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Cuentas únicas del tesoro Sailendra Pattanayak, Economista Superior, Departamento de Asuntos Fiscales, Fondo Monetario Internacional Los temas a tratar en esta sesión serán las últimas tendencias que afectan las cuentas únicas del tesoro y un panorama general de las ideas actuales sobre este importante componente de la Gestión Financiera Pública.TRANSCRIPT
Establecer una cuenta única del tesoro (TSA, por sus siglas en
inglés): concepto, problemas y desafíos
Sailendra PattanayakDepartamento de Asuntos Fiscales
Fondo Monetario Internacional
Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
Panorama general de la presentación
1. Planes bancarios típicos 2. Principios y beneficios de una TSA3. Diferentes estructuras de una TSA4. Cobertura e interfaz de una TSA con los
sistemas de procesamiento de transacciones5. Planes bancarios para los flujos de
mandantes6. Cuestiones/condiciones previas para
establecer una TSA
Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
Típico sistema de pago con muchas cuentas bancarias
Ministerio decontrol de gastos
Cu
entas
ban
carias
UG
UG
UG
UG
UG
UG
UG
UG
Ministeriode
Finanzas
Ministerio decontrol de gastos
Ministerio decontrol de gastos
UG = Unidades de gasto
UG
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Planes bancarios bajo el sistema de una TSA
Administración de la deuda
Subsidios
Gobiernos locales
Proveedores
Asalariados
Liquidación diaria con una TSA
Cuentas corrientes/de ahorro del tesoro (TSA)
Cuentas transitorias/de saldo
cero del tesoro
ContribuyentesPréstamos del gobierno
2. Principios y beneficios de una TSA
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Principios de una TSA Una TSA es una estructura unificada de las cuentas bancarias
del gobierno que brinda una visión consolidada de los recursos de caja del gobierno Puede ser una cuenta única o un grupo de cuentas
vinculadas (principales y auxiliares) Los fondos públicos se consideran fungibles para evitar el uso
ineficiente de los recursos de caja La consolidación de los recursos de caja a través de una TSA es
integral Cubre todos los fondos presupuestarios y
extrapresupuestarios La TSA debería estar legalmente reconocida y ser
institucionalmente sólida y estable La TSA puede contener subcuentas del libro mayor a los efectos
de control y monitoreo, pero éstas no deberían incluir los saldos a un día
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Principios de una TSA: cont.
Las opciones para acceder a la TSA dependen principalmente de las estructuras institucionales y de los sistemas de liquidación de pagos
El saldo de caja en la TSA se mantiene a un nivel suficiente para cubrir los requisitos operativos diarios del gobierno
Los ingresos relacionados con el tesoro y los fondos fijos para gastos en el sector bancario se mantienen al nivel mínimo realizable Los ingresos y los fondos fijos para gastos que son
significativos en el sector bancario benefician a los bancos a expensas del gobierno
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Concepto de TSA y fondo consolidado Todos los ingresos del gobierno deberían acumularse en un
fondo común (como un fondo consolidado) y ninguna fuente de ingreso debería reservarse para gastos específicos En general, no existe la necesidad de una cuenta bancaria
específica para los gastos y una específica para los ingresos
Las transacciones de gastos e ingresos deberían clasificarse a través de un cuadro de cuentas bien diseñado y no manteniendo cuentas bancarias distintas para cada grupo
La TSA debería mantenerse en la divisa nacional, dado que es la misma divisa con la que se realizan la mayoría de las transacciones presupuestarias
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Benecios de una TSA Garantiza información completa y en tiempo real sobre los
recursos de caja del gobierno Ayuda en la creación de predicciones precisas y confiables del
flujo de caja Optimiza el costo de las operaciones del gobierno
lo que incluye la minimización del volumen y el costo de los préstamos del gobierno y la disminución de la necesidad de reservas de liquidez
Facilita el establecimiento de mecanismos de pago eficientes Mejora el control operativo y de asignación durante la ejecución
presupuestaria Mejora la eficiencia y la puntualidad de la conciliación bancaria Facilita la presentación de informes/estados contables más
completos y puntuales Por ejemplo, elaboración de estados completos de fuentes y
usos de efectivo
3. Estructura y funcionamiento de una TSA
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Estructura de una TSA: opción 1
Oficina Central del Tesoro del Estado
Oficina Regional del Tesoro del Estado
Oficina Local del Tesoro del Estado
Banco Central
Sucursal Regional del Banco Central
Unidad presupuestaria
Orden de pago
Orden de pago
Conciliación
Liquidación
Liquidación
Sistemas limitados de información y comunicación del Tesoro
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Estructura de una TSA: opción 2
Oficina Central del Tesoro del Estado
Oficina Regional del Tesoro del Estado
Oficina Local del Tesoro del Estado
Banco Central
Orden de pago
Conciliación
Liquidación
Unidad presupuestaria
Sistemas avanzados de información y comunicación del Tesoro
(2a)
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Estructura de una TSA: opción 3
Unidad presupuestaria
Sucursal Regional delBanco Comercial
Oficina Central delBanco Comercial
Ordende pago
Sector del Banco Comercial muy confiable y avanzado
Banco CentralConciliación
Liquidación
Oficina Central del Tesoro del Estado
Requisitos para una TSA eficiente
Cooperación de los ministerios sectoriales Desarrollo de un sistema de compensación/liquidación
interbancario Sistema de liquidación bruta en tiempo real (RTGS, por sus
siglas en inglés) en el Banco Central para las transacciones de alto valor
Importantes bancos comerciales y tesoro conectados al RTGS Desarrollo de un sistema de compensación de pagos pequeños
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Diferentes modelos de transacciones bancarias bajo la TSA
Uso de redes de sucursales de bancos comerciales para canalizar fondos a/de las oficinas regionales del tesoro a la TSA en el Banco Central (BC)
Uso de sucursales regionales del BC donde no haya una red de sucursales comerciales confiable
Las oficinas regionales del tesoro actúan como bancos (sólo recomendable cuando el sector de bancos comerciales es demasiado inestable)
Uso de la red de sucursales de bancos comerciales para compensar los fondos directamente entre la TSA y los contribuyentes/proveedores
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TSA con la red de sistemas de bancos comerciales y las oficinas regionales del tesoro (RTO, por sus siglas en inglés)
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TSA en BC
Banco A Banco B
Sucursal 1 Sucursal 2 Sucursal 1
Of. Reg. Tes e Inst. Presup.
Of. Reg. Tes e Inst. Presup.
Of. Reg. Tes e Inst. Presup.
Of. Reg. Tes e Inst. Presup.
Sucursal 2
Contrib./proveed. Contrib./proveed. Contrib./proveed.
Uso de las oficinas regionales del BC
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TSA en BC
Oficina regional del BC Oficina regional del BC
Sucursal banco 1 Sucursal banco 2 Sucursal banco 3 Sucursal banco 4
Of. Reg. Tes e Inst. Presup.
Of. Reg. Tes e Inst. Presup.
Of. Reg. Tes e Inst. Presup.
Of. Reg. Tes e Inst. Presup.
Contrib./proveed. Contrib./proveed. Contrib./proveed.
TSA con la red de bancos comerciales (sin RTO)
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Tesoro e Inst. Presup.
TSA en BC
Banco A Banco B
Sucursal 1 Sucursal 2 Sucursal 1 Sucursal 2
Contrib./proveed. Contrib./proveed. Contrib./proveed. Contrib./proveed.
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Gestión de recibos
Cobro a través de bancos comerciales Alternativamente, a través del sistema del tesoro
Penalizaciones por pagos fuera de tiempo Acuerdos marco entre el Ministerio de Finanzas/Tesoro y los
bancos de agencias Servicios estandarizados y tarifas transparentes Penalizaciones por retrasos y bajo desempeño Monitoreo
Información detallada disponible para el Ministerio de Finanzas y las agencias
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Gestión de pagos Envío de pedidos de pago por parte de las agencias Cobertura de la TSA después del control y la verificación Aclaración de roles y responsabilidades entre los ministerios, las
agencias, los bancos, el Banco Central y el Ministerio de Finanzas
Maximización del uso de transferencias bancarias directas Uso de cheques, tarjetas de crédito y tarjetas de débito cuando
sea conveniente Minimización de cuentas de anticipos y pagos al contado Garantía de que los pagos se harán antes de la fecha de
vencimiento Eliminación de los flujos de caja escalonados
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Gestión de saldos Definición de diferentes fondos dentro del sistema de la TSA,
por ejemplo: Liquidez Depósito Inversión
Diferenciación en base a las necesidades de liquidez, nivel de incertidumbre, costos de las fuentes alternativas, etc.
Selección de instrumentos que se ajusten a las necesidades de caja esperadas
Gestión integrada de activos y responsabilidades Fijación de precios, responsabilidades y servicios transparentes
y eficientes
4. Cobertura e interfaz de una TSA con los sistemas de
procesamiento de transacciones
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Cobertura de una TSA Sólo el gobierno central
debería incluir fondos extrapresupuestarios, si existieran Podría incluir entidades autónomas del gobierno Podría extenderse a los fondos de seguridad social y otros
fondos fiduciarios Gobierno central y gobiernos subnacionales
Ya sea bajo una sola TSA o varias TSA separadas Generalmente, las corporaciones públicas no están incluidas
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Incluir los fondos fiduciarios y de seguridad social en la TSA
Cada fondo fiduciario podría estar perfectamente identificado y controlado a través del Libro Mayor del Tesoro y/o de una subcuenta de la TSA
Las cuestiones clave son: Si el gobierno tiene el derecho legal para usar, aunque sea
temporalmente, el excedente de caja disponible El riesgo de caer en la tentación de usar las reservas de caja
de estos fondos para financiar déficits presupuestarios El riesgo es bastante alto en los países con bajos
ingresos, en particular en aquellos con sistemas de Gestión Financiera Pública subdesarrollados
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Una TSA para el gobierno central y los gobiernos subnacionales
Se podría lograr a través del uso de cuentas corresponsales
Las cuestiones clave son: Tiene la ventaja de consolidar los excendentes y los déficits
de todos los gobiernos corresponsales incluidos en el sistema de la TSA
Minimiza el costo de los préstamos generales por parte del gobierno
Requiere un Sistema de Libro Mayor del Tesoro bien diseñado para monitorear los saldos de cada corresponsal
Necesita considerar el riesgo de abuso por parte del gobierno central para financiar los déficits a costa de los gobiernos subnacionales
Necesita medidas preventivas para garantizar la disponibilidad oportuna de fondos para cada gobierno corresponsal
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Interfaz de una TSA con sistemas contables y de procesamiento de transacciones
TSA con controles de pago y contables centralizados Las agencias presupuestarias individuales preparan los
pedidos de pago y los envían a un Tesoro centralizado para que se efectúe el pago
El Tesoro maneja el fondo de las facturas pendientes Esto puede conducir a ineficiencias y altos costos de
transacción (en especial cuando el procesamiento es manual)
TSA con controles de pago y contables descentralizados Las agencias presupuestarias individuales procesan y
efectúan los pagos directamente a los proveedores (y se hacen responsables de dichas transacciones)
El Ministerio de Finanzas fija los límites de desembolso de caja (mensuales o trimestrales)
5. Planes bancarios para los flujos de mandantes
Cobertura de los fondos de mandantes dentro de una TSA
¿Cuáles son las preocupaciones de los mandantes? Tener la seguridad de poder hacer uso de la ayuda de
mandantes para proyectos específicos (o sin desvío de fondos)
Tener algún cerco para evitar problemas de liquidez (y garantizar pagos puntuales durante la ejecución del proyecto)
Minimizar la exposición a las fluctuaciones/pérdidas relacionadas con el cambio en el valor de la ayuda de mandantes (cuando el régimen de los tipos de cambio de la divisa es volátil)
Tener confianza en los controles (en la gestión de los fondos de mandantes) y en la información proporcionada por los sistemas de Gestión Financiera Pública nacionales
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Planes bancarios para los flujos de mandantes: posibles opciones
Convertir los fondos de mandantes en divisa local mediante una transferencia a la TSA (mejor opción)
El uso del plan recurso-fuente le seguiría permitiendo a los fondos de mandantes estar vinculados a proyectos específicos
Al ser una TSA de divisa única, brinda beneficios técnicos y de transparencia
Abrir subcuentas de divisas extranjeras por separado dentro de la TSA
Podría haber una cuenta por cada divisa extranjera o por cada divisa de los principales mandantes
Las cuentas del gobierno seguirían siendo presentadas en la divisa local, con la divisa extranjera convertida al tipo de cambio pertinente
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Planes bancarios para los flujos de mandantes: posibles opciones
Mantener las cuentas de divisas extranjeras fuera de la TSA, pero incluir los flujos dentro del sistema contable
Debilita el concepto de la TSA y requiere procesos administrativos adicionales, pero al menos brinda el beneficio de un seguimiento de las transacciones por todo el sistema contable
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6. Cuestiones/condiciones previas para establecer una TSA
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Algunas cuestiones específicas de cada país para el diseño de una TSA
Vinculación de una fuente de recursos (por ejemplo, recursos de un mandante) con categorías de gastos específicas Podría realizarse a través de subcuentas de una TSA
Necesidad de cuentas transitorias por ejemplo, para que los principales flujos de ingresos
controlen el cobro y el pago o para que faciliten la coparticipación de los ingresos
Viabilidad técnica de la liquidación diaria entre las cuentas de saldo cero de las agencias presupuestarias y la TSA
Algunas cuestiones específicas de cada país para el diseño de una TSA: cont.
Interfaz apropiada entre la TSA y los sistemas contables/de procesamiento de las transacciones Este tema debería estudiarse con cuidado en la etapa del
diseño conceptual en el caso de un IFMIS (Sistema integrado de información de gestión financiera)
Identificación de transacciones no bancarias (después del cierre de cuentas bancarias específicas de las agencias)
Eliminación de transacciones extraordinarias
Estrategia para obtener servicios bancarios minoristas de bancos comerciales, lo que incluye el uso de las opciones de pago electrónico/transferencia electrónica de fondos
Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
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Condiciones previas para establecer una TSA
El apoyo político es esencial (como para el cierre de cuentas de la agencia)
Requisitos legales y regulatorios La TSA debería estar legalmente reconocida La autoridad para abrir cuentas bancarias debería
conferírsele al Ministerio de Finanzas/Tesoro
Requisitos tecnológicos Alcance de la red bancaria y diseño de los informes Sistemas de compensación de transacciones y liquidación
interbancaria
Condiciones previas para establecer una TSA: continuación
Formalización de acuerdos entre el Tesoro, la TSA del Banco y los Bancos que proporcionan servicios bancarios minoristas Cobertura de los servicios ofrecidos por el sistema bancario,
cargos/tarifas de los servicios, penalizaciones por falta de desempeño, planes de conciliación y presentación de informes, etc.
Revisión del cuadro de cuentas para la cobertura de las transacciones relacionadas con los gastos no bancarios
Desarrollo de capacidades de los usuarios de la TSA
Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
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