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Seguridad y ciudadanía: un análisis del impacto de los modelos de vigilancia comunitaria en las
nociones y la gestión de la seguridad pública en Bogotá
María Carolina Mesa Ramírez
Universidad Nacional de Colombia
Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales
Maestría en Estudios Políticos
Bogotá, D.C., Colombia
2017
Seguridad y ciudadanía: un análisis del impacto de los modelos de
vigilancia comunitaria en las nociones y la gestión de la seguridad pública en
Bogotá
María Carolina Mesa Ramírez
Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de:
Magister en Estudios Políticos
Director:
Doctor Gabriel Misas Arango
Universidad Nacional de Colombia
Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales
Maestría en Estudios Políticos
Bogotá, D.C., Colombia
2017
3
Resumen
Las inseguridades contemporáneas plantean retos teórico-políticos a nuestras sociedades
los cuales van modelando la gestión de la seguridad pública a partir de modelos policiales
encaminados a afianzar la relación policía – sociedad a través de diferentes tipos de
alianzas. El presente trabajo analiza del impacto del enfoque policial preventivo (basado
en la relación policía – sociedad) en las nociones socio-políticas que han orientado el
diseño e implementación de las políticas públicas de seguridad ciudadana en Bogotá
desde la década del 90. Para ello retoma los aportes de la sociología contemporánea a
propósito de las transformaciones estructurales de la modernidad que conducen a la
exacerbación de la inseguridad y a la búsqueda incansable de la misma a través de la
integración política así como la normalización e integración social. A manera ilustrativa, el
trabajo ofrece una aproximación a la gestión de la seguridad en la localidad de Suba
destacando la implementación de modelos preventivos tales como Territorios de Vida y
Paz y El plan Cuadrantes de la Policía Nacional.
Palabras claves: inseguridad contemporánea seguridad ciudadana, gestión de la
seguridad, modelos preventivos de seguridad.
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Abstract
Contemporary insecurities pose theorical and political challenges to our societies which
are moulding public security management on the basis of police models aimed to reinforce
police – society relation through different types of alliances. This study analyses the impact
of preventive police model (based on police - society relation) on the social and political
basic concepts that have oriented the design of security policies in Bogotá since the 90’s.
For that purpose, it consideres the contributions of contemporary sociology on the modern
structural change that leads to the exacerbation of insecurity and the relentless search of
security through political integration as well as normalization and social integration. To be
illustrative, the study elaborates an approach to the management of security in Suba
underscoring the implementation of preventive programs such as Territorios de Vida y Paz
and El plan Cuadrantes by the National Police.
Keywords: contemporary insecurity, citizen security, security management, police
preventive models.
5
Contenido
Lista de gráficas ................................................................................................................................ 6
Lista de tablas ................................................................................................................................... 7
Introducción ....................................................................................................................................... 8
Capítulo 1. La seguridad ciudadana y la prevención: hacia un nuevo paradigma ............... 11
1.1 Criminalidad, violencia e inseguridad urbana .................................................................. 13
1.2 La prevención como táctica contra el crimen .................................................................. 15
1.3 La vigilancia comunitaria como modelo policial: surgimiento y perspectivas ............. 16
Capítulo 2. Orientaciones conceptuales. La inseguridad: un reto socio-político .................. 21
2.1 La inseguridad: rasgo de la modernidad .......................................................................... 22
2.2 La comunidad: el dilema entre la libertad y la seguridad .............................................. 24
2.3 La seguridad social y la seguridad civil ............................................................................ 26
2.4 La gestión de la seguridad ................................................................................................. 31
2.5 Orígenes de la policía moderna ........................................................................................ 34
2.6 Modelos policiales de cara a las sociedades democráticas ......................................... 38
Capítulo 3. La seguridad en Bogotá: lecciones de gestión y nuevos retos ........................... 41
3.1 Antecedentes generales ..................................................................................................... 41
3.2 La democratización, el nuevo management estatal y la reforma policial.................... 46
3.3 La administración de la inseguridad en Bogotá 1995 – 2008 ....................................... 52
3.4 Marco institucional distrital para el manejo de la seguridad y las relaciones entre la
administración y fuerza pública ................................................................................................ 58
Capítulo 4. La táctica comunitaria en la gestión de la seguridad en Bogotá ........................ 63
4.1 El origen de la orientación comunitaria ............................................................................ 63
4.1.1 Los frentes de seguridad local en Bogotá ................................................................ 64
4.1.2 El plan de vigilancia comunitaria por cuadrantes .................................................... 69
Capítulo 5. Una mirada a las tácticas de la seguridad preventiva en la localidad de Suba 84
5.1 Dimensiones de análisis ..................................................................................................... 85
5.1.1 Configuración estatal de la seguridad ....................................................................... 87
5.1.2 Definiciones y usos de la seguridad .......................................................................... 95
5.1.3 Representaciones acerca del estado y la policía .................................................. 103
Conclusiones ................................................................................................................................. 107
Referencias ................................................................................................................................... 115
6
Lista de gráficas
Gráfica 1. Tasas de homicidios por cien mil habitantes en Colombia (azul) y Bogotá (rojo)
1962-2008………………………………………………………………………………………….43
Gráfica 2. Evolución de los atracos en zonas cuyo espacio público fue intervenido 1999-
2003………………………………………………………………………………………………...54
Gráfica 3. Inversión del distrito en la Policía Metropolitana 1992-2003…………………….62
Gráfica 4. Homicidios totales y homicidios producto de violencia sociopolítica 2003-
2009………………………………………………………………………………………………...72
Gráfica 5. Comportamiento de los homicidios. Suba 2008-2010……………………………88
Gráfica.6 Comportamiento de las lesiones personales………………………………………88
7
Lista de tablas
Tabla 1. Cubrimiento de Frentes y Escuelas de Seguridad en Bogotá por localidades
2001………………………………………………………………………………………………...69
Tabla 2. Delitos de mayor impacto en la localidad de Suba. 2005- 2011…………………..89
8
Introducción
La inseguridad se ha convertido en uno de los problemas más acuciantes para las
sociedades contemporáneas. El imperativo de construir seguridad atraviesa no solo el
ámbito estatal sino el de la experiencia cotidiana de los ciudadanos. En este contexto,
tanto las amenazas como las respuestas a la mismas se reconfiguran constantemente
creando sofisticados sistemas de aseguramiento que paradójicamente no logran traer de
vuelta la seguridad.
El presente trabajo hace una aproximación al problema de la seguridad a partir del
análisis de las tácticas de seguridad preventiva en el marco de las políticas de seguridad
ciudadana en Bogotá, las cuales se adoptan a partir de la década del 90 y se expresan
tanto en el modelo actual de vigilancia comunitaria de la Policía Nacional, como en las
estrategias preventivas impulsadas por la administración distrital en el nivel local. Estás
tendencias se inscriben dentro de las nociones de la criminología contemporánea
desarrolladas en Estados Unidos y Europa entre las décadas del 70’ y el 80’, las cuales
tienen como propósito orientar el diseño de modelos policiales y estrategias preventivas
donde el fortalecimiento de los lazos sociales, basado en la idea de revivir lo comunitario,
se concibe como fuente de la seguridad.
En esta aproximación la seguridad es problematizada desde una doble óptica: sociológica
y política. La inseguridad se entiende como un fenómeno estructural de la sociedad
moderna en tanto ésta se erige sobre la base de la individualidad y la libertad en contra de
los sistemas de protección y control basados en la existencia de comunidades
tradicionales. La construcción del orden de la modernidad exige entonces diversos tipos
de protecciones: sociales, políticas, económicas, etc. El problema de la seguridad se
desplaza de la sociedad hacia el estado quien debe monopolizar las armas y el uso de la
fuerza, así como crear protecciones legales que aseguren los derechos y el bienestar de
los ciudadanos.
9
La seguridad vista desde esta óptica es algo relativamente nuevo en la gestión estatal
puesto que solo hasta la década del 90’ la seguridad deja de estar vinculada
exclusivamente al ámbito internacional dónde lo fundamental era la seguridad de los
estados inmersos en la guerra contra otros estados o en conflictos internos contra
poderes locales con proyectos políticos opuestos al proyecto de un estado moderno.
Tiene lugar entonces un cambio de paradigma: se pasa de la seguridad nacional a la
seguridad ciudadana.
Desde la perspectiva de la seguridad ciudadana el problema adquiere un sentido
completamente nuevo. En primer lugar, se parte del supuesto de un estado consolidado
capaz de ejercer su autoridad sin fisuras. Luego, la seguridad comienza a ser definida en
función de la capacidad del estado para ofrecer garantías a los ciudadanos. Los diferentes
modelos de estado que van del estado liberal al estado social enfrentan este problema de
diversas maneras de acuerdo con su estructura, funciones, recursos y orientaciones
ideológicas.
El problema de la seguridad se diversifica en virtud del tipo de situaciones percibidas
como amenazas y de los contextos particulares donde se desarrollan. La seguridad
urbana se caracteriza entonces por estar referida al tipo de amenazas que surgen de las
dinámicas urbanas las cuales son definidas como criminalidad. Diversos tipos de
acciones y comportamientos que van contra las normas y que amenazan la integridad de
los individuos tales como homicidios, hurtos, agresiones, etc. hacen parte de las
problemáticas asociadas a la inseguridad urbana. Las acciones emprendidas desde la
gestión estatal para contrarrestar y controlar estas dinámicas involucran diversas
herramientas: medidas legales, vigilancia, acciones institucionales, estudios
criminológicos, programas de intervención, etc. Las estrategias preventivas contra la
inseguridad se enmarcan en este escenario. Aunque recientemente se observa un auge
de la prevención en materia criminal, este enfoque no es nuevo, se encuentra presente en
los orígenes de la policía moderna al igual que las estrategias reactivas.
El documento se encuentra dividido en cinco capítulos. El primero titulado La seguridad
ciudadana y la prevención: hacia un nuevo paradigma hace una aproximación al
surgimiento del paradigma de la seguridad ciudadana y enmarca el problema de la
prevención dentro de dicho proceso destacando los alcances del trabajo y su orientación.
En el segundo titulado Orientaciones conceptuales. La inseguridad: un reto socio-político
se establecen las orientaciones conceptuales las cuales se construyen sobre una
10
perspectiva sociológica y política donde se destacan nociones capitales acerca de la
función aseguradora del estado, la institución policial, la ciudadanía y el orden social, así
como las transformaciones y problemáticas estructurales que han moldeado las
búsquedas de seguridad.
El tercer capítulo se titula La seguridad en Bogotá: lecciones de gestión y nuevos retos y
se enfoca en la descripción de la gestión de la seguridad en la capital a partir de la
década del 90’ destacando procesos de transformación político-administrativos que
afectan el proceso y la orientación preventiva que el mismo involucra. En el cuarto
capítulo La táctica comunitaria en la gestión de la seguridad en Bogotá se profundiza en
los orígenes y desarrollos de la orientación comunitaria como modelo de gestión de
gestión de la seguridad desde la práctica policial. Finalmente, en el capítulo quinto que se
titula Una mirada a las tácticas de la seguridad preventiva en la localidad de Suba se
realiza una aproximación a las gestión local de la seguridad destacando las estrategias
preventivas puestas en marcha por parte de la administración local y la policía en la
localidad de Suba.
11
Capítulo 1. La seguridad ciudadana y la
prevención: hacia un nuevo paradigma
El concepto de seguridad cobra especial importancia en el ámbito político a partir del siglo
XX, específicamente durante el periodo de entreguerras, cuando se formula el concepto
de seguridad colectiva como instrumento ideológico para promover la paz tras la Primera
Guerra Mundial. Este concepto deviene sumamente determinante en la política
internacional, particularmente al transformarse en el concepto de seguridad nacional
durante la Guerra Fría (Weaver, 2009). Desde esta perspectiva, la dimensión social de la
seguridad, es decir, la seguridad tal como se elabora en la experiencia colectiva cotidiana,
no se contemplaba en términos de su impacto en la estabilidad política. En suma, la
seguridad no se pensaba desde la perspectiva de las relaciones estado-sociedad.
Sólo a partir de la década de los 80’, con el surgimiento de los Estudios para la Paz1 en
Europa, el concepto empieza a ser rebatido por estar exclusivamente circunscrito al
ámbito estatal y militar, y se inicia un proceso de ampliación del esquema de análisis de la
seguridad. Desde mucho antes, otros campos de estudio como la criminología o las
relaciones internacionales han moldeado las nociones acerca de la seguridad e
influenciado las decisiones políticas en esta materia. Sin embargo, el impacto de las
consideraciones académicas en las políticas de seguridad no ha sido realmente
estudiado.
Desde finales de la Guerra Fría los principales conflictos que atraviesan las sociedades
son de carácter interno (conflictos interétnicos, acción grupos subversivos radicales,
transiciones políticas violentas, altos índices de violencia urbana, etc.) por lo que los
problemas de la seguridad dan un giro sustancial y el concepto mismo empieza a adquirir
nuevas connotaciones.
En el informe de 1994 el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo se formula
el concepto de Seguridad Humana el cual
1 Los Estudios para la paz surgen en los países del norte de Europa y sostienen la necesidad de ampliar el concepto de seguridad que hasta ese momento había estado circunscrito al uso de las élites dominantes de académicos y políticos.
12
En primer lugar, significa seguridad contra amenazas crónicas como el hambre, la
enfermedad y la represión. Y en segundo lugar, significa protección contra
alteraciones súbitas y dolorosas de la vida cotidiana, ya sea en el hogar, en el
empleo o en la comunidad. Dichas amenazas pueden existir en todos los niveles
de ingreso y desarrollo de un país (PNUD, 1994, p. 25).
Además, el informe señala la existencia de varias dimensiones de la seguridad: personal,
comunal, económica, alimenticia, de salud, ambiental y política. Esta ampliación del
concepto, aunque necesaria para lograr una comprensión renovada de las realidades
internas de los países, resulta bastante compleja por la cantidad de aspectos que
involucra, lo que dificulta el manejo de la seguridad en contextos específicos. Sin
embargo, lo más significativo de esta nueva perspectiva es que introduce la dimensión
subjetiva, determinante para comprender las percepciones, motivaciones y
comportamientos que subyacen a los fenómenos de inseguridad. En el informe se afirma
además que “la forma en que las personas conciben la seguridad depende mucho de sus
circunstancias inmediatas” (PNUD, 1994, p. 26). Con lo cual se vinculan las dimensiones
subjetivas y objetivas de los grupos e individuos en el análisis de la seguridad.
Desde la perspectiva de la seguridad humana los seres humanos son el objeto de la
seguridad, y el estado su garante fundamental. Además de introducir la seguridad en la
órbita del desarrollo, la ONU amplía este concepto vinculándolo con la órbita del derecho
en el marco del estado democrático. De ahí que en adelante el actor clave sea la
ciudadanía. En este sentido, más que de “objetos de seguridad” hablamos de “sujetos de
seguridad” que deben participar activamente de los procesos políticos que contribuyen a
establecer, afianzar y defender sus derechos.
La seguridad ciudadana supone el papel activo de las personas en la construcción de la
seguridad pública. Por su parte, esta última refiere el conjunto de políticas y acciones
correctivas impulsadas por el estado en el manejo de la seguridad (Bustelo, 1998). La
seguridad ciudadana no contempla una relación unidireccional en la que el estado
deposita seguridad en la sociedad que espera mansamente el milagro de la paz y la
tranquilidad, por el contrario, el ciudadano debe vincularse al estado de forma activa para
lograr la seguridad. También desde el ámbito de la acción estatal las instituciones deben
vincularse al quehacer de la seguridad y adaptar sus prácticas a nuevos objetivos.
13
La seguridad ciudadana se autoproclama entonces como un proyecto masivo que
envuelve a la sociedad entera. En esa medida, comparte el mismo principio con el
concepto de seguridad nacional, a saber: que la inseguridad demanda apoyo de toda la
sociedad. Sin embargo, hay un quiebre fundamental. Mientras la seguridad nacional se
apoya en mecanismos ideológicos basados en la identidad nacional los cuales reafirman
el sentido de pertenencia al colectivo “nación”, la seguridad ciudadana se basa en la
esfera de los derechos, en la cual el individuo aparece como protagonista. Pese a que el
modelo de estado social ha consagrado los derechos colectivos, es muy diciente el hecho
de que en muchas sociedades, incluyendo la nuestra, los derechos fundamentales, base
de los derechos colectivos, ni siquiera están garantizados. Entonces, ¿con qué potencial
movilizador cuenta la seguridad ciudadana? La participación destaca como uno de los
instrumentos de movilización de la seguridad ciudadana. La posibilidad de manifestar
perspectivas, de visibilizar demandas, de promover intereses y de incidir en la toma de
decisiones, se presentan como motivaciones para acceder a la seguridad. El tipo de
participación depende de los modelos y estrategias de seguridad puestas en marcha por
el estado, es decir de la seguridad pública, y desde luego, del tipo de problemas de
inseguridad.
1.1 Criminalidad, violencia e inseguridad urbana
La dimensión territorial es fundamental para entender los problemas de la seguridad. Las
ciudades son escenarios particulares en el análisis de la seguridad en tanto allí tienen
lugar diversos fenómenos tipificados como amenazas a la seguridad. Desde incivilidades,
contravenciones y conflictividades sociales hasta actos violentos y crímenes los cuales
ponen en marcha diversos mecanismos de control y mantenimiento del orden.
Problemáticas asociadas al acceso a servicios básicos (salud, educación, alimentación,
etc.) la desigualdad socio-política, la ausencia institucional que hace inexistentes canales
de acceso al sistema para visibilizar problemáticas y gestionar su solución, se distribuyen
desigualmente en el espacio urbano. La concentración del capital y la especulación sobre
el suelo urbano son algunas de las causas de la segregación de grupos sociales en el
espacio físico y social. De otro lado, la débil articulación de estos sectores a los gobiernos
locales genera además marginalidad política y vulnerabilidad en términos de derechos.
14
La criminalidad y la violencia en tanto objetos de las políticas estatales de seguridad
urbana son fenómenos complejos y cambiantes desde distintas perspectivas espacio-
temporales. Desde una perspectiva constructivista, los delitos son conductas tipificadas
surgidas del seno de las relaciones sociales particulares (Sozzo, 2008). Desde la
sociología se han producido diversas explicaciones sobre estos fenómenos. La sociología
clásica (Durkheim, Marx, Merton) ha relacionado los procesos de cambio social asociados
a la modernización como la urbanización, las migraciones y la marginalidad de
determinadas grupos y clases sociales con la desintegración social y la comisión
crímenes. Estas explicaciones se basan en la idea de la ruptura y la anomia. Merton
señala una disociación entre las metas culturales transmitidas y legitimadas socialmente,
y los medios institucionalizados para alcanzar tales metas, lo que conlleva distintos tipos
de adaptación individual entre ellos los tipos divergentes donde se ubican los actores
criminales (Sozzo, 2000).
Otro tipo de explicaciones se basan en el ejercicio desregulado de la violencia como
reflejo de un deficiente monopolio de los medios de ejercer la misma por parte del estado
(Weber). Aunado a este principio del control de la violencia, están los procesos
civilizatorios estudiados por Norbert Elias que marcan distintas tendencias en distintas
sociedades donde la autorregulación de las conductas y el aprendizaje de pautas
culturales de comportamiento marcarían la diferencia respecto a distintos niveles de
violencia y criminalidad.
Existe una tercera perspectiva que señala los procesos de socialización (Parsons,
Durkheim) defectuosos como responsables de las conductas criminales. Se destacan
instituciones como la familia y la escuela como aquellas que juegan un papel clave en el
proceso de transmisión y enseñanza de patrones culturales y normas. Al respecto se
señala que la criminalidad también podría estar conectada con el surgimiento de
contraculturas o subculturas con patrones de organización diferentes que enfatizarían
formas de ilegalidad y violencia como medios institucionalizados para promover intereses
individuales y colectivos.
Estas explicaciones sobre los fenómenos criminales se entrecruzan en varios puntos, por
lo que no deben considerarse por separado. En este sentido, el control social es un
concepto clave en tanto denota la transmisión o el reforzamiento de la norma en los
comportamientos individuales a través de procesos de socialización o de vigilancia por
15
parte del entorno social los cuales pueden ser afianzados por instituciones especializadas
como la policía.
Lo más significativo de la perspectiva sociológica es que rompe con las explicaciones de
la criminología clásica que basaban sus análisis en los actores criminales sin considerar
aspectos sociales, culturales y políticos en los que estos se encuentran insertos. En
suma, puede afirmarse que las perspectivas generales mencionadas coinciden en mayor
o menor medida en asociar la criminalidad con el fracaso de lo social. Esta asunción
general conlleva el surgimiento de perspectivas diferentes en el manejo del crimen y la
violencia.
1.2 La prevención como táctica contra el crimen
El control de la criminalidad tiene dos dimensiones: la represión, el tratamiento del delito a
través de la asignación de la pena, y la prevención, que busca actuar sobre las causas del
mismo empleando recursos extra-penales. Los orígenes de la prevención se remonta a
las estrategias policiales de la primera mitad del siglo XIX en Europa occidental, y en
América Latina en la segunda mitad del mismo siglo (Sozzo, 2000). Las perspectivas
preventivas actuales en Colombia se enmarcan en los procesos de democratización que
iniciaron en la década del 90 en Latinoamérica, y que luego vienen a profundizarse con
las reformas sociales y el modelo del estado social. La adopción de modelos y tendencias
preventivas en boga en EEUU y Europa ha marcado las últimas décadas de la gestión de
la seguridad en países como el nuestro que han construido programas y estrategias de
seguridad con base en lineamientos pensados para otras realidades y problemas de
seguridad.
De acuerdo con Maximo Sozzo (2000) la prevención presenta tres variantes:
Táctica situacional y ambiental. Surge a finales de los 80’ en diferentes contextos: Países
Bajos, Gran Bretaña Australia y EEUU. Busca minimizar la comisión de delitos a través de
la intervención de lugares que resultan propensos a ser escenarios de crímenes. La
intervención se limita fundamentalmente al espacio físico. A través del diseño urbanístico
se busca construir un entorno seguro donde se dificulte la comisión de delitos. No existe
una preocupación por las causas o por los actores (victimas - victimarios), tampoco
explora el factor territorial en términos de la construcción social del espacio físico, más
bien busca “sanear” el espacio introduciendo elementos que faciliten su control o
eliminando elementos que propicien el crimen.
16
Táctica social. Está inspirada en las reformas político-sociales de las primeras décadas
del siglo XX y se asocia fundamentalmente al modelo del estado –social. Sus desarrollos
más recientes se dan en EEUU y Canadá durante la década de los 80, pese a la crisis del
estado social. Esta táctica busca actuar sobre las causas profundas de la criminalidad en
dos dimensiones generales: el control social a través de instituciones socializadoras como
la familia y la escuela, y el reforzamiento de la conformidad a través de la transformación
de la estructura de oportunidades en individuos quienes al no encontrar oportunidades
caen en la delincuencia como alternativa para la realización de sus metas.
Táctica comunitaria. Se desarrolla en la década del 70 en EEUU y Gran Bretaña. Es
considerada una táctica intermedia entre la situacional y la social, porque retoma
elementos de ambas. Se enfoca en combatir las causas de la criminalidad basándose en
las teorías del control social y la estructura de oportunidades (táctica social) en la medida
en que busca consolidar formas de control social basadas en los lazos comunitarios entre
los habitantes de zonas específicas o barrios. Se sustenta también en una perspectiva
gubernamental al destacar la presencia de instituciones del gobierno local y la policía.
La tipología anterior no se identifica claramente en la realidad de las políticas preventivas
puesto que las tácticas se mezclan entre sí dando paso a modelos diversos. Para
comprender como operan estas tácticas es necesario aproximarse a los casos concretos.
El enfoque preventivo en la política criminal ha involucrado a varias instituciones siendo la
policía una de las que mayores transformaciones e impactos ha sufrido. La táctica
comunitaria considera a la institución policial como actor clave en la prevención, de ahí
que siguiendo los diversos desarrollos de esta táctica se hable del surgimiento de
modelos policiales como la policía de proximidad, la policía comunitaria, la vigilancia
comunitaria, etc. así como de diversos modos de intervención como “la ventana rota”,
neighbourhood watch, “tolerancia cero” etc.
1.3 La vigilancia comunitaria como modelo policial:
surgimiento y perspectivas
El 29 de abril de 1992 estalló una jornada de protesta violenta en Los Ángeles, California
conocida como “The Rodney King Riots”. Durante las revueltas hubo saqueos incendios y
17
murieron alrededor de 60 personas. Todo comenzó cuando la justicia absolvió a cuatro
oficiales de la policía de Los Ángeles, que participaron en la violenta golpiza contra
Rodney King un hombre afroamericano de 25 años. El carácter étnico- racial de las
protestas hizo que se sumaran inmigrantes latinos pero también desempleados y bandas
callejeras que convirtieron la ciudad un verdadero infierno durante tres días. Ante la
incapacidad de la policía para contener la furia colectiva el gobierno hizo un llamado a
esta institución para iniciar un proceso de transformación encaminado a crear legitimidad
entre la población, y especialmente, a hacer las paces con las minorías étnicas.
La policía adoptó un modelo policial que buscaba involucrar a la comunidad en las labores
de vigilancia y reapropiación de los territorios urbanos abandonados a la violencia. Para
ello, primero la policía debía acercarse a los pobladores y conocer sus limitaciones y
necesidades. Prácticamente, el orden público se encontraba en sus manos, y además
estas minorías constituían un importante capital electoral para los administradores de la
ciudad.
Aunque las revueltas de Los Ángeles no constituyen propiamente el origen del modelo de
vigilancia comunitaria en los Estados Unidos, fueron influyentes en los procesos de
reforma policial que tuvieron lugar en América Latina a principios de la década del 90, en
el marco de los cuales se adopta el modelo de policía comunitaria como táctica preventiva
contra el delito urbano.
El origen del modelo se remonta a finales de los 70´ cuando se realizan transformaciones
de carácter institucional en varias policías de los Estados Unidos. De aquí emergen cinco
de sus rasgos fundamentales: patrullaje focalizado por áreas, involucramiento de la
comunidad en las tareas de vigilancia, prevención a través de la resolución de conflictos,
reducción del miedo y recuperación del entorno físico (Williamson, 2008). Pese a la
diversidad de adaptaciones y concepciones del modelo, en sus orígenes se concibe como
una estrategia organizativa, no solo de la policía en tanto institución, sino también de las
políticas públicas de seguridad urbana. Por lo tanto, otro aspecto significativo del modelo
es que implica una política de seguridad descentralizada e interinstitucional.
En la actualidad, los modelos de policía basados en el acercamiento y participación de la
comunidad, se han implementado en diversos países y su eficacia en la lucha contra el
crimen aún se encuentra en estudio y es ampliamente debatida. Se han identificado dos
tendencias generales al interior del modelo comunitario en virtud del tipo de alianzas que
18
la policía establece con la comunidad. De un lado, está el modelo anglosajón expresado
en el “community policing” de la ciudad de Chicago o los “Neighbourhood Watches” de
Gran Bretaña, en los cuales los habitantes ejercen prácticas de vigilancia tales como
rondas nocturnas. En este caso, algunos miembros de la comunidad se organizan para el
ejercicio de tareas puntuales de carácter policivo. De otro lado, está el modelo europeo
donde las alianzas con los habitantes se orientan a la cooperación con las autoridades de
policía a partir de información clave o denuncias. (Ruiz et al, 2006). Aquí se emplea una
figura contractual a través del cual las partes llegan a ciertos compromisos para la
construcción conjunta de la seguridad. “En América Latina existe una indecisión sobre
cuál modelo adoptar y generalmente se hace una mezcla no siempre efectiva de ambas
tendencias” (Ruíz, 2005, p.183).
Para el caso de América Latina, Hugo Frühling ha identificado tendencias en cuanto al
grado de transformación al interior del orden institucional a través del cual pretende
instaurarse el modelo. Una primera tendencia destaca la existencia de una comisión
central en el área de implementación, la cual estaría conformada por los representantes
de sectores gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil que tengan presencia
en la zona, y la propia policía. Esta comisión es de carácter deliberativo y consultivo. Otra
tendencia, muestra la participación en la comisión de organizaciones barriales
previamente conformadas, lo que abre espacios a la participación ciudadana. Por último,
la misma policía promueve la organización de comités de carácter comunitario, sin la
participación de representantes de entes gubernamentales, por lo cual la relación entre la
policía y la comunidad se considera plenamente descentralizada (Frühling, 2003).
En Colombia este modelo comenzó a adoptarse en el año 1993 en el marco de la reforma
a la policía, particularmente en la ciudad de Bogotá dónde
las relaciones con la comunidad han sido de dos tipos. Por una parte se generan
mecanismos de relación y de participación de acuerdo con los contextos y que son
determinados por la propia policía y los participantes en cuestión de manera
flexible. Por otra parte, se encuentran los programas más formales de organización
vecinal para la vigilancia, cuya expresión principal son las Escuelas de Seguridad
Ciudadana y los Frentes de Seguridad Local, que venían desarrollándose en la
ciudad desde 1996 como iniciativa de la Policía Nacional (Frühling, 2003, p. 18).
19
Pese a que el modelo postula una transformación del quehacer policial, lo cual implica
principalmente la descentralización administrativa y organizacional, así como la
transformación de la cultura policial, en América Latina la vigilancia comunitaria antes que
ser un factor de cambio estructural ha sido un programa o división dentro de las
instituciones a la cual se le asignan bajos recursos. Sin embargo en cada institución
policial el modelo se acoge de forma diferente de acuerdo con factores que pueden variar
desde la misión y estructura institucional, las definiciones particulares de la seguridad
ciudadana, las políticas locales, el presupuesto asignado para seguridad y los
diagnósticos de la seguridad, entre otros.
Respecto a la adopción de este tipo de modelos policiales inspirados en tácticas
preventivas es necesario mirar más allá. No solo el fenómeno de la inseguridad urbana
por parte de la ciudadanía constituye un antecedente. En América Latina existen tres
procesos históricos asociados. En primer lugar, el proceso de democratización que se
inicia en la región a finales de los 80’, la descentralización político-administrativa y, como
ya se mencionó, la reforma de las instituciones policiales.
De acuerdo con la problemática descrita cabe plantearse la siguiente pregunta: ¿Cómo ha
sido el proceso de implementación de los modelos de seguridad comunitaria y cuál ha
sido su impacto en las nociones y la gestión de la seguridad pública en Bogotá?
A partir del cambio internacional de paradigma de la seguridad que va del ámbito de lo
nacional al ámbito ciudadano, la seguridad se problematiza desde dos perspectivas:
social, con el surgimiento de la criminología crítica basada las teorías del control social, y
política a partir del diseño de las tácticas preventivas de intervención que orientan las
políticas en materia de seguridad. La adopción de estas tácticas para el manejo de la
criminalidad en contextos diferentes a aquellos en que fueron concebidas, las convierte en
modelos adaptables que en sí mismos contienen nociones o formas de comprender y
actuar frente a la inseguridad. En este sentido, se pretende reconstruir el proceso de
implementación del modelo preventivo comunitario en la ciudad de Bogotá e indagar por
su impacto en las nociones sobre la seguridad que se manejan en las políticas de
seguridad.
Con el fin de ilustrar más de cerca el funcionamiento de esta estrategia preventiva y las
nociones que le están asociadas, se realiza una aproximación a la experiencia de la
localidad de Suba en la cual la estrategia preventiva involucra una iniciativa de la
20
administración local denominada “Territorios de vida y Paz con prevención del delito” y el
Plan Cuadrantes de la policía. Al respecto destacan tres dimensiones de análisis: la
configuración local de la seguridad, en la que se explora el panorama institucional de la
gestión de la seguridad; las definiciones y usos de la seguridad, donde se exploran
algunas nociones y su instrumentalización por parte de distintos actores locales para
legitimar acciones e intervenciones; y las representaciones del estado y la policía dónde
se exploran algunas ideas a propósito de la función policial y la ciudadanía en el marco
estatal. Estas dimensiones incluyen las perspectivas de varios actores: habitantes,
autoridades políticas y funcionarios.
El rol de la policía es central a lo largo del trabajo en primer lugar porque la táctica
comunitaria lo contempla así, y en segundo lugar, porque en nuestro contexto la misma
institución asume este modelo como estrategia interna en el proceso de reforma iniciado
en 1993.
El periodo estudiado contempla desde la década del 90’, inicio de las transformaciones
más significativas en materia de seguridad en Bogotá, hasta el 2012, cuando empiezan a
aparecer las primeras evaluaciones oficiales del modelo comunitario.
Para la presente reflexión resulta significativo revisar algunos indicadores con el fin de
“pintar” el panorama de la inseguridad urbana y revisar las aproximaciones cuantitativas a
los “hechos” medibles que también permiten evidenciar nociones sobre la seguridad. Sin
embargo, el propósito no es medir el impacto del modelo en los indicadores, puesto que
dicha tarea no solo desborda el presente análisis sino que se enmarca dentro de la lógica
de construcción del fenómeno de la inseguridad que es lo que precisamente se pone en
cuestión aquí.
21
Capítulo 2. Orientaciones conceptuales. La
inseguridad: un reto socio-político
La inseguridad es un fenómeno socio-cultural cambiante. Las amenazas percibidas por
los ciudadanos son construidas socialmente y afectan de diversas formas las
interacciones sociales y las subjetividades. En tanto fenómeno político, desde una
perspectiva foucaultiana, la seguridad implica tomar dichas amenazas que emergen de lo
social, y contemplarlas como fenómenos que deben ser gobernados a través de un
dispositivo definido como
un conjunto resueltamente heterogéneo que incluye discursos, instituciones,
instalaciones arquitectónicas, decisiones reglamentarias, leyes, medidas
administrativas, enunciados científicos, proposiciones filosóficas, morales,
filantrópicas, brevemente, lo dicho y también lo no-dicho, [y cuya] naturaleza es
esencialmente estratégica, lo que supone que se trata de cierta manipulación de
relaciones de fuerza (Foucault en: Agamben, 2011, p. 250).
En teoría, cada sociedad produce sus formas de conocimiento y sus técnicas de
intervención sobre los fenómenos de la realidad que pueden ser disruptivos, como es el
caso de la inseguridad. Sin embargo, la difusión de modelos basados en la idea de la
existencia de una cultura global homogénea, determina las formas de organización de las
sociedades frente al fenómeno de la inseguridad, aun cuando sus amenazas puedan
llegar a ser muy distintas.
Los modelos preventivos descritos hacen parte de esta profusión de artefactos culturales
que van penetrando distintos escenarios bajo la egida de los discursos totalizantes que
proclaman una inseguridad omnipresente. Estos “conjuntos heterogéneos y estratégicos”
involucran lo que Sozzo ha definido como “tácticas preventivas” y en buena parte son el
producto de formas de conocimiento, como la criminología, que prescriben determinadas
intervenciones políticas en el área de la seguridad.
Más allá de la dimensión técnica y política de las intervenciones, es decir, de la aplicación
práctica de modelos sustentados en determinadas nociones del orden social, existe una
dimensión sociológica y política más amplia en la que se inscribe el problema de la
inseguridad que propicia dichas intervenciones.
22
2.1 La inseguridad: rasgo de la modernidad
En la versión mítica hobbesiana de la tragedia humana y su redención en el nacimiento
del estado, el problema de la seguridad constituye la piedra angular de la supervivencia
de los seres humanos, mientras la guerra, entendida como una fuga pasional
predominantemente individual, constituye el signo de la muerte y la destrucción. Sin
embargo, la seguridad no refiere solamente la ausencia de guerra y peligro como
consecuencia lógica de la imposición de un poder superior, la seguridad es el objetivo
mismo de la constitución del estado como se expresa en su definición:
Una persona de cuyos actos, por mutuo acuerdo entre la multitud, cada
componente de esta se hace responsable, a fin de que dicha persona pueda
utilizar los medios y la fuerza particular de cada uno como mejor le parezca, para
lograr la paz y la seguridad de todos (Hobbes, 1995, P.145).
De esta manera, el estado queda definido como la suma de medios y fuerzas individuales
para la consecución de la seguridad común. Esta perspectiva comunitaria y personalista
del estado se basa en nuevo paradigma gregario que parte de la idea de que la sociedad
está hecha de individualidades contrapuestas, vinculadas solo por el uso la fuerza, de
donde solo una de ellas se impone, siendo capaz de cooptar las demás solo en la medida
en que infunde miedo.
Así, miedo y seguridad constituyen dos categorías clave en el paradigma de la
organización del estado occidental. Guardan una relación dialéctica cuya síntesis es el
estado, producto de una sumatoria de fuerzas. Pero ¿se mantienen esas fuerzas unidas
únicamente en el miedo a un poder superior? ¿O la promesa de paz y seguridad logra
constituir un vínculo sólido entre éstas? ¿Cuál es el verdadero origen de la supuesta
integración que está en la base de la existencia del estado?
Desde la versión hobbesiana del estado el problema del miedo se manifiesta en un doble
carácter social y político: de un lado, el miedo como reacción ante la disolución de los
lazos sociales tradicionales y el surgimiento de individualidades desarraigadas; y de otro,
el miedo como principio de creación de un orden totalitario a partir de la necesidad
generalizada de seguridad.
Hobbes, fue testigo de las guerras de religión en Francia y de la guerra civil inglesa, era
consciente del proceso de desmoronamiento de un orden social fundado en pertenencias
23
colectivas, y el ascenso del individuo moderno. Esta resulta ser también la preocupación
central de la sociología clásica, cuyas reflexiones sobre el control social han sido
empleadas por la criminología crítica. Sin embargo, la seguridad nunca constituyó un
tema de interés para la sociología, hasta el impacto que causó la tragedia de Chernóbil,
después de lo cual sociólogo alemán Ulrich Beck (1998) formula el concepto de sociedad
del riesgo, el cual hace parte de una reflexión más amplia alrededor de la crisis de la
modernidad y la sociedad industrial.
El problema de la seguridad juega un papel importante en la trama existencial del
individuo moderno y en la estructura de su sociedad. Además, se encuentra fuertemente
asociado a la crisis de la modernidad y al fracaso del estado para asegurar bienestar a los
ciudadanos, al ceder ésta prerrogativa a los poderes económicos quienes, según Beck,
son los mayores generadores de riesgo en la sociedad (Beck, 1998).
Además de Beck, otros sociólogos han abordado el problema de la seguridad. Zygmunt
Bauman (2009) reflexiona sobre la inseguridad y el miedo en la sociedad contemporánea
a la luz de la oposición entre conceptos como seguridad y libertad, así como individuo y
comunidad. Armand Mattelart (2009) se enfoca en la amenaza a las libertades
democráticas a la luz de la tensión entre regla y excepción que se desata con las
amenazas globales a la seguridad. Finalmente, Robert Castel (2004) elabora un análisis
sobre el papel del estado liberal y la ausencia de derechos colectivos como fuente de
inseguridad social.
Mientras la sociología clásica, en su dimensión funcionalista, es insumo de las
explicaciones de la criminología que apuntan a la necesidad de integración social, la
sociología contemporánea intenta señalar los límites de la modernidad y la crisis de la
seguridad en tanto valor de la modernidad asociado a la racionalidad y la controlabilidad.
Es premisa en estas aproximaciones que la inseguridad es ante todo un rasgo estructural
de la modernidad en tanto el surgimiento del individuo moderno y su desvinculación
respecto a las comunidades de adscripción, abre un espectro de amenazas nunca antes
vistas que son mitigadas de diversas formas de acuerdo con el tipo de sistemas de
seguridad construidos por cada sociedad.
24
2.2 La comunidad: el dilema entre la libertad y la
seguridad
«Si estáis dispuestos a sacrificar un poco de libertad
para sentiros seguros,
no merecéis ni lo uno ni lo otro».
Thomas Jefferson.
En el texto titulado Comunidad: en busca de la seguridad en un mundo hostil (2009),
Bauman explora los rasgos del dilema entre la libertad y la seguridad, así como su
impacto en la construcción de nuevas comunidades.
“Promover la seguridad siempre exige el sacrificio de la libertad, en tanto que la libertad
sólo puede ampliarse a expensas de la seguridad. Pero seguridad sin libertad equivale a
esclavitud” (Bauman, 2009, p.27). La seguridad en la modernidad se encuentra
intrínsecamente relacionada con el problema de la libertad, entendida ésta última en
sentido moderno: derechos plenos y autonomía individual. Desde este enfoque, la
seguridad es entendida más allá del control social. Se trata de la existencia de lazos
sociales fuertes que constituyen el sostén identitario de los miembros de una comunidad.
El individuo, como proyecto de la modernidad y como forma de experimentar y construir el
mundo, resulta clave para comprender las demandas de seguridad en la
contemporaneidad. La reinvención de comunidades es una estrategia para minimizar la
incertidumbre propia de la posmodernidad. El sentimiento de inseguridad conduce al
surgimiento de nuevas territorialidades, límites y sistemas de vigilancia. Nuevas fronteras
se trazan en función de nuevas comunidades, cuyo objetivo es la provisión de un cierto
tipo de seguridad que debe estar en armonía con las libertades individuales, pero que en
definitiva nunca logra dicho equilibrio.
Las comunidades contemporáneas no son como la comunidad tradicional a través de la
cual no solo se establecía una clara diferenciación entre “ellos y nosotros”, sino que
también se mantenían fuertes lazos sociales y estrictas formas de control sobre sus
miembros, en tanto eran comunidades pequeñas y autosuficientes (Bauman, 2009).
25
La comunidad a través de la cual se busca la seguridad en el mundo
contemporáneo será distinta a la de sus sueños, más bien su opuesto; intensificará
sus temores e inseguridad envés de anularlos o enterrarlos. Exigirá una vigilancia
de 24 horas y reafilar diariamente las espadas; luchar, día tras día, por mantener a
los extranjeros fuera de sus puertas y espiar y dar caza a los renegados en sus
propias filas (Bauman, 2009 p.24).
La seguridad en el mundo contemporáneo paradójicamente se escabulle entre una
compleja red de formas de aseguramiento que van desde lo social pasando por lo político
y lo económico. Estos complejos sistemas también se tejen entre lo público y lo privado,
desplazándose con cada vez más fuerza hacia lo privado.
La paradoja de la seguridad buscada a través de la comunidad se convierte en correlato
de la seguridad buscada por otros medios: los avances científicos que prometen disminuir
las contingencias de la vida, las compañías de seguros, la tecnología militar, el aumento
del pie de fuerza o las políticas preventivas.
Bauman sugiere la existencia de cierta nostalgia por la calidez de la seguridad que
brindaba la comunidad tradicional a través la solidez de los lazos sociales y la estrechez
de horizontes característica de las sociedades tradicionales. Sin embargo, la búsqueda de
la seguridad no es una evocación nostálgica del tiempo pasado, es ante todo una
búsqueda frenética de identidad cuyo principal vehículo es la preconización excesiva del
individualismo. En consecuencia, el proyecto de comunidad en la posmodernidad no debe
amenazar la libre elección, la autonomía y la individualidad.
Las contradicciones entre libertad y seguridad evocan dos modelos diferentes de
sociedad. Mientras la libertad es plenamente moderna, la seguridad refiere la solidez de la
sociedad tradicional. En la posmodernidad se perfila un tipo nuevo de comunidad cuyo
objetivo central sería proveer algo de seguridad a los individuos sin coartar el ejercicio de
su libertad. Se trata de la comunidad percha
de donde se cuelgan pesares, problemas y preocupaciones que se experimentan
de forma individual. Se destaca la naturaleza superficial y episódica de los vínculos
que surgen entre sus miembros. No existe una red de responsabilidades éticas y
compromisos a largo plazo como en el caso de una comunidad ética de derechos,
durable e institucionalizada (Bauman, 2009, p.42).
26
La comunidad percha busca convertirse en un modelo de comunidad de la cual se puede
entrar y salir sin problema, pues las puertas están abiertas en todo momento, no es
vinculante. Y si la comunidad de la modernidad tardía, no es vinculante, ni se experimenta
como un espacio construido colectivamente, si no es “estrechamente tejida a partir de las
biografías compartidas”, y si no existen perspectivas acerca de un futuro compartido por
sus miembros, entonces, no es una comunidad en sentido estricto, y las relaciones que
allí se construyen tan sólo confirman el carácter volátil y efímero de las sociabilidades
contemporáneas.
Las comunidades artificialmente producidas en la modernidad pasan por la construcción
de un discurso acerca del valor de lo comunitario, que en el fondo esconde una
instrumentalización de los sentimientos que la palabra “comunidad” puede evocar en un
tiempo de desvinculación. En esa medida constituyen una estrategia de los nuevos
poderes globales.
“La palabra comunidad nunca se ha usado de forma más indiscriminada y vacía que en
las décadas en que las comunidades en sentido sociológico se hicieron difíciles de
encontrar” (Hobsbawm en: Bauman, 2009. p.22). El discurso comunitario ha sido
construido a partir de una necesidad básica de seguridad y sus usos pueden ser variados,
así como variados los tipos de comunidad que se proyectan aunque en general
compartan el mismo sentido transitorio, fluido e incierto.
Hablar de lo comunitario como fuente de seguridad en las sociedades actuales resulta
entonces bastante complejo. La táctica preventiva de seguridad basada en la idea de lo
comunitario se inscribe precisamente en esa instrumentalización de la comunidad que no
apunta a una reinvención de los lazos sociales sino a un reforzamiento del control a
expensas de la necesidad de seguridad.
2.3 La seguridad social y la seguridad civil
Además de la dimensión de la seguridad que busca construirse desde la idea de lo
comunitario en un sentido estratégico para los individuos, existen otras dos dimensiones
significativas que se inscriben dentro del tipo de protecciones que se construyen desde el
marco del estado moderno: la seguridad social y la seguridad civil
27
Robert Castel señala la creciente inseguridad social derivada de las transformaciones del
sistema capitalista que conducen a la crisis de la sociedad salarial. En su libro titulado La
Inseguridad social ¿Qué es estar protegido? (2004) señala en el mismo sentido que Beck
y Bauman, que pese a los refinamientos de los sistemas de seguridad alcanzados hasta
el presente, la sensación generalizada de “estar en riesgo” es una realidad que afecta la
experiencia individual y colectiva.
Las sociedades modernas están “construidas sobre el terreno fértil de la inseguridad
porque son sociedades de individuos que no encuentran ni en ellos mismos ni en su
medio inmediato la capacidad de asegurar su protección” (Bauman, 2004, p.13). En el
mundo contemporáneo estar protegido significa estar inserto en diversos sistemas de
seguridad “construcciones complejas y frágiles” susceptibles de fallar y frustrar las
expectativas, lo que conduce a una siempre renovada búsqueda de seguridad que se
exacerba al punto de convertirse en una “búsqueda desenfrenada de seguridad”
(Bauman, 2004, p.14).
Para aproximarse al problema de la inseguridad, Castel se centra en las relaciones
estado-sociedad, específicamente en la esfera de las protecciones civiles y sociales que
el estado asume en su papel de garante de la seguridad de los ciudadanos. Las
protecciones o derechos civiles garantizan las libertades fundamentales y la protección de
los bienes y las personas en el marco de un estado de derecho; mientras que las
llamadas protecciones o derechos sociales, enmarcadas en la figura del estado social,
buscan mitigar los riesgos que entrañan el deterioro de las condiciones sociales, así como
los problemas típicos de la existencia humana y de la vida social, tales como los
accidentes, la vejez, la pobreza, el desempleo, entre otros. Ambos tipos de seguridad, la
social y la civil, hacen parte de la concepción ampliada de la seguridad que se inaugura
en la década del 90´ y que deviene en el paradigma de la seguridad ciudadana.
Desde la óptica de la seguridad civil, la propiedad privada es el espacio privilegiado de la
seguridad.2 La seguridad moderna es ante todo de carácter privado, lo que es evidente en
la organización las ciudades: entre cercos eléctricos, cámaras de vigilancia y “ejércitos de
centinelas nocturnos”. Sin embargo, es en el espacio de lo público donde la seguridad se
2 “Al comienzo de la modernidad, la propiedad privada adquiere una significación antropológica profunda porque aparece - Locke fue uno de los primeros en percibirlo - como la base a partir de la cual el individuo que se emancipa de las sujeciones- protecciones tradicionales, puede encontrar las condiciones de su independencia” (Castel, 2004, p.26).
28
quiebra. Es allí donde los fenómenos de inseguridad tienen mayor impacto y donde los
discursos sobre la inseguridad, ya sea en los debates políticos o en las demandas de la
ciudadanía, tienen una tremenda resonancia, y un poder de movilización inusitado.
La existencia de la propiedad privada, su capacidad de brindar protección al individuo,
depende de la existencia del estado liberal porque al disolverse los fuertes vínculos del
individuo con la comunidad, la necesidad de protección se desplaza hacia el estado. El
estado moderno es un estado asegurador, lo que se evidencia en el ejercicio de una de
sus funciones primordiales: mantener el monopolio sobre el ejercicio de la fuerza, no solo
para ofrecer protección a los individuos sino, y esencialmente, para ejercer su poder sin
resistencias.
La contraparte del estado asegurador es la sociedad de la seguridad, denominada así por
el imperativo que la atraviesa: construir seguridad. En la primera modernidad los derechos
civiles se equiparan al estado, mientras que los derechos sociales se dejan en manos del
“poder protector” otorgado a la propiedad ¿Y qué hay de aquellos quienes no tienen
propiedad? Bien, como lo señaló Marx, la expropiación de la propiedad colectiva y de los
latifundios, y su transformación en propiedad privada, así como la transformación del
campesinado en proletariado, es el proceso socio-histórico que responde dicha pregunta.
En otras palabras, quienes no tienen propiedad poseen la libertad de vender su fuerza de
trabajo, dando paso al surgimiento de la sociedad salarial y a los conflictos de clase.
De manera que, el estado liberal manifiesta una contradicción que es la responsable del
tipo de inseguridad que amenaza a sus ciudadanos. En teoría, es garante de derechos
civiles y de seguridad, pero al estar la seguridad basada en la propiedad, a la que solo
unos cuantos tienen acceso, debe declinar sus funciones básicas para convertirse en un
estado gendarme riguroso en la defensa de la propiedad, pasando incluso por encima de
los preceptos democráticos debido al uso de medios de control opresivos.
Acaso se trate de una contradicción inherente al ejercicio de la democracia moderna,
la cual se expresa por el hecho de que la seguridad en ésta sociedad, es un derecho,
pero ese derecho tal vez no pueda cumplirse plenamente sin movilizar medios que
resulten ser atentatorios del derecho (Castel, 2004, p.32).
Las formas legales parecen agotarse ante la creciente demanda de seguridad. Se espera
del estado respeto hacia las libertades de los ciudadanos, pero ante la conflictividad social
29
amenazante de la libertad en la esfera privada, se le exige simultáneamente una
protección incondicional a la propiedad e intereses privados, lo cual solo puede realizarse
mediante la violencia atentatoria los derechos civiles.
De otra parte, la inseguridad social definida como la “incapacidad de los individuos para
asegurar por sí mismos su independencia social” (Castel, 2004, p.35) es también una
experiencia que se hace más acuciante cuanto más se le exige al individuo ser
autosuficiente, o de lo contrario, quedar supeditado a la caridad. Los medios para
construir esa autosuficiencia se encuentran desigualmente repartidos. Este es el
desajuste que pasa por alto el modelo liberal. Se crea una igualdad en el derecho, pero se
mantiene una desigualdad de hecho que ha sido un motor importante de las luchas
sociales durante la segunda mitad del siglo XIX, y durante todo el siglo XX.
La inseguridad social “actúa como un principio de desmoralización, de disociación social,
a la manera de un virus que impregna la vida cotidiana, disuelve los lazos sociales, y
socava las estructuras psíquicas de los individuos” (Castel, 2004, p.40). Con el concepto
de inseguridad social se vuelve a la teoría de la anomia y la inadecuación existente entre
las metas y las posibilidades reales de satisfacerla, que sustentan las tácticas preventivas
social y comunitaria.
En “La metamorfosis de la cuestión social” (1997), Castel afirma que la creación de un
sistema de protecciones al trabajo fue la solución del estado liberal que empieza a
denominarse estado social. Es así que después de la Segunda Guerra Mundial surge en
Europa la sociedad salarial con lo que muchas personas ingresaron a sistemas de
protecciones laborales y sociales con los que antes no contaban, accediendo de paso a la
ciudadanía social. Este proceso va acompañado de la transformación profunda del mundo
laboral (diversificación y cualificación del trabajo) y de la ampliación del espectro de
actuación e intervención reguladora del estado. Este nuevo rol del estado lo convierte en
un “reductor de riesgos” inherentes a la vida social en una sociedad capitalista. Por
ejemplo, la jubilación fue la respuesta a la incapacidad para trabajar, uno de los dramas
más significativos que afectan la seguridad social de los individuos.
Sin embargo, con las protecciones sociales y laborales no se borra la desigualdad
estructural del modelo capitalista. No existe un rol redistributivo del estado, pues las
diferencias entre los ingresos de los trabajadores muestran enormes brechas, mientras
las brechas todavía más grandes entre propietarios y no propietarios siguen intactas. El
30
estado tan solo asume el rol de protector, porque en lugar de distribuir la propiedad y el
ingreso, lo que hace es crear una especie de propiedad social a través de las
protecciones sociales, laborales, familiares y la oferta de otros servicios, que tan solo
atenúan las desigualdades.3
Dos factores permitieron el surgimiento de las protecciones sociales en el marco del
estado liberal. De un lado, el crecimiento económico que se dio entre 1953 y principios de
la década de 1970, acompañado de una gestión y administración de los asuntos sociales
por parte del estado. Y de otro, el fortalecimiento de los colectivos sociales representados
en sindicatos y asociaciones laborales, agrupaciones a través de las cuales se dio la
negociación de lo social entre la sociedad civil y el estado a partir un principio de
satisfacción diferida, basado en la idea de que las pequeñas conquistas sociales del
presente se inscribían en un horizonte permanente de progreso social.
Además de protector, el estado se convirtió en vigilante, capaz de crear y mantener una
válvula a la conflictividad social, porque el sistema de protecciones sociales, como
cualquier sistema, es susceptible de desestabilizarse en determinadas coyunturas.
Evidentemente el estado social es un modelo que no solo muestra grandes limitaciones
sino grandes detractores en sociedades que aún no logran hacer frente a formas de
inseguridad como la violencia y la pobreza, esto sin contar las sociedades que han
quedado completamente al margen del modelo de la sociedad salarial, y aquellas que
cada vez más se van alejando del modelo del pleno empleo y la seguridad social.
Dos factores estructurales se asocian al desmoronamiento de la sociedad salarial. De un
lado, están las transformaciones propias del modo de producción capitalista orientadas
hacia la individualización y descolectivización del mundo laboral, lo que crea inestabilidad
generalizada y desarticulación de las cadenas de producción4, y que además impacta el
modelo asociativo sindical. De otra parte, el fenómeno del debilitamiento del estado-
nación respecto a su rol regulador de la economía y protector del status laboral que se
3 “La propiedad social ha rehabilitado a la clase no propietaria condenada a la inseguridad social
permanente, procurándole el mínimo de recursos, de oportunidades y de derechos necesarios para poder constituir, a falta de una sociedad de iguales, una sociedad de semejantes” (Castel, 2004, p. 38).
4 Castel retoma aquí a Ulrick Beck (1998) quien al formular el concepto de la sociedad del riesgo contempla el fenómeno de la desestandarización del trabajo, lo que significa que en el proceso de producción las lógicas asociativas se vuelven prescindibles frente al trabajo individualizado.
31
inicia en la década de 1970, comienza a cerrar el horizonte del progreso social y a abrir de
nuevo las brechas de la inseguridad social.
Sin duda, muchas sociedades han quedado al margen de estos procesos, y aquellas que
han adoptado los modelos del estado liberal y el estado social, como la nuestra, enfrentan
también crisis derivadas de procesos de inestabilidad y radicalización política así como
crisis económicas recurrentes. Franjas enteras de población se convierten en masas de
desempleados o artífices de economías ilegales, refugiados de guerra o migrantes
ilegales, etc. quienes a los ojos de las clases aseguradas se convierten en responsables
de la inseguridad de sus ciudades. El potencial político de estas clases es casi inexistente
puesto que obedecen a las lógicas de subculturas de la ilegalidad o permanecen en la
clandestinidad y/o marginalidad.
2.4 La gestión de la seguridad
La gestión de la seguridad entendida en su dimensión estatal es un concepto que apunta
a la acción gubernamental en dicha materia. El concepto se inscribe dentro del
paradigma del new management o nueva administración pública, el modelo de
administración enmarcado en los preceptos del estado mínimo afín al modelo económico
neoliberal que empezó a extenderse en América Latina durante la década de los 90’, el
mismo periodo en el que inicia el cambio de paradigma en la seguridad y la adopción de
tácticas preventivas comunitarias.
De acuerdo con el estudio preliminar de Enrique Cabrero Mendoza en la obra dirigida por
Barry Bozeman sobre el estado del arte de la gestión pública, durante el siglo XIX y el
primer tercio del XX la idea de un estado gendarme, no interventor cuya acción se limita a
la esfera legal y a la defensa de la soberanía, dominaba la acción gubernamental. A partir
de la década de los 30’ comienza a surgir el modelo del estado providencia o estado
social y la acción gubernamental se enfoca en la satisfacción de necesidades básicas de
los ciudadanos con lo cual se emprenden las reformas sociales lo cual complejiza la labor
del estado en términos administrativos y operativos. Sin embargo lo legal y lo burocrático
continúan siendo los cimientos estatales (Bozeman, 1998).
Durante la segunda mitad del siglo XX la expansión de este modelo desborda la óptica
jurídico-administrativa como pautas de la acción gubernamental. El tamaño del estado
32
aumenta en virtud de la complejidad de la acción gubernamental orientada a lo social. Su
propia lógica basada en la eficacia racional y burocrática (estudiada en la sociología
política de Max Weber) se fragmenta dando paso a diferentes lógicas de acción con lo
que las dependencias o instituciones gubernamentales se multiplican y enfrentan tanto
por espacios como por recursos. A finales de los 70’ el modelo del estado intervencionista
entra en crisis dando paso al surgimiento de una reconfiguración de la acción estatal: el
estado mínimo que “se mueve flexiblemente dependiendo de lo que los consensos de los
actores políticos en turno consideren estratégico para el desarrollo económico, o lo que la
dinámica internacional promueva como espacios viables de intervención.” (Bozeman,
1998, p.20).
El concepto de aparato tan importante en la idea del estado moderno se transforma dando
paso a un sistema de dependencias (instituciones) gubernamentales. En la medida en
que dichas dependencias siguen lógicas contrarias, sus recursos escasean y su acción se
vuelve difusa. En consecuencia, surge la necesidad de la gestión o la gerencia pública,
perspectiva desde la cual las dependencias o instituciones estatales deben administrar
sus recursos de manera eficaz además de coordinar su actuación con las otras
dependencias y “prestar un servicio” oportuno al ciudadano que ahora aparece como
“cliente” del estado. Desde la perspectiva de la administración pública, el estado ha
pasado de ser un aparato racional, jurídicamente orientado y funcional al ejercicio de la
soberanía, a ser un conjunto de dependencias que luchan por permanecer unidas en el
ejercicio de la acción gubernamental.
La idea de una racionalidad burocrática y jurídica del estado que ha cedido ante la
necesidad de “gestionar” relaciones, espacios, luchas e intereses, es cuestionable desde
otras ópticas. Al respecto vale la pena considerar algunos principios del enfoque estado
en sociedad de Joel Migdal para entender dicha gestión no simplemente como un recurso
práctico que tendería al uso elementos de la racionalidad económica aplicada a la esfera
política, sino en esencia como el ejercicio mismo de la acción gubernamental.
Migdal define al estado como:
Un campo de poder marcado por la amenaza y el uso de la fuerza caracterizado
por: 1. La imagen de una organización coherente que controla un territorio, la cual
es una representación de la gente unida bajo ese territorio y 2. Las prácticas reales
de sus múltiples partes (Migdal, 2001, p.15-16).
33
La anterior definición retoma el elemento clásico del uso de la fuerza, piedra angular de la
definición weberiana del estado, aunque destacando el carácter típico-ideal del estado
capaz de ejercer un monopolio de la fuerza incontestable sobre un territorio. La parte
inicial de la definición destaca el carácter arbitrario del poder fundado en la fuerza, que
para el caso del estado moderno se basa en el concepto de ley (la fuerza de la ley), pero
que en su doble cara alude también al uso de la fuerza física (el monopolio sobre las
armas).
También se emplea el concepto de campo, de la teoría sociológica de Pierre Bourdieu,
para denotar un espacio que es eminentemente social en el cual concurren diversos
agentes, desigualmente provistos de capitales, quienes entran en relaciones de lucha. En
esa medida, el estado, lejos de ser un ente coherente y sólido, se revela en su interior
como un campo de lucha permanente entre cada una de sus partes, las cuales
desarrollan prácticas reales que difieren de la imagen ideal, basada en la unidad y el
control, que el mismo estado busca establecer respecto de sí mismo en el orden de las
representaciones de los ciudadanos.
Las múltiples partes del estado, despliegan también una multiplicidad de lugares donde
tienen lugar luchas por los recursos y bienes, las ideas, el status político y la toma de
decisiones. A diferencia de la acción gubernamental expresada en la gestión cuya base
es técnica y racional, las prácticas estatales arrojan consecuencias no planeadas y
dinámicas de coalición que transforman y desafían el orden legal y van estructurando la
cotidianidad social (Migdal, 2001). La idea de la ley concebida en su unicidad y
coherencia, rasgo místico que proporciona sentido al estado moderno, retrocede ante la
idea del estado como un campo de interacciones donde se presentan enfrentamientos y
contradicciones.
En suma, desde el modelo del new management la gestión de la seguridad, se entiende
como las acciones gubernamentales encaminadas a la articulación de las instituciones del
estado encargadas de la seguridad para lograr eficacia en la oferta de seguridad. Sin
embargo, dicha tarea más que estar dictada por la existencia de un modelo estatal
particular, obedece al hecho de que el estado en sí mismo es un lugar de confrontaciones
por el simple hecho de ser producto de las contradicciones sociales, de estar situado en la
sociedad.
La institución policial en el marco del modelo comunitario
34
De acuerdo con Sozzo, en las tres tácticas preventivas (situacional, social y comunitaria)
el rol de la policía podría compararse con el movimiento de un péndulo:
en un extremo se ubicaría la táctica comunitaria en la que existe el mayor grado de
participación policial; en el centro, la táctica situacional-ambiental, que registra un
grado medio de participación policial y en el otro extremo, la táctica social, en la
que se observa un grado muy bajo de participación policial o, directamente, su
inexistencia (Sozzo, 2008, p.120).
Las instituciones policiales de distintos países, tanto en América como en Europa, han
asumido el enfoque preventivo como parte de sus estrategias de transformación interna
para enfrentar las diversas problemáticas criminales. El auge de la prevención y los
cambios que promete al pretender ajustar la policía a los preceptos democráticos deben
analizarse detenidamente en relación a los orígenes de la policía moderna, sus funciones,
orientaciones preventivas y perspectivas contemporáneas.
2.5 Orígenes de la policía moderna
La policía surgió a finales del siglo XVII, con un sentido muy diferente a la idea de un
instrumento de control institucional especializado, tal como se pensó posteriormente en el
marco del estado moderno. Lo que inicialmente se llamó ciencia de policía, cercana a la
razón de estado, proponía gobernar la totalidad de la sociedad a través de la vigilancia y
el control irrestricto del poder estatal en aras del bien público.
La policía se sueña como una administración del Estado, junto a la justicia, el
ejército y la hacienda pero que al mismo tiempo los abarca. La policía lo "engloba
todo", lo vigila aparentemente todo" (Foucault en: Sozzo, 2008, p.167).
Se proyecta una acción policial total, una policía aún sin institución, una función totalizante
que abarca un espectro amplio de aspectos que van desde la salud y la moralidad pública
hasta el comercio y las fábricas. Considerada como una doctrina en sus inicios, la policía
forma parte de la racionalidad gubernamental que impulsó la construcción del estado
moderno (Sozzo, 2008).
El surgimiento de la policía como institución especializada solo ocurre con el advenimiento
de la modernidad política, específicamente con la ideología liberal que va a oponerse a
35
esa idea de policía total y de gobierno excesivo, instaurando la dialéctica estado-sociedad
civil, en el marco de la cual tiene lugar la práctica policial moderna.
Al ver en la sociedad un orden autónomo, natural, independiente del estado, el cual
cuenta con sus reglas propias, el liberalismo busca minimizar la idea de policía en pos de
la autonomía de los individuos idealmente gobernados por su propia razón y su interés
económico. Además del sujeto racional y económico, el liberalismo aducía la existencia de
un sujeto de derechos reduciendo la esfera estatal a la preservación de los mismos.
En este contexto la policía debe minimizarse, se convierte en una institución con un rango
de acción sujeto a la ley, lo que Sozzo ha llamado la legalización de la policía. Dicho
proceso de sujeción legal de la policía, no es solo externo puesto que la ley no solo
circunda la acción policial sino que se convierte en su contenido, la nueva policía debe
aplicar la ley y vigilar su cumplimiento, puntualmente en lo relativo a los delitos y las
penas. El reto de las sociedades liberales será no solo mantener la policía en el margen
de la ley, sino lograr que la ciudadanía requiera cada vez menos policía disciplinar en el
sentido estricto de un ejercicio regulado de la fuerza. De ahí, la necesidad de anticipar los
delitos, de evitar su producción y reproducción al interior del cuerpo social.
Según el sociólogo francés Dominique Monjardet:
Toda policía es una herramienta de producción caracterizada por una división y
especialización de las tareas, las técnicas, los procedimientos, los saberes, una
estructura jerárquica, normas informales, etc. (...) Toda policía es en segundo lugar
una institución, instrumento creado por la autoridad política para promover, realizar
o salvaguardar intereses colectivos identificables. (...) Por último, toda policía es
aplicada por un grupo profesional especializado, los policías, que, como todo
grupo profesional, se caracteriza por unos intereses y una cultura propios, unos
principios de identidad con respecto al no-profesional, criterios de diferenciación
internos” (Monjardet, 2010, p.17).
En tanto “herramienta de producción”5 la policía debe producir condiciones óptimas para
el ejercicio de la autoridad del estado. También, y esto en el sentido de sus funciones
5 Para Monjardet la instrumentalidad de la policía constituye su rasgo esencial, en tanto: “no tiene fines propios y no podría darse a sí misma prioridades u objetivos. Si hay una política policial, es la que la autoridad política le define, y las orientaciones aplicadas a todos los niveles de la jerarquía no son, o no deben ser, sino la traducción operacional de las instrucciones del poder” (Monjardet, 2010, p. 231).
36
sociales, debe mantener el orden público. La acción policial tiene lugar al interior de la
sociedad en tanto debe ejercer el control directo de las conductas desviadas, y regular los
conflictos que se presentan entre los ciudadanos, siempre dentro de un marco legal, lo
cual implica un reto para la policía moderna: la tensión entre coerción y derecho.
La policía moderna no solo debe aplicar la ley, disciplinar; también debe, y especialmente,
prevenir que surjan situaciones de desorden, debe regular las dinámicas sociales
asociadas a la criminalidad y la conflictividad en el ámbito de lo público6. La prevención no
es una función novedosa, pese su auge reciente. Aparece como un elemento clave en
una de las obras precursoras de la policía moderna en Inglaterra en el año 1796:
La policía en este país debe considerarse una nueva ciencia; cuyas propiedades
consisten no en poderes judiciales que llevan al castigo y que pertenecen
solamente a los magistrados, sino en la prevención y detección de los delitos...la
prevención de los delitos y las faltas es la verdadera esencia de la policía
(Colquhoun en: Sozzo, 2008, P.249).
Posteriormente, hacia 1829 cuando se funda el que se considera el primer cuerpo de
policía, “The London Metropolitan Police” al mando de Sir Robert Peel, esta idea de la
policía preventiva se refuerza en la función de disuasión que debían desarrollar los
primeros policías: empleados públicos que constituían un cuerpo de vigilancia estatal,
uniformados y armados con bolillos para disuadir cualquier intento de trasgresión por
parte de los ciudadanos. “Los policías debían caminar con un propósito, para activar la
"función de espantapájaros": incidir en el "cálculo de los placeres y los dolores" (Sozzo,
2008, p. 250). Este cálculo inducido en la conciencia de cada ciudadano, es la esencia de
la función policial preventiva, y es la seguridad en acción desde la perspectiva
foucaultiana, desde la cual la seguridad se entiende como dispositivo de gobierno que
opera a partir de “el cálculo político de costos, el manejo de los fenómenos a partir de un
marco amplio de las probabilidades del acontecer, así como el establecimiento de una
“media óptima” y de los “límites de lo aceptable” (Foucault, 2008).
6 Es destacable otro rasgo importante de la nueva policía, y es el del ejercicio de la soberanía, ya no entendida como el derecho soberano a matar sino como representación del mantenimiento del monopolio de la fuerza y su ejercicio regulado por parte de la institución. Por su parte, Sozzo (2008) afirma que esta soberanía está conectada con la idea de “administrar la vida” en el sentido de una biopolítica tal y como fue formulada por Foucault.
37
El componente preventivo al que se hace alusión en la actualidad para referir un giro
reformista en las policías latinoamericanas, obedece a uno de los rasgos originales de la
policía moderna. De hecho, se trata de un rasgo que ideológicamente se encuentra
emparentado con la vieja policía, con su idea de una policía total cuya acción estaría más
arraigada en la sociedad que en la ley. Sin embargo, en el contexto del debate sobre el
problema de la seguridad y la policía en las sociedades democráticas, por alguna razón
que vale la pena indagar, se ha planteado la existencia de una dicotomía entre el carácter
reactivo y el carácter preventivo de la acción policial, asimilando lo reactivo a un modelo
policial tradicional y obsoleto, y lo preventivo a un modelo marcadamente estratégico
capaz de ajustarse a las demandas de seguridad ciudadana contemporáneas.
Ambos, el control por reacción frente a la criminalidad, que implica la aplicación de la ley y
el ejercicio legítimo de la fuerza; al igual que el control por prevención, cálculo y
anticipación, igualmente amparado en el orden legal; constituyen dos caras de una misma
moneda: el control social, en términos del mantenimiento de un orden a partir del
encauzamiento de las acciones de los ciudadanos a través de diversos mecanismos,
entre ellos la policía, entendida también más allá de la institución misma.
El control social no implica coerción, aun cuando la policía incurre en ésta, cuando ejerce
la represión directa de los grupos indeseables, o cuando su propia acción se presenta
como una trasgresión de la ley. En ambos casos, recurrentes en las policías
latinoamericanas, se considera que la institución policial se encuentra en crisis, y se
busca rescatar su rasgo más racional, por decirlo así, aquel de la prevención, en el que
idealmente el control de las variables que intervienen en la criminalidad logra enmarcar la
realidad para impedir que ocurra la disgregación social y la amenaza concomitante a la
estabilidad del poder del estado.
El remodelamiento moderno de la policía entra en una aparente contradicción porque la
prevención despliega una serie muy amplia de cursos de acción y de ideas sobre el
crimen y la sociedad. En otras palabras, bajo este modelo que Sozzo considera ambiguo,
la policía no logra minimizarse en el sentido una institución que se limite a hacer cumplir la
ley, en esa medida, vuelve a extenderse sobre la sociedad asumiendo numerosas tareas
que caen bajo el rótulo “prevención”. Esto se observa con claridad en la implementación
actual del modelo comunitario.
38
2.6 Modelos policiales de cara a las sociedades
democráticas
El reformismo en las instituciones policiales se encuentra directamente ligado a la
reflexión sobre el rol de la institución en las sociedades democráticas. La literatura experta
ha postulado una dicotomía extremadamente general frente a este tema. Como se
mencionó anteriormente, la reacción entendida como represión y control in situ de la
criminalidad, y que normalmente involucra algún grado violencia policial, se considera un
rasgo distintivo de la acción policial en regímenes de carácter autoritario o donde las
garantías democráticas son mínimas; mientras la prevención entendida como la capacidad
institucional de anticipación frente a la ocurrencia de hechos criminales se considera un
rasgo deseable en las policías contemporáneas. Al hablar de una “policía democrática”, los
actuales modelos reformistas hacen uso de dos conceptos: lo comunitario y la
participación.
La prevención se presenta entonces como un repertorio de acciones con un marcado
acento asistencialista el cual debe desarrollarse a partir de un involucramiento directo con
las problemáticas sociales. De aquí se desprende la idea de que la comunidad, individuos
integrados en colectivos vecinales que se orientan por los mismos intereses, debe hacer
parte de las acciones preventivas a través de la idea de participación democrática. Esta
participación se concibe en dos vías, el contacto directo policía-comunidad y la
articulación con los gobiernos locales los cuales sustentan las formas de participación
ciudadana. La viabilidad de estas premisas en las sociedades contemporáneas es
altamente cuestionada de un lado por la existencia de medidas políticas autoritarias que
tienden a desencadenar o a reforzar la violencia policial, y de otro, por la crisis del modelo
participativo en las democracias contemporáneas.
Más allá de las tácticas preventivas que pueden involucrar en distintos grados a la
institución policial, los modelos policiales son producto de distintas realidades, en esa
medida hablar de una policía democrática es tan polémico como hablar de una
concepción unitaria de democracia.
39
Los modelos policiales son una combinación de variables sociales, políticas,
económicas, organizacionales que clasifican y explican conjuntamente la realidad.
La gestión, concepción del orden, estilo de trabajo, relaciones políticas con el
público y con otras instituciones varían según el modelo que se adopte (Skolnick
en: Torrente, 1997, p. 42).
Los modelos policiales actuales deben ser contrastados con las realidades policiales
particulares. Diego Torrente, sociólogo español, afirma que se pueden distinguir cuatro
modelos organizacionales: tradicional, racional-burocrático, profesional y comunitario.
El primero es definido como una institución permeada completamente por los intereses
políticos a los cuales es funcional y donde “la influencia de la legalidad y el poder judicial
es secundaria” (Torrente, 1997, p.17) e incluso, se podría agregar, inexistente. Se trata
entonces de una organización ilegal, en tanto su accionar no está sujeto a un orden
jurídico, sino a voluntades particulares. El segundo obedece al proceso de burocratización
de las organizaciones modernas lo que deviene en una institución centralizada, con líneas
de mando, orientada a la eficiencia y con pretensiones apolíticas. Este modelo, siendo
completamente opuesto al tradicional va a defender la idea de una policía cuyo accionar
esté sujeto al control legal. El modelo profesional, siendo un desarrollo del anterior, va a
propender por la especialización de las funciones. En la institución policial esto se refleja
en los procesos de profesionalización, las carreras de méritos y ascensos, así como en la
creación de cuerpos especiales. Finalmente, el modelo comunitario, el cual sostiene como
premisa que “es la sociedad quien mejor puede decir lo que espera de la policía y también
es la mejor colaboradora de la policía” (Torrente, 1997, p. 18).
De acuerdo con la tipología anterior, la táctica preventiva comunitaria ha logrado un
impacto en la institución policial, ya que a partir de la misma se ha construido un modelo
policial. De otra parte, esta tipología identifica algunas de las tendencias actuales, sin
embargo es claro que no se puede eludir el hecho de que históricamente estos rasgos se
entrecruzan configurando el carácter de cada institución, y su arraigo en la sociedad.
40
41
Capítulo 3. La seguridad en Bogotá: lecciones
de gestión y nuevos retos
3.1 Antecedentes generales
Bogotá es el centro administrativo y político más importante del país. Se trata de una
ciudad de 7’467.804 (Alcaldía Distrital de Bogotá, Secretaria Distrital de Planeación, 2011,
p.48) cuyo proceso de urbanización inicia a principios del siglo XX impulsado por el auge
de las primeras industrias nacionales y su impacto en los estilos de vida y en la
construcción del espacio. En 1936 se formula el primer Plan de Desarrollo Urbano con lo
que se inicia la planificación urbana de la ciudad. El espacio urbano comienza a
proyectarse como un entorno que debe ser funcional y cuya gestión es tarea de las
autoridades locales bajo la asesoría de urbanistas expertos. Hacia mediados del siglo XX
dicho proceso de planeación urbana se ve desviado por las oleadas migratorias
desencadenadas principalmente por el conflicto armado interno.
El crecimiento de la ciudad se acelera lo que imposibilita cualquier clase de planificación.
Pronto los nuevos pobladores se convirtieron en clases marginales que luchaban no solo
por el espacio, sino por los servicios básicos y en general, por el acceso a la ciudad. A las
migraciones se sumaron los problemas en la gestión político-administrativa. Entre 1941 y
1955 hubo 25 alcaldes (Martin y Ceballos, 2004) lo que refleja la enorme inestabilidad
política que impidió hacer frente a fenómenos cruciales para el futuro de la ciudad.
Entre 1958 y 1969 Bogotá recobra estabilidad gracias al “primer periodo de gestión
admirable de la ciudad” (Martin y Ceballos, 2004, p. 56). Sin embargo, la explosión
demográfica sigue siendo un reto crucial, especialmente si se tiene en cuenta que este es
el periodo de mayor crecimiento demográfico de la ciudad (entre 1958-1974 la población
de Bogotá pasó de 1,1 a 3 millones de habitantes). Pese a ello, los gobiernos locales
asumieron la gestión de la ciudad de forma destacable principalmente en las áreas de la
planificación vial, la movilidad, los servicios básicos, la educación y la vivienda. En este
periodo la planificación física es el foco de la administración de la ciudad. De hecho, la
creación de las Juntas de Acción Comunal (1959), escenarios de coordinación de la
42
acción colectiva barrial, obedeció a este programa de construcción de vivienda, vías y
extensión de servicios.
El problema de la seguridad urbana no se perfila aún como una preocupación central,
aunque se observan problemas de criminalidad que empiezan a preocupar a la opinión
pública y en especial a la policía. En el año 1963 el policía Danilo Echeverri describe la
situación criminal en Bogotá de la siguiente manera:
Con verdadera inquietud apreciamos, cada día más, cómo la prensa trae a
grandes caracteres y en su primera página, las «novedades del día», señalando a
tal o cual cuadrilla como autora del genocidio, de la masacre o del atraco y que, en
su gran mayoría, ejecutan con armas automáticas. Esto hace pensar –y con razón-
a muchas personas, que el aumento de la violencia y la delincuencia en general,
ya no es paulatino, sino que avanza crudamente y en forma vertiginosa dejando
tras sí, como secuela lógica, una estela de dolor, de llanto y de miseria, a través de
nuestro territorio (Echeverri en: Villanueva, 2011, p.107).
Los delitos más comunes son: la estafa, los atracos, los robos de automóviles, el
homicidio, la vagancia y el consumo de marihuana (Villanueva, 2011). A pesar de la
preocupación que reviste el testimonio del policía, la seguridad no se contempla como una
necesidad básica de la ciudadanía que deba ser gestionada desde el gobierno local y
mucho menos por las organizaciones barriales. Es más bien, un asunto de la policía. En
esa medida los señalamientos a la institución por los hechos criminales no se hacen
esperar y en el mismo año del testimonio (1963) el Ministro de Guerra, Alberto Ruiz
Novoa escribe un polémico artículo en el diario el Tiempo titulado: “Un país sin policía”.
Allí se afirma que la policía no cuenta con un píe de fuerza suficiente, las comunicaciones
y los medios logísticos son precarios, los laboratorios de criminalística prácticamente
inexistentes, etc. En respuesta al artículo de Novoa, el Coronel Juan Felix Mosquera jefe
del Estado Mayor de la policía responde con otro artículo titulado: “Policía sí hay”, el cual
se publicó en la Revista de la Policía n° 101 del mismo año. Allí Mosquera afirma que el
problema de inseguridad no es la ausencia de policía sino la precariedad del sistema de
justicia (Villanueva, 2011). Es significativo que estas problemática tengan una enorme
resonancia con el presente.
Las décadas del 70’ y 80’ van a marcar crisis urbanas importantes. En la administración
surgen problemas de corrupción e inestabilidad política, de nuevo una alta rotación de
43
alcaldes y como resultado la discontinuidad de las gestión urbanística que se había
iniciado en el decenio anterior. El crecimiento demográfico, los problemas de movilidad, la
proliferación de barrios ilegales, el comercio informal, el deterioro del espacio público y el
surgimiento de zonas marginales, son algunos de los problemas que se gestan en este
periodo (Martin y Ceballos, 2004). En la década del 80’ estos problemas van a configurar
una ciudad insegura, cuyas problemáticas de criminalidad inician una escalada que no se
detendrá hasta el año 1993.
Gráfica 1. Tasas de homicidios por cien mil habitantes en Colombia (azul) y Bogotá (rojo)
1962- 2008.
Fuente: Melo Jorge Orlando. Cultura ciudadana y homicidio en Bogotá. En: Sánchez, E., & Castro, C. (2009). Cultura ciudadana en
Bogotá: nuevas perspectivas. Bogotá: Cámara de Comercio/Secretaría de cultura, recreación y deporte/Fundación
Terpel/Corpovisionarios.
La tasa de homicidios para el año de 1969 fue la más baja de las últimas décadas 12,4
(285 casos para una población de 2,3 millones de habitantes) (Melo, 2009). Si se compara
con la tasa nacional resulta ser también inferior, lo que demuestra una mejoría
significativa respecto a principios de la década del 60’ donde, como se ha ilustrado con la
el testimonio del policía Danilo Echeverri, la preocupación por la seguridad es evidente lo
que las cifras tanto nacional como distrital, respaldan.
De acuerdo con las cifras de homicidio, la década del 70’ es relativamente estable, pese a
que como afirman Martin y Ceballos (2004) los problemas político-administrativos
empiezan a surgir allí afectando distintos ámbitos y, de alguna manera, induciendo la
crisis de la seguridad que se desata en la década del 80’. Entre 1984 y 1993 el número de
44
homicidios se cuadriplica llegando a 80. Hacia al final de este periodo, es significativo que
la tasa de homicidios en la capital (80,9) supera a la tasa nacional (74,8).
Mucho se ha cuestionado y más bien poco se ha estudiado las relaciones entre la
violencia política sobre la violencia urbana (Perea, 2013). Sin embargo, históricamente es
claro que entre las décadas del 80’ y el 90’ el auge de fenómenos como el paramilitarismo
y el narcotráfico afectó las dinámicas delincuenciales de varias ciudades del país entre
ellas Medellín y Cali. Para el caso de Bogotá la dinámica pudo haber sido diferente en
tanto se trata de la capital del país y los actores violentos podrían haber llegado a
privilegiar otro tipo de acciones, sin embargo Bogotá también sufrió la oleada del
“terrorismo” y esto sin duda afectó la tasa de homicidios descrita.
Pero no se trata solo del incremento de los homicidios. A principios de los 90’ la tasa de
lesiones personales es de 130 lesiones por cada cien mil habitantes mientras los delitos
contra la propiedad, tan solo en el año que va de 1990 a 1991 pasaron de 27.457 a
40.396 (Vargas y García, 2008).
Ante este ascenso espectacular en la tasa de homicidios y la violencia generalizada en las
principales ciudades, las explicaciones no se hicieron esperar.
Los diagnósticos de la época señalaban el crecimiento del narcotráfico y la
debilidad represiva del Estado como las causas principales del aumento de los
homicidios, o se centraban en señalar las grandes desigualdades sociales del
país, atribuyendo a estas un papel decisivo como causa de la violencia y a la larga
de los homicidios. De este modo, perspectivas diferentes del problema, de validez
parcial –represión o cambio social- tendían a convertirse en explicaciones
absolutas y a promover líneas de acción excluyentes. Quienes atribuían los
homicidios a la debilidad estatal promovían esencialmente el fortalecimiento de la
capacidad represiva del Estado; quienes atribuían la violencia a las injusticias
sociales sostenían que sin reformas fundamentales en la estructura del país no
habría reducción del nivel de homicidios. (Melo, 2009, p. 4)
Las teorías de la pobreza y la desigualdad social muy en boga en América Latina desde la
década de los 70’ y las cuales a su vez encuentran soporte en la teoría de la dependencia
45
económica7 de la década del 60’, sirven de sustento a las explicaciones causales desde
una perspectiva socio-económica en la cual las carencias materiales y la ausencia de
oportunidades inducen altos niveles de desigualdad social y violencia criminal. De otro
lado, desde un enfoque político se explica el homicidio como consecuencia de la ausencia
de medios represivos eficaces por parte del estado. Desde esta perspectiva se va a
ahondar en el problema de la gobernabilidad, y a inicios de los noventa cuando en los
círculos académicos internacionales empiece a hablarse de Colombia como un “estado
fallido”, esta perspectiva va a ser dominante en las políticas nacionales de seguridad y
defensa. Baste recordar la reforma militar iniciada en el gobierno de Andrés Pastrana y
sostenida en el gobierno de Álvaro Uribe, y que apuntaba al fortalecimiento de las fuerzas
armadas con el fin de iniciar una ofensiva militar que le permitiera al estado ir recuperando
el control territorial y político.
En el año 1987 el presidente Virgilio Barco afirma a propósito de la capital del país: “Hay
que volver a amarrar a Bogotá. Aquí no hay administración, esta ciudad no está
gobernada, no hay autoridad y debe elaborarse un plan de desarrollo que se cumpla.”
(En: Martin y Ceballos, 2004, p.44)
Esta frase revela la importancia que cobra el enfoque de la ingobernabilidad y la ausencia
de autoridad, como marco explicativo de la crisis que sufre el país en la década de los 80’.
Al lado de este enfoque, se mantiene la perspectiva reformista que plantea la necesidad
de cambios sociales dirigidos como método para combatir la desigualdad causante de la
crisis.
A partir del año 1993 se inicia un proceso de transformación en la gestión pública en
Bogotá que destina importantes esfuerzos en el área de la seguridad lo cual se evidencia
en el descenso de su tasa de homicidio, que para el año 2008 alcanza niveles casi tan
bajos como los de 1969.
7
46
3.2 La democratización, el nuevo management estatal y la
reforma policial
En el contexto latinoamericano se pone en marcha el proceso de democratización, una
iniciativa orientada a restablecer los gobiernos democráticos en la región y uno de los
motores de la adopción de enfoques preventivos en el área de la seguridad (Frühling,
2003). Los sistemas electorales, los partidos políticos, las instituciones jurídicas y las
fuerzas militares y de policía fueron el blanco de las reformas democráticas. Entre las
décadas del 60’ y el 90’ los gobiernos militares convirtieron a los cuerpos de seguridad del
estado en actores generadores de violencia en contra de la sociedad civil. Guiados por la
idea de la existencia de un enemigo interno desataron persecuciones en contra
organizaciones y militantes de izquierda, campesinos, estudiantes, intelectuales, y todo
aquel que pudiera ser vinculado con organizaciones o actividades de inspiración
comunista. En consecuencia, la transformación de los cuerpos militares y de policía
constituía una de las primeras tareas. Particularmente la violencia policial se vio como
consecuencia de la inexistencia de una institucionalidad democrática en los cuerpos de
policía, así como una tradición militarista entre sus estructuras y miembros (Kruijt, 2006).
Además de las reformas institucionales en el área de la seguridad, este proceso buscó
transformar la noción misma de seguridad para la región. En 1987 se conformó la
Comisión Sudamericana de Paz y se adoptó el concepto de seguridad democrática para
denotar la necesidad de desmilitarizar las respuestas a los problemas sociales, así como
atacar el problema más grave de la región: la pobreza (Garay, 2002).
Dado que las relaciones entre la ciudadanía y la policía eran sumamente conflictivas, uno
de los objetivos principales de la reforma policial fue acercar la policía a la comunidad y
mejorar su imagen institucional. De otro lado, el deterioro general de la seguridad en la
región evidencia que las policía latinoamericanas no solo no cumple con su función
primordial sino que también participa de varias empresas delictivas. En esa medida, el
modelo policial derivado de la táctica preventiva comienza a acogerse en América Latina
asociado a las reformas en curso. La perspectiva preventiva se usa de forma estratégica
para intentar inscribir las instituciones policiales dentro del modelo democrático que se
busca consolidar, y sobre todo para lograr su legitimidad entre los ciudadanos. La
efectividad del modelo en términos de sus cualidades en la reducción de la criminalidad
47
es un asunto que se comienza a pensar a posteriori. A este modelo se le han hecho
varias observaciones al respecto, más adelante se revisarán algunas.
Los procesos de reforma policial a su vez son el reflejo de un proceso de cambio
institucional mucho más amplio el cual le dio un giro al papel del estado y a sus
relaciones con la sociedad: la descentralización. El proceso de descentralización político-
administrativa que se inicia en la década del 90, también se conoce como un proceso
modernizador que busca introducir conceptos del modelo neoliberal en la gestión
administrativa del estado, que desde dicha perspectiva se entiende como un manejo
empresarial. La transición democrática entraña también una liberalización económica que
urge la reestructuración del estado orientada a la flexibilización organizacional y la
descentralización de poderes con miras a crear un ambiente propicio a las medidas de
apertura económica. En este contexto, se le exige a la policía una transformación
orientada en dos direcciones: la adquisición de una cultura democrática, a través del
conocimiento y respeto de los derechos humanos, así como la adopción del principio de la
participación social en la ejecución de sus labores, de un lado; y la adquisición de una
cultura laboral basada en la gestión por resultados por oposición a la cultura burocrática
basada en el orden jerárquico y en la cadena de mando (Herrera y Tudela, 2005).
Estas transformaciones se inscriben en la adopción de un modelo estatal conocido como
new management. El impacto de dicho modelo en América Latina varía entre cada uno de
los países. En términos generales, se puede hablar de un modelo global que presenta
cinco rasgos:
“el mimetismo organizativo de la empresa privada, la incorporación del mercado
como proceso de confección de los asuntos públicos, el fomento de la
competitividad mercantil, el reemplazo del ciudadano por el consumidor, y la
reivindicación de la dicotomía entre la política y el management” (Barrera, 1999,
p.4).
Existen dos procesos significativos donde los anteriores principios se visibilizan: “a través
de la transferencia de la producción de bienes y servicios a la administración privada y de
la sustitución de la gestión pública por las ideas, metodologías y las técnicas de los
negocios privados” (Barrera, 1999, p.4).
48
En Colombia, en el año 1990 la presidencia da inicio a una ambiciosa reforma estatal
cuyas directrices se encuentran en el “Informe final de la Comisión Presidencial para la
Reforma de la Administración Pública del Estado Colombiano”. En dicho documento se
hacían varias recomendaciones, entre las cuales se mencionan: la mejora de la
productividad social de los recursos públicos, la democratización de la administración
pública orientada a la participación ciudadana, la eficiencia de las instituciones, el
desarrollo de capacidades gerenciales y administrativas, la profundización de la
descentralización político-administrativa y fortalecimiento de las unidades de planeación y
formulación de políticas. Sin embargo, es hasta 1992 cuando se emprende una reforma
administrativa que plantea la acomodación del estado a las nuevas demandas del modelo
capitalista global. En términos generales, se promulga una modernización económica del
estado, que cuestiona fuertemente el proteccionismo y el intervencionismo presente en la
constitución de 1991.
Entre 1994 y 1999 se expiden números decretos orientados a reorganizar dependencias
de ministerios y otras entidades, lo cual no implicaba una verdadera modernización del
estado (Barrera, 1999). Posteriormente, a través de la ley 909 de 2004, el decreto ley 770
de 2005 y el decreto 4567 de 2011 se busca unificar la legislación dispersa en torno a
este proceso. El ejercicio de la administración pública con enfoque gerencial parece no
salir del ámbito jurídico, puesto que su aplicación se aleja sustancialmente de la realidad
del estado colombiano. En primera instancia, no se puede hablar de un estado burocrático
que haya que superar, los procesos de formación y control burocrático son débiles,
además el clientelismo y la corrupción son problemas que amenazan la existencia misma
de las bases estatales. (Martínez, 2002).
En este contexto nacional de modernización estatal se plantea en 1993 la reforma a la
Policía Nacional liderada por el primer ministro civil Rafael Pardo Rueda, la cual se orientó
a introducir principios democráticos en una institución que claramente era factor de
violencia en la sociedad debido principalmente a sus vínculos con el narcotráfico (Casas,
2005). El estudio desarrollado por una comisión reformadora señalaba los principales
problemas de la institución:
1) Debilitamiento de principios y valores corporativos; 2) Gestión de mandos
caracterizada por ausencia de liderazgo; 3) Deficientes resultados del servicio de
policía (diversificación excesiva del servicio); 4) Enfoque inadecuado de la
administración del talento humano; 5) Deficiencias en los procesos de formación y
49
capacitación; 6) Ineficaces sistemas de evaluación y seguimiento; 7) Alejamiento
Policía-comunidad; 8) Violación de los derechos humanos (Martin y Ceballos,
2004, p.344).
A partir de este estudio comienza a considerarse la importancia de la percepción
ciudadana como elemento formador de opinión pública respecto al servicio de policía. De
hecho, uno de los puntos más significativos del estudio fue la percepción de lejanía que
tenía el ciudadano frente a la Policía. Los entrevistados no se quejaban precisamente de
los hechos de inseguridad sino de la ausencia de presencia policial.
Con la constitución de 1991 el manejo del orden público se descentralizó, quedando a
cargo de gobernadores y alcaldes, quienes actualmente son las autoridades responsables
de mantener velar por la seguridad local con el apoyo de la policía. Este principio señala
la supremacía de la autoridad civil local sobre las instituciones militares y de policía,
aspecto fundamental para la construcción de una política de seguridad coherente con los
principios democráticos. Sin embargo, este proceso de descentralización y reafirmación
de la autoridad política en materia de seguridad no se ha completado debido a la larga
tradición de desentendimiento del poder civil frente al manejo de la seguridad (Leal,
2006).
La reforma consignada en la Ley 62 de 1993 se concentró en aspectos como: la
estructura orgánica, los procesos para la incorporación de personal, la disciplina y los
mecanismos de control interno, la administración de la carrera policial, así como
parámetros para ajustar el accionar y estructura general de la institución a los principios
democráticos. Las medidas más importantes que se tomaron en el marco de la reforma
fueron:
- La relación de la institución con las autoridades civiles a nivel nacional y local: se creó un
marco institucional para articular lo nacional y lo local a través de la creación del Consejo
Nacional de Policía y Seguridad Ciudadana, y se crean los Comandos municipales con el
fin de articular los mandos policiales a las autoridades locales responsables de la política
de seguridad local.
- Participación ciudadana: se apuntó a mejorar las relaciones policía- comunidad para lo
cual se crea el Sistema Nacional de Participación Ciudadana buscando articular los
niveles departamental y municipal. También se crea la Subdirección de Participación
50
comunitaria, encargada de recoger e implementar las iniciativas derivadas del sistema de
participación. A través de esta subdirección se impulsó la formación de una policía cívica.
- Control interno: se buscó controlar el fenómeno de corrupción que aquejaba a la
institución y ejercer control sobre los procesos de investigación para lo cual se creó la
Comisión Nacional para asuntos de Policía la cual contaba con un comisionado civil
nombrado por el presidente.
- Profesionalización: la policía contaba con un régimen de carrera castrense debido a su
adscripción al ministerio de defensa. Con la reforma se busca desmilitarizar la institución
introduciendo un régimen de carrera estrictamente policial inspirado en modelos policiales
de países desarrollados.
- Especialización del servicio: Debido a la naturaleza diversa de las tareas asignadas a la
policía colombiana tales como la lucha antinarcóticos y antisubversiva, de un lado, y la
seguridad urbana y la convivencia, de otro; se especializaron los servicios de policía
quedando cuatro grandes especialidades: policía urbana, policía rural, policía judicial,
cuerpo administrativo.
A finales de 1994 se inició un proceso de transformación interna impulsado por la misma
institución denominado Transformación cultural y mejoramiento institucional, el cual
implicó un cambio sustancial al enfoque de la reforma, lo que implicaba un proceso de
contrarreforma que afectó la relación entre la policía y autoridades civiles, así como la
percepción de la participación ciudadana y las medidas adoptadas para el control interno
(Casas, 2005, p.30).
Por ejemplo, se desmontó la figura del Comisionado Nacional para la Policía cuyas
principales funciones eran recibir y tramitar quejas de la ciudadanía, revisar las
circunstancias y desempeño policial asociado a dichas quejas, vigilar la conducta de los
uniformados, así como ordenar y supervisar las investigaciones penales en contra de los
mismos.
También se desmontó el instituto creado para el bienestar y seguridad social de los
uniformados, y se eliminó la figura de los Comandos Municipales, a través de los cuales
se articularían los mandos policiales con las autoridades civiles a las cuales estos deben
obedecer por mandato constitucional.
51
La Comisión Nacional de Participación Ciudadana y sus equivalentes a nivel regional y
municipal, nunca se formaron8 al igual que el Consejo Nacional de Policía que debía
encargarse de la formulación de políticas y seguimiento de resultados.
En resumen, se dejó de lado toda la estructura institucional diseñada para controlar y
coordinar la actividad policial en consonancia con los principios democráticos, entre los
cuales se destacaba la participación ciudadana. En su lugar, se publicitó un proceso de
“depuración” del pie de fuerza amparado en la facultad discrecional otorgada al director de
policía para destituir a cualquier uniformado sin proceso disciplinario e incluso sin causa
justa9.
En cuanto al tema de la participación ciudadana, el programa de transformación cultural
de la policía realizó una encuesta denominada la Consulta Ciudadana con el fin de
recoger las inquietudes de los ciudadanos y adecuar el servicio de policía. También se
trató de fortalecer programas pre-existentes como los Frentes Locales de Seguridad y las
Escuelas de Seguridad Ciudadana, que antes que apuntar a transformaciones
estructurales, se trataba de apoyo ciudadano a tareas operativas de la policía en
programas controlados enteramente por la institución. En pocas palabras, se reducía el
enfoque participativo de la reforma de 1993 a un tema de apoyo operativo cívico (Casas,
2005).
La contrarreforma al interior de la policía fue posible debido a que entre 1995 y 1998 la
institución consolidó cierta autonomía amparada en la crisis gubernamental, pero también
en un publicitado proceso de transformación que fue percibido como política
gubernamental y no como la iniciativa institucional que afectó un proceso orientado, en
parte, a afianzar la participación de la sociedad en las políticas de seguridad y en el
control de la actividad policial. En el caso colombiano la reforma a la policía no han surtido
un efecto significativo, y en cambio, las iniciativas propias de los mandos de la institución
han parecido tener mayor impacto (Casas, 2005).
La modernización del estado y sus instituciones, además de señalar las debilidades
estatales en términos democráticos, también señalaban el inicio de un periodo en que el
estado, en busca de su eficiencia operativa y de asegurar el crecimiento económico,
8 Al suprimir este organismo la contrarreforma llevada a cabo por la policía le quitaba el derecho a la ciudadanía de participar de la formulación de las políticas de seguridad en el ámbito preventivo. 9 Ver: Decretos 132, 573 y 574 de 1995.
52
tendría que reducir su tamaño. La orientación social del estado implica una inmensa carga
presupuestal y burocrática que debe ser reducida. Siguiendo la lógica reformista de la
productividad, la calidad en el servicio y la rendición de cuentas, se buscará ya no ofrecer
seguridad en virtud de la existencia de un derecho social, sino co-producirla a partir de las
fuerzas sociales disponibles. Esta doble cara de la democratización incentiva la
indagación por las prácticas de participación ciudadana en las actúales políticas de
seguridad. El hecho de que existan ciudadanos dispuestos a pagar por su seguridad a
compañías de vigilancia privada, ya es un indicio del vacío creado por el actual modelo
político y económico en el ámbito de la seguridad.
Las reformas modernizadoras también parten de concebir la seguridad como un producto
cuya elaboración no solo se completa por el direccionamiento político y la acción de la
policía sino también por la participación de la ciudadanía y de actores privados. Esto se
debe a la ampliación del concepto mismo de seguridad desde la perspectiva democrática,
pero sobre todo, al modelo del new management.
Frente a las transformaciones estructurales mencionadas, la policía entra en una doble
relación: de un lado, debe coordinar su acción con el poder público, representado en la
figura del mandatario local y de las instituciones hacia las cuales se extienda la política de
seguridad local; y de otro, debe entrar en relación con los ciudadanos particulares, las
organizaciones comunitarias y demás organizaciones de la sociedad civil. Ambos tipos de
relación están fundadas en la idea de la co-producción de seguridad, y en el caso
particular de la última, en otra idea: la participación a partir de un pacto entre el estado y
sus ciudadanos.
3.3 La administración de la inseguridad en Bogotá 1995 –
2008
Partiendo tanto del deterioro de la seguridad de la capital (1980-1993), como de las
transformaciones político-institucionales del nivel nacional (1992-1993) que tienen una
clara influencia de procesos internacionales; entre 1995 y 2008 tiene lugar un proceso de
reestructuración de la administración y la gestión pública en Bogotá que implica una
nueva visión de los asuntos de la seguridad urbana.
53
Durante este periodo se supera del divorcio crónico entre gestión política de la ciudad y la
seguridad urbana, lo que dejaba el problema de la inseguridad en manos de las
instituciones de seguridad y justicia.
El tema de la seguridad ciudadana y la convivencia ha tenido en los últimos años
un lugar destacado en las agendas políticas y los planes de desarrollo de la
ciudad. En virtud de esta relevancia, cinco administraciones distritales sucesivas
(Castro10-Mockus-Peñalosa-Mockus-Garzón) han adoptado e implementado
políticas sólidas en la materia, avanzando hacia una mayor coordinación y
articulación de acciones e instituciones y promoviendo la continuidad y
sostenibilidad de las estrategias y programas, de acuerdo con el énfasis de cada
administración. (UN - Hábitat, 2008, p.53)
La transformación de las nociones de la seguridad durante este periodo inicia de forma
relativamente indirecta a partir de un proceso de promoción de la convivencia y la cultura
ciudadana sin precedentes que impacta positivamente la seguridad. Es el caso del
enfoque de la primera alcaldía de Antanas Mockus (1995-1998) que aunque no se
sustenta en una política de seguridad clara, le apunta a la construcción de una cultura
ciudadana basada en un marco normativo común y en la auto-regulación de las conductas
ciudadanas. Lo interesante de este proceso es que la alcaldía se apoya en las
estadísticas de homicidios de alto impacto para demostrar la relación directa entre la
mejora de la convivencia y la seguridad, lo que también va acompañado de una notable la
campaña de desarme urbano. (Martin y Ceballos, 2004).
También es importante mencionar el impacto sobre la seguridad de las intervenciones
urbanísticas durante la administración de Enrique Peñalosa (1998-2000), las cuales
estuvieron orientadas a entronizar el concepto de lo público en el uso del espacio urbano
a través de la recuperación y rehabilitación de parques, plazas, andenes etc. Este proceso
claramente se enmarca en la táctica preventiva situacional y ambiental, sin estar
directamente enmarcada en una política de seguridad pero afectando esta área de forma
positiva.
10 Durante su periodo como alcalde de Bogotá (1992-1995) lidera la reforma administrativa del Distrito a través del “Régimen Especial para el Distrito de Capital de Bogotá”, conocido como el Estatuto Orgánico de Bogotá redefiniendo a fondo el régimen jurídico administrativo de la capital, y estableciendo las bases sobre la cuales opera hoy la administración distrital, incluyendo los temas de seguridad y convivencia.
54
Gráfica 2. Evolución de los atracos en zonas cuyo espacio público fue intervenido 1999-
2003
Fuente: Llorente y Rivas, 2005, p.37
En ambos casos, la policía jugó un papel importante. El nuevo Código de Policía de
Bogotá expedido en 2003 le da un giro significativo a la forma en que se concibe la acción
policial. En los códigos anteriores de 1970 y 1989, respectivamente, predomina el enfoque
legal, según el cual la función de la policía es mantener el orden a través de la garantía de
los derechos individuales y el cumplimiento de la ley. En términos de Sozzo (2008),
ambos reflejaban una legalización de la policía que limita su actuación al sistema legal.
Sin embargo, el código de 2003 funda la acción de la policía sobre tres principios:
autorregulación ciudadana, corresponsabilidad y la solidaridad (Martin, Ceballos, 2004).
Es evidente el giro que toman las medidas de reforma a la acción policial hacía la
entronización del control social como estrategia preventiva de seguridad, que es el
enfoque de la cultura ciudadana promovida por las administraciones de Mockus.
De otra parte, en el proceso de “reconquista” del espacio público la policía participó de
mano de la administración en la intervención de zonas donde se hacía uso privativo del
espacio público.
“(…) hubo intervenciones policivas para el desalojo del espacio público, y la
eliminación de focos de inseguridad en zonas marginadas que venían siendo
controladas por bandas y distribuidores de droga. Sin embargo, dichas
intervenciones siempre estuvieron acompañadas con campañas de comunicación
y esfuerzos para complementar la operación policiva con programas sociales.”
(Martin y Ceballos, 2004, p. 147).
55
Esta ciudad “recuperada” va a ser clave tanto en el ámbito de la convivencia, como sobre
el control territorial, aspecto fundamental en el enfoque preventivo de la seguridad desde
las propias estrategias policiales. Durante este periodo se señala la existencia de una
fragmentación socio-espacial de la ciudad que estaría relacionada con el auge de la
seguridad privada y el deterioro de la seguridad pública (Martin y Ceballos, 2004).
Posteriormente entre 2004 y 2008 el mandato de Luis Eduardo Garzón se enfocó en la
seguridad social de la ciudadanía con lo que se busca extender las protecciones sociales
(salud, educación, empleo, etc.) a las clases marginadas de la ciudad. Desde esta
perspectiva la noción de seguridad se inscribe en el control de la conflictividad social
generada por la pobreza, la desigualdad y la falta de oportunidades. De alguna manera
esta perspectiva plantea una postura de mayor profundidad en términos de las causas
sociales de la inseguridad.
Bogotá ha tenido una política de seguridad que es considerada exitosa por
diferentes analistas. Sin duda, son notables los logros obtenidos en la disminución
de homicidios y, en general, de los denominados delitos de alto impacto social. No
ocurrió lo mismo con otros indicadores que no formaban parte de dichos delitos,
como se hace patente, por ejemplo, con los casos de violencia intrafamiliar y de
delitos sexuales. Los datos sobre conflictividad son escasos, pero es alta y muy
difundida la percepción ciudadana de su aumento constante y significativo.
(Alcaldía Distrital, Departamento de Planeación 2004, p. 24)
Las intervenciones sociales de esta administración se sustentan en la táctica social,
aunque ya no en la dimensión del control social que se ocupa de las transformaciones en
las pautas normativas y la integración social a través de la autorregulación del individuo,
sino en la dimensión de las reformas sociales y la transformación de la estructura de
oportunidades de la sociedad. En esta administración existen también elementos de la
táctica ambiental y situacional en las medidas tendientes al mejoramiento
“de barrios y a la renovación de las condiciones de calidad de vida, entre ellas las
de la seguridad y la convivencia, mediante la prestación de servicios públicos,
adecuación de vías y espacio público y la construcción de infraestructura
comunitaria”. (FIP, CCB, 2015, p. 19)
56
Las políticas descritas se acercan al problema de seguridad de diversas maneras y tienen
impactos indirectos en el mismo. Gracias a la transformación de las nociones sobre la
gestión urbana y la seguridad, pero sobre todo a la voluntad política de los alcaldes, se
instauró un nuevo modelo de gestión urbana basado fundamentalmente en la prevención.
Pese a que esta experiencia se considera la causa del descenso de la tasa de homicidio
de la capital, resulta significativo considerar otro tipo de factores del orden nacional que
también podrían estar relacionados e incluso ser la causa principal. Esta es la tesis de
Casas y González.
La reducción que se produce a partir de 1991 se encuentra directamente ligada al
debilitamiento de los mismos factores que causaron el incremento previo entre
1984 – 1991: narcotráfico, paramilitarismo, guerrilla, así como al incremento de la
eficiencia de la actividad policial a nivel nacional a partir de 1993 y los nuevos
espacios políticos creados por la Asamblea Constituyente y la Constitución Política
de 1991. (Casas y González, 2005, p.3)
De nuevo hay que señalar que los tipos de violencia homicida en el país no han sido
cuidadosamente estudiados y esto se convierte en un obstáculo para entender la violencia
urbana y su relación con otro tipo de violencias. El argumento central de Casas y
González (2005) para afirmar que fenómenos como el paramilitarismo, el narcotráfico y la
guerrilla fueron responsables del incremento en la tasa de homicidios en Bogotá, es que
el incremento de la tasa de homicidios no fue solo en Bogotá sino a nivel nacional, y
además estas tasas comparadas muestran comportamientos similares. De otro lado el
descenso en la tasa para Bogotá inicia antes de 1995 cuando ni siquiera había
comenzado la administración Mockus. Con esto se pone en duda la eficacia de los
modelos de gestión preventivos que se implementaron en Bogotá entre 1995 y 2008 y que
varios analistas consideran la causa del descenso en la tasa de homicidios durante el
mismo periodo (Martin y Ceballos 2004; Llorente y Rivas 2005; Vargas y García; Perea y
Rincón, 2014).
Dejando de lado la tasa de homicidios, la mejoría en la seguridad no es patente al
constatar por ejemplo que a partir del 2000 el hurto a residencias disminuyó tan solo el
3%. El hurto a comercio, que había bajado un 15% entre 1990 y 2000, a partir del 2000
tan solo se redujo al 3%. El atraco a personas que había descendido al 52%, en el curso
del 2000 aumentó en un 40%. (Perea y Rincón, 2014, p. 207).
57
Ya sea que el impacto en las cifras sea directo o no, o realmente significativo en términos
generales, los avances en la gestión local de la seguridad en Bogotá constituyen un
terreno abonado para los modelos de vigilancia policial inspirados en la prevención del
delito en la medida en que la seguridad se transforma en un tema estratégico. Sin
embargo, la ampliación del concepto de seguridad a las áreas de la prevención, la
planificación y la participación conduce a importantes retos institucionales que aún están
vigentes. La dispersión y debilidad institucional, de un lado, y la articulación entre las
instancias policiales y judiciales, de otro.
En el año 2008 el distrito adopta el Libro blanco de la seguridad, un instrumento de
prospectiva en política pública en el área de la seguridad urbana dónde estás
problemáticas se hacen visibles.
Pese a que los esquemas de prevención de ciertas dinámicas de violencia,
incivilidades, conflictividades, delincuencia e inseguridad tienen demostrado
impacto y potencial a nivel local, la ciudad registra una inercia burocrática que
anula la coordinación de la intervención institucional en el territorio. Las
instituciones distritales responsables de ejecutar los programas con componentes
de prevención social, económica o situacional generalmente actúan dispersas en
el territorio. Se genera duplicación de esfuerzos, minimización de impactos y
desgaste de esquemas de participación ciudadana pues frecuentemente cada
programa convoca a la participación ciudadana para sus propios objetivos
operativos, independiente y aisladamente. (UN-Hábitat, 2008, p.53).
Pero el problema que subyace a la falta de coordinación y articulación institucional es la
manera en que la política de seguridad entiende el crimen y el delito.
Se tienden a confundir conflictividades sociales con problemáticas de criminalidad.
Este problema puede traducirse en tratamientos institucionales inapropiados. Esta
confusión está asociada a que en la práctica sigue existiendo dificultad para
inscribir la política de seguridad ciudadana y convivencia en un marco más amplio
como es el de la seguridad humana o el de la relación entre seguridad y
democracia, o entre seguridad y desarrollo. (UN-Hábitat, 2008, p.55).
Vale la pena preguntarse por qué luego de estos procesos de transformación en las
políticas urbanas que suponen casi de forma unánime un impacto positivo en la
58
seguridad, no se alcanza todavía una noción de seguridad democráticamente orientada ni
una gestión de la seguridad en términos de la articulación de las instituciones encargadas.
Al final del periodo estudiado se inicia un cambio en el enfoque social y situacional de la
seguridad y se empieza a adoptar una definición mucho más orientada al ámbito político
según la cual “la seguridad es una realidad consustancial con el ordenamiento
contemporáneo de la gobernabilidad democrática” (UN-Habitat, 2008, p.11). En esa
medida se hace evidente la necesidad de inscribir el problema de la seguridad en el
ordenamiento político más que en el orden de lo social visto desde la perspectiva de la
conflictividad.
3.4 Marco institucional distrital para el manejo de la
seguridad y las relaciones entre la administración y
fuerza pública
Con la adopción de un concepto de seguridad ciudadana arraigado en lo local, pero visto
desde un marco de interpretación amplio que lo vincula a los ámbitos del urbanismo y los
usos del espacio, así como a la cultura ciudadana, la convivencia y las desigualdades
sociales, las relaciones entre la policía metropolitana de Bogotá y la administración
distrital deben transformarse.
Los principales inconvenientes al respecto son el hecho de que la policía metropolitana
obedece en primera instancia al orden nacional11, y que ha sido tradicionalmente
encargada del mantenimiento de la seguridad desde la perspectiva del orden público y la
defensa del orden legal, lo que le asigna un papel fundamentalmente reactivo frente a la
conflictividad social. Sin embargo, mientras la administración emprendía políticas
orientadas al manejo local de la seguridad desde una perspectiva preventiva, la policía, a
nivel interno, también comenzaba a adoptar perspectivas similares a través de programas
de vigilancia y policía comunitaria.
11 El gobierno de Bogotá pese a tener mayor discrecionalidad y poder respecto de otras ciudades del país debe definir las políticas en materia de seguridad dentro del marco legal nacional y dentro del diseño institucional nacional en el tema.
59
De acuerdo con el marco legal establecido por la constitución de 1991 los gobernadores y
alcaldes son la primera autoridad de policía en sus respectivos departamentos y
municipios, y la política local de seguridad debe diseñarse entre las autoridades civiles y
la comandancia policial. En ese marco amplio se sientan las primeras bases de las
relaciones entre la policía y las autoridades locales bajo el orden descentralizado
propuesto. Sin embargo, en la práctica es importante examinar si existen mecanismos
que regulen esta relación y su desarrollo en función de la política de seguridad.
A principios de los 90’ se da un fortalecimiento de las instituciones relacionadas con la
seguridad y se construye un marco institucional más amplio para llevar a cabo el
tratamiento de estas problemáticas. Inicialmente, entre 1999 y 2001 se realiza una
reestructuración de la Secretaría de Gobierno, ente encargado directamente de la
seguridad, con miras a establecer claridad en las funciones de las diferentes
dependencias. Esta secretaría se encarga de la división de alcaldías locales y de su
respectiva gestión administrativa. En cuanto a la seguridad, extiende el principio de
subordinación de las autoridades de policía a las autoridades civiles en este caso, de los
inspectores de policía respecto a los alcaldes locales. El alcalde local debe velar por el
cumplimiento a nivel de la localidad las normas de seguridad y convivencia establecidas
en el nivel distrital, y su apoyo fundamental debe ser la Estación de Policía. Sin embargo,
dicha relación, al igual que la del nivel distrital (alcalde- comandante de policía), no está
claramente establecida en lo legal.
La Alcaldía cuenta con el apoyo de la Estación de Policía, aun cuando dicho apoyo
no está reglamentado de manera precisa y en cierto sentido implica ‘voluntad’ y
‘colaboración’ de parte de las autoridades policiales (Martín y Ceballos, 2004, p.
189).
En el año 1996 se crea la Subsecretaría de Seguridad y Convivencia, que es la instancia
encargada de la formulación de las políticas de seguridad y que se apoya en la Dirección
de Seguridad en la parte operativa de implementación del nivel local, y en el desarrollo de
programas de prevención, principalmente. Esta instancia debe trabajar conjuntamente con
la Policía para identificar líneas de acción, seguimiento y evaluación en el tema. En este
nivel también se encuentra la Dirección de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia, que
trabaja en el ámbito de la prevención, la convivencia, la resolución de conflictos y el
acceso a la justicia.
60
Además de las instituciones asignadas al tema de la seguridad existen espacios creados
para el desarrollo de las acciones institucionales, que se consideran productivos en
términos del establecimiento de relaciones con la fuerza pública. Se trata de los Consejos
de Seguridad, creados inicialmente en el nivel nacional (1991), y replicados en el distrital
(1995), los cuales constituyen espacios de coordinación en el que se involucran diversas
instituciones. En Bogotá funciona un Consejo Distrital de Seguridad que es convocado por
el alcalde, y donde participan diversos actores entre ellos el secretario de gobierno, el
subsecretario de seguridad y convivencia, el comandante general de la Policía
Metropolitana, el Centro de Estudios y Análisis de Convivencia y seguridad ciudadana y
un delegado de la procuraduría, entre otros. En el año 2000, durante la alcaldía de
Enrique Peñalosa, se crean los Consejos Locales de Seguridad (Decreto 665) que
funcionan en cada una de las localidades de la ciudad.
Los Consejos locales funcionan de manera coordinada con el Consejo Distrital.
Están presididos por el respectivo Alcalde local, mientras que el coordinador de
seguridad de la localidad ejerce como secretario. Los Consejos locales tienen
entre sus funciones la formulación, aprobación, trámite y remisión a la Secretaría
de gobierno de los planes integrales de seguridad para su localidad. De igual
manera deben analizar las situaciones de seguridad y convivencia de su
respectiva localidad y adoptar las medidas encaminadas a la prevención, control y
la mitigación de la actividad violenta, delictiva y contravencional (Alcaldía Distrital
de Bogotá, Secretaria de Gobierno, 2013, p.24)
Durante su segundo mandato (2001-2005) el alcalde Antanas Mockus crea un Consejo
Distrital de Seguridad “Ampliado” que busca convocar más actores políticos y civiles con
capacidad de aportar soluciones al debate en curso.
Otro espacio interinstitucional donde Policía y administración tienen que coordinar su
actuación es el Comité de Orden Publico en donde se planea estratégicamente el uso de
la fuerza pública en el desarrollo de los planes y programas que conforman la política de
seguridad. Es destacable el interés por diferenciar orden público de seguridad a través de
la creación de un espacio propio para el tratamiento de asuntos que implican el uso de la
fuerza, la planificación y la reacción frente a diversas situaciones o amenazas.
En cuanto a las regulaciones normativas está el Código de Policía adoptado en el año
2003 cuya orientación es predominantemente preventiva. Respecto al rol de la policía
61
éste señala que “la autoridad policiva, busca propiciar una mayor conjunción entre la ley,
la moral y la cultura, mediante el estímulo a procesos de interregulación ciudadana”
(Martin y Ceballos 2004). De manera que la política de seguridad adelantada desde el
enfoque preventivo se apoya en la policía como institución clave en procesos de
fortalecimiento cultural.
Acerca del proceso de reforma de la policía en el nivel nacional se conocen aspectos
generales relacionados con la crisis institucional, las comisiones interna y externa creadas
para asesorar y debatir las problemáticas, así como algunos aspectos de la dinámica
institucional que propició la resistencia de los uniformados frente a los cambios
esperados. Sin embargo, es poco lo que se conoce sobre el impacto de este proceso a
nivel local, y sobre el papel de la administración local en el mismo. En Bogotá, una de las
primeras muestras de la nueva orientación de la policía fue el fortalecimiento de los CAI y
la creación de los CAI móviles en el año 1997, la cual se realizó junto con la
administración distrital.
Los CAI fueron creados en el año 1987, 10 años antes, y constituyen el primer paso hacia
la implementación de la táctica comunitaria por parte de la policía en Bogotá. Están
inspirados en los Koban japoneses cuyo propósito es descentralizar el servicio de
vigilancia a través de pequeños puestos de atención al ciudadano (Frühling, 2004). Eran
definidos como
Pequeños puestos de Policía con teléfono y vehículos en áreas no cercanas a las
estaciones de Policía y que requerían especial presencia policial por su ubicación.
Muchos CAI en Bogotá, igual que en otras ciudades, fueron construidos en plazas
o cerca de parques públicos. Con los CAI se quería lograr más cortos tiempos de
reacción y llegar a un mayor acercamiento entre la Policía y la comunidad de los
barrios donde se ubicaron (Martin y Ceballos, 2004, p.366).
De otra parte, es necesario mencionar el aumento de recursos destinados al
fortalecimiento de la policía metropolitana por parte de la administración distrital durante el
periodo señalado, sin lo cual las transformaciones institucionales requeridas no podrían
desarrollarse enteramente, especialmente si se cuenta solo con los recursos del orden
nacional. Estos recursos que el distrito destina al fortalecimiento de la policía se
manejaron a través del Fondo Distrital de Seguridad y Vigilancia FDSV, con el cual el
distrito financia su propia seguridad. A través de estos recursos se mejoraron aspectos
62
como el parque automotor, los programas de capacitación al personal, y la infraestructura,
entre otros.
Gráfica 3. Inversión del distrito en la Policía Metropolitana 1992-2003
Fuente: Llorente y Rivas, 2005, p. 35
Entre los programas de capacitación recibidos por la policía metropolitana cabe
destacarse la experiencia impulsada por el alcalde Antanas Mockus en el año 1995 donde
los uniformados de todos los rangos recibieron formación en áreas sociales y
humanísticas en universidades reconocidas. Para lograr el propósito de capacitar policías
para la transmisión de una cultura ciudadana de convivencia, lo cual iba más allá de una
capacitación convencional, el alcalde sostuvo conversaciones con el entonces
comandante Luis Ernesto Gilibert, quien encontró las intenciones del alcalde coherentes
con el proceso de transformación cultural diseñado por la misma institución.
Este proceso se desarrolló gracias a un pacto entre el distrito y la comandancia de la
policía y arrojó resultados positivos pese al recelo de la institución frente al manejo de los
procesos de formación de sus miembros. Actualmente se considera dicho proceso como
uno de los factores más influyentes en el desarrollo de la táctica comunitaria en la policía
metropolitana de Bogotá.
63
Capítulo 4. La táctica comunitaria en la
gestión de la seguridad en Bogotá
En el capítulo anterior se evidenció cómo la táctica social y la táctica situacional, en tanto
elementos constitutivos de la estrategia preventiva, han impactado las nociones y la
gestión de la seguridad en Bogotá con resultados que aún pueden ser cuestionados
desde diversas posturas interpretativas. A diferencia de las dos tácticas anteriores, la
táctica comunitaria ha estado directamente vinculada con la institución policial y su
adopción debe entenderse como una estrategia de la misma institución para adaptarse a
las exigencias del orden democrático más que como una táctica en sí misma para
enfrentar la criminalidad, como sí ocurre en sus contextos de origen. De otro lado, su
desarrollo debe examinarse más allá del ideal de la participación en el marco de una
policía democrática, para situarse en el contexto de la transformación de las realidades
criminales y la tendencia cada vez más evidente hacia la privatización de la seguridad.
4.1 El origen de la orientación comunitaria
Con la reforma a la Policía Nacional consignada en la ley 62 de 1993, la institución adopta
una orientación comunitaria cuya base es la Subdirección de Participación Ciudadana,
que más adelante pasa a llamarse “Dirección de Participación Comunitaria” PARCO y
cuyo objetivo principal era acercar la policía a la ciudadanía y mejorar la imagen de la
institución. En el año 1997 dicha instancia es remplazada por la Policía Comunitaria
POLCO, que constituía una modalidad del servicio de vigilancia basado en la prevención,
y que es el resultado de la consulta que la misma institución realiza en 1996 a la
ciudadanía acerca de su percepción de la actividad policial. El trabajo de la policía incluía
patrullaje, la elaboración de diagnósticos locales y el desarrollo de planes focalizados que
se basan en el modelo de los Frentes de Seguridad Local y las Escuelas de Seguridad,
que se destacan como táctica preventiva comunitaria en Bogotá. También se
desarrollaron programas como el de la policía cívica, las redes de apoyo, las campañas
cívico-policiales: “Volvamos al parque”, “Niñas y jóvenes por un mañana mejor”, “Di no a
la droga”, entre otros. Además del enfoque preventivo que incluía las alianzas con la
comunidad, el manejo de factores de riesgo y la educación, también se proponía la
64
disuasión a través del manejo de los conflictos, el patrullaje y las sanciones a infractores,
y la atención al usuario (Frühling, 2004).
Para el año 2006 se inicia un nuevo programa denominado VICOM Vigilancia Comunitaria
que recoge la experiencia de POLCO intentando diseñar un programa de mayor alcance
que envolviera a la institución en una sola política de servicio, evitando la diferenciación
entre los policías con orientación comunitaria, y los policías orientados al trabajo reactivo
y represivo. VICOM propendía por una visión integral del trabajo policial bajo los principios
de prevención, disuasión, control, reacción y apoyo a la justicia, en consonancia con la
comunidad y las autoridades locales (Gómez y Baracaldo, 2007). Además, se propendía
por
[…] estructurar más claramente las iniciativas dispersas (los diferentes programas
de participación comunitaria) en una configuración coherente orientada a objetivos
concretos y en la cual la policía comunitaria es la herramienta de implementación
(Policía nacional de Colombia; USAID, 2009, p. 8).
Finalmente, en el año 2010 se adopta formalmente el Plan Nacional de Vigilancia
Comunitaria por Cuadrantes PNVCC, el cual se define como “una estrategia operativa del
servicio de Policía, orientada a asegurar las condiciones de seguridad y convivencia
ciudadana” (Policía nacional; USAID, 2009, p. 6), y que constituye básicamente una
estructuración de VICOM siguiendo un modelo de delimitación geográfica que busca
adaptarse a las condiciones locales de seguridad y convivencia.
Los programas mencionados anteriormente han sido diseñados en el nivel nacional de
acuerdo con dos dimensiones generales: las relaciones policía- autoridades locales y las
relaciones policía – comunidad. Su impacto en Bogotá destaca de manera particular la
estrategia de los Frentes Locales de Seguridad FSL.
4.1.1 Los frentes de seguridad local en Bogotá
Las experiencias de modelos comunitarios empezaron antes de los procesos de
transformación de la institución policial y de la gestión administrativa de la seguridad en
Bogotá. En 1989 se adopta el Programa del Buen Vecino PBV, que hacía parte de plan de
65
desarrollo “Diciendo y haciendo” de Andrés Pastrana (1988-1990), el cual estaba
inspirado en la experiencia norteamericana del Neighbourhood Watch. Con una buena
inversión y publicidad el programa inició con la creación de una red de comunicación
integrada por la fuerza pública, las entidades del Distrito y la comunidad. Se instalaron
alarmas en las residencias y se identificaron figuras de liderazgo entre la comunidad.
También se modernizaron equipos de registro y consulta de la policía y se promovió un
acercamiento entre la policía y la comunidad a nivel local (Vallejo, 1991).
Sin embargo, fue criticado por sus resultados en el año 1991, como se lee en el artículo
de El Tiempo titulado: “No es tan bueno el Buen Vecino”:
Los asaltos a residencias se han incrementado en Santa Fe de Bogotá: 6.519 en
los ocho primeros meses del año pasado por 10.881 en el mismo período este
año. Un promedio de 46 al día. Son apenas los casos denunciados a la Seccional
de la Policía Judicial e Investigación (Sijin), ya que muchas víctimas prefieren
callar o por no creer en la efectividad de las autoridades o por considerar
complicados y comprometedores los procesos judiciales (Vallejo, 1991).
El PBV tuvo continuidad durante las administraciones siguientes. Por ejemplo, durante la
administración de Juan Martin Caicedo (1990-1992) éste se complementó con la creación
de Comités Zonales de Seguridad (1991), espacios donde se buscaba fomentar la
participación de “entes cívicos de la zona para desarrollar programas de convivencia y
solidaridad” y la planificación local de la seguridad. A estos comités debían asistir el
alcalde menor, el comandante de estación, el personero zonal, un representante del PBV
al igual que tres representantes de la comunidad, uno por cada agrupación: Junta de
acción comunal, Asociación de padres de familia, Asociación de Industriales y
Comerciantes (Decreto 619, 1991).
Para la alcaldía de Jaime Castro (1993-1995) se reestructura el PBV y además se crean
los Sectores de Solidaridad Ciudadana contra la Delincuencia, y el Programa Red-
Vecinos a cargo de la Dirección de Participación Comunitaria de la Policía. En el año 1996
66
el PBV asume el nombre de Frentes de Seguridad Local FSL y queda enteramente a
cargo de la policía. En el año 1998 la administración vuelve a tomar las riendas de los
FSL bajo la dirección del proyecto Misión Bogotá de la alcaldía de Enrique Peñalosa.
La evolución de los FSL desde el PBV surgido en el año 1988 permite establecer que la
prevención surge primero en el ámbito de la administración distrital y algunos años antes
de las administraciones destacadas por sus estrategias de prevención (Mockus-Peñalosa-
Garzón). Además, queda claro que aunque la policía ha liderado esta iniciativa desde el
año 1996, su origen no está relacionado con los procesos de reforma de la institución.
Actualmente, de acuerdo con la Policía nacional los FSL son:
Organizaciones cívicas voluntarias de carácter comunitario lideradas por la Policía
Nacional donde sus asociados deciden organizarse para mejorar la seguridad de
la cuadra, conjunto cerrado, edificio, sector o barrio, contribuyendo a la
convivencia pacífica, solidaria y bienestar personal. Además busca integrar la
comunidad en proyectos cívicos, culturales, deportivos, ecológicos y de salud. 12
Para crear un FSL se parte de la elaboración de un diagnóstico de la situación de la
seguridad del sector para lo cual se debe contar con fuentes de información. El proyecto
pionero en la creación de bases de datos en el área de seguridad fue el Sistema Unificado
de Información de Violencia y Delincuencia (SUIVD) desarrollado en 1995 durante
administración Antanas Mockus, como parte del Observatorio Urbano, al cual se le
encargaron tareas relativas a las áreas de “violencia y delincuencia” y “calidad de vida y
consumo cultural”. En relación al área de la violencia se propuso analizar información
estadística criminológica periódica, que permitiera establecer regularidades en la
evolución de ciertos fenómenos. Este observatorio hacía parte del Instituto Distrital de
Cultura y Turismo, y constituye el antecedente del actual Centro de Estudios y Análisis en
Convivencia y seguridad ciudadana CEACSC, que depende de la Secretaría de Gobierno
(Martín y Ceballos, 2004).
En la medida en que la organización del frente debe hacerse con la comunidad ésta
constituye otra fuente de información sobre la situación de la seguridad local, lo cual
involucra aspectos tanto objetivos como subjetivos. La elaboración de censos o visitas
12http://oasportal.policia.gov.co/portal/page/portal/UNIDADES_POLICIALES/Comandos_deptos_policia/comando_depto_atlantico/Seguridad_ciudadana_programas.
67
puerta a puerta a los habitantes es la modalidad adoptada para este fin, incluso en la
estrategia actual de vigilancia comunitaria por cuadrantes.
La cuadra aparece como la unidad mínima a partir de la cual se busca crear solidaridad
en virtud de la proximidad que existe entre sus habitantes. De otra parte, se deben
identificar potenciales líderes entre los miembros de la comunidad para formarlos en las
Escuelas de Seguridad donde se prepara a los ciudadanos para asumir su seguridad de
forma colectiva con base en el conocimiento de normas, contravenciones, penas y
acciones preventivas. Los FSL están principalmente orientados a labores de vigilancia del
entorno y a la reacción frente a situaciones que amenacen la seguridad, la cual está
basada en el establecimiento rápido de contacto entre los miembros del frente y alerta a
toda la comunidad. Para ello se construye un árbol telefónico, se dota a los líderes de
móviles para establecer comunicación directa con la policía y se instalan alarmas y/o
cámaras en puntos clave.
Este proceso de formación de los frentes aún no ha sido claramente documentado en
campo desde la perspectiva de la investigación social, por lo que se cuenta
principalmente con información institucional al respecto. María Victoria Llorente (2004)
afirma que se carece de información sobre el tipo de personas que conforman los frentes,
las acciones que se privilegian en su estrategia y los escenarios e instancias en los cuales
se desarrolla el intercambio policía-integrantes del frente. Actualmente dicha carencia se
mantiene, y se explica fundamentalmente por la orientación predominante a estudiar los
asuntos policiales desde una perspectiva técnico-gubernamental cuyo objetivo es medir
su impacto sobre la criminalidad. Sin embargo, las dinámicas que estas estrategias
involucran, hablan mucho más de las dinámicas político-sociales en el nivel local urbano,
específicamente de las relaciones sociedad – estado.
Los FSL pueden ser de varios tipos de acuerdo con sus fines asociativos. Existen frentes
de tipo residencial, comercial, educativo, parroquial (liderados por autoridades de la
iglesia católica) y rural.
Los FSL están articulados a las Escuelas de Convivencia y Seguridad Ciudadana las
cuales constituyen la estrategia de formación de los líderes locales y de otros miembros
de la comunidad interesados en la seguridad local. La Policía las define como:
68
Espacios pedagógicos donde la Institución Policial, brinda al ciudadano formación
e instrucción para prevenir delitos y contravenciones que afecten la seguridad de
su barrio, sector o cuadra, quienes serán promotores y aliados permanentes de la
labor que desarrolla la Institución contra los factores que afectan la convivencia
social13.
Ambas tácticas locales de seguridad comunitaria, los FSL y las Escuelas, van de la mano
y constituyen unos de los programas más visibles de la Policía Nacional articulados al
actual modelo de vigilancia por cuadrantes. Para comprender su impacto en las
realidades criminales que se viven en el nivel local es necesario realizar aproximaciones
en campo que detallen el funcionamiento de estas estrategias. En la actualidad los FSL
constituyen la primera táctica comunitaria y la que cuenta con mayor continuidad. Para el
año 2001 los FSL en Bogotá alcanzan el número de 5400 (Llorente, 2004) especialmente
por el impulso del programa de la alcaldía denominado Misión Bogotá.
13http://oasportal.policia.gov.co/portal/page/portal/UNIDADES_POLICIALES/Comandos_Regiones_de_Policia/Region_Policia_3/Seguridad_ciudadana/Gestion_comunitaria
69
Tabla 1. Cubrimiento de Frentes y Escuelas de Seguridad en Bogotá por localidades 2001
Fuente: Frühling (2004) p.89.
4.1.2 El plan de vigilancia comunitaria por cuadrantes
En el 2009 se adopta una estrategia denominada Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria
por Cuadrantes PNVCC, con la cual se busca reorganizar el servicio policial a partir de
una “ingeniería” del espacio urbano que organiza territorios de vigilancia a partir de la
unidad mínima denominada cuadrante. Este modelo fue diseñado en el año 2000 por los
carabineros de Chile y puede ser considerada una táctica preventiva comunitaria que a su
vez involucra elementos de la táctica situacional.
El PNVCC es el modelo actual en el que se enmarca el servicio de policía a nivel
nacional. Para su implementación se creó el grupo de Vigilancia Comunitaria por
Cuadrantes, que depende del Área de Convivencia y Seguridad Ciudadana de la Policía
Nacional. Para el año 2010 se empezó a implementar en Bogotá, Medellín, Cali,
70
Barranquilla, Cartagena, Cúcuta, Bucaramanga y Pereira, y para el año 2011 se extendió
a 50 municipios priorizados, 10 distritos especiales y las ciudades de Neiva, Ibagué y
Villavicencio (Policía Nacional, 2013) . De forma más detallada se define como
Una estrategia operativa del servicio de Policía, orientada a asegurar las
condiciones de convivencia y el mantenimiento de la seguridad ciudadana en
contextos urbanos y rurales, con asignación de responsabilidades en un área
específica dentro del Modelo de Vigilancia Comunitaria (Policía Nacional, 2010,
p.8).
El modelo de vigilancia comunitaria busca orientar el servicio de vigilancia hacia el
acercamiento a la comunidad con un enfoque preventivo. La vigilancia se define como “el
servicio directo de la comunidad” (Policía Nacional; USAID, 2009, p.24), El PNVCC tiene
como objetivo optimizar la labor policial a partir del ejercicio del control territorial y del
establecimiento de grupos jerárquicos encargados de una jurisdicción y con
responsabilidades específicas. Se trata de una reorganización de la vigilancia del entorno
social en función del territorio donde tienen lugar tanto las dinámicas criminales, como las
problemáticas que se consideran causales de las mismas y que la policía debe conocer
para combatir la inseguridad.
La acción policial urbana se concibe como “un servicio de vigilancia que se presta a la
comunidad, el cual debe contar con la participación de la misma en aras de transformar la
relación ciudadano-Policía-Estado” (Policía Nacional, 2010, p. 12). En esa medida se
enmarca dentro del modelo del new management estatal el cual ve en el ciudadano un
cliente o usuario de un servicio que es prestado de forma profesional por una agencia del
estado que se rige por unos parámetros de calidad y que cuenta con una cultura
organizacional.
La desconcentración administrativa que este modelo propone y que se enmarca en los
procesos de descentralización del estado, también han impactado las políticas de
seguridad por cuanto se concibe la inseguridad como un problema de arraigo local. De ahí
la necesidad de crear unidades pequeñas de intervención como los cuadrantes que
permitan un acercamiento a las dinámicas locales de la criminalidad. La idea de que la
gestión local de la seguridad es la solución a los problemas de la criminalidad es por tanto
una tendencia que hay que revisar de manera crítica tanto en términos de las relaciones
71
entre las autoridades locales y la policía (niveles de autonomía o dependencia), como de
la participación de la sociedad en la construcción de la seguridad (Ruiz, 2005).
De otro lado, la acción de vigilancia se concibe de manera integral en términos de
prevención, disuasión, control de los delitos y contravenciones, así como educación
ciudadana en seguridad y convivencia. Se habla de una policía polivalente, “con la
capacidad de aportar soluciones y resolver conflictos de manera ágil y asertiva, con
conocimientos suficientes para actuar frente a la diversidad de fenómenos
delincuenciales” (OEA, Ameripol, 2012, p.31). Aquí es necesario tener en cuenta el tipo de
procesos de formación de los miembros de la policía que les habilitaría para tratar la
criminalidad como un fenómeno complejo, así como los límites mismos de la acción
policial que por momentos parecen desdibujarse ante esta aparente inmersión de la
institución en la sociedad.
El PNVCC está articulado a la Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana
PNSCC formulada por el gobierno nacional en el año 2011 en el eje el “presencia y
control policial”. Se trata de una política a largo plazo cuya formulación obedece a la
preocupación por el deterioro de la seguridad urbana. Entre 2003 y 2009 los homicidios
por violencia socio-política en el país representan menos del 10% del total, lo que significa
que la violencia generada por el conflicto armado es muy inferior respecto a la violencia
urbana (Vargas, 2011).
72
Gráfica 4. Homicidios totales y homicidios producto de violencia sociopolítica 2003-2009
Fuente: Vargas, 2011, p. 12
Desde la perspectiva de la PNSCC se entiende por seguridad ciudadana “la protección
universal a los ciudadanos frente a aquellos delitos y contravenciones que afecten su
dignidad, su seguridad personal y la de sus bienes, y frente al temor a la inseguridad.”
(DNP, 2011, p.2)
La inseguridad obedece a causas tanto de tipo estructural como coyuntural. Las primeras
refieren procesos de urbanización y sus “complejidades”, así como un “incremento del
mercado de bienes y servicios” lo que propiciaría el delito. También están entre las
causas estructurales la existencia “menguada” de grupos armados y de narcotráfico, así
como la débil presencia estatal. Existen factores de riesgo que hacen más probable la
comisión de un delito por ejemplo, ”la venta y el consumo de alcohol y de sustancias
psicoactivas y el porte de armas legales e ilegales, que inciden en ciertos casos en la
comisión de un delito u ocasionan el desenlace violento de éste” (DNP, 2011, p.3).
Las causas de carácter coyuntural denominadas “coyuntura criminal” aluden al fenómeno
de las llamadas bandas emergentes o bandas criminales, las cuales constituyen efectos
colaterales del proceso de desmovilización de los grupos de autodefensa. Las redes
criminales derivadas de allí se articulan al negocio del narcotráfico y a redes prexistentes
creando escenarios de violencia urbana que amenazan la seguridad.
Los problemas de convivencia también resultan un factor importante de inseguridad. La
ausencia de una “cultura ciudadana” en las conductas cotidianas desencadena
conflictividades que también pueden resultar en amenazas a la seguridad ciudadana.
73
Desde esta perspectiva la seguridad es pensada fundamentalmente en función del
individuo. La esfera de la propiedad se destaca al lado de la dimensión subjetiva que
constituye el fundamento de la percepción de inseguridad que empieza a jugar un papel
significativo en la gestión de la seguridad principalmente desde la consulta ciudadana que
realiza la policía en el año 1994 en la que se incluye esta dimensión precisamente con la
intensión de transformar la opinión de la ciudadanía frente a la labor policial.
En cuanto a los factores causales predomina el enfoque criminológico basado en los
procesos de cambio estructural. Se habla de forma superficial de la urbanización y la
extensión del mercado sin considerar las especificidades del caso colombiano, lo que de
alguna manera tiende a naturalizar la violencia urbana al considerarla inherente a todos
los procesos de urbanización. Los elementos del enfoque situacional están presentes al
hablar de los factores de riesgo que implica la extensión del mercado y el comercio. De
otro lado, la criminalidad asociada a las bandas emergentes se considera un fenómeno
coyuntural lo que desconoce sus raíces en el fenómeno paramilitar que para la historia
colombiana, más que una coyuntura, constituye un rasgo de la represión que ha corrido
paralela a la democracia a lo largo de un siglo (Gutiérrez, 2014).
La política nacional en materia de seguridad ciudadana sobresale porque durante los
ocho años anteriores no se había tratado el fenómeno de la seguridad ciudadana debido a
que los esfuerzos en el área de la seguridad, enmarcados en la política de la seguridad
democrática, se concentraron en la ofensiva militar contra las FARC.
Principios del PNVCC
El principio de integralidad implica diversas labores: prevención, disuasión, control de los
delitos y contravenciones, y educación ciudadana en seguridad y convivencia. Esta última
parte del conocimiento del entorno social y del diseño de estrategias de la pedagogía
social. Por su parte, el control de delitos y contravenciones apunta a la función reguladora
y normatizadora de la policía. Mientras que la disuasión consiste en desestimular la
comisión de delitos y contravenciones a través de la vigilancia del entorno físico y social.
El principio de la corresponsabilidad postula la participación de diversos actores
estatales y sociales en la producción de seguridad a través de la asignación de
responsabilidades entre los diferentes niveles del orden jerárquico del cuadrante y la
74
formulación de planes de acción. La relación policía-ciudadanía es concebida desde el
paradigma de la participación democrática, sin embargo es importante recordar que las
instancias destinadas a crear espacios institucionales donde la ciudadanía podría
participar de la formulación de políticas preventivas de seguridad, tales como la Comisión
Nacional de Participación Ciudadana y sus equivalentes a nivel regional y municipal
nunca se formaron. El plan no llega a precisar el tipo de participación ni los espacios y
mecanismos para su desarrollo, más bien se entiende como colaboración con las
autoridades policiales a través del intercambio de información.
El uniformado debe tomar contacto con las autoridades y líderes de
organizaciones sociales, comunitarias, religiosas, partidos políticos, grupos
deportivos, asociaciones de padres de familia, agremiaciones, movimientos
estudiantiles, sindicatos, ong´s y demás instituciones con injerencia directa o
indirecta en la seguridad y convivencia ciudadana con el fin de lograr espacios de
intercambio de información y participación en las propuestas que contribuyan a
mitigar los factores y causas que afectan la tranquilidad (Policía Nacional, 2010,
p.29).
El apoyo toma el lugar de la participación y se restringe a un intercambio de información
acerca de “hechos, delitos o conductas que afecten la tranquilidad y seguridad” (Policía
Nacional, 2010,p. 33). Para esta actividad se contemplan dos tipos de redes: la Red de
cooperantes y la Red de Apoyo y Solidaridad Ciudadana, mientras que para la
participación no se mencionan programas concretos.
Finalmente, se establece el principio de calidad del servicio en respuesta a las
demandas de modernización del estado que se mencionaron anteriormente, las cuales
buscan introducir la lógica de la empresa privada en términos de la producción, la
productividad y la calidad del servicio que se ofrece.
Estructura y organización al interior de los cuadrantes
Cada cuadrante hace parte de una estructura jerárquica basada en la distribución de
responsabilidades entre el personal de policía asignado a las localidades de la ciudad. En
primera instancia, se encuentra el coordinador quien es el mismo comandante de estación
y quien está a cargo de tareas de planeación y control, principalmente. Dentro de su
jurisdicción, el coordinador realiza el reconocimiento físico del entorno a vigilar y define la
distribución geográfica de los cuadrantes de acuerdo con un trabajo de geo referenciación
75
previo. También estipula los aspectos a reseñar en la elaboración del diagnóstico y
distribución de recursos físicos y humanos en su interior. Uno de los instrumentos
empleados en esta etapa se denomina “Memoria topográfica local” y consiste en una guía
geográfica de cada cuadrante.
El coordinador también debe capacitar a los equipos de cada cuadrante y asignarles
tareas, así como monitorear su cumplimiento diariamente. Existe un instrumento que debe
ser definido por éste, llamado “Tabla de Acciones Mínimas Requeridas” TAMIR en la cual
se hace un registro puntual de las actividades policiales a desarrollar de acuerdo con el
diagnóstico previo. El coordinador debe controlar las tablas de cada uno de sus
cuadrantes.
En el siguiente nivel, se encuentra el líder del cuadrante quien es comandante de un CAI
o sub-estación de policía y se encuentra a cargo de uno o más cuadrantes en aspectos
como la coordinación del accionar policial a través de la formulación de planes de trabajo,
la recolección de información y los informes al coordinador. Éste debe conocer el
cuadrante a profundidad, en aspectos que van mucho más allá de las dinámicas delictivas
y contravencionales. A través de la actualización de la memoria local y topográfica, del
diagnóstico inicial, así como de la consulta de otras fuentes de información diferentes a
las de la misma institución, “el líder debe estar en capacidad de conocer de forma
inmediata la situación social, económica y política de un cuadrante” (Policía Nacional,
2010, p.20). El rol de líder exige por lo tanto un conocimiento amplio del entorno
colocando a la institución en una posición mucho más compleja en relación con la
sociedad, en tanto el conocimiento de diversas dimensiones de la vida social se coloca
por encima del control social mismo que la policía, entendida como institución moderna,
debe realizar a través del “hacer cumplir la ley”.
El equipo del cuadrante son los uniformados asignados dentro de cada cuadrante y sus
funciones pueden ser de carácter preventivo, disuasivo y reactivo, en diferentes niveles,
de acuerdo con lo señalado por el diagnóstico. Existe otra instancia, denominada patrulla
del cuadrante, que es definida como la unidad básica de servicio, la cual tiene contacto
directo con la comunidad a través de la labor de patrullaje diario y de los programas
comunitarios con miras a establecer redes de apoyo. A su vez la patrulla debe establecer
vínculos con las autoridades e instituciones estatales locales con el propósito de articular
el modelo de vigilancia con las políticas distritales en materia de seguridad y convivencia.
76
Hay otros roles importantes relacionados con la labor administrativa y de control del
modelo y que son asumidos por comandantes y sub comandantes. Entre estos están el
de gerente, supervisor y administrador. Entre sus funciones se destaca el manejo de los
sistemas de información que constituyen insumos para la implementación y la evaluación.
Fundamentos de la elaboración de la apreciación diagnóstica y de la apreciación de
la situación
La implementación del modelo parte de la elaboración de un diagnóstico inicial sobre la
situación de la seguridad en determinado sector. A esta primera acción se le denomina
apreciación diagnóstica y debe elaborarse con base en los siguientes aspectos: tasa
delictiva por 100 mil habitantes, mapa de georreferenciación delictiva y contravencional,
movilidad y topografía, disponibilidad de talento humano y medios logísticos, actividad
económica y grupos armados al margen de la ley. En términos generales, el diagnóstico
debe ser realizado en función de construir formas de acceso a los focos delictivos, esto a
partir del establecimiento de un control territorial apoyado en sistemas de información.
Aquí al igual que en la PNCSC, la criminalidad se piensa como consecuencia de la
expansión del capital económico y en esa medida se busca “orientar la prestación del
servicio de acuerdo a la actividad económica que presente la jurisdicción” (Policía
Nacional, 2010, p.26). Este énfasis particular destaca el lugar privilegiado que ocupa la
seguridad de los intereses privados frente al deterioro de la seguridad como bien público.
Además, resulta contradictorio con la orientación comunitaria del modelo que pretende
rescatar el carácter público de la seguridad.
Otro procedimiento de carácter diagnóstico se denomina apreciación de la situación en el
cual se pretende “identificar los aspectos más relevantes a nivel social, económico,
político, cultural y delictivo, que caracterizan el comportamiento de determinado sector.”
(Policía Nacional, 2010, p.26). Ambos procedimientos suponen un proceso de recolección
de información en campo aunque no se especifican fuentes concretas. Sin embargo, en la
apreciación de la situación intervienen dos instrumentos: la memoria local y topográfica y
la coordinación interagencial. La memoria local como se anotó anteriormente, es un
instrumento donde se registra información georeferenciada de las contravenciones de una
jurisdicción, así como los recursos materiales y humanos para accionar sobre dichas
dinámicas. Por su parte, la coordinación interagencial se define como una herramienta de
trabajo conjunto con diferentes instituciones gubernamentales y privadas a partir de la
77
definición de objetivos e intereses, y el establecimiento de canales de comunicación y
mecanismos de coordinación y control.
Recorridos y captura de información
El diseño de un cuadrante debe estar sustentado en la información recogida durante la
apreciación diagnóstica. Dicha información proviene de las apreciaciones de los líderes de
cada cuadrante y de los recorridos del personal del cuadrante, los cuales están orientados
a identificar líderes, organizaciones sociales y autoridades presentes en el sector con el
propósito de establecer canales de comunicación y posteriormente alianzas. De otro lado,
se plantea la aplicación de entrevistas entre los habitantes y la observación directa, para
identificar demandas y problemáticas asociadas a la seguridad. También se plantea el
establecimiento de las causas de delitos y contravenciones, distinguiendo entre causas
originadoras, aquellas derivadas de las desigualdades sociales y la insatisfacción de las
necesidades básicas, y causas facilitadoras, relacionadas con situaciones, acciones u
omisiones que facilitan la comisión de delitos (Policía Nacional, 2010, p.30). Con esto, la
labor policial cotidiana es proyectada a un nivel bastante amplio en el que se pretende
fusionar criminología con control policial.
Al hablar de factores de riesgo se mencionan factores estructurales los cuales están
asociados a las condiciones físicas del entorno en el mismo sentido de la táctica
situacional y ambiental.
Los factores estructurales hacen alusión a aquellas deficiencias en el entorno
físico del sector que influyen en la comisión de los hechos delictivos o
contravencionales, es decir, le da el escenario perfecto al victimario para su
accionar, por ejemplo: parques descuidados, falta de iluminación, presencia de
basuras, otros (Policía Nacional, 2010 p. 30).
También se identifican otro tipo de factores de riesgo denominados socioculturales los
cuales son definidos como “toda acción u omisión colectiva que va arraigada a práctica de
malas costumbres, van en contra de normas legales, morales o éticas aprobadas de
manera directa e indirecta por la mayoría de la población.” (Policía Nacional, 2010, p.30).
Desde esta perspectiva las normas, en sentido amplio, son un asunto de mayorías que
han dado su aprobación a las mismas, y quienes van en su contra son minorías
desviadas. La criminalidad entonces es un asunto de minorías que no participan del
78
consenso y que en cambio lo amenazan. En primer lugar, esta noción parte de una
orientación moral según la cual las “malas costumbres” son malas porque no son las de la
mayoría, las cuales obtienen su legitimidad de un consenso o contrato social. No se busca
por tanto comprender la criminalidad sino señalarla, localizarla en un entorno físico y
social. Estas nociones tomadas como principios de acción conducirían más que a la
prevención, a la represión de las conductas criminales.
Las funciones asignadas a la policía en el PNVCC desbordan el ideal moderno de una
policía mínima que se encargaría de vigilar el cumplimiento de la ley y reaccionar ante su
incumplimiento. En cambio, se perfila una policía que parece tener un papel moralizante
frente a la sociedad, pero no se trata de una moral cualquiera, sino de una moral seudo
científica basada en nociones causales de un cierto mecanicismo social que propone
evidenciar y controlar los elementos considerados generadores de la criminalidad
contando con la colaboración de una comunidad ideal que consensualmente ha
establecido los parámetros morales de su convivencia.
Plan de acción policial
Denominado también operacionalización del PNVCC, se trata del plan de acción
formulado con base en las apreciaciones diagnósticas y a través de los instrumentos de
registro. El instrumento básico se denomina “Tabla de acciones mínimas requeridas”
TAMIR, en el cual se registran las tareas específicas a desarrollar en cada uno de los
cuadrantes en tres dimensiones que constituyen los principios: 1- prevención y disuasión,
2- corresponsabilidad, y 3- control.
Los procedimientos previos relativos a la elaboración de diagnósticos están contemplados
aquí. También se encuentran tareas que involucran directamente a los habitantes tales
como la creación y fortalecimiento de los frentes de seguridad, los encuentros
comunitarios, donde además concurren autoridades locales, entidades, organizaciones e
instituciones públicas y privadas presentes en la jurisdicción. También se habla de las
redes de cooperantes y por último se menciona el programa denominado “Jóvenes a lo
bien” que constituye una estrategia conjunta de la policía con el Servicio Nacional de
Aprendizaje SENA dirigida a los sectores más vulnerables de los cuadrantes.
De otra parte, se destacan las acciones pedagógicas tales como las Escuelas de
Seguridad y Convivencia Ciudadana, descritas anteriormente; la Policía Cívica Juvenil
que es una iniciativa de sensibilización de los niños y jóvenes entre los 7 y 14 años acerca
79
de sus deberes y derechos constitucionales; el Grupo Juvenil de Apoyo Comunitario que
convoca jóvenes entre 15 y 20 años para que participen en la construcción de la
seguridad y convivencia de sus respectivas jurisdicciones; y la Policía Cívica de Mayores
que constituye un grupo de civiles que apoya a la policía en determinadas operaciones.
Del lado de la disuasión se postulan tareas que buscan intervenir directamente en los
entornos. Por ejemplo, la instalación de puestos de control, el patrullaje, los registros, el
monitoreo a través de cámaras de vigilancia, el cierre preventivo de establecimientos
públicos y el control de espectáculos públicos, entre otros.
En cuanto al control, este se encuentra dirigido a la intervención y vigilancia directa sobre
las situaciones en las cuales existe alto riesgo de comisión de crímenes y
contravenciones, o en las cuales efectivamente se comenten. Finalmente, se señalan las
tareas de investigación criminal que básicamente están relacionadas con capturas,
remisión de detenidos y detenciones preventivas.
Los otros dos instrumentos empleados se denominan: “Hoja de registro” y “Hoja de
servicio”. La primera contiene la información básica del cuadrante (número, ubicación,
límites, contexto, estrato socioeconómico, nivel de seguridad, etc.) del personal que se
encuentra en servicio y de los recursos o medios empleados. La segunda contiene
información de carácter estadístico que involucra las clásicas variables “denuncias” y
“capturas”, con un seguimiento diario y un análisis semanal. También incluye algunas
misiones y tareas concretas con base en la georeferenciación de puntos críticos.
La puesta en marcha final del plan tiene lugar con la actuación policial y el desarrollo de
los turnos de vigilancia, para lo cual se establece un protocolo que exige tener en cuenta
disposiciones legales, planes distritales, los documentos institucionales, las peticiones de
la comunidad y las autoridades locales, entre otros elementos de gestión.
La evaluación del PNVCC
En 2012 la Fundación Idas para la Paz FIP realizó la primera evaluación del plan
cuadrantes. El estudio se enfocó en dos dimensiones: el proceso de implementación y el
impacto en la criminalidad. Se trata de una evaluación a nivel de 8 ciudades Bogotá,
Medellín, Cali, Barranquilla, Cúcuta, Bucaramanga, Pereira y Cartagena.
Desde la perspectiva de la FIP el modelo propuesto en el plan cuadrantes implica una
“revolución gerencial” en la policía porque postula “un modelo compartido sobre el
80
funcionamiento de la seguridad y la inseguridad” (FIP, 2012, p.7). Esta afirmación de
cierta manera confirma la observación hecha anteriormente de que el modelo busca
combinar “criminología” con “policía”. Comprender el funcionamiento de la inseguridad y
formular un modelo al respecto es, sin duda una tarea de la criminología. Mientras que
formular un modelo acerca del funcionamiento de la seguridad basándose en una unidad
definida como lo es el cuadrante, es una tarea de la policía.
De acuerdo con lo anterior, se busca entonces que la policía deje de ser un simple
instrumento de control manejado por actores políticos o actores criminales con interés
definidos, y que en cambio genere sus propias nociones sobre la inseguridad y actúe de
acuerdo con las mismas. De acuerdo con la tipología de Torrente (1997) el modelo
propuesto se enmarca dentro de los tipos profesional (especialización de la función
policial) y comunitario (policía socialmente orientada). Tanto la especialización como la
orientación social están propuestas en función del territorio, y es allí donde se busca
mezclar las tácticas situacional y comunitaria.
Más allá de estos elementos sobre el carácter del modelo, existe una preocupación por su
impacto en la inseguridad. Tanto la obtención como la interpretación de los datos sobre
criminalidad es un terreno de luchas y enfrentamientos políticos. Estos procesos a su vez
están determinados por las nociones que se tienen sobre la seguridad y la inseguridad.
De manera que hacer una evaluación de impacto implica comprender estas nociones y la
manera en que afectan la acción policial.
En la evaluación de la FIP el modelo preventivo comunitario propuesto en el plan aparece
como una estrategia efectiva en la mejora de la seguridad en especial en el nivel de la
convivencia.
La interacción de las personas en espacios de convivencia y respeto a la legalidad,
será posible, entre otros elementos, gracias a la presencia y eficacia de una
Policía orientada a la comunidad y preparada para prevenir y enfrentar el crimen
(FIP, 2012, p.5).
La evaluación parte de la noción de que la implementación del modelo es deseable como
estrategia de seguridad. Más allá de la metodología empleada en la recolección y
procesamiento de la información, los resultados obtenidos deben entenderse en ese
marco interpretativo.
81
En cuanto a la implementación, durante el primer año se alcanzó un 70% lo que se
entiende como “disposición al cambio de las unidades de policía”. También se afirma que
el 79% de los policías que aplicaron el PNVCC tienen contacto directo con la ciudadanía
“lo que incluye desde visitas puerta a puerta hasta el desarrollo de planes conjuntos” (FIP,
2012, p.7).
Las relaciones interagenciales, un elemento clave en la expansión de la función policial
que propone el modelo, no resultan muy efectivas en esta primera evaluación. Tan solo
en el 49% de las unidades analizadas se evidenció un trabajo al respecto. La falta de
coordinación entre las autoridades e instituciones del nivel local se considera la causa
principal de la baja articulación.
En relación a la capacidad del modelo para impactar la criminalidad se realizó una
evaluación comparativa entre las unidades policiales capacitadas y las que aún no habían
recibido capacitación para la implementación, lo que arrojó diferencias en las tasas de
algunos delitos. Por ejemplo, la caída del 18% en la tasa los homicidios, especialmente en
zonas residenciales, de las 8 ciudades obedece a la implementación del PNVCC, así
como la disminución del 11% en las lesiones personales y la del 22% en el hurto a
vehículos la que mayor impacto tuvo con la implementación del plan.
En Bogotá se observó un impacto significativo en la percepción de inseguridad la cual se
redujo en un 6.32%. “los bogotanos creen que el PNVCC genera mejores condiciones de
seguridad cuando es implementado correctamente” (FIP, 2012, p.8). El asunto de la
implementación pierde toda relevancia aquí puesto que los ciudadanos no tienen forma de
saber si el plan se ha implementado bien o no.
Desde la perspectiva de esta evaluación la cooperación ciudadana es fundamental, se
entiende entonces que es un plan de base comunitaria y que sin el apoyo de la sociedad
civil no funciona como debería.
Cuando se cuenta con una sociedad civil altamente organizada y que además está
dispuesta a cooperar con las patrullas del cuadrante, aumenta la probabilidad de
éxito del PNVCC. Por el contrario, allí donde hay indiferencia es muy difícil que el
Plan Cuadrantes alcance todo tu potencial. Esto sucede porque la mayoría de los
delitos tienden a bajar cuando hay un alto grado de cooperación entre Policía,
sociedad civil y otras entidades del Estado (FIP, 2012, p.9)
82
El acercamiento de la policía a la ciudadanía (79%) se ha constatado, pero el nivel de
apoyo de ésta a la actividad policial no, lo cual es clave para el modelo porque el objetivo
del acercamiento es lograr el apoyo. En la formulación del plan no hay estrategias para
movilizar a la ciudadanía porque de alguna manera se parte del supuesto de que la
inseguridad es en sí misma un movilizador. El miedo que infunden las prácticas criminales
es una estrategia que busca la disgregación de la población, lo que facilita la comisión de
delitos. El modelo parte de la idea de que la inseguridad, de la mano con un acercamiento
de la policía mueve a la ciudadanía a colaborar lo cual no es evidente especialmente si se
consideran otras ofertas de seguridad que van desde medidas de protección personal
hasta ofertas de seguridad privada. En esa medida una evaluación del PNVCC debería
incluir una valoración de su potencial de movilización de la ciudadanía.
En una encuesta realizada por el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad,
“Dejusticia” en el año 2012 en Bogotá Cali y Medellín se midieron algunos aspectos de la
relación policía y ciudadanía que de manera abierta contradicen los hallazgos de la FIP en
relación al acercamiento por parte de la policía.
De los datos analizados en este documento observamos que los niveles de
confianza en la policía y de conocimiento del Plan de Cuadrantes son bastante
bajos. Aunque es posible que dichas medidas hayan mejorado de niveles aún
peores en el pasado […] parece dudoso que los bajos niveles actuales de cercanía
entre la ciudadanía y la policía permitan unos resultados tan positivos como los
detectados en la evaluación de la FIP. Lo que permite afirmar, de manera
razonablemente fundamentada, que las mejoras en la seguridad provenientes del
Plan de Cuadrantes, son más que todo el resultado de los cambios en gestión
organizacional y geográfica implementados, y no de una mejor o más cercana
relación entre la policía y la ciudadanía (De la Rota y Bernal, 2013, p. 102).
Lo anterior es signo de que el plan, en tanto táctica comunitaria, debe ser revaluado
desde variables distintas a la percepción de inseguridad y la cercanía de la policía, que
han sido las variables privilegiadas.
Finalmente, al lado del apoyo de la ciudadanía, la formación del personal aparece como
uno de los elementos clave para la implementación adecuada del plan y afecta de forma
directa la reducción de varios delitos. Las estaciones que recibieron capacitación
presentaron:
83
• Tasas de homicidio 9.7% menores que el resto.
• Tasas de hurto a residencias 40% menores que el resto.
• Tasas de hurto a motocicletas 60% menores que el resto
• Tasas de hurto a vehículos 50% menores que el resto.
• Tasas de hurto a personas 24% menores que el resto.
(FIP, 2012, p.25)
Sin embargo, la evaluación señala que la capacitación del personal es la principal
debilidad del plan debido a “la amenaza de la inercia y la resistencia al cambio, ante la
exigencia de un trabajo más sistemático y más exigente en términos conceptuales y
analíticos.” (FIP, 2012, p.25). Esto se explica en buena medida porque, pese a la reforma
de 1993, la Policía Nacional tradicionalmente ha sido un cuerpo de mando centralizado y
sus procesos de formación han sido de orientación predominantemente militar. Tampoco
ha estado al mando de un poder civil que oriente los procesos en dirección a una mayor
adaptabilidad a y cercanía a la sociedad. De modo que cambiar las prácticas y las
mentalidades del quehacer policial es un proceso de largo plazo.
84
Capítulo 5. Una mirada a las tácticas de la
seguridad preventiva en la localidad de Suba
Desde el año 2013 la gestión de la seguridad en la localidad de Suba se destaca por
haber implementado una estrategia de seguridad preventiva en el nivel de las
administraciones locales denominada: “Territorios de Vida y Paz con Prevención del
Delito”. Se trata de un programa contemplado en el Plan Integral de Seguridad y
Convivencia Ciudadana 2013-2023, el cual se formuló para ser implementado en 100
cuadrantes ubicados en zonas críticas en materia criminal. Territorios de Vida y Paz se
define como un
modelo de intervención social, cultural, urbanística, económica, policiva y judicial
de las zonas identificadas como críticas a través de un conjunto de acciones
integrales entre la comunidad, los gremios y las instituciones distritales. El enfoque
de esta política es el de fortalecer las acciones de carácter preventivo, sin dejar de
lado los operativos de control por parte de los organismos judiciales y de seguridad
(Alcaldía Distrital de Bogotá; Secretaria de Gobierno, 2013, p. 195).
Esta estrategia se lanzó en la administración del alcalde Gustavo Petro que, siguiendo
una línea similar a la de Luis Eduardo Garzón, sostiene una perspectiva preventiva de la
seguridad basada en la gestión de los derechos y la seguridad social. Además, se basa
en una política de la alcaldía de Samuel Moreno que se denomina los “hot spots”, puntos
críticos o lugares trampa.
En el año 2007 a partir de una investigación del Centro de Estudio y Análisis en
Convivencia y Seguridad Ciudadana (CEACSC) de la Secretaría Distrital de Gobierno, y la
Universidad Nacional de Colombia identificaron 31 puntos críticos donde se concentraba
el 40% de la criminalidad de la ciudad. En este proceso se conjugan enfoques
criminológicos y de convivencia en los cuales se destacan aspectos tales como
“elementos urbanísticos de las zonas, representaciones territoriales y de percepción de
quienes viven y transitan por ellas.” (Alcaldía Distrital de Bogotá; Secretaria de Gobierno,
2013, p. 195)
Posteriormente, en el año 2012 el observatorio de la Policía Metropolitana de Bogotá
realizó un estudio denominado “Análisis Criminológico Temático – Diagnóstico Sectores
85
de Mayor Criminalidad” en el cual se basó la selección de los territorios para la
implementación de un “programa de organización y movilización social y de coordinación
interinstitucional que compromete los 100 cuadrantes con las cifras más críticas de
delincuencia.”14 Territorios de localidades como Bosa, Kennedy, Los mártires, Usaquén y
Suba fueron intervenidos con este enfoque.
En el presente capitulo se realiza una aproximación en campo donde se destacan algunos
aspectos del funcionamiento de las tácticas preventivas de seguridad en la localidad de
Suba, tales como las nociones de seguridad e inseguridad, las relaciones con la
ciudadanía y las relaciones interinstitucionales. La información contenida aquí proviene
tanto de documentos oficiales como de entrevistas realizadas a miembros de la policía y
de la administración local, así como a algunos habitantes de la localidad.
5.1 Dimensiones de análisis
La estrategia de seguridad preventiva puesta en marcha en Suba está compuesta por el
plan Cuadrantes de la Policía y el programa de Territorios de Vida y Paz diseñado por la
administración distrital e implementado por la alcaldía local. Ambos enfoques mezclan
elementos de las tres tácticas preventivas y de acuerdo con el Plan Integral de Seguridad
y Convivencia PICS deben trabajar de manera articulada. Con el propósito de obtener una
imagen de conjunto de la estrategia se establecieron tres dimensiones de análisis.
La configuración estatal de la seguridad
En la medida en que la prevención amplía el ámbito de la seguridad hacia dimensiones
socio-políticas, el panorama institucional relativo a la gestión de la seguridad se hace más
diverso y complejo. En este punto el objetivo es identificar la dinámica del sector del
estado encargado de la seguridad local. Vista desde la perspectiva de las prácticas reales
del estado (Migdal, 2004), la gestión de la seguridad revela intereses diversos y
contradicciones, de las cuales hace parte la actividad policial.
14 http://wwwold.gobiernobogota.gov.co/lineas-estartegicas-2/99-territorios-de-vida-y-paz/404-territorios-de-vida-y-paz
86
Definiciones y usos de la seguridad
A la diversidad de prácticas en torno a la seguridad que pueden desplegarse desde lo
local subyacen definiciones, también diversas, de lo que es la seguridad, el estado, la
policía y la ciudadanía. Estas nociones, en el caso de los actores estatales (policías y
funcionarios locales) están influenciadas por elementos legales, conceptos de la
criminología y estudios de impacto en el área de la seguridad. También existen valores,
alianzas y proyectos que los diferentes actores establecen y promueven en torno a la
seguridad pública y a la seguridad privada. ¿Qué es seguridad? ¿Para qué? ¿Para
quienes? ¿A través de qué mecanismos se alcanza? Son algunas de las preguntas que
se discuten en este apartado a partir de las diversas perspectivas identificadas las cuales
se ponen a dialogar a partir de conceptos relativos a la seguridad.
Representaciones acerca del estado y la policía
Además del campo de la gestión estatal que involucra las prácticas y las nociones u
orientaciones a propósito de la seguridad, también se encuentra el campo de las
representaciones acerca de los actores de la seguridad. La seguridad pública es un
terreno de legitimación o deslegitimación para el estado y la policía, especialmente desde
el enfoque de la prevención porque la seguridad se vuelve un problema socio-político. En
este sentido, se indagan las representaciones a propósito de la función policiva del
estado, particularmente desde la acción de la policía en tanto institución depositaria del
bien de la seguridad pública.
La policía, en tanto institución estatal asignada a la función de monopolizar el uso de la
fuerza busca afianzar dicho uso través de la idea de un imperio de la ley que debe
ampliarse a las áreas donde tienen lugar y desde donde se extienden las actuaciones
criminales. En esa medida, la conformidad de parte de la sociedad para con la acción
policial, tanto estratégica como reactiva, depende, entre otras cosas, de que los agentes
de policía se conviertan en una representación elocuente de la seguridad pública sobre el
territorio. Es importante explorar las múltiples relaciones que tienen los ciudadanos con la
idea de seguridad pública, de un lado, pero también con las ideas de autoridad y
legalidad, las cuales están fuertemente asociadas a la labor policial.
87
5.1.1 Configuración estatal de la seguridad
Suba, ubicada en el norte del distrito capital, constituye una de las localidades más
grandes y pobladas de la ciudad. Debido a su gran extensión y a la dinámica histórica de
su poblamiento15, sus problemáticas de seguridad impactan de manera importante las
dinámicas del nivel distrital.
La localidad cuenta con 12 UPZ (La Academia, Guaymaral, San José de Bavaria, Britalia,
La Alhambra, Casa Blanca Suba, Niza, La Floresta, Suba, El Rincón y Tibabuyes) en las
cuales predominan los usos residenciales entre los que se destacan diferencias
socioeconómicas significativas, con tendencia al predominio de los estratos 2 y 3 (28% y
36% respectivamente). El estrato 4 participa con el 19% al igual que el 5. Las UPZ
Tibabuyes y El Rincón son las que tienen mayor proporción de hogares en estrato 1 y 2.
También existen predios aún deshabitados destinados al desarrollo urbano, de acuerdo
con los criterios del POT, y una UPR (unidad de planeación rural) en la que se recoge una
parte significativa de la riqueza ecológica del distrito.
En perspectiva histórica, desde 1875 Suba dejó de ser un resguardo indígena para
convertirse en un municipio satélite de Bogotá caracterizado por la presencia de veredas
rurales habitadas por terratenientes y campesinos. En 1954, junto con Fontibón, Bosa,
Usme, Usaquén y Engativá, Suba se anexó a Bogotá lo que durante la década del
sesenta desencadenó un proceso de urbanización caracterizado por la construcción de
viviendas y la instalación de empresas agroindustriales, principalmente el cultivo de flores.
En las décadas del setenta y ochenta dicho proceso se acelera ante la demanda de
vivienda y servicios por parte de las grandes oleadas migratorias que llegaron a la ciudad
producto de la violencia partidista de las décadas anteriores. Suba se convierte en una
localidad receptora de población migrante y surgen problemas de sobrepoblación
reflejadas en dinámicas de autoconstrucción y construcción ilegal en predios no aptos
para el desarrollo urbano.
Desde 1991 Suba cuenta con una Junta administradora local, asignación presupuestal y
la figura de alcalde local, estructura a partir de la cual se lleva a cabo la gestión política y
administrativa de la localidad, incluyendo el ámbito de la seguridad.
15 La población de Bogotá para 2011 es de 7.467.804 personas y la de Suba de 1.068.932, lo que representa el 14,3% de los habitantes del Distrito Capital. Diagnóstico Localidad Suba (Alcaldía Distrital de Bogotá, Secretaria Distrital de Planeación, 2011, p.48).
88
Los antecedentes a la implementación de la estrategia preventiva en la localidad
muestran que entre 2008 y 2010 la tasa de homicidios aumentó de 12,4 a 13,5, pasando
por su punto más alto (13,9). En el 2010, Suba participa del total de homicidios de la
ciudad con el 8.1 % y en el 2011 aumenta al 9%. Sin embargo, para el mismo periodo hay
delitos que llaman más la atención en la localidad y que tienen mayor impacto global. El
hurto a residencias (21%), las lesiones personales (14,6%) el hurto a personas (11%) y el
hurto a vehículos (9%).
Gráfica 5. Comportamiento de los homicidios. Suba 2008 - 2010
Fuente: Secretaría de Planeación (2011). 21 monografías de las localidades. Localidad #11 Suba. Bogotá.
Gráfica 6. Comportamiento de las lesiones personales. Suba 2008-2010
89
Fuente: Secretaría de Planeación (2011). 21 monografías de las localidades. Localidad #11 Suba. Bogotá.
Tabla 2. Delitos de mayor impacto en la localidad de Suba. 2005- 2011
Fuente: Cámara de Comercio de Bogotá (2012). Condiciones de seguridad en Suba. Observatorio de
seguridad. http://camara.ccb.org.co/contenido/sala_prensa.aspx?catID=645.
Para el 2010 Suba tiene una estructura delictiva similar a la de Bogotá. El hurto a
personas es el delito de mayor impacto en la ciudad con un 43.8% seguido del hurto a
residencias con 22.6% y las lesiones comunes con el 12,3%. El tipo de inseguridad
desencadena por estos delitos afecta la cotidianidad y la convivencia de los ciudadanos
que tienden a la disgregación y la estigmatización de personas y lugares. De otro lado, la
amenaza a la propiedad privada actúa como refuerzo a las dinámicas de privatización de
la seguridad. La implementación de programas de seguridad preventiva va dirigida
entonces a contrarrestar la ocurrencia y el impacto de estos delitos.
Programas y entes locales
Actualmente, en materia de seguridad pública de las localidades, se replica el modelo de
descentralizar la seguridad de la actividad policial hacia la gestión político-administrativa,
por lo que las problemáticas relativas a la seguridad ciudadana en el ámbito local deben
abordarse en los planes de desarrollo de las localidades, así como desde los Planes
Integrales de Seguridad y Convivencia PISC’s, instrumentos de planeación y gestión en el
área de la seguridad. El programa de Territorios es propuesto en el artículo 26 del plan de
desarrollo local 2013-2016. También se mencionan los “Pactos ciudadanos por la
convivencia y la seguridad”, una estrategia que funciona como instrumento para la
90
articulación de sectores públicos, privados y organizaciones sociales y comunitarias, en
torno a la búsqueda de soluciones conjuntas a conflictos de seguridad y convivencia.
Territorios de vida y paz en Suba está a cargo de la coordinadora Elizabeth Perdomo, y
cuenta con los siguientes componentes: Prevención Social y Desarrollo Humano,
Prevención Situacional – Desarrollo Físico y Urbano, Participación comunitaria para la
prevención y la corresponsabilidad, Prevención, Justicia, Intervención y Control, y
Desarrollo Productivo.
El PISC de la localidad de Suba plantea intervenciones directas enfocadas en los
diferentes elementos del entorno que generen situaciones de inseguridad. En esa medida,
se propone un trabajo en varios frentes a través de la articulación de diferentes actores
estatales, entre ellos la policía, así como un acercamiento a los habitantes.
De otro lado, la alcaldesa local Marisol Perilla Gómez, crea la Oficina de Seguridad
Humana, a cargo del asesor Bernardo Molina (oficial retirado de la policía), cuya misión es
ser “facilitadora en la prevención del delito y un ente activo en la defensa y el apoyo de la
víctimas de delitos, así mismo la prevención de riesgos sociales y ambientales en
acciones coordinadas con la estación de bomberos de la Localidad, Defensa civil y
FOPAE16” (Alcaldía Local de Suba, 2012).
Las funciones asignadas a esta oficina se organizan en diferentes dimensiones
denominadas “subsistemas”, los cuales están contemplados en el PISC. Subsistema de
diseño de manejo ambiental para la prevención del delito, Subsistema de juventud,
Subsistema de familia y protección social, Subsistema de justicia, Subsistema de
comunidades seguras, Subsistema de cultura ciudadana y espacio público.
Ambos, el proyecto de Territorios de vida y paz y la oficina de seguridad humana cuentan
con un espacio y un equipo de base en la alcaldía el cual debe actuar de manera
coordinada con distintas instituciones, entre ellas la policía. Ambos se sustentan en la
perspectiva de la seguridad humana entendida como seguridad integral, y además al igual
que el plan cuadrantes, retoman la idea de la participación y el consenso, aunque en un
sentido diferente. Al hablar sobre las definiciones y los usos de la seguridad se
profundizará este asunto.
16 Fondo de prevención y atención de desastres. Desde el 2014 cambió su nombre a IDIGER Instituto distrital de gestión de riesgos y cambio climático.
91
La estación de policía es la unidad que centraliza la labor policial en la localidad y se
encuentra bajo la dirección de la teniente coronel Yurian Romero Murte. En el nivel barrial
se cuenta con 13 CAI´s los cuales funcionan como jurisdicción de 121 cuadrantes que son
unidades geográficas diseñadas para focalizar la vigilancia policial en el territorio. La
mayoría de estos cuadrantes coinciden con uno o más barrios, son susceptibles de
ampliarse o reducirse, y así mismo pueden surgir nuevos, de acuerdo con la dinámica de
seguridad de cada sector, según expresaron algunos de los policías entrevistados. De
hecho, en Suba el número de cuadrantes aumentó de 111 a 121 durante el 2015.
De otra parte, la policía adelanta programas como la “Escuela de Seguridad y
Convivencia Ciudadana” y la “Policía Cívica Juvenil”. El primero, ya mencionado entre las
estrategias de acercamiento a la población, se propone identificar líderes que constituyan
un puente entre la policía y los habitantes de un sector, y el segundo busca un
acercamiento a los jóvenes en la medida en que desde la óptica criminológica son
considerados una población en mayor riesgo de cometer delitos y contravenciones. En el
mismo sentido preventivo la policía adelanta un programa en las escuelas denominado
DARE17 que busca crear conciencia entre los jóvenes sobre el uso de las drogas. Por
último, se destacan las Frentes de Seguridad que se mantienen como estrategia de
vigilancia.
En la entrevista con Bernardo Molina de la Oficina de Seguridad, se destacó la
articulación entre la misma y programas de la policía como: DARE, Escuelas y Frentes de
seguridad. Mientras que Elizabeth Perdomo, de Territorios de vida y paz, destaca el
trabajo con la policía ambiental, los Frentes de seguridad y el acompañamiento de
personal de la policía en operativos para la recuperación de espacio público.
Concretamente en el plan cuadrantes no participa ninguna otra dependencia o programa
liderado por la alcaldía local o por otra institución presente en la localidad.
En la localidad, la estrategia de los frentes funciona como articuladora entre las
instituciones, y entre estas y los habitantes. Tanto desde la alcaldía como desde la policía
se realiza un acompañamiento en el proceso de conformación de los mismos. Sin
embargo, algunos de los entrevistados han señalado que la necesidad de
aprovisionamiento de alarmas comunitarias (insumo del funcionamiento de los frentes) ha
sido usada por políticos quienes prometen dotar a los habitantes de las mismas a cambio
17 Drogas Abuso y uso Resistencia y Educación.
92
de apoyo electoral. De otro lado, también se afirma que se ha presentado mal uso de las
alarmas por parte de los habitantes puesto que éstas se activan en situaciones de
celebración que nada tienen que ver con emergencias que amenacen la seguridad. Sin
embargo, con el uso cada vez más frecuente de las cámaras de vigilancia las alarmas han
dejado de ser consideradas un mecanismo óptimo de vigilancia, y para muchos habitantes
la constitución de los frentes depende más de este tipo de recursos.
En la indagación que se realizó en campo fue posible establecer que aunque el trabajo
interinstitucional es una de las líneas clave de la política de seguridad distrital, es muy
poco lo que se logra en lo local. Claramente, las iniciativas en materia de seguridad por
parte de la alcaldía local se sustentan en dicha articulación, y en muchos casos se habla
de la participación de instituciones como el IDU, el Hospital de Suba, Bomberos, la
Empresa de Acueducto y Alcantarillado, el FOPAE (actual IDIGER), la Casa de la
Juventud y la Policía, principalmente. Sin embargo, aún es difícil lograr una verdadera
articulación debido principalmente a que la alcaldía local no cuenta con una autoridad
sólida sobre muchas instituciones que siguen primordialmente los parámetros del distrito,
y que mantienen prácticas institucionales ancladas en lógicas cerradas frente al
intercambio y la cooperación mutua.
De hecho, en las entrevistas y charlas informales con miembros de la policía era evidente
que casi en su totalidad no identificaban el proyecto de Territorios de Vida y Paz de la
alcaldía, solo reconocían que ésta requería del apoyo de la institución en algunas
circunstancias; mientras que desde la alcaldía sí se identifican los programas adelantados
por parte de la policía y el plan cuadrantes, a propósito del cual se afirma que aunque la
policía ha logrado mayor visibilidad frente a los habitantes, el plan no cuenta con recursos
suficientes en términos logísticos y de pie de fuerza, lo que conduce a que los cuadrantes
se tengan que redefinir constantemente, y a que la prevención sea menor en zonas donde
se presentan situaciones delictivas reiteradas que requieren reacción policial.
Las políticas de focalización manifiestan una maximización de los recursos que
precisamente conduce a invertir más donde las problemáticas son mayores o más
intensas. Sin embargo, en Suba donde hay varios cuadrantes priorizados, especialmente
en las upz´s Ricón y Tibabuyes, la falta de recursos es un comentario recurrente entre los
funcionarios y policías.
93
La forma en la que la alcaldía local ha dispuesto su intervención en materia de seguridad
y las posturas asumidas frente al panorama institucional, revela un interés por liderar el
campo de la seguridad y por visibilizarse frente a los habitantes. Aunque la articulación
con la policía resulta episódica, la alcaldía ha dejado en claro que dicha institución, lejos
de ser depositaria de la seguridad, debe funcionar como un elemento más en la ejecución
de políticas de seguridad y la convivencia.
Por su parte, la policía reconoce la autoridad de la alcaldía en el plano de la seguridad y
se muestra consciente de las carencias señaladas por ésta respecto al tema logístico y al
pie de fuerza, especialmente frente al manejo de las problemáticas relativas al ámbito de
la convivencia, justamente donde deben desarrollarse las acciones preventivas. No
obstante, demuestra cierta autonomía respecto al panorama institucional, lo que, como ya
se mencionó, raya en el desconocimiento de otras iniciativas. Antes de demandar
articulación con el gobierno local, los policías entrevistados señalan enfáticamente la
necesidad de articular su acción con el sistema judicial, ya que la legalización de las
capturas y los procesos de judicialización deben desarrollarse en el Complejo Judicial de
Paloquemao, donde aún se encuentran concentradas las principales funciones judiciales
del distrito, lo que conlleva desplazamientos y demoras innecesarias que afectan la
presencia permanente de los policías en los cuadrantes, además de las profundas
contradicciones que se presentan en el sistema judicial que conllevan demoras en los
juicios y condenas, así como liberaciones indebidas de delincuentes que amenazan la
legitimidad de la labor policial.
Espacios y mecanismos de concertación y decisión
La acción interinstitucional en materia de seguridad cuenta con determinados espacios y
mecanismos a través de los cuales se exponen y discuten las problemáticas de la
seguridad local y se toman algunas decisiones que deben estar enmarcadas en las
directrices de la política distrital.
Uno de estos espacios son los Consejos de Seguridad Local que se organizan en cada
una de las localidades con el fin de hacer un seguimiento a dichas problemáticas. Estos
consejos son una réplica a nivel local del Consejo de Distrital de Seguridad que junto con
94
la Policía Metropolitana de Bogotá, encabezan el sector seguridad y convivencia del
distrito.18
Los consejos son presididos por el alcalde local, y el coordinador de seguridad de la
localidad, que para el caso de Suba es el asesor de la oficina de seguridad, quien se
desempeña como secretario técnico. Allí inicialmente se aprueban los planes integrales
de seguridad y convivencia, que luego son remitidos a la secretaría de gobierno. También,
se toman medidas de control sobre los fenómenos de inseguridad y las problemáticas de
convivencia, las cuales deben estar basadas en indicadores de medición y seguimiento
los cuales a su vez permiten generar evaluaciones de la política de seguridad a nivel
local. De otro lado, el consejo debe crear espacios de participación ciudadana que
permitan ir identificando problemas de convivencia y seguridad en la localidad.
Para el caso de Suba, de acuerdo con la información proporcionada por el asesor de la
oficina de seguridad Bernardo Molina
“este consejo es cerrado, y en él también participan la comandante de la estación
de policía de Suba, un coordinador jurídico, un representante del ministerio público
y un delegado de las inspecciones de policía. Sin embargo, este espacio se abre a
otras instituciones como el Hospital de Suba, Integración social, la Dirección de
educación, Bomberos, la Defensa civil y la Fiscalía.”19
De acuerdo con el Decreto Distrital 657 de 2011 las sesiones de evaluación y control de
los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana deben asistir los secretarios
distritales de Educación, Salud, Cultura, Integración, la Mujer y la Alcaldía Mayor o sus
respectivos delegados. También el director del Centro de Estudios de Análisis – CEASC o
su delegado, institución que se encarga de “la formulación de políticas públicas en materia
de conflictividades, violencias y delitos, a partir del desarrollo de estudios especializados y
seguimiento permanente a las diferentes manifestaciones que afectan la convivencia y
seguridad ciudadana” (Alcaldía Distrital de Bogotá, Secretaría de Gobierno, 2013, p. 37). 18 Otras instituciones y referentes importantes del sector a nivel distrital son: el IDEPAC, el FOPAE (actual IDIGER), El Fondo para la vigilancia y la seguridad FVS y el Plan Maestro de Espacio Público DADEP. Directamente relacionado con la seguridad ciudadana, se encuentra la Dirección de Seguridad que junto con la Dirección de Asuntos Étnicos, Dirección Cárcel Distrital, Dirección de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia, hacen parte de la Subsecretaría de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana. Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana Bogotá 2013-2023. Centro de Estudio y Análisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana –CEACSC-. 19 Entrevista a Bernardo Molina. Asesor de la oficina de seguridad de la alcaldía local de Suba. Septiembre 2015.
95
En Suba, durante el año 2012 la alcaldía local empleó la figura del consejo de seguridad
para acercarse a la problemática de seguridad en 12 colegios. Además de las directivas,
los docentes y los estudiantes de los planteles, participaron en el proceso instituciones la
Policía, el Fondo de Vigilancia y Seguridad, la Secretaría de Cultura, la Secretaría de
Movilidad, la Dirección Local de Educación, entre otras. En el diagnóstico de seguridad
realizado se afirma que la estrategia de vigilancia de la policía no es útil al manejo de la
inseguridad escolar debido a la existencia de cuadrantes gran tamaño que resultan
difíciles de controlar de acuerdo con los recursos disponibles. En dicho diagnóstico,
además de la policía, no aparecen más instituciones evaluadas desde la perspectiva de la
seguridad. Durante este proceso se lleva a cabo la estrategia distrital de los pactos de
convivencia a partir de la construcción de espacios de socialización de las problemáticas
de la seguridad donde juega un papel importante la idea de la comunidad como
depositaria de la seguridad.
Otro espacio para la gestión de la seguridad son las Juntas Zonales de Seguridad y
convivencia ciudadana. Se crean en el año 2008 con el propósito de construir canales de
comunicación entre los habitantes de las UPZ’s y las autoridades encargadas de la
seguridad a nivel local. Son convocadas por la alcaldía y deben contar con la participación
del comandante de policía de la localidad. De acuerdo con la entrevista realizada a Julián
Moreno, sociólogo, Gestor territorial de la localidad y miembro de algunas de estas juntas,
en el marco del proyecto de Territorios de Vida y Paz; los espacios que se abren aquí
constituyen instrumentos de diagnóstico de la seguridad, así como encuentros y
desencuentros entre la ciudadanía y autoridades, en especial porque las perspectivas
frente a la seguridad son muy diferentes entre ambos actores, en el sentido en que la
administración contemporánea de la seguridad exige de la población una formación y una
preparación particular para enfrentar la inseguridad, que la ciudadanía no está dispuesta a
emprender porque, entre otras razones, corre el riesgo de des-responsabilizar al estado
de su función primordial.
5.1.2 Definiciones y usos de la seguridad
¿Qué es la seguridad? Ante esta pregunta surgen algunas posturas entre los funcionarios
de la alcaldía y los policías entrevistados quienes partiendo del paradigma de la
participación y el consenso generan aproximaciones diferenciales al problema de la
seguridad local. Sin embargo, ellos mismos manifiestan que sus perspectivas respecto a
la seguridad no llegan a concretarse más allá del ámbito conceptual puesto que el
96
tratamiento de la inseguridad pasa por prácticas y definiciones consagradas, ya sea por
de parte de las instituciones a cargo o de los ciudadanos, las cuales se afincan en un
concepto limitado de la seguridad que la reduce a la vigilancia y el control policial, desde
el punto de vista criminal sin contemplar la importancia de las esferas política, social,
económica y territorial en cuanto factores que intervienen en la gestión de la seguridad.
Para la policía la inseguridad tiene origen en la crisis de valores de la sociedad, la cual se
manifiesta en conductas desreguladas cuyo origen está en la familia y en la escuela. Uno
de los policías entrevistados afirma que: “La seguridad empieza en la familia, los valores,
los principios éticos y morales”20. En esa medida el manejo de la inseguridad por parte de
la institución se ve limitado al apoyo de procesos de socialización vistos como procesos
de autorregulación social. Más adelante, y en respuesta a la misma pregunta, el
funcionario de la policía entrevistado afirma que: “las campañas [policiales] van enfocadas
a que se genere autoprotección”. Es decir, que la labor policial se dirige hacia la creación
de modelos de autogestión de la seguridad por parte de los ciudadanos.21 En definitiva, la
policía manifiesta la necesidad de una base normativa capaz de garantizar la “tranquilidad
del ciudadano”, la cual se considera indicador primordial de seguridad. Además de la
crisis asociada a los fundamentos normativos de la sociedad ligados a la familia y a la
escuela, también se señala la existencia de una crisis normativa en la esfera estatal, en
tanto se afirma que “no hay normas adecuadas a las realidades de la sociedad.”22
Desde la perspectiva de la administración local, la inseguridad también es de raigambre
social, pero en tanto es producto de un orden desigual y excluyente, donde los derechos
del ciudadano son constantemente vulnerados, por lo que la seguridad se equipara a la
existencia práctica de derechos. Los derechos no constituyen la base de la seguridad,
fundamentalmente porque la ciudadanía los desconoce y además no los relaciona con la
seguridad. En esa medida el objetivo de alcanzar seguridad, además del bienestar y la
20 Entrevista realizada al intendente Jaime Corredor Joya. Octubre 2015. 21 De acuerdo con el contexto de la entrevista, esta postura frente al origen de la inseguridad y al papel de la policía respecto a la misma, se expresa en respuesta a la responsabilización constante que hace la sociedad de la policía por la inseguridad urbana. 22 Entrevista realizada a la comandante de la policía teniente coronel Yurian Romero Murte. Septiembre 2015
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tranquilidad, es la “transformación cultural que contribuya a ampliar la esfera colectiva
frente a la esfera privada.”23
Ambos sectores, el gobierno local y la policía, se inspiran en la idea de la integralidad de
la seguridad reconociendo la existencia de factores de incidencia que apuntan a la
necesidad de una intervención desde lo político dirigida a la transformación de la
institucionalidad policial, jurídica y judicial., pero sobre todo, se apunta a la necesidad de
transformaciones culturales referidas a la ética y la moral.
Ambos parten del principio territorial. La inseguridad es un fenómeno localizado que debe
ser rastreado en el espacio donde los criminales despliegan sus estrategias, por ello el
espacio debe ser primero, “reconquistado” por las instituciones. Esta orientación toma
uno de los principios básicos de la gobernabilidad: el control territorial. Sin embargo, dicho
control se manifiesta de forma diferencial en cada caso.
En el caso de la policía se manifiesta una dimensión técnica basada en la
georreferenciación, base del diseño de los cuadrantes, la cual consiste en el
establecimiento de unidades territoriales que guardan ciertas características en común en
cuanto a sus dinámicas criminales y/o contravencionales. Para esto, la policía se basa en
el número de denuncias, las cifras disponibles sobre seguridad del sector, así como en la
experiencia del trabajo policial. También se debe tener en cuenta la capacidad de control
de la zona mediante el patrullaje ya que para cada cuadrante solo se dispone de seis
policías motorizados repartidos de a dos en tres turnos (mañana, tarde y noche). Los
policías entrevistados señalan la existencia de diferencias importantes entre los
cuadrantes ya que algunos presentan situaciones complejas de seguridad que requerirían
mayor apoyo o en últimas ser reorganizados, que es lo que ha ocurrido en la localidad. A
pesar de las diferencias que existen entre los cuadrantes, aún no existe una tipología de
las mismos que permita direccionar esfuerzos, y esto prácticamente se debe a la escasez
de recursos humanos y técnicos de la policía metropolitana.
Durante la visita a los cuadrantes de Bilbao y Suba compartir se constataron algunas
diferencias. Mientras en el cuadrante de Bilbao los problemas centrales son el expendio
de estupefacientes y de manejo de residuos sólidos, principalmente; en el cuadrante de
23 Entrevista realizada a Elizabeth Perdomo, coordinadora de la estrategia “Territorios de vida y paz”. Octubre 2015.
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Suba Compartir son la invasión del espacio público por el parqueo de automóviles, así
como problemas de convivencia entre vecinos.
Desde la perspectiva de la alcaldía el territorio es la base de la seguridad en tanto allí se
despliegan los elementos del entorno social que determinan el surgimiento de los
fenómenos criminales y contravencionales. Retomar el control del territorio también
involucra el ejercicio de la autoridad por parte de las instituciones, por lo que el territorio
se aborda fundamentalmente desde la idea del espacio público. Uno de las acciones de
intervención del programa territorios de vida y paz consiste en los “operativos” de
recuperación del espacio público durante los cuales la alcaldía, con apoyo de la policía,
desaloja vendedores, así como otros actores responsables de la invasión del espacio
público. De otra parte, desde la perspectiva del espacio público, el territorio debe ser
reapropiado por los ciudadanos, y para lo cual estos deben conocer la diferencia entre lo
público y lo privado, así como reconocer los mecanismos legales a su alcance para
controlar el uso y ocupación de dichos territorios. De ahí la necesidad de una pedagogía
ciudadana, lo cual se propone en este programa desde el ámbito de la prevención social.
Partiendo del principio común del territorio, ambas perspectivas de la seguridad se van
diversificando en relación a las causas de la inseguridad y al papel de la ciudadanía y las
instituciones en la construcción de la seguridad.
La policía, al igual que la alcaldía, sostiene el principio de co-responsabilidad en asuntos
de seguridad, los ciudadanos deben contribuir a la construcción de la seguridad a partir
del desarrollo de actividades de vigilancia, cada quien debe estar atento e informar.
También deben adoptar medidas de seguridad que son impartidas por los patrulleros a
cargo de recorrer los cuadrantes. A pesar de que la policía tiene programas de
prevención, principalmente en los colegios en asuntos relacionados con el consumo de
drogas, en el nivel de los cuadrantes la prevención se limita a trasmitir medidas de
seguridad personal y a repartir los stickers con el número del cuadrante y los teléfonos de
contacto. Este trabajo preventivo se apoya en algunos casos la creación de frentes de
seguridad, siendo esta la única estrategia de seguridad que plantea la coordinación de
actividades de vigilancia colectiva.
En la práctica policial, la construcción de seguridad no se basa en la comunidad, como se
plantea en la perspectiva de la seguridad comunitaria que inspira el modelo de los
cuadrantes, más bien se promueve la seguridad individual donde el ciudadano debe
99
concientizarse de los peligros y amenazas con el fin de cuidar de sí mismo y de sus
bienes, al tiempo que debe colaborar con la policía proporcionando información de su
entorno a través de la identificación de situaciones e individuos sospechosos.
En el caso de la alcaldía, el acercamiento a la ciudadanía en temas de seguridad, se
enmarca en el objetivo general de transformación de la gestión local a través de la
apertura de espacios de diálogo con los habitantes, lo que afianza la percepción de un
gobierno cercano al ciudadano. En cuanto a la seguridad concretamente, se busca ofrecer
elementos a los habitantes para la identificación de situaciones problemáticas que
usualmente no son asociadas a la seguridad, y que con un adecuado tratamiento y
organización de la comunidad podrían mejorar. Sin embargo, la organización de los
habitantes no se plantea como un objetivo puesto que se considera una iniciativa
autónoma a la que se puede apoyar desde las acciones de reapropiación del espacio
público, así como desde las campañas pedagógicas.
Ambas posturas, aun partiendo de un mismo punto: el territorio, resultan opuestas. Desde
la óptica policial la seguridad queda reducida a un asunto privado que instrumentaliza la
esfera colectiva del territorio transformándolo en un espacio de vigilancia; mientras que
desde el gobierno local la seguridad es un asunto público cuya base es la misma
sociedad que a través de la reapropiación del territorio puede lograr organizarse en torno
a su propia seguridad dentro del marco establecido por la presencia de las instituciones
estatales.
En este panorama institucional, los habitantes, a veces sujetos de programas de
intervención, de campañas de prevención y de sanciones o llamados al orden, y en otras
ocasiones, sujetos del miedo frente al ausentismo de las “autoridades”; siempre resultan
responsables de la inseguridad, su ciudadanía es tan solo potencial y la realización de la
misma también se sujeta a la autogestión “comunitaria” de la vigilancia.
Desde la perspectiva de los ciudadanos la seguridad también significa bienestar. Sin
embargo, muchas veces se reduce el bienestar al hecho de estar a salvo del crimen tanto
en la esfera privada como pública. Esta última es percibida primordialmente como el
espacio de circulación que se extiende desde la casa al trabajo o a la escuela, allí donde
se producen las amenazas cotidianas cuyo impacto es reforzado por los medios de
100
comunicación.24 Por ello, los sistemas de transporte son el blanco del miedo de la
ciudadanía cuya principal demanda es mayor presencia policial. En el nivel local (barrio) la
demanda es la misma. En lugares como parques, puentes y zonas de comercio en
general se exige vigilancia permanente por parte de la policía.
Debido a la gran importancia que se le ha otorgado a la percepción ciudadana en materia
de seguridad, la población es constantemente consultada respecto a estos asuntos, por lo
que se puede afirmar que la mayoría de los entrevistados, así como los asistentes a las
Juntas Zonales de Seguridad organizadas por la alcaldía, manejan un discurso sembrado
de indignación que se muestra duro con las autoridades. Se responsabiliza a la policía de
los fenómenos asociados a la inseguridad, e incluso se llega a afirmar que los mismos
policías son delincuentes o facilitan la comisión de delitos sin que la administración haga
algo al respecto.
No obstante, una vez superada esta fase inicial que se caracteriza por la generalidad de
los juicios, los habitantes sacan a flote otro tipo de elementos los cuales resultan más
significativos para el análisis de las percepciones sobre la seguridad. La preocupación por
el deterioro moral de la sociedad, de índole similar a la de la policía, es constantemente
vinculada con la inseguridad. La señora Martha Prada, residente del barrio Bilbao desde
hace cuatro años, afirma que el origen de los principales problemas de seguridad de su
entorno “robos, muertes, drogas y basura” son “el desempleo y la falta de familia”. Con
esto, la atención comienza a desplazarse de la ausencia de autoridad y vigilancia en el
espacio de lo público hacia las crisis sociales y personales que se viven en la esfera
privada. Incluso la percepción acerca de la policía puede llegar a cambiar. El edil Diego
Vera, manifiesta una percepción completamente opuesta a la inicialmente observada,
señalando que la “seguridad la hacemos entre todos” y que la labor encomendada a la
policía sobrepasa sus capacidades. “Pobres policías. Trabajamos con ellos de la mano”.25
Esta actitud también es recurrente entre los habitantes del cuadrante de Bilbao, puesto
que al mirar de cerca el tipo de amenazas que atentan contra la seguridad, se reconoce
que la vigilancia no constituye una solución sino tan solo una mejoría, especialmente en
algunas zonas, y que en su cuadrante la labor de la policía es buena, aunque
lamentablemente no se alcanza la seguridad.
24 Ante la pregunta: ¿Qué significa la seguridad para usted? Camilo Carreño, un estudiante residente del barrio Bilbao afirma: “Se trata de poder estar tranquilo en las zonas en que transito y convivo”. 25 Entrevista al edil de la localidad de Suba Diego Vera. Mayo 2015
101
De esta manera, los habitantes manifiestan la necesidad de cambios más profundos
orientados a la educación, especialmente entre los jóvenes, quienes constantemente son
señalados como generadores de inseguridad por sus problemas de convivencia
(matoneo, riñas, pandillas, etc.), sus consumos (drogas y alcohol)26, así como su
vinculación, en algunos casos, con actividades ilegales (hurtos y tráfico de drogas).
Es destacable el hecho de que entre los habitantes la seguridad no se percibe desde la
óptica comunitaria. Esto significa que, aunque se habla de apoyar a la policía en su labor,
no se considera decididamente la organización de la vigilancia comunitaria del entorno.
Probablemente pueda aducirse en contra de esta afirmación el hecho de que muchas
personas ven necesario, o al menos deseable, la conformación de frentes de seguridad.
Sin embargo, es evidente que la conformación de un frente se ve reducida por completo a
la disponibilidad de recursos técnicos tales como alarmas y cámaras de vigilancia,
elementos sin los cuales los habitantes consideran completamente inviables estas
organizaciones. De hecho, según ha informado el asesor de la oficina de seguridad,
algunos habitantes confunden el apoyo a nivel de organización y concertación que ofrece
la policía para la conformación de los frentes, con el abastecimiento de estos de
elementos por parte del cuadrante. Esto ha conducido a reclamaciones y señalamientos
infundados sobre la falta de apoyo por parte de la policía.
El auge de este tipo de dispositivos reduce el problema de la seguridad a un asunto
técnico. La vigilancia telemática del entorno remplaza a la vigilancia basada en la
cooperación y el intercambio de información, e incluso a la vigilancia basada en la emisión
de señales sonoras (alarmas) capaces de congregar a los habitantes en torno a un hecho
de inseguridad. Esta vigilancia telemática se da principalmente en los extramuros del
espacio privado. A través de cámaras financiadas e instaladas por los mismos habitantes
quienes se sienten en posesión de una herramienta que se convierte en poderosa
evidencia capaz de disuadir la comisión de delitos en los alrededores de sus casas. La
cámara también se conecta a una red de vigilancia teledirigida a nivel urbano, en la cual el
distrito ha invertido recientemente, y que viene siendo lentamente develada por los
medios de comunicación los cuales exaltan su infalibilidad a la hora de transmitir los
hechos de inseguridad y de judicializar a las personas implicadas en delitos.
26 Algunos habitantes del barrio Villa Elisa manifiestan que existen expendios ilegales de licores artesanales consumidos principalmente por jóvenes en parques y andenes.
102
¿Existe entonces alguna perspectiva de la seguridad entre los habitantes que contemple
lo social como su base? Es posible encontrar una dimensión social de la seguridad en el
sentido en que los mismos habitantes manifiestan la necesidad de establecer vínculos
entre sí con el fin de generar estrategias para enfrentar los problemas públicos. Sin
embargo, se trata de una perspectiva que se manifiesta principalmente entre las personas
mayores, quienes al parecer tienen más tiempo libre para el tipo de actividades
comunitarias. También se puede observar esta perspectiva entre algunas personas
dedicadas al comercio así como a otro tipo de actividades locales (tiendas, talleres, etc.).
Estos últimos tienen mayor cercanía con la policía debido a que a simple vista su
demanda de seguridad es mayor. De hecho, una de las actividades primordiales de los
policías dentro de los cuadrantes es lo que se denomina “pasar revista al sector
comercio”27 que consiste en hacer un recorrido a píe o en moto por las zonas comerciales
ingresando a los establecimientos, dialogando con los comerciantes y, para el caso de las
cadenas comerciales, llenando una planilla de control donde se registra cada visita.
La cercanía entre la policía y el sector comercial profundiza la idea de la creciente
privatización de la seguridad.28 La concepción que está a la base de esta alianza vincula
la inseguridad con la actividad económica y la propiedad privada. Allí dónde hay flujo de
bienes y capital hay inseguridad, por lo tanto la presencia policial es fundamental. Esto no
es muy diferente de la situación de los habitantes que instalan cámaras de seguridad en
sus cuadras y entran en contacto con la policía a través de los frentes de seguridad. Sin
embargo, para la policía el sector comercio resulta clave en la medida en que los delitos
contra de la propiedad privada son tan frecuentes que existe una demanda generalizada
de seguridad en este sentido. Paradójicamente, la amenaza a la propiedad privada y a los
bienes, constituye un factor capaz de convocar no solo alianzas con la policía sino
acercamientos entre los habitantes. Sin embargo, estos acercamientos no prometen crear
vínculos sólidos y mucho menos verdaderas estrategias de resistencia social a los
fenómenos de inseguridad. En otras palabras, la amenaza en la esfera privada, por más
que sea experimentada de manera generalizada, no logra convertirse en un factor capaz
de agenciar asuntos públicos o de crear lazos sociales más allá de lo episódico, es decir
las denuncias formales e informales por robo.
27 Entrevista al patrullero Manuel Andrés López durante la visita guiada al cuadrante 23 ubicado en el barrio Bilbao 2do sector. 28 Los denominados “padrinos o madrinas” de los cuadrantes (también llamados “amigos o amigas”) son habitantes del cuadrante que ofrecen apoyo a la policía. Cada turno debe contar con 5 de estos. En el cuadrante 23 la mayoría de estos son comerciantes.
103
Entre los habitantes, la critica a las organizaciones sociales conocidas como juntas de
acción comunal, son muy frecuentes. Se denuncia inoperancia términos de la gestión
local de los asuntos barriales. A su vez, algunas de las personas que presiden dichas
organizaciones denuncian hostigamiento y amenazas por parte de los habitantes29.
Además de estas organizaciones, ya establecidas en el ámbito de la gestión local, se
identificó una asociación de personas de la tercera edad conocida como “La casa de los
abuelos” en el cuadrante 23.
En resumen, es posible afirmar que no existe una orientación comunitaria de la seguridad
ni en la población ni en la policía. Es más, ambos actores coinciden en su promoción de la
seguridad privada en virtud de sus prácticas, aunque en sus respectivos discursos lo
social aparezca como referente de la seguridad, y la crítica a la crisis de la
institucionalidad familiar y escolar se presente también como una crítica al deterioro de la
seguridad pública.
En el caso de la administración local, la orientación social es ostensible tanto en sus
prácticas de acercamiento a los habitantes como en sus discursos, sin embargo, los
intentos por vincular el territorio, en tanto espacio socialmente construido, a la dimensión
de la seguridad desde la esfera de lo público parece chocar constantemente con
concepciones sobre el mismo afincadas en la esfera privada.
5.1.3 Representaciones acerca del estado y la policía
La táctica comunitaria de seguridad promueve la imagen de una policía que busca
acercarse a la ciudadanía, la razón de dicha cercanía se sustenta en una falencia para
ambos: la seguridad. El estado reconoce de alguna manera sus límites y convoca a la
ciudadanía a apoyar su gestión de manera explícita mediante la reactivación del contrato
que funda y al mismo tiempo legitima al estado como poder soberano. Entonces, el
estado se funda sobre una carencia de seguridad. La demanda de seguridad no es
unidireccional sino bidireccional. Esto se observa de forma clara en los mencionados
“pactos ciudadanos”30 convocados por el distrito que se han llevado a cabo en diferentes
localidades, entre ellas Suba, con el propósito de respaldar la política de seguridad del
29 Información obtenida en la Junta Zonal de Seguridad del Barrio Villa Elisa. 19 de noviembre de 2015. 30 Los pactos ciudadanos son estrategias empleadas por el estado con el objetivo de” articularse con la sociedad civil”. En el caso de los pactos por la seguridad se establecen los siguiente principios: “corresponsabilidad, autorregulación y auto cuidado”. (SDP, 2013, p.118)
104
distrito. Esta estrategia se inscribe en la tendencia a la contractualización de la seguridad
que se observa en las estrategias preventivas en países como Francia e Italia donde el
estado central lidera el procesos (Ruiz, 2006).
El concepto de pactos ciudadanos condiciona la oferta de seguridad del estado a una
alianza ¿logra el estado hacer entrar al ciudadano en dicha alianza? La respuesta es
negativa. La observación de la dinámica local, permite señalar que dichos pactos revisten
un aspecto ritual (designación de líderes, reafirmación de la autoridad, fórmulas legales
etc.) que resulta ajeno al ciudadano develando un problema de legitimidad del estado. En
esa medida, la función policiva del estado se retrae y el problema de la seguridad se
desplaza del estado a la sociedad, la lucha contra el crimen no es asunto exclusivo de la
policía, ya se ha visto. A nivel interno, el estado aumenta el número de instituciones
dedicadas a la seguridad, y con ello se disemina el problema. Respecto a la sociedad, el
estado, paradójicamente, termina convirtiendo la seguridad en un asunto privado: es
necesario que cada ciudadano tome medidas de seguridad. Para el estado no existe
seguridad comunitaria en sentido estricto y ello es evidente en sus prácticas de
autogestión de la seguridad. Sin embargo, el modelo busca mantenerse debido a cierta
eficacia discursiva, la cual tiene lugar en el terreno de las percepciones, donde sentirse
seguro no es igual a estar seguro, no obstante, es útil para fines políticos puesto que la
confianza básica en el sistema, que se refleja en la seguridad, es absolutamente
necesaria para la estabilidad de cualquier sociedad.
La imagen de la función policiva del estado empieza a ser transformada bajo nuevos
parámetros. Ya no se trata de brindar seguridad sino de ayudar al ciudadano a sentirse
seguro. En esta tarea los medios de comunicación se revelan como los peores enemigos
del estado dado que su interés por revelar los “hechos” proyectan la inseguridad de forma
desordenada en la experiencia cotidiana de los ciudadanos. La seguridad ya no depende
más del mantenimiento del orden social, ni mucho menos de la confianza en dicho orden,
depende de la reactivación de un contrato vencido entre los ciudadanos y el estado.
Aunque la oferta de seguridad no deja de ser un indicador de la eficiencia del estado, se
observa que dicha eficiencia se concreta cuando el estado es capaz de convertir a los
ciudadanos en sus socios.
La figura contractual no apela en absoluto a los intereses de la ciudadanía. Aliarse con la
policía en un contexto en el que la legalidad es infravalorada como estrategia de
105
supervivencia31, incluso por la misma policía, resulta un despropósito. Algunos de los
habitantes entrevistados sugieren que colaborar con la policía ayudaría a contrarrestar
algunas situaciones de inseguridad, sin embargo dicha colaboración queda sujeta a una
relación personal con el policía del cuadrante, entonces no se trata de una colaboración
con la institución sino con tal o cual policía que es “buena gente”. La idea de “el policía
bueno y el policía malo”, tiene mucho peso entre los ciudadanos, pero no solo en virtud
del trabajo particular de cada agente, sino por el sentido mismo de lo que implica que el
agente de policía pueda encarnar la autoridad y en esa medida le sea posible de ejercer
violencia de forma institucionalizada. Sin embargo, en los cuadrantes visitados la violencia
policial no se menciona. Más bien podría afirmarse que la incompetencia es el aspecto
problemático que más se destaca. La carencia de recursos que se denuncia desde la
administración local y desde la policía, resulta también evidente para los ciudadanos.
A nivel local existe un reconocimiento, al menos formal, de las autoridades encargadas de
la seguridad, ello no implica, desde luego, que ostenten legitimidad entre los ciudadanos.
Sin embargo, la coordinadora de territorios de vida y paz destaca la participación de los
ciudadanos en los espacios institucionalizados dedicados a tramitar quejas o a denunciar
problemas relativos a la seguridad. Esto también coincide con la información
proporcionada por algunos policías respecto a la práctica de la denuncia entre los
ciudadanos. Incluso, la oficina de seguridad de la alcaldía sugiere abrir más casas de
justicia para Suba32 debido a que este tipo de iniciativas constituyen una alternativa para
el manejo de los problemas de convivencia que impactan la seguridad tales como riñas
entre vecinos, matoneo, problemas domésticos, etc. Los ciudadanos acuden al sistema
judicial para encontrar solución a diversos tipos de problemas que amenazan la seguridad
pero los tiempos de respuesta y los trámites resultan complejos, lo cual desestimula la
práctica de la denuncia y resta legitimidad a la justicia y a la labor policial.
El modelo policial basado en la seguridad comunitaria busca minimizar las denuncias en
virtud de su carácter preventivo. En esa medida, ofrece una alternativa a la
desarticulación, previamente mencionada, entre el sistema judicial y la labor policial. Sin
embargo, la prevención no logra mantener una distancia prudente entre lo judicial y lo
31 A propósito, Migdal afirma que la debilidad de un estado radica en su incapacidad para insertarse en las estrategias de supervivencia de los ciudadanos (Migdal, 1988). 32 Las casas de justicia son una iniciativa que se emprendió en el año 1995, y cuyo propósito es facilitar el acceso a la justicia formal e informal a la población que por diversos motivos no encuentra una respuesta efectiva y ágil de parte del sistema judicial. En suba, actualmente funcionan tres casas de justicia.
106
policial, entonces la legitimidad de ambas instituciones se ve cuestionada a pesar de ser
referentes de la seguridad local. Esta desarticulación, que también se presenta entre la
autoridad local y la policía, va más allá de un asunto interno del estado, la
disfuncionalidad es evidente para los ciudadanos33 y constituye un obstáculo significativo
para crear percepción de seguridad entre los habitantes.
La autoridad policial sobre el territorio es un asunto muy cuestionado, en primera instancia
porque los agentes de policía son trasladados y los cuadrantes rediseñados. Ello impide
el arraigo de la labor policial en un territorio determinado. De otro lado, la escasez de
recursos conlleva una percepción de precariedad de la institución que hace que se mire la
labor del policía con conmiseración. No se encontraron apreciaciones negativas hacia la
labor policial en términos de corrupción y violencia, lo cual depende, en parte, del tipo de
problemáticas sufridas en los cuadrantes visitados. Sin embargo, es un aspecto que vale
la pena destacar puesto que dichas denuncias se siguen realizando en otras esferas, y
hacen parte de la “mala imagen” que la policía pretende cambiar a través del
acercamiento a los ciudadanos. No es posible afirmar que la imagen de la policía ha
mejorado o se ha deteriorado, puesto que ese no era un objetivo en este trabajo, sin
embargo, es significativo el hecho de que tal vez paralelamente a la “mala imagen” que
pueda tener la policía, se ha venido afianzando la imagen de una policía débil que carece
de la capacidad de vigila el orden en virtud de su precaria autoridad y de su deficiente
articulación con otras instituciones estatales.
Entre 2008 y 2014 el hurto a personas aumentó significativamente en Bogotá con una
tasa de 357 que comparada con la de 2008 (160) revela un deterioro importante. En el
año 2013 las localidades de Suba, Kennedy y Chapinero concentraron la tercera parte de
los casos. En cuanto al hurto a residencias en 2014 Suba concentra el 24% de los casos.
De otro lado, las lesiones y la violencia interpersonal aumentaron en un 43% y los barrios
del suroccidente de Suba participan de este incremento al igual que del incremento del
1% en los homicidios. (FIP, 2014)
33 Para la Junta Zonal de Seguridad del Barrio Villa Elisa se esperaba la asistencia de la policía, sin embargo, no llegó ningún representante de la institución, lo que mereció comentarios negativos por parte de los habitantes acerca de la falta de organización del espacio. También practicadas a los habitantes del barrio Bilbao el comentario acerca de la ausencia de la alcaldía en el manejo de temas ambientales como el manejo de escombros. De hecho uno de los entrevistados alude que la alcaldía no ha apoyado las denuncias que la policía ha hecho de la situación.
107
Sin embargo, la mirada local ofrece un panorama diferente. En la Rendición de cuentas
de la localidad de Suba en el año 2014 se afirma que
Los mejores resultados en seguridad manifiestos en la reducción de muertes
violentas en 1% menos que el 2013, reducción del 24% del hurto a vehículos, 9%
menos casos de hurto a residencias, 36% menos casos de hurto a comercio y las
mayores capturas en delitos de alto impacto; además, de la recuperación de más
de 473 mil metros cuadrados de espacio público, correspondientes al 30.9% del
total de lo restituido en el Distrito. (Alcaldía Local de Suba, 2014, p. 2)
Si bien es cierto que la seguridad en el nivel Bogotá puede deteriorarse sin que eso
implique lo mismo para la seguridad local, es curioso que Suba participe de forma tan
contundente en el aumento de los delitos de alto impacto en la capital. De manera que, al
menos en lo local, la estrategia preventiva, sin haber sido evaluada directamente, parece
haber tenido un impacto positivo en la seguridad aunque pueden existir otro tipo de
factores que hayan influido.
La evaluación de impacto de las tácticas preventivas no puede basarse únicamente en la
dimensión estadística precisamente porque estas iniciativas involucran aspectos de
carácter cualitativo que es difícil reflejar en las cifras. De otra parte, la mirada local a la
criminalidad también demanda sus propias metodologías de medición y análisis.
Conclusiones
Si bien, es imposible encontrar una sociedad donde la seguridad no esté problematizada,
la sensación de inseguridad constante constituye un rasgo estructural del mundo
contemporáneo. De ahí la obsesión por la seguridad que los individuos experimentan en
las sociedades actuales, pese a las particularidades que puedan existir en la definición de
las amenazas. Este rasgo conlleva procesos de construcción de sistemas complejos de
aseguramiento que permean el conjunto de la sociedad, convirtiéndola en una sociedad
de la seguridad. El origen de la inseguridad contemporánea se remonta al surgimiento de
la sociedad moderna donde se manifiesta una tensión completamente nueva: el dilema
entre seguridad y libertad.
108
En las sociedades tradicionales la seguridad se vincula directamente a la existencia de
comunidades fuertes de adscripción social, mientras en las sociedades modernas el ideal
de libertad se encuentra anclado a la individualidad. En esa medida, las sociedades
contemporáneas evidencian un reavivamiento de la comunidad que se traduce en la
emergencia de nuevos comunitarismos que van desde lo social a lo político pasando por
lo económico y lo cultural. La característica fundamental de tales comunitarismos es su
carácter discursivo, y sobre todo, fugaz. Su impacto en la sensación de inseguridad es
pasajero.
En su dimensión política, el dilema entre la seguridad y la libertad tiene su correlato en la
tensión entre dos modelos estatales: el estado asegurador y el estado liberal. El primer
modelo está basado en la oferta básica de seguridad que se realiza inicialmente a través
de la creación y mantenimiento del monopolio del uso de la fuerza34, y más adelante, a
través de la creación de protecciones de carácter civil y social, orientándose hacia el
modelo del estado social35. Por su parte, el modelo del estado liberal se encuentra basado
en la esfera de las libertades individuales y la protección de la propiedad privada
afianzando la separación entre lo público y lo privado, y exacerbando las tensiones
sociales en la medida en que se revela incapaz de minimizar las desigualdades dando
paso al surgimiento de la inseguridad social, motor de otras formas de inseguridad como
la violencia y la criminalidad.
En la práctica, la tensión entre los dos modelos descritos presenta gradaciones
importantes en tanto el estado social de cierta manera se ha articulado al estado liberal,
intentado llenar las brechas económicas, políticas y sociales producto del modo de
producción capitalista. La profundización de los procesos de individualización y
descolectivización del trabajo, la desvinculación social, la desigualdad y la pobreza de
amplias capas de la sociedad, son tan solo algunos de efectos del capitalismo cuyas
dinámicas se imponen incluso por encima de las directrices del estado y el derecho,
sometiendo la esfera política a la esfera económica.
34 Desde una perspectiva histórica esta función del modelo surge hacia finales del siglo XVIII donde se sitúa el nacimiento del estado moderno a partir de la reorganización del territorio, la creación de un poder centralizado, a través del sometimiento de los poderes locales, y las bases del nacionalismo. 35 Este rasgo que amplía la protección estatal hacia lo social y lo civil, surge a partir de la segunda mitad del siglo XIX en un contexto de lucha de clases que demuestra la incapacidad del estado liberal para mantener el orden y para crear procesos de democratización social.
109
La crisis de la seguridad derivada de los procesos descritos pone en marcha diversas
estrategias de aseguramiento que van desde medidas de protección individual hasta
políticas estatales de seguridad pública. Las tácticas de seguridad preventiva surgidas en
Estados Unidos y Europa en las décadas del 70’ y 80’ se han posicionado como modelo
de gestión de la seguridad pública en América Latina desde la década del 90’. Su
adopción se ha visto enmarcada en procesos de transformación político-administrativa y
reformas policiales que se han sustentado en una falsa dualidad de la actividad policial: la
reacción y la prevención. Ambos tipos de acción se presentan desde los orígenes de la
policía y hacen parte de la función de control social que le es asignada.
Lo público y lo privado constituyen dos esferas fundamentales en el análisis de la
inseguridad porque es justamente allí donde se construyen las amenazas y se despliegan
las acciones estratégicas en su contra. Sin embargo, es necesario señalar que la
seguridad en la sociedad contemporánea es ante todo de carácter privado, lo cual se
hace perceptible en las formas de organización de la sociedad las cuales giran en torno a
la propiedad en tanto es la fuente de la que emana la seguridad, al menos en un sentido
práctico.
Esto no significa que en el espacio de lo público la seguridad haya desaparecido por
completo. La esfera política se encarga de gestionar la seguridad pública porque la
seguridad es una de las funciones del estado. Y pese a que otros sectores importantes,
como la salud y la educación, también se van desplazando con cada vez más fuerza
hacia la esfera privada, actualmente es posible afirmar que la seguridad es la que cuenta
con más adeptos. Los problemas relativos a la seguridad tienen una tremenda
resonancia, causan una enorme indignación entre los ciudadanos y, eventualmente, un
poder de movilización que puede conllevar directamente al ejercicio de la violencia. Las
causas de esta demanda exacerbada de seguridad que se hace tan visible en el ámbito
de lo público son variadas. En primer lugar, hay que señalar las causas estructurales
asociadas al sentimiento de inseguridad omnipresente en la sociedad, es decir, el dilema
entre la seguridad y la libertad, así como las crisis sociales, políticas y económicas
desatadas por el carácter irresoluto de dicho dilema, el cual permanecerá mientras la
libertad sea definida primordialmente en función del individuo y del interés económico. En
segundo lugar, la tendencia aseguradora que surgió a finales de la década del noventa el
cual se basa en el uso de recursos técnicos e informacionales centralizados y se pone
en funcionamiento a través una trama civil-militar (actores políticos, instituciones públicas
110
y privadas, mandos militares, ciudadanos, etc.), convierte la seguridad en un asunto
altamente técnico y mediatizado. De otra parte, sus estrategias de aseguramiento
vinculan lo privado con lo público permeando la vida privada de los ciudadanos en aras de
frenar cualquier amenaza política o militar, con lo cual se incrementa la sensación
generalizada de inseguridad y por ende, la demanda de seguridad.
Las relaciones estado-sociedad civil que se crean bajo este modelo de seguridad
mediatizada y tecnologizada aún están por estudiarse, aunque, desde luego, podrían
llegar a ser muy diversas de acuerdo con las condiciones particulares de cada sociedad.
Sin embargo, es importante tener en mente que con la escalada del terrorismo global,
después de los atentados del 11 de septiembre, las medidas de seguridad viraron hacia la
construcción de un sistema de vigilancia global articulado a la guerra preventiva que
impactó con medidas similares, no solo a las sociedades en conflicto, sino a todos los
actores del orden internacional.
En Colombia, el problema de la seguridad es complejo en tanto la permanencia de un
conflicto armado interno ha orientado la gestión de la seguridad pública casi por completo
hacia la esfera militar. No obstante, hablar de “gestión” es difícil puesto que las
investigaciones en el área han sacado a flote que la misma es prácticamente inexistente,
y que las élites políticas han demostrado una enorme indiferencia frente a la gestión de la
seguridad. Dicha actitud devino en un abandono de la esfera de la seguridad así como de
las instituciones asignadas a su manejo, cuando no, en su instrumentalización como
medios de ejercer violencia institucional contra toda forma de oposición política.
Sin embargo, a partir de la década del 90’ se inició en el país un proceso de
democratización ambicioso que busca superar la democracia exclusivamente electoral a
través de la adopción de un orden legal que otorga amplias garantías a los ciudadanos
tanto en lo político como en lo social. Se adopta entonces el modelo del estado social. En
este contexto, se inicia la reflexión sobre la seguridad urbana deslindándola de la
seguridad de tipo militar, basada en la acción contrainsurgente, que se había desarrollado
desde la década del 60’. En consecuencia, surge una preocupación por la gestión política
de la seguridad la cual se enmarca en el surgimiento de un nuevo paradigma: la
seguridad ciudadana.
Los debates generales sobre la seguridad ciudadana, específicamente, conducen a la
ampliación del concepto de seguridad hacia otras esferas como lo social y lo económico.
111
La consciencia acerca de la complejidad del problema se aduce como la razón primordial
para orientar las estrategias de aseguramiento hacia en modelos preventivos de
seguridad. Dichos modelos se piensan como una alternativa para mejorar la relación entre
la sociedad civil y las instituciones del estado encargadas de la seguridad.
La adopción del modelo de seguridad comunitaria a principios de los 90’ constituye una
acción estratégica en el campo de la seguridad que preconiza lo comunitario como valor
y como práctica social capaz de ofrecer seguridad a los ciudadanos, que bajo las
directrices del modelo se convierten en socios de la estrategia de aseguramiento
adoptada desde la institución policial.
La seguridad comunitaria no ha demostrado tener un impacto significativo ni en la
transformación de la institución policial ni en la mejoría de la seguridad medida en cifras.
Sin embargo, tras haber atravesado diversos cambios, tanto en su orientación como en su
implementación, se mantiene hasta el presente bajo el nombre de Plan de Vigilancia
Comunitaria por Cuadrantes (PNVCC). Este modelo amplia la esfera de acción policial en
la medida en que se basa en nociones preventivas de la inseguridad y exige de ésta un
acercamiento a la criminología con lo que se propone un nuevo tipo de institución policial
anclada en la sociedad que recuerda la ciencia de policía del siglo XVII descrita por Sozzo
(2008) en su aproximación a los orígenes de la policía moderna.
El modelo de seguridad comunitaria ejemplifica el auge del comunitarismo en la sociedad
contemporánea. Que sea precisamente en el ámbito de la seguridad donde se intente
reconfigurar a la comunidad podría ser un potencial desencadenador de violencia en la
medida en que se promuevan organizaciones privadas opuestas al estado cuyos vínculos
previamente existentes puedan ser reforzados a través de aparatos simbólicos. Sin
embargo, el comunitarismo en tanto estrategia policial no presenta estas características.
Lo que se busca con dicha estrategia es más bien revivir un vínculo perdido entre el
estado y la sociedad que conllevaría la legitimación del poder estatal para definir y
mantener determinado orden.
El comunitarismo como instrumento de una política estatal denota la limitada capacidad
del estado para transformar el orden de la inseguridad. El objetivo no es fortalecer los
lazos sociales entre los ciudadanos para frenar los procesos de desvinculación que
incrementan la inseguridad. El objetivo es buscar conformidad de parte de la ciudadanía
para con la gestión estatal. La búsqueda de conformidad en sí misma no tendría porque
112
poner al estado contra la pared, pues éste debe procurarse sus medios de legitimación.
Sin embargo, detrás de la mera conformidad está la exigencia de cooperación,
presentada como participación. El estado colombiano en primer lugar, no logra ejercer un
monopolio sobre el ejercicio de la violencia privada, y tampoco es capaz de garantizar los
derechos de los ciudadanos. En esa medida, lo que exige el estado de la sociedad en
materia de seguridad es insostenible ante su fracaso en la provisión de seguridades
básicas.
La paradoja que entraña este modelo consiste precisamente en el desplazamiento de la
función aseguradora del estado hacia la sociedad. La alianza que propone el estado es
diferente de aquel contrato descrito por Hobbes a través del cual los ciudadanos le rinden
a un poder más fuerte, el estado, su capacidad de ejercer violencia para que sea éste el
que la ejerza cuando la fuerza de la ley falle. En la alianza policía-sociedad propuesta, el
estado se sabe vulnerable y limitado para ofrecer seguridad, pues ya existen otras ofertas
de seguridad en la sociedad con las cuales el estado debe competir.
Bogotá, una ciudad cuyos delitos de más alto impacto son los hurtos, pero que durante la
década del 80’ experimentó un aumento espectacular de su tasa de homicidios, ha sido
escenario de la implementación de tácticas preventivas (social, situacional y comunitaria)
desde la década del 90’. Casi dos décadas después no es claro si estas tácticas han
tenido el impacto en la lucha contra el crimen. Sin embargo su impacto en las nociones
acerca de la seguridad ha transformado la gestión de la misma. En el nivel local, además
del plan cuadrantes de la policía que empezó a implementarse en 2010, se han
implementado programas de carácter preventivo basados en la idea de la focalización en
las zonas críticas. Es el caso de la localidad de Suba donde la gestión de la seguridad con
enfoque preventivo se observa tanto desde la policía como desde alcaldía local.
La experiencia de la prevención en Suba ha sido evaluada de manera positiva de acuerdo
la disminución de las cifras en delitos de alto impacto. Sin embargo, ninguno de los
programas (Plan Cuadrantes y Territorios de Vida y paz) ha sido evaluado. Al mirar esta
experiencia desde una perspectiva orientada a las relaciones ciudadanos-autoridades
locales – policía y a sus nociones alrededor de la seguridad, se observa en primera
instancia que la autoridad local ha gestionado la seguridad de forma activa a través de la
implementación de un programa preventivo el cual combina las tácticas social y
situacional. La coordinación interinstitucional con la policía y el plan cuadrantes, es muy
baja y en general se presenta solo de manera formal. En cuanto a este último, se puede
113
afirmar que las principales dificultades que se manifiestan es la escasez de recursos, la
distribución y el tamaño de los cuadrantes, y especialmente la desarticulación con el
sistema judicial. En cuanto a las relaciones con la ciudadanía, en los cuadrantes visitados
no se observan alianzas, ni sistemas de cooperación y mucho menos dinámicas de
participación ciudadana. Los comerciantes del sector son quienes prestan mayor apoyo al
plan y quienes más conocen al respecto debido a que deben lidiar con el problema del
hurto con mayor intensidad.
De otro lado, las definiciones de la seguridad y sus usos para sustentar acciones de
intervención o modos de acción, se encuentran más influenciadas por las explicaciones
que ofrecen las tácticas adoptadas que por una apreciación concienzuda de la seguridad
local. En el caso de la policía existe una identificación de las problemáticas recurrentes
entre las que se destacan los problemas de convivencia que se manifiestan como la
causa de problemas asociados a la criminalidad, con lo cual se evidencia una tendencia a
explicar la criminalidad desde la óptica de la prevención social según la cual se
consideran deficientes los procesos socialización y control social de instituciones como la
familia y la escuela. Este enfoque mezclado con las limitaciones que la policía manifiesta
para actuar (recursos, desarticulación del sistema judicial, falta de apoyo de la
ciudadanía) conlleva el desplazamiento de los problemas de inseguridad hacia la
ciudadanía.
En el caso de la alcaldía, las nociones se orientan más hacia una prevención situacional
basada en explicaciones epidemiológicas del crimen según la cual las dinámicas
delictivas se propagan en la sociedad a la manera de una enfermedad. Desde esta
perspectiva, se busca más bien controlar los factores de riesgo que las causas mismas.
De ahí, la idea de priorizar los focos de inseguridad para evitar su propagación. Aunque la
idea de los factores de riesgo también está presente en las nociones del plan cuadrantes,
es desde el programa de territorios que se hacen la mayoría de aproximaciones al
espacio público desde este enfoque. La alcaldía también sostiene una perspectiva de la
inseguridad de orientación política que se basa en la dimensión de los derechos
ciudadanos y la participación. En la práctica, este programa demuestra mayor cercanía a
la ciudadanía a través de la organización de actividades comunitarias y encuentros entre
la alcaldía y la ciudadanía.
La justicia también se señala como uno de los factores de mayor impacto en la seguridad
en ambos programas. La desarticulación lo policial y lo judicial, así como entre lo político-
114
administrativo y lo judicial, se observa como un obstáculo para estas estrategias
preventivas porque existe una percepción de injusticia entre los ciudadanos que
deslegitima este tipo de iniciativas y refuerzan la idea de la inoperancia de la policía y de
las autoridades locales.
En esta experiencia la táctica comunitaria revela una mayor afinidad con la idea de la
seguridad personal que con el fortalecimiento de la seguridad comunitaria. Esto a su vez
refuerza las lógicas de privatización de la seguridad porque la idea de participación se
enfoca en las acciones del ciudadano para construir un entorno seguro pero dichas
acciones se entienden como medidas de autoprotección y control de factores de riesgo
personal, y no como la organización de los habitantes de un territorio para construir
estrategias de protección basadas en las realidades colectivas.
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