i

SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICAUNIVERSIDAD PEDAGÓGICA NACIONALUNIDAD 291

ANÁLISIS INSTITUCIONAL, FORMAS DE OPERACIÓN Y MODELOS DEINTERVENCIÓN SOCIOEDUCATIVA EN EL ESTADO DE TLAXCALA(CASO CONAFE)

Dora María Luna Vázquez

Apetatitlán, Tlax., Noviembre 2009.

SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICAUNIVERSIDAD PEDAGÓGICA NACIONAL

UNIDAD 291

ANÁLISIS INSTITUCIONAL, FORMAS DE OPERACIÓN Y MODELOS DEINTERVENCIÓN SOCIOEDUCATIVA EN EL ESTADO DE TLAXCALA(CASO CONAFE)

ii

TESIS

QUE PRESENTAN PARA OBTENER EL TITULO DE

LICENCIADA EN INTERVENCIÓN EDUCATIVA.

Dora María Luna Vázquez

Apetatitlán, Tlax., Noviembre 2009.

iii

iv

INDICEIntroducción………………………………………………………………………..…

……... 01CAPÍTULO I: DEFINICIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO Y PLANTEAMIENTO DELPROBLEMA

Delimitación del problema ………………………………………................................ 03

1.2 Formulación del problema ……................................................................................... 04Justificación …………………..................................................................................... 05

CAPÍTULO II: PERSPECTIVAS EN EL CAMPO DE LA INTERVENCIÓN INSTITUCIONAL

Neoinstitucionalismo y los diversos enfoques institucionales........................................ 12

2.1 El paradigma de la racionalidad ................................................................................... 122.1.1 El institucionalismo normativo .................................................................................... 152.1.2 Institucionalismo histórico............................................................................................ 172.1.3 Institucionalismo sociológico ...................................................................................... 192.2 El campo de las políticas públicas ............................................................................... 222.2.1 Diseño de las políticas públicas ................................................................................... 272.2.2 Implementación de las políticas públicas...................................................................... 292.2.3 Evaluación de las políticas públicas ............................................................................. 312.3 Campos de intervención ............................................................................................... 33

CAPÍTULO III: ESTRATEGIAS DE INVESTIGACIÓN3.1 Elección de la institución............................................................................................. 40

3.2 Selección de los informantes........................................................................................ 413.3 Metodología y técnicas de investigación..................................................................... 423.4 Recopilación de datos.................................................................................................. 433.5 Análisis de contenido................................................................................................... 44

CAPÍTULO IV: ANÁLISIS DE LA INSTITUCIÓN CONSEJO NACIONAL DEFOMENTO EDUCATIVO CONAFE4.1 Decreto de Creación...................................................................................................... 474.2 Leyes generales que sustentan la institución ……........................................................ 514.3 Reglamentos internos.................................................................................................... 564.4 Objetivo general de la institución................................................................................. 594.5 Organización interna del CONAFE.............................................................................. 604.6 Programas y servicios que presta la institución............................................................ 704.7 Planes de trabajo (Proyecto de Educación Inicial Comunitaria)……….…….............. 80

4.7.1 Implementación del Proyecto de Educación Inicial...................................................... 904.8 Cambios y transformaciones del CONAFE.................................................................. 934.9 Evaluaciones................................................................................................................. 97

CAPÍTULO V: CONSIDERACIONES FINALESAlcances y limitaciones del proyecto de educación inicial.................................................... 101Sugerencias............................................................................................................................. 102Conclusiones........................................................................................................................... 103Bibliografía…………………………………………………………………………………. 106

v

Anexo 1 Matrices de CONAFE.............................................................................................. 109Anexo 2 Notas del diario de campo........................................................................................ 114Anexo 3 Puestos de trabajo, perfil, funciones y competencias del personalde CONAFE............................................................................................................................ 119Anexo 4 Cuestionario............................................................................................................. 124

1

INTRODUCCIÓNLa tesis que se presenta a continuación ha sido elaborada con base en el análisisinstitucional del Consejo Nacional de Fomento Educativo CONAFE, titulada:ANÁLISIS INSTITUCIONAL, FORMAS DE OPERACIÓN Y MODELOS DEINTERVENCIÓN SOCIOEDUCATIVA EN EL ESTADO DE TLAXCALA (CASOCONAFE: EDUCACIÓN INICIAL COMUNITARIA), cuyo objetivo es explorar comoopera el Consejo, conocer su funcionamiento, la implementación de sus planes yprogramas y cuáles son los actores relevantes que influyen dentro de los mismos,cuál es su peso específico, contribución al logro u obstaculización de los fines, asícomo evaluar el impacto de dicha operación. Por tanto la investigación que se realizase enfocó en un primer momento en la exploración de elementos formales que sirvende marco para comprender su funcionamiento, analizado desde distintasperspectivas del Neoinstitucionalismo, miradas que permiten comprender como elMarco Formal – Legal, las leyes, las normas, junto con las relaciones humanas y lacomunicación determinan la manera de accionar de los sujetos ante determinadastareas en beneficio o no de las personas que tienen acceso a los servicios delConsejo.

El trabajo de investigación que a continuación se presenta está organizado en cinco capítulos, en el primero sehace mención de la definición del objeto de estudio y del planteamiento del problema.

En el segundo, abordamos el marco teórico conceptual que da sustento a lainvestigación y que está basado en diversos conceptos y enfoques teóricos sobre elNeoinstitucionalismo, así como, aspectos de las políticas públicas y formas deintervención, que permitieron explicar el funcionamiento del Consejo. Es decir cómooperan, cómo cambian, cómo se diseñan e implementan sus políticas y como sevinculan los sujetos a la institución.

El tercer capítulo, hace referencia a las estrategias de investigación y se abunda en la metodología utilizada endicho proceso, puntualizando los aportes de la metodología cualitativa, que se convierten en guía para llevar acabo este tipo de investigación, como son: el acceso al campo, el rol del investigador, selección de informantes,recopilación de datos, destacando el análisis de datos con su respectiva categorización y codificación de matricesque ayudaron a procesar la información y obtener algunos resultados.

El cuarto capítulo, corresponde a la presentación del caso CONAFE, haciendo una revisión de los documentosoficiales que legitiman y normativizan al Consejo: Marco Legal – Formal (su normatividad, reglas, leyes,plantilla de personal y organigrama) programas, memorias y evaluaciones, revisándose con especial atención elproyecto de Educación Inicial Comunitaria y su implementación, debido a que en este programa se realizaronprácticas profesionales de acuerdo a la especialidad de educación inicial cursada en la Licenciatura enIntervención Educativa y a la importancia de este nivel educativo, indagando las relaciones, la organización ynegociaciones que determinan el actuar del CONAFE y la realidad de la práctica.

El ultimo capítulo de la tesis concluye con consideraciones finales, en ellas se

menciona el balance y perspectivas del proyecto de investigación del análisis

institucional de CONAFE y en específico del Proyecto de Educación Inicial

Comunitaria y se consideran alcances, limitaciones y conclusiones del trabajo, dentro

de nuestras limitaciones indicamos la debilidad que constituyó para el trabajo el no

poder implicar a toda la población de la comunidad en el proceso de investigación.

2

3

CAPITULO IDEFINICIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO Y PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA1.1. Delimitación del problema

Este trabajo surge a raíz de las prácticas profesionales, realizadas en el Consejo Nacional de Fomentoeducativo (CONAFE) Delegación Tlaxcala en la comunidad de San Miguel Xaltipan, municipio de Contla deJuan Cuamatzi. Estas prácticas se realizan de acuerdo al convenio planteado por la Universidad PedagógicaNacional unidad 291 Tlaxcala con dicha institución, mismo que permitió por un lado la recopilación de datospara el análisis Institucional y por el otro el ejercicio guiado y supervisado que retroalimentó nuestrosprocesos de aprendizaje y contribuyó a una mejor comprensión de las problemáticas y situaciones que sesuscitaron en el proyecto de educación inicial en la comunidad.

A partir de este primer acercamiento se conoció a la institución de manera general (objetivo de la institución,misión, visión, población a la que se dirige, servicios que oferta y comunidades a las que atiende), también secomprendió la importancia que tiene CONAFE para la formación educativa de niños y niñas en comunidadesrurales, por ello surge el interés por indagar como opera el programa de educación inicial en la comunidad antesmencionada, el impacto de dicho programa y la labor del instructor comunitario y todo el personal implicado enel funcionamiento del proyecto y de la institución.

Para esto, fue importante conocer prácticas, procedimientos, servicios, políticas, reglamentos, programas, etc;que dan legitimidad y permiten la supervivencia de la institución y la eficacia de sus acciones; se trabajó en elanálisis de esta información y se indagó el desempeño que realiza el instructor comunitario, pues es la personaencargada de orientar, guiar, y favorecer el desarrollo integral de los pequeños que tiene a su cargo.

Después de mucho análisis, revisión, búsqueda de datos y procesos de discusión y comentarios, se llegaron atres temas específicos de interés para nosotras con el fin de generar sugerencias para el tratamiento de losproblemas que se presentan en el Consejo.

1.- Falta de compromiso por parte de la instructora para cumplir con las normas y reglas establecidas por elpropio Consejo.

2.- Valoración poco sistematizada del trabajo en comunidad.

3.- Uso incorrecto del material didáctico.

1.2. Formulación del problema

A partir de todo el análisis y observación realizada, notamos que el problema más importante y el de mayorinterés para nosotros se reflejaba en la responsabilidad y compromiso del personal de CONAFE, es decir, nosinteresó saber ¿qué importancia le da el instructor a su papel como facilitador de enseñanza aprendizaje de losniños y las niñas de 0 a 3 años en comunidades urbano marginadas?. Esto debido a que la instructora de lacomunidad incumplía con las normas establecidas para cada instructor ya que no respetaba horarios, norealizaba visitas domiciliarias ni talleres para padres; omitía los masajes para los niños pequeños y algunasotras actividades que establecía su rutina de trabajo.

Aunado a esto el espacio de trabajo era pequeño, en condiciones deficientes (sin ventilación, poca luz, falta dehigiene y limpieza), y a pesar de contar con el material adecuado este no era utilizado de manera correcta.

Para realizar la investigación se partió de los siguientes supuestos:1) Los instructores desconocen las bases filosóficas, psicológicas, y pedagógicas sobre el desarrollo de la

educación integral de los niños y niñas menores de tres años y desconocen los lineamientos delCONAFE, debido a que no se ha realizado un análisis y discusión sobre los temas.

4

2) Los instructores que laboran en CONAFE no tiene claro la labor que deben realizar desde unaperspectiva crítica, debido a la falta de capacitación, falta de información, análisis y contrastación de sulabor.

1.3 Justificación

La vida de las personas conforma una infinidad de interacciones con otras personas y con las instituciones.Por ser eminentemente social e interactivo, el ser humano no vive aislado sino en continua interacción con sussemejantes, los seres humanos tienen que cooperar unos con otros para conformar instituciones que lespermitan lograr algunos objetivos que no podrían alcanzar mediante el esfuerzo individual.

Una institución es un sistema de actividades conscientemente coordinadas formado por dos o más personascuya cooperación recíproca es esencial para la existencia de aquella; una institución solo existe cuando:

1. Hay personas capaces de comunicarse.

2. Están dispuestos a actuar conjuntamente.

3. Desean obtener un objetivo en común.

Existen una gran variedad de instituciones que pueden orientarse hacia la producción de bienes o productos ohacia la prestación de servicios, todas ellas influyen en la vida de los individuos y son parte integral donde elhombre trabaja, se recrea, estudia, coopera, satisface sus necesidades, etc. La influencia de las instituciones en lavida de los individuos es fundamental: la manera cono las personas viven, se visten, se alimentan, susexpectativas, sus convicciones y sistemas de valores experimentan una enorme influencia de las instituciones, quea su vez se ven influenciadas por el modo de pensar y sentir de sus miembros.

No hay dos instituciones iguales pues siempre diferirán en tamaño y estructuras organizacionales, lasinstituciones varían en cuanto a tipo de actividades, además operan en ambientes diversos, experimentan variadasrestricciones y contingencias de acuerdo con el tiempo y el espacio y reaccionan ante estas mediante estrategias ycomportamientos diferentes para alcanzar resultados distintos.

De ahí la importancia del análisis institucional del Consejo Nacional de Fomento Educativo CONAFEDelegación Tlaxcala. Pues a partir de este se obtienen diferentes miradas de los factores o elementos que influyenen la institución, así como las formas de operación y modelos de intervención socioeducativa, acciones que laspersonas realizan planeando, organizando, dirigiendo y controlando a las instituciones para que funcionen yoperen.

Sin personas no existe institución, toda institución esta compuesta de individuos de los cuales depende paraalcanzar el éxito y mantener la continuidad. En CONAFE el instructor es la persona esencial para la aplicación delos programas y proyectos de dicha institución. Sin embargo la versatilidad humana es muy grande cada personaes un fenómeno multidimensional, sujeto a las influencias de muchas variables, como aptitudes, parámetros decomportamiento aprendidos etc.

Por ello, este trabajo muestra la manera en que opera el Consejo y a su vez permite replantear el trabajo de losinstructores comunitarios y madres de apoyo para mejorar la eficiencia y calidad de la enseñanza, potencializandoel desarrollo integral de los niños y niñas menores de 3 años en comunidades urbano marginadas, permitiendoadecuar los requerimientos del sistema educativo de esta institución.

- Propósitos

Conocer el marco formal legal del Consejo Nacional de Fomento Educativo,

para realizar el análisis institucional y así comprender sus leyes, normas,

estructura organizacional, formas de operación y modelos de intervención

socioeducativa que lo rigen

5

Conocer los factores que afectan o favorecen la aplicación del proyecto de

educación comunitario en la comunidad de San Miguel Xaltipan.

Conocer como se trabajan en la comunidad los programas y proyectos del

Consejo.

Investigar si la labor que realiza el instructor comunitario se aplica a los

procesos de enseñanza – aprendizaje y formas de operación establecidos por

CONAFE.

Investigar como interviene el instructor comunitario en el ámbito

socioeducativo mediante observaciones en el aula.

Sin embargo para entender una institución hace falta considerar todo lo que

influye en ella, desde la política educativa que se lleva a cabo, hasta los factores

sociales, culturales y familiares que inciden en el buen funcionamiento de la

institución.

6

CAPÍTULO IIFUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA ENTENDER EL CAMPO DE LAINTERVENCIÓN INSTITUCIONAL

El presente capítulo aborda los referentes teórico-conceptuales considerados para laintervención en la institución de estudio; centrando la reflexión en la perspectiva deanálisis institucional, consideraciones sobre el diseño, implementación y evaluaciónde las políticas públicas, así como los tipos, modelos y fases de la intervención.

El estudio de las instituciones tiene sus raíces en la observación de las acciones del gobierno, a partir de ello serealiza el análisis sistemático de las instituciones y su influencia en la sociedad, posterior a la Segunda GuerraMundial el conductismo y la elección racional, posiciones teóricas explicativas que pertenecen al viejoinstitucionalismo, intentan comprender a las instituciones, ambos enfoques, individualistas afirman que laspersonas actúan autónomamente buscando un beneficio personal, basado en características sociopsicológicas.

En ambas teorías los individuos no se ven obligados por las instituciones formales e informales, sino que hacensus propias elecciones, las preferencias son externas al proceso político, sin embargo surgen otras ideas quepretenden conocer y comprender a las instituciones por medio del nuevo institucionalismo, perspectivas quecontienen muchas características del viejo institucionalismo, pero también hace aportes teóricos y empíricos,utilizando los supuestos del antiguo pensamiento institucionalista pero lo enriquece con las herramientas de lainvestigación.

De esta manera, como señala Guy (2003, pág. 14) se observa cierta combinación de teorías y algunasdiferencias entre estas, por ello los enfoques deben considerarse como ideas complementarias y no competitivasde los fenómenos políticos, ya que vistas desde lo particular son solo una perspectiva propia de la manera en queven a las instituciones.

En el siglo XIX, el análisis institucional se basaba en cuestiones estructurales y normativas (lo formal – legal),que se supone garantizaban el funcionamiento de las instituciones, en el caso del estado, la ley es una instituciónformal del gobierno que elabora e impone a la sociedad una serie de normas jurídicas y valores claramentearticulados.

Así, los supuestos que surgen del viejo institucionalismo comprenden: el legalismo, estructuralismo, holismo,historicismo. El legalismo asigna un papel importante a la ley en la actividad gubernamental; la ley desde elpunto de vista de Guy (2003, pág. 20), constituye tanto la estructura del sector público como una herramientafundamental del gobierno para influir sobre el comportamiento de los ciudadanos.

El enfoque legalista da por sentado que la ley es un producto de la acción humana, al ser establecida de formaconsciente para guiar las acciones de las instituciones, y una realidad concreta que expresa las decisiones que setoman a través de medios institucionales. Para los seguidores de esta postura la ley era decisiva para moldear loque era, en esencia, un Estado nuevo y convertirlo en un cuerpo efectivo.

El segundo supuesto del viejo institucionalismo, es el estructuralismo donde la estructura cuenta y determina elcomportamiento de los individuos dentro de la institución, es decir que la organización interna es el determinanteprincipal que garantizaba la toma de decisiones y cumplimiento de las mismas para el buen funcionamiento de lainstitución.

Otro supuesto es el holismo, enfoque natural en el cual se trata de englobar él todo en una sola teoría, que seinteresa en constituciones y estructuras formales dejando de lado los análisis comparativos, para centrarse en ladescripción, al considerar que cada institución tiene sus propias características y factores que determinan suactuar.

Mientras que para el historicismo, otro supuesto del viejo institucionalismo, lo más importante consistía enconocer los antecedentes, históricos, culturales y socioeconómicos de las instituciones, además delcomportamiento individual a través del tiempo, según esta perspectiva la historia colectiva permite lacomprensión del significado influenciado por la historia, porque para los seguidores de este enfoque la historiadetermina la dirección de las acciones futuras de cada institución.

7

Otra teoría dentro de éste enfoque, es el análisis normativo, que otorga gran importancia a los valores y lasnormas para comprender el buen gobierno, éste deja de ser individualista, señala que el individuo se relacionacon diferentes personas dentro y fuera de la institución, influenciado por el entorno que lo rodea, puesto quedesde el momento en que el ser humano nace este se convierte en un ser social, su conducta está determinada porvalores, creencias, tradiciones, costumbres y toda una cultura que reafirma con las personas que se relaciona.

De esta manera March y Olsen (citados en Guy, 2003, pág. 38 ), incorporaron al estudio institucionalelementos de identidad, símbolos, valores y aspectos emotivos del individuo que determinan o moldean elcomportamiento lógico adecuado que su enfoque plantea, lo cual da pauta al nuevo institucionalismo.

Mientras que desde el funcionalismo-estructural, los sistemas políticos se comprenden a partir de la realizaciónde funciones indispensables, de la comparación de las situaciones en varios países, las cuales eran estructuras querealizaban tareas y lo esencial era conocer con qué grado de eficiencia lo hacían. Es decir, que cada institucióntiene una función y tarea específica que es asignada a cada individuo y a su vez a cada sistema, motivo por el cualno es posible realizar un contraste con otras estructuras a menos que se determine de manera clara la función quele corresponde y la forma en que se está desempeñando para alcanzar los fines establecidos.

Por eso, se realiza la crítica hacia la elección racional que sólo buscaba maximizar la utilidad, ya que se vecomo una metodología individualista que no permitía recopilar más evidencia, sólo indagaba el comportamientoindividual y acatamiento de órdenes a través de las reglas y no se consideraba al colectivo, la organización que sedaba dentro de la institución, las relaciones que se establecían, etc. por esta razón se requería una metodologíamás completa que la existente con información matemática y estadística.

En el caso del enfoque sistémico, lo importante en la política era la actividad de los grupos de interés y formasmenos legales de articulación convertidas en productos, en donde se otorga un papel importante a lasinteracciones grupales informales dentro de las instituciones para lograr el fin planteado e identificar el impactoque esto tenía.

Mientras que en el conductismo, las interacciones grupales no eran relevantes, por loque se negó a observar este tipo de acciones, aun cuando este se interesaba por elcomportamiento del individuo, pero lo veía de manera aislada, centrando su atenciónpor el comportamiento individual dentro de la institución y no por el desempeño de lamisma, a pesar de lo que afirma esta teoría la conducta del individuo no esindependiente a la institución porque se encuentran influenciados por lasregulaciones que se establecen en esta.

Sin embargo, la teoría de la elección racional con sus aportaciones origina la aparición del nuevoinstitucionalismo retomado por March y Olsen, (citado en Guy, 2003, pág. 36), considera las interaccionesinformales en la institución y las decisiones que se tomen se realizan bajo influencias que no podemos considerartotalmente individuales, porque el individuo se ve envuelto por símbolos, valores y aspectos emotivos quedeterminan las decisiones que se estén tomando. El institucionalismo es la manera en que se trata de comprendera las instituciones, es lo que se ha formado y la manera en que éste se está desempeñando, por lo que el elementomás importante de una institución es de alguna manera, un rasgo estructural de la sociedad y/o la forma deconseguir el acatamiento de los individuos.

Esta estructura social puede tener reglas, leyes, funciones, comportamientos de individuos dentro de lainstitución de manera colectiva, colmados de valores, significados, un lenguaje, normas y estructuras que le danuna razón de ser a la institución e influye en su funcionamiento, que en un lapso de tiempo mantiene ciertaestabilidad y a la vez se encuentra sometida a constantes cambios, que buscan adaptarse a la realidad para lograrun mejor desempeño.

Como podemos darnos cuenta, existen infinidad de enfoques que intentan explicar el funcionamiento de lasinstituciones y de los actores que se encuentran dentro de ella, analizando diversos elementos para comprender sunaturaleza, así el nuevo institucionalismo considera algunos supuestos de otras teorías para integrarlas en una solaque englobe la mayor parte de elementos para comprender la forma en que influyen en las instituciones. Para elloa continuación se aborda de manera extensiva distintos enfoques que explican a las instituciones.

2.1 Neoinstitucionalismo y los diversos enfoques

8

A raíz de las ideologías individualistas manifestadas en el viejo institucionalismo, surgen diversos enfoquesque permiten generar nuevas perspectivas sobre las instituciones dando origen al nuevo institucionalismo,conformado por el institucionalismo racional, normativo, histórico y sociológico, los cuales a continuación sedescriben de forma general

2.2 El paradigma de la racionalidad

El estudio de las instituciones se inicia en la ciencia política, desde esta perspectiva aparece la teoría de laelección racional, la cual pretende explicar cómo funcionan las instituciones a partir de la toma de decisionesque realiza el individuo para maximizar la utilidad con respecto a la institución.

Todos los enfoques teóricos que se inclinan hacia esta perspectiva, intentan conceptuar al término institucióninterpretándolo como un conjunto de reglas e incentivos que fijan las condiciones a través de los cuales puedeactuar el individuo para cumplir con el objetivo de la institución y establecer un espacio dentro del cual puedenfuncionar muchos actores interdependientes.

Guy (2003, pág. 73), señala que el enfoque de la elección racional las instituciones tienen un conjunto dereglas que determinan las condiciones de la racionalidad, la cual impulsa al sujeto a actuar para obtener lamaximización de un beneficio personal, así la principal motivación que tienen los sujetos es aceptar lascondiciones que la institución le fija. Por lo tanto, el comportamiento del individuo se encuentra regulado porreglas institucionales que le precisan hasta donde actuar, y los beneficios que obtendrá.

Así, en el enfoque de la elección racional, si el individuo tiene algún beneficio producirá comportamientospositivos, pero si no se cumple con sus expectativas este será negativo. Dentro del análisis institucional seconsideran un conjunto de motivaciones positivas y negativas, que indican al sujeto qué ganancia puede obtener oque sanción puede recibir, la utilidad es la maximización individual como fuente de la dinámica delcomportamiento.

Sin embargo, el enfoque de elección racional es explicado desde diversos puntos de vista y modelos deinstituciones basados en la relación jefe-agente, en la teoría del juego y desde un enfoque de reglamentaciones, endonde Green, Shapiro y Rothstein (1996) citados en Guy (2003, pág. 75), tienen las siguientes similitudes:

Un conjunto de supuestos comunes, todos los actores son sujetos que

actúan para maximizar un beneficio personal, y el conjunto de reglamentaciones,

leyes o normas moldean el comportamiento de la conducta individual. También tiene

un conjunto de problemas comunes donde el enfoque de la teoría racional trata de

restringir el comportamiento y resolver problemas en la toma de decisiones que

satisfagan a todos sin imponer su función de autoridad y una tabla rasa donde la

mayoría de las instituciones se encuentran determinadas por incentivos y

restricciones que construyen dentro de la institución.Según Seid, citado en Guy (2003, pág. 77), dice que las instituciones son conglomerados de reglas en la que

los miembros de una organización o una institución, los aceptan a cambio de beneficios que obtienen porpermanecer en la estructura. Por esta razón los líderes de las instituciones tienen gran interés en que las reglassean seguidas, pues estas contribuyen al bienestar que permiten convertir las preferencias en decisiones. Tambiénla institución desde la elección racional puede verse desde adentro, donde el actor busca a la institución paraconseguir objetivos individuales.

En el Caso del enfoque basado en la relación jefe-agente, se aplica en organizaciones donde existen conductasdeseables para los subordinados, el problema consiste en diseñar estructuras de modo en que el jefe pueda tenercerteza de que los sujetos satisfacen los requisitos que requiere. Es por ello que en este modelo se incluyenestrategias incentivas para que el individuo se motive para el acatamiento de las acciones valiéndose del controlpor parte del jefe.

9

En la teoría del juego, se aceptan reglas a partir de los juegos por parte de los actores, quienes pretenden tenersimilitud de acción. Para los actores que diseñan el juego el problema consiste en construir una base central paracomprender qué es lo que lleva el acatamiento. En esta teoría los diseñadores proveen los medios para alcanzarlos objetivos, que consiste en analizar la negociación con los actores, si las personas aceptan el juego puedenobtener una ganancia, el juego puede ser un medio para establecer cooperación y un acatamiento mutuo entreparticipantes.

Este enfoque se parece al de jefe – agente sólo que en éste, el proceso es realizado por medio de reglas y laactividad de control es de una sola persona, sin embargo, en la teoría del juego el problema incluye a cada uno delos dos grupos de actores, donde se intenta comprender al otro para que se alcance la negociación.

Ostrom, citado en Guy (2003, pág. 85), señala que las instituciones son reglamentaciones que los individuosusan para determinar qué y quién se incluye en la toma de decisiones en las instituciones, cómo se estructura lainformación, qué medidas puede tomar y en qué secuencia y cómo se integran las acciones individuales a lasdecisiones colectivas.

Así, las instituciones deben ser creadas por actores racionales o bien a partir del surgimiento de estructuras queemergen y se adaptan en forma específica para resolver problemas de acción colectiva, es decir, surgen por unanecesidad lógica.

Lo importante en el estudio de las instituciones, no es el cambio sino los impactos de la estructura sobre loscomportamientos y la política, proceso reservado que ocurrirá en los intentos de satisfacer los requerimientospara los que se formó.

Por lo cual, una buena institución desde esta perspectiva es aquella que lleva a cabo con eficiencia la tarea quele ha sido asignada, y es capaz de elaborar reglas que maximicen al individuo, de ahí la importancia de realizar undiseño institucional, elemento importante para la creación de una institución, con el fin de lograr los objetivosdeseados y mejorar las normas.

2.2.1El institucionalismo normativo

Pensadores como March y Olsen (citados en Guy, 2003, pág.45), impulsan otros enfoques en los cuales nose le da importancia a la elección racional, debido a que estas teorías son muy individualistas y noproporcionan una explicación precisa en la operación que se realiza en la institución, lo que limita lacomprensión de la relación colectiva dentro de la misma.

A pesar de la variedad de críticas realizadas a estos autores, se retoma el institucionalismo normativo comoparte del nuevo institucionalismo donde las normas y valores son esenciales para comprender las conductasdentro de la institución. Para el institucionalismo normativo, la actuación del sujeto no es individual, este nobusca un beneficio personal, separado de los demás sujetos, sino que los sujetos son individuos que se relacionancon otras personas y refleja los valores que los une a la institución.

Como sabemos, el individuo se encuentra inmerso en una gran variedad de situaciones, vínculosorganizacionales de los cuales no se pueden deslindar, individualizar o volverse autónomo como en la teoría de laelección racional, pero tampoco puede responder sólo a la socialización, ambas situaciones se dan de manerasimultánea, donde lo esencial del individuo es escoger una variedad de experiencias e influencias para interpretarlos significados de los compromisos institucionales.

Barnard (citado en Guy, 2003, pág. 48), señala que es importante crear una cultura organizacional que secentre en símbolos, roles y tradiciones dentro del análisis organizacional y de esta manera poder determinar elcomportamiento del individuo.

La institución es una palabra que tiene infinidad de concepciones, para el institucionalismo normativo, en ellalas instituciones son un conjunto de normas, reglas, supuestos y rutinas que influyen sobre los miembros de unainstitución. Por esta razón los autores de esta teoría señalan que si una institución logra influir en la conducta delsujeto, este reflexionará sobre el papel que desempeña en la institución, motivado por los valores institucionalesque le hacen sentirse parte de ella.

10

Además dentro de esta concepción, lo esencial son las rutinas y acciones que realiza el sujeto en la vidacotidiana, a partir de éstas se determina lo que la mayoría de los actores considera adecuado o inadecuado, todasllegan a presentar dificultades que a través de la rutinas ayudan al individuo a identificar el comportamiento quedebe tener en la institución.

Sin embargo, al estudiar las instituciones se debe tener en cuenta que existen diversas culturas y cada sujetopiensa de manera distinta dependiendo del medio en que se encuentra inmerso.

March y Olsen (citados en Guy, 2003, pág. 53), tratan de diferenciar la rutina y la norma para comprendermejor la institución, la rutina es una pauta de conducta estable, mientras que la norma es considerada como unestatuto que controla el comportamiento dentro de la institución y organización, es una guía para crear loadecuado, pero no en su totalidad, porque esta es interpretada de manera diferente por los sujetos, lo cual originaque cada institución tenga diversos comportamientos.

Otro aspecto que intentan explican March y Olsen (citados en Guy, 2003, pág. 56), es que los individuosinteractúan para crear rutinas, este proceso se da en dos etapas, en la primera hay una decisión consciente de crearuna organización o institución para determinado propósito. La segunda consiste en mejorar la institución eincorporar ciertos valores, sin embargo, siempre habrá maneras diferentes de interpretar los valoresinstitucionales que modificarán el valor inicial.

Por esta razón, el cambio institucional se apoya en el método del cubo de la basura; donde las institucionesdeben tener respuesta de rutina que intente resolver el problema antes de buscar alternativas, de esta manera seadapta a la lógica de lo adecuado.

Entonces, se da como producto de coincidencias de varias corrientes de actividad y de oportunidades para laacción, este necesita varios estímulos que se centren el proceso de aprendizaje como medio principal para laadaptación, el individuo identifica las circunstancias cambiantes de su entorno y se adapta a ello.

En cuanto al diseño de la institución desde la perspectiva normativa, implica la aplicación de un modeloprescriptivo que requiere de un formato de diseño en la conciencia de los fundadores, sin esté no podrá producirlo que se desea, por estas circunstancias es difícil moldear el comportamiento exacto.

Así, para esta perspectiva una buena institución es aquella que hace uso de normas para definir a la institución,sin embargo, ésta teoría tampoco explica de manera precisa el comportamiento de los individuos.

2.2.2 Institucionalismo histórico

El institucionalismo histórico, analiza como los sistemas políticos están insertos en el desarrollo histórico,en su presente cultural y socioeconómico y comprender la manera en que se practicaba la política,tomando en cuenta la forma en que se realizaba el desarrollo que se había producido en el sistema desde ladecisión inicial al crear la institución. Así, el comportamiento individual era asignado en función de lahistoria y la comprensión del significado de la política.

El institucionalismo histórico es la primera interpretación del nuevo institucionalismo en la ciencia política,Peter Hall (citado en Guy, 2003, pág. 100), señala la importancia de las instituciones en la orientación de lapolítica a lo largo del tiempo.

Para comprender las decisiones y desempeño de las instituciones se necesita conocer su historia, pues a partirde la decisión inicial que se toma, se determinará el futuro de la institución, que marca el rumbo a seguir, querefleja las antiguas pautas de conducta.

Este enfoque afirma que los elementos que se establecen cuando se crean las instituciones pueden determinarel comportamiento institucional, por esta razón al realizar un estudio se debe considerar la historia de la misma,esta proporciona un panorama del desempeño de la institución.

Cuando en un inicio se determinan las normas que regirán a la institución éstas persistirán por largo tiempo, amenos que surja una fuerza capaz de superar el estado de equilibrio en el que se encuentra y genere un cambio.

Por esta razón, el institucionalismo histórico se conoce como dependencia de rumbo, porque la decisión que setome al inicio fijará el camino a seguir, de este modo, la influencia del pasado determina las decisionesposteriores y solamente algo realmente poderoso dará pauta a un cambio. Desde otra postura se considera que el

11

rumbo no debe de producirse de manera simple, debe otorgar cierta facilidad a la institución para poder generar elcambio sin consecuencias negativas.

Para los estudiosos del institucionalismo histórico, las instituciones son estructuras, legislaturas, componentesdel aparato institucional que se usan para explicar los fenómenos políticos, otros pensadores señalan que lasinstituciones son intermedias que se ubican en algún lugar.

Para Peter Hall (citado en Guy, 2003, pág. 103), las instituciones son reglamentaciones formales, conprocedimientos de acatamiento y procedimientos operativos estándar que estructuran las relaciones entrepersonas en diversas unidades de organización política y económica.

Las instituciones se forman a partir de los acuerdos que se establecen en un

principio y deben ser respetados por las reglas que se establecen y las relaciones

que se fijan, estos componentes centrales definen a la institución y de cierta manera

a la resolución de los problemas que se pudieran originar dentro de la misma.

Las ideas proporcionan un conjunto de soluciones para los problemas de

elaboración de política que puede surgir dentro de su ámbito. Así, cuando una idea

llega a ser aceptada y se mezclan en una forma estructural se dice que la institución

ha sido creada. Sin embargo la institución comienza a existir cuando la idea es

aceptada, la elección de la fecha considera los futuros desarrollos para sostener las

normas iniciales que perduraran y moldearan a la institución, pero lo más importante

es cuando se produce la creación, la fecha en que se decida la formación

institucional es elemental para determinar las normas iniciales que se tienen que

seguir.El institucionalismo histórico, se ha ocupado del cambio por medio del concepto de equilibrios intermitentes o

equilibrios punteados. Por esta razón es que si la institución buscará un cambio, éste depende de las decisionespolíticas que se tomen al plantear la estructura de la institución, ya que este enfoque busca el equilibrio yestabilidad de su estructura.

Por ello, procura que la institución se encuentre la mayor parte del tiempo estable según lo planteado al inicioy sólo se acepta un cambio si existe una crisis o un estancamiento y por tanto la incapacidad que se tiene paradecidir un cambio se realiza a través de una fuerza mayor que lo obliga a ello y lo empuja a salir del estado en laque se encuentra, de no ser así éste no se dará.

Otra de las formas de concebir al cambio, es a partir de un aprendizaje que se mueve entre los equilibrios y lohace reaccionar de manera diferente a la que lo hacía. Este cambio se origina a través de las experiencias que segeneran en el interior de la institución a través de aprendizajes significativos que sirven de guía para no perder devista el rumbo o camino que se tiene establecido.

Como señalamos, este enfoque no se preocupa de la manera en que los individuos se relacionan y señala queen este sentido ellos deciden participar en la institución aceptando las restricciones o beneficios que fija la mismaal principio de su incorporación. Por esta razón es que la institución debe tener la capacidad para estructurar lasideas que vinculen al individuo con la institución, de ser así el individuo se sentirá atraído hacia determinadasideas que impulsan a unirse a la institución.

De ahí la importancia del diseño, puesto que las decisiones iniciales que se tomen determinan las decisionesposteriores. Así, una buena institución es aquella que puede traducir su base ideológica en actos, para estainstitución que se basa en ideas se debe centrar en crear políticas efectivas que pongan en práctica las ideas que seplantean.

12

2.2.3 Institucionalismo sociológico

El institucionalismo sociológico se enfoca en el análisis de las normas y valores culturales dentro de lasinstituciones, los cuales son muy diversos y variables, cuyo argumento es que estos permiten elfuncionamiento de las instituciones al ser guía que induce a la acción.

Sin embargo, uno de los teóricos que ha destacado en la teoría sociológica es Max Weber, quien trató decomprender la forma en que se desenvuelven las instituciones para satisfacer las demandas de la sociedad en elproceso de modernización, postuló un vínculo directo entre los valores culturales y las estructuras formales entoda sociedad, incluyendo las instituciones formales.

Existen Diversos autores y enfoques sociológicos como el de March y Olsen cuya teoría se fundamente en losvalores y los Símbolos asignándoles un papel decisivo para definir una institución y orientar el comportamientode los miembros.

Otro de los pensadores citado por Guy (2003, pág. 150), que influyen en el institucionalismo sociológico esEmilio Durkeim, autor que otorgó importancia al papel de las instituciones en la vida social y política y se refirióa la sociología como “ciencia de las instituciones”. Pues según este autor el desarrollo de las organizacionesdepende de los valores y las influencias de la sociedad, especialmente en la división del trabajo, donde se lograver con mayor claridad estas influencias, puesto que la sociedad determina el lugar y las funciones que lecorresponderán a cada persona. Para poder comprender esta relación los hechos sociales se convertían ensímbolos que representan los valores de todo un colectivo y no de un sólo individuo dentro de las instituciones.

Es decir, que dentro de las instituciones el conjunto de signos es interpretado para luego incorporarlos y actuarde acuerdo a los mismos, como autoridad, como amigo, compañero, etc. en un determinado grupo o colectivo.

Otro de los autores que retoma Guy (2003, pág. 150), para explicar la teoría sociológica es Parsons quiendefiende al funcionalismo de las creencias sociales, señala que la sociedad debe cumplir con determinadasfunciones si es que quiere subsistir. La sociedad determina la función que cada persona le corresponde y por estarazón debe desempeñarse con lo que se le fue asignado.

Mientras que Philip Selznick (citado en Guy, 2003, pág. 150), trató de comprender a las organizaciones entérminos institucionales y los procesos de institucionalización y de cambio. Donde el liderazgo es fundamentalpara crear y defender los sistemas de valores creados por los miembros dentro de las mismas. El líder es lapersona que tiene que guiar y orientar a los individuos de una institución, la capacidad que tenga posibilitara olimitara determinadas acciones, positivas o negativas y es la persona que impulsa a un cambio o mejoramiento.

Eisenstadt retomado por Guy (2003, pág. 151), explica el proceso de institucionalización ydesinstitucionalización de la sociedad y de la organización dentro de ella, es decir del proceso que se requiere enla conformación de la institución y los pasos que requiere durante la modificación de acciones en mejora de lamisma. Además se interesa por el dinamismo histórico del cambio, sosteniendo que las instituciones y losindividuos se adaptan a los cambios por medio de la lógica funcionalista, se adapta a las situaciones que le exigesu entorno circundante en determinado momento, de modo que se da pauta al comportamiento que se desarrolle yse logre la subsistencia de la institución.

Guy utilizó la teoría del rol como medida para evaluar a las instituciones, sostenía que estas son un conjunto deroles que los individuos tratan de desempeñar adecuadamente, y donde a cada miembro de la institución lecorresponde realizar determinada tarea, en la medida en que se desarrollen e incorporen un conjunto de valoresmás ricos y completos será mejor la institución.

Además, la teoría sociológica destaca elementos cognitivos en la teoría organizacional, de tal manera que losmiembros perciben situaciones dentro de la estructura e interpretan para aplicar en las diferentes circunstancias ytomar decisiones, esto se encuentra estrechamente relacionado con los símbolos que se interiorizan en elpensamiento. (Meyer y Rowan citados por Guy, (2003, pág. 155).

Desde esta perspectiva, las organizaciones son aprovechadas y se orientan hacia laacción, a través del manejo de los símbolos como medio que intenta comprender elpor qué de determinados comportamientos. Puesto que el sistema de significación

13

determina el comportamiento de las instituciones y del individuo que pertenece aella.

Otra manera de ver este cambio, es a partir de arquetipos donde es necesario crear tipos ideales de institucionesimportantes para abordar el cambio institucional. Un cambio de arquetipo a otro es un paso que implicadesinstitucionalización y reinstitucionalización remplazando viejas estructuras por nuevas alternativas.

La manera en que se vinculan los individuos es mutua, las instituciones moldean el comportamiento y losindividuos son quienes aceptan normas y reglas.

De esta manera, el cambio es considerado como un elemento natural del campo, que se produce a través de lainstitucionalización y desinstitucionalización, donde la institucionalización consiste en aumentar más valoresdentro de las instituciones y más características.

Para el funcionalismo, la institución debe hallar medios necesarios para poder adaptarse a los cambios de suentorno reconociendo desafíos y formas para adaptarse. Sin embargo esta teoría no puede explicar la buenainstitución, pues para el enfoque ecológico una buena institución es aquella que tiene la capacidad de adaptarse alas circunstancias, mientras que para el enfoque normativo la buena institución es la que tiene la capacidad paraincluir valores a miembros y para el cognitivo esta tiene la capacidad para procesar información y extraerconclusiones.

Las distintas posturas institucionales aportan elementos con los cuales se intenta comprender la estructura, elfuncionamiento y los mecanismos para el acatamiento de normas o reglas que regulan a toda institución, con ellose pretende interpretar la relación existente entre el fin que persigue y las acciones que realiza con base en laspolíticas públicas de las que se hace mención en el siguiente apartado.

2.3 El campo de las políticas públicas

Un tema de vital importancia es el estudio de las Políticas Públicas, porque su implementación ayuda aldesarrollo de la plena convivencia social, política y económica de ciudadanos, instituciones, organizaciones yautoridades; y a su vez da estabilidad en el sistema político, social y económico. Por tanto las políticaspúblicas son la parte ejecutora de la Administración Pública y son consideradas producto del Sistema Político,según Easton corresponde a:

“Aquellas interacciones por medio de las cuales se asignan autoritariamentevalores en una sociedad” (citado en Majone, 2003, pág. 1).

Es decir, el sistema político está compuesto por un conjunto de relaciones sociales que determinan la manerade comportarse de las personas y a su vez se encuentra conformado por elementos institucionales; es un régimenpolítico integrado por el estado, poderes, la Constitución Política y las leyes fundamentales reguladoras de lapolítica y la sociedad, así como de actores sociales que transmiten sus demandas, influyendo en las decisiones delgobierno.

Por lo tanto, el gobierno, incluido en el sistema político tiene la obligación de resolver los problemasfundamentales para la sociedad, e incluso prevenirlos a partir de la elaboración de políticas públicas adecuadaspara ello, sin embargo a pesar de la elaboración e implementación de las políticas, el grado de alcance deobjetivos que el gobierno plantea y la satisfacción de las demandas de la sociedad es variable, dependiendo de lamanera de gobernar de cada representante del gobierno, influido por su propia ideología y la participación de lamisma sociedad.

Pero En si, ¿qué es la política pública?, podemos decir que es aquello que el

gobierno opta por realizar o no realizar, a su vez, influido por la forma de gobernar y

por otro lado, ocasionado por la necesidad de satisfacer las demandas prioritarias o

esenciales para los ciudadanos, considerando para ello diversas situaciones.

Por consiguiente, una política pública es la decisión gubernamental creada

para la resolución de un problema pensando en los beneficios o efectos que estas

14

pudieran tener en determinado país, estado, o comunidad, aunque en ocasiones las

decisiones que se toman en el aparato gubernamental con respecto a las políticas

públicas no se llevan a cabo; es decir solo se elaboran pero no se implementan

debido a diversas circunstancias, así:“Las políticas públicas son las acciones del gobierno, es el gobierno en acción, que busca cómo dar

respuestas a las diversas demandas de la sociedad”. (Pallares, citado en Majone, 1997, pág. 4).

Por lo que se puede decir, son todas aquellas acciones o actividades que el gobierno emprende a través deldiseño e implementación de proyectos y programas que respondan de la mejor manera posible en la resolución delas problemáticas y demandas más sentidas y prioritarias de la sociedad en sus diferentes ámbitos sociales.

Debido al papel esencial que las políticas públicas desempeñan, es importante plantear los problemas que tienela sociedad y buscar los métodos adecuados para poder explicarlos, de tal manera que se puedan brindar ideasque permitan pensar las acciones para satisfacer las demandas de la sociedad e influir en la vida de losciudadanos.

No es fácil poner en marcha una política, puesto que la creación de una política pública, así como laimplementación se realizan para corregir una falla en la administración pública y tomar la decisióngubernamental con la finalidad de satisfacer una demanda social. Por esta razón la elaboración de las políticas esuna tarea compleja, debido a que se tiene que percibir, identificar y definir los problemas actuales o futuros queafectan a la sociedad, para luego establecer diversas alternativas de solución, seleccionar la más pertinente,estableciendo objetivos o metas y eligiendo los medios necesarios para su implementación.

También se debe considerar los recursos con los que se puede contar para la planeación y consecuenteimplementación de la política, tanto los recursos tecnológicos como administrativos, así como la organizaciónoperativa, además se debe tener en cuenta la opinión de la sociedad implicada en la aplicación de los planes,programas o proyectos.

Según Baradach señala ocho pasos para el análisis de las políticas, entre ellas se encuentra la definición delproblema, la obtención de información, la construcción de alternativas, la selección de criterios, proyección delos resultados, confrontación de costos, y la toma de decisión (Citado en Majone, 1997, pág. 108).

También al elaborar los instrumentos de acción de las políticas públicas se

toman en cuenta las normas jurídicas, los servicios, los recursos financieros y la

persuasión, según Pallares (citado en Majone, 1997, pág. 114), estás constituyen el

único recurso propio y exclusivo del Estado, pues a través de las normas jurídicas los

poderes públicos autorizan y establecen las actividades o limitan el actuar de los que

la elaboran y ejecutan.De igual manera, al elaborar las políticas se requiere de servicios de personal, y de material, donde las

personas tienen distinto grado de especialización que son utilizadas en la Administración Pública, y son lasencargadas de elaborar las políticas y la realización práctica.

Podemos ver que existen distintas etapas para la elaboración de las políticas públicas, Pallares maneja tresgrandes momentos del proceso, la formulación, la implementación o su proceso de aplicación práctica y laevaluación de su rendimiento, (citado en Majone, 1997, pág. 116).

En la formulación, se plantea la manera en que ésta se lleva a cabo desde sus primeras ideas, la cual a su vezse encuentra integrada por el establecimiento de la agenda política, la definición de los problemas, la previsión, elestablecimiento de objetivos y la selección de la opción.

15

En lo que respecta al establecimiento de la Agenda política, se establecen

aquellas demandas que produce la sociedad que por algunas circunstancias,

motivos, momentos o razones, logran ser problemáticas, y se plantea la necesidad

de actuar sobre ellas, creando una política que pueda abatirlas, debido a la amenaza

que presenta para la sociedad, los intereses sociales, el número de personas a las

que afecta, pero principalmente se dan por la exigencia de la ciudadanía a través de

la movilización de demandas y presiones.Además, debe preverse el futuro, dando respuesta a una situación que mejore la situación, o bien prever algo

que aun no se presenta y se podrá presentar. También se tienen que determinar los objetivos para la elaboraciónde políticas estableciendo características esenciales para ver el camino que se seguirá.

Posteriormente, se seleccionará la opción concreta y se tomarán las decisiones que permitan poner en prácticala política pública, y valorar el impacto que ésta pueda tener observando el equilibrio o desequilibrio que genereen el gobierno y desarrollo de un país.

La evaluación de las políticas públicas debe hacerse considerando los objetivos establecidos, sobre la basefundamental de los resultados alcanzados, tanto en los aspectos previstos como en los no previstos. Este es unproceso que mide el grado en el que se están alcanzando las finalidades deseadas y sugerir los cambios quepuedan situar las realizaciones de la política.

Ahora bien, en la elaboración de las políticas públicas intervienen tanto

instituciones como individuos. Las instituciones son las que instrumentarán y crearán

la estructura necesaria para llevar a cabo la implementación de las políticas.Dentro de esta institución se discuten las políticas a implementarse, de tal manera que se puedan elegir los

mejores programas y proyectos acordes a las necesidades y demandas exigidas por la ciudadanía ante las cualesel gobierno debe responder, sin embargo existen situaciones en las que no se obtienen los resultados adecuados alos propósitos que se plantean o bien que las personas implicadas en la toma de decisión de las políticas nocoincidan con estos proyectos, por tal motivo se debe utilizar mecanismos de convencimiento y negociación paraelegir el más adecuado, aunque también se puede hacer uso de la persuasión. Así las personas encargadas de laspolíticas públicas deben utilizar estas herramientas y otras metodologías para sacar adelante su propuestapolítica.

Para decidir las políticas públicas se deben especificar los objetivos, medios para obtenerlos, las consecuenciasde cada alternativa y decidir aquellas que proporcionen más beneficios. Así el objetivo principal es llevar losprincipios de racionalidad a la elaboración de estas.

Una vez utilizados los argumentos, las decisiones deben ser legitimadas,

aceptadas y puestas en práctica para resolver los problemas que presenta la

ciudadanía, es por ello que en la toma de decisiones se analiza el problema

considerando los medios más adecuados para alcanzar ciertas metas, teniendo

información pertinente, actual y futura para debatir valores, cuestionar objetivos

aceptar y rechazar supuestos o defenderlos.Al tomar decisiones, es necesario estar consciente del método a utilizar para que la mayoría de la población

resulte beneficiada a través del análisis de las soluciones posibles tomando en cuenta a los actores que intervienenen el problema y contexto que rodea la situación.

16

Un paso crucial para el análisis de políticas es el decidir si el proyecto es el indicado, por lo cual esrecomendable repetir cada uno de los pasos antes mencionados de tal manera que permita ver nuevas alternativasy opciones hasta estar convencidos de que funcionará.

Sin embargo, lo esencial en la elaboración de políticas y en la toma de decisión de las propuestas másadecuadas, consiste en determinar cuáles son las condiciones que deben considerarse en los problemas depolítica. Puesto que pueden existir diversas soluciones para un mismo problema, por lo tanto se tienen que tomaren cuenta la mayor parte de las opciones y a través de un análisis minucioso descartar las que no son del todoadecuadas y seleccionar las más viables y pertinentes.

2.3.1Diseño de las políticas públicas

El individuo se enfrenta a una gran variedad de situaciones y problemáticas que manifiesta o expresa através de demandas que el gobierno satisface por medio de acciones dirigidas a este fin. Estas accionespueden resolverse a través del diseño de políticas públicas y de su implementación de manera correcta,considerando la participación de todas las personas a las que compete el problema para ver los resultadosque se están obteniendo.

El diseño, la implementación y evaluación de las políticas públicas son

algunos determinantes principales, que influyen para lograr el alcance de ciertos

objetivos que respondan a las demandas de la ciudadanía. El diseño tiene gran

importancia debido a que en éste se reflexiona sobre las problemáticas más sentidas

de la sociedad, así como la manera en que estas serán resueltas y todos los

recursos para ponerlas en práctica, además se realiza un análisis de las distintas

alternativas para solucionar los problemas y se eligen las más viables, seleccionadas

a partir de argumentos, cabildeos o acuerdos; utilizando la persuasión para

convencer a encargados de la elaboración de las políticas que esos proyectos son

los que mejor responden a las necesidades sociales.Sin embargo. uno de los elementos que también puede ser tomado en cuenta en el diseño de las políticas

públicas es la negociación, ya que al actuar en las distintas situaciones que se presentan en la realidad delindividuo se establecen acuerdos en los que se benefician todas las personas involucradas en los mismos.

De esta manera Lindblom (1994, pág. 216), trata de entender por negociación a todos los métodos utilizadospara obtener un fin, a través de engaños, trucos, alianzas, coaliciones, adopción de una postura partidista,mentiras, etc. pero sin excluir la persuasión y negociación cordial, por medio de las cuales los controles de losfuncionarios públicos sobre otros se vuelven multilaterales en lugar de unilaterales, debido a que no es una solapersona la que toma las decisiones.

Este mismo método de negociación puede llevarse a cabo en el diseño de las políticas públicas, puesto que eneste proceso de elaboración son algunas personas quienes deciden sobre las acciones, programas o proyectos queconvienen realizar para satisfacer las demandas sociales y, a través de la negociación acompañada de lapersuasión y otros mecanismos se llega a un acuerdo facilitando el proceso de elección del proyecto adecuado.

Podemos observar que las técnicas de negociación se encuentran en todas partes dentro y fuera del gobierno ydesempeñan un papel importante en la creación de un útil sistema de control para el gobierno. En ocasiones estesistema, se realiza de manera informal y oculta, así Smith trata de demostrar lo anterior por medio del comercio yel mercado que ofrece beneficios entre ambas partes y por tanto es un bien público que puede utilizarse en elgobierno donde no necesariamente la victoria de uno es derrota de otro.

A través de la negociación se tiene la posibilidad de que todos los involucrados tengan una ganancia mutua, noobstante presenta ciertas limitaciones con las cuales los vicios públicos se convierten en virtudes públicas, ya que

17

a través de éstas se regula la acción, al ser un método de coordinación universal que sirve para tomar decisiones.Con esto se disminuye el control del poder, lo cual permite la coordinación y obtención de grandes beneficios, sepuede decir, que nadie ejerce un poder exclusivo, pues lo que hace la autoridad depende de otras personas, depresupuestos, alianzas, habilidad estratégica y control.

Esta habilidad de negociación tiene que cultivarse y operarse para que cada vez sea mejor, en el caso de lasdependencias se forman redes de relaciones de control integrado por diversas personas que cabildean, es decirque un grupo de personas se reúnen para llegar a un consenso o acuerdo, así la negociación es útil viendo losbeneficios que de ella se pueden tener.

La negociación se convierte en el mejor recurso de las personas, incluso en modelos jerárquicos, estasrelaciones se dan de manera horizontal y vertical.

Entonces para que un funcionario público pueda negociar, debe coincidir con otras personas, compartir metas,objetivos o intereses y a su vez debe tener un rango jerárquico para que influya con mayor facilidad,evidentemente entre mayor sea su nivel jerárquico, más rápido puede conseguir la negociación que una personade rango menor con responsabilidades limitadas.

Sin embargo, la determinante principal en el poder de negociación, es la estrategia utilizada por una persona,la habilidad que este tenga al negociar y de los métodos que utilice para obtenerla.

Las diversas formas de negociar permiten encontrar más alternativas para

tomar una decisión, además si las personas se aseguran de no descuidar los valores

comunes a partir de la motivación se realiza una retroalimentación, se tendrán

mejores resultados y mayor seguridad de las decisiones a tomar.Con la negociación, coinciden intereses comunes, se establece un poder proporcionado, impide que se

sustituyan metas o que se favorezca a un grupo más que a otro y, de esta manera se evita la parálisis de lapolítica y el surgimiento de conflictos, de ahí que ésta sea considerada importante, principalmente en el diseño depolíticas donde pueden presentarse estas situaciones y que puede contribuir mejor en la toma de decisiones sindescartar la persuasión y otros elementos.

2.3.2 Implementación de las políticas públicas

Las políticas públicas son acciones orientadas a la satisfacción de necesidades y demandas sociales,decididas a partir de argumentos, cabildeos o acuerdos, las cuales se llevan a la práctica por medio de laimplementación, para Willians (citado en Villanueva, 2003, págs.99-100 ), abarca aquellas accionesefectuadas por los individuos o grupos públicos o privados, con miras a la realización de objetivospreviamente decididos.

Sin Embargo, Villanueva retoma diversos puntos de vista de autores como Pressman, Wildavsky, Etzioni,Dolbeare, Harmmand, estos señalan algunos factores determinantes del impacto de la implementación con el finde explicar el desempeño de la acción y el grado de cumplimiento real de la prestación del servicio.

Entre estos factores, se destacan los mecanismos y procedimientos institucionales, el contexto político ycultural, intereses, prioridades preferencias y comportamiento de los actores. En los procedimientosinstitucionales se encuentran los mecanismos de acatamiento, puesto que cada organización requiere de unsistema de obediencia como el coactivo, a través de amenazas para conseguir el cumplimiento de reglas yobjetivos, o a partir de un poder normativo que asigna recompensas y privaciones, o bien por costos y beneficiosen el que se distribuyen salarios, comisiones y ganancias adicionales.

Es por eso, que la supervisión de los subordinados adquiere un papel importante durante la implementación,pues con los informes, inspecciones, contactos personales e investigaciones formales se realiza laretroalimentación del proceso.

La implementación de las políticas también se ven influenciadas por los recursos con los que cuenta lainstitución, la comunicación entre las organizaciones y actividades de inducción, las características de las

18

agencias responsables de la implementación y la influencia del ambiente económico, social y político sobre laorganización.

A su vez, la implementación exige normas y objetivos que sean comprendidos por los individuos a los que lescorresponden su relación, debemos preocuparnos de la manera en que son entendidos, por lo que debe existir unacongruencia de la comunicación que se expresen claramente de modo que los que la implementen sepan que seespera de ellos. Pues la mala comunicación puede originar que la política no se lleva acabo como debería de ser.Por ello deben ser definidos los objetivos con claridad para que puedan ser comunicados adecuadamente.

La implementación puede ocurrir a través de más de una de estas formas

simultáneamente, para que sea exitosa, se requiere convicción, consenso y

coordinación por parte de aquellos que promueven las reformas, ya que en la

mayoría de los casos confrontarán muchos obstáculos en el camino de su

implementación. Se requiere consenso entre los organismos de gobierno y, sobre

todo, con el sector privado, ya que sin su apoyo activo es difícil llevar a cabo

plenamente las reformas de las políticas.También deben ser coordinadas con las instituciones internacionales que apoyan el esfuerzo de desarrollo.

Además, se requiere coordinación entre las propias reformas y tareas de implementación, para asegurar lacoherencia durante todo el proceso y mantener el ritmo de las reformas según la agenda programada.

2.3.3Evaluación de las políticas públicas

La evaluación, es un proceso muy complejo que utiliza distintos métodos y técnicas para aplicarse, esta sepuede llevar acabo al inicio de la acción para detectar los obstáculos que se puedan presentar en elcamino, relacionando los objetivos que se plantearon y el empleo de procedimientos utilizados.

A partir de la evaluación se detectan fallas, se cuestionan los caminos seguidos, se determina el uso derecursos se analizan los resultados esperados, así la evaluación es una herramienta que valora la forma de actuar,verifica la satisfacción que éstas generan a las personas implicadas en el problema, de igual manera considera losobjetivos planteados, los medios, el desempeño y relaciones de los servidores, para así, continuar o realizarmodificaciones en los programas o proyectos.

“La evaluación es un proceso de investigación, generador de información para el análisis y apoyo dedecisiones sobre situaciones, operaciones y resultados que mediante juicios basados en metodología permitenafirmaciones causales y reconocimiento de defectos que puedan favorecer la actuación”. (Mejía, 2003, pág.15).

Así, las acciones de evaluación, consisten en identificar y medir efectos sobre las acciones emprendidas o aemprender, por ello deben considerarse diversos aspectos y momentos que se dan en tres fases: la primera alinicio, la cual se realiza previamente para decidir como implementar un proyecto, su factibilidad, y pertinencia,proceso que se da en la planeación. La segunda fase es la evaluación del seguimiento de acciones que valora lacontinuidad de la implementación o formular las modificaciones necesarias, esta es una evaluación continuarealizada durante el proceso de implementación la cual mide el alcance de los objetivos y efectos secundarios y,la evaluación final o a posteriori o de impacto, observa los resultados previstos y efectos para el control deacciones y recursos.

En cuanto a la forma de evaluación, esta puede ser externa, es decir; realizada por personas ajenas a laorganización o dependencia, o bien interna aplicada por personas que se encuentran dentro de la institución queconocen su disciplina o acciones para alcanzar el fin, o mixta que involucra tanto a personas internas y externassin considerar los beneficiarios.

Sin embargo, la obtención de buenos resultados depende del adecuado desempeño del personal que ejecuta laspolíticas, pues cuando éste no es verificado no se puede asegurar que el esfuerzo realizado fue suficiente ni

19

tampoco que el personal tiene la capacidad para obtener los resultados. Con la evaluación del desempeño seconsigue obtener una retroalimentación orientando a los servidores públicos a dirigir sus esfuerzos y disminuirsus deficiencias, a través de una motivación y satisfacción por su trabajo.

De ahí la importancia de seleccionar correctamente el equipo de trabajo y mejorar las prácticas existentes oestablecer nuevos métodos, además de identificar los factores que afectan la precisión de la medición deldesempeño. Pues la evaluación del desempeño es un proceso sistemático y constante a través del cual se estableceuna medida de los aportes y logros de los miembros de la organización, desde el alcance de los resultados comoel comportamiento, misión-visión, y conformación de objetivos estratégicos.

La evaluación del desempeño reside en establecer compromisos, medir logros, apreciar lo conseguido, ymejorar acciones, es un instrumento que genera comunicación, orientando a los servidores públicos haciaprioridades estratégicas y da a conocer a cada integrante lo esperado de ellos y consecuencias de su desempeño.

Se debe tener claro que no existe una receta bajo la cual podamos operar el proceso de evaluación, cadaevaluación exige determinadas necesidades de quienes la demandan, las posibilidades técnicas y financieras, sindescartar la innovación y creatividad.

2.4. Campos de Intervención

La sociedad afronta en su realidad problemáticas y necesidades de diversos tipos que involucra a diferentessectores de la sociedad: mujeres, niños, adolescentes, personas mayores, a toda una familia, una comunidad oa la sociedad en general, situaciones que requieren para su atención de estrategias distintas y una intervenciónapropiada.

Para Mondragón y Trigueros (2002, pág. 106), la intervención es un conjunto de acciones de carácter integraldestinadas a reducir desigualdades y eliminar situaciones de exclusión y marginación de colectivos y/o territorioscon fuertes desequilibrios sociales y estructurales.

Esta acción planeada, se realiza en contextos específicos con la finalidad de disminuir el déficit social connecesidades y problemáticas, así como la promoción del bienestar para alcanzar un desarrollo personal y social.

Esta intervención se puede realizar desde diversos ámbitos y abordando distintas problemáticas, puede llevarsea cabo desde el campo socioeducativo o psicopedagógico, el primero, se refiere a la intervención encargada deatender necesidades sociales, debido a que este es un contexto amplio en el que se presentan infinidad deproblemáticas como atención a la diversidad, problemas de drogadicción, educación intercultural, resolución deconflictos, prevención de la delincuencia, etc., originadas por los constantes cambio en las relacioneseconómicas, políticas y sociales, razón por la cual la sociedad tiene que adaptarse aspirando cada vez más a unbienestar común y mejores formas de vida.

En este sentido, la intervención socioeducativa se apoya de la animación sociocultural, la cual desarrolla unametodología que busca la participación de todas las personas involucradas con el problema, ya sea desde loindividual, grupal o comunitario, principalmente se orienta al desarrollo cultural y social de sus destinatarios. Laintervención socioeducativa puede incurrir en la educación de adultos, educación especializada, la formaciónsociolaboral, la educación ambiental, educación para la salud, la paz, educación permanente, compensatoria,para la tercera edad, para los medios de comunicación y el desarrollo comunitario, etc.

Es decir, todo aquello que tiene que ver con la socialización de los individuos, dando respuestas a susproblemas y necesidades sociales.

El segundo es la intervención psicopedagógica, que abarca el ámbito escolar, principalmente los problemasinstitucionales de los alumnos y maestros, desde problemas de aprendizaje, como en las formas de enseñarcontenidos específicos.

En este sentido, Beltran (citado en Sañudo, 2005, pág. 3) identifica diez posibles áreas de intervenciónpsicopedagógica:

a) Apoyo psicopedagógico en la escuela.b) Intervención en ámbitos de integración a la escuela de minusválidos.c) Intervención en el ámbito de la creatividad y afectividad.d) Intervención en el ámbito de la inteligencia práctica.

20

e) Intervención en el campo de estructura cognitiva.f) Intervención en el ámbito del aprendizaje.g) Intervención en el ámbito del lenguaje oral y escrito.h) Intervención en el ámbito de las matemáticas.i) Intervención en el ámbito de las ciencias sociales.

A través de este tipo de intervención, se pretende propiciar una transformación originada de una intervenciónplaneada para lograr un desarrollo o mejora, para ello se requiere realizar una investigación, la cual implicaindagar en diversos aspectos para obtener y recopilar información que permita llevar a cabo la intervención en elámbito educativo y de esta manera lograr una transformación. De ahí la importancia de la investigación, puestoque por medio de esta se incide en la práctica educativa.

Dentro de la investigación se requiere realizar un estudio metodológico y obtener criterios de credibilidadinherentes a la misma, de tal manera que sea confiable y se acerque más a la transformación.

Así, los programas y proyectos deben tener ciertas medidas para que

transformen su entorno, y a su vez se aporte el desarrollo teórico comprensivo de un

área determinada del conocimiento. Por ello el programa o proyecto de intervención

tiene que cuestionar y posteriormente, resolver los conflictos que se presenten en

los integrantes de un ámbito.Por lo tanto, la intervención se refiere, al proceso que se realiza para obtener determinado producto, pero que

en ocasiones ésta se ve influenciada por las condiciones de cambio que consiste en una transformación, producidapor una acción intencionada.

Para Waltzlawick (citado en Sañudo, 2005, pág. 7), distingue dos tipos de

cambio: aquel que se produce en el interior de determinados sistemas, que en sí,

permanece inmodificado y el que aparece y cambia el sistema.

Los cambios internos se relacionan con las acciones que se llevan a cabo, y

con las cuales se obtiene lo mismo sin que se logre realizar una transformación de la

institución o de sus prácticas, puesto que la situación que origina el cambio no es lo

suficientemente fuerte para afectar a todo el sistema. Estas acciones de intervención

desaparecen la transformación cuando se interrumpen y se produce más de lo

mismo.Mientras que en los cambios externos modifican el sistema de manera que las distintas prácticas y la

interrelación entre ellas se vean afectadas, este cambio es un proceso más elemental, y puede producirse demanera espontánea, no intencionada, sin ser planificado.

En cuanto a los cambios logrados por investigadores, se encuentra una transformación estructural, consciente eintencionada, además, de dar cuenta del proceso de intervención, establecer criterios de rigurosidadmetodológica y la credibilidad, así como la producción de un conocimiento.

El cambio es aquel que es aplicado a aquello que es pertinente y requiere de intervención, además de serinnovador implica proponer intervenciones no esperadas o convencionales, planteadas con una lógica distinta yalternativas múltiples. También se ve la situación al momento, aquí y ahora, y se dirige a los efectos de losproductos esperados y en función de las causas y efectos, por lo cual se presentan alternativas de diferentesolución.

21

Por lo que, cambiar es reestructurar, abordando los hechos correspondientes a la misma situación concreta,cambiando el sentido de los mismos. El cambio o la transformación son la esencia de un programa o proyecto deintervención razón por la cual las condiciones institucionales deberán ser diferentes a las anteriores, afectando lanaturaleza de los efectos observados y el objeto de conocimiento. Es a partir de esta primera transformación queel resto del sistema se afecta respondiendo a una nueva lógica construida.

La intervención, apoyada de la investigación, permite reproducir el proceso en otras instituciones similares yen cada una de estas experiencias; al producir un conocimiento educativo y, posiblemente llegar a sistematizarlopara que permita lograr más aportes.

Así, toda práctica educativa o cualquier problemática, debe ser intervenida para transformar su acción ygarantizar el desarrollo de logros positivos, ya que la transformación intencionada de los sujetos protagonistas esla esencia de todo.

Ahora bien, realizar una intervención no es tarea fácil, requiere de la elaboración de un diagnóstico, en este setrata de tener en cuenta la información necesaria sobre los problemas y necesidades, sus recursos ypotencialidades, sus conflictos y cooperación.

Éste, nos permite recabar su información para detectar problemáticas,

necesidades e intereses, lo cual da pauta para conocer la situación global que se

pretende cambiar, así como los recursos disponibles y el grado de participación de

los involucrados en el problema.Es aquí donde se determina el origen de la situación presente, la dimensión de la gravedad del mismo, para

que más adelante se programen las acciones a realizar. En la recopilación de la información se tiene que utilizaralgunas técnicas como: entrevistas, encuestas, estudios de casos, historias de vida, diarios de campo, etc., entremayor número de técnicas se realicen mayor información se obtendrá y será más confiable.

Una vez obtenida la información se tiene que priorizar las necesidades con la finalidad de obtener los aspectosmás urgentes y relevantes, de ser posible involucra a las personas afectadas.

Dentro del mismo diagnóstico se puede pronosticar, prever las condiciones futuras que se pueden suscitardurante el camino, principalmente sobre la información a recabar y las necesidades para realizar el cambio.Después de lo anterior se realiza la programación de acciones encaminadas a la satisfacción de necesidadespriorizadas, analizando a su vez las dificultades que se pueden presentar e impedir su realización.

En seguida se ejecutan las actividades programadas para resolver el problema, además durante la aplicación delas acciones el interventor debe ser flexible ante cualquier cambio y actuar de manera creativa para adaptarse ysuperar la dificultad; así como promover la participación de los involucrados y ser realista sobre lo que sepretende alcanzar y sus posibles dificultades, teniendo en cuenta técnicas para informar a los demás, técnicas pararelacionarse y comunicarse durante el proceso. (Sañudo, 2005, pág. 113).

Finalmente se evalúa la acción realizada para poder corregir las formas deactuación. Esta evaluación nos permitirá ver si se cumple de manera igualitaria conlas necesidades, si las actividades programadas son las más pertinentes y si losrecursos y resultados son favorables. Todo este proceso se va haciendodependiendo de la situación, pues cada una es distinta.

Como podemos ver la intervención es un conjunto de actuaciones que generan un cambio en el individuo,comunidad o sociedad, estableciendo relaciones con los actores de la realidad, a través de la comunicación. Parala realización del cambio se debe elaborar un diagnóstico, priorizar necesidades, pronosticar dificultades,programar acciones de acuerdo a las necesidades, ejecutar y evaluar las mismas. Además el interventor debe serflexible y creativo para resolver las posibles situaciones que se presenten y comprometerse para realizarlo lomejor posible.

Todos estos referentes conceptuales analizados en este capítulo nos brindan los elementos necesarios parahacer el análisis del Consejo Nacional de Fomento Educativo y así reconstruir a dicha institución.

22

CAPÍTULO IIIESTRATEGIAS DE INVESTIGACIÓN

El presente capítulo contiene la descripción del proceso de investigación, en el cualse desarrollo una estrategia que nos guio en el transcurso de esta, así, una vezelegida la institución para llevar a cabo la investigación en el desarrollo del proyectode indagación sobre el “Análisis Institucional, formas de operación y modelos deintervención socioeducativa del CONAFE”; dicho proyecto forma parte del propuestopor la Universidad Pedagógica Nacional Unidad 291 Tlaxcala; cuya finalidad esexplorar la manera en que operan los diversos programas educativos y su forma deimplementarse por las instituciones en el estado de Tlaxcala en todos sus niveles; asícomo conocer a los actores relevantes en el funcionamiento de los mismos y sucontribución al logro u obstaculización de los fines institucionales; al igual que laevolución del Impacto de dicha operación tanto a nivel de los usuarios ofertadoscomo la satisfacción de los usuarios.

Es por ello, que el diseño de investigación se elaboró y delimitó el marco teórico que le dio sustento al análisisinstitucional, dentro de esta fase fue importante la apropiación y selección de los instrumentos que la metodologíacualitativa ofreció como un recurso que encaminó dicho proceso.

De la metodología cualitativa retomamos la observación participante como una técnica para obtenerinformación que permitió conocer el trabajo del personal, su percepción, etc. De igual manera se realizó elanálisis de contenido para leer e interpretar los significados construidos desde el punto de vista del emisor en todaclase de documentos e identificar la lectura directa de lo que está manifiesto al pie de la letra y da sentido latente,es decir, lo que se dice sin pretender decirlo.

Para poder llevar a cabo la investigación se inició con el proceso de acceso al campo identificando a losindividuos que forman parte del CONAFE, lo que permitió hacer una selección de informantes que brindaronelementos para obtener información y poder analizar.

Luego de obtener los documentos necesarios y realizada la observación participante elaboramos matrices comoun recurso metodológico que permitió alojar información de acuerdo con aspectos específicos previamentedeterminados; a partir de este momento empezó una tarea complicada, analizar los datos que se encontraron ahíimplícitos, después de tener gran cantidad de información fue necesario reducirlo por medio de categorías, lo quepermitió clasificar conceptualmente las unidades de análisis.

23

Paralelamente al uso de los recursos cualitativos se utilizó la metodología cuantitativa, como auxiliar parapresentar algunos datos obtenidos en la investigación, para su tratamiento y comprensión, haciendo uso degráficas que permitieron observar con mayor facilidad la información recabada.

3.1 Elección de la institución

El análisis del marco Legal - Formal, se realizó en el Consejo Nacional de Fomento Educativo CONAFE,esto debido al convenio realizado por parte de la Universidad Pedagógica Nacional Unidad 291 Tlaxcala condicha institución y las características que presentaba el Consejo en la modalidad de Educación Inicialcompatible con el perfil académico del Interventor Educativo en la línea de Educación Inicial.

Una vez elegida la institución el primer acercamiento que se tuvo fue a través de la coordinadora de laLicenciatura en Intervención Educativa de la UPN Unidad 291 Tlaxcala, quien llegó a un acuerdo con lasautoridades de la Delegación para permitir el acceso a ésta, explicando la finalidad del trabajo a realizar en elConsejo, la cual consistía en la recopilación de datos para el análisis institucional y la realización de prácticasprofesionales.

Posteriormente, se acudió a una reunión para presentarnos formalmente

mediante una carta de presentación expedida por la Universidad, en dicha reunión se

aclararon los objetivos de la investigación y a su vez se participó en una

demostración de la forma de trabajo comunitario del CONAFE.Esto permitió conocer de cerca la labor que se realiza dentro del CONAFE específicamente en el proyecto de

Educación Inicial, lo que generó mayor interés para conocer la parte operativa en este nivel educativo.

3.2 Selección de informantes

Una vez logrado el ingreso al Consejo, todos los miembros de está institución se convirtieron en posiblesinformantes, sin embargo se realizó una selección de personas que aportaban información relevante para lainvestigación. Dicha selección se hizo considerando dos aspectos, uno relacionado con la interacción que seestableció desde el momento del contacto y otro por el conocimiento que tenían del contexto de estudio.

El Auxiliar Técnico de Programas Educativos (OPC), fue la primera persona con quien se estableció contactopor órdenes de la Jefa del mismo Departamento quien autorizó el acceso a la institución, dicho contacto semantuvo a lo largo de la recopilación de los datos, persona que nos introdujo al contexto y ayudó parafamiliarizarnos con los demás miembros del Consejo, quienes serían posibles informantes.

Esta persona se convirtió en un informante clave por ser quien conoce a fondo el funcionamiento del proyectode Educación Inicial; conocimiento que adquirió a partir de la experiencia laboral, participando en actividades dela comunidad y de la institución al desempeñarse como instructor, capacitador tutor y asistente educativo.

La jefa de Programas Educativos fue otro informante clave al ser la persona

que tiene acceso a la información más importante del Consejo y del proyecto de

Educación Inicial.

Ambos proporcionaron la información documental y datos a través de

conversaciones informales relevantes sobre las actividades de la institución.

24

3.3 Metodología y técnicas de investigación

Metodología es la manera de realizar una investigación; para el estudio llevado a cabo en el Consejo Nacionalde Fomento Educativo se utilizó la metodología cualitativa que desde la perspectiva de M. Paz Sandín (2003),es una actividad sistemática orientada a la comprensión en profundidad de fenómenos educativos y sociales,a la transformación de prácticas y escenarios socioeducativos, a la toma de decisiones y también hacia eldescubrimiento y desarrollo de un cuerpo organizado de conocimientos.

La metodología está compuesta por dos momentos: el primero constituye el marco Formal - Legal, en dondese realizó un estudio durante tres meses que incluyó aspectos de carácter descriptivo y analítico, en el cual sellevó a cabo un análisis de contenido, donde se revisaron los documentos del Consejo, los planes y programas deestudio en sus distintos niveles. Mediante su lectura se conocieron los contenidos de los mismos, con elpropósito de iniciar la selección de la información que sirviera para interpretar el funcionamiento de lainstitución.

Esto dio pie al segundo momento que es la dimensión subjetiva con la cual se trató de complementar lainvestigación al conocer perspectivas y expectativas de los sujetos que ponen en práctica el proyecto deEducación Inicial Comunitaria, a partir de observaciones realizadas durante una investigación de campo en laDelegación CONAFE y en la comunidad de Xaltipa en la cual se observó el proceso operativo del programa deEducación Inicial, para el levantamiento de la información, se utilizó la observación participante y uncuestionario.

La observación participante es una técnica flexible que permite obtener información sobre un fenómeno oacontecimiento tal y como este sucede en la realidad, ésta se orienta hacia la percepción del contexto deinvestigación, la cual involucra la interacción social entre investigador y los informantes, que favorece elacercamiento a las experiencias de los otros y analiza las acciones, reacciones y motivaciones de lo observado.

Otra de las técnicas utilizadas es el cuestionario el cual consiste en un

proceso de recogida de información a través del cumplimiento de una serie de

preguntas en donde el sujeto puede responder oralmente o por escrito, cuyo fin es

recopilar datos de los encuestados y de la institución objeto de estudio.En el caso de CONAFE se aplicó un cuestionario presentando el formato de forma explícita y estandarizada

con ítems abiertos los cuales dejan en total libertad al encuestado para responder lo que estime pertinente. (Veranexo 4).

Este cuestionario consta de 9 reactivos con preguntas abiertas que se aplicó a 15 personas, para esto se requirióde la autorización de la Delegada, quien indicó a la Jefa de Programas citar al personal para la aplicación de esteinstrumento, la información obtenida permitió realizar el análisis de las condiciones laborales del personal de lainstitución.

3.4 Recopilación de datos

La recogida de datos fue el proceso que consiste en la recopilación de información y permite conocer lassituaciones existentes, captar diferencias, escuchar las diferentes opiniones que permitan comprender a lainstitución y al proyecto de Educación Inicial a través de diversos procedimientos dependiendo de su interés.

La recopilación de la información se realiza a partir de la forma en que el investigador percibe e interpreta larealidad, de la perspectiva de los demás participantes en la investigación, de la respuesta de los participantes a laperspectiva del investigador, y de la perspectiva que el investigador o participantes tienen de sí mismos, y el tipode información que se recoja dependerá del rol que asuma el investigador.

Así, recoger datos no es sino reducir de modo intencionado y sistemático, mediante el empleo de nuestrossentidos o de un instrumento mediador, la realidad natural y compleja que pretendemos estudiar a unarepresentación o modelo que nos resulte más comprensible y fácil de tratar. Es por tanto, un proceso por el que seelaboran, estructuran en mayor o menor grado determinados objetos, hechos, conductas, fenómenos etc.

25

La recopilación de datos del Consejo se realizó basándose en un instrumento que se encuentra en el proyectode titulación propuesto por la Universidad Pedagógica Nacional Unidad 291 Tlaxcala, lo cual permitió conocerlas situaciones existentes del Consejo a partir del acopio de diferentes documentos como el Manual paraInstructor, manual de CONAFE, Diarios Oficiales de la Federación, Ley General de Educación, ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos, entre otros, por medio de los cuales se analizó al escenario de trabajoy a las personas involucradas en el objeto de estudio.

Además, se obtuvo información del personal quienes proporcionaron diferentes opiniones a través deconversaciones informales, del mismo modo se utilizó la técnica de observación no estructurada para obtenermás datos y se aplicó un cuestionario con la finalidad de conocer aspectos relacionados con la plantilla delpersonal de la institución, este cuestionario tomo como base el instrumento antes mencionado para suconstrucción.

En este sentido la investigación requirió de la búsqueda constante de información para atender las distintasinterpretaciones, ideas y perspectivas implícitas en los documentos del contexto estudiado, siguiendo lametodología de investigación cualitativa.

3.5 Análisis de contenido

El análisis de los datos es una de las tareas de mayor dificultad en el proceso de investigación cualitativa alser un material en bruto a partir del cual se estructura el conjunto de información en un todo coherente ysignificativo.

Por ello Rodríguez (1996), define el análisis de datos como un conjunto de

manipulaciones, transformaciones, operaciones, reflexiones y comprobaciones que

realizamos sobre los datos con el fin de extraer el significado relevante en la relación

de un problema de investigación.En efecto, analizar datos supone examinar sistemáticamente un conjunto de elementos informativos para

delimitar partes y descubrir las relaciones entre las mismas y las relaciones con el todo. En definitiva, todoanálisis persigue alcanzar un mayor conocimiento de la realidad estudiada y en la medida de los posibles, avanzarmediante su descripción y comprensión.

Para el análisis de datos no existe modo único y estandarizado de llevarlo a cabo, en el caso de lainvestigación institucional, formas de operación y modelos de intervención socioeducativa del CONAFE se hizouso del análisis de contenido, que es una técnica para leer e interpretar toda clase de documentos: fotografías,pinturas, filmaciones, etc., y mas concretamente escritos. Es entonces el modo de recoger información para luegoanalizarla de manera sistemática, objetiva, replicable que se orienta hacia la interpretación de la misma que seconstruye dependiendo de sus intereses.

Con este análisis se pretende captar el sentido mismo de los documentos oficiales del Consejo y de laspercepciones que los sujetos tienen de esa institución por medio de la observación; es decir aquello que seencuentra manifiesto para expresar el sentido oculto que el autor pretende trasmitir.

Para dicho análisis se llevó a cabo una revisión general de los datos y

documentos obtenidos durante el proceso de investigación, pero para conocer más a

fondo el contenido de estos se realizó una lectura más analítica que permitió

identificar aquellos datos y significados que pueden deducirse a partir del texto

mismo. Con este análisis se realizó la sistematización en donde se introdujo las

primeras categorizaciones de información extraída del campo, a partir del

26

instrumento proporcionado por la Universidad Pedagógica Nacional 291 en el

proyecto de Titulación.Así, esta información que se obtuvo del campo requirió del proceso de categorización y codificación para

simplificar, resumir o seleccionar la información para hacerla abarcable y manejable.

Por lo que Rodríguez (1996), menciona que la categorización constituye una importante herramienta en elanálisis de datos cualitativos, hace posible clasificar conceptualmente las unidades que son cubiertas por unmismo tópico, una categoría soporta un significado o tipos de significados. Las categorías pueden referirse asituaciones y contextos, actividades y acontecimientos, perspectivas sobre un problema, métodos o estrategias yprocesos.

La codificación según Rodríguez (1996), no es más que la operación concreta por la que asigna a cada unidadun indicativo (código) propio de la categoría en la que consideramos incluida. Es el proceso físico manipulativomediante el cual dejamos constancia de la categorización, consistió por tanto en marcas que añadimos a lasunidades de datos para indicar la categoría a la que perteneció.

En este estudio surgieron las siguientes categorías: contexto institucional; marco legal – formal, estructuraorgánica y planes y programas que permitieron sistematizar los componentes básicos de la institución, con ellasestuvimos en la postura de ordenar la información para ubicar en la primera categoría antecedentes queestuvieron en el momento del diseño del Consejo así como los elementos y actores que dieron pauta y legalidad asu decreto de fundación (Ver Anexo 1).

También se realizó el análisis centrado en las leyes que sustentan y a su vez legitiman a esta institución, asícomo la normatividad existente para su operatividad.

En la segunda categoría se retoman los objetivos generales que rigen a este Consejo, para su logro existe unaorganización interna que es importante analizarla a partir de su organigrama y plantilla de personal.

En la última categoría se analizaron los planes y programas que surgen dentro de este lugar además de losservicios que oferta CONAFE, estos aspectos fueron a los que se les dio mayor énfasis.

A su vez, estas se codificaron a través de supuestos como: racionalización, modernización, progreso, justiciasocial e igualdad social.

Con estos datos se elaboraron matrices en las cuales se concentraron los datos para su análisis, estaherramienta consistió en mapear de manera global diferentes tipos de información (expresado por fragmentos detexto, citas, frases, abreviaciones o figuras simbólicas) y adoptar distintos formatos según Rodríguez, (1996).

Generalmente las matrices consisten en tablas de doble entrada en cuyas celdas se aloja una breve informaciónverbal, de acuerdo con los aspectos especificados por filas y columnas. Es frecuente construirlas para sintetizarlos fragmentos codificados en una misma categoría (Columna), pero diferentes sujetos, situaciones o casos (filas).

Todo este proceso conlleva a la obtención de resultados y conclusiones, con relación a los objetos particularesde cada investigación.

CAPÍTULO IVANÁLISIS DE LA INSTITUCIÓN CONSEJO NACIONAL DE FOMENTOEDUCATIVO CONAFE

27

El siguiente capítulo presenta el análisis de contenido de los documentos del

Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) como el Decreto de creación,

leyes, reglamentos, objetivo, organigrama y plantilla de personal, así como planes y

programas que dan legitimidad y formalidad a la institución. Además se hace

mención de la forma de supervisión, relaciones interpersonales, comunicación,

negociaciones y el compromiso del instructor.

4.1 Decreto de creación

La Educación desempeña un papel muy importante en el desarrollo de la sociedad, a

través de ésta, el individuo aumenta sus capacidades, conocimientos, actitudes y

habilidades, que posibilitan el acceso a mejores oportunidades de desarrollo, a pesar

del interés que se le ha otorgado a la educación, los esfuerzos realizados sin

embargo aun no han sido suficientes para lograr la equidad y calidad de la

educación; como respuesta a estas necesidades surge el Consejo Nacional de

Fomento Educativo (CONAFE), del cual, en el presente trabajo se realiza un análisis

de contenido.

Este estudio permite captar el sentido de toda clase de documentos y lograr la

interpretación de la información contenida en éstos. Para ello, se analizan los

documentos oficiales con los que cuenta el CONAFE a fin de conocer

minuciosamente los principios que sustentan la institución, fines que persigue,

servicios que ofrece, población a la que se dirige, así como su funcionamiento y

estructura organizativa, para con base en ello realizar una interpretación de su marco

Legal – Formal – Institucional.

Dentro de los aspectos del Marco Legal se encuentran los elementos

normativos y reglamentarios como el decreto de creación, objetivo general de la

institución, normas jurídicas que rigen al Consejo, el reglamento interno, entre otros.

El Marco Formal constituye la estructura de la organización interna que

incluye su organigrama, sus manuales de operación y funciones, sus programas, sus

planes de trabajo, la plantilla de personal, memorias o evaluaciones y los acuerdos y

convenios para conformar el Marco Institucional.

Con relación al origen y constitución del Consejo, éste comienza a visualizar a

principios de los años setentas y principios de los ochentas, al existir una crisis

28

económica, política y social en el país que origina el planteamiento de un nuevo

proyecto para combatir esta situación. De esta manera, el gobierno impulsa la

educación, específicamente en el ámbito profesional que supone el cambio social y

la transformación de las estructuras sociales del país que le permiten entrar al

proceso de modernización.

Entendemos a las políticas públicas, desde la perspectiva de Pallares (citado

en Majone, 1997, óp, cit. pág. 24), como un conjunto de actividades de las

instituciones del Gobierno, que actúa directamente o a través de agentes para tener

una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos. En este sentido en el

ámbito educativo, ante la deficiencia escolar en el país, y a pesar de la existencia de

diversos organismos públicos dedicados a ofrecer este servicio, y de ser los

recursos insuficientes para atender las necesidades educativas de la sociedad; y de

que las instituciones existentes perseguían finalidades muy concretas que impedían

satisfacer estas carencias, el gobierno apoya sus acciones en instituciones como

CONAFE bajo una política compensatoria.

Está situación impulsa al presidente de la República Luis Echeverría Álvarez

a expedir un decreto el 10 de Septiembre de 1971, en el cual crea el Consejo

Nacional de Fomento Educativo CONAFE, “como un organismo descentralizado de

interés público con personalidad jurídica y patrimonio propio con el objeto de

allegarse recursos complementarios, económicos y técnicos nacionales o extranjeros

para aplicarse al mejor desarrollo de la educación en el país”, con la finalidad de

proporcionar educación al mayor número de mexicanos. (Diario Oficial de la

Federación, 1971).

Con esta acción del Gobierno, el Consejo se instaura desde la perspectiva

normativa (March y Olsen, citados en Guy 2003, op, cit, pág. 16), por una decisión

consciente de crear una organización o institución para determinado propósito, con lo

establecido en el decreto del CONAFE, éste es reconocido legalmente como una

institución coadyuvante al desarrollo de la Educación en beneficio de la sociedad,

que adquiere cierta autonomía y autoridad al gestionar y administrar sus propios

recursos, sin depender del gobierno federal para garantizar su funcionamiento.

29

De este modo el Consejo busca fuentes financieras, en la perspectiva de

contar con más recursos económicos y técnicos, para un sistema educativo nacional

en permanente expansión.

Para lograr este cometido se integra una Junta Administrativa como autoridad

suprema del Consejo Nacional de Fomento Educativo, conformada con expertos en

el área educativa y miembros que proporcionaban los recursos necesarios para el

funcionamiento de esta institución, entre estos se encuentra, el Secretario de

Educación Pública, Director General del Consejo, Representante de la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público, Representante del Patrimonio Nacional, Representante

del Banco de México, Cámaras Industriales, Asociación de Banqueros de México,

(Diario Oficial de la Federación, 1971).

Más tarde, el Consejo orientó sus actividades hacia el diseño y conducción de

una serie de programas innovadores de educación básica, la educación comunitaria,

dirigida a comunidades pequeñas, dispersas y alejadas del medio urbano; acción que

supone justicia social al hacer llegar la educación a las zonas más apartadas del

país para brindar este servicio a niños y niñas que no podían acceder a este

beneficio y contribuir con la educación para todos los mexicanos y con lo establecido

en el Artículo 3º Constitucional.

En este sentido el Consejo realiza una intervención social, que para

Mondragón y Trigueros (2002, op, cit, pág. 33 ), son un conjunto de actuaciones de

carácter integral destinadas a reducir desigualdades y eliminar situaciones de

exclusión y marginación de colectivos a través de la intervención en diversas áreas

de gestión social como educación, salud, vivienda, entre otras.

CONAFE inicia su intervención en 1973 a través del programa de Educación

comunitaria, partiendo con una fase experimental dirigida a los primeros grados de

primaria en algunos estados del país; gracias a la obtención de resultados favorables

en esta fase, se amplia a las 31 entidades federativas, intervención con la cual se

supone que ayuda a contrarrestar la exclusión social, siendo así una institución

rehabilitadora o asistencial porque involucra el reconocimiento de los derechos

sociales quebrantados y la reparación, con plena cobertura, de los problemas

sociales.

30

Este programa de educación comunitaria se ofrece con instructores

comunitarios que son jóvenes con secundaria o preparatoria que a cambio reciben

un apoyo económico para seguir estudiando por tres o seis ciclos escolares. De esta

manera la misión esencial de CONAFE es cubrir las necesidades de educación

básica en comunidades rurales, al mismo tiempo propiciar la educación media

superior y superior proporcionando becas a los prestadores de servicio que

contribuyen al logro de la misión fundamental de la institución.

Pero el 11 de Febrero de 1982, el Decreto sufre una modificación en su estructura y

objeto, estando al frente el Presidente de la República José López Portillo quien

estableció que el CONAFE “Es un organismo público descentralizado con

personalidad jurídica y patrimonio propio cuyo objeto es allegarse recursos

complementarios económicos y técnicos nacionales y extranjeros para aplicarse al

mejor desarrollo de la educación en el país, así como la difusión de la cultura

mexicana en el extranjero” (CONAFE, 2003d).1

Dicha modificación puede haberse originado por dos situaciones, porque no

se contribuía al desarrollo de la educación, ya que a pesar de que se estaba

proporcionado este servicio en las comunidades rurales, existía todavía una

insuficiencia en el mismo con baja calidad, o bien, para incursionar en el proceso de

globalización por la creciente comunicación e interdependencia entre los distintos

países del mundo que unifica mercados, sociedades y cultura, a través de una serie

de transformaciones sociales, económicos y políticos que permiten eliminar fronteras,

diferencias étnicas, credos religiosos, ideologías políticas y condiciones

socioeconómicas o culturales, (Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, 1995), que supone, llevará a un mejor nivel de las condiciones internas

de los países, lo cual involucra a México para su crecimiento y desarrollo económico.

A partir de esta modificación, continúa el impulso al desarrollo de la educación,

no obstante se visualizan necesidades de rezago educativo y por medio del Consejo

Nacional de Fomento Educativo, se trata de elevar los niveles de acceso,

permanencia y aprovechamiento escolar en las zonas rurales por medio de

1 Se hace referencia de CONAFE 2003a, al Manual de la Cedula de identificación del puesto, CONAFE 2003b,a los Lineamientos generales para la operación de los programas educativos, CONAFE 2003c, al manual deinducción al servicio público y CONAFE 2003d, al Manual general de la organización..

31

programas compensatorios, en cada uno de los programas del Consejo, se

promueve la participación comunitaria, con una perspectiva intercultural y de género,

poniendo énfasis en la pertinencia y equidad educativa y en la recuperación y

valoración de los conocimientos comunitarios (CONAFE, 2003c).

Con estas acciones el CONAFE busca el desarrollo de la educación al mismo

tiempo que el del país, donde se pueden ver los supuestos de progreso y

modernización, pues lo orientan hacia un mundo moderno que se encuentra en

constante cambio, científico – tecnológico, político, económico y cultural, que le

permiten establecer relaciones con otros países; esto se presenta por las situaciones

existentes en el mundo en los años ochentas con el fenómeno de la globalización.

A través de este decreto se establecen los lineamientos que rigen el

funcionamiento de esta institución, el cual se complementa con las normas jurídicas

que orientan la actuación de la misma.

4.2 Leyes generales que sustentan a la institución

El Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE), se encuentra sustentado por lineamientos formalesde carácter normativo como cualquier otra institución, los cuales orientan la acción a realizar para elcumplimiento de los objetivos por los que fue creado dicho Consejo.

En este sentido el Consejo es creado mediante un decreto expedido el 10 de Septiembre de 1971, por elPresidente de la República Luis Echeverría, como un organismo descentralizado de interés público, conpersonalidad jurídica y patrimonio propio, que se fundamenta en el marco jurídico de la Ley Orgánica de laAdministración Pública la cual establece las bases de organización de las instancias gubernamentales comocentralizadas, paraestatales o descentralizadas.

Así la Presidencia de la República, los Departamentos Administrativos, la Procuraduría General de laRepública y las Secretarías de Estado entre las que se encuentran la Secretaría de Educación Pública, conformanla administración Pública Federal Centralizada, mientras que los Organismos descentralizados tienenpersonalidad jurídica y patrimonio propio al ser creados por el Congreso de la Unión o por el ejecutivo Federal,como es el caso de CONAFE, institución que a pesar de tener como objetivo el desarrollo de la educación en elpaís, no es regida por la Secretaría de Educación Pública.

Este Consejo solamente se encarga de los programas de educación básica establecidos por la Secretaría deEducación Pública, apoyándose de esta institución para la certificación de los estudios de los niños y niñas quese encuentran insertos en los programas de CONAFE y así cumplir el fin propuesto por el Consejo y coadyuvarde esta manera a este organismo centralizado que no cubre todas las necesidades educativas del país.

Sin embargo la Ley Orgánica de la Administración pública, señala en su artículo 9º que todos los organismosde la Administración Pública centralizada y paraestatal conducirán sus actividades en forma programada y conbase en las políticas, prioridades y restricciones que, para el logro de los objetivos y metas de los planes degobierno, establezca el Presidente de la República directamente o a través de las dependencias competentes(Diario Oficial de la Federación, 1976).

Por ello, desde una perspectiva racional se ve al Consejo como una institución creada conscientemente conbase en las necesidades existentes en el país, cuya solución a estos problemas depende directamente del gobierno

32

y de los acuerdos que se establecen dentro de las políticas públicas para elegir las opciones más viables en eldiseño de los programas de esta institución.

Por consiguiente, según lo señalado anteriormente, las acciones del CONAFE, se sustentan en el ArtículoTercero Constitucional el cual señala que todo individuo tiene derecho a recibir educación, el Estado -Federación, estados y municipios impartirá educación preescolar, primaria y secundaria y que la educaciónpreescolar, primaria y la secundaria son, laica, gratuita y obligatoria.

También dicho Artículo expone que la educación que imparta el estado tenderá adesarrollar armónicamente todas las facultades del ser humano y fomentará en él, ala vez, el amor a la patria y la conciencia de la solidaridad internacional, en laindependencia y en la justicia. (Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, 1995).

El criterio que orientará a esa educación se basará en los resultados del

progreso científico, luchará contra la ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los

fanatismos y los prejuicios que supone lograr la modernización nacional, ya que a

través de la educación se pretende incrementar la eficiencia y desempeño de los

individuos que le permiten enfrentarse en el mundo, haciendo uso de sus

conocimientos, habilidades, destrezas y apoyo de la tecnología para lograr una mejor

calidad de vida y a su vez el desarrollo del país.En este sentido, CONAFE ofrece servicios de educación básica a niños que habitan en comunidades rurales y

marginadas, propiciando en ellos el desarrollo de habilidades y competencias, herramientas necesarias paraparticipar en la realidad inmediata con igualdad de oportunidades, (CONAFE, 2003c).

Además este organismo será democrático, considerando a la democracia no solamente como una estructurajurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico,social y cultural del pueblo. (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1995).

De ahí que el Consejo desarrolle programas y proyectos sustentados en el quehacer de la educacióncomunitaria, en los cuales promueve la participación activa de la comunidad, para fomentar la educación básicade niños en edad escolar, así como el impulso a desarrollo de acciones integrales en el contexto cultural parafavorecer el bienestar social, político, económico, educativo y cultural de los beneficiarios de la comunidad.

La Educación según el Artículo 3º será nacional, en cuanto - sin hostilidades ni exclusivismos - atenderá a lacomprensión de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestraindependencia política, al aseguramiento de nuestra independencia económica y a la continuidad yacrecentamiento de nuestra cultura, y contribuirá a la mejor convivencia humana, tanto por los elementos queaporte a fin de robustecer en el educando, junto con el aprecio para la dignidad de la persona y la integridad de lafamilia, la convicción del interés general de la sociedad, cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los idealesde fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, evitando los privilegios de razas, de religión, degrupos, de sexos o de individuos con lo cual se pretende una igualdad y justicia social.

Este aspecto es fortalecido por los programas comunitarios del Consejo, al atender a las pequeñas comunidadesexistentes en el país, aprovechando los recursos de su contexto tomando en cuenta la heterogeneidadsociocultural para potenciar las oportunidades de progreso de los niños que reciben el servicio, las familias y lacomunidad en general.

Otro lineamiento jurídico en el que se fundamentan las acciones del Consejo es la Ley General de Educación,la cual regula la educación que imparten el estado–federación, entidades federativas y municipios, susorganismos descentralizados y los particulares con autorización o reconocimiento de validez oficial de estudios.

Debido a la gran importancia que tiene la educación se pretende favorecer la equidad a través de lasautoridades educativas quienes tomarán medidas tendientes a establecer condiciones que permitan el ejercicio

33

pleno del derecho a la educación de cada individuo, una mayor equidad educativa, así como el logro de laefectiva igualdad de oportunidades de acceso y permanencia en los servicios educativos.

Dichas medidas están dirigidas a grupos y regiones con mayor rezago educativo o que enfrenten condicioneseconómicas y sociales de desventaja, acciones encomendadas al Consejo a través de programas compensatoriospor medio de las cuales atienden de manera especial las escuelas en que, por estar en localidades aisladas o zonasurbanas marginadas, se consideran con mayor posibilidad de atraso o deserción.

Además la ley general de Educación establece desarrollar programas de apoyo a las personas que realicen suservicio en localidades aisladas o zonas urbanas marginadas, a fin de fomentar el arraigo en sus comunidades, deeste modo CONAFE asigna un apoyo a los instructores comunitarios. De igual forma esta ley en su artículo 39señalan que la educación inicial queda comprendida en el sistema educativo nacional, lo cual retoma el Consejocon el proyecto de educación inicial, dirigido a niños y niñas de 0 años a 3 años y mujeres embarazadas.

Otro de los lineamientos jurídicos que fundamentan al Consejo es el Reglamento Interior Comunitario, el cualseñala que la educación comunitaria se impartirá en las comunidades dispersas del país, comunidades con escasapoblación o difícil acceso, en las que se podrán incluir los diferentes niveles de la educación básica y la difusióncultural. Y para aprovechar los recursos de la comunidad, la educación comunitaria buscará la participación delos padres de familia y de la misma comunidad.

En el caso de CONAFE, el servicio educativo es impartido a comunidades con las características antesmencionadas, en las cuales se promueve la participación conjunta de la familia, comunidad, figuras docentes yCONAFE, esto con en beneficio de los educandos que se logra a través de un instructor comunitario, persona queha culminado la educación secundaria o media superior que se compromete a colaborar por medio de un serviciosocial; el cual es acreditado según lo dispuesto en el Acuerdo 224 publicado en el diario oficial en Marzo de1997, mediante el que las instituciones de nivel medio superior y superior validan la prestación del servicio y lereconocen la beca asignada por CONAFE.

Esta beca consta de tres a seis ciclos, además del apoyo económico proporcionado mensualmente, esto con elfin de fomentar la continuidad educativa de los docentes del CONAFE y a su vez proporcionar una oportunidadpara continuar sus estudios en el nivel medio superior y superior del sistema educativo, en este sentido el Consejomotiva a su personal para mejorar su desempeño laboral siempre y cuando respete los reglamentos establecidospor la institución, los cuales se supone permitirán el buen funcionamiento de la misma, por esta razón se analizanen el siguiente apartado.

4.3 Reglamentos internos

El Consejo Nacional de Fomento Educativo como cualquier otra institución se rige por un reglamento interiorque establece de manera formal o legal, las competencias o limitaciones que facultan o restringen a lainstitución para su funcionamiento.

Este reglamento y las normas que sustentan la institución según March y Olsen desde la perspectiva delinstitucionalismo normativo (citado en Guy, 2003, op, cit, pág. 16), constituyen una guía que explícita loselementos normativos y medios para estructurar el comportamiento del nivel macro de la institución y laformalización de la misma.

En el caso del Consejo Nacional de Fomento Educativo, el reglamento interior publicado en el Diario Oficialde la Federación el 10 de Noviembre de 1982, fue expedido por la Junta Directiva a nivel nacional lo que hacesuponer que actuó racionalmente al considerar las opiniones individuales de sus miembros para elestablecimiento colectivo de los términos reglamentarios de CONAFE que aparentemente permitiría su buenfuncionamiento.

Dicho documento norma la organización y el funcionamiento del Consejo; determina las facultades yobligaciones de sus funcionarios y la competencia de sus unidades Administrativas de acuerdo con la leyOrgánica de la Administración Pública. Por lo cual la Junta confirió determinada responsabilidad al DirectorGeneral quien representa y dirige legalmente al Consejo, convoca a reuniones para planear los programas,formula y administra presupuestos rindiendo cuentas, además de asignar y promover los puestos de funcionariosy personal del Consejo a nivel nacional, celebrar convenios, acuerdos, así como expedir y actualizar los manualesde operación y organización y fungir como Secretario de la Junta Administrativa; todo esto con el fin degarantizar la actuación de la institución.

34

Este Reglamento desde una perspectiva racional regula el comportamiento del individuo dentro de lainstitución siendo este un documento que supone contribuirá al acatamiento de órdenes para cumplir mejor con elpapel que desempeña cada individuo dentro de la institución y logrará de esta manera el cumplimiento de losobjetivos de la misma, al igual que del personal.

De esta manera, para cumplir mejor su trabajo la junta delega responsabilidades a los funcionarios subalternosy a sus unidades administrativas, quienes toman como base para sus programas las políticas públicas y lasprioridades o necesidades existentes, entre estas se encuentran: la Dirección General Adjunta, cuyo directorcontrata su personal y auxilia al director general, revisa estados financieros, autoriza promoción de puestos yplazas, atiende asuntos laborales, coordina acciones para allegarse a recursos que supone el manejo adecuado dela dirección y gestión de los recursos que contribuirán a mejorar la eficiencia y eficacia de la institución.

La Unidad de Auditoria Interna practica auditorias administrativas y financieras a las delegaciones estatales yde Unidades Administrativas. La Dirección Administrativa proporciona servicios de Administración de personalautorizando ingreso de personal y recursos materiales, controlando inventarios muebles e inmuebles yadquiriendo materiales; la Dirección Financiera se encarga de proponer medios e instrumentos para generar yobtener los recursos económicos necesarios para el cumplimiento del objeto del Consejo.

La Dirección de Operación, planea, programa, organiza, coordina, controla y evalúa a nivel nacional elfuncionamiento de programas educativos, programa y coordina las acciones de las delegaciones, imparte cursosde actualización, a su vez establecen subdirecciones como la Subdirección de Gestión la cual auxilia a ladirección de operación y coordina acciones de las delegaciones.

La Subdirección de Servicios auxilia a la Dirección Administrativa en la prestación de servicios en materia depersonal, correspondencia, distribución, diseño de las áreas del Consejo a nivel nacional y para garantizar elcumplimiento de sus atribuciones, el reglamento interior del Consejo establece las funciones de la delegación decada entidad federativa, la cual se encarga de organizar, operar y controlar programas, administrar personal,recursos financieros y materiales, vigilar el cumplimiento de programas, controlar el presupuesto asignado,rendir cuentas, contratar y asignar personal.

A su vez, cada delegación brinda al personal prestaciones y derechos conforme a la ley, para ello el personaltiene que acatar determinadas obligaciones, tales como: asistir puntualmente a sus labores y cumpliríntegramente su jornada de trabajo, no incurrir en faltas o en actos de violencia contra sus jefes, compromiso conel trabajo tratando de superarse y hacerlo suyo, aprender a realizar sus actividades y a negociar para alcanzarobjetivos personales y de la institución, buscar la satisfacción de los usuarios, planificar sus actividades, practicarla legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficacia, utilizar los recursos racionalmente, respetar a sussuperiores, asistir a capacitaciones y observar las medidas preventivas. (CONAFE, 2003c)

Por lo tanto, desde la perspectiva racionalista, los individuos son los actores centrales que actúanracionalmente para maximizar el beneficio personal, donde los individuos reaccionan ante los incentivos yrestricciones establecidos por esas reglas, lo que supone el cumplimiento de sus obligaciones y responsabilidadesen beneficio de la institución. (Guy, 2003, op, cit, pág. 12)

En el Consejo existen estos, entre los incentivos se encuentran un viaje para la superación personal que a suvez le permite el ascenso de cargo, entre las limitaciones que tiene el personal se encuentra el desatender sin justacausa su trabajo, desatender las disposiciones o avisos tendientes a prevenir riesgos profesionales, cometer actosinmorales, incurrir en injurias, malos tratos o actitudes groseras u obscenas en contra de sus superiores ocompañeros, faltar sin causa justificada más de 3 días consecutivos, revelar asuntos secretos y reservados; pordesacatar su reglamento puede recibir sanciones como una amonestación por escrito, mala nota, suspensióntemporal hasta por cinco días, baja definitiva al cumplir 5 reportes o despido.

Con estas disposiciones establecidas en el Consejo Delegación Tlaxcala se supone el logro del buenfuncionamiento de la institución y al mismo tiempo, el brindar una calidad en los servicios que ofrece.

Sin embargo, como señala March y Olsen en el institucionalismo normativo (citado por Guy, 2003, op, cit,pág. 15), las normas o reglas son sólo una parte del control del comportamiento dentro de la institución, estodebido a que existen otros elementos que determinan el funcionamiento de una institución como la estructuraorganizativa y aspectos internos de la misma.

4.4 Objetivo general de la institución

35

El Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE), tiene por objetivo propiciar

el desarrollo de la educación en el país, centrándose dentro de sus prioridades la

tarea educativa que le permite atender a comunidades rurales y áreas urbano

marginadas a través de una intervención que desde la postura de Sañudo (2005), es

definida como la acción intencionada sobre un campo, problema o situación

específica para su transformación. Este aspecto se aprecia claramente en el

CONAFE al ofrecer un servicio educativo para formar niños del ámbito rural, brindar

una posibilidad de desarrollo para los jóvenes y contrarrestar el rezago educativo del

país.

Con esta acción, el CONAFE coincide con las políticas sociales que propone

el gobierno cuyo objetivo es la búsqueda del bienestar y la mejoría de las

condiciones materiales de la vida de la población dirigiendo el producto del esfuerzo

social hacia la satisfacción de las necesidades de la gente.

En este sentido, el Consejo realiza una intervención socioeducativa

encaminada a la implementación de programas educativos con base en las políticas

públicas del gobierno, las cuales tienen un carácter integral destinado a reducir

desigualdades y eliminar situaciones de exclusión y marginación educativa, lo que

supone una justicia social.

Por ello, establece en su misión ser un organismo público descentralizado del

gobierno federal que busca la justicia social al dedicarse a generar condiciones de

equidad educativa en el país, prestar servicios educativos en comunidades de

desventaja social mediante programas y modalidades educativas propias y

adecuadas a las situaciones de vida en la comunidad, comprendiendo de esta

manera una igualdad de oportunidades en la educación, además de conseguir

asignar recursos para superar las deficiencias materiales y educativas de las

escuelas públicas que no pueden cumplir con las demandas educativas del país. En

su desempeño exige honestidad, entrega, profesionalismo y respeto a la

multiculturalidad con lo que se supone se logrará el fin que persigue. (Conafe, 2003).

Además, esta institución tiene como visión coadyuvar a la SEP para atender y

resolver los factores que causan el rezago educativo en el país, y asegurar la

36

calidad con equidad en la educación básica actuando en dos vertientes, por un lado

proporcionar servicios educativos a la población de pequeñas comunidades en

desventaja social de acuerdo con un modelo educativo propio, el cual ha acreditado

su calidad y eficacia nacional e internacional y se distingue por ser normativo y

centrado en el aprendizaje, que pretende desarrollar competencias certificables,

incorporar tecnologías avanzadas de información y aprendizaje al igual que contribuir

al desarrollo micro-regional, con lo cual se supone el progreso y desarrollo de la

comunidad. (CONAFE, 2003).

Por otro lado, establece en su visión desarrollar acciones compensatorias para

escuelas y comunidades con base en una política distributiva descentralizada y,

para allegarse a los recursos complementarios, contar con una estructura

especializada que atrae inversiones para crear e incrementar el fondo patrimonial.

Para dar cumplimiento al objetivo, misión y visión propuesto por el mismo

Consejo, que diseña e implementa diversos programas y proyectos educativos, de

los cuales se hará mención en el apartado de Programas y Proyectos de CONAFE.

Por ello, esta institución delega funciones estratégicas a cada uno de sus

miembros como lo establece el organigrama con la finalidad de garantizar los

planteamientos establecidos en el objetivo y misión – visión.

4.5 Organización interna de CONAFE

Toda institución consta de una estructura organizacional de acuerdo a sus necesidades, donde se pone demanifiesto la relación formal existente, por medio de la cual se pueden ordenar las actividades, los procesos,funciones, canales de supervisión, la autoridad relativa de cada cargo, a través de las cuales se fijan laposición, la acción y la responsabilidad de cada servicio que se supone llevará al buen funcionamiento de lainstitución y como consecuencia el logro del objetivo deseado.

CONAFE, al ser un organismo nacional que brinda servicios educativos en distintas comunidades del paíscuenta con una estructura organizacional a nivel central, estatal, regional y local, que supone garantizará laeficiencia del servicio.

A nivel central en el CONAFE el máximo organismo de gobierno es la Junta Directiva, integrada por distintasautoridades de instituciones del Sector Público y por el Director General del Consejo. La Junta Directiva es laencargada de definir los rumbos y políticas del quehacer educativo de la institución. (Diario Oficial de laFederación, 2000).

Las Oficinas Centrales del CONAFE se norman con la participación de las delegaciones, los aspectostécnicos – pedagógicos, administrativos y financieros y las metas de atención que tienen impacto en todo elsistema, por ello algunas de sus acciones son:

Consolidar acuerdos con la SEP para establecer su política, así como el contenido curricular, materialesdidácticos y procedimientos de evaluación y certificación de los distintos programas y proyectos.

37

Orientar mecanismos de colaboración con instituciones públicas y privadas para realizar las actividadesde planeación, investigación y gestión educativa en provecho directo de la población beneficiaria.

Diseñar las políticas y lineamientos operativos que rigen en el nivel nacional y los equiposadministrativos y técnicos de las áreas central y estatal de la coordinación, capacitación, asesoría yseguimiento.

Fomentar la creación y experimentación de nuevos modelos, medios y materiales educativos así como laactualización de los programas compensatorios en operación.

A nivel estatal, cada estado tiene una delegación del Consejo, todas ellas realizan acciones de vinculación ycoordinación con las autoridades gubernamentales y del sector privado y educativo. Además, se planifica,perfecciona y evalúa la operación de los programas y proyectos de Educación Comunitaria Rural, y se haceseguimiento de los diferentes programas compensatorios.

Las acciones de concertación intersectorial se orientan a obtener recursos complementarios, económicos y enespecie a la programación conjunta de los servicios educativos básicos, (preescolar y primaria) y a la difusión ypromoción del quehacer educativo del CONAFE.

En la puesta en marcha de programas y proyectos se llevan a cabo las siguientes acciones:

Capacitación y asesoría del personal contratado y personal docente. Distribución de materiales didácticos y escolares para aspirantes, instructores, y capacitadores tutores. Asignación y canalización de apoyos económicos para los docentes becarios. Captura y sistematización de información estadística y cualitativa necesaria para el funcionamiento

adecuado de los servicios educativos del estado.

A nivel regional existen puntos estratégicos de cada estado en donde se instalan sedes operativas para realizaractividades de seguimiento y apoyo a los programas y la selección de aspirantes, así como los recursos decapacitación intensiva y permanente.

Cada delegación tiene distinto número de sedes regionales, dependiendo del número de programas y proyectos,cantidad de servicios y agentes educativos, condiciones geográficas y apoyo concentrado con autoridades.

El personal técnico y docente que se desplaza mensualmente a estos lugares es el que sigue: coordinadoresacadémicos, que conciertan las reuniones tutoriales y cursos de capacitación de los diferentes agentes educativos;los capacitadores tutores, que conducen los grupos de instructores o encargados y los auxiliares de operación queson los responsables de recabar los datos para la administración escolar, que proporcionan los instructores, y de ladistribución de paquetes didácticos y mobiliario.

A nivel local, el personal de la delegación y de las oficinas centrales acude a las distintas áreas geográficasdonde se lleva a cabo la Educación Comunitaria Rural, en el apoyo que brinda a cada docente, intenta abarcardesde las vivencias hasta los problemas y dificultades particulares.

Los coordinadores académicos y los auxiliares de operación son los que realizan visitas con mayor frecuencia.

Cuando el capacitador tutor visita un servicio educativo, no desempeña el papel de supervisión; pues ademásde observar participa en las actividades con los alumnos, apoya al docente en elaboración de materialesdidácticos y si es necesario, se hace cargo del grupo, para capacitar mediante demostración.

- Organigrama

Específicamente la Delegación del consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) del estado deTlaxcala, está organizada de la siguiente manera:

38

Según lo anterior, se observa que la institución presenta un organigrama general el cual muestra a primeravista un panorama de todas las relaciones entre las divisiones y departamentos o entre los cargos, y a su vez es unorganigrama vertical que representa la estructura jerárquica, de arriba hacia abajo.

El CONAFE delegación Tlaxcala, ofrecerá los servicios que le sean encomendados en su circunscripciónterritorial en donde la máxima autoridad es la Delegada Estatal, siendo está la encargada de orientar y coordinarlas acciones regionales y estatales para el logro de los objetivos, diseñar el programa estratégico anual, en lasdiferentes etapas del Modelo de Operación, impulsar y asegurar las visitas constantes a comunidad y la entregaoportuna de los materiales, dar seguimiento y realizar evaluaciones a los diferentes planes de acción, realizar, conapoyo de Oficinas Centrales, acciones de investigación de carácter técnico pedagógico así como operativo ylogístico.

Esta a su vez, tiene tres departamentos, el Departamento de Programas educativos, que tiene como funciónorganizar, operar y controlar los programas y proyectos educativos y culturales que desarrolla el CONAFE encada entidad.

Este se encuentra a cargo de la Jefatura de programas educativos quien se encarga de determinar el calendariode las diversas actividades del Modelo de operación de los programas, elaborar y desarrollar el programa deformación, capacitación y actualización del equipo técnico, proponer y desarrollar las estrategias de selección delos aspirantes a las diversas figuras educativas, planear, desarrollar y evaluar los distintos eventos de capacitación

Delegada Estatal

Coordinador de la calidad

Secretaria de la Delegada

Jefatura de programasEducativos

Jefatura de Informacióny Apoyo Logístico

Jefatura de ServiciosAdministrativos

CoordinadorAcadémico

Secretaria

Coordinador deRec. Mat.

Coordinador

Secretaria

CoordinadorAcadémico

Técnico Medio Aux. Oper.

Auxiliar Técnico

Coordinador de Prog. Espec.

Auxiliar TécnicoSecundaria

Auxiliar Técnico

Coordinador de jóvenes

Coordinador de Planeación

Técnico Medio Aux. Oper.

Coordinador de informática

Técnico Medio Aux. Oper.Of. De Servicios y

Mtto.

Responsable deRec. Humanos

Of. De Servicios yMtto.

39

con base en el mapa curricular, evaluar el desempeño de los aspirantes educativos, realizar un seguimiento yevaluación de todo el evento de capacitación y de cada aspirante, planear, coordinar y supervisar el desarrollo delproceso de evaluación y acreditación, proponer, desarrollar y/o participar en la realización de estudios,diagnóstico y proyectos de investigación. Esta tiene a su vez a dos coordinadores académicos, dos auxiliarestécnicos y un auxiliar técnico de secundaria.

Otro departamento del Consejo es el de Información y Apoyo Logístico, el cual da propuestas de adecuacióny/o mejoramiento de las normas y disposiciones establecidas por las oficinas centrales para la prestación yadministración de los programas y proyectos a su cargo, además coadyuva administrativa y financieramente conlas asociaciones civiles o entidades públicas que realizan programas en los que el Consejo participa porconvenio, asimismo supervisa la realización de esos programas. Este departamento se encuentra a cargo de laJefatura de Información y Apoyo Logístico.

El jefe de este departamento, se encarga de determinar el calendario de las diversas actividades del Modelo deOperación de los programas, elaborar y desarrollar el programa de formación, capacitación y actualización delequipo técnico, proponer y desarrollar las estrategias de selección de los aspirantes a las diversas figuraseducativas, planear, desarrollar y evaluar los distintos eventos de capacitación con base en el mapa curricular,evaluar el desempeño de los aspirantes educativos, realizar un seguimiento y evaluación de todo el evento decapacitación y de cada aspirante, planear, coordinar y supervisar el desarrollo del proceso de evaluación yacreditación, proponer, desarrollar y/o participar en la realización de estudios, diagnóstico y proyectos deinvestigación, elaborar la relación de asignación de las diferentes figuras educativas y actualizarla mensualmente.

Este tiene a su mando a la Secretaría, al Coordinador de Jóvenes, Programas especiales, Planeación eInformática y tres técnicos Medio Auxiliar de Operación.

Por último, se encuentra el Departamento de Servicios Administrativos el cual administra los recursoshumanos, financieros y materiales autorizados a la delegación estatal a cargo de la Jefatura de Servicios, tienecomo fin, validar las relaciones de pago de las diferentes figuras educativas, coordinar y vigilar los procesos deadquisición de materiales, mobiliario y equipo de trabajo, así como organizar y supervisar la recepción de estos, yllevar el control y seguimiento de los seguros de vida y gastos médicos.(CONAFE, 2003ª)

Este tiene autoridad sobre la Secretaría, dos Coordinadores entre ellos el de Recursos, la responsable deRecursos Humanos y dos Oficiales de mantenimiento.

En este sentido, el organigrama muestra la separación y delimitación de actividades que supone permitirá unafunción con la mayor precisión, eficiencia y con el mínimo de esfuerzo, dando lugar a la especialización en eltrabajo representado gráficamente en el mismo.

La relación que se establece entre la autoridad superior del Consejo con los subordinados, se orienta haciarelaciones y procedimientos de control organizativo, generalmente la Delegada se apoya en un equipo de trabajocompuesto por los jefes de departamento, intermediarios entre la relación del mando superior y el personal.

Así, las cuestiones que surgen en la institución y los asuntos de importancia se discuten en reuniones formalesentre la delegada y los jefes de departamento, los acuerdos a los que se llega son registrados en formatos paraluego darlos a conocer al personal por medio de su jefe inmediato, de este modo la comunicación se realiza enambos sentidos de arriba hacia abajo y viceversa.

La comunicación de los mandos medios y el personal, esta orientada a factores como la calidad de la relacióninterpersonal con el subordinado, siendo más abierta, con un contacto cara a cara de calidad y armonía,principalmente con las personas que tiene a su cargo cada jefatura y en cuanto al acatamiento de órdenes, se dapreferencia a las negociaciones y acuerdos individuales usando redes informales de comunicación y consulta, locual permite a los miembros crear un sentido de obligación mutua.

De esta manera, se encuentra un mito de control el cual supone que la estructura organizacional de lainstitución y la autoridad que ejerce sobre el personal llevará al éxito al Consejo. Esto desde una perspectivaracionalista, donde el acatamiento de las órdenes es imprescindible para garantizar el buen desempeño delpersonal.

Así, como el comportamiento del individuo se orientara hacia el trabajo conjunto y cooperación de losmiembros para cumplir los objetivos de la institución. Además para el cumplimiento de los objetivos el Consejoresponde al avance científico y tecnológico de las políticas públicas y cambios socioculturales.

40

Sin embargo, las instituciones son entes complejos que tienen una estructura organizacional diversa, la cual seadapta a sus prioridades y necesidades, además existen otros factores que influyen en el funcionamiento de lainstitución.

Plantilla de personal: Toda institución requiere de recursos materiales, financieros

y humanos para el alcance de sus objetivos, siendo estos últimos, los recursos más

apreciados por la institución al ser el elemento encargado de administrar los

materiales y las finanzas para brindar un servicio. El personal que integra el

CONAFE está compuesto por 50 personas que constituyen el valor del trabajo

directo e indirecto con el beneficiado.El personal del Consejo directamente comprometido a brindar el servicio son: los instructores comunitarios

principalmente, capacitadores tutores, asistentes educativos y auxiliares técnicos de programas educativos; eindirectamente están los auxiliares técnicos y coordinadores administrativos del Departamento de ApoyoLogístico y Servicios Administrativos, así como los jefes de Departamentos.

Esencialmente todo el personal que integra la plantilla cubre con un perfil ocupacional, desde la jerarquíamayor a la menor, los puestos de trabajo, su perfil, funciones y competencias de encuentran en los anexos. (Veranexo 3).

Lo anterior, se encuentra plasmado en la cédula de identificación de puesto de CONAFE, en el que se incluyenlas características individuales que debe tener el candidato para realizar las funciones y actividades quedesempeñará con el fin de lograr los objetivos.

Por ello, la asignación del personal en el Consejo es un proceso sistemático y organizado, que parte de losrequerimientos que plantea la institución, por lo general la integración de los Jefes de Departamento,coordinadores y auxiliares técnicos se realiza a través de concursos de mérito y oposición, mientras que a losasistentes y agentes educativos se les asigna el puesto por mérito propio y ocasionalmente por recomendación; ypara el aspirante a instructor se realiza por medio de un examen de conocimientos, y una entrevista paraseleccionar el más capacitado a ocupar el puesto.

Se supone, que la asignación adecuada de personal permitirá contar con los recursos humanos idóneos para elpuesto y actividades que se desarrollen dentro de la institución. En caso contrario, una asignación de personaldeficiente puede acusar la deficiencia de los servicios debido a que al personal no le interesan las labores, elservicio a los usuarios o no comprende la misión y propósito de la institución.

Para conocer aspectos de formación profesional, situación laboral, antigüedad y promoción de puestos seaplicó un cuestionario al personal de los tres departamentos de la institución. (Anexo 4).

Dicho cuestionario consta de 9 ítems aplicado al personal de CONAFE 15 personas de CONAFE, los datosque arrojó el cuestionario respecto a la formación profesional indican que 13 empleados cuentan con un nivel deLicenciatura, de estos cinco (33%) corresponden a la de Educación, uno (7%) en contaduría, y siete (47%) noespecifican, el resto (13%), tiene una carrera comercial como se muestra en la siguiente gráfica.

41

33%

7%

47%

13%

Gráfica 1. Formación profesional

Lic. en EducaciónLic. en ContaduriaNo especificadoCarrera Comercial

A través de estos datos, se puede observar que la formación profesional de la plantilla cubre con los requisitosestablecidos por la institución lo que supone la coherencia entre su preparación, el área y cargo en el que sedesempeña.

Para conocer la situación laboral del personal, se preguntó el tipo de contratación que se tiene, a lo cual 11(73%) respondieron que se encuentran por plaza, y cuatro (27%) por honorarios, estos últimos se encuentranbajo este tipo de contratación debido al poco tiempo que tienen laborando y a lo especificado en la cédula deidentificación de puestos.

De los 15 encuestados los resultados obtenidos se muestran en la siguiente gráfica.

73%

27%

Gráfica 2. Situación laboral

Plaza

Honorarios

La promoción o ascenso de personal que significa subir de peldaño en la estructura de la institución, se da porantigüedad y por mérito propio. El ascenso por antigüedad es asignado a las personas que han desempeñadovarias tareas en su camino lo que supone tienen la experiencia necesaria para ocupar otro cargo. Sin embargo ladesventaja de este tipo de promoción es que el empleado puede carecer de la capacitación o de no quererdesempeñar el puesto.

En cuanto a la promoción por mérito, se efectúa cuando el empleado tiene la capacidad y los conocimientospara aplicarlos en sus nuevas tareas, esto supone que al motivar al individuo con el ascenso será emprendedor ytratará de buscar un excelente desempeño.

Además, en la antigüedad del personal se obtuvieron los siguientes datos:

42

33%

20%20%

13%

7% 0%7%

ANTIGUEDAD

0 -4 años5-8 años9-12 años13-16 años17-20 años21-24 años25 -más años

Así, la mayoría del personal ha permanecido dentro de la institución pero ha tenido una gran movilidad decargo generalmente durante los primeros años de integración al Consejo.

Además, estos datos muestran que el 72.6% del personal ha tenido una movilidad y rotación de cargos y 27.45% ha permanecido en el mismo puesto, siendo de los once empleados ascendidos el 72.7 % movido durante losúltimos cinco años y el 27.2% en años más atrás.

4.6 Programas y servicios que presta la institución

La tarea que realiza el Consejo Nacional de Fomento Educativo, conlleva al desarrollo de una intervenciónorientada al cumplimiento de las atribuciones conferidas a la institución para investigar, desarrollar, operar yevaluar modelos educativos que contribuyan a la expansión y mejoramiento de la educación y nivel culturaldel país establecido el 11 de Febrero de 1982 en el Diario Oficial de la Federación.

Así, el quehacer de CONAFE se efectúa a través de la Educación Comunitaria dirigida a la población infantilde comunidades rurales, mestizas e indígenas urbano marginadas en desventaja, por medio de los ProgramasCompensatorios para abatir el rezago de la educación básica del sistema regular, este último es operado en elestado de Tlaxcala por la Secretaría de Educación pública con presupuesto de CONAFE.

Estos programas realizan intervenciones focalizadas, es decir que determinan a las poblaciones prioritariaspara recibir el servicio, e identifican sus características con la finalidad de ofrecer una atención acorde a lasmismas.

Además, el conjunto de actuaciones del Consejo son de carácter integral al articular programas, recursos yacciones que promueven el acceso a la educación con apoyo de la participación social.

De esta manera, la acción del Consejo se orienta a niños de comunidades rurales, a través de instructorescomunitarios, quienes se encargan de la intervención, siendo los mediadores de la relación que se crea entre losalumnos y la comunidad, bajo la coordinación de CONAFE, quien diseña y opera programas y proyectos en susdistintas modalidades como resultado de un proceso de investigación, experimentación y evaluación de losmismos.

Con estos programas, la Delegación del CONAFE realiza una intervención socioeducativa como ya ha sidomencionada en el objetivo general, acción global que pretende estar cerca de la cotidianidad de los niños y niñasdentro de la comunidad. A través de esta intervención el Consejo adquiere el papel de mediador con losaprendizajes escolares y con los procesos de socialización, donde se concibe al niño como protagonista de supropio proceso de cambio, para formar personas autónomas y capaces de gestionar su futuro, (CONAFE, 2003c).

Dicha acción se caracteriza por atender más a los procesos que a los resultados, mejorando los procesos deintegración escolar de los niños favoreciendo las competencias para la vida. Además parte de las necesidades delas niñas y los niños, y elaboran programas que respondan a ellos, en un proceso de investigación accióncolectiva en continua revisión y mejora.

El trabajo que se realiza en la institución, intenta favorecer la motivación de los niños considerando suspotencialidades a partir de su realidad para intervenir adecuadamente.

43

De este modo, el CONAFE promueve acciones de bienestar social, cultural y

mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades, cumpliendo así con lo

establecido en las normas jurídicas que lo sustentan, al implementar los programas

de educación comunitaria, servicios que a nivel nacional son los siguientes: en el

nivel preescolar (comunitario, centros infantiles comunitarios, modalidad de atención

educativa para población indígena, modalidad intercultural para población infantil),

nivel primaria (cursos comunitarios, modalidad de atención educativa para la

población indígena, modalidad intercultural para población infantil migrante); nivel

secundaria (secundaria comunitaria y potsprimaria).

Todos estos programas están dirigidos a comunidades rurales marginadas con

características de los grupos sociales en mayor desventaja socioeconómica;

asimismo el Consejo desarrolla programas compensatorios orientados a abatir el

rezago educativo en áreas rurales y marginadas tales como: el Programa para Abatir

en Rezago Educativo (PARE), Programa de Desarrollo de la Educación Inicial

(PRODEI), Programa para Abatir el Rezago en la Educación Básica (PAREB)

Programa Integral para Abatir el Rezago Educativo (PIARE) y el Programa para

Abatir el Rezago Educativo Inicial y Básico (PAREIB).

Y como fortalecimiento a las acciones que realiza, se encuentra el museo

comunitario de la educación para la salud comunitaria, radio comunitaria, rescate a

las tradiciones orales populares, caravanas culturales y fortalecimiento académico de

los albergues del Instituto Nacional Indígena.

Todos estos programas se caracterizan por desarrollarse a través de una

metodología participativa, orientados al desarrollo de sus destinatarios, aunque

dadas las características y necesidades existentes tanto a nivel nacional como a

nivel estatal y regional, algunos programas han sido establecidos de acuerdo a las

necesidades de la población de cada entidad federativa.

La delegación del estado de Tlaxcala ofrece los programas comunitarios en el

nivel preescolar, primaria y secundaria, además implementa proyectos como

Educación Inicial, Centros Educativos Comunitarios (CEC), Pequeño Explorador en

Preescolar, Aula Compartida y el proyecto MAEPI.

44

Como fortalecimiento a las acciones que realiza, cuenta con proyectos culturales

como talleres de Educación y Salud y como apoyo a los programas de Fomento

Educativo se encuentra el Financiamiento Educativo Rural (FIDUCAR), el Sistema de

Estudios a Docentes (SED), y apoyo a Docentes en Servicio (DES).Con estos programas, la Delegación del CONAFE pretende desarrollar y operar un modelo de educación

inicial y básica de calidad, que fomente la continuidad educativa y responda a los estándares nacionales decalidad y a los principios de equidad y pertinencia, satisfaciendo las necesidades permanentes de formación yaprendizaje de las comunidades atendidas a fines del 2006.

También, intenta establecer acciones de capacitación en tecnologías de la información que estén dirigidas atodo el personal, para elevar el nivel de cultura informática y aprovechar en forma óptima las herramientasinformáticas, desarrollar y contar con figuras docentes calificadas para su actividad, valorar las características,pertinencia y oportunidad de los programas compensatorios y sus efectos en los factores asociados al rezagoeducativo, establecer criterios actualizados para la selección de comunidades y escuelas a ser atendidas, tener unanueva estructura orgánica, que posibilite una gestión oportuna y eficiente de los servicios educativos y losprogramas compensatorios, mantener actualizada la normativa interna para llevar a cabo una gestión operativa,establecer el sistema de Administración de la Calidad, iniciando la certificación ISO 9001:2000. (CONAFE,2003b).

Proceso de intervención de CONAFE: El proceso de intervención desde el punto de vista deSañudo, (2005), se integra por cuatro componentes o momentos de actuación, diagnóstico, programación,implementación y evaluación, donde el diagnóstico es un proceso de investigación que proporciona informaciónacerca de la realidad sobre la que se va a actuar, información de la cual se apoya el diseño para programar lasestrategias de acción que serán implementadas o puestas en práctica. Todo este proceso será evaluado paraconocer los efectos reales que se tienen, estando en un permanente proceso de retroalimentación.

En este sentido, el Consejo realiza un diagnóstico para identificar las comunidades que requieren el servicio,sus condiciones concretas, así como las características de vida y trabajo de la población con el fin de operarprogramas y proyectos.

La detección de la comunidad inicia con una petición expresa de los habitantes de la localidad, o una peticiónexpresa de autoridades municipales o auxiliares, o bien con la formulación de la solicitud de alguna instancia quecapta la necesidad del servicio educativo. Específicamente CONAFE determina las necesidades mediante unproceso de microplaneación educativa, que consta de un trabajo de investigación documental de fuentesestadísticas, bases de datos de los servicios educativos nacionales, solicitudes de apertura, al igual que el trabajode campo realizado por instructores comunitarios en localidades seleccionadas, hasta la definición del universodefinitivo.

Una vez elegidas las comunidades para instalar el servicio de preescolar, primaria o secundaria, el Consejodiseña las acciones que llevará a cabo poniéndose en contacto con las comunidades seleccionadas, con lafinalidad de conformar las Asociación Promotora de Educación Comunitaria (APEC). Esta Asociación y laDelegación firman un convenio que regula la participación de los miembros de la comunidad y CONAFE yestablece las obligaciones de ambas partes para la instalación y operación de los servicios educativosprogramados detalladamente.

La intervención de la APEC, consiste en participar con su experiencia, en la elaboración del programaeducativo de su comunidad, al incorporar a los contenidos curriculares del plan de estudios nacional sus prácticasy saberes comunitarios, así como sus necesidades e intereses particulares, logrando un modelo educativo que sesupone les es significativo, además de apoyar en la organización e instalación del aula escolar, el hospedaje yalimentación del instructor, en la organización y apoyo de actividades educativas, valorando el progreso ydificultad en los niños y niñas.

Esta intervención, utiliza una metodología innovadora y participativa debido a que existe una organizaciónflexible en la que cabe el trabajo en grupo de forma activa y participativa, que propicia la cooperación.

45

El diseño de los programas, es construido por CONAFE considerando las peculiaridades de las condiciones devida y trabajo de los beneficiarios, así como las demandas y expectativas, determinadas por característicascontextuales y culturales específicas de las comunidades. Con está flexibilidad de los programas suponeproporcionar educación de calidad y pertinencia a la población a la que se encuentra dirigida y a su vez intentacumplir con lo establecido en el Reglamento Comunitario, el Artículo 3ro constitucional y la Ley General deEducación respondiendo a la heterogeneidad del medio físico, social y cultural en el que se operan los programasy proyectos.

Por eso, la implementación de los programas, se lleva a cabo con la participación de los instructorescomunitarios que radican en la comunidad, en la que realizan acciones educativas con los alumnos y habitantes.El instructor es el actor esencial para esta intervención quien trabaja en grupos escolares, conformados por niñosde diversos niveles de educación, con distintos conocimientos, intereses y ritmos de aprendizaje, trabajando conuna perspectiva didáctica, además se orienta hacia una práctica educativa de diálogo, intercambio, reflexión yconstrucción de acciones para la realización de proyectos de vida.

Además, el instructor debe establecer una relación con la comunidad para poner en marcha sus recursos quepromueven el cambio y marcación de la misma. Así la responsabilidad del instructor es ante CONAFE,institución a la que debe dar cuenta de su actividad, ante los usuarios de los programas a los que debe prestarservicio de calidad y ante la comunidad, que como señala CONAFE, debe desarrollar los siguientes aspectos:

Cultural.- para reconocer y valorar las prácticas en las que se propicia el intercambio armónico entre procesosy productos interculturales.

Social.- pretende fomentar la solidaridad y formación de una conciencia crítica para modificar las condicionesde vida.

Político.- promueve el sentido democrático y fomenta la forma de organización.

Económico.- trata de lograr mejoras en las formas de producir, consumir e intercambiar.

Educativo.- trata de ubicar y potencializar los procesos formativos que se dan de manera natural en lacomunidad en que se interviene.

Todo lo antes mencionado se somete a un proceso de evaluación continua de aprendizaje y eficiencia de cadauno de los programas y proyectos educativos, esta evaluación sirve para reorientar la planificación si fueranecesario; tiene distintos procesos donde los indicadores, aún siendo los mismos, van cambiando dependiendo dela fase secuencial donde se encuentre.

Programas y proyectos de CONAFE: Dentro de los programas y proyectos de la DelegaciónTlaxcala, se encuentran la educación preescolar, primaria y secundaria comunitaria, el proyecto de educacióninicial y salud.

Correspondiente al programa de preescolar, este se encarga de promover el desarrollo integral de los niños(as) mediante el desarrollo de habilidades, conocimientos, actitudes y valores que los llevan al desarrollo decompetencias para la vida cotidiana, familiar, escolar y comunitaria en el contexto de su cultura.

Este programa, va dirigido a niños y niñas de 3 a 5 años 11 meses, que pretende favorecer el trabajo engrupo: su identidad individual con su cultura y su lengua, su curiosidad y creatividad, su afectividad, la confianzaen sus capacidades, favoreciendo el desarrollo de valores y competencias para la vida, este programa estaestructurado en 5 ejes que son, comunicación, razonamiento lógico – matemático, comprensión de su medionatural y social, actividades y valores para la convivencia y aprender a aprender, considerando la continuidad enel desarrollo de competencias en la primaria, y siendo evaluado como una actividad cotidiana, mediante la cual elinstructor reflexiona sobre su propia actuación, la pertinencia de las actividades y materiales, y sobre los avancesde los niños en el desarrollo de competencias.

En cuanto al programa de educación primaria, este promueve el desarrollo de competencias para la vida,expresión oral, la comprensión lectora, la escritura, el pensamiento lógico matemático y la reflexión sobre loaprendido en los niños, así como el desarrollo de la afectividad, la autoestima y el juego, para consolidar susaprendizajes al interactuar con sus compañeros, está dirigido a niños y niñas entre los 5 años, 10 meses y 14 años,11 meses. Está estructurado en cinco ejes que son la comunicación, razonamiento lógico – matemático,actividades y valores para la convivencia, comprensión de su medio natural y social y aprender a aprender,

46

considerando la continuidad en el desarrollo de competencias en la secundaria, competencias que requiere depolíticas más amplias a las que CONAFE no escapa.

Por lo que respecta al de secundaria, este es un servicio de Educación pública porque CONAFE es elorganismo descentralizado de la SEP, este programa diseña una propuesta de educación secundaria pertinente apartir del currículo reconocido por la SEP, para grupos de población rural que no cuentan con este servicioeducativo, atiende a la demanda de educación secundaria de los alumnos egresados del programa de cursoscomunitarios, ofrecidos en CONAFE, brinda servicio educativo en la modalidad de secundaria certificable y conparticipación de comunidad, está dirigido a alumnos que obtienen el certificado de educación en la modalidad deprimaria y son menores de 15 años, es un programa escolarizado

Este programa pretende ser viable y de calidad, superar la falta de equidad, apoyar a poblaciones en situaciónde desventaja social, superar limitaciones que afrontan niños para asistir a escuelas, contribuir al fortalecimientode competencias de la población para emprender acciones y llegar a ser individuos plenos y satisfechos consigomismos, en armonía con otros y con el medio en que se desenvuelven, favorecer el desarrollo de conocimientos,habilidades, actitudes, valores y estrategias, para que todas las personas puedan vivir de acuerdo con lo que parasu cultura y para sí mismas significa realizar sus proyectos de vida, partir de la realidad cultural de cadapoblación y propiciar la participación y organización comunitaria y aplicar una perspectiva intercultural,orientado a promover el contacto respetuoso igualitario en la diversidad. (CONAFE, 2003b)

Este programa como los demás, está estructurado en diversos ejes curriculares que son: Modular en él setrabajan diversos contenidos que se relacionan con intereses, situaciones problemáticas, vida cotidiana,contenidos de español, matemáticas, historia, geografía, física, biología, ingles, actividades de desarrollo; todoslos contenidos se basan en los que propone la SEP para este nivel, la evaluación que se realiza en este programaes continua, se evalúan competencias, se registran avances del estudiantado, se efectúan exámenes y lacertificación se lleva a cabo bajo el auspicio de la Dirección General de Acreditación Incorporación yRevalidación (DGAIR).

Además de operar con estos programas, el Consejo maneja diversos proyectos, los cuales se encargan depromover la equidad y calidad en la educación, dentro de estos proyectos se encuentra el de Educación Inicial,Centros Educativos Comunitarios (CEC), MAEPI, proyectos culturales: talleres de educación y salud, el pequeñoexplorador (preescolar) y el Aula compartida.2

El de educación inicial, estimula el desarrollo de los niños (as) de 0 – 3 años en las áreas: sensomotriz,cognitiva y afectiva mediante la intervención educativa de la y el instructor comunitario, de las madres de familiay/o los cuidadores de los niños pequeños, de igual forma mejora el desarrollo integral de niños y niñas menoresde 0 - 3 años, promueve la participación de la familia y la comunidad, busca la integridad educativacomunitaria, desarrolla habilidades y capacidades, redimensiona el papel de la mujer en su función como madre,propicia la comunicación entre madres, padres e hijos, recupera patrones interculturales de crianza, refuerzahábitos de higiene y promueve una nutrición mejor balanceada con la finalidad de mejorar el desarrollo integralde los infantes, y mejorar sus condiciones de atención física, cognoscitiva y emocional, sus instrumentos paravalorar son: expediente escolar y diario de campo. (CONAFE, 2003b).

También se evalúa la participación de los adultos, el desempeño de las figuras docentes y el desempeño de laorganización operativa a través de entrevistas, dinámicas de evaluación, entrevistas abiertas, registros deobservación, matriz de práctica de crianza.

Además del proyecto de educación inicial, el Consejo maneja el “Taller de educación y salud”, que trata deformar sujetos competentes para reconocer, reflexionar y trasformar su realidad, en función de la definición deun proyecto de vida personal y colectiva, con un mayor control de las situaciones y riesgos en el que se busquenopciones de mejoramiento en las condiciones de vida, a partir de la participación activa de quienes integran suscomunidades, de igual forma, enriquece a través de la educación y la salud los conocimientos que los gruposcomunitarios y los individuos que los conforman tienen y practican, todo esto con la finalidad de que losparticipantes reflexionen sobre sus prácticas y conocimientos del tema, asimismo cuestionen cómo pueden aplicarel conocimiento generado en el taller dentro de la práctica educativa, es un taller que está dirigido a gruposmixtos, niños y niñas, adolescentes, y miembros de comunidad (CONAFE, 2003b).

2 No se recuperó información.

47

Todos los programas y proyectos de las distintas modalidades antes mencionadasutilizan un enfoque constructivista, modelo que señala que el niño va construyendosu propio aprendizaje producido día a día como resultado de la interacción con suambiente, este enfoque se centra en la persona y el docente es moderador,coordinador, facilitador o guía para el aprendizaje.

Con lo que respecta a CONAFE, el instructor propicia la interacción entre alumnos y el medio que lo rodearescatando sus prácticas culturales para construir su conocimiento, fomentando la creatividad, afectividad,confianza, curiosidad y competencias para la vida lo que supone le permitirá una mejor calidad de vida en elfuturo y el desarrollo del país.

Asimismo, el Consejo maneja programas de fomento educativo los cuales proporcionan un apoyo económico,dentro de estos está el Financiamiento Educativo Rural (FIDUCAR), Sistema de Estudios a Docentes (SED) y elde Docentes en Servicio (DES).

El FIDUCAR, proporcionar ayuda económica a los alumnos de primaria y secundaria que viven en microcomunidades carentes de estos servicios educativos, por no lograr el mínimo requerido para la apertura de ungrupo escolar (5 niños) que requieren trasladarse a otras localidades para continuar sus estudios, se encarga delapoyo para transporte diario, apoyo económico para cubrir los gastos de alimentación y hospedaje y paramaterial didáctico.

El SED, brinda apoyo a jóvenes para que continúen sus estudios, por lo que desde que presentan su serviciosocial, pueden acudir a estudios de sistema abierto y posteriormente se les otorga una beca para seguir susestudios hasta por seis ciclos escolares, en los niveles medio superior y superior.

El DES, busca fomentar la permanencia de los y las instructoras y capacitadoras tutoras durante su serviciosocial educativo, y propiciar su continuidad escolar y desarrollo integral por medio de apoyos técnicosacadémicos y para su bienestar.

4.7 Planes de trabajo (Proyecto de Educación Inicial)

La educación inicial es un asunto de interés mundial que se deriva de la preocupación por la educación engeneral y la trascendencia de los primeros años de vida para el desarrollo posterior del ser humano y de lasociedad, como ha sido demostrado en distintas investigaciones científicas sobre los procesos de desarrollo yaprendizaje infantil, a través de los cuales se identifica un gran número de capacidades y posibilidades deaprendizaje que los niños desarrollan a temprana edad, lo que requiere de una intervención adecuada.Aunque en realidad, las primeras iniciativas de atención infantil se dieron en el campo de la salud conacciones destinadas a propiciar mayor higiene, alimentación y condiciones generales de salubridad, así comoiniciativas para la protección, bienestar y educación del niño, dichas acciones recaían en un asistencialismoen donde se trataba de ayudar superficialmente a este sector de la población sin resolver a profundidad elproblema, sin embargo dieron pauta para sentar las bases del diseño y operación de los programas que sedesarrollan en la actualidad a nivel nacional e internacional.

A raíz de estas situaciones, la importancia de la educación inicial comenzó a crecer bajo una mirada másasistencial, que por un lado trataba de aprovechar la disposición que tienen los niños por aprender y por otro darrespuesta a los cambios sociales, económicos y culturales que exigían mayor atención a la niñez, ya que suponegenerará disminución de la tasa de deserción y repitencia escolar, disminución de la conducta antisocial, aumentode los ingresos, etc.

Por consiguiente, diversos países actúan de manera racional, al buscar un consenso para crear acuerdos entorno a estrategias que impulsen el diseño y aplicación de políticas educativas en educación inicial que hoy en díaprovienen de intereses internacionales con una intención definida, así la creación de políticas educativas significauna programación previamente estructurada para satisfacer de la mejor forma las necesidades de educación querequieren los niños y niñas. Por ello los acuerdos a los que llegan los diferentes países son un cimiento importantepara incentivar, sostener, y ampliar programas dirigidos a la infancia, debido a que aportan la informaciónnecesaria que ampara las decisiones de ofrecer servicios y realizar acciones de atención a este sector.

Con esto, es preciso resaltar que las situaciones que se viven a nivel mundial se encuentran en un contexto deglobalización, que coloca a las instituciones educativas a nivel de empresas, las cuales suponen la búsqueda deuna transformación que las lleva a estar a la vanguardia, situación que influye en todos los países.

48

Por lo que México, también establece sus propias normativas de educación de acuerdo a las características,carencias y fortalezas de la población. Esta normativa señala que la educación es un derecho de los mexicanospor lo que regula su impartición.

En este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo (2001–2006), propone una educación pertinente, incluyente eintegralmente formativa, que supone constituirá el eje fundamental del desarrollo cultural, científico, económicoy social de México.

Es por tanto, que el plan establece tres objetivos estratégicos el primero constituye el avance hacia la equidaden educación, lo que supone una educación para todos, que disminuye la desigualdad que ha impedido que losbeneficios alcancen a toda la población. El segundo es propiciar una educación de calidad adecuada a lasnecesidades de todos los mexicanos, y el tercero impulsa la gestión institucional y la participación social en laeducación lo que supone llevará a la modernización al País lo que le permite estar a la vanguardia para serreconocido nacional e internacionalmente.

Aspectos que también debe cumplir la Educación Inicial, donde actualmente sus objetivos en México son:

Proporcionar una educación temprana. Estimular el desarrollo físico, afectivo e intelectual de los niños y niñas desde los 45 días de nacidos. Formar a niños y niñas para tener un mejor desempeño escolar. Preparar a niños y niñas para el ingreso a preescolar.

Para dar respuesta a estos objetivos y con base en el Plan de Desarrollo a nivel nacional, CONAFE diseña yopera programas y proyectos encaminados al proceso educativo, esto debido al objetivo, misión y visión queplantea. Por lo tanto, el Consejo opera el proyecto de Educación Inicial Comunitaria, servicio educativo dirigidoa niñas y niños de 0 a 3 años, mujeres embarazadas y cuidadores de los niños, cuyo interés consiste en mejorar eldesarrollo integral de los infantes y sus condiciones de atención físico, cognoscitiva y emocional, a través de laparticipación de los padres y la comunidad.

Los contextos en los que se operan los proyectos, son las zonas más aisladas y con menores indicadores dedesarrollo humano dada su marginación y pobreza, por lo que se puede ver que esta institución actúa bajo unaperspectiva sociodemográfica al tomar en cuenta aspectos relacionados con el índice de población y marginación,para así detectar a las comunidades que requieren del servicio de Educación Inicial, lo que supone una justicia deigualdad social al intentar hacer llegar la educación y cumplir con la normativa mexicana que establece que laeducación es un derecho de los infantes.

Además, trata de cumplir con el acuerdo establecido a nivel internacional de dar prioridad a la educacióninicial y a la calidad de los aprendizajes en los primeros grados de educación básica, especialmente en zonasurbano marginales, las cuales son producto de la desigualdad existente en el país al privilegiar a gruposdominantes, por lo que el gobierno genera programas y proyectos para compensar dicha situación.

Por lo tanto, el proyecto de Educación Inicial se suma a esta tarea, centrando su objetivo en estimular eldesarrollo de los niños y niñas de 0 a 3 años en las áreas: sensomotriz, cognitiva y afectiva mediante laintervención educativa de la y el instructor comunitario, de las madres de familia y/o los cuidadores de los niñospequeños.

Entre sus objetivos específicos se encuentran, el mejorar el desarrollo integral de niños y niñas menores de 03años, promover la participación de la familia y la comunidad, buscar la integridad educativa comunitaria,desarrollar habilidades y capacidades, redimensionar el papel de la mujer en su función como madre, propiciar lacomunicación entre madres, padres e hijos, recuperar patrones interculturales de crianza, reforzar hábitos dehigiene y promover una nutrición mejor balanceada; para mejorar el desarrollo integral de los infantes, y mejorarsus condiciones de atención física, cognoscitiva y emocional (CONAFE, 2003b).

Se puede observar que estos objetivos suponen actuaciones dirigidas al desarrollo,al implicar una orientación que atienda cada uno de estos aspectos de forma integrala partir de dos principios: el aprendizaje activo y la interacción con los adultos con el

49

fin de despertar el interés de los niños y lograr su participación para la construcciónde su aprendizaje.

En este sentido, su propuesta muestra que el Consejo trata de estar acorde a la corriente constructivista,enfoque que ha adquirido relevancia para la enseñanza, ya que este modelo propicia la construcción delaprendizaje que el niño va produciendo día a día resultado de la interacción con el ambiente, dicha construcciónse centra en la persona y en sus experiencias previas, motivo por el cual el agente educativo debe ser modelador,coordinador, facilitador, mediador y un participante más para la construcción del aprendizaje del alumno.

Pareciera que el tener objetivos bien definidos y un modelo de enseñanza acorde a las exigencias de lasociedad asegura el éxito durante la práctica, sin embargo esto no es garantía de dicho resultado, ya que serequiere de otros factores como un ambiente propicio, cálido y bajo prácticas congruentes con los objetivos,además del conocimiento de los fundamentos que dan sustento al trabajo educativo.

En definitiva, todos los programas y proyectos de atención integral tienen un sustento de trabajo, por ello elproyecto de educación comunitaria (CONAFE), cuenta con los siguientes fundamentos:

Cuadro1. FUNDAMENTOS DE CONAFEFUNDAMENTOS TEMAS CONTENIDOS

Neurociencias Psicomotricidad Desarrollo infantil de 0 a 3 años.

Psicológicos Estilos de Aprendizaje

Pedagógicos Cognición Interacción niño-adulto

Sociológicos Ejes del desarrollo infantil

Comunitarios Afectividad Diagnóstico del desarrollo infantilCuadro tomado del manual de CONAFE, (2003).

Estos fundamentos se presentan de manera concreta, puesto que sólo

muestran un bosquejo de los elementos que la institución toma en cuenta para

justificar la importancia del proyecto, no obstante se requiere que estos sean más

explícitos, es decir que desglosen lo que cada fundamento implica, por ejemplo en

los fundamentos de tipo general deberían señalar la vulnerabilidad, plasticidad y

activación del cerebro a través de estudios de las neurociencias, en los fundamentos

psicológicos que indiquen los estilos de aprendizaje para propiciar el respeto del

ritmo del niño considerando que cada uno es diferente.En sus fundamentos pedagógicos, deberían relacionar la cognición con la interacción entre el niño y adulto

como factores importantes para su aprendizaje, mientras que en los fundamentos sociológicos del proyectodeberían especificar los ejes del desarrollo infantil y en los fundamentos comunitarios podrían destacar el climasocioemocional, el afecto hacia los niños y la realización de un diagnóstico en la comunidad para generar mayorconfianza en las posibilidades de acción de los adultos, justificando adecuadas prácticas de crianza y elenriquecimiento de otras.

Esto debido a que pueden ser de utilidad para brindar un referente conceptual a los que se ven implicados en elproyecto, al aportar la información sobre el desarrollo del niño que servirá de sustento en la aplicación de todotipo de actividad que especificarán en la planeación.

50

Como se puede ver en los objetivos y fundamentos del proyecto, el Consejo promueve una Educación Inicialbasada en una relación interactiva e integrada entre padres de familia y sus hijos; por lo tanto, se podría decir quees una educación incluyente de la familia y la sociedad, una educación que retoma y vincula las prácticas decrianza que se dan en la familia, por ello el trabajo y la participación de los padres se convierte en un procesoclave para desarrollar las medidas de intervención formativa de los menores, esto conlleva al cumplimiento de losplanteamientos que le permiten estar presente en el proceso de modernización.

Dicho proceso, es el resultado del fuerte énfasis que se le ha asignado a la educación al considerarla el factordeterminante con el que se alcanza el desarrollo social, político y económico que se está presentando en todos lospaíses importantes con procesos dinamizadores del sector educativo que en menor o mayor grado afectan a laeducación inicial. Estos procesos de cambio que han sido llamados modernizadores y se identifican en reformaseducativas, están generando consideraciones favorables para la educación inicial.

Reformas que en México han sido retomadas a través del Acuerdo Nacional para la Modernización educativa,el cual propone modificar los contenidos y materiales educativos, así como estrategias para apoyar la prácticadocente, con estos retos de modernización el CONAFE plantea en el proyecto de Educación Inicial Comunitariacontribuir a la educación inicial a través de un proyecto flexible.

Dicha flexibilidad se puede percibir en su metodología, ya que esta es ecléctica y da libertad al instructor paraelegir aquella que sea más conveniente para el desarrollo de las actividades con los niños, además es flexible algenerar un sistema de alternativas que permiten dar respuesta a los diversos grupos sociales, en este caso niñosmenores de 6 años que no tienen acceso al servicio de educación, y que se supone lograrán con este tipo demetodología un aprendizaje activo, dinámico, vivencial y sensorial como lo indican las principales corrientes deeducación inicial a nivel mundial.

De este modo si se cumpliera con lo que el proyecto propone, podría decirse quecumpliría con una función asistencial que trata de dar respuesta a la necesidad de lapoblación infantil que consiste en acceder al servicio educativo, también tiene unafunción socializadora al proponer acciones que se centran en la formación de pautasde convivencia y de integración grupal y comunitaria, y una función pedagógica quese vincula con la enseñanza intencional y sistemática de un conjunto de contenidoscurriculares específicos del nivel, así como la construcción de estrategias deexploración del medio y de aprendizaje de los niños que los preparan para elsiguiente nivel.

Así, para operar este proyecto la Delegación asigna un instructor comunitario a cada comunidad y una madrede apoyo, como auxiliar del instructor, en la organización del grupo y, durante las actividades de estimulación,que se realizan con los niños, el instructor recibe una capacitación intensiva antes del inicio del curso donde se leenseña el manejo de los bebés y los niños pequeños.

Al ser este proyecto semiescolarizado se llevan a cabo 86 sesiones de una o dossesiones a la semana de trabajo directo madre – hijo, cada una comprende doshoras de trabajo en dos turnos: matutino o vespertino, y son los propios padres defamilia quienes deciden los horarios, una sesión para llevar a cabo talleres y unasesión para visitas domiciliarias, en las cuales se observa el desarrollo del niño en elhogar. Durante las sesiones el instructor comunitario indica a las madres el tipo deactividad que debe realizar con su hijo, siendo éstas grupales e individuales, que serealizan con el material didáctico que proporciona la delegación y, en otras ocasionesse realizan actividades dirigidas, actividades libres, actividades en el aula yactividades en el exterior o en espacios de la comunidad.

Estas actividades se organizan a partir de los temas generales que establece el CONAFE, como contenidoseducativos tomando en cuenta la escalera de logros del desarrollo del niño de acuerdo a su edad.

Por ello, el Consejo estructura la sesión en siete momentos de trabajo: saludo, rima, orquesta, actividades parael desarrollo, juego libre, cuento y despedida. El saludo marca el inicio de la sesión de trabajo, los instructoresreciben a los niños con su mamá o cuidador y con ayuda del xilófono se tocan las notas del uno al siete y cantan

51

una canción de bienvenida (10 min.); en la rima el grupo canta y actúa cuatro párrafos de una rima, cuyopropósito es fortalecer la comprensión del lenguaje, el aumento del vocabulario, la pronunciación adecuada, laarticulación, la memoria y la imitación (15 min.).

Posteriormente se continúa con la orquesta, en la cual por medio de la música responden con movimientos delcuerpo, para contribuir a formar el sentido de sí mismo a través de la habilidad de movimientos (15 min.); en lasactividades para el desarrollo, cada niña (o) trabaja directamente con su cuidador (madre, padre, entre otros) enuna actividad determinada por el instructor (45 min.); durante el juego libre, en este momento los niños decidenque quieren hacer, los adultos, instructor y madre de apoyo, prestan atención a los niños mientras exploran yjuegan (15 min.)

Otro momento de la sesión es la del cuento, para lo cual se debe tomar en cuenta la edad de los bebés,considerando el tiempo de narración e ilustraciones en el cual realizan una lectura dramatizada o narración brevede algún cuento previamente seleccionado (20 min.) y por último el cierre que marca el fin de la sesión detrabajo (10 minutos) se realiza a través de una canción de despedida.

Otra de las actividades que realizan las instructoras (res) son las pláticas con madres y padres de familia que setrabaja en forma de taller, una sesión cada quince días y una vez al mes se realiza un convivió para involucrar alos adultos en el trabajo educativo.

Se puede decir que una sesión de trabajo adecuada por parte de la instructora permitirá al niño adquirirhabilidades, capacidades, destrezas, hábitos, actitudes entre otras para hacer frente a nuevas situaciones, adquirirmayor autonomía y responsabilidad así como tolerancia hacia los demás, estimulando el enorme potencialformativo de los primeros años del niño y el aprovechamiento de sus capacidades en el sistema educativo.

Si cada uno de los instructores cumpliera con la sesión de trabajo, los talleres y platicas con padres de familiase supone, se reforzaría la integración familiar, ya que el rol de la familia en el proceso educativo es detrascendental importancia, esta representa el núcleo básico que garantiza el desarrollo del niño y su interrelacióncon la sociedad, además de que se ha reiterado constantemente que la familia es el modelo natural más perfectopara la atención integral del niño y un medio de enormes posibilidades educativas, que aumenta su dimensión amedida que se informa y capacita a los padres para ejercer su función con mejor calidad, incluso, con laparticipación de la comunidad se propicia mayor comunicación, autogestión, compromiso, sostenibilidad yorganización en actividades relacionadas con el bienestar del niño.

Por ello, para llevar acabo todas estas actividades el instructor cuenta con el siguiente material; un manual parainstructores comunitarios y asistentes educativos, manual para la madre de apoyo, manual “El papalote”,documento de recopilación de arrullos y rimas, videos sobre el desarrollo del niño y fototeca y fascículos desalud, nutrición y derechos de los niños, así como el material didáctico (títeres, instrumentos musicales, cuentos,etc.); para enriquecer cada una de las actividades planeadas por la institución.

Durante todo el ciclo escolar se realiza una evaluación de los logros del desarrollo de los bebés y niñospequeños, la evaluación es al inicio, a la mitad y al finalizar el ciclo escolar, pero si existen dificultades será cadados meses. Los instrumentos para valorar son: expediente escolar y diario de campo, asimismo se evalúa laparticipación de los adultos, el desempeño de las figuras docentes; desempeño de organización operativa(entrevistas, dinámicas de evaluación, entrevistas abiertas, registros de observación, matriz de práctica decrianza).

Dicha evaluación se realiza para conocer fortalezas y debilidades del proceso educativo que permitenretroalimentar las actividades y desempeño de los instructores, además de que CONAFE como cualquier otrainstitución está sometida a presiones y requerimientos cambiantes del entorno que le exigen adaptarse yresponder a sus demandas, es uno de los propósitos inevitables para las instituciones que desean actuarsatisfactoriamente.

Por esta razón, el Consejo a partir de su política de calidad adquiere el compromiso de coadyuvar almejoramiento de los procesos institucionales, que se supone le permitirán al alumno dominar las competenciaseducativas básicas, que satisfagan las expectativas de sus padres y madres de familia, como de las comunidadesatendidas mediante la mejora continua de su sistema de gestión de calidad.

Esta situación propicia que para el ciclo escolar 2006-2007 se realice una modificación en la organización delproyecto centrándose en un trabajo por competencias, debido a la innovación de estrategias que demanda lasociedad, conjuntamente con las políticas de calidad (ISO 9001-2000).

52

Las competencias son el eje principal de la educación al ser un conjunto de

capacidades que incluyen conocimientos, actitudes, habilidades y destrezas que una

persona logra mediante procesos de aprendizaje y que se manifiestan en su

desempeño en situaciones y contextos diversos. (CONAFE, 2003b).

Con el trabajo por competencias en Educación Inicial comunitaria se supone

se cumplirá con las especificaciones que establecen los parámetros de calidad a

nivel internacional, los cuales mencionan que una educación inicial comunitaria de

calidad debe propiciar la actividad constructiva del niño, que favorezca la

integralidad, flexibilidad, articulación y participación de la familia y la comunidad, que

tenga un personal especializado o capacitado con material educativo mínimo que

esté dirigido a niños pobres o en desventaja social, que su diseño sea por

especialistas y que exista una supervisión pedagógica, elementos con los que se

supone cuenta el Consejo y específicamente el proyecto de educación inicial

comunitaria. (Fujimoto, 1998).

El contenido antes mencionado muestra las fortalezas de dicho proyecto al

encontrarse bien estructurado, con objetivos definidos con una metodología acorde a

las necesidades de los niños; pese a estas características, en la implementación del

proyecto se aprecian ciertas debilidades las cuales se presentan en el siguiente

apartado.

4.7.1 Implementación del proyecto de Educación Inicial

Los procesos educativos son distintos durante la implementación de los proyectos o programas, esto debido adiversas situaciones que se presentan en la puesta en práctica del mismo que tienen que ver con la comunicación,la actitud y compromiso de los participantes, la forma de supervisión y las negociaciones que se dan durante laaplicación del proyecto.

Esta implementación es una acción efectuada por individuos con miras a la realización de objetivospreviamente establecidos, con el fin de determinar la capacidad de la institución para conjuntar recursoshumanos y materiales para su buen funcionamiento.

En este sentido, CONAFE pone en práctica sus programas y proyectos por medio de instructorescomunitarios egresados de secundaria y/o bachillerato, seleccionados mediante un examen de conocimientos, unavez elegidos son capacitados teórico – práctico por los asistentes educativos.

53

Cumpliendo con los requisitos propuestos por el Consejo, el instructor es asignado a cada comunidad en dondetendrán que establecer contacto con los presidentes municipales o de comunidad para que les brinden apoyo parael desarrollo del programa de Educación Inicial.

Una vez llevado a cabo lo antes mencionado, se supone que el instructor estápreparado para poner en práctica el proyecto de educación inicial, pero como es biensabido toda institución corre el riesgo de sufrir alteraciones en sus objetivosplanteados durante el proceso de implementación.

Por lo cual, para el análisis del proceso de implementación se hizo uso de las descripciones, obtenidas durantela observación participante realizada en la comunidad de San Miguel Xaltipa, durante el periodo comprendido deabril a junio de 2006.

En este caso se pudo ver que la relación entre la instructora y el asistente educativo determinan el proceso de laimplementación del proyecto de Educación Inicial, ya que la buena interacción entre ambos evitaba que elasistente reportara las irregularidades existentes en dicha comunidad.

Visto desde una perspectiva sociológica y normativa los valores culturales que la institución marcaba no eranrespetados, como señala el institucionalismo normativo, donde los individuos escogen entre diversas influencias einterpretan el significado de sus compromisos, no obstante cada persona interpreta los signos de maneradiferente, situación que se presenta con la instructora de la comunidad de San Miguel Xaltipa, quien no cumplíacon las responsabilidades señaladas en la normativa del Consejo.

Otra limitante fue el contexto donde se llevó a acabo, dentro de cual existían diferencias entre los miembros dela APEC, los cuales tendrían que supervisar el trabajo de los instructores, sin embargo por la situación que sesuscitaba esta asociación no mostraba interés por las actividades que le correspondían. ( Ver Anexo 2).

Al mismo tiempo la instructora desempeñaba su función acorde a sus principios, intereses, prioridades ypreferencias, por lo que desde la perspectiva racional la principal motivación del individuo es la maximizacióndel beneficio personal que puede ser alcanzado más eficazmente a través de acatamiento de reglas, sin embargo lainstructora únicamente buscaba su beneficio y se apoyaba de las negociaciones con sus superiores para evadir lasregla que marca la institución.

En lo que respecta a la actitud de la instructora, en la implementación, se percibía falta de interés hacia sutrabajo, por lo que no cumplía con las normas y objetivos establecidos en el proyecto no haciendo uso delmaterial didáctico proporcionado para favorecer el aprendizaje del niño y al mismo tiempo generar actividadesdinámicas y atractivas, situación que desvía la ejecución y por lo tanto el impacto del proyecto. (Ver anexo 2).

Por esta razón, el institucionalismo normativo propone implementar rutinas como mecanismo de imposiciónpara tratar de evadir el desacato y cumplir con la lógica de lo adecuado, de ahí que el Consejo sancione este tipode actitudes.

Con respecto a las fortalezas que se generan durante la implementación, se encontró que el personal deProgramas Educativos, capacitadores tutores, asistentes e instructores son capacitados continuamente y demanera práctica, es decir a través de demostraciones participativas tanto en el trabajo frente a grupo como en lasmicroregiones, esto se supone les permitirá la retroalimentación y mejora de la práctica educativa que conlleva ala innovación de las actividades durante las sesiones, sin embargo falta que en estas capacitaciones se trate dehacer mayor conciencia en el papel esencial que juega el instructor comunitario para que este se comprometa másen su trabajo.

Mientras que en las oportunidades que se generan durante la implementación, se puede destacar el fomento dela comunicación padres e hijos, lo cual permite la integración de los mismos en las actividades educativas,además de favorecer la participación y organización comunitaria que a su vez contribuye a generar una cultura enel adulto sobre la importancia del desarrollo del niño, para que lo deje de ver como algo no productivo, sinocomo lo que es: un sujeto que vive, piensa, ama y sueña en comunidad.

Asimismo, la implementación del proyecto, tiene ciertas debilidades como el desvío de objetivos planteados enel proyecto, debido a que entre estos se propone estimular el desarrollo de los niños y niñas de 0-3 años en lasáreas correspondientes a esta edad, involucrando a la familia en la intervención educativa junto con el instructor,aspecto que específicamente en la comunidad de San Miguel Xaltipan no se está llevando a cabo, puesto quesolamente participa el instructor en el desarrollo de las actividades con los niños.

54

Esta situación ha generado el incumplimiento de otros objetivos ya que el instructor no promueve laparticipación de la familia y la comunidad en este proceso educativo, además de que no propicia la comunicaciónentre padres e hijos y tampoco fomenta hábitos de higiene, ni promueve una nutrición balanceada.

Esto se observó porque en las sesiones de trabajo los padres no asisten a éstas y lainstructora no imparte los talleres de salud y nutrición, ni orienta a las mujeresembarazadas, acciones que se supone se llevan a cabo con este proyecto.

Por tal motivo, los padres de familia se han creado una perspectiva errónea de la educación inicial, al pensarque este servicio únicamente sirve de estancia o guardería para el niño, asimismo esperan que se brinde unaenseñanza que rebase la etapa en que se encuentran, y esto se debe a que la instructora no cumplía con las reglasestablecidas en el proyecto, ya que aceptaba niños mayores al rango señalado, a niños que no se encontrabaninscritos y que únicamente asistían cuando no tenían quien los cuidara; además permitía que los niños asistieranocasionalmente sin indagar los motivos por su inasistencia, esto se originaba porque la instructora no respetabael horario ni la rutina de trabajo y faltaba sin justificación alguna, por lo que la madre de apoyo no realizabaninguna actividad con los niños; a raíz de estas circunstancias existe la amenaza latente de la desaparición delservicio en esta comunidad.

4.8 Cambios y transformaciones del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE)

Durante varias décadas la educación ha adquirido un papel esencial para el gobierno, al ser considerada elfactor determinante de los ciudadanos, teniendo en cuenta su importancia y dadas las condiciones de algunaszonas del país que por su difícil acceso, dispersión y desventaja social (en algunos grupos de población) norecibían el servicio de educación básica, por ello en 1971 es creado el Consejo Nacional de FomentoEducativo (CONAFE), por decisión política del Gobierno de la República para dar respuesta a la situación enla que el país se encontraba.

Así, desde los años setenta el Consejo ofrece servicios de Educación Básica a todos los niños en edad escolarque habitaban en las pequeñas localidades rurales y marginadas; además ha participado en la elaboración denumerosas propuestas educativas que permitieron en su momento, avanzar en la atención educativa en susdistintos niveles y ámbitos.

La finalidad inicial del Consejo, consistió en fomentar nuevas fuentes financieras, enla perspectiva de contar con más recursos económicos y técnicos para un sistemaeducativo nacional en permanente expansión, orientando sus actividades hacia eldiseño y conducción de una serie de programas innovadores de educación básica: laeducación comunitaria.

De cierta forma, la idea bajo la cual se planteó el Consejo se relaciona con el supuesto que señala laperspectiva del institucionalismo histórico, la cual afirma que las ideas bajo las cuales se crea una instituciónorientan el rumbo que debe seguir la misma, sin ser una imposición sino que implica un curso de evolución.

En este sentido, el CONAFE se constituyó como un valioso organismo para

emprender el esfuerzo de llevar los servicios educativos a las poblaciones más

necesitadas a través de estrategias pertinentes cumpliendo con el objetivo de

mejorar el desarrollo de la educación en el país.Finalidad que guía el diseño y operación de los programas y proyectos de la institución, los cuales se

encuentran en constante transformación, esto para cumplir mejor con su quehacer educativo. En enero de 1973CONAFE busca alternativas de solución para resolver la problemática de educación en el medio rural, por mediode cursos comunitarios ofreciendo el servicio en 100 comunidades.

Bajo la postura del institucionalismo histórico el cambio puede ser por medio del aprendizaje, al obtener nuevainformación que surge de las experiencias al seguir su propio rumbo, este tipo de cambio se presentó enCONAFE al observar la respuesta obtenida en este programa de educación comunitaria en 1978 para lo cual elConsejo expande los cursos a las 31 entidades en los seis grados de primaria.

55

Además, al final de la década de los setenta instrumentó el programa educación para todos, este programaincluía Educación Primaria para todos los niños indígenas y educación para adultos. Como señala el Consejo, laestructura compacta y flexible del organismo le permitió apoyar eficientemente la distribución oportuna de losrecursos que demandaba el gran dinamismo del programa.

Cabe mencionar que esta institución ha tenido una estrecha vinculación con los centros e instituciones másdestacados de investigación, lo que le ha permitido desarrollar propuestas y alternativas pedagógicas acordes a larealidad del país, estructurando y adecuando los programas de educación primaria y secundarias a los planes yprogramas de la SEP, además elaboró la versión del Manual del Instructor Comunitario, así como la propuestametodológica multinivel, denominado Dialogar y Descubrir, hoy en día propuesta didáctica más acabada deeducación básica para niños de comunidades campesinas.

También el CONAFE diseñó y operó los primeros programas de educación para adultos mediante el programade Salas de Cultura, y se hizo responsable del manejo de los recursos financieros del Programa Nacional deAlfabetización, al igual que el Programa de Educación Básica intensiva, basada en la adquisición de destrezasculturales básicas y actividades socialmente significativas para jóvenes de zonas urbano marginales y cumplircon lo establecido en la modificación del decreto de CONAFE en 1982, el cual tiene por objeto allegarse recursoscomplementarios, económicos y técnicos nacionales o extranjeros para aplicarse al mejor desarrollo de laeducación en el país, así como la difusión de la cultura mexicana en el exterior.

Asimismo, el Consejo ha puesto en práctica programas como el Financiamiento Educativo Rural (FIDUCAR),que se instituyó en 1984 para apoyar con becas a las comunidades y a jóvenes egresados de primaria en cuyacomunidad no existe una secundaria.

Sin embargo, algunos programas del CONAFE han concluido al cumplir su propósito y otros se hantransferido a otras dependencias para ser reorientadas con base a la experiencia obtenida, con estos hechos sepuede observar que esta institución una vez más retoma el cambio como aprendizaje, como lo manifiesta elinstitucionalismo histórico.

En 1992, con el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica le es transferido al Consejola responsabilidad de administrar los programas Compensatorios para abatir el Rezago Educativo a través de laSEP, con el propósito de lograr la educación básica con calidad, equidad, cobertura y eficacia.

Con esto se puede ver una tendencia del institucionalismo normativo, el cual señala que el cambio se da deacuerdo como se presentan las circunstancias y no de manera planeada, de ahí le es conferida a CONAFE lastarea antes mencionada, por caracterizarse por su innovación y por el desarrollo de propuestas alternativas viablespara la educación, además de contar con el recurso económico y material para capacitar maestros y renovarmateriales didácticos y bibliográficos.

A partir del acuerdo de Modernización, el Consejo fortalece sus programas de educación comunitaria rural, elFomento Educativo y la atención al rezago, por ello en el periodo de 1995-2000 la experiencia adquirida por elConsejo en su vida institucional se ve cristalizado en las aspiraciones de miles de mexicanos que de otramanera, no hubieran tenido la oportunidad de acceder a una educación que les permitiera alcanzar mejorescondiciones para su bienestar integral, cuyos objetivos eran garantizar el mejoramiento continuo de los procesosde enseñanza y aprendizaje en la educación comunitaria rural a partir del reconocimiento de los diversoscontextos y aspiraciones sociales, económicas y culturales de las comunidades, contribuyendo a la formación dehabilidades y competencias susceptibles de ser evaluadas, ampliar y diversificar las oportunidades educativasdestinadas a la población marginada y contribuir al desarrollo personal y a la permanencia en el serviciocomunitario de las figuras docentes, así como propiciar su continuidad y la de los educandos que habitan encomunidades rurales sin atención en el sistema educativo nacional.

Pero el 24 de Junio de 2003, el Consejo establece el compromiso con la calidad buscando siempre la mejoracontinua, tanto de su personal como de su sistema de trabajo, en beneficio directo del alumnado, padres defamilia y comunidades de educación comunitaria de los centros escolares apoyados por los programascompensatorios, norma ISO 9001:2000. Por ello Tlaxcala diseña el sistema de gestión de la calidad.

Esta acción muestra que en la institución también se presentan cambios en

respuesta a los estímulos externos como lo señala el institucionalismo empírico, ya

que con la norma de calidad el Consejo cumple con los requisitos que se establecen

56

a nivel internacional que se supone lo llevará a estar a la vanguardia y tener un alto

nivel de competitividad donde el principal beneficiado es el educando.Actualmente en el año de 2006 CONAFE pretende coadyuvar a atender y resolver los factores que causan el

rezago educativo en el país y asegurar calidad con equidad en la educación básica.

Incluso ha tenido varios cambios en su estructura funcional, esto para

responder a los retos de elevar la productividad, eficiencia y eficacia, así como de

sus programas y proyectos para contar con un mayor grado de integración

programática y operativa, favoreciendo la promoción, organización y fomento de la

educación comunitaria, la cual es evaluada constantemente bajo diversos

procedimientos como se señala en el siguiente tema, para asegurar el cumplimiento

de los objetivos planteados por el Consejo.4.9 Evaluaciones

Con el fin de garantizar el cumplimiento del quehacer educativo de CONAFE desde el inicio de susactividades realiza una evaluación continua y sistemática, proceso imprescindible en toda institución que díaa día trata de mejorar su intervención.

Desde el punto de vista de Mejía (2003), la evaluación es un proceso de investigación generador deinformación para el análisis y apoyo a la toma de decisiones sobre algunas acciones, operaciones y resultados quemediante juicios basados en metodologías permite el reconocimiento de efectos que favorecen o dificultan laactuación.

Dicho proceso de evaluación, es efectuado por el Consejo para determinar la calidad del servicio que ofrece,conocer el impacto de los procesos de formación en el desempeño de los docentes, valorar el progreso de losalumnos, detectar dificultades y fortalezas, y obtener una retroalimentación de los participantes del proceso, através de sugerencias y recomendaciones expresas; todo ello con la finalidad de reorientar su intervención.

El CONAFE, lleva acabo una evaluación inicial o diagnóstica tanto de la comunidad como de los niños, con lafinalidad de reconocer la diversidad de necesidades e intereses que le sirven de marco de referencia paradeterminar los criterios de actuación; además efectúa una evaluación durante todo el proceso de intervención,para detectar las dificultades que se presentan con el objeto de corregir de manera oportuna las mismas utilizandosus fortalezas, de igual manera realiza una evaluación final o de impacto para conocer los resultados alcanzadosen la intervención.

La evaluación del Consejo se caracteriza por ser un proceso de aprendizaje en el que participan alumnos,instructores y miembros de la comunidad promoviendo la autoevaluación, donde la propia persona valora suactuación, y la coevaluación, la cual es realizada por los compañeros, y que sirve como retroalimentación sobre eldesempeño y el progreso.

Así, la supervisión de los servicios educativos de las comunidades se lleva acabo con la participación de lasAPECs, cuya función consiste en supervisar que el servicio educativo funcione, que el instructor asista y quelos padres de familia envíen a sus hijos al servicio.

Recíprocamente, los capacitadores tutores realizan funciones de seguimiento y apoyo para resolver losproblemas del instructor comunitario en su tarea docente, así como verificar que cuente con los materialeseducativos para trabajar. Una vez al mes se reúnen con un grupo de instructores en una sede de capacitación, conel objeto de intercambiar experiencias y exponer los problemas en el desarrollo del servicio. Dichos problemasse registran para plantear estrategias que den solución a las necesidades de los docentes y del servicio educativoen general.

57

Además, se realizan reuniones mensuales en microregiones o regionales, en éstas el personal del CONAFE ylas APEC llevan acabo un diálogo y una reflexión para compartir las experiencias de las comunidades en tornoal desarrollo de los programas educativos y una reunión de evaluación en la que se valora la congruencia,pertinencia y efectividad de la programación detallada en las reuniones mensuales

A nivel central, se realizan informes estadísticos y evaluaciones programáticas trimestrales con el propósito deanalizar el comportamiento de la cobertura y las desviaciones en la operación de los programas. A su vez estainstitución hace uso de indicadores que para Mejía (2003) son una herramienta que proporciona informaciónbreve, que refleja la realidad de manera simple del logro de los objetivos de los programas o actividadesinstitucionales, de ahí que el Consejo emplea indicadores como mecanismo para conocer la opinión directa delos beneficiarios del servicio ya que forma parte de la generación de indicadores del proceso.

Con estas encuestas, se obtienen indicadores del grado de satisfacción de los beneficiarios del CONAFE,además de ser un instrumento de evaluación sobre la calidad, oportunidad, flexibilidad y pertinencia con que seprestan los servicios, ya que hace posible la participación de la comunidad en la reorientación de la intervención.

Asimismo, el Consejo utiliza indicadores de resultados que se apoyan de los informes correspondientes quevaloran la cobertura del servicio, a través del cual permite identificar los alcances logrados por los programas yproyectos con respecto a la captación y atención de la población objeto, al igual que la estimación de los alumnosbeneficiados.

Por otra parte evalúa el desempeño del personal, a través de un proceso sistemático y continuo, bajo el cual seestablece una medida de los aportes y logros de los miembros de la institución, el alcance de resultados y sucomportamiento; según Mejía (2003). Así la evaluación es una actividad cotidiana mediante la cual el instructorreflexiona sobre su propia actuación, la pertinencia de las actividades y materiales y sobre los avances de losniños en el desarrollo de competencias.

Para la valoración de este desempeño, los capacitadores tutores realizan visitas a las comunidades, esto con lafinalidad de observar si el instructor prepara sus intervenciones con base a las competencias a desarrollar encada nivel, si utiliza el material correcto y tiene un dominio adecuado del tema, si realiza el registro del trabajode los alumnos, si toma en cuenta la cultura de la comunidad para contextualizar su intervención y el desarrollode las actividades. A través de las visitas se observa, registra información y se da asesoría sobre la problemáticapedagógica del instructor y situaciones con el aprendizaje de los niños y necesidades de material didáctico ymobiliario. Del mismo modo la institución se apoya de entrevistas con los padres y los alumnos para conocer eldesempeño de los instructores.

En cuanto a la evaluación del estudiante, el instructor organiza un expediente al que integra trabajos yproducciones que considera son evidencia de las competencias que los niños van desarrollando a lo largo delciclo escolar, asimismo integra el diagnóstico inicial y el cuadernillo de seguimiento y evaluación y el registro delos comentarios de los padres de familia respecto al aprendizaje de sus hijos.

La evaluación del aprendizaje que lleva a cabo CONAFE se centra en los procesos, por lo que le interesa lademostración de competencias, habilidades, estrategias y conocimientos por parte de los niños y niñas en todassus modalidades y niveles educativos.

Mientras que para efectuar el seguimiento en la aplicación de los apoyos, la Delegación elabora una nóminade registro del cobro de los apoyos para las figuras docentes, este instrumento sirve de comprobación fiscal delejercicio del presupuesto. En el caso de los materiales educativos, didácticos y el mobiliario escolar, la firma derecibido por parte de los integrantes de cada APEC o del instructor comunitario permite constatar el servicio yvalidar el ejercicio de los apoyos indicados.

Con la realización de este análisis institucional, se puede ver que CONAFE fue planteado como un organismopúblico descentralizado de interés público, con un proyecto asistencial y compensatorio que brinda servicioseducativos a zonas rurales marginadas que no tienen acceso a este beneficio además de que atiende el rezagoeducativo. Por ello esta institución se sustenta bajo un marco formal – legal (normatividad, reglas, leyes) que leda la legitimidad institucional, que junto con su organización interna, a partir de su organigrama y plantilla depersonal, permite entender la separación y delimitación de actividades, procesos, funciones y canales desupervisión, aspectos que hacen que el CONAFE tenga éxito al llevar a cabo una coordinación rutinariasiguiendo reglas, procedimientos y actividades que se sujetan a las prescripciones formales de la institución.

58

Sin embargo, durante el análisis se menciona que en el transcurso de la implementación ocasionalmente seviolan las reglas, puesto que el instructor no ejecuta las prescripciones institucionales o si las ejecuta, lo hacebrindándole un sentido propio, lo que crea situaciones inciertas respecto a los objetivos de CONAFE; además lossistemas de evaluación e inspección del trabajo de los instructores se realizan con base en la confianza ynegociación con los participantes internos, dicha confianza se mantiene evitando y siendo discretos de lassituaciones que se presentan dentro de la comunidad, siendo el instructor comunitario el factor determinante enel cumplimiento de los objetivos.

CAPÍTULO VCONSIDERACIONES FINALES

Alcances y limitaciones del Proyecto de Educación InicialLa exposición de este apartado se centra en los alcances y limitaciones del procesode investigación del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) delproyecto de Educación Inicial, por lo que a continuación se hará mención de estas.

El principal alcance obtenido por medio de este estudio, fue el tener un acercamiento al CONAFE el cualpermitió mostrar de manera somera el trabajo de dicha institución y del instructor comunitario de la comunidadde San Miguel Xaltipa en el proyecto de Educación Inicial.

En este sentido, nuestra investigación permite reconocer la importancia del trabajo del instructor comunitarioal ser la parte medular para el funcionamiento del proyecto de Educación Inicial, puesto que en sus manos está elcumplir los objetivos planteados en el proyecto, y así conseguir el éxito tanto de este, como del CONAFE.

Además, se pudieron identificar los elementos que determinan el funcionamiento de la institución, desde unaperspectiva racional, normativa, sociológica e histórica.

En cuanto a las limitaciones detectadas se pueden destacar en dos sentidos, el primero se refiere a losproblemas que se presentaron en el desarrollo de la investigación, como la situación que se dio al comienzo deesta, cuando no se tuvo una presentación formal del Consejo ante la APEC (Asociación de Padres de EducaciónComunitaria), lo que impidió el acceso inmediato a la comunidad.

De igual forma, el periodo de observación fue muy corto (Abril – Junio), acudiendo solamente un día a lasemana a la comunidad y el resto de la semana se acudía el Consejo para recopilar la información documental.Además de que se cometió el error de convertirse totalmente en participante lo que resto oportunidad paraobservar y recabar más información.

Del mismo modo, el poco acercamiento con las demás áreas del Consejo, todo dio pie a las otras limitacionesque se refieren a lo que no permitió la investigación como: la generalización de los problemas de implementacióndel proyecto de Educación Inicial en el estado ya que solo se observo una comunidad.

El segundo, se refiere a las limitaciones del trabajo de investigación, puesto que losproblemas encontrados en el momento de este proceso rebasaron la posibilidad dedarles más intención a cada uno de ellos, especialmente por la carencia del tiempopara realizar una investigación más a fondo que permitiera conocer la opinión de losbeneficiarios del proyecto, del propio personal y así poder dar una respuestaadecuada y correcta.Sugerencias

Realizar una supervisión continua del trabajo del instructor como hasta ahora se viene haciendo,complementándola con una valoración más sistematizada.

Generar en el instructor desde la capacitación mayor compromiso y responsabilidad al desempeñar susfunciones.

59

Que se le dé uso correcto al material didáctico con el que cuenta cada comunidad, para ello se sugiere quedentro de sus planeaciones considere todo el material de apoyo para generar actividades novedosas yproductivas para un mejor aprendizaje en los niños.

Que se cumpla todo lo establecido en el proyecto, es decir las rutinas de trabajo como son: visitasdomiciliarias, pláticas de nutrición y alimentación, etc.; puesto que son de suma importancia.

CONCLUSIONESA raíz de esta investigación realizada en el Consejo Nacional de Fomento Educativo(CONAFE), se concluye que el Consejo es una institución pública incluyente de lafamilia y la sociedad y asistencial que opera de manera integral al conjuntarprogramas recursos y acciones de bienestar social, cultural y mejoramiento de lacalidad de vida del individuo y, principalmente el acceso a la educación de niños decomunidades rurales marginadas con el apoyo de la participación social.

Esta institución vista desde la perspectiva normativa, se instaura por una decisión consiente de crear unainstitución para determinado propósito y desde una perspectiva racional se ve a la institución creadaconscientemente con base a las necesidades existentes en el país coadyuvante al desarrollo de la educación enbeneficio de la sociedad que gestiona y administra sus propios recursos, pero a su vez actúa en base a las políticaspúblicas del gobierno.

En este sentido, el Consejo realiza una intervención socioeducativa encaminada a la implementación deprogramas educativos destinados a reducir desigualdades y eliminar situaciones de exclusión y marginacióneducativa, cuyo funcionamiento se rige con base a los documentos oficiales leyes, reglamentos y objetivo, loscuales le dan la legitimidad con lo que aparentemente se le permite ganar la confianza del usuario y cumplir conlos requisitos de modernidad, globalización y políticas públicas y a su vez determinar la dirección que debeseguir dicha institución.

De ahí que dichos documentos, son la base que orientan el rumbo de laimplementación de los planes y programas, sin embargo el impacto real es moldeadopor diversos factores como el contexto político y cultural, mecanismos yprocedimientos institucionales y principalmente el comportamiento de los actores, tales el caso del estudio realizado en la comunidad deSan Miguel Xaltipa con el proyecto de Educación Inicial Comunitaria, en el cual sedetectó que no cumple al cien por ciento con los objetivos que plantea el CONAFEen dicho proyecto.

Con lo que respecta a los mecanismos y procedimientos institucionales, se puede decir que a pesar de existiruna buena organización, capacitación y evaluación continua y sistemática, la supervisión no presenta datostotalmente verídicos al no remarcar algunas deficiencias por parte del instructor comunitario, puesto que esterealizaba algunos acuerdos y negociaciones con su jefe inmediato (Asistente Educativo), con el fin de obtenerincentivos y evitar las amonestaciones que la institución establecía.

Además, el contexto político y cultural también influyó en el impacto de la implementación del proyecto, estodebido a los conflictos existentes entre los miembros que conformaban la APEC, lo cual impedía una buenacomunicación para lograr el trabajo en equipo y por ende el éxito de éste, asimismo los usuarios se crearon unaperspectiva equivocada de la educación inicial al considerar al proyecto como un espacio para dejar a sus hijosmientras realizaban otras actividades, situación que limitaba la exigencia hacia el desempeño del instructor.

Por lo que se refiere al comportamiento de los actores, se detectó la falta de supervisión continua,sistematizada y valorativa que reportara la situación real de la misma acompañada de la sanción o llamado deatención para el fortalecimiento de sus debilidades puesto que la instructora anteponía sus intereses, prioridades ypreferencias en las actividades que realizaba, además se observó que faltaban herramientas para la solución de

60

problemáticas surgidas durante las sesiones, de igual manera presentaba una actitud de irresponsabilidad al nocumplir con sus horarios y rutinas de trabajo dejando entrever la falta de compromiso e interés hacia su labor,mostrando una actitud racional al trabajar solo pensando en su propio beneficio, con esto se puede decir que elindividuo es el factor que determina el éxito o fracaso de cualquier proyecto, todo esto permitió realizar lassugerencias antes mencionadas.

De modo que la disposición de sacrificar el control del comportamiento del individuo varia de una persona aotra y aun en la misma persona, esto indica que el sistema de contribuciones es inestable, puesto que el aporteindividual cambia enormemente no solo en función de las diferencias individuales de los participantes, sinotambién del sistema de recompensas otorgadas por la institución para aumentar las contribuciones.

Existen varias necesidades que la institución puede ayudar a satisfacer (emocionales, intelectuales,económicas, etc.), para que alcance sus objetivos. La falta de habilidad para trabajar con otras personas demanera eficaz es uno de los factores que impide la consecución de muchos objetivos institucionales.

61

BIBLIOGRAFÍAAguilar, V., (2003) La implementación de las políticas públicas. México, Porrúa Editorial.

Alayon, N., (2000) Asistencia y asistencialismo ¿Pobres controladores o erradicación de la pobreza?. BuenosAires – México, Lumen Humanitas.

CONAFE, (2003ª) Cédulas de identificación del puesto. Delegación Tlaxcala. México, D.F., CONAFE.

CONAFE, (2003b) Lineamientos generales para la operación de los programas educativos. Documento detrabajo. México, D.F., CONAFE.

CONAFE, (2003c) Inducción al servicio público. Manual del participante. México, D.F., CONAFE.

CONAFE, (2003d) Manual General de la Organización. México, D.F., CONAFE

Diario Oficial de la Federación, (1971) “Decreto de creación deCONAFE”

Diario Oficial de la Federación. Viernes 10 de Septiembre, pp. 19 – 21.Diario Oficial de la federación, (1976) “Ley orgánica de la Administración Pública Federal” Diario oficial

de la Federación. Miércoles 29 de Diciembre, p. 2.

Diario Oficial de la Federación, (1981) “Reglamento para la Educación Comunitaria” Diario Oficial.Viernes 21 de Agosto, pp. 22 – 23.

Diario Oficial de la Federación, (1982) “Acuerdo 84 Reglamento Interior del Consejo Nacional de FomentoEducativo (CONAFE)” Diario Oficial de la Federación. Miércoles 10 de Noviembre, pp. 09 – 10.

Diario Oficial de la Federación, (1997) “Acuerdo Número 224” Diario Oficial de la Federación. Lunes 17de Marzo, pp. 36 – 37.

Diario Oficial de la Federación, (2000) “Estatuto Orgánico del Consejo Nacional deFomento Educativo” Diario Oficial de la Federación. Viernes 28 de Julio, pp. 57 – 68.

Fujimoto, G. y V., Peralta., (1998) La atención integral de la primera infancia en América Latina: eje centraly los desafíos para el siglo XXI. Santiago de Chile, OEA.

Guy, P., (2003) El nuevo institucionalismo. Teoría Institucional en ciencia política. España, Gedisa.

Lindblom, C., (1999) Democracia y Sistema de Mercado. México, Fondo de Cultura Económica.

Majone, G., (1997) Argumentación y persuasión en la administración. Evidencia, persuasión y argumentaciónen la formulación de políticas. México, Fondo de Cultura económica.

Mejía, L., (2003) La evaluación de la gestión y las políticas públicas. México, Porrúa Editorial.

Mondragón, J. y, I, Trigueros., (2002) Intervención Socioeducativa. Acción socioeducativa. Madrid, Narcea.

Pérez, G., (2004) Modelos de Investigación Cualitativa en Educación Social y Animación Sociocultural.Madrid, Narcea.

Rodríguez, G., (1996) Metodología de investigación cualitativa. Málaga España, Aljibe.

Romero, J., (1999) Los Nuevos Institucionalismos: sus diferencias sus cercanías. México, Fondo de CulturaEconómica.

Sandín, M., (2003) Investigación Cualitativa en Educación. España, MC Graw Hill.

Sañudo, L., (2005) Los programas de intervención una modalidad para investigar en la educación.Consultado en: http://educacion, jalisco.gob.mx/consulta/educar/01/01Lya.htm/ (24/09/05)

62

A N E X O S

63

Ejemplo de matrices del CONAFE

MATRICES DE CONAFE ANEXO 1

DECRETO DE CREACIÓN

CONCEPTO INDICADOR

¿Cuándo se crea? 10 de septiembre de 1971.¿Quién lo crea? Presidente de la República Luis Echeverría

¿Cómo fuecreado?

Como un organismo descentralizado de interés público con personalidadjurídica y patrimonio propio.

¿Por qué?Por la existencia del rezago educativo y desigualdad.Porque la SEP no cubre las necesidades educativas de toda la poblaciónprincipalmente de comunidades, marginadas, vulnerables (coadyuvante).

¿Para qué? Para mejorar el desarrollo de educación.

ObjetoAllegarse recursos complementarios, económicos y técnicos nacionaleso extranjeros para aplicarse al mejor desarrollo de la educación en elpaís.

Modificación deldecreto

¿Cuándo seModifica?

11 de febrero de 1982.

¿Qué se modifica? Estructura y objetivo.

¿Quién lomodifica?

Presidente de la República Lic. José López Portillo.

ObjetoAllegarse recursos complementarios, económicos y técnicos nacionaleso extranjeros para aplicarse al mejor desarrollo de la educación con elpaís así como la difusión de la cultura mexicana en el extranjero.

REGLAMENTO INTERNO

CONCEPTO COMPETENCIAS LIMITACIONES SANCIONES- Asiste puntualmente a suslabores y cumple íntegramentesu jornada de trabajo.- No incurre en faltas o en actosde violencia contra sus jefes- Se compromete con el trabajotratando de superarse y lo hacesuyo.

- Desatender sinjusta causa sutrabajo.- Desatender lasdisposiciones oavisos tendientes aprevenir riesgosprofesionales.

De no cumplirse lasobligaciones oprohibiciones amerita:

- Una amonestaciónpor escrito.- Mala nota.- Suspención temporal

64

Reglamento

Interno

- Aprende a realizar susactividades y a negociar paraalcanzar objetivos personales yde la institución.- Busca la satisfacción de losusuarios- Planifica sus actividades.- Práctica la legalidad, honradez,lealtad, imparcialidad y eficacia.- Utiliza los recursosracionalmente.- Respeta a sus superiores.- Asistir a capacitaciones.- Observar las medidaspreventivas.

- Cometer actosinmorales.- Incurrir en injurias,malos tratos oactitudes groserasu obscenas encontra de sussuperiores ocompañeros.- Faltar sin causajustificada más de 3días consecutivos.- Revelar asuntossecretos yreservados- Cuando tenga 4faltas injustificadasen el termino de 4meses decalendarioconsecutivo.- Cuando tenga 4notas malas en 4meses por habersido suspendido ensueldos y funcioneshasta por 5 días, en2 ocasiones en ellapso de 4 meses.

hasta por cinco días- Baja definitiva alcumplir 5 reportes.- Despido

LEYES QUE SUSTENTAN A LA INSTITUCIÓNCONCEPTO INDICADOR

Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos.

Art. 3º Establece las bases generales en materia educativa,una educación laica, gratuita y obligatoria

Ley General de Educación

Regula la educación que imparte el Estado en coordinación conlos tres ordenes de gobierno, los organismo descentralizados ylas instituciones particulares. Reglamenta el sistema educativonacional, establece la distribución de las funcionesadministrativas en los distintos niveles de enseñanza y prevé laposibilidad de convenios entre la federación, los estados y losmunicipios, para desconcentrar o unificar la educación en todoel país.- Art. 7º y 8º 21 de agosto de 1981 la educación comunitariapodrá impartirse por estudiantes que hayan concluido por lomenos la secundaria, recibiendo ayuda económica comoestimulo.

65

Reglamento de educacióncomunitaria

- Establece que la educación comunitaria se impartirá encomunidades dispersas en el país, de escasa población y difícilacceso, podrá incluir los diferentes niveles de educación básicay la difusión cultural.

OBJETIVO GENERAL DE LA INSTITUCIÓN

CONCEPTO CONTENIDOObjetivoGeneral

Generar condiciones de equidad educativa en el país prestando servicioseducativos en comunidades con desventaja social mediante diversosprogramas, así como abatir en rezago educativo y mejorar las condicionespara su bienestar integral.

Misión

Somos un organismo público descentralizado del Gobierno Federaldedicado a generar condiciones de equidad educativa del país, prestamosservicios educativos en las comunidades en desventaja social medianteprogramas y modalidades educativos propios y adecuados a las situacionesde vida en la comunidad, además, conseguimos y asignamos recursos parasuperar las deficiencias materiales y educativas de las escuelas públicas. Ennuestro desempeño, nos exigimos honestidad, entrega, profesionalismo yrespeto a la multiculturalidad.

Visión

Coadyuvar a atender y resolver los factores que causan el rezago educativoen el país y aseguraremos calidad con equidad en la educación básica,actuando en dos vertientes, por un lado, se proporcionarán servicioseducativos a la población de pequeñas comunidades en desventaja social deacuerdo con un modelo educativo propio. (Supuesto de justicia y asistenciasocial).Que ha acreditado su calidad y eficacia nacional e internacional y sedistingue por: ser formativo y centrado en el aprendizaje, desarrollarcompetencias certificables, incorporar tecnologías avanzadas de informacióny aprendizaje, contribuir al desarrollo micro – regional, se habrá conformadoun equipo técnico. (supuesto de modernidad).Desarrollaremos acciones compensatorias para escuelas y comunidades,con base en una política distributiva descentralizada. (Supuesto de justiciasocial).Para allegarnos a los recursos complementarios, contaremos con unaestructura especializada que atraerá inversiones y creara e incrementaranuestro fondo patrimonial.

Servicios que

ofrece

1. Educación comunitaria rural2. Atención al rezago educativo (programas compensatorios).

Programas deasistenciasocial o

servicios queoferta

1. programas educativos- Nivel preescolar.- Nivel primaria.- Nivel Secundaria

Fortalecimiento

66

- Talleres para la salud comunitariaProgramas

compensatorios2. Oportunidades

Fines quepersigue

- Desarrollar y operar un modelo de educación inicial y básica de calidad,que fomente la continuidad educativa y responda a los estándaresnacionales de calidad y a los principios de equidad y pertinencia,satisfaciendo las necesidades permanentes de formación y aprendizaje delas comunidades atendidas a fines del 2006.- Desarrollar y contar con figuras docentes calificadas para su actividad.- Valorar las características, pertinencia y oportunidad de los programascompensatorios y sus efectos en los factores asociados al rezago educativo.- Establecer criterios actualizados para la selección de comunidades yescuelas a ser atendidas.- Tener una nueva estructura orgánica, que posibilite una gestión oportuna yeficiente de los servicios educativos y los programas compensatorios.- Mantener actualizada la normativa interna para llevar a cabo una gestiónoperativa- Establecer el sistema de Administración de la Calidad, iniciando lacertificación ISO 9001:200º- Establecer acciones de capacitación en tecnologías de la información queestén dirigidas a todo el personal, para elevar el nivel de cultura informática yaprovechar en forma óptima las herramientas informáticas.

PROYECTO DE EDUCACIÓN INICIAL COMUNITARIA

CONCEPTO INDICADOR

ObjetivoEstimular el desarrollo del niños (as) de 0 – 3 años en las áreas:sensomotriz, cognitiva y afectiva mediante la intervención educativa de la yel instructor comunitario, de las madres de familia y/o los cuidadores de losniños pequeños,

Objetivosparticulares

Mejorar el desarrollo integral de niños y niñas menores de 03 años. Promover la participación de la familia y la comunidad. Buscar la integridad educativa comunitaria. Desarrollar habilidades y capacidades. Redimensionar el papel de la mujer en su función como madre. Propiciar la comunicación entre madres, padres e hijos. Recuperar patrones interculturales de crianza. Reforzar hábitos de higiene. Promover una nutrición mejor balanceada.

Para que Para mejorar el desarrollo integral de los infantes, y mejorar sus condicionesde atención física, cognoscitiva y emocional.

Población aquien vadirigida

Niños de 0 – 3 años, mujeres embarazadas y cuidadores de niños.

67

Tiempo deduración

- 86 sesiones de 1 o dos sesiones a la semana, cada una comprende doshoras de trabajo en dos turnos: matutino o vespertino.- Las instructoras (res) realizan cada quince días una sesión de platicas conmadres y padres de familia que se trabaja en forma de taller.- Una vez al mes se realizan un convivió para involucrar a los adultos en eltrabajo educativo.

Materialesbásicos y de

apoyo (básico,CONAFE, SEP)

- Manual para instructores comunitarios y asistentes educativos.- manual para la madre de apoyo- Manual el papalote- Documento de recopilación de arrullos y rimas.- Videos sobre el desarrollo del niño- Fototeca y fascículos de salud, nutrición y derechos de los niños.

Estructura

(3 Ejes)

Sensomotriz. Afectiva Cognitivo

Contenidos:- Características de los niños de 0-3 años.- Como aprenden los niños menores de 3 años.- El proceso evolutivo de los bebes y niños pequeños, incluyendo las etapasdel embarazo.- Las necesidades afectivas, cognitivas y psicomotrices de los niños.Estructura de la sesión: Saludo, rima, orquesta, actividades para eldesarrollo, juego libre, cuento y cierre.

68

NOTAS DEL DIARIO DE CAMPO ANEXO 2Viernes 17 de Marzo de 2006Este día nos presentamos por primera vez a las instalaciones del CONAFE pararecibir una capacitación por parte del auxiliar técnico y dos asistentes educativos,quienes presentaron a grandes rasgos el proyecto de Educación Inicial Comunitario,además mostraron el formato de planeación de actividades para después ejemplificarun día de trabajo.Viernes 31 de Marzo de 2006Decidimos que el día jueves asistiríamos a la comunidad de San Miguel Xaltipa pararealizar prácticas profesionales y a su vez iniciar el proceso de investigación con elfin de conocer el funcionamiento del Consejo y del Proyecto de Educación Inicial.

Al mismo tiempo se acordó con el asistente educativo reunirnos en Apizaco a las 09:00 a.m el día 04 de abrilpara que nos presentara de manera formal con la instructora.

Martes 04 de Abril de 2006Se acudió al lugar establecido para reunirnos con el asistente educativo quien nosllevaría a la comunidad de San Miguel Xaltipa, sin embargo dicha persona no sepresento. Debido a esta situación y la importancia de presentarnos formalmente conlos encargados del proyecto para iniciar prácticas y el proceso de investigación, nosvimos en la necesidad de buscar por nuestros propios medios al lugar donde seofrecía el servicio de Educación Inicial.

Una vez identificado el lugar nos presentamos con la instructora comunitaria quien nos explicó que eranecesario presentarnos con el presidente de la APEC ya que seria la persona responsable de firmar el oficio depresentación y aceptación, así como las hojas de asistencia, por ello acudimos de manera inmediata en busca delpresidente, a quien no pudimos localizar.

Jueves 06 de Abril de 2006Nuevamente buscamos al presidente de la APEC, pero únicamente se encontraba suesposa, a quien le explicamos el motivo de nuestra presencia, la señoraamablemente nos comento que su esposo no se encontraba en ese momento y nospropuso dejar los oficios para que su esposo los leyera y firmara,comprometiéndonos a regresar al día siguiente.Viernes 07 de Abril de 2006Como se acordó un día antes regresamos por los oficios de presentación con elpresidente de la APEC, donde su esposa nos hizo entrega de estos, pero sin firmar,asegurando que no sabía el motivo de dicha situación.Lunes 10 de Abril de 2006Este día acudimos a buscar al presidente a su casa ero como no se encontrabanadie, una vecina nos informa el lugar donde trabajaba, por lo que fuimos a buscarloa ese lugar puesto que era necesaria su firma para poder presentarnos a realizar lasprácticas al regreso de las vacaciones de semana santa.

Finalmente pudimos platicar con el señor, quien nos explico que no podía firmar los oficios debido a que habíapresentado su renuncia al cargo y únicamente brindada apoyo a la APEC, por lo que nos sugirió buscar a latesorera a quien tampoco encontramos.

Miércoles 26 de Abril de 2006Acudimos a CONAFE a solicitar información documental sobre el Consejo y elproyecto de Educación Inicial, por lo que aprovechamos para manifestar a la jefa de

69

Programas Educativos la situación que se estaba suscitando con la firma del oficiode presentación y aceptación, quien nos comentó que en esta comunidad existíandiversos conflictos entre los miembros de la APEC, así como discrepancia entre enpresidente y las instructoras de preescolar, por lo que autorizó que firmará lainstructora o la madre de apoyo.

70

Jueves 27 de Abril de 2006Llegamos a la comunidad de San Miguel Xaltipa a las nueve de la mañana hora en laque se supone iniciaba la sesión de trabajo, pero al ver que nadie llegabapreguntamos a las instructoras de preescolar el horario en que iniciaban lasactividades en Educación Inicial y ellas nos comentaron que entraban a las 10:00a.m. y salían a las 12:00 p.m.

Finalmente a las 10:30 a.m, llegó la madre de apoyo quien nos recibió y firmó el oficio de presentación yaceptación, minutos después llegó la instructora y comenzó el trabajo con los niños.

Durante la observación del trabajo de la instructora con los niños observamos que incluía a todos los niños enuna misma actividad, no seguía el formato de trabajo, que se nos presentó durante la capacitación y ademásfaltaban actividades para cubrir el tiempo.

Jueves 04 de Mayo de 2006La instructora llegó temprano a la comunidad, mientras esperaba a los niños noscomentó que tenia 8 niños pero la asistencia de estos era muy irregular pues habíaniños que llegaban a faltar hasta un mes y que solamente los llevaban cuando notenían quien los cuidará, viendo a CONAFE como guardería, incluso señaló quehabía niños que no se encontraban registrados y ocasionalmente asistían.Jueves 11 de Mayo de 2006Nuevamente la madre de apoyo y la instructora llegaron tarde, así que mientrasesperábamos comenzaron a llegar las madres con sus niños y algunas manifestabanque mejor regresaban más tarde, mientras que otras querían asegurarse si ese díaasistirían o faltaría como en días anteriores.

Por ese motivo algunas madres optaron por irse, minutos más tarde llegó la madre de apoyo y como no tenía laplaneación para ese día solamente repartió material didáctico para que los niños se entretuvieran.

A las 11:30 a.m, llegó una capacitadora tutora quien sé sorprendió por la inasistencia de la instructora,entonces le preguntó a la madre de apoyo sobre los masajes de la niña más pequeña, a lo que le respondió que nose los daban porque a la niña no les gustaban.

Así la capacitadora mostró nuevas técnicas para hacer más emotiva la sesión de trabajo, finalmente lacapacitadora elaboró un reporte firmando por la madre de apoyo.

Jueves 25 de Mayo de 2006Este día nosotros preparamos la sesión de trabajo, sin embargo no se llevó a cabocomo se había planeado porque solamente asistió una sola niña.

El trabajo con esta niña fue muy interesante, ya que en una persona que todo el tiempo permanecía callada yeste día comenzó a gritar y a decir algunas palabras, situación que nos sorprendió, pues la niña estaba muycontenta.

Jueves 01 de Junio de 2006Al llegar al salón nos percatamos de un recado que se encontraba pegado en lapuerta, el cual estaba dirigido a la instructora. El recado era de la capacitadora quienle pedía a la instructora que la esperaba pues un día antes había ido a buscarla y ellano se encontraba, porque había salido antes del horario establecido.Martes 20 de Junio de 2006Al presentarnos en la delegación de CONAFE para recopilar más información unasistente educativo estaba comentando a él auxiliar técnico que la instructora de lacomunidad de Xaltipa estaba sancionada por haber faltado a la comunidad sin avisar,inconformando a los padres de familia quiénes exigían una solución.

71

Esta situación quedó asentada en el expediente de la instructora por lo que no

le pagarían ese mes pero si tenia que concluir el curso

Viernes 30 de Junio de 2006Acudimos a las instalaciones de CONAFE y mientras esperábamos que nosatendieran llegó una señora buscando a la Jefa de Programas Educativos, perocomo en ese momento no se encontraba la atendió la coordinadora a quien laseñora le manifestó con molestia que iba de parte de una comunidad comointegrante de la APEC porque ese día estaba programada la clausura de los niños depreescolar, pero el instructor jamás se había presentado y que se había llevado conel las llaves del aula y el dinero.

Además señaló que ese instructor siempre había sido muy irresponsable, la coordinadora acompaño a laseñora para aclarar la situación.

ANEXO 3

72

PUESTOS DE TRABAJO, PERFIL, FUNCIONES Y COMPETENCIAS DEL PERSONAL DECONAFE

Jefe de Programas Educativos

PerfilLicenciatura en Psicología, Sociología, pedagogía, Ciencias de la Educación Ciencias sociales oHumanidades.

*2 años de experiencia.*Aprobar exámenes.

Reunir requisitos según CONAFE

FuncionesOperar los programas, proyectos educativos y culturales en base a los contenidoscurriculares.

Evaluar, supervisar y coordinar dichos programas específicos.Planeación y programación.De educación, investigación y capacitación educativo.De coordinación y apoyo.

CompetenciasConocer el modelo educativo del CONAFE y su proceso para proponer soluciones alas necesidades.Saber tomar decisiones.Conocer lineamientos de elaboración y actualización de la normatividad en lo que serefiere a aceptación, inscripción y certificación de los programas y proyectos deeducación comunitaria.Coordinar las funciones de inscripción, reinscripción y certificación de la metaestablecida.Capacidad para resolver problemas.Mostrar responsabilidad, elaboración y ética profesional.Realización de lineamientos. Coordinador académico

PerfilContar con 80% de licenciatura en Psicología, Sociología, pedagogía, Ciencias de la Educación yantropología social.

Aprobar exámenes.1 año de experiencia.Reunir requisitos según CONAFE

Funciones*GenéricosParticipar en la promoción y capacitación de figuras docentes.Atender necesidades técnico-pedagógicas.Realizar seguimiento y evaluación de programas y proyectos.*EspecíficosParticipar en la elaboración de planes y programas.Llevará a cabo acciones de capacitación intensiva.Participar en programación educativa general.

73

Colaborar en el desarrollo de propuestas o proyectos relativos al proceso deenseñanza- aprendizajeCompetencias

En el modelo educativo del CONAFE.Desarrollo del programa.Diseño curricular técnico- pedagógico.Comprender y persuadir a las personas.Finalidad con rutinas de trabajo.Reconocimiento apoyado en rutinas y soluciones establecidas.Resultados sujetos a instituciones directas.

Auxiliar técnicoPerfilReunir requisitos según CONAFE.Comprobar el 80% de lic. o estar cursando la lic. En Ciencias de la Educación,Pedagogía o Psicología.Funciones*GenéricosParticipar en la promoción y capacitación de figuras docentes.Atender necesidades Técnico - Pedagógicas.Realizar seguimiento y evaluación de programas y proyectos.*EspecíficosParticipar en la elaboración de planes y programas.Llevará a cabo acciones de capacitación intensiva.Participar en programación educativa general.Colaborar en el desarrollo de propuestas o proyectos relativos al proceso deenseñanza- aprendizaje.CompetenciasEn el modelo educativo del CONAFE.Desarrollo del programa.Diseño curricular técnico- pedagógico.Comprender y persuadir a las personas.Finalidad con rutinas de trabajo.Reconocimiento apoyado en rutinas y soluciones establecidas.Resultados sujetos a instituciones directas.

Instructor comunitario (IC)

Tener entre 14 y 24 años de edad.Ser originario del medio rural y del estado donde prestará su servicio social.Tener buena salud.Haber recibido y aprobado el curso de capacitación intensiva.Tener como mínimo la secundaria terminada.Prestadores de servicio durante 1 o 2 ciclos escolares consecutivos.

74

Impartir educación inicial, primaria o jóvenes de comunidades rurales marginadas.Uno o dos ciclos escolares.

Instructora de apoyo de educación inicial comunitaria (IAEIC)

Ser originario del medio rural y del estado donde prestará su servicio social.Ser bilingüe en caso de tratarse de una comunidad indígena.Tener buena saludSaber leer y escribir.Gusto por el trabajo con niños pequeños.Que sea paciente, sociable, que tenga una comunicación asertiva, activa y discreta.Haber recibido capacitación para la instructora o instructor de EIC.Saber leer y escribir.Tener interés por prestar un servicio social de cinco meses en el proyecto de EI.

Apoyar a la instructora en el desarrollo de su servicio educativo así comoproporcionar apoyos en el trabajo con los niños. Capacitador tutor (CT)

Tener entre 15 y 25 años de edad.Haber destacado en el ciclo anterior como IC.Disponibilidad para estudiar y prestar el servicio social educativo al mismo tiempo.Disponibilidad para capacitar, actualizar y asesorar a los instructores en servicio.Haber recibido y aprobado los cursos de capacitación intensiva para CT.

Haber estado como mínimo un ciclo escolar como IC y por su destacadaparticipación, la delegación le invita a participar en el siguiente ciclo.Realizar los eventos de formación inicial y permanente así como visitas a comunidad. Asistente educativo (AE)

Tener entre 14 y 24 años de edad.Tener como mínimo la secundaria terminada.Haber destacado en el ciclo anterior como IC o como CT en los 2 ciclos anteriores.Habilidad en el diseño, aplicación y evaluación de distintas situaciones.Disponibilidad para estudiar y prestar el servicio social educativo al mismo tiempo.Haber recibido y aprobado el curso de capacitación intensiva para EA.Tener como mínimo la secundaria terminada.Haber destacado en el ciclo anterior como IC o como CT en los 2 ciclos anteriores.

Haber prestado su servicio dos ciclos atrás y por su destacada labor la delegación loinvita a que siga colaborando con el CONAFE.Apoyar a los capacitadores tutores y a los niños con requerimientos especiales.Un ciclo escolar.

75

76

CUESTIONARIO ANEXO 4Universidad Pedagógica Nacional

Unidad 291 TlaxcalaLicenciatura en Intervención Educativa

Se presenta un cuestionario (9 ítems) que tiene la finalidad de recabar informaciónacerca del personal que labora dentro de esta institución.La información obtenida será confidencial.Indicaciones: de la manera más atenta le pedimos responda las siguientespreguntas:

Fecha:__________________________________

Edad: __________________ Sexo: (F) (M)

1.- ¿Nivel de estudios o formación profesional con el que cuenta?

2.- ¿Área en la que labora?

3.- ¿Cargo que desempeña?

4.- ¿Cómo es que usted llegó a este cargo?

5.- ¿Tiempo que tiene en el cargo?

6.- ¿Qué funciones desempeña?

7.- ¿Años o meses de servicio en CONAFE?

8.- ¿Qué otros cargos a desempeñado dentro de CONAFE?

9.- ¿Usted esta por?a) Contrato b) Plaza c) Honorarios d) Interinato e) Comisión

77

G R A C I A S