l Enfo(flit d, redes tit politico. Instf1l11ftnlo tXJl/icotivo, onolltiw'inotJtigotioo .."

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n inexequibllidad", La representaci6n de organizaciones sociales en las ins­

fit tituciones estatales incluye el diseiio y ejecuci6n de planes de desarrollo, fiscalizaci6n de fa gesti6n publica; designaci6n de representantes ante las instituciones que tienen a cargo la expedici6n de normas 0 el sefia­lamiento de pollticas que los puedan afectar, en la gesti6n publica?

fl " En Colombia, la administraci6n de Medellin ha recurrido al enfoque o

de redes para formular su politica cultural, as! como en procesos de n polfticas de infancia y adolescencia. Su utilidad esta por verse, conside­() rando los particulares sistemas politicos de America Latina; no obstante,

los procesos de polfticas sociales tienen en este enfoque un instrumento id6neo para adoptar decisiones. •e

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..c. ~~.Ii.

Sentencia C-030-08, MP, Rodrigo Escobar Gil, declara inexequible la ley 1021 de 2006. it. Sentencia C-336-94, MP, Carlos Gaviria Diaz.

••

J"an-Anlonio ZO,1IOZo Bonilla

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•

Capitulo 6

EI Advocacy Coalition Framework, de Paul A. Sabatier: un marco de

Analisis de Politica Publica basado

en coaliciones promotoras socro RUBIO SERRANO· ALFREDO ROSERO VERA··

A MODO INTRODUcrORIO

EI capitulo presenta una aproxirnacion al Advocacy Coalition Framework, ACF 1

• Este marco de anal isis de la polftica publica fue desarrollado inicialmente por Paul A. Sabatier y conto, fuego,

con el concurso de Hank C. Jenkins - Smith y, posteriormente, con el de Christopher Weible. EI ACF se pregunta par el cambio en las polfticas publicas y el papel que desempeiia en este la informacion cientffica (el

Antrop6loga, Universidad delosAndes. Magfster en Estudios Polfticos y Relaciones Intema­cionales,Universidad Nacional de Colombia. Estudiantedel Doctorado en Estudios Polfticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. rubiorocio55@ hotmail.com Administrador Publico, Escuela Superior de Administraci6n Publica. Magister en Estudios Politicos y Sociales Latinoamericanos, Universidad Alberto Hurtado. Estudiante del Doctorado en Estudios Politicos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. alfredo.rosero@gmail.com

EI articulo es una lectura y traducci6n del ACF, siguiendo las propuestas presentadas y publi­cadas en 1993, 1999 Y 2007, fundamentalmente. As! mismo, es el resultado de un ejercicio

II 182

t••••••••••••••••••••••••

! , !

EIAdvocacy Coalition Framework, d. PaslA. Soboti".: 1111 morro til A1Itilim til Politico Publico...

aprendizaje). Tal interrogante Ie permite tomar distancia del anal isis clasico del ciclo de las polfticas publicas y los analisis de coyuntura, presentandose como un marco analftico alternativo.

En este orden, se exponen las premisas del ACF, sus principales ras­gos y elementos constitutivos, tanto los relativos a su estructura interna como las variables ex6genas que inciden en el cambio de las polfticas publicas. De igual forma, se examina la unidad analftica del ACF: Advo­ t,". cacy Coalition, AC2, y se presentan las hip6tesis esgrimidas, con sus

,•..r.;­correspondientes revisiones. Adicionalmente, se resefian las principales :;, .' crtticas y observaciones realizadas al ACF; al igual que las revisiones de los autores a sus planteamientos iniciales, a partir de las crfticas y de treinta y cuatro (34) estudios de caso. Finalmente, se concluye con una lectura crftica del ACF.

Para tal efecto, luego de una breve resefia biograflca de sus propo­nentes, el texto presenta el punto de partida del ACF y sus rupturas con respecto a otros enfoques; en particular, al ciclo de la polftica publica, propuesto por Lasswell. Resena los principales aspectos que Ie dan forma, sus preguntas orientadoras, sus premisas, elementos constitutivos e hip6tesis; al igual que las revisiones y modificaciones posteriores reali­zadas por los autores de este enfoque, a partir de las criticas que Ie han formulado. EI grafico No.1 representa y sintetiza el modelo propuesto por el ACF.

De otra parte, el artfculo recoge, de manera sintetica, las crfticas realizadas al ACF desde la teorla de fa Acci6n Colectiva y la corriente posempirista. Asf mismo, las principales conclusiones que los autores del ACF sefialan sobre este enfoque, una de las cuales presenta la agenda futura de investigaci6n. Por ultimo, concluye con una serie de anotaciones finales, que sefialan tanto aportes del ACF como apreciaciones crfticas sobre sus Ifmites 0 vactos conceptuales y metodol6gicos.

colectivo desarrollado en el Seminario: •Analisis de Politica Publica", del Doctorado en Estudios Politicos y Relaciones Internacionales, dirigido por el doctor Andre-Noel Roth. Los autores manifiestan su reconocimiento a los participantes del Seminario por sus aportes e inspiradoras discusiones en torno al ACF. EI artfculo en general utilizara la sigla AC. Sin embargo, los terminos coaliciones prornotoras, militantes, de apoyo 0 abogacia seran empleados como sin6nimos. Esde senalar que no existe una traducci6n oficial del AC en espafiol.

184

&lao &ibio S,"01l0 / Alfndo &lmo V".o

ELEMENTOS BIOGRAFICOS

PaulA. Sabatier,es Profesor del Departamento de Ciencias Ambienta­lesy Politica Publica de la Universidad de California. Es Doctor en Ciencia politica de fa Universidad de Chicago. Seha desernperiado como profesor en las universidades de Paris-Dauphine (France), Bielefeld (Alemania) y Oxford (lnglaterra), Ha sido becario del Austin College (1962-1966), Woodrow Wilson Fellowship (1968-70), en la Universidad de Chicago (1968-1972), y obtuvo la beca postdoctoral de la OTAN en Ciencia (septiernbre 1979 a junio de 1980). Miembro del Grupo de Investigaci6n sobre "Orientaci6n, Control y Evaluaci6n del Rendimiento en el Sector Publico", de la Universidad de Bielefeld (Alernania), de septiembre de 1981 a julio de 1982. Galardonado con Dan Mazmanian, en 1997, del Wildavsky Aaron Award de la Politica Publica por sus contribuciones a los estudios sobre pollticas publicas. Paul Sabatier cuenta con una amplia trayectoria de investigaci6n y publicaciones sobre politicas publicas, destacandose su trabajo sobre cambio e implementaci6n de las politicas publlcas y la formulaci6n del Advocacy Coalition Framework (ACF).

Hank C. Jenkins-Smith, es Profesor de Ciencia Polftica y Director Asociado del Centro de Investigaciones Sociales Aplicadas de la Univer­sidad de Oklahoma. Es licenciado en ciencias pollticas y econ6micas de Lindfield College (1979), y doctor en Ciencia Politica de la Universidad de Rochester (1985). Entre sus areas de investigaci6n estan los asuntos relativos a la polltica clentifica y tecnol6gica, la de seguridad nacional, la ambiental, y la percepci6n del publico de los riesgos medioambien­tales y tecnicos. Es autor de varias publicaciones sobre polltica publica, percepci6n del riesgo y asuntos nucleares. En el 2006 fue coautor del libro: Critical Masses and Critical Publics: Evolving Public Opinion on Nuclear Weapons, Terrorism and Security.

PUNTO DE PARTIDADEL ACF

EI Advocacy Coalition Framework, ACF, tiene como punto de partida tanto los aportes como las Iimitaciones del Analisis del Cicio de la Politics Publica, formulado inicialmente por Harold Lasswell (1956)3. Reconoce

Esta publicaci6n contiene un articulo sobre el enfoque de Laswell para el analisis de las polfticas publicas (capftulo 2). Una sfntesis de los desarrollos del Anallsls a partir del Cicio

185

r EI Advocacy Coalition Framework, dt PasdA: Sabatitr:un marro tit AntiliJistit Politica P';blica.•.

que el cicio ampli6 el margen conceptual y ternatico del anal isis de la polftica publica en la ciencia politica nortearnerlcana", permiti6 una mirada de su proceso y desagreg6 su complejidad en etapas 0 fases", No obstante, la pregunta por el cambio y el papel del aprendizaje (la infor­maci6n tecnica) en fa politica publica que formula ACF permite seiialar los Ifmites anallticos del cicio. Esta aproximaci6n es mas heurfstica que causal; por tanto, no brinda bases s61idas para hip6tesis empfricas. Su enfasis en el proceso de la politica publica y la Iinealidad de etapas secuenciales no Iepermite observar las desviaciones y/o simultaneidades que se presentan en el ciclo.

De igual manera, el enfasis en 10 legislativo y, en consecuencia, en el nivel nacional Iimita el campo de actores, las relaciones e interac­ciones (subregionales y de diversa naturaleza) presentes en la hechura de las polfticas publicas. Finalmente, el ciclo restringe el anal isis de la informaci6n y el papel del aprendizaje a la etapa de evaluaci6n y post­evaluaci6n de impactos. Asf mismo, tiende a comprimir analfticamente en una sola unidad temporal el anal isis de la polftica publica; descono­ciendo que esta puede implicar mas de un ciclo y multiples niveles de

i: gobierno.j,

r: !

~ EL MARCO ANAIiTICO DEL ACF "j!

t ~ Preguntas orientadoras, premisas rectoras

EI ACF se pregunta por el cambio en las polfticas publicas y el papel que juega el aprendizaje, la informaci6n cientffica, en este proceso. Para

I ~ el abordaje de estos interrogantes, parte de cuatro premisas, a saber:it

"I de la Politica Publica, tarnbien, se encuentra, entre otros, en el trabajo de Luis Fernando Aguilar y en el de Andre-Noel Roth, citados en la bibliograffa del presente articulo. En el esfuerzo por entender la hechura de las politicas publicas, la ciencia politica clasica centro su atenci6n en factores tales como: i) los intereses y valores individuales; ii) las reglas y los procesos organizacionales; y iii) los analisis sectoriales. De igual manera, su anallsls

t se concentro en determinadas instituciones, en particular en el lIamado triangu/o de hierro, compuesto por las agencias administrativas, 105 comites legislativos y los grupos de interes,

t presentes en la polftica norteamericana. Por 10 general, el cicio de la politica publica se ha examinado a traves de cinco etapas, a

~; saber: Identlficacion de un problema, formulae ion de soluciones, toma de decislones, imple­rnentacion v evaluaclon.··.~''.·::

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RodoRubioStrrano/ Alfmlo Rostro Vtra ••La dimension temporal •8

EI ACF seiiala que el cambio en Ja polftica publica requiere de una ttperspectiva temporal igual 0 mayor a una decada, 10 que permite dar

~ cuenta de la totalidad de su cic!o e ir mas alia de anal isis coyunturales. Asf mismo, observar la funci6n de ilustraci6n 0 aclaraci6n; es decir, el ~ paper que juega la informaci6n tecnica en la estabilidad 0 el cambio de ~ la polltica. .()

1'1'La dimension espacial, su dioersidad y el subsistema \:~. .".').'Esta dimensi6n esta representada en el subsistema de la polftica r)publica, escenario por excelencia para analizar el cambio en sociedades

modernas y altamente especializadas". EI subsistema indica "el conjunto .') de actores involucrados en un problema de polftica publica" (Sabatier ().

~ .•.. y Jenkins-Smith, 1993, 24Y. Este emerge cuando los actores, presentes 0)o latentes, perciben que un problema de politica publica no tiene una adecuada definici6n y su tratamiento es insatisfactorio. En este orden, el () reto del analista es delimitar el subsistema a partir de su trabajo empf­ I,.rico, examinando Ifneas de tiempo funcionales y territoriales. Por tanto,

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debe identificar la gama de actores, con sus respectivas interacciones, "" que buscan incidir en las decisiones de un area, asunto 0 problema de .) politica (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993). Esta premisa, ademas, indica \,) que la naturaleza de un subsistema es mixta y comprende multiples

)niveles. Por tanto, su examen debe considerar tanto las fronteras internas como externas". .)

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N6tese que para el ACF existe correspondencia entre un problema 0 asunto de politica "pUblica y el subsistema relativo a este, En consecuencia, descarta la posibilidad de que un problema pueda ser abordado por mas de un subsistema. De ahf que la interacci6n entre subsisternas se limiten a un tema de insumos que un subsistema aporta a otro y los poten­ciales cambios que pueda propiciar. Estacomo las siguientes citas textuales son traducciones realizadas por los autores del presente articulo. '~ N6tese la diferencia analftica con los estudios de la ciencia polftica centrados en 10 nacional ,....

't:.'y en la etapa de forrnulacion. Por el contra rio, el ACF examina las diferentes jurisdicciones don de se expresa una poHtica publica, sus diferentes etapas y la diversidad de actores presentes en un subsistema; la cual no inciuye la ciudadania en general. Esta se observa mas como un recurso a movilizar que como un actor decisivo en el subsistema. Su enfasis esta en las elites.

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EIAdvocacy Coalition Framework. rk Pa,,1A. 5 abatier: "" fltamJ rkA"aliris rk Politi&a Ptiblka...

En la revisi6n de 1999 realizada al ACF, se proponen dos tipos de subsistemas. EI primero es el naciente, el cual seiiala fa emergencia de un nuevo subsistemadebido ala insatisfacci6n con el tratamiento de un pro­blema, area 0 asunto de polftica publica, fa separaci6n de un subsistema maduro 0 bien la emergencia de nuevos asuntos 0 re-conceptualizaciones que Ie dan forma (Baumgartner & Jones, 1993 y Stone, 1988 en: Sabatier y Jenkins-Smith, 1999).

• EI segundo tipo es el maduro. Setrata de un subsistema consolidado,

que puede ser identificado a partir de los siguientes criterios: j) los parti­cipantes (actores) seobservan como una comunidad semi-aut6noma, que comparte un campo de experticia; ii) los participantes han influido en une campo de polftica publica en el tiempo, una decada 0 mas; iii) existen subunidades especializadas dentro de las agencias yen todos los niveles gubernamentales para tratar el tema de polftica publica en cuesti6n, y iv) existen grupos de interes 0 unidades especiafizadas que consideran tal tema como el principal asunto de polftica publica.= ~ La politica publica como un sistema de creenciasI,

La cuarta premisa del ACF seiiala que las polfticas publicas pueden•• ser observadas como un sistema de creencias. Estas buscan traducirse $ en programas y son su eje central. Asf mismo, son el pegante de las AC

y permiten comprender su comportamiento. Afirman los autores de este enfoque que: "compartir creencias sobre la polftica publica C.') puede ser, al menos, una explicaci6n tan importante del comportamiento [de las AC) como las reglas institucionales que aplican sus miembros dada una situaci6n" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999: 130).

Este sistema es un conjunto de valores fundamentales y de percepcio­nesde actores(elites)del subsistemasobre la importancia de las relaciones causales, fa magnitud del problema y la eficacia de los instrumentos de polftica publica presentes en este. Esta conformado por tres niveles. EI primero, es ef nucleo profundo de fundamentos normativos y axiomas ontol6gicos, que definen la filosoffa propia bajo la cuallas personas se rigen. EI segundo, alude al tuicleo cercano de polftica publica y versa sobre las estrategias basicas y las posiciones de polftica para el logro de las creencias del nucleo profundo. EI tercero, esta integrado por aspectos

188

Rodo Rxbio5tml"O / Alfredo Rosero V era

secundarios, que versan sobre una multitud de decisiones instrumentales, informaci6n e investigaci6n, requeridos para implementar el nucleo de la polftica publica.

La jerarquizaci6n del sistema de creencias estaanclada en las siguien­tes consideraciones: j) la teorfa de la acci6n razonada, ii) la racionalidad Iimitada (no perfecta) y iii) que el sistema esta integrado por elites polfticas y no por la ciudadanfa en general. Por tanto, el anal istapuede aproximarse a un sistema de creencias complejo, pero internamente consistente".

Las anteriores consideraciones perfilan un modelo de individuo dis­tante al de la acci6n racional ya aquel orientado por metas organizacio­nales. Por tanto, no esel interes ni la pertenencia organizacional su factor cohesionador. Por el contrario, el ACF se apoya en la psicologfa social y cognitiva. Aquf el criterio de distinci6n son las creencias y su sistema, motor fundamental para el comportamiento, y no el calculo racional. Este marco analftico enfatiza que las creencias comunes y compartidas son definidas como el principal pegante de fa polftica. Anota que la resistencia al cambio va en descenso desde el primer hasta el tercer nivel del sistema de creencia. De ahi que la dimensi6n temporal requerida (una decada 0 mas) perrnitlra observar que tanto se modifica el nucleo profundo. En el corto plazo, tan 5610 se aprecian las transformaciones de aspectos secundarios del sistema de creencias.

eCambios en el subsistema? Variables ex6genas y AC

En terrninos generales, el ACF seiiala que el cambio en las polfticas publicas esta en funci6n de las transformaciones de un subsistema y sus coaliciones militantes, promotoras, de apoyo 0 de abogacfa. No obs­tante, tam bien considera que el cambio puede darse como fruto de las perturbaciones en variables ex6genas al subsistema, entendidas como aquellos parametres relativamente estables y aquellos eventos extern os al sistema de creencias.

La idea de un sistema de creencias consistente internarnente es un aspecto fuertemente cuestionadoal ACF. Las principales crlticas provienende lasescuelasde la teorfade acci6n colectiva.

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E!Advocacy Coalition Framework, dt PtJM!A. StJbtJlitr: Mn mart»titAndlim titPo!ifictJ PJib/ictJ...

Variables exogenas factor de cambio

Los parametres relativamente estables comprenden los siguientes componentes 0 dimensiones: i) los atributos basicos del problema (bie­nes), que afectan el aprendizaje y la polftica publica; ii) la dlstribucion basica de los recursos naturales, que impactan las opciones en diferentes areas de polltica publica; iii) los valores socioculturales fundamentales y la estructura social, cuyos cambios pueden alterar la incidencia de sectores sociales en la polftica publica y iv) la estructura constitucional basica (norrnas). Estos parametres como su nombre 10 sefiala, tienden a ser estables en el tiempo y resistentes al cambio. Delimitan, a su vez, el abanico de opciones con que cuentan las AC y para el ACF se trata de variables dadas, que existen a priori, y no construcciones socioculturales e historicas.

Los eventos externos al sistema comprenden los siguientes aspectos: i) las condiciones socioeconornicas, ii) las coaliciones del sistema de gobierno y iii) las decisiones e impactos de politica publica de otros subsistemas. Los citados eventos generan tanto oportunidades como restricciones para las coaliciones; quienes deberan desarrollar destrezas para anticiparlos y dar respuestas acordes a sus sistemas de creencias e intereses, en funcion de la pervivencia en un subsistema de politica publica.

Las AC: coaliciones militantes,promotoras, de apoyo y/o de abogacia

En las premisas orientadoras del ACF se presento la importancia del subsistema de politica publica. Fundamentalmente, se anoto que a un problema de polftica publica Ie corresponde un subsistema especiali­zado, compuesto por una diversidad de actores, instancias y niveles, que buscan incidir en su tratamiento, teniendo como referente un sistema de creencias.

Eneste contexto, se esgrime la noclon de las AC como una categorfa conceptual y metodologica que aglutina fadiversidad de actores presentes en un subsistema y permite aproximarse a este. Estas coaliciones estan conformadas por

190

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•Rotio RNbio St"tJno / A!/miD Rom...VertJ -•f1J·:W..••.

gente de diferentes posiciones (agentes oficiales y elegidos, Ifderes de grupos de intereses, investigadores, etc. ..), quienes comparten un particular sistemade creencias (estoes, un con­ " ~ junto basico de valores, supuestos causales y percepciones ""t del problema) y quienes demuestran un acuerdo no trivial de '*)actividad coordinada en el tiempo (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: 25)10. ~

~) Las creencias compartidas permiten la existencia de la coaliclon,

su razon de ser en el subsistema y de querer incidir en la orfentacion y "-,'"'.()en los programas de determinada polftica publica. Esta incidencia esta

dada en funcion de los recursos con que cuentan las coaliciones y sus ~} habilidades para ernplearlos". En este orden, las AC buscan transformar '1el comportamiento de instituciones gubernamentales con miras a lograr

.&:)

.<~ ,sus objetivos de politica publica. Utilizan los recursos a su disposicion efectivamente; es decir, producen el mejor beneficio de polltica dado o} el costo que acarrea la incidencia en la misrna. Para tal efecto, cuentan p).... con una serie de instrumentos para incidir en el comportamiento insti­

':or

tucional, que producen efectos directos en la hechura de las reglas de o las agencias 0 en las decisiones sobre su presupuesto": e indirectos via

'~'If)

las soberanfas 0 jurisdicciones de las polfticas publicas". ,) ~)Es preciso resaltar que para el ACF son las AC el factor explicativo

del comportamiento en un subsistema de polftica publica. Estas actuan .} en multiplicidad de escenarios, instrumentalmente y cambiando la

..)

~

~ '0 EI ACF aclara que lasACno sonorganizaciones, instituciones 0 gruposde interes; no estan en funci6n de reglas e instituciones, no responden al merocakulo raciona!' a

11 Enel ACF las reglas institucionales son recursos con los que cuenta la coalici6n de apoyo para incidir en la polftica publica. Por el contrario, para los institucionalistas las reglas son las que d'·.definen la polftica publica y la capacidad de maniobra de quienes pretendan incidir en esta, Transformaciones en las regia, sin duda, reportan cam bios en las politicas publicas (Ostrom, ­2005). •

12 Algunos instrumentos son: i) persuadir a oficiales de agencias a traves de testimonios; ii) cambiar el personal que toma decisiones via reorganizaciones 0 transferencias; iii) cambiar •los requisitos y los antecedentes del personal; Iv) publicitar los vados de desempeiio de la •agencia en los medios de comunicaci6n y v) ofrecer incentivos.

•~

13 Por ejemplo: conducir revisiones sisternaticas de las reglas de la agencia; alterar la asignaci6n polftica; persuadir via litigios; cambiar legislaciones 0 presupuestos de una agencia y formular estrategias electorales. •

191 •

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E/Advocacy Coalition Framework. d. Pall/A. Sobotitr: II" marm de A"tiIisis de P.liticoPliblico...

percepci6n sobre un problema. Por 10 general, su numero es reducido y siempre existe una que domina el subsistema. Sin duda, agregan diversos adores, de diversos niveles 0 jurisdicciones. Transformaciones en el balance 0 presencia de las coaliciones, conduce a cambios en la polftica. Los cambios en las reglas del juego son fruto de la competencia entre AC.

En la revisi6n de 1999 at ACF,serefuerza a lasAC como una categorfa de agregaci6n, cuya naturaleza escompleja e incluyente y va mas alia de una institucion 0 nivel de gobierno. Su estabilidad estaarticulada al tipo de subsistema en el que esten y de ahl el ajuste realizado a la primera hipotesls". Su comportamiento esta estructurado por las creencies, mas que por reglas institucionales y su sistema de incentivos, 0 bien por el mere calculo racional de sus agentes, maximizando ganancias.

La diversidad de actores presentes en la AC no se opone a la coor­dinacion de su comportamiento, que seexplica per el sistema de creen­cias y se incluyen, en la citada revision, las estrategias y los recursos a disposlcion de las coaliciones como factores explicativos". Tarnbien, se serialan dos tipos de coordinacion. La primera es la coordinaci6n iuette, que "requiere el desarrollo de un plan cornun de acclon, su comunica­cion a los potenciales miembros de las AC, el monitoreo del cornpromiso de los miembros y la lrnposicion de sanciones para el no compromiso" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999, 140). Lasegundaesla coordinaci6n debil, que "requiere que los actores organizacionales revisen 0 monitoreen el comportamiento politico de cada uno y luego transformen sus acciones para crear estrategias complementarias con respecto a una meta cornun" (Sabatier y Sabatier, 1999: 140).

Sabre el tema ver la sesi6n de las hip6tesis de ACF Y remitirse tambien el aparte del " subsistema.

15 En la revisi6n de 1999 al ACF se seiiala que: i) en general, los costos de emplear un recurso son proporcionales a sus beneficios; il) usualmente, es mas facil alterar las reglas y 105 presu­puestos de una agencia estatal; iii) virtualmente, en todos los casos, el factor que afecta los costos tiene que ver con las predisposiciones de polltica publica del oficial responsable y Iv) algunos tipos de recursos trabajan mejor en algunas instituciones que en otras. Lo anterior, Ie permite a los autores sortear crfticas sobre el enfasis excesivo del ACF en las creencias, dado que complementan su enfoque con la incorporaci6n de las estrategias empleadas para incidir en politic a publ ica.

192

Rod. &lbi.S.rro". / AIfr.do Ros.,.. V".o

Adicionalmente, la revision de 1999 alude al lIamado sindrome del oponente como el diablo, como un factor promotor de la coordinacion del comportamiento de las AC. En tal sentido, afirma el ACF que

adores que comparten las creencias del nucleo de la polftica publica tienen mayor probabilidad de comprometer en el corto tiempo la coordinacion si observan a sus oponentes como: i) muy poderosos y jj} con mayor probabilidad de imponer costos sobre ellos si ganan (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999: 140). En consecuencia, los costos de coordinacion dentro de una AC son rnenores".

Sobre el problema del free-rider al interior de una coalici6n, los autores afirman que se trata de un fenorneno mas cornun en grupos de interes 0 materiales que en grupos de proposito, deliberacion 0

creencias.

Finalmente, el ACF seriala que en el subsistema, tarnbien, estan los intermediarios de Politica Publica, "quienes mantienen el nivel del conflicto politico en niveles aceptables e investigan algunas soluciones razonables a los problemas" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: 27}17.

Las hip6tesis del ACF

EI ACF tiene un enfoque de corte sisternlco, empirista y neopositivista. De ahf que en la propuesta de anal isis de la polftica publica, presentada por Sabatier y Jenkins-Smith (l993), se formularon doce hlpotesls. De estas, cinco hipotesis fueron re-formuladas a partir de las crfticas reali­zadas al ACF y la revision de 34 estudios de caso examinados bajo las premisas y los elementos centrales de este enfoque.

" Debidoa dos razones: i) el sistema de creenciascornpartido en una coalici6n reduce los costos de transacci6n, dado el comun entendimiento del problemay las vfas para resol­verlo; y ii) quienescornparten creencias, tienen mayorprobabilidad de confiar en otros y aumentanla probabilidad de una distribuci6n justade loscostosque acarrea la realizaci6n del proposito cornun. Estos argumentos se esgrimen comodefensa a lascrfticas formuladas por Edella Schlager.

17 Pueden ser servidores publicos 0 cortes. EIACF insiste que los intermediarios son una materia empirica que puede 0 no estar relacionada con afiliaciones institucionales.

193

• •

• • • • • ••

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Estrategia B1

Instrumentos de orientaeion.:

Mediadores de polilica

SUBSISfEMA DE POLtnCA

Resultados de lapolitica

1

Decisiones delas autoridades gubemamentales

1 Reglas institucionales, asignacioA derecursos y

nombramientos

Impactos delapolitica

1

Estrategia Al

Instrumentos deorientacien -,

1

CoalicionA

a. Creencias

b. Recursos

~ ~

~..•. ~

Grado de consenso necesario para un mayor

cambio de politica

Coerciones

yrecursos de losactores del

sub-sistema

~

~

Eventos edemas(Sistema)

I. Cambios enlas condiciones

t 4. EstnJctura constitucional

basica (normas).

socio-economicas, I 2. Cambios enopinion publica.

3. Cambio en1a coalicion del sistema degobiemo.

4. Decisiones politicas e impactos desde otros subsistemas.

3. Valores socioculturales fundamentales yestructura social.

Parametros relativamenle estables

I. Atributos basicos deareas problema (bienes).

2. Distribucion basica delos recursos naturales.

EI Advocacy Coalition Framework, dt Pa/llA. Saba/itr:/111marco tit AlItiliIirtit P6lib(a P"b/j(a...

Gratico No.1 ESQUEMA GENERAL DEL ACF

Advocacy Coalition Frameworktr,

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i, t ~.;

10' i· i;)

Primera biptitesis

Version iniciaf. "Hay mas controversias dentro de un subsistema cuando el nucleo de creencias esta en disputa, la linea de alianzas y oponentes tiende a ser mas estable en una decada 0 mas" (Sabatier,

194

•"

RiJd6 &lbi6Strra1l6 / AlfrtdtJ Rimro Vtra • 1993: 27). Esta hip6tesis refuerza la tesis de que el sistema de creencias

8es el pegante de las coaliciones y la politlca, en general; a su vez, que reduce el conflicto a su minima expresi6n. En revisiones del ACF, esta ft hip6tesis es modificada con el fin de relacionar el nucleo de creencias 8y el tipo de subsistema. En este contexto, se ajusta fa primera hipotesis en los siguientes terrninos: "En caso de controversias mayores dentro de lit un subsistema maduro, cuando el nucleo de creencias esta en disputa, 8 la linea de alianzas y oponentes tiende a ser mas estable en una decada f)o mas" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999: 129).

~

Segundabipotesis 8 oVersion iniciaf. "Losactores dentro de una coalici6n de apoyo demos­

traran consensos sustanciales sobre asuntos pertenecientes al nucleo de ~ la polftica publica, aunque no tanto en aspectos secundarios" (Sabatier, (I1993: 32). La segunda hip6tesis Ie otorga centralidad a la jerarquia del sistema de creencias. Anota que los asuntos fundamentales se definen o en el nucleo y no en otros niveles. En revisiones posteriores se reconoce o que variables externas afectan dicho nucleo de creencias y, por ende, oel cambio. Los eventos externos abren oportunidades, pero el cambio no ocurre a menos que las mismas sean explotadas por las AC. EI ajuste e realizado, por tanto, seiiala que "perturbaciones significativas externas al to subsistema son necesarias, pero no suficientes para explicar el cambio en olos atributos del nucleo de la polftica publica de un gobierno" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999: 147). {)

•o

Tercera bipotesis

Version iniciaf. Las AC renunciarfan a aspectos secundarios del sis­tema de creencias, antes que admitir debilidades en el nucleo central de la polftica publica (Sabatier, 1993). Esta hip6tesis enfatiza la estabilidad "G del sistema de creencias, permitiendo que otros niveles de la jerarquia sean mas volatiles 0 susceptibles a transacciones e intereses.

Cuarta hipotesis

Version iniciaf. "EI nucleo central de un programa de gobierno tiene menos probabilidad de ser revisado significativamente, si las coalicio­nes de apoyo que 10 instituyeron en un subsistema de politica publica permanecen en el poder" (Sabatier, 1993: 34).

195 •

EIAdvocacy Coalition Framework, dePosdA. S"b,,/i.,.: linmllmJ titAndlisis tit Politi(" PJib/iI:t1...

Esta hip6tesis asume que las coaliciones buscan poder para trasladar su nucleo de creencias a las politicas publicas y no 10 abandonaran una vez que esten en el poder. No obstante, el ACF advierte que las AC sf pueden dejar de lade susaspectos secundarios, e induso tratar de incor­porar y negociar con sus oponentes en este campo. En consecuencia, es poco frecuente que eventos al interior de un subsistema cambien el balance entre coaliciones, aunque pueden darse dependiendo del nivel de jerarqufa del subsistema que pretendan incidir. De ahi el ajuste rea­lizado a esta hip6tesis.

La hip6tesis ajustada sefiala, por tanto, que el nucleo de polftica publica de un programa de gobierno, en una determinada jurisdicci6n, no sera revisado significativamente por la coalici6n de apoyo que 10 ini­ci6 y que continua en el poder; excepto cuando el cambio es impuesto por una jurisdicci6n jerarquicarnente superior (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993).

Quinta hip6tesis

Versi6n inicial. "EI nucleo central (los atributos basicos) de un pro­grama de acci6n gubernamental es menos probable que cambie en ausencia de perturbaciones externas significativas al subsistema, esto es, cambios en las condiciones socioecon6micas, el sistema amplio de coaliciones de gobierno 0 los insumos de polftica publica de otros subsistemas" (Sabatier, 1993: 34). Esta hip6tesis sugiere que mientras las coaliciones minoritarias buscan mejorar suposicion relativa, su esperanza de obtener poder dentro del subsistema reside en algun evento externo que incremente significativamente sus recursos.

EI ajuste a fa quinta hip6tesis, en este contexto, da un mayor juego a la capacidad de maniobra de las coaliciones minoritarias ante cambios externos. Su reformulaci6n se realiza en los siguientes terrninos:

cambios en el nucleo central de la politica publica de un pro­grama de acci6n del gobierno requiere tanto de: i) perturbacio­nesexternassignificativasal subsistema (por ejemplo, cambios en lascondicionessocioecon6micas, lascoalicionesde gobierno mayores,0 resultados de politica publica de otros subsisternas),

196

Rocio RMbio Serr"no I AffTedo Rom." Ver"

como de li) la habilidad de explotar estas oportunidades por una coalici6n minoritaria (previa) dentro del subsistema (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993: 221-222)18.

Sexta hip6tesis Versi6n inicial. "La polltica orientada al aprendizaje a traves de

sistemas de creencias es mas probable cuando hay un nivel intermedio del conflicto informado entre ellos. En tal situaci6n, es probable que: i) cada coalici6n tenga los recursos tecnicos para comprometerse en tal debate, y ii) el conflicto ocurra entre aspectos secundarios de un sistema de creencias y elementos del nucleo central de otro sistema, 0 alternati­vamente, entre aspectos secundarios entre los dos sistemas de creencias" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: SQ).

Adicional al nivel del conflicto, una variedad de factores afec­tan la manera en la cual el analista promueve, refuta 0 ajusta a aspectos analiticos potencialmenteamenazantes. Estos induyen i) la capacidad analitica de persuasi6nde los asuntosbajo estu­dio y ii) la naturaleza del foro en el que el debate esconducido. Ambos factores afectan las coordenadas de las estrategias y las respuestas analiticamente plausibles de los participantes de un subsistema (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: 50).

Septima hip6tesis

Versi6n inicial. "Problemas para los cuales datos cuantitativos son aceptados y existen teortas que estan mas orientadas a polfticas que permiten el aprendizaje (son dave de observar), mas que aquellos en los cuales los datos y las teorias son cualitativos, algo subjetivos y pier­den validez" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: 52). EI ACF, consecuente con su enfoque ernplrista, Ie resta validez a incorporar en los datos los aspectos normativos y las dimensiones contextuales donde habitan las polfticas publicas,

,. EI trabajode Jenkins-Smith ySt.Claircondujoala formulaci6n de una hip6tesis complemen­tariaque relaciona creenciascon tipode grupos, a saber: "Las elitesde gruposde pr0p6sito estan mas limitadas en sus expresiones de creencias y posiciones de polftica publica que las elitesde losgrupos rnateriales" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999:134).Esta formulaci6n sera retornada par la decima hip6tesis.

197

• • •• •

EI Advocacy Coalition Framework, dePOIiIA. Sobotier: lin morro de Andlim de Politico Pliblico...f ;;

Octaoa bipotesis

Version inicial. "Problemas que involucran sistemas naturales tienden mas a polfticas orientadas al aprendizaje que aquellos que involucran sistemas puramente sociales 0 polfticos, debido a que, en los primeros, las variables crfticas no son elias mismas activadas en estrategias y su control experimental es mas viable" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993:

1'1 52). EI ACF observa dificultades analfticas y rnetodologicas en aquellos sistemassociales 0 polfticos que se resisten a diseiios experimentales con variables susceptibles de aislarse y controlarse.

Novena hip6tesis

Version inicial. La polftica publica orientada al aprendizaje, tiene una mayor probabilidad cuando existe un foro que tiene el suficiente prestigio, para forzar a profesionales de diferentes coaliciones a participar y cuando es dominado por norm as profesionales (Sabatier & Jenkins­Smith, 1993). Esta hipotesis trabaja el papel de los foros. En 1999 se formulan dos hipotesis adicionales. La primera, seiiaJa que " aun cuando la acumulacion de informacion tecnica no cambie el punto de vista de la coalicion opositora, esta puede tener un impacto importante sobre la polftica publica, al rnenos, en el corto tiempo, alterando los puntos de vista de los mediadores de la politica publica y otros importantes oficiales de gobierno" (Sabatier y Jenkins, 1999: 145). Lasegunda, refuerza el papel de un foro profesional en el aprendizaje entre coaliciones. Su exito esta en funcion del consenso que se logra a partir de desacuerdos cientfficos

,i ~ previos sobre un asunto tecnico y dado que las decisiones del foro son ~ aceptadas por la mayorfa de los miembros de la coallcion".

Decima bipotesisjI

t Version inicial. Las elites de los grupos de deliberacion estan mas t restringidas en la expresion de sus creencias y posiciones de polftica ~

t .~~ publica que las elites de los grupos de interes (Sabatier y Jenkins-Smith,

,: ~ 1993: 152). t {,

,. Sus principales caracteristicas son: l) su composici6n, tanto por cientfficos aliados a Ja coalici6n como neutrales; jj) su financiaci6n no debe provenir de una sola fuente; iii) su duraci6n, debera permitir encuentrosal menos media docena de vez al ano y iv) el status quo es inaceptable.

198

••••

,/

Rocio RNbio Se"ono / Alfredo Rostn1 V,ro

Decimo primera bipotesis 8Version inicial. "Dentro de una coalicion, las agencias administra­

tivas usualmente apoyaran (prornoveran) mas posiciones de centro que ft su grupo de interes aliado" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: 213). Para 8 esta hipotesis, los autores examinan la cornposicion de las coaliciones y

~ anotan que lasagenciasadministrativas y los grupos de intereshacen parte de estas. En consecuencia, las revisiones al nucleo de polltica pod ran .".~:l~1

ser sutilmente diferenciadas no solo por la jerarqufa de quien promueve 8el cambio, sino por la naturaleza del promotor. e Decima segunda hip6tesis ~

Version inicial. "Aun cuando la acumulacion de fa informacion ~ tecnica no cambie los puntos de vista de las coaliciones en oposicion, .~ esta puede tener importantes impactos en la polftica publica, al menos oen el corto tiempo, afectando las posiciones de los intermediarios de la politica publica 0 de otros oficiales de gobierno importantes" (Sabatier (1) y Jenkins-Smith, 1993: 219).

~"-'.

oACF: cambio y aprendizaje ()

En suforrnulacion inicial (1993), el ACF argumentabaque el cambio se i'"da a partir de transformaciones sustanciales en el contenido y el alcance f~

del nucleo de creencias de las polfticas publicas. Adernas, seiialaba que a son dos las rutas explicativas para el cambio. La primera, es producto ade la competencia entre las AC, cuando la informacion tecnica juega

,.)un papeJ y es instrumentalizada por estas". La segunda, atiende a las perturbaciones 0 choques externos. Observa las variaciones en los para­ ametros relativamente estables y en los eventos sisternicos que impactan el subsistema de polftica publica, en los Ifmites y las oportunidades de las AC. Sin embargo, los crlticos del ACF seiialan que este enfoque no

••~ "

plantea nada sobre las condiciones bajo las cuales seproducen cambios mayores. AI respecto, recuerda el ACF 10 siguiente: .. 20 Las coaliciones de un subsistema tiendena trasladar a losprogramas de gobiernoel nucleo

central de la polftica pUblica y losaspectossecundarios de sus sistemas de creencias. Sin embargo, muchosprogramas incluyen algunoscompromisos entrecoaliciones. Par tanto, habra10que se denomina una coalici6ndominantey una 0 mas coaliciones minoritarias. Cada una buscararealizarsusobjetivos en el tiempo, incrementando sus recursos politicos y su po/ftica publicaorientadaal aprendizaje.

199

EI Advocacy Coalition Framework, titPOlliA.Sabatitr: lin fftOfflJ titAndlisis tit Politi&a P,;bli&o...

i. Los cambios en el nucleo de la polftica publica de un programa de gobierno son eventos infrecuentes. La mayoria de los cambios se dan en los aspectossecundarios, en intereses 0 en preferencias, y no en nucleo sistema de creencias. Sin embargo, aspectos secundarios (como las preferencias) pueden trasladarse al nucleo si empiezan a demarcar los Ifmites del subsistema, son evidentes, 0 bien si han sido fuente del aprendizaje (tuncion de ilustracion) por algun tiempo (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999).

ii. Se reconoce que los eventos externos al subsistema abren oportu­nidades de cambio. Sin embargo, este solo ocurre si tales oportuni­dades son capitalizadas por coaliciones minoritarias 0 de oposlcion a la dominante del sistema. Por tanto, el cambio es producto de la competencia entre AC y el remplazo de coaliciones.

iii. Se realiza una diferencia entre el cambio en la opinion publica, un recurso de las coaliciones, y el cambio en las condiciones socioeco­nornicas, una de las variables exogenas presentes en el enfoque.

iv. Seobserva como necesario cierto grado de consenso para instaurar un cambio en determinada polftica publica. Tal consenso esta en funcion a la estructura constitucional y el sistema de valores culturales. Por tanto, es un asunto mas alia de como lograr mayorfas y de que tipo rnayortas".

v. Seobserva una estructura de jerarqufas. Cambios de polftica publica que se producen en un nivel 0 jurisdiccion superior de gobierno afectan a uno inferior.

Modificaciones at ACF

En el 2007, Sabatier en cornpafila de Christopher Weible retoman las revisiones realizadas al ACF en 1999, y formulan tres rnodiflcacio­nes relativas a: i) la estructura de oportunidades de las coaliciones, ii) la

21 De acuerdoal ACF, el consensopara impulsar cambiosprincipales requierede lassiguien­tes condiciones: i) los status quo son inaceptables; jj) las negociaciones son conducidas en privadopor cierto tiernpo; iii) cuentan con facilitadores 0 intermediarios de la polftica pUblica; y ivl los negociadores propiciaran la discusi6n sobre los asuntos practices que permiten compromisos.

200

Rodo RJ;bio Serrano I Alfredo RostrO V era

tipologfa de recursos con que cuentan las coaliciones y iii) las nuevas fuentes (0 rutas) para el cambio en y de la polftica publica.

i. Estructura de oportunidades

Esta categorfa es una suerte de mediaci6n 0 inter-fase entre 10 siste­mico, los parametros relativamente estables y eventos sistemicos, y el subsistema de la polftica publica. Se pregunta por aquellos facto res que afectan significativamente los recursos y el comportamiento de las AC, e incorpora las siguientes dimensiones: el grado de consenso necesario para el cambio de la polftica publica y la apertura del sistema politico, medida en funclon del nurnero de vfas para decidir sobre la hechura de las polfticas y el acceso a estas,

ii. La tipologiade los recursos de las coaliciones

Esta tipologfa se construye en el horizonte de serialar la importancia de los recursos de y en las AC. Se trata de un aspecto complementario al sistema de creencias y dinamizador del cambio en la polltica publica. Se formula como respuesta a parte de las crfticas realizadas al ACF. La tipologfa propuesta por los autores se construye a partir de 6 tipos idea­les, a saber: i) la autoridad legal para las decisiones en la hechura de las polfticas publicas: ii) la opinion publica que apoya a la coalicion: iii) la informacion sobre el problema de polltica publica, suscausas, costos y beneficios, iv) la movilizaci6n de tropas que comprende campafias elec­torates, consecucion de recursos, demostraciones publicas, entre otros recursos; v) los recursos financieros, y vi) las habilidades de liderazgo que crean una vision atractiva de la coaliclorr".

iii. Rutas para el cambio de la politica publica

Sin restarfe importancia a la competencia entre coaliciones de un subsistema y las perturbaciones externas a este como rutas de cambio, la revision de 2007 propone dos nuevas rutas explicativas:

a) Choque Intemos. Son aquellos que ocurren al interior de un subsis­tema. Distribuyen recursos politicos crfticos entre las coaliciones de

22 No obstante,es de anotarque dichos recursospresentandificultades operativas.

201

• • •

• ••

EI Advocacy Coalition Framework, d. Pa,,1A. Sabati.r: "11 marca titAmilitis tit Politi,a PJibli<a...

este. Pueden confirmar el nucleo de polftica publica de las coaliciones minoritarias, debilitando a la AC dominante.

b) Acuerdos Negociados. Son resultado de largos periodos de pugnas o conflictos entre las AC. Su resoluclon depende del papel de las politicas orientadas al aprendizaje y se comprenden mejor a partir de la Iiteratura sobre resolucion de conflictos, que presenta nueve condiciones para lIegar a acuerdos negociados".

Implicaciones metodol6gicas del ACF

EI ACF privilegia las metodologfas cuantitativas. Estas permiten com­probar 0 falsear sus hipotesis y conducen a relaciones causales y gene­ralizaciones. Por el contrario, no considera pertinente aproximaciones hermeneuticas 0 de caracter fenornenologlco, Seiiala que el sistema de creencias no es susceptible de exegesis interpretativas. Reconoce en ello un rete rnetodologico. Por tanto, propone expforar las siguientes alterna­tivas rnetodologicas: i) encuestas sobre las creencias de las elites; ii) panel con observadores expertos y, iii) el anal isis de contenido de documentos relevantes, donde queda consignado el sistema de creencias".

En 1993, Sabatier y Jenkins-Smith presentaron una propuesta de rnetodo longitudinal de eruilisis de contenidos de las creencias de las elites poltticas, que precisa: i) identificar la poblacion objetivo y su muestra para ser codificada; ii) desarrollar un marco de codificacion consistente de los elementos relevantes del sistema de creencias en tal poblacion y, iii) atender ala confiabilidad y la validez del problema, deduciendo las creencias de las fuentes documentales.

.., ~ ' ;

" 1 f''. 23 Estas son: i)/ncentivos a negociar, seiialanventajas de fa negociaci6n y la promueven; ii)

Composici6n, demanda una adecuada representaci6n de quienes sostienen posicionesy argumentos a la norade la negociaci6n; iii) Liderazgo, acompaiiado de mediadores de posi­ciones y facilitadores de decisiones; iv) Reglas de decisi6n porconsenso, que garanticena su vez el poder de veto; v) Financiaci6n, que permita adelantarel procesode negociaci6n y lIegar a consensos; vi)Ouraci6n y compromisos, parapoderdesarrollar tecnlcasen donde todos ganen, se construya confianzay se documentendecisiones, por ejemplo;vii) Impor­tancia de 105 asuntos empfricos, dado que en principio losasuntosnormativos se resisten a ser negociados; viii) Importancia de construirconfianza, que propicielas negociaciones y permitaacuerdosy, ix) vtss alternativas paraexplorarsoluciones diferentes a losproblemas de polftica pUblica.,.

I EI enfoque de redes puede ser util para identificar los actores activos y latentes de un subsistema.

;I\;1 202·1

•"•

RoaD RJibiD Serran« / AI/miD Romo Vtra

Este rnetodo permite capturar y analizar datos cualitativos e intersub­jetivos fidedignos y examinar, en el tiempo, cambios en el sistema de creencias de las elites de un subsistema 0 de actores en este. Ast mismo, fitun mayor nivel de detalle para el anal isis de las creencias, que 10 cap­turado por la orlentacion del partido 0 de los grupos de interes. Para los e autores se trata de una ruta rnetodologica mas fertil que las encuestas, Iimitadas a atributos generales, y que los estudios cualitativos, cuyas 8'"conclusiones son diffciles de generalizar.

t)

~ ALGUNAS CRlTICASAL ACF ()

Desde otras orillas C')'

La forrnulaclon inicial del ACF y sus continuas revisiones, ya expues­'~..

")tas, seiialan que este marco ha side objeto de varias crfticas por parte de diversas corrientes del analisis de la polltica publica. Este aparte se o concentra en dos crfticas fundamentales, realizadas desde la teorfa de <)la acclon colectiva y eJ posempirismo.

;,,").

")v,Criticas al APC desde la Acei6n Colectiva ,c,)Edella Schlager (1995), observa los aportes novedosos del ACF para .......• r~el anal isis de la polftica publica y su hechura. No obstante, formula dos

crfticas sustanciales apoyandose en eIIAD, marco propuesto por Elionor 0,,)Ostrom", y en la eleccion estructural de Terry Moe. Siguiendo los argu­mentos de Ostrom (2005), la autora crftica la fuente del cambio en la a polftica publica de la primera version del ACF. Anota que los cam bios en ,a las variables exogenas no necesariamente permiten explicar los cambios

~ en las coaliciones de apoyo y, por ende, en las politicas publicas. En consecuencia, se hace indispensable entender y explicar la emergencia, ~ el mantenimiento 0 fracaso de un proceso de polftica publica. En este ~ orden, es necesario incorporar dentro de la explicaclon del ACF 10 rela­ .;,jcionado con: i) las reglas y los arreglos institucionales; ii) las condiciones del mundo bioffsico y, iii) las caracterfsticas de la comunidad. .,j..

Schlager retoma el anal isis de las condiciones estructurales de Moe. Seiiala que estas pueden determinar las posibilidades reales de las AC ~i. 25 Verel capitulodonde se presenteel lAD.

203

EIAdvocacy Coalition Framework, dePasd.A. Soboti,,: tnt Iftt1mJ deAlItilirisdePolitico Ptiblico...

y que es necesario avanzar en el examen de c6mo una coalici6n lIega a una acci6n colectiva. Para tal efecto, incorpora: i) las condiciones del sistemapolftico y, ii) lasestrategias de cooptaci6n de caracter informal al alcance de lascoaliciones y aquellas empleadas para incidir en la polftica publica en cuesti6n. En ambos casos, las coaliciones se enfrentan con la constante de la incertidumbre polftica. De ahf la necesidad de estudiar y emplear tales condiciones estructurales.

EI desarrollo de los argumentos de Schlager, Ie permite sugerir hip6­tesis adicionales a las sefialadas por el ACF; a saber:

t i. En un sistema de separaci6n de poderes (en donde ambos ganan y

pierden), siempre estaran en juego las coaliciones en un contexte de incertidumbre y oposici6n polftica. =

ii. En un sistema parlamentario, el partido en el Gobierno buscara desa­rrollar estrategias de cooptaci6n del partido opositor con el fin de lograr sus objetivos de polftica publica. En este contexto, el partido de gobierno adelantara iniciativas para hacer que el partido opositor = sea parte del proceso de la polftica publica, incluira ciertos grupos de interes y buscara apoyos en el otro partido. : iii. Actores que comparten creencias tiene mas probabilidad, al menos

~ en niveles mfnimos, de generar una acci6n colectiva, si ellos: inte­ractuan repetidamente, tienen una experiencia relativa sobre bajos

~ costos de la informaci6n y creen que existen polfticas publicas que mientras no afecten a cada actor en forma similar, al menos 10 tratan justarnente".

Adicionalmente, plantea Schlager que las coaliciones tienen mayor posibilidad de persistir si: j) los beneficiarios de los saldos positivos que una coalici6n produce estan c1aramente identificados y son miembros de dicha coalici6n; jj) los beneficios recibidos por los miembros de una coalici6n son proporcionales a los costos que cada miembro dispuso

26 En su revisi6n de 1999, eIACF seiiala que las preocupaciones sobre la coordinaci6n del comportamiento de Schlager son tambien preocupaciones de este marco; enfatizando la importancia del sistema de creendas, del tiempo para que sean compartidas y del modelo del individuo del que parte.

204

&do &IbiD Stm11l0 / Aljm}g Raser» Vtro

para mantenerla; y iii) cada miembro de la coalici6n monitorea las acciones de los otros para asegurar el cumplimiento de los compromisos de acuerdo con las estrategias, los recursos aportados y las actividades cooperativas y de apoyo.

Otros autores especialistas en la Acci6n Colectiva como Blomquist, Ostrom y Olson cuestionan enfaticarnente que el comportamiento de las AC derive, sin mayores mediaciones, del sistema de creencias. Anotan que a las coaliciones se les observa por encima de: l) los costos de transacci6n presentes en el entendimiento cornun de un problema de polftica publica y la pertinente orientaci6n del significado de este (los problemas de coordinacion): ii) la dificultad de encontrar polfticas publicas que orienten imparcialmente el conflicto entre los miembros de una coalici6n y; iii) fa tentaci6n de cada individuo u organizaci6n a ser unfree-rider.

Criticas desde el post-empirismo

EI post-empirismo reconoce que el ACF ampli6 el horizonte analftico. Sin embargo, quedo atrapado en el paradigma neo-positivista yempirista, sin proponer alternativas metodol6gicas y sin ser, en efecto, una salida al ciclo de la polltica publica en su acepci6n de modelo heurfstico.

Frank Fischer (2003), siguiendo a Hajer, observa que este enfoque explica con mayor fuerza la estabilidad en las polfticas publicas que su cambio. Si bien identifica y describe aspectos del cambio, no permite explorar el porque y el c6mo se da. Sus afirmaciones al respecto son generales, no exploran lascondiciones de modo, tiempo y lugar. Enotros terrninos, no trabajan cual es el contexte social e hist6rico del cambio. Adicionalmente, senalaque la categorfa de agregaci6n de lasAC suprime las diferencias al interior de las mismas. Dimensi6n 0 elemento que no es susceptible de ser captada solamente por rnetodos empfricos y puede ser esencial a la hora de explicar el cambio, en particular por la vfa de los acuerdos negociados.

En consecuencia, la propuesta posempirista invita at analista de la polftica publ ica a observarc6mo lasdiferentes coaliciones luchan a traves de la argumentaci6n para definir y redefinir el problema, las soluciones y sus propias orientaciones. Setrata de examinar no s610 10 que se dice,

205

EI Advocacy Coalition Framework, d. PaslA. Sabati": linmarco litAndlisii lit Politico Ptiblica...

sino tarnbien como se dice y quien 10 dice. Ello en contraste a un sistema dado de creencias que define el contenido y el alcance del problema de la polftica publica.

En este contexto, las AC se mantienen unidas gracias a guiones narrativos que interpretan los eventos y cursos de acclon concretos en determinados contextos sociales". Son los argumentos, su usa compar­tido y sus Ifneas de historia, el factor explicativo de la coordinacion y funcionamiento de las coaliciones. Su estabilidad esta en funcion de la confianza, la aceptaclon y la credibilidad suscitada por las cadenas argu­mentativas, mas que por la estabilidad del nucleo central y los aspectos secundarios del sistema de creencias del ACF28

• Por ende, las explica­ciones causales de la estabilidad y el cambio presentan problemas. De ahf la pertinencia de un enfoque analftico discursive para aproximarse ala lnteracclon argumentativa y su interpretacion desde la logica infor­mal; perspectiva mas compleja que el enfoque empfrico del ACF. EI rete analitico es, por tanto, identificar y mostrar la interacclon argumentativa. Esto implica examinar como las diferentes AC luchan a traves de la

I: argumentacion para definir y redefinir el problema, las soluciones y sus propias orientaciones".

f CONCLUSIONES DESDE EL ACF Y SU PROPUESTA DE AGENDA

Enterrninos generales, Sabatier y Jenkins-Smith defienden la coheren­cia en el tiempo del ACF como marco de anal isis de la polftica publica", Esteconstituye una alternativa analftica al cicio. Permite la pregunta por

27 Cabe seiialar que los aetores de las coaliciones no necesariarnente presentan un mismo cursodiscursivo a travesdel cualexpresan suscreencias.En efeeto,estecambiade acuerdo con los auditoresa losque interpela.

28 EI cambio de argumentos no siempre es factl, menos si estos se encuentran enraizados en practlcas institucionales.

29 De otra parte, la corriente posempirista crftica la funci6n de ilustraci6n del ACF tanto por sus implicaciones cientificas como polrticas. En 10cientifico, el paradigma empirista del ACF conduce a conclusiones err6neas y a la esperanza de un aprendizaje circunscrito a foros

1 profesionales, desconociendo que el aprendizaje es un proceso socialmente construido y que no se Iimita a escenarios tecnocraticos. En 10politico, el aprendizaje tecnocratico excluye la deliberaci6n publica y la dimensi6n polltica del mismo.

JI) Marco que delimita la politica publica a partir del subsistema y la define como sistema de creencias, incorporando variables ex6genas y que cuenta con una categoria analitica como

,I,!d

10es la AC.

ff i'.! 206

•"•

RoaoRJibio S"rano / Alfmlo Ro"ro V"a ,. ~1t

el cambio y el papeJ del aprendizaje, a partir de orientaciones causales ~ e hipotesis fafseabfes que conducen a un terreno fertil de generalizacio­

nes. En particular, formulan cinco conclusiones. La primera, concreta ~ cuatro vfas expficativas 0 rutas para ef cambio de la polftica publica, relacionadas con el aprendizaje, los choques externos e internos y los ,'"acuerdos negociados.

0" " La segunda, defiende las revisiones y modificaciones introducidas al o

ACF como validas. Sin embargo anota que estas no afectan fa vaJidez "')de sus principios bssicos, relatives al modelo del individuo presente, la

definicion del subsistema, la categorfa de las AC y el papel que desern­ f) peiia la informacion tecnica en la polftica publica y su cambio. It')

,")La tercera conclusion es una defensa frente a las crfticas realizadas desde fa Acci6n Cofectiva af ACF. Mas que una contra respuesta a las ~) observaciones realizadas, los autores seiialan la necesidad de nuevos

:)estudios que profundicen, revisen y dialoguen con estas,principal mente con los planteamientos de Schlager". :)

f >,..

.•)..

La cuarta esta relacionada con las ventanas institucionsles. Losautores dan validez a la crftica inicial sobre su olvido en torno a las oportuni­ ",) dades y los Ifmites institucionales en materia de polftica publica. De ahf ,,,) su propuesta de una estructura de oportunidades polfticas y aspiran que ()esta permita futuros desarrollos conceptuales y rnetodologicos. o

La quinta conclusion esta formulada a partir de la propuesta de ;~) agenda de investigaci6n futura. Sus preguntas centrales se presentan en ..)el Recuadro 1. Esta propuesta es una salida ante las crfticas formuladas al ACF sin respuestas a la fecha (2007). En este contexto, muchas de las ",J preguntas de investigacton tienen que ver con temas propios de la accion ·ioJ colectiva y los dilemas de las coaliciones de apoyo. La agenda, tam bien,

~)busca incorporar nuevos desaffos externos y globales al subsistema de polftica publica". ..wi

•J1 No en vano, algunos de lospuntosde la agenda investigativa (qUinta conclusion). J2 De algun modo, problematiza el subsistema cuando se trata de polfticas publicas de carac­ •ter global; mas no cuando son polfticas dornesticas atravesadas por fuerzas globales y/o

transnacionales. ••207 •

EI AdvocacyCoalition Framework, til Pt11IlA. Sabatitr: 1111 morro tilA1Itilisirtil POU/iUl Ptibli.a...

Recuadro No.1 AGENDA DE INVESTIGACI6N, PREGUNTAS CENTRALES

• ~Incluyen las AC 0 no las propiedades de los participantes del sub sistema y como?

• ~C6mo laestructura de oportunidades politicas afeetan las creencias de las coaliciones, sus recursos y estrategias?

• Despues de los choques intemos y extemos, ~CUliles son los ptocesos causales que se dan?

• ~Cwil es el rol del poder, los recursos, los liderazgos y las interdependencias funcionales en la membrecia de una coalicion, su comportamiento, estabilidad y estrategias?

• ~Cwil es la importancia relativa del bienestar individual y el organizacional comparado con otros micleos de politica en coaliciones establecidas y en formaci6n?

• ~Que tanto las innovaciones cientificas y tecnol6gicas afectan la estructura de los subsistemas de politica?

• c:Cwil es el marco de eventos que los participantes de las politicas publicae pueden usar para apoyar las metas de sus coaliciones?

• c:Cu:il es la aplicacion del ACF a subsistemas de politica global?

• ~Cu:il es la posibilidad del ACF de set usado como una herramienta practica para hacer politicas publicae?

BALANCE FINAL

EI ACFarnplio el campo de estudio del analisis de polftica publica. Su dimension temporal (una decada 0 mas) aparta los anal isis de 10 coyun­tural, del pronunciamiento social y de la esfera de la opini6n publica; escenarios susceptiblesa los vaivenes politicos. No obstante, una decada no es un perfodo universal para observar el ciclo de la polftica publica, sus aprendizajes y cambios.

Las reflexiones conceptuales del ACF permiten problematizar y complejizar la mirada del cicio de polftica publica. Observar que sus fases no necesariamente son secuenciales y que pueden existir retroali­mentaciones y reformulaciones de un problema de polftica publica. Por tanto, introducen en el analisls los niveles sub-nacionales de la polftica publica y la amplia gama de actores que participan e inciden en esta a 10 largo de su ciclo. En este orden de ideas, el ACF toma distancia de los

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modelos top-down, centrados en el nivel nacional que asumen que sus formulaciones son acatadas y seguidas por los niveles sub-nacionales, como si no existieran relecturas 0 reinterpretaciones. Es de anotar que la diversidad de actores excluye a la ciudadanfa en general. Se trata de un enfoque centrado en las elites. La ciudadanfa es tan s610 un recurso a movilizar. Lo expresado relativiza la distancia tomada del modelo top­down. Esta perspectiva subestima el juego de poderes y contrapoderes presentes alrededor de las polfticas publicas.

De una parte, el ACF propone una figura de agregacion dada la diversidad de actores: las AC Estas coaliciones permiten la agregacion a partir de un sistema cornun y com partido de creencias. Tal formulacion busca integrar elementos de corte subjetivo en un marco empirista, que Ie apuesta ala objetividad ya la validez de sus formulaciones. As! mismo, pretende tomar distancia de los analisis institucionalistas y de la accion racional, al sefialar que son las creencias el pegante de las AC y las que definen el alcance de un subsistema de polftica publica.

Sin embargo, los interrogantes sobre la coordlnacion del comporta­miento de las AC y las vtas para el cambio lIevan a los autores del ACF a introducir elementos institucionalistas y de corte racional en esteenfoque. La rnodificacion sobre tipos de coordinaclon reconoce, en ultirnas, la existencia de reglas que propician la acci6n. Los problemas de costo y beneficio, al final, se resuelven vfa balance de actor racional. EI tema del free-rider no estaconjurado. Compartir un sistemade creencias puede ser una barrera para no defeccionar. Setrata de una condicion necesaria mas no suficiente; puesto que compartir tal sistema no significa com partir las alternativas de solucion a un determinado problema. Tampoco implica la elirninacion de tensiones 0 conflictos al interior de las AC Sin men­cionar el silencio del ACF con respecto al papel que juega la represion y la coercion en las coaliciones.

De otra parte, este marco analitico no explica como seconstruyen las AC En cierto modo, se parte del supuesto de la consistencia interna de las creencias de las elites. Su unico argumento al respecto es que dado un subsistema de polftica publica y la insatisfacclon de un asunto por este, emergen nuevas coaliciones. Este planteamiento permite pensar a las coaliciones como una entidad latente y desvfa la pregunta sobre c6mo se construyen, configuran y reconfiguran.

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Adernas, el ACF no permite observar aquel cambio de y en las polr. ticas publicas que se da con el concurso de "contra-elites" (publicos subalternos) 0 fuerzas contra-sisternicas. En este horizonte, el anal isis de polftica publica se ubica en un escenario de poder constituido y no de poderes en pugna 0 constituyentes. En este contexto, es de absoluta pertinencia la tesis de Hajek, citada por Fischer (2003), para quien las coaliciones antes que un conjunto de creencias, son cursos discursivos que agrupan a actores diversos.

Ahora bien, en cuanto al subsistema es de anotar que esta figura busca precisar el campo de analisis de la polltica publica. No obstante, presenta debilidades a la hora de fijar c1aramente sus Ifmites e intersecciones. Sefiala que un subsistema puede alimentarse de otro (recibe inputs), e incluso puede desprenderse. Sin embargo, no exam ina las intersecciones intra-subsistemas. Lossubsistemas tienden a ser observados bajo la mirada sectorial. En consecuencia, brindan pocas herramientas analfticas para observar polfticas de corte transversal como son aquellas inspiradas en enfoques de derechos, de genero, etnico 0 territorial. Sin duda, los pro­gramas de accion publica de estas comprenden mas de un subsistema.

Por ende, el subsistema esta conceptualizado en terrninos de poll­tic a publica nacional 0 dornestica. En revisiones posteriores del ACF, se planteo que un desafio era el escenario de polfticas globales. Los desarrollos al respecto son aun muy limitados, y no incorporan las afec­taciones de polfticas gJobales en polfticas publicas de corte sectorial y nacional. En este contexto, preguntas acerca de los Ifmites 0 alcances de los subsistemas y la cornposicion de las coaliciones son necesarias de formular y, sin duda, reportan dificultades para la aproxirnacion empfrica del ACF.

En sfntesis, el ACFes un marco analltico que se inscribe en la tradicion neopositivista y empirista. Su finalidad es identificar leyes causales que expliquen el cambio y el aprendizaje de la polftica publica, susceptibles de replica y generalizacion. Poca atencion presta a los contextos histori­cos, socioculturales y politicos donde se surten las polfticas publicas, a pesar de la inclusion de las variables exogenas al subsistema, parametres relativamente estables y los eventos sisternicos. Desconoce, adernas, los aprendizajes sociales presentes en las polfticas publicas: dado su enfasis en papel de la informacion tecnica. Esta mirada tecnocratica reconoce

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el papel del analista y su incidencia en la polftica publica; pero no 10 problematiza.

Esteenfoque no logra superan las observaciones conceptuales y meto­dologica al sistema de creencias. Los interrogantes sobre la coordinacion del comportamiento a partir de este sistema siguen presentes, como se anoto en la crftica desde la Acclon Colectiva. La estrategia rnetodolo­gica para aproximarse a las creencias es limitada. Tiende a reducirlas a atributos, aunque c1aramente el ACF plantea que son mas que esto. La propuesta de anal isis longitudinal de documentos no permite examinar ni cuestionar las mediaciones que estan presentes en estos,

EI ACF abre un camino alterno al anal isis de polftica. No obstante, su transitar no esta exento de obstaculos. De hecho sus autores intentan * superarlos en las revisiones y modificaciones realizadas al enfoque y presentan como salida una agenda investigativa.

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Capitulo 7

EI enfoque ret6rico del analisis de politicas publicas

LUISA FERNANDA CANO BLANDON'"

Es innegable que el hombre tambien razona cuando argumenta

y no s610 cuando calcula.

PERELMAN

GIANDOMENICO MA]ONE EN LASTEORiAs COGNITIVAS DE LAS POUTICAS PUBUCAS

EI anal isis cognitivo de las politicas publicas surge a partir de las crfticas al modelo tradicional de anal isis, pensado desde una perspectiva racional normativa del proceso de pollticas, segun

la cualla formulaci6n de propuestas de policy, su ejecuci6n y cambio, representan la variable dependiente de un juego de actores racionales, maximizadores de sus intereses y poco dispuestos a cooperar en ausen­cia de lncentivos'. Tales crlticas se dirigen, entre otras cuestiones, a la

Profesora de la Facultad de Derecho y Ciencias Politicas de la Universidad de Antioquia. Miembro del grupo de investigaci6n Derecho y Sociedad. luisafcano@yahoo.com.mx Majone, sintetiza el enfoque convencional del analisls como 'un compuesto conceptual que incluye elementos de investigaci6n de operaciones y ciencias administrativas, de microeconomia y teoria de decisiones, con una rociada de ciencia social y de la conducta" (1992: 343).

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