnie w kontekście europejskiej polityki sąsiedztwa i agendy Grupy Wyszehradzkiej, red. I. Albrycht, Kraków 2009, s. 19-35; P. Żurawski vel Grajewski, Partnerstwo Wschodnie Unii Europejskiej – główne czy pomocnicze narzędzie polskiej polityki wschodniej, [w:] Partnerstwo wschodnie w kontekście europejskiej polityki sąsiedztwa i agendy Grupy Wyszehradzkiej, red. I. Albrycht, Kraków 2009, s. 19-35.

63 A. Legucka, Porównanie koncepcji polityki wschodniej Unii Europejskiej, [w:] Partnerstwo wschodnie w kontekście europejskiej polityki sąsiedztwa i agendy Grupy Wyszehradzkiej, red. I. Albrycht, Kraków 2009, s. 60-64.

64 Informacja na temat Grupy Wyszehradzkiej…, s. 9.

Anna Pachowicz

18

Solidarni w regionie – razem dla demokracji65 to hasło polskiego przewodnictwa

w V4 od lipca 2008 r. do czerwca 2009 r. W tym czasie dynamicznie rozwijała się sy-

tuacja w UE i w świecie. Nie wszedł w życie Traktat Lizboński z powodu odrzucenia

przez obywateli Irlandii, nie zostały także zakończone procedury ratyfikacyjne w kil-

ku krajach UE. Natomiast w sierpniu 2008 r. miał miejsce kryzys rosyjsko-gruziński,

z kolei na początku 2009 r. doszło do energetycznego kryzysu rosyjsko-ukraińskie-

go66. Wydarzenia te spowodowały, że część z zaplanowanych spotkań i konsultacji

odbywała się w późniejszych niż wcześniej zakładano terminach.

Ministerstwo Spraw Zagranicznych zorganizowało w okresie polskiego prze-

wodnictwa 22 spotkania i konsultacje na różnych szczeblach m.in. ekspertów, pod-

sekretarzy stanu. Wszelkie podejmowane starania miały na celu zintensyfikowanie

współpracy67 oraz ukierunkowanie na zwiększenie jej efektywności. Prowadzono

dialog w dziedzinie polityki bezpieczeństwa poświęcony kwestii miejsca Ukrainy

w europejskiej polityce bezpieczeństwa.

Dnia 5 listopada 2008 r. w Warszawie miał miejsce szczyt premierów V4, którzy

spotkali się wówczas z premierami Trójki Bałtyckiej B368. Z kolei dnia 7 maja 2009 r.

w Pradze odbył się pierwszy szczyt Partnerstwa Wschodniego. Przyjęto wówczas

wspólną deklarację tzw. deklarację praską.

Podsumowaniem programu polskiej był szczyt premierów V4 w dniu 3 czerwca

2009 r. w Wieliczce. Podjęto wówczas decyzję o utworzeniu wyszehradzkiej grupy

pełnomocników rządów ds. infrastruktury energetycznej. Pozytywnie oceniono rolę

V4 w negocjacjach w sprawie pakietu klimatyczno-energetycznego, a także urucho-

mienie programu Partnerstwa Wschodniego69.

W 2009 r. państwa Grupy Wyszehradzkiej zajęły się problemem związanym z za-

pewnieniem bezpieczeństwa energetycznego. V4 przedstawiała ten problem na forum

UE. Odcięcie dostaw gazu przez Rosję do Europy Środkowej w styczniu 2009 r. zwró-

ciło uwagę na potrzebę współpracy państw europejskich w tej kwestii, a zwłaszcza

na podjęcie starań aby „zidentyfikować obszary regionalnej współpracy energetycz-

nej, które przyczyniłyby się do zróżnicowania dostaw surowców energetycznych”70.

65 Wśród priorytetowych spraw w okresie polskiego przewodnictwa wymieniano: promowanie dialo-gu społeczno-obywatelskiego, pogłębiane więzi między krajami tworzącymi Grupę Wyszehradzką, wspieranie działań czeskiej prezydencji w Radzie UE, współpraca państw V4 z partnerami zewnętrz-nymi m.in. Radą Nordycką, krajami Beneluksu, Japonią, Izraelem.

66 Skutki tego kryzysu były odczuwalne dla innych krajów Europy Środkowo-Wschodniej i Południo-wej, zwłaszcza dla państw V4.

67 W tym celu po raz pierwszy zorganizowano spotkanie dyrektorów departamentów MSZ, którzy re-alizowali dyplomację publiczną, wznowione zostały konsultacje na temat polityki rozwojowej oraz problematyki konsularnej.

68 Informacja na temat Grupy Wyszehradzkiej…, s. 10.69 Ibidem, s. 11.70 Raport polskiego przewodnictwa w grupie wyszehradzkiej, lipiec 2012 – czerwiec 2013…, s. 11.


19

Prezydenci V4 spotkali się w dniach 11-12 września 2009 r. w Sopocie. Omawiali wów-

czas sprawy związane z kryzysem ekonomicznym, współpracą w obszarze energii oraz

z dalszym poszerzaniem UE oraz NATO.

Z kolei dnia 6 października 2009 r. w Budapeszcie ministrowie spraw zagranicznych

państw V4 omawiali problem integracji europejskiej Bałkanów Zachodnich71.

Z inicjatywy Grupy Wyszehradzkiej 24 lutego 2010 r. w Budapeszcie miał miejsce

szczyt Grupy V4+ w sprawie bezpieczeństwa energetycznego72. Wzięli w nim udział z jed-

nej strony wysocy rangą przedstawiciele państw Europy Środkowej, Wschodniej i Połu-

dniowo-Wschodniej oraz międzynarodowi interesariusze. W trakcie spotkania postano-

wiono o budowie korytarza gazowego Północ-Południe73. Wydano również Deklarację

grupy Wyszehradzkiej Plus w sprawie bezpieczeństwa energetycznego, w której państwa

V4+ „oczekują niezwłocznego zawarcia politycznego porozumienia z parlamentem eu-

ropejskim w sprawie rozporządzania dotyczącego bezpieczeństwa dostaw gazu, które

powinno zapewnić w szczególności skuteczną reakcję UE w sytuacji, gdy europejski ry-

nek gazu nie byłby w stanie samodzielnie zareagować na zakłócenia w dostawie gazu.

Komisja Europejska powinna więc koordynować mechanizmy zdefi niowane uprzednio

w krajowych i europejskich planach awaryjnych w celu przywrócenia funkcjonowania

wewnętrznego rynku gazu”74. W deklaracji wyrażano także poparcie dla niezwłocznego

uwzględnienia wspólnych interesów regionalnych w procesie tworzenia Drugiego Planu

Działania na rzecz europejskiej polityki energetycznej.

W trakcie szczytu w dniu 20 czerwca 2010 r. w Budapeszcie premierzy Grupy Wyszeh-

radzkiej pozytywnie ocenili realizację kończącej się prezydencji węgierskiej i projekt zbli-

żającej się prezydencji słowackiej75.

W dniach 5-6 listopada 2010 r. w Karlowych Warach (Czechy) spotkali się prezydenci V4.

W 2011 r. obchodzona była 20 rocznica utworzenia Grupy Wyszehradzkiej.

Dnia 17 marca 2011 r. Senat RP przyjął uchwałę rocznicową, w której odnosił się do współ-

pracy państw, wymieniał najważniejsze dokonania tego okresu, a ponadto „wysoko oce-

niając śmiałość i dalekowzroczność inicjatywy wyszehradzkiej oraz dorobek Grupy pragnie

wyrazić wdzięczność zarówno jej twórcom, jak i tym wszystkim, którzy swoją aktywno-

ścią społeczno-polityczną przez ostatnie 20 lat wypełniali treścią idee deklaracji z dnia

15 lutego 1991 r. Senat Rzeczypospolitej Polskiej zwraca jednocześnie uwagę na nowe

71 Informacja na temat Grupy Wyszehradzkiej…, s. 11; P. Bukalska, M. Bocian, Nowa Grupa Wyszehradzka w nowej Unii Europejskiej – szanse i możliwości rozwoju…, s. 11-12.

72 Deklaracja szczytu budapesztańskiego Grupy Wyszehradzkiej Plus w sprawie bezpieczeństwa energe-tycznego, [10 XI 2014].

73 Został on wpisany na listę priorytetowych projektów infrastrukturalnych, które będą realizowane do 2020 r.

74 Deklaracja szczytu budapesztańskiego Grupy Wyszehradzkiej Plus w sprawie bezpieczeństwa energe-tycznego, [10 XI 2014].

75 Informacja na temat Grupy Wyszehradzkiej…, s. 11.

Anna Pachowicz

20

perspektywy podejmowania stojących przed Europą Środkową wyzwań, takich jak bez-

pieczeństwo energetyczne czy też współpraca wojskowa, co wymagać będzie od partne-

rów Grupy Wyszehradzkiej zarówno wspólnego strategicznego myślenia o przyszłości, jak

też systematycznego konsultowania bieżących polityk. Senat Rzeczypospolitej Polskiej,

mając świadomość potencjału politycznego, jaki tworzy zgodne współdziałanie naszych

krajów, oraz doceniając wartość dobrego sąsiedztwa, a także wspólnotę historycznego

i duchowego dziedzictwa tej części Europy, zachęca parlamenty, rządy, samorządy tery-

torialne i organizacje społeczne naszych państw do dalszych zabiegów o utrzymanie jak

najlepszych relacji wewnątrz Grupy, szerszego fi nansowania, rozwijania form i skali współ-

pracy, twórczego współdziałania w otaczającym Grupę środowisku międzynarodowym

oraz otwierania swojej aktywności na potrzeby sąsiadów dążących do celów, które kiedyś

połączyły nasze narody”76.

Z kolei w dniu 25 stycznia 2011 r. w Bratysławie zajmowano się kwestiami związanymi

z bezpieczeństwem energetycznym regionu. Premierzy państw V4 dnia 15 lutego 2011 r.

przyjęli deklarację bratysławską z okazji 20-lecia Grupy Wyszehradzkiej, w której stwier-

dzono: „ustanowienie Grupy Wyszehradzkiej jest ważnym wydarzeniem w najnowszej

historii naszych narodów i państw. Przyczyniło się ono w znacznej mierze do przezwy-

ciężenia podziału Europy narzuconego po II wojnie światowej oraz ułatwienia integracji

naszych krajów ze strukturami europejskimi i euroatlantyckimi”77.

W trakcie szczytu w Bratysławie w dniu 16 czerwca 2011 r. premierzy V4 wydali oświad-

czenie w sprawie wzmocnienia działań V4 w obszarze Partnerstwa Wschodniego78, jed-

nocześnie otwarto możliwości zaangażowania w tym kierunku Międzynarodowego Fun-

duszu Wyszehradzkiego. Podwyższony został kapitał Funduszu i zmieniony jego statut79.

Dnia 10 sierpnia 2011 r. kraje V4 wydały oświadczenie w sprawie Ukrainy, zawierające

protest w związku z decyzją Peczerskiego Sądu Okręgowego w Kijowie oraz aresztowaniem

Julii Tymoszenko.

W Wyszehradzie i Budapeszcie w dniach 7-8 października 2011 r. odbył się szczyt prezydentów

V4, a dnia 14 października 2011 r. w Pradze premierzy wydali komunikat w sprawie Wieloletnich Ram

Finansowych UE po 2013 r., zwracali w niej uwagę na wagę polityki spójności UE. Z kolei w dniu

18 kwietnia 2012 r. w Brukseli ministrowie spraw zagranicznych i obrony V4 wydali deklarację „Odpo-

wiedzialność za silne NATO”. Podkreślano w niej, że zmieniające się konwencjonalne i powstające nowe

zagrożenia sprawiają, „że potrzeba zaangażowania w zwalczanie zagrożeń, adekwatnego do ich skali

nabiera pilniejszego charakteru i wymaga woli politycznej oraz zdolności militarnych Europy”80.

76 Uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 2011 r. w związku z 20. rocznicą powstania Grupy Wyszehradzkiej, Monitor Polski 2011, nr 26, poz. 275.

77 Informacja na temat Grupy Wyszehradzkiej…, s. 11.78 Z. Végh, Wyszehradzka pomoc rozwojowa w obszarze partnerstwa wschodniego…, s. 16-19.79 Informacja na temat Grupy Wyszehradzkiej…, s. 12.80 Ibidem, s. 13.


21

W dniach 4-5 lipca 2012 r. Radosław Sikorski minister spraw zagranicznych Polski złożył

robocze wizyty w stolicach Słowacji, Czech i Węgier, przedstawiając założenia programu

polskiej prezydencji w V4. Po raz pierwszy w historii Grupy Wyszehradzkiej inauguracja

prezydencji przybrała taką formę. Wizyty te miały na celu podkreślenie znaczenia regionu

dla polskiej polityki zagranicznej. Wskazywały również na duże oczekiwania, jakie Polska

wiązała z rozpoczynającym się przewodnictwem.

Ministrowie spraw zagranicznych państw V4 spotkali się ponownie 25 października

2012 roku w Warszawie. W spotkaniu wzięli udział również ich odpowiednicy z państw

Bałkanów Zachodnich81.

Dnia 29 stycznia 2014 r. odbyło się kolejne spotkanie premierów Grupy Wyszehradz-

kiej82. Agresywne działania Rosji względem Ukrainy przyczyniły się do zaangażowania

ambasadorów państw Grupy Wyszehradzkiej na rzecz zredukowania zależności od ro-

syjskich dostaw gazu83. W marcu 2014 r. ambasadorowie Polski, Węgier, Słowacji i Czech

w Waszyngtonie zaapelowali we wspólnym liście do Kongresu USA84 o przyspieszenie eks-

portu gazu skroplonego85, podkreślając, że dostawy z USA przyczyniłyby się do wzmoc-

nienia bezpieczeństwa energetycznego zarówno Grupy Wyszehradzkiej, jak i pozostałych

państw regionu Europy Wschodniej i Bałkanów86.

Poza kwestiami europejskimi, współpraca w ramach V4 koncentruje się przede

wszystkim na wzmacnianiu stabilności w Europie Środkowej, wymianie informacji, pro-

mocji wspólnoty kulturowej, a także kooperacji w zakresie kultury, nauki, edukacji oraz

wymiany młodzieży. Priorytetowymi obszarami współpracy są rozbudowa infrastruktu-

ry transportowej oraz umacnianie bezpieczeństwa energetycznego w regionie. Istnieje

również mechanizm współpracy z krajami trzecimi w formule „V4+”87. We współpracę

wyszehradzką zaangażowane są liczne i zróżnicowane podmioty: prezydenci, premierzy,

ministrowie, parlamenty, instytucje rządowe, organizacje pozarządowe, ośrodki naukowe,

uczelnie czy instytucje kultury.

Państwa Grupy Wyszehradzkiej łączy więc nie tylko bliskość geografi czna – sąsiedztwo,

lecz także podobne uwarunkowania geopolityczne, ale przede wszystkim wspólna przeszłość

81 Raport polskiego przewodnictwa w grupie wyszehradzkiej, lipiec 2012 – czerwiec 2013…, s.15.82 http://orbanviktor.pl/spotkanie-grupy-wyszehradzkiej-w-budapeszcie/ [10 XI 2014].83 P. Turowski, Bezpieczeństwo dostaw gazu dla Grupy Wyszehradzkiej i pozostałych państw Unii Europej-

skiej, „Bezpieczeństwo Narodowe” II 2014, nr 30, s. 112.84 Do przewodniczącego Izby Reprezentantów, republikańskiego kongresmena Johna Boehnera oraz

lidera większości Demokratów w Senacie Harry’ego Reida. Grupa Wyszehradzka apeluje do Kongresu o przyspieszenie eksportu gazu, http://www.pap.pl/palio/html.run?_Instance=cms_www.pap.pl&_Pa-geID=1&s=infopakiet&dz=swiat&id NewsComp=&filename=&idnews=151862&data=&status=bieza-ce&_CheckSum=300608437 [8 III 2014].

85 Liquefied Natural Gas (LNG). P. Turowski, Bezpieczeństwo dostaw gazu dla Grupy Wyszehradzkiej i po-zostałych państw Unii Europejskiej, „Bezpieczeństwo Narodowe” II 2014, nr 30, s. 112.

86 Ibidem.87 http://www.msz.gov.pl/pl/polityka_zagraniczna/europa/grupa_wyszehradzka/ [29 X 2014].

Anna Pachowicz

22

historyczna – polityczna, gospodarcza, społeczna, tradycja, kultura, wartości88, podobieństwo

gospodarcze, wspólnota interesów, wynikająca z przynależności do tego samego regionu.

Do utworzenia V4 przyczyniła się intensyfi kacja współpracy w zakresie budowy de-

mokratycznych struktur państwowych, wolnorynkowej gospodarki, a w dalszej perspek-

tywie uczestnictwo w procesie integracji europejskiej89. V4 stanowi forum wymiany do-

świadczeń, wypracowywania wspólnych stanowisk w sprawach istotnych dla przyszłości

regionu, Europy Środkowo-Wschodniej oraz Unii Europejskiej90.

Mimo że Grupa Wyszehradzka nie jest organizacją międzynarodową, nie posiada

przyjętego statutu, sekretariatu, budżetu, ani struktur urzędniczych, z wyjątkiem Mię-

dzynarodowego Funduszu Wyszehradzkiego91, stanowi efektywną platformę kooperacji

w wielu kwestiach. Akcesja do UE oraz rozszerzenie NATO to wspólny sukces państw V4,

które dzięki współdziałaniu w różnych dziedzinach stały się widoczne na tle innych kan-

dydatów do członkostwa w UE.

We wspólnych planach działań na przyszłość ważne miejsce zajmują kwestie ochrony

środowiska naturalnego, infrastruktury, transportu, energetyki, promocji turystyki. Istot-

nym zagadnieniem jest również podjęcie wspólnych przedsięwzięć promocyjnych w kra-

jach członkowskich UE, mających na celu wspieranie wizerunku państw wyszehradzkich,

łączących swe wysiłki nie tylko w ramach współpracy politycznej, ale tworzących także

regionalną wspólnotę o wyraźnej tożsamości kulturowej i społecznej.

Współpraca V4 z innymi państwami Europy Zachodniej92 z krajami Beneluksu oraz

z Ukrainą, Chorwacją, Słowenią i Litwą93 jest niezwykle korzystna, szczególnie w stosunku

do najbliższego sąsiedztwa Grupy. Państwa z części wschodniej Europy są związane nie

tylko społecznie, gospodarczo, ale również historycznie i dlatego mogą odgrywać istotną

rolę w „tworzeniu zasad polityki Unii Europejskiej wobec tego obszaru, jak i w jej realizacji.

Rozszerzenie UE wymusiło bowiem konieczność wypracowania założeń współpracy Unii

z krajami sąsiadującymi na wschodzie”94.

88 Ibidem.89 Ibidem.90 Ibidem.91 Raport polskiego przewodnictwa w grupie wyszehradzkiej, lipiec 2012 – czerwiec 2013…, s. 10.92 A także skupionymi w Radzie Nordyckiej.93 A. Legucka, Porównanie koncepcji polityki wschodniej Unii Europejskiej, [w:] Partnerstwo wschodnie

w kontekście europejskiej polityki sąsiedztwa i agendy Grupy Wyszehradzkiej, red. I. Albrycht, Kraków 2009, s. 62-64.

94 A. Krasnowolski, Grupa Wyszehradzka – z historii i o przyszłości, http://www.senat.gov.pl/gfx/senat/pl/ senatopracowania /115/plik/011.pdf [10 XI 2014].


23

Streszczenie

Celem artykułu jest próba ukazania historii państw Grupy Wyszehradzkiej, która zosta-

ła utworzona po upadku systemu komunistycznego. Wówczas współpracę rozpoczęły trzy

kraje Polska, Węgry i Czechosłowacja, a po rozpadzie Czechosłowacji: Czechy i Słowacja.

Państwa V4 łączy więc nie tylko bliskość geografi czna – sąsiedztwo, lecz także podob-

ne uwarunkowania geopolityczne, ale przede wszystkim wspólna przeszłość historyczna

– polityczna, gospodarcza, społeczna, tradycja, kultura, wartości, podobieństwo gospo-

darcze, wspólnota interesów, wynikająca z przynależności do tego samego regionu.

Grupa Wyszehradzka mimo że nie jest organizacją międzynarodową, nie posiada

przyjętego statutu, sekretariatu, budżetu, ani struktur urzędniczych, z wyjątkiem Między-

narodowego Funduszu Wyszehradzkiego, to jednak stanowi efektywną platformę koope-

racji w wielu kwestiach.

Słowa klucze: Grupa Wyszehradzka, historia V4, polityka V4, historii państw Grupy

Wyszehradzkiej.

The Visegrad Group - V4. The European Neighborhood Policy in the area of the Eastern

Partnership (History and Present)

This article attempts to show the history of the Visegrad Group which was formed

after the collapse of the communist system. Then, Poland, Hungary and Czechoslovakia

started cooperation and after the break-up of Czechoslovakia: the Czech Republic and

Slovakia joined.

The V4 countries are linked not only by geographical proximity – neighbourhood, but

also by similar geopolitical factors and especially by a common historical background -

political, economic, social, tradition, culture, values, economic similarities and common

goals, resulting from belonging to the same region.

Although, the Visegrad Group is not an international organisation, it does not have

a statute, a secretariat, budget, or any bureaucratic structures, except for the International

Visegrad Fund, it is an eff ective platform for cooperation on many issues.

Keywords: the Visegrad Group, V4 history, V4 polisy, the history of the Visegrad Group

countries.

25

Paweł Cichoń

Kształtowanie się samorządu terytorialnego w Polsce

po 1989 roku

Transformacja ustrojowa która miała miejsce w Polsce po 1989 r. zainicjowała demo-

kratyczne przemiany zmierzające do budowy społeczeństwa obywatelskiego. Jednym

z postulatów, który miał temu służyć była decentralizacja władzy publicznej poprzez

reaktywację samorządu terytorialnego, co miało także przyczynić się do usprawnienia

i zwiększenia efektywności działania administracji publicznej. Dotychczasowa administra-

cja terytorialna (od 1950 r.) miała bowiem charakter scentralizowany i w rzeczywistości

w niewielkim stopniu spełniała rolę klasycznego samorządu terytorialnego95.

Podczas obrad Okrągłego Stołu opracowano głównie z inicjatywy strony opozycyj-

nej, którą reprezentowali działacze NSZZ „Solidarność” założenia programowe związane

z przeobrażeniami ustrojowymi zmierzającymi do zniesienia systemu rad narodowych

i tym samym odrzucenia zasady jednolitości władzy państwowej. Celem jak i instrumen-

tem który miał temu służyć było głównie upodmiotowienie gmin i wyposażenie ich we 95 Ustawa z 20 III 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U.1950, nr 14, poz. 130)

znosiła samorząd terytorialny w Polsce. Od tego czasu administracja terytorialna oparta była na systemie rad narodowych, które miały wykonywać w terenie wszystkie funkcje władzy państwowej zgodnie z pro-pagowaną ideą ludowładztwa. Proces kształtowania się koncepcji jednolitej władzy państwowej zainicjo-wała już ustawa z 3 I 1946 r. nowelizująca ustawę z 1944 o radach narodowych (Dz.U.1946, nr 3, poz. 19). Wówczas rady narodowe zajęły miejsce dotychczasowych rad gminnych, miejskich i powiatowych z okresu międzywojennego, stając się organami uchwałodawczymi samorządu terytorialnego. Utworzono też od-rębną funkcję przewodniczącego rady, a także odrębne organy rad – prezydia i komisje. Nowa ustawa z 25 I 1958 r. o radach narodowych (Dz.U.1958 r., nr 5, poz. 16) zwiększała rolę rad poprzez przyjęcie generalnej klauzuli kompetencji do prowadzenia wszelkich spraw w zakresie władzy i administracji państwowej nie zastrzeżonych na rzecz innych organów (art. 3). Jednak szeroki i wielostopniowy system nadzoru nad ich działalnością zahamował ich próby usamodzielnienia się (art. 63-70). Sytuacja jedynie formalnie zmieniła się wraz z uchwaleniem ustawy z 20 VII 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządzie terytorialnym (Dz.U.1983, nr 41, poz. 185). Wbrew swej nazwie ustawa ta nie przywracała samorządu terytoralnego, choć w swoich rozwiązaniach nawiązywała do niektórych jego instytucji i wzmacniała rady narodowe w kwe-stiach fi nansowych. Rady narodowe zachowały bowiem swój status ‘przedstawicielskiego organu władzy państwowej, podstawowego organu samorządu społecznego oraz organu samorządu terytorialnego ludności’ (art. 1). Rozwiązania te stały więc w sprzeczności z istotą samorządu. Po zmianach politycznych w 1989 r. dotychczasowe władze lokalne zakończyły swoją działalność w maju 1990 r. (w połowie kadencji). I. Lewandowska-Malec stwierdziła, że „zhierarchizowany system rad, o strukturze tworzonej „od góry”, ściśle podporządkowany władzy politycznej i centrum administracyjno-gospodarczemu okazał się całkowicie niewydolny, pomimo ciągłych zmian ustawowych służących jego modernizacji. Stworzony system tereno-wy nie był zdolny do upodmiotowienia społeczności lokalnych”, cyt. za W. Witkowski, Historia administracji w Polsce 1764-1989, Warszawa 2007, s. 432; (szerzej na ten temat m.in. I. Lewandowska-Malec, Ustawodaw-stwo o radach narodowych w Polsce Ludowej (1944-1990), [w:] Parlamentaryzm i prawodawstwo przez wieki, pod red. J. Malca i W. Uruszczaka, Kraków 1999, s. 244-255; eadem, „Rewolucyjna” ustawa z 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej [w:] Ustrój i prawo w przeszłości dalszej i bliższej pod red. J. Malca i W. Uruszczaka, Kraków 2001, s. 305-316).

Paweł Cichoń

26

własne organy oraz własność komunalną. Początkowo powołano zespół do spraw reform

politycznych z którego później wyodrębniono Podzespół ds. Stowarzyszeń i Samorządu

Terytorialnego, a następnie Grupę Roboczą ds. Samorządu Terytorialnego96. Pomimo licz-

nych rozbieżności pomiędzy stroną rządową, a opozycją, udało się osiągnąć kompromis

co do defi nicji samorządu terytorialnego jako związku ogólu mieszkańców gminy miej-

skiej i wiejskiej z osobowością prawną gminy, a nie rady, co do wprowadzenia własności

komunalnej, zapewnienia samodzielności fi nansowej gminie poprzez ustanowienie źró-

deł dochodów własnych oraz uchwalenia demokratycznej ordynacji wyborczej97.

Po wyborach parlamentarnych z dnia 4 czerwca 1989 r., już w lipcu komisję sejmową

(Sejmu X kadencji) oraz komisję senacką (Senatu I kadencji), a także pełnomocnika rzą-

du ds. reformy samorządu terytorialnego (profesora Jerzego Regulskiego) zobowiązano

do podjęcia prac legislacyjnych zmierzających do opracowania niezbędnych regulacji

prawnych dotyczących samorządu terytorialnego oraz określenia harmonogramu prze-

prowadzanej reformy. Zdecydowano się na zorganizowanie możliwie szybkich wyborów

lokalnych, ale po wcześniejszym wprowadzeniu stosownych zmian ustrojowych98. W zno-

welizowanej 29 grudnia 1989 r. konstytucji PRL z 1952 r. umieszczono zapis o zagwaran-

towaniu przez Rzeczpospolitą Polską udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu

władzy (art. 5)99. Kolejna nowelizacja z dnia 8 marca 1990 r. wprowadziła do konstytucji

PRL rozdział VI (art. 43-47) dotyczący samorządu terytorialnego100. Zmiany te były niezwy-

kle istotne, gdyż stworzyły z samorządu terytorialnego instytucję ustrojową zagwaranto-

waną przepisami konstytucyjnymi.

Ta podstawa ustrojowa pozwoliła na uchwalenie w dniu 8 marca 1990 r. ustawy o sa-

morządzie terytorialnym (u.s.g.)101, która była głównym aktem reformy gminnej. Tego

samego dnia uchwalono też ordynację wyborczą do rad gmin102, która umożliwiła prze-

prowadzenie już 27 maja 1990 r. pierwszych wyborów samorządowych. Wkrótce wydano

też ustawę z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie teryto-

rialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych103 oraz tzw. ustawę kompetencyjną 96 Szerzej na ten temat m.in. P. Olszewski, Problem samorządu terytorialnego w obradach „Okrągłego Stołu” [w:]

Polityka i społeczeństwo 4/2007, s. 94-102. 97 J. Regulski, Samorząd III RP. Koncepcje i realizacja, Warszawa 2000, s. 56; P. Swaniewicz, Wartości podstawowe

samorządu terytorialnego i demokracji lokalnej, Warszawa 1997, s. 174-178; P. Olszewski, op. cit., s. 100. 98 Ogólna koncepcja samorządu i podstawowe założenia reformy zostały wypracowane już w latach 80, przez

ekspertów Solidarności, M. Kallas, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, Prawo administracyjne część ustro-jowa¸ Warszawa 2002, wyd. 1, s. 85; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja Publiczna zagadnienia ogólne, wyd. 3 rozszerzone, Warszawa 2004, s. 79; H. Izdebski, Historia administracji, wyd. 5, Warszawa 2001, s. 229.

99 Dz.U.1989, nr 75, poz. 444.100 Dz.U.1990, nr 16, poz. 94.101 Tekst pierwotny, Dz.U.1990, nr 16, poz. 95. Obecny tytuł ustawy brzmi: O samorządzie gminnym. Zmia-

na tytułu wprowadzona została na mocy art. 10 ustawy z dnia 29 XII 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U.1998, nr 162, poz. 1126).

102 Dz.U.1990, nr 16, poz. 96.103 Dz.U.1990, nr 32, poz. 191.

Kształtowanie się samorządu terytorialnego w Polsce po 1989 roku

27

tj. ustawę z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szcze-

gólnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektó-

rych ustaw104. Nieco ponad rok później ustawą z dnia 11 października 1991 r. uchwalono

przepisy określające procedurę przeprowadzenia referendum gminnego105.

W tym czasie kwestie fi nansowania gmin unormowano jedynie doraźnie uchwalając

ustawę z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania

w 1991 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym106. Kolejnymi nowelizacjami

z 1991 r.107 oraz z 1992 r.108 wydłużono okres obowiązywania tej ustawy do 1993 r. przy

jednoczesnym znowelizowaniu niektórych jej zapisów. Dopiero ustawa z dnia 10 grudnia

1993 r. o fi nansowaniu gmin109 uregulowała w sposób stabilny (zasadniczo do 31 grudnia

1998 r.) zasady gospodarki fi nansowej gmin.

Tym samym, po przerwie trwającej czterdzieści lat, w 1990 r. przebudowano w spo-

sób klasyczny administrację terytorialną poprzez przywrócenie w Polsce samorządowego

ustroju gmin, przy czym warto podkreślić, reforma ta doszła do skutku bez konieczności

dokonywania zmian terytorialnych w podziale administracyjnym kraju110.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że reforma gminna z 1990 r. polegająca

na nadaniu gminom statusu korporacji oznaczała przemiany w co najmniej pięciu sferach,

które doprowadziły do przełamania monopolu jednej partii i jednej władzy publicznej.

Po pierwsze, w sferze politycznej, co wiązało się z wprowadzeniem wolnych, demokra-

tycznych i pluralistycznych wyborów do organów samorządowych. W ten sposób stwo-

rzono podstawy do funkcjonowania demokracji lokalnych zajmujących się problemami

miejscowymi, a nie ogólnopaństwowymi.

Po drugie, w sferze ustrojowej, co wiązało się z wprowadzeniem konstytucyjnych

gwarancji dla samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Dzięki temu gminy

miały otrzymać własne organy, a także prawo do obsadzania stanowisk w administracji

komunalnej, w przedsiębiorstwach, zakładach i innych instytucjach samorządowych.

Gminy uzyskały też osobowość prawną oraz odrębną podmiotowość w sferze prawa pu-

blicznego.

Po trzecie, w sferze ekonomicznej, co wiązało się z odejściem od scentralizowanego

systemu zarządzania i gospodarki centralnie planowanej i przekazaniem samorządowi

części własności państwa niezbędnej do realizacji zadań publicznych. Gminom przyznano

też uprawnienia właścicielskie dotyczące przekazanego im mienia, możliwość prowadze-

104 Dz.U.1990, nr 34, poz. 198.105 Dz.U.1991, nr 110, poz. 473. 106 Dz.U.1990, nr 89, poz. 518.107 Dz.U.1991, nr 110, nr 475.108 Dz.U.1993, nr 5, poz. 20.109 Dz.U.1993, nr 129, poz. 600. 110 H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 78.

Paweł Cichoń

28

nia działalności gospodarczej, własne źródła dochodów jak również w pewnym zakresie

władztwo podatkowe. Dzięki temu gospodarka komunalna mogła rozwijać się w oparciu

o zasady wolnorynkowe.

Po czwarte, w sferze administracyjnej, co wiązało się z decentralizacją administracji

lokalnej i wyeliminowaniem rad narodowych centralnie sterowanych i tym samym zasady

jednolitej władzy państwowej. W ten sposób przesunięto na rzecz organów gmin część

kompetencji, przyznano im też władztwo administracyjne w indywidualnych sprawach

w ramach upoważnień ustawowych, wyposażono też te organy w kompetencje do stano-

wienia przepisów administracyjnych. Jednostki samorządowe uzyskały też prawo wyko-

nywania wielu funkcji publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.

Po piąte, w sferze obywatelskiej, co wiązało się z rozpoczęciem budowy państwa oby-

watelskiego opartego na uczestnictwie obywateli w wyborach do rad gmin oraz w wyra-

żaniu swoich opinii w referendum lokalnym111.

Zgodnie z założeniami przywrócenie samorządu gminnego stanowiło jedynie począ-

tek szerszej reformy administracji lokalnej112. W związku z tym w latach 1991-1998 kolejne

rządy Rzeczypospolitej w centrum swojego zainteresowania stawiały również dalszą prze-

budowę administracji publicznej, w tym kontynuację procesu decentralizacji administra-

cji lokalnej.

W okresie rządów Jana Krzysztofa Bieleckiego (od 1991 r.) reformą administracji te-

rytorialnej zajmował się Zespół do Opracowania Koncepcji Zmian w Organizacji Teryto-

rialnej Państwa, który pracował w dwóch zespołach: do spraw podziału przestrzennego

oraz do spraw ustroju terytorialnego kraju113. Zdaniem Zespołu samorząd terytorialny

powinien być trójszczeblowy, a relacje pomiędzy jednostkami samorządowymi powin-

ny być oparte na zasadzie rozdzielności i komplementarności, a nie podporządkowania.

W tym celu należało stworzyć silne gminy, przy domniemaniu właściwości ich organów.

Następnie powołać powiatowe związki samorządu terytorialnego, a większym miastom

nadać status powiatów grodzkich, realizujących zadania gminy i powiatu, a także – zgod-

nie z popularną na zachodzie Europy ideą regionalizmu – zmniejszyć liczbę województw

do 12-15 i nadać im charakter samorządowej jednostki regionalnej114.

W ramach nowego rządu kierowanego przez Hannę Suchocką (1992-1993) zadanie

111 J. Regulska, J. Regulski, Reforma samorządowa w Europie Środkowej i Wschodniej – sukcesy i porażki [w:] J.A-.Rybczyńska, Europa Środkowo-Wschodnia. Region, państwo i społeczeństwo w czasie transformacji, Lublin 2000, s. 176-177; J. Regulski, Samorządna Polska, Warszawa 2005, s. 62-63; H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 244.

112 Zgodnie z założeniami autorów reformy samorządowej powinna ona przebiegać stadialnie. J. Regulski wyja-śnił to w następujący sposób: „Uważaliśmy już wtedy, że reforma samorządowa jest procesem i że wówczas mogliśmy mówić jedynie o jej pierwszym etapie. Nie czuliśmy się upoważnieni do występowania w imieniu samorządów, które wtedy nie istniały. Uważaliśmy, że to właśnie one, gdy powstaną, powinny zdecydować o dalszych etapach”, J. Regulski, Samorząd ponadgminny?, [w:] Samorząd Terytorialny 1991/11-12, s. 47.

113 H. Izdebski, op. cit., s. 299; H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 79.114 H. Izdebski, op. cit., s. 230.


29

przygotowania całościowej reformy powierzono Pełnomocnikowi Rządu do spraw Re-

formy Administracji Publicznej, którym został profesor Michał Kulesza. Zamierzano kon-

tynuować proces decentralizacji, który miał mieć zarówno charakter administracyjny jak

i fi nansowy, poprzez utworzenie samorządu powiatowego i przekazanie na jego rzecz

zadań publicznych, w tym kompetencji administracyjnych oraz odpowiednich uprawnień

do dysponowania mieniem i środkami fi nansowymi115. Efektem działalności Pełnomoc-

nika i współpracujących z nim zespołów eksperckich było kompleksowe przygotowanie

reformy powiatowej wraz z projektem mapy powiatowej (320 powiatów) uzgodnionym

z gminami. Opracowano również trzy warianty kierunkowe podziału wojewódzkiego (12-

17-25 województw), liczne projekty organizacyjne i legislacyjne oraz około 150 projektów

nowelizacyjnych w zakresie prawa administracyjnego materialnego. Przygotowano też

miejski program pilotażowy reform administracji publicznej, adresowany do największych

polskich miast (ok. 40), które na podstawie umów z rządzem miały przejąć do prowadze-

nia liczne zadania publiczne, będące przyszłymi zadaniami powiatowymi116. W tym czasie

uchwalono kolejną ważną regulację prawną wprowadzającą pewne zmiany odnośnie

usytuowania samorządu terytorialnego. Była to ustawa konstytucyjna z 17 października

1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczy-

pospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym117 (tzw. Mała Konstytucja) w której

odpowiednie postanowienia dotyczącego samorządu zawierał rozdział VI (art. 70-75).

W ustawie tej bardziej precyzyjnie określono istotę samorządu terytorialnego jako pod-

stawowej formy organizacji lokalnego życia publicznego (art. 70 ust.1). Wprowadzono

także pojęcie „wspólnoty” mieszkańców danego terytorium (art. 70 ust.2). Określono też,

że wyłanianie organów gminy następować będzie w drodze wyborów powszechnych

i równych w głosowaniu tajnym (art. 72 ust.1). Nie uwzględniono jednak zasady wolnych

i bezpośrednich wyborów. Wyrazem kompromisu politycznego było wprowadzenie sfor-

mułowania: „Pozostałe rodzaje jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa” (art.

70 ust. 4). Rozwiązanie to umożliwiło wprowadzenie samorządu na szczeblu powiatu i wo-

jewództwa bez zmiany tekstu Małej Konstytucji z 1992 r.118

Nowa większość parlamentarna (SLD-PSL), wyłoniona w wyniku wyborów jesienią

1993 r., nie wykazywała początkowo woli kontynuowania przebudowy administracji pu-

blicznej, ale ostatecznie doprowadziła jedynie do uchwalenia 25 marca 1994 r. ustawy

115 Pełnomocnik Rządu Michał Kulesza przygotował obszerny dokument programowy: Założenia i kierunki reformy administracji publicznej. Jego ostatnia wersja pochodziła z marca 1993 r. opublikowana została w Samorządzie Terytorialny nr 1-2 (1995). Dokument ten stanowił podstawę wszystkich dalszych prac nad reformą, również w latach następnych, H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 79,80.

116 Od 1993 r. rozpoczęła się działalność Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 80.

117 Dz.U.1992, nr 84, poz. 426.118 M. Kallas, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, op. cit., s. 87-88.

Paweł Cichoń

30

o ustroju m. st. Warszawy119. Ustawa wprowadzała nowatorską organizację samorządu

Stolicy wzorowaną na stosowanym na świecie tzw. modelu metropolitarnym, polegają-

cą na stworzenie na obszarze Warszawy 11 gmin (poszczególnych dzielnic) przymusowo

zrzeszonych w związku pod nazwą miasta stołecznego Warszawy o bardzo ograniczonych

zadaniach120.

Kolejnym krokiem w reformie samorządowej było zwiększenie roli dużych gmin

miejskich i tym samym nadanie im charakteru quasi powiatów grodzkich. Nastąpiło to

na mocy ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz

o miejskich strefach usług publicznych121. Oznaczało to, w odniesieniu do tych gmin, usta-

bilizowanie tzw. programu pilotażowego wprowadzonego jeszcze przez rząd H. Suchoc-

kiej i zrealizowanie w odniesieniu do większych miast celów, którymi miała kierować się

reforma powiatowa. Wobec tego przedmiotem dalszych dyskusji była organizacja i zakres

działania tzw. powiatów ziemskich122.

W czasach rządu Włodzimierza Cimoszewicza (1996-1997), proces transformacji sa-

morządu terytorialnego uległ spowolnieniu z uwagi na zasadniczą różnicę poglądów

w obrębie koalicji rządzącej SLD i PSL. Pierwsza z tych partii opowiadała się za powo-

łaniem powiatów i zmniejszeniem liczby województw, podczas gdy druga z nich, zde-

cydowania odrzucała ten kierunek reform, opowiadając się za stworzeniem samorządu

terytorialnego, przynajmniej początkowo, na szczeblu województw w kształcie z 1975 r.

(49 województw). W związku z tym w przyjętym w kwietniu 1997 r. przez Radę Ministrów,

obszernym dokumencie Państwo sprawne, przyjazne, bezpieczne. Program decentralizacji

funkcji państwa i rozwoju samorządu terytorialnego, zamieszczono propozycje warian-

towe, uwzględniające oba te, diametralnie różne stanowiska. W konsekwencji, konty-

nuacja reformy samorządowej z 1990 r. mogła nastąpić dopiero po utworzeniu nowej

koalicji rządowej po wyborach parlamentarnych z 1997 r.123 W tym czasie doszło jednak

do uchwalenia fundamentalnego aktu ustrojowego Rzeczypospolitej tj. konstytucji

2 kwietnia 1997 r.124, która w sposób obszerny unormowała samorząd terytorialny nada-

jąc mu charakter jednej z najważniejszych instytucji państwa (roz. VI, art. 163-172). Stwo-

rzyło to silne podstawy do istnienia i działalności samorządu terytorialnego w Polsce125.

119 Dz.U.1994, nr 48, poz. 195.120 H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 81; H. Izdebski, op. cit., s. 235. 121 Dz.U.1995, nr 141, poz. 692.122 H. Izdebski, op. cit., s. 236. 123 Pomimo zaprzestania prac rządowych, nadal trwały prace w kręgach eksperckich, np. w Instytucie Spraw

Publicznych przygotowano projekt ustawy o samorządzie województwa oraz o administracji rządowej w województwie. Toczyły się również szerokie debaty polityczne dotyczące decentralizacji administracji, także w okresie kampanii wyborczej w 1997 r., H. Izdebski, op. cit., s. 236; H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 82; B. Jaworska-Dębska, Powiaty w systemie samorządu terytorialnego [w:] Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego, Wrocław 2009, s. 246.

124 Dz.U.1997, nr 78, poz. 483. 125 Organy samorządu terytorialnego uzyskał też uprawnienia prawodawcze. Zgodnie z art. 94 konstytucji RP


31

Warto podkreślić, że zapisy konstytucji dotyczące statusu tego samorządu były zgodne

z przepisami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego uchwalonej przez Radę Europy

15 października 1985 r., która została ratyfi kowana przez Polskę w 1994 r.126 W art. 3 ust. 1

E.K.S.L. wskazano, że: „przez samorząd lokalny rozumie się prawo i rzeczywistą zdolność

wspólnot lokalnych do regulowania i zarządzania, w ramach prawa, na ich własną odpo-

wiedzialność i na rzecz ich ludności, istotną częścią spraw publicznych”127. Z kolei art. 16

ust. 1 Konstytucji RP stwierdza, że: „ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podzia-

łu administracyjnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową”. To stwierdzenie

jest powtórzone w ustawach o samorządzie gminnym (art. 1 ust. 1 u.s.g.), powiatowym

(art. 1 ust. 1 u.s.p.) i województwa (art. 1 ust. 1 u.s.w.).

Nowy rząd Jerzego Buzka (1997-2001) również opowiadał się za wprowadzeniem

samorządu powiatowego i wojewódzkiego. I to właśnie za jego rządów koncepcje te zo-

stały zrealizowane. Dopiero wtedy proces decentralizacji administracji publicznej osiągnął

zamierzony pierwotne cel i końcowy rezultat128. Nastąpiło to w 1998 r. gdy zrealizowano

program przygotowany pod kierunkiem Pełnomocnika Rządu Michała Kuleszy obejmu-

jący pakiet ustaw, które następnie weszły w życie od 1 stycznia 1999 r. 129 W skład tego

pakietu wchodziły dwie ustawy ustrojowe z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powia-

towym (u.s.p.)130 oraz o samorządzie województwa (u.s.w.)131. Dnia 16 lipca 1998 r. uchwa-

lono nową ordynację wyborczą do rad gmin, powiatów oraz sejmików wojewódzkich132.

Warto zauważyć, że 26 listopada 1998 r. uchwalono też ustawę o dostosowaniu górnictwa

węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczegól-

nych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych133, która wprowadziła pewne odrębno-

ści w sferze uprawnień i zadań w stosunku do gmin górniczych (art. 2 pkt. 9, art. 36-41).

Ponadto 15 września 2000 r. uchwalono nowę ustawę o referendum lokalnym134.

organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w grani-cach upoważnień zawartych w ustawach, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, jako źródła prawa o mocy powszechnie obowiązującej na tym obszarze. Tym sa-mym na obszarze każdej jednostki mogą obowiązywać, własne, zróżnicowane porządki administracyjne (art. 40-42 u.s.g.; art. 40-45 u.s.p.; art. 89-91 u.s.w.).

126 Dz.U.1994, nr 124, poz. 607. Na mocy obwieszczenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 22 sierpnia 2006 r. o sprostowaniu błędu (Dz.U.2006, nr 154, poz. 1107) aktualny tytuł tej umowy brzmi: Europejska Karta Sa-morządu Lokalnego (E.K.S.L).

127 Dz.U.1994, nr 124, poz. 607. 128 H. Izdebski, op. cit., s. 240. 129 H. Izdebski, op. cit., s. 241. 130 Dz.U.1998, nr 91, poz. 578. Mapę powiatową przygotowano, w ścisłym nawiązaniu do projektu z 1993 r. pod

kierunkiem Jerzego Stępnia jako podsekretarza stanu w Ministestwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 83.

131 Dz.U.1998, nr 91, poz. 576.132 Dz.U.1998, nr 95, poz. 602. 133 Dz.U.1998, nr 162, poz. 1112.134 Dz.U.2000, nr 88, poz. 985.

Paweł Cichoń

32

Zgodnie z założeniami konstytucyjnymi (art. 15 ust. 1), stanowiącymi, że decentralizacja

władzy publicznej odbywa się przez ustrój terytorialny, wprowadzono także nowy podział te-

rytorialny kraju uchwalając ustawę z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstop-

niowego podziału terytorialnego135 oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 27 sierpnia 1998 r.

w sprawie utworzenia powiatów136. Nowy podział administracyjny kraju miał uwzględniać

nie tylko więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe, lecz także zdolność do wykonywania

zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego (art.15 ust. 2)137.

Nieodłącznym elementem zrealizowania ww. reformy samorządowej było uchwale-

nie pakietu ustaw wprowadzających w życie tę reformę. Była to tzw. ustawa kompeten-

cyjna tj. ustawa z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje

organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa138, ustawa z 24

lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorzą-

dzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie oraz ustawa

z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację

publiczną139. Kilka miesięcy później zaszła jeszcze konieczność wydania dwóch dodatko-

wych ustaw nowelizujących ustawodawstwo pod kątem kompetencji140. Była to ustawa

z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustro-

jowej państwa141 oraz ustawa z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych

z funkcjonowaniem administracji publicznej142.

Do pakietu reformy samorządowej należało również nowe ustawodawstwo prawno-

fi nansowe obejmujące ustawy z 26 listopada 1998 r. o fi nansach publicznych143 oraz o do-

chodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2000144. Ta ostatnia ustawa

nowelizowana była w kolejnych latach (2000145,2001146,2002147, 2003148) i wydłużono jej

moc obowiązującą aż do 2003 r., kiedy to jej miejsce zajęła nowa ustawa z 13 listopada

2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego149.

135 Dz.U.1998, nr 95, poz. 603.136 Dz.U.1998, nr 103, poz. 652.137 M. Kallas, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, op. cit., s. 112.138 Dz.U.1998, nr 106, poz. 668. 139 Dz.U.1998, nr 133, poz. 872. 140 H. Izdebski, op. cit., s. 241-242.141 Dz.U.1998, nr 162, poz. 1126.142 Dz.U.2000, nr 12, poz. 136.143 Dz.U.1998, nr 155, poz. 1014.144 Dz.U.1998, nr 150, poz. 983.145 Dz.U.2000, nr 95, poz. 1041.146 Dz.U.2001, nr 145, poz. 1623.147 Dz.U.2002, nr 216, poz. 1826.148 Dz.U.2003, nr 177, poz. 1725.149 Dz.U.2003, nr 203, poz. 1966.


33

Jak już wcześniej wskazano, dnia 1 stycznia 1999 r. wprowadzony został trójstopniowy

zasadniczy podział terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej. Dwuszczeblowy samorząd lokal-

ny obejmował dotychczasową liczbę 2489 gmin oraz 308 nowo utworzonych powiatów,

których głównym zadaniem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnot samorządo-

wych (art. 7 u.s.g. oraz art. 4 u.s.p.)150. Ponadto 65 gmin miejskich uzyskało status miast

na prawach powiatu (powiaty grodzkie). Były to wszystkie miasta powyżej 100 tys. miesz-

kańców, kilka miast mniejszych (ze względu na ich szczególne położenie geografi czne, jak

Sopot czy Świnoujście) oraz wszystkie byłe miasta wojewódzkie, nawet jeśli liczyły mniej

niż 100 tys. mieszkańców (z wyjątkiem trzech, które zrezygnowały z tego przywileju – Cie-

chanów, Piła, Sieradz). W miastach na prawach powiatu mieszkało w 1998 r. około 11 mln

obywateli (nadto w powiecie warszawskim, którego obszar w 1998 r. obejmował w całości

związek komunalny m.st. Warszawy, zamieszkiwało około 1,6 mln osób). Na mocy usta-

wy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy151 zmieniono ustrój stolicy.

Zlikwidowano powiat warszawski, a miasto stołeczne Warszawa uzyskało status miasta

na prawach powiatu152.

Na szczeblu regionalnym w miejsce dotychczasowych 49 utworzono 16 woje-

wództw153, przeciętnie po 2,4 mln mieszkańców. Największymi województwami były:

mazowieckie (około 5 mln) i śląskie (4,8 mln). Najmniejsze, lubuskie i opolskie, miały

po mniej więcej 1 mln mieszkańców, kolejne: podlaskie, świętokrzyskie, warmińsko-ma-

zurskie, miały poniżej 1,5 mln154. Zgodnie z założeniami ustawowymi samorząd regionalny

w województwach miał odpowiadać za politykę regionalną, stworzenie konkurencyjnych

150 Przeciętnie powiat ziemski (bez uwzględnienia powiatu warszawskiego, a więc spośród 307 liczył około 85 tys. mieszkańców i nieco ponad 8 statystycznych gmin. Największy powiat ziemski liczył około 245 tys. mieszkańców w 17 gminach (powiat poznański). Najmniejszym powiatem był w 1999 r. powiat białobrzeski liczący ok. 34 tys. mieszkańców w szesciu gminach. W 4 powiatach były tylko po 3 gminy, a w 18 – po 4 (razem więc 22 powiaty poniżej „normy minimalnej”, za którą przyjęto 5 gmin w powiecie). W 48 powiatach było 5 gmin, wszystkie pozostałe 238 miało więcej gmin. Najwięcej gmin – po 19, znalazło się w powiatach kieleckim i bialskim. H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 249-250.

151 Dz.U.2002, nr 41, poz. 361. Ustawa ta wprowadziła pewne odrębności gminy warszawskiej dotyczące jej za-dań, które obejmują, obok zadań wynikających z u.s.g., także zadania wynikające ze stołecznego charakteru miasta. Ponadto w Warszawie utworzenie jednostek pomocniczych – dzielnic – jest obowiązkowe, a ich liczba i nazwy zostały określone w samej ustawie. Również zakres ich zadań określa sama ustawa.

152 H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 250. 153 W 1998 r. w sejmie dyskutowano również propozycję utworzenia 32, 35 a nawet utrzymania 49 woje-

wództw, H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 83, 239. H. Izdebski stwierdził, że przyjęta ostatecznie liczna 16 województw była wynikiem „dość przypadkowego kompromisu politycznego, a nie – co by wynikało z przepisów Konstytucji – studiów nad tożsamością ekonomiczną, społeczną lub kulturową określonych ob-szarów w zestawieniu z ich zdolnością do wykonywania zadań publicznych o charakterze regionalnym”, H. Izdebski, op. cit., s. 241. Podstawowym założeniem tej reformy było powołanie dużych regionów będących odpowiednikiem w europejskiej nomenklatury jednostek terytorialnych na poziomie NUTS 2. „Chodziło o zbudowanie regionalnych jednostek terytorialnych zdolnych do samodzielnego bytu ekonomicznego i tworzenia warunków do rozwoju regionalnego oraz przygotowanych do uczestnictwa w grze o rozwój regionalny w skali europejskiej”, I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego w Polsce na tle zagadnień ustrojowego prawa administracyjnego, Kraków 2007, s. 104-105.

154 H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 251.

Paweł Cichoń

34

warunków rozwoju gospodarczego na danym terenie, za rozwiązanie głównych struktu-

ralnych problemów regionu i współdziałanie w tym zakresie zarówno z rządem jak i z sa-

morządami lokalnymi (art. 11 u.s.w.).

Dopełnieniem reformy samorządowej było uchwalenie ustawy z 12 maja 2000 r. o za-

sadach wspierania rozwoju regionalnego155. Jej przyjęcie otworzyło drogę do realizacji

założeń leżących u podstaw powołania dużych regionów w Polsce. Jeszcze w 2000 r. Rada

Ministrów przyjęła rozporządzenie z 28 grudnia 2000 r. w sprawie przyjęcia Programu

wsparcia na lata 2001-2002156, w ślad za którym zostało zawartych 16 kontraktów woje-

wódzkich między rządem a samorządami województw157.

Początkowo model wewnętrznego ustroju podmiotów całego samorządu terytorial-

nego oparto na tym samym wzorcu tj. modelu jednoizbowym magistrackim (z kolegial-

nym organem wykonawczym). Dopiero nowelizacja u.s.g. dokonana postanowieniami

ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta

miasta158 zróżnicowała ustrój wewnętrzny w jednostkach samorządowych. W gminach

wprowadzając model jednoizbowy burmistrzowski zrezygnowano z kolegialnego zarządu

na rzecz jednoosobowego organu wykonawczego. Z kolei w powiatach i województwach

utrzymano dotychczasowe rozwiązania ustrojowe159.

Organizacja i działalność samorządu terytorialnego oparta jest na wspólnych zasa-

dach mających umocowanie w przepisach prawa krajowego jak i międzynarodowego tj.

zasadzie pomocniczości (subsydiarności), decentralizacji i samodzielności.

Podstawowe znaczenie ma zasada pomocniczości, która wynika z art. 4 ust. 3 E.K.S.L.

zgodnie z którym „generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić

przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając

te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz

wymogi efektywności oraz gospodarności”. A zatem państwo zajmuje się tylko sprawami

i problemami, których nie mogą rozwiązać samodzielnie społeczności lokalne. Do zasa-

dy pomocniczości nawiązuje preambuła Konstytucji RP. Zasada ta znajduje także swoje

odzwierciedlenie w domniemaniu zadań na rzecz całego samorządu terytorialnego (art.

163), a w ramach samorządu ustanowienie tego domniemania na rzecz gminy oraz na-

zwanie gminy podstawową jednostką samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 1 i 3)160.

Domniemanie kompetencji na rzecz gminy zostało powtórzone w art. 6 u.s.g.

Zasada decentralizacji władzy publicznej wynika wprost z art. 15 ust. 1 Konstytucji 155 Dz.U.2000, nr 48, poz.550.156 Dz.U.2000, nr 122, poz. 1326.157 H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 84. 158 Dz.U.2002, nr 113, poz. 984.159 I. Skrzydło-Niżnik, op. cit., s. 385, 648.160 H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 252-253., J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012,

wyd. 5, s. 186; M. Kallas, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, op. cit., s. 126, 152; I. Skrzydło-Niżnik, op. cit., s. 292-293.


35

RP i polega na tym, że państwo przekazuje coraz więcej spraw niedotyczących ogółu

obywateli samorządom terytorialnym. Zarówno zadania, jak i kompetencje samorządu

terytorialnego są normowane w drodze ustawodawstwa zwykłego. W znaczeniu prawno-

ustrojowym zasada ta stanowi konkretyzację zasady pomocniczości161.

Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego znajduje swoje odzwier-

ciedlenie w przepisach E.K.S.L. (art. 4 ust. 2 i 4 oraz art. 6 ust. 1) jak również w przepisach

Konstytucji RP (art. 169 ust. 4 oraz art. 16 ust. 2). Również ustawy samorządowe wyraźnie

wskazują, że gminy, powiaty i województwa wykonują przysługujące im zadania publiczne

w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g., art. 2 ust. 1 u.s.p., art.

6 ust. 1 pkt. 1 u.s.w.). Dodatkowo ustawa o samorządzie województwa przyjmuje, że za-

kres działania tego samorządu nie narusza samodzielności powiatu i gminy (art. 4 ust.1).

Konstytucja gwarantuje także jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność fi -

nansową (Art. 167 ust.1) jak również samodzielność podatkową (art. 168). Istota zasady

samodzielności wynika także z przyjętego w Polsce weryfi kacyjnego charakteru nadzoru

nad tymi jednostkami (art. 171 Konstytucji)162. Tak określona samodzielność gminy – jako

podmiotu zdecentralizowanej administracji publicznej i jako osoby prawnej – podlega

ochronie sądowej (art. 11 E.K.S.L. oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji)163.

Istotną cechą struktury polskiego samorządu terytorialnego jest również to, że jego

jednostki są całkowicie niezależne od siebie (zasada komplementarności). Choć ich układ

przypomina strukturę szczeblową, nie oznacza to jednak żadnej hierarchii między nimi.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.s.w. organy samorządu województwa nie stanowią wobec powia-

tu i gminy organów nadzoru lub kontroli oraz nie są organami wyższego stopnia w po-

stępowaniu administracyjnym. Stosownie zaś do art. 4 ust. 6 u.s.p. także powiat nie ma

żadnych kompetencji władczych wobec gmin164.

Cechą charakterystyczną samorządu terytorialnego jest także wprowadzenie zespo-

lenia organizacyjnego w tej administracji165. Forma ściślejsza zespolenia organizacyjnego

występuje w samorządzie gminnym (art. 33 u.s.g.) i w samorządzie województwa (art. 3

u.s.w.). W jej ramach administracja samorządowa jest zespolona w jednym urzędzie i pod

jednym zwierzchnikiem. Forma luźniejsza występuje zaś w samorządzie powiatowym,

w którym obok starostwa powiatowego występuje powiatowy urząd pracy oraz jednostki

organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji

i straży (powiatowa administracja zespolona – art. 33b u.s.p.).

Istotną różnicą pomiędzy samorządem powiatowym, a gminnym i województwa, jest

wyznaczenie jego zakresu działania enumeracją przedmiotową (art. 4 u.s.p.). Zarówno bo-

161 J. Zimmermann, op. cit., s. 187; I. Skrzydło-Niżnik, op. cit., s. 296-297.162 J. Zimmermann, op. cit., 243-252; M. Kallas, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, op. cit., s. 180-193.163 M. Kallas, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, op. cit., s. 126-127.164 J. Zimmermann, op. cit., s. 184; I. Skrzydło-Niżnik, op. cit., s. 304-305.165 H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 255-256.

Paweł Cichoń

36

wiem gmina, jak i samorząd województwa, obok ich zadań i kompetencji wyraźnie okre-

ślonych ustawami, opierają swój zakres działania na klauzulach generalnych określających

zakres ich odpowiedzialności: gmina – w zakresie spraw lokalnych (art. 6 u.s.g.), samorząd

województwa – w zakresie spraw o znaczeniu regionalnym (art. 2 ust.2 u.s.w.)166.

Wejście Polski do UE z dniem 1 maja 2004 r. miało także wpływ na funkcjonowanie

samorządu terytorialnego. Wiązało się to zarówno z powinnością stosowania przez or-

gany prawa wspólnotowego, ale także z problem współdziałania organów samorządu

z administracją rządową, z organami administracyjnymi państw członkowskich, a także

z organami i instytucjami UE167. Wymusiło to także nowelizację ordynacji wyborczej do rad

gmin i przyznanie biernego i czynnego prawa wyborczego obywatelom UE niebędącym

obywatelami polskimi168.

Na mocy ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i ob-

szarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych169 wyodrębnione zostały

gminy o specjalnym statusie (art. 38 u.s.g.).

W ten sposób w Polsce obok tzw. gminy uniwersalnej uregulowanej w u.s.g. istnie-

ją jeszcze dwa dodatkowe typy gmin (warszawka oraz uzdrowiskowa), które ze względu

na szczególny charakter wykonywanych zadań odznaczają się pewnymi ustrojowymi od-

rębnościami.

Podsumowując, reformy samorządowe w Polsce po 1989 r. realizowane były etapa-

mi i stanowiły element szerszego procesu transformacji ustrojowej, który ze względu

na ramy i cel niniejszego opracowania został pominięty. Proces budowy samorządu trwał

do schyłku lat 90, połączony był ze zmianami podziału terytorialnego państwa i struktury

władz lokalnych. W rezultacie powstał trójstopniowy system administracji terytorialnej

oparty na zasadzie subsydiarności, decentralizacji, samodzielności i komplementarności.

Jednostki samorządowe nie uzyskały autonomii, a Polska nie utraciła charakteru państwa

unitarnego. Nadano więc nowy charakter całości administracji samorządu terytorialne-

go, odpowiadający w tym zakresie wymogom wprowadzonym przez Konstytucję RP

z 1997 r.170.

Reforma samorządowa nie była procesem ciągłym i konsekwentnym, przebiegającym

bez zakłóceń. Po fali reform następowały okresy zahamowań, a nawet regresu. Ewolucja

samorządu terytorialnego w Polsce osiągnęła pewną stabilność od 1999 r. natomiast cały

czas zachodzą zmiany, które wiążą się ze stałym kierunkiem reform administracyjnych

w Polsce. Ustrojowe ustawy samorządowe (u.s.g., u.s.p., u.s.w.) były dotąd nowelizowane 166 H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 252.167 I. Skrzydło-Niżnik, op. cit., s. 111. 168 Ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmi-

ków województw oraz niektórych innych ustaw, Dz.U.2004, nr 102, poz. 1055; I. Skrzydło-Niżnik, op. cit., s. 341-344.

169 Dz.U.2005, nr 167, poz. 1399.170 H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 263-264.


37

już ponad 20 razy171. Świadczyć to może, że samorząd ewoluuje, przeobraża się i dosto-

sowuje się do zmieniających się warunków społecznych i gospodarczych. Dzięki temu

zwiększa się możliwość realizacji nałożonych nań zadań. Z drugiej strony taka ilość noweli-

zacji świadczyć może o tym, że polski model samorządu terytorialnego wymaga komplek-

sowych zmian uwzględniających aktualny stan stosunków wewnętrznych oraz potrzebę

zwiększenia spójności ze standardami europejskimi, tym bardziej, że od 1 maja 2004 r.

samorząd działa w nowym otoczeniu prawnym, wyrażającym się w pierwszeństwie pra-

wa wspólnotowego nad prawem krajowym w zakresie przekazanym Wspólnotom i Unii

Europejskiej.

Streszczenie

Przedmiotem niniejszego opracowania jest problematyka reaktywacji samorządu

terytorialnego w Polsce oraz jego rozwoju w okr esie 25 lat wolności. Opracowanie wska-

zuje też na model administracji lokalnej w Polsce Ludowej i w PRL. Odwołuje się także

do podstawowych regulacji prawnych dotyczących samorządu terytorialnego tj. konsty-

tucji i ustaw. Przedstawia trójszczeblową strukturę samorządu terytorialnego na dzień 1

stycznia 1999 r. tj. gminę, powiat i województwo. Prezentuje również kluczowe zasady

organizacji i funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego.

Słowa kluczowe:

samorząd terytorialny, Polska, kształtowanie się samorządu terytorialnego, gmina,

powiat, województwo

The present study focuses on the issue of re-establishing local government in Poland

and its development over the 25-year-period of freedom. It also shows the model of the

local administration in the People’s Poland and the Polish People’s Republic. Moreover,

the study refers to the basic regulations relating to local government, i.e. the constitution

and laws. It presents the three-tier structure of local government, as of 1 January 1999, i.e.

commune, district and province. Furthermore, the paper outlines some key principles of

organization and functioning of local government units.

Keywords

local government, Poland, development of local government, commune, district, pro-

vince.

171 J. Zimmermann, op. cit., s. 185.

39

Juraj Marušiak

The Reform of the Public Administration in Slovakia

The public administration reform is a permanent topic of the political parties’ disputes

and it is also one of the division lines within the society. The discussions refl ect not only

political confl icts between center-right parties on one side and center-left and nationa-

list forces on the other side, but also refl ect the ethnic diff erences in Slovakia. However,

the historical regions in Slovakia, which was till 1918 the part of the Hungarian Kingdom,

were not identical with the ethnic boundaries, i.e. boundaries between the regions po-

pulated by Slovaks and ethnical Hungarians. They were even not identical with the newly

established borders between Czechoslovakia and Hungary since 1918 and fi nally confi r-

med by the Trianon Peace Treaty in 1920. Therefore, a characteristic feature is the gradual

abandonment of the historical principles in the territorial-administrative division of the

country and also weak tradition of the regional self-administration. The fi rst Czechoslovak

Republic (1918 – 1938) was a democratic state with a high level of respect for the human

rights and political pluralism. However, their elites preferred a centralized model of state

administration. It was caused not only by the close ties between the fi rst Czechoslovakia

and France and by certain inspiration by the political system established in France, but

also by the fear of the separatism of the Slovaks and ethnic minorities living in Czechoslo-

vakia which represented almost 35 percent of its population. The non-democratic regime

of the autonomous Slovak Land (Slovenská krajina) in 1938 – 1939 and subsequently, the

authoritarian and even totalitarian Slovak State (1939 – 1945) were highly centralized and

they did not presume the regional self-administration. They even gradually abolished the

self-administration on the level of municipalities. In the period of the ‘controlled democra-

cy’ (1945 – 1948) the local elections were not held. During the communist regime the self-

administration both on the local and regional levels were merged with the state admini-

stration. In fact, in the periods of 1938 – 1945 and 1948 – 1990 the public administration

was under a strict control of the ruling political party which lead to the power monopoly.

The local self administration has been restored since the fi rst free local elections in 1990,

but the organs of the regional self-government were established only in 2001. The inde-

pendent Slovak Republic during its fi rst years represented a centralized model of state

administration. However, the lack of regional self-administration for such a long time was

caused by the lack of political consensus among political elites as well. This is one of the

reasons for low understanding of the role or the regional self-administration in the Slovak

society since 2001.

Juraj Marušiak

40

Administrative reforms in Slovak history172

The fi rst model of administrative organization of the country and territorial division of

the territory of present-day Slovakia had been established in the Greater Moravian state

and it was inherited by the early Hungarian state as well. The state administration and

local power were organized around the castles. In the fi rst stage these administrative units

were called “comitat” (in Slovak kráľovský komitát; in Hungarian “megye” or later “várme-

gye”, which was probably taken from Slavonic “medja” / “medza” = territorial border). The

system of “comitats”, later called “royal counties” (kráľovská župa) worked since 10th till

13th – 14th century. The main mission of “royal counties” was administration of the state

(king´s property), which was at that time almost entire territory of the state. Besides “royal

counties” there were established the frontier castels (Latin – marchiae) around the state

borders as well. ´The “royal counties” were divided into the “castle districts”, however their

number was unknown. In 13th century Slovakia was divided into 14 royal counties. The

increase of their number since 10th century was connected with the gradual consolidation

of the territory of Hungarian Kingdom and with the shift of its border northward.

The model of “royal counties” was finally abandoned in 14th century due to the es-

tablishment of the so called “noble counties” (stolice), which were controlled initially

by the so called “royal servants”, i.e. by the future gentry and aristocracy. They receive

stable borders in 15th century which, with some minor changes, endured till 1918.

These regions are considered, mostly by the conservative authors, as the “natural

regions”173, although they were established in a relatively late period. The head of the

county was “ispán” (in Latin: comes; in Slovak župan) nominated by the king, however

he was responsible mostly for security issues (as a military commander) and for the

control over the incomes of the county. However, the main power was concentrated

in the hands of the deputy head of the county (Hungarian – “alispán”, in Latin: vice-

comes; in Slovak: podžupan), who was elected by the lower and middle nobility. The

regional self-government was an important political tool in the hands of the gentry

and middle nobility. Since 14th century there were 21 “noble counties” established on

the territory of contemporary Slovakia. The territory of “noble counties” was divided

into the dominions (panstvo), i.e. areas controlled by the land-owners. The seat of

the dominions was in the castles and their mission was to control the property of the

land-owner. The lower administrative unit was Processus (in Slovak: slúžnovský okres,

in Hungarian: szolgabírói járás; in German: Stuhlbezirk). The head of administration

in Processus was the “noble judge” (in Slovak: slúžny). Model of Processus (slúžnovský 172 See more: E. Mesíková, Vývoj územného a správneho členenia na Slovensku, in: Politické vedy, vol. 11,

nr. 3-4, pp. 72-96; V. Volko – M. Kiš, Stručný prehľad vývoja územného a správneho členenia Slovenska, Bratislava, Ministerstvo vnútra SR 2007.

173 O. Dostál – D. Sloboda, Prečo treba župy namiesto krajov? In: .týždeň, nr. 12, 2005, 21.3.2005. Available at: http://www.konzervativizmus.sk/article.php?381


41

okres) survived even till the first years of Czechoslovak Republic. The special status

had three provinces of towns in Spiš in northern Slovakia.

The specific administrative units were the royal free cities controlled directly by

the king. Royal free cities disposed of the elected self-government, their inhabitants

enjoyed a status of free people. Free cities received political and economic privileges

and enjoyed high degree of autonomy. Besides free royal cities the special status had

been granted to the “free royal mining towns”, which were subordinated directly to

the king as well. Since 1876 they were replaced by the “cities with established muni-

cipal council”.

The first attempt to replace the feudal model of “state self-administration” and to

centralize the power in order to establish the modern state took place in the period

of Enlightenment, during the rule of the Emperor Joseph II. He replaced the main

county heads (župan) by the king´s commissioners, several counties had merged into

larger administrative units (districts, in Slovak: dištrikt), the local and regional admi-

nistration was put under the state control; the privileges of the free cities were abo-

lished as well. The major part of Slovakia´s territory was divided into three districts

(Nitra, Banská Bystrica, Košice), certain parts of Slovakia belonged to the districts of

Pešť (Pest), Mukačevo and Ráb (today Györ). However, this reform was in power only

for a very short time, because it was cancelled by Joseph II himself before his death

(1790). Subsequently, the previous model of the noble counties was restored.

The following stage of centralization took place after the suppression of the Hun-

garian revolution 1848-1849 – during the regime of the so-called Bach absolutism.

The territorial division and administrative arrangement were regulated by several

documents – 1st provisional arrangement (1849 – 1850), Geringer Provisional arran-

gement and subsequently, by the “Definitive” arrangement (January 1853 – October

1860). In 1849 Slovakia was divided into five military districts (since 1853 governors´

departments) and instead of counties the state counties, led by commissioners and

appointed by the central government in Vienna174, were established.

However, Bach absolutism was abolished in 1859 and the old system of “noble

counties” was reintroduced. The Hungarian parliament and regional self-government

were restored again. The October Diploma of 1860 and the February Constitution

adopted in 1861 confirmed the unique character of the historical lands175.

The full restoration of the Hungarian system of administration took place after

the Austro-Hungarian compromise in 1867. The municipal committees as the organ

174 See more: E. Mesíková, Vývoj územného a správneho členenia na Slovensku, in: Politické vedy, vol. 11, nr. 3-4, pp. 72-96; V. Volko – M. Kiš, Stručný prehľad vývoja územného a správneho členenia Slovenska, Bratislava, Ministerstvo vnútra SR 2007.

175 E. Bakke, Doomed to failure? The Czechoslovak nation project and the Slovak autonomist reaction 1918-38. Oslo: Series of dissertations submitted to the Department of Political Science, Faculty of Social Sciences, University of Oslo, 11/1999, p. 110. Available at: http://folk.uio.no/stveb1/Doomed_to_failure_links.html.

Juraj Marušiak

42

of political representation of counties´ self-government appointed the executive bo-

dies and they were divided into two groups. The first one was represented by the

so called “virilists”, i.e. the biggest individual tax-payers in the county, the second

one was composed of the elected representatives. However, only the people who

met criteria of census (in terms of property, education, income etc.) were eligible

for voting . However, the gradual centralization took place in the last third of 19th

century. In 1869 the judicial power was set apart from the power of counties and

later many other issues became an exclusive domain of the government and state

administration176. In 1870 the privileges of the free royal cities were abolished and in

1877 only four cities retained a status of “municipal cities” – Bratislava, Košice, Banská

Štiavnica and Komárno.

Big communities (municipalities) disposed of their own notaries (the lowest level of

state administration), for smaller municipalities one borough’s notary was established.

After the establishment of the fi rst Czechoslovak Republic centralization and reduc-

tion of the self-government on the local and regional level took place. One of the main re-

asons for the situation was the fear of ethnic separatism in the country, but probably also

the aim to weaken the political infl uence of the old pro-Hungarian elites. In Slovakia the

system of the provisional counties was preserved, but they lost self-government. Slovakia

was further divided into 95 districts (slúžnovský okres) and into 35 cities with municipal

authorities (mesto so zriadeným magistrátom), which did not belong to any district. The

capitals of some former counties remained on the territory of Hungary, therefore these

counties merged with other. Therefore in 1922 there remained only 16 counties and four

“municipal cities”. Thus in 1922 Slovakia was divided into 93 districts, 35 cities with muni-

cipal authorities and four “municipal cities”.

The administrative reform adopted in February 1920 postulated the establishment

of 21 counties in Czechoslovak Republic, including Czech lands, where the counties did

not exist before. However, the new bigger counties (unoffi cially called “veľžupa”) were

established only in Slovakia. In fact in Czech lands the counties were not established at

all and in Sub-Carpathian Ruthenia the old Hungarian counties were preserved till 1928.

There were six counties established in Slovakia. All cities (towns) became incorporated

into the counties, including Bratislava and Košice. On the other hand, only these cities

were proclaimed cities with municipal authority, i.e. they were placed on the equal level

with districts. During the years 1922 – 1928 Slovakia was divided into 96 districts and 2

cities with municipal authority.

The following administrative reform took place in 1928, when Czechoslovakia had been

divided into four lands (in Czech: země; in Slovak: krajina) (Bohemia / Čechy, Moravian-Si-

lesian Land / Krajina moravsko-sliezska, Slovakia / Slovensko, Sub-Carpathian Ruthenia /

176 J. Žudel, Stolice na Slovensku. Bratislava: Obzor 1984.


43

Podkarpatská Rus) with limited self-government. Two members of the land´s council were

elected in the proportional electoral system, one third of deputies were nominated by the

government. The head of the land´s council and administration was the land´s president,

appointed by the president. The lands were introduced in the framework of the policy

of decentralization with the aims to prevent the growth of the demands of autonomy of

Slovakia, required by the right conservative Slovak Peoples´ Party.

Slovak Lands received autonomy in October 1938. It was a consequence of the Mu-

nich Agreement in September 1938, as a result Czechoslovakia lost its border territories

with Germany and, subsequently, in November 1939, Slovakia lost its southern territories

to Hungary. The change of the borders and the establishment of the new political regime,

initially authoritarian, but with growing elements of totalitarianism, caused the need of

the new state administration reform. On the grounds of the First Vienna Award (2 No-

vember 1938) Slovakia lost 21 percent of its territory, including the second largest city

– Košice, and 26 percent of its inhabitants (854 thousand people). Therefore, Slovak Lands

consisted only of 58 districts. Later their number increased to 59 plus the city of Bratislava,

which received a status equal to a district.

After the proclamation of the independent Slovak Republic (14 March, 1939) in July

the new territorial arrangement was introduced. Some new districts were introduced; ho-

wever Slovakia had been divided into six counties.

The counties were abolished after the restoration of Czechoslovakia in spring 1945.

The districts in south Slovakia were reintroduced. After 1945 Slovakia was divided into

80 districts. On the level of municipalities and districts there were established “national

committees” (národné výbory) as the state administration bodies. Later they received the

role of self-administration as well, however the fi rst “elections” to the national committees

(under the control of the Communist Party with the power monopoly) took place only in

1954. Besides Bratislava, the municipality Vysoké Tatry (High Tatras) achieved a status of

a district. In Czech lands after 1945 the lands system was restored.

After the communist coup in February 1948 the system of the local (or towns´) natio-

nal councils was completed by the establishment of a new level of state administration

– region (in Slovak / Czech: kraj). There were six regional national committees (krajský

národný výbor) established in Slovakia since 1949. The process of disintegration of the di-

stricts had continued, so in 1949 there were already 92 districts (Košice, Bratislava and Vy-

soké Tatry had a status of an urban district). Later, in 1954 urban districts of Bratislava and

Vysoké Tatry achieved a status of region and they were put under the direct control of the

Corps of Commissioners (Slovakia´s autonomous organ of executive power established

during the Slovak National Uprising in1944 and acting from 1945 till 1960). The territory

of Bratislava was divided into four boroughs. City of Piešťany (the famous Slovakia´s spa)

received a status of region in 1958.

Juraj Marušiak

44

However, the model “small districts” and “small regions” was abandoned after

the following administrative reform in 1960, which was marked by the centralization.

The number of the regions had been reduced (10 in entire Czechoslovakia, hereof

only 3 in Slovakia (West Slovakia, Central Slovakia and East Slovakia). The number of

the districts was reduced to 38. During a short period of liberalization of the regime

in 1969 the regional level of state administration was abolished, but the regions were

restored once again in 1971. This model survived till 1989. Its main change took place

in March 1968 when the city of Bratislava received a status of separate administrative

unit, equal with regions. Another successful reform, which survived even the Soviet

occupation and further “normalization” (i.e. return to the dogmatic neo-Stalinist po-

litics in 1969-1970), was the establishment in 1968 of four new districts – Stará Ľubo-

vňa, Svidník, Vranov nad Topľou and Veľký Krtíš in response to popular demands of

the inhabitants of respective regions177.

Local and regional government after the political changes in 1989

In the Slovak Republic the local government has two levels – municipal and re-

gional. The regional system of the public administration has been established only

in the second half of 1990´s and only in 2001 the regional state administration was

amended by the regional self-administration. The structure and model of the sta-

te administration are the subject of the conflict between different political parties.

Whereas the centre-right parties are advocating the model of a specialized state ad-

ministration, the nationalistic and centre-left parties prefer an integrated model of

the state administration. Due to the lack of the consensus within the Slovak political

elites the state administration undergoes many changes. The specific case is the di-

scussion on the territorial division of Slovakia. Only in 20th century Slovakia experien-

ced even ten reforms of the territorial division of the country, generally organized

by the highly-centralized or non-democratic regimes. These reforms didn’t take into

account the historical traditions and natural dispositions of the regions, whilst from

11th century till 20th century only five reforms of the state administration took place

on the territory of contemporary Slovakia178. Such a trend has continued after 1989.

Since 1996 Slovakia has been divided in 8 regions (kraj). The largest is Bansko-

bystrický region with the area 9 454 km2, the area of the smallest one – Bratislavský

region – is 2 053 km2. On the other hand there are big differences in the popula-

tion density of the regions which results from different natural conditions. Thus,

the most populated region is Prešovský region which has 809 443 residents and the

177 See more: V. Volko – M. Kiš, Stručný prehľad vývoja územného a správneho členenia Slovenska. Bratisla-va, Ministerstvo vnútra SR 2007.

178 D. Sloboda, Slovensko a regionálne rozdiely. Teórie, regióny, indikátory, metódy. Bratislava, Conserva-tive Institute 2006, p. 15 – 16.


45

Trnavský region has the smallest number of population – only 563 081. However,

the Bratislavský region, which includes the capital - 306,3 inhabitants per km2, has

the highest population density. In spite of the large area the population density of

the Banskobystrický region and Prešovský region is very small – only 69 and 90,2

inhabitants per km2. According to the statistical data collected at the end of 2010

about 54,68 % of the Slovak population lives in the urban areas. However there are

big regional differences in the level of urbanization. The Bratislava region with 81,71

% of the inhabitants living in the towns / cities is the most urbanized region, whilst

the lowest level of urbanization is observed in the regions with the highest level of

the development of agriculture – the Nitriansky region (46,47 %) and the Trnavský

region (48,13%)179. Therefore, the regions of Slovakia are quite unequal in the terms

of the population and the level of socio-economic development. For example, the

GDP per capita exceeded the EU average (186 %) only in the Bratislava region, but

in three regions of Slovakia the regional GDP per capita does not reach the level of 75 %

of EU average (situation in 2011). On the other hand, unlike Poland, eastern Hungary,

Romania and Bulgaria, no one Slovak region belongs to the 20 regions with the lo-

west regional GDP per capita180. Whereas, the richest region of Slovakia – the Brati-

slavský region – provides 27,58 percent of country´s GDP, the Banskobystrický region

provides only 8,58 and Prešovský region only 8,82 percent of the country´s GDP181.

The territorial division of Slovakia was affected by the competition between parti-

cular interests of the political parties. Therefore, for example, the Trenčiansky region

was established, although Trenčín had never before been the seat of the region. In

spite of the industrial tradition, the Trenčiansky region provides only 9,7 percent of

the GDP of Slovakia (state in 2011). There is a different situation in the Trnavský re-

gion, which comprises the territories without satisfactory transport connection with

the seat of the regional administration in Trnava. According to the official statistical

data, provided by the Statistical Office of the Slovak Republic, the highest unemploy-

ment rate was recorded in the eastern and central regions of Slovakia (19,7 percent

in Košický region, 18,3 percent in the Prešovský region and 18,0 percent in Banskobytric-

ký region), the lowest unemployment was in the Bratislavský region (5,6 percent) (as for

1 January, 2012)182. These data show high disparities between the regions, which have

an impact on the electoral behavior of their inhabitants. In Bratislava and in big cities

179 Slovensko – všeobecné charakteristiky za rok 2010. Bratislava, Statistical Office of the Slovak Republic 2010. http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=2213

180 Regionálny hrubý domáci produkt 1995 – 2011, in: Eurostat Newsrelease 29/2014 - 27 February 2014. Available at: http://portal.statistics.sk/fi les/Sekcie/sek_300/330/rev_hdp/Regionalny_hruby_domaci_produkt_1995_2011.pdf

181 Regionálny hrubý domáci produkt 1995 – 2011, in: Eurostat Newsrelease 29/2014 - 27 February 2014. Available at: http://portal.statistics.sk/fi les/Sekcie/sek_300/330/rev_hdp/Regionalny_hruby_domaci_produkt_1995_2011.pdf

182 Nezamestnanosť- Bratislava, Statistical Office of the Slovak Republic 1999-2012. Available at: http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=1801

Juraj Marušiak

46

(for example Košice) the centre-right parties have generally a higher support than in

the poorer areas, where the voters support left-wing or nationalist (both Slovak and

Hungarian) parties.

According to the Statistical office, there are currently 2 933 municipalities (in Slo-

vak: obec) in the Slovak Republic (2014), including 138 towns (in Slovak: mesto). The

size of more than 56,6 % municipalities is 200 – 1000 inhabitants, however only 15 %

of inhabitants live there.

The main regulations concerning the local self-administration were set by the

Law on the Municipal Establishment no. 369/1990 Zb.183 The institutional position

and arrangement of the local self-administration of the cities with the number of po-

pulation more than 200 thousand (currently only Bratislava and Košice) are regulated

by the special legal acts. There are only very general legal provision defining the dif-

ferences between the municipalities and towns (cities). The status of the municipality

can be raised to the level of a town upon the decision of the National Council of the

Slovak Republic, if it meets the following criteria: town has to be the economic, admi-

nistrative and cultural center or a tourism center or a spa. It should provide services

for the inhabitants of the neighboring municipalities, have the traffic connections

with the neighboring communities and, at least in some parts, it should have the

urban character of architecture. If the municipality fulfills these conditions, it does

not need to meet the condition of having the population of at least 5 thousand inha-

bitants. Thus, the indispensable criteria to become a town are very loose and some

towns do not meet them, and still maintain the status of a town only because of

historical reasons, for example, Modrý Kameň with approximately 1600 inhabitants.

Municipality is an independent territorial and administrative entity associating

the persons with the permanent residence on its territory. Municipality is a legal per-

son with its own property, budget and own sources of incomes. According to the Act

No. 369/1990 Zb. there are no differences in the competences between the municipa-

lities and towns. They have an equal position. However, such arrangement provides

big personal, organizational and financial problems for the local self-governments,

especially in the case of the small municipalities. The small villages frequently have

problems with finding the candidates for the deputies of the local assemblies and

for mayors. Such villages also have problems with providing necessary services to

their inhabitants184. The Slovak legislation does not define the minimal size of mu-

nicipality. Therefore, there are some municipalities with an extremely low number

of inhabitants. According to population census of 2011, the village of Príkra (district

183 Law nr. 369/1990 Zb. (Zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení).184 J. Šutajová, Formovanie obecnej samosprávy na Slovensku, in: Človek a spoločnosť, vol. 2006, issue 2,

Available at: http://www.saske.sk/cas/archiv/2-2006/Sutajova.html.


47

Svidník, the Prešovský region), with eight permanent residents only185, was the smal-

lest municipality in Slovakia. Only the Prešovský region has the highest number of

small municipalities. This region has a huge number of remote areas in its northern

and eastern parts with a low level of industrialization, rapid decline of the vacant jobs

and with a high level of labor and economic migrations to big cities or even abroad.

The state administration may delegate authority to local governments for parti-

cular tasks that are financed by the state funds186. Many municipalities use the right

to merge with other municipalities and they create common municipal offices in

order to fulfill some of their duties. They may issue ordinances that are binding for

all individuals and corporate bodies within their jurisdiction. Such ordinances may

be superceded or invalidated only by parliamentary acts. Decisions concerning ad-

ministrative matters of municipal offices may be appealed in district offices. With

some statutory exceptions, local authorities are independent from the state super-

vision187.

The municipality could be established, merged with the other municipality, di-

vided or abolished upon the governmental regulation, however such decision could

not be adopted without the approval of the respective municipality by means of

a local referendum.

According to the Fiscal Decentralization Act No. 564/2004 Z. z., the responsibili-

ties and financial autonomy of the municipalities were increased. The main respon-

sibilities of the towns and municipalities include primary education, environmental

issues, issuing of building permits, social assistance, health care, regional develop-

ment, sport etc. Local governments are permitted to collect local fees and taxes,

which constitute 28 % of their total incomes. Local authorities receive 72 % of the

total income from the taxes paid by natural persons.188

The decision-making bodies of the local government are the municipal council

and the mayor. Both the municipal council and the mayor are elected directly. Their

tenure is four years. The local elections have only one round, the candidates gaining

highest number of the votes become the mayor and members of the municipal coun-

cil. The local elections are organized as a majority election. However, more than one

member of the municipal council could be elected in one constituency. The mayor

185 Prešovský kraj mal najmenšiu obec Príkra s ôsmimi obyvateľmi, in: Prešovský korzár, 21. 7. 2012. Avail-able at: http://presov.korzar.sme.sk/c/6465565/presovsky-kraj-mal-najmensiu-obec-prikra-s-osmi-mi-obyvatelmi.html

186 J. Nemec – P. Bercik – P. Kuklis, Local Government in Slovakia, in: Horváth, T. (ed.): Decentralization, Experiments and Reforms, Budapest, OSI/LGI 2000, p.304.

187 J. Nemec – P. Bercik – P. Kuklis, Local Government in Slovakia, in: Horváth, T. (ed.): Decentralization, Experiments and Reforms, Budapest, OSI/LGI 2000, p.304

188 D. Leška, Formovanie politického system na Slovensku po roku 1989, Bratislava, Infopress 2011, p. 164 –165.

Juraj Marušiak

48

(“starosta” in municipality; “primátor” – in towns or major cities) represents the muni-

cipality in all matters; he is responsible for the decisions on the municipal property

and for the organization of the municipal administration. Municipal council may de-

cide to establish an executive board which is elected by the municipal council from

at the most of one third of members of the municipal council. An executive board is

an advisory body of the mayor. The municipal council can establish other advisory

bodies –commissions. Members of commission may be not only the elected deputies

of the municipal council, but the local inhabitants as well189.

The municipal office (obecný / mestský úrad) is an executive body of the munici-

pal council. Its head (in Slovak: prednosta) is appointed by the municipal council on

the proposal from the mayor. The municipal council appoints the chief inspector of

the municipality and the chief of municipal police on the proposal of the mayor190.

The internal structure of the local governments in the towns and cities is identical.

Generally the inhabitants opposed the attempts to merge some small municipalities

with the bigger ones. The small municipalities can establish a common municipal

office sharing some duties together, for example, issuing building permits, providing

domiciliary services, taking care of the local roads and streets, primary schools, pro-

tection of nature, water system, regional development, fire prevention, cemeteries

etc. The municipalities can establish a common municipal office on the grounds of an

agreement defining the commonly shared activities. There were 233 common muni-

cipal offices established in Slovakia in May 2014 and they work for almost 3 thousand

municipalities191 (see the functioning of the regional self-government , Chart 1).

Chart 1. The local self-government in Slovakia

189 Law nr. 369/1990 Zb. (Zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení).190 J. Nemec – P. Bercik – P. Kuklis, Local Government in Slovakia, in: Horváth, T. (ed.): Decentralization,

Experiments and Reforms, Budapest, OSI/LGI 2000, pp. 297 – 242.191 E. Hindická – M. Kiš, Spoločné obecné úrady. Celkový prehľad spoločných obecných úradov so stavom

k 9. 5. 2014, Bratislava, Ministerstvo vnútra SR 2014. Available at: http://www.minv.sk/swift_data/source/verejna_sprava/spol_obec_urady/sou_2014/SOU_aktual_09052014.pdf

Source: V. Volko – M. Kiš, Stručný prehľad vývoja územného a správneho členenia Slovenska, Bratislava, Ministerstvo vnútra SR 2007, p. 89.


49

Translation:

Obyvatelia obce: Inhabitants of the municipality

Starosta (primátor): Mayor (starosta – in municipalities; primátor – in towns)

Zastupiteľstvo: Municipal council

Obecný úrad: Municipal offi ce

Prednosta: Head

Obecná polícia: Municipal police

Zložky úradu: subdivisions of the offi ce

Rada: Council

Komisie: Commissions

Hlavný kontrolór: Main controller

There are some elements of the direct democracy present in the local government

of Slovakia. The municipal council may call a municipal assembly where relevant issues

concerning the life of municipality can be discussed. A local referendum is obligatory in

the issues of a merge with another municipality, division of municipality, its abolishment

and change of its name, as well as suspension of the mayor of the municipality. Local re-

ferendum may be called on the petition of at least 30 % of the eligible voters. The system

of the local self-government is relatively stable; its main principles were settled already in

1990, at the beginning of the political transformation.

The second level of the local government – the self-governing regions, which

are also called the Upper-Tier Territorial Units, were established in 2002 upon the

Act no. 302/2001 Z.z. Their structure is copying the structure of the administrative

division of Slovakia adopted in 1996. However, the other arrangement of the regional

self-governing regions , based on 12 historical regions or on three regions existing

in the years 1960 – 1989 plus the capital city of Bratislava as an separate region192,

were discussed. The arrangement with 12 historical regions was even approved by

the government, but the parliament finally approved the arrangement with eight

self-governing regions193. It was the result of the conflicts within the wide coalition

government. The political representatives of the Hungarian minority proposed the

establishment of the Komárňanský kraj with the majority share of the ethnic Hunga-

rians. Such a requirement was presented in January 1994 by the Komárno assembly

of the representatives of the local self-administrations from the municipalities in-

habited by the members of the Hungarian minority, which required the position of

the “partner nation” for the Hungarian minority and establishment of the Hungarian

192 D. Leška, Formovanie politického system na Slovensku po roku 1989. Bratislava, Infopress 2011, p. 170. 193 V. Volko – M. Kiš, Stručný prehľad vývoja územného a správneho členenia Slovenska, Bratislava, Mini-

sterstvo vnútra SR 2007, p. 59 – 61.

Juraj Marušiak

50

ethno-regions194. According to the recent territorial division of Slovakia, the Nitrian-

sky region has the highest share of the Hungarian minority – around 30 %. Later, in

2005 and 2009 an ethnic cleavage become the dominant political cleavage in this re-

gion. Therefore, the political parties, representing ethnic Slovaks, created the so cal-

led “Slovak” coalition (regardless of being in the ruling coalition or opposition on

the national level) against the candidates appointed by the Hungarian Coalition Party

(Strana maďarskej koalície).195

The main areas of responsibilities of the regional governments cover secondary

education, railways, tourism, bus transportations, maintaining of the roads, social

assistance, theaters, museums and galleries, health service and civil protection. The

regions are allowed to collect the taxes and they receive 23,5 % share of the total in-

come from the taxes of natural persons.196 The structure of the regional government

is similar to the structure of the local government. The regional councils (in Slovak:

krajské zastupiteľstvo) and the head of the self-governing region (in Slovak: predse-

da samosprávneho kraja) are the decision-making bodies. Both of them are elected

directly and their tenure lasts four years. The members of the regional council are

elected by a majority election, but, similarly to local elections, more than one mem-

ber of the regional council can be elected in one constituency. The regional council is

elected in one round. The head of the self-governing region is elected in two-round

system. The two most successful candidates from the first round advance to the se-

cond round197 (see the functioning of the regional self-government , Chart 2).

194 L. Szarka, Menšinový politický pluralizmus a budovanie komunitnej identity maďarskej menšiny. Činnosť maďarských strán na Slovensku v rokoch 1989 – 1998, in: J. Fazekas. – P. Hunčík, (eds.), Maďari na Slo-venskku (1989 – 2004). Súhrnná správa. Od zmeny režimu po vstup do Európskej únie, Šamorín, Fórum inštitút prevýskum menšín 2008, p. 103.

195 This party has changed its name to Hungarian Coalition Party (Strana maďarskej komunity) in Sep-tember 2012.

196 D. Leška, Formovanie politického system na Slovensku po roku 1989. Bratislava, Infopress 2011, p. 176.197 See further information: Law nr. 302/2001 Z.z. (Zákon č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územ-

ných celkov (zákon o samosprávnych krajoch)) and Law nr. 303/2001 Z.z. (Zákon č. 303/2001 Z.z. o voľbách do orgánov samosprávnych krajov).


51

Chart 2. The regional self-government in Slovakia

Source: V. Volko – M. Kiš, Stručný prehľad vývoja územného a správneho členenia Slovenska, Bratislava, Ministerstvo vnútra SR 2007, p. 94

Translation:

Obyvatelia kraja: Inhabitants of the region

Predseda samosprávneho kraja: head of the self-governing region

Zastupiteľstvo samosprávneho kraja: Regional council

Úrad samosprávneho kraja: Offi ce of self-governing region

Komisie: Commissions

Hlavný kontrolór (útvar): The main controller (subdivision)

Zložky úradu: Subdivision of the offi ce

Although the scope of responsibility of the regional governments is quite large, the

attention paid by the media and the public to the regional elections is very low. One of

the reasons could be that the elections in Slovakia are organized very often and always at

a diff erent time (parliamentary, presidential, local, regional and elections to the European

Parliament). Generally the regional elections are organized once a year before the parlia-

mentary elections (with the exception of elections in 2013, which followed the early par-

liamentary elections in March 2012), which are the main concern of the political parties

elites. The regional elections are considered to be an opportunity to test the alternatives

of new coalitions, and sometimes in each region diff erent blocks take part which is so-

metimes non-transparent and incomprehensible to the voters. The regional distribution

of the support of political parties is quite stable. In big cities (Bratislava, Košice) there is

stronger support of the centre-right parties (conservative, neo-conservative or liberal),

whereas in other regions voters preferred the nationalist or centre-left parties. In south

Slovakia the political parties representing the Hungarian minority have strong position.

Juraj Marušiak

52

They are particularly strong in the south-west regions, i.e. the Nitriansky and Trnavský

regions. Therefore, the turnout in the local elections is very low and it is even declining

(see Table 1). Another reason for such a low voter turnout is that political elites do not

explain the importance of the regional administration to the voters in a suffi cient way. The

regional self-administration is still perceived as a new institution, the current administra-

tive-territorial arrangement has been adopted without wider consensus among political

elites. This lack of a positive identifi cation with the regional self-government is shown by

the usage of the dual names for these administrative units – self-governing region or /

and Upper-Tier Territorial Units, even in respective legislation. Media widely use the name

“župa” for the self-governing regions and name “župan” for the head of this region as well,

with regard to historical traditions. Therefore, the voter turnout in the local (municipal)

elections is higher, although it has been dropping down since 1990 as well (see Table 2).

Table 1. Regional elections in Slovakia – voter turnout

Elections / YearVoter turnout

(First round; in %)

Voter turnout

(Second round; in %)

2001 26,02 22,61

2005 18,02 11,07

2009 22,90 18,39

2013 20,11 17,29

Source: Statistical Office of the Slovak Republic

Table 2. Local elections in Slovakia – voter turnout

Elections / Year Voter turnout (in %)

1990 63,75

1994 52,42

1998 53,95

2002 49,51

2006 47,65

2010 49,69

Source: Statistical Office of the Slovak Republic


53

Administrative reforms in Slovakia since 1989

The organization of the state administration on the local and regional level is

the topic of the political disputes between the political parties. Therefore, Slovakia

experienced several reforms or attempts to reform the state administration. In 1990

the dual model, based on the strict separation of the state administration and the

local self-government, was imposed. In this respect Slovakia is the exception among

the V4 countries198. The self-administration and state-administration on the regional

level (3 regions + Bratislava) were abandoned. 38 district authorities and 121 boro-

ugh authorities on the level between the district and municipality199 became the core

of the state administration. Besides the general state administration authorities the

specialized state administration authorities were established as well, but only on the

level of districts. Some duties in the framework of the delegated state administration

were transferred to the communities.

This administrative reform was abandoned in 1996. According to the new Act no.

221/1996 Z.z. on the territorial and administrative division of the Slovak Republic,

Slovakia was divided into 8 regions and 79 districts (see Chart 3). The former “big

districts were divided into smaller ones, however with a certain exception in the are-

as inhabited by the Hungarian minority. In south Slovakia the smaller districts were

not established as a matter of fact. The partition of the state administration on the

general and specialized units continued. Such a reform, mainly the establishment

of the so-called small district, was criticized, because some smaller towns were not

prepared to become the seats of districts. Sometimes the district authority of the

general state administration had become the main or one of the biggest employers

in the underdeveloped areas.

198 J. Šutajová, Formovanie obecnej samosprávy na Slovensku, in: Človek a spoločnosť, vol. 2006, issue 2, Available at: http://www.saske.sk/cas/archiv/2-2006/Sutajova.html.

199 D. Klimovsky, Public Administration Reform in Slovakia: 20 Years of Experience without Different Insti-tutional Settings on the Local and Regional Levels, in Analytical Journal, vol. 3, issue 1, p. 6; D. Leška, Formovanie politického system na Slovensku po roku 1989. Bratislava, Infopress 2011, p. 181.

Juraj Marušiak

54

Chart 3. Public administration arrangement 1996 – 2003

Source: V. Volko – M. Kiš, Stručný prehľad vývoja územného a správneho členenia Slovenska, Bratislava, Ministerstvo vnútra SR 2007, p. 63.

Translation:

Štátna správa: state administration

Územná samospráva: territorial self-government

Vláda: government

Ministerstvá, ústredné orgány: ministries, central institutions

Krajské úrady špecializovanej štátnej správy: Regional specialized state admini

stration authorities

Krajské úrady všeobecnej štátnej správy – 8: Regional general state

administration authorities

Okresné úrady všeob. Štátnej správy – 79: District general state administration

authorites

Úrady: authorities

Pracoviská: detached offi ces

Samosprávne kraje: self-governing regions / Upper-Tier

Territorial Units

The new reform was adopted in 2003. According to it the previous 79 district

authorities were replaced by 50 borough state authorities of the general state admi-


55

nistration (obvodné úrady) in 2004, however with more 64 temporary or permanent

offices detached in the particular towns (generally in the seats of the former district

authorities, with the exception of southern Slovak town Štúrovo, that previously was

not the seat of the district). The new administrative units – boroughs (obvody)200

comprised either one big district, either a few smaller districts. In 2007 the regional

general state administration authorities were abolished. On the regional and district

level only specialized state administration authorities remained. The last mentioned

authorities were finally abolished since 1st January, 2013. The fiscal decentralization

caused the transfer of the high share of the powers of the state administration to the

local and regional self-government, which fulfills the duties of general state admini-

stration.

The problem of the administrative reforms and the state administration at all

is to the high extent because of its politicization, when the leading positions are

occupied by the nominants of the currently ruling political parties. The first wave of

politicization of the state administration took place at the beginning of 1990s, when

the Act no. 362/1990 Zb. was adopted. The act allowed the removal of the people

working in the managing positions by the government. The aim of such a law was to

push forward the process of de-communization of the public sphere. The government

of Vladimír Mečiar (1992 – 1998) adopted the legal regulation on the Civil Service of

military officers, policemen and customs officers. The adoption of the new Act on

Civil Service and Act on the Public Service anticipating their professionalization and

de-politicization was a part of acquis communautaire and it was an agenda of the

wide right-left coalition government of Mikuláš Dzurinda, whose aim was to accele-

rate the EU-integration process. The conception supported by the Party of Democra-

tic Left was based on the establishment of the status of civil servants and presuming

the principle of security employment for the state officials. Another conception was

promoted by centre-right conservative and liberal parties based on more flexible

model of civil service. Respective legal act was adopted in 2001. Although it assumed

the substantial de-politicization of the state administration, after the establishment

of the coalition of centre-right parties in 2002 this principle was weakened in favor

of the political principles of the appointment of civil servants, in particular for the

managing positions201. The following reform of the state administration was adopted in 2013202.

200 Please, do not confuse the boroughs established in 2003 with the boroughs existing in 1990 – 1996.

201 M. Beblavý – E. Sičáková-Beblavá a kol. Koaličná zmluva či zákon? Právna úprava a realita politicko-administratívnych vzťahov na Slovensku. Bratislava, Fakulta sociálnych a ekonomických vied Univer-zity Komenského, 2011, pp. 26, 70 – 71.

202 Law nr. 180/2013 Z.z. (Zákon č. 180/213 Z.z. o organizácii miestnej štátnej správy a o zmene a dopl-není niektorých zákonov).

Juraj Marušiak

56

On 1st October 2013 the former borough authorities were replaced by the 72 district general state administration authorities, i.e. the second government of Robert Fico decided to abandon the model of the specialized state administration in favor of an integrated model. For big cities such as Bratislava and Košice there was established only one district authority, although both of these cities are comprised of more districts (Bratislava is divided into five districts, Košice consists from four districts (see Map 1). However there are only 49 full-fledged district authorities (former borough authorities with the exception of Štúrovo). The issues such as road transport, agriculture, forestry, hunting, landscaping, small trading and general administration are under their jurisdiction. The head of the district (or formerly borough) authority (in Slovak: prednosta) is nominated by the government. Generally their nomination is a result of political consultations of the ruling political parties.

On the other hand, the new territorial reform and return to the model of general

state administration is only a part of the intended large-scale administrative reform,

as it was announced in the Government Manifesto of the second government of Ro-

bert Fico in 2012203. According to the government, the main target of the public admi-

nistration reform is its modernization and efficient performance. The measures to be

used in order to achieve these aims are the improvement of the legislative framework

governing the public administration, the above mentioned integration of the spe-

cialized state administration, economization of the public administration based on

reviewing the cost-effectiveness of individual products and / or activities provided

by public administration, development of the e-government, enhancement of the

transparency standards of public administration and public access to information as

well as increasing the accessibility of public administration to the citizens. According

to “Government Manifesto” the goal of the return to the single state administration

authority is to “simplify the communication between citizens and state administra-

tion”. Such goals should be achieved by the introduction of the single service points,

or so called “one-stop-shops”. This idea was developed in the ESO program (Efektívna,

Spoľahlivá a Otvorená štátna správa – Efficient, Reliable and Open state administra-

tion), approved by the government in April 2012204. The establishment of the above

mentioned “one-stop-shops”, i.e. the front-offices is scheduled for the years 2014-

2015205.

203 Manifesto of the Government of the Slovak Republic. Bratislava, Government Offi ce of the Slovak Republic 2012. Avail-able at: http://www.vlada.gov.sk/manifesto-of-the-government-of-the-slovak-republic/

204 Program ESO (Efektívna, Spoľahlivá a Otvorená štátna správa). Číslo materiálu:UV-14892/2012. Rezort:MV SR. Rezortné číslo:KM-OPVA1-2012/002028. Bratislava: Government Offi ce of the Slovak Republic 2012. Available at: http://www.rokovania.sk/Rokovanie.aspx/BodRokovaniaDetail?idMaterial=20957

205 Vládny program ESO. Bratislava: Ministry of Interior, offi cial website. Available at: http://www.minv.sk/?eso-efektivna-spolahliva-otvorena-verejna-sprava


57

Conclusions

Frequently repeated administrative reforms in Slovakia show the lack of consensus in

this issue among Slovak political elites. These reforms allow the replacement of the mana-

gers as well as employees of the state administrative institutions after the parliamentary

elections and the occupation of such positions by the members or “confi dents” of the ru-

ling political parties. On the other hand, the system of the local self-government has been

relatively stable without any substantial changes since 1990. The territorial-administrative

division of the country is still the source of confl icts between political parties and it is also

caused by the ethnic diversity of country´s population. However, the main problem of the

effi ciency of state administration and its credibility in the eye of public is the high level of

its politicization and corruption.

Map 1. Slovak Republic – administrative division (since 2013)

Source: Ministry of Interior of the Slovak Republic

58

Bibliographical note:

The part of this article was published as the part of the following article: Maru-

šiak, Juraj: The Political System in the Slovak Republic, in: Gizicki, Wojciech (ed.): Po-

litical Systems of Visegrad Group Countries. Trnava: University of Ss. Cyril and Me-

thodius in Trnava – Lublin: The John Paul II Catholic University of Lublin 2012, pp.

107-148. The part of the article focused on the public administration see p. 127-132.

Available at: http://www.isl.org.pl/publikacje/7.PS_V4.pdf

59

Ivan Halasz

The New Fundamental Law of Hungary and Transformation

of the Hungarian Public Administration I

On 18 April 2011, the Parliament of the Republic of Hungary adopted a new Funda-

mental Law of Hungary, that is, in principle, a new constitution of the country. Its creation

was preceded by an interesting political development which was started by the parlia-

mentary elections in April 2010 won, by two-thirds, that is, constitutional majority, by the

two-coalition of the Young Democrats Association and the Hungarian Civic Association

(FIDESZ-MPSZ) and the Christian Democratic People’s Party (KDNP).

The deputies formulated several basic objectives and endeavours of the Hungarian

state. These are directed both inside and outside the country. Hungary wants to protect

its language together with the sign language which is also part of the national culture,

wants to protect the institute of marriage and family, support birth rate. The economy is

based on work, which forms the values, and on the freedom to do business. Every person

is responsible for himself and is obliged to contribute to the performance of the state and

social duties according to his abilities and possibilities. Hungary, together with its citizens,

will try to preserve and protect natural sources, that is, the fertile land, forests, waters,

biological diversity, to preserve the domestic species of animals and plants in the nature

within it since their preservation is needed also for the future generations. In the interest

of peace and safety, as well of the sustainable life of the mankind, the country will try to

cooperate with all nations and states. In the interest of freedom, wealth and the accompli-

shment of safety, it participates in the creation of European unity.

Accordingly to the Fundamental Law, Hungary is an independent, democratic state

governed by the rule of law. Hungary is a republic and an unitary state. The source of

public power shall be the people. The people shall exercise its power through its elected

representatives or, in exceptional cases, in a direct manner. The functioning of the Hun-

garian State shall be based on the principle of separation of powers. No person’s activity

shall be aimed at the forcible acquisition, exercise or exclusive possession of power. Every

person shall be entitled and obliged to act against such attempts in a lawful way. The

territory of Hungary shall be comprised of counties, cities, towns and villages. Cities and

towns may be divided into districts.

After the constitution-making the Hungarian parliament adopted many new cardinal

acts, which have transformed the system of the Hungarian public administration on the

Ivan Halasz

60

central and local level. (Cardinal acts shall be Acts of Parliament, the adoption and amend-

ment of which requires a two-thirds majority of the votes of Members of Parliament pre-

sent.) But this legislative process did not start only in 2011 – the fi rst important changes

were adopted in 2010, directly after the national elections. This time the second Orbán’s

government (2010-2014) reduced radically the number of ministries – only 8 ministers

participated in the work of government from the summer of 2010. The situation is similar

after 2014 – today Hungary has 9 ministers, because the head of the Prime Minister Offi ce

is a minister too.

Back to the new Fundamental Law. Hungary has a very long and complicated pream-

ble, which deals with many ideological and historical questions. Many lawyers criticize this

fact and the “archaic-ideological” character of the preamble, but this document contains

the defi nition of democracy too: „We hold that democracy is only possible where the State

serves its citizens and administers their aff airs in an equitable manner, without prejudice or

abuse”.

The chapter of the new Fundamental Law on the state and its bodies did not change

much the original organization of powers in the country. However, some partial changes

still took place, some of which were not inessential. In principle, the structure of the Hun-

garian parliamentarism in which a one-chamber parliament plays the dominant role was

preserved. But the number of MPs was radically reduced in 2011: currently the Hungarian

citizens vote only for 199 deputies and since 2014 the 13 nationalities living in Hungary

have been represented in the Parliament by the speakers. The status of speakers is similar

to the status of deputies, but they do not have voting rights.

The competencies of the parliament remained to be preserved; its creation powers

were even a bit extended. By that time, only constitutional judges had been elected by

the two-thirds majority of the deputies; however, the chairman was elected by them. Now,

also the chairman of such a body will be elected by the parliament. The parliament also

gained the right to elect the chairman of the Budget Council which then will be appointed

for the offi ce for 6 years by the president of the republic. The constitutional regulation of

Budget Council is a relatively new element in the Hungarian legal system. According to

the Article 44.: „(1) the Budget Council shall be an organ supporting Parliament’s legislati-

ve activities and examining feasibility of the State Budget. (2) The Budget Council shall make

a statutory contribution to the preparation of the State Budget Act. (3) The adoption of the

State Budget Act shall be subject to the prior consent of the Budget Council in order to meet the

requirements set out in Article 36(4)-(5). (4) The members of the Budget Council shall include

the President of the Budget Council, the Governor of the National Bank of Hungary and the

President of the State Audit Offi ce. The President of the Budget Council shall be appointed for

six years by the President of the Republic. (5) The detailed rules for the operation of the Budget

Council shall be defi ned by a cardinal Act.“

The New Fundamental Law of Hungary and Transformation of the Hungarian Public Administration I

61

The issue of the position and powers of the Budget Council invoked discussions

among the professional public. The reason for the criticism was, in particular, the fact that

the board, being the body which is to support the legislative activity of the parliament

and examine the justifi cation of the budget, gained one very important power. The board

which is composed, alongside the chairman elected by the parliament, of the president

of the Hungarian National Bank and the chairman of the State Court of Auditors (it is, in

fact, the Supreme Audit Offi ce) is entitled to issue a preliminary consent with the adoption

of the state budget in the interest of complying with the goal set by paragraphs 4 and 5

of Article 36 of the new Fundamental Law. These provisions read that it is not possible to

adopt such a state budget in consequence of which the state debt exceeds a half of the

gross domestic product (GDP). Since this proportion is worse, the parliament may, if the

country does not achieve such desirable goal, adopt only such budget which decreases

such proportion, or disproportion. In this way, this professional body can limit sovereignty

of the parliament. (It is true that its members are elected by the parliament, but mostly for

a longer period than the mandate of the legislative body.) It, for example, means that the

present parliamentary majority which has already elected or will elect the offi cers stated

above may, in principle, radically aggravate the position of the later government majori-

ties and so substantially limit their economic policy while someone completely else – that

is, the future government - will bear responsibility for it. The Fundamental Law does not

exclude a direct form of exercising power, that is, direct democracy. It deals with the regu-

lation of such an issue immediately after the presentation of the structure and position of

the parliament. It slightly aggravated the conditions of initiating a nation-wide discussion

since from now, it will be necessary to collect 200,000 signatures of the citizens entitled

to vote for the announcement of referendum by the parliament. The trend of extending

the mandate of individual important offi cers who are elected by the parliament is cha-

racteristic for the whole new Fundamental Law. Already in 2010, by the amendment of

the previous constitution, the parliament extended the mandate of the General Attorney

to 9 years. The new Fundamental Law also extended the mandate of the chairman of the

Supreme Court, now renamed to Kúria (Curia), to 9 years. The mandate of the chairman of

the State Court of Auditors is for 12 years. The mandate of the chairman of the Hungarian

National Bank, the ombudsman and his representatives remained to be for 6 years as it

has been until now. These time changes are neither unconstitutional nor anti-democra-

tic; the question is whether they are, so to speak, elegant or whether they serve only for

short-term goals of the present constitutional majority. This is claimed by the Hungarian

opposition which sees such politics as the endeavour to „embed in concrete“ their people

in the decision-making positions for a period of two or three election cycles. The position

of the President of the Republic, the Government and the Prime Minister did not change

much. The president is elected by the parliament for 5 years, can be re-elected once more,

Ivan Halasz

62

his competencies are relatively limited. The novelty is that the president gained the right

to dissolve the parliament if it does not manage to adopt the state budget by 31 March of

the budget year.

The biggest disputes, which even exceeded the borders of the Republic of Hungary,

occurred during the preparation of the new Fundamental Law with respect to the Consti-

tutional Court and its powers. Otherwise, the fi rst essential changes took place already in

the previous year when the parliamentary majority changed the system of candidature of

new candidates. In Hungary, the election of judges of the Constitutional Court was fully

managed by the one-chamber parliament. No other state body plays any role here. The

candidates were looked for by a special committee in which the parliamentary parties

were represented independently of their political weight in the legislative body. However,

since last year, the weight of the political parties has been refl ected in the composition

of the body that is, the present constitutional majority has the majority also in this bo-

ard. This solution was also assumed by the new Fundamental Law. The judges are then

elected by the parliament by the two-thirds majority of votes. However, it is no longer

for 9 years, as it has been until now, but for 12 years. Moreover, the number of judges will

shortly be increased from 11 to 15. The Constitutional Court was planned in this way even

originally (in 1989). The dispute with respect to competencies was led in two directions.

In November 2010, the Parliament decided that the Constitutional Court could decide in

the matter of compliance of the state budget and its implementation, or on central taxes,

fees, levies, customs duties, as well as on all general conditions of the local taxes and in the

matters connected with the constitution (now with the Fundamental Law), only if related

to the right to life and human dignity, to the right to protection of personal data, to the

religious freedom and freedom of thinking and conscience, as well to the rights relating to

the state citizens. This enumeration clearly lacks the right to the protection of ownership.

Otherwise, in such a case, it can even cancel the contested standards or decisions. It can

cancel such laws without limitation if the procedural laws regulating the adoption and

promulgation of acts are not complied with.

In this respect the amendment of constitution of November 2010 permanently limi-

ted competencies of the Constitutional Court. However, this solution, which also was in

the purposeful spirit at the end of last year, outraged most of the professional public toge-

ther with many former conservatively oriented constitutional judges who had authority

in the right-wing circles. Naturally, it is always possible to discuss competencies of similar

constitutional bodies, in particular if they have so widely conceived powers as in Hungary.

The other disputable issue was the problem action popularis and the timing of a check of

the constitutional system. However, in such cases, it concerned less the political and more

expert issues. The possibility to contest legal standards before the Constitutional Court

without the initiator of such review having to prove its involvement in the respective case


63

served, on one hand, as an eff ective means of protection of the constitutional system in

the country, on the other hand, this possibility disproportionately burdened the Constitu-

tional Court. In the end, such dilemma was decided on by the constitutional majority on

18 April 2011.

The limitation of powers of the Constitutional Court stated above and relatively inten-

sively criticised remains to be temporarily preserved for the period when the state debt

exceeds a half of the GDP of the country. The most controversial and discussed change in

the new Fundamental Law is Section 4, Article 37. Its text reads as follows: „As long as state

debt exceeds half of the Gross Domestic Product, the Constitutional Court may, within

its competence set out in Article 24(2)b-e), only review the Acts on the State Budget and

its implementation, the central tax type, duties, pension and healthcare contributions,

customs and the central conditions for local taxes for conformity with the Fundamental

Law or annul the preceding Acts due to violation of the right to life and human dignity,

the right to the protection of personal data, freedom of thought, conscience and religion,

and with the rights related to Hungarian citizenship. The Constitutional Court shall have

the unrestricted right to annul the related Acts for non-compliance with the Fundamental

Law’s procedural requirements for the drafting and publication of such legislation.”

This limitation is not so confusing from the perspective of competencies, but from the

perspective of its timing in November 2010. The amendment of the constitution as a penal-

ty for an unfavourable decision is not a very good gesture. Maybe, the constitutional majo-

rity has felt this and have amended or moderated its decision. A much diff erent question is

the very wide scale of economical and social competencies of the several post-transitional

constitutional courts. This is a legitimate problem to be discussed in the future.

Otherwise, the Constitutional Court can examine compliance of the already adopted

but not promulgated laws with the Fundamental Law, then it can review, on the initiation

of the judges, compliance of the legal standard which it should apply in the respective

case, it can review the standard applied in the respective case, as well as compliance of

a decision of the general court with the Fundamental Law. Moreover, the Constitutional

Court may review compliance of legal standards with the Fundamental Law if it is initiated

by the government, by the fourth of the deputies of the parliament or by the ombudsman

for the protection of basic rights. The Constitutional Court further examines compliance

of international treaties and performs other tasks and exercises powers vested in it by the

Fundamental Law or the organic act. If the court fi nds a non-compliance, it has the possi-

bility to cancel the entire legal standard or its individual provisions. Similarly, it has such

possibility in case of international treaties. However, it may apply the not yet specifi cally

stated, later, in the form of the organic law, regulated, legal consequences.

The position of the Government remained to be preserved. The Government is the hi-

ghest body of the public administration and consists of the Prime Minister and ministers.

Ivan Halasz

64

However, the Prime Minister can, through his instruction, appoint one or more his repre-

sentatives, that is, Deputy Prime Ministers. The system of constructive distrust remained

to be preserved; the Hungarian, more or less, offi ce system did not change either.

Development of the central and territorial public administration after 2010206

The fundamentals of the regulation of Hungarian central public administration are

the Fundamental Law of Hungary and Act XLIII of 2010 on central state administration

bodies and the status of government members and ministers of state (hereinafter GMMS).

The Act XLII of 2010 on enumeration of ministries enumerates the ministries, but the re-

sponsibilities and main tasks are distributed in the Government Decree207 on the tasks of

the members of the government. The internal organization and functioning of the go-

vernment is regulated in the Government Resolution on the standing orders of the go-

vernment.208 The main tasks of the government are following: a) organizing of the govern-

mental decision-making process; b) making governmental decisions; c) implementation

of governmental decisions.

The government consists from the prime-ministers (hereinafter: PM) and the other

ministers. The PM has a possibility to appoint one or more deputy prime ministers from

among ministers. The legal form of this appointment is a decree. The minister is a political

senior offi cial. According to the Fundamental Law „The minister – within the framework of

the general policy of the government – autonomously runs the sectors assigned under

his or her competence, including the subordinate bodies, and performs the task assigned

by the government or the prime minister.”209 Every minister is responsible for certain areas

of governmental policies which are defi ned in a government decree. The Hungarian legal

and administrative system know two types of ministers: a minister with portfolio and mi-

nister without portfolio.

The political leadership of a ministry consists of the ministers and ministers of state

(state secretaries or secretary of states), who are political offi cials. They are appointed by

the president of republic on the proposal of PM. The ministers are very often members of

parliament too. The ministers of state substitutes the minister. The parliamental minister

of state (secretary of state)210 very often deputize the minister at the parliament. Other

ministers of state are in the very centralised Hungarian system of superministries respon-

206 This part of arti cle is prepared on the basis of following book: Hungarian Public Admini rati on and Admini- rati ve Law. Edited by András Patyi – Ádám Rixer. Sch enk Verlag, Passau, 2014. p. 552.

207 Decree 212/2010 (VII.1.)

208 Government Resoluti on 1144/2010. (VII.7.) ont he anding orders of the Government.

209 Art. 18 of the Fundamental Law

210 The Hungarian language uses the noti on „secretary of ate,” but in the English translati on is more popular the „mini er of ate.” This terminological disti ncti on is important from the point of view of ate and diplo-mati c protocol.


65

sible for certain fi elds and activities. The Ministry of Human Capacities is largest ministry

of Hungary, at least after 2010. Within the structure of this ministry works the minister

of state for health care. The other minister of state is inside the ministry responsible for

public education or for culture. These ministries of state were formarly (before the admi-

nistrative reform from2010) the autonomous and independent ministers with traditional

competencies. The minister of state has also a cabinet and a secretariat.

The administrative leader of the ministry is the minister of state for administration,

who is appointed by the president of the republic on the proposal of the PM for a non-fi -

xed term. (The mandate of other ministers of state is terminated when the mandate of the

government ends.) This minister of state cannot be a member of parliament – he is civil

servant. The deputy ministers of state (or in the Hungarian language: deputy secretaries

of state) are subordinate to a minister of state or the minister of state for administration or

(in some cases) directly to the „traditional” minister. They are appointed by the PM on the

proposal of minister.

Currently (after 2014) the Hungarian government consists of the following „big” mi-

nistries: Cabinet Offi ce of the Prime Minister, Prime Minister’s Offi ce, Ministry for National

Economy, Ministry of Agriculture, Ministry of Defence, Ministry of Foreign Aff aires and Tra-

de, Ministry of Human Capacities, Ministry of Interior, Ministry of Justice, Ministry of Natio-

nal Development. The fi rst two units has divided only in 2015 and this system is „novum” in

the Hungarian governmental structure. The Cabinet Offi ce of the Prime Minister is leaded

by the Head of Cabinet Offi ce. He has a status of regular minister, ergo he is a member of

government and he can vote there. Within the structure of Cabinet of the Prime Minister

work currently four ministers of state: Minister of State for Public Administration, Minister

of State for Parliamentary Aff airs, Deputy Minister, Minister of State in charge of the Pro-

gramme Offi ce of the Prime Minister, Minister of State for Government Communication.

The Hungarian constitutional and administrative system know the several types of

non-ministerial central bodies. These organs are established by the Fundamental Law

(autonomous regulatory body) and the GMMS (central offi ce, governmental agency and

autonomous body). Central offi ce is the main type of the non-ministerial central bodies

founded by a government decree. Central offi ces work under the direction of certain mi-

nister or the PM. The typical central body is the Hungarian State Treasure or the Central

Offi ce for Administrative and Electronic Public Service. In the fi eld of public education

playes very important role (as central offi ce) the Klebelsberg Institution Maintenance Cen-

tre dealing with the managing of the public schools.

Ivan Halasz

66

The second type is government offi ce. Government offi ce is an exceptional type of

central government, which has some kind of independence from the government. Go-

vernment offi ces are listed int he GMMS which certainly cannot be modifi ed by the go-

vernment only by the parliament (by an act of parliament). Typical government offi ce is

National Tax and Customs Administration or the Hungarian Central Statistical Offi ce.211

The autonomous and regulatory bodies form a special entity within the state admini-

stration. These organs, which have quasi jurisdictional and other regulatory competencies,

work in politically sensitive sectors like public procurement, competition, anti-discrimina-

tion, media, etc. These bodies are created int he act of parliament and they are listed in

the GMMS. They cannot be instructed and they have a budgetary autonomy. (e.g. National

Election Offi ce, National Competition Authority, National Media and Infocommunication

Authority etc.)

The Hungarian legal system distinguish between the prime minister commissioner

and government’s commissioner. The prime minister commissioner is a senior offi cial who

is appointed by the PM for a specifi c tasks. The government’s commissioner is appointed

by government for a fi xed time (maximum 2 years). The mandate of the PM commissioner

cannot be longer than the term of the PM.212

Hungary is relatively compact country with very homogenous population. After

transition in 1989/1990 Hungary has preserved the system of 19 counties and one capital,

but the competencies of the middle level of self-government are very limited. The local

level was stronger. The former Hungarian governments has tried to realize the regional

reform of public administration, but only with very limited success. At the end of 2010 the

Hungarian public administration returned to the county based system. Before the reform

of the central governmental territorial administration, 31 diff erent deconcentrated organs

and bodies operated in Hungary. Only 7 of them were organized in th counties and others

operated in special territorial units (regions).

The aim of the administrative reform was the concentration of diff erent services in

a centralised system, the integration and simplifi cation of a system of more than 30 dif-

ferent deconcentrated entities as well as strengthening coordination and effi ciency. As

result, three sub-system of the deconcentrated organs can be distinguish in the current

territorial administration in Hungary.213

211 : Hungarian Public Admini rati on and Admini rati ve Law. Edited by András Patyi – Ádám Rixer. Sch enk Verlag, Passau, 2014. p.299-300.

212 See footnote 6. p. 293-294. 213 Ibid. 309. p.


67

The main sub-system of the territorial administration of the state is represented by

the capiatl and county government’s offi ces. The National Tax and Customs Administra-

tion represents the second (special) sub-system. The third sub-system is constituted by

several organisations under central direction.214

The Act CXXVI of 2010 established the capital and county government’s offi ces that

have integrated most of the deconcentrated territorial organs directed by diff erent mini-

sters earlier. The heads of the capital and county government’s offi ces are the government

representatives appointed by the PM. The mandate of the government representative is

attached in time to the mandate of the PM. No educational or professional background is

required by the act for the fulfi lment of this high position. Only the eligibility in general

elections is needed. Professionalis is represented in this system by the general director of

offi ce (and his or her deputy). They are required to have a university degree and professio-

nal experience int he fi eld of public administration. The general directors are appointed

for un undetermined period. The internal structure of the capital and county governmen-

t’s offi ce is divided into three main units: the core offi ce, th eset of specialized authorities

and the district offi ces.215

The district offi ces were set up in January 2013. The parliament re-established the

system of administrative districts at the local level in 2012. The division of the districts was

fi xed by the government in the form of the Government Decree 218/2012 (VIII.13.) on the

district government’s offi ces. The cited decree created 175 districts in the countryside and

made the 23 former capital-districts of Budapest equivalent to them. Internal structure

of the district offi ce is partly similar to those of the county offi ce. General direction of

these offi ces is exercised by the government representative while professional direction

over the departments of the set of specialised authorities is exercised by the specialised

authority of countyy level as a general rule.216

The National Tax and Customs Administration (NTCA )has its own territorial and local

units operating during the subordination of the national level organ. The NTCA has three

main departments: the tax department, the customs department and the criminal depart-

ment of fi nances. The tax department has 7 regional general directorates and 20 county

(capital) directorates operatea t the lower level. The structure of the customs department

is very similar (7 region, 20 county units). The criminal department of fi nances is headed

by the fi nancial intelligence unit, which has 7 regional (general) directorates as deconcen-

214 Ibid. 309. p.215 Ibid. 310-311. p.216 Ibid. 317. p.

68

trated bodies.217

The third big sector of territorial administration is represented by nonitegrated organs

of state administration in territorial level. In 2013 14 deconcentrated bodies operatea t the

territorial level of public administration. Some of these organs operate in the counties

(plus capitol city).218 The territorial framework of the deconcentrated bodies of the second

type is the 7 NUTS regions of the country.219 Finally, the third type of organs is special

territorial unit not following either the county division or the regional division.220

The Hungary has two levels for a self-governments: the county level with very limited

competencies and more or less strong local level. The directly elected assemblies work

on the local and regional levels. The new majority in parliament recuced very radically

the number of local and regional representatives (more or less for 40 %). For a local self-

governments is a very important partner the district level of state administration. Hun-

gary has one special kind of self-governments yet: the elected assemblies of the national

minorities. The parliament accepted 13 minority. Every minority has the representative

bodies at the local, regional and

Hungary has currently 9 ministries. Very important is the Prime Minister’s Offi ce, which

has a status of ministry too. The next organ is the Ministry of Agriculture, the Ministry of

Defence, the Ministry Foreign Aff airs and Trade, the Ministry of Human Resources, the Mi-

nistry of Interior, the Ministry of Justice, the Ministry of National Development and the of

National Economy. Between these ministries there are „super ministries” too, e.g. the Mini-

stry of Human Resources integrates the education, culture, health and labor aff aires while

the fi nance is the part of the Ministry of National Economy. These sectors are directed by

the state secretaries (e.g., for public education, for culture etc.).

217 Ibid. 312-313. p.218 E.g. the Nati onal Police. direct orates of Hungarian State Treasury, the Nati onal Land Fund Managing Organiza-

ti on, the Agricultural and Rural Development Agency etc.219 E. g. the Offi ce of Immigrati on and Nati onality, the Regional Direct orates of the Hungarian Central Stati sti cal

Offi ce, the Hungarian Inve ment and Trade Agency.220 E.g. The Nati onal Inspect orate for Environment, Nature and Water, the Hungarian Meteorolgical Service etc.

69

Jan Malast

Development of the public administration

(with a special focus on territorial self-government)

in the Czech Republic after 1989

One of the fi rst constitutional legal acts adopted after the events of November 1989

was the Constitutional Act no. 294/1990 Coll. which abolished (or fundamentally changed)

the provisions of Chapter seven of the Constitution of the Czechoslovak Socialist Republic.

This part of the Constitution, which for nearly 30 years defi ned the constitutional basis for

the structure and functioning of the national committees (“národní výbory”), now con-

tained only Articles 86 and 87. This regulation stated that the foundation of the local sel-

f-government is a community which is a legal entity with the right to self-government

and asset self-management, whose councils are elected on the basis of a general, secret,

equal and direct right to vote, and which may in the matters of local self-government

exercise a right to issue generally binding ordinances. This constitutional basis laid the

foundation for a successful developing of the local self-government, whose residues were

left in the Czechoslovakia in the early postwar years. By changing the Constitutional Act

no. 143/1968 Coll., on the Czechoslovak Federation, also the electoral term of national

committees was shortened until subsequent free elections.

Of course, the constitutional arrangement was necessary but meant also only a gene-

ral framework of the basis of local self-government legislation. More detailed regulation

involved a set of legal acts adopted right after the above mentioned constitutional chan-

ges. First in a series was the Act no. 367/1990 Coll., Municipal Act, which characterized

the municipalities and so called statutory cities, rights of citizens towards municipalities,

territorial changes (merger and division) of municipalities, municipal independent and

delegated competences and crucial municipal authorities. Regarding the organizational

structure of municipalities, Municipal Act determined the municipal council, the board of

the municipal council, the mayor and the municipal secretary. The municipal council was

considered as a supreme authority in local matters as long as citizens did not decide the

problems directly in a referendum (if allowed by the law).

The Capital city of Prague had a special position among all the municipalities since the

very beginning of the self-governmental renaissance. In October 1990, the Czech National

Council adopted the special act no. 418/1990 Coll., on the Capital city of Prague, regulating

Jan Malast

70

the exemptions from Municipal Act based on the privileged position of the capital city.

Amendment to the Constitution, which abolished the constitutional foundations

of the system of national committees, brought another signifi cant fact – the abolition of re-

gional national committees and their non-replacement (at least temporary) of an adequ-

ate level of administrative body of general competence, whether a state deconcentrated

authority or decentralized self-governing unit. This situation led to quite an interesting

phenomenon. Regions as administrative units were still maintained (since the legal act

no. 36/1960 Coll., on the territorial division of the country, remained in force), nevertheless

the regional national committees as their main “administrators” were cancelled without

any replacement.

District offi ces have become administrative authorities at a local level, and also par-

tly provisional substitute for nonexistent any other degree of regional self-government.

At about the same time as the Municipal Act, the Czech National Council adopted act

no. 425/1990 Coll., on district offi ces, which regulated the state administration in the di-

strict territory. It established district offi ces, which, although primarily represented the

state authority with general district competence, in some cases also served as a superior

governing bodies above the self-governing municipalities, especially within municipal

delegated powers. District offi ces worked, for example, as appellate authorities reviewing

the municipal decisions or as control authorities supervising the activities of municipali-

ties in the fi eld of delegated powers.

Taking into consideration some of the competences of the district assemblies

(as a main authority of district offi ces) district offi ces were, from a specifi c point of view,

regarded as self-governing units sui generis. District assemblies were, however, elected

indirectly by municipal councils and their activities did not have continuous character

(members of the assemblies usually met 4x per year). Therefore, despite some indications,

we cannot perceive them as local self-governing units.

On January 1st 1993 the Czechoslovak Federal Republic was dissolved and replaced

with a successor country of the Czech Republic. This step was inevitably associated with

the need of a new constitution. It was adopted by the Czech National Council on Decem-

ber 16th 1992, i.e. only 15 days before the dissolution of the federation.

The Constitution of the Czech Republic (Constitutional Act no. 1/1993 Coll.) undo-

ubtedly marked a signifi cant milestone in the development of local self-government,

especially the regional one. It regulates the matter of territorial (local and regional) sel-

f-government in detail and thoroughly, however even these newly adopted provisions

cannot have a diff erent character than the main and general framework referring to other

legal acts. In spite of that fact, it can still be stated that in comparison with constitutions

of other countries (especially so called post-communist countries) articles governing

the right to the local self-government are rather brief and vague.

Development of the public administration in the Czech Republic after 1989

71

Constitution of the Czech Republic guarantees the right to self-government in one of

its opening articles, namely article 8, which is further developed, especially in Chapter VII,

i.e. articles no. 99 and the following (see the chosen articles of the Constitution attached

below). These provisions, however, introduced certain inequality between diff erent types

of public self-government. The Constitution only guarantees the right to territorial (local

and regional) self-government and does not particularly mention the professional auto-

nomy as public subjects of special interest. The Constitution here clearly indicates this

special status of the territorial self-government in modern democratic governance.

Besides the declaration of municipality guarantees, probably the most signifi -

cant change brought by this Constitution was introducing the founding provisions of the

so-called “higher territorial self-governing units”, i.e. regions. Original draft of the Consti-

tution initially spoke of “higher territorial self-governing units named county or region or

country”, while the specifi c type and name were to be decided on by the council of this

unit at the fi rst meeting of its assembly after elections. One of these types was eliminated

right after fi nal modifi cation of the proposal (draft) of the Constitution, leaving the article

no. 98 only with “country or region”. Also the right to decide on a name of the higher terri-

torial self-governing unit was extended to general competence, not only to non-recurring

right at the assembly’s fi rst meeting. This legal arrangement may be fl exible; nevertheless

it also brought about the absence of integral conception of “higher self-government” in

the Czech Republic within its Constitution.

Newly adopted Constitution of the Czech Republic regulating “basic self-governing

units” (municipals, “obce”) and “higher self-governing units” (regions, “kraje”) also aroused

the discussion about the possibility of introducing some other – third – level of self-

governing administration (maybe counties, “okresy”, between municipals and regions?).

First group of legal scientists deduces from the article 99 of the Constitution that “…

the Constitution of the Czech Republic envisages a two-tier structure of territorial sel-

f-governing units” and “…other arrangement of territorial self-governing system under

existing constitutional form is not possible”. Other lawyers on the other hand believe that

“…you can allow the creation of other local self-governments than foreseen by the Con-

stitution on the basis of common law (i.e. non-constitutional). The Constitution provides

which territorial self-governing units are to be, but does not prohibit the creation of the

others”.

Solution – in my opinion – seems to be somewhere between these views. Probably,

it may be possible to create, for example, county self-governing level of administration

under the present constitutional framework, i.e. secundum et intra constitutionem (wi-

thin the constitutional limits). On the other hand, it does not necessary mean that con-

stitutionally guaranteed right to territorial self-government would also cover this level of

self-governing units, while Constitution obviously does not take them into account.

Jan Malast

72

It took almost four years since the constitutional regulation of the self-governing

regions was fulfi lled and followed by detailed legal regulation. In 1997 the Parliament

of the Czech Republic discussed and adopted the government’s draft of the constitutional

act on the creation of higher territorial self-governing units promulgated as constitutio-

nal act no. 347/1997 Coll. This act constitued 14 territorial units (13 regions + capital city of

Prague) and also included an amendment to articles nr. 99 and 103 of the Constitution of

the Czech Republic fi nally stating the name “region” (kraj) and abolishing the right of the

council to decide on its name. The act was adopted in December 1997 and was meant to

come into force on the symbolic date of January 1st 2000.

As for the relations between municipalities and regions there was granted a substan-

tive principle, which means that “regions and their authorities may have “higher” status

in the system of territorial self-government, but not “superior” towards municipalities”. It

may be understood as application of the subsidiarity and cooperation principles as well.

Nevertheless, creating of self-governing regions didn’t silence the critical voices cal-

ling for the diff erent models of administrative organization of the Czech Republic. Among

other arguments, those voices reproved the current system for its territorial incompatibi-

lity with the legal act 36/1960 Coll., on the territorial division of the country (which counts

on diff erent types and numbers of regions for the purposes of central state administra-

tion) as well as with the NUTS II units created by the European Union. Some also claim

that higher territorial self-governing units created in 2000 do not respect ancient border

between historical territories Bohemia and Moravia lasting for almost 1000 years.

On 12 November 2000, the fi rst regional elections ever in our modern history took

place, culminating the creation and constitution of a two-level territorial self-government

in democratic governance of the Czech Republic. On the same day came into force the le-

gal act no. 129/2000 Coll., on regions, containing detailed regulations of the attributes

and the internal structure of the regional self-governing units, of their authorities, compe-

tencies etc. At the same time the legal act no. 128/2000 Coll. on municipalities came into

force, followed by the act. no. 131/2000 Coll., on the Capital city of Prague. Both newly

adopted laws (on municipalities and on the Capital city of Prague) replaced the previous,

already insuffi cient regulations from the 1990.

By adopting the new legal regulation of territorial self-governing units, the fi rst stage

of the public administration reform, initiated in the Czech Republic in 1997, was achieved.

While the fi rst stage represented – generally speaking – the emergence and development

of both levels of territorial self-government, then the second stage of the reform focused

on the decentralization itself and contained mainly the fi nal transfer of the competen-

cies of local state authorities towards the territorial self-governing units (municipals or

regions).

The second stage fi nished on January 1st 2003 when 73 district offi ces were abolished

Development of the public administration in the Czech Republic after 1989

73

and their competencies were transferred to 205 municipalities carrying out extended

competence (of delegated state power), to regions and also (but quite rarely) to another

state specialized authorities.

It can be said that the implementation of public administration reform has brought –

except some positives – also negative (or at least questionable) consequences. For exam-

ple, particular municipalities were not always properly and eff ectively chosen for the per-

formance of certain agendas, therefore it may take more time for some citizens to settle

their administrative matters than before the reform. Also personal or material transfers

were not without problems (despite government statements there was an observable in-

crease in the number of civil servants in the public administration), the lack of reconstruc-

tion (reform) of central government authorities (shall be made within the third stage of

the public administration reform) or – last but not least – it defi nitely cannot be said, that

there was set the very best way of fi nancing the exercise of state administration by the

bodies of territorial (mainly municipal) self-government in the scope of delegated com-

petencies was established. Among others, the matter of the abolition of district offi ces

remains a very questionable issue up to the present time.

The third stage of the public administration reform should lead to the standardization

of public services, their optimization according to the local conditions, modernization of

central administrative authorities (whose functioning some authors do not hesitate to

describe as “a true European rarity”) or increasing of the horizontal coordination of public

administration.

It can be said, however, that this stage is now carried out only partially (within certain

areas) mainly for fi nancial reasons. Nevertheless, we can, for example, identify progress

in the sphere of “e-government” – an electronic offi cial notice board, system of “Czech

points” (a network made of centers with cumulated administrative functions ), using of an

electronic signature, using “data boxes” for sending and receiving electronic documents

and messages from or to public administration etc.

Attachment:

CONSTITUTION OF THE CZECH REPUBLIC

of December 16th 1992

No. 1/1993 Coll. (as amended)

…

ARTICLE 8

The right of autonomous territorial units to self-government is guaranteed.

…

CHAPTER SEVEN

Territorial Self-Government

74

ARTICLE 99

The Czech Republic is subdivided into municipalities, which are the basic territorial self-

governing units, and into regions, which are the higher territorial self-governing units.

ARTICLE 100

(1) Territorial self-governing units are territorial communities of citizens with the right to self-

government. A statute shall specify the cases when they shall be administrative districts.

(2) Municipalities shall always form part of a higher self- governing region.

(3) Higher self-governing regions may be created or dissolved only by a constitutional act.

ARTICLE 101

(1) Municipalities shall be independently administered by their representative body.

(2) Higher self-governing regions shall be independently administered by their representative

body.

(3) Territorial self-governing units are public law corporations which may own property and

manage their aff airs on the basis of their own budget.

(4) The state may intervene in the aff airs of territorial self-governing units only if such is requ-

ired for the protection of law and only in the manner provided for by statute.

ARTICLE 102

(1) Members of representative bodies shall be elected by secret ballot on the basis of a univer-

sal, equal, and direct right to vote.

(2) Representative bodies shall have a four-year electoral term. The circumstances under which

new elections for representative bodies shall be called prior to the expiration of an electo-

ral term shall be designated by statute.

ARTICLE 103

[Repealed]

ARTICLE 104

(1) The powers of representative bodies shall be provided for only by statute.

(2) Representative bodies of municipalities shall have jurisdiction in matters of self-government,

to the extent such matters are not entrusted by statute to the representative bodies of hi-

gher self-governing regions.

(3) Representative bodies may, within the limits of their jurisdiction, issue generally binding

ordinances.

ARTICLE 105

The exercise of state administration may be delegated to self-governing bodies only if

such is provided for by statute.

75

Andrzej Ogonowski

Instytucje dialogu społecznego

państw Grupy Wyszehradzkiej

na tle standardów europejskich

Dialog społeczny – pojęcie i formy instytucjonalizacji

W systemach demokratycznych uwidaczniają się trzy zasadnicze modele obywatel-

skiego uczestnictwa w polityce.221 Pierwszy z nich polega na reaktywnym reagowaniu przez

środowiska obywatelskie na określone akty publicznych ośrodków decyzyjnych poprzez

formy bardziej lub mniej zinstytucjonalizowane. Istotą drugiego modelu - partycypacyjne-

go - jest bezpośredni udział reprezentantów obywateli w kreowaniu decyzji publicznych,

najczęściej za pomocą głosowania większościowego. Formą realizacji tego modelu jest

przede wszystkim parlamentaryzm przybierający postać sprawowania mandatów przez

deputowanych pochodzących z wyborów. Wzorzec ten, z pewnymi modyfi kacjami wyko-

rzystany jest również w trójstronnych mechanizmach korporatystycznych, w których obok

państwa uczestniczą związki zawodowe i organizacje pracodawców. Wreszcie, trzeci mo-

del - oparty na dyskursie - polega na otwartej partycypacji obywateli w debatach mających

na celu wspólne określanie i rozpatrywanie kwestii problemowych, umożliwiające lepsze

ich zrozumienie, co z kolei ma służyć lepszym wyborom podejmowanym przez ośrodki

władzy. Koncepcje te kładą nacisk na taki bieg spraw publicznych, w których znacząca

i większa niż dotąd ma być rola obywatela - działającego samodzielnie bądź też w ramach

określonej organizacji. Ponadto, idee te podkreślają znaczenie i dyskursywny charakter

sfery publicznej, a w konsekwencji mają być istotnym źródłem legitymizacji poczynań wła-

dzy.222 W każdym z tych modeli znaleźć można elementy charakterystyczne dla występo-

wania instytucji dialogu społecznego. W zależności od tego, z którym spośród w/w modeli

mamy do czynienia, inni będą aktorzy, stopień natężenia oraz charakter tego dialogu.

Dialog społeczny jest instytucją wielowymiarową, występującą w różnych obszarach

systemu prawnego. Wyróżnić można dwie jego podstawowe formy: tradycyjny dialog spo-

łeczny rozumiany wąsko prowadzony w sprawach ustroju gospodarczego oraz - obejmujący

swoim zakresem ten pierwszy rodzaj - dialog społeczny sensu largo (dialog obywatelski223.

221 Za: J. Teorell, Political participation and three theories of democracy: A research inventory and agenda, Euro-pean Journal of Political Research, Volume 45, Issue 5 , s. 787 – 810.

222 P. Poławski, Elementy deliberacji w centralnej administracji publicznej, (w:) J. Sroka (red.) Wybrane instytucje demokracji partycypacyjnej w polskim systemie politycznym, Warszawa 2008, s. 55.

223 H. Izdebski, Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2007, s. 153.

Andrzej Ogonowski

76

W swojej najszerszej postaci dialog społeczny (zwany również dialogiem obywatel-

skim) prowadzony jest przez organy władzy państwowej z wszelkiego rodzaju zrzeszenia-

mi obywateli, zaś jego przedmiotem może być każdy aspekt normowanej rzeczywistości.

Służy on komunikowaniu się organów władzy państwowej ze zorganizowanym społe-

czeństwem obywatelskim, które w ten sposób konsultuje treść decyzji podejmowanych

przez organy władzy publicznej. Idea ta wyraża się w szczególności tworzeniem różnego

rodzaju ciał o charakterze doradczym, w których skład wchodzą przedstawiciele poszcze-

gólnych grup interesu (w tym samorządów), wśród których szczególną kategorię stanowią

organizacje reprezentujące interesy pracodawców i pracowników. Dialog obywatelski jest

rozumiany przede wszystkim jako instrument demokratyzacji szeroko rozumianych proce-

sów decyzyjnych224. W tym sensie jest funkcjonalnie powiązany z ideą społeczeństwa oby-

watelskiego. Opiera się na wymianie informacji oraz konsultacjach. Katalog uczestników

dialogu obywatelskiego jest bardzo szeroki i obejmuje różnego rodzaju zrzeszenia oby-

wateli, w tym organizacje trzeciego sektora. Jednym z uczestników, a zarazem inicjatorem

dialogu obywatelskiego jest państwo. Jego pozycja polega na uprzywilejowanym dostę-

pie do kontrolowania mechanizmu uogólnionej wymiany politycznej, to jest do składania

takich propozycji w toczącym się dialogu, które - w zamian za przyzwolenie na określone

decyzje - oferują pozostałym stronom korzyści do uzyskania w systemie politycznym225.

Konsekwencją tak ukształtowanego dialogu obywatelskiego jest jego duża otwartość

i elastyczność oraz większe - niż w przypadku tradycyjnego dialogu cechującego się prze-

targiem grupowych interesów - nastawienie jego uczestników na dobro wspólne.

Z kolei, wąsko rozumiany dialog społeczny pierwotnie dotyczył sfery zbiorowych

stosunków pracy, a z czasem rozszerzył zakres swojego oddziaływania na szerszy obszar

ustroju gospodarczego. W zbiorowych stosunkach pracy jest realizowany na zasadzie

autonomii partnerów społecznych. Rola państwa w takim dialogu sprowadza się przede

wszystkim do ustanowienia instytucjonalnych ram tego dialogu i stworzenia systemu

jego gwarancji. Ten autonomiczny, dwustronny dialog partnerów społecznych w spra-

wach z zakresu zbiorowego prawa pracy jest w dużej mierze kształtowany przez formę

i strukturę własności. W układzie tym większą rolę odgrywają też negocjacje prowadzone

pomiędzy jego aktorami.

W szerszym zakresie, obejmującym sferę ustroju gospodarczego, dialog społecz-

ny ma na celu ukształtowanie stosunków pomiędzy samymi partnerami społecznymi

w sposób umożliwiający harmonijny rozwój gospodarczy i społeczny przedsiębiorstwa,

branży, regionu bądź też kraju. Dialog społeczny jest zatem - ogólnie akceptowanym we

224 A. Krajewska, Konsultacje społeczne w praktyce. Studium dwóch przypadków, (w:) M. Rymsza (red.) Organiza-cje pozarządowe. Dialog obywatelski. Polityka państwa, Warszawa 2007, s.127.

225 K.W. Frieske, Trójstronna Komisja: dialog społeczny i legitymizacja, (w:) B. Balcerzak – Paradowska (red.), Praca i polityka społeczna wobec wyzwań integracji, Warszawa 2003, s. 240.

Instytucje dialogu społecznego państw Grupy Wyszehradzkiej na tle standardów europejskich

77

współczesnym świecie - fi larem rozwoju racjonalnego („cywilizowanego”) kapitalizmu226.

Problematyka dialogu społecznego jest w tym kontekście ściśle powiązana z koncepcją

korporatywizmu227. Korporatywizm opiera się na skoordynowanej, hermetycznej (w rozu-

mieniu doboru podmiotów i kwestii), scentralizowanej partycypacji ekonomicznych (zor-

ganizowanych) grup interesu w procesie formułowania i wprowadzania w życie polityki

publicznej, które w związku z tym - obok państwa - są za nią odpowiedzialne228. Państwo

w tym układzie zapewnia organizacjom uczestniczącym w tym dialogu monopol w za-

kresie formułowania oraz (niekiedy) implementowania polityki. Podmioty prywatne zmu-

szone są natomiast do stworzenia sprawnych struktur organizacyjnych, które pozwolą im

zmusić swych członków do przestrzegania porozumień zawartych przez organizacyjne

elity. W systemie korporatystycznym władza jest zatem rozproszona między grupami, któ-

rych wkład w funkcjonowanie gospodarki i życia zbiorowego jest konieczny, przy czym

rozproszenie to nie ma charakteru pluralistycznego (opartego na konkurencji), ale stano-

wi podział władzy w systemie politycznym. W związku tym, podejmowanie decyzji w sys-

temie korporatystycznym to złożony proces przetargów i negocjacji między państwem

i korporacjami - co wcale nie oznacza, że negocjacje te nie obsługują interesów jednostek

i grup nienależących do korporatystycznej struktury229. Towarzyszy temu przekonanie,

że zróżnicowane wewnętrznie społeczeństwo powinno mieć możliwość wyrażania wła-

snych opinii i dążeń poprzez specjalnie powołane do tego organy, będące jakby szczegól-

nym rodzajem reprezentacji, obok parlamentów230.

226 M. Matey – Tyrowicz, Dialog społeczny jako instytucja konstytucyjna i europejska, (w:) M. Kruk, J. Trzciński, J. Wawrzyniak (red.) Konstytucja i władza we współczesnym świecie. Doktryna –prawo – praktyka, Warszawa 2002, s. 81.

227 J. Gardawski, Współczesny neokorporatyzm w ujęciu socjologii ekonomicznej, (w:) W. Pacho (red.), Szkice ze współczesnej teorii ekonomii, Warszawa 2005, s. 193.

228 Szerzej na temat korporatywizmu m.in. G.W.F. Hegel Zasady fi lozofi i prawa, Warszawa 1969, s.193; M.M. Wiszowaty, Regulacja prawna lobbingu na świecie, Warszawa 2008, s. 87; Encyklika Piusa XI z dnia 15 maja 1931 roku Quadragesimo Anno: 21-38, 96; K. Nielsen, Pluralism, Corporatism and the Negotiated Economy – Perspectives for Post-Coummunism, Kraków 1992, s. 7-44; K. Nielsen, O. K. Pedersen, Gospodarka negocjacyjna – struktury, procesy, instrumenty, w: Procesy transformacyjne w Europie Wschodniej – wyzwanie dla teorii społeczno-ekonomicznych, Kraków 1993, s. 7-34; K.W. Frieske, L. Machol – Zajda, Instytucjonalne ramy dialogu społecznego w Polsce: szanse i ograniczenia; (w:) K.W. Frieske, L. Machol, B. Urbaniak, H. Za-rychta, Dialog społeczny w Polsce. Zasady, procedury i instytucje w odniesieniu do podstawowych kwestii społecznych, Warszawa 1999, s. 10; r. Herbut, Polityka przetargów industrialnych. Między paradygmatem pluralistycznym a korporacyjnym, (w:) A. Antoszewski, r. Herbut (red.) Demokracje zachodnioeuropejskie. Analiza porównawcza, Wrocław 2008, s. 186 i n.; J. Sroka, Grupy interesu w układzie przetargów przemysło-wych. Próba oceny możliwości rozwoju nowej perspektywy analitycznej, (w:) Z. Machelski, L. Rubisz (red.) Grupy interesu. Teorie i działanie, Toruń 2003, s. 145; J. Sroka, Europejskie stosunki przemysłowe w perspekty-wie porównawczej, Wrocław 2000, s. 37 i n.; W. Morawski, Socjologia ekonomiczna, Warszawa 2001, s. 214; W. Morawski, Korporatyzm: wyłanianie się nowych stosunków przemysłowych w Polsce (w:) T. Kowalak (red.) Negocjacje. Droga do paktu społecznego. Doświadczenia, treść, partnerzy, formy, Warszawa 1995, s. 270; M. Weber, Gospodarka i społeczeństwo. Zarys socjologii rozumiejącej, Warszawa 2002, s. 226 i n.; J. Gardawski, Dialog społeczny w Polsce. Teoria, historia, praktyka, Warszawa 2009, s. 51 i n.

229 A. Cawson, Corporatism and welfare. Social Policy and State Intervention in Britain, London 1982, s.41; za: K.W. Frieske, Trójstronna Komisja: dialog społeczny i legitymizacja, op. cit. s. 238.

230 J. Trzciński. Udział Rad Społeczno-Ekonomicznych w procesie tworzenia prawa we Włoszech (w:)

Andrzej Ogonowski

78

Specyfi czną postacią takiej korporatystycznej platformy dialogu społecznego są zinstytucjonalizowane struktury funkcjonujące w modelu trójstronnym231. Mogą one funkcjonować na różnych szczeblach: ogólnokrajowym, regionalnym, lokalnym bądź też sektorowym (branżowym). Pozwalają partnerom społecznym wpływać na procesy decyzyjne oraz treść stanowionego prawa w sprawach społeczno-gospodarczych, a w konsekwencji prowadzić do zachowania pokoju społecznego. Osiągnięcie tego stanu jest w dużej mierze zadaniem mediatora, którym w trójstronnym, neokorporatystycznym ładzie gospodarczym jest administracja publiczna232.

Wpływ prawodawstwa UE na funkcjonowanie instytucji dialogu społecznego

w państwach Grupy Wyszehradzkiej

Członkostwo państw Grupy Wyszehradzkiej w Unii Europejskiej powoduje, że wy-

kładnia postanowień ich prawodawstwa krajowego powinna być dokonywana w relacji

do prawa europejskiego. Z koncepcji multicentryczności systemu prawa wynika bowiem,

iż w sytuacji, gdy przy wykładni prawa krajowego istnieje kilka możliwości interpretacyj-

nych, to należy wybierać tę możliwość, która jest najbliższa ujęciu acquis communauta-

ire233. Złożony system prawa Unii Europejskiej dotyka na różne sposoby również obsza-

rów szeroko rozumianego ustroju gospodarczego oraz polityki społecznej i zatrudnienia,

w tym dialogu społecznego. Co więcej, rola decyzji UE jest coraz bardziej znacząca i dziś

byłoby trudno, a może nawet niemożliwe stwierdzić, że system prawa w całości znajduje

się w rękach władz krajowych. Sytuacja jest dużo bardziej skomplikowana i wynikające

z niej ramy normatywne są bardzo specyfi czną kombinacją norm ponadnarodowych do-

minujących w określonych częściach danego obszaru oraz prawa krajowego dotyczącego

prawie wyłącznie pozostałych części danego obszaru. W literaturze dotyczącej tego tema-

tu znajdujemy też krytyczne stwierdzenia, że prawodawstwo UE jest “śródmiąższowe”, tzn.

znajduje dla siebie miejsce wszędzie tam, gdzie istnieje niezagospodarowana przestrzeń

między różnymi obszarami prawa, bez jakiegokolwiek widocznego związku logicznego

lub jakiejkolwiek jasnego kierunku234.

K. Działocha, J. Trzciński, K. Wojtowicz, Studia nad udziałem grup interesów w procesie tworzenia prawa, Acta Universitatis Wratislaviensis nr 918, Prawo CLII, Wrocław 1987, s.145-147.

231 Zauważyć też należy, że pojęcia: stosunki trójstronne i korporatywizm bardzo często używane są zamien-nie. Podnosi się jednak, że o ile podstawę stosunków trójstronnych stanowi monopol reprezentatywności i zaangażowanie organizacji pracodawców i pracobiorców w politykę państwa, o tyle korporatyzm charak-teryzuje dodatkowo występowanie stosunków partnerskich między rządem, pracodawcami i związkami zawodowymi. Stąd też, system trójstronny jest mniej stabilny niż system korporacyjny (por. H. Slomp, Mię-dzy rokowaniami i polityką, Łódź 1995, s. 23).

232 K.W. Frieske, L. Machol – Zajda, Instytucjonalne ramy dialogu społecznego w Polsce: szanse i ograniczenia, op. cit., s. 13.

233 Na temat multicentryczności systemu prawa por. M. Łętowska, Multicentryczność systemu prawa i wykładnia jej przyjazna, (w:) Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa Profesora Maksymiliana Pazdana, Kraków 2005. Por. również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 02.01.2003 roku, sygn. K 2/02.

234 N. Pruszanowski, J.J. Hordejuk, Dialog społeczny, polityka zatrudnienia oraz uznawanie kwalifi kacji zawodo-


79

W dokumentach unijnych dialog społeczny rozumiany jest jako proces stałej inte-

rakcji między partnerami społecznymi, w celu osiągnięcia porozumienia dotyczącego

niektórych zmiennych gospodarczych i społecznych, na poziomie makro- i mikro-eko-

nomicznym235. Stanowi on jeden z podstawowych fi larów tzw. europejskiego modelu

społecznego oraz opiera się na zasadach solidarności, odpowiedzialności i partycypacji236.

Rozwój dialogu społecznego jest przy tym ściśle związany z wyzwaniami, jakie pojawiły się

przed państwami europejskimi w miarę pogłębiania się integracji europejskiej, a zwłaszcza

narastającą asymetrią między dążeniem do konkurencyjności i ograniczoną możliwością

koordynowania krajowych polityk społecznych237. Jest on również ważnym elementem

koncepcji „good governance” realizowanej przez instytucje UE, które za pośrednictwem

europejskich partnerów społecznych uspołeczniają europejskie procesy stanowienia

prawa238. W dużej mierze to partnerzy społeczni poprzez swoją aktywność doprowadzili

do rzeczywistego i praktycznego, a nie jedynie politycznego wzmocnienia pozycji tak ro-

zumianego dialogu społecznego na szczeblu UE. Rozwój dialogu społecznego w UE jest

też rezultatem dostrzeżenia podobnych interesów instytucji wspólnotowych oraz partne-

rów społecznych we wdrażaniu wspólnotowej polityki społecznej oraz w radzeniu sobie

z wyzwaniami współczesnego świata. Z czasem na dobre zakorzenił się on w procesie

decyzyjnym UE i stał się ważnym elementem unijnej strategii zarządzania. Pomaga

on partnerom społecznym wpływać na kształtowanie polityki unijnej, wzmacnia procesy

integracji wewnątrz Unii Europejskiej, a także wspiera rozwój unijnego rynku wewnętrz-

wych w Unii Europejskiej, Związek Rzemiosła Polskiego 2005, s. 24.235 Ibidem, s. 5. 236 Za: http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_policy/social_dialogue/index_

en.htm. Przez europejski model społeczny rozumieć należy podejście, które opiera się na przekonaniu, że możliwe jest pogodzenie wymogów szybkiego rozwoju ekonomicznego z realizacją celów społecznych (bezpieczeństwo zatrudnionych, dostęp do sfery publicznej itp.). Mimo wielu ścieżek rozwoju, zależnych od tradycji i praktyki poszczególnych krajów UE, we wszystkich tych krajach występują pewne wspólne wartości: 1) przywiązanie do zasady sprawiedliwości społecznej oraz odpowiedniego zabezpieczenia spo-łecznego, 2) uznanie, że społeczna sprawiedliwość może przyczyniać się do ekonomicznej efektywności i postępu, 3) wysoki stopień zorganizowania interesów i wszechstronnego dialogu pomiędzy władzami państwowymi a partnerami społecznymi w sprawach związanych z polityką gospodarczą i socjalną. W efek-cie większą rolę niż gdzie indziej odgrywa partnerstwo i „czynnik zaufania” w rozwiązywaniu problemów społecznych. Zostało to potwierdzone przez przywódców Unii Europejskiej, którzy na szczycie w Barcelonie w 2002 r. uznali, że europejski model społeczny jako koło napędowe harmonijnego rozwoju państw UE opiera się na wydajnej gospodarce, wysokim poziomie opieki socjalnej oraz edukacji i dialogu społecznym (por. S. Golimowska, Europejski model socjalny i otwarta koordynacja polityki społecznej, publikacja dostępna pod adresem: politykaspoleczna.ipiss.com.pl/konferencja2002/golinowska.doc).

237 S. Adamczyk, Europejski model społeczny i rola dialogu społecznego w jego rozwoju, s.2, publikacja dostępna pod adresem: www.solidarnosc.org.pl/fe/fm/fi le/EMS%20a%20dialog%20spoleczny.doc

238 Por. Komunikat Komisji Europejskiej, Towards a reinforced culture of consultation and dialogue - General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission, COM(2002) 704 fi nal (http://ec.europa.eu/governance/docs/comm_standards_en.pdf ) oraz Komunikat Komisji Europe-jskiej, Partnership for change in an enlarged Europe - Enhancing the contribution of European social dialogue, COM(2004) 557 fi nal, s. 6, tekst komunikatu dostępny pod adresem: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2004:0557:FIN:EN:PDF.

Andrzej Ogonowski

80

nego239. Zgodnie z koncepcją neofunkcjonalizmu poszerza też zakres swojego oddzia-

ływania na kolejne obszary objęte procedurami decyzyjnymi w UE240. Zaznaczyć jednak

należy, że - zgodnie z zasadą subsydiarności - dialog na szczeblu europejskim ma jedynie

charakter wspomagający i uzupełniający wobec dialogu występującego na szczeblu na-

rodowym241.

Wobec tego, europejski dialog społeczny oddziałuje na zakres i formy krajowego dia-

logu społecznego państw członkowskich w sposób bardzo ograniczony. Prawodawstwo

UE nie narzuca też państwom członkowskim jednolitego modelu zinstytucjonalizowane-

go dialogu społecznego, a jedynie formułuje pewne ogólne ramy funkcjonowania tego

rodzaju instytucji. W związku z tym, każdy kraj powinien tworzyć własne rozwiązania do-

tyczące funkcjonowania instytucji dialogu społecznego, które są dostosowane do jego

warunków politycznych, ekonomicznych i społecznych. Nie ma zatem jednego uniwer-

salnego modelu takiej rady. Mogą być one zarówno organami reprezentacji różnych grup

interesu funkcjonujących w społeczeństwie i w aparacie władzy, bądź też mogą mieć

bardzo ograniczony (trójstronny) skład. Funkcjonowanie tego rodzaju ciał stanowi prze-

jaw zmian, jakie zachodzą w modelu rządów parlamentarno-gabinetowych. Tendencja ta

wyraża się właśnie powoływaniem różnego rodzaju organów pośredniczących pomiędzy

społeczeństwem a rządem i parlamentem, co pozwala tym organom wpływać na procesy

decyzyjne, jak również racjonalizować dotychczasowy system reprezentacji politycznej

poprzez uzupełnienie go reprezentacją funkcjonalną (zawodowo - społeczną)242.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do konstatacji, że funkcjonujące w poszczegól-

nych państwach członkowskich ogólnokrajowe instytucje dialogu społecznego wpływa-

jące na kształtowanie i realizację polityki społeczno-gospodarczej są ciałami działającymi

według odmiennych mechanizmów i rozwiązań organizacyjnych. Różnią się one zwłasz-

cza składem, organizacją, kompetencjami oraz formami działania243. Jest to oczywista

pochodna tego, że poszczególne państwa mają różne modele społeczno-gospodarcze.

Biorąc to pod uwagę, nie można mówić o jednym, europejskim modelu ogólnokrajowej

instytucji dialogu społecznego zunifi kowanej w ramach UE244. Pomimo tego, mechanizmy

239 S. Adamczyk, Europejski model społeczny i rola dialogu społecznego w jego rozwoju, op. cit., s.1. 240 Por. Ch. Welz, The European Social Dialogue under art. 138 and 139 of the EC Treaty, Alphen aan den Rijn

2008, s. 229-232. Przez neofunkcjonalizmu rozumieć należy przede wszystkim teorie, która utrzymuje, że proces integracji może posuwać się do przodu poprzez określanie kolejnych obszarów wspólnej polityki, które z kolei obejmą inne sektory. Teoria ta kontrastuje z dążeniem do integracji prowadzącej do federalizmu. Por. m.in. S. Konopacki, Neofunkcjonalistyczna teoria integracji politycznej Ernsta Haasa i Leona Lindberga, Stu-dia Europejskie, 1998, nr 3, s. 105 i n.

241 T. Grosse, Dialog społeczny i kapitalizm(y), (w:) W. Misztal, A. Zybała (red.) Partnerstwo społeczne – model roz-woju dla Polski, Warszawa 2008, s. 70.

242 K. Działocha, J. Trzciński, K. Wojtowicz, Studia nad udziałem grup interesów w procesie tworzenia prawa, Wro-cław 1987, s.185.

243 Por. E. Sobótka, Rady Społeczno-Gospodarcze w krajach Unii Europejskiej jako zinstytucjonalizowana forma dialogu społecznego, Praca i Zabezpieczenie Społeczne, 1994, nr 10-11, s. 1-16.

244 Ibidem, s. 13.


81

dialogu wszędzie były kształtowane przez te same czynniki. W sferze gospodarki uzna-

wano go przede wszystkim za narzędzie dostosowania się do poziomu globalnej konku-

rencji, jak również kontroli nad zachowaniem przedsiębiorców245. Wspólne wydaje się być

również to, że podstawowym przesłaniem tych instytucji jest włączenie przedstawicieli

różnych grup interesu (w tym pracodawców i pracowników) w proces tworzenia i realizacji

polityki społeczno-gospodarczej państwa, a w konsekwencji rozszerzanie mechanizmów

demokracji politycznej na sferę społeczną i gospodarkę246.

Instytucje dialogu społecznego w państwach Grupy Wyszehradzkiej

Spośród tzw. „starych” państw członkowskich w UE ogólnokrajowe instytucje dialogu

społecznego występują m.in. w Belgii, Holandii, Włoszech, Francji, Luksemburgu, Irlandii,

Portugalii i Hiszpanii247. Wskazuje się, że w krajach tych centralne negocjacje dotyczące za-

gadnień społeczno-gospodarczych nadal odgrywają ważną rolę i dzieje się tak niezależnie

od postępującej decentralizacji248. Co znamienne, instytucje te praktycznie nie występują

w klasycznej formule trójstronnej (związki zawodowe - organizacje pracodawców - rząd),

lecz mają najczęściej charakter wielostronny, a w związku z tym uważane są za instytucje

dialogu obywatelskiego249. Ich charakter jest zatem różny od klasycznych, trójstronnych

komisji funkcjonujących na szczeblu ogólnokrajowym, gdyż w ramach swoich kompeten-

cji mogą one podejmować dialog społeczny praktycznie w każdej sprawie.

245 T. Grosse, Dialog społeczny i kapitalizm(y), op. cit., s. 61-62.246 Zwrócić należy również uwagę, iż istnieje Międzynarodowe Stowarzyszenie Rad Gospodarczych i Ekono-

micznych oraz Instytucji Podobnych (http://www.aicesis.org ). Spośród państw Grupy Wyszehradzkiej nale-żą do niej wszystkie rady poza instytucją słowacką.

247 Na temat instytucji dialogu społecznego występujących w tych krajach piszą m.in. K. Działocha, J. Trzciński, K. Wójtowicz, Studia nad udziałem grup interesów w procesie tworzenia prawa, Wrocław 1987; E. Sobótka Rady Społeczno-Gospodarcze w krajach Unii Europejskiej jako zinstytucjonalizowana forma dialogu społecznego, op. cit. , s. 1-16.; L. Rychly, M. Vylitova, National social dialogue on employ-ment in Europe, Genewa 2005; M. Pliszkiewicz, Rada Ekonomiczna i Społeczna Hiszpanii jako instytucja społeczeństwa obywatelskiego, w: Z. Góral (red.) Z zagadnień współczesnego prawa pracy. Księga ju-bileuszowa profesora H. Lewandowskiego, Warszawa 2009, s. 197 i nast.; A. Łabno-Jabłońska, Iberyj-ska droga do demokracji, Warszawa 1996, s. 205 - 212; M. Pliszkiewicz, J. Wojtyła (red.), Demokracja i rozwój w Europie, Katowice 1999; M. Pliszkiewicz (red.), Negocjacje zbiorowe we Francji, Warszawa 1997; M. Markocki, M. Naruszewicz, System dialogu społecznego w Holandii, (w:) M. Sakowicz (red.), Partycypacja społeczna w działaniu administracji na tle rozwiązań w państwach UE, Warszawa 2009; s. 204-214.

248 R. Blanpain, Dialog społeczny. Współzależność gospodarcza i prawo pracy, (w:) Referaty na VI Europejski Kon-gres Prawa Pracy i Zabezpieczenia Społecznego, Warszawa 13-17 czerwca 1999 r., s. 88-94.

249 Por. M. Pliszkiewicz, Rada Ekonomiczna i Społeczna Hiszpanii jako instytucja społeczeństwa obywatelskiego, op. cit., s. 198-199. Również E. Sobótka w swojej analizie porównawczej wskazuje, że jedynie w Portuga-lii do 1991 roku występował w tamtejszej Stałej Radzie Koncentracji Społecznej skład ściśle trójstronny. Autorka podaje również przykłady funkcjonowania w niektórych „starych” krajach UE instytucji dwu-stronnego, scentralizowanego dialogu społecznego oraz modeli trójstronnych, w których „trzecią stro-ną są przedstawiciele różnego rodzaju grup interesu, organizacji pozarządowych bądź też eksperci (por. E. Sobótka, Rady Społeczno-Gospodarcze w krajach Unii Europejskiej jako zinstytucjonalizowana forma dialogu społecznego, op. cit., s. 7-9, na temat dwustronnych instytucji dialogu społecznego w państwach UE również J. P. van den Toren, Społeczna gospodarka rynkowa a uzwiązkowienie – międzynarodowa analiza porównawcza, Gdańsk 1998, s. 8-24).

Andrzej Ogonowski

82

Trójstronne komisje z udziałem strony rządowej stały się bardziej popularne dopiero

w miarę rozszerzania się UE na mniej zamożne kraje, w których interwencjonizm państwo-

wy w gospodarce odgrywał znaczącą rolę. Wówczas to instytucje unijne w szerszym stopniu

zaczęły dopuszczać trójstronność, zaznaczając przy tym, że ma ona charakter przejściowy

w okresie transformacji ekonomicznych i, że nie może ona służyć jako kamufl aż

dla utrzymującej się dominacji państwa250. W konsekwencji, w większości państw człon-

kowskich znajdujących się w Europie Środkowej i Wschodniej występują klasyczne, trój-

stronne komisje społeczno-gospodarcze251. Dotyczy to również państw Grupy Wyszeh-

radzkiej252. Wydaje się to zrozumiałe, gdyż stosowne prace porównawcze dają podstawy,

aby twierdzić, iż kraje postkomunistyczne z Europy Środkowo-Wschodniej posiadają

wspólny rdzeń w zakresie modelu społeczno-gospodarczego. Podobieństwa pomiędzy

ustrojami tych państw wynikają zarówno z podobnej przeszłości, jak i podobnych wyzwań

związanych z transformacją ku demokratycznemu ustrojowi i gospodarce rynkowej253.

Instytucje ogólnokrajowego dialogu społecznego mogą mieć swoją podstawę nor-

matywną zarówno w obowiązujących przepisach prawa, jak również mogą funkcjonować

na mocy różnego rodzaju porozumień254. Konstytucjonalizacja tego typu organów w pań-

stwach europejskich nie jest zbyt częsta255. W dalszej części opracowania przedstawione

zostaną zasady funkcjonowania dwóch ogólnokrajowych instytucji dialogu społecznego

państw Grupy Wyszehradzkiej: Rada Porozumienia Gospodarczego i Społecznego Re-

publiki Czeskiej oraz Rada Gospodarcza i Społeczna Republiki Węgierskiej. Wybór tych

instytucji spowodowany jest faktem, iż są one postrzegane jako jedne z lepiej funkcjo-250 M. Matey – Tyrowicz, Dialog społeczny jako instytucja konstytucyjna i europejska; op. cit., s. 82. 251 Na temat trójstronnych instytucji dialogu społecznego w państwach Europy Środkowej i Wschodniej por.

m.in.: L. Rychly, M. Vylitova National social dialogue on employment in Europe, Genewa 2005; G. Casale, M. Kubinkova, L. Rychly, Social dialogue – the Czech Success Story, Genewa 2001, G. Casale (red.), Social Dialogue in Central and Ekstern Europe, Budapeszt 1999; S. Mouranche, Doświadczenia trójstronności w Eu-ropie Środkowej, Warszawa 1996; M. Pliszkiewicz, Trójstronność w krajach Europy Środkowej i wschodniej, (w:) H. Lewandowski, Z. Hajn (red.), Syndykalizm współczesny i jego przyszłość, Łódź 1996, s. 251 i nast.; J. Sroka, Europejskie stosunki przemysłowe w perspektywie porównawczej, Wrocław 2000, s. 143-162; T. Kowalak (red.), Negocjacje. Droga do paktu społecznego. Doświadczenia, treść, partnerzy, formy, Warszawa 1995, s. 149-232, S. Gallai, European dialogue. Institutionalization, Policy outcomes and their impact on Hun-garian tripartism, Budapeszt 2001, s. 74-97; T. G. Grosse, Wschodnioeuropejska jakość dialogu, Pismo Dialogu Społecznego, 2006, nr 2, s. 23 i nast., B. Kowalski, Dialog po węgiersku, Pismo Dialogu Społecznego, 2006, nr 2, s. 87 i nast.

252 Są to: Rada Dialogu Społecznego w Polsce, Rada Porozumienia Gospodarczego i Społecznego w Republice Czeskiej, Rada na rzecz Partnerstwa Społeczno-Gospodarczego Republiki Słowacji oraz Rada Gospodarcza i Społeczna Republiki Węgierskiej.

253 Za: S. Golimowska, Europejski Model Społeczny w działaniu-droga do sprostania wyzwaniom przyszłości, s. 10-11, www.cpsdialog.pl/fi les/Europejski%20Model_%20S%20Golinowska_.doc.

254 L. Rychly, M. Vylitova, National social dialogue on employment in Europe, op. cit., s. 21.255 W większości przypadków konstytucyjną podstawę prawną dla powoływania tego typu instytucji są zasada

społeczeństwa obywatelskiego i wolności zrzeszania się. Dotyczy to również państw Europy Środkowej Wschodniej (por. art. 11-13 konstytucji bułgarskiej, art. 27 konstytucji czeskiej, art. 29 konstytucji estońskiej, art. 35 i 50 konstytucji litewskiej, art. 102 i art. 108 konstytucji łotewskiej, art. 37 konstytucji słowackiej, art. 42 oraz art. 75-76 konstytucji słoweńskie oraz art. 70/C konstytucji węgierskiej. Teksty konstytucji dostępne m.in. pod adresem: http://libr.sejm.gov.pl).


83

nujących instytucji dialogu społecznego w krajach Europy Środkowej i Wschodniej256.

Ogólne przedstawienie zasad funkcjonowania tych instytucji wydaje się być tym bardziej

zasadne, iż wszystkie wyżej wskazane kraje charakteryzuje (podobnie do Polski) wystę-

powanie romańsko-germańskiego (kontynentalnego) systemu prawa, które istotnie różni

się od systemu anglosaskiego (common law). Rozwiązania zastosowane w tych krajach

mogą zatem stanowić punkt odniesienia dla kierunków ewolucji polskiego systemu zin-

stytucjonalizowanego dialogu społecznego. Prezentacja ta obejmie w szczególności trzy

zasadnicze aspekty funkcjonowania tych instytucji: podstawę prawną, skład oraz zakres

kompetencji każdej z ww. rad.

Rada Porozumienia Gospodarczego i Społecznego Republiki Czeskiej

W Republice Czeskiej, tradycja trójstronnego dialogu społecznego prowadzonego

na szczeblu centralnym sięga początków transformacji ustrojowej. Już w dniu 10 paździer-

nika 1990 roku powołano do życia Radę Porozumienia Gospodarczego i Społecznego (cz.

Rada hospodářské a sociální dochody257). Rada ta została utworzona jako dobrowolne,

trójstronne ciało najwyższego szczebla na podstawie trójstronnego porozumienia zawar-

tego pomiędzy rządem, związkami zawodowymi oraz organizacjami pracodawców. Funk-

cjonowanie tej instytucji nigdy nie zostało oparte na prawie stanowionym258.

Głównym celem tej instytucji jest rozwój dialogu społecznego ukierunkowany

na zachowanie pokoju społecznego, co pierwotnie miało umożliwić przeprowadzenie

transformacji czeskiego ustroju gospodarczego oraz zapewnienie wzrostu poziomu życia

obywateli259. Zakres prac czeskiej Rady Porozumienia Gospodarczego i Społecznego obej-

muje problematykę ustroju społeczno-gospodarczego. Do podstawowych dziedzin sta-

nowiących przedmiot dialogu prowadzonego na forum omawianej Rady zaliczyć należy:

politykę gospodarczą, zbiorowe stosunki pracy, kwestie społeczne, wynagrodzenia, usługi

publiczne i administrację publiczną, bezpieczeństwo, rozwój i szkolenia pracownicze, sta-

nowisko Republiki Czeskiej w sprawach związanych z członkostwem w UE260.

Czeska Rada jest typową instytucją trójstronną, w skład której wchodzą: ośmiu przed-

stawicieli rządu (w tym szef rządu oraz ministrowie kierujący następującymi resortami:

256 Y. Ghellab, M. Vylitova, Tripartite social dialogue on employment in the Countries of South Eastern Europe, Bu-dapeszt 2005, s. 11

257 Strona internetowa Rady znajduje się pod adresem: http://www.mpsv.cz/cs/6434.258 G. Casale, M. Kubinkova, L. Rychly, Social dialogue – the Czech success story, op. cit., s. 10. 259 Zwrócić należy uwagę, iż w latach 1995-1997 Radę zastąpiło innego rodzaju ciało, którego skład pozo-

stał trójstronny, jednak przedmiotowy zakres jego kompetencji był znacznie węższy i obejmował przede wszystkim zagadnienia związane z szeroko rozumianym zatrudnieniem. Jednakże, w związku z tym, że ciało to nigdy nie uzyskało znaczącej pozycji w systemie organów władzy publicznej Republiki Czeskiej, w 1997 roku powrócono do pierwotnego uregulowania Rady. Por. M. Kubinková, Tripartism and Industrial Rela-tions in Czech Republic, (w:), G. Casale (red.), Social Dialogue in Central and Eastern Europe, Budapeszt 2012, s. 128-131.

260 Por. art. 2 Statutu Rady, http://www.mpsv.cz/cs/6434.

Andrzej Ogonowski

84

pracy i polityki społecznej, fi nansów, transportu, rozwoju regionalnego, przemysłu i han-

dlu, rolnictwa), siedmiu przedstawicieli reprezentatywnych organizacji związkowych

(spośród których jeden piastuje funkcję wiceprzewodniczącego Rady) oraz siedmiu

przedstawicieli reprezentatywnych organizacji pracodawców (spośród których jeden

piastuje funkcję wiceprzewodniczącego Rady) 261. Każdy członek Rady może mianować

swojego zastępcę, przy czym dana delegacja powinna obejmować przynajmniej czterech

stałych członków262.

Pomimo, że w omawianej instytucji zasiadają przedstawiciele trzech wymienionych

stron, to członkowie czeskiej RSG w wielu przypadkach zapraszają do udziału w dialogu

społecznym przedstawicieli innych partnerów społecznych (nie reprezentowanych bezpo-

średnio w Radzie) oraz instytucje szeroko rozumianego społeczeństwa obywatelskiego263.

Wśród organów wewnętrznych Rady Porozumienia Gospodarczego i Społecznego

wyróżnić można: posiedzenie plenarne, prezydium, zespoły i grupy robocze oraz sekre-

tariat. Najistotniejszym organem Rady jest posiedzenie plenarne, w którym uczestniczą

wszyscy członkowie Rady. Zbiera się ono raz na dwa miesiące na posiedzeniach zwyczaj-

nych, ponadto Przewodniczący – na wniosek jednej ze stron może zwołać nadzwyczajne

posiedzenie264. Posiedzenie plenarne podejmuje wszystkie decyzje związane zadaniami

Rady, w szczególności opiniuje projekty ustaw265, wskazuje główne kierunki oraz tenden-

cje rozwoju społeczno-gospodarczego, rozwiązuje konfl ikty pomiędzy partnerami spo-

łecznymi oraz dba o zachowanie pokoju społecznego266.

Prezydium to organ wykonawczy Rady. W jego skład wchodzą: reprezentujący de-

legację rządową Przewodniczący Rady, oraz trzech wiceprzewodniczących, spośród

których każdy reprezentuje jedną ze stron. Organ ten spotyka się co najmniej jeden raz

w miesiącu267. Do jego głównych zadań należy przygotowywanie porządku obrad posiedze-

nia plenarnego, sporządzanie projektów aktów podejmowanych przez posiedzenie plenarne

oraz poszukiwanie kompromisu w sprawach, które ze względu na różnice zdań nie zostały

uzgodnione na forum posiedzenia plenarnego268.

Kolejna kategoria organów wewnętrznych czeskiej RSG to grupy i zespoły robocze,

które odpowiadają za przygotowanie specjalistycznych opinii i ekspertyz w sprawach

znajdujących się w zakresie kompetencji Rady Porozumienia Gospodarczego i Społeczne-

261 Por. art. 4 ust. 2. Statutu Rady, http://www.mpsv.cz/cs/6434. 262 Por. art. 4 ust. 3 Statutu Rady, http://www.mpsv.cz/cs/6434. 263 G. Casale, M. Kubinkova, L. Rychly, Social dialogue – the Czech success story, op. cit., s. 10. 264 Por. art. 8 ust. 1 Statutu Rady, http://www.mpsv.cz/cs/6434. 265 Tego rodzaju kompetencja nie wynika wprost z aktów regulujących funkcjonowanie Rady, lecz z cza-

sem stała się utrwaloną praktyką, jak również istotnym elementem procesów decyzyjnych w Czechach. Por. G. Casale, M. Kubinkova, L. Rychly, Social dialogue – the Czech success story, op. cit., s. 11.

266 Por. art. 4 Statutu Rady, http://www.mpsv.cz/cs/6434. 267 Por. art. 8 ust. 2 Statutu Rady, http://www.mpsv.cz/cs/6434. 268 Por. art. 5 Statutu Rady, http://www.mpsv.cz/cs/6434.


85

go Republiki Czeskiej. W skład tych organów wchodzi do 9 członków, którzy reprezentują

wszystkie strony Rady269.

Przygotowanie wszelkich obrad organów wewnętrznych Rady, jak również pełną ob-

sługę organizacyjną, administracyjną i techniczną zapewnia Sekretariat. Na jego czele stoi

Sekretarz Wykonawczy, które (podobnie, jak inni pracownicy Sekretariatu) jest pracowni-

kiem rządowym270.

Dokonując analizy funkcjonowania czeskiej Rady podnosi się, iż stanowi ona najlepiej

działającą instytucję trójstronnego dialogu społecznego w tej części Europy. Wydaje się,

iż nie decyduje o tym szczególna forma, struktura organizacyjna bądź zakres kompeten-

cji wspomnianej instytucji, które nieszczególnie różnią się od pozostałych ciał dialogu

społecznego państw Grupy Wyszehradzkiej. Głównym determinantem sukcesu czeskiej

Rady może być natomiast jej wysoki poziom legitymacji społecznej (instytucja ta działa

na podstawie swoistej umowy społecznej) oraz niski poziom zaangażowania partnerów

społecznych (w szczególności związków zawodowych) w bieżącą działalność polityczną.

Rada Gospodarcza i Społeczna Republiki Węgierskiej

Tradycja trójstronnego zinstytucjonalizowanego dialogu społecznego na Węgrzech

sięga końca lat 80-tych. Już w grudniu 1988 roku powołano bowiem do życia Narodową

Radę Koncyliacji Interesów (węg. Országos Érdekegyeztetô Tanács), którą z dniem 1 sierpnia

1990 roiku - na mocy stosownego porozumienia rządu i partnerów społecznych - zastąpiła

Koncyliacyjna Rada Interesów (węg. Érdekegyeztetô Tanács). Rada ta była typową instytucją

trójstronną, natomiast jej głównym celem było wspólne poszukiwanie i harmonizowanie

interesów rządu, pracodawców i pracowników. W związku z tym, Rada rozwiązywała pod-

stawowe problemy gospodarcze i społeczne związane z funkcjonowaniem rynku pracy.

W ramach przysługujących jej kompetencji konsultowała projekty aktów prawnych, pro-

wadziła dialog społeczny w istotnych kwestiach społecznych i gospodarczych, jak również

stanowiła forum zawierania przez stroną rządową i partnerów społecznych porozumień

dotyczących m.in. minimalnego wynagrodzenia, wzrostu wynagrodzenia)271.

Obecnie, węgierską instytucją dialogu społecznego funkcjonującą na szczeblu cen-

tralnym jest Rada Gospodarcza i Społeczna (węg. Gazdasági és Szociális Tanács272) po-

wołana do życia 24 sierpnia 2004 roku bez formalnej podstawy prawnej. Organ ten jest

niezależnym forum konsultacji strategii dotyczących krajowej polityki gospodarczej i spo-

łecznej, jak również formułowania opinii oraz prowadzenia dialogu społecznego na te-

269 Por. art. 6 Statutu Rady, http://www.mpsv.cz/cs/6434. 270 Por. art. 7 Statutu Rady, http://www.mpsv.cz/cs/6434. 271 Szerzej na ten temat por. L. Héthy, Tripartism and Industrial Relations in Hungary, op. cit., s. 185-193. Warto

również odnotować, że obok omawianej Rady, na Węgrzech funkcjonowały jeszcze dwie inne instytucje trójstronne: 1) Koncyliacyjna Rada Interesów dla Instytucji Publicznych oraz 2) Komisja Kierująca Fundu-szem Rynku Pracy; ibidem.

272 Strona internetowa Rady znajduje się pod adresem: http://www.mgszt.hu.

Andrzej Ogonowski

86

mat projektów rządowych w tych sprawach. Głównym celem tej instytucji jest dążenie

do wszechstronnego rozwoju gospodarki i społeczeństwa, dążenie do osiągnięcia możli-

wie najszerszego konsensu społecznego, a w konsekwencji popieranie zrównoważonego

rozwoju gospodarczego, poprzez angażowanie w ten proces przedstawicieli społeczeń-

stwa obywatelskiego oraz sektora gospodarki273.

Do zadań Rady zalicza się regularne analizowanie całokształtu problemów makro-

ekonomicznych oraz społecznych, ocena aktualnej kondycji gospodarki i społeczeń-

stwa oraz dyskusja nad strategiami zaproponowanymi w celu rozwiązywania wyłowio-

nych problemów dotyczących w szczególności następujących zagadnień: ekonomii

i polityki społecznej, rozwoju polityki rynku pracy i zatrudnienia, zabezpieczenia społecz-

nego oraz ochrony zdrowia, kwestii strategicznych związanych z integracją europejską.

Rada podejmuje stosowne działania w omawianym zakresie z własnej inicjatywy, bądź też

na wniosek rządu lub parlamentu. Jest ona przy tym forum konsultacyjnym, które formu-

łuje opinie, stanowiska oraz przedstawia stosowne propozycje274.

Skład węgierskiej RSG obejmuje łącznie 43 członków reprezentujących następujące

strony:

1a) 18 przedstawicieli sektora gospodarki, tj. 9 przewodniczących organizacji pra-

codawców, 2 przedstawicieli krajowych izb gospodarczych oraz 7 przedstawicieli

innych(gospodarczych) grup interesu;

b) 6 przewodniczących krajowych organizacji zrzeszających pracowników;

c) 11 przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego, w tym organizacji aktywnych

w następujących obszarach: ochrona praw człowieka i obywatela, ochrona praw

konsumentów, oraz ochrona mniejszości, reprezentacja interesów dzieci i mło-

dzieży, reprezentacja interesów osób starszych, promocja równości szans wśród

płci, edukacja, szkolenia kultura i badania, profesjonalna reprezentacja interesów

gospodarczych, rozwój stosunków międzynarodowych, w tym integracji europej-

skiej i euroatlantyckiej, działalność w zakresie opieki społecznej i ochrony zdro-

wia, w tym promowanie równości szans grup „wykluczonych”, rozwój działalności

mieszkaniowej, bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz ochrona środowi-

ska naturalnego.

d) 8 przedstawicieli nauki, w tym 4 dotychczasowych Przewodniczących państwowej

akademii nauk oraz 4 uznanych autorytetów z dziedziny ekonomii i społeczeń-

stwa; 9 przedstawicieli rządu nie posiadających statusu członka Rady (a co za tym

idzie prawa do głosowania), lecz będących stałymi uczestnikami jej prac i ob-

rad275.

273 Za: http://www.mgszt.hu/index.php?option=com_content&task=view&id=102&Itemid=28 274 Ibidem 275 Ibidem


87

Każda z wymienionych stron – członków Rady wybiera ze swojego grona przewodni-

czącego, spośród których każdy – na zasadzie rotacji – sprawuje roczne przewodnictwo

w Radzie. Do głównych zadań przewodniczącego należy przy tym kierowanie pracami

Rady, przewodniczenie oraz prowadzenie sesji plenarnych Rady, jak również reprezento-

wanie Rady w stosunkach zewnętrznych (w tym w stosunkach z innymi organizacjami) 276.

W funkcjonowaniu Rady istotną rolę Sekretariat, który koordynuje oraz prowadzi obsługę

organizacyjno-administracyjną omawianej instytucji.

Węgierska Rada obraduje podczas sesji plenarnych, jak również w ramach stałych

i doraźnych komisji. Głównym organem jest przy tym sesja plenarna zwoływana przez

przewodniczącego w razie konieczności, nie rzadziej jednak niż dwa razy do roku. Podej-

muje ona wszystkie kwestie znajdujące się w zakresie kompetencji Rady. Wszelkie uchwa-

ły podejmowane podczas sesji plenarnej wymagają zwykłej większości głosów w ramach

każdej z czterech głosujących stron; wymagane kworum wynosi wówczas: 1) minimum

połowę członków spośród wszystkich członków w ramach każdej z czterech stron lub 2)

dwie trzecie wszystkich członków Rady, przy czym każda z czterech stron musi być repre-

zentowana przez minimum jednego członka277.

Z kolei, komisje Rady mają za zadanie profesjonalne przygotowanie wszelkich do-

kumentów niezbędnych na sesję plenarną. W związku z tym, na forum komisji przepro-

wadza się wstępne dyskusje na tematy znajdujące się w porządku obrad sesji plenarnej,

do których zapraszani są niezależni bądź też rządowi eksperci. W obradach komisji uczest-

niczy również przedstawiciel Sekretariatu Rady. W wyniku prac komisji przygotowywane

są sprawozdania, stanowiska oraz projekty dokumentów podejmowanych przez sesję

plenarną278.

Podsumowując, należy wskazać, że podobnie do innych tego rodzaju ciał, Rada jest in-

stytucją konsultacji społecznych. Wobec tego, jej opinie, stanowiska, propozycje i uchwały

nie są wiążące dla rządu.

Podsumowanie

Dialog społeczny realizowany w formie trójstronnych konsultacji i uzgodnień partne-

rów społecznych oraz państwa, stał się szczególnie dogodną formą rozwiązywania trud-

nych spraw z dziedziny polityki społeczno-gospodarczej w Europie Środkowo - Wschod-

niej, zwłaszcza w okresie dokonujących się przemian ustrojowych279. Przy zmienionej

roli państwa w systemie gospodarki rynkowej i za cenę utrzymania pokoju społecznego,

276 Ibidem277 Ibidem278 Ibidem279 Zob. E. Sobótka, Rola Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych w rozwoju zbiorowych stosun-

ków pracy, (w:) M. Seweryński (red.), Polskie prawo pracy i zbiorowe stosunki pracy w okresie transformacji, Warszawa 1991, s. 85 i nast.

Andrzej Ogonowski

88

państwo podjęło przedmiotowy dialog z partnerami społecznymi (których trzon stano-

wiły związki zawodowe), chcąc nie tylko uzyskać społeczną akceptację przy wdrażaniu

trudnych reform ustrojowych, ale również dzieląc się z nimi współodpowiedzialnością

za skutki dokonywanych reform280.

Oparta na trójstronności instytucjonalizacja dialogu społecznego nie znajduje wielu

podobieństw w krajach Europy Zachodniej, gdyż w większości przypadków przeważają

tam autonomiczne (dwustronne) formuły przetargów interesów oraz wielostronne in-

stytucje dialogu obywatelskiego na szczeblu krajowym. Pewne wspólne elementy funk-

cjonowania systemów dialogu społecznego zauważalne są natomiast w krajach Europy

Środkowej i Wschodniej, gdzie charakterystyczne jest występowanie centralnych, ponad-

sektorowych instytucji trójstronnych z udziałem państwa, które prowadzą dialog społecz-

ny w sprawach społecznych i gospodarczych.

Wskazuje się pewne cechy uniwersalne modeli stosunków przemysło-

wych w krajach Europy Środkowo – Wschodniej, w szczególności państw

Grupy Wyszehradzkiej: nieskonsolidowany system reprezentacji interesów,

silna pozycja związków zawodowych, które często angażują się w działal-

ność stricte polityczną, występowanie (za wyjątkiem Czech) związków zawo-

dowych proweniencji postkomunistycznej i antagonistycznego wobec niego

związku zawodowego opozycyjnego do reżimu komunistycznego, bardzo

słaba pozycja organizacji pracodawców, udział dyrektorów przedsiębiorstw

państwowych w procesach prywatyzacji, co skutkuje zatarciem charakteru

własności i rozmyciem obrazu przetargu przemysłowego281.

Co istotne, przez długi okres w państwach UE trójstronność postrzegana była jako

model przejściowy w drodze kształtowania się autonomicznych stosunków na szczeblu

centralnym. Jak się jednak okazało, w okresie kryzysu istnienie modeli trójstronnych jest

pożądane również w krajach rozwiniętych282. Zarówno w dokumentach UE, jak i w literatu-

rze podnosi się, iż tworzenie programów walki z kryzysem fi nansowym winno być w dużej

mierze oparte na uzgodnieniach rządów państw członkowskich oraz partnerów społecz-

nych. Nawet istnienie specjalnych eksperckich ciał antykryzysowych w poszczególnych

280 M. Pliszkiewicz, Podstawowe problemy rozwoju prawa pracy w Europie Środkowo – Wschodniej, (w:) M. Matey (red.), Nowy ład w Polsce i Europie, Warszawa 1997, s. 229.

281 Szczegółową analizę procesu kształtowania stosunków społecznych (w tym instytucji trójstronnych) w krajach Europy Środkowej i Wschodniej dokonał J. Sroka (tenże, Europejskie stosunki przemysłowe w perspektywie po-równawczej, Wrocław 2000, s. 162-163).

282 Por. m.in. wywiad z J. Pisani-Ferry, doradcą Komisji Europejskiej, w którym pada jednoznaczne stwierdzenie, iż działania zmierzające do walki z kryzysem nie mogą zostać zadekretowane, ale winny być przedmiotem szero-ko zakrojonych negocjacji prowadzonych z inicjatywy rządów z pracodawcami i pracownikami (Bankructwa się zdarzają, Gazeta Wyborcza 12.07.2010 roku, dostępne m.in. pod adresem: http://wyborcza.biz/bizne-s/1,101716,8127121,Bankructwa_sie_zdarzaja.html).


89

państwach nie powinno zastępować funkcjonowania tych instytucji. Postulowane jest

również stworzenie przez państwo i partnerów społecznych wspólnych mechanizmów

monitorowania sfery społeczno-gospodarczej283.

Model trójstronny wydaje się być na tle europejskim typowy dla tej części kontynentu

również dlatego, że wynika z faktu, iż kraje postkomunistyczne posiadają wspólny rdzeń

w zakresie modelu społecznego284. Należy jednak uznać, że wraz ze zmianami w obszarze

ustroju społecznego i gospodarczego, zwłaszcza rozwojem instytucji społeczeństwa oby-

watelskiego, pojawić się może konieczność przeprowadzenia pewnych zmian w zakresie

składu, struktury organizacyjnej oraz zadań tych instytucji. Zwłaszcza, że tego typu ciała

- jako instytucje współkształtowania stosunków społecznych i gospodarczych - mają (po-

dobnie do tych stosunków) charakter dynamiczny i należy je widzieć w procesie ciągłego

ewoluowania.

Streszczenie

Niniejsza publikacja stanowi próbę przekrojowego omówienia podstaw i zasad funk-

cjonowania instytucji dialogu społecznego w Europie, ze szczególnym uwzględnieniem

rozwiązań charakterystycznych dla państw Grupy Wyszehradzkiej. Przedmiotowa analiza

rozpoczyna się od wskazania ideologicznych podstaw występowania tego typu podmio-

tów oraz implementacji tych koncepcji na grunt normatywny. Drugi spośród w/w aspek-

tów dotyczy przy tym analizy obowiązujących modeli funkcjonowania instytucji dialogu

społecznego w UE oraz wpływu prawodawstwa unijnego na kształt tego rodzaju instytu-

cji w państwach członkowskich Rozważania dotyczące obowiązującego stanu prawnego

zostają następnie skorelowane z praktyczną stroną funkcjonowania instytucji dialogu

społecznego w dwóch państwach V4: Republice Szeskiej i Republice Węgierskiej. Przed-

stawione omówienie stanowi w konsekwencji podstawę oceny obowiązujących regulacji

oraz wskazanie wspólnych, specyfi cznych rozwiązań dla trójstronnych ciał dialogu spo-

łecznego w Europie Środkowo-Wschodniej.

Słowa klucze

instytucje dialogu społecznego, dialog społeczny, demokracja uczestnicząca (partycypacyjna), Grupa Wyszehradzka

283 Za: L. Rychly, Social dialogue in time of crisis: fi nding better solutions, Genewa 2009, s. 27-28.284 Za: S. Golimowska, Europejski Model Społeczny w działaniu-droga do sprostania wyzwaniom przyszłości, op.

cit., s. 10-11.

90

Summary

The present publication constitutes an attempt of a sectional overview of the basics

and principles of the functioning of the social dialogue’s institutions in Europe, especially

with the description of characteristic solutions for V4 countries. Objective analysis begins

with the description of the ideological basis of the existence of social dialogue institutions

as well as the implementation of these concepts on the legal grounds. Secondly, of the

above-mentioned aspects concerns the analysis of currently functioning models of social

dialogue institutions in EU as well as the infl uence of European law on the form of this

type of the institutions in Member States. Consideration regarding the legal aspect of the

above-mentioned subject are then correlated with the practical side of the functioning of

social dialogue institutions in two particular V4 countries: Czech Republic and Republic of

Hungary. The presented description becomes a base of opinions about currently binding

regulations concerning the social dialogue institutions in general, as well as common, spe-

cifi c solutions for the tripartite social dialogue institutions in Central and Eastern Europe.

Keywords

social dialogue, institutions of social dialogue, participatory democracy, V4.

91

Anna Gądek

Przemiany w administracji samorządowej i państwowej

w okresie istnienia diecezji tarnowskiej

Blisko 230 lat temu w wyniku burzliwych wydarzeń historycznych utworzona została

diecezja tarnowska, obejmująca swoim zasięgiem ziemie zamieszkiwane przez wielokultu-

rowe społeczeństwo i wyznające różne religie. Warto zwrócić uwagę na wydarzenia, które

towarzyszyły jej powstaniu oraz oddziaływały na jej historię, przemiany i współczesność.

Od 31 lipca 1772 r. Tarnów i jego okolice jako jedne z pierwszych ziem zostały przyłączone

do Cesarstwa Austriackiego, by po 146 latach niewoli, jako pierwsze polskie miasto odzy-

skać niepodległość. Przez dziesiątki lat losy Tarnowa i diecezji tarnowskiej uwarunkowane

były burzliwymi wydarzeniami, które wywołała najpierw polityka zaborców, następnie

dwie wojny światowe, reżim socjalistycznej władzy i konieczność budowania suwerennej

III Rzeczypospolitej. Zmieniały się ustroje, rządy i idee. To co pozostało niezmienne – to

diecezja, niezłomnie funkcjonująca wspólnota wiernych powierzona pieczy biskupa die-

cezjalnego.

Pod zaborami

Diecezja tarnowska została utworzona już po I rozbiorze Polski, 20 września1783 r. przez

cesarza Józefa II z części ziem należących do diecezji krakowskiej i znalazła się w granicach

zaboru austriackiego. Początkowo swym zasięgiem obejmowała tereny, które w wyniku

rozbiorów podzieliły diecezje krakowską, tj. obwód bocheński, myślenicki, sądecki, du-

kielski (z wyjątkiem 8 parafi i w dekanacie krośnieńskim), tarnowski, częściowo rzeszowski

i spiski. Stolicą Diecezji stał się Tarnów, a na pierwszego biskupa powołany został ks. Jan

Duwall. Kanonicznie ten stan rzeczy potwierdził papież Pius VI w bulli „In Suprema Beati

Petri Cathedra” z dnia 13 marca1786 r. Jeszcze przed nominacją papieską, w 1785 r. zmarł

Jan Duwall, co spowodowało, że na wniosek cesarza Józef II papież Pius VI biskupem tar-

nowskim mianował ks. Floriana Amanda Janowskiego, dotychczasowego opata tyniec-

kiego, który we wrześniu 1786 r. objął rządy pasterskie w nowej diecezji. Biskup Janowski

działając na polecenie władz austriackich przeprowadził zmiany w administracji kościelnej

m.in. dostosowując granice diecezji do istniejącego podziału administracji rządowej.

W okresie tym, tj, w pierwszych latach zaborów, nowe władze prowadziły stosunko-

wo liberalną politykę i nie zmieniały znacząco dotychczasowych instytucji publicznych

i organizacji struktur władzy, a obawiając się buntu i oporu ludności nie podejmowały

Anna Gądek

92

działań, które mogłyby wyzwolić negatywne emocje. Najlepiej świadczy o tym dekret gu-

bernatora Galicji i Lodomerii hr. Pregena, na mocy którego utrzymany został stary system

sądowniczo-prawny z tymi tylko zmianami, że wyroki wydawano w imieniu cesarzowej,

a najcięższe sprawy oddawano do sądu Guberni. Dopiero w latach 1785-87 w Tarnowie

utworzono Sąd Szlachecki (Forum Nobilium) dla dawnego województwa krakowskiego.

Istotne zmiany w systemie organów administracyjnych zostały wprowadzone

w wyniku kolejnych rozbiorów Polski i spowodowały, że do monarchii habsburskiej

przyłączono ziemie, które nazwano Nową Galicją. W 1846 Austriacy ponownie zajęli

Kraków, likwidując formalnie niezależną Rzeczpospolitą Krakowską. Od tego cza-

su diecezja tarnowska znalazła się w prowincji, której nazwa brzmiała – Królestwo

Galicji i Lodomerii wraz z Wielkim Księstwem Krakowskim i Księstwem Oświęcimia

i Zatoru’ (niem. Königreich Galizien und Lodomerien mit dem Großherzogtum Krakau

und den Herzogtümern Auschwitz und Zator“. Na terytorium tym już w 1773 r. został

dokonany pierwszy podział administracyjny, w wyniku którego powstało 6 obszer-

nych starostw, zwanych cyrkułami i 59 mniejszych jednostek zwanych dystryktami.

Stan taki utrzymał się do 14 III 1775 r., kiedy to zmniejszono liczbę dystryktów do 19,

natomiast liczba cyrkułów i ich rozmieszczenie pozostały bez zmian. Dwustopnio-

wy podział administracyjny Galicji różnił się od rozwiązań innych krajów monarchii

austriackiej i dlatego patentem z 22 III 1782 r. ustanowiono nowy podział na 18 cyr-

kułów, w których znalazły się m.in. cyrkuły: Bochnia, Nowy Sącz, Tarnów, Rzeszów,

Przemyśl285. Na czele cyrkułu stał starosta, a w administracji służyli głównie funkcjo-

nariusze niemieccy, czescy lub węgierscy. Polacy większy dostęp do urzędów uzy-

skali dopiero w drugiej połowie XIX w. W cyrkule tarnowskim stanowisko kreishaupt-

manna zdominowali głównie Niemcy. Prawdopodobnie wynikało to z obawy przed

ruchami politycznymi, gdyż cyrkuł tarnowski sąsiadował bezpośrednio z obwodem

bocheńskim, gdzie przenikały prądy wolnościowe z terenu Rzeczpospolitej Krakow-

skiej oraz z obwodem rzeszowskim, objętym również konspiracją niepodległościową

i demokratyczną.286 Przemiany wprowadzane w zakresie struktur administracyjnych

w zaborze austriackim nie ominęły także samego Tarnowa. W 1792 r. cesarz Fran-

ciszek II uchylił dawne przywileje miasta i wydał nowy akt określający ustrój władz

miejskich, wybieranych w wolnych wyborach. Odtąd władze Tarnowa stanowił wy-

dział miejski zamiejscowy złożony z 24 obywateli z burmistrzem i asesorami.

Do roku 1860 w Austrii obowiązywały rządy absolutne. Był to więc czas, kiedy zniesio-

no swobody obywatelskie, zachowując jedynie równość wobec prawa, wzrosło znaczenie

policji i tajnych służb, ograniczono wolność prasy przez wprowadzenie systemu koncesji,

co uzależniło wydawców i dziennikarzy od policji, która mogła zamknąć każde pismo.

285 E. Szczygieł, Starostowie cyrkularni Zachodniej Galicji w latach 1799-1854 w świetle tzw. szematyzmów galicyjskich, „Studia Galicyjskie” r. XLVIII, 2005, Z2, s. 195.

286 Tamże, s. 196.

Przemiany w administracji samorządowej i państwowej w okresie istnienia diecezji tarnowskiej

93

Obowiązywał także zakaz zakładania stowarzyszeń, a w szkołach używano języka niemiec-

kiego. W okresie tym instytucje kościelne zachowują dotychczasowy status, który wzmoc-

niony został zawartym w 1855 r. konkordatem z Watykanem zapewniającym kościołowi

katolickiemu uprzywilejowane stanowisko. Równocześnie, lata 50-te to czas gruntowych

reform unowocześniających państwo, miedzy innymi poprzez stworzenie kompetentnej,

urzędniczej administracji, oddzielenie sądownictwa od władz politycznych, reorganizację

szkolnictwa (przede wszystkim gimnazjów i uniwersytetów), zniesienie ustroju cechowe-

go. Rozbudowano także transport kolejowy, dzięki silnej rozbudowie sieci linii kolejowej.

Niezwykle ważnym, ustrojowym osiągnięciem stało się w 1848 r. uwłaszczenie chłopów

i zniesienie poddaństwa, co zapoczątkowało proces ważnych przemian społecznych i eko-

nomicznych w monarchii.

W tym czasie następuje także korekta granic diecezji tarnowskiej, dokonana w latach

1878 i 1886. Trzeci rozbiór Polski w 1795 r. spowodował włączenie Galicji Zachodniej

do zaboru austriackiego i zniesienie kordonu granicznego oddzielającego Kraków od

Galicji. Takie zmiany terytorialne oraz wyraźnie odczuwalne wysokie koszty utrzymania

diecezji tarnowskiej spowodowały, że Wiedeń postanowił znieść biskupstwo w Tarnowie

i przenieść je do Kielc. Formalnie zmiany granic administracji kościelnej wprowadzała bul-

la papieża Piusa VII Indefessum Personarum z 13 czerwca 1805 r. dzieląc obszar diecezji

tarnowskiej między diecezje krakowską i przemyską. Ten sam papież bullą Studium Paterni

Aff ectus z 20 września 1821 r. powołał do życia diecezję tyniecką, jednak dzięki interwencji

papieża Leona XIII w 1826 r. przeniesiono stolicę ponownie do Tarnowa i uratowano diece-

zję od kasaty. Na mocy jego bulli diecezja odstąpiła biskupstwu krakowskiemu dekanaty

zachodnie (Biała, Oświęcim, Skawina, Wadowice, Żywiec, Wieliczka), a w nich 101 parafi i,

157 kapłanów i 335.100 wiernych). Po śmierci biskupa tarnowskiego J. A. Pukalskiego włą-

czono w 1886 r. do Krakowa dalsze 4 dekanaty (Maków, Myślenice, Niepołomice, Nowy

Targ), 42 parafi e, 74 kapłanów i 174.512 wiernych.

W drugiej połowie XIX w. nasiliły się dążenia społeczeństwa Galicji do uzyskania

autonomii. Ustrój samorządu terytorialnego, który w latach 1848-1866 formował się

w Austrii i Galicji pod wpływem różnorodnych kwestii i przeciwstawnych interesów

społecznych, utrwalił się ostatecznie w latach 1862-1866, jako wyraz kompromisu

tych interesów. Przeciwstawne były zwłaszcza interesy grup społecznych, związa-

nych jeszcze z pewnymi tradycjami feudalizmu. W październiku 1860 r. został wyda-

ny przez cesarza Franciszka Józefa I Dyplom październikowy, którego autorem był

premier hrabia Agenor Gołuchowski, stanowiący próbę wprowadzenia ustroju fede-

racyjnego oraz autonomii dla krajów koronnych. Akt ten uzupełniał wydany w rok

później patent lutowy, zawierający konstytucję lutową i statuty krajowe dla poszcze-

gólnych krajów koronnych, w tym dla Galicji. Patent obok administracji rządowej

wprowadzał władze miejscowe. Organami autonomii były: Sejm Krajowy i Wydział

Anna Gądek

94

Krajowy287 Na czele sejmu i jego organu wykonawczego stał marszałek krajowy, któ-

rego mianował cesarz. Pierwszym marszałkiem, najdłużej sprawującym tą funkcję był

ks. Leon Sapieha.

W administracji rządowej najwyższą pozycję od 1871 r. zajmował minister do spraw

Galicji, którym zawsze był Polak urzędujący w Wiedniu. Prowadził on miedzy innymi

wszystkie sprawy krajowe w skali rządowej, opiniował i koordynował projekty zarządzeń

i decyzji różnych ministerstw odnoszące się do Galicji. Kontrowersje między nim a po-

szczególnymi ministrami rozstrzygała rada ministrów.

Krajowym organem administracji rządowej był natomiast namiestnik, mianowany

i odwoływany przez cesarza. Nominacja namiestnika była uzgadniana z prezesem Koła

Polskiego w parlamencie austriackim. Był on reprezentantem cesarza w kraju, co utrwala-

ło jego specjalny autorytet, który wywyższał go nad wszystkie inne władze i urzędy. Jego

czyny były wyrazem bezpośredniej woli cesarza w sprawach rządzenia, nie podległych

centralnemu kierownictwu administracyjnego. Namiestnik jako szef administracji rządo-

wej w kraju, podlega rządowi centralnemu i ponosi wobec niego odpowiedzialność jak

inni urzędnicy. W praktyce odpowiadał także przed sejmem krajowym. W stosunku do sej-

mu namiestnik kierował przeprowadzeniem wyborów, a w szczególności - rozpisywał

wybory, zarządzał sporządzanie spisu wyborców, wystawiał wybranym posłom sejmo-

wym certyfi katy uprawniające do zajęcia miejsca w sejmie. Wpływ namiestnika na wynik

wyborów w pewnych okresach i niektórych częściach kraju był decydujący. Namiestnik

ze swej działalności przedkładał sejmowi krajowemu coroczne sprawozdanie. W stosun-

ku do cesarza namiestnik miał prawnie określony zakres kompetencji. Podlegał rządowi,

ale był również mężem zaufania większości sejmowej. Rząd za jego działania odpowiadał

przed parlamentem i z tego tytułu mógł być sądzony przez Trybunał Stanu. Miał jednak

możliwość przeciwstawiania się rządowi, który musiał liczyć się z jego wolą, ponieważ na-

miestnik posiadał pozaprawny, ale istotny wpływ na skład rządu. Najczęściej to właśnie

on wraz z marszałkiem sejmu wysuwali wobec premiera i cesarza propozycje kandydata

na ministra. Nie podlegały mu natomiast sprawy ministerstw wspólnych dla monarchii

(spraw zagranicznych, fi nansów wspólnych, wojny), a z ministerstw austriackich sprawy

skarbu, handlu i sprawiedliwości. Pewne wpływ namiestnika na sprawy z zakresu mini-

sterstwa skarbu i handlu był określony w odrębnych przepisach, ale w całości spod jego

kompetencji wyłączone zostało jedynie ministerstwo sprawiedliwości. Namiestnik posia-

dał także tytuł prezydenta krajowej dyrekcji skarbu.

W strukturze administracyjnej najważniejszym szczeblem administracji rządowej

był powiat, ze starostą na czele. Starosta był najniższym organem administracji rządo-

wej i podlega bezpośrednio namiestnikowi. Zajmował się administracją poza sprawami

szkolnymi i skarbowymi, sprawował także nadzór nad samorządem gminnym w zakre-

287 T. Maciejewski, Historia administracji, Wyd. C.H. Beck, Warszawa, 2006, s. 228.


95

sie jego własnych zadań. Należało też do niego zwierzchnictwo nad gminami w zakresie

tzw. spraw poruczonych. Starosta uzyskał istotne uprawnienia przy przeprowadzaniu

wyborów samorządowych i krajowych, przez co zyskiwał na znaczeniu politycznym. Na-

leży jednak zaznaczyć, że w tym okresie wykształciły się organy administracji niezespo-

lonej, tzn. takiej, która ze względu na wagę bądź specyfi kę zadań była wyodrębniona ze

struktury administracji ogólnej i tworzyła oddzielne piony aparatu państwowego. Organy

miejscowe podlegały właściwym urzędom wyższego szczebla lub wprost ministerstwom.

W ten sposób w administracji niezespolonej znalazły się władze górnicze, domen i lasów

państwowych, kolei, poczt oraz inspekcja przemysłowa.

W latach 60-tych XIX w. ukształtował się ostateczny samorząd terytorialny, składający

się z gmin miejskich i wiejskich oraz tak zwanych obszarów dworskich. W gminach miej-

skich władze stanowili burmistrzowie i rada miejska, w gminach wiejskich – naczelnik,

zwany wójtem i rada gminna. Rady powiatowe były ważnym ogniwem samorządu, kon-

trolowały rady gminne, same zaś podlegały nadzorowi Wydziału Krajowego. Na czele rad

powiatowych stali marszałkowie powiatowi, których wybór zatwierdzał osobiście cesarz.

W tym czasie stopniowo rozszerzał się także zakres odrębności ustrojowych części

gmin miejskich. Obok Krakowa i Lwowa, które jako duże miasta posiadały już własne

statuty, odmiennie uregulowano ustrój najpierw 30 miast (1889 r.), a potem dalszych

140 miejscowości. W stosunku do pozostałych, przede wszystkim małych miasteczek,

utrzymywano w mocy przepisy z 1866 roku. Organami uchwałodawczymi i nadzorczymi

były rady miejskie, liczące 18-36 członków wybieranych na 6 lat. Znacznie liczniejsze były

rady Lwowa (100 członków) i Krakowa (60 członków). Spośród nich na 6-cio letnią kaden-

cję wybierano magistraty, będące organami wykonawczymi i którym powierzono sto-

sunkowo szeroki zakres spraw. W skład magistratu Lwowa i Krakowa wchodził prezydent

z zastępcą oraz 20 radców. W większych miastach w magistracie znajdował się burmistrz

z zastępcami i najczęściej kilku asesorów. W mniejszych miastach i miasteczkach organa-

mi wykonawczymi były zwierzchności gminne z naczelnikiem gminy i kilkoma asesorami.

Zakres nadzoru ze strony aparatu państwowego nad samorządem miejskim był bardziej

ograniczony w porównaniu z samorządem gminnym.

W lutym i marcu 1861 r. na obszarze diecezji tarnowskiej i samego Tarnowa miała

miejsce aktywna działalność propagandowa poprzedzająca wybory do galicyjskiego

Sejmu Krajowego. Wybory poselskie odbywały się w czterech kuriach reprezentu-

jących – wielką własność, miasta, izby handlowo-przemysłowe oraz gminy wiejskie

i miasteczka. Prawa wyborcze przysługiwały jednak tylko osobom spełniającym wa-

runki cenzusu podatkowego. Wybory z kurii gmin wiejskich pokazały, że działacze

ziemscy nie są w stanie przeforsować swoich kandydatur (na sześć okręgów wybor-

czych wybrano 4 chłopów i 2 księży). Bez problemów natomiast odbyły się wybory

w kurii wielkiej własności, gdzie wybrano 3 posłów, tj. Wincentego Rogalińskiego,

Anna Gądek

96

Józefa Piaseckiego i księcia Władysława Sanguszkę. Miasto Tarnów przyznało mandat

poselski Klemensowi Rutowskiemu. Do sejmu dostał się również biskup tarnowski

Józef Alojzy Pukalski288.

W okresie istnienia zaboru austriackiego Tarnów zaczął podnosić się gospodarczo.

Po słabych latach ostatnich rządów polskich, chociaż w warunkach zniewolenia, włączony

w administracyjne i biurokratyczne tryby cesarskich urzędników przechodził korzystne

przemiany ustrojowe, polityczne i ekonomiczne. Pomimo, że miasto i okolice na prawie

półtora wieku stały się częścią imperium habsburskiego i było pod obcą władzą, rozwi-

jały się dynamicznie. Miasto, które jeszcze na początku XVIII w. chyliło się ku upadkowi,

przez ten czas ożyło i urosło, pretendując po Lwowie i Krakowie do miana trzeciego miasta

w Galicji. Tarnów w 1867 r. czyli w okresie tworzenia samorządu stał się miastem powiato-

wym i stolicą powiatu politycznego, obwodu sądowego i biskupstwa. Był siedzibą takich

instytucji jak Rada Szkolna Okręgowa, Dyrekcja Skarbu i Izba Notarialna. Posiadał gim-

nazjum oraz kilka niższych szkół męskich i żeńskich a przy magistracie utworzono urząd

budowniczego miejskiego.

Miasto wzmacniało się także pod względem ekonomicznym, gdyż stosunkowo do-

brze rozwinął się przemysł, handel i budownictwo, znacząco zmieniały się także uwarun-

kowania demografi czne poprzez wzrost liczby mieszkańców. Do Tarnowa dotarła kolej,

miasto zyskało gazownie, elektrownie, wodociągi i tramwaj. Ulica Krakowska i Wałowa

zyskały dziesiątki budynków i wiele zlokalizowanych tam kamienic wybudowano właśnie

w tym czasie. Dzięki dość otwartej polityce narodowościowej, prowadzonej zwłaszcza

po Wiośnie Ludów i przegranej pod Sadową w 1866 r., Galicja w tym i Tarnów stały się

z jednej strony ostoją polskości a z drugiej miejscem współistnienia wielu kultur i naro-

dów. Zdobyte ustępstwa, choć nie zaspokajały polskich aspiracji, korzystnie wpłynęły

na sytuację mieszkających tutaj Polaków, w porównaniu z sytuacją ludności pozostałych

zaborów. Niestety – ten znaczący skok cywilizacyjny i wyraźny rozwój miasta zostały za-

hamowane wydarzeniami, jakie przyniosła I wojna światowa. Tarnów i jego region, a tym

samym obszar diecezji tarnowskiej stały się zapleczem dla frontowych wojsk rosyjskich

oraz miejscem walk i poważnych zniszczeń, głównie mostów, magazynów i budynków

użyteczności publicznej.

Po odzyskaniu niepodległości

Tarnów, jako pierwsze miasto polskie zareagowało na manifest Rady Regencyj-

nej ogłaszając 30 X 1918 r., że podporządkowuje się rządowi warszawskiemu. Pod-

czas uroczystej sesji Rady Miejskiej ogłoszono, że „Tarnów oddaje się poleceniom

rządu warszawskiego i że organowi rządowemu utworzonemu przez Radę Regencyjną

288 F. Kiryka, Z. Ruta [red.], Tarnów – dzieje miasta i regionu, KAW, Rzeszów 1983, s. 169.


97

da posłuch”289. Tym samym uznawane jest za pierwsze polskie miasto, które po latach

zaborów odzyskało wolność.

W niepodległość ziemie diecezji tarnowskiej i sam Tarnów weszły zubożałe,

z wieloma problemami gospodarczymi, społecznymi i politycznymi. Rozpoczął się

czas unifikacji i odbudowy struktur państwowych. Podstawowymi aktami ustrojowy-

mi tworzącymi niepodległą II Rzeczpospolitą były – uchwala sejmowa z 20 lutego

1919 r. zwana małą konstytucją, konstytucja marcowa z 17 marca 1921 r. oraz konsty-

tucja kwietniowa z 23 kwietnia 1935 r.

Kwestie ustroju samorządu terytorialnego normowała konstytucja marcowa

z 17 marca 1921 r. w której już jeden z pierwszych artykułów stanowił, że Rzeczpo-

spolita Polska opiera swój ustrój na zasadzie szerokiego samorządu terytorialnego

i przekaże przedstawicielom samorządu właściwy zakres ustawodawstwa, zwłaszcza

w dziedzinie administracji, kultury i gospodarstwa290. Jednak w rzeczywistości nie

wprowadzono wyżej wymienionego szerokiego samorządu terytorialnego. Dopiero

w marcu 1933 r. uchwalono ustawę o zmianie ustroju samorządu terytorialnego.

Biorąc pod uwagę kryterium geograficzne, administracja w II Rzeczpospolitej

dzieliła się na administrację centralną i terytorialną. Pierwszą z nich wykonywali –

prezydent, rada ministrów i ministrowie. Natomiast administracja terytorialna dzie-

liła się na administrację rządową i samorządową. Administrację rządową w terenie

tworzyły organy administracji ogólnej i specjalnej. Administracja ogólna działała

w sprawach należących do resortu spraw wewnętrznych i zwano ją administracją

zespoloną. Natomiast administrację specjalną nazywano niezespoloną i w zależno-

ści od potrzeb dzielono ją na okręgi.291 Administracja ogólna i zespolona dla całego

państwa wprowadzona została na mocy rozporządzenia Prezydenta RP z 19 stycznia

1928 r. o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej. Jej struktura

pokrywała się z podziałem terytorialnym państwa, przy czym administracja ogólna

i zespolona występowała tylko na szczeblu województwa i powiatu (w gminach jej

nie było). Organami tej administracji byli wojewodowie i starostowie.

Wojewodowie byli mianowani przez prezydenta na wniosek rady ministrów,

przedstawiony przez ministra spraw wewnętrznych. Wojewoda pod względem oso-

bowym podlegał ministrowi spraw wewnętrznych, zaś pod względem służbowym

premierowi, bądź ministrowi właściwemu dla danej sprawy292. Wojewoda był związa-

ny poleceniami ministra reform rolnych, zaś za całokształt swojej działalności odpo-

wiadał przed szefem ministerstwa spraw wewnętrznych. Wojewodowie byli przedsta-

wicielami rządu w województwie, stali na czele wojewódzkiej administracji rządowej 289 M. Sąsiadowicz, E. Stańczyk, B. Sawczyk, Tarnowskie Kalendarium, Tarnów 2004, s. 31.290 Art. 3 Konstytucji RP z 17 marca 1921 r.291 T. Maciejewski, Historia administracji, Wyd. C.H. Beck, Warszawa, 2006, s. 264.292 D. i J. Malec, Historia administracji i myśli administracyjnej, wyd. UJ, Kraków 2003, s. 161.

Anna Gądek

98

i ponosili względem rządu odpowiedzialność za jej funkcjonowanie. Do kompetencji

wojewodów należało m.in.:

– koordynowanie działalności administracji rządowej pod kątem zgodności jej

działania z polityką państwa (rządu), jako reprezentanta rady ministrów w woje-

wództwie;

– sprawowanie nadzoru nad obsadą kierowniczych stanowisk administracyjnych

w województwie, (np. wojewoda mógł zawieszać zarządzenia organów admini-

stracji specjalnej sprzeczne z polityką rządu);

– realizacja zadań z zakresu administracji ogólnej, np. zapewnienie i utrzymanie

bezpieczeństwa i porządku publicznego na podległym obszarze, (dla jego reali-

zacji podporządkowano im policję państwową w województwie);

– wykonywanie zadań z zakresu administracji zespolonej, tj. administracji w zakre-

sie przemysłu i handlu, rolnictwa i reformy rolnej, opieki społecznej, komunikacji,

wyznań religijnych oraz kultury i sztuki (przy czym w tym zakresie wojewoda mu-

siał realizować zlecenia ministrów właściwych do tych spraw;

– wydawanie rozporządzeń wykonawczych oraz porządkowych (te ostatnie w celu

zapewnienia ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego);

– sprawowanie kontroli nad prasą, stowarzyszeniami i zgromadzeniami (na pod-

stawie odrębnych przepisów). Wraz z ograniczaniem powyższych wolności przez

władze sanacyjne, kompetencje wojewody w tym zakresie rosły;

– kierowanie urzędem wojewódzkim.

Organem opiniodawczym wojewody była rada wojewódzka. Składała się z wojewody

jako przewodniczącego oraz członków wybranych przez samorząd powiatowy i miejski.

Działał też wydział wojewódzki, do zadań którego należało doradzanie wojewodzie i wy-

dawanie uchwał w ściśle określonych sprawach. Obok wojewody, bądź wicewojewody,

w jego skład wchodziło trzech przedstawicieli rady wojewódzkiej i dwóch urzędników

państwowych.

Organem administracji rządowej w powiecie był starosta, mianowany przez ministra

spraw wewnętrznych. Ustrojowo jako przedstawiciel rządu w powiecie starosta podle-

gał wojewodzie i miał analogiczne do niego uprawnienia, z tym, że na niższym szczeblu.

Głównym zadaniem starostów było zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego

na podległym im terenie przy pomocy policji państwowej. Specyfi czną kategorią obowiąz-

ków starostów było sprawowanie orzecznictwa w sprawach wykroczeń, a ich aparatem po-

mocniczym było starostwo. Od 1932 r. w tzw. miastach wydzielonych, czyli takich, które po-

siadały więcej niż 75 tys. mieszkańców, utworzono powiaty miejskie, na których czele stali

starostowie grodzcy. Ich pozycja jednak nie różniła się od ich powiatowych odpowiedników.


99

Obok powyższych organów wyodrębniona została administracja specjalna (niezespo-

lona), w której właściwość organów terenowych nie pokrywała się z jednostkami podziału

terytorialnego państwa np. liczba i granice Okręgów Korpusów nie odpowiadały liczbie

i granicom województw. Odrębną administrację terytorialną posiadały resorty Minister-

stwa Spraw Wojskowych, Ministerstwa Sprawiedliwości, Ministerstwa Skarbu, Minister-

stwa Poczty i Telegrafu, Ministerstwa Reform Rolnych. Od 1932 r. także częściowo odrębną

strukturę terenową posiadały ministerstwa: Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego,

Przemysłu, Handlu, Komunikacji oraz Opieki Społecznej.

Obok administracji rządowej w II Rzeczpospolitej rozpoczęto proces tworzenia sa-

morządu terytorialnego. Na czele samorządu gminnego stał wójt, miejskiego burmistrz

albo prezydent, co zależnie było od wielkości miasta. Na czele samorządu powiatowego

stał starosta. Nie utworzono natomiast samorządu wojewódzkiego mimo, że ustawa o ta-

kiej formie samorządu mówiła. Samorząd terytorialny wprowadzony ustawą scaleniową

w 1933 r. ustanawiał jednostki samorządu terytorialnego, które pokrywały się z podziałem

administracyjnym kraju. Organy samorządu dzieliły się na: stanowiąco-kontrolujące oraz

wykonawczo-zarządzające. Samorząd gminny obejmował zarówno gminy jednostkowe

jak i gminy złożone z gromad. W gminach wiejskich organem uchwałodawczym była rada

gminna, natomiast organem wykonawczym był zarząd gminy. W jego składał wchodził

wójt i ławnicy, wybierani przez radę gminną. W gminach miejskich organem uchwałodaw-

czym była rada miejska, powoływana w wyborach powszechnych, a organem wykonaw-

czym był zarząd miejski składający się z burmistrza lub prezydenta oraz ławników. Upraw-

nienia organów jednostek samorządu terytorialnego dzieliły się na własne i poruczone.

Pierwsze z nich przyznane zostały samorządowi przez przepisy prawa i obejmowały m.in.

sprawy gospodarcze, kulturalne, oświatowe, zdrowia publicznego, zaspakajania lokalo-

wych potrzeb mieszkańców – o ile nie zostały przekazane organom administracji rzą-

dowej lub samorządowi gospodarczemu. Natomiast zadaniami poruczonymi były takie,

które przez przepisy prawa zostały przyznane administracji rządowej, a które następnie

w drodze ustawy lub rozporządzenia rady ministrów powierzono do wykonania organom

samorządu. Z reguły były to zadnia nadzoru nad samorządem niższego szczebla, czyli sa-

morządu powiatowego nad gminnym i miejskim.

Reformy administracyjne kraju objęły także region tarnowski. Dnia 25 czerwca

1929 r. na podstawie rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych połączono w jedną

jednostkę administracyjną podtarnowskie gminy Dąbrówkę Infułacką i Świerczków,

nadając im nazwę Mościce, by w ten sposób uczcić założyciela nowej przemysłowej

dzielnicy Tarnowa prezydenta Ignacego Mościckiego. Zasadnicze zmiany w podzia-

le administracyjnym zaszły na mocy rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych

z czerwca 1934 r. opartego na 103 artykule ustawy samorządowej z 1933 r. Wybory

do rad i zarządów gmin przeprowadzono w I kwartale 1935 r. Gminy wiejskie powiatu

Anna Gądek

100

tarnowskiego przemianowano na gromady i utworzono z nich gminy zbiorowe. Prze-

prowadzono także korektę granic powiatu tarnowskiego.293

W okresie tworzenia się i stabilizacji struktur administracyjnych kraju, zmianie

ulegają także granice diecezji tarnowskiej. Na mocy bulli Piusa XI Vixdum Poloniaiae

Unitas z 28 października 1925 r. diecezja tarnowska należąca od chwili utworzenia

do metropolii lwowskiej znalazła się w nowo utworzonej metropolii krakowskiej.

Diecezja utraciła 7 parafii koło Mszany Dolnej na rzecz Krakowa, parafię Pstrągowa

przyłączona do diecezji przemyskiej, zyskała natomiast 31 parafii położonych na po-

graniczu z diecezją przemyską. W tym okresie w jej skład wchodziły następujące de-

kanaty: biecki, bobowski, bocheński, brzeski, czchowski, dąbrowski, kolbuszowski,

limanowski, łącki, mielecki, nowosądecki, ołpiński, pilzneński, radłowski, radomyski,

robczycki, rzepiennicki, tuchowski, tymbarski, starosądecki, wielopolski, wojnicki.294

Druga wojna światowa dla Tarnowa rozpoczęła się już 7 IX 1939 r., kiedy to do mia-

sta wkroczyły pierwsze jednostki Wehrmachtu i rozpoczął się proces likwidacji pol-

skiej administracji, instytucji i organizacji społecznych i politycznych. Rozpoczęły się

masowe aresztowania oraz wywózki na przymusowe roboty. Szczególnym restryk-

cjom poddani zostali Żydzi, których w kwietniu 1942 r. zamknięto w getcie, a następ-

nie od września 1943 r. eksterminowano. Zniszczone zostały także wszystkie synago-

gi i domy modlitw. Podczas okupacji Tarnów pozostawał jednak silnym ośrodkiem

konspiracji wojskowej i cywilnej, siedzibą Inspektoratu AK „Tama”, któremu podlegało

m.in. dowództwo I batalionu „Barbara”.

Okres PRL

Dnia 18 I 1945 r. do opuszczonego przez Niemców Tarnowa wkroczyły wojska Armii

Czerwonej rozpoczynając okres zniewolenia sowieckiego. Przez kilka kolejnych miesięcy

władzę faktycznie sprawowała radziecka Komenda Wojenna. Przedstawicielami nowej,

ludowej władzy mieli być przywiezieni z Rzeszowa członkowie tzw. Grupy Inicjatywnej

Rządu. Rozpoczęła też działalność radziecka policja polityczna znana pod nazwą NKWD.

Z służbami tymi współpracowało miejscowe SB. Rozpoczął się okres represji i terroru wy-

mierzony w polskich patriotów, organizacje niepodległościowe i kościół rzymskokatolicki.

Nowe, socjalistyczne władze po raz kolejny w dziejach naszego kraju rozpoczęły two-

rzenie struktur administracyjnych dla państwa nazwanego Polską Ludową (Polska Ludowa

od 1945 r. do 22 lipca 1952 r., Polska Rzeczpospolita Ludowa od 22 lipca 1952 r. do 1989 r.).

W zaistniałej sytuacji, po 1945 roku w Polsce przejściowo funkcjonowały przedwojenne

struktury administracyjne. Przyjęto, że do czasu uchwalenia nowej konstytucji obowiązy-

wać będą zasady konstytucji marcowej z 1921 r., którą uznano za bardziej demokratyczną,

293 F. Kiryka, Z. Ruta [red.], Tarnów - dzieje miasta i regionu, KAW, Rzeszów 1983, s. 410.294 W. Lauri, Dekret wykonawczy JE Nuncjusza Apostolskiego w Warszawie o nowych granicach diecezji

tarnowskiej, „Currenda”, nr 1 z 1925 r., s. 68 i n.


101

jednocześnie odrzucając konstytucję kwietniową z 1935 r.

Dnia 11 września 1944 r. uchwalona została ustawa o organizacji i zakresie działania

rad narodowych, które stały się organami uchwałodawczymi samorządu terytorialnego,

a ponadto opiniowały kandydatury na stanowiska wojewody i starosty. Mogły też wnio-

skować o ich odwołanie, natomiast prezydia rad miały sprawować tzw. kontrolę społeczną

nad organami administracji rządowej. Nowelizacja tej ustawy z 1946 r. odwróciła kolejno-

ści zadań: rady stały się organami planowania działalności publicznej i kontroli, a wykony-

wanie zadań organów uchwałodawczych samorządu stało się zadaniem zleconym.

Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego 23 listopada1944 r. wydał dekret o organiza-

cji i zakresie działania samorządu terytorialnego. Na jego podstawie przywrócono organy

wykonawcze samorządu, tj. zarządy gmin miejskich wraz z wójtami, burmistrzami i pre-

zydentami oraz wydziały powiatowe. Wprowadzono samorząd wojewódzki, który miał

posiadać organ przedstawicielski wybierany w wyborach powszechnych. Tworzono też

wydziały wojewódzkie jako organy wykonawcze, w których skład wchodziło 6 radnych,

którzy otrzymali największą liczbę głosów. Osoby te dodatkowo musiały posiadać udo-

kumentowany staż w administracji rządowej lub samorządowej, wynoszący co najmniej

5 lat. Dekret z 1944 r. doprowadził do zaistnienia dualizm władzy samorządowej i admi-

nistracji, czyli istnienia obok siebie pionu administracji rządowej oraz pionu administracji

samorządowej i rad narodowych. Rozbudowaniu uległa administracja niezespolona, ze

szczególną pozycją wojewódzkich i powiatowych organów Ministerstwa Bezpieczeństwa

Publicznego i Milicji Obywatelskiej. Zgodnie z postanowieniami dekretu samorząd wyko-

nywał zadania o charakterze lokalnym, nie zastrzeżone na rzecz innych organów (zasada

domniemania kompetencji). Spod kompetencji samorządu zostały natomiast wyłączone:

poczta, sprawy zagraniczne i handel, wymiar sprawiedliwości, bezpieczeństwo obrotu

handlowego i sprawy wojskowe (np. aprowizacja wojska). W dekrecie uregulowano także

status szczebla gminnego, wprowadzając jego podwójne podporządkowanie, tzn. orga-

nom wyższego szczebla i organom administracji rządowej, czyli kierownikowi resortu ad-

ministracji (podobnie jak w ustawie „scaleniowej” z 1933 roku).

Tworzone struktury państwa oraz nowe granice Polski wymagały korekty terytorialno-

administracyjnej. W 1950 r. utworzono trzy nowe województwa: koszalińskie, zielonogór-

skie i opolskie, a w 1957 roku wyodrębniono administrację dużych miast jako tzw. miasta

wydzielone na prawach województwa. Obok Warszawy dołączono Łódź, Kraków, Poznań,

Wrocław. W 1954 r. w miejsce gmin wprowadzono gromady jako jednostki administracyj-

no-terytorialne złożone z kilku wsi, chociaż funkcjonował i takie, które obejmowały tylko

jedną wieś. Gromady przetrwały do 1972 r., kiedy ponownie przywrócono gminę, znosząc

zarazem jednostki osiedli.

Okres po II wojnie światowej dla diecezji tarnowskiej był czasem walki o przetrwanie.

Liczba dekanatów w zasadzie nie zmieniła się, ale zwiększyła się liczba parafi i. Wiele z nich

Anna Gądek

102

zostało utworzonych w związku z wywiezieniem ludności grekokatolickiej z Łemkowsz-

czyzny i przybyciem na ich miejsce ludności wyznania rzymskokatolickiego. Ostatecznie,

za rządów biskupa Jana Stepy utworzono 64 placówki duszpasterskie (53 parafi e i 11 rek-

toratów). Natomiast w czasie rządów w diecezji wikariusza kapitulnego biskupa Karola

Pękali utworzono 4 parafi e, a następnie biskup Jerzy Ablewicz utworzył ich ponad 100.

Tymczasem w 1972 r. rozpoczął się kolejny etap zmian systemu administracyj-

nego państwa. Utworzono gminy, które zastąpiły gromady oraz zmieniono pozycję

rad narodowych. W 1973 r. dokonano zmian w wyższych jednostkach podziału ad-

ministracyjnego. Wreszcie w 1975 r. dokonano nowego podziału kraju pod wzglę-

dem terytorialno-administracyjnym, tworząc 49 województwa i wprowadzając mo-

del dwustopniowej administracji. Argumentem, który podnosiła ówczesna władza

uzasadniając takie rozwiązania było zbliżenie obywatela do administracji (władzy)

i odwrotnie. Zlikwidowane zostały powiaty, a województwa podzielono na gminy.

W 1973 r. terenowe organy administracji państwowej stanowili wojewodowie, naczel-

nicy lub prezydenci miast oraz naczelnicy powiatów (do 1975 r.). W 1975 r. powołano

nowe terenowe organy administracji państwowej, które jednocześnie były organami

wykonawczymi i zarządzającymi rad narodowych. Byli nimi w województwie woje-

wodowie, w województwach miejskich (Warszawa, Kraków, Łódź) – prezydenci miast,

w większych miastach – prezydenci, a w pozostałych miastach i gminach odpowied-

nio naczelnicy miast lub gmin oraz naczelnicy powiatów.295 Tym samym w 1975 r. Tar-

nów stał się stolicą nowoutworzonego województwa tarnowskiego.

Dnia 28 czerwca 1972 r. papież Paweł VI wydał ważną dla polskiej administracji

kościelnej bullę Episcoporum Poloniae coetus, ustalającą nowy podział administra-

cyjny Kościoła katolickiego w Polsce na Ziemiach Odzyskanych. Kończyła ona stan

tymczasowości Kościoła na tych ziemiach po II wojnie światowej. Bulla wydana przez

Pawła VI normalizowała także stosunki prawne między PRL a Watykanem oraz ustalała

nowy, kościelny podział administracyjny na Ziemiach Odzyskanych. Erygowano nowe

diecezje, a istniejące włączono do polskiej administracji kościelnej, ustanawiając dla

nich ordynariuszy Podział administracyjny Kościoła w Polsce, ustalony w 1972 r. trwał

aż do 25 marca 1992 roku, kiedy papież Jan Paweł II ogłosił bullę Totus Tuus Poloniae

Populus, wprowadzająca nowy podział administracyjny Kościoła katolickiego w Pol-

sce. Była to największe reorganizacja Kościoła w powojennej historii Polski.296.

Lata 80-te to burzliwy okres w historii naszego państwa i czas kolejny zmian ustrojo-

wych. Porozumienia sierpniowe Solidarności i władz PRL otworzyły drogę do reform, które

w pewnym stopniu zaczęto realizować po likwidacji stanu wojennego w 1983 r. Doniosłe

zmiany przyniósł 1988 rok w którym powołano Trybunał Konstytucyjny i urząd Rzecznika

295 T. Maciejewski, Historia administracji, Wyd. C.H. Beck, Warszawa, 2006, s. 300-303.296 http://dzieje.pl/aktualnosci


103

Praw Obywatelskich. Następnie przyjęto nowe liberalne prawo o stowarzyszeniach, zmie-

niono częściowo konstytucję (była to tzw. Mała Konstytucja). Na jej mocy przywrócono

urząd prezydenta i drugą izbę parlamentu – senat. Zniesiono nazwę Polska Rzeczpospo-

lita Ludowa, a wprowadzono Rzeczpospolita Polska, którą określano demokratycznym

państwem prawa. Dnia 8 marca 1990 r. – uchwalono ważną ustawę o samorządzie teryto-

rialnym w kwestii samorządu gminy.

Po sukcesie reformy gminnej pojawiły się różnego rodzaju inicjatywy kolejnych rzą-

dów na rzecz całościowej lub częściowej przebudowy administracji publicznej. Projekty

częściowej przebudowy najczęściej proponowały łączenie administracji terytorialnej z sa-

morządem lub modną wówczas ideą regionalizacji. W okresie 1989 r. do 1997 r. przyję-

to wiele istotnych ustaw odnoszących się do ustroju administracji publicznej państwa.

W praktyce jednak poza reformą gminną z 1990 roku administracja publiczna w Polsce

i sposób jej funkcjonowania w wymienionych latach nie uległy zmianom. Kluczowe jed-

nak znaczenie dla ustroju samorządu terytorialnego miały reformy podjęte w 1998 r. Ich

podstawą stał się pakiet ustaw, na który składały się: ustawa o samorządzie powiatowym,

ustawa o samorządzie wojewódzkim, ustawa o administracji rządowej w województwie

i ustawa o wprowadzeniu 3-stopniowego podziału terytorialnego państwa. Podział kraju

związany został z modelem administracji interregionalnej, a ściślej rzecz ujmując z polity-

ką regionalną. W ciągu kilku miesięcy, poza uchwaleniem powyższych ustaw o charakte-

rze ustrojowym, opracowano także głębokie zmiany w systemie administracji publicznej.

W tym celu znowelizowano ponad dwieście ustaw prawa materialnego.

Obecnie samorząd terytorialny wykonuje wszelkiego rodzaju zadania publiczne usta-

lone w konstytucji i ustawach samorządowych. Jest trójstopniowy, a jego podstawową

jednostką jest gmina. Pozostałe jednostki to powiat i województwo. Wszystkie posiadają

osobowość prawną, przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe (mienie ko-

munalne), co z punktu widzenia ich samodzielności jest bardzo istotne. Samorządy wy-

konują zadania publiczne, które służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej

i są wykonywane przez samorząd terytorialny jako tzw. zadania własne. Oprócz zadań

własnych jednostki samorządów terytorialnych mogą wykonywać zadania zlecone. Mają

one zapewniony udział w dochodach publicznych. Dochodami jednostek są ich dochody

własne (podatki i opłaty lokalne) oraz subwencje ogólne i dotacje celowe przekazywane

z budżetu państwa. Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości

podatków lokalnych. Swoje zadania realizują za pośrednictwem organów stanowiących

i wykonawczych.

Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym organem stanowiącym i kontrolnym

w gminie jest rada gminy lub rada miejska, jeżeli siedziba rady gminy znajduje się w mie-

ście położonym na terytorium tej gminy. Organem wykonawczym gminy jest wójt lub

burmistrz w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na tery-

Anna Gądek

104

torium tej gminy. Natomiast miastach liczących powyżej 100.000 mieszkańców organem

wykonawczym jest prezydent miasta. O ustroju gminy stanowi jej statut.

W gminie mieszkańcy z mocy prawa tworzą tzw. wspólnotę samorządową.

Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze, tj. sołectwa na wioskach, dzielnice,

osiedla i inne jednostki. Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych

potrzeb wspólnoty, a w szczególności zadania własne obejmują m.in. sprawy: ładu

przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz

gospodarki wodnej, gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu

drogowego, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszcza-

nia ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitar-

nych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię

elektryczną i cieplną oraz gaz, działalności w zakresie telekomunikacji, lokalnego

transportu zbiorowego, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, w tym ośrodków

i zakładów opiekuńczych, gminnego budownictwa mieszkaniowego, edukacji pu-

blicznej, kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony

zabytków i opieki nad zabytkami, kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekre-

acyjnych i urządzeń sportowych, targowisk i hal targowych, zieleni gminnej i zadrze-

wień, cmentarzy gminnych, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz

ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia utrzymania

gminnego magazynu przeciwpowodziowego, utrzymania gminnych obiektów i urzą-

dzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, polityki prorodzin-

nej, wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków

do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania

aktywności obywatelskiej, współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi

innych państw297.

Kolejną jednostką samorządu terytorialnego jest powiat, którego mieszkańcy

tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Organami powiatu są rada i zarząd

powiatu. Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym, natomiast zarząd

powiatu jest organem wykonawczym. W skład zarządu wchodzi starosta będący

przewodniczącym zarządu, vice-starości i członkowie. Zarząd powiatu wykonuje

uchwały rady powiatu. Działalność organów jest jawna. Organy samorządu powiatu

wykonują zadania określone w ustawie o charakterze ponadgminnym, m.in. w za-

kresie: edukacji publicznej, promocji i ochrony zdrowia, pomocy społecznej, polityki

prorodzinnej, wspierania osób niepełnosprawnych, transportu zbiorowego i dróg

publicznych, kultury i ochrony dóbr kultury, kultury fizycznej i turystyki, geodezji,

kartografii i katastru, gospodarki nieruchomościami, administracji architektoniczno-

budowlanej, gospodarki wodnej, ochrony środowiska i przyrody, rolnictwa, leśnictwa

297 Art. 7 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 Nr 16 poz. 95).


105

i rybactwa śródlądowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, ochro-

ny przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego magazynu

przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym

zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, przeciwdziałania bezrobociu oraz

aktywizacji lokalnego rynku pracy, ochrony praw konsumenta, utrzymania powiato-

wych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,

obronności, promocji powiatu, współpracy z organizacjami pozarządowymi. Do za-

dań publicznych powiatu należy również zapewnienie wykonywania określonych

w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży298.

Na poziomie województwa mieszkańcy województwa tworzą regionalną wspól-

notę samorządową. Do zakresu zadań samorządu województwa należy wykonywanie

zadań publicznych o charakterze wojewódzkim. Administracja samorządowa w wo-

jewództwie jest tak ukształtowana, by nie naruszać samodzielności gminy. Admini-

stracja rządowa w województwie jest zespolona w jednym urzędzie i pod jednym

zwierzchnictwem. Samorząd województwa wykonuje określone ustawami zadania

publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, dysponuje mieniem

wojewódzkim oraz prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową. Organami woje-

wództwa są sejmik województwa jako organ stanowiącym i kontrolny oraz zarząd

województwa jako organ wykonawczy. W skład zarządu województwa, liczącego 5

osób, wchodzi marszałek województwa jako jego przewodniczący, wicemarszałek

lub 2 wicemarszałków i pozostali członkowie województwa. Ustrój województwa

jako jednostki samorządu terytorialnego określa statut województwa.

Samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim okre-

ślone ustawami, w szczególności w zakresie: edukacji publicznej, w tym szkolnictwa

wyższego, promocji i ochrony zdrowia, kultury i ochrony jej dóbr, pomocy społecz-

nej, polityki prorodzinnej, modernizacji terenów wiejskich, zagospodarowania prze-

strzennego, ochrony środowiska, gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpo-

wodziowej, transportu zbiorowego i dróg publicznych, kultury fizycznej i turystyki,

ochrony praw konsumentów, obronności, bezpieczeństwa publicznego, przeciwdzia-

łania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy.299

Obecnie, obok organów samorządu terytorialnego w województwach powołuje się

wojewodów, jako organy administracji rządowej w województwie. Do właściwości tych

organów należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie

niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji.

Zgodnie z ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w wo-

jewództwie wojewoda jest:

298 Art. 4.1 ustawy o samorządzie powiatowym ( Dz. U. 1998 Nr 91 poz. 578).299 Art. 14.1 ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. 1998 Nr 91 poz. 576).

Anna Gądek

106

- przedstawicielem Rady Ministrów w województwie,

- zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej w województwie,

- organem rządowej administracji zespolonej w województwie,

- organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich

związków pod względem legalności,

- organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą

wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżo-

ne w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji,

- reprezentantem Skarbu Państwa, w zakresie i na zasadach określonych w odręb-

nych ustawach.

Równolegle z reformą samorządu terytorialnego zmieniły się granice diecezji i pro-

wincji kościelnych w Polsce. Na mocy bulli Totus Tuus Poloniae Populus z 25 marca 1991 r.

z diecezji tarnowskiej do diecezji rzeszowskiej przyłączono: dekanat biecki, Gorlice-Połu-

dnie (7 parafi i), Gorlice-Północ (5 parafi i), kolbuszowski (11 parafi i), robczycki (9 parafi i),

sędziszowski (11 parafi i). Do diecezji sandomierskiej natomiast przyłączono dekanat ba-

ranowski (11 parafi i). Obecnie diecezja tarnowska jest jedna z czterech diecezji metro-

polii krakowskiej. Obecny zasięg terytorialny diecezji tarnowskiej obejmuje cześć woje-

wództwa małopolskiego i podkarpackiego. Tym samym diecezja graniczy z archidiecezją

krakowską oraz diecezjami: kielecką, sandomierską i rzeszowską, a południowa granica

diecezji pokrywa się z częścią południowej granicy Polski. Obejmuje 7 566,25 km kw., 43

dekanaty, 446 parafi i i liczy ok. 1.122 583 mieszkańców.

Struktury terytorialne Kościoła katolickiego w Polsce od początku jego istnienia

ulegały ciągłym zmianom. Przez większość tego okresu nie pokrywały się one z gra-

nicami państwowymi i administracyjnymi kraju. Dopiero od niedawna prowadzona

jest polityka zmierzająca do dostosowania obszaru podlegającego polskiemu epi-

skopatowi do obszaru naszego państwa. Do tej pory jednak nie udało się dopaso-

wać struktur niższego rzędu. Dotyczy to zarówno gmin i parafii, jak i województw

i diecezji. Struktura administracyjno-terytorialna Kościoła jest hierarchiczna i nawią-

zuje do ogólnych zasad podległości i porządku rzymskokatolickiego300. Najmniejszą

organizacyjną jednostką Kościoła jest parafia. Kieruje nią proboszcz, a pomagają mu

wikariusze. Kilka parafii tworzy dekanat, na czele którego stoi dziekan. Najstarszą

i najważniejszą jednostką Kościoła jest biskupstwo czyli diecezja, kierowane przez

biskupa. Urzędem pomocniczym biskupa służącym do kierowania diecezją jest kuria.

Kilka biskupstw tworzy prowincję kościelną, na czele której stoi arcybiskup (metro-

polita), natomiast biskupi danego kraju tworzą konferencję episkopatu.

300 E. Klima, Struktury kościoła katolickiego w Polsce, http://foliags-o.geo.uni.lodz.pl/


107

Streszczenie

Artykuł przedstawia przemiany zachodzące w administracji samorządowej i rządowej

na tle historii diecezji tarnowskiej, utworzonej po pierwszym rozbiorze Polski. Przez dzie-

siątki lat losy Tarnowa i diecezji tarnowskiej uwarunkowane były burzliwymi wydarzenia-

mi, które wywołała najpierw polityka zaborców, następnie dwie wojny światowe, reżim

socjalistycznej władzy oraz konieczność odbudowania suwerennego państwa. Granice

diecezji obejmowały terytorium południowo-wschodniej Polski i przez okres zaborów

znajdowały się w zaborze austriackim. Artykuł pokazuje, w jaki sposób wydarzenia histo-

ryczne i zmiany prawne wpływały na przemiany ustrojowe w administracji rządowej w jaki

sposób rodziła się i kształtowała administracja samorządowa.

Kluczowe słowa

Diecezja tarnowska, administracja rządowa, administracja samorządowa

Summary

The article presents changes taking place in self-government and government admi-

nistration against the history of the Diocese of Tarnow which was created after the fi rst

partition of Poland. For decades, the history of Tarnow and the Tarnow Diocese were in-

fl uenced by turbulent events resulting from the invaders’ policy and then the two world

wars, the socialist authorities regime and the need to rebuild a sovereign state. The dio-

cese covered the territory of the south-eastern Poland and during the partitions was un-

der the Austrian rule. The article shows how the historical events and regulatory changes

infl uenced the political transformation of the government administration and how self-

government administration was developed.

Keywords

Diocese of Tarnow, government administration, self-government administration

108

Autorzy monografi i:

dr hab. Paweł Cichoń - Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Tarnowie

dr Anna Gądek – Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Tarnowie

dr Andrzej Ogonowski – Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Tarnowie

dr Anna Pachowicz - Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Tarnowie

PhDr. Iván Halász PhD – Corvinus University of Budapest, (Węgry)

PhDr. Jan Malast - Fakulta právnická ZČU Faculty of Law UWB (Czechy)

Juraj Marusiak, PhD.- Institute of Political Sciences Slovak Academy of Sciences (Słowacja)

rozwój administracji publicznejvg.pwsz.tarnow.pl/wp-content/uploads/vg.pdf · 5 wstp ksika zatytu...

Documents