schejtman y berdegue 2003 desarrollo territorial rural

7/23/2019 Schejtman y Berdegue 2003 Desarrollo Territorial Rural

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Desarrollo Territorial Rural

Alexander Schejtman y Julio A. BerdeguRIMISP, Santiago, Chile

Febrero 2!

BORRADOR DE TRABAJO

Los autores agradeceremos recibir comentarios y sugerencias de los lectores, que nos ayuden a

preparar la versin final de este documento. Las observaciones y sugerencias se pueden enviar a

[email protected] o bien a [email protected]

Documento elaborado para la Divisin Amrica Latina el Caribe del !ondo Internacional de DesarrolloAgr"cola el Departamento de Desarrollo Sustentable del #anco Interamericano de Desarrollo$ Los contenidosdel documento no comprometen al FID o al !ID y son de responsabilidad e"clusiva de los autores $

#orrador de traba%o &'(eb)**+


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"#$T%$&D#SRESUMEN EJECUTIVO_____________________________________________________________________iA. INTRODUCCIN________________________________________________________________________1B. DESAFOS Y CONDICIONANTES DEL DESARROLLO RURAL________________________________2

'. (os nue)os rasgos y condicionantes de las sociedades rurales latinoamericanas*******************2

2. (imitaciones de los en+o,ues tradicionales del desarrollo rural*********************************-

!. (a bs,ueda de nue)os en+o,ues**********************************************************/

a Las estrategias de los organismos internacionales---------------------------------------------'b ./periencias latinoamericanas-----------------------------------------------------------&&c ./periencias de pa"ses desarrollados------------------------------------------------------&0

C. ANTECEDENTES TERICOS DEL ENFOQUE TERRITORIAL________________________________20

'. Desarrollo econ0mico y es1acio dos a1roximaciones****************************************2

2. (os clu!"#o com1lejos industriales******************************************************2'

!. (os $ue)os Distritos &ndustriales*********************************************************22

-. Desarrollo %con0mico (ocal*************************************************************2/

/. Siete a1ortes de la teor3a****************************************************************24

D. DESCENTRALI$ACIN% &ARTICI&ACIN Y CIUDADANA__________________________________2'

'. Descentrali5aci0n**********************************************************************26

2. (imitaciones de las descentrali5aciones en curso********************************************27

!. 8artici1aci0n y ciudadan3a**************************************************************!'

E. DESARROLLO TERRITORIAL RURAL____________________________________________________(2

'. De+inici0n del DTR*********************************************************************!2

2. "riterios o1erati)os del en+o,ue de DTR**************************************************!!

Criterio & 1 La trans(ormacin productiva el desarrollo institucional se deben abordar de (orma

simult2nea en los programas de D3R-------------------------------------------------------++Criterio ) 1 Los programas de D3R deben operar con un concepto ampliado de lo rural---------------++Criterio + 1 Para los programas de D3R, el territorio es un espacio con identidad con un proecto dedesarrollo concertado socialmente$---------------------------------------------------------+4Criterio 4 1 Los programas de D3R deben considerar e/pl"citamente la heterogeneidad entre territorios---+'Criterio ' 1 Los programas de D3R deben convocar a la diversidad de agentes del territorio------------+5Criterio 0 1 Los programas de D3R deben considerar las combinaciones de tres posibles rutas de salida dela pobre6a-----------------------------------------------------------------------------+7Criterio 8 1 Los programas de D3R re9uieren una comple%a ar9uitectura institucional-----------------4&Criterio 5 1 Los programas de D3R deben (ormularse gestionarse con hori6ontes de mediano largopla6o---------------------------------------------------------------------------------44

F. CONCLUSIONES_______________________________________________________________________))

A*RADECIMIENTOS_____________________________________________________________________)+BIBLIO*RAFA__________________________________________________________________________),



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N- / l-/li3/3 4u" 5/l/ i 6- / l-c/li3/3 4u" i#5/

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Dicu#- /6!" "l F-#- I"#-/78#ic/% T-l"3-% E9/:/10 3" 6-5i"7#" 2002



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Desarrollo #erritorial $ural y Descentrali%acin &chejtman y !erdegu'

RESUMEN EJECUTIVO

La incidencia de la pobre6a rural se ha mantenido constante desde hace tres dcadas ho en d"a ha masindigentes rurales 9ue hace )* a:os$ ;o se puede discutir la poca e(ectividad de las pol"ticas de desarrollo ruralimpulsadas desde hace a lo menos tres o cuatro dcadas$ Cada ve6 somos mas 9uienes pensamos 9ue si9ueremos 9ue los resultados sean di(erentes en el (uturo, debemos evitar seguir haciendo m2s de lo mismo$

.n la b A pesar del inters, las nuevas intuiciones a


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Desarrollo #erritorial $ural &chejtman y !erdegu'

'$ Los v"nculos urbanoEruralesson esenciales para el desarrollo de las actividades agr"colas no agr"colas alinterior del territorio$

0$ .l desarrollo institucional tiene una importancia decisiva para el desarrollo territorial8$ .l territorio no es un espacio ("sico Bob%etivamente e/istente, sino una construccin social, es decir, como

un con%unto de relaciones sociales 9ue dan origen a la ve6 e/presan una identidad un sentido depropsito compartidos por m


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Criterio ' 1 Los programas de D3R deben convocar a la diversidad de agentes del territorio$ Los sectores ruralespobres pueden por si mismos desarrollar ciertos tipos de capacidades competencias, a partir de su propiaorgani6acin$ Sin embargo, habr2 otras determinantes del desarrollo a la 9ue los pobres solo acceder2n a travsde puentes 9ue los vinculen con otros agentes econmicos sociales$ Por ende, la construccin de estos puentes el relacionamiento con estos otros actores, es decir, la promocin de la concertacin social, son tareas

ineludibles del D3R$

Criterio 0 1 Los programas de D3R deben considerar las combinaciones de tres posibles rutas de salida de lapobre6a? agricultura, empleo rural no agr"cola migracin @asumiendo 9ue la opcin de redes de proteccinsocial operan con una lgica transversal no de D3R$

Criterio 8 1 Los programas de D3R re9uieren una comple%a ar9uitectura institucional, 9ue contenga cincoelementos? las atribuciones capacidades de los gobiernos locales en sus dimensiones tcnicas, administrativas pol"ticas la coordinacin la e/istencia de controles e9uilibrios entre los niveles nacional, provincial localde gobierno las redes otras (ormas de asociacin entre los gobiernos locales, para generar organi6aciones dealcance regional capaces de emprender las tareas de la trans(ormacin productiva las organi6acioneseconmicas de representacin de la sociedad civil los espacios mecanismos para la concertacin p


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Desarrollo #erritorial $ural y Descentrali%acin &chejtman y !erdegu'

A. INTRODUCCIN

La pobre6a a(ecta directamente a cuatro de cada die6 latinoamericanos @C.PAL, )**)$ Dependiendo del pa"s,entre una 9uinta parte hasta un 50 de la poblacin rural es pobre @Falds Jiens, &770$ La incidencia de lapobre6a rural se ha mantenido constante desde hace tres dcadas @de Kanvr Sadoulet, )**), en tanto 9ue hoen d"a ha mas indigentes rurales 9ue hace )* a:os @#erdegu, &775$

Aun9ue muchas de las causas de la pobre6a rural tienen su origen (uera del sector, lo 9ue no se puede discutir esla poca e(ectividad de las pol"ticas de desarrollo rural impulsadas desde hace a lo menos tres o cuatro dcadas$Cada ve6 somos mas 9uienes pensamos 9ue si 9ueremos 9ue los resultados sean di(erentes en el (uturo, debemosevitar seguir haciendo m2s de lo mismo$

.n la b


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Despus de esta introduccin, el documento se divide en cinco secciones$ .n seccin #, discutimos los desa("os condicionantes del desarrollo rural contempor2neo, a la lu6 del an2lisis cr"tico de los en(o9ues tradicionales de las nuevas e/periencias en curso a nivel de los pa"ses de la regin de (uera de ella, as" como de laspropuestas de organismos internacionales 9ue participan en el desarrollo rural latinoamericano$ La siguienteseccin @C la dedicamos a un an2lisis de nuevos aportes tericos, 9ue pueden ser de utilidad para dar maor

consistencia a las propuestas de D3R$ Luego, en la seccin D anali6amos las e/periencias de descentrali6acin9ue son un punto de re(erencia necesario en el debate sobre los aspectos institucionales del D3R$ .n la seccin .presentamos ocho criterios 9ue a nuestro %uicio establecen un Bmapar de ruta para el dise:o e implementacin deprogramas de D3R$ La .l comercio internacional los mercados de capital est2narticulados globalmente operando las )4 horas del d"a a cual9uier distancia + las herramientas 9ue lohacen posible surgen de las tecnolog"as de in(ormacin comunicacin$ .mergen o consolidan suin(luencia nuevos actores supranacionales? organismos como la GMC las empresas transnacionales,con (ormas nuevas de organi6acin de la produccin de coordinacin$ La capacidad de los gobiernosnacionales para orientar su propia econom"a se ve limitada por (actores 9ue escapan a su control, inclusoen circunstancias de un mane%o adecuado de las variables macroeconmicas$ Parad%icamente, estedebilitamiento apunta a la necesidad de (ortalecer la capacidad de gestin de los gobiernossubnacionales$

Se diluen las (ronteras las distinciones entre los mercados locales, regionales, nacionales globalesde alimentos$ .ste es un proceso provocado por trans(ormaciones radicales posiblemente irreversibles

+M2s de un trilln de dlares es decir m2s de un milln de millones circulan cada d"a en los mercados monetarios globales=se trata de una cantidad tal 9ue colocados los billetes de SN&** uno sobre otro, su altura superar"a m2s de )* veces elmonte .verest> @Hiddens &777 pag$ &*$Las crisis en M/ico @&774, 3ailandia, Indonesia Corea @&778E75 lasactuales de Argentina rugua son testimonio de lo 9ue una estampida del =reba:o electrnico> @#lustein )**& puede

producir$

#orrador de traba%o &'(eb)**+ )


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en las cadenas agroalimentarias, donde la agroindustria , sobre todo, un pe9ue:o grupo de gigantescascadenas multinacionales de supermercados, pasan a tener un papel dominante 9ue les permite imponernormas, est2ndares pr2cticas de abastecimiento, 9ue obligan a los dem2s agentes a adoptar cambiostecnolgicos, organi6acionales de gestin, 9ue a su ve6 re9uieren de (uertes inversiones deeconom"as de escala @Reardon #erdegu )**)$

Derivado de lo anterior, la capacidad de competir globalmente pasa a ser una condicin indispensable

para la viabilidad de las econom"as rurales$ Desaparecen o se debilitan grandes sistemas agrarios 9ue nologran ad9uirir la capacidad de competir cuando se abren las (ronteras comerciales$ Al mismo tiempo debido a las mismas determinantes, aparecen los llamados productos no tradicionales, por lo generalorientados a nichos en los mercados de los pa"ses desarrollados$ Sin negar los elementos positivos de estadin2mica, ella ha acentuado el car2cter e/cluente polari6ador del proceso de moderni6acin agraria dela regin, 9ue a se mani(estaba desde la (ormacin de la Oacienda las plantaciones @!a%n6lber Sche%tman &77'$ La apertura tiende a acelerar estas caracter"sticas del desarrollo agrario, al e/poner a losproductores a una maor competencia de las grandes potencias, (rente a .stados con menores recursos m2rgenes de maniobra para proteger a los m2s dbiles$ Se desatan tensiones sociales por9ue las regiones(avorecidas por lo general no son las mismas 9ue las a(ectadas negativamente, por9ue los gobiernoshan sido incapaces de organi6ar la transicin de tal (orma de ma/imi6ar los bene(icios contrarrestar loscostos$

Se desdibu%a la identidad entre lo sectorial agropecuario lo rural$ Casi la mitad del ingreso de loshogares rurales de la regin, provienen de actividades no agr"colas$ .n muchos pa"ses, un porcenta%ecreciente de los empleados en la agricultura tienen residencia urbana$ .l desarrollo de la agricultura esinseparable de la calidad de sus v"nculos con los servicios la industria$ Muchos de los empleos ruralesno agr"colas no guardan ninguna relacin signi(icativa con la actividad agropecuaria, sino 9ue crecenestimulados por nuevas demandas de los consumidores urbanos por servicios de nuevo tipo @Reardon #erdegu )**&$

La globali6acin los procesos de privati6acin desnudan las imper(ecciones de los mercados(inancieros, de tecnolog"a, in(ormacin, traba%o tierra$ .llo, en momentos en 9ue la e/istencia eladecuado (uncionamiento de estos mercados es una condicin insustituible para 9ue los agenteseconmicos rurales se puedan a%ustar (avorablemente a las nuevas reglas del %uego$ .l surgimiento denuevos instrumentos p


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Las culturas rurales tambin se trans(orman a pasos agigantados$ Para comen6ar, Amrica Latina es a unaregin predominantemente urbana esta realidad impacta con enorme (uer6a en la cultura rural$ Por elmaor contacto con lo urbano, las e/pectativas los patrones de vida cada d"a son mas seme%antes entrelos habitantes rurales los urbanos, especialmente entre los %venes$ La incorporacin masiva de lasmu%eres rurales al mundo del traba%o e/traEparcelario modi(ica las relaciones intraE(amiliares lostradicionales roles de gnero$ La radio la televisin llegan con sus nuevos mensa%es pautas a todos los

rincones del campo$ Decenas de millones de latinoamericanos rurales han tenido la e/periencia de vivir de traba%ar en .stados nidos o en .uropa, muchos de ellos regresan a sus regiones de origen con nuevasm


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Por lo general (allan en articular las pol"ticas acciones espec"(icas de desarrollo rural, de a9uellas decar2cter Bmacro, con lo 9ue la viabilidad sustentabilidad de las primeras 9uedan seriamentecuestionadas$

3ienen serias di(icultades para asumir el hecho de 9ue crecientemente son el mercado los agentes demercado 9uienes tienen el peso decisivo en la determinacin de las tendencias, oportunidades restricciones 9ue en(rentan los pobres rurales$ Por ello, reducen innecesariamente su 2mbito de

competencia a lo 9ue est2 directamente al alcance del sector p


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territorial o de Bestrategias de vida @livelihood strategies$ .l documento se apro/ima con cautela al tema dedescentrali6acin, al en(ati6ar 9ue las elites locales suelen tener la capacidad , por supuesto, los incentivos paraapropiarse de los procesos de descentrali6acin, concluendo 9ue =cuando los pobres participan, comparten losbene(icios pero no aumentan su cuota de ganancia$> A @b 9ue =lame%ora del bienestar de la poblacin rural e/ige el (ortalecimiento de las instituciones locales$$$>, , @c 9ue lacreacin de oportunidades de ingreso empleo a los pobres rurales no puede restringirse al 2mbito agropecuariosino 9ue debe prestar atencin tambin al desarrollo de la industria, los servicios de los v"nculos agriculturaEindustriaEservicios$

#anco Interamericano de Desarrollo @#ID

.n su estrategia vigente de reduccin de la pobre6a rural, el #ID e/pl"citamente adopta un en(o9ue de desarrollo

territorial multisectorial @#ID &775$ Plantea 9ue contar con opciones e(ectivas para la e%ecucin descentrali6adade los programas pol"ticas, es un elemento indispensable para la construccin de un conte/to pol"ticoEinstitucional conducente a la reduccin sostenible de la pobre6a rural$ .ste elemento se articula con otro desimilar importancia, 9ue es el reconocimiento de la heterogeneidad estructural del medio de las sociedadesrurales, 9ue, a %uicio del #ID, re(uer6a la necesidad de la descentrali6acin di(erenciacin de las estrategias dereduccin de pobre6a, para 9ue estas puedan permitir la e/presin de dicha diversidad convocar a los distintossectores agentes$ .l tercer elemento de la estrategia es el reconocimiento del aporte esencial 9ue los sectoresno agropecuarios @industria servicios deben hacer a la reduccin de la pobre6a rural$

Consecuentemente con lo anterior, el #ID plantea en &775 el (ortalecimiento de las instituciones locales de laparticipacin social como dos de las cinco acciones estratgicas para la reduccin de la pobre6a rural$ A %uiciodel #ID, dichas acciones estratgicas se deben insertar en un en(o9ue de desarrollo de microregiones, concebidas

stas como espacios relativamente autnomos donde el .stado puede actuar a travs de pol"ticas destinadas a laproduccin de bienes p


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las estrategias de desarrollo en el sector rural$ .l (ortalecimiento de los v"nculos interEsectoriales es reconocidocomo una condicin necesaria para el propio desarrollo agropecuario, , al mismo tiempo, para 9ue dichodesarrollo sectorial haga una contribucin e(ectiva a la reduccin de la pobre6a rural a la conservacin de losrecursos naturales$

Las conclusiones de la Con(erencia para el Desarrollo de la .conom"a Rural Reduccin de la Pobre6a,

organi6ada por el #ID en el a:o )*** en el marco de su Asamblea Anual de Hobernadores, constituen un tercerhito en el desarrollo del en(o9ue territorial al interior del #anco$ .stas conclusiones rati(ican per(eccionan losargumentos sobre el car2cter multisectorial, territorial descentrali6ado 9ue deben tener las estrategias dedesarrollo rural de lucha contra la pobre6a, sin las cuales, se se:ala, las inversiones p


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agropecuario, a su ve6, reconoce la necesidad de impulsar estrategias di(erenciadas 9ue den cuenta de distintassituaciones, de(inidas estas por la dotacin de activos de los hogares rurales por el potencial de los territoriosen 9ue se locali6an$

.l aborda%e del espacio rural en su totalidad, se traduce en la estrategia del #anco en dos ob%etivos? promover elbienestar social general mane%ar mitigar los riesgos la vulnerabilidad de los pobres rurales$ Para ello, el

#anco identi(ica como 2reas prioritarias las inversiones en salud, nutricin educacin rural$

.n cuanto a la construccin de alian6as con todos los sectores interesados @sta+eholders, su implementacin sebasa en cuatro pilares? elevar el per(il del desarrollo rural en las pol"ticas nacionales, ampli(icacin @ upscalingde las innovaciones de las inversiones e/itosas en desarrollo rural, me%oramiento del impacto de lasinversiones rurales del propio #anco Mundial, e implementacin de las pol"ticas globales corporativas del#anco @sic$

Grgani6acin de las ;aciones nidas para la Agricultura la Alimentacin @!AG

Los planteamientos de la !AG para Amrica Latina suelen (ormularse (undamentalmente en sus con(erenciasregionales 9ue deben guiar las prioridades orientaciones de su actividad bianual$ .n relacin a los temas de

descentrali6acin pobre6a, de particular inters resultan las (ormulaciones de sus tres


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mercadoW.stado como mecanismo de regulacin, a la reconstruccin de las instituciones como mediadoras entrela sociedad civil, el .stado el mercado8$

Los planes de desarrollo municipal 9ue empie6an a implementarse en varios pa"ses de la regin se considerancomo un instrumento (uncional a un en(o9ue 9ue integra las dimensiones espacial multisectorial del desarrollorural, en la medida en 9ue stos han venido superando la t"pica concentracin de sus actividades en el aseo

ornato de los n Se mencionan los clusters como un tipo de alian6a se hacen unos brevesalcances a las venta%as desventa%as de la agricultura de contrato entre agroindustrias pe9ue:os productores

agr"colas, tema 9ue hab"a sido ob%eto en a:os anteriores de un amplio estudio sobre e/periencias nacionales enunos die6 pa"ses de la Regin$

La Deutsche Hesellscha(t (Xr 3echnische Tusammenarbeit @H3T

na de las actividades de asistencia tcnica o(recidas por la H3T5est2 re(erida a la implementacin de procesosde desarrollo econmico a escala local, para lo cual ha ido elaborando una serie de instrumentos orientados aincrementar la competitividad (ortale6a econmica de unidades subnacionales para la creacin de me%oresoportunidades de empleo a nivel local$7

La propuesta est2 centrada en la creacin de entornos locales (avorables al desarrollo empresarial, siendo laspropias empresas el agente o grupo ob%etivo en torno al cual se organi6an los diversos instrumentos, destinados

a sea al (ortalecimiento de las empresas e/istentes, a la atraccin de (irmas o al surgimiento de nuevas empresaslocales$ na de las condiciones para el logro de lo anterior es la creacin de venta%as de locali6acin, tantotangibles @in(raestructura, mano de obra capacitada, incentivos (iscales, etc$ como intangibles @9ue incluen lasrelevantes para las empresas, como e(iciencia pconsiderando 9ue es a nivel local donde es posible integrar el desarrollo de habilidades con el apoo a la

8Chiriboga @)**) hace un planteamiento complementario al enunciado en este ac2pite$ Respondiendo la pregunta =uhemos aprendido del desarrollo rural en los 7*Q>, el autor enuncia trece lecciones, entre ellas? la de transitar de la (inca la

comunidad a la microEregin de pol"ticas homogneas a di(erenciadas del n(asis agr"cola a los encadenamientos de eludirla necesidad del acceso a la tierra a incluirlo %unto a otros recursos del agricultor %e(e de (amilia como su%eto a la (amilia el gnero, entre otras$5 YYY$gt6$deWagriserviceWareasWtools7Las herramientas anal"ticas empleadas por H3T incluen? el =diamante> de Porter el an2lisis de los costos de transaccinde las relaciones con el gobierno diversos Bmapas @el econmico, 9ue describe la interaccin entre los principalesagentes econmicos? empresas, asociaciones, organismos de apoo, gobierno el de la cadena de valor o cluster de undeterminado producto el mapa pol"tico 9ue registra las relaciones de poder, cooperacin o con(licto en torno al proectode D.L$#orrador de traba%o &'(eb)**+ 7


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pe9ue:a mediana empresa, el me%oramiento tecnolgico con la investigacin el desarrollo, el impulso aproveedores con el (ortalecimiento de las asociaciones, la promocin del empleo con la calidad de lain(raestructura, vinculando entre si todos los aspectos mencionados$

.l (undamento econmico de la necesidad de impulsar el desarrollo de las econom"as locales surge de laaceptacin de 9ue =en el mundo real, los mercados nunca coinciden con los supuestos ideales de los modelos

neocl2sicos simples> 9ue a nivel local e/isten tipos espec"(icos de (allas de mercado 9ue pueden ser superadascon costos ba%os distorsiones marginales, con un adecuado (ortalecimiento de las instituciones a ese nivel$

.n e(ecto, los instrumentos contemplados por la H3T para la implementacin de un programa de desarrolloeconmico local, incluen ciertos desarrollos institucionales destinados a asegurar una gobernancia@governance (uncional al desarrollo empresarial local tienen como e%e el (ortalecimiento de los v"nculosp @IICA )*** pg$&&$ .ste tipo deplanteamientos (ueron recogidos pro(undi6ados en una serie de documentos producidos por el IICA,incluendo IICA )**& Sep


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b) Experiencias latinoamericanas

#rasil? .l Programa ;acional de !ortalecimiento de la Agricultura !amiliar

.n &770 el gobierno de #rasil da inicio al Programa ;acional de !ortalecimiento de la Agricultura !amiliar

@PRG;A! como una propuesta para impulsar el desarrollo rural$ .l PRG;A! est2 destinado a dar apoo(inanciero a actividades agropecuarias no agropecuarias desarrolladas mediante el empleo directo de productor su (amilia$ Se estructura de tal (orma de incorporar el alto grado de heterogeneidad caracter"stico de laagricultura en general del sector de pe9ue:os productores rurales en particular$ Su ob%etivo es el de =propiciarcondiciones para el aumento de la capacidad productiva, de la generacin de empleos de me%ores ingresosU dela agricultura (amiliar$ #a%o est2 perspectiva, el PRG;A! estableci tres l"neas de (inanciamiento? PRG;A!Crdito, In(raestructura Capacitacin$

PRG;A!ECrdito corresponde a una de las e/periencias latinoamericanas mas desarrolladas en la aplicacindi(erenciada de crditos por tipo de unidad, pues establece cuatro categor"as de bene(iciarios en (uncin de supotencial productivo medido por su nivel de renta bruta$ Las unidades elegibles corresponden a unidades conpotencialidades de insercin en mercados de cierto dinamismo, operadas por (amilias 9ue re


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Seg$ A ello

contribu"a el =estar m2s cerca de la gente, go6ar de Autonom"a, ser ob%eto de eleccin popular mediante el voto por9ue no se 9uer"a descentrali6ar para (avorecer slo a las nueve capitales de departamento, sino tambin aese 4) de poblacin rural castigada en la marginalidadU @Hon6alo S2nche6 de Lo6ada, citado por rioste #aldomar, &778$

La Le de Participacin Popular duplic los recursos del presupuesto nacional 9ue 9uedaban ba%o administracindirecta de los municipios, los 9ue llegaron a tener una participacin del )* del gasto p


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.n este proceso de plani(icacin participativa participaron directamente 0*,*** dirigentes delegados de base, atravs de centenares de procesos locales municipales de plani(icacin$ .ste proceso constitu sin duda uno delos mas pro(undos e/tendidos es(uer6os reali6ados en los


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.l PDIC (ue concebido como una estrategia de largo pla6o @no menor a )* a:os, orientada a (ortalecer lascapacidades de los gobiernos municipales en su nuevo rol de gestores responsables directos del desarrollorural$ .l principal mecanismo para ello (ue la co(inanciacin de proectos a travs del denominado !ondo DRI$.l PDIC adopt adem2s los principios de la gradualidad decreciente de la co(inanciacin, de la subsidiaridadp


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M/ico? La Le de Desarrollo Rural Sustentable&4

.n el )**) se aprob en M/ico la Le de Desarrollo Rural Sustentable, la 9ue adopta numerosos elementos deen(o9ue territorial$ .n la le, el territorio rural se conceptuali6a como el 2mbito construido a partir del uso apropiacin de recursos naturales, donde se generan procesos productivos, culturales, sociales pol"ticos,nacidos del e(ecto de locali6acin apropiacin territorial 9ue se desprende de 9ue los recursos naturales son

(actores de produccin locali6ados$ .l en(o9ue territorial se adopta as" como una condicin para la integralidadde las pol"ticas de desarrollo rural$

.ste en(o9ue territorial se operacionali6a propiciando la programacin del desarrollo rural sustentable de cadaentidad (ederativa de los municipios promoviendo la (ormulacin de programas a nivel municipal regional ode cuenca, a travs de los Distritos de Desarrollo Rural @DDR, e impulsando la (ederali6acin ladescentrali6acin permitiendo 9ue a travs de los Conse%os .statales, Regionales, Distritales Municipales sede(inan las prioridades regionales$

Particular atencin merecen los Distritos de Desarrollo Rural @DDR, los 9ue de acuerdo con la le deben ser lala base? de la organi6acin territorial administrativa de las dependencias de la Administracin P


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entre los tres rdenes de gobierno @(ederal, estatal municipal para articular acciones a (avor del desarrollo deestas 6onas$

Para e(ectos de la implementacin de las acciones se identi(icar2n, impulsar2n consolidar2n Centros.stratgicos Comunitarios @C.C, en puntos 9ue por su locali6acin, (acilidades de acceso, (uncionalidad social econmica, servir2n de detonadores de desarrollo de espacios predeterminados$ .n su consolidacin

concurrir2n

acciones recursos de otras dependencias (ederales de los otros rdenes de gobierno, sector social,privado e instituciones acadmicas, 9ue permitan potenciar los resultados garanti6ar la no duplicidad de lasintervenciones$

.ntre las actividades a impulsar desde los C.C se han considerado? la construccin me%oramiento de las v"asde comunicacin la construccin de redes de energ"a elctrica impulsar una red rural de comunicaciones,mediante la construccin de redes tele(nicas v"a satelital Wo de microondas agua potable alcantarillado elempedrado de calles construccin de letrinas (osas spticas ampliar la cobertura de los servicios educativos de salud, incluendo la construccin, rehabilitacin e9uipamiento de escuelas, cl"nicas centros de saludestancias o albergues para prestadores de servicio social comunitario 9ue apoe la operacin de este programaestablecimiento o me%or"a de los mercados de abasto acopio establecimiento de Centros Comunitarios deAprendi6a%e apoo al cultivo de productos b2sicos construccin rehabilitacin de la in(raestructura agr"cola,

(orestal pecuaria establecimiento de talleres artesanales&0$ Para e(ectos de de(inicin de prioridades se tienecontemplado la (ormacin de Comits Comunitarios 9ue adem2s se encargar2n del seguimiento mantenimientode las obras acciones, 9ue reali6ar2n labores de contralor"a social$

c) Experiencias de pases desarrollados

.l programa L.AD.R&8de la Comisin .uropea

.n la Con(erencia de Cor @&750 se de% establecido 9ue =las pol"ticas de desarrollo rural debenconceptuali6arse de modo multidiciplinario aplicarse multisectorialmente con una clara dimensin territorial$$$dada la diversidad de las 2reas rurales de la nin .uropea, la pol"tica de desarrollo rural debe seguir el principiode la subsidiariedad$ Debe ser tan descentrali6ada como sea posible basada en la asociacin cooperacin

entre todos los niveles involucrados @local, regional, nacional europeos$ .l n(asis debe estar en laparticipacin en un en(o9ue de aba%o hacia arriba 9ue aproveche la creatividad la solidaridad de lascomunidades rurales$ .l desarrollo rural debe ser local e impulsado por la comunidad dentro de un marcoeuropeo coherente> @citado por Ra )***$

La Comunicacin de la Comisin .uropea de &755 sobre =.l !uturo del Mundo Rural; recoge losplanteamientos de Cor condu%o a 9ue, en la segunda (ase de programacin de los !ondos .structurales para lapol"tica de cohesin econmica social europea&5, se adoptara la decisin de iniciar una =e/perimentacin aescala real> de iniciativas de desarrollo en el 2mbito rural$ .sta determinacin se concret en el lan6amiento delprograma L.AD.R para un per"odo de tres a:os @&77&E&774, destinado a e/perimentar con un nuevo modelode desarrollo rural en 2reas 9ue la propia Comisin de(iniera como 6onas rurales atrasadas comarcas ruralesdeprimidas&7en territorios con menos de &**$*** habitantes$ Dicho programa (ue renovado para un segundo

&0La lectura de estos 2mbitos de accin trae a la memoria las di(icultades de coordinacin (ocali6acin 9ue a(ectaron a losproectos de Desarrollo Rural Integral @DRI, incluendo e/periencias me/icanas como el Plan Puebla o el Plan Chontalpa$&8Fiene del acrnimo (rancs Liaison 2ntre ctions de Developement de l2urope $ural @F"nculos entre acciones dedesarrollo de la .uropa rural$&5.l !ondo .uropeo de Desarrollo Rural, el !ondo Social .uropeo una de las secciones del !ondo .uropeo deGrientacin Harant"a Agr"cola$&7.ntendiendo por atrasadas las con un 8' o menos del ingreso medio europeo las atrasadas o (r2giles como lasdominadas por actividades agr"colas en decadencia$#orrador de traba%o &'(eb)**+ &0


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per"odo @L.AD.R II &774E&777, en el 9ue se amplia la cobertura se me%ora la integracin de actividades delL.AD.R I$ .n el a:o )*** se inicia el L.AD.R_, destinado al enri9uecimiento del planteamiento territorial al re(uer6o de la competitividad de los territorios europeos la integracin del desarrollo rural en la Pol"ticaAgr"cola Com


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Diagrama '. "aracter3sticas y objeti)os del 1rograma (%AD%R

Adaptado de A.IDL &777


!ortalecer gestindescentrali6ada

Impulsar naapro/imacin hol"stica

al nivel local

Movili6acin e(ectiva valori6acin de lasiniciativas locales

endgenas recursos

.stimular ladiversi(icacin de laeconom"a rural lacreacin de empleo

Responder con mase(icacia a nuevas

oportunidades e/ternas nuevas restricciones

Reducir el aislamiento el d(icit de

in(ormacin a travsde cooperacin e

intercambios

(onformacin de un

grupo de accin local

Financiamiento

2nfoque desde la

base 3de abajo

hacia arriba

2nfoque territorial

Acciones innovativas

nfoque multisectorial

edes y cooperacin

e"traterritorial

;.FG .;!G. D.LD.SARRGLLG RRAL

ACCIG;.SI;;GFA3IFAS

SS3.;3A#ILIDAD

R.PLICA#ILIDAD

aracter3sticas rele)antes #bjeti)os intermedios #bjeti)o Final

&5


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Canadian Rural Partnerships

Como resultado de un amplio debate nacional ba%o el rtulo de U #hin+ $ural,4el gobierno canadiense impulsen &775 el Programa de Asociaciones para el Canad2 Rural @(anadian $ural )artnershipsCRP , como partede dicho programa, la iniciativa denominada ULente Rural,U destinada a asegurar 9ue las comunidades rurales

ad9uieran las capacidades necesarias para en(rentar los desa("os locales a promover el valor del Canad2 Ruralcomo un lugar para vivir, traba%ar criar una (amilia$

!ueron varios los aspectos o temas del di2logo nacional considerados por la CRP para la adopcin de unapol"tica rural comprensiva 9ue integrara espacialmente las actividades de las diversas agencias gubernamentales$La consideracin de 9ue el desarrollo rural =empie6a termina con la gente> condu%o a impulsar una consultapermanente @$ural Dialog5, cuas conclusiones establecieron && 2reas prioritarias para la implementacin delprograma CRP?

me%orar el acceso de los habitantes rurales a los servicios gubernamentales integrados me%orar el acceso a recursos (inancieros para el desarrollo de la comunidad de las empresas rurales, en

especial a las pe9ue:as medianas proveer oportunidades (ocali6adas para la %uventud rural incluida la ind"gena impulsar el (ortalecimiento institucional de las comunidades el desarrollo de lidera6gos capacidades

@s+ills asegurar la capacidad de generar mantener in(raestructura para el desarrollo de la comunidad conectar a la poblacin rural a la econom"a a la sociedad basada en el conocimiento, aud2ndoles a

ad9uirir las habilidades 9ue permitan el uso de esta tecnolog"a)+ (ortalecer la diversi(icacin econmica a travs de una asistencia m2s (ocali6ada en la agregacin de valor traba%ar con lo gobiernos provinciales territoriales para probar nuevas (ormas de proveer a la poblacin

rural de salud a costos ra6onables traba%ar con lo gobiernos provinciales territoriales para probar nuevas (ormas de proveer a la poblacin

rural de educacin a costos ra6onables impulsar alian6as estratgicas dentro de las comunidades entre comunidades los gobiernos para (acilitar

el desarrollo local promover al Canad2 Rural reconociendo su valor en la identidad el bienestar de la ;acin$

Las caracter"sticas de los proectos e/itosos (ueron las siguientes? una pro(unda comprensin de las necesidadesde la comunidad ob%etivos de(inidos de manera mu precisa una (uerte disposicin de la comunidad a asumirproectos comunes una clara visin de a 9uienes bene(iciaban los resultados o servicios del proecto un (uertelidera6go, en particular de personas con capacidad en el servicio, producto o tecnolog"a 9ue hac"a de e%e delproecto una red de comunicaciones 9ue mantuvo a todos los participantes al tanto de los desarrollos de losproectos la disponibilidad de su(iciente tiempo para la (ase inicial una disposicin de los participantes adedicar tiempo recursos a componentes espec"(icos del proecto, el acceso a empresas especiali6adascuando la situacin lo re9uer"a$

Como actividad derivada de los proectos piloto, el gobierno ha establecido un nuevo programa de(inanciamiento, la =$ural Development Initiative> destinada al (ortalecimiento institucional de las comunidades al desarrollo de lidera6gos capacidades, para lo cual se propone dar asistencia a las comunidades en elaprovechamiento de las oportunidades e/istentes a ma/imi6ar su potencial de desarrollo a travs de la

)+.l acceso a la autopista de la in(ormacin es una de las 2reas importantes del programa CRP 9ue parece haber superado elob%etivo de conectar a '*** comunidades rurales remotas a Internet$#orrador de traba%o &'(eb)**+ &7


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plani(icacin comunitaria promover la participacin de los ciudadanos en las comunidades rurales apromover el desarrollo sustentable 9ue asegure un balance de los aspectos econmicos, sociales, culturales medioambientales$

La $ural Development Initiative contempla el (inanciamiento de dos tipos de actividades? desarrollo de lacomunidad e investigacin local, ambos destinados a la elaboracin de un plan de desarrollo de la comunidad

a la posterior implementacin de los proectos en l incluidos$ .n relacin al primero de los (inanciamientos, las2reas de actividad corresponden a? desarrollo de los recursos humanos construccin de consensos comunitariosidenti(icacin de activos plani(icacin e implementacin del plan$ .l programa contempla la posibilidad devarios tipos de proectos? de comunidades individuales, orientados a impulsar el plan de desarrollocorrespondiente a implementar las actividades 9ue (ormen parte de dicho plan de asociaciones decomunidades con intereses comunes para desarrollar procesos de plani(icacin e implementacin compartida proectos nacionales destinados a organi6aciones 9ue abordan problemas de desarrollo comunitario 9ue tienenaplicacin a un amplio con%unto de comunidades$

C. ANTECEDENTES TERICOS DEL ENFOUE TERRITORIAL

.n las secciones 9ue siguen se revisar2n algunas contribuciones tericas 9ue tienen el potencial de contribuir,

%unto con el an2lisis de e/periencias como las rese:adas, a 9ue la idea del desarrollo rural como desarrolloterritorial, pueda ir m2s all2 de una especie de =intuicin (undada>, para llegar a constituir una teor"a de la accinra6onable para el dise:o de pol"ticas, programas o proectos orientados a la superacin de la pobre6a rural$

1. Desarro&&o e"on/'$"o ! es0a"$o #os a0ro2$'a"$ones

La introduccin de las consideraciones sobre espacio o territorio en la literatura econmica ha recibido un nuevoimpulso en la


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Beconom"as e/ternas locali6adas, 9ue contribu"an a reducir los costos de produccin, como resultado de lapresencia de? @& un con%unto de traba%adores cali(icados @) un acceso (2cil a insumos serviciosespeciali6ados @+ la diseminacin de nuevo conocimiento, dada la e/istencia de Uuna atms(era industrial,verdadero entramado de costumbres sensibilidades @Scott )*** pag 5+$ rugman @&775 destaca como(uer6as centr"petas las econom"as de escala, los costos de transporte las econom"as e/ternas @ la Marshall,9ue se e/presan en la presencia de una reserva de habilidades @s+ills, de servicios e institutos especiali6ados

9ue generan encadenamientos v"a mercados @ la Oirshman de (lu%os de conocimiento e in(ormacin$ Como(uer6as centr"(ugas, menciona la inmovilidad de (actores @mano de obra, rentas de la tierra al surgimiento dedeseconom"as de escala$

.sta l"nea de re(le/in, aplicada al 2mbito de las pe9ue:as medianas empresas, dar"a lugar a una serie deinvestigaciones sobre clusters sobre nuevos distritos industriales a partir sobre todo del traba%o seminal dePiore Sabel @&754, destinado a anali6ar las e/periencias e/itosas de este tipo de arreglos en Italia, Alemania,Kapn .stados nidos$ .n relacin a este lo con(orman cuatro componentes? las condiciones de los (actores productivos de la demanda interiorde los sectores de apoo de la competencia$)5= Los clusters son concentraciones geogr2(icas de compa:"as e instituciones en un campo particular> @Porter &775, pag 85,citado por Schmit6 &777)7Los encadenamientos, en su versin original obedec"an, seg


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a travs de econom"as e/ternas, ba%os costos de transaccin accin concertada> @Altenburg MeerEStamer&777$

#a%o el rtulo de clusters, la literatura latinoamericana inclue una gama amplia heterognea deconcentraciones de empresas de determinados rubros, en algunos casos, con%untos con mu escasasarticulaciones locales en los sentidos indicados mas arriba reducidas, por lo tanto, a la simple presencia de

muchas empresas de un mismo rubro$ Altenburg MeerEStamer @&777 distinguen para Amrica Latina, trestipos generales de clusters? @& clustersde sobrevivencia 9ue de(inen como =constituidos por micro pe9ue:asempresas, 9ue producen bienes de consumo de ba%a calidad para mercados locales en actividades en 9ue lasbarreras de entrada son mu ba%as$ Las unidades de este tipo de clustere/hiben por lo general, muchas de lascaracter"sticas del sector in(ormal con niveles de productividad salarios mucho m2s ba%os 9ue los de empresasde tama:o mediano grande> @) un con%unto de clusters constituidos por empresas medianas grandesproductoras de bienes de consumo masivo para el mercado interno, 9ue surgieron en el per"odo de sustitucin deimportaciones 9ue, como resultado de la apertura, se vieron en la necesidad de introducir cambios de diversaimportancia para continuar en el mercado en algunos casos, 9ue por la v"a de contratos o de terciari6acin deciertas (unciones, generan un conglomerado 9ue muchas veces le da identidad a un territorio @+ clusterscentrados en torno a empresas transnacionales presentes en actividades de maor comple%idad tecnolgica 9ue,en muchos casos, no suelen establecer articulaciones signi(icativas con empresas medianas pe9ue:as$

A partir de este tipo de conceptuali6acin, se ha desarrollado en la


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(le/ibilidad laboral 9ue dicha condicin permit"a, dando lugar a lo 9ue se ha denominado como=industriali6acin di(usa$>

.n e(ecto, m2s all2 de si en algunas de las localidades del centro norte de Italia pree/ist"an o no ciertastradiciones en los rubros 9ue despus ad9uirieron competitividad internacional, los analistas de estase/periencias destacan la (uncin estratgica de la presencia de pe9ue:os productores agr"colas en dichas

localidades se:alando 9ue B$$$%uega un importante (uncin tanto en la etapa inicial como la intermedia posteriordel desarrollo local al o(recer produccin de subsistencia vivienda lo 9ue reduce la emigracin de(initiva, sobretodo en lugares en 9ue se trata de propietarios la e/istencia de recursos humanos para iniciativas empresarialesendgenas, adaptadas a las condiciones locales recursos de ba%o costo para la valori6acin de especi(icidadeslocales en trminos de productos conocimiento conte/tual 9ue puede encontrar mercados m2s amplios oportunidades en los nichos de mercado global @Saraceno &775$

.l mane%o autnomo de la pe9ue:a produccin parcelaria contribu tanto a la di(usin del c2lculo econmicocomo a asumir la actividad productiva como =negocio> @#agnasco &775 la me6cla de una cultura local decolaboracin en la cosecha otras actividades de las gran%as (amiliares, unidas a los conocimientos ad9uiridosen las (2bricas manu(actureras por los miembros %venes de la (amilia, permiti ba%ar los costos de oportunidad elevar el ingreso (amiliar @Paci &75)$

#agnasco @&775 destaca, por su parte, 9ue los n por as" decirlo, al territorio pues supone pro/imidad espacial e inclusocultura normas compartidas+' se di(erencia, por lo tanto, de conocimientos codi(icables o genricos 9ue pasana ser accesibles, a alg


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=gran ciencia,> sino de un sistema nacional de innovacin basado en un acoplamiento e(ica6 entre conocimientospr2cticos tcnicas modernas tanto de produccin, como de organi6acin de la produccin lacomerciali6acin, 9ue generan conocimiento localEespec"(ico o no codi(icable relacionado con el dise:o de losproductos, con la capacidad de asegurar 9ue los comple%os procesos de produccin (uncionen de manerae(iciente no burocr2tica @Storper &777+0$

Gtro mecanismo de di(usin del conocimiento son las redes o con%unto de v"nculos e/pl"citos selectivos conasociados pre(erentes, a partir de activos complementarios destinados a reducir la incertidumbre los costos detransaccin$ A di(erencia del milieu, el componente espacial est2 ausente pues las redes pueden incluir agentes(uera de la localidad, de la regin o del pa"s$

Las capacidades locali6adas dependen de la presencia e interaccin de? @& los activos institucionales +8, @) lain(raestructura dura blanda, @+ los recursos naturales @4 los conocimientos habilidades de la poblacin$Oa por lo tanto, un componente tangible dado por los costos a incurridos constituidos por las estructurasconstruidas @sun+ costs, as" como costos intangibles constituidos por los activos institucionales$

Los activos institucionales abarcan al con%unto de h2bitos, pr2cticas, rutinas, costumbres, convenciones, reglas reglamentos, vinculadas con el acceso a productos, servicios recursos productivos$ Son el resultado de una

comple%a interaccin de elementos histricos @como las creencias valores recientes @como los est2ndaresindustriales las regulaciones$ Su (uncin en lo 9ue a los procesos de produccin e intercambio se re(iere es lade reducir los costos de transaccin+5 9ue surgen cuando la in(ormacin sobre las m


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culturales valores compartidos de una red de instituciones 9ue (acilitan la diseminacin del conocimiento de la innovacin$

4. Desarro&&o E"on/'$"o Lo"a&

La literatura sobre desarrollo econmico local @D.L en sus diversas versiones, construe sus (undamentos sus

propuestas de pol"tica a partir de una integracin de los elementos presentados mas arriba 9ue apuntan alcar2cter locali6ado del desarrollo econmico4*$ .st2, en primer lugar, la re(erencia a las e/ternalidades 9uegeneran econom"as de escala e/ternas a la empresa pero internas al territorio 9ue constituen el e%e de lostraba%os sobre aglomeracin industrial @Marshall &7)*, rugman &775, clusters @Porter &77&, Schmit6 &777,nuevos distritos industriales @Camagni )***, #agnasco &775, Saraceno )***$ .n segundo lugar est2 la literaturasobre entornos @territorios o regiones de aprendi6a%e @milieuo learning regions 9ue de(inen al conocimiento al aprendi6a%e colectivo generadores de la innovacin como e%es de la competitividad @los citados mas Maillat&77', Storper &778, Scott &775, Masell Malmberg &777$ .n tercer lugar est2n las consideraciones sobregobernancia @governance4&9ue hacen re(erencia a las rutinas, reglas costumbres, valores, englobadas en losactivos institucionales de una regin o territorio @los citados mas ;orth &77* Oodgeson &774$

Como puede apreciarse por la data de la bibliogra("a re(erida, con la sola e/cepcin de Marshall se trata de

elaboraciones 9ue empie6an a proli(erar en la dcada de los 7* son precisamente esos escritos los 9ue in(luir2nen la re(le/in 9ue sobre desarrollo econmico local empe6 a (ormularse en Amrica Latina en la misma poca$Lo anterior no 9uiere decir 9ue la preocupacin por el desarrollo regional no hubiera estado presente conanterioridad entre algunos economistas de la Regin4), sino 9ue los trminos en 9ue dichas preocupacionespasaron a ser (ormuladas cambiaron, a nuestro %uicio signi(icativamente al pasar a e/presarse en trminos dedesarrollo econmico local$

.n la maor"a de los traba%os sobre D.L 9ue se elaboran a lo largo de la se:ala tres (actores comoelementos 9ue e/plican el car2cter locali6ado del dicho desarrollo? las e/ternalidades, el aprendi6a%e la gobernancia

@governance$4&.l P;D inclue ba%o este concepto al comple%o de mecanismos, procesos e instituciones a travs de los cuales losciudadanos los grupos articulan sus intereses, median sus di(erencias e%ercen sus derechos obligaciones legales$4)Fanse sobre todo los traba%os de la divisin de pol"ticas plani(icacin regionales del ILP.S, en particular los de#oisier @&75& 9ue part"a desde los desarrollo de la Ciencia Regional para, desde los inicios de los 7*s ser un intelectualactivista de los nuevos en(o9ues del desarrollo territorial @#oisier Silva, &77*$4+Fer al respecto la serie de interesantes traba%os presentados como parte del proecto Desarrollo .conmico Local Descentrali6acin, publicados por C.PALWH3T @)**&, en 9ue de los )) estudios de caso slo dos involucraban a pe9ue:os

productores agr"colas$#orrador de traba%o &'(eb)**+ )'


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iniciativas por hacer de este en(o9ue un marco para el dise:o de proectos (ue (ormulado por Paniagua para#olivia en &77&44 el tema dio lugar a sendos seminarios en M/ico @&7784' #rasil @&775$

5. S$e%e a0or%es #e &a %eor6a

u elementos podemos e/traer de las teor"as rese:adas, 9ue sean relevantes


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a los proveedores de servicios tcnicos (inancieros, toda ve6 9ue su performancea(ecta los resultadosen igual o maor medida 9ue el desempe:o de los pe9ue:os productores @3endler &775$

e Los )3nculos urbano9rurales son esenciales para el desarrollo de las actividades agr"colas no agr"colas alinterior del territorio, por cuanto es a travs de ellos 9ue se opera la relacin con la demanda e/terna alterritorio, pero adem2s por9ue determinan la viabilidad de ciertos emprendimientos debido a sus condiciones

de acceso a insumos, conocimientos, redes relaciones, 9ue son e/ternos al mundo rural$ .sta consideracinnos orienta, entre otros aspectos, a reconsiderar el concepto de lo rural, aspecto 9ue se aborda mas adelante$

( .l desarrollo institucionaltiene una importancia decisiva para el desarrollo territorial$ .n particular, en lo9ue dice relacin directa con la e/istencia (uncionamiento de redes de relaciones sociales de reciprocidad,basadas en la con(ian6a los elementos culturales la identidad territorial las redes con actores e/ternos alterritorio$ 3odos ellos son (actores 9ue (acilitan el aprendi6a%e colectivo, prerre9uisito para la amplia di(usindel progreso tcnico para la competitividad$ Igualmente, estas instituciones son el pegamento de losproectos colectivos de desarrollo territorial rural$ !inalmente, estas instituciones son absolutamenteindispensables e insustituibles para 9ue los procesos de desarrollo tiendan a superar, no a reproducir, lasrelaciones de poder 9ue marginan a los sectores pobres de las oportunidades bene(icios del desarrollo$

g .l


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1. Des"en%ra&$:a"$/n

Los procesos de descentrali6acin suponen una devolucin de poder a instancias subEnacionales suelen incluir,con distintos n(asis, a la descentrali6acin administrativa,cuando la implementacin de programas o pol"ticasson delegadas en (uncionarios locales la descentrali6acin pol/ticacuando los poderes e%ecutivo Wo legislativo

subnacionales son elegidos por la poblacin respectiva la descentrali6acin fiscalcuando el gobierno localtiene alg


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(. L$'$%a"$ones #e &as #es"en%ra&$:a"$ones en "urso

A partir de estas constataciones, la descentrali6acin es a un lugar com


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miembros de la elite local, o para inhibir el derroche en iniciativas destinadas a obtener dividendos pol"ticos decorto pla6o la vulneracin de los e9uilibrios (iscales$ =La parado%a de la descentrali6acin es 9ue demanda masgobierno central maor so(isticacin para guiar el proceso al mismo tiempo, romper con el h2bito dedependencia del centro> @Oommes &77'$ Se trata por lo tanto de procesos 9ue no parten de una tabula rasa9ue, como se:ala Hordillo @&777, la reconstruccin de las instituciones rurales debe ser emprendida como unproceso de continuidad cambio$

Independientemente de las venta%as atribuibles a la descentrali6acin, es preciso considerar 9ue, (rente al procesode globali6acin de los sistemas agroalimentarios a 9ue se hi6o re(erencia anteriormente, es necesario (ortalecerla capacidad regulatoria del gobierno central para evitar los e(ectos negativos sobre los sectores masdes(avorecidos$ Sin dicha capacidad, el proceso tender2 a intensi(icar los con(lictos 9ue desincentivan lainversin conspiran contra la posibilidad de dar continuidad al crecimiento a largo pla6o$

La =subEmunicipali6acin> del espacio rural latinoamericano @C.PAL &77) es un (actor con pro(undasimplicaciones para el D3R, 9ue pocas veces ha sido anali6ado en pro(undidad$ .sta condicin se re(iere a 9ue eltama:o medio de los municipios tanto en trminos de super(icie como de poblacin, es demasiado grande comopara viabili6ar procesos en 9ue los v"nculos de propincuidad resultan claves @cuadro &$

Cuadro &$ Densidad de municipios en relacin a la super(icie la poblacin @circa &77*

R.HIG;.SD.;SIDAD D. M;ICIPIGS

Super(icies @m)Poblacin

Agr"cola Cultivada pastosAmrica Latina &$*75$*** 45'$*** )5$)**.uropa Gccidental ))$*** &'$*** +$0**.uropa Griental +4$*** )+$*** 4$8**Canad2 77+$*** &05$*** '$0**.stados nidos &74$*** &)*$*** 0$7**!uente? C.PAL @&77)$

De manera paralela a los procesos de descentrali6acin como parte de las re(ormas del estado, varios pa"ses

han iniciado programas de moderni6acin de la gestin del aparato p tecnocr2tica de la gestin p


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La ausencia de mecanismos de generacin de recursos propios para la implementacin deprogramas de co(inanciamiento

La presencia a nivel local de paralelismos (uncionarios del gobierno local la administracincentral, 9ue comparten con (recuencia tareas seme%antes

La reproduccin a escala local de la compartimentacin de las (unciones p, olvidan la persistencia en nuestra Reginde (enmenos 9ue cuestionan la valide6 de este principio, 9ue supone 9ue los ciudadanos son iguales ante la Le$La corrupcin de gobernantes, (uncionarios, %ueces polic"as la dependencia econmica de los mas sobre losmenos, la captura de poder por las elites @caci9uismo, son (enmenos 9ue est2n en la base de las di(icultadesde la descentrali6acin para cumplir con las e/pectativas$

+. 9ar%$"$0a"$/n ! "$u#a#an6a

Por 9u hablar de participacin ciudadan"a en un traba%o sobre D3RQ .sencialmente, por9ue como hemos vistoen el cap"tulo anterior, como pro(undi6aremos m2s adelante, el D3R re9uiere de la construccin de espaciospropiamente p no han sidosatis(echos para un numero importante de personas$ Por e%emplo, en Per< un alto porcenta%e de los habitantesrurales carecen de cdula de identidad, re9uisito b2sico para el e%ercicio de derechos ciudadanos elementales, as"como para el acceso a diversos servicios p


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.n e(ecto, el mundo rural latinoamericano es testigo de una gama variada de movimientos sociales entre distintascategor"as de campesinos traba%adores rurales'4$ As", por e%emplo, entre los movimientos de productorese/cedentarios o transicionales, est2n el de los cultivadores de coca en el Chapare en #olivia @Oeal &77& el dela Coalicin de .%idos del Falle del a9ui @Hordillo, &755 el de la Asociacin ;acional de Pe9ue:osAgricultores @A;APA en Per< @Monge, &757 el de los cultivadores del (i9ue tabaco en Santander, Colombia@Tamosc &77*$

.ntre los productores de subsistencia e in(rasubsistencia est2n los movimientos de los e/tractores de caucho@seringueiros en Acre, en la Ama6on"a @Hr6boYsi &77* la huelga civil de los campesinos de Sarare,Colombia @Tamosc &77*b el de la Coordinadora ;acional Plan de Aala @C;PA en M/ico @Hordillo &755$

.ntre los traba%adores rurales sin tierra est2n el Comit de nidad Campesina en Huatemala @#ran &75' el delMS3 en #rasil @Hr6boYsi &77*$ .ntre a9uellos en 9ue prima el contenido tnico, cabe mencionar elMovimiento de las Autoridades Ind"genas en Colombia @!ind%i &77) las rondas campesinas del ;orte del Per''con reivindicaciones 9ue han trascendiendo elcontenido tnico pasando a una demanda radical de derechos ciudadanos en un sentido amplio$

!inalmente como testimonio de la envergadura alcan6ada por estos movimientos sociales, no puede de%ar demencionarse el papel determinante del movimiento ind"gena .cuatoriano en la reciente eleccin de LucioHutirre6 como Presidente del .cuador$

Hordillo @)**& invita a ver las movili6aciones sociales como =medios de produccin> se:alando 9ue =se puedenconsiderar las protestas sociales no slo como una (orma de cambiar la correlacin de (uer6as de aumentar lascapacidades negociadoras de ciertos actores sociales, sino 9ue tambin como un trampol"n a la reestructuracinproductiva a la innovacin institucional en sociedades bastante desiguales, (ragmentadas (r2giles desde elpunto de vista institucional$>

De lo 9ue se trata, en rigor, es de la necesidad de 9ue los .stados los sistemas pol"ticos tengan la capacidad de=absorber re(le%ar las nuevas pr2cticas de los movimientos sociales combinar las pol"ticas p @C.PAL )**&$

E. DESARROLLO TERRITORIAL RURAL

.n la introduccin se:alamos 9ue con este documento 9uer"amos aportar elementos 9ue puedan constituir unBmapa de ruta operativo del en(o9ue de Desarrollo 3erritorial Rural$ .n esta seccin, se (ormulan ocho criterios9ue en nuestra opinin orientan el dise:o e implementacin de programas de D3R$

1. De)$n$"$/n #e& DTR

De(inimos el Desarrollo 3erritorial Rural @D3R como un proceso de trans(ormacin productiva e institucional

en un espacio rural determinado, cuo (in es reducir la pobre6a rural$ La trans(ormacin productiva tiene elpropsito de articular competitiva sustentablemente a la econom"a del territorio a mercados din2micos$ .ldesarrollo institucional tiene los propsitos de estimular (acilitar la interaccin la concertacin de los actoreslocales entre s" entre ellos los agentes e/ternos relevantes de incrementar las oportunidades para 9ue la

'4Para un desarrollo de la tipolog"a de movimientos enumerados ver Sche%tman @&778''.l /ito de los 6apatistas se debi en gran medida a su estrategia de comunicacin hasta el punto de 9ue cabedenominarlos la primera guerrilla informacional @Castells &777 pag 7'#orrador de traba%o &'(eb)**+ +)


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poblacin pobre participe del proceso de sus bene(icios$ .n esta seccin del documento, pro(undi6amos enalgunos elementos de este concepto$

(. Cr$%er$os o0era%$vos #e& en)o*ue #e DTR

Criterio 1 La transformacin productiva y el desarrollo institucional se deben abordar deforma simultnea en los programas de D!

.l primer criterio operacional pretende destacar la interdependencia de la trans(ormacin productiva deldesarrollo institucional$

La competitividad, el car2cter sistmico de sta, la innovacin tecnolgica, la construccin de v"nculos conmercados din2micos, las relaciones urbanoErurales, son impensables sin contratos, redes 9ue permitan elacceso a conocimientos habilidades, alian6as entre agentes 9ue se complementan para el logro de ob%etivocompartidos a lo largo de una cadena productiva espacios de concertacin p


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3iposMunicipios Poblacin @millones Fariacin

&77&E)***Fariacin

;


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pol"ticoEadministrativa subnacional es inescapable debido a las (acultades legales o aun constitucionales de losrespectivos gobiernos$ Lo importante es 9ue no cabe hacer abstraccin de estos =territorios predeterminados> alde(inir el 2mbito del proecto de desarrollo, sino 9ue lo 9ue corresponde es a%ustar a ellos nuestros ob%etivos$

.n otros casos, los territorios surgen como una potencialidad9ue un proecto de desarrollo puede contribuir amateriali6ar, como cuando se instala una agroindustria 9ue cambia la estructura productiva de un 2rea, cuando la

construccin de un camino de cierta importancia rede(ine los v"nculos e intercambios de determinadaspoblaciones, o cuando una demanda social identi(ica a una comunidad con un determinado espacio'7$ Oablamosa9u" de =territorios producidos> o por construir, en el sentido de 9ue es a partir de ese hecho e/geno 9ue esposible 9ue los actores del proceso de desarrollo construan una =identidad territorial$>

.n de(initiva, para los e(ectos de procesos de D3R, un territorio es un espacio con identidad con un proectode desarrollo concertado socialmente$

Criterio ' Los programas de D! deben considerar explcitamente la (eterogeneidad entreterritorios

Dada la gran variedad de situaciones o de con(iguraciones territoriales, es importante proponer una tipolog"a de

con(iguraciones territoriales a partir de criterios 9ue se consideren relevantes desde el punto de vista de losposibles dise:os de estrategias de D3R$

Se encuentran en la literatura varias tipolog"as$ .li da Feiga @)**& propone una basada en el dinamismo relativoel territorio, combinado con la estructura agraria sugiere la e/istencia de seis tipos de territorios para el #rasil?

&$ Situaciones regionales 9ue tienden a articular un buen desempe:o de la agricultura (amiliar con un entornosocioeconmico (le/ible diversi(icado$

)$ Situaciones regionales 9ue tienden a combinar la presencia de una agricultura patronal con un entornosocioeconmico generador de oportunidades de traba%o no agr"cola tanto rural como urbano$

+$ Situaciones regionales 9ue tienen a combinar la crisis de la actividad agr"cola tanto (amiliar como patronalcon un entorno socio econmico incapa6 de absorber los e/cedentes poblacionales de las 2reas rurales$

4$ Situaciones de vaciamiento poblacional 9ue tienden a combinar sistemas productivos mu e/tensivos, engeneral ganaderos, con un entorno socioeconmico r"gido, especiali6ado o ahorrador de mano de obra$

'$ Situaciones en las 9ue la ocupacin territorial es tan reciente la precariedad del entorno socioeconmico estan grande, 9ue a


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+$ 3erritorios donde las empresas son escasas dispersas pero dnde puede recuperarse un sector, unaactividad, un elemento histrico o natural, para servir de base a una estrategia de dinami6acin local$

4$ 3erritorios donde las empresas se concentran en una parte determinada del territorio, mientras 9ue en otraspartes desaparecen, no renuevan su o(erta o simplemente no e/isten$ Los instrumentos institucionales parareali6ar intervenciones di(erenciadas, destinados a aportar el e9uilibrio en el acceso a las oportunidades, sonescasos o poco e(icaces$

'$ 3erritorios 9ue su(ren de /odo rural intenso o de aislamiento, donde ha una (uerte tendencia a abandonarla agricultura Wo a cerrar las empresas 9ue subsisten @la maor"a de ellas en manos de empresarios deavan6ada edad$ .l territorio se vac"a parece indispensable encontrar nuevos recursos o actividades paraintroducir lgicas de dinami6acin$

Hr2(ico &$ 3ipolog"a de territorios rurales

La tipolog"a 9ue proponemos a continuacin esfuncional al objetivo de reducir la pobre%a mediante estrategiasde D#$$ Se sinteti6a en el gr2(ico & contiene cuatro tipos generales de territorios rurales0*?

0*.sta tipolog"a es puramente conceptual en los territorios realmente e/istentes se encontrar2n muchas variantes 9ue nocorresponden a los tipos Bpuros 9ue nosotros describimos$#orrador de traba%o &'(eb)**+

Ti1o &Ti1o &&

Ti1o &:

:3nculos com1etiti)os con mercados din;micos

%conom3a estancada o en declinaci0n

"oncertaci0n e inclusi0n social

Fragmentaci0n y con+licto

Ti1o &&&

+0


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3erritorios 3ipo I? Son a9uellos 9ue han avan6ado en su trans(ormacin productiva han logrado undesarrollo institucional 9ue ha permitido grados ra6onables de concertacin e inclusin social$

La econom"a del territorio se ha articulado competitivamente a mercados din2micos$ La e/posicin a lademanda de los mercados e/ternos, con sus normas est2ndares p


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los recursos naturales convenciones normas 9ue estructuran la conducta de la gente tradicioneslegales ancestrales 9ue en algunos casos cuentan con el reconocimiento de la legislacin nacional 9ueson su(icientes para encausar resolver los con(lictos locales ha, por cierto, una cultura distintiva$

3odo lo anterior %uega un papel clave en (acilitar la sobrevivencia de la poblacin en un conte/to deeconom"as deprimidas, basadas en la agricultura de autoconsumo, el traba%o asalariado agr"cola, el

empleo no agr"cola de re(ugio , crecientemente, la emigracin las remesas de los emigrados$

.%emplos de este tipo de territorios rurales se encuentran, por millares, en los Altos Andes, en el Sur deM/ico en Amrica Central, en el ;oreste de #rasil$

3erritorios 3ipo IF? Se trata de territorios en (ranco proceso de desestructuracin societal$

Al igual 9ue los territorios del 3ipo III, se caracteri6an por sus econom"as deprimidas estancadas$ Pero,a di(erencia a9uellos, los del 3ipo IF padecen de (uertes (racturas sociales de instituciones dbiles oine/istentes 9ue estructuren de manera positiva la vida cotidiana local$

.%emplos de estos territorios rurales los encontramos en muchos municipios de Colombia, en la costa del

Sureste me/icano, , hasta hace no mucho, en muchas de las regiones a6otadas por los con(lictos blicosen Centroamrica$

Criterio Los programas de D! deben convocar a la diversidad de agentes del territorio

La heterogeneidad social es una caracter"stica reconocida de la Amrica Latina rural$ La respuesta convencionalen las pol"ticas de superacin de la pobre6a ha sido la (ocali6acin, entendida (recuentemente como asegurar 9uesolo los pobres participen de los recursos actividades de los programas$

Los sectores rurales pobres pueden por si mismos desarrollar ciertos tipos de capacidades competencias, apartir de su propia organi6acin$ Sin embargo, habr2 otras determinantes del desarrollo a la 9ue los pobres soloacceder2n a travs de puentes 9ue los vinculen con otros agentes econmicos sociales$ Por ende, la

construccin de estos puentes el relacionamiento con estos otros actores, es decir, la promocin de laconcertacin social, son tareas ineludibles del D3R$

./isten innumerables e%emplos de iniciativas 9ue responden a esta lgica? agricultura de contrato contratos deabastecimiento a supermercados cadenas de restaurantes asociaciones de pe9ue:os medianos productorespara resolver problemas de econom"as de escala asociaciones por rubros con una clara locali6acin geogr2(icapara resolver problemas de in(raestructura servicios organi6aciones para el mane%o de sistemas de regad"osubsidios garant"as a instituciones (inancieras privadas para cubrir los costos de transaccin del microEcrditoetc$

Criterio * Los programas de D! deben considerar las combinaciones de tres posiblesrutas de salida de la pobre+a

De Kanvr Sadoulet @)***, )**) .cheverr"a @)*** han resumido buena parte de la discusin sobre lasopciones al alcance de los hogares rurales para superar su condicin de pobre6a$ .n de(initiva el instrumental sereduce a combinaciones ad hocde un con%unto limitado de estrategias maestras? la v"a agr"cola, la v"a rural no

#orrador de traba%o &'(eb)**+ +5


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agr"cola, la v"a de la migracin, la v"a de las redes de proteccin social0)$ .s importante destacar 9ue en lastres primeras alternativas, se debe incluir tanto el autoEempleo como el empleo asalariado$

Los gobiernos de la regin, por conse%o del #anco Mundial, durante la dcada de los 7*s hicieron un (uerte usode los (ondos sociales otros mecanismos de trans(erencias directas para la superacin de la pobre6a, tantourbana como rural$ .n los


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Brobustas, etc$ 9ue, por una parte, estructuraron organi6aron las nuevas relaciones sociales econmicas ,por otra, hicieron (actible la participacin de sectores pobres en las nuevas oportunidades econmicas$ Cuandoestos dos elementos no est2n presentes, lo 9ue observamos recurrentemente son ciclos de creacin de numerosasmicroE pe9ue:as empresas al calor de los recursos canali6ados por proectos o pol"ticas de desarrollo rural,seguidas por ciclos en 9ue la maor"a de ellas colapsan cuando dichos proectos terminan o las pol"ticas seagotan ba%o el peso de su propia inviabilidad @#erdegu, )**&$

Si se trata del n


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Los arreglos administrativos tradicionales aparecen dispersos en una multiplicidad de agencias p


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!uente? De Feiga @)**&$

.n relacin a los propios planes, la creacin de instancias de concertacin constitue un elemento clave de lanueva institucionalidad su desarrollo debe verse como un proceso de construccin social del propio territorio,9ue parte por la adopcin de consensos en aspectos de ba%a con(lictividad de intereses, para ir progresivamentecon(ormando redes alian6as de maor comple%idad 9ue vaan institucionali6ando las pr2cticas contractuales (ortaleciendo la con(ian6a mutua entre los agentes0'$

.stas innovaciones apuntan a la construccin de sinergias entre el estado la sociedad como (actores catal"ticosdel desarrollo, basadas en la hiptesis de 9ue los agentes p


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.n este mismo sentido es 9ue deber"a irse reempla6ando la pr2ctica de la subcontratacin para la produccin deciertos bienes p ena9uellos casos en 9ue los insumos 9ue aportar"a el estado los ciudadanos, son complementarios$ Su e(icaciadepende de 9ue los compromisos de las partes sean cre"bles 9ue cuenten con mecanismos 9ue aseguren sucumplimiento$

M2s all2 de las virtudes de la concertacin p


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Hr2(ico )$ !actores 9ue inciden en la comple%idad de la ar9uitectura institucional

Criterio / Los programas de D! deben formularse y gestionarse con (ori+ontes demediano y largo pla+o

La apreciacin de los tiempos


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A9u" %uega su papel clave la construccin de una visin de trans(ormacin compartida de los correspondientescompromisos con ella$ Si ello se logra, la comunidad ad9uiere una capacidad de interlocucin 9ue le permiteconvertir la satis(accin de las demandas inmediatas, en etapas de procesos acumulativos de desarrollo$

F. CONCLUSIONES

.n el cap"tulo anterior hemos propuesto ocho criterios operacionales del D3R, 9ue constituen de hecho elcorolario del con%unto de re(le/iones contenidas en este documento$ Sin embargo, 9ueda una pregunta porresponder? Fistos el consenso sobre la necesidad de innovar pro(undamente en los en(o9ues de desarrollo ruralpara poder incidir en la pobre6a rural la convergencia de opiniones en torno a las venta%as de un en(o9ue decar2cter territorial, Cu2les son algunos pasos inmediatos 9ue nos llevar"an de la conceptuali6acin del en(o9ue ala implementacin de programas de D3RQ

&$ A partir de las de(iniciones 9ue a han adoptado los organismos internacionales 9ue (inancian buena parte delos es(uer6os regionales en materia de desarrollo rural, uno esperar"a ver en terreno, en los pr/imos dos o tresa:os, un n

schejtman y berdegue 2003 desarrollo territorial rural

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