samisk selvbestemmelse -...

Tidsskri� for urfolks re gheter Nr. 2/2008

SAMISK SELVBESTEMMELSE– INNHOLD OG GJENNOMFØRING

John B. Henriksen(red.)

SAMISK SELVBESTEMMELSE– INNHOLD OG GJENNOMFØRING

John B. Henriksen(red.)

Gáldu Čála – Tidsskrift for urfolks rettigheter Nr. 2/2008

Gáldu Čála – Tidsskrift for urfolks rettigheter Nr. 2/2008Redaktør: Magne Ove Varsi

Samisk selvbestemmelse: Innhold og gjennomføring John B. Henriksen (red.)

© Gáldu - Kompetansesenteret for urfolks rettigheter Guovdageaidnu/Kautokeino 2008

Omslagsfoto: Kenneth HættaGrafisk produksjon: Fagtrykk Idé as, AltaTrykk: Fagtrykk Idé as, Alta

Redaksjonens adresse:GÁLDU - Kompetansesenteret for urfolks rettigheterNO 9520 Guovdageaidnu/KautokeinoTelefon +47 7848 8000 Fax +47 7848 8020E-post: [email protected], [email protected]

Webcast fra konferansen finnes på følgende adresse: <http://arcticportal.org/webcast2#showArchive%23id=13> Takk til Philip Burgess og Internationalt fag- og formidlingssenter for reindrift.

Konferansen er finansiert med bidrag fra Sametinget i Sverige, Sametinget i Norge og Finnmark fylkeskommune.

ISBN 978-82-8144-042-5ISSN 1504-4270

Meningene som kommer til uttrykk i artiklene representerer nødvendigvis ikke oppfatningene til Gáldu - Kompetansesenteret for urfolks rettigheter.

Forord

Ideen om at et folk har rett til selvbestemmelse har over tid endret seg innholdsmessig,samtidig som den har utviklet seg fra et internasjonalt anerkjent ideologisk og politiskprinsipp til i dag å være anerkjent som en kollektiv rettighet som tilfaller alle folk. FNsforgjenger – Folkeforbundet – anerkjente retten til selvbestemmelse som et grunnleggendeprinsipp, mens FN har formulert selvbestemmelse som en kollektiv menneskerettighet.

Selvbestemmelsesretten har siden vedtakelsen av FN-konvensjonen om sivile og politiskerettigheter og konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter i 1966 værtanerkjent som en kollektiv menneskerettighet som tilfaller alle folk. Det er imidlertid barenoen få år siden FNs organer omsider begynte å anerkjenne at også urfolk har krav på densamme rett til selvbestemmelse som alle andre folk. Konklusjonen i den internasjonaledebatten om hvorvidt urfolk har en slik rett ble avgitt av FNs generalforsamling den 13.september 2007 gjennom vedtakelsen av FNs erklæring om urfolks rettigheter. Erklæringenble vedtatt med overveldende flertall, og med støtte fra alle nordiske stater. Bare firemedlemsstater stemte mot vedtakelsen.

Urfolkserklæringen fastslår at urfolk har rett til selvbestemmelse, og at de i kraft av dette harrett til selv å bestemme sin politiske stilling og til selv å fritt fremme sin egen økonomiske,sosiale og kulturelle utvikling. Erklæringen presiserer også at urfolk har rett til autonomi ogselvstyre i saker som vedrører deres interne og lokale forhold, og rett til å få slikeselvstyreordninger finansiert.

Gáldu - Kompetansesenteret for urfolks rettigheter og Samisk høgskole arrangerte eninternasjonal konferanse om samisk selvbestemmelse i Alta i perioden 4.–6. februar 2008:«Samisk selvbestemmelse: Innhold og gjennomføring». Målet med konferansen var å bidra tildiskusjonene om samisk selvbestemmelse, med fokus på selvbestemmelsesrettens muligeinnhold og praktiske gjennomføring. Denne rapporten er et resultat av konferansen. Densøker på en analytisk måte å gjenspeile de mange komplekse og vanskelig problemstillingersom ble gjenstand for diskusjon under konferansen.

Magne Ove VarsiDirektør

Innhold

DEL I Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71. Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101.1 Sametingspresident Egil Olli. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101.2 Statssekretær Raimo Valle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101.3 FNs spesialrapportør, professor Rodolfo Stavenhagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111.4 Professor James Anaya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121.5 Professor Martin Scheinin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121.6 PhD-stipendiat Láilá Susanne Vars. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131.7 PhD-stipendiat Mattias Åhrén . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131.8 Professor Ole Henrik Magga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141.9 Cand.oecon. Rune Sverre Fjellheim . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151.10 Professor Vuokko Hirvonen og førsteamanuensis Asta Mitkijá Balto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151.11 Dr. Rauna Kuokkanen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

2. Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172.1 Rettssubjektsproblematikken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172.2 Det folkerettslige grunnlaget for selvbestemmelsesretten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182.3 Løsrivningsproblematikken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212.4 Selvbestemmelsesrettens interne aspekter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242.4.1 Autonomi og selvstyre: Interne og lokale forhold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242.4.2 Samisk selvbestemmelse: Politiske aspekter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272.4.3 Samisk selvbestemmelse: Økonomiske aspekter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282.4.4 Samisk selvbestemmelse: Land, ressurser og kultur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292.4.5 Samisk selvbestemmelse: Forskning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302.4.6 Samisk selvbestemmelse: Utdanning og skole . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312.4.7 Samisk selvbestemmelse: Kjønns- og likestillingsperspektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312.5 FNs urfolkserklæring som rettskilde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322.6 Konklusjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

DEL II Innlegg og artikler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353.1 Sametingspresident Egil Olli. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353.2 Statssekretær Raimo Valle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363.3 FNs spesialrapportør - Professor Rodolfo Stavenhagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393.4 Professor James Anaya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443.5 Professor Martin Scheinin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 543.6 PhD-stipendiat Láilá Susanne Vars. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 593.7 PhD-stipendiat Mattias Åhrén . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 753.8 Professor Ole Henrik Magga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 843.9 Cand.oecon. Rune Sverre Fjellheim . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 903.10 Professor Vuokko Hirvonen og førsteamanuensis Asta Mitkijá Balto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 973.11 Dr. Rauna Kuokkanen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1183.12 Dr. Carsten Smith . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

DEL III Vedlegg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142Vedlegg 1: Felles artikkel 1 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, og konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142Vedlegg 2: FNs erklæring om urfolks rettigheter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143Vedlegg 3: Forslag til Nordisk samekonvensjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159Vedlegg 4: Konferanseprogram . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168Vedlegg 5: Deltakerliste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

GÁLDU ¢ÁLA 2/2008

6

Gáldu Kompetansesenteret for urfolks rettig-heter og Samisk høgskole arrangerte eninternasjonal konferanse om samiskselvbestemmelse i Alta i perioden 4. - 6.februar 2008: Konferansen Samisk selv-bestemmelse: Innhold og gjennomføring.

Konferansen hadde som målsetting åbidra til pågående politiske og akademiskediskusjoner om problemstillinger knyttet tilsamisk selvbestemmelse, med særlig fokus påselvbestemmelsesrettens innhold ogpraktiske gjennomføring. Arrangørene avkonferansen ønsket også å bidra til en noemer nyansert offentlig debatt om samiskselvbestemmelse.

Urfolks rett til selvbestemmelse er i dagfolkerettslig anerkjent, og er blant annet ned-felt i FNs erklæring om urfolks rettigheter(FNs urfolkserklæring) som ble vedtatt avFNs generalforsamling i september 2007.1FNs urfolkserklæring fastslår at urfolk harrett til selvbestemmelse, og at de i kraft avdenne rett fritt bestemmer egen politisk sta-tus, og har rett til å fremme sin egen økono-miske, sosiale og kulturelle utvikling (artikkel3). Erklæringen slår også fast at urfolk i sakersom vedrører deres interne og lokale forholdhar rett til å gjennomføre retten til selvbe-stemmelse i form av autonomi og selvstyre(artikkel 4). Samtlige Nordiske stater stemtefor vedtakelse av urfolkserklæringen i FNsgeneralforsamling i september 2007.

FNs menneskerettighetskomité, som hartil oppgave å overvåke statenes gjennomfø-ring av FNs konvensjon om sivile og politiske

rettigheter (SP), har også ved flere anled-ninger uttalt seg til fordel for urfolks rett tilselvbestemmelse i henhold til SP artikkel 1.Komiteen har blant annet avgitt slike utta-lelser til fordel for samisk selvbestemmelse iFinland, Norge og Sverige, og anmodet dissestatene om å redegjøre nærmere for densamepolitiske og rettslige situasjonen i lys avderes folkerettslige forpliktelser etter SPartikkel 1.2

Det samiske folkets rett til selvbestem-melse er også anerkjent av den nordiskeekspertgruppen (finsk-norsk-svensk-samiskekspertgruppe) som regjeringene og same-tingene i Finland, Norge og Sverige i felles-skap oppnevnte i november 2002. Ekspert-gruppen fikk i oppdrag å utarbeide forslag tilNordisk samekonvensjon, med utgangspunkti folkerettslige standarder som de respektivestater er bundet av og internasjonal sedvane-rett. Ekspertgruppen er av den oppfatning atsamene, som et eget folk, har rett til selvbe-stemmelse i overensstemmelse med folkeret-tens regler, og at samene har rett til selv åbestemme over sin egen økonomiske, sosialeog kulturelle utvikling, og for sine egne for-mål selv å forføye over sine naturressurser, sålangt det følger av internasjonale regler ogbestemmelser.3

Finland, Norge og Sverige har allegjennom vedtakelse av nasjonal lover ogpolitiske beslutninger prinsipielt anerkjent atsamene har rett til selv å bestemme overhvordan det samiske samfunn skal utviklesvidere, herunder gjennom grunnlovs-


7

1 United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples: FN-dokument A/61/L.67; erklæringen ble vedtatt 13. september 2007. 2 Menneskerettighetskomiteens observasjoner om Norge, FN-dokument CCPR/C/79/Add. 112 (1999): Komiteen ber Norge om å rapportere om det

samiske folkets rett til selvbestemmelse, spesielt om selvbestemmelsesrettens naturressursdimensjon. Komiteens observasjoner om Sverige, FN-dokument CCCPR/CO/74/SWE (2002): Komiteen kritiserer Sverige for det forhold at Sametinget har begrensede muligheter til å påvirke beslutning-er som påvirker samenes tradisjonelle landområder og økonomiske aktiviteter. Komiteen anbefaler at samene bør få en sterkere rolle i beslutnings-prosesser som vedrører deres naturlige miljø og næringer. Komiteens observasjoner om Finland CCPR/CO/82/FIN (2004): Komiteen uttrykkerbekymring over at regjeringen i Finland ikke har avgitt entydige og klare svar på komiteens spørsmål vedrørende samenes urfolks rettigheter i lysav konvensjonens artikkel 1. Komiteen uttrykker også bekymring over at Finland ikke har avklart og sikret samiske land og reindriftsrettigheter.

3 Nordisk samekonvensjon; Innstilling avgitt av finsk-norsk-svensk-samisk ekspertgruppe 26. oktober 2005, jf. konvensjonsforslagets artikkel 3.

DEL I

Innledning

endringene i Finland og Norge, og gjennomvedtakelse av særskilte samelover ogetablering av sametingene.

Samene i Finland er gjennom grunnlovens§ 17 (3) anerkjent som urfolk og er gitt etsærskilt grunnlovsvern som urfolk.4 Grunn-lovens § 121 (4) tilkjenner også samene i Finland kulturell og språklig autonomiinnenfor det såkalte samiske hjembygds-området.5 Sameloven § 9 etablerer en for-handlingsplikt for sentrale, regionale ogkommunale myndigheter i Finland, hvorveddisse er forpliktet til å forhandle med Sametinget i alle omfattende og viktige sakersom direkte eller særskilt berører samene.Forhandlingsplikten gjelder blant annet i forhold til samfunnsplanlegging, forvaltningog bruk av statens mark, søknader om gruve-og mineralvirksomhet, endringer i lovgivningeller forvaltningspraksis i forhold til næringersom berører samisk kultur, undervisning påeller i samisk, og sosiale og helserelatertesaker.

Samene i Norge har et særskilt grunnlovs-vern gjennom grunnlovens § 110a, hvor detfastsettes at det påligger statens myndigheterå legge forholdene til rette for at den samiskefolkegruppen kan sikre og utvikle sitt språk,sin kultur og samfunnsliv. Sametingets inn-flytelse og myndighet i Norge har gradvisblitt styrket gjennom lovgivning og politiskebeslutninger. Flere etterfølgende regjeringer iNorge har drøftet spørsmålet om samiskselvbestemmelse i sine respektive stortings-meldinger om norsk samepolitikk.6 Stortings-meldingene slår fast at samenes rett til selv-bestemmelse må skje i samsvar med folke-rettens bestemmelser og internasjonal norm-utvikling på området, og at selvbestemmelses-rettens nærmere innhold og gjennomføringmå avklares gjennom prosesser mellom Sametinget og regjeringen.

Samene er også anerkjent som urfolk iSverige, men har ikke samme type grunn-lovsvern som samene i Finland og Norge.7 En

statlig utredning som hadde til oppgave åutrede spørsmål knyttet til sametingets fram-tidige organisasjon har imidlertid konkludert med at spørsmålet om et særskiltgrunnlovsvern for samene bør vurderes pånytt.8 Regjeringen i Sverige har derimotuttrykkelig anerkjent samene som et egetfolk - med rett til selvbestemmelse etter folke-retten. Det kommer til uttrykk i Sverigesseneste periodiske rapport til FNs komité forøkonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter,om Sveriges gjennomføring av FNs konven-sjon om økonomiske, sosiale og kulturellerettigheter. Den svenske regjeringen gir blantannet uttrykk for følgende: Det är Sverigesregerings uppfattning att urfolk har rätt tilsjälvbestämmande då de utgör folk enligt denbetydelse som avses i den gemensamma arti-kel 1 i 1966 års internationella konventionom medborgerliga och politiska rättigheteroch 1966 års internationella konvention omekonomisk, sociala och kulturella rättigheter.9

Arrangørene av konferansen hadde samletinternasjonale og nordiske eksperter for ådrøfte problemstillinger knyttet til samenesrett til selvbestemmelse. Konferansen somforøvrig var åpen for allmennheten ble møttmed stor interesse, og samlet omtrent 140deltakere, herunder representanter for regjeringene og sametingene i Finland, Norge og Sverige (se vedlagte deltakerliste).FNs spesialrapportør for urfolks menneske-rettigheter og grunnleggende friheter10, professor Rodolfo Stavenhagen (Mexico), ogprofessor James Anaya fra Universitetet iArizona (USA) var invitert for å forelese omfolkerettens bestemmelser om urfolks rett tilselvbestemmelse. Sistnevnte, professor JamesAnaya, ble forøvrig kort tid etter konferansen(mars 2008) oppnevnt til å overta vervet somFNs spesialrapportør etter professor RodolfoStavenhagen. Professor Martin Scheinin frauniversitetet Åbo Akademi, som for tidenogså er FNs spesialrapportør for menneske-


8

4 Grundlagen 731/19995 Det samiske hjembygdsområdet omfatter de tre nordligste kommunene i Finland - Enontekiö, Enare og Utsjoki - samt reinbeiteområdet «Lapin

Paliskunta» i Sodankylä kommune. Omtrent 50 prosent av den samiske befolkningen i Finland er bosatt innenfor hjembygdsområdet.6 Stoltenberg I regjeringens stortingsmelding om samepolitikken: St.meld. nr. 55 (2000-2001), s. 34-35; Bondevik II regjeringens tilleggsmelding til

St.meld. nr. 55 (2000-2001) om samepolitikken: St.meld. nr. 33 (2001-2002), s. 18; og Stoltenberg II regjeringens stortingsmelding om samepolitik-ken: St. meld. nr. 28 (2007-2008).

7 Prop. 1976/77:80. 8 SOU 2002:77.9 Regeringskansliet, Socialdepartementet, rapport S2006/1910/SK, Sveriges rapportering kring efterlevandet av FN:s konvention om ekonomiska,

sociala och kulturella rättigheter. Se rapportens §7.10 UN Special Rapporteur on the Situation of Human Rights and Fundamental Freedoms of Indigenous Peoples.

rettigheter i kampen mot terrorisme,11 varinvitert til å forelese om samisk selvbestem-melse i et nordisk perspektiv.12 De øvrigeinviterte ressurspersonene holdt forelesningerhvor de fokuserte på samisk selvbestemmelsei forhold til spesielle tematiske problem-stillinger eller samfunnssektorer. Følgendeeksperter deltok på konferansen:13

• Professor Rodolfo Stavenhagen, ved konferansetidspunkt FNs spesialrapportørfor urfolks menneskerettigheter og grunn-leggende friheter;

• Professor James Anaya, Universitetet i Ari-zona, USA (nå FNs spesialrapportør forurfolks menneskerettigheter og grunnleg-gende friheter);

• Professor Martin Scheinin, universitetetÅbo Akademi, Finland, FNs spesial-rapportør for menneskerettigheter i kampen mot terrorisme;

• Professor Ole Henrik Magga, Samisk høgskole, Kautokeino;

• Professor Vuokko Hirvonen, Samisk høgskole, Kautokeino;

• Førsteamanuensis Asta Mitkijá Balto,Samisk høgskole, Kautokeino;

• Dr. Rauna Kuokkanen, Samisk høgskole,Kautokeino;

• PhD-stipendiat Láilá Susanne Vars, Universitetet i Tromsø;

• PhD-stipendiat Mattias Åhrén, Universitetet i Tromsø; og

• Cand. Oecon. Rune Sverre Fjellheim, Lederfor Arktisk råds urfolkssekretariat, København

I tillegg ble tidligere høyesterettsjustitiarius iNorge, nåværende medlem i FNs Permanenteforum for urfolkssaker, Dr. Carsten Smith,invitert til å bidra med en artikkel til konfe-ransepublikasjonen.14


9

11 UN Special Rapporteur on the Promotion and Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms while Countering Terrorism. 12 Professor Scheinin var medlem i den nordiske ekspertgruppen som utarbeidet forslaget til Nordisk samekonvensjon. 13 Professor Gudmundur Alfredsson (Universitetet i Lund, Sverige) var også invitert. Han hadde akseptert invitasjonen, men måtte dessverre trekke

seg fra deltakelse kort tid før konferansen ble avholdt. Arrangørene maktet ikke å finne en erstatter for ham i løpet av den korte tiden som var igjenfør konferansen skulle avholdes.

14 Dr. Carsten Smith var leder for det første Samerettsutvalget i Norge (1980-1984), han var også leder for den nordiske ekspertgruppen som utarbei-det forslag til Nordisk samekonvensjon (2003-2005), og Kystefiskeutvalget for Finnmark (2005-2008).

1.1 Sametingspresident Egil OlliSametingspresident Egil Olli holdt etåpningsinnlegg på vegne av Sametinget iNorge og Samisk parlamentarisk råd. Hanshovedpoeng var at det samiske folket ihenhold til folkeretten har samme rett tilselvbestemmelse som alle andre folk. Han saat regjeringen i Sverige gjennom sinrapportering til FN uttrykkelig har erkjentdette. Sverige erkjenner at urfolk, herundersamer, har rett til selvbestemmelse i henholdtil felles artikkel 1 i FN-konvensjonene av1966. Han oppfordret regjeringene i Finlandog Norge til å avgi tilsvarendeanerkjennelser. Dette ble framhevet somviktig fordi ordlyden i felles artikkel 1 i FN-konvensjonene, etter sametingenesoppfatning, danner det rettsligeutgangspunktet for fortolkningen avselvbestemmelsesrettens materielle innhold.Han sa i den forbindelse at stater ikke frittkan fortolke, avgrense eller definere urfolksrett til selvbestemmelse i strid med folke-rettslige bestemmelser. Han viste forøvrigogså til at ekspertgruppen som utarbeidetforslaget til Nordisk samekonvensjon harkonkludert med at det samiske folket har retttil selvbestemmelse i samsvar med folkeretten.

Sametingspresidenten framhevet vedtakelsenav FNs erklæring om urfolks rettigheter somen historisk milepæl i anerkjennelsen avurfolks menneskerettigheter, blant annetfordi erklæringen uttrykkelig fastslår aturfolk har rett til selvbestemmelse.

Sametingspresidenten tok også for segløsrivelsesproblematikken, og om spørsmåletom samisk selvbestemmelse bør avgrensesopp mot løsrivelse og statsdannelse. Han varav den oppfatning at det ikke er nødvendigmed en slik avgrensning. Han begrunnet detmed at folkeretten ikke hjemler ensidigløsrivelse og statsdannelse. Han framhevet

også at det heller aldri fra samisk side harvært fremmet noe ønske om løsrivelse fraeksisterende nasjonalstater. Han sa at densterke fokuseringen på løsrivelses-problematikken virker hemmende fordebatten om samisk selvbestemmelse.

Sametingspresidenten sa at man i stedet forløsrivelse bør fokusere på selvbestemmelses-rettens kjerneinnhold, det samiske folketsrett til å bestemme over sin økonomiske,sosiale og kulturelle utvikling, og deres retttil fritt å forføye over egne naturressurser.Han sa at det er viktig at de nordiske stater ogsametingene i fellesskap gjennom for-handlinger identifiserer selvbestemmelses-rettens nærmere innhold. Sametings-presidenten var også av den oppfatning atselvbestemmelsesrettens nærmere innholdog gjennomføring må konkretiseres og sikresgjennom nasjonal lovgivning.

1.2 Statssekretær Raimo Valle Statssekretær Raimo Valle i Arbeids- oginkluderingsdepartementet holdt et åpnings-innlegg hvor han redegjorde for den norskeregjeringens syn på spørsmål vedrørendesamisk selvbestemmelse. Han innledet med åframheve at retten til selvbestemmelse er etdynamisk konsept, og at selvbestemmelses-rettens innhold og gjennomføring dikteres avden aktuelle situasjonen i hvert enkelt tilfelle.

Statssekretæren understreket at samiskselvbestemmelse ikke kan defineres på sammemåte som i avkoloniseringsprosessene på 1960-tallet, hvor utøvelsen av selvbestemmelses-retten normalt resulterte i etablering av nyenasjonalstater. Han sa at urfolks rett til selv-bestemmelse har et vesentlig annet innhold,dannelse av stater blir sett på som literelevant, og hva som konstituerer et folk blirikke definert av territorielle grenser, men avfelles historie, språk, kultur og institusjoner.


10

1. Oppsummering

Statssekretæren sa at FNs erklæring omurfolks rettigheter er en viktig kilde forfastsettelsen av det rettslige innholdet isamisk selvbestemmelse. Han sa at urfolksrett til selvbestemmelse, slik den er uttrykt ierklæringen, krever at urfolk har full ogeffektiv deltakelse i et demokratisk samfunn,og i beslutningsprosesser som er relevante fordem. Valle sa at dette innebærer at samenegjennom Sametinget har rett til innflytelse påalle saker som berører samene som gruppe.Han sa at avtalen mellom regjeringen ogSametinget om konsultasjonsordningerallerede sikrer samisk innflytelse i slike saker.Når det gjelder saker som bare er relevantefor samer, skal samisk selvbestemmelseifølge Valle utøves gjennom Sametingetsegen beslutningsmyndighet.

Statssekretæren viste for øvrig også til atforslaget til Nordisk samekonvensjon inne-holder konkrete eksempler på hvordan samiskselvbestemmelse kan gjennomføres, og gauttrykk for en forventning om at selv-bestemmelsesrettens innhold og gjennom-føring vil finne en nærmere avklaring iforbindelse med konvensjonsforhandlingene.

Felles artikkel 1 i FN-konvensjonene av1966 ble ikke omtalt i statssekretærensinnlegg, og man fikk derfor ikke noenavklaring i forhold til spørsmålet om dennorske regjeringen er av den samme opp-fatning som regjeringen i Sverige, somerkjenner at urfolk, herunder samer, har retttil selvbestemmelse i henhold til fellesartikkel 1. Det er med andre ord uklart omregjeringen i Norge anerkjenner at samenehar krav på den alminnelige retten til selv-bestemmelse i henhold til bestemmelsene iFN-konvensjonene, eller om den norskeregjering er av den oppfatning at urfolks retttil selvbestemmelse har et annet eller merbegrenset innhold.

1.3 FNs spesialrapportør, professorRodolfo Stavenhagen

FNs spesialrapportør for urfolks menneske-rettigheter, professor Rodolfo Stavenhagen,holdt et foredrag hvor han fokuserte påutfordringer knyttet til gjennomføringen avurfolks menneskerettigheter, herunderretten til selvbestemmelse. Han behandletspørsmålet om urfolks rett til

selvbestemmelse med utgangspunkt i artikkel3 og 4 i FNs erklæring om urfolks rettigheter.Han begrenset omtalen av felles artikkel 1 iFN-konvensjonene av 1966 til kun å fastslå atretten til selv-bestemmelse slik den er nedfelti disse konvensjonene er å anse som enuniversell kollektiv menneskerettighet.

Stavenhagen konstaterte at urfolks-erklæringen ikke etablerer nye rettigheter forurfolk, men i stedet bekrefter rettigheter somallerede er nedfelt i eksisterende menneske-rettslige instrumenter. Han anså erklæringensom svært viktig, til tross for at den ikkeetablerer nye rettigheter, fordi den er megettydelig med hensyn til hvordan slike rettig-heter skal gjennomføres i forhold til urfolkunder hensyntagen til deres spesielle situasjon.Han betegnet urfolkserklæringen som etoppgjør med fortidens overgrep mot urfolk,og sa at erklæringen er en forpliktendehandlingsplan for staters gjennomføring avurfolks menneskerettigheter. Han viste i denforbindelse til at urfolkserklæringen allerede,kort tid etter at den ble vedtatt i FNs general-forsamling i september 2007, framstår somet viktig referansedokument for rettslige ogpolitiske beslutninger vedrørende urfolksrettigheter – blant annet har høyesterett iBelize anvendt erklæringens bestemmelser ien sak vedrørende urfolks landrettigheter.

Stavenhagen sa at urfolkserklæringenfastslår at urfolk har rett til selvbestemmelse,og at statene er forpliktet til fullt ut ågjennomføre urfolks rett til selvbestemmelse.Han sa at denne rett som hovedregel mågjennomføres gjennom autonomi ogselvstyreordninger innenfor rammen aveksisterende demokratiske nasjonalstater –noe som han betegnet som intern selv-bestemmelse. Han understreket imidlertid atekstern selvbestemmelse i form av løsrivelseikke er utelukket i tilfeller hvor vedkommendestat er udemokratisk og i situasjoner hvorurfolks menneskerettigheter og grunn-leggende friheter krenkes på en alvorlig måte.

Stavenhagen framhevet at det ikke finnesnoen standardisert måte å gjennomføre selv-bestemmelsesretten på, og at den praktiskegjennomføringen er avhengig av situasjoneni det enkelte land. Han sa at stater og urfolk ifellesskap, på grunnlag av den faktiskesituasjonen i landet, må bli enige om den


11

mest tjenlige gjennomføringsmåten.1.4 Professor James AnayaProfessor James Anaya sa at urfolks rett tilselvbestemmelse, slik den er fastslått i FNserklæring om urfolks rettigheter, bekrefter atden universelle retten til selvbestemmelseogså gjelder for urfolk – uten forbehold. Hanviste til at urfolkserklæringens artikkel 3 eridentisk med felles artikkel 1 (1) i FN-konvensjonene av 1966 - med den forskjell atartikkel 3 uttrykkelig bekrefter at også urfolkhar rett til selvbestemmelse. Hans hoved-poeng var at urfolks rett til selvbestemmelseikke er en annerledes eller svakere form forselvbestemmelsesrett enn det folkerettentilkjenner alle andre folk – med andre ord aturfolks rett til selvbestemmelse ikke er en suigeneris rettighet. Han poengterte at urfolk harkrav på den alminnelige universelle retten tilselvbestemmelse.

Anaya framhevet imidlertid at selv-bestemmelsesretten er en dynamisk rettighet,og at det ikke finnes noen uniformertstandard med hensyn til hvordan den skalgjennomføres. I følge Anaya må urfolks retttil selvbestemmelse gjennomføres på den måtesom best svarer til slike krenkelser av rettentil selvbestemmelse som vedkommende folkstår overfor - han betegnet slike krenkelser som«sui generis violation of self-determination».Han begrunnet dette med at FNs urfolks-erklæring, i likhet med folkeretten forøvrig,foreskriver en adekvat løsningsorientertselvbestemmelse for å avhjelpe spesifikkekrenkelser av urfolks rett til selvbestemmelse– han betegnet dette som «remedial self-determination».

Anaya sa at urfolks rett til selvbestemmelse– slik den kommer til uttrykk i urfolks-erklæringen – blant annet gir urfolk rett tilautonomi og selvstyre i saker vedrørendederes interne og lokale forhold. Han under-streket at urfolks rett til å styrke egneinstitusjoner ikke reduserer deres rett til fulltut å ta del i landets politiske, økonomiske,sosiale og kulturelle liv. Han framhevet ogsåat selvbestemmelsesretten også forplikterstaten til å sikre urfolks rettigheter til derestradisjonelle landområder og naturressurser.

Anaya understreket at urfolks rett til selv-bestemmelse ikke kan fortolkes til fordel foren rett til ensidig løsrivelse fra eksisterende

stater, men at statsdannelse heller ikkeutelukkes på noen annen måte enn det somallerede følger av folkeretten. Dette er enkonsekvens av at urfolks rett til selv-bestemmelse ikke er annerledes eller svakereenn det som for øvrig gjelder for andre folk.

Anaya framhevet at retten til selv-bestemmelse – som en universell kollektivmenneskerettighet – gir alle folk rett til åbestemme over egen framtid og til å leveinnenfor styreordninger som er tilpassetderes spesielle situasjon, selvbestemmelses-retten gir derfor urfolk rett til å ta del ietableringen og utviklingen av samfunns- ogstyringsordninger som gjelder for dem, og til åha styringsordninger som gir dem anledningtil å utvikle seg i samsvar med egneprioriteringer.

1.5 Professor Martin Scheinin Professor Martin Scheinin holdt et foredragom samisk selvbestemmelse med utgangs-punkt i gjeldende folkerett og nordiskstatspraksis. Han innledet med å fastslå atdet faktiske grunnlaget for samenes rett tilselvbestemmelse iht folkeretten er detforhold at samene er et «folk» - og ikke somfølge av samenes «opprinnelighet»(«indigenousness»).

Scheinin viste til at Finland, Norge ogSverige har anerkjent samene som både«urfolk» så vel som «folk», og sa at detteutgjør det rettslige grunnlaget for detsamiske folkets rett til selvbestemmelse -fordi dette er å anse som fast nordiskstatspraksis. Han sa at de nordiske statergjennom statspraksis også har akseptert destatlige forpliktelser som følger av folks retttil selvbestemmelse (opinio juris).

Scheinin viste til tre forskjellige former fornordisk statspraksis, som i følge ham viser atde tre nordiske land har akseptert at detsamiske folket har rett til selvbestemmelse:(1) Grunnloven i Finland anerkjenner samenesom landets «urfolk», mens grunnloven iNorge anerkjenner samene som en «folke-gruppe»; (2) Finland, Norge og Sverige hargjennom sin rapportering til FNs overvåkings-organer i prinsippet akseptert at fellesartikkel 1 i FN-konvensjonene av 1966 ogsågjelder for samene. Han viste forøvrig også tilat FNs menneskerettighetskomité ved flere


12

anledninger har understreket at retten tilselvbestemmelse iht felles artikkel 1 ikkebare gjelder for landets samlede befolkning,men også for mange urfolk, herundersamene i de tre nordiske land; (3) Nordiskestater har gjennom sin aktive støtte forvedtakelsen av FNs erklæring om urfolksrettigheter på en forpliktende måte anerkjentdet samiske folkets rett til selvbestemmelse.

Scheinin anførte at forslaget til Nordisksamekonvensjon er i samsvar med denstatspraksis som allerede er etablert i denordiske land. Han viste til at konvensjons-forslagets artikkel 3 slår fast at samene har retttil selvbestemmelse som «et folk», ogredegjorde for de bestemmelsene ikonvensjonsutkastet som er mest relevantefor spørsmålet om samisk selvbestemmelse.Han framhevet også at konvensjonsforslagetgir det samiske folket en status sominnebærer at ratifikasjon og eventuelleendringer i konvensjonen bare kan finne steddersom sametingene samtykker til dette.

Scheinin tok også for seg løsrivings-problematikken. Han sa at retten til selv-bestemmelse ikke gir en absolutt rett til åløsrive seg fra eksisterende stater. Hanunderstreket at løsrivelse bare kan finne stedunder helt spesielle forhold, som militærokkupasjon, kolonisasjon og andre former forundertrykkelse og krenkelser av menneske-rettighetene.

1.6 PhD-stipendiat Láilá Susanne VarsPhD-stipendiat Láilá Susanne Vars’presentasjon omhandlet selvbestemmelses-rettens politiske aspekter. Hun konstaterte atfelles artikkel 1 i FN- konvensjonene av 1966danner det folkerettslige grunnlaget for selv-bestemmelsesrettens politiske dimensjon.Hun viste til at det her framgår at alle folkhar rett til å fritt bestemme sin politiskestilling. Hun fastslo at samene er retts-subjekter i forhold til felles artikkel 1, ogviste i den forbindelse til at FNs menneske-rettighetskomité har tatt opp spørsmålknyttet til samisk selvbestemmelse medFinland, Norge og Sverige, under henvisningtil artikkel 1 i FN-konvensjonen om sivile ogpolitiske rettigheter.

Vars sa også at urfolks rett til selv-bestemmelse, slik den er formulert i FNs

erklæring om urfolks rettigheter, er identiskmed den rett som tilskrives andre folk i fellesartikkel 1 i FN-konvensjonene av 1966. Hunpoengterte at urfolks rett til selvbestemmelse,slik den kommer til uttrykk i urfolks-erklæringen, ikke er en sui generis rett.

Vars viste til at noen stater setter sterktfokus på løsrivingsproblematikken i debattenom urfolks rett til selvbestemmelse. Hunbeklaget dette fordi en slik tilnærming etterhennes oppfatning overskygger selv-bestemmelsesrettens potensiale som virke-middel for fredelige løsninger på konflikter.Hun understreket at folkeretten ikke hjemleren ubetinget og ensidig løsrivelse fraeksisterende stater, og at løsrivelse normaltbare legitimeres dersom helt ekstraordinæreomstendigheter foreligger. Hun viste også tilat det ikke finnes noen form for samiskseparatistbevegelse, og at samer heller aldrihar ytret noen ønske om selvstendighet iform av en egen stat.

Vars var av den oppfatning at samene i dagikke har politisk selvbestemmelse i samsvarmed folkerettens krav. Hun sa at gjennom-føring av reell samisk politisk selvbestemmelsei Finland, Norge og Sverige forutsetteromfattende lovendringer og endringer i derespektive lands samepolitikk.

Vars konkluderte med at det samiskefolket har samme rett som alle andre folk tilå velge sin politiske stilling, herunder medhensyn til ekstern selvbestemmelse. Hun saat ekstern politisk selvbestemmelse blantannet innebærer at de respektive same-tingene har rett til å representere sameneinternasjonalt og i forhold til andre folk. Hunpoengterte at samenes rett til selvbestemmelseikke ensidig kan begrenses fra statlig side,fordi folkeretten ikke hjemler begrensningeri den alminnelige retten til selvbestemmelsemed mindre samene samtykker til dette.

1.7 PhD-stipendiat Mattias ÅhrénPhD-stipendiat Mattias Åhréns presentasjonbefattet seg med spørsmål knyttet til selv-bestemmelsesrettens ressursdimensjon ogkulturelle aspekter. Han ga uttrykk for atvedtakelsen av FNs erklæring om urfolksrettigheter må anses som en konklusjon idebatten om hvorvidt urfolk, herunder detsamiske folket, har rett til selvbestemmelse,


13

og at framtidige diskusjoner om det samiskefolkets rett til selvbestemmelse derfor måfokusere på selvbestemmelsesrettensrekkevidde, innhold og gjennomføring.

Åhrén sa at urfolks rett til selvbestemmelseikke er å anse som en sui generis rettighet fordiden ikke er forskjellig fra den alminneligeretten til selvbestemmelse, som blant annet erhjemlet i felles artikkel 1 i FN-konvensjoneneav 1966. Han var av den oppfatning at FNsurfolkserklæring er å anse som en bekreftelsepå at urfolk har rett til selvbestemmelse ihtFN-konvensjonenes felles artikkel 1.

Åhrén ga uttrykk for at det interneaspektet av urfolks rett til selvbestemmelseinnebærer noe mer enn deres rett tildeltakelse i de alminnelige demokratiskeprosessene i landet hvor de bor, og viste iden forbindelse til at de interne aspekteneved urfolks rett til selvbestemmelse iurfolkserklæringens artikkel 4 er formulertsom en rett til autonomi og selvstyre.

Åhrén sa at urfolk i kraft av retten tilselvbestemmelse har rett til for sine egneformål å fritt råde over sine naturrikdommerog forekomster, og at ikke i noe tilfelle kanurfolk bli berøvet sitt livnæringsgrunnlag(selvbestemmelsesretten ressursdimensjon).Han sa at dette blant annet innebærer at detsamiske folket har rett til å bestemme overegne tradisjonelle landområder og ressurser,blant annet reindriftsressurser, jakt- ogfiskeressurser og ressurser som tradisjoneltikke har vært utnyttet av samene,eksempelvis olje, mineraler og skogdrift.

Åhrén sa at urfolkserklæringen ogsåanerkjenner at urfolk har rett til å fremmesin egen kulturelle utvikling, herunder til åbevare, kontrollere, beskytte og utvikle sinkulturarv, tradisjonelle kunnskap ogkulturelle uttrykk.

Åhrén konkluderte med at det samiskefolkets rett til selvbestemmelse ikke erforskjellig fra den rett som det finske, norske,russiske og svenske folket har tilselvbestemmelse. Dette innebærer at alledisse folk må ta hensyn til hverandresrettigheter, og ved gjennomføringen avsamisk selvbestemmelse må det derfor ogsåtas hensyn til at samene i dag deler omtrenthele sitt tradisjonelle territorium med andrefolk, som også har rett til selvbestemmelse.

1.8 Professor Ole Henrik MaggaProfessor Ole Henrik Magga holdt et fore-drag om samisk selvbestemmelse innenforforskningsområdet. Han sa at det fram til nåhar vært vanskelig å få aksept for urfolkskollektive rett til selvbestemmelse påforskningsområdet, men at man nå for-håpentligvis vil oppleve en radikal positivendring som følge av at FNs general-forsamling i september 2007 vedtok ensærskilt erklæring om urfolks rettigheter.

Magga sa at selvbestemmelsesretten gir etfolk rett til å gjøre grunnleggende valg mhtderes egen framtidige kollektive utvikling,herunder mht egen økonomiske, sosiale ogkulturelle utvikling. Dette har vist segvanskelig å gjennomføre i praksis fordi staterofte aktivt har forsøkt å hindre urfolksøkonomiske, sosiale og kulturelle utviklingpå deres egne premisser – enten åpenlysteller på en fordekt måte.

Magga sa at formålet med samisk forskningmå være å framskaffe forskningsresultatersom kan være til nytte i forhold til bevaringog utvikling av det samiske samfunn, og for åsikre samisk språk og kultur. Han sa videre atsamisk forskning må skaffe kunnskaps-grunnlaget for de valg som det samiskesamfunn må ta på kort og lang sikt, og at slikforskning primært må ha det samiskesamfunn som objekt og oppdragsgiver.

Magga begrunnet behovet for samiskforskning blant annet med at det samiskesamfunn, som alle andre samfunn, eravhengig av å ha en kunnskapsbasis for egnebeslutninger. Samiske beslutningstakere måkjenne forutsetningene og konsekvensene avde valg som de foretar. Han sa at man påsamisk side for øvrig også har mangeerfaringer med hensyn til hvor viktig det er åkunne belegge sine argumenter medforskningsbasert viten.

Magga framhevet også at kunnskap til tiderbrukes som politisk maktmiddel gjennom atflertallsbefolkningen ofte bevisst legger vektpå den kunnskap som de selv har frambrakteller besitter, og at samisk kunnskap ofteignoreres med bakgrunn i bakenforliggendemaktmotiv. Det burde derfor ifølge Magga væreenkelt å se hvordan samisk selvbestemmelse ihverdagen er avhengig av samisk forskning


14

og hvilken status ulike typer kunnskap har. Magga sa at det er nødvendig å etablere en

samisk samfunnsvitenskapelig database for åimøtekomme det samiske samfunnets kunn-skapsbehov. Videre sa han at det er nødvendigå sikre bedre finansiering for samisk forskning,og at det er påkrevd med etablering av samiskeorganer for høyere utdanning og forskningfor å sikre samisk autonomi innenfor samiskhøyere utdanning og forskning.

1.9 Cand.oecon. Rune Sverre FjellheimCand.oecon. Rune Sverre Fjellheim holdt etforedrag om samisk selvbestemmelse ogøkonomi, hvor han tok sikte på å belyse statusfor Sametingets evne til, og mulighet for, åutøve en aktiv økonomisk politikk i samsvarmed prinsippet om urfolks rett til selv-bestemmelse. Sametinget i Norge dannet ut-gangspunktet og rammen for presentasjonen.

Fjellheim ga uttrykk for at FNs erklæringom urfolks rettigheter (artikkel 3 og 4) dannergrunnlaget for samisk selvbestemmelsesrett,herunder samisk selvstyre og dets finansiering.Han sa at det er nødvendig å vurdere alterna-tiver til dagens modell for finansiering av same-politikken med den hensikt å komme fram tilordninger som er mer i tråd med folkerettsligeminstestandarder for urfolks rettigheter.

Fjellheim konstaterte at Sametinget i dagbare forvalter 40 prosent av de samledebevilgninger til samiske formål, mens statenforvalter de resterende 60 prosent. Hankonstaterte også at kun 22 millioner kronerav virkemiddelpostene på Sametingets 2008-budsjett på omtrent 300 millioner er initiertav Sametinget selv. Dette utgjør 7 prosent avSametingets eget budsjett, og 2,9 prosent av detotale årlige statlige overføringer til samiskeformål. Han konkluderte med at statenderfor initierer og utformer 97 prosent av desamlede økonomiske virkemidlene på detsamepolitiske området, og 93 prosent av densamepolitikk som forvaltes av Sametinget.

På denne bakgrunn konkluderte Fjellheimmed at Sametinget i Norge anno 2008 ikkeforvalter egen samepolitikk, men i stedet eren avansert forvalter av statens samepolitikk.Han sa at dagens system ikke er innenfor detsom man med rimelighet kan betegne somsamisk selvbestemmelse, og at det derfor ernødvendig med en ny ordning for finansiering

av samepolitiske tiltak.Fjellheim sa det er nødvendig med en

finansieringsordning som gjenspeilerstørrelsen av den samiske befolkningen iforhold til landets samlede befolkning, somantas å være omtrent 1.5 prosent av densamlede befolkningen. Han sa at staten ogSametinget i fellesskap må identifiseresaksområder i statsbudsjettet som ikke skalinngå i beregningen av Sametingets bud-sjettandel, m.a.o. fellestjenester der det ikkeer nødvendig med egne samiske løsninger.Sametingets inntekt vil etter den modell somhan foreslår utgjøre 1.5 prosent av det beløpsom framkommer etter at man i stats-budsjettet har trukket fra budsjettpostene forfellestjenestene. Han sa at Sametingetsinntekt i 2008 ville vært omtrent 3,7milliarder kroner dersom en slik andels-modell benyttes. Dette ville gitt en fem-dobling av de samlede bevilgninger til samiskeformål sammenlignet med overføringene i2008 som var på omtrent 750 millionerkroner.

1.10 Professor Vuokko Hirvonen ogførsteamanuensis Asta Mitkijá Balto

Professor Vuokko Hirvonen ogførsteamanuensis Asta Mitkijá Balto holdt etfelles foredrag om samisk selvbestemmelseinnenfor utdannings- og skolesektoren. Deframhevet at utdannings- og skolesektoren,til tross for at den er en sentral samepolitisksak, ikke har fått den oppmerksomhet denfortjener - spesielt ikke i en samisk selv-bestemmelseskontekst. De sa at utdannings-og skolesektoren, sammenlignet med andresentrale samepolitiske saksområder, har blittgjenstand for en nedprioritering, særlig iforbindelse med bevilgning av ressurser tiloffentlige utredninger og forskning, til trossfor at utdannings- og skolesektoren er heltsentral i formidlingen av samisk språk ogkultur til framtidige generasjoner.

Hirvonen og Balto konstaterte at FNserklæring om urfolks rettigheter anerkjennerurfolks rett til selvbestemmelse. Det ble ogsåframhevet at erklæringens artikkel 14 fastslårat urfolk har rett til å etablere og kontrolleresine egne utdanningssystemer og institusjoner,for å gi utdannelse i deres eget språk, ogutdanning og opplæring på en måte som er


15

tilpasset deres kulturelle læringsmåter. Deviste også til at erklæringens artikkel 31 (1)anerkjenner at urfolk har rett til å bevare,kontrollere, beskytte og videreformidle sintradisjonelle kunnskap. De viste videre til atILO-konvensjon nr. 169 inneholder flerebestemmelser som gir urfolk spesielle rettig-heter innenfor utdannings- og skolesektoren.De konkluderte med at dette innebærer atsametingene innenfor utdannings- og skole-sektoren må få særlig myndighet og økteressurser.

Hirvonen og Balto sa at man ikke kansnakke om samisk selvbestemmelse innenfordenne sektoren med mindre samene gisanledning til selv å utforme og fastsette inn-holdet i utdanningen og utdannings-institusjonenes oppgaver og virksomhet.Dagens situasjon er at nasjonale utdannings-planer danner normen for utdanningen, ogat samisk utdanning hele tiden må tilpasseseg de nasjonale planene. De ga uttrykk for atstatens medvirkning i styringen av samiskutdannings- og skolesektor bør begrenses tilen rolle hvor statlige myndigheter i samarbeidmed sametingene fastsetter minstenormerfor samisk utdannings- og skolesektor. De savidere at de nordiske statene må bidra til åsikre utviklingen av et grenseoverskridendesamisk utdannings- og skolesystem.

Hirvonen og Balto konkluderte med atsamene har rett til å etablere, forvalte ogutvikle felles og grenseoverskridende samiskutdanning på alle nivåer - i tråd med samiskkultur og sedvane. De sa at det er nødvendigå prioritere en felles samisk lærerutdanningfordi det samiske samfunn har et stort behovfor nye lærere. Etablering av et felles samiskuniversitet ble også framhevet som viktig forå sikre at behovene på lavere utdanningsnivåoppfylles.

1.11 Dr. Rauna KuokkanenDr. Rauna Kuokkanen holdt et foredrag hvorhun belyste urfolkskvinners kritikk aveksisterende ordninger for urfolks selv-bestemmelse. Hun viste til at urfolkskvinner istigende grad stiller seg kritiske til dagensordninger for urfolks selvbestemmelse fordidisse ofte er rene kopier av storsamfunnetsstrukturer som ikke tar hensyn til kvinner ogbidrar til å reprodusere ulikhetene mellom

kjønnene. Hun sa også at dagens selv-bestemmelsesordninger ofte er fanget av deglobale økonomiske markedskreftene.

Kuokkanen sa at kvinners bekymringer ogbehov normalt ignoreres i diskusjonene omurfolks selvbestemmelse, og at dette ofte søkesbegrunnet med den ideologi at individuellerettigheter for kvinner er uforenlige medurfolks kollektive rettigheter. Hununderstreket imidlertid at man ikke kandiskutere selvstyre-ordninger uten å tahensyn til ulikhetene mellom kjønnene ogdet forhold at kvinner marginaliseresinnenfor slike ordninger.

Kuokkanen viste til at kvinnelige samiskepolitikeres synspunkter ofte søkes gjortuvesentlige dersom de søker innflytelse påsaksområder som er dominert av menn, somfor eksempel løyve til motorisert ferdsel iutmark, reindriftspolitikk og forvaltning avnaturressurser. Hun sa at mannlige kolleger islike sammenhenger til tider gir uttrykk forat kvinner mangler kompetanse eller at deikke vet hva de snakker om.

Kuokkanen ga uttrykk for at urfolk i storgrad har mistet deres kollektive autonomi, ogurfolkskvinner deres individuelle autonomisom følge av den kapitalistiske markeds-økonomien. Hun sa at opprettholdelsen avtradisjonelle autonomistrukturer ogtradisjonell økonomi i mange tilfeller ikke ermulig fordi urfolk ikke har tilgang til ogkontroll over egne landområder – og at dederfor ofte blir tvunget inn i markeds-økonomien. Hun viste til markedsøkonomieni mange tilfeller har ført til at urfolkstradisjonelle økonomi har kollapset - medtap av både kollektiv så vel som individuellautonomi, sult, fattigdom og økologiskubalanse som resultat.

Kuokkanen konkluderte med at urfolksselvbestemmelse vanskelig kan utvikle seg tilnoe mer enn ord og et visst internt selvstyremed mindre det tas hensyn til urfolkskvinnersoppfatninger og kritikk av eksisterende selv-styreordninger. Hun sa også at det er viktig åsikre at urfolks autonomiordninger ikkereproduserer koloniale hierarkier eller på-tvinger patriarkalske konsepter for hva somer «tradisjon». Hun konkluderte videre med atkvinner må ha en ledende rolle i utviklingenog gjennomføringen av urfolks autonomi -


16

fordi urfolkssamfunn alltid har vært avhengigeav deres kunnskap og virksomhet.2.1 Rettssubjektsproblematikken Debatten under konferansen viser at detfremdeles hersker en viss uenighet med hen-syn til hvem som er å anse som rettssubjektfor den alminnelige retten til selvbestemmelse.Dette fører til at det heller ikke er full statligenighet med hensyn til om urfolks rett tilselvbestemmelse, slik den er nedfelt i FNserklæring om urfolks rettigheter (FNs urfolk-serklæring), er forskjellig fra selvbestemmel-sesretten slik den er formulert i felles artikkel1 i FN-konvensjonen om sivile og politiskerettigheter, og konvensjonen om økonomiske,sosiale og kulturelle rettigheter (FN-konven-sjonene).

Sametingspresident Egil Olli, som underkonferansen også representerte Samisk par-lamentarisk råd, framhevet at fortolkningenog ordlyden i felles artikkel 1 i FN-konven-sjonene er å anse som det rettslige grunn-laget og rammen for det samiske folkets retttil selvbestemmelse. Dette betyr at sametingeneer av den oppfatning at det samiske folket er åanse som et folk i konvensjonenes forstand,og at samene derfor har rett til den alminneli-ge retten til selvbestemmelse.

Den svenske regjering har i 2006 overfor FNskomité for økonomiske, sosiale og kulturellerettigheter gitt uttrykk for den samme for-tolkningen som sametingene, nemlig aturfolk – herunder det samiske folket – harrett til selvbestemmelse i henhold til fellesartikkel 1.15

Regjeringene i Finland og Norge har imidler-tid ikke gitt uttrykk for en like klar posisjonmed hensyn til rettssubjektsproblematikken.Den norske regjeringens politiske represen-

tant, statssekretær Raimo Valle, gjorde underkonferansen ingen henvisninger til fellesartikkel 1, men framhevet i stedet FNsurfolkserklæring som den sentrale kilden forå bestemme det rettslige innholdet i samiskselvbestemmelse. Den norske regjeringensmelding til Stortinget om norsk samepolitikk- St.meld. nr. 28 (2007-2008) – omtaler hel-ler ikke felles artikkel 1. Stortingsmeldingenrefererer utelukkende til FNs urfolkserklæringi behandlingen av spørsmålet om samiskselvbestemmelse, og det sies her at Norge iforbindelse med avstemningen i general-forsamlingen avga en tolkningserklæring omurfolks rett til selvbestemmelse der manblant annet ga uttrykk for at samisk selv-bestemmelse i Norge «anses ivaretattgjennom gjeldende ordninger og rettigheter ihenhold til norsk lov.»16

Scheinin konkluderte med at samene er etfolk, og at felles artikkel 1 i FN-konvensjoneneutgjør det folkerettslige grunnlaget for detsamiske folkets rett til selvbestemmelse. Hansa at samenes rett til selvbestemmelse ikkefølger av deres opprinnelighet (indigenousness)– med andre ord ikke av det forhold at sameneer ansett som opprinnelige fordi de har beboddlandet eller regionen før erobring eller koloni-sering fant sted, men av det forhold at sameneer å anse som et eget folk i henhold til folke-retten. Han avviste det syn som enkelte teo-retikere til tider anfører, nemlig at retten tilselvbestemmelse er av territorial karakter ogat den derfor etter deres syn bare tilfaller territoriets samlede befolkning.

Scheinin var av den oppfatning at Finland,Norge og Sverige på ulike måter allerede haranerkjent samene som folk, og sa at dette erav rettslig betydning i vurderingen av det folke-


17

2. Analyse

15 Regeringskansliet, Socialdepartementet: Sveriges rapportering kring efterlevandet av FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättig-heter, Rapport S2006/1910/SK. Se rapportens paragraf 7

16 St.meld. nr. 28 (2007-2008), kapittel 2.3.6 FN-erklæringen om urfolks rettigheter

rettslige grunnlaget for det samiske folketsrett til selvbestemmelse, dette fordi stats-praksis anses som en viktig rettskilde i for-tolkningen av folkerettslige bestemmelser.Han anførte også at de nordiske stater forøvrig også gjennom statspraksis har aksep-tert de statlige forpliktelser som følger avfolks rett til selvbestemmelse (opinio juris).

Scheinin viste til tre forskjellige former fornordisk statspraksis, som i følge ham viser atde tre nordiske land har akseptert at detsamiske folket har rett til selvbestemmelse:(1) Grunnloven i Finland anerkjennersamene som landets urfolk, mens grunnlo-ven i Norge anerkjenner samene som en fol-kegruppe; (2) Finland, Norge og Sverige hargjennom sin rapportering til FNs overvå-kingsorganer i prinsippet akseptert at fellesartikkel 1 i FN-konvensjonene også gjelderfor samene. Han viste forøvrig også til at FNsmenneskerettighetskomité ved flere anled-ninger har understreket at retten til selvbe-stemmelse i henhold til felles artikkel 1 ikkebare gjelder for landets samlede befolkning,men også for mange urfolk, herundersamene i de tre nordiske land; (3) Nordiskestater har gjennom sin aktive støtte for ved-takelsen av FNs erklæring om urfolks rettig-heter, herunder urfolks rett til selvbestem-melse, på en forpliktende måte anerkjent detsamiske folkets rett til selvbestemmelse.

Åhrén henviste i sin behandling av retts-subjektsproblematikken til at selvbestem-melsesretten har utviklet seg fra å væreansett som en rettighet som tilfaller densamlede befolkningen i kolonier og stater, til idag å være anerkjent som en rettighet somogså kan tilfalle flere folk innenfor sammeterritorium. Han viste også til at FNs men-neskerettighetskomité ved flere anledningerhar behandlet urfolks rettigheter under hen-visning til felles artikkel 1, og at komitéenblant annet har bedt Finland, Norge og Sve-rige om å rapportere om samiske forholdunder artikkel 1.

Oppfatningen om at den alminnelige ret-ten til selvbestemmelse også kan tilfalle min-dre folkegrupper innenfor en nasjonalstatkommer meget tydelig til uttrykk i Kanadashøyesteretts behandling av saken omQuebecs løsrivelse (1998). Domstolen uttryk-te i den forbindelse at det er klart at også enmindre del av den samlede befolkningen i enstat kan utgjøre et folk i forhold til retten tilselvbestemmelse. Domstolen sier også at ret-ten til selvbestemmelse i stor grad har utvik-let seg som en menneskerettighet, og at ret-ten normalt kommer til uttrykk iinstrumenter som samtidig inneholder refe-ranser til konseptene nasjoner og stater.Kanadas høyesterett er av den oppfatning atdet forhold at disse tre begrepene sidestilles iinternasjonale instrumenter er en sterk indi-kasjon på at referansen til folk ikke nødven-digvis betyr statens samlede befolkning. Det-te begrunnes med at dersom definisjonen avbegrepet folk begrenses til å omfatte landetssamlede befolkning, så vil anerkjennelsen avderes rett til selvbestemmelse framstå somduplisering fordi internasjonale instrumenterogså understreker at det er nødvendig åbeskytte eksisterende staters territorielleintegritet.17

Det forhold at regjeringene i Finland ogNorge ikke uttrykkelig har erkjent at sameneer å anse som et folk med rett til selvbestem-melse i samsvar med felles artikkel 1 i FN-konvensjonene skaper åpenbare problemerfor framdriften med hensyn til felles nordis-ke politiske og rettslige løsninger, blantannet i forhold til det forestående arbeidetmed en nordisk samekonvensjon, fordi det ervanskelig å se hvordan Sverige kan akseptereen felles nordisk løsning i strid med sin uttal-te oppfatning av samenes folkerettslige stil-ling med hensyn til retten til selvbestem-melse.

2.2 Det folkerettslige grunnlaget for


18

17 Reference re Secession of Quebec (1998) 2 S.C.R. 217: «It is clear that «a people» may include only a portion of a population of an existing state. The right to self-determination has developed largely asa human right, and is generally used in documents that simultaneously contain references to «nation« and «state». The juxtaposition of theseterms is indicative of the fact that the reference to «people« does not necessarily mean the entirety of a state’s population. To restrict the definiti-on of the term to the population of existing states would render the granting of a right to self-determination largely duplicative, given the parallelemphasis within the majority of the source documents on the need to protect the territorial integrity of existing states, and would frustrate itsremedial purpose…..» «While international law generally regulates the conduct of nation states, it does, in some specific circumstances, alsorecognize the «rights» of entities other than states – such as the right of a people to self-determination….»./.. 37: «The existence of the right of a people to self-determination is now so widely recognized in international conventions that the principle hasacquired a status beyond «convention» and is considered a general principle of international law.»

selvbestemmelsesrettenDen norske regjering synes å legge til grunnat FNs urfolkserklæring alene danner grunn-laget for samisk selvbestemmelse. Dettepeker i retning av en oppfatning om at detfinnes ulike former for selvbestemmelse: denalminnelige retten til selvbestemmelse slikden er nedfelt i felles artikkel 1 i FN-konven-sjonene, og en noe annerledes og mer begrenset form for selvbestemmelsesrett somtilfaller urfolk i henhold til FNs urfolks-erklæring. Statssekretær Raimo Valle ga ut-trykk for at folks rett til selvbestemmelse ikkekan betegnes som retten til selvbestemmelse(the right to self-determination) – fordi denikke eksisterer i en bestemt form. Han varogså av den oppfatning at retten til selv-bestemmelse har fått et ulikt uttrykk i de for-skjellige relevante internasjonale tekstene.Finland er i likhet med Norge uklar i forholdtil denne problemstillingen.

Den svenske regjering har derimot somtidligere nevnt overfor FNs komité for øko-nomiske, sosiale og kulturelle rettigheteruttrykt at urfolk, herunder samene, har rett tilselvbestemmelse i henhold til felles artikkel 1i FN-konvensjonene:18 «Det är Sveriges regerings uppfattning att urfolk har rätt tillsjälvbestämmande då de utgör folk enligt denbetydelse som avses i den gemensamma artikel 1 i 1966 års internationella konventionom medborgerliga och politiska rättigheteroch 1966 års internationella konvention omekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.»

Dette betyr at det er uenighet mellom denordiske stater med hensyn til om urfolks retttil selvbestemmelse er å anse som en anner-ledes og spesiell form for selvbestemmelse (suigeneris rett), eller om urfolk besitter den al-minnelige retten til selvbestemmelse slik dener nedfelt i felles artikkel 1 i FN-konvensjoneneav 1966.

FNs urfolkserklæring gir veiledning ispørsmålet om erklæringen etablerer en suigeneris rett til selvbestemmelse, eller om

erklæringen begrenser seg til å bekrefte aturfolk besitter den alminnelige retten til selv-bestemmelse. Urfolkserklæringens fortaleviser til at folks rett til selvbestemmelse ernedfelt i FN-konvensjonene av 1966, samtidigsom fortalen også fastslår at erklæringen ikkekan brukes til å nekte noen folk deres rett tilselvbestemmelse når denne rett søkesgjennomført i samsvar med internasjonalrett.19 Dette er tolkningsmomenter som bidrartil å styrke opp under det syn at erklæringenikke etablerer en sui generis rett til selvbe-stemmelse, men i stedet bare bekrefter aturfolk har rett til den alminnelige selvbe-stemmelsesretten. Dette forsterkes i den ope-rative delen av urfolkserklæringen, spesielt iartikkel 2, hvor det framgår at «urfolk ogindivider tilhørende urfolk» er «likeverdigemed andre folk og individer».20 Dette kanvanskelig tolkes på noen annen måte enn aturfolk også er å anse som likeverdige medandre folk i relasjon til retten til selvbestem-melse, og at erklæringen også nedsetter for-bud mot diskriminering av urfolk i forhold tilgjennomføringen av retten til selvbestemmelse.

Anaya viste til at formuleringen av erklæringens artikkel 3, hvor det fastslås aturfolk har rett til selvbestemmelse, er identiskmed hvordan retten til selvbestemmelse erformulert i felles artikkel 1 (1) i FN-konven-sjonene, med unntak av at formuleringen«alle folk» i FN-konvensjonene er erstattetmed «urfolk» i urfolkserklæringen.21 Han saogså at bestemmelsen om urfolks rett til selv-bestemmelse, slik den er formulert i urfolk-serklæringen, også gjenspeiler det som erfastslått om retten til selvbestemmelse igeneralforsamlingens resolusjon 1514.22 Ana-ya konkluderte med at bestemmelsene i FNsurfolkserklæring er grunnlagt på den univer-selle retten til selvbestemmelse, og at erklæ-ringen bare bekrefter at denne universelle ret-ten også gjelder for urfolk - uten noen form forkvalifikasjoner.

Åhrén var av den oppfatning at det barefinnes en bestemt form for selvbestemmelses-


19

18 Ibid, paragraf 7 19 Fortalens §§ 16 og 17 (paragrafene er ikke nummerert i det offisielle FN dokumentet) 20 Urfolkserklæringens artikkel 2:«Indigenous peoples and individuals are free and equal to all other peoples and individuals and have the right to be

free from any kind of discrimination, in the exercise of their rights, in particular that based on their indigenous origin or identity.»21 Felles artikkel 1 (1):«All peoples have the right to self-determination. By virtue of that right they freely determine their political status and freely

pursue their economic, social and cultural development.»Urfolkserklæring artikkel 3:«Indigenous peoples have the right to self-determination. By virtue of that right they freely determine their politicalstatus and freely pursue their economic, social and cultural development.»

22 FNs generalforsamling: resolusjon 1514 (XV), 14.12.1960

rett under henvisning til at folkerettenbeskriver selvbestemmelsesretten i bestemtform – som the right to self-determination -og altså ikke som a right. Han konkludertemed at man ikke kan operere med to typerfolk, og sa at dersom en gruppe anses som etfolk i samsvar med urfolkserklæringen, så erdenne gruppen også å anse som folk i relasjontil FN-konvensjonenes felles artikkel 1.

Åhrén viste til at bare to stater (USA ogStorbritannia) under generalforsamlingensvedtakelse av urfolkserklæringen ga uttrykkfor at retten til selvbestemmelse i urfolks-erklæringen ikke kan anses som å være densamme rett som er nedfelt i de felles FN-konvensjonenes felles artikkel 1. Han sa at enslik reservasjon fra to stater ikke er tilstrekkeligtil å fortolke urfolks rett til selvbestemmelsesom en sui generis rett. Han konkluderte medat urfolkserklæringen representerer en viktiginternasjonal rettslig utvikling i forståelsenav retten til selvbestemmelse fordi denuttrykkelig fastslår at den alminnelige rettentil selvbestemmelse også gjelder utenfor klas-sisk kolonialisme. I følge Åhrén betyr dette atdet i situasjoner hvor to eller flere folk deleret bestemt territorium, må retten til selv-bestemmelse gjennomføres på grunnlag avetnisitet og en rimelig definert territoriell til-knytning.

Vars var også av den oppfatning at general-forsamlingens vedtakelse av FNs urfolks-erklæring innebærer at FN nå uttrykkelig haranerkjent at urfolk har samme rett til selvbe-stemmelse som alle andre folk. Hun sa at detmaterielle innholdet i urfolks rett til selvbe-stemmelse, slik den er nedfelt i urfolkserklæ-ringen, er identisk med hvordan denne retter uttrykt i FN-konvensjonenes felles artikkel1. Hun konkluderte med at selvbestemmelses-retten, slik den er nedfelt i urfolkserklæringen,derfor ikke er å anse som en sui generis rett.Hun viste også til at den nordiske ekspert-gruppens forslag til Nordisk samekonvensjonanerkjenner samene som et folk med rett tilselvbestemmelse i samsvar med folkeretten.

Stavenhagen drøftet også spørsmålet omhvordan rettighetshaverne til retten til selv-bestemmelse skal identifiseres, med andre

ord hvem som er å anse som et folk med retttil selvbestemmelse. Han sa at tendensenblant FNs medlemsstater har vært at mansøker å identifisere et folk med et bestemtterritorium og en felles regjering. Han varkritisk til en slik tilnærming, og betegnet dettesom et sirkulært resonnement fordi man ledestilbake til spørsmålet om hvordan man skalbestemme når en regjering faktisk kan sies årepresentere alle folk innefor et bestemt terri-torium. Stavenhagen understreket i sitt inn-legg at retten til selvbestemmelse, slik den ernedfelt i felles artikkel 1 i FN-konvensjonene,er en universell kollektiv menneskerettighet.

Scheinin viste til at FNs menneskerettig-hetskomité – som har til oppgave å overvåkestatenes gjennomføring av FN-konvensjonenom sivile og politiske rettigheter (SP) – vedflere tilfeller har understreket at SP artikkel 1ikke bare gjelder for landets samlede befolk-ning, men at den også gjelder for mangeurfolk, deriblant samene i de nordiske land.Han viste også til at regjeringen i Sverigegjennom sin 2006-rapport til FNs komité forøkonomiske, sosiale og kulturelle rettigheterhar akseptert at urfolk har en slik rett, og atdette også gjelder i forhold til samene.

Anaya (2004) er av den oppfatning at rettentil selvbestemmelse er anerkjent som et sed-vanerettslig prinsipp, og langt på vei ogsåsom jus cogens – som en ufravikelig norm.23

Wien-konvensjonens artikkel 53 definererjus cogens som en norm som er akseptert oganerkjent som ufravikelig av alle stater, og sombare kan endres gjennom en norm av til-svarende trinnhøyde. Canadas høyesterett giruttrykk for en lignende oppfatning i vurde-ringen av spørsmålet om Quebecs løsrivelsefra Canada (1998). Domstolen fastslår atfolks rett til selvbestemmelse har en så vidtbred internasjonal anerkjennelse at den måanses å ha status som et alminnelig interna-sjonalt rettsprinsipp.24

Ekspertene som deltok på konferansen varalle enige i at det ikke foreligger noen folke-rettslige holdepunkter for en konklusjon omat urfolks rett til selvbestemmelse materieltog innholdsmessig er forskjellig fra den uni-verselle retten til selvbestemmelse. Det var


20

23 James Anaya (2004), Indigenous Peoples in International Law,(Second edition), side 9724 Reference re Secession of Quebec (1998) 2 S.C.R. 217: «The existence of the right of a people to self-determination is now so widely recognized in

international conventions that the principle has acquired a status beyond «convention» and is considered a general principle of international law.»

også enighet blant dem om at FNs urfolks-erklæring bare bekrefter at urfolk har krav påden alminnelige retten til selvbestemmelse,og at den ikke etablerer en sui generis rett. 2.3 LøsrivningsproblematikkenFlere innledere tok for seg løsrivningsproble-matikken i sine respektive innlegg. Stats-sekretær Raimo Valle understreket i sitt inn-legg at regjering og Storting ved flere anledninger har gjort det klart at samisk selv-bestemmelse må gjennomføres innenforrammen av en eksisterende demokratisk stat.Han sa at mange muligens er av den opp-fatning at en slik klargjøring er unødvendig,fordi verken statsdannelse eller et selv-styrende territorium er på den samepolitiskedagsorden. Han viste imidlertid til at urfolks-erklæringens artikkel 46 slår fast at erklæringenskal anvendes i tråd med FN-pakten, og atikke noe i erklæringen skal kunne fortolkes ågi myndighet til eller oppmuntre til noenhandling som vil dele opp eller true, helt ellerdelvis, den territorielle integriteten eller denpolitiske enheten til suverene og uavhengigestater.

Sametingspresident Egil Olli sa i sitt inn-legg at han har merket seg at enkelte stater iflere sammenhenger har funnet det nødvendigå gi uttrykk for at urfolks rett til selvbestem-melse er avgrenset mot mulighetene for egenstatsdannelse. Han understreket at retten tilselvbestemmelse etter folkeretten i seg selvikke gir adgang til løsrivelse, og at det frasamisk side heller ikke blir hevdet noe ønskeom løsrivelse. Han beklaget den sterke foku-seringen på løsrivelsesproblematikken fordidette etter hans syn virker hemmende fordebatten om samisk selvbestemmelse, og fordiden ikke bidrar til å videreutvikle forståelsenav samenes rett til selvbestemmelse. Same-tingspresidenten sa at det vil være langt merkonstruktivt om man i stedet i større gradfokuserer på selvbestemmelsesrettens kjerne-innhold, nemlig det forhold at samene frittskal kunne bestemme over sin økonomiske,sosiale og kulturelle utvikling, og for sineegne formål fritt forføye over egne natur-ressurser.

I likhet med sametingspresidenten advarteVars mot en konfliktorientert tilnærming tilspørsmålet om selvbestemmelse, fordi dettefører til at selvbestemmelsesrettens potensial

som et positivt virkemiddel for både urfolkog stater kommer i skyggen. Hun sa at man istedet for å fokusere på at selvbestemmelses-retten historisk sett har vært påberopt somgrunnlag for krav om selvstendighet og løs-rivelse fra eksisterende stater, i dag bør snuom på problemstillingen og spørre seg omikke en anerkjennelse av urfolks rett til selv-bestemmelse er et godt egnet virkemiddel forå unngå konflikter og bidra til å oppnå frede-lige løsninger mellom statene og urfolk.

Vars framhevet for øvrig også at det erenighet blant internasjonale folkerettsligeeksperter om at internasjonal rett ikke gir enubetinget og ensidig rett til løsrivelse. Hunviste også til den kanadiske høyesterettsbehandling av spørsmålet om retten til selv-bestemmelse i Quebec-saken i 1998, hvordomstolen også behandler de vilkår som normalt stilles for løsrivelse; hun viste til atdomstolen er tydelig i sin konklusjon om atet folks rett til selvbestemmelse i henhold tilfolkeretten ikke automatisk innbefatter en retttil løsrivelse, og at folkeretten bare akseptererløsrivelse i helt spesielle situasjoner.

Stavenhagen ga i sitt innlegg uttrykk for ettilsvarende syn, han framhevet selvbestem-melsesrettens interne aspekter som sentrale iforhold til spørsmålet om hvordan dennerett skal gjennomføres, men understreketsamtidig at løsrivelse ikke kan utelukkes i til-feller hvor staten er udemokratisk og på envedvarende måte krenker urfolks menneske-rettigheter og grunnleggende friheter.

Anaya var også av den oppfatning at rettentil selvbestemmelse ikke hjemler ensidig løs-rivelse fra eksisterende stater. Han poengterteforøvrig også at verdens urfolk, nærmestenstemmig, klart har avvist at deres krav omanerkjennelse av deres rett til selvbestemmelseer knyttet til noe ønske om etablering av uav-hengige stater. Anaya understreket likevel atden universelle retten til selvbestemmelse,som nå også uttrykkelig gjelder for urfolk,imidlertid ikke utelukker statsdannelse dersomvilkårene for dette er til stede. Han konkludertemed at etablering av uavhengige stater imidlertid ikke er selvbestemmelsesrettenskjernefunksjon.

Han begrunnet dette med at det en fullgjennomføring av retten til selvbestemmelseikke betyr etablering av en egen stat, og at


21

etablering av en egen stat dessuten sjelden kanrettferdiggjøres i en postkolonial sammen-heng - i alle fall ikke i et menneskerettsligperspektiv. Han argumenterte med at ideen omat en full gjennomføring av selvbestemmelses-retten nødvendigvis skal ha statsdannelsesom resultat er uttrykk for et snevert stats-orientert verdensbilde, fordi den bygger påden forutsetning at nasjonalstaten er denmest grunnleggende enheten i menneskeligorganisering. Han var av den oppfatning aten slik tenkemåte er blind i forhold dagensrealiteter, som blant annet økende desentrali-sering og samhørighet over landegrensene,og det forhold at statsgrenser ikke lenger ereneste markør for autoritet og samfunnsord-ning.

Anaya anførte at selvbestemmelse gir retttil den løsning som svarer til situasjonen ihvert enkelt tilfelle, og det forhold at selvbe-stemmelse og statsetablering nærmest auto-matisk knyttes opp mot hverandre er ifølgeAnaya langt på vei basert på en misforståelseav det normative grunnlaget for avkoloniali-seringsprosessene. Han eksemplifiserte detteved å vise til at avkolonialiseringen av Afrikaførte til nye statsdannelser fordi dette bleansett som et passende virkemiddel for åavhjelpe (remedy) den spesielle formen forberøvelse av retten til selvbestemmelse somdisse koloniene sto overfor (sui generisdeprivation of self-determination). Han sa atandre former for krenkelser av retten til selv-bestemmelse ikke behøver å føre til etable-ring av nye nasjonalstater, fordi retten tilselvbestemmelse også kan gjennomføres vedhjelp av ulike institusjonelle endringer innen-for en stat. Han konkluderte med at det viktigste i denne sammenheng er at løsningensvarer til den aktuelle situasjonen, og at dengenuint reflekterer det aktuelle folkets vilje.

Scheinin sa at løsrivningsproblematikken istor grad har sitt grunnlag i tidligere tiderstenkning, og at linjene kan føres tilbake tilden fredsavtale som de stridende europeiskemaktene inngikk i Westfalen i 1648, hvorman hadde sterkt fokus på territorier somhadde blitt etablert ved hjelp av militærmakt,uten at det ble tatt hensyn til religiøse, etnis-ke og kulturelle forhold. Han var av den opp-

fatning at den tenkning som ligger til grunnfor fredsavtalen i Westfalen framstår som noeanakronistisk i dagens globaliserte verden,fordi løsrivelse ikke behøver å være det ende-lige målet for gjennomføringen av retten tilselvbestemmelse, og spesielt ikke for urfolksom i første rekke søker å oppnå kontrollover sine egne liv og naturressurser.

I debatten om løsrivelsesproblematikkensynes enkelte stater ofte å legge til grunn atløsrivelse er en direkte konsekvens av inter-nasjonale bestemmelser om retten til selvbe-stemmelse. Realiteten er imidlertid at nyestater normalt dannes som en konsekvens avpolitiske konflikter, og internasjonal rett harofte begrenset innflytelse på uavhengighets-erklæringer og den anerkjennelse som nyestater får fra allerede eksisterende stater.Statspraksis med hensyn til anerkjennelse av nye stater er i stor grad er bygget på renpolitisk pragmatisme.

Det er imidlertid ikke vanskelig å forståbakgrunnen for de utfordringer man ståroverfor i forhold til løsrivelsesproblematikken.Statene har en legitim rett til å sikre sin egenterritorielle integritet, men samtidig er detogså legitimt at urfolk motsetter seg en løsningsom på en formell og absolutt måte søker åavgrense selvbestemmelsesretten i forhold tilløsrivelse – fordi urfolk, som alle andre folk -ikke har noen garanti for at man aldri vilkomme i en situasjon hvor løsrivelse fram-står som eneste mulige løsning.

Som følge av at urfolk normalt er i enminoritetsposisjon i sine respektive land harde begrensede muligheter til å påvirke dennasjonale politiske utviklingen, og folkeretter derfor en form for garantist for framtidigrespekt for deres rettigheter. Urfolk er derforofte ikke villige til å oppgi den garanti somfolkeretten representerer ved å aksepterebegrensninger i deres rettigheter utover detsom allerede følger av gjeldende folkerett.

I Norge har man eksempelvis en situasjonhvor landets nest største politiske parti,Fremskrittspartiet, arbeider for avvikling avSametinget, opphevelse av reindriftsloven,oppsigelse av Norges forpliktelser etter ILO-konvensjon nr. 169, og for at Finland, Norgeog Sverige ikke skal inngå en Nordisk same-


22

25 Se Fremskrittpartiets prinsipp- og handlingsprgram 2005-2009, og Innstilling fra Stortingets kommunal- og forvaltningskomité om sametingets virk-somhet i 2005 (Innst.S.nr. 202 (2006-2007)

26 Finnmarken (Allan Klo), «Vil fjerne reindriftspenger» – artikkel om stortingsrepresentant Olav Gunnar Ballos uttalelser under folkemøte i Kvalsund2. juni 2008, http:www.finnmarken.no/lokale_nyheter/article3582322.ece

27 UN Working Group established in accordance with Commission on Human Rights resolution 1995/32 of 3 March 1995, 9th session, Geneva, 15-26September 2003: Conference Room Paper, Proposal by the Nordic countries (Denmark, Finland, Iceland, Norway and Sweden)

28 Den del av teksten som er undertreket ble av de nordiske stater foreslått inntatt i teksten.29 Felles forslag til omformulering av artikkel 3 i urfolkserklæringen, framsatt av de fem nordiske stater, sammen med New Zealand og Sveits, i FNs

arbeidsgruppe for urfolkserklæringen i 2004 (document Conference Room Paper 1). Den tekst som her er understreket ble av disse stater foreslåttinntatt i urfolkserklæringens artikkel 3: «Indigenous peoples have the right of self-determination. By virtue of that right they freely determinetheir political status and freely pursue their economic, social and cultural development. Taking into account the particular situation of peoplesunder colonial or other forms of alien domination or foreign occupation, it is recognized that peoples have the right to take any legitimate action,in accordance with the Charter of the United Nations, to realize their inalienable right of self-determination. The denial of the right of self-deter-mination is a violation of human rights and underlines the importance of the effective realization of this right. In accordance with the Declarationon Principles of International Law concerning Friendly Relations and Cooperation among States in accordance with the Charter of the United Nati-ons, this shall not be construed as authorizing or encouraging any action which would dismember or impair, totally or in part, the territorial integri-ty or political unity of sovereign and independent States conducting themselves in compliance with the principle of equal rights and self-determi-nation of peoples and thus possessed of a Government representing the whole people belonging to the territory without distinction of any kind.»

konvensjon.25 Enkelte politiske representantertilhørende partier som i dag er representert iden norske regjering har også gjentatte gangeruttrykt sterk motstand mot Finnmarkslovenog anerkjennelsen av tradisjonelle samiskerettigheter til land og naturressurser i sam-svar med statens folkerettslige forpliktelser.Den mest framtredende stortingsrepresen-tanten fra Finnmark fylke er blant annet avden oppfatning at reindriften ikke fortjenerlivets rett fordi reindriftsnæringen står i veienfor industriutvikling i Finnmark.26 Dette viserat man heller ikke i norsk sammenheng harnoen garanti for fortsatt positiv same-politiskutvikling, og heller ingen garanti for at manikke kan oppleve en dramatisk negativ sam-epolitisk og -rettslig utvikling.

De prinsipielle problemstillingene ved-rørende løsrivelsesproblematikken burdelikevel ikke representere et uoverkommeligproblem i en nordisk statlig-samisk sammen-heng. Spesielt fordi man under forhandling-ene om FNs urfolkserklæring faktisk haddefull nordisk statlig-samisk enighet om hvor-dan dette prinsipielt kan løses på grunnlag avgjeldende folkerettslige normer. Denne enig-heten var et uttrykk for en felles forståelse avat retten til selvbestemmelse på lik linje medalle andre rettigheter, som for eksempel staters rett til territoriell integritet, ikke kanbetraktes som en absolutt rettighet.

Den nordiske statlige og samiske enighetkom blant annet til uttrykk i forbindelse medat de nordiske stater (Danmark, Finland,Island, Norge og Sverige) i 2003 fremmet etfelles forslag i FNs arbeidsgruppe for urfolks-erklæringen. Det nordiske forslaget tok siktepå å etablere en balanse mellom urfolks rett tilselvbestemmelse og statenes rett til territoriellintegritet, på en måte som er i samsvar medanerkjente og gjeldende internasjonale rettsligenormer (understrekningen representerer det

tillegget som de nordiske land foreslo inntatti paragraf 15 i urfolkserklæringens fortale):27

«Bearing in mind that nothing in thisDeclaration may be used to deny anypeoples their right of self-determination,and further emphasizing that nothing inthis Declaration shall be construed asauthorizing or encouraging any actionwhich would dismember or impair,totally or in part, the territorial integrityor political unity of sovereign and inde-pendent States conducting themselves incompliance with the principle of equalrights and self-determination of peoples,and thus possessed of a governmentrepresenting the peoples belonging to theterritory without distinction of any kind.»28

Sametingene i Finland, Norge og Sverigestøttet dette forslaget, mens Samerådet påsin side ikke hadde noen prinsipielle innven-dinger mot forslaget. Det nordiske forslagetinneholdt flere viktige elementer: (1) Aturfolkserklæringens innhold ikke skal brukestil å fornekte noen folk deres rett til selvbe-stemmelse; (2) at urfolkserklæringen ikkeskal framstilles eller antas å oppfordre til helteller delvis å oppdele eller svekke det territo-rielle eller politiske samhold i stater som opp-trer i samsvar med prinsippet om folkenes likerett til selvbestemmelse; og (3) anerkjennelseav at det kan finnes flere enn ett folk i etbestemt territorium med rett til selvbestem-melse (se framheving av bokstaven s i ordetpeoples i siste setning: de nordiske staterforeslo at begrepet folk burde skrives i flertalls-form (peoples) i stedet for den tradisjonelleformuleringen hele folket (the whole people)for å markere at begrepet folk ikke nødvendig-vis innebærer landets samlede befolkning).

De nordiske stater, sammen med NewZealand og Sveits, framla et lignende felles


23

forslag i 2004. Dette forslaget er identisk medhvordan artikkel 2 i erklæringen fra verdens-konferansen om menneskerettigheter (1993)er formulert, med den forskjell at formule-ringen alle folk ble erstattet med urfolk.29

Sametingene støttet dette forslaget. Same-rådet hadde heller ingen uoverkommeligeprinsipielle motforestillinger i forhold til for-slaget, utover at man sa at begrepet peoplesmå erstatte formuleringen the whole people isamsvar med det tidligere felles-nordiskeforslaget. Ingen av disse forslagene ble inn-tatt i den endelige urfolkserklæringen, blantannet fordi urfolksgruppen på det aktuelleforhandlingstidspunkt ikke fant dette for-målstjenlig, jf. urfolkserklæringens paragraf46.

Denne tilnærmingsmåten framstår somkonstruktiv, og som den framgangsmåte somer mest lojal i forhold til eksisterende inter-nasjonal praksis. Det burde være mulig åkomme fram til en nordisk statlig og samiskenighet om dette, spesielt på bakgrunn avden enighet som forelå under forhandlingeneom FNs urfolkserklæring. Med en slik presi-sering burde også Finland og Norge værestand til å anerkjenne at samene har rett tilselvbestemmelse i henhold til felles artikkel 1i FN-konvensjonene.

De øvrige eksterne aspektene ved retten tilselvbestemmelse synes ikke å framstå somproblematiske i samisk sammenheng. Medandre ord synes det å være bred enighet omat samene har rett til å representere seg selvinternasjonalt, og rett til å utvikle samarbeidover statsgrensene.

2.4 Selvbestemmelsesrettens interne aspekter

Urfolkserklæringens artikkel 4 fastslår aturfolk i gjennomføringen av sin rett tilselvbestemmelse har rett til autonomi ogselvstyre i interne og lokale forhold, og rett tilet system for finansiering av slike autonomi-ordninger. Debatten under konferansen visteat det er prinsipiell enighet om at samenesrett til selvbestemmelse også inkluderer retttil autonomi og selvstyre i interne og lokaleforhold, og en rett til finansiering av slike

autonomiordninger. Debatten viste imidlertid også at disku-

sjonene om selvbestemmelsesrettens interneaspekter befinner seg i en fase hvor det frem-deles er en del usikkerhet med hensyn tilhvordan samisk autonomi bør eller kangjennomføres og finansieres. Dette er ikkespesielt overraskende fordi urfolkserklæring-en faktisk er det første universelle instru-mentet som uttrykkelig etablerer autonomiog selvstyre som en særskilt rettighet forbestemte grupper i samfunnet. Folkerettenbidrar heller ikke med noen definisjon avinnholdet og rekkevidden av retten til auto-nomi og selvstyre. Det følger imidlertid avordlyden at autonomiog selvstyreordningervil måtte gjennomføres innenfor rammen aveksisterende nasjonalstater.

I praksis identifiseres imidlertid autonomiog selvstyre normalt gjennom den faktiske ogformelle selvstendige myndighet som auto-nome institusjoner og enheter har i politiskebeslutningsprosesser. Normalt legges det tilgrunn at autonomi og selvstyre omfatter selv-stendighet i forhold til saker som er av internog nasjonal karakter.30 I noen tilfeller kanimidlertid selvstyreordninger også innbefattemyndighet til å inngå internasjonale avtaler,slik situasjonen eksempelvis er for Grønlandshjemmestyres vedkommende. Autonomi ogselvstyre er normalt gjennomført i nærmereavgrensede områder innenfor en stat hvorbefolkningen er kulturelt og etnisk forskjelligfra majoritetsbefolkningen.31 Det finnes for-skjellige eksempler i ulike deler av verdenhvor man har etablert urfolks autonomi ogselvstyreordninger i form av politisk, kultu-rell, språklig og/eller økonomisk autonomi,eksempelvis selvstyreordningene i Grønlandog Nunavut.

2.4.1 Autonomi og selvstyre: Interne og lokale forhold

Innleggene til Åhrén og statssekretær Vallebidro til å identifisere en grunnleggende viktig problemstilling i forhold til spørsmåletom hva innholdet i urfolks rett til autonomiog selvstyre er, nemlig om urfolks rett til åbestemme over interne og lokale forhold ihovedsak må ivaretas gjennom deres deltakelse


24

30 Hurst Hannum & Richard B. Lillich, The Concept of Autonomy in International Law, side 21831 James Crawford, The Creation of States in International Law, side 210-212

i ordinære demokratiske prosesser, eller omurfolk i tillegg har rett til å etablere egne ogselvstendige autonomiordninger, og eventuelthvilke på hvilke saksområder.

Statssekretær Valle framhevet at urfolks-erklæringens anerkjennelse av urfolks rett tilå utøve deres selvbestemmelsesrett i form avautonomi og selvstyre krever at urfolk harfull og effektiv deltakelse i et demokratisksamfunn, og i beslutningsprosesser som errelevante for de berørte urfolkene. Han sa atdette betyr at samene har rett til innflytelse ialle saker som berører samene som en gruppe,mens Sametinget i saker som bare er relevantefor samer - som for eksempel språk og samisknæringsutvikling - bør utøve beslutnings-myndigheten alene.

Åhrén var av den oppfatning at urfolks-erklæringens anerkjennelse av urfolks rett tilautonomi innebærer at de interne aspekteneved urfolks rett til selvbestemmelse ikke kanbegrenses til deltakelse i ordinære demokra-tiske politiske prosesser på lik linje medmajoritetsbefolkningen. Han sa at urfolksrett til selvstyre må komme til uttrykk i enform for etnisk definert autonomi som erknyttet opp mot et rimelig definert territo-rium. Han begrunnet dette med at selv-bestemmelsesrettens interne aspekter, blantannet etter vedtakelsen av urfolkserklæringen,ikke lenger bare gjelder for den samledebefolkningen innenfor statens territorium,og at det derfor heller ikke lenger er mulig åbegrense denne rett til deltakelse i ordinæredemokratiske prosesser. Åhrén var likevel avden oppfatning at det ved utøvelsen av samiskselvbestemmelse må tas hensyn til at storedeler av det tradisjonelle samiske området idag har en blandet befolkning og at andre folkenn samene også har rett til selvbestemmelse.Han viste til at forslaget til Nordisk same-konvensjon forsøker å finne en slik balansemed hensyn til de ulike folks rett til selvbe-stemmelse. Konvensjonsforslaget etablereren glidende skala for sametingenes myndig-het og innflytelse med utgangspunkt i hvorviktig den aktuelle saken er for det samiskesamfunn, jf. blant annet konvensjons-forslagets kapittel II om samisk styring (artiklene 14–22).

Det framstår som klart at retten til autonomiog selvstyre innebærer en rett for urfolk til åetablere selvstendige styreordninger på vissesaksområder – ved siden av allerede eksiste-rende nasjonale demokratiske systemer – isaker som angår deres interne og lokale for-hold. Urfolkserklæringens artikkel 4 aner-kjenner at urfolk har rett til autonomi ogselvstyre i forhold til to kategorier av saker;saker vedrørende interne forhold, og sakervedrørende lokale forhold. Den naturligespråklige forståelsen av disse to begrepene erat begrepet interne forhold omfatter sakersom utelukkende vedrører vedkommendeurfolk, eksempelvis språk, kultur, religion,mens begrepet lokale forhold må forstås åomfatte saker som i det vesentlige vedrørervedkommende urfolk, eksempelvis utdanning,informasjon, medier, økonomi, naturressurserog miljø. Argumentasjonen om at samenes retttil autonomi omfatter saker som utelukkendeberører samene kan derfor vanskelig for-svares med utgangspunkt ordlyden i urfolks-erklæringens artikkel 4.

Det opprinnelige forslaget til FNs urfolks-erklæring, slik den ble foreslått av FNsunderkommisjon for menneskerettigheter,gir en viss veiledning i forhold til forståelsenav innholdet i urfolks rett til autonomi ogselvstyre.32 Den opprinnelige formuleringenav nåværende artikkel 4 inneholdt en listeover saksområder som ble ansett å falle innunder konseptet om urfolks interne og lokalforhold. Denne listen inneholdt blant annetfølgende saksområder: kultur, religion,utdanning, informasjon, medier, helse, hus-være, arbeidsliv, sosial velferd, økonomiskeaktiviteter, forvaltning av land og natur-ressurser og miljø. Denne listen ble imidlertidikke inntatt i den endelige versjonen averklæringen, hovedsakelig med den begrunnelseat slike lister ofte blir fortolket som å væreuttømmende og at viktige saksområder der-for i praksis kan komme til å falle utenforbestemmelsens saklige virkeområde. Til trossfor at denne listen ikke ble inkludert i denendelige urfolkserklæringen er det likevelgrunn til å anta den må danne et viktig ut-gangspunkt for framtidige diskusjoner omhvilke saksområder som bør anses som interne


25

32 FN dokument E/CN.4/Sub.2/1994/2/Add.1

og lokale samiske forhold.FNs urfolkserklæring, i den form den ble

vedtatt av FNs generalforsamling, inneholderen rekke bestemmelser som bidrar til å belyseinnholdet og rekkevidden av de interneaspektene av urfolks rett til selvbestemmelse.Eksempelvis framgår det av erklæringensartikkel 5 at urfolk har rett til å bevare ogstyrke deres egne politiske, rettslige, økono-miske, sosiale og kulturelle institusjoner,samtidig som de beholder sin rett til fullt ut ådelta i det politiske, økonomiske, sosiale ogkulturelle liv innenfor staten. Denne bestem-melsen uttrykker et grunnleggende prinsippmed hensyn til balansen mellom urfolks retttil autonomi og deres alminnelige demokra-tiske rettigheter. Dette betyr blant annet atdet forhold at urfolk kan delta i demokratis-ke prosesser på linje med majoritetsbefolk-ningen ikke er tilstrekkelig for å oppfylleerklæringens krav, samtidig som at deres retttil selvstyre heller ikke uten videre skal haden virkning at de ikke kan ta del i storsam-funnets demokratiske prosesser. Bestem-melsen framhever at urfolk i tillegg til rettentil å bevare og styrke egne institusjoner ogsåhar rett til å delta i storsamfunnets prosesserdersom de selv velger dette (se formulering-en «if they so choose» i artikkel 5).

Urfolkserklæringens artikkel 23 bestemmerat urfolk har rett til å bestemme og utvikleegne prioriteter og strategier for gjennom-føringen av sin rett til utvikling, og at urfolkspesielt har rett til aktivt å være delaktig iutviklingen og fastsettelsen av helse, økono-miske og sosiale programmer som berørerdem, og til å så langt som mulig ha rett til åforvalte slike programmer.

En tilsvarende bestemmelse om urfolksrett til å fastsette egne prioriteringer og strategier kommer til uttrykk i erklæringensartikkel 32 vedrørende urfolks rett til å utvikleegne landområder og naturressurser. I sinredegjørelse for selvbestemmelsesrettens res-sursdimensjon betegnet Åhrén erklæringensartikkel 32, samt artiklene 26 (2) og 28 (1),som sentrale i forhold til fastsettelsen av inn-holdet og rekkevidden av selvbestemmelses-rettens ressursdimensjon.

Statlige myndigheters plikt til å konsulteresamer i saker som berører dem er en naturligdel av diskusjonen om samisk selvstyre, blant

annet fordi urfolkserklæringen på en rekkeområder omtaler en slik konsultasjonsplikt,og fordi konsultasjonsplikten eventuelt ogsåvil utgjøre et viktig element i sametingenesglidende myndighetsskala. Det kan imidler-tid ikke uten videre legges til grunn at statersplikt til å konsultere urfolk i samsvar medILO-konvensjon nr. 169 er identisk medkonsultasjonsforpliktelsen i henhold tilurfolkserklæringen.

Artikkel 6 i ILO-konvensjonen er konven-sjonens hovedbestemmelse med hensyn tilkonsultasjonsplikten. Det framgår av artikkel6 at regjeringer skal rådføre seg med ved-kommende urfolk, ved hensiktsmessige ord-ninger og spesielt gjennom deres representa-tive institusjoner, når det overveies å innførelovgivning eller administrative tiltak som kanfå direkte betydning for dem. Det framgårvidere av artikkel 6 at konsultasjonene skalforegå med god vilje, i former som er tilpas-set forholdene og med den målsetting å opp-nå enighet om eller tilslutning til de foreslåt-te tiltakene.

Urfolks rett til selvbestemmelse er detprinsipielle grunnlaget for urfolkserklæring-en, mens ILO-konvensjonen legger til grunnat urfolk bare har rett til medbestemmelse.Det er stor materiell forskjell mellom rettentil selvbestemmelse og retten til medbestem-melse, og dette har også konsekvenser forkonsultasjonspliktens karakter og omfang.

Urfolkserklæringens artikkel 19 fastslåreksempelvis at statlige myndigheter med godvilje skal samarbeide med og konsultereurfolk gjennom deres representative institu-sjoner for å oppnå urfolks frie og informerteforhåndssamtykke («free, prior and informedconsent») før lovgivning eller administrativetiltak vedtas eller gjennomføres i saker somberører urfolk. Dette framstår som en skjer-pelse av statlige myndigheters forpliktelser,og dette må forstås dithen at urfolkserklæ-ringen i visse tilfeller også etablerer en for-handlingsplikt. Forslaget til Nordisk sam-ekonvensjon legger for øvrig også til grunn atsametingene i visse tilfeller har rett til for-handlinger. Det framgår av konvensjonsfors-lagets artikkel 16 (1) at offentlige myndighe-ter i spørsmål av vesentlig betydning forsamene skal føre forhandlinger med same-tingene før vedtak fattes i saken.


26

Det synes på bakgrunn av den senere tidsfolkerettsutvikling naturlig at statlige myn-digheter og sametingene iverksetter proses-ser som tar sikte på å analysere hvilke konse-kvenser den internasjonale utviklingen harfor sametingenes myndighet og rolle i utvik-lingen av det samiske samfunn, deriblanthvilke lovgivningsmessige og administrativetiltak som er påkrevd som følge av at samenemed hjemmel i urfolkserklæringen ogsåbesitter rett til selvbestemmelse gjennomautonomi og selvstyre. Det forutsettes atman i denne sammenheng i første omgangmå søke å identifisere saksområder som er åanse som interne og lokale samiske forhold.

2.4.2 Samisk selvbestemmelse: Politiske aspekter

Selvbestemmelsesrettens politiske aspekt er iførste rekke fastslått i urfolkserklæringensartikkel 3, hvor det framgår at urfolk har retttil selvbestemmelse, og at de i kraft av dennerett fritt bestemmer sin egen politiske stillingog fremmer sin egen økonomiske, sosiale ogkulturelle utvikling. Bestemmelsen er forøv-rig innholdsmessig identisk med felles artik-kel 1 (1) i FN-konvensjonene, med den for-skjell at erklæringens artikkel 3 fastslår atdenne rett også gjelder for urfolk.

Vars redegjorde for selvbestemmelses-rettens politiske aspekter, med utgangspunkti felles artikkel 1 i FN-konvensjonen.33 Hunviste til at disse to konvensjonene er inkor-porert i norsk rett, og at disse dermed også eren del av norsk rett (Menneskerettsloven § 2). Hun sa også at Menneskerettsloven § 3gir disse to konvensjonene forrang i forholdtil annen norsk lovgivning, i den forstand atbestemmelsene i konvensjonene vil gå forannorske lovbestemmelser i tilfeller av motstrid.

Vars var av den oppfatning at man i dagikke har reell samisk politisk selvbestem-melse i Finland, Norge og Sverige, og at deter nødvendig med omfattende lovendringerog endringer i de respektive lands samepoli-tikk før reell samisk politisk selvbestemmelsekan oppnås. Hun begrunnet dette med atsametingene i dag i stor utstrekning er

underlagt statlig kontroll.Vars viste til at den finske grunnloven

(121 § 4) etablerer rett til selvstyre forsamene i Finland: Samene har formelt rett tilkulturell autonomi innenfor det såkaltehjembygds-området i saker som vedrørerderes språk og kultur.34 Hun var imidlertid avden oppfatning at Sametinget i Finland i rea-liteten har svært begrenset myndighet, ogkonkluderte med at selv om samene pågrunnlag av lovgivningen i Finland har etgodt rettslig utgangspunkt, så har de likevelikke lykkes å gjennomføre en samisk autono-mi i samsvar med forutsetningene i grunnlo-ven. Hun viste til at FNs menneskerettighets-komité har kritisert Finland for dette forholdunder henvisning til artikkel 1 i FN-konven-sjonen om sivile og politiske rettig-heter (SP).

Hva angår Sametingets stilling i Norgeframhevet Vars spesielt at tinget ikke harnoen klar konstitusjonell stilling: Tinget erikke underlagt regjeringen, men har hellerikke en fullstendig selvstendig konstitusjonellstilling. Hun sa at til tross for at grunnloven iNorge fastslår at statlige myndigheter skal leg-ge til rette for at den samiske folkegruppen skalkunne bevare og utvikle sitt språk, sin kulturog sitt samfunnsliv, så har Sametinget likevelliten reell myndighet. Sametingets hoved-oppgave er å gi råd til regjeringen i saker somtinget selv definerer som viktige for detsamiske folk. Vars sa at konsultasjonsavtalenav 2005 mellom regjeringen og Sametingethar ført til forbedret kommunikasjon mellomstatsmyndighetene og Sametinget, men atavtalen også har ført til at utviklingen avSametingets egen politiske myndighet harstoppet opp. Hun henviste også til at FNsmenneskerettighetskomité har etterspurt til-tak som ville styrke Sametingets myndighet.Vars konkluderte med at Sametingets selv-stendige myndighet i stor grad er begrensettil språksaker og samisk kulturvern.

Vars viste til at Sametinget i Sverige er noeforskjellig fra sametingene i Finland og Norge,fordi Sametinget i Sverige også er en statligmyndighet med det overordende ansvar for åbidra til en levende samisk kultur. Hun under-


27

33 Felles SP/ØSK artikkel 1(1): «All peoples have the right of self-determination. By virtue of that right they freely determine their political status andfreely pursue their economic, social and cultural development.» Norsk oversettelse av felles SP/ØSK artikkel 1 (1): «Alle folk har selvbestemmelses-rett. I kraft av denne rett bestemmer de fritt sin politiske stilling og fremmer fritt sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling.»

34 Det samiske hjembygdsområdet omfatter de tre nordligste kommunene i Finland - Enontekiö, Enare og Utsjoki - samt reinbeiteområdet «LapinPaliskunta» i Sodankylä kommune.

streket imidlertid at Sametingets fremsteoppgave er å være en kulturell rådgiver forden svenske regjeringen, og konkluderte medat Sametinget i Sverige derfor ikke kan ansessom et samisk selvstyreorgan. Viderebegrunnet hun dette med at Sametingetsvirksomhet styres av riksdagen og regjeringengjennom lover, forordninger og andre formerfor beslutninger. Sametinget i Sverige må, somet statlig myndighetsorgan, følge retnings-linjene i regjeringens årlige reguleringsbrevsom beskriver målsettingene for virkeområdeneog hva Sametinget må rapportere om vedutgangen av året. Hun sa at FNs menneske-rettighetskomité også har kritisert Sverigefor denne dobbeltrolleordningen, og påpekteat komiteen er bekymret over Sametingetsmanglende myndighet i Sverige.

Vars sa seg forøvrig enig med den nordiskeekspertgruppen med hensyn til at det i førsterekke er sametingene som skal utøve samenespolitiske selvbestemmelse, men understreketat dette ikke innebærer at den tradisjonelleutøvelsen av selvbestemmelsesretten, f. eks.gjennom samesiidaenes autonome jakt- og fis-ke-systemer eller reindriftssiidaenes selvstyre,skal undergraves eller miste sin betydning.

Sametingenes politiske stilling har gradvisblitt styrket i alle tre land med den konsekvensat tingenes politiske innflytelse også har økt.Sametingene er likevel fremdeles i første rekke å anse som rådgivende organer overforstatlige myndigheter i saker vedrørendesamiske forhold som følge av deres formellestilling og begrensede beslutningsmyndighet.Dette fører til at sametingenes innflytelse iforhold til den samiske økonomiske, sosialeog kulturelle utviklingen i realiteten er sværtbegrenset.

2.4.3Samisk selvbestemmelse:Økonomiske aspekter

Gjennomføringen av de politiske aspekteneav samisk selvbestemmelse er i stor grad ogsåavhengig av hvilke økonomiske ressursersom stilles til disposisjon for sametingene, oggraden av selvstendighet som sametingenehar i forhold til utforming og gjennomføringav egen økonomisk politikk i forhold tilutviklingen av det samiske samfunn.

Fjellheim holdt et foredrag om samiskselvbestemmelse og økonomi, hvor han tok

sikte på å belyse status for Sametingets evnetil, og mulighet for, å utøve en aktiv økono-misk politikk i samsvar med prinsippet omurfolks rett til selvbestemmelse. Han tokutgangspunkt i urfolkserklæringens artikkel4, hvor det framgår at urfolk i gjennomfø-ringen av retten til selvbestemmelse har rett tilautonomi og selvstyre i interne og lokale for-hold, herunder med hensyn til finansieringav slik autonomi.

Fjellheim redegjorde i sitt innlegg for situasjonen i Norge med hensyn til Same-tingets rolle i utviklingen av økonomiskesamepolitiske virkemidler. Han dokumenterteat Sametinget i Norge i dag bare forvalter40 prosent av de samlede bevilgninger tilsamiske formål, og at staten dermed forvalter60 prosent av den utøvende økonomiskesamepolitikken. Dersom det legges til grunnat bevilgninger til samiske formål i stor gradgår til saksområder som omfattes av be-tegnelsen interne og lokale forhold i urfolks-erklæringens artikkel 4 så betyr det at dennorske stat i dag forvalter 60 prosent av dissesaksområdene.

Fjellheim dokumenterte også at bare 22millioner norske kroner av virkemiddelpos-tene på Sametingets 2008-budsjett påomtrent 300 millioner er initiert og etablertav Sametinget selv. Sametinget i Norge harifølge Fjellheim bare initiert sju prosent aveget budsjett, og 2,9 prosent av de totale årli-ge statlige overføringer til samiske formål i Norge. Dette betyr at den norske stat i dagutformer 97 prosent av de samlede økono-miske virkemidlene på det samepolitiskeområdet, og 93 prosent av den økonomiskesamepolitikk som forvaltes av Sametinget.

Det synes på denne bakgrunn klart atdagens system i Norge for utvikling og finan-siering av den økonomiske samepolitikkenikke oppfyller de krav som man naturlig måkunne stille i lys av at urfolkserklæringenanerkjenner at urfolk har rett til autonomi ogselvstyre i interne og lokale forhold. Det antasat situasjonen i Finland og Sverige ikke ermeget forskjellig fra Norge hva angår same-tingets myndighet og rolle i utviklingen ogforvaltningen av den økonomiske same-politikken.

Selvbestemmelsesrettens økonomiskeaspekter er også nært knyttet opp mot selv-


28

bestemmelsesrettens ressursdimensjon, detvil si urfolks rett til å for egne formål fritt rådeover sine naturrikdommer og forekomster.Disse problemstillingene behandles i kapittel2.4.4. 2.4.4Samisk selvbestemmelse:

Land, ressurser og kulturUrfolk er avhengig av egne tradisjonelle land-områder og naturressurser, fordi dette utgjørdet materielle grunnlaget deres kultur, øko-nomi og levesett. Folks rett til å forvalte ognyttiggjøre seg egne naturressurser er aner-kjent som en viktig del av deres rett til selv-bestemmelse, og betegnes normalt som selv-bestemmelsesrettens ressursdimensjon ellerøkonomiske dimensjon.

Åhrén var av den oppfatning at urfolksrett til å bestemme over egne landområder,vann, naturressurser, kultur i stor grad utgjørden materielle rekkevidden av urfolks rett tilselvbestemmelse, og at dette faller inn underdet som er å forstå som urfolks interne oglokale forhold.

Åhrén behandlet selvbestemmelsesrettensressursdimensjon med utgangspunkt i FNsurfolkserklæring. Han tok utgangspunkt i aturfolkserklæringens artikkel 3 bekrefter aturfolk har rett til å bestemme over egen utvik-ling, og at dette ikke kan realiseres med min-dre urfolk har kontroll over egne naturres-surser, herunder ressurser som er sentralefor deres tradisjonelle økonomi. Han visteogså til at urfolk i henhold til erklæringensartikkel 20 har rett til å bevare og utviklederes egne økonomiske systemer og institu-sjoner, og til å sikre deres eget livnærings-grunnlag.

Åhrén viste videre til at erklæringensartikkel 26 (2) fastslår at urfolk har rett til åeie, bruke, utvikle og kontrollere landområ-der og ressurser som de besitter på grunnlagav tradisjonell besittelse eller bruk. Det bleogså vist til at urfolk i henhold til erklæring-ens artikkel 28 (1) har rett til å få tilbakeførtlandområder og ressurser som de tradisjonelthar besittet eller brukt, men som er fratattdem uten deres frie og informerte forhånds-samtykke. Dersom slik tilbakeføring ikke ermulig, har urfolk rett til rimelig og rettferdigerstatning for landområder og ressurser somer fratatt dem uten deres frie og informerteforhåndssamtykke. Åhrén påpekte også at

urfolk i henhold til erklæringens artikkel 32har rett til å bestemme og utvikle priorite-ringer for utviklingen av deres landområderog ressurser.

Åhrén var forøvrig av den oppfatning atinternasjonale bestemmelser om ikke-diskri-minering også må tas i betraktning når mananalyserer hvilke rettigheter urfolk har medhensyn til å bestemme over egne landområder,ressurser og andre kulturelle aspekter av deressamfunn. Han henviste i den forbindelse tilen avgjørelse i Den europeiske menneske-rettighetsdomstolen, hvor det framgår at retten til ikke å bli diskriminert også er krenket når stater i fravær av en objektiv ogrimelig begrunnelse unnlater å behandlesituasjoner som er vesentlig forskjellige påulike måter. Han viste også til at praksis iFNs rasediskrimineringskomité (CERD) viserat komiteen legger til grunn samme type for-tolkning med hensyn til urfolks kollektivelandrettigheter. CERDs generelle anbefalingnr. XXIII (1997) anerkjenner at det forholdat urfolk har mistet sine tradisjonelle lan-dområder utgjør en spesiell form for diskri-minering mot urfolk.

Et av Åhréns hovedpoenger var at ressurs-dimensjonen i urfolks rett til selvbestemmelsegår utover det å ha innflytelse på forvaltningenav egne naturressurser gjennom deltakelse iordinære demokratiske prosesser sammenmed majoritetsbefolkningen. Dette ble blantannet begrunnet med det forhold at urfolks-erklæringen anerkjenner at urfolk har rett tilautonomi og selvstyre i interne og lokale for-hold. Han konkluderte med at urfolks rett tilå bestemme over sine egne tradisjonelle land-områder og ressurser - blant annet medhjemmel i artiklene 3, 4, 26 og 28 i urfolks-erklæringen – også har betydning for detsamiske folkets rettigheter til tradisjonelleressurser (f. eks. reindriftsrettigheter, jakt- ogfiskerettigheter, herunder i saltvann), så velsom ressurser som tradisjonelt ikke har værtutnyttet av samene – eksempelvis olje, mine-raler og storskala skogdrift.

Han understreket at det samiske folketsrett til selvbestemmelse ikke skiller seg fraden rett som det finske, norske, russiske ogsvenske folket har til selvbestemmelse, og atdette betyr at det samiske folkets rett til selv-bestemmelse i forhold til naturressurser og


29

kultur ikke er forskjellig fra den rett sommajoritetsbefolkningen nyter godt av. Hanvar av den oppfatning at forslaget til Nordisksamekonvensjon langt på vei gir svar påhvordan retten til selvbestemmelse kangjennomføres i territorier med flere enn ettfolk. Han viste til at konvensjonsutkastetskapittel II (artiklene 14-22) beskriver hvor-dan retten til selvbestemmelse skal gjennom-føres i samisk sammenheng under hensyn-tagen til at man i dag har en blandetbefolkning i tradisjonelle samiske områder.

I forhold til selvbestemmelsesrettens kulturelle aspekter, konkluderte Åhrén blantannet med at den utvilsomt også omfatterurfolks rett til å bestemme over sin egen kollektive kreativitet. Dette betyr for eksempelat samene har rett til å kontrollere bruken avtradisjonelle samiske klesplagg, joik, hånd-verk (duodji), og flora- og faunakunnskap.

Selvbestemmelsesrettens kulturelle aspekterble omtalt av flere av foredragsholderne. Detble vist til at urfolkserklæringens artikkel 3fastsetter at urfolk i kraft av deres rett tilselvbestemmelse også har rett til å fremme sinegen kulturelle utvikling, og at erklæringensartikkel 31 fastslår at urfolk blant annet harrett til å bevare, kontrollere, beskytte ogutvikle sin egen kulturarv, tradisjonell kunn-skap og tradisjonelle kulturelle uttrykk. Flereandre bestemmelser i urfolkserklæringen bleframhevet som viktige i fortolkningen av inn-holdet og rekkevidden av selvbestemmelses-rettens kulturelle aspekter, herunder artiklene5, 11 (1), 12 (1), 13, 15 og 24. Det ble ogsåvist til at ILO-konvensjon nr. 169 også inne-holder bestemmelser som forplikter stater tilå beskytte urfolks økonomiske og kulturellerettigheter, spesielt artiklene 2 (2), 5 (a), 7 og23. Flere foredragsholdere framhevet også atkultur også er beskyttet gjennom urfolks rettigheter til blant annet land og ressurser,tradisjonelle næringer, forskning og utdanning.

2.4.5Samisk selvbestemmelse: ForskningMagga behandlet problemstillinger knyttet tilsamisk selvbestemmelse innenfor forsknings-området. Han tok utgangspunkt i at selvbe-stemmelsesretten gir et folk rett til å gjøregrunnleggende valg med hensyn til deresegen framtidige kollektive utvikling, og sa atdette følger av selvbestemmelsesrettens

interne aspekt. Han framhevet at stater erforpliktet til å ivareta de ulike folks kollektiveinteresser og behov, og at stater ikke skalbedrive kulturhomogenisering, men garantereat alle folk innenfor statens territorium frittkan fremme sin egen økonomiske, sosiale ogkulturelle utvikling. Magga henviste i denforbindelse til en uttalelse i FNs rasediskri-mineringskomité (General Comment No.21/1996), hvor det fastslås at folkenes rett tilselvbestemmelse har et internt aspekt somomfatter alle folks rett til fritt å fremme egenøkonomiske, sosiale og kulturelle utviklinguten ekstern innblanding. Magga sa at denstore utfordringen med hensyn til urfolksrett til selvbestemmelse ligger i hvordan statene innretter seg internt, spesielt fordiden historiske erfaringen viser at stater ofteaktivt har forsøkt å hindre urfolks egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling –enten åpenlyst eller på en fordekt måte.

Magga konstaterte at forskning er envesentlig del av kulturen, både som prosessog produkt. Han framhevet at et folks selv-bestemmelse ikke bare er et spørsmål omhvem som skal ta avgjørelser, men at det erlike viktig å ta hensyn til sammenhengenmellom politiske vedtak og deres virkning i detaktuelle samfunn. Som alle andre samfunn harogså det samiske samfunn i stor utstrekningblitt et vitenskapsbasert samfunn, der kulturellvekst og utvikling er avhengig av at ny kunn-skap utvikles og tilegnes gjennom forskning.

Magga konkluderte med at samisk forskningderfor er et viktig virkemiddel for å oppnåden overordnede målsetting som til enhvertid formuleres for det samiske samfunn, ogde utfordringer og muligheter det modernesamiske samfunn står overfor. Han sa at deter nødvendig å etablere et samisk organ forhøyere utdanning og forskning med råd-givnings- og forvaltningsfunksjoner, for åsikre samisk autonomi innenfor samisk høyere utdanning og forskning.

Det synes ikke å foreligge sterke motfore-stillinger eller uenighet om behovet for åstyrke vilkårene for samisk forskning, her-under gjennom styrket samisk selvstyreinnenfor forskningsområdet. Det framgåreksempelvis av innstillingen fra Stortingetskommunal- og forvaltningskomité om Same-tingets virksomhet i 2005 at Norges forsknings-


30

råd i samarbeid med Sametinget vil sette igang en utredning som skal vurdere etable-ring av et felles samisk forskningsutvalg forFinland, Norge og Sverige. Det er en forvent-ning om at et slikt felles samisk forsknings-utvalg vil kunne fastsette strategier forsamisk forskning og bidra til bedre ressursut-nyttelse gjennom koordinering av forsknings-aktivitetene i de nordiske land. Innstillingentar også til orde for å etablere et eget samisketikkutvalg.35 Flertallet i Stortingets kommu-nal- og forvaltningskomité stiller seg bak disse forslagene. Disse forslagene er i storutstrekning i samsvar med det som underkonferansen ble framhevet som viktig i forholdtil samisk autonomi innenfor forsknings-området.

2.4.6 Samisk selvbestemmelse:Utdanning og skole

Utdannings- og skolesektoren ble gjenstandfor mye debatt under konferansen. Debattenbar preg av dette ble ansett som et særdelesviktig aspekt ved samisk selvbestemmelse, ogsom et område hvor man relativt raskt burdekunne se en dramatisk positiv utvikling der-som det er reell politisk vilje for dette i same-tingene og blant statlige myndigheter.

Hirvonen og Balto anførte i deres foredragat samisk kontroll og styring med hensyn tilinnholdet i samisk utdanning må anses somen selvsagt del av samisk selvbestemmelse, ogat det er helt avgjørende for det samiske sam-funn at samene selv gis anledning til å utformeog bestemme innholdet i utdanningen oghvordan utdanningsinstitusjonene skal virke.

Hirvonen og Balto sa at selv om utdannings-og skolesektoren er en sentral samepolitisksak, så har denne sektoren likevel ikke fått denoppmerksomhet som den fortjener, spesieltikke i forhold til spørsmålet om samisk selv-bestemmelse. De var av den oppfatning atdersom utdannings- og skolesektoren sammen-lignes med andre viktige samepolitiske saks-områder, eksempelvis samiske rettigheter tilland og vann, så er konklusjonen den atutdannings- og skolesektoren har blitt gjen-stand for en nedprioritering, spesielt i forbin-delse med bevilgning av ressurser til offentli-ge utredninger og forskning. Dette har skjedd

til tross for at det er full enighet i sam-funnetom at utdannings- og skolesektoren har enhelt sentral plass i forhold til arbeidet med åformidle samisk språk og kultur til framtidi-ge generasjoner.

Hirvonen og Balto viste til at urfolks-erklæringens artikkel 14 fastslår at urfolk harrett til å etablere og kontrollere sine egneutdanningsinstitusjoner og -systemer for å giutdanning på sitt eget språk, og på en måtesom er tilpasset deres kultur og opplærings-metoder. Retten til kontroll over det samiskeutdanningssystemet ble av dem ansett for åvære en integrert del av det som urfolks-erklæringens artikkel 4 betegner som interneog lokale forhold som urfolk har rett til selv åstyre.

Hovedproblemet i forhold til samisk selv-bestemmelse innenfor utdannings- og skole-sektoren er i følge Hirvonen og Balto det for-hold at statlige myndigheter i dag i altfor storgrad etablerer rammevilkårene for samiskutdanning. Blant annet er det slik at det alltid er nasjonale læreplaner som dannerutdanningsnormen, med den konsekvens atdet samiske alltid må tilpasse seg slike nasjonale planer.

Konklusjonen på debatten om utdannings-og skolespørsmål var at man i dag ikke harsamisk selvstyre innenfor utdannings- ogskolesektoren. På samme måte som innenforforskningsområdet synes det å være relativtbred enighet om at samiske institusjoner måfå større myndighet og rolle i utviklingen ogforvaltningen av den samiske utdannings- ogskolesektoren. Problemet synes i stor grad åvære knyttet til det forhold at verken statligemyndigheter eller sametingene har prioritertspørsmålet om økt samisk selvbestemmelseinnenfor utdannings- og skolesektoren.

2.4.7Samisk selvbestemmelse: Kjønns- og likestillingsperspektiv

Kuokkanens innlegg belyste urfolkskvinnerskritikk av eksisterende ordninger for urfolksselvbestemmelse. Hun viste til at urfolks-kvinner i stigende grad stiller seg kritiske tildagens ordninger for urfolks selvbestemmelsefordi disse ofte er rene kopier av storsamfun-nets strukturer som ikke tar hensyn til


31

35 Innst.S.nr. 202 (2006-2007) Innstilling fra kommunal- og forvaltningskomitéen om Sametingets virksomhet i 2005.

kvinner og som bidrar til å reprodusere ulik-hetene mellom kjønnene. Hun sa også atdagens selvbestemmelsesordninger ofte erfanget opp av de globale økonomiske mar-kedskreftene. Hun var av den oppfatning aturfolks selv-styreordninger må være basertpå urfolkenes verdier og verdenssyn. Dette eri følge henne en forutsetning for levedyktigeautonomiordninger.

Kuokkanen framhevet at urfolkskvinnersmå spille en avgjørende rolle i arbeidet med åetablere og gjennomføre autonomiordninger,under henvisning til at de har en sentral rollei arbeidet med å opprettholde urfolks tradi-sjonelle praksis, systemer, kunnskapsbaser,verdisyn, språk og læringsmodeller – aspektersom den nylig vedtatte FN-erklæringen omurfolks rettigheter søker å ivareta. Hun sa atkvinners bekymringer, behov og kritikk normalt ignoreres i diskusjonene om urfolksselvbestemmelse, og at dette ofte søkesbegrunnet med den ideologi at individuellerettigheter for kvinner er uforenlige medurfolks kollektive rettigheter. Hun sa atkvinnelige samiske politikeres synspunkterofte søkes gjort uvesentlig dersom de søkerinnflytelse på saksområder som er dominertav menn, som for eksempel løyve til motori-sert ferdsel i utmark, reindriftspolitikk ogforvaltning av naturressurser, fordi mannligekolleger i slike sammenhenger til tider giruttrykk for at kvinner mangler kompetanseeller at de ikke vet hva de snakker om. Hunvar også av den prinsipielle oppfatning atman ikke kan skille kjønnenes likestilling fraurfolks rett til selvbestemmelse, fordi urfolkikke kan avkolonialisere sine samfunn uten åta opp mannlig sjåvinisme i disse samfunnene.

Kuokkanen sa at urfolks tap av kollektivautonomi og urfolkskvinners tap av individuellautonomi historisk sett har gått hånd i hånd,og at denne prosessen i stor grad er et resultatav at urfolk befinner seg i et avhengighetsfor-hold i forhold til den kapitalistiske markeds-økonomien. Hun sa at opprettholdelsen avtradisjonelle autonomistrukturer og tradisjo-nell økonomi i mange tilfeller ikke er muligfordi urfolk ikke har tilgang til og kontrollover egne landområder – og at de derfor blirtvunget inn i markedsøkonomien, dette har i

mange tilfeller ført til at urfolks tradisjonelleøkonomier har kollapset - med tap av auto-nomi, sult, fattigdom og økologisk ubalansesom resultat.

Kuokkanen var av den oppfatning at også denordiske velferdsstatene har svekket sameneskollektive eksistens som et urfolk, blant annetsom følge av den sterke fokuseringen på indi-vidualisme og sosial likestilling. Hun sa at denordiske stater internasjonalt liker å fram-stille seg som urfolksvennlige stater, samtidigsom man søker å opprettholde et bilde avhomogene nordiske nasjoner i den offentligebevissthet og hjemlige politiske debatt. Dettebildet tar i liten grad hensyn til samenes til-stedeværelse, historiske minoriteter og et stigende antall innvandrere og flyktninger.

Kuokkanen konkluderte med at kritikkenfra verdens urfolkskvinner mot eksisterendeselvstyremodeller må tas på alvor dersomurfolks selvbestemmelse skal bli noe annetenn tomme ord. Hun sa at selvbestemmelses-modeller som ikke tar hensyn til kjønns-strukturer i selvstyreorganer, den omfat-tende kjønnsbaserte vold i dagensurfolkssamfunn, tradisjonelle og modernekjønnsroller samt viktigheten av individuellautonomi, ikke vil kunne sikre urfolk politiskeller økonomisk autonomi. Hun sa også aturfolkskvinner må spille en ledende rolle iutviklingen og gjennomføringen av urfolksautonomi for å sikre at deres autonomistruk-turer ikke blir rene kopier av eksisterendekolonialistiske hierarkier og patriarkalskeforestillinger.

2.5 FNs urfolkserklæring som rettskildeNoen stater framhever ofte at FNs urfolks-erklæring ikke et folkerettslig bindendedokument. Dette kommer blant annet tiluttrykk i den norske regjeringens stortings-melding om norsk samepolitikk – St.meld.nr. 28 (2007-2008) – hvor det framheves atselv om erklæringen vil legge viktige føringeri arbeidet med å fastsette hvilke rettigheterurfolk har, så er den likevel ikke et folkeretts-lig bindende dokument.36

I vurderingen av urfolkserklæringens statussom rettskilde for spørsmål vedrørende ur-folks rettigheter, er det viktig å notere seg at


32

36 St. meld. Nr. 28 (2007-2008), kapittel 2.3.6 FN-erklæringen om urfolks rettigheter37 National Law No. 3760 - December 2007

erklæringen allerede har stor innflytelse irettslige og politiske prosesser på nasjonaltnivå. Nasjonalforsamlingen i Bolivia vedtokurfolkserklæringen som nasjonal lovgivningfor urfolks rettigheter kort tid etter at erklæ-ringen var vedtatt i FNs generalforsamling.37

Urfolkserklæringen er med andre ord gjeldendenasjonal lovgivning i Bolivia, mindre enn ett åretter at den ble vedtatt i generalforsamlingen.Nasjonalforsamlingen i Kanada har ogsågjennom et særskilt vedtak bedt om at regje-ringen i Kanada fullt ut gjennomfører stan-dardene i urfolkserklæringen på nasjonaltnivå.38 Disse eksemplene viser at urfolks-erklæringen allerede i noen land har fått enstatus som går utover det som man normalttillegger erklæringer som er vedtatt i FNsgeneralforsamling. Det må antas at detteblant annet skyldes det forhold at urfolks-erklæringen er formulert på en svært for-pliktende måte, og det forhold at mange avbestemmelsene anses å være uttrykk forinternasjonal sedvanerett og/eller alminneligeinternasjonale rettslige prinsipper.

Urfolkserklæringen har også allerede blittanvendt som en viktig rettskilde i nasjonalerettslige prosesser. Høyesterett i Belize hareksempelvis benyttet erklæringen som retts-kilde i en avgjørelse om urfolks landrettig-heter. Høyesterett i Belize viser til urfolks-erklæringen, og gir uttrykk for at selv omerklæringer normalt ikke er rettslig bindendefor statene, så forventes det likevel at erklæ-ringer som inneholder alminnelige folkeretts-lige prinsipper ikke ignoreres av statene.39

Domstolen betegner blant annet urfolkser-klæringens artikkel 26 som uttrykk for etalminnelig folkerettslig prinsipp under hen-visning til at rettskildene i folkeretten ikke erbegrenset til rettslig bindende konvensjoner,fordi internasjonal sedvanerett også er enviktig rettskilde i folkeretten.

Internasjonal sedvanerett kan i mange til-feller ha avgjørende betydning i folkerettsligevurderinger uavhengig av om slike rettslige

prinsipper kommer til uttrykk i rettslig bindende konvensjoner. Sedvanerett vil idenne sammenheng si fast og ensartet stats-praksis over tid. Som følge av at internasjonalemenneskerettigheter regulerer forholdetmellom staten og individer/grupper innenforstatens territorium, og altså ikke hvordan debehandler andre stater, så vil statspraksisnødvendigvis begrense seg til statens offisielleopptreden, for eksempel gjennom taler ogavstemninger i FNs generalforsamling.40

Høyesterett i Belize legger for eksempel storvekt på at Belize stemte for vedtakelse avurfolkserklæringen i FNs generalforsamling,og det forhold at erklæringen ble vedtattmed et overveldende flertall.

Selv om FNs urfolkserklæring i utgangs-punktet formelt sett ikke et folkerettslig bindende dokument så må likevel mange avdens enkeltbestemmelser anses som rettsligbindende for statene fordi disse enten ut-trykker alminnelige folkerettslige prinsippereller internasjonal sedvanerett. Dette gjelderspesielt i forhold til retten til selvbestemmelse.

2.6 KonklusjonKonferansen i Alta viser at det i dag er størreenighet om at det samiske folket har rett tilselvbestemmelse. Debatten viser imidlertidogså at flere sentrale spørsmål fremdelesframstår som uavklarte. Det er blant annetikke full statlig enighet om det folkerettsligegrunnlaget for den samiske selvbestemmelses-retten. Med andre ord er det ikke enighetmed hensyn til om samene har krav på denalminnelige retten til selvbestemmelse, ellerom urfolks rett til selvbestemmelse er å ansesom en særskilt og begrenset selvbestemmelses-rett. Den manglende statlige enigheten skaperproblemer og hindringer for en fortsatt positivsamepolitisk og -rettslig utvikling, deriblant idet videre arbeidet med en nordisk same-konvensjon.

Med hensyn til selvbestemmelsesrettensinterne aspekter synes det på enkelte saks-


33

38 News Release, 9 April 2008: «On Tuesday, April 8, the House of Commons passed a resolution to endorse the Declaration as adopted by the UN,calling on Parliament and the Government of Canada to fully implement the standards contained therein.» www.nwac-hq.org/en/documents/JointPressReleasereUNDeclarationHoCVoteApr9-08.pdf

39 Supreme Court of Belize, A.D. 2007, Claim No. 171 of 2007, paragraph 131: «Also, important in this regard is the recent Declaration on the Rightsof Indigenous Peoples adopted by the General Assembly of the United Nations on 13 September 2007. Of course, unlike resolutions of the SecurityCouncil, General Assembly resolutions are not ordinarily binding on member states. But where these resolutions or declarations contain principlesof general international law, states are not expected to disregard them. This declaration – GA Res. 61/295 - was adopted by an overwhelming num-ber of 143 states in favor with only four states against with eleven abstentions. It is of some signal importance, in my view, that Belize voted infavor of this declaration. And I find its Article 26 of special resonance and relevance in the context of this case, reflecting, as I think it does, the gro-wing consensus and the general principles of international law on indigenous peoples and their lands and resources.»

40 Njål Høstmælingen (2003), Internasjonale menneskerettigheter, side 68-69

områder å være bred enighet og politisk viljetil å nærmere vurdere hvordan økt samiskselvstyre best kan sikres, deriblant innenforområder som kultur, språk, forskning ogutdanning. På andre saksområder, som foreksempel selvbestemmelsesrettens ressurs-dimensjon og finansieringen av samisk auto-nomi, er det fremdeles mange uavklartespørsmål.

Konferansen tydeliggjorde også at det ernødvendig med interne samiske prosesser forå oppnå målsettingen om at statene og same-tingene gjennom politiske dialoger skal kom-me fram til en felles forståelse av hvordan defolkerettslige bestemmelsene om retten tilselvbestemmelse skal forstås, og kunne utfor-mes som praktisk politikk. Det har fram til idag vært få interne samiske prosesser hvordisse problemstillingene er diskutert inngå-ende.

Sametingene kan imidlertid vanskelig alenevære ansvarlige for arbeidet med å anskuelig-gjøre den samiske selvbestemmelsesrettensinnhold og praktiske gjennomføring. Detsynes nødvendig at sametingene engasjerersamiske kompetansemiljøer i arbeidet med åanskueliggjøre selvbestemmelsesrettensmulige innhold og gjennomføring, for dervedå dra nytte av samisk forskning, og kompe-tansemiljøenes kunnskap og praktiske erfaring på samfunnsområder som er relevante i selvbestemmelsessammenheng.Det synes spesielt viktig at man på samisk sidesøker å avklare hvordan selvbestemmelses-rettens interne aspekter best kan gjennom-føres på samfunnsområder som utdanning,forskning, kultur, språk, økonomi, medier,tradisjonelle næringer, landog ressurser,helse- og sosialsektoren, og sametingenespolitiske myndighet, samt grenseover-skridende problemstillinger og mulige løsninger på allsamisk nivå.


34

3.1 Sametingspresident Egil Olli

Ærede forsamling, Det er en glede for meg å åpne denne viktigekonferansen. Vi skal i løpet av disse dagenehøre mange spennende innlegg om selv-bestemmelse – og særlig om innholdet oggjennomføringen av samenes rett til selv-bestemmelse. Gáldu har et spennende pro-sjekt om samisk selvbestemmelse, og dennekonferansen inngår som en sentral del avprosjektet.

Vi er i Alta. Alta har en viktig plass i histo-rien til det samiske folk. Her er store helle-risningsfelt som minner oss om en fleretusenårig historie, og her er et kraftverk somminner oss om nyere tids historie. For 30 årsiden, i november 1978 ga Stortinget samtykketil regjeringens kraftutbyggingsplaner forAlta-Kautokeinovassdraget. Mange samiskeorganisasjoner, sammen med blant annetmiljøorganisasjoner, og enkeltpersoner kjempet da en viktig kamp for at elva ikkeskulle utbygges. Det var demonstrasjoner ogaksjoner. Mange gjorde en enorm innsats forsitt folk. Til tross for dette, elva ble bygget ut.

Likevel; den kampen som da ble ført blepå mange måter starten på en ny samisk tid.Altasaken la grunnlaget for en ny retning isamepolitikken. Det har skjedd en positivutvikling både politiske, kulturelt og rettsligbåde i Finland, Norge og Sverige på de 30årene som har gått. Jeg vil likevel si at når detgjelder rettighetsspørsmålene til grunn ogressurser så gjenstår det mye i området uten-for Finnmark og særlig i de tradisjonellesamiske områdene i Finland og Sverige. Jeghåper statenes erkjennelse av samenes rett tilselvbestemmelse og arbeidet med en same-konvensjon gir Finland, Norge og Sverige ettnytt samerettslig løft.

Selv om vi har hatt en positiv utvikling i

hele det samiske området de siste 30 årene,og vi kan si at verden går fremover, så har viviktig arbeid foran oss. Sentralt står arbeidetmed å følge opp FNs urfolkserklæring og vimå få på plass den allerede nevnte nordiskesamekonvensjonen. Både urfolkserklæringenog samekonvensjonen er viktige i forhold tildet som tas opp på denne konferansen, nemlig utviklingen av samenes rett til selv-bestemmelse.

I september 2007 vedtok FNs generalfor-samling erklæringen om urfolks rettigheter.Vedtaket er en historisk milepæl i arbeidet foranerkjennelsen av urfolks menneskerettig-heter. Erklæringen anerkjenner uttrykkeligurfolks rett til selvbestemmelse, herunderdet samiske folkets rett til fritt å bestemmeover egen økonomisk, sosial og kulturellutvikling og egne naturressurser. Retten tilfritt å bestemme over sin politiske stillinganerkjennes også.

FNs menneskerettighetskomité har i sinespørsmål til Finland, Norge og Sverige i 1999forutsatt at samene har status som folk medrett til selvbestemmelse i henhold til Kon-vensjonen om sivile og politiske rettigheterog Konvensjonen om økonomiske, sosiale ogkulturelle rettigheter av 1966 artikkel 1.Ekspertgruppen som har utredet og foreslåtten nordisk samekonvensjon, har også heltklart gitt uttrykk for samme syn som Men-neskerettighetskomiteen, nemlig at samenehar status som folk med rett til selvbestem-melse i henhold artikkel 1 i til de nevnte FNkonvensjoner.

Finland, Norge og Sverige har ved god-kjennelsen av FNs urfolkserklæring ogsåuttrykt at de anser at samene har rett til selv-bestemmelse. En naturlig og nødvendig for-lengelse av erkjennelsen fra statene er at deogså klart uttrykker den oppfatning at sameneutgjør et folk med rett til selvbestemmelse i


35

DEL II

3. Innlegg og artikler

den betydning som følger av FN konven-sjonene artikkel 1, slik Sverige har gjort i sinrapport til FN i 2006.

Det er fortolkningen av ordlyden i FNkonvensjonenes artikkel 1 som danner detrettslige utgangspunkt og rammeverk rundtdet materielle innholdet i selvbestemmelses-retten, slik det også er formulert i urfolks-erklæringen og forslaget til nordisk same-konvensjon. Det materielle innholdet iselvbestemmelsesretten må i praksis utformessom et resultat av en gradvis og dynamiskinternasjonal fortolking av disse folkeretts-instrumentene.

Jeg vil understreke; fra sametingenes sidekan vi ikke se at det foreligger noe folke-rettslig grunnlag for å hevde at samenes retttil selvbestemmelse skal tolkes annerledesenn den retten til selvbestemmelse andrefolk har etter folkeretten. Det er ikke opp tilden enkelte land og fritt fortolke, avgrense ogdefinere urfolks rett til selvbestemmelse istrid med det synet FNs medlemsstater hargitt uttrykk for i FN erklæringen for urfolksrettigheter. Dette ville i så fall kunne bidra tilå undergrave selve meningen med både selv-bestemmelsesretten og folkeretten somsådan.

Når dette er sagt så må det også sies at detmaterielle innholdet i selvbestemmelses-retten vil kunne komme til uttrykk på ulikemåter avhengig av situasjonen det angjeldendefolk eller urfolk er i. Det konkrete innholdet iselvbestemmelsesretten vil måtte gjennom-føres og konkretiseres blant annet gjennomnasjonal lovgiving i våre ulike stater. Lov-arbeidsprosesser innenfor miljø-, ressurs- oglandrettighetsfeltet vil her være sentralt. Nårde nordiske statene har uttrykt at samen harrett til selvbestemmelse har jeg også klareforventninger om at denne retten vurderesog konkretiseres i nasjonale lovprosesser. Dasier det seg selv at slike lovprosesser ikke kanvære et ensidig arbeid fra regjeringenes side.Konsultasjoner og forhandlinger er nødvendig.

Jeg har merket meg at enkelte stater i fleresammenhenger har funnet det nødvendig å giuttrykk for at urfolks rett til selvbestemmelseer avgrenset mot mulighetene for egen stats-dannelse. Jeg vil i den sammenhengen under-streke at retten til selvbestemmelse etter folke-retten i seg selv ikke gir adgang til løsrivelse.

Fra samisk hold blir det heller ikke, og det haraldri vært, hevdet noe ønske om løsrivelse.Spørsmålsstillingen virker derfor hemmendefor debatten, i stedet for at den bidrar til åvidereutvikle forståelsen og utviklingen avurfolks rett til selvbestemmelse generelt. Detnaturlige utgangspunkt og det mest kon-struktive for debatten vil være at vi økerfokuset mot selvbestemmelsesrettens kjerne-innhold, nemlig at samene fritt skal kunnebestemme over sin økonomiske, sosiale ogkulturelle utvikling, og for sine egne formålfritt forføye over sine naturressurser. Gáldusinitiativ til denne konferansen er derfor kjær-kommen.

Avslutningsvis, vil jeg nevne at til høstenvil alle sametingene samles til den andresamiske parlamentarikerkonferansen. Dennegangen blir det i Rovaniemi på finsk side. Pådenne parlamentarikerkonferansen vilsamisk selvbestemmelse stå sentralt på dags-ordenen. Konferansen her i Alta vil væremed på å gi oss et godt grunnlag for detvidere arbeidet for utviklingen av innholdet isamisk selvbestemmelse.

3.2 Statssekretær Raimo Valle

Møteleder,Herr spesial-rapportørSametingspresident,Kjære deltakere,

Aller først vil jeg gjerne takke de som hartilrettelagt denne konferansen:• Gáldu – Kompetansesenteret for

urfolksrettigheter• Samisk høgskole og• Nordisk samisk instituttfor denne muligheten til å gå nærmere inn pået svært viktig emne: Rekkevidden oggjennomføringen av retten til selvbestem-melsen for det samiske folk.

Begrepet retten til selvbestemmelse er etsvært komplekst begrep, og det er myedebatt internasjonalt, om det rettsligeinnholdet i dette begrepet.

Begrepet og debatten er ikke godt kjent iNorge, og jeg ønsker å rose Gáldu og deandre arrangørene for å tilrettelegge denne


36

arena for å bringe debatten videre, og åinformere den norske offentligheten omtemaet. Jeg forventer at vi alle vil lære myeom hva selvbestemmelse kan bety fra etsamisk perspektiv.

Jeg har ikke til hensikt å dekke dennekompliserte debatten i detalj, men hellergjøre noen få observasjoner, sett fra en dennorske regjeringens synsvinkel.

For det første: Det er ikke alltid nyttig åsnakke om retten til selvbestemmelse, somom den fantes med bare ett bestemt menings-innhold. Det rettslige innholdet i begrepethar klart forandret seg over tid, og mellomulike folkerettslige tekster. Det rettslige inn-holdet, og anvendelsen, vil også variereavhengig av den faktiske situasjonen påbakken.

Som et kontrastpunkt – det vil si: som eteksempel på hva retten til selvbestemmelsefor samene ikke er – vil jeg nevne hvordanbegrepet ble definert i avkolonialiserings-sammenhengen i 1960-årene.

I denne konteksten, ble selvbestemmelsesett som en rett som tilhørte folket i hvertenkelt av koloniserte landene eller territoriene,og folket som hadde denne rettigheten, bleforstått til å være hele befolkningen i detaktuelle territoriet, uten noe hensyn tilkulturelle, etniske eller språklige kjennetegn.Dette var tilfellet, til og med der hvor grensenehadde blitt trukket på en tilfeldig måte avkolonimaktene, slik at de skilte grupper meden felles historie, felles språk og kultur, ogslik at andre grupper ble boende innenfor ettterritorium.

På den tiden ble kjernen i retten til selv-bestemmelse sett som retten til å avgjøre denpolitiske statusen og framtiden til det aktuelleterritoriet, normalt gjennom en folkeav-stemning, som kunne resultere i etableringenav en ny stat, eller alternativt en form for enspesiell tilknytning til en annen stat. Et viktigfolkerettslig dokument der denne tilnærmingenfinnes, er FN-erklæringen om avkolonialisering,Resolusjon 1514.

Dessuten, selv om avkolonialiseringen fordet meste skjedde på 1960-tallet og tidlig på1970-tallet, så sliter vi fortsatt med tilsvarendesituasjoner, for eksempel i sakene som gjelderØst-Timor og Vest-Sahara.

Møteleder, Når vi diskuterer selvbestemmelse for urfolknå i 2008, har begrepet fått en helt anner-ledes meningsinnhold. Spørsmål som gjelderdannelsen av stater blir sett på som lite relevant,og hva som konstituerer et folk blir ikkedefinert av territorielle grenser, men hellerav felles historie, språk, kultur oginstitusjoner.

En svært viktig kilde for å bestemme detrettslige innholdet i retten til selvbestemmelsefor urfolk er FN-erklæringen om urfolksrettigheter, som endelig ble vedtatt av FNsgeneralforsamling 13. september 2007.

Den norske regjeringen uttrykte glede overvedtakelsen av erklæringen, som et viktigskritt framover for beskyttelsen av urfolksrettigheter, over hele verden. Erklæringensetter en standard å strekke seg etter, somskal forsøkes oppnådd i en partnerskapsånd,og med gjensidig respekt.

Erklæringen gjør det klart at selvbestemmelseinnbefatter retten for urfolk til fritt å arbeidefor sin egen økonomiske sosiale og kulturelleutvikling.

Videre har urfolk, når de utøver sin rett tilselvbestemmelse, en rett til autonomi ellerselvstyre i saker som angår deres interne oglokale anliggender, og rett til et system forfinansiering av sine selvstyrefunksjoner.

Anerkjennelse av den retten til selvbe-stemmelse som det er vist til i erklæringen,krever at urfolk har full og effektiv deltakelsei et demokratisk samfunn, og i beslutnings-prosesser som er relevante for de berørteurfolkene.

I Norge vil en rekke politiske saksområderha stor betydning, både for samene og forandre grupper og interesser. Når det gjelderslike saker, kan retten til selvbestemmelsesees på som en rett til innflytelse, på allesaker som berører samene som en gruppe.

I praksis blir denne retten utøvd gjennomSametinget, som et folkevalgt organ med be-slutningsmyndighet og konsultasjons-myndighet, innenfor rammen av den lov-givningen som kommer til anvendelse.

Tanken om at samene i Norge har en retttil å fatte sine egne avgjørelser om sin egenøkonomiske, sosiale og kulturelle utvikling erikke ny. Da sameloven ble vedtatt i 1987, blidet i komitéinnstillingen vist til samenes rett


37

til å styre sine egne anliggender. Den sammetilnærmingen er også kjernen i paragraf 110 a iden norske Grunnloven: at myndighetene måskape vilkår som gjør at det samiske folket selvkan sikre og opprettholde sin egen kultur,sitt eget språk, og sitt levesett.

Konsultasjoner med de berørte folk er ettav tiltakene som deklarasjoner setter opp. INorge er denne forpliktelsen implementertgjennom prosedyrene for konsultasjonermellom statlige myndigheter og Sametinget,i tråd med artikkel 6 i ILO-konvensjon nr.169. Man kom fram til enighet om disseprosedyrene i 2005.

Når det gjelder saker og oppgaver som bareer relevante for samene, er selvbestemmelseofte utøvd ved at beslutningsmyndighet erlagt til Sametinget alene. Tiltak som gjeldersamisk språk og Samisk utviklingsfond er torelevante eksempler.

Møteleder,Det er viktig for den norske regjeringen av atbegrepet selvbestemmelse blir tolket på enslik måte at det er gyldig og fruktbart, ogsåinternasjonalt. En hovedproblemstilling er:Hvilken type presedens skapes?

Mange stater er høyst klar over den politiskeog retoriske kraften selvbestemmelses-begrepet hadde under avkolonialiseringen,og ønsker ikke å støtte et begrep som kan hapotensial for å legitimere løsrivelsesbevegelserog etnisk baserte konflikter. Dette er dessverreet reelt problem, ulike steder omkring i verden.

Den norske regjeringen og Stortinget hargjort det klart flere ganger, at selvbestemmelsefor samene må gjennomføres innenfor rammenav en eksisterende, demokratisk stat.

Mange i denne salen kan muligens tenkeat slike klargjøringer er unødvendige. Jegkjenner samebevegelsen godt, og jeg vet atspørsmålet om en stat eller et selvstyrtterritorium for samene ikke er på agendaen– og at svært få, om noen i det hele tatt, vil sepå det som en aktuell tanke.

FN erklæringen er også klar, i den avslutt-ende artikkel 46, at den skal anvendes i trådmed FN-pakten, og at ikke noe i erklæringenskal kunne leses som å gi myndighet til elleroppmuntre til noen handling som ville deleopp eller true, helt eller delvis, den terri-torielle integriteten eller den politiske enheten

til suverene og uavhengige stater.Jeg er derfor glad for å konstatere at

erklæringen har bred støtte, både blant denordiske statene, i samebevegelsen og hossametingene.

Selv om det har vært debatt om det presisemeningsinnholdet i begrepet selvbestemmelse,har vi likevel en svært konstruktiv dialogmellom Sametinget og den norske regjeringenom praktiske tiltak for å gjennomføre samiskbeslutningsmyndighet og medbestemmelses-myndighet i relevant lovgivning. En del tiltaker gjennomført, andre er under vurdering,eller i konsultasjonsfasen. Disse tiltakeneinnbefatter:• finnmarksloven• konsultasjonsprosedyrene• nye bestemmelser i plan- og

bygningsloven• bestemmelser om samiske interesser i den

nye mineralloven• lovgivning som vil bli foreslått av Smith-

utvalget om to uker, om rettigheter tilsaltvannsfiske, og

• de siste forslagene fra Samerettsutvalget(SRU2)

I vår pågående dialog om slike tiltak, så erregjeringens syn basert på den politiske platt-formen til den sittende norske regjeringen,Soria Moria-erklæringen. I denne platt-formen har de tre regjeringspartiene gjortdet klart at Sametinget må ha reell inn-flytelse på områder som er viktig for detsamiske samfunn. Landbruk, reindrift, fiskeriog ressursforvaltning er pekt på som sektorerder samisk innflytelse er nødvendig.

Møteleder,De tradisjonelle samiske områdene er delt avnasjonalstatenes grenser, og samene bor i fireulike stater: Finland, Russland, Sverige ogNorge. Det er et ansvar for alle disse stateneå skape vilkår der samiske rettigheter blirrespektert på en enhetlig måte, og slik at dehindringene som skapes av statsgrensene blirbygget ned, så langt det er mulig.

Et viktig redskap for å nå dette målet, erdet pågående arbeide med å utarbeide ennordisk samekonvensjon.

Et utkast til Nordisk samekonvensjon blelagt fram i 2005. Utkastet ble utformet av en


38

uavhengig gruppe av eksperter på rettsligespørsmål, og mange av dem er til stede her idag. Alle de tre sametingene har uttryktstøtte til de foreliggende utkastet, mens detfortsatt er under vurdering hos finske,svenske og norske statsmyndigheter.

Formelle forhandlinger om en Nordisksamekonvensjon vil forhåpentligvis starte oppsnart, med representanter fra de tre same-tingene og de tre regjeringene ved bordet.

Retten til selvbestemmelse for det samiskefolket er et viktig prinsipp i konvensjons-utkastet, og flere av artiklene i utkastet erkonkrete eksempler på hvordan prinsippetkan anvendes til samenes beste. Forhåpentligvil videre dialog, både om begrepet selvbe-stemmelse og om hvordan den praktisk kangjennomføres, skje innenfor rammen avforhandlingene.

Denne konferansen vil meisle ut hvaretten til selvbestemmelse kan bety i praksis,når den gjennomføres på ulike sektorer avdet samiske samfunnet.

Jeg ser fram til å lytte til hva ekspertenehar å si om alle disse viktige temaene, og tilde tilknyttede debattene. Jeg vil ønske derealle lykke til med konferansen.

Takk!

3.3 FNs spesialrapportør - ProfessorRodolfo Stavenhagen41

Urfolks rettigheter – utfordringer og problemerAv Rodolfo StavenhagenFNs spesialrapportør for urfolks rettigheterProfessor Emeritus, El Colegio de Mexico

Det var et stort fremskritt i arbeidet for aner-kjennelse av verdens urfolks rettigheter nårFNs generalforsamling med overveldendeflertall vedtok erklæringen om urfolks rettig-heter i september 2007 etter mer enn 20 årsarbeid og forhandlinger i FNs menneske-rettighetsråd. Kun fire stater (Australia,Kanada, New Zealand og USA) stemte mot

urfolkserklæringen.Selv om urfolkserklæringen ikke omhandler

noen faktiske nye rettigheter som ikke finnes iandre av FNs menneskerettighetsinstrumenter,er den nokså klar på hvordan disse rettigheteneskal forholde seg til den spesifikke situasjonurfolk befinner seg i. Gitt de historiske om-stendigheter med krenkelse eller ignoreringav disse folkenes menneskerettigheter i langtid i så mange land rundt om i verden, erurfolkserklæringen ikke bare en lenge imøte-sett erklæring om oppreisning for urfolk, menogså et handlingskart for den menneskerettig-hetspolitikk som må iverksettes av regjeringer,sivile samfunn og urfolkene selv dersom deresrettigheter faktisk skal kunne garanteres,beskyttes og prioriteres.

I mye av litteraturen om urfolks rettigheterfinner vi følgende tilnærmingsmåter til disseproblemstillingene:

1) Et vanlig argument er at alle menneske-rettigheter teoretisk gjelder for alleindivider på et universelt og likeverdiggrunnlag, og av den grunn også forpersoner med urfolksbakgrunn. Selv omdette kanskje ikke alltid er tilfelle i denvirkelige verden (noe vi har mangeeksempler på), er dette ikke på grunn avrettighetene i seg selv, men på grunn avmangelfull implementering. Dermed måstater bruke sterkere virkemidler for denfaktiske implementering av alle menneske-rettigheter, men det sivile samfunn så velsom de internasjonale mekanismer somverner om rettighetene må i større gradvære forberedt på å la statene virkelig ståtil ansvar i så henseende.

I de fleste land er det lett å finne eksempler påat selv om urfolk som individer, i det minstepå papiret, har de samme rettigheter som alleandre, kan de ikke alltid utøve disse rettig-hetene i samme grad som alle andre. Det ersærlig tydelig at de ofte ikke kan utøve disserettighetene i samme grad som medlemmerav andre spesifikke grupper i samfunnet (somfor eksempel de etniske grupper som utgjørflertallet, innvandrere eller nybyggere). Der-med peker denne forskjellen allerede fra


39

41 Artikkelen er skrevet på engelsk; det tas forbehold om at det kan være mindre forskjeller mellom originalteksten og den norske oversettelsen.

starten av mot en situasjon preget av manglende likestilling mellom urfolk og ikke-urfolk i samsvar med menneskerettighets-diskursen.

Grunnen til at denne situasjonen har opp-stått vil være avhengig av de spesifikke om-stendighetene i hvert enkelt tilfelle. Det ertydelig at urfolk noen ganger kan utøve visserettigheter (blant annet sivile og politiskerettigheter) mer enn andre rettigheter, foreksempel økonomiske, sosiale og kulturellerettigheter, men generelt hevder urfolk atderes plass i menneskerettighetsregimet og -praksis er basert på differensiert og ulik til-gang til disse rettighetene. Dette kan igjenvære et resultat av enkeltfaktorer som liteeffektive mekanismer for implementering avmenneskerettigheter, mangelfull menneske-rettighetspolitikk, de hindringer urfolk møternår de ønsker å utøve sine rettigheter ellerulike former for diskriminering som urfolkfremdeles utsettes for rundt om i verden.

Disse faktorene kan illustreres med noeneksempler:

I mange land har statsborgere med urfolks-bakgrunn rett til å stemme under valg, mensom urfolk får de ikke utstedt offisielle iden-titetspapirer og dermed kan de ikke utøvedenne grunnleggende politiske rett. Detteskjer i en rekke land i Sørøst-Asia.

Selv om de kanskje har den sammeakademiske bakgrunn, får fagfolk, særligurfolkskvinner, i noen land ikke de sammearbeidsmuligheter som fagfolk som ikke harurfolksbakgrunn.

Når de er involvert i rettssaker, har ikkeurfolk som individ eller gruppe tilgang til desamme juridiske tjenester og eksperter somikke-urfolk. Dette kan være relatert til faktorersom fattigdom, mangel på kunnskap omrettssystemet, manglende språkferdighetereller andre former for kulturell disharmoni,og alt dette kjennetegner urfolks møte medrettssystemet i en rekke land.

I de fleste land med urbefolkninger harderes sosiale tjenester en tendens til å væreav mindre omfang og dårligere kvalitet ennfor resten av befolkningen (eksemplerinkludere husvære av dårlig standard, lavereutdanningseffektivitet, dårlig standard påhelsetjenester, høyere barnedødelighet, lavereforventet levealder, mer feilernæring osv.).

I de fleste land er de offentlige myndig-heter godt kjent med disse problemstillingene,selv om de til en viss grad har en tendens til åfornekte dem. Og selv når de er klar overproblemet, mangler det mottiltak eller mot-tiltakene er utilstrekkelige eller kommer forsent. Responsen på dette er ofte troen på at«en forbedring av mekanismene for vern avmenneskerettigheter» vil løse problemet. Faktum er imidlertid at impulsen til å forbedremekanismene for vern av menneskerettig-heter kan resultere i uendelig mange for-skjellige typer tiltak, og det er lettere sagt enngjort å nå frem på denne måten. Man kanstøte på et utall av hindringer i forsøket på åforbedre disse mekanismene. Et eksempel ertreghet i de byråkratiske systemer, særlig detjuridiske systemet, hvor de spesifikke beho-vene til urfolk kanskje ikke står øverst på pri-oriteringslisten. Ofte er de nasjonale men-neskerettighetsinstitusjoneneunderbemannet og mangler de nødvendigeferdig-heter for å kunne verne om urfolksrettig-heter. Jeg har ofte hørt klagesangenom at det «mangler politisk vilje». Men endamer alvorlig er praksisen med korrupsjon ifattige samfunn med store forskjeller. Urfolkblir ofte offer for korrupsjon, og noen gangersamarbeider de om korrupsjon også. Medmindre vi løser de praktiske problemeneknyttet til arbeidet med å forbedre menneske-rettighetsmekanismene, vil dette forbli enmeningsløs frase. Men de praktiske problemeneer knyttet til eksisterende institusjonellestrukturer, rettssystemer og maktforhold, somigjen er relatert til det større sosiale systemetsom faktisk førte til at urfolk historisk settble offer for brudd på menneskerettighetene.Bedre tilgang til domstoler, utnevning avombudsmenn med fokus på urfolk, opprettelseav spesielle overvåkningsorganer, vedtak avreguleringstiltak og ny lovgivning kan peke iriktig retning, men dersom vi ikke går direktetil kjernen i problemene, er noen små frem-skritt det beste vi kan håpe på.

Dersom adekvate mekanismer for vern avmenneskerettigheter ikke har fungert eller idet minste ikke fungert godt nok for urfolk, måvi se på andre faktorer som diskrimineringmot urfolk i spesifikke samfunn. Diskrimine-ring er et rundt og generelt ord som faktiskviser til et sammensatt og flerdimensjonalt


40

fenomen, eller mer presist en rekke forskjelligefenomener. På det mest umiddelbare planhenviser diskriminering til mellommenneske-lige forhold basert på stereotyper og for-dommer knyttet til antatte forskjellermellom medlemmer av forskjellige grupper isam-funnet.

Det mest kjente uttrykket for dette er rase-diskriminering eller rasisme. Det innebæreren persons avvisning av en annen person pågrunnlag av oppfattede (eller innbilte) fysiskeforskjeller. Det mest kjente eksemplet ermotsetningen mellom hvite og svarte somble spilt ut i apartheidtidens Sør-Afrika elleri USA under perioden med raseskille. Heltfra begynnelsen av har FN-systemet værtinvolvert i kampen mot rasediskriminering,hovedsakelig i den form den viste seg i Sør-Afrikas apartheidsystem. Det kan ikke frem-heves sterkt nok at rasisme absolutt ikke harnoe vitenskapelig grunnlag ettersom rase-messige grupper eller etniske grupper ikke eroverlegne eller underlegne andre grupper nårdet gjelder intellektuell kapasitet, kulturellutvikling, mentale ferdigheter, intelligens også videre (argumenter som har blitt brukt avrasister opp gjennom historien) på grunn avfargen på huden eller andre fysiske egenska-per. På tross av dette er rasisme (den person-lige avvisning av den «andre» på grunnlag avrase-messige kjennetegn) et vedvarende sosi-alt fenomen i mange samfunn, ikke minst iEuropa.

Urfolk er offer for rasisme og kulturell diskriminering, som ikke bare er basert påfysiske trekk. Jeg har støtt på dette under allemine offisielle oppgaver i elleve land somspesialrapportør i tillegg til i mange andreland. Diskriminering handler ikke kun ommellommenneskelige sympatier eller anti-patier, og spiller seg ut på andre områder også.Det forekommer for eksempel strukturelldiskriminering når sosiale institusjoner er til-tenkt å tilby tjenester hovedsakelig til vissedeler av befolkningen og helt eller delvis ute-lukke eller yte dårligere service til andre deler,som dermed blir utsatt for diskriminering. Viser dette i de fleste land. Det er en størrekonsentrasjon av serviceytelser for folk medhøyere inntekter i urbane områder, mens deter færre serviceytelser i landlige områder.Denne urettferdigheten er godt dokumentert

i mine rapporter og viser – hovedsakelig pågrunnlag av offisielle indikatorer og statistikk– at urfolk er offer for diskriminering når detgjelder fordeling av sosialt verdsatte varer,generelle sosiale tjenester som er nødvendigefor å opprettholde eller bedre adekvat leve-standard innenfor helse, utdanning, fritid,miljø, ytelser osv.

Mellommenneskelig diskriminering kanangripes med juridiske tiltak (f.eks. forbudmot rasistiske uttalelser, rasistiske organisa-sjoner osv.) og med opplysnings- og kommu-nikasjonskampanjer som fremmer toleranse,respekt for kulturelle og fysiske forskjeller også videre. Strukturell diskriminering kreverimidlertid en kraftig overhaling av offentligeinstitusjoners målsettinger, prioriteringer,budsjetter, administrasjon, kapasitetsbygging,vurderinger, tilbakemeldinger, koordine-ring), og utgjør dermed en kraftig utfordringfor den offentlige politikk og for den politis-ke maktstruktur i det enkelte land. Hvorfor?Fordi de politiske beslutninger i demokratiskesamfunn (og her snakker jeg kun om demo-kratisk politikk) uttrykker gruppers bekym-ringer, økonomiske interesser og strukturer-te maktsystemer, og urfolk befinner seg somregel nokså langt unna rent geografisk så velsom økonomisk, sosialt og kulturelt.

Urfolk står dermed overfor mange hin-dringer, både som individer og som gruppe,før de kan oppnå likeverdig utøvelse av alleuniverselle, individuelle menneskerettig-heter. Det er derfor den klassiske liberale til-nærmingen til menneskerettigheter så langthar vist seg å ikke fungere godt nok forurfolk. Dette betyr imidlertid ikke at arbeidetmed å forbedre mekanismene for vern avmenneskerettigheter for de enkelte medlemmerav urfolkssamfunn bør oppgis, men at dettvert om må støttes og konsolideres.

La meg også legge til at selv om urfolk,som individer, oppnår full utøvelse alle uni-verselle, individuelle rettigheter som garan-teres av internasjonale menneskerettighets-instrumenter og nasjonal lovgivning i defleste land, vil ikke dette nødvendigvis inne-bære at de grunnleggende menneskerettig-hetsproblemene som urfolk har slitt med i såmange tiår vil bli løst.

Dette er grunnen til at jeg nå skal se på detandre perspektivet som må tas hensyn til.


41

Det er relatert til urfolks rettigheter som fast-satt i relevante internasjonale instrumenter, ihovedsak ILO-konvensjon nr. 169 og FN-erklæringen om urfolks rettigheter.

Den viktigste forskjellen fra alle andreeksisterende menneskerettighetsinstrumen-ter er at rettighetshaverne i dette tilfellet ikkeer de enkeltstående medlemmer av urfolks-samfunnene, men den kollektive enhet,gruppen, menneskene som et kollektiv. Laoss huske på at mange stater som deltok idebattene om disse to internasjonale instru-mentene lenge nektet å vurdere mulighetenfor at urfolk kunne være rettighetshavere formenneskerettigheter, og det er en av grunnenetil at det tok så lang tid å få ferdigstilt urfolks-erklæringen.

Denne kontroversen nådde latterlige høy-der når debattene i FN-organene handlet omhvorvidt ordet «folk» skulle ha entalls- ellerflertallsbetydning (med tilføyelse av en «s»på engelsk). (Jeg må innrømme at jeg haddedet ganske så morsomt med den spanskeoversettelsen av disse begrepene, noe somgjorde debatten enda mer forvirrende).

Sakte men sikkert begynner vi å få en stan-dard tolking som sier at visse individuellemenneskerettigheter kun kan utøves «i felles-skap med andre», noe som i menneskerettig-hetssammenheng medfører at vedkommendegruppe blir en rettighetshaver i seg selv.

Vi må ikke glemme at dette er en gammelbekymring i FN-systemet. Det er grunnen til atartikkel 1 i de internasjonale menneskerettig-hetskonvensjonene som ble vedtatt av FN i1966 begynner med den grunnleggende rettig-heten for alle folk: retten til selvbestemmelse.Men det ligger også en motsetning i denneformuleringen til tross for artikkel 1, etter-som resten av artiklene i de to internasjonalekonvensjonene omhandler individers rettig-heter. I årene som fulgte skygget FN unna åse nærmere på denne motsetningen helt til organisasjonen skulle vedta urfolks-erklæringen. Selv under debattene om FN-erklæringen om minoriteters rettigheter varman nøye med å unngå å gå inne på problem-stillinger knyttet til kollektive rettighetereller grupperettigheter.

Hvordan skal disse nye kollektive rettig-hetene defineres juridisk, hvordan vil de blifortolket og av hvem, hvordan skal de imple-

menteres og hvordan vil de bli beskyttet?Men enda viktigere, hvordan skal man avgjørehvem som er den kollektive rettighetshaverfor den kollektive rett til selvbestemmelse?Hvordan vil innehaveren av denne rett (etfolk) bli definert? I løpet av de årene som folksrettigheter har blitt diskutert i FN-systemet,har jeg ikke kommet over en omforent defini-sjon av «folk» som det hersker internasjonalenighet om. Og i hvert fall ingen som kansies å gjelde for disse rettighetene relatert tilurfolk. Det har vært en dominerende tendensi debattene om folks rettigheter i FN å iden-tifisere et folk med et territorium og med enstyresmakt. Dette er en sirkulær tenkemåteettersom det fører tilbake til spørsmålet omnår vil en styresmakt representere alle folkinnenfor et gitt territorium? Særlig når detgjelder urfolk har dette ofte vært et særdelesfølsomt tema.

Konseptet folks rettigheter var ganske visstnyttig under perioden med avkoloniseringsom FN var aktivt involvert i etter andre verdenskrig, men dagens utfordring er å gidet et nytt bruksområde i en tidsalder pregetav flerkulturelt demokrati der urfolk kreverdenne retten for seg selv. Urfolk og stater månå samarbeide om fortolkning og bruk av deulike aspekter ved retten til selvbestemmelseinnenfor den spesifikke kontekst som gjelderi det enkelte land. Det ser ut til at de flesteobservatører av dette problemet enes om atretten til selvbestemmelse sett i sammen-heng med FN-erklæringen bør tolkes som enintern rett, dvs. innenfor rammene av en etablert og uavhengig stat, særlig når dennestaten er demokratisk og respekterer menneskerettighetene. Det eksterne aspektetved selvbestemmelse vil gjelde ved løsrivelseeller territorial separering fra en eksisterendestat, og det har blitt gjentatt ofte nok at detteikke er hva urfolk krever når de fremsetterkrav om selvbestemmelse, selv om eksternselvbestemmelse selvsagt ikke kan utelukkessom en logisk mulighet. FN-erklæringenknytter retten til selvbestemmelse (artikkel3) sammen med utøvelse av autonomi ellerselvstyre i saker relatert til deres interne oglokale anliggender (artikkel 4).

Det betyr at oppmerksomheten nå i hoved-sak må rettes mot ulike former for utøvelseav intern selvbestemmelse og problemer


42

knyttet til dette. Ettersom det er en betydeligvariasjon i urfolks juridiske, territoriale, sosiale og politiske situasjon rundt om verden, vil også utøvelsen av retten til(intern) selvbestemmelse (autonomi, selv-styre) måtte ta hensyn til disse forskjellene.Jeg er av den oppfatning at i land hvorurfolks identitet har vært nært knyttet tilanerkjente territorier (slik som kanskje er tilfelle i nordområdene), vil retten til selv-bestemmelse ha en tendens til å få visse sær-trekk som kun finnes i dette området. Enannen tilnærming kan brukes i de land somhar en historie med traktater eller hvor juri-diske territorier, for eksempel reservater, bleopprettet for urfolk, som i Kanada og USA.Andre tilnærmingsmåter vil måtte brukes ide land (som i Latin-Amerika) som har enlang historie med sosial og kulturell blandingi landlige og urbane områder mellom urfolkog mestis (folk av blandet bakgrunn). Hvilketvirkeområde vil autonomi få og hvilken gradav autonomi er det snakk om? Hvordan skaldisse strukturene få en levedyktig juridisk ogpolitisk form? Det finnes mange eksemplerpå at man har lykkes rundt om verden, menogså mange eksempler på det motsatte. Vibør alle ta lærdom av disse erfaringene når viskal finne konstruktive fortolkninger avbestemmelsene om selvbestemmelse i FNsurfolkserklæring.

Et problem som har kommet opp mangeganger i de senere års debatter i FN og pånasjonalt nivå i mange land, er relatert tilrepresentasjon. Hvem taler på vegne av verdens urfolk? Dette spørsmålet kom opp iArbeidsgruppen for urbefolkninger, i FNspermanente forum for urfolkssaker og i ILOnår konvensjon nr. 169 ble utarbeidet. Detdukker også opp i inter-amerikansk sammen-heng i forbindelse med den amerikanskeerklæringen om urfolks rettigheter, og harspolert mer enn en sesjon i urfolksforumet iGenève så vel som i New York.

Artiklene i FN-erklæringen som omhandlerrettigheter til landområder, territorier og ressurser var en viktig seier for urfolk, selvom kanskje ikke alle er tilfreds med denendelige ordlyden som ble godkjent av FNsgeneralforsamling (artiklene 25, 26, 27, 28,29). Dermed representerer disse artikleneogså en stor utfordring for både urfolk og

stater når det gjelder adekvat fortolking,praktisk virkeområde og effektiv implemen-tering. Dette vil kunne kreve ny lovgivning,rettstvister behandlet av domstolene ogdetaljerte politiske forhandlinger med for-skjellige interessegrupper. Som vi kan se idiverse latinamerikanske og sørøstasiatiskeland, vil selv arbeidet med å kartlegge ogavgrense tradisjonelle landområder og terri-torier, for ikke å snakke om selve prosessenmed å avgjøre motstridende krav, fordregrundige, dyre, konfliktfylte prosesser somofte vil trekke i langdrag. Nå som urfolks-erklæringen har blitt vedtatt, er det nødvendigfor alle interessegrupper å utarbeide effektiveimplementeringsstrategier. Jeg er overbevistom at FN fortsatt har en rolle å spille underdenne viktige prosessen. Urfolkserklæringener i ferd med å bli et referansepunkt foreffektive juridiske og politiske tiltak til bestefor menneskerettighetene. Bare noen få dageretter at den ble vedtatt, henviste Høyesteretti Belize til FN-erklæringen i en sak om land-rettigheter som involverte mayasamfunnet iToledo-distriktet. Og det er det jo velkjent atkongressen i Bolivia, Congreso Nacional,ratifiserte urfolkserklæringen i sin helhet oginnlemmet den i Bolivias nasjonale lovgivning.Når jeg spurte president Evo Morales omhvordan han ønsket å realisere den nye lov-givningen i landet, var han litt usikker og saat det kanskje ville kreve tilleggslover. Jegtror at mer enn tilleggslover er nødvendig forå få urfolkserklæringen til å fungere på nasjo-nalt plan.

Implementeringen av lovverk er en av destørste hindringene på den lange og smerte-fulle vei mot menneskerettigheter som fungerer for folk. Jeg tør påstå at dette ogsåvil være tilfelle når det gjelder implemente-ringen av FNs urfolkserklæring. I en av minerapporter til FNs menneskerettighetsrådbeskrev jeg det «implementeringsgap»mellom lovverk og praktisk virkelighet somjeg har observert i mange land. Dette inne-bærer at det kanskje finnes et bra lovverk(noen ganger som et resultat av lang tids lobbyvirksomhet eller fremforhandlede politiske avtaler), men så stopper prosessenopp og lovene blir aldri implementert.Mange som jeg har snakket med om dette,kom opp med et enkelt svar: «manglende


43

politisk vilje». Men hva betyr så det? Hvor-dan kan man skaffe til veie politisk vilje der-som den mangler?

Problemet er mer sammensatt enn et fra-vær av politisk vilje til å implementere lov-givning. Faktisk har jeg observert i noen landat menneskerettighetslover kan bli vedtatt avdiverse politiske, kulturelle og diplomatiskegrunner selv når det ikke finnes noen reellintensjon om å implementere disse eller nårde juridiske og politiske systemene er såkompliserte at implementering er nestenumulig. Dette viser at politikere kan vedtaslik lovgivning og samtidig være fullt klarover det finnes ingen reell mulighet til å fåden iverksatt. Et godt eksempel på dette er enlokal statlig lov som ble vedtatt i det sørligeMexico for omtrent ti år siden som omhandleturfolkenes rettigheter (de utgjorde et flertall idenne staten). Loven ser flott ut og mangelokale urfolksledere og intellektuelle deltokunder utarbeidelsen og forberedelsene.Guvernøren i staten presset på for å få denvedtatt. Et tiår senere venter den fremdelespå å bli implementert. Det viste seg at defleste aktørene som var involvert i arbeidetmed denne loven hadde andre målsettingerog var i utgangspunktet ikke noe særlig opp-tatt av implementering. I andre land er poli-tikken litt tydeligere. Visestatsministeren iNew Zealand, for eksempel, svarte når jegspurte ham om hvorfor New Zealand ikkehadde ratifisert ILO-konvensjon nr. 169, sommaoriene hadde drevet aktiv lobbyvirksom-het for, at for å være helt ærlig, så hadde ikkehans regjering noen intensjon om å imple-mentere den konvensjonen. Når det senereble stilt et spørsmål i parlamentet om hvaregjeringen hadde planlagt å gjøre med minrapport, svarte den samme herremannen«ingenting». Det var den politiske viljen. Jegvil foreslå at en av de første oppgavene underarbeidet med å få implementert FNs urfolks-erklæring, er å gi det politiske systemet enleksjon om politisk vilje.

Det er enda et tema som jeg kort må belysei denne anledning. Fra noen hold har detkommet reaksjoner på at FNs urfolkserklæringikke er en konvensjon eller en traktat som skalratifiseres, og at den derfor ikke er juridisk

bindende selv for de av medlemsstatene i FNsom stemte for den, for ikke å snakke om desom avstod fra å stemme eller stemte mot.Lederen for gruppen som jobber med å ut-arbeide en amerikansk erklæring i OAS, haruttalt at det i denne regionen vil være bedre åta direkte sikte på en konvensjon om urfolksrettigheter nå som vi har fått FNs urfolkser-klæring, i stedet for å fortsette arbeidet medden amerikanske erklæringen. Jeg har blittspurt av en rekke personer om jeg mener atden neste fasen på det internasjonale nivåbør være å utarbeide en slik konvensjon. Personlig kan ikke jeg se at deter sannsynlig at en slik konvensjon kan blivedtatt i den nærmeste fremtid verken av FNeller OAS. Jeg er overbevist om at det vilvære mye mer nyttig på verdensbasis å fåFNs urfolkserklæring til å fungere på detnasjonale og lokale nivå. La oss stå sammen ogyte vårt beste for å gjøre denne erklæringentil et moralsk bindende menneskerettighets-instrument. Dersom vi lykkes, vil den bli juri-disk og politisk bindende også.

3.4 Professor James Anaya42

Urfolks rett til selvbestemmelse etter at urfolkserklæringen ble vedtattAv S. James Anaya*

SAMMENDRAGI henhold til FNs erklæring om urfolksrettigheter gjelder retten til selvbestem-melse for urfolk som for alle andre folk.Selvbestemmelse er et menneskerettig-hetsprinsipp i motsetning til staters rettigheter og gjelder for alle deler avmenneskeheten i forbindelse med hvor-dan de danner samfunn og relaterer segtil hverandre. Selvbestemmelse er en kollektiv menneskerettighet som folkbruker til å bestemme sin skjebne underlike forhold med rett til å leve under etinstitusjonelt styresett som ivaretar dette. Selv i sitt mest ekstreme uttrykkinnebærer ikke selvbestemmelse auto-matisk en rett til å løsrive seg eller opp-nå status som uavhengig stat gitt de


44

42 Artikkelen er skrevet på engelsk; det tas forbehold om at det kan være mindre forskjeller mellom originalteksten og den norske oversettelsen. * James J. Lenoir, Professor of Human Rights Law and Policy, University of Arizona.

komplekse tilknytninger og styremønstresom finnes i dagens verden, noe som gjørat en egen stat er upraktisk, uønsket elleruberettiget for mange folk i deres relasjo-ner med andre. Selvbestemmelse må istedet realiseres gjennom kontekstspesi-fikke ordninger som ivaretar alle partersrettmessige forhåpninger.

Vi bør skille mellom selvbestemmelsensmaterielle aspekt og dens avhjelpendeaspekt. Avkoloniseringsprosessene somresulterte i uavhengige stater for en rekketerritorier i det 20. århundre, var ikke iseg selv et uttrykk for det materielleaspektet ved retten til selvbestemmelse,men tiltak for å rette opp en sui generiskrenkelse av denne rett som foregikk iperioden med klassisk kolonialisme. FNserklæring om urfolks rettigheter ogannen relatert utvikling er i hovedsakbasert på identifiseringen av et annet suigeneris-tap av selvbestemmelse som skillerseg fra og har vedvart etter at periodenmed klassisk kolonialisme tok slutt.Urfolkserklæringen peker hen mot etannet regime som også er basert på denuniverselle rett til selvbestemmelse, derurfolk har krav på statlige reformtiltaksom vil gjøre det mulig for dem å utøvealle deres individuelle og kollektive menneskerettigheter og derved sikresselvbestemmelse i fremtiden. Dette vilnormalt ikke kreve en oppstykking ellergrunnleggende endring av stater. Doktrinen om statlig suverenitet, der-iblant bestemmelser om statenes territo-riale integritet og politiske enhet, inne-bærer en forventning om at eksisterendestatlige politiske konfigurasjoner skalvidereføres, men disse må vike i den graddet er nødvendig for å avbøte urfolks tapav selvbestemmelse.

Den 13. september 2007 ble erklæringenom urfolks rettigheter vedtatt av FNs gene-ralforsamling43 etter mer enn tjue års arbeidmed fokus på urfolks krav om en rettmessigplass i verden. Artikkel 3 utgjør et av de

sentrale punktene i urfolkserklæringen og be-krefter at «urfolk har rett til selvbestemmelse. Ikraft av denne rett bestemmer de fritt sinpolitiske stilling og fremmer fritt sin egenøkonomiske, sosiale og kulturelle utvikling.»44

Anerkjennelse som «folk» med rett til«selvbestemmelse» var et sentralt element iurfolks krav som ble fremsatt på den inter-nasjonale arena. Artikkel 3 i urfolkserklæringen,som gir dem denne anerkjennelse, viste seg åvære den mest omstridte av urfolkserklæ-ringens bestemmelser under forhandlingenei tiden før den ble vedtatt. Uavhengig av densubjektive betydning som tillegges retten tileller prinsippet om selvbestemmelse avurfolkene selv, har det vært nokså vanlig åforstå selvbestemmelse i lys av egenskapersom kjennetegner egne stater, med «full»selvbestemmelse betraktet som status somuavhengig stat, eller i det minste i retten til åvelge om man vil bli en uavhengig stat. Enslik forståelse medførte selvsagt at en klarbekreftelse av urfolks selvbestemmelse blegjenstand for livlig debatt.

Urfolkserklæringen avgjorde så dennedebatten ved å falle ned på en anerkjennelseav urfolks rett til selvbestemmelse. Hva inne-bærer så selvbestemmelse i denne sammen-heng? Har urfolk den samme rett til selvbe-stemmelse som andre folk, inklusiv de somhar utøvd den retten til å oppnå status somuavhengig stat, eller er det snakk om enannen, mindre omfattende rett? Dersom deter den samme rett, slik urfolks talspersonergenerelt har insistert på, hvordan er dettemulig? Jeg skal gjøre et forsøk på å besvaredisse spørsmålene ved å se nærmere på selveurfolkserklæringen, samtidig som jeg vurdererden i lys av andre sammenhenger der detinternasjonale systemet har bekreftet retten tilselvbestemmelse og støttet dens realisering.

Urfolk har den samme rett til selvbestemmelse som andre folk For det først så forfekter urfolkserklæringenselv at urfolk har den samme rett til selvbe-stemmelse som andre folk. Dette følger avprinsippet om likestilling som løper som enrød tråd gjennom ordlyden i urfolks-


45

43 FNs erklæring om urfolks rettigheter, FNs generalforsamlings res. 61/295 (13. sept. 2007), FN-dok. A/Res/61/295 (2007) [heretter «urfolkserklæ-ringen»].

44 Id., artikkel 3.

erklæringen og uttrykkes klart i artikkel 2,der både «urfolk og individer med urfolks-bakgrunn»45 fastslås å være «likeverdige med alle andre folk og individer.» I tilleggbekrefter ordlyden i artikkel 3 at urfolks retttil selvbestemmelse gjenspeiler andre inter-nasjonale instrumenter som fastholder dennerett for «alle folk», deriblant de internasjonalemenneskerettighetskonvensjonene (deninternasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter og den internasjonalekonvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter) som svært mange landhar ratifisert46 og FNs generalforsamlingsresolusjon 1514,47 som fokuserer på avkolo-nisering. Urfolkserklæringen bygger dermedpå forestillingen om en universell rett tilselvbestemmelse, og på dette grunnlagbekrefter den at denne universelle rettenogså gjelder for urfolk.

Implementeringen av retten til selvbe-stemmelse i sammenheng med klassisk kolo-nialisme, som fremdeles eksisterte bl.a. iAfrika på midten av det 20. århundre, førtetil dannelse av nye, uavhengige stater som vialle vet. Men det er imidlertid klart at statenestilslutning til urfolks rett til selvbestemmelsegjennom urfolkserklæringen ikke innebærerat de støtter at urfolk har en rett til å danneuavhengige stater. Og urfolk selv har nestenunisont avvist at de har forhåpninger om åoppnå status som uavhengig stat når de kreverselvbestemmelse. Det er heller ikke lett å sehvordan det vil være berettiget eller praktiskå gi urfolk et fritt løyve til ensidig å bestemmesin status, med en uavhengig stat som detmeste ekstreme alternativet. Dersom det finnes en universell rett til selvbestemmelsesom også gjelder for urfolk, kan dette nød-vendigvis ikke innebære en rett til status somuavhengig stat, samtidig som denne retten,dersom dette faktisk er den samme rett somogså gjelder i en avkoloniseringskontekst, måvære relatert til den rett som resulterte i uav-hengige stater i den spesifikke sammenhengen.

Selvbestemmelse som menneskerettKartleggingen av innholdet i en universellrett til selvbestemmelse begynner med å sepå retten som hovedsakelig en menneskeretti motsetning til en rett tilhørende suvereneenheter eller antatt suverene enheter. I enperiode var folkeretten kun opptatt av rettig-hetene og forpliktelsene til uavhengige staterog ignorerte alle andre aspekter av mennes-keheten. Folkeretten er fortsatt primærtfokusert på stater og deres relasjoner medhverandre, men under den moderne rubrik-ken menneskerettigheter er den også i sti-gende grad opptatt av å forsvare rettighetersom betraktes å naturlig gjelde for mennes-ker, individuelt og kollektivt. Selvbestem-melse må forstås å ha oppstått innenfor fol-kerettens nye menneskerettighetsregime ogikke som en del av dens tradisjonelle regimefor staters rettigheter. Som allerede bemer-ket er retten til selvbestemmelse inkludert ide internasjonale menneskerettighetskon-vensjonene i tillegg til i det afrikanske char-ter om menneskers og folks rettigheter.48

Menneskerettighetskonvensjonene ogandre internasjonale instrumenter erklærerat «folk» har rett til selvbestemmelse.49

Denne ordbruken har ført til en endeløsdebatt om hva som utgjør et «folk». De somhar deltatt i denne debatten har typisk hattsom en underliggende forutsetning at etbegrenset antall grupperinger betegnet som«folk» som sådan er rettighetshaverne. Noenmener at de grupperinger som kvalifiserersom «folk» kan identifiseres med henvisningtil visse objektive kriterier knyttet til etnisitetog visse former for historisk suverenitet,andre mener at «folk» er synonymt med densamlede befolkning i en eksisterende stateller som kan kreve å bli en stat. I begge tilfeller forutsettes det at et «folk» er en gruppering som a priori har de faktiske ellerantatte kjennetegn på suverenitet eller egenstat og juridisk er forskjellig fra mennesker


46

45 Id., artikkel 2.46 Internasjonal konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, 16. des.1966, 999 U.N.T.S. 3, art. 1(1); Internasjonal konvensjon om

sivile og politiske rettigheter, 16. des. 1966, U.N.T.S. 171, art. 1(1).47 FNs generalforsamlings res. 1514(XV), 14. des. 1960.48 Det afrikanske charter om menneskers og folks rettigheter (Banjul-charteret), 27. juni 1981, OAU-dok. CAB/LEG/67/3 Rev. 5, opptrykk i 21 I.L.M.

59, art. 20.49 Se den internasjonale konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, loc. cit., art. 1(1); den internasjonale konvensjon om sivile og

politiske rettigheter, loc. cit. art. 1(1); det afrikanske charter om menneskers og folks rettigheter, loc. cit. art. 20. Se også FN-pakten, art. 1(2); Helsingfors-erklæringen, 1. aug. 1975, 14 I.L.M. 1292, princ. VIII; FNs erklæring om vennlige forbindelser og samarbeid mellom stater, FNs general-forsamlings res. 2625, FN-dok. A/8028 (1971), princ. V.

som kun har de øvrige menneskerettigheter.50

Men dersom selvbestemmelse er en menne-skerett, må angivelsen av dette som en rett«folk» har henvise til noe annet enn en rettsom grunnleggende er knyttet til slike grup-peringer eller sammenslutninger som hver forseg kan sies å ha en eksistens som suverene ellerkvasi-suverene enheter i en juridisk sammen-heng. Det er mer i tråd med menneskerettig-hetsnaturen å når det gjelder retten til selv-bestemmelse betrakte henvisningen til «folk»som en angivelse av rettigheter som mennes-ker har og utøver kollektivt i relasjon til defellesskapsbånd eller solidaritetsbånd somkjennetegner den menneskelige til-værelse.Ettersom mennesker utvikler mangfoldige ogofte overlappende identiteter og fellesskaps-sfærer – særlig i dagens verden med omfat-tende kommunikasjon og inter-aksjon påverdensbasis – bør «folk» forstås på en flek-sibel måte som et begrep som dekker alle rele-vante fellesskaps- og identitetssfærer.

Dermed identifiseres nå urfolk i urfolks-erklæringen som selvbestemmende «folk»uten noe forbehold i lys av et menneske-rettighetsregime i motsetning til regimet forstaters rettigheter. Retten til selvbestemmelseog andre rettigheter som bekreftes i urfolks-erklæringen utgjør kollektive rettigheter setti sammenheng med «folk», men de er også tilsyvende og sist menneskerettigheter, eller idet minste utledet fra eller instrumentale formenneskerettighetene. Urfolkserklæringensmenneskerettighetspreg kommer klart tiluttrykk i forordet og andre bestemmelsersom setter instrumentet i sammenheng medmenneskerettigheter, diskusjonene underdets utarbeidelse og det enkle faktum at detspringer ut av FNs menneskerettighetsregime.Urfolks kollektive rettigheter, inklusiv rettentil selvbestemmelse, er menneskerettighetersom vedrører dem og deres medlemmer itråd med deres egne fellesskapsbånd.

Bekreftelsen av selvbestemmelse som enmenneskerett får viktige konsekvenser. Fordet første er retten til selvbestemmelse en

rett som tilligger selve mennesket, selv omdet her er snakk om kollektivt som «folk» iden mest utvidede betydningen av begrepet.For det andre er retten til selvbestemmelse,som alle menneskerettigheter, utledet fra felles forestillinger om menneskets grunn-leggende vesen, og den er dermed universellog gjelder på likeverdig grunnlag for alledeler av menneskeheten. For det tredje kanikke retten til selvbestemmelse, som en menneskerett, ses isolert fra andre menneske-rettighetsnormer, men må samordnes medog forstås som en del av det store univers avverdier og hevdsrettigheter som utgjør detmoderne menneskerettighetsregimet.

Grunnbetydningen av begrepetselvbestemmelseForstått som en menneskerett er grunnidéenbak begrepet selvbestemmelse at menneskerbåde som individer og som grupper har likestor rett til å kunne kontrollere sin egenskjebne og til å leve under et institusjoneltstyresett som tar hensyn til dette. Det er den-ne idéen med dens universelle virkeområdesom fremskyndet de klassiske kolonistruktu-rers undergang og som vi nå ser som en driv-kraft bak offisielle responser på urfolks krav,som for eksempel urfolkserklæringen. Dennesamme idéen spilte også en rolle i en annen,nokså forskjellig sammenheng der verdens-samfunnet viste til og fremmet retten til selv-bestemmelse, nemlig ved avskaffelsen avapartheid. Verdenssamfunnet, representertved De forente nasjoner, erklærte Sør-Afrikasgamle institusjonelle styresett, med dets fast-låste system med raseskille og privilegier forhvite, for ugyldig med henvisning til retten tilselvbestemmelse.51 Apartheid ble erstattetmed en grunnlovsmessig orden basert påprinsipper som rasemessig likestilling og etsystem med positiv særbehandling til fordelfor det ikke-hvite flertall etter flere tiår derdette flertall hadde blitt forhindret fra å utøvemakt.52

Selvbestemmelse er basert på forestillinger


47

50 Se generelt Peter Jones, «Human Rights, Group Rights, and Peoples’ Rights», Human Rights Quarterly, Vol. 21(1999), nr. 1, s. 90, 97-101 (skillermellom forestillingen om «folk» som en gruppering som har rettigheter som sådanne og selv kan utøve disse rettighetene i forhold til gruppering-ens medlemmer og den mer fleksible forestillingen om «folk» der grupperingens medlemmer selv er de kollektive rettighetshavere).

51 Se FNs generalforsamlings res. 2775, FN-dok. A/8429 (1971); FNs generalforsamlings res. 3411, FN-dok. A/10034 (1975). Se også FNs sikkerhetsrådsres. 392, FN-dok. S/Res/392 (1976), den internasjonale konvensjon om å bekjempe og straffe forbrytelsen apartheid, 30. nov. 1973, FN-dok.A/9030 (1974).

52 Se Peter N. Bouckaert, «The Negotiated Revolution: South Africa’s Transition to a Multiracial Democracy», Stanford Journal of International Law,Vol. 33 (1997), s. 375, Daisy M. Jenkins, «From Apartheid to Majority Rule: A Glimpse into South Africa’s Journey Toward Democracy», ArizonaJournal of International & Comparative Law, Vol. 13 (høsten 1996), s. 463. For en vurdering av de politiske og økonomiske faktorer som har ført tilen ny grunnlovsmessig orden i Sør-Afrika, se Gavin Maasdorp & Alan Whiteside, red., Towards a Post-Apartheid Future: Political and EconomicRelations in Southern Africa (New York: St. Martin’s Press, 1992).

om frihet og likestilling som finnes i ulikekulturelle tradisjoner over hele verden. I sinsamtykkende uttalelse i Den internasjonaledomstolens Namibia-sak,53 fant dommerAmmoun tanker om et selvbestemmelses-konsept på begge sider av Middelhavet, igresk-romersk tenkning samt i afrikansk ogasiatisk tenkning. Forestillinger om selvbe-stemmelse er også lett å få øye på i urfolkstradisjonelle politiske systemer og filosofier.54

Internasjonale menneskerettighetsinstru-menter som bekrefter retten til selvbestem-melse for «alle folk» og offisielle beslutningersom har vært lydhøre for kravet om selv-bestemmelse, viser følgelig til kjerneverdiersom frihet og likestilling som er relevante foralle deler av menneskeheten i relasjon til depolitiske, økonomiske og sosiale forhold somde lever under.

Suverenitet eller status som stat sett fra etmenneskerettighetsperspektiv er kun et middel til realisering av disse verdiene —ikke selve kjernen i folks selvbestemmelse.Som urfolkserklæringen nå har klargjort, er«folk» transgenerasjonelle fellesskap medsignifikante tegn på politisk eller kulturellkohesjon som disse søker å opprettholde ogutvikle. Reell full selvbestemmelse for folkflest - særlig sett i lys av krysskulturelle for-bindelser og andre innbyrdes mønstre someksisterer parallelt med et mangfold av iden-titeter - rettferdiggjør ikke en egen stat ogkan til og med vanskeliggjøres med en egenstat. I dagens postkoloniale verden vil detsvært sjelden være tilfelle at retten til selv-bestemmelse sett i et menneskerettighetsper-spektiv vil medføre løsrivelse eller oppdelingav stater.

Generelt sett er konseptet om folks selv-bestemmelse en visjon om et ideal for hvor-dan individer og grupper skal danne sam-funn og deres styrende institusjoner. Politiskteori bidrar til forståelse av dette idealet. For-skjellige politiske teorier har forstått detteselvbestemmelsesidealet på diverse måteropp gjennom historien. Både Lenin og Wil-son var for eksempel forkjempere for folksselvbestemmelse tidlig i det 20. århundre,men de hadde svært forskjellige oppfatninger

om hva selvbestemmelse skulle føre til. I dager en rekke politiske teorier enige om vissefelles menneskerettighetspostulater om fri-het og likestilling og hvordan de skal definereden politiske orden. Urfolk har bidratt til åutforme en politisk teori som forstår frihetog likestilling ikke kun som relatert til indivi-der og stater, men også i lys av et mangfoldav kulturelle identiteter og sameksisterendepolitiske og sosiale ordener. I henhold tildenne politiske teori innebærer ikke selv-bestemmelse en uavhengig stat for ethvertfolk eller at folk uten stater kun kan utøve deindividuelle rettigheter til medlemmene avgruppen. I stedet skal folk som sådan, inklusivurfolk med sine egne organiske, sosiale ogpolitiske nettverk, delta helt og fullt som like-verdig deltakere på alle nivå under etableringog drift av de styrende institusjoner som deskal leve under.

Det er dermed en villfarelse å betrakteselvbestemmelse i sin mest fullbyrdede formsom en rett til å løsrive seg eller danne uav-hengige stater og med urfolks rett til selvbe-stemmelse som en forskjellig og underordnetrett. Denne forestillingen om at full selvbe-stemmelse nødvendigvis innebærer en rett tilå velge status som uavhengig stat er tilsyvende og sist basert på et snevert stats-sen-trert syn på menneskeheten og verden, en visjon av verden hvor den moderne stat -denne institusjonen med sitt teoretiske opp-hav i vesten - betraktes som den mest viktigeog grunnleggende enhet for organisering avmenneskeheten. Denne måten å tenke på fårikke frem menneskerettighetsaspektet vedretten til selvbestemmelse og er fullstendigblind for realitetene i dagens verden hvor viknytter stadig flere innbyrdes bånd og sam-tidig opplever en økende grad av desentrali-sering, en verden der formelle statsgrenserikke er avgjørende for strukturering av sam-funn og myndighet.

Materiell og avhjelpende selvbestemmelseKoplingen mellom selvbestemmelse og statussom uavhengig stat er dessuten basert på enmisforståelse av det normative grunnlagetfor prosessen som førte til avkoloniseringen i


48

53 Juridiske konsekvenser for stater pga. Sør-Afrikas fortsatte tilstedeværelse i Namibia (Sørvest-Afrika) på tross av FNs sikkerhetsråds resolusjon 276(1970), rådgivende avgjørelse, 1971 I.C.J. 16, 77-78.

54 Se generelt Robert A. Williams, Jr., Linking Arms Together: American Indian Treaty Visions of Law and Peace (New York and Oxford: Oxford University Press, 1997).

Afrika og andre territorier i det 20. århundre.Verdenssamfunnet utviklet spesifikke for-ordninger for å oppheve statsstrukturer av enklassisk kolonitype med henvisning til prin-sippet om selvbestemmelse, forordninger somfor de fleste koloniområder resulterte i statussom uavhengig stat.55

Avkoloniseringsprosessene var imidlertidingen konkretisering av den materielle rett tilselvbestemmelse, men tiltak for å avbøte ensui generis krenkelse av denne rett som pågikkunder tiden med klassisk kolonialisme. Denmaterielle idéen bak retten til selvbestemmelsedefinerer en standard for den styrende insti-tusjonelle orden for hele menneskehetenbasert på et verdisyn som deles av mange, enstandard som kolonialisme ikke var i samsvarmed. Det kan finnes andre former for bruddpå retten til selvbestemmelse, og aktuelleavhjelpende tiltak vil ikke nødvendigvis med-føre opprettelsen av nye stater. Materiellselvbestemmelse kan realiseres gjennom enrekke alternative institusjonelle omstruktu-reringer som ikke vil innebære dannelse avnye stater. Det som er viktig i dennesammenheng er at det avhjelpende tiltak erformålstjenlig under de rådende omstendig-heter og genuint gjenspeiler ønskene til ved-kommende folk.

Det er dermed mulig å ta på alvor utsagnetom at retten til selvbestemmelse gjelder foralle deler av menneskeheten, dvs. alle folk.Det materielle aspektet ved retten til selv-bestemmelse, i motsetning til de avhjelpendetiltak som kan bli resultatet av brudd på denne rett, er alle folks rett til å kontrolleresin egen skjebne under likeverdige forhold.Dette betyr ikke at alle grupper som kan sieså utgjøre et folk har en frittstående rett til ådanne en egen stat eller diktere spesifikkepolitiske ordninger. Selvbestemmelse inne-bærer derimot at folk har rett til å delta pålikeverdig grunnlag i etablering og utviklingav den styrende institusjonelle ordning somde skal leve under, og at denne ordning skalvære en som de kontinuerlig kan leve med ogutvikle fritt.

Rent logisk er det imidlertid kun de delerav menneskeheten som har blitt utsatt forbrudd på retten til selvbestemmelse som har

krav på avhjelpende tiltak. Det må dermedavgjøres om det forekommer brudd på rettentil selvbestemmelse før en gruppe vil få etrettmessig krav på å få endret status quo forde politiske og sosiale strukturer. I tillegggjelder at ikke alle folk som dermed har kravpå avhjelpende tiltak har krav på de sammetiltakene, men at de aktuelle tiltakene skalvære hensiktsmessige under de rådendeomstendigheter. Dette er basert på en nøyestudie av de mange situasjoner der de flesteenes om at retten til selvbestemmelse gjelder– fra avkolonisering og avskaffelse av apartheid til urfolk.

FN-erklæringen: Et regime for avbøtende selvbestemmelse FNs erklæring om urfolks rettigheter ogannen relatert utvikling er i hovedsak basertpå identifisering av sui generis-brudd på rettentil selvbestemmelse over lengre tid, bruddsom kommer i tillegg til de sui generis-bruddsom er representert ved det 20. århundresklassiske kolonialisme. Dagens urfolk harofte mye av den samme kolonierfaring somde grupper som fremdeles lever under for-melle kolonistrukturer i dette århundre ogsom man håper å få avkolonialisert. Til trossfor dagens fravær av klassiske former forkolonistrukturer møter urfolk fortsatt hin-dringer eller trusler mot deres mulighet til frittå kunne leve og utvikle seg som egenartedegrupper i sine opprinnelig hjemland. Detkastes i mange tilfeller fremdeles en mørkskygge over staters rettmessige myndighet pågrunn av de historiske brudd på urfolks retttil selvbestemmelse sammen med den urettsom dagens urfolk utsettes for.

Utviklingen av selve konseptet urfolk i deninternasjonale juridiske og politiske diskurs erknyttet til bekymring for denne situasjonen avglobale dimensjoner. Den mest siterte defini-sjonen på urfolk utarbeidet av FNs spesial-rapportør Jose Martinez Cobo understrekertrekket ikke-dominans som følge av historiskkolonisering med de konsekvenser det har fått:

Samfunn, folk og nasjoner av urfolk erslike som har en historisk kontinuitetmed samfunn som utviklet seg i deres


49

55 Se erklæringen om uavhengighet for koloniene og deres innbyggere, FNs generalforsamlings res. 1514, 14. des. 1960; erklæringen om ikke-selv-styrte områder, FNs generalforsamlings res. 1541, 15. des. 1960.

territorier før invasjon og kolonisering ogbetrakter seg som forskjellig fra andresektorer i de samfunn som nå helt ellerdelvis råder i disse territorier. De utgjørfor tiden ikke-dominante sektorer i sam-funnet …56

Martinez Cobos voluminøse Studie av pro-blemet med diskriminering av urbefolkninger,57

bestilt i 1970 av FNs underkommisjonen forbekjempelse av diskriminering og beskyttelseav minoriteter (senere Underkommisjonenfor beskyttelse og fremme av menneske-rettigheter), etablerte mye av det første grunn-laget for urfolkserklæringen. Utredningenbeskriver ufordelaktige forhold for urfolkover hele verden og knytter disse forholdenetil en historie preget av undertrykking ogpågående diskriminering.

Urfolkserklæringen inneholder ikke endefinisjon av «urfolk», men gjør det klarthvem de er ved å vektlegge et felles mønstermed brudd på deres menneskerettigheter.Andre ledd i urfolkserklæringens forordbekrefter

at enhver doktrine, politikk og praksissom er basert på eller fremmer folks ellerindividers overlegenhet på grunnlag avnasjonal opprinnelse, religiøse, etniskeeller kulturelle forskjeller er rasistisk,vitenskapelig feil, juridisk ugyldig,moralsk forkastelig og sosialt urettferdig…

Det er dermed underforstått at et felleskjennetegn ved urfolk er at de har blitt utsattfor slik «doktrine, politikk og praksis». Fjerdeledd i forordet knytter urfolkserklæringenspesifikt til en bekymring om

at urfolk har blitt utsatt for historiskeovergrep bl.a. som følge av koloniseringog berøvelse av sine landområder, terri-torier og ressurser, noe som dermed for-hindrer dem særlig fra å utøve sin rett tilutvikling i henhold til sine egne behov oginteresser…

En innledning med henvisning til dennehistorien viser at urfolkserklæringen i hoved-sak er et avhjelpende instrument. Erklæringen

privilegerer ikke urfolk med et sett rettighetersom kun gjelder for dem. I stedet er detsnakk om at urfolk og individer med urfolks-bakgrunn har krav på de samme rettighetersom andre folk og individer, selv om disserettighetene skal forstås i sammenheng medde spesifikke særtrekk som er felles for grup-peringer som sorteres under rubrikken urfolk.Dermed krever artikkel 3 den samme rett tilselvbestemmelse for urfolk som er bekreftet iandre internasjonale instrumenter som enrett for «alle folk». Formålet med urfolks-erklæringen er å rette opp den historiskemangel på rett til selvbestemmelse og be-slektede menneskerettigheter, slik at urfolkkan overvinne de systemiske svakheter ogoppnå likestilling vis-à-vis de sektorer som sålangt har vært dominerende.

Projisert bakover i tid ser vi at grupperingerunder rubrikken urfolk i stor grad har blittsystematisk berøvet den universelle mennes-ke-rett til selvbestemmelse. Urfolk er mereller mindre pr. definisjon underlagt politis-ke strukturer som de verken har utformeteller samtykket i. De har blitt fratatt enormeland-områder og tilgang til livsnødvendigeressurser og har blitt utsatt for historiskekrefter som aktivt har undertrykket derespolitiske og kulturelle institusjoner. Som etresultat av dette har urfolk blitt økonomiskog sosialt handikappet, deres fellesskapsbåndblitt ødelagt eller truet og deres kulturelleintegritet underminert. I de land hvor detfinnes urfolk, utgjør de nesten alltid det seg-mentet som befinner seg nederst på densosioøkonomiske stige og i maktsfærensytterste krets både i industriland og mindreutviklede land. Historiske fenomener somskyldes rasistiske og diskriminerende hold-ninger er ikke bare fortidens skjønnhetsfeil,men lever videre i form av dagens urettfer-digheter.

Det faktum at urfolkserklæringen eksistererog den klare bekreftelse av at særlig urfolkhar rett til selvbestemmelse i artikkel 3,representerer en anerkjennelse av en historiskog vedvarende mangel på denne rett og be-hovet for å rette opp dette. De andre artiklene iurfolkserklæringen utbroderer elementene i


50

56 FNs underkommisjon for bekjempelse av diskriminering og beskyttelse av minoriteter, Study of the Problem of Discrimination against IndigenousPopulations, FN-dok. E/CN.4/Sub.2/ 1986/7, Add. 4, para. 379 (1986).

57 Id., Adds. 1-4.

urfolks selvbestemmelse sett i lys av deresfelles særtrekk og trekker opp parametere fortiltak i et sui generis-perspektiv for å realisereen fremtid hvor de er sikret selvbestemmelse.

Med sitt avhjelpende fokus forutsetterurfolkserklæringen en endring som begynnermed en statlig anerkjennelse av de avurfolksgruppenes rettigheter som betraktessom «naturlige» med slik anerkjennelsebetegnet som et «påtrengende behov».58

Professor Erica-Irene Daes, i lang tid leder avFNs arbeidsgruppe for urbefolkninger, harbeskrevet denne type endring som en formfor «forsinket nasjonsbygging» gjennom for-handlinger eller andre formålstjenlige fredligeprosedyrer som involverer meningsfylt del-takelse fra urfolksgrupper. I henhold til professor Daes innebærer selvbestemmelseen prosess

der urfolk er i stand til å delta sammenmed de øvrige folk som utgjør staten pågjensidig omforente og rettferdige vilkåretter mange års isolering og utestengelse.Denne prosessen krever ikke en assimile-ring av individer som alle andre borgere,men en anerkjennelse og inkludering avegenartede folk i den vev som utgjør sta-ten i samsvar med de vilkår man harkommet til enighet om.59

Følgelig krever urfolkserklæringen gene-relt at «Stater, i konsultasjon og samarbeidmed urfolk, skal iverksette hensiktsmessigetiltak, inklusive juridiske tiltak, for å oppnåformålet med denne erklæring»60 i tillegg tilspesifikke krav om særlige tiltak i forbindelsemed de fleste rettigheter som bekreftes. Slikesærlige tiltak skal iverksettes med det formålå etablere gode innbyrdes forhold mellom ur-folk og storsamfunn representert ved statene.I så henseende er «traktater, avtaler og kon-struktive ordninger mellom stater og urfolk»av verdi som nyttige verktøy, og de rettig-heter som bekreftes i slike instrumenter skalivaretas.61

De nødvendige tiltak inkluderer slike somsikrer «autonomi eller selvstyre» for urfolkover «egne interne og lokale anliggender»62 isamsvar med egne politiske institusjoner ogkulturelle mønstre63 så vel som tiltak for åsikre urfolk «rett til å delta fullt ut i statenspolitiske, økonomiske, sosiale og kulturelleliv dersom de ønsker dette»64 og for å ha inn-flytelse på alle avgjørelser som angår dem.65

Bekreftelsen av dette doble aspektet ved retten til selvbestemmelse – på den ene sidenselvstendig styring og på den annen side del-takerengasjement – gjenspeiler den utbredteforståelse at urfolk ikke skal be-traktes somfrikoplet fra de større sosiale og politiskestrukturer. I stedet er det hensiktsmessig å sedem som både forskjellig fra og samtidig til-knyttet større sosiale og politiske samhand-lingsenheter, enheter som bl.a. urfolksføde-rasjoner, de stater de er bosatt i og heleverdenssamfunnet.

I tillegg er det viktig å få med at særlige til-tak er påkrevd for å ivareta urfolks rett tillandområder, territorier og ressurser som detradisjonelt har eiet, okkupert eller på annetvis benyttet eller tilegnet seg.»66 Ettersomurfolk har blitt fratatt store deler av sine tradisjonelle landområder og territorier, krever urfolkserklæringen at stater skal gi«oppreisning, og dette kan inkludere restitu-sjon eller, når dette ikke er mulig, rimelig ogrettferdig kompensasjon» for de landområdersom ble tatt.67 Det er også nødvendig medsærlige tiltak for å gjenopprette og sikreurfolks rettigheter i relasjon til kultur, religi-on, tradisjonell kunnskap, miljø, fysisk sik-kerhet, helse, utdanning, kvinner og barnsvelferd, media og vedlikehold av tradisjonellerelasjoner på tvers av internasjonale grenser.

Selv om urfolkserklæringen omhandlerrettigheter og behov for særlige tiltak somgjelder spesielt for urfolk, er de rettigheter sombekreftes ganske enkelt utledet fra menneske-rettighetsprinsippene om likestilling og selv-bestemmelse som betraktes å komme til


51

58 Urfolkserklæringen, ovenstående fotnote 1, forordets ledd 7.59 Erica-Irene A. Daes, «Some Considerations on the Right of Indigenous Peoples to Self-Determination», Transnational Law & Contemporary

Problems, Vol. 3 (1993), s. 1, 9.60 Urfolkserklæringen, ovenstående fotnote 1, artikkel 38.61 Id., artikkel 37.62 Id., artikkel 4s.63 Id., artikkel 5, se id., artikkel 20.64 Id., artikkel 5.65 Se id., artiklene 18 og 19.66 Id., Artikkel 26.1.67 Id., artikkel 28.1.

universell anvendelse. Det finnes også andregrunnleggende, generelle menneskerettig-heter, deriblant retten til å dyrke kultur, retten til helse, retten til liv og retten til eien-dom. Alle disse har blitt bekreftet i ulikemenneskerettighetsinstrumenter som gjelderfor hele menneskeheten. Urfolks kollektiverettigheter knyttet til tradisjonelle landom-råder og ressurser, for eksempel, kan ses påsom utledet fra den universelle menneskeretttil eiendom i henhold til interamerikanskemenneskerettighetsinstitusjoner,68 eller somen forlengelse av retten til å dyrke kultur,som er bekreftet av FNs menneskerettighets-komité på bakgrunn av den kulturelle betyd-ning landområder og ressurser har forurfolk.69 I urfolkserklæringen brukes en spe-sifisering av urfolks rettigheter for å oppnådet som burde ha vært mulig uten erklæring-en: universelle menneskerettighetsprinsipperanvendt på en måte som ikke bare verdsettermenneskeligheten til individer med urfolks-bakgrunn, men også verdsetter de felles-skapsbånd de former. Urfolkserklæringensetter menneskerettighetene inn i ensammenheng med fokus på de gruppeiden-titets- og fellesskapsmønstre som medførerat de utgjør et folk.

Det er nettopp fordi urfolksgrupper harblitt berøvet sine menneskerettigheter ved atman har sett bort fra deres egenart som folk,at det i det hele tatt er behov for en urfolk-serklæring. Det var med andre ord nødven-dig med en urfolkserklæring fordi urfolk harblitt berøvet sin rett til selvbestemmelse ogbeslektede menneskerettigheter. Den etable-rer ikke nye materielle menneskerettigheterfor urfolk som ingen andre har, men aner-kjenner de rettigheter de burde ha hatt heletiden som en del av den menneskelige fami-lie, setter disse rettigheter inn i en sammen-heng på bakgrunn av deres særtrekk ogomstendigheter og fremmer tiltak for å retteopp de historiske og systemiske bruddene pårettighetene.

Statlig suverenitet: en motnormSom forstått her er selvbestemmelse en men-

neskerettighetsnorm som i store trekk virkertil fordel for mennesker sett i relasjon tilgrunnloven og de statlige strukturer vi mennesker lever under. Den sikrer at folkhar rett til avhjelpende tiltak når de aktuelleinstitusjonelle styreordninger på et eller annetvis ikke er i samsvar med selvbestemmelses-verdiene, og slike avhjelpende tiltak kanresultere i endringer, noen ganger radikaleendringer, i det statlige styreapparat i relasjontil folk eller territorium. Virkeområde for oganvendelse av prinsippet om eller retten tilselvbestemmelse kan imidlertid ikke verd-settes fullt ut uten å se nærmere på doktrinenom statlig suverenitet, som fremdeles er etsentralt element i det internasjonale juridiskeog politiske system. Mens retten til selvbe-stemmelse skaper et grunnlag for reform aveksisterende statlige praksiser eller styrings-strukturer under de rette omstendigheter,har suverenitetsdoktrinen en tendens til åmedføre at selvbestemmelsesproblematikkikke får internasjonal oppmerksomhet ogopprettholder status quo for det politiskesystem.

Doktrinen om statlig suverenitet utgjørdermed et bakteppe og en potensielt begren-sende faktor under implementeringen avselvbestemmelse gjennom folkerettslige oginternasjonale politiske prosesser. Det finnesto hovedbegrensinger som følger av dennestatssentrerte doktrinen. Den første er atdoktrinen begrenser de muligheter det inter-nasjonale system har til å regulere anliggenderinnenfor den myndighetssfære stater gjørgjeldende og som anerkjennes av verdens-samfunnet. Denne begrensningen av deninternasjonale kompetanse reflekteres i FN-paktens formaning mot intervensjon «i for-hold som etter sin natur ligger innenfor enstats egen jurisdiksjon».70 Dette aspektet vedsuverenitetsdoktrinen manifesterer seg i engenerell regel om forbeholden abstensjon forå begrense internasjonal involvering i men-neskerettighetsanliggender. Internasjonaleprosesser for utredning av menneskerettig-hetsproblemer krever typisk at det må visesat alle nasjonale rettsmidler har blitt anvendt


52

68 Se Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua, Den interamerikanske menneskerettighetsdomstolen (ser. C) nr. 79 (avgjørelse om rea-litet og erstatning av 31. aug. 2001); Mary og Carrie Dann, sak 11.140 (USA), Den interamerikanske menneskerettighetskommisjon, Rapport nr.75/02 (realitetsavgjørelse av 27. des. 2002).

69 Se Menneskerettighetskomitéen, General Comment Adopted by the Human Rights Committee under Article 40, Paragraph 4, of the InternationalCovenant on Civil and Political Rights: General Comment No. 23(50) (art. 27), FN-dok. CCPR/C/21/Rev.1/Add.5 (1994), para. 7.

70 FN-pakten, art. 2.7.

eller at de statlige aktører på nasjonalt nivåer ute av stand eller uvillige til å håndtereproblemene.71 Dermed forventes det at verdenssamfunnet respekterer de nasjonaleprosesser slik at de får anledning til å håndterebrudd på menneskerettigheter, deriblant retten til selvbestemmelse. Normalt forventesdet at stater responderer på krav om selvbe-stemmelse fremsatt av spesifikke grupper påeget initiativ uten internasjonal involveringog på egen hånd gjennomfører de nødvendigeforbedringstiltak.

Men i den grad nasjonale prosesser viserseg å ikke være effektive for håndtering avforhold som motvirker retten til selvbestem-melse, blir dette et internasjonalt anliggende– ikke lenger «forhold som etter sin naturligger innenfor en stats egen jurisdiksjon» –og statlig suverenitet kan måtte vike for å sikre hensiktsmessig internasjonal oppmerk-somhet. Dette var tilfelle for klassisk kolonia-lisme, et langvarig og omfattende problemsom krevde et internasjonalt engasjement forat konkrete og systemiske tiltak skulle sikreforhold hvor de koloniserte folk fikk selvbe-stemmelse. Apartheid var et lignende uløseligproblem som rettferdiggjorde internasjonalintervensjon. Det sørafrikanske apartheid-regimet unnlot ikke bare å iverksette tiltakfor å rette opp det systemiske tap av selvbe-stemmelse, det opprettholdt også status quopå en brutal måte.

De problemer som urfolk over hele verdenofte står overfor har også blitt et internasjo-nalt anliggende ettersom disse problemenemed deres historiske opprinnelse har vedvartover tid uten at adekvate avhjelpende tiltakhar blitt utviklet på nasjonalt nivå. Verdens-samfunnet har ivaretatt sin bekymring forurfolk generelt gjennom en rekke program-mer, deriblant FNs permanente forum forurfolkssaker og FNs spesialrapportør forurfolks menneskerettigheter og grunnleg-gende friheter samt gjennom utarbeidelse avrelevante standarder, nå klarest representertmed FNs urfolkserklæring. Nivået på detinternasjonale engasjementet relatert til spe-sifikke grupper er imidlertid svært variabelt

og avhenger av hvor raskt relevante nasjona-le reformtiltak iverksettes, situasjonensalvorlighetsgrad og hvor vanskelig den er åløse og i hvilken grad slike situasjoner fåroppmerksomhet fra aktuelle internasjonaleaktører.

En annen begrensning som følger av dok-trinen om statlig suverenitet er dens materi-elle preferanse for eksisterende strukturer forutøvelse av statlig myndighet over folk ogterritorier. Denne naturlige konsekvens avstatlig suverenitet uttrykkes i bestemmelser iFN-pakten og andre instrumenter som be-skytter territorial integritet og staters politiskeenhet.72 Legg merke til at en rekke staterinsisterte på å inkludere en ordlyd i urfolks-erklæringen som gjentar prinsippene om staters territoriale integritet og politiskeenhet.73 I en verden som i stor grad er orga-nisert etter grensene for staters jurisdiksjon,kan en slik internasjonal beskyttelse av statusquo for politiske og territorielle arrange-menter til en viss grad ses på som å fremmeutbredte verdier som stabilitet og ordnet fri-het blant folk.

Men etter dagens folkerett og rådendepolitikk blir status quo svekket når denbidrar til undertrykkelse av menneskerettig-heter, deriblant retten til selvbestemmelse, påsamme måte som den ble så svekket at denbrøt sammen når status quo representertekolonistyre eller apartheid. Eksisterendestrukturering av statlig myndighet viser seg åundertrykke urfolks kulturmønstre – inklusivekulturelle mønstre som utgjør en del av desosiale, økonomiske og politiske sfærer – ogå videreføre urettferdigheter med røtter i selveden nasjonsbygging som har ført til statusquo. Det internasjonale systemet, representertved urfolkserklæringen, utvikler seg i denhensikt å fremme en formålstjenlig endringav status quo for staters politiske strukturerrelatert til urfolk. Siktemålet er ikke å stykkeopp stater, men til syvende og sist å styrkestatenes territoriale integritet og politiske enhet.

Selv om doktrinen om statlig suverenitetsetter grenser for realiseringen av selvbe-stemmelsesnormen gjennom det internasjonale


53

71 Se generelt Hurst Hannum, red., Guide to International Human Rights Practice (Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 2nd ed. 1992).

72 Se FN-pakten, art. 2.4 («Alle medlemmer skal i sine internasjonale forhold avholde seg fra trusler om eller bruk av væpnet makt mot noen statsterritoriale integritet eller politiske uavhengighet ...»).

73 Se urfolkserklæringen, ovenstående fotnote 1, artikkel 46.1.

system, er disse begrensingene betingede ogbør ikke betraktes som uforenlige med ellerutgjøre en svekkelse av selvbestemmelsesver-diene. Ideelt sett fungerer suverenitetsdoktri-nen og bestemmelsene om menneske-rettigheter, inklusiv de som er assosiert medretten til selvbestemmelse, sammen og frem-mer en stabil og fredelig verden. Blir imidler-tid retten til selvbestemmelse tråkket på, kanpresumpsjoner som favoriserer ikke-inter-vensjon og eksisterende staters territorialeintegritet eller politiske enhet settes til side iden grad det er nødvendig av hensyn til hen-siktsmessige selvbestemmelsestiltak.

KonklusjonSelvbestemmelse er et ekstraordinært verk-tøy i dagens internasjonale system, og fast-setter generelle rettigheter som gjelder foralle folk, inklusive urfolk. Det kreves at menneskers møter og samspill skal være isamsvar med den grunnidé at alle har enlikeverdig rett til å bestemme sin egen skjebne.Selvbestemmelse står særlig i kontrast til bådefortidige og fremtidige strukturer basert påimperier og erobringer. I den grad deler avmenneskeheten har blitt berøvet retten tilselvbestemmelse på grunn av historisk ogpågående urett, har disse krav på avhjelpendetiltak i samsvar med de aktuelle omstendig-heter og vedkommende gruppers ønsker.

FNs erklæring om urfolks rettigheterbekrefter spesifikt at urfolk har rett til selv-bestemmelse, anerkjenner at de har blittberøvet denne rett og etablerer parameterefor de prosesser som skal rette opp dette.

Det er kanskje best å forstå urfolkserklæ-ringen og den rett til selvbestemmelse somden bekrefter som midler til forsoning. Rettentil selvbestemmelse er en drivkraft for for-soning — eller kanskje mer presist, mekling— med folk som har blitt undertrykket avandre. Selvbestemmelse fordrer at vi tar etoppgjør med en arv preget av imperier, diskriminering og kulturell kvelning. Dette erikke for å godtgjøre hevngjerrighet eller ond-skapsfullhet på grunn av fortidens feil eller

skape splid, men for å etablere en sosial ogpolitisk orden basert på relasjoner preget avgjensidig forståelse og respekt. Dette er hvaretten til selvbestemmelse for urfolk og alleandre folk handler om.

3.5 Professor Martin Scheinin74

Samisk selvstyre – et nordisk perspektivpå urfolks rett til selvbestemmelseAv professor Martin Scheinin, Åbo Akademi(Finland)

1. Samene som et folkDet faktiske grunnlaget for samenes rett tilselvbestemmelse er at samene har status somet folk.75 Det faktum at en folkegruppe er et«urfolk»; dvs. var i et spesifikt land eller geo-grafisk område før dagens flertallsbefolkningankom, medfører ikke nødvendigvis at de harrett til selvbestemmelse i folkerettslig for-stand.76 Nasjonale, språklige, kulturelle,etniske eller religiøse minoriteter har hellerikke rett til selvbestemmelse.77 Selvbestem-melse er en rett forbeholdt folk, og dennerett gjelder for urfolk eller andre grupper kun iden grad de rettmessig kan sies å utgjøre etfolk. Selv om ordninger for å ivareta autonomieller andre former for selvbestemmelse kan-skje kan fungere bra som et middel til å løseproblemer eller konflikter knyttet til foreksempel territorielle eller språklige mino-riteter, kan disse gruppene likevel ikke gjørekrav på rett til selvbestemmelse sett i et rettig-hetsperspektiv - med mindre de kan sies å hakrav på anerkjennelse som et folk.

Dette prinsippet fremstår som klart ogtydelig, men blir vanskeliggjort av det faktumat folkeretten ikke har noen klar definisjonpå hva som utgjør en minoritet, en urfolks-gruppe eller et folk. Eksisterende beskrivelserhar en tendens til å gjøre bruk av delvis over-lappende kriterier, og det ser ikke ut til at detfinnes et enkelt kriterium som kan skillemellom disse kategoriene. Dette er en avårsakene til at den offentlige folkerettsligedebatten om selvbestemmelse så lett ender


54

74 Artikkelen er skrevet på engelsk; det tas forbehold om at det kan være mindre forskjeller mellom originalteksten og den norske oversettelsen. 75 Felles artikkel 1 i de to internasjonale konvensjonene av 1966 (om henholdsvis økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og sivile og politiske

rettigheter) fastsetter at retten til selvbestemmelse er noe «alle folk» har.76 Dette gjenspeiles i artikkel 1, 3. ledd i Den internasjonale arbeidsorganisasjonens (ILOs) konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk, hvor det

fremheves at bruken av uttrykket «urfolk» i seg selv ikke medfører at en befolkningsgruppe blir et «folk» i folkerettslig betydning. 77 Se artikkel 27 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter hva angår anerkjennelse og omfang av minoritetsrettigheter.

med å handle om problemkomplekset løs-rivelse; dvs. en gruppes rett å danne en egenstat. I mangel av de nødvendige analytiskeverktøy til å skille mellom minoriteter og folkhar den statlige praksis ofte vært renspikketpragmatisme. En befolkningsgruppe innen-for et spesifikt territorium får i praksis statussom folk dersom gruppen klarer å etablereen egen stat og får sin status som stat aner-kjent av andre stater. Dette innebærer at statusen som folk blir en konsekvens av selv-styre, ikke årsaken.

Denne pragmatiske tilnærmingsmåten harvist seg å være utilstrekkelig og kan til og medvirke mot sin hensikt i dagens verden hvorkrav om status som folk og selvbestemmelsefremsettes av urfolksgrupper som ikke søkerå danne uavhengige stater, men bare ønskerbedre kontroll over egne liv og sine natur-ressurser. Når to parter er enige om at detmest formålstjenlige for utøvelse av selvbe-stemmelse er status som stat, men er uenigeom hvorvidt et spesifikt område skal bli enegen stat, vil resultatet bli konflikt og blods-utgytelser som vi har sett i Kosovo, Tsjetsjeniaog Palestina. I ulike deler av verden arbeiderurfolk for å få etablert former for selvbe-stemmelse som ikke krever opprettelse avuavhengige stater og unngår å bli møtt medpolitisk, økonomisk og militær motstand fraden eksisterende stat der vedkommende territorium inngår som en del av det interna-sjonalt anerkjente territoriet.

Det faktiske grunnlaget for mange urfolks-gruppers krav på selvbestemmelse er om-verdenens anerkjennelse av gruppen som etegenartet folk. Hvordan denne selvbestem-melsen utøves kan variere, men i henhold tillovverket skal den inkludere muligheten til åetablere og drive autonome politiske institu-sjoner og kontrollere viktige naturressurser.Blant slike urfolk må det sies at spørsmåletom samenes status er entydig avklart.Samene har faktisk blitt anerkjent som etfolk, ikke bare som en nasjonal minoriteteller urfolksgruppe, på grunnlag av deresdokumenterte og anerkjente historie, deresegenartede næringsveier, språk, kultur ogsosiale organisering sammenlignet med fler-

tallsbefolkningen, befolkningsgruppens størrelse på 80-100.000 individer og deresgodt etablerte autonome beslutningsorganersom er anerkjente av nasjonalstatene.Samene utgjør et folk og har dermed krav påden internasjonalt anerkjente retten til selv-bestemmelse som tilkommer et folk.

2. De nordiske lands anerkjennelse avsamene som et urfolk som kanutøve retten til selvbestemmelse

Den nordiske samekonvensjonen som blefremlagt av en ekspertgruppe i november2005, er viktig som en anerkjennelse avsamene som et folk selv om konvensjonenfremdeles bare er på utkaststadiet.78 Artikkel2 i konvensjonsforslaget anerkjenner samenesom «urfolket i Finland, Norge og Sverige»,og artikkel 3 sier videre at samene har rett tilselvbestemmelse «som et folk«– ikke som enminoritet og heller ikke som et «urfolk», noesom kanskje kan medføre spekulasjon omhvorvidt folk og urfolk har forskjellig retteller samme rett til selvbestemmelse.

Forslaget til samekonvensjon kommersom et resultat av en lang prosess der de trenordiske regjeringene (Finland, Norge ogSverige) har anerkjent samenes status bådesom urbefolkning og folk. I den grad detteinnebærer en statlig praksis med anerkjen-nelse av samenes status som folk og juridiskaksept av den folkerettslige standard som føl-ger av en slik anerkjennelse, kan vi snakkeom et etablert rettslig grunnlag for detsamiske folks rett til selvbestemmelse.

I denne sammenheng er den finske grunn-lovens §17, 3. ledd viktig ettersom den inklu-derer en eksplisitt grunnlovsmessig aner-kjennelse av samene som urfolket i Finland.79

Den norske grunnlovs §110a80 ligner, men ernoe tvetydig ettersom den gjør bruk avhybridbegrepet «folkegruppe» i stedet forspesifikt å betegne det samiske folk som etfolk. Den svenske grunnloven omhandlerikke dette temaet.

En annen viktig dimensjon ved disse landenes nyere statlige praksis er deresaksept av at artikkel 1 i FNs menneskerettig-hetskonvensjoner fra 1966 kommer til


55

78 Nordisk samekonvensjon: Utkast fra finsk-norsk-svensk-samisk ekspertgruppe. Oslo, Kopi og distribusjonsservice, 2005. En uoffisiell engelsk over-settelse av utkastet til konvensjon er tilgjengelig på http://odin.dep.no/filarkiv/280873/.

79 http://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1999/en19990731.pdf80 http://www.lovdata.no/all/hl-18140517-000.html

anvendelse for det samiske folk. Menneske-rettighetskomiteen, overvåkingsorganetunder FNs konvensjon om sivile og politiskerettigheter, har gjentatte ganger siden 1999,inklusiv under behandlingen av de periodis-ke rapportene fra Finland, Sverige og Norge,understreket at alle folks rett til selvbestem-melse som fastslått i denne konvensjonensartikkel 1 ikke kun kommer til anvendelse forhele befolkningen i nasjonalstatene, menogså for mange urfolk, deriblant samene i detre nordisk landene.81 Komitéen har ogsåinntatt samme standpunkt når det gjelderflere andre urfolk.82 Ettersom den grunnlovs-messige anerkjennelse av samenes statussom folk står svakest i Sverige, er det viktig åregistrere at Sverige spesifikt har anerkjent atartikkel 1 i FNs konvensjon om økonomiske,sosiale og kulturelle rettigheter kommer tilanvendelse i de siste periodiske rapporteneunder denne konvensjonen.83

Et tredje eksempel på statlig praksis sominnebærer at de tre nordiske land anerkjen-ner det samiske folks krav på rett til selvbe-stemmelse, inklusiv samtykke til å være bun-det av de resulterende statlige forpliktelser,er landenes aktive støtte til FNs erklæringom urfolks rettigheter. Finlands, Norges ogSveriges støtte til det endelige utkastet, sominkluderer retten til selvbestemmelse utennoe forbehold, var av avgjørende betydningfor at det ble en vellykket avslutning på detteprosjektet. I debatten angående urfolkser-klæringen var de nordiske regjeringene sær-deles tydelige på at urfolkserklæringen,inklusive dens bestemmelser angående ret-ten til selvbestemmelse, ville gjelde til fordelfor det samiske folk.84 Urfolkserklæringen bleendelig vedtatt av FNs generalforsamling den13. september 2007, og retten til selvbestem-

melse omhandles eksplisitt i artiklene 3 og 4i erklæringen.85

Dermed gjenspeiles det rettslige grunnla-get for det samiske folks rett til selvbestem-melse i en konsekvent statlig praksis medanerkjennelse både av at samene er en urbe-folkning og har status som folk så vel somlandenes rettsoverbevisning (opinio juris)om å være bundet av de statlige forpliktelsersom følger av et folks rett til selvbestem-melse.

Den folkerettslige norm at alle folk harrett til selvbestemmelse, medfører ikke at allegrupper som utgjør et folk har rett til å eta-blere sin egen stat og ensidig løsrive seg fraen eksisterende potensielt multietnisk stat.En slik rett til løsrivelse kan kun kreves i til-felle militær okkupasjon, koloniherredømmeeller andre former for undertrykkelse sominnebærer manglende effektiv deltakelse ogandre brudd på menneskerettighetene.86 NårMenneskerettighetskomiteen tar opp urfolksrett til selvbestemmelse, har den gjentatteganger understreket viktigheten av artikkel 1,andre ledd, i FNs konvensjon om sivile ogpolitiske rettigheter (ICCPR), dvs. den såkal-te økonomiske dimensjonen eller ressursdi-mensjonen ved retten til selvbestemmelse.For de fleste urfolk i verden innebærer ikkeselvbestemmelse primært en forhåpning omå danne en egen stat, men i stedet en rett til åkontrollere sine tradisjonelle landområder ognaturressurser.

I den internasjonale debatten har de nordiske regjeringene aktivt forsvart formu-leringer som innebærer at også urfolk kananerkjennes som utøvere av retten til selvbe-stemmelse. De spilte en viktig rolle i arbeidetmed å løse floken som blokkerte viderefremgang i arbeidet med FNs erklæring om


56

81 Se de siste konkluderende observasjoner fra Menneskerettighetskomiteen under behandlingen av periodiske rapporter fra Norge(CCPR/C/79/Add.112; 1999 og CCPR/C/NOR/CO/5; 2006), Sverige (CCPR/CO/74/SWE; 2002) og Finland (CCPR/CO/82/FIN; 2004).

82 Menneskerettighetskomiteen har kommet med lignende uttalelser angående urfolks rett til å utøve selvbestemmelse for eksempel angåendeKanada (CCPR/C/79/Add.105; 1999 og CCPR/C/CAN/CO/5; 2006), Mexico (CCPR/C/79/Add.109; 1999), Australia (CCPR/CO/69/AUS; 2000) og USA(CCPR/C/USA/CO/3; 2006).

83 E/C.12/SWE/5, se særlig paragrafene 7-11.84 Se for eksempel den svenske regjeringens forklaring av sin stemmegivning etter urfolkserklæringen ble vedtatt, A/61/PV.107.85 FNs generalforsamlings resolusjon 61/295.86 For en diskusjon angående forholdet mellom retten til selvbestemmelse og retten til ensidig løsrivelse, se Kanadas Høyesteretts uttalelse i Referen-

ce re Secession of Quebec, [1998] 2 S.C.R. 217; John Bernhard Henriksen – Martin Scheinin – Mattias Åhrén, ‘Det samiska folkets rätt till självbes-tämmande’, vedlegg 3 i Nordisk samekonvensjon (fotnote nr. 4, ovenstående), ss. 299-357; James Crawford, The Creation of States in InternationalLaw (2. utgave, Oxford: Clarendon Press, 2006), særlig ss. 383-418. Se også Christian Tomuschat, ‘Secession and Self-determination’, ss. 23-45 (sær-lig s. 37), og Patrick Dumberry, ‘Lessons Learned from the Quebec Secession Reference before the Supreme Court of Canada’, ss. 416-452 (særligss. 431-435), begge i Marcelo G. Kohen (red.), Secession: International Law Perspectives (Cambridge: Cambridge University Press, 2006). Tomus-chat hevder at «urfolk, som utvilsomt utgjør folk i en etnisk og kulturell betydning, har aldri blitt anerkjent som innehavere av en rett til selvbe-stemmelse som innbefatter løsrivelse» (s. 37). Dunberry på sin side konkluderer med at «det heller ikke er tvil om at de ti amerindianske nasjone-ne samt inuittnasjonen i Quebec også er folk i henhold til folkeretten» (436). Et tredje synspunkt blir fremlagt av redaktøren, Kohen, som i sin‘Innledning’ (ss. 1-20) kategorisk fastslår «at det finnes et klart skille mellom tre forskjellige kategorier menneskelige samfunn i folkeretten medkorresponderende rettigheter: folk, minoriteter og urbefolkninger» (s. 9).

urfolks rettigheter. Når de nordiske landenehar forsvart urfolks rett til selvbestemmelse,har de likevel understreket at en anerkjennelseav denne retten ikke innebærer en automatiskrett til ensidig løsrivelse.87

3. Utkastet til samekonvensjon sommodell for samisk selvbestemmelse

Den foreslåtte samekonvensjonen omhandlerretten til selvbestemmelse i en egen bestem-melse (artikkel 3), men selvbestemmelseløper også som en rød tråd gjennom ordlydeni hele konvensjonen. Den faktiske bestem-melsen om det samiske folks rett til selv-bestemmelse lyder som følger:

«Samene har rett til selvbestemmelse somet folk i overensstemmelse med folkerettensregler og bestemmelsene i denne konvensjonen.Så langt det følger av disse regler og bestem-melser, har det samiske folket rett til selv åbestemme over sin økonomiske, sosiale ogkulturelle utvikling, og for sine egne formålselv å forføye over sine naturressurser.»

En viktig dimensjon ved denne formule-ringen er som sagt en anerkjennelse av samenesom et «folk» med rett til selvbestemmelsemed den betydning dette begrepet har i folke-retten, deriblant felles artikkel 1 i menneske-rettighetskonvensjonene fra 1966. Bestem-melsen angir også de viktigste kjennetegneneved denne retten til selvbestemmelse å være(a) det samiske folks rett til selv å bestemmeover sin økonomiske, sosiale og kulturelleutvikling og (b) dets rett til selv å forføyeover sine naturressurser.

Det etterfølgende er et representativt, menikke fullstendig, sammendrag over hvordanretten til selvbestemmelse gjenspeiles ogutdypes i de etterfølgende bestemmelsene iutkastet til samekonvensjon.

Det samiske folks rett til å bestemme sinpolitiske organisering. Artikkel 14 i same-konvensjonen anerkjenner samenes rett til åvelge et representativt sameting i hvert av de trelandene. Sametingene skal ha slik beslutnings-myndighet som gjør det mulig for dem å«medvirke effektivt til at det samiske folketsrett til selvbestemmelse (...) blir realisert»artikkel 14, 3. ledd). Samene beholder likevelretten til å etablere andre former for autonome

beslutningsorganer på lokalt nivå eller andrenivå (artikkel 21) og å etablere felles organi-sasjoner på tvers av landegrensene (artikkel 20).

Rett til forhandlinger, påvirkning og ned-leggelse av veto angående statlige tiltak. Deoffentlige myndigheter må rådføre seg medde nasjonale sametingene i spørsmål avvesentlig betydning for samene (artikkel 16,1. ledd) i tillegg til at sametingene skal værerepresentert i offentlige råd og utvalg (artikkel17) og delta i en dialog med nasjonalfor-samlingene (artikkel 18). Det er først ogfremst kravet om «tidlige» forhandlinger iutkastet som tydeliggjør at praksisen medforhandlinger og felles avgjørelser skal væremeningsfylt og effektiv og ikke bare væresandpåstrøing. Det finnes en viktig nyvinning iutkastet til samekonvensjon, i artikkel 16, 2.ledd, som faktisk innebærer at de nasjonalesametingene får vetorett gjennom kravet omaktivt samtykke til eventuelle tiltak «som ibetydelig grad kan skade de grunnleggendevilkår for samisk kultur, samiske næringereller samisk samfunnsliv». Ettersom artikkel46 krever at samekonvensjonen skal gjøresdirekte anvendelig som nasjonal lov i de trelandene, vil det til syvende og sist bli dom-stolene som vil avgjøre om artikkel 16, 2.ledd blir oppfylt.

Kontroll over naturressurser. Kapittel IV iutkastet til samekonvensjon (artiklene 34-40)omhandler rettigheter knyttet til land ogvann. Landrettighetene er stort sett i sam-svar med ILO-konvensjon nr. 169 om urfolkog stammefolk som Norge allerede harundertegnet. Artikkel 41, som innleder detpåfølgende kapittel om samiske næringer,tydeliggjør forbindelsen mellom naturressurserog selvbestemmelse ved å fastslå at samiskenæringer og samisk bruk av naturressurser ervesentlig for å opprettholde og utvikle delokale samiske samfunn, og ved å kreve etsærlig vern for samiske næringer og samiskressursutnyttelse i de tre statene.

Utøvelse av offentlig myndighet. Det blirklargjort at samisk selvbestemmelse inne-bærer å utøve offentlig myndighet i artikkel14, 3. ledd om de nasjonale sametingenesmyndighet, artikkel 15 om sametingenes selvstendige beslutningsmyndighet og avtale-


57

87 Felles nordiske forslag har blitt samlet som vedlegg til rapporten fra ekspertgruppen som utarbeidet utkastet til en nordisk samekonvensjon, seNordisk samekonvensjon (fotnote nr. 4, ovenstående), ss. 358-373.

frihet så vel som artikkel 20 om anledningentil å overføre myndighet til felles organer etablert av de nasjonale sametingene på tversav landegrensene. Utkastet til samekonvensjonsier ingenting om hvorvidt slik myndighetdelegeres til sametingene av nasjonalstateneeller om dette innebærer at sistnevnte aner-kjenner at dette er en myndighet som følgerav samenes status som folk.

Selvbestemmelsesnivåer: lokalt, nasjonalt,over landegrensene. Selv om mange avbestemmelsene i utkastet til samekonvensjonvektlegger de nasjonale sametingenes rollesom primærorganer for utøvelse av samiskselvbestemmelse, finnes det også autonomeorganisasjoner på andre nivåer. Artikkel 21viser i denne sammenheng til samebyer, siidaer,renbeteslag, skoltesamenes byastämma ogandre kompetente samiske organisasjonereller lokale samiske representanter. Somallerede nevnt åpner artikkel 20 for at denasjonale sametingene kan etablere fellesorganisasjoner på tvers av landegrensene ogoverføre offentlig myndighet til slike organer.

Den internasjonale dimensjonen ved rettentil selvbestemmelse. Utkastet til samekonven-sjon illustrerer at det vanlige skillet mellomintern og ekstern selvbestemmelse, hvor detførste henviser til autonomi innenfor eneksisterende stat mens det andre henviser tilløsrivelse, kan være misvisende. Artiklene 19og 20 viser også til spesifikke former for«ekstern» - dvs. internasjonal - selvbestem-melse, men uten å rettferdiggjøre etablering-en av en uavhengig samisk stat. I stedet harde tre statene plikt til å fremme samiskrepresentasjon i internasjonale institusjonerog samisk deltakelse på internasjonale møter(artikkel 19) og å overføre offentlig myndig-het til felles organer etablert av de nasjonalesametingene på tvers av landegrensene(artikkel 20).

Selvbestemmelsessymbolikk. Artikkel 13 iutkastet til samekonvensjon viser at det ogsåfinnes en symbolsk dimensjon ved retten tilselvbestemmelse. Samene har rett til egetflagg og andre samiske nasjonale symboler. Isamarbeid med sametingene skal stateneogså arbeide for at de samiske symbolene blirsynliggjort på en måte som markerer samenesstilling som et egenartet folk i de tre landene.

Anerkjennelse av det samiske folk som en

statslignende aktør. Utkastet til samekonven-sjon inkluderer til slutt bestemmelser somgjør det samiske folk til en likeverdig partnermed de tre statspartene. Samekonvensjonenskal forelegges for de nasjonale sametingenefor godkjenning (artikkel 48) og kan kun ratifiseres av de tre statspartene etter atsamene har gitt slik godkjenning (artikkel49). En eventuell endring av konvensjonenkrever samtykke fra de tre nasjonale same-tingene (artikkel 51).

4. Selvbestemmelse i en postmoderne verden

Mye av den historiske utviklingen som harledet frem til de etablerte formene for selv-bestemmelse er knyttet til modernitet: idéenom en nasjonalstat som i økende grad blir pre-get av tanker om opplysning, individualisme,demokrati og individets grunnleggende rettig-heter. Grunnlaget for en moderne verdens-orden ble etablert gjennom freden i Westfaleni 1648. Grensene mellom suverene stater blebestemt gjennom militær makt, og suverenitetble til syvende og sist utøvd av kongen somden øverste militære leder. Hvem somutgjorde folket ble i stor grad basert på hvasom utgjorde territoriet og hvem som varkonge – tidligere forskjeller i religion, etnisiteteller språk var uten betydning – når nasjonal-statene og deres folk ble etablert på grunnlagav status quo. Det var aldri helt sammenfallmellom virkeligheten og idealtypen på ennasjonalstat, og i mange tilfeller var detspenninger eller konflikter innenfor offisielthomogene nasjonalstater som skyldtes etniskeeller andre ulikheter.

I dagens postmoderne verden kan vi kanskjesi at den ideelle nasjonalstaten fra Westfalenhar blitt en anakronisme. Globaliseringenhar medført at vi har fått nye aktører medevne til å påvirke folks liv over hele jordklodenuten at den territorielle nasjonalstaten nød-vendigvis fungerer som et mellomledd. I dagfungerer mellomstatlige organisasjoner,internasjonale finansinstitusjoner, multi-nasjonale selskaper og til og med terrorist-grupper som selvstendige internasjonaleaktører selv om de ikke blir anerkjent somsubjekter under folkeretten - noe som frem-deles blir begrenset til stater. Men når andreaktører utøver reell makt som påvirker våre


58

liv som individer, innebærer dette en relativsvekkelse av statens stilling. Deregulering avhensyn til fri handel og investering er et avglobaliseringens nøkkelslagord, noe somuunngåelig innebærer at nasjonalstaten fårmindre kontroll over det som skjer på sitteget territorium.

Sett i lys av denne sterke globaliserings-trenden er det et paradoks at den vanligeoppfatningen av retten til selvbestemmelsefremdeles nesten utelukkende har et primærtterritorielt fokus. Denne mangelen på vilje tilå reflektere over de endringer som skjer i denreelle verden får innvirkning også på debattenom urfolks rett til selvbestemmelse. Mangeforfattere er primært opptatt av geografiskadskilte enheter (som Grønland og Nunavut)og mener at selvbestemmelse gjelder for helebefolkningen innenfor et slikt territoriumder urbefolkningen utgjør et klart flertall.Denne måten å tenke på avspeiler den west-falske verden av 1648 og ikke dagens flytendemodernitet.

Som postmoderne individer kan vi med retteføle oss underlagt makt utøvd av mange for-skjellige enheter, ikke bare vår egen nasjonal-stat. For oss kan for eksempel multinasjonaleselskaper, internasjonale finansinstitusjonerog globale massemedia fremstå som merreelle og relevante maktsentra enn et departe-ment i vår egen hovedstad. Som postmoderneindivider er vi ofte medlemmer av mangeforskjellige fellesskap. Vi tilhører kanskje enlokal stamme eller tettsted, stemmer undervalget på nasjonalforsamling og jobber medglobale spørsmål i et nettverk som brukerinternett og massemedia for å påvirke beslut-ninger som fattes i Washington, New Yorkeller Brussel. For den enkelte er kanskjemedlemskapet i de lokale og globale felles-skapene minst like viktige som det å være enstatsborger i en nasjonalstat.

I vår globaliserte og postmoderne verden erdet uunngåelig at krav om selvbestemmelsefremmet av urfolk eller andre folk ikke nød-vendigvis bare er relatert til nasjonalstatenog et ønske om å stykke opp beslutnings-myndigheten knyttet til denne «kaken» for åsikre seg sin del. Situasjonen er heller slik at

det finnes mange forskjellige kaker på diversebord, og for å kunne kontrollere sine egne livmå et folk også være i stand til å forholde segdirekte til andre maktsentra enn territorial-staten. Dermed er det ikke sikkert at løs-rivelse er det ultimate formålet med retten tilselvbestemmelse. Et urfolk som samene ersærlig opptatt av å få kontroll over sine egneliv og de naturressurser som er av avgjørendebetydning for deres levemåte. De ønsker åvære en lokal aktør, en nasjonal aktør, enaktør på tvers av landegrensene innenfor sittnaturlige miljø og en global aktør på en ogsamme tid.

3.6 PhD-stipendiat Láilá Susanne Vars

Politiske aspekter ved samenes rett til selvbestemmelseAv PhD-stipendiat Láilá Susanne Vars, DetJuridiske Fakultet, Universitetet i Tromsø

«Self-determination should not be viewed as a one-time choice, but as anon-going process which ensures the continuance of a people’s participationin decision-making control over its owndestiny.»88

IntroduksjonSpørsmålet om urfolks rett til selvbestem-melse kan ses fra mange perspektiver. Selv-bestemmelsesretten har mange dimensjoner,og den politiske selvbestemmelsesretten kanpå mange måter sies å være en forutsetningfor at de andre aspektene ved selvbestem-melsesretten skal kunne virkeliggjøres og giset konkret innhold.89 De politiske aspekteneved selvbestemmelsesretten kan også ses påfra mange perspektiver, og de kan belyses framange ulike fagområder.

Utfordringen for statlige myndigheter vedfastleggelsen av innholdet og gjennomføringenav urfolks rett til selvbestemmelse nasjonaltkan sammenliknes med det å møte en flokkmed villrein på vidda i det de begynner åsanse de grønne og frodige beitelandene vedkysten på våren. Eller det å møte en flokk


59

88 Sitat fra UNESCO- konferanserapport gjengitt i Michael van Walt van Praag og Onno Seroo (eds.), The Implementation of the Right of Self-Determi-nation as a Contribution to Conflict Prevention, Centre UNESCO Catalunya (1998) s. 27-28

89 Se Vladimir Rudnitsky, Self-determination in a Modern World: Conceptual Development and Practical Application, i Mortimer Sellers (ed.) The NewWorld Order: Sovereignty, Human rights and the Self-determination of Peoples (1996), s.76

med ville bøfler på de amerikanske slette-landene for den saks skyld. Nå er det vel kanskje ikke så mange villreinflokker mer, ogjeg vet ikke om det fortsatt finnes ville bøfleri USA, men for at denne sammenlikningenskal fungere så må vi forutsette at slike finnes.Hva dette har med gjennomføringen avsamenes selvbestemmelsesrett å gjøre, skaljeg komme tilbake til ved slutten av denneartikkelen.

Oftest er det den politiske dimensjonensom får mest oppmerksomhet i diskusjonerrundt selvbestemmelsesrettens innhold oggjennomføring. I etterkrigstiden ble det frastatenes side lagt stor vekt på at verdenssam-funnet måtte verne om de eksisterende sta-tene. Mange av disse var helt nye stater, somhadde fått anerkjent sin selvstendighet somen del av oppgjøret etter andre verdenskrig.90

Dette standpunktet ble begrunnet med athvis eksisterende stater skulle deles opp ettersine etniske bestanddeler, så ville dette med-føre en økt fare for væpnede konflikter ogustabile forhold også i andre stater hvorbefolkningen bestod av flere folkeslag. Så detble sett på som et kollektivt internasjonaltansvar å sikre etablerte staters grenser ogsuverenitet.91

Dette utgangspunktet har imidlertid blittsatt på prøve i nyere tid. Den faktiske politiskesituasjonen i verden i etterkrigstiden var pregetbåde av væpnede kamper for selvstendighetog av etableringen av nye stater. Spesielt påbegynnelsen av 1990-tallet gjennomgikk storedeler av verden, spesielt Øst-Europa, vesent-lige omrokkeringer både når det gjelder til-veksten av nye selvstendige stater og foran-dringer i det internasjonale politiskesamarbeidet for øvrig. De vestlige land fore-trakk på den ene siden å etablere nye staterog inngå nye politiske allianser for å sikremenneskerettighetene og for å oppnå politiskstabilitet og samhold. Utvidelsen av denEuropeiske Union er et eksempel på dette. Påden andre siden var man i etterkrigstidensvært opptatt av å lære av erfaringene fraverdenskrigene og derfor vernet man om de

eksisterende statsgrensene.92 Under den kaldekrigen var verdenssamfunnet opptatt av åsette stoppere for separatistiske bevegelserog deres krav om selvstendighet. Derfor bleogså statenes svar på urfolks krav om selvbe-stemmelse negative, uansett hvor legitimedisse kravene var. Ser man på hvordan etniskekonflikter har ført til forfølgelser og til ogmed massemord i nyere tid, så er det ikkeuforståelig at spørsmålet om urfolks rett tilselvbestemmelse over lengre tid har vært etikke-tema for de fleste stater. For mange staterville en anerkjennelse av urfolks rett til selv-bestemmelse være å anse som en Pandoraseske, hvor resultatet ikke var kjent på for-hånd. De fleste stater har derfor helt opp tilde siste årene vært skeptiske til å anerkjenneselvbestemmelsesrett for urfolk.

Denne skepsisen har vist seg å være enkatalysator for urfolks rettighetskamp overhele verden. Urfolk har over lang tid krevdog strebet etter muligheten til å få større inn-flytelse over sin egen utvikling. Samene er ikkenoe unntak. Kravet om selvbestemmelsesretthar vært det verktøyet de fleste urfolk harbrukt i sin argumentasjon for å bedre sinlivssituasjon og for å øke bevisstheten blantstater om at eksistensen av urfolks særegnekulturer forutsetter at statene erkjenner aturfolk selv har den kunnskapen som behøvesfor å sikre disse kulturenes videre eksistens.93

Lenge var det folkerettslig uklarhet om hvorvidt urfolk per se kunne ha en selvbe-stemmelsesrett, eller om urfolk bare har retttil medbestemmelsesrett over egen utvikling,men at statene alltid skal ha avgjørende myndighet. At selvbestemmelsesretten erdynamisk og har anvendbarhet også utenforen tradisjonell kolonisituasjon er det ikkelenger noen tvil om.94

Det rettslige utgangspunktetDet folkerettslige utgangspunktet for spørs-målet om selvbestemmelsesrettens politiskedimensjon er det samme som for alle deandre dimensjonene av retten: nemlig fellesartikkel 1 i de to FN-konvensjonene om hen-


60

90 Se Morton H. Halperin (ed.) mfl. Self-determination Claims During the Cold War, i Self-determination in the New World Order, (1992) s.1291 Se Halperin, op.cit s.13 flg. Dette synet har gitt seg klarest utslag i ulike FN-resolusjoner om vern om statlig suverenitet og territoriell integritet.92 Se Halperin, op.cit, s.8093 Se Patrick Thornberry, The International Covenant on Civil and Political Rights 1, i Indigenous Peoples and Human Rights, (2002), s.12494 Dette følger av etablert internasjonal sedvane og av at prinsippet om folkenes rett til selvbestemmelse som er ansett som et jus cogens prinsipp.

Om selvbestemmelsesretten som både prinsipp og rettighet, se blant annet C.Tomuschat (ed.), Modern Law of Self-determination (1993); A.Casse-se, Self-determination of Peoples: A Legal Reappraisal (1995). Se også Thornberry, op.cit, s.125

holdsvis sivile og politiske rettigheter (SP) ogøkonomiske, sosiale og politiske rettigheter(ØSK).95 Der slås det som kjent fast at allefolk har en rett til selvbestemmelse og i kraftav denne retten har folket rett til å frittbestemme sin politiske stilling, og fritt frem-me sin økonomiske, sosiale og kulturelleutvikling:

1. All peoples have the right of self-determination. By virtue of that rightthey freely determine their political status and freely pursue their economic,social and cultural development. 96

På norsk er dette oversatt til:

1. Alle folk har selvbestemmelsesrett. Ikraft av denne rett bestemmer de frittsin politiske stilling og fremmer fritt sinegen økonomiske, sosiale og kulturelleutvikling. 97

Selvbestemmelsesretten er ikke bare for-mulert som en kollektiv rett for alle folk etterartikkel 1. Artikkel 1 inneholder også en for-manende del som gir uttrykk for at statenesom har ratifisert disse to konvensjonene, ogspesielt de som er ansvarlige over eller for-valter ikke-selvstyrte områder og såkaltetrust territories (tilsynsområder) er forpliktettil å arbeide for realiseringen av selvbestem-melsesretten og skal respektere denne retteni tråd med FN pakten:

3. The States Parties to the presentCovenant, including those havingresponsibility for the administration ofNon-Self-Governing and Trust Territories,shall promote the realization of the rightof self-determination, and shall respectthat right, in conformity with the provisions of the Charter of the UnitedNations.

Denne solidaritetsdimensjonen har vært

fremhevet i mange sammenhenger av FNsMenneskerettighetskomité, spesielt i for-bindelse med statenes plikt til å fremmepalestinernes og de opprinnelige sørafrika-nernes rett til selvbestemmelse.98

I teorien skilles det ofte mellom selvbe-stemmelsesrettens interne og eksterne dimen-sjoner. Noen forfattere og stater skiller sågarmellom ulike typer selvbestemmelsesrett99,hvor de skiller mellom ulike kategorierselvbestemmelse, basert på fundamentet forselvbestemmelseskravet, uten å ta stilling tillegitimiteten til de ulike typene krav. Foreksempel så skilles det for det første mellomrene avkoloniserings- selvbestemmelseskrav,krav som spesielt relaterer seg til tidligereoversjøiske kolonier som Puerto Rico, Falk-landsøyene og Ny Kaledonia, herunder ogsåinterne selvbestemmelseskrav som relatererseg til den politiske situasjonen til grupperinnenfor ett og samme område. Eksempel påsistnevnte kategori er prosessene for uav-hengighet i Estland og Ukraina. Som enannen kategori nevnes ofte rene interne selv-bestemmelseskrav som tar sikte på de tilfellenehvor ett folk krever løsrivelse fra moderstatenbasert på etniske motsetninger, historiskeeller geografiske forhold, slik tilfellet harvært i Tibet og i Quebec, Kanada. Som entredje kategori nevnes krav fra grupper somikke bor konsentrert, eller har et naturlighjemområde, f. eks en minoritet som er blittintegrert og spredt utover hele landet. Slikekrav er vanskelige å ta stilling til, da det ikkeforeligger noen som helst geografisk av-grensning av folkets hjemområder, svaret bliroftest lovgivning med særlige minoritets-rettigheter. Urfolks selvbestemmelseskrav eren fjerde kategori, disse kravene baserer segpå veldig mange grunnlag, både historiske,kulturelle og geografiske forhold. Oftestbebor urfolk fortsatt hele eller deler av sinetradisjonelle områder, og krever alt fra uav-hengighet til kulturell autonomi og deltakelse ipolitiske prosesser. Som en siste kategorinevnes ofte den representative selvbestem-


61

95 For Norges del er disse to konvensjonene inkorporert i norsk rett, de er gjort om til en del av norsk rett, jf. menneskerettslovens (mnskrl.) § 2 . I til-legg så har norske myndigheter gitt disse to konvensjonene forrang foran intern norsk rett, jf. mnskrl. § 3 flg. Så ved motstrid med annen norsk rett,så vil konvensjonenes bestemmelser gå foran andre norske lovbestemmelser.

96 Felles artikkel 1 nr. 1 av SP og ØSK97 http://www.lovdata.no/all/tl-19990521-030-032.html#A1, 18.01.200898 Se Manfred Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary,Kehl am Rhein: N. P. Engel, (1993), s. 23, se også Antonio Casse-

se, Self-determination of Peoples: A Legal Reappraisal, (1995) s. 145 og s. 230 flg.99 Se Halperin, op.cit, s.46-52, se liste over ulike typer krav, kategorisert etter disse nevnte kategoriene på s.123 flg.

melsesretten, og denne formen for selvbe-stemmelseskrav kan gjelde hele befolkingeninnenfor en stat, og kan gjelde krav omendring av styreform til et mer representativt(eller demokratisk) styresett. Listen er ikkeuttømmende, og blandinger av kategorieneforekommer også.100

Urfolk påstås ofte å bare ha en rett tilsåkalt intern selvbestemmelsesrett,101 i tilleggtil at noen forfattere ikke mener selvbestem-melsesretten kan anvendes utenfor en renkolonikontekst, eller oppstiller andre for-behold mht. urfolks rett til selvbestemmelsesom de facto betyr en innsnevring av retten.102 Som navnet antyder innebærer detinterne aspektet ved selvbestemmelsesrettenat et folk skal ha rett til å fatte beslutninger ialle spørsmål som berører interne spørsmålom hvordan folkets eget samfunnsliv skalutvikles og styres. Herunder rubriseres oftealle spørsmål om økonomiske, sosiale og kulturelle aspekter ved samfunnet, slik somspørsmål om hvilke helse- og sosialtjenesterman skal ha, hvilke skoler man skal ha, hvilketmedietilbud folk skal ha og hvordan dissesamfunnsområdene skal kunne utvikles. I enmellomstilling havner ofte spørsmålet omnaturressurser og landrettigheter, oftest blirde karakterisert som sentrale elementer iutøvelsen av selvbestemmelsesretten, spesieltfor urfolk som henter mye av sin økonomi fraslike ressurser og hvis samfunnsliv fortsatt ernært knyttet til høsting av slike ressurser. Deneksterne dimensjonen av selvbestemmelses-retten innebærer kort sagt retten for et folktil å selv bestemme hvilken relasjon man vilha til omverdenen. CERD har en beskrivelseav selvbestemmelsens eksterne dimensjonsom viser til prinsippet om like rettigheter:

The external aspect of self-determinationimplies that all peoples have theright to determine freely their politicalstatus and their place in the

international community based uponthe principle of equal rights.

Folkenes rett til fritt å bestemme sin egenpolitiske stilling og relasjoner til det interna-sjonale samfunn betegnes derfor ofte somselvbestemmelsesrettens eksterne aspekt.Følgene av en slik ekstern selvbestemmelses-rett blir ofte illustrert ved eksempler fra Sovjetunionens oppløsning i 1991, og etable-ringen av nye selvstendige stater blant tidligere sovjetiske republikker.103 Et veldigaktuelt eksempel er Kosovos beslutning omløsrivelse og uavhengighet fra Serbia. Sist-nevnte har i likhet med løsrivelse av de tidligere sovjetiske republikkene, fått en noeblandet respons fra omverdenen. 104

Tidligere ble selvbestemmelsesretten for-stått til å kun være anvendbar i de rene av-koloniseringstilfeller. Med dette mente manopprinnelig tilfeller der tidligere kolonier ogsåkalte protektorater krevde selvstendighetfra vestlige kolonimakter, slik tilfellet harvært for mange asiatiske og afrikanske landetter annen verdenskrig. Avkolonisering kangjennomføres på flere måter, blant annetgjennom at det koloniserte folket velger åforbli en del av landet som koloniserte dem,eller at de velger full uavhengighet. I detteligger en forutsetning om at en slik prosesskan gjennomføres både gjennom fredeligdialog, og gjennom direkte konflikt. Selv-bestemmelseskrav har derfor ført til bådesuksessfulle løsrivelser og mindre suksess-fulle.105 Det er fortsatt slik at enkelte teore-tikere er opphengt i gamle teorier, og fortsatthevder at selvbestemmelsesrett er noe sombare gjelder folk som har vært underlagt etkolonistyre, slik tilfellet er for mange afrikanskeland og folk som for øvrig bebor et klart av-grenset territorium, slik tilfellet er for inuittenepå Grønland. Enkelte avviser kategorisk at ur-folk har rett til annen form for selvbestemmelseenn autonomi eller selvstyre over enkelte


62

100 Se også Douglas Sanders, Self-determination and Indigenous Peoples, i Christian Tomuschat (ed.) Modern Law of Self-determination (1993) s. 79101 Se Sanders, op.cit, s.79-80 med videre henvisninger.102 Se blant andre Gudmundur Alfredsson, The Right of Self-determination and Indigenous Peoples, i Christian Tomuschat (ed.) Modern Law of Self-

determination (1993) s.41103 Tsjetsjenia og Georgia er konfliktområder som ofte nevnes i en slik sammenheng. Det samme gjøres med det palestinske folkets kamp for selvstendig-

het og anerkjennelse av deres egen stat, kurdernes krav om et eget selvstendig Kurdistan i det som i dag er territorier underlagt Irak, Iran, Syria, Arme-nia og Tyrkia. Konfliktene i Bangladesh og andre regioner av verden rubriseres også ofte under selvbestemmelsesrettens innhold og konsekvenser.

104 Det er stor uenighet i verdenssamfunnet om hvorvidt Kosovos løsrivelse er et brudd på folkeretten eller ikke. Enkelte europeiske land, slik somSpania, ønsker ikke å anerkjenne Kosovos selvstendighet fordi Kosovo ikke respekterer menneskerettighetene og fordi uavhengigheten ikke eroppnådd i tråd med folkeretten. Spanias motstand mot Kosovos uavhengighet har utvilsomt nær sammenheng med Spanias egne innenrikspolitiskeustabilitet og frykten for Baskerlands krav om selvstendighet.

105 Se Photini Pazartis, Secession and international law: the European dimension, i Marcelo G.Kohen, Secession: International Law Perspectives(2006), s. 362 flg.

samfunnsområder eller saker, samtidig somde er åpne for at andre folk har en rett til åvelge uavhengighet hvis vilkårene for det fore-ligger etter folkeretten. En slik differensieringkan vanskelig sies å ha belegg i gjeldende folke-rett.106

Videre har noen forfattere kategorisertselvbestemmelsesretten, og da særlig de politiske aspektene ved denne retten, inn iulike kategorier selvbestemmelsesrett, fratypiske kolonitilfeller og krav om løsrivelsefra tidligere vestlige kolonimakter til spørs-mål om autonomi for etniske grupper innen-for en stats nåværende grenser. Det børimidlertid understrekes at det er uenighetom hvorvidt internasjonal rett overhodetetablerer en positiv rett til løsrivelse.107 Deter i dag enighet blant folkerettslige eksperterom at internasjonal rett i alle fall ikke gir enubetinget og ensidig rett til løsrivelse.108 Menlikevel blir debatten rundt urfolks rett tilpolitisk selvbestemmelse enda preget avfrykten blant stater for at anerkjennelsen aven slik rett skal føre til løsrivelse fra etablertestater. Problemet med en slik konfliktorienterttilnærming til selvbestemmelsesretten er atmange stater forsøker å beskrive konsekven-sene av eller innholdet i urfolks selvbestem-melses-rett allerede før man anerkjenner aturfolk har en slik rett per se. Det foreliggerpraksis fra den internasjonale domstol somgir noen holdepunkter for angivelsen av inn-holdet i selvbestemmelsesrettens eksterne ele-menter.109 Jeg skal ikke gå nærmere inn pådenne praksisen her, ei heller praksis fra nasjonaledomstoler vedrørende løsrivelse.110

Hvilket innhold har selvbestemmelses-retten for urfolk?Mange stater hevder at urfolks rett til selvbe-stemmelse utelukkende dreier seg om urfolksdeltakelse i demokratiske beslutnings-

prosesser.111 Etter en slik forståelse vil politiskselvbestemmelsesrett innebære autonomieller selvstyre for en etnisk folkegruppeinnenfor statsgrensene av en etablert stat. 112

For samenes del oppstår allerede her førstehinder i veien mot selvbestemmelse. Sameneer bosatt i fire land, og dette forutsetter atsamenes kollektive selvbestemmelsesrett erment å bli utøvet innenfor et område somfaller inn under disse lands jurisdiksjon ellersuverenitet om man vil bruke en slik be-nevnelse. Hvis det er slik at urfolk ikke harrett til å utøve andre aspekter ved selvbe-stemmelsesretten enn de rent interne, vildette innebære en innskrenkning av deresselvbestemmelsesrett, f.eks. med hensyn til åha kontakt og samarbeid med sitt eget folkuavhengig av statsgrensene. Jeg skal kommetilbake til dette under punktet om samenesrett til selvbestemmelse etter utkastet tilsamekonvensjon.

Forståelsen av selvbestemmelsesretten harblitt utviklet gjennom praksis fra ulike FN-organer og praksis fra Den internasjonaledomstolen (ICJ). Men det er i stor grad folke-rettslig og annen teori samt politisk press fraurfolk, som har skjøvet utviklingen mot enendelig formell anerkjennelse av urfolks retttil selvbestemmelse i FN- systemet. FNsMenneskerettighetskomitè har under sinbehandling av de Nordiske lands periodiskerapporter etter SP artikkel 40, bedt om atstatene i sine kommende rapporteringer sær-skilt skal vie oppmerksomhet til spørsmåletom gjennomføringen av samenes rett til selv-bestemmelse etter artikkel 1 i konvensjonen.Fra og med 1999 har FNs menneskerettighets-komité vært klar på at SP artikkel 1 fåranvendelse i forhold til visse urfolk. Dettehar skjedd blant annet i behandlingen avstatsrapporter fra Finland, Norge og Sverigeder komiteen har antydet at samene utgjør etfolk i henhold til artikkel 1. Denne særskilte


63

106 Se Sanders, op cit. s.80107 Se Christian Tomuschat, Secession and Self-determination, i Secession: International Law Perspectives, Marcelo G. Cohen (ed.) s. 23 flg. 108 Tomuschat, op. cit. s. 38109110 Den kanadiske høyesteretts behandling av spørsmålet om retten til selvbestemmelse i Quebec-saken i 1998 tydeliggjør hvordan man internasjo-

nalt forstår de vilkår som stilles for at et folk skulle erkjennes en rett til løsrivelse. Saken er blant annet viktig fordi domstolen erkjenner at detinnenfor en stat kan finnes flere enn ett folk, det vil si at begrepet folk som subjektet for selvbestemmelse ikke er identisk med hele befolkningen ilandet. Domstolen er tydelig i sin konklusjon om at et folks rett til selvbestemmelse, i henhold til folkeretten, ikke automatisk innbefatter en retttil løsrivelse. I henhold til domstolen anerkjenner folkeretten utøvelse av en slik ekstern selvbestemmelsesrett kun dersom særskilte omstendig-heter foreligger.

111 Se Thornberry, op.cit s.127112 Dette har vært utgangspunktet for statlige rapporteringer til FNs Menneskerettighetskomité fra bl.a. U.S.A, se FN dokument CCPR/C/81, Add. 4,

14. august 1994, og CCPR/C/SR. 1405, para 68, og Mexico, se FN dokument CCPR/C/SR. 1763, para. 74.

fokusen fra komitéens side har uten tvil bi-dratt til at spørsmålet om selvbestemmelses-rettens gjennomføring for samenes del nå erdet mest aktuelle samerettslige spørsmålet iNorden. Den folkerettslige utviklingen er nåkommet til en viss avklaring ved at det erstor enighet blant FN-landene om at selvbe-stemmelsesretten også er en rett for urfolk.13. september 2007 vedtok et overveldendeflertall av landene i FNs GeneralforsamlingFNs Urfolksdeklarasjon.113 I deklarasjonensartikkel 3 slås det fast at urfolk har en rett tilselvbestemmelse, herunder har de rett tilfritt å bestemme sin egen politiske stilling.

Article 3«Indigenous peoples have the right toself-determination. By virtue of thatright they freely determine their politicalstatus and freely pursue their economic,social and cultural development.

Ordlyden i urfolksdeklarasjonens artikkel3 er identisk med ordlyden i de to FN-konvensjonene fra 1966. Spørsmålet man damå stille seg er hvilket innhold urfolks selv-bestemmelsesrett har etter deklarasjonen, erdet her tale om den samme retten som til-skrives alle folk etter SP og ØSK artikkel 1,eller er dette en annen type selvbestemmel-sesrett som kun relaterer seg til urfolk, ensåkalt sui generis rett?114 Hvis det er snakkom en helt identisk rett, så vil dette nødven-digvis måtte kunne resultere i samme typervirkninger for minoriteter som for majoritets-folkegrupper i deres utøvelse av retten. Selv-bestemmelsesretten er av mange blittbeskrevet som en prosess, hvor målet ikkeklart kan defineres på forhånd, men hvorethvert folks særegenheter nødvendigvis måspille inn i hvilken form selvbestemmelses-retten får i de enkelte områdene av verden.115

Spørsmålet om innholdet i selvbestem-melsesretten for urfolk har nå fått en særlig

aktualitet ved vedtakelsen av urfolksdeklara-sjonen. Artikkel 3 ble i sin tid utformet avWorking Group on Indigenous Populations(WGIP), i utkastet til deklarasjon ført i pennen av lederen for WGIP, Erica Irene A.Daes. Hennes arbeid var blant annet basert på14 prinsipper vedtatt på den internasjonaleurfolkskonferansen i Panama i 1984, hvorselvbestemmelsesretten var ett av debærende prinsippene.116 Intensjonen med åutforme artikkel 3 i utkastet til deklarasjonidentisk med artikkel 1 i SP og ØSK var åpoengtere at urfolk, i likhet med andre folk,har en rett til selvbestemmelse, og ikke bareen rett til selvstyre slik mange stater har hevdet.Derfor var det viktig å markere at retten tilselvstyre var en separat rett, riktignok en frihet eller rett med nær sammenheng medspørsmålet om selvbestemmelse. Selvstyreog autonomi var i artikkel 31 i utkastet tildeklarasjon formulert som en særegen friheteller rettighet, en form for utøvelse av selv-bestemmelsesrett som urfolk kan samtykketil.117

Spørsmålet om selvbestemmelsesrettensinnhold har vært analysert av svært mange,og spørsmålet som oftest stilles som etutgangspunkt for analyser av retten er: Hvemer «selv`et» som er bærerne av retten tilurfolks selvbestemmelse? Første skritt i pro-sessen med å finne ut av rettens innhold erderfor å finne hvem som er rettssubjektet,rettighetsbæreren.118

I Urfolksdeklarasjonen er det urfolk somselv skal bestemme over sin egen politiskestilling, jf. artikkel 3. I SP og ØSK artikkel 1 erdet folk som har en rett til selvbestemmelse.Det er derfor lett å forstå at utviklingen avselvbestemmelsesrettens innhold er uløseligknyttet til spørsmålet om hvem som er folkog urfolk i en folkerettslig kontekst, og dettehar da også vært grundig debattert både avurfolksrettseksperter og andre eksperter.119

Folkeretten befinner seg ennå i en utviklings-


64

113 Se FN resolusjon A/61/1.67, Urfolksdeklarasjonen ble vedtatt med 144 stemmer for, 4 mot og 11 land avstod fra å stemme.114 Se Mattias Åhren, The Saami Convention, i Gáldu Čála, Journal of Indigenous Peoples Rights No.3/2007, s. 16115 f. beskrivelsen fra UNESCO-konferansen gjengitt innledningsvis.116 For mer om forhistorien til Urfolksdeklarasjonen, se Erica- Irene A Daes, An overview of the history of indigenous peoples: Self-determination and

the United Nations, s. 8 flg. i Cambridge Review of International Affairs, Vol. 21, No. 1, (2008)117 Opprinnelig inneholdt også artikkel 31 en detaljert liste over områder hvor urfolk skal kunne utøve slik autonomi eller selvstyre.118 For en oversikt over ulike tolkningsvarianter, se Antonio Cassese, Self-Determination of Peoples: A Legal Reappraisal, Kapittel 6, s. 142 flg.(1995)119 Se blant andre: Will Kymlicka The internationalization of minority rights i International Journal of Constitutional Law (2008) 6(1):1-32, Martin Schei-

nin, What are Indigenous Peoples?, i Ghanea og Xanthaki, Minorities, Peoples and Self-Determination: Essays in Honour of Patrick Thornberry, s.3flg. (2005) , Benedict Kingsbury, "Indigenous Peoples" in International Law: A Constructivist Approach to the Asian Controversy, i American Journalof International Law, Vol. 92, s. 414 (1998), Zelim Skurbaty,Peoples and Self-determination: Erasing the Mark with a Skull and Cross-Bones, i As ifPeoples Mattered: A Critical Appraisal of ‘Peoples’ and ‘Minorities’ from the International Human Rights Perspective and Beyond, s. 195. flg. (2000)

prosess hva gjelder urfolksrettigheter, noesom klart reflekteres i diskusjonen når detgjelder terminologien urfolk.

For denne artikkelens formål holder det åfastslå at ekspertgruppen som har laget ut-kastet til nordisk samekonvensjon legger tilgrunn for sin tolkning av selvbestemmelses-retten at samene både er et urfolk og et folk ihenhold til Menneskerettskonvensjonenesfelles artikkel 1. Ekspertgruppen sier det sliknår de vurderer samenes status:

«Selv om samene således utgjør ikkebare et urfolk men også et folk i henholdtil 1966-konvensjonenes felles artikkel 1,betyr ikke dette at alle grupper i verdensom henvises til som urfolk, utgjør et folki en og samme mening. 120

Dette er i tråd med nyere folkerettslig teori,hvor det nå er en diskusjon hvor enkelteeksperter tar til orde for at man må begynne åse mer konkret på innholdet i selvbestem-melsesretten for urfolk, herunder hvilkegrupper som oppfyller de folkerettslige kriteriene for folk og urfolk.121 Det vil forøvrig alltid være en viss overlapping av disseto begrepene og begrepet minoritet.

Samenes politiske stilling i NordenFor å se hvilke endringer samekonvensjonenvil kunne medføre for samene i Norden, for-utsatt at den vedtas slik den er foreslått avekspertgruppen, må man se på hvilken gradav politisk selvstyre Sametingene har per idag.122

I Finland var man først ute med et folke-valgt samisk organ. Det skjedde i 1973. Daetablerte man et folkevalgt organ kalt SámiPárlameanta eller Delegasjonen for same-spørsmål som hadde status som råd-givende organ for den finske regjeringen. Detskulle ivareta samenes rettigheter og deresøkonomiske, sosiale og kulturelle forhold. I1996 ble delegasjonen omgjort slik at denskulle tilsvare det svenske og det norskeSametinget, og fikk forvaltningsansvar foralle saker innenfor samisk kultur og samisk

språk. Siden 1992 har samisk vært offisieltspråk i noen kommuner i Nord-Finland. Per idag har finske myndigheter en plikt til å for-handle med det finske Sametinget i alle sakersom kan innvirke på samenes stilling som eturfolk.

Når det gjelder minoritetspolitikk har Finland andre tradisjoner enn Norge og Sverige. I Finland har det alltid vært en sterksvenskspråklig minoritet som har fått om-fattende kulturelt selvstyre. Svenskspråkligehar også i en viss grad territorielt selvstyre påÅland. I Finland har derfor grunnloven 121 § 4 en bestemmelse om samenes rett til selv-styre eller autonomi. Der heter det at:

Samerna har inom sitt hembygdsområdespråklig och kulturell autonomi enligtvad bestäms i lag.

Samene har derfor etter grunnloven retttil et reelt selvstyre etter beslutning av denfinske riksdagen i juni 1996. Grunnlovbe-skyttelsen er ment å styrke samenes stillingsom urfolk, med rett til å bevare sitt språk ogsin kultur. Begrepet selvbestemmelse brukesikke i den finske grunnlovens bestemmelseom samene. I stedet anvendes begrepet autonomi. Ved sametingsvalget i Finlandstemmer man ikke på partier men på personer.Den finske regjeringsformen inneholder enparagraf som sier at:

«Samerna såsom ett urfolk skall, enligtvad som stadgäs i lag, tillförsäkras kul-turell autonomi inom sitt hembygdsom-råde i ärenden som angår deras språkoch kultur».

Den språklige og kulturelle selvstendig-heten forutsettes likevel å få et innhold i dennasjonale lovgivningen. I realiteten har detfinske Sametinget relativt liten myndighet ogden finske staten avsetter mindre penger tilSametinget enn man gjør i Norge og Sverige.Så selv om man har best utgangspunkt i lov-givningen i Finland, så har man likevel derikke lykkes i å gjennomføre en samisk auto-


65

120 Se Utkast fra finsk-norsk-svensk-samisk ekspertgruppe oppnevnt 13.november 2002, avgitt 26.oktober 2005, ekspertgruppens merknader til artik-kel 1, s.196 flg.

121 Se Martin Scheinin, What are Indigenous Peoples?, i Ghanea og Xanthaki, Minorities, Peoples and Self-Determination: Essays in Honour of PatrickThornberry, s.3 flg. (2005)

122 Forn en helhetlig gjennomgang og sammenligning av sametingenes myndighet og rolle, se Kristian Myntti The Nordic Sámi Parliaments, i Operati-onalizing the Right of Indigenous Peoples to Self-determination, Pekka Aikio og Martin Scheinin (ed.) (2000), s.203 flg.

nomi slik som grunnloven forutsetter. FNsMenneskerettighetskomité har kritisert Finland for manglende ratifisering av ILO K169, samt manglende svar på komiteensspørsmål om samenes rett til selvbestem-melse etter artikkel 1 i SP:

«The Committee regrets that it has notreceived a clear answer concerning therights of the Sami as an indigenous people(Constitution, sect. 17, subsect. 3), in thelight of article 1 of the Covenant.123

Sametinget i Norge ble etablert først i1989; I Norge har Sametinget lenge værtfremstilt som et rådgivende organ for stor-ting og regjering. Men dette er en sannhetmed modifikasjoner. Sametinget i Norge harspråklig autonomi, eller selvstyre over detsamiske språket. Dette innebærer at i spørs-mål vedrørende samisk språkutvikling ogandre språksaker, så er Sametinget å ansesom øverste myndighet. I tillegg har Same-tinget begrenset myndighet innenfor samiskkulturminnevern. Sametinget i Norge haringen klar konstitusjonell stilling. Det er ikkeunderlagt regjeringen, men det er heller ikkeet helt selvstendig organ. Av Norges grunn-lov følger det at statlige myndigheter skallegge til rette for at den samiske folkegrup-pen skal kunne bevare og utvikle sitt språk,sin kultur og sitt samfunnsliv. Sametingetsmyndighetsområde er alt som etter tingetsegen oppfattning særskilt berører det samis-ke folket. De får altså selv definere sitt virk-somhetsområde. Men også her i Norge såhar Sametinget liten reell myndighet, hoved-oppgaven for Sametinget er å gi råd til Regje-ringen i alle saker som tinget selv definerersom viktige for det samiske folk. Sametingetsrolle i forhold til regjeringen er de siste åreneblitt nærmere klarlagt gjennom en egen kon-sultasjonsavtale, som bygger på bestem-melser i ILO- konvensjon nr. 169. Dennekonsultasjonsavtalen er relativt vidtgående,og har utvilsomt ført til mye bedre kommu-nikasjon mellom samene og majoritetsstyret.Men samtidig virker det som konsultasjone-ne har ført til at utviklingen av sametingets

egen politiske myndighet har stoppet litt opp.FNs Menneskerettighetskomité har etter-

spurt tiltak fra Norge, tiltak som ville styrkeSametingets myndighet. Komitéen har mot-tatt informasjon fra Norge om prosessenrundt etableringen av konsultasjonsordningermellom Sametinget og statlige organer, menhar bedt om utfyllende informasjon omhvordan dette arbeidet vil medføre øktbeslutningsmyndighet for Sametinget i Norge:124

«1. Please provide further informationon the outcome of the working groupestablished to prepare a proposal onhow to increase parliamentary decision-making power of the Sameting in areasaffecting the Sami population in Norway.»

Sametinget i Sverige ble etablert først i1993. Det er i likhet med Sametingene i Finland og Sverige ett folkevalgt organ, men imotsetning til de to andre tingene er Same-tinget i Sverige også en statlig myndighetmed det overordnede ansvaret for å bidra tilen levende samisk kultur. Sametinget er derfor ikke et selvstyreorgan. Samenes statuser heller ikke behandlet i Sveriges grunnlov.Sametingsloven sier at det svenske Sametingets fremste oppgave er å være enkulturell rådgiver for den svenske regjeringen.Sametingets rolle er:

«att bevaka frågor som rör samisk kultur i Sverige».

Sametingets virksomhet styres av riksdagenog regjeringen gjennom lover, forordninger ogandre typer beslutninger. Som statlig myndig-het må Sametinget følge retnings-linjene idet reguleringsbrevet som regjeringen be-slutter hvert år. I reguleringsbrevet beskriverJordbruksdepartementet (som har et over-ordnet ansvar når det gjelder samiske spørs-mål) mål for ulike virksomhetsområder, oghva Sametinget må rapportere om ved åretsslutt.

Sametingets etablering innebærer i alle tre


66

123 Se punkt 17 i FN-dokumentet: Concluding Observations of the Human Rights Committee, CCPR/CO/82/FIN, 2. desember 2004.124 Se “List of issues to be considered during the examination of the fifth periodic report of Norway” (CCPR/C/NOR/2004/5) Right to self-determinati-

on (art.1), (CCPR/C/NOR/2004/5, paras 4 and 239. Se også tidligere “Concluding observations”, (CCPR/C/79/Add.112, para 17), CCPR/C/NOR/Q/5,31. januar 2006.

land en erkjennelse av samene som et egetfolk. Men slik gjennomgangen ovenfor viser,varierer sametingenes rolle og myndighet ide tre landene som har Sameting, og ting-enes muligheter til å få gjennomslag for sinestandpunkter i nasjonal politikk må sies å væreminst i Finland og Sverige.125 En gjennom-føring av den politiske selvbestemmelses-retten vil bety at alle tre land må foreta størreendringer i sin lovgivning samt i sin same-politikk før man kan si at sametingene reeltkan utøve en politisk selvbestemmelsesrett.Spesielt bør man unngå at sametingets selv-stendige rolle som demokratisk valgt organunderlegges regjeringens kontroll.

Menneskerettighetskomitéen har kritisertSverige for denne ordningen med sametingetsom en ikke-selvstendig del av statsadminis-trasjonen og har påpekt at de bekymrer segover Sametingets manglende myndighet iSverige. Menneskerettighetskomitéensuttalelse:

«15. The Committee is concerned at thelimited extent to which the Sami Parlia-ment can have a significant role in thedecision-making process on issues affec-ting the traditional lands and economicactivities of the indigenous Sami people,such as projects in the fields of hydro-electricity, mining and forestry, as wellas the privatization of land (arts. 1, 25and 27 of the Covenant). The State partyshould take steps to involve the Sami bygiving them greater influence in decisi-on-making affecting their natural envi-ronment and their means of subsisten-ce.» (forf. understr.)126

Sverige skal utrede spørsmålet om dennedobbeltrollen for Sametinget, men hittil harikke utredningene har ført til noen størreendringer i organiseringen av Sametinget

eller vesentlig større beslutningsmyndighetfor tinget.127


67

125 Se Eva Josefsen: “The Sámi and the National Parliaments- Channels for Political Influence”, Gáldu Čála Journal of Indigenous Peoples Rights No.2/2007

126 FN-dokumentet:” Concluding Observations of the Human Rights Committee”, CCPR/CO/74/SWE, 24.april 2002.127 Se Sveriges statsrapport punkt 137, “the Government will appoint an inquiry with the task of, inter alia, reviewing the organization of the Same-

ting and its double role as an elected body and government agency.”128 Selv om det nå etter fremleggelsen av Samekonvensjonen synes å være enighet blant de nordiske land med samisk bosetning om at samene kon-

stituerer et urfolk, et folk med rett til selvbestemmelse, så har det vært uklarhet rundt spørsmålet i forbindelse med de nordiske lands periodiskerapporteringer etter SP artikkel 40 til FNs Menneskerettighetskomité. På direkte spørsmål fra komitéen om implementering av samenes rett tilselvbestemmelse etter artikkel 1 i SP, så har hittil alle de nordiske land unngått å svare utfyllende på dette. Sveriges siste rapport til ØSK- komite-en, som behandles senere i artikkelen her, forutsetter imidlertid at samene er et folk med rett til selvbestemmelse også etter artikkel 1 i ØSK.

129 Se Cassese, op.cit s. 143130 Se Norges Grunnlov § 110a, og den finske grunnloven, seksjon 17, underseksjon 3, samt seksjon 121, underseksjon 4.131 Forslaget i sin helhet finnes på følgende nettadresse: http://www.regjeringen.no/nb/dep/aid/tema/andre/Nordisk_samisk_samarbeid/Nordisk-

samekonvensjon.html?id=86937 (04.04.2008)

Samenes status som folk og urfolk etterforslaget til Nordisk SamekonvensjonSelv om samene ofte benevnes som en folke-gruppe, Nordens urfolk eller opprinneligefolk og en minoritet, så har det for de nordiskeland ikke vært noen automatikk i at en slikanerkjennelse har noen relevans i forhold tilspørsmålet om samene har rett til selvbe-stemmelse.128 Slik mange teoretikere har visttil, så er det folkerettslig enighet om at medfolk i SP og ØSK artikkel 1 så menes det ikkestater, en slik slutning har man ikke beleggfor etter folkeretten. 129

Både den finske og den norske grunnloveninneholder bestemmelser om samenes status,samene i Finland har siden januar 1996 hattkulturell autonomi etter grunnloven.130 Forsamene i Sverige finnes det ingen slik aner-kjennelse i lovs form av deres status. Forsamenes del er samenes status som urfolk iNorden derfor nå foreslått kodifisert i for-slaget til Nordisk Samekonvensjon, slik atsamene uavhengig av bostedsland skal hasamme status og samme rettslige ståsted.131

Dette har utvilsomt sammenheng med spørs-målet om samenes rett til selvbestemmelseog gjennomføringen av denne retten. Artikkel3 i utkastet til Samekonvensjon lyder slik:

Rett til selvbestemmelseSamene har rett til selvbestemmelse som et folk i overensstemmelse med folkerettens regler og bestemmelsene idenne konvensjonen. Så langt det følgerav disse regler og bestemmelser, har detsamiske folket rett til selv å bestemmeover sin økonomiske, sosiale og kulturelleutvikling, og for sine egne formål selv åforføye over sine naturressurser.

Utkastet til artikkel 3 i Samekonvensjonener svært lik både Urfolksdeklarasjonensartikkel 3 og artikkel 1 i FNs Menneskeretts-konvensjoner. Men det er ett element sommangler i Samekonvensjonsutkastet. Refe-ransen til samenes rett til fritt å bestemmesin egen politiske stilling mangler i dennebestemmelsen. Ekspertgruppen er veldig

knapp i sine kommentarer til utkastets artikkel3. De har ikke kommentert bakgrunnen forat man på dette punktet har valgt en av-vikende ordlyd. Når utkastets artikkel 3 skalanalyseres, må det tas stilling til hvilkenbetydning det har at formuleringen«…bestemmer de fritt sin politiske stilling…»som finnes i SP/ØSK artikkel 1 og i artikkel 3i FNs Urfolksdeklarasjon ikke er tatt medher. Hva betyr så dette for de politiske aspek-tene av selvbestemmelsesretten? Jeg kan ikkese noe som taler for at dette skal tolkes dithen at samene ikke skal anses som et folkeller urfolk etter folkeretten med rett til selv-bestemmelse, eller at samenes rett til selvbe-stemmelse begrenses av samekonvensjonen.Tvert i mot, når det gjelder det nærmere inn-holdet i selvbestemmelsesretten vises det iførste setning til folkerettens regler og tilbestemmelsene i samekonvensjonen somsideordnede grunnlag for selvbestemmelses-retten. I tillegg så viser ekspertgruppensmerknader til at SP og ØSK artikkel 1 er envesentlig kilde for forståelsen av utkastetsartikkel 3. Det at SP og ØSK uttrykkelig nev-ner den politiske dimensjonen av selvbe-stemmelsesretten, vil derfor medføre at manmå innfortolke en slik dimensjon også mht.artikkel 3 i utkastet. Ut fra henvisningen tol-ker jeg det slik at ekspertgruppen har lagt tilgrunn samme forståelse av selvbestemmel-sesrettens innhold som det som følger avartikkel 1 og tilhørende praksis fra Mennes-kerettighetskomitéen. Ekspertgruppen forut-setter i sine merknader til artikkel 3 atsamene har selvbestemmelsesrett gjennomto ulike sett av regler, en mer generell rettsom folk gjennom bestemmelsen i SP/ØSKartikkel 1, og som urfolk etter urfolksdekla-rasjonens og samekonvensjonens artikkel 3.Dette følger av ekspertgruppens vurdering avinnholdet i artikkel 3:

«Henvisningen til folkerettens reglerinnebærer at innholdet i samenes rett tilselvbestemmelse vil utvikle seg i taktmed utviklingen i de folkerettslige regler.Samekonvensjonens mer detaljerte regler


68

132 Se Utkastet til samekonvensjon, s.196133 Se Rapport fra arbeidsgruppen; “En gjennomgåelse av utkastet til Nordisk Samekonvensjon, Vurdering av forholdet til gjeldende folkerettslige for-

pliktelser og gjeldende nasjonal rett i Norge”, avlevert 3.oktober 2007, rapporten finnes på følgende nettsted: http://www.regjeringen.no/Uplo-ad/AID/temadokumenter/sami/sami_arbeidsgrrapport_gjennomgaelse_nordisk_samekonvensjon.pdf (04.04.08)

134 Se Rapport fra arbeidsgruppe, op. cit, s.19 flg.

vil sikre samene rett til selvbestemmelseetter konvensjonen.132

Det norske Sametingets medlemmer i dennorske arbeidsgruppen som har vurdertutkastet til samekonvensjon er klare i sintolkning av utkastets artikkel 3:

«Sametingets medlemmer i arbeids-gruppen mener forslaget til artikkel 3 isamekonvensjonen uttrykker den sammeretten til selvbestemmelse som følger avSP/ØSK artikkel 1 og som menneske-rettighetskomiteen har bekreftet gjelderoverfor samene. Utarbeidelsen av ennordisk samekonvensjon kan derfor etterdisse medlemmers syn sees på som etledd i prosessen for at alle de nordiskestater også fullt ut bekrefter at sameneutgjør et folk med rett til selvbestemmelsetilsvarende forståelsen av SP/ØSK artikkel 1, slik Sverige allerede har gjort isin rapport til FN fra 2006.133

Departementets medlemmer i dennearbeidsgruppen synes imidlertid å være opp-tatt av å begrense eller forhåndsdefinere inn-holdet i samenes selvbestemmelsesrett, og avå oppstille urfolks rett til selvbestemmelsesom en sui generis rett, en «svakere selvbe-stemmelsesrett for urfolk enn for andre folk.Men slik arbeidsgruppen konkluderer med,så behøver ikke denne uenigheten omgrunnlaget for selvbestemmelsesretten betyat det er uenighet om hva selvbestemmelsefor samene vil bety i praksis.134

Men hvem er så samefolket som har retttil selvbestemmelse, hvem skal utøve denneretten på vegne av samene som folk? Det erklart at det her er snakk om en kollektiv rettsom nødvendigvis må utøves gjennom etsystem eller gjennom samiske organer. Menhvem er «selv`et» i selvbestemmelsesretten forsamene? Lederen for ekspertgruppen forNordisk Samekonvensjon, Carsten Smithuttrykker det slik:

Selvbestemmelsesretten har i utkastetfått uttrykk som et rettsprinsipp, der dethenvises til folkerettens regler og bestem-melsene i denne konvensjonen. Så langt

det følger av disse regler og bestemmelser,har det samiske folket rett til å bestemmeover sin økonomiske, sosiale og kulturelleutvikling, og til for sine egne formål selvå forføye over sine naturressurser. Mendette rettsprinsipp må utfylles med konkret innhold. Det nærmere innholdav denne retten til selvbestemmelse vil istor grad bli fastlagt gjennom øvrigeartikler i denne nordiske konvensjonen,spesielt de artikler som gjelder forholdetmellom sametingene og landenes øvrige myndigheter»135

Når det gjelder henvisningen til same-konvensjonens egne regler, er det spesieltartiklene som gjelder forholdet mellom same-tingene og landenes øvrige myndigheter somnærmere regulerer innholdet i selvbestem-melsesretten. I forslaget til Samekonvensjonser man klart at det er Sametingene somutpekes til utøverne av samenes politiskeselvbestemmelse. Kapittel II i utkastet tilNordisk Samekonvensjon heter Samisk styring og omhandler Sametingenes rollesom utøvere av samenes politiske selv-bestemmelse.

Selv om sametingene utpekes til å væreutøverne av samenes politiske selvbestem-melse, så kan dette ikke innebære at den tradisjonelle utøvelsen av andre typer selvbe-stemmelsesrett, f.eks gjennom samesiidaenesautonome jakt- og fiskesystemer eller rein-driftssiidaenes selvstyre, undergraves ellermister sin betydning. Konkretiseringen avselvbestemmelsesrettens politiske sider er,slik jeg ser det, fokusert på sametingene fordide allerede i ulik grad utøver autonomi oversamepolitiske spørsmål, spesielt i forhold tilstatlige myndigheter. At andre mer uformellestrukturer i det samiske samfunnet i tillegginnehar autonomi over særlige spørsmål er,slik jeg ser det, bare en styrke for selvbestem-melsesrettens gjennomføring, ikke en svek-kelse av den selvbestemmelsesretten same-tingene er ment å utøve etter konvensjonen.Slik jeg leser ekspertgruppens vurderinger såer det ikke deres hensikt å utvanne noen tradisjonell samisk selvbestemmelsesstruktur,men heller åpne for at sametingene gjennomsin styrkede rolle i politiske spørsmål i større


69

135 Lov og Rett nr. 06/2006 s. 328

grad skal kunne ta hensyn til slike tradisjonellestrukturer enn det de nordiske lands regjeringer ville vært i stand til å gjøre.

Den samepolitiske selvbestemmelses-rettens nærmere innholdHvordan ser ekspertgruppen for seg realiseringav samenes politiske selvbestemmelsesrett,hva er innholdet i retten? Utkastet bygger påen forutsetning om en selvbestemmelsesrettsom i første rekke er basert på samenes sær-egne kultur, utøverne av selvbestemmelses-retten vil derfor være de som kan bevise sintilhørighet til samene som folk. Det vil si atdet ikke først og fremst er snakk om en geo-grafisk avgrenset selvbestemmelses-myndig-het for sametingene, en form for selvbestem-melse som antakelig ville vært enklere åimplementere. Artikkel 14 anerkjenner Sam-etingene som samenes øverste samiske organi de tre land. Videre heter det i 3. ledd:

Sametingene skal ha slike oppgaver somgjør det mulig for dem å medvirke effektivt til at det samiske folkets rett tilselvbestemmelse ifølge folkerettens reglerog bestemmelsene i denne konvensjonenblir realisert.

Dette er en direkte henvisning og beskri-velse av den politiske selvbestemmelsesret-ten, hvor det stilles krav både til omfanget avsametingenes myndighet - de skal ha reellmyndighet - og til premissene for en slikpolitisk selvbestemmelse. Dette følger avhenvisningen til folkeretten i artikkel 14.Dette betyr at sametingenes utvikling sompolitiske selvstyrte enheter skal følge den folkerettslige utviklingen, slik at samekon-vensjonen som folkerettslig dokument ogsåmå tolkes i lys av spesielt Urfolksdeklarasjonenog FN-konvensjonene av 1966. Med denhenvisningen gjøres det klart at det at artikkel3 i utkastet ikke inneholder referanse til politisk selvbestemmelse ikke skal medføreat dette tolkes som om samene har enbegrenset rett til selvbestemmelse etter folkeretten for øvrig.

Sametingets myndighet skal videre beskrivesnærmere i landenes lovgivning. Til dette kan man bemerke at dette medfører at regje-ringene i de tre land ikke ensidig kan utformesamepolitikken. Sametingene skal etter konvensjonsutkastets artikkel 16 stå i en for-handlingsposisjon mht. utformingen av same-politikken og spesielt i politikk som angårSametingenes rolle og myndighet. Sameting-ene forutsettes å treffe selvstendige vedtak,uten noen instruksjonsmyndighet fra regje-ringens side. Dette er klart en indikasjon påat den politiske selvbestemmelsesretten forsamene i Norden er noe meget mer enn bareen rett til å bli konsultert i saker som angårsamene direkte.

Utkastet legger opp til en større jevnbyr-dig-het mellom staten og sametingene, i allefall hva virkemidler angår. Forhandlingsposi-sjon i samepolitiske spørsmål vil uten tvilmedføre at sametingenes myndighet øker, ogat sametingenes rådgivende natur vil måtteendres betraktelig. Denne bestemmelsen vilantakelig være av størst betydning for detsvenske sametinget, og vil kreve lovendring iSverige. Det er for øvrig naturlig at samekon-vensjonen søker å bøte på den underrepre-sentasjonen som er av samer i de enkeltelands parla-menter eller nasjonalforsamling-er.

Ekstern samisk selvbestemmelsesrett?I den offentlige debatten blir spørsmålet omsamisk selvbestemmelse ofte redusert til etspørsmål om samene vil etablere sin egenstat. Dette er en veldig uheldig tendens, spesielt siden det aldri har vært noen formfor samisk separatistbevegelse eller ytretnoen ønsker om selvstendighet. At sameneover så lang tid har forsøkt å løse vanskeligpolitiske konflikter gjennom fredelige løs-ninger, har ikke gått upåaktet hen. Hannumviser til samene som et godt eksempel på hvor-dan konflikter kan løses gjennom fredeligeprosesser istedenfor ved hjelp av vold.136

Sametingene i Norden har alltid vist storseriøsitet og bidratt konstruktivt til disku-sjonen om hvilket ansvar og hvilken myndig-


70

136 Se Hurst Hannum, the Saami (Lapp) People of Norway, Sweden and Finland, i Hurst Hannum, Autonomy, Sovereignty, and Self-Determination: theAccomodation of Conflicting Rights, (1996) s. 247 flg.

137 Jeg har ikke hatt tilgang til den svenske rapporten, og den finske regjeringen har etter hva jeg kjenner til p.t. ikke foretatt noen vurdering avekspertgruppens utkast.

138 Se Rapport fra arbeidsgruppe, op. cit, s.13 flg.

het sametingene skal ha i fremtiden.Under behandlingen av forslaget til

Nordisk Samekonvensjon har den norskeregjeringen foretatt vurderinger av forslagetog dets forhold til norsk intern rett.137 Dennorske rapporten er svært fokusert på spørs-målet om selvbestemmelsesrettens eksternedimensjoner, og uttaler derfor nokså katego-risk at spørsmål knyttet til statsdannelse forsamenes del bare kan sies å ha teoretiskinteresse.138 Arbeidsgruppens medlemmerfra departementene viser til at retten til selv-bestemmelse de siste tiårene har vært bruktsom hjemmel for statsdannelser i andre kon-tekster, særlig i forbindelse med avkoloniali-seringen. Disses redegjørelse av mulige tolk-ninger av gjeldende folkerett når det gjelderselvbestemmelse, er preget av at man pånorsk side er mer opptatt av å forhånds-definere utfallet av en prosess som ennå ikkeer kommet skikkelig i gang. Dette kan lett blioppfattet som at Norge prøver å begrenseselvbestemmelsesrettens rekkevidde isteden-for å klargjøre premissene for en slik rett.

Da folkeretten bare i spesielle tilfeller aner-kjenner et folks rett til løsrivelse i kraft avselvbestemmelsesretten, så er det bemerkelses-verdig at den norske rapporten i så stor gradfokuserer på løsrivelsesproblematikken. Dener anerkjent i tilfeller av militær okkupasjonog grov diskriminering, herunder grove oggjentatte brudd på menneskerettighetene.Som utgangspunkt må folk i multietniskestater utøve sin selvbestemmelsesrett på enslik måte at det ikke krenker etablerte stats-grenser. Men dette er bare et utgangspunkt,og det kan som sagt tenkes unntak hvor deneneste måten et folk kan overleve på, er ved åoppnå uavhengighet. Men uavhengighet kanogså oppnås fredelig. I ekspertgruppensutredning sier man at per i dag så er ikkesamene i en slik situasjon at selvstendigheteller løsrivelse er et reelt alternativ:

Samene, som et folk og et urfolk i de nordiske land, er ikke i en slik situasjonat de etter folkeretten kan gjøre krav påå etablere en egen stat. Samene og sta-

tene må, basert på folkeretten, sammenfinne frem til ordninger for utøvelsen avsamenes rett til selvbestemmelse somikke stiller spørsmål om dagens stats-grenser.

Men ekspertgruppen utelukker likevelikke at samene, som alle andre folk, skal hade samme rettigheter til å velge sin politiskestilling, herunder også velge å utøve alletyper ekstern selvbestemmelse som alleandre folk har rett til. Når ekspertgruppenviser til at samene ikke er i en situasjon hvoruavhengighet er aktuelt, så ligger det i detteen forutsetning om at det kan oppstå situa-sjoner som kan innebære at samene, som alleandre i samme situasjon, må kunne ta slikevirkemidler i bruk. Herunder også å kunneerklære uavhengighet hvis vilkårene foreliggerfor dette. Det som er klart er at samenesselvbestemmelsesrett ikke kan begrensesuten at samene selv samtykker til dette, ogdette vil også være tilfellet etter at Same-konvensjonen er vedtatt. Den norske arbeids-gruppen har også hatt medlemmer fra Same-tinget, og disse har et annet syn når detgjelder spørsmålet om politisk selvbestem-melse.139 Sametingets medlemmer antar atman ikke har tatt med de politiske aspektenei utkastets artikkel 3 fordi sametingene i denordiske land er så sterkt innarbeidet somselvstendige politiske institusjoner at en slikordlyd kan virke overflødig. Sametingetsmedlemmer i arbeidsgruppen ser imidlertidat det ville ha vært en styrke om ordlydenher var mer sammenfallende med SP/ØSKartikkel 1 og FNs urfolkserklæring artikkel 3.

Politisk selvbestemmelse medfører også atsamene skal ha rett til å representere sitt egetfolk utenlands og i forholdet til andre folk.Sametingene representerer allerede samene iinternasjonale fora, men som oftest møterrepresentantene fra sametingene hindringerhvis de skal tale i FN-møter. For å illustrereholdningen som har vært i de nordiske landmht. samisk representasjon i FN kan det hervises til SOU 2002: 77 Sametingets roll i det


71

139 Se Rapport fra arbeidsgruppe, op.cit, s.16140 Se s. 135141 UNESCOs ekspertmøte gir for eksempel uttrykk for at folkenes rett til å delta i beslutninger på internasjonalt nivå er en svært viktig dimensjon av

selvbestemmelsesrettens eksterne aspekt. 142 Se John B. Henriksen, The Right of Self-determination: Indigenous Peoples vs.States, i Pekka Aikio og Martin Scheinin (red.) Operationalizing the

Right of Indigenous Peoples to Self-determination (2000) s. 141

svenska folkstyret, hvor det uttales:

att det inte kan komma i fråga att Sametinget skulle kunna få enpartsställning i FN, eftersom FN er ensammanslutning mellan nationer. …Samtidigt bör det inte heller vara etthinder att Sametinget företrädersamerna vid möten med andra ländereller organisationer och myndigheter isåväl Sverige som i främmande länder.140

Spørsmål om samenes egenrepresentasjoninternasjonalt er konkretisert i samekonven-sjonsforslagets artikkel 19. Representasjon avsitt folk også i internasjonale sammenhengerer en naturlig del av selvbestemmelsesrettensom ikke naturlig faller inn under den teore-tiske betegnelsen intern selvbestemmelses-rett. Dette er elementer av selvbestemmelses-retten som hører inn under rettens eksternedimensjon. Dette betyr også at man ikke kantolke samekonvensjonen slik at den inne-bærer begrensninger i samenes rett til årepresentere sitt folk over hele verden og iinternasjonale organisasjoner. Sametingeneopptrer allerede i dag både sammen med denordiske lands delegasjoner og i egen kapa-sitet i ulike internasjonale fora, primært i FN.En slik representasjon berører spørsmåletom samenes rett til å representere seg selv,sitt folk og sine meninger også internasjo-nalt. En slik representasjon sees på som enforlengelse av den retten Sametinget har til årepresentere det samiske folk nasjonalt..141

Som det har vært påpekt fra samisk hold,er det verken naturlig å kreve, ei heller ikkeønskelig for samene som urfolk å kreve egenstat fordi dette ikke er en naturlig måte åorganisere seg på for samene. I det samiskesamfunnet finnes det enda rester igjen av degamle samfunnsstrukturene.142 På mangemåter har samene gjennom sine eksisterendesosiale strukturer allerede en form for selv-bestemmelse ved at man driver med organi-sasjonsarbeid og politikk over grensene.Samenes egen tenkemåte om at Sápmi, Samefolkets land, allerede eksisterer, og detat de samiske tradisjonelle områdene alle-rede til en viss grad er avgrenset geografisk,aktualiserer spørsmålet om selvbestemmelses-rettens geografiske virkeområde. Selv om det

etter min mening er et feilspor å snakke om ensamestat, så mener jeg det er veldig interes-sant å se på hvordan en samisk selvbestem-melsesrett skal gjennomføres som praktiskpolitikk, og hvilket geografiske område denneretten skal utøves på.

Samenes tradisjonelle samfunnsstrukturerog spørsmålet om en sameregionSå langt kan man si at samekonvensjonsut-kastet er i tråd med både folkeretten og kansies å være en lojal oppfølging av de for-pliktelser de nordiske land har med hensyntil realiseringen av samenes rett til selvbe-stemmelse. Men hva med samenes tradisjonellestyresett? Hva slags type selvbestemmelses-rett er det det samiske folk har framsatt kravom? Sametingene har over lengre tid framsattet felles krav om anerkjennelse av samenesselvbestemmelsesrett. Sametingenes krav omselvbestemmelse inneholder også en klar for-utsetning om at retten skal være dynamisk,og at selv om innholdet til en viss grad fast-slås i konvensjons form, så skal ikke dettemedføre at samene ikke kan få større politiskmakt i kraft av selvbestemmelsesretten ifremtiden. Retten til å beholde og utvikle sineegne samfunnsinstitusjoner er et sentralt element i folkenes selvbestemmelsesrett, ogdet bør det også være for samene.

I tillegg til å beholde og videreutvikle sineegne samfunnsstrukturer så skal ikke samenefratas sine rettigheter til å delta i de nasjonalebeslutningsstrukturene og i majoritetssam-funnets politiske liv. Dette følger klart avurfolksdeklarasjonens artikkel 4 i.f.:

… while retaining their rights to partici-pate fully, if they so choose, in the politi-cal, economic, social and cultural life ofthe State

Det er naturlig at det er sametingene somskal være utøvende myndighet over selvbe-stemmelsesrettens politiske dimensjon, sliksamekonvensjonsutkastet forutsetter.Samene har selv ved etableringen av samiskepolitiske organisasjoner og ved å tilslutte segetableringen av sametingene, valgt måten devil utøve deler av sine rettigheter, hvordansamefolket skal representeres ved ulike nivåerav de nordiske lands politiske liv, hvordan de


72

vil delta i samfunnsdebatten og hvordan de vilvære med på å påvirke beslutningsprosessene ide nordiske land.

Samekonvensjonen slår fast det som måsies å være minstestandardene for samiskmedbestemmelse og selvbestemmelse mht.Sametingenes rolle. Dette betyr ikke at ikkedet samiske folk, i alle fall teoretisk sett - skalkunne utøve sin selvbestemmelsesrett ved åf.eks bestemme at samene velger å organisereseg på en annen måte enn ved de nåværendesametingsstrukturene. Man kan tenke seg atsamene selv finner ut at de nåværende same-tingene ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn tilsamenes tradisjonelle samfunnsstrukturer,og derfor velger at sametingene i større gradskal gjenspeile de tradisjonelle strukturenesom allerede finnes i samfunnet. Dette erkanskje spørsmål som kun har en teoretiskinteresse, men likevel er det spørsmål sommå diskuteres og tas stilling til når innholdet isamenes selvbestemmelsesrett skal fastlegges.

Dette betyr selvsagt ikke at sametingeneikke skal kunne utvikles og at deres myndig-het ikke skal kunne endres på, utvides og for-sterkes. Samekonvensjonsutkastet inneholderderfor en svært pro-aktiv bestemmelse somangir at selvbestemmelsesrettens geografiskeanvendelsesområde er noe man må se viderepå ved gjennomføringen av retten. Samekon-vensjonsutkastets artikkel 22 indikerer at detover tid må etableres en egen sameregion.Dette er en spennende bestemmelse som haren klar sammenheng med selvbestemmelses-rettens gjennomføring. Artikkel 22 lyder:

«Statene skal aktivt søke å fastlegge ogutvikle det området der det samiske fol-ket kan forvalte sine særlige rettigheteretter denne konvensjon og landenes lov-givning.

En felles sameregion på tvers av lande-grensene kan bidra til å redusere grensenesbetydning og gjennomføring av intensjonenei artiklene 10 - 12, og vil også styrke desamiske lokalsamfunn i henhold til utkastetsartikkel 6, annet ledd. Sametingene har alleredeknyttet samarbeidsbånd på fylkesnivåer, med

de nordiske regjeringer og andre arktiskeurfolk gjennom arbeid i FN, samarbeid medSamerådet i Arktisk Råd, arbeidet i Barents-rådet og gjennom regionssamarbeid innenforEU. Bestemmelsen om en egen sameregioner derfor godt i tråd med den utviklingensom allerede er kommet i gang gjennomsametingenes og Samisk parlamentarisk rådseget politiske arbeid.

Selvbestemmelse som virkemiddel forfredelige løsninger på konflikterMed en konfliktorientert tilnærming tilspørsmålet om politisk selvbestemmelse såkommer selvbestemmelsesrettens potensialesom et positivt virkemiddel for både urfolkog stater i skyggen. Istedenfor å fokusere påat selvbestemmelsesretten historisk sett harvært påberopt som grunnlag for krav om selv-stendighet og løsrivelse fra eksisterende stater,og legge dette til grunn for fortolkningen avurfolks rett til selvbestemmelse, så bør manmå snu problemstillingen og spørre seg omikke en anerkjennelse av urfolks rett til selv-bestemmelse like gjerne er et godt egnet virke-middel for å unngå konflikter og bidra til åoppnå fredelige løsninger mellom statene ogurfolk.143 Den samiske måten å arbeide forøkt politisk innflytelse på har allerede blittlagt merke til av verdenssamfunnet. Same-konvensjonen kan bli skoleeksempelet påhvordan urfolk kan oppnå selvbestemmelsegjennom fredelige prosesser.

Historien viser at urfolks streben etter øktinnflytelse over beslutninger som direkteberører dem har blitt møtt med passiviteteller negative holdninger fra statlig hold. Jegtror at dette skyldes ikke bare at statene opp-fatter alle spørsmål om selvbestemmelsesrettfor urfolk som en trussel mot statlig territoriellintegritet, men det henger også sammenmed statlige myndigheters ønske om politiskenhet og et for snevert syn på hva et virkeligrepresentativt demokrati innebærer. Jeg trorogså at den juridiske teorien, læresetningenefra tilsynelatende høyt kvalifiserte jurister, skalha en stor del av skylda for den stemoderligebehandlingen urfolks krav om økt politiskinnflytelse har blitt møtt med i statenes


73

143 Se Otto Kimminich: “A “Federal” Right of Self-determination”, i Christian Tomuschat op.cit., s. 85, og F. Przetacznik The Basic Collective HumanRight to Self-determination of Peoples and Nations as a Prerequisite for Peace: Its Philosophical Background and Practical Application, i Revue dedroit international 69 (1991), s.263.

praktiske politikk.Man kan med rette oppstille mange inn-

vendinger mot en teoretisk kategorisering iselvbestemmelsesrettens interne og eksternedimensjoner. Først og fremst vil en slik inn-deling risikere å lede tankene i feil retning ogføre til gale premisser i diskusjonen omgjennomføringen av en samisk selvbestem-melsesrett i de nordiske land. Hvis man medekstern selvbestemmelse mener en unilateralrett for et folk til å etablere seg som en egenstat, å oppnå uavhengighet i forhold til denstaten man i dag er en del av, så trekker manikke bare selvbestemmelsesrettens eksternedimensjoner lengre enn man etter gjeldendefolkerett kan gjøre. Man bidrar også til å skapefrykt for hva konsekvensene av urfolks selv-bestemmelsesrett vil innebære i praksis, ogman låser den faglige utviklingen av retten,ved å oppstille potensielle følger av en rett tilselvbestemmelse, uten å først klargjøre pre-missene for en slik rett. En vedtakelse avSamekonvensjonen slik den er foreslått avekspertgruppen, vil kunne bli et eksempelfor andre urfolk og andre land som strevermed å løse vanskelige politiske spørsmål pået fredelig sett.

KonklusjonerAt det samiske folks muligheter for politiskinnflytelse avhenger av hvilket land man somsame er bosatt i, er en uheldig situasjon. Detbetyr i praksis at samiske individers og gruppers rettigheter og muligheter avhengerav hvilket land du er borger i. Dette gjelderogså menneskerettighetene. Denne skjev-heten er det meningen forslaget til NordiskSamekonvensjon skal bøte på. Ved identifise-ringen av hvem som er selvet i selvbestem-melsesretten har ekspertgruppen identifisertsametingene som de naturlige utøverne avselvbestemmelsesretten. Det er av funda-mental viktighet at konvensjonen inneholderslike bestemmelser da sametingene ikke per idag er selvstyrte, og sametingenes virksom-het i alle tre nordiske land ikke bare er full-stendig avhengig av statlig finansiering, ogett av sametingene styres også av majoritets-befolkningens organer.

Man kan ikke og bør ikke hindre samenesrett til å fritt bestemme sin politiske stilling,herunder måten man velger å utøve sine

politiske rettigheter på ved vedtakelsen av enNordisk Samekonvensjon. Selv om utkastet tilSamekonvensjon ikke i sin ordlyd uttrykkeligsier at samenes selvbestemmelsesrett ogsåmå baseres på samenes tradisjonelle sam-funnsstrukturer og beslutningsmodeller, så mådet etter mitt syn være en klar forutsetning atsamekonvensjonen ikke kan begrensesamenes rett til å fritt kunne organisere sinepolitiske organer etter egne samfunnsstruk-turer og egne sosiale strukturer slik somstorsiidaene, som tidligere utøvde myndighetpå vegne av samene i ulike områder. Denpolitiske selvbestemmelsesretten må derforinnebære at samene selv skal avgjøre hvilketyper beslutningsprosesser man bør ha, oghvilket område disse skal gjelde for. I den for-bindelse synes jeg det er på sin plass med endyptgående diskusjon om hvordan man kanforbedre sametingene til å i større grad tainnover seg de tidligere og eksisterendesamiske samfunnsstrukturene, slik som jakt-og fiskesiidaen, reindriftssiidaene og norráz -det tradisjonelle konfliktløsningsorganet. Defleste av disse strukturene er ikke like synligei dagens samfunn som de engang var, ogsamene selv må også ta et visst ansvar fordette. I likhet med mange andre urfolk, såhar assimiliseringsprosesser også gitt sameneen oppfatning av at ved å tilegne seg vestligeorganisasjonsstrukturer, så vil man lykkes i åfå i stand et velfungerende samisk demokrati.Etter mitt skjønn har sametingene bare til enviss grad lyktes med å ta hensyn til sine egnesamfunnsstrukturer i overgangen fra det tra-disjonelle til det moderne samiske samfunnet.

Så var det dette med våryre kyr og enflokk med ville reinsdyr. Hvorfor startet jegdenne artikkelen med å si at de utfordring-ene statene står overfor ved spørsmålet omgjennomføring av urfolks rett til selvbestem-melse kan ligne situasjonen man er i når mankommer i møte med en flokk villrein på turtil frodige beiter på kysten? Når man står derog en flokk på et par tusen trampende vill-rein kommer mot deg i full fart, de er sultneog du står i veien for dem på deres tur til frodige beiter… Da har du følgende alternativer:a) Du kan stå i ro og prøve å nekte dem å

slippe til i dette frodige beitelandet. Sjansene for å lykkes med dette er mini-


74

male, risikoen for å bli trampet ned erstor.

b) Du kan forsøke å få flokken til å endre kursved å lede dem i motsatt retning, eller i enannen retning hvor beitene ikke er fullt sågode. Sjansene for at flokken likevel vil tilde frodigste områdene er stor, og derfor vilen slik avledning med stor sannsynlighetmislykkes.

c) Som et siste alternativ kan du velge åløpe. Fort. Helst fortere enn flokken somkommer pesende bak deg. Er du i forkantav flokken, så blir du ikke trampet ned, ognår flokken har fått beite i ro en stund, såkan du faktisk nærme deg dem og kunneoppnå en samforståelse hvor de ikke leng-er tramper deg ned, og hvor reinen til ogmed kanskje går med på å forflytte seg litti den retning du egentlig mente de burdeha tatt.

De nordiske land står nå i en situasjonhvor de må velge handlingsalternativ, velgerde å stå i mot en dynamisk folkerettsligutvikling og å risikere å bli trampet ned ogbli satt på sidelinjen i utviklingen av urfolksrettigheter globalt, eller velger man å være iforkant av utviklingen, å akseptere at reinenbehøver frodige beiter på kysten, og å helleroppnå en samforståelse og dialog omgjennomføringen av samenes selvbestem-melsesrett i Norden?

Jeg vet hvilket alternativ jeg hadde valgt,men det krever god kondisjon, da må manvære oppdatert og klar for å møte utfordring-en. Jeg tror de nordiske land nå må forberedeseg på å løpe fort.

3.7 PhD-stipendiat Mattias Åhrén144

Internasjonal konferanse om samisk selvbestemmelse:Virkeområde og implementering4.-6. februar, Alta, Norge

Kultur og naturressurserPresentasjon av Mattias Åhrén

1. InnledningDebatten om urfolks rettigheter har mer ellermindre vært dominert av retten til selvbe-stemmelse helt fra den spede begynnelse.Disse diskusjonene har igjen imidlertid værtfullstendig dominert av spørsmålet om i hvorstor grad denne retten gjelder for urfolk. Dethar derimot vært lite debattert hva denneretten inneholder eller hvordan den skalimplementeres. Godkjenningen av FNserklæring om urfolks rettigheter avgjorderimeligvis debatten om hvorvidt retten tilselvbestemmelse gjelder for urfolk genereltog det samiske folk spesifikt. Forhåpentligvisinnebærer dette at debatten om selvbestem-melse fra nå av kan fokusere på virkeområde,innhold og realisering av denne retten. Jeg vildermed gjerne takke Gáldu for at de har tattinitiativet til å organisere denne konferansenved dette veiskillet, og selvsagt også for at jegfår anledning til å belyse landog ressurs-dimensjonen ved retten til selvbestemmelse,samt de kulturelle aspekter.

Dette er selvsagt et ekstremt vidtfavnendetema. Noen vil vel kanskje til og med hevdeat urfolks rett til å bestemme over sine land-,vann- og naturressurser samt andre sider vedderes kultur mer eller mindre samsvarer meddet materielle virkeområdet for urfolks retttil selvbestemmelse. Og det er ikke tvil om atde utgjør de mest imperative aspekter av dennerett. Men som nettopp antydet, må det eksakteomfanget av selvbestemmelsens ressurs-dimensjon og kulturelle aspekter når det gjelder urfolk gjøres til gjenstand for nærmereundersøkelser. Det er en smule ironisk at sam-tidig som det har blitt fastslått at retten til selv-bestemmelse gjelder for urfolk – så vel som forandre ikke-statsbærende folk – har rettig-hetens innhold og virkeområde blitt uklart.


75

144 Artikkelen er skrevet på engelsk; det tas forbehold om at det kan være mindre forskjeller mellom originalteksten og den norske oversettelsen. 145 Se Cassese, Self-Determination of Peoples, ss. 53-54, 64, 101, 124, 131 og 298, og Alfredsson, "The Right to Self-determination and Indigenous

Peoples", i C. Tomushchat, red., Modern Law of Self-determination (Nijhoff, Dordtrecht, 1993), ss. 41-54.

2. Konvensjonell forståelse av selv-bestemmelsens ressursdimensjonog kulturelle aspekter

Innholdet i retten til selvbestemmelse ersvært avhengig av hvilken gruppe man antarat retten skal gjelde for, dvs. hvem som ansessom et «folk» sett i sammenheng med at«alle folk har rett til selvbestemmelse».

Da selvbestemmelsesprinsippet utvikletseg til å bli et rettsgode, virker det som omman antok at de som skulle nyte godt av denne retten, utgjorde hele befolkningen i enstat eller koloni. Uansett om befolkningenvar homogen eller ei, ble hele befolkningendefinert å utgjøre et «folk» rent juridisk sett.Forstått på denne måten er det helt naturligat retten til selvbestemmelse i hovedsak komtil å tilsvare en rett til suverenitet for debefolkninger som allerede hadde dannet enstat, og en rett til å løsrive seg og danne enegen stat for befolkninger bosatt i en koloni.

Noe tid etter at selvbestemmelse haddeblitt etablert som en rett, ble det imidlertidhevdet at det ikke var tilstrekkelig at et terri-torium måtte være formelt uavhengig, dvs. atdet kunne utøve selvbestemmelsens såkalteeksterne aspekt, det måtte i tillegg kunneutøve praktisk selvbestemmelse i betydningenav å effektivt kunne utøve jurisdiksjon innen-for eget territorium. Det ble videre antatt atalle innbyggere skulle ha anledning til å delta islike beslutningsprosesser. Ettersom begrepet«folk» fremdeles ble forstått å utgjøre helebefolkningen i en stat uavhengig av etnisitet,ble dette – selvbestemmelsens såkalte interneaspekt – en annen side ved retten til selvbe-stemmelse. Etter å ha definert «folk» på enslik måte, gikk naturligvis konvensjonelleeksperter på retten til selvbestemmelse etskritt videre og konkluderte at selvbestem-melsens interne aspekt kun utgjorde en rettfor alle individer i staten til fritt å kunne velgesitt politiske og økonomisk regime; dvs. åutøve alle politiske rettigheter, som retten tilå delta i valg, på likeverdig grunnlag. Medandre ord tilsvarte selvbestemmelsens interneaspekt et demokratisk styresett, f.eks. en retttil en regjering som representerer helebefolkningen i et territorium uten hensyn tilelementer som f.eks. etnisitet.145 Denne

begrepsoppfatningen forutsetter et integrert,etnisk homogent samfunn og går ut fra atalle etniske grupper i et land kan utøve rettentil selvbestemmelse på en effektiv måtegjennom en felles valgt regjering. Dette ermed andre ord ikke en etnisk forståelse avbegrepet selvbestemmelse.

Sett på bakgrunn av denne forståelsen ervirkeområdet for selvbestemmelsens ressurs-dimensjon og kulturelle aspekter uproblema-tisk. Urfolk har ganske enkelt rett til å be-stemme over naturressurser og ta avgjørelserom egen kultur i den grad de får anledningtil dette gjennom deltakelse i demokratiskeprosesser sammen med flertallsbefolkningen.

3. Urfolks rett til selvbestemmelsensinterne aspekt i henhold til dagenslovverk

Men for urfolk som ikke ønsker å bli integrertinn i det omsluttende samfunnet, er demo-kratiske rettigheter normalt av liten verdi.146

Dermed er dette ikke den type selvbestem-melse som har blitt debattert mer eller min-dre siden prosessen med FNs urfolkserklæ-ring startet. Hadde dette vært tilfelle, villedet selvsagt ikke tatt 25 år å fullføre arbeidetmed erklæringen, og denne saken hadde hel-ler ikke vakt noe særlig debatt i andre fora.Når så er sagt, bør det bemerkes at noen fåstater, selv i sluttfasen av arbeidet mederklæringen, antydet at de forstod den rett tilselvbestemmelse som omhandles i erklæ-ringen på den konvensjonelle måten. Det fin-nes imidlertid ingen støtte for denne fortolk-ningen i erklæringens tekst, hvor artikkel 4,for eksempel, understreker at autonomi er enmåte urfolk kan utøve retten til selvbestem-melse på. Denne tolkingen av virkeområdetfor selvbestemmelsens interne aspekt er uri-melig også på andre måter i en urfolkssam-menheng, og vi kan trygt gå ut fra at ingenargumenterer for en slik forståelse av denneretten i en nordisk/samisk kontekst. Dermedkommer jeg til å legge vekk denne fortolking-en. En moderne forståelse av innholdet i ret-ten til selvbestemmelse støtter ikke en fortol-king av det interne aspektet ved retten tilselvbestemmelse der selvbestemmelse kunutgjør en rett for personer med urfolksbak-


76

146 Se Crawford i Alston, s. 26.147 Se Crawford i Alston, s. 10.

grunn til å delta i demokratisk prosesser påsamme grunnlag som medlemmer av fler-tallsbefolkningen.

Det konsept for selvbestemmelsens interneaspekt som ble fremforhandlet under arbeidetmed erklæringen, og som også har blitt etablert i andre folkerettslige sammenhengeri løpet av de to-tre siste tiår, henviser til eneller annen form for autonomi som kanmanifesteres på forskjellige måter avhengigav kontekst, men som er etnisk definert i tillegg til også å være tilknyttet et rimeligavgrenset territorium i forskjellig grad. Mendet er også knyttet noen utfordringer til dennenyere forståelsen av retten til selvbestemmelse.

4. Har retten til selvbestemmelse blitten lex obscura?

Det har blitt hevdet at retten til selvbestem-melse har et upresist innhold. James Crawfordhar for eksempel henvist til selvbestemmelsesom en lex obscura, og forfekter at det eruklart hva retten innebærer annet enn i enkolonisammenheng.147 Crawford har et poeng,selv om påstanden, som jeg skal komme til-bake til senere, kanskje er en overdrivelse.

De som kjemper for urfolks rettigheterhar både utfordret konseptet bak begrepet«folk», som denne retten til selvbestemmelsegjelder for, og forståelsen av rettens innhold.Som forklart i det foregående, har dette værtnødvendig ettersom den konvensjonelle for-ståelsen av retten til selvbestemmelse ikkegir mening for urfolk flest. Men dette harogså resultert i at innholdet i retten til selv-bestemmelse ble uklart nettopp i det manlykkes med å utfordre den konvensjonelleforståelsen av begrepet «folk». Når subjektetsom det interne aspektet ved retten til selv-bestemmelse gjelder for ikke lenger tilsvarerhele befolkningen i en stat eller et territorium,er det selvsagt ikke lenger mulig å definereretten som en rett til å delta i demokratiskeprosesser. Da må man i stedet analysere virke-området for og innholdet i den autonomisom folkeretten tilkjenner urfolk, men etter-som den tradisjonelle forståelsen av begrepetselvbestemmelse har vært rådende i så lang

tid - med det resultat at debatten så langt ihovedsak har vært fokusert på hvorvidturfolk har rett til selvbestemmelse i det heletatt - er den rettledning som internasjonalerettskilder gir oss angående rettens innholdikke helt dekkende. På tross at dette vil jegikke si meg enig i at ressursdimensjonen ogde kulturelle aspektene ved urfolks rett tilselvbestemmelse utgjør en lex obscura.Eksisterende folkerettslige kilder har be-tydelig å bidra med. Jeg skal se nærmere pådet om litt, men vil først fastslå enda et faktum som er viktig for å kunne analyserevirkeområdet for ressursdimensjonen og dekulturelle aspekter ved retten til selvbestem-melse sett i sammenheng med urfolk.

5. Er urfolks rett til selvbestemmelseden generelle rett eller en sui

generis rett?Den senere tids utvikling innen folkeretten,som har blitt kronet med FNs urfolkserklæring,har bekreftet at retten til selvbestemmelseogså gjelder for urfolk. Vi har videre fått fast-slått at denne retten strekker seg utover denkonvensjonelle forståelse av selvbestem-melsens interne aspekt; dvs. deltakelse i depolitiske prosesser i staten på samme grunn-lag som alle andre med samme type pass.Men det gjenstår enda et spørsmål som måbesvares før vi kan analysere virkeområdet forog innholdet i den rett til selvbestemmelsesom urfolk har på en fullgod måte. Utgjørurfolks rett til selvbestemmelse som fastlagt if.eks. FNs urfolkserklæring den generelle retttil selvbestemmelse som gjelder for alle folk,eller er det i stedet snakk om en sui generisrett som gjelder spesifikt for urfolk? Det sistehar faktisk blitt foreslått av enkelte, f.eks.under arbeidet med erklæringen.

Når man skal fortolke internasjonale trak-tater, er utgangspunktet alltid ordlyden i selveavtaleinstrumentet. Begrepene som brukesskal forstås i deres ordinære betydning, ogdette skal kun fravikes dersom man kan fast-slå at dette var tiltenkt av partene.148 I tillegger etterfølgende statlig praksis viktigere forfortolkningen av traktatene enn partenes


77

148 Se Wien-konvensjonen om traktatrett, artikkel 31 og Reuter: ”Introduction to the Law of Treaties”, s. 96. 149 Dette følger av at "etterfølgende statlig praksis" er inkludert i Wien-konvensjonens artikkel 31, mens det ikke henvises til at forarbeidene til trak-

tatene er en kilde for tolkingen før i artikkel 32. Bestemmelsene spesifiserer klart og tydelig at kildene omhandlet i artikkel 32 er underordnet kil-dene nevnt i artikkel 31. Se også Reuter: “Introduction to the Law of Treaties”, s. 140. Wien-konvensjonens artikler 31 og 32 blir også betraktetsom internasjonal sedvanerett.

intensjon på det tidspunkt traktaten ble inn-gått.149

Erklæringens artikkel 3 er selvsagt en kloning av felles artikkel 1.1 i menneske-rettighetskonvensjonene fra 1966. Legg merke til at artikkel 3 ikke sier at urfolk haren rett – men at de har rett – til selvbestem-melse, noe som er en sterk indikasjon på atden rett de har er den generelle rett alle folkhar og ikke en sui generis rett. Dermed er deten rimelig forståelse av artikkel 3 i erklæringen,i henhold til artikkel 31 i Wien-konvensjonenom traktatrett, at begrepet «folk» i dennebestemmelsen har samme betydning som«folk» i felles artikkel 1.1 i menneskerettig-hetskonvensjonene fra 1966. Dessuten skalman, nok en gang i henhold til Wien-konvensjonens artikkel 31, kun avvike fradenne fortolkingen dersom man kan fastslåat de som samtykket om erklæringen haddement at begrepet «folk» skulle ha en annenbetydning. Wien-konvensjonen gjelder selv-sagt kun for juridisk bindende traktater, mendet blir hevdet at bestemmelsene i konven-sjonen også angir retningslinjer for fortolkningav internasjonale instrumenter som ikke for-melt er juridisk bindende, men som likevel erav en lignende type.

Til sammen 38 stater tok ordet for å kommemed fortolkende redegjørelser i forbindelsemed avstemningen over erklæringen i FNsgeneralforsamling. Av disse var det kun USAog Storbritannia som antydet at den rett tilselvbestemmelse som omhandles i erklæringenikke er den generelle rett som f.eks. omhandlesi felles artikkel 1 i menneskerettighetskon-vensjonene fra 1966, men i stedet en rettsom gjelder sui generis for urfolk. Det faktumat kun to stater – uansett hvor mektige deenn måtte være – fremsatte et synspunktsom avviker fra den ordinære betydningen avartikkel 3, kan knapt sies å utgjøre et grunn-lag for ikke å anvende en rimelig forståelse avbestemmelsen. I denne sammenheng børman også være klar over at dette spørsmåletfaktisk ble tatt opp i FNs arbeidsgruppe somjobbet med erklæringen, noe som bør ute-lukke at noen stater bare gikk ut fra at detvar en sui generis rett som erklæringenomhandlet og av den grunn ikke protestertenår den skulle vedtas. Faktum er at spørsmåletom hvorvidt urfolk har en rett til selvbestem-

melse på like fot med alle andre folk, opptokmer av arbeidsgruppens tid enn alle andrespørsmål, og ordlyden i erklæringen relaterttil retten til selvbestemmelse var dermed for-mulert med særlig omhu. Dette bekreftesogså av standpunktet til lederen for arbeids-gruppen, som offisielt har uttalt at den retttil selvbestemmelse som erklæringenomhandler utvilsomt er den generelle rettalle folk har og ikke en eller annen form forsui generis rett. Så vidt jeg vet er det helleringen andre folkerettslige kilder som under-bygger en påstand om at det finnes mer ennen rett til selvbestemmelse. Tvert i mot taleralle aktuelle juridiske kilder kun om en retttil selvbestemmelse – en rett som er felles foralle folk. Av særlig interesse i denne sammen-heng er selvsagt FNs menneskerettighets-komités fortolking av artikkel 1 i den inter-nasjonale konvensjon om sivile og politiskerettigheter, og i den sammenheng kan manogså nevne Sveriges bekreftelse på at dengenerelle rett til selvbestemmelse som om-handles i den felles artikkel 1 også gjelder fordet samiske folk. Konklusjonen er at vi trygtkan gå ut fra at virkeområdet for og innholdeti ressursdimensjonen og de kulturelle aspekterved urfolks rett til selvbestemmelse er dennerettens generelle ressursdimensjon og kulturelle aspekter.

Når det gjelder de fortolkende rede-gjørelsene, ser vi også at Australia og India hevdet at den rett til selvbestemmelse somom-handles i erklæringen kun gjelder isammenheng med avkolonisering og løs-rivelse. Australia har imidlertid senereendret sitt standpunkt. Selv om denne for-tolkningen – som innebærer det samme somå si at selvbestemmelsens interne aspekt kuninnebærer en rett til å delta i ordinære valg –kanskje var gyldig for 10-20 år siden, vil denuansett ikke være plausibel i dag. I denneanledning kan vi også registrere at for noenstater er sannsynligvis det standpunkt aterklæringen omhandler en sui generis rett tilselvbestemmelse et resultat av en gammel-modig oppfatning av at retten til selvbestem-melse tilsvarer en rett til løsrivelse. Japan, foreksempel, understreket i sin fortolkenderedegjørelse at erklæringen ikke kan forstås åtilkjenne urfolk en rett til løsrivelse, og en rekkeandre stater understreket på lignende måte


78

viktigheten av henvisningen til territorialintegritet i erklæringen.

Som en konklusjon kan man si at densenere tids utvikling innen folkeretten ikkehar medført at man har fått en rett til selvbe-stemmelse som gjelder spesifikt for urfolk.Det er derimot den generelle rett til selvbe-stemmelse som har utviklet seg til å gjeldeutover i) en kolonisammenheng og ii) denrett alle statsborgere har til å utøve alle poli-tiske rettigheter, som f.eks. retten til å delta ivalg, på likeverdig grunnlag. Den generellerett til selvbestemmelse – i de tilfeller to ellerflere folk deler samme territorium innenforen stat – har utviklet seg til å inkludere enrett til autonomi som er etnisk definert, menknyttet til et rimelig definert territorium.

Sett i sammenheng med ressursdimensjonenved retten til selvbestemmelse, bør vi ta innover oss at foranstående selvsagt vil ha inn-virkning på prinsippet om statenes suvere-nitet over naturressurser, noe som ofte påbe-ropes av statene når de hevder å ha rett pånaturressurser som befinner seg innenforurfolks territorier. Det er viktig å ha i menteat dette prinsippet unektelig gjelder overforeksterne aktører som andre stater og uten-landske grupperinger, f.eks. flernasjonale sel-skaper, men prinsippet om statenes suverenitetover naturressurser kan ikke påberopes nårdet gjelder urfolk innenfor statens grenser.Statlig suverenitet er ikke en absolutt myndig-het, men reguleres av folkeretten, inkludertmenneskerettighetsregimet. Suverenitet er etfolkerettslig prinsipp som i hovedsak sikrerat ingen stat skal kunne gripe inn i en annenstats indre anliggender. Som en konsekvensav dette står stater mer eller mindre fritt til åbestemme og håndheve lovverk og utøvepolitikk innenfor sin jurisdiksjon. Denne retter imidlertid underlagt folkerettslige begren-singer. Denne begrensning av prinsippet omstatlig suverenitet må helt klart tas hensyn tilfor å sikre en effektiv implementering av res-sursdimensjonen ved urfolks rett til selvbe-stemmelse.

Det var selvsagt utrolig viktig å få etablertat den rett til selvbestemmelse som urfolkhar, er den samme generelle rett som alle folkhar når vi skal analysere rettens virkeområde

og innhold, for ikke å snakke om rettens ressursdimensjon og kulturelle aspekter.Dersom urfolks rett til selvbestemmelse hadde vært en sui generis rett, ville det natur-ligvis ikke ha vært mange juridiske kilder åbygge på – ettersom en slik rett ville ha værtnoe helt nytt – når man skal avklare rettensvirkeområde. Da ville begrepet lex obscuranok ha vært betegnende. Men ettersom deter en generell rett, kan man finne veiledningi generelle juridiske kilder angående retten tilselvbestemmelse også når det gjelder urfolksrettigheter. Noe som kanskje er enda viktigeregitt at urfolk har den samme rett til selvbe-stemmelse som andre folk, er at denne rett skalgjelde på likeverdig grunnlag også for urfolk.Dermed vil retten til ikke-diskriminering væretil hjelp når vi skal vurdere virkeområdet forog innholdet i ressursdimensjonen og de kulturelle aspektene ved retten til selvbe-stemmelse slik den kommer til anvendelsefor urfolk.

Men samtidig er det igjen viktig å aner-kjenne at på dette stadium vil det nøyaktigevirkeområde for og innhold i retten til selv-bestemmelse nødvendigvis være noe uklart. Itråd med det foregående vil innholdet i rettentil selvbestemmelse være grunnleggendeknyttet til hvem som anses å utgjøre et«folk» og dermed hvem som nyter godt avretten. Dette innebærer at når vår forståelseav hvem som nyter godt av retten har endretseg, må også forståelsen av innholdet gjøredet samme. Det som imidlertid står klart er atimplementeringen av retten til selvbestem-melse – og i særlig grad ressursdimensjonenog de kulturelle aspektene – må skje i en kul-turell kontekst. Og dermed er det nødvendigmed nok en kommentar om internasjonalejuridiske kilder før jeg gir meg i kast med åutbrodere rettens innhold og virkeområde.

6. Relevans av folks rettigheter utoverretten til selvbestemmelse vedanalyse av denne rettens virkeområde

Under debatten om urfolks rettigheter er deten tendens til å sette opp et begrepsmessigskille mellom retten til selvbestemmelse påden ene siden og andre folks rettigheter på denannen, selv om man samtidig erkjenner det


79

150 Artikkel 34 i FNs urfolkserklæring fastslår at urfolk har rett til å fremme, utvikle og opprettholde sine egenartede skikker, tradisjoner og praksis.

nære slektskap og den innbyrdes avhengighetmellom disse to kategoriene rettigheter. Detteskillet brukes selvsagt av mange analytiskeårsaker og ikke fordi det er naturlig. Men nårman skal etablere en oversikt over innholdeti og virkeområdet for ressursdimensjonen ogde kulturelle aspektene ved retten til selvbe-stemmelse, blir det hevdet at det er sværtviktig å også ta hensyn til urfolks kollektiverettigheter relatert til kultur og naturressurserrent generelt. Grunnen er at det kan se utsom om disse to settene med rettigheter mereller mindre har de samme rettslige konse-kvenser. Hvorvidt det er et folks i) rett tilkultur og/eller naturressurser eller ii) rett tilselvbestemmelse som gjelder for de spesifikkekulturelle elementer eller naturressurser serikke ut til å ha noen betydning i og for seg,ettersom den rettslige effekten er den samme;dvs. at vedkommende urfolk har rett til åkontrollere og bestemme over de kulturelleelementene og/eller naturressursene og selvavgjøre hvordan disse skal brukes og forvaltes.I denne sammenheng kan vi også legge merketil at disse to settene med rettigheter – noksånaturlig – har utviklet seg parallelt ved at øktanerkjennelse av folks generelle rettigheter harutviklet seg parallelt med en anerkjennelseav at retten til selvbestemmelse gjelder for«folk» forstått som egenartede etniske grup-peringer og ikke som befolkninger i en stateller innenfor et geografisk definert territo-rium uten etniske hensyn, som vist i detforegående. Uavhengig av hvilken av rettenesom gjelder (eller dersom begge retter gjeldersamtidig), forventes det i tillegg at forvaltning-en av naturressurser eller andre kulturelle ele-menter gjøres i samsvar med vedkommendeurfolks egne normer og etikette, enten disseer sedvanebaserte eller ei, relatert til dettespesifikke området av folkets kultur.150

7. Ressursdimensjonen ved retten til selvbestemmelse

I tråd med det foregående vil jeg ikke skillemellom retten til selvbestemmelse og andreav urfolks kollektive rettigheter knyttet tilgrunn og naturressurser når jeg nå går inn påressursdimensjonen ved retten til selvbe-stemmelse. Ettersom denne presentasjonen,som antydet innledningsvis, har fokus på åfastslå parametere for en analyse av innholdet i

og virkeområdet for selvbestemmelsens ressursdimensjon, har jeg kun tid til å gi enkortfattet beskrivelse av noen av de viktigsteelementene i dette aspektet ved retten tilselvbestemmelse.

I og med at dette utgjør det siste og mestoppdaterte instrumentet som omhandlerurfolks rettigheter, er det naturlig å brukeFNs urfolkserklæring som diskusjonsgrunn-lag for innholdet i og virkeområde for selvbe-stemmelsens ressursdimensjon relatert tilurfolk. Erklæringen bekrefter at urfolk harrett til selvbestemmelse ved mer eller mindreordrett å sitere den felles artikkel 1.1 i menneskerettighetskonvensjonene fra 1966.Legg merke til at erklæringen ikke har inkludert disse konvensjonenes artikkel 1.2som understreker alle folks rett til å rådeover sine naturrikdommer og -forekomsterog ikke bli berøvet sitt eget eksistensgrunn-lag. Denne utelatelsen er underlig gitt dengenerelle forståelse at selvbestemmelsensressursdimensjon er særlig viktig for urfolksett på bakgrunn av deres kulturs nære båndtil deres tradisjonelle territorier med tilhørendenaturressurser. Det er imidlertid ingentingsom tyder på at denne utelatelsen av artikkel1.2 i erklæringen underbygger en fortolkningav erklæringen som innebærer at ressurs-dimensjonen ikke gjelder for urfolk. Somskissert ovenfor er den rett til selvbestem-melse som urfolk har, den samme generellerett som alle folk har, og den må dermedogså inkludere – som den rett til selvbestem-melse som skal implementeres i en kulturellsammenheng nødvendigvis må – ressurs-dimensjonen ved retten til selvbestemmelse.I tillegg inkluderer erklæringen, som vist idet foregående, en rekke andre bestemmelserrelatert til urfolks rett til å bestemme overgrunn og naturressurser selv om artikkel 1.2i menneskerettighetskonvensjonene fra 1966ikke spesifikt ble kopiert inn i erklæringen.

Allerede i erklæringens artikkel 3 bekreftesdet at urfolk har rett til å bestemme over sinegen økonomiske utvikling. Realisering avdenne retten vil kreve kontroll over naturres-surser i urfolks områder, inklusive de ressursersom tradisjonelt har blitt benyttet for urfolketsnaturalhusholdning. Som jeg har vært innepå tidligere, avklarer artikkel 4 at urfolk harrett til autonomi ved utøvelse av sin rett til


80

selvbestemmelse. Selv om dette ikke ekspli-sitt blir nevnt, må denne autonomi forstås åinkludere også ressursdimensjonen. Dennetolkning blir styrket ved det faktum at en tidligere versjon av artikkel 4 inkluderte enliste med eksempler som viste forskjelligeaspekter som var inkludert i denne autono-mien. Denne listen ble fjernet mot slutten avarbeidet med erklæringen, ikke fordi det varnoe galt med eksemplene, men fordi man varbekymret over at listen ikke var omfattendenok. Videre har urfolk i henhold til artikkel20 rett til å opprettholde og utvikle sine øko-nomiske systemer og institusjoner så vel somå være trygg på sitt eget eksistensgrunnlag,og blir de fratatt sitt eksistensgrunnlag, harde krav på oppreisning.

Men hva angår urfolks rett til kontrollover grunn og ressurser, er det ikke tvil omde viktigste bestemmelsene finnes i artikkel26.2, som fastslår at «Urfolk har rett til å eie,bruke, utvikle og kontrollere landområder,territorier og ressurser som de besitter som enfølge av ... tradisjonell bosetting eller bruk …»og i artikkel 28.1, hvor det står at «Urfolk harrett til … restitusjon eller dersom dette erumulig, rettferdig kompensasjon for landom-råder, territorier og ressurser som de tradisjo-nelt har … vært bosatt på eller har benyttetog som har … blitt tatt fra dem … uten deresfrie og informerte forhåndssamtykke.» Artik-kel 32 fastsetter videre at «urfolk har rett til åbestemme og utvikle prioriteringer … forutvikling eller bruk av sine landområder ogterritorier samt andre ressurser».

Som alle vet er urfolks kollektive rettigheterknyttet til deres landområder og ressurserselvsagt også sikret gjennom artiklene 13-15i ILO-konvensjon nr. 169.

Som tidligere nevnt er også retten til ikke-diskriminering relevant når vi skal fastslåhvilken rett urfolk har til å bestemme overderes landområder, ressurser og andre kultur-elementer. Forestillingen om at retten tilikke-diskriminering ikke bare er en individuell

men også en kollektiv rett, gjenspeiles i denendrede oppfatning av innholdet i retten tilikke-diskriminering, nemlig at retten inne-bærer ikke bare at sammenlignbare situasjonerskal behandles likt, men også at situasjonersom ikke er sammenlignbare skal behandlesulikt.151 Forstått på denne måte virker detsom om den kollektive rett til ikke å bli dis-kriminert har mer eller mindre samme inn-hold som et folks rett til kultur. For hva er enrett til å bli behandlet forskjellig om ikke enrett til å forsvare en minoritetskultur fra å blioppslukt av majoritetskulturen? Den enkel-tes kulturelle rett er med andre ord retten tilå bli behandlet likeverdig med alle andremennesker, mens den tilsvarende kollektivekulturelle rett er retten til å bli behandlet for-skjellig. Dette innebærer at FNs internasjonalekonvensjon om avskaffelse av alle former forrasediskriminering, som fortolket av FNsrasediskrimineringskomité (CERD), har etgruppefokus ved at konvensjonens vern gjelder grupper. Som påpekt av Thornberry,åpner dette for omfattende anledning til åbelyse kollektive rettigheter, som f.eks.urfolks rettigheter, på bakgrunn av konven-sjonens parametere.152 I sin generelle anbefa-ling nr. XXIII (1997)153 anerkjenner CERD-komitéen at urfolks tap av deres tradisjonellelandområder innebærer en spesifikk form fordiskriminering rettet mot dem, og har bedtstatene anerkjenne at urfolks rettigheter erlikeverdige med andre folks rettigheter.Komitéen har videre bedt statene anerkjenneog respektere urfolks egenartede kulturer oglevemåter og sikre at urfolkssamfunn kanutøve sin rett til å praktisere og revitaliseresine kulturelle tradisjoner og skikker. Komi-téen har bekreftet dette standpunktet gjen-tatte ganger i observasjoner og beslutningersiden 1997.154

8. Kulturelle aspekter ved retten tilselvbestemmelse

I tråd med det foregående vil jeg heller ikke


81

151 For eksempel har Den europeiske menneskerettighetsdomstol uttalt at "Retten til ikke å bli utsatt for diskriminering … krenkes også dersom situa-sjoner som er vesentlig forskjellige ikke behandles forskjellig av stater uten objektiv og rimelig grunn". Se Thlimmenos mot Hellas, Søknad nr.34369/97, Den europeiske menneskerettighetsdomstol, dom 6. april 2000.

152 Se P. Thornberry: “Indigenous Peoples and Human Rights” (Manchester, Manchester University Press, 2002), s. 208. 153 Se General Recommendation No. 23: Indigenous Peoples: 18/08/97.154 Se f.eks. anbefalingene for Mexico, som har en omfattende utredning om urfolks kulturelle rettigheter, CERD/C/MEX/CO 15. Se også den forvar-

sels- og hasteprosedyre som er igangsatt mot New Zealand, Decision 1 (66), CERD/C/DEC/NZL/1.27/04/2005/ og USA, DECISION 1 (68),CERD/USA/DEC/1, 11. april 2006, “Concluding observation of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination: Botswana.” 23/08/02,para. 14, “Concluding Observations by the Committee on the Elimination of Racial Discrimination: Sri Lanka.” 14/09/2001. I denne sammenhengse også Communication 2672002 (Hagan v Australia), FN-dok. A/58/18, Annex IIIA, paras. 7.2 and 7.2, der CERD understreker at konvensjon er etlevende instrument og dermed må fortolkes og forstås i sammenheng med dagens samfunn.

skille mellom retten til selvbestemmelse ogandre av urfolks kollektive rettigheter knyttettil elementer ved deres kultur når jeg går innpå de kulturelle aspektene ved retten til selv-bestemmelse. Ettersom fokuset er på para-metere for analyse av innholdet i og virke-område for selvbestemmelsens kulturelleaspekter, vil jeg også når det gjelder dettetemaet kun kort berøre noen av de viktigsteelementene for dette aspektet ved retten tilselvbestemmelse.

Av samme grunn som nevnt ovenfor, viljeg ta utgangspunkt i FNs urfolkserklæringnår jeg skal se nærmere på innholdet i og virkeområde for det kulturelle aspektet vedretten til selvbestemmelse slik den kommertil uttrykk i forbindelse med urfolk. Alleredei erklæringens artikkel 3 bekreftes det aturfolk har rett til å bestemme sin egen øko-nomiske utvikling, og i henhold til artikkel31 har «urfolk rett til å opprettholde, kontrollere, beskytte og utvikle sin kulturarv,tradisjonelle kunnskap og tradisjonelle kulturelle uttrykk, så vel som manifestasjonerav sine vitenskaper, teknologier og kulturer,inklusiv … genetiske ressurser … kunnskapom egenskaper ved flora og fauna, muntligetradisjoner, litteratur, formgivning ... og … bildende og utøvende kunst.»

Etter artikkel 5 har urfolk videre rett til åopprettholde og styrke sine egenartede kulturinstitusjoner, artikkel 11 (1) fastslår aturfolk har rett til å praktisere og revitaliseresine kulturelle tradisjoner og skikker ogartikkel 12 (1) stipulerer at urfolk har rett tilå manifestere, praktisere, utvikle og lære fraseg sine åndelige og religiøse tradisjoner,skikker og seremonier. Artikkel 13 under-streker også at urfolk har rett til å revitalisere,bruke, utvikle og videreformidle til fremtidigegenerasjoner sine historier, språk, muntligetradisjoner, filosofier, skiftsystemer og litte-ratur, og rett til å angi og beholde sine egnenavn på samfunn, steder og personer. Artikkel 15 kunngjør at urfolk har rett til denverdighet og det mangfold som følger av dereskulturer, tradisjoner og historier, og artikkel24 angir at urfolk har rett til sine tradisjonellemedisiner og vern om sine viktigste medisin-

ske planter, dyr og mineraler. Artikkel 2.2 b) i ILO-konvensjon nr. 169

fastslår at regjeringene har ansvar for å be-skytte f.eks. urfolks økonomiske og kulturellerettigheter. I henhold til artikkel 5 a) skalf.eks. urfolks kulturelle verdier og skikkervernes. Artikkel 7 sier videre at urfolk harrett til så langt som mulig å utøve kontrollmed f.eks. sin egen økonomiske og kulturelleutvikling. Artikkel 23 i ILO-konvensjon nr.169 fastslår at urfolks håndverk er viktig for åopprettholde egen kultur.

I tillegg til de internasjonale instrumentersom spesifikt omhandler urfolk vil jeg frem-heve Komitéen for ICESCR-rettighetersgenerelle kommentar nr. 17 angående artikkel15.1 c) i den internasjonale konvensjon omøkonomiske, sosiale og kulturelle rettigheterfra 2005, som fastslår at alle individer har retttil sin kreativitet. Den generelle kommentarenfremhever på en god måte den senere tidsutvikling innen folkeretten når det gjelderurfolks rett til å bestemme over egen kreati-vitet. Artikkel 15.1 c) er ved første øyekasthelt klart utformet som en individuell rettig-het og har tidligere også blitt forstått på dennemåten, men ICESCR-komitéen klargjør atartikkel 15.1 c) i tillegg til vern av individuellerettigheter, også verner om forbindelsenmellom folk og deres kollektive kulturarv,155

med en anerkjennelse av at denne fortolk-ningen av artikkelen er et resultat av denkonstante utviklingen innen folkeretten oginnrømmelse av at de som utformet konven-sjonen på det tidspunkt dette ble gjort, ikkeinnså at bestemmelsen også kunne få anven-delse for grupper.156 Komitéen ber statenevedta tiltak som innebærer en anerkjennelseav urfolks kollektive eiendomsrett til elemen-ter ved deres kultur.157

Dette er en interessant utvikling ettersomurfolks kollektive kreativitet så langt ikke harhatt noe særlig vern. I samme gate er EUsforslag som vil innebære at det kun vil væretilgang til urfolks tradisjonelle kunnskapetter et fritt og informert forhåndssamtykkefra vedkommende folk, et forslag som blefremlagt på ABSWG-gruppens 6. sesjon(Genève, januar 2008) som en del av arbeidet


82

155 Se CESCR General Comment No. 17, para. 2.156 Se CESCR General Comment No. 17, para. 7. 157 Se CESCR General Comment No. 17, para. 32. Se også ICESCR General Comment No. 17, para. 10.

med å finne systemer for utveksling av gene-tiske ressurser og tradisjonell kunnskap. Dette forslaget ble støttet av Norge. PåABSWGs 6. sesjon var det kun Kanada sommotsatte seg forslaget. WIPOs mellomstatligekomité for genetiske ressurser, tradisjonellkunnskap og tradisjonelle kulturelle uttrykkholder også på med å utarbeide to instru-menter som skal sikre beskyttelse for hen-holdsvis tradisjonell kunnskap og tradisjo-nelle kulturelle uttrykk. I deres nærværendeform anerkjenner begge disse instrumenteneurfolks rett til å bestemme over egen kollek-tiv kreativitet.

Jeg har valgt å begrense denne presentasjontil i hovedsak å dekke kultur i betydningenmanifestasjoner av kultur i form av materielleog immaterielle kulturelle uttrykk og kunn-skap. Kultur er selvsagt et mye videre kon-sept og inkluderer f.eks. utdanning og språk.Bare i forbifarten vil jeg også nevne at i med-hold av artikkel 14 i urfolkserklæringen, harurfolk rett til å etablere egne utdannings-systemer.

9. OperasjonaliseringJeg vil gjerne runde av med noen ord omimplementeringen av retten til selvbestem-melse sett i sammenheng med et urfolk somi dag deler sitt tradisjonelle territorium medet annet folk, slik situasjonen er for samene.Spørsmålet blir da hvordan man kan kommefrem til en modell for operasjonalisering avretten til selvbestemmelse som åpner for atto folk som i dag i stor grad har det sammeland- og vanngrunnlag kan utøve sinerespektive retter til selvbestemmelse? Og nårdette spørsmålet skal besvares, er det viktig åhuske på det som ble gjenstand for så grundige diskusjoner i forbindelse med FNsurfolkserklæring, nemlig at det ikke finnesnoe grunnlag i folkeretten for å konkluderemed at den rett til selvbestemmelse som detsamiske folk har, er forskjellig fra f.eks. denrett det norske folk har, og at denne rettengjelder for begge folk på likeverdig grunnlag.Når jeg skal kommentere dette spørsmålet,

mener jeg at samekonvensjonen kan være ennyttig kilde til hvordan retten til selvbestem-melse kan implementeres.

Samekonvensjonen bruker et helt kapittel(kapittel II, artiklene 14-22) til å gjennomgåhvordan retten til selvbestemmelse skalimplementeres i en samisk kontekst gitt at enbetydelig del av det samiske folks tradisjonelleterritorium i dag har en blandet befolkning.Konvensjonen løser dette ved å innføre englideskala som i prinsippet tilkjenner detsamiske folk en varierende grad av innflytelseover beslutningsprosessen avhengig av hvorviktig den aktuelle saken er for det samiskefolk. Dette innebærer med andre ord at joviktigere en sak er for det samiske folk, destomer innflytelse får det samiske folk. Dette vilvariere fra en full og eksklusiv rett til å treffebeslutninger hvor det ikke tas noen hensyntil ikke-samiske folk, til en rett til kun å bliinformert og orientert om en beslutnings-prosess håndtert av ikke-samiske beslutnings-organer. Samekonvensjonen anerkjennerdermed at det ikke er mulig for to folk somdeler det samme territorium å utøve en fullrett til selvbestemmelse. Respekten for andrefolks likeverdige rett til selvbestemmelse fordrer ofte at folkene deler beslutnings-myndighet i slike saker som er viktige for detene folket, men som også har relevans for detandre.

Samekonvensjonens artikkel 15 første leddfastslår at det samiske folk har rett til å treffeselvstendige vedtak i de spørsmål der detsamiske folk har selvstendig myndighet tildette i henhold til nasjonal eller internasjonalrett. Etter artikkel 16 annet ledd skal stats-partene i tillegg unngå eller ikke tillate aktiviteter som i betydelig grad vil skade degrunnleggende vilkårene for samisk kultur,samiske næringer eller samiske samfunnuten å innhente samtykke fra det samiskefolk. Landene påtar seg med andre ord åoverføre kompetanse til de samiske folk nårfolkeretten krever dette.

I saker av viktighet for samene som ogsåberører den ikke-samiske befolkningen, fast-


83

setter samekonvensjonen at beslutninger skaltreffes i fellesskap av de to folkene med brukav forhandlingsmekanismer. Artikkel 16 førsteledd angir at statene skal forhandle med detsamiske folk før det treffes vedtak i saker avstor betydning for samene. Forhandlingeneskal ta sikte på å oppnå gjensidig enighet.Dersom det viser seg umulig å komme tilenighet, skal den statlige institusjonen vurdereden videre saksgang. Den må ikke nødven-digvis støtte statens standpunkt. Husk at ihenhold til artikkel 16, annet ledd, skal detsamiske folk alltid ha den avgjørende myndig-het dersom den foreslåtte aktivitet eller lov-givning potensielt kan forårsake betydeligskade på grunnlaget for samisk kultur. Tilslutt, etter artikkel 17, annet ledd, skal statensamrå seg med det samiske folk før den gjørvedtak i saker som berører dette folket på enikke-betydningsfull måte. Det er også nyttigå få med seg at artikkel 20 ber statene over-føre myndighet også til internasjonale felles-samiske institusjoner når nødvendig. Medandre ord så åpner samekonvensjonen for enfelles forvaltning av samiske naturressurserog kulturelle elementer uavhengig av lande-grensene.

Som en konklusjon kan det sies at den retttil selvbestemmelse som samekonvensjonenforkynner er en rett basert på etnisitet hellerenn territorium, noe den anerkjenner er vanskeligere å implementere. Men den gjørlikevel et forsøk på å operasjonalisere detsamiske folks rett til selvbestemmelse medutgangspunkt i like rettigheter og sammeverdighet for de folk som i dag er bosatt iFennoskandia, basert på respekt for folke-retten. Jeg håper og har tillit til at same-konvensjonen vil bli ratifisert snart, slik at definske, norske, svenske og samiske folk sammen kan begynne arbeidet med å imple-mentere det samiske folks rett til selvbestem-melse og særlig denne retts ressursdimen-sjon og kulturelle aspekter som fastsatt if.eks. FNs urfolkserklæring, med likeverdigrespekt for rettighetene og verdigheten til deandre folkene som i dag deler det samiskefolks tradisjonelle territorium.

Takk for oppmerksomheten3.8 Professor Ole Henrik Magga

Forskning – samisk selvbestemmelseAv professor Ole Henrik Magga, SámiAllaskuvla, Guovdageaidnu

1. InnledningDen individuelle retten til kunnskap ogkunn-skapssøken har vært ansett som engrunnleggende menneskerett i alle fall sidenFNs menneskerettserklæring av 1948 ogkonvensjonene av 1966. Lenge har det værtvanskelig å argumentere for denne kollektiveretten til selvbestemmelse på forsknings-området ut fra anerkjente internasjonalenormer. Med vedtakelsen av urfolksdeklara-sjonen antar jeg at situasjonen er endretradikalt i positiv retning når det gjelder denkollektive retten til selvbestemmelse også pådette området.

Fra samisk side kommer ambisjonene omkollektiv selvbestemmelse best til uttrykk idet samepolitiske programmet som vi vedtoki 1971 på Samekonferansen i Jiellevárri medordene Vi er samer og vil være samer, utendermed å være verken mer eller mindre ennandre folk i verden. Forut for dette var detElsa Laula og de andre som gikk i spissen forden samiske saken på begynnelsen av 1900-tallet, som pekte ut retningen for den samiskeretten til å bestemme i egen saker. Dernestlanserte Per Fokstad tanken om et samiskakademi allerede på 1920-tallet, men blemøtt av rasistiske motargumenter. Lenge vardet utenkelig at samer skulle kunne drivemed forskning. Forarbeidet til vedtaket i1971 var gjort av professor Israel Ruong, vårmest fremtredende akademiker og politikertil nå. Samerådet har videreført Ruongs tanker i internasjonale fora. Vi bør være takk-nemlig overfor alle dem som gjennom Working Group on Indigenous Populations(WGIP), som nå er nedlagt og erstattet av etannet organ, og andre internasjonale organer,har arbeidet for at deklarasjonen endelig bletil. Anerkjennelse fortjener også de somgjennom utredningsarbeid og politisk arbeidi regjering og storting har virket til at det idag fins et klima hvor man kan diskutereselvbestemmelse uten å bli mistenkeliggjort,offentlig utskjelt og overvåket av det hemmelige politi, slik det daglig hendte iFinnmark for ikke så lenge siden.


84

2. Et prinsipielt utgangspunktSelvbestemmelse er en kollektiv menneske-rettighet og virkeliggjøringen av den er engrunnleggende forutsetning for et effektivtvern og respekt for individuelle menneske-rettigheter (Henriksen 2002:54). Mennesketer menneske først og fremst i samliv medandre mennesker og den kulturelle dimensjoni menneskelivet er fundamental. I 2004 fokuserte FNs Utviklingsprogram UNDP isin Human Development Report på kulturens betydning i utvikling og utvikletidéene videre fra verdens kulturkommisjonfra 1996, som jeg selv var medlem av i sin tid.

Jeg forstår selvbestemmelse for folk somen rett til å gjøre fundamentale valg for fram-tiden for utviklingen av et folk som et kollek-tiv. Selvbestemmelsesretten har både et ytreog et indre aspekt. Det er det indre aspektetav selvbestemmelse som er interessant i denne sammenheng. Prinsippet er at statenskal ivareta de kollektive interesser til allefolkene som lever innen statens grenser. Staten skal ikke drive kulturhomogenisering,men garantere at alle folk innen dens grenserskal fritt få arbeide for sin egen økonomiske,sosiale og kulturelle utvikling. Rasediskrimi-neringskomiteen har uttrykt dette slik:

Folkenes rett til selvbestemmelse har etinternt aspekt, det vil si alle folks rett tilfritt å fremme egen økonomiske, sosialeog kulturelle utvikling uten innblandingutenfra (UN Committee on the Elimina-tion of Racial Discrimnation (CERD),General Comment no. 21 -Right to Selv-Determination, 15.03.1996, minoversettelse)

Det er nettopp her utfordringene ligger,nemlig i hvordan statene innretter seginternt. Den historiske erfaringen er at dealler fleste stater til tider har bekjempeturfolkene og aktivt hindret deres egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling.Mange gjør det fortsatt helt åpenlyst og til ogmed med vold.

Til alle tider har menneskene strevd med ågjøre livet lettere for seg og sine. Det har degjort ved å skaffe seg viten om sine omgivelserog sammenhenger mellom ulike fenomener.

Vi samer er intet unntak i så måte. For desamiske samfunnenes eksistens og over-levelse har det vært en forutsetning at dethar eksistert en kunnskapsbasis som av-gjørelsene kunne tuftes på. Langt ut overpraktiske behov har mennesker dessuten etdypt behov for å finne mening i tilværelsen,for å forstå sammenhenger og for å avdekkelovmessigheter.

Kultur kan ses på (1) som en akkumulertarv – både av materiell og immateriell art –fra tidligere generasjoner, (2) som en prosessav kunstnerisk og vitenskapelig nyskaping og(3) som summen av materielle og immaterielleaktiviteter, verdinormer, symboler, produkterog måter å innrette seg på, frembrakt av engruppe mennesker, gjerne på en måte somkarakteriserer gruppen i forhold til andregrupper (Stavenhagen 1995, 1999). Særligretten til fornyelse gjennom frie kulturelleytringer - det være seg gjennom ord, bilde,skulptur, musikk eller kunnskap - er blitt selve symbolet på en av de grunnleggendemenneskerettighetene. Denne retten ervesentlig for ethvert folk. En av forskningensbegrunnelser er at den skal «utvide og korrigere vårt eksisterende lager av kunn-skap innenfor de ulike vitenskapelige disiplinene» (Sametingets utredning omsamisk forskning 1996 s. 13), og gjennomforskning skal vi kunne søke etter ny innsiktog forståelse. Kultur innbefatter måten vi serpå oss selv og omgivelsene på. Og kultur eraltså i sum måten vi søker kunnskap på, selveprosessen som kunnskap oppstår i og resultatene av vår kunnskapssøken. Sett pådenne måten er forskning en vesentlig del avkulturen, både som prosess og produkt. Denfremskaffer data, viten om sammenhenger,bilder og holdninger i vid forstand – alt sentrale deler av enhver kultur. Ingen kulturkan leve og utvikles uten slik fornyelse. Kulturer bygd på kunnskap. Kunnskapsinnhentingog forskning er bærende elementer i ethvertkultursamfunn. I dag anses forskning som etsentralt kulturelement innad i samfunnet. INorges Forskningsråds strategi heter det:

Forskningen er en del av vår kultur. Dener berikende i seg selv, og den er nødven-dig for fag- og kunnskapsutvikling. Sam-tidig kan forskningen begrunnes i forhold


85

til praktisk nytte og ut fra forventningerom konkrete resultater.

Selvbestemmelse innebærer at man selvskal kunne bestemme og foreta viktige valg.For at avgjørelsene og valgene skal bli mestmulig i tråd med intensjonene, må man kjenne til forutsetningene og konsekvenseneav hvert valg man gjør. Vi er i dag kommet ien situasjon der vi etter hvert skal være medpå å virkeliggjøre mange av de prinsipper vihar sloss for. Vi behøver et mål for virkning-en av de tiltak vi setter inn, og vi behøver etmål for dimensjoneringen av dem. Vi må vitemer om vårt samfunn om vi skal kunne fore-stille oss hvordan det i framtiden kan kommetil å være og hvordan den bør være. Etikk erderfor en sentral side ved forskning. Forsk-ningspolitiske strategier forutsetter politiskestrategier – og omvendt. Formålet medsamisk forskning må være å fremskaffe resul-tater som kan tjene til å bevare og utvikle detsamiske samfunnet. Forskningen må skaffekunnskapsgrunnlaget for de valgene sam-funnet på kort og lang sikt må ta. Mangesamfunn bruker store ressurser på å finne utom seg selv i nåtid, fortid og fremtid. Densamiske forskningen har primært det samiskesamfunnet som objekt og som oppdragsgiver.Bevaring av samfunnet over tid og utviklingav det må være målet for forskning og viten-skapelig virksomhet i vår sammenheng.

I Norges forskningsråds samiske programfor 2001-2005 var dette formulert slik:

«Forskningsbasert kunnskap har fåttbetydning på stadig flere områder i samfunnet.Forskning er derfor blitt et viktig virkemiddelfor så vel samiske som norske beslutnings-takere på alle nivåer, for å vinne innsikt i oginnflytelse over utviklingen i det samiskesamfunnet. Dette representerer sentraleutfordringer for forskningen. En utfordringfor programmet vil være å bidra med kunn-skap om denne samfunnsutviklingen, ikkeminst når det gjelder å tydeliggjøre komplek-siteten i det samiske samfunnet og den kulturelle variasjonen i tid og rom.» (Pro-gram for samisk forskning s. 4).

Selvbestemmelse er ikke bare et spørsmålom hvem som skal ta hvilke avgjørelser. Ved-tak må både ha en begrunnelse og legitimitet.Den som tar en avgjørelse i et demokratisk

samfunn, påtar seg også et ansvar. Sammen-hengen mellom vedtak og virkning kan væresvært komplisert. I prinsippet trenger vi der-for viten om nær sagt alle samfunnsforhold,kulturforhold og om den fysiske og biologiskenatur. Sámi Instituhtta har eksempelvis tattopp idéen om en samisk samfunnsviten-skapelig database. Dette er et av de mangeeksempler på presserende behov for viten.Realiseringen av nettopp denne idéen er endel av spørsmålet om samisk selvbestemmelse.

Kunnskap må også settes inn i et makt-perspektiv. Tradisjonell kunnskap er til nåikke blitt vektlagt av makthaverne. I mangetilfeller er den blitt avvist nettopp med makt-motiv som bakenforliggende argument. Vihar sett det i dagliglivet når biologer helt ogholdent avviser samiske jegeres, fiskeres ogreindriftsutøveres fagkunnskaper. Noen av«misforståelsene» kan forklares faglig: atkunnskapsgrunnlaget er så vidt ulikt. Menkunnskap er makt, og flertallsbefolkningenlegger ofte bevisst vekt på den kunnskap deselv har frembragt eller som de besitter. Slikkan man nokså utilslørt se hvordan kunn-skaper brukes som maktmiddel. Derfor erdet forholdsvis lett å se hvordan samisk selv-bestemmelse i hverdagen er avhengig av hvilken status ulike typer kunnskap har. Vihar mange erfaringer fra fortiden om hvorviktig det er å kunne belegge sine argumentermed forskningsbasert viten. Vi har sett hvilkehandicap samiske parter har hatt i rettssakernår de ikke har kunnet belegge påstandenesine med dokumentasjon og forskningsdata.En ytterligere skjerpning av behovene forviten utgjøres av det faktum at samer måbevise sin bruk tusenvis av år tilbake i tid,særlig i Sør-Skandinavia, mens slike kravoverfor dem som koloniserte våre områderville oppfattes som uakseptable.

Etter hvert som også vi i dagliglivet mer ogmer inngår i verdens mangfold, blir behovetstørre for å orientere oss i verden. Forestillingerog holdninger innenfor den offentlige debattog vitenskapen bestemmer i høy grad hvilkenplass folkene og deres kulturer kan få i sam-funnet. Å kunne legge fram fakta i form avforskningsdata har fått en egen verdi i sam-funnsdebatten. I Sametingets utredning omforskning er behovet for forskning i en tidmed store endringer uttrykt slik:


86

«Som andre samfunn, blir også det samiskesamfunnet i stadig større grad et vitenskaps-basert samfunn, der kulturell vekst og utvik-ling er avhengig av utvikling av ny kunnskap.De raske samfunnsendringene det samiskesamfunnet står overfor, gjør at det ikke er til-strekkelig å støtte seg bare på gamle tradisjonerog forståelsesformer, men ny kunnskap medgrunnlag i egen kultur er nødvendig. Samiskforskning er derfor et viktig virkemiddel for åoppnå den overordnede målsetting som tilenhver tid formuleres for det samiske sam-funnet, og de utfordringene og mulighetenedet moderne samiske samfunnet står overfor,er derfor samtidig utfordringer for densamiske forskningen.» (Sametingets utredningom samisk forskning s.12-13).

3. Samiske ambisjoner og politiskerammer i Norge og Norden

3.1. Prinsipielle siderI Norge tolkes åpenbart Grunnlovensparagraf 110A slik at retten til å utviklespråk, kultur og samfunnsliv nokså selv-sagt også innbefatter retten til forskning:

Det paaligger Statens Myndigheter atlægge Forholdene til Rette for at densamiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv.

I Nergård-utvalgets innstilling vedrørendeorganisering av den samiske lærerutdanningen(NOU 2000:3) ble det uttrykt klart at densamiske utdanningssektoren ikke bare skalinnfri enkeltindividers rettigheter, men bidratil å sikre gruppens, dvs. det samiske folks,rettigheter til å bevare og utvikle sin kultur,sitt språk og sin identitet.

«Det samiske folk bør ha et selvstendigansvar for å utvikle og bevare sitt språkog sin kultur. Samene har - som en selv-stendig folkegruppe - rett til å utvikle ogformidle kunnskap om seg selv. (NOU2000: 3 s. 71.)

I en utredning om høgere utdanning fra2000 (NOU 2000:14) ble det under omtalen

av samisk høgere utdanning understreket atutdanning og forskning må ses som en del avden generelle utviklingen av norsk same-politikk, og at den på mange måter dannerselve fundamentet og forutsetningen for atdenne politikken skal kunne lykkes på langsikt.

I Finland har grunnloven dennebestemmelsen fra 1999:

Samerna så som urfolk samt romerneoch andre grupper har rätt att bevaraoch utveckle sin kultur.

Sametinget i Finland har dessuten en lov-festet forhandlingsrett med staten, noe somogså burde ha vært innarbeidet i lovgivningenom Sametinget i Norge og Sverige også. Detstår slik i Sametingslagens §9 om dette:

Myndigheterna skal förhandla medsametinget om alle vittsyftande och viktiga åtgärder, som på ett direkt ochsärskilt sätt kan inverka på samernasställning som ett urfolk.

I 2005 ble en avtale om konsultasjonmellom Sametinget i Norge og regjeringenfastsatt ved kongelig resolusjon 1. juli sammeår, som er et viktig skritt i denne retning.

I Sverige er ikke samene omtalt på grunn-lovnivå. Men i 2006 uttrykte den svenskeregjeringen seg slik i Sveriges rapporteringkring efterlevandet av FNs konvention omekonomiska, sociala och kulturella rättigheter:

Det är Sveriges regerings uppfattning atturfolk har rätt till självbestämmande då deutgör folk enligt den betydelse som avses iden gemensamma artikel 1 i 1966 års inter-nationella konvention om medborgerliga ochpolitiska rättigheter och 1966 års internatio-nella konvention om ekonomiska, socialaoch kulturella rättigheter.

Så vidt vites, fins ingen offisielle bestem-melser eller tiltak vedrørende samisk forsk-ning i Russland.

Da Danmark/Norge og Sverige/Finlandtrakk opp grensen seg imellom i 1751, blesom kjent grensetraktaten ledsaget av en«lappekodisill» som skulle være like uopp-sigelig som grenseavtalen selv. Ensidig norsklovgivning, som Norge har vedtatt, kan ikke


87

bringe Kodisillen ut av kraft. I forarbeidenetil Kodisillen er det slått fast at den er «nød-vendig til den Lappiske Nations Conservation(Hielmstierne og Stampe 16.9.1750). Kodisil-lens prinsipielle formål er bevaring og utviklingav et urfolks kultur og samfunn. Dette var ensærdeles avansert idé når man tenker på atdet skjedde for 255 år siden. I utkastet til ennordisk samekonvensjon, som ble lagt fram26.10.2005 av en finsk, norsk, svensk ogsamisk ekspertgruppe med Carsten Smithsom leder, slås retten til selvbestemmelse fasti art 3. Forskning er omtalt i utkastets art. 27slik:

Statene skal i samarbeid med same-tingene skape gode forutsetninger forforskning som bygger på kunnskaps-behovet i det samiske samfunnet ogfremmer rekrutteringen av samiske forskere. Ved planlegging av slik forskning skal det tas hensyn til despråklige og kulturelle forholdene i detsamiske samfunnet. Statene skal i sam-råd med sametingene fremme sam-arbeid mellom samiske og andre forskningsinstitusjoner i de enkelte landog over landegrensene, samt styrke forskningsinstitusjoner med forskningsom nevnt i første ledd som primær-oppgave. Forskning som gjelder samiskeforhold, må tilpasses slike etiske reglersom samenes urfolksstilling krever.

Selv om dette bare er et forslag, peker denmot en fremtidig utvikling. Det slås fast atSamene har selvfølgelig behov for forskningsom andre folkegrupper, og forskning ernødvendig for å sikre samisk språk og kultur.Det betyr at samenes egne behov og mål-setninger skal vektlegges. Videre er det viktigat det rekrutteres forskere som har sin til-hørighet i det samiske samfunnet.

Internasjonalt er det selvsagt erklæringenom urfolks rettigheter som er det sentraledokumentet når det gjelder retten til selvbe-stemmelse, der paragraf 31 direkte omtalerutdanning som en del av selvbestemmelses-retten og nevner manifestations of their sciences, technologies and cultures. Urfolkskal ha rett til «autonomy or self-governmentpå dette området. ILO-konvensjon 169 fra

1989, som ble ratifisert av Norge i 1990 (mensom ikke er ratifisert av Sverige og Finland)har en egen seksjon på 6 paragrafer omutdanning. Forskning er derimot ikke nevntuttrykkelig.

4. Forskningspolitiske organer og forskningsinstitusjoner

Hvordan virkeliggjøres selvbestemmelses-retten på dette området? Dette spørsmåletmå vurderes på flere nivåer, i alle fall påforskningspolitisk nivå, finansieringsnivå ogpå institusjonsnivå.

Initiativ på forskningspolitisk nivå ogfinansieringsnivå er gjennomført bredest iNorge når det gjelder samisk forskning somsådan. Norges allmennvitenskapelige forsk-ningsråd (NAVF) finansierte i perioden1981–1990 et program for forskning i samiskog kvensk språk, historie og kultur. Etter dettevidereførte Norges forskningsråd NAVFspraksis med å avsette øremerkete midler tilsamisk forskning, i perioden 1993–2001.Forskningsrådets første spesielle program forsamisk forskning løp i perioden 2001–2005.Et nytt program for 2007–2012 er i gangsatt.Både organsierings- og finansieringstiltakenei Sverige og Finland har vært langt merbeskjedne.

Når det gjelder institusjonsnivået, er detførst grunn til å peke på innsatsen som i for-tiden er gjort ved de nordiske universiteter iHelsingfors, Uppsala og Oslo innen samiskforskning over lang tid. Forskere innen mangefag har levd opp til de beste tradisjoner i denakademiske verden. Uten disse arbeider villedet neppe være mulig å arbeide med samiskkultur slik vi gjør i dag. Og vi behøver fort-satt god forskning på alle felt. I dag finssamiske sentre ved Universitetet i Uleåborg(Oulun yliopisto), Universitetet i Tromsø ogUniversitetet i Umeå som alle har samiskforskning som primæroppgave. Mange andreinstitusjoner er også aktive, også høgskolersom den i Bodø, Nord-Trøndelag og her iAlta – for å nevne noen. Verdien av dette kanneppe overvurderes.

Når det gjelder organisering og finansie-ring av samisk forskning som en del avsamisk selvbestemmelsesrett, er vi kommetkortere. I 1973 ble Sámi Instituhtta/NordiskSamisk Institutt opprettet som en selvstendig


88

nordisk institusjon med samisk flertall i styret.Instituttet har gjort en meget god innsats

på mange fagfelt. Dessverre er den nå ned-lagt som selvstendig institusjon og er blittintegrert sammen med Sámi allaskuvla/Samisk høgskole.

Til tross for en redusert samisk profil somfellessamisk institusjon, inngår instituttet i etsamisk forskningsmiljø hvor særlig samiskspråk som bruksspråk prioriteres. Med denopprustning som skjer på institusjonene iGuovdageaidnu med nytt vitenskapsbygg, erdette et særdeles godt bidrag til styrking avsamisk selvaktivitet på dette området.

Sametinget i Norge og Norges forsknings-råd har i 1996 og 1998 utredet ulike sider vedsamisk forskning som innhold og organise-ring m.m. Senere er samisk forskning blittomtalt i flere utredninger (NOU 2000: 3 ogNOU 2000:14). Disse har, med tilslutning fraSametinget, pekt på at en nogenlunde selv-stendig samisk forskning trenger både insti-tusjoner og forskningspolitiske organer. SámiInstituhtta har for lengst bevist hvilkenbetydning dette har. All tenkning omkringsamisk selvbestemmelse tilsier at slike organer og institusjoner selvsagt må værestyrt av samiske organer.

Sametingets utredning karakteriserteansvarsforholdene for samisk forskning somuklare og fragmenterte. Den fremhevet at forå sikre utviklingen av en viss samisk autonomiinnenfor samisk høyere utdanning og forskning, bør det opprettes et organ forhøyere utdanning og forskning med råd-givningsfunksjoner og forvaltningsfunksjoner.Organet skal identifisere, uttrykke og ta initiativ til nyskapende virksomhet i samiskhøyere utdanning og forskning. Ut fra prin-sippet om samisk autonomi og selvstyre erdet naturlig at samenes folkevalgte organer ide nordiske land på lengre sikt får et sentraltansvar for styring og forvaltning av samiskhøyere utdanning og forskning. Et allsamiskperspektiv må ligge til grunn for utviklingenpå dette feltet. Det medfører at forholdene må

legges til rette for at samene på russisk side, itillegg til befolkningen i Norden, kan væredelaktige i utviklingen av samiske forsknings-organer. Disse tankene er foreløpig ikkekommet lenger.

I 2001-2002 ble en storingsmelding fremmet av Regjeringen i Norge om samiskhøyere utdanning og forskning (St.meld. nr.34 (2001-2002)). I den ble det slått fast atUtdanning og forskning anses som envesentlig del av den generelle utviklingen avnorsk samepolitikk og danner et grunn-leggende fundament for regjeringens politikkoverfor den samiske befolkningen. Regjering-en gikk inn for at det igangsettes en prosesspå nordisk samiskpolitisk basis for å avklareoverordnet styring blant annet av innhold ogansvarsfordeling i tilknytning til samisk høyere utdanning og forskning. Etter opp-drag fra Regjeringen har Norges Forsknings-råd tatt på seg oppgaven å utrede behov ogmuligheter for opprettelsen av felles-samiskeforskningspolitiske oppgaver. I stortings-meldingen ble det vist til at miljøet ved Nordisk Samisk Institutt og Samisk høgskoleskaper muligheter for oppbygging av etsamisk universitet som vil kunne utgjøre etstørre fagmiljø hvor det samiske helhets-perspektivet ivaretas, og hvor det samiskespråket har en sentral dimensjon ved detforsknings- og utviklingsarbeid som utføres.

4. KonklusjonPrinsippet om selvbestemmelse innebæreraltså en rett til fri søken etter kunnskap oginnsikt om seg selv og verden både forbestemte formål, men også helt løsrevet franyttefunksjoner. I begrepet ‘selvbestemmelse’inngår råderetten over egne ressurser som etsentralt element. Kunnskap er en ressurs pålinje med andre ressurser. Et folks rett tilselvbestemmelse betyr en kollektiv rett til åbestemme over egen framtid på alle sam-funnsområder. Vi har selv ansvar for densamiske kulturs framtid, og dermed også forsamisk forskning. Vi befinner oss i spennings-


89

feltet mellom tradisjon og modernitet. Retten til å produsere kunnskap om oss selvog våre omgivelser er helt vesentlig. Viten-skapen spiller en avgjørende rolle i sam-funnets kulturelle, materielle og politiskeendringsprosess. Forskningen skal også hjelpe til å nå de mål vi selv, gjennom denpolitiske beslutningsprosess, setter for utviklingen av vårt samfunn. Forskning oghøyere utdanning er derfor helt avgjørendefor realisering av samisk selvbestemmelse.Det er nødvendig med egne forsknings-politiske organer og egne institusjoner forprioritering og utvikling av forskning.

Det synes nokså selvsagt at uten forskningog høyere utdanning vil det ikke være muligå virkeliggjøre sentrale deler av tenkningenrundt samisk kulturutvikling og selvbestem-melse.

I Norge har man innført en akkrediterings-ordning for høyere utdanning. Det har med-ført bl. a. ifølge den nevnte storingsmeldingdet paradoks at den institusjonen som harden høyeste vitenskapelige kompetansen isamisk språk, nemlig Samisk høgskole, kunhar fått lov å gi utdanning i faget på laverenivå og dermed ikke forskerutdanning, mensuniversiteter som har formell myndighet til ågi utdanning på toppnivå, har ubesatte pro-fessorater og dermed ikke egen vitenskapeligtoppkompetanse. Akkrediteringsorganet hari dag ikke samisk kompetanse eller represen-tasjon. I landenes øverste forskningspolitiskeorgan bør det også finnes samisk representa-sjon. Selv sitter jeg i Norges Forskningsrådshovedstyre, men kun oppnevnt personlig ogikke etter forsalg fra Sametinget. Det fins altså flere forhold som bør vurderes i lys avselvbestemmelsesretten.

Selv om konkretiseringen av selvbestem-melsesretten på dette området ikke er kommet så langt som vi har ambisjoner om,ligger vi likevel ikke så dårlig an sammen-liknet med mange andre urfolk. Og med detgode klimaet som vi i dag har politisk rundtdisse spørsmål, i alle fall her i landet, kanman uttrykke en viss optimisme. Men engammel urfolksleveregel er også at man børgjøre de nødvendige ting mens været tillaterdet. Man vet aldri når uværet setter inn pånytt.

3.9 Cand.oecon. Rune Sverre Fjellheim

Selvbestemmelse og økonomiKonferanse om samisk selvbestemmelse, Alta4.–6. februar 2008Av Rune Sverre Fjellheim

BakgrunnDette foredraget tar sikte på å belyse statusfor Sametingets evne til, og mulighet for, åutøve en aktiv økonomisk politikk i tråd medprinsippet om urfolks rett til selvbestemmelse.Utgangspunktet er Sametinget i Norge.

Foredraget bygger på tidligere foredragover temaet holdt i 2001 og 2007.

UtgangspunktDe nordiske land har støttet aktivt opp omdet som nå er minstestandarden for urfolksrettigheter i internasjonal rett, FNs erklæringom urfolks rettigheter. Denne erklæringenslår i artikkel 3 fast at:

Indigenous peoples have the right of self-determination. By virtue of thatright they freely determine their politicalstatus and freely pursue their economic,social and cultural development.

Videre heter det i artikkel 4 at:

Indigenous peoples, in exercising theirright to self-determination, have theright to autonomy or self-government inmatters relating to their internal andlocal affairs, as well as ways and meansfor financing their autonomous functions.

Disse to artiklene danner grunnlaget forsamenes rett til selvbestemmelse og åetablere selvstyreordning. Sametinget skal iutgangspunktet kunne utvikle nødvendigeordninger innenfor de politikkområder dettil enhver tid finner relevant. I tillegg harman også rett til et system for å finansieredisse selvstyreoppgavene.

I det følgende skal jeg se nærmere pådagens budsjettordning og de virkemidlerSametinget rår over og forsøke å sammen-holde det med idealet om selvbestemmelseog retten til å etablere selvstyreordninger.

Artikkel 3 sier uttrykkelig at samene selv


90

avgjør sin politiske status og bestemmer oversin økonomiske, sosiale og kulturelle ut-vikling. Forutsetter man at det er Sametingetsom forvalter denne retten på vegne av detsamiske folk, må man også anta at det erSametinget som således står ansvarlig for åavgjøre hvilke tiltak som må iverksettes samthvor og hvordan innenfor det samepolitiskeområdet.

Artikkel 4 operasjonaliserer dette og ut-trykker eksplisitt at samene selv (les Same-tinget) etablerer de institusjoner og ordningersom det finner nødvendig og som berørerdet samiske folk, og at de også har retten til åfå dette finansiert eller mer presist at detetableres et system for å finansiere dette.

Betyr så dette at Sametinget i utgangs-punktet skal ha en blankofullmakt til åetablere de ordninger det måtte finne nød-vendig, og at staten så i neste omgang baremå betale det det måtte koste?

Vel, det er kanskje ikke riktig så enkelt, menspørsmålet er om det ikke finnes alternativertil dagens modell. Det kan uansett ikke væretvil om at Sametinget er det organ som harretten til og ansvaret for å bestemme detsamiske folks politiske status og bestemmeover sin økonomiske, sosiale og kulturelleutvikling, altså det vi i Norge kaller same-politikken. Statens ansvar er å legge for-holdene til rette for dette.

Dagens budsjettmodell og Sametingets virkemidlerDagens budsjettmodell og samhandlingmellom Sametinget og regjeringen bygger påen tilpasning til Sametingets budsjettmessigefrihet, vel og merke på utgiftssiden, og til-pasninger i forhold til bevilgningsreglementet.Bevilgningsreglementet definerer de ulikeformer staten bevilger penger på. Alle mot-takere av bevilgninger over statsbudsjettetmå forholde seg til dette. Man har riktignokgitt Sametinget visse unntak fra bevilgnings-reglementet på grunn av Sametingets frie ogselvstendige stilling som politisk organ. Jegskal ikke gå nærmere inn på dette, menhenviser til den utredning som er gjennom-ført mellom ulike departementer og Same-tingets administrasjon; «Sametingets for-melle stilling og budsjettprosedyrer fra 2007.

De ulike departementer som har ansvar

innenfor det samepolitiske området, bevilgerså penger til Sametinget som en sekke-bevilgning, ideelt sett med så få bindingersom mulig. Disse sekkebevilgningene blirlagt sammen av Sametinget og viderefordelttil ulike tematiske formål. Formelt sett er detfritt opp til Sametinget å fordele denne samle-bevilgningen, som i 2008 er på i overkant 300millioner kroner, til det Sametinget måtteønske.

I praksis er det imidlertid slik at det mesteav Sametingets bevilgning består av over-førte ordninger som staten tidligere har for-valtet. Dette er ordninger som er utvikletover lang tid og gjerne har både mottakere ogregelverk som langt på vei krever en videre-føring. Enhver større endring i de ordningerSametinget overtar vil i så måte være langtpå vei politisk umulig å gjennomføre medmindre endringene består i større økninger.

Et sentralt poeng her er også at de ordningersom overføres har en historie som er langteldre enn Sametinget, og resultat av de kravdet samiske samfunn så langt har fåttgjennom-slag for i det norske politiskesystemet. I den forstand er det liten viljeblant Sametingets egne politiske grupper tilå gjøre noen andre endringer ennforbedringer på eksisterende ordninger.

Utfordringen i Sametingets 19 årige liv har vært å utvikle og utvide virkemiddel-apparatet innenfor de områder det har settnødvendig. Ved etableringen av Sametinget i1989 var det ikke tatt stilling til hvilken rolleSametinget skulle ha som myndighetsorganutover å være forvalter av samisk utviklings-fond. Dette var noe man skulle ta stilling tiletterhvert.

Relativt tidlig begynte Sametinget å arti-kulere samenes rett til selvbestemmelse. Ikraft av dette var det klart at Sametingetønsket å være det organ i Norge som bådeutformet og utøvde samepolitikken til bestefor det samiske folk. Konkret gav det seg ut-trykk gjennom budsjettarbeidet ved at man:

1) ønsket å overta oppgaver og myndig-het som fortsatt lå under de enkeltedepartementer.

2) årlig laget en oppstilling over bud-sjettmessige behov med krav om økning-


91

er på eksisterende ordninger og helt nyevirkemiddelbehov.

Kort fortalt kan man si at man bare delvishar lykkes i å overta eksisterende ordninger. I2008 forvalter Sametinget 40 prosent av desamlede bevilgninger til samiske formål.Dette er rundt regnet det samme nivå somman nådde i 2002. Siden 2002 har Sametingetda også uttrykkelig vært mer skeptisk til åoverta flere av de eldre ordninger på stats-budsjettet på grunn av vanskelighetene medå få gjennomslag for økninger i bevilgnings-rammen.

Bare ved å lese departementets oversikts-budsjett over bevilgninger til samiske formålkan man enkelt slå fast at til tross for Same-tingets ønske om å både utforme og utøvesamepolitikken også som forvalter av deøkonomiske midlene rettet mot det samisksamfunn, så er det et faktum at staten i dagutformer og forvalter 60 prosent av denutøvende økonomiske samepolitikken.

Ser man litt nærmere på tallene så vil detimidlertid være rimelig å hevde at en stor delav de midler Sametinget har overtatt også erutformet av staten, og dermed ikke etresultat av Sametingets egen samepolitikk.Går man igjennom Sametingets budsjett på ioverkant av 300 millioner, blir det klart atkun en begrenset andel av postene er initiertav Sametinget selv. I samarbeid med Same-tingets administrasjon har undertegnede gåttgjennom postene og funnet at kun 22millioner av virkemiddelpostene er initiertog etablert av Sametinget. Det utgjør 7prosent av Sametingets eget budsjett og 2,9prosent av de totale overføringene til samiskeformål.

Staten står med andre ord bak 97 prosentav de økonomiske virkemidlene på det same-politiske området totalt og 93 prosent avsamepolitikken som forvaltes av Sametinget.

På denne bakgrunn er det rimelig å fastslåat Sametinget anno 2008 ikke er en forvalterav egen samepolitikk, men en forvalter avstatens samepolitikk.

Hva med nye budsjettinitiativ?Hvordan har dette gått til, og hvor ble det avalle de nye initiativ Sametinget så tidlig listetopp i den første perioden?

Gjennom Sametingets første 10 år (1989-99)har jeg til gode å finne et tydelig eksempel påat det har lykkes Sametinget å få gjennomslagfor de behov man har uttrykt i statsbudsjett-sammenheng. I hele den perioden laget manen liste med behov, som år for år bare økte iomfang ettersom nye behov ble identifisert. Isiste fase av den perioden man fremmetbehovene på denne måten, hadde nye behovsteget til i overkant av 100 millioner kroner.

I slutten av denne perioden begynte man ågi opp. Sametinget fikk direkte og indirektebeskjed fra bevilgende myndigheter om atforslagene var urealistiske, for omfattende ogat de ikke passet med statens prioriteringer.

I perioden 1998 til 2001 hadde man faktisken realnedgang i bevilgningene til samiskeformål totalt, og det var ikke før Sametingetselv påviste dette overfor regjeringen at manfikk gjennomslag for at man i alle fall skulleha dekket lønns- og prisveksten innenfor detsamepolitiske området. Det har ikke lykkesundertegnede å gjennomgå bevilgningene tilsamiske formål helt tilbake til 1989 for å sepå hvilken realvekst det har vært på detsamepolitiske området siden Sametingetsetablering. Dette vil kunne være eninteressant gjennomgang for de som er påutkikk etter forsknings-/utredningsoppgaver.

De seneste 9 årene har Sametinget forsøktulike varianter når det gjelder å fremme nyebehov og få til en satsing på de områderSametinget mener er viktig. Problemet er atdenne debatten nå handler mer om atSametinget fremmer ønsker og behovstrategisk i forhold til hva man tror den tilenhver tid sittende regjering kan væretilbøyelig til å gå med på, og ikke ut i fra hvaman selv mener er viktige oppgaver å løse.

Status i dag er at det til tross for atSametinget har etablert seg som en politiskmaktfaktor, er langt igjen før man kan si atSametinget er en betydelig aktør i utforming,utvikling og forvaltning av samepolitiskevirkemidler. Spriket mellom Sametingetsambisjon om å være det organ i Norge somlegger premissene for samepolitikken og detfaktum at Staten fortsatt er tilnærmet ene-rådende når det gjelder virkemiddelutviklingog -utforming er etter min oppfatning såstort at det er på tide å gjennomgå saks-området med et helt nytt utgangspunkt.


92

På den ene siden må staten gi slipp på siniver etter å dominere samepolitikken påvirkemiddelområdet, og ikke minst beholdemonopolet på å prioritere nye tiltak,samtidig som Sametinget må tydeliggjøreforutsetningene for at Sametinget kan taansvaret for det.

Kort oppsummering av statusDagens samhandling mellom staten ogSametinget på budsjettområdet kanbeskrives som følger:

1) Sametingets mulighet til å utvikleegen virkemiddelpolitikk er tilnærmetikke-eksisterende.

2) Modellen med at Sametinget fremmernye prioriterte behov til regjeringens lukkede budsjettprosess har ført til enstrategisk korporativ posisjonering fraSametingets side. Med andre ord at deter spekulasjoner om statens prioriteringerpå det samepolitiske området som liggertil grunn, og ikke faktiske behov i detsamiske samfunn.

3) Sametingets manglende gjennomslagpå budsjettområdet vil over tid (om detikke allerede er et faktum) føre til ataktører i det samiske samfunn somønsker å fremme nye initiativ, fremmerdisse til staten direkte fremfor å benytteSametinget. Man undergraver medandre ord Sametingets autoritet på budsjettområdet.

4) Det eneste ulike samiske samfunns-interesser i realiteten har noe igjen for ålegge energi på i budsjettsammenheng,er fordelingen av den årlige pris-stigningen.

Sametinget anno 2008 er etter minoppfatning således best karakterisert som enavansert forvalter av statens samepolitikk,ikke egen samepolitikk. Årsaken er heltenkelt at man er 100 prosent avhengig avstatens politikk og prioriteringer når detgjelder budsjettets inntektsramme. I tillegghar en så dominerende del av budsjettetSametinget forvalter så sterke historiskebindinger til tidligere ordninger utviklet av

staten, at den budsjettmessige frihetSametinget har blir illusorisk.

Dagens system kan vanskelig sies å væreinnenfor det man med rimelighet kan kalleretten til selvbestemmelse. Hovedproblemetligger i en behovsbasert budsjettprosess somgjennomgår en dobbel politisk behandling ogdet faktum at staten har beholdt sindominerende posisjon som forvalter av desamepolitiske prioriteringer. Dette til trossfor at Sametinget til enhver tid har det over-ordnede politiske ansvar overfor det samiskefolk. Det samiske folk har alltid en mulighettil å endre sitt lederskap i Sametinget gjennomvalget til Sameting. På grunn av samenesnumeriske mindretall i Norge sitter regjeringenstort sett trygt uavhengig av om de tilfreds-stiller det samiske folk i sin samepolitikk.

Mangel på beslutningsgrunnlagEt annet område som karakteriserer dagenssamepolitikk og tilhørende virkemiddel-utforming, er mangelen på statistikk somavdekker status og utviklingstrekk i detsamiske samfunn. På grunn av at man ikkehar en statistisk befolkning kan man hellerikke si noe særlig om hvordan ståa er påulike politikkområder så som utdanning,helse, alderssammensetning, inntektsnivå,yrkestilhørighet osv.

Samepolitikken er dermed ett av fåpolitikkområder man har i Norge der manrett og slett ikke har forutsetninger for å vitehva status er, hvilke målsettinger man bør haog hvilke prioriteringer man bør gjøre. Detteproblemet er selvfølgelig like viktig å løseuavhengig av hvem som dominerer på detsamepolitiske området. Samepolitikkenrisikerer å bli dominert av synsing og at mani bunn og grunn kun kan utvikle eninstitusjonell samepolitikk og ordningerbasert på antatt behov.

Det ideelle ville selvfølgelig være om manhadde et samisk folkeregister som man kunnelegge til grunn. Tiden tillater ikke å drøftebehovet for og eventuelt anvendelse av etslikt register, og det er et faktum at det erbetydelige politiske problemer knyttet til enslik løsning. Ikke minst Sametinget haruttrykt motstand mot å ha et register sombenyttes til annet enn valg, grunnethistoriske årsaker og frykt for misbruk.


93

Det finnes imidlertid tekniske mulighetertil å konstruere en såkalt statistisk befolkning.Statistisk Sentralbyrå har uttrykt at de vedhjelp av Sametingets valgmanntall, reindrifts-mantallet og folketellingen fra 1970 kankonstruere en statistisk samisk befolkningbasert på familietilhørighet og sammenfallmellom registrene. En slik statistisk befolkningvil ivareta hensynet til den enkeltes person-vern og vil ikke kunne benyttes for utvalgs-undersøkelser og lignende, samtidig som manved hjelp av SSBs registere kan produsereviktig statistikk innenfor sentrale samfunns-områder.

Så langt har Sametinget sagt nei til åbenytte Sametingets valgmantall til en slikstatistisk befolkning. Jeg håper dette beror påen svikt i kommunikasjonen når det gjelderhva man faktisk skal gjøre, kontraSametingets frykt for misbruk.

Krav til budsjettmodell som harmonerermed samisk rett til selvbestemmelseFor å sikre at man ivaretar samenes rett tilselvbestemmelse på virkemiddelområdet trorjeg at man først og fremst må foreta engrunnleggende rolleavklaring mellom stat ogSametinget. Dersom man skal lykkes, måman ha som utgangspunkt at man ønsker åetablere et system som plasserer retten til åutforme, og ansvaret for å gjennomføre same-politiske tiltak hos det organ Sametingetmåtte ønske. Staten må likeledes erkjenne atdets rolle er å se til at dette blir mulig.

Sametinget kan selvfølgelig beslutte at statener den beste til å utforme og gjennomføresamepolitiske tiltak på alle saksområder.Dette er også en måte å utøve sin rett til selv-bestemmelse på.

Staten og Sametinget bør gjennom for-handlinger spesifisere omfang og tidsperspektivfor myndighetsrollene i en egen avtale somer robust mot skiftende regjeringer både hosstaten og hos Sametinget, men som samtidigkan re-forhandles idet verken staten ellerSametinget kan inngå en avtale for alle frem-tidige generasjoner.

For å unngå en behovsbasert tilnærmingtil omfanget av ansvar og rollefordeling kanman med fordel benytte en kjent tilnærmingfra mellomstatlige avtaler, såkalt negativavgrensning, eller også kjent som avståelse av

suverenitet. I en samepolitisk kontekst vil detinnebære at man forhandler om hvilke om-råder som ikke skal inngå i avtalen.

Avtalen må spesifisere hvordan Sametingetsinntekter fremkommer på en slik måte at detikke er avhengig av politiske prioriteringer årfor år, men at inntektene fastsettes etter påforhånd definerte regler innenfor avtale-perioden. Det er en selvfølge at Sametingethelt fritt disponerer de inntekter de får etteravtalen, inklusive adgang til fondsavsetting.Det må videre avtales at kontroll med brukenav midlene Sametinget disponerer, fullt oghelt er Sametingets eget ansvar. Dette inne-bærer i så fall at Sametinget selv oppretter enkontrollfunksjon tilsvarende Riksrevisjonenfor dette formål.

En mulig modell – AndelsmodellenJeg har tidligere lansert denne modellen vedet seminar i Kautokeino i 2001. Foredraget erogså publisert i Dieđut. Modellen er kortomtalt i rapporten «Sametingets formellestilling og budsjettprosedyrer fra 2007, lagetav et utvalg sammensatt av representanterfor Sametingets administrasjon og ulikedepartementer. Modellen blir der avvist avJustis- og Finansdepartementets represen-tanter med henvisning til åpenbare bruddmed Bevilgningsreglementet.

Modellen er en konseptuell skisse og etforsøk på å tilfredsstille de krav retten tilselvbestemmelse stiller, ikke hvilke krav somligger i eksisterende regelverk. Dette er ierkjennelsen av at eksisterende lover og regler,herunder også Bevilgningsreglementet, isvært liten grad er utformet med tanke påsamenes rett til selvbestemmelse.

Modellen er utformet med tanke på atSametinget skal ha det fulle og hele ansvarfor å utvikle tjenester og ordninger på alle deområder det selv måtte finne hensiktsmessig.Modellen utelukker ikke at Sametingetinngår avtaler eller etablerer systemer somkanaliserer virkemidler eller tjenester til densamiske befolkning via andre private elleroffentlige organer, spesielt kommuner ogfylkeskommuner.

To folk – samme skattesystemI og med erkjennelsen at staten Norge eretablert på territoriet til to folk, nordmenn


94

og samer, og erkjennelsen av at samene somfolk også har retten til selvbestemmelse, erdet rimelig å anta at de to folk er likeverdigeinnenfor territoriet Norge.

I Norge, som i de fleste andre land,finansieres kollektivets behov for å regulere,kontrollere og stimulere individers oggruppers adferd gjennom skatter og avgifter.Det er ikke trolig at Sametinget på en effektivog rettferdig måte skulle kunne etablere etselvstendig skatte- og avgiftssystem for åfinansiere sine behov. Årsaken er at man ikkehar et klart avgrenset territorium som sammen-faller med en egen majoritetsbefolkning.

Modellen består av to hovedkomponenterog tar sikte på å finne et rettferdig inntekts-grunnlag for Sametingets budsjett, basert påstatsbudsjettets utgiftsposter.

Befolkningsandel – beregningDet første steget i en avtale mellom staten ogSametinget vil da være at man tar utgangs-punkt i at det beholdes ett felles skatte- ogavgiftssystem i Norge der inntektene fordelesforholdsmessig i forhold til størrelsen på densamiske befolkning i forhold til total-befolkningen.

Dette innebærer at modellen i utgangs-punktet ikke tar høyde for at det samiskesamfunn som er inne i en restitusjons- ogoppbyggingsfase kan ha betydelig størrekostnader enn det norske storsamfunn. Isærpå områder som infrastruktur og institusjons-etablering er dette relevant, men også detfaktum at man i samisk sammenheng neppekan dra nytte av stordriftsfordeler på grunnav relativt lavt folketall.

Befolkningsandelen vil måtte fremkommesom resultat av en omforent beregning avden samiske befolknings størrelse. Ingeneksisterende registre kan i så måte benyttessom grunnlag, men på bakgrunn av enstatistisk befolkning der eksisterende registrelegges til grunn og kobles, vil man kunnefinne et anslag på antall samer, inklusivebarn.

Budsjettandel – forhandlingUtgangspunktet for denne delen er stats-budsjettet og dets utgiftsområder. Som del avden samme stat er det åpenbart at det er endel oppgaver og tjenester som kan defineres

som fellestjenester der det ikke er behov foregne samiske løsninger.

Neste punkt i avtalen blir derfor åidentifisere de områder som ikke skal inngå iberegningen av budsjettandelen. I en samisksammenheng kan man tenke seg at følgendeområder kan inngå i den kategorien:

• Forsvaret• Kongehuset, slottsforvaltningen, storting,

regjering og høyesterett• Finansdepartementet• Utenrikstjenesten, herunder bistand• Helsetjenesten, først og fremst

sykehusene• Trygdesystemet, herunder sosialstøtte og

andre deler av det individuelle sosialetrygghetssystemet

• Politi og rettsvesen• Samferdsel• Statsbankene• Petroleumsvirksomhet og oljeinntekter

Merk at dette er en liste som jeg har lagetog som ikke er basert på noen politiskesignaler fra partene.

Når man har tatt bort utgiftspostene påstatsbudsjettet knyttet til disse områdene vilman sitte igjen med et restbeløp. Dette beløpetvil danne budsjettandelen i beregningenvidere.

Sametingets inntektSametingets inntekt vil etter at de to hoved-tallene er klare være:Sametingets inntekt = befolkningsandel * budsjettandel

Sametingets inntekt vil derfor kunne side-stilles med det det norske samfunn har tilrådighet på områder som ikke er eksplisittdefinert som fellesområder. De to folksøkonomiske kapasitet til å håndtere saks-områder og utvikle tilpassede virkemidler tilbeste for sitt folk, burde dermed være like god.


95

Andelsmodellen – anno 2008I det følgende har jeg laget et eksempel basert på statsbudsjettet 2008.

1,5 prosent av befolkningenJeg antar at den samiske befolkning utgjør 1,5 prosent av Norges totalbefolkning. Dette errimeligvis et usikkert tall, men burde ikke ligge alt for langt fra sannheten, og jeg ser medspenning fram til det arbeidet SSB har foreslått med etableringen av en samisk statistiskbefolkning.

Hvorom allting er, så vil en måtte legge energi i å finne et omforent tall på antall samer sombaserer seg på noe mer oppdatert kunnskap enn det offisielle tall i dag som refererer til enfotnote i Auberts artikkel «Den samiske befolkningen i Nord-Norge» (Statistisk sentralbyrå,Artikler 107, Oslo 1978).

Budsjettandel 2008For å finne budsjettandelen som skal ligge til grunn, har jeg for 2008 benyttet oversikten iSt.prp. 1 (2007-2008) Gul bok, vedlegg 1. Der får man en oversikt over det samlede stats-budsjettets utgiftsposter fordelt på de ulike departementer.

I forhandlingen om hva som ikke skal være med, er det et tips å fokusere på overordnedepolitikkområder og ikke foreta en avgrensning på postnivå. Et alternativ til å forhandle borthele departementer (som kan skifte mellom regjeringer) er å forhandle på kapittelnivå.Poenget er at man ikke forhandler om å etablere parallelle løsninger fra samisk side, menforetar en myndighetsavklaring som handler om områder der man anerkjenner behovet forfelles løsninger. Statsbudsjettet for 2008 ser slik ut (alle beløp i millioner kroner):


96

Det kongelige hus, slottsforvaltningen,regjeringen, stortinget og høyesterett1 818Utenriksdepartementet 26 888Kunnskapsdepartementet 60 654Kultur- og kirkedepartementet 7 687Justis- og politidepartementet 18 088Kommunal- og regionaldepartementet 73 365Arbeids- og inkluderingsdepartementet 26 288Helse- og omsorgsdepartementet 95 745Barne- og likestillingsdepartementet 22 234Nærings- og handelsdepartementet 7 110Fiskeri- og kystdepartementet 3 352Landbruks- og matdepartementet 14 486Samferdselsdepartementet 24 710Miljøverndepartementet 3 264Fornyings- og administrasjonsdepartementet

16 052Finansdepartementet 36 503Forsvarsdepartementet 31 540Olje- og energidepartementet 3 570Ymse utgifter 10 881Statsbankene 77 385Statlig petroleumsvirksomhet 26 300Statens forretningsdrift 1 144Folketrygden 257 975Statens pensjonsfond - Utland 301 773Sum utgifter 1 148 812

Forhandlingene tar så bort de deler avstatsbudsjettet som ansees som

fellesoppgaver. Disse settes til 0 og det summeres på nytt. En tenkt forhandling kan resultere i følgendetabell:

Det kongelige hus, slottsforvaltningen,regjeringen, stortinget og høyesterett0Utenriksdepartementet 0Kunnskapsdepartementet 60 654Kultur- og kirkedepartementet 7 687Justis- og politidepartementet 0Kommunal- og regionaldepartementet 73 365Arbeids- og inkluderingsdepartementet 26 288Helse- og omsorgsdepartementet 0Barne- og likestillingsdepartementet 22 234Nærings- og handelsdepartementet 7 110Fiskeri- og kystdepartementet 3 352Landbruks- og matdepartementet 14 486Samferdselsdepartementet 0Miljøverndepartementet 3 264Fornyings- og administrasjonsdepartementet

16 052Finansdepartementet 0Forsvarsdepartementet 0Olje- og energidepartementet 3 570Ymse utgifter 10 881Statsbankene 0Statlig petroleumsvirksomhet 0Statens forretningsdrift 1 144Folketrygden 0


97

158 Artikkelen er skrevet på samisk; det tas forbehold om at det kanvære mindre forskjeller mellom originalteksten og den norske over-settelsen.

Statens pensjonsfond - Utland 0Sum utgifter etter forhandlinger250 087

Som man ser av tabellen sitter man tilbakemed en budsjettandel på omlag 250milliarder som dermed skal ligge til grunnfor beregning av Sametingets andel av stats-budsjettet.

Sametingets inntekt 2008Etter dette blir det relativt enkelt å kommefram til den inntekt Sametinget så skal haoverført etter modellen.Sametingets inntekt 2008 =

1,5 prosent * 250 087 000 000 = 3 751 000 000

Dette innebærer således at man i år skullehatt omlag en femdobling av overføringenetil samiske formål i forhold til det sombevilges.

Noen avsluttende kommentarerHensikten med denne gjennomgangen ogbeskrivelsen av Andelsmodellen er først ogfremst å sette søkelyset på den avstand det idag er mellom måten den økonomiske delenav samepolitikken utformes, og samisk selv-bestemmelse.

Jeg er selvfølgelig klar over at man lett larseg blende av store beløp og at det ofte ipolitikken mer blir snakk om det, enn hvasom ligger til grunn for beløpene. Uansetthvordan man snur og vender på det så trorjeg det er riktig å konstatere følgende:

1) Dagens løsning er langt fra det sommed rimelighet kan kalles samisk selvbe-stemmelse.

2) En ny modell må basere seg på etprinsipielt grunnlag som ikke undergra-ver Sametingets autoritet også på virke-middelområdet, men er basert på like-verd mellom de to folk.

3) Regneeksemplet knyttet til andelsmo-dellen sier vel så mye om hvilken kapa-sitet det norske politiske system har nårman har tatt bort åpenbare fellesoppgaver.

Det haster etter min oppfatning å kommei gang med en prinsipiell debatt på detteområdet. Dagens system er såvidt uklart nårdet gjelder ansvars- og rollefordeling mellomstaten og Sametinget at det inviterer tiluheldige korporative tilpasninger, og ikkeminst undergraves Sametingets posisjon somdet organ som bør være i stand til å løseviktige samfunnsoppgaver i det samiskesamfunn.

3.10 Professor Vuokko Hirvonen og førsteamanuensis Asta MitkijáBalto158

Samisk selvbestemmelse innenutdanningssektorenDenne artikkelen er en del av en brederedebatt om samisk selvbestemmelse, et temasom er viktigere enn noen gang for sameneog for urfolk generelt. Hensikten er å vise ihvilken grad det samiske samfunnet streberetter selvbestemmelse innen utdannings-sektoren og om forholdene ligger til rette forselvbestemmelse. Vi starter med en gjennom-gang av de samepolitiske målsettinger innenutdanningssektoren, for deretter å senærmere på hvordan internasjonaleinstrumenter styrker urfolks rett tilselvbestemmelse innen denne sektoren.Deretter undersøker vi hva lovverket i Norgesier om samisk selv-bestemmelse ogreflekterer over hvilke muligheter samer iNorge har for å nå sine utdannings visjoner.De to siste reformene i grunnskolen og denprosessen man er inne i når det gjelder åutvikle Samisk høgskole til et samiskuniversitet, blir brukt som eksempler for åvise hvilken status samisk deltakelse iskolereformer og utviklingstiltak innenutdanningssektoren har og hvordan samiskebehov ivaretas. Vi ender opp med å analyserei hvor stor grad det samiske folk har makt tilå bestemme i utdannings-spørsmål ogavslutter artikkelen med forslag til hvordansamisk selvbestemmelse kan styrkes.


98

159 Samisk utdanningsråd var underlagt Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet som et fagkyndig organ for alle utdanningsspørsmål somberørte det samiske folk. Rådet ble offisielt opprettet ved kongelig resolusjon i 1982.

Innledning

Helt fra tidlig på 1900-tallet har samifiseringav utdanningen – integreringen av samiskkultur i skoleverket – vært hovedmål-setningen for samisk etnopolitikk. Og sett iet samepolitisk perspektiv har samene faktisklykkes ganske godt med å ivareta språk-rettighetene til samiske barn. I Norge ble foreksempel retten til å lære samisk som mors-mål sikret i lov om grunnskolen i 1969, mensundervisning på samisk i andre fag ble dekketav en tilsvarende lov i 1985. Opprinneliggjaldt de lovfestede språkrettighetene kunfor barn som bodde i visse samiske områder.Lovgivningen fikk store konsekvenser etter-som det ble nødvendig med spesielle ferdig-heter for lærere som skulle arbeide i desamiske områdene. Dette synliggjordeutdanningsbehovet til det samiske folket;dvs. behovet for en egen lærerutdanning forsamene. Samiske barns rett til å få under-visning på samisk i alle fag skapte dessuten etbehov for å utarbeide læremidler ikke barefor undervisningen i faget samisk, men ogsåfor fagene matematikk, engelsk, samfunns-kunnskap, håndverk, biologi osv.

Selv om utdanning har vært et viktig temai samisk politikk, har det likevel ikke fått denoppmerksomhet det fortjener, særlig angå-ende retten til å utøve selvbestemmelse nårdet gjelder undervisningens innhold.Sammenlignet med andre samepolitiskespørsmål som for eksempel landrettigheter,hvor myndighetene har stilt til rådighet ressurser for forskning og utarbeidelse avrapporter i mange tiår, har utdannings-sektoren befunnet seg i en bakevje. I løpet avde siste 20 årene har det for eksempel blittutarbeidet mange offentlige rapporter omretten til bruk av land og vann i Norge; derden siste – kystfiskeutvalgets utredningen –ble utgitt nå nettopp i 2008.

En av rapportene som ble utarbeidet i for-bindelse med Samerettsutvalgets arbeid varrapporten om sedvaner og rettsoppfatningerangående bruken av landog vannområder(NOU 2001:34 Samiske sedvaner og retts-oppfatninger). Rapporten hadde et samiskutgangspunkt, ettersom samiske forskere ogforskningsmiljø for første gang ble engasjert

til å utrede samisk sedvanerett, tradisjonerog rettsoppfatninger. Det er ikke tvil om atlandrettigheter innebærer en forbedring avsamenes materielle og økonomiske forhold,men dersom skolen ikke bidrar til at frem-tidige generasjoner lærer å bli glad i ogverdsette regionen hvor de kommer fra samtsitt språk og sin kultur, vil det materiellegrunnlaget være av begrenset betydning. Deter derfor påfallende at utdanningssektorensom legger det kunnskaps- og holdnings-messige grunnlaget for realisering av rettentil selvbestemmelse ikke har blitt tildelt større oppmerksomhet.

Vi vet at undervisning og skolegang spilleren sentral rolle for videreføring av et folksspråk og kultur til fremtidige generasjoner.Utdanning anses for å være et viktig redskap,som kan sikre en ønsket transformering avspråk og kultur. Det er derfor viktig at folketselv får anledning til å utforme og bestemmehva innholdet i utdanning og i skolen skalvære. Vi registrerer at det er mangel påoffentlige utredninger om samisk utdanningog selvbestemmelse. I det påfølgende vil vikort nevne noen rapporter og utredningersom til en viss grad har tatt opp dette tema.

I 1993 nedsatte Sametinget i Norge etutvalg som skulle utrede hvordan den samiskeutdanningen skulle reorganiseres (Utredningom organisering av den samiske utdannings-sektoren). I tillegg til å skulle legge frem etforslag om reorganisering, fikk utvalget ogsåi oppgave å vurdere en hensiktsmessig myndig-hetsfordeling innen sektoren. Det fantes ogsået spesifikt problem som skulle løses: hvor-dan overføre oppgavene til Samisk utdannings-råd fra Kirke-, utdannings- og forsknings-departementet til Sametinget.159 Utvalget –ledet av direktøren for Samisk utdanningsrådpå dette tidspunkt, Asta Balto – foreslo enforvaltningsmodell som ville overføre mestmulig av myndigheten til Sametinget. Same-tinget skulle bl.a. få utvidede fullmakter ogfungere som tilsynsmyndighet. Forslaget blevedtatt av Sametinget et år senere, og det bleuttalt at denne modellen ville sikre samenereell innflytelse innen utdanningssektoren.(Sametinget 1994; Sametingets plenumsmøtenr. 3/94, sak 35/94). 1. januar 2000, seks år


99

160 "Saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon kehittäminen"161 "Raporta sámeoahpahusas Davviriikkaid vuoððoskuvllain. Davviriikkalaš veardádallan oahpahusa vuoððoeavttuid perspektiivvas"

etter at utvalget fremla sin rapport, overtokSametinget ansvaret for virksomheten somhadde blitt ivaretatt av Samisk utdannings-råd. Det bør nevnes at utredninga fra 1993ikke ble vedlagt saksdokumentene når dennesaken ble tatt opp igjen i 1999 i Sametinget.(Sametinget 1999; Sametingets plenumsmøtenr. 2/99, sak 18/1999). Dette innebærer atutvalgets radikale forslag om samisk selvbe-stemmelse ikke ble fremmet – og de har faktiskaldri vært gjenstand for offentlig debatt.

Det finske Sametinget har også analysertsamisk selvbestemmelse som nedfelt i lov-verket. Den finske grunnloven garanterersamisk selvstyre i saker relatert til språk ogkultur i det samiske området (finsk grunnlov,§ 121, 4. ledd). Den finske Riksdagen harogså pålagt regjeringen å sikre Sametingetstørre innflytelse i samfunnet og nok ressursertil å ivareta sine aktiviteter (Aikio 2006: 3).Ettersom det ikke var noen særlig fremgangpå dette området, valgte Sametinget å utrededette temaet på egen hånd. Esko Aikio, somfikk i oppgave å se nærmere på dette, over-leverte sin rapport Utvikling av kultureltselvstyre for samene160 i 2006. I rapportenanalyserer Aikio de muligheter for og detomfang av selvbestemmelse som er nedfelt idet nasjonale lovverket og i internasjonalerettsregler og hvordan disse støtter opp undersamisk selvbestemmelse. Han analysererogså mulighetene for selvbestemmelse innenutdanningssektoren innenfor den finske styre-formen.

Den foreløpig siste utredningen om samiskutdanning i de nordiske landene er UllaAikio-Puoskaris Rapport om samisk utdanningi grunnskolen i de nordiske landene. Ensammenligning av de nordiske utdannings-forholdene (2006).161 Aikio-Puoskari foretaren sammenligning av forholdene for samiskutdanning i de nordiske landene og kommermed forslag til Samisk parlamentarisk råd omhvordan samisk utdanning kan harmoniserespå grunnskolenivået. Rapporten inneholderkonkrete forslag til hvordan man kan bedre desamiske elevers språklige og kulturelle rettig-heter i hele Sápmi samt i det enkelte land.Utredningen utgjør et godt grunnlag foriverksetting av nødvendige tiltak, selv omselvbestemmelsesaspektet ikke blir vektlagt iforslagene.

Samepolitiske uttalelser og målsetningerDet er ikke mangel på samepolitiske mål-setninger for utdanningssektoren. Allesamiske organisasjoner som de nordiske same-konferansene, Samisk parlamentarisk råd ogsametingene har uttalt at deres målsetning erselvbestemmelse på utdanningssektoren.Uttalelsene om selvbestemmelse dannerselve plattformen for samisk politikk og degir retning for det politiske arbeidet i denordiske sametingene. Det er derfor grunntil å se nærmere på hva disse institusjonenehar uttalt om samisk utdanning og hvordanretten til selvbestemmelse skal fremmes.

Selvbestemmelse støttes av Samerådets samekonferanser Samepolitiske møter har siden 1917 fungertsom et første felles talerør for det samiskefolk. Samekonferanser har blitt avholdt i sinnærværende form siden 1953 og samenespolitiske målsetninger og fremtidsvyer fikket konkret innhold gjennom konferansenesuttalelser og programmer. Samerådet bleetablert av samekonferansen noen år senere,som et felles samepolitisk organ for samiskeorganisasjoner fra Finland, Norge, Russlandog Sverige. Rådets medlemmer velges avkonferansen for fire år om gangen og rådetsadministrasjon forbereder saker tilkonferansene for Politisk sett fungerteSamerådet som samenes talerør frem tilsametingene ble opprettet, og rådet uttrykkerfremdeles fellessamiske politiske holdningergjennom konferansenes uttalelser. Same-konferansenes uttalelser og programmer harvært viktige bidrag til dagens samiske parla-mentariske system; dvs. etableringen avsametingene samt arbeidet med å fremmeinternasjonale instrumenter for å sikreurfolks rettigheter. Målsetningen om å sikreet rettslig grunnlag for å lære samisk og sikreundervisning på samisk er ett av de temaenesom har stått lengst på dagsordenen.

Programmet som ble vedtatt på den sistesamekonferansen i 2004 i Honningsvåg(Áváhki) inneholder en generell del og en delsom omhandler samenes politiske målset-ninger på seks områder. Den generelle delengjentar at samene er ett folk som ikke atskillesav landegrenser. programmet fastslår at


100

samene har rett til selvbestemmelse og at de ihenhold til denne retten har både rett ogplikt til å forvalte det samiske samfunnetsutvikling. Den fremhever viktigheten av atsamene selv kan delta på en effektiv måte forå sikre samisk selvbestemmelse. Ansvaret forutvikling av det samiske samfunnet ligger hosbåde den enkelte same og samiske organisa-sjoner og institusjoner. Statene må sikre atsamene får både mulighet og midler til å etablere institusjoner og organisasjoner påtvers av landegrensene.

Femte kapittel i programmet har over-skriften «Samisk språk, kultur og utdanning».I teksten understrekes det at det er denenkelte sames ansvar å opprettholde, brukeog fremme det samiske språk og å støtte oppom og bidra til å styrke samiske utdannings-institusjoner fra førskolenivå opp til det høy-este utdanningsnivå. Programmet framheverat samenes fremtid vil avhenge av at samiskebarn og unge får undervisning i samisk språkog kultur. Artikkel 36 løfter fram tradisjonellsamisk kunnskap og tradisjonelle kulturelleuttrykk og naturrikdommene som selvegrunnlaget for den samiske kultur. I tilleggsies det i også at statene er forpliktet til åiverksette nødvendige rettslige, administrativeog politiske tiltak for å sikre utviklingen avsamisk kultur og språk. Artikkel 40 fastslår atdet er statenes ansvar å sikre at også deminst utbredte og mest utsatte samiske dia-lektene sikres gjennom nødvendige lære-planer, læremidler og økonomiske ressursertil undervisning. Statenes ansvar for å sikrede nødvendige økonomiske ressurser for disse formålene understrekes også i artiklene44 og 46 (Sámeráđđi 2004a).

Programmets artikkel 41 understreker:«Samene har rett til å etablere, forvalte ogutvikle felles utdanningsinstitusjoner på allenivå og planer i samsvar med egen kultur ogtradisjoner. For å virkeliggjøre dette må stateneharmonisere lovgivningen om utdanning.»Når det gjelder samisk selvbestemmelseinnen utdanningssektoren, er disse uttalelseneav stor betydning ettersom de spesifikt fast-slår at samene har «rett til å etablere, forvalteog utvikle felles utdanningsinstitusjoner påalle nivå». Dette kan tolkes dit hen at samenehar uttrykt at deres utdanningspolitiske mål-setning er selvbestemmelse med harmonise-

ring av lovgivningen om utdanning som detverktøy som skal sikre at man kan nærme segdette målet. Honningsvåg-konferansen ved-tok også en resolusjon om at Samisk høg-skole organiseres som et samisk universitetog ber om at tiltak for å fremme saken settesi verk. (Sámeráđđi 2004b).

Samekonferansens program er den sistesamepolitiske uttalelsen der målsetningenom selvbestemmelse kommer klart tiluttrykk. Samerådets samekonferanser gjen-speiler i stor grad samiske interesser på tversav landegrensene.

Samisk parlamentarisk råd: veien mot konkrete tiltakEn annen vidtfavnende arena for samiskpolitikk er Samisk parlamentarisk råd (SPR),som er et nokså nytt felles organ tilknyttetsametingene i Norge, Sverige og Finland,opprettet i år 2000. Dette fellesrådet er viktigfor samene også fordi det årlig blir avholdt etmøte med statlige representanter. Samiskparlamentarisk råds uttalelser om selvbe-stemmelse innen utdanningssektoren girføringer for hvordan en felles utdannings-politikk i de tre landene bør drives i fremtiden.

Formannsvervet går på omgang mellomsametingenes presidenter. Formålet medrådet er å arbeide med spørsmål som berørersamene på tvers av landegrensene, sikresamiske interesser og styrke det samiske sam-arbeidet. Av felles saker kan nevnes opplæring,utdanning og samisk språk. Rådet fremmerproblemstillinger knyttet til samisk språk ogden Samisk språknemnda er underlagt rådet.En av rådets oppgaver er også å samordneden samiske stemmen internasjonalt ogbidra til at urfolks interesser og rettigheterivaretas. Dette gjøres i slike internasjonalefora som Barentssamarbeidet, Arktisk Råd,EUs Interreg-program og innenfor gruppersom arbeider med urfolksspørsmål i FN.

Hvert tredje år avholdes en konferanse forsametingenes medlemmer, og den første avdisse fant sted i Jokkmokk (Johkamohkki) iSverige den 24. februar 2005. Denne førsteSameparlamentarikerkonferansen vedtok enerklæring som også ble støttet av represen-tantene for de russiske samene. Erklæringeninnledes på følgende måte:


101

Vi erklærer at vi i fellesskap anser ossforpliktet til å forvalte og videreføre vårfelles arv fra våre forfedre og -mødre tilbeste for det samiske samfunn, og at vifortsatt vil verne om våre umisteligeurfolksrettigheter til land, vann ognaturressurser – grunnlagt på vårt folksbruk av disse områder gjennom uminneligetider i samsvar med artiklene 1 og 27 iFNs konvensjon om sivile og politiskerettigheter og ILO konvensjon nr. 169(SPR 2005).

Artikkel 9 i denne erklæringen sier følgendeom utdanning:

Samiske barn og unge er en viktig ressursi utviklingen av det samiske samfunn.De må sikres mulighet til opplæring i ogpå samisk språk og kultur, og gis likemuligheter til en fremtid tuftet på sinegen kultur. Norge, Sverige, Finland ogRussland har sammen med sametingeneog Samisk Parlamentarisk Råd et spesieltansvar for å skape og koordinere enenhetlig politikk for samisk ungdom,særlig innen opplæring og utdanning.Særlige tiltak må iverksettes for å sikreaktiv samfunnsdeltakelse og medbestem-melse for samiske barn og ungdom (SPR2005).

I henhold til Samisk parlamentarisk rådsvirksomhetsplan for 2006-2007 er det behovfor fellesmål for utdanning, felles læreplanerog læremidler for de samiske skoler i Norden:

Målet er å få til en bedre utnyttelse avfellesressurser og trygge et godt samiskfundament for opplæringen. Utdannings-spørsmål er meget viktige for samene i defire land og man ønsker derfor å gisamene muligheter til å bygge opp denkompetanse som det samiske samfunnhar behov for. Herved er det like viktig atdet føres en fellesnordisk samisk språk-og utdanningspolitikk. Samisk parla-mentarisk råd SPR krever at myndig-hetene i spørsmål om opplæring avsamiske barn tar tilbørlig hensyn til atsamene er et eget folk med eget språk,egen kultur og et eget samfunnsliv.

Samisk parlamentarisk råds mål-setning er å få bygget opp fellesmål forutdannelse, felles læreplaner og skole-materiell for de samiske skoler i Norden.Dette arbeid vil omfatte opplæring frabarnehage/daghjem til utdanning påhøyere nivå. (SPR 2006).

Virksomhetsplanen sier spesifikt at ut-danningsspørsmål er et sentralt tema i detsamiske samarbeidet og oppbyggingen av detsamiske samfunnet. Viktigheten av en fellessamisk politikk i Norden når det gjelder språkog utdanning vektlegges også, noe som kanforstås dit hen at en slik politikk bør utformesav samene selv. Disse uttalelsene og planeneer basert på samekonferansenes resolusjoner,og de står sterkere når sametingene enkeltvisog i fellesskap arbeider mot de felles mål-setninger som er vedtatt på samekonferansene.Denne virksomhetsplanen konkretiserermålsetningen om selvbestemmelse noe etter-som den foreslår etablering av en egen fellessamisk utdanning med eget innhold, lære-midler og med de nødvendige økonomiskeressurser som skal til for å realisere dette.

Disse samepolitiske uttalelsene og erklæ-ringene utgjør et felles handlingsgrunnlag.Både samekonferansenes deklarasjoner ogSamisk parlamentarisk råds erklæringer erbasert på internasjonale rettsregler som ved-rører urfolk. Det å kunne vise til internasjonaleavtaler og erklæringer som sikrer urfolksinteresser, gir legitimitet til samiske kravbåde på nordisk, nasjonalt og regionalt nivå.Av den grunn er det viktig å se nærmere påinternasjonale urfolksinstrumenter som er avbetydning for samenes arbeid for å oppnåselvbestemmelse innen utdanningssektoren.

Internasjonale instrumenter og urfolks rett til selvbestemmelseILO-konvensjonen (nr. 169) om urfolk ogstammefolk er sannsynligvis den best kjenteinternasjonale traktaten blant samene etter-som Norge ratifiserte den i 1990, mens Finlandog Sverige fremdeles jobber med å få på plassde nødvendige lovendringene slik at også dekan undertegne konvensjonen. I Norge harSametinget krevd et eget læreplanverk forsamene i forbindelse med skolereformer medhenvisning til denne konvensjonen. FNs


102

erklæring om urfolks rettigheter er det nyesteinternasjonale instrument som fastslår aturfolk har den samme rett til selvbestemmelsesom andre folk og at denne selvbestemmelseninngår som del av deres menneskerettigheter.I tillegg til disse internasjonale avtalene hardet samiske samfunnet store forventningertil den nordiske samekonvensjonen. Et utkasttil en slik konvensjon ble fremlagt i 2005.Ordlyden i denne konvensjonen ble utarbeideti fellesskap av sametingene og regjeringene iNorge, Finland og Sverige. Prinsippene ikonvensjonen om samisk selvbestemmelsevil få stor innvirkning på den fremtidige same-politikken. I det påfølgende vil vi se nærmerepå hvilke følger disse internasjonale og nordiskavtalene vil få for den samiske utdannings-politikken.

ILO-konvensjonens innvirkning på utdanningspolitikkenILO-konvensjonen understreker urfolks retttil å opprettholde og utvikle sin kultur ogmyndighetenes plikt til å støtte dette arbeidet.Artikkel 5 i konvensjonen pålegger statene åsikre at urfolks sosiale, kulturelle, religiøse ogåndelige verdier og skikker anerkjennes ogvernes. Konvensjonen styrker også urfolks retttil å delta i utarbeidelsen av utdannings-programmer slik at deres særlige behov blirivaretatt. Utdanning omhandles særlig iartiklene 22, 27 og 28 og vi vil nå gå gjennomdisse.

Artikkel 22 (2. og 3. ledd) i ILO-konven-sjonen fastsetter når og hvordan regjeringer,med deltakelse fra urfolk, skal sikre at det tilbys spesielle opplæringsprogrammer ogfasiliteter. Det fastslås også at alle slike spesi-elle opplæringsprogrammer skal baseres påurfolks økonomiske forhold, deres sosiale ogkulturelle vilkår og praktiske behov. I tilleggskal alle studier som gjennomføres i dennesammenheng utføres i samarbeid med dissefolk, som skal konsulteres om organiseringog gjennomføring av slike programmer. Nårdet er mulig, skal disse folkene få anledningtil å overta ansvaret for organisering oggjennomføring av slike spesielle opplærings-programmer.

I sin rapport om samenes kulturelle auto-nomi ser Esko Aikio nærmere på den nasjo-nale lovgivningen i de forskjellige statene og

internasjonale instrumenter. Når han gjennom-går ILO-konvensjonen og analyserer ord-lyden i bestemmelsene om selvbestemmelse,vurderer han hvor sterkt rettighetene somkonvensjonen henviser til står. Han menerfor eksempel at «med deltakelse av» i andreledd av artikkel 22 representerer et selvbe-stemmelsesperspektiv. Frasene «i samarbeidmed» og «skal konsulteres» i tredje ledd underden samme artikkelen henviser til retten tildeltakelse eller økt innflytelse. Aikio er avden oppfatning at tredje ledd er klar ettersomdet henviser til en overføring av myndighettil urfolk, noe som innebærer at de får øktselvbestemmelse (Aikio 2006: 22).

Første ledd av artikkel 27 i ILO-konven-sjonen fastslår at utdanningsprogrammer ogutdanningstilbud for urfolk skal utvikles oggjennomføres i samarbeid med dem. Disseutdanningsprogrammer og utdanningstilbudskal dekke urfolks særlige behov og skal om-fatte deres historier, kunnskaper, teknologierog verdisystemer, samt deres sosiale, økono-miske og kulturelle ønskemål. Andre ledd avartikkelen fastslår at ansvarlig myndighetskal sikre at medlemmer av urfolk får opp-læring, og at de deltar i utforming og gjennom-føring av utdanningsprogrammer med siktepå gradvis overføring av ansvaret for driftenav slike programmer til disse folk. Tredjeledd av artikkelen sier at «regjeringene skalanerkjenne disse folks rett til å opprette sineegne utdanningsinstitusjoner og utdannings-ordninger».

ILO-konvensjonen er et godt verktøy forvirkeliggjøring av visjonen om selvbestemmelsefor det samiske folket , ettersom de nordiskelandene har vært nødt til å revurdere sinetiltak i samiske områder og i forbindelse medsamiske spørsmål. Finland og Sverige harlovet å undertegne konvensjonen så snart dehar løst problemstillinger knyttet til samiskelandrettigheter. En rekke finske parlamentariskeutvalg har uttalt at konvensjonens bestem-melser og ånd bør komme til uttrykk i lov-givning og forvaltning før Finland ratifisererkonvensjonen. Selv om ILO-konvensjonenutgjør et godt grunnlag for å fremme urfolksrett til selvbestemmelse, står disse rettig-hetene enda sterkere i FNs erklæring omurfolks rettigheter. Rodolfo Stavenhagen,FNs spesialrapportør for menneske-


103

rettigheter, går så langt som å si at urfolks-erklæringen er et viktig skritt i riktig retningfor FNs arbeid med å sikre vern av menneske-rettighetene ettersom urfolks forhåpningernå blir betraktet som menneskerettigheter(Stavenhagen 2007).

FNs urfolkserklæring styrker urfolks rett til selvbestemmelseDen 13. september 2007 vedtok FNs general-forsamling erklæringen om urfolks rettig-heter med et klart flertall: 143 stater stemtefor og 4 mot urfolkserklæringen mens 11stater avstod fra å stemme. I 25 år haddeurfolk arbeidet for en erklæring som villekonsolidere deres rettigheter knyttet til sinelandområder og ressurser og sikre at dereskultur og arv kan opprettholdes og videre-føres. Urfolkserklæringen bygger påmenneske-rettighetskonvensjonene som FNtidligere har vedtatt. Disse slår fast atselvbestemmelse er av grunnleggendeviktighet for alle folk, ettersom de dermedfritt kan bestemme sin egen politiske statusog ivareta sin egen økonomiske, sosiale ogkulturelle utvikling.

Et av de sentrale menneskerettighetspørs-målene som omhandles i urfolkserklæringener hvordan man kan styrke urfolks individu-elle og kollektive rett til selvbestemmelse.Ordlyden i artikkel 3 i urfolkserklæringen ersom følger: «Urfolk har rett til selvbestem-melse. I kraft av denne rett bestemmer defritt sin politiske stilling og fremmer fritt sinegen økonomiske, sosiale og kulturelle ut-vikling.» Artikkel 4 fortsetter med at «urfolkved utøvelse av sin rett til selvbestemmelsehar rett til autonomi eller selvstyre i sakerrelatert til deres interne og lokale anliggen-der og at de må få midler til å finansiere slikeautonome funksjoner.

Urfolkserklæringens artikkel 14 omhandlerselvbestemmelse innen utdanningssektoren.Første ledd sier at urfolk har rett til å etablereog kontrollere sine egne utdanningssystemerog institusjoner. Samme artikkel understrekerogså at urfolk har krav på undervisning påsitt eget språk i hensiktsmessig samsvar medderes kulturelle undervisnings- og opplærings-metoder.

Det blir gjentatt flere ganger i urfolks-erklæringen at tradisjonell kunnskap er av

stor betydning og at urfolk har rett til å opp-rettholde og videreføre slik kunnskap. Førsteledd i artikkel 31 sier for eksempel at «urfolkhar rett til å opprettholde, kontrollere, verneog utvikle sin kulturarv, sin tradisjonellekunnskap og sine tradisjonelle kulturelle ut-trykk.» I henhold til samme artikkel har deogså rett til å opprettholde, kontrollere, verneog utvikle sine immaterielle rettigheter knyttet til sin kulturarv, sin tradisjonelle kunn-skap og sine tradisjonelle kulturelle uttrykk.

Ved en sammenligning av ILO-konvensjonnr. 169 og FNs erklæring om urfolks rettig-heter ser vi at urfolkserklæringen spesifiktangir at urfolk har rett til selvbestemmelse.ILO-konvensjonen peker hen mot selvbe-stemmelse, men ser ut til å vektlegge sambe-stemmelse og retten til å bli konsultert, noesom er i samsvar med hvordan mange landhar fortolket dette sakskomplekset i relasjontil sine urfolk. Når det gjelder utdanning, sierurfolkserklæringen klart og tydelig at urfolkhar rett til å etablere og kontrollere sine egneutdanningsinstitusjoner.

ILO-konvensjonen og FNs erklæring omurfolks rettigheter navngir dermed ikke spe-sifikke grupper av urfolk, men gjelder for alleurfolk i verden. Det gjør imidlertid utkastettil nordisk samekonvensjon som ble over-levert i 2005, og denne konvensjonen tarogså opp samenes utdanningsbehov.

Den nordiske samekonvensjonen vil sikresamisk selvbestemmelseDet tok en ekspertgruppe bestående avrepresentanter for både samer og regjeringertre år å utarbeide utkastet til nordisk same-konvensjon. Regjeringene og sametingenehadde tenkt at alle høringsuttalelser og kon-sekvensutredninger skulle bli fremlagt i løpetav høsten 2007, men ettersom Finland ikkehar fått fullført sin del av denne prosessen,har det videre arbeidet med konvensjonenstoppet opp.

Konvensjonen innledes med at regjeringenei Finland, Norge og Sverige konstaterer atsamene er urfolket i de tre landene og atsamene er ett folk bosatt over landegrensene.Konvensjonen bekreftet at disse tre landenehar både et nasjonalt og internasjonalt ansvarfor å sikre akseptable forhold for samisk kultur og samfunnsliv. Den angir også at det


104

samiske folk har rett til selvbestemmelse ogat det ved fastsettelse av det samiske folketsrettsstilling skal tas særskilt hensyn til atsamene gjennom historien ikke har blitt be-handlet som et likeverdig folk, og dermed blittutsatt for urettferdighet. Samekonvensjonenetablerer ingen nye rettigheter, men fastslårat formålet er å fornye og fremme sameneshevdvunne rettigheter. Disse rettighetene gårtilbake til Lappekodisillen av 1751 som sikretsamene et rettslig grunnlag for sin rett tilselvbestemmelse som et folk og ber om atdenne retten respekteres.

Samekonvensjonens innledning inneholdermange prinsipper som sikrer samene et godtgrunnlag for å fremme retten til selvbestem-melse og andre rettigheter. Tredje kapittelomhandler samisk språk og kultur, og artikkel26 tar opp samisk utdanning. Artikkelenbefestet at alle samer i de samiske områdeneskal ha mulighet til undervisning i og på detsamiske språk. I Norge er dette en rett somallerede er lovfestet for alle samer bosatt ilandet. I henhold til konvensjonen skalundervisningen og studiefinansieringen væretilpasset samenes bakgrunn. Konvensjonenbruker uttrykket «tilpasset», noe som ikkenødvendigvis innebærer at det samiske sam-funnet vil være utgangspunktet for utdan-nings-politikken. Den fastslår også at nasjo-nale læreplaner skal utarbeides i samarbeidmed sametingene og tilpasses samiske barnsog samisk ungdoms kulturelle bakgrunn ogbehov.

Samekonvensjonen tar opp kontroll avtradisjonell kunnskap i artikkel 31, som sikrerdet samiske folkets rett til å forvalte sin tradisjonelle kunnskap og sine tradisjonellekulturelle uttrykk samt bevare, utvikle og for-midle dem til kommende generasjoner. Dennedelen er også styrker samisk utdannings-politikk ettersom tradisjonelle kunnskaper ogferdigheter er grunnressurser i utdanningen.Konvensjonen pålegger dermed statene ågarantere at det tas hensyn til samenes tradi-sjonelle kunnskaper og ferdigheter når manskal ta beslutninger som vil innvirke påsamenes situasjon.

Av den grunn er det uheldig at utkastet tilkonvensjon ikke innholder spesifikkebestemmelser om utdanning. Dette områdetfår ikke den fremtredende plass det fortjenerog i forhold til innholdet i samiske skoles sierutkastetat nasjonale læreplaner skal utarbeidesi samarbeid med sametingene og tilpassessamiske barns og samisk ungdoms kulturellebakgrunn og behov. Uttrykket «tilpasses»svekker retten til selvbestemmelse ettersomuttrykket gjenspeiler en implisitt hierarkisktenkning hvor de nasjonale læreplanene danner normen somde samiske behov skaltilpasses etter. Konvensjons utkastet er ikkeentydig, men det kan tolkes dit hen at de trelandene ikke ønsker å sikre samene økt selv-bestemmelse i utdanningsspørsmål på linjemed vann- og landrettigheter. Konvensjonenfølger ikke opp de samepolitiske uttalelsenesom tar sikte på etablering av et eget samiskutdanningssystem.

Samekonvensjonen styrke er likevel prin-sippet om selvbestemmelse. I henhold tilutkastet har samene rett til selvbestemmelsesom et folk i overensstemmelse med folke-rettens regler og bestemmelsene i dennekonvensjonen. Et annet positivt trekk er atlandene i overensstemmelse med sameting-ene er pålagt å opptre på en slik måte at lov-verk og annet regelverk ikke forhindrersamisk samarbeid over landegrensene.

I hvilken grad det norske sametinget harvært i stand til å øve innflytelse og delta ibeslutningsprosesser i utdanningsspørsmålsom angår samene er tema for neste kapittel.Vi vil først se på de to siste skolereformeneog hvordan disse gjennomføres før vi sernærmere på hvilken autonomi Samisk høg-skole, som representerer samisk høyereutdanning blir tildelt.

Kasusstudie: samisk deltakelse i skolereformerDe nasjonale rammevilkårene for samiskpolitikk i Norge har sterk innflytelse på ihvilken grad samene opplever at deres rett tilselvbestemmelse styrkes eller svekkes.Relasjonen mellom samene og staten blir


105

162 Denne delen er basert på Vuokko Hirvonens Sámi Culture and the School (Mo sámáidahttit skuvlla), 2003; Engelsk utgave 2004), evaluering avReform 97 Samisk.

163 Ole Henrik Magga har skrevet artikkelen "Den samiske læreplanen for grunnskolen – en arbeidsulykke?" (1999) i en bok anledning 60-årsdagen tilOle D. Mjøs. I denne artikkelen ser han nærmere på hvordan dagens samiske læreplanverk ble til. (Sin neste som seg selv. Ole D. Mjøs 60 år 8.mars 1999, ss. 138-150. Universitet i Tromsø. Ravnetrykk nr. 20.)

regulert av lovverk, regelverk og en rekkeandre ordninger. Sametinget er sameneshøyeste organ som kan arbeide med ut-danningsspørsmål gjennom sine politiske ogpraktiske handlinger. Imidlertid er det tilsyvende og sist sameloven, opplæringslovenog forhandlingene mellom staten ogSametinget som har størst betydning forgraden av selvbestemmelse innen utdannings-sektoren.

Sametinget har ofte uttalte at utdannings-systemet er et av de viktigste verktøyene forvidereformidling av et folks kulturarv, skikkerog språk. Sametinget har definert sine mål-setninger innen utdanningssektoren i sinSametingsplan for 2002-2005, der selvbe-stemmelse vektlegges: «For å kunne formeutviklingen i det samiske samfunnet er rettentil selv å bestemme over innhold og form iopplæringen på alle nivåer viktig.» I planensies det også at det er nødvendig med enanalyse av Sametingets myndighet rent generelt: «Evnen til å se samiske barn ogunges behov i en større helhetlig sammen-heng gjør at det må skje en avklaring somklargjør Sametingets rolle sett i forhold tiløvrige myndighetsorgan innenfor opplæring»(Sámediggi 2002).

Sametinget mener imidlertid at tingetsmuligheter til å utøve selvbestemmelse ikke gårlangt nok ved å fastslå at dagens utdannings-system ikke ivaretar samiske barn og ungesrettigheter på en tilfredsstillende måte. Detteer et resultat av det faktum at ansvar, myndig-het og ressurser er splittet opp på en slik måteat noen områder blir håndtert av Kunnskaps-departementet mens andre blir håndtert avregionale statlige myndigheter og Sametingeti tillegg til kommunale og fylkeskommunalebeslutningsorgan. Sametinget mener at deter behov for å utvide tingets myndighet til ådekke alle utdanningsnivå slik at det også fårmyndighet til å utforme forskrifter til inn-holdet i grunn- og videregående opplæring,til å fastsette forskrifter og få utvidet tilsyns-og klagemyndighet i forhold til opplærings-lovens kapittel 6 (Sámediggi 2002). Selv omSametinget her har nokså klare mål, har det i

praksis ikke arbeidet for å nå disse målene,og så langt har det ikke blitt utarbeidet noenevalueringer eller rapporter om ovenståendesakskompleks.

Det samiske samfunns uttrykte målsetning-er og visjoner knyttet til utdanningssektorener utgangspunktet for den påfølgende empi-riske analysen av Sametinget og Samisk høg-skoles tidligere og nåværende muligheter til åfremme målet om selvstyre. I denne sammen-heng er vår oppmerksomhet rettet mot pro-sessen med å utarbeide læreplaner og i hvilkegrad samene kan påvirke resultatene; dvs.innholdet i samisk skole og undervisning.Dette er knyttet til spørsmålet om politisk ogøkonomisk kontroll og til kontroll over inn-holdet i læreplanene (ref. Scarfe D. R. & LangH. R. 1990).

Det har vært to skolereformer i løpet av desiste femten årene i Norge: Reform 97 ogKunnskapsløftet 2006. Disse reformene harresultert i to likeverdige læreplanverk: nasjo-nalt læreplanverk og samisk læreplanverk.De samiske reformene går under navnet Detsamiske læreplanverket for den 10-årigegrunnskolen (L97S) og Læreplanverket forKunnskapsløftet - Samisk (L06S). Vi vil særligse på hvordan det tas hensyn til samiskebehov og hvilken beslutningsmyndighet oginnflytelse samene har hatt under disse reformene. Vi vil også se hva opplæringslovensier om samenes rett til å lære samisk og fåundervisning på samisk og utarbeide samiskelæreplaner for fag.

Et likeverdig samisk læreplanverk – et skritt mot økt selvbestemmelse162

Det hittil største skrittet i retning selvbe-stemmelse innen samisk utdanning var utar-beidelsen av et samisk læreplanverk for dentiårige grunnskolen (L97S). Dette var førstegang i Norges og de nordiske lands utdannings-historie at samene fikk et eget læreplanverksom var likestilt med det nasjonale læreplan-verket (L97). Det samiske læreplanverketbrukes i de kommuner som ligger innenforforvaltningsområdet for samisk språk, menenkeltstående klasser, skoler, skoledistrikter


106

164 Samisk forvaltningsområde består av kommunene som dekkes av samisk språklov (1992). Disse kommunene er Kárášjohka/Karasjok, Guovdageaidnu/Kautokeino, Porsáŋgu/Porsanger, Deatnu/Tana, Unjárga/Nesseby og Gáivuotna/Kåfjord.

165 Se Asle Høgmo og Paul Pedersens bok "Kamp, krise og forsoning” der de evaluerer følgene av L97S, samisk språklov og Samisk utviklingsfond (hvisformål er å fremme samisk språk) på samfunnet i Gáivuotna/Kåfjord. De beskriver hvordan samfunnet ble splittet – noe som selvsagt var negativt– men de beskriver også flere positive følger, blant annet at kulturen har blitt synliggjort og at flerkulturisme står sterkere.

eller kommuner utenfor dagens forvaltnings-område kan også bruke dette planverket [§ 6-1 i opplæringsloven av 1998].

Det var imidlertid ikke klart når skolere-formen ble igangsatt i 1992 at samiske eleverville få egne læreplaner163 til tross for det faktum at Mønsterplanen fra 1987 (M87) forgrunnskolen allerede hadde noen læreplanerfor samisk utdanning. I henhold til Kirke- ogundervisningsministeren på dette tidspunkt,Gudmund Hernes, skulle den samiske skolenkun være en del av fellesskolen slik at delerav de norske læreplanene ville bli tilpassetsamenes behov. Derfor ble ikke Sametingeten gang informert om igangsettelsen avreformen av departementet, og verken Same-tinget eller Samisk utdanningsråd kunne delta i utarbeidelsen av den generelle delenav læreplanverket (Magga 1999, Balto 2000).Når departementet arrangerte en konferanseom planleggingen av det nasjonale læreplan-verket i Vadsø (Čáhcesuolu) i 1992, deltokAsta Balto, direktør for Samisk utdanningsrådpå dette tidspunkt, på møtet. På konferansenga Balto uttrykk for Samisk utdanningsrådssynspunkt at det arbeid som hadde blittigangsatt i 1987 burde videreføres og at detburde utarbeides et eget samisk læreplanverkmed utgangspunkt i samisk kultur (Balto1992; foredragsnotater).

På dette tidspunkt ble det ikke tatt hensyntil denne oppfordringen fra Samisk utdan-ningsråd. Det eneste resultatet var at Baltoble utnevnt til medlem av referansegruppensom skulle utarbeide prinsippdelen av detnasjonale læreplanverket, et arbeid som ble

igangsatt i 1993. Når Sametinget senere kommed sin uttalelse om prinsippdelen, betraktetdet dokumentet som et tilbakeskritt sammen-lignet med den foregående MønsterplanenM87. Sametinget krevde også et eget samisklæreplanverk med henvisning til samelovenog ILO-konvensjon nr. 169 (Magga 1999:143; Balto 2000).

Sametingets krav ble ikke tatt på alvor førtre år senere, og i 1995 fikk Samisk utdannings-råd myndighet til å utarbeide læreplaner fornoen få fag med M87 som modell. De samiskeinteresser fikk mer støtte når Norge fikk enny regjerning ved utgangen av 1995, og idéenom et eget samisk læreplanverk ble endeligakseptert. Samene fikk anledning til å delta iutarbeidelsen av læreplanverkets prinsippdelog de fleste læreplanene for fag. Prinsipp-delen ble fullført ved utgangen av 1996 oglæreplanene for fag tidlig i 1997, og de forelåferdig trykket ved oppstarten av skoleåret iaugust samme år (Magga 1999: 145; Balto2000). Dermed hadde Sametinget oppnåddsitt mål, og for første gang fantes det to like-verdig læreplanverk i Norge: det nasjonalelæreplanverket, som også dekket samiske fag(se s. 22f ) og det samiske læreplanverket.

Det ferdige læreplanverket består av tredeler: en generell del, en del med prinsipperog retningslinjer og en del med læreplanerfor de enkelte fag. Den generelle delen eridentisk i både det nasjonale læreplanverket(L97) og det samiske læreplanverket (L97S). Iforbindelse med denne reformen haddesamene en viss innflytelse over prinsippdelenog visse fag hvor det ble utarbeidet samiske


107

Det samiske læreplanverket for Læreplanverk for Kunnskapsløftetden 10-årige grunnskolen - SamiskL97S L06S

Generell del Generell del

Prinsipper og retningslinjer Prinsipper for opplæringenfor opplæringen i grunnskolen (Læringsplakat)etter det samiske læreplanverket

Læreplaner for fag Læreplaner for fag(planer for trinnene 1-10) (planer for trinnene 1-13)

Figur 1: Oversikt over de to reformene (L97S og L06S) av samisk utdanning.

læreplaner På tross av dette må det under-strekes at det samiske læreplanverket ihovedsak følger det nasjonale læreplanverketi både målsetting og innhold. Dermed erlæreplanverket en gjenspeiling av norsk kultur og statens forståelse av det formelleutdanningssystemet og dets innhold i Norge.

Når L97S ble vedtatt, bestemte regjeringen,etter forslag fra Sametinget, at det skullegjelde for kommunene innenfor samisk for-valtningsområde164 (Magga 1999: 146). Detteble senere bekreftet ved å legge til § 6-2 i dennye opplæringslova (1998). I henhold til dennedelen har alle i grunnskolealder i samiskedistrikt rett til opplæring i og på samisk. Detsies også at kommuner kan vedta å leggeopplæring på samisk til en eller flere skoler ikommunen. Kommunene innenfor detsamiske forvaltningsområdet kan også kreveat alle i grunnskolealder skal ha opplæring isamisk.

Det spesielle og politisk betydningsfulleaspektet ved dette læreplanverket er at detgjelder ikke kun for samiske elever innenforområdet som dekkes av samisk språklov,men alle elever. Samene trenger dermed ikkelenger være i flertall i de «samiske skolene»som er nevnt i læreplanverket, noe som vartilfelle under M87. I en del kommuner bleinnføringen av det samiske læreplanverketmøtt med stor motstand. Noen norske forel-dre kunne ikke akseptere at alle barn skullefå undervisning i henhold til et samisk lære-planverk.165

Et uventet aspekt ved L97 var at to setningersom omhandlet samene ble inkludert i dengenerelle delen av læreplanverket. De lydersom følger: «Samisk språk og kultur er en delav denne felles arv som det er et særlig ansvarfor Norge og Norden å hegne om. Dennearven må gis rom for videre utvikling i skolermed samiske elever, slik at den styrker samiskidentitet og vår felles kunnskap om samiskkultur.» (L97 og L97S: 21). Selv om dettebare utgjør to setninger, er de forpliktendefor skolemyndighetene. Dette gjør at elever påalle grunnskoler i Norge må lære om samene. Ipraksis innebærer dette at det finnes samiske«pilarer» i læreplanene for fag i det nasjonalelæreplanverket. I tillegg sikrer disse setningene

at Sametinget gis myndighet til å defineredet samiske innholdet i det nasjonale lære-planverket – men ikke de samiske læreplanenefor fag i det samiske læreplanverket! Dennemyndighet er nærmere definert i opplærings-lovens § 6-4 – og forskrifter om læreplaneretter lovens §§ 2-3 og 3-4 – som fastslår hvilkefag som skal inneholde opplæring om detsamiske folk og dets språk, kultur og samfunn.Dermed bestemmer Sametinget det samiskeinnholdet i det nasjonale læreplanverket.

Selv om den generelle delen av det samiskelæreplanverket L97S faktisk er ganske svaknår det gjelder å styrke samisk kultur, trårsamenes kulturelle, sosiale og språklige syns-punkter i et minoritets- og urfolksperspektivmye tydeligere frem i delen «Prinsipper ogretningslinjer for opplæringen i grunnskolenetter det samiske læreplanverket». Dette sik-ret Sametinget et grunnlag for å utarbeideprinsippdelen, også betegnet som «broen»,som trekker opp noen generelle retningslinjerfor samisk utdanning. Når vi sammenlignerL97S med tidligere læreplanverk, ser vi at for-målet ikke er begrenset til kun å reguleresamisk undervisning eller endre innholdet ivisse fag, det gjelder nå for hele den samiskeskolen.

Etter en evaluering av hvordan samisk mål-setninger har blitt fremmet innen utdannings-sektoren fra slutten på 1960-tallet frem tilslutten på 1990-tallet, ser vi at samene hargjort noen fremskritt under hver enkeltreform. Ettersom reformen i 1997 genereltblir regnet som det største steget som noen-sinne er tatt innen samisk utdanning, og atdet ga positive signaler til samisk medbe-stemmelse, skulle man forvente at de nestereformene ville ha resultert i en konsolideringav situasjonen og sikret samene enda merinnflytelse slik at de kunne komme endanærmere målet om selvbestemmelse. Mendette var imidlertid ikke tilfelle når nestekvalitetsreform, Kunnskapsløftet 2006, bleigangsatt i 2004 (se figuren nedenfor for ensammenligning av de to reformene).

Kunnskapsløftet 2006 og samiskinnflytelseI 2004 bestemte regjeringen i Norge å sette i


108

166 Som rettslig grunnlag for dette prinsippet bruker plakaten FNs urfolkserklæring, ILO-konvensjon nr. 169, FNs konvensjon om barnets rettigheter(artikkel 30), Norges grunnlov (§ 110a), opplæringsloven [§1-2 i kapittel 6] og den generelle delen av læreplanverket.

gang en reform som ble kalt Kunnskapsløftetsom skulle dekke de 13 første skoletrinnene.Det nye læreplanverket ble først innført iskoleåret 2006-2007 for trinnene 1-9 igrunnskolen og første trinn på videregåendeskole. I skoleåret 2007/2008 dekket læreplan-verket også 10. trinn i grunnskole og andretrinn på videregående skole. Det er først iskoleåret 2008/2009 at reformen vil gjeldefor alle 13 trinn i grunnskolen og for videre-gående utdanning og opplæring. Hoved-endringene som følger av Reform 2006 gjelder struktureringen av læreplanene, noesom innebærer at den generell delen av L97ikke har blitt endret. Prinsippdelen ble der-imot erstattet av en «læringsplakat», og lære-planene for fag ble omarbeidet.

Den samiske skolen blir berørt av Kunn-skapsløftet på mange måter. For den samiskeskolen var prinsippdelen av L97S den viktigstedelen ettersom den definerte og beskrevkjennetegnene på den samiske skolen rentideologisk og i praksis. I det nye læreplan-verket har denne delen blitt erstattet av enlæringsplakat. Det er derfor interessant å senærmere på hvordan arbeidet med lærings-plakaten ble igangsatt i Norge og i hvilkengrad samene fikk anledning til å delta underutarbeidelse av ordlyden.

Stortinget bestemte prinsippene for dennasjonale læringsplakaten så tidlig som 17.juni 2004 uten at Sametinget fikk anledningtil å si sin mening i forkant. Sametingsrådet,som fungerer som «regjering» for det norskesametinget, besluttet sommeren 2004(R112/04) at det skulle utarbeides en egenlæringsplakat for den samiske skolen. Plakaten«skal ivareta prinsippene i nasjonal lærings-plakat, men i tillegg tydeliggjøre hvordan densamiske skolen og samiske opplæringsinsti-tusjoner kan møte ny tid og nye krav medhelhetlig kunnskap forankret i samisk språk,kultur og verdigrunnlag.»

Etter forhandlinger mellom Sametinget ogUtdannings- og forskningsdepartementet blearbeidet med en samisk læringsplakat igang-satt i november 2004. Forslaget til plakat blebehandlet av Sametingets plenum 1,5 år etterat retningslinjene for den norske lærings-plakaten hadde blitt definert (17. nov. 2005).Siktemålet for Sametinget var å utarbeide enlæringsplakat som skulle erstatte prinsipp-

delen i L97S og inkludere en nærmere definisjon av de samiske målsetningene forutdanning. Departementet aksepterte ikkeforslaget som ble utarbeidet av arbeids-gruppen, og dermed skiller den samiskelæringsplakaten seg fra den nasjonale kunved at den første setningen er forskjellig. Herbeskrives kjennetegnene på den samiske skolen. Plakaten ble vedtatt av Sametingetden 31. mai 2006. Denne setningen lydersom følger: «Den samiske skolen og lære-bedriften skal legge til rette for at elevene/lærlingene får en kvalitetsmessig god opp-læring med basis i samisk språk, kultur ogsamfunnsliv»166 (http://www.samediggi.no).

Utdannings- og forskningsdepartementetbegynte også å utarbeide et supplement tillæringsplakaten, «Prinsipper for opplæringen,for å tydeliggjøre skoleeiers ansvar for enopplæring som er i samsvar med lov og for-skrift, i tråd med menneskerettighetene ogtilpasset lokale og individuelle forutsetningerog behov. De nasjonale prinsippene for opp-læring ble sendt ut på høring i mars 2006 utenat den samiske læringsplakatens prinsipp varinnarbeidet. Stortinget vedtok Prinsippeneden 5. september 2006, men Sametinget fikkikke anledning til å begynne arbeidet med åutarbeide Prinsipper for opplæringen forKunnskapsløftet Samisk før høsten 2006.Etter at disse prinsippene hadde blitt utar-beidet og sendt ut på høring, ble prinsippenefor den samiske læringsplakaten behandletog vedtatt av Sametingets plenum i mai2007, men de kunne ikke iverksettes før dehadde blitt godkjent av departementet. Dekunne dermed ikke implementeres i densamiske skolen før høsten 2007 – et år etterat reformen ble igangsatt. Men i dette tilfelletfikk man en god avslutning på saken etter-som Sametingets forslag ble godkjent utenendringer (http://www.samediggi.no).

På grunnlag av Stortingsmelding nr. 30(2004-2005) besluttet Sametingsrådet i juni2004 hvordan de samiske læreplanene for fagi det samiske læreplanverket skal utarbeides(R113/04). Sametingets arbeid med det nyelæreplanverket ble igangsatt høsten 2004 –omtrent et halvt år etter at arbeidet med denasjonale læreplanene for fag ble igangsatt.De eneste læreplanene for fag som Sametingetfikk myndighet over var planene for samisk


109

språk (som førstespråk og andrespråk). Disseble vedtatt ved utgangen av april i 2006. Iaugust 2005, etter at det nasjonale læreplan-verket allerede hadde blitt godkjent, ble dettilpassede samiske læreplanverket sendt ut påhøring. Utdannings- og forskningsdeparte-mentet godkjente det samiske læreplanverketlike før skoleåret begynte – ved utgangen avjuni 2006 – samtidig som det etter forhand-linger med Sametinget vedtok rammeverketfor timetall og fordeling av fag for elevene igrunnskolen og videregående skole. Grun-nen til at det tok så lang tid å få utarbeidet oggodkjent det samiske læreplanverket var dekompliserte forhandlingene med Utdannings-og forskningsdepartementet som trakk ut ilangdrag.

Samiske skoler og skolereformeneOvenfor har vi beskrevet hvordan de samiskelæreplanverkene ble til. Det er tydelig enmangel på bevissthet om og interesse forsamiske utdanningsspørsmål i det nasjonaleutdanningssystemet. Helt fra arbeidet medreformene og de nye læreplanverkene bleigangsatt har Sametinget måttet jobbe hardtfor å forsvare samiske utdanningsrettigheterettersom de ikke er integrert som rettesnor idet norske forvaltningssystemet. Disse reform-prosessene viser at samenes rett til et egetlæreplanverk – for ikke å snakke om rett tilselvbestemmelse – ikke blir ansett som noenselvfølge, verken i forvaltningen eller i detpolitiske systemet. Samene må forhandle ogkjempe for sine rettigheter hver gang en nyskolereform lanseres.

I forbindelse med de siste reformene harSametinget vært ansvarlig for å utarbeide etsamisk læreplanverk. Sametinget har ikkebeslutningsmyndighet over læreplanene forfag i den samiske skolen, kun over planene forsamisk språk og tre utdanningsprogrammerpå videregående nivå. Også når disse planeneutarbeides, må Sametinget likevel være nøyemed å innarbeide de prinsipper og ressurs-begrensninger som departementet har fast-lagt. Alle de andre læreplanene for fag erbasert på det norske læreplanverket, noesom innebærer at de samiske læreplanene forfag kun utgjør en tilpasning av disse planene.I tillegg er det samiske innholdet i det samiskelæreplanverket – både nye elementer og til-

pasninger – også avhengig av godkjenningfra departementet. Kunnskapsdepartementetbetegner det samiske læreplanverket og detnasjonale læreplanverket som «parallelle,likeverdige læreplanverk». Her er det nød-vendig å være kritisk og stille spørsmål vedhva departementet mener med uttrykket«likeverdig» og hva det rent praktisk resultereri. Tolker myndighetene «likeverdig» i dettetilfellet til ganske enkelt å innebære en over-settelse av det norske læreplanverket til samiskmed tilføyelse av noen få ord og fraser?

Som tidligere vist skaper integrasjon pro-blemer for den norske skolen ettersom statenikke er pålagt å ta hensyn til samiske syns-punkter. Staten opptrer kolonialistisk som en«formynder» (se Eidheim 1985 og Said 1978)forstått på den måte at statlige myndighetermener at de vet best hva samene trenger ogat deres nasjonale læreplanverk også er detsom er best egnet for samene. Den myndig-het som har assimilert og kolonisert sameneved hjelp av sitt skoleverk mener paradoksaltnok fremdeles at den har den beste kompe-tanse til å bestemme hvordan det samiskeutdannings- og skolesystemet bør være.

Noe lignende av det som skjedde i Norge iforbindelse med L97S og L06S skjedde også iFinland når Undervisningsministeriet begynteå utarbeide det nye læreplanverket forgrunnskolen i 2001. Det finske Sametingetble ikke informert om arbeidet med det nyelæreplanverket og fikk derfor ikke anledningtil å delta i arbeidet før i avslutningsfasenvåren 2002 (Aikio-Puoskari 2002). Dette vartydeligvis ikke noe som bare skjedde helt til-feldig ettersom det samme var tilfelle når detforrige læreplanverket ble utarbeidet. Samenehar blitt ignorert i den politiske utdannings-debatten, og det er kun etter sterkt press atmyndighetene til en viss grad tar hensyn tilderes synspunkter. Når ramme-vilkåreneallerede er fastlagt på forhånd, er det andreenn samene som har fått mulighet til å fattebeslutninger. Det dominerende samfunnethar utviklet sin utdanningspolitikk over flerehundre år, mens det forventes at samene skalgjøre dette i løpet av ett år eller mindre.Dessuten innebærer mangelen på eksperterog ressurser at det ikke har vært mulig å fåutarbeidet en grundig analyse av utdannings-problematikken - som tilfellet var under


110

arbeidet med det nærværende læreplanverket.Utdanningsnivåene fra grunnskole til

høyere utdanning er gjensidig avhengige avhverandre, det som skjer på grunnskolenivåvirker inn på lærerutdanning og vise versa. Idenne anledning er det hensiktsmessig å senærmere på graden av selvbestemmelse nårdet gjelder samisk høyereutdanning. Innensystemet for høyere utdanning i Norge og denordiske landene er Samisk høgskole enestå-ende i så måte. Høgskolen er den eneste nor-diske institusjonen som har som hovedfor-mål å styrke den høyere utdanningen forsamene uansett hvilket land de bor i ogmålet er å bli et felles universitet for samene.Opprettelsen av Samisk høgskole er et av deviktigste skrittene som er tatt for å fremmesamisk selvbestemmelse innen utdannings-sektoren. Denne institusjonens utvikling oghistorie avspeiler i hvilken grad samiskebehov for høyere utdanning og forskning blirivaretatt i det norske utdanningssystemet.

Samisk høgskole – samenes høyesteutdanningsinstitusjonDet første kravet som ble fremmet nårsamene begynte å forsvare sin rett til en egenhøyere utdanning, var kravet om en uavhengiglærerutdanning, ettersom den samiske lærer-utdanningen hadde vært en del av den norskelærerutdanningen i tre hundre år. En egenlærerutdanning ble igangsatt i Alta (Álahe-adju) ved Finnmark distriktshøgskole i 1973,og et år senere åpnet høgskolen en samiskavdeling med hjemmel i en kongelig resolu-sjon. Dette skjedde som et resultat av enanbefaling fra Hoëm-utvalg I, et ekspert-utvalg nedsatt av Kirke- og undervisnings-departementet, i 1972.

Denne lærerutdanningen dekket imidler-tid ikke det samiske samfunnets behov.Antall uteksaminerte samiske lærere fra skolen var for lavt, og utdanningen ga ikkelærerne den kompetanse det var behov for isamiske skoler (brev fra Samisk utdannings-råd datert 7. juni 1982). Senere vektla Hoëm-utvalg I og II behovet for å etablere en uav-hengig lærerutdanning for samene og oppretteen samisk høgskole. Hoëm-utvalg I foreslo isin rapport at denne samiske høgskolen

gradvis burde utvikles til en vitenskapelighøgskole. Stortinget diskuterte denne sakentre ganger og endelig i 1987 besluttet de åopprette en uavhengig samisk høgskole(NOU 2000:3: 25).

Samisk høgskoles offisielle historie begyntei 1988 når den samiske lærerutdanningen iAlta ble flyttet til Kautokeino (Guovdageaidnu)for å bli Samisk høgskole i 1989. Til å begynnemed ble institusjonen drevet i regi av Finnmarkdistriktshøgskoles styre, men den har værten uavhengig høgskole siden 1994.

Etter at Samisk høgskole hadde vært i drifti ti år, nedsatte Kirke-, utdannings- og forsknings-departementet et utvalg somskulle evaluere samisk lærerutdanning fagligog samfunnsmessig Nergård-utvalgets rapport (NOU 2000:3) fikk navnet «Samisklærerutdanning – mellom ulike kunnskaps-tradisjoner». Utredninga viser at Samiskhøgskole bygger på to kunnskapstradisjoner,dvs. tradisjonell samisk kunnskap og viten-skapelig kunnskap. I henhold til utredningainnebærer dette spesielle utfordringer forlærerutdanningen, utfordringer som ikke kanmøtes med løsninger basert på norske kultur-standarder. I utredninga sies det at en av primæroppgavene til Samisk høgskole er «åforsøke å rette opp og korrigere den skadesom tidligere norsk utdanningspolitikk harpåført samene» (NOU 2000:3: 94).

Nergård-utvalgets forslag til forbedring avden samiske lærerutdanningen har ikke blittfremlagt for Stortinget, og dermed har detheller ikke blitt iverksatt noen konkrete til-tak. I stedet ble en nasjonal reform av lærer-utdanningen igangsatt i 2003 uten at utval-gets forslag ble tatt hensyn til. Det er verdt ålegge merke til at denne nasjonale planenomhandler samisk lærerutdanning i sværtbegrenset omfang med to fag – samisk språkog håndverk – som samiske fag. Disse toutgjør de eneste unntakene fra det norskerammeplanen. På alle andre fagområderutgjør de samiske delene av rammeplanenkun justeringer av den norske planen.

Samisk høgskole ble grunnlagt spesifiktfor å dekke behovet for en samisk lærerut-danning, og fra første stund har institusjonenprimært vært opptatt av å utarbeide utdan-


111

I Norge finnes det tre typer institusjoner for høyere utdanning og forskning: høgskoler, vitenskaplige høgskoler og universiteter.

ningsprogram som er tilpasset samiskebehov. Disse er utarbeidet på grunnlag avILO-konvensjonens artikkel 27. I løpet av denesten tjue årene høgskolen har eksistert harden utvidet sitt tilbud til å dekke mange nyeområder. Dessuten har man bygget opp enkompetanse i det samiske samfunnet sombidrar til at man tar ansvar for egen utviklingog fatter egne beslutninger på områder somman anser som er viktige Denne positiveutviklingen gir ikke samisk lærerutdanningstørre kontroll over innholdet og det er derforunderlig hvordan de nærværende planenefor strukturering av lærerutdanningen ignorerer samenes særlige behov på detteområdet.

Samisk lærerutdanning må fremdeles drives under de samme rammevilkår somden norske lærerutdanningen. Opprettelsenav en uavhengig samisk høgskole har imid-lertid gjort det mulig å bruke samisk språksom grunnlag for institusjonens virksomhet;dvs. som undervisningsspråk, eget fag ogadministrasjonsspråk. Dette har helt klartstyrket den samiske lærerutdanningens stillingsamt andre studier som tilbys på samisk.Samisk høgskoles uavhengighet har gjort detmulig å bestemme at all virksomhet skal skjepå samisk for deretter å implementere av-gjørelsen i praksis. Høgskolen er en unikinstitusjon i Sápmi ettersom den har holdt påsin beslutning om samisk som standard, selvom dette mange ganger harført til særdelesvanskeligeog tildels ubehagelige situasjoner,situasjoner som folk utenfraumulig kan fore-stille seg.

Høyere utdanning og akademisk frihetHoëm-utvalg I foreslo så tidlig som i 1972 atdet var et behov for en samisk vitenskapelighøgskole. Dette temaet kom på dagsordenenigjen når Mjøs-utvalget overleverte sin rapport om høyere utdanning og forskning iNorge med forslag om at Samisk høgskoleburde bli en vitenskaplig høgskole167 (NOU2000:14: 390-395). Forslaget ble godkjent avStortinget ved utgangen av 2002 gjennomstortingsmeldingen «Kvalitetsreformen Omhøyere samisk utdanning og forskning». Istortingsmeldingen sies det at «regjeringengodkjenner styrking av Samisk høgskole slikat den kan få status som en vitenskaplig høg-

skole» [Stortingsmelding nr. 34 (2001-2002):10].

Anton Hoëm (2004) hevder at selv ombåde Mjøs- og Nergård-utvalgene foreslo atSamisk høgskole skulle utvikles til en viten-skaplig høgskole, fikk Universitetet i Tromsøden ledende rollen i arbeidet med å fremmesamisk forskning og kultur. Hoëm henvisertil ovenstående stortingsmelding og inn-stillingen fra Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen som ble overlevert Stortinget [Innst. S. nr. 12 (2002-2003)]. I begge disse dokumentene støtter Utdannings-og forskningsdepartementet idéen om atUniversitetet i Tromsø blir den sentrale institusjonen innen høyere utdanning ogforskning for samiske saker. Dette stand-punktet synes å være basert på kolonialistiskehierarkier der norske institusjoner i kraft avsine maktposisjoner fremmer seg selv someksperter i problemstillinger som angårsamene.

Ikke nok med det, i januar 2008 foresloStjernø-utvalget (NOU 2008:3) at alle høg-skoler i Norge skal legges inn under univer-sitetene slik at man vil ende opp med kun 8-10 større universiteter. I henhold til detteforslaget vil Samisk høgskole bli lagt inn underUniversitetet i Tromsø. Steinar Pedersen,rektor ved Samisk høgskole, uttalte på SámiRadio den 21. januar 2008 at dette ville med-føre stans i prosessen med å få Samisk høg-skole akkreditert som en institusjon for høyere samisk utdanning og forskning. Hanfortsatte med at Samisk høgskole er deneneste institusjonen for høyere utdanning ogforskning som ivaretar og fremmer samiskspråk og at den dermed er en av de viktigsteinstitusjonene for videreføring av språk ogkultur i Sápmi og de nordiske landene. Somvi vet har Samisk høgskole allerede et styreog en administrasjon bestående av personerfra Finland, Norge og Sverige, og institusjonenhar en fellessamisk tilnærming til undervisningog forskning. Pedersen viste til det andrealternativet som Stjernø-utvalget også haddevurdert, nemlig at Samisk høgskole skullevidereutvikles til en nordisk samisk ut-dannings- og forskningsinstitusjon; dvs. etsamisk universitet. Dermed ville det blimulig for institusjonen å videreføre sin rolle og unike kompetanse som en samisk


112

institusjon.Hva viser så de ovenstående eksemplene

angående samers mulighet til å fremme sinemål innen området høyere utdanning ogforskning? ILO-konvensjonen, som Norgehar ratifisert, styrker urfolks rett til å delta iutarbeidelse av utdanningsprogram for å ivareta deres særlige behov. I praksis kankonvensjonen tolkes dit hen at samer bosatt iNorge bør har rett til å utforme sin lærer-utdanning slik at den dekker deres særligebehov. Maori-folket i New Zealand har jobbet mot et lignende mål (se TuhiwaiSmith 1999). I praksis gjennomføres ikke tiltakene i samsvar med ILO-konvensjonen –og lærerutdanningen er et godt eksempel pådette. Utviklingen her minner om hva somskjedde i forbindelse med utarbeidelsen avsamiske læreplanverk, nemlig at samene ikkeble involvert i arbeidet fra starten av, og atSametinget, eller Samisk høgskole som i dette tilfellet, stadig må insistere og påminnemyndighetene om at samene faktisk har egnesynspunkter som skal tas hensyn til.

Paragraf 1-5 i Lov om universiteter oghøyskoler sikrer institusjonenes faglige frihetog ansvar (UH- loven 2005). Loven fastslår atuniversiteter og høgskoler skal fremme ogverne om akademisk frihet, og at de ikke kangis pålegg eller instrukser om innholdet iundervisning og forskning. De har ellers retttil å utforme sitt eget faglige og verdimessigegrunnlag innenfor de rammer som er fastsatti eller i medhold av lov. Denne akademiskefriheten gir Samisk høgskole større anledningtil å utforme sitt eget innhold enn samiskeinstitusjoner for utdanning på andre nivå.Men det finnes imidlertid rammevilkår ogregelverk som legger føringer og hindrersamisk selvbestemmelse, slik som eksempletmed lærerutdanningen.

Samisk høgskole ble opprinnelig opprettetfor å sikre samene en mulighet til å fremmesitt språk og sin kultur, men staten respektererdette grunnprinsippet bare sporadisk. Tilsyne-latende blir arbeidet med å fremme samiskhøyere utdanning og forskning nedvurdert,og forvaltningen representert ved Kunn-skapsdepartementet har tungt for å opptre isamsvar med statens egen samepolitikk. Vitrenger en institusjon for høyere utdanningsom ivaretar og fremmer det samiske sam-

funnets kollektive målsetninger og behov ogsom begeistrede enkeltpersoner til å enga-sjere seg i det samme. Samenes akademiskefrihet og selvbestemmelse er svært begrenset– og i de fleste tilfeller blir deres interesserog behov definert av ikke-samer.

Samisk kontroll over egen utdanningOvenfor har vi sett på samenes målsetningernår det gjelder selvbestemmelse innenutdanningspolitikken og hvordan internasjo-nale instrumenter og nasjonale lover og ordninger støtter opp om dette. Vi har tatt ibruk en skala for å vurdere i hvor stor gradsamene har kontroll i utdanningspolitiskespørsmål og i hvor stor grad de har makt til åfremme egne synspunkter innenfor de nær-værende systemene. Skalaen består av femnivåer, hvor den første representerer rettentil selvbestemmelse, den høyeste graden avegenkontroll, nivå to retten til å bli konsultert,nivå tre retten til å delta, nivå fire retten til åkomme med uttalelser og det siste nivåetden svakeste graden av egenkontroll, nemligtaushet.

Rett til selvbestemmelse innebærer atsamene har en juridisk rett til å bestemme ogfremme utdanningssaker som berører dem.Kravet om en slik rett ble først fremmet avSamerådets samekonferanser og senere avSamisk parlamentarisk råd, et samarbeids-organ i regi av de nordiske sametingene. Pånordisk regjeringsnivå blir samenes rett tilselvbestemmelse klarest anerkjent i utkastettil samekonvensjon (2005) som ble utarbeidetav sametingene og regjeringene. Dette kon-vensjonsforslaget er nå sendt ut på høring.

Internasjonalt inneholder FNs ILO-konvensjon nr. 169 – som Norge ratifiserte i1990 – flere verktøy som samene kan benyttetil å gjøre krav på selvbestemmelse. I hen-hold til jurist J. B. Henriksen vektlegger ILO-konvensjonen sambestemmelse med statenei større grad enn selvbestemmelse (2007). Påtross av dette har denne konvensjonen bidratttil at samiske rettigheter har blitt anerkjentog fremmet innen utdanningssektoren.

På nåværende tidspunkt kan Sametingetutøve selvbestemmelse når det gjelderundervisning på samisk og læreplanene forfaget samisk. Denne retten er hjemlet i Norgesgrunnlov (§ 110a), sameloven (1987) og dens


113

språkregler (1990) samt opplæringslova(1998). I henhold til opplæringslova harSametinget også rett til å fastsette det samiskeinnholdet i det nasjonale læreplanverket.Dette er den grad av selvstyre samene kanutøve på det nåværende tidspunkt.

På den internasjonale arena er imidlertidurfolkserklæringen som ble vedtatt av FNhøsten 2007 det sterkeste instrumentet forurfolks rettigheter og selvbestemmelse.Urfolkserklæringens artikkel 14 fastslår iklare ordelag at urfolk har rett til å etablereog kontrollere egne utdanningssystemer såvel som rett til å opprette og kontrollere egneutdanningsinstitusjoner. Når man sammen-ligner urfolkserklæringen med ILO-konven-sjonen, innebærer sistnevnte større statligeforpliktelser for Norge enn urfolkserklæring-en. FN erklæringen er likevel forpliktende forde stater som har fremmet og anerkjenterklæringen. Vi kan derfor forvente at denordiske landene vil utforme en ny urfolks-politikk, også hva gjelder samisk selvbe-stemmelse på utdanningssektoren.

Retten til å bli konsultert innebærer atsamene har rett til forhandle med regjeringenom saker som berører dem direkte. I slikesaker skal de statlige myndigheter; regjering-en, departementene og organer underlagtdem, og Sametinget komme til enighet omtiltakene som det forhandles om. Den norskestat etablerte konsultasjons prosedyren i2005, som innebærer at forhandlingene skjermellom to likeverdige parter. Retten til for-handlinger ble vedtatt på grunnlag av enkongelig resolusjon, og avtalen ble under-tegnet av Sametingets president og kommunal-og regionalministeren den 11. mai 2005 oggodkjent av Sametingets plenum i juni 2005.Retten til forhandlinger kom som et resultatav artikkel 6 i ILO-konvensjonen, som fast-slår at urfolk har rett til å bli konsultert isaker som kan få direkte betydning for dem(http://www.samediggi.no).

Med bruk av dette forhandlingssystemetsøker regjeringen og Sametinget å sikre attiltak blir iverksatt på en hensiktsmessigmåte, og de er også enige om at prosedyrenefor hvordan disse konsultasjonene skalgjennomføres vil bli benyttet som grunnlagfor forhandlinger mellom statlige myndig-heter og Sametinget. Disse forhandlinger

gjelder tiltak som skal iverksettes av regjering-en, departementene, deres underavdelingerog organer under dem. Formålet med for-handlingssystemet er «å bidra til at statenrent praktisk kan oppfylle sin forpliktelse imedhold av folkeretten til å konsultereurfolk, sikre statlige myndigheter og Same-tinget mulighet til å komme til enighet nårman vurderer lover eller tiltak som vil kunneberøre samene direkte eller sikre statligemyndigheter og Sametinget mulighet til åutvikle et partnerskapsperspektiv som vilstyrke samisk kultur og samfunn og fremmeden generelle forståelsen av det samiske sam-funns situasjon og utviklingsbehov»(http://www.samediggi.no). Konsultasjons-retten gir Sametinget mulighet til å nærmeseg målet om selvbestemmelse.

Sametingets Opplæringsavdeling har hattmøter med Kunnskapsdepartementet medhenvisning til retten til å bli konsultert. For-handlinger har vært konsentrert rundt det åkomme til enighet om bruken av visse ord idet samiske læreplanverket. Et eksempel påen slik konsultasjon var møtet som bleavholdt 26. juni 2007 og som gjaldt brukenav begrepet «å kolonisere». Departementetvar av den oppfatning at begrepet ikke varegnet for læreplanen i historie ettersombegrepet kan oppfattes på så mange måter. Ihenhold til departementet var det upassendeå benytte et begrep som kunne assosieresmed at man ved krig har erobret andre folkslandområder (Sametinget 2006). Sametingetville imidlertid ikke gi seg i denne saken, ogdepartementet godkjente bruken av begrepet.

En gjennomgang av konsultasjonsproto-kollen viser at tema for forhandlingene varbruken av enkeltbegreper og fortolkningenav samisk historie. Den viser også at Kunn-skapsdepartementet opptrer som overfor-mynder, t som ekspert på historie, som øverstemyndighet og som spesialist på fagtermer ogressursbehov. Disse forhandlingene handlernesten alltid om detaljer og bidrar ikke pånoe vis til slik utvikling og styrking av samiskinnflytelse som konsultasjonsavtalen skulleivareta. Dersom konsultasjonene og forhand-lingene hadde vært i tråd med avtalensintensjoner, ville de omhandlet retten til selvå få utforme hele det samiske læreplanverket.Til syvende og sist handler det om at samisk


114

fagekspertise bruker tid og krefter på trivielleaktiviteter slik at de ikke får tid til å fremmede store prinsipielle sakene.

Retten til å delta innebærer en rett til å bliinvolvert under arbeidet med å utarbeide lov-givning, planer og prinsipper som skal gjeldeinnen utdanningssektoren. Dette systemet –som er basert på ILO-konvensjonens syn påmedvirkning – kan innebære reell innflytelse,men det er ingen garanti for at dette vil væretilfelle. Statsadministrasjonen ivaretar gene-relt denne retten, og det er på dette grunnlagat samene har fått anledning til å delta i pro-sessen med å utarbeide læreplanverk.Gjennom Sametinget får samene delta i ut-arbeidelse av lovgivning, planer og prinsipperfor utdanningssektoren, og det kan bety enreell innflytelse på dette området. Det erimidlertid ingen garantier for at denne rettenalltid praktiseres og heller ikke at den blirvidereført ettersom retten ikke er nedfelt ilovverket. Og problemet med retten til å delta er at realiseringen av samiske mål alltidvil være avhengig av politisk vilje.

Retten til å komme med uttalelser innebærerat Sametinget og andre samiske institusjonerblir invitert til å komme med uttalelser omtiltak igangsatt av regjeringen, departemen-tene, direktoratene og organer underlagt dem.Dette betyr imidlertid ikke at disse uttalelsenevil bli tatt hensyn til når den endelige beslut-ningen skal tas. Retten til å uttale seg girbegrenset innflytelse som ikke står i forholdtil den store arbeidsinnsats som dette krever.Slik sett er det å ødsle med det samiske sam-funnets ressurser istedenfor å bruke dem påå bygge opp de institusjoner og ordningersom fremmer det samiske. Hvorvidt retten til åkomme med uttalelser resulterer i noen reelleffekt er uklart, ettersom dette vil væreavhengig av vedtak som blir fattet av andreenn samene selv.

Taushet representerer også en analyse nivåpå skalaen og innebærer at myndigheteneikke er interessert i – eller oppmerksom påbehovet for – å involvere samene i saker somangår dem. Reform 97 (L97S) og Kunnskaps-løftet (L06S) er gode eksempler på nettoppdette fordi Sametinget opprinnelig ikke bleinvitert til å delta i arbeidet med reformene.Årsaken til tausheten er at loven ikke ekspli-

sitt angir at samene har rett til et eget lære-planverk. Et lignende eksempel er rapportenom samisk lærerutdanning (2000) som Stortinget ikke har behandlet i det hele tatt.Taushet representerer en form for institusjo-nalisert vold som mange stater i lang tid harrettet mot minoriteter og urfolk.

En analyse av disse forskjellige nivåene forsamisk beslutningsmyndighet viser tydelig atselvbestemmelse gir de beste vilkår når manskal utvikle et samfunn på egne premisser. Jolenger ned på nivåene vi kommer, jo merfjerner vi oss fra retten til selvbestemmelseog desto mer ødsler vi av vår begrensedeenergi og våre knappe ressurser. Når samenedeltar i beslutningsprosesser på et laveremedvirkningsnivå, har dissehovedsakeligblitt initiert med grunnlag i myndighetenesegne interesser - og samenes behov er sjeldenen prioritet. Dermed kan myndighetene fast-sette egne vilkår for alle forhandlinger ogdefinere hva som utgjør viktige saker.

Forskeren Graham Smith fra maori-folkethar med rette anbefalt at urfolk må være påvakt mot og lære seg å motstå «distraherendepolitikk» (Smith 2003: 3). I mange situasjonerer myndighetenes ærendå oppholde urfolkved å gi dem mange slags trivielle oppgaverå løse slik at de blir forhindret fra å fremmeog utvikle egne saker. Vi kan også stillespørsmål ved om Sametinget nå har fått såmange administrative oppgaver at det ikkefår tid til å jobbe fram de viktige utviklings-tiltak og realisere målet om selvbestemmelsefor samene.

Forslag til styrking av selvbestemmelseinnen samisk utdanningVi har sett at det overordnede målet for densamiske utdanningspolitikken er at sameneselv skal kunne bestemme over sin utdanning iet fellessamisk perspektiv uten hensyn tillandegrenser. Dette innebærer at samene fåranledning til å etablere, kontrollere og utviklefelles utdanningsinstitusjoner på alle nivå, frabarnehager opp til institusjoner for høyereutdanning samt et felles læreplanverk i samsvar med sin kultur og sine tradisjoner.Dersom vi får muligheten til å gjøre dette, vilvi oppnå Samisk parlamentarisk råds mål-setninger: fellesmål for utdannelse samt felles læreplaner og skolemateriell for de


115

samiske skolene i Norden.Hvilke forandringer er så nødvendige for å

oppnå dette innen utdanningssektoren?For det første må retten til selvbestem-

melse nedfelles i lovverket. Denne retten kanikke være avhengig av individers eller gruppersgode vilje, det være seg i den politiske ellerforvaltningsmessige sfære. Dagens norskeopplæringslov sikrer ikke Sametinget rett tilå bestemme innholdet i den samiske skolen,og dermed er det nasjonale læreplanverketnormen når nye læreplaner skal utarbeides.Situasjonen er den samme i Sverige og Finland.

En større grad av selvbestemmelse inne-bærer at sametingene må bli tilført mer makt,tilsynsmyndighet og ressurser (se Aikio-Puoskari 2006: 112-115). I Norge har foreksempel hvert fylke en utdanningsdirektørunderlagt Kunnskapsdepartementet somogså fører tilsyn med de samiske skolene. Ihenhold til ILO-konvensjon nr. 169 børdepartementets styring over utdannings-sektoren begrenses til fastsettelse av noen fåminimumsstandarder sammen med Same-tinget.

Vi har ikke vurdert graden av selvbestem-melse på kommunalt, organisasjonsmessigog institusjonelt nivå. En mulighet er at dissenivåene i fremtiden kan få kontroll over eteget forvaltningsnivå, men at utdannings-institusjoner med ansvar for samisk utdanningblir underlagt en tilsynsmyndighet utpekt avSametinget. En slik overføring av myndighetvil kreve en styrking av Sametingets kapasitetog kompetanse.

Som ledd i realiseringen av samisk selvbe-stemmelse innen utdanningssektoren må statene harmonisere sin opplæringslovgivning.Samisk parlamentarisk råd bør få ressurserog myndighet til å kontrollere og iverksettespesifikke tiltak som vil sikre samene selvbe-stemmelse på dette området. Et av de viktigstetiltakene vil være opprettelsen av et fellessamisk universitet som kan tilføre nødvendigsamisk kompetanse til personale på alle skolenivåer. Det vil være vanskelig å dekkeutdanningsbehovet på lavere skolenivå dersomvi mangler en egen institusjon for høyereutdanning.

Den siste Samekonferansen understreketat samene må kunne delta i arbeidet med årealisere og fremme egen selvbestemmelse på

en effektiv måte. Konferansens erklæringerbærer bud om at samene ikke lenger erobjekter, men subjekter som aktivt fremmeregne saker. Det samme utgangspunktetunderstrekes også av Graham Smith når hanskriver om maori-folkets kamp for selvbe-stemmelse (2003). Samekonferansen harogså fremhevet at tradisjonell kunnskap ogferdigheter er bærende bjelker i den samiskekulturen. Disse samiske bærebjelkene må for-valtes og forankres i et samisk utdannings-system og de må utgjøre selve grunnlaget forarbeidet med å oppnå selvbestemmelse Somet skritt i riktig retning bør Samisk parla-mentarisk råd begynne arbeidet med å etablere et felles samisk system for lærerut-danning, ettersom det tiltaket vil være realis-tisk å få etablert i løpet av kort tid. Det vilogså imøtekomme et behov som det samiskesamfunnet sårt trenger og som det hastermed å få på plass.

Bibliografi:Aikio, Esko 2006: Saamelaisten

kulttuuri-itsehallinnon kehittäminen. Finsk oversettelse av Sulo Aikio.http://www.samediggi.fi.

Aikio-Puoskari, Ulla 2006: 2002: Foredrag påSaariselkä læreplankonferanse.

– 2006: Raporta sámeoahpahusas Davviriikkaid vuoððoskuvllain. Davviriikkalaš veardádallan oahpahusavuoððoeavttuid perspektiivvas. Anár: Samisk parlamentarisk råd, Sametinget i Finland.

Álgoálbmotjulggaštus 2007 = FNs erklæringom urfolks rettigheter. 61. sesjon. Punktnr. 68. Rapport fra Menneskerettighets-rådet. 7. September 2007. http://www.galdu.org.

Balto, Asta 2000: Bakgrunn og kort historikk– Reform 97 Samisk. Upublisert manu-skript.

– 1992: ForedragsnotaterEidheim, Harald; Henriksen, Georg; Mathie-

sen, Per og Thuen, Trond 1985: Same-rettsutvalgets innstilling. Likeverdet, vel-ferden og rettferdigheten. I Nytt norsktidskrift, 2/1985.

Henriksen, John B. 2007: Det samiska folketsrätt till självbestämmande. Bakgrunds-


116

material för den nordiska samekonventio-nen. Gáldu Čála. Tidsskrift for urfolks rettig-heter nr. 3/2007; Nordisk samekonvensjon:Menneskerettigheter, selvbestemmelses-retten og andre sentrale bestemmelser, 52-96.

Hirvonen, Vuokko 2003: Mo sámáidahttitskuvlla? Sápmelaš oahpaheaddjiid oainnutja sámi skuvlla ollašuhttin. Reforpma 97evalueren (Utgitt på engelsk med tittelen«Sámi Culture and the School: Reflectionsby Sámi Teachers and the Realization ofthe Sámi School). Samisk høgskole/Norgesforskningsråd. Kárášjohka: Čálliid Lágádus.

Hoëm, Anton 2004: Etnopolitikk og statsfor-valtning. Samisk høgskole/Sámi allaskuvla.Aasen, Petter; Foros, Per Bjørn og Kjøl,Per (red.): Pedagogikk og politikk. Festskrifttil Alfred Telhaug i anledning 70 årsdagen25. sept. Oslo: Cappelen Akademisk forlag.332-245.

Høgmo, Asle og Pedersen, Paul 2004: Kamp,krise og forsoning. Norut Samfunn.

ILO-soahpamuš = ILO-konvensjon nr. 169om urfolk og stammefolk i selvstendigestater. Vedtatt 1989. Oslo: Kommunal- ogregionaldepartementet.

Innst.S. nr 12 (2002-2003): Om høyeresamisk utdanning og forskning. Innstilling

fra kirke-, utdannings- og forsknings-komiteen om kvalitetsreformen.

L97S = Det samiske læreplanverket for den10-årige grunnskolen. . Oslo: Kirke-,utdannings- og forskningsdepartementet.

L06S = Máhttolokten sámi oahppoplána-buvttus. Kunnskapsløftet Samisk. SámiOahpponeahtta/Samisk læringsnett.http://www.skolenettet.no.

M87 = Mønsterplan for grunnskolen. 1987.Oslo: Aschehoug.

Magga, Ole Henrik 1999: Den samiske lære-planen - en arbeidsulykke? Arntzen,Arthur; Nergård, Jens-Ivar og Norderval,Øyvind (red.): Sin neste som seg selv. OleD. Mjøs 60 år 8. mars 1999. Tromsø: Universitetsbiblioteket i Tromsø.

NAČ = Norgga álmmolaščielggadeamit/Norges offentlige utredninger.

NOU 2000:3: Sámi oahpaheaddjioahppu –iešguđetlágan máhttovieruid gaskkas.Rapport om samisk lærerutdanning.

NOU = Norges offentlige utredninger/Norgga almmolaš čielggadeamit.

NOU 2000:14 = Mjøs-utvalget 2000: Frihetmed ansvar. Om høgre utdanning ogforskning i Norge.

NOU 2001:34: Samiske sedvaner og retts-oppfatninger - bakgrunnsmateriale for


117

Samerettsutvalget. NOU 2008: 3 = Stjernø-utvalget 2008: Sett

under ett - ny struktur i høyere utdanning. OL 1998 = Oahpahusláhka. LOV 1998-07-17

nr 61: Lov om grunnskolen og den vidare-gåande opplæringa (opplæringslova).http://www.lovdata.no.

R112/04 = Sámediggeráđđi 2004. Samiskparlamentarisk råd. http://www.samediggi.no

R113/04 = Sámediggeráđđi 2004. Samisk par-lamentarisk råd. http://www.samediggi.no

L97 = Læreplanverket for den 10-årigegrunnskolen. 1997. Oslo: Kirke-, utdan-nings- og forskningsdepartementet.

L97S = Det samiske læreplanverket for den10-årige grunnskolen. 1997. Oslo: Kirke-,utdannings- og forskningsdepartementet.

Said, Edward W. 1978 (1995): Orientalism.New York: Vintage Books, RandomHouse.

Sametinget 1993: Utredning om organiseringav den samiske utdanningssektoren. Fremlagt 7. oktober 1993. Kárášjohka: Sametinget.

Sametinget 1994: Ny organisering av utdan-ningssektoren. Referat fra Sametinget iplenum (3/1994). Kárášjohka: Sametinget.

Sametinget 1999: Organisering av Sametingets arbeid med utdanningssaker.Referat fra Sametinget i plenum (2/1999).Kárašjohka: Sametinget.

Sametinget 2002: Sámediggeplána 2002-2005. Virksomhetsplan for Sametinget2002-2005 http://www.samediggi.no

Sametinget 2006: Konsultasjon mellomkunnskapsdepartementet og Sametinget23.06.06. Likeverdige parallelle læreplanerfor kunnskapsløftet: samiske, pulje 1. Protokoll. Kárášjohka: Sametinget.

Sámekonvenšuvdna 2005: DavviriikkaidSámekonvenšuvdna/Nordisk Samekon-vensjon. Utkast fra finsk-norsk-svensk-samisk ekspertgruppe. Oppnevnt 13.november 2002. Avgitt 26. oktober 2005.http://www.galdu.org.

Sámelága giellanjuolggadusat 1990 = Samiskspråk, tilføyelse 21.12.1990 nr. 78.

Sámeláhka 1987= Sámeláhka nr. 56. Lov omSametinget og andre samiske rettsforhold(sameloven).

Sámi oahpahusráđđi 1982: Brev fra Samiskutdanningsråd (7.6.1982) til Finnmark distriktshøgskole. Guovdageaidnu.

Sámi Parlamentáralaš Ráđđi 2006: Doaibma-plána 2006-2007. Samisk parlamentariskråd, virksomhetsplan for 2006-2007.http://www.samediggi.fi.

Sámiráđđi 2004a: Sámeráđi politihkalaš pro-grámma. Politisk program for Samerådet.Samerådets 18. konferanse Honningsvåg(Áváhki), Norge. http://www.saamicouncil.net.

Sámiráđđi 2004b: Cealkámuš Sámi Alla-skuvlla birra. Resolusjon om Samisk høg-skole. Samerådets 18. konferanse Honningsvåg (Áváhki), Norge.http://www.saamicouncil.net.

Scarfe, D. R. og Lang, H. R. 1990: IndigenousTeacher Education in Canada and the Circumpolar North. Bestilt av YukonDepartment of Education gjennomSaskatchewan Instruction Developmentand Research Unit på University of Regina.

Smith, Graham Hingangaroa 2003: Indige-nous Struggle for the Transformation ofEducation and Schooling. Hovedtale påAlaska Federation of Natives (AFN) Con-vention. Anchorage, Alaska, USA.

SPR = Sámi Parlamentáralaš Ráđđi. Samiskparlamentarisk råd.

SPR 2005= Erklæring vedtatt av den førsteSameparlamentariker-konferansen i Jokk-mokk, Sverige, 24. februar 2005.http://www.samediggi.fi.

St.meld. nr. 34 (2001-2002): Kvalitehttaoðastus alit sámi oahpu ja dutkama birra. Stuorradiggediedáhus.Stortingsmelding: Kvalitetsreformen Omhøyere samisk utdanning og forskning.

Stavenhagen, Rodolfo 2007: Adoption ofDeclaration on Rights of Indigenous Peoples a historic moment for humanrights, UN expert says. Pressemelding fraFN, 14. September 2007.


118

168 Artikkelen er skrevet på engelsk; det tas forbehold om at det kan være mindre forskjeller mellom originalteksten og den norske oversettelsen. 169 Et godt eksempel på dette er debatten i Kanada angående urfolks rettigheter i henhold til "Constitution Act" (tillegg til grunnloven) sett i sammen-

heng med rettighetene til urfolkskvinner etter "Canadian Charter of Rights and Freedoms" (en del av dette samme grunnlovstillegget) (se, f.eks.Moss 1990; Krosenbrink-Gelissen 1991; Nahanee 1993; Green 2001; 2000; 2003).

170 Monture tar opp hvordan hun selv har medvirket til ikke å inkludere kjønnsrelevante analyser, og at det var først nylig at hun innså dette under endiskusjon mens hun turnerte med sin siste bok.

Tuhiwai Smith, Linda. 1999: DecolonizingMethodologies. Research and IndigenousPeoples. London: Zed Books.

Univl. 2005 = Lov om universiteter oghøgskoler.

VL = Suoma vuoððoláhka/ Suomen perustuslaki (731/1999). Den finskegrunnloven.

Vuođđoláhka 1988= Vuođđolága paragráfa110a sámiid vuoigatvuoðaidbirra/Sameparagraf 110a i grunnloven(1988:61), Norge.

3.11 Dr. Rauna Kuokkanen168

Den mangefasetterte kamp for selv-bestemmelse i globaliseringens tidsalder

— En analyse fra et feministiskurfolksperspektivAv Rauna Kuokkanen, PhD

Internasjonal konferanse om samiskselvbestemmelse4.–6. feb. 2008 Alta, Norge

InnledningDe senere år har urfolkskvinner over heleverden kommet med rettmessig kritikk rettetmot eksisterende selvstyrestrukturer. Deanklager i økende grad dagens selvbestem-melsesmodeller for å være kopier av hoved-kulturens strukturer som ikke ivaretarkvinner og viderefører manglende likestil-ling. Disse kvinnene hevder at den enestehensiktsmessige måten for etablering avlevedyktige autonome rammevilkår forurfolk, er gjennom modellene basert på verdier som gjensidighet og innbyrdesavhengighet i urfolkenes verdenssyn og filosofier. Urfolkskvinner spiller også enavgjørende rolle i arbeidet med å opprett-holde og kultivere praksis, systemer, kunn-skapsbaser, verdisyn, språk og lærings-modeller – aspekter som den nylig vedtatteFN-erklæringen om urfolks rettigheter søkerå ivareta. Denne artikkelen tar opp den kritikk og de uttrykk for autonomi og suvere-nitet som urfolkskvinner bidrar med. I artik-kelen rettes det også kritikk mot den globalemarkedsøkonomiske logikk som ofte liggerunder og driver dagens selvbestemmelses-modeller og strukturer, og det presenteres et

alternativt paradigme for konseptualiseringav selvbestemmelse med utgangspunkt irelasjonsbasert autonomi. Mot slutten avartikkelen går jeg også inn på den kontekstsom gjelder for samisk selvbestemmelse meden kortfattet analyse av hvilken effekt vel-ferdsstatens ideologi vil ha på implemente-ringen av samenes kollektive rettigheter.

Et slikt fokus er relevant av mange grunner.Den første er at de fleste betraktningeromkring urfolks selvbestemmelse, autonomiog styringsmodeller enten overser eller glatterover de bekymringer, behov og kritikker somuttrykkes av urfolkskvinner og deres organi-sasjoner. Med unntak av i de sammenhengerog rom som er særlig beregnet for urfolks-kvinner, er det sjelden man får høre hvaurfolkskvinner sier, trenger, ønsker, mener ogkrever angående hvordan retten til selvbe-stemmelse skal realiseres i deres samfunn.Dette tomrom har lenge vært basert på endikotomisk ideologi som betrakter kvinnersindividuelle rettigheter som uforenlige og ikonflikt med urfolks kollektive rettigheter.169

Men som den juridiske eksperten Patricia A.Monture fra mohawk-folket spør (2004, 43),«hvordan kan vi snakke om selvstyrerelasjoneruten å ta et grundig oppgjør med dagenskjønnsbaserte utestenging?» 170

Den andre er at urfolkskvinner spiller enavgjørende rolle ved utarbeidelse av autonomi-modeller som ikke kun er en kopi av patriar-kalske, hierarkiske strukturer, som ofteviderefører en marginalisering og under-trykking av deler av samfunnet. Urfolks-kvinners rettmessig kritikk av eksisterendeselvstyremodeller må tas på alvor dersomurfolks autonomi skal bli noe annet enn baretomt snakk. Den voldelige realitet somurfolkskvinner står overfor i sine egne samfunn og utenfor, er direkte relatert tilhvorvidt urfolkssamfunnene vil overleve.Urfolkskvinner spiller også en avgjørenderolle i arbeidet med å opprettholde og kultivere praksis, systemer, kunnskapsbaser,verdisyn, språk og læringsmodeller – aspektersom for eksempel den nylig vedtatte FN-erklæringen om urfolks rettigheter søker åivareta.

Den tredje grunnen er at urfolkskvinnerrepresenterer selve kjernen i den spenningsom finnes mellom kollektiv og individuell


119

autonomi. Urfolkskvinner er sentrale i kampen for kollektiv selvbestemmelse forderes egne folk og samfunn, men mange harpåpekt at dette ikke kan skje på bekostningav deres individuelle autonomi og handlings-frihet. Kollektiv autonomi kan ikke overstyreden enkelte urfolkskvinnes samfunnsmessigeeller familiære sikkerhet eller velvære.

BakgrunnDet er svært viktig å anerkjenne at urfolkstap av kollektiv autonomi og urfolkskvinnerstap av individuell autonomi historisk sett hargått hånd i hånd. Denne prosessen er et resultatav den kapitalistiske markedsøkonomi somhar skapt avhengighet. Av den grunn kreverutarbeidelse av gode, levedyktige modellerog strukturer for urfolks autonomi ikke bareen grundig analyse med et kjønnsperspektivog kritikk av patriarkalske maktrelasjoner,men også kritikk av den globale markedsøko-nomiske logikk som ofte utgjør et element idagens selvbestemmelsesmodeller og strukturer.

Urfolk ble tvunget inn i avhengighet oginnlemmet i den globale økonomien delvisgjennom handel. I noen tilfeller gikk urfolkinn i handelsrelasjoner av egen fri vilje, menofte skjedde det gjennom tvang ved at deressamfunns landområder og ressurser stod påspill (Porter 1996). Richard White argumen-terer med at kreditt og alkohol var de tokraftigste virkemidlene som underminertemange urfolks økonomiske og politiske auto-nomi i Nord-Amerika (White 1983, 318-19).Dette resulterte i materielle, politiske ogsosiale forhold hvor utøvelse av selvbestem-melse ble svært vanskelig. Når selvbergingble byttet ut med handel og deling, gave-praksis og gaverelasjoner med markeds-utveksling, førte dette til et sammenbrudd itradisjonell næringsvirksomhet, tap av kollektiv og individuell autonomi, sult, fattig-dom og økologisk ubalanse i mange urfolks-samfunn (f.eks. rovjakt på grunn av handel)(White 1983; Becker 2004, 47). «Tradisjonelle»økonomiske systemer preget av et selvbergings-perspektiv blir fortsatt motarbeidet av bådeden politiske og økonomiske elite av mangegrunner, bl.a. fordi dette er noe som de ikkehar kontroll over: «landområder som brukesfor selvberging er ikke tilgjengelige for mar-kedet» (Bedford og Irving-Stephens 2001, 13).

Dagens kontekstEn av hovedgrunnene til at urfolk over heleverden kjemper for større autonomi er deresønske om å kunne stoppe den globale økono-miens destruktive innvirkning på deres liv,næringsveier, samfunn og kulturarv, noe sominnebærer en trussel mot muligheten til åutøve tradisjonelle næringsveier og opprett-holde urfolks egne sosiale og kulturelle insti-tusjoner (se f.eks. Gedicks 1993; LaDuke1999; Scott 2001; LaDuke 2002; Guissé 2003;Howard 2003; WGIP (FNs arbeidsgruppe forurbefolkninger) 2003; Urfolks- og globalise-ringsprogram 2003; Blaser, Feit et al. 2004;Niezen 2004; Stewart-Harawira 2005; Mander og Tauli-Corpuz nd; Washington,Rosier et al. 2006). En rekke former for ut-nyttelse som skyldes den globale økonomienberører urfolkskvinner og deres rettigheter isærlig grad. Det er som regel urfolkskvinnenesom må bære de største byrdene som følger avødeleggelsen av urfolks økonomiske systemer,økt utflytting og andre negative effekter avmultinasjonale selskapers globaliseringsvirk-somhet (Asia-Pacific Forum on Women1998; Vinding 1998; Barrón 1999; Tauli-Corpuz 2001; M’Closkey 2004).

Utfordringen for urfolk i dag er hvordande skal utvikle levedyktige modeller forurfolks autonomi i en tid preget av globalise-ring som søker å fjerne alle sperringermellom økonomiske systemer. Uten tilgangtil og kontroll over landområder er det sværtvanskelig å leve i samsvar med andre styrings-sett og økonomiske modeller enn de dominerende kapitalistiske. Dersom styres-maktene i det hele tatt er interesserte i åavklare krav knyttet til landområder, er detsom regel kun fordi de ønsker «å skape tryggevilkår for investeringer og beskytte ‘tredje-partsinteresser’ (dvs. eiendom ikke tilhørendeinnfødte)» (Green og Voyageur 1999, 146).Styresmaktene er ikke interessert i å støttenaturalhusholdning basert på alternative verdier som bærekraftig utvikling og trivsel ilokalmiljøet.

I debatten om og kampen for urfolks auto-nomi blir kvinners bekymringer og priorite-ringer generelt satt på vent for å tas opp«senere». Urfolkskvinner som krever opp-merk-somhet rettet mot deres politiske eller


120

samfunnsøkonomiske marginalisering ogforskjellige former for vold i deres egne sam-funn, gis noen ganger følelsen av å være uri-melige. «Senere» er imidlertid en «patriar-kalsk tidssone» som ofte medfører at kvinnergår glipp av politiske og andre typer mulig-heter med fare for at de blir satt mange år til-bake i tid (Enloe 2004, 215). Når man tar ibetraktning den mannlige sjåvinisme og depatriarkalske maktrelasjoner som finnes i defleste av dagens urfolkssamfunn, kan«senere» også innebære at urfolkskvinnerikke vil overleve på grunn av den vold deutsettes for i deres lokalmiljø og i resten avsamfunnet (Smith 2005).

Urfolkskvinner rundt om i verden blirutsatt for urovekkende mye vold, og det erkun i den senere tid at offentligheten harkrevd større fokus på dette og konsentrertinnsats for å håndtere krisen (Amnesty Inter-national 2004; 2007; Moses 2007; Haven2007). Det er derfor svært viktig å vurderemodeller og ideer om autonomi basert på enforståelse som tar hensyn til urfolkskvinnersbekymringer og omstendigheter. Autonomi-strukturer som ikke ivaretar hensynet tilkvinners manglende likestilling på en grunn-leggende måte, vil sannsynlig «videreføremanglende likestilling ved å fremdyrke for-hold med overordnede og underordnedeposisjoner» (Nash 2001, 245). MargaritaGutiérrez og Nellys Palomo hevder at det«ikke vil bli autonomi for noe folk dersomkvinnene, som utgjør halvparten av folkene,fortsatt blir undertrykket og mangler egenautonomi!» (Gutiérrez og Palomo 2000, 79).

Mange urfolkskvinner mener i tillegg atdagens modeller for urfolks suverenitet kuner en kopi av maskulinistiske og patriarkalskepolitiske strukturer og ideologier (Monture-Angus 1995; Eikjok 2000; Green 2004; Mihesuah 2003; Smith 2005; Denetdale 2006).I mange tilfeller er urfolkskvinner ikke like-stilte når det gjelder politisk evne til å påvirkeavgjørelser angående saker som er direkterelatert til deres liv og trivsel (Green og Voyageur 1999; Asia-Pacific Forum onWomen 1998; Napoleon 2005). Dette gjelder

også i dagens samiske samfunn og innenforsamisk politikk. Det nye kvinneflertallet i detnorske Sametinget, selv om dette er en viktigbegivenhet, vil ikke automatisk garantere enpolitisk praksis eller prosesser som vil opp-heve eller utfordre de patriarkalske strukturer,prioriteringer og politiske prosesser. I dagenssamiske og andre lokale organisasjoner ogpolitiske prosesser viser dette seg blant annetgjennom en praksis med trivialisering og dis-kriminering av kvinner. Som regel er dennepraksis svært spissfindig og vanskelig å av-sløre som diskriminering (f.eks. vitser oginsinuasjoner), men som påpekt av feminis-tiske akademikere, fungerer de som sterkekontrollmekanismer (f.eks. Enloe 2004: 5;Plumwood 1993).

Kvinnelige samiske politikeres perspektiverog forsøk på å delta i den politiske debatt blirtrivialisert, særlig når det aktuelle emnet blirregnet å ligge inn under den ‘mannlige sfære’,f.eks. tillatelser for terrengkjøretøy, reindrifts-politikk og forvaltning av naturressurser. AiliKeskitalo, den første kvinnelige sametings-president (som uventet måtte gi fra seg verveti 2007), utfordret praksisen med å trivialiserekvinners perspektiv ved flere anledninger(Utsi 2005). Hun var også den første høyere-stående samiske politiker som pekte på at detfaktisk finnes mannlige kontrollmekanismersom også gjør seg gjeldende innenfor samiskpolitikk, bl.a. ved at hennes synspunkter ikkeble tatt på alvor av hennes mannlige kollegaer,som mente at hun manglet kompetanse. Hunhar også sett disse teknikkene bli brukt påandre kvinnelige samiske politikere, som blirfortalt at «de ikke vet hva de snakker om»(Aslaksen 2007).

Kvinnelige urfolksakademikere og -aktivisterrundt om verden har understreket at urfolks-samfunnenes overlevelse er avhengig avautonomimodeller og strukturer som ikkeskygger unna problemstillinger som patriarkiog kjønnsbasert, seksuell vold i disse sam-funnene. Den lærde cherokee-kvinnenAndrea Smith argumenterer med at vi ikkekan skille kjønnenes likestilling fra urfolksrett til selvbestemmelse, og vi kan ikke av-


121

171 Begrepet "sedvanerett" har blitt kritisert av mange lærde (f.eks. Schouls 2003; Cunneen og Schwartz 2005; Woodman n.d.; Napoleon 2006). ValNapoleon hevder at "Sett fra et positivistisk teoretisk perspektiv er sedvane enkel jus for enkle samfunn i motsetning til sentraliserte rettssyste-mer som utgjør en høyt utviklet, flerdimensjonal kompleksitet -- og av den grunn er overlegne." I stedet for en analyse av hvordan ulike urfolkpraktiserer sedvaneretten, mener hun at man må se nærmere på "de intellektuelle eller tankemessige prosesser som kreves for en felles analyseog utøvelse av lovverk, konfliktløsning og ledelse rent generelt" (Napoleon 2006, 7).

kolonialisere våre samfunn uten å ta oppmannlig sjåvinisme i disse samfunnene.Smith og mange andre urfolkskvinner menerat det finnes et presserende behov for alter-native nasjonsmodeller som ikke er basert pådominans, vold eller tvang (nasjonalstats-modellen), men heller på innbyrdes avhengig-het og gjensidighet (Smith 2005). Urfolks-kvinners organisasjoner og grupper søkerogså «nye referansepunkter som urfolks-kvinners borgerskap kan baseres på» (Gutiérrez og Palomo 2000, 56).

Urfolkskvinner er også ofte kritiske tilselvbestemmelseskonseptet og mener aturfolks forestillinger om suverenitet og auto-nomi ikke bør forveksles med fremmedekonsepter som selvbestemmelse eller euro-peiske ideer om suverenitet som er basert påmakt, myndighet og dominanse (se f.eks.Washinawatok 1999). June Nash påpeker at:

Dersom vi oversetter begrepet autonomiamed selvstyre, tar vi ikke hensyn til detgenerative kulturgrunnlaget som liggerinnbakt i urfolks forståelse av autonomi.I deres utvidede definisjon prøver de åbruke begreper som «oppnå verdighet.»(Nash 2001, 120)

Begrepet autonomia med sin målsetningom å oppnå verdighet er aktuelt dersom mansøker å få tilbake et kjønnsperspektiv på ur-folks selvbestemmelsesprosesser og praksis,inkludere urfolkskvinner både når det gjeldermedvirkning og deres bekymringer og per-spektiver, samt for å omforme de patriarkal-ske politiske og økonomiske strukturer ogmaktrelasjoner.

Juridisk ekspert Jennifer Nedelskysbehandling av begrepet relasjonell autonomier også oppklarende og nyttig i denne sam-men-heng. Hun stiller spørsmål ved denhard-nakkede liberalkapitalistiske koplingmellom autonomi og eiendom, noe sominnebærer at autonomi er en individuell frihettil å eie privat eiendom. Hun mener selv at«Autonomi kun eksisterer i sammenheng med sosialerelasjoner som støtter dette og kun i for-

bindelse med den interne betydning av åvære autonom» (Nedelsky 1989, 25). Detteargumentet gjenspeiler statsviter James Tullys syn på frihet sett i sammenheng medurfolks kollektive autonomi: «‘frihet’ er ikkeen egenskap ved et uavhengig subjekt (indi-vider, folk, nasjoner) atskilt fra relasjonerbasert på gjensidig avhengighet, men en kvalitet av gjensidig konstituerende, dialogiskog innbyrdes avhengige relasjoner blant partnere» (sitert i Napoleon 2005, 41). For-ståelsen av frihet som gjensidighet og aner-kjennelse av innbyrdes avhengighet er selvekjernen i urfolks verdensbilde, verdisyn ogsosiale normer, og gjenspeiles for eksempel ifilosofi og praksis med giving av gaver somanerkjenner menneskers og økosystemersinnbyrdes avhengighet og viktigheten avgjensidighet.

Urfolkskvinner praktiserer suverenitetgjennom sin daglige praksis så vel somgjennom seremonier. Suverenitet og autonomier integrert i og kodifisert i det individuelleog kollektive ansvar som noen ganger gårunder betegnelsen lovene («sedvanerett»)som utgjør grunnlaget for urfolks samfunn.171

Suverenitet blir faktisk ofte forstått ogbeskrevet som ansvarsoppgaver. Monture-Angus, som peker på uoverensstemmelsenmellom Kanadas juridiske og politiske systemsforståelse av konseptet suverenitet og ur-folkenes forståelse, definerer suverenitet somretten til å være ansvarlig. Definert på dennemåten er suverenitet «et spørsmål om identitet (både individuelt og kollektivt) merenn et spørsmål om en individualisert eien-domsrett« (Monture-Angus 1998: 36). Monture-Angus bruker mohawk-uttrykkettewatatha:wi («vi ter oss») for bedre å viseforståelsen av suverenitet som et kollektivtog individuelt ansvar. Denne ansvarlighetenbegynner på det individuelle plan med enforståelse av hvem vi er og hvordan vi der-med skal te oss, og strekker seg videre inn pådet kollektive plan (nasjoner, klaner og familier) (Monture-Angus 1998). Menneske-rettighetsaktivisten Ingrid Washinawatok framenominee-folket har videre sagt at «Detteansvar blir manifestert gjennom våre


122

172 Det er imidlertid nødvendig å rette et kritisk lys mot gavefilosofiene sett på bakgrunn av den reduksjonistiske, kolonialistiske og patriarkalske for-domsfullhet som preger tidligere analyser, særlig innen antropologien. Mange klassiske gaveanalyser har kun fokusert på tidligere tider og "arkais-ke samfunn" eller unnlater å se dette på bakgrunn av urfolks virkelighet og premisser, som skiller seg fra nyere tids gavepraksis i det dominantesamfunn (for kritikk av klassiske gaveteorier, se Kuokkanen 2004; 2005; 2006; Kailo 2006).

seremonier» (Washinawatok 1999, 23). Hunforklarer at i urfolks verdensbilde er «[d]ethellige [...] ikke noe atskilt fra ansvarlighet ogdagliglivet. Fra det trivielle til det monumen-tale, suverenitet er en integrert del av detfundament som forankrer våre kulturer, samfunn og organisatoriske strukturer»(Washinawatok 1999, 23). Hun mente av dengrunn at suverenitet strekker seg utover enpolitisk kontekst og bør ikke deles opp elleromdefineres basert på kunstige kategorier.

Cree-juristen Sharon Venne tar også oppden sentrale rolle verdisyn og utøvelse avansvarlighet og gjensidighet spiller for for-ståelsen av konseptet suverenitet sett fra stå-stedet til urfolkene i Nord-Amerika. Hunskriver: «Når noe blir tatt fra skaperverket,sier vi takk. … I henhold til cree-folketsrettssystem angir lovene at vi er forvalterneav landområdene, ressursene, skogene, vannene og alle levende og ikke-levendevesener» (Venne 1999, 27). Den sammeholdningen uttrykkes i fredens store lov(hauenosaunee-folket), hvor det bl.a. sies atdet er nødvendig å vurdere konsekvenseneav dagens handlinger for de kommende syvgenerasjoner og at det er viktig å takke forhva man blir gitt (Frichner 1999).

Disse systemene og filosofiene kan ogsåvære til hjelp når vi skal utarbeide en modellfor urfolks autonomi basert på verdien avinnbyrdes avhengighet og resiprositet hellerenn hierarkier og ulike former for vold ogtvang. Når vi skal innarbeide urfolks praksisog filosofi i alternative systemer, er det imid-lertid nødvendig å være på vakt for å unngåat de brukes til å videreføre dominans ellerpatriarkalske strukturer under merkelappen«urfolkstradisjoner».

Urfolks landbaserte, relasjonsorientertefilosofi og alternative økonomisk modellerog paradigmer som praktiseres av deminnenfor sine egne territorier bidrar med nyemåter og strategier for å utvikle urfolks auto-nomi under dagens forhold. Disse filosofierog modeller omformulerer individets rolle irelasjon til fellesskapet eller samfunnet, ikkepå en individualistisk måte basert på libera-listisk teori, men på en måte som anerkjennermenneskets sosiale vesen uten å redusereindividene til en intern homogen masse.

Urfolks landbaserte filosofier er også

eksempler på slike alternative økonomiskemodeller og paradigmer som vitenskapsfolkog forkjempere med urfolksbakgrunn ønsker.I kampen mot neoliberalisme og globalekonsumerisme utgjør urfolks gaveorienterteverdenssyn et sett med alternative visjonerog strategier som fokuserer på verdien av ogprinsippene for gjensidighet så vel som enaktiv anerkjennelse av de gaver som moderjord gir oss (dvs. land som en kilde til relasjoner, ikke som en ressurs — noe vi tarfor gitt).172

Samisk selvbestemmelseI en nordisk sammenheng og i forbindelsemed samisk selvbestemmelse er det et presserende behov for å delta i den pågåendeoffentlige og politiske debatt om de under-liggende (og ubestridte) liberalistiske fore-stillinger om samiske rettigheter, hvor de forstås i lys av individualistisk likestilling ogdermed som regel ikke gir de ønskede resul-tater. Jeg tenker særlig på ideologien omsosial likestilling og individualisme som vel-ferdsstaten bygger på i denne sammenheng.Det er viktig å få frem at jeg ikke ønsker ennedbygging av velferdsstaten, men en kritiskog grundig gjennomgang av den innflytelseargumentet om ‘sosial likestilling’ har.

De nordiske landene blir regnet som verdensmestre når det gjelder velferd, trivselog likestilling for alle innbyggere, og landeneliker også å fremstille seg på denne måten iinternasjonale sammenhenger. De har ogsåen tendens til å fremstille seg selv somurfolksvennlige styresmakter i FN og andrefora hvor urfolks rettigheter blir debattert.De stemte all for erklæringen om urfolks rettigheter i september 2007 under møtet iFNs generalforsamling. Samene har ogsårelativt god tilgang til nasjonale myndigheterog politikere og en lang historie med samar-beid (heller enn mobilisering) (Josefsen 2007).

Til tross for samenes tilstedeværelse, samthistoriske minoriteter og et stigende antallinnvandrere og flyktninger, opprettholdeslikevel et bilde av homogene nasjoner (dennasjonalromantiske idéen om ‘ett folk, ennasjon’) i den offentlige bevissthet og politiskedebatt (Tuulentie 2003; 2001). Dette har førttil at likestilling fremstilles som likhetgjennom en minimering av ulikheter og vekt-


123

legging av likheter (Gullestad 2001). Dennefremstilling av likestilling som likhet skjer iindividualismens ånd der det tas lite elleringen hensyn til strukturelle maktrelasjoner.Det betyr at selv om det blir anerkjent atsamiske rettigheter har en kollektiv dimen-sjon, blir de likevel forstått og fremstilt i lysav individualisme og individers likestilling.

En forklaring på struktureringen av samiskerettigheter i lys av individualismen er denintegrering av samene i den nordiske vel-ferdsstat som har funnet sted etter den andreverdenskrig. Dette har nå resultert i at «vel-ferdsytelser tilbys til samiske individer i detstore og hele på samme måte som til flertalls-befolkningen i den enkelte nordiske stat …[inklusiv] et bredt spekter av helsetjenesterog andre personlige sosialtjenester, sosial-hjelp, utdanning og yrkesmessig opplæringog bolig» (Olsson og Lewis 1995: 162). Somen følge av integreringen har samene stortsett unngått sosiale problemer som bolig-problemer, arbeidsledighet og dårlig helse isamme omfang som urfolk i andre deler av‘den først verden’ som f.eks. Kanada, USA ogAustralia. De positive følgene av velferds-staten for samene ligger klart i dagen, mende negative effektene har ikke blitt tatt hensyntil selv blant samene.

Sosiologene Sven E. Olsson og Dave Lewishar imidlertid analysert de motstridende ideologiene bak velferdsstaten og urfolks kollektive rettigheter, og registrerer at prin-sippene om egalitarisme, sosial likestilling ogindividualisme representerer «grunnleggendehindringer for utvikling av kulturell samiskautonomi» og bidrar «til det begrensendeperspektiv på samiske minoritetsrettigheter[sic] som de nordiske ikke-samiske politikereog samfunn for øvrig har» (Olsson og Lewis1995: 177). De mener:

Den todelte nordiske uttrykket for individualisme og samfunnsmessig helhet har spilt en særlig stor rolle medliten anledning for samene til å uttrykkeeller utvikle sine egne kollektive kulturelleinteresser. De nordiske velferdsstater harsikret samiske individer sosial sikkerhet iden hensikt å sikre dem en tilsvarendelevestandard som den nordiske flertalls-befolkning, samtidig som de har hatt en

tendens til å redusere både viktighetenog realiseringen av samenes kollektiverett til å beskytte sin kultur. (Olsson ogLewis 1995: 177-78)

Individualisme og sosial likestilling, deberømmelige grunnsteinene i de nordiskevelferdsstatene, har ikke tatt hensyn til ogsåledes redusert samenes følelse av kollektiveksistens som et urfolk som også har kollek-tive rettigheter i tillegg til individuelle rettig-heter og friheter.

Antropologen Robert Paine har lagetuttrykket ‘velferdskolonialisme’ for å beskriveden økonomiske integreringen av urfolk inordområdene i Kanada. De sentrale elementene i velferdskolonialisme inkludereren omfattende undergraving av tradisjonellenæringsveier og overføring av velferdsgodertil urfolk. Velferd, som en form for kolonia-lisme, representerer et subtilt neokolonialis-tisk tiltak som sikrer sosial kontroll gjennomvelment politikk som eroderer og hindrerlokal autonomi. Velferdskolonialismen para-lyserer mobilisering og selvstyre gjennom åskape avhengighet og passivitet (Paine 1977).

Tully tar også opp innlemmingsstrategiersom moderne former for intern kolonisering.Han peker på at i dagens kanadiske sammen-heng finnes det to hovedstrategier som stårmot hverandre; assimilering og imøte-kommenhet. Et av kjennetegnene ved assimilering er en liberalisme som er blindfor forskjeller og dermed behandler urfolk påsamme måte som alle andre medlemmer avsamfunnet (Tully 2000). Ideologien bak denindividualisme og sosiale likestilling somomsettes i ‘likhet’ har vært en særdeles mektig drivkraft i de nordiske samfunn iflere tiår uten klare motforestillinger (bort-sett fra i Norge til en viss grad etter Alta-konflikten) og et sterkt forsvar for en kollek-tiv samisk ‘urfolksforskjell’, noe som foreksempel er tilfelle blant urfolk i Kanada,USA og New Zealand.

Dersom samene skal lykkes med å etablereog iverksette vellykkede og levedyktige syste-mer for lokal autonomi og selvbestemmelse,er det nødvendig å foreta en grundig og kritisk gjennomgang av rådende, ofte usynligeog ‘selvfølgelige’ systemer og ideologier, somf.eks. velferdsstaten og ‘blind liberalisme’,


124

som vil kunne forhindre og noen ganger også motvirke realiseringen av samisk selv-bestemmelse.

KonklusjonI de senere år har særlig verdens urfolks-kvinner kommet med rettmessig kritikk ret-tet mot eksisterende selvstyremodeller, ogdenne kritikken må tas på alvor dersom viønsker at urfolks selvbestemmelse skal blinoe annet enn tomme ord og internt selvsty-re. Selvbestemmelsesmodeller for urfolk somikke tar hensyn til kjønnsstrukturer i selvsty-reorganer, den omfattende kjønnsbasertevold i dagens urfolkssamfunn, tradisjonelleog moderne kjønnsroller samt viktigheten avindividuell autonomi, vil ikke kunne sikreurfolk politisk eller økonomisk autonomi.For å sikre at urfolks autonome strukturerikke kun blir en kopi av eksisterende kolonia-listiske hierarkier og dominans eller påtving-er samfunnene patriarkalske forestillingerom «tradisjon», må urfolkskvinner spille enledende rolle i arbeidet for urfolks autonomi.Det er tross alt urfolkskvinners innsikt ogaktiviteter som i stor grad har sikret urfolks-samfunns overlevelse både før og etter at dekom i kontakt med den vestlige verden.

Referanser:Amnesty International (2004). Stolen

Sisters: A Human Rights Response to Dis-crimination and violence against Indige-nous women in Canada.

(2007). USA: Stop sexual violence againstindigenous women. web.amnesty.org/act-forwomen/usaindigenous-240407-lederar-tikkel-eng (internett)

Asia-Pacific Forum on Women, Law andDevelopment (1998). Konferanse-doku-ment: Rural and indigenous women speakout against globalization. Asian Rural andIndigenous Women’s Conference againstGlobalization. Chiangmai, Thailand.

Aslaksen, Eilif (2007). Aili utsatt for hersketeknikk Kárášjohka.http://www.nrk.no/kanal/nrk_sami_radio/1.1997845 (12. mars 2007).

Barrón, Antonieta (1999). Mexican womenon the move: Migrant workers in Mexicoand Canada. Women Working the NaftaFood Chain. Women, Food and Globaliza-tion. D. Barndt. Toronto, Second StoryPress: 113-26.

Becker, Marc (2004). Indigenous commu-


125

nists and urban intellectuals in Cayambe,Ecuador (1926-1944). Popular intellectu-als and social movements. Framingprotests in Asia, Africa, and Latin Ameri-ca. M. Baud og R. Rutten. Cambridge,Cambridge University Press: 41-64.

Bedford, David og Danielle Irving-Stephens (2001). The tragedy of progress:Marxism, modernity and the aboriginalquestion. Halifax, N.S., Fernwood.

Blaser, Mario, Harvey Feit, et al., red. (2004).In the way of development: indigenous peo-ples, life projects and globalization. Lon-don & New York, Zed Books/InternationalDevelopment Research Centre.

Cunneen, Chris og Melanie Schwartz (2005).Customary Law, Human Rights and Inter-national Law: Some Conceptual Issues.Perth, Law Reform Commission of Western Australia.

Denetdale, Jennifer Nez (2006). «Chairmen, Presidents, and Princesses: The Navajo Nation, Gender, and the Politics of Tradition.»Wicazo Sa Review 21(1): 9-28.

Eikjok, Jorunn (2000). «Indigenous Womenin the North. The Struggle for Rights andFeminism.» Indigenous Affairs 3: 38-41.

Enloe, Cynthia (2004). The curious feminist.Searching for women in a new age ofempire. Berkeley, University of CaliforniaPress.

Frichner, Tonya Gonnella (1999). Haudenosaunee law, sovereignty and gov-ernance. Indigenous Woman. 2: 34-36.

Gedicks, Al (1993). The New Resource Wars.Native and Enviromental Struggles Against Multinational Corporations. Boston, South End Press.

Green, Joyce (2000). Constitutionalizing thePatriarchy: Aboriginal Women and Abo-riginal Government. Expressions in Cana-dian Native Studies. R. F. Laliberte. Saskatoon, University ofSaskatchewan Extension Press: 328-54.(2001). «Canaries in the Mines of Citizen-ship: Indian Women in Canada.» CanadianJournal of Political Science 34(4): 715-38.(2003). Balancing Strategies: AboriginalWomen and Constitutional Rights inCanada. Women and ConstitutionalChange: UK Experiment, International

Experience. A. Dobrowolsky og V. Hart.London, Palgrave: 36-51.(2004). Cultural and Ethnic Fundamental-ism. Identity, Liberation and Oppression.Contesting Fundamentalisms. C. Schick, J.Jaffe og A. M. Watkinson. Halifax, N.S.,Fernwood: 19-34.

Green, Joyce og Cora Voyageur (1999). Glob-alization and Development at the Bottom.Feminists Doing Development. A PracticalCritique. M. Porter og E. Judd. London,Zed Books: 142-55.

Guissé, El Hadji (2003). Working Paper onGlobalization and the Economic, Socialand Cultural Rights of Indigenous Popula-tions. Arbeidsgruppen for urbefolkninger,FNs menneskerettighetskommisjon.

Gullestad, Marianne (2001). Imaginedsameness: Shifting notions of «us» and«them» in Norway. Forestillinger om ‘denandre’. L. A. Ytrebus. Kristiansand, Høy-skoleForlaget: 32-53.

Gutiérrez, Margarita og Nellys Palomo(2000). A woman’s eye view of autonomy.Indigenous autonomy in Mexico. A. B. C. y.Mayor. København, IWGIA: 53-82.

Haven, Cynthia (2007). Conference to focuson international murders and disappear-ances of women. Stanford Report 9 May:internett.

Howard, Bradley Reed (2003). Indigenouspeoples and the state: the struggle fornative rights. DeKalb, Ill., Northern IllinoisUniversity Press.

Indigenous Peoples and GlobalizationProgram (2003). International Forum ofGlobalization San Francisco.http://www.ifg.org/programs/indig.htm(2. nov. 2006).

Josefsen, Eva (2007). «Samene og de nasjona-le parlamentene – kanaler for politisk inn-flytelse.» Gáldu Čála – Tidsskrift forurfolks rettigheter nr. 2

Kailo, Kaarina (2006). Pan Dora Revisited —On Ecospirituality and the Gift Imaginary.Women and the gift economy. A radicallydifferent worldview is possible. G. Vaughan.Toronto, Inanna: 50-70.

Krosenbrink-Gelissen, Lilliane E. (1991).Sexual equality as an Aboriginal right:The Native Women’s Association of Cana-da and the constitutional process on Abo-


126

riginal matters, 1982-1987. Fort Lauderdale, Verlagen Breitenbach.

Kuokkanen, Rauna (2004). Indigenous GiftPhilosophies and Practices. Il Dono/TheGift: A Feminist Analysis. Special editionin English of the Athanor Journal. G.Vaughan: 81-96.

(2005). «Láhi and Attáldat: The Philosophyof the Gift and Sami Education.» Australian Journal of Indigenous Educa-tion 35: 20-32.

(2006). The Logic of the Gift – ReclaimingIndigenous Peoples’ Philosophies. Re-Ethnicizing the Mind? Cultural Revivalin Contemporary Thought. T. Botz-Bornstein. Amsterdam & New York,Rodopi: 251-71.

LaDuke, Winona (1999). All Our Relations.Native Struggles for Land and Life. Cambridge, MA, South End Press.

, red. (2002). The Winona LaDuke Reader. ACollection of Essential Writings. Stillwater,MN, Voyageur Press.

M’Closkey, Kathy (2004). The devil’s in thedetails: Tracing the fingerprints of freetrade and its effects on Navajo weavers.Native pathways: American Indian cultureand economic development in the twentiethcentury. C. M. O’Neill og B. C. Hosmer.Boulder, Colo., University Press of Colorado: 112-32.

Mander, Jerry og Victoria Tauli-Corpuz, red.(nd). Paradigm wars. Indigenous peoples’resistance to economic globalization. San Francisco, International Forum ofGlobalization.

Mihesuah, Devon A. (2003). IndigenousAmerican women: decolonization, empow-erment, activism. Lincoln, University ofNebraska Press.

Monture-Angus, Patricia (1995). Thunder inMy Soul: A Mohawk Woman Speaks. Halifax, N.S., Fernwood.

– (1998). Journeying Forward: DreamingFirst Nations’ Independence. Halifax, N.S.,Fernwood.

Moses, Sarah (2007). Task force speaks outon domestic violence. Indian CountryToday 13. apr.: internett.

Moss, Wendy (1990). «Indigenous Self-Government in Canada and Sexual Equality Under the Indian Act: ResolvingConflicts between Collective and IndividualRights.» Queen’s Law Journal 15(2): 279-305.

Nahanee, Teressa (1993). Dancing with agorilla: Aboriginal women and the charter.Aboriginal peoples and the justice system:Report of the National Round Table onAboriginal Justice Issues Canada. Ottawa,Royal Commission on Aboriginal Peoples:359-382.

Napoleon, Val (2005). «Aboriginal self-determination: Individual and collectiveselves.» Atlantis 29(2): 31-46.

– (2006). Simple law for simple cultures. The Race/Culture Divide in Education,Law and the Helping Professions, 5th Critical Race Conference. Regina, Sask.

Nash, June C. (2001). Mayan visions: Thequest for autonomy in an age of globalization. New York, Routledge.

Nedelsky, Jennifer (1989). «Reconceivingautonomy: Sources, thoughts and possibilities.» Yale Journal of Law andFeminism 1(7): 7-36.

Niezen, Ronald (2004). A world beyond difference. Cultural identity in the age ofglobalization, Blackwell.

Olsson, Sven E. og Dave Lewis (1995). Welfare Rules and Indigenous Rights: theSami People and the Nordic WelfareStates. Social Welfare with Indigenous Peoples. J. Dixon og R. P. Scheurell. London & New York, Routledge: 141-87.

Paine, Robert (1977). The white Arctic:Anthropological essays on tutelage andethnicity. St John’s, Institute of Social andEconomic Research, Memorial Universityof Newfoundland.

Plumwood, Val (1993). Feminism and theMastery of Nature. London, Routledge.

Porter, Robert (1996). «In troubled times: Avision of nation-building.» Native Americ-as 13(4): 52-57.

Schouls, Tim (2003). Shifting Boundaries:Aboriginal Identity, Pluralist Theory andthe Politics of Self-Government. Vancouver, UBC Press.


127

173 Fremstillingen er en ajourføring og en viss utvidelse av artikkel i Lov og Rett 2006 s. 323-341.174 Nordisk samekonvensjon, innstilling avgitt 26. oktober 2005, med begrunnelse og vedlegg (s. 1-372), i det følgende kalt Innstillingen.175 En gjennomgåelse av utkastet til nordisk samekonvensjon, rapport fra arbeidsgruppe, avlevert 3. oktober 2007.176 Report on the seventh session (2008), half-day discussion on indigenous languages, Recommendation No. 95.

Scott, Colin H., red. (2001). Aboriginal autono-my and development in Northern Quebecand Labrador. Vancouver, UBC Press.

Smith, Andrea (2005). «Native AmericanFeminism, Sovereignty, and SocialChange.» Feminist Studies 31(1): 116-132.

Stewart-Harawira, Makere (2005). The newimperial order. Indigenous responses to glob-alization. London & New York, Zed Books.

Tauli-Corpuz, Victoria (2001). Globalizationand Its Impacts on Indigenous Women:The Philippine Experience. Penang(Malaysia), Third World Network.

Tully, James (2000). The struggles of indige-nous peoples for and of freedom. Politicaltheory and the rights of indigenous peoples.D. Ivison, P. Patton og W. Sanders. Camb-ridge, Cambridge University Press: 36-59.

Tuulentie, Seija (2001). Meidän vähemmis-tömme. Valtaväestön retoriikat saamelais-ten oikeuksista käydyissä keskusteluissa.Helsinki, SKS.

– (2003). For and against the rights of theSami people: The argumentation of theFinnish majority in the debate on the Samirights. Indigenous peoples: resource manage-ment and global rights. S. Jentoft, R. Nilsenog H. Minde. Delft, Eburon: 275-296.

Utsi, Josef Isak (2005). Nissonolbmotdahkkojit bogostahkan. Min Áigi 19. sept.:4.

Venne, Sharon H. (1999). The meaning ofsovereignty. Indigenous Woman. 2: 27-30.

Vinding, Diana, red. (1998). Indigenouswomen: The right to a voice. København,IWGIA.

Washinawatok, Ingrid (1999). Sovereignty ismore than just power. Indigenous Woman.2: 23-24.

Washington, Sylvia, Paul Rosier, et al., red.(2006). Echoes from the Poisoned Well:Global Memories of Environmental Injus-tice. Lanham, Lexington Books.

WGIP (FNs arbeidsgruppe for urbe-folkninger) (2003). Report of the WorkingGroup on Indigenous Populations on its21st Session. Genève, FNs men-neskerettighetskommisjon.

White, Richard (1983). The roots of depend-ency: subsistence, environment, and socialchange among the Choctaws, Pawnees, andNavajos. Lincoln, University of Nebraska

Press.Woodman, Gordon (n.d.). Customary Law in

Common Law Systems. Institute ofDevelopment Studies.http://www.ids.ac.uk/ids/govern/accjust/pdfs/idswoodman.pdf (2006).

3.12 Dr. Carsten Smith

Samiske rettigheter i nordisk perspektiv173

En nordisk samekonvensjonSamene er et folk med sin egen kultur. Dealler fleste samer bor innenfor de trenordiske statene Finland, Norge, og Sverige.Det samiske folkets historiske hjemlandomfatter den nordlige del av disse stater.

Et utkast til en nordisk samekonvensjon,utarbeidet av en felles finsk-norsk-svensk-samisk ekspertgruppe, ble fremlagt i 2005.174Utkastet ble i løpet av kort tid godkjent avsametingene i de tre land. Den er nå underpolitisk behandling i de tre regjeringer.

Samerettens hovedoppgave – både for denasjonale og de internasjonale rettsregler –er å skape et så sterkt rettsvern for samiskkultur at den kan leve videre her i de nordis-ke land. Det gjelder være eller ikke være foren hel kultur – med alt hva den har samlet iseg av et folks liv gjennom århundrer og av etfolks utsyn for fremtiden.

Men så kan man spørre: Hvorfor en nordiskkonvensjon?

Vi samer er ett folk, og rikenes grenserskal ikke bryte vårt folks fellesskap. Dette ersamefolkets politiske grunnsetning. Den viserden sanne nordiske ånd. Men statsgrenseneskjærer gjennom samenes historiske hjem-land, og statenes politikk har over årene skaptmange skillelinjer gjennom samefolketsforskjellige livsområder. Disse skillelinjer ertil dels sterke, og de markerer nasjonal-statenes interesser på bekostning av detsamiske fellesskap.

De tre statene har samtidig gjennomgenerasjoner hatt et betydelig samarbeid påmange rettsområder. Man kan til dels taleom et rettsfellesskap. En konvensjon omsamiske rettigheter vil derfor representere envidere utvikling av dette fellesskap.


128

177 Se nærmere Innstillingen s. 191 flg.

For samene vil en konvensjon være enstyrking av folkets fellesskap, for statene enfastlegging av et felles statsansvar overforderes felles urfolk.

Det videre politiske arbeid skjer nå på detnasjonale plan gjennom høringer og konse-kvensutredninger. Fra norsk side ble det i2007, som det første av de tre land, lagt framen rapport med vurdering av konvensjonsut-kastets forhold til gjeldende folkerettsligeforpliktelser og gjeldende nasjonal rett i Norge.175 På det internordiske nivå er arbeidetmed konvensjonen til behandling på de årlige møter mellom presidentene for de tresameting og sameministrene i de tre regje-ringer (dvs. de statsråder som har det politiske ansvaret for samesaker). Det erimidlertid hittil ikke truffet noe vedtak derregjeringene har forpliktet seg til innholdetav konvensjonen.

Utkastet var fremme under sesjonen tilPermanent Forum on Indigenous Issues i2008. Ved behandlingen av urfolksspråk vedtok forumet en rekommandasjon derkonvensjonsutkastet ble omtalt som eteksempel på god praksis in empoweringindigenous peoples to preserve and revitalizetheir languages. Forumet tok videre det skrittat det «encourages the Nordic States to support the process of the Saami Conventionwith a view to their adoption of it in duecourse.176

Tiden er nå inne for den offentlige drøftelseav den videre utvikling når det gjelder samiskerettigheter og samefolkets rettsstilling sett ien nordisk sammenheng.

Ett folk i tre staterDenne nordiske samekonvensjon, mellomFinland, Norge og Sverige, skal utvikle et nyttrettsgrunnlag for samenes fellesskap.

Arbeidsgruppen – kalt ekspertgruppen imandatet – hadde et omfattende oppdrag.Mandatet gjaldt de fleste livsområder der detkan være spørsmål om særlige rettsregler forsamene. Dette oppdraget ble gitt av de treregjeringer og de tre sameting. Disse emnerskulle utarbeides mot bakgrunn av de inter-nasjonale instrumenter som landene erbundet av, men også av sedvanerett.

Oppgaven har samlet sett vært å utformeen konvensjon for samene som et eget folk.

Ikke bare for reindriftssamer eller skogs-samer eller sjøsamer eller andre grupper avsamer. Arbeidet skal for første gang gi enfelles rettslig grunnvoll for samefolket, uav-hengig av om den enkelte same er bosatteller er statsborger i den ene eller annen avde tre stater. Hvis arbeidet lykkes, blir det enallsamisk rettsdannelse – et grunnlags-dokument for en indre selvbestemmelse medet rettsfellesskap for samefolket.

En slik rettsdannelse – som er en fellesrettsregulering for ett folk i tre ulike stater –vil trolig også kunne ha en videre internasjo-nal interesse. Mange urfolk lever i flere sta-ter. En konvensjon mellom disse stater kansørge for, ved siden av de allmenne folke-rettslige regler som statene er bundet av, entilstrekkelig rettsregulering av slike spørsmålsom områdets historie har gjort særlig aktuelle.

Enstemmig innstilling tross motsetningerEkspertgruppen har bestått av to represen-tanter fra hvert av de tre landene, en fraregjeringssiden, en utpekt fra sametingene.Varamedlemmene var utvalgt på sammemåte og har deltatt i arbeidet. Sametingenesog regjeringenes representanter har sam-arbeidet på like linje. Forfatteren av denneartikkel var utnevnt av den norske regjering.

Arbeidet har til dels vært vanskelig. Vi vet– og det ble senest demonstrert i Norge veddebatten om Finnmarksloven av 2005 – atsamerettslige spørsmål er sterkt motsetnings-fylte. Legg så til at vi er kommet vesentliglenger i arbeidet med sameretten i Norgeenn man er i våre naboland, og legg videre tilde problemer som en rettsregulering overlandegrenser ofte skaper. I innledningen tilInnstillingen sies det at de finske deltakernefra regjeringssiden har hatt vanskelighetermed å godkjenne visse deler av konvensjonen,inklusive om retten til selvbestemmelse, omsamisk rett til land og vann og om reindriftsom samisk næring. Men noen ulike meningereller forslag til alternative formuleringer inn-går ikke i Innstillingen. Man kan derfor medrette si at den er enstemmig.

Konvensjonen er i utkast på mer enn femtiartikler. Denne omtalen må konsentrere segom hovedspørsmålene.

Prinsipielle synspunkter


129

En nordisk samekonvensjon vil stå som etnytt ledd i en rekke av samepolitiske og sam-erettslige tiltak – særlig i Norge – gjennomde seneste årtier. En slik konvensjon må bygge på og videreføre noen rettslige syns-punkter og politiske holdninger av prinsipiellkarakter, som viser ånden og retningen iarbeidet.

Noen av disse rettslige grunnsynspunkterog politiske grunnholdninger skal her blinevnt:177

Samene er urfolket i alle de tre land. Detsamiske folket har en egen kultur og egetsamfunnsliv med egen historie, egne tradi-sjoner, eget språk, egne næringer og egnefremtidsvisjoner. De tre statene har et nasjo-nalt og internasjonalt ansvar for å gi sameneskultur og samfunnsliv tilstrekkelige vilkår.Samefolket har en rett til selvbestemmelse.Samenes kultur og samfunnsliv er en berikelsefor landenes samlede kultur og samfunnsliv.Dette folket har et særlig behov for å utviklesitt samfunnsliv over landegrensene. Samenemå ha tilgang til land og vann som grunnlagfor samisk kultur. Samene har gjennom his-torien ikke blitt behandlet som et likeverdigfolk, og de har derved blitt utsatt for urettfer-dighet.

Disse prinsipielle synspunkter vil etterutkastet få sin plass innenfor en fortale i konvensjonen, der de blir konstatert og aner-kjent fra statenes side. Samtidig vil også detre sametingene gi særskilt uttrykk i fortalenfor noen grunnsetninger. Dette innebærerblant annet at sametingene, ifølge utkastet,fremhever betydningen av at retten til selv-bestemmelse for samene som et folk blirrespektert, at de fester særskilt vekt ved atsamene har rettigheter over de land- ogvannområder med naturressurser som er detsamiske folkets historiske hjemland, videre atde fremhever det samiske folkets ønske, viljeog rett til å ta ansvar for utviklingen av egenfremtid, men uttaler samtidig prinsippet omstatenes territorielle integritet, dvs. at sameneskal leve innenfor de tre stater.

I tilknytning til disse allmenne spørsmålnevnes et språkproblem innen norsk forvalt-ning. De samepolitiske og samerettslige

spørsmål er flyttet over til det departementetsom samtidig er kalt Arbeids- og inklude-ringsdepartementet. Her må man være påvakt mot at de holdninger som knytter seg tilbegrepet inkludering, og som er sentrale iforhold til nye innvandrere, ikke smitter overpå samespørsmålene. For et hovedpoengmed samepolitikken er dens element av uav-hengighet i forhold til det norske, som til detsvenske og til det finske. Det er det samiskesom skal vernes og styrkes og bæres videre ilandenes kulturarbeid. En tid på 1800-1900tallet var det konsentrasjon om bygging avden norske nasjonalstaten. Det førte til for-norskningspolitikken overfor samene medmange sterkt negative konsekvenser. Nå erdet blitt fokus på inkludering av de nye inn-vandrere som landsmenn i landets sosiale liv.Det er dette som det nye departements-navnet bærer bud om. Man ønsker å gjøredem mer norske. Men det er nettopp ikkeformålet i forhold til samene. De nye lands-menn skal ved ulike tiltak blant annet læremer norsk. Men for samepolitikken er tvertom formålet å revitalisere samisk språk i landet. Det kan være et faremoment medsymbolvirkningen av det nye navnet, særligfordi det stadig er betydelige politiske krefteri landet som ønsker vidtgående inkluderingogså for det samiske folket.

Konvensjonen og FinnmarkslovenArbeidet med den nordiske konvensjonenforegikk samtidig som arbeidet med den norske Finnmarksloven av 2005 fant sted iStortingets justiskomite. Det var naturlig noki stor utstrekning parallelle overveielser, ogløsningene er i betydelig grad de samme medhensyn til samisk rett til land og vann. De to dokumenter bærer preg av de sammeholdninger overfor spørsmålet om samenesrettigheter. Men det er også vesentlige ulik-heter mellom loven og konvensjonsutkastet,på den ene siden ved den geografiske og sak-lige begrensning av loven, på den andre sidenved den mer inngående regulering av rettentil land og vann, særlig eiendomsretten, i loven.

Den grunnleggende ulikhet mellom de todokumenter ligger i at konvensjonen skal


130

178 Innstillingen s. 194 flg.179 Henriksen, Scheinin, Åhrén, Det samiska folkets rätt till självbestämmande, bakgrundsmaterial för den nordiska samekonventionen.180 Innstillingen s. 299 flg.

sikre samenes rettigheter som folk på allesamfunnsområder, og at konvensjonen skalha gyldighet i alle de tre land, mens loven erkonsentrert om de territorielle rettigheter ogbare gjelder for et enkelt fylke i ett av de treland. Loven er dessuten begrenset til land-området i Finnmark – med vassdrag og inn-sjøer – fram til kysten, mens konvensjonsut-kastet også omfatter de samiskebruksom-råder i fjorder og kystfarvann.

Loven innebærer på sin side en overføringav historisk rekkevidde av statens eiendom iFinnmark – så langt staten har eiendomsrett– til et nytt rettssubjekt, Finnmarkseiendom-men, der sametinget har vesentlig innflytelsei styret for eiendommen. Konvensjonsut-kastet har derimot ikke gått lenger enn til enprinsipiell anerkjennelse av at langvarig tra-disjonell bruk av land- eller vannområderutgjør grunnlag for samenes individuelleeller kollektive eiendomsrett til disse områ-dene. Loven innfører nye organer – en kom-misjon og en særdomstol – til å avklare ret-tighetene til landområdet i Finnmark, ogloven oppfyller ved det et generelt krav tilslik avklaring som konvensjonen stiller opp.

For samene i Norge representerer Finn-marksloven et stort fremskritt. En vedtakelseav konvensjonsutkastet vil imidlertid ikkeredusere den bedre rettsstilling som samenehar i Norge – verken etter Finnmarksloveneller på noe annet punkt – sammenliknetmed samene i Finland og Sverige. Dette eruttrykkelig garantert gjennom utkastetsartikkel 8 som fastslår at rettighetene i dennekonvensjonen er minsterettigheter. Samtidigvil konvensjonen, som den videre fremstil-ling viser, medføre viktige rettslige reformerogså for samene i Norge.

Konvensjonens formål (artikkel 1)En så omfattende konvensjon har flere formål.Man kan som en mer generell formulering siat konvensjonen skal bekrefte og styrke slikerettigheter for det samiske folket at det kansikre og utvikle sitt språk, sin kultur, sinenæringer og sitt samfunnsliv – og som et viktig tillegg: med minst mulig hinder av

landegrensene. Denne formulering står somen fanebestemmelse i utkastet.

Ved den nærmere utforming av det videreinnhold tegner det seg flere linjer, der mankan tale om tre hovedlinjer.

For det første vil konvensjonen fastleggesamefolkets grunnrettigheter, og sentralt stårde rettigheter som følger av stillingen somlandenes urfolk. For det andre vil konvensjonenutvikle nærmere slike rettigheter som er enkonsekvens av samefolkets rett til selvbe-stemmelse, både forvaltningsmessige rettig-heter, kulturelle rettigheter, territorielle ret-tigheter og næringsrettigheter. Og for dettredje vil konvensjonen ta opp spørsmål somskyldes statsgrensenes splitting av samelandog de ulike rettsregimer i de tre stater. Det erbehov for å redusere landegrensenes betydningfor samene, slik at de kan leve sitt liv – i vidforstand – på tvers av grensene. Slik at dekan dra nytte av samisk kultur og samiskkompetanse uten at statsborgerskap ellerbosted skal danne hinder for dette. Slik at detblir en enklere samhandling mellom samenei de tre land.

Statsgrensene skaper enkelte store spørs-mål, som reindriften mellom landene. Mengrensene skaper samtidig en mengde mindrespørsmål, som kan være særdeles praktiskviktige for dem som rammes, som foreksempel – blant mange andre – organise-ring og finansiering av kultursamarbeid i detkulturelt utsatte sørsamiske området eller avhelsetjenester fra personell med samisk bak-grunn over en grense. Arbeidet tilstreber herå ha et perspektiv som ikke er finsk-samisk,norsk-samisk og svensk-samisk, men som eret allsamisk perspektiv. Og ekspertgruppenhar søkt, blant annet gjennom møter medlokalsamfunn i grenseområdene, å fange oppdagliglivets praktiske hindringer.

Men man bør samtidig understreke denstore innsatsvilje som foreligger i grenseom-rådene til å fremme grenseoverskridendekulturarbeid. Et fint eksempel er det energiskesamarbeid på samisk grunn mellom skolene iSirma på norsk side og Utsjok på finsk side,der samarbeidsprosjektet utvikler en felles


131

181 John B. Henriksen, The continuous process of recognition and implementation of the Sami people’s right to self-determination, Cambridge Reviewof International Affairs, vol. 21, 2008, s. 35.

182 Gjennomgått i Innstillingen s. 143 flg.183 Rapport, se note 3, s. 8 flg.184 Samme sted s. 27.185 Se nærmere Innstillingen s. 203 flg.

samisk identitet, til tross for ulike læreplaner,ulike arbeidsgivere med ulike forvaltnings-ordninger, ulike skoleferier, ulike klokketiderog tre ulike språk.

Retten til selvbestemmelse (artikkel 2-3)I spissen for det samiske folkets allmennerettigheter – grunnrettighetene – slås detfast at samene er urfolket i de tre land. Dethar vært meget uklar debatt gjennom de sisteårtier i de nordiske land knyttet til begrepeturfolk. Den tid er trolig forbi der samenesstatus som urfolk vil forårsake diskusjon. Detanalysen i dag vil gjelde, er hvilke rettsligekonsekvenser man skal trekke av samenesstatus som urfolk.

Den viktigste grunnrettighet som fastleg-ges i konvensjonsutkastet, er retten til selv-bestemmelse. FNs to menneskerettskonven-sjoner av 1966, både den om sivile ogpolitiske rettigheter og den om økonomiske,sosiale og kulturelle rettigheter, har somåpningsbestemmelse at: All peoples have theright of self-determination. Samerettsutval-get i Norge antok i 1984 at bestemmelsenikke omfattet samene. Og under det viderereformarbeidet i 1980-årene var det vernetom minoriteter som var den folkerettsligemotoren i arbeidet. Men utviklingen i folke-retten, og særlig av skillet mellom ekstern ogintern selvbestemmelse, har stilt retten tilselvbestemmelse i et nytt lys. Det nordiskefelles standpunkt under drøftelsen av FNsurfolkserklæring var en anerkjennelse avself-determination for urfolk med territorialintegrity for staten, og ekspertgruppen harunder sitt arbeid foretatt en samordning meddet nordiske standpunktet her.

Artikkelen om selvbestemmelse – artikkel3 – er en nøkkelbestemmelse i konvensjonen.178

Den uttaler:

«Samene har rett til selvbestemmelsesom et folk i overensstemmelse med fol-kerettens regler og bestemmelsene i den-ne konvensjonen. Så langt det følger avdisse regler og bestemmelser, har detsamiske folket rett til selv å bestemmeover sin økonomiske, sosiale og kulturelle

utvikling, og for sine egne formål selv åforføye over sine naturressurser.»

Tre fra ekspertgruppens egen krets harutarbeidet en grundig redegjørelse om dettespørsmålets stilling i folkeretten.179 Rede-gjørelsen er inntatt som vedlegg,180 og ut-valget henviser til denne.

Samene er ikke bare et urfolk, men opp-fyller også de vilkår som normalt stilles for åvære et folk i folkerettslig forstand, noe somhar fått uttrykk i formuleringen at samenehar rett til selvbestemmelse som et folk. Detinnebærer at samene allerede i dag har derettigheter som følger av 1966-konvensjonene.I denne sammenheng viser innstillingenblant annet til at FNs menneskerettighets-komite ved flere anledninger har behandletspørsmål knyttet til samenes rett til selv-bestemmelse under henvisning til åpnings-artikkelen i konvensjonen om sivile og politiskerettigheter. Det er påpekt at utkastets artikkel3 er a clear rejection of the notion that theSami people, as an indigenous people, onlyhave a limited right to self-determination.181

Selvbestemmelsen har i utkastet fått ut-trykk som et rettsprinsipp, der det henvisestil folkerettens regler og bestemmelsene idenne konvensjon. Så langt det følger av disse regler og bestemmelser, har det samiskefolket rett til selv å bestemme over sin øko-nomiske, sosiale og kulturelle utvikling, og tilfor sine egne formål selv å forføye over sinenaturressurser. Men dette rettsprinsipp måutfylles med konkret innhold. Det nærmereinnhold av denne retten til selvbestemmelsevil i stor grad bli fastlagt gjennom øvrigeartikler i denne nordiske konvensjonen, spe-sielt de artikler som gjelder forholdet mellomsametingene og landenes øvrige myndigheter.

Samenes rettsstilling etter folkeretten idag bygger på en rekke internasjonale instru-menter.182 Særlig må fremheves tre ulikerettsgrunnlag. Ved siden av dette allmenneprinsipp om self-determination har man deregler som spesielt er utviklet for urfolk, derikke minst ILO-konvensjonen nr. 169 omurfolk og dens regler om landrettigheter harbetydning, og videre bestemmelsen om


132

186 Se nærmere Innstillingen s. 210 flg.187 Se nærmere Innstillingen s. 202 flg.188 Se nærmere Innstillingen s. 197 flg.

minoritetsvern i konvensjonen om sivile ogpolitiske rettigheter artikkel 27, som etterhevdvunnen tolkning også omfatter vern avminoriteters materielle kulturgrunnlag. Dis-se ulike rettsgrunnlag går i betydelig grad innpå de samme livsområder, men har også sineulike virkefelt. Utkastet til den nordiske kon-vensjonen bærer preg av alle disse retts-grunnlag.

Den norske konsekvensrapporten for kon-vensjonsutkastet av 2007 har en inngåendedrøftelse av forholdet mellom utkastets artik-kel 3 og gjeldende folkerettslige for-pliktelser.183 Arbeidsgruppen for konsekvens-rapporten bestod av medlemmer fra departe-mentene og fra Sametinget. Gruppen var delt isynet på innholdet av artikkel 3 og dermed isynet på forholdet mellom bestemmelsen oggjeldende folkerett. I den sammenfattendekonklusjon var arbeidsgruppens medlemmerfra departementene av den oppfatning atartikkel 3 vil innebære en ny folkerettslig for-pliktelse for staten. Sametingets medlemmeri arbeidsgruppen mente at samenes rett tilselvbestemmelse allerede følger av andre folkerettslige instrumenter.184

Samefolkets øvrige grunnrettigheter(artikkel 4-13)Den enkelte same og det samiske folket skalvære sikret vern mot all diskriminering. Etforbud mot negativ diskriminering er i dagen selvfølge i prinsippet, selv om det i mangeforhold kan være et vanskelig spørsmål åbedømme hvorvidt en slik diskrimineringhar funnet sted. Men i tilknytning til detteprinsippet om ikke-diskriminering står iartikkel 7 også prinsippet om særlige positivetiltak.185 Som Den europeiske menneske-rettsdomstolen uttalte i dom av 6. april 2000(Thlimmenos mot Hellas), er forbudet motdiskriminering også overtrådt når stater without an objective and reasonable justifi-cation fail to treat differently persons whosesituations are significantly different. En formell likebehandling kan føre til at de kul-turelle særtrekk forsvinner; og hvis sameneskulturelle særtrekk blir borte, forsvinnerogså samene som folk. For å gjennomføresamenes rettigheter etter konvensjonen skal

statene, sier utkastet, etter behov treffe slikepositive særtiltak overfor dem. Det kan dreieseg om særlige materielle rettsregler, særligeforvaltningsmessige ordninger eller særligebevilgninger. Det er følgelig en plikt for sta-tene til å iverksette slike særtiltak i den graddet er påkrevd for å realisere de øvrigesamiske rettigheter.

Konvensjonen uttaler prinsippet om sær-tiltak og utvikler nærmere i de spesielle delerhvilke særlige rettsregler som skal gjelde forsamene. Det er i denne sammenheng avbetydning å understreke at konvensjonensregler må suppleres av de øvrige ikke-diskrimineringsregler som gjelder for etniskeminoriteter i det enkelte land.

Et viktig grunnprinsipp er også at samiskesedvaner er fremhevet som en del av landenesrett. Ved utarbeidelse av lovgivning på om-råder der det kan finnes samiske sedvaner,skal dette undersøkes, og det skal i så fallvurderes om de skal få sin plass i lovgivningen.Dette er en plikt til undersøkelse som gårlenger enn det som hittil har vært vanligunder forberedelse av ny lovgivning. Også irettsanvendelsen skal tilbørlig hensyn tas tilsamiske sedvaner. Det er i den sammenhengviktig å fremheve at rettssedvaner er en dellandets gjeldende rett, som det er domme-rens oppgave å anvende av eget tiltak, og atdomstolen derfor har som oppgave å sørgefor de nødvendige undersøkelser.

Den viktige del av formålet som er å fremmesamhandlingen over grensene, har fått ut-trykk i to prinsippbestemmelser, dels omsamarbeid om kulturelle og næringsmessigeordninger, dels om samarbeid om under-visning og velferdsordninger.186 Artikleneforplikter statene til å iverksette tiltak for åfjerne hindringer som beror på at det samiskebosetningsområdet strekker seg over flereland. De nærmere motiveringer i innstillingengir atskillige eksempler på slike hindringer.Statene blir forpliktet til å sette i gang enprosess for en slik fjerning. For øvrig vil flereav de mer konkrete artikler i konvensjonensspesielle deler kreve slik gjennomføring.

Det legges en særlig vekt på betydningenav de samiske lokalsamfunn for å kunnevidereføre samisk kultur.187 Denne verd-


133

189 Se nærmere Innstillingen s. 217 flg.190 Se nærmere Innstillingen s. 225 flg.

settelsen av de samiske lokalsamfunn blirvidereført i kapitlet om samiske næringer,der bestemmelsen om vern for samiskenæringer i artikkel 41 ikke henviser til særskiltangitte næringsgrener, men til betydningenfor disse lokalsamfunn. Det sies der at somsamisk næring og ressursutnyttelse anses slikvirksomhet som er vesentlig for å opprett-holde og utvikle samiske lokalsamfunn, noesom kan variere fra område til område. Statene har på denne bakgrunn et allmentansvar for å skape gunstige forutsetningerfor disse lokalsamfunn.

Jeg nevner ellers fra kapitlet om de all-menne rettigheter et prinsipp om harmoni-sering av rettsregler; det påpekes at konven-sjonens rettigheter er minsterettigheter; ogkapitlet munner ut i en artikkel om detsamiske folkets symboler, der det blant annetsies at statene skal, i samarbeid med same-tingene, virke for at det samiske flagget ogandre samiske symboler blir synliggjort påen måte som markerer samenes stilling somet eget folk i de tre land.

Siden konvensjonen fastslår rettigheter,må den angi hvilke personer som omfattes avkonvensjonens regler.188 Den gjelder samersom er bosatt i de tre land. Når det dernestgjelder definisjonen av samer, har den meddels det subjektive kriterium om selvidentifi-kasjon, dels noen alternative objektive krite-rier. Disse objektive kriterier er noe kompli-serte som en følge av ulik lovgivning på dettepunkt i de tre land. De er ifølge utkastetenten samisk som hjemmespråk minst igenerasjonen til besteforeldrene, eller rett tilreindrift ifølge den samiske særrett i Norgeog Sverige, eller stemmerett til sametings-valgene i ett av landene, eller å være barn avnoen som oppfyller disse kjennetegn. Det erikke nødvendig å være registrert i same-manntallet i et av landene, idet konvensjonenbruker formuleringen oppfyller kravene for åha stemmerett til sametingsvalget, og dettebetyr bare at man har rett til å bli registrert,ikke at man faktisk er det.

Samisk styring (artikkel 14-22)Innenfor samisk styring står sametingene ihvert land sentralt. De handler på vegne av

det samiske folket i landet. De skal ha opp-gaver som gir muligheter for å virke effektivttil at samefolkets rett til selvbestemmelseetter folkerettens regler og denne konvensjonblir realisert. Sametingene treffer selvstendigevedtak i de saker der de har myndighet etternasjonal eller internasjonal rett. Gjelder detbeslutninger som innebærer myndighetsut-øvelse, må sametingene i likhet med andreorganer ha hjemmel i lov. Vedtak som ikkeinnebærer myndighetsutøvelse, kan same-tingene treffe uten krav om lovhjemmel. Forøvrig er det utformet regler om sametingenesmedvirkning til ulike typer av vedtak – vedsaksforberedelse, ved forhandling og vedgodkjenning.

I saker av vesentlig betydning for sameneskal det skje forhandlinger med sametingenefør det treffes vedtak av offentlig myndig-het.189 Disse forhandlinger må finne sted pået tilstrekkelig tidlig tidspunkt til at same-tingene kan påvirke saksgang og resultat. Detble i 2005 inngått en avtale mellom den norske regjeringen og sametinget i Norge omprosedyrer for konsultasjoner mellom statligemyndigheter og sametinget. Denne avtalengir nærmere retningslinjer for gjennomføringav slike forhandlinger som konvensjonsut-kastet krever. I samband med denne for-handlingsretten er det i utkastet i tillegg lagtinn en godkjenningsrett. Statene skal ikkevedta eller tillate slike tiltak som i betydeliggrad kan skade de grunnleggende vilkårenefor samisk kultur, samiske næringer ellersamisk samfunnsliv, for så vidt ikke same-tinget i landet samtykker i dette. Dersomslikt samtykke ikke blir gitt, kan man si atsametingene ved dette har fått en vetorett fordisse inngripende tiltak.

Sametingene skal ellers ha rett til å værerepresentert i offentlige råd og utvalg når debehandler spørsmål som gjelder samiskeinteresser, og de skal alltid bli forelagt desaker som gjelder samiske interesser før dettreffes vedtak av offentlig myndighet. Mensametingene avgjør selv når de ønsker å værerepresentert eller avgi uttalelse under sliksaksforberedelse.

Forholdet til nasjonalforsamlingene ersærskilt regulert.190 Det ble her skapt en ny


134


konstitusjonell praksis i Norge underbehandlingen av Finnmarksloven, der Stor-tingets justiskomite hadde direkte konsulta-sjoner med sametinget. Utkastet sier at statenes nasjonalforsamling – Riksdageneller Stortinget – eller deres utvalg ellerandre organer skal på begjæring ta imotrepresentanter for sametingene for at disse skalkunne redegjøre for spørsmål av betydning forsamene. Hvis en sak som særskilt angår detsamiske folket, er kommet under behandlingi nasjonalforsamlingen, inntrer også en rettfor sametingene til å bli hørt. Det enkeltelands nasjonalforsamling gir nærmere reglerom hvilke saker dette gjelder, og om denfremgangsmåte som her skal følges.

Samene har i de seneste årtier, som andreurfolk, i økende grad engasjert seg på detinternasjonale plan. Utviklingen viser segikke minst ved etableringen av Permanentforum on Indigenous Issues i FN, som er etrådgivende organ for FNs økonomiske ogsosiale råd, med åtte statsrepresentanter ogåtte representanter for urfolk. Utkastet fast-slår at sametingene skal representere samenei mellomstatlige forhold, og at statene skalfremme samenes representasjon i internasjo-nale institusjoner og møter. Det presiseresimidlertid i merknadene at sametingene ikkehar monopol på å representere samene, menat det kan være naturlig at også samiskenærings- og interesseorganisasjoner deltarpå vegne av samene. Hvilke internasjonalekontakter som private samiske organisasjonerønsker å ha, ligger naturlig nok utenfor dennekonvensjonens ramme. For øvrig er det opptil den enkelte mellomfolkelige organisasjonselv i hvilken grad samene kan bli part ellerpå annen måte delta i denne organisasjonensarbeid. Men utkastet med merknader gir ensterk begrunnelse for å gi samene status somfullverdig medlem av Nordisk Råd.

For mange samer er det en visjon om ådanne et felles sameting. Utkastet uttaler atsametingene kan danne felles samiske orga-nisasjoner. Men for overføring av offentligmyndighet til slike organisasjoner vil de nær-mere vilkår bero på de konstitusjonelle regleri hvert land og i den sammenheng på om-fanget av overføringene. Utkastet har ikke

gitt nærmere regler om slik overføring, menhar pålagt statene en viss behovsbestemthandleplikt i samråd med sametingene.

Selv om sametingene har den sentraleplass innenfor det samiske styringssystem,har fra gammelt av det samiske samfunn hattmer lokale sammenslutninger som utkastetpåpeker at statene skal respektere og vedbehov samrå seg med. Samebyer, siidaer, renbeteslag og skoltesamenes byastämmanevnes særskilt.

Mer vendt mot fremtiden toner styrings-kapitlet ut med en artikkel om en sameregion,der statene pålegges en aktivitetsplikt i retningav å fastlegge og utvikle det området dersamefolket kan forvalte sine særlige rettig-heter etter konvensjonen og landenes lov-givning. Merknadene viser til nyere interna-sjonalt samarbeid på regionsnivå, somBarentsrådet og regionssamarbeid innenforEU, men påpeker samtidig betydningen av atslikt regionssamarbeid ikke danner nye grenser i de samiske områdene.

Samisk språk og kultur (artikkel 23-33)Det er i siste instans videreføring av sameneskultur som er det sentrale formål for helerettsreguleringen. Artiklene i kapitlet omsamisk språk og kultur gjelder samenesspråklige rettigheter, statenes ansvar forsamisk språk, samiske medier, samisk ut-danning, forskning, undervisning og infor-masjon om samene, samisk i helse- og sosial-vesenet, samiske barn og ungdoms rett til sinidentitet, tradisjonelle kunnskaper og kultur-ytringer, samiske kulturminner, vern av detmaterielle kulturgrunnlaget.191

Samisk språk betyr i konvensjonstekstensom alminnelig regel alle de ulike samiskespråkformer. Teksten bruker utrykket språk-former for ikke å ta stilling til spørsmålet omdet foreligger ett samisk språk med flere dia-lekter eller om det er riktigere å se det somflere samiske språk.

Meget i denne del av konvensjonen erfastlegging av prinsipper og mer operativeregler som i den nyeste tid har fått fotfesteiallfall i norsk praksis. Men jeg skal påpekeenkelte sider ved de rettigheter og det ansvarsom her blir etablert.


135

192 Se nærmere Innstillingen s. 249 flg.193 Norsk Retstidende 2001 s. 1229.

Avgjørende for språkets fremtid er utdan-ningen. I de samiske områdene skal sameneha mulighet til undervisning både i samisk,dvs. kunnskap om samisk som språk, og påsamisk, dvs. at undervisningen i andre emnerforegår på samisk. Samiske barn og samiskungdom utenfor de samiske områdene skalha mulighet til undervisning i samisk, menogså på samisk i den utstrekning det måanses rimelig i de enkelte områder. De nasjo-nale læreplanene skal utarbeides i samarbeidmed sametingene og tilpasses samiske barnog ungdoms kulturelle bakgrunn og behov.

Om presse og andre medier er detbestemt at statene skal skape forutsetningerfor en selvstendig samisk mediepolitikk somgjør det mulig for de samiske medier å styresin egen utvikling. De samiske mediene måkunne gi den samiske befolkning et rikt ogmangesidig tilbud av informasjon ogmeningsytringer i spørsmål av allmenn inter-esse. Statene skal sørge for at det sendes pro-gram på det samiske språket i radio og TV,og skal fremme utgivelse av aviser på samisk.I samarbeid med sametingene skal stateneogså fremme samarbeid over landegrensenemellom medieinstitusjoner som tilbyr pro-gram eller artikler på det samiske språket.Dette skal også i rimelig utstrekning gjeldede mindre utbredte samiske språkformer.

Det er viktig å understreke at dissebestemmelser selvsagt ikke gir statene noenmyndighet til å gi direktiver til mediene. Denplassering som statene har fått ved disseregler, er en konsekvens av at det er statene, iegenskap av parter i konvensjonen, sompåtar seg ansvar etter konvensjonen. Mendet statene kan – og skal – gjøre, er å skapeforutsetninger, sørge for og fremme, noe somikke minst innebærer en økonomisk forplik-telse. Dette blir fremhevet i artikkel 47, somgir statene ansvaret for de økonomiske res-sursene som er nødvendige for å gjennomfø-re bestemmelsene i konvensjonen.

Statene skal videre – i samarbeid medsametingene – skape gode forutsetninger forforskning som bygger på kunnskapsbehovet idet samiske samfunnet, og som fremmerrekrutteringen av samiske forskere. Vedplanlegging av slik forskning skal det tas hen-syn til de språklige og kulturelle forholdene idet samiske samfunnet. Forskning som gjel-

der samiske forhold, må tilpasses slike etiskeregler som samenes urfolksstilling krever.

Statene skal – og stadig i samarbeid medsametingene – sørge for at helse- og sosial-tjenesten i de samiske bosetningsområdeneer organisert slik at samene er sikret et helse-og sosialtilbud tilpasset deres språklige ogkulturelle bakgrunn. Også utenfor de samis-ke bosetningsområdene skal helse- og sosial-myndighetene ta hensyn til språk og kultur-bakgrunn for samiske pasienter og klienter.

Statene skal arbeide for at det samiske fol-ket, når samisk kultur anvendes kommersieltav andre enn samer, får innflytelse over virk-somheten og rimelig del i det økonomiskeutbyttet av denne. Den samiske kulturen skalvernes mot bruk av kulturelle uttrykk som påen misvisende måte gir skinn av å ha samiskopphav.

Og til slutt i kulturkapitlet er tatt inn denviktige forståelsen av kulturgrunnlaget somfølger av minoritetsvernet i artikkel 27 i kon-vensjonen om sivile og politiske rettigheter:Statenes plikter i spørsmål om samisk kulturomfatter også det materielle kulturgrunnla-get, slik at samene får de nødvendigenæringsmessige og økonomiske vilkår for åkunne sikre og utvikle sin kultur.

Retten til land og vann (artikkel 34-40).Forholdet til ILO-konvensjonenFor reguleringen av samisk rett til land ogvann står vi overfor det særlige forhold atverken Finland eller Sverige har ratifisertILO-konvensjon nr. 169 om urfolk. Norgehar på sin side ikke bare ratifisert ILO-konvensjonen, men har i Finnmarksloven § 3uttrykkelig bestemt at loven gjelder med debegrensninger som følger av ILO-konvensjonen,slik at konvensjonen går foran loven i tilfelleav motstrid.

Konvensjonsutkastet omfatter både rettig-heter og forvaltning.192 Både rett til grunnenog til naturressurser. Både areal- og ressurs-forvaltning og miljøvern med miljøforvalt-ning.

Utkastet tar sikte på å fastsette regler somoppfyller kravene etter ILO-konvensjonen.For eiendomsretten til grunnen er denneoppfyllelse sikret ved at utkastet direkte hen-viser til internasjonale regler som gjelder forbruk i lang tid. Med hensyn til andre rettig-


136

heter – særlig bruksrettigheter og vern motinngrep i naturen – er det formulert regler isamsvar med nordisk rettslig språkbruk ognordiske rettsprinsipper om langvarig tradi-sjonell bruk.

Hovedbestemmelsen er artikkel 34 omtradisjonell bruk av land med sjøer og vass-drag. Den taler dels om erverv av eiendoms-rett, dels om erverv av bruksrett. Spørsmåletom erverv av eiendomsrett var kanskje detvanskeligste spørsmål under hele arbeidetmed konvensjonsutkastet.

Denne bestemmelsen gir en prinsipiellanerkjennelse av at langvarig bruk kan dannegrunnlag for samenes erverv av individuelleller kollektiv eiendomsrett. Men for denærmere betingelser henvises det til nasjonaleeller internasjonale regler. Det innebærer atrettsanvendelsen vil kunne gi ulike resultaterved de ulike landenes domstoler. Lenger vardet ikke mulig for ekspertgruppen å komme ifellesskap. I Norge har Høyesterett i den vel-kjente Svartskogen-dommen fastslått ervervav kollektiv eiendomsrett for befolkningen i etområde – i vesentlig grad samisk befolkning –etter en langvarig bruksutøvelse.193

Det ble her primært bygget på det gamlenorske rettsprinsipp om alders tids bruk,men også henvist til ILO-konvensjonen.Saken er fra før Finnmarksloven og områdetligger utenfor Finnmark, slik at resultatetbygger på eldre og allmenne synspunkter.Hva konvensjonsutkastet vil lede til i Finlandog Sverige, vil allment sagt bero dels pålandenes domspraksis om urminnes hävd,dels på den internrettslige virkningen avILO-konvensjonen, og det siste igjen på hvor-vidt den blir ratifisert og eventuelt inkorporerti finsk og svensk rett. Bestemmelsen åpnerfor en utvikling, med en positiv formuleringfor en slik utvikling, men gir ingen sikkerhetfor at det vil skje.

For andre rettigheter enn eiendomsretthar utkastet ensartete regler om slike rettig-heter, til bruk, til utnytting av naturressurserog til medvirkning i forvaltning, og her er detmin mening at utkastet er kommet langt, ogsåi norsk sammenheng, enn mer i nordisk.

Med hensyn til bruksrettigheter gis det enselvstendig hjemmel for slikt erverv. Den sier

at hvis samene, uten å anses som eiere, inne-har og tradisjonelt har brukt visse land- ellervannområder til reindrift, jakt, fiske eller påannen måte, skal de ha rett til fortsatt å inne-ha og bruke områdene i samme utstrekningsom tidligere. Samtidig blir det gitt viktigesupplerende regler, dels om avveining i forhold til konkurrerende bruk, dels om til-pasning av bruken til den økonomiske ogtekniske utviklingen, og dels om hensynet tilden tradisjonelle samiske bruk ved bevis-vurderingen.

Når reindriftens bruk kommer i konkurransemed annen bruksutøvelse, som jord- og skog-bruk, er det sagt, se artikkel 34 annet ledd, atsærskilt hensyn skal tas til reindriftens inter-esser, i den avveining som skal finne sted forå fastlegge omfanget av rettighetene. En slikregel vil skape debatt også innen samenesegne rekker, der det ofte er en motsetningmellom interessene til reindriften og andrenæringer. Den viktigste grunn for denneregel i utkastet har vært ekspertgruppensforståelse av ILO-konvensjonen om urfolk,som legger spesiell vekt på situasjonen fornomadiske folk, og at gruppen ikke ønsket ågå under dens standarder. Samtidig ble dettatt hensyn til at reindriften i Finland og Sverige har et noe lavere rettsvern enn i Norge og derfor har et større behov. Etternorsk rett vil den foreslåtte regel i hovedsakvære på linje med det som allerede følger,dels av reindriftsloven etter lovendring i1996 og dels av den plass som ILO-konven-sjonen har fått i Finnmarksloven.

Det blir videre fastsatt en plikt for statenetil å identifisere de landområder der sameneetter disse regler har eiendomsrett ellerbruksrettigheter, og det skal etableres hen-siktsmessige ordninger i nasjonal rett for atsamene skal kunne få prøvet sine krav på rettigheter til land og vann.

For disse landområder skal samenes retttil naturressurser særskilt vernes. Før offentlig myndighet treffer vedtak om under-søkelse eller utnytting av slike ressurser, skaldet føres forhandlinger med de berørtesamer og likeledes med sametinget hvis deter tiltak som er av vesentlig betydning forsamene. Tillatelse til undersøkning eller


137

194 Norsk Retstidende 1985 s. 247.195 Lov og Rett 1990 s. 507 flg.

utvinning skal ikke gis dersom virksomhetenskulle gjøre det vesentlig vanskeligere forsamene å utnytte de aktuelle områder, ogdenne utnyttingen er vesentlig for samiskkultur. Sametinget og de berørte samer vilkunne samtykke, men dette samtykke krevesfra begge grupper.

Disse regler for naturressurser gjelder ogsåfor andre inngrep i naturen i de omhandletelandområder, herunder nevner utkastet spe-sielt skogsavvirkning, anlegg for vannkraft ogvindkraft, bygging av veier og fritidshus,militære øvinger og faste øvingsfelt.

Til dette knytter seg regler om erstatningfor skade og for del i utbytte av virksomhetfor de samer som tradisjonelt har brukt ogfortsatt bruker det aktuelle området.

Ved siden av de rettigheter samene harsom eiendomsrett eller bruksrett, skal same-tingene ha en rett til medbestemmelse i denoffentlige forvaltningen av disse områdenegjennom en forhandlingsrett. Det er frem-hevet at dette også gjelder miljøforvaltningen,der statene skal få et særlig ansvar i samar-beid med sametingene.

Finlands president Halonen uttalte i 2004 idet finske sametinget om samernas mark-rättigheter at: Lösningarna måste vara såda-na att både regeringen och samerna kan god-känna dem. Hun så fram til at utkastet til dennordiske samekonvensjonen kunne läggafram ett klart och entydig förslag. Jeg menerat det alt i alt har skjedd. Presidentens positi-ve tone er da et godt tegn for den politiskebehandling av et omtvistet rettsområde.

Når denne nordiske samekonvensjonen blirratifisert og gjennomført, vil det ikke lengerha den samme interesse for samene i Finlandog Sverige hvorvidt ILO-konvensjonen omurfolk blir ratifisert også av disse land.Ekspertgruppen har under arbeidet søkt åinkludere de emner både fra ILO-konven-sjonen og andre folkerettslige instrumenter –inklusive utkastet til urfolkserklæring i 2005– som har betydning for samene i våre nordiske land. Det vil muligens være politiskenklere å få aksept for denne nordiske konvensjonen, all den stund den er utformeti nordisk rettsspråk og mest mulig i samsvarmed kjente nasjonale rettsprinsipper i våre

land.


138

196 NOU (Norges offentlige utredninger) 2008:5, Retten til fiske i havet utenfor Finnmark.

Særlig om fjorder og kystfarvann (artikkel 38)Reglene om landog vannrettigheter skalifølge utkastet også gjelde for bruk i fjorderog kystfarvann. En slik rett vil ha sitt vesent-ligste virkeområde i Norge, på grunn av degeografiske og næringsmessige forhold, menhar krav på plass i konvensjonen i kraft avsjøsamekulturen her. Tradisjonell samiskbruksutøvelse har her vært sterkt knyttet tilfjorder og kystfarvann, særlig fiske i nærom-rådene med fartøyer av begrenset størrelse.Men denne utnyttelsen av ressursene i sjøenhar i nyere tid blitt redusert, både på grunnav konkurranse fra mer kapitalkrevende fart-øyer fra andre områder og på grunn avoffentlige reguleringer. Samtidig er det sjøsa-menes kultur som gjennom årene har opp-levd det sterkeste trykk fra fornorskningspo-litikken. En rettsregel som fastleggerrettigheter til havressursene på grunnlag avlangvarig bruk, kan være vesentlig for samiskbosetting og videreføring av sjøsamekultur.

Finnmarkslovens virkeområde stanser ihovedsak der vannet blir salt, se §2. I strand-linjen rekker loven bare så langt ut i sjøensom den private eiendomsretten, og dette erifølge norsk rett bare til marbakken eller tilto meters dyp. Så her vil konvensjonen med-føre en vesentlig utvidelse i forhold til loven.

Både for eiendomsrett og bruksrett gjelderat utkastet ikke tar stilling til hvor omfat-tende denne retten rent faktisk er. På sammemåte som for rettighetene på land og i fersk-vann fastlegger konvensjonen vilkårene forrettighetene, men innholdet og utstrekning-en av rettighetene må også i sjøen fastleggesved en dokumentasjon av bruken i de enkelteområder.

For norsk rett har rettssituasjonen på det-te området lenge vært noe usikker, ogbestemmelsen i artikkel 38 vil innebære enviktig avklaring. Den eldre norske rettsopp-fatningen gikk ut på at saltvannsfisket varunderlagt de samme typer regler som fisket iferskvann. Det innebar at enkelte bygdelageller eiendommer eller personer kunne hasærlige rettigheter til fisket på bestemteområder. Etter hvert vokste den oppfatning-en fram at fisket i havet er fritt for alle. Menlike opp til vår tid har læren om lokal sed-vane vært levende. Denne læren spilte en

vesentlig rolle i saken for Den internasjonaledomstolen i Haag mellom Storbritannia ogNorge om fiskerigrensen i 1951. Den norskestat søkte her å godtgjøre at prinsippet omfritt fiske aldri hadde fått fotfeste langs Nor-ges kyst, og dommen viser at den historiskebruken langs kysten med lokale sedvanere-gler var sentral for avgjørelsen. Senere harogså Høyesterett anerkjent slik lokal bruksom rettssedvane.194

Som en vesentlig rettskilde kommer i til-legg det folkerettslige vern for samisk kultur.Jeg har redegjort nærmere for mitt syn pådette i en utredning i 1990.195 Det ble herpåpekt at fisket er en del av det materiellekulturgrunnlaget for samene, og at same-folket har krav på positive særtiltak etterkonvensjonen om sivile og politiske rettig-heter artikkel 27. Det er ikke bare de kultur-spesifikke næringer i snever forstand –næringer med klar samisk egenart – somomfattes av denne artikkel, så lenge det dreier seg om slik tradisjonell samisk ressurs-utnyttelse som fremdeles er et viktig kultur-grunnlag. Et sentralt vilkår for vern og utvik-ling av samisk kultur er opprettholdelse avsamisk bosetting i de samiske lokalsamfunn,og bosettingen i lokalsamfunn langs kystener sterkt avhengig av fiske med tilknyttet sys-selsetning. Betydningen av det folkerettsligevern er blitt vesentlig styrket etter at dennekonvensjonen er inkorporert som en del avnorsk lov – og med forrang fremfor annenlovgivning – ved menneskerettsloven av1999.

Vernet av det materielle kulturgrunnlaget– som også er fastlagt i utkastet til den nordiskekonvensjonen i artikkel 33 – begrunner ikkebare privatrettslige rettigheter, men kreverdessuten at statens fiskeripolitikk sikrer desamiske lokalsamfunnene en tilstrekkeligandel i fisket og utnyttelsen av andre hav-ressurser. Fiskerireguleringene er følgelig entype reguleringer som må omfattes av kultur-vernet.

Utkastet forsterker derfor forlengelsen ut isjøen av bruksrettigheter med en særlig regelom regulering av havressurser. Ved tildelingav fangstkvoter for fisk og andre havressurser,og ved andre former for regulering av disseressurser, skal det tas tilbørlig hensyn tilsamisk bruk og dens betydning for samiske


139

lokalsamfunn. Ved bedømmelsen av samiskbruk er det imidlertid et problem at dennebruk har vært i tilbakegang, dels på grunn avstatlige reguleringer, særlig mangel på fangst-kvoter, dels på grunn av nedgang i havressur-sene i disse områdene. Utkastet gir derfordenne regel en ytterligere forsterkning ved åsi at også tidligere bruk som er redusert elleropphørt, skal bli tatt i betraktning.

Det er ingen regler i utkastet som særlig erskrevet for olje- og gassvirksomhet. Men iden grad det kan dokumenteres langvarigsamisk bruk i et fjord- eller kystfarvann, vilde nevnte regler om forhandling og samtykkefra samisk side også få anvendelse dersomdet skulle bli aktuelt med undersøkelse ogutvinning av olje- og gassforekomster i detteområdet. Gjelder det installasjoner på land,vil reglene om eiendomsrett og bruksrett forlandområdene komme direkte til anvendelse.

Tillegg om retten til fiske i havetEtter fremleggelsen av konvensjonsutkastethar et norsk utvalg utarbeidet en innstillingav 2008 med lovutkast om retten for samerog andre til fiske i fjorder og kystnære far-vann i havet utenfor Finnmark, som er lan-dets nordligste fylke.196 Noen hovedpunkterom rettsgrunnlaget og lovutkastet skal hergjengis.

Retten til fiske bygger på bruken av havetgjennom århundrer. Men for samene hardenne retten et nyere og klarere grunnlag ietterkrigstidens konvensjoner.

Statens rettsplikt omfatter det materiellekulturgrunnlag. Dette innebærer et rettskravfra samisk side om utnyttelse av naturressur-ser. For sjøsamene medfører dette en rett tilfiske i havet som gir grunnlag for bosetning.

Samene har krav på særtiltak i forhold tilden øvrige befolkning i den grad slike tiltaker påkrevd for kultursikring og kulturutvik-ling. Dette innebærer at samene vil kunne hakrav på en større andel av det fastsattefangstkvantum enn de øvrige fiskere, entenved fritak for reguleringer eller bedre kvote-ordninger eller en særrett til fiske i bestemteområder. Sametinget må som samefolketsrepresentative organ ta del i utarbeidelsen avfiskerireguleringene og gjennomføringen av

retten til fiske.Det er i samhandling mellom samer som

bor og har sin virksomhet ved fjord og kystat den sjøsamiske kultur kan videreføres ogutvikles. Det å sikre lys i husene her er ikkebare et visjonært distriktspolitisk mål, menogså langt på vei en rettsplikt for myndighetene.

Det blir fastslått i loven at folk som erbosatt ved fjordene og langs kysten i Finn-mark, har rett til fiske i havet på grunnlag avhistorisk bruk og folkerettens regler omurfolk og minoriteter. Dette er lovens hoved-prinsipp, selv om fisket må begrenses i dengrad hensynet til naturressursene krever det.

Denne retten til fiske skal gjelde for allefolkegrupper. Folkerettens regler kan be-grunne både individuelle og kollektive rettig-heter. Men det er kollektive ordninger som istørst grad vil virke samlende og kultur-bevarende. Utvalget mener at de samiske rettigheter til fiske bør fastlegges som områderettigheter, dvs. en rett for alle folk iet visst område, fordi den samiske befolkningbor sammen med den øvrige befolkning iFinnmark. En slik utvidelse av kretsen av rettighetshavere blir mer nødvendig destomer sammenvevd befolkningen er bosatt.Nettopp dette preger Finnmark med fylketsforskjellige folkegrupper.

Denne retten til fiske for folk som er bosattved fjordene og langs kysten i Finnmark, blirnærmere bestemt i omfang. Utkastet fastslårat alle som ønsker å begynne som fisker inæring, og som bor ved fjord og langs kyst iFinnmark, har krav på å kunne starte opp inæringen. Med dette følger at den sombegynner, må ha rett til å fiske et volum somgjør det økonomisk mulig å starte opp. Etteren begynnerfase vil den som har gått inn inæringen, ha rett som yrkesfisker. Loven sierat en yrkesfisker har rett til å fiske enmengde som gir økonomisk grunnlag for enhusholdning, enten som levevei alene ellersammen med annen næring.

I fjordene er det ifølge lovutkastet en sær-rett til fiske for folk som er bosatt ved denenkelte fjord. Rettshistorien peker i retningav en slik særrett. Men til fordel for en sliksærlig fjordrett i loven taler også tungtveiendemomenter fra urfolks- og minoritetsretten.


140


Utvalget påpeker fjordenes stilling gjennomtidene som et kjerneområde for sjøsamene.Det er småskalafisket i fjordene som er detsentrale i sjøsamenes gamle utøvelse av fiske.Men fjordretten må gjelde for alle som fortiden er bosatt der.

Utenfor fjordene har fremmedfiskerne,dvs. fiskere bosatt utenfor Finnmark, rett tilfiske på linje med finnmarksfiskere. Men fiskere bosatt utenfor Finnmark har ikke densærlige rett til kvoter og tillatelser som lov-utkastet anerkjenner for finnmarksfiskerne.

Det blir opprettet et regionalt styrings-organ, kalt Finnmark fiskeriforvaltning, derFinnmark fylkesting og Sametinget hver velger tre medlemmer til styret. Dette styrings-organet gir regler om fartøystørrelse og red-skapsbruk i havet ut til fire nautiske mil uten-for grunnlinjene. Forvaltningen skal leggesærlig vekt på styrking av fjordfisket og fiskemed mindre fartøyer og passive redskaper.

Det regionale styringsorganet vil også fåmyndighet til å motta og fordele kvoter ogtillatelser og foreta andre disposisjoner tilfremme av fjord- og kystfisket i Finnmark.

Denne fiskeriforvaltningen må også kunneerverve kvoter og tillatelser ved kjøp pågrunnlag av kapital fra staten. De kvoter somfordeles på denne måten, skal være personlige,og de skal ikke kunne omsettes.

Staten får et lovfestet ansvar for å tilføredette regionale styringsorganet så store res-surser, i form av kapital, kvoter og/eller fiske-tillatelser, at det materielle grunnlag for sjø-samisk kultur og annen kystkultur iFinnmark sikres.

Summen av forslagene vil innebære enegen kystfiskesone for Finnmark.

Et annet utvalg for landsdelene sør forFinnmark (det norske samerettsutvalg num-mer II) har fremsatt tilsvarende synspunkterfor de samiske kystområdene der.

Samiske næringer (artikkel 41-43)Dette kapittel innledes med en generalklausulom vern av samisk næring og ressursutnyttelse.Det gjelder slik virksomhet som er vesentligfor å opprettholde og utvikle samiske lokal-samfunn. På grunn av store geografiske variasjoner nevner ikke konvensjonen


141

bestemte næringer. Det avgjørende samiskepreg vil være næringens betydning forvidereføring av samekulturen gjennomvidereføring av lokalsamfunnet.

Reindriften som særskilt og tradisjonellsamisk næring og kulturform nevnes spesielt,og utkastet fastslår prinsippet at reindriftensrettigheter bygger på sedvane. Norge og Sverige skal opprettholde og utvikle rein-driften som en særrett for samene i desamiske reinbeiteområdene. Finland aner-kjenner ikke en slik særrett, men påtar seg åstyrke den samiske reindriftens stilling underhensyn til protokoll nr. 3 i tilslutningsavtalentil Den europeiske unionen om samene somurfolk. Denne sier at det samiske folket kangis ensamrätt til reindrift i tradisjonellesamiske områder.

For reindriften over statsgrensene er detbåde svensk-norske, finsk-norske og finsk-svenske konvensjoner. Grensen mellom Finland og Norge er sperret for reindriftsiden 1852 og mellom Finland og Sverigesiden 1888. Der det ikke er grenseelv, er detgjerder. Man har her fortsatt en form forgrensemur i Europa. I forholdet mellom Sverige og Norge gjelder Lappekodisillen –tillegget til grensetraktaten av 1751 – og forøvrig skjer det stadig forhandlinger. Detutkastet anser som det beste, fra et allsamiskog nordisk synspunkt, er at grenseproble-mene for reindriften i størst mulig grad blirregulert ved lokale avtaler mellom reindrifts-utøverne i de enkelte områder. Det er samiskreindrift det dreier seg om. Og utkastet girslike lokale avtaler rettslig prioritet. Samtidigfastslår utkastet det grunnleggende retts-prinsipp for reindriften over landegrensene– som det i en periode var uenighet om – atogså denne del av reindriftsretten bygger påsedvane, eller kall det alders tids bruk. Slik

det ble fastlagt allerede i Lappekodisillen.Først hvis verken lokale avtaler eller sedvanegir løsning, skal de statlige avtalene kommeinn i bildet.

Så vel for den tilfrosne grensen mellomFinland og de to andre land som for den his-torisk vanskelige svensk-norske grensen børlokale avtaler innen reindriften kunne mykeopp den nåværende ordning. Representanterfor reindriften i alle tre land har overforekspert-gruppen vist interesse for slike avta-ler.

Gjennomføring av konvensjonen (artikkel 44-47)Det skal bli opprettet en konvensjonsnemndsom skal rapportere til de tre lands regjering-er og sameting. For å sikre en enhetlig brukav konvensjonen skal statene gjøre den direk-te anvendelig som nasjonal lov. De fellesutgifter for de tre land skal fordeles i forholdtil antall samer i hvert land

Spørsmålet om samenes partsstilling etterkonvensjonen har vært gjenstand for debatt.197

Det er på det rene at konvensjonen er enrettighetskonvensjon, som gir både individu-elle samer og samefolket nærmere bestemterettigheter, og at både de enkelte samer ogforskjellige grupper av samer, i første rekkesametingene, kan gjøre rettighetene gjeldendeved de nasjonale organer.

Men det har vært tvil med hensyn til spørs-målet om sametingene bør være parter ikonvensjonen på linje med regjeringene. I enrapport fra 1998 om behov for en nordisksamekonvensjon – som dannet grunnlag fordet videre arbeid – fremholdes at samenebør ha partsstilling, idet en slik fremgangs-måte vil sikre likhet, verdighet og respekt forutarbeidelsen og vedtagelsen av en ny kon-vensjon. En overenskomst mellom en stat og


142

DEL III

Vedlegg

198 Redaktørens uoffisielle oversettelse.

en folkegruppe utgjør imidlertid ikke en konvensjon i folkerettslig forstand, og det samme må anses å gjelde enoverenskomst med de tre sametingene som representanter for det samiske folket. En overenskomst mellom Fin-land, Norge og Sverige og sametingene i de tre land skulle derfor bli av blandet rettslig karakter. Den skulle kun-ne anses som en folkerettslig traktat – en konvensjon – i de deler der de tre statene har påtatt seg for-pliktelseroverfor hverandre, men den skulle bli av annen karakter i den utstrekning den gjelder rettsforholdet mellom sta-tene og sametingene, eller mellom statene og de enkelte samer.

Konklusjonen ble at en slik overenskomst som bare delvis er av folkerettslig natur, ville skape rettslig uklarhetog kunne tape i autoritet og gjennomslagskraft. Men man fant det nødvendig at sametingene er enige i konven-sjonens innhold. Utkastet sier derfor at sametingenes godkjennelse er et vilkår for at konvensjonen kan ratifise-res og tre i kraft. Det fremgår også at endringer i konvensjonen krever den samme godkjennelse fra sameting-enes side.

Dette er et felles standpunkt i innstillingen, som også sametingenes representanter står bak.

Samene i RusslandDet er ikke funnet grunnlag for å ta inn bestemmelser om samene i Russland. Men under arbeidet er det avholdtmøte med representanter for disse samene, og det er i innstillingen gitt opplysninger om denne folkegruppenshistorie og nåværende stilling. Konvensjonens personkrets omfatter de samer som er bosatt i et av de tre nordis-ke land, noe som innebærer at statsborgerskap er irrelevant for å få del i konvensjonens rettigheter. Innstillingenoppfordrer de tre stater til å legge forholdene til rette for samhandling med samene også i Russland, og påpekersom eksempel slik kulturell og næringsmessig samhandling som er regulert i konvensjonen.

En konvensjon om samefolkets rettigheter vil alltid være ufullstendig inntil også medlemmene av samefolketpå den russiske siden av grensene er omfattet av de samme rettigheter. Innstillingen uttaler det håp at de syns-punkter som ligger til grunn for konvensjonsutkastet, i et videre utviklingsperspektiv kan få gjennomslag også iforhold til samene i Russland.

De tre staters ansvar for urfolkets kulturDe viktigste fremskritt for samene i Norge ved konvensjonsutkastet kan sammenfattes i ti punkter.

(1) Retten til selvbestemmelse blir prinsipielt fastlagt og nærmere beskrevet. (2) Statenes plikt til positive sær-tiltak overfor samefolket blir utvetydig anerkjent. (3) Det blir en større adgang til samvirke over landegrensene.(4) Sametingets medbestemmelse blir nærmere utformet, og i visse tilfeller også sametingets vetorett. (5) Statensansvar for samiske medier og samisk litteratur blir lovfestet. (6) Prinsippet om vern av det materielle kultur-grunnlaget blir fastslått som sikker nasjonal rett. (7) Samenes rettigheter til land og vann blir fastlagt også uten-for Finnmark. (8) Reindriftens rett til lokale ordninger i grenseområdene blir utformet som rettslig hovedprin-sipp. (9) Samenes rettigheter i fjorder og kystfarvann blir utvidet i forhold til det som i dag er anerkjent. (10) Samiske rettigheter blir på en rek-ke områder nedfelt i nye og skrevne bestemmelser som skal bli gitt lovs kraft, og blir i den sammenheng delvis forsterket.

For samene i Finland og Sverige kommer i tillegg flere rettigheter, særlig over land og vann, der norsk lovgiv-ning i dag ligger betydelig foran. For samene i alle tre land kan man fremheve de positive utsagn i for-talen til konvensjonen, somvil danne en bakgrunn for forståelsen av de enkelte artikler når de må tolkes etter hvert som livet går sin gang.

Norge har et spesielt ansvar for same-folkets livsvilkår, fordi de fleste samer er bosatt i dette landet, og fordi samekulturens fremtid av den grunn berori særlig grad på de betingelser den får her. Med Finnmarks-loven ble det gjort et vesentlig fremskritt. Ifølge detsamiske folketall er problemene mindre for de to andre land, som derfor med minst like stor politiske kraft børkunne innrømme samene de rettigheter som stillingen som urfolk og minoritet krever i dagens samfunn.

Samefolket er et lite folk. Deres kultur er derfor utsatt for sterke påkjenninger fra verden omkring. Men etfolks rett til kulturutøvelse er en av de grunnleggende menneskerettigheter. Det er her i de nordiske land at folketog kulturen hører hjemme. Samekulturen – en egen kultur – vil blomstre eller visne her. Mot dette blekner defleste andre saker i våre nordiske lands kulturpolitikk. Norge, Sverige og Finland har ansvaret for rammevilkå-rene. De samiske rettigheter er en viktig del av disse vilkårene. En nordisk samekonvensjon vil sikre og utvikle


143

disse rettigheter.

Vedlegg 1: Felles artikkel 1 i FNs konvensjon om sivile ogpolitiske rettigheter, og konvensjonen omøkonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter

Felles artikkel 1 i FNs konvensjon om sivile ogpolitiske rettigheter, og FNs konvensjon omøkonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter lyder somfølger:198

Artikkel 1«1) Alle folk har rett til selvbestemmelse.

I kraft av denne rett bestemmer de fritt sinpolitiske stilling og fremmer fritt sin egenøkonomiske, sosiale og kulturelle utvikling.

2) Alle folk kan for å fremme sine egne formål frittråde over sine naturrik-dommer og forekomster,likevel uten å tilsidesette forpliktelser som følger avinternasjonalt økonomisk samarbeid, basert påprinsippet om gjensidig nytte, og folkerettensregler. Ikke i noe tilfelle må et folk bli berøvet sittlivnærings-grunnlag.

3) Konvensjonspartene, heri innbefattet de stater somhar ansvaret for admini-streringen av ikke-selvstyrte områder og tilsynsområder, skal arbeidefor virkelig-gjørelsen av folkenesselvbestemmelses-rett, og skal respektere dennerett i overenstemmelse med bestemmelsene i DeForente Nasjoners Pakt.»

Vedlegg 2: FNs erklæring om urfolks rettigheter


144


145


146


147


148


149


150


151


152


153


154


155


156


157


158


159

Regjeringene i Finland, Norge og Sverige,som konstaterer – at samene er urfolket i de tre land,– at samene er ett folk bosatt over lande-

grensene,– at det samiske folket har en egen kultur

og eget samfunnsliv med egen historie, egne tradisjoner, eget språk, egne nærin-ger og egne fremtidsvisjoner,

– at de tre statene har et nasjonalt og inter-nasjonalt ansvar for å gi samenes kultur og samfunnsliv tilstrekkelige vilkår,

– at det samiske folket har rett til selvbe-stemmelse,

– at det samiske folkets kultur og sam-funnsliv er en berikelse for landenes samlede kultur og samfunnsliv,

– at det samiske folket har et særlig behov for å utvikle sitt samfunnsliv over lande-grensene,

– at samene må ha tilgang til land og vann som grunnlag for samisk kultur,

– og at det ved fastsettelse av det samiske folkets rettsstilling skal tas særskilt hen-syn til at samene gjennom historien ikke har blitt behandlet som et likeverdig folk, og dermed blitt utsatt for urettferdighet,

som legger til grunn for sine vurderinger at sametingene i de tre stater – vil bygge en bedre fremtid for det samis-

ke folkets liv og kultur, – har den visjon at rikenes grenser ikke

skal hindre det samiske folkets og de en-kelte samers fellesskap,

– ser en ny samekonvensjon som en forny-else og utvikling av samenes hevdvunne rettigheter som ble kodifisert i Lappeko-disillen av 1751,

– fremhever betydningen av at retten til selvbestemmelse for samene som et folk blir respektert,

– fester særskilt vekt ved at samene har rettigheter over de landog vannområ-der med naturressurser som er det sa-miske folkets historiske hjemland,

– fremholder at det samiske folkets tradi-sjonelle kunnskap og tradisjonelle kultu-relle uttrykk sammen med folkets bruk av naturressurser utgjør en del av den samiske kulturen,

– mener at de samiske kvinners stilling som tradisjonsbærere i det samiske sam-funnet skal vektlegges sterkere i sam-funnslivet og herunder ved representa-sjon i offentlige organer,

– vil at samene skal leve som et folk innen-for de tre stater,

– fremhever det samiske folkets ønske, vilje og rett til å ta ansvar for utviklingen av egen fremtid,

– og vil hevde det samiske folkets rettighe-ter og friheter i samsvar med de interna-sjonale menneskerettigheter og den øv-rige folkerett, som har utarbeidet denne konvensjonen i nært samarbeid med representanter for samene, som anser det å være av særskilt viktighet at kon-vensjonen, før den ratifiseres av statene, godkjennes av de tre sametingene, og som forplikter seg til å sikre det samiske folkets fremtid i samsvar med denne konvensjon, er blitt enige om følgende nordiske samekonvensjon.

Vedlegg 3: Forslag til Nordisk samekonvensjon


160

Formålet med denne konvensjonen er å bekrefte og styrke slike rettigheter for det samiske folket at det kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur, sine næringer og sitt samfunnsliv, med minst mulig hinder av landegrensene.

Samene er urfolket i Finland, Norge og Sverige.

Samene har rett til selvbestemmelse som et folk i overensstemmelse med folkerettens regler og bestemmelsene i denne konven-sjonen. Så langt det følger av disse regler og bestemmelser, har det samiske folket rett til selv å bestemme over sin økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling, og for sine egne formål selv å forføye over sine natur-ressurser.

Konvensjonen omfatter personer bosatt i Finland, Norge eller Sverige, som oppfatter seg selv som same, og som1) har samisk som hjemmespråk eller har

minst en forelder eller besteforelder som har eller har hatt samisk som hjemme-språk; eller

2) har rett til å drive samisk reindrift i Norge eller Sverige; eller

3) oppfyller kravene for å ha stemmerett til sametingsvalget i Finland, Norge eller Sverige; eller

4) er barn av en person nevnt under punkt 1, 2 eller 3.

Statenes plikter etter denne konvensjonen gjelder for alle statlige organ på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Også andre or-gan for offentlig forvaltning og offentlig virksomhet har disse plikter. Det samme gjelder private rettssubjekter når de utøver offentlig myndighet eller utfører andre of-fentlige oppgaver.

Ved anvendelsen av denne konvensjonen skal sametingene og andre samiske organ, uavhengig av deres rettslige status ifølge nasjonal eller internasjonal rett, ikke anses å falle inn under begrepet stat, bortsett fra når de utøver offentlig myndighet.

De tre statene skal på effektiv måte legge forholdene til rette for at det samiske folket kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur, sine næringer og sitt samfunnsliv.

Statene skal skape gunstige forutsetnin-ger for å opprettholde og utvikle de samis-ke lokalsamfunn.

Statenes ansvar for tiltak etter denne konvensjonen omfatter også i rimelig ut-strekning de samer som er bosatt utenfor de tradisjonelle samiske områder.

Det samiske folket og den enkelte same skal være sikret vern mot all diskriminering.

For å gjennomføre samenes rettigheter etter denne konvensjonen skal statene etter behov treffe særlige positive tiltak overfor dem.

Rettighetene som er fastlagt i denne kon-vensjonen, er minsterettigheter. De hindrer ikke den enkelte stat i å utvide samenes rettigheter eller treffe mer omfattende tiltak, og kan ikke benyttes som grunnlag for å begrense de rettigheter for samer som følger av andre rettsregler.


161

Statene skal vise tilbørlig respekt for det samiske folkets rettsoppfatninger, rettslige tradisjoner og sedvaner.

I samsvar med første ledd skal statene ved utarbeidelse av lovgivning på områder hvor det kan finnes samiske sedvaner, sær-skilt utrede om slike sedvaner foreligger og om de i så fall bør gis vern eller på annen måte tas hensyn til i lovgivningen. Også i rettsanvendelsen skal tilbørlig hensyn tas til samiske sedvaner.

Statene skal i samarbeid med sametingene arbeide for fortsatt harmonisering av lov-givning og annen regulering av betydning for samenes virksomhet over landegren-sene.

Statene skal treffe tiltak for å gjøre det lettere for samene å drive næringsvirksom-het over landegrensene og for å tilgodese deres kulturelle behov over disse grensene. For dette formål skal statene arbeide for å �erne gjenværende hindre for samenes næ-ringsvirksomhet som bygger på deres stats-borgerskap eller bosted eller som for øvrig skyldes at det samiske bosetningsområdet strekker seg over flere land, og å gi samer adgang til det kulturelle tilbudet i det land der de til enhver tid oppholder seg.

Statene skal treffe tiltak for å gi samer som er bosatt i et av de tre land, muligheter til å få undervisning, helsetjenester og sosi-altilbud i et annet av disse land når dette fremstår som mer formålstjenlig.

Statene skal respektere samenes rett til å bestemme over bruk av det samiske flagget og andre samiske nasjonale symboler. Sta-

tene skal videre, i samarbeid med sametin-gene, arbeide for at de samiske symbolene blir synliggjort på en måte som markerer samenes stilling som et eget folk i de tre land.

Det skal i hvert av de tre land være et sa-meting, som er det øverste samiske organ i landet. Sametinget handler på vegne av det samiske folket i landet, og det skal være valgt på grunnlag av alminnelig stemmerett blant samene i dette landet.

De nærmere reglene om valg til same-tingene fastsettes ved lov, som forberedes gjennom forhandlinger med sametingene etter artikkel 16.

Sametingene skal ha slike oppgaver som gjør det mulig for dem å medvirke effek-tivt til at det samiske folkets rett til selv-bestemmelse ifølge folkerettens regler og bestemmelsene i denne konvensjonen blir realisert. Nærmere regler om sametingenes myndighet fastsettes i lov.

Sametingene tar initiativ og uttaler seg i alle de saker som tingene finner grunn til.

Sametingene treffer selvstendige vedtak i de spørsmål der de i henhold til nasjonal eller internasjonal rett har myndighet til dette.

Sametingene kan inngå avtaler med nasjonale, regionale og lokale enheter om samarbeid for å styrke samisk kultur og samfunnsliv.

I spørsmål av vesentlig betydning for sa-mene skal det skje forhandlinger i sak med sametingene før det treffes vedtak av of-


162

fentlig myndighet. Disse forhandlinger må finne sted på et tilstrekkelig tidlig tidspunkt til at sametingene kan påvirke saksgang og resultat.

Statene skal ikke vedta eller tillate slike tiltak som i betydelig grad kan skade de grunnleggende vilkår for samisk kultur, samiske næringer eller samisk samfunns-liv, for så vidt ikke det berørte sametinget samtykker til dette.

Sametingene skal ha rett til å være repre-sentert i offentlige råd og utvalg når de behandler spørsmål som gjelder samiske interesser.

Sametingene skal bli forelagt saker som gjelder samiske interesser, før det treffes vedtak av offentlig myndighet.

Statene skal utrede behovet for slik representasjon og forhåndsuttalelse fra sametingenes side. Dette må finne sted på et tilstrekkelig tidlig tidspunkt til at same-tingene kan påvirke saksgang og resultat.

Sametingene avgjør selv når de ønsker å være representert eller avgi uttalelse under slik saksforberedelse.

Statenes nasjonalforsamlinger eller deres utvalg eller andre organ skal etter begjæ-ring ta imot representanter for sametin-gene for at disse skal kunne gjøre rede for spørsmål av betydning for samene.

Sametingene skal gis mulighet til å bli hørt under nasjonalforsamlingens behand-ling av saker som særlig berører det sa-miske folket.

Det enkelte lands nasjonalforsamling gir nærmere regler om hvilke saker dette gjelder, og om den fremgangsmåte som her skal følges.

-

Sametingene skal representere samene i mellomstatlige forhold.

Statene skal fremme samenes repre-

sentasjon i internasjonale institusjoner og samenes deltakelse i internasjonale møter.

Sametingene kan danne felles organisasjo-ner. Statene skal ved behov i samråd med sametingene arbeide for å overføre offentlig myndighet til slike felles organisasjoner.

Statene skal respektere og ved behov råd-føre seg med samebyer, siidaer, renbeteslag, skoltesamenes byastämma og andre kom-petente samiske organisasjoner eller lokale samiske representanter.

Statene skal aktivt søke å fastlegge og utvi-kle det området der det samiske folket kan forvalte sine særlige rettigheter etter denne konvensjon og landenes lovgivning.

Samene skal ha rett til å bruke, utvikle og til kommende generasjoner formidle sitt språk og sine tradisjoner, og ha rett til å ar-beide for at kunnskap i det samiske språket spres også til samer som bare i liten grad eller ikke behersker dette språket.

Samene skal ha rett til å bestemme, be-holde og få allmenn aksept for sine person-navn og geografiske navn.

Statene skal gjøre det mulig for samene å bevare, utvikle og spre det samiske språket. Statene skal sørge for at det samiske alfa-betet kan benyttes på en effektiv måte for dette formål.

Det samiske språket skal kunne benyttes


163

på en effektiv måte i domstoler og overfor myndigheter i de samiske områdene. Det samme gjelder også utenfor disse områ-dene i slike tvister og saker som først er behandlet i de samiske områdene, eller som på annet vis har en særlig tilknytning til disse områdene.

Statene skal fremme utgivelse av littera-tur på det samiske språket.

Bestemmelsene i denne artikkel skal også gjelde de mindre utbredte samiske språkformene.

Statene skal skape forutsetninger for en selvstendig samisk mediepolitikk som gjør det mulig for de samiske medier å styre sin egen utvikling og gi den samiske befolkning et rikt og mangesidig tilbud av informasjon og meningsytringer i spørsmål av allmenn interesse.

Statene skal sørge for at det kan sendes program på det samiske språket i radio og TV, og skal fremme utgivelse av aviser på dette språket. I samarbeid med sametin-gene skal statene også fremme samarbeid over landegrensene mellom medieinstitu-sjoner som tilbyr program eller artikler på det samiske språket.

Bestemmelsen i annet ledd om det samiske språket skal også i rimelig utstrek-ning gjelde de mindre utbredte samiske språkformene.

Samene i de samiske områdene skal ha mulighet til undervisning i og på det sa-miske språket. Undervisningen og stu-diefinansiering skal være tilpasset deres bakgrunn. Slik undervisning skal gjøre det mulig å delta i videre utdanning på alle nivå og samtidig møte de behov samer har for fortsatt å kunne arbeide innenfor de tradi-sjonelle samiske næringene. Studiefinan-siering skal utformes slik at det muliggjør høyere utdanning på samisk.

Samiske barn og samisk ungdom utenfor de samiske områdene skal ha mulighet til undervisning i samisk, men også på samisk i den utstrekning det kan anses rimelig i

de enkelte områder. Undervisningen skal i størst mulig utstrekning tilpasses deres bakgrunn.

De nasjonale læreplanene skal utarbeides i samarbeid med sametingene og tilpasses samiske barns og samisk ungdoms kultu-relle bakgrunn og behov.

Statene skal i samarbeid med sametingene skape gode forutsetninger for forskning som bygger på kunnskapsbehovet i det samiske samfunnet og fremmer rekrut-teringen av samiske forskere. Ved planleg-ging av slik forskning skal det tas hensyn til de språklige og kulturelle forholdene i det samiske samfunnet.

Statene skal i samråd med sametingene fremme samarbeid mellom samiske og andre forskningsinstitusjoner i de enkelte land og over landegrensene, samt styrke forskningsinstitusjoner med forskning som nevnt i første ledd som primæroppgave.

Forskning som gjelder samiske forhold, må tilpasses slike etiske regler som same-nes urfolksstilling krever.

Det samiske folkets kultur og samfunnsliv skal på en formålstjenlig måte komme til uttrykk i undervisningen også utenfor det samiske samfunnet. Slik undervisning skal særskilt ta sikte på å fremme kunnskap om samenes stilling som landenes urfolk. Statene skal i samarbeid med sametingene tilby undervisning i samisk kultur og sam-funnsliv for personer som skal arbeide i de samiske områdene.

Statene skal i samarbeid med sametin-gene sørge for allmenn informasjon om samisk kultur og samfunnsliv.

Statene skal i samarbeid med sametingene sørge for at helse- og sosialtjenesten i de samiske bosetningsområdene er organisert slik at samene i disse områdene er sikret et helse- og sosialtilbud som er tilpasset deres


164

språklige og kulturelle bakgrunn.Også utenfor de samiske bosetningsom-

rådene skal helse- og sosialmyndighetene ta hensyn til språk og kulturbakgrunn for samiske pasienter og klienter.

Samiske barn og unge har rett til å utøve sin kultur og å bevare og utvikle sin samis-ke identitet.

Statene skal respektere det samiske folkets rett til å forvalte sin tradisjonelle kunnskap og sine tradisjonelle kulturelle uttrykk, samt arbeide for at samene kan bevare, utvikle og formidle dem til kommende generasjoner.

Statene skal arbeide for at det samiske folket, når samisk kultur anvendes kom-mersielt av andre enn samer, får innflytelse over virksomheten og rimelig del i det øko-nomiske utbyttet av denne. Den samiske kulturen skal vernes mot bruk av kulturelle uttrykk som på en misvisende måte gir skinn av å ha samisk opphav.

Statene skal arbeide for at det tas hen-syn til samenes tradisjonelle kunnskap ved beslutninger om samiske forhold.

Samiske kulturminner skal vernes i lov og forvaltes av landets sameting eller av kulturinstitusjoner i samarbeid med same-tinget.

Statene skal treffe tiltak for samarbeid over landegrensene for dokumentasjon, vern og forvaltning av samiske kulturmin-ner.

Statene skal arbeide for at samiske kul-turminner som er tatt bort fra de samiske områdene og som er av særskilt interesse for det samiske samfunnet, overlates til eg-nede museer eller kulturinstitusjoner etter nærmere avtale med landenes sameting.

Statenes plikter i spørsmål om samisk kultur omfatter også det materielle kultur-grunnlaget, slik at samene får de nødven-dige næringsmessige og økonomiske vilkår for å kunne sikre og utvikle sin kultur.

Langvarig tradisjonell bruk av land- eller vannområder utgjør grunnlag for samenes individuelle eller kollektive eiendomsrett til disse områdene i samsvar med de nasjonale eller internasjonale regler som gjelder for bruk i lang tid.

Dersom samene, uten å anses som ei-ere, innehar og tradisjonelt har brukt visse land- eller vannområder til reindrift, jakt, fiske eller på annen måte, skal de ha rett til fortsatt å inneha og bruke områdene i samme utstrekning som tidligere. Dersom områdene brukes av samene sammen med andre, skal samene og den andre bruke-ren utøve sine rettigheter under gjensidig hensyn til hverandre og med iakttakelse av de konkurrerende rettighetenes natur. Særskilt hensyn skal i denne sammenheng tas til reindriftssamenes interesser. At ret-ten til fortsatt utnyttelse av områdene er begrenset til bruk i samme utstrekning som tidligere, skal ikke hindre at formene for utnyttelse ved behov tilpasses den tekniske og økonomiske utviklingen.

Bedømmelsen av om det foreligger tra-disjonell bruk i henhold til denne bestem-melsen, skal gjøres på grunnlag av hva som utgjør tradisjonell samisk utnyttelse av land og vann, og under hensyn til at samisk bruk ofte ikke etterlater varige spor i naturen.

Bestemmelsene i denne artikkelen inne-bærer ingen innskrenkning i den rett til å få tilbake eiendom som samene kan ha ifølge nasjonal eller internasjonal rett.


165

Statene skal treffe nødvendige tiltak for effektivt vern av samenes rettigheter ifølge artikkel 34. Særlig skal statene for dette for-mål identifisere de landog vannområdene som samene tradisjonelt bruker.

Formålstjenlige ordninger skal være til-gjengelige i nasjonal rett til å prøve spørs-mål om samenes rettigheter til land og vann. Samer skal i tvister for domstolene om slike rettigheter kunne få den økono-miske støtten som er nødvendig for at de skal få sin sak prøvet.

Samenes rett til naturressurser i slike land- eller vannområder som omfattes av artik-kel 34, skal særskilt vernes. Herunder skal hensyn tas til at fortsatt tilgang til disse kan være en forutsetning for å bevare samisk tradisjonell kunnskap og samiske kulturelle uttrykk.

Før offentlig myndighet med hjemmel i lov gir tillatelse til undersøking eller ut-vinning av mineraler eller andre ressurser under jord eller treffer vedtak om utnytting av andre naturressurser i slike land- el-ler vannområder som eies eller brukes av samene, skal forhandlinger føres med de berørte samene og med sametinget der tilfellet faller under artikkel 16.

Tillatelse til undersøking eller utvin-ning av naturressurser skal ikke gis dersom virksomheten skulle gjøre det umulig eller vesentlig vanskeligere for samene å fort-sette med å utnytte de aktuelle områder, og denne utnyttelsen er vesentlig for samisk kultur, for så vidt ikke sametinget og de berørte samer samtykker til dette.

Det som er bestemt foran i denne artik-kel, gjelder også for andre former for inn-grep i naturen eller bruk av naturen i områ-der som omfattes av artikkel 34, herunder skogsavvirkning, anlegg for vannkraft og vindkraft, bygging av veier og fritidshus, militære øvinger og faste øvingsfelt.

De berørte samene skal ha rett til erstat-ning for all skade som rammer dem gjen-nom slik virksomhet som er omhandlet i artikkel 36 andre og �erde ledd. Dersom det i nasjonal lov finnes bestemmelser som forplikter den som har fått tillatelse til ut-vinning av naturressurser å betale en avgift til grunneieren eller til å gi denne en del av utbyttet av virksomheten, skal rettighets-haveren ha en liknende plikt i forhold til de samer som tradisjonelt har brukt og fort-satt bruker det aktuelle området.

Bestemmelsene i denne artikkelen inne-bærer ingen innskrenkning i den rett til del i utbytte av utvinning av naturressurser som kan følge av internasjonal rett.

Det som er bestemt om rettigheter til vannområder og utnyttelse av vannområ-der i artiklene 34-37, gjelder tilsvarende for samisk fiske og annen bruk av �order og kystfarvann.

Ved tildeling av fangstkvoter for fisk og andre havressurser, og ved andre former for regulering av disse ressurser, skal det tas tilbørlig hensyn til samisk bruk og dens betydning for samiske lokalsamfunn. Dette skal skje selv om denne bruken er redusert eller opphørt som følge av at fangstkvoter ikke er gitt eller på grunn av andre regule-ringer av fisket eller annen ressursutnyttel-se i disse områdene. Det samme gjelder om bruken er redusert eller opphørt som følge av nedgang i havressursene i disse områder.

Ved siden av de rettigheter samene har som eiendomsrett eller bruksrett, skal sametin-gene ha rett til medbestemmelse i samsvar med artikkel 16 i den offentlige forvaltning av områdene ifølge artikkel 34 og 38.

Statene har i samarbeid med sametingene en plikt til aktivt miljøvern for å sikre en bærekraftig utvikling av de samiske land-


166

og vannområder ifølge artikkel 34 og 38.Sametingene skal ha rett til medbestem-

melse i samsvar med artikkel 16 i miljøfor-valtningen som påvirker disse områder.

Samiske næringer og samisk ressursutnyt-telse skal ha et særlig vern, ved rettslige eller økonomiske tiltak, i den grad dette er et viktig kulturgrunnlag.

Som samisk næring og ressursutnyttelse anses slik virksomhet som er vesentlig for å opprettholde og utvikle samiske lokalsam-funn.

Reindriften som særskilt og tradisjonell samisk næring og kulturform bygger på sedvane og skal ha særskilt rettslig vern.

For dette formål skal Norge og Sverige opprettholde og utvikle reindriften som en særrett for samene i de samiske reinbeite-områdene.

Under hensyn til protokoll nr. 3 i tilslut-ningsavtalen til Den europeiske unionen om samene som urfolk, påtar Finland seg å styrke den samiske reindriftens stilling.

Samenes rett til reinbeite over landegren-sene bygger på sedvane.

Dersom det er inngått avtaler mellom samebyer, siidaer eller renbeteslag om rett til reinbeite over landegrensene, skal disse avtaler gjelde. I tilfelle tvist om tolkning el-ler anvendelse av en slik avtale, skal en part kunne bringe tvisten inn for avgjørelse i en tvistenemnd. Om sammensetningen av en slik tvistenemnd og dens fremgangsmåte gjelder de nærmere regler som fastsettes i fellesskap av de tre sametingene. Part som

ikke er fornøyd med tvistenemndens avgjø-relse av tvisten skal ha rett til å reise sak for domstolene i det land hvor beiteområdet ligger.

Dersom det ikke finnes noen anvendelig avtale mellom samebyer, siidaer eller ren-beteslag , men derimot en gjeldende mel-lomstatlig overenskomst om beiteretten, skal denne overenskomsten anvendes. Den som anser seg på sedvanerettslig grunnlag å ha mer vidtgående beiterett enn det som følger av den mellomstatlige overenskom-sten, skal imidlertid uten hinder av denne kunne få sine krav prøvet av domstol i det land hvor beiteområdet ligger.

Det skal finne sted regelmessige møter mellom ansvarlige sameministre fra Fin-land, Norge og Sverige og sametingspresi-dentene fra hvert av disse tre land.

Dette samarbeidet skal fremme formålet med denne konvensjonen ifølge artikkel 1. Møtene skal behandle aktuelle samiske saker av felles interesse.

Det skal opprettes en nordisk samekonven-sjonsnemnd for å følge gjennomføringen av denne konvensjonen. Nemnden skal ha seks medlemmer som alle er uavhengige. Hver av de tre stater oppnevner ett med-lem, hvert av sametingene ett medlem. Oppnevningen skjer for fem år.

Nemnden skal avgi rapporter til de tre lands regjeringer og sameting. Den kan fremme forslag overfor landenes regje-ringer og sameting som styrker denne konvensjonens formål. Nemnden kan også gi uttalelser i anledning av spørsmål fra enkeltpersoner eller grupper.


167

For å sikre en så enhetlig anvendelse av denne konvensjonen som mulig skal sta-tene gjøre bestemmelsene i konvensjonen direkte anvendelige som nasjonal lov.

Statene har ansvaret for de økonomiske ressursene som er nødvendige for å gjen-nomføre bestemmelsene i denne konven-sjonen. Felles utgifter for de tre land skal fordeles mellom dem i forhold til antall samer i hvert land.

Foruten i de tilfeller som nevnes i artik-kel 35 andre ledd, skal det være muligheter for samene til å få slik økonomisk hjelp som er nødvendig for at de skal kunne få prinsipielt viktige spørsmål om rettighe-tene i denne konvensjon prøvet av domsto-lene.

Denne konvensjonen skal etter underteg-ningen forelegges for de tre sametingene for godkjenning.

Denne konvensjon skal ratifiseres. Ratifika-sjon kan først skje etter at de tre sametin-gene har gitt slik godkjenning som om-handlet i artikkel 48.

Konvensjonen trer i kraft tretti dager etter den dag ratifikasjonsdokumentene er depo-nert hos det norske utenriksdepartementet.

Det norske utenriksdepartementet meddeler Finland, Sverige og de tre sa-metingene om deponeringen av ratifika-

sjonsdokumentene og om tidspunktet for konvensjonens ikrafttreden.

Originaleksemplaret av denne konven-sjonen deponeres hos det norske utenriks-departementet, som sørger for at Finland, Sverige og de tre sametingene får bekreftet kopi.

Endringer i denne konvensjonen gjøres i samråd med de tre sametingene og i sam-svar med bestemmelsen i artikkel 48.

En endring i konvensjonen trer i kraft tretti dager etter den dag avtalepartene har meddelt det norske utenriksdepartementet at endringene er godkjent av dem.

Til bekreftelse av dette har representan-tene for avtalepartene undertegnet denne konvensjonen.

Som skjedde i …. den …. 20…. i tre ek-semplar på norsk, finsk, svensk og samisk, hvor samtlige tekster har samme gyldighet.


168


169

Vedlegg 4: Konferanseprogram

Internasjonal konferanse Samisk selvbestemmelse: Innhold og gjennomføring

4. – 6. februar 2008, Alta Rica Alta Hotell

Mandag 4. februar 200811:00–12:00 Registrering på Rica Hotell

12:00–13:00 Lunsj

13:00–13:30 Åpning av konferansen Leder av Samisk Parlamentarisk Råd, sametingspresident Egil OlliStatssekretær Raimo Valle, Arbeids- og inkluderingsdepartementet

13:30–14:10 Urfolks menneskerettigheterProfessor Rodolfo Stavenhagen, FNs spesialrapportør for urfolks rettigheter

14:20–15:00 Urfolks rett til selvbestemmelse etter internasjonal rettProfessor James Anaya, University of Arizona, USA

15:10–15:30 Kaffe

15:30–16:10 Samisk selvbestemmelse – Nordisk perspektivProfessor Martin Scheinin, Åbo Akademi University, Finland

16:15–17:00 Politiske aspekter – Samisk selvbestemmelsePhD-kandidat Laila Susanne Vars, Universitetet i Tromsø

17:00–17:30 Spørsmål / diskusjoner18:00–19:45 «Kautokeino-opprøret»- en film av regissør Nils Gaup

20:00 Middag på Rica Hotell

Tirsdag 5. februar 200810:00–10:45 Land, ressurser, næringer og kultur – Samisk selvbestemmelse

PhD-kandidat Mattias Åhrén, Universitetet i Tromsø10:45–11:25 Forskning – Samisk selvbestemmelse

Professor Ole Henrik Magga, Samisk høgskole, Kautokeino11:25–11:40 Kaffe

11:45–12:30 Spørsmål / diskusjoner13:00–14:00 Lunsj

14:00–14:45 Økonomi – Samisk selvbstemmelseCand. Oecon. Rune Sverre Fjellheim, Leder for Arktisk råds urfolkssekretariat, København

15.00–15:20 Kaffe

15:20–16:30 Spørsmål / diskusjoner19:00 Middag på Boazosámi Siida

Onsdag 6. februar 200809:00 – 09:45 Utdanning – Samisk selvbestemmelse

Professor Vuokko Hirvonen og førsteamanuensis Asta Mitkijá Balto, begge fra Samisk høgskole, Kautokeino

10:00 – 10:45 Kvinneperspektiv – Samisk selvbestemmelseDr. Rauna Kuokkanen, Kautokeino

11:00 – 11:30 Spørsmål / diskusjoner11:30 – 12:00 Avslutning/oppsummering av konferansen


170

12:00 – 13:00 Lunsj

Vedlegg 5: Deltakerliste

Etternavn Fornavn Firma:Varsi Magne Ove GálduPulk Inger Anne GálduTuri Inga Kemi Gáldu – Kompetansesentret for urfolks rettigheterMuotka Silje Karine Norske Samers RiksforbundHenriksen Jan Erik Høgskolen i FinnmarkGjertsen Tor Høgskolen i FinnmarkKoppe Elisabeth Kokkin FinnmarkseiendommenEikeland Arnt ove Samisk høgskoleKeskitalo Jan Henry Gáldu Morthensen Kari Norges forskningsrådHermansen Nina Høgskolen i FinnmarkBroderstad Else Grete Senter for samiske studier, Universitetet i TromsøBalto Asta Mitkijá Sami allaskuvlaHovda Lien Ingrid Universitetet i TromsøOlli Egil SametingetVars Laila Susanne Universitetet i Tromsø, Det Juridiske FakultetRørholt Anne Cathrine Universitetet i TromsøMagga Tove-Lill LabahåSelle Per Norut AltaTuri Johan Mathis International Centre for Reindeer HusbandryJonsson Berit Marie International Centre for Reindeer HusbandryUtsi Mai Britt International Centre for Reindeer HusbandrySundset Monica Alterskjær International Centre for Reindeer HusbandryMagga Juha International Centre for Reindeer HusbandryEtylen Vladimir International Centre for Reindeer HusbandryOskal Anders International Centre for Reindeer HusbandryBurgess Philip International Centre for Reindeer HusbandrySara Elna International Centre for Reindeer HusbandryUlfsson Ivor Universitetet i TromsøJosefsen Eva Norut AltaRamstad Liss-Ellen Sámediggi/SametingetDikkanen Gro Sámediggi/SametingetDunfjeld Leif Sámediggi/SametingetKeskitalo Aili Sámediggi/SametingetJejlid Eva Sámediggi/Sametinget SverigeWeigård Jarle Universitetet i TromsøNygård Oddvar Bladet Nordlys Sarre Hege Fjellheim Sámediggi/SametingetScheinin Martin Åbo Akademi University, FinlandSomby SiljaHanssen Eli Synnøve Høgskolen i FinnmarkAikio Maria Sofia Sámediggi/Sametinget FinlandLarssen Ingeborg Sámediggi/SametingetHansen Janne Aja Samisk SenterSalmi Heidi Sámediggi/SametingetHenriksen John GálduMidre Georges Universitetet i Tromsø


171

Gaup Nils Ole Nils OleGaup Consultancy & ImplementingEtternavn FornavnFirma:Balto Marianne Sámedig-gi/Sametinget

Nyvoll Hilde Anita Sámedig-gi/SametingetLarsen VibekeSámediggi/SametingetKamsare AmanKedir AmnestyVedhugnes Josef

Finnmarkseiendommen (FeFo)Meløy Jon Finnmark-

seiendommen (FeFo)Magga Sara Mar-ja Finnmarkseiendommen (FeFo)Stavenhagen RodolfoUN’s Special Rapporteur on the HumanRights and Funda-mental Freedoms of Indigenous Peoples

Saugestad Sidsel Universityof TromsøNystø Sven-Roald Samiskeinstitusjoners nordområdenettverkKurkinen MirjaJustitieministeriet FinlandArnegaard TuridNorad

Fossbakk Ole-Bjørn Instituttfor sosialantropologi,

Univer-sitetet i TromsøNuorgam AnneSamediggi Suomas/Sametinget i FinlandSomby Liv IngerGáldu

Leer Lars Høgskoleni FinnmarkPedersen Richard Fiskeri- og

kystdepartementetSøreng Siri Ulfs-datter Norut AltaMegard Bjørn OlavArbeids- og inkluderingsdepartementetHaareCecilie Arbeids-og inkluderingsdepartementet

Pedersen Geir Tommy Sámiráddi

Moksness Carl Erik Sámedig-gi/Sametinget

Valle Raimo Arbeids-og inkluderingdepartementetGaup Mikkel Ailo Reindrifts-forvaltningen Vest-FinnmarkFalkanger SvendSámediggi/Sametinget

Skålnes Sunniva Sámiallaskuvla/Samisk HøgskoleØstmo LivSámi allaskuvla/Sámi InstituhttaKleven Ole Jacob

Halonen LeifGoahtebeallji KF - Kautokeino kommuneJohansen Yngve Nordisk

Samisk InstituttSvonni Lars Wil-helm Självbestämmandekommittén,Sametinget SverigeLasko Lars-Nila Självbes-tämmandekommittén, Sametinget Sveri-ge

Saitton Bror Självbes-tämmandekommittén, Sametinget Sveri-geMatti Nils Självbes-tämmandekommittén, Sametinget Sveri-geGaup Lena Susanne Kvernmo, Sámiallaskuvla

Hapalahti Lars J EDL -Organisasjonen for etnisk og

demokra-tisk likeverdVarsi Roy-Arne Iwgia-OsloHelander AstridMin Aigi

Henriksen Christina Barents-sekretariatetRye Simon Norad

Ulvevadet BirgitteUniversitetet i TromsøHenriksen ThoralfGoahtegearretMortensen TomFinnmark ArbeiderpartiBohlin Jörgen

Juristfirman J. BohlinWeinman Jo-Anne MonashUniversityFalch Torvald Sámedig-

gi/SametingetAnaya JamesUniversity of ArizonaÅhrén MattiasUniversity of TromsøEtternavn FornavnFirma:Hirvonen VuokkoSámi allaskuvla/Samisk høgskole Magga Ole HenrikSámi allaskuvla/Samisk høgskoleFjellheim Rune SverreArktisk råds urfolkssekretariat, KøbenhavnJohansen AlfGálduStore-Jakobsen BjarneSámediggi/SametingetRehnfeldt LailaSámediggi/Sametinget SverigeStrömgren JohanNordiskt Samiskt InstitutBuljo Johan HenrikSámi bivdo- ja meahcástansearviEngstad Ann KristinStortingetHansen HartvikTana kommuneKveseth MagneAltapostenSara Elen RagnhildFinnmark fylkeskommuneHætta Anne Britt K.Sámediggi/SametingetArtieva AleksandraOOSMOTernbo GöranJordbruksdepartementet SverigeJohnsen Kurt HarryHammerfest kommuneBæhr Per A.Finnmarkseiendommen (FeFo)Retter Gunn-BrittSaami CouncilJushkov JevgenijBarents Indigenous Peoples Office (BIPO)Minde HenryInstitutt for histore, Universitetet i TromsøGraven Anne Marie GStudentØrnebakk WillySámediggi/SametingetGaup Johan Mathis

Sagat - samisk avisUtsi Anne KristineFinnmarkseiendommenSiri Johan IsakGálduSciaba John RichardTolkUtsi Tove AagnesHøgskolen i Finnmark, AltaMikalsen TorSámediggi/SametingetArnason Agust ThorIslandBalazs MatthewGarcia Alix LolaIWGIABendig RobinGaski Jørn AreSámediggi/SametingetHenriksen Marit BreieSámi allaskuvla/ Samisk høgskoleHætta Per KlemetsenUniversitetet i TromsøIjäs Arne JohansenSami allaskuvla/ Samisk høgskoleJamozik KamilaKuokkanen RaunaLawrence RebeccaGáldu, Stockholms universitetNystad KristineSámi allaskuvla/ Samisk høgskoleOlsen Rolf ASmith NicoleSøvde Tordis KristineHøgskolen i FinnmarkValvatne Lars Sigurd Utenriksdepartementet

140

GÁLDU ČÁLA 4/2007

Gáldu – en uavhengig, aktuell og pålitelig kilde om samers og andre urfolks re gheter

[email protected]

samisk selvbestemmelse -...

Documents